A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK az Európai Unió működéséről szóló szerződés 294. cikkének (6) bekezdése alapján a menedékkérők befogadására vonatkozó minimumszabályok megállapításáról szóló európai parlamenti és tanácsi irányelv elfogadásáról szóló tanácsi álláspontról /* COM/2013/0415 final - 2008/0244 (COD) */





2008/0244 (COD) A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK az Európai Unió működéséről szóló szerződés 294. cikkének (6) bekezdése alapján a menedékkérők befogadására vonatkozó minimumszabályok megállapításáról szóló európai parlamenti és tanácsi irányelv elfogadásáról szóló tanácsi álláspontról 1. Előzmények A javaslat Európai Parlamentnek és Tanácsnak való megküldésének időpontja (COM(2008) 815 végleges – 2008/0244 COD dokumentum) || 2008. december 9. Az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság véleményének időpontja: || 2009. július 16. Az Európai Parlament álláspontjának időpontja (első olvasat): || 2009. május 7. A módosított javaslat megküldésének időpontja: || 2011. június 6. A Tanács álláspontja elfogadásának várható időpontja: (COM(2011) 320 végleges – -2008/0244 COD dokumentum) || 2013. június 7. 2. A Bizottság javaslatának célja A javaslat a menedékkérők befogadása minimumszabályainak megállapításáról szóló 2003-as irányelvet módosítja, és magasabb szintű és összehangoltabb bánásmódot kíván biztosítani. Közelebbről, foglalkozik az őrizetbe vétel okainak kérdésével, és részletes felsorolást nyújt a szabályokról és biztosítékokról. Megerősíti a munkavállalás lehetőségére, az anyagi támogatás és egészségügyi ellátás nyújtására, a jogi segítségnyújtás igénybevételére, a kísérő nélküli kiskorúak képviseletének biztosítására és a különleges igények azonosítására vonatkozó rendelkezéseket, valamint elősegíti, hogy a Bizottság betöltse feladatkörét a végrehajtás ellenőrzésében. 3. A Tanács álláspontjával kapcsolatos megjegyzések Miután a Bizottság 2011 júniusában az addigi tárgyalásokon elért előrehaladást figyelembe vevő módosított javaslatot terjesztett elő, 2012 június 28-án közös álláspont jött létre politikai szinten a társjogalkotók között. A közös álláspontot a COREPER 2012. július 11-én egyhangúan jóváhagyta. Az Állampolgári Jogi, Bel- és Igazságügyi Bizottság 2012. szeptember 19-én tájékozódó szavazás útján szintén informálisan jóváhagyta azt [51 támogató szavazat, 4 ellenző szavazat, 3 tartózkodás]. Szeptember 20-án az Állampolgári Jogi, Bel- és Igazságügyi Bizottság elnöke levélben fordult a Tanács elnökségéhez, amelyben jelezte, hogy amennyiben a Tanács változtatás nélkül elfogadja a közös álláspontot, a közös álláspont módosítás nélküli elfogadását ajánlja az Állampolgári Jogi, Bel- és Igazságügyi Bizottság tagjainak és ezt követően a plenáris ülésnek. A közös álláspont főként az alábbi kérdésekben tér el a 2011-es bizottsági javaslattól: A családtagok fogalommeghatározása – 2. cikk c) pont A bizottsági javaslat a kiskorúak esetében tágította a családtagok fogalommeghatározását. Közelebbről, ez magába foglalja a kérelmező házas kiskorú gyermekeit, a kiskorú kérelmező kiskorú testvéreit, valamint a kiskorú szüleit vagy a kiskorúért felelős más felnőttet. Valamennyi esetben egyaránt magába foglalja a házas és nem házas kiskorúakat. A közös álláspont nem ezt a meghatározást követi, hanem a kvalifikációs irányelvre irányuló módosított javaslatban elfogadott korlátozóbb meghatározást. A befogadási feltételekről szóló irányelvben ugyanakkor a családtagok meghatározása csak a szállás megszervezését érinti, közelebbről a családtagok azonos helyen történő elszállásoláshoz való jogát. Mivel a közös álláspont más rendelkezésekben is tartalmaz biztosítékokat az akár házas, akár nem házas kiskorúak jogainak garantálására a szállással kapcsolatos joguk tekintetében, a Bizottság javaslatának céljai teljes mértékben teljesülnek. A kiszolgáltatott helyzetű személyek különleges befogadási igényeinek azonosítása, 22. cikk, (14) preambulumbekezdés A közös álláspont fenntartja a bizottsági javaslat céljait a kérelmezők ezen kategóriájába tartozókkal szembeni bánásmód tekintetében. Bár a megfogalmazást a tárgyalások során jelentősen módosították, megmaradt az a kötelezettség, hogy minden kérelmező esetében értékelni kell egyéni szükségleteiket annak megállapítása céljából, hogy kiszolgáltatott helyzetű személyről van-e szó, akinek ezért különleges befogadási biztosítékokra van szüksége. A bizottsági javaslatot érintő módosítások főként azon aggodalmak kezelését célozzák, amelyek szerint az azonosítási eljárás aránytalan adminisztratív költségekhez és indokolatlan adminisztratív eljárásokhoz vezethet. Egyértelműbbé teszik tehát az azonosítási eljárás alkalmazásának körét, ám nem korlátozzák azt. A befogadás anyagi feltételei – 17. cikk (5) bekezdés, (20) preambulumbekezdés A közös álláspont megtartja a bizottsági javaslatban található azon kötelezettséget, hogy a tagállamoknak nemzeti referenciaértéket kell alkalmazniuk a menedékkérőknek nyújtandó anyagi támogatás szükséges szintjének kiszámításakor. A bizottsági javaslat e referenciaértékre példaként a saját állampolgárok számára nyújtott szociális jóléti támogatás minimális összegét jelölte meg. Ezt a példát a közös álláspont nem tartotta meg, mivel aggodalmak merültek fel, hogy ez e tekintetben automatikusan a menedékkérőkkel és a saját állampolgárokkal szemben alkalmazott azonos bánásmódot eredményez. Mivel az érintett rendelkezésben ez a hivatkozás csak példaként szerepelt, törlése nincs hatással az itt meghatározott kötelezettségre nézve. Egészségügyi ellátás – 19. cikk A közös álláspont e tekintetben megtartja a bizottsági javaslat célját, mivel magasabb szintű egészségügyi ellátást biztosít valamennyi kérelmező számára, beleértve a kiszolgáltatott helyzetű személyeket is. A közös álláspont mindössze „súlyos mentális zavarokra” cseréli a „poszttraumás zavarokra” való hivatkozást; ez a változtatás nem korlátozza a rendelkezés hatályát. A befogadás anyagi feltételeinek korlátozása vagy megvonása: 20. cikk, (21) preambulumbekezdés A közös álláspont egy tekintetben korlátozóbb jellegű a Bizottság javaslatánál; mégpedig abban, hogy ismét bevezeti a jelenleg hatályos irányelvben található okot, amely lehetővé teszi a támogatásnak az irányelv 20. cikkében előirányzott okokból történő csökkentését/megvonását abban az esetben, ha a menedékjog iránti kérelmet minden alap nélkül túl későn nyújtották be. Az ismét bevezetett okot azonban átfogalmazták, hogy a jelenleg hatályban lévőnél kevésbé legyen szigorú. Csak a támogatás csökkentését teszi lehetővé, teljes megvonását nem, továbbá kötelezi a tagállamokat, hogy először „állapítsák meg”, hogy a késedelemre nem „megalapozott okból” került sor. Azt is megállapítja, hogy a kérelmezők számára minden esetben „méltányos életszínvonalat” kell biztosítani. Végül a közös álláspont megtartja azt a kötelezettséget, hogy biztosítani kell a támogatás visszavonására/csökkentésére vonatkozó határozattal szembeni jogorvoslat lehetőségét, ingyenes jogi segítségnyújtás kérelmezésének lehetőségével együtt, a Bizottság javaslatának megfelelően. Munkavállalás – 15. cikk, (19) preambulumbekezdés A közös álláspont a Bizottság javaslatánál korlátozóbb jellegű a maximális időtartam tekintetében, amelynek elteltével engedélyezni kell a munkavállalást [9 hónap a Bizottság által javasolt 6 hónap helyett, és csak akkor, ha ezen időszakon belül nem adnak ki első fokú határozatot]. Újra bevezeti továbbá a munkaerő-piaci vizsgálat alkalmazásának lehetőségét, amelyet a Bizottság javaslata törölt. Mindazonáltal magasabb szintű védelmet biztosít a jelenlegi irányelvnél, amely a munkavállalást csak 12 hónapos időszak eltelte után engedélyezi. Ezenfelül a közös álláspont megtartja a Bizottság javaslatában található azon kötelezettséget, hogy a tagállamoknak biztosítaniuk kell, hogy bár lehetséges feltételeket meghatározni a munkavállalásra vonatkozóan, a gyakorlatban ezek nem lehetnek olyan korlátozó jellegűek, hogy ténylegesen megakadályozzák a munkavállalást. Őrizet Fel kell hívni a figyelmet arra, hogy néhány általános elvtől eltekintve a hatályos irányelv nem rendelkezik az őrizetre vonatkozó szabályokról. A bizottsági javaslat céljait nagyrészt megőrző közös álláspont éppen ezért a jelenlegi szabályokhoz képest jelentős hozzáadott értéket valósít meg. a) Az őrizetben tartás okai – 8. cikk (3) bekezdés A közös álláspont az őrizetben tartás Bizottság által javasolt négy okához még egy okot ad hozzá. E további ok lehetővé teszi a menedékkérő őrizetben tartását, ha a nemzeti hatóságok objektív kritériumokkal – így például azzal, hogy az illetőnek lehetősége lett volna hamarabb menedékjogot kérelmezni – alá tudják támasztani, hogy a szándék kizárólag a visszatérési eljárás akadályozása volt. A közös álláspont megtartja az okok kimerítő jellegű felsorolását. Ugyancsak tartalmazza a Bizottság javaslatában bevezetett valamennyi általános biztosítékot [az őrizet csak akkor alkalmazható, ha arányos, szükséges, más lehetőségeket is mérlegeltek stb.]. b) Az őrizetre vonatkozó biztosítékok – 9. cikk A közös álláspont nagyrészt megtartja a Bizottság által javasolt garanciákat, azaz az ingyenes jogi segítségnyújtáshoz való hozzáférést, az őrizetbe vétel okaira vonatkozó tájékoztatást, valamint a fellebbezési lehetőségeket. Nem rendelkezik azonban az őrizetbe vétel automatikus bírósági felülvizsgálatáról abban az esetben, ha a szabadságelvonással járó intézkedést a közigazgatási hatóságok adták ki. Ezekben az esetekben ugyanakkor a tagállamokat a közös álláspont kötelezi arra, hogy legalább írásban tájékoztassák a kérelmezőt a szabadságelvonással járó intézkedés elleni fellebbezés benyújtására irányuló jogairól, valamint arra, hogy ha fellebbezés benyújtására kerül sor, azt gyorsan dolgozzák fel. c) A különleges befogadási igényekkel rendelkező személyek őrizetbe vétele – 11. cikk A közös álláspontban törölték a módosított bizottsági javaslat 11. cikkének (1) bekezdését, amely megtiltja a tagállamoknak a kiszolgáltatott helyzetű személyek őrizetbe vételét, kivéve ha megállapítást nyert, hogy az őrizet következtében egészségük – ideértve szellemi egészségüket is – és jólétük nem romlik jelentősen. Ehelyett a közös álláspont azt mondja ki, hogy „a kiszolgáltatott helyzetű személyek körébe tartozó őrizetbe vett kérelmezők egészségét – ideértve szellemi egészségüket is – a nemzeti hatóságoknak elsődleges szempontként kell kezelni” és a tagállamoknak rendszeres figyelemmel kísérést és megfelelő támogatást kell biztosítaniuk számukra, figyelembe véve sajátos helyzetüket, ideértve egészségi állapotukat is. A 11. cikk (1) bekezdését a 22. cikkel összefüggésben kell szemlélni, amely kötelezi a tagállamokat, hogy a területükre érkező valamennyi kérelmező helyzetét késedelem nélkül értékeljék annak érdekében, hogy azonosítsák különleges igényeiket, többek között egészségügyi és pszichológiai állapotuk tekintetében. E tekintetben a 22. cikk szintén hozzájárulhat annak biztosításához, hogy a 11. cikk (1) bekezdésének céljai teljesüljenek. A 11. cikk továbbá már nem említi azt a kötelezettséget, hogy az őrizetbe vétel csak abban az esetben alkalmazható, ha megállapítják, hogy az összhangban van a gyermek mindenek felett álló érdekének elvével. Az irányelv 23. cikke azonban megállapítja, hogy a jogszabály kiskorúakat érintő rendelkezéseinek végrehajtása során a tagállamoknak elsődlegesen a gyermek mindenek felett álló érdekét kell szem előtt tartaniuk, mint ezt a gyermekek jogairól szóló ENSZ-egyezmény is előírja. E tekintetben az irányelv fenntartja az annak biztosítására irányuló kötelezettséget, hogy a gyermek mindenek felett álló érdekének elvét minden esetben – őrizetbe vétel esetén is – tiszteletben tartsák. Végül a közös álláspont a „különösen kivételes” kifejezésből törli a „különösen” szót. Mindazonáltal a szövegben megtartották azt az elvet, hogy a kiskorúak őrizetbe vétele csak kivételes esetben alkalmazható. d) Az őrizet körülményeire vonatkozó feltételek – 19. cikk A közös álláspont nem tartja meg azt a kötelezettséget, hogy – mint azt a Bizottság javasolta – minden esetben biztosítani kell az őrizetben tartott menedékkérők elkülönítését az egyéb harmadik országbeli állampolgároktól, csak azt, hogy „amennyiben lehetséges”, így kell tenni. Ugyanakkor biztosítják, hogy ilyen esetekben a menedékkérőkre eltérő szabályok vonatkoznak, mint a harmadik országbeli állampolgárokra, és továbbra is élvezhetik az irányelvben meghatározott különleges befogadási feltételek előnyeit. Emellett a közös álláspont lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy kivételes esetben büntetés-végrehajtási intézetbeli elhelyezéshez folyamodjanak, amennyiben „erre kényszerülnek”, mivel „nem tudnak” e célra kialakított idegenrendészeti létesítményeket alkalmazni; a bizottsági javaslat csak abban az esetben engedélyezte a büntetés-végrehajtási intézetek alkalmazását, ha az e célra kialakított létesítményekben minden hely megtelt. A közös álláspont ugyanakkor biztosítja, hogy ilyen esetekben a kérelmezőket a szabadságvesztésüket töltő személyektől elkülönítve kell őrizetben tartani. A bizottsági javaslatban szereplő többi biztosítékot megtartották, így azt, hogy biztosítani kell a szabadidős tevékenységek, ezen belül a szabadtéri tartózkodás lehetőségét, kapcsolattartási és látogatási jogot kell biztosítani az Egyesült Nemzetek Menekültügyi Főbiztosságának képviseletében eljáró személyek, a nem kormányzati szervezetek, a családtagok és a jogi tanácsadók számára, és tájékoztatást kell nyújtani az idegenrendészeti létesítmény működéséről. Jogorvoslat (ingyenes jogi segítségnyújtás és képviselet) – 26. cikk Az elfogadott közös álláspont két kérdésben korlátozóbb a bizottsági javaslatnál. Először is, az Alapvető Jogok Chartájára támaszkodva az ingyenes jogi segítségnyújtás igénybevétele tekintetében második okot tartalmaz, mégpedig azt, hogy amennyiben „az a hatékony igazságszolgáltatás biztosításához szükséges”. Másodszor, (az Emberi Jogok Európai Bíróságának ítélkezési gyakorlatára támaszkodva) „megalapozottsági vizsgálatot” vezet be, amely lehetővé teszi a bírók számára, hogy elutasítsák az ingyenes jogi segítségnyújtás igénybevételét, ha megítélésük szerint nincs esély arra, hogy a fellebbezés sikerrel járjon. Ugyanakkor a két hozzáadott elem teljes mértékben összhangban van a hatékony igazságszolgáltatás biztosítására vonatkozó kialakuló ítélkezési gyakorlattal és meglévő tagállami kötelezettségekkel. Annak eldöntése érdekében, hogy szükség van-e ingyenes jogi segítségnyújtásra, a bíróságnak minden esetben először értékelnie kell a jogi eljárások nehézségi fokát, azt, hogy mennyiben képes az érintett személy ezeket követni, valamint az érintett szankciók súlyosságának fokát. Bár a kérelmezők esetében (akik nem ismerik a nyelvet, a nemzeti jogi eljárásokat stb.) nehéz lenne bizonyítani, hogy nincs szükség ilyen segítségnyújtásra, elképzelhetők olyan esetek, amelyekben a bíróság a jogi segítségnyújtás igénybevételét aránytalannak minősítheti (pl. a költőpénz kismértékű csökkentése, amely nem érinti az érintett alapvető jogait). 4. Következtetés A közös álláspont teljes mértékben megfelel a bizottsági javaslatok fő céljának. Hozzáadott értéket eredményez a bánásmódra vonatkozó jelenlegi szabályokhoz képest, és összehangoltabbá teszi a menedékkérőkre vonatkozó befogadási feltételeket. Szabályokat vezet be az őrizetre és az ingyenes jogi segítségnyújtás igénybevételére vonatkozóan is; e kérdésekkel a jelenleg hatályos menekültügyi jogszabályok nem foglalkoznak. A Tanács álláspontja ezért lényegét tekintve nagyrészt összhangban van a Bizottság javaslatával, és támogatható.