2013-ban a 2013/55/EU irányelv módosította a szakmai képesítések elismeréséről szóló 2005/36/EK irányelvet, azzal a céllal, hogy a szabályozott szakmák terén modernizálja az uniós jogot. Bevezetett továbbá egy átláthatósági és kölcsönös értékelési folyamatot a tagállamok között az összes szabályozott szakma tekintetében. Az érintett illetékes hatóságok által a kölcsönös értékelési folyamat során benyújtott információk alapján úgy tűnik, hogy egy ilyen felmérés elvégzése számos tagállam számára kihívást jelentett. Az a tény, hogy az értékelések többségéből hiányzott a megfelelő indoklás azt sugallja, hogy létezik egy mögöttes probléma, amely a szabályozás szükségességének és annak a tágabb üzleti környezetre gyakorolt hatásának értékelési módját érinti. A kölcsönös értékelési folyamat során fény derült arra, hogy a szabályozói döntések jelenleg nem mindig megalapozott és objektív, illetőleg nyílt és átlátható módon elvégzett elemzésen alapulnak. Továbbá, a mélyebbre ható megbeszélések és a Bizottság által ez idáig nyújtott iránymutatás ellenére, ez nem akadályozta meg, hogy az azóta eltelt időszakban objektív és átfogó elemzés nélkül új korlátozó intézkedéseket vezessenek be. A tagállamok arányossági értékelés nélkül, vagy igencsak felszínes arányossági értékelést követően, új szabályozásokat vezettek be, például a jogi szakma gyakorlására vonatkozóan, illetőleg új tevékenységek fenntartását vezették be vagy bővítették a fenntartott tevékenységek körét, például az adótanácsadók vagy az idegenvezetők esetében.

„Szabályozott szakmák”: azon tevékenységek, amelyek esetében egy konkrét szakmai képesítés szükséges, és amely szakmák jelen vannak a gazdaság valamennyi ágazatában. Idővel az egyes tagállamokban különböző, a régóta fennálló hagyományokat tükröző előírások kerültek bevezetésre, akár állami szabályozás, akár a szakmai szervezetek által történő önszabályozás formájában. Általában alapos indoka volt a szabályozásnak az alapvető közérdekű célok megóvásának szükségessége folytán, és ez értéket teremt a társadalom számára, például azáltal, hogy tisztázza azon szaktudást, képzést és kompetenciákat, amelyekkel a szakembereknek rendelkeznie kell, így biztosítva a polgárok védelmét. A nem megfelelő szabályozás azonban terheket ró a szakemberekre, az üzletmenetre és a fogyasztókra. Ilyen terhek lehetnek többek között az aránytalan képesítési követelmények, a fenntartott tevékenységek széles köre, kötelező tagság a szakmai szervezetekben vagy egyéb intézkedések. Ebben a tekintetben a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint a szakmák nemzeti szabályozása és bármilyen, a szakmai képesítésre vonatkozó követelmény – még akkor is, ha ezeket mindennemű hátrányos megkülönböztetés nélkül alkalmazzák – alkalmas arra, hogy akadályozza vagy kevésbé vonzóvá tegye az uniós polgárok és a vállalatok számára a Szerződés által részükre garantált alapvető szabadságok gyakorlását. A Bíróság azt is kimondja, hogy az a tény, hogy az egyik tagállam kevésbé szigorú szabályokat ír elő, mint egy másik tagállam, nem jelenti azt, hogy ez utóbbi szabályai aránytalanok és az uniós joggal összeegyeztethetetlenek lennének. A tagállamok dolga eseti elbírálás alapján eldönteni – figyelembe véve az adott szakma szabályozási környezetének egészét –, hogy szükséges-e korlátozásokat életbe léptetni az adott szakmai tevékenységekhez való hozzáférés, illetve azok gyakorlása tekintetében, és mely korlátozások a leginkább alkalmasak a közérdekkel kapcsolatos sajátos megfontolások kezelésére.

A választott jogi aktus az új irányelv, amely bizonyos fokú rugalmasságot biztosít a tagállamok számára az átültetés és végrehajtás tekintetében, hogy képesek legyenek megragadni az arányosság elvének jogi lényegét és sokoldalú jellegét. Az irányelv az elérendő célokat illetően kötelező, és így megfelelő eszköz az egységes belső piac megvalósításához a munkavállalók szabad mozgása, valamint a letelepedés és a szolgáltatásnyújtás szabadsága tekintetében. Mivel ezek az Európai Unió céljai is, a Szerződés szintén támaszt jogi elvárásokat a tagállamok felé, így bár továbbra is tagállamok hatáskörében marad annak eldöntése, hogy kívánnak-e szabályozni egy adott szakmát vagy sem – és ha igen, milyen módon –, ennek a jogosság, az arányosság és szükségesség keretein belül kell maradnia.

E javaslat összhangban áll az EUSZ 5. cikke (4) bekezdésében meghatározott arányosság elvével. A kiválasztott szakpolitikai lehetőség célja megtalálni a megfelelő egyensúlyt a közérdekű célok és a szolgáltatások minőségének biztosítása között, egyrészt megkönnyíteni a szakemberek számára a szabályozott szakmákhoz való hozzáférést, illetve azok gyakorlását, másrészt biztosítani a fogyasztók számára a szélesebb választási lehetőséget. E javaslat tiszteletben tartja az arányosság elvét, mivel a megoldások költséghatékonyságot vonnak maguk után, és csökkentik az állami közigazgatásra rótt általános terhet, mivel egyértelmű kritériumokat állapít meg a szakmák szabályozása arányossági értékelésének elvégzésére vonatkozóan, és a felesleges jövőbeli intézkedések végrehajtása által előidézett terhek megakadályozására irányul. Egy arányossági teszt elvégzésének adminisztratív terheit már a szakmai képesítések elismeréséről szóló irányelv 2013-as felülvizsgálata keretében értékelték. Ezen értékeléssel összhangban a jövőbeli szabályozási előírások tekintetében arányossági vizsgálatot előíró jelenlegi javaslatból eredő költségek csak korlátozott hatást gyakorolhatnak. E hatás kissé erőteljesebb lehet azon tagállamok esetében, amelyek jelenleg nem felelnek meg az irányelv végrehajtásának. Ugyanakkor várhatóan összességében pozitív hatással lesz az adminisztratív költségekre, mivel a továbbfejlesztett rendszer eredményeként kevésbé valószínű, hogy a tagállamoknak jogsértési eljárásokkal kell szembenéznie. A Bizottságnak szándékában áll, hogy együttműködjék a tagállamokkal, tovább segítendő őket ezen irányelv végrehajtásában, és azzal a céllal, hogy tovább korlátozza a költségeket. A javaslat nem lépi túl a kitűzött célok eléréséhez szükséges mértéket, és ténylegesen a legjobban illeszkedik e célokhoz. A kölcsönös értékelés az iránymutatásban kijelölt útvonalat követte, rávilágított, hogy milyen kevés a bizonyíték arra, hogy a szabályozási döntések jelenleg megalapozott és objektív, illetve nyílt és átlátható módon elvégzett elemzésen alapszanak. Közel három évvel a kölcsönös értékelés útjára indítását követően az arányossági vizsgálatok mintegy egyharmada még nem került benyújtásra, és a beérkezettek körülbelül 70%-a az a következtetést vonja le, hogy az azt kísérő gyenge arányossági teszt ellenére is fenntartják a jelenlegi szabályozási helyzetet. Mindemellett a szakmák terén magas a szabályozás módosításának aránya, és a Bizottság tisztában van azzal, hogy továbbra is törekszenek új szabályozási terheket róni a szakemberekre anélkül, hogy elvégeznék az ilyen terhek szükségességének, értékének vagy hatásának megfelelő, előzetes, arányosságon alapuló elemzését.

2016. május 27. és augusztus 22. között nyilvános konzultációra került sor. Összesen 420 válasz érkezett. Ezek magukban foglalják a magánszemélyek, a szabályozott szakmákat űző szakemberek, a szakmai szervezetek, a szabályozó szervek, a kormányzati hatóságok, valamint a tudományos szakemberek által benyújtott véleményeket. Az érdekelt felek igen széles körben egyetértettek abban, hogy az arányossági tesztek tekintetében uniós szintű fellépés szükséges az áttekinthetőség és egy közös megközelítés megvalósítása érdekében. A válaszadók különböző demográfiai kategóriáinak többsége támogatta egy kötelező megoldás (irányelv) bevezetését – a felhasználók, a nagy- és kisméretű szolgáltatók egyaránt, valamint a hatóságok és a szakszervezetek is egyöntetűen támogatták a javaslatot. Egyes szakmai szervezetek kevésbé pozitívan nyilatkoztak. Pontosabban, a német és az osztrák kézműves ágazatban 100 különböző, kézműveseket tömörítő szervezet azonos, szervezett választ adott, amelyben elutasították bármely uniós szintű fellépés elképzelését, történjen ez akár egy irányelv, akár az iránymutatási megközelítés útján. Úgy döntöttünk, hogy a konzultáció eredményeinek összevetése során megtartjuk a szervezett választ, és így még mindig képesek leszünk megőrizni javaslatunk többségi támogatását. Ezen túlmenően a konzultáció rámutatott a fellépés szükségességére, mivel nem csak az Unióban, hanem az egyes tagállamokon belül is feltárt az elemzés megközelítése terén fennálló különbségeket. Megállapította, hogy nem egyértelmű bármely analitikai és arányosságon alapuló elvárás megléte a szabályozás kidolgozása során, valamint hogy a konzultáció és az átláthatóság megközelítése szórványos.

tekintettel az Európai Unió működéséről szóló szerződésre és különösen annak 46. cikkére, 53. cikke (1) bekezdésére és 62. cikkére,

tekintettel az Európai Bizottság javaslatára,

a jogalkotási aktus tervezete nemzeti parlamenteknek való megküldését követően,

tekintettel az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság véleményére,

tekintettel a Régiók Bizottságának véleményére,

rendes jogalkotási eljárás keretében,

mivel:

(1)A foglalkozás megválasztásának szabadsága alapvető jog. Az Európai Unió Alapjogi Chartája garantálja a foglalkozás megválasztásának szabadságát, valamint a vállalkozás szabadságát. A munkavállalók szabad mozgása, a letelepedés szabadsága, valamint a szolgáltatásnyújtás szabadsága a belső piacra vonatkozóan a Szerződésben lefektetett alapvető elvek. A szabályozott szakmákhoz való hozzáférést szabályozó nemzeti szabályok ezért nem gördíthetnek indokolatlan és aránytalan akadályt ezen alapvető jogok gyakorlása elé.

(2)A szabályozott szakmákhoz való hozzáférésre vagy azok gyakorlására vonatkozó követelményeket harmonizáló, uniós jogszabályokban megállapított sajátos rendelkezések hiányában a tagállamok előjoga eldönteni, hogy – a hátrányos megkülönböztetés tilalma elvének és az arányosság elvének keretein belül – kívánnak-e egy adott szakmát szabályozni, és ha igen, milyen módon.

(3)Az arányosság elve az uniós jog általános elveinek egyike. Az ítélkezési gyakorlatból következik, hogy a Szerződés által garantált alapvető szabadságok gyakorlását akadályozó vagy kevésbé vonzóvá tévő nemzeti intézkedéseknek négy feltételt kell teljesítenie: megkülönböztetéstől mentesen kell alkalmazni őket; közérdekű célokkal kell indokolni őket; az intézkedéseknek alkalmasaknak kell lenniük az elérni kívánt cél megvalósítására; és nem mehetnek túl a cél eléréséhez szükséges mértéken.

(4)A 2005/36/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet arra kötelezte a tagállamokat, hogy értékeljék a szabályozott szakmákhoz való hozzáférést, illetve azok gyakorlását korlátozó követelményeik arányosságát, és tájékoztassák a Bizottságot ezen értékelések eredményeiről, elindítva az úgynevezett kölcsönös értékelési folyamatot. Ez a folyamat azt jelentette, hogy a tagállamoknak el kellett végeznie a területükön szabályozott valamennyi szakmára vonatkozó minden jogszabály átvilágítását.

(5)A kölcsönös értékelési folyamat eredményei az illetékes nemzeti hatóságok által a szabályozott szakmákhoz való hozzáférést, illetve azok gyakorlását korlátozó követelmények értékelése során alkalmazandó kritériumok tekintetében az egyértelműség hiányát tárták fel, valamint az ilyen intézkedések egyenetlen ellenőrzését a szabályozás minden szintjén. A belső piac felaprózódásának elkerülése, valamint egyes munkavállalóként vagy önálló vállalkozóként folytatott tevékenységek gyakorlásának megkezdése, illetve gyakorlása előtt álló akadályok felszámolása érdekében ezért szükség van arra, hogy uniós szinten létrehozzunk egy aránytalan intézkedések elfogadását megakadályozó közös megközelítést.

(6)A 2015. október 28-i ”Upgrading the Single market: more opportunities for people and businesses” [Az egységes piac továbbfejlesztése: több lehetőség az emberek és a vállalkozások számára] című közleményében a Bizottság megállapította egy analitikai arányossági keret elfogadásának szükségességét, amelyet a tagállamok akkor hasznalhatnanak, amikor a szakmák meglévő szabályozását felülvizsgálják, illetve amikor új szabályozást javasolnak.

(7)Ezen irányelv a 2005/36/EK irányelv hatálya alá tartozó szabályozott szakmák körébe tartozó tevékenységekre vonatkozik. Ez az irányelv a 2005/36/EK irányelvet kiegészítve, és egy adott szabályozott szakmához való hozzáférésre, illetve annak gyakorlására vonatkozóan egy külön uniós jogi aktusban megállapított egyéb rendelkezések sérelme nélkül alkalmazandó.

(8)A tagállamoknak egy olyan közös keretszabályozásra kell tudniuk támaszkodni amely világosan meghatarozott jogi koncepciókon alapul egy szakma Unió-szerte különböző módokon való szabályozására vonatkozóan. Egy szakma szabályozásának számos módja van, például, hogy egy adott tevékenység gyakorlásának megkezdését, illetve gyakorlását egy bizonyos szakképesítés birtokosai számára tartják fenn. A nemzeti rendelkezések egy szakma gyakorlásának valamelyik módját is szabályozhatják, meghatározva a szakmai címek használatának a feltételeit.

(9)Az indoklás és az arányosság bizonyításának terhe a tagállamokat terheli. A tagállamnak a szabályozás indoklásában felsorolt okokhoz az elfogadott intézkedés megfelelőségét és arányosságát alátámasztó elemzést, valamint az érveit alátámasztó konkrét bizonyítékokat kell mellékelnie.

(10)Helyénvaló rendszeresen és az érintett előírásnak megfelelő gyakorisággal figyelemmel kísérni a szabályozott szakmákhoz való hozzáférést, illetve azok gyakorlását korlátozó rendelkezések arányosságát. A szabályozott szakmák területén meglévő, korlátozó jellegű nemzeti jogszabályok arányossága felülvizsgálatának nemcsak az adott jogszabályoknak az elfogadásuk idején meghatározott célján kell alapulnia, hanem ezeknek a jogszabályoknak a hatásain is, amelyek az elfogadásukat követően értékelendők. A nemzeti jogszabályok arányosságának értékelése azon fejleményeken kell, hogy alapuljon, amelyek bekövetkeztét feltárták a területen a jogszabályok elfogadása óta.

(11)A tagállamoknak objektív és független módon kell elvégezniük az arányossági értékeléseket, beleértve azt is, ha egy szakmát közvetve szabályoznak azáltal, hogy e jogkört egy bizonyos szakmai szervezetre ruházzák. Noha a helyi hatóságok, szabályozó szervek vagy szakmai szervezetek a helyi körülményekhez való nagyobb közelségük és speciális ismereteik folytán bizonyos esetekben jobb helyzetben vannak ahhoz, hogy be tudják azonosítani a közérdekű célok megvalósításának legjobb módját, különös aggodalomra adnak okot azok az esetek, amikor az említett hatóságok vagy szervek által hozott szakpolitikai döntések a már működő gazdasági szereplőknek kedveznek az új piaci szereplők rovására.

(12)Amennyiben egyes munkavállalóként vagy önálló vállalkozóként folytatott tevékenységek gyakorlása megkezdésének, illetve gyakorlásának a feltétele – a tagállamok által közvetlenül vagy közvetve előírt – meghatározott szakmai képesítésre vonatkozó egyes rendelkezéseknek való megfelelés, szükséges annak biztosítása, hogy az ilyen rendelkezéseket közérdekű célok indokolják, mint például a Szerződés szerinti ilyen célok, nevezetesen a közrend, a közbiztonság és közegészségügy, illetve olyan elsőrendű fontosságú közérdekű okok, amelyeket a Bíróság az ítélkezési gyakorlatában ilyennek elismert. Fontos annak biztosítása, hogy a szabályozás intenzitásának meghatározása érdekében a közérdekű célokat megfelelően azonosítsák. Például, a közegészség magas szintű védelmének biztosítása érdekében mozgásteret kell biztosítani a tagállamok számára a közegészség terén általuk biztosítani kívánt védelmi szint, illetve azon mód eldöntésére, ahogyan e védelmet meg szeretnék valósítani. Azt is szükséges tisztázni, hogy a Bíróság által elismert elsőrendű fontosságú közérdekű okok többek között a következők: a társadalombiztosítási rendszer pénzügyi egyensúlyának megőrzése; a fogyasztók, a szolgáltatások igénybevevői és a munkavállalók védelme; a megfelelő igazságszolgáltatás védelme; a kereskedelmi ügyletek méltányossága; a csalás elleni küzdelem, valamint az adócsalás és adókikerülés megelőzése; a közúti közlekedés biztonsága; a környezet és a városi környezet védelme; állategészségügy; szellemi tulajdon; a nemzeti történelmi és művészeti örökség megóvása és megőrzése; szociálpolitikai és kultúrpolitikai célok. Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a tisztán gazdasági okok, amelyeknek alapvetően protekcionista céljai vannak, valamint a tisztán adminisztratív okok – így például az ellenőrzések végrehajtása vagy statisztikák gyűjtése – nem minősülnek elsőrendű fontosságú közérdekű okoknak.

(13)Amennyiben egy tagállam szabályozni kíván egy szakmát, illetőleg módosítani a meglévő szabályokat, figyelembe kell venni a kitűzött közérdekű célokhoz kapcsolódó kockázatok – különösen a fogyasztókat, a szakembereket, illetve a harmadik feleket érintő kockázatok – jellegét. Azt is szem előtt kell tartani, hogy a szakmai szolgáltatások terén általában információs aszimmetria áll fenn a fogyasztók és a szakemberek között. A szakembereknek magas szintű szaktudást mutatnak fel, amellyel a fogyasztók esetleg nem rendelkeznek, és a fogyasztók ezért nehezen tudják megítélni a számukra nyújtott szolgáltatások minőségét.