BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM A HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA /* SWD/2013/0489 final */





BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM A HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA amely a következő dokumentumot kíséri: Az Európai Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak a terrorizmus finanszírozásának felderítésére szolgáló európai rendszerről 1. Bevezetés 2010-ben, amikor az Európai Unió megállapodást kötött az Egyesült Államokkal az EU-ból származó pénzügyi üzenetadatok feldolgozásáról és az USA részére történő átadásáról a terrorizmus finanszírozásának felderítését célzó program céljaira (EU–USA TFTP-megállapodás), a Tanács és az Európai Parlament felkérte a Bizottságot, hogy vegye fontolóra az ilyen adatoknak az EU területén történő lehívását lehetővé tevő, hasonló rendszer kialakításának lehetőségét. Az EU–USA TFTP-megállapodás utal egy ilyen európai rendszerre, amikor egyik cikkében megállapítja, hogy az Európai Bizottság tanulmányt készít egy egyenértékű uniós rendszer bevezetéséről. A kérdés jogi és technikai bonyolultságára és az alapvető jogokra, köztük különösen a személyes adatok védelmével kapcsolatos jogokra gyakorolt hatásából fakadó érzékeny természetére tekintettel a Bizottság úgy döntött, hogy 2011 júliusában közleményt tesz közzé, amelyben különböző opciókat vázol egy ilyen rendszer létrehozásának lehetséges formáira vonatkozóan. A közlemény közzétételét követő megbeszélések során sem a tagállamok, sem az Európai Parlament nem jelezték, hogy egyértelműen preferálnák valamelyik opciót. A Bizottság ezért úgy döntött, hogy a jelen hatásvizsgálatban minden opciót megvizsgál, és azokat különböző alopciókkal bővíti. Mióta a Bizottság felkérést kapott arra, hogy tegyen javaslatot a terrorizmus finanszírozásának felderítésére szolgáló európai rendszer (TFTS) keretszabályaira, a tagállamok és az EU gazdasági helyzete megváltozott, és a tagállamok fokozottabban felismerték az EU–USA TFTP-megállapodás szerinti adatcsere által biztosított, a megállapodás viszonossági rendelkezéseinek köszönhető előnyös lehetőségeket. Az új rendszer bevezetésével kapcsolatos opciók és a status quo fenntartásával járó opció összehasonlítása során ezeket a fejleményeket és tényeket számításba vette a Bizottság, mivel 2010 óta a status quo megváltozott. 2. A probléma meghatározása A terrorizmus finanszírozásának transznacionális jellege rendkívüli kihívások elé állítja a terrorizmusfinanszírozás felderítését és az ellene folytatott küzdelmet Az Europolnak a terrorizmus helyzetéről és alakulásáról szóló legutóbbi, 2012. évi TE-SAT jelentése megállapítja, hogy a tagállamok számára súlyos fenyegetést jelent a terrorizmus, legyen az vallási/iszlamista, etnikai-nacionalista és szeparatista, bal– vagy jobboldali vagy anarchista fogantatású. A terrorista cselekmények lehetőségének megakadályozása érdekében alkalmazott uniós stratégia középpontjában a terroristák és a terrorista szervezetek forrásszerzésének, a pénzeszközök mozgatásának és a finanszírozáshoz való hozzáférésnek a megakadályozása áll. A terrorizmus finanszírozása elleni küzdelem a terrorizmus és a terrorcselekményeket ösztönző, tervező vagy a terrorcselekményekben részt vevő személyek pénzügyi támogatásának megakadályozását jelenti. A terrorista tevékenységek igen gyakran nemzetközi jellegűek. Nemcsak arról van szó, hogy e tevékenységeket sokszor az egyik országban készítik elő, és egy másikban hajtják végre, hanem arról is, hogy a forrásgyűjtés és a források továbbítása gyakran országhatárokon keresztül zajlik. A transznacionális tevékenységek lehetővé teszik, hogy a terroristák leplezett módon, az eredet és a cél elrejtésével mozgassák a pénzeszközöket. Nemzetközi jellege miatt a terrorizmus finanszírozásának felderítése és felszámolása rendkívül nehéz feladat. Elengedhetetlen ezért e téren a nemzetközi együttműködés. Ez volt az oka annak, hogy az EU az Egyesült Államokkal folytatott együttműködés mellett döntött ezen a területen, amiről elsősorban az EU–USA TFTP-megállapodás tanúskodik. A jogalkotási eszközök mellett több olyan nemzetközi és uniós testület létezik, amely aktívan részt vesz a terrorizmus finanszírozása elleni küzdelemben, és igyekszik előmozdítani a nemzetközi és uniós együttműködést. E testületek a következők: a pénzmosással és a terrorizmus finanszírozásával foglalkozó Pénzügyi Akció Munkacsoport (FATF), a pénzmosás és a terrorizmus finanszírozása megelőzésével foglalkozó bizottság, a pénzügyi hírszerző egységek (FIU) uniós platformja, az Eurojust és az Europol. Számos jogalkotási eszköz segíti emellett elő az uniós tagállamok közti együttműködést; ilyen például az uniós pénzügyi hírszerző egységek közötti együttműködésről szóló határozat. A meglévő eszközök/intézkedések nem megfelelőek a terrorizmus finanszírozási nyomvonalának felderítésére Jóllehet a tagállamok között e téren – például az európai bizonyításfelvételi parancs és hasonló, új jogi eszközök bevezetése alapján – folytatott együttműködés folyamatosan javul, a pénzügyi adatokkal kapcsolatos információcsere korlátozott. A kölcsönös jogsegélyről rendelkező eszközök vagy az uniós pénzügyi hírszerző egységek közötti együttműködés nem képes és nem is hivatott arra, hogy a gyanús személyekről adatokat gyűjtsön, azok profilját összeállítsa, hogy rövid idő alatt felderítse gyanúsítottak (valamint a nevükön lévő vállalkozások és más szervezetek) valamennyi számláját és vonatkozó pénzügyi tranzakcióját, és tegye ezt az egész világra kiterjedően, évekre visszamenőleg. A TFTP-n kívül jelenleg nincs olyan eszköz, amely képes a gyanús személyekről a nyomozás kezdetén rövid idő alatt annyi információt gyűjteni, amely lehetővé teszi a nyomozást végzők számára, hogy a pénzügyi ügyletek bizonyos típusaira, bizonyos országokra és/vagy időperiódusokra koncentráljanak, vagy egyértelmű idősorba rendezzék valamely gyanúsított mozgását. A TFTP mindazonáltal olyan eszköz, amelyet kizárólag az Egyesült Államok működtet, ami azt jelenti, hogy elsődlegesen az USA biztonsági igényeit elégíti ki. A problémaforrások A pénzügyi üzenetadatok elemzésének jelenleg alkalmazott mechanizmusát harmadik ország vezérli, ezért az nem tükrözi teljes mértékben az EU sajátos érdekeit. Az Unióban a terrorfenyegetés forrását jórészt szeparatista, vallásilag motivált, bal- és jobboldali, illetve anarchista elemek jelentik. Ezek a fenyegetések intenzitásukat és az általuk képviselt kockázatot tekintve „ciklikusnak” tűnnek, és bizonyos mértékben meglehetősen különböznek az Egyesült Államokat fenyegető terrorveszélytől. Az USA esetében a fenyegetés forrása elsősorban az iszlamista terrorizmus, amely magában az Egyesült Államokban nincs vagy csak kis mértékben van jelen. A TFTP elsődleges célja az USA által érzékelt fenyegetéshez kapcsolódó terrorista tevékenység felderítése. Mindazonáltal a tagállamok az USA-val folytatott adatcsere előnyeinek kiaknázása érdekében növekvő mértékben kezdték el használni a megállapodásba foglalt viszonossági rendelkezéseket. Következésképpen ez a problémaforrás idővel átalakul, és jelentősége csökken, párhuzamosan azzal, hogy a tagállamok egyre több tapasztalatot szereznek a megállapodásnak és a TFTP-nek az Uniót fenyegető veszélyek leküzdése érdekében történő használata terén. A pénzügyi üzenetadatok elemzésének jelenleg működő mechanizmusa csupán egy pénzügyi üzenetadat-szolgáltatóra és egy üzenettípusra terjed ki Tekintve, hogy globális fókuszú amerikai programról van szó, a TFTP jelenleg csak a Nemzetközi Bankközi Pénzügyi Telekommunikációs Társaság (SWIFT) által továbbított FIN (Financial Institution Transfer) üzenetekre terjed ki. A FIN-üzenet olyan, a SWIFT által létrehozott üzenettípus, amelynek segítségével egy pénzügyi intézmény pénzügyi információt továbbít egy másik intézményhez. A SWIFT-adatközléseken kívül azonban számos további fontos elektronikus fizetési közvetítőrendszer és szolgáltató létezik a piacon – például az automatizált elszámolóházak és az elektronikuspénz-átutalási rendszerek. Ezeket jelenleg nem ellenőrzi a TFTP, és ezért terroristák vagy terrorizmushoz kapcsolódó jogalanyok anélkül használhatják őket pénzeszközök továbbítására, hogy ellenőrzés alá esnének. A pénzügyi üzenetadatok elemzésének jelenleg használt mechanizmusa aggályokat vet fel az európai polgárok magánéletének és személyes adatainak védelme vonatkozásában A legtöbb kritika a TPTP-nek a magán- és a családi élet tiszteletben tartásához (az Alapjogi Charta 7. cikke) és a személyes adatok védelméhez (az Alapjogi Charta 8. cikke és az EUMSZ 16. cikke) fűződő joggal, illetve az adatvédelmi irányelv (95/46/EK irányelv) által előírt kötelezettségekkel való vélt konfliktusával kapcsolatos. Kétségek merültek fel emellett az uniós polgárok adatainak harmadik ország számára történő átadásának szükségességével és arányosságával, valamint az ilyen adatközléseket lehetővé tevő ellenőrzési és engedélyezési eljárásokkal kapcsolatban. Az EU–USA TFTP-megállapodás alkalmazására vonatkozóan elvégzett két közös felülvizsgálat megerősítette, hogy a megállapodásba foglalt átfogó biztosítékokat, köztük a személyes adatok védelmével kapcsolatos biztosítékokat megfelelően alkalmazzák. A megállapodás gyakorlati és tapasztaltabb alkalmazása az EU és az USA által új kontextusba helyezte ezt a problémaforrást, igazolva, hogy a kezdeti aggályokra megfelelő választ jelentettek a hatékony biztosítékok. Az EU–USA TFTP-megállapodáson kívül nincs elegendő uniós és tagállami technikai és jogi kapacitás a pénzügyi kapcsolatrendszereknek a terrorista hálózatok nyomon követését és feltérképezését célzó felderítésére Uniós szinten nem működik olyan egyenértékű, külön rendszer, amely a terrorista hálózatok nyomon követése és feltérképezése céljából feltárná a pénzügyi kapcsolatrendszereket. A jelenleg uniós és tagállami szinten alkalmazott jogalkotási és operatív eszközök – vagy azok az eszközök, amelyekben az EU és a tagállamok közösen vesznek részt (pl. a FIU-platform) – nem kínálják és nem is kínálhatják ugyanazokat az előnyöket, amelyeket a TFTP biztosít gyorsaság, hatékonyság és eredményesség tekintetében, hiszen nem e célból jöttek létre. A harmadik pénzmosás elleni irányelven alapuló megelőző rendszer alkalmazásában például a pénzügyi hírszerző egységek kötelezett jogalanyok, például pénzügyi intézmények gyanús tranzakciókról szóló beszámolóit követően, eseti alapon elemeznek pénzügyi tranzakciókat. A terrorista pénzeszközök befagyasztására vonatkozó uniós rendszerben a pénzügyi tranzakciók megakadályozásához a Tanácsnak először el kell fogadnia a terrorizmushoz kapcsolódó személyek és szervezetek hivatalos jegyzékét. Nincs azonban olyan rendszer, amelynek adatai alapján feltérképezhető lenne valamely gyaníthatóan terrorista tevékenységet végző vagy terrorizmust finanszírozó személy vagy szervezet pénzügyi „viselkedésének” teljes mintázata és pénzügyi kapcsolatrendszere. Az alapforgatókönyv Az alapforgatókönyv szerint ebben a szakaszban nem jönne létre a terrorizmus finanszírozásának felderítésére szolgáló európai rendszer. Az EU–USA TFTP-megállapodás hatályban maradna, és továbbra is alkalmazandó lenne. Csupán egy kijelölt szolgáltató lenne köteles vonatkozó pénzügyi adatokat közölni, és az adatközlési kötelezettség csak a FIN-üzenetekre terjedne ki. A tagállamok, az Eurojust és az Europol továbbra is élhetnének az EU–USA TFTP-megállapodás viszonossági rendelkezése biztosította lehetőségekkel. Ez a rendelkezés lehetővé teszi az uniós hatóságok számára, hogy közvetlenül releváns információkat szerezzenek be az Egyesült Államok Pénzügyminisztériumától, amely segíti őket a terrorizmus és a terrorizmus finanszírozása ellen az Unióban folytatott eredményesebb küzdelemben. Emellett az Egyesült Államok Pénzügyminisztériuma az EU–USA TFTP-megállapodás 9. cikke alapján továbbra is külön kérés nélkül információkat küldene a tagállamoknak és az Europolnak a lehetséges terrorista fenyegetésekről. A személyes adatok védelmének jelenlegi szintje nem változna, és nem változna a gyűjtött adatok mennyisége sem. A TFTP-megállapodás két közös felülvizsgálata igazolta a TFTP és a biztosítékok, köztük a személyes adatok védelmére vonatkozó biztosítékok előírt tiszteletben tartását szavatoló megbízható kontrollintézkedések megfelelő működését. Az alapforgatókönyv megvalósítása esetén nem merülnének fel egy új rendszer létrehozásával kapcsolatos beruházási és éves működtetési költségek. Nem kerülnének újabb személyes adatok kiszolgáltatásra, és nem változna a kockázat – mérséklést kívánó – szintje (szemben az uniós rendszer létrehozásával kapcsolatos többi opcióval). 3. Célkitűzések és opciók Célkitűzések A terrorista bűncselekmények az áldozatok súlyos sérelmével járnak, komoly mértékű gazdasági kárt okoznak, és aláássák azt a biztonságérzetet, amely nélkül a személyek nem képesek hatékonyan gyakorolni szabadságjogaikat és egyéni jogaikat. Ezért a terrorizmus finanszírozásának felderítésére szolgáló európai rendszer átfogó és legfontosabb célja a terroristák pénzügyi forrásokhoz való hozzáférésének megakadályozása és a terrorizmushoz kapcsolódó pénzügyi tranzakciók nyomon követése az Unió biztonságának növelése céljából. E cél elérése érdekében a Bizottság öt konkrét célkitűzést határozott meg. Ezek a következők: a rendszer uniós fenyegetésértékelések használata révén az Unió hírszerzési követelményeinek feleljen meg; eredményes együttműködés az USA-val és más harmadik országokkal a terrorizmus elleni küzdelemben; a pénzügyi üzenetadatok elemzése terjedjen ki a leginkább releváns szolgáltató(k)ra és üzenettípus(ok)ra; a pénzügyi üzenetadatok feldolgozása során az európai polgárok magánélethez és adatvédelemhez való jogainak maradéktalan védelme; az EU és a tagállamok pénzügyi üzenetadatokhoz való hozzáférésének, a pénzügyi üzenetadatokra vonatkozó uniós és tagállami elemzési lehetőségeknek, valamint a terrorista tevékenységekben vagy azok finanszírozásában részt vevő egyének/csoportok közötti kapcsolatok azonosítását lehetővé tevő uniós és tagállami kapacitásoknak a bővítése. A különböző opciók mérlegelésére alkalmazott szempontrendszert az egyes problémaforrásokhoz kapcsolódó operatív célok egészítik ki. Opciók A szakpolitikai opciók vonatkozásában a hatásvizsgálat az opciók négy szintjét határozza meg, amelyek közül az első kettő a nyomkövető rendszer struktúrájával, a harmadik a rendszer céljával, a negyedik pedig alkalmazási körével kapcsolatos: „nincs uniós TFTS opciók”, „uniós TFTS a struktúra tekintetében eltérő alopciókkal”; „az uniós TFTS céljára vonatkozó opciók” és „az uniós TFTS alkalmazási körére vonatkozó opciók”. A hatásvizsgálat mindegyik szinten több alopciót sorol fel és ismertet. Négy alopciót elvetettünk, mivel azok egyértelműen a jelenlegi helyzet romlásához vezetnének, egy harmadik ország jóváhagyásától függnének, vagy jelentős negatív hatással lennének a tagállamok költségvetésére. A fennmaradt opciók a következők: – az alapforgatókönyv – a jelenlegi helyzet (status quo) fenntartása – az uniós TFTS létrehozása a nagyon magas fokú uniós részvételtől a nagyon alacsony fokú uniós részvételig terjedő három vegyes rendszer valamelyikében: 1. Az uniós TFTS koordinációs és elemzőszolgálati modellben központi uniós TFTS-egység jönne létre, és a feladatok és funkciók legtöbbje uniós szinten kerülne végrehajtásra. A tagállamoknak is lehetőségük lenne azonban saját kereséseket végezniük az uniós TFTS-egységhez telepített, kijelölt nemzeti TFTS-szakértőjükön keresztül. 2. Az uniós TFTS adatlehívási szolgálati modellben központi uniós TFTS-egység jönne létre, amelynek az lenne a feladata, hogy a kijelölt szolgáltató(k)tól nyers adatokat kérjen le. A tagállami hatóságok keresések lefuttatását igényelhetnék. 3. A FIU-koordinációs modellben ad hoc uniós szintű hatóság jönne létre, amelyet a tagállami pénzügyi hírszerző egységek alkotnának, a feladatokat pedig a központi egység és a tagállami FIU-k megosztva látnák el. – két adatmegőrzési/adatlehívási rendszer: 1. Az első – adatmegőrzési – modellben a kijelölt szolgáltató(k) arra irányuló kéréseket kapnának, hogy szerverükön bizonyos ideig őrizzék meg az adatokat. 2. A második opció az elsőhöz lenne hasonló, azzal a különbséggel, hogy adatkeresési lehetőséget biztosítana a kijelölt szolgáltató(k) telephelyén. – az uniós TFTS céljára vonatkozó egyik opció értelmében a rendszer a terrorizmus elleni küzdelemre korlátozódna, míg a másik opció szerint a szervezett bűnözés súlyos formái elleni harc is céljai közé tartozna – a rendszer alkalmazási körére vonatkozó egyik opció értelmében a rendszer a jelenlegi kijelölt szolgáltatóra (SWIFT) korlátozódna, míg a második esetben több kijelölt szolgáltató venne benne részt. 4. A hatások értékelése Az egyes opciók gazdasági hatásainak értékelésekor becslésekre és feltételezésekre kell támaszkodnunk. Az esetleges gazdasági előnyök mérése nem könnyű, jóllehet az Európai Bizottság tudatában van annak, hogy más összefüggésben, így például az egészséggel kapcsolatos kérdésekben erre mód van az „életminőséggel korrigált életév” módszerének alkalmazásával. A terrorizmus kérdéskörében azonban lehetetlennek és aránytalannak tűnik megkísérelni számszerűsíteni a terrortámadások megakadályozása révén megmenthető emberi életek értékét. Ugyancsak nem lehetséges részletes előrejelzést készíteni egy efféle, a terrorista tevékenység és az általa okozott gazdasági, illetve állami és magánvagyont érintő károk megakadályozását elősegítő rendszer gazdasági hasznáról, mivel a támadások és az okozott kár mértéke számos kiszámíthatatlan változótól függ. Hasonlóképpen nehezen számszerűsíthető a terrortámadások társadalmi és pszichológiai hatása. Emlékeztetnünk kell emellett arra is, hogy a jelenlegi mechanizmus biztonságpolitikai eszköz. Az ebben az összefüggésben elérhető adatok fokozottan bizalmas természetűek, hiszen fontos, hogy azok, akikre az eszköz irányul, ne játszhassák ki azt, vagy ne módosíthassák úgy az általuk folytatott büntetendő és terrorista magatartást, hogy cselekményeiket a rendszer ne tudja felderíteni. Ezért a hatások azonosítása, mérlegelése és összehasonlítása során a jelen hatásvizsgálat esetében csak korlátozottabb mértékben van lehetőség a részletek bemutatására, mint más szakpolitikai területeken. Végül figyelembe kell venni azt is, hogy az elvégzett elemzéshez használt információk jó része harmadik országból (az USA-ból) származik, amely ország már gyakorlati tapasztalatokkal rendelkezik egy, a terrorizmus és a terrorizmus finanszírozása elleni küzdelem terén alkalmazott hasonló rendszerrel kapcsolatban. Ezek az információk – mivel az érintett ország (USA) biztonsági helyzete szempontjából rendkívül fontosak – nagyrészt titkosak. Bár ebben az értékelésben ezek az információk nem tehetők közzé, az Európai Bizottság a szóban forgó kérdés elemzése során hozzáférhetett ezen információk fontos részeihez. Ami a különböző opciók költségeit illeti, ezekről részletes számításokat mellékeltünk a hatásvizsgálathoz. Eltekintve a gazdasági hatásoktól, az egyes opciók eredményessége (az, hogy mennyiben képesek a célkitűzések megvalósítására) ugyancsak fontos hatáskategória. Emellett a Bizottság minden egyes opció esetében mérlegelte a társadalmi és emberi jogi hatásokat, valamint a politikai hatásokat, amelyek kiterjednek a harmadik országokkal, mindenekelőtt az USA-val fenntartott kapcsolatokra gyakorolt hatásokra. A hatásvizsgálat az egyéb hatások körében részletesen értékeli a tervezett intézkedés gyakorlati megvalósíthatóságát és azt, hogy az intézkedés elfogadható-e a különböző érdekelt felek és a közvélemény számára. 5. Következtetés Az uniós TFTS létrehozására vonatkozó lehetséges opciók meghatározását és elemzését, valamint az egyes opciók hatásainak vizsgálatát követően a Bizottság arra az álláspontra jutott, hogy jelenleg az előnyben részesített és a legarányosabb opció a status quo fenntartása. Bármilyen uniós rendszer beavatkozást jelentene az adatokba, ezért komoly adatvédelmi garanciákra és biztosítékokra volna szükség. Létrehozása és működtetése költséges lenne, továbbá technikailag és operatív szempontból jelentős igénybevételt okozna. Az alapforgatókönyvben az elmúlt évek során előrelépés következett be. A tagállamok fokozottabban élnek a viszonossági rendelkezések nyújtotta lehetőségekkel, és előnyük származik abból is, hogy az Egyesült Államok felé teljesített adatátadás eredményeként csökken a terrorizmus veszélye, és növekszik az EU biztonsága. Ez arra utal, hogy az uniós TFTS létrehozását motiváló alapvető cél megvalósítását egy már létező rendszer, az EU–USA TFTP-megállapodás jelenleg is biztosíthatja. E fejleményekre tekintettel és ebben a szakaszban a Bizottság nem tartja indokoltnak a terrorizmus finanszírozásának felderítésére szolgáló új rendszer létrehozását annak minden kimutatott vonzatával – így az újabb személyesadat-gyűjtéssel és a létrehozása és működtetése által szükségessé tett újabb kiadásokkal – együtt.