[pic] | AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA |

Brüsszel, 11.2.2005

SEC(2005) 207 végleges

A BIZOTTSÁG VÉLEMÉNYE

az Elsőfokú Bíróságnak az EK-Szerződés 225. cikke (2) és (3) bekezdése értelmében hozott határozatai Bíróság által történő felülvizsgálata feltételeinek és korlátainak megállapítása érdekében a Bíróság által az EK-Szerződés 245. cikkének második albekezdése értelmében benyújtott, a Bíróság alapokmányának módosításáról szóló kérelemről

A BIZOTTSÁG VÉLEMÉNYE

az Elsőfokú Bíróságnak az EK-Szerződés 225. cikke (2) és (3) bekezdése értelmében hozott határozatai Bíróság által történő felülvizsgálata feltételeinek és korlátainak megállapítása érdekében a Bíróság által az EK-Szerződés 245. cikkének második albekezdése értelmében benyújtott, a Bíróság alapokmányának módosításáról szóló kérelemről

1. A Bíróság javasolja a Bíróság alapokmányáról szóló jegyzőkönyv 62. és 63. cikke közé 62a-tól 62c-ig terjedő számozással három cikk beillesztését[1], amelyek megállapítják:

a) a felülvizsgálati eljárás nem felfüggesztő jellegét, „a Szerződés 242. és 243. cikkének sérelme nélkül”[2] ;

b) a felülvizsgálati eljárás alapvető feltételeit.

A Bíróság ezért előírja

i. egy írásbeli eljárás megszervezését, amely írásbeli beadványok vagy észrevételek benyújtását foglalja magában

- olyan határidőn belül, amelyet erre a célra határoztak meg az Elsőfokú Bíróság előtti eljárásban részt vevő felek az Elsőfokú Bíróság jogorvoslati kérelmet elbíráló határozatának felülvizsgálata esetén, valamint a nemzeti bíróság előtti eljárásban részt vevő felek az Elsőfokú Bíróság előzetes döntésének felülvizsgálata esetén,

- amelyet a fent említett két feltételezés esetén a tagállamok és az intézmények állapítottak meg az alapokmány előzetes döntéshozatali eljárásokkal kapcsolatos 23. cikkében meghatározott feltételek mellett;

ii. a Bíróság számára egy szóbeli eljárás indításának lehetőségét;

c) a felülvizsgálat hatásait az Elsőfokú Bíróság határozataira, amelyek sértenék a közösségi jog egységességét vagy koherenciáját:

- jogorvoslati kérelmet elbíráló határozat esetén a rendelkezés az alapokmány fellebbezésekre vonatkozó 61. cikkén alapul,

- előzetes döntés esetén előirányozza, hogy „a Bíróság által a felülvizsgálat tárgyát képező kérdésekre adott válasz az Elsőfokú Bíróságé helyébe lépjen”

2. A Bíróság kifejti, hogy a Bíróság és az Elsőfokú Bíróság eljárási szabályzatába kiegészítő intézkedéseket kell beilleszteni az alapokmány 63. cikke alkalmazásában.

Azt is kiköti, hogy „az előzetes döntéshozatal esetén különösen elkerülhetetlen lesz rendelkezni a kérdést feltevő bíróság tájékoztatásáról a felülvizsgálati eljárás megindítása és alakulása tekintetében, annak érdekében, hogy ez a bíróság ennek ismeretében megvárja a Bíróság álláspontját mielőtt érdemben határozna a jogvitában.”

3. A Bíróság kérelmének célja, hogy eleget tegyen a 2001. február 26-i nizzai csúcsértekezleten elfogadott 13., 14. és 15. nyilatkozatnak.

Előzetes észrevételek

4. A Nizzai Szerződésnek az Unió bíráskodási hatáskörét illető rendelkezései kettős célkitűzéshez illeszkednek, amelyek célja:

- a bírói hatáskörök szerkezetének módosítása a Bíróságra és az Elsőfokú Bíróságra nehezedő nyomás csökkentése érdekében,

- valamint a Bíróságnak az Unió egyedüli legfelsőbb bíróságaként betöltött szerepének fenntartása, az Elsőfokú Bíróságra ruházott hatáskörök jellegétől függetlenül.

A felülvizsgálati eljárás megfelel ennek a második célkitűzésnek, amikor az Elsőfokú Bíróság jogorvoslati kérelemről vagy előzetes döntéshozatali hatáskörben[3] határoz.

5. A felülvizsgálati eljárás annyiban új, amennyiben így egy utólagos bírósági ellenőrzést vezet be a jogorvoslati kérelmek elbírálását vagy a előzetes döntéshozatali hatáskör gyakorlását követően. A Szerződés megszövegezőinek azt az akaratát tükrözi, hogy a Bíróság szintjén ne hozzanak létre egy harmadfokú bíróságot a közvetlen keresetek esetén, és másodfokú bíróságot sem az előzetes döntéshozatal esetén.

6. A Bizottság véleménye szerint ennek az eljárásnak a kivételes jellege különleges rendelkezéseknek az alapokmányba való felvételét teszi szükségessé.

I. A felülvizsgálatra vonatkozó javaslatnak és a felülvizsgálati eljárás megindítására vonatkozó határozatnak felfüggesztő hatállyal kell bírnia

7. A felülvizsgálati eljárás nem hasonlítható a jogvitában részt vevő valamelyik fél által, a jogalapok szabad megjelölésével benyújtott keresetre vagy fellebbezésre vonatkozó szabályokhoz. A Bizottság ennélfogva úgy ítéli meg, hogy a felülvizsgálati eljárást nem indokolt e tekintetben a rendes kereseteket és fellebbezéseket szabályozó rendelkezésekhez igazítani[4].

8. Utalni kell arra, hogy a rendes keresetek és fellebbezések nem felfüggesztő jellege lényegében azért szükséges, hogy elkerülhetők legyenek a visszaélésszerűen alkalmazott keresetek vagy fellebbezések, melyeket a felek kizárólag azért nyújtanak be, hogy a megtámadott jogi aktus alkalmazását vagy a bírósági határozat végrehajtását késleltessék. A felülvizsgálati eljárás esetén azonban nem áll fenn ez a veszély, mivel az alapokmány 62. cikke értelmében megindítása kizárólag a Bíróság első főtanácsnokának javaslatára történik.

9. Egyébiránt a Szerződés 225. cikkének (2) és (3) bekezdéséből következik, hogy a Bírósághoz felülvizsgálatra benyújtott határozatok az Elsőfokú Bíróság jogorvoslati kérelmeket elbíráló határozatai, valamint előzetes döntései, továbbá hogy a felülvizsgálat csak kivételesen lehetséges, amennyiben „(…) fennáll a komoly veszélye annak, hogy a közösségi jog egységessége vagy koherenciája sérül”.

10. Ezekből a rendelkezésekből az következik, hogy a felülvizsgálati eljárás abban a tekintetben kivételes eljárás, amennyiben a közösségi jogrend olyan súlyos zavarának elkerülését célozza, amelyet az Elsőfokú Bíróság határozatának végrehajtása okozhat.

11. A Bizottság szerint hangsúlyozni kell azt, hogy a Bíróság általi felülvizsgálat jogorvoslati kérelmeket elbíráló határozatokra és előzetes döntésekre vonatkozik. E határozatok célja, hogy biztosítsák a jog egységes értelmezését és egységes alkalmazását, és így lényeges szerepet töltenek be az Európai Unió jogrendjében. A jogorvoslati és az előzetes döntéshozatali hatáskörök egyébként általában kizárólagosan és véglegesen kerülnek gyakorlásra.

12. Ha azonban ezen elv alóli kivételként az Elsőfokú Bíróság határozatai a Bíróság általi vizsgálat tárgyai lehetnek azon oknál fogva, mert veszélyeztethetik a közösségi jog egységességét vagy koherenciáját, e határozatok nem tekinthetők véglegeseknek, és így azok nem közölhetőek, illetve nem alkalmazhatóak rögtön. A Bizottság szerint e határozatok csak az alapokmány 62. cikkében említett egy hónapos határidő leteltét követően hajthatók végre, amennyiben az első főtanácsnok nem indítványozta a felülvizsgálatot, illetve erre irányuló indítvány esetén e rendelkezésben másodikként említett egy hónapos határidő leteltét követően hajthatók végre, amennyiben a Bíróság úgy dönt, hogy nem indítja meg a felülvizsgálati eljárást.

13. Az a körülmény, hogy felülvizsgálati eljárásra csak nagyon ritkán kerül sor, nem csökkenti annak jelentőségét. A Bizottság szerint biztosítani kell, hogy a jogorvoslatok és előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések tekintetében egyetlen jogi válasz szülessen a jogbiztonság fenntartása, valamint a közösségi jog alkalmazásában esetleges felmerülő ellentmondások veszélyének teljes kiküszöbölése érdekében.

14. A fentebb kifejtettek alapján a Bizottság úgy ítéli meg, hogy a felülvizsgálati eljárás felfüggesztő jellegét az eljáráshoz szervesen hozzátartozónak kell tekinteni, következésképpen az alapokmányban ilyennek kell elismerni.

15. A Bíróság kevésbé automatikus megoldást javasol, vagyis azt, hogy az Elsőfokú Bíróság határozatának végrehajtását csak az első főtanácsnoknak a Szerződés 242. cikke szerint benyújtott indítványára lehessen felfüggeszteni.

16. A Bizottság szerint ez a megoldás veszélyeket rejt magában, mivel nem foglal magában minden olyan esetet, amikor a Bíróság általi felülvizsgálat az Elsőfokú Bíróság határozatának megváltoztatásához vezethet. El kellene kerülni azt, hogy az Elsőfokú Bíróság olyan határozatát, amely az említett zavart előidézheti, és amelynek felfüggesztését nem indítványozták, végrehajtsák, majd a Bíróság a felülvizsgálatot követően megváltoztassa.

17. Az fenti érvelések alapján a Bizottság úgy ítéli meg, hogy a felülvizsgálati eljárás felfüggesztő jellege sokkal hatékonyabban szolgálná e kivételes eljárás célját. Lehetővé tenné továbbá a felülvizsgálati eljárás egyszerűsítését és felgyorsítását, mivel az első főtanácsnok és a Bíróság azonnal meg tudná vizsgálni az esetet anélkül, hogy előzetesen határozniuk kellene az Elsőfokú Bíróság által hozott határozat végrehajtása esetleges felfüggesztésének szükségességéről vagy olyan ideiglenes intézkedések meghozataláról, amelyeket a javasolt szabályozás szerint az első főtanácsnok a Szerződés 242. vagy 243. cikke alapján javasolhat.

18. A Bizottság végül úgy ítéli meg, hogy a felülvizsgálati eljárás felfüggesztő jellege jobban szolgálja azt, hogy megőrizhető legyen:

- egyrészt az „ítélt dolog” hatálya, amely veszélybe kerülhet, ha egy ügyben ugyanazon jogkérdésre vonatkozóan több határozat születik,

- másrészt ennek az eljárásnak a sajátos jellege, amely nemcsak a joggyakorlatot kívánja rögzíteni a jövőre nézve mint a jog megóvása érdekében benyújtott jogorvoslati eszköz, hanem a jogvitában részt vevő felek javát is szolgálja.

E két utóbbi pont a következőkben felsorolt észrevételeket teszi szükségessé.

A közvetlen keresetek esetében

19. A Tanács 2004. november 2-i határozatával létrehozta az Európai Unió Közszolgálati Törvényszékét a Szerződés 225a. cikke alapján.

Tekintetbe kell venni,

- hogy e határozat mellékletének 11. cikke értelmében az Elsőfokú Bírósághoz a Közszolgálati Törvényszék határozatai ellen benyújtott fellebbezések kizárólag jogkérdésekre vonatkozhatnak,

- valamint hogy ugyanezen melléklet 13. cikke[5] értelmében, amennyiben a fellebbezés megalapozott és következésképp a Közszolgálati Törvényszék ítélete semmissé válik, akkor az Elsőfokú Bíróság maga hozza meg a végső ítéletet, ha az eljárás állása ezt lehetővé teszi, vagy határozathozatalra visszautalja az ügyet a Közszolgálati Törvényszékhez.

20. A fentiekből következik, hogy amennyiben – amint azt a Bíróság javasolja – a felülvizsgálatnak nem lenne felfüggesztő hatálya, a Közszolgálati Törvényszéknek az Elsőfokú Bíróság értelmezése alapján kellene a jogvitát eldöntenie, annak ellenére, hogy ezt a rendelkezést még módosíthatja a Bíróság.

21. Egyébiránt arra is rá kell mutatni, hogy a felülvizsgálat során a Bíróság szándéka az, hogy visszautalja az ügyet a Közszolgálati Törvényszék elé, kivéve ha a jogvita megoldása azokból a tényszerű megállapításokból következik, amelyeken az Elsőfokú Bíróság határozata alapul. Ez utóbbi esetben maga hozna végleges határozatot (a javaslat 62c. cikke).

Fennáll a veszélye annak, hogy a javasolt rendszer következésképp ugyanazon ügyben több olyan bírósági határozathoz vezetne, amelyeknek tárgya a „jogszabály kifejezésre juttatása” előbb a fellebbezés szintjén (az Elsőfokú Bíróság határozata, amelyet adott esetben a Közszolgálati Törvényszék határozata követ), és azt követően a felülvizsgálat szintjén (a Bíróság határozata, amelyet adott esetben az Elsőfokú Bíróság határozata követ).

22. E szekvencia ismételten előidézheti a bíróságok olyan típusú túlterheltségét, amelyet a Nizzai Szerződés éppen javítani próbált, és főként az „ítélt dolog” hatálya megsértésének veszélyével jár.

Az előzetes döntéshozatallal kapcsolatban

23. Az Elsőfokú Bíróság eddig nem kapott semmilyen előzetes döntéshozatali hatáskört. Amennyiben azonban a Bíróság javaslata az Elsőfokú Bíróság előzetes döntésének felülvizsgálatát is magában foglalja, a Bizottság kiemeli, hogy a Bíróság általi felülvizsgálat felfüggesztő jellege különösen ajánlatos e területen.

A felülvizsgálati eljárást ugyanis nem szabad úgy alkalmazni, mintha másodfokú előzetes döntéshozatalról lenne szó. Kockán forog itt mind az előzetes döntéshozatali eljárás hitelessége, mind a felülvizsgálati eljárás gazdaságossága és hatékonysága is.

24. Az előzetes döntéshozatali eljárás hitelessége és még pontosabban, a legfelsőbb bíróságok visszautalási kötelezettségének lényege alapvetően az, hogy a nemzeti bíráknak a Bírósághoz mint egyetlen, szabályozó és a közösségi jog értelmezésére és érvényességének megítélésre szakosodott szervhez kell fordulniuk. Ezért nem lenne célszerű, ha a nemzeti bíró elé két olyan eltérő előzetes döntést terjesztenének be, amelyek közül az elsőt az Elsőfokú Bíróság, a másodikat pedig a Bíróság alakította ki, és amely e javaslat szerint az Elsőfokú Bíróságé „helyébe lépne”.

25. A javasolt rendszer ezen kívül a nemzeti bíró számára nehezen kezelhetőnek bizonyulhat és jelentős mértékben csökkentheti a felülvizsgálati eljárás hatékonyságát.

A Bírósághoz az eljárás nemzeti bíró által elrendelt felfüggesztése során kell fordulni, és e felfüggesztés rendesen az előzetes döntésről szóló értesítéssel ér véget, mégpedig amikor az Elsőfokú Bíróság megküldi az ítéletéről szóló értesítést. A nemzeti bíró tehát kötelezve lehet arra, hogy elrendelje az Elsőfokú Bíróság ítéletének végrehajtását.

Ilyen feltételek mellett az az információ, amelyet a Bíróság a nemzeti bíróságnak kíván adni, „annak érdekében, hogy ez a bíróság ennek ismeretében megvárja a Bíróság álláspontját mielőtt érdemben határozna a jogvitában”, más szóval azért, hogy ez a bíróság ne vegye figyelembe az Elsőfokú Bíróság ítéletét, amelyről előzetes értesítést kap, és amellyel kapcsolatban fennáll annak a veszélye, hogy nem vehető figyelembe, és következésképp a jogvitában részt vevő felek számára a felülvizsgálati eljárás kívánt hatékonyságát veszélyezteti.

26. Amint azt a Bíróság megállapítja, a Szerződés és a fent említett nyilatkozatok értelmében a „felülvizsgálat” nem törvényességi óvás a szó hagyományos értelmében, mivel a kormányközi konferencia során felmerült vitákból nyilvánvalóvá vált, hogy az ilyen kereset nem volt áthelyezhető az akkor tervezett bírósági szerkezetbe.

A törvényességi óvás általában arra szolgál, hogy elkerülhető legyen, hogy egy alacsonyabb szintű bíróság határozata esetjogot teremtsen olyan esetekben, amikor a felek nem kívánják jogvitájukat a legfelsőbb szintű bíróság elé vinni, amely bizonyos kérdésekben kizárólagos illetékességgel dönthet[6]. Hasonló körülmények között az, hogy a törvényességi óvás alapján hozott határozatnak csak olyan következménye van, hogy nem a res judicatává vált jogerős ítéletetet[7], hanem csak az esetjogot javítja ki a jövőre vonatkozóan, tökéletesen elfogadható.

Ez az eset annyiban eltérő, hogy a Bíróság beavatkozása vagy egy fellebbezésre vagy az Elsőfokú Bíróság előzetes döntésére vonatkozik, más szóval olyan körülmények között történik, ahol a jogvitában részt vevő felek a rendelkezésükre álló minden számukra nyitva álló jogorvoslati lehetőséget kimerítettek.

E különleges körülményre tekintettel a kormányközi konferenciának meg kellett állapítania, hogy a Bíróságnak nemcsak az esetjogot kell javítania a jövőre vonatkozóan, hanem a jogvitában részt vevő feleket konkrétan kedvezményeznie kell, amikor a Bíróság felülvizsgálata az Elsőfokú Bíróság által elfogadottól eltérő megoldást keletkeztet.

27. Következésképp lényeges, hogy az alapokmány felülvizsgálati eljárással kapcsolatos rendelkezései biztosíthassák, hogy a Bíróság határozatának hatálya ne csak a törvényességi óvásra korlátozódjon, hanem ténylegesen kedvezzen a jogvitában álló feleknek.

28. Mindezen fenti észrevételekből következik, hogy az alapokmány felülvizsgálattal kapcsolatos rendelkezéseinek a felülvizsgálati kérelem és a felülvizsgálati eljárás megindítására vonatkozó határozat felfüggesztő jellegét kellene megállapítaniuk annak érdekében, hogy egyetlen válasz szülessen a jogkérdésre korlátozódó megsemmisítési panaszok esetére, valamint hogy egységes jogi választ adjanak az Elsőfokú Bíróság elé terjesztett előzetes döntéshozatali eljárások esetén.

II. A felülvizsgálatnak sürgősségi eljáráson belül kellene megvalósulnia

29. Az ilyen eljárás megszervezését a Nizzai Szerződés előzetes döntéshozatallal kapcsolatos 15. nyilatkozata követeli meg. A közvetlen keresetek esetében is indokolt lehetne egy gyorsított eljárás, mivel a felülvizsgálatra csak nagyon kivételes esetben lenne szükség és csak az Elsőfokú Bíróság ítéletének konkrét pontjaira irányulna, amelynek a már megvitatott érveket tartalmazó teljes dokumentációját a Bírósághoz továbbítanák.

30. A Bíróság által tervezett eljárás láthatóan ebbe az irányba halad, amennyiben a szóbeli eljárás megszervezése nem lenne automatikus.

31. Az írásbeli eljárásra vonatkozó rendelkezések azonban néhány ponton megvilágításra szorulnak. A javasolt intézkedés előirányozza, hogy a jogvitában részt vevő felek a Bíróság által meghatározott határidőn belül nyújthatnák be észrevételeiket, míg a tagállamok és az intézmények az alapokmány 23. cikkében meghatározott feltételek szerint nyújthatnák be észrevételeiket, azaz a felülvizsgálat tárgyát képező ítélet pontjairól szóló értesítést követő két hónapos határidőn belül.

32. A Bizottság úgy véli, hogy az ügyismertetés vagy az írásbeli észrevételek benyújtási határidejének azonosnak kellene lennie a felek, a tagállamok és az intézmények számára, és nem haladhatná meg a legfeljebb két vagy három hetes időtartamot.

33. Egyébiránt hasznos lenne rendelkezni a végleges ítélet meghozatalának megfelelő határidejéről, amelyről értesíteni kell a feleket vagy a nemzeti bíróságot.

III. Következtetések

1. A fent említett érvek mindegyikével kapcsolatban a Bizottságnak az a véleménye, hogy az alapokmány felülvizsgálati eljárással kapcsolatos rendelkezéseinek

a) meg kell állapítaniuk a felülvizsgálati kérelem és a felülvizsgálati eljárás megindításáról szóló határozat felfüggesztő jellegét;

b) ki kell mondaniuk, hogy az Elsőfokú Bíróság által a Szerződés 225. cikke (2) vagy (3) bekezdése értelmében hozott határozatok véglegesnek tekintendők

- az alapokmány 62. cikkének második albekezdésében foglalt egy hónapos határidő lejártát követően, amennyiben az első főtanácsnok nem indítványozta a határozat felülvizsgálatát,

- valamint, amennyiben az első főtanácsnok indítványt terjeszt elő, úgy az alapokmány 62. cikkének második albekezdésében másodikként említett egy hónapos határidő lejártát követően, ha a Bíróság úgy dönt, hogy nem indítja meg a felülvizsgálati eljárást;

c) rendelkezniük kell sürgősségi eljárásról;

d) valamint rendelkezniük kell a feleknek vagy a nemzeti bíróságnak megküldendő végleges ítélet meghozatalának megfelelő határidejéről.

2. A Bizottság úgy ítéli meg, hogy a Nizzai Szerződés 14. nyilatkozatának megfelelően hasznos lenne bevezetni a felülvizsgálati eljárásra vonatkozó értékelési eljárást.

[1] A Tanács 12464/03 JUR 359 COUR 24 számú dokumentuma, 2003.9.12.

[2] Az alapokmány fellebbezésekkel kapcsolatos 60. cikkéhez hasonló rendelkezés.

[3] A Bíróság az Elsőfokú Bíróság elsőfokú hatásköre fölötti ellenőrzést jogorvoslati eljárás keretében gyakorolja.

[4] A Szerződés 242. cikke és a Bíróság alapokmányának 60. cikke (amelyek a keresetek és fellebbezések nem felfüggesztő jellegéről rendelkeznek).

[5] Átvéve az alapokmánynak az Elsőfokú Bíróság határozatai elleni fellebbezésekkel kapcsolatos 61. cikkének szövegezését.

[6] Lásd az EK-Szerződés 68. cikke (1) bekezdését, amelynek értelmében kizárólag a nemzeti legfelsőbb bíróságok fordulhatnak előzetes döntéshozatal miatt a Bírósághoz.

[7] Lásd az EK-Szerződés 68. cikke (3) bekezdését.