Ahhoz, hogy az Európai Határ- és Parti Őrség hatékony lehessen, a határigazgatás valamennyi szakaszában tevékenykednie kell. Először is, közös normákat kell meghatározni, amelyek megfelelnek a válsághelyzetekben is válaszképes, kiterjedt határigazgatás követelményének. A nemzeti és uniós szinteknek az Európai Határ- és Parti Őrségen belüli integrációja révén a normák folyamatos fejlesztésének feladatát minden szinten a határőrizeti hatóságok (ezen belül határellenőrzési feladataik ellátásának erejéig a parti őrségek) alapvető tevékenységeinek részévé kell tenni. Az illetékes nemzeti hatóságok e normákkal összhangban fogják ellátni szokásos feladataikat, és egy erős uniós szint elősegíti majd a valamennyi tagállamra kiterjedő egységes végrehajtást. Másodszor, olyan rendszert kell felállítani, amelyben a hiányosságokat időben előre azonosítják, így megtehetők a korrekciós intézkedések. Harmadszor, alapvető fontosságú egy erős és rugalmas rendszer megléte, amely biztosítja, hogy a kríziseket szükség esetén megfelelően tudják kezelni. Kivételes helyzetekben a leginkább érintett tagállamoknak nyújtandó támogatást olyan felelősségnek kell tekinteni, amelyet az EU-nak és a tagállamoknak közösen kell viselniük. E tekintetben az Európai Határ- és Parti Őrségnek képesnek kell lennie a beavatkozásra, amikor a leginkább érintett tagállamok nemzeti határőrei bármilyen okból egymagukban nem tudnak hatékonyan megbirkózni a felmerült kihívásokkal.

Ezt a célkitűzést az Európai Parlament is osztotta, és az Európai Tanács szeptember 23-án és október 15-én meghatározott egyértelmű iránymutatásai is megerősítették.

2015 januárja és novembere között több mint 1,5 millió illegális határátlépést észleltek, amely az EU-ba történő érkezések terén minden korábbi számot meghalad. A harmadik országbeli állampolgárok előzetes azonosítás, nyilvántartásbavétel és megfelelő biztonsági ellenőrzések nélkül tudtak illegálisan áthaladni az EU külső határain és folytatni útjukat Unió-szerte. A migránsok Unión belüli másodlagos mozgásainak hatalmas mértéke alapvetően megkérdőjelezte a schengeni térség egységességét, és ennek eredményeként egyes tagállamok ideiglenes határellenőrzést vezettek be belső határaikon; ez a helyzet nem tartható fenn hosszú távon és nem is szabad azt fenntartani. Az ideig évben bekövetkezett terrortámadásokat követő biztonsági aggályok, valamint a külföldi terrorista harcosok jelensége tovább erősítette a polgárok aggodalmait.

A szabad mozgást biztosító, belső határok nélküli schengeni térség létrehozása történelmi teljesítmény, és továbbra is a falakat lebontó és a földrészt egyesítő európai értékek jelképe. Emellett az Uniónak, mint a világ egyik legnagyobb versenyterületének a versenyképességét is erősíti, hogy milyen sebességgel haladhatnak át az emberek, áruk és szolgáltatások a tagállamok határain, előmozdítva a munkahelyteremtést és a növekedést. Ugyanakkor a szabad mozgás közös belső területének területében való részvétel melletti döntéssel közös felelősség jár, amely a külső határokon a határigazgatás és biztonság magas szintű és következetes normáinak biztosítására kötelez. Csak akkor tarthatjuk fenn a belső határok nélküli schengeni térséget, ha ennek külső határai hatékonyan biztosítjuk és védjük.

Az uniós fogadóállomásokon alapuló koncepció kidolgozása – amelyet eredetileg az európai migrációs stratégia vezetett be – az ügynökség kulcsfontosságú feladata lesz, ami európai határ- és partvédelmi csapatokat vethet be az uniós fogadóállomásokon a migrációkezelési csoportok keretében.

Az ügynökségnek a szükséghelyzetek kezelésekor ellátandó feladataihoz szükséges kapacitás biztosítása érdekében gyorsreagálású szakértői tartalékállományt hoznak létre az ügynökség rendelkezésére álló készenléti alakulatként. Az európai integrált határigazgatás végrehajtására kijelölt szervként az ügynökség azonnali választ igénylő körülmények között nagyon korlátozott időkereten belül használhatja ezt a tartalékállományt. A tagállamoknak legalább 1 500 határőrt kell elérhetővé tenniük, akiket az ügynökség napokon belül bevethet gyorsreagálású határvédelmi csapatként. Ehhez hasonlóan az ügynökségnek egy technikai eszközállomány is rendelkezésére fog állni, amelyhez a tagállamoknak azonnali felhívásra operatív felszerelést kell rendelkezésre bocsátaniuk, amelyet 90 %-os társfinanszírozási arány mellett szereznek be a Belső Biztonsági Alap egyedi fellépésekre elkülönített összegei keretében. Ez biztosítani fogja, hogy felszámoljuk azt a jelenlegi helyzetet, ahol a leginkább érintett tagállamok alapvető fontosságú ujjnyomatrögzítő felszerelések terén is hiányt szenvednek, de a Frontex nem tud ilyet biztosítani számukra, mivel ezen erőforrások biztosítása terén a tagállamokra támaszkodik.

Jelenleg több mint 300 polgári és katonai hatóság létezik a tagállamokban, amelyek parti őrséggel kapcsolatos funkciók ellátásáért felelősek számos területen, úgymint a tengerbiztonság, a tengerhajózási biztonság, a felkutatás és mentés, a határellenőrzés, a halászati ellenőrzés, a vámfelügyelet, az általános bűnüldözés és a környezetvédelem. Az illetékes uniós ügynökségek támogatást nyújtanak a nemzeti hatóságoknak e funkciók többségének ellátásához. Funkcionális megközelítés szükséges, mivel a nemzeti parti őrségek az Európai Határ- és Parti Őrség részét fogják képezni a határellenőrzési feladataik ellátásának erejéig. A Bizottság ezért azt javasolja, hogy a parti őrségi feladatokat ellátó meglévő szervezetek és ügynökségek szorosabban működjenek együtt. Uniós szinten ezt az Európai Tengerészeti Biztonsági Ügynökség és az Európai Halászati Ellenőrző Hivatal megbízatásának összehangolását jelenti az új ügynökségre vonatkozó rendelkezésekkel, továbbá kapacitásaik erősítését elsődlegesen a közösen tervezett megfigyelési műveleteken és az ésszerűsített információ-megosztáson, valamint kapacitásépítésen és csúcstechnológiára (mint például távirányítású légijármű-rendszerre – drónokra) épülő megfigyelési és kommunikációs szolgáltatásokon keresztül.

Ez azt fogja jelenteni, hogy az ügynökség például új információkhoz férhet majd hozzá az illegális bevándorláshoz és a határokon átnyúló bűnözéshez használt hajókról, amelyeket olyan tengerfelügyeleti műveletek során észleltek, amelyek elsődleges küldetése nem határőrizet, hanem halászati ellenőrzés vagy olajszivárgás felderítése. Ez a gyakorlatias, az erőforrások és az információk egyesítésére irányuló, ágazatokon átnyúló együttműködés lehetővé teszi a határigazgatás számára a nem szorosan vett határellenőrzéshez kapcsolódó kapacitások kiaknázását.

4.Az ügynökség megerősített szerepe a visszatérés terén

A visszatérési eljárások hatékonyságának javítását a migráció szabályozásának egyik kulcsfontosságú céljaként ismerték el. Az Európai Határ- és Partvédelmi Ügynökség számára a visszatérés terén biztosított szerep megerősítése javítani fogja az EU kapacitását az illegálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok sikeres visszatérésével kapcsolatosan. Ahogy az a visszatérésre vonatkozó uniós cselekvési tervben is szerepel, az ügynökségnek képesnek kell lennie visszatérési műveletek kezdeményezésére és a tagállamok segítésére az úti okmányok beszerzésével kapcsolatosan.

Az ügynökség koordinálja majd a visszatéréshez kapcsolódó valamennyi feladatot, és megadja a tagállamoknak az illegálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok hatékony visszatéréséhez szükséges összes technikai és operatív erősítést. E célra egy külön visszatérési hivatalt állítanak fel az ügynökség szervezetén belül az azonosítási és visszatérési eljárások lefolytatása során a tagállamokkal való együttműködés céljából, ideértve a visszatérési művelet finanszírozását és társfinanszírozását, koordinálását és megszervezését, valamint a visszatérés területén az illetékes harmadik országbeli hatóságokkal való együttműködést.

Az ügynökség a visszatérési intervenciók területén is kulcsfontosságú és közvetlen szerepet fog betölteni. A kísérőkből, megfigyelőkből és visszatérési szakértőkből álló európai visszatérési intervenciós csapatok azokban a tagállamokban lesznek bevethetők, amelyek visszatérési rendszerére különleges nyomás nehezedik. Sürgős helyzetekben gyorsreagálású európai visszatérési intervenciós csapatokat lehet bevetni egy tagállam kérésére vagy az ügynökség saját kezdeményezésére.

5.Alapvető jogok és panasztételi mechanizmus az ügynökség esetében

Tekintettel az ügynökség erősebb szerepére és megerősített operatív feladataira, fontos megfelelő panasztételi mechanizmusról gondoskodni arra az esetre, ha egy személy úgy véli, az ügynökség operatív tevékenysége során megsértette az ő alapvető jogait. Mind az Európai Parlament, mind az európai ombudsman hangsúlyozta egy ilyen mechanizmus jelentőségét.

A mechanizmus keretében az ügynökségen belül egy kijelölt alapjogi tisztviselő fogadja a panaszokat strukturált formában, és ezeket továbbítja az ügyvezető igazgatónak és az érintett tagállamoknak. A tagállamoknak információt kell szolgáltatniuk az eredményről és a panasz nyomon követéséről. Ez az adminisztratív eljárás nem fogja érinteni a jogorvoslatokat. Ezen túlmenően az alapvető jogok vagy nemzetközi védelmi kötelezettségek megszegésének súlyosabb jellegű vagy valószínűleg tartósan fennálló eseteiben az ügynökség ügyvezető igazgatója – döntésétől függően – nem csupán felfüggeszthetné vagy megszüntethetné az ügynökség által irányított operatív tevékenységeket, de az érintett művelet pénzügyi támogatását is visszavonhatná.

IV.A schengeni szabályok egységes végrehajtása

A határigazgatás területére vonatkozó valamennyi szabály egységes végrehajtását rendszeresen ellenőrizni kell. Az Európai Határ- és Parti Őrség létrehozásával a schengeni szabályok egységes alkalmazása, valamint a tagállamok közötti határigazgatási feladatok harmonizált ellátása még jelentősebbé válik.

A schengeni térségre vonatkozó jogszabályok dinamikus szabálykészletet jelentenek, amelyek fokozatosan alakultak ki és épültek be jogszabályokba, valamint számos „puha jogi” dokumentumba, így kézikönyvekbe, iránymutatásokba, katalógusokba, bevált gyakorlatokba. A tagállamok által történő teljes és helyes alkalmazásukat rendszeresen ellenőrzik a schengeni értékelési mechanizmuson keresztül, amely minőségellenőrzési eszközként szolgál. A schengeni értékeléseket a Bizottság által elfogadott többéves és éves programok alapján végzik. Az értékelési kiküldetéseket követően az ezen értékelésekért felelős csoportok (a továbbiakban: a schengeni értékelésért felelős csoportok) ajánlásokat tesznek a tagállamoknak a nemzeti határigazgatási rendszereikben esetlegesen azonosított hiányosságok kezelésére.

Ebben a kontextusban a schengeni értékelő jelentések gyakran jelezték a végrehajtási folyamat gyengeségeként azt a tényt, hogy a schengeni szabályok jelentős részét nem kötelező erejű dokumentumok tartalmazzák. A „puha jog” és a kötelező erejű szabályok ötvözése nem mindig bizonyult hatékonynak, különösen amiatt, hogy a „puha jog” gyakran eltérően értelmezhető és hajtható végre.

Az esetleges eltérések elkerülése és annak biztosítása érdekében, hogy az Európai Határ- és Parti Őrség egységesen lássa el feladatait, fontos biztosítani a schengeni szabályok egységes alkalmazását az egész Unióra kiterjedően. A meglévő szabályok egységes és harmonizáltabb végrehajtása megvalósításának, valamint a schengeni vívmányoknak a határigazgatási intézkedések „egységes szabálykönyveként” történő jobb konszolidációja érdekében a Bizottság lépéseket tesz annak érdekében, hogy a „puha jogi” rendelkezéseket kötelező erejű intézkedésekkel váltsa majd fel.

V. A Schengeni határ-ellenőrzési kódex célzott módosítása

A külső határok ellenőrzése továbbra is a belső határellenőrzés nélküli térség fő biztosítékainak egyike. Az ilyen ellenőrzések egyik célja a tagállamok belső biztonságát és a közpolitikáját fenyegető bármiféle veszély megelőzése. Ahogy azt a közelmúltbeli terrortámadások is megmutatták, a fenyegetés az uniós jog keretében szabad mozgást élvező személyektől is származhat. A külső határok ellenőrzését meg kell erősíteni annak érdekében, hogy az ilyen személyek azonosíthatóak legyenek és minimalizálódjanak a schengeni térség belső biztonságára veszélyt jelentő kockázatok. Ezt a schengeni térség működéséről szóló nyolcadik kétéves jelentés következtetései is megerősítették.

E szükséglet kezelése érdekében a Bizottság javaslatot tesz a Schengeni határ-ellenőrzési kódex célirányos módosítására az uniós polgárok olyan adatbázisok felhasználásával végzett ellenőrzéseit illetően, mint a Schengeni Információs Rendszer, az ellopott és elvesztett úti okmányok adatbázisa, valamint a vonatkozó nemzeti rendszerek. Ahogy azt a 2015. november 9-i és 20-i IB Tanács is kérte, ez a kezdeményezés lehetővé teszi „a schengeni térség külső határain lehetővé teszi az uniós állampolgárok szisztematikus, a biometrikus adatokra is kiterjedő, a releváns adatbázisok felhasználásával történő ellenőrzését, amelynek során teljes körűen kihasználják a technikai megoldásokat annak érdekében, hogy az intézkedések ne gátolják a szabad mozgás zökkenőmentességét”.

A javasolt módosítások kötelezővé teszik az uniós állampolgárok szisztematikus, adatbázisok felhasználásával történő ellenőrzését valamennyi (légi, tengeri és szárazföldi) külső határon; az ilyen ellenőrzés ma kockázatértékelés alapján lehetséges. A szisztematikus ellenőrzések a személy személyazonosságát és nemzetiségét, valamint az úti okmány érvényességét és hitelességét ellenőrzik. Ezen túlmenően ellenőrizni fogják, hogy a schengeni térségbe belépő személyek nem jelentenek-e veszélyt a közrendre és a belső biztonságra. Az új szabályok rugalmasságot is tartalmaznak – ahol a szárazföldi és tengeri határokon az uniós polgárok szisztematikus ellenőrzése aránytalanul hatna a határok forgalmára, a tagállamok dönthetnek úgy, hogy kockázatelemzés alapján csak szúrópróbaszerűen végzik ezeket.

VI. Az illegálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok visszatéréséhez biztosított európai úti okmány

Az Európában illegálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok hatékony visszatérésének biztosítása alapvető eleme egy átfogó, fenntartható és hiteles uniós migrációs politikának.