A folyamat során a célravezetőségi vizsgálatot két külön értékelő tanulmánnyal támasztották alá, amelyeket az érdekelt felek bevonásával, többek között az uniós ökocímkéről tartott nyilvános konzultáció és az EMAS kapcsán az érdekelt felek körében tartott célzott konzultáció alapján készítettek el. Az érdekeltekkel folytatott konzultáció különösen fontos volt, hiszen a célravezetőségi vizsgálat átfogó voltát bizonyos mértékben korlátozta a rendszerek önkéntes jellege és a rendszerek hatásainak számszerűsítéséhez szükséges adatok hiánya. A szervezetek és a termékek környezetvédelmi teljesítményének számszerűsítésére és referenciaértékeinek meghatározására szolgáló, közösen megállapított módszerek hiánya egyben azt is jelenti, hogy nem lehet módszeresen összehasonlítani a rendszerekben részt vevő termékeket és szervezeteket azokkal, amelyek nem vesznek részt e rendszerekben. Ráadásul a rendeletek nem határoznak meg világos célkitűzéseket e rendszerek alkalmazására, és ezért nem lehet számszerűen értékelni, hogy azok teljesítették-e a velük szemben támasztott elvárásokat vagy sem.

Az EMAS és az ökocímke a környezetvédelmi célok teljesítése mellett a gazdasági célkitűzések elérését is elősegítheti. Például azok a cégek, köztük kkv-k, amelyek részt vesznek az EMAS-ban, az erőforrás-hatékonyság növelésével javíthatják pénzügyi teljesítményüket és versenyképességüket. Az EMAS és az ökocímke – ha azt széles körben alkalmazzák és megfelelően végrehajtják – ösztönözheti az innovációt, és valódi piaci változást hozhat.

Az EMAS és az uniós ökocímke a termékpolitikai keretrendszer szerves részét képezi, ahogy az a fenntartható fogyasztási, termelési és iparpolitikai cselekvési tervről szóló 2008-as közleményben is megjelent. Azóta a hetedik környezetvédelmi cselekvési program rámutatott arra, hogy szükség van egy olyan szakpolitikai keretre, amely megfelelő jelzéseket ad a termelőknek és a fogyasztóknak ahhoz, hogy előmozdítsák az erőforrás-hatékonyságot és a körforgásos gazdaságot, továbbá a körforgásos gazdaságra vonatkozó uniós cselekvési tervről szóló közlemény felhívta a figyelmet arra, hogy a körforgásos gazdaságra való áttérés megvalósítása érdekében támogatni kell mind a termelésre, mind a fogyasztásra irányuló erőfeszítéseket – ideértve az EMAS és az uniós ökocímke jobb kihasználását is. Ugyanakkor a rendeletek egyértelmű jelentőséggel bírnak az ENSZ 2030-ig tartó időszakra vonatkozó fenntartható fejlesztési menetrendjének és az abban foglalt 17 fenntartható fejlesztési célnak a teljesítése szempontjából, különös tekintettel a 12. célra, amely a fenntartható fogyasztási és termelési minták biztosítására irányul.

Ez a bizottsági jelentés és annak mellékletei e követelményeknek tesznek eleget. Tartalmazzák továbbá a jogszabályok tekintetében az Európai Bizottság célravezető és hatásos szabályozás programja (REFIT) keretében végzett célravezetőségi vizsgálat megállapításait is. A REFIT célravezetőségi vizsgálattal kapcsolatos célkitűzése annak felmérésére irányul, hogy a rendeletek mennyire biztosítják a polgárok, a vállalkozások és a társadalom szempontjából várt előnyöket.

A szervezeteknek a közösségi környezetvédelmi vezetési és hitelesítési rendszerben (EMAS) való önkéntes részvételéről szóló 1221/2009/EK rendelet (EMAS-rendelet) 47. cikke értelmében a Bizottságnak jelentést kell benyújtania az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak, amely az adott fejezet (VIII. fejezet) értelmében tett lépésekre és intézkedésekre vonatkozó információkat, valamint a 41. cikk alapján a tagállamoktól kapott információkat tartalmazza. A rendelet 50. cikke értelmében a Bizottságnak felül kell vizsgálnia az EMAS-t a működése során nyert tapasztalatok és a nemzetközi fejlemények fényében. A Bizottságnak figyelembe kell vennie az Európai Parlamenthez és a Tanácshoz a 47. cikkel összhangban benyújtott jelentéseket is.

Az uniós ökocímkéről szóló 66/2010/EK rendelet (az uniós ökocímke-rendelet) 14. cikke értelmében a Bizottságnak jelentést kell benyújtania az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak az uniós ökocímke-rendszer végrehajtásáról, amelynek a rendszer esetleges felülvizsgálatára vonatkozó elemeket is tartalmaznia kell.

Az EMAS és az uniós ökocímke a fenntartható fogyasztás és termelés uniós szakpolitikai keretrendszerének részét képezi. Az uniós ökocímkét 1992-ben, az EMAS-t pedig 1995-ben hozták létre. Mindkettőt 2008-ban vezették be újra a fenntartható fogyasztási, termelési és iparpolitikai cselekvési tervről szóló közlemény keretében. Az uniós ökocímke célkitűzése „egyfelől olyan termékek népszerűsítése, amelyek teljes életciklusukat tekintve kisebb mértékben károsítják a környezetet, másfelől a fogyasztók tájékoztatása a termékek környezeti hatásairól pontos, nem megtévesztő és tudományosan megalapozott információk alapján”; az EMAS célkitűzése, hogy „elősegítse a szervezetek környezetvédelmi teljesítményének folyamatos javítását a szervezetek saját környezetközpontú irányítási rendszerének kialakítása és alkalmazása, az ilyen rendszerek teljesítményének szisztematikus, objektív és rendszeres értékelése, a környezetvédelmi teljesítményre vonatkozó információk, illetve a nyilvánossággal és más érdekelt felekkel folytatott nyílt párbeszéd biztosítása, valamint az alkalmazottak aktív bevonása és megfelelő képzése révén”.

•A rendeletek hozzájárulnak a fogyasztás és termelés környezeti hatásainak csökkentéséhez (általános célkitűzés).

•A rendeletek hozzájárulnak a szervezetek környezeti teljesítménye folyamatos javításának előmozdításához, és támogatják a kisebb környezeti hatással járó termékeket (konkrét célkitűzések) az uniós ökocímkére vonatkozó kritériumokon és az EMAS-t alkalmazó szervezetekben megfigyelhető környezeti fejlesztéseken keresztül (operatív célkitűzés).

Azonban:

•E hozzájárulást jelentősen korlátozza az EMAS és az uniós ökocímke termelők és szervezetek általi kihasználtsága (operatív célkitűzés), ami nagyrészt azzal függ össze, hogy a rendszeren kívüli érdekelt felek – köztük az üzleti partnerek, a fogyasztók, de maguk a hatóságok is – korlátozott ismeretekkel rendelkeznek, ami piaci és közigazgatási/szabályozási szempontból korlátozott mértékben motiválja a részvételt, de a részvételi kritériumoknak is betudható, amelyeket az uniós ipar bizonyos esetekben nehezen tud teljesíteni,

•e hozzájárulás továbbá korlátozott mértékű, összehasonlítva a fogyasztás és a termelés általános környezeti hatásainak csökkentése tekintetében kezelendő kihívások teljes kiterjedésével.



E korlátok ellenére a rendeletek továbbra is azon uniós szakpolitikai intézkedéscsomag fontos részét képezik, amely válasszal szolgál a jelenlegi fogyasztási és termelési minták megváltoztatásával kapcsolatos – a jelenlegi stratégiai szakpolitikai célkitűzésekben, többek között az Európa 2020 stratégiában, az erőforrás-hatékony Európa megvalósításának ütemtervében, a hetedik környezetvédelmi cselekvési programban és a körforgásos gazdaságra vonatkozó uniós cselekvési tervben is tükröződő – növekvő igényre. Az uniós szakpolitikai eszközök között az EMAS és az uniós ökocímke (a zöld közbeszerzéssel együtt) egyedülálló abból a szempontból, hogy az egész életciklusra kiterjedően kezelni kívánja a környezeti hatásokat, ideértve az európai fogyasztás azon Unión kívüli országokban bekövetkező hatásainak növekvő számát, ahol ezeket a termékeket és anyagokat gyakran gyártják, és ahonnan azokat az Unióba importálják. Az EMAS esetében kérdésessé válik annak jövőbeli jelentősége, mivel a 2015-ben felülvizsgált ISO 14001 szabvány annak egyre több, ha egyelőre nem is az összes fő elemét tartalmazza.

A rendeletek részben hatékonynak bizonyultak, mivel biztosítják a következőket:

•Jobb környezeti teljesítmény figyelhető meg az uniós ökocímkével ellátott termékek esetében. A környezeti kiválóságra (a piacon forgalomba lévő termékek környezeti teljesítményének felső 10–20 %-ára) vonatkozó mennyiségi referenciaértékeket azonban nem lehet értékelni, mert nincs elfogadott módszertan az összehasonlításra, és nem állnak rendelkezésre átfogó adatok. Bizonyos esetekben, amikor az uniós ökocímkére vonatkozó kritériumok érvényességét a piaci helyzet alakulásának átfogó elemzése nélkül kiterjesztik, szintén előfordulhat, hogy az uniós ökocímke többé már nem tükrözi a környezeti kiválóságot.

•Az alapmutatók többségét – többek között az energiahatékonyságot, a vízfogyasztást és a szén-dioxid-kibocsátást – illetően jobb környezeti teljesítmény figyelhető meg az EMAS-tanúsítással rendelkező szervezeteknél. A hulladékokkal és anyagfelhasználással kapcsolatos alapmutatók esetében a kép árnyaltabb: egyrészről az EMAS-tanúsítással rendelkező szervezetek több mint 75 %-a pozitív teljesítményváltozásokat tapasztal a hulladékok és az anyagfelhasználás tekintetében, másrészről azonban az alapmutatókról készített jelentésekből vett minta alapján számolt átlagos teljesítmény negatív lett. Egyes tanulmányok szerint az EMAS az ISO 14001 szabványhoz képest általánosságban a környezeti teljesítmény nagyobb növekedését hozza magával.

Az eszközök átfogó hatékonyságát azonban csökkenti azok korlátozott alkalmazása:

•Az EMAS és az uniós ökocímke kihasználtsága nem megfelelő ahhoz, hogy jelentős változásokat hozzon a fogyasztási és termelési minták egészében, ezáltal pedig jelentős környezeti előnyökkel szolgáljon a rendszerekben való részvételt választó vállalatokon és szervezeteken kívül is. A korlátozott kihasználtság mindkét rendelet esetében az ismeretség és piaci elismertség hiányával hozható összefüggésbe; a közpolitikán belüli elismertség hiánya; valamint a megfelelési és ellenőrzési költségek.

Az uniós ökocímke esetében az okok közé tartozik: a népszerűsítő tevékenységek hiánya uniós, tagállami és vállalati (önkéntes intézkedések) szinten; a kritériumok és követelmények száma és szigorúsága, a 6. cikk veszélyes anyagok alkalmazásának tilalmára vonatkozó (6) bekezdésének való megfelelés által támasztott kihívás. Jelentős különbségek vannak a különböző típusú termékekhez kapcsolódó kihasználtság terén is: számos termékcsoportot semmilyen – vagy csak elenyésző – kihasználtság jellemez, ami egyrészről néhány konkrét termékcsoportot érintő akadályokról árulkodik, másrészről hiányzik az annak kiválasztására irányuló stratégiai megközelítés, hogy mely csoportok tekintetében van szükség a kritériumok kidolgozására vagy felülvizsgálatára.

Az EMAS esetében további korlátokat jelent: az ösztönzők és szabályozási követelmények alóli mentesség („szabályozási könnyítés”) formájában a közpolitikába való beágyazódás hiánya; a népszerűsítő tevékenységek hiánya; a globálisan elismert és kevésbé megterhelő környezetközpontú irányítási rendszer (ISO 14001) megléte, amely piacvezető szerepet tölt be.

Mindkét rendszer esetében tagállamonként eltérő hatékonyság figyelhető meg: némelyikben semmilyen vagy nagyon alacsony a kihasználtság, míg más tagállamokban jobb eredményeket értek el, például Németországban 1882, Spanyolországban pedig 1289 EMAS-tanúsítással rendelkező telephely van, illetve Franciaországban 555, Olaszországban pedig 359, uniós ökocímkével kapcsolatos engedélyt vettek nyilvántartásba. Az ilyen különbségek főként attól függnek, hogy a tagállamok milyen mértékben fektettek be forrásokat, valamint tettek-e kezdeményezéseket arra, hogy ezeket az eszközöket beillesszék a környezetvédelmi politikák átfogóbb keretébe. Például az EMAS-nak a környezetvédelmi ellenőrzésekre vonatkozó szabályokkal való összekapcsolása ösztönözhetné az EMAS elfogadását és a „szabályozási könnyítés” elérését; az ökocímkét hasonlóképpen ösztönözni lehetne a zöld közbeszerzéssel való összekapcsolás révén.

A jelenlegi korlátozott költség- és juttatási adatok alapján nem lehet választ adni a hatékonyság kérdésére. Egyes adatok a megvalósított beruházások (költségek) és a hatások kapcsolatára engednek következtetni, és a becslések szerint összességében a rendszer működtetésének költségei viszonylag alacsonyak.

•Hozzávetőleges becslés alapján az Európai Bizottság számára felmerülő éves irányítási átlagköltség (kivéve a személyzeti költségeket) az EMAS esetében 500 000 EUR, az uniós ökocímke esetében pedig 1 100 000 EUR. Ezek a költségek az uniós ökocímke esetében egy 33 termékcsoportot, 2000 engedélyt és 44 000 terméket felölelő rendszert, az EMAS esetében pedig 4000 szervezetet és 7500 telephelyet felölelő rendszert fedeznek.

•A tagállami szintű végrehajtási erőfeszítések terén megmutatkozó jelentős különbségek eltérő költség-haszon elemzéseket tükröznek. Tekintettel a rendszerek önkéntes jellegére, azok nem tekinthetők úgy, hogy aránytalan terhet rónak a tagállamokra, illetve a vállalatokra és a szervezetekre, hiszen mindkét szereplő csupán annyit ruház be azokba, amennyit hasznosnak tart. Az alacsony szintű beruházás mindazonáltal szintén korlátozott kihasználtsághoz vezet, és csak korlátozott mértékű hatást eredményez.

•Néhány EMAS-tanúsítással rendelkező szervezet – közülük is különösen az energiatermelésben érintett szervezetek – esetében az energiahatékonysági intézkedések jelentős megtakarítást eredményezhetnek (az értékelő tanulmány szerint ennek összege két éven keresztül eléri a mintegy 1,3 milliárd EUR-t az összes EMAS-tanúsítással rendelkező szervezetre nézve).

A hatékonyságot azonban csökkenti:

•ha az egyes vállalatokat és szervezeteket terhelő megfelelési és ellenőrzési költségek meghaladják az előnyöket, és ily módon a termelők és a szervezetek számára csökken a rendszerekben való részvétel értéke, ami elriasztja őket a részvételtől. Ennek hatása erőteljesebben jelentkezik a kis gazdasági szereplőknél. Az ISO 14001 szabvánnyal összehasonlítva az EMAS kihasználtsága szintén azt jelzi, hogy a szervezetek más költség-haszon arányt tapasztalnak a két rendszer esetében,