ÖSSZEFOGLALÁS

I. A tagállamok kifizető ügynökségei a Bizottság nevében évente kb. 54 milliárd EUR mezőgazdasági támogatást fizetnek ki. E kiadásoknak a Bizottság által történő végleges elismerése az ún. záróelszámolási eljárás keretében történik. Az eredetileg egy adott pénzügyi évre vonatkozó egyszeri záróelszámolási határozatból álló eljárás az 1996-os reform következtében alakult át a jelenlegi kétszakaszos eljárássá. Először a tagállami igazoló szerv ellenőrzi pontosság szempontjából a kifizető ügynökség elszámolásait, majd a Bizottság éves pénzügyi záróelszámolási határozatot hoz rájuk vonatkozóan. Második lépésben maga a Bizottság folytatja le a szabályszerűségi záróelszámolási eljárást, olyan ellenőrzések útján, amelyeket a szabályoknak nem megfelelő kifizetések felderítésére és (a későbbi években történő) kizárására alakítottak ki.

II. A Számvevőszék ellenőrzése az eljárás mindkét szakaszát vizsgálta azért, hogy meghatározza, e két szakasz teljesíti-e a célkitűzéseket, valamint lehetővé teszi-e, hogy a Bizottság és az egyéb érdekeltek hozzájussanak a szükséges információkhoz a beszámoló pontosságát és a mezőgazdasági kifizetések jogszerűségét és szabályszerűségét illetően.

III. A pénzügyi záróelszámolási eljárás elsősorban a kifizető ügynökségek beszámolóinak megbízhatóságát vizsgálja, független tagállami igazoló szervek által elvégzett ellenőrzésekre alapozva. Ezt felhasználva hozza meg a Bizottság az éves pénzügyi záróelszámolási határozatát és dönt egy pénzügyi év beszámolójának elfogadásáról vagy az elfogadás további munkák elvégzéséig történő elhalasztásáról. A Számvevőszék megállapította, hogy általánosságban az eljárás elegendő információt biztosít a Bizottság részére éves pénzügyi határozatának meghozatalához. Mindamellett az utóbbi idők változásai kibővítették az igazoló szervek feladatait, a megbízhatóságon túl a kifizetések jogszerűségi és szabályszerűségi elemeinek ellenőrzésével. Ezen elemek bizonyossági célokra történő felhasználása azonban mindeddig korlátozottnak bizonyult. Az igazoló szervek, illetve a kifizető ügynökségek igazgatói számára nem mindig volt egyértelmű, hogy mit várnak el tőlük, eközben pedig évente változtak az útmutatók és a követelmények.

IV. Ami a vonatkozó kifizetések jogszerűségére és szabályszerűségére kiterjedő szabályszerűségi záróelszámolást illeti, a Számvevőszék megállapította, hogy ez a záróelszámolás az elmúlt tíz évben az unió pénzügyi érdekeinek védelméhez több mint 5 milliárd EUR kifizetésének megtagadásával járult hozzá. Egy, a nemrég született szabályszerűségi határozatokról készült elemzés kimutatta, hogy azokban az esetekben, amikor a pénzügyi korrekció összegét ki lehetett volna számítani egyedi korrekció, a kontrolleredmények extrapolálása, illetve átalánykorrekció alapján is, (az értéket alapul véve) az esetek túlnyomó többségében a megtagadott összegek meghatározása átalánykorrekciókon alapult. Az ilyen típusú korrekció hátránya azonban, hogy nem nyújt megfelelő alapot annak pontos meghatározásához, hogy mekkora a feltárt rendszerhiányosságok következtében szabálytalanul kifizetett teljes összeg. Ezért ezeket inkább tekintik a tagállami hatóságokat sújtó szankciónak, mintsem számviteli kiigazításnak. Az átalánykorrekciók túlzott mértékű alkalmazása az ellenőrzésre fordítható bizottsági erőforrások szűkösségéből, illetve e szűkösség következtében kialakult helyzet kezelésére kidolgozott ellenőrzési koncepcióból adódik. A Közösségnek okozott kár pontos becslésén alapuló, helyénvalóbb számviteli kiigazításhoz arra van szükség, hogy a Bizottság számításainál mérlegelje más módszerek és információforrások használatát is, különösen azokban az esetekben, amikor a rendszerhiányosságok pénzügyi következményei számszerűsíthetőek és jelentősek.

V. A teljes záróelszámolási eljárás, különösen a szabályszerűségi záróelszámolás, továbbra is sok időt emészt fel, és már nem köthető valamely konkrét költségvetési évhez. Az eljárás végén a Bizottság nem ismeri el hivatalosan, hogy a kiadás egy adott időpontban valamely költségvetési évre elszámolható, holott azt a költségvetési rendelet előírja.

VI. Az újabb változások elmosták a fogalmi határokat a célként kitűzött megbízhatóság, valamint a jogszerűség, ill. szabályszerűség között. Annak érdekében, hogy az eljárás jobban megfeleljen átfogó céljának, valamint a különböző érintettek szükségleteinek és elvárásainak, a Számvevőszék javasolja a záróelszámolási eljárás átfogó felülvizsgálatát és jövőbeni megreformálását.

BEVEZETÉS

MIT JELENT A MEZŐGAZDASÁGI KIADÁSOK ZÁRÓELSZÁMOLÁSA?

1. A mezőgazdasági kiadások volumene a 2008-as pénzügyi évben elérte a közel 54 milliárd eurót, vagyis az az évi uniós kifizetések majdnem 50%-át. E kiadásokat a tagállamok és a Bizottság rendszerint megosztva kezelik: a segélyeket a kijelölt nemzeti hatóságok, az ún. kifizető ügynökségek fizetik ki, akiknek ezután a Bizottság visszatéríti ezt. A kiadások bizottsági szinten történő végső elismerése egy záróelszámolásnak hívott eljárás keretében történik meg.

2. Az eljárás célját az Európai Közösségek általános költségvetésére alkalmazandó költségvetési rendelet [1] és annak végrehajtási szabályai [2] rögzítik. A költségvetési rendelet 53b cikkének (4) bekezdése meghatározza, hogy az eljárás célja "annak biztosítása …, hogy a pénzeszközöket az alkalmazandó szabályokkal összhangban használják fel", valamint, hogy a "Bizottság ....számára [lehetővé tegye], hogy végleges felelősséget vállaljon a költségvetés végrehajtásáért". A végrehajtási szabály 42. cikkének (2)(c) bekezdése, amely a költségvetési rendelet 53b cikkének végrehajtásával foglalkozik, tovább pontosít: "a [végleges záróelszámolási] eljárás során …a Bizottság megállapítja az általa elismerten a költségvetésre terhelhető kiadásokat" [3].

FONTOS VÁLTOZÁSOK AZ UTÓBBI 25 ÉVBEN

3. 1996-ot megelőzően a Bizottság évente egyetlen záróelszámolási határozatot hozott, amely kiterjedt mind a kifizető ügynökségek beszámolóinak megbízhatóságára, mind a kiadások jogszerűségére és szabályszerűségére.

4. E határozat a Bizottság által végzett külön ellenőrzéseken alapult, ami nagy késedelmeket okozott a végérvényes záróelszámolásban, annak ellenére, hogy a rendelkezésre álló időt (14 és fél hónap a pénzügyi év zárásától kezdődően) jogszabály rögzítette. A Számvevőszék 1982-ben közzétett különjelentésében rámutatott arra, hogy a munka rendkívül késedelmes befejezése miatt a záróelszámolási határozat hovatovább elveszítette jelentőségét. A különjelentés következtetése szerint a határozattal érintett pénzügyi évek egyike sem tekinthető véglegesen lezártnak, mivel a határozatok nem voltak véglegesek, befejezettek vagy vitán felül állóak [4].

5. 1991-ben a Bizottság létrehozott egy munkacsoportot annak érdekében, hogy megoldást keressen a záróelszámolási eljárás során tapasztalt, egyre súlyosabb hiányosságokra, amelyekről a különböző érintett felek is beszámoltak. A munkacsoport úgy vélte, hogy az egyetlen éves záróelszámolási határozat azért támaszt nehézséget, mert két funkciót tölt be egyidejűleg: egyrészt számviteli szempontokat érvényesít, másrészt azt ismeri el, hogy a kiadás a közösségi szabályoknak megfelelően valósult meg. A javasolt reform alapján ezért úgy döntöttek, hogy két különálló határozatra bontják az eljárást:

a) egyrészt olyan évenkénti határozatra (továbbiakban: pénzügyi határozat), mely az akkreditált kifizető ügynökségek beküldött éves beszámolóinak teljességével, pontosságával és valódiságával (a továbbiakban: "megbízhatóság") foglalkozik; ennél a határozatnál a Bizottság megköveteli, hogy a beszámolókat független ellenőrző szervezet (igazoló szerv) hitelesítse;

b) másrészt olyan határozatokra, melyek arról rendelkeznek, hogy mely kiadásokat kell kizárni a közösségi finanszírozásból azért, mert nem felelnek meg a közösségi előírásoknak. Az ilyen határozatokat (a továbbiakban: "szabályszerűségi határozatok") a Bizottság kezdeményezésére hozzák meg, és már nincsenek egy adott pénzügyi év kiadásaihoz rendelve, hanem a legtöbb esetben több pénzügyi év kiadásait is érintik.

6. A reformról szóló 1994-es véleményében a Számvevőszék fenntartotta azt az álláspontját, hogy helyesebb egyetlen éves határozatot hozni – ugyanakkor elismerte a meglévő rendszer problémáit (elsősorban a jelentős késedelmeket). Egyúttal rámutatott arra, hogy az új, kettéosztott határozati rendszer inkább kompromisszum, mint a záróelszámolás kérdését megnyugtatóan rendező megoldás. A közbeeső időszakban a Számvevőszék következetesen megjegyezte éves jelentéseiben, hogy a valamely adott év összes kiadásának záróelszámolására vonatkozó határidő nem gyorsult fel.

1. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

A JELENLEGI ZÁRÓELSZÁMOLÁSI ELJÁRÁS LEÍRÁSA

A jelenlegi záróelszámolási eljárás folyamata a következő:

a) a mezőgazdasági termelők benyújtják igényeiket az egyik, tagállamukban működő akkreditált kifizető ügynökségnek;

b) a kifizető ügynökség ellenőrzi az igényeket, és kifizeti a kérelmezőt. Ezután jelenti a kifizetéseket a Bizottság felé, aki ezt visszatéríti a kifizető ügynökségnek;

c) a kifizető ügynökség beszámolóit és kifizetéseit egy független szervezet (igazoló szerv) megvizsgálja, és erről a következő év februárjában beszámol a Bizottság részére;

d) a Bizottságnak ugyanezen év április 30-ig kell döntenie, elfogadja-e a beszámolót (pénzügyi záróelszámolási határozat), vagy további vizsgálatok elvégzését, ill. hiánypótlást kér;

e) a Bizottság ezután még mindig meg tudja vizsgálni a kifizető ügynökség által folyósított kifizetéseket. E célból a Bizottság Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Főigazgatóságának egy külön igazgatósága az éves kockázatelemzés alapján kiválasztja, hol hajtson végre arra irányuló ellenőrzéseket, hogy a tagállamok a kiadások jogszerűségének és szabályszerűségének ellenőrzésekor (szabályszerűségi ellenőrzések) szigorúan a közösségi szabályozást alkalmazták-e;

f) ahol a szabályszerűségi ellenőrzések megállapítása szerint a kiadásokat nem a közösségi szabályozással összhangban eszközölték, vagy a tagállamok a kérdéses kiadásokat nem kielégítően ellenőrizték, és emiatt pénzügyi veszteség érte az uniós költségvetést, ott a Bizottság korrekciót állapíthat meg, ami lényegében nem más, mint a tagállami kifizetések megtérítésének megtagadása. Bármely ilyen, a Bizottság által javasolt korrekcióról értesíteni kell a tagállamokat, akiknek jogukban áll egyeztetési eljárást kérni. Kizárólag ezen eljárás lefolytatása után kerül a Bizottság abba a helyzetbe, hogy szabályszerűségi határozat révén korrekciót alkalmazzon.

7. A záróelszámolást érintő legújabb változások – rendeletmódosítások formájában [5] – 2007-ben léptek hatályba. Ezek a változások jogszerűségi és szabályszerűségi kérdésekre vonatkoznak, de a Bizottságot a pénzügyi záróelszámolással összefüggésben további elemek is érintik. Kiemelendő közülük az, hogy az igazoló szervek ezentúl nemcsak az elszámolásokat, hanem a kifizető ügynökség belső kontrollrendszerének működését is minősítik; hitelesítési jelentésükben pedig szerepel egy szakvélemény a kifizető ügynökség igazgatója által kiállított – újonnan bevezetett – megbízhatósági nyilatkozatról. Ezen túlmenően az igazoló szerveknek ellenőrizniük és igazolniuk kell a tagállamok által a Bizottságnak megküldött kontrollstatisztikákat, valamint értékelniük kell bizonyos számú olyan helyszíni ellenőrzést, amelyet a kifizető ügynökség a kedvezményezetteknél végzett.

HATÓKÖR ÉS CÉLKITŰZÉSEK

8. A számvevőszéki ellenőrzés koncepcióját meghatározta az a tény, hogy a záróelszámolási folyamat jelenleg két szakaszra van bontva. Az ellenőrzés hatókörét és céljait tehát egyrészt e két szakasz, másrészt az egész eljárás jellemzőinek figyelembevételével határoztuk meg. Ennek megfelelően ez a jelentés is három részre tagolódik.

A PÉNZÜGYI ZÁRÓELSZÁMOLÁS

9. Az ellenőrzés értékelte az igazoló szervek munkáját, valamint a megbízhatóságot biztosító – a tagállami hatóságok által kialakított – különböző elemeket (lásd: 2. háttérmagyarázat) és azok tényleges alkalmazását. Ezzel kapcsolatban e kérdésekre kerestünk választ:

a) Elegendő információ áll-e a Bizottság rendelkezésére ahhoz, hogy minden év április 30-ig meg tudja hozni éves pénzügyi záróelszámolási határozatát?

b) Hozzájárulnak-e a pénzügyi záróelszámolás különböző összetevői a tranzakciók jogszerűségével és szabályszerűségével kapcsolatos bizonyosság megszerzéséhez?

10. Helyszíni vizsgálatot a Bizottságnál és az alábbi tíz tagállam kiválasztott kifizető ügynökségeinél végeztünk: Dánia, Németország, Görögország, Spanyolország, Franciaország, Olaszország, Hollandia, Lengyelország, Portugália és az Egyesült Királyság [6]. A tagállamokban a vizsgálatokra 2008 novembere és 2009 májusa között került sor.

11. Mindegyik ellenőrzés hatókörébe beletartozott az igazoló szerv által végrehajtott tervezés, tesztelés és beszámolás, és az ezt igazoló dokumentumok vizsgálata. Maga az ellenőrzés többek között a következőkből állt: beszélgetés az illetékesekkel, az igazoló szerv ellenőrzési módszertanának, illetve munkaanyagainak vizsgálata, valamint egyes kiválasztott műveletek tesztelése. Az ellenőrzés kiterjedt arra is, hogy minek alapján állították össze a kifizető ügynökség igazgatója által aláírt megbízhatósági nyilatkozatot.

12. Az ellenőrök a 2007-es és 2008-as pénzügyi évet vizsgálták, és ezen belül többek között azt is, hogy a Bizottság iránymutatásaiban 2008-ban bevezetett változtatásokat miként hajtották végre. A 2009 óta történt változásokra az ellenőrzés nem tért ki.

A SZABÁLYSZERŰSÉGI ZÁRÓELSZÁMOLÁS

13. Az ellenőrzésnek ez a része arra összpontosított, hogy a Bizottság hogyan hozza meg szabályszerűségi határozatait, és milyen mértékben zárnak ki szabálytalan kifizetéseket a közösségi finanszírozásból. Ennek megfelelően az ellenőrzés a következő kérdésekre kereste a választ:

a) Megfelelő számú, ill. nagyságrendű kiadást vizsgálnak-e meg a szabályszerűségi eljárás folyamán?

b) Megfelelően ellensúlyozzák-e a szabályszerűségi korrekciók azokat a pénzügyi károkat, melyeket a szabálytalan kifizetések okoznak a költségvetésnek?

c) Időben meghozzák-e a szabályszerűségi határozatokat?

14. Az ellenőrzés általában az 1999 és 2008 vége között készült 1–29. sz. szabályszerűségi határozatokra terjedt ki. Amennyiben azonban szükségesnek ítélte, a Számvevőszék a legutóbbi szabályszerűségi határozatokra összpontosított. A bizonyítékokat az iratok tanulmányozása és a Bizottságnál folytatott elbeszélgetések útján szereztük be.

A ZÁRÓELSZÁMOLÁSI ELJÁRÁS EGÉSZE

15. A záróelszámolás mindkét szakaszának részletes áttekintése után az ellenőrzés azt kívánta értékelni, hogy vajon az eljárás egésze megfelelő léptékű-e, s megfelelő eredményekkel szolgál-e, illetve betölti-e a költségvetési rendelet által meghatározott szerepét. Ennek megfelelően a következő kérdésekre kerestünk választ:

a) Lehetővé teszi-e a jelenlegi záróelszámolási eljárás a költségvetést terhelő kiadások elismerését, s ekképp a záróelszámolás előterjesztését a költségvetési hatóságok számára?

b) Hozzájárul-e a jelenlegi záróelszámolási eljárás a közösségi költségvetés pénzügyi érdekeinek védelméhez?

I. RÉSZ – A PÉNZÜGYI ZÁRÓELSZÁMOLÁS

BEVEZETÉS

16. Az 1290/2005/EK rendelet 30. cikke szerint a Bizottság pénzügyi záróelszámolási határozatában "ki kell térni a benyújtott éves számlák teljességére, pontosságára és valódiságára". Ez a határozat jelentős mértékben támaszkodik az igazoló szervek által kiadott könyvvizsgálói igazolásokra és jelentésekre, valamint a kifizető ügynökségek igazgatói által adott megbízhatósági nyilatkozatokra. A Bizottság ezért olyan iránymutatásokat adott ki, amelyeket az igazoló szerveknek és a kifizető ügynökségek igazgatóinak egyaránt figyelembe kell venniük.

2. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

A PÉNZÜGYI ZÁRÓELSZÁMOLÁSSAL KAPCSOLATOS LEGUTÓBBI VÁLTOZÁSOK IDŐRENDBEN

A 2007-es pénzügyi évvel kezdődően alkalmazandó részletes végrehajtási szabályok:

előírják, hogy az igazoló szervek ne csak azt tanúsítsák igazolásaikban, hogy a kifizető ügynökségek beszámolói valódiak, teljesek és pontosak, hanem azt is, hogy "a belsőkontroll-eljárások kielégítően működtek";

módosítják az igazoló szervek beszámolási sablonját, és külön rész szól bennük a következőkről: (i) az IIER-, a vidékfejlesztési és az utólagos kontrollok [7] statisztikáinak ellenőrzése és validálása; (ii) a pénzügyi küszöbértékek betartatása a mennyiségi korlátozás alá eső intézkedéseknél; (iii) az egységes támogatási rendszer (SPS);

előírják, hogy az éves beszámolókat kísérje mind az EMGA, mind az EMVA tekintetében az akkreditált kifizető ügynökség vezetéséért felelős személy (rendszerint annak igazgatója) által aláírt megbízhatósági nyilatkozat a kifizető ügynökség beszámolójának megbízhatóságáról és az alapul szolgáló tranzakciók jogszerűségére és szabályszerűségére vonatkozó ésszerű bizonyosság megszerzése érdekében kialakított rendszerről. Az igazoló szerveknek erről a megbízhatósági nyilatkozatról is véleményt kell adniuk.

A 2008-as pénzügyi évtől kezdődően további fontos kiegészítéseknek kellett életbe lépniük.

Ezek a kiegészítések:

előírják, hogy az igazoló szervektől minimálisan mennyi tesztelés várható el a fennálló követelések terén;

továbbfejlesztik azt az előírást, hogy az igazoló szervek vizsgálják felül és validálják a kifizető ügynökségek által benyújtott kontrollstatisztikákat, illetve értékeljék az azokat megalapozó helyszíni vizsgálatok minőségét;

előírják, hogy a megbízhatósági nyilatkozathoz mellékelni kell a nyilatkozat alapjául szolgáló dokumentumok, ill. elvégzett ellenőrzési feladatok rövid felsorolását, valamint a kontrollstatisztikák elemzését. Előírják még, hogy az igazoló szerv értékelje, hogy a megbízhatósági "nyilatkozat kiállításakor használt alátámasztó információk megfelelő alapot és indokolást szolgáltatnak-e a nyilatkozathoz, valamint azt, hogy azok összhangban vannak-e az általa végzett ellenőrzés során szerzett információkkal".

17. A tagállamoknak a pénzügyi év [8] végét követő február 1-jéig kell benyújtaniuk beszámolójukat a mellékelt kimutatásokkal és könyvvizsgálói igazolásokkal együtt. A Bizottságnak április 30-ig kell hivatalos határozatot hoznia arról, hogy elfogadja-e a kifizető ügynökségek éves beszámolóját, vagy későbbre halasztja az elfogadást. A határozat elfogadása előtt áttekintik a tagállamok által benyújtott dokumentumokat, és szükség esetén további kérdések feltevésére és megválaszolására is sor kerül.

18. A pénzügyi záróelszámolásra vonatkozó észrevételeinket alább két részben tesszük közzé: az első rész (19–24. bekezdés) a beszámolók megbízhatóságának igazolását tárgyalja, a második pedig (25–52. bekezdés) arról szól, hogy az igazoló szerveknek a tranzakciók jogszerűsége és szabályszerűsége tekintetében 2007 óta milyen többletmunkát kell elvégezniük.

ÉSZREVÉTELEK

A KIFIZETŐ ÜGYNÖKSÉGEK BESZÁMOLÓINAK MEGBÍZHATÓSÁGÁRA VONATKOZÓ BIZONYOSSÁG

19. Mint fentebb írtuk, a Bizottság éves pénzügyi záróelszámolási határozata kitér a beszámoló megbízhatóságára, vagyis teljességére, pontosságára és valódiságára; a határozat elsősorban az igazoló szerveknek a beszámolóra vonatkozóan adott igazolásain és jelentésein alapul.

20. Az igazoló szervekből álló minta számvevőszéki ellenőrzése azt vizsgálta, hogy e szervek munkája elegendő bizonyosságot szolgáltat-e a Bizottságnak határozata meghozatalához, illetve hogy ez a határozat pontosan adta-e vissza a megállapított hiányosságokat. A Számvevőszék által feltárt főbb hiányosságokat a következő bekezdések foglalják össze.

A BELSŐ ELLENŐRZÉSI OSZTÁLY MUNKAEREDMÉNYEIT HASZNÁLTÁK FEL

21. A Számvevőszék szerint egyes igazoló szervek nagymértékben a kifizető ügynökségek belső ellenőrzési osztályainak munkaeredményeire hagyatkoztak, ám ezeket az eredményeket nem ellenőrizték kellőképpen, noha azt a nemzetközi ellenőrzési standardok előírják. Egyes országokban (DE, ES) részben a belső ellenőrzési osztályok korábbi ellenőrzési eredményeire támaszkodtak, míg másokban (DK, PT, UK) [9] ezeket az osztályokat kérték fel, hogy végezzék el a nevükben a tesztelés egy részét.

NEM VOLT ELÉGSÉGES A KIADÁSOK (VAGYIS AZ EGYES KIFIZETÉSEK) TÉTELES ELLENŐRZÉSE

22. Habár a tételes ellenőrzés alapeleme az ellenőrzési eljárásoknak, mégis számos példa akadt az erre vonatkozó bizottsági előírások [10] be nem tartására: nem igazolta megfelelő dokumentáció, hogy az igazoló szervek a minimálisan előírt számban valóban újraszámolták az egyedi kifizetéseket (ES, IT); nem ellenőrizték kellően az egységes támogatási rendszer (SPS) jogosultságait [11] és az azokból következő kifizetéseket (DK, DE, ES, IT, UK); hiányosságok mutatkoztak az igazoló szervek által az ellenőrzési következtetéseik alátámasztására kidolgozott munkadokumentumokban (DE, EL, ES, IT, PL, PT, UK).

AZ ADÓSTÁBLÁZATOK TESZTELÉSE NEM VOLT KIELÉGÍTŐ

23. A kifizető ügynökségek által benyújtandó beszámolók táblázatai felsorolják a szabálytalanságokból adódó vagy a "kölcsönös megfeleltetéssel" kapcsolatos jogosulatlan kifizetéseket is, amelyek visszatérítésük után vissza fognak folyni a közösségi költségvetésbe (ezek az ún. "adóstáblázatok"). Igen fontos, hogy ezek a számadatok megbízhatóak legyenek, mivel közvetlen pénzügyi hatásuk van arra, hogy a záróelszámolási eljárás keretében működő mechanizmus mekkora összeg visszatéríttetését eredményezi [12]. Az igazoló szerveknek ezért tesztelniük kell a táblázatok pontosságát és hiánytalanságát.

24. A legtöbb felkeresett tagállamban a tesztelés mind a hiánytalanság, mind a pontosság szempontjából elégtelennek bizonyult. A főbb megállapítások szerint az igazoló szervek nem ellenőrizték, hogy a táblázatokba időben bevezetésre kerültek-e a feltárt szabálytalanságok, illetve hogy a kifizető ügynökségek által elkönyvelt korrekciók és leírások kellően alá voltak-e támasztva.

AZ ALAPUL SZOLGÁLÓ TRANZAKCIÓK JOGSZERŰSÉGÉRE ÉS SZABÁLYSZERŰSÉGÉRE VONATKOZÓ BIZONYOSSÁGOT NEM TÁMASZTOTTA ALÁ ELÉGSÉGES ELLENŐRZÉSI MUNKA

25. Mint korábban jeleztük, a Bizottság ma már lényegesen több feladat teljesítését várja el az igazoló szervektől, s ezek a feladatok a beszámoló megbízhatóságán túl egyes jogszerűségi és szabályszerűségi szempontokra is kiterjednek. Az igazoló szerveknek ma már igazolniuk kell a belsőkontroll-eljárások megfelelő működését, felül kell vizsgálniuk és validálniuk kell a kifizető ügynökségek által benyújtott kontrollstatisztikákat, valamint értékelniük kell a helyszíni vizsgálatok minőségét.

26. A jelenlegi eljárás keretében a tranzakciók támogathatóságát azonban az igazoló szerveknek nem kell ellenőrizniük a végső kedvezményezettnél, így az igazoló szervek ilyen elemet nem is vesznek be a tételes ellenőrzésükbe.

NEM AZONOSÍTOTTÁK A FŐ ÉS KIEGÉSZÍTŐ KONTROLLMECHANIZMUSOKAT, ÉS A RENDSZEREK MEGBÍZHATÓSÁGÁT CSAK RÉSZBEN TESZTELTÉK

27. A felülvizsgált szabályozási keretrendszer egyik legfontosabb új elemének számító előírás szerint az igazoló szerveknek ki kell jelenteniük, ésszerű bizonyossággal rendelkeznek-e arról, hogy "a belsőkontroll-eljárások kielégítően működtek" [13].

28. Egy olyan igazoló szerv volt (ES), amely nem állapította meg, hogy az ellenőrzött kifizető ügynökségeknél milyen fő, illetve kiegészítő kontrollmechanizmusoknak kellene működniük, pedig a Bizottság egyes rendszereket illetően tájékoztató listákat bocsátott rendelkezésre [14]. Más országokban (DK, EL, IT, PT), ez a megállapítás megtörtént, ám hiányos volt.

29. Amikor az igazoló szervek azonosították a fő és a kiegészítő kontrollmechanizmusokat, a tesztelésük az ellenőrzés tanúsága szerint akkor is leginkább csak a kontrollok meglétére irányult, arra már nem, hogy milyen azok működése és eredményessége, illetve hogy eredményeik megfelelnek-e a valóságnak (DK, DE, EL, ES, IT, PL, PT, UK).

30. Ráadásul amikor a kifizető ügynökség jogszerűen bízott meg külső szerveket ("megbízott szervek") egyes funkciók ellátásával, az ellenőrzés tanúsága szerint az igazoló szervek legtöbbször a kifizető ügynökség központjában hozzáférhető dokumentációra korlátozták az ellenőrzés hatókörét (DK, EL, IT, NL, PT), illetve e szervek közül egyeseket nem tudtak azonosítani, és így nem is teszteltek (DE, FR).

A KONTROLL-STATISZTIKÁK VALIDÁLÁSÁNAK KORLÁTAI

31. Az igazoló szervek jogszerűséggel és szabályszerűséggel kapcsolatos szerepe nagymértékben bővült a 2007-es pénzügyi évvel: ettől kezdve kell ellenőrizniük és validálniuk a tagállamok által a Bizottságnak évenként benyújtott kontrollstatisztikát. Ez a statisztika táblázatban mutatja be a kifizető ügynökségek által végzett adminisztratív és helyszíni vizsgálatok eredményeit. 2008 szeptemberében a Bizottság felülvizsgált iránymutatást tett közzé az igazoló szervek által végzendő validálási feladatokról.

32. A felülvizsgált iránymutatás sem határozta meg azonban teljes pontossággal, hogy mire terjed ki az ellenőrzési feladat, és főleg azt nem, hogy az igazoló szervek milyen statisztikai elemeket gyűjtsenek és ellenőrizzenek. E pontatlanság miatt is történhetett, hogy a számvevőszéki ellenőrzés tanúsága szerint az igazoló szervek igen eltérő mértékű és mélységű munkát végeztek, hiszen némelyikük úgy döntött, hogy a táblázatokban szereplő statisztikai adatoknak csak egy részén végez teszteket.

33. A felkeresett igazoló szervek többségénél nem zajlott olyan mélyreható tesztelés, amilyet a Bizottság előír. Nevezetesen:

a) nem vetették össze teljes körűen a Bizottságnak eljuttatott kontrollstatisztikát a mögöttes adatbázisokkal (DE, EL, ES (2007), FR és IT);

b) egyes kifizető ügynökségek nem tudták teljes körű adatbázissal alátámasztani kontrollstatisztikájukat egyes IIER-, ill. vidékfejlesztési támogatási rendszerekre vonatkozóan (DE, EL, FR); ezen túlmenően egyes esetekben (DK, DE, FR) az igazoló szervek nem elemezték megfelelően a benyújtott statisztika és a mögöttes adatbázis között feltárt eltéréseket;

c) egyes igazoló szerveknek nem sikerült begyűjteniük a kontrollstatisztikát mögöttes adatbázisainak tesztelését szolgáló minimálisan előírt számú helyszíni vizsgálati jelentést (DE, NL), illetve az adatbázisoknak csak egy részét tesztelték (DE, EL, FR, IT).

34. A fent említett hiányosságok miatt, és mivel egyes igazoló szervek (DK, UK) elutasító véleményt adtak a statisztikák – vagy legalábbis egy részük – megbízhatóságáról, a Bizottság számára e statisztikák csak erősen korlátozott mértékben használhatóak fel bizonyosság szerzése céljából. A kontroll-statisztikák felhasználhatóságát tovább csökkenti a mintavételi módszerekből – ti. hogy a kifizető ügynökségek hogyan választották ki a helyszínen ellenőrizendő kérelmeket – adódó eredendő korlátozás. Ezek a módszerek ugyanis nem teszik lehetővé, hogy a statisztikai extrapoláció során fennmaradjon az adott megbízhatósági szint, és ez befolyásolja az ilyen módszerrel kapott hibaarányok felhasználhatóságát.

NEM ELLENŐRIZTÉK KELLŐEN A HELYSZÍNI VIZSGÁLATOKAT

35. A belsőkontroll-rendszer eredményes működésére irányuló tesztelésnek, valamint a kontrollstatisztikák felülvizsgálatának és validálásának részeként az igazoló szerveknek ellenőrizniük kell egy, a helyszíni vizsgálatokból vett mintát. Az iránymutatás azt írja elő, hogy az igazoló szervek ellenőrzött alapsokaságonként legalább 10 kontrollt ellenőrizzenek, vagy azok megismétlése révén, vagy úgy, hogy az ellenőröket elkísérve értékelik e kontrollok megfelelő voltát. Az ellenőrzött igazoló szervek közül csak egy (PL) felelt meg a bizottsági előírásoknak. A többi felkeresett igazoló szerv egyike sem érte el a kitűzött célokat, sőt munkájukat egyes esetekben (EL, FR, IT) nem lehetett megfelelőnek értékelni. A hiányosságokat az igazoló szervek a vonatkozó bizottsági iránymutatás késedelmes kibocsátásával magyarázták, és rámutattak az ilyen ellenőrzési feladat eredendő nehézségeire, vagyis a költségre, az időzítésre és a szakértelem szükségességére.

36. Megjegyzendő, hogy a felkeresett igazoló szervek jellemzően "klasszikus" területvizsgálatot végeztek, távérzékelésest nem, pedig az összes helyszíni ellenőrzés jelentős része távérzékeléssel történik (DE, EL, FR, PL, UK).

37. A felkeresett igazoló szervek nagy többsége – DK és IT voltak a kivételek – már zajló területvizsgálatokhoz csatlakozott, pedig azt is megtehették volna, hogy egy korábban végzett vizsgálatokból kiválasztott minta elemeit végzik el újból. Ez a választásuk megfelel ugyan a Bizottság iránymutatásának, ám hátrányos, hogy így kiküszöbölődik a váratlanságból fakadó hatás, hiszen a vizsgálatot végzők tudják, hogy értékelni fogják őket, s ezért könnyen lehet, hogy ezek a vizsgálatok nem reprezentatívak a teljes értékelt alapsokaságra nézve. Egy korábbi ellenőrzés újbóli elvégzése [15] hasznosabb lehet az ellenőrzött időszakban elvégzett helyszíni vizsgálatok értékelésekor.

38. Az, hogy az igazoló szervek ilyen értékelést adnak a helyszíni vizsgálatokra nézve, befolyásolja, hogy mennyire megbízhatóak a kifizető ügynökségektől a Bizottsághoz eljuttatott kontroll-statisztikák, mivel ezek alapjában véve a helyszíni vizsgálatok eredményeire építenek. A Bizottság ezt elismeri a tagállamok számára megfogalmazott új javaslataiban (lásd: a Bizottságnak a 67. bekezdésre adott válasza). A Bizottság ezekkel a javaslatokkal olyan új feltételeket határozott meg, amelyek mellett kész a pénzügyi korrekciók összegét arra a hibaarányra korlátozni, amelyet a tagállam feltárt és kontroll-statisztikáiban bejelentett.

A KIFIZETŐ ÜGYNÖKSÉG IGAZGATÓJÁNAK MEGBÍZHATÓSÁGI NYILATKOZATA – POZITÍV, DE MÉG NEM KELLŐEN MEGALAPOZOTT FEJLEMÉNY

39. A 2007-es pénzügyi évvel kezdődően minden kifizető ügynökség igazgatója köteles megbízhatósági nyilatkozatot [16] benyújtani a Bizottságnak, amelyben kijelenti, hogy a beszámoló valódi, teljes és pontos képet ad az adott pénzügyi év kiadásairól és bevételeiről, és hogy a működő rendszer ésszerű bizonyosságot nyújt az alapul szolgáló tranzakciók jogszerűségéről és szabályszerűségéről.

40. Ezenkívül a 2008-as pénzügyi év óta a kifizető ügynökségek igazgatóinak azt is ismertetniük kell, hogy milyen alapon készült a megbízhatósági nyilatkozat, vagyis fel kell sorolniuk a felhasznált dokumentumokat, és összefoglalót kell adniuk az elvégzett munkáról. A nyilatkozat megalapozásához többek között a kontrollstatisztika elemzését is felhasználják.

41. A Számvevőszék pozitív fejleményként értékeli a megbízhatósági nyilatkozat bevezetését, mivel ez növeli a mezőgazdasági kiadások megfelelő irányításával kapcsolatos elszámoltathatóságot és felelősségvállalást. Az azonban, hogy a nyilatkozatot a Bizottság mennyiben tudja felhasználni bizonyosság szerzésére, a nyilatkozat kidolgozási módszereitől függ.

42. A 2008-as pénzügyi évet illetően a Számvevőszék úgy találta, hogy hiányos kidolgozása miatt a Bizottság csak korlátozott bizonyosságot nyerhet a nyilatkozatból. Hogy a korlátozott bizonyosság kapcsán pontosan miről van szó, azt az alábbi bekezdésekben fejtjük ki.

43. A 4. iránymutatás [17] 2008-as felülvizsgálatát első ízben a Mezőgazdasági alapok bizottságának 2008. júliusi ülésén vitatták meg, ám a kifizető ügynökség igazgatóinak azt már csak azok 2008. decemberi ülésén – vagyis a pénzügyi év lezárását követően, kevesebb mint két hónappal a beszámoló benyújtási határideje előtt – mutatták be. Az iránymutatás tehát később vált hozzáférhetővé, mintsem még tekintetbe lehetett volna venni a 2008-as pénzügyi év vonatkozásában. Ennél is lényegesebb, hogy az iránymutatás nem részletezte, mely kontroll-statisztikák tekintendők a leglényegesebbnek, és milyen típusú elemzésre van szükség.

44. Alaki szempontból a Számvevőszék észrevételezi, hogy a legtöbb megvizsgált esetben a megbízhatósági nyilatkozathoz nem mellékeltek összefoglalót az annak alátámasztására elvégzett ellenőrzésekről (EL, PT), illetve nem mellékelték a kontrollstatisztikák mennyiségi elemzését sem (DK, DE, EL, FR, NL, PT).

45. Más szóval a Számvevőszék azt állapította meg, hogy a megbízhatósági nyilatkozatok kidolgozásánál legtöbbször felhasználták ugyan a belsőkontroll-rendszer különböző elemeit, ám nem alkalmaztak olyan megbízhatósági modellt, amely szisztematikus módon biztosította volna valamennyi kontrollmechanizmus és akkreditációs kritérium figyelembevételét. Ha a kifizető ügynökségek igazgatói ilyen modellt alkalmaznának, akkor nyilatkozatuk erősebb alátámasztást nyerne.

46. Azt, hogy milyen következményekkel jár egy ilyen megbízhatósági modell hiánya, jól mutatja, hogy egyes esetekben a megbízhatósági nyilatkozat alapjául a kifizető ügynökség különböző részlegeinek vezetői által kiadott "alnyilatkozatok" szolgálnak, ez utóbbiak pedig lényegében nem alapulnak máson, mint az adott részlegvezető megítélésén, és nem is támasztja alá őket egyéb olyan bizonyíték (pl. ellenőrző lista), amely világossá tenné, hogy milyen alapon dolgozták ki őket (EL, ES). Egy tagállamban (ES) "alnyilatkozatot" sem adtak ki olyan alapvető funkciókra vonatkozóan, mint például a kifizetések végrehajtása.

47. A kifizető ügynökségek igazgatói a megbízhatósági nyilatkozathoz mellékelt dokumentumlistán ugyan rendszeresen feltüntették a kontroll-statisztikák – és különösen a hibaarányok – elemzését, a tagállamokban tett számvevőszéki vizsgálatok tanúsága szerint ez mégis vagy hiányzott (EL, ES, NL, PL), vagy nem volt megfelelő (DE, FR, IT), vagy nem volt teljes (PT, UK).

48. Ezen túlmenően, amikor a Számvevőszék ellenőrei részben újra kiszámítottak egyes hibaarányokat, az derült ki, hogy bizonyos esetekben azok meghaladták a 2%-ot, márpedig a Bizottság meghatározása szerint ez az a küszöbérték, amely felett fontolóra kell venni, hogy a megbízhatósági nyilatkozathoz fenntartást csatoljanak (EL, ES – Extramadura, IT, PT). Ismereteink szerint az érintett kifizető ügynökségek igazgatói nem elemezték ezt a tényállást.

49. Végül elmondandó, hogy amikor a Számvevőszék vagy maguk az igazoló szervek áttekintették a kontrollstatisztikákat, három kifizető ügynökség megfelelő táblázataiban olyan hiányosságokra derült fény, amelyek megkérdőjelezhetővé teszik e statisztikák megbízhatóságát (DK, EL, UK).

AZ IGAZOLÓ SZERVEK VÉLEMÉNYE A MEGBÍZHATÓSÁGI NYILATKOZATRÓL KORLÁTOZOTT ÉRTÉKŰ

50. A 2007-es pénzügyi év óta az igazoló szerveknek arról is külön véleményt kell megfogalmazniuk, hogy a megbízhatósági nyilatkozat megfelel-e a vonatkozó szabályozási keret előírásainak. A Bizottság a 7. iránymutatása révén nyújtott segítséget ehhez a munkához; ez többek között előírja, hogy az igazoló szervek ellenőrizzék, helytállóak-e a megbízhatósági nyilatkozathoz csatolt alátámasztó információk.

51. Igaz ugyan, hogy egyes igazoló szervek külön munkaprogramot dolgoztak ki a megbízhatósági nyilatkozat értékelésére, ám e vélemény alátámasztásához – a beszámolók hitelesítésének keretében amúgy is végzett feladatokon kívül – külön ellenőrzési tevékenységre lényegében nem került sor. Az igazoló szerveknek a megbízhatósági nyilatkozatról adott véleménye ezért korlátozott értékű, hiszen a gyakorlatban pusztán az ellenőrzési igazolás és a megbízhatósági nyilatkozat összevetésén alapul (DK, DE, EL, ES, IT, UK). Egy esetben (FR) az igazoló szerv véleménye nem követte a 7. iránymutatásban adott mintát, és nem utalt arra, hogy értékelték volna, milyen alapon dolgozták ki a megbízhatósági nyilatkozatot.

52. A Számvevőszék megjegyzi még, hogy a kontroll-statisztikák felhasználását korlátozó tényezőket, amelyre e jelentésben már rámutattunk (lásd: 47–49. bekezdés), a kifizető ügynökségek nem említették a megbízhatósági nyilatkozatról adott véleményükben.

II. RÉSZ – A SZABÁLYSZERŰSÉGI ZÁRÓELSZÁMOLÁS

BEVEZETÉS

53. A szabályszerűségi záróelszámolást jelenlegi formájában az 1996-ban életbe lépett reform részeként vezették be. Az 1290/2005/EK rendelet 31. cikkének (1) bekezdése szerint az eljárásnak ebben a szakaszában "a Bizottság a pénzösszegek közösségi finanszírozásból történő kizárásáról dönt, ha úgy találja, hogy a … kiadások teljesítésére nem a közösségi szabályoknak megfelelően … került sor".

54. 1999-től 2008 végéig a Bizottság 29 szabályszerűségi határozatot hozott, s ezek révén összesen 5582 millió EUR összeget zárt ki a közösségi finanszírozásból. Az 1. grafikon mutatja, hogy naptári évenként mekkora összeget zártak ki a finanszírozásból [18].

1. GRAFIKON

A FINANSZÍROZÁSBÓL KIZÁRT ÖSSZEGEK, NAPTÁRI ÉVENKÉNT

+++++ TIFF +++++

ÉSZREVÉTELEK

A BIZOTTSÁG SZABÁLYSZERŰSÉGI ELLENŐRZÉSEI NEM FEDIK LE MEGFELELŐEN A KIADÁSOKAT ÉS A KOCKÁZATOKAT

55. A Bizottság minden évben a mezőgazdasági kiadások teljes spektrumának éves kockázatelemzése alapján jelöli ki, hogy mely intézkedésekre és mely tagállamokra nézve végezzen szabályszerűségi ellenőrzést.

56. Valamely (N) évre vonatkozó kockázatelemzésének elvégzéséhez a Bizottság az N–2. év mezőgazdasági kiadásait több külön "ellenőrzési témára" osztja fel [19]. A 2008-as központi kockázatelemzés (Central Risk Analysis, CRA) során a Bizottság 83 ellenőrzési témát különböztetett meg, amelyekre a meghatározás szerint hasonló irányítási és kontrollrendszer vonatkozik. Mivel a különböző ellenőrzési témák keretében a kiadásokat különböző kifizető ügynökségek teljesítették, az ellenőrzési témák az érintett kifizető ügynökségekhez vannak rendelve, és úgynevezett ellenőrzési téma/kifizető ügynökség párosítást (a továbbiakban: "ellenőrzési terület") alkotnak. A 2008-as központi kockázatelemzéshez a Bizottság 1807 ellenőrzési területet különített el. Ezeket különböző kockázati tényezők jellemzik. A figyelembe vett kockázati tényezők: a pénzügyi jelentőség, valamint egy sor olyan tényező, mint az adott ellenőrzési területre alkalmazandó kontrollrendszerek minősége, vagy az adott kifizető ügynökség jellemzői. A Bizottság e kockázati tényezőket összekapcsolva határozza meg, hogy az egyes ellenőrzési területek milyen mértékben kitettek a kockázatnak, és azt az "összetett kockázati szám" segítségével számszerűsíti. Az egyes ellenőrzési területeket ezután az összetett kockázati szám nagysága szerint állítják csökkenő sorrendbe. A Bizottság e lista alapján határozza meg ellenőrzési prioritásait. Abból, hogy a pénzügyi jelentőség nagy súllyal esik latba a kockázatnak való kitettség számszerűsítésénél, az következik, hogy a nagyobb kiadásokkal járó ellenőrzési területek nagyobb valószínűséggel kerülnek a lista első helyeire, s így valószínűbb, hogy ellenőrzik őket.

57. Ez az eljárásmód azt eredményezi, hogy a Bizottság kisszámú, általa prioritásként kezelt intézkedésre, illetve kifizető ügynökségre vonatkozóan végez szabályszerűségi ellenőrzést. Azt, hogy a Bizottság 2006-ban, 2007-ben és 2008-ban végzett szabályszerűségi ellenőrzései mire terjedtek ki, az 1. táblázat szemlélteti.

58. A táblázat szerint a szabályszerűségi ellenőrzések csak a mezőgazdasági kiadások egy részére terjedtek ki: 2006-ban 44%-ot, 2007-ben 25%-ot, 2008-ban pedig 47%-ot ellenőriztek. E három százalékos érték együtt ugyan többet ad ki 100%-nál, de ez nem jelenti azt, hogy a három éves időszakban minden ellenőrzési terület sorra került volna. A látszólagos ellentmondás abból adódik, hogy a vizsgált időszakban egyes ellenőrzési területeken többször is történt ellenőrzés.

1. TÁBLÁZAT

MELY KIADÁSOKRA TERJEDTEK KI A SZABÁLYSZERŰSÉGI ELLENŐRZÉSEK?

Forrás: A Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Főigazgatóság 2008-as éves tevékenységi jelentésének 92. oldalán megjelent információ ezen a táblázaton alapul.

| Az ellenőrzött kiadásfajták %-ban |

Érintett szakpolitikai terület [1001] | Főbb támogatási rendszerek | 2006 | 2007 | 2008 |

Mezőgazdasági piaci intervenció | Export-visszatérítés, gyümölcs és zöldség, tej és tejtermék, közraktározás, bor | 48% | 32% | 47% [1002] |

Közvetlen támogatások | Egységes támogatási rendszer (SPS), SAPS, termeléstől függő támogatási rendszerek | 50% | 24% | 47% |

Vidékfejlesztés | Agrár-környezetvédelem, hegyvidéki területek, gazdaságok korszerűsítése, diverzifikálás | 16% | 20% | 45% |

| ÁTLAGOSAN | 44% | 25% | 47% |

59. A szabályszerűségi ellenőrzéseket végző Bizottság még egy korlátba ütközik, amikor a közösségi szabályozásnak nem megfelelő kiadásokat ki akarja zárni a finanszírozásból: ez a korlát a rendeletben szereplő "24 hónapos szabály" [20]. A szabály szerint "a finanszírozás elutasítása nem vonatkozhat" olyan kiadásokra, "amelyek több mint huszonnégy hónappal azelőtt merültek fel, hogy a Bizottság a vizsgálatok eredményeit írásban közölte az érintett tagállammal". E szabály célja, hogy bizonyos fokú jogbiztonságot szavatoljon a tagállamok számára. A gyakorlatban ebből az következik, hogy ha a Bizottság 2005. október 15-én közöl ellenőrzési megállapításokat, akkor azok következtében csak 2003. október 15-én vagy azután eszközölt kiadásokat zárhat ki. Ha ugyanez az ellenőrzés ugyanilyen típusú, ám 2003. október 15. előtti szabálytalan kifizetéseket tárna fel, akkor a "24 hónapos szabály" értelmében azokat nem lehetne kizárni.

60. Míg a jogbiztonság jogos célkitűzés, teljes körű ellenőrzésre pedig egy adott időszak alatt nincs mód, ezért a Bizottság által jelenleg végzett ellenőrzések száma és a "24 hónapos szabály" együttesen azt eredményezik, hogy bizonyos kiadási területek esetében, ha végül sor is kerül az ellenőrzésükre, már nincs lehetőség korrekciók kiszabására. Ezt találóan szemlélteti a 3. háttérmagyarázatban leírt eset.

3. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

EGYES SZABÁLYTALAN KIFIZETÉSEKRE NEM TERJEDT KI A SZABÁLYSZERŰSÉGI ZÁRÓELSZÁMOLÁS

A Számvevőszék értékelte a 2006. július 27-i 22. szabályszerűségi határozatban (2006/554/EK) foglalt korrekciós összeget. Ez a kb. 77,1 millió EUR összegű korrekció többek között azt a kockázatot volt hivatott orvosolni, hogy franciaországi vizes területeken olyan parcellákra fizettek ki támogatást, amelyek nem voltak közvetlen támogatásra jogosultak. A korrekció összegét a Franciaországnak 2001 októberében kiküldött értesítést megelőző 24 hónap kiadásai alapján állapították meg. A Bizottság megítélése szerint ugyanilyen jellegű parcellákra már 1999 októbere előtt is történtek szabálytalan kifizetések, ám a "24 hónapos szabály" alkalmazása miatt ez utóbbiakat nem lehetett tekintetbe venni a korrekciós összeg meghatározásánál. Ebben az esetben – amely újabb szemléltető példája a rendszert jellemző hosszú késedelmeknek – a Számvevőszék becslése szerint azon kifizetések összege, amelyekre nem vonatkozhatott korrekció, kb. 100 millió eurót tesz ki.

61. Annak pontos meghatározásához, hogy e szabály alkalmazása miatt a Bizottság összesen mekkora összeget nem tud esetleg a finanszírozásból kizárni, olyan konkrét és kimerítő információkra volna szükség, amelyek nem állnak a Bizottság rendelkezésére. A Számvevőszék elemzése azt mutatja, hogy a szabály által érintett ellenőrzési területek pénzügyi szempontból külön-külön ugyan viszonylag kisebb jelentőségűek, azonban számuk miatt a vonatkozó teljes összeg már nem jelentéktelen. Ezzel kapcsolatban a Számvevőszék arra is rámutat, hogy a bizottsági központi kockázatelemzésben szereplő ellenőrzési területek nagy száma miatt (2008-ban 1 807) nem lehetséges minden terület ésszerű időn belüli ellenőrzése.

A BIZOTTSÁGI KORREKCIÓK NEM A KÖZÖSSÉGNEK OKOZOTT PÉNZÜGYI VESZTESÉG PONTOS BECSLÉSÉN ALAPULNAK

62. A szabályszerűségi korrekciók összegének meghatározását vezérlő általános elveket az 1290/2005/EK rendelet szabja meg: "a Bizottság a kizárásra kerülő pénzösszegeket különösen abból a szempontból vizsgálja meg, hogy mekkora a feltárt meg nem felelés jelentősége. A Bizottság figyelembe veszi a jogsértés természetét és súlyát, továbbá a Közösség által elszenvedett pénzügyi veszteséget" [21]. E szabályok értelmében a Bizottság belátására van bízva, hogy milyen módszerekkel állapítja meg a pénzügyi korrekciók összegét. A szabályszerűségi korrekciók kiszámításánál alkalmazott módszereket a Bizottság egy munkadokumentumban mutatta be [22].

63. A Bizottság munkadokumentumának előírása szerint átalánykorrekciót akkor kell alkalmazni, amikor a másik két módszer egyikének alkalmazása sem lehetséges (lásd: 4. háttérmagyarázat). A Számvevőszék ezért megvizsgálta, milyen korrekciók alkalmazására került sor, amikor a bizottsági munkadokumentum átalánykorrekciót tett lehetővé, illetve olyan külön esetekben, amikor más módszerekkel állapították meg a korrekciót [23]. Ez az elemzés az ellenőrzött időszakban (2007 és 2008) hozott hat szabályszerűségi határozatra vonatkozott [24].

4. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

A PÉNZÜGYI KORREKCIÓK KISZÁMÍTÁSÁNAK BIZOTTSÁGI MÓDSZEREI

A Bizottság három számítási módszert mutat be részletesen:

a) Ha az ellenőrzés által feltárt hiba egy (vagy néhány) konkrét eseten alapszik, a korrekció összege megegyezik a hibás tranzakció értékével.

b) Ha a hibára a tranzakciók reprezentatív mintájának vizsgálata révén derül fény, akkor a korrekció összege a vizsgálati eredmény extrapolálásán alapszik.

c) Ha a két fentebb leírt módszer egyike sem alkalmazható, akkor a kockázat által érintett összegre átalánykorrekciót alkalmaznak.

Az alkalmazott átalánykorrekció szintje (2%, 5%, 10%, 25% vagy több) a feltárt hiányosságok súlyosságától függ, illetve attól, hogy azok valamely fő vagy kiegészítő kontrollmechanizmussal kapcsolatosak-e, és visszatérő jellegűek-e vagy sem [25].

2%-os az átalánykorrekció akkor, ha: | A fő kontrollmechanizmusok kielégítőek, egy vagy több kiegészítő kontrollmechanizmus viszont nem működött. |

5%-os az átalánykorrekció akkor, ha: | Nem minden kontrollmechanizmust működtetnek a szabályok által előírt számban, gyakorisággal vagy mélységben. Ezért a veszteség kockázata a Garanciaalap számára jelentős. |

10%-os az átalánykorrekció akkor, ha: | Egy vagy több kontrollmechanizmust nem alkalmaztak, illetve olyan rosszul vagy olyan ritkán alkalmaztak, hogy azok teljesen eredménytelenek voltak az igényjogosultság meghatározása vagy a szabálytalanság megelőzése terén. Ezért nagy a kockázata, hogy a Garanciaalap nagyarányú veszteséget szenved. |

25%-os az átalánykorrekció akkor, ha: | Egy kontrollrendszer hiányzik, vagy abban súlyos hiányosságokra derül fény, és bizonyítékok vannak a szabálytalanságok széles körű elterjedtségére, illetve arra, hogy nem küzdenek kellően a szabálytalan vagy csalárd gyakorlatok ellen. A Garanciaalap kivételesen nagy veszteségeket kockáztat. |

Magasabb az átalánykorrekció akkor, ha: | A hiányosságok olyan súlyosak, hogy az már a közösségi szabályok megszegését jelenti, ami szabálytalanná teszi az összes kifizetést. |

64. A 2. grafikon tanúsága szerint az elemzett (2007-es és 2008-as) szabályszerűségi határozatok mindegyikének esetében a korrekciók túlnyomó többsége (érték szerint) átalánykorrekció, vagyis ezek korántsem tekinthetők kivételnek. Összességében a hat szabályszerűségi határozatot tekintve – érték szerint – a korrekciók 92%-a átalánykorrekció.

2. GRAFIKON

ÁTALÁNYKORREKCIÓK ÉS MÁS MÓDSZEREK ÖSSZEVETÉSE

+++++ TIFF +++++

65. Hogy leginkább ezt a módszert alkalmazzák, annak a legfontosabb oka az, hogy a Bizottság szabályszerűségi ellenőrzéseinek fő eleme a tagállamok által működtetett rendszerek értékelése. Ezzel az eljárással azonban nem helyeznek elég hangsúlyt arra, hogy pontosabban meghatározzák a rendszerek hiányosságaiból eredő pénzügyi következményeket. Azokban az esetekben, amikor ezek a következmények számszerűsíthetőek és jelentősek, vagyis az esetleges korrekciók nagymértékűek, szükség van elégséges számú ún. tételes ellenőrzés elvégzésére, vagyis a támogatási kifizetés részletes tesztelésére, beleértve a kedvezményezettnél (a helyszínen) végzett támogathatósági ellenőrzést is, amely lehetővé tenné a korrigálandó összeg pontos számszerűsítését (pl. egy statisztikailag érvényes minta extrapolálása útján). Operatív kézikönyvében a Bizottság elismeri ezt a hiányosságot, és indoklásképp a következőket hozza fel: "a záróelszámolási eljárásban az ellenőrnek nemcsak a rendszer hiányosságait kell értékelnie (ami a kontrollmechanizmusok tesztelésével járna), hanem fel kell mérnie a hiányosság pénzügyi hatásait is (ami tételes vizsgálatot jelentene)", ám a gyakorlatban mindez nem lehetséges, mert "egy ésszerű szinten elvégzett tételes vizsgálathoz több erőforrásra volna szükség, mint amennyi rendelkezésünkre áll".

66. Az átalánykorrekciós módszer hátránya az, hogy bár a rendszerhiányosságok megléte csakugyan a szabálytalan kifizetés kockázatára utal, azt viszont már korántsem bizonyítja, hogy valóban történtek szabálytalan kifizetések, azt pedig mégannyira sem, hogy azok együttes összege éppen a kiszabott átalánykorrekcióval egyenlő. Ezért az átalánykorrekciók nem nyújtanak megfelelő alapot a feltárt rendszerhiányosságokból eredő szabálytalan kifizetések összegének pontos meghatározásához [26]. A szabályszerűségi ellenőrzésekhez készült operatív kézikönyvében a Bizottság elismeri, hogy rendszeralapú megközelítés mellett rendszerint lehetetlen pontosan megbecsülni a nem szabályszerű kifizetések összegét, mivel általában nem figyelhető meg összefüggés a rendszerekben feltárt hiányosságok és a kifizetési hibák között [27]. Ezt a helyzetet a következő példa szemlélteti:

5. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

A BIZOTTSÁGI VIZSGÁLAT HATÓKÖRE

A Bizottság a 28. szabályszerűségi határozatával kizárt a közösségi finanszírozásból egy 55 millió GBP (68 millió EUR) nagyságú összeget, amely az egyesült királyságbeli kifizető ügynökségnek a 2004-es és 2005-ös pénzügyi évben teljesített kifizetéseire vonatkozott. Ez az összeg a bizottsági ellenőrök által feltárt rendszerhiányosságokból eredő, 5%-os átalánykorrekció összege, és a távérzékelő rendszer használatával végzett helyszíni ellenőrzések nem megfelelő minőségéhez kapcsolódott (nem volt megfelelő az utókövetés keretében végrehajtott helyszíni ellenőrzések időzítése, valamint pontatlanul határozták meg a támogatásra jogosult területet).

A Bizottság ugyan ellenőrizte egy sor parcella méretét és támogathatóságát, ám nem vizsgált egyedi kifizetésekből álló reprezentatív mintát, pedig az uniós költségvetésnek okozott veszteség pontos összegét csak úgy számíthatta volna ki pontosan.

Ilyen eljárás hiányában lehetetlen megítélni, hogy az átalánykorrekció megfelelő, elégtelen vagy éppen túlzott volt-e.

67. Ezeket a számvevőszéki észrevételeket az Európai Parlament is hangsúlyozta a 2007-es pénzügyi évre vonatkozó zárszámadási határozatában, amikor a záróelszámolási rendszer egyéb hiányosságai mellett amiatt is sajnálatát fejezte ki, hogy nem lehet megfeleltetni egymásnak a visszatérített összegeket, illetve a szabálytalan kifizetések tényleges összegét [28]. Az Európai Parlament már 2003-ban, a záróelszámolási eljárás reformjáról szóló állásfoglalásában megjegyezte, "hogy érték szerint az összes korrekció kb. 90%-a átalánykorrekció, nem pedig pontos korrekció", és felkérte a Bizottságot, hogy az "a 2004. év vége előtt javasoljon intézkedéseket az átalánykorrekciók alkalmazásának csökkentése végett" [29]. Ilyen intézkedések javaslatára mindmáig nem került sor.

A SZABÁLYSZERŰSÉGI HATÁROZATOKAT KÉSŐN HOZZÁK MEG

68. A záróelszámolási eljárás 1996-os reformja előtt a Számvevőszék több alkalommal is rámutatott az eljárás során tapasztalható hosszú késedelmekre. Ezért a Számvevőszék már a közös agrárpolitika finanszírozásáról szóló 729/70/EGK tanácsi rendelet reformjáról szóló 5/94. sz. véleményében leszögezte, hogy az elfogadhatatlan késedelmek elkerülése végett a záróelszámolási eljárás minden szakaszában pontos határidőket kell megszabni. Ezt a javaslatot a rendelet módosított változatában végül nem fogadták el.

69. A Bizottság ennek ellenére belső, indikatív célt tűzött ki magának arra nézve, hogy mikorra kell a szabályszerűségi záróelszámolási eljárást teljesen befejezni. Ennek értelmében az egész eljárásnak az ellenőrzés elvégzése utáni 450 napon belül kell lezajlania (egyeztetés nélkül), illetve 645 napon belül, ha a tagállam igényt tart egyeztetésre. Az előírt eljárás különböző szakaszait a 6. háttérmagyarázatban mutatjuk be.

6. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

INDIKATÍV BELSŐ HATÁRIDŐK A SZABÁLYSZERŰSÉGI ZÁRÓELSZÁMOLÁSI ELJÁRÁSBAN

Forrás: A Bizottság Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Főigazgatósága: Tájékoztató – The clearance of accounts procedure ("A záróelszámolási eljárás", http://ec.europa.eu/agriculture/publi/fact/clear/clear_en.pdf).

A szakasz | Ellenőrzés a tagállamban | |

B szakasz | Beszámolás az ellenőrzési megállapításokról | A + 60 nap |

C szakasz | Levél küldése a tagállamnak a megállapításokról | B + 30 nap |

D szakasz | A tagállam válasza | C + 60 nap |

E szakasz | A válasz lefordítása és áttanulmányozása | D + 90 nap |

F szakasz | Kétoldalú ülés a vitás kérdések tisztázására | E + 45 nap |

G szakasz | Levél a kétoldalú ülés eredményeiről | F + 15 nap |

H szakasz | A tagállam válasza a levélben foglalt következtetésekre, annak bizottsági lefordítása és áttanulmányozása | G + 105 nap |

I szakasz | Végkövetkeztetés-tervezet | H + 45 nap |

Hány nap telt el az ellenőrzés óta (egyeztetés nélkül) | 450 nap |

J szakasz | A tagállam egyeztetést kér | I + 30 nap |

K szakasz | Az egyeztető testület jelentése | J + 120 nap |

L szakasz | A Bizottság véglegesálláspont-tervezete | K + 45 nap |

Hány nap telt el az ellenőrzés óta (egyeztetéssel) | 645 nap |

A szabályszerűségi határozatok javasolt gyakorisága | évente kétszer vagy háromszor |

70. A 2007-ben és 2008-ban hozott hat szabályszerűségi határozat alapján a Számvevőszék felmérte, hogy ténylegesen mennyi időre van szükség a végkövetkeztetés-tervezet (I szakasz – egyeztetés nélküli eljárás) vagy a véglegesálláspont-tervezet (L szakasz – egyeztetéses eljárás) kidolgozásához. Az eredményeket a 3. grafikon mutatja.

71. Az elemzés szerint a korrekciókhoz szükséges idő mind az egyeztetés nélküli, mind az egyeztetéses eljárásban általában jelentősen meghaladta a Bizottság belső, indikatív határidejét. Sok esetben ez azért történt így, mert a Bizottság kénytelen volt további ellenőrzéseket végezni az érintett tagállamban, hogy teljesebb képet kaphasson a kontrollrendszerek hiányosságainak nagyságáról és súlyosságáról.

3. GRAFIKON

A SZABÁLYSZERŰSÉGI ELJÁRÁSHOZ SZÜKSÉGES IDŐ

+++++ TIFF +++++

72. Ha a tagállamok egyeztetést kérnek, az eljárás természetesen hosszabbra nyúlik. Az Európai Parlament 2003-as, az eljárás reformjáról szóló határozata szerint: "sajnálatát fejezi ki, hogy az egyeztető eljárás nem csökkenti a Bíróság elé terjesztett ügyek számát. Úgy véli, hogy az egyeztető eljárás a gyakorlatban nem az álláspontok egyeztetését célozza, sokkal inkább további alkalmat ad a tagállamoknak a fellebbezésre és a Bizottság munkájának az ellenőrzésére, és ösztönzőként is hat a Bizottságra, hogy minél jobban teljesítsen. A Parlament kétli, hogy ez indokolná az egyeztető eljárás további hosszú távú alkalmazását. Arra kéri a Bizottságot, hogy az egyeztető testülettel karöltve keressen megoldásokat az utóbbi elé terjesztett ügyek szűrésére, és ezáltal számuk csökkentésére" [30].

73. Általánosságban a Számvevőszék a szabályszerűségi záróelszámolási eljárást túl hosszúnak ítélte meg (hiszen az 2–5 évig is eltarthat). 2008 végéig még egyetlen 2001 utáni év záróelszámolása sem fejeződött be.

III. RÉSZ – A ZÁRÓELSZÁMOLÁSI ELJÁRÁS EGÉSZE

BEVEZETÉS

74. Jelentésünk I. és II. részében a jelenlegi záróelszámolási eljárás két szakaszát külön-külön vizsgáltuk meg. Ez a III. rész azt tárgyalja, hogy e két eljárási szakasz együttvéve valóban betölti-e a záróelszámolás szerepét.

ÉSZREVÉTELEK

A JELENLEGI ZÁRÓELSZÁMOLÁSI ELJÁRÁS MENNYIBEN FELEL MEG A KÖLTSÉGVETÉSI RENDELETNEK?

75. Amint e jelentés bevezetőjében már emlékeztettünk rá, a záróelszámolás célja összességében az, hogy a Bizottság végső felelősséget vállalhasson a költségvetés végrehajtásáért abban az esetben, amikor a mezőgazdasági kiadásokat a "megosztott irányítás" keretében a tagállamok hajtják végre. Ennek érdekében a Bizottságra hárul az a feladat, hogy megállapítsa, a kiadásoknak mely része felel meg a hatályos szabályoknak, és terhelheti jogosan az uniós költségvetést, illetve mely része nincs összhangban azokkal, és zárandó ki a közösségi finanszírozásból. Ezt a kérdést a költségvetési rendelet 53. cikkének b) bekezdése és a költségvetési rendelet végrehajtási szabályainak 42. cikke tárgyalja részletesen.

76. A záróelszámolási eljárás tehát annak megállapítását jelenti, hogy melyek azok a kiadási összegek, amelyek a költségvetésből finanszírozhatók. Ehhez szükséges, hogy a Bizottság véglegesen és bizonyosan elismerje, hogy a kiadás egy adott költségvetési évre terhelhető, hogy ezután tájékoztathassa a költségvetési hatóságokat, és vállalhassa a végső felelősséget.

77. Jelenleg a záróelszámolási eljárás két szakasza alapján csak egy éves pénzügyi határozat készül a beszámoló megbízhatóságáról ("a pénzügyi határozat"). Konkrét összegeket a későbbi szabályszerűségi határozatok zárnak ki a finanszírozásból, olyan hivatalos végleges határozat azonban nem születik, amely egy adott pénzügyi évre vonatkozóan állapítaná meg, hogy konkrétan mekkora a költségvetésre terhelhető kiadási összeg. Ilyen jogszerűségi és szabályszerűségi határozat hiányában a szóban forgó év kiadásai nem tekinthetők teljes mértékben elszámolhatónak.

78. A szabályszerűségi határozatok a következők miatt nem ellensúlyozzák teljes mértékben az éves pénzügyi határozat korlátait:

a) szabályszerűségi határozatokat (általában évente hármat) a Bizottság alkalmilag hoz, amikor egy ellenőrzés vagy az ellenőrzések egy csoportja lezárul. Ezek a határozatok nem egy konkrét pénzügyi évhez kapcsolódnak, hanem különböző pénzügyi éveket érintenek. A 2008-ban hozott 29. sz. szabályszerűségi határozatban például olyan korrekciók szerepeltek, amelyek a 2001 és 2007 közötti pénzügyi évekre vonatkoztak;

b) a szabályszerűségi határozatok egészen elévülésig meghozhatók. Ez a gyakorlatban azt jelenti, hogy a 2008 végén folyamatban lévő szabályszerűségi ellenőrzések még a 2002-es pénzügyi évre visszamenőleg is eredményezhettek korrekciókat. Eszerint a 2001-es pénzügyi évet 2008 végén lehetett lezártnak tekinteni. Erről a tényállásról azonban i) az érintetteket nem tájékoztatják hivatalosan bizottsági határozat, sőt még a pénzügyi beszámolóhoz mellékelt megjegyzés révén sem, és ii) a lezárásra csupán jóval a kapcsolódó pénzügyi határozat meghozatala után kerül sor.

79. Ezekre a gondokra a Számvevőszék több ízben rámutatott éves jelentéseiben, és leszögezte, hogy a szabályszerűségi záróelszámolás visszamenőleges és többéves jellege eredendő korlátokat jelent az elszámolási rendszerben [31]. 2007-ben a Számvevőszék arról számolt be, hogy "a megfelelőségi [szabályszerűségi] határozatok nem azokra a kifizetésekre vonatkoztak, amelyekben a végső kedvezményezettek a határozat meghozatalának évében részesültek, hanem rendszerint több év kiadásaira, és sokszor többéves késéssel hozták meg őket. 2006 végéig még egyetlen 1998 utáni év megfelelőségi [szabályszerűségi] elszámolása sem zárult le" [32]; 2008 végén pedig a 2001 utáni évekre vonatkozóan volt hasonló a helyzet.

80. Ezt a témát a 2003-as pénzügyi év záróelszámolási eljárásáról szóló határozatában az Európai Parlament is felvetette: ebben "felkéri a Bizottságot, hogy tájékoztassa a zárszámadást elfogadó hatóságot az adott pénzügyi év lezárásáról, és az arra az évre vonatkozó pénzügyi korrekciókat az EMOGA-ról szóló következő évi pénzügyi jelentésben tüntesse fel tagállamonként és ágazatonként" [33]. Az ellenőrzés időpontjáig e felkérésre nem született válasz. A Bizottság azonban vállalta, hogy a 2010-ben megjelenő 2009-es éves beszámolóban további információkat bocsát rendelkezésre.

81. A Számvevőszék megítélése szerint a jelenlegi záróelszámolási eljárás sem a véglegesen elfogadott összeget tartalmazó külön határozat formájában, sem a pénzügyi kimutatásokban megjelentetett külön tájékoztatás formájában nem ad hivatalos és végleges elismerést az adott költségvetési év terhére írható kiadásokról. Ezt a véleményét a Számvevőszék ismétlődően kifejtette a zárszámadást elfogadó hatóságnak címzett éves jelentéseiben. Emiatt az eljárás nem biztosítja, hogy – a költségvetési rendelet előírásai szerint – egyértelműen meg lehessen határozni azt, hogy az egyes pénzügyi évekre mely kiadások terhelhetők (lásd: 2. bekezdés).

82. E tekintetben a Számvevőszék emlékeztet arra, hogy a reformról szóló 1994-es véleményében "ismételten elkötelezi magát azon elv mellett, hogy egyetlen éves EMOGA-Garancia záróelszámolási határozat szülessen, amint azt első változatában a 729/70/EGK rendelet is megkövetelte", továbbá úgy véli, hogy "ebben az összefüggésben a Bizottság javaslata kompromisszumos megoldásnak tűnik, hiszen számba veszi ugyan a záróelszámolási eljárásban megfigyelt hiányosságokat, ám azokat nem orvosolja teljes mértékben".

A JELENLEGI HELYZET KÖVETKEZMÉNYEI

A PÉNZÜGYI KIMUTATÁSOKAT ÉRINTŐ KÖVETKEZMÉNYEK

83. A pénzügyi beszámoló Európai Parlament és Tanács előtti bemutatására az éves pénzügyi záróelszámolási határozatot követően, de még a szabályszerűségi határozatok meghozatala előtt kerül sor. Ezért a pénzügyi beszámoló még nem tükrözi a nem szabályszerű kiadások finanszírozásból való kizárását.

84. Erre vonatkozóan a Számvevőszék éves jelentéseiben többször is megjegyezte, hogy "az éves beszámolóhoz fűzött magyarázó jegyzetek ugyan tájékoztatnak arról, hogy egyes tranzakciókat később a Bizottság részlegei vagy a tagállamok valószínűleg helyesbíteni fognak, az viszont továbbra sem szerepel a jegyzetekben, hogy mely kiadási összegek és területek képezhetik további felülvizsgálat és záróelszámolási eljárások tárgyát" [34]. A 2008-as évet példaként említve, a pénzügyi kimutatásokhoz fűzött megjegyzések szerint a Bizottság úgy döntött, hogy (szabályszerűségi határozatok révén) 859 millió eurót [35] fizettet vissza a tagállamokkal. Ez az összeg korábbi években lekönyvelt kiadásokra vonatkozik, arról azonban nem áll rendelkezésre információ, hogy mely évekről, mely tagállamokról, illetve mely intézkedésekről van szó.

85. A Bizottság azzal igyekezett enyhíteni ezt a bizonytalanságot, hogy a beszámolókhoz fűzött megjegyzésekben – a megelőző évek finanszírozásból kizárt összegeinek átlagán alapuló – becslést adott meg arra nézve, hogy az elkövetkező években mekkora összegeket fognak kizárni a finanszírozásból. Noha az ilyen becslés valóban kiegészítő információval szolgál a pénzügyi kimutatások felhasználóinak, a becslés a jövőbeni korrekciókra vonatkozóan nem tekinthető megbízható mutatónak, sem az összeg tekintetében, sem arra nézve, hogy mely kiadási területet érintik majd korrekciók. Ha ismét a 2008-as évet vesszük példának: a pénzügyi kimutatásokhoz fűzött megjegyzés szerint a Bizottság úgy becsüli, hogy a 2001–2008 közötti időszakban felmerült kiadásokból, későbbi szabályszerűségi határozatok útján, körülbelül 1,7 milliárd eurót fizettet majd vissza a tagállamokkal [36].

A ZÁRSZÁMADÁSI ELJÁRÁST ÉRINTŐ KÖVETKEZMÉNYEK

86. A zárszámadás a felhatalmazott hatóság – azaz az Európai Parlament – határozata, amely mentesíti a végrehajtó testületet, azaz a Bizottságot a költségvetési irányítással kapcsolatos további kötelezettségei alól, és ezzel a költségvetés véglegesen lezártnak tekinthető.

87. A zárszámadási határozat csupán végpontja annak az eljárásnak, amely a kérdéses költségvetés végrehajtását követő évben kezdődik, és általában a rá következő év május 15-ig fejeződik be. A Tanács ajánlását követően a Parlament megvizsgálja az EK-Szerződés 275. cikkében (a Lisszaboni Szerződés 318. cikke) említett pénzügyi kimutatásokat, a Számvevőszék éves jelentését és vonatkozó különjelentéseit, valamint az EK-Szerződés 248. cikkében (a Lisszaboni Szerződés 287. cikke) említett számvevőszéki megbízhatósági nyilatkozatot.

88. A jelenlegi záróelszámolási eljárásban a zárszámadási eljárás főbb szereplői, azaz az Európai Parlament és a Tanács kénytelenek hiányos információkat tartalmazó pénzügyi kimutatásokat vizsgálni, majd a Bizottságot úgy felmenteni a költségvetési irányítási felelősség alól, hogy közben a szóban forgó kiadás még nem végleges, és később – a Bizottság szabályszerűségi határozatai alapján – még annak módosítására vagy korrekciójára kerül sor. Az Európai Parlament már korábban kifejtette véleményét e helyzettel kapcsolatban (lásd: 80. bekezdés). A Tanács is utalt a kérdésre, a 2004-es pénzügyi év bizottsági pénzgazdálkodására vonatkozó zárszámadási határozatról adott ajánlásában. A Tanács ebben "felhívja a Bizottságot, hogy külön tüntesse fel a főigazgató nyilatkozatában az ellenőrzött és a további ellenőrzés tárgyát képező kiadásokat" [37].

A ZÁRÓELSZÁMOLÁS SZEREPE A KÖZÖSSÉG PÉNZÜGYI ÉRDEKEINEK VÉDELMÉBEN

89. Bár a szabálytalan kifizetések kizárása a finanszírozásból védelmet nyújt annyiban, hogy megóv a nem az uniós költségvetést terhelő kiadásoktól, a Bizottság maga is rámutat, hogy a szabályszerűségi záróelszámolás nem olyan mechanizmus, amelynek célja a szabálytalan kifizetések "visszafizettetése" a kedvezményezettekkel, és inkább azt emeli ki, hogy a korrekciók "erős ösztönzőt jelentenek a tagállamok számára, hogy irányítási és ellenőrzési rendszereiket fejlesszék" [38]. Ennek ellenére az Európai Bizottság 2008-as pénzügyi kimutatásaiban a szabályszerűségi záróelszámolás címén szereplő 859 millió EUR a "jogosulatlan kifizetések visszafizettetése" című fejezetében található.

90. Ezzel kapcsolatban a Számvevőszék arra mutat rá, hogy a szabályszerűségi határozatok – bizonyos mértékben – vitathatatlanul védik az Unió pénzügyi érdekeit. Az a tény azonban, hogy a pénzügyi korrekciókat kizárják a tagállamoknak később visszatérített összegekből, az alábbi következményekkel jár:

a) a pénzügyi korrekciók nem a szabálytalan kifizetésekben részesülő termelőket, illetve gazdálkodókat, hanem nagyrészt a tagállami adófizetőket terhelik;

b) az esetek nagy többségében azoknak nincs közvetlen megelőző hatása vagy visszatartó ereje a szabálytalan kifizetésekben részesülő kedvezményezettekre, hiszen a finanszírozásból való kizárások nem vonatkoztathatók egy-egy külön esetre, illetve nem azokhoz kapcsolódóan fizettethetők vissza.

91. A Számvevőszék megállapítja, hogy mivel (az értéket alapul véve) a korrekciók túlnyomó része átalányalapú (lásd: 64. bekezdés), ezért nem egy-egy (a szabályoknak nem megfelelő) kiadási tételt zárnak ki a finanszírozásból, hanem inkább a tagállamok által bevezetett ellenőrzések és eljárások hiányosságait szankcionálják. A mechanizmus, amelynek során a megállapított összegeket a finanszírozásból kizárják, úgy működik, hogy az összegeket a tagállamoknak járó jövőbeni bizottsági kifizetésekből vonják le. Ebből adódóan a záróelszámolási határozatokat egyre inkább a tagállami hivatalok szankcionálásának, nem pedig a szabálytalan kifizetésekre vonatkozó korrekcióknak tekintik.

KÖVETKEZTETÉSEK ÉS AJÁNLÁSOK

KÖVETKEZTETÉSEK

A PÉNZÜGYI ZÁRÓELSZÁMOLÁS

92. Az éves pénzügyi záróelszámolás kezdetben csak a beszámoló megbízhatóságára vonatkozott, de újabban már a tranzakciók jogszerűségének és szabályszerűségének egyes szempontjaira is kiterjed.

93. A beszámoló megbízhatóságával kapcsolatban a Számvevőszék azt állapította meg, hogy – a 21–24. fejezetben leírtak szerint – az igazoló szervek vizsgálatainak szintje meglehetősen ingadozó volt, és ez egyes esetekben rontotta az igazolások minőségét. A megállapított hiányosságok ellenére a Számvevőszék arra a következtetésre jutott, hogy azok hatása nem volt olyan mértékű, hogy módosítsa a Bizottságnak az érintett kifizetési ügynökségek beszámolóira vonatkozó határozatát (azaz, hogy elfogadja-e azokat, vagy későbbre halasztja az elfogadást). A Számvevőszék ennek alapján azt állapítja meg, hogy a záróelszámolási eljárás a beszámolók megbízhatóságát tekintve ésszerű bizonyosságot és elegendő információt nyújt a Bizottságnak az éves pénzügyi záróelszámolási határozat meghozatalához.

94. Az alapul szolgáló tranzakciók jogszerűségével és a szabályszerűségével kapcsolatos bizonyosság azon elemeit tekintve, amelyeket újonnan írnak elő az igazoló szervek és a kifizető ügynökség igazgatóinak, a Számvevőszék rámutatott, hogy – a 25–52. bekezdésben felsorolt okok miatt – ezen elemek bizonyossági célokra történő felhasználása mindeddig korlátozott maradt. Különösen a belsőkontroll-eljárások tesztelése tért el jelentősen az egyes vizsgált igazoló szervek között, és elvégzett ellenőrzéseik általában véve nem támasztották alá elégséges módon azt, hogy a kifizető ügynökségek belsőkontroll-eljárásai kielégítően működtek. A kifizető ügynökségek igazgatóinak megbízhatósági nyilatkozatai is csak akkor nyújthatnak bizonyosságot az alapul szolgáló tranzakciók jogszerűségével és szabályszerűségével kapcsolatban, ha van ésszerű bizonyosság arra nézve, hogy a kontrollstatisztikák megbízhatóak – jelenleg azonban ez még nincs így. A megbízhatósági nyilatkozatról az igazoló szervek által kibocsátott vélemény hasznossága jelenleg még nem egyértelmű.

A SZABÁLYSZERŰSÉGI ZÁRÓELSZÁMOLÁS

95. 1999-től 2008 év végéig a tagállamok összesen 5582 millió eurót fizettek vissza a Bizottságnak annak szabályszerűségi határozatai folytán. Ennek ellenére a szabályszerűségi záróelszámolás végrehajtásában továbbra is jelentős hiányosságok nehezítik a cél elérését, ti. hogy a közösségi finanszírozásból kizárják a szabálytalan kifizetéseket.

96. A szabályszerűségi ellenőrzésekre fordítható bizottsági források korlátozzák a mezőgazdasági kiadásokra vonatkozóan végezhető ellenőrzések számát, és ez a "24 hónapos szabály" alkalmazásával együtt oda vezet, hogy a szabálytalan kifizetések megállapítása lehetséges ugyan, de azok kizárására a közösségi finanszírozásból nincs mód.

97. Amint azt a Számvevőszék már korábban is megjegyezte, a bizottsági rendszerellenőrzés megléte nem zárja ki, hogy megfelelő mintavételi módszert alkalmazva meghatározzák a szabálytalan kiadások pénzügyi hatását. A megfelelő módszer azt jelenti, hogy annak ki kell terjednie a végső kedvezményezetteknek történő kifizetések jogszerűségének és szabályszerűségének a vizsgálatára is. Mivel a Bizottság ellenőrzési megközelítését a rendelkezésére álló forrásokhoz igazította, nem kerül sor elegendő tételes ellenőrzésre, és – ebből következően – általánosan elterjedt az átalánykorrekciók alkalmazása. Az átalánykorrekciók nem teszik lehetővé, hogy egyértelműen megfeleltethetőek legyenek egyrészt a tagállamoktól szabályszerűségi határozatok alapján visszatérített összegek, másrészt azon szabálytalanul kifizetett összegek, amelyeket a visszafizettetéseknek kompenzálniuk kellene.

98. Az Európai Parlament a záróelszámolási eljárás reformjáról szóló állásfoglalásában kiemelte, hogy az eljárást annak érdekében alakították át 1996 ban, hogy orvosolják a záróelszámolási határozatokat érintő hosszú késedelmeket. A szabályszerűségi határozatok meghozatalára és az eljárás lefolytatására szánt idő azonban még mindig túlságosan hosszú. A szabályszerűségi eljárás hosszúsága miatt 2008 végén a 2001 utáni évekre vonatkozóan még egyetlen záróelszámolási eljárás sem volt befejezve.

A ZÁRÓELSZÁMOLÁSI ELJÁRÁS EGÉSZE

99. A záróelszámolási eljárás 1996-os reformja két szakaszból álló eljárást vezetett be: a bizottsági pénzügyi határozat egy évre vonatkozik, míg a szabályszerűségi határozatok több évet ölelnek fel, és nem kapcsolódnak többé egy adott pénzügyi évhez.

100. A záróelszámolási eljárás révén a Bizottság nem hoz olyan hivatalos végleges határozatot, amelyben az adott pénzügyi évre vonatkozóan elismerné, hogy mely kiadási összeg írható a költségvetés terhére, noha azt a költségvetési rendelet előírja. A jogszerűségről és a szabályszerűségről szóló határozat hiányában a szóban forgó év kiadásai zárszámadáskor nem tekinthetők teljes mértékben elszámolhatónak.

101. A pénzügyi kimutatásokat a pénzügyi záróelszámolás után, de még a szabálytalan kiadások finanszírozásból való kizárása előtt mutatják be a Parlamentnek és a Tanácsnak. A Parlament azáltal, hogy elfogadja a zárszámadást, felmenti a Bizottságot a végrehajtás felelőssége alól. Ezzel a Parlament olyan műveletekre vonatkozó adatokról nyilvánít véleményt, amelyekre nézve a Bizottság még nem vállalt felelősséget, és amelyeket ezért a későbbiekben minden valószínűség szerint módosítani fognak.

102. Annak, hogy a Bizottság szabályszerűségi határozatok révén korrekciókat – (az értéket alapul véve) az esetek többségében átalánykorrekciókat – rendel el, az a kockázata, hogy a kizárt összegeket a tagállamok nem tekintik egyértelműen és vitathatatlanul megállapított összegeknek. Ebből adódóan, habár az 1996-os reform a megelőzés és korrekciós mechanizmusok, nem pedig a büntetés filozófiáját szorgalmazta, a pénzügyi korrekciók inkább tekinthetők – vitatható – szankciónak [39] semmint a szabálytalan kifizetések visszafizettetésének.

103. A szabályszerűségi határozatok nem közvetlenül kapcsolódnak a kedvezményezettek szabálytalan kifizetéseihez, és ezért nem közvetlenül ezt a szabálytalan kiadást zárják ki a közösségi finanszírozásból. A határozatokban szereplő pénzügyi korrekciók költségét valójában a tagállamok, nem pedig a szabálytalanul kifizetett támogatás kedvezményezettjei fedezik.

AJÁNLÁSOK

104. A Számvevőszék javasolja a teljes záróelszámolási eljárás felülvizsgálatát, különös tekintettel a következők orvoslására:

a) Ahelyett, hogy időről időre iránymutatásokkal módosítják a záróelszámolási eljárás különböző szakaszaiban, illetve a teljes eljárás során elérendő célokat, valamint a különböző résztvevők szerepét és feladatait, azokat határozzák meg világosabban maguk a vonatkozó rendeletek. Ez elősegítheti a kifizető ügynökségek szerepének "stabilabbá" tételét.

b) Az a) pontban javasolt felülvizsgálat egyik fontos elemeként jelöljenek ki határidőket az eljárás valamennyi szakaszára, különösen a Bizottság számára az egy adott pénzügyi évre vonatkozó végleges határozat meghozatalához.

c) A szabályszerűségi záróelszámolási eljárás végén a Bizottság ismerje el az adott pénzügyi év beszámolójára terhelhető kiadás összegét, és ennek megfelelően adjon tájékoztatást a zárszámadást elfogadó hatóságoknak.

d) A pénzügyi kimutatások felhasználóinak szóló jelenlegi tájékoztatás javítása érdekében a kimutatások minden tagállamra vonatkozóan határozzák meg, hogy költségvetési területenként és költségvetési évenként mely összegek képezhetik további ellenőrzés tárgyát.

e) Szülessenek megoldások a korábbi reformok ellenére hosszú ideje fennálló és jelenleg is érvényes kritikákra: ezek között szerepelnek az eljárás lefolytatásához szükséges túlságosan hosszú határidők, az eljárás különválása az éves pénzügyi kimutatásoktól (lásd: fentebbi c) és d) pont), valamint az átalánykorrekciók túlságosan gyakori alkalmazása. Ami ez utóbbit illeti, a Bizottság fontolja meg a statisztikailag érvényes minták kiterjedtebb alkalmazását azokban az esetekben, amikor jelentős rendszerhiányosságokat tárnak fel. Ez a megközelítés vitathatatlanul megalapozott és arányos kapcsolatot teremtene a hibáknak a beszámolókra gyakorolt pénzügyi hatása és a Bizottság által előírt korrekciók között. A Bizottság ezért vizsgálja meg, hogy milyen különböző módokon érhető el ez a célkitűzés, figyelembe véve a vonatkozó kontrollok költség-haszon vonzatát is.

f) A Bizottság azon jogköre, hogy a kontrollokban tapasztalt hiányosságok miatt szankcionálhatja az egyes tagállamokat, és amelyet jelenleg a szabályszerűségi határozatok révén alkalmaz, váljon el az – ettől eltérő jellegű – záróelszámolási eljárástól.

g) Végezetül: a Számvevőszék szerint a beszámolók megbízhatóságát tekintve a záróelszámolási eljárást hatékonyabbá tenné, ha az igazoló szervek munkáját a Bizottság – elsősorban konkrét helyszíni ellenőrzések révén – folyamatosan felügyelné.

Ezt a jelentést Michel CRETIN számvevőszéki tag elnökletével az I. kamara a 2010. július 21-i ülésén, Luxembourgban fogadta el.

A Számvevőszék nevében

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

elnök

[1] A 2002. június 25-i 1605/2002/EK, Euratom tanácsi rendelet az Európai Közösségek általános költségvetésére alkalmazandó költségvetési rendeletről (HL L 248., 2002.9.16., 1. o.).

[2] A 2002. december 23-i 2342/2002/EK, Euratom bizottsági rendelet az Európai Közösségek általános költségvetésére alkalmazandó költségvetési rendeletről szóló 1605/2002/EK, Euratom tanácsi rendelet végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról (HL L 357., 2002.12.31., 1. o.).

[3] Hasonlóképpen, az 1290/2005/EK tanácsi rendelet preambulumának (24) bekezdése emlékeztet arra, hogy "a Bizottság, amely a Szerződés 211. cikkével összhangban felel a közösségi jogszabályok hatékony alkalmazásáért, határozzon abban a kérdésben, hogy a tagállamok kiadásai megfelelnek-e a közösségi jogszabályoknak vagy sem" (HL L 209., 2005.8.11., 1. o.).

[4] 25/82. sz. különjelentés az EMOGA Garanciarészlegének záróelszámolásáról (HL C 313., 1982.11.29.).

[5] Az 1290/2005/EK rendelet a közös agrárpolitika finanszírozásáról és a 885/2006/EK bizottsági végrehajtási rendelet (HL L 171., 2006.6.23., 90. o.) a kifizető ügynökségek és más [szervek] akkreditációjára és az EMGA és az EMVA [záróelszámolására] vonatkozó részletes szabályok megállapításáról.

[6] Azokban a tagállamokban, ahol több akkreditált kifizető ügynökség van, az ellenőrzés az ügynökségek közül csak egyre terjedt ki, és magában foglalta a megfelelő igazoló szerv ellenőrzését is. Ez volt a helyzet Németország (Szász-Anhalt), Spanyolország (Extremadura), Franciaország (AUP), Olaszország (AGEA), Lengyelország (ARiMR) és az Egyesült Királyság (RPA) esetében.

[7] A 2008. május 26-i 485/2008/EK tanácsi rendelet az Európai Mezőgazdasági Garanciaalap finanszírozási rendszerébe tartozó ügyletek tagállamok által végzett vizsgálatáról (HL L 143., 2008.6.3., 1. o.).

[8] Az EMGA és az EMVA vonatkozásában a pénzügyi év október 16-tól a következő év október 15-ig tart.

[9] Dánia esetében különösen nagy mértékben támaszkodtak a belső ellenőrzési osztály munkájára: az igazoló szerv csak a kiadások tételes ellenőrzésével és az informatikai rendszerbiztonsággal foglalkozott közvetlenül, míg minden más tekintetben a belső ellenőrzési osztály munkájára és következtetéseire hagyatkozott, így pl. a belsőkontroll-rendszer értékelése, a követelések nyilvántartásának tesztelése és a kontrollstatisztikák validálása terén. A belső ellenőrzési osztály ráadásul szerepet játszott az igazoló szerv kiválasztásában is: a kifizető ügynökség végül éppen a belső ellenőrzési osztály javaslatára kötött szerződést azzal.

[10] Az igazoló szervek munkájára vonatkozó főbb előírásokat a 3. bizottsági iránymutatás ("Ellenőrzési stratégia") tartalmazza, amely részletesen eligazít a mintavételi módszerek között, és leírja, hogy a tesztelésnek milyen fő elemekre kell elsősorban kiterjednie.

[11] Az 1782/2003/EK rendelet 43. cikke szerint "a mezőgazdasági termelő a referenciaösszeg és az összes olyan hektárszám hároméves átlagának hányadosaként kiszámított támogatási jogosultságot szerez hektáronként, amely alapján a bázisidőszakban… közvetlen kifizetésekre volt jogosult" (HL L 270., 2003.10.21., 1. o.).

[12] A Bizottság az 1290/2005/EK rendelet 32. és 33. cikkében, az ún. "50-50 szabály" révén hozott létre olyan mechanizmust, amely felosztja az ésszerű határidőn belül be nem hajtott követelések elvesztéséből adódó veszteséget (HL L 209., 2005.8.11., 1. o.).

[13] A 2006. június 21-i 885/2006/EK bizottsági rendelet 5. cikke az 1290/2005/EK tanácsi rendeletnek a kifizető ügynökségek és más testületek akkreditációja és az EMGA és az EMVA számláinak elszámolása tekintetében történő alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról (HL L 171., 2006.6.23., 90. o.).

[14] Fő kontrollmechanizmusoknak a lényegi elemekre, különösen a következőkre irányuló fizikai és adminisztratív ellenőrzéseket nevezzük: az igénylés tárgyának tényleges létezése, a mennyiség, valamint az olyan minőségi feltételek, mint többek között a határidők, a betakarítási előírások és a birtokon tartási időszakok betartása. Ezek egyrészt a helyszínen történő ellenőrzéseket jelentik, másrészt olyan különálló adatokkal való összevetést, mint az ingatlan-nyilvántartás. A kiegészítő kontrollok az igénylések megfelelő feldolgozásához szükséges adminisztratív műveletek, pl. az igénylés-benyújtási határidő betartásának ellenőrzése, az egy tárgyra vonatkozó kettős igénylések kiszűrése, a kockázatelemzés, a szankciók alkalmazása és az eljárások megfelelő felügyelete.

[15] Valamely ellenőrzés újbóli elvégzése nem jelenti azt, hogy az igazoló szervnek egymagában kell elvégeznie azt. Bármely korábban elvégzett ellenőrzés megismétlésénél közre kell működnie a kifizető ügynökség illetékes osztályainak is (felszereléssel).

[16] A megbízhatósági nyilatkozatot ("igazoló nyilatkozat") az 1290/2005/EK rendelet 8. cikke (1) bekezdése c) pontjának iii. alpontja írja elő.

[17] 4. iránymutatás a kifizető ügynökség igazgatója által az 1290/2005/EK tanácsi rendelet 8. cikke (1) bekezdése c) pontjának iii. alpontja szerint benyújtandó igazoló nyilatkozatról.

[18] Ezek az összegek azonban több különböző megelőző pénzügyi évhez tartoznak.

[19] A 2008-as (N) évre vonatkozó központi kockázatelemzés a 2006-os (N–2) pénzügyi év kiadásain alapul.

[1001] A szakpolitikai területek felosztása a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Főigazgatóság tevékenységalapú költségvetés-tervezése ("ABB") különböző szintjeinek felel meg.

[1002] A feltüntetett százalékos érték eltér a Bizottság Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Főigazgatóságának 2008-as éves tevékenységi jelentésében közölt értéktől (54%). Ennek az az oka, hogy a Számvevőszék mind az ellenőrzött, mind a kifizetett összegekre vonatkozóan a bruttó értékeket hasonlította össze, míg a Bizottság az ellenőrzött bruttó összegeket a kifizetett nettó összegekkel vetette össze.

[20] Az 1290/2005/EK rendelet 31. cikke (4) bekezdésének a) albekezdése.

[21] Az 1290/2005/EK rendelet 31. cikkének (2) bekezdése.

[22] Iránymutatás a pénzügyi következmények kiszámításához az EMOGA-Garanciarészleg záróelszámolására vonatkozó határozat kidolgozásánál (VI/5330/97 dokumentum, 1997.12.23.).

[23] Ez a vizsgálat a VI/5330/97 dokumentum II. mellékletében tárgyalt korrekciókon alapul, amely szerint a korrekció kiszámolható átalányalapon vagy más módszerrel.

[24] A 2007. április 18-i (2007/243/EK), a 2007. október 3-i (2007/647/EK), a 2007. december 20-i (2008/68/EK), a 2008. április 19-i (2008/321/EK), a 2008. július 8-i (2008/582/EK) és a 2008. december 8-i (2008/960/EK) bizottsági határozat.

[25] A fő és kiegészítő kontrollmechanizmusok meghatározását lásd: 14. lábjegyzet.

[26] Ennek az észrevételnek az érvényét nem befolyásolja az a tény, hogy a Bíróság megítélése szerint ez a módszer összhangban van a vonatkozó jogi rendelkezésekkel. A Bíróság mind ez idáig nem kérdőjelezte meg az átalánykorrekciós módszert magát, csak azt, hogy az alkalmazása megfelel-e a jogi rendelkezéseknek.

[27] Lásd: A Bizottság operatív kézikönyve a szabályszerűségi ellenőrzésekhez, 28.2.1. bekezdés.

[28] Lásd: az Európai Parlament 2009. április 23-i állásfoglalása az Európai Unió 2007-es pénzügyi évre szóló általános költségvetésének végrehajtására vonatkozó mentesítésről, III. szakasz, 82. és 83. bekezdés – Bizottság (P6_TA(2009)0289):"82.[A Parlament] sajnálatát fejezi ki amiatt, hogy a záróelszámolási rendszerben rejlő hibákat, például a megfelelőség ellenőrzésének visszamenőleges és többéves jellegét 2007-ben a Számvevőszék ismételten kifogásolta, valamint hogy semmilyen érvényes összefüggés nem fedezhető fel a behajtások [visszatéríttetett összegek] és a szabálytalan kifizetések tényleges összege között (a 2007-es éves jelentés 5.47. pontja);83.Úgy véli, hogy miután a Számvevőszék több éve ugyanazokat a súlyos bírálatokat fogalmazza meg, a Bizottságnak javaslatokat kell tennie a rendszer oly módon történő megreformálására, hogy lehetséges legyen világos és alátámasztható összefüggéseket találni a behajtott [visszatéríttetett] és a szabálytalanul kifizetett összegek között, és a lehetőség szerint biztosítani kell, hogy a pénzügyi kiigazítások költségeit a hibát okozó végső kedvezményezettek viseljék, ne pedig az adófizetők, és hogy az e kötelezettségnek eleget nem tevő tagállamok esetén átalányösszegben megállapított korrekciókat alkalmaznak."

[29] Lásd: az Európai Parlament állásfoglalása a záróelszámolási eljárás reformjáról, 19. bekezdés (HL C 39. E, 2004.2.13., 51. o.).

[30] Lásd: az Európai Parlament 2003. január 30-i határozata a záróelszámolási eljárás reformjáról, 10–12. bekezdés.

[31] Lásd: a Számvevőszék 2008-as pénzügyi évre vonatkozó éves jelentése, 5.58. bekezdés (HL C 269., 2009. 11.10.) és a Számvevőszék 2007-es pénzügyi évre vonatkozó éves jelentése, 5.47. bekezdés (HL C 286., 2008.11.10.).

[32] Lásd: a Számvevőszék 2006-os pénzügyi évre vonatkozó éves jelentése, 5.63. bekezdés a. albekezdése (HL C 273., 2007.11.15.).

[33] Lásd: az Európai Parlament határozata a záróelszámolási eljárás reformjáról, 8. bekezdés.

[34] Lásd: a Számvevőszék 2007-es pénzügyi évre vonatkozó éves jelentése, 1.28. bekezdés.

[35] Lásd: az Európai Közösségek 2008-as pénzügyi évre vonatkozó éves beszámolójának pénzügyi kimutatásai, 6.4.1.1. megjegyzés.

[36] Lásd: az Európai Közösségek 2008-as pénzügyi évre vonatkozó éves beszámolójának pénzügyi kimutatásai, 5.3. megjegyzés.

[37] Lásd: a Tanács ajánlása az Európai Közösségek 2004-es pénzügyi évre vonatkozó általános költségvetésének végrehajtása tekintetében a Bizottságnak adandó mentesítésről, 4. fejezet, 4. bekezdés.

[38] Lásd: az Európai Közösségek 2008-as pénzügyi évre vonatkozó éves beszámolójának pénzügyi kimutatásai, 6.2.1. megjegyzés.

[39] Az, hogy a Bizottság "visszatérő" hiányosságok esetén magasabb átalánykorrekciót alkalmaz, szintén ezt a megközelítést támasztja alá.

--------------------------------------------------