Brüsszel, 12.7.2006

SEC(2006) 914

BIZOTTSÁGI SZEMÉLYZETI MUNKADOKUMENTUM

A PESZTICIDEK FENNTARTHATÓ HASZNÁLATÁRA VONATKOZÓ TEMATIKUS STRATÉGIA HATÁSVIZSGÁLATÁNAK összefoglalója

{COM(2006) 373 final} {SEC(2006) 894}

Ezt a hatásvizsgálatot (IA) a Bizottság szolgálatai készítették a peszticidek fenntartható használatára vonatkozó tematikus stratégia támogatására. Számára egy külső szerződéses megbízott által elvégzett alapos vizsgálat[1] alapján a Bizottság részletekbe menően megvizsgálta a stratégiában javasolt intézkedések gazdasági, egészségügyi és környezeti hatásait.

Probléma-meghatározás

A peszticidek olyan hatóanyagok és készítmények, amelyek az élő szervezetek alapvető folyamataira hatnak, és ezáltal képesek elpusztítani a káros szervezeteket, vagy védelmet nyújtani ellenük. Ezeket a szereket a mezőgazdaságban használják vagy a nem mezőgazdasági területeken termesztett növények növekedésének szabályozására (növényvédő szerek) vagy más célból (biocid termékek). A felhasznált mennyiségekből és gazdasági forgalmukból adódó jóval nagyobb fontosságuk miatt a stratégia egyelőre csak a növényvédő szerekkel foglalkozik.

A növényvédő szerek jelentős gazdasági és társadalmi hasznossággal bírnak. A gyomok és a kártevők okozta verseny megszüntetésével vagy csökkentésével javítják illetve óvják a terméshozamot; javítják vagy védik a termékek minőségét és minimalizálják a munkaerőigényt. A növényvédő szerek minden évben alapvető szerepet játszanak a mezőgazdasági termékek megbízható kínálatának biztosításában, megelőzve az éves hozamok fluktuációját. Ezen kívül a növényvédő szerek hozzájárulnak a jó minőségű, alacsony árú gyümölcsök és zöldségek hozzáférhetőségének biztosításához, ami által azok minden fogyasztó számára elérhetővé válnak. A növényvédő szerek használata csökkenti az élelmiszertermeléshez szükséges földterület iránti igényt, és lehetővé teszi a nagyobb élelmiszerválaszték termelését, ami csökkenti a szállítási költségeket és több földterületet szabadít fel más felhasználási célok, mint pl. parkok, természeti parkok és a biológiai sokféleség védelme számára. A mezőgazdaság fosszilis energiaigényét, az eróziót és a tápanyagok kioldódását csökkentő konzervációs és minimális talajművelési technikák részben a gyomirtó szerek használatától függenek. És végül, de nem utolsósorban az európai növényvédelmi ipar jelentős gazdasági szereplő a világpiacon, és az EU-25-ben foglalkoztatott körülbelül 26 000 munkavállalóval fontos munkáltató Európában. Ezen kívül számos más vállalat vesz részt a növényvédő szerek használatában (pl. permetező berendezések gyártói, légi permetezés területén szolgáltató és más vállalatok).

Ugyanakkor a peszticidek gyakran káros tulajdonságokkal rendelkeznek, és felhasználásukkor általában szándékosan bocsátják őket ki a környezetbe, ami az emberek és a környezet terheléséhez vezethet.

Az emberi egészséget érintő kockázat közvetlen expozíó (peszticideket gyártó ipari munkások és az azokat felhasználó szereplők, különösen a gazdálkodók) és közvetett expozíció által (fogyasztók, lakosság és közelben tartózkodók), különösen a mezőgazdasági, területrendezési és más tevékenységek során vagy azok után merül fel. A peszticidekben levő egyes aktív hatóanyagokhoz kapcsolódó kockázatot a vonatkozó engedélyezési eljárások során értékelik ki, a vegyi anyagok keverékei által okozott hatásokra vonatkozóan nem létezik kielégítő értékelés. Ezért lehetetlen kiértékelni a jelenleg használatban levő összes hatóanyag átfogó hatását az emberi egészségre.

A peszticidek általi expozíció mind akut mind krónikus egészségügyi hatásokat okozhat. A krónikus egészségkárosodás alacsony, de állandó expozíciós szinttől következik be, és hosszan tartó jellegű (pl. rák, születési rendellenesség, terméketlenség, szenzibilizáció). A közelben tartózkodók, a lakosság (permetsodródás általi) és a fogyasztók (a mezőgazdasági termékekben vagy vízben található maradványok általi) közvetett expozíciója a különösen sérülékeny lakossági csoportok esetében, mint pl. gyermekek, idősek, vagy más kockázati csoportok és dolgozók, felerősödhet. Jelenleg a tudományos közösség hiányos ismeretekkel rendelkezik a gyermekeket illetően.

A vízbe, levegőbe és a talajba nem szándékosan és nagy mennyiségben kikerülő vegyi anyagok okozta környezeti kockázat káros hatásokat eredményez a növényekre, vadállományra, környezeti elemekre és az általánosan értelmezett biológiai sokszínűségre vonatkozóan. Különösen a permetsodródás, kilúgozódás és túlfolyás vezethet a talaj, a felszíni- és a talajvíz szennyeződéséhez. A nyersvíz peszticid szennyezése igen súlyos a mély fekvésű folyókban, a szennyezések nagy része meghaladja a 0,1 µg/L határértéket, ezáltal peszticid-eltávolítási kötelezettséget tesz szükségessé mielőtt a vizet ivóvízként lehetne felhasználni. A felszíni- és talajvizek potenciális szennyeződése folyamatos ellenőrzést tesz szükségessé.

Az emberek potenciális expozíciója és a közvetlen környezeti kibocsátás lehetőségével kapcsolatosan a peszticidek életciklusa során a felhasználási és a felhasználás utáni állomások a legkockázatosabb területek. A peszticid használatával kapcsolatban a „miért”, „mit”, „mikor” és „hogyan” döntéseket végül meghozó felhasználó a kulcstényező a környezetszennyezés csökkentéséhez.

Igény az EU fellépésére

A növényvédő szerekre vonatkozó közösségi keretszabályok elsősorban az ilyen termékek forgalomba hozatalára, valamint életciklusának kezdetére és végére összpontosítanak. A legfontosabb jogszabályok a növényvédő szerek forgalomba hozataláról szóló 91/414/EGK irányelv és a növényi és állati eredetű élelmiszerekben és takarmányokban található megengedett növényvédőszer-maradékok határértékéről szóló 396/2005/EK rendelet. A jelenlegi, a peszticidekre vonatkozó jogi keret egyik hiányossága, hogy nem foglalkozik megfelelő módon a tényleges használati szakasszal, amely kulcsfontosságú azok általános kockázatainak meghatározásában.

A tagállamokban a peszticidek felhasználására vonatkozó jelenlegi helyzet igen változatos, nem csak az átfogó használat, hanem a fő tendenciák terén is. Ezt részben a mezőgazdasági ágazat eltérő szerkezete és az eltérő éghajlati feltételek (amelyek eltérő növényvédelmi igényekhez vezetnek) magyarázzák, de a peszticidek használatának és kockázatának visszaszorítására kifejtett erőfeszítések szintje is fontos tényező. Ez olyan helyzetet eredményezett, ahol a peszticidek felhasználói és a peszticid-ipar számára nem állnak fenn egyenlő feltételek. Ezen kívül a Közösség területén nem egyenlő szintű az emberi egészség és a környezet védelmének szintje. Közösségi beavatkozás nélkül valószínűleg folytatódna a tagállamok közti különbségek növekedésének tendenciája.

Célkitűzések

A stratégia a Hatodik Környezetvédelmi Cselekvési Programon belülre pozícionálja magát, mivel ott határozták meg átfogó és specifikus célkitűzéseit.

A stratégia átfogó célja csökkenteni a peszticidek hatását az emberi egészségre és a környezetre, és általánosságban elérni a peszticidek fenntarthatóbb használatát, valamint a peszticidek használatának és a vele járó kockázatoknak az általános csökkentését úgy, hogy az összhangban legyen a szükséges növényvédelemmel.

A stratégia egyes célkitűzései a következők:

i) a növényvédő szerek használatából az egészségre és a környezetre vonatkozóan adódó veszélyek és kockázatok minimalizálása;

ii) a növényvédő szerek felhasználásának és terjesztésének megfelelőbb ellenőrzése;

iii) a károsító hatóanyagok szintjének csökkentése, ideértve az olyan (akár nem vegyi) alternatívákat, amelyek során a legveszélyesebbet a biztonságosabbal helyettesítik;

iv) a kis ráfordítású vagy peszticid-mentes termelés alkalmazásának ösztönzése, különösen a felhasználók környezettudatosságának erősítésével, a helyes gyakorlat kódexének és a pénzügyi eszközök lehetséges alkalmazása megfontolásának elősegítésével;

v) a stratégia célkitűzéseinek elérése terén tett előrehaladásra vonatkozó jelentéstétel és ellenőrzés tekintetében átlátható rendszer kialakítása, ideértve a megfelelő indikátorok kialakítását is.

Az optimális gazdasági, társadalmi, környezeti és egészségügyi hatással járó intézkedések kiválasztásával a stratégia teljes mértékben összhangban áll a növekedés és munkahelyteremtés lisszaboni célkitűzéseivel.

Ezen kívül a peszticidek használatából eredő jelentős fenyegetések csökkentése teljes mértékben összhangban van a fenntartható fejlődés elővigyázatossági elvével.

Alkalmazott módszer

A tematikus stratégia által egy adott probléma kezelésében követett holisztikus megközelítés következtében sok hangsúly került a stratégia intézkedéseinek a meglévő szakpolitikákba és jogszabályokba történő beillesztésére. A peszticidek fenntartható használatára vonatkozó tematikus stratégia számos egyedi intézkedésből áll – összhangban az említett integrációs elképzeléssel – amelyeket vagy a meglévő eszközök használatával hajtanak végre, vagy, ha másképp nem megvalósítható, új jogszabályként javasolják.

Az alapvető megközelítés tehát háromrétű:

- számos intézkedés beillesztése a meglévő jogi és politikai keretekbe (KAP, a 91/414/EGK irányelv felülvizsgálata és a gépekről szóló irányelv módosítása);

- új jogalkotási javaslatok: a peszticidek fenntartható használatáról szóló keretirányelv, amely azokat az intézkedéseket foglalja magában, amelyeknél jogalkotási megoldásra van szükség, de amelyek nem illeszthetőek be a meglévő jogszabályokba. Továbbá, kidolgoznak egy, a peszticidek használatára vonatkozó statisztikai információk gyűjtéséről szóló rendeletjavaslatot

- ajánlás a tagállamok számára, hogy szükség esetén hozzanak olyan további intézkedéseket, amelyekkel kapcsolatban a közösségi intervenció nem volt megfelelő.

Az IA olyan intézkedésekre és kapcsolódó lehetőségekre összpontosít, amelyeket nem lehet a meglévő jogszabályokba/politikákba integrálni, amelyeket kiemelkedő fontosságúnak gondolnak a stratégia célkitűzéseinek megvalósításában, vagy amelyek vita tárgyát képezték a konzultációs folyamatban.

Minden egyes, az IA-ban részletesen megvizsgált intézkedésre számos gyakorlati megvalósítási lehetőséget dolgoztak ki. Ezek a „nincs szükség fellépésre” lehetőségtől a szigorúan kötelező és előíró jellegű, jogilag kötelező lehetőségekig terjednek. A „nincs szükség fellépésre” lehetőséget szisztematikusan figyelembe vették, és az szigorú status quo-ra utal: a meglévő keretek között nincs fejlődés, de alacsonyabb szintre sorolásra sincs szükség. Ennek következtében a „nincs szükség fellépésre költsége” abszolút értékben megegyezik a javasolt stratégiával kapcsolatos várható haszonnal, de ellenkező előjelű.

Majd minden lehetőséget a következőképpen elemeztek:

- a kulcsfontosságú intézkedésekkel és lehetőségekkel kapcsolatos jelenlegi tagállami helyzet (status quo) meghatározása és dokumentációja,

- az oksági viszonyok és kapcsolatok azonosítása,

- a különféle lehetőségek hatásainak értékelése,

- a legmegfelelőbb lehetőségek ajánlása.

A hatásokat a következőkre vonatkozóan értékelték:

- gazdasági következmények (ahol lehetséges az érintett gazdasági szereplők status quo-hoz viszonyított kiegészítő költségeikben vagy a kiegészítő bevételeikben megadva),

- társadalmi következmények (ahol lehetséges a munkahelyek számában és minőségében megadva; amely a bevétel-munkahelyek, vagy a költségek-munkahelyek átlagos korrelációján alapul),

- környezeti következmények (főleg a felhasznált PPP tonnájában várható csökkenés alapján értékelve, figyelembe véve a PPP helyettesítés lehetséges hatásait és egyéb következményeket, amelyek nem állnak összefüggésben a felhasználás csökkentésével, de kockázatcsökkenéssel járnak, pl. a vizek védelmét szolgáló ütköző zónák),

- egészségügyi következmények (nem mennyiségileg meghatározott, de a csökkent kitettség és csökkent balesetszám eredményeként a kezelőket, fogyasztókat, lakosokat és járókelőket érintő elkerült kedvezőtlen egészségügyi hatások figyelembe vételével mennyiségileg értékelve).

Javasolt intézkedések

Az IA eredményeinek fényében a következő intézkedéseket ajánlották a stratégia részjavaslataként:

- Képzési és képesítési követelmények minden tagállamban a forgalmazók és üzleti peszticid-felhasználók számára, amelyek minimum követelményeit közösségi szinten fogadják el.

- A kötelezően forgalomba hozandó új, peszticid kijuttatásához használt berendezések tanúsítási rendszerei, valamint az összes tagállamban használatban lévő berendezések rendszeres vizsgálata.

- A légi permetezés általános tilalma, de a tagállamok engedélyezhetnek eltéréseket olyan helyzetekben, ahol bizonyítható, hogy más permetezési módszerekkel összevetve egyértelmű előnyöket és környezeti hasznot kínál, vagy amennyiben nincs más megvalósítható alternatíva.

- A vizek védelmének „ütköző zónák felállításával”, valamint a permetsodródás „megfelelő műszaki berendezések” révén történő csökkentésével való fokozására irányuló intézkedések.

- A csökkentett vagy zéró PPP felhasználású zónák jogilag kötelező erejű kijelölésének átültetése a gyakorlatba. Az említett területekhez tartozó egyedi iránymutatásokat és legjobb gyakorlatokat a tagállamok és a Bizottság közötti együttműködés során kell kidolgozni.

- Peszticidek, csomagolásuk és maradékaik biztonságos kezelésére és tárolására irányuló intézkedések. A szervezeti részletek megválasztásának joga a tagállamokat illeti.

- A PPP forgalomba hozatalára és használatára vonatkozó nemzeti adatgyűjtési rendszer létrehozása. A tagállamok szabadon dönthetnek arról, hogy mi az adatgyűjtés optimális módja, mivel ez erősen függ a mezőgazdasági szektor szerkezetétől.

- Az integrált kártevő-szabályozás (IPM) közös kereteinek létrehozása az „IPM egyedi iránymutatások kidolgozása” lehetőséggel kombinálva az „ általános minimum követelményeknek a 91/414/EGK irányelv integrált védelemre vonatkozó fogalommeghatározásának módosítása révén történő harmonizációja” lehetőség gyakorlatba történő átültetésével.

A hatásvizsgálat a jogilag kötelező mennyiségi felhasználás-csökkentési célkitűzések , valamint adó/illeték meghatározása közösségi szinten történő elutasításához vezetett.

Várható költségek és haszon

A javasolt intézkedések a PPP-k használatához kapcsolódó, az emberi egészségre és környezetre ható kockázatok csökkentését célozzák meg, a gazdálkodók által elérhető hozam csökkentése nélkül. A tágabb értelemben vett társadalom, különösen egyes gazdasági szereplők, a fogyasztók és a környezet profitálni fognak a növényvédő szerek használatából adódó kockázatok csökkentésének hatásaiból. Egy Németországban végzett átfogó kutatás eredményeinek extrapolációja vezetett ahhoz a következtetéshez, miszerint a peszticidek felhasználásának optimalizálása az EU számára az externáliák, pl. a környezetre és az emberi egészségre gyakorolt negatív hatások csökkenése miatt évi 200 millió € értékű hasznot hoz. Az Egyesült Királyságból és Hollandiából származó kevésbé átfogó adatok támasztják alá a vízforrások peszticidek általi szennyeződésének költségeit.

Szerkezetileg a – a növényvédő szerek iparának, valamint az oktatásért és a növényvédő szer kijuttatásához használt berendezések tanúsításáért és karbantartásáért fizető gazdák számára okozott – veszteségek és a – kevesebbet fogyasztó gazdák, a csökkenő oktatási és karbantartási, valamint tanúsítási díjakból adódó – haszon kiegyenlítik egymást. A várt összesített nettó hatás, ami a fent említett csökkenő externáliákkal (ez az egyetlen olyan előny, amit nem ellentételez veszteség) egyezik meg, egyértelműen pozitív.

A stratégiában javasolt intézkedések megvalósításából adódó átfogó költségek és haszon összesítése az 1. táblázatban található. Az emberek és a környezet számára adódó haszon mennyiségi meghatározása számos okból kifolyólag igen bonyolult: i) nem állnak rendelkezésre meglévő adatok, ii) a kedvező hatás egyes elemeinek csak minőségi és viszonylagos értéke van, valamit iii) nem mindig áll rendelkezésre megfelelő módszertan a mennyiségi meghatározásra.

Bár ez nem tekinthető a célkitűzés részének, az intézkedések várhatóan évi 11%-16%-kal (azaz 31 000 – 44 000 tonnányi aktív hatóanyaggal) csökkentik a teljes felhasznált mennyiséget. Az ennek megfelelő megtakarítások a gazdák számára minden 770 – 1100 millió €-t tesznek ki, ami a növényvédő szerek ipara számára alacsonyabb forgalmat jelent.

Még ha az intézkedések teljes költsége (kivéve a tárolóedények kezelésére szolgáló rendszer felállításához szükséges 40-80 millió €-t, amit logikusan a peszticid iparnak kell támogatnia) a gazdákat is terhelné, a számukra okozott nettó 380-710 millió € nagyságrendű (a vidékfejlesztés hatálya alá tartozó támogatást is tartalmazó) haszon továbbra is jelentős lenne. A költségekből körülbelül 250 millió € kapcsolódik az oktatáshoz, 90 millió € a permetezők vizsgálatához és ellenőrzéséhez, 40 millió € a berendezések karbantartásához, 2-4,5 millió € többletköltség a tanúsított új berendezések vásárlásához, valamint 2 millió € a peszticid-felhasználás részletes nyilvántartásához és jelentéséhez. További költségek merülnek fel a többlet munkaidővel (kb. 210 millió €) és a tanácsadó szolgáltatások intenzívebb igénybe vételével (hozzávetőlegesen 130 millió €) kapcsolatban, amelyeket a KAP vidékfejlesztési intézkedéseiből lehet támogatni. Az egyedüli eset, ahol a tagállamok hatóságaira nehezedő jelentős adminisztratív terhet tudtak megállapítani és mennyiségileg meghatározni, a peszticidek értékesítésével és felhasználásával kapcsolatos adatgyűjtés, melynek költsége évente 9 millió € körül alakulna.

A munkahelyeket tekintve, az egyenleg jelentősen pozitív, ami kb. 3000 főnyi nettó növekedést jelent. A gyártók és forgalmazók által leépítendő (legrosszabb esetben) 1700-2000 munkahelyet a más ágazatokban létrehozott munkahelyek ellentételezik: 200 munkahelyet teremtenek a tárolóedény kezelési rendszerekhez kapcsolódóan, 2500-at az oktatás és tanúsítás terén, 1000 munkahelyet a permetezők vizsgálatához és ellenőrzéséhez kapcsolódóan, 500-at a berendezések karbantartása, valamint 900-1300 munkahelyet a mezőgazdasági tanácsadó szolgáltatások területén. Ezen kívül a stratégia ösztönzi a szelektívebb hatóanyagok kifejlesztésére irányuló kutatást és innovációt. Ez piaci lehetőséget teremt a leginnovatívabb vállalatok számára, és teljes mértékben összhangban áll a lisszaboni stratégiával.

Mivel a jelenlegi helyzet tagállamonként eltérő, a hatások mértéke kilenc tagállamban várhatóan enyhe illetve közepes lesz, nyolc tagállamban közepes, és másik nyolc tagállamban a hatás a közepestől az erősig terjedhet.

1. táblázat: A tematikus stratégia összesített költségei és haszna

Haszon | Költség | Egyenleg |

A mezőgazdasági termelők | 1110–1440 millió €/év Egészségügyi hatások csökkenése | 725 millió €/év | +380–710 millió €/év Egészségügyi hatások csökkenése |

Az érintett ágazatok | + 3000 munkahely | 300–670 millió €/év (ez az érték több tanácsadói szolgáltatás igénybe vételével és innovatívabb termékek kifejlesztésével csökkenhet) | -670 – -300 millió €/év + 3000 munkahely Nagyobb versenyképesség |

Tagállamok hatóságai | 200 millió €/év (az egészségügyi és környezeti költségek csökkenésével) + 180 munkahely Pozitív hatás az emberi egészségre és a környezetre | 9 millió €/év | + 191 millió €/év + 180 munkahely Pozitív hatás az emberi egészségre és a környezetre |

[1] A konzultációt a Bizottság indította a „Tematikus stratégia a peszticidek fenntartható használatáról” című közleményének lefogadását követően (COM (2002) 349 végleges). A konzultáció minden lépése és a vonatkozó dokumentumok a következő weboldalon hozzáférhető: http://europa.eu.int/comm/environment/ppps/home.htm