EURÓPAI BIZOTTSÁG Brüsszel, 2018.1.25. COM(2018) 41 final A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK a 2009/110/EK irányelv végrehajtásáról és hatásáról, különös tekintettel az elektronikuspénz-kibocsátó intézmények prudenciális követelményeinek alkalmazására



A Bizottság jelentése az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak a 2009/110/EK irányelv végrehajtásáról és hatásáról, különös tekintettel az elektronikuspénz-kibocsátó intézmények prudenciális követelményeinek alkalmazására 1.BEVEZETÉS Az elektronikuspénz-kibocsátó intézmények tevékenységének megkezdéséről, folytatásáról és prudenciális felügyeletéről szóló 2009/110/EK irányelv (a továbbiakban: EMD2) 17. cikke előírja, hogy a Bizottság legkésőbb 2012. november 1-jéig nyújtson be az irányelv végrehajtását és hatását teljes körűen értékelő jelentést az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak, az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságnak és az Európai Központi Banknak, indokolt esetben felülvizsgálati javaslat kíséretében. Ezzel a jelentéssel a Bizottság a fenti követelményt teljesíti. Az EMD2 felülvizsgálati folyamata két e célból készített külső tanulmányon alapul. Az első, 2013 áprilisában véglegesített tanulmány az EMD2 27 tagállamban végrehajtott átültetésének jogi megfelelőségértékelését tartalmazta. A második, 2014 végén véglegesített tanulmány az EMD2 elektronikuspénz-piacra gyakorolt gazdasági hatását vizsgálta. A Bizottság ezenkívül figyelembe vette a tagállamoktól és érdekeltektől a lakossági pénzforgalmi politikával foglalkozó tanácsadó bizottságokon keresztül összegyűjtött szempontokat, és a 2017. januári állapot szerint frissítette az engedélyezett, a mentesített és a passzportáló elektronikuspénz-kibocsátó intézmények számát. Ez a jelentés a 2009 és 2014 közötti időszakra terjed ki. A jelentéskészítés halasztást szenvedett amiatt, hogy a tagállamok többsége nem hajtotta végre az irányelvet a 2011. áprilisi átültetési határidőig. E jelentés 2012. november 1-jei benyújtási határidejéig csak 23 tagállam ültette át nemzeti jogába teljes körűen az elektronikuspénz-irányelvet, és az esetek többségében erre közvetlenül a határidőt megelőzően került sor. Akkor az elektronikuspénz-piac túlságosan kevés gyakorlati tapasztalattal bírt az EMD2 terén ahhoz, hogy érdemi visszajelzést adhasson az új jogszabály tényleges hatásairól. A Bizottság fontosnak tartotta emellett a pénzforgalmi szolgáltatási irányelv (a továbbiakban: PSD) felülvizsgálata során kapott eredmények figyelembevételét is, mivel a PSD az EMD2-ben a saját jogi keretrendszerére történő többszörös kereszthivatkozások révén kihat majd az elektronikuspénz-kibocsátó intézmények jogi keretrendszerére. Az Európai Parlament és a Tanács 2015 végén fogadta el az átdolgozott pénzforgalmi szolgáltatási irányelvet (PSD2), amely 2016. január 13-án lépett hatályba. Ezenkívül 2016. július 5-én a Bizottság a negyedik pénzmosás elleni irányelv ((EU) 2015/849) módosítására irányuló jogalkotási javaslatot fogadott el a párizsi terrortámadásokat követően észlelt újabb terrorizmusfinanszírozási kockázatok kezelése céljából (COM (2016) 450 (final)). A javaslat várhatóan szintén hatással lesz az uniós elektronikuspénz-piacra, különösen a nem névre szóló előre fizetett eszközök tekintetében, amelyek alkalmazása korlátozottabbá válhat. Az EMD2-jelentés nem lehetett tekintettel e legutóbbi fejleményre, azonban a pénzmosás és a terrorizmus finanszírozása elleni keretrendszer valamennyi változását figyelembe kell venni az EMD2 esetleges átdolgozása során. Ez a jelentés ismerteti az EMD2 átültetését (3. szakasz), majd áttekinti az irányelv alkalmazását és eddigi hatását (4. szakasz), a PSD utóbbi átdolgozásának hatását (5. szakasz), valamint az EMD2 és a negyedik pénzmosás elleni irányelv (AMLD4) kapcsolatát (6. szakasz). Feltárja az irányelv alkalmazásából származó fő problémákat (7. szakasz), továbbá következtetéseket von le (8. szakasz). A jelentéskészítési munkára a jelenlegi minőségi jogalkotásról szóló iránymutatás elfogadása előtt került sor, így az EMD2 értékelését nem az iránymutatás szerint mutatja be. 2. HÁTTÉR Az elektronikus pénz a készpénz digitális megfelelője, amely lehet szoftver- vagy hardveralapú. A kártyaalapú elektronikus pénzt, például az előre fizetett kártyán vagy elektronikus pénztárcában tárolt pénzt általában hardveralapúnak tekintik. Másik lehetőség az elektronikus pénz internetes fizetési számlán történő tárolása. Ebben az esetben szoftveralapúnak minősül. Az elektronikus pénz jogi keretrendszerét az elektronikuspénz-kibocsátó intézmények tevékenységének megkezdéséről, folytatásáról és prudenciális felügyeletéről szóló 2000/46/EK irányelv (a továbbiakban: az első elektronikuspénz-irányelv) hozta létre. Az első elektronikuspénz-irányelv 2006. évi felülvizsgálatakor a teljes körű engedéllyel rendelkező elektronikuspénz-kibocsátó intézmények korlátozott számával, illetve a kibocsátott elektronikus pénz kis mennyiségével kapcsolatos adatok azt bizonyították, hogy az elektronikus pénz használata a legtöbb tagállamban egyelőre nemigen terjedt el. Az első elektronikuspénz-irányelv egyes rendelkezései, különösen az elektronikuspénz-kibocsátó intézményekkel szembeni tőkekövetelmények visszatekintve sokak szerint túlzottan szigorúak voltak, és ezáltal akadályozták az elektronikuspénz-piac kialakulását. A 2006. évi felülvizsgálat – kiváltképp a PSD közeledő elfogadására tekintettel – arra a következtetésre jutott, hogy további intézkedésekkel szükséges elősegíteni az Európai Unióban az elektronikuspénz-szolgáltatások valódi egységes piacának kialakulását. Ezt követően született meg a Bizottság EMD2-re irányuló javaslata. Az irányelv központi eleme a pénzforgalmi szolgáltatási irányelvvel való összhang megteremtése mellett az első elektronikuspénz-irányelv korszerűsítése volt, különös tekintettel az elektronikuspénz-kibocsátó intézmények prudenciális rendszerére. Az Európai Parlament és a Tanács 2009-ben azzal a céllal fogadta el az EMD2 irányelvet, hogy megalkossa az elektronikus pénz kibocsátásának és visszaváltásának korszerű és harmonizált jogi keretrendszerét, amely lehetővé teszi új, innovatív és biztonságos elektronikuspénz-szolgáltatások kialakítását. Ennek érdekében az EMD2 teljes mértékben harmonizált, egyszerűsített szabályrendszert nyújt az elektronikuspénz-kibocsátó intézmények engedélyezésére vonatkozóan, továbbá megerősíti a pénzeszközök fogyasztói visszaváltásához kapcsolódó jogokat és kötelezettségeket. Az irányelv hatálya az uniós tagállamokban, valamint Izlandon, Liechtensteinben és Norvégiában működő elektronikuspénz-szolgáltatókra terjed ki. Az elektronikus pénzre vonatkozó uniós szabályok korszerűsítésével, különösen az elektronikuspénz-kibocsátó intézmények prudenciális rendszerének és a PSD pénzforgalmi intézményekre vonatkozó követelményeinek összehangolásával az EMD2 hozzáférhetővé kívánta tenni a piacot új vállalkozások számára, továbbá támogatni kívánta a tényleges és hatékony versenyt minden piaci szereplő között a fizetések hatékonyságának javítása, valamint költségének csökkentése érdekében.



3.AZ EMD2 ÁTÜLTETÉSE

A tagállamoknak 2011. április 30-ig kellett átültetniük nemzeti jogukba az irányelvet. Az EMD2 irányelvet végrehajtó 27 tagállam (Horvátország nélkül) nemzeti intézkedéseinek az irányelv legtöbb intézkedésére kiterjedő megfelelőségértékelését külső tanácsadó végezte el, és véglegesítette 2013 áprilisában. A megfelelőségértékelés kimutatta, hogy a tagállami végrehajtási jogszabályok összességében megfelelnek az irányelvnek. Bár általános megközelítésében az EMD2 teljes harmonizációra törekedett, egyes rendelkezései bizonyos mértékű rugalmasságot engedtek a tagállamok számára. Ennélfogva elengedhetetlen volt a nemzeti szabályozó hatóságok és a Bizottság együttműködése ahhoz, hogy a rendelkezések nemzeti jogba történő átültetése egységesen, időszerűen és egyenértékűen történhessen meg. Ennek érdekében a Bizottság a helyes gyakorlatokról szóló munkaértekezleteket tartott, továbbá YQOL („Your questions on legislation”) néven honlapot indított, amelyen jogalkotási kérdésekkel kapcsolatos kérdések és válaszok találhatók. Mára minden uniós tagállam végrehajtotta irányelvet. 4. AZ EMD2 ALKALMAZÁSA ÉS HATÁSA Az EMD2 által az európai elektronikus piacra gyakorolt hatást vizsgáló gazdasági tanulmány arra a következtetésre jutott, hogy az EMD2 általános piaci hatása kedvező. 4.1. Tárgy, hatály és fogalommeghatározások (EMD2 I. cím) A gazdasági tanulmány megerősítette, hogy az elektronikus pénz meghatározása és az EMD2 általános hatálya nagyrészt megfelelőnek tekinthető, ugyanakkor a tagállamok és az érdekeltek egyaránt kihívásokkal szembesülnek az összetettebb termékekre alkalmazandó megfelelő jogi keretrendszer meghatározása során. E termékeknél a fizetési számla, az elektronikuspénz-számla és a bankszámla nehezen különböztethető meg. Ez különösen az előre fizetett kártyás konstrukciókra igaz, amelyeket egyes esetekben a PSD hatálya alá tartozónak, más esetekben elektronikuspénz-kibocsátó intézménynek tekintettek. Ezenkívül megközelítésbeli eltérések vannak az ügynök jogi fogalmát és a forgalmazó nem meghatározott fogalmát illetően, amely az EMD2 szerint eltérő jogállású. Tisztázandó a zárt körű hálózatokkal kapcsolatos megközelítés is, amelyekre az EMD2 hatálya nem terjed ki. A nemzeti hatóságok e tekintetben eltérő, gyakran eseti alkalmazáson alapuló értelmezése problémaként fogalmazódott meg. Az EMD2 hatálya és tárgya tekintetében eltérő megközelítések miatt számos illetékes hatóság arra a következtetésre jutott, hogy célszerűbb lenne a PSD (jelenleg PSD2) és az EMD2 jövőbeni összevonásával biztosítani a tagállamok közötti egységesebb alkalmazást és értelmezést. 4.2. Hozzáférés a piachoz, szerkezet, prudenciális szabályok (EMD2 II. cím) A gazdasági tanulmány keretében megadott piaci adatok, valamint a Bizottság által az engedélyezett, a mentesített és a passzportáló intézményekre vonatkozóan gyűjtött aktualizált adatok alapján bizonyítható, hogy nőtt az érdeklődés az elektronikus pénz kibocsátására vonatkozó engedélyek iránt, valamint az, hogy a piacon jelenleg működő elektronikuspénz-kibocsátó intézmények az irányelv 2011. évi hatálybalépését követően szerezték be engedélyüket (lásd a melléklet táblázatát). Az előre fizetett kártyák és az elektronikus pénztárcák érzékelhetően népszerűbbek, és e termékekhez igen sokféle szolgáltatás kapcsolódik. Bár az engedélyezett elektronikuspénz-kibocsátó intézmények száma 2011 óta egyértelműen növekedett, az összehasonlítható mennyiségi adatok korlátozott rendelkezésre állása miatt az empirikus elemzés alapján nehezen mutatható ki korreláció a jogi keretrendszer EMD2 útján történő korszerűsítése és a megfigyelt pozitív tendencia között. Mindazonáltal a gazdasági tanulmányból kiderül, hogy az első elektronikuspénz-irányelvhez képest az irányelv egyértelműbb meghatározásai és mérsékeltebb tőkekövetelményei jelentősen javították az elektronikuspénz-kibocsátó intézményekre vonatkozó jogi keretrendszert. Ezenkívül kedvező értékelést kapott az a lehetőség is, hogy egyetlen közös engedély alapján pénzforgalmi és elektronikuspénz-szolgáltatások is nyújthatók; számos elektronikuspénz-kibocsátó intézmény az elektronikuspénz-szolgáltatások mellett valóban nyújt pénzforgalmi szolgáltatásokat is. Másfelől viszont az elektronikuspénz-kibocsátó intézmények eltéréseket tapasztalnak a felügyeletre vonatkozó rendelkezések nemzeti végrehajtásában és értelmezésében, amelyek kihatnak az Unióban működő elektronikuspénz-kibocsátó intézmények egyenlő versenyfeltételeire is. Ennek eredményeképpen az elektronikuspénz-kibocsátó intézmények fórumválasztással élnek, vagyis azokban a tagállamokban jegyeztetik be magukat, amelyek a rájuk nézve legelőnyösebb jogi keretrendszert kínálják. Az elektronikuspénz-kibocsátó intézmények megfelelési költségei az adott intézmény méretétől, engedélyező országától, valamint üzleti modelljétől függően változnak. Általában a megfelelési költségek a teljes költség 1 és 5 %-a között becsülhetők, ami 25 000 EUR és 0,5 millió EUR közötti összegnek felel meg. Abszolút értékben tehát e költségek egyes elektronikuspénz-kibocsátó intézmények számára viszonylag magasak lehetnek. Azonban ezekben és más esetekben is e költségeket ellensúlyozzák az EMD2 alapján 1 millió EUR-ról 350 000 EUR-ra mérséklődő tőkekövetelmények. A passzportálás alkalmazása révén a tagállamokban 2011 óta bővült a határokon átnyúló tevékenység. Az illetékes hatóságoktól kapott és a gazdasági tanulmányban közölt visszajelzések megerősítik, hogy a passzportálás terén a tagállamok közötti együttműködés további javításra szorul. A 9. cikkben javasolt, a kisebb elektronikuspénz-kibocsátó intézmények esetében választható mentességi rendszert számos tagállam alkalmazta. A lehetőséget összességében kedvezően ítélik meg az azt kihasználó elektronikuspénz-kibocsátó intézmények. Egyes ágazati érdekeltek fokozatosabb, az elektronikuspénz-kibocsátó intézmények köztes kategóriáival számoló megközelítést tartanának célszerűbbnek, amellyel elkerülhető lenne a „mindent vagy semmit” szemlélet. 4.3. Az elektronikus pénz kibocsátása és visszaválthatósága (EMD2 III. cím) A gazdasági tanulmány nem tárt fel súlyos problémákat az elektronikus pénz kibocsátásával és visszaválthatóságával kapcsolatban. Nem talált bizonyítékot arra, hogy az EMD2 kihatással lenne a kibocsátók által kínált termékek és szolgáltatások minőségére és árára, vagy az ilyen termékek és szolgáltatások iránti fogyasztói bizalomra. A fogyasztói egyesületek nem számoltak be az elektronikus pénzzel fogyasztói szempontból összefüggő konkrét aggályról vagy problémáról. Annak költségeit illetően, hogy a kibocsátók kötelesek az elektronikuspénz-birtokosok kérésére bármikor visszaváltani az elektronikus pénzt, a tanulmány nem számolt be súlyos problémáról vagy jelentős költségről azzal összefüggésben, hogy a fogyasztók élnek e jogukkal.





5.A PSD2 hatása az EMD2 irányelvre A PSD és az EMD2 jelentős mértékben keresztezi egymást. Az utóbbi a PSD-ben foglalt logikai keretrendszerbe illeszkedik. Az EMD2 3. cikkének (1) bekezdése értelmében a PSD 5. cikke, 10–15. cikke, 17. cikkének (7) bekezdése és 18–25. cikke alkalmazandó az elektronikuspénz-kibocsátó intézményekre is. Az említett cikkek az engedély kérelmezésére és megadására, a határozat közlésére, az engedély visszavonására, a nyilvántartásba vételre, az engedély fenntartására, a számvitelre és a kötelező könyvvizsgálatra, a pénzforgalmi szolgáltatások operatív funkcióinak kiszervezése esetén teljesítendő bejelentési kötelezettségekre, a felelősségre, a nyilvántartások vezetésére, az illetékes hatóságok kijelölésére, a felügyeletre, a szakmai titoktartásra, a bírósághoz fordulás jogára, az információcserére, valamint a letelepedés és a szolgáltatásnyújtás szabadságának gyakorlására vonatkoznak. A PSD átdolgozására a közelmúltban került sor. Az Európai Bizottság 2013 júliusában közzétette javaslatát. A végleges kompromisszum szerinti szöveget a Parlament 2015. október 8-án szavazta meg, majd a Tanács 2015. november 25-én fogadta el. A PSD2 által bevezetett jelentősebb változások (az ún. harmadik fél pénzforgalmi szolgáltatók szabályozása, az elektronikus fizetésekre vonatkozó szigorúbb biztonsági követelmények, az unión belüli vagy azon kívüli nemzetközi ügyletek részleges lefedettsége) közül az elektronikuspénz-kibocsátó intézményekre a legerőteljesebben a pénzforgalmi intézményekre vonatkozó prudenciális szabályok megerősítése hatott, amelyek erősebb felügyeleti szerepet és hatáskört biztosítanak a fogadó tagállam számára akkor, ha egy pénzforgalmi intézmény egy másik tagállamba passzportálja szolgáltatásait. A PSD2 zárt körű hálózatok mentesítésére vonatkozó egyértelműsítő rendelkezései, valamint a zárt körű hálózatok azon kötelezettsége, hogy egy meghatározott küszöbértéket meghaladó forgalom esetén jelentsék be tevékenységüket, együttesen jobb támpontot nyújtanak az illetékes hatóságoknak annak értékelésében, hogy a PSD2 vagy az EMD2 jogi keretrendszere alkalmazható-e ezekre a hálózatokra. Mivel a zárt körű hálózatoknak a nemzeti nyilvántartásokban és az EBH által vezetett központi nyilvántartásban is szerepelniük kell, átláthatóbbá válik az is, ahogyan a különböző hatóságok értékelik a zárt körű hálózatokat. 6.A PÉNZMOSÁS ELLENI KÜZDELEM ÉS AZ EMD2 Az elektronikuspénz-kibocsátó intézmények pénzmosás elleni jogszabályok hatálya alá tartoznak. Az intézményekre kiterjed a 2015-ben elfogadott negyedik pénzmosás elleni irányelv (AMLD4) hatálya is. Az AMLD4 átültetési határideje 2017 júniusa volt. A gazdasági tanulmányban nem található erre vonatkozó rövid-, illetve középtávú ajánlás. A tanulmány megállapította, hogy az ágazati érdekeltek a legtöbb elektronikuspénz-ügyletet részben az elektronikuspénz-piac kis mérete miatt tartják alacsony kockázatúnak. Hosszabb távon megfogalmazható ajánlás azonban, hogy egyes rendelkezéseket a lehető legnagyobb mértékben harmonizáljanak, különösen a pénzmosás elleni rendelkezések szerinti átvilágítás küszöbértékeket, valamint a kis elektronikuspénz-kibocsátó intézményként való nyilvántartásba vétel lehetőségét. Ez hozzájárulna a kiegyenlítettebb versenyfeltételek biztosításához. Az átvilágítási küszöbértékek az AMLD4 átültetése után vizsgálhatók lennének. A felülvizsgálat során figyelembe kell venni az AMLD4 további módosításait is, amelyeket a Bizottság 2016. július 5-i jogalkotási javaslatában (COM (2016) 450 (final)) indítványozott, és jelenleg a Tanács és az Európai Parlament tárgyal.



7. AZ EMD2 FELÜLVIZSGÁLATA ÉS A FELMERÜLT PROBLÉMÁK A gazdasági tanulmány által feltárt egyik legnagyobb kihívás az, hogy a termékeket és szolgáltatásokat elektronikus pénzként, pénzforgalmi szolgáltatásként, elektronikuspénz-számlaként vagy fizetési számlaként kell-e besorolni. Problémát jelent emellett a nemzeti hatóságok eltérő megközelítése az ügynökök és a forgalmazók tekintetében. A zárt körű hálózatokkal kapcsolatos eltérő megközelítések kérdése különösen problémás az elektronikuspénz-szolgáltatások, valamint az ún. zárt rendszerek (ajándékkártyák, hűségkártyák, üzemanyagkártyák), a félig zárt rendszerek (a zárt rendszer a kártyahasználat terjedelmétől függő változatai), valamint a nyílt rendszerek (pl. az általános célú előre fizetett kártyák) esetében. A PSD2 felülvizsgálatával összefüggő javításoknak az EMD2 esetében is kedvező hatásuk lesz e mentesség alkalmazására. A gazdasági tanulmány által megjelölt további alapvető kihívás a tagállamok közötti együttműködés a határokon átnyúló felügyelettel kapcsolatban. A PSD2 elfogadásával az e területre vonatkozó részletes rendelkezéseknek köszönhetően tovább erősödik az információk cseréje és az együttműködés, így hangsúlyosabb szerephez jut a fogadó tagállam azon tevékenységek felvigyázásában, amelyeket a passzportáló elektronikuspénz-kibocsátó intézmény a saját területén folytat. A tanulmány felhívja a figyelmet arra, hogy az elektronikuspénz-kibocsátó intézmények problémákkal szembesülnek a kereskedelmi banki betételhelyezés során. Az általuk e nehézségek leküzdésére javasolt megoldás szerint az elektronikuspénz-kibocsátó intézmények jobban hozzáférnének a bankközi rendszerhez vagy a központi bankokhoz betéttartás céljából. A PSD2 a bankszámlákhoz való hozzáférésre, valamint a fizetési rendszerekhez való megkülönböztetésmentes hozzáférésre vonatkozó új rendelkezései e tekintetben javítani fogják az elektronikuspénz-kibocsátó intézmények helyzetét. Bár a tanulmány szerint az érdekeltek egy része támogatta a PSD és az EMD2 egyesítését, e támogatás nem volt egyöntetű. Az egyesítés nem jelentene megoldást azokra a problémákra sem, amelyekkel az érdekeltek a termékek elektronikus pénzként való besorolása kapcsán szembesülnek. Ez különösen azon tagállamok példája alapján nyilvánvaló, amelyek közös jogszabály keretben hajtják végre a pénzforgalmi szolgáltatási irányelvet és az elektronikuspénz-irányelvet, és mégis szembesülnek az említett kihívással.