Ajánlás A TANÁCS AJÁNLÁSA a Magyarországon fennálló túlzott költségvetési hiány megszüntetéséről /* COM/2012/0104 final - 2012/ () */





INDOKOLÁS A Tanács 2004. július 5-én az Európai Közösséget létrehozó szerződés (EKSZ) 104. cikkének (6) bekezdése alapján megállapította, hogy Magyarországon túlzott hiány áll fenn. 2012. január 24-én a Tanács az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) 126. cikkének (8) bekezdése alapján határozatot hozott arról, hogy Magyarország nem tett eredményes intézkedéseket a Szerződés 104. cikkének (7) bekezdése szerinti legutóbbi, 2009. július 7-i tanácsi ajánlás nyomán. A 2012. január 24-i tanácsi határozatot követő intézkedésként és az EUMSZ 126. cikkének (7) bekezdése, illetve az 1467/97/EK tanácsi rendelet 3. cikke alapján [2012. március 6-án] a Bizottságnak új tanácsi ajánlásra irányuló ajánlást kell elfogadnia a Magyarországon fennálló túlzott államháztartási hiány megszüntetésére vonatkozóan. Ajánlás A TANÁCS AJÁNLÁSA a Magyarországon fennálló túlzott költségvetési hiány megszüntetéséről AZ EURÓPAI UNIÓ TANÁCSA, tekintettel az Európai Unió működéséről szóló szerződésre (EUMSZ) és különösen annak 126. cikke (7) bekezdésére, tekintettel az Európai Bizottság ajánlására, mivel: (1) Az EUMSZ 126. cikke szerint a tagállamoknak kerülniük kell a túlzott költségvetési hiányt. (2) A Stabilitási és Növekedési Paktum az árstabilitás és az erős, fenntartható, munkahelyteremtéshez vezető növekedés eszközeként a rendezett államháztartás célkitűzésén alapul. (3) A Tanács 2004. július 5-én – az Európai Közösséget létrehozó szerződés (EKSZ) 104. cikke (6) bekezdésével összhangban – határozatában megállapította, hogy Magyarországon túlzott hiány állt fenn, és az EKSZ 104. cikkének (7) bekezdésével összhangban ajánlásokat tett a túlzott hiány 2008-ig történő megszüntetésére. (4) A Tanács 2005 januárjában az EKSZ 104. cikkének (8) bekezdése alapján megállapította, hogy Magyarország nem tett eredményes intézkedéseket az ajánlás nyomán, és 2005 márciusában az EKSZ 104. cikkének (7) bekezdésén alapuló újabb ajánlást tett közzé, megerősítve a túlzott hiány megszüntetésére vonatkozóan kitűzött 2008-as határidőt. 2005 novemberében a Tanács határozatában megállapította, hogy Magyarország másodszor sem tett eleget az EKSZ 104. cikkének (7) bekezdése alapján elfogadott ajánlásoknak. Ennek megfelelően a Tanács 2006 októberében az EKSZ 104. cikkének (7) bekezdésével összhangban egy harmadik ajánlást intézett Magyarországhoz, amelyben a túlzott hiány kiigazításának határidejét 2009-ig meghosszabbította. 2009 júliusában a Tanács arra a megállapításra jutott, hogy a magyar hatóságok által a 2006. októberi ajánlás nyomán tett intézkedések eredményesnek tekinthetők, továbbá a súlyos gazdasági visszaesés figyelembevételével az EKSZ 104. cikkének (7) bekezdése alapján felülvizsgálta az ajánlásokat és újfent módosította a korrekcióra megállapított határidőt, ezúttal 2011-re. 2010. január 27-én a Bizottság megállapította, hogy Magyarország eredményes intézkedéseket tett a Tanács legutóbbi ajánlásai nyomán, de egyben jelentős kockázatokra is figyelmeztetett. (5) Az EUMSZ 126. cikke (8) bekezdésének rendelkezései alapján a Tanács 2012. január 24-i határozatában megállapította, hogy a 2009. júliusi tanácsi ajánlás nyomán Magyarország nem tett eredményes intézkedéseket az említett ajánlásban meghatározott időszakon belül. Jóllehet a GDP 3 %-ában meghatározott nominális referenciaértéket a hiány 2011-ben nem haladta meg, ennek alapját nem strukturális és fenntartható kiigazítás adta, és jelentős mértékben egyszeri bevételektől függött. Ezt 2010 és 2011 folyamán a strukturális egyenlegnek a GDP több mint 2 %-át kitevő romlása kísérte, szemben az ajánlott, a GDP 0,5%-ának megfelelő kumulatív egyenlegjavulással. Emellett, bár a hatóságok által 2012-ben végrehajtott strukturális intézkedések a várakozások szerint nagyrészt ellensúlyozzák a korábbi egyenlegromlást, a Szerződés alapján a GDP 3 %-ában meghatározott referenciaérték betartása 2012-ben ismét csak a GDP közel 1 %-át kitevő egyszeri intézkedéseknek lenne köszönhető, 2013-ban pedig újfent nem teljesülne. [E tanácsi határozat nyomán a Tanács [2012. március 13-án] (az 1084/2006/EK tanácsi rendelet 4. cikkével összhangban) határozatot hozott a Kohéziós Alapból Magyarországra jutó 2013. évi kötelezettségvállalások egy részének felfüggesztéséről.] (6) Az EUMSZ 126. cikke (7) bekezdésének és a túlzott hiány esetén követendő eljárás végrehajtásának felgyorsításáról és pontosításáról szóló (a Stabilitási és Növekedési Paktum részét képező) 1467/97/EK tanácsi rendelet 3. cikkének megfelelően a Tanácsnak a túlzott hiány meghatározott időszakon belül történő megszüntetésére irányuló ajánlásokat kell tennie az érintett tagállam részére. Az ajánlás az érintett tagállam számára legfeljebb hathónapos határidőt állapíthat meg a túlzott hiány megszüntetésére irányuló eredményes intézkedések meghozatalára, az ajánlásnak továbbá határidőt kell szabnia a túlzott hiány megszüntetésére vonatkozóan, amelyet a túlzott hiány megállapítását követő évben teljesíteni kell, kivéve, ha különleges körülmények állnak fenn. Annak megállapításakor, hogy fennállnak-e különleges körülmények, figyelembe kell venni az 1467/97/EK rendelet 2. cikkének (3) bekezdésében meghatározott „érdemleges tényezőket”. Továbbá a túlzott hiány megszüntetéséről szóló ajánlásban a Tanácsnak olyan éves költségvetési célok elérését kell előírnia, amelyek az ajánlást alátámasztó előrejelzések alapján összhangban vannak a strukturális egyenlegben, azaz az egyszeri és egyéb átmeneti intézkedések nélküli, ciklikusan kiigazított egyenlegben elért, viszonyítási alapként a GDP legalább 0,5 %-ának megfelelő egyenlegjavulással. (7) A magyar gazdaság 2010-ben kilépett a recesszióból, a GDP 1,3 %-kal nőtt. A 2010-es növekedés számottevően gyorsabb volt a Bizottság szolgálatai által 2009 tavaszán (azaz a tanácsi ajánlás időpontjában) előrejelzett -0,3%-os visszaeséshez képest. A várakozások szerint 2011-ben a GDP 1,7 %-os visszafogott ütemben tovább bővült, a növekedést továbbra is kizárólag a külső egyenleg hajtotta. Mindazonáltal a nemzetközi környezet több csatornán keresztül is mutatkozó általános gyengülése, valamint a hazai keresletnek részben a gazdaságpolitikai bizonytalanságokra visszavezethető további csökkenése miatt a növekedési kilátások romlottak 2011 folyamán. Ennek megfelelően a Bizottság szolgálatainak 2012. februári időközi előrejelzése a gazdaság enyhe, 0,1 %-os visszaesését, majd ezt követő növekedését vetíti előre. (8) A GDP 4,2 %-át kitevő 2010-es hiányt követően az államháztartás egyenlege várhatóan többletet fog mutatni 2011-ben, de ez csupán a GDP közel 10 %-ának megfelelő, a magán-nyugdíjpénztári rendszerből átvett vagyonhoz kapcsolódó egyszeri bevételnek köszönhető. A 2011-es költségvetési többletre vonatkozó hivatalos becslés a GDP 3,9 %-ának felel meg a túlzotthiány-eljárás keretében készített 2011. decemberi jelentés alapján. Figyelembe véve a költségvetés pénzforgalmi eredményére vonatkozó, egyes bevételi tételek, illetve az önkormányzati alrendszer tekintetében a vártnál kedvezőbb legutóbbi információkat a többlet némileg akár magasabb is lehet (a bizottsági szolgálatok frissített értékelése szerint elérheti a GDP 4,1 %-át). (9) Ami a 2012-es évet illeti, az elfogadott költségvetés a GDP 2,5 %-ának megfelelő, több – jórészt a Széll Kálmán Terv részeként és a konvergenciaprogram 2011-es frissítésében jelzett – kiigazítási csomag árán elérendő hiánnyal számol. E csomagok részben azon számottevő, a GDP valamivel több mint 2 %-ának megfelelő adócsökkentések hatását hivatottak ellensúlyozni, amelyekről 2010 második felében döntöttek. Egyúttal a GDP 1,1 %-ának megfelelő rendkívüli tartalékot (zárolt kiadások) is képeznek. A kitűzött cél elérését egyszeri, az átmeneti különadókból befolyó, a GDP 0,7 %-ának megfelelő összegű bevételek is segítik. A legutóbbi gazdasági és költségvetési fejlemények alapján a Bizottság szolgálatainak frissített előrejelzése jelenleg a GDP 3 %-ának megfelelő, azaz a magyar hatóságok hivatalos célértéke feletti hiánnyal számol. Az elfogadott költségvetéshez képest a hiányra vonatkozó magasabb bizottsági előrejelzés többek között a fél százalékponttal alacsonyabbra várt gazdasági növekedésből, valamint a bevételek és kiadások alakulásának óvatosabb értékeléséből fakad. Az előrejelzés ugyanakkor azzal számol, hogy a rendkívüli tartalékok nem kerülnek felhasználásra (azaz a zárolt kiadási tételeket elvonják). A Bizottság szolgálatainak a GDP 3 %-ának megfelelő frissített előrejelzése a GDP 0,2 %-ával magasabb, mint a 126. cikk (8) bekezdése szerinti tanácsi határozat elfogadásának időpontjában előrejelzett érték. Ennek hátterében az áll, hogy a vártnál jobb bázishatás (2011 tekintetében) nem elegendő a 2012-es évre vonatkozó gazdasági kilátások további romlásából és a magasabb kötvényhozamokból fakadó költségvetési hatások ellensúlyozására. Az uniós költségvetési felügyelet bevett gyakorlatának megfelelően a magyar hatóságok által 2012. február 21-én bejelentett, a GDP 0,4 %-ának megfelelő kiigazítási csomag nem építhető be a Bizottság szolgálatainak előrejelzéseibe, mivel a tervek egyelőre nincsenek kellőképpen alátámasztva. (10) A hiány 2013-ban várhatóan ismét emelkedni fog, (a GDP 3 %-áról) megközelítőleg a GDP 3,6 %-ának megfelelő szintre, meghaladva ezáltal a bizottsági szolgálatoknak a GDP 3,25 %-át elérő hiányra vonatkozó, abban az időpontban készített előrejelzését, amikor az EUMSZ 126. cikkének (8) cikke alapján elfogadták a tanácsi határozatot, amelyben megállapították, hogy Magyarország nem tett eredményes intézkedéseket. A magasabb hiányszám elsősorban a GDP 0,4 %-ának megfelelő azon hiánynövelő fejleményekre (például a 2012-es alacsonyabb várható növekedés miatti alacsonyabb adóbevételek) vezethető vissza, amelyek a 2012-es magasabb hiány-előrejelzést is megalapozták. Ezen felül a kamatkiadások is nagyobb mértékben (a GDP 0,1 %-ával) emelkednek 2013-ban, mint 2012-ben. Ezeket a hatásokat csak részben ellensúlyozzák olyan egyéb hatások, mint a központi banknak a korábban vártnál (a GDP 0,25 %-ával) alacsonyabb 2013-as finanszírozási szükséglete. A 2012-es évvel összehasonlítva megállapítható, hogy a 2013-as hiány 3,6 %-ra emelkedése alapvetően a szektorális különadók kivezetéséből fakad, amelynek nettó költségvetési hatása a GDP 0,7 %-ának felel meg 2013-ban. Emellett a magasabb adósságszolgálati kiadások a GDP 0,5 %-ának, a személyi jövedelemadó adóalapjának szűkülése pedig a GDP 0,3 %-ának megfelelő hatást okoz. Az összességében mintegy a GDP 1,5 %-ának megfelelő hiánynövelő hatásokat a Széll Kálmánról elnevezett strukturális reformprogram további végrehajtása révén jelentkező, a GDP 0,4 %-ának megfelelő megtakarítások, illetve a GDP 0,4 %-át kitevő egyéb megtakarítások – például a közszféra nominális béreinek befagyasztása – várhatóan csak részben fogják tudni ellensúlyozni. Végezetül a költségvetési egyenleget némileg pozitív irányba tolhatja el az előrevetített gazdasági fellendülés. (11) A Bizottság szolgálatainak legutóbbi becslései szerint a 2010-ben 1,5 %-os, 2011-ben 0,5 %-os egyenlegromlást követően a strukturális egyenleg várhatóan közel 2 %-kal javul 2012-ben, mielőtt ismét a GDP 0,5 %-ának megfelelő egyenlegromlás következne be 2013-ban. Amennyiben a kormány megtenné a költségvetési céljai eléréséhez szükséges intézkedéseket 2012-ben és 2013-ban, a strukturális javulás a GDP nagyjából 2,5 %-ának felelne meg 2012-ben, illetve a GDP 0,5 %-ának 2013-ban. (12) A fenti költségvetési kilátások a GDP több mint 0,5 %-ának megfelelő mértékben javíthatók lennének 2013-ban, ha a Széll Kálmán Tervben felvázolt reformokat sikerülne kellőképpen részletezni és végrehajtani. A 2012. február 21-én nyilvánosságra hozott további megtakarítási intézkedéseket alá kell támasztani, különösen olyan területeken, mint a tömegközlekedési vállalatoknak juttatott támogatások csökkentése és a gyógyszerkiadások. Másrészről pótlólagos bevételek várhatók az elektronikus útdíj tervezett bevezetéséből. A túlzott hiány tartós korrekciója érdekében az említett intézkedéseken túl Magyarországnak érdemes megfontolnia a gyermekek után alanyi jogon járó támogatás célzottabbá tételét (adott esetben a közelmúltban bevezetett nagyvonalú családi adókedvezményekhez kapcsolódóan), egy központosított értékalapú ingatlanadó bevezetését és az egykulcsos jövedelemadó-rendszer progresszív jellegének erősítését. Ez utóbbi kérdéssel az európai szemeszter keretében 2011 júliusában Magyarországnak címzett tanácsi ajánlás is foglalkozott. (13) Az államadósságnak a GDP 79,7 %-áról (2009) 81,3 %-ra emelkedését követően (2010) a bruttó államadósság 2011-ben enyhén, a GDP 80,3 %-ának megfelelő értékre csökkent. Az enyhe javulás hátterében az elsődleges egyenleg jelentős, a GDP 8 %-ának megfelelő többlete áll, amit a magán-nyugdíjpénztári vagyon átvételéből származó egyszeri bevétel generált, amit viszont nagyrészt ellensúlyoz az árfolyam leértékelődése. Messzebbre tekintve az látható, hogy az előrejelzett hiányszámok alapján és a 2011 végihez képest erősebb technikai árfolyam-feltételezéssel élve, továbbá a magán-nyugdíjpénztáraktól átvett vagyon további, a GDP 1 %-ának megfelelő értékesítését feltételezve, a bruttó államadósság várhatóan a GDP 76 %-a körül alakul 2012-ben, de 2013-ban várhatóan ismét növekedésnek indul. (14) A költségvetés alakulásával kapcsolatos korábbi tapasztalatok hiányosságokat jeleznek a költségvetési irányítás, illetve a költségvetési tervezés és végrehajtás átláthatósága tekintetében. A 2010 második felében még mindig kiépülőben lévő korábbi költségvetési irányítási keret hathatós meggyengítését követően a magyar hatóságok az új (2012. január 1-je óta hatályos) Alaptörvénnyel bevezették a megváltoztatott rendszer kulcselemeit. Legfontosabb elem a GDP 50 %-ában megállapított nominális adósságplafon (amelyet folyamatos adósságcsökkentéssel kell elérni a mostani magas szintről), valamint az átalakított Költségvetési Tanácsnak a költségvetés feletti vétójoga. A központi és a helyi szintekre vonatkozó, számszerűsített új szabályok meghatározásáról szóló jogszabályt, valamint a Költségvetési Tanácsra vonatkozó rendelkezéseket sarkalatos törvényben fogadták el 2011 végén. Az elfogadott, számszerűsített éves szabály továbbra is túl nagy hangsúlyt látszik helyezni az éves költségvetési ciklusra, és vélhetően nem eredményez középtávú költségvetési tervezést, jóllehet az európai szemeszter keretében tett 2011. júliusi ajánlásban a Tanács ezt javasolta. Az említett országspecifikus ajánlásban a Tanács arra is felkérte Magyarországot, hogy szélesítse ki a Költségvetési Tanács elemzési hatáskörét (például rendszeres makroszintű költségvetési alappálya készítésével), erre azonban még a gazdasági stabilitásról szóló törvény 2011. decemberi elfogadását követően sem került sor. (15) A túlzott hiány korrekciójára irányuló költségvetési konszolidációs stratégia végrehajtása terén elért előrehaladás rendszeres és megfelelően időzített monitoringját támogatja az 1467/97/EK tanácsi rendelet 10a. cikke, amelynek értelmében a tagállamnak minden szükséges információt rendelkezésre kell bocsátania. Ennek keretében – összhangban a magyar hatóságok vállalásával – Magyarország frissített konvergenciaprogramjában 2012-től kezdődően, illetve a féléves előrehaladási jelentésekben külön fejezetet kell készíteni a túlzotthiány-eljárás lezárásáig. (16) A költségvetési konszolidációs intézkedéseknek úgy kell biztosítaniuk az államháztartási egyenleg tartós javulását, hogy közben az államháztartás minőségének fokozására és a gazdaság növekedési képességének erősítésére is irányulnak, ELFOGADTA EZT AZ AJÁNLÁST: 1) A magyar hatóságoknak 2012-ig meg kell szüntetniük a jelenleg fennálló túlzott hiányt. 2) A magyar hatóságoknak az államháztartás hiányát hiteles és fenntartható módon kell a GDP 3 %-ában megállapított referenciaérték alá vinniük, összhangban Magyarország 2011. április 15-i frissített, a Tanács 2011. július 12-i véleményével jóváhagyott konvergenciaprogramjában felvázolt többéves pályával. Kifejezetten e célból a magyar hatóságoknak: a) Biztosítaniuk kell a 2012-re kitűzött, a GDP 2,5 %-ának megfelelő hiánycél elérését, szemben a Bizottság szolgálatainak 2012. februári időközi előrejelzésében felvázolt makrogazdasági pályára alapozott, a GDP 3 %-ának megfelelő várt hiányszámmal. Ehhez további, legalább a GDP 0,5 %-ának megfelelő költségvetési kiigazításra van szükség a már előrevetített, a GDP 1,9 %-át elérő kiigazításon felül. Ezt elsősorban a Széll Kálmán Tervben és a konvergenciaprogram 2011-es frissítésében felvázolt hiánycsökkentő intézkedések részletesebb kidolgozásával és következetes végrehajtásával, valamint szükség szerint további strukturális jellegű konszolidációs intézkedések elfogadásával kell elérni. Az esetleges rendkívüli bevételeket, így a magán-nyugdíjpénztári tagoknak a nyugdíjrendszer állami pillérébe történő visszalépéséből származó esetleges egyszeri bevételeket a költségvetés egyenlegének javítására kell felhasználni. b) Szükség szerint további strukturális intézkedéseket kell tenniük annak érdekében, hogy a 2013-as hiány – amely a Bizottság szolgálatainak 2012. februári időközi előrejelzésében szereplő makrogazdasági pálya alapján a GDP 0,6 %-ával túl fogja lépni a Szerződésben megállapított, a GDP 3 %-ának megfelelő küszöbértéket – bőven a küszöbérték alatt maradjon, még a GDP közel 1 %-ának megfelelő összegű egyszeri bevételek várakozások szerinti és ajánlott teljes körű kivezetését követően is. Ezen intézkedések között a Széll Kálmán Tervben felvázolt strukturális reformok részletesebb kidolgozása és végrehajtása is szerepelhet. c) A költségvetési céloknak még az előre nem látható események felmerülése esetén is biztosítható teljesülése érdekében a következő költségvetési törvényekbe megfelelő tartalékot kell beépíteniük (az államháztartási törvény által előírt általános tartalékon felül). 3) A fenti költségvetési kiigazításnak hozzá kell járulnia a bruttó államadósság csökkenő pályára állításához. Ennek részeként az 1467/97/EK rendelet 2. cikkének (1a) bekezdésével összhangban a túlzott hiány korrekcióját követő három év egészében biztosítani kell a szükséges mértékű előrehaladást az adósságcsökkentésre vonatkozó referenciaértéknek való megfelelés érdekében. 4) A Tanács 2011. júliusi ajánlásának megfelelően a magyar hatóságoknak a gazdaság stabilitásáról szóló sarkalatos törvény kiigazításával működőképessé kell tenniük az alapvető alkotmányos költségvetési szabályokat. A számszerűsített szabályoknak biztosítaniuk kell a költségvetési folyamatnak egy kötelező érvényű középtávú keretbe helyezését, és szélesíteni kell a Költségvetési Tanács elemzési hatáskörét. 5) A Tanács a túlzott hiány tartós korrekciója irányába tett előrehaladáshoz szükséges eredményes intézkedések megtételéhez, illetve az intézkedések meghatározásához a magyar kormány számára határidőként [2012. szeptember 13-át] tűzi ki. Az eredményes intézkedések értékelésekor az e tanácsi ajánlásra vonatkozó bizottsági ajánlást kísérő szolgálati munkadokumentumban bemutatott frissített előrejelzésekhez viszonyított gazdasági mutatók tényleges alakulása is figyelembevételre kerül. A magyar hatóságoknak – Magyarország vállalásával összhangban – 2012-től kezdődően a frissített konvergenciaprogramban, illetve a féléves előrehaladási jelentésekben a túlzotthiány-eljárás lezárásáig külön fejezetet kell szentelniük az ezen ajánlások végrehajtása terén elért előrehaladásnak. Ezen felül a Tanács felhívja a figyelmet a középtávú cél elérésének fontosságára az államháztartás fenntarthatóságának biztosítása, illetve a fenntarthatóság irányába való gyors elmozdulás szempontjából. A Tanács következésképp felkéri a magyar hatóságokat arra, hogy a 2013-ra vonatkozóan a GDP 2,2 %-ában megjelölt költségvetési hiánycéljuk eléréséhez szükséges strukturális intézkedéseket oly módon tegyék meg, hogy az biztosítsa – a jelenleg a GDP -1,5%-ának megfelelő strukturális egyenlegként meghatározott – középtávú cél fenntartását a túlzott hiány tartós korrekciója mellett. Ennek az ajánlásnak Magyarország a címzettje. Kelt Brüsszelben, .-én. a Tanács részéről az elnök