Brüsszel, 1.12.2004

COM(2005) 784 végleges

A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE A TANÁCS ÉS AZ EURÓPAI PARLAMENT SZÁMÁRA

„JELENTÉS A GÖRÖG KÖLTSÉGVETÉSI ADATOKELSZÁMOLTATHATÓSÁGI PROBLÉMÁJÁRÓL”(SEC (2004) 1539)

ARTALOMJEGYZÉK

A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE A TANÁCS ÉS AZ EURÓPAI PARLAMENT SZÁMÁRA „JELENTÉS A GÖRÖG KÖLTSÉGVETÉSI ADATOK ELSZÁMOLTATHATÓSÁGI PROBLÉMÁJÁRÓL” (SEC (2004) 1539) 1

1. Bevezető 3

2. A jelenlegi rendszer leírása 4

2.1. Jogi alap 4

2.2. Az Eurostat szerepe 5

2.3. A tagállamok szerepe 6

3. Összetett hiányosságok beazonosítása a rendszer összes szintjén 6

3.1. Visszatérő minőségi problémák a költségvetési adatokról történő beszámolásban a görög hatóságok részéről 6

3.2. Hiányosságok az Eurostat által biztosított költségvetési adatokban 7

3.3. Meglévő korlátok a költségvetési adatokról történő beszámolásban és biztosításuk rendszereinek egészében 8

4. Javasolt cselekvések 8

4.1. Javaslatok a rendszer-jellegű problémákkal kapcsolatban 8

4.2. Javaslatok az Eurostattal kapcsolatban 8

4.3. Cselekvések Görögországgal kapcsolatban 9

1. BEVEZETő

Nemrégiben a görög költségvetési statisztika igen nagy átalakításon ment át. A költségvetési hiány 2003-ban, amelyet eredetileg a GDP 1,7 %-aként jelentettek le, a GDP 4,6 %-a volt a 2004. szeptemberi bejelentés szerint. A Bizottságnak 2000-re, 2001-re és 2002-re jelentett hiányokat szintén felfelé módosították, a GDP több mint két százalékpontjával. Az ilyen jelentős növekedések az Eurostat korábban felvállalt akcióiból, valamint abból a kezdeményezésből eredtek, amelyet a hivatalba lépő görög kormány 2004 tavaszán foganatosított, egy alapos fiskális ellenőrzés megindításával. Ez a kezdeményezés vezetett a szeptemberi bejelentéshez és a görög hatóságok későbbi lépéseihez, az Eurostattal való szoros és folyamatos együttműködésben, a helyzet orvoslásának érdekében.

Az ilyen léptékű adat-felülvizsgálatok kérdéseket vetettek fel a görög államháztartási statisztika megbízhatóságával kapcsolatban. Az ECOFIN Tanács, 2004. október 21-i ülésén tudomásul vette a Bizottság tájékoztató feljegyzését Görögország fiskális bejelentésével kapcsolatban, és üdvözölte a Bizottságnak azt a kezdeményezését, hogy Görögország hiány- és adósságadatairól részletes elemzést készít, 1997-ig visszamenőleg. Az ECOFIN Tanács november 16-i ülése üdvözölte az előzetes Eurostat-jelentést, és kinyilvánította azt a szándékát, hogy az elszámoltathatóság kérdésére, illetve az ilyen események megismétlődésének megelőzését célzó lehetséges jövőbeli cselekvésekre visszatér, a Bizottság jelentése alapján. A jelen dokumentum, amely az 1997-2003. évi időszak görög hiány- és adósságadatairól szóló végleges Eurostat-jelentésen alapul és azzal párhuzamosan tanulmányozandó, a Tanács kérésére reagál.

Az 1997-2003. évi adatok elemzése azt mutatja, hogy a költségvetési hiányt átlagosan a GDP 2,1 százalékának megfelelő mértékben módosították felfelé erre az időszakra. Az is megállapítható, hogy a költségvetési hiány aránya következetesen meghaladta a GDP 3 %-át. Továbbá úgy tűnik, hogy az Eurostat különösen nagy nyomást gyakorolt a görög statisztikai hatóságokra a 90-es évek óta, hogy elszámolásaikat az egyeztetett és közös szabványok alapján mutassák be, hogy az Eurostat több alkalommal felülvizsgálta a görög hatóságok által bejelentett adatokat, és hogy a görög hatóságok nem tanúsították a múltban azt a nélkülözhetetlen együttműködést, amely az ilyen munkához szükséges.

Általában véve, a legutóbbi felülvizsgálat, amely a 2004 márciusában és 2004 szeptemberében tett bejelentések között készült, az ESA ’95 hívebb alkalmazásán és új adatok rendelkezésre állásán alapul. A görög hiány felülvizsgálatát megmagyarázó fő elemek a 2004. márciusi és 2004. szeptemberi bejelentések között: a valósnál alacsonyabb katonai kiadások, a társadalombiztosítási alapok többletének túlbecslése és az adóbevételi becslések (főként a HÉA) lefelé történő korrigálása. A módosított GDP-arányos hiány most 4,1 % 2000-ben, 3,7 % 2001-ben, 3,7 % 2002-ben és 4,6 % 2003-ban.

Ami az 1997-re, 1998-ra és 1999-re szóló beszámolókat illeti, annak okai, hogy ezek a számok miért különböznek a korábbi értesítésekben megadottaktól, lényegében a katonai kiadások megjelenítését és a tőkeinjekciók, illetve uniós juttatások kezelését jelentik. A hiány számai ezt követően rendre a GDP 6 %-át, 4,3 %-át és 3,4 %-át teszik ki 1997-ben, 1998-ban és 1999-ben.

A jelen beszámoló felépítése a következő: A 2. szakasz pontos leírást tartalmaz a jelenlegi rendszerről, amelynek során áttekinti annak jogi összefüggéseit, valamint az Eurostat és a tagállamok nemzeti statisztikai intézményeinek szerepét. A 3. szakasz arra összpontosít, hogy mi volt a baj Görögország esetében: elemzi a rendszer gyengéit, mind a görög hatóságok, mind az Eurostat és a rendszer más résztvevőinek vonatkozásában. Ennek az elemzésnek az alapján a 4. szakasz levon bizonyos következtetéseket azokról a lehetséges akciókról, amelyek felvállalhatók azért, hogy hasonló problémák ne forduljanak ismét elő.

2. A JELENLEGI RENDSZER LEÍRÁSA

2.1. Jogi alap

Az Európai Közösségről szóló Szerződés 104. cikke kimondja, hogy a tagállamoknak kerülniük kell a túlzott mértékű költségvetési hiányt, és azt, hogy a Bizottságnak figyelemmel kell kísérnie a költségvetési helyzet és az államadósság állományának változásait a tagállamokban, a durvább hibák azonosítására való tekintettel, annak érdekében, hogy a megkövetelt költségvetési fegyelemnek való megfelelést biztosítani tudja.

A túlzott hiány esetén követendő eljárásról (EDP) szóló jegyzőkönyv, amely a Szerződés mellékletét képezi (a továbbiakban „a jegyzőkönyv”) többek között megállapítja, hogy a túlzott hiány esetén követendő eljárás lefolytatásához a statisztikai adatokat a Bizottságnak kell biztosítania. A jegyzőkönyv azt is kimondja, hogy a tagállamoknak jelentést kell tenniük tervezett és tényleges hiányukról és adósságszintjükről.

A jegyzőkönyv részletes szabályait (beleértve az értesítési eljárást) a 3605/93 tanácsi rendelet konkretizálja. A jegyzőkönyvben és a rendeletben használt kifejezések összhangban vannak az Integrált Nemzeti Számlák Európai Rendszerével (ESA 95), amelyet szintén egy tanácsi rendelet (2223/96) hozott létre. Az ESA 95 egy statisztikai referencia-rendszer a szabványokra, definíciókra és számviteli rendelkezésekre, amelyek célja az, hogy biztosítsa a tagállamok által szolgáltatott adatok koherenciáját és összehasonlíthatóságát.

A 3605/93 tanácsi rendelet a költségvetési számok közlésének eljárását a tagállamok részéről a Bizottság felé konkrét és szabályos időbeli keretben szervezi meg.

Az ECOFIN Tanács 2003. február 18-i ülése, a Bizottság kezdeményezését követve, elfogadta a Legjobb Gyakorlatok Kódexét az adatok összeszedésére, továbbítására és publikálására a túlzott hiány esetén követendő eljárás céljaira, annak érdekében, hogy tisztázza az eljárásokat a tagállamok és a Bizottság szintjén.

2.2. Az Eurostat szerepe

A jegyzőkönyv rendelkezése szerint a Bizottság tölti be a statisztikai hatóság szerepét az EDP számára. Biztosítja az EDP végrehajtása során felhasználandó statisztikai adatokat, miután felmérte a tagállamok által jelentett adatok minőségét. Továbbá értelmeznie kell a számviteli szabályokat, amikor vannak kételyek az állami tranzakciók besorolásával kapcsolatban, illetve azt, hogy az ilyen tranzakciók hogyan hatnak a költségvetési hiányra és az adósságszintre. Amikor helyénvaló, ajánlásokat tesz a nemzeti statisztikai hatóságoknak a konkrét tranzakciók nyilvántartásba vételével kapcsolatban.

A Bizottság belső szervezetében a leadott beszámolók megvizsgálását és a számviteli szabályok értelmezését az Eurostat végzi. Amikor ezt a feladatot az Eurostatra bízza, a Bizottság gondoskodik arról, hogy a számviteli és a statisztikai kérdéseket egymástól függetlenül kezeljék, pártatlan és szakmai szempontból hozzáértő testület által, objektív kritériumoknak megfelelően. Ezt a függetlenséget és szakmai hozzáértést erősíti az a támogatás, amelyet az Eurostat számára a monetáris, pénzügyi és fizetésimérleg-statisztikákkal foglalkozó bizottság (CMFB) nyújt, amelyben statisztikusok és a nemzeti számlák szakértői vesznek részt a nemzeti statisztikai intézetektől és az összes tagállam nemzeti jegybankjaitól, valamint a Bizottság és az EKB képviselői és az EFC megfigyelői.

A Legjobb Gyakorlat Kódexe konkretizálja az Eurostat szerepét és mandátumát, amely a Bizottság részéről fellépő statisztikai hatóság, a bejelentett adatok értékelése, lehetséges módosítása és publikálása tekintetében.

A tagállamok által jelentett adatoknak az Eurostat által elvégzett értékelése a számviteli szabályoknak való megfelelés, a teljeskörűség, az értelmezhetőség és az adatkonzisztencia ellenőrzéséből áll. Az értékelés azokon a táblázatokon alapszik, amelyeket a tagállamok a Bizottságnak jelentenek, más, a beszámolókat kísérő információkon, bármely más adaton, az eljárások és az alapvető statisztikák nyilvántartásán és a nemzeti statisztikai intézetekkel való rendszeres kapcsolaton. Az Eurostat megteheti, hogy nyilvánosan kifejezésre juttatja fenntartásait a jelentett adatokkal kapcsolatban, és esetleg változtathat is azokon, amikor a tényleges hiány- és adósságszámokat nyilvánosságra hozza.

2.3. A tagállamok szerepe

A jegyzőkönyv 3. cikkének megfelelően a tagállamok felelnek a hiánnyal és az adóssággal kapcsolatos adatok összeállításáért és azok továbbításáért a Bizottságnak. Az államháztartási elszámolások minősége eredetileg a tagállamokra tartozik. A jelentett adatok értékelése az Eurostat részéről nem mentesítheti a tagállamot saját felelőssége alól.

A Legjobb Gyakorlat Kódexe úgy rendelkezik, hogy a nemzeti statisztikai intézeteknek teljes tudományos függetlenséggel kell eljárniuk, a 3605/93 rendeletben és az ESA 95-ben meghatározott számviteli szabványok szigorú tiszteletbentartásával. A Kódex leírja a tagállamnak azt a kötelességét is, hogy közölje a Bizottsággal a számok bármiféle revízióját, amint csak lehetséges, beleértve a dokumentációt a revíziók megmagyarázására.

Általában véve a tagállamok felelnek azért, hogy a Közösség küldetésének teljesítését megkönnyítsék, ahogyan azt a Szerződés 10. cikke rögzíti. Meg kell hozniuk mindazokat az általános vagy egyedi intézkedéseket, amelyeket arra alakítottak ki, hogy a Szerződésből adódó kötelességek teljesítéséről gondoskodjanak.

3. ÖSSZETETT HIÁNYOSSÁGOK BEAZONOSÍTÁSA A RENDSZER ÖSSZES SZINTJÉN

3.1. Visszatérő minőségi problémák a költségvetési adatokról történő beszámolásban a görög hatóságok részéről

Az Eurostat jelentése a költségvetési számok revíziójáról, amelyet az ECOFIN Tanácsnak 2004. november 16-án adott be, megmutatja, hogy a Bizottság hivatalai helyesen azonosították be a legfontosabb számviteli problémákat a görög költségvetési számlákban, és azt, hogy a fő kérdéseket már 1997-ben is felvetették. Azóta Görögország minden más tagállamnál szorosabb megfigyelés alatt volt, ahogyan azt pl. az ellenőrző kiküldetések[1] száma is mutatja, amely számottevően magasabb volt, mint más tagállamok esetében. Ez az intenzív ténykedés megmutatkozott számos konkrét ajánlásban is, amelyek címzettjei a görög hatóságok voltak. Bár az ajánlások elég világosak voltak, a görög hatóságok nem, vagy csak részben hajtották azokat végre. Egyes problémákról (mint például a katonai kiadások és a tőkésített kamat) az Eurostat biztosítékot kapott a görög hatóságoktól arra, hogy a tranzakciókat helyesen jelenítették meg, aztán 2004-ben kiderült, hogy nem ez volt a helyzet.

A statisztikai keretnek ahhoz, hogy jól működjön, bizonyos fokú együttműködésre kell támaszkodnia a tagállamok részéről. A görög hatóságok korábbi kijelentései a rendszeres találkozókon vagy az Eurostattal folytatott hivatalos levelezésben nem voltak mindig teljesen pontosak, a nemrégiben a Bizottság rendelkezésére bocsátott információkra is figyelemmel.

2002 óta az Eurostat rendszeresen hangot adott fenntartásainak Görögország egyes adatait illetően. Míg az országok többségéhez soha nem intéztek, vagy csak egyszer intéztek fenntartást, Görögországot nem kevesebb mint négy alkalommal említették.

Úgy tűnik, hogy a görög pénzügyi statisztika múltbeli hiányosságai nagyrészt rendszerbeli gyengeségekből származtak, különösen a nemzeti számlák területén és az államháztartási elszámolásoknál. Ebből következően van egy bizonyos szakértelem-hiány ezekben az ügyekben, ami részben megmagyarázhatja az Eurostat ajánlásainak be nem tartását. Hiányoznak azok a megbízható adatok is, amelyek szükségesek ahhoz, hogy jó minőségű államháztartási elszámolások készüljenek. Ennek következményeként a Görög Statisztikai Hivatal közelítéseket alkalmazott, amelyek nem biztosítottak megbízható eredményeket. A társadalombiztosításra vonatkozó módosított számok jelentik az egyik példát.

A Bizottság megjegyzi, hogy a görög hatóságoktól kapott szeptemberi értesítés, valamint az ezektől a hatóságoktól azóta a Bizottság további konkrét kérdéseire kapott válaszok most lehetővé tették, hogy a korábbiakban említett jogszabályok be nem tartásának elemei jelentősen csökkentek.

3.2. Hiányosságok az Eurostat által biztosított költségvetési adatokban

A jelenlegi jogszabályok alapján az Eurostatnak nincs olyan felhatalmazása, hogy közvetlen ellenőrzést gyakoroljon a tagállamok állami elszámolásai felett. Az Eurostat és a nemzeti statisztikai hatóságok közötti megbeszélések a nemzeti hatóságok együttműködési készségén múlnak. Az Eurostat közvetlenül nem állíthat össze adatokat az alapvető forrásokból, nem kötelezheti a nemzeti hatóságokat olyan információk megadására, amelyeket fontosnak tart a bejelentett hiány- és adósságszámok leellenőrzéséhez, és nincs felhatalmazva arra, hogy helyszíni ellenőrzéseket végezzen az olyan tételeknél, amelyek megítélése szerint további tisztázást igényelnek. Mint más statisztikai rendszerekben is, az Eurostat – mint a Közösség statisztikai hatósága – a jóhiszeműség alapján dolgozik együtt azokkal, akik az alapvető adatokat szolgáltatják.

A nagyon fontos felelősség és összetettsége ellenére az Eurostat azon alkalmazottainak a száma, akik a pénzügyi statisztikák elemzésével foglalkoznak, viszonylag korlátozott. Egyes (nem alapvető) feladatokat külsőknek adtak ki. Az Eurostatnak nincsenek meg a szükséges erőforrásai ahhoz, hogy valós felügyeleti kapacitásokat alakítson ki az EDP-statisztika területén. Az Eurostat elkezdett azonban nyilvánosan hangot adni kételyeinek több, a görög bejelentésekben szereplő számviteli problémával kapcsolatban, sajtóközleményeiben, 2002-től kezdődően.

Az Eurostat nem figyelt oda arra, hogy a problémákat rögtön a megfelelő nyilvános szintre kell vinni, ahelyett, hogy zártkörű vitákat folytatnának a statisztikusok egymás között (akik nem voltak kellően érzékenyek akkoriban a politikai szinten folyó megbeszélések iránt). Hiányzott az az igény is, hogy prioritásokat állítsanak fel és az alaptevékenységekre koncentráljanak. A visszatekintés haszna révén a Bizottságnak korábban és következtesebben kellett volna beszámolnia a Gazdasági és Pénzügyi Bizottságnak és az ECOFIN Tanácsnak azokról a problémákról, amelyeket tapasztalt. Konkrétan, már amikor az 1999. évi hiány adatait 2000 márciusában igazolta, az Eurostatnak jeleznie kellett volna az ESA 95-nek való megfeleléssel kapcsolatos potenciális problémákat. Emellett mélyebb és rendszerezettebb elemzést is kellett volna végeznie a számok koherenciáját és konzisztenciáját illetően. A 2000. évi konvergencia-jelentések, amelyeket a Bizottság és az EKB készített, felvethettek volna kérdéseket ebből a szempontból (az akkor rendelkezésre álló adatok a GDP 1,6 5-át kitevő hiányt mutattak 1999-re).

3.3. Meglévő korlátok a költségvetési adatokról történő beszámolásban és biztosításuk rendszereinek egészében

A kiküldetési beszámolók (amelyek a DG-ECFIN és az EKB közreműködésével készültek) a CMFB tagjai számára már a 90-es években is rendelkezésre álltak. A problémákat ismételten megvitatták szakmai szinten, amikor is minden tagállam részt vett a konzultációs folyamatban.

A tagállamok, politikai hivatalaikon keresztül, szintén több figyelmet fordíthattak volna a statisztikai revíziókra. A számok nagymérvű módosítása 2002-ben észrevétlen maradt. A görög költségvetési adatok statisztikai gyengeségére a Bizottság értékelései ismételten ráirányították a figyelmet, illetve megmutatkozott az Eurostat által szolgáltatott adatokban.

4. JAVASOLT CSELEKVÉSEK

4.1. Javaslatok a rendszer-jellegű problémákkal kapcsolatban

A Bizottság jelenleg dolgozik olyan iránymutatásokon, amelyek javítanák a statisztika irányítását. Szükség van arra, hogy egész Európára kiterjedő szabványok megállapítására kerüljön sor a nemzeti statisztikai intézetek függetlenségével, integritásával és beszámoltathatóságával kapcsolatban, annak érdekében, hogy megfeleljenek az ECOFIN Tanács 2004. szeptember 10-i felhívásának. A Bizottság tanulmányozza egy keret létrehozását a Magatartási Kódex alapján, esetleg egy irányelv mechanizmusán keresztül.

Ez a jobb irányítás vonatkozik többek között arra is, hogy a Bizottságnak kellő időben jelentést kell tennie, amint valamely probléma felmerül. Ez tükröződik a 2003. februári Legjobb Gyakorlat Kódexben, amely kimondja, hogy a beszámolási határidőtől számított egy hónapon belül a Bizottságnak összefoglalót kell készítenie a tagállamok által leadott beszámoló táblázatok fő kérdéseiről vagy problémáiról, tekintettel arra, hogy meg kell találni a megoldásokat és folyamatosan javítani kell az adatok minőségét és időszerűségét.

Arra is szükség van az irányítás javításához, hogy mind a bejelentési, ellenőrzési és nyilvánosságra hozatali eljárásokat erősíteni kell, mind pedig stabilitást, egyszerűsítést és átláthatóságot kell a rendszerbe vinni. A tagállamoknak is következetes támogatást kell biztosítaniuk a rendszer számára.

4.2. Javaslatok az Eurostattal kapcsolatban

A Bizottság fontolóra veszi, hogy javaslatot tesz, amelynek célja a meglévő szabályok kiegészítése, az adatfigyelő mechanizmusok megerősítésével. A meglévő jog szerint a Bizottságnak nincs felhatalmazása arra, hogy közvetlenül figyelje az államháztartási elszámolásokat. A meglévő szabályegyüttest ki kell bővíteni annak biztosítására, hogy az Eurostat, statisztikai hatóságként tényleges ellenőrzéseket végezhessen a tagállamok által bejelentett adatoknál. Ez a beszámoltathatóság tisztázásához vezet majd.

A Bizottság azt is fontolóra veszi, hogy javaslatot tesz ellenőrzési és felügyeleti lehetőségeinek növelésére az EDP statisztika vonatkozásában. Ez azt jelenti, hogy megerősödnek a Bizottság azon hivatalai, amelyek ezekkel a kérdésekkel foglalkoznak, és szélesebb körben válik lehetővé szakértelem bevonása a tagállamokból. Ezen túlmenően a meglévő kiküldetések rendszerezett megtervezésére, illetve több mélyreható ellenőrzést végző kiküldetésre van szükség.

4.3. Cselekvések Görögországgal kapcsolatban

A Bizottság jogsértési eljárást indít amiatt, hogy a görög hatóságok folyamatosan elmulasztották a Bizottságnak a Szerződés mellékletét képező, a túlzott hiány esetén követendő eljárásról szóló jegyzőkönyv 3. cikkének, a 3605/93 tanácsi rendeletnek és a nemzeti és regionális számlák európai rendszeréről szóló 2223/96 tanácsi rendeletnek megfelelő statisztikai adatok megadását. A Bizottság úgy véli, hogy ez a helyzet arra derített fényt, hogy határozottan rendszer-problémák vannak a vonatkozó főosztályokon.

[1] Részletesebb leírásért ld. az Eurostat végleges jelentését a görög költségvetési hiány és adósság számairól, 2004 november 22.