A Bizottság e sikerre tekintettel azt javasolta, hogy a költségvetési biztosítékok szélesebb körű alkalmazása legyen az uniós költségvetés közforrásaiból nyújtott beruházástámogatás egyik fő formája. Javaslata értelmében az uniós költségvetés az InvestEU program keretében több milliárd eurót fog rendelkezésre bocsátani az Európai Beruházási Bank (EBB) és más végrehajtó partnerek számára nyújtott biztosítékok védőhálójaként. Az EBB-vel és a végrehajtó partnerekkel szemben elvárás, hogy az ESBA-éhoz hasonló multiplikátorhatással támogassák a köz- és magánberuházásokat. A Bizottság javasolja továbbá, hogy a biztosítékok alkalmazása terjedjen ki a külső tevékenységekre is, amelyek tekintetében a Szomszédsági, Fejlesztési és Nemzetközi Együttműködési Eszközről (NDICI) szóló rendelettel létrehozandó külső tevékenységi garancia a biztosítékok és a garantált hitelek kombinációját nyújtaná az előcsatlakozási, a szomszédságpolitikai és más partnerországok beruházásaihoz és makroszintű pénzügyi támogatásához.

A közös tartalékalap eszközeinek közvetlen kezelésével a Bizottság biztosítani tudja majd az alap és a műveletekből eredő költségvetési igények összhangját és az érintett kérdésekről való rendszeres jelentéstételt a Parlament és a Tanács felé. A közös tartalékalapba helyezett eszközök alá fogják támasztani az EU által a következő többéves pénzügyi keretből nyújtandó költségvetési biztosítékok és garantált hitelek rendszerét. A Bizottság az alapnak az uniós költségvetés szempontjából vett rendszerszintű jelentősége és saját intézményi felelőssége miatt döntött úgy, hogy saját maga kezeli a közös tartalékalap eszközeit. A független értékelés szerint a Bizottság és az EBB is rendelkezik a közös tartalékalap kezeléséhez szükséges megfelelő szakértelemmel, rendszerekkel és irányítási rendszerrel, de a Bizottság a múltban az uniós költségvetés számára kisebb költséggel, jobb teljesítményt nyújtott. A Bizottság a közleményben azokról a lépésekről is tájékoztatja a Parlamentet és a Tanácsot, amelyekkel 2020 végéig biztosítani kívánja, hogy a közös tartalékalap 2021 januárjától, vagyis a költségvetési előirányzatok rendelkezésre bocsátásának időpontjától meg tudja kezdeni befektetési tevékenységét.

A közleményben a Bizottság arról tájékoztatja a Parlamentet és a Tanácsot, hogy egy független értékelés következtetéseinek megfelelően saját maga fogja kezelni a közös tartalékalap eszközeit, vagyis nem nyújt be olyan jogalkotási javaslatot, amely számára lehetővé tenné vagy előírná ennek a feladatnak az Európai Beruházási Bankra (EBB) való átruházását. A közös tartalékalap a következő (2021–2027-es) többéves pénzügyi keret révén pénzeszközökhöz fog jutni az uniós költségvetésből. Ezek az eszközök tartalékként fogják szolgálni azon pénzügyi eszközök, pénzügyi támogatások és költségvetési biztosítékok működését, amelyek révén a különböző közpénzügyi intézmények, például az EBB és más végrehajtó partnerek elősegítik a beruházásokat az EU-ban, valamint a fejlődő országokban és a szomszédságpolitikai partnerországokban. Az így támogatott beruházások hozzájárulnak az EU szakpolitikai céljaihoz, például a fenntartható gazdaság kiépítéséhez.

·A garanciaprogramok gondos megtervezése és felügyelete mellett a közös tartalékalap eszközkezelése is úgy lesz megszervezve, hogy – a garantált finanszírozási és befektetési műveletek teljes spektrumának jellemzőit figyelembe véve – kellően tükrözze a kockázat különböző dimenzióit (az időhorizontot, a kockázati tényezők korrelációját, a likviditást stb.).

·A nyújtott biztosítékok mind a végrehajtó partnerek, mind a támogatott beruházások típusa és földrajzi helyszíne tekintetében igen változatosak, és ezért a közös tartalékalapot érintő velük összefüggő lehívások is bonyolult és egyenetlen mintát követnek. A költségvetési biztosítékok rendszerének stabilitása érdekében alapvető fontosságú, hogy a garanciaprogramok koherens kockázatkezelés és jelentéstétel hatálya alá tartozzanak, ezzel biztosítva, hogy a veszteségek az előírt tűréshatárokon belül maradjanak. A lehívásokat teljes mértékben és azonnal teljesíteni kell a közös tartalékalap eszközeinek diverzifikált és kellően likvid portfóliójából.

A közös tartalékalap a különböző költségvetési biztosítékokból, pénzügyi támogatásokból vagy pénzügyi eszközökből származó pénzügyi kötelezettségekre képzett tartalékokat fogja összevonni, ideértve különösen az ESBA, az InvestEU és a külső tevékenységi garancia (benne a korábbi EFFA és a külső hitelezési megbízatás) programjaira képzett tartalékokat. Az alap a későbbiekben magában foglalhatná a releváns új költségvetési biztosítékokra vagy pénzügyi támogatási programokra és pénzügyi eszközökre képzett tartalékokat is. A közös tartalékalapba további források csoportosíthatók át a meglévő pénzügyi eszközökre képzett tartalékokból vagy a Bizottság más olyan szakpolitikai eszközeiből, amelyek nagy volumenű eszközportfólióval rendelkeznek az alap által is preferált befektetési körben. Az InvestEU program létrehozásáról szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletre irányuló – a társjogalkotók részleges egyetértési megállapodásának megfelelő – javaslat 9. cikkének (1) bekezdése alapján a tagállamok a közös tartalékalapra ruházhatják a strukturális alapokból származó forrásaik azon részének kezelését, amely a tagállami komponens feltöltésére szolgál.

A közös tartalékalap tehát nem csak „egy újabb” eszközportfóliója az uniós költségvetésnek. A közös tartalékalapba helyezett eszközök alá fogják támasztani az uniós költségvetés által a következő többéves pénzügyi keretből nyújtandó költségvetési biztosítékok és garantált hitelek rendszerét is. Döntő fontosságú ezért, hogy a közös tartalékalap eszközállománya összhangban legyen a költségvetési biztosítékokból és garantált hitelekből származó kötelezettségekkel. Ennek biztosításához a Bizottság van a legjobb helyzetben, mivel rajta kívül nincs olyan intézmény, amely teljes körűen átlátná mindazon kötelezettségeket, amelyek fedezetéül a szóban forgó eszközök szolgálnak. A Bizottság az alapnak az uniós költségvetés szempontjából vett rendszerszintű jelentősége és saját intézményi felelőssége miatt döntött úgy, hogy saját maga kezeli a közös tartalékalap eszközeit.

Harmadszor, a közös tartalékalap egy olyan keret része lesz, amely szorosabban összekapcsolja a tartalékok kezelését az uniós költségvetés függő kötelezettségeinek profiljával és alakulásával. A költségvetési garanciák kiterjedtebb alkalmazásával és a kapcsolódó tapasztalatokkal összefüggésben a közös tartalékalap dinamikus kezelése biztosítani fogja, hogy a portfólió igazodjon a kötelezettségek alakulásához. Az eszközök így jobban igazodnak majd a kötelezettségek változó szerkezetéhez, vagyis a közös tartalékalap hatékonyabban tölti majd be a likviditási tartalék szerepét.

Először is, a kezelt pénzügyi eszközök volumenének növekedésével járó méretgazdaságossági hatások miatt jelentősen nő az eszközkezelés hatékonysága. Ez a hatékonyságjavulás a professzionális eszközkezeléshez szükséges szervezeti kapacitás kiépítésének magas állandó költségével függ össze. Ez a kapacitás megbízható portfóliókezelési rendszereket, adatbeviteli és -feldolgozási kapacitást, a feladatok ellátásához – azok előírt elkülönítése mellett – szükséges szakképzett személyzetet, jó irányítási rendszereket és üzletmenetfolytonosság-biztosító intézkedéseket foglal magában. Az infrastruktúra kiépítése után azonban a kezelt eszközök volumenének növelése már a határköltségek csökkenésével jár, vagyis a kezelt eszközök volumenéhez képest alacsonyabb költségeket eredményez. Az eszközkezelés közös tartalékalapban való központosítása egyértelműen csökkenteni fogja az uniós költségvetés végrehajtási költségeit, és ezáltal hatékonyabbá teszi a szűkös állami források felhasználását.

A különböző típusú költségvetési eszközök tartalékainak a közös tartalékalapban való összevonása hatékonyságjavulást eredményez, és három szempontból is növeli az eszközkezelés dinamizmusát:

1.Költségek: a független értékelés szerint a Bizottság alacsonyabb költséggel tudja ellátni az eszközkezelési feladatokat. Ha a közös tartalékalap eszközeit a Bizottság kezeli, az a becslések szerint alacsonyabb költségekkel jár, mint ha az eszközöket az EBB-re bíznák. Az 1. lehetőség – a Bizottság által végzett eszközkezelés – becsült költsége (évi [4,8] millió EUR) abszolút és relatív értelemben is jelentősen alacsonyabb a 2. lehetőség – az EBB által végzett eszközkezelés – becsült költségénél (évi [9,9] millió EUR).

A Bizottság szerint lényegében azt kell eldönteni, hogy a felelősséget a Bizottságra vagy az EBB-re ruházzák-e, hiszen mindkét intézmény hosszú ideje és kiválóan kezeli az EU eszközeit. Mindketten szilárd kapacitásokat fejlesztettek ki, továbbá hatékony és eredményes eszközkezelési eljárásokat vezettek be.

A Bizottság hasonló hozamokat ért el alacsonyabb költségek mellett. Az eszközkezelés irányítási folyamata és technikai infrastruktúrája a Bizottságnál és az EBB-nél is „a célnak megfelelő”. A Bizottság előnye, hogy elszámoltathatóbbnak és átláthatóbbnak tűnik a Parlament, a Tanács és az Európai Számvevőszék számára. Az EBB előnye, hogy van már olyan, repóügyletekkel kapcsolatos szakértelme és belső minősítési modellje, amely néhány konkrét pénzügyi ügylet esetében releváns lehet.

A Bizottság és az EBB is olyan megfelelően dokumentált kockázatkezelési eljárásokkal rendelkezik, amelyek megfelelnek a kategóriájukba tartozó eszközkezelőktől elvárható standardoknak.

Az EBB és a Bizottság is olyan megfelelő irányítási és szervezeti struktúrák keretében végzi eszközkezelési tevékenységeit, amelyek a döntéshozatal egyértelmű delegálása, a feladatok megfelelő elkülönítése, az egyértelműen meghatározott szerepek, valamint a jól meghatározott és dokumentált eljárások és folyamatok révén megfelelnek a jó vállalatirányítás elveinek.

A független összehasonlító értékelést e közleménnyel együtt közzéteszik. Megállapításai átfogó dokumentumvizsgálatokon, valamint az EBB és a Bizottság munkatársaival folytatott részletes interjúkon és találkozókon alapulnak. A megállapításokat a Bizottság és az EBB képviselőinek részvételével tartott munkaértekezleten is megvitatták.

A költségvetési rendelet 212. cikke meghatározza a két potenciális eszközkezelő kapacitásainak értékelésére vonatkozó kritériumokat is. Ide olyan kritériumok tartoznak, mint az intézményi felépítés és az irányítás, az elszámoltathatóság és az átláthatóság, a kockázatkezelés, a technikai infrastruktúra, a jelentéstétel, az egyes szervezetek szakértelme, a nyújtott szolgáltatások méretezhetősége, teljesítménye és költségei.

4.A közös tartalékalap eszközeinek kezelésével kapcsolatos stratégiai megfontolások:

Az eszközkezelőre vonatkozó döntést nem szabad statikus szemléletben, kizárólag a múltbeli információk alapján meghozni. Meg kell vizsgálni azt is, hogy az uniós költségvetés védelme szempontjából melyik struktúra a legalkalmasabb a függő kötelezettségek és a kapcsolódó eszközök jövőbeli kezelésére. Az uniós költségvetés védelme érdekében mindenképpen meg kell akadályozni, hogy a garanciaprogramok keretében felmerülő veszteségek meghaladják a közös tartalékalapban a kapcsolódó lehívások teljesítésére rendelkezésre álló eszközöket. Az eszközkezelőre vonatkozó döntésnél figyelembe kell venni, hogy ehhez melyik intézmény motiváltabb és – költséghatékonysági szempontból – alkalmasabb.

4.1.Kötelezettségalapú eszközkezelés

A költségvetési biztosítékok és a pénzügyi támogatások fokozott igénybevételével megnő az uniós költségvetés függő kötelezettségeinek állománya. A Bizottság ezzel összefüggésben – az uniós költségvetést érő váratlan hatások elkerülése érdekében – folyamatosan növeli a költségvetési biztosítékok irányítására, felügyeletére és végrehajtására vonatkozó kapacitásait. A Bizottság különösen a függő kötelezettségek átfogó értékelése, kezelése és mérése tekintetében fejleszti szervezeti kapacitásait, annak érdekében, hogy a vonatkozó tartalékokkal kapcsolatos befektetési stratégiát a függő kötelezettségek mögött meghúzódó kockázati mintáknak megfelelően tudja meghatározni. Konkrétan, a közös tartalékalap által igényelt tartalékok szintjét, illetve az alap befektetési stratégiáját és az eszközallokációt a garanciaprogramok kialakításában való szorosabb részvétele során szerzett ismeretek felhasználásával fogja kialakítani.

Az eszközkezelés központosítása jelentős hatékonyságnövekedést fog eredményezni. Szükségessé teszi továbbá, hogy a Bizottság gondosan dolgozzon ki és hajtson végre egy olyan egységes befektetési stratégiát, amely megfelel a különböző garanciaprogramok mögöttes igényeinek (és korlátainak). A stratégiának biztosítania kell legalább a tőkemegőrzést, illetve kedvező piaci feltételek esetén további megtérülést is lehetővé kell tennie.

Végső soron a Bizottságnak biztosítania kell, hogy a közös tartalékalap eszközkezelése alkalmas legyen a pénzügyi eszközökből, költségvetési biztosítékokból vagy pénzügyi támogatásokból eredő pénzügyi kötelezettségek fedezésére. A Bizottságnak ezért oly módon kell meghatároznia és végrehajtania a befektetési stratégiát, hogy az igazodjon a garanciaprogramokból eredő kötelezettségek alakulásához. A Bizottság 4 okból látja indokoltnak, hogy maga töltse be ezt a szerepet:

1.A Bizottság az alapnak az uniós költségvetés szempontjából vett „rendszerszintű” jelentőségére tekintettel különös felelősséggel tartozik a közös tartalékalap hatékony és eredményes irányításáért, és erről számot kell adnia a Parlamentnek, a Tanácsnak és a Számvevőszéknek. Ezt az is tükrözi, hogy a költségvetési rendelet 213. cikkének (5) bekezdése értelmében a Bizottságnak magának kell meghatároznia és felügyelnie a közös tartalékalap eszközeinek kezelésére vonatkozó befektetési stratégiát. A költségvetési rendelet e tekintetben nem enged eltérést. Ezzel összhangban célszerű megtartani a közvetlen ellenőrzést a befektetési stratégia végrehajtása felett is, hiszen ennek az egyetlen feladatnak az EBB-re ruházása csak felesleges tranzakciós és koordinációs költségekkel járna.

2.A jövőben igen sokféle végrehajtó partner fog részt venni az InvestEU és az NDICI programjaiban, így a helyzeténél fogva csak a Bizottság képes arra, hogy egységes, kötelezettségalapú eszközkezelési stratégia keretében egyesítse a különböző végrehajtó partnerek és programok igényeit és tapasztalatait.

3.A garanciamegállapodásokról szóló tárgyalásokat a Bizottság folytatja a különböző végrehajtó partnerekkel, ezért első kézből fog tapasztalatokat szerezni a garantált portfóliók hitelkockázatát befolyásoló kockázati tényezőkről. Például az EU-n kívüli kedvezményezettekkel szembeni kockázati kitettségekre más makrogazdasági fejlemények hatnak majd, mint az EU-n belüli kedvezményezettek esetében. Ugyanez igaz a különböző ágazatspecifikus kitettségekre is. A Bizottság megfelelő helyzetben lesz ahhoz, hogy a közös tartalékalap által fedezett függő kötelezettségek e kockázati tényezőit olyan befektetési stratégiával kezelje, amely figyelembe veszi a fő kockázati dimenziókat.

4.A közös tartalékalap befektetési stratégiájának figyelembe kell vennie a programvégrehajtásból származó operatív ismereteket. A Bizottság képes lesz arra, hogy a programvégrehajtásból származó stratégiai visszajelzések alapján a programok változó realitásaihoz és helyben felmerülő korlátaihoz igazítsa a stratégiát. Ez létfontosságú lesz annak biztosításához, hogy a közös tartalékalap Bizottság által kidolgozott befektetési stratégiája megfelelően tükrözze a biztosítékokkal kapcsolatos kockázatok valódi profilját.

4.2.Elszámoltathatóság/átláthatóság:

A függő kötelezettségek kezelése és a közös tartalékalap forrásai közötti szoros kapcsolat a Bizottság azon jelentéstételi kötelezettségeiben is tükröződik, amelyeket a költségvetési rendelet 214. és 250. cikke ír elő számára az Európai Parlament és a Tanács viszonylatában.

A Bizottságnak a közös tartalékalap pénzügyi kezelőjeként jelentést kell tennie és el kell számolnia az Európai Parlament, a Tanács és a Számvevőszék felé a közös tartalékalap eszközeinek kezeléséről. A közvetlen irányítás révén a Bizottság könnyebben teljesítheti az összes érdekelt intézmény felé való gyors és teljes körű elszámolásra irányuló kötelezettségét a költségek és a teljesítmény tekintetében.

5.Következtetés:

A független értékelés megállapítja, hogy a Bizottság és az EBB is hosszú ideje és kiválóan kezeli az EU eszközeit. Mindketten szilárd kapacitásokat fejlesztettek ki, továbbá hatékony és eredményes eszközkezelési eljárásokat vezettek be. Mindkét intézmény rendelkezik a közös tartalékalap kezeléséhez szükséges rendszerekkel és ismeretekkel. A Bizottság és az EBB eddigi eredményeinek elemzése alapján a Bizottság hasonló portfóliók esetében az EBB-nél magasabb hozamokat ért el, az uniós költségvetés számára kisebb költséggel. A 4. szakasz megindokolja, hogy a Bizottságnak miért kell határozott központi szerepet betöltenie a függő kötelezettségek és a kapcsolódó eszközkezelés rendszerében. A Bizottságnak aktív és teljes körű felelősséget kell vállalnia mind a megbízható költségvetési biztosítékok kialakításáért, mind az e biztosítékokat alátámasztó eszközök kezeléséért. Ezzel javulni fog azon képessége is, hogy beszámoljon a Parlamentnek és a Tanácsnak az e szerepkörben végzett tevékenységeiről.

Az eszközkezelésre vonatkozó döntést az uniós közpénzügyek különböző szereplői közötti felelősségmegosztás tágabb összefüggésében is meg kell vizsgálni. Itt meg kell említeni, hogy az EBB csoport az InvestEU-hoz kapcsolódó költségvetési biztosítékok végrehajtása kapcsán – illetve a külső garanciák tekintetében vezető partnerként – már különleges szerepet tölt be.

A Bizottság ezért arra a következtetésre jutott, hogy a legmegfelelőbb intézkedés az, ha a közös tartalékalap befektetési politikájának meghatározását és eszközeinek kezelését saját közvetlen felelőssége alatt tartja. Az EUMSZ 317. cikke az Európai Unió költségvetésének végrehajtásáért a felelősséget a Bizottságra ruházza. Mivel ez a feladat a pénzgazdálkodást és az eszközkezelést is magában foglalja, nincs szükség külön jogalkotási aktusra ahhoz, hogy a Bizottságot megbízzák a közös tartalékalap eszközeinek kezelésével.

6.Következő lépések: