[pic] | AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA |

Brüsszel, 7.3.2007

SEC(2007) 290 végleges

Ajánlás

A TANÁCS VÉLEMÉNYE

az 1997. július 7-i 1466/97/EK tanácsi rendelet 9. cikkének (1) bekezdésével összhangban Bulgária 2006–2009 közötti időszakra vonatkozó konvergenciaprogramjáról

(előterjesztő: a Bizottság)

INDOKOLÁS

1. Előzmények

A Stabilitási és Növekedési Paktum, amely 1998. július 1-jén lépett hatályba, a rendezett államháztartás célkitűzésén alapszik, amely az árstabilitás, valamint a munkahelyteremtést elősegítő erőteljes fenntartható növekedés feltételei javításának eszköze. A 2005. évi reform elismerte a Paktum eredményességét a költségvetési fegyelem megszilárdításában, ugyanakkor célul tűzte ki a Paktum hatékonyságának és gazdasági megalapozottságának erősítését, valamint az államháztartás hosszú távú fenntarthatóságának biztosítását.

A költségvetési egyenleg felügyeletének megerősítéséről és a gazdaságpolitikák felügyeletéről és összehangolásáról szóló 1466/97/EK tanácsi rendelet[1], amely a Stabilitási és Növekedési Paktum része, előírja, hogy a tagállamoknak a Tanács és a Bizottság részére stabilitási vagy konvergenciaprogramokat kell benyújtaniuk (azon tagállamok esetében, amelyek már bevezették a közös valutát, (aktualizált) stabilitási programokat, a közös valutát még be nem vezetett tagállamok esetében pedig (aktualizált) konvergenciaprogramokat), és azokat évente aktualizálniuk kell.

Bulgária 2007. január 1-jén csatlakozott az EU-hoz, első konvergenciaprogramját január 5-én nyújtotta be. A Tanácsnak a rendelettel összhangban – a Bizottság ajánlása alapján, valamint a Gazdasági és Pénzügyi Bizottsággal folytatott konzultációt követően – véleményt kell megfogalmaznia a konvergenciaprogramról (az értékelés fő szempontjai a keretben találhatók).

2. A program értékelésének előzményei

A konvergenciaprogramban szereplő költségvetési stratégia értékelésére szolgáló feltételek meghatározása céljából e szakasz összefoglalja az utóbbi tíz év gazdasági és költségvetési teljesítményét.

Bulgária magas szintű makrogazdasági stabilitást ért el, amelyet megbízható államháztartás támogat. A gazdasági növekedés erőteljes és stabil volt, az elmúlt években 5,5 %-ra nőtt, de az egy főre jutó GDP (vásárlóerő-paritáson) alacsony maradt, és 2005-ben az EU-25-ök átlagának 32,9 %-át tette ki. Sok területen van még szükség felzárkózásra, így ez lesz a Bulgária előtt álló legfontosabb közép- és hosszú távú kihívás. A foglalkoztatás stabilan nőtt, de a munkanélküliségi ráta jelentős csökkenése ellenére a foglalkoztatási ráta az uniós átlag alatt marad. A munkaerőpiac rugalmasságát gyengítik a munkaerő szakképzettségi szintjéből és rendelkezésre állásának földrajzi helyszínéből eredő strukturális problémák, a munkaerőpiacra különösen a magasan képzett munkaerő alacsony kínálata jellemző. Az elvándorlás és a termékenységi ráta esése miatt a népesség csökken és elöregedik. A munkatermelékenység átlagos növekedése 1996–2005 között meglehetősen alacsony volt, de a közelmúltban a növekvő külföldi és hazai beruházások miatt csaknem 4 %-ra nőtt. A valutatanács 1997-es bevezetését követően az infláció 1999-ig egy számjegyűre zsugorodott, de a közelmúltban elakadt a dezinflációs folyamat. A hitelállomány igen gyors növekedése és a növekvő külső hiány – noha a külföldi közvetlen tőkebefektetésekhez köthető – a makrogazdasági stabilitással kapcsolatos aggodalmakra adott okot. 1998 óta az egyensúllyal vagy többlettel záró költségvetés révén tekintélyes mértékű költségvetési konszolidáció valósult meg. Az adósság/GDP-arány a több mint 100 %-ról 30 % alá csökkent. Lépéseket tettek a demográfiai változások által a nyugdíjrendszer elé állított kihívás leküzdésére is.

Keret: Az értékelés fő szempontjai Az 1466/97/EK tanácsi rendelet 5. cikkének (1) bekezdése (stabilitási programok esetében) és 9. cikkének (1) bekezdése (konvergenciaprogramok esetében) alapján az értékelés a következő szempontokra terjed ki: megalapozottak-e a program alapjául szolgáló gazdasági feltételezések; megfelelő-e a tagállam által benyújtott középtávú költségvetési célkitűzés és a felé vezető kiigazítási pálya; elégségesek-e a kiigazítási pályán maradás érdekében hozott és/vagy javasolt intézkedések ahhoz, hogy a középtávú költségvetési célkitűzés az adott ciklusban megvalósuljon; a középtávú költségvetési célkitűzés felé vezető kiigazítási pálya értékelésekor meg kell vizsgálni, hogy a kedvező gazdasági időszakokban nagyobb erőfeszítéseket tesznek-e a kiigazításra, miközben a kedvezőtlen időszakokban az erőfeszítések korlátozottabbak lehetnek, valamint – az euro-övezeti és az ERM II-höz csatlakozott tagállamok esetében – hogy a tagállam törekszik-e arra, hogy a középtávú költségvetési célkitűzés megvalósítása érdekében irányadó szinten évente a GDP 0,5 %-ának megfelelő mértékben javítsa a ciklikusan kiigazított, egyszeri és egyéb átmeneti intézkedések nélkül számított egyenleget; a középtávú költségvetési célkitűzés felé vezető kiigazítási pálya meghatározásakor (az azt még el nem ért tagállamok esetében) vagy az attól való átmeneti eltérés engedélyezésekor (az azt elért tagállamok esetében) figyelembe kell venni a hosszú távon közvetlen költségtakarékossági hatásokkal (köztük a potenciális növekedési ráta emelésével) járó, és ezért az államháztartás hosszú távú fenntarthatóságát kimutathatóan befolyásoló főbb strukturális reformok végrehajtását (azzal a feltétellel, hogy a GDP 3 %-ának megfelelő referenciaérték tekintetében megfelelő biztonsági tartalék áll rendelkezésre, és hogy a költségvetés egyenlege a programidőszakon belül várhatóan visszatér a középtávú költségvetési célkitűzéshez), különösen a kötelező, teljes tőkefedezeti pillért tartalmazó többpilléres rendszert bevezető nyugdíjreformokat; a tagállam gazdaságpolitikája összhangban van-e az átfogó gazdaságpolitikai iránymutatásokkal. A program makrogazdasági feltételezéseinek megalapozottságát a Bizottság szolgálatainak 2006. őszi előrejelzése alapján értékelik, felhasználva a potenciális kibocsátás és a ciklikusan kiigazított egyenlegek becslésére közösen megállapított módszertant is. Az átfogó gazdaságpolitikai iránymutatásoknak való megfelelés értékelésénél az államháztartási terület átfogó gazdaságpolitikai iránymutatásokat veszik figyelembe, amely a 2005–2008 közötti időszakra vonatkozó integrált iránymutatások része. Az értékelés kitér a következőkre is: az adósságráta alakulása és az államháztartás hosszú távú fenntarthatósága, amelyeknek a költségvetési egyenleg felügyelete során megfelelő figyelmet kell szentelni, a 2005. március 20-i, „A Stabilitási és Növekedési Paktum végrehajtásának javítása” című tanácsi jelentéssel összhangban. A hosszú távú fenntarthatóság értékelésének szempontjait egy 2006. október 12-i bizottsági közlemény határozza meg[2]; a magatartási kódex[3] betartása, amely többek között előírja, hogy a stabilitási és a konvergenciaprogramok szerkezete és adattáblázatai egységesek legyenek. |

- Ajánlás

A TANÁCS VÉLEMÉNYE

az 1997. július 7-i 1466/97/EK tanácsi rendelet 9. cikkének (1) bekezdésével összhangban Bulgária 2006–2009 közötti időszakra vonatkozó konvergenciaprogramjáról

AZ EURÓPAI UNIÓ TANÁCSA,

tekintettel az Európai Közösséget létrehozó szerződésre,

tekintettel a költségvetési egyenleg felügyeletének megerősítéséről és a gazdaságpolitikák felügyeletéről és összehangolásáról szóló, 1997. július 7-i 1466/97/EK tanácsi rendeletre[4] és különösen annak 9. cikke (1) bekezdésére,

tekintettel a Bizottság ajánlására,

a Gazdasági és Pénzügyi Bizottsággal folytatott konzultációt követően,

A KÖVETKEZŐ VÉLEMÉNYT FOGALMAZTA MEG:

1. [2007. március 27-én] a Tanács megvizsgálta Bulgária 2006–2009 közötti időszakra vonatkozó konvergenciaprogramját.

2. Bulgária magas szintű makrogazdasági stabilitást ért el, amelyet megbízható államháztartás támogat. A gazdasági növekedés erőteljes és stabil volt, az elmúlt években 5,5 %-ra nőtt, de az egy főre jutó GDP (vásárlóerő-paritáson) alacsony maradt, és 2005-ben az EU-25-ök átlagának 32,9 %-át tette ki. Sok területen van még szükség felzárkózásra, így ez lesz a Bulgária előtt álló legfontosabb közép- és hosszú távú kihívás. A valutatanács 1997-es bevezetését követően az infláció 1999-ig egy számjegyűre zsugorodott, de a közelmúltban elakadt a dezinflációs folyamat, a fogyasztóiár-infláció 2006-ban 7,3 % volt.

3. A program alapjául szolgáló makrogazdasági forgatókönyv szerint a reál-GDP növekedése magas szintű marad, illetve kis mértékben, a 2006-os 5,9 %-ról átlagosan 6,1 %-ra nő a programidőszak hátralévő részében. A jelenleg rendelkezésre álló információk fényében úgy tűnik, hogy a forgatókönyv megalapozott növekedési feltételezéseken alapul. A középtávon azonban továbbra is kockázati tényező marad a magas külső egyensúlytalanság, különösen, hogy 2006-ban a GDP 14,1 %-ára vártnál magasabb, 16 % lett a külső hiány, noha a hiányt teljes mértékben finanszírozták a külföldi közvetlen tőkebefektetések. A program inflációs előrejelzése valószerűnek tűnik.

4. A Bizottság szolgálatainak 2006. őszi előrejelzése szerint az államháztartási többlet 2006-ban a GDP 3,3 %-a lesz, szemben a 2005-ös előcsatlakozási gazdasági programban meghatározott egyensúlyi költségvetési céllal és a konvergenciaprogramban foglalt, a GDP 3,2 %-ának megfelelő céllal. A lényegesen jobb költségvetési eredmény főként az előre jelzettnél magasabb bevételek eredménye, ami az előcsatlakozási gazdasági programban szereplő óvatos előrejelzéseknek, a magasabb kibocsátásnövekedésnek és az adóbehajtás javításának köszönhető. Az előcsatlakozási gazdasági programban szereplő előrejelzéshez képest a kiadások is alacsonyabbak, GDP-arányosan 1 %-kal, főként az alacsonyabb folyó kiadások miatt.

5. A konvergenciaprogramban meghatározott középtávú költségvetési stratégia célja, hogy a makrogazdasági stabilitás és az államháztartás fenntarthatósága védelme érdekében a GDP 0,8–1,5 %-a közé eső államháztartási többletet tartson fenn. 2007-ben a költségvetési szigor jelentős enyhülése várható, a költségvetési többlet a 2006-os 3,2 %-ról a GDP 0,8 %-ára esik. 2008-ban és 2009-ben az államháztartási többlet újra nőni fog és a GDP 1,5 %-án stabilizálódik. A kamatkiadások a programidőszak alatt a GDP mintegy 0,25 %-ával csökkennek, az elsődleges többlet pedig a 2006-os 4,5 %-ról 2007-ben a GDP 2,25 %-ára csökken, majd 2008-ban és 2009-ben a GDP 2,75 %-ára áll vissza. A költségvetési szigor 2007-es enyhítése csaknem kizárólag a kiadási oldalra szorítkozik. A kiadások az előrejelzés szerint a GDP 2,75 %-ának megfelelő mértékben nőnek, és e növekedésnek csupán egy részét, a GDP mintegy 0,75 %-át terelik vissza a költségvetésbe 2008-ban. A 2007-re előre jelzett kiadásnövekedés főként az „egyéb kiadásokból” (a GDP 2,5 %-a) és támogatásokból (a GDP 0,5 %-a) jön össze. Az „egyéb kiadások” növekedése Bulgária EU-nak fizetett hozzájárulását (a GDP 1,25 %-a), az EU strukturális alapjához kötődő projektekre fordított kiadások növekedését (a GDP 0,25 %-a) – amelyet teljes mértékben finanszíroznak az EU-s támogatásokból származó magasabb bevételek – és az „egyéb folyó kiadások” növekedését (a GDP 1 %-a) tükrözi. A társasági és a személyi jövedelemadó 2007-re tervezett csökkentését az előrejelzés szerint csaknem teljesen kompenzálja az adómorál és az adóbehajtás javulása. Ennek következtében az összbevétel (a GDP arányában) csaknem változatlan marad a programidőszak alatt. A program arra is utal, hogy noha a 2007-es költségvetés a GDP 0,8 %-ának megfelelő államháztartási többletet irányoz elő, a költségvetés végrehajtása során valójában ennél magasabb, a GDP 2 %-ának megfelelő többletre törekednek. Ennek alapja a költségvetési törvény egy rendelkezése, amely szerint a költségvetésben szereplő elsődleges folyó kiadások 10 %-a csak akkor valósítható meg, ha a külső hiány nem nő tovább. A 2005-ös előcsatlakozási gazdasági programhoz képest meglehetősen felfelé módosították a költségvetési célokat, aminek hátterében a bevételi előirányzatok 2006-os jelentős túlteljesítése áll, amely a következő évekre is kihat, valamint a kibocsátásnövekedésre vonatkozó kedvezőbb kilátások.

6. A közös módszertannak megfelelő strukturális egyenleg (tehát a ciklikusan kiigazított, egyszeri és egyéb átmeneti intézkedések nélkül számított egyenleg) a tervek szerint 2007-ben a GDP 1 %-ára csökken a 2006-os 3,25 %-ról, majd 2008-ban és 2009-ben újra nőni fog, a GDP mintegy 2 %-ára. Amennyiben 2007-ben magasabb, a GDP 2 %-át kitevő nominális többlet valósulna meg, ahogy az a program céljai közt szerepel, úgy a kiigazítási pálya egyenletesebb lenne. A program középtávú költségvetési célkitűzésként strukturális egyensúlyi pozíciót határoz meg, amelyet a programidőszak alatt nagy biztonsági tartalék mellett fent kívánnak tartani. Mivel a középtávú célkitűzés szigorúbb az irányadó minimumértéknél (amely a becslések szerint a GDP mintegy 1,25 %-át kitevő hiány), megvalósítása valószínűleg biztonsági tartalékot nyújt a túlzott hiány felmerülésével szemben. A középtávú célkitűzés szigorúbb, mint azt az adósságráta és a hosszú távú átlagos potenciális kibocsátásnövekedés indokolná.

7. A programban szereplő költségvetési előrejelzések kockázatai 2008 és 2009 tekintetében nagyjából kiegyensúlyozottnak tűnnek, 2007-ben azonban a programban előre jelzettnél jobban alakulhat a költségvetés teljesítménye. Figyelembe véve a költségvetési célok megvalósításában elért eddigi jó eredményeket, valamint a 2007-es költségvetési törvény kiadásokat korlátozó rendelkezéseit, 2007-re magasabb többlet tűnik valószínűnek, még akkor is, ha a 2007-es bevételi előrejelzéseknek lehetnek negatív kockázatai, például előfordulhat, hogy az adócsökkentéseket nem teljes mértékben kompenzálja az adómorál és az adóbehajtás javulása. Noha 2008 utánra nem adták meg a kiigazítási stratégia részleteit, a programidőszak végéig érvényes költségvetési célkitűzések nagyjából megalapozottnak tűnnek, feltéve hogy 2007-ben a jelenleg előre jelzettnél jobban alakul a költségvetés teljesítménye.

8. E kockázatértékelés alapján a programban szereplő költségvetési irányvonal azt mutatja, hogy a programidőszak alatt nagy biztonsági tartalékkal megvalósítható a középtávú célkitűzés. Az irányvonal ezenkívül a programidőszak alatt bekövetkező normál makrogazdasági ingadozások esetén elegendő biztonsági tartalékot nyújt a GDP 3 %-ában rögzített hiányküszöb átlépésével szemben. Előfordulhat, hogy a program által alkalmazott költségvetési irányvonal 2007-ben, amikor kedvező gazdasági időszak várható, ciklikus politikába kezd. Ez nem lenne teljesen összhangban a Stabilitási és Növekedési Paktummal. 2007-ben várhatóan előfordulnak majd kedvező időszakok, ekkor a strukturális egyenleg a program tervei szerint a GDP 2,25 %-ának megfelelő mértékben csökken, a Bizottság szolgálatainak 2006. őszi előrejelzése szerint pedig 1,5 %-kal.

9. A bruttó államadósság a becslések szerint 2006-ban a GDP 25,25 %-a volt, azaz jóval a Szerződésben meghatározott 60 %-os referenciaérték alatt maradt. A program előrejelzése szerint az adósságráta a programidőszak alatt 4 százalékponttal csökken.

10. Az elöregedéssel kapcsolatos kiadások hosszú távú, az EPC/Bizottság általános makrogazdasági feltételezésein alapuló előrejelzésének hiányában Bulgária esetében nem lehet olyan összehasonlítható és megbízható módon értékelni a népesség elöregedésének hatását, mint a többi tagállam esetében, ahol rendelkezésre állnak ezek az előrejelzések. A jelenlegi demográfiai szerkezet miatt azonban nem lehet kizárni, hogy az elöregedés jelentős hatással lesz a költségekre. A tekintélyes strukturális többletet tartalmazó kiinduló költségvetési egyenleg jelentősen hozzájárul az adósságszint stabilizálásához, mielőtt figyelembe lehetne venni a népesség elöregedése által okozott hosszú távú költségvetési hatásokat. Magas elsődleges többletek fenntartása a középtávon hozzájárulhat az államháztartás fenntarthatóságával kapcsolatos kockázatok visszafogásához.

11. A programban szereplő költségvetési stratégia részben megfelel a 2005–2008 közötti időszakra vonatkozó, az integrált iránymutatásokban foglalt átfogó gazdaságpolitikai iránymutatásoknak. A program szerinti költségvetési irányvonal 2007-ben, amikor kedvező gazdasági időszak várható, támogatja a konjunktúrát, és a már amúgy is magas külső hiány további felhalmozódásának kockázatával jár. Ezenkívül – noha tettek lépéseket a nyugdíjrendszer hosszú távú fenntarthatóságának javítása érdekében – igen kevés konkrét intézkedést irányoznak elő a közkiadások hatékonyságának javítására, főként az egészségügyben, ahol a kiadások felügyelete és ellenőrzése és a szolgáltatások minősége visszatérő problémát jelent.

12. Ami a stabilitási és konvergenciaprogramok magatartási kódexében meghatározott adatszolgáltatási követelményeket illeti, a program az előírt és a nem kötelező adatok tekintetében részben hiányos[5].

Az általános következtetés szerint a középtávú költségvetési egyenleg helyzete rendezett, és a költségvetési stratégia példája a Paktummal összhangban irányított költségvetési politikának. A költségvetési többlet 2007-ben, gazdaságilag kedvező időszakokban tervezett csökkentése azonban végül konjunktúrát támogató költségvetési irányvonallá válhat és növelheti a fennálló külső egyensúlytalanságot.

A fenti értékelés alapján Bulgáriát felkérik arra, hogy:

(i) a makrogazdasági stabilitás elősegítése és a magas külső hiány lefaragása érdekében 2007-ben a jelenleg tervezettnél magasabb költségvetési többletet érjen el, azután pedig erős költségvetési pozíciót tartson fenn;

(ii) növelje a közkiadások hatékonyságát, különösen az egészségügy reformja révén.

A kulcsfontosságú makrogazdasági és költségvetési előrejelzések összehasonlítása 1

2A Bizottság szolgálatainak számításai a programban megadott információk alapján. |

3Ciklikusan kiigazított egyenleg, az egyszeri és egyéb átmeneti intézkedések nélkül (hasonlóan az előző sorokhoz). |

4A programban nem szerepelnek egyszeri és egyéb átmeneti intézkedések. |

5A Bizottság szolgálatainak 2006. őszi előrejelzésében nem szerepelnek egyszeri és egyéb átmeneti intézkedések. |

6A 2005–2008 közötti időszakra vonatkozóan 5,8 %-os, 6,3 %-os, 6,4 %-os és 6,7 %-os becsült potenciális növekedés alapján. |

[1] HL L 209., 1997.8.2., 1. o. Az 1055/2005/EK rendelettel (HL L 174., 2005.7.7., 1. o.) módosított rendelet. Az e szövegben említett összes dokumentum megtalálható a következő weboldalon:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

[2] „Az uniós államháztartások hosszú távú fenntarthatóságáról” szóló bizottsági közlemény a Tanácsnak és az Európai Parlamentnek, COM(2006) 574, 2006.10.12., és „Az államháztartások hosszú távú fenntarthatósága az Európai Unióban”, Európai Bizottság, Gazdasági és Pénzügyi Főigazgatóság (2006), European Economy, 2006/4. szám.

[3] „A Stabilitási és Növekedési Paktum végrehajtásának részletes leírása, valamint iránymutatások a stabilitási és konvergencia programok tartalmára és formájára vonatkozóan”, amelyet az ECOFIN-Tanács 2005. október 11-én jóváhagyott.

[4] HL L 209., 1997.8.2., 1. o. Az 1055/2005/EK rendelettel (HL L 174., 2005.7.7., 1. o.) módosított rendelet. Az ebben a szövegben említett dokumentumok az alábbi weboldalon érhetők el:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

[5] Hiányoznak a munkaerő-piaci adatok a ledolgozott órák számáról, továbbá néhány adat a hosszú távú fenntarthatósággal kapcsolatban.