[pic] | AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA |

Brüsszel, 12.10.2006

COM(2006) 574 végleges

A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE A TANÁCSNAK ÉS AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK

az uniós államháztartások hosszú távú fenntarthatóságáról {SEC(2006) 1247}

1. Az államháztartások hosszú távú fenntarthatósága és költségvetési felügyelet EU-szinten

Az elkövetkező évtizedekben az alacsony termékenységi arány, a várható élettartam folyamatos növekedése és a baby-boom generáció nyugdíjba vonulása miatt drámai változásokon megy keresztül az európai népesség mérete és kormegoszlása. A népesség elöregedése jelentős gazdasági, költségvetési és szociális kihívásokkal jár. Várhatóan komoly hatást fog gyakorolni a növekedésre és komoly nyomást fog kifejteni az állami kiadások növelése irányába[1] Ennek következtében a tagállamoknak hosszú távon nehéz dolguk lesz a szilárd és fenntartható államháztartás biztosításával. E tény különösen a Gazdasági és Monetáris Unióban fontos, mivel egyes országok fenn nem tartható államháztartást eredményező magas hiánya és emelkedő adóssága kedvezőtlen hatással járhat a többi GMU-ország makrogazdasági feltételeire. A költségvetés fenntarthatósága érdekében ezért az időt figyelembe vevő politikákra van szükség, azaz a költségvetési egyensúlyhiányokat még az elöregedés költségvetési hatásának beállta előtt kezelni kell.

Az Európai Tanács több egymást követő alkalommal elismerte, hogy a népesség elöregedésével kapcsolatos jelenségeket európai szinten kell kezelni. Az Európai Tanács 2001. márciusban Stockholmban úgy határozott, hogy „A Tanácsnak rendszeresen felül kell vizsgálnia az államháztartás hosszú távú fenntarthatóságát, beleértve az előttünk álló demográfiai változások okozta várható feszültségeket” . 2006 júniusában a megújított uniós fenntartható fejlődési stratégiában az Európai Tanács kiemelte az államháztartás előtt álló, a népesség elöregedése okozta kihívás fontosságát és javasolta, hogy az EU továbbra is támogassa a tagállamoknak a szociális védőháló korszerűsítésére és fenntarthatóságának biztosítására tett erőfeszítéseit. Az Európai Tanács útmutatását követve a Bizottság és a Tanács jelenleg a rendszeres, többoldalú költségvetési felügyelet részeként vizsgálja az államháztartás hosszú távú fenntarthatóságát, fokozott hangsúlyt helyezve a középtávú költségvetési stratégia és az államháztartás hosszú távú fenntarthatósága közötti összefüggésekre.

A Stabilitási és Növekedési Paktum (SNP) reformjáról szóló, 2005. március 20-i jelentésében az ECOFIN-Tanács is kiemelte, hogy a költségvetési egyenleg felügyelete során elegendő figyelmet kell szentelni az adósságnak és a fenntarthatóságnak, ekképpen óvva az államháztartás hosszú távú fenntarthatóságát, valamint azt is hangsúlyozta, hogy erősíteni kell a hosszú távú fenntarthatóság és a középtávú költségvetési célok közötti összhangot.

2003-ban az ECOFIN-Tanács felhatalmazta a Gazdaságpolitikai Bizottságot, hogy készítsen előrejelzéseket az elöregedéssel összefüggő költségvetési kiadásokról, figyelembe véve az Eurostat új népesedési előrejelzését, továbbá a – mind a 25 tagállamra kiterjedő, nyugdíjrendszerrel, egészségüggyel, hosszú távú ápolással, oktatással és munkanélküli-ellátásokkal kapcsolatos – kulcsfontosságú gazdasági változókra vonatkozó elfogadott feltételezéseket[2]. A Gazdaságpolitikai Bizottság Elöregedési Munkacsoportjának keretein belül, a Bizottság (Gazdasági és Pénzügyi Főigazgatóság) és a tagállamok együttműködésében 2006 februárjában elkészültek az előrejelzések. Összehasonlítható, áttekinthető és szilárd alapot adnak a demográfiai változások költségvetési következményeinek és az államháztartások fenntarthatóságának értékelésére a tagállamokban.

Az előrejelzéseket is tartalmazó jelentést az ECOFIN-Tanács 2006. február 14-én jóváhagyta, hogy alapul szolgáljon az államháztartások hosszú távú fenntarthatóságának az SNP-vel összefüggő értékeléséhez. A Tanács a jelentésnek azt a célt is szánta, hogy vitaanyagul szolgáljon – a 2005. októberi hampton courti csúcstalálkozó, a lisszaboni stratégia, a megújított uniós fenntartható fejlődési stratégia és a nyílt nyugdíjkoordinációs eljárás folytatásaként – a jóléti rendszerek korszerűsítéséről és a munkában töltött évekről szóló folyamatos párbeszéd során. Sőt, a következtetésekben a Tanács felkérte a Bizottságot, hogy 2006 végéig adjon átfogó értékelést a tagállamok államháztartásának fenntarthatóságáról. A e közleményhez csatolt jelentés e felkérésre válaszol.

2. Az államháztartások hosszú távú fenntarthatóságának értékelésére vonatkozó uniós megközelítés

Az államháztartások hosszú távú fenntarthatóságának értékelése a rendszeres uniós költségvetési felügyelet része. Alapját az elöregedéssel összefüggő hosszú távú államháztartási kiadásokra vonatkozó előrejelzések és a stabilitási és konvergenciaprogramokban foglalt költségvetési stratégiák képezik. Ebben az összefüggésben a vizsgálat középpontjában a rövid vagy középtávú költségvetési célok és a hosszú távú fenntarthatóság közötti összhang áll.

A hosszú távú fenntarthatóság összetett kérdés. Része az elkövetkező generációk túlzott terhektől való védelme és annak biztosítása, hogy az ország képes legyen a költségvetési politika megfelelő közép- és hosszú távú kiigazítására. Annak érdekében, hogy a jelenlegi politikák alapján és a népesség elöregedése okozta jelentős költségvetési kihívás fényében meg lehessen állapítani, hogy az államháztartás fenntartható pályát jár-e be vagy sem, a költségvetési kötelezettségvállalásokat hosszú távon kell figyelembe venni. Ennek alkalmazásában az államháztartások fenntarthatóságának vizsgálati alapját az elöregedéssel összefüggő hosszú távú kiadások – jelenlegi politikák és jelenlegi költségvetési egyenlegek alapján készített – általános előrejelzései képezik.

Az új előrejelzések összehasonlítható, áttekinthető és szilárd alapot adnak a demográfiai változások költségvetési következményeinek és az államháztartások hosszú távú fenntarthatóságának értékelésére a tagállamokban. Összességében az előrejelzések azt mutatják, hogy az EU-ra jelentős költségvetési terheket ró a népesség elöregedése. A közkiadások előre jelzett növekedésének legnagyobb részét a nyugdíjakra és – kisebb mértékben – az egészségügyre és a hosszú távú ápolásra fordítják. Az oktatásra és munkanélküli-ellátásokra fordított közkiadásokban előre jelzett potenciális járulékos megtakarítás valószínűleg korlátozott mértékű[3]. Az EU-ban a korral összefüggő kiadásoknak a GDP mintegy 4%-át kitevő mértékű növekedése várható 2050-ig, noha a tagállamokban nagyon eltérő a fejlődés: a GDP 7%-ának megfelelő vagy azt meghaladó mértékű növekedéstől (ES, IE, LU, PT, CY, CZ, HU és SI) akár a GDP-arányos csökkenésig (EE, LV és PL)[4].

Az előre jelzett kiadási tendenciák alapján a hiány és az adósság szintjét hosszú távon jelzik előre. Az adósságállomány fenntarthatóságát az intertemporális költségvetési kényszerből lehet levezetni. Ennek alapján a költségvetés jövőbeli bevételei diszkontált értékének fedezetet kell nyújtania a költségvetés összes jelenbeli kötelezettségére, azaz a jelenbeli adósságállományra és a jövőbeli kiadásoknak – a népesség-elöregedés költségvetési hatását is magában foglaló – diszkontált értékére. A jelenlegi politikák akkor fenntarthatók, ha figyelembe veszik az intertemporális költségvetési kényszert.

Az államháztartások hosszú távú fenntarthatóságának értékelése túlmutat annak a kérdésnek a megválaszolásán, hogy a jelenlegi politikák fenntarthatóak-e vagy sem. A politikai döntéshozók előtt álló kihívások megértéséhez szükség van a költségvetési egyensúlyhiány nagyságrendjének felmérésére is. Erre szolgálnak a fenntarthatósági különbözet mutatói , amelyek a kormányzatra nehezedő intertemporális költségvetési kényszer betartásához, és így az államháztartások fenntarthatóságához szükséges tartós költségvetési kiigazítás (azaz az elöregedéstől független költségvetési kiadások tartós GDP-arányos csökkentése vagy a költségvetési bevételek tartós GDP-arányos növelése) nagyságrendjét mérik. A fenntarthatósági mutatók az alábbi összetevőkre bonthatók: i. a kiinduló költségvetési egyenleg hatása; és ii. az elöregedés hosszú távú költségvetési hatása.

A fenntarthatósági mutatók szilárd alapul szolgálnak az uniós tagállamok államháztartásának fenntarthatóságát veszélyeztető kockázatok fő forrásainak és nagyságrendjének meghatározásához. Az államháztartások fenntarthatóságának általános értékeléséhez más tényezőket is figyelembe kell venni, amelyek lehetővé teszik, hogy az értékelés a fő kockázatok valószínűsíthető eredete tekintetében jobb eredményt adjon. E tényezők egyaránt vonatkoznak rövid és középtávú fejleményekre, valamint hosszú távú költségvetési trendekre:

- A jelenlegi államadósság vélhetően a legfontosabb tényező, mivel: i. a magas adóssággal rendelkező országok sebezhetőbbek a gazdasági növekedést érintő rövid/középtávú sokkhatásokkal és a kamatlábváltozásokkal szemben; ii. a magas adósságszint az előrejelzésekben feltételezettnél magasabb kamatlábhoz vezethet és tovább növelheti az államháztartás fenntarthatóságának kockázatait; és iii. a magas adóssággal rendelkező országoknak az adósságszint csökkentése érdekében hosszú időn át kell jelentős elsődleges többletet elérniük, ami a többi, egyidejűleg ható költségvetési kényszer mellett nehéznek bizonyulhat;

- a középtávú célkitűzések és a költségvetés rövid távú alakulása a költségvetési politika irányvonaláról tájékoztat. A forgatókönyv szerint a középtávú célkitűzések 2010-ig minden ország tekintetében megvalósulnak. Ez nem azt jelenti, hogy a Bizottság minden tagállam esetében azt várja, hogy 2010-ig elérik a középtávú célkitűzéseket; egyesek már elérték azokat, míg mások esetleg 2010-ig sem fogják elérni. A cél annak illusztrálása, hogy a költségvetés konszolidációja – a legtöbb esetben – milyen mértékben járulhat hozzá az államháztartás fenntarthatóságát veszélyeztető kockázatok csökkentéséhez. Ezenkívül a Bizottság szolgálatainak legújabb előrejelzései a költségvetés várható rövid távú alakulását az alkalmazott politika változatlanságát feltételezve mutatják be, és arra összpontosítanak, rövid távon vannak-e kockázatai a tagállamok költségvetési terveinek.

- Az érzékenységvizsgálatok az eredményeknek az alapparaméterek változása tekintetében megfigyelt megbízhatóságáról tájékoztatnak. A nyugdíjrendszerek külső sokkhatásokra vonatkozó tűrőképessége például eltér a különböző országokban. Emellett az EU-ban némi bizonytalanság övezi a fenntarthatóságot próbára tevő kihívás nagyságrendjét, továbbá a kiadások fő mozgatórugóira vonatkozó különböző feltételezések is nagy hatással járhatnak. Az államháztartási kiadások a jövőben gyorsabban is nőhetnek, mint azt a demográfiai változások indokolnák. A múltban más tényezők, többek között a közszolgáltatások fokozott mértékű nyújtása és növekvő minősége is hozzájárult az emelkedő kiadások tendenciájához, például az egészségügyben;

- ha az átlagos nyugdíj az átlagos jövedelemhez viszonyítva a mainál sokkal kisebb lesz , a jövőben más fajta költségvetési kényszerhelyzetek is előállhatnak. Ilyen eset lehet például, amikor a nyugdíjak elégtelensége növeli az idősek elszegényedésének kockázatát és magasabb szociális kiadásokhoz vezet, vagy amikor a magánnyugdíjak a vártnál alacsonyabbak lesznek és a különbséget a költségvetésnek kell fedeznie. A nyugdíjak viszonylagos szintjének csökkenése ezért eltérő kockázatokkal járhat az államháztartásokra nézve, hacsak nem vezetnek be a jövőbeni nyugdíjasok megfelelő nyugdíjjövedelmét biztosító intézkedéseket;

- a GDP-arányos költségvetési bevételek hosszú távú változásai hatással vannak a költségvetés jövőbeni alakulására. Például, ha a nyugdíjjárulékok adómentesek, a nyugdíjkifizetések pedig adókötelesek, a nyugdíjból származó GDP-arányos adóbevételek hosszú távon növekedhetnek, amennyiben az országok nagy mennyiségű vagyont halmoztak fel tőkefedezeti nyugdíjrendszerekben, amelyekből még nem teljesítenek kifizetéseket;

- a jelenlegi magas adószint korlátozottabb mozgásteret enged a további költségvetési kiadások finanszírozására szolgáló adóemelésekre, mint az alacsonyabb adószint.

E tényezők figyelembevételekor azonban óvatosan kell eljárni, mivel nem mindig számszerűsíthetők; sőt, előfordulhat, hogy a rendelkezésre álló információ nem teljes körű.

Az államháztartások hosszú távú fenntarthatóságát fenyegető kockázatokat relatív fontosságuk érzékeltetésére három – a Bizottság és a Tanács által a stabilitási és konvergenciaprogramok 2005/06-os értékelésénél bevezetett – osztályba sorolják: alacsony / közepes / magas kockázat . Ez az osztályozás azt tükrözi, hogy a népesség elöregedése hosszú távon minden ország számára költségvetési kihívást fog jelenteni, azaz az alacsony kockázat nem egyenlő a kockázatmentességgel. Egyes esetekben még az alacsony kockázatú országok is nem elhanyagolható mértékű fenntarthatósági különbözettel szembesülnek. Ezeknek az országoknak további reformokkal és/vagy költségvetési helyzetük javításával kell válaszolniuk az elöregedő társadalom jelentette kihívásra. A kiadások előre jelzett jövőbeli alakulását némi bizonytalanság övezi; Ha az elöregedéssel összefüggő kiadásokat a demográfiai változásokon kívül más, a múltban megfigyelt tényezők is befolyásolják, az államháztartás fenntarthatóságának biztosítása még nagyobb kihívásnak bizonyulhat. Az osztályozással ugyanakkor egyértelmű különbséget lehet tenni az egyes tagállamokban az államháztartás fenntarthatóságát fenyegető kockázatok mértéke között. A fő kockázati források vizsgálatával együtt ez fontos eleme a célszerű politikai válasz kidolgozásának.

3. Az uniós államháztartások hosszú távú fenntarthatóságát fenyegető kockázatok átfogó értékelése

Az EU számára az elkövetkező évtizedek jelentős kihívása lesz a népesség elöregedése. Az elöregedés hosszú távon jelentős hatást gyakorol a költségvetési kiadásokra, nevezetesen a nyugdíjkiadások jelentős növekedése révén. E költségvetési kihívás kezelése érdekében az EU-nak strukturális reformintézkedéseket kell végrehajtania azért, hogy megfékezze a hosszú távú kiadási trendeket és fokozza a potenciális növekedést, például a foglalkoztatási ráták vagy az effektív nyugdíjkorhatár emelésével. Emellett szükség van a költségvetés konszolidációjára is, hogy elegendő költségvetési mozgástér jöjjön létre, mire jelentkezik az elöregedés költségvetési hatása. Reformintézkedések és költségvetési konszolidáció nélkül a vizsgálat szerint jelentős, a GDP 3,5%-ának megfelelő fenntarthatósági különbözet, azaz a 2005. évi strukturális költségvetési egyenleg és a fenntartható egyenleg közötti különbözet jön létre mind az EU-ban, mind az euro-övezetben.

Az előrejelzések szerint a különbözet megszüntetésére tett intézkedések hiányában az államadósság/GDP-arány az elkövetkező évtizedekben 60% felett marad az EU egészét tekintve, sőt, 2020 tájékán jelentős növekedésnek indul, és 2050-ben majdnem eléri a GDP 200%-át.

A hosszú távú politikai kihívás és a középtávú költségvetési politika kidolgozása közötti összhang megteremtése fontos eleme volt a Stabilitási és Növekedési Paktum 2005. évi reformjának. Az új SNP részeként országspecifikus jellemzőket tükröző, az adósság/GDP-arányra és a növekedési potenciálra irányuló középtávú költségvetési célokat vezettek be.

Az országok nagy többsége még mindig a középtávú költségvetési céloknál nagyobb költségvetési hiánnyal rendelkezik és a következő néhány évre tervezi az államháztartás konszolidációját. Annak érdekében, hogy bemutassák a költségvetési egyenleg középtávú javulásának a hosszú távú fenntarthatóságra gyakorolt hatását, megvizsgáltak egy alternatív forgatókönyvet is, amely szerint 2010-ig minden tagállam megvalósítja középtávú költségvetési céljait. E feltételezés szerint az EU és az euro-övezet fenntarthatósági különbözete a GDP mintegy 1,5%-a lenne. Amennyiben a középtávú célkitűzések 2010-ig megvalósulnak, úgy az euro-övezeti adósság tekintetében az adósság/GDP arány az előrejelzés szerint 2050-ben a GDP mintegy 80%-a lesz, szemben a 2005-ös költségvetési egyenleg változatlansága mellett előre jelzett, a GDP közel 200%-ának megfelelő aránnyal. Az előrejelzés szerint az EU egészét tekintve az adósság/GDP arány a 2040-es évek elejéig a GDP 60%-ában megállapított referenciaérték alatt marad.

A népesség elöregedése okozta hosszú távú költségvetési kockázat ekképpen csökkenthető, lényegében kevesebb mint a felére, amennyiben a tagállamok a 2005-ös költségvetési helyzethez képest 2010-ig megvalósítják középtávú költségvetési célkitűzéseiket. Ez egyértelműen bemutatja, hogy a középtávú költségvetési konszolidáció igen jelentős mértékben hozzájárulhat a költségvetés fenntarthatóságát érintő kihívás csökkentéséhez az EU-ban és az euro-övezetben. Ugyanakkor nem elégséges a probléma teljes megszüntetésére. Az elöregedés miatt jelentkező alapvető tendenciák megfordítása nélkül az adósság/GDP-arány a legtöbb országban még 2050-ben is növekedne.

A költségvetés fenntarthatóságának hosszú távú biztosításához további költségvetési konszolidáció szükséges, főként olyan további reformintézkedések hiányában, amelyek hosszú távon különböző szinteken megfékeznék az elöregedéssel összefüggő kiadások jelentős növekedését a tagállamokban. Az elmúlt években több tagállam, nevezetesen Németország, Franciaország és Ausztria, valamint korábbi reformok során például Olaszország és Svédország vezetett be nyugdíjreformokat, ami azt mutatja, hogy a sok esetben nehéz reformintézkedések következetes végrehajtása csökkenti a nyugdíjkiadások növekedésének előre jelzett mértékét. A kiadások előre jelzett növekedése azonban még mindig jelentős az EU-ban. Emellett a jelentős nyugdíjreformok tartós sikerének biztosítása érdekében velük párhuzamosan meg kell hosszabbítani a munkában töltött éveket, ami lehetővé teszi a nyugdíjjogosultságok magasabb szintű felhalmozását és így pozitív hatással van a jövőbeni nyugdíjak bérekhez viszonyított arányára; ennek megvalósításához azonban más strukturális reformokra is szükség lehet.

Az uniós tagállamokra vonatkozó értékelés

Noha a népesség elöregedésének költségvetési hatása minden uniós tagállamot érint, az uniós aggregátumok mögött jelentős különbségek rejlenek. Unió-szerte nagyban különbözik a kockázatok mértéke és fő eredete. Összességében az EU 25 tagállama közül hat ország magas kockázattal, tíz közepes kockázattal és kilenc alacsony kockázattal rendelkezik, ami összességében megerősíti a stabilitási és konvergenciaprogramok 2006 elején elvégzett értékelésének megállapításait. Az országok előtt álló fenntarthatósági kihívás fő jellemzői a következőkben foglalhatók össze:

- Magas kockázattal rendelkező országok

A magas kockázattal rendelkező országok csoportja (CZ, EL, CY, HU, PT és SI) hosszú távon az elöregedéssel összefüggő kiadások igen jelentős növekedésével jellemezhető, és ki kell emelni, hogy a növekedést fékező intézkedések nélkülözhetetlenek. Sőt, CZ, EL, CY, HU és PT nagy hiánnyal, és egyes esetekben magas adósságszinttel is rendelkezik (főként Görögország). Az államháztartás fenntarthatóságát fenyegető kockázatok csökkentése érdekében ezért a költségvetést sürgősen konszolidálni kell ezekben az országokban.

- Közepes kockázattal rendelkező országok

A középső csoportba (BE, DE, ES, FR, IE, IT, LU, MT, SK és UK) olyan országok tartoznak, amelyek nagyon eltérő jellemzőkkel rendelkeznek, de viszonylag egyértelmű elhatárolás tehető: i. az olyan országok között, amelyek az elöregedéssel összefüggő jelentős költségekkel szembesülnek és a költségek visszafogására esetleg intézkedéseket kell hozniuk, de amelyek ugyanakkor jelenleg viszonylag szilárd költségvetési egyenleggel rendelkeznek (ES, IE, LU); és ii. az olyan országok között, amelyeknek államháztartásukat középtávon – különböző mértékben ugyan, de – konszolidálniuk kell, amelyeknek azonban az elöregedés költségei – rendszerint a nyugdíjrendszer reformjának eredményei miatt – kisebb problémát jelentenek (SK, IT, DE, FR, UK és MT); e csoporton belül ki kell emelni Olaszország helyzetét, ahol gyors költségvetési konszolidációra van szükség a jelenleg igen magas adósságszint biztos ütemű csökkentése érdekében. Belgium mindkét alcsoport bizonyos jellemzőivel rendelkezik; szilárd költségvetési egyensúlyt kell fenntartania az igen magas adósságszint csökkentése érdekében, valamint azért, hogy visszafogja az elöregedéssel összefüggő kiadásoknak az uniós átlagnál nagyobb növekedését. A jelenlegi magas elsődleges többlet azonban, még ha hosszú időn át sikerül is fenntartani, hosszú távon nem elégséges a népesség elöregedése okozta viszonylag magas költségek teljes fedezésére. A nyugdíjkiadások előre jelzett növekedésének megfékezésére tervezett intézkedések kétségkívül hozzájárulnának a fenntarthatósági kockázatok csökkentéséhez.

- Alacsony kockázattal rendelkező országok

Az alacsony kockázattal rendelkező országoknak (DK, EE, LV, LT, NL, AT, PL, FI és SE) sikerült a legjobban kezelni az elöregedést, ami a szilárd költségvetési egyenlegre (folyamatos nagy többlet, adósságcsökkentés és/vagy vagyonfelhalmozás) és/vagy átfogó – néha a magánnyugdíjrendszerek felé eltolódást eredményező – nyugdíjreformra vezethető vissza. Ez nem azt jelenti, hogy ezekben az országokban nincsenek jelen az államháztartás hosszú távú fenntarthatóságával kapcsolatos kockázatok. Helyzetük valójában a nagy ívű, az elöregedés hosszú távú költségvetési hatását jelentősen csökkentő reformok sikeres végrehajtásán (EE, LV, LT, AT, PL és SE) és a költségvetési egyensúly fenntartásán, néhány esetben megerősítésén alapul. Más, az előrejelzések szerint az elöregedés okozta viszonylag magas – főként a nyugdíjakat érintő – költségekkel szembenéző országoknak is szükségük lehet egy adott időpontban az előre jelzett hosszú távú költségvetési tendenciák módosítására irányuló strukturális reformok bevezetésére, amennyiben nem képesek fenntartani a szilárd költségvetési egyensúlyt (DK, NL és FI) –, noha a szükséges kiigazítás összességében kisebb mértékű lenne mint a közepes és magas kockázattal rendelkező országok esetében.

4. A fenntartható államháztartások biztosítása: átfogó uniós politikai kihívás

A vizsgálat kimutatta, hogy az elöregedés költségvetési hatásainak kezelése kulcsfontosságú politikai kihívás az EU számára. Megerősítette, hogy követni kell a 2001-es stockholmi Európai Tanács által a népesség elöregedése okozta gazdasági és költségvetési kihívásra válaszul alkotott, három pillérre – gyors ütemű adósságcsökkentésre, a foglalkoztatási ráták és a termelékenység növelésére, valamint a nyugdíjrendszer, az egészségügy és a hosszú távú ellátás reformjára – épülő célszerű stratégiát.

A tagállamoknak először is az ennek alapját adó költségvetési egyensúly gyorsabb elérésére és fenntartására kell törekedniük az államadósság gyors ütemű csökkentése céljából, mielőtt kiteljesednének az elöregedés hatásai. A fenntarthatósági vizsgálat ugyanis kimutatta, hogy az államháztartásoknak a középtávú költségvetési célkitűzések felé történő konszolidációja és az elért egyensúly fenntartása jelentős mértékben hozzájárul az elöregedés okozta hosszú távú költségvetési terhek egy részének enyhítéséhez az EU-ban, és megakadályozza az adósság/GDP arány gyors és erős növekedését. A szilárd államháztartás emellett előfeltétele az alacsony kamatlábaknak, a magas és stabil gazdasági növekedésnek, amelyek viszont hozzájárulnak az államháztartás fenntarthatóságához.

Másodsorban emelni kell a foglalkoztatási rátákat, főként a nőkét és az idősebb munkavállalókét, továbbá megfelelő lépéseket kell tervezni a munkaerő-piaci kínálat és a munkaerő-kihasználás növelésére. A jelentésben szereplő vizsgálat kimutatta, hogy a foglalkoztatási ráták előre jelzettnél fokozottabb növekedése jelentősen hozzájárulna az államháztartás fenntarthatóságához. Sok országban alapvető előnyökkel járna a strukturális munkanélküliség további csökkentése. Ezen szakpolitikai intézkedések sikeres végrehajtása és a termelékenység növelése a lisszaboni stratégia céljaival összhangban tovább növelné a potenciális GDP növekedési ütemét, javítaná a jövőbeni életszínvonalat és nagyobb mozgásteret engedne a költségvetés jövőbeni újraelosztásának. Emellett a hosszú távú közös előrejelzések azt mutatják, hogy az oktatási kiadásoknak a népesség elöregedése miatt előre jelzett csökkenésével korlátozott mértékben költségvetési megtakarítások is elérhetők. A termelékenységnövelés jövőbeni szükségességének fényében azonban a tagállamok úgy is dönthetnek, hogy e megtakarításokat az oktatási rendszerek – beleértve az egész életen át tartó tanulást – korszerűsítésére, az általános képzettségi szint emelését szolgáló befektetésekre és az oktatási rendszerek működésének javítására fordítsák, összhangban a tudásalapú gazdaság és társadalom építésére tett lisszaboni kötelezettségvállalásokkal.

Harmadikként a tagállamoknak meg kell fontolniuk az elöregedéssel szembenéző nyugdíjrendszer, egészségügy és hosszú távú ápolás célszerű reformját a pénzügyi életképesség érdekében, ugyanakkor a méltányosságra és hozzáférhetőségre vonatkozó alapvető politikai célkitűzéseket megőrizve. Az EU-15-höz tartozó tagállamok majdnem felében és több új tagállamban nemrégiben végrehajtott reformok csökkentették az elöregedés költségvetési hatását és segítik az effektív nyugdíjkorhatár emelését. A vizsgálat kimutatta, hogy a reformok, amelyeket nemrégiben például Németországban, Franciaországban és Ausztriában, valamint korábban például Olaszországban és Svédországban vezettek be, jelentősen hozzájárultak az államháztartás fenntarthatóságához. Sőt, a foglalkoztatás növelése kétségtelenül elősegíti a jólétet; erősíti a nyugdíjrendszerek pénzügyi fenntarthatóságát, késlelteti a kiadások növekedésének megindulását, növeli a nyugdíjrendszerekbe befolyó járulékokat és további költségvetési megtakarításokat generálhat. A foglalkoztatási ráták növelése, főként az idősebb munkavállalóké, elsődleges fontosságú azokban az országokban, ahol az előrejelzések szerint csökkenni fog a haszonarány, azaz az átlagnyugdíj és az egy munkavállalóra jutó GDP aránya, mivel csökkenti a jövőbeni nyugdíjak esetleges méltánytalanságának kockázatát. A nem régi nyugdíjreformok során néhány tagállam összekapcsolta a nyugdíjazáskor várható élettartamot a nyugdíjjáradékokkal, ezekkel az intézkedésekkel láthatólag jobban megoszlanak a demográfiai kockázatok. Ez jelentős ösztönzőhatással bír a munkában töltött évek meghosszabbítására. A fenntarthatósági vizsgálat továbbá kimutatta, hogy az egészségügyi kiadások tekintetében jelentős költségvetési megtakarítások érhetők el, ha a várható élettartam előre jelzett növekedése hosszú távon egészségben eltöltött évekkel és az egészségi állapot javulásával párosul. A népesség egészségi állapotát javító intézkedésekkel ekképpen hozzá lehet járulni az elöregedés költségeinek csökkentéséhez és az államháztartás fenntarthatóságához.

A középtávú költségvetési célkitűzéseknek megfelelő államháztartási konszolidáció következetes végrehajtása és/vagy a fenntarthatósági kockázatok csökkentése céljából az ilyen költségvetési egyenleg fenntartása mellett az elkövetkező jelentős kihívások kezelése érdekében határozott erőfeszítéseket kell tenni az uniós gazdaságok működésének javítására és az állami rendszerek átalakítására. A három pilléren alapuló stratégia mögött meghúzódó politikák a lisszaboni stratégia szerves részét képezik, mivel a foglalkoztatási ráták növelése és a szilárd makro- és mikrogazdasági politikák elősegítik a gazdaság növekedését és a jólétet. A politikák megfelelő kombinációja e három területen a fenntarthatósági kihívás mögött álló fő okoktól és a tagállamok által maguk számára meghatározott politikai prioritásoktól függ.

* * *

[1] Lásd a Gazdaságpolitikai Bizottság és az Európai Bizottság (Gazdasági és Pénzügyi Főigazgatóság) 2006-os jelentését: „Az elöregedés hatása az állami kiadásokra: az EU 25 tagállamára kiterjedő, nyugdíjrendszerre, egészségügyre, hosszú távú ápolásra, oktatásra és munkanélküli-ellátásokra vonatkozó előrejelzés (2004–2050)” Európai Gazdaság, 1. Különjelentés, 2006.

[2] A hosszú távú költségvetési előrejelzések „változatlan politika” feltételezésével készülnek és nem veszik figyelembe a például a gazdasági növekedést erősítő és a költségvetési előrejelzésre pozitív hatást gyakorló egyéb politikák hatását.

[3] Az oktatásra fordított kiadásokból eredő előre jelzett költségvetési megtakarítás a jelenlegi politikákra épül. A tudásalapú gazdaság építésére irányuló lisszaboni kötelezettségvállalásokkal összhangban e megtakarításokat magas társadalmi-gazdasági és költségvetési hasznot hozó oktatási területekre lehetne fordítani, az Európai Tanács 2006. tavaszi következtetéseinek megfelelően.

[4] Görögország esetében az új közös előrejelzés nem tartalmazott nyugdíjprognózist, ezért az elöregedéssel összefüggő kiadások növekedése alulbecsült. A 2001-es közös előrejelzés szerint a görög nyugdíjkiadások a GDP 12,4%-ának megfelelő mértékben fognak emelkedni 2005 és 2050 között, míg a 2002-es aktualizált görög stabilitási program szerint az arány 10,2%.