A büntetőeljárások terén a fejlődés kevésbé jelentős, és továbbra is fontos kihívásokkal kell szembenézni. Az uniós csatlakozást követő években elért jelentős javulás ellenére Bulgáriában a büntető eljárásjog továbbra is komoly problémát okoz az összetett – többek között a magas szinten elkövetett korrupcióhoz és a súlyos szervezett bűnözéshez kapcsolódó – ügyek tényleges büntetőeljárás alá vonása során. Az évek során számos konkrét kérdést azonosítottak, és ezekkel a kérdésekkel jogalkotási fellépés keretében foglalkoztak. A büntető eljárásjog formalizmusa azonban továbbra is kihívás marad a bolgár jogrendszer számára. Az utóbbi időben folyamatban van további jogalkotási javaslatok kialakítása. Ezek közül néhány – a megfelelő szervezeti intézkedésekkel együtt – jelentős hatással járhat.

Az első értékelési kritérium a bírói kar reformjához kapcsolódik, amely a független és elszámoltatható igazságügyi rendszer stabil alkotmányos keretének megteremtésére összpontosít. Az elmúlt tíz év során Bulgária kétszer módosította alkotmányát, javítva a Legfelsőbb Bírói Tanács működését és megteremtve a Legfelsőbb Bírói Tanács Felügyeletét, amelynek célja az igazságügyi hatóságok megfelelő igazgatásának előmozdítása és a feddhetetlenség normáinak fenntartása a magisztratúrában. Az első módosításokra röviddel a csatlakozás után került sor. A Nemzetgyűlés által 2015 decemberében elfogadott alkotmánymódosítások révén további jelentős reformokat hajtottak végre. A reformok keretében mindenekelőtt különálló kamarák jöttek létre az ügyészek és a bírók számára a Legfelsőbb Bírói Tanácsban, javult a személyzeti ügyekkel kapcsolatos döntéshozatal és a Legfelsőbb Bírói Tanács tagjai megválasztásának átláthatósága, valamint megerősödött a Legfelsőbb Bírói Tanácsnak a bírók feddhetetlenségével kapcsolatos szerepe. E változások némelyike – például a Legfelsőbb Bírói Tanács tagjainak megválasztása során alkalmazott „egy bíró – egy szavazat” elv – az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus keretében készült korábbi jelentések folyománya. E legutóbbi változások jogszabályba foglalását 2016 folyamán véglegesítették, ezért ezeknek a változásoknak a teljes hatása csak a jogszabályok maradéktalan végrehajtása után lesz értékelhető. Eddig egyértelmű, hogy a Legfelsőbb Bírói Tanács reformja nagyobb átláthatóságot eredményezett a döntéshozatal során, és a megerősödött demokratizálódási folyamat a 2017-ben a Legfelsőbb Bírói Tanácsban tartandó választásokra is hatással lesz. A Legfelsőbb Bírói Tanács tagjai közötti folyamatos feszültség azonban továbbra is aggodalomra ad okot, tekintettel azokra az állításokra, melyek szerint nem érvényesül az objektivitás a kulcsfontosságú döntések során. Az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus két utolsó jelentése kiemelte a Szófiai Városi Bíróságon 2014 vége felé feltárt helyzet késedelmes és hiányos nyomon követését, és táptalajt adott azon állításoknak, miszerint a Legfelsőbb Bírói Tanácson belül jogtalan befolyásolásra kerül sor. Összességében Bulgária jelentős lépéseket tett az első értékelési kritérium tekintetében, de továbbra is eredményeket kell felmutatnia a legutóbbi alkotmánymódosítás végrehajtása terén.

Ez a szakasz áttekinti az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus keretében készült, 2016. évi jelentésben megfogalmazott ajánlások terén tett előrelépést és átfogó értékelést nyújt az elmúlt tíz év reformjairól. A legfontosabb fejleményeket és eredményeket az e jelentést kísérő technikai jelentésrészletesen ismerteti. A hat értékelési kritérium egyénileg is értékelhető, de összefüggnek egymással. Az előrehaladás értékelése kiterjedt a strukturális feltételekre (például a jogszabályokra, az intézményekre és a forrásokra), az eredményekre és a nyomon követésre, valamint arra, hogy az előrelépés visszafordíthatatlannak tekinthető-e. Azt is meg kell jegyezni, hogy az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus kritériumairól való megállapodás óta jelentős fejlemények történtek az EJEB ítélkezési gyakorlatában, a nemzetközi szabványokban és a bevált gyakorlatokban, valamint az EU nemzeti igazságszolgáltatási rendszereire vonatkozó összehasonlító információk terén, amelyek irányt mutattak a bolgár hatóságoknak reformjaik végrehajtása során, valamint a bolgár igazságszolgáltatási rendszer fejlesztésének és a korrupció elleni küzdelemnek a négy kritérium hatáskörén belüli objektív és összehasonlítható számbavételéhez is hozzájárulnak.

Az elmúlt 10 évben történt előrelépés nyomon követése mellett az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus keretében készült korábbi jelentések azt is megjegyezték, hogy a reformok üteme változó, különösen a politikai instabilitás időszakai miatt. Fokozatosan bevezetésre került egy keret, és azon belül két fontos, az igazságügyi reformra és a korrupció elleni küzdelemre vonatkozó nemzeti stratégia. A fentiek érvényesítése a magas szinten elkövetett korrupció kezelése és a szervezett bűnözés elleni küzdelem terén továbbra is kihívást jelent, mivel ahhoz, hogy valóban gyökeret verjenek a reformok, a magas szintű ügyek bíróságon való sikeres lezárásának következetesen meg kell valósulnia.

Az elmúlt tíz évben az igazságügyi reform és a korrupció elleni küzdelem kulcsfontosságú kérdés volt a bolgár társadalomban. Az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus fontos szerepet játszik Bulgáriában a reform hajtóerejeként és az eredmények nyomon követését segítő eszközként. A Tanács következetesen támogatja a Bizottság következtetéseinek és az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus módszertanának alkalmazását, és azt számos tagállam együttműködése és hozzájárulása is segíti. Az együttműködést a Bulgária számára az uniós alapokból nyújtott támogatás és a közelmúltban az Európai Bizottság Strukturálisreform-támogató Szolgálata (SRSS) által koordinált célzott segítségnyújtás is megerősítette.

Úgy találták, hogy a büntető törvénykönyv szintén problémákat okoz egyes súlyos bűncselekmények büntetőeljárás alá vonása során, és a büntető törvénykönyvről az egymást követő kormányok több alkalommal vitatkoztak. 2015-ben a kormány új mérlegelési folyamatot indított egy szélesebb körű bűnügyi politikai reformmal kapcsolatban, majd ezt a folyamatot 2016-ban egy független szakértők bevonásával megvalósuló technikai segítségnyújtási projekt keretében tovább folytatta. Ez egy átfogó reformra irányult, amely az igazságszolgáltatáson és a jogi szakmán belüli széles körű konzultációt is magába foglaló, alapos elemzést és előkészítést igényel majd. Egyértelműnek tűnik, hogy a büntető törvénykönyv bármely általános reformja hosszú távú folyamat lenne. Ez az eljárás azonban nem zárná ki, hogy számos olyan azonnali változás is megvalósuljon, amelyek pozitív hatást gyakorolhatnak a korrupcióval vagy a szervezett bűnözéssel összefüggő bűncselekmények büntetőeljárás alá vonása terén. Általánosságban elmondható, hogy Bulgária némi előrelépést tett a második értékelési kritériummal kapcsolatban, de még fontos kérdések maradtak lezáratlanul, nevezetesen a formális büntető eljárásjog, valamint a korrupció és a szervezett bűnözés felderítésére és büntetőeljárás alá vonására vonatkozó jogi keret javítása tekintetében.

Az igazságszolgáltatási reform folytatása

A harmadik értékelési kritérium az igazságszolgáltatási reformra összpontosít a szakmaiság, az elszámoltathatóság és a hatékonyság javítása érdekében. A tíz év távlata egyértelműen megmutatta az előrelépés nehézségét abban az esetben, ha a bírók vagy az ügyészek nem keresik a konszenzus lehetőségét. Az évek során számos területen jelentős előrelépés történt, ideértve a bírók képzését, a bírósági ügyek bíróságok közötti véletlenszerű elosztását, valamint az igazságügyi szervek és az egyes bírók munkaterhének elemzését. Lépések történtek olyan területeken is, mint az e-igazságszolgáltatás. A bíróknak, valamint a civil társadalomnak a reform melletti kiállásra való hajlandósága kulcsszerepet játszott a fejlődés előmozdításában. A döntéshozatal azonban nehéznek bizonyult olyan érzékeny területeken, mint például a bíróságoknak és az ügyészségeknek az igazságszolgáltatási térkép átfogó reformja keretében történő átszervezése. Bár az észszerű vezetői döntések – mint például a pozíciók évről évre történő átcsoportosítása – révén valamelyest enyhítették az ilyen hiányosságokat, a Legfelsőbb Bírói Tanács nem volt képes vagy hajlandó továbbvinni a reformokat ezeken a területeken. Ez hozzájárult a kiegyensúlyozatlan munkaterheléshez, amely elsősorban az ország nagyobb bíróságait sújtotta, negatív hatást gyakorolva a bolgár igazságszolgáltatás összteljesítményére. Ugyanakkor kevés előrelépés történt a Legfelsőbb Bírói Tanács fegyelmi eljárásainak tisztességessége és átláthatósága tekintetében.

Az ügyészség reformja egy másik olyan terület, amely rendkívül érzékeny és összetett Bulgáriában. A bolgár ügyészség a bírói kar részét képezi, és független a végrehajtó hatalomtól. Ugyanakkor központi szerepet játszik nemcsak a büntetőeljárásokban, hanem az közigazgatás általánosabb nyomon követésében is. Az ügyészség feladatai és a végrehajtó hatalom közötti különbségtétel hiánya súlyosbítja a jogtalan befolyásolás gyanúját és az ügyészség átfogó elszámoltathatóságának hiányával kapcsolatos bírálatokat. A kritikusok szerint túlzottan nagy hatalommal felruházott ügyészségről folytatott heves vitán kívül az ügyészség az arról szóló vitának is a célkeresztjében áll, hogy Bulgáriában továbbra sem sikerült meggyőző eredményeket felmutatni a magas szinten elkövetett korrupcióval vagy a súlyos szervezett bűnözéssel kapcsolatos ügyekben hozott ítéletek tekintetében. Az ügyészség hatékonyságának javítása érdekében az elmúlt tíz év során többször is átszervezték az ügyészséget, valamint e célból jogalkotási és egyéb intézkedéseket hoztak. Ezen erőfeszítések ellenére azonban az eredmények azt mutatják, hogy továbbra is komoly kihívásokkal kell szembenézni. Ennek fényében döntött Bulgária 2016-ban úgy, hogy a Strukturálisreform-támogató Szolgálat és számos más tagállam szakértőinek segítségét kérik egy olyan projekthez, amelynek keretében független elemzést készül a bolgár ügyészségről. Ez kiegészíti az elmúlt évek során elvégzett korábbi elemzést. Bulgáriának le kell vonnia a tanulságokat ezekből az elemzésekből, és ki kell jelölnie a további lépéseket ebben a fontos kérdésben. Összességében elmondható, hogy bár Bulgária ismét némi előrelépést ért el a harmadik értékelési kritériummal kapcsolatban, továbbra is fontos kihívásokkal kell szembenéznie.

2.2. Korrupció

A negyedik és az ötödik értékelési kritérium a korrupció elleni küzdelemhez kapcsolódik, mind a magas szinten elkövetett korrupció, mind az általánosabban értelmezett – különösen a helyi szinten és a határok mentén elkövetett – korrupció tekintetében. Az elmúlt tíz év áttekintése mindkét területen megmutatja, hogy milyen kihívásokkal kellett szembenéznie Bulgáriának, miközben erőfeszítéseket tett annak érdekében, hogy lassan kialakítsa a szükséges jogszabályokat és intézményeket, amelyek révén orvosolható a bolgár közvélemény részéről tapasztalható nyilvánvaló bizalomhiány. Bulgáriában eddig igen korlátozott számú esetben történt olyan, hogy jogerős bírósági ítélet született egy konkrét, magas szinten elkövetett korrupciós ügyben, pedig ez jelezné legjobban, hogy a korrupció elleni küzdelem valódi prioritás. Bulgária továbbra is azon uniós tagállamok közé tartozik, amelyekben a legmagasabb a korrupció érzékelt szintje, és a korrupció továbbra is jelentős problémát jelent a polgárok és a vállalkozások számára. A magas szintű botrányokat – például az összeférhetetlenségi bizottság körüli, 2013-ban kitört botrányt – követően nem kerül sor egyértelmű és határozott nyomon követésre. A problémák az évek során alapos elemzés tárgyát képezték. A lehetséges magyarázatok között a következőket találjuk: elavult rendelkezések a büntető törvénykönyvben, kapacitáshiány a kulcsfontosságú intézményeknél, szervezetlen vagy töredezett struktúrák, valamint nehézkes eljárások. E problémák mindegyikének orvoslása időt, elkötelezettséget és eltökéltséget igényel. A csatlakozást követő első években Bulgária számos jogalkotási és intézményi intézkedést hajtott végre a korrupció kezelése érdekében. Jóllehet a korai eredmények bizonyos tekintetben ígéretesnek tűntek, ezek az erőfeszítések azonban nem hozták meg a szükséges előrelépést a korrupció elleni küzdelem terén. A kormány 2015-ben és 2016-ban további erőfeszítést tett annak érdekében, hogy olyan egységes korrupcióellenes ügynökséget hozzon létre, amely hatáskörrel rendelkezik a közigazgatási vizsgálatok lefolytatására, valamint a magas rangú tisztviselők összeférhetetlenségének és személyes vagyontárgyainak ellenőrzésére. Az említett ügynökség létrehozását célzó korrupcióellenes törvényről azonban nem született megállapodás a parlamentben, ami azt mutatja, hogy általában véve hiányzik a politikai konszenzus az erőfeszítések mögül.

A korrupció elleni küzdelem általános intézményi felépítése Bulgáriában továbbra is széttöredezett, és ezért jórészt nem hatékony. Ennek következtében továbbra is kihívást jelentenek a közigazgatás alacsonyabb szintjein általánosan jelen levő korrupcióval összefüggő problémák. A kormány 2015. évi korrupcióellenes stratégiája értékes elemzést nyújtott a problémákról. E stratégia végrehajtása azonban még mindig gyerekcipőben jár. Összességében a negyedik és az ötödik értékelési kritérium tekintetében Bulgária fejlődése korlátozottnak mondható. Az intézményi és jogi keret, valamint az eredmények felmutatása tekintetében még jelentős kihívásokkal kell szembenéznie.

2.3. Szervezett bűnözés

Az utolsó értékelési kritérium a szervezett bűnözés elleni küzdelemre összpontosít. Ezen értékelési kritérium bevezetését részben az indokolta, hogy a rendszerváltás utáni Bulgáriára jellemző volt a nagy és erős szervezett bűnözői csoportok jelenléte, és ezzel összefüggésben a súlyos erőszakcselekmények. A bolgár hatóságok a csatlakozás óta eltelt években eredményeket könyvelhetnek el, mivel a szervezett bűnözés egyre inkább széttagolódik, és a probléma ezáltal jobban hasonlít a néhány más tagállamban fennálló helyzethez. Ezen értékelési kritérium teljesüléséhez ugyanakkor az is szükséges, hogy Bulgária bizonyítsa bűnüldöző hatóságainak azon képességét, hogy hatékonyan fel tudnak lépni a szervezett bűnözés ellen, és e téren is képesek eredményeket felmutatni. Bulgária jelentős intézményi változtatásokat vezetett be az évek során, különösen azáltal, hogy 2012-ben létrehozta a szervezett bűnözéssel foglalkozó szakosított bíróságot és ügyészséget, valamint egy független vagyonelkobzási bizottságot, amelynek feladata a törvénytelenül szerzett vagyoni eszközök ítélettől független elkobzása. Különösen az említett bizottság által elért eredmények mutatják, hogy milyen szilárd gyökeret vert a reformok e szempontja. Mindazonáltal Bulgária lassan halad a súlyos szervezett bűnözési ügyekben hozott jogerős ítéletek terén. Az elmúlt években a szervezett bűnözéssel foglalkozó kulcsfontosságú vizsgálati hatóságok átszervezésére vonatkozó politikai döntések a fejlődés útjába álltak, és káros hatást gyakoroltak az eredményekre. A helyzet mára már stabilizálódott, bár a közelmúltban egy további változtatásról is megállapodás született. A szervezett bűnözés elleni küzdelemmel foglalkozó igazgatóság (GDBOB) hatásköreit kiterjesztették a korrupcióval, a számítástechnikai bűnözéssel és a migránscsempészéssel kapcsolatos ügyekre, valamint lehetővé teszik, hogy a bűnügyi vizsgálatok korábbi szakaszától kezdve részt vegyenek az ilyen vizsgálatokban. Következésképpen a jelenlegi intézményi keretnek még időre van szüksége ahhoz, hogy fenntartható eredményt mutasson fel. Ezenfelül – a fent említetteknek megfelelően – a formális jogi keretek továbbra is akadályozzák a szervezett bűnözéssel kapcsolatos ügyek tényleges büntetőeljárás alá vonását. Bulgária összességében jelentős előrehaladást ért el a hatodik értékelési kritériummal kapcsolatban, bár továbbra is állnak még előtte kihívások.

3. A LEGFONTOSABB FENNMARADÓ LÉPÉSEK

Összességében a tíz év távlata azt mutatja, hogy az egymást követő kormányok és az igazságszolgáltatási intézmények jelentős erőfeszítéseket tettek. Fontos jogalkotási és intézményi fejleményekre került sor, különösen az igazságszolgáltatási oldalon. Mindezt azonban az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus elindításakor vártnál lassabban sikerült valós eredményekre váltani, mivel egyes esetekben nem követték az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus azon, intézmények számára megfogalmazott ajánlásait, amelyek a közös hiányosságok feltárása és a közös megoldások alkalmazása érdekében végzett együttműködésre vonatkoztak. Folytatni kell a reformokat és meg kell erősíteni a belső struktúrákat annak biztosítása érdekében, hogy kielégítő mértékben és visszafordíthatatlanul megvalósuljanak az értékelési kritériumok. E szakasz célja tehát az, hogy meghatározza az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus keretében megfogalmazott célok elérésének biztosításához szükséges lépéseket.

3.1. Igazságügyi reform

Az igazságszolgáltatás függetlensége és elszámoltathatósága

Amint azt a közelmúltban készült jelentések is elismerték, a kormány által 2014-ben elfogadott és a Nemzetgyűlés által 2015 elején jóváhagyott igazságügyi reformstratégia átfogó tervet biztosított a bolgár igazságszolgáltatás reformjához. Azóta a kormány számos területen megkezdte a munkát. Mindenekelőtt a 2015 decemberében elfogadott – és a 2016-os jogszabály-módosítások révén az igazságügyi rendszerekről szóló törvényt és a belső eljárásokat is érintő – alkotmánymódosítás jelentett számottevő előrelépést a Legfelsőbb Bírói Tanács eredményesebb működése és az első kritérium teljesítése felé. Bár az első értékelési kritérium szövege az alkotmánymódosításokra összpontosít, az igazságszolgáltatási rendszer függetlenségével és elszámoltathatóságával kapcsolatos teljes körű biztosíték csak e változások gyakorlati megvalósításának fényében értékelhető.

A Legfelsőbb Bírói Tanács a bolgár igazságszolgáltatást irányító kulcsfontosságú intézmény. Az igazságügyi reform terén elérhető konkrét eredmények számottevő mértékben függnek a Legfelsőbb Bírói Tanács megfelelő működésétől, mind a szakmaiság, mind az átláthatóság tekintetében. Tevékenysége alapvetően meghatározza, hogy az igazságszolgáltatási rendszer képes-e tiszteletet kivívni magának és meggyőzni a szélesebb közvéleményt arról, hogy az igazságszolgáltatás függetlensége védelmet élvez. Ehhez az kell, hogy valamennyi állami szereplő szélesebb körű elkötelezettséget tanúsítson az igazságszolgáltatás függetlensége és az intézmények közötti lojális együttműködés iránt. Alapvető fontosságú a szóban forgó intézményen belül folytatott nem politikai és szakmai munka, amely az igazságügyi reform prioritásaira összpontosít. Az elmúlt években a Legfelsőbb Bírói Tanácsot jellemző véleménykülönbségek és viták sorozata táptalajul szolgált a külső befolyás gyanújának megerősítéséhez és kihatott az igazságszolgáltatásba vetett közbizalomra. 2017 egyik legjelentősebb próbatétele ezért az új Legfelsőbb Bírói Tanács megválasztása lesz, mind a bírói karon belül, mind pedig a parlament által kinevezett tagok tekintetében. Fontos, hogy ezeket a választásokat – a közvélemény számára is – nyílt és átlátható eljárás keretében, az érintett jelöltek érdemeiről folytatott komoly vitát követően hajtsák végre. Ezt követően az újonnan megválasztott testületnek a kulcsfontosságú területeken pártatlan és szakszerű döntéshozatalról kell bizonyságot tennie.

Ajánlás: Biztosítani kell, hogy a jövőbeli Legfelsőbb Bírói Tanács megválasztása átlátható eljárás keretében történjen, amely a parlamenti kvóta tagjainak megválasztása előtt magába foglalja a Nemzetgyűlésben folytatott nyilvános meghallgatásukat, valamint lehetővé kell tenni, hogy a civil társadalom észrevételeket tehessen a jelöltekkel kapcsolatban.

A Legfelsőbb Bírói Tanács egyik legfontosabb feladata a bíróságok és ügyészségek vezetőinek kinevezése, valamint a bolgár igazságszolgáltatás három legmagasabb szintű hivatalának, a két Legfelsőbb Bíróság elnökének és a főügyésznek a kinevezése. E kinevezések érdemeken alapuló és átlátható eljárás keretében történő lebonyolítása kulcsfontosságú próbája a Tanács azon képességének, hogy olyan szakmai és független intézményként működjön, amely képes kivívni a bírói kar és a szélesebb értelemben vett társadalom bizalmát is. 2017-ben egy különösen fontos választásra kerül sor, amely a Legfelsőbb Közigazgatási Bíróság elnökét érinti.

Ajánlás: Igazolni kell, hogy a magas szintű bírósági pozíciókra vonatkozó kinevezések – többek között a Legfelsőbb Közigazgatási Bíróság új elnökének közelgő kinevezése – átlátható módon történnek és érdemeken alapulnak.

Rendszeres ellenőrzései és jelentései révén a Legfelsőbb Bírói Tanács Felügyelete hozzájárult a bolgár igazságszolgáltatás elszámoltathatóságához és hatékonyságához is. A benne rejlő lehetőségeket azonban nem használták ki teljes mértékben. 2017 januárjától a Felügyelet hatáskörét kiterjesztették annak érdekében, hogy lehetővé tegye a bírók közötti összeférhetetlenséggel és a feddhetetlenséggel kapcsolatos egyéb kérdések kivizsgálását. A kormány további forrásokat biztosított a Felügyelet számára új feladatainak ellátásához. Habár végső soron a Legfelsőbb Bírói Tanács határoz a fegyelmi szankciókról, a bírók feddhetetlenségére vonatkozó új rendelkezések értelmében a Felügyelet fontosabb szerepet tölt be a szabálytalanságok nyomon követésének alapvető feladatában. A Felügyelet számára a lehető legjobb feltételeket kell megteremteni új feladatkörének ellátásához. E tekintetben a külső szakértelem hasznos eszközt jelenthet a szervezeti kapacitásának növelésére irányuló erőfeszítések támogatásához.