[pic] | EURÓPAI BIZOTTSÁG |

Brüsszel, 9.3.2010

COM(2010) 86 végleges

A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, A TANÁCSNAK, AZ EURÓPAI GAZDASÁGI ÉS SZOCIÁLIS BIZOTTSÁGNAK ÉS A RÉGIÓK BIZOTTSÁGÁNAK

Nemzetközi éghajlat-politika Koppenhága után: Most kell cselekedni az éghajlatváltozással kapcsolatos globális szintű intézkedések újraindítása érdekében

{SEC(2010) 261}

A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, A TANÁCSNAK, AZ EURÓPAI GAZDASÁGI ÉS SZOCIÁLIS BIZOTTSÁGNAK ÉS A RÉGIÓK BIZOTTSÁGÁNAK

Nemzetközi éghajlat-politika Koppenhága után: Most kell cselekedni az éghajlatváltozással kapcsolatos globális szintű intézkedések újraindítása érdekében

1. Kulcsfontosságú üzenetek

A nemzetközi dimenzió mindig is alapvető részét képezte az Európai Unió éghajlat-politikai törekvéseinek. Európa legfőbb célkitűzése az, hogy a hőmérséklet-emelkedés ne haladja meg a 2 °C-ot és ily módon elkerülhetők legyenek az éghajlatváltozás legsúlyosabb következményei, ez pedig csak összehangolt nemzetközi erőfeszítés révén valósítható meg. Az EU ezért támogatta mindig is erőteljesen az ENSZ égisze alatt zajló folyamatot, és ez az oka annak, hogy a Koppenhágai Konferencia eredményei messze elmaradtak várakozásainktól. Ennek ellenére a Koppenhágai Megállapodás támogatottságának növekedése azt bizonyítja, hogy az országok többsége elkötelezte magát amellett, hogy az éghajlatváltozás ellen azonnali cselekvésbe fogjon. Az EU feladata az, hogy kihasználja és konkrét tettekre váltsa ezt az elkötelezettséget. Ez a közlemény olyan stratégiát vázol fel, amelynek célja az éghajlatváltozás kezelésére irányuló globális erőfeszítések lendületének fenntartása.

Az EU mindig is élen járt az éghajlatváltozással kapcsolatos konkrét intézkedések végrehajtásában: jó úton halad a 2008–2012-es időszakra vonatkozó kiotói vállalásainak teljesítése felé, és 2020-ra vonatkozóan ambiciózus célkitűzéseket fogadott el, így többek között azt, hogy 2020-ra 20%-kal – megfelelő feltételek fennállása esetén[1] pedig 30%-kal – csökkenti az üvegházhatást okozó gázok (ÜHG) kibocsátását. Európa ma készen áll arra, hogy a világ leginkább éghajlatbarát régiójává váljék, és elindult az alacsony szén-dioxid-kibocsátású, erőforrás-hatékony és az éghajlatváltozással szemben ellenálló gazdasággá való átalakulás útján. E cél felismerése, továbbá a Koppenhágai Megállapodás gyakorlati megvalósítása alapvető fontosságú ahhoz, hogy globális partnereinket is a kihívásokkal való szembenézésre ösztönözzük.

Az „Európa 2020” stratégiában felvázolt jövőkép középpontjában egy olyan fenntarthatóbb gazdasági növekedés áll, amely hozzájárul a munkahelyteremtéshez és az energiaellátás biztonságának fokozásához. A Bizottság feladata most az, hogy hozzálásson azon terv kidolgozásának, amely lehetővé teszi, hogy az Európai Unió 2050-re áttérjen az alacsony szén-dioxid-kibocsátású gazdaságra, továbbá, hogy erősítse az Unió éghajlati kockázatokkal szembeni ellenálló képességét, valamint katasztrófa-megelőzési és -elhárítási képességét.

Az ENSZ-folyamat alapvető fontosságú ahhoz, hogy az éghajlatváltozással kapcsolatos intézkedések támogatására átfogó, globális szintű elkötelezettség jöjjön létre. E cél elérése érdekében a Cancúni Konferencia előkészítése során – az ENSZ-folyamat keretében – a Koppenhágai Megállapodásban szereplő politikai útmutatásokat bele kell foglalni az ENSZ Éghajlatváltozási Keretegyezményének tárgyalási szövegeibe. Fontos továbbá, hogy orvosoljuk a még fennálló hiányosságokat, gondoskodjunk a leendő megállapodás környezeti integritásáról és arról, hogy a megállapodás révén az ÜHG-kibocsátás terén megvalósuljon az elvárt mértékű csökkenés. Ehhez széles körű részvételre, a többi ország részéről az eddigieknél ambiciózusabb célkitűzésekre, valamint az olyan lehetséges gyenge pontok kezelésére van szükség, mint az erdőgazdálkodásból származó kibocsátások elszámolásának szabályai, és a Kiotói Jegyzőkönyv 2008–2012-es kötelezettségvállalási időszakára vonatkozóan rögzített értékeket meghaladó kibocsátások kezelése. Ennek keretében szilárd és átlátható kibocsátás- és teljesítményelszámolási keret létrehozásáról, a fejlődő országok számára létrehozott gyorsfinanszírozási eszközök összehangolt mozgósításáról, továbbá az éghajlatváltozáshoz való alkalmazkodással és az éghajlatváltozás mérséklésével kapcsolatos intézkedések hosszú távú finanszírozásának biztosításáról is gondoskodni kell. Az EU-nak emellett a nemzetközi szén-dioxid-piac további fejlesztésében is részt kell vennie, és ennek során az egymással kompatibilis nemzeti rendszereket össze kell kapcsolni és elő kell segíteni, hogy a tiszta fejlesztési mechanizmusokat (CDM) új, piaci alapokon nyugvó ágazati mechanizmusok váltsák fel.

Elsődleges célunk továbbra is az, hogy az ENSZ Éghajlatváltozási Keretegyezményének (UNFCCC) égisze alatt szilárd, jogilag kötelező erejű megállapodás szülessen. Ennek érdekében elsőként azt kell elérnünk, hogy 2010 végén Cancúnban konkrét, cselekvés-orientált döntéseket tartalmazó, kiegyensúlyozott csomag kerüljön elfogadásra. E döntéscsomagnak a lehető legtöbb területre ki kell terjednie, azonban – tekintettel a felek között még fennálló nézetkülönbségekre –az EU-nak arra is készen kell állnia, hogy tovább folytassa a munkát, és majd csak 2011-ben Dél-Afrikában szülessen jogilag kötelező erejű megállapodás. A Koppenhágai Konferenciát megelőző időszakot jellemző fokozott elvárások igen hasznosak voltak, hiszen hozzájárultak ahhoz, hogy a konferenciát megelőzően több gazdaságilag jelentős ország is kitűzze saját nemzeti céljait. Most egy olyan stratégiát kell kialakítanunk, amely fenntartja a lendületet, ugyanakkor nem veszélyezteti az elsődleges célokat.

Ezért fontos, hogy az EU növelje erőfeszítéseinek hatókörét, olyan bizalmi légkört kialakítva, amely elősegítheti egy nemzetközi megállapodás létrejöttét és feltérképezve, hogy milyen konkrét intézkedésekről születhet megállapodás Cancúnban. Más szóval az EU-nak most a különböző partnerekkel való kapcsolatépítésre kell koncentrálnia.

2. az éghajlatváltozással kapcsolatos nemzetközi tárgyalások újraindítása

2.1. A Koppenhágai Konferencia tapasztalatainak mérlege

A 2009 decemberében tartott koppenhágai éghajlat-változási konferencia fő eredménye a 29 ország állam-, illetve kormányfői között létrejött Koppenhágai Megállapodás volt, amely rögzíti az EU azon célkitűzését, hogy a globális hőmérséklet-emelkedés legfeljebb 2 °C-kal haladja meg az iparosodás előtti értéket[2]. A megállapodás a fejlett országokat arra kötelezte, hogy 2010. január 31-ig mutassák be kibocsátáscsökkentési célkitűzéseiket, a fejlődő országokat pedig arra, hogy ugyanezen időpontig jelentsék be intézkedési javaslataikat. A megállapodás emellett alapul szolgál az említett intézkedések rendszeres nyomon követéséhez, jelentéséhez és ellenőrzéséhez, jelentős forrásokat különít el az éghajlatváltozás elleni küzdelemmel összefüggő fellépések finanszírozására és meghatározza ennek intézményi kereteit, továbbá iránymutatással szolgál olyan kérdések vonatkozásában, mint az erdőirtás okozta kibocsátások csökkentése, a technológia, valamint az éghajlatváltozáshoz való alkalmazkodás.

Az EU célja az volt, hogy Koppenhágában szilárd, hatékony és jogilag kötelező erejű megállapodás szülessen, az elfogadott megállapodás azonban messze elmarad ezen ambiciózus törekvéstől, és a konferencia következtetéseiben a felek mindössze „tudomásul vették” a szöveget. Ennek ellenére az, hogy a mai napig több mint 100 javaslat érkezett mind fejlett, mind fejlődő országoktól[3] és ezek közül számos célkitűzéseket és intézkedéseket is tartalmaz azt bizonyítja, hogy a megállapodás széles körű és folyamatosan növekvő támogatottságot élvez. E javaslatok is tanúsítják, hogy a világ országainak többsége egyértelműen elkötelezte magát az éghajlatváltozással kapcsolatos fellépés mellett.

A Koppenhágai Konferencia – határozattervezetek és tárgyalási szövegek formájában – számos kérdésben sikeresen előremozdította a tárgyalásokat[4]. A Koppenhágai Megállapodással együtt ezek a dokumentumok képezik a kiindulási pontot a következő lépésekhez, így egyrészről a tárgyalásokhoz – amelyek során a megállapodásban szereplő politikai útmutatásokat bele kell foglalni az ENSZ Éghajlatváltozási Keretegyezményének tárgyalási szövegeibe –, másrészről számos fellépés végrehajtásának kezdeti szakaszához.

2.2. Jövőbeli teendők

Az EU-nak a jövőben is egy szilárd és hatékony nemzetközi megállapodás létrehozására kell törekednie, alapvető célja pedig továbbra is az, hogy az ENSZ Éghajlatváltozási Keretegyezményének égisze alatt szülessen jogilag kötelező erejű megállapodás. Egy ilyen megállapodás létrejötte érdekében az EU-nak át kell csoportosítania erőfeszítéseit. Ahhoz, hogy bizalmi légkör alakuljon ki a felek között, ki kell elégíteni a konkrét intézkedések iránti sürgető igényt, valamint kézzelfogható eredményeket kell elérni Cancúnban. Ehhez átfogó megközelítésre és a kétoldalú kapcsolatok intenzívebbé tételére van szükség.

2.2.1. Az ENSZ-folyamat

A legközelebbi konferenciára a tervek szerint 2010 decemberében Cancúnban, az azt követőre pedig 2011-ben Dél-Afrikában kerül sor. A Cancúni Konferenciát megelőzően számos előkészítő tárgyalás zajlik majd, többek között Mexikóban és Németországban.

Az áprilisi és júniusi bonni találkozók feladata az lesz, hogy rögzítsék a tárgyalások következő lépéseit. A tárgyalások újraindítása során a központi cél az, hogy a Koppenhágai Megállapodásban szereplő politikai útmutatások beépüljenek a konferencián született különböző tárgyalási szövegekbe. A találkozók során azonosítani kell a tárgyalási szövegek jelenlegi változataiban található „hiányosságokat”, amilyen például az intézkedések nyomon követésének, jelentésének és ellenőrzésének kérdése, amelyekkel kapcsolatban a megállapodás fontos politikai útmutatással szolgál. A találkozókon továbbá foglalkozni kell a megállapodásban figyelmen kívül hagyott kérdésekkel, köztük a nemzetközi szén-dioxid-piac fejlődésével, a nemzetközi légi közlekedésből és a tengeri szállításból származó kibocsátásoknak az ICAO és az IMO égisze alatt való csökkentésével, a mezőgazdaság szerepével és a fluorozott szénhidrogének alkalmazásának csökkentésével. A bonni találkozó legfontosabb feladata azonban az, hogy a fejlett országok által a Koppenhágai Megállapodásnak megfelelően benyújtott kibocsátáscsökkentési célkitűzések és a fejlődő országok által megnevezett intézkedési javaslatok beépüljenek az ENSZ égisze alatt zajló hivatalos tárgyalásokba.

A Cancúni Konferencia vonatkozásában tehát az EU célja egy átfogó és kiegyensúlyozott döntéscsomag elfogadása, amely révén a Koppenhágai Megállapodás szorosan beépülhet az ENSZ égisze alatt zajló tárgyalási folyamatba. Éppen ezért a fejlett országok kibocsátáscsökkentési célkitűzéseit felsoroló és a fejlődő országok intézkedéseit rögzítő olyan hivatalos döntésnek kell megszületnie, amely meghatározza az ezek figyelembevételére vonatkozó módszereket is. A döntéseket egy olyan „összegző határozatban” kell egységes szerkezetbe foglalni, amely átfogó politikai keretet biztosít a folyamat számára. Mindenekelőtt azonban a Cancúni Konferencia fő feladata az, hogy egyensúlyt teremtsen a fejlett, illetve a fejlődő országok számára legfontosabb kérdések között.

Miközben az EU kész arra, hogy szilárd, jogilag kötelező erejű megállapodást fogadjon el Cancúnban, a fennálló lényegi véleménykülönbségekre tekintettel fokozatosabb megközelítést alkalmazására is fel kell készülnünk. E forgatókönyv szerint a Cancúnban meghozandó konkrét döntések mindenképpen kellő alapot biztosítanának ahhoz, hogy majd 2011-ben Dél-Afrikában jöjjenek létre a teljes körű jogi keretek. Elengedhetetlen, hogy az elért eredményeket megszilárdítsuk és fenntartsuk az eddigi lendületet, ugyanakkor az alapvető célok nem kerülhetnek veszélybe.

2.2.2. Együttműködés kialakítása a harmadik országokkal

A koppenhágai tárgyalások egyértelműen bizonyították, hogy az ENSZ égisze alatt csak akkor érhető el haladás, ha az egyes országok készek cselekedni. Az ENSZ-folyamat támogatottságának növelése érdekében alapvető fontosságú, hogy az EU olyan együttműködési programot kezdeményezzen, amelynek célja, hogy a fő kérdésekben alaposabban megismerjük partnereink álláspontját, aggodalmait és elvárásait, és világosan kifejtsük nekik, hogy az EU által szorgalmazott megállapodás milyen célokra törekedne, mire terjedne ki, és a környezetvédelmi integritás szempontjából mit célozna. Az együttműködési program célja, hogy a Koppenhágai Megállapodás alapján azonnali cselekvésre buzdítson és elősegítse a Cancúnban meghozandó cselekvés-orientált döntésekkel kapcsolatos elképzelések egymáshoz közelítését. A folyamat értékes lehetőséget nyújt továbbá az egyes országokban zajló éghajlatpolitikai fejleményekkel kapcsolatos kétoldalú párbeszédre, az EU számára pedig arra, hogy felajánlja támogatását a nemzeti szintű kezdeményezések megvalósításához. Az együttműködésre törekvő megközelítést a Bizottság a Tanáccsal és annak elnökségével szoros együttműködésben valósítja meg.

Az Uniónak és tagállamainak továbbra is részt kell venniük az ENSZ keretében zajló tárgyalásokban. A Bizottság megerősödött szerepének köszönhetően hozzájárul majd ahhoz, hogy az EU egységes hangon szólaljon meg. A koppenhágai tapasztalatok tanulságaira építve egyeztetéseket kell kezdeményeznünk arról, hogy miként lehetne növelni az EU hatékonyságát és súlyát a nemzetközi tárgyalások során.

A Bizottságnak emellett biztatást és támogatást kell nyújtania az Európai Parlamentnek ahhoz, hogy párbeszédbe kezdjen a legfontosabb országok parlamenti képviselőivel.

Az együttműködési kezdeményezéseket valamennyi szinten, minden jelentős érdekelt fél bevonásával kell kialakítani. 2010-ben a tervek szerint két- és többoldalú egyeztetésekre, így számos csúcstalálkozóra és miniszteri találkozóra kerül sor. Ezekhez regionális szintű és eseti találkozók kapcsolódnak majd annak érdekében, hogy a világ valamennyi részét, így a leginkább veszélyeztetett országokat is sikerüljön megszólítani, továbbá azért, hogy az EU egyre több ismerettel rendelkezzen ezen országok problémáiról és törekvéseiről. A Cancúni Konferenciát megelőző hivatalos és nem hivatalos, illetve már folyamatban lévő és újonnan elindítandó párbeszédek során, továbbá a Koppenhágai Megállapodás azonnali végrehajtásakor a feleknek továbbra is törekedniük kell a tárgyalási kulcskérdések és a lehetséges kompromisszumok azonosítására. A Bizottság – az Európai Külügyi Szolgálathoz tartozó európai uniós küldöttségek révén – aktív szerepet vállal az összes említett tevékenységben, és ennek során szorosan együtt fog működni a 2010-es és a 2011-es konferencia elnökségét ellátó két országgal, Mexikóval és Dél-Afrikával.

Fontos azonban hangsúlyozni, hogy csak akkor érhetünk el haladást, ha valamennyi fél bizonyítja az ügy iránti elkötelezettségét. Ellenkező esetben továbbra is a legkisebb közös nevezőt jelentő Koppenhágai Megállapodás marad az egyetlen lehetséges megállapodás.

2.2.3. Környezetvédelmi integritás

Bármilyen éghajlatváltozási megállapodás szülessen is, annak olyan mértékű kibocsátáscsökkentést kell biztosítania, amely lehetővé teszi, hogy a globális ÜHG-kibocsátás a Koppenhágai Megállapodásban rögzített módon alakuljon, azaz a globális hőmérséklet-emelkedés legfeljebb 2 °C-kal haladja meg az iparosodás előtti értéket. Miközben a Kiotói Jegyzőkönyv továbbra is az ENSZ-folyamat központi elemét jelenti, a benne foglalt fő hiányosságok – nevezetesen annak hatóköre és gyenge pontjai – miatt további intézkedésekre van szükség.

- A Kiotói Jegyzőkönyv – jelenlegi formájában – önmagában nem képes teljesíteni azt a célkitűzést, hogy a hőmérséklet-emelkedés 2 °C alatt maradjon . A Kiotói Jegyzőkönyv a világ jelenlegi kibocsátásának mindössze 30%-át fedi le. A célkitűzés megvalósítása csak akkor lehetséges, ha az Egyesült Államok és a fejlődő világ főbb károsanyag-kibocsátói (köztük a világ 15 legnagyobb károsanyag-kibocsátója között számon tartott Brazília, Kína, India, Dél-Korea, Mexikó és Dél-Afrika) is kiveszi részét a feladatokból. A Kiotói Jegyzőkönyv keretében az EU hatalmas vállalást tett és jó úton halad a 2008–2012-es időszakra vonatkozó célkitűzéseinek teljesítése felé. Az Unió példáját másoknak is követniük kell. A fejlődő országok erőfeszítései – felelősségük és képességeik mértékével összhangban – természetesen az Unióétól eltérőek lesznek, és ezen országoknak segítségre is szükségük lehet.

- A Kiotói Jegyzőkönyv jelenlegi struktúrája továbbá komoly hiányosságokat tartalmaz és ezek veszélyeztetik a leendő megállapodás környezetvédelmi integritását . A fejlett országok azt vállalták, hogy 2020-ra az 1990-es szinthez képest 13,2% (ez a legalacsonyabb mértékű vállalás) és 17,8% (ez a legmagasabb mértékű vállalás) közötti mértékben csökkentik kibocsátásaikat. Ez a cél már most is kevés a hőmérséklet-emelkedés 2 °C alatt tartásához. Ehhez ugyanis a fejlett országok részéről 25 és 40% közötti kibocsátáscsökkentésre volna szükség. A tényleges eredményeket azonban a következő két hiányosság még inkább ronthatja:

- A megmaradt kibocsátási egységek (a Kiotói Jegyzőkönyv szerint kibocsátható mennyiségi egységek [KME]) átvitele a Kiotói Jegyzőkönyv 2008–2012-es kötelezettségvállalási időszakáról a következő kötelezettségvállalási időszakokra: A jelentős részben az 1990-es évek elején bekövetkezett gazdasági szerkezetátalakításnak betudható kibocsátáscsökkenés következtében az 1990-es év, mint viszonyítási alap azt jelenti, hogy a 2008–2012-es kötelezettségvállalási időszak során valószínűleg több mint 10 milliárd tonnányi ÜHG-kibocsátási egység marad felhasználatlanul, elsősorban Oroszországban és Ukrajnában. Ha a jövőben is a Kiotói Jegyzőkönyvben foglaltak szerint járunk el, az azt jelentené, hogy ezt a „többletet” továbbgörgetik, ez pedig alááshatja a nagyobb mértékű kibocsátás-csökkentés teljesítését. Ha ezeket az egységeket teljes egészében átvinnénk a második kötelezettségvállalási időszakra, az mintegy 6,8%-kal csökkentené a fejlett országok által az 1990-es szinthez képest elérendő kibocsátáscsökkentés mértékét, azaz a legalacsonyabb vállalások esetén a csökkenés 13,2%-ról 6,4%-ra, a legmagasabb vállalások esetén pedig 17,8%-ról 11%-ra korlátozódna.

- A fejlett országok földhasználathoz, a földhasználat megváltozásához és az erdőgazdálkodáshoz (LULUCF) kapcsolódó kibocsátásainak elszámolására vonatkozó szabályok : Miközben ezen követelmények teljesítése az EU számára nem okoz nehézséget, a jelentős mértékű erdőgazdálkodást folytató, Unión kívüli országok számára kiemelt problémát jelent és környezetvédelmi szempontból is kritikus kérdésnek minősül. Ha a jövőben is a Kiotói Jegyzőkönyvben foglalt jelenlegi szabályokat alkalmazzuk, az a jelenlegi kibocsátáscsökkentési kötelezettségvállalások enyhülését vonná maga után és azzal járna, hogy egyes országok papíron tényleges intézkedések nélkül is kibocsátáscsökkentést tudnának felmutatni, ez pedig nem járna valós környezetvédelmi haszonnal. A legszélsőségesebb forgatókönyv szerint a legkedvezőtlenebb esetre vonatkozó LULUCF-elszámolási szabályok a fejlett országok tényleges vállalási szintjét az 1990-es szinthez képest további 9%-kal mérsékelnék. Ez azt jelentené, hogy a legalacsonyabb vállalást tevő fejlett országok gyakorlatilag lehetőséget kapnának arra, hogy kibocsátásaikat az 1990-es szinthez képest 2,6%-kal növeljék, a legmagasabb vállalást tevő fejlett országok pedig arra, hogy kibocsátásaikat az 1990-es szinthez képest mindössze 2%-kal csökkentsék.

Az Európai Parlament a Koppenhágai Konferenciáról nemrégiben elfogadott állásfoglalásában külön kiemelte ezeket a hiányosságokat és hangsúlyozta azt, hogy meg kell akadályozni, hogy azok aláássák a környezetvédelmi integritást[5].

A Bizottság többféle jogi forma – így például a Kiotói Jegyzőkönyv szerinti második kötelezettségvállalási időszak lehetőségének – előnyeit és hátrányait is mérlegelni fogja.

A Kiotói Jegyzőkönyv hiányosságainak

(a megmaradt kibocsátási egységekkel és a LULUCF-elszámolással kapcsolatos szabályoknak)

a fejlett országok 2020-ra teljesítendő kötelezettségvállalásaira gyakorolt hatása

[pic]

3. MOST KELL CSELEKEDNÜNK

3.1. Európa 2020: az alacsony szén-dioxid-kibocsátású és az éghajlatváltozáshoz alkalmazkodó gazdaság felé

Az EU azzal bizonyíthatja a legmeggyőzőbb módon vezető szerepét, ha konkrét és határozott fellépéseket tesz azért, hogy a világ leginkább éghajlatbarát régiójává váljék. Ez ugyanakkor az EU saját érdeke is. Az „Európa 2020” stratégia szerint a fenntartható – azaz az erőforrás-hatékonyabb, környezetbarátabb és versenyképesebb gazdaságot előmozdító – növekedés központi szerepet játszik Európa erőforrás-hatékonyságának növelésében, és egyúttal hozzájárul a „zöld” munkahelyteremtéshez és az energiaellátás biztonságának fokozásához.

A Bizottság fel kívánja vázolni az ahhoz vezető folyamat főbb lépéseit, hogy az Európai Unió 2050-re áttérjen az alacsony szén-dioxid-kibocsátású gazdaságra, és ily módon teljesítse az EU számára kitűzött célt, azaz – a fejlett országok által 2050-re az 1990-es szintekhez képest megvalósítandó legalább 50 %-os globális kibocsátás-csökkentés részeként – 80–95%-os kibocsátáscsökkentést valósítson meg[6]. Az EU elkötelezett amellett, hogy 2020-ra az 1990-es szintekhez képest 20%-kal – megfelelő feltételek fennállása esetén pedig 30%-kal – csökkentse kibocsátását. Ezért a Bizottság az Európai Tanács júniusi ülésére elemzést készít arról, hogy a gyakorlatban milyen politikai lépésekre volna szükség a 30%-os csökkentés megvalósításához, továbbá a 2050-re elérendő állapothoz vezető út mérföldköveiről, ezen belül pedig a 2030-ra elérendő vállalási szinthez szükséges forgatókönyvekről, amelyek tükrözni fogják valamennyi, a kibocsátás szempontjából kulcsfontosságú ágazat – így az energiatermelés és -fogyasztás, továbbá a közlekedés – szerepét, majd ezen ágazatok számára megfelelő, az „Európa 2020” stratégiával összhangban lévő stratégiákat is ki fog dolgozni. A cél olyan megoldásokat találni, amelyek nem csupán az éghajlatváltozás szempontjából előnyösek, hanem az alacsony szén-dioxid-kibocsátású gazdaságra való áttérés részeként az energiaellátás biztonságának fokozásához és a munkahelyteremtéshez is hozzájárulnak.

Az említett tevékenységeknek az innováció ütemének gyorsítását, valamint az új technológiák és infrastruktúrák mielőbbi használatát célzó politikákra kell összpontosítaniuk, mivel ez a jövő kulcsfontosságú ágazataiban (többek között az energiahatékonyság, a környezetbarát autók, az intelligens hálózatok, a szén-dioxid-leválasztás és -tárolás, a megújuló forrásból származó energia terén) versenyelőnyt biztosítana az európai vállalatok számára. A fellépések az erős és alkalmazkodó ökológiai rendszerek fenntartását és javítását előmozdító megközelítéseket is tartalmazni fognak.

A Bizottság emellett – a koppenhágai tapasztalatok tükrében és a kibocsátáskereskedelmi irányelvben rögzített határidő figyelembevételével – elemzést készít az energiaintenzív iparágakban a kibocsátásáthelyezés esetén várható helyzetről.

3.2. A Koppenhágai Megállapodás végrehajtása

3.2.1. A hőmérséklet-emelkedés 2 °C alá szorítása: célkitűzések és intézkedések

A Koppenhágai Konferencia eredményei és a konferencián született megállapodás széles körű támogatottsága bizonyítja, hogy a világ országainak többsége politikailag elkötelezte magát az azonnali cselekvés iránt. Koppenhága messze legfontosabb eredménye az, hogy 2010 január végéig a globális ÜHG-kibocsátás több mint 80%-áért felelős fejlett és fejlődő országok előterjesztették ÜGH-kibocsátásuk csökkentésére vonatkozó célkitűzéseiket és intézkedéseiket[7].

Bár mindez a fellépésre irányuló valódi szándékot bizonyítja, az eddig előterjesztett célkitűzések és intézkedések ambíciójának nagyságrendjét nehéz felmérni. Optimista értékelések szerint az egész gazdaságra kiterjedő célkitűzések és az éghajlatváltozás-mérséklési intézkedések megvalósítása révén a globális hőmérséklet-növekedés 2 °C alatt tartása továbbra is megvalósíthatónak látszik, pesszimista értékelések szerint azonban ez egyre kevésbé tűnik reálisnak.

Még ha sikerül is a fent felvázolt hiányosságokat orvosolni, a fejlett országok által javasolt csökkentési célkitűzésekkel – még a legmagasabb mértékű feltételes vállalásokkal – sem sikerülhet még megközelíteni sem a 2020-ra elérendő 25–40%-os kibocsátáscsökkentést, ami az éghajlatváltozással foglalkozó kormányközi munkacsoport (IPCC) szerint a hőmérséklet-növekedés 2 °C alatt tartásához szükséges volna. Fontos megemlíteni továbbá, hogy mind ez idáig egyedül az EU fogadta el a 2020-as kibocsátáscsökkentési célkitűzés megvalósításához szükséges jogszabályokat. A többi fejlett országban a vonatkozó jogszabályok még mindig tárgyalási szakaszban vannak.

Az a tény, hogy fejlődő országok is bejelentették intézkedéseiket, eddig példa nélküli előrelépést jelent. Azonban továbbra is bizonytalanság övezi azt, hogy ténylegesen milyen intézkedések fognak megvalósulni és milyen ütemezésben, illetve, hogy ezek hogyan illeszkednek majd a kibocsátás-csökkenés mérésére 1990 óta használt összehasonlítható teljesítménymutatóhoz.

Most, hogy célkitűzések és intézkedések széles skálája került a tárgyalóasztalra, a tárgyalások során a vállalások egyértelművé tételét és ambíciójuk nagyságrendjének vizsgálatát kell előtérbe helyezni, továbbá annak elemzését, hogy miként lehetne az ambíciók szintjét tovább növelni. Az ENSZ-folyamatnak most mindenekelőtt erre kell összpontosítania.

3.2.2. Szilárd és átlátható kibocsátás- és teljesítményelszámolási keret létrehozása

A koppenhágai tárgyalások sorában az egyik legnagyobb nehézséget a kibocsátások mérésének, jelentésének és ellenőrzésének kérdése jelentette. Az átláthatóság elengedhetetlen a felek közti kölcsönös bizalom kialakításához, valamint a célkitűzések és intézkedések hatékonyságának és helytállóságának bizonyításához. Az éghajlat-változási keretegyezmény és a hozzá kapcsolódó Kiotói Jegyzőkönyv nemzeti közlemények és nemzeti kibocsátási jegyzékek formájában biztosítja a mérés, jelentéstétel és ellenőrzés alapvető szabályait. A Koppenhágai Megállapodás e rendszer megerősítését írja elő, és e kérdésnek központi helyen kell szerepelnie azon munkafolyamatban is, amelynek célja, hogy Koppenhágai Megállapodásban rögzített kompromisszumok beépüljenek az ENSZ-folyamatba.

Az átláthatóság azonban nem korlátozódhat kizárólag a kibocsátások jelentésére, hiszen végső soron az számít, hogy az egyes országok hogyan hajtják végre célkitűzéseiket és intézkedéseiket. Ahogyan az fentebb már említésre került, a kibocsátások elszámolására szolgáló szabályok jelentős hatást gyakorolnak a fellépések tényleges hatókörére. Az egyes országok teljesítményének méréséhez ezért elengedhetetlenek a szilárd, átlátható és kiszámítható kibocsátás-elszámolási szabályok.

Ezzel párhuzamosan a Bizottság az érdeklődő fejlődő országoknak azt javasolja, hogy indítsanak regionális kapacitásépítési programokat, hogy így javítsák mérési, jelentési és ellenőrzési képességeiket, többek között a kibocsátási jegyzékek tekintetében.

3.2.3. A gyorsfinanszírozási források összehangolt mozgósítása

A Koppenhágai Megállapodás a 2010–2012-es időszakban a fejlődő országok számára 30 milliárd USD összegű gyorsfinanszírozási forrást irányoz elő, amelyet egyenlően kell elosztani az éghajlatváltozáshoz való alkalmazkodással és az éghajlatváltozás mérséklésével kapcsolatos intézkedések között. Decemberi ülésén az Európai Tanács az EU és tagállamai által nyújtandó hozzájárulás összegét a 2010–2012-es időszakra vonatkozóan évi 2,4 milliárd EUR-ban határozta meg. Nem csupán hitelessége szempontjából elengedhetetlen, hogy az EU ezen ígéretét minél előbb tettekre váltsa, hanem azért is, mert sürgősen javítani kell számos fejlődő ország azon képességén, hogy az éghajlatváltozáshoz való alkalmazkodás, az éghajlatváltozás mérséklése és a technológiai együttműködés terén hatékony éghajlatpolitikai eszközöket alakítson ki és hajtson végre.

Fontos, hogy a Koppenhágai Megállapodásban előirányzott gyorsfinanszírozási források összehangolt mozgósítása érdekében az EU együttműködjön a többi támogatóval és kedvezményezettel.

A gyorsfinanszírozásban részesülő intézkedések kiterjedhetnek többek között a mérséklési intézkedéseknek a fejlesztési és szegénységcsökkentési stratégiákba való integrálását célzó kapacitásépítésre; a nemzeti cselekvési tervekben szereplő kísérleti vagy sürgős alkalmazkodási intézkedések végrehajtására; az éghajlatváltozás mérséklésére irányuló kapacitás növelésére, azaz alacsony szén-dioxid-kibocsátást célzó fejlesztési stratégiák kidolgozására, az éghajlatváltozás csökkentésére irányuló megfelelő nemzeti szintű fellépésekre, valamint a kibocsátások mérésére, jelentésére és ellenőrzésére; az ágazati szén-dioxid-piaci mechanizmusokkal kapcsolatos kapacitásépítésre és kísérleti projektekre; a fejlődő országokban zajló erdőirtás okozta kibocsátások csökkentését célzó felkészültségi és kísérleti projektekre, valamint a technológiai együttműködés terén megvalósuló kapacitásépítésre és kísérleti projektekre. A gyorsfinanszírozási eszközöket a világ különböző régióinak igényeihez kell igazítani, hiszen ez elengedhetetlen ahhoz, hogy az éghajlatpolitikában hatékony kapacitásépítést lehessen végrehajtani, a fejlődő országok igényeinek és konkrét javaslatainak meg tudjunk felelni, és környezetvédelmi szempontból ott érjünk el eredményeket, ahol arra a legnagyobb szükség van[8].

A finanszírozás hatékonyságának biztosítása, valamint annak elkerülése érdekében, hogy az ambiciózus intézkedések késedelmet szenvedjenek, a gyorsfinanszírozási eszközöket már meglévő intézkedésekre építve és azokat figyelembe véve kell kialakítani. Az EU által biztosított gyorsfinanszírozás jelentős része már létező kezdeményezések keretében[9], kétoldalú csatornákon – ezen belül a tagállamok saját együttműködési programjain – keresztül, illetve nemzetközi intézmények égisze alatt valósul meg. Az uniós kezdeményezések támaszkodhatnak már meglévő kezdeményezésekre vagy irányulhatnak olyan új igényekre, mint a mérési, jelentési és ellenőrzési rendszerek kialakítása, vagy az alacsony szén-dioxid-kibocsátást célzó fejlesztési stratégiák kidolgozása. A Bizottság és az egyes tagállamok – finanszírozási prioritásaik és partnerországaik prioritásai függvényében – vezető szerepet vállalhatnak bizonyos országokban vagy régiókban, illetve egyes témákban.

Fontos, hogy az EU mind fellépései, mind az azokról való jelentéstétel során következetesen és hatékonyan járjon el, azaz elkerülje a tevékenységek közötti átfedéseket és maximalizálja a bennük rejlő szinergiákat. E tekintetben különösen fontos szerephez jut az uniós erőfeszítések összehangolása. A Bizottság kész arra, hogy a gyorsfinanszírozási források mozgósítása során az intézkedéseket megkönnyítő és koordináló szerepet lásson el, és e tekintetben a következőket javasolja:

1. az uniós gyorsfinanszírozási források koordinálása és nyomon követése céljából valósuljon meg együttműködés – a megfelelő tanácsi formációk által támogatott – ECOFIN Tanáccsal;

2. az uniós források összefogása és a különböző célokhoz való rendelése érdekében kerüljön létrehozásra az EU már meglévő finanszírozási forrásait kiegészítő, közös európai uniós regionális kapacitásépítési program (például az alacsony szén-dioxid-kibocsátást célzó fejlesztési stratégiák és az alkalmazkodási stratégiák kidolgozása terén). Ily módon a kapacitásépítés iránt érdeklődő országokat közvetlenül be lehetne vonni a folyamatokba (többek között partnerségi kapcsolatok kiépítése révén);

3. az átláthatóság biztosítása érdekében az EU gyorsfinanszírozási kötelezettségvállalásának végrehajtásáról készüljön félévente jelentés. Az első jelentést célszerű volna az ENSZ Éghajlatváltozási Keretegyezményének 2010 júniusi bonni ülésére elkészíteni.

3.2.4. A hosszú távú finanszírozási források biztosítása

A Koppenhágai Megállapodásban az EU és más fejlett országok vállalták, hogy közös erőből 2020-ig évente 100 milliárd USD (73 milliárd EUR) összegű forrást tesznek elérhetővé a fejlődő országok számára az éghajlatváltozáshoz való alkalmazkodással és az éghajlatváltozás enyhítésével kapcsolatos intézkedésekre. A hosszú távú finanszírozás többféle forrásból származhat:

- A nemzetközi szén-dioxid-piacról: a megfelelően kialakított nemzetközi szén-dioxid-piacnak köszönhetően több finanszírozási forrás áramolhat a fejlődő országokba és a források összege 2020-ra éves szinten akár a 38 milliárd EUR-t is elérheti. Az uniós kibocsátás-kereskedelmi rendszer keretében – a tiszta fejlesztési mechanizmusok támogatása révén – már most jelentős mennyiségű pénzeszköz áramlik a fejlődő országokba, és az uniós jogszabályok 2013-tól kezdődően további forrásokat irányoznak elő. A tagállamok emellett azt is vállalták, hogy 2013-tól kezdve az uniós kibocsátás-kereskedelmi rendszer keretében szerzett árverési bevételeik egy részét is e célra fordítják.

- A nemzetközi légi közlekedésből és a tengeri szállításból: ezek – elsősorban globális eszközök révén[10] – szintén jelentős innovatív finanszírozási forrást jelenthetnek, az uniós kibocsátás-kereskedelmi rendszerben már most is szereplő azon kötelezettségvállalásokra építve, amelyek értelmében a légi közlekedés kibocsátási egységeinek aukciós értékesítéséből származó bevételeket az éghajlatváltozással kapcsolatos intézkedésekre kell felhasználni;

- A nemzetközi közfinanszírozásból– amelyből az EU-nak is arányos részt kell vállalnia – 2020-ig évente 22–50 milliárd EUR közötti nagyságrendű összeg áll rendelkezésre. A 2012 utáni időszakra az EU egységes és globális uniós javaslat formájában további finanszírozási forrásokat nyújtana[11].

Az ENSZ pénzügyekkel foglalkozó leendő magas szintű munkacsoportjának és az éghajlat-politika finanszírozásával foglalkozó magas szintű tanácsadó csoportnak célszerű volna megvizsgálnia, hogy az említett forrásokat hogyan lehetne a leghatékonyabban felhasználni a jövőben végrehajtandó éghajlatpolitikai intézkedésekhez, különös figyelmet fordítva arra, hogy a közfinanszírozásnak a magánszektor által megfelelő módon nem finanszírozható területekre kell összpontosulnia, illetve tőkeáttétel útján fellendítő hatást kell gyakorolnia a magánszektor beruházásaira. Végül pontosan meg kell határozni a koppenhágai éghajlat-változási alap feladatát, hiszen így növelheti a már meglévő kezdeményezések értékét.

Fontos, hogy a leendő nemzetközi finanszírozási struktúra átlátható és hatékonyan ellenőrizhető legyen, és tartsa tiszteletben a támogatások hatékonyságára vonatkozó egyezményes elveket. Teljes egészében átlátható jelentési rendszere van szükség, amely az OECD-DAC-rendszeren alapuló, átfogó statisztikákra épül. Ily módon biztosítható, hogy az éghajlatpolitikai intézkedések a szegénység csökkentésére irányuló erőfeszítésekkel és a Millenniumi Fejlesztési Célok megvalósítására irányuló erőfeszítésekkel összhangban valósuljanak meg.

A hosszú távú finanszírozásnak a nemzetközi dimenzió csupán egyik eleme. A fejlődő országokkal – különösen a magasabb fejlettségi szintű fejlődő országokkal – megvalósuló kapcsolatok során egyértelműnek kell lennie, hogy nekik is kell venniük a részüket az együttes erőfeszítésekből, ami többek között azt jelenti, hogy érdemi éghajlatváltozás-mérséklési intézkedéseket kell megvalósítaniuk és biztosítaniuk kell a végrehajtás átláthatóságát.

3.3. A nemzetközi szén-dioxid-piac továbbfejlesztése

A jól működő szén-dioxid-piac elengedhetetlen az alacsony szén-dioxid-kibocsátású befektetések ösztönzéséhez és a globális éghajlatváltozás-mérséklési célkitűzések költséghatékony módon való megvalósításához, emellett jelentős mértékben növelheti a fejlődő országokba irányuló pénzmozgásokat. A nemzetközi szén-dioxid-piacot egymással kompatibilis, fix összkvótás nemzeti kereskedési rendszerek összekapcsolása révén kell létrehozni. A cél az, hogy 2015-re az OECD-országokra kiterjedő, 2020-ra pedig egy olyan, még szélesebb körű piac jöjjön létre, amelynek az Egyesült Államok, Japán és Ausztrália is szereplője, tekintettel az általuk eddig elért eredményekre.

Az EU új ágazati szén-dioxid-piaci mechanizmusok kialakítását javasolta, amelyek átmeneti lépést jelentenének a (több ágazatra kiterjedő) fix összkvótás kereskedési rendszerek létrehozása felé, különösen a magasabb fejlettségi szintű fejlődő országokban. Az ilyen mechanizmusok teljeskörűbb árjelzéssel szolgálnának és szélesebb körben segítenék elő a kibocsátási egységekhez való hozzájutást. A mechanizmusok emellett lehetőséget biztosítanának a fejlődő országok által az éghajlatváltozás mérsékléséhez való hozzájárulás elismerésére, méghozzá oly módon, hogy az ambiciózus – a tervezett kibocsátásoknál alacsonyabb – kibocsátási küszöbértékek teljesítői kibocsátási egységekhez jutnának, és ily módon biztosítani lehetne, hogy a mérséklési intézkedések nettó haszonnal járjanak.

A tiszta fejlesztési mechanizmus 2012 után folytatódik, azonban környezetvédelmi integritása, hatékonysága, eredményessége és irányítása tekintetében javításra szorul. A mechanizmusnak egyre inkább a legkevésbé fejlett országokra kell összpontosítania. A projektalapú mechanizmusokról az ágazati mechanizmusokra való következetes átállás érdekében az EU-nak közös álláspontot kell keresnie az Egyesült Államokkal és más országokkal, méghozzá a fix összkvótás nemzeti kereskedési rendszerek megvalósítása és a kibocsátási egységek jóváírása iránti igény következetes ösztönzése révén.

A Cancúni Konferencia egyik fő célja, hogy az új és tökéletesített szén-dioxid-piaci mechanizmusokat az ambiciózus éghajlatváltozás-mérséklési célkitűzések megvalósításának és a fejlődő országokba irányuló pénzmozgások ösztönzésének szolgálatába állítsa. Emellett új ágazati mechanizmusok létrehozásához is alapul kell szolgálnia. A piaci alapú ágazati mechanizmusokkal kapcsolatban az elmúlt években lezajlott tárgyalásokat azonban számos fejlődő ország komoly kritikával illette, és emiatt kétséges, hogy ezt a kérdést sikerülhet-e rendezni a ENSZ Éghajlatváltozási Keretegyezményének égisze alatt.

Az EU-nak ezért az uniós kibocsátás-kereskedelmi rendszerre vonatkozó jelenlegi jogszabályok[12] alapján kell előmozdítania az ágazati szén-dioxid-piaci mechanizmusok kialakítását és a tiszta fejlesztési mechanizmus reformját. E célból a Bizottság:

4. ágazati mechanizmusok kialakítása érdekében együttműködik az érdeklődő fejlett és fejlődő országokkal, amelyek kibocsátási egységeit az uniós kibocsátás-kereskedelmi rendszer keretében, az OECD-országokra kiterjedő, jelenleg létrehozás alatt álló piacon, valamint a tehermegosztásra vonatkozó – és a tagállamok kötelezettségvállalásait tartalmazó – határozat keretében kerülhetnének elismerésre és felhasználásra, valamint

5. az ágazati mechanizmusok fejlődésének függvényében szigorú intézkedéseket dolgoz ki és terjeszt elő a projektalapú mechanizmusok révén megszerzett kibocsátási egységekre vonatkozó előírások javítására.

4. Következtetés

Ebben a közleményben tanulságokat vontunk le a Koppenhágai Konferenciával kapcsolatban, amelynek eredményei ugyan elmaradtak a kezdeti várakozásoktól, azonban bebizonyította, hogy az éghajlatváltozás kezelésére irányuló erőfeszítések fokozása széles körű és jelentős mértékű támogatottságot élvez. A közlemény felvázolja a rövid és középtávon megvalósítandó intézkedéseket és kiemeli a Bizottság azon elkötelezettségét, hogy továbbra is mindent megtegyen azért, hogy az előttünk álló világszintű kihívás súlyosságának megfelelő globális fellépésre kerüljön sor.

[1] Az Európai Tanács 2009. december 10–11-i ülésének következtetései alapján a 2012 utáni időszakra vonatkozó globális és átfogó megállapodás részeként az EU újólag megerősítette azon feltételes felajánlását, hogy az 1990-es szinthez képest 2020-ig 30%-os csökkentést tűz ki célként, feltéve hogy más fejlett országok is kötelezettséget vállalnak a kibocsátás hasonló mértékű csökkentésére, és ahhoz a fejlődő országok is felelősségeik és képességeik szerint megfelelő mértékben hozzájárulnak.

[2] A megállapodás azt is rögzíti, hogy fontolóra kell venni a hosszú távú cél növelését, így például az 1,5 °C-os hőmérséklet-emelkedés vonatkozásában.

[3] Az eddig benyújtott javaslatokról az e közleményt kísérő bizottsági szolgálati munkadokumentum és a http://www.unfccc.int. internetes oldal nyújt áttekintést.

[4] A határozattervezetek és a tárgyalási szövegek az Egyesült Nemzetek éghajlat-változási keretegyezményében részes felek 16. konferenciájáról (COP-16) és a Kiotói Jegyzőkönyvben részes felek 6. ülésszakáról (CMP-6) készült jelentés tartalmazza, amely a http://www.unfccc.int oldalon érhető el.

[5] Az állásfoglalást február 10-én, szerdán fogadták el és a http://www.europarl.europa.eu internetes oldalon érhető el.

[6] Az Európai Tanács 2009. december 29–30-i következtetéseiben a következők szerepelnek: „Az Európai Tanács felszólítja valamennyi felet, hogy vállalják a 2 °C-os célkitűzést, továbbá állapodjanak meg arról, hogy a globális kibocsátáscsökkentések részeként 2050-ig az 1990-es szintekhez képest a globális kibocsátást legalább 50 %-kal, a fejlett országok összesített kibocsátását pedig legalább 80–95 %-kal csökkentik; e célkitűzéseknek kell a – rendszeres tudományos felülvizsgálatnak alávetett – középtávú célok kiindulási pontját és mércéjét képezniük. Támogatja azt az uniós célkitűzést, amely – a fejlett országok csoportja általi, az éghajlatváltozással foglalkozó kormányközi munkacsoport (IPCC) szerint szükséges kibocsátáscsökkentéssel összefüggésben – 2050-ig az 1990-es szintekhez képest 80–95 %-os kibocsátáscsökkentést irányoz elő.”

[7] Az eddig benyújtott célkitűzésekről és intézkedésekről az e közleményt kísérő bizottsági szolgálati munkadokumentum nyújt áttekintést.

[8] A Koppenhágai Megállapodás értelmében az éghajlatváltozás mérséklésére irányuló finanszírozás elsődleges kedvezményezettjei a leginkább veszélyeztetett fejlődő országok, így a legkevésbé fejlett országok, a fejlődő kis szigetállamok és Afrika országai.

[9] Többek között az éghajlatváltozás elleni globális szövetség (Global Climate Change Alliance – GCCA) közreműködésével.

[10] ECOFIN Tanács, 2009. június 9. és COM(2009) 475/3.

[11] Lásd: COM(2009) 475/3.

[12] Az EU kibocsátáskereskedelmi rendszeréről szóló 2009/29/EK irányelv 11a. cikkének (5) és (9) bekezdése, valamint a 406/2009/EK határozat 5. cikkének (2) bekezdése.