A BIZOTTSÁG JELENTÉSE A TANÁCSNAK

a kivételi záradékról (a személyzeti szabályzat XI. mellékletének 10. cikke)

ÖSSZEFOGLALÁS

Az EU személyzete díjazásának és nyugdíjának 2010. évi éves kiigazításáról szóló viták során a Tanács megállapította, hogy a legutóbbi pénzügyi és gazdasági válságok a gazdasági és szociális helyzet súlyos és hirtelen romlását idézték elő az EU-ban, és felkérte a Bizottságot, hogy terjesszen elő megfelelő javaslatokat a személyzeti szabályzat XI. mellékletének 10. cikke alapján.

A C-40/10. sz. ügyben 2010. november 24-én hozott ítéletében a Bíróság hangsúlyozta, hogy a kivételi záradék lehetővé teszi a gazdasági és szociális helyzet súlyos és hirtelen romlásának figyelembevételét, amikor a tisztviselők díjazását a „rendes módszer” alkalmazásával nem lehetne elég gyorsan kiigazítani. A Bíróság rámutatott, hogy egyedül a személyzeti szabályzat XI. mellékletének 10. cikkében szereplő eljárás ad lehetőséget a gazdasági válság figyelembevételére a díjazás kiigazítása során, és ebből következően az említett melléklet 3. cikkének (2) bekezdésében meghatározott szempontok alkalmazásától való eltérésre.

A módszer a párhuzamosság elvének megfelelően, részletesen méri a tagállamok nemzeti köztisztviselők bérére vonatkozó döntéseiben tükröződő releváns gazdasági és szociális helyzetet. A jogalkotó körültekintően választotta ki a díjazás és nyugdíjak kiigazításánál figyelembe veendő szempontokat; e szempontok a gazdaság fellendülése és visszaesése esetén is alkalmazhatóak.

A kivételi záradék nem gazdasági ciklusra vonatkozó záradék, tehát szélsőséges, a módszer által nem felmérhető fejlemények esetén kell alkalmazni. Nem alkalmazandó akkor, amikor az EU egy gazdasági ciklus lefelé tartó ágában van.

A Bizottság 15 mutatót használt annak megállapítására, hogy szükséges-e alkalmazni a kivételi záradékot 2011-ben. A Gazdasági és Pénzügyi Főigazgatóság által 2011. május 13-án közzétett európai gazdasági előrejelzéssel összhangban ezek azt mutatják, hogy az EU gazdasági talpra állása tovább halad előre.

A jelentés arra a következtetésre jut, hogy a vizsgált, 2010. július 1. és 2011. május közepe közötti időszakban nem került sor az Unióban a gazdasági és szociális helyzet súlyos és hirtelen romlására, és nem szükséges a személyzeti szabályzat XI. melléklete 10. cikke szerinti javaslat előterjesztése.

2011. június 29-én mindazonáltal a Bizottság új módszer kialakítására vonatkozó javaslattervezetet terjesztett elő, amely a kivételi záradék működésmódját is módosítaná annak érdekében, hogy a záradék alkalmazását a jövőben meghatározott feltételek teljesülése esetén automatikussá tegye.

BEVEZETÉS

Az EU tisztviselői és egyéb alkalmazottai díjazásának és nyugdíjának 2010. évi éves kiigazításáról szóló viták során a Tanács a következő nyilatkozatot tette:

A Tanács rámutat, hogy az EU-ban a közelmúltban bekövetkezett, jelentős pénzügyi kiigazításokat, illetve fokozott munkaerő-piaci bizonytalanságot eredményező pénzügyi és gazdasági válságok a gazdasági és szociális helyzet súlyos és hirtelen romlását idézték elő. Ezzel összefüggésben a Tanács az EUMSZ 241. cikkével összhangban felkéri a Bizottságot, hogy a személyzeti szabályzat XI. mellékletének 10. cikke alapján és a Bizottság által szolgáltatott objektív adatok fényében terjesszen megfelelő javaslatokat az Európai Parlament és a Tanács elé, kellő időben ahhoz, hogy azokat 2011 vége előtt megvizsgálhassák és elfogadhassák.

Az EUMSZ 241. cikke alapján a Tanács egyszerű többséggel eljárva felkérheti a Bizottságot, hogy végezze el a Tanács által a közös célkitűzések eléréséhez szükségesnek tartott vizsgálatokat, és terjesszen be ennek megfelelő javaslatokat. Ha a Bizottság nem terjeszt elő javaslatot, ennek okairól tájékoztatja a Tanácsot.

Ez a jelentés teljesíti a Tanács felkérését, és összhangban áll az EUMSZ 241. cikkével. A jelentés a díjazás és a nyugdíjak utolsó éves kiigazításának hatályba lépése (2010. július 1.) és az azon időpont közötti időszakra vonatkozik, amikor a legfrissebb adatok elérhetővé váltak a jelentés céljaira (2011. május közepe).

JOGI HÁTTÉR

A személyzeti szabályzat 65. cikke szerint: „[…] [a] Tanács minden évben felülvizsgálja az Unió tisztviselőinek és egyéb alkalmazottainak díjazását. E felülvizsgálatot szeptemberben kell elvégezni, a Bizottságnak az Európai Unió Statisztikai Hivatalának a tagállamok nemzeti statisztikai hivatalaival egyetértésben elkészített közös indexén alapuló közös jelentése alapján; az index az Unió minden egyes országában a július 1-jén fennálló helyzetet tükrözi.

E felülvizsgálat során a Tanács mérlegeli, hogy az Unió gazdasági és szociális politikájának keretében a díjazást ki kell-e igazítani. Különös figyelmet kell fordítani a közszolgálatbeli fizetések emelkedésére és a személyzetfelvétel szükségleteire.

A személyzeti szabályzat 65a. cikke értelmében a személyzeti szabályzat 64. és 65. cikkének végrehajtására vonatkozó szabályokat a XI. melléklet határozza meg.

A személyzeti szabályzat XI. melléklete 3. cikkének (1) és (2) bekezdése a következőket rögzíti:

1. Július 1-jétől kezdődő hatállyal a személyzeti szabályzat 65. cikkének (3) bekezdése értelmében a Tanács – a Bizottság javaslata és az e melléklet 1. szakaszában meghatározott kritériumok alapján – minden év vége előtt határoz a díjazás és a nyugdíjak kiigazításáról.

2. A kiigazítás összegét a Brüsszeli Nemzetközi Index és a fajlagos mutató szorzatával határozzák meg. A kiigazítást nettó értékben, egységes százalékban fejezik ki.

A személyzeti szabályzat XI. mellékletének 10. cikke (a kivételi záradék) a következőket rögzíti:

Ha a Bizottság által e célból rendelkezésre bocsátott objektív adatok alapján értékelve az Unión belüli gazdasági és szociális helyzetben komoly és hirtelen romlás következik be, a Bizottság megfelelő javaslatokat nyújt be, amelyekkel kapcsolatban a Tanács és az Európai Parlament az Európai Unió működéséről szóló szerződés 336. cikkével összhangban határoz.

A XI. melléklet 3. cikke és a kivételi záradék közötti viszonyt a Bíróság a C-40/10. sz., Bizottság kontra Tanács ügyben hozott ítéletében elemezte. A Bíróság rámutatott, hogy a kivételi záradék „[…] rendkívüli helyzet esetén lehetővé teszi a személyzeti szabályzat XI. mellékletének 3. cikkében előírt módszertől ad hoc módon való eltérést, anélkül azonban, hogy azt a következő évekre nézve módosítani lehetne, vagy el lehetne törölni” (74. pont, utólagos kiemelés).

Továbbá a Bíróság kifejtette, hogy „[…] ahogyan azt a Bizottság a kivételi záradék alkalmazásáról szóló 1994. június 27-i jelentésében (SEC (94) 1027 végleges, II.3. alpont, 5. és 6. o.) állította, e záradék lehetővé teszi a gazdasági és szociális helyzet komoly és hirtelen romlásának figyelembevételét, amikor a tisztviselők díjazását a „rendes módszer” alkalmazásával nem lehetne kellően gyorsan kiigazítani” (75. pont, utólagos kiemelés).

A Bíróság egyértelművé tette a következőket: „[…] egyedül [a személyzeti szabályzat XI. mellékletének 10. cikkében szereplő eljárás] ad lehetőséget a gazdasági válság figyelembevételére a díjazás kiigazítása során, és ebből következően az említett melléklet 3. cikkének (2) bekezdésében meghatározott szempontok alkalmazásától való eltérésre” (77. pont, utólagos kiemelés).

„E következtetésen nem változtat az a tény, hogy a személyzeti szabályzat XI. melléklete 10. cikkének alkalmazása a Bizottság javaslatától függ. Többek között az EUSZ 17. cikk (2) bekezdéséből következik, hogy e helyzet megfelel az intézmények közötti egyensúlynak, amelyet a Szerződések írnak elő, melyek a jogalkotási eljárásban főszabály szerint a Bizottság számára biztosítják a javaslattétel monopóliumát” (78. pont).

A MÓDSZER CÉLKITűZÉSEI ÉS ALÁTÁMASZTÓ ALAPELVEI

A Bizottság célszerűnek tekinti a díjazás és nyugdíj kiigazításait alátámasztó, a személyzeti szabályzat XI. mellékletéről szóló bizottsági jelentésben (COM(2008) 443) már ismertetett alapelvek áttekintését.

A díjazás és a nyugdíjak kiigazítására jelenleg alkalmazott módszer rendelkezései 2004. július 1-jétől 2012. december 31-ig érvényesek, és azok a személyzeti szabályzat 64., 65. és 65a. cikkeiben, valamint XI. mellékletében szerepelnek.

A módszer fő célkitűzései a következők:

- az illetmények automatikus kiigazítása, az összes uniós intézmény és ügynökség munkáját megzavaró éves tárgyalások, illetve esetleges sztrájkok elkerülése érdekében;

- az összes uniós intézmény tisztviselői és egyéb alkalmazottai díjazásának kiigazítása tekintetében átlátható, hatékony, viszonylag egyértelmű szabályok megállapítása.

A módszer megfelelő működését az alábbi elvek biztosítják:

- egyenértékűség a különböző szolgálati helyeket betöltő uniós köztisztviselők vásárlóereje között;

- párhuzamosság a nemzeti köztisztviselőkkel a vásárlóerő változásai tekintetében.

A módszer két tekintetben közelebbről is vizsgálandó:

- a párhuzamosság elvének tekintetében;

- az időbeli eltolódás tekintetében.

A párhuzamosság elve

A XI. melléklet 1. cikkének (4) bekezdésével összhangban az (összesített) fajlagos mutatót úgy számítják ki, hogy az tükrözze a központi kormányzatnál dolgozó nemzeti tisztviselők nettó díjazásának reálértékében – vagyis a munkavégzés szerinti ország inflációját figyelembe véve – bekövetkezett átlagos változást. Ezt követően a XI. melléklet 3. cikke (2) bekezdésében leírtaknak megfelelően, a brüsszeli – vagyis a legtöbb uniós tisztviselő munkahelye szerinti – fogyasztói árinflációt a Brüsszeli Nemzetközi Index (BNI) segítségével mérik. Végül a BNI-t megszorozzák az összesített fajlagos mutatóval annak érdekében, hogy kiszámítsák az uniós tisztviselők fizetésére vonatkozó nominális éves kiigazítást, amely lehet pozitív vagy negatív.

Ennélfogva az uniós tisztviselők vásárlóerejében bekövetkező változásokat teljes mértékben az összesített fajlagos mutató határozza meg, amely biztosítja az egyenértékűséget a nemzeti tisztviselők vásárlóerejében bekövetkező fejleményekkel. Ez a párhuzamosság elve.

A módszerrel együtt járó időbeli eltolódás

Összhangban a személyzeti szabályzat XI. melléklete 1. cikkének (2) és (4) bekezdésével a Brüsszeli Nemzetközi Index az előző év júniusa és a tárgyév júniusa közötti fogyasztóiár-változást veszi figyelembe, az Eurostatnak pedig azokat a fajlagos mutatókat kell kiszámítania, amelyek a mintát alkotó országok központi kormányzatainál dolgozó köztisztviselők reálbérének az elmúlt év július 1. és a tárgyév július 1. között bekövetkezett változását tükrözik. A személyzeti szabályzat XI. melléklete 3. cikkének (1) bekezdése értelmében a Tanács – a Bizottság javaslata alapján – minden év vége előtt határoz a díjazás és a nyugdíjak július 1-jei hatályú kiigazításáról. Ennek megfelelően az éves kiigazítást legfeljebb egyéves késedelemmel alkalmazzák. Ezt követően további hat hónapig terjedő késedelem alakul ki a fizetések kiigazításáról szóló rendelet elfogadásáig, aminek december 31. előtt kell megtörténnie, és amely visszamenőleges hatállyal alkalmazandó.

A jogalkotó úgy vélte, hogy a módszer működhet ezzel a késedelemmel, és az uniós tisztviselők és egyéb alkalmazottak képesek lesznek az éves infláció hatásának elviselésére. Ezért határoz meg a 65. cikk mindössze egy éves határidőt a díjazás kiigazításának elvégzésére. Ugyanakkor a személyzeti szabályzat XI. melléklete 4–8. cikkei alapján a díjazás időközi kiigazítására is lehetőség van, amennyiben június és december között jelentős változás következik be a megélhetési költségekben.

KIVÉTELI ZÁRADÉK

A jogalkotó ugyanakkor egy kivételi záradékot is elfogadott. A záradék több feltételt határoz meg, amelyeknek teljesülniük kell, mielőtt bármilyen intézkedést hoznak:

- a romlásnak komolynak és hirtelennek kell lennie, uniós szinten érintenie kell a gazdasági és szociális helyzetet, és azt a Bizottság által rendelkezésre bocsátott objektív adatok alapján kell értékelni;

- a romlásnak olyannak kell lennie, hogy a módszer ne legyen alkalmas azt időbeli és terjedelmi kivételessége miatt megfelelően figyelembe venni.

A kivételi záradék úgy rendelkezik, hogy amennyiben objektív indokok állnak fenn annak alkalmazására, a Bizottság köteles megfelelő javaslatokat benyújtani, amelyekről az Európai Parlament és a Tanács az EUMSZ 336. cikkének megfelelően határoz.

A kivételi záradék alkalmazásának feltételei

A kivételi záradék szövegezését alaposan meg kell vizsgálni, mivel a záradék alkalmazásához a személyzeti szabályzat XI. melléklete 10. cikkében szereplő valamennyi feltételnek teljesülnie kell.

A „ romlás ” kifejezéssel írják le a gazdasági és szociális helyzet rosszabbodását. Azt, hogy a gazdasági és szociális helyzet „ komoly ” romlására került-e sor, az azonosított gazdasági és szociális hatások mértékét és tartamát figyelembe véve kell megvizsgálni. Azt, hogy a gazdasági és szociális helyzet „ hirtelen ” romlására került-e sor, a gazdasági és szociális változások sebességére és előre jelezhetőségére figyelemmel kell megvizsgálni. Ezzel összefüggésben különösen fontos különbséget tenni a gazdasági ciklus rendes ingadozásai és a külső események által okozott ingadozások között.

Azt, hogy a fenti feltételek teljesültek-e, számos gazdasági és szociális objektív mutató alapján kell megítélni E mutatóknak az alábbi releváns és széles körben elfogadott alapelveknek kell megfelelniük[1]:

- A mutatónak meg kell ragadnia a probléma lényegét, egyértelmű és elfogadott normatív értelmezéssel kell rendelkeznie.

- A mutatónak megbízhatónak és statisztikailag igazoltnak kell lennie.

- A mutatónak időszerűnek és felülvizsgálatra alkalmasnak kell lennie.

- A mutatónak az Unióra, mint egészre kell koncentrálnia, nem pedig az egyes tagállamokra.

- A mutatóknak kölcsönösen konzisztenseknek kell lenniük.

- A mutatóknak a lehető legérthetőbbnek és a lehető legelérhetőbbnek kell lenniük az uniós polgárok számára.

- Amennyire lehetséges, már létező mutatókat kell alkalmazni.

Ezen alapelvekkel összhangban a következő 15 mutató tekinthető megfelelőnek:

- Gazdasági aktivitás: GDP-növekedés, belső kereslet, árukészletek, nettó export, magánfogyasztás, közfogyasztás, összes beruházás, és az Unión belüli infláció (HICP – harmonizált fogyasztói árindex);

- Államháztartás: államháztartási egyenleg és államadósság az Unióban;

- Munkaerőpiac: teljes foglalkoztatás, munkanélküliségi ráta és a munkavállalók jövedelme az Unióban;

- Hangulatindexek: gazdasági hangulatindex és foglalkoztatási várakozások az Unióban.

Annak meghatározásához, hogy a kivételi záradékban szereplő feltételek jelenleg teljesülnek-e, a 2010. júliusa és 2011. májusának közepe közötti időszak gazdasági és szociális helyzetét kell elemezni (a releváns adatok vagy előrejelzések elérhetőségétől függően), mivel a 2010. évi éves kiigazítás már érintette a 2010. július 1-jéig tartó időszakot. Ez összhangban van a személyzeti szabályzat XI. melléklete 10. cikkében szereplő „hirtelen” romlás meghatározásával. Ugyanakkor ahol szükséges, hosszabb időszakot mutatunk be, az átfogó áttekintés érdekében.

A párhuzamosság elvének megőrzése

A módszer a párhuzamosság elvének megfelelően, részletesen méri a tagállamok nemzeti köztisztviselők bérére vonatkozó döntéseiben tükröződő releváns gazdasági és szociális helyzetet. A jogalkotó körültekintően választotta ki a díjazás és nyugdíjak kiigazításánál figyelembe veendő szempontokat; e szempontok a gazdaság fellendülése és visszaesése esetén is alkalmazhatóak.

A díjazás és a nyugdíjak kiigazításának módszere csaknem negyven éve van hatályban. E hosszú idő alatt az Unió gazdasága gyors növekedéssel, illetve gazdasági visszaeséssel járó periódusokon is átesett.

A vásárlóerő változása tekintetében a nemzeti tisztviselőkkel való párhuzamosság elvét, amely 1962 óta szerepel a személyzeti szabályzatban, az Európai Unió gazdasági visszaesése idején is fenn kell tartani. Ez teljes mértékben összhangban van a 65. cikkel, amely kimondja, hogy az éves felülvizsgálat során különös figyelmet kell fordítani a közszolgálati fizetések emelkedésére.

Ugyanakkor amennyiben olyan romlásra kerül sor, amelynek figyelembevételére, annak rendkívüli időbelisége vagy mértéke miatt a módszer nem képes, a kivételi záradékot kell alkalmazni.

Eltérő értelmezés következetlen eredményekre vezetne: annak ellenére, hogy a módszer az Unióban bekövetkezett gazdasági és szociális fejlemények nemzeti köztisztviselők munkabérére gyakorolt hatásain keresztül megfelelően képes rögzíteni e fejleményeket, a jogalkotónak kivételes intézkedéseket kellene hoznia az Uniós köztisztviselők díjazása és nyugdíja tekintetében. Az ilyen értelmezés kívül esne a személyzeti szabályzat 65. cikkében hivatkozott uniós gazdasági és szociálpolitika körén.

Ugyanez vonatkozik a módszerrel együtt járó késedelemre. A referencia-időszak eleve tartalmaz egy legfeljebb egyéves elmaradást a munkabér-kiigazítás tekintetében (bár a gyakorlatban a késedelem valószínűleg kisebb). Bár a jogalkotó úgy vélte, hogy a módszernek működnie kell a késedelemmel is, a kivételi záradék egyértelműen lehetővé teszi annak lerövidítését, amennyiben a tagállamok olyan szélsőséges intézkedéseket alkalmaznak a nemzeti tisztviselők munkabérének kiigazítására, amelyeket az uniós köztisztviselőkre is alkalmazni kell, anélkül, hogy megvárnák a következő éves kiigazítás időpontját.

Ennélfogva a megfelelő javaslatoknak szükség esetén tükrözniük kell azokat a kivételes fejleményeket, amelyeket a módszer nem rögzít megfelelően. E javaslatok nem léphetik túl a személyzeti szabályzat XI. mellékletében szereplő végrehajtási szabályok körét: nincs objektív indoka a tagállamok közszolgálati szférájában bekövetkezett vásárlóerő-változástól eltérő szempontok alkalmazásának, ugyanis az aláaknázná a módszer hatásait, továbbá olyan kiegészítő intézkedéseket vonna maga után az EU alkalmazottai kapcsán, amelyeket a tagállami köztisztviselőkre nem alkalmaznának.

Végül, a kivételi záradék nem gazdasági ciklusra vonatkozó záradék. Ahogy fent kifejtettük, a jogalkotó körültekintően választotta ki a díjazás és nyugdíjak kiigazításánál figyelembe veendő gazdasági és szociális szempontokat; amelyek a gazdaság növekedése és visszaesése esetén is alkalmazhatóak. A módszer alkalmazható a tagállami munkabérek növekedése vagy csökkenése esetén is, és a nemzeti köztisztviselők vásárlóerejének növekedése vagy csökkenése közvetlenül tükröződik az uniós köztisztviselők munkabérében és nyugdíjában. A kivételi záradékot tehát akkor kell alkalmazni, ha szélsőséges fejlemények következnek be az EU-ban, és a módszer nem képes azok mérésére. Nem alkalmazandó azonban akkor, amikor az EU egy gazdasági ciklus lefelé tartó ágában van.

A GAZDASÁGI ÉS SZOCIÁLIS HELYZET AZ EURÓPAI UNIÓBAN

Ahogy a legtöbb pénzügyi nyomás által előidézett válságepizódot, a legutóbbi válságot is a gyors hitelállomány-növekedés, az alacsony kockázati felárak, a szárnyaló eszközárak és mindenekelőtt az ingatlanpiaci buborékok viszonylag hosszú időszaka előzte meg. Az, hogy egyes bankok már 2007 nyarán nem voltak képesek megbecsülni befektetései alapjaik értékét, már a krízis tényleges, 2008-as kitörése előtt néhány hónappal megerősítette a gyanút, hogy pénzügyi válságra kerülhet sor, főként a bankok amerikai másodrendű jelzáloghiteleknek való kitettsége miatt.

A hatóságok továbbra is likviditási problémának tekintették a kialakulófélben lévő válságot, és a rendszerszintű összeomlás nem tűnt számukra valószínűnek egészen addig, amíg a 2008 szeptemberi események nem késztették őket arra, hogy határozottan és gyorsan fellépjenek a pénzügyi piacok nyugalmának visszaállítása érdekében.

Eközben a megfelelő makrogazdasági válaszok segítették a válság időtartamának korlátozását, illetve előkészítették a gazdaság helyreállítását[2].

Annak meghatározásához, hogy a (2010. július 1-jétől 2011. május közepéig terjedő) referencia-időszak a legalkalmasabb a kivételi záradék alkalmazása szükségességének megítélésére, röviden meg kell vizsgálni ez ezen időszak előtti fejleményeket.

A megelőző időszak

Éves kiigazítások 2009-ben és 2010-ben

A 2008 júliusa és 2009 júliusa közötti időszakban az összesített fajlagos mutató a központi kormányzatban dolgozó nemzeti köztisztviselők vásárlóerejének 2,7%-os növekedését mutatta (lásd az 1. táblázatot). Ez a növekedés, illetve a Brüsszeli Nemzetközi Index (BNI) (0,9%) összesen 3,7% kiigazítási értéket eredményezett a 2009 júliusa és 2010 júliusa között időszakra, a módszerrel együtt járó késedelemnek köszönhetően (lásd az 2. táblázatot). A párhuzamosság révén az európai tisztviselők vásárlóerejének növekedése a 2009 júliusa és 2010 júliusa közötti időszakban megfelelt a nemzeti tisztviselők előző éves vásárlóerő-növekedésének (2,7%).

[pic]

A 2009 júliusa és 2010 júliusa közötti időszakban a mintát alkotó nyolc tagállamból hat emelte a nominálbéreket (lásd az 3. táblázatot). Ezek átlagosan többé-kevésbé a nominálbérek befagyasztását eredményezték (-0,6%, beszámítva a francia korrekciót is; valójában -0,3%)[3]. Főként az infláció következményeként (1,7%) ez a nemzeti tisztviselők vásárlóerejének csökkenését idézte elő (-2,2%). A párhuzamosság révén automatikusan tükrözte ezt a 2010. évi felülvizsgálat, amelynek eredményeképp az európai tisztviselők bérét szintén befagyasztották[4] (lásd a 4. táblázatot).

[pic]

A mintát alkotó tagállamok a 2007–2010 közötti időszakban olyan munkabér-kiigazításokat fogadtak el, amelyekről ésszerűen nem feltételezhető, hogy túlzó eredményeket hoznak, figyelemmel a módszerbe épített késedelemre. E kiigazítások a vásárlóerő legfeljebb 2.2%-os csökkenését idézték elő a 2009 júliusa és 2010 júliusa közötti időszakban. Ugyanakkor más tagállamok, különösen az újak, munkabércsökkentéseket hajtottak végre (lásd az 5. táblázatot). Összességében a 27 tagállamra vonatkozó fajlagos mutató 2,0%-os csökkentést eredményezne, amely még magasabb kiigazítási értéket okozna az uniós munkabéreknél. Az Eurostat 2011. márciusi becslése szerint további 1,3%-os visszaesés várható a 2010 júliusa és 2011 júliusa közötti időszakra.

Amennyiben több, az uniós GDP jelentős hányadát képviselő tagállam végrehajtott volna munkabércsökkentést, és így az tükröződött volna az összesített fajlagos mutatóban, a Bizottság megfelelő javaslatokat terjesztett volna elő annak érdekében, hogy érvényesítse a vásárlóerő csökkenését az uniós tisztviselők esetében.

[pic]

Ugyanakkor az ezen időszak során bekövetkezett késedelmet nem tekintették túlzottnak. Az időbeli lemaradás mértékét a nemzeti tisztviselők vásárlóerejében és az uniós tisztviselők vásárlóerejében adott évben bekövetkezett változás különbségének meghatározása révén lehet értékelni. Ez a különbség a 2008 júliusa és 2009 júliusa közötti időszakban –4,0% volt: másként fogalmazva a nemzeti tisztviselők vásárlóerejének változása 4,0 százalékponttal volt nagyobb, mint az uniós tisztségviselők vásárlóerejének változása. A nemzeti tisztviselők vásárlóereje ugyanis 2,7%-kal nőtt ezen időszak alatt, míg az uniós tisztviselők vásárlóereje 1,3%-kal csökkent. A 2009 júliusa és 2010 júliusa közötti időszakban nagyjából ennek ellenkezője történt, a különbség 4,9% volt az uniós tisztviselők javára, akik a párhuzamosság révén a nemzeti tisztviselőknek a megelőző időszakban nyújtott vásárlóerő-növekedés miatt jutottak előnyhöz. (lásd az 6. táblázatot).

[pic]

A módszerrel 2009-ben az uniós tisztviselők esetében 3,7% kiigazítást állapítottak meg, amelyet a Tanács abban az időben nem tekintett megfelelőnek. Ugyanakkor ez az emelés a párhuzamosság elvéből következett (mivel a nemzeti közszolgálati szférákban emelték a munkabéreket), és a késedelem, bár figyelemre méltó volt, ésszerű maradt, és nem volt várható, hogy megakadályozza a rendszer megfelelő működését. Ezért nem volt szükség a kivételi záradék alkalmazására 2009-ben.

Eltérés a párhuzamosság elvétől

Az uniós tisztviselők díjazásának kiigazítására vonatkozó módszerben szereplő párhuzamosság elvének alkalmazása érdekében a nemzeti tisztviselők munkabérének változását figyelemmel kísérik, és a vásárlóerejükben bekövetkező átlagos változást veszik tekintetbe az uniós tisztviselők vásárlóerejét érintő fejlemények meghatározására. Ugyanakkor az adott 12 hónapos időszak alapján számított éves kiigazítást az uniós köztisztviselők munkabéreinek következő évi kiigazítása során veszik figyelembe. Ezért az uniós tisztviselők vásárlóereje a reprezentatív mintát alkotó tagállamok nemzeti tisztviselőinek átlagos vásárlóerejét a módszerrel együtt járó időbeli lemaradással követi (lásd az 1. ábrát, a 7. táblázatot és a 8. táblázatot).

[pic]

[pic]

[pic]

Ugyanakkor, ahogy arra már a Bizottság is rámutatott 2008-ban[5], a párhuzamosság elve két okból részlegesen érvénytelenné válik az uniós tisztviselők potenciális kárára. Bár munkabérüket a fajlagos mutatón keresztül érintik a nemzeti társadalombiztosítási járulék változásai, az uniós tisztviselők által fizetett társadalombiztosítási járulékokat független alapon rendszeresen kiigazítják. A külön hozzájárulás, amely egy kiegészítő levonás az uniós tisztviselők díjazásából, újabb dupla számítási elemet vezet be. Annak érdekében, hogy megfelelően össze lehessen hasonlítani a nemzeti és az uniós tisztviselők vásárlóerejét, ezeket a tételeket figyelembe kell venni (lásd a 2. ábrát, a 9. táblázatot és a 10. táblázatot).

[pic]

[pic]

[pic]

Ennek következtében a nemzeti tisztviselők összesített vásárlóereje[6] 1,8%-kal csökkent 2004 és 2010 között, míg ugyanezen időszak alatt az uniós tisztviselők vásárlóereje 4,3%-kal csökkent.

A párhuzamosság elvét fenn kell tartani a gazdasági ciklusokon keresztül. E kívánalom alapja az a feltételezés, hogy a tagállamok nemzeti tisztviselőik tekintetében megfelelő intézkedéseket fognak hozni, amelyeknek közvetlen hatása lesz az uniós tisztviselők munkabérére. Ezen elv ellenére az uniós tisztviselők díjazása 2004 óta jelentősen eltért a nemzeti tisztviselők díjazásától, az Unió közszolgálati szférájában dolgozók hátrányára.

Az Európai Unió gazdasági és szociális helyzetének értékelése a referencia-időszak során

A gazdaság élénkülése megkezdődött az Európai Unióban

A recesszió 2009 őszén véget ért, és 2010 második negyedévében erőteljes növekedés váltotta fel. Az eurózóna gazdasági aktivitása 1%-kal bővült (az előző negyedévhez viszonyítva), amely nagyrészt az export vezérelte növekedésnek tudható be. Ahogy a növekedés üteme a harmadik és negyedik negyedévben visszaesett (0,3%), az Unió talpra állása is lelassult 2010 második félévében, mivel a világgazdaság enyhén visszaesett, és a rossz időjárási körülmények hatására Európában 2010 negyedik negyedévében csökkent a befektetések növekedési üteme. 2010 egészét tekintve a GDP 1,8%-kal nőtt mind az euróövezetben, mind az Európai Unióban. A Gazdasági és Pénzügyi Főigazgatóság tavaszi előrejelzése megerősíti, hogy az uniós gazdaság élénkülése folytatódik[7]: az európai gazdasági növekedés várhatóan 1,7% (euróövezet) és 1,8% (EU) körüli mértékben folytatódik 2011-ben és 2012-ben is (lásd a 3. ábrát).

[pic]

Miután 2009 márciusában elérte 1990 óta legalacsonyabb értékét (66,9), a gazdasági hangulatindex[8] 2010 áprilisában ismét elérte átlagos 1990–2010 közötti értékét (alapértelmezésben 100). Ezt követően folyamatosan emelkedett a 2011 márciusában elért 107,4 értékig, majd 2011 áprilisában és májusában némiképp visszaesett (lásd a 4. ábrát). E 2009 márciusa óta megfigyelt jelentős növekedés főként az iparban tapasztalt hangulatnak tudható be[9].

[pic]

A folyamatban lévő gazdasági talpra állást az export vezérelte, amely 4,4%-kal ugrott meg 2010 második negyedévében (az előző negyedévhez képest), mielőtt a harmadik és a negyedik negyedévben 2,2%-ra, illetve 1,8%-ra lassult volna. A GDP növekedéshez 2010 második felében leginkább a nettó export járult hozzá, míg a befektetések nem vették át az export, a növekedés fő motorjának a lendületét. A készletek negatívan hatottak a GDP-növekedésre 2010 első felében, míg 2010 utolsó negyedévében a magánfogyasztás bizonyos bíztató jeleket mutatott (lásd az 5. ábrát.).

Az államháztartás helyzete az Unióban határozottan romlott az utóbbi években. Az összesített államháztartási hiány 2007-ben a GDP kevesebb mint 1%-a volt, és ez 2009-re a GDP 7%-ára nőtt. Ez az adósság GDP-hez viszonyított arányának jelentős növekedését idézte elő az Unióban. Ugyanakkor a pénzügyi helyzet romlása nem kizárólag ciklikus tényezőknek tudható be, az jóval a gazdaság 2008–2009-ben történt éles visszaesését megelőző időszakban gyökerezik. 2010-ben a költségvetési adatok nem romlanak tovább, sőt, a vártnál jobb gazdasági növekedés eredményeként, illetve annak hatására, hogy a növekedést támogató pénzügyi ösztönzés fokozatosan a végéhez ér, kissé javulhatnak is.

[pic]

Az államháztartási kiigazítás megkezdődött

Az Unió a visszaesésre gyors és határozott választ adott. A banki ágazat stabilizálását, helyreállítását és reformját célzó beavatkozás mellett 2008 decemberében megindították az európai gazdaságélénkítési tervet. A terv célja a bizalom helyreállítása és a kereslet támogatása volt a vásárlóerő koordinált növelése révén, valamint a vállalkozásokat és a munkaerőpiacot erősítő intézkedések és stratégiai befektetések segítségével. A költséges beavatkozások jelentős hatást gyakoroltak az államháztartásra: a négy legnagyobb európai gazdaság esetében az adósságnak a GDP-hez viszonyított aránya meghaladja a 75%-ot, ami jóval meghaladja a stabilitási és növekedési paktumban meghatározott küszöbértéket. Összességében az államadósság a GDP 80,2%-ára nőtt az Unióban, és várhatóan tovább növekszik majd az előrejelzés által érintett időszakban (2011–2012), 2012-re elérve a GDP 83,3%-át (lásd a 6. ábrát).

[pic]

Ezzel összefüggésben a kormányok már megkezdték az államháztartás pénzügyi kiigazításokkal és strukturális reformokkal történő módosítását: a tagállamok több mint fele várhatóan alacsonyabb államháztartási hiányt könyvelhet el 2010-ben, mint 2009-ben; az általános államháztartási hiány az Unióban az előrejelzések szerint a GDP 2010. évi 6,4%-áról 4,7%-ra csökken 2011-ben, és 3,8%-ra 2012-ben. Az adósság folyamatosan magas szintje aláaknázhatja a gazdasági élénkülést, főként három csatornán keresztül: a háztartások magasabb megtakarításai, a deficit torzító adóztatással való finanszírozása, valamint a kockázati felárak növekedése. Emellett a hitelességi hatás ellensúlyozhatja a konszolidáció negatív hatását, amely visszafogja az élénkülést. A fő cél az állampapírpiacokon 2010-ben tapasztalt turbulenciák megújulásának elkerülése.

Mindent összevetve az Unió gazdasága stabilizálódni látszik az államháztartás kiigazítására irányuló, folyamatban lévő intézkedések révén, míg az infláció alapvetően mérsékelt marad[10].

Az infláció továbbra is mérsékelt marad

A magas eladósodási arányok ellenére az infláció továbbra is alacsony marad. A HICP infláció várhatóan átlagosan 2,1% lesz 2010-ben az Unióban, 2011-ben 3,0%-ra nő, mielőtt 2012-ben 2,0%-ra csökkenne (lásd a 7. ábrát).

[pic]

Ezzel összefüggésben, a közeljövőben nem várható inflációs spirálra vonatkozó forgatókönyv megvalósulása. Ugyanakkor az olajellátás zavaraival kapcsolatos, a közel-keleti és észak-afrikai fejlemények miatti félelmek nyomást gyakorolnak a nyersanyagárakra.

A nyersanyagárak emelkedésének az inflációra gyakorolt másodlagos hatásai akkor jelentkeznének, ha az ármeghatározók és a munkavállalók nem készek vállalni a teljes költségnövekményt. Mivel az ármeghatározók a költségek egy részét érvényesítik a termelési költségekben, a munkavállalók pedig magasabb munkabért követelnek (a magasabb energiaszámla kompenzálása érdekében), bér-ár spirál alakulhat ki. Így a nyersanyagárakat érő eredeti sokkhatás tartóssá válhat. Emellett ez a mechanizmus az inflációs várakozások egyidejű fokozódását eredményezheti, amely befolyásolja mind a vállalatok árstratégiáit, mind a bértárgyalásokat.

Ugyanakkor a jelen helyzetben nem észlelhetők a másodlagos hatás jelei az európai gazdaságban, és a helyzetet figyelemmel kísérő Európai Központi Bank kész megszorításokat alkalmazni a monetáris politikában, annak érdekében, hogy az inflációt a célérték közelében tartsa. A jelen pillanatban az inflációs várakozások megközelítik a célértéket, és a bérmegállapodások, valamint az élelmiszer- és energiapiacon kívüli áralakulás nem ad okot aggodalomra. Nincs jele a túlzott bérköveteléseknek a legújabb bértárgyalásokon az Unióban.

A másodlagos hatások kialakulásának valószínűsége a következő hónapokban nem túl magas. Az Unió gazdaságára a közeljövőben váró helyzet jelentősen különbözik a 1970-es évek olajválságainak idején uralkodó helyzettől, amikor is az energiaárakat ért eredeti sokkhatást követően mindössze egy év kellett ahhoz, hogy az áremelkedés átszivárogjon a maginflációba. A monetáris politika ezúttal hitelesebb, a bérből és fizetésből élők nagyobb rugalmassággal szembesülnek a munkaerőpiacon, az áruk és szolgáltatások értékesítői pedig fokozottabb versennyel. Az európai gazdaságban fennálló pangás is elősegíti az infláció ellenőrzés alatt tartását.

A munkaerő-piaci helyzet stabilizálódása megkezdődött

Az alkalmazottak létszámának csökkentése 2010 második negyedévében véget ért. Az uniós munkanélküliségi ráta a 9,6%-os csúcsot követően várhatóan enyhén csökkenni fog, 2011-ben 9,5%-ra, majd 2012-ben jelentősebben, 9,1%-ra (lásd a 8. ábrát).

[pic]

Az euróövezet munkaerőpiaca meglepően ellenállónak tűnt a recesszió során a történelmi tapasztalatokhoz viszonyítva, különösen, mivel a válság során meghozott szakpolitikai intézkedések alkalmasnak bizonyultak az idősebb és női munkavállalók foglalkoztatásban tartására. A foglalkoztatási kilátások felfelé irányuló trendet követnek 2010 eleje óta, különösen a feldolgozóiparban, de a szolgáltatások terén is, ahol várhatóan meghaladják majd a hosszú távú átlagot (lásd a 9. ábrát).

[pic]

Ugyanakkor a nemzeti munkaerőpiacok eltérő helyzete, illetve szerkezete miatt jelentős különbségeket észlelhetünk a különböző országokban a munkanélküliség kezelése tekintetében. Egyes országok kiemelten érintettek, kilenc tagállamban a munkanélküliségi ráta meghaladja a 10%-ot.

Jövedelem a közszférában az összes többi ágazattal összehasonlítva

A Bizottság emellett úgy véli, hogy hasznos lehet összehasonlítani a közszféra munkavállalóinak helyzetét a teljes uniós gazdasággal. Ennek érdekében megvizsgálhatjuk a munkavállalói jövedelmet, amely valamennyi munkavállaló összes munkaerőköltségét méri. Ennek része a bruttó munkabér, beleértve a túlórát és a jutalmakat, illetve a természetbeni juttatások, valamint a munkáltatói társadalombiztosítási hozzájárulás[11], mind a közszférában (kormányzati szektor[12]), mind a gazdaság egészében. Meg kell jegyezni, hogy a teljes gazdaságra vonatkozó adatok magukban foglalják a közszféra adatait is. A közszféra súlya a teljes gazdaságban 22% körüli.

Általában megfigyelhető, hogy a magánszféra jövedelme nagymértékben korrelál a gazdasági ciklusokkal: a munkavállalók jövedelme a teljes gazdaságban 5,3%-kal nőtt 2007-ben és 4,3%-kal 2008-ban, azonban 2009-ben, a pénzügyi válság tetőzésekor 0,2%-kal csökkent, miközben a GDP 4,2%-kal esett vissza (lásd a 11. ábrát).

Mindazonáltal, bár a közszféra jövedelme nem szükségképpen követi a gazdasági ciklusokat, a közszféra munkavállalóinak jövedelmét érintő növekedés 3,7%-ról 2010-ben 1,2%-ra csökkent. A Gazdasági és Pénzügyi Főigazgatóság előrejelzései szerint ez a trend várhatóan folytatódik 2011-ben (0,6%) és 2012-ben (1,3%), miközben a teljes gazdaságban a jövedelem várhatóan 2,4%-kal nő 2011-ben és 3,2%-kal 2012-ben (lásd a 10. ábrát).

Emellett, bár a gazdasági talpra állás 2010-ben megkezdődött, a teljes gazdaságban 2004-től mostanáig bekövetkezett összesített jövedelemváltozás már felül fogja múlni a közszféra jövedelmeinek összesített változását ugyanebben az időszakban (lásd a 11. ábrát): 2004-től 2010-ig az Unióban a jövedelmek nominálisan 28%-kal nőttek a közszférában, a magánszektorban tapasztalható 25%-hoz képest, ami főként a gazdasági visszaesésnek tudható be. A Gazdasági és Pénzügyi Főigazgatóság szerint a jövedelemnövekedés a közszférában 2012-re várhatóan 31% lesz (2004-től kezdődően), míg a magánszférában 32%.

Összességében a válság hatása a közszférában késleltetve jelentkezett, és szűkebb körben érvényesült, mint a magánszférában. Ugyanakkor a válság következményeit a köztisztviselők hosszú időn keresztül fogják érezni, mind a tagállamokban, mind az uniós intézményekben, mivel jelentős pénzügyi megszorításokra lesz szükség a következő években.

[pic]

[pic]

[pic]

ÖSSZEFOGLALÁS

A kivételi záradék nem alkalmazható minden egyes gazdasági visszaesés esetén. A jogalkotó körültekintően választotta ki a munkabér és nyugdíjak kiigazításánál figyelembe veendő gazdasági és szociális szempontokat; amelyeket a gazdaság fellendülése és visszaesése esetén is lehet alkalmazni. A módszer alkalmazható a tagállami munkabérek növekedése vagy csökkenése esetén is, és a nemzeti köztisztviselők vásárlóerejének növekedése vagy csökkenése közvetlenül tükröződik az uniós köztisztviselők munkabérében és nyugdíjában. A kivételi záradékot tehát akkor kell alkalmazni, ha szélsőséges fejlemények következnek be az EU-ban, és a módszer nem képes azok mérésére. Nem használandó akkor, amikor az EU egy gazdasági ciklus lefelé tartó ágában van.

A fenti megfontolásokból és elemzésből következően a 2010. július 1. és 2011. május közepe közötti referencia-időszak során nem került sor az Unióban a gazdasági és szociális helyzet komoly és hirtelen romlására. Emellett nem azonosítottunk olyan eseményt, amelyet a módszer ne rögzített volna, vagy amelynek rögzítésére ne lenne képes. Ennélfogva a Bizottság úgy véli, hogy nem szükséges a személyzeti szabályzat XI. mellékletének 10. cikke szerinti javaslatot előterjesztenie.

2011. június 29-én mindazonáltal a Bizottság új módszer kialakítására vonatkozó javaslattervezetet terjesztett elő, amely a kivételi záradék működésmódját is módosítaná annak érdekében, hogy a záradék alkalmazását a jövőben meghatározott feltételek teljesülése esetén automatikussá tegye.

[1] Többségük a szociális védelemre és a társadalmi befogadásra irányuló nyílt koordinációs módszer tekintetében elfogadott alapelv. A szociális védelemre és a társadalmi befogadásra irányuló nyílt koordinációs módszert a tagállamok szociálpolitikáik meghatározása, végrehajtása és értékelése támogatására, valamint együttműködésük kölcsönös fejlesztésére használják. Közös célkitűzésekre és mutatókra alapozott kormányzati eszközként a módszer kiegészíti a szociálpolitika jogalkotási és pénzügyi eszközeit. A módszer része a szociálpolitikák koordinációjának, különösen a Lisszaboni Stratégiával (és jelenleg a z Európa 2020-szal) összefüggésben.

[2] Forrás: Economic crisis in Europe: Causes, consequences and responses , July 2009, DG ECFIN (Gazdasági válság Európában: Okok, következmények és válaszok, 2009. július, Gazdasági és Pénzügyi Főigazgatóság).

[3] A francia adatok egy a 2009. évi kiigazításokkal kapcsolatos hibájának hatását a 2010. évi kiigazításnál vették figyelembe, hiszen a 2009. évi kiigazítás korrekciója nem volt lehetséges, mivel meg kellett felelni a C-40/10. sz. ügyben hozott ítéletnek.

[4] Az alapilletmények kismértékű, 0,1%-os emelése, amely a nyugdíjjárulék emelését és a külön hozzájárulás levonását követően a nettó bérek csökkenését eredményezte.

[5] A Bizottság jelentése az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak a személyzeti szabályzat XI. mellékletéről COM(2008) 443 végleges, 2008.7.10.

[6] Ezt a vásárlóerő 2004 és 2010 közötti, évről évre történő változásainak összegzésével számítják ki.

[7] A továbbiakban a 2011-re és 2012-re vonatkozó adatok a Gazdasági és Pénzügyi Főigazgatóság tavaszi előrejelzéséből származnak.

[8] Az üzleti és fogyasztói felmérések havonta mérik a gazdasági aktivitás különböző oldalaival kapcsolatban az egyes gazdasági ágazatokban (ipar, szolgáltatások, építőipar és kiskereskedelem, illetve fogyasztói piac) kialakult hangulatot és várakozásokat. Az öt vizsgált ágazat esetében „bizalmi mutatók” tükrözik az összesített hangulatot és várakozásokat az egyedi ágazat szintjén, egy egydimenziós indexben. A teljes gazdasági aktivitás követése érdekében a szélesebb körű gazdasági hangulatindexet (Economic Sentiment Indicator, ESI) ezen öt mutató súlyozott összegeként számítják ki 1985 óta.

[9] Forrás: Az üzleti és fogyasztási felmérések eredményei, 2011. május, Gazdasági és Pénzügyi Főigazgatóság.

[10] Forrás : European Economic Forecast (Európai gazdasági előrejelzés) — 2011. tavasz, Gazdasági és Pénzügyi Főigazgatóság.

[11] Ennek következtében tükrözi a foglalkoztatási ráta és a jóléti politika, illetve a bérszínvonal változásait.

[12] Ebben a szakaszban a közszféra a kormányzati szektort jelöli. Utóbbi magában foglal minden olyan szervezeti egységet, amelyek egyéb, nem piaci termelők, kibocsátásuk egyéni vagy közösségi fogyasztásra szánt, és amelyeket főként az egyéb szektorokhoz tartozó egységek kötelező befizetéseiből finanszíroznak; és/vagy valamennyi olyan szervezeti egységet, amely elsődlegesen a nemzeti jövedelem és javak újraelosztásával foglalkozik. Az ide tartozó szervezeti egységek közé tartoznak a kormányzati szervek, egyes nonprofit intézmények, valamint független nyugdíjalapok. A kormányzati szektor négy alszektorra oszlik: központi kormányzat, tartományi kormányzat, helyi önkormányzat és társadalombiztosítási alapok.