HU Az Európai Unió Hivatalos Lapja C 67/16

Az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság véleménye – A bevándorlókkal szemben nyitott, befogadóbb polgárság (saját kezdeményezésű vélemény)

2014/C 67/04

Előadó: Luis Miguel PARIZA CASTAÑOS

2013. február 14-én az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság úgy határozott, hogy eljárási szabályzata 29. cikkének (2) bekezdése alapján saját kezdeményezésű véleményt dolgoz ki az alábbi tárgyban:

A bevándorlókkal szemben nyitott, befogadóbb polgárság

(saját kezdeményezésű vélemény).

A bizottsági munka előkészítésével megbízott „Foglalkoztatás- és szociálpolitika, uniós polgárság” szekció 2013. október 3-án elfogadta véleményét.

Az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság a 2013. október 16-17-én tartott, 493. plenáris ülésén (az október 16-i ülésnapon) 176 szavazattal 10 ellenében, 14 tartózkodás mellett elfogadta az alábbi véleményt.

1. Ajánlások és javaslatok

1.1 Az EGSZB megjegyzi, hogy az elmúlt tíz évben jelentős előrelépések történtek az EU-ban az uniós polgársághoz kapcsolódó jogok, szabadságok és garanciák általános kiterjesztése terén, és az állampolgársághoz képest nagyobb hangsúlyt kapott a tartózkodás kritériuma. Az uniós polgárság fokozatosan a tartózkodási helyen alapuló polgársággá alakul, amely az Alapjogi Chartához és a Szerződésben (EUMSZ) foglalt értékekhez és elvekhez kötődik.

1.2 Az EGSZB úgy véli, hogy ideje értékelni a helyzetet és elemezni, hogy mely feladatok várnak még elvégzésre, és mely akadályok nem hárultak még el az elől, hogy az európai társadalom befogadóbbá, aktívabbá és „polgáribbá” váljon, és nyitott legyen minden tartósan ott élő befogadására.

1.3 Mi, XXI. századi európaiak nagy kihívás előtt állunk: demokráciáink alapjait szélesítenünk kell annak érdekében, hogy azok be tudjanak fogadni jogokban és kötelezettségekben is egyenlő új állampolgárokat, ehhez pedig a tagállami állampolgársághoz és az európai polgársághoz való jognak minden bevándorló hátterű személyre ki kell terjednie, akik jelentősen gazdagítják a nemzeti, etnikai, vallási és kulturális sokszínűséget. Az EGSZB úgy véli, hogy az európai demokráciák szabad és nyitott társadalmak, amelyeknek arra kell épülniük, hogy minden polgárt befogadnak, függetlenül azok származásától és jellemzőitől.

1.4 Az EGSZB azt ajánlja, vizsgálják meg, hogy az európai bevándorlási, polgársági és integrációs politika alapját képező jogszabályok és intézkedések megállják-e a helyüket a mai európai társadalmakban, melyek egyre plurálisabbak és sokszínűbbek.

1.5 A gazdasági válság miatt az alapvető jogok védelme, az integráció és a diszkrimináció elleni küzdelem lekerült a politikai napirendről. Az EGSZB figyelmeztet annak veszélyeire, hogy egyre nagyobb méreteket ölt az intolerancia, a rasszizmus, illetve a bevándorlókkal és a kisebbségekkel szembeni idegengyűlölet. Fontos, hogy a politikusok, a társadalomban fontos szerepet betöltő személyek és a hírközlési médiumok felelősségteljesen, valamint megfelelő politikai és szociális példamutatással lépjenek fel az ilyen viselkedésmódok megelőzése érdekében, és hogy az uniós intézmények határozottan fellépjenek az alapvető jogok védelméért.

1.6 Az EGSZB egyértelmű üzenetet kíván küldeni azoknak, akik kirekesztő nacionalista felfogás alapján a nemzeti és az európai identitást úgy határozzák meg, hogy az több millió embert kizár a polgárjogokat élvezők köréből, akik így nemzeti származásuk miatt bizonytalan jogi státusban vannak. Európában javítani kell a demokrácia minőségét, megkönnyítve a tagállami állampolgársághoz és az európai polgársághoz jutást.

Ajánlások a tagállamok számára:

1.7 Mivel számos tagállam törvényei korlátozzák az állampolgársághoz jutást, az EGSZB azt ajánlja, hogy rugalmasabb jogszabályokat és közigazgatási eljárásokat vezessenek be, hogy a harmadik országok huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező állampolgárai (1) az egyes tagállamokban is állampolgárságot kaphassanak.

1.8 Az EGSZB arra biztatja a tagállamokat, hogy kössenek megállapodást a származási országokkal, hogy a bevándorlók kettős állampolgársággal rendelkezhessenek.

1.9 A tagállamoknak alá kell írniuk és ratifikálniuk kell az állampolgárságról szóló 1997-es európai egyezményt, a harmadik országok állampolgárainak a helyi közéletben való részvételéről szóló 1992-es egyezményt, továbbá az állampolgárság megszerzésével és elvesztésével kapcsolatos politikáikban tiszteletben kell tartaniuk az arányosság, a jogszerű eljárás és a megkülönböztetésmentesség elvét.

1.10 Az EGSZB megjegyzi, hogy több tagállam továbbra is korlátozza a politikai – választási, egyesülési és politikai szerepvállalási – jogokhoz való hozzáférést, és azt ajánlja, hogy úgy módosítsák idevonatkozó jogszabályaikat, hogy a huzamosan országukban tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok is élvezzék a politikai jogokat.

Javaslat a Szerződés reformjára:

1.11 Az EGSZB azt javasolja az Európai Uniónak, hogy majdan a Szerződés (EUMSZ) újbóli felülvizsgálata alkalmával úgy módosítsa a 20. cikket, hogy az állandó jelleggel az Unió területén lakó és huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező harmadik országbeli állampolgárok is uniós polgárnak számítsanak.

1.12 Az uniós polgárság megszerzéséhez a tartózkodás kritériumát kell alkalmazni. Amint az EGSZB egy korábbi véleményében (2) megjegyezte, az uniós jogban a tartózkodás már most is feltétele annak, hogy harmadik országok állampolgárai számos különféle gazdasági, szociális, kulturális és polgárjogot és szabadságot megkapjanak. E jogok többsége az uniós polgársághoz hasonló természetű. Valójában azonban kizárnak néhány politikai jogot, például a választáshoz való jogot. Az EGSZB megismétli: fontos, hogy az európai uniós polgársághoz jogszerű huzamos tartózkodás révén is hozzá lehessen jutni. (3)

Javaslat az uniós intézmények számára:

1.13 Az EU Alapjogi Chartája kötelező érvénnyel bír, és új keretet teremt az európai bevándorlási, integrációs és állampolgársági politikákhoz. Az Európai Bizottságnak meg kell vizsgálnia, hogy a Charta milyen hatással van a harmadik országok állampolgárainak státusára, hogy új kezdeményezéseket indíthasson, amelyek a bevándorlási jogszabályokat a Chartában szereplő garanciákhoz igazítják.

1.14 A Charta lefekteti egy új fogalom, a civil polgárság általános alapjait (alapvető jogok és kötelességek közös jegyzéke) a harmadik országok állampolgárai számára. Az EGSZB azt javasolja, hogy e civil polgárság megteremtése képezze a stockholmi programot 2014-től felváltó új szakpolitikai program egyik prioritását.

1.15 Az EU-nak bevándorlási kódexet kell elfogadnia, amely nagyobb átláthatóságot hoz, és jogilag egyértelművé teszi a harmadik országoknak az Unió területén tartózkodó állampolgárait megillető jogokat és szabadságokat. Az EGSZB úgy véli, hogy a bevándorlással kapcsolatos európai jogszabályoknak garantálniuk kell az egyenlő bánásmódot és a diszkriminációmentesség elvének érvényesülését.

1.16 Az Európai Bizottságnak értékelnie kell a tagállamok gyakorlatában még fennálló, a harmadik országok állampolgárait alapvető jogaik gyakorlásában akadályozó problémákat, különös tekintettel a szociális jogokra, a mobilitásra és arra, hogy jogszerű eljárásban részesüljenek.

1.17 Az Európai Bizottságnak meg kell vizsgálnia azokat az akadályokat, amelyeket egyes tagállamok fenntartanak a huzamos tartózkodási jogállás, valamint a kék kártya (4) alkalmazása terén, és határozottan le kell folytatnia a kötelezettségszegési eljárást azokkal a tagállamokkal szemben, amelyek nem tartják be az uniós jogszabályokat.

1.18 Az integrációs program keretében az Európai Bizottságnak értékelnie kell az állampolgárság megszerzésére és elveszítésére vonatkozó tagállami eljárásokat és akadályokat, valamint ezeknek az uniós polgárságra gyakorolt hatásait.

1.19 Az EGSZB arra kéri az Európai Bizottságot, hogy készítsen jelentést a migráns dolgozók és családjaik jogairól és védelméről szóló ENSZ-egyezménnyel (5) kapcsolatban az Unióban folytatott viták állásáról. Az Európai Bizottságnak meg kell teremtenie a feltételeket ennek ratifikálásához.

2. Az uniós polgárság

2.1 A 2013-as évet „a polgárok európai évének” nyilvánították. Az uniós polgárság az egyik leghatékonyabb eszköz ahhoz, hogy minden európai számára közös identitást teremtsünk. Az EGSZB szerint nagyon aktuális az a politikai gondolkodásmód, amely már az EU születésekor is jelen volt, ahogyan Jean Monnet fogalmazott: „nem államokat olvasztunk össze, hanem az embereket egyesítjük”.

2.2 Az uniós polgárság nem üres koncepció, hanem jogok és szabadságok alkotta konkrét jogi és politikai státust jelent. A demokrácia, a szabadság, a jogállamiság, az egyenlőség és az emberi jogok az Európai Unióról szóló szerződés 2. cikkének megfelelően az Unió alapvető értékei.

2.3 Az EGSZB megítélése szerint a jelenlegihez hasonló nehéz körülmények között, az Európát megrengető súlyos gazdasági, szociális és politikai válság idején innovatív stratégiákat kell bevezetni egy nyitottabb és befogadóbb polgárság előmozdítására, és erősíteni kell az Európai Unió területén élők bizalmát.

2.4 Az Európai Bizottság közzétette az uniós polgárságról szóló második jelentését Uniós polgárok: a te jogaid, a te jövőd címmel, mely néhány fennálló akadályt és problémát elemez. Az EGSZB üdvözli a jelentést, de megjegyzi, hogy az nem tartalmaz politikai intézkedést az olyan harmadik országbeli állampolgárokra vonatkozóan, akik az uniós polgárokéihoz hasonló jogokkal rendelkeznek, de nem teljes jogú uniós polgárok.

2.5 Az EGSZB jelenleg több kezdeményezés elindításán dolgozik az aktívabb európai polgárság előmozdítása érdekében, de figyelmeztet azon probléma súlyosságára, hogy sok másod- vagy harmadgenerációs, bevándorló hátterű fiatal súlyos diszkriminációt és kirekesztést szenved el, ami pedig jelentősen gyengíti az őket „másodrendű állampolgároknak” tekintő társadalomhoz tartozás érzését.

3. Az integráció európai programja: a bevándorlók részvétele a demokratikus folyamatokban

3.1 Az EGSZB már 10 évvel ezelőtt javasolta, hogy az integráció képezze szerves részét a közös bevándorlási politikának, és kérte egy európai program bevezetését. A Tanács 2004-ben elfogadta a beilleszkedés közös alapelveit, melyek kimondják, hogy „A bevándorlók hozzáférését a köz- és magánintézményekhez, -javakhoz, illetve -szolgáltatásokhoz a tagállami állampolgárokéval egyenlően, mindenfajta hátrányos megkülönböztetéstől mentesen kell biztosítani: ez a jobb beilleszkedés alapvető feltétele”. Továbbá hogy „A bevándorlók részvétele a demokratikus folyamatokban, valamint a beilleszkedési politikák és intézkedések kialakításában – főként helyi szinten – elősegíti beilleszkedésüket”.

3.2 Az Európai Bizottság az EGSZB-vel együttműködésben az integráció európai programjának összeállításán dolgozik, és számos, a tagállamokat támogató tevékenységet szorgalmaz. Az EGSZB és az Európai Bizottság a bevándorlók és a civil társadalmi szervezetek részvételének elősegítése érdekében elindította az Európai Integrációs Fórumot. (6)

3.3 Az EGSZB számos vélemény (7) kidolgozásával járult hozzá az integrációs programhoz.

3.4 A Fórum megvizsgálta, milyen szerepet játszik az integrációban a bevándorlóknak a demokratikus folyamatokban való részvétele, és úgy vélte, hogy azok a tagállamok, amelyek megkönnyítik a bevándorlók számára a polgárjogokhoz jutást, javítják az integrációt. Az EGSZB ezért azt ajánlja a tagállamoknak, hogy jogrendjük keretében rugalmasabb jogszabályokat fogadjanak el, hogy a harmadik országok huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező állampolgárai állampolgárságot kaphassanak.

3.5 Az EGSZB örömmel veszi, hogy a szakszervezetek, a munkaadók és a nem kormányzati szervezetek befogadó szemléletűek, és elősegítik a bevándorlók részvételét szervezeteik demokratikus életében. A civil társadalom arra biztatja a harmadik országok állampolgárait, hogy legyenek aktív szervezeti tagok.

3.6 A beilleszkedés a bevándorlók és a befogadó társadalom közötti kölcsönös elfogadásra épülő kétirányú társadalmi folyamat, melyet az Unión belül helyes nemzeti, regionális és helyi szintű irányítással kell támogatni. A közös európai megközelítés komoly hozzáadott értékkel bír, hiszen a beilleszkedést összekapcsolja a Szerződésben lefektetett értékekkel és elvekkel, az egyenlő bánásmód és a diszkriminációmentesség elvével, az Alapjogi Chartával, az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezménnyel és az Európa 2020 stratégiával.

3.7 A bevándorlással kapcsolatos európai jogszabályoknak garantálniuk kell az egyenlő bánásmódot és a diszkriminációmentesség elvének érvényesülését. E téren említést érdemel a nyelvhasználattal és vallásgyakorlással kapcsolatos jogok és lehetőségek kérdése. Az EGSZB nagyon pozitív kezdeményezésnek tartja, hogy a szabad mozgással összefüggésben a munkavállalóknak biztosított jogok gyakorlásának megkönnyítésére az Európai Bizottság irányelvet (8) javasolt.

3.8 Az EGSZB azonban azt javasolta, hogy az EU területén tartózkodó minden személynek, függetlenül attól, hogy migráns vagy állampolgársággal rendelkezik, méltányos bánásmódban kell részesülnie annak érdekében, hogy legalább részben fel lehessen számolni az uniós polgári jogállás kapcsán jelenleg meglévő korlátozásokat.

4. Állampolgárság, tartózkodás és uniós polgárság

4.1 Az EGSZB újra akarja indítani az uniós polgárság természetéről szóló vitát a legálisan és huzamosan az Unió területén tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok jogállása kapcsán. Vissza kell térni az eredetileg az Európai Tanács tamperei ülésén (9) elfogadott következtetésekben meghatározott megközelítéshez. Az uniós polgárok és a harmadik országok állampolgárai közti méltányos és egyenlő bánásmód megvalósítása, melynek meghatározását Tamperében fektették le, (10) ma is politikai prioritás, mivel a közös bevándorlási politika végrehajtásának 14 éve alatt nem sikerült megvalósítani a célkitűzéseket.

4.2 Az állampolgárság megadása a tagállamok hatásköre saját jogszabályaik alapján, hiszen a Szerződés jelenleg nem biztosít jogharmonizációs hatáskört az EU-nak, ezért ez nemzeti hatáskörbe tartozik.

4.3 Ugyanakkor a bevándorlószervezetek, a szakszervezetek és a nem kormányzati szervezetek minden tagállamban kezdeményezéseket és vitákat szerveznek a bevándorlók honosítási és állampolgárság-szerzési eljárásainak lerövidítése és rugalmasabbá tétele és a beilleszkedés megkönnyítése érdekében, figyelembe véve, hogy sem az a társadalom, sem az az állam nem befogadó, amely a huzamosan ott tartózkodókat kizárja az egyenlő bánásmódból és részvételi jogokból.

4.4 Az uniós polgárság fogalmát a Szerződések, a közösségi jog és az Alapjogi Charta egyértelműen lefektetik. A Szerződés (EUMSZ), és konkrétan annak 20. cikke kimondja, hogy „uniós polgár mindenki, aki valamely tagállam állampolgára. Az uniós polgárság kiegészíti, és nem helyettesíti a nemzeti állampolgárságot.” Az állampolgárság – az egyes nemzeti jogrendek annak megszerzéséről és elvesztéséről szóló rendelkezéseinek megfelelően – tehát az uniós polgárság „kulcsát” jelenti. (11)

4.5 Az uniós polgárság és a tagállami állampolgárság közti szoros kapcsolat egészen az uniós polgárságnak a Maastrichti Szerződés általi 1992-es bevezetése óta komoly viták és bírálatok tárgyát képezi. Ez a kapcsolat elméletileg azt jelenti, hogy a harmadik országoknak az Unió területén legálisan tartózkodó állampolgárai formálisan ki vannak zárva az uniós polgárok köréből, így ezek az emberek „láthatatlanok” maradtak a polgárságról szóló európai vitákban, valamint a politikában és a demokratikus életben való részvételben.

4.6 Az uniós polgárság szűk értelmezése szerint van egyszer az uniós polgárok homogén és egyértelműen meghatározható csoportja, és vannak a harmadik országok állampolgáraiként meghatározott személyek, akik nem számítanak uniós polgárnak.

4.7 De mégis kik azok az uniós „polgárok”? Helyénvaló-e az uniós polgárok csoportját azokra korlátozni, akik tagállami állampolgársággal rendelkeznek? A harmadik országok állampolgárai rendelkeznek-e már az uniós polgárokéihoz hasonló jogokkal és szabadságokkal? Milyen korlátozások és kihívások előtt áll ma az uniós polgárság? Ennek kapcsán mi a szerepe a politikai részvételnek és a választójognak? Miért van az, hogy sok bevándorló hátterű fiatal máig „másodrendű állampolgárnak” számít? Ha a bevándorlók demokratikus részvétele megkönnyíti a beilleszkedésüket, akkor miért vannak kirekesztve?

4.8 Mostanáig közvetetten a tagállamok döntöttek arról, hogy ki uniós polgár és ki nem. Ennek meg kell változnia ahhoz, hogy az uniós polgárság az európai integráció központi eleme legyen.

5. „Civil” európai polgárság

5.1 Az Alapjogi Charta meghatározza egy új fogalom, a civil, befogadó és részvételen alapuló polgárság általános alapjait. Az EGSZB úgy véli, hogy e fogalmat fejleszteni kell.

5.2 Az Európai Bizottság jelezte, hogy a harmadik országok állampolgáraira vonatkozó „civil polgárság” (közös alapvető jogokat és kötelezettségeket felsoroló) fogalmának kidolgozásához az Alapjogi Chartát kell alapul venni.

5.3 Az EU Alapjogi Chartája kötelező érvénnyel és a Szerződésekhez hasonló jogi értékkel bír. Átalakította és megszilárdította az uniós polgári jogállás összetevőit. Alkalmazási körébe mind az uniós polgárok, mind a harmadik országok állampolgárai beletartoznak. Az V. cím „a polgárok jogairól” szól, de a 41. cikk (A megfelelő ügyintézéshez való jog) és a 45. cikk (A mozgás és a tartózkodás szabadsága) (2) bekezdése még itt is vonatkozik a harmadik országok állampolgáraira is.

5.4 Az EGSZB rámutat arra, hogy a Charta többi rendelkezése is állampolgárságtól függetlenül mindenkire vonatkozik. A Charta korlátozza a tagállamok döntéshozatali jogkörét a tartózkodás biztonságával, a családegyesítéssel, a kitoloncolással, sőt az állampolgárság megszerzésével és elvesztésével kapcsolatos kérdésekben. Az egyik alapvető elem az igazságszolgáltatásról szóló VI. cím, amely többek között kimondja, hogy bizonyos alapvető és polgárjogok megsértése esetén mindenkinek joga van a hatékony igazságszolgáltatáshoz és a bíróság előtti hatékony jogorvoslathoz.

5.5 Az EGSZB szerint az uniós polgárság és a Charta kombinációja nagy hatást gyakorolhat az uniós polgárság személyi hatályának bővítésekor. Az egyik legnagyobb kihívást ma is az jelenti, hogy biztosítani kell a hatékony jogorvoslathoz való hozzáférést azon harmadik országbeli állampolgároknak, akiknek alapvető jogait és szabadságait a tagállamok és hatóságaik az európai jog értelmében nem megfelelően tartották be vagy megsértették. (12)

5.6 Az Európai Konvent előkészítése során az EGSZB állásfoglalást fogadott el, melyben az alábbiakat javasolta: „Javítani kell a bevándorlók beilleszkedésére irányuló politikákat. Az EGSZB kéri, hogy a Konvent vizsgálja meg, hogy a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező harmadik országbeli állampolgárok kaphatnak-e uniós polgárságot.” (13)

5.7 A közös migrációs politikáról szóló közleményében (14) az Európai Bizottság célul tűzte ki egy európai jogi keret kidolgozását a harmadik országbeli állampolgárok befogadására és tartózkodására, valamint egy olyan közös jogi státus létrehozását, amely az uniós polgárokkal azonos, de a tartózkodási idő hosszától függően eltérő jogokkal és kötelezettségekkel való felruházás elvén alapulna.

5.8 Ha minimum ötéves tartózkodás elteltével a bevándorlók állampolgárságot szerezhetnének, az elegendő garanciát jelentene ahhoz, hogy a bevándorlók többsége sikeresen beilleszkedjen a társadalomba, illetve első lépés lehetne afelé, hogy megszerezzék az adott tagállam állampolgárságát.

5.9 Az uniós polgársághoz való hozzáférés című véleményében az EGSZB megjegyezte, hogy az uniós polgárság tág fogalma megegyezik az Európai Bizottság által „civil polgárság” néven elfogadott fogalommal.

5.10 Az EGSZB támogatta, hogy az európai szintű „civil polgárság” alatt „aktív és befogadó polgárságot” kellene érteni az Unió területén tartósan élő összes személy számára úgy, hogy az egyik fő vezérelv a minden ember törvény előtti egyenlőségének elve. Az uniós polgársághoz való hozzáférés című véleményében az EGSZB már jelezte, hogy így el lehetne érni egy olyan méltányos bánásmóddal kapcsolatos megállapodást, melynek célja az EU valamely tagállamában huzamosan és jogszerűen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok civil beilleszkedésének elősegítése és megkönnyítése (törvény előtti egyenlőség), és fel lehetne venni a harcot a harmadik országok állampolgárait érő diszkriminációval.

6. Tíz év elteltével még mindig vannak megoldandó problémák

6.1 Az elmúlt évtizedben az Unió szakpolitikákat vezetett be, jogszabályokat és bírósági határozatokat hozott, amelyek nagyon fontosak mind az uniós polgárság, mind pedig a harmadik országok állampolgárainak jogállása szempontjából. E folyamatok a tartózkodásra alapozva az uniós polgársághoz tartozó jogok, szabadságok és garanciák fokozatos bővülését hozták. Az EGSZB azonban úgy véli, hogy ez a bővülés nem teljes körű, és túl sok korlátozásba ütközik.

6.2 Jogalkotási szempontból az egyik legnagyobb előrelépést az uniós polgárságról szóló 2004/38/EK irányelv elfogadása jelentette, amely egyetlen jogi eszközben egyesítette a szabad mozgásról és tartózkodásról szóló korábbi szedett-vedett európai jogszabályokat. Az EU különösen azon harmadik országbeli állampolgárokra vonatkozó jogok és diszkriminációellenes intézkedések elismerése terén volt aktív, akik uniós polgárok családtagjai. E harmadik országbeli családtagok számára az irányelv kifejezetten elismer olyan különféle jogokat és szabadságokat, amelyek igen hasonló természetűek, mint az uniós polgárokra vonatkozó jogok.

6.2.1 Az EGSZB osztja az Európai Bizottság véleményét, mely szerint az egyik legnagyobb kihívást az jelenti, hogy az irányelvben szereplő jogokat a mindennapi életben is hozzáférhetővé tegyük mindenki számára, felszámolva egyes káros nemzeti gyakorlatokat, és hatékony jogorvoslatot kínáljunk azoknak, akiknek polgárjogait megsértették.

6.2.2 Miközben ezek a „polgárjogok” közvetlenül a családi kapcsolatból fakadnak, a hozzáférés csak akkor érvényesíthető, ha az uniós polgárok és családtagjaik élnek a szabad mozgáshoz való jogukkal vagy másik tagállamba költöznek. Az Európán belüli mobilitás ténye továbbra is egyik feltétele annak, hogy a családtagok élvezzék az uniós polgárságból fakadó védelmet. (15) Az irányelv öt év tartózkodás után elismeri továbbá e családtagok állandó tartózkodásához való jogát.

6.2.3 Az EGSZB azonban úgy véli, hogy a nemzeti hatóságok máig alkalmaznak olyan jogszabályokat és gyakorlatokat, amelyek akadályozzák az uniós polgárok családtagjainak szabad mozgását és tartózkodását. Emellett az uniós polgárok külföldi családtagjai fordított irányú hátrányos megkülönböztetést is szenvednek, amit orvosolni kell. (16)

6.3 Az Európai Unió Bírósága nagyon aktív volt és támogató szerepet töltött be, proaktívan értelmezve a jogszabályi kereteket és védve az uniós polgárok személyes jogait. (17) Az EB kimondta, hogy az uniós polgárságnak az a rendeltetése, hogy a tagállamok állampolgárainak alapvető jogállásuk legyen. (18)

6.3.1 Az EGSZB üdvözli a luxemburgi Bíróság polgársággal kapcsolatos határozatait, és megjegyzi, hogy az irányelv elfogadásával az EB esetjogának nagy része beépült az uniós jogba, mivel az irányelv összegyűjtötte a szabad mozgással és az uniós polgársággal kapcsolatos ügyekben 2004 óta hozott legfontosabb határozatokat.

6.3.2 Az EB-nek kiterjedt ítélkezési gyakorlata van az uniós jog általános elveiről (19) is, például az arányosság és a megkülönböztetésmentesség kapcsán. E határozatok mindenkire vonatkoznak, akit uniós fellépések vagy uniós jogszabályok érintenek, függetlenül attól, hogy állampolgár vagy migráns státusban van. A joghatóság még a tagállamoknak az állampolgárság megszerzésével vagy elvesztésével kapcsolatos hatásköreire, valamint ezeknek az uniós polgárságra és a kapcsolódó jogokra gyakorolt hatásaira is kiterjed.

6.3.3 A Bíróság többször is jelezte, hogy az állampolgársággal kapcsolatos hatásköreik gyakorlása során a tagállamok kötelesek kiemelt figyelmet fordítani arra, hogy jogszabályaik és határozataik milyen következményekkel járnak a polgárságra és a szabad mozgásra vonatkozó uniós jog keretében, konkrétan az uniós polgársággal járó jogok és szabadságok teljes körű gyakorlására. (20)

6.4 2003 óta van hatályban a bevándorlásról szóló európai jogszabálycsomag, amely jogi eszközöket tartalmaz a harmadik országok állampolgárainak belépésére és tartózkodására. Ezek olyan jogokat és garanciákat biztosítanak, melyek némelyike hasonló az uniós polgárság által biztosítottakhoz. A harmadik országok huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező állampolgárainak jogállásáról szóló 2003/109/EK irányelv (21) közös jogállást hozott létre harmadik országok olyan állampolgárai számára, akik öt éven át jogszerűen és megszakítás nélkül egy tagállam területén tartózkodtak.

6.4.1 Az EGSZB hangsúlyozza, hogy az irányelv célja az volt, hogy közelítse az uniós polgárok és a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező harmadik országbeli állampolgárok státusát, és védje az Unióban való tartózkodásuk biztonságát. A közös jogállás azonban még nem kínál teljes körű egyenlőséget és polgárságot, csak egy „kvázi-egyenlőséget”, azaz számos feltételhez kötött „harmadrangú kvázipolgárságot”. (22) Amint az Európai Bizottság az irányelv alkalmazásáról szóló jelentésében (23) jelezte, annak ellenére, hogy az irányelv 11. cikke alapján a huzamosan tartózkodási engedéllyel rendelkező személyek az állampolgárokkal „kvázi azonos bánásmódot” élveznek, súlyos információhiány mutatkozik az alkalmazás módját illetően, emiatt gyakorlati alkalmazása problémákba ütközik.

6.4.2 Másrészről az irányelv – ez jelenti az egyik hozzáadott értékét – lehetőséget ad a „szabad mozgáshoz való jog” gyakorlására, azaz e személyek másik tagállamba költözhetnek és „kvázi egyenlő bánásmódban” részesülhetnek. Az Európán belüli mobilitás vagy szabad mozgás vetületének jelenléte ugyanarra az uniós polgársági modellre emlékeztet, amely az Európán belüli mobilitást előmozdító európai polgárjogot követte.

6.5 Az uniós bevándorlási jog részét képező egyéb irányelvek is tartalmaznak a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező státuséhoz hasonló „Európán belüli mobilitási” vetületet az európai munkaerőpiacok vonzóbbá tétele céljából, ilyen például a magasan képzett bevándorlóknak adható kék kártyáról szóló 2009/50/EK irányelv.

6.6 Az EGSZB azonban úgy véli, hogy mivel néhány tagállam hibásan alkalmazta az irányelveket, a harmadik országok állampolgáraira és családjaikra az európai engedélyt kiállító tagállamtól eltérő tagállamban való tartózkodásra és munkavállalásra vonatkozó feltételek és kritériumok messze nem egyenlőek az uniós polgárokat megillető határokon átnyúló mozgásszabadsággal.

6.7 Emellett a legális bevándorlásra vonatkozó jogszabályi keret szétaprózódottsága és ágazati jellege nem kedvez az Unió területén tartózkodó és szabad mozogáshoz való jogukat gyakorolni kívánó harmadik országbeli állampolgárokat illető egyenlő bánásmódnak és egységes jogi keretnek. (24)

7. Párbeszéd a származási országokkal

7.1 Az EGSZB más véleményeiben javasolta, hogy javítani kell az Európába érkező bevándorlók származási országaival való politikai és szociális párbeszédet. Az EGSZB üdvözli, hogy már több megállapodást is aláírtak.

7.2 E párbeszéd során a polgárjogokra is ki kell térni. Az EGSZB szerint a kettős állampolgárságot engedélyező államok közötti megállapodások határozottan kedveznek annak, hogy a harmadik országok állampolgárai rendelkezhessenek a szociális, politikai és polgárjogokkal.

7.3 Egyes tagállamok azonban csak kölcsönösségi alapon adják meg a politikai jogokat. Az EGSZB megjegyzi, hogy bár ez támogatandó eszköz, egyes esetekben, amikor a származási ország nem fogadja el a kölcsönösség elvét, jogkorlátozáshoz vezet.

7.4 Az EGSZB szeretné, ha az EU külpolitikája teljes elkötelezettséget vállalna a nemzetközi migrációnak az ENSZ keretében történő globális szintű kezelése iránt, más idevonatkozó nemzetközi jogi eszközök mellett az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozata, a migráns munkavállalók és családtagjaik jogainak védelméről szóló nemzetközi ENSZ-egyezmény (melynek ratifikálását az EGSZB már javasolta (25) az EU-nak), a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya, a Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya és az ILO-egyezmények alapján.

Kelt Brüsszelben, 2013. október 16-án. az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság elnöke Henri MALOSSE

(1) 2003/109/EK irányelv.

(2) HL C 208., 2003.9.3. 76. o.

(3) HL C 208., 2003.9.3., 76. o. 4.3. pont.

(4) 2009/50/EK irányelv.

(5) Az ENSZ Közgyűlésének 1990. december 18-i ülése.

(6) http://ec.europa.eu/ewsi/en/policy/legal.cfm.

(7) HL C 318., 2011.10.29., 69–75. o.; HL C 48., 2011.2.15., 6–13. o.; HL C 354., 2010.12.28., 16–22. o.; HL C 347., 2010.12.18., 19–27. o.; HL C 128., 2010.5.18., 29–35. o.; HL C 27., 2009.2.3., 95–98. o.; HL C 318., 2006.12.23., 128–136. o.; HL C 125., 2002.5.27., 112-122. o.

(8) COM(2013) 236 final.

(9) Az Európai Tanács 1999. október 15–16-i tamperei ülése, elnökségi következtetések.

(10) A 18. pont a következőképpen szól:

„Az Európai Uniónak méltányos bánásmódot kell biztosítania a harmadik országoknak a tagállamok területén jogszerűen tartózkodó állampolgáraival szemben. Egy dinamikusabb integrációs politika célja az lenne, hogy az uniós polgárokéhoz hasonló jogokat és kötelezettségeket állapítson meg számukra, előmozdítsa a megkülönböztetésmentességet a gazdasági, társadalmi és kulturális életben, valamint intézkedéseket hozzon a rasszizmussal és az idegengyűlölettel szemben.”

A következtetések 21. pontja prioritásként jelölte ki azt, hogy:

„A harmadik országok állampolgárainak jogállását közelíteni kell a tagállamok állampolgáraiéhoz. Az Európai Tanács támogatja azt a célkitűzést, hogy a harmadik országok jogszerűen huzamosan az Unió területén tartózkodó állampolgárainak lehetőséget kell kínálni a tartózkodásuk szerinti tagállam állampolgárságának megszerzésére.”

(11) De Groot, G.R. (1998), „The relationship between the nationality legislation of the Member States of the European Union and European Citizenship”, VI. fejezet, in M. La Torre (szerk.), European Citizenship: An Institutional Challenge, Hága: Kluwer International Law.

(12) S. Carrera, M. De Somer és B. Petkova, The Court of Justice of the European Union as a Fundamental Rights Tribunal: Challenges for the Effective Delivery of Fundamental Rights in the Area of Freedom, Security and Justice, CEPS-beszámoló, Európai Politikai Tanulmányok Központja, 2012, Brüsszel.

(13) HL C 61., 2003.3.14., 170. o., 2.11. pont.

(14) COM(2000) 757 final.

(15) Guild, E., The Legal Elements of European Identity: EU Citizenship and Migration Law, 2004, Hága: Kluwer Law International, European Law Library.

(16) Európai szintű éves jelentés a munkavállalók Európán belüli szabad mozgásáról 2010–2011, K. Groenendijk et al., 2012. január, Európai Bizottság, Foglalkoztatási Főigazgatóság. Lásd http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=475&langId=hu.

(17) Kostakopoulou, T. (2007), „European Citizenship: Writing the Future”, European Law Journal, Az uniós polgárságról szóló különszám, Vol. 13, no 5, 623–646. o.

(18) C-184/99. sz. Grzelczyk-ügy.

(19) De Groot, G.R. (2005), „Towards a European Nationality Law”, in H. Schneider (szerk.), Migration, Integration and Citizenship: A Challenge for Europe’s Future, Vol. I, 13–53. o.

(20) Lásd például az alábbi ügyeket: C-369/90, Micheletti, C-192/99, Kaur, vagy C-135/08, Rottmann. Lásd: J. Shaw (szerk.), Has the European Court of Justice Challenged Member States Sovereignty in Nationality Law?, EUI munkadokumentum, RSCAS 2011/62, az EUDO állampolgársági megfigyelőközpontja, 2012, Firenze.

(21) Az irányelv elemzéséhez és eredetvizsgálatához lásd: S. Carrera (2009), In Search of the Perfect Citizen? The intersection between integration, immigration and nationality in the EU, Martinus Nijhoff Publishers: Leiden.

(22) Lásd az irányelv 11. cikkét. Groenendijk, K. „The Legal Integration of Potential Citizens: Denizens in the EU in the final years before the implementation of the 2003 directive on long-term resident third country nationals”, in R. Bauböck, E. Ersboll, K. Groenendijk és H. Waldrauch (szerk.), Acquisition and Loss of Nationality, I. kötet: Comparative Analyses: Policies and Trends in 15 European Countries, Amsterdam University Press, 2006, Amszterdam, 385–410. o.

(23) COM(2011) 585: Jelentés a 2003/109/EK irányelv alkalmazásáról.

(24) S. Carrera et al. Labour Immigration Policy in the EU: A Renewed Agenda for Europe 2020, CEPS-beszámoló, Európai Politikai Tanulmányok Központja, 2011, Brüsszel.

(25) HL C 302., 2004.12.7., 49. o.