A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, A TANÁCSNAK, AZ EURÓPAI GAZDASÁGI ÉS SZOCIÁLIS BIZOTTSÁGNAK ÉS A RÉGIÓK BIZOTTSÁGÁNAK

az Európai Visszatérési Alap 2007 és 2009 között elért eredményeiről és végrehajtásának minőségi és mennyiségi szempontjairól (a 2007. május 23-i 575/2007/EK tanácsi határozat 50. cikke (3) bekezdése b) pontjának megfelelően benyújtott jelentés)

BEVEZETÉS

Az Európai Unió „Szolidaritás és a migrációs áramlások igazgatása” elnevezéssel a 2007 és 2013 közötti időszakra általános programot hozott létre, amelynek a jelenlegi programozás szerinti teljes költségvetési előirányzata 4 032,23 millió euró. Az általános programot négy alap alkotja, célja pedig az Unió külső határainak integrált igazgatásának bevezetéséből, valamint a közös menekült- és bevándorláspolitika végrehajtásából adódó pénzügyi teherrel kapcsolatos feladatok igazságos megosztása a tagállamok között[1].

A négy alap egyike az Európai Visszatérési Alap[2], amelyet a 2008 és 2013 közötti időszakra hoztak létre 676 millió eurós teljes keretösszeggel.

Az alapot létrehozó alap-jogiaktus előírja a Bizottság számára, hogy időközi jelentést nyújtson be az alap alkalmazásának eredményeiről, valamint minőségi és mennyiségi vonatkozásairól[3].

A jelentés a 2008 és 2009 közötti időszak éves programjai által elért eredményeket mutatja be, a tagállamok által 2010 második felében benyújtott jelentéseket[4] a 2011 első negyedévében a Bizottság rendelkezésére álló adatokkal kiegészítve. Ezek közbenső eredmények, amelyek a programok végrehajtásáról szóló zárójelentések elfogadásáig érvényesek[5].

AZ ALAP ALKALMAZÁSI KÖRE ÉS CÉLJA

AZ ALAP célja , hogy támogassa a tagállamok által a visszatérés igazgatásának javítására tett erőfeszítéseket annak minden dimenziójában („visszatérés integrált igazgatása”), egyebek mellett a tagállamok közötti, a méretgazdaságosságot célzó együttműködésen keresztül.

A célcsoportokba tartoznak azok a harmadik országbeli állampolgárok, akik a bevándorlási vagy menekültügyi eljárás során elutasító határozatot kaptak, vagy akiket illegális bevándorlókként tartóztattak fel a tagállamok határán vagy területén. A visszatérés nemzeti szintű igazgatásának hatékonyabbá tétele érdekében az alap azok önkéntes visszatérését is fedezi, akik nem kötelesek a terület elhagyására, mint például olyan menedékkérők, akik még nem kaptak elutasító határozatot vagy a nemzetközi védelemben részesülők. E tekintetben az alap az Európai Menekültügyi Alap által 2007-ig támogatott tevékenységi kört vette át[6].

Az alap a visszatéréssel kapcsolatos uniós vívmányok helyes és összehangolt alkalmazásának támogatását is szolgálja, különös tekintettel a harmadik országok illegálisan tartózkodó állampolgárainak visszatérésével kapcsolatban a tagállamokban használt közös normákról és eljárásokról szóló 2008/115/EK irányelvre (a továbbiakban: visszatérési irányelv)[7].

Az alap eszközeivel a megosztott igazgatási módszer szerint nagyrészt a tagállamok rendelkeznek Az uniós költségvetés célja, hogy a tagállamok éves programjain keresztül támogassa a tagállamokban a strukturált intervenciót (kapacitásépítést), valamint a visszatérés területén végrehajtott, nemzeti vagy helyi körülményekhez kötődő intézkedéseket. Ezeket az intézkedéseket a visszatéréssel kapcsolatos négy prioritás uniós stratégiai keretén [8] belül társfinanszírozzák. E prioritások a következők: (1) stratégiai megközelítés kidolgozása; (2) a tagállamok közötti együttműködés; (3) különleges innovatív eszközök, valamint (4) uniós szabványok és legjobb gyakorlatok. Miközben egy tagállamnak a négy prioritásból legalább hármat kell végrehajtania, sok tagállam döntött úgy, hogy mind a négyet végrehatja. A források 26 tagállam között kerülnek szétosztásra, mert a rá vonatkozó jegyzőkönyv értelmében Dánia nem vesz részt az alapban.

Az alap a tagállamok projektjeihez az intézkedések összköltségének 50 %-ával járul hozzá, illetve 75 %-kal a Kohéziós Alapból támogatásra jogosult tagállamok vagy a stratégiai iránymutatásokban szereplő különös prioritásokat képviselő intézkedések esetében.

A programok mellett a hozzáférhető uniós források legfeljebb évi 7 %-ával közvetlenül a Bizottság rendelkezik, transznacionális projektek, tanulmányok és másfajta, az EU érdekeit szolgáló intézkedések céljaira, a visszatérés politikáját és a célcsoportokat illető intézkedéseket érintő „közösségi fellépéseken” keresztül.

A 2005 – 2007-es költségvetési években szerepeltek előkészítő intézkedések az Unió költségvetésében, nevezetesen a 2005–2006-os „A visszatéréssel kapcsolatos előkészítő intézkedések” és az „Előkészítő intézkedés: A migráció kezelése – Tevékeny szolidaritás 2007 – visszatérés és a visszatérők reintegrálása”. Az eszközök közvetlen, a transznacionális projektekkel kapcsolatos gyakorlati tapasztalatot biztosítottak, és így segítettek a tagállamoknak abban, hogy felkészüljenek a Visszatérési Alap 2008-ban történő elindítására[9].

AZ UNIÓ RÁFORDÍTÁSAI 2008–2009-BEN

A tagállamoknak juttatott uniós forr ások és a nemzeti finanszírozás

A beszámolási időszakra az alap teljes referenciaösszegének 18 %-a tartozik. A 2008 és 2009 között időszakban 122 millió euró előirányzat került lekötésre megosztott és közvetlen igazgatási intézkedésekre.

1. táblázat – A Visszatérési Alappal kapcsolatos uniós költségvetés, 2008–2013

1. Stratégiai visszatérés-igazgatás | 26 tagállam | 25, kivéve Írország | 26 |

2. Együttműködés más tagállamokkal | 23, kivéve Litvánia, Szlovákia, Svédország | 13, kivéve Ausztria, Észtország, Németország, Görögország, Magyarország, Litvánia, Luxemburg, Málta, Hollandia, Portugália, Szlovákia, Spanyolország, Svédország | 15, kivéve Ausztria, Finnország, Németország, Magyarország, Litvánia, Málta, Hollandia, Portugália, Szlovákia, Spanyolország, Svédország |

3. Különleges, innovatív eszközök | 25, kivéve Észtország | 20, kivéve Ciprus, Észtország, Írország, Lettország, Luxemburg, Málta | 22, kivéve Ciprus, Észtország, Lettország, Málta |

4. Uniós szabványok és legjobb gyakorlatok | 23, kivéve Cseh Köztársaság, Írország, Egyesült Királyság | 15, kivéve Ausztria, Bulgária, Cseh Köztársaság, Észtország, Írország, Luxemburg, Málta, Hollandia, Lengyelország, Spanyolország, Egyesült Királyság | 17, kivéve Cseh Köztársaság, Franciaország, Finnország, Írország, Luxemburg, Málta, Spanyolország, Svédország, Egyesült Királyság |

Az intézkedések száma

- A megvalósított intézkedések számát tekintve az első prioritás kevésbé van túlsúlyban. Ezt azt jelenti, hogy a második, harmadik és negyedik prioritás alá tartozó intézkedésekre előirányzott költések átlagosan sokkal alacsonyabbak, mint az első prioritás alá tartozók esetében.

4. táblázat: Az intézkedések száma prioritás szerint

Prioritás | 2008 | 2009 | Összesen 2008–2009 | Arány 2008–2009 |

1. Stratégiai visszatérés-igazgatás | 75 | 79 | 154 | 45,4 % |

2. Együttműködés más tagállamokkal | 14 | 19 | 33 | 9,7 % |

3. Különleges, innovatív eszközök | 46 | 54 | 100 | 29,5 % |

4. Uniós szabványok és legjobb gyakorlatok | 19 | 33 | 52 | 15,3 % |

Összesen | 154 | 185 | 339 | 100,0 % |

A társfinanszírozás aránya

A Kohéziós Alap országai mindannyian teljes egészében kihasználták a lehetőséget a 75 %-os uniós társfinanszírozásra. Egyetlen fontos kivétel van, Spanyolország, ahol a társfinanszírozás aránya a 2008-as és 2009-es éves programok esetében kevesebb, mint 25 %, mivel az intézkedések a visszatérés teljes nemzeti költségvetéséhez viszonyítva kerülnek megjelenítésre.

A többi tagállam esetében a társfinanszírozás aránya évről-évre változik, 38 % és 73 % között alakul. Németországban, Belgiumban, Finnországban és Svédországban a társfinanszírozás aránya 60 %, köszönhetően az olyan intézkedések magas számának, amelyek különös prioritásokra (különösen a harmadik prioritásra) reagálnak.

2008-ban és 2009-ben az átlagos arány 50 %. Ha azonban Spanyolországot nem vesszük figyelembe, az átlagos arány több mint 68 %.

3. grafikon: Az összes források megoszlása 2008–2009-ben a források eredete szerint

[pic]

A 2008-ban és 2009-ben alkalmazott kiválasztási folyamatok

A programozott intézkedéseket egy vagy több projekten keresztül valósítják meg, amelyeket az odaítélő szerv eljárással vagy a végrehajtó s zerv eljárással választanak ki.

Az odaítélő szerv eljárás keretében szinte az összes tagállam legalább egy nyílt pályázati felhívást tett közzé mindegyik éves programmal kapcsolatban . Cipruson, Franciaországban, Írországban és Luxemburgban ugyanakkor nem volt ilyen pályázat a 2008-as programra. Másrészt több tagállamnak is több felhívást kellett közzétennie, az érdeklődés hiánya vagy az új pályázatok szükségessége miatt.

A legtöbb tagállam felhívásonként kevesebb mint 10 ajánlatot kapott. Csak Spanyolországban és Németországban volt jelentősen élénkebb az érdeklődés (2008-ban 26, illetve 60, 2009-ben 36, illetve 33). 2008-ban 15 tagállamban az összes ajánlatot kiválasztották finanszírozásra. 2009-ben négy tagállamban választották ki az összes ajánlatot, további háromban pedig az ajánlatok több mint kétharmadát választották ki. Egyik tagállam sem jelezte, hogy pályázati felhívás nélkül finanszírozott volna projektet.

5. táblázat: Az odaítélő szerv eljárás keretében történő kiválasztás

Éves program | beérkezett ajánlat | finanszírozásra kiválasztott projekt | eredményesség |

2008 | 185 | 146 | 80 % |

2009 | 134 | 97 | 72 % |

A végrehajtó szerv eljárás keretében szinte az összes tagállam legalább egy pályázati felhívást tett közzé a visszatérés területén illetékes hatóságok részére , bár bizonyos tagállamok (különösen Görögország és Olaszország) az éves program tervezetéről a főbb érintettekkel folytatott konzultációt követően vagy nem tettek közzé felhívást, vagy általában a felhívás keretén kívül eső projekteket választottak (Spanyolország). Néhány tagállam (különösen Franciaország és Ciprus) egymás után több felhívást is tett szándéknyilatkozatok benyújtására.

2008-ban a felhívást közzétevő tizenhat tagállamból tízben az összes projektet kiválasztották. 2009-ben tizennégy tagállamból tizenkettőben volt ez a helyzet.

6. táblázat: A végrehajtó szerv eljárás keretében történő kiválasztás

Éves program | beérkezett pályázat | finanszírozásra kiválasztott projekt | eredményesség |

2008 | 72 | 55 | 76 % |

2009 | 43 | 39 | 91 % |

Ezenfelül kilenc tagállamban (Észtországban, Finnországban, Németországban, Görögországban, Olaszországban, Máltán, Luxemburgban, Romániában és Spanyolországban) összesen 81 projektet finanszíroztak a szándéknyilatkozatok benyújtására való felhívás megtétele nélkül. Ilyen projektek legnagyobb számban Görögországban fordultak elő (47).

A végrehajtó szerv eljárás fontosságát a programok összességén belül jól mutatja, hogy a tagállamok által biztosított (nem teljes) adatok értelmében 2008-ban az intézkedések 49 %-a valósult meg ilyen eljárás keretében. Ez az arány 2009-re kevéssel 40 % alá csökkent .

Az, hogy ezek az államilag működtetett projektek az adott tagállam uniós hozzájárulásának mekkora hányadát használták fel, országonként nagy mértékben eltér:

- Két fő kedvezményezett államban igen alacsony az ilyen projektek aránya: az Egyesült Királyságban a támogatások átlagosan 93 %-át fordították támogatott önkéntes visszatérésekre és visszailleszkedési intézkedésekre, amelyeket széles, nyílt alapból választottak ki, Németországban pedig a támogatások több mint 95 %-át fordították civil szervezetek által megvalósított tanácsadási, visszailleszkedési és önkéntes visszatérési projektekre.

- A többi tagállam többségében az arány 10–50 % között található, míg egy kis számú tagállamban az átlag magasabb (több mint 70 % Bulgáriában, Olaszországban, Lengyelországban, Szlovéniában és Spanyolországban, illetve 90 % felett Franciaországban és Görögországban), köszönhetően különösen a kitoloncolásra való koncentrálásnak, és az ilyen projektek magas költségeinek.

- Bizonyos esetekben nagyok az eltérések egyik évről a másikra. Romániában például 2008-ban csak ilyen projektek voltak, míg 2009-ben az odaítélő szerv eljárás keretében megvalósult projektek aránya 37 % volt.

A kitoloncolási projektek előnyben részesítése mellett más tényezők is szerepet játszhatnak, mivel az odaítélő szerv eljárás keretében finanszírozott projektek száma az adott évben beérkezett pályázatok számától is függ. Abban az esetben, ha alacsony a reagálási arány, vagy kevés a megfelelő pályázat, a felelős hatóság tehet újabb felhívást, de a hatékony megvalósítást lehetővé tévő realisztikus ütemterv érdekében dönthet úgy is, hogy inkább a végrehajtó szerv projektek arányát növeli (a tartalékból).

Végül, nem szabad elfelejteni, hogy bizonyos tagállamokban a végrehajtó szerv eljárást nem csak kitoloncolási projektekre használták, hanem a nemzeti visszatérési rendszer számára különös stratégiai jelentőséggel bíró olyan állami projektekre is, mint a tanulmányok, az együttműködés, a kapcsolatépítés vagy az oktatási rendszerek.

A tagállamok általi vé grehajtás minőségi vonatkozásai

Az alaphoz köthető intézkedések kategóriái

Hogy átfogó képpel rendelkezzen a Visszatérési Alap keretében megvalósított intézkedések jellegéről, a Bizottság analitikus modellt dolgozott ki az intervenciók osztályozására. Ennek kétszintű struktúrája van:

1. Először megállapítja, hogy a intervenciók elsősorban önkéntes vagy kényszerített visszatérést céloznak-e. Ha szükséges, vagyis ha az intézkedés nem osztályozható egyértelműen (pl. bizonyos oktatási tevékenységeknél), egy „vegyes” kategória kerül alkalmazásra. Az azonosítással és az úti okmányokkal kapcsolatos projekteket a kényszerített visszatérést célzóknak tekintik.

2. Ezután jellege szerint osztályozza az intézkedést: lehet szó kutatásról és/vagy stratégiafejlesztésről, műveletről, kapacitásépítésről, együttműködésről stb. Ha egy intézkedés többfunkciósnak tűnt, akár három kategória is megjelölhető volt, ezek becsült súlyozásával együtt.

A 2010-ben jelentett, a 2008–2009-es éves programok keretében megvalósított intézkedések pénzügyi adataira alkalmazva a modellt, a következő megállapításokat lehetett levonni az alapnak az ezen programokon keresztül való alkalmazásának minőségi jellemzőiről, figyelmen kívül hagyva azokat a 2009-es változtatásokat, amelyeket a támogathatósági időszak 2011. június 30-i végére kellett jóváhagyni:

- Az elemzés első szintje alapján : a források közel 53 %-át kényszerített visszatérési intézkedések megvalósítására irányozták elő, 43 %-át önkéntes visszatérési tevékenységek finanszírozására fordították, 4 %-át pedig olyan tevékenységekre költötték, amelyek a távozás egyik vagy másik fajtáját segítették elő;

- Az elemzés második szintje alapján : a források kb. 77 %-át konkrét és egyedi visszatérési műveletekre, illetve a célcsoportoknak nyújtott segítségre költötték (önkéntes visszatérési műveletek, kényszerített visszatérési műveletek, információnyújtás és tanácsadás, sérülékeny személyek segítése); 3 %-át fordították a harmadik országokkal való együttműködésre, amelyek célja a kitoloncolás és/vagy hazatelepítés előfeltételeinek megteremtése (azonosítás és úti okmányok beszerzése); 2 %-ot tett ki a tagállamok közötti együttműködés; a fennmaradó 18 % pedig az általános kapacitásépítési intézkedéseket fedezte (stratégiafejlesztés, alkalmazottak, infrastruktúra és eszközök, kutatás/legjobb gyakorlatok).

7. táblázat: 2008–2009 első szintű elemzése (források szerint)

Tipológia 1. szintje | 2008 | arány 2008-on belül | 2009 | arány 2009-en belül | 2008–2009-es átlag |

önkéntes visszatérés | 44 156 100 | 42,6 % | 47 333 822 | 41,2 % | 41,9 % (91 489 922) |

kényszerített visszatérés | 55 685 887 | 53,7 % | 59 236 649 | 51,6 % | 52,6 % (114 922 536) |

vegyes kategória | 3 770 382 | 3,6 % | 8 251 176 | 7,2 % | 5,5 % (12 021 558) |

összesen | 103 612 369 | 114 821 647 | 218 434 016 |

8. táblázat: 2008–2009 második szintű elemzése (intézkedések száma szerint)

Tipológia 2. szintje | 2008 | 2009 | 2008+2009 |

Intézkedések száma | részesedés | Intézkedések száma | részesedés | összes átlag |

1. visszatérés-igazgatás (stratégia) | 23 | 4 | 22 | 1 | 45 |

2. önkéntes visszatérés (műveletek) | 41 | 24 | 51 | 26 | 92 |

3. kényszerített visszatérés (műveletek) | 32 | 42 | 36 | 33 | 68 |

4. tanácsadás és információ | 38 | 12 | 43 | 12 | 81 |

5. sérülékeny személyek segítése | 24 | 3 | 25 | 4 | 49 |

6. alkalmazottak kapacitásépítése | 42 | 3 | 45 | 3 | 87 |

7. kapacitásépítés – infrastruktúra és eszközök | 18 | 3 | 19 | 11 | 37 |

8. kapacitásépítés – kutatás / legjobb gyakorlatok | 31 | 4 | 47 | 4 | 78 |

9. tagállamok közötti együttműködés | 25 | 2 | 32 | 2 | 57 |

10 harmadik országokkal való együttműködés | 33 | 2 | 38 | 3 | 71 |

4. grafikon: 2008–2009 második szintű elemzése – az intézkedések négy fő kategória szerinti megoszlása

[pic]

Az uniós hozzájárulás kedvezményezetteinek típusai

2008-ban és 2009-ben az alapból fizetett uniós hozzájárulások 54,5, illetve 53,2 %-át költötték hatóságok által végrehajtott intézkedésekre, 19,8, illetve 19,2 %-át civil szervezeteknek, 25,7, illetve 27,6 %-át pedig nemzetközi szervezeteknek fizették ki (elsősorban a Nemzetközi Migrációs Szervezetnek; a továbbiakban: IOM).

Példák az első pr ioritás alá tartozó projektekre

A. Támogatott önkéntes visszatérési programok

A Stockholmi Program arra ösztönzi a tagállamokat, hogy bátorítsák az önkéntes visszatérést, többek közt az ösztönző rendszerek, a képzés, a visszailleszkedés és a támogatások fejlesztésével, illetve az Unió pénzügyi eszközei nyújtotta lehetőségek felhasználásával.

A programok e célra körülbelül 55,5 millió eurót irányoztak elő.

A támogatott önkéntes visszatérés fejlesztésében a tagállamok különböző fejlettségi szinten állnak, amint az kiderül az EMN közelmúltbeli tanulmányából[13], illetve a kiindulási helyzetnek a többéves programokban megtalálható leírásaiból. Ennek megfelelően az e körbe tartozó erőfeszítések a következőképpen osztályozhatóak:

1. Mintaprojektek kifejlesztése és/vagy egy támogatott önkéntes visszatérési program bevezetése, ott, ahol nincsenek (állandó) rendszerek (ti. Cipruson, Észtországban, Finnországban, Görögországban, Lettországban, Litvániában, Máltán és Szlovéniában);

2. A közelmúltban létrehozott (alapvető) szolgáltatások vagy programok megszilárdítása, időtartamuk meghosszabbításával és/vagy azok számának fokozatos növelésével, akik igénybe vehetik a segítséget (ti. Szlovákiában);

3. A működő programok (szisztematikus) kiterjesztése nagyobb célsokaság vagy új (speciális) célcsoportok (pl. sérülékeny személyek) bevonásával és/vagy a nyújtott segítség kibővítésével (különösen a fő kedvezményezett tagállam közül négyben, ti. Franciaországban, Olaszországban, Spanyolországban és az Egyesült Királyságban);

4. Speciális és innovatív egyéni igényekhez igazított intézkedések bevezetése , különösen szem előtt tartva a fenntarthatóbb visszatérést és egy önálló visszailleszkedési komponens kifejlesztését (ti. Belgiumban, Hollandiában és Németországban).

Lettországban, a visszatérés-igazgatás hosszú távú stratégiájának kifejlesztésének keretében több kutatási projektet is finanszíroztak a 2008-as program részeként, hogy az országnak legmegfelelőbb önkéntes visszatérési és visszailleszkedési modelleket alakíthassák ki, figyelembe véve a célsokaság méretét, az uniós jogot és más országok legjobb gyakorlatait. Hasonló módon, a 2008-as és 2009-es programok keretében megvalósított számos projektnek köszönhetően Észtország megtette az első lépéseket egy támogatott önkéntes visszatérési program és a visszatérők számára létrehozott tanácsadási és támogatási struktúra bevezetése felé. Máltán a 2008-as és 2009-es programok keretében két projekt fokozta a támogatott önkéntes visszatéréssel kapcsolatos tevékenységeket. Egy további projekt Málta hosszú távú visszatérés-igazgatási képességeit volt hivatott fejleszteni. Az IOM mindhárom ország esetében a projektek kedvezményezettei közt volt.

Finnországban egy 2009-ben megkezdett többéves projekt egy átfogó önkéntes visszatérési rendszer létrehozását tűzte ki célul. Jelenleg nincs az országban nemzeti támogatott önkéntes visszatérési program, a projekt célja pedig a visszailleszkedést szolgáló utazási támogatás és pénzügyi segítség nyújtása, az önkéntes visszatéréssel foglalkozó szereplők közötti együttműködés javítása, és a potenciális visszatérőknek szánt információk hozzáférhetőségének bővítése.

Sok ország látta hasznát az IOM tapasztalatainak, amikor a visszatérési intézkedések általánosabb csomagjait kellett kidolgozni. Szlovákiában például a támogatott önkéntes visszatérést és visszailleszkedést célzó intézkedés részeként az IOM kampányt szervezett az illegális bevándorlók elérésére, a feltételezhető lakóhelyeiket véve célba. A kampány eredményeként 47 ilyen személy tért vissza, míg egy évvel korábban egy sem. Hollandiai projektjében az IOM információval és tanáccsal látta el a fogvatartottakat, illetve általában növelte a fogva tartást szolgáló intézményekben a támogatott önkéntes visszatéréshez szükséges kapacitást. Portugáliában a 2008-as program részeként az IOM segített létrehozni hazai és nemzetközi partnerek (alapvetően latin-amerikai civil szervezetek) hálózatát, a támogatott önkéntes visszatérés rendszerének továbbfejlesztése céljából. Az ezt követő projektben, amellett, hogy fenntartotta az alapvető szolgáltatásokat és kb. 550 személynek nyújtott támogatási csomagot, az IOM továbbfejlesztette a hálózatot, egyértelmű kommunikációs stratégiát hozott létre, és megerősítette a visszailleszkedést, illetve a visszatérés utáni ellenőrzést és támogatást célzó szolgáltatásokat. Lengyelországban az IOM a 2008. és 2009. évi finanszírozással a szolgáltatások teljes spektrumát nyújtotta: reklámozás, utazási és visszailleszkedési támogatás, a befogadó-állomások személyzetének képzése, sérülékeny személyek támogatása, regisztráció és adatbázis fenntartása, illetve az önkéntes visszatérés gondolatát a civil szervezetekkel és hatóságokkal megismertető konferencia szervezése.

Több más országban a meglévő rendszerek megszilárdítását vagy kiterjesztését célzó intézkedésekkel párhuzamosan az alapot új különleges elemek tesztelésére vagy bevezetésére is használták. Szlovákiában az intézkedéseknek részét képezte a meglévő rendszerek kiterjesztése oly módon, hogy a szokásos költségek mellett a visszailleszkedési tervek elkészítésének támogatását és a visszatérési országban történő visszailleszkedéshez nyújtott támogatást is szerepeltették. Olaszországban a megszokott rendszer támogatását jelentő 2008-as intézkedés után 2009-ben a visszailleszkedési intézkedésekre került a hangsúly.

Ezenfelül több tagállamban (pl. Ausztriában , Bulgáriában, Finnországban, Olaszországban, Spanyolországban és Lengyelországban) a sérülékeny személyeknek, pl. családoknak, kiskorúaknak és az embercsempészet áldozatainak speciális segítséget nyújtó projekteket finanszíroztak. Franciaországban támogatják a sürgősségi orvosi ellátást, az irányelv szerinti megfelelő szállást, és a Roissy reptér tranzitzónájában maradt kísérő nélküli kiskorúak visszatérését szolgáló intézkedéseket. Magyarországon az „Újra otthon” projekt keretében egészségügyi problémákkal küzdő kisszámú bosnyákot telepítettek haza a boszniai partnerszervezettel szoros együttműködésben, a megfelelő gondossággal.

Hollandiában egy kis civil szervezet abban segítette a migránsokat, hogy gazdasági tevékenységbe kezdjenek a visszatérési országban. Önkéntesek eszközkészleteket fejlesztettek ki, és 23 harmadik országbeli állampolgár visszatérését támogatták, 120 000 eurós költségvetéssel.

Franciaország stratégiai módon arra használta fel az uniós hozzájárulást, hogy kiegészítő intézkedéseket valósítson meg ezen a területen, a tanácsadástól és információnyújtástól a pénzügyi ösztönzőkön át a speciális információs és visszailleszkedési intézkedésekig. Az egyik intézkedés a pénzügyi juttatásokat terjesztette ki az illegális bevándorlók hazatérésének ösztönzésére, a meglévő program keretein túl (3,5 millió euró, a 2008-as program 39 %-a). Egy másik intézkedés a Calaisis régióban tartózkodókat segítette abban, hogy visszatérjenek hazájukba, többek közt azzal, hogy felhívták a figyelmet az Egyesült Királyságba megkísérelt átkelés veszélyeire, a bizonytalan körülményekre, amiket ott találhatnak, és a Franciaországban való illegális tartózkodásukkal járó veszélyekre (0,9 millió euró). Általában elmondható, hogy az alap lehetővé tette Franciaország számára, hogy növelje a pénzügyi ösztönzőket igénybe vevők számát (2008-ban 2 227 migráns használta ki a rendszert, ami 9 %-os növekedést jelent 2007-hez képest), illetve az egy főre jutó ösztönző mértékét.

A beszámolási időszakban a legmagasabb uniós hozzájárulást az alapból, 14 millió eurót az Egyesült Királyság allokált támogatott önkéntes visszatérés intézkedésekre. Az alap támogatta az Önkéntes Támogatott Visszatérési és Visszailleszkedési Programot (VARRP), a Fogvatartott Migránsok Önkéntes Visszatérése és Visszailleszkedése (VRRDM) elnevezésű programot, és a készpénzkifizetést alkalmazó Támogatott Visszatérési Rendszert (FRS). A VARRP-nak a 2008-as program keretében történt megvalósítását sikeresnek értékelték: a megfigyelési adatok az előző évekhez képest komoly növekedést jeleztek a kérelmek és a tényleges távozások számában, illetve a visszailleszkedési támogatás felhasználásában. Különösen pozitívan értékelték a válaszadók az egyéni visszatérési tervek kialakítását, illetve a visszailleszkedési támogatás nyújtásának tényét és annak tartalmát.

B. Tanácsadás és információ

A programok értelmében kb. 25,8 millió euró lett a költségvetésekben erre a célra előirányozva. Sok tagállam alakított ki az információnyújtást és tanácsadást szolgáló intézkedéseket (pl. Ausztria, Belgium, Bulgária, Cseh Köztársaság, Észtország, Görögország, Franciaország, Németország, Olaszország, Málta, Hollandia, Lengyelország, Szlovákia és Spanyolország )[14].

Néhány példa az e területen megvalósított, a célsokaság jelentős hányadát érintő intézkedésekre:

- Görögország 2009-es programja tolmácsok, szociális munkások és pszichológusok alkalmazását fedezte, akik visszatérőknek nyújtottak szolgáltatásokat egyebek mellett Athénben és Krétán, 1 millió eurós uniós hozzájárulás felhasználásával.

- Hollandia 2009-ben az „anyanyelvi tanácsadók” hálózat területi kiterjesztését támogatta, hogy az a nagyvárosokon kívül is működhessen, illetve erősítette az együttműködést a helyi hatóságokkal, kb. 1 millió eurós uniós hozzájárulás felhasználásával.

- Ausztriában négy civil szervezet nyújtott tanácsadást harmadik országbeli állampolgároknak, a fogva tartást biztosító intézményekben és azokon kívül. Több mint 6 000 fogva tartott harmadik országbeli állampolgárt értek el, akiknek kb. 19 %-a döntött úgy, hogy önként hazatér, míg az intézményeken kívül több mint 6 000 harmadik országbeli állampolgárt, akiknek kb. 58 %-a választotta az önkéntes hazatérést. Az EU hozzájárulása a 2008-as és 2009-es projektekhez összesen 1,8 millió euró volt.

- Németországban a 2008-as és 2009-es programok lehetővé tették, hogy különböző civil szervezetek tanácsadással és információval szolgáljanak több tartományban, mintegy huszonöt, összesen 2,2 millió eurós uniós hozzájárulást felhasználó projekt keretében. A 2008-as projekteknek köszönhetően 10 402 alkalommal adtak tanácsot, és 1 382 személy települt haza önként. A 2008-as program tevékenységei mindenképpen megerősítették a tanácsadási rendszereket, illetve az ebben dolgozó különböző szereplők közötti együttműködést és hálózatokat. Ezen felül, mivel kiegészítik a REAG/GARP program keretében hozzáférhető szolgáltatásokat, az alapból finanszírozott tevékenységek növelték ennek a menekülteknek és (elutasított) menedékkérőknek létrehozott támogatott önkéntes programnak a sikerét.

C. Kényszerített visszatérések

A programok kb. 81 millió eurót terveztek erre a célra. Ausztria, Finnország, Németország, Portugália, Svédország és Hollandia kivételével az összes tagállam társfinanszírozott kényszerített visszatéréseket (ti. repülésirányítás, kísérők utazási és megélhetési költségei, visszatérők utazási költségei). Az Egyesült Királyságban csak egy kis projekt foglalkozott a más tagállamokkal való, a kényszerített visszatérés területén megvalósított intenzívebb közös munka bátorításával, amelynek modelljét többek közt a kitoloncolásra szolgáló közös légi járatokkal kapcsolatban alkalmazzák; a program jórészt az önkéntes visszatéréssel volt kapcsolatos.

A legtöbb tagállamban a teljes költségvetés 10–30 %-át teszik ki a kényszerített visszatérés költségei. Kétségkívül, abszolút értékben négy fő kedvezményezett országban, két program keretében került elköltésre az ilyen műveletekre kifizetett uniós hozzájárulások jelentős része, ti. Franciaországban (2,8 millió euró), Görögországban (7,8 millió euró), Olaszországban (6,9 millió euró) és Spanyolországban (6,3 millió euró). A tervezett ráfordítás arányaiban az alacsonyabb juttatásokat kapó országokban, pl. Cipruson , Luxemburgban és Lengyelországban is magas volt.

A megszokott visszatérési műveletek mellett finanszírozást nyert pár innovatív projekt is, köztük a következők:

- Belgiumban a hatóságok két projektet hajtottak végre („Családok visszatérése” és „Különleges igényű személyek visszatérése”), hogy alternatívákat dolgozzanak ki a fogva tartásra. Mindkét projekt a családi házak/befogadó intézmények átalakításával járt, annak érdekében, hogy a családokat/speciális igényű személyeket a zárt központok többi lakóitól elkülönítve láthassák el. A visszatérés és a kiindulási országban való lehetséges visszailleszkedés előkészítése érdekében képzett tanácsadókat alkalmaztak, akik végigvezették a személyeket a kiutasítási eljáráson, és napi rendszerességgel nyújtottak nekik segítséget. A folyamat egy korai stádiumában az önkéntes visszatérés lehetőségét is felajánlják. A második projekt egyéni igényekhez igazított orvosi és pszichológiai segítség nyújtását is magában foglalta. Az első projektet bizonyos civil szervezetek már pozitívan értékelték.

- Spanyolországban elsősegély tanfolyamokat tartottak a visszatérési műveletekben részt vevő, a charter és kereskedelmi repülőjáratokon, illetve hajókon kíséretet biztosító, ott egyedül dolgozó rendőrök számára.

Példák a második pr ioritás alá tartozó projektekre

Írország kivételével általában nagyon alacsony volt az ezen prioritás alá tartozó ráfordítások aránya. Ez a tagállam forrásainak 70 %-át költötte kitoloncolásra szolgáló közös légi járatokra, 2008-ban pedig a teljes támogatást.

A tagállamok vagy kizárólag kitoloncolásra szolgáló közös légi járatokat finanszíroztak ( Belgium, Ciprus, Franciaország, Írország, Olaszország, Luxemburg, Románia ), vagy vegyesen költöttek közös járatokra és együttműködési, illetve kapacitásépítési intézkedésekre ( Bulgária, Lengyelország, Szlovénia ), vagy pedig a legjobb gyakorlatok, egyebek mellett a harmadik országokkal való jobb együttműködést célzó előkészítő intézkedések más tagállamokkal való cseréjére összpontosítottak, ( Cseh Köztársaság, Lettország, Egyesült Királyság ).

A. Kitoloncolásra szolgáló közös légi járatok

A tagállamok általában csak egy vagy néhány járatot finanszíroztak. A tervezett közös járatokhoz a közösség összesen kb. 3,6 millió euróval járult hozzá. E járatok kiegészítették a Frontex által koordinált járatokat.

B. Az együttműködés egyéb formái

Észtországban egy olyan projektet finanszíroztak, amely az úti okmányok beszerzésével kapcsolatos operatív együttműködést fokozta egyrészt a lettországi, litvániai és észtországi konzuli szolgálatok, másrészt a harmadik országok bevándorlási szolgálatai között.

Példák a harmadik prioritás a lá tartozó projektekre

A. A potenciális visszatérők tanácsokkal és információkkal való ellátásának innovatív módjai

Két 2008. évi projekttel Bulgária az önkéntes visszatérést népszerűsítő információs kampányt valósított meg (videoklipek, dokumentumfilm, 53 000 db információs anyag (szórólapok, plakátok és füzetek), és javította az együttműködést a civil szervezetek, az IOM és a terület hatóságai között. A Cseh Köztársaságban hasonló országos kampányt finanszíroztak 2008. és 2009. évi forrásokból.

Elismerve, hogy a visszatéréssel kapcsolatos információ és tanácsadás lehetőségeit az országban sohasem osztották meg módszeresen, Olaszország arra használta az alapot, hogy a helyi hatóságok és civil szervezetek „közvetítő hálózatát” hozza létre, tájékoztató és figyelemfelkeltő előadásokat szervezzen, és széles körben terjesztett információs anyagokat hozzon létre több nyelven. A projektnek a 2009-es program részeként megvalósított folytatása a közvetítő hálózatban dolgozók képzésére vállalkozott, és a harmadik országok képviselőinek részvételével megtartott szemináriumokat kínált. Csakúgy, mint a migráns közösségeket feltérképező gyakorlat, amelynek célja a célsokaság információkkal való hatékonyabb elérése volt, illetve a negyedik prioritás alá tartozó szereplők számára szervezett, a visszatéréssel kapcsolatos gyakorlatok és tapasztalatok cseréjét célzó találkozók, ezek a projektek is segítettek megteremteni a támogatott önkéntes visszatérés olaszországi fejlesztésének alapjait.

A más tagállamokba tett tanulmányutakat követően Görögország 2009-es programja a támogatott önkéntes visszatérés stratégiai fejlesztését támogatta azáltal, hogy társfinanszírozott egy információs kampányt és utazási támogatást nyújtott 300-400 személynek. Az ezen mintaprojekt pozitív eredményeinek fényében módosították a programot, és a felszabadult forrásokat további pár száz ember hasonló támogatásban való ellátására fordították, illetve a visszatérést követő segítséget jelentő költőpénzre. A görög hatóságok szándéka az, hogy az alap támogatásával az elkövetkező években jelentősen növeljék az ilyen önkéntes visszatérési műveletek támogatottságát a lakosság körében.

B. Az önkéntes visszatérések számának növelését célzó, az érintettek emberi méltóságát tiszteletben tartó innovatív ösztönzők (különösen a visszailleszkedés)

Ausztria, Belgium, a Cseh Köztársaság , Franciaország, Németország, Magyarország, Litvánia és Spanyolország a visszailleszkedés támogatásával kapcsolatos projekteket (pl. oktatás, üzleti projektek létrehozása, induló vállalkozások támogatása és értékelése a visszatérési országban) finanszíroztak a harmadik prioritás keretében.

Franciaországban minden program keretében támogattak visszailleszkedési intézkedéseket, hogy növeljék a bizonyos afrikai országokba való visszatérés fenntarthatóságát. Az egyéni támogatások és visszatérési tervek birtokában a visszatérőknek lehetőségük volt a helyszínen fejleszteni gazdasági tevékenységeket és támogatást nyerni vállalkozások elindítására.

Svédországban a két program alá tartozó 13 projektből 9 támogatta a harmadik prioritást. Ami közös bennük, az a különböző entitások közötti együttműködés új módjaira való összpontosítás. Az egyik projekt együttműködést alakított ki egy kereskedelmi kamara és az egyik afrikai ország bevándorlási hivatala közt. A kérdéses ország 200 állampolgára számára információs és képzési találkozókat szerveztek; egyedi üzleti terveket hoztak létre, 15 személy részére pedig látogatást szerveztek, hogy a helyszínen készülhessenek fel. A projekt részeként a kérdéses ország oktatási intézményeit is támogatták.

Belgiumban a két program alá tartozó 35 projektből 22 támogatta a harmadik prioritást. Bizonyos projektek a visszatérési stratégiákon igyekeztek javítani, és általában az ország kapacitását igyekeztek növelni, pl. az egyéni visszatérési tanácsadóknak szóló képzési programon keresztül. A két programban ezen prioritás alatt összesen 2,5 millió euróval támogattak speciális visszailleszkedési intézkedéseket, amelyek közt a következők szerepeltek:

- Kapacitásépítési intézkedések (az új metodológiák kifejlesztésének keretében egyrészt egy kutatási projekt a mentális és fizikai fogyatékkal élő személyek visszatérésével és visszailleszkedésével kapcsolatos, hat tagállamban fellelhető legjobb gyakorlatokról, másrészt olyan projektek, amelyek a nemzeti támogatott önkéntes visszatérési stratégiában szerepet játszó civil visszailleszkedési partnerek képességeinek hiányosságait voltak hivatottak orvosolni); illetve

- Egyéni visszatérési műveletek támogatása a visszailleszkedéssel kapcsolatos létező megközelítések kiterjesztésével, új metodológiák kifejlesztésével kombinálva (négy IOM-projekt egyéni igényekhez igazított támogatási csomagok kifejlesztésére mint a létező, általános visszailleszkedési program innovatív kiegészítése; valamint két Caritas projekt speciális célcsoportok/országok számára, egy átfogóbb támogatott önkéntes visszatérési program létrehozására, a visszailleszkedés támogatásával és a célországban történő nyomon követésével együtt).

Németországban a két program alá tartozó 99 projektből 44 támogatta a harmadik prioritást, összesen 5,6 millió euróval (az alapból származó teljes költségvetés kb. 41 %-a). Két, az úti okmányokkal kapcsolatos projekt kivételével innovatív visszatérési terveket, és egyéb, az önkéntes visszatérés arányát növelő intézkedéseket társfinanszíroztak. Bizonyos projektek esetében konkrét célcsoportokon és/vagy visszatérési országokon volt a hangsúly, más esetekben a visszailleszkedési támogatás új formáin.

C. A visszatérők dokumentálásának folyamatát felgyorsító új munkamódszerek tesztelése

A programok kb. 5,5 millió eurót terveztek a harmadik országokkal való együttműködés céljaira, ám ebbe az összegbe más prioritások alá tartozó projektek is beletartoznak. A harmadik prioritás keretében több tagállam is végrehajtott olyan projekteket, amelyek célja a harmadik országbeli hatóságokkal való hatékony, stabil és tartós együttműködés kiépítése, az úti okmányok megszerzésének, illetve a személyek gyors és sikeres visszaküldésének érdekében. Néhány példa arra, amikor az anyagi támogatás innovatív felhasználásra került és közvetlen eredményeket hozott:

- Romániában az együttműködés új mechanizmusát fejlesztették ki olyan harmadik országok diplomáciai külképviseletivel, amelynek nincs nagykövetségük az országban. Mintegy tizenöt képviseleten a hatóságok munkatársai az első alkalommal beszélhettek meg konkrét eseteket a harmadik országok bevándorlási hatóságaival. A megbeszélések gyorsabb ügyintézéshez és jobb munkakapcsolatokhoz vezettek.

- Lengyelországban a 2008-as és 2009-es programok forrásait egy speciális program kidolgozására használták, hogy megkönnyítsék a munkakapcsolatot egy kulcsfontosságú harmadik ország bevándorlási hatóságaival, amelynek szakértői rendszeresen ellátogattak Lengyelországba, illetve vendégül látták a lengyel hatóságokat. Az utazási költségek és juttatások mellett a program finanszírozta a potenciális visszatérőknek a fogva tartó intézményekből a találkozók helyszíneire való, az azonosításukat szolgáló szállítását is. A közvetlen és rendszeres kapcsolatok révén sokkal könnyebbé vált a visszafogadási folyamat, és megteremtődtek az alapjai a hatékony, stabil és hosszú távú együttműködésnek.

- Szlovéniában a harmadik országokkal való, az azonosítást célzó együttműködés javítását szolgáló intézkedés részeként együttműködést alakítottak ki civil szervezetekkel, illetve egy fordítói hálózatot hoztak létre, hogy segítsék a hatóságoknak a potenciális visszatérőkkel való kommunikációját.

- Spanyolországban az alapot oktatószemináriumok rendszeres támogatására használták, amelyet tíz afrikai kiindulási ország bevándorlási hatóságai számára szerveztek, hazáikban és Spanyolországban. A jó hangulatú operatív közegben kialakult kölcsönös bizalom eredményeként javult a kommunikáció és az együttműködés.

- Svédország egyik projektje a harmadik országbeli állampolgárok azonosításának fokozását célozta, a svéd hatóságok és azon bevándorlási hatóság között, amely annak az országnak a nemzetközi repülőterén működik, amely Svédország szempontjából kulcsfontosságú származási országnak számít, és amellyel eddig nehéz volt elérni a visszafogadást.

D. Egyéb innovatív intézkedések

A 2009-es finanszírozást felhasználva a görög hatóságok más tagállamokba tettek tanulmányutakat, ötleteket keresve az önkéntes visszatérés támogatásának hazai megközelítéséhez.

Magyarország két tényfeltáró utat szervezett az egyik különösen fontos harmadik országba, egy átfogó és naprakész országjelentés céljából, amely a tanácsadás minőségét volt hivatott javítani. A tényfeltáró utakat más tagállamok és az IOM szakértőivel közösen készítették elő.

Bizonyos országokban az ezen prioritás alá tartozó intézkedések az információkezelésre koncentráltak. Belgiumban informatikai eszközöket fejlesztettek ki a zárt központokban folyó ügykezelés céljaira, a bevándorlási hatóságok és a rendőrség közötti együttműködés felgyorsítására, illetve a jogellenes tartózkodással kapcsolatos adatok központi gyűjtésére és elemzésére. Spanyolországban integrált informatikai rendszert hoztak létre az önkéntes visszatérési program kezelésére.

Példák a negyedik prioritás alá tartozó projektekre

A. Értékelés és kutatás

Ezen prioritás keretében jó néhány tagállam finanszírozott tanulmányokat:

- Ausztria olyan projektet finanszírozott, amely az ország meglévő önkéntes visszatérési tevékenységeit hasonlította össze a célsokaság, a költségek és az együttműködési mechanizmusok szerint, a szinergiák és a méretgazdaságosság fejlesztésének érdekében.

- Bulgária integrált stratégiát fejlesztett ki, hogy az alapjául szolgáljon a visszatérés integrált igazgatásának 2011–2013 közötti nemzeti stratégiai programja számára. Megvalósítására cselekvési tervet dolgoztak ki, és további kutatásokat végeztek egy civil szervezeteket is magában foglaló munkacsoporton keresztül, a más tagállamokban létező legjobb gyakorlatokról.

- Portugália az érintettekkel folytatott interjúk alapján feltérképezte a bevándorló közösségeket, és azt, miként jutnak információhoz, hogy visszatérési programja lehetőségeit jobban megismertethesse a migráns közösségekkel.

B. Képzési és tapasztalatcserét szolgáló tevékenységek

A képzési projektek finanszírozta oktatások általában vagy rendőrökkel (kísérőkkel) ismertették meg a kényszerített visszatéréssel kapcsolatos szabványokat és legjobb gyakorlatokat ( Ciprus, Olaszország, Litvánia, Románia, Szlovákia ), illetve különböző nemzeti hatóságok dolgozóival általában a visszatérés-igazgatást ( Lengyelország, Lettország, Litvánia, Szlovákia ), vagy nyelvi képzést nyújtottak ( Lettország, Szlovénia, Szlovákia ), vagy pedig az emberi jogi normákkal és/vagy a visszatérés normáival foglalkoztak ( Bulgária, Magyarország ). Görögországban rendőröknek tartottak oktató szemináriumokat a visszatérés-igazgatás különböző aspektusairól, ahol gyakorolták a kísérést, illetve megismerkedtek a visszafogadási eljárással, az emberi jogi normákkal és a sérülékeny személyek kezelésével. Miközben viszonylag kis összegről volt szó, a módszeres és átfogó megközelítés újszerű volt. A szolgáltatásokat javítandó Lengyelországban egy alapítvány képzést szervezett egy Ukrajna menti régió kis központjainak alkalmazottai számára, illetve útmutatót adott ki a helyes gyakorlatokhoz.

A tagállamok az alap révén lehetővé tették alkalmazottaiknak, hogy tanuljanak más tagállamok tapasztalataiból. Magyarország a visszatéréssel foglalkozó végrehajtó és bírósági szervek alkalmazottai számára is finanszírozta több tagállamba a tanulmányutakat, míg Litvánia a kiutasító hatóságok kísérőszemélyzete és alkalmazottai számára finanszírozott ilyen utakat. Lettország 2008-as forrásainak 53 %-át három, ezen prioritás alá tartozó projektre költötte: egy a legjobb gyakorlatokkal foglalkozó szemináriumokat és más tagállamokba tett látogatásokat szervezett; egy másik határőröknek és bevándorlási hatóságoknak tartott képzést a visszatérés-igazgatásról; a harmadik pedig a visszatérés-igazgatásban dolgozók számár biztosított nyelvi képzést. Ezenfelül több képzési projektben is részt vettek, vagy azokhoz hozzájárultak, más tagállamok szakértői.

Az alapot ez idáig nem használták a visszatérési irányelv alkalmazásáról szóló speciális nemzeti tréning szervezésére, bár Magyarország szervezett egy konferenciát a tagállamok részvételével az irányelvről. Valószínűleg túl korán, tekintve, hogy az átültetés határideje 2010. december 24. volt.

A MEGVALÓS ÍTÁS ÁTFOGÓ ELŐZETES ÉRTÉKELÉSE

A TAGÁLLAMOK ÉSZREVÉTELEI

A z elért eredmények tekintetében

A tagállamok (részben) pozitív átfogó értékelést adtak az alap végrehajtásáról. Úgy nyilatkoznak, hogy legalábbis a 2008-as program tekintetében, amely a beszámolási időszakban befejeződött, a többéves stratégiában meghatározott kívánt eredmények általában megvalósultak.

Ebben az összefüggésben több tagállam is az önkéntes visszatéréssel kapcsolatos konkrét eredményekről számol be: az önkéntes visszatérést támogató nemzeti politikákban alkalmazott holisztikus megközelítés kialakítása (Olaszország); nagyobb kapacitás a támogatott önkéntes visszatérési tevékenységek megvalósítására (Észtország, Málta, Románia); támogatott önkéntes visszatérési programok megvalósítása, egyebek mellett új eszközök, egy honlap és egy ingyenes telefonos szolgálat bevetetése, továbbá a programok értékelése (Magyarország); a tanácsadási rendszerek fejlesztése, a létező támogatott önkéntes visszatérési program hatékonyabbá tétele (Németország); az a tény, hogy az alap egyszerűen lehetővé tette, hogy több migráns térjen haza önként (Spanyolország); vagy hogy számos harmadik országbeli állampolgár visszatérése válik méltóságteljessé, rendezetté és fenntarthatóvá, akik visszatérésük után visszailleszkedési támogatásban részesülhetnek (Egyesült Királyság).

Ezenfelül számos tagállam véleménye szerint az alap hasznos abban, hogy segíti a civil társadalom hozzájárulását az önkéntes visszatéréshez. Lengyelország kiemelte, hogy az alap nélkül a civil szervezeteknek nem lettek volna megfelelő forrásaik önkéntes visszatérési tevékenységek felvállalására, Románia pedig a civil szervezetekkel való partnerség felé az alap égisze alatt tett első lépéseket említette. Portugália az alapnak köszönheti, hogy folytathatja az önkéntes visszatérési hálózat fejlesztését az országban.

A megvalósítás során f elmerült kihívások tekintetében

Ugyanakkor sok tagállam hangsúlyozta az első két program megvalósítás a során tapasztalt kihívásokat.

- Először is, legalábbis a 2008-as program esetében, az éves programok elfogadásánál jelentkező késedelmek hatással voltak a megvalósítási időkeretre, néhány tagállamban pedig a ténylegesen lekötött és elköltött költségvetési juttatások mértékére is. Az első két program tevékenységei gyakran párhuzamosan futottak, rövidebb időkeretben. Azoknak a tagállamoknak, amelyek jól és/vagy előre terveztek, sikerült a teljes uniós hozzájárulást elkölteniük.

- Másodsorban, túl bonyolultnak találták a végrehajtási szabályokat, különösen a kiadások támogathatóságának szabályait. Az így létrejött adminisztratív munkaterhelés, az irányítást, az igazgatási ellenőrzéseket és felülvizsgálatokat tekintve, sok tagállam számára költségvetési juttatásaik fényében aránytalanul magasnak tűnt egy hatékony támogatási program céljaihoz mérten.

- Harmadsorban, a nyílt és széleskörű kiválasztási eljárások nem mindig vezettek megfelelő pályázatokhoz. Ennek lehettek okai az országok sajátosságai, mint pl. az alap által támogatható projektek megvalósítására alkalmas és/vagy hajlandó entitások korlátozott száma, a nemzeti szabályok által megkövetelt egyedi adminisztratív és jelentéstételi korlátozások, a projektek hatékony megvalósításához szükséges időkeret stb. A potenciális pályázó szervezetek ugyanakkor az EU szabályait is nehézkesnek találhatták, különösen a pénzügyi ellenőrzési nyomvonalat és dokumentációt illető követelményeket vagy a támogathatóság korlátait. Például a visszatérést követő visszailleszkedési támogatás költsége csak hat hónapon át volt elszámolható, ami időnként megakadályozta egyéni igényekhez igazított megoldások létrehozását.

Ennek megfelelően a tagállamok kénytelenek voltak módosítani éves programjaikat, hogy biztosítani tudják az uniós hozzájárulás optimális felhasználását. A 2008-as éves program esetében a Bizottság tíz módosított programot hagyott jóvá, amelyek közül legalább öt esetben a módosítás elsődleges célja az volt, hogy a program figyelembe vehesse a nyílt ajánlattéli felhívás eredményét, míg további három esetben a módosítást a nemzeti költségvetés módosítása eredményezte.

Mérséklendő e kihívásokat, illetve figyelembe véve a tagállamok visszajelzéseit, a Bizottság jelentősen leegyszerűsítette a kiadások támogathatósági szabályainak átfogó keretét; egy évre hosszabbította meg a visszatérést követő visszailleszkedési támogatás finanszírozhatóságát; kettőről két és fél évre emelte a támogatható időszakot; és több időt adott a programmódosítások beterjesztésére, lehetővé téve az uniós hozzájárulás jobb felhasználását. Ezenfelül, mivel az alap új uniós pénzügyi eszköz, azok a tagállamok, amelyek kezdési nehézségekkel küzdenek, következetesen több útmutatást kaptak a Bizottságtól. Ezen változtatások hatásai nyilvánvalóan akkor válnak szembetűnővé, amikor a 2010-es és azt követő programok megvalósítására kerül a sor.

A Bizottság értékelése

A tagállamok jelentéseit áttekintve, és egyéb, többek közt a megfigyelő látogatásokból származó információkat is figyelembe véve, a Bizottság úgy találja, hogy a kezdeti nehézségek, illetve a szabályokkal és a megvalósítással kapcsolatos bizonyos egyedi problémák dacára az alap beváltja a hozzá fűzött reményeket a tekintetben, hogy élénkíti a visszatérés integrált igazgatásának m egvalósítását a tagállamokban.

- Egy sor tagállamban, hála a speciális információs kampányoknak, újabb, a visszatéréssel kapcsolatos információk váltak széles körben elérhetővé a migráns közösségek számára. Néhány esetben ezeknek a segítségnyújtási erőfeszítéseknek az alapját olyan személyek gyakorlati tapasztalatai jelentették, akik visszatértek hazájukba, ahol visszailleszkedésük sikeres volt.

- Az alap olyan visszatérés-igazgatási gyakorlatok bevezetését vagy megszilárdítását támogatta, amelyek sok tagállamban korábban szinte egyáltalán nem léteztek. A projektek sikeresen növelték a civil szervezetekkel és/vagy az IOM-mel is együttműködő állami szolgálatok azon képességét, hogy a migránsok vagy menedékkérők önkéntes visszatérését bátorítsák. Támogatott önkéntes visszatérési programokat szilárdítottak meg vagy terjesztettek ki, hogy még több harmadik országbeli állampolgárnak nyújthassanak támogatást. Több tanácsadási és visszailleszkedési projekt támogatta olyan innovatív és az egyéni igényekhez jobban igazodó visszatérés-igazgatási eszközök kifejlesztését, amelyek az elkövetkező években még szélesebb körben lesznek alkalmazhatók.

- Ezenfelül, az alap révén a tagállamok több vagy magasabb értékű pénzügyi ösztönzőt és/vagy támogatást tudtak felajánlani a visszatérőknek, hogy azok jövedelemtermelő tevékenységekbe kezdhessenek, és így visszatérésük fenntartható legyen .

- A kényszerített visszatérések területén az alap összeegyeztethető volt a Frontex Ügynökségnek a közös visszatérítési műveletek koordinálásával kapcsolatos tevékenységeivel . A tagállamok sikerrel használták fel az alapból származó forrásokat kitoloncolásra szolgáló közös és nemzeti légi járatok céljaira, amelyek kiegészítették az ügynökség erőfeszítéseit.

- Ezenkívül, a tagállamok és a visszatérési országok közötti együttműködési projektek javították a munkakapcsolatokat az azonosítás és az úti okmányok kibocsátása terén, aminek eredményeként növekedett a kitoloncolások száma.

- Végül, az alap a tagállamok közötti további tapasztalatcserére is teremtett lehetőségeket. A kevesebb tapasztalattal rendelkező tagállamok arra is használják ezt a finanszírozást, hogy a kiterjedt tapasztalatokkal bíróktól tanuljanak.

Az eredmények tekintetében tehát az alap működése már eddig is tagadhatatlanul a támogatott önkéntes visszatéréssel kapcsolatos intézkedések optimalizálásához vezetett, csökkentette a fogadó és/vagy fogva tartást szolgáló központokban töltött időt, javította a visszatérésről szóló információk terjesztését a célsokaság körében, és növelte azon harmadik országbeli állampolgárok számát, akik élnek az önkéntes visszatérés lehetőségével, amivel megőrizhetik méltóságukat és kilátásaik jobbak, mint ha kitoloncolták volna őket.

ZÁRÓ MEGJEGYZÉSEK ÉS AJÁNLÁSOK

A TÖBBÉVES IDőSZAK FENNMARADÓ RÉSZÉBEN LEHETSÉGES fejlesztések

A fenti értékelés alapja egyedül az alap első két programozási éve volt, amikor még nem voltak hozzáférhetőek a zárójelentések. Benyújtásának időzítésével ez a jelentés az Európai Parlamentet és a Tanácsot kívánta segíteni a következő többéves pénzügyi keret előkészítésében, és nem célja a széleskörű és végleges értékelés.

Az eredmények nem feltétlenül reprezentatívak. Az első két éves programot jelentős időszűkében tervezték meg és hajtották végre úgy, hogy korlátozott tapasztalatok álltak rendelkezésre a közös igazgatás terén, hogy a konkrét célcsoportoknak szóló önkéntes visszatérési projektek az Európai Menekültügyi Alap (EMA) programjai alá tartoztak (2000–2007), és csak némi tapasztalat állt rendelkezésre a közvetlen irányítás alatt folyó transznacionális projektek terén (2005–2007).

A 2010-es programozás sokkal gyorsabban ment. Az első szakaszban nyert tapasztalatok birtokában, és a megváltozott végrehajtási szabályok előnyeivel a tagállamok jó kiindulási helyzetben vannak ahhoz, hogy tovább optimalizálják az alapok felhasználását.

A jövőben a programok stratégiailag jobban koncentrálhatnának az Unió szabványaira, és módszeresebben próbálhatnák fokozni a tagállamok közötti együttműködést. Az intézkedések megvalósításának javára válna, ha stabilabb lenne a pénzügyi és hosszú távú tervezés, és ha hatékonyabban kommunikálnák az eredményeket az érdekeltek körében, illetve a külvilág felé.

- Mivel a visszatérési irányelv átültetésének határideje lejárt, az EU visszatérés-politikájának két fő eleme, az alap és az irányelv hatályos. Köszönhetően annak, hogy a költségvetési juttatások a következő időszakban emelkednek, az alap a tagállamok rendelkezésére bocsátja azokat az eszközöket, amelyek révén az Unióban mindenütt a visszatérés-igazgatás sarokkövévé válhat az irányelv kulcskövetelményeinek való megfelelés, illetve az önkéntes visszatérés elsőbbségének és a potenciális visszatérők emberséges, méltóságukat tiszteletben tartó kezelésének kettős elve. A tagállamok így fokozhatják az önkéntes visszatéréssel kapcsolatos erőfeszítéseiket, felújíthatják és modernizálhatják a kiskorúak és családok fogva tartására szolgáló intézeteket, az uniós szabványokról szóló képzési programokat, valamint új nyomon követési és értékelési eszközöket fejleszthetnek ki, és a tanácsadással, illetve a támogatott önkéntes visszatéréssel kapcsolatos legjobb szolgáltatásokat nyújthatják az irányelv által meghatározott, az önkéntes távozás részére fenntartott időszakban vagy indokolt esetben azon is túl.

- Az alap használatával a tagállamok sokkal többet tehetnének a gyakorlati együttműködés előmozdítására és a párhuzamosan tett erőfeszítések számának korlátozására, legyen szó a harmadik országokkal való együttműködésről, oktatási tevékenységekről vagy a visszatérési országokban uralkodó állapotok felméréséről. Általánosságban elmondható, hogy a tagállamok újra és újra kitartanak az úti okmányokat érintő együttműködés, a harmadik országokkal való kapcsolat, a visszafogadási eljárások stb. bővítése mellett. A második prioritásnak szentelt költségvetési juttatások viszonylag kis mértéke nem felel meg ennek a kihívásnak. Ez idáig a tagállamok nem hoztak létre olyan projekteteket, amelyek adott visszatérési országok számára hoznának létre közös egyéni igényekhez igazított visszatérési terveket, visszailleszkedési politikákat, megfigyelő missziókat vagy konzuli szolgálatokkal való együttműködést. Miközben az ilyen projektek valamivel több koordinációt igényelnek és/vagy a különböző nemzeti finanszírozási rendszerek összehangolását, az együttműködés elvárásait nem lehet kizárólag a közösségi fellépésekből vagy a Frontex kitoloncolásra szolgáló közös légi járatokra szóló költségvetéséből kielégíteni. A Bizottság felhívja a tagállamokat, hogy az aktívabb együttműködés érdekében vizsgálják meg jobban az alap lehetőségeit. Az eredmény a méretgazdaságosság lesz, ami újabb bizonyítékát jelenti az uniós források hozzáadott értékének ezen a területen.

- A Bizottság elismeri, hogy az alap rendelkezésre bocsátásának mechanizmusa, vagyis az évente jóváhagyandó éves programok, nem feltétlenül könnyíti meg az olyan ismétlődő tevékenységek támogatását, mint a (közös) önkéntes és kényszerített visszatérési műveletek. A szabályozási kerettel összhangban a tagállamok szélesebb körben is megvizsgálhatnák a többéves projektek létrehozásának lehetőségeit – pl. visszailleszkedési elemet tartalmazó támogatott önkéntes visszatérési programok –, amivel egyúttal a kiválasztási folyamatok gyakoriságát is csökkenthetnék, illetve stabil többéves pénzügyi programozást valósíthatnának meg.

- Az alapnak a tanulásra gyakorolt hatása tovább fokozható. Ahhoz, hogy innovatív és sikeres projektek létrejöttét ösztönözzék, illetve növeljék az információcsere-potenciált, a tagállamoknak több információt kellene megosztaniuk a projektekről, bilaterális és multilaterális alapon egyaránt. Ez az illetékes minisztériumok felelőssége kellene, hogy legyen, és nem a kinevezett „felelős hatóságok” és/vagy a projektek kedvezményezetteinek feladata. A visszailleszkedés területén különösen sokat lehet nyerni információcserével, mivel azok a projektek a sikeresebbek, amelyek a visszatérők életének újraépítésében a tisztán készpénzes ösztönzők (egyösszegű kifizetések) irányából az egyéni, jobban személyre szabott megközelítés felé mozdultak el. E folyamatot megkönnyítendő, a Bizottság a 2010-es közösségi fellépések révén létrehoz többek közt egy önkéntes visszatérési hálózatot, felállít a tagállamok számára egy adatbázist a támogatott projektekről, és 2012-re az alapról szóló kommunikációs anyagot és eseményeket hoz létre.

- Végül, elismerve a fontos szerepet, amelyet az IOM játszik a tagállamokban az alapból finanszírozott tevékenységek támogatásában, a Bizottság igyekszik tovább erősíteni munkakapcsolatát az IOM-mel a migrációs politikáról folyó dialógus és a migrációval kapcsolatos általános megközelítés kifejlesztésének keretében .

7.2. Az első utólagos értékelésre (2012) való felkészülés

Az alap következő fontos állomása a 2008–2010-es időszak utólagos értékelése[15]. Az alap-jogiaktus értelmében a Bizottság jelentése 2012. december 31-én esedékes.

Folyik az erre való felkészülés. Sajnálatos módon nem várható el a tagállamoktól, hogy a 2010-es éves program outputjairól az alap-jogiaktus által meghatározott 2012. június 30-i határidőre jelentsenek, mivel a 2010-es támogatási időszak 2012 második feléig tart. Annak érdekében, hogy 2010-re teljes adatokkal szolgálhassanak, a tagállamokat arra kérik, inkább 2012 októberének végére adják le jelentéseiket.

A jelen időközi jelentés eredményeit felhasználva a 2008–2010-es utólagos értékelés átfogóbb képet adhat az alap által nemzeti és uniós szinten megvalósított intervencióról, az outputok és eredmények tekintetében, illetve hogy milyen átfogó hatással volt a visszatéréssel kapcsolatos uniós szabványoknak és a visszatérés integrált igazgatásának a tagállamokban való alkalmazására. Ennek érdekében átfogó céljai a következők lesznek:

- Közös módszertan alkalmazásával azonosítani a konkrét eredményeket, mint pl. azon harmadik országbeli állampolgárok számát, akiket az alapból finanszírozott, műveleteket és támogatásokat célzó intézkedések értek el, vagy azon harmadik országbeli állampolgárok számát, akiket közvetlenül vagy közvetetten érintettek a finanszírozási tevékenységek (egyebek mellett az általános kapacitásépítési intézkedések és a harmadik országokkal vagy más tagállamokkal való együttműködés);

- Egyértelműen megkülönböztetni a kényszerített, illetve az önkéntes visszatérési műveletek eredményeit, csakúgy, mint a célcsoport különböző osztályaiban megjelenő eredményeket, pl. megkülönböztetve a (visszautasított) menedékkérőket és menekülteket az illegális bevándorlóktól, köztük az engedélyezett tartózkodási idejüket túllépő személyektől;

- Értékelni, hogy milyen mértékben járult hozzá az alap intervenciója az egyes nemzeti visszatérési rendszerek általános fejlődéséhez, figyelembe véve a többéves programban létrehozott stratégiát és a megállapított egyedi nemzeti célokat;

- Felmérni, hogy milyen mértékben járult hozzá az alap intervenciója az uniós szabványok, különösen a visszatérési irányelv alkalmazásához; és

- Végül, a nyert értékeket az alapból fizetett uniós költségvetési hozzájárulások és az összes nemzeti (pénzügyi és másfajta) inputok arányához viszonyítani, és azonosítani minden más lányeges tényezőt, amely hatással volt az intervencióra.

[1] COM(2005)123 végleges.

[2] 575/2007/EK határozat, HL L 144., 2007.6.6., 45. o.

[3] Az alap-jogiaktus 50. cikke (3) bekezdésének a) pontja.

[4] Az összegyűjtött adatok és az országjelentések hozzáférhetőek a következő címen: http://ec.europa.eu/home-affairs/funding/return/funding_return_en.htm.

[5] Az alap-jogiaktus 51. cikke.

[6] Lásd többek közt az Európai Menekültügyi Alap 2005 és 2007 közötti időszakra vonatkozó végleges értékelését, COM(2011)2 végleges.

[7] HL L 348., 2008.12.24., 98. o.

[8] HL L 330., 2007.12.15., 48. o.

[9] Az előkészítő intézkedések értékelése megtekinthető a következő címen: http://ec.europa.eu/home-affairs/funding/2004_2007/solidarity/funding_solidarity_en.htm.

[10] További információkért lásd a Külső Határok Alap, az Európai Integrációs Alap és az Európai Visszatérési Alap keretében elérhető erőforrások tagállamok közötti elosztására vonatkozó kritériumok alkalmazásáról szóló COM (2011)448 és SEC (2011)940 számú dokumentumokat.

[11] 458/2008/EK határozat, HL L 167., 2008.6.27., 135. o.

[12] A 2011-es adatok az elfogadás alatt lévő programtervezeteken alapulnak.

[13] http://emn.intrasoft-intl.com/Downloads/prepareShowFiles.do?entryTitle=3 %2E %20EMN %20Studies

[14] Ezen projektek némelyike azonban a harmadik prioritás alá eső innovatív projekt.

[15] Az alapról szóló alap-jogiaktus 50. cikke (3) bekezdésének c) pontja.