[pic] | EURÓPAI BIZOTTSÁG |

Brüsszel, 19.1.2010

COM(2010) 4 végleges

A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, A TANÁCSNAK, AZ EURÓPAI GAZDASÁGI ÉS SZOCIÁLIS BIZOTTSÁGNAK ÉS A RÉGIÓK BIZOTTSÁGÁNAK

A biológiai sokféleséggel kapcsolatos lehetséges uniós koncepciók és célkitűzések a 2010 utáni időszakra

1. Bevezetés

A biológiai sokféleség – azaz az ökoszisztémák, a fajok és a gének változatossága – alkotja a világ természeti tőkéjét. A biológiai sokféleség elválaszthatatlan a fenntartható fejlődéstől, mivel a gazdasági fellendüléshez, a társadalmi jóléthez és a megfelelő életminőséghez nélkülözhetetlen javakat biztosít: elengedhetetlen például az élelmiszer-termeléshez, a szénmegkötéshez, illetve a vízkörforgás és a tengerek szabályozásához. Az éghajlatváltozás mellett a biológiai sokféleség csökkenése a legkritikusabb globális környezeti fenyegetés, amelynek következtében jelentős gazdasági és jóléti veszteségek keletkeznek.

2001-ben az EU saját kezdeményezésére kitűzte azt a célt, hogy a biológiai sokféleség Unión belüli csökkenését 2010-re meg kell állítani . 2002-ben pedig vállalta annak a globális célkitűzésnek a teljesítését, hogy 2010-ig világszinten jelentősen mérsékelni kell a biológiai sokféleség csökkenését. A biológiai sokféleség csökkenésének mérséklésére irányuló erőfeszítéseket ezt követően fokozták, és a gyorsabb haladás érdekében a Bizottság 2006-ban elfogadta a biológiai sokféleséggel kapcsolatos uniós cselekvési tervet (BAP)[1].

Az eddigi erőfeszítések ellenére azonban egyértelmű, hogy az EU nem fogja teljesíteni ezt a célkitűzést[2].

A 2009 márciusában tartott környezetvédelemi témájú ülésén a Tanács a biológiai sokféleséggel kapcsolatban olyan új uniós koncepciók és célok meghatározására szólított fel, amelyek a biológiai sokféleségről szóló ENSZ-egyezmény végrehajtását célzó, 2010 végéig elfogadásra kerülő aktualizált stratégiai terv részeként építenek a biológiai sokféleség kérdésének 2010 utáni globális kezelésére irányuló nemzetközi viták következtetéseire.

Az elmúlt hónapok során a biológiai sokféleséggel kapcsolatos 2010 utáni szakpolitika kidolgozásáról konzultációkat tartottak az érintettekkel. Uniós szinten mérföldkőnek számított a Bizottság által szervezett, 2009. április 26-án és 27-én Athénban az érdekeltek részvételével megtartott magas szintű konferencia. A konferencia eredményeként létrejött „Athéni üzenet” hangsúlyozza, hogy a 2010 utáni időszakra szóló célokat kell megállapítani.

Ez a közlemény az említett cél elérése felé tett első lépésnek tekinthető. Célja a 2010 utáni időszakra szóló uniós elképzelési és célkitűzési lehetőségek felvázolása. Célja továbbá a lényeges kérdések meghatározásán keresztül a kellő ismeretek birtokában folytatott vita elősegítése, illetve az ambiciózus uniós célok meghatározásához és eléréséhez nélkülözhetetlen munka felvázolása. Ebből a vitából kiindulva, valamint az uniós kötelezettségvállalás megfelelő szintjét biztosító szakpolitikai lehetőség kiválasztásához tudományos alapot szolgáltató további munkára építve a Bizottság ez év végéig elő fogja terjeszteni az Európai Unió biológiai sokféleséggel kapcsolatos stratégiáját.

2. Miért indokolt a biológiai sokféleség védelme?

2.1. A biológiai sokféleség helyzete és tendenciái Európában és világviszonylatban

Több megbízható jelentés[3] is megerősíti, hogy a biológiai sokféleség világviszonylatban továbbra is súlyosan fenyegetett helyzetben van, a csökkenés üteme a természetes százszorosa-ezerszerese. A felmérésben vizsgált fajok több mint egyharmadát a kihalás veszélye fenyegeti és az elmúlt 50 év során a Föld ökoszisztémáinak megközelítőleg 60%-a állapotromlást szenvedett el, a következményeket pedig az ezektől függő ökoszisztéma-szolgáltatások sem kerülhették el. A tengerek biológiai sokfélesége is jelentős nyomásnak van kitéve, és nem szabad elfelejteni, hogy a bolygó biomasszájának megközelítőleg 90%-a az óceánokban él. A biológiai sokféleség szempontjából a legkedvezőtlenebb hatások között szerepel a megváltozott földhasználat által okozott élőhely-pusztulás, illetve az élőhelyek széttöredezése és állapotromlása, a túlzott kiaknázás, a túlhalászáshoz hasonló fenntarthatatlan gyakorlatok, az invazív idegen fajok elterjedése, az óceánok elsavasodása, a szennyezés, és egyre növekvő mértékben az éghajlatváltozás. A népességnövekedés jelenlegi üteme és az egy főre jutó fogyasztás növekedése, valamint az a tény, hogy a természeti erőforrások optimális elosztására nem állnak rendelkezésre kellően fejlett piaci struktúrák és intézmények, mind a biológiai sokféleség csökkenését okozzák, miközben a források felhasználása a helyettesítést eleve kizáró sebességgel zajlik.

Megkérdőjelezhetetlen bizonyítékok támasztják alá, hogy több ökoszisztéma állapotromlása hamarosan visszafordíthatatlanná válik vagy már azzá vált[4]. Ahogy a globális hőmérsékletnek az iparosodás előtti szintet 2°C-kal meghaladó mértékű emelkedése katasztrofális éghajlatváltozáshoz vezethet, úgy a biológiai sokféleség bizonyos szintet meghaladó csökkenése szerteágazó, akár a bolygó működését is befolyásoló következményekkel járhat. A csökkenés kritikus mértékének meghatározása még folyamatban van, de a tudósok véleménye egybehangzó azt illetően, hogy a biológiai sokféleség csökkenésének jelenlegi üteme már kockázatot jelent az emberek jövőbeli jóléte szempontjából mind az Európai Unión belül, mind pedig világszinten.

Európában a fajok és élőhelyek védettségi helyzetének értékelése arra enged következtetni, hogy néhány sikeres kivételtől eltekintve az általános helyzet tovább romlott. Az élőhelyvédelmi irányelv szerinti leginkább veszélyeztetett európai élőhelyek és védett fajok helyzetének első átfogó értékeléséből az derült ki, hogy csak 17%-uk védettségi helyzete tekinthető az irányelvben szereplő feltételek szerint kedvezőnek. A legelők, a vizes élőhelyek, a torkolati és a part menti élőhelyek vannak a legnagyobb veszélynek kitéve[5]. A tengerek biológiai sokféleségének csökkenési üteme is aggasztó. Az Európai Unión belüli ökoszisztéma-szolgáltatások esetében például bizonyítékok állnak rendelkezésre azzal kapcsolatban, hogy a talaj biológiai sokféleségétől nagyban függő szántóföldi talajtípusok szén-dioxid-tárolási képessége csökken[6]. A társadalom széles rétegeinek szolgáltatásokat nyújtó ökoszisztémák állapotának fenntartásához és javításához megfelelően kell kezelni a szárazföldi és a tengeri erőforrásokat. A part menti vizes élőhelyek eltűnésével olyan fontos, tengeri és part menti ökoszisztéma-szolgáltatások is elveszhetnek, mint amelyeket például a sós mocsarak biztosítanak.

2.2. A biológiai sokféleség csökkenésének következményei

Önmagában vett értékén túl a biológiai sokféleség az ökoszisztéma-szolgáltatásokon keresztül további értéket teremt, azaz például központi szerepet játszik az élelmiszerek és a víz biztosításában, természetes védelmet nyújt az áradások és a viharok ellen és éghajlat-szabályozó hatása sem elhanyagolható.

A biológiai sokféleség csökkenésének környezeti hatásai a mikro-szintű változásoktól az ökoszisztémák és ökoszisztéma-szolgáltatások teljes összeomlásáig terjednek, ami hatással lehet az emberiség jövőbeli jólétére is. Ugyan még nem sikerült minden részletében megérteni, hogy a biológiai sokféleség milyen szerepet tölt be az ökoszisztémák működőképességének fenntartásában, a rendelkezésre álló tudományos bizonyítékok azt támasztják alá, hogy a fajok sokfélesége által jellemzett ökoszisztémák produktívabbak, stabilabbak és ellenállóbbak, kevésbé sérülnek a külső stresszhatások és nyomás következtében, valamint hozzájárulnak az ökoszisztémák összességének működőképességéhez[7]. Mivel a természet egyben a leghatékonyabb éghajlat-szabályozó és a legnagyobb szén-dioxid-nyelő, a biológiai sokféleség csökkenése lehetetlenné teszi az éghajlattal kapcsolatos célkitűzések elérését. Az éghajlatváltozás ellen a legjobb biztosítékot az erős és ellenálló ökoszisztémák jelentik, hiszen természetes javító hatásuk elősegíti az éghajlatváltozáshoz való alkalmazkodást és hozzájárul a következmények enyhítéséhez[8].

A biológiai sokféleség csökkenése és az ökoszisztémák állapotromlása eddig nagyrészt figyelmen kívül hagyott gazdasági veszteségekkel is jár. Az ökoszisztéma-szolgáltatásokkal kapcsolatos éves veszteség a becslések szerint eléri az 50 milliárd eurót, a jóléti veszteség összesített értéke pedig 2050-re elérheti a GDP 7%-át[9]. A biológiai sokféleség nem csupán önmagáért fontos, hiszen olyan ökoszisztéma-szolgáltatások forrása is egyben, amelyek – a piacok által gyakran el nem ismerve – értékes gazdasági inputot jelentenek. Az ökoszisztéma-szolgáltatások értékének helyes felbecslése ezért elengedhetetlen. Ez az egyik legfontosabb időközi következtetése a „The Economics of Ecosystems and Biodiversity (TEEB)” című nemzetközi tanulmánynak is[10].

Ráadásul mivel a biológiai sokféleség sok olyan szolgáltatás nyújtására is képes, amelyet mesterséges – és gyakran sokkal költségesebb – műszaki megoldásokkal biztosítunk, a biológiai sokféleség megóvása és helyreállítása költséghatékony módon teszi lehetővé az éghajlatváltozás hatásainak enyhítését, illetve az éghajlatváltozáshoz való alkalmazkodást[11]. Mivel a természeti erőforrások a gazdasági tevékenységek széles skálája számára jelentenek inputot, állapotuk helyreállítása, illetve használatuk fokozása az ökoinnovációs folyamat segítségével hozzájárulhat a termelékenység fokozásához vagy a növekedést elősegítő új források kialakításához.

Végezetül pedig a biológiai sokféleség és az ökoszisztéma-szolgáltatások kulcsfontosságú tényezői az emberek jólétének. Világszerte milliók megélhetését biztosítják, valamint elengedhetetlenek a szegénység csökkentéséhez és a millenniumi fejlesztési célok eléréséhez. A biológiai sokféleség élelmiszerforrás is. A genetikai változatosság többek között csökkenti a kártevők, a betegségek és az éghajlatváltozás által okozott terményveszteség mértékét, ily módon tehát hozzájárul az élelmiszer-ellátás biztonságához. Az Európai Unióban a biológiai sokféleség helyzete szempontjából kedvező mezőgazdasági gyakorlatok gazdasági fenntarthatóságának csökkenése a vidéki területeken egyes mezőgazdasági földterületek termelésből való kivonásához, és ezzel kritikus fontosságú ökoszisztéma-szolgáltatások megszűnéséhez, illetve a termékeny mezőgazdasági földterületek elvesztéséhez vezetett, komoly gazdasági és társadalmi károkat okozva különösen a vidéki közösségeknek. A halászati ágazatban is nagyon hasonló helyzet alakult ki, ugyanis a halászati tevékenységeket folytatók egyes csoportjai súlyos károkat szenvedtek el a halállományok drámai csökkenése miatt. Ha folytatódik az ökoszisztémák állapotának romlása, ezek az állások veszélybe kerülhetnek. A part menti ökoszisztémák hatására a part menti közösségeket kevésbé veszélyezteti a szélsőséges időjárás, enyhül a part menti erózió, fennmaradnak a halállományok számára kedvező élőhelyek, valamint jelentős mennyiségű szén-dioxid nyelődik el.

2.3. A jelenlegi politika eredményei és hiányosságai

A biológiai sokféleség az EU egyik központi prioritása és az azzal kapcsolatos célkitűzések részét képezik az Európai Unió fenntartható fejlődési stratégiájának. Az EU 2010-es célkitűzése indította el 2006-ban a biológiai sokféleség megóvását célzó cselekvési terv kidolgozását és hozzájárult az EU madár- és élőhelyvédelmi irányelveinek teljes körű végrehajtása érdekében tett erőfeszítések megsokszorozásához, a cselekvési terv és az irányelvek alkotják ugyanis az EU természetvédelmi jogszabályainak lényegét. Az Európai Unió területének 17%-át lefedő Natura 2000 hálózat a védett területek legnagyobb hálózatát hozta létre a világon, léte sikertörténetnek számít. A víz-keretirányelv[12] és a tengervédelmi stratégiáról szóló keretirányelv[13] az ökoszisztéma-alapú megközelítésre épül, amelynek célja az ökoszisztémák kedvező állapotának fenntartása a kumulatív terhelések figyelembevétele mellett. Fejlődést eredményezett továbbá – és fog eredményezni a jövőben is – az egyes szennyezőanyagok előfordulásának csökkentését, illetve a biológiai sokféleség megóvását célzó jogszabályok végrehajtása, a biológiai sokféleség szempontjainak a többi szakpolitikában (például a 2002-es reform óta a közös halászati politikában) való érvényesítését célzó erőfeszítések, valamit a biológiai sokféleség megóvása érdekében a többi szakpolitika keretében, köztük a közös agrárpolitika (KAP) égisze alatt rendelkezésre bocsátott jobb pénzügyi lehetőségek.

Ezen túlmenően annak érdekében is történtek erőfeszítések, hogy a termelési és fogyasztási szokások kisebb mértékben legyenek hatással a biológiai sokféleségre mind az Európai Unión belül, mind pedig azon kívül. A fenntartható fogyasztásról és termelésről szóló cselekvési terv például a belső piaci erők munkára fogását tűzte ki célul, az erdészeti jogszabályok végrehajtására, az erdészeti irányításra és az erdészeti termékek kereskedelmére vonatkozó uniós cselekvési terv (FLEGT), illetve a fát és fatermékeket piaci forgalomba bocsátó piaci szereplők kötelezettségeinek meghatározásáról szóló rendeletjavaslat pedig a természeti erőforrások elpusztításának megállítására tesz kísérletet.

A fent leírt előrelépés ellenére azonban különböző tényezők miatt az Európai Unió nem tudta teljesíteni 2010-es célkitűzéseit, következésképpen a biológiai sokféleséggel kapcsolatos, a 2010 utáni időszakra szóló politikában ezeknek a tényezőknek a kiküszöbölésre különös figyelmet kell fordítani.

Először is a Natura 2000 hálózat létrehozásával kapcsolatban továbbra is sok végrehajtási hiányosság tapasztalható: a szárazföldi hálózat teljes kialakítása 2010-re, a tengeri hálózaté pedig 2012-re várható. Az Európai Unió természetvédelmi jogszabályai keretében végrehajtott célzott intézkedések az elért eredmények alapján alkalmasak a veszélyeztetett fajok és élőhelyek állapotromlásának megállítására, az intézkedések végrehajtása azonban több esetben késedelmet szenvedett, a felmerülő problémák között pedig a forráshiány is megjelent.

Másodsorban a szakpolitikák egyes súlyos hiányosságai t még mindig nem sikerült orvosolni. Például a talajvédelemmel és az invazív idegen fajok elterjedésével kapcsolatos szakpolitika továbbfejlesztése elkerülhetetlen, mert ennek hiányában elképzelhetetlen a biológiai sokféleség csökkenésének megállítása. Uniós szinten eddig annyi történt, hogy a közös agrárpolitika keretében a kölcsönös megfeleltetésnél alkalmazandó kapcsolódó követelményeket állapítottak meg. A jelenlegi politikák az ökoszisztéma-szolgáltatások kérdését sem kezelik megfelelően. Az pedig nem reális elvárás, hogy ezt a problémát a biológiai sokféleség megőrzésére irányuló intézkedések önmagukban oldják meg: az egyes fajok és élőhelyek nagyfokú védelmének biztosítása csak egy – igaz kulcsfontosságú – tényező, a szolgáltatások közül sok azonban a védett területeken kívül található meg. Ennek a hiányosságnak az orvoslása érdekében a Bizottság el fogja készíteni az ökoszisztéma-szolgáltatásokat bemutató biofizikai térképek első változatát, az Európai Környezetvédelmi Ügynökség pedig 2010 végére lezárja az ökoszisztéma-szolgáltatások auditjával és felmérésével kapcsolatos, jelenleg folyamatban lévő munkát.

Továbbá ugyan az uniós jogszabályok hozzájárulnak ahhoz, hogy az infrastruktúrafejlesztés és a területrendezés környezeti hatásai uniós szinten a minimumra csökkenjenek, az Európai Unió területének 83%-át kitevő Natura 2000 hálózaton kívüli részek vonatkozásában további előnyök származhatnának abból, ha a zöld infrastruktúrák fejlesztése és a kapcsolódó beruházások[14] esetében a szubszidiaritás elvével összhangban megvalósított fokozott koordináció jönne létre. Ez a megközelítés az ökoszisztémák lehető legteljesebb helyreállítását tenné lehetővé, megerősítve azok ellenálló képességét és fenntartva az általuk biztosított főbb szolgáltatásokat, ezzel párhuzamosan pedig hozzájárulna a természetvédelmi célkitűzések eléréséhez és elősegítené a tagállamok éghajlatváltozáshoz való alkalmazkodását. A Bizottság ösztönzi és támogatja a bevált módszerek cseréjét, mert ezekre építve kívánja 2010 után kidolgozni a zöld infrastruktúrával kapcsolatos uniós stratégiát.

Harmadsorban, annak ellenére, hogy a 2010-es célkitűzés elfogadása óta nagy mennyiségű információt sikerült összegyűjteni, mind tagállami, mind uniós, mind pedig globális szinten továbbra is hiányoznak egyes igen fontos ismeretek és bizonyos adatok nem állnak rendelkezésre. Az adatgyűjtés, illetve az adatok elemzése és validálása a biológiai sokféleség komplexitása miatt nem átfogó megközelítés alkalmazásával történt, annak egyetlen változóra redukálása ugyanis lehetetlen és leírásához egymással összefüggő indikátorkészleteket kell kidolgozni. Ezenkívül a tagállamok ingadozó teljesítményt nyújtottak a madár- és élőhelyvédelmi irányelvek értelmében fennálló jelentéstételi előírás és a biológiai sokféleséggel kapcsolatos monitoring teljesítése tekintetében.

Az utóbbi időben azonban jelentősen felgyorsult az uniós és a világszintű alapadatok és kapcsolódó indikátorok kidolgozásának folyamata. Az európai indikátorkészlet kidolgozása még folyamatban van, elmondható azonban, hogy az említett indikátorkészlet és az élőhelyvédelmi irányelv végrehajtásához gyűjtött adatok nagy valószínűséggel világszinten a legfejlettebbek lesznek. 2010 júniusára az Európai Környezetvédelmi Ügynökség befejezi a biológiai sokféleséggel kapcsolatos első uniós alapadatok kidolgozását, beindítja a Biológiai sokféleség Európai Információs Rendszerét (BISE), valamint elkészíti a még meglévő hiányosságok orvoslását célzó stratégiai tervet, különös tekintettel az ökoszisztémákra és ökoszisztéma-szolgáltatásokra vonatkozó indikátorokra. Sok tengeri ökoszisztéma és élőhely vonatkozásában nagyon hiányos ismeretekkel rendelkezünk, nagy számban találhatunk még le nem írt fajokat, és a tengeri genetikai forrásokkal kapcsolatos tudomány még gyermekcipőben jár. A tengervédelmi stratégiáról szóló keretirányelv hozzá fog járulni a part menti és a tengeri ökoszisztémákkal kapcsolatos mélyebb ismeretek megszerzéséhez és az azokban bekövetkező változások jobb nyomonkövetéséhez, beleértve az éghajlatváltozásnak betudható változásokat és a biológiai sokféleség szempontjából lényeges hatásokat is, továbbá előnyét élvezheti az európai tengeri megfigyelési és adathálózat (EMODNET) és a tengeri területhasználat-tervezés keretében folyó erőfeszítéseknek.

Globális szinten az EU támogatja a biológiai sokféleséggel és az ökoszisztéma-szolgáltatásokkal kapcsolatos kormányközi platform (IPBES) létrehozása érdekében tett erőfeszítéseket, amivel az éghajlatváltozással foglalkozó kormányközi munkacsoport (IPCC) eredményességét kívánja megismételni. A platform a már rendelkezésre álló tudományos eredmények validálásával elősegítheti a konszenzus kialakulását és hozzájárulhat a biológiai sokféleséggel és az ökoszisztéma-szolgáltatásokkal kapcsolatos szempontoknak a politikai döntéshozatali folyamatokban való érvényre juttatásához és azokba való integrálásához, ezáltal pedig az emberiség hosszú távú jólétének megteremtéséhez. Várhatóan 2010 tavaszára születik meg a döntés arról, hogy szükséges-e az IPBES létrehozása.

A negyedik fontos kérdés, hogy gondoskodni kell a biológiai sokféleséggel kapcsolatos szempontoknak a többi szakpolitikában való hatékonyabb integrált érvényesítés éről. A biológiai sokféleség változásai jól jelzik azt, hogy az emberi tevékenység, illetve a társadalom mennyire környezetbarát. Egyes esetekben pedig az egyéb szakpolitikai területeken jelentkező problémák megoldását célzó fellépések a biológiai sokféleséggel kapcsolatos célkitűzésekkel összeegyeztethetetlennek bizonyultak, sőt arra káros hatást váltottak ki. Gyakran nem veszik figyelembe, hogy a kellően ellenálló ökoszisztémák milyen előnyöket biztosítanak. Továbbá több erőfeszítést kell tenni ahhoz, hogy a többi ágazat szisztematikusan próbáljon megoldást találni a biológiai sokféleséggel kapcsolatos kihívásokra, ennek a folyamatnak a támogatására pedig az elért eredmények mérését lehetővé tevő világos indikátorokat kell kidolgozni. A biológiai sokféleséggel kapcsolatos politikának a többi szakpolitikával koherens egységet kell alkotnia, és közöttük kölcsönösen erősítő hatású viszonyt kell kialakítani.

A közös halászati politika reformjáról szóló zöld könyvben azonosított problémák megoldását prioritásként kell kezelni, mert csak így dolgozható ki 2012-re ökológiai szempontból fenntartható, a tudományos szakvéleményekre épülő és a túlzott kapacitás problémájának hatékony kezelésére képes szakpolitika, amely egyúttal a biológiai sokféleséggel kapcsolatos célkitűzések teljesítéséhez is jobban hozzájárul. Ezenkívül nem maradhat el a vidékfejlesztési politika megerősítése sem, mert a magas természeti értéket képviselő mezőgazdasági és erdészeti tevékenységeknek a közös agrárpolitika összefüggésében történő megóvása és fejlesztése nagyban hozzájárul az ökoszisztéma-szolgáltatások fejlesztéséhez. Fontos továbbá, hogy a strukturális alapok felhasználása a legoptimálisabb módon, azaz a különböző közösségi és egyéb társfinanszírozási mechanizmusok komplementaritásának és a köztük létrejövő szinergiának a fokozásával valósuljon meg, és ezáltal a biológiai sokféleséggel kapcsolatos célkitűzések az Európai Unió valamennyi régiójában ösztönzést kapjanak.

Kiemelt jelentőségű továbbá a biológiai sokféleség szempontjainak a külpolitikában és a biológiai sokféleséggel szorosan összefüggő egyéb politikákban való érvényesítése. Továbbá annak érdekében, hogy az említett politikáknak a biológiai sokféleség szempontjából káros, az Európai Unióban és világszinten[15] egyaránt megjelenő hatásainak enyhítésére tett erőfeszítések további lendületet kapjanak, fokozni kell a tudatosságot azzal kapcsolatban, hogy az e politikák keretében folytatott tevékenységek hosszú távú fenntarthatósága szempontjából milyen hatású a biológiai sokféleség csökkenése, és arra is fel kell hívni a figyelmet, hogy az egészséges ökoszisztémák milyen gazdasági előnyöket képesek biztosítani. A megnövelt tudatosság a biológiai sokféleség csökkenésének hatásait közvetlenül megérző fejlődő országok szempontjából is központi jelentőségű.

A sorban ötödikként meg kell még említeni, hogy a biológiai sokféleség céljára fordítandó finanszírozás összegének meghatározása során mérlegelni kell az ökoszisztémák által biztosított jóléti hasznot is. A Natura 2000 területek vonatkozásában a Bizottság a finanszírozási igény nagyságának és eloszlásának pontos felmérése érdekében a tagállamoktól kapott adatok alapján jelenleg végzi a területek irányításához szükséges finanszírozás mértékének meghatározását. Az első becslések szerint a védelem alatt álló európai területek irányításához szükséges finanszírozásnak mindössze 20%-a áll rendelkezésre. Még a biológiai sokféleség szempontjából gazdagnak számító, nagy természeti értékű és nagy kiterjedésű mezőgazdasági területekkel rendelkező tagállamok esetében is igaz, hogy jobban ki lehetne elégíteni a finanszírozási szükségleteket, ha a tagállamok szisztematikusan igénybe vennék az agrár-környezetvédelmi intézkedések céljára a vidékfejlesztés keretében rendelkezésre álló lehetőségeket.

Végezetül pedig a méltányosság kérdését meg kell vizsgálni mind az EU összefüggésében, mind pedig globális szinten. A biológiai sokféleség eloszlása nem egyenletes és az egyes régiókra jellemző tendenciák is eltérőek, ebből következően tehát a megoldásra váró problémák eloszlása is egyenlőtlen. A fentiek alapján olyan változatos politikai eszköztárat kell kialakítani, amely a szabályozást a piaci alapú eszközökkel ötvözi. A környezetvédelmi jogszabályokban már bevettnek és alapvetőnek számító ún. a „szennyező fizet” és a „teljes költségmegtérülés” elve mellett a méltányosság elvének alkalmazása az ökoszisztéma-szolgáltatások térítéskötelessé tételét jelentené annak érdekében, hogy a szolgáltatásokat nyújtó területek tulajdonosai a szolgáltatásokat igénybevevők által biztosított ellentételezésben részesülhessenek.

Globális szinten az EU mindent megtesz annak érdekében, hogy az ENSZ biológiai sokféleségről szóló egyezménye keretében a genetikai erőforrásokhoz való hozzáférésről és az azok használatából származó haszon tisztességes és méltányos elosztásáról jelenleg folyamatban lévő tárgyalások 2010-ben sikeresen záruljanak le. Elkötelezett továbbá az erdőirtásból származó kibocsátások csökkentésével és az erdők pusztulásának megállításával kapcsolatban folytatott tárgyalások sikerre vitele mellett, illetve céljai között szerepel a természetmegőrzés fogalmának bevezetése, ami döntő jelentőségű első lépés lehet az ökoszisztéma-szolgáltatások megfelelő értékelését és ellentételezését lehetővé tevő átfogóbb megközelítés felé. A permakultúra a biológiai sokféleség hatékony megóvásában és helyreállításában igen ígéretesnek bizonyult, az ebben rejlő lehetőségeket részletesen meg kell vizsgálni és tovább kell fejleszteni. Az EU-nak továbbá minden részletre kiterjedően fel kell mérnie, hogy fogyasztási szokásai milyen hatással vannak a biológiai sokféleségre határain túl.

3. A biológiai sokféleséggel kapcsolatos lehetséges uniós koncepciók és célkitűzések a 2010 utáni időszakra

3.1. A 2050-re vonatkozó koncepció kialakításának útján

Az érintettek széles körben egyetértenek azzal kapcsolatban, hogy melyek legyenek a biológiai sokféleséggel kapcsolatos hosszú távú új uniós koncepció főbb elemei. A koncepciókra vonatkozóan egyértelmű időkeretet kell meghatározni (2050-ig bezárólag), és abban tükröződnie kell, hogy a biológiai sokféleséggel kapcsolatos válság megoldása sürgető, tekintettel a biológiai sokféleség természetéből fakadó és kézzel fogható értékekre és az általa biztosított szolgáltatások jelentőségére. A koncepciót közérthetően és széles körben elfogadható módon kell megfogalmazni, és annak az uniós és a globális vonatkozásokra egyaránt ki kell térnie.

A fentiek alapján a meghatározandó fő cél elérésének elősegítése és a koncepció megvalósítása érdekében a 2050-ig terjedő időszakra vonatkozó uniós koncepció előkészítése során a következő elemek felhasználását kell mérlegelni:

A világ természeti tőkéjét alkotó biológiai sokféleséget és az ökoszisztéma-szolgáltatásokat az azok lényegéből fakadó értékeik miatt meg kell óvni, azoknak megfelelő jelentőséget kell tulajdonítani, és a lehetőségek szabta kereteken belül azokat helyre kell állítani annak érdekében, hogy továbbra is a gazdasági fellendülést és a társadalmi jólétet szolgálják, és ne következzenek be a biológiai sokféleség drámai csökkenésével együtt járó katasztrofális változások.

Jelenleg globális szinten zajlik a 2020-ra elérendő célokkal kapcsolatos vita. Ennek tükrében a Bizottság úgy ítéli meg, hogy meg kell határozni az Európai Unióra érvényes célokat, az alábbiakban felvázolt lehetőségekben pedig az uniós célok nemzetközi tárgyalásokon való érvényesíthetőségének garantálása érdekében a 2020-as dátumot nem módosítható változónak kell tekinteni. A biológiai sokféleség esetében a gyakran lassan kialakuló és nagy szórást mutató reakciók miatt ugyanis legalább tíz évre van szükség egy fellépés megtervezésére, végrehajtására és értékelésére, valamint mérhető és reális előrehaladás elérésére. Ezen túlmenően a biológiai sokféleséggel kapcsolatos politikával szorosan összefüggő egyéb szakpolitikák is 2020-ig tartó időkeretben dolgoznak.

A 2020-as elsődleges célkitűzésnek hatékonyan gondoskodnia kell a koncepció megvalósítása irányába ható fejlődésről, továbbá mérhetőnek, elérhetőnek és költséghatékonynak kell lennie, illetve hozzá kell járulnia az Európai Unió biológiai sokféleséggel kapcsolatos nemzetközi kötelezettségvállalásainak teljesítéséhez.

E kritériumok közül néhány fordított arányban áll egymással. Például az alacsonyabb szinten meghatározott cél elérésének valószínűsége nagyobb, de kisebb a valószínűsége annak, hogy az ilyen szintű eredmény hatására el lehet kerülni a biológiai sokféleség szempontjából káros következményeket. E tényezőket tehát egymáshoz képest súlyozva kell beállítani, és csak ezt követően értékelhető a javasolt lehetőségek alkalmassága és választható ki a legalkalmasabb célkitűzés.

3.2. A célkitűzés eltérő szintjei

Az alábbiakban a 2020-ra vonatkozó fő célkitűzés négy különböző szintű megvalósítását mutatjuk be növekvő sorrendben.

1. lehetőség: A biológiai sokféleség és az ökoszisztéma-szolgáltatások csökkenési ütemének jelentős mérséklése az Európai Unióban 2020-ig

2. lehetőség: A biológiai sokféleség és az ökoszisztéma-szolgáltatások csökkenésének megállítása az Európai Unióban 2020-ig

3. lehetőség: A biológiai sokféleség és az ökoszisztéma-szolgáltatások csökkenésének megállítása az Európai Unióban 2020-ig, és azoknak a lehetőségek keretén belüli helyreállítása

4. lehetőség: A biológiai sokféleség és az ökoszisztéma-szolgáltatások csökkenésének megállítása az Európai Unióban 2020-ig, és azoknak a lehetőségek keretén belüli helyreállítása, valamint a biológiai sokféleség globális csökkenésének megelőzéséhez való uniós hozzájárulás fokozása

A négy különböző szintű célkitűzés különböző előnyökkel és költségekkel jár, illetve kisebb vagy nagyobb mértékben szigorú politikai fellépések és eszközök kidolgozását teszi szükségessé. Azonban mindegyikük arra a közös politikai alaphelyzetre épít, amely magába foglalja az EU már meglévő természetvédelmi, valamint a biológiai sokféleséggel összefüggő egyéb jogszabályait, illetve a többi releváns szakpolitikai területen meglévő politikákat, különös tekintettel az éghajlat-változási és energiapolitikára, a mára kialakult közös agrárpolitikára és a közös halászati politika reformjára. Prioritásként kell kezelni minden olyan lehetőség megragadását, amely hozzájárul a biológiai sokféleséggel kapcsolatos politika által kitűzött célok eléréséhez, miközben költséghatékony éghajlatváltozást enyhítő és az ahhoz való alkalmazkodást elősegítő megoldások kidolgozására kell törekedni. A biológiai sokféleséget az Európai Unióban hátrányosan befolyásoló egyes tényezők kiküszöböléséhez azonban nemzetközi együttműködésre is szükség van, következésképpen a már meglévő nemzetközi kötelezettségvállalások teljesítése is központi szerepet kap, különös tekintettel az olyan többoldalú nemzetközi egyezményekre, mint a vándorló vadon élő állatfajok védelméről szóló egyezmény, a vizes élőhelyekről szóló ramsari egyezmény, és az afrikai-eurázsiai vándorló vízimadarakról szóló egyezmény, illetve a nemzetközi szintű védett tengeri területek létrehozásával kapcsolatos további előrelépés.

Mind a négy lehetőséghez tudományos igénnyel meg kell határozni a biológiai sokféleség és az ökoszisztéma-szolgáltatások kiindulási állapotát Európában. Az előrehaladás mérése csak ennek a feltételnek a teljesülése esetén valósítható meg. A kiindulási helyzet leírására nem egyetlen szám megadásával, hanem a biológiai sokféleség főbb jellemzői jelenlegi állapotának meghatározásával kerül sor: azaz a fajok és az élőhelyek, az ökoszisztémák és a legkritikusabb ökoszisztéma-szolgáltatások védettségi helyzetének felmérésével. Hasonlóképpen a biológiai sokféleség csökkenésének megállítása sem abszolút értelemben értendő, hanem a fontosabb jellemzők adott szint alatt tartására utal. A kiindulási helyzet világos és megbízható meghatározásához szükséges ismeretek már rendelkezésre állnak, de további erőfeszítésekre van szükség ahhoz, hogy ezek az ismeretek specifikus, mérhető és a szakpolitikák végrehajtását elősegítő mutatókká váljanak.

Az egyes kulcsfontosságú területekkel kapcsolatosan még meglévő ismerethiány felszámolása érdekében fokozni kell a kutatási erőfeszítések et. Továbbra is hiányosak az ismereteink a biológiai sokféleség és az ökoszisztéma-szolgáltatások ökonómiájával kapcsolatban, azaz a mérhetőséget és annak meghatározását lehetővé tevő mutatókat kell kidolgozni és finomhangolással beállítani, hogy a biológiai sokféleség mekkora nyomást képes még elviselni mielőtt a csökkenés – az azzal járó potenciálisan katasztrofális következmények jelentkezésével párhuzamosan – visszafordíthatatlanná válik. Az ebben az irányban tett erőfeszítésekhez nagymértékben hozzájárulna, ha 2010-ben létrejönne a biológiai sokféleséggel és az ökoszisztéma-szolgáltatásokkal kapcsolatos kormányközi platform (IPBES), bár az uniós szintű fellépés ebben az esetben is nélkülözhetetlen. Valamennyi említett területen fokozni kell a folyamatban lévő erőfeszítéseket és az eredményességet.

Végezetül pedig –ugyan a természetvédelem a biológiai sokféleséggel kapcsolatos uniós politikának a jövőben is egyik alapeleme marad – az új célok meghatározása során az ökoszisztémák és az ökoszisztéma-szolgáltatások szerepét sem szabad figyelmen kívül hagyni. A jelenlegi szakpolitika már elismeri az ökoszisztéma-szolgáltatások jelentőségét, és azok az EU integrált tengerpolitikájának[16] összetevőjeként fontos részét képezik a tengervédelmi stratégiáról szóló keretirányelvnek, de mindez a specifikus intézkedések szintjén még nem jelenik meg kellő hangsúllyal. Fontos tehát, hogy sor kerüljön a főbb ökoszisztéma-szolgáltatások azonosítására és felértékelésére, illetve azoknak a jövőbeli célok szintjén való megjelenítésére. Az adott célokhoz tartozó szint meghatározza, hogy azokat a fennmaradás biztosításától a teljes körű helyreállításig terjedő skálán milyen mértékben lehet figyelembe venni.

1. lehetőség: A biológiai sokféleség és az ökoszisztéma-szolgáltatások csökkenési ütemének jelentős mérséklése az Európai Unióban 2020-ig

Ez a lehetőség annak az állításnak a politikai elfogadását feltételezi, hogy a biológiai sokféleség csökkenésének megállítása az Európai Unióban a belátható jövőben nem lehetséges, ami a biológiai sokféleség csökkenési ütemének 2020-ig történő „jelentős mérséklése” célkitűzési szint elfogadását eredményezné. A cél tehát nem a biológiai sokféleség csökkenésének megállítása, hanem a csökkenési ütem lelassítása lenne. Ez tehát nem garantálná a biológiai sokféleség bizonyos alapszint fölött tartását. A meghosszabbított időkeret ugyanakkor több időt biztosít a már végrehajtott vagy végrehajtás alatt álló fellépések hatásainak megjelenésére, azaz láthatóbbá teszi a sikert. A 2010-es célkitűzés meghatározása óta eltelt időszakban összegyűlt új ismereteket és fejleményeket figyelembe lehet venni a célkitűzés elérése érdekében hozott intézkedések végrehajtása során.

2. lehetőség: A biológiai sokféleség és az ökoszisztéma-szolgáltatások csökkenésének megállítása az Európai Unióban 2020-ig

Ez a lehetőség a jelenlegi célkitűzés fenntartását vonná maga után az annak elérésére kijelölt határidő későbbre halasztásával. Az első lehetőséghez hasonlóan, ez a lehetőség is több időt hagyna a már végrehajtott vagy végrehajtás alatt lévő fellépések hatásainak megjelenésére, és az új ismeretek és fejlemények figyelembevételére. A cél megegyezik a 2010-es célkitűzés esetében megjelölt céllal: a biológiai sokféleség és az ökoszisztéma-szolgáltatások csökkenésének megállítása az Európai Unióban. A cél elérése esetén egyes ökoszisztémák és az általuk támogatott szolgáltatások visszaállnának eredeti állapotukba.

3. lehetőség: A biológiai sokféleség és az ökoszisztéma-szolgáltatások csökkenésének megállítása az Európai Unióban 2020-ig, és azoknak a lehetőségek keretén belüli helyreállítása

Ennek a lehetőségnek a keretében megmaradna a biológiai sokféleséggel kapcsolatban már kitűzött cél, de a határidő 2020-ra tolódna, ugyanakkor az alkalmazási terület kibővülését követően a célok között szerepelne immár annak garantálása, hogy az EU-ban a biológiai sokféleségnek köszönhetően biztosított egyes ökoszisztéma-szolgáltatások továbbra is megfelelő szinten legyenek elérhetők, illetve kerüljön sok azok helyreállítására, amennyiben a szükséges szolgáltatások biztosítása már nem valósul meg. Az uniós szinten jelentős ökoszisztéma-szolgáltatások 2010 végére elkészülő első listája és feltérképezése elősegíti majd a célkitűzés megvalósításához szükséges állapot-fenntartási és helyreállítási intézkedések nagyságrendjének felmérését.

A helyreállítási célkitűzések meghatározása során figyelembe lehet venni az egyes fajok és élőhelyek irányelvben szereplő feltételek szerint kedvezőnek számító védettségi helyzetének elérésére vonatkozó követelményt. Az élőhely-irányelv előírásainak megfelelően a közelmúltban benyújtott jelentések egyes fajok és élőhelyek jelenlegi állapotára vonatkozó adatait referenciaértéknek lehet használni.

Ez a lehetőség elismeri azt a tudományos szükségszerűséget, hogy a biológiai sokféleség további csökkenését meg kell állítani, illetve azokat a tényezőket, amelyek az EU szempontjából stratégiai jelentőségű ökoszisztémák fontosságát hangsúlyozzák.

4. lehetőség: A biológiai sokféleség és az ökoszisztéma-szolgáltatások csökkenésének megállítása az Európai Unióban 2020-ig, és azoknak a lehetőségek keretén belüli helyreállítása, valamint a biológiai sokféleség globális csökkenésének megelőzéséhez való uniós hozzájárulás fokozása

Ez a lehetőség a 3. lehetőségben felvázoltaknál is tovább megy: elismeri, hogy az Európai Uniónak érdekében áll a biológiai sokféleség csökkenésével kapcsolatos problémák megoldása az EU határain kívül is. Ha elfogadjuk, hogy a világ biológiai sokféleségének legnagyobb része az Európai Unión kívül található, világos, hogy a biológiai sokféleség csökkenésével kapcsolatos problémáknak kizárólag az EU-n belüli kezelése nem lesz elegendő a globális szinten végbemenő folyamatos csökkenés súlyos következményeinek megelőzéséhez. Ez a lehetőség a biológiai sokféleséggel kapcsolatos globális válság enyhítése érdekében az uniós fellépés fokozását szorgalmazza.

Ez az uniós fogyasztási szokások által a világ más részeinek biológiai sokféleségére gyakorolt hatás további csökkentését célzó intézkedéseket, illetve speciális eszközök révén más országok biológiai sokféleségének védelmére irányuló erőfeszítéseket is maga után vonhat.

4. A következő lépések

A 2010 utáni időszakra vonatkozó koncepciók és célkitűzések meghatározása önmagában nem cél. Ez csak az első lépése az arra irányuló folyamatnak, hogy a jelenlegi célkitűzések teljesítésére kijelölt határidő leteltekor a biológiai sokféleségre vonatkozó új uniós stratégia léphessen életbe.

A biológiai sokféleség csökkenésének hatékony kezelésére jelenleg nincs egyszerű megoldás. Tényekre alapuló, integrált megközelítést kell alkalmazni, amely kiküszöböli az egyes ágazatok – azokon belül pedig a földhasználat megváltozása, a túlzott kiaknázás, az invazív idegen fajok, a szennyezés és az éghajlatváltozás – által a biológiai sokféleségre és az ökoszisztéma-szolgáltatásokra gyakorolt kedvezőtlen hatásokat. Részcélokat kell meghatározni minden egyes kedvezőtlen hatás, ágazat és ökoszisztéma vonatkozásában, ezt pedig a kívánt eredmény elérése érdekében megfelelő beavatkozási szinten végrehajtott költséghatékony fellépésekkel kell kombinálni.

Egy dolog azonban már most is egyértelmű: az egyedi helyzetekre kidolgozott méltányos politikai megoldások nélkül nem érhető el eredmény. Más szóval több szinten lesz szükség fellépésekre és a végrehajtásra: nemzetközi, uniós, nemzeti és a nemzeti szint alatti szinten. Továbbra is helytálló az EU BAP során alkalmazott, a végrehajtási felelősség ágazatok közötti megosztását és a tagállamokkal kötendő partnerségek kialakítását célzó megközelítés. Ehhez az összes különböző szinten tevékenykedő valamennyi érintett szereplő bevonásával működő hatékony irányítási keretre lesz szükség.

A Bizottság többek között az érintettekkel való további konzultációkon keresztül 2010-ben is folytatja az új uniós politikai keret részletesebb meghatározásához szükséges tényadatok összeállítására irányuló munkáját. Ami hozzájárul a biológiai sokféleséggel kapcsolatos jövőbeli nemzetközi keret vonatkozásában folytatott tárgyalások során az Európai Unió által képviselendő stratégia és célok kialakításához.

[1] COM(2006) 216

[2] COM(2008) 864

[3] ‘Growing within limits’, Netherlands Environmental Assessment Agency, 2009. október; ‘Millennium Ecosystem Assessment’, 2005; ‘IUCN Red List’, 2009. november.

[4] A safe operating space for humanity, Nature , 2009. szeptember 23.

[5] COM(2009) 358

[6] CLIMSOIL: http://ec.europa.eu/environment/soil/review_en.htm.

[7] Biodiversity and ecosystem functionality , Nature, 2007. július 12.

[8] Convenient solutions to an inconvenient truth: ecosystem-based approaches to climate change, Világbank, 2009; TEEB Climate Issues Update, 2009. szeptember; The Natural Fix? The role of ecosystems in climate mitigation, UNEP, 2009. június.

[9] COM(2009) 400

[10] TEEB Interim Report, 2008. május; TEEB for Policy-Makers, 2009. november:http://www.teebweb.org.

[11] A trópusi erdők helyreállítására beruházott összegek esetében nagyon magas a megtérülési ráta: a hektáronkénti költség jellemzően 3500 USD körül mozog, míg az ezekből az ökoszisztémákból származó, a szén-dioxid-leválasztástól az árvizek és az erózió megelőzéséig terjedő skálán elhelyezkedő közjavakban és -szolgáltatásokban jelentkező éves nyereség visszafogott becslések szerint is eléri a hektáronkénti 7000 USD összeget.

[12] 2000/60/EK irányelv.

[13] 2008/56/EK irányelv.

[14] Zöld infrastruktúra alatt az egymással kölcsönhatásban álló természetes területek (köztük mezőgazdasági területek) hálózatát kell érteni, például zöldsávok, vizes területek, parkok, erdők és természetes növénytársulások, valamint tengeri területek, amelyek természetes módon befolyásolják a viharok útját, a hőmérsékletet, az árvízveszélyt és a víz, a levegő és az ökoszisztémák minőségét.

[15] Az EU lábnyom-mutatója szerint az EU egy főre eső ökológiai lábnyoma 4,7 globális hektárt tesz ki, azaz az EU biológiai kapacitásának kétszeresét.

[16] COM(2009)540 végleges, 2009.10.15.