COMMISSION STAFF WORKING PAPER A HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA /* SEC/2012/0056 végleges */





1. Szakpolitikai háttér 1.1. Fogalommeghatározás, célkitűzések és hatály Az Állat-egészségügyi Világszervezet a következőképpen határozza meg az állatjólét fogalmát: „(…) Egy állat jóléti állapotát jelzi, ha (…) az állat egészséges, nyugodt, megfelelően táplált, biztonságban van, képes a fajnak megfelelő viselkedést tanúsítani, és nem szenved olyan kellemetlen tényezőktől, mint a fájdalom, a félelem és a stressz.” Az Európai Unió (EU) állatjóléti politikájának célkitűzései, alapelvei és hatálya az Európai Unió működéséről szóló szerződés 13. cikkéből eredeztethetők. Ez a cikk nem jelent jogalapot az állatok védelmére. Arra kötelezi azonban a tagállamokat és az Uniót, hogy biztosítsák az állatok jólétére vonatkozó követelményeknek bizonyos uniós szakpolitikák keretében történő figyelembe vételét. 1.2. Érintett gazdasági ágazatok A mezőgazdasági ágazat évente mintegy 2 milliárd szárnyast és 334 millió emlőst tenyészt. Becslések szerint mintegy 12 millió állaton végeznek állatkísérletet évente. A kutyák és macskák száma 120 millióra tehető; ezeket az állatokat főként kedvtelésből tartják. Az uniós haszonállattartás összértéke 149 milliárd EUR. Emellett a kísérleti állatok felhasználásának éves értéke a becslések szerint évi 930 millió EUR. A valamely gazdasági tevékenységgel összefüggésben állatokkal foglalkozó személyek száma 4 millióra tehető; e személyek zöme termelő. 1.3. Az EU állatjóléti politikája Az uniós állatjóléti politika által kialakított eszközök jogi és nem jogi jellegűek. Az állatjólétet érintő uniós jogszabályok nagy része az élelmiszer-termelés céljából tartott állatokra (borjakra, sertésekre, baromfira, valamint az állatok szállítására és leölésére), illetve a kísérleti célokra felhasznált állatokra vonatkozik. A nem jogi eszközök közé tartozik az állatjólét uniós támogatása a közös agrárpolitika vidékfejlesztési alapja révén, valamint a kutatási, nemzetközi, kommunikációs és képzési tevékenységeknek nyújtott uniós támogatás. 2006-ban a Bizottság elfogadta az állatjólétért és az állatok védelméért 2006 és 2010 között folytatott közösségi cselekvési tervet[1]. A 2006. évi cselekvési terv volt az első olyan dokumentum, amely egyetlen szövegben foglalta össze az uniós állatjóléti politika különböző szempontjait. 1.4. Felhasznált anyagok és konzultációk 2009 decemberében a Bizottság külső értékelést kért az uniós állatjóléti politikára vonatkozóan. Az értékelés és a hatásvizsgálat során az érdekelt felekkel folytatott átfogó konzultációkra került sor. Az érdekeltek közé tartoztak az állatokat felhasználó gazdasági ágazatok képviselői, állatjóléti szervezetek és az állatok jólétével foglalkozó kutatók. 2. Problémameghatározás 2.1. Állatjóléti problémák és okaik Az állatok egyes csoportjainak jólétét rendszeresen figyelmen kívül hagyják az EU-ban: így például egyes malacokon nem végeznek érzéstelenítést farkuk eltávolítása és ivartalanításuk során. A Tanács emellett a kutyák és macskák tenyésztésével és kereskedelmével kapcsolatos állatjóléti problémákra hívta fel a figyelmet. Minden állatjóléti problémának sajátos okai vannak. Vannak azonban okok, amelyek minden területre jellemzőek: 1. Számos területre jellemző, hogy a tagállamok nem hajtják végre az uniós előírásokat. Egyes tagállamok nem hoznak megfelelő intézkedéseket az érdekelt felek tájékoztatása, a hatósági ellenőrök képzése, az ellenőrzések végrehajtása és a szankciók alkalmazása érdekében. Ezért számos fontos uniós jogszabály végrehajtására nem került sor teljes körűen, és e jogszabályok nem hozták meg a várt eredményeket az állatok jóléte terén. Ezenkívül a szigorúbb állatjóléti normák sokszor járulékos költségekkel járnak a termelők számára. Azok a vállalkozások, amelyek akár már idő előtt eleget tesznek az uniós állatjóléti előírásoknak, vagy túlteljesítik azokat, számos esetben nem tesznek szert gazdasági előnyre. 2. A fogyasztók nem részesülnek megfelelő tájékoztatásban az állatjólét kérdéseiről. Az állatjóléti szempontokat figyelembe vevő termékek piaca korlátozott. Egy uniós felmérés szerint a lakosság 64%-a fontosnak tartja az állatjólét kérdését. Tanulmányok viszont kimutatták, hogy az állatjóléttel kapcsolatos aggodalom csupán egyike a fogyasztói döntéseket befolyásoló tényezőknek. 3. Az állatokkal foglalkozó érdekeltek nem megfelelően tájékozottak az állatjólét kérdéseivel kapcsolatban. Ez a tény a modern termelési módszerek kialakítását is befolyásolja. A vállalkozók és hatósági képviselők körében tapasztalt, alternatív módszerekkel kapcsolatos tájékozatlanság gyakran azzal jár, hogy az érdekeltek nem nyitottak az állatbarátabb termelési rendszerek bevezetésére. 4. Az egyedi uniós jogszabályok és iránymutatások hiánya miatt nehezebb megfelelő állatjóléti feltételeket biztosítani az állatok egyes csoportjai (egyes tenyésztett fajok, valamint kutyák és macskák) számára. 2.2. Alapforgatókönyv A Bizottság szakértői figyelemmel kísérik a tagállamok helyzetét. A szakértők hatásköre nem terjed ki a vállalkozások ellenőrzésére és szankciók bevezetésére, azt azonban megállapíthatják, hogy az illetékes hatóságok e feladatokat elvégzik-e. Az ellenőrzések a haszonállatok esetében alkalmazandó egyedi uniós jogszabályok betartására terjednek ki. Az előírások megsértése esetén a Bizottság eljárást indíthat az adott tagállam ellen. A végrehajtási kezdeményezések jelentős humán erőforrást igényelnek, az illetékes hatóságokra gyakorolt hatásuk azonban csekély. A jelenlegi uniós szakpolitika eszközeivel tehát csak korlátozott mértékben kezelhetők a kritikus végrehajtási problémák. Ami a gazdasági szempontokat illeti, az uniós szakpolitika néhány olyan eszközt kínál, amelynek célja a termelők magasabb termelési költségeinek kiegyenlítése. Az átmeneti időszakok alkalmazása azonban nem bizonyult túl sikeresnek. A fogyasztókat illetően nem létezik olyan uniós eszköz, amely lehetővé tenné számukra, hogy az állatjóléti szempontokat jobban figyelembe vevő termékek mellett döntsenek (kivéve a tojás esetében). Az EU kezdeményezéseket dolgozott ki, hogy javítsa az állatokkal foglalkozó érdekeltek tájékozottságát az állatjólét kérdéseiben. Az uniós jogszabályok fokozatosan előírásokat vezettek be az állatok kezelésével foglalkozók szakértelmére vonatkozóan. E követelmények azonban nem terjednek ki valamennyi érintett állatra. Az EU évente átlagosan 15 millió EUR-val támogatja az állatjóléti kutatási projekteket. A kutatási eredmények terjesztése és azok gyakorlati alkalmazása érdekében azonban ennél nagyobb erőfeszítésre van szükség. A jelenlegi uniós szakpolitika az állatjólét bizonyos kérdéseivel egyáltalán nem foglalkozik. Az EU folytathatná az egyedi jogszabályok esetenkénti, külön-külön történő elfogadását. Ezzel az ágazatspecifikus megközelítéssel azonban aligha valószínű, hogy sikerül megoldást találni a problémák közös okaira. 2.3. A szubszidiaritás vizsgálata Egyes tagállamok kitartanak amellett, hogy továbbra is saját állatjóléti politikát folytathassanak. Számos, az állatok jólétére vonatkozó uniós jogszabály elfogadására fokozatosan került sor, hogy elkerülhetők legyenek a nemzeti jogszabályok különbözősége miatti belső piaci zavarok. A fenti eljárás magyarázataként az a tény szolgál, hogy az állatjóléti követelményszint az állatokkal összefüggő gazdasági tevékenységek versenyképességére is kihat. A követelmények uniós szintű harmonizációja ezekben az esetekben hozzáadott értéket teremt, mivel az érintett vállalkozások számára egységes szabályokat vezet be. 3. Célkitűzések Az új állatjóléti stratégia célkitűzései a következők: – 1. célkitűzés: az uniós jogszabályok jobb végrehajtása; – 2. célkitűzés: nyílt és tisztességes verseny biztosítása az EU-ban működő vállalkozások számára; – 3. célkitűzés: az uniós vállalkozók állatjóléttel kapcsolatos ismereteinek bővítése és tudatosságuk növelése; – 4. célkitűzés: az állatjóléti szabályozás nagyobb koherenciája minden állatfajra kiterjedően. 4. lehetőségek Minden egyes lehetőség egy vagy több egyedi célkitűzésre összpontosít: – 1. lehetőség: annak biztosítása, hogy a tagállamok jobban megfelelnek az előírásoknak (nem szabályozási jellegű uniós intézkedés) Az 1. lehetőség a következő intézkedéseket foglalja magában: – a tagállamokban és harmadik országokban tett ellenőrző látogatások számának növelése; – a kormányközi együttműködés megerősítése a jobb végrehajtás érdekében; – munkaértekezletek szervezése az érdekeltek számára az állatjólét konkrét kérdéseiről; – uniós iránymutatások kidolgozása a tenyésztés céljából tartott állatok védelméről szóló európai egyezmény hatálya alá tartozó fajok tekintetében; – a „Jobb képzés a biztonságosabb élelmiszerekért” nevű képzési programban való részvétel ösztönzése. Ez a forgatókönyv változatlanul hagyja az uniós jogszabályi hátteret. A meglévő előírások ad hoc jelleggel módosíthatók, és ad hoc jelleggel új előírások fogadhatók el. – 2. lehetőség: önkéntes rendszerek teljesítményértékelése (ágazati önszabályozás) A 2. lehetőség a következő intézkedéseket foglalja magában: – az állatjóléti tanúsítási rendszerek teljesítményértékelését szabályozó jogi keret; – a fogyasztók tájékoztatását célzó kommunikációs kampányok; – az uniós állatjóléti intézkedések elsőbbségben részesítése nemzetközi szinten. A Bizottság jogi keretre tesz javaslatot annak érdekében, hogy piaci lehetőségeket teremtsen az állatjólétre vonatkozó állításokkal kapcsolatos önkéntes tanúsítási rendszerek számára. Egy ilyen jogi keret lehetővé tenné a tanúsítási rendszerek uniós szintű nyilvántartásba vételét. A nyilvántartás eredménye egy uniós teljesítményértékelő mechanizmus előzetes meghatározása lesz. E forgatókönyv szerint a Bizottság új jogszabályra tesz javaslatot, ám a többi uniós jogszabály változatlan marad. A meglévő előírások ad hoc jelleggel módosíthatók, és ad hoc jelleggel új előírások fogadhatók el. – 3. lehetőség: a referenciaközpontok európai hálózatának létrehozása (egyedi uniós jogszabály) E lehetőség keretében a Bizottság egy, az állategészségügy területén már létező minta alapján javaslatot tesz a referenciaközpontok európai hálózatának létrehozására. A hálózat feladata a nemzeti tudományos erőforrások megerősítése az állatjólét terén. A hálózat kiegészíti az Európai Élelmiszerbiztonsági Hatóság és az EU Közös Kutatóközpontja által végzett tevékenységet. Az egyes központok feladatai a következőkre terjednek ki: – uniós vonatkozású témakörök kutatása és a kutatás uniós szintű koordinálása; – az uniós jogszabályokkal kapcsolatos tudományos és technikai tanácsadás az illetékes hatóságok számára; – a kutatási eredmények és innovációk megismertetése az uniós érdekeltekkel és a nemzetközi tudományos közösséggel; – az állatjóléttel kapcsolatos szakmai képzési tevékenységek nyilvántartásának és értékelésének uniós szintű összehangolása. – 4. lehetőség: a szakértelemre vonatkozó követelmények egységesítése és állatjóléti mutatók alkalmazása (általános keretjogszabály) Ez a lehetőség egy általános uniós állatjóléti jogszabályra irányuló javaslatot irányoz elő, amelynek célja az egyes uniós jogszabályokban meghatározott követelmények egyszerűsítése: – a szakértelemre vonatkozó előírásokat egyetlen részletes is minden területre kiterjedő jogszabály foglalja össze; – a jogszabályoknak való megfelelőség alternatívájaként bevezetésre kerül az állatjóléti mutatók alkalmazásának lehetősége. Ennek keretében új jogszabály lép a 98/58 irányelv (a tenyésztés céljából tartott valamennyi állatra kiterjedő átfogó irányelv) helyébe. A 4. lehetőség az állatok azon csoportjaira korlátozódik, amelyekre kiterjed a jelenlegi egyedi jogszabályok hatálya. – 4+. lehetőség: A 4. lehetőség kiterjesztési lehetőségének vizsgálata A 4+. lehetőség keretében megvizsgálják, hogy érdemes-e kiterjeszteni a 4. lehetőséget azon egyéb állatokra, amelyek esetében állatjóléti problémákat állapítottak meg. 5. Hatásvizsgálat Egyik lehetőség sem befolyásolja hátrányosan az alapvető jogokat, különösen pedig a vallásszabadságot, amelyet az állatok levágásuk vagy leölésük során való védelméről szóló megfelelő jogszabály szavatol. 5.1. Az 1. lehetőség hatásai Az 1. lehetőségnek a jobb végrehajtás tekintetében kifejtett hatásai meglehetősen pozitívak (++), a problémák bizonyos körét tekintve azonban korlátozottak maradnak. Az 1. lehetőségnek az uniós termelőknek biztosított nyílt és tisztességes verseny tekintetében kifejtett hatásai várhatóan pozitívak lesznek (+), azonban korlátozottak maradnak, mivel ez az opció nem teszi lehetővé a fogyasztók számára, hogy felismerjék az állatjóléti szempontokat figyelembe vevő termékeket. A múltban az érdekeltek számára szervezett, konkrét végrehajtási kérdésekkel foglalkozó munkaértekezletek hasznosnak bizonyultak. Ennek alapján várható, hogy az 1. lehetőség mérsékelten pozitívan (+) befolyásolja az érdekeltek ismereteinek javítását. Az 1. lehetőség hatása várhatóan semleges (0) lesz az előírások állatfajoktól független egységességének növelése tekintetében. Az uniós költségvetésre gyakorolt hatás várhatóan mérsékelten negatív (-) vagy semleges (0) lesz, amennyiben a szükséges erőforrásokat sikerül a források más tevékenységektől való átcsoportosításával biztosítani. Az 1. lehetőséget valamennyi érdekelt fél egyhangúan támogatja. 5.2. A 2. lehetőség hatásai A 2. lehetőség által generált nagyobb gazdasági érték szigorúbb állatjóléti normák követésére ösztönözheti a vállalkozókat. A 2. lehetőségnek a jobb végrehajtás tekintetében kifejtett hatása ezért várhatóan mérsékelten pozitív (+) lesz. Az Unió-szerte nyilvántartásba vett rendszerek uniós teljesítményértékelésének köszönhetően javulnak az uniós termelők lehetőségei arra, hogy szigorúbb állatjóléti normák bevezetése esetén magasabb árakat kérjenek. Ezért a 2. lehetőség hatása feltehetően rendkívül pozitív (+++) lesz az EU-ban működő vállalkozások számára biztosított nyílt és tisztességes verseny tekintetében. A 2. lehetőség valószínűleg felelősségteljesebb magatartásra ösztönzi majd a vállalkozókat az állatjólét terén. Ezért a vállalkozók ismereteinek bővítése tekintetében a 2. lehetőség hatása várhatóan mérsékelten pozitív (+) lesz. A 2. opció lehetőséget adhat egyes, az uniós jog által nem szabályozott állatjóléti problémák kezelésére, de valószínűtlen, hogy ez a legrosszabb gyakorlatokra is kiterjed majd. A 2. lehetőségnek az előírások állatfajoktól független egységességének növelése tekintetében gyakorolt hatása várhatóan mérsékelten pozitív (+) lesz. Ugyanakkor a 2. lehetőség azzal járhat, hogy összemosódnak a határok a jogszabályok, illetve a magánszféra által bevezetett normák végrehajtásában. A fogyasztók számára azonban átláthatóságot kell biztosítani – e szempontot alaposan meg kell fontolni egy adott rendszer kidolgozása esetén. A 2. lehetőség várhatóan további pénzügyi forrásokat tesz majd szükségessé különösen az új teljesítményértékelő rendszer fogyasztókkal való megismertetése és a nemzetközi tevékenységek bővítése miatt. A 2. lehetőségnek az uniós költségvetésre kifejtett hatása vélhetően mérsékelten negatív (-) lesz. A legtöbb érdekelt fél kedvezően fogadta a 2. opciót. 5.3. A 3. lehetőség hatásai A 3. lehetőség az illetékes hatóságoknak és a vállalkozóknak nyújtott technikai tanácsadásnak köszönhetően ösztönzi a jobb végrehajtást. Valószínűtlen azonban, hogy sikerül megszólítani a leginkább segítségre szoruló vállalkozókat. A 3. lehetőségnek a jobb végrehajtás tekintetében kifejtett hatása ezért várhatóan mérsékelten pozitív (+) lesz. Az alkalmazott kutatásra fordított nagyobb beruházásoknak köszönhetően a 3. lehetőség valószínűleg jótékony hatással lesz az uniós termelők versenyképességére. E lehetőség keretében arra is lehet mód, hogy a termelők segítséget kapjanak tanúsítási rendszerek kidolgozásához. A 3. lehetőségnek az uniós termelőknek biztosított nyílt és tisztességes verseny tekintetében kifejtett hatása várhatóan mérsékelten vagy kifejezetten pozitív lesz (+/++) a rendelkezésre álló forrásoktól függően. Az uniós kutatási projektek erőteljesebb finanszírozásával az érdekelt felek állatjóléttel kapcsolatos tudatossága is ösztönözhető. A 3. lehetőségnek a vállalkozók tudásszintjére kifejtett hatása vélhetően kifejezetten pozitív lesz (++). Az előírások állatfajoktól független egységességének növelése tekintetében a 3. lehetőség valószínűleg semleges (0) vagy mérsékelten pozitív (+) hatással jár majd. A 3. lehetőségnek az uniós költségvetésre gyakorolt hatása valószínűleg mérsékelten negatív (-) lesz. A 3. lehetőség széleskörű támogatottságot élvez valamennyi érdekelt fél és különösen az Európai Parlament részéről. 5.4. A 4. lehetőség hatásai Az állatok kezelésével foglalkozók szakértelmére vonatkozó követelmények várhatóan hatékonyabb végrehajtást eredményeznek majd. Az állatjóléti mutatóknak az előírásoknak való megfelelőség elérése érdekében történő alkalmazása rugalmasságot biztosít egyes előírások végrehajtásában és ezáltal megkönnyíti a végrehajtást. Az intézkedés nagyságrendjének köszönhetően a 4. lehetőségnek a jobb végrehajtás tekintetében kifejtett hatása ezért várhatóan kifejezetten pozitív (+) lesz. A 4. opció képzési költségeket ró a vállalkozókra. Az opció ugyanakkor hosszú távon pozitívan befolyásolja majd versenyképességüket. Lehetővé teszi emellett az állatjóléti mutatók alkalmazását, aminek révén csökkenhetnek az előírások betartatására fordított egyéb költségek. Ezért a 4. lehetőségnek a nyílt és tisztességes verseny biztosítása tekintetében kifejtett hatása várhatóan mérsékelten negatív (-) vagy semleges (0) lesz attól függően, hogy a potenciális előnyök – például kiegészítő képzések vagy az állatok viselkedésén alapuló mutatók bevezetése – mennyiben ellensúlyozzák a képzési költségeket. A szakértelemre vonatkozó követelmények bővíteni fogják a vállalkozók ismereteit. Mivel kötelező jellegű intézkedésről van szó, ez az opció jóval szélesebb körű hatást fejt majd ki, mint a 3. lehetőség. A 4. lehetőség hatása ezért várhatóan rendkívül pozitív (+++) lesz a vállalkozók állatjóléti ismereteinek bővítése tekintetében. A 4. opció hatása semleges (0) lesz az előírások állatfajoktól független egységességének növelését illetően. Az érdekelt felek kivétel nélkül egyetértenek abban, hogy a munkavállalók képzése hosszú távon is rendkívül jótékonyan hat az állatok jólétére. Az állatjóléti mutatók alkalmazásával kapcsolatban azonban megoszlanak a vélemények. A termelők túlzott adminisztratív terhektől tartanak, míg az állatjóléti szervezetek kétlik, hogy ez az eljárás hatékonyan helyettesíthetné az előíró intézkedéseket. 5.5. 4+. lehetőség Az 1., 2. és 3. célkitűzés tekintetében kifejtett hatások nem bizonyultak mérvadónak; a 4. célkitűzés tekintetében gyakorolt hatás várhatóan mérsékelten vagy kifejezetten pozitív (+/++) lesz a tanulmányokhoz kapcsolódó potenciális további intézkedésektől függően. 6. A lehetőségek összehasonlítása Az egyes opciók kiegészítik egymást. A 4. lehetőség hatékonyan közelít meg fontos célkitűzéseket, mivel kötelezettségeket ír elő valamennyi vállalkozóra nézve. Az előírásoknak való megfelelés azonban költségekkel is jár, ami csökkentheti a versenyképességet. Ez a lehetőség nem foglalkozik a gazdasági okokkal. E tekintetben jóval hatékonyabb lenne a 2. és 3. lehetőség együttes alkalmazása, és a két opció kölcsönösen erősítené egymást. Összességében a 3. lehetőség tűnik a legköltséghatékonyabbnak, mivel jó kompromisszumot jelent: mérsékelt költségek mellett többféle módon is elősegíti a fő célkitűzések megvalósítását. 7. Előnyben részesített lehetőség Nem létezik olyan opció, amely valamennyi problémára hatékony és eredményes választ adna. Az előnyben részesített lehetőség ezért a politikák alábbi kombinációja: 1. Az állatok jólétére vonatkozó uniós jogi keret egyszerűsítési lehetőségeinek feltérképezése, amely a következőket foglalja magában: – a fogyasztóknak szolgáltatott, állatjóléttel kapcsolatos információk átláthatóságát és helytállóságát növelő jogi keret, – egy referenciaközpont-hálózat létrehozása, – a szakértelemre vonatkozó előírások egyetlen dokumentumba történő belefoglalása (átmeneti időszak bevezetésével, az előírásoknak való megfeleléssel járó költségek csökkentése érdekében), – lehetőség az eredményalapú állatjóléti mutatók alkalmazására. 2. Eszközök kidolgozása annak biztosítására, hogy a tagállamok jobban megfeleljenek az uniós előírásoknak; 3. A nemzetközi együttműködés támogatása; 4. A fogyasztók és a nyilvánosság megfelelő tájékoztatása; 5. Azon állatok jólétének vizsgálata, amelyekre nem vonatkozik egyedi uniós szabályozás. 8. Nyomon követés és értékelés Már ma is számos olyan eszköz létezik, amely az intézkedések nyomon követését szolgálhatja a jövőben. A jelentés számos lehetséges mutatót megnevez. Indokoltnak tűnik, hogy a stratégia lezárultakor (2016) egy újabb értékelésre kerüljön sor. [1] COM(2006) 13 végleges.