KÖZÖS KÖZLEMÉNY A TANÁCSNAK STRATÉGIAI KERET AZ AFRIKAI NAGY-TAVAK RÉGIÓJÁRÓL /* JOIN/2013/023 final */





STRATÉGIAI KERET AZ AFRIKAI NAGY-TAVAK RÉGIÓJÁRÓL I. Összefoglaló Az afrikai Nagy-tavak régiójában, és különösen a Kongói Demokratikus Köztársaság (a továbbiakban: KDK) keleti részében zajló konfliktus azért húzódott el az elmúlt húsz évben, mert nem sikerült kezelni a probléma kiváltó okait. A társadalmi törésvonalakat mélyítette a gyenge kormányzás, a biztonság hiánya és az, hogy nem tudták biztosítani a jogállamiságot a régió nagy részében, miközben mindez szegénységgel, valamint a szolgáltatások és infrastruktúra hiányával párosult. Fegyveres csoportok okoznak káoszt, és a humán, szociális és gazdasági fejlődés meggátolásával tovább súlyosbítják a régió problémáit. A helyzet orvoslása érdekében öt kritikus területen van szükség fellépésre: a) a régió államainak támogatása abban, hogy növeljék hatékonyságukat és elszámoltathatóságukat, és biztosítani tudják az alapvető szolgáltatásokat és a megbízható fizikai, jogi és igazgatási biztonságot az ország egész területén, szükség esetén devoluált politikai struktúrák révén; b) a biztonság garantálása a KDK keleti részében, és az ottani közösségek közötti bizalom helyreállítása; c) a régió gazdaságának újjáépítése, lehetővé téve az emberek számára, hogy részt kapjanak az ásványkincsek hasznából, az integráltabb regionális piac előnyeiből, és a globális piacokhoz való jobb hozzáférésből; d) a régió országai közötti együttműködés és bizalom kialakítása, valamint az együttműködés hatékonyságát garantáló mechanizmusok kialakítása; e) a nemzetközi közösség amelletti elkötelezettségének biztosítása, hogy bátorítják a régió országait és többi szereplőjét arra, hogy teljesítsék kötelezettségvállalásaikat és felelősségteljesen lépjenek fel országon belül és a szomszédok felé egyaránt. E célok követése során az EU szorosan együtt fog működni regionális szervezetekkel, köztük az Afrikai Unióval és a Nagy-tavak Régió Nemzetközi Értekezletével[1] (ICGLR), valamint az ENSZ-szel, ideértve az Egyesült Nemzetek Szervezetének kongói demokratikus köztársasági megerősített stabilizációs misszióját (MONUSCO), amely továbbra is fontos szerepet fog játszani mindaddig, amíg nem biztosított a térség belső stabilitása. E stratégiai keret annak biztosítása érdekében született, hogy az EU biztonságra és fejlesztésre vonatkozó célkitűzései – köztük a konfliktusmegelőzés és a békeépítés – egymást erősítő és átfogó módon valósuljanak meg. Magának a stratégiai keretnek nincsen költségvetési vonzata. A nemzetközi közösség többi tagjával együttműködve az EU meg fogja vitatni a stratégiát a régió országaival és szervezeteivel, prioritásokat fog meghatározni és ütemtervet készít a tevékenységek végrehajtásához, amely az előrelépés mérésére hivatott mérföldköveket is tartalmaz majd. II. Háttér Bár az „afrikai Nagy-tavak régiója” meghatározás több különböző földrajzi területnek is megfelelhet, a stratégiai keret alkalmazásában a fogalom Ruanda, Burundi és Uganda területét, valamint a KDK keleti tartományainak területét foglalja magába (továbbá tágabb értelemben Nyugat-Tanzániát, Nyugat-Kenyát és Dél-Szudán egyes részeit). A terület potenciálisan gazdag és termékeny, de nem egyenletesen lakott és a tenger elől elzárt, az itt található országok határait pedig a gyarmatosítás idején határozták meg. Az 1960-as években elnyert függetlenség óta valamennyi országra jellemző volt az instabilitás, bizonyos időszakokban a katonai rezsim, és a fenntartható fejlődés útjára lépéssel kapcsolatos nehézségek. Az 1994-es ruandai népirtás, Burundi polgárháborúi és a Mobutu-rendszer 1997-es összeomlása idézte elő a belső és regionális konfliktusok évtizedét, melyek során több millióan estek áldozatul, sok túlélő pedig lakóhelye elhagyására kényszerült vagy elszegényedett. A régió néhány országa, különösen Uganda és Ruanda az elmúlt években jó gazdasági növekedésnek örvendett és kielégítő mértékű haladást tett millenniumi fejlesztési célkitűzéseinek teljesítése felé, a többiek viszont lemaradtak. Ennek ellenére az afrikai Nagy-tavak régiójának országait szoros kapcsolatok fűzik egymáshoz, és mindegyikük egyéni sorsa hatással van a régió stabilitására és fejlődésére is. Ezért célszerű a régiót egységes egészként kezelni. A helyzetet a következő főbb tényezők befolyásolják: § nagy méretű és növekedő népesség, amely aránytalanul oszlik el: Ruanda, Burundi és a Kivu tartományok magasföldjei közül néhány nagyon sűrűn lakott, míg a KDK többi részén alacsony a népsűrűség és nagy termőföldtartalékok vannak; § politikai töredezettség és demokratikus deficit; § felerősített etnikai különbségek, amelyeket néha felhasználnak egymás ellen a versengő pártok. A KDK esetében a ruandaiul beszélő népesség Kivu tartományokba irányuló migrációja felborította a politikai egyensúlyt, miközben Kinshasa és a szomszédos országok között továbbra is verseny folyik az erőforrásokért és az ellenőrzésért; § gyenge államok és nem megfelelő igazgatási kapacitások, néhány ország legitimitása vitatott, a politikai és a sajtószabadság pedig korlátozott; § a jogállamiság vagy a hatékony biztonsági ellenőrzések hiánya, különösen a KDK keleti részén, ahol a központi állam nem mindig élvez bizalmat és ahol a biztonsági erők olykor a civil lakosság tiszteletben tartásának teljes hiányával léptek fel, melyek során néhány esetben súlyos visszaéléseket követtek el a büntetlenség kultúrájának közegében; § a természeti erőforrások illegális kitermelése és kereskedelme a KDK keleti részén, ami szerepet játszik az erőszak kiváltásában, fenntartásában és fokozódásában – és mindez a nyersanyag-kitermelő iparágak rossz igazgatásával és a korrupció magas szintjével párosul; § súlyos szegénység, alacsony szintű humán fejlettség, kielégítetlen alapvető szükségletek, az emberi jogok megsértése, nemi alapú erőszak és egyenlőtlenség; § a globális piacokhoz való nehéz hozzáférés és a regionális integráció hiánya, ami hátráltatja a beruházásokat és a régión belüli valódi gazdasági érdekek körvonalazódását. E tényezők nem mindegyike jelentkezett egyenlő mértékben a régió minden országában. A KDK-ban uralkodó helyzetnek volt a legmesszemenőbb regionális hatása az ország hatalmas mérete miatt. Ezenkívül minden ország – Ruanda, Burundi és Uganda is – szembesül olyan sajátos kihívásokkal, amelyeknek destabilizáló hatása volt – vagy van még ma is – a regionális biztonság tekintetében. Különösen a Kivu tartományok váltak csatatérré, ahol a harcok nemcsak a különböző érdekeket képviselő helyi csoportok között, hanem a szomszédos országokból származó vagy azok által támogatott lázadó csoportok között is folynak, akik a területek ellenőrzésére és a természeti erőforrások kiaknázására törekednek. Mindez instabil és törékeny helyzetet eredményezett. Ennek eredménye: § a lakosság tömeges elvándorlása, és az ebből következő társadalmi és gazdasági eltolódások a Kivu tartományokban különösen keserves humanitárius helyzetet eredményeztek. § Még mindig széles körű az emberi jogokkal való visszaélés, ide értve a szexuális vagy nemi alapú erőszakot is. § A gazdasági és szociális fejlődés megrekedt, különösek a KDK keleti részében, ahol az államnak nem sikerült teljesítenie a biztonság és a közigazgatás biztosításának alapvető feladatát. § Összeomlott az alapvető közösségi konszenzus; nem csökkent, hanem felerősödött a rivalizálás, és megsokszorozódtak a fegyveres csoportok. § A Kivu tartományokban fennálló helyzet kedvezőtlen hatást gyakorolt az egész régióra a szomszédos országok közti bizalmatlanság miatt, amelyeket beavatkozással vádoltak, ami szintén fokozza a bizonytalanságot a stabilitás megteremtése helyett. A tartós megoldás kialakítására irányuló számos kísérlet nem bizonyult hatékonynak vagy fenntarthatónak, mivel nem kezeltek számos alapvető problémát, nem vontak be minden helyi és nemzeti szintű érintettet, vagy egyszerűen nem sikerült végrehajtani őket. A Kongói Demokratikus Köztársaság és a Nagy-tavak régió békéje és biztonsága érdekében folytatandó együttműködésről szóló keretmegállapodás (a továbbiakban: keretmegállapodás) közelmúltbeli aláírása és az ENSZ-főtitkár Nagy-tavak régióval foglalkozó különleges megbízottjának kinevezése egyedülálló alkalmat kínálnak egy olyan új átfogó megközelítés kialakításához, amely egyszerre kezeli a konfliktusok, különösen a Kivu tartományok konfliktusainak helyi, nemzeti és regionális szintű kiváltó okait. E tekintetben a keretmegállapodás nemzeti és regionális felügyeleti mechanizmus létrehozásáról rendelkezik, melynek célja az aláíró felek[2] által vállalt kötelezettségek végrehajtásának nyomon követése. Ezt a lehetőséget nem szabad elszalasztani, és gyors kezdeményezésre van szükség e talán rövid ideig fennálló lehetőség megragadásához. A sikeres végeredmény szempontjából kulcsfontosságú a kormányok és a régió többi szereplőjének felelősségvállalása. A kezdeményezést a teljes nemzetközi közösségnek támogatnia kell. Az összehangolt nemzetközi megközelítés hatékonyan hozzájárulhat a konfliktus megoldásához. III. A tartós megoldás építőkövei Ha megoldást akarunk, ahhoz számos építőkövet kell a helyére tenni. Mindegyikük ugyanolyan fontos, és mindegyiket párhuzamosan nyomon kell követni a valódi előrelépés biztosításához. A. A kormányzási problémák kezelése A régió egészének stabilitását befolyásolja az egyes országok belpolitikájának alakulása. Ruandában, Burundiban, Ugandában és a KDK-ban akkor lesz lehetőség a fenntartható és tartós fejlődésre, ha lesz elszámoltatható kormány, az emberi jogokat tiszteletben tartó nyílt társadalom és jogállamiság. A demokrácia elmélyítése és a jövő lehetőségeiről szóló nyílt, felelősségteljes vita lehetővé tétele minden országban támogatni fogja a megbékélésre irányuló erőfeszítéseket. Ugyanilyen hatással fog járni annak biztosítása, hogy az emberi jogok mindenfajta megsértését kezelik, és a régióban sehol sem maradnak büntetlenül az ilyen fellépések. A hatékony és elszámoltatható kormányzás, különös hangsúlyt helyezve az államháztartás irányítására, szintén kulcsfontosságú lesz bármilyen stabilizációs stratégia sikeréhez a régióban. A KDK-ban például gyakorlati és értékelhető prioritásokat kell meghatározni, figyelembe véve az ország keretmegállapodásban vállalt kötelezettségeit, köztük a biztonsági ágazat reformját, a decentralizációt, a megbékélést és a demokratizálódást, valamint az államhatalom megerősítését az ország keleti részén. A ENSZ-főtitkár különleges megbízottja teljesítménymérő referenciákat fog előterjeszteni a régió feleinek és az ENSZ Biztonsági Tanácsának (BT) egyaránt, amelyek különösen fontosak lesznek e tekintetben. A KDK által jóváhagyott, 2011-ben kialakított puszani „Új megállapodás” is fontos referencia a további fellépésekhez. Az ENSZ-kezdeményezés keretén belül a KDK beleegyezett, hogy nemzeti felügyeleti mechanizmust hoz létre a reformmal kapcsolatos nemzeti kötelezettségvállalások végrehajtásának felügyeletére. Ez egy fontos lépés. A nemzetközi közösségnek, ezen belül az EU-nak, az ENSZ-nek, a nemzetközi pénzügyi szervezeteknek, valamint az olyan regionális és nemzetközi partnereknek, mint Dél-Afrika, Angola és Kína, fontos támogató és ösztönző szerepet kell játszaniuk abban, hogy a KDK rálépjen erre az útra. Ezért alapvetően fontos a szoros koordináció e szereplők között. A keleti konfliktust tápláló egyik kritikus probléma a biztonsági ágazat reformjának nehézsége volt. Bár történt némi előrelépés a rendőrséget illetően, a hadsereg és a biztonsági erők professzionalizálását célzó erőfeszítések eddig csak korlátozott előrelépést eredményeztek a politikai kötelezettségvállalás hiánya, az igazgatási kapacitások alacsony szintje és az erőforrások hiánya miatt. Ugyanakkor most talán jobbak a körülmények az újabb kötelezettségvállalásokhoz: a hadsereg reformjának szükségessége az első helyen szereplő kötelezettségvállalás a keretmegállapodásban, és a MONUSCO a biztonsági ágazat reformjával kapcsolatban erősebb felhatalmazást és szerepet kapott a 2053 (2012) és a 2098 (2013) ENSZ BT-határozatok értelmében. A MONUSCO védnöksége alatt felállítandó nemzetközi intervenciós csoport egyik célja is az, hogy több teret kapjon a kongói hadsereg reformja. Sőt, a Dél-afrikai Fejlesztési Közösség (SADC) brigádban részt vevő néhány tagállamának a helyszínen lesz lehetősége támogatni a biztonsági ágazat reformjának folyamatát. A rendőrségre és a hadseregre vonatkozó régóta várt, elengedhetetlenül fontos jogszabályi megalkotása végre folyamatban van. E tekintetben a nemzetközi közösség – és azon belül az EUSEC és EUPOL missziókon keresztül az EU – pragmatikus lentről felfelé irányuló megközelítést követett, bátorította a reform első lépéseit az olyan területeken, mint például az emberierőforrás-menedzsment (cenzus, fizetési lánc). A csapatok operatív képzését (zászlóalj képzés) néhány uniós tagállam és más KDK-partnerek hajtották végre. Az EUPOL is támogatta a „Comité de Suivi de la Réforme de la Police” létrehozását. A biztonsági ágazat reformját a lefegyverzés, leszerelés és újrabeilleszkedés (DDR) új, helyi közösségen alapuló megközelítésének kell kísérnie. A helyi DDR-folyamat részét kell hogy képezzék a monitoring mechanizmusok, a rugalmas támogatás és a civil társadalom bevonása. Ezenkívül a stabilitás nem biztosítható hosszú távon anélkül, hogy kezelnék az emberi jogok megsértésének, köztük a nemi alapú erőszaknak az eseteit. Az elengedhetetlen nemzeti erőfeszítések mellett a Nagy-tavak régió valamennyi országának együtt kell dolgoznia az emberi jogok előmozdításán a régió egészében, és véget kell vetni az emberi jogokkal való rendszeres visszaéléssel járó bűncselekmények büntetlenségének. B. Fenntartható biztonság garantálása a KDK keleti részén A KDK keleti része továbbra is nyílt konfliktuszónának számít: a Kivu tartományokban és egyre több egyéb régióban (többek közt Észak-Katangában és Orientale tartomány egyes részein) előfordul a biztonság megsértése. Minimális szintű stabilitás nélkül lehetetlen lesz a szükséges reformok és szakpolitikák végrehajtása. A fegyveres csoportok elleni küzdelemre és a külső beavatkozás megakadályozására erős felhatalmazással rendelkező, MONUSCO-n belüli intervenciós csoport létrehozása jelentősen megváltoztathatja az erőviszonyokat. Ugyanakkor továbbra is nagyon fontos, hogy a katonai fellépések megfelelő politikai folyamatba illeszkedjenek, helyi szinten és a KDK és Ruanda viszonylatában egyaránt, és hogy különböző megközelítést alkalmazzanak egyrészt a külföldiek által felfegyverzett csoportok, másrészt pedig a helyben felfegyverzett csoportok esetében. Az FDLR (Forces démocratiques de Libération du Rwanda) feloszlatásához külön fellépésre lesz szükség. Kelet-KDK tartósabb stabilizálása érdekében kezelni kell a konfliktusok helyi gyökereit, mint például a földkérdést, valamint a menekültek és a belső menekültek visszatérésének kérdését a KDK állampolgársági jogszabályainak keretében, valamint egyértelműséget kell teremteni ezek végrehajtását illetően. A helyi és tartományi választásoknak a folyamat részét kell képezniük, de gondosan elő kell készíteni őket. A KDK keleti részének stabilizálása azt is jelenti, hogy a szomszédos országoknak tartózkodniuk kell a külső beavatkozástól. Az EU továbbra is támogatja a Kongói Demokratikus Köztársaságról és a szakértői csoportról szóló 1533 (2004) BT-határozat értelmében létrehozott biztonsági tanácsi bizottság munkáját[3]. Le lehet vonni a tanulságokat a KDK kormánya által a STAREC-en (a KDK keleti részének stabilizációs és újjáépítési terve) keresztül kezdeményezett korábbi stabilizációs és újjáépítési tervekből, melyeket a nemzetközi közösség a nemzetközi biztonsági és stabilizációs támogatási stratégia (ISSSS) keretében támogatott, különös tekintettel a biztonság és a konfliktus utáni stabilizációs munka közötti kapcsolatokra. A helyi szintű, inkluzív stabilizációs kezdeményezések támogatása a Kivu tartományok kis számú, kritikus körzetében jó tesztlehetőséget biztosítanak a szélesebb körű stabilizációhoz. C. A szegénység elleni küzdelem és a gazdaság helyreállítása A szegénység elleni küzdelemhez és a humán, szociális és gazdasági fejlesztéshez a régióban komoly kötelezettségvállalásokra lesz szükség a donorok és a partnerországok részéről egyaránt, hogy ki lehessen elégíteni a lakosság alapvető szükségleteit, ösztönözni lehessen a gazdasági növekedést és a munkalehetőségeket a lakosság megélhetésének támogatása és az állami bevételek biztosítása érdekében. Megfelelő körülmények között a Kivu tartományok élénk fejlesztési központtá válhatnak. Ehhez arra lesz szükség, hogy a biztonság és a fejlesztés kölcsönösen erősítsék egymást, és hogy a regionális integrációs kilátások pragmatikus és sokoldalú megközelítésen alapuljanak. Uganda, Ruanda és Burundi a Kelet-afrikai Közösség (EAC) tagjaivá váltak, amely viszonylag gyors ütemben fejleszti gazdasági integrációs modelljét. A megnövekedett regionális kereskedelem révén máris érzik az integráció előnyeit. Ezek az országok más regionális szervezeteknek is tagjai, de inkább politikai okokból. A KDK számos regionális szervezet tagja, amelyek mobilizálhatók lehetnek: az ECCAS (Közép-afrikai Államok Gazdasági Közössége), a SADC (Dél-afrikai Fejlesztési Közösség ), a Nagy-tavak Régió Nemzetközi Értekezlete és a CEPGL (a Nagy-tavak régió országainak gazdasági közössége). 2012 augusztusában – Dél-Szudánnal és Szomáliával együtt – a KDK benyújtotta csatlakozási kérelmét az EAC-hoz. Ez a sokszoros tagság a KDK méretét és a kontinensen való központi elhelyezkedését egyaránt tükrözi. A KDK keleti része tekintetében azonban Kinshasa EAC-hoz benyújtott csatlakozási kérelme pusztán azt a tényt tükrözi, hogy a Kivu tartományok, Maniema, valamint Orientale és Katanga tartományok nagy része máris része a kelet-afrikai gazdasági súlypontok dinamikájának. A fenntartható humán fejlődést, a regionális integrációt és a befektetések növekedését a gazdasági növekedés révén kell megvalósítani. Az élelmezés- és táplálkozásbiztonságnak a mezőgazdasági beruházások útján való kezelése a régióban végrehajtandó bármilyen megoldás fontos része lesz. A föld termékeny és ásványkincsekben gazdag, de a mezőgazdasági termelést is magában foglaló gazdasági növekedéshez az infrastruktúrák és a regionális összeköttetések javítására van szükség. Ez kedvezően hatna a biztonságra is, és hozzájárulna a vidékre nehezedő népességnyomás csökkentéséhez is, mivel új területeket nyitna meg a letelepedés előtt. A regionális összeköttetéseket a CEPGL-en belül meglévő együttműködésre építve lehetne javítani az energiaágazatban, ideértve a vízenergiát is. A vámügyek és a határigazgatás terén megvalósuló jobb együttműködés is bátorítaná a határokon átnyúló kereskedelmet és növelné az összes ország vámbevételeit. Különös figyelmet kell szentelni a jobb szabályozásnak és az elszámoltathatóságnak az ásványkincsek kitermelése és kereskedelme tekintetében. A jelenleg szabályozatlan kisipari bányászati tevékenységek generáltak valamennyi vagyont, de csak kevesen részesültek belőle. Így ez inkább csak táplálta a konfliktust, ahelyett, hogy csillapította volna. A kitermelő iparágak átláthatóságának és elszámoltathatóságának javításával a kormányzás megerősítését célzó, a nyersanyag-kitermelő iparágak átláthatóságára irányuló kezdeményezésen túl az ICGLR tanúsítási mechanizmusa is alapot jelenthet a helyzet javuláshoz, bár végrehajtásához szükséges kormányzati eszközök kialakítása további beruházásokat igényel. A kormányokat a már meglévő regionális megállapodásokra és kezdeményezésekre építve kellene bátorítani a kitermelő iparágak átláthatóságának javítására. Nagy lehetőségeket tartogat az Ugandában, a kongói határ közelében nemrégiben felfedezett olaj, feltéve, ha a hasznosítását nem akadályozza a nem megfelelő szabályozás vagy a területi viták. Ezért is lenne szükség egy olyan fórumra, amely lehetővé tenné az együttműködést ezekben a kérdésekben. D. A szomszédok közötti bizalom újjáépítése Fontos lesz a jószomszédi viszonyok és a regionális integráció pozitív jövőképének előmozdítása, valamint annak megértetése a szomszédokkal, hogy jogos biztonsági aggályaik kezelését és egyéb érdekeiket jobban szolgálja az instabil helyzet fennmaradásánál a hatékony regionális együttműködés, valamint a stabil szomszéd országok, amelyek egész területükön képesek érvényesíteni a legitim államhatalmat. Minden fél fel kell hogy ismerje annak szükségességét, hogy teljes mértékben együtt kell működni a szomszédokkal, mert ebből mindenkinek politikai és gazdasági előnye származik. A gazdasági együttműködéssel párhuzamosan ezért alapvetően fontos a bizalomépítés a pozitív regionális dinamika helyreállításához. Bár a nemzetközi közösség fontos szerepet játszik ennek előmozdításában, végső soron a régió országainak a felelőssége, hogy megtalálják a békés egymás mellett élés útját. Fontos kezdeti lépés, hogy a keretmegállapodás megismétli a Nagy-tavak országainak azon kötelezettségvállalását, hogy nem avatkoznak be a szomszédos országok belügyeibe. A következő lépés annak felismerése, hogy minden országnak legitim érdekei fűződnek a szomszédos országok belügyeihez. A régió határai között van átjárás. A határok két oldalán élő emberek kötődnek egymáshoz. Így a négy ország sorsa elválaszthatatlanul összefonódik. Mindegyiküknek hajlandóságot kell mutatni a konstruktív együttműködéshez való hozzájárulásra és a bizalomépítő intézkedések meghozatalára (mint például a határokon átnyúló együttműködés és a határellenőrzés). A nemzetközi részvállalás számos módon segíthet. A megerősített MONUSCO keretében az intervenciós csoport és az ICGLR kiterjesztett közös ellenőrzési mechanizmusa eredményes lehet a régió országai közötti bizalomépítésben. Az ENSZ-főtitkár Nagy-tavak régióval foglalkozó különleges megbízottjának is kulcsszerepe lehet a keretmegállapodás regionális felügyeleti bizottságával együtt. Ezen túlmenően tevékenyen törekedni kell egy globális regionális biztonsági elképzelés kidolgozására, és bátorítani kell azt. A 2006-os „A Nagy-tavak régiójának biztonsági, stabilitási és fejlesztési paktuma” jogi keretet biztosít, és ütemtervet határoz meg az ICGLR kezdeményezéseinek ezen a területen. Ezenkívül a CEPGL bizonyította, hogy nagyon hasznos szerepet játszhat a KDK és Ruanda közötti közeledésben, és továbbra is az együttműködés alapvető tényezőjének számít, gazdasági és biztonsági kérdésekben egyaránt. Az AU és a SADC szerepvállalásával zajló egyéb kezdeményezések, vagy a központi kormányzatokon túlmutató kapcsolatok (parlamentközi viták, helyi együttműködés a szomszédos települések vagy tartományok között) kiegészíthetik az átfogó megközelítést. A hosszú távú stabilitás biztosításához a demokratikus, nyílt és elszámoltatható politikai rendszerek megerősítésére is szükség lesz valamennyi érintett országban. Minden ország kihívások előtt áll ennek megvalósításában: nincs olyan rendszer, amely mindenhol alkalmazható lenne, így minden országnak magának kell megtalálnia a nála működő megoldást. Ugyanakkor a régió előtt álló kihívások különösen nagyok a történelmi események, a demokratikus intézmények számos országban tapasztalható gyengesége, valamint annak nehézsége miatt, hogy megtalálják a megfelelő egyensúlyt egyrészt a szólásszabadság és a politikai tér, másrészt a szélsőségek és az erőszak kockázata között. Az EU ezen országok politikai fejlődését azzal segítheti, hogy támogatást nyújt a demokratikus és elszámoltatható intézményeknek, továbbá segít kialakítani az országoknak a jogállamiságot és a parlamentáris rendszert, aminek köszönhetően a lakosság előtt megnyílik a valódi választások és döntéshozatali folyamatok lehetősége (és kialakulhat az ezekbe vetett bizalom). E. Erős nemzetközi támogatási mechanizmus kialakítása Az afrikai Nagy-tavak régiójában zajlik a világ egyik legnagyobb és legköltségesebb békefenntartó művelete. Ennek ellenére úgy tűnt, a 2009. évi békemegállapodást követően a nemzetközi közösség már nem koncentrált eléggé a válságra. A harcok 2012-es újjáéledése a KDK keleti részében emlékeztette a világot arra, továbbra is milyen törékeny a régió helyzete. Az ENSZ máris vezető szerepet játszik, a közelmúltban az ENSZ tárgyalásai nyomán kialakult kezdeményezés pedig új lendületet ad a válság kezeléséhez. Ugyanakkor jelentős kihívást fog jelenteni azon különböző szintek koordinálása, amelyekre a KDK és a Nagy-tavak régiójának stabilizálását célzó sokoldalú terv kiterjed. Ahol csak lehetséges, a helyi, nemzeti és regionális szinten meglévő koordinációs mechanizmusokra kell építeni, el kell kerülni minden átfedést a már meglévő többi kezdeményezéssel, és igazodni kell a regionális gazdasági integráció jelenlegi / fennálló helyzetéhez / szerkezetéhez. Fontos lesz megtalálni a helyes egyensúlyt a regionális felelősségvállalás és a nemzetközi beavatkozás között, valamint a nyomás fenntartása és az együttműködés megvalósítása között. Az AU, a SADC és az ICGLR mind fontos szerepet játszanak, és ezt el kell ismerni. Elengedhetetlen a különböző kérdések koordinált és átfogó megközelítése, ami a következőket foglalja magában: a válság helyi, nemzeti és regionális dimenzióinak kezelése; a Kivu tartományokra összpontosítás, szem előtt tartva azt is, hogy számos probléma a KDK egészét érinti; a régió instabil helyzetű országai (Ruanda, Burundi és Uganda) demokratizálódással kapcsolatos kihívásainak figyelembe vétele; valamint a KDK és a régió többi országa által vállalt kötelezettségek egyensúlyban tartása. Egy ilyen megközelítésnek meg kell határoznia a „kritikus útirányt” a fellépések ütemezéséhez, és ezt a régió kormányai közötti szerződéses kötelezettségvállalás formájában kell lefektetni. IV. Az EU szerepe Az EU-nak stratégiai érdeke a Nagy-tavak régiójának stabilitása. Minden egyes országhoz szoros történelmi kötelékek fűzik, és humanitárius felelősséget érez azzal a szenvedéssel kapcsolatban, amit az ismétlődő konfliktusok okoztak a régió több millió lakosának. A konfliktus akadályozza a mélyszegénység enyhítéséhez szükséges gazdasági és szociális fejlődést. Ezenkívül a konfliktus gátolja a nyíltan kereskedő gazdaságok kialakulását, amelyek hozzájárulhatnak Afrika egészének növekedéséhez és olyan stabilitást teremthetnek, amely más instabil országokra is továbbterjedhet. Mindezen okok miatt az elmúlt 20 évben az EU jelentős összegeket fektetett a szegénység elleni küzdelembe, a szociális és gazdasági fejlesztésbe, a békeépítési és stabilizációs erőfeszítésekbe, miközben – politikai, humanitárius, biztonsági és fejlesztési munkája révén – reagálni próbált az érintett emberek azonnali szükségleteire. Alapvetően fontos, hogy folytatódjon az EU elkötelezettsége, és az erőfeszítések szintje is változatlan maradjon. Az EU-nak a 2006-os és a 2011-es választási folyamat támogatására, a biztonsági ágazat EUSEC és EUPOL útján történő reformjára, valamint a fejlesztésnek a saját külső fellépési eszközein keresztül történő felgyorsítására irányuló erőfeszítései során gyűjtött tapasztalatát e területek mindegyikén fel fogják használni a támogatásnyújtás javítása érdekében a jövőbeli tevékenységek során. Ehhez egy olyan átfogó megközelítésre van szükség, amely túlmutat a KDK keleti részében zajló konfliktus puszta tüneti kezelésén. Az EU kötelezettségvállalásainak természetesen teljes mértékben igazodniuk kell a változtatási program elveihez és a régió kormányainak prioritásaihoz. Szükség lesz továbbá az EU tagállamaival kialakítandó közös megközelítésre, a szélesebb körű nemzetközi erőfeszítésekben való szerepvállalásra és a velük folytatott koordinációra. Az EU-nak már a stratégiák és tevékenységek megtervezésének korai szakaszában részt kell vennie. Az azonnali szükségletek kielégítése továbbra is humanitárius segítségnyújtást igényel majd a régióban, különös tekintettel a 20 évnyi konfliktus következtében belső menekültté vagy menekültté vált emberek százezreinek támogatására. Az életek megmentése és a legkiszolgáltatottabb érintettek szenvedésének enyhítése mellett a humanitárius tevékenységek célja az is lesz, hogy előkészítsék a terepet a fenntarthatóbb megközelítések alkalmazhatóságához. Ezenkívül a támogatásnak továbbra is foglalkoznia kell a konfliktus következményeivel és a konfliktus eredményeképpen megsérült társadalmi szerkezettel, amely a büntetlenség kultúrájának kialakulásához, az emberi jogok súlyos megsértéséhez és nemi alapú erőszakhoz vezetett. Az EU a jövőben is egyaránt támogatni fogja a strukturális okok kezelésére irányuló erőfeszítéseket és azonnali támogatást is fog nyújtani az áldozatoknak. Tekintetbe véve a fent meghatározott építőköveket, valamint az ENSZ kezdeményezésével létrejött keretmegállapodásban rögzített nemzeti és regionális kötelezettségvállalásokat, a lenti beavatkozási területek azonosíthatók. Mindeközben szem előtt kell tartani a prioritásokat és a megfelelő ütemezést. A. A kormányzási problémák kezelése, ideértve a biztonsági ágazat reformját, az emberi jogokat és a jogállamiságot Szakpolitikai javaslatok: § Továbbra is fontos eleme marad az EU szakpolitikáinak a demokratikus kormányzáshoz és struktúrákhoz nyújtott támogatás a régió valamennyi országában. Az EU külső fellépési eszközei döntő támogatást nyújthatnak a Cotonoui Megállapodás ezen alapvető területén. Az EU választási megfigyelő misszióinak nyomon követése és az ENSZ időszakos felülvizsgálatai hozzá fognak járulni ehhez. § Az EU-nak tevékenyen hozzá kell járulnia a KDK nemzeti felügyeleti bizottságának munkájához, amelyet a KDK által tett kötelezettségvállalások hatékony végrehajtásának biztosítására fognak létrehozni. Valamennyi területen (a biztonsági ágazat reformja, az államhatalom megerősítése, decentralizáció, demokratizálódás/választások, gazdaságfejlesztés és strukturális reformok, pénzügyek, megbékélési folyamatok, a menekültek visszatérése stb.) egyértelmű prioritásokat és útirányt kell meghatározni. Az EU hozzájárulhat ehhez egyrészt politikai szinten, másrészt az együttműködési eszközeinek keretében tett gyakorlati intézkedések útján is. A szegénységcsökkentési stratégiai dokumentum és a kormány 2012–2016-os programja szolgál alapul a szükséges reformokhoz és a jövőbeli együttműködés általános keretéhez. § A biztonsági ágazat reformjához egyértelmű kötelezettségvállalásokra lesz szükség a kormány részéről és erős koordinációra a KDK valamennyi partnere között, azzal a céllal, hogy koherens beavatkozási platform jöjjön létre a kétoldalú együttműködés sérelme nélkül. Fontos, hogy közös elképzelésünk legyen arról, hogy reálisan mi valósítható meg rövid időn belül, és hogy megszólítsunk más olyan partnereket is, mint például Dél-Afrika, Angola és Kína, annak érdekében, hogy nézetünkkel a lehető legszélesebb körben egyetértsenek. Az EU jelenleg vizsgálja azt, hogy milyen szerepet játsszon a jövőben a biztonsági ágazat reformjának folyamatában az EUSEC/EUPOL missziók[4] fokozatos kivonásával kapcsolatban, valamint fontolóra veszi más uniós eszközök mobilizálását és a tevékenységek fokozatos megszüntetését vagy átadását a KDK-nak vagy a KDK partnereinek. A hadsereg és a rendőrség reformja tekintetében a stratégiai szintű tanácsadás, a megfelelő, nemzeti tulajdonban álló képzési rendszerek felállítása, valamint a jobb humánerőforrás-menedzsment kialakítása olyan koherens intézkedéscsomagot alkot, amely részben támogatható lehet a jövőben. A KDK biztonsági ágazati reformjával összhangban tervbe lehetne venni a lefegyverzés, leszerelés és újrabeilleszkedés (DDR) helyi közösségeken alapuló megközelítésének támogatását is. § A stabil makrogazdasági kerethez a Nemzetközi Valutaalap (IMF) és a nemzetközi pénzügyi szervezetek részéről is folytatódó elkötelezettségre lesz szükség, valamint a nemzeti költségvetés növelése céljából az államháztartás jobb irányításához nyújtott támogatásra. § Az erőfeszítéseket arra kell koncentrálni, hogy minden (nemzeti, tartományi, helyi) szinten mélyüljön a demokrácia és táguljon a politikai tér; továbbá a következő területekre: állampolgársági kérdések; a menekültek visszatérése; a választásokhoz nyújtott támogatás (a KDK demokratizálódási folyamatához nyújtott általános támogatással összhangban), valamint a hatékony alapvető közigazgatás biztosítása, többek közt decentralizáció útján. § A régió országai számára készült emberi jogi országstratégiák alapján az EU erőfeszítéseit a büntetlenség leküzdésére és a modern, átlátható, méltányos és elérhető igazságszolgáltatási rendszerhez való hozzáférés előmozdítására kellene összpontosítani, különösen a következő négy területen: az emberijog-védők helyzete; a nemi alapú erőszak; gyermekek a fegyveres konfliktusokban; valamint a véleménynyilvánítás és egyesülés szabadsága és az ellenzék jogai. B. A fenntartható biztonság biztosítása Szakpolitikai javaslatok: § A MONUSCO jövőbeni szerepének (intervenciós brigád) és a hiteles kiterjesztett közös ellenőrzési mechanizmus támogatása. § A STAREC/ISSSS folyamatban lévő felülvizsgálata hozzá fog járulni a jövőbeli stabilizációs támogatások keretének kialakításához. Ennek két szakasza látható előre: a közvetlenebb, humanitárius helyzetet követő támogatás célja a társadalmi és gazdasági helyreállítás alapvető feltételeinek megteremtése (alapvető ad hoc beavatkozás a humanitárius segélyekkel párhuzamosan) és egy második szakasz, melynek célja a fenntartható helyreállításhoz és fejlődéshez szükséges erőforrások és kormányzási feltételek megteremtése. § Hatékony közigazgatás és szolgáltatásnyújtás kialakítása a konfliktus sújtotta területeken, többek közt decentralizációs folyamat útján, a helyi hatóságokkal és érintettekkel folytatott szoros konzultáció mellett. § A helyi szintű, inkluzív stabilizációs kezdeményezések támogatása a Kivu tartományok kis számú, kritikus körzetében jó tesztlehetőséget biztosítanak a szélesebb stabilizációhoz. Az ilyen kezdeményezések előmozdíthatják a közösségek közötti párbeszéd megteremtését is. § A biztonsági ágazat reformjának támogatása a KDK keleti részének biztonságára irányuló kezdeményezések egy másik részét képezi. A kongói hadsereg reformjának rövid vagy középtávú célkitűzéseihez való hozzájáruláson túl meg lehetne vizsgálni a rendőrségnek nyújtott külön támogatást a konfliktus sújtotta területeken a katonai rendszerből való átmenet biztosítása érdekében. C. A szegénység elleni küzdelem és a gazdaság helyreállítása Szakpolitikai javaslatok: § A felgyorsított humán és szociális fejlesztés ösztönzése az elérhető eszközök, köztük a fejlesztési együttműködés felhasználásával, nemzeti és regionális szinten egyaránt. § Regionális és szubregionális kezdeményezések támogatása, különösen azoké, amelyek erősítik az országok közötti gazdasági kötelékeket és a kölcsönös érdekeket. Közvetlen szinten a CEPGL-nek nyújtott támogatás fenntartása, és a Nagy-tavak régiója energiaügyének fejlesztésére vonatkozó regionális kezdeményezés támogatási lehetőségeinek kiaknázása. § Infrastruktúra: a regionális összeköttetések előmozdítása. § A nyersanyag-kitermelő iparágak átláthatóságára irányuló kezdeményezés és más, ásványkincsekkel/természeti erőforrásokkal kapcsolatos átláthatósági/elszámoltathatósági kezdeményezések támogatásának folytatása. § Támogatást fog kapni az ICGLR természeti erőforrásokra vonatkozó regionális kezdeményezése (tanúsítási mechanizmus), valamint a konfliktusok által érintett vagy nagy kockázatot jelentő térségekből származó ásványok felelősségteljes ellátási láncára vonatkozó, a kellő gondosságról szóló OECD-útmutatások terjesztése, elfogadása és alkalmazása a Nagy-tavak régióban. Értékelés alatt áll a fenti kísérleti kezdeményezések alapján indítandó nagyobb szabású program lehetősége. § 2013 márciusában az EU nyilvános konzultációt indított egy lehetséges uniós kezdeményezésről a konfliktusok által érintett vagy nagy kockázatot jelentő térségekből származó ásványok felelősségteljes eredetmeghatározásáról, melynek célja az ellátási lánc átláthatóságának előmozdítása és az erőforrásokban gazdag országoknak nyújtott segítség lenne. § A természeti erőforrások fenntartható igazgatásának javítása a jövőbeni konfliktusok kockázatának csökkentése, valamint a gazdasági fejlődés erős platformjának kialakítása céljából. § A jogszerű kereskedelmet ösztönző mechanizmusokat, köztük a határ- és vámigazgatást is ösztönözni kell, mint ahogy a határokon átnyúló környezeti biodiverzitás fenntartására irányuló regionális együttműködést is. D. A szomszédok közötti bizalom újjáépítése Szakpolitikai javaslatok: § A keretmegállapodás regionális kötelezettségvállalásainak támogatása. § Az EU-nak törekednie kell arra, hogy részese legyen a KDK keretmegállapodás szerinti felügyeleti mechanizmusának és aktívan támogassa azt, és biztosítsa a megfelelő nyomon követést. § A Kongói Demokratikus Köztársaságról és a szakértői csoportról szóló 1533 (2004) ENSZ BT határozat alapján létrehozott Biztonsági Tanács Bizottság, valamint az ICGLR kiterjesztett közös ellenőrzési mechanizmusának támogatása. § A demokratizálódási folyamatok támogatása, különösen a KDK-ban, Ruandában, Burundiban és Ugandában, figyelembe véve a választások dátumait a régió különböző országaiban. § A regionális biztonság előmozdítása az olyan fórumokon, mint a CEPGL, az ICGLR és az AU, egy szélesebb körű politikai partnerség részeként. § Az FDLR-rel és a KDK szomszéd országaiból származó más fegyveres csoportokkal kapcsolatos lefegyverzési, leszerelési, hazatelepítési és a civil életbe történő visszailleszkedést elősegítő (DDRRR) szakpolitikák támogatása. § A Nagy-tavak igazságügyi stratégiájának támogatása a régió országai közötti igazságügyi együttműködés alapján, és a Nemzetközi Büntetőbírósággal való együttműködés folytatása. Bár az EU máris részt vesz az ország és kelet-KDK igazságügyi ágazatának fejlesztésében, szükség esetén a nemzetközi közösség a KDK-n belül vegyes bíróságok felállításával egészítheti ki ezeket az erőfeszítéseket. E. Erős nemzetközi támogatási mechanizmus kialakítása Szakpolitikai javaslatok: § Az ENSZ-főtitkár különleges megbízottja és a keretmegállapodásban szereplő kötelezettségvállalások támogatása. A politikai felügyeleti bizottságoknak operatív mechanizmusokra kell támaszkodniuk. § Szükséges annak biztosítása, hogy a keretmegállapodásban a KDK által és regionális szinten tett kötelezettségvállalások végrehajtása koordinált módon haladjon előre. § Kölcsönös elszámoltathatóság ösztönzése a Nagy-tavak régió országai és a donorok között. § Amikor csak lehet, a meglévő nemzeti/regionális fejlesztési terveket kell alapul venni. V. Következtetés A legutóbbi válság nemcsak az újabb kötelezettségvállalásra kínál lehetőséget, hanem a Nagy-tavak régió tartós békéjéhez és fejlődéséhez szükséges alapok megteremtésére is kötelez. Az ENSZ kezdeményezésével létrejött stratégiai keretmegállapodás megújult politikai és regionális konszenzust kínál a tartós stabilizációhoz. Az EU-nak lehetősége és feladata, hogy aktív részt vállaljon ezen erőfeszítések támogatásából. 2013. június 11. [1] A szervezet tizenegy tagállamból áll, amelyek a következők: Angola, Burundi, Közép-afrikai Köztársaság, Kongói Köztársaság, Kongói Demokratikus Köztársaság, Kenya, Uganda, Ruanda, Szudán, Tanzánia és Zambia. [2] 2013. február 24-én Angola, Burundi, a Közép-afrikai Köztársaság, a Kongói Demokratikus Köztársaság, a Kongói Köztársaság, Ruanda, Dél-Afrika, Dél-Szudán, Uganda és Tanzánia írták alá a Kongói Demokratikus Köztársaság és a régió békéje és biztonsága érdekében folytatandó együttműködésről szóló keretmegállapodást. Az ENSZ, az Afrikai Unió, a 11 tagú Nagy-tavak Régió Nemzetközi Értekezlete és a 14 tagú Dél-afrikai Fejlesztési Közösség garanciavállalóként jár el. [3] A Kongói Demokratikus Köztársaságról és a szakértői csoportról szóló 1533 (2004) BT-határozat értelmében létrehozott biztonsági tanácsi bizottság 2004. március 12-én jött létre a vonatkozó szankciós intézkedések felügyeletére és a Biztonsági Tanács által meghatározott feladatok ellátására. […] A szankcióbizottság munkáját szakértői csoport támogatja, melyet a Főtitkár nevezett ki a szankciók végrehajtásának nyomon követésére, különös tekintettel Észak-Kivu, Dél-Kivu és Ituri tartományokra. [4] Az EUPOL RD Congo misszió a kongói nemzeti hatóságoknak a nemzeti rendőrség reformjára irányuló erőfeszítéseit támogatja. A misszió célja ezenkívül a rendőrség és a büntető igazságszolgáltatás közötti viszony javításának elősegítése, hozzájárulva ezzel a szexuális erőszak és az emberijog-sértések büntetlensége elleni küzdelemhez. Az EUPOL RD Congo misszió 2007 júliusában indult, mandátumát nemrégiben hosszabbították meg 2013 szeptemberéig. Az EUSEC RD Congo misszió tanácsot és támogatást nyújt a Kongói Demokratikus Köztársaság (KDK) honvédelmi reformjához azzal a céllal, hogy támogassa a kongói hatóságokat a kongói nép biztonságának garantálására képes biztonsági apparátus felállításában, a demokratikus standardok, az emberi jogok és a jogállamiság, valamint a jó kormányzás és az átláthatóság elveinek tiszteletben tartása mellett. A misszió 2005. június 8-án indult, mandátumát 2012 szeptemberében, 2013. szeptember 30-ig meghosszabbították. A Politikai és Biztonsági Bizottság megállapodása alapján ezt a dátumot tizenkét hónapos végső átmeneti szakasz követi majd, melynek célja a feladatok fokozatos megszüntetése vagy átadása lesz.