Összefoglaló A portugál igazságszolgáltatási rendszer a hatékonyság terén továbbra is kihívásokkal küzd, különösen a közigazgatási és adóügyi bíróságok esetében. A kormány jelenleg intézkedik a kihívás kezelése érdekében, különösen a közigazgatási választottbíráskodási központok megerősítésével és a gyorsreagálású csoportok létrehozásával. Intézkedések vannak folyamatban a humánerőforrások szűkösségének megoldása és a digitalizációba való beruházások érdekében is. Az ügyek bírósági elosztásával kapcsolatos ismételt aggályokat követően a Magisztratúra Főtanácsa lépéseket tesz az ügykezelésnek az elosztási rendszer fokozott átláthatósága révén történő javítására. Zajlanak az igazságszolgáltatási rendszer integritásának megerősítésére irányuló kezdeményezések, különösen a bírákra vonatkozó magatartási kódexek kidolgozása révén. Az ügyészségen belüli hierarchikus kapcsolatok továbbra is vita tárgyát képezik, és a kérdést a Legfelsőbb Közigazgatási Bíróság vizsgálja. Az összetett ügyekre vonatkozó eljárások gyorsabb lefolytatásának lehetővé tételét célzó büntetőeljárási reformokról jelenleg folynak a tárgyalások. Fontos, hogy e kérdések rendezése valamennyi érdekelt féllel egyeztetve és az európai normák figyelembevételével történjen. A 2020–2024-es időszakra szóló, a kormány által jóváhagyott korrupcióellenes stratégia parlamenti szavazásra vár. Célja a szilárd korrupcióellenes keret létrehozására vonatkozó, régóta fennálló igény teljesítése. A kormány javaslatot tett az összetett korrupciós ügyek hatékonyabb intézésének biztosítását célzó intézkedésekre. Noha folytatódnak a korrupcióval kapcsolatos nyomozások és büntetőeljárások eredményeinek javítását célzó erőfeszítések, az ügyészség aggályosnak tartja, hogy a rendőrség és az ügyészség nem rendelkezik elegendő erőforrással. Egy új módosítás kiegészítette a vagyonnyilatkozati rendszer 2019. évi reformját, de a közzétételek ellenőrzésére felhatalmazott átláthatósági szerv még nem működik. Noha a forgóajtó-jelenségre vonatkozó, 2019-ben frissített szabályok még végrehajtásra várnak, folyik a lobbitevékenységre vonatkozó új jogszabályok parlamenti vitája, és tervek vannak a visszaélést bejelentő személyekre vonatkozó jogszabályok felülvizsgálatára. A Korrupció-megelőzési Tanácsnak juttatott források továbbra is korlátozottak. A megelőzési kapacitáshoz való hozzájárulás érdekében létrehoztak egy korrupcióellenes mechanizmust. A Covid19-világjárvány idején több nemzeti szintű ajánlás is készült a korrupciós kockázatokra, többek között az összeférhetetlenségre vonatkozóan. A médiaszabályozó hatáskörét az audiovizuális médiaszolgáltatásokról szóló felülvizsgált irányelvvel összhangban kiterjesztették a videomegosztó platformokra, a médiaműveltségre, valamint az új jelentéstételi és nyilvántartási kötelezettségekre. A kormány médiaspecifikus támogatási intézkedéseket vezetett be a média által a Covid19-világjárvány miatt tapasztalt nehézségek enyhítése érdekében. A jogszabályi keret biztosítja az újságírók védelmét. Ennek ellenére esetenként előfordultak az újságírók szakmai tevékenységét érintő fenyegetések és korlátozások, ideértve az újságírók információforrásainak azonosítását célzó megfigyelési ügyet, amellyel kapcsolatban a Legfőbb Ügyészség nyomozást indított, amelyben a vizsgálatot az Ügyészség Főtanácsának kell lefolytatnia. Az érdekelt felek arra is rámutatnak, hogy nincs módszeres adatgyűjtés az újságírókkal szembeni, különösen az interneten megvalósuló fenyegetésekre vagy erőszakra vonatkozóan. Intézkedéseket fogadtak el a jogalkotás átláthatóságának és a jogalkotás minőségének javítására. Az új parlamenti eljárási szabályzat különösen arra irányul, hogy megerősítse az érdekelt felek jogalkotási folyamatba való bevonását. A Covid19-világjárvánnyal összefüggésben a szükségállapot idején a kormány által gyakorolt vészhelyzeti hatáskörök a parlament engedélyéhez, valamint utólagos parlamenti, bírósági és ombudsman általi ellenőrzéshez voltak kötve. A Covid19-világjárvány és a szükséghelyzeti intézkedések hatással jártak a civil társadalmi szervezetek munkájára, és külön támogatást különítettek el számukra. A közhasznú szervezetek alapszabályáról szóló új törvény célja a jogszabályi keret egyszerűsítése. Bár a civil társadalom mozgástere nyitottnak tekinthető, új kihívások jelentkeznek, különösen a civil társadalmi szervezetekkel és az emberijog-védőkkel szembeni ellenségeskedés és nyomásgyakorlás miatt.

I.Igazságszolgáltatási rendszer

A portugál igazságszolgáltatási rendszert az Alkotmánybíróság, a Legfelsőbb Bíróság, valamint az első és másodfokú bíróságok, a Legfelsőbb Közigazgatási Bíróság, az első és a másodfokú közigazgatási és adóügyi bíróságok, valamint a Számvevőszék alkotja. A Magisztratúra Főtanácsa, a Közigazgatási és Adóügyi Bíróságok Főtanácsa és az Ügyészség Főtanácsa gyakorolja a fegyelmi jogkört az érintett bírákkal szemben, és a megfelelő vezetői feladatokat ezekre a főtanácsokra bízták. Ezenfelül illetékesek bírák és ügyészek kinevezésére, áthelyezésére és előléptetésére. A bírákat és ügyészeket az illetékes főtanács nevezi ki nyílt versenyvizsga alapján és az Igazságügyi Tanulmányok Központjában kötelező továbbképzéseken elért osztályzatok szerint. Az ügyészség független a bírói hatalomtól, és a végrehajtó hatalomtól elkülönülten működik. Saját irányítási rendszerrel rendelkezik, amelyben a legfelsőbb szerv a Legfőbb Ügyészség. Portugália részt vesz az Európai Ügyészség munkájában. Az ügyvédi kamara független, közjogi jogalany, és közhatalmi jogosítványainak gyakorlása során szabályozási feladatokat lát el.

Függetlenség

Portugáliában a bírói függetlenség érzékelt szintje átlagosan alacsony, és az elmúlt öt évben nem lehetett egyértelmű tendenciát megfigyelni. 2021-ben a vállalatok körében csökkent a bírói függetlenség érzékelt szintje, és csak 39 %-uk vélte úgy, hogy az „meglehetősen vagy nagyon jó”, és alacsonynak tekinthető. A közvélemény körében nőtt a bírói függetlenség érzékelt szintje, noha továbbra is átlagos maradt, az 48 %-uk szerint „meglehetősen vagy nagyon jó”. Ez a 2018 óta megfigyelt csökkenő tendencia megfordulását jelenti.

Az ügyek bírósági elosztásának rendszerét a Magisztratúra Főtanácsa vizsgálta, amely intézkedéseket fogadott el az átláthatóság javítása érdekében. Bár az ügyek kiosztása elektronikus úton történik, egy véletlenszerű kiosztást biztosító rendszeren keresztül, kivételes körülmények között kézi kiosztás is lehetséges. A kézi kiosztást lehetővé tevő helyzetek átláthatóságának biztosítása és a szabálytalanságok megelőzése érdekében a Magisztratúra Főtanácsa elfogadta a 269/2021 rendeletet, amely meghatározza az ügyek bírósági kiosztásának módosítására, csökkentésére vagy felfüggesztésére vonatkozó elveket, kritériumokat, követelményeket és eljárásokat. Az új rendelet célja, hogy az európai normákkal összhangban biztosítsa a tisztességes eljárás, a jogszerűség, az ügy átadásának tilalma, a bíróságok függetlensége és pártatlansága elvét. Amint azt a 2020. évi jogállamisági jelentés is említi, a bírósági ügyek véletlenszerű elosztásába való beavatkozásra vonatkozó állítások arra késztették a Főtanácsot, hogy vizsgálatokat folytasson az esetleges szabálytalanságokat illetően. 2020 júliusában, miután 2017 és 2020 között kivizsgálták a felsőbb bíróságokon történő manuális ügykiosztást, a Főtanács nem talált bizonyítékot az indokolatlan kézi kiosztásra, és a vizsgálatot fegyelmi eljárás nélkül zárta le. Mindazonáltal egy olyan vizsgálatot követően, amely három ügyben tárt fel szabálytalanságokat a Lisszaboni Fellebbviteli Bíróságon az ügyek elosztásában, és hatalommal való visszaélésre utalt, a Főtanács úgy határozott, hogy fegyelmi eljárást indít a bírákkal szemben, beleértve az említett bíróság elnöki tisztét betöltő és korábban betöltött bírót. 2021 áprilisában, miután új aggályok merültek fel az ügyeknek a lisszaboni központi utasító bíróságon belüli elosztásával kapcsolatban, a Főtanács új vizsgálatot rendelt el, amely nem tárt fel fegyelmi kötelezettségszegés fennállására utaló tényeket.

Zajlanak az igazságszolgáltatási rendszer integritásának megerősítésére irányuló kezdeményezések. Az ügyészség alapszabálya és a bírák alapszabálya rögzíti az ügyészekre és bírákra irányadó, a feladatokra és elfogultságra vonatkozó szabályokat. A vonatkozó alapszabály szerint a Magisztratúra Főtanácsának és az Ügyészség Főtanácsának hatáskörébe tartozik a bírák jövedelem- és vagyonnyilatkozatainak ellenőrzése, valamint az ehhez szükséges jogi eszközök jóváhagyása. Ennek megfelelően a Magisztratúra Főtanácsa 2021. január 12-én jóváhagyta a Nyilatkozattételi kötelezettségekről szóló rendeletet. Az Ügyészség Főtanácsa 2020. október 20-án egy magatartási kódexre irányuló projektet is jóváhagyott, amelyről nyilvános konzultáció folyt. A magatartási kódex végleges változatát még nem fogadták el. Úgyszintén a Közigazgatási és Adóügyi Bíróságok Főtanácsának jóváhagyására vár a közigazgatási és adóügyi joghatóság bíráinak magatartási kódexe, amelynek célja az igazságszolgáltatási feladatok gyakorlásával, valamint a jövedelembevallási, az összeférhetetlenségi, valamint az intézményi ajánlatokkal és vendéglátással kapcsolatos kötelezettségek betartására vonatkozó etikai normák, elvek és kötelezettségek keretének meghatározása. A Közigazgatási és Adóügyi Bíróságok Főtanácsa jóváhagyta a közigazgatási és adóügyi joghatóság bíráinak jövedelem-, vagyon-, érdekeltségi, elfogultsági és akadálybejelentési kötelezettségekről, valamint az eljárásokról és ellenőrzésekről szóló rendeletre irányuló projektet is. Emellett 2020 novemberében a bírák szakmai szövetsége átfogó javaslatcsomagot terjesztett elő az igazságszolgáltatási rendszer átláthatóságának és integritásának megerősítésére, beleértve többek között a bejelentési csatornák megerősítését mind a polgárok, mind a bírák számára, különösen a jogtalan befolyásolás vagy annak kísérletei esetében. A Magisztratúra Főtanácsa eddig nem foglalkozott a bírák szakmai szövetsége által előterjesztett javaslatokkal.

Az ügyészek hierarchikus utasítási rendszere bírósági felülvizsgálat alatt áll. Amint azt a 2020. évi jogállamisági jelentés is említi, az ügyészség 2020-ban hatályba lépett új alapokmánya olyan rendelkezéseket tartalmaz, amelyek pontosítják a büntetőeljárásokba való hierarchikus beavatkozás korlátait. 2020 novemberében a legfőbb ügyész új, kötelező erejű irányelve megteremtette annak lehetőségét, hogy a büntetőeljárás során a beosztott ügyésznek konkrét utasításokat adjanak. Az új irányelv értelmében az ilyen határozatokat mindig írásban, az azt kísérő adminisztratív aktában kell rögzíteni, és biztosított a határozatok elutasításának lehetősége. Az igazságszolgáltatáson belüli érdekeltek aggodalmukat fejezték ki azzal kapcsolatban, hogy ez az irányelv sértheti az ügyészek belső autonómiáját, és egyenesen ellentétben áll az ügyészség alapokmányának rendelkezéseivel. A Legfelső Közigazgatási Bíróság előtt jelenleg folyik az Ügyészek Szakszervezete keresetére indult ügy.

Az összetett ügyek időben történő elintézésének lehetővé tételét célzó büntetőeljárási reformok vitája jelenleg folyik. A rendkívül összetettnek minősülő büntetőügyekkel összefüggésben vita indult arról, hogy szükség van-e a büntetőeljárásra vonatkozó szabályok módosítására annak érdekében, hogy lehetővé váljon az ilyen ügyek gyorsabb elintézése. Voltak olyan összetett ügyek – különösen a magas szinten elkövetett korrupcióval kapcsolatban –, amelyekben a nyomozási és az utasítási szakasz elhúzódása miatt a bűncselekmények elévültek, és a vádat ejtették. Az érdekelt felek aggodalmukat fejezték ki azzal kapcsolatban, hogy az igazságszolgáltatási rendszer prominens ügyek elintézésére való képességének hiánya a rendszer közvélemény általi negatív megítélését eredményezheti. Ezzel összefüggésben több, a büntetőeljárási szabályok módosítására irányuló javaslat is megvitatás alatt áll. A kormány 2021 májusában intézkedéseket javasolt a parlamentnek a bűnüldözés és a büntetőeljárás hatékonyságának növelése érdekében. Ezek közé tartozik az egyedi eljárási intézkedések meghozatalának lehetősége, valamint annak lehetővé tétele, hogy a tárgyalás során a vádiratban foglalt tények beismerésétől függően a felső büntetési tétel alku tárgyát képezze. Ezenkívül folynak megbeszélések az utasító bíróságok, és különösen a központi utasító bíróság bírói szervezetéről is. Jelenleg ennek a csak két bíróból álló szakosodott bíróságnak van hatásköre az összetett vagy szervezett bűnözéssel – többek között a korrupcióval – kapcsolatos ügyekben utasítások adására, és az ország egész területén illetékes. Kritikára adnak alapot tág hatáskörei és különösen a bírák korlátozott száma. Ezzel összefüggésben a Magisztratúra Főtanácsa 2021. május 4-én bejelentette, hogy támogatja a központi utasító bíróság jelenlegi szervezetének és struktúrájának változásait, kizárva azonban a bírák száma növelésének lehetőségét. E tekintetben a Magisztratúra Főtanácsa hivatalos javaslatot fog a kormánynak benyújtani. A kormány 2021. június 17-én jóváhagyta a Lisszaboni Bűnügyi Nyomozó Bíróság megszüntetéséről és hatásköreinek a Központi Vizsgálati Bíróságnak átadásáról szóló törvénytervezetet, amelyet a parlament elé fognak terjeszteni. A javasolt intézkedés az utóbbi bíróságra kinevezett bírák számának növelését irányozza elő (a korábbi 2-ről 9-re), biztosítva a források racionalizálását és a gazdasági és pénzügyi bűnözés elleni küzdelem fokozását. Fontos, hogy a jogi reformokat valamennyi érdekelt féllel konzultálva hajtsák végre, és figyelembe vegyék a vonatkozó európai normákat.

Minőség

Növekedtek az igazságszolgáltatási rendszer emberi erőforrásai, de aggályok továbbra is fennállnak. 2020 decemberében 40 bíró és 65 ügyész felvételére irányuló eljárás indult. Az érdekelt felek azonban továbbra is jelentős bírói és ügyészi létszámhiányról számolnak be. Különösen az adóügyi és közigazgatási bíróságok számolnak be arról, hogy az elsőfokú adó- és közigazgatási bíróságok bíráinak összlétszáma jelentősen elmarad a jogi keretben meghatározott szinttől, és az álláshelyek több mint 13 %-a betöltetlen. 2019 végén 11 álláshely maradt betöltetlenül a közigazgatási és adóügyi bíróságok fellebbviteli bírói tisztség esetében. A bírákat segítő tanácsadó kabinetek létrehozására irányuló, több éve függőben lévő felvételi eljárást 2020 decemberében indították el. Az első tanácsadó kabinetek várhatóan 2021 szeptemberében alakulnak meg, és a tanácsadók a jog, a pszichológia, a számvitel, a pénzügyek és a gazdaság területén biztosítanak technikai segítséget és szakértelmet. Ezeket a kabineteket azonban csak az elsőfokú bíróságokon fogják felállítani, miközben az érdekelt felek hangsúlyozzák, hogy ezeket ki kell terjeszteni a közigazgatási és adóügyi bíróságokra, ahol az ügyintézési idő és az ügyhátralék magasabb, és sok ügyben van szükség technikai szakértelemre. Az ügyészség munkáját segítő technikai tanácsadók felvételének előkészítése az ügyészségnél úgyszintén folyamatban van. A költségvetési megszorítások azonban hátráltatták a munkaerő-felvételi folyamat fejlesztését.

Folytatódik az igazságszolgáltatási rendszer minőségének javítását célzó intézkedések végrehajtása, különös tekintettel a digitalizációra. Az igazságszolgáltatási rendszer információs és kommunikációs technológiáira elkülönített költségvetés 2021-ben 23,4 %-kal nőtt, és működik egy 5,1 millió EUR összegű elkülönített alap az igazságszolgáltatási rendszer korszerűsítését célzó projekteket támogatására. Nőtt a bíróságokon telepített videokonferencia-rendszerek száma az egyre növekvő számú, távolról lefolytatott eljárási cselekményre reagálva. Az eljárási szabályok már most is lehetővé teszik a digitális technológia használatát a bíróságokon számos polgári, kereskedelmi, közigazgatási és büntetőjogi ügyben. Az igazságszolgáltatási rendszer korszerűsítését célzó „Justiça + Próxima” program végrehajtása 2020-ban és 2021-ben is folytatódott. A „Tribunal+” projektben előirányzott, az adminisztratív egyszerűsítéssel és a „back office” funkciók optimálásával kapcsolatos intézkedéseket több bíróságra is kiterjesztették, és 2021 végére az érintett rendes bíróságok, például az általános hatáskörű bíróságok és a közelségi bíróságok száma várhatóan 300 lesz. Még előkészületi szakaszban van a „Tribunal + 360º” projekt, amelynek célja a teljes körű digitalizáció és a bíróságokon – a bizonyítékok benyújtására is kiterjedő – papírmentes rendszer kiépítése. A nemzeti helyreállítási és rezilienciaépítési terv keretében Portugália előterjesztette a „Digitális átállás az igazságszolgáltatásban” elnevezésű reformot, amely a digitális eszközök igazságszolgáltatási rendszerben való használatának javítására összpontosít, különös hangsúlyt fektetve a közigazgatási és adóügyi bíróságokra. Portugália technikai támogatás iránti kérelmet is benyújtott egy olyan projekthez, amelynek célja az igazságügyi minisztériumnak történő segítségnyújtás az ország felhasználóközpontú igazságügyi modernizációs programjának előmozdításában és a kiemelt szakpolitikai stratégiák kidolgozásában.

A Covid19-világjárvány mérsékelt hatást gyakorolt az igazságszolgáltatási rendszer működésére. 2020 márciusában a nem sürgős bírósági ügyekben az eljárási határidőket felfüggesztették, és a nem sürgős eljárási cselekményeket elhalasztották. A Magisztratúra Főtanácsa szerint azonban a rendes bíróságok jól kezelték az ügyhátralékot, és a lezárási arány 2020-ban állandó szinten maradt. Az első szükségállapot során már bevezetett intézkedések továbbra is érvényben maradtak, ilyen volt a 2020. március 19-én bevezetett törvény, amely a bírósági eljárásokra rendkívüli rendszert határoz meg. A törvény előírja, hogy a tanúk kihallgatását és a tárgyalásokat az Egészségügyi Minisztérium által meghatározott, egészségbiztonsági intézkedésekre vonatkozó ajánlásokat követve kell lefolytatni. Még mindig függőben van a törvény módosítására irányuló azon parlamenti javaslat, amely lehetővé tenné a felek fizikai jelenlétét igénylő eljárási cselekményekhez a bíróságok részéről távoli kommunikációs rendszerek használatát.

Hatékonyság

Az igazságszolgáltatási rendszer hatékonysága javulást mutat, de a közigazgatási és adóügyi bíróságok továbbra is kihívásokkal szembesülnek. Portugália folytatódó javulást könyvelhet el az igazságszolgáltatási rendszer hatékonysága terén, különösen a polgári és kereskedelmi ügyekben, amelyek esetében az első fokú ügyintézési idő folyamatosan csökken. Folytatódik a polgári és kereskedelmi ügyek ügyhátralékának csökkenő tendenciája is. A közigazgatási ügyekben azonban az ügyintézési idő továbbra is hosszú, annak ellenére, hogy az elmúlt években folyamatosan csökkent és az elintézési arány pozitív volt – első- és másodfokon egyaránt meghaladja a 840 napot. Bár csekély mértékben csökkent az első fokon folyamatban lévő közigazgatási ügyek száma, az továbbra is viszonylag magas. Ezt a kérdést a 2020-as európai szemeszterrel összefüggésben készült országspecifikus ajánlás is taglalta, az adó- és közigazgatási bíróságokon a hatékonyságjavítás szükségességével kapcsolatban.