RÖVIDÍTÉSEK

ESZA : Európai Szociális Alap

EU : Európai Unió

HL : Az Európai Unió Hivatalos Lapja

OP : Operatív program

ÖSSZEFOGLALÓ

I. Az Európai Szociális Alap (ESZA) az Európai Unió egyik alapvető pénzügyi eszköze, amellyel a foglalkoztatás területén segíti a tagállamokat. A 2007–2013 közötti programozási időszakban az ESZA kiadásai több mint 75 milliárd eurót tesznek majd ki, ami az Unió teljes költségvetésének kb. 8%-a.

II. Ellenőrzésünk célja annak vizsgálata, hogy a tagállamok és a Bizottság kidolgoztak-e és alkalmaznak-e a tervekben kitűzött célok elérésének értékeléséhez szükséges eszközöket, s ha igen, milyen mértékben. Ehhez a vizsgálathoz a Számvevőszék az egyik legjelentősebb hátrányos helyzetű csoportot, az idősebb munkavállalókét választotta ki.

III. A Számvevőszék hiányosságokat tárt fel az operatív programok (OP) koncepcióját, valamint a monitoring- és értékelési rendszereket illetően. Rámutatott a Számvevőszék arra is, hogy a Bizottság nem rendelkezik uniós szinten következetes adatokkal az operatív célokról, a mutatókról és az elkülönített pénzeszközökről.

IV. Mindezek miatt, noha az Uniónak stratégiai célja az idősebb munkavállalók foglalkoztatási rátájának javítása, sem a tagállamoknak, sem a Bizottságnak nincsen módja megállapítani, hogy hány idősebb munkavállaló szerzett új képesítést, talált új munkahelyet, vagy tartotta meg addigi munkahelyét valamely ESZA-finanszírozású intézkedés nyomán. Nem ismeretes az sem, hogy milyen összegeket fordítottak az ilyen jellegű intézkedésekre.

V. A Számvevőszék azt javasolja, hogy a Bizottság:

a) írja elő a tagállamoknak, hogy operatív programjaikat úgy tervezzék meg, hogy mérhető legyen az ESZA-forrásoknak köszönhető teljesítmény. Az operatív programok jelöljék ki egyértelműen a célcsoportokat, és határozzanak meg releváns, számszerűsített operatív célokat és mutatókat az outputok, eredmények és konkrét hatások célcsoportszinten történő mérésére. Jelöljenek ki köztes mérföldköveket, és szabják meg a célértékek hierarchiáját;

b) írja elő a tagállamoknak, hogy monitoring- és értékelési rendszereiket úgy tervezzék meg, hogy azok képesek legyenek megfelelő időközönként mérni és indokolni az összes célértékhez képest történt előrelépést;

c) szerezzen következetes és megbízható információkat a tagállamoktól annak érdekében, hogy megfelelő tájékoztatással tudjon szolgálni az ESZA által mozgósított eszközökről és az általa elért eredményekről;

d) a tagállamok irányítási és kontrollrendszereinek értékelése és monitoringja során gondoskodjon a teljesítménnyel kapcsolatos kérdések mélyreható elemzéséről;

e) javítsa ellenőrzéseinek dokumentálását úgy, hogy megfelelő ellenőrzési nyomvonal révén értékelhető legyen az ellenőrzések terjedelme és következetessége.

BEVEZETÉS

AZ EURÓPAI UNIÓ FOGLALKOZTATÁSI CÉLJAI ÉS AZ EURÓPAI SZOCIÁLIS ALAP

1. 2000-ben az állam- és kormányfők jóváhagyták a lisszaboni stratégiát [1], majd 2010-ben az Európa 2020 stratégiát [2]: mindkét alkalommal a következő tíz évre határoztak meg gazdasági és szociális stratégiát az Európai Unió (EU) számára. Mindkét stratégiai dokumentum tartalmaz a növekedést és a munkahelyteremtést célzó cselekvési terveket, s mindkettő célokat tűz ki több területen, elsősorban a foglalkoztatás terén.

2. Az Európai Szociális Alap (ESZA) olyan alapvető pénzügyi eszköz, amely az uniós foglalkoztatáspolitikai célok megvalósításában segíti a tagállamokat. Az ESZA célja a munkanélküliek és hátrányos helyzetűek munkaerőpiaci integrációjának elősegítése, elsősorban képzési tevékenységek támogatásával. A 2007–2013 közötti programozási időszakban az ESZA kiadásai több mint 75 milliárd eurót tesznek majd ki, ami az Unió teljes költségvetésének kb. 8%-a.

OPERATÍV PROGRAMOK ÉS MEGOSZTOTT IRÁNYÍTÁS

3. Az ESZA-t a Bizottság megosztott irányítás keretében hajtja végre. Ez azt jelenti, hogy bizonyos feladatok a tagállamokra vannak bízva, de a végső felelősséget valamennyi uniós kiadásért a Bizottság viseli [3].

4. Az ESZA megvalósítása többéves operatív programok révén történik: ezeket a tagállamok készítik el, megvitatják a Bizottsággal, majd azok bizottsági határozatok formájában kerülnek elfogadásra [4]. Az operatív program stratégiai dokumentum, amely elemzi az érintett földrajzi térség problémáit és igényeit, azonosítja a támogatásra szoruló hátrányos helyzetű csoportokat, és megszabja az ESZA-források révén elérendő célokat.

1. ÁBRA

OPERATÍV PROGRAM: A PROGRAMOZÁS, A VÉGREHAJTÁS ÉS A BESZÁMOLÁS SEMATIKUS ÁBRÁJA

+++++ TIFF +++++

Forrás: Európai Számvevőszék.

5. Az operatív programok irányítására és végrehajtására a tagállamok irányító hatóságokat jelölnek ki: elsősorban ezek felelőssége annak biztosítása, hogy az adott program végrehajtása eredményes és helyes legyen. Ennek érdekében az irányító hatóságok megfelelő pénzügyi, irányítási és kontrollrendszereket hoznak létre és tartanak fenn a programozási, ellenőrzési, monitoring- és beszámolási feladatok elvégzésére. Az irányító hatóságok dönthetnek úgy, hogy a végrehajtási feladatok egy részét egy vagy több közreműködő szervezetre ruházzák át. A projekteket az irányító hatóságok által, illetve a közreműködő végrehajtó szervek által kiválasztott szolgáltatók valósítják meg. A szolgáltató az előbbieket monitoringinformációval látja el a projekt előrehaladásáról, az irányító hatóság pedig éves végrehajtási jelentések formájában összesített információkat küld a Bizottságnak [5].

6. Az 1. ábra egyszerűsített formában mutatja be az ESZA-intézkedések programozási, végrehajtási és beszámolási folyamatainak főbb mozzanatait.

A TELJESÍTMÉNY MÉRÉSE

7. Az uniós költségvetés bármely más tételéhez hasonlóan az ESZA végrehajtásának is meg kell felelnie az uniós költségvetési rendeletnek, s különösen a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás alapvető elveit kell tiszteletben tartania [6]: gazdaságosság, hatékonyság és eredményesség [7]. Ezt a követelményt a strukturális alapokról szóló rendeletbe is belefoglalták [8].

8. Ahhoz, hogy az irányító hatóságok be tudjanak számolni az elért eredményekről, elengedhetetlen, hogy az operatív programok már kezdetben kitűzzenek számszerűsített operatív célokat (célértékeket), illetve meghatározzanak a program megvalósítása során elért előrehaladás mérésére szolgáló mutatókat. Ezenkívül megfelelő rendszereket kell létrehozni az operatív programok végrehajtásának monitoringjára és értékelésére.

AZ ELLENŐRZÉS HATÓKÖRE ÉS MÓDSZERE

9. A számvevőszéki ellenőrzés célja annak vizsgálata volt, hogy a tagállamok és a Bizottság kidolgoztak-e és alkalmaznak-e eszközöket azon ESZA-intézkedések eredményességének értékeléséhez, amelyek a programozási időszakban az idősebb munkavállalókra irányultak. Az ellenőrzés az operatív programok tartalmára – különös tekintettel a számszerűsített operatív célkitűzésekre és mutatókra –, valamint a monitoring- és értékelési rendszerekre összpontosított.

10. Az idősebb munkavállalók az uniós többéves stratégiák egyik kiemelt célcsoportját alkotják. Már a lisszaboni stratégia is konkrét foglalkoztatási célt tűzött ki erre – az Európa 2020 stratégia foglalkoztatási célkitűzés teljesülése szempontjából továbbra is kulcsfontosságú – csoportra nézve [9].

11. A 2007–2013 közötti programozási időszakban az ESZA-nak 117 operatív programja volt, melyek közül 63 vette tekintetbe az idősebb munkavállalókat egy vagy több módon az alábbiak közül:

a) Az OP kifejezetten célcsoportként határozza meg az idősebb munkavállalókat.

b) Az OP külön mutatókat határoz meg az e csoport tekintetében elért haladás figyelemmel kísérésére.

c) Forrásokat különítettek el az időskori aktivitást és a munkában eltöltött idő meghosszabbítását ösztönző intézkedésekre, vagyis az Unió 67. kiemelt témájára [10].

12. A 63 operatív program közül a Számvevőszék hat programot [11] választott ki ellenőrzésre. Ezek együtt 222 millió eurót, vagyis a 67. uniós kiemelt témára elkülönített teljes összeg (1 milliárd EUR) 22%-át teszik ki, és négy tagállamra (Németország, Olaszország, Lengyelország és az Egyesült Királyság) terjednek ki.

13. Az ellenőrzés a 2007–2013 közötti programozási időszakot vizsgálta 2011 májusáig. A Számvevőszék mindegyik kiválasztott operatív programnál elemezte az irányítási rendszereket, és ellenőrizte azok működését, alkalmanként 2–4 projektet vizsgálva a helyszínen. A Bizottságnál az ellenőrök interjúkat készítettek az illetékes munkatársakkal és áttekintették a dokumentációt. Ezen túlmenően a 63 operatív program – köztük a helyszínen felkeresett programok – esetében egy felmérés révén gyűjtöttek információkat az érintett irányító hatóságoktól az általuk alkalmazott rendszerekről, valamint arról, hogyan értékelik a Bizottságtól kapott támogatást [12].

ÉSZREVÉTELEK

AZ OPERATÍV PROGRAMOK TARTALMA

14. Ez a rész előbb az "idősebb munkavállalók" fogalmának meghatározásaival és ennek háttér-információival foglalkozik, majd a teljesítményértékeléshez szükséges különböző tényezőket (célok, mutatók és célértékek) tárgyalja. A harmadik rész a projektcélok és az operatív programok céljainak viszonyát taglalja. Az utolsó rész témája a bizottsági értékelés.

AZ OPERATÍV PROGRAMOKBAN NEM KÖVETKEZETES AZ "IDŐSEBB MUNKAVÁLLALÓK" FOGALMÁNAK MEGHATÁROZÁSA, ÉS HIÁNYOSAK AZ EZZEL KAPCSOLATOS HÁTTÉR-INFORMÁCIÓK

AZ "IDŐSEBB MUNKAVÁLLALÓK" FOGALMÁNAK NEM KÖVETKEZETES MEGHATÁROZÁSA

15. Míg a lisszaboni stratégia idősebb munkavállalóként határozott meg minden munkaképes korú, 55 és 64 év közötti személyt [13], a felmérés tanúsága szerint számos irányító hatóság ettől eltérő korcsoportokkal számol az operatív programjaiban (45, 50, illetve 55 év fölöttiek, hol felső korhatárral, hol anélkül). Ezt akár az esetenként eltérő társadalmi-gazdasági és demográfiai helyzet is indokolhatja.

16. A dokumentum azonban nem következetesen alkalmazza az idősebb munkavállaló fogalmát, és erre nézve nem tartalmaz indoklást. A hat kiválasztott operatív program közül négynél volt ez a helyzet [14]. Konkrétan az igényfelmérésben más korcsoportot alkalmaztak, mint a prioritási tengelyeknél [15], illetve a kapcsolódó intézkedéseknél és céloknál (lásd: 1. háttérmagyarázat).

1. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

A DOKUMENTUMBAN NEM KÖVETKEZETES AZ "IDŐSEBB MUNKAVÁLLALÓK" FOGALMÁNAK AZ OPERATÍV PROGRAM SZERINTI MEGHATÁROZÁSA

a) Emilia Romagna régió operatív programjában az egyik megszabott célérték, valamint az idősebb munkavállalókat illetően tervezett intézkedések a 45 év fölötti korcsoportra összpontosítanak, a helyzet és az igények leírása (a statisztikai adatokat is beleértve) viszont az 55 és 64 év közöttiek korcsoportjára.

b) Puglia operatív programjában a program prioritási tengelyeinek szintjén kitűzött operatív célok, valamint a tervezett intézkedések a 45 év fölötti korcsoportra vonatkoznak, míg a helyzet és az igények leírása (a statisztikai adatokat is beleértve) kizárólag az 55 és 64 év közöttiek korcsoportját érinti.

c) Szász-Anhalt és Türingia operatív programjaiban az idősebb munkavállalókkal kapcsolatos helyzetleírást és a program szintjén megszabott célértékeket az 55 és 64 év közöttiek korcsoportjára vonatkoztatták, pedig az idősebb munkavállalókat támogató programok az 50 év fölöttiek előtt állnak nyitva.

HIÁNYOS AZ ALÁTÁMASZTÓ INFORMÁCIÓ

17. Nehéz volt képet alkotni az országos vagy regionális háttérről, mivel az igényfelmérésekben kisebb-nagyobb mértékben hiányoztak a számszerűsített adatok. A hat kiválasztott operatív programból háromnál különösen az olyan kontextusmutatók hiánya érződik, amelyek a terület társadalmi-gazdasági helyzetére vonatkozóan adnának számszerűsített információkat (pl. aktivitási ráta, munkanélküliségi ráta).

18. A Számvevőszék megállapítása szerint a kiválasztott operatív programok egyikében sem fejtették ki, hogy milyen okozati összefüggés áll fenn a leírt intézkedések és a célkitűzések között. Ez megnehezíti annak ellenőrzését, hogy a programok szintjén következetesek-e egymással a felmért igények, a választott stratégia, illetve a prioritási tengelyek szintjén kitűzött konkrét célok [16].

19. Noha a kiválasztott operatív programok mind hátrányos helyzetű csoportként azonosítják az idősödő munkavállalókat, és ez a lisszaboni stratégia, illetve az Európa 2020 stratégia foglalkoztatási célkitűzésével is összhangban áll, mégis csak kivételesen található pénzügyi információ az "idősödő munkavállalókra" mint külön csoportra irányuló intézkedésekről [17]. A hatályos szabályozási keret csak a prioritási tengelyek szintjén követel meg pénzügyi információt. Egyik kiválasztott operatív programnak sincsen kifejezetten "idősödő munkavállalók" nevű prioritási tengelye.

20. Az operatív programok indikatív lebontásban ismertetik, hogyan oszlanak meg az ESZA pénzügyi előirányzatai az Unió különböző kiemelt témái között [18]. Nincs azonban olyan kiemelt téma, amely kifejezetten az idősebb munkavállalók érdekében tett intézkedésekre vonatkozna. Megfogalmazása szerint a 67. uniós kiemelt téma ("Az időskori aktivitás és a munkában eltöltött idő meghosszabbításának ösztönzése") adhatna helyt a legkönnyebben az idősebb munkavállalókra irányuló intézkedéseknek [19], de a különböző irányító hatóságok tartalmilag különféleképpen értelmezik ezt a kiemelt témát (lásd: 2. háttérmagyarázat).

21. Ebből következően nem tudható, hogy az operatív programokban mennyi támogatást különítettek el az idősebb munkavállalók foglalkoztatásának növelésére.

A JELENLEGI CÉLOK, MUTATÓK ÉS CÉLÉRTÉKEK NEM MEGFELELŐEK

22. A célok, mutatók és célértékek elvben ara szolgálnak, hogy világossá tegyék az operatív program célkitűzéseit, illetve mérhetővé az elért eredményeket. Beavatkozásaik eredményességének igazolásához operatív programjaikban az irányító hatóságoknak az ESZA-forrásokból támogatott különböző célcsoportokra nézve külön mutatókat kellene meghatározniuk az outputra, az eredményekre és a konkrét hatásra vonatkozóan, valamint számszerűsített célokat kellene kitűzniük.

2. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

A 67. UNIÓS KIEMELT TÉMA TARTALMILAG ELTÉRŐ ÉRTELMEZÉSEI

a) Szász-Anhalt operatív programjában a 67. kiemelt téma csak az "Aktív a nyugdíjig" cím alatt futó intézkedéseket öleli fel. Az egyéb olyan intézkedések, amelyek az idősebb munkavállalók alkalmazkodóképességét és a munkavállaláshoz való jogosultságukat kívánják javítani, más kiemelt témák alatt jelennek meg.

b) Emilia Romagna régió operatív programjában a 67. kiemelt téma számos különböző, nem csupán az idősebb munkavállalókra irányuló intézkedést ölel fel.

c) Anglia és Gibraltár operatív programja nem részletezi, hogy milyen intézkedések tartoznak a 67. kiemelt téma körébe. Az ehhez a kiemelt témához rendelt összeg valójában az 50 évnél idősebb résztvevőkhöz kapcsolódó valamennyi költségre vonatkozó becslésnek felel meg.

23. A 2. ábra szemléltető példák révén további információval szolgál a megfelelő teljesítményértékeléshez szükséges különböző tényezőkről.

2. ÁBRA

OPERATÍV PROGRAM: A POTENCIÁLIS CÉLOK, MUTATÓK ÉS CÉLÉRTÉKEK ÁTTEKINTÉSE

+++++ TIFF +++++

Forrás: Európai Számvevőszék, a Bizottságnak az "Értékelési módszerek: nyomonkövetési és értékelési mutatók" témájú indikatív iránymutatásában (2. sz. munkadokumentum, 2006. augusztus) szereplő meghatározásai alapján.

AZ IDŐSEBB MUNKAVÁLLALÓKRA VONATKOZÓ KÜLÖN MUTATÓK ÉS CÉLÉRTÉKEK HIÁNYA

24. A kiválasztott operatív programokban az idősebb munkavállalókat támogatandó célcsoportként határozták meg, ám e csoporthoz nem feltétlenül rendeltek saját mutatókat és célértékeket. Ennélfogva nem lehetséges értékelni az ő igényeikre irányuló intézkedések eredményességét (lásd: 3. háttérmagyarázat).

3. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

AZ IDŐSEBB MUNKAVÁLLALÓKRA VONATKOZÓ KÜLÖN MUTATÓK ÉS CÉLÉRTÉKEK HIÁNYA

a) Anglia és Gibraltár operatív programjában az idősebb munkavállalókkal foglalkozó mindegyik prioritási tengelynek konkrét output-célértékei vannak rájuk vonatkozóan (pl. az 1. prioritási tengelyen a program munkanélküli, illetve inaktív résztvevői közül 18% legyen legalább 50 éves). Az eredményre és hatásra vonatkozó célértékeket viszont az egyes prioritási tengelyeken belül nem külön az idősebb munkavállalókra nézve, hanem az összes résztvevőre nézve együtt határozzák meg (pl. az 1. prioritási tengelyben a résztvevők 22%-ának legyen munkaviszonya a projekt befejezésekor).

b) Puglia operatív programja két prioritási tengelynél említi kifejezetten az idősebb munkavállalókat. Egyedi célértéket azonban csak az egyik tartalmaz, mégpedig egy konkrét hatásra vonatkozó mutatót (egy évvel a projekt befejezése után az idősebb munkavállalók és a migránsok 33,3%-ának legyen állása). Az összes többi ott szereplő mutató általános jellegű és csak az outputokra (pl. a projektek száma) vonatkozik.

c) Szász-Anhalt operatív programjában a munkanélküli idősebb munkavállalók a tartós munkanélküliekkel, valamint egyes hátrányos helyzetű, tartós munkanélküliség által fenyegetett csoportokkal foglalkozó prioritási tengely (C prioritási tengely) alapján számítanak célcsoportnak. A prioritási tengely az idősebb munkavállalókra nézve csupán két egyedi számszerűsített mutatót határozott meg: egy outputmutatót (a résztvevők 11%-a legyen munkanélküli és legalább 55 éves) és egy makrogazdasági mutatót (legalább egynegyedével csökkenteni kell azt a különbséget, amely a legalább 55 éves munkanélkülieknek az összes munkanélkülihez viszonyított arányában a regionális adat és az országos átlag között fennáll).Rájuk nézve nem határoztak meg sem eredménymutatókat, sem konkrét hatásra vonatkozó mutatókat (a 2. ábrában megadott meghatározás értelmében).

d) Türingia operatív programja az A és C prioritási tengelyen belül határozza meg célcsoportként az idősebb munkavállalókat. Csak az A prioritási tengely szab meg egyedi célértékeket az idősebb munkavállalók tekintetében, mégpedig két számszerűsített output-célértéket (12000 idősebb résztvevőnek kell lehetővé tenni, hogy tanfolyamon képesítést szerezzen; az intézkedésnek az idősebb munkavállalók 10%-ára ki kell terjednie), valamint egy makrogazdasági output-célértéket (az 55 évnél idősebbek munkaerő-piaci részvételének arányát 43,3%-on kell stabilizálni). Nem határoztak meg sem eredménymutatókat, sem konkrét hatásra vonatkozó mutatókat (a 2. ábrában megadott meghatározás értelmében).

25. A Számvevőszék megállapította azt is, hogy a mutatók többnyire outputokra és eredményekre vonatkoznak, nem pedig konkrét hatásokra. Ha valamely, a foglalkoztatottság növelését célzó intézkedés egy résztvevője munkahelyhez jut, azt ugyan lehet úgy tekinteni, mint az intézkedés sikerének valódi bizonyítékát, ám a kiválasztott operatív programoknál nem számszerűsítik és nem mérik rendszeresen, hogy a különböző célcsoportoknál milyen gyakran érik el az ilyen célt (lásd: 3. háttérmagyarázat).

A CÉLOK ÉS A MUTATÓK NEM MINDIG KAPCSOLÓDNAK KÖZVETLENÜL AZ EURÓPAI SZOCIÁLIS ALAP INTÉZKEDÉSEIHEZ

26. Az ellenőrzött intézkedésekben alkalmazott egyes célok és mutatók nem kapcsolódnak közvetlenül az ESZA-beavatkozásokhoz, ami megnehezíti a teljesítmény értékelését.

27. Vonatkozik ez az operatív programokban kitűzött makrogazdasági célokra (pl. arra, hogy 2013-ig az 55 és 64 év közöttiek korcsoportjára nézve elérjenek egy adott foglalkoztatási rátát), mivel az, hogy ezeket a célokat sikerül-e elérni vagy sem, sokkal kevésbé múlik az ESZA-intézkedéseken, mint olyan külső tényezőkön, amilyenek pl. a gazdasági feltételek, a fennálló társadalmi rendszer és nyugdíjrendszer, vagy a helyi beruházások. A hat kiválasztott operatív program közül kettő [20] tartalmaz ilyen általános hatáscélokat az idősebb munkavállalókra nézve, illetve a 63 megvizsgált operatív program közül 34 tartalmaz általános hatásmutatókat.

28. Ugyanez a relevanciaprobléma merülhet fel akkor is, amikor az irányító hatóság olyan mutatókat alkalmaz, amelyek az ESZA-intézkedéseken kívül más intézkedéseket is felölelnek. Ez volt megfigyelhető Lengyelország operatív programjánál, ahol az egyik outputmutató valamennyi támogatási intézkedés összes résztvevőjére vonatkozik, tekintet nélkül arra, hogy honnan finanszírozzák az intézkedéseket (ESZA-forrásokból vagy máshonnan).

A KÖZTES MÉRFÖLDKÖVEK ÉS A CÉLHIERARCHIA HIÁNYA

29. Az operatív programok céljait a programok lezárásáig, vagyis kilenc évvel későbbig kell megvalósítani [21]. Köztes mérföldkövek beiktatása (évenként vagy kétévenként) lehetővé tenné, hogy az irányító hatóságok már a program végrehajtásának korai szakaszában észleljék az esetleges eltéréseket, és időben korrekciós intézkedéseket tudjanak hozni.

30. A kiválasztott operatív programok közül egyik esetében sem alkalmaztak köztes mérföldköveket. Igaz, Lengyelországban az irányító hatóságok a következő év végéig megvalósítandó célokat tűznek ki végrehajtó szerveik elé. Anglia és Gibraltár operatív programja pedig két időszakra (2007–2010, 2011–2013) bontja a szolgáltatókkal történő szerződéskötést, ami lehetővé teszi, hogy figyelembe vegyék a változó gazdasági kilátásokat és a már elért eredményeket.

31. A célok között felállított hierarchia lehetővé teszi a döntéshozók számára a legmagasabb prioritás kijelölését, és abban is segít, hogy a végrehajtó szervek ennek megfelelően járjanak el. Hierarchia híján a célok ellentmondásba kerülhetnek egymással (pl. megnyissanak-e egy képzést a súlyosan hátrányos helyzetűek előtt, vagy inkább az legyen a fő cél, hogy a képzés minél több résztvevője találjon munkát), vagy a végrehajtó szervek célszerűtlen döntéseket hozhatnak. A kiválasztott operatív programok közül egyik esetében sem határoztak meg hierarchiát a különböző számszerűsített célok között, a megkérdezett 63 irányító hatóság közül pedig csak hét számolt be arról, hogy így járt el.

NINCSENEK KÖZÖS MUTATÓK

32. Végül pedig, mivel a résztvevőkre vonatkozó outputadatok kivételével [22] nincsenek valamennyi operatív programra nézve kötelező közös mutatók, a Bizottságnak nem állnak rendelkezésére uniós szinten összesíthető egységesített adatok a teljesítményről, s ezért nem áll módjában beszámolni az idősebb munkavállalókra irányuló ESZA-finanszírozású intézkedések általános eredményeiről és hatásairól.

AZ OPERATÍV PROGRAMOK EREDMÉNYRE ÉS KONKRÉT HATÁSRA VONATKOZÓ CÉLÉRTÉKEIT NEM MINDEN ESETBEN VESZIK FEL A PROJEKTFELTÉTELEK KÖZÉ

33. A hat kiválasztott operatív program közül ötnél a Számvevőszék megállapítása szerint a projektek általában csak számszerűsített outputcélokat tartalmaznak (pl. a résztvevők száma). A szolgáltatóktól ritkán követelik meg egy bizonyos eredmény vagy konkrét hatás elérését. Kivételt jelent Anglia és Gibraltár operatív programja, ahol az operatív programban megszabott eredménycélértékeket minden esetben felveszik a projektfeltételek közé [23].

34. Ha az operatív program céljait nem építik be a projektekbe, akkor fennáll annak a veszélye – még akkor is, ha a projektek saját kritériumaik szerint sikeresek –, hogy a programozási időszak végéig ezek a célok nem teljesülnek, illetve hogy a kiválasztott projektek ezekhez semmivel nem járulnak hozzá (lásd: 4. háttérmagyarázat) .

35. Ha a projektmegállapodás magában foglalja, hogy a szolgáltatónak teljesítenie kell bizonyos eredményre vagy konkrét hatásra vonatkozó célokat, az megnyitja az utat egy irányítási alternatíva előtt, tudniillik az irányító hatóságok így megtehetik, hogy a szolgáltatóknak kifizetendő összegek már ne kizárólag a tényleges költségektől függjenek, hanem a projektek teljesítményétől is. A hat kiválasztott operatív program közül jelenleg csak Anglia és Gibraltár irányító hatóságai élnek minden esetben ezzel a technikával, de korlátozottan már két másik hatóság is alkalmazza ezt a megközelítést, egy hatóság pedig fontolgatja, hogy lépjen-e ebben az irányban [24].

4. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

ELLENTMONDÁSOK A PROJEKTEK, ILLETVE AZ OPERATÍV PROGRAMOK CÉLÉRTÉKEI KÖZÖTT

a) Emilia Romagna operatív programjának esetében a pályázati kiírásban nem szerepelnek célértékek, a szolgáltatókkal kötött szerződések pedig csak az elérendő résztvevőszámot tüntetik fel. Az egyetlen olyan célérték, amelyet az operatív program szintjén számszerűsítettek a végeredményre [25] vonatkozóan (a 45 évnél idősebb résztvevők több mint 64%-a találjon álláshelyet az intézkedés lezárását követő egy éven belül), nem szerepel a szerződésekben.

b) Puglia operatív programjának esetében az idősebb munkavállalókat illetően az operatív program szintjén meghatározott, a végeredményre vonatkozó egyetlen olyan célérték, amely beépíthető a projektekbe, a résztvevők munkaerő-piaci integrációjának bruttó rátája (a projektekben részt vevő migránsok és idősebb munkavállalók 33,3%-a találjon álláshelyet az intézkedés lezárását követő egy éven belül). A célértéket mégsem építették be a projektekbe.

c) Szász-Anhaltban a projektekre vonatkozó határozatok nem tükrözik az operatív programban a különböző célcsoportokra nézve megszabott részvételi arányt. Erre azt a magyarázatot adták, hogy mindegyik projektnek megvannak a saját megkülönböztetett céljai. Ezenkívül a finanszírozási program szintjén [26] megadott részvételi arányokat és kiközvetítési kvótákat a végrehajtó szervek és a szolgáltatók nem kötelesek betartani, mivel az általános vélekedés szerint ezeket szinte lehetetlen akár megközelítő pontossággal is az operatív program hét évére előre jelezni.

A BIZOTTSÁG NEM KIELÉGÍTŐEN DOKUMENTÁLJA AZ OPERATÍV PROGRAMOK TARTALMÁRA VONATKOZÓ ÉRTÉKELÉSÉT

36. A Bizottság szerepe [27] annak ellenőrzése, hogy az operatív program tartalmazza-e az összes előírt információt, és hogy összhangban van-e más stratégiai dokumentumokkal [28]. A Bizottság ennek az elemzésnek az elvégzése után fogadja el az operatív programokat.

37. A Számvevőszék megállapította, hogy a Bizottság ellenőrzi az operatív programokban szereplő adatok benyújtását és minőségét. 2006-ban a Bizottság a különböző részlegei eljárásainak egységesítése végett a 2007–2013 közötti programozás főbb szempontjaival kapcsolatban adható operatív tanácsokat kézikönyvben [29] összegezte, amelyet átláthatósági megfontolásból a tagállamok számára is hozzáférhetővé tett.

38. Az ellenőrzési nyomvonal szempontjából azonban nem mondható, hogy a Bizottság kielégítően dokumentálná az operatív programokra irányuló ellenőrzéseit. Annak ellenőrzésére, hogy a szükséges információ valóban rendelkezésre áll-e (ez az ún. elfogadhatósági ellenőrzés), a Bizottság tisztviselői közös ellenőrző listát használnak. Ez a lista igen vázlatos, és a legtöbb esetben az elvégzett ellenőrzések mögött nem áll semmilyen ellenőrzési program, illetve dokumentáció. Ráadásul a benyújtott adatok minőségi értékelésével kapcsolatban [30] nem is létezik ellenőrző lista.

39. Ebből adódóan arra, hogy a bizottsági részlegek a hat kiválasztott operatív programra nézve mely ellenőrzéseket végeztek el, csak közvetve, az ajánlások és a feltett kérdések áttanulmányozásával lehet következtetni. Következésképpen nem lehet megítélni sem azt, hogy milyen mértékben került sor ellenőrzésekre, sem azt, hogy minden esetben egyazon megközelítést alkalmazták-e.

MONITORING- ÉS ÉRTÉKELÉSI RENDSZEREK

40. Ebben a részben először a monitoringrendszerekről, majd az értékelések megtervezéséről és végrehajtásáról lesz szó. Az utolsó rész témája az operatív programok végrehajtásának bizottsági értékelése.

A MONITORINGRENDSZEREK NEM MINDIG TESZIK LEHETŐVÉ A CÉLKITŰZÉSEK ELÉRÉSE IRÁNYÁBA TETT ELŐRELÉPÉSEK ELLENŐRZÉSÉT

41. Az operatív programok végrehajtását a tagállamok tartoznak figyelemmel kísérni. Ahhoz, hogy az irányító hatóságok követni tudják az operatív programban kitűzött célok irányában történt előrehaladást, vagy a résztvevők szintjén kell hozzáférniük teljes körű, megbízható és időszerű adatokhoz, hogy ezek alapján feltehessenek bármely szükségesnek látott kérdést, vagy a közreműködő végrehajtó szervektől kel megkapniuk az ezek által összesített szükséges információkat.

42. A monitoringadatokat a szolgáltatóktól gyűjtik be, vagy egyéb külső forrásból (pl. munkaügyi minisztériumok, statisztikai hivatalok) származnak. A következetesség érdekében rendkívül lényeges, hogy az irányító hatóság előre meghatározza a begyűjtendő adatok körét, és biztosítsa azt is, hogy az adatminőséget ellenőrzik, vagy legalább azt, hogy az elvben ellenőrizhető legyen.

43. A kiválasztott operatív programoknál az irányító hatóságok rendszerint világosan meghatározták a begyűjtendő adatok körét, bár voltak példák nem teljes körű monitoringadatokra is (lásd: 5. háttérmagyarázat) .

5. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

NEM TELJES KÖRŰ MONITORINGADATOK

a) Szász-Anhalt operatív programjának esetében az irányító hatóság csak 2009 első negyedévében határozta meg teljes körűen, hogy a szolgáltatók milyen adatokat gyűjtsenek be a résztvevőkre és a projektekre nézve. A korábban megkezdett projektekre nézve nem állnak rendelkezésre adatok.

b) Türingia operatív programja két olyan mutatót tartalmaz a bruttó foglalkoztatási eredményességi ráta tekintetében, amely egyéb csoportok mellett az idősebb munkavállalókra is vonatkozik: az első azt mutatja, hogy a projekt befejezése utáni négy hétben a résztvevők közül hányan álltak munkába, a második pedig a résztvevők új álláshelyének hat, illetve tizenkét hónapot meghaladó tartósságát. A második mutató mibenléte nincsen pontosan meghatározva, így erre nézve nem is történt adatgyűjtés.

44. Az adatgyűjtésnél alkalmazott módszer hiányosságai kedvezőtlenül befolyásolhatják az összegyűjtött adatok megbízhatóságát. Ez a helyzet áll elő, ha a szolgáltatónak nem kell dokumentálnia, illetve alátámasztania az összegyűjtött adatait, vagy ha az irányító hatóságnak még az adatmegbízhatóság keresztellenőrzésére sincs lehetősége. Különösen az adatvédelmi jogszabályok akadályozhatják meg, hogy tagállami foglalkoztatási ügynökségek információt adjanak át egy ESZA-projekt résztvevőiről, akár az irányító hatóság részére is [31] (lásd: 6. háttérmagyarázat ).

45. Ott, ahol független harmadik fél feladata a monitoringadatok szolgáltatása, az ellenőrzött irányító hatóságok némelyike nem megfelelő adatgyűjtési módszert választott, mivel az adatgyűjtés túl későn történik ahhoz, hogy az adatokat még a helyzetnek megfelelően frissíthessék (lásd: 7. háttérmagyarázat ).

6. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

KÉTSÉGES MONITORINGADATOK

Szász-Anhaltban és Türingiában az ESZA-projektek résztvevőit nem kötelezi jogszabály helyes információ szolgáltatására, a szolgáltatónak pedig nem kötelessége dokumentálni vagy igazolni a résztvevő által a projekt végén megadott foglalkoztatottsági státuszt. Mivel az adatvédelmi jogszabályok értelmében az irányító hatóságnak és a közreműködő szervezeteknek nincs hozzáférésük a foglalkoztatási ügynökségek adatbázisaihoz, ezért nem tudják ellenőrizni az adatok megbízhatóságát.

7. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

A KISZERVEZETT ADATGYŰJTÉS MÓDSZERÉNEK HIÁNYOSSÁGAI

Puglia operatív programjának esetében, noha az irányító hatóságnak van integrált számítógépes monitoringrendszere, és képes egy adott ESZA-projekt valamennyi résztvevőjének foglalkoztatottsági státuszát a foglalkoztatási adatbázissal összevetve ellenőrizni, mégis az a döntés született, hogy az "ESZA-résztvevők elhelyezkedése" mutatóval kapcsolatos adatokat inkább nemzeti szinten, az országos statisztikai hivatalok által szervezett felmérések révén gyűjtik be. A számvevőszéki helyszíni ellenőrzés időpontjáig (2011. május) az irányító hatóságokhoz még nem érkezett be ilyen adat.

46. A számvevőszéki ellenőrzés rámutatott, hogy nem minden számítógépes rendszernek vannak beépített kontrollmechanizmusai a bevitt monitoringadatok időszerűségének, teljeskörűségének és elfogadhatóságának ellenőrzésére. Ez megnöveli annak a kockázatát, hogy az irányító hatóságoknak nem áll rendelkezésére az operatív program monitoringjához szükséges kimerítő és megbízható információ (lásd: 8. háttérmagyarázat ).

47. Az ellenőrök megállapították azt is, hogy az irányító hatóságok nem aknázták ki a más összefüggésben összegyűjtött adatokat, noha így alkalmuk lett volna arra, hogy elhanyagolható költség mellett bővítsék a monitoringinformációk körét (lásd: 9. háttérmagyarázat).

8. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

HIBÁK AZ ELEKTRONIKUS MONITORINGRENDSZERBEN

a) A lengyelországi operatív program esetében az, hogy egyes közreműködő végrehajtó szervek táblázatokat használnak projektjeik monitoringjára, növeli a hibák kockázatát. Az irányító hatósághoz érkező összesített adatok csak az outputra vonatkoznak. Ráadásul a pénzügyi, illetve a résztvevőkre vonatkozó adatokat tartalmazó két informatikai rendszer nincs összekapcsolva egymással.

b) Szász-Anhalt operatív programjának esetében a közreműködő szervezetek táblázatok révén követik nyomon az egyes projektek alakulását, mivel a monitoringrendszer adatait hiányosnak és pontatlannak ítélik.

9. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

NEM HASZNÁLTAK FEL RENDELKEZÉSRE ÁLLÓ ADATOKAT

Emilia Romagna operatív programjának akkreditációs eljárása megköveteli, hogy az akkreditált státusz megtartásához a szolgáltatóknak az irányító hatóság által előre meghatározott két küszöbértéket kell elérniük. Az egyik a 70%-os eredményességi ráta (a projekt befejezését követő 12 hónapon belül a projekt résztvevőinek hány százaléka talált állást, vagy folytat továbbra is tanulmányokat), a másik pedig az 50%-os foglalkoztatási eredményességi ráta (hány résztvevő dolgozik az elvégzett képzés témájához kapcsolódó állásban, az összes állásban lévő résztvevő százalékában). A szolgáltatók megküldik ezeket az adatokat az irányító hatóságnak, amely ellenőrzi azok megbízhatóságát. Az irányító hatóság mégsem használja fel ezeket a rendelkezésére álló adatokat a foglalkoztatottsági eredményességmutatók nyomon követésére, mivel az operatív program rendelkezései szerint e mutató alakulását a statisztikai hivatal által szervezett országos felmérésből származó információk felhasználásával kell nyomon követni.

48. Így végül sem általában az irányító hatóságoknak, sem a Bizottságnak nincsen módja megállapítani, hogy mennyit költöttek az idősebb munkavállalókra, illetve más célcsoportokra. Az irányító hatóságok az éves végrehajtási jelentésükben feltüntetik azokat a pénzügyi adatokat, amelyek az operatív program prioritási tengelyeivel (felhasznált összegek), illetve az Unió kiemelt témáival (elkülönített összegek) kapcsolatosak [32], de ezt nem a célcsoportok szintjén teszik (lásd még: 19. bekezdés). Ráadásul az uniós kiemelt témákra nézve megadott számadatok nem mentesek az ellentmondásoktól (lásd: 20. bekezdés); egyes irányító hatóságok az előirányzott összegeket lekötött összegként, míg mások kifizetett összegként értelmezik.

HIÁNYOSSÁGOK JELLEMZIK AZ ÉRTÉKELÉSEK TERVEZÉSÉT ÉS VÉGREHAJTÁSÁT

49. Az operatív programok végrehajtásának értékelése a tagállamok feladata. Az értékelés annak jobb megértésében hivatott segíteni a vezetőket, hogy egyes konkrét intézkedések miért és hogyan járultak hozzá a kitűzött célok eléréséhez, illetve miért maradtak hatástalanok.

50. Valamely program előrehaladásának folyamatos és kellő időben történő felméréséhez szükséges egyrészt a programnak kezdettől fogva részét képező folyamatos értékelés, másrészt az is, hogy az értékelési témákat és módszereket úgy válasszák meg, hogy fel lehessen mérni az egyes intézkedések különböző célcsoportokra gyakorolt hatásának eredményességét.

51. Amikor egy operatív program célcsoportokat, számszerűsített célokat és mutatókat határoz meg, akkor a fő értékelési témák egyikévé az ezekre a csoportokra, célokra vagy mutatókra irányuló intézkedések eredményességének értékelését kell tenni. Ha nem így történik, az irányító hatóság – noha erre meglenne a lehetősége – nem kap alapos visszajelzést operatív programjának teljesítményéről.

52. Az irányító hatóságoktól elvárt értékelésekre igen általános jellegű szabályozási követelmények vonatkoznak [33], amelyek nem határoznak meg minimálisan vizsgálandó témaköröket, és értékelési terv készítését sem írják elő.

53. A Bizottság nem kötelező jellegű iránymutatással segíti a tagállamokat az operatív programok végrehajtásában. Az értékelés kérdését illetően a Bizottság hangsúlyozta az értékelési tervnek, a mutatók alkalmazásának, a folyamatos értékelésnek és az adatgyűjtésnek a jelentőségét [34]. Emellett 1997-től kezdve a Bizottság az operatív programok nettó foglalkoztatási hatásának mérését is ösztönzi [35] mint a foglalkoztatási intézkedések eredményessége értékelésére irányuló legjobb eszközt. Az említett aktualizált iránymutatás lépésről lépésre bemutatja, hogyan kell a közvetlen foglalkoztatottsági hatásokat a programok szintjén megbecsülni, ami magával vonja a projektek monitoringadatainak felhasználását is.

54. A Bizottság szerint [36] a tagállamok eltérő mértékben alkalmazták az iránymutatást a 2000–2006 közötti programok foglalkoztatási hatásának becslésekor. A 2007–2013 közötti programozási időszakot illetően a Számvevőszék azt figyelte meg, hogy a kiválasztott operatív programok irányító hatóságai a minimális hozzáállás mellett döntöttek: ami nem volt kötelező, azt nem végezték el. Következésképpen a kiválasztott operatív programok értékelési módszerének tekintetében hiányosságok figyelhetőek meg (lásd: 10. háttérmagyarázat).

10. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

AZ ÉRTÉKELÉSI MÓDSZEREK HIÁNYOSSÁGAI

a) Puglia, illetve Emilia Romagna operatív programjának esetében a Számvevőszék helyszíni vizsgálatának időpontjában, 2011 májusában (vagyis a végrehajtás ötödik évében) nem álltak rendelkezésre értékelő jelentések.

b) Anglia és Gibraltár [37], illetve Lengyelország [38] operatív programjának kivételével nem terveztek és nem végeztek értékelést arra nézve, hogy az intézkedések hogyan hatnak az idősebb munkavállalókra mint külön célcsoportra.

c) A hat kiválasztott operatív program közül csak Anglia és Gibraltár operatív programjának esetében számszerűsítették a megtett intézkedések nettó foglalkoztatottsági hatását [39]. A többi öt operatív programnál az értékelők nem tervezték ilyen számítás elvégzését.

A BIZOTTSÁG AZ IRÁNYÍTÁSI ÉS KONTROLLRENDSZEREK ÉRTÉKELÉSEKOR A PÉNZÜGYI KÉRDÉSEKRE VAN LEGINKÁBB FIGYELEMMEL

55. A rendelet [40] előírja, hogy a Bizottság ellenőrizze a tagállamok által működtetett irányítási és kontrollrendszerek meglétét és megfelelő működését, az operatív programok végrehajtásáról szóló éves jelentéseket (éves végrehajtási jelentések), és megvizsgálja az előző évben elért eredményeket.

56. Az operatív programok végrehajtásának vizsgálatához a Bizottságnak bőségesen állnak rendelkezésére információk. A bizottsági tisztviselők példányt kapnak valamennyi véglegesített értékelő jelentésből, részt vesznek a monitoringbizottságok ülésein [41], helyszíni vizsgálatokat és ellenőrzéseket végeznek, és évente legalább egyszer megvitatják az irányító hatóságokkal az elért előrehaladást. Végül pedig ellenőrzik az éves végrehajtási jelentéseket.

57. A tagállamok által működtetett irányítási és kontrollrendszerek értékelésekor a Bizottság leginkább a pénzügyi irányításra és az intézkedések jogszerűségére és szabályszerűségére van figyelemmel, a teljesítményellenőrzési és értékelési eljárásokra egyelőre kevésbé. A fő cél egyértelműen a pénzügyi hibák hatásának csökkentése. Ugyanez a törekvés nyilvánul meg abban az iránymutatásban is, amelyet a Bizottság az irányító hatóságoknak az e területtel kapcsolatos felelősségükre nézve adott.

58. A Bizottság tisztában van azzal, hogy ha az input és a felmerült költségek helyett inkább az uniós támogatás sajátlagos hozzáadott értékét kívánja elemezni, akkor nagyobb hangsúlyt kell fektetnie a nem pénzügyi jellegű monitoringadatokra [42]. Ez azonban a 2007–2013 közötti programozási időszakra nézve nem így történt.

59. Az operatív programok végrehajtására vonatkozó bizottsági értékelés dokumentációjának ugyanaz a fő gyengesége, mint az operatív programok tartalmi értékelésének (lásd: 38–39. bekezdés): a nem megfelelő ellenőrzési nyomvonal. Elsősorban arról van szó, hogy mivel a Bizottság nem dolgozott ki egységes formátumot annak rögzítésére, hogy milyen intézkedések történtek az irányító hatóságoknak az éves végrehajtási jelentésekről küldött írásbeli észrevételei nyomán, ezért a Bizottság nem tudja kimutatni ennek a folyamatnak a minőségét.

KÖVETKEZTETÉSEK ÉS AJÁNLÁSOK

60. Noha az Uniónak stratégiai célja az idősebb munkavállalók foglalkoztatási rátájának javítása, sem a tagállamoknak, sem a Bizottságnak nincsen módja megállapítani, hogy hány idősebb munkavállaló szerzett új képesítést, talált új munkahelyet, vagy tartotta meg addigi munkahelyét valamely ESZA-finanszírozású intézkedés nyomán. A legtöbb irányító hatóság nem működtet olyan eszközöket, amelyek releváns és megbízható információkkal szolgálnának e tekintetben. Nem ismeretes az sem, hogy milyen összegeket fordítottak az ilyen jellegű intézkedésekre.

61. A kiválasztott operatív programokat illetően két fő oka van annak, hogy az ESZA-forrásoknak köszönhető teljesítményt nem lehet kimutatni. Az első: noha általában kitűztek outputcélértékeket, az operatív program és a projektek szintjén nem minden esetben határoztak meg olyan eredménycélokat és a konkrét hatásokra vonatkozó célokat, amelyek megvalósíthatóak és relevánsak lennének. A második: hiányosságok jellemezték a monitoringadatok gyűjtését és nyilvántartását, illetve a folyamatos értékelés megszervezését. Megbízható, ellenőrizhető és időszerű teljesítményadatok, illetve a különböző intézkedésekre vonatkozó ilyen értékelések híján nehezebb a jelenlegi és jövőbeni döntéshozatalban felhasználható következtetéseket levonni.

62. A Számvevőszék a 17/2009. sz., "Az Európai Szociális Alap által társfinanszírozott, nők részére nyújtott szakképzési tevékenységek" c. különjelentésében, amely az előző (2000–2006) programozási időszakot tárgyalta, e hiányosságok közül már többre is rámutatott az operatív programok koncepciójával és a monitoringfolyamattal kapcsolatban.

1. AJÁNLÁS

A Bizottság írja elő a tagállamok számára, hogy:

a) operatív programjaikat úgy tervezzék meg, hogy az ESZA-forrásoknak köszönhető teljesítmény mérhető legyen. Legyen egyértelmű a célcsoportok kijelölése, illetve határozzanak meg releváns és számszerűsített operatív célokat és mutatókat az outputok, eredmények és konkrét hatások célcsoportszinten történő mérésére. Jelöljenek ki köztes mérföldköveket, és szabják meg a célértékek hierarchiáját. Az operatív program eredménycéljait és a konkrét hatásra vonatkozó céljait építsék be a projektekbe, mert ez segítené az operatív program célértékeinek elérését, és lehetővé tenné, hogy a kifizetéseket a teljesítménytől tegyék függővé.

b) monitoring- és értékelési rendszereiket úgy tervezzék meg, hogy az elért haladást minden célértéket illetően időben és közérthetően lehessen mérni, ami megfelelő időközönként lehetővé teszi korrekciós intézkedések megtételét, illetve a tanulságok levonását a jövőbeni döntéshozatalra nézve. Ehhez az szükséges, hogy kellő időben releváns és ellenőrizhető adatokat gyűjtsenek be, hogy megfelelően működjenek az elektronikus adatfeldolgozó rendszerek, folyamatos legyen az értékelés (célcsoportszinten is), a foglalkoztatás növelését célzó ESZA-intézkedések esetén pedig mérjék a nettó foglalkoztatottsági hatást.

63. A Bizottságot illetően megállapítást nyert, hogy nem állnak rendelkezésére következetes és megbízható, uniós szinten összesíthető teljesítményadatok a célértékekről és pénzeszközökről, amely adatok segítségével átfogó képet lehetne alkotni az ESZA eredményeiről, és még inkább arról, hogy mennyiben sikerült megvalósítani az Unió stratégiai foglalkoztatási célkitűzéseit. Az információhiánynak három fő oka van. Az első az, hogy a jogalkotó még nem határozta meg a kiemelt uniós témák pontos tartalmát, így az irányító hatóságok tartalmilag eltérően értelmezik azokat; a második az, hogy jelenleg minden irányító hatóság maga határozhatja meg a saját mutatóit és célértékeit, a harmadik pedig, hogy egyik kiválasztott operatív program sem szolgáltat adatokat a különböző célcsoportoknak juttatott eszközökről.

2. AJÁNLÁS

Ahhoz, hogy a Bizottság megfelelő adatokkal tudjon szolgálni az ESZA által mozgósított eszközökről és az általa elért eredményekről, következetes és megbízható információkat kell kapnia a tagállamoktól. Konkrétan: a Bizottság szabjon meg kötelezően alkalmazandó közös mutatókat, és a tagállamok építsék be azokat saját operatív programjaikba, a kiemelt uniós témák legyenek összhangban az uniós stratégiákkal, és a jogalkotó egyértelműen határozza meg e témák tartalmát.

64. A tagállami irányítási és kontrollrendszerek értékelésekor a Bizottság jelenleg a kifizetésekre és a pénzügyi szabályszerűségre összpontosít, a teljesítményre egyelőre még nem. A kontrollok fő célja a pénzügyi hibák hatásának csökkentése, és ugyanez a törekvés nyilvánul meg az irányító hatóságoknak az e területtel kapcsolatos felelősségükre nézve adott bizottsági iránymutatásban is. Ezenkívül jobban kell dokumentálni a Bizottság által elvégzett vizsgálatokat. Megfelelő ellenőrzési nyomvonal hiányában nagyon nehéz megítélni, hogy mire terjedtek ki és mennyire voltak következetesek az ellenőrzések.

3. AJÁNLÁS

A Bizottság:

a) az irányítási és kontrollrendszerek értékelésének megszervezésekor elemezze mélyrehatóan a teljesítménnyel kapcsolatos kérdéseket;

b) dokumentálja helyesebben ellenőrzéseit úgy, hogy megfelelő ellenőrzési nyomvonal révén értékelhető legyen ellenőrzéseinek terjedelme és következetessége.

Ezt a jelentést Harald NOACK számvevőszéki tag elnökletével a II. kamara a 2012. december 12-i ülésén, Luxembourgban fogadta el.

a Számvevőszék nevében

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

elnök

[1] A lisszaboni stratégia azt a célt tűzte az Európai Unió elé, hogy 2010-re "váljon a világ legversenyképesebb és legdinamikusabb tudásalapú gazdaságává, amely képes a fenntartható gazdasági fejlődésre, több és jobb munkahelyet kínál és nagyobb társadalmi kohéziót valósít meg".

[2] Az Európa 2020 stratégia 2010-ben lépett a lisszaboni stratégia helyébe. Célja az intelligens, fenntartható és inkluzív növekedés megvalósítása. A stratégia középpontjában öt cél áll, amelyeket 2020-ig kell megvalósítani a foglalkoztatás, az innováció, az oktatás, a szegénység csökkentése, illetve az éghajlatváltozás/energiaügy területén.

[3] Az Európai Unióról szóló szerződés 17. cikkének (1) bekezdése, valamint az Európai Unió működéséről szóló szerződés 317. cikke (HL C 115., 2008.5.9, 1. o.)

[4] Az operatív program olyan dokumentum, amely hosszú és részletekbe menő tárgyalási folyamatban keletkezik: beletartoznak ebbe az érdekeltekkel folytatott konzultációk, az előzetes értékelés, valamint a Bizottság és a tagállamok közötti kétoldalú ülések.

[5] Az intézményi felépítés az igazoló hatósággal válik teljessé, amelynek feladata a Bizottság felé igazolni, hogy a visszaigényelt kiadások pontosak, megbízható számviteli rendszerből származnak, és megfelelnek a vonatkozó uniós és nemzeti szabályoknak. A kontrollrendszerek működésének hatékonyságát egy ellenőrző hatóság ellenőrzi, ez felelős a zárónyilatkozatért és a Bizottságnak küldött jelentésért.

[6] Az Európai Közösségek általános költségvetésére alkalmazandó költségvetési rendeletről szóló, 2002. június 25-i 1605/2002/EK, Euratom tanácsi rendelet (HL L 248., 2002.9.16., 1. o.) 27. cikke.

[7] A gazdaságosság elve megköveteli, hogy az intézmény által a tevékenységei folytatására felhasznált források a megfelelő időben, a megfelelő mennyiségben és minőségben, illetve a legjobb áron álljanak rendelkezésre. A hatékonyság elve az igénybe vett források és az elért eredmények közötti legkedvezőbb arányra vonatkozik. Az eredményesség elve a kitűzött célok és a tervezett eredmények elérésére vonatkozik.

[8] Az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra és a Kohéziós Alapra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról és az 1260/1999/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2006. július 11-i 1083/2006/EK tanácsi rendelet 14. és 60. cikke (HL L 210, 2006.7.31., 25. o.).

[9] Az EU 2020 stratégia nem tartalmaz konkrét célértéket az idősebb munkavállaló népesség foglalkoztatási rátájára nézve. Az Unió egyetlen számszerűsített foglalkoztatási célkitűzése – vagyis hogy a 20 és 64 év közöttiek körében 75%-os legyen a foglalkoztatás – azonban csak akkor teljesülhet, ha a célcsoport nagyobb része marad későbbi életkorig munkaviszonyban. Az idősebb munkavállalók foglalkoztatási rátáját a Bizottság aképp is figyelemmel kíséri a Foglalkoztatás, a Szociális Ügyek és a Társadalmi Befogadás Főigazgatósága éves tevékenységi jelentésében, mint fontos elemet az Európa 2020 stratégia céljainak elérése útján.

[10] Az 1083/2006/EK rendelet IV. melléklete számozva sorol fel témákat, a 62. témától (Az egész életen át tartó tanulási rendszerek és stratégiák kidolgozása a vállalkozásokban; képzés és szolgáltatások az alkalmazottak számára a változásokhoz való alkalmazkodóképességük fokozása érdekében; a vállalkozás és az innováció elősegítése) a 74. témáig (Az emberi erőforrások fejlesztése a kutatás és innováció terén, elsősorban posztgraduális tanulmányokon és a kutatók képzésén, valamint az egyetemek, kutatóközpontok és vállalkozások közötti hálózatépítő tevékenységeken keresztül). A 67. kiemelt téma címe "Az időskori aktivitást és a munkában eltöltött idő meghosszabbítását ösztönző intézkedések". A rendelet előírja, hogy az irányító hatóságok témákra lebontva tüntessék fel operatív programjaikban, hogy az ESZA-forrásokból mennyit terveznek ezekre a témákra költeni, éves végrehajtási jelentésükben pedig adják meg a témákra halmozottan lekötött összegeket. Az elköltendő összegekről csak indikatív becslést kell adni, vagyis ez nem köti az irányító hatóságokat.

[11] Emilia Romagna (Olaszország), Anglia és Gibraltár (Egyesült Királyság), Lengyelország, Puglia (Olaszország), Szász-Anhalt és Türingia (Németország) operatív programjairól van szó.

[12] A felmérés 2011 májusától 2011 szeptemberéig tartott.

[13] Az Európai Tanácsnak a lisszaboni stratégiát kiegészítő 2001-es stockholmi ülésén alkalmazott meghatározása.

[14] Anglia és Gibraltár operatív programja, illetve Lengyelország operatív programja volt a két kivétel.

[15] Minden operatív program esetében az irányító hatóság határozza meg, hogy milyen prioritásokra fogja fordítani az ESZA-forrásokat (pl. a munkaerő alkalmazkodóképessége, a munkavállaláshoz való jogosultság, technikai segítségnyújtás). E prioritások neve "prioritási tengely", és alacsonyabb szinten műveletekből és intézkedésekből épülnek fel, amelyeket szolgáltatók hajtanak végre projektek útján.

[16] A hatályos szabályozási keret csak a prioritási tengelyek szintjén követeli meg konkrét célok kitűzését.

[17] A hat ellenőrzött operatív program közül ez csak Anglia és Gibraltár programja esetében volt lehetséges.

[18] A szerint a modell szerint, amelyet az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra és a Kohéziós Alapra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról szóló 1083/2006/EK tanácsi rendelet, valamint az Európai Regionális Fejlesztési Alapról szóló 1080/2006/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet végrehajtására vonatkozó szabályok meghatározásáról szóló, 2006. december 8-i 1828/2006/EK bizottsági rendelet (HL L 45., 2007.2.15., 3. o.) helyesbítésének XVI. melléklete mutat be.

[19] Az Európai Bizottság egy 2012-es kiadványa (Demography, active ageing and pensions, Social Europe guide, [Demográfia, aktív időskor és nyugdíjak, Kalauz a szociális Európához], 3. kötet, 31. o.) szerint az aktív időskor népszerűsítése arra ösztönöz, hogy "az idősebb emberek aktívak maradjanak, tovább dolgozzanak és később menjenek nyugdíjba, nyugdíjasként végezzenek önkéntes munkát, és éljenek egészséges és önálló életet". Ez a definíció egyértelműen túlmutat az 55-64 éves korosztályra vonatkozó foglalkoztatási célok bármelyikén.

[20] Szász-Anhalt és Türingia operatív programjai.

[21] A jelenlegi operatív programok 2007-től 2013-ig tartanak. Mivel az irányító hatóságoknak még további két évük is van a programok "tető alá hozására", az operatív programok valójában kilenc évre terjednek ki.

[22] Az 1828/2006/EK rendelet helyesbítésének XXIII. melléklete részletezi, hogy az irányító hatóságoknak prioritási tengelyenként milyen számszerű adatokat kell közölniük a Bizottsággal a résztvevőkre nézve. A résztvevők számára vonatkozó adatokat a következők szerinti lebontásban kell közölni: nem, a munkaerőpiacon elfoglalt hely, életkor, veszélyeztetett csoporthoz való tartozás, iskolai végzettség.

[23] Lengyelországban 2011-ben egyes intézkedésekre nézve megállapítottak az álláshelytalálás eredményességére vonatkozó rátákat, amelyeket projektszinten szándékoztak bevezetni. A helyszíni ellenőrzés 2011. májusi időpontjáig azonban még nem indult projekt e szerint az új eljárás szerint.

[24] Lengyelország fontolóra vette, hogy a jövőben bevezesse-e ezt a megközelítést. A helyszíni ellenőrzés 2011. májusi időpontjáig azonban még egy projekt sem indult e szerint az új eljárás szerint. Emilia Romagna operatív programjának esetében egyes – nem a 67. kiemelt témához kötődő – képzések kifizetései bizonyos mértékben a képzésre küldöttek részvételének sikerességétől függenek. Puglia operatív programjának esetében egyes projekteknél (amelyekben összesen kb. 390 nő vett részt) a kifizetések 75%-ban attól függtek, hogy a résztvevők találnak-e álláshelyet.

[25] A "végeredmény" szó itt eredményként vagy konkrét hatásként értendő.

[26] Németországban az ESZA operatív programjait regionális (Land) szintű adminisztratív finanszírozási rendszerek révén hajtják végre. Ezek határozzák meg a finanszírozás feltételeit, az intézkedések típusát és a követendő adminisztratív eljárásokat. Nem szükséges, hogy az irányító hatóság vagy a végrehajtó szervezet saját ESZA-finanszírozási rendszert indítson be, használhatják a meglévőket is.

[27] Az 1083/2006/EK rendelet 32. cikke.

[28] Ezek a stratégiai dokumentumok a nemzeti stratégiai referenciakeret, valamint a kohézióra vonatkozó uniós stratégiai iránymutatások. Ez a két dokumentum – az elsőt a tagállamok készítik el, a másodikat pedig a Bizottság – összekapcsolja a strukturális alapokat és a kohéziós politikát a lisszaboni célokkal, illetve ma már az Európa 2020 céljaival.

[29] Európai Bizottság, A Foglalkoztatás, a Szociális Ügyek és a Társadalmi Befogadás Főigazgatósága, 2007–2013 közötti programozási időszak. Emlékeztető a szakelőadók számára, 2006. november.

[30] Megjegyzendő azonban, hogy Szász-Anhalt és Türingia operatív programjai esetében a Bizottság írt egy jelentést, amelyben észrevételeket tett az operatív programok különböző részeit illetően.

[31] Ez a helyzet Lengyelország, Szász-Anhalt és Türingia irányító hatóságai esetében. Számba jöhetne, hogy a foglalkoztatási szolgálatok összesített (s eképp névtelen) adatokat szolgáltassanak az ESZA résztvevőiről mint csoportról, ám az irányító hatóságok jelenleg nem vizsgálják ennek lehetőségét.

[32] Az 1083/2006/EK rendelet 67. cikke.

[33] Az 1083/2006/EK rendelet 37., 47. és 48. cikke azt írja elő, hogy az operatív programok tartalmazzák az értékelési rendszerek leírását, hogy az értékeléseket a programozási időszak előtt, alatt és után az ESZA igazoló és ellenőrző hatóságaitól működésükben független szakértők vagy szervezetek végezzék, és hogy a tagállamok bocsássák rendelkezésre az értékelések elvégzéséhez szükséges forrásokat, szervezzék meg a szükséges adatok előállítását és összegyűjtését, és használják fel a monitoringrendszerből származó különböző típusú információkat.

[34] Working paper No 2 - indicators for monitoring and evaluation ("2. sz. munkadokumentum - nyomonkövetési és értékelési mutatók", 2006. augusztus), illetve Working paper No 5 – evaluation during the programming period ("5. sz. munkadokumentum – értékelés a programozási időszak alatt", 2007. április).

[35] Working document No 6 – measuring structural funds employment effects ("6. sz. munkadokumentum – A Strukturális Alapok foglalkoztatottsági hatásainak mérése", 2007. március).

[36] Working document No 6 – measuring structural funds employment effects ("6. sz. munkadokumentum – A Strukturális Alapok foglalkoztatottsági hatásainak mérése"), 2007. március, 3. o.

[37] Anglia és Gibraltár operatív programjának értékelői a jelentésükben a megállapításokat mind általános szinten, mind az intézkedés által megcélzott különböző célcsoportok szintjén is tárgyalják, így az idősebb munkavállalók csoportjára vonatkozóan is. Különösen így van ez a nemek közötti egyenlőségre és az esélyegyenlőségre vonatkozó tanulmány, a korcsoportok szerinti felmérések, illetve az "Early Impacts of the ESF 2007–2013" ("A 2007–2013-as ESZA első hatásai") c. tanulmány esetében.

[38] A lengyelországi operatív program esetében a 2011. májusi helyszíni vizsgálatunkat követően a közreműködő végrehajtó szervezetek két jelentést adtak ki arról, hogy milyen hatást gyakoroltak egyes intézkedések az idősebb munkavállalók munkatevékenységére (az egyik jelentés a 45 évnél, a másik jelentés pedig az 50 évnél idősebb korcsoportról szól). Az 55 évnél idősebb korcsoportot tárgyaló harmadik jelentés a tervek szerint 2012-ben fog elkészülni.

[39] Anglia és Gibraltár operatív programjának értékelői 2011 májusában közzétették a nettó foglalkoztatottsági hatásra vonatkozó számításaikat ("Early Impacts of the ESF 2007–2013", [A 2007–2013-as ESZA első hatásai]), habár ők a Bizottság által javasolttól eltérő módszert alkalmaztak.

[40] Az 1083/2006/EK rendelet 14., 67., 68. és 72. cikke.

[41] A tagállamok minden operatív programhoz külön monitoringbizottságot állítanak fel. Ennek fő feladata annak felügyelete, hogy az irányító hatóság hogyan hajtja végre az operatív programot.

[42] A 2010-es pénzügyi évre vonatkozó éves jelentés, 131. o. (HL C 326., 2011.11.10).

--------------------------------------------------