6/2018. SZ. VÉLEMÉNY

(az EUMSZ 287. cikkének (4) bekezdése és 322. cikke (1) bekezdésének a) pontja alapján)

az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alap Pluszra, a Kohéziós Alapra és az Európai Tengerügyi és Halászati Alapra vonatkozó közös rendelkezések, valamint az előbbiekre és a Menekültügyi és Migrációs Alapra, a Belső Biztonsági Alapra és a Határigazgatási és Vízumeszközre vonatkozó pénzügyi szabályok megállapításáról szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletre irányuló javaslatról

(2019/C 17/01)

TARTALOMJEGYZÉK

Bekezdés Oldal BEVEZETÉS 1–4 3 ÖSSZEFOGLALÓ ÉRTÉKELÉS A BIZOTTSÁG FŐ CÉLKITŰZÉSEIVEL ÖSSZEVETVE 5–14 4 STRATÉGIAI KÉRDÉSEK ÉS KOHÉZIÓS POLITIKAI CÉLKITŰZÉSEK 15–46 5 Az uniós prioritások kezelése 15–23 5 Egységes szabálykönyv 24–25 7 A költségvetés rugalmassága 26–30 8 A beruházások számára kedvező környezet megteremtése 31–43 9 Félidős értékelés 44–46 11 PROGRAMOZÁSI ÉS MONITORING-KERETRENDSZER 47–68 12 Az egyszerűsítés elve a programozás során 47–49 12 Az egyszerűsítés, az eredmények és az elszámoltathatóság közötti egyensúly 50–56 13 A teljesítmény-keretrendszer 57–60 14 A teljesítményadatok figyelemmel kísérése és felhasználása 61–68 15 A MEGVALÓSÍTÁSI RENDSZER ÉS A TÁMOGATHATÓSÁGI SZABÁLYOK 69–97 18 Pénzügyi eszközök 69–75 18 Egyszerűsített megvalósítási módok 76–84 20 A projektek kiválasztása és a támogathatósági szabályok 85–90 22 Szabályok megszüntetése 91–97 23 ELSZÁMOLTATHATÓSÁGI MECHANIZMUSOK 98–132 25 Az irányítási és kontrollrendszerekkel kapcsolatos feladatok és felelősségek 98–104 25 Standard irányítási és kontrollrendszerek 105–111 26 Fokozottan arányos intézkedések alkalmazása az irányítási és kontrollrendszerek kapcsán 112–120 28 Elszámolások benyújtása és pénzügyi korrekciók 121–125 29 A számvevőszéki igazolás feltételei 126–132 30 ZÁRÓ MEGJEGYZÉSEK 133–139 32 MELLÉKLET 34

BEVEZETÉS

1. 2018. május 29-én a Bizottság közzétette hét megosztott irányítású uniós alapnak a következő, 2021–2027 közötti programozási időszakra vonatkozó közös rendelkezéseiről szóló rendelettervezetét ( 1 ) . A Bizottság javaslatának jogalapját figyelembe véve ezekben az esetekben kötelező konzultációt folytatni a Számvevőszékkel ( 2 ) . Ez a vélemény teljesíti a konzultáció követelményét.

2. A hét alap együttes összege mintegy 360 milliárd euro lehet, ami a 2021–2027-es időszak teljes uniós költségvetésének közel egyharmadát teszi ki. A következő alapokról van szó: — az Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA) — az Európai Szociális Alap Plusz (ESZA+) — a Kohéziós Alap (KA) — Az Európai Tengerügyi és Halászati Alap (ETHA) — a Menekültügyi és Migrációs Alap (MMA) — a Belső Biztonsági Alap (BBA) — a Határigazgatási és Vízumeszköz (HAVE)

3. Véleményünk első részében összefoglaljuk az arra vonatkozó elemzésünket, hogy a javaslat mennyiben felel meg a Bizottság által a javaslat fő célkitűzéseiként meghatározott, a rendelettervezeten végigvonuló három célkitűzésnek. Ezek a következők: jelentős mértékben csökkenteni a kedvezményezettek és az irányító hatóságok adminisztratív terheit; a változó körülmények fényében rugalmasabban változtathatóvá tenni a programok célkitűzéseit és erőforrásait; szorosabban összehangolni a programokat az uniós prioritásokkal és növelni eredményességüket ( 3 ) . A rendelettervezet a témák széles körét érinti, ezért annak alkotóelemeit a következő felosztásban vizsgáljuk: a kohéziós politika célkitűzései, valamint a programozási és monitoring-keretrendszer (a javaslat I., II., III., IV. és VIII. címére nézve); a megvalósítási rendszer és a támogathatósági szabályok (V. és VII. cím); végül az elszámoltathatósági mechanizmusok, beleértve a Számvevőszék által végzett ellenőrzést (VI. cím).

4. Elemzésünk egy sor megfontolandó kérdést felvet a Bizottság és a jogalkotók számára. Megadjuk, hogy ezek a kérdések a rendelettervezet mely cikkére vagy cikkeire vonatkoznak, de olyanok is vannak közöttük, amelyek a jogalkotó akaratától függően alsóbb szintű alátámasztó jogi eszközökkel – felhatalmazáson alapuló vagy végrehajtási jogi aktussal – vagy külön útmutatás révén is szabályozhatóak. Az alátámasztó jogszabályokra kevesebb figyelem irányul, mint a rendeletekre, pedig különösen ezeknél a jogszabályoknál merülhet fel a felesleges összetettség és az adminisztratív teher kérdése. Két olyan megfontolandó témakör van, amely túlmutat a közös rendelkezésekről szóló rendeleten és annak alátámasztó jogszabályain, de amely szerintünk elég jelentős ahhoz, hogy felhívjuk rá a Bizottság és a jogalkotók figyelmét (az 5. és a 18. kérdés). Végezetül a mellékletben konkrét megfogalmazási javaslatokkal szolgálunk, kereszthivatkozásokkal a megfontolásra ajánlott kérdéshez.

ÖSSZEFOGLALÓ ÉRTÉKELÉS A BIZOTTSÁG FŐ CÉLKITŰZÉSEIVEL ÖSSZEVETVE

5. A közös rendelkezésekről szóló rendelet az előző programidőszakban meghatározott keretre épül. Közös szakpolitikai célokat tűz ki, meghatározza a forrásoknak a 27 tagállam közötti elosztását, valamint szabályokat ír elő a szakpolitikai programozásra és végrehajtásra vonatkozóan. A 2014–2020-as programozási időszakra vonatkozó szabályozástól ( 4 ) eltérően ezt a javaslatot nem vetették alá hatásvizsgálatnak. Az indokolás szerint azért nem, mert a javaslat „más szakpolitikákra nézve határoz meg közös szabályokat és végrehajtási mechanizmust” ( 5 ) . A közös rendelkezésekről szóló rendelet által szabályozott hét alapra vonatkozó alapspecifikus rendeletekre ( 6 ) nézve sor került hatásvizsgálatokra. Ezek a vizsgálatok azonban nem terjedtek ki néhány olyan általános jelentőségű fontos kérdésre, mint például az egyszerűsített támogatási formák keretében alkalmazott átalányösszegek szintje (81. bekezdés), illetve a jobb arányosságra irányuló javasolt mechanizmusok hatása (112–120. bekezdés).

6. A javasolt szakpolitika kialakításakor a Bizottság fő célkitűzései a következők voltak: egyszerűsítés; a szakpolitika végrehajtásának rugalmassága; nagyobb összhang a finanszírozás és az uniós prioritások között ( 7 ) . Alább ismertetjük az ezen célkitűzések mindegyikére vonatkozó fő következtetéseinket; az Unió külső ellenőreként ezenkívül elemezzük a javasolt új elszámoltathatósági mechanizmusokat is.

Egyszerűsítés

7. A javaslat világosan mutatja a Bizottság azon igyekezetét, hogy eleget tegyen a kohéziós politika egyszerűsítésére irányuló felhívásoknak. Teljes mértékben támogatjuk a Bizottság egyszerűsítési törekvéseit, és a rendelettervezet számos ponton tartalmaz egyszerűsítő jellegű elemeket. Több esetben azonban úgy véljük, hogy az egyszerűsítés olyan potenciális előnyeinél, mint az adminisztratív teher csökkenése és a hatékonyságnövelés, többet nyom a latban az, hogy megnő a szabályoknak való megfelelésre és a gondos pénzgazdálkodásra vonatkozó kockázat.

8. Pozitívan ítéljük meg például, hogy a programok struktúrája jobbára változatlan marad. Megjegyezzük azonban, hogy a rendelettervezet egyes rendelkezései nem egyértelműek, ami a szabályok eltérő, a jogbiztonságot befolyásoló értelmezéséhez vezethet. Példák erre a félidős értékelés módszertana (45. bekezdés), a fő kontrollmechanizmusok értékelésének kritériumai (101. bekezdés) és a jobb arányosságra irányuló mechanizmusok alkalmazásának feltételei (117. bekezdés).

9. A javaslat számos egyszerűsítési intézkedést ajánl, például az egyszerűsített költségelszámolási módszereket és a költségfüggetlen finanszírozást; ha a tagállamok ezeket az intézkedéseket megfelelően megtervezik és eredményesen alkalmazzák, az elősegítheti a kiadásközpontúságtól az eredményközpontúság felé történő elmozdulást. A javasolt intézkedések együttes alkalmazása azonban azzal járhat, hogy a felmerült költségeknél több vagy kevesebb kerül megtérítésre, ami kockázatot jelent az értékarányosság szempontjából.

10. Egyes olyan jelenlegi eljárások javasolt megszüntetése, mint például a programok előzetes értékelése, a nagyprojektek értékelése, a stratégiai jelentéstétel és az eredményességi tartalék, járhat ugyan egyszerűsítéssel, de véleményünk szerint a megszüntetésük gyengítené az eredményeket jelenleg biztosító mechanizmusokat.

Rugalmasság

11. A rendelettervezet több olyan intézkedést javasol, amely hozzájárulhat az uniós költségvetés rugalmasabbá tételéhez, és ezt általában véve támogatjuk. A 2021–2027-es időszakra javasolt egyik új elem az, hogy három alap esetében legyen két szakaszos (5 + 2) a programozás, vagyis az utolsó két év előirányzatait 2025-ben a félidős felülvizsgálat keretében határozzák meg. Ez ugyan elősegítheti a rugalmasabbá tételt és a változó körülményekhez való alkalmazkodóképesség javulását, de aggályosnak találjuk a felülvizsgálat javasolt időzítését és a felülvizsgálattal járó adminisztratív terheket, ami inkább bonyolítást, mint egyszerűsítést jelentene. Úgy gondoljuk továbbá, hogy a vonatkozó eljárások egy része további pontosításra szorul.

A finanszírozás és az uniós prioritások összehangolása

12. Kedvezően értékeljük a Bizottság arra irányuló lépéseit, hogy szorosabban összekapcsolja az uniós finanszírozást egyfelől és az Unió magas szintű gazdasági kormányzási mechanizmusát – az európai szemesztert – másfelől, például azzal, hogy hangsúlyozza a programokon belüli releváns országspecifikus ajánlások végrehajtásának fontosságát. Támogatjuk az előzetes feltételrendszerekről az egyszerűbb előfeltételekre való áttérést is, és ezzel kapcsolatban több szempontot ajánlunk a Bizottság figyelmébe.

13. Más témákat illetően komolyabb aggályaink vannak. Az előző két programidőszaktól eltérően a következő időszakra vonatkozó rendelettervezetet nem támasztja alá az egész unióra kiterjedő stratégia vagy célok együttese. A rendelettervezet ehelyett öt magas szintű szakpolitikai célkitűzést javasol, amelyeket azonban nem feleltet meg uniós szinten mérhető, számszerűsített eredményeknek. A rendelettervezet tehát nem fogalmaz meg világos elképzelést arról, hogy az Unió mit kíván elérni szakpolitikái révén, és ráhagyja a tagállamokra a fő stratégiai célok meghatározását. Ebből adódóan véleményünk szerint a javaslat nem hangolja össze a finanszírozást az uniós prioritásokkal, és a 2014–2020-as időszaknál kevésbé teljesítményorientált.

Elszámoltathatósági mechanizmusok

14. Az elszámoltathatóságot illetően a javaslat a végrehajtás felelősségét a tagállamokra helyezi, kibővíti az egységes ellenőrzési intézkedések alkalmazási körét és csökkenti a Bizottság szerepét. Az irányítási ellenőrzések javasolt észszerűsítése azáltal, hogy azokat a magas kockázatú területekre összpontosítják, csökkentheti az adminisztratív terhet és növelheti ezen ellenőrzések hatékonyságát, ha megfelelően alkalmazzák őket. A kontrollrendszereket illető jobb arányosságra irányuló javasolt mechanizmusok a valóságban kiküszöbölhetik a bizottsági felügyeletet, s ezzel nagyobb kockázatoknak tehetik ki az uniós forrásokat. A javaslat ezen eleme veszélyeztetheti a belső kontroll terén az elmúlt két évtized során elért eredményeket. Ezen a téren több megfontolandó kérdést vetünk fel a Bizottság számára.

STRATÉGIAI KÉRDÉSEK ÉS KOHÉZIÓS POLITIKAI CÉLKITŰZÉSEK

Az uniós prioritások kezelése

A források előzetes elosztása a tagállamok számára

15. Az uniós költségvetés jelentős – különösen a megosztott igazgatás alatt álló – részét illetően a kiadások maximális szintje a többéves pénzügyi keret fejezetei alatt tagállamonként éves keretösszegekre van lebontva. A források előzetes elosztásánál ugyan sok különböző szempontot vesznek figyelembe (102–104. cikk és a közös rendelkezésekről szóló rendelet XXII. melléklete), de a teljesítményhez kapcsolódó kritériumok nem tartoznak ezek közé.

16. Korábbi ellenőrzéseink során rámutattunk arra, hogy nehéz feladat minőségileg kielégítő eredményeket elérni olyan rendszerekkel, ahol a pénzeszközök tagállamok általi felhasználása implicit cél ( 8 ) . Véleményünk szerint a források elosztásának a stratégiai prioritásokat (szakpolitikai célkitűzések) kellene követnie. Megállapításaink szerint ez nem történik meg, és inkább a prioritások (a közös rendelkezésekről szóló rendelet 4. cikke) igazodnak a forrásokhoz.

A tematikus koncentrációra vonatkozó követelmények

17. A rendelettervezet szakpolitikai célkitűzései révén (4. cikk) biztosítja a finanszírozás folytonosságát, mivel az Európa 2020 stratégia keretén belül ugyanazokat a területeket támogatja, amelyek már a 2014 és 2020 közötti időszakban is kiemeltek voltak.

18. Továbbviszi a rendelettervezet a tematikus koncentrációra vonatkozó követelményeket is (8. cikk), amennyiben az innovációra, a zöldebb, karbonszegény Európára (az ERFA/KA-rendeletjavaslat 3. cikke), valamint a társadalmi befogadásra és a fiatalok munkanélkülisége elleni küzdelemre irányuló beruházásokra összpontosít (az ESZA+-rendeletjavaslat 7. cikke). Korábbi ellenőrzéseink során azt állapítottuk meg, hogy a tematikus koncentrációra vonatkozó követelmények erősen kihatottak a megfelelő finanszírozási prioritások meghatározására ( 9 ) . Ezért örömmel fogadjuk e követelmények fenntartását, hiszen ezeknek köszönhetően célzottabb lehet az uniós finanszírozás, maximalizálva ezáltal a szűkös források hatását.

19. Megjegyezzük azonban, hogy a tagállamokban igen eltérő az uniós finanszírozásnak az összes közkiadáshoz viszonyított aránya, és egyes tagállamokban ez az arány nagyon alacsony (lásd: az alábbi Ábra ). Ez utóbbi tagállamok esetében az uniós finanszírozás sikere – még tematikus koncentráció mellett is – döntően attól függ, hogy képesek-e kiegészítő nemzeti finanszírozást mozgósítani. Ábra Az ERFA és a KA az állami beruházások %-ában 2015–2017-ben Forrás: Európai bizottsági munkadokumentum, hatáselemzés, SWD(2018) 282 final.

Uniós szintű stratégia és célkitűzések

20. Már korábban is beszámoltunk arról, hogy az uniós prioritásokat – a vezetők számára használható – operatív célkitűzésekké és célértékekké kell átalakítani, hogy egységes módon nyomon lehessen követni a forrásoknak az uniós prioritásokhoz való hozzájárulását és be lehessen számolni arról ( 10 ) . Javaslatában a Bizottság azt állítja, hogy a közös rendelkezésekről szóló rendelet célkitűzései jobban össze vannak hangolva az uniós prioritásokkal ( 11 ) ; a rendelettervezet azonban nem határozza meg egyértelműen, hogy melyek ezek az uniós prioritások. Az előző két programidőszaktól eltérően a 2020 utáni időszakra vonatkozó rendelettervezetet nem támasztja alá közös uniós stratégia vagy célok együttese. Tisztában vagyunk azzal, hogy a következő évben európai parlamenti választások lesznek és új Bizottság fog felállni, s hogy ezért korai lehet a stratégiai tervezés. A közös rendelkezésekről szóló rendelet célkitűzéseit meghatározó magas szintű stratégia hiánya azonban fontos hiányosság. A 2014. évi és a 2015. évi éves jelentésünkben felhívtuk a figyelmet az abból eredő bonyodalmakra, hogy az Európa 2020 stratégia nincs összehangolva sem a többéves pénzügyi keret időszakaival, sem a Bizottság hivatali idejével ( 12 )

21. Ehelyett azonban csak a források olyan homályos célkitűzésekhez való hozzájárulásáról esik szó, mint pl. az „éghajlatvédelmi intézkedések valamennyi szakpolitikára kiterjedő érvényesítése” (9. preambulumbekezdés és a 4. cikk (3) bekezdése) ( 13 ) és a Szerződésen alapuló, a 174. cikk szerinti célkitűzéseknek megfelelő alapspecifikus küldetések” (8. preambulum és a 4. cikk (2) bekezdése). Ezen túlmenően: — a három Kohéziós Alap és az ETHA esetében nem részletezik, hogy a Szerződésben meghatározott (14) uniós prioritásokat miként ültetik át a rendelettervezet öt (alacsonyabb szintű) szakpolitikai célkitűzésébe (4. cikk); — ez az öt szakpolitikai célkitűzés konkrétan nem, csak az elvont törekvések szintjén fogalmazódik meg (4. cikk) (15); az alapspecifikus rendeletek ugyan részletesebben szólnak az egyes szakpolitikai célkitűzésekhez hozzájárulni képes kiadási területekről, de nem szolgálnak mérhető és számszerűsített operatív célkitűzések együttesével; — a szakpolitikai célkitűzések csak négy alapra vonatkoznak; az alapspecifikus rendeletek külön szakpolitikai célkitűzéseket határoznak meg az MMA, a BBA és a HAVE számára (a preambulum 8. pontja és az 1. cikk (3) bekezdése); — közelmúltbeli tájékoztatók rámutattak az uniós hozzáadott érték fontosságára a forráselosztást és a kiadási programok kialakítását és értékelését illetően (16). Mivel a módosított költségvetési rendelet nem ad meghatározást az uniós hozzáadott értékről, a Bizottság nehezen tudja alkalmazni ezt a fogalmat a közös rendelkezésekről szóló rendelet keretrendszerének kidolgozásakor.

22. Ebből adódóan a rendelettervezet nem tartalmaz világos elképzelést arról, hogy az Unió mit kíván elérni a tervezet alá tartozó alapokkal: ez potenciális kockázatot jelent a szakpolitika megtervezését, végrehajtását és hatását illetően.

23. A Bizottság és a jogalkotók mérlegeljék: 1. annak meghatározását, hogy milyen egyértelmű uniós prioritások – és ezekhez kapcsolódó célértékek – megvalósítását kell a forrásoknak elősegíteniük, s egyúttal a 21. bekezdésben (a rendelettervezet 4. cikke) általunk felvetett pontok kezelését.

Egységes szabálykönyv

24. A közös rendelkezésekről szóló rendeletre irányuló bizottsági javaslat célja az, hogy egy egyszerű és átfogó szabálykönyv révén hozzák mindenki számára összhangba a végrehajtási szabályokat ( 17 ) . Kedvezően értékeljük a jogszabályi keret általános szerkezetének egyszerűsítését, ami kevesebb és lényegesen rövidebb szabályszöveget jelent. A szabályozásnak jelenleg három rétege van: a közös rendelkezésekről szóló rendelet, az alapspecifikus rendeletek, valamint a közös rendelkezésekről szóló rendeletben meghatározott, felhatalmazáson alapuló jogi aktusok. Ez kevesebb réteget jelent, mint az előző programidőszakban ( 18 )

25. Most először vonatkozik egységes jogi keret hét megosztott irányítású alapra (a fenti 2. bekezdés). A 2014–2020-as programidőszakhoz hasonlóan ( 19 ) a Bizottság azt állítja, hogy ez egyszerűsíti a források végrehajtását és ösztönzi a köztük kibontakoztatható szinergiákat ( 20 ) . Megjegyezzük azonban, hogy a végrehajtási szabályok összehangolása csak részleges, mivel a közös rendelkezésekről szóló rendeleten belül a különböző alapokra továbbra is különböző szabályok vonatkoznak. Például: — míg a pénzügyi szabályok mind a hét alapra, a közös rendelkezések ezen alapok közül csak négyre – a KA-ra, az ERFA-ra, az ESZA+-ra és az ETHA-ra – vonatkoznak (1. cikk (1) bekezdése); — a pénzügyi keret VIII. címe nem vonatkozik az ETHA-ra (1. cikk (4) bekezdése); — az egyes alapok különböző monitoringrendszerek révén felügyelik a programokat: az ETHA, az MMA, a BBA és a HAVE esetében ez egy éves teljesítményjelentés (a 36. cikk 6. bekezdése), az ERFA, a KA és az ESZA+ esetében pedig egy 2031. február 15-ig elkészítendő záró teljesítményjelentés (38. cikk) formáját öltik;

A költségvetés rugalmassága

Támogathatósági időszak

26. Már korábban felhívtuk a figyelmet azokra a problémákra (különösen az adminisztratív teherre és ennek következményeire a következő programozási időszak megkezdését illetően), amelyek akkor merülnek fel, amikor két különböző programidőszak támogathatósági időszaka átfedésben van. Ezért üdvözöljük azt a 99. cikk szerinti javaslatot, hogy a 2021–2027-es időszak végén ez az időszak három évről kettőre csökkenjen (a zsargonban: áttérés az n+3-ról az n+2 szabályra): a helyes irányba tett első lépés ez afelé, hogy a támogathatóság a lehető legteljesebb összhangba kerüljön a programidőszakkal ( 21 )

A programok közötti finanszírozás-átruházás rugalmassága

27. A közös rendelkezésekről szóló rendelet javaslata szerint bizottsági határozat is nélkül lehetne forrásokat átcsoportosítani egyazon alap által támogatott, egyazon programba tartozó, azonos kategóriájú régiókat érintő prioritások között, az érintett prioritás eredeti allokációjának legfeljebb 5 %-áig és a program költségvetésének legfeljebb 3 %-áig (a 19. cikk (5) bekezdése). A rendelettervezet olyan átutalásra v lehetőséget ad, hogy az összes allokáció legfeljebb 5 %-át valamennyi megosztott irányítású és egyéb eszköz között szétosszák (21. cikk). Az átcsoportosításnak ezek a lehetőségei nagyobb rugalmasságot biztosítanak a tagállamoknak, és segíthetik őket a rendelkezésükre álló uniós finanszírozás felhasználásában.

28. A költségvetési átcsoportosítások fő célja azonban szerintünk nem lehet a pénz elköltésének megkönnyítése; bármely ilyen átcsoportosításnak a legsürgetőbb szükségletek kielégítésére kell irányulnia. Ezenkívül az ilyen átcsoportosítások valószínűleg további bonyodalmakat okoznak a teljesítmény-keretrendszer és más adminisztratív eljárások szükséges kiigazítása miatt; az sem világos, hogy hogyan számítják ki az átcsoportosítandó összeget. A rendelettervezet nem határozza meg, hogy az átcsoportosíthatóként megadott százalékos arány az allokáció kiindulási vagy valamely későbbi értékére vonatkoztatandó-e.

Kétszakaszos (5 + 2) programozás

29. A 2021–2027-es időszakra javasolt egyik új elem az, hogy az ERFA, a KA és az ESZA+ alapok esetében legyen két szakaszos a programozás, vagyis a programok pénzügyi előirányzatait csak az első öt évre, 2021–2025-re határozzák meg (a 17. cikk (6) bekezdése), míg az utolsó két év előirányzatait 2025-ben a félidős felülvizsgálat keretében határozzák meg (a 14. cikk (2) bekezdésének a) pontja). Ez elősegítheti a rugalmasabbá tételt és a változó körülményekhez való uniós alkalmazkodóképesség javulását. Az összes program egy időben történő módosításának folyamata ugyanakkor jelentősen meg fogja növelni a Bizottság és a tagállamok hatóságainak adminisztratív terheit a programok végrehajtásának korai szakaszában ( 22 )

30. A Bizottság és a jogalkotók mérlegeljék: 2. a forrás-átcsoportosítás feltételeinek egyértelművé tételét és az eredményekre való szükséges összpontosítás biztosítását (a rendelettervezet 19. és 21. cikke). 3. a javasolt kétszakaszos programozás megfontolását (a rendelettervezet 17. cikkének (6) bekezdése), az adminisztratív terhek növekedésével kapcsolatos kockázat figyelembevételével.

A beruházások számára kedvező környezet megteremtése

A gazdasági kormányzás és ennek a kohéziós politikához fűződő kapcsolatai

31. Kedvezően értékeljük a Bizottság arra irányuló lépéseit, hogy szorosabban összekapcsolja az uniós finanszírozás felhasználását az Unió magas szintű gazdasági kormányzási mechanizmusával, az európai szemeszterrel. Szintén pozitívan ítéljük meg azt a lehetőséget, hogy a programokat a tagállamoknak címzett országspecifikus ajánlások végrehajtásának támogatása céljából felülvizsgálják és módosítsák (15. cikk).

32. E rendelkezések megfelelő kihasználásának, valamint az uniós finanszírozás és az uniós prioritások közötti kapcsolat erősítésének érdekében azonban a Bizottságnak gondoskodnia kell arról, hogy az általa javasolt országspecifikus ajánlások relevánsak és végrehajthatók legyenek, és közvetlenül hozzá tudjanak járulni az azonosított hiányosságok megszüntetéséhez. Nemrégiben számoltunk be mind arról, hogy a részletes vizsgálatokban azonosított egyensúlyhiányok és a tagállamoknak adott országspecifikus ajánlások között nem figyelhető meg következetes kapcsolat ( 23 ) , mind pedig arról, hogy az országspecifikus ajánlások kifejtésében hiányosságok voltak tapasztalhatóak. Az utóbbi jelentésben azt javasoltuk, hogy az országspecifikus ajánlások mutassák be az ajánlás mögöttes logikáját és a kapcsolódó kockázatokat ( 24 ) . A helyes gazdasági kormányzásra irányuló intézkedésekkel kapcsolatos rendelkezések sikere ezért attól fog függeni, hogy az országspecifikus ajánlások megfogalmazása elég világos lesz-e ahhoz, hogy azok lehetővé tegyenek olyan egyértelmű operatív intézkedéseket, amelyek nyomon követhetőek és amelyek esetében megállapítható a végrehajtás sikeres volta.

33. Üdvözöljük a Bizottság szerepét megerősítő javaslatot, amely felhatalmazza a Bizottságot a kifizetések közvetlen felfüggesztésére akkor, ha egy tagállam nem tesz lépéseket egy program felülvizsgálatára és módosítására irányuló kérelem nyomán (a 15. cikk (6) bekezdése). Megjegyezzük azonban: ezt a felhatalmazást gyengíti, hogy a rendelettervezet nem határoz meg olyan rendelkezéseket, amelyek révén nyomon kísérhető lenne, hogyan hajtják végre a tagállamok a helyes gazdasági kormányzáshoz kapcsolódó intézkedéseket.

34. Amennyiben egy tagállam nem teszi meg a szükséges intézkedést, vagy ha a Tanács két egymást követő ajánlást fogad el ugyanazon egyensúlyhiány-eljárás során, akkor a Bizottságnak javaslatot kell tennie a Tanácsnak a kötelezettségvállalások vagy kifizetések felfüggesztésére (a 15. cikk (7) bekezdése). Ezekben az esetekben elsőbbséget kell adni a kötelezettségvállalási előirányzatok felfüggesztésének: a kifizetési előirányzatok felfüggesztésére csak akkor kerül sor, ha azonnali intézkedésre van szükség, valamint a szabályok jelentős be nem tartása esetén. Véleményünk szerint az, ha – a jelenlegi programidőszakra jellemző – kifizetés-felfüggesztés helyett gyakrabban alkalmazzák a kötelezettségvállalások felfüggesztését, az korlátozza a büntető hatást. Ezt a hatást még tovább gyengíti, hogy az új javaslat szerint a Bizottság kivételes gazdasági körülmények fennállása esetén vagy a tagállam indokolással ellátott kérelme nyomán 10 napon belül megszüntetheti a felfüggesztést. Megjegyezzük, hogy a javaslat nem fejti ki világosan, hogy mi tekintendő kivételes gazdasági körülménynek vagy egy tagállam indokolással ellátott kérelmének, ezért ez az érzékeny rendelkezés többféleképpen is értelmezhető.

35. A Bizottság és a jogalkotók mérlegeljék: 4. annak biztosítását, hogy korábbi ajánlásunkkal összhangban az országspecifikus ajánlások 2019-től kezdődően legyenek világosak, egyértelműek és operatív jellegűek, a 15. cikkben javasolt rendelkezések megfelelő alkalmazása érdekében; 5. rendelkezések felvételét a helyes gazdasági kormányzásra irányuló intézkedések végrehajtására vonatkozó nyomonkövetési és beszámolási szabályokra nézve (a rendelettervezet 15. cikke); 6. a kifizetések helyett inkább a kötelezettségvállalások felfüggesztését, és annak tisztázását, hogy milyen feltételek mellett lehet megszüntetni a felfüggesztéseket (a rendelettervezet 15. cikke).

Előfeltételek

36. A jelenlegi időszak előzetes feltételrendszerei helyébe a javaslat szerint egyszerűbb előfeltételek lépnek (11. cikk). Pozitívan értékeljük a javasolt mechanizmusok több összetevőjét: szerkezetük egyszerűsítését, eredményes alkalmazásuk megerősített feltételeit, és azt, hogy nagyobb mértékben összpontosítanak a stratégiai és tervezési keretek fejlesztésére. Kedvezően értékeljük azt is, hogy megkövetelik az összhangot a kiválasztott műveletek és a hozzájuk kapcsolódó stratégiák és tervezési dokumentumok között az előfeltételek teljesülésével kapcsolatban. Véleményünk szerint ez fontos lépés annak biztosítása felé, hogy a feltételeket a programidőszak egésze alatt alkalmazzák.

37. Ugyanakkor több olyan területet is azonosítottunk, ahol az előfeltételeket illetően tökéletesíteni lehetne a javasolt rendelkezéseket: — Korábbi ajánlásunkkal ellentétben a javasolt kritériumok némelyike nem feltétlenül befolyásolja a kapcsolódó egyedi célkitűzés hatékony és eredményes végrehajtását (25). Például a „Nemzeti roma integrációs stratégia megléte” tematikus előfeltétel (a rendelettervezet IV. melléklete) csak részben járulhat hozzá azon egyedi célkitűzéshez, hogy ne csak a romák, hanem a marginalizált közösségek szélesebb csoportja részesüljön támogatásban. — Egy közelmúltbeli jelentésünkben azt javasoltuk, hogy a 2020 utáni jogszabályok határozzanak meg lehetőség szerint mérhető célokat tartalmazó, egyértelmű kritériumokat annak biztosítására, hogy az elérendő célok értelmezése egységes legyen (26). Véleményünk szerint azonban némelyik kritérium nem egyértelmű. Különösen a stratégiák és a stratégiai szakpolitikai keretek kidolgozásával kapcsolatban javasolt tematikus feltételek nem elég részletesek azt illetően, hogyan határozzák meg a stratégiákat, mely szervezetek legyenek felelősek azok végrehajtásáért, milyen kapacitásra van szükség a teljesítésükhöz és alkalmazásukhoz, és legtöbb esetben azt illetően is, hogyan kell őket nyomon követni. — Javasoltuk azt is, hogy a 2020 utáni programidőszakra vonatkozó jogszabályok biztosítsák az egységességet az európai szemeszterrel kapcsolatos feltételek teljesülésére vonatkozó kritériumok értékelésében (27). Megjegyezzük, hogy ezt az ajánlásunkat a javaslat nem tükrözi.

38. A rendelettervezet azt javasolja, hogy az azokhoz az egyedi célkitűzésekhez kapcsolódó kiadások, amelyek esetében az előfeltételek valamelyike nem teljesül, ne szerepeljenek a kifizetési kérelemben (a 11. cikk (6) bekezdése). A 2014–2020-as időszakhoz képest ez pozitív változás. Nem világos azonban, hogy a feltétel teljesülése előtt felmerült kiadások később felvehetőek-e a kifizetési kérelembe, ha az adott előfeltétel időközben teljesül. A 67. cikk (3) bekezdésének b) pontja előírja, hogy a kiválasztott műveletek legyenek összhangban az előfeltételek teljesülését bizonyító dokumentumokkal, de ennél pontosabb előírás nem szerepel a rendelettervezetben.

39. Ahhoz, hogy az érintett kiadások megfelelő módon ki legyenek zárva a kifizetési kérelmekből, a Bizottságnak eredményes mechanizmusokkal kell rendelkeznie a feltételek nem teljesülésének esetére. Megjegyezzük azonban, hogy a rendelettervezet nem tartalmaz ilyen jellegű mechanizmusokat, mivel nem követel meg éves beszámolást a tagállamoktól. A rendelettervezet alá tartozó hét alap közül három – az MMA, a BBA és a HAVE – esetében az alapspecifikus rendelet előírja, hogy a tagállamok évente számoljanak be az előfeltételek teljesüléséről, az ERFA/KA, az ESZA+ és az ETHA alapspecifikus rendeletében azonban nem szerepel ilyen előírás.

40. A Bizottság és a jogalkotók mérlegeljék: 7. az előfeltételek újradefiniálását, hogy azok valóban az egyedi célkitűzések eredményes és hatékony végrehajtásához vezessenek (a rendelettervezet III. és IV. melléklete); 8. az előfeltételek, a nyomonkövetési mechanizmusok és adott esetben a mérhető célértékek és célkitűzések teljesülésének értékelését szolgáló egyértelmű kritériumok felvételét annak biztosítására, hogy az elérendő célok értelmezése egységes legyen (a rendelettervezet III. és IV. melléklete); 9. olyan rendelkezések felvételét, amelyek biztosítják a kritériumok – az európai szemeszter folyamatában kiadott vonatkozó országspecifikus ajánlásokkal és országjelentésekkel összhangban történő – teljesülésének értékelését (a rendelettervezet 11. cikkének (2) bekezdése és 11. cikkének (4) bekezdése); 10. annak egyértelművé tételét, hogy az előfeltételek teljesítését megelőzően felmerülő azon kiadásokat, amelyek nincsenek összhangban a támogatási feltételek teljesülésével kapcsolatos stratégiákkal és tervezési dokumentumokkal, nem lehet felvenni a kifizetési kérelmekbe (a rendelettervezet 11. cikkének (6) bekezdése); 11. olyan rendelkezések felvételét, amelyek révén eredményesen nyomon követhető, hogy az előfeltételek továbbra is teljesülnek-e (a rendelettervezet 11. cikke).

Adminisztratív kapacitás

41. A jelenlegi programidőszakra vonatkozó szabályozástól eltérően a javaslat nem tartalmazza a technikai segítségnyújtás terén támogatható intézkedések listáját ( 28 ) . Emiatt átfedések kockázata merülhet fel, valamint az a kockázat, hogy elvész a strukturálisreform-támogató program létrehozására vonatkozó rendeletre irányuló javaslatban előirányzott finanszírozással való kiegészítő jelleg ( 29 ) . A rendelettervezet előírja, hogy a tagállamok és a Bizottság biztosítsák a közös rendelkezésekről szóló rendelethez tartozó alapok és az egyéb uniós eszközök közötti koordinációt, kiegészítő jelleget és koherenciát (a 4. cikk (4) bekezdése). Véleményünk szerint a technikai segítségnyújtásra vonatkozó részletek hiánya miatt az átfedések kockázata továbbra is fennáll.

42. A rendelettervezet értelmében „az adott alapok hatékony adminisztrációjához és felhasználásához szükséges” tevékenységekhez (30. és 31. cikk) a technikai segítségnyújtás egy átalányfinanszírozási mechanizmus révén finanszírozható, valamint a kapacitás megerősítését szolgáló további intézkedések esetében költségfüggetlen finanszírozás révén is (32. és 89. cikk). Véleményünk szerint e két forgatókönyv – az adminisztratív kapacitás kiépítése, illetve megerősítése – közötti különbségtétel nem egyértelmű. Így a technikai segítségnyújtás esetében fennáll a ténylegesnél magasabb összeg megtérítésének kockázata. Megtörténhet például, hogy a Bizottság nem tudja megítélni, vajon a 32. cikkben előírt, a költségfüggetlen finanszírozás kifizetése iránti kérelem a mögöttes kiadások tekintetében nem okoz-e átfedést a 31. cikk szerinti, átalányfinanszírozás iránti kérelemmel.

43. A Bizottság és a jogalkotók mérlegeljék: 12. a technikai segítségnyújtás keretében támogatható intézkedések meghatározását annak érdekében, hogy a közös rendelkezésekről szóló rendelet kiegészítse a reformtámogatási program létrehozásáról szóló rendeletjavaslatot (a rendelettervezet 29–30. cikke); 13. annak tisztázását, hogy milyen körülmények között lehet átalányfinanszírozást, illetve költségfüggetlen finanszírozást alkalmazni (a rendelettervezet 29–32. cikke).

Félidős értékelés

44. A 2014–2020-as programidőszakra nézve a Bizottság az eredményességi tartalékot jelölte meg a tagállamokat arra ösztönző legfontosabb eszközként, hogy a programok megkezdése után a teljesítményre összpontosítsanak. Az eredményességi tartalék kialakítása terén hibákat állapítottunk meg ( 30 ) , és a 2020 utáni időszakra nézve már korábban javasoltuk, hogy azt eredményorientáltabb, a forrásokat a jó eredményeket elért programokhoz rendelő eszközzé kell átalakítani ( 31 )

45. Ezzel ellentétben a Bizottság a 2020 utáni időszakra az eredményességi tartalék megszüntetését javasolja. A bizottsági javaslat ehelyett úgy venné figyelembe a teljesítményt, hogy mindegyik programra nézve bevezetne egy 2025. évi félidős felülvizsgálatot (14. cikk) az alapok újraprogramozásához kapcsolódóan (lásd: fenti 29. bekezdés) (19. cikk). Elméletileg a hét évnyi finanszírozásból két évnek megfelelő érték – potenciálisan akár 30 % is – eshet teljesítményalapú újraelosztás alá, szemben az eredményességi tartalék 2014–2020-ban újraosztható 6 %-ával. Véleményünk szerint azonban a javasolt félidős felülvizsgálatnak több hiányossága van: — Főként csupán az outputmutatók bejelentett értékeire fog alapozni, és semmilyen eredménymutatót nem fog figyelembe venni, mivel a teljesítmény-keretrendszerben nem lesznek az eredménymutatókhoz tartozó részcélok (12. cikk). — A félidős értékelésre a programidőszak túlságosan korai szakaszában kerül sor ahhoz, hogy meg lehessen ítélni az előrehaladást, különösen ha a programok végrehajtása a korábbiakhoz hasonlóan késedelmet szenved (a 2000–2006-os, 2007–2013-as és 2014–2020-as programidőszakok esetében az egyes programozási időszakok első négy évében csak a források 20 %-át használták fel). — Nem egyértelmű, hogy milyen módszertant alkalmaznak, illetve hogy az miként kapcsolódik a teljesítményhez. Külön említendő: a javaslat nem írja elő, hogy a kezdeti célértékeket csak a 2021–2025 közötti pénzügyi előirányzatokra alapozva vagy pedig az egész időszakra kell-e meghatározni. — Nem világos, hogyan értékelik majd a teljesítményt, és hogy ennek az értékelésnek mi lesz a következménye. A 2014–2020-as időszakhoz hasonlóan a tagállamokat, bármilyen is legyen a teljesítményük, nem fenyegeti az a kockázat, hogy pénzforrásoktól esnének el.

46. A Bizottság és a jogalkotók mérlegeljék: 14. annak biztosítását, hogy a félidős felülvizsgálat ne csak az inputokra és az outputokra összpontosítson, hanem lehetőség szerint az eredményekre is (a rendelettervezet 14. cikke és V. melléklete). Ha a félidős felülvizsgálat túl korainak bizonyulna az eredmények értékeléséhez, akkor ezt a programok részcéljaival lehetne kompenzálni; 15. a félidős felülvizsgálat során alkalmazott módszertan pontosítását; például azt, hogy mi számít kielégítő teljesítménynek és hogyan befolyásolja ez a pénzügyi előirányzat összegét (a rendelettervezet 14. cikke).

PROGRAMOZÁSI ÉS MONITORING-KERETRENDSZER

Az egyszerűsítés elve a programozás során

47. Mint már korábban is leszögeztük, az egyszerűsítés első eszköze az egyszerű és stabil szabályrendszer ( 32 ) . IIyen értelemben kedvezően ítéljük meg, hogy a programozási és a monitoring-keretrendszerre vonatkozóan sok szabály változatlan maradt az előző programidőszak óta. Fennmaradtak a 2014–2020-as időszak olyan főbb elemei, mint a partnerségi megállapodások; a programok átfogó struktúrája változatlan marad (a programsablon, a program pénzügyi forrásainak egyedi célkitűzések célok szerinti lebontása és a pénzügyi adatok közös nómenklatúrája). Ha ehhez hozzávesszük, hogy a programozási dokumentumokhoz sablonok is rendelkezésre állnak, akkor arra lehet következtetni, hogy a hatóságok ismerik a szabályokat, ami megkönnyíti számukra a szükséges dokumentumok elkészítését.

48. Korábbi ellenőrzéseink során kiemeltük, hogy a kohéziós politika megvalósításának egyszerűsítése a Bizottság és a tagállamok közös felelőssége, és hogy a kedvezményezettek adminisztratív terheit jelentős részben a tagállamok szervezési struktúrái és adminisztratív elégtelensége okozza ( 33 ) . Ezért fontos, hogy a tagállamok megtalálják, honnan ered az adminisztratív teher, és hogy megtegyék az ezt potenciálisan csökkentő intézkedéseket; kellő időben be kell számolniuk az adminisztratív költségek és terhelés csökkentésének előrehaladásáról is ( 34 ) . A javaslat előírja, hogy a programok határozzák meg az adminisztratív kapacitásban és kormányzásban mutatkozó kihívásokat (a 17. cikk (3) bekezdése (a) albekezdésének iv) pontja), és monitoringbizottságoknak kell megvizsgálniuk az adminisztratív kapacitásépítés terén elért előrehaladást (a 35. cikk (1) bekezdésének i) pontja), de nem egyértelmű, hogy ezek az előírások magukban foglalják-e az egyszerűsítési intézkedéseket és az adminisztratív teher csökkentését.

49. A Bizottság és a jogalkotók mérlegeljék: 16. a partnerségi megállapodásokban (a rendelettervezet 8. cikke és II. melléklete) vagy programokban (a rendelettervezet 17. cikke és V. melléklete) annak kötelező feltüntetését, hogy a tagállamok milyen intézkedésekkel tervezik kezelni az adminisztratív terheket, valamint mutatók szerepeltetését az e célkitűzéshez képest elért előrelépés mérésére, és annak előírását, hogy a tagállamok számoljanak be erről.

Az egyszerűsítés, az eredmények és az elszámoltathatóság közötti egyensúly

50. Amint arra már korábban is rámutattunk, meggyőződésünk, hogy az egyszerűsítés nem lehet a nyilvános elszámoltathatóság és a teljesítmény kárára ( 35 )

Partnerségi megállapodások

51. Pozitívan értékeljük, hogy a közös rendelkezésekről szóló rendelet mint stratégiai dokumentumként őrzi meg a partnerségi megállapodásokat (7. cikk), mivel ezek képezik a Bizottság és a tagállamok közötti tárgyalások alapját (15. preambulum). A partnerségi megállapodásokról szóló különjelentésünkben arra a következtetésre jutottunk, hogy azok kulcsszerepet játszottak abban, hogy a kohéziós kiadások az Európa 2020 stratégiára összpontosuljanak ( 36 )

52. A 2014–2020-as időszaktól eltérően a tagállamoknak nem szabnak határidőt a partnerségi megállapodás benyújtására; ezért már nem sok haszna van annak az előírásnak, hogy a programokat további három hónapon belül kell benyújtani (16. cikk). Már korábban is hangsúlyoztuk, milyen fontos a programokat a programidőszak kezdetéhez a lehető legközelebb megkezdeni, mert így elkerülhető az a kockázat, hogy a programidőszak végén kelljen nagy összeget elkölteni, kockázatnak kitéve ezzel az eredményekre való összpontosítást ( 37 )

53. Szintén helyeseljük, hogy a rendelettervezetben szerepel a partnerségi megállapodásoknak egy mintája is (II. melléklet). Korábbi megállapításunk szerint az, hogy a 2014–2020-as programidőszakban nem létezett ilyen közös minta, kihatással volt a közölt teljesítményadatok minőségére ( 38 ) . A partnerségimegállapodás-minta várhatóan elősegíti a Bizottság és a tagállamok közötti tárgyalásokat is.

54. A rendelettervezet a partnerségi megállapodások olyan értelmű egyszerűsítését javasolja, hogy az kevesebb fajta információt tartalmazzon (8. cikk és II. melléklet). Fennáll azonban az a kockázat, hogy a javasolt intézkedések következményeként a partnerségi megállapodás korlátozott értékű, egyszeri aktussá válik: — Korábban elismertük, hogy a partnerségi megállapodások fontos szerepet játszanak a megfelelő eredmények elérésében azáltal, hogy egyértelmű beavatkozási logikát szabnak meg (39): azonosítják a szükségleteket, mielőtt még elemeznék, hogyan és mire lehet elkölteni az uniós forrásokat. E javaslat esetében nem ez a helyzet. A javasolt partnerségi megállapodás szakpolitikai döntésekre összpontosít (8. cikk), de nem követeli meg egyértelműen a szakpolitika által kezelt szükségletek kifejtését. Ezenfelül, noha elő van írva, hogy a tagállamok foglalják bele partnerségi megállapodásaikba az elvárt fő eredményeket (8. cikk), azokat nem kell számszerűsíteni, és nem úgy vannak kidolgozva, hogy a magas szintű politikai célokat vagy szakpolitikai célkitűzéseket operatív célkitűzésekre bontsák le. Ezért nehéz lesz megítélni, hogy a javasolt célkitűzések és eredmények valószerűek-e, és hogy ebből következően a problémák megoldására javasolt intézkedések megfelelőek-e. — A jelenlegi programidőszaktól eltérően a rendelettervezet nem írja elő a partnerségi megállapodásokban meghatározott eredmények figyelemmel kísérését vagy a róluk történő beszámolást. Véleményünk szerint az uniós beavatkozások eredményeiről történő rendszeres beszámolás és azok átláthatósága kulcsfontosságú a nyilvános elszámoltathatóság és a polgárok bizalmának megszerzése szempontjából (40)

Programok

55. A 2014–2020-as időszakban a teljesítmény tekintetében az egyik legfőbb előrelépés az intervenciós logika megbízhatóbbá válása volt ( 41 ) . Hozzátesszük, hogy a 2014–2020-as programidőszaktól eltérően nincsen olyan kötelezettség, hogy előzetes értékelést kellene végezni a programokban meghatározott intervenciós logikára nézve. A költségvetési rendelet előírja, hogy a jelentős kiadással járó programokat és tevékenységeket előzetes értékelésnek kell alávetni ( 42 ) . A költségvetési rendelet tervezetéről szóló véleményünkben kiemeltük az előzetes értékelések jelentőségét, és javasoltuk, hogy az új rendelkezések ne csökkentsék azon kritériumok körét, amelyeket előzetes értékelésnek kell alávetni ( 43 )

56. A Bizottság és a jogalkotók mérlegeljék: 17. a rendelettervezet, az alapspecifikus rendeletek, valamint a felhatalmazáson alapuló és végrehajtási jogi aktusok elfogadását célzó ütemtervre irányuló javaslat benyújtását a Tanácsnak és az Európai Parlamentnek, azt biztosítandó, hogy a program végrehajtása időben, a programidőszak kezdetén megkezdődjön; 18. a partnerségi megállapodások benyújtására vonatkozó kötelező határidő meghatározását a programok időben történő benyújtásának biztosítása érdekében (a rendelettervezet 7. cikke), 19. az egyes szakpolitikai célkitűzésekhez kapcsolódó szükségletelemzések felvételét a partnerségi megállapodásba (a rendelettervezet 8. cikke és II. melléklete), valamint egy olyan szakasz felvételét, ahol a tagállamok számszerűsítve megadják az elérni kívánt eredményeket, és azt, hogy ezek összhangban állnak-e az uniós prioritásokkkal, 20. annak előírását a tagállamok számára, hogy legalább a 2024-ben és 2031-ben elvégzendő bizottsági értékelések előtt kövessék nyomon ezeket az eredményeket és számoljanak be róluk (a rendelettervezet 8. cikke); 21. a programok kötelező előzetes értékelésének bevezetését, és annak előírását a tagállamok számára, hogy programjaikban határozzanak meg stratégiát arra, hogyan járul hozzá a program a partnerségi megállapodásban megadott elvárt eredményekhez, a költségvetési rendelet előírásaival összhangban (a rendelettervezet 16. cikke).

A teljesítmény-keretrendszer

57. A rendelettervezet olyan teljesítmény-keretrendszer bevezetését javasolja, amelynek révén már a végrehajtás ideje alatt lehetővé válik a program teljesítményével kapcsolatos nyomon követés, beszámolás és értékelés (12. cikk). A keretrendszernek mindegyik program esetében az alapspecifikus rendeletben meghatározott egyedi célkitűzésekhez kapcsolódó output- és eredménymutatókból kell állnia ( 44 ) . Megítélésünk szerint ez az előírás fontos lépés a teljesítményre való nagyobb összpontosítás felé, mivel így gyakoribb és koherensebb teljesítményadatok állíthatók elő.

Output- és eredménymutatók közös meghatározása

58. Mint korábban megállapítottuk, a Bizottság különböző meghatározásokat alkalmazott az output és az eredmény vonatkozásában; azt javasoltuk, hogy e meghatározásokat vegyék fel a költségvetési rendeletbe ( 45 ) . Kedvezően fogadjuk az outputmutatók (a javaslat szövegében: „teljesítménymutatók”) és eredménymutatók javasolt meghatározását (2. cikk), de megjegyezzük, hogy az eredménymutató meghatározása a beavatkozások „rövidtávú hatásaira” vonatkozik. Ez azonban nincs teljesen összhangban azokkal a meghatározásokkal, amelyek a Bizottságnak a minőségi jogalkotásra vonatkozó saját iránymutatásaiban ( 46 ) , illetve a felülvizsgált költségvetési rendeletben ( 47 ) szerepelnek: ezek a meghatározások a beavatkozások „azonnali hatásait”, illetve „hatásait” említik. Ezenkívül az eredménymutatónak a rendelettervezetben szereplő meghatározása nincs összhangban az alapspecifikus rendeletekben alkalmazott meghatározásokkal: az ESZA+ rendelettervezete nem említ „eredménymutatót” mint olyat, hanem különbséget tesz az „azonnali eredménymutatók” és a „hosszabb távú eredménymutatók” között ( 48 )

A programok közös és programspecifikus output- és eredménymutatói

59. Kedvezően értékeljük, hogy mindegyik alapra nézve közös output- és eredménymutatók kerültek bevezetésre. Ez összhangban van korábbi jelentéseinkkel, amelyek szerint a közös mutatók alkalmazása fontos lépés lehet a teljesítményre való összpontosítás felé ( 49 ) . A közös mutatók használata megkönnyíti a teljesítményadatok összesítését, és ezáltal a teljesítmény programszintű, tagállami szintű és uniós szintű összehasonlítását. Észrevételezzük, hogy a Bizottság ezeket a közös mutatókat fogja felhasználni, amikor beszámol az „alapmutatókról” az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak (az ERFA/KA rendelettervezet II. melléklete).

60. A Bizottság és a jogalkotók mérlegeljék: 22. az eredménymutatók javasolt meghatározásának összehangolását a közös rendelkezésekről szóló rendeletre irányuló javaslatban (2. cikk) és az alapspecifikus rendeletekben (az ESZA+ rendelet 2. cikke és mellékletei, az ERFA/KA rendelet I. melléklete).

A teljesítményadatok figyelemmel kísérése és felhasználása

61. Korábbi ellenőrzéseink során hangsúlyoztuk annak fontosságát, hogy a tagállamok és a Bizottság tökéletesítsék a célkitűzéseket, a mutatókat, az információt, az értékelést és az ösztönzőket, hogy ezáltal jobban szemléltethetővé váljanak az eredmények, illetve elegendő bizonyíték álljon rendelkezésre az uniós kiadási döntések támogatásához ( 50 ) . A teljesítményadatok legyenek összesíthetőek, megbízhatóak és korlátozódjanak arra, ami feltétlenül szükséges.

Teljesítményadatok összesítése

62. Mint korábban beszámoltunk róla, nem minden közös mutatót alkalmaztak egységes módon az ERFA által támogatott programokra nézve, és ez akadályozta az adatok uniós szinten történő érdemi összesítését ( 51 ) . Megítélésünk szerint a rendeletjavaslat egyes javasolt elemei nem biztosítják a teljesítménymutatók egységes módon történő alkalmazását, ami veszélyeztetheti az adatok érdemi összesítését, s ezáltal a jelentések minőségét. Ezt a alábbi példák szemléltetik: — A rendelettervezet eltörli a 2014–2020-as időszakban alkalmazandó általános előzetes feltételrendszert, amely egy, a statisztikai adatok időben történő gyűjtését és összesítését biztosító rendszer meglétét írja elő. — Nem mindig egyértelmű, hogy a javasolt közös mutatók mennyiben relevánsak a szakpolitikai célkitűzést illetően. Különösen érvényes ez az 5. szakpolitikai célkitűzésre („a polgárokhoz közelebb álló Európa”), amely esetében a javaslatban szereplő mutatók általános jellegűek. — Az ERFA/KA/ESZA+/ETHA programok esetében nem világos, hogy a tagállamoknak mely közös mutatókat kell majd alkalmazniuk az egyes egyedi célkitűzéseknél. Ugyanezen alapok esetében az sem világos, hogy a tagállamoknak kell-e valamennyi közös mutatóra vonatkozó adatokat gyűjteniük és azokról beszámolniuk. Korábban már beszámoltunk arról, hogy az ERFA által a 2014–2020 közötti időszakban támogatott programoknál nem alkalmazták egységesen valamennyi közös mutatót, és ez akadályozta az adatok uniós szinten történő összesítését (52). — A kohéziós programok (ERFA/KA, ESZA +) kivételével az alapspecifikus rendelettervezetek nem tesznek különbséget output- és eredménymutatók között. A tagállamok ezért nem alkalmazzák egységesen az eredménymutatókat. — A pénzügyi beavatkozási kategóriáknak a 2021–2027-es programidőszakra javasolt rendszere közvetlen kapcsolatot teremt a pénzügyi előirányzatok és a programok egyedi célkitűzései között (V. melléklet). Ez javulást jelent a 2014–2020-as időszak rendelkezéseihez képest. A pénzügyi adatok lebontására a tagállamok által felhasználható beavatkozási (53) területekből (I. melléklet) azonban túl sok van, azok nem egyértelműek és nem kapcsolódnak az outputokhoz és eredményekhez.

63. A Bizottság és a jogalkotók mérlegeljék: 23. annak értékelését, hogy az ERFA-ra/KA-ra nézve javasolt közös mutatók (ERFA/KA-rendelettervezet, I. melléklet) megfelelnek-e a költségvetési rendeletben meghatározott minőségi („RACER”) kritériumoknak, illetve a szükséges kiigazítások megtételét (54); 24. annak tisztázását, hogy az ERFA/KA és az ESZA+ közös mutatói kötelezően alkalmazandóak-e a tagállamok számára (az ESZA+ rendelettervezet 2. és 15. cikke és a mellékletek, az ERFA/KA-rendelettervezet 7. cikke és I. melléklete); 25. a pénzügyi adatok nómenklatúrájának észszerűsítését és egyértelműsítését a rendelettervezet I. mellékletének megfelelően.

A teljesítményadatok minősége

64. A teljesítményadatok csakis akkor lehetnek hasznosak, ha a minőségük elfogadható. A rendelettervezet rendelkezései nem fogalmaznak elég világosan arra nézve, hogy ki a felelős az adatok minőségének megőrzéséért. — A rendelettervezet javaslata szerint a program végrehajtását a monitoringbizottság felügyelné (33. cikk). Míg a monitoringbizottságnak előírás szerint meg kell vizsgálnia és jóvá kell hagynia a Bizottságnak benyújtott éves végleges teljesítményjelentéseket, ugyanez nem vonatkozik a teljesítményadatokra. — Nincs olyan rendelkezés, amely előírná a Bizottság szerepét a továbbított adatok minőségének ellenőrzésében.

65. A Bizottság és a jogalkotók mérlegeljék: 26. a programhatóságok által továbbított adatok minőségét garantáló mechanizmusok pontosítását, különösen a Bizottság és a monitoringbizottság szerepét illetően (a rendelettervezet 37. cikke).

Az uniós szinten keletkező teljesítményadatok felhasználása

66. Javasoltuk, hogy a teljesítményre vonatkozó célkitűzések és mutatók számának csökkentésével erősítsék az uniós teljesítmény-keretrendszert ( 55 ) . Véleményünk szerint a rendelettervezet bizonyos rendelkezései esetében fennáll annak a kockázata, hogy a szabályozás összetettebbé válása nem jár az uniós prioritások teljesülésének értékeléséhez kapcsolódó előnyökkel. — Korábban azt ajánlottuk, hogy a tagállamok hagyjanak fel a szükségtelen specifikus mutatók alkalmazásával (56). Megjegyezzük, hogy a rendelettervezet alapján továbbra is lehetséges programspecifikus mutatók meghatározása az egyes programok számára (57). — A rendelettervezet kötelezi a tagállamokat, hogy kéthavonként elektronikus úton továbbítsanak mindegyik program pénzügyi és teljesítménybeli végrehajtásáról szóló információkat (37. cikk), ami jelentős növekedést jelent a 2014– 2020-as időszak beszámolási követelményekhez képest. A Bizottság és a tagállamok közötti teljesítményértékelési ülésekre, valamint a monitoringbizottság üléseire viszont évente csak egyszer-kétszer fog sor kerülni.

67. Megítélésünk szerint az sem világos, hogy a Bizottság miként fogja felhasználni a keletkező teljesítményadatok egy részét: — Nincs olyan előírás, hogy a tagállamoknak be kellene számolniuk a partnerségi megállapodások végrehajtásáról, és éves végrehajtási jelentéseket sem kötelező benyújtaniuk (58). A rendelettervezet ehelyett a Bizottság és a tagállamok közötti éves teljesítményértékelési üléseket vezet be, amelyek során megvizsgálják a programok végrehajtását (36. cikk) (59). Pozitívan értékeljük ugyan a Bizottság és a tagállamok közötti párbeszéd fokozására irányuló javaslatot, ám az ülések résztvevőire, tartalmára és várható következményeire vonatkozóan javasolt rendelkezések nem egyértelműek. — A tagállamok, illetve a Bizottság által elvégzendő értékelések (39. és 40. cikk) nem kötelesek vizsgálni a „gazdaságosságot”, vagyis azt, hogy a forrásokat a kellő időben, megfelelő mennyiségben és minőségben, a lehető legjobb áron bocsátják-e rendelkezésre. Korábban, a költségvetési rendelet tervezetéről szóló véleményünkben már hangsúlyoztuk annak fontosságát, hogy az értékelésben szerepeljen a „gazdaságosság” is (60).

68. A Bizottság és a jogalkotók mérlegeljék: 27. az adminisztratív teher csökkentése céljából a programspecifikus output- és eredménymutatók használatának korlátozását (az ERFA/KA-rendelettervezet 7. cikke, az ESZA+-rendelettervezet 15. cikke); 28. az adattovábbítás gyakoriságának csökkentését (a rendelettervezet 37. cikke), figyelembe véve az adatoknak a Bizottság általi későbbi felhasználását és a kapcsolódó adminisztratív terheket; 29. Az éves teljesítményértékelési üléseket illetően a résztvevőkre, a tartalomra és a következményekre vonatkozó előírások tisztázását (a rendelettervezet 36. cikke); 30. annak előírását, hogy az értékelések a gazdaságosságot is vizsgálják (a rendelettervezet 39. és 40. cikke).

A MEGVALÓSÍTÁSI RENDSZER ÉS A TÁMOGATHATÓSÁGI SZABÁLYOK

Pénzügyi eszközök

A pénzügyi eszközt végrehajtó szervezetek kiválasztása

69. A 2014–2020-as időszakra vonatkozó jogszabályok szerint a pénzügyi közvetítőket nyílt, átlátható, arányos és megkülönböztetésmentes eljárás alapján kell kiválasztani, az összeférhetetlenség elkerülésével. Előírás az is, hogy a pénzügyi eszközök végrehajtásával olyan szervezeteket bízzanak meg, amelyek megfelelő végrehajtási kapacitással rendelkeznek ( 61 ) . A rendelettervezet azonban ilyen előírást nem tartalmaz, és csak azt köti ki, hogy az irányító hatóság „válassza ki a pénzügyi eszköz végrehajtását végző szervezetet” (az 53. cikk (2) bekezdése).

Pénzügyi eszközök előzetes értékelése

70. A 2014–2020-as programozási időszakhoz képest változás, hogy a rendelettervezet (az 52. cikk (3) bekezdése) már nem követeli meg, hogy a pénzügyi eszköz előzetes értékelését piacirés-elemzésre alapozzák, például piaci hiányosság vagy „nem optimális beruházási feltételek” fennállása esetén. Az ilyen elemzés hiánya miatt fennállhat annak kockázata, hogy a pénzügyi eszközök a szükségesnél nagyobbak ( 62 ) , vagy hogy kiszorítják a magán- és közfinanszírozást. Az 52. cikk (2) bekezdése értelmében a pénzügyi eszközöknek olyan projektekhez kell támogatást nyújtaniuk, amelyek „a piacról nem tudnak elegendő forrásra szert tenni”, ám a pénzügyi eszközök ellenőrzésére vonatkozó tapasztalataink alapján ez nem ér fel egy piacirés-elemzéssel, és ezért nem elegendő az általunk azonosított kockázatok enyhítésére.

Beszámolás a pénzügyi eszközökről

71. Pozitívan értékeljük, hogy a rendelettervezet kötelezi a tagállamokat, hogy a kifizetési kérelemben (XIX. melléklet) mind az előlegkifizetéseket, mint a végső kedvezményezetteknek folyósított kifizetéseket tüntessék fel (a 86. cikk (2) bekezdése). Ennek az információnak elegendőnek kell lennie ahhoz, hogy a számvevők értékelni tudják a kiadások jogszerűségét és szabályszerűségét (lásd még: 109. bekezdés). A 2014–2020-as szabályozás azon rendelkezését azonban, amely előírta az egyes pénzügyi eszközökről való beszámolást ( 63 ) , törölték. A rendelettervezet értelmében az irányító hatóságoknak csak programszinten kell adatokat szolgáltatniuk a pénzügyi eszközökre nézve (37. cikk (3) bekezdése, valamint XIX. és XX. melléklet). Mivel azonban az egyes pénzügyi eszközökkel kapcsolatos adatok esetleg több programnál szétszórtan találhatók meg, így nem lehetne értékelni a teljesítményt, például a kezelési díjak szintjét. Az indok, amely miatt az előző időszakban külön-külön beszámolás volt előírva, továbbra is érvényes: növelni kell a végrehajtási folyamat átláthatóságát és pénzügyi eszközök végrehajtásának megfelelő monitoringját ( 64 ) . Ez azt is jelenti, hogy csökkenteni kell a jelentés és az általa tárgyalt időszak közötti időbeli távolságot ( 65 )

A pénzügyi eszközökre vonatkozó elszámoltathatósági mechanizmusok

72. A rendelettervezet előírja, hogy a pénzügyi eszközöket illetően sem az irányító hatóság, sem az ellenőrző hatóság nem végez ellenőrzéseket az EBB vagy más olyan nemzetközi pénzügyi intézmények szintjén, ahol egy tagállam részvényes. Ehelyett az EBB, illetve az érintett pénzügyi intézmény „köteles a naptári év végéig külső ellenőrök által készített éves ellenőrzési jelentést benyújtani a Bizottság és az ellenőrző hatóság felé” (75. cikk). Ezen előírás kapcsán a javaslattervezet nem határozza meg, hogy a Számvevőszék milyen hozzáférési joggal bír az EBB vagy más nemzetközi pénzügyi intézmények által végrehajtott pénzügyi eszközök tekintetében. Ennek az előírásnak a hiánya fontos mulasztás ( 66 ) . A rendelettervezetben ezenkívül nincsenek operatív rendelkezések arra nézve, hogy az ellenőrző hatóságok hogyan vegyék tekintetbe az ilyen külső ellenőrzések eredményeit a hibaarányok kiszámításakor.

73. A rendelettervezet értelmében nem végezhetők irányítási ellenőrzések, illetve az ellenőrző hatóság ellenőrzései a végső kedvezményezettek szintjén (75. cikk). A közös rendelkezésekről szóló 2014–2020-as rendelet szerint végső kedvezményezetteket akkor lehet ellenőrizni, ha bizonyítékokkal igazolható, hogy az irányító hatóság vagy a pénzügyi eszközöket végrehajtó szervezetek szintjén rendelkezésre álló dokumentumok nem adnak valós és pontos képet a nyújtott támogatásról ( 67 ) . Elfogadjuk, hogy a pénzügyi eszközök ellenőrzésének keretében általában nem szükséges a végső kedvezményezetteket felkeresni. Úgy véljük azonban, lehetségesnek kellene lennie, hogy a vizsgálatot a végső kedvezményezettek szintjére is kiterjesszék annak ellenőrzése végett, hogy teljesülnek-e a támogathatósági feltételek ( 68 )

A pénzügyi eszközök támogatási multiplikátorhatása

74. A pénzügyi eszközök egyik legfontosabb előnye az a lehetőség, hogy általuk további magán- és állami forrásokat lehet bevonni. Már korábban javasoltuk, hogy a Bizottság adjon olyan meghatározást a pénzügyi eszközök tőkeáttételéről, amely világosan megkülönbözteti az operatív programok keretében történő magán- és tagállami közfinanszírozás tőkeáttételét a további magán- és közforrások tőkeáttételétől, és figyelembe veszi az érintett eszköz típusát ( 69 ) . A rendeletjavaslat ad ugyan meghatározást a támogatási multiplikátorhatáshatásról (2. cikk (22) bekezdése), ebben azonban nem szerepel az általunk javasolt megkülönböztetés ( 70 )

75. A Bizottság és a jogalkotók mérlegeljék: 31. olyan előírás bevezetését, hogy a pénzügyi közvetítőket nyílt, átlátható és megkülönböztetésmentes eljárás útján kelljen kiválasztani, valamint további egyértelműsítést arra nézve, hogy milyen szervezeteket lehet megbízni a pénzügyi eszközök végrehajtásával és ezeknek milyen követelményeknek kell megfelelniük (a rendelettervezet 52. cikke); 32. az előzetes értékelés részeként a pénzügyi eszközök szintjén végzett piacirés-elemzés előírását (a rendelettervezet 52. cikkének (3) bekezdése), 33. a 2014–2020-as beszámolási rendszer megtartását és időbeniségének javítását, mivel ez megkönnyíti a pénzügyi eszköz szintjén történő beszámolást és lehetővé teszi teljesítményének értékelését (a rendelettervezet 53. cikke); 34. annak kikötését, hogy az EBB-n belüli és a külső ellenőrökkel kötött ellenőrzési megállapodások keretében a Számvevőszék számára hozzáférést kell biztosítani minden olyan információhoz, amelyet az szükségesnek tart az uniós források ellenőrzéséhez (a rendelettervezet 75. cikkének (4) bekezdése); 35. a 73. cikkben említett felhatalmazáson alapuló jogi aktusban azon operatív szempontoknak az egyértelműsítését, hogy az EBB és más nemzetközi pénzügyi intézmények ellenőrzési eredményeit (a rendelettervezet 75. cikkének (4) bekezdése) hogyan vegyék tekintetbe a hibaarányok kiszámításakor, illetve az ellenőrző hatóságok ellenőrzési véleményeiben; 36. annak lehetővé tételét a rendelettervezetben, hogy lehessen ellenőrzéseket végezni a végső kedvezményezettek szintjén a támogathatósági feltételek teljesülésének ellenőrzése céljából (a rendelettervezet75. cikkének (4) bekezdése); 37. a pénzügyi eszközök támogatási multiplikátorhatásának egyértelműsítését annak érdekében, hogy az eszköz teljesítménye értékelhető legyen a nemzeti közfinanszírozáshoz képest (a rendelettervezet 2. cikke).

Egyszerűsített megvalósítási módok

A költségfüggetlen finanszírozás mint a programok támogatásának egyik formája

76. Ellenőrzéseink azt mutatták, hogy a jogosultságalapú, bizonyos feltételek teljesítéséhez kapcsolódó kifizetésekben kisebb valószínűséggel találhatók szabályszerűségi hibák, mint a támogatható költségeket megtérítő kifizetésekben; az előbbi típus elősegíti az adminisztratív teher csökkentését is. Javasoltuk, hogy a feltételek teljesítésén, illetve eredmények elérésén alapuló kifizetések az uniós költségvetés egészét tekintve elsőbbséget élvező opcióvá váljanak ( 71 ) . A Bizottság javaslatában szerepel az ilyen alapú kifizetések lehetősége is (46. cikk). Hasonló finanszírozási forma már létezik a 2014–2020-as programidőszakban is (a „közös cselekvési tervek” ( 72 ) ), de 2018 májusáig egyetlen operatív program sem élt ezzel a lehetőséggel ( 73 ) . Ez arra látszik utalni, hogy a tagállamok számára nehézséget jelent e cél gyakorlati megvalósítása.

77. Mindezek fényében úgy véljük, hogy a javaslat önmagában nem megy elég messze ahhoz, hogy segítségével a tagállamok ki tudják használni az egyszerűsítésnek ezt a formáját. A javaslat sikere végső soron főként attól függ, hogy a Bizottság és a tagállamok nem lesznek-e hajlamosak visszatérni az inputokon és outputokon alapuló kifizetések gyakorlatához, amint azt a 2014–2020-as időszakban az eredményességi tartalék kapcsán tapasztaltuk ( 74 )

A kedvezményezetteknek juttatott vissza nem térítendő támogatás egyszerűsített formái

78. Megjegyezzük, hogy a kedvezményezetteknek juttatott támogatás egyszerűsített formáinak alkalmazását alátámasztó módszertant a programok határozzák meg, és az alkalmazás az azt követő bizottsági jóváhagyástól is függ (88. cikk és V. melléklet). Ez üdvözlendő jogbiztonságot biztosít a tagállamok számára.

79. A kedvezményezetteknek juttatott vissza nem térítendő támogatás egyszerűsített formáit illetően támogatjuk a Bizottság azon igyekezetét, hogy kiterjessze az egyszerűsített költségelszámolás alkalmazását ( 75 ) . Megállapításunk szerint a 2014–2020-as programban a kedvezményezettek adminisztratív terheinek csökkentését az egyszerűsített költségelszámolás szolgálta a legeredményesebben; a 2012-től 2016-ig terjedő időszakban nem számoltunk be számszerűsített hibákról az egyszerűsített költségelszámolási módszerek kapcsán ( 76 ) . Ugyanakkor azt is hangsúlyoztuk: a Bizottságnak és a tagállamoknak biztosítaniuk kell, hogy az egyszerűsítés kapcsán a teljesítmény is nagyobb hangsúlyt kapjon ( 77 ) . A vidékfejlesztés területén megállapítottuk, hogy a 2014–2020-as időszakban az egyszerűsített költségelszámolás bevezetése segítette az inputoktól az outputok felé történő elmozdulást, de nagyobb eredményközpontúságra nem vezetett ( 78 )

80. E tekintetben megjegyezzük, hogy a rendelettervezetben javasolt rögzített átalányösszegek – a közvetlen személyzeti költségekre (50. cikk (1) bekezdése) és egyéb támogatható költségekre (51. cikk) – az inputokhoz kapcsolódnak, nem pedig az outputokhoz vagy az eredményekhez. Eképp, noha az átalányösszegek ily módon történő alkalmazása megkönnyítheti a tagállamok számára, hogy uniós támogatást kérelmezzenek és abban részesüljenek, ugyanez a teljesítményre nincsen hatással. Ez ellentétes a költségvetési rendelet azon ösztönzésével, hogy amennyiben lehetséges és célravezető, az átalányösszegeket „olyan módon kell meghatározni, amely lehetővé teszi, hogy kifizetésükre a konkrét kimenetek és/vagy eredmények megvalósítása után kerüljön sor.” ( 79 )

81. Ezenkívül hatásvizsgálat (5. bekezdés) hiányában nincsen a javasolt rögzített átalánydíjak, a közvetlen személyi költségek, egyéb elszámolható költségek vagy közvetett költségek mértékét alátámasztó bizonyíték. A gyakorlatban az ESZA-ra érvényes 2014–2020-as szinteket a javaslat a többi alapra is kiterjesztette. A kohéziós politika azonban számos igen különböző ágazatot és projektet foglal magában, igen eltérő belső költségstruktúrákkal. Ha mindenütt ugyanolyan mértékű átalányt alkalmaznak, akkor a magas költségekkel járó projekteknél a tagállamoknak lehetőségük nyílik arra, hogy magas átalányköltségekre igényeljenek támogatást, amikor pedig semmi nem biztosítja, hogy ezeket a költségeket megfelelő szinten határozták meg.

82. Ha az átalányrendszert kiterjesztik a közvetlen személyzeti költségekre, az több bonyodalommal járhat, mint egyszerűsítéssel. Véleményünk szerint a rendelettervezet (50. cikk (2) bekezdése) már jelentősen leegyszerűsíti a személyzeti költségek kiszámítását és hozzárendelését. A javaslat értelmében azonban a kedvezményezettek jogosan igényelhetnek átalányköltség-visszatérítést egy olyan projekt közvetlen személyi költségeire is, amely nem tartalmaz ilyen költséget (például ha a projektet teljes egészében közbeszerzési eljárás keretében hajtották végre). És mivel átalányköltség-visszatérítést mind közvetlen személyzeti költségekre, mind egyéb közvetlen költségekre lehet igényelni, egy több projektért felelős testület akár váltakozva is meghatározhatja, hogy egyes projekteknél átalányköltségeket, másoknál közvetlen költségeket vegyen tekintetbe. Így felmerülhet annak lehetősége is, hogy ugyanarra a költségre egynél többször igényelhetnek visszatérítést. A tervezet 51. cikkének (3) bekezdése ugyan kimondja, hogy a tagállamok nem járhatnak el így, de miután az ilyen költségnyilatkozatokat rendszerint kevés igazoló dokumentum kíséri, ezért kétségesnek ítéljük, hogy az irányító és ellenőrző hatóságok, valamint a Bizottság képes lehet-e feltárni a jogsértéseket.

83. Az előző programidőszakban a szabályozás korlátozta az egyszerűsített támogatási formáknak a kizárólag közbeszerzés útján végrehajtott műveletekben történő alkalmazását ( 80 ) ; ezt a korlátozást a rendelettervezet nem veszi át. A tervezet szerint, ha ilyen projektek egyszerűsített támogatási formákat alkalmaznak, akkor a Bizottságnak és a tagállamoknak csak azt kell ellenőrizniük, hogy a kifizetési feltételek teljesülnek-e ( 81 ) . A közbeszerzési szabályok továbbra is érvényesek maradnak, de az uniós támogatásigénylés részeként nem kerül sor a betartásuk ellenőrzésére, mivel ez már nem lesz feltétele a kifizetésnek. A közbeszerzési szabályok az uniós belső piac sarokkövei, a rendelettervezet nyomán mégis jelentősen megnő annak a kockázata, hogy e szabályok megsértése észrevétlen marad.

84. A Bizottság és a jogalkotók mérlegeljék: 38. a programozás előtt a rendelettervezet 88. és 89. cikkében említett, felhatalmazáson alapuló jogi aktusok létrehozását a következőkre nézve: költségfüggetlen finanszírozás, illetve az e támogatásfajta alkalmazásának megkönnyítését szolgáló szabványosított megoldások felajánlása; a kedvezményezetteknek juttatott támogatás egyszerűsített formái. Ennek egyik célja az eredmények határozottabb központba állítása kell hogy legyen; 39. annak felülvizsgálatát, hogy a rendelettervezetben meghatározott rögzített átalányösszegek megfelelőek-e a finanszírozási terület, a projekttípus, illetve -méret szempontjából (a rendelettervezet 49. cikke, 50. cikkének (1) bekezdése és 51. cikke); 40. a közvetlen személyi költségek kizárását az egyszerűsített átalányösszegű költségelszámolás köréből (a rendelettervezet 50. cikkének (1) bekezdése); 41. annak megkövetelése az ellenőrző hatóságoktól, hogy rendszerellenőrzéseik során ellenőrizzék a közbeszerzési szabályok betartását is (a rendelettervezet 88. cikkének (3) bekezdése).

A projektek kiválasztása és a támogathatósági szabályok

A projektek kiválasztása

85. Több ellenőrzésünk hiányosságokat állapított meg a projektkiválasztás terén, ezért ajánlásokat tettünk a kritériumok megerősítésére és a Bizottság nagyobb szerepvállalására nézve ( 82 ) . A projektkiválasztásra összpontosító közelmúltbeli vizsgálatunk tanúsága szerint a kiválasztási kritériumok általában támogatják ugyan a program célkitűzéseit, de nem veszik kellőképpen figyelembe az eredményeket, és elsősorban az outputokra és a forrásfelhasználásra összpontosítanak ( 83 ) . Mindezek fényében kedvezően ítéljük meg a projektkiválasztásra vonatkozó követelményeket (67. cikk (3) bekezdése), de úgy véljük, hogy nagyobb részletesség hasznos lenne.

86. Egy közelmúltban közzétett tájékoztatónk rámutatott arra, hogy a kedvezményezettek adminisztratív terhei nőhetnek, ha a tagállami szabályok és szabályozási kötelezettségek meghaladják az uniós szinten meghatározottakat („túlszabályozás”). A kohéziós politika területén ezt találtuk az eredményes egyszerűsítés egyik fő területének ( 84 ) . Noha a kiválasztási folyamat egyszerűsítése elsődlegesen a tagállamok feladata, véleményünk szerint a Bizottság nagyobb támogatást nyújthatna a tagállami eljárások elemzésével és azzal, ha rámutatna a követendő példákra. Ezért kedvezően értékelnénk, ha a Bizottság saját kérésének megfelelően részt vehetne a minőségi kiválasztási kritériumok kidolgozásában (67. cikk (2) bekezdése).

Támogathatósági szabályok és héa

87. A kohézió területén a hibák egyik fő forrása a támogathatósági szabályok megsértése ( 85 ) . Korábbi ajánlásainkra reagálva a Bizottság beleegyezett abba, hogy a nemzeti támogathatósági szabályokra összpontosító elemzést végezzen, különös tekintettel az azok egyszerűsítésével kapcsolatos tagállami felelősségre. A Bizottság 2018 áprilisáig nem hajtott végre ilyen elemzést ( 86 ) . Mivel nem világos, hogy a jelenlegi javaslatban szereplő programsablon előírja-e a tagállamoknak, hogy határozzanak meg intézkedéseket a szabályok egyszerűsítése és a kedvezményezettek adminisztratív terheinek csökkentése érdekében (lásd: 48. bekezdés), továbbra is fennáll az a kockázat, hogy a nemzeti támogathatósági szabályok továbbra is szükségtelenül bonyolultak maradnak.

88. A rendeletjavaslat szerint azon projektek esetében, amelyek teljes költsége nem éri el az 5 millió eurót, a héa attól függetlenül támogatható költségnek minősül, hogy az visszatéríthető-e vagy sem (58. cikk). A jelenlegi programidőszakban nincs olyan küszöbérték, amely felett a héa nem támogatható, de a jogosultság a vissza nem térítendő héára korlátozódik. Véleményünk szerint akkor, ha a héa kormányzati szerveknél merül fel, nem jelent nettó költséget a tagállam számára, hiszen jövedelemként jelenik meg. A javaslatban szereplő projektméret-küszöbérték korlátozza a visszatéríthető héa összegét, de csak részben felel meg annak az ajánlásunknak, hogy a közintézmények által fizetett héa ne legyen jogosult uniós forrásokból történő visszatérítésre ( 87 ) . Ugyanígy a magánszervezetek számára sem jelent tényleges költséget a visszatéríthető héa, és nem kellene, hogy visszatérítésre jogosult legyen.

89. A héa kezelésére nézve a rendeletjavaslatban szereplő javaslatokkal kapcsolatban más aggályaink is vannak, attól függetlenül, hogy a kedvezményezett állami vagy magánszervezet-e: — A rendelettervezet nem foglalkozik azzal a kérdéssel, hogy – amint arra korábban rámutattunk – a héa-visszatérítésre vonatkozó jelenlegi szabályok szerint a kedvezményezettek által kapott támogatás meghaladhatja a felmerülő költségeiket (88). — A javaslat arra ösztönözheti a hatóságokat, hogy az 5 millió eurós küszöb alatt maradás érdekében mesterségesen szétválasszanak projekteket. Nincs tudomásunk olyan okról, amely miatt ezt a mesterséges küszöbértéket éppen ezen a szinten határozták meg. — A javaslat nincsen összhangban a közvetlen irányítás esetén alkalmazandó szabályokkal, amelyek szerint semmilyen visszaigényelhető héa nem támogatható továbbra sem (89). Megállapítottuk, hogy a szabályok közötti eltérések jelentik a kedvezményezettek számára az egyik olyan elemet, amely növeli a összetettséget és korlátozza a különböző források közötti szinergiákat (90). A héa kérdése bonyolult témakör; jelenleg tovább vizsgáljuk a problémát.

90. A Bizottság és a jogalkotók mérlegeljék: 42. olyan rendelkezések felvételét, amelyek világosan meghatározzák, milyen elemzést kell végezniük az irányító hatóságoknak annak biztosítására, hogy a kiválasztott műveletek fel tudjanak mutatni valamilyen minimális érdemet, és megfeleljenek a rendelettervezet 67. cikke (3) bekezdésének c) pontjában kifejtett előírásoknak; 43. azon kritériumok felvételét a rendelettervezetbe vagy a felhatalmazáson alapuló jogi aktusba, amelyek fennállása esetén konzultálni kell a Bizottsággal a kiválasztási kritériumokról (a rendelettervezet 67. cikkének (2) bekezdése); 44. A 2017-es éves jelentésnek (91) megfelelően a héa-visszatérítés kizárását azon esetekben, amikor állami szervek részesülnek uniós forrásokban (a rendelettervezet 58. cikke (1) bekezdésének a) pontja).

Szabályok megszüntetése

91. A Bizottság két jelentős területen javasolja a jelenleg hatályos szabályok lazítását: az egyik a nagyprojektek értékelése – jellemzően olyan projekteké, amelyek teljes költsége legalább 50 millió euro, ezek tették ki a Kohéziós Alapból származó összes forrás mintegy egyharmadát ( 92 ) ; a másik az olyan projektek finanszírozására vonatkozó bizottsági megközelítés, amelyek a befejezésük után generálnak bevételt (pl. útdíjas utak).

Nagyprojektek

92. A jelenlegi programidőszakban a finanszírozás feltétele, hogy a nagyprojekteket a tagállamok részletes költség-haszon elemzésnek vessék alá, majd a Bizottság ezt követően értékelje és jóváhagyja azokat ( 93 ) . Az évek során a Bizottság közös standardokat dolgozott ki az ilyen költség-haszon elemzésekre ( 94 ) . A Bizottság rendeletjavaslata megszünteti a nagyprojektekre vonatkozó értékelési követelményeket. Ehelyett a tagállamoknak csupán tájékoztatniuk kell a Bizottságot a „stratégiai fontosságú műveletekről”; a meghatározás szerint ezek olyan műveletek, amelyek kulcsfontosságú mértékben járulnak hozzá a program célkitűzéseinek eléréséhez, de ennél részletesebb meghatározás nincs róluk ( 95 )

93. Több korábbi jelentésünkben leszögeztük, hogy a költség-haszon elemzés hiánya vagy az ilyen elemzés nem elég következetes felhasználása veszélyezteti a gondos pénzgazdálkodást. Tagállami szinten például hiányosságokat találtunk a költség-haszon elemzések alkalmazásában és minőségében, ami közvetlen hatással volt a későbbi finanszírozási döntésekre ( 96 ) . A Bizottság jóváhagyási eljárását illetően több hiányosságot állapítottunk meg a nagyprojektek független minőségvizsgálatának működését illetően ( 97 ) , de azt is észrevételeztük, hogy ez a kiegészítő értékelés pozitív hatással volt a nagyprojektek minőségére ( 98 )

94. Mindezek fényében aggályosnak találjuk, hogy bár a külön a nagyprojektekre vonatkozó valamennyi értékelési előírás megszüntetésével csökken az általános adminisztratív teher, ám ezt ellensúlyozza annak növekvő kockázata, hogy a társfinanszírozott beruházások nem a legjobb ár-érték arányt nyújtják.

Jövedelemtermelő projektek

95. A jelenlegi programidőszakban a jövedelemtermelő projektek uniós támogatása maximálva van. A tagállamok végezhetnek alkalmi elemzést a finanszírozási hiány meghatározására, de alkalmazhatnak – az ágazattól függően 20 % és 30 % közötti – átalányösszegeket is ( 99 ) . A rendelettervezet megszünteti az ilyen projektek uniós finanszírozására eddig vonatkozó korlátozást, így a bevételtermelő projektekkel kapcsolatos bármely költség potenciálisan jogosult uniós támogatásra. A tervezet kiköti, hogy ezekre a projektekre alacsonyabb uniós társfinanszírozási arányok vonatkoznak. Javasolja azt is, hogy a jövedelemtermelő projektek esetében a pénzügyi eszközök legyenek a kulcsfontosságú végrehajtási mechanizmusok (a rendelettervezet 9. oldala).

96. Jellegét tekintve a javaslat hasonló a nonprofit szabálynak a költségvetési rendelet nemrégiben történt felülvizsgálata során történő megszüntetéséhez. A költségvetési rendelet felülvizsgálatáról szóló véleményünkben hangsúlyoztuk, hogy nem látjuk szükségesnek a nonprofit szabály megszüntetését ( 100 ) . A Bizottság rámutat, hogy a rendelettervezetben (106. cikk) javasolt, valamennyi projektre nézve alacsonyabb társfinanszírozási arány költségmegtakarításokat fog eredményezni, és becslése szerint a jövedelemtermelő projektekre vonatkozó jelenlegi szabályok megszüntetése 1 %-kal csökkentené az adminisztratív terhet ( 101 ) . Véleményünk szerint az alacsonyabb társfinanszírozási arányok és az adminisztratív teher esetleges csökkenése nem fogja kompenzálni az Unió költségvetésében felmerülő, a jelenlegi támogatási felső korlát megszüntetéséből fakadó jelentős többletköltségeket. Például egy kevésbé fejlett régióban megvalósuló, 10 millió eurós költségű útépítési projekt az új javaslat keretében 7 millió euro összegű uniós társfinanszírozást vonzhat, kb. 4,5 millió euróval többet, mint a 2014 és 2020 között érvényes szabályok mellett vonzott volna ( 102 )

97. A Bizottság és a jogalkotók mérlegeljék: 45. a pénzügyi szempontból jelentős műveletek esetében a legjobb értékarányosságot képviselő műveletek kiválasztása céljából a kötelező független értékelés és a közös kötelező értékelési standardok (például a költség-haszon elemzés) újbóli bevezetését; 46. a jövedelemtermelő projektekhez nyújtandó uniós hozzájárulás mértékének a szükségesre történő korlátozását és ehhez valamennyi elszámolható kiadás tekintetében átalányösszegek újbóli bevezetését, vagy hogy a finanszírozási eszközöket elsőbbségi opciónak tekintsék a jövedelemtermelő projektek társfinanszírozásához.

ELSZÁMOLTATHATÓSÁGI MECHANIZMUSOK

Az irányítási és kontrollrendszerekkel kapcsolatos feladatok és felelősségek

98. A közös rendelkezésekről szóló rendelettervezet a meglévő irányítási és kontrollrendszerek megújítását javasolja. Elviekben üdvözöljük ezt a lépést, mivel észszerűnek találjuk a belső kontroll megerősítése terén a múltban elért eredmények felhasználását és a jelenlegi programozási időszak jól működő elemeinek átvitelét a következő időszakra ( 103 ) . Megjegyezzük, hogy a (72) cikk úgy rendelkezik, hogy az ellenőrző hatóságok ellenőrzési stratégiájának magában kell foglalnia „az újonnan kijelölt irányító hatóságokra és számviteli funkciót végző hatóságokra vonatkozó rendszerellenőrzést”. Véleményük szerint ezt a követelményt ki kellene terjeszteni a rendszerek minden olyan jelentős módosítására, amely hatást gyakorolhat azok működésére, például az irányítási ellenőrzésekkel kapcsolatos megközelítés változásaira.

99. A közös rendelkezésekről szóló rendeletjavaslat lehetővé tenné a korábbi igazoló hatóság kiváltását egy kevesebb felelősséggel rendelkező, új számviteli funkcióval (a 66. cikk (2) bekezdése és 70. cikk). Ez összhangban van azzal a – már az egyszerűsítésről szóló tájékoztatókban is jelzett – szükséglettel, hogy tisztázni kell az irányító, illetve az igazoló hatóságok munkájának hatókörét ( 104 ) . Megjegyezzük, hogy az igazoló hatóságok fontos előzetes kontrollszintet jelentettek és fokozták a tagállami szintű korrekciós képességet. Amennyiben az új lehetőség kihasználása révén az új számviteli funkcióval helyettesítik azokat, ez az irányító hatóságok felelősségének növekedését fogja eredményezni, ezért azokat el kell látni az új feladathoz szükséges erőforrásokkal.

100. A jelenlegi, 2014–2020-as programozási időszakban a tagállamok viszonylag nehézkes eljárást követve tudták kijelölni az egyes feladatok ellátásával megbízott hatóságokat ( 105 ) . Rámutattunk arra, hogy a tagállamokbeli kijelölési folyamat jelentős késedelmei hatással vannak a tagállamok uniós finanszírozás igénylésére való képességére ( 106 ) . Ezért üdvözöljük, hogy a javaslat már nem rendelkezik ilyen kijelölési folyamatról. A tagállamoknak ehelyett egyszerűen csak ki kell jelölniük az irányító és az ellenőrző hatóságot (65. cikk).

101. A tagállamoknak az egyik mellékletben megadott sablon alapján leírást kell készíteniük irányítási és kontrollrendszereikről (a 63. cikk (9) bekezdése és XIV. melléklet). A főbb rendszerkövetelményeket a X. melléklet írja elő. A közös rendelkezésekről szóló rendeletjavaslat a jelenlegi időszakhoz képest nagymértékben csökkentené a leírás tartalmával kapcsolatos követelményeket. Noha ez több szabadságot és kevesebb bürokráciát jelent a tagállamok számára, tapasztalatunk szerint az egyértelműség hiánya bizonytalanságot szülhet, ami nemigen kedvez az eredményes egyszerűsítésnek ( 107 ) . Véleményük szerint a kontrollkövetelményekkel kapcsolatos útmutatás és magyarázatok csökkentése kockázatot jelent az elvégzendő ellenőrzések minősége szempontjából. A javaslat például nem határoz meg néhány kulcsfontosságú fogalmat, például a megfelelő irányítási ellenőrzés és az újonnan kijelölt hatóság fogalmát. Szintén fontos hiányzó elem az ellenőrzési stratégiák kidolgozásának határideje.

102. A közös rendelkezésekről szóló rendelettervezet külön cikkben (74. cikk) tárgyalja az egységes ellenőrzési intézkedéseket. Ez azzal az elvvel függ össze, hogy a Bizottságnak és az ellenőrzési hatóságoknak el kell kerülniük ugyanazon kiadások kettős ellenőrzését, mégpedig azzal a céllal, hogy minimálisra csökkentsék az ellenőrzések költségét és a kedvezményezettek adminisztratív terhét. Támogatjuk ezeket a célokat, feltéve, ha azok hátterében egy olyan keretrendszer áll, amely biztosítja, hogy a kiadásokat azonos standardok szerint ellenőrizzék, és az ellenőrzési eredményekről pontosan beszámoljanak ( 108 )

103. Bár az „egységes ellenőrzés” terminust még nem használták, a kapcsolódó koncepciót részben már korábbi programozási időszakokban is alkalmazták, bár csak az ellenőrzési hatóságok és a Bizottság közötti kapcsolat vonatkozásában. A javaslat azt a fő változást vezeti be, hogy az egységes ellenőrzési intézkedéseket kiterjeszti az ellenőrzési és irányító hatóságok közötti kapcsolatra is: az ellenőrzési hatóságoknak, amikor csak lehetséges, a dokumentumok kedvezményezettektől történő bekérése helyett inkább az ellenőrző hatóságok munkája nyomán már elérhető dokumentumokat kellene használniuk, beleértve e hatóságok irányítási ellenőrzéseit is. Az ellenőrző hatóságok ezért csak akkor kérhetnének be további dokumentumokat és ellenőrzési bizonyítékokat a kedvezményezettektől, ha szakmai megítélésük alapján erre szükség van a megalapozott ellenőrzési következtetések alátámasztásához (a 74. cikk (1) bekezdése). E rendelkezés ellenére az e területen szerzett kiterjedt ellenőrzési tapasztalataink alapján úgy véljük, fennáll annak a kockázata, hogy az ellenőrző hatóságokra nyomás nehezedhet, hogy ne feszegessék túlzottan az irányító hatóságok munkáját. A független közpénzellenőrzés kulcsszerepet játszik az uniós kiadások átláthatóságának és elszámoltathatóságának biztosításában ( 109 ) . Ezért hangsúlyozzuk: elengedhetetlen, hogy az ellenőrző hatóságok a nemzetközi ellenőrzési standardoknak megfelelően folytathassák ellenőrzéseiket, és a Bizottságnak minden tőle telhetőt meg kell tennie, hogy ezt elősegítse.

104. A Bizottság és a jogalkotók mérlegeljék: 47. annak egyértelmű meghatározását, hogy a rendszerek mely változtatásai teszik szükségessé kötelező jelleggel az ellenőrző hatóságok általi rendszerellenőrzést (a közös rendelkezésekről szóló rendelettervezet 72. cikke). Lásd még a mellékletben szereplő részletes javaslatokat; 48. az irányítási és kontrollrendszerek leírásának (a közös rendelkezésekről szóló rendelettervezet XIV. melléklete) kibővítését az irányítási ellenőrzések ismertetésével és azon releváns kritériumok listájával, amelyek segítségével az ellenőrzési hatóságok ellenőrizni tudják, hogy teljesülnek-e a közös rendelkezésekről szóló rendelettervezet X. mellékletében előírt fő kontrollkövetelmények; 49. a pontatlan fogalommeghatározások, illetve a meg nem határozott vagy valószerűtlen ütemtervek egyértelműsítését (például: „újonnan kijelölt hatóságok” és „a működés első éve” – a közös rendelkezésekről szóló rendelettervezet XIV. melléklete és 72. cikke).

Standard irányítási és kontrollrendszerek

Irányítási ellenőrzések

105. Az irányítási ellenőrzések az irányítási és kontrollrendszer központi elemét képezik. A közös rendelkezésekről szóló rendelettervezet az irányítási ellenőrzéseket a kedvezményezettek kifizetési kérelmeire vonatkozó adminisztratív ellenőrzésekként és a műveletek helyszíni ellenőrzéseként határozza meg. A korábbi programozási időszakokkal ellentétben az adminisztratív ellenőrzések már nem kötelezőek, hanem kockázatalapúan végzendők el (a 68. cikk (2) bekezdése). Emiatt előfordulhat, hogy egyes kedvezményezettek kifizetési kérelmeire nem terjed ki az irányítási ellenőrzések hatóköre.

106. Elviekben üdvözöljük a kockázatalapú megközelítésre való áttérést, mert ha megfelelően hajtják végre, csökkentheti az adminisztratív terhet és javíthatja az ellenőrzések eredményességét. Korábban is rendszeresen szóvá tettük, hogy az irányítási ellenőrzések kapcsán meg kell erősíteni az elszámolható kiadások ellenőrzését ( 110 ) . Korábbi ellenőrzéseink során megállapítottuk, hogy a meglévő irányítási ellenőrzések hatóköre és intenzitása már most is jelentős eltéréseket mutat nemcsak a tagállamok között, hanem az egyes tagállamokon belül is, ami arra utal, hogy többféle értelmezés van érvényben a követelményeket illetően ( 111 ) . Véleményük szerint az irányítási ellenőrzésekhez kapcsolódó kockázatértékelésnek egyértelműen a szabályszerűségre kellene összpontosítania és minden kérelemre ki kellene terjednie, az irányítási ellenőrzésekre pedig még azelőtt kellene sort keríteni, hogy a kifizetési kérelmeket benyújtanák a Bizottságnak.

Ellenőrzések

107. A közös rendelkezésekről szóló rendelettervezet értelmében az ellenőrző hatóságok mintát vehetnek az ERFA, a Kohéziós Alap és az ESZA+ programok műveleteiből (a 73. cikk (2) bekezdése). A mintának főszabályként reprezentatívnak kell lennie és statisztikai mintavételezési módszereken kell alapulnia. A közös rendelkezésekről szóló javaslat szerint azonban nem statisztikai mintavétel is lehetséges, amennyiben a sokaság 300-nál kevesebb mintavételi egységből áll: ebben az esetben a mintának véletlenszerű kiválasztás alkalmazásával a (sokaságban szereplő) mintavételi egységek legalább 10 %-át le kell fednie (a 73. cikk (2) bekezdése). A „mintavételi egység” fogalmának értelmezése fontos következményekkel jár a minta véletlenszerű kiválasztására nézve, a fogalmat mégsem határozták meg pontosan. A tagállami gyakorlatok megfigyelésében szerzett széles körű tapasztalataink alapján úgy véljük, hogy a nem statisztikai mintavétel felveti annak kockázatát, hogy az annak nyomán kiválasztott minták nem lesznek elég nagyok ahhoz, hogy reprezentatívak legyenek, ami adott esetben megbízhatatlan hibaarányokat és ellenőri véleményeket eredményezhet.

108. Az európai területi együttműködési célkitűzésre (Interreg) vonatkozó egyedi rendelkezésekről szóló rendelet hatókörébe tartozó ellenőrzési programok esetében a Bizottság az összes programra kiterjedő, közös mintát vesz a műveletekből ( 112 ) . Ez valószínűleg egyszerűbbé fogja tenni az érintett ellenőrzéseket. Ugyanúgy azonban, ahogy a közös rendelkezésekről szóló rendeletjavaslat szerinti mintavétel esetében, itt is fennáll a kockázat, hogy egy ilyen közös minta esetleg nem lesz reprezentatív az egyes programokra nézve, ami csökkentené az egyes programokon belüli rendszerek működéséről szóló ellenőri vélemények megbízhatóságát.

109. Az ellenőrző hatóságok által a pénzügyi eszközök kapcsán végzett ellenőrzések hatókörét illetően arra hívtuk fel a figyelmet, hogy az ellenőrző hatóságok munkájuk során nagy figyelmet fordítottak a finanszírozási eszközökre történő előlegfizetésekre, amelyek esetében sokkal alacsonyabb a hibák valószínűsége. Javasoltuk, hogy a Bizottság gondoskodjon arról, hogy az ellenőrzések terjedjenek ki a végső kedvezményezetteknek folyósított kifizetésekre, azaz az elszámolható kiadásokra is ( 113 ) . Üdvözöljük, hogy a közös rendelkezésekről szóló rendeletjavaslat kötelezi a tagállamokat mind az előlegkifizetések, mint a végső kedvezményezetteknek folyósított kifizetések azonosítására a kifizetési kérelemben (a 86. cikk (2) bekezdése). A közös rendelkezésekről szóló rendeletjavaslat ugyanakkor nem határozza meg, hogy az ellenőrző hatóságoknak mely elszámolható kiadásokat kell ellenőrizniük, és azt sem, hogy a fennmaradó hibaarány kiszámításakor csak a végső kedvezményezetteknek kifizetett forrásokat kell-e figyelembe venni.

110. A 2020 utáni időszakban új lehetőséget jelent majd, hogy a tagállamok a programterületen, sőt akár az Unió területén kívül felmerülő kiadásokat is elszámolhatnak kiadásként (az 57. cikk (4) bekezdése). A közös rendelkezésekről szóló rendelettervezet ilyen körülmények esetén sem az ellenőrző hatóság, sem a Bizottság, sem az Európai Számvevőszék tekintetében nem rendelkezik a szükséges ellenőrzési jogok biztosításáról ( 114 ) . Ez fontos elszámoltathatósági rést jelent a javaslat kapcsán.

111. A Bizottság és a jogalkotók mérlegeljék: 50. annak lehetőségét, hogy felhatalmazáson alapuló jogi aktus vagy iránymutatások formájában tisztázzák az irányítási ellenőrzések kockázatalapú megközelítésével kapcsolatos követelményeket. Lásd még a közös rendelkezésekről szóló rendelettervezet mellékletében a rendelettervezet 68. cikkének (2) bekezdésére vonatkozó részletes észrevételeket; 51. a mintavétel reprezentatív jellegének biztosítása érdekében a programok (beleértve a konfidenciaszinteket) és a kisméretű sokaságok csoportosítására vonatkozó kritériumok előírását a közös rendelkezésekről szóló rendelettervezet 73. cikkének (4) bekezdésében említett felhatalmazáson alapuló jogi aktus útján. Ennek lehetőségét a fokozott intézkedések (lásd: az alábbi 115. bekezdés) kapcsán történő ellenőrzési mintavétel tekintetében is érdemes lenne mérlegelni; 52. különálló, az Interreg programok bizonyos csoportjait lefedő minták bevezetését, vagy egyetlen közös minta esetén azonos jellemzőkkel rendelkező rétegek kialakítását (az európai területi együttműködési célkitűzésről szóló rendelet 48. cikke); 53. a közös rendelkezésekről szóló rendelettervezet 73. cikkében annak pontosítását, hogy a finanszírozási eszközökhöz kapcsolódó művelet-ellenőrzéseknek a 62. cikk szerinti elszámolható kiadásokra is ki kell terjedniük, azonban ki kell zárniuk a finanszírozási eszközökre teljesített előlegkifizetéseket; 54. egyértelmű ellenőrzési jogok biztosítását az Unió területén kívül felmerülő kiadások tekintetében, valamint ennek egyértelműsítését a közös rendelkezésekről szóló rendelettervezet 57. cikkének (4) bekezdésében.

Fokozottan arányos intézkedések alkalmazása az irányítási és kontrollrendszerek kapcsán

Intézkedések

112. A közös rendelkezésekről szóló rendelettervezet azt a radikális változtatást is bevezetné, hogy bizonyos feltételek teljesülése esetén a tagállamok „fokozottan arányos intézkedések” alkalmazását kérhetik a programok kapcsán. Ebben az esetben az irányítási ellenőrzések céljára kizárólag a tagállami eljárásokat alkalmaznák, valamint az ellenőrző hatóság 30 mintavételi egység statisztikai mintájára korlátozná az ellenőrzéseit és nem végezne rendszerellenőrzéseket, a bizottsági ellenőrzések pedig az ellenőrző hatóság munkájának felülvizsgálatára korlátozódnának (77. cikk).

113. A következő bekezdésekben ismertetjük az e javaslattal kapcsolatos aggályaikat. Általános észrevételként megjegyezzük, hogy hatásvizsgálat hiányában (5. bekezdés) nincsen bizonyíték arra, hogy az egyszerűsítés lehetséges hasznai – alacsonyabb adminisztratív költségek és a kedvezményezettek adminisztratív terhének csökkenése – kellő súllyal esnének latba a felmerülő kockázatokkal szemben. A javaslat ennyiben ellentétes véleményükkel, amely szerint „az adminisztráció egyszerűsítésére irányuló javaslatok mögött megalapozott bizonyítékokat kell felsorakoztatni” ( 115 ) . Megjegyezzük továbbá, hogy a 2007–2013-as időszaktól kezdve a kohéziós politikára alkalmazott megerősített elszámoltathatósági intézkedések nyomán jelentősen csökkentek az általunk közölt hibaarányok ( 116 )

114. A fokozottan arányos intézkedések három elemét tekintve megjegyezzük, hogy a 77. cikk irányítási ellenőrzésekről szóló a) pontjának szövege – különösen a jogszabály potenciális hatásának fényében – nem eléggé egyértelmű. Még fontosabb, hogy mivel a közös rendelkezésekről szóló rendelettervezet értelmében az irányítási ellenőrzések kockázatalapúak lehetnek (105. bekezdés), nem egyértelmű, milyen hozzáadott értéket képvisel ez a rendelkezés: az irányító hatóság a standard intézkedések rendelkezéseinek alkalmazásával is meg tudja valósítani a fokozottan arányos intézkedésekkel elérhető hasznokat.

115. A javaslat második eleme az ellenőrzési hatóságok általi könnyített ellenőrzés. Aggasztónak találjuk, hogy az ellenőrzési hatóság adott esetben ilyen kis méretű mintát alkalmazhatna: mindössze 30 mintavételi egységet, akár programok egész csoportjából (lásd még: a fenti 107. bekezdés). A 77. cikk b) pontja felveti annak kockázatát, hogy az ellenőrzési hatóságok túl tágan értelmezik majd ezt a rendelkezést, ami azzal a következménnyel járhat, hogy a minták nem lesznek elég nagyok ahhoz, hogy reprezentatívak legyenek, ami megbízhatatlan bejelentett hibaarányokat eredményezhetne.

116. A javaslat harmadik eleme a bizottsági ellenőrzések korlátozására vonatkozik. A javaslat kifejezetten előírná, hogy a Bizottság saját ellenőrzései nem nyúlhatnak túl az ellenőrző hatóságok szintjén (a kedvezményezettekig), kivéve, ha fennáll a gyanú, hogy az ellenőrző hatóság munkáját súlyos hiányosságok jellemzik. Ez a megközelítés eleve részét képezi az egységes ellenőrzés elvének (103. bekezdés), ezért azt nem szükséges ilyen módon szabályozni: a nemzetközi ellenőrzési standardok mindenképpen előírják az ellenőrök számára, hogy elegendő bizonyítékot szerezzenek ahhoz, hogy megalapozott ellenőrzési véleményt adhassanak ki.

Feltételek

117. Az intézkedések alkalmazásának feltételeit a 78. cikk határozza meg. A fő kritérium ( 117 ) az, hogy a Bizottság az utolsó két évről közzétett éves tevékenységi jelentéseiben megerősítse, hogy a program irányítási és kontrollrendszere hatékonyan működik, és hogy az egyes évek teljes hibaaránya 2 % alatt van. Következésképpen: — Nincsen garancia arra, hogy a korábban eredményesen működőként értékelt rendszer ugyanígy működik majd az új, fokozottan arányos intézkedések keretében is – különös tekintettel a programidőszakok közötti váltásra. Megjegyezzük, hogy az ellenőrzési hatóságok nem kötelesek rendszerellenőrzést végezni a fokozottan arányos intézkedések alkalmazását megelőzően, ami felveti annak kockázatát, hogy a rendszer nem fog megfelelni az uniós követelményeknek. — A közös rendelkezésekről szóló rendelettervezet szövegéből nem derül ki egyértelműen, hogy a fokozottan arányos intézkedésekre való jogosultság értékeléséhez használatos hibaarányt alávetik-e a Bizottság jogszerűségi és szabályszerűségi ellenőrzésének. A Bizottság éves tevékenységi jelentéseiben az ellenőrzési hatóságok által bejelentett hibaarányt tünteti fel. Ez a hibaarány alacsonyabb lehet a valóságnál, mivel nem veszi figyelembe a Bizottság későbbi jogszerűségi és szabályszerűségi ellenőrzései nyomán végrehajtott korrekciókat (118). A kockázatokat csak tovább fokozná, ha megbízhatatlan mérőszám alapján értékelnék, hogy egy-egy program jogosult-e a fokozottan arányos intézkedések alkalmazására. — Nem egyértelmű, hogyan kerülne sor az Európai egészségre vonatkozó fokozott együttműködéssel kapcsolatos kiegészítő kritérium alkalmazására.

A fokozottan arányos intézkedések megszüntetése

118. Aggályaink vannak a fokozottan arányos intézkedések megszüntetése (az úgynevezett „kiigazítás”) és a standard intézkedésekhez való visszatérés kapcsán is (79. cikk). Ez a folyamat éveket vesz igénybe, további ellenőrzési munkát (a következő évi kontrolljelentés elemzése és rendszerellenőrzések) igényel, és a tagállamoknak az indokolás kidolgozásához is időre lesz szükségük. Ebben az időszakban – amikor a tagállamok adott esetben viszonylag megbízhatatlan rendszert alkalmaznak, amelyet nem kísér kellő irányítás és kontroll – természetesen nagyobb valószínűséggel fordulhatnak elő hibák. A javasolt intézkedések ugyanakkor nagymértékben hátráltatnák a korrekciós intézkedések alkalmazásának lehetőségét.

119. Az egyszerűsítésről szóló tájékoztatónkban felhívtuk a figyelmet, arra, hogy a jelenlegi és az előző programozási időszakban az elszámoltathatósági mechanizmusokat megerősítette többek között az, hogy a Bizottság a kiadások szabályszerűségére vonatkozóan a tagállami ellenőrző hatóságok által végzett ellenőrzések alapján szerzett bizonyosságot ( 119 ) . A standard intézkedések keretében meglenne a lehetőség az irányítási ellenőrzések kockázatalapú kialakítására, ami csökkentené a jól működő rendszerekre háruló adminisztratív terhet. A javasolt fokozottan arányos intézkedések ezzel szemben magukban hordozzák a Bizottság által szerzett bizonyosság jelentős meggyengítésének kockázatát. Úgy véljük, hogy a standard intézkedések kapcsán javasolt változtatások elegendő teret biztosítanak az adminisztratív teher csökkentése számára.

120. A Bizottság és a jogalkotók mérlegeljék: 55. hogy a fokozottan arányos intézkedések elkerülhetetlen kockázatait ellensúlyozzák-e az egyszerűsítés potenciális hasznai (a közös rendelkezésekről szóló rendelettervezet 77–79. cikke).

Elszámolások benyújtása és pénzügyi korrekciók

121. A közös rendelkezésekről szóló rendeletjavaslat értelmében a 2014–2020-as időszakra nézve a Bizottság kezdetben a tagállamok időközi költségnyilatkozatainak 90 %-át téríti meg, a záróegyenleget pedig az elszámolások vizsgálata után rendezi (87. és 94. cikk) ( 120 ) . A Bizottság akkor fogadja el az elszámolásokat a megtérítés céljára, ha megbizonyosodott afelől, hogy azok teljesek, pontosak és megfelelnek a valóságnak, és hogy az ellenőrző hatóság által bejelentett fennmaradó hibaarány nem éri el a 2 %-ot (93. cikk). Amennyiben az elszámolásokat teljesnek pontosnak és a valóságnak megfelelőnek ítéli, a Bizottság akkor is kifizeti az egyenleget, ha az ellenőrző hatóság problémákat talált a rendszer működésében, illetve a mögöttes tranzakciók jogszerűségében és szabályszerűségében (95–96. bekezdés).

122. A Bizottság jogszerűségi és szabályszerűségi ellenőrzéseire csak a kezdeti folyamat lezajlása – az elszámolások átvizsgálása és lezárása, valamint a záróegyenleg kifizetése – után kerülhet sor. Emiatt a javaslatban ismertetett folyamat nem veszi figyelembe a Bizottság által alkalmazott későbbi pénzügyi korrekciókat, illetve a hibaarányok ezek nyomán szükséges módosításait. Következésképpen az elszámolások Bizottság általi elfogadása nem nyújt bizonyosságot a kedvezményezettek számára, hiszen az érintett kiadások a számlák tényleges lezárása után még további bizottsági ellenőrzések tárgyát képezik. Erre a problémára már a 2014–2020-as programozási időszakra vonatkozó közös rendelkezésekről szóló rendeletjavaslatról készített véleményükben ( 121 ) is felhívtuk a figyelmet. A közelmúltban javasoltuk a Bizottságnak, hogy végezzen kellő számú ellenőrzést ahhoz, hogy legkésőbb az elszámolások elfogadásának évét követően közzétett éves tevékenységi jelentésben következtetést vonhasson le az ellenőrző h