A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, A TANÁCSNAK, AZ EURÓPAI GAZDASÁGI ÉS SZOCIÁLIS BIZOTTSÁGNAK ÉS A RÉGIÓK BIZOTTSÁGÁNAK A 2008 és 2010 közötti időszakra vonatkozó Európai Visszatérési Alap utólagos értékeléséről (a 2007. május 23-i 575/2007/EK európai parlamenti és tanácsi határozat 50. cikke (3) bekezdésének c) pontja szerint benyújtott jelentés) /* COM/2014/0230 final */





A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, A TANÁCSNAK, AZ EURÓPAI GAZDASÁGI ÉS SZOCIÁLIS BIZOTTSÁGNAK ÉS A RÉGIÓK BIZOTTSÁGÁNAK A 2008 és 2010 közötti időszakra vonatkozó Európai Visszatérési Alap utólagos értékeléséről (a 2007. május 23-i 575/2007/EK európai parlamenti és tanácsi határozat 50. cikke (3) bekezdésének c) pontja szerint benyújtott jelentés) 1. A JELENTÉS TARTALMA ÉS CÉLJA[1] A „Szolidaritás és a migrációs áramlások igazgatása” keretprogram[2] részeként, 2007-ben hozták létre a 2008 és 2013 közötti időszakra vonatkozó Európai Visszatérési Alapot, amely a keretprogram alapján létrehozott négy Alap egyike[3]. Az Alap célja, hogy támogassa a tagállamok által a visszatérés igazgatásának javítására tett erőfeszítéseket annak minden dimenziójában („visszatérés integrált igazgatása”), egyebek mellett a méretgazdaságosságot célzó tagállami együttműködésen keresztül. Az Alap teljes költségvetése 676 millió EUR. A forrásokat 26 tagállam között osztják el[4]. Az Alapot létrehozó határozat arra kötelezi a Bizottságot, hogy nyújtson be a 2008 és 2010 közötti időszakra vonatkozó utólagos értékelő jelentést[5] az Alapból társfinanszírozott intézkedések eredményeiről és hatásáról szóló nemzeti értékelő jelentések alapján[6]. A Bizottság a tagállamokkal együtt rendszeresen értékeli az Alapot azért, hogy „[az Alap] általános célkitűzés[e] alapján felmérje az intézkedések helytállóságát, hatékonyságát és eredményét”[7]. A Bizottság „azt is megvizsgálja, hogy fennáll-e kiegészítő kapcsolat az Alapból végrehajtott intézkedések és a más érintett közösségi politikák, eszközök és kezdeményezések intézkedései között”[8]. Ez a jelentés bemutatja a 2008 és 2010 közötti – a tagállamoknak juttatott, összesen több mint 199 millió EUR értékű előirányzatokat lefedő – éves programok végrehajtásának utólagos értékelését. A tagállamoknak 2012. június végéig kellett benyújtaniuk éves jelentéseiket. Mivel azonban a 2010. évi éves program intézkedéseinek elszámolhatósági időszaka 2012. június 30-ig tart, a határidőt 2012. október 31-ig meghosszabbították annak érdekében, hogy az említett éves program átfogó eredményeit is belefoglalhassák a jelentésbe. A következő fejezetek ismertetik a Visszatérési Alap 2008-2010-es finanszírozásának relevanciájára, hatékonyságára, eredményességére, kiegészítő jellegére és többletértékére vonatkozó legfontosabb megállapításokat. AZ ALAP RELEVANCIÁJA EURÓPAI ÉS NEMZETI SZINTEN Az Alap relevanciája a létrehozását támogató uniós keret tekintetében A befogadási politika veszélyeztetésének elkerülése, valamint a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség szerves részét képező jogállamiság érvényesítése érdekében alapvetően fontos azoknak a harmadik országbeli állampolgároknak a visszatérése, akik nem, illetve már nem felelnek meg az Európai Unió tagállamainak területére való beutazás, jelenlét vagy tartózkodás feltételeinek. A gyakorlatban azonban komoly kihívást jelent a visszatérési politika érvényesítése, különösen a viszonylag alacsony GDP-vel vagy kevés tapasztalattal rendelkező tagállamok, illetve a földrajzi elhelyezkedésük vagy vonzó gazdasági profiljuk miatt aránytalan migrációs áramlással szembesülő tagállamok esetében. A visszatérés kezelése összetett folyamat: jó munkakapcsolatokat kell kialakítani a visszatérési országokkal, ugyanakkor az egyéni jogokat és a humanitárius megfontolásokat is egyensúlyban kell tartani az állam bűnüldözési érdekével. Valamennyi tagállam közös feladata, hogy a hatékony visszatérési politika révén visszaszorítsa az illegális bevándorlást. A belső határok nélküli térségben az emberek elvileg akadálytalanul mozoghatnak. Ha az egyik tagállam eltűri az illegális tartózkodást, az az egész Unióban hátráltathatja az illegális munkavállalás elleni küzdelemre, ez pedig ösztönözheti az unióba történő további illegális bevándorlást. Ellenben az EU egész területén hatékonyan érvényesített visszatérési politikák kedvező hatással lehetnek a közös bevándorlási politika hitelességére, és segíthetnek növelni a tagállamokban legálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok elfogadottságát. Az Európai Visszatérési Alap a 2005-2007-es költségvetési években végzett előkészítő intézkedésekre épül, amelyek segítséget nyújtottak a tagállamoknak ahhoz, hogy előkészítsék a Visszatérési Alap 2008. évi elindítását. Az Európai Visszatérési Alapot abból a célból hozták létre, hogy a „visszatérés integrált igazgatásának” közös keretén belül és közös normáknak megfelelően támogatást nyújtson az illegálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok önkéntes visszatéréséhez, és – szükség esetén – visszatoloncoláshoz, annak érdekében, hogy hatékonyabbá váljon az illegális migrációval szembeni nemzeti szintű küzdelem. A tagállamokat eltérő mértekben érintő migrációs áramlások által jellemzett, fent bemutatott helyzetben, az Alap célja az volt, hogy biztosítsa a szolidaritás, illetve a feladatok tisztességes megosztása elvének érvényesülését a tagállamok között azáltal, hogy pénzügyi segítséget nyújt a visszatérés igazgatásának minden szempontra kiterjedő továbbfejlesztésére irányuló erőfeszítéseik támogatására. A rendelkezésre álló uniós források tagállamok közötti felosztása az alábbi két szempont alapján történik - ezek az adott tagállam helyzetét tükrözik az e területen az Unió nevében - vagy az Unió egészének érdekében felvállalt kötelezettségek tekintetében: a harmadik országbeli állampolgárokat érintő kitoloncolási határozatok száma, és a harmadik országokba történt visszatérések száma. Az Alap végrehajtása a 2008 és 2013 közötti teljes programozási időszakot lefedő többéves stratégiai programokra és az éves pénzügyi előirányzatok végrehajtása érdekében a tagállamok által évente elfogadott éves programokra épült. Az Alap a következő négy prioritásra irányul: – 1. prioritás: Stratégiai megközelítés kidolgozásának támogatása a tagállami visszatérés-igazgatáshoz; 2. prioritás: A visszatérés igazgatásának terén folytatott tagállamok közötti együttműködés támogatása; 3. prioritás: Különleges, innovatív nemzet(köz)i eszközök támogatása a visszatérés igazgatásának terén; 4. prioritás: A visszatérés igazgatására vonatkozó közösségi normák és bevált gyakorlatok támogatása. A nemzeti programok mellett a rendelkezésre álló uniós források legfeljebb évi 7 %-ával közvetlenül a Bizottság rendelkezett, transznacionális projektek, tanulmányok és az Unió érdekeit szolgáló egyéb intézkedések céljaira, a visszatérés politikáját és a célcsoportokat illető intézkedéseket érintő „közösségi fellépéseken” keresztül. A 2005–2007-es költségvetési időszakban sor került előkészítő intézkedések, nevezetesen „A visszatéréssel kapcsolatos előkészítő intézkedések” (2005–2006) és az „Előkészítő intézkedés: A migráció kezelése – Tevékeny szolidaritás 2007 – visszatérés és a visszatérők reintegrálása” elindítására. Az eszközök közvetlen gyakorlati tapasztalatot biztosítottak a transznacionális projektek tekintetében, és ezáltal segítséget nyújtottak a tagállamoknak, a nem kormányzati szervezeteknek és az egyéb érdekelteknek az Európai Visszatérési Alap 2008-as elindítására való felkészüléshez[9]. Az Európai Visszatérési Alap közösségi fellépései 2008-tól a programozási időszak végéig évente közzétett, célzott ajánlati felhívások révén társfinanszírozást biztosítottak (az intézkedés összes elszámolható költségének legfeljebb 90 %-áig) transznacionális – túlnyomórészt a támogatott önkéntes visszatérés területére tartozó – projektekhez. A projektek kiegészítették a nemzeti programokat és ösztönözték az együttműködést és a támogatott önkéntes visszatérési eljárás különböző mozzanataira vonatkozó tapasztalatok cseréjét az egész Unión belül. Fontos megjegyezni, hogy ez az utólagos értékelő jelentés lefedi az Európai Visszatérési Alap nemzeti programok révén, megosztott irányítás keretében elosztott forrásainak zömét. Az Alap uniós és nemzeti jelentősége, végrehajtásának első évei során A 2008-2010-es éves programok - létrejöttüktől lezárásukig számítva - a 2008-tól 2012 közepéig tartó időszakra vonatkoznak. Ezen időszak alatt a legtöbb tagállam jelentős mértékben módosította vonatkozó politikáit, jogszabályait és intézményi felépítését az önkéntes visszatérés és a visszatoloncolás igazgatásának erősítése és javítása céljából. A visszatérési irányelv[10] átültetése korszerűsítette a visszatérés igazgatási eljárását, lehetővé tette harmadik országbeli állampolgárok számára az önkéntes visszatérési intézkedéseket választását, és a kiutasítási határozat hatálya alatt álló személyek fogva tartására vonatkozó normákat beépítette a szabályozásba. Egyes tagállamok alternatív intézkedéseket vezettek be a kiszolgáltatott harmadik országbeli állampolgárok fogva tartására vonatkozóan. A vizsgált időszakban esetenként az illegális migráció és az illegális migránsok visszatérésének kezelésére irányuló további jogszabályok egészítették ki az intézkedéseket. A 2011. évi észak-afrikai felkelések jelentősen hozzájárultak a földközi-tengeri országokra irányuló migrációs nyomás növekedéséhez, és ezáltal a visszatérés terén tett összes nemzeti erőfeszítéshez. 2008 januárja és 2012. június 30. között 630 475 harmadik országbeli állampolgárt küldtek vissza a tagállamokból harmadik országokba irányuló, kitoloncolási vagy önkéntes visszatérési műveletek keretében[11]. E személyek 60 %-át kitoloncolták, 40 %-uk pedig önkéntes visszatérési művelet keretében távozott. Kilenc tagállamnak[12] több személyt sikerült visszaküldenie önkéntes programok révén, mint kitoloncolás alkalmazásával, míg tizenhat tagállam[13] viszonylag több személyt toloncolt ki, mint ahányan önkéntes műveletek révén távoztak[14]. Az említett önkéntes visszatérési műveletek több mint felét mindössze két tagállam (SE, UK) hajtotta végre. Az illegális migránsok (a tartózkodási időt túllépők és az elutasított menedékkérők) száma jóval meghaladta azoknak a menedékkérőknek és menekülteknek az arányát, akik önként visszatértek a származási országukba. A 2012. június végi beszámolók adatai szerint az Unión belül (a kitoloncolásra váró harmadik országbeli állampolgárok számára) összesen 179 idegenrendészeti fogdát tartottak számon, amelyekben összesen 17 519 fogva tartott elhelyezésére volt lehetőség. Az értékelés által lefedett időszakban huszonegy tagállam 15 563 harmadik országbeli állampolgárt küldött vissza kitoloncolásra szolgáló közös légi járatokon[15] (az összesen 379 381 kitoloncolással visszaküldött harmadik országbeli állampolgár közül). Az e járatokon kitoloncolt személyek teljes létszámának közel 75 %-át két tagállamból (ES, NL) küldték vissza. Ami a fent ismertetett általános helyzetet illeti, a tagállamok összességében kedvezően vélekedtek az Alap relevanciájáról nemzeti szükségleteik tekintetében. Jóllehet a legtöbb ország relevánsnak tekintette a programok célkitűzéseit, Franciaország arról számolt be, hogy az elszámolhatósági szabályok miatt nem tudta kezelni egyes fontos szükségleteit (mint például a Mayotte tengerentúli megyében lévő illegális migráns népesség figyelembe vétele). Franciaország emellett úgy vélekedett, hogy a 2. prioritás kevésbé releváns a kitoloncolásra szolgáló közös légi járatok tekintetében, mivel a FRONTEX szintén finanszírozást biztosít a kitoloncolásra szolgáló közös légi járatokhoz. Másrészt egyes tagállamok szerint a szükségletek és a megfelelő programok célkitűzései nem változtak a jelentéstételi időszak folyamán, vagyis a többéves programokra vonatkozó célkitűzések meghatározásának időpontjától az éves programok végrehajtásáig. Más országok hozzáfűzték, hogy a meghatározott célkitűzések a nemzeti költségvetésekből vagy az Alapból finanszírozott jövőbeni beavatkozások tekintetében is relevánsak maradtak. AZ ALAP KIEGÉSZÍTŐ JELLEGE A VISSZATÉRÉSRE VONATKOZÓ NEMZETI KÖLTSÉGVETÉSEK ÉS MÁS PÉNZÜGYI ESZKÖZÖK TEKINTETÉBEN A tagállamok arról számoltak be, hogy a Visszatérési Alap társfinanszírozása kiegészítette az egyéb uniós pénzügyi eszközökből származó finanszírozást. Több tagállam esetében a Visszatérési Alap a migrációs kezelés terén kiegészítő szerepet töltött be a „Szolidaritás és a migrációs áramlások igazgatása” (2007-2013) uniós keretprogramhoz tartozó másik három Alaphoz[16] képest. A Visszatérési Alapot kiegészítő más uniós finanszírozási források között említették az Európai Szociális Alapot, valamint a Visszatérési Alapnak a jelenlegi programozási időszakot megelőző előkészítő intézkedéseit. Ami az Alapnak a visszatérés területére irányuló nemzeti beruházásokkal kapcsolatos kiegészítő jellegét illeti, az Alapnak a nemzeti költségvetésekhez való hozzájárulása 100 %-tól (BG, CY, LV, PT) kevesebb mint 1 %-ig (CZ) terjed. Az Alapból származó előirányzat 25, illetve 21 %-kal járul hozzá Spanyolország, illetve az Egyesült Királyság e területre vonatkozó összkiadásához. Ez lényeges arány, figyelembe véve az említett tagállamoknak a visszatérés kezelésére fordított nemzeti beruházásainak összegét. Ezzel szemben Franciaország arról számol be, hogy a Visszatérési Alap finanszírozása viszonylag csekély hatást gyakorol az e területen jelentkező nemzeti kiadásokra; a kitoloncolási költségek mindössze 4,9 %-át, az önkéntes visszatérési kiadásoknak ugyanakkor 15,3 %-át fedezi (2009-2011). Az Alap hozzájárulását az intézkedés összes költségének maximum 50 %-ában, a Kohéziós Alap hatálya alá tartozó tagállamok és a konkrét prioritásoknak megfelelő intézkedések esetében pedig annak maximum 75 %-ában határozták meg. Ezzel kapcsolatosan az értékelés azt mutatja, hogy az Alap hozzájárulása azokon a területeken a legmagasabb, ahol a tagállamok a legkisebb valószínűséggel ruháznak be nemzeti finanszírozást, vagyis a kiszolgáltatott személyek számára történő segítségnyújtás, valamint az uniós szabályok és normák végrehajtása terén. Ez valószínű, mivel e tevékenységeket nem tekintik nemzeti prioritásnak, illetve mivel azok a 75 %-os támogatást élvező uniós prioritások közé tartoznak. AZ ALAP HATÉKONYSÁGA Előirányzatok és ráfordítások Az Alap a 2008–2010-es éves programok keretében összesen több mint 199 millió eurós hozzájárulást nyújtott a tagállamoknak. A finanszírozás a Luxemburg számára biztosított, 1 millió eurót éppen meghaladó összegtől az Egyesült Királyság számára nyújtott több mint 29 millió eurós, és a Görögország számára nyújtott 27 millió eurót meghaladó összegig terjed. A legnagyobb előirányzatokat azoknak a tagállamoknak nyújtották, amelyekbe a legtöbb illegális migráns áramlik, és ahonnan a legnagyobb számban térnek vissza. Ezek az országok a következők: az Egyesült Királyság, Görögország, Franciaország, Spanyolország és Olaszország, amelyek együttesen az említett időszakban a tagállamok között szétosztott összes uniós hozzájárulás 59 %-ához jutottak hozzá. 1. ábra: A Visszatérési Alap finanszírozásának felosztása tagállamonként, ezer euróban kifejezve A 2008-as éves program uniós társfinanszírozásának átlagos végrehajtási aránya[17] 66%-os volt (36,6 millió eurót költöttek el az 55,5 milliós előirányzatból). Az említett program keretében történő uniós társfinanszírozás végrehajtás 16 %-tól (NL) 100 %-ig (ES) terjed. A 2009-es és 2010-es éves programok uniós társfinanszírozásának átlagos végrehajtási aránya a cseh köztársaságbeli 27 %-tól a spanyolországi 99 %-ig terjedt. Összesen tizenhat tagállam ért el 75 %-osnál magasabb végrehajtási arányt[18], amelyek közül hatban ez az arány a 90 %-ot is meghaladta[19]. Hat tagállam 50 %-os vagy annál alacsonyabb átlagos végrehajtási aránnyal rendelkezett a 2009-2010-es éves programok uniós társfinanszírozása tekintetében[20]. Gyakran azok a tagállamok érnek el magas végrehajtási arányt, amelyek magas előirányzatokban részesülnek, az alacsony előirányzatokkal rendelkező tagállamok pedig gyakorta alacsony végrehajtási aránnyal rendelkeznek. Erre magyarázatot adhat, hogy a magas előirányzatokban részesülő tagállamokban az Alap hozzájárulása a visszatérésre elkülönített nemzeti költségvetés csekély hányadát teszi ki, és ezek az országok előfinanszírozás alapján szokták végrehajtani az intézkedéseket. Másrészt a kisebb előirányzatokkal részesülő tagállamok gyakorta kisebb tapasztalattal rendelkeznek, és ezekben kevesebb szereplő tevékenykedik a visszatérés terén. A tagállamok összességében a 2008–2010-es éves programok keretében számukra biztosított előirányzatok 76 %-át tudták elkölteni (mintegy 151 millió eurót az elkülönített nagyjából 199 millió euróból). Az intézkedések többségét az 1. prioritás alapján hajtották végre, ezt követte a 3., 4. és 2. prioritás. A kiadások súlypontja az 1. prioritásra esett, amelyet a 3., 4. és 2. prioritás követett. 2. ábra: A 2008-2010-es Visszatérési Alap prioritások szerinti bontásban: az intézkedések száma, a kiadások összege millió euróban kifejezve, valamint a prioritást végrehajtó tagállamok száma A 2008-2010-es éves programok folyamán a kiadások legnagyobb részét az 1. prioritást (Stratégiai megközelítés kidolgozásának támogatása a tagállamok általi visszatérés-igazgatáshoz - 114 millió EUR, vagyis a teljes elköltött finanszírozása 82 %-a) végrehajtó intézkedésekre fordították. E kategóriában a következő tagállamok költöttek a legtöbbet: Franciaország, Olaszország, Spanyolország és az Egyesült Királyság. Továbbá az uniós finanszírozás 12 %-át költötték a 3. prioritást (innovatív eszközök támogatása a visszatérés igazgatásának terén) végrehajtó intézkedésekre. Ausztria, Belgium, Görögország, Németország és Svédország költötte a legmagasabb összegeket e prioritás alapján. Mindössze 4,8 millió eurós kiadásra került sor a 4. prioritás (a közösségi normák és bevált gyakorlatok támogatása) alapján, amelyre Franciaország, Lettország és a Szlovák Köztársaság fordította a legmagasabb összegeket. Az említett országok közül Franciaország ráfordításai tették ki a 4. prioritás szerinti tevékenységekre irányuló összes uniós kiadás 46 %-át. Mindössze 4 millió eurót költöttek el a 2. prioritás (a tagállamok között folytatott együttműködés támogatása) alapján. E prioritásra Olaszország, az Egyesült Királyság és Írország fordította a legmagasabb összegeket. Ami a kiadások intézkedési kategóriák szerinti megoszlását illeti, a legtöbb finanszírozást a kitoloncolásra (az összes kiadás 38 %-a) különítették el, ezt követte az önkéntes visszatérés (az összes kiadás 36 %-a). Az önkéntes visszatérésre az Egyesült Királyság költötte messze a legtöbbet (az összes kiadás 61 %-át az önkéntes visszatérés kategóriájára fordították). Felülvizsgálatok Összesen 20 tagállam[21] számolt be arról, hogy szükség volt legalább az egyik éves programjuk hivatalos felülvizsgálatára. A legtöbb tagállamnak[22] egy vagy több alkalommal az éves programjuk költségvetésének 10 %-át meghaladó felülvizsgálatot kellett végeznie. A felülvizsgálatokat annak érdekében vezették be, hogy teljes mértékben felhasználják a fennmaradó pénzügyi forrásokat, továbbá hogy a hatékonyság és az eredményessé javítása érdekében kiigazítsák a költési előrejelzéseket. Tizennyolc[23] tagállam beszámolója szerint hasznosnak tartotta a felülvizsgálatokat. Több tagállam arról számolt be, hogy a felülvizsgálatoknak köszönhetően azokról a területekről, ahol kevés kiadásra került volna sor, költségvetést csoportosítottak át a túlköltekezéssel kockázatával szembesülő területekre. Más tagállamok azt jelentették, hogy a felülvizsgálatok elősegítették a projektek hatékony végrehajtását, és így erősítették az adott ország átfogó hatékonyságát, illetve lehetővé tették számára az eredetileg tervezett intézkedések hozzáigazítását at új vagy változó szükségletekhez, illetve az előre nem látható eseményekhez. Mindazonáltal egyes tagállamok arról számoltak be, hogy éves programjaik nem voltak elég rugalmasak ahhoz, hogy a célokat a változó szükségletekhez igazítsák. A program irányításából fakadó költségek A programirányítási költségek pénzügyi támogatásának fő forrását az Alapból nyújtott technikai segítség képezte. Az értékelt időszak folyamán a projektekre fordított 139 millió euróból a tagállamok több mint 12 millió eurót költöttek technikai segítségnyújtása (megközelítőleg 9 %). A legtöbb tagállam a technikai segítségnyújtást elsődlegesen a felelős hatóság vagy a felhatalmazó hatóság hivatalán belüli személyzeti költségekre fordította, ezt követték az informatikai berendezések, a legkevesebb költség pedig az utazások és/vagy események kapcsán merült fel. A legtöbb tagállam arról számolt be, hogy a technikai segítségnyújtás rendkívül hasznos volt, különösen az Alap igazgatásának támogatása terén, és így hozzájárult ahhoz, hogy javuljon az Alap igazgatásának hatékonysága és eredményessége, bár egyes tagállamok (LU, RO) számára – a megszabott jogosultsági és felhasználási korlátozások miatt – nehézséget jelentett az előirányzatok felhasználása. A hatékonyság átfogó értékelése A legtöbb tagállam hatékonynak tartotta a programok végrehajtását[24]. Néhány ország szerint a végrehajtás nem hatékony, főként a társfinanszírozás biztosításával, a bonyolult és adminisztratív terhet jelentő végrehajtási mechanizmusokkal kapcsolatos nehézségek, valamint az adminisztratív költségeknek az összes előirányzathoz viszonyított magas aránya miatt (AT, CZ, CY, NL). A végrehajtással kapcsolatban az alábbi főbb nehézségekről számoltak be[25]: a dokumentumok késedelmes jóváhagyása a tagállamok és a Bizottság részéről egyaránt; a társfinanszírozás biztosításával kapcsolatos nehézségek; hosszadalmas végrehajtási mechanizmusok és eljárások, amelyek a projektvégrehajtásának késéséhez vezettek; a harmadik országok képviselőivel való hatékony kommunikáció és együttműködés hiánya; a kedvezményezett célcsoport körével kapcsolatos elégtelen információk vagy a visszaküldésükkel kapcsolatos nehézségek. A legtöbb tagállam[26] arról számolt be, hogy éves programjaik végrehajtásának megindítása tekintetében jogi és pénzügyi szempontból egyaránt a Bizottság jóváhagyó döntésétől függtek. Egyes tagállamok (FR, LU, SI, SE, UK) azt jelentették, hogy éves programjaik megindítása pénzügyi értelemben nem függött a Bizottság jóváhagyó határozatától, mivel a nemzeti költségvetés rendelkezésre bocsátása révén biztosították a finanszírozást. AZ ALAP KÖZREMŰKÖDÉSÉVEL VÉGREHAJTOTT INTÉZKEDÉSEK EREDMÉNYESSÉGE Ez a szakasz áttekintést ad arról, hogy milyen teljesítményeket és eredményeket értek el a 2008 és 2010 közötti éves programok révén az Alap négy prioritásának mindegyike terén[27]. Átfogó eredmények és legjelentősebb teljesítmények Huszonhárom tagállam[28] kedvezőnek vagy nagyon kedvezőnek értékelte az Alap átfogó eredményeit és teljesítményeit, ugyanakkor mindössze három ország adott semleges értékelést[29]. Az utóbbiak azért vélekedtek így, mert nem érték el a várt eredményeket, csak kevés intézkedést hajtottak végre (CZ), az eredmények nem születtek meg vagy nem voltak számszerűsíthetők (LU), illetve csupán csekély számú intézkedést hajtottak végre, ami megnehezítette az általános értékelést (SE). Az alábbi táblázat bemutatja az Alap összesített teljesítéseit és eredményeit. 1. táblázat A végrehajtott intézkedések összesített teljesítéseinek és eredményeinek áttekintése Intézkedés kategória || a 2008-2010-es éves programok révén elért Uniós-szintű TELJESÍTÉSEK || a 2008-2010-es éves programok révén elért Uniós-szintű EREDMÉNYEK || Prioritás 1. Több önkéntes visszatérés || 51 341 önkéntes visszatérés iránti kérelem / szándéknyilatkozat || 9 788 végrehajtott önkéntes visszatérési művelet || 39 115 visszatért személy || 20 568 személy részesült újrabeilleszkedési támogatásban (adott esetben). || 1., 3. és 4. prioritás 2. Több kitoloncolás || 2 404 kitoloncolásra szolgáló nemzeti légi járat || || 97 962 személy tért vissza egyoldalú kitoloncolási művelet során || || 1. és 2. prioritás 3. A tájékoztatás/tanácsadás bővítése/javítása || 397 tájékoztatási tevékenységet/kampányt szerveztek || 83 235 személy részesült tanácsadásban || 17 699 személy önként tért vissza a tanácsadás eredményeként || || 1. és 3. prioritás 4. A kiszolgáltatott személyek számára nyújtott támogatás bővítése/javítása || 10 255 kiszolgáltatott személy kapott segítséget || || 7 804 támogatott személy önként visszatért || 232 támogatott személyt toloncoltak ki || 1. és 3. prioritás 5. Az újrabeilleszkedési támogatás bővítése/javítása || 691 újrabeilleszkedési tevékenységet végeztek || 7 636 személy újra beilleszkedését támogatták || 4 541 személy tért vissza az újrabeilleszkedési tevékenység következtében vagy azt megelőlegezve || || 1. és 3. prioritás 6. Tesztelt vagy bevezetett új eszközök/kezdeményezések || 3 081 új eszközt/kezdeményezést vezettek be || || az új kezdeményezések alkalmazása 6 230 visszatérési ügyet érintett, illetve azok révén ennyi ügyet kezeltek || 2 041 személy tért vissza ténylegesen a bevezetett új eszközöknek/kezdeményezéseknek köszönhetően || 1. és 3. prioritás 7. A tagállamok tudásalapjának bővítése || a hatóságok 14 112 munkatársa szerzett új ismereteket || a bevont nem kormányzati szervezetek/egyéb szereplők 3 091 munkatársa szerzett új ismereteket || 310 együttműködési partnerséget dolgoztak ki || 46 jogi rendelkezést vagy közigazgatási gyakorlatot változtattak meg vagy vezettek be a visszatéréssel kapcsolatosan || 1. és 3. prioritás 8. A többi tagállammal való kibővített/jobb együttműködés || 5 új együttműködési partnerséget[30] dolgoztak ki || 41 közös visszatérési műveletet hajtottak végre más tagállamokkal || 820 személy visszatérése zajlott közös visszatérési műveletek keretében || 7 gyakorlat átadására és alkalmazására került sor || 2. és 4. prioritás 9. Az uniós szabályok és normák alkalmazásának javítása || 11 előkészítő intézkedést hoztak az irányelv átültetése céljából || 17 szervezet alkalmazza az intézkedéseket || 2 184 visszatérést hajtottak végre az intézkedések bevezetését követően || || 4. prioritás 10. A nemzeti szintű együttműködés bővítése/ javítása || 77 új partnerséget építettek ki (NGO-k, NGO-k és állami intézmények, stb.) || 15 közös tevékenységet dolgoztak ki és végeztek || || 27 személy önként visszatért, az együttműködési/közös tevékenységeket követően || 1. és 4. prioritás 11. A harmadik országokkal együttműködés bővítése/javítása || 269 új partnerséget építettek ki || 3 415 dokumentált ügy a harmadik országokkal való jobb együttműködésnek köszönhető || 25 007 személyt toloncoltak ki az együttműködést következtében || 39 687 személy önként visszatért az együttműködési/közös tevékenységeket követően || 3. prioritás Az 1. prioritás (Stratégiai megközelítés kidolgozásának támogatása a tagállamok általi visszatérés-igazgatáshoz) terén megvalósított teljesítések és eredmények A kitoloncolás tekintetében az Alapból társfinanszírozott kitoloncolások többségét (97 %) az 1. prioritás elősegítése érdekében végezték (a többit a 2. prioritás alapján hajtották végre). Spanyolország küldte vissza a legtöbb harmadik országbeli állampolgárt (48 550), majd Görögország (17 338), Olaszország (8 321) és Ciprus (6 947) következett. Ami az önkéntes visszatérést illeti, az 1. prioritás alapján végrehajtott intézkedések eredménye volt az összes önkéntes visszatérés 88 %-a. Az Egyesült Királyságból tért vissza a legtöbb harmadik országbeli állampolgár (14 110). A következő további tagállamokból tértek vissza a legnagyobb számban harmadik országbeli állampolgárok az 1. prioritás alapján: Németország (4 903), Franciaország (3 900), Lengyelország (2 616) és Hollandia (2 613). Az Egyesült Királyság nyújtott újrabeilleszkedési támogatást a legnagyobb számú harmadik országbeli állampolgárnak (14 288); ez a szám az újrabeilleszkedési támogatásban részesült személyek 70%-ának felel meg. A következő további tagállamok nyújtanak újrabeilleszkedési támogatást jelentős számú harmadik országbeli állampolgárnak: Lengyelország (3 510), Hollandia (835), és Olaszország (782). Az 1. prioritás alapján tizenkét tagállam[31] folytatott tájékoztatási kampányokat, továbbá tizenkét ország[32] hajtott végre olyan intézkedéseket, amelyek közvetlenül arra irányultak, hogy tanácsadást biztosítsanak a potenciális visszatérők számára. Spanyolország, Finnország és Írország szerint a visszatérésre vonatkozó információk közzététele és szélesebb körű megismertetése volt az e prioritás alapján végrehajtott intézkedések egyik legfontosabb eredménye. Ausztria (26 687), Hollandia (24 634) és Németország (10 476) tanácsadási intézkedései jutottak el a legtöbb személyhez, miközben Ausztriából (10 144), Németországból (2 705) és Portugáliából (1 871) tértek vissza a legtöbben a szóban forgó intézkedések eredményeként. Tizenöt tagállam[33] nyújtott támogatást a kiszolgáltatott személyek számára, hogy lehetővé tegye azok visszatérését. Spanyolország támogatta a legtöbb személyt (6 178), akik valamennyien önként tértek vissza. Négy tagállam (BE, HU, LT, EE) számolt be arról, hogy a támogatás-nyújtást követően kitoloncoltak kiszolgáltatott személyeket. Tíz tagállam[34] dolgozott ki új eszközöket vagy kezdeményezéseket az 1. prioritás alapján. Ezek a figyelemfelhívásra szolgáló eszközöktől és a támogatott önkéntes visszatérésre vonatkozó kapacitásépítéstől a visszatérési útmutatók közzétételén és a visszatérési támogatás adminisztratív és pénzügyi ellenőrzésére szolgáló eszközökön át a visszatérési támogatást igénylők biometrikus adatainak összegyűjtéséig terjednek. Egyes tagállamok[35] tájékoztatást/képzést nyújtottak a hatóságok és/vagy a visszatérés terén tevékenykedő NGO-k számára. Ami az 1. prioritás alapján hozott intézkedések – különösen hatóságok és/vagy a visszatérés terén tevékenykedő NGO-k számára nyújtott tájékoztatás/képzés – eredményeit illeti, a beszámolók szerint Németországban, Írországban, Máltán, Portugáliában és Romániában új együttműködési partnerségeket hoztak létre. További hat tagállam (BE, EL, LV, MT, NL, PT) ismerteti a harmadik országokkal való együttműködés terén elért javításokat, amelyek az 1. prioritás alapján végrehajtott intézkedések eredményeként következtek be. A jelentések szerint ezek hozzájárultak további kitoloncolások (Belgiumból 428, Görögországból 301) és önkéntes visszatérések (Belgiumból 120, Máltáról 9, Hollandiából 168, Svédországból pedig 55) megvalósításához. Az e prioritás alapján finanszírozott tevékenységek hosszabb távú hatásairól a tagállamok a következőképpen számoltak be: Három tagállam[36] azt jelentette, hogy a Visszatérési Alap finanszírozása önkéntes visszatérési és újrabeilleszkedési tevékenységeket indított el ezekben az országokban, ahol korábban nem voltak ilyen intézkedések; Hét tagállam[37] arról számolt be, hogy a támogatott intézkedések a visszatérés igazgatásának rendszerszintű javulását idézték elő, hozzájárulva a standard megközelítések kidolgozásához; Tizennyolc tagállam[38] szerint az 1. prioritás alapján végrehajtott intézkedések jelentős hozzájárulást nyújtottak a nemzeti szintű átfogó visszatérési igazgatás javításához; Emellett említést tettek az önkéntes visszatérés és a kitoloncolás minőségének javításáról, pl. új eszközök kidolgozása[39], a kiszolgáltatott személyek kitoloncolásához nyújtott támogatás[40], az NGO-kkal és az egyéb érdekeltekkel való partnerségek létrehozása[41] vagy a harmadik országokkal folytatott együttműködés javítása révén[42]. Az 2. prioritás (a tagállamok között folytatott együttműködés támogatása) terén megvalósított teljesítések és eredmények Hét tagállam[43] hajtott végre közös visszatérési műveleteket más tagállamokkal együttműködve. A 2. prioritás alapján végrehajtott közös visszatérési műveletek keretében összesen 820 személyt küldtek vissza. Hét tagállam[44] arról számolt be, hogy a 2. prioritás alapján végrehajtott intézkedések arra szolgáltak, hogy partnerségeket alakítsanak ki más tagállamokkal. Összesen tizenhat új partnerséget hoztak létre. Ezek lehetővé tették az egyes származási országokból érkező visszatérőkre vonatkozó dokumentáció beszerzésének nehézkes eljárásával kapcsolatos tapasztalatok cseréjét, munkacsoporti ülések megszervezését más tagállamokkal olyan témákról, mint például a visszafogadási megállapodások megkötése, valamint a visszatérésre és a közös határokra vonatkozó (angol-francia) partnerség kidolgozása. A tizenöt végrehajtó tagállam közül tizenkettő esetében[45] a 2. prioritás alapján végrehajtott intézkedések eredményei kedvező hatással voltak az átfogó, nemzeti szintű visszatérés igazgatás javítására. A hosszabb távú hatás tekintetében a tagállamok a következőkről számoltak be: A kitoloncolásra szolgáló közös légi járatok és egyéb cserék révén tartós szinergiák és hálózati hatások létrehozása; Az európai normáknak és a közös képzési kritériumoknak a közös visszatérési műveletek területére való kiterjesztése és alkalmazása által elért pozitív hatások; A tisztviselők visszatéréssel kapcsolatos igazgatási tapasztalatainak fejlesztése terén harmadik országokkal folytatott kommunikáció és együttműködés javulása. Mindössze három tagállam[46] számolt be arról, hogy az 2. prioritás alapján végrehajtott intézkedések korlátozott hozzájárulást nyújtottak a nemzeti szintű átfogó visszatérési igazgatás javításához. A 3. prioritás (innovatív eszközök támogatása terén megvalósított teljesítések és eredmények A 3. prioritást végrehajtó intézkedések eredményei új eszközök és kezdeményezések (származási országok adatbázisai, a - támogatott - önkéntes visszatérésre vonatkozó tájékoztatást nyújtó forródrót, többnyelvű weboldal, stb.) kidolgozásától és/vagy bevezetésétől az eszközökre és kezdeményezésekre vonatkozó, hatóságok és nem kormányzati szervek számára nyújtott képzésig vagy tájékoztatásig terjednek. A tagállamok emellett önkéntes visszatérési műveleteket hajtottak végre, segítséget nyújtottak kiszolgáltatott személyek számára, tanácsot/tájékoztatást adtak harmadik országbeli állampolgároknak, másoknak pedig újrabeilleszkedési támogatást nyújtottak. Végezetül több együttműködési partnerséget – például újrabeilleszkedési projekteket szolgáló partnerségeket – hoztak létre harmadik országokkal (AT, MT, ES). Spanyolország például az együttműködésre és a tartós visszatérésre vonatkozó képzést tartott harmadik országbeli tisztviselők számára. Más tagállamok (BG, HU, PL, RO, SI) a konzuli és diplomáciai szolgálatok között a visszatérők személyazonosságának dokumentálására vonatkozó együttműködést alakítottak ki. A tagállamok vegyes értékelést adtak ezekről az eredményekről. Tizenhárom ország (BE, BG, ES, FI, HU, IE, IT, LT, NL, PL, RO, SI, UK) szerint az e prioritás alapján végrehajtott intézkedések eredményei összhangban vannak az eredetileg kitűzött célokkal. Egyes tagállamok (AT, DE, EL, FR, LU, MT, SE, SK) szerint az eredmények nem, vagy csupán bizonyos mértékben feleltek meg, mivel bizonyos intézkedések céljait nem teljesen érték el, illetve egyes projekteket nem hajtottak végre. Ami a tevékenységek hosszabb távú hatásait illeti, 17 tagállamban[47] kedvezőnek tekintették az eredményeket, és úgy gondolták, hogy azok hozzájárulnak a visszatérés fenntartható igazgatásához, mások szerint (MT, SE) viszont túl kevés intézkedést hajtottak végre ahhoz, hogy azok érdemi hatást gyakorolhassanak a visszatérés igazgatására, illetve az értékelt időszak túl rövid a projektek hatásának vizsgálatához (DE). A 4. prioritás (a közösségi normák és bevált gyakorlatok támogatása) terén megvalósított teljesítések és eredmények A 4. prioritás alapján végrehajtott intézkedéseknek az a legáltalánosabb eredménye, hogy a hatóságok és/vagy a nem kormányzati szervek, illetve egyéb érintett szereplők munkatársai ismereteket szereztek a visszatérés igazgatására vonatkozó közösségi normákról és bevált gyakorlatokról. Tizennégy tagállam[48] számolt be arról, hogy képzést tartanak a visszatérés igazgatása terén meglévő közösségi normákról és bevált gyakorlatokról. Olaszország képezte a legtöbb személyt (3 390), majd Lengyelország (2 666) és Görögország (2 234) következett. Öt tagállam (BE, BG, HU, LT, SK) hajtott végre a visszatérési irányelv végrehajtásához kapcsolódó intézkedéseket, pl. a Szlovák Köztársaság ennek következtében 273 visszatérő számára biztosítanak jogi segítségnyújtást és 647 kiszolgáltatott személy részesül támogatásban. Összességében nagyon pozitívan értékelték az eredményeket — mint amelyek összhangban vannak az eredetileg kitűzött célokkal és javítják a visszatérés általános igazgatását. Amennyiben kevésbé kedvezően ítélték meg az eredményeket, ez általában amiatt történt, hogy kevés intézkedést hajtottak végre (FI). AZ ALAP TÖBBLETÉRTÉKE Az Alap hozzáadott többletértéke Mennyiségi hatások (gyakorlati hatások): annak mértéke, amennyivel az Alap beavatkozása hozzájárult a visszatérésre vonatkozó tevékenységek teljes skálájához A tagállamok általában véve arról számoltak be, hogy az Alap támogatása hozzájárult a visszatérési tevékenységek nagyságrendjének, időtartamának és fenntarthatóságának növeléséhez. A tagállami jelentések szerint úgy tűnik, hogy az Alap hozzájárulása az önkéntes visszatérés terén a legnagyobb mértékű. Több tagállamban ugyanis az önkéntes visszatérés támogatását említették legfontosabb többletértékként, nevezetesen azt, hogy: Az Alap támogatása lehetővé tette, hogy önkéntes visszatérési programokat vezessenek be három olyan tagállamban, ahol korábban nem léteztek ilyen programok (CY, LV, SI); A Visszatérési Alap finanszírozása elősegítette vagy kibővítette az önkéntes visszatérési programokhoz való hozzáférését (CZ, EE, ES, FI, MT, PL, PT); A Visszatérési Alap finanszírozása az önkéntes visszatérés iránti szándék egyértelmű erősödéséhez vezetett az alábbi intézkedéseknek köszönhetően: a visszatérési tanácsadás és az újrabeilleszkedési támogatás bevezetése, a visszatérés pénzügyi ösztönzése (CZ, ES, FR, MT, PT, SK), az átfogó tájékoztatás rendelkezésre állása (pl. a visszatérés helye szerinti országban nyújtott kezdeti támogatásról), valamint az önkéntes visszatérési lehetőségek meghirdetése és megismertetése (BE, DE, FR, HU, IE, MT, PT). A fentiek tekintetében Belgium a követközképpen fogalmazott: „Az Alap jelentős mértékben hozzájárult az önkéntes visszatérések számának növekedéséhez, nem pusztán a nagyobb mértékű segítségnyújtás révén, hanem azáltal is, hogy... minden érintett szereplő számára naprakész tájékoztatást nyújtottak az önkéntes visszatérésről, és ellátták őket az esetleges visszatérés megvitatására szolgáló eszközökkel, ezáltal jobban megismertették az önkéntes visszatérés lehetőségét”; A Visszatérési Alap finanszírozása elősegítette a nem kormányzati szervezetek részvételét a támogatott visszatérési tevékenységekben (CZ, NL). Több tagállam arról számolt be, hogy az Alap a kitoloncolás terén is jelentős többletértéket képviselt, konkrétan a következőket: A közös légi járatokban való részvétel (BE, EL); A tagállamok és a harmadik országok közötti együttműködés javulása, közelebbről az alábbiak tekintetében: – a jogi dokumentáció azonosításának előmozdítása, ami csökkenti a fogva tartási időt és felgyorsítja a visszatérés folyamatát; kapcsolatok kiépítése harmadik országokkal, nem utolsósorban azokkal, amelyek nem rendelkeznek konzuli jelenléttel a tagállamokban; ennek hatása a visszafogadási megállapodások elősegítésének és végrehajtásának javulásában mutatkozik meg; A rendőrségi felszerelés korszerűsítése és a rendőrtisztek uniós normákra vonatkozó képzése, aminek következtében javultak a visszatérőknek nyújtott rendőrségi szolgáltatások, azok pedig jobban megismerték a jogaikat, fogva tartásuk indokait és visszatérésük eljárásait (BE, DE, EL, LT, PL, SI, SK). Ami azt illeti, hogy a programok mely többletértékét érzékelték a meglévő nemzeti programokhoz és politikákhoz képest, valamint a nemzeti költségvetés tekintetében, a legtöbb tagállam[49] ahhoz kötötte az Alap többletértékét, hogy – különösen az államháztartási megszorítások idején – növeli a kitoloncolásra és az önkéntes visszatérésre szolgáló pénzügyi eszközöket. Mindazonáltal egyes tagállamok megállapítása szerint az Alap korlátozott többletértékkel rendelkezett amiatt, hogy viszonylag kis mértékben járult hozzá a visszatérés igazgatására elkülönített nemzeti költségvetésekhez (LU, FR). A szerepkörre gyakorolt hatások: az Alap hozzájárulásának mértéke ahhoz, hogy a tagállamokat felkészítsék a visszatérési irányelv megfelelő végrehajtására Ami a visszatérési irányelv végrehajtását illeti, a huszonnégy[50] tagállam közül tizenhét[51] gondolta úgy, hogy az Alap pozitívan járult hozzá a visszatérési irányelvben meghatározott kitoloncolási és önkéntes visszatérési rendszerek létrehozásához. Magyarországon az Alap jelentős mértékben hozzájárult a támogatott visszatérési programok végrehajtásához, valamint a fogva tartási körülmények és a légi úton történő kitoloncolási műveletek minőségének javításához. Szlovénia esetében az volt az Alap legfontosabb hozzájárulása, hogy támogatást nyújtott az országban első alkalommal létrejövő önkéntes visszatérési és újrabeilleszkedési programok elindításához. Az észt belügyminisztérium és az észt Vöröskereszt közötti együttműködési megállapodás aláírása révén teljesült a visszatérési irányelv azon követelménye, hogy figyelemmel kell kísérni a kitoloncolási műveleteket. Ez volt az Alap egyik legfontosabb beavatkozása ebben az országban. Más tagállamok azt jelezték, hogy nemzeti visszatérési normáik már összhangban voltak a visszatérési irányelvvel, vagy a jelentéstételi időszakban a nemzeti költségvetésből, nem pedig az Alapból támogatták a visszatérési irányelv végrehajtását, illetve hogy a visszatérési irányelvet az értékelés tárgyát képező időszakot követően hajtották végre. Érdemes hangsúlyozni, hogy az Európai Parlament politikai kapcsolatot létesített a Visszatérési Alap és a visszatérési irányelv elfogadása között. E politikai kapcsolatnak az az alapgondolata, hogy a tagállamok visszatérési tevékenységeinek társfinanszírozására szolgáló uniós pénzösszeg kizárólag akkor folyósítható, ha a tagállamok először elfogadják azokat a közös normákat, amelyek garantálják, hogy a visszatérők humánus és tisztességes bánásmódban részesüljenek. Ez a megközelítés hozzájárult ahhoz, hogy újraindultak a Tanáccsal folytatott, megrekedt tárgyalások, amelyek eredményeként végül 2008 végén sor került a visszatérési irányelv elfogadására. A Bizottság azonban továbbra is aggódik amiatt, hogy az Egyesül Királyság mostanáig nem döntött a visszatérési irányelvhez való csatlakozásról, ugyanakkor pedig ez az ország a Visszatérési Alap legnagyobb kedvezményezettje. A terjedelemre gyakorolt hatások: milyen mértékben maradtak volna el az Alapból társfinanszírozott tevékenységek az Unió pénzügyi támogatásának hiányában A legtöbb tagállam (AT, BE, CY, CZ, DE, EL, ES, HU, IT, LV, LT, MT, PL, PT, RO, SE, SK, UK) szerint az Alap által társfinanszírozott egyes tevékenységeket korlátozott mértékben hajthattak volna végre az Unió pénzügyi támogatása nélkül. Ezek az országok arról számoltak be, hogy csökkent volna a tevékenységek – különösen az önkéntes visszatérési tevékenységek (tájékoztatás, a visszatérés pénzügyi ösztönzői, újrabeilleszkedési támogatás, tanácsadás) – köre. Ez a megállapítás ismételten rávilágít az Alap többletértékére az önkéntes visszatérés terén. Ezzel kapcsolatosan Németország a következőket írta: „Az (...) Alap nélkül sok visszatérési intézkedésre nem, vagy csupán korlátozott mértékben kerülhetett volna sor. Az európai finanszírozás segítségével intenzívebb és időigényesebb, az egyéni megoldásokat szem előtt tartó megközelítéseket alkalmazó visszatérési tanácsadásokat tartottak, amelyeknek egyértelműen kedvezően befolyásolták a visszatérési hajlandóságot. Tehát lehetőség nyílt arra, hogy konkrét csoportoknak – például a traumát szenvedett nőknek – kínáljanak tanácsadást (...) A széles körű tanácsadás és a támogatási megközelítés alapján jelenleg hangsúlyeltolódás figyelhető meg a fenntartható újrabeilleszkedés terén tett visszatérési intézkedések felé. Egyes tagállamok azt is jelentették, hogy a kiszolgáltatott visszatérők (a különleges szükségletekkel rendelkezők vagy családok) szintén kevesebb támogatásban részesültek volna (EE, BE, LT). Bizonyos tagállamok (BE, BG, CZ, EE, FI, HU, IE, LV, NL, PT, RO, SI, SK) arról számoltak be, hogy az Alapból társfinanszírozott egyes tevékenységeket – amelyek különösen az önkéntes visszatérést és a nem kormányzati szervezetek tevékenységét érintették – nem tudták volna végrehajtani az uniós pénzügyi támogatás nélkül. Észtország például azt közölte, hogy minden valószínűség szerint nem indították volna el az újrabeilleszkedési tevékenységeket. A Cseh Köztársaság beszámolója szerint a visszatérés pénzügyi ösztönzőivel, valamint a visszatérők újra beilleszkedésével kapcsolatos tevékenységeket nem tudták volna végrehajtani az Alap támogatása nélkül. Görögország szintén arról számolt be, hogy a többi tagállammal való együttműködés vagy a harmadik országbeli hatóságokkal való kétoldalú találkozók rendkívüli nehézségekbe ütköztek volna az Alap támogatása nélkül. Másrészt egyes tagállamok (EE, PT, RO, ES, BE) említést tettek arról, hogy az Alap hiányában a kitoloncolással kapcsolatos tevékenységeket a nemzeti költségvetés keretében lehetett volna végrehajtani. Spanyolország például megjegyezte, hogy jelentős mértékű éves beruházást eszközöltek kizárólag a nemzeti költségvetésből, támogatást nyújtva a visszatérők számára történő segítségnyújtáshoz, valamint a személyazonosítási bizottságok és a kitoloncolásra szolgáló légi járatok számára. Egyes tagállamok (CZ, FI, FR, LU) bejelentése szerint az Alapból társfinanszírozott egyes tevékenységeket jelentős részben végre tudták volna hajtani. Ez nagyrészt a kitoloncolásokat érinti, mivel a legtöbb tagállamban van erre vonatkozó jogalap. Bevált gyakorlatok és levont tanulságok Bizonyos tagállamok arról számoltak be, hogy a következő igazgatási gyakorlatok jelentősen hozzájárultak a visszatérés hatékony igazgatásához: jó kapcsolat kialakítása a kedvezményezettekkel; programozási intézkedések kialakítása az elkülönített pénzeszközök alacsony felhasználási arányának elkerülése céljából; hosszabb és többéves projektek végrehajtása; a különböző érdekeltek közötti kölcsönös megértés biztosítása. Ami a sikeres visszatérés-igazgatási gyakorlatokat illeti, a következőkről tettek említést: önkéntes visszatérési programok (UK); szoros kapcsolattartás a visszatérés helye szerinti országokkal (LT, NL, PL, PT); a visszatérési programokra vonatkozó tanácsadási tevékenységek biztosítása a potenciális visszatérők számára (DE, HU, IE, IT, MT); integrált visszatérési megközelítés létrehozása — a visszatérést megelőző előkészületektől az újrabeilleszkedési támogatásig (BE, EE, PT); nem kormányzati szervezetek együttműködése az önkéntes visszatérési programok kialakítása és a migráns közösségek feltérképezése során (IT, PT); az idegenrendészeti fogdák és befogadóállomások részvétele az önkéntes visszatérési programok potenciális kedvezményezettjeinek szóló információ-szolgáltatásban (FI, RO). Ezenfelül néhány tagállam a következő bevált gyakorlatok kidolgozásáról számolt be a visszatérés helye szerinti országokkal való együttműködés terén: · a tagállamok és harmadik országok közötti kapcsolatok fejlesztéséről szóló konferencia, amelyet visszafogadási megállapodások aláírása követett; · kapcsolattartás a visszatérők személyazonosságának megerősítéséért felelő harmadik országokbeli konzuli hatóságokkal; · a nemzeti nem kormányzati szervezetek és a befogadó országokbeli testvérszervezetek közötti együttműködés az önkéntes visszatérési műveletek területén. Végezetül egyes tagállamok kiemelték az Alap kezelése és igazgatása terén levont tanulságokat, többek között az alábbiakat: jobb tervezés; eljárási egyszerűsítés; hatékonyabb finanszírozási eljárások; jobb közbeszerzés, az igényfelmérések, valamint a fenntarthatóbb eredmények elérésére szolgáló gyakorlatok fejlesztése. Ez utóbbi a következőkre utal: az újrabeilleszkedési támogatásnak az egyes harmadik országok nemzeti szükségleteihez igazodó, gondos testre szabása, a projektmenedzserek közötti tudásátadás biztosítása, az újrabeilleszkedési tevékenységek összekapcsolása a visszatérési országok helyi fejlesztési politikáival, anyanyelvű tanácsadók alkalmazása abból a célból, hogy a potenciális visszatérőket tájékoztassák az önkéntes visszatérési programokról, valamint rendszeres ellenőrző látogatások azokban a származási országokban, ahol az ilyen programokat végrehajtják. KÖVETKEZTETÉSEK A tagállamoktól kapott értékelő jelentések áttekintését követően, és az egyéb információk figyelembevételével a Bizottság arra a megállapításra jutott, hogy az Európai Visszatérési Alap 2008 és 2010 közötti programjainak végrehajtására vonatkozó átfogó kép rendkívül kielégítő. A projektvégrehajtó szervezetek és a nemzeti hatóságok jó eredményeket tudtak elérni, még ha az Alap végrehajtásának első éve nehézséget is okozott egyes tagállamoknak. Továbbá megállapítható, hogy az Alap teljesíti azt az ígéretet, hogy ösztönzést ad a visszatérés integrált tagállami igazgatásának végrehajtásához. Az Alap támogatta a tájékoztató kampányok végrehajtását és visszatérésre vonatkozó információk különböző nyelveken és célzott kommunikációs csatornákon keresztül történő, széles körű terjesztését, a potenciális visszatérőknek szóló tanácsadási tevékenységek bevezetését és fejlesztését (pl. a migránsok új kategóriáira, mint például a fogva tartott személyekre, családokra, az emberkereskedelem áldozataira történő kiterjesztését), újrabeilleszkedési támogatás bevezetését vagy fejlesztését a származási országokban, valamint országspecifikus tájékoztatási adatbázisok kifejlesztését. Ami az eredményeket illeti, a tagállamok arról számoltak be, hogy az Alapból társfinanszírozott intézkedések – egyes tagállamokban jelentős mértékben – hozzájárultak a visszatérés irányítására vonatkozó integrált megközelítés átfogó továbbfejlesztéséhez, a visszatérők számának növekedéséhez, valamint a visszatérési folyamat minőségének javulásához. Ezen felül az Alap elősegítette az önkéntes visszatérésnek a kitoloncolással szembeni gyakoribb alkalmazását – sőt lehetővé tette, hogy egyes tagállamokban önkéntes visszatérési és újrabeilleszkedési tevékenységeket vezessenek be. Összességében véve azonban a tagállamok által kitoloncolt migránsok száma továbbra is meghaladja az önként visszatérők számát. A jövőben még nagyobb hangsúlyt kell helyezni az önkéntes visszatérésre, összhangban az uniós szabványok szerinti önkéntes visszatérés elsődlegességének elvével. Bár említést tettek valamennyi eredményről a tagállamok közötti együttműködés terén (pl. kitoloncolásra szolgáló közös légi járatok, a bevált gyakorlatok cseréje), az e célkitűzésre elkülönített előirányzatok csekély mértéke (az értékelt időszakban a tagállamok által elköltött teljes összeg kevesebb mint 3 %-a), azt jelzi, hogy nehézségek mutatkoznak az együttműködési hálózatok kialakítása terén, vagy pedig előnyben részesítik a FRONTEX által szervezett közös légi járatokat. A jövőben több hangsúlyt kell fektetni a gyakorlati együttműködés előmozdítására abból a célból, hogy csökkentsék az erőfeszítések megkettőződésének előfordulását, például a harmadik országokkal való együttműködés, a képzési tevékenységek, valamint a visszatérési országokban lévő helyzetre vonatkozó információgyűjtés terén. Ami az Alap hátterét jelentő szolidaritási elvet illeti, az Egyesült Királyság, Görögország, Franciaország, Spanyolország és Olaszország – amelyek előirányzatai együttesen a 2008-2010-es időszak folyamán felosztott teljes uniós hozzájárulás 59 %-át tették ki – nagyon jó teljesítményt nyújtott az Alap kezelése ás a programok végrehajtása (átlagosan 83 %-os végrehajtási aránnyal) terén. Egy kivételével az összes említett ország nagyon pozitívan értékelte az Alap átfogó eredményeit és teljesítéseit. Görögország csupán pozitívnak értékelte azokat, ugyanis jogalkotási és adminisztratív nehézségekkel küzdött az Alap végrehajtása során. A 2014-2020-as időszakra létrehozott új Alap eljárásai és rendszerei figyelembe veszik a tagállamok által kifejtett azon kritikákat, amelyek az egyszerűsítés és az adminisztratív teher csökkentésének szükségességét hangsúlyozták. A Szolidaritási finanszírozás első generációja (a SOLID Alapok — köztük az Európai Visszatérési Alap) a többéves keretet éves programokkal kombinálja, ami bonyolulttá, időigényessé és meglehetősen nehezen kezelhetővé teszi ezt a rendszert. A jövőbeni Alapok a többéves programozási megközelítés felé fognak elmozdulni azzal a céllal, hogy több rugalmasságot kínáljanak, jelentősen csökkentsék a Bizottság, a tagállamok és a kedvezményezettek munkaterhét, valamint lehetővé tegyék az Alapok eredményorientáltabb kezelését. Ezenfelül, míg jelenleg a „Szolidaritás és a migrációs áramlások igazgatása” keretprogram négy különböző alap-jogiaktussal rendelkező négy különböző Alapot ölel fel, az új Alapok szerkezete egyszerűsödik majd azáltal, hogy két Alapból – a Belső Biztonsági Alap és a Menekültügyi és Migrációs Alapból (amely egyesíti a jelenlegi Európai Visszatérési Alapot, az Európai Menekültügyi Alapot és az Európai Integrációs Alapot) – álló struktúrára korlátozódik a programok száma. [1] A Bizottság főként a részt vevő tagállamok által szolgáltatott adatok alapján készítette ezt a jelentést. A Bizottság által végzett minőségi felülvizsgálat ellenére a következetlenségek vagy pontatlanságok nem zárhatók ki. Azonban a Bizottság meggyőződése szerint ezek nagy valószínűséggel nem olyan súlyúak, hogy befolyásolnák a jelentésben megfogalmazott következtetések megalapozottságát és megbízhatóságát. [2] A Bizottság közleménye a Tanácsnak és az Európai Parlamentnek a 2007–2013. közötti időszakra a Szolidaritás és a migrációs áramlások igazgatása keretprogram létrehozásáról, COM(2005) 123 végleges. [3] A keretprogram a következő alapokra terjed ki: a Külső Határok Alap, az Európai Menekültügyi Alap, valamint az Európai Integrációs Alap. [4] Dánia – a rá vonatkozó jegyzőkönyvnek megfelelően – nem vesz részt az Alapban. [5] Az „Szolidaritás és a migrációs áramlások igazgatása” általános program keretében a 2008–2013-as időszakra az Európai Visszatérési Alap létrehozásáról szóló, 2007. május 23-i 2007/575/EK európai parlamenti és tanácsi határozat 50. cikk (3) bekezdése. [6] Az 575/2007/EK határozat 50. cikkének (2) bekezdése. [7] Az 575/2007/EK határozat 49. cikkének (2) bekezdése. [8] Az 575/2007/EK határozat 49. cikkének (3) bekezdése. [9] Az előkészítő intézkedések értékelése megtekinthető a következő címen: http://ec.europa.eu/home-affairs/funding/2004_2007/solidarity/funding_solidarity_en.htm. [10] Az Európai Parlament és a Tanács 2008. december 16-i 2008/115/EK irányelve a harmadik országok illegálisan tartózkodó állampolgárainak visszatérésével kapcsolatban a tagállamokban használt közös normákról és eljárásokról. A irányelv Dánia, Írország és az Egyesült Királyság kivételével az összes tagállamra alkalmazandó. Az átültetésre meghatározott határidő 2010. december 24-én járt le. [11] Az összes nemzeti program, a Visszatérési Alapot is beleértve. [12] AT, BE, CZ, IE, LU, PL, PT, SE, UK. [13] BG, EE, FI, FR, DE, EL, HU, IT, LV, LT, MT, NL, RO, SK, SI, ES. [14] A Ciprusra vonatkozó önkéntes visszatérési adatokat nem bocsátották rendelkezésre. [15] Az összes nemzeti program, a Visszatérési Alapot is beleértve. [16] A Külső Határok Alap, az Európai Menekültügyi Alap, valamint az Európai Integrációs Alap. [17] A végrehajtási arány azt méri, hogy a tagállamok milyen mértékben költik el ténylegesen a számukra eredetileg elkülönített előirányzatokat. [18] AT, BE, DE, ES, FI, FR, HU, IE, IT, LV, MT, PL, PT, SE, SK, UK. [19] AT, DE, ES, FR, IT, PT. [20] BG, CZ, EE, LT, LU, SI. [21] A következő tagállamok 2008-2010-es éves programjaik egyikét sem vizsgálták felül: AT, BG, CZ, LU, MT, SI. [22] DE, EE, EL, ES, FI, FR, HU, IT, LV, PL, PT, RO, SE, SK, UK. [23] BE, DE, EE, EL, ES, FI, FR, HU, IT, LT, LV, NL, PL, PT, RO, SE, SK, UK. Ciprus nem nyújtott be értékelést 2009-es programjának felülvizsgálatáról. [24] AT, BE, BG, EE, EL, ES, FI, FR, HU, IE, LT, LV, MT, NL, PL, PT, SE, SI, SK, UK. [25] AT, BG, CZ, DE, EL, ES, FI, FR, HU, IT, LV, LT, LU, MT, NL, PL, PT, SE, SI, SK, UK. [26] AT, BE, BG, CY, CZ, EE, EL, ES, FI, IT, LT, LV, MT, PL, PT, RO, SK. [27] A teljesítmények és eredmények prioritások szerint történő bemutatása azt tükrözi, ahogyan a tagállamok értelmezték ezeket a prioritásokat, majd pedig ennek megfelelően besorolták projektjeiket. Előfordulhat, hogy a különböző tagállamokban hasonló projekteket eltérő prioritások alá soroltak be. Az egyes prioritások eredményei és teljesítményei között némi átfedés mutatkozik – pl. az 1. és a 3. prioritás keretében végrehajtott intézkedések eredményeként történt önkéntes visszatérések vagy az 1., 3. és 4. prioritás alapján végrehajtott intézkedések révén támogatott, kiszolgáltatott személyek esetében. [28] Nagyon kedvező értékelés: AT, BE, CY, ES, FI, FR, IT, LV, LT, PL, PT, SK, UK (13). Kedvező értékelés: BG, DE, EE, EL, HU, IE, MT, NL, RO, SI (10). [29] CZ, LU, SE. [30] A 10. és a 11. intézkedési kategóriával összefüggésben a partnerség a nemzeti szint vagy harmadik országokkal folytatott együttműködés új –a Visszatérési Alap révén kezdeményezett – formája, vagyis a fontos érdekeltekkel való együttműködésre vonatkozó új kezdeményezések kidolgozása. [31] BG, CZ, DE, ES, FI, FR, IE, LT, PL, PT, RO, SK. [32] AT, BG, CZ, DE, FI, IE, LV, LT, NL PL, PT, RO. [33] AT, BE, BG, DE, EE, ES, FI, FR, HU, IT, LT, NL, PL, PT, SE. [34] BE, CY, FI, FR, LV, LT, NL, PT, RO, SE. [35] DE, FI, IE, LT, MT, PT, RO. [36] CY, SI, LV. [37] EE, ES, FI, FR, IT, MT, SE. [38] BE, BG, CY, EE, EL, ES, FI, FR, HU, IE, IT, LT, LV, MT, PL, PT, SE, SI. [39] BE, CY, FI, FR, LV, LT, NL, PT, RO, SE. [40] BE, HU, LT, EE. [41] DE, IE, PT, SE. [42] BE, EL, LV, MT, NL, PT. [43] BE, CY, EL, IE, PL, RO, UK. [44] BG, CZ, DE, EE, EL, PL, UK. [45] BE, CY, CZ, EE, EL, FR, IE, IT, LV, PL, RO, UK. [46] BG, EE, LU. [47] AT, BE, BG, EL, ES, FI, HU, IE, IT, LT, LU, NL, PL, RO, SI, SK, UK. [48] BE, BG, CY, EE, EL, HU, IT, LT, LV, PL, RO, SE, SI, SK. [49] BE, CZ, ES, EE, IE, MT, NL, PL, PT, SE, UK. [50] Az Egyesül Királyság és Írország úgy határozott, hogy nem vesz részt a visszatérési irányelvben. [51] BE, BG, CY, DE, EE, EL, ES, FI, HU, IT, LT, LV, MT, PL, PT, RO, SI.