1.Bevezetés

Az Európai Parlament és a Tanács 2017. március 15-én elfogadta a terrorizmus elleni küzdelemről szóló (EU) 2017/541 irányelvet (a továbbiakban: irányelv). A 2002/475/IB tanácsi kerethatározatot (a továbbiakban: kerethatározat) felváltó irányelvet azzal a céllal fogadták el, hogy a terrorizmussal kapcsolatos bűncselekmények körének kiterjesztése, a rendőrség és az ügyészség számára a terrorista bűncselekmények megelőzéséhez és leküzdéséhez szükséges eszközök biztosítása, valamint a terrorizmus áldozatainak sajátos igényeinek jobb figyelembevétele révén megerősítsék az EU jogi keretét. Az irányelv hatálya alá tartozó tagállamokra (a továbbiakban: tagállamok) nézve az irányelv magában foglalja a terrorista bűncselekmények harmonizált fogalommeghatározását, valamint minimumszabályokat állapít meg a terrorista bűncselekmények, a terrorista csoporthoz kapcsolódó bűncselekmények és a terrorista tevékenységekhez kapcsolódó bűncselekmények terén alkalmazandó szankciókat illetően. Ez referenciaként szolgál a tagállami hatóságok közötti együttműködéshez és információcseréhez. Az Unión belüli közös alapvonal egyúttal a terroristák által kihasználható jogi kiskapukat is kiküszöböli. A közelmúltbeli afganisztáni események ismét kiemelték annak jelentőségét, hogy olyan szilárd keretre van szükség, amely lehetővé teszi a terrorizmus elleni küzdelmet, többek között a büntetőjog révén is.



A szabályok nemzeti jogba történő átültetésének határideje 2018. szeptember 8. volt. 2020 szeptemberében a Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy az irányelv átültetésének eredményeképpen lényegesen határozottabbá vált a tagállamok terrorizmushoz való hozzáállása a büntető igazságszolgáltatás terén, és erősödtek a terrorizmus áldozatainak biztosított jogok. A Bizottság azonban számos átültetési problémával szembesült (részletesebben lásd a 2. szakaszt).



Az irányelv 29. cikkének (2) bekezdése értelmében a Bizottság köteles jelentést benyújtani az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak, amelyben értékeli az irányelv terrorizmus elleni küzdelemben játszott szerepét. A jelentésnek ki kell terjednie az irányelvnek az alapvető jogokra és szabadságokra – köztük a megkülönböztetésmentességre, a jogállamiságra –, valamint a terrorizmus áldozatai számára biztosított védelmi szintre és a számukra nyújtott segítség szintjére gyakorolt hatására is. A minőségi jogalkotásra vonatkozó iránymutatásokkal összhangban a Bizottság egyúttal arra is megragadta az alkalmat, hogy értékelje az irányelv relevanciáját, hatékonyságát, eredményességét, következetességét és uniós hozzáadott értékét. Ezen értékelési kritériumokat az irányelv hatálybalépésének időpontjától, azaz 2017. április 20-tól 2021 júniusáig értékelték. Mivel a Bizottság 2015-ben terjesztette elő az irányelvre irányuló javaslatát, ezt használta referenciapontként az alaphelyzet értékeléséhez.



Az értékelés részletes megállapításait, valamint az alkalmazott módszertant egy bizottsági szolgálati munkadokumentum tartalmazza. A Bizottság 2021. július 14-én konzultációt folytatott a Szabályozói Ellenőrzési Testülettel e bizottsági szolgálati munkadokumentumról. 2021. július 16-án javításra irányuló ajánlásokat tartalmazó kedvező véleményt kapott a testülettől, majd ezen ajánlások alapján felülvizsgálta a dokumentumot. Az értékelés fő megállapításait e jelentés 3. szakasza foglalja össze. 2021. július 1-jén a Bizottság a következő lépések megvitatása céljából külön munkaértekezletet szervezett a tagállamokkal, amelyen az Europol, az Eurojust és a terrorizmus elleni küzdelem uniós koordinátora is részt vett.

2.Háttér-információk

Az irányelv a terrorizmussal kapcsolatos tagállami büntető igazságszolgáltatási válaszlépések sarokköve. A valamennyi tagállamra nézve közös jogi keret referenciaként szolgál az információcseréhez és az együttműködéshez. Az irányelvet többek között azért fogadták el, hogy figyelembe vegyék a terrorista fenyegetés Unión belüli alakulását, valamint eleget tegyenek az Unió és a tagállamok nemzetközi jog szerinti jogi kötelezettségeinek, mindenekelőtt a külföldi terrorista harcosok és a terrorizmus finanszírozásának jelenségével kapcsolatban. A Bizottság eredetileg azt tervezte, hogy 2015-ben hatásvizsgálatot végez, és indokolt esetben 2016-ban jogalkotási javaslatot nyújt be. A Franciaországban, Belgiumban, Dániában és Németországban elkövetett terrortámadások sorozata azonban rávilágított arra, hogy haladéktalanul cselekedni kell. Ezért az irányelv elfogadásának sürgősségére tekintettel nem végeztek hatásvizsgálatot, és 2015. december 2-án közzétették a bizottsági javaslatot.



Az irányelv általános célja, hogy büntetőjogi eszközökkel küzdjenek a terrorizmus ellen. Az irányelv célja konkrétan a következő:

·a terrorista bűncselekmények, a terrorista csoporthoz kapcsolódó bűncselekmények és a terrorista tevékenységekhez kapcsolódó bűncselekmények fogalmának közelítése, ami referenciaként szolgál a tagállami hatóságok közötti információcseréhez és együttműködéshez;

·a bűncselekmények fogalommeghatározásával és a terrorista bűncselekmények, a terrorista csoporthoz kapcsolódó bűncselekmények, valamint a terrorista tevékenységekhez kapcsolódó bűncselekmények terén alkalmazandó szankciókkal kapcsolatos minimumszabályok megállapítása; valamint

·a terrorizmus áldozatainak védelmére és támogatására, valamint az áldozatoknak való segítségnyújtásra vonatkozó intézkedések megerősítése.



A Bizottság 2020-ban értékelte az irányelv átültetését, és errről szóló jelentésében néhány hiányosságot állapított meg. A Bizottság mindenekelőtt úgy értékelte, hogy az irányelv nemzeti szintű helyes átültetése javítaná az irányelv működését. Az 1. szakaszban említettek szerint az átültetésről szóló jelentés az átültetéssel kapcsolatban több problémát is feltárt. Néhány jelentős probléma:

·az irányelv 3. cikkében szereplő egy vagy több terrorista bűncselekmény hiányos vagy helytelen átültetése, különösen a felsorolt bűncselekmények terrorista bűncselekménnyé minősítésének elmulasztása, ami több másik rendelkezés átültetését is befolyásolja;

·az irányelv 6., 7., 8., 9. és 11. cikkében szereplő „elkövetésben való közreműködés” elem átültetésének hiánya;

·a terrorizmus céljából való utazásról szóló 9. cikk és a terrorizmus finanszírozásáról szóló 11. cikk – azaz az irányelvben bevezetett új rendelkezések közül kettő –– hiányos vagy helytelen átültetése; valamint

·hiányosságok a terrorizmus áldozataira vonatkozó különös rendelkezések átültetésében.

A jelenlegi értékelés az irányelv működésének a puszta átültetésen túlmutató, szélesebb körű elemzését tartalmazza. Ami az értékeléshez használt módszertant illeti, ötvözték a rendelkezésre álló dokumentumok vizsgálatát és a helyszíni kutatásokat. Az érdekelt felek széles körével konzultáltak: többek között az irányelv végrehajtásáért felelős tagállami hatóságokkal, a Bizottság különböző igazgatóságaival, az Európai Külügyi Szolgálattal, az Alapjogi Ügynökséggel (a továbbiakban: FRA), a Bűnüldözési Együttműködés Európai Uniós Ügynökségével (a továbbiakban: Europol), az Európai Unió Büntető Igazságügyi Együttműködési Ügynökségével (a továbbiakban: Eurojust), a civil társadalommal, azon belül is emberi jogi szervezetekkel, tudományos körökkel és agytrösztökkel, valamint a nagyközönséggel. Az értékelés alátámasztására külső értékelő tanulmányt (a továbbiakban: külső tanulmány) készítettek. A külső értékelő tanulmányt az ICF Consulting Services készítette egy szolgáltatásra irányuló pályázat felhívást követően, keretszerződés alapján. Az értékelést kevert módszertani megközelítést követve, számos forrást felhasználó triangulációra támaszkodva végezték. Ezenkívül a Bizottság kérésére az FRA 2021 áprilisában benyújtotta a Bizottságnak az irányelv alapvető jogokra és szabadságokra gyakorolt hatásával kapcsolatos észrevételeit. Az FRA 107 gyakorló szakemberrel (védőügyvédekkel, bírákkal és vizsgálóbírókkal, bűnüldöző szervek tagjaival, ügyészekkel, nem kormányzati szervezetekkel és a tudományos élet szereplőivel) készített interjúkat a kutatási projekthez. 2021 őszén az FRA egy részletesebb, a főbb megállapításokat és az FRA véleményét tartalmazó jelentést fog közzétenni. Ezenkívül az Eurojust is benyújtotta észrevételeit az irányelv azon rendelkezéseire összpontosítva, amelyeket a közelmúltbeli büntetőeljárások és ítéletek esetében alkalmaztak. A Bizottság azért kérte ilyen észrevételek benyújtását, hogy az irányelv 29. cikkének (2) bekezdésében előírtak szerint figyelembe vegye a tagállamok által a 2005/671/IB határozat alapján szolgáltatott információkat. Végezetül az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság (a továbbiakban: EGSZB) saját kezdeményezésére elkészítette az irányelv független értékelését, és tájékoztató jelentést készített, amelyet a jelenlegi értékeléshez is forrásként használtak.

3.Főbb megállapítások

Az irányelv működésének értékelése általában véve kedvező. Az irányelv a várakozásoknak megfelelően működött és nagyrészt elérte célkitűzéseit. A fent említett források alapján az értékelés egész pontosan a következőket állapítja meg:

I.Az irányelv hatálya és fogalommeghatározásai, valamint az abban foglalt minimumszabályok összességében nagyon is időszerűek. Az értékelés azt is megállapítja, hogy az irányelv várhatóan a következő években is időszerű marad.

II.Az irányelv kielégítő mértékben érte el célkitűzéseit. Mindazonáltal vannak olyan tényezők, amelyek korlátozzák az irányelv hatékonyságát, például a szélsőjobboldali terrorizmus elleni küzdelem tekintetében.

III.Az irányelv eredményeinek eléréséhez szükséges pontos költségeket illetően nem áll rendelkezésre meggyőző bizonyíték. Mindazonáltal az irányelv végrehajtásához kapcsolódó költségek alacsonynak tűnnek, miközben a megkérdezett érdekelt felek többsége azt jelezte, hogy az irányelv némi vagy jelentős javulást – többek között nagyobb jogi egyértelműséget és megerősített együttműködést – eredményezett.

IV.Az irányelv összességében következetes. Az értékelésből az is kiderült, hogy az irányelv összhangban áll az ehhez kapcsolódó egyéb nemzeti, uniós és nemzetközi szintű beavatkozásokkal.