[pic] | AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA |

Brüsszel, 16.5.2007

SEC(2007) 604

A BIZOTTSÁG SZOLGÁLATAINAK MUNKADOKUMENTUMA

Kísérő dokumentum Javaslat AZ EURÓPAI PARLAMENT ÉS A TANÁCS IRÁNYELVE a harmadik országok illegálisan tartózkodó állampolgárait foglalkoztató munkáltatókkal szembeni szankciókról A hatásvizsgálat összefoglalása

{COM(2007) 249 végleges}{SEC(2007) 596}{SEC(2007) 603}

1. Bevezetés

Az EU-ba irányuló illegális bevándorlást ösztönzi a munkalehetőség. E dokumentum azon hatásvizsgálati jelentés összefoglalója, amely az illegális bevándorlás ezen ösztönző tényezőjének csökkentését célzó politikai lehetőségekkel foglalkozik, a harmadik országok azon állampolgárainak foglalkoztatására összpontosítva, akik illegálisan tartózkodnak az EU-ban.

A jelentés a tagállamokkal és egyéb érintett szereplőkkel folytatott konzultáción alapul. Az adatokat a konzultációk során, valamint esettanulmányokból és szakirodalmi áttekintésekből gyűjtötték össze. Az adatgyűjtést és a konzultációk döntő többségét a Bizottság által megrendelt külső tanulmány keretében folytatták le. A tanulmány és a jelentés elkészítése során felhasználták a Jogérvényesülés, Szabadság és Biztonság Főigazgatósága által összehívott szolgálatközi irányítóbizottság ülései során elért eredményeket is.

A PROBLÉMA MEGHATÁROZÁSA

A probléma lényege

Az illegális bevándorlást számos kényszerítő és ösztönző tényező befolyásolja. Valamely személy migrációra vonatkozó döntése olyan kényszerítő tényezőkön alapul, mint a munkanélküliség vagy a tartósan alacsony munkabérek, természeti katasztrófák vagy ökológiai rombolás, valamint olyan ösztönző tényezőkön, mint a magasabb munkabért nyújtó illegális foglalkoztatás, a politikai stabilitás, a jogállamiság fenntartása és az emberi jogok hatékony védelme. A foglalkoztatás mint ösztönző tényező csökkentését célzó jogi eszköz önmagában nem oldja meg az illegális bevándorlás problémáját; e kezdeményezés tehát az illegális bevándorlás csökkentésére irányuló átfogó uniós megközelítés részét képezi. Az illegális bevándorlás kezelése viszont az átfogó migrációs politika kialakítására irányuló uniós erőfeszítések része.

A jogalkotási javaslat harmadik országok azon állampolgárainak foglalkoztatására vonatkozik, akik illegálisan tartózkodnak az EU-ban. Ide tartoznak azok, akik illegálisan léptek be az EU területére, valamint a megengedettnél tovább maradó személyek is, vagyis akik legálisan léptek be az EU területére, de tartózkodási joguk lejárt. A jogalkotási javaslat nem vonatkozik harmadik országok azon állampolgárainak foglalkoztatására, akik legálisan tartózkodnak valamely tagállamban, de nem vagy csak korlátozottan jogosultak munkavégzésre, és e korlátozott jogukat túllépik. Ide tartoznak a diákok, kutatók, turisták és a harmadik országok állampolgárainak olyan legálisan tartózkodó családtagjai, akik nem jogosultak munkavégzésre, vagy hetente csak meghatározott óraszámban dolgozhatnak. Noha a foglalkoztatás mint ösztönző tényező jelentős csökkentése érdekében az ilyen helyzeteket is kezelni kell, a jogalkotási javaslat jogalapja (az EK-Szerződés 63. cikkének 3.b) pontja) nem teszi lehetővé intézkedések elfogadását a harmadik országok e második kategóriába eső állampolgáraival kapcsolatban.

Ezen összefoglaló a továbbiakban kizárólag a harmadik országok illegálisan tartózkodó állampolgáraira utal.

A megvizsgált lehetőségek nem érintenék az EU 10 új tagállamából, valamint Bulgáriából és Romániából érkező azon uniós polgárokat, akik az átmeneti rendelkezések értelmében korlátozott munkavállalási joggal rendelkeznek néhány tagállamban.

A probléma terjedelme

A probléma terjedelmét nehéz meghatározni. Eltekintve attól, milyen nehéz meghatározni az okmányokkal nem rendelkező személyek számát és a be nem jelentett munkavégzés terjedelmét, a rendelkezésre álló adatok, illetve becslések alapján sok esetben nehéz meghatározni, hogy ezek magukban foglalják-e az átmeneti rendelkezések értelmében korlátozott munkavállalási joggal rendelkező uniós polgárokat is, és amennyiben igen, úgy nehéz elkülöníteni a harmadik országok állampolgáraira vonatkozó adatokat. Egyértelmű azonban, hogy harmadik országok jelentős számú állampolgára tartózkodik illegálisan az EU-ban, és e számok az elmúlt években egyre növekedtek.

A rendelkezésre álló becslések többsége a 2004 előtti, vagyis az EU 10 új tagállamának csatlakozását megelőző időszakra vonatkozik, és az ezen országokból, valamint Bulgáriából és Romániából érkező állampolgárokat harmadik országok állampolgáraként veszi számításba. Nehéz tehát világos áttekintést nyújtani. Az EU-ban tartózkodó illegális migránsok teljes számát két-három millióra ( Global Migration Perspectives 2005), 4,5 millióra (IOM 2000), illetve hét-nyolc millióra becsülik (az Egyesült Nemzetek Szervezetének jelentése: Trends in Total Migrant Stock: The 2003 Revision ).

Az EU-ba érkező illegális bevándorlók számának éves növekedését 500 000-re ( Wiener Zeitung 2005), illetve 350 000-re ( Global Migration Perspectives 2005) becsülik. A 21 tagállamra vonatkozóan rendelkezésre álló becslések összesítéséből azonban arra lehet következtetni, hogy az EU-ba érkező illegális migránsok száma évente 893 000 és 923 300 között van. Noha megbízható számadatok nem állnak rendelkezésre, ésszerűen feltételezhető, hogy jelentős számú illegális migráns vagy önként elhagyja az Uniót, megfelelő jogállást szerez, vagy kiutasítják a származási országába. Az illegális migránsok nettó száma tehát sokkal kisebb, mint a teljes számuk.

Néhány tagállam már bevezetett átfogó szabályozási programokat, amelyek (legalábbis kezdetben) szintén csökkentik a harmadik országok illegálisan tartózkodó állampolgárainak számát. A közép- és hosszú távú hatások azonban nem ismertek, mivel e programok maguk is ösztönözhetik az EU-ba irányuló nagyobb illegális migrációt.

A probléma jellege

Erős migrációs motivációs tényezőt jelent azon elképzelés, hogy az EU-ban viszonylag jól megfizetett munkát lehet találni. Valójában azonban csak a nem szabályozott informális gazdaság alacsonyan fizetett munkahelyei állnak rendelkezésre. Mivel a harmadik országok illegálisan tartózkodó állampolgárai kénytelenek elfogadni az alacsony munkabéreket és a rossz munkafeltételeket is, szívesen foglalkoztatják őket munkavállalóként.

A harmadik országok illegálisan tartózkodó állampolgárainak foglalkoztatása nem szorítja ki szükségszerűen a hazai munkavállalókat a piacról. Sőt, arra utaló jelek is vannak, hogy már egész ágazatok függnek harmadik országok illegálisan tartózkodó állampolgáraitól, mivel az általuk elvégzett munkát a hazai állampolgárok nem vállalnák el olyan munkabérért, amely még fenntartaná az érintett ágazat nemzetközi versenyképességét (pl. kertészet). A termékek/szolgáltatások piacára gyakorolt hatások tekintetében megállapítható, hogy a be nem jelentett foglalkoztatás egyes ágazatokban különösen elterjedt, azonban nem korlátozódik csupán harmadik országok állampolgáraira.

A termékek/szolgáltatások piacára gyakorolt hatások tisztán gazdasági szempontból pozitívak lehetnek. A harmadik országok illegálisan tartózkodó állampolgárai mint munkavállalók jelentős gazdasági hasznot hozhatnak fogadó országuk számára. Az alacsony munkabérek csökkentik az áruk és szolgáltatások költségeit, és ezáltal versenyképesebbé teszik a vállalkozásokat és adott esetben az egész ágazatot is.

Az építőipar, a mezőgazdaság és a kertészet, a házimunka/takarítás, a vendéglátóipar és egyéb szállodai szolgáltatások területét azonosítják mindig azon ágazatokként, amelyekre a leginkább jellemző általában a be nem jelentett munkavégzés, és különösen az illegális bevándorlók be nem jelentett foglalkoztatása. Ez részben tükrözi az ezen ágazatokban elvégzendő munka jellegét (pl. szezonális és rugalmas munkavégzés).

Ami a versenyre és a belső piacra gyakorolt hatásokat illeti, a kevésbé erős informális gazdasággal rendelkező országokban az illegális migránsok munkáltatói bizonyos ágazatokban tisztességtelen versenyelőnyre tesznek szert a többi munkáltatóval szemben. Más országokban a be nem jelentett foglalkoztatás általában, valamint a harmadik országok illegálisan tartózkodó állampolgárainak foglalkoztatása is annyira elterjedt, hogy az érintett ágazatokban működő valamennyi vállalkozás alkalmazkodott e helyzethez, és maguk is illegálisan foglalkoztatnak, vagy egyéb módon próbálnak a tisztességtelen versenyben lépést tartani.

Az illegális migránsok nem csak a fogadó gazdaságok számára jelentenek gazdasági hasznot, hanem a származási országok számára is. A származási országok számára jelentős hasznot jelent a munkaerő kiáramlása, mivel ezáltal csökken a munkanélküliség, növekszik a nők munkaerő-piaci részvétele, és a hazautalások révén pénz áramlik ezen országokba. Az elmúlt években sok harmadik ország egyre inkább függővé vált ezen átutalásoktól. Ezen előnyökkel szemben azonban jelentősek a költségek, mint például a társadalombiztosítási járulékok meg nem fizetése, számos illegális bevándorló kizsákmányolása, valamint a munkaerőpiac torzulása a munkabérek leszorítása és a feltételek romlása által.

A munkáltatókat célzó nemzeti intézkedések

A 27-ből legalább 26 uniós tagállam már bevezetett szankciókat és megelőző intézkedéseket a munkáltatókkal szemben. 19 tagállam joga büntetőjogi szankciókat is előír. Mindazonáltal nem csupán ezen intézkedések tartalma tér el jelentősen, hanem az is, ahogyan az alkalmazott intézkedéseket egymással kombinálják. Ezenkívül a legtöbb tagállamban – e szankciók bevezetése ellenére – nagyszámban dolgoznak harmadik országok illegálisan tartózkodó állampolgárai. Számos érintett szereplő hangsúlyozta, hogy a jogi eszköz hatékonysága elsősorban a szankciók tényleges alkalmazásától függ.

A tagállamoknak számos kihívással kell szembenézniük a be nem jelentett munkavégzéssel szembeni politikájuk végrehajtása során, ideértve a következőket:

- az illegális munkavégzés elleni küzdelemért felelős szereplők közötti összehangolás és együttműködés hiánya,

- az ilyen összehangolás és együttműködés szabályozási keretének hiánya,

- a végrehajtó szervek számára biztosított elégtelen humán és pénzügyi források,

- a helyszíni műveletek akadályai,

- a hatékony ellenőrzésekhez szükséges információk hiánya,

- a vizsgálatok eredményeinek értékeléséhez szükséges adatok hiánya, valamint

- elégtelen nemzetközi együttműködés.

Problémát jelent továbbá az alkalmazott nemzeti intézkedések túlzottan eltérő jellege is, ami akadályozza, hogy minden munkáltató számára azonos feltételek alakuljanak ki az egész EU-ban, és nem mutatja egyértelműen azt, hogy a harmadik országok illegálisan tartózkodó állampolgárainak foglalkoztatása elleni küzdelem közös uniós célkitűzés.

CÉLKITűZÉSEK

Az általános célkitűzés:

- Az illegális bevándorlás csökkentéséhez való hozzájárulás.

A különös célkitűzések:

- A harmadik országok illegálisan tartózkodó állampolgárai foglalkoztatásának csökkentése.

- Azonos feltételek kialakítása az uniós munkáltatók számára.

- Hozzájárulás a harmadik országok illegálisan tartózkodó állampolgárai kizsákmányolásának csökkentéséhez.

Noha az utolsó említett különös célkitűzés nem esik a hivatkozott jogalap, vagyis az EKSz. 63. cikke 3.b) pontjának hatálya alá, a lehetőségek vizsgálata során célszerű ezt is figyelembe venni az e területen gyakran előforduló kizsákmányoló feltételekre tekintettel.

POLITIKAI LEHETőSÉGEK

Hamar elvetették a harmadik országok illegálisan tartózkodó állampolgáraira vonatkozó szabályozás lehetőségét, tekintettel arra, hogy a szabályozó intézkedések jelenlegi gyakorlataira és hatásaira vonatkozóan nem állnak rendelkezésre adatok. Ezenkívül sokan úgy érveltek, hogy a szabályozás az illegális bevándorlás egyik ösztönző tényezője, ezért nem segíti a cél elérését.

1. politikai lehetőség – Status quo

2. politikai lehetőség – Harmadik országok illegálisan tartózkodó állampolgárait foglalkoztató munkáltatókkal szembeni harmonizált szankciók az egész EU-ban, amelyeket a tagállamok kötelesek alkalmazni

E lehetőség esetén, amely uniós szintű szabályozási fellépést tesz szükségessé, az egész EU-ban harmonizált szankciókat vezetnének be a harmadik országok illegálisan tartózkodó állampolgárait foglalkoztató munkáltatókkal szemben. Jogsértést valósítana meg valamely harmadik ország illegálisan tartózkodó állampolgárának foglalkoztatása. Bírságokat, egyéb szankciókat (úgymint a közbeszerzési eljárásokból és támogatásokból való kizárás), valamint súlyos esetekben büntetőjogi szankciókat alkalmaznának. A végrehajtás jelentőségére tekintettel a tagállamok kötelesek lennének bizonyos – a bejegyzett vállalkozások számának %-ában kifejezett – számú ellenőrzést lefolytatni a vállalkozásoknál.

3. politikai lehetőség – Harmonizált megelőző intézkedések: az egész EU-ban közös követelmények arra vonatkozóan, hogy a munkáltatók készítsenek másolatot az érintett okmányokról (tartózkodási engedély), és tájékoztassák az illetékes nemzeti szerveket

E lehetőség uniós szintű jogalkotási fellépést tenne szükségessé, amelynek keretében közös intézkedéseket írnának elő a harmadik országok állampolgárai foglalkoztatásának megelőzése érdekében. A munkáltató köteles lenne a potenciális munkavállalótól elkérni a tartózkodási jogra vonatkozó okmányokat, azokról másolatot készíteni, és azt eljuttatni az illetékes nemzeti hatóságokhoz. A munkáltató köteles lenne megtartani egy másolatot, valamint biztosítani e dokumentumok őrzését és bizalmas jellegét. Az illetékes nemzeti hatóságnak ellenőriznie kellene az okmányokat (pl. hogy nem hamisítottak-e) és a migráns jogállását, valamint tájékoztatnia a munkáltatót, ha a munkavállaló legálisan nem foglalkoztatható. A munkáltatónak nem kellene megvárnia a hatóság válaszát, mielőtt felveszi az új munkavállalót, a hatóságok negatív válasza esetén azonban el kellene bocsátania az adott személyt.

Azon munkáltatókkal szemben, akik nem juttatják el az illetékes hatósághoz a szükséges dokumentációt, nem kellene szükségképpen szankciót alkalmazni, mivel ha bizonyítani tudják, hogy az ellenőrzéseket elvégezték, nem lennének felelősségre vonhatók, ha ezt követően kiderül, hogy a munkáltató valamely harmadik ország illegálisan tartózkodó állampolgára.

4. lehetőség – Munkáltatókkal szembeni harmonizált szankciók és megelőző intézkedések

E szabályozási lehetőség, amely uniós szintű jogalkotási fellépést tenne szükségessé, a fenti 2. és 3. lehetőség kombinálását jelenti.

5. politikai lehetőség – Tudatosságnövelő uniós kampány

E nem szabályozási jellegű lehetőség tudatosságnövelő uniós kampány szervezését jelentené. A cél az lenne, hogy a munkáltatókat tájékoztassák jogi kötelezettségeikről, valamint arról, milyen negatív következményekkel jár a harmadik országok illegálisan tartózkodó állampolgárainak a foglalkoztatása. Be lehetne vonni a szociális partnereket és egyéb érintett szereplőket is.

6. politikai lehetőség – A bevált gyakorlatok azonosítása és cseréje

E lehetőség magában foglalná az információk és bevált gyakorlatok azonosítását és tagállamok közötti cseréjét különböző kérdésekben (mint például végrehajtási mechanizmusok, jogi eszközök, az embercsempészek felkutatása és letartóztatása stb.); mindez szervezett formában történne pl. egymástól tanulás révén, a Bizottság pedig segítséget nyújtana iránymutatások kidolgozása, a nemzeti kapcsolattartó pontok azonosítása és az ülések szervezése révén.

A LEHETőSÉGEK ÖSSZEHASONLÍTÁSA

Táblázat – A politikai lehetőségek értékelése – összehasonlítás

Megvalósítandó célkitűzés/kezelendő probléma | Politikai lehetőségek (√√√√√-tól/-től -ig értékelendő várt hatások) |

Az EU-ba irányuló illegális bevándorlás csökkentése | √ | √√ | √√ | √√√ | 0 | √√ |

Azonos feltételek kialakítása a munkáltatók számára | 0 or – | √√√ | √√√ | √√√√ | 0 | √ |

Hozzájárulás a harmadik országok illegálisan tartózkodó állampolgárai kizsákmányolásának csökkentéséhez | 0 or – | 0 or - | 0 | 0 or - | 0 | √√ |

Olyan közös szabályok kialakítása, amelyeket ténylegesen betartanak és végrehajtanak | 0 | √ | √√ | √√ | 0 | √ |

A jelenleg hatályos (és jövőbeli) vívmányok kiegészítése és megerősítése | N/A | √√ | √√ | √√√ | √ | √√√ |

Az emberkereskedelem, a szervezett bűnözés és az embercsempészet csökkentése | 0 or – | 0 or – | 0 or – | – | 0 | √√ |

Alapvető jogok |

A személyes adatok védelme (8. cikk) | 0 | 0 | – | – | 0 | 0 |

A hatékony jogorvoslathoz és a tisztességes eljáráshoz való jog (47. cikk) | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |

A megkülönböztetés tilalma (21. cikk) | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 or √ |

A bűncselekmények és büntetések törvényességének és arányosságának elve (49. cikk) | 0 | √ | √ | √ | 0 | 0 or √ |

A status quohoz viszonyított költségek + A status quonál magasabb költségek; 0 Változatlan költségek; – A status quonál alacsonyabb költségek | 0 | + | + | + | + | + |

Az előnyben részesített lehetőség az alábbiak kombinációja:

- 4. lehetőség: Harmadik országok illegálisan tartózkodó állampolgárait foglalkoztató munkáltatókkal szembeni harmonizált szankciók, amelyeket a tagállamok kötelesek alkalmazni, valamint harmonizált megelőző intézkedések: az egész EU-ban közös követelmények arra vonatkozóan, hogy a munkáltatók készítsenek másolatot az érintett okmányokról, és tájékoztassák az illetékes nemzeti szerveket; valamint

- 6. lehetőség: A bevált gyakorlatok azonosítása és tagállamok közötti cseréje.

Az előnyben részesített lehetőség főbb előnyei

- A harmadik országok állampolgárai illegális foglalkoztatásának csökkenésére gyakorolt pozitív hatások.

- A szankciók általános rendelkezésre állása és minimumszintje, valamint az egész EU-ban történő alkalmazásuk növelné a szankciók visszatartó erejét.

- Gyors előrelépések annak érdekében, hogy az egész EU-ban azonos feltételek vonatkozzanak a vállalkozásokra.

- A megelőző intézkedések általános, mégis csekély terhet jelentenének: a munkáltatók kötelesek lennének elkérni és megőrizni a potenciális munkavállalók dokumentumait, ezen okmányok hitelességének ellenőrzése azonban az illetékes hatóságok kötelezettsége lenne. Ez lehetővé tenné, hogy a munkáltatók jóhiszeműen járjanak el azon munkavállalók felvétele során, akik olyan okmányokat mutattak be, amelyek látszólag megfeleltek a követelményeknek.

- A tagállamoknak a jogalkotási javaslatban előírt azon kötelezettsége, hogy ellenőrizzék a bejegyzett vállalkozások 10 %-át, javítaná a végrehajtást, és egyértelművé tenné a munkáltatók számára, hogy ténylegesen fennáll, illetve nőtt a jogsértés felderítésének a veszélye.

- A végrehajtás és az alkalmazás területén bevált gyakorlatok azonosítása és cseréje (6. lehetőség) hozzájárulna a végrehajtás javításához.

- A harmadik országok és a potenciális illegális migránsok egyértelmű üzenetet kapnának arra vonatkozóan, hogy a problémákat már kezelik, és hogy megnövekedtek a illegális migránsok által vállalt kockázatok. Az ilyen uniós szintű üzenet a nemzeti szintű üzenetektől eltérő jellegű lenne, és nagyobb értékkel bírna.

- Ami az alapvető jogokat illeti, várhatóan általánosan csökken majd a kizsákmányolás az arra vonatkozó bevált gyakorlatok cseréjének eredményeképpen, hogy az áldozatok hogyan védhetők meg a kizsákmányolástól, valamint azon információk megosztása révén, hogy hogyan csökkenthetők az adott személyt terhelő negatív következmények a bűnüldöző szervekkel való együttműködés esetén. Pozitív hatások várhatóak a bűncselekmények és büntetések törvényessége és arányossága elvével kapcsolatosan is, mivel a súlyos jogsértések az egész EU-ban bűncselekményt valósítanának meg.

Az előnyben részesített lehetőség főbb hátrányai

- Nem szüntetné meg teljesen a harmadik országok állampolgárainak illegális foglalkoztatását. A hatékonyság nagyban függ a végrehajtástól, amely a tagállamok kötelezettsége. A végrehajtási kötelezettség és a bevált gyakorlatok megosztása ellenére a vizsgálatok hatékonysága továbbra is a tagállamoktól függ.

- Kizárólag gazdasági szempontból az érzékeny ágazatokban (elsősorban az építőipar, mezőgazdaság, házimunka/takarítás, vendéglátóipar és egyéb szállodai szolgáltatások) negatív hatások várhatók.

- A munkáltatókkal szemben alkalmazandó szigorúbb szankciók negatív hatásokkal járhatnak a harmadik országok illegálisan tartózkodó állampolgáraira (nagyobb a kizsákmányolás veszélye, mivel az ilyen munkavállalókat még inkább illegalitásba kényszeríthetik, és rosszabb alkupozícióba kerülhetnek). Mindazonáltal e lehetséges hatásokat ellensúlyozná az a visszatartó erő, amely elsősorban a különösen kizsákmányoló munkafeltételek esetén javasolt büntetőjogi szankcióktól várható.

- Ami az alapvető jogokat illeti, negatív hatások lehetségesek a személyes adatok védelme területén. Ennek mértéke attól függ, milyen intézkedéseket hoznak a munkáltatók és a hatóságok ezen adatok bizalmasságának biztosítása érdekében.