az Európai Unió tagállamainak külső határait átlépő harmadik országbeli állampolgárok be- és kilépésére, valamint beléptetésének megtagadására vonatkozó adatok rögzítésére szolgáló határregisztrációs rendszer létrehozásáról és a határregisztrációs rendszerhez való bűnüldözési célú hozzáférés feltételeinek meghatározásáról, valamint a 767/2008/EK rendelet és az 1077/2011/EU rendelet módosításáról

INDOKOLÁS

1.A JAVASLAT HÁTTERE

Háttér

2013 februárjában a Bizottság előterjesztette az intelligens határellenőrzésről szóló jogalkotási javaslatokból álló csomagot, amely a schengeni térség külső határigazgatásának korszerűsítésére irányul. A csomag az alábbi három javaslatot tartalmazza: (1) a határregisztrációs rendszerről szóló rendelet, amely lehetővé teszi a harmadik országbeli állampolgárok schengeni térségbe való belépésének, illetve az onnan történő kilépésének időpontjára és helyére vonatkozó információk rögzítését; (2) a regisztráltutas-programról szóló rendelet, amely lehetővé teszi az előzetes utasvizsgálatnak alávetett harmadik országbeli állampolgárok számára, hogy az EU külső határain könnyített határforgalom-ellenőrzésben részesüljenek; valamint (3) a határregisztrációs rendszer és a regisztráltutas-program bevezetésének figyelembevétele céljából a Schengeni határ-ellenőrzési kódex módosításáról szóló rendelet.

2014 februárjában lezárult a csomag első vizsgálata, amely során a társjogalkotók technikai, pénzügyi és operatív aggályaiknak adtak hangot a két rendszer felépítésének bizonyos vonatkozásait illetően. Mindazonáltal a 2013-ban javasolt, előnyben részesített szakpolitikai alternatívákat (azaz a biometrikus azonosításon alapuló központosított rendszereket) nem kérdőjelezték meg. Az Európai Parlament továbbította a javaslatot az Állampolgári Jogi, Bel- és Igazságügyi Bizottságának (LIBE), amely nem adott ki jogalkotási állásfoglalást a javaslatokkal kapcsolatban.

A javasolt szakpolitikai alternatívák technikai, szervezeti és pénzügyi hatásainak további értékelése céljából a Bizottság a két társjogalkotó támogatásával úgynevezett igazoló vizsgálat elvégzését kezdeményezte. Ez a folyamat két szakaszból állt:

–A Bizottság irányításával készített és 2014 októberében közzétett szakmai tanulmány az intelligens határellenőrzésről (a továbbiakban: a szakmai tanulmány), valamint

–Az eu-LISA irányításával megvalósított tesztfázis a különböző biometrikus azonosítók használatának a határ-ellenőrzési eljárásokra gyakorolt hatását illetően (a továbbiakban: a kísérleti projekt), amelyről 2015 novemberében jelentést tettek közzé.

A szakmai tanulmány megállapításai, a kísérleti projekt eredményei, valamint a társjogalkotókkal és az érdekelt felekkel folytatott szakmai megbeszélések, illetve a nyilvános konzultáció alapján a Bizottság elkészítette az e javaslathoz mellékelt részletes hatásvizsgálatot. A hatásvizsgálat a 2013-as javaslatokat kísérő hatásvizsgálatokra épül, és a 2013-as javaslatok azon elemeire összpontosít, amelyek tekintetében módosítást javasoltak. Ezek konkrétan a következők: a) a rendszer felépítése, b) a használandó biometrikus azonosítók, c) eljárási könnyítések alkalmazása, d) adatmegőrzés, valamint e) a bűnüldöző hatóságok hozzáférése.

Mindezen széles körű előkészületek alapján a Bizottság szükségesnek tartotta a 2013-as javaslatok továbbfejlesztését és egyszerűsítését. A Bizottság a következőkről határozott:

–a határregisztrációs rendszer létrehozásáról szóló 2013-as rendeletjavaslat felülvizsgálata;

–a Schengeni határ-ellenőrzési kódex módosításáról szóló 2013-as rendeletjavaslat felülvizsgálata a határregisztrációs rendszer létrehozásáról szóló új rendeletjavaslatból eredő technikai változások beépítése céljából;

–a regisztráltutas-program létrehozásáról szóló 2013-as rendeletjavaslat visszavonása.

 Az uniós határregisztrációs rendszer létrehozásának indokoltsága

Amint azt a hatásvizsgálat is kifejti, az uniós határregisztrációs rendszer létrehozása szükségesnek bizonyult az alábbi kihívások kezelése érdekében:

(1) A késedelmes határforgalom-ellenőrzés kezelése és a harmadik országbeli állampolgárokra vonatkozó határforgalom-ellenőrzés minőségének javítása

Az Európai Unió külső határain egyre nagyobb az utasforgalom, és ez a tendencia a jövőben is folytatódni fog. Az előrejelzések szerint 2025-re 887 millióra emelkedik a szabályos határátlépések száma. Ennek mintegy egyharmada várhatóan a rövid távú tartózkodás céljából a schengeni térségbe beutazó harmadik országbeli állampolgárokhoz fog kapcsolódni. Míg az uniós polgárok és a szabad mozgás jogát élvező személyek tekintetében „minimumellenőrzést” végeznek, a schengeni térség külső határát átlépő harmadik országbeli állampolgárokat manuálisan végzett „alapos ellenőrzésnek” vetik alá a határokon (be- és kilépéskor egyaránt).

A Schengeni határ-ellenőrzési kódex nem rendelkezik a schengeni térségbe érkező vagy onnan távozó utazók határátlépéseinek rögzítéséről. Főszabály szerint a harmadik országbeli állampolgároknak jogukban áll bármely 180 napos időszakban 90 napot meg nem haladó rövid tartózkodás céljából beutazni a schengeni térségbe. Jelenleg a határőrök és a bevándorlási hatóságok kizárólag az úti okmányban szereplő, a be- és kilépés időpontját feltüntető bélyegzőlenyomat alapján tudják ellenőrizni a harmadik országbeli állampolgárok tartózkodásának időtartamát, illetve az engedélyezett tartózkodási idő túllépését. Ez azonban nehézségekkel járhat, ugyanis a bélyegzőlenyomatok olvashatatlanok vagy hamisak is lehetnek. Hasonlóan, a vízumkérelmeket feldolgozó konzulátusok számára is problémát jelenthet a korábbi vízumok jogszerűségének megállapítása az úti okmányban szereplő bélyegzőlenyomat alapján. Következésképpen az eljárás egésze során sok a hibalehetőség, és a végrehajtás nem minden esetben következetes.