GLOSSZÁRIUM

A Tartalmak, Technológiák és Kommunikációs Hálózatok Főigazgatósága (CNECT) : A Bizottság Tartalmak, Technológiák és Kommunikációs Hálózatok Főigazgatósága; korábban Információs Társadalmi és Médiaügyi Főigazgatóság (INFSO).

BPM-eszköz : Üzleti folyamatmenedzsment eszköz.

CIP : A versenyképességi és innovációs keretprogram egy bizottsági program, amely támogatja az innovációs tevékenységeket (beleértve az ökoinnovációt), jobb hozzáférést biztosít a finanszírozáshoz és vállalkozástámogatási szolgáltatásokat nyújt a régiókban.

DFG : A Német Kutatási Alapítvány (Deutsche Forschungsgemeinschaft) kutatási projekteket finanszíroz a humán és a természettudományok valamennyi területén. Éves költségvetése közel 2,5 milliárd EUR.

EBB : Európai Beruházási Bank.

EKT : Az Európai Kutatási Térség minden olyan európai kutatási és fejlesztési tevékenységet, programot és szakpolitikát magában foglal, amely határokon átnyúló vetülettel is rendelkezik. Ezek együtt elősegítik a kutatók, kutatóintézetek és vállalkozások fokozott határon átnyúló mobilitását, intenzívebb versengését és együttműködésük elmélyítését. A térség átfogó célja, hogy javítsa az európai kutatási erőfeszítések szervezését és összehangolását, hogy teljes mértékben ki lehessen használni a transznacionális szinergiákat és az egymást kölcsönösen kiegészítő tulajdonságokat.

Előzetes ellenőrzések : Az előzetes ellenőrzések preventív ellenőrzések, amelyeket a támogatás aláírása vagy a kifizetés előtt végeznek el.

EMI-adatbázis : "A hetedik keretprogram szakértői adatok kezelésére kialakított belső háttértámogató" adatbázisa a kutatásban érintett bizottsági főigazgatóságok által használt elsődleges információforrás a szakértők megkereséséhez és az esetleges összeférhetetlenségek kiszűréséhez.

Energiaügyi Főigazgatóság (ENER) : A Bizottság Energiaügyi Főigazgatósága.

ERCEA : Az Európai Kutatási Tanács Végrehajtó Ügynökségét azzal a céllal hozták létre, hogy az Európai Kutatási Tanács stratégiai iránymutatásai alapján kizárólagosan irányítsa az Ötletek egyedi programot.

Európa 2020 : Az Európa 2020 az EU következő évtizedre szóló növekedési stratégiája, amelynek célja, hogy az EU intelligens, fenntartható és inkluzív gazdasággá váljon.

Főigazgatóság : Főigazgatóság.

Hetedik keretprogram (7. KP) : A kutatási, technológiafejlesztési és demonstrációs tevékenységekre vonatkozó hetedik keretprogram az Európai Unió fő kutatás- és innovációtámogatási eszköze. A hetedik keretprogram fő célkitűzéseit négy egyedi programba sorolják: Együttműködés, Ötletek, Emberek és Kapacitások.

Horizont 2020 : A Horizont 2020 az EU új kutatási és innovációs programja. A hetedik keretprogram utódprogramja, amely 2014-től 2020-ig tart majd. A Bizottság erre az időszakra 80 milliárd EUR költségvetést javasolt.

IKT : Az "információs és kommunikációs technológiák" az Együttműködés egyedi program egyik témáját képezik.

K+F+I : Kutatás, fejlesztés és innováció

KBBE : Az "Élelmiszerek, mezőgazdaság és halászat, és biotechnológia" az Együttműködés egyedi program egyik témája.

kkv : Kis- és középvállalkozás.

KPI : Fő teljesítménymutató.

KTK-k : A közös technológiai kezdeményezések hosszú távú köz-magán társulások. Magánszférabeli beruházásokat ötvöznek európai közfinanszírozással. A KTK-k az EUMSZ 187. cikke értelmében a közös vállalkozásokkal azonos jogállásúak.

Kutatási és Innovációs Főigazgatóság (RTD) : A Bizottság Kutatási és Innovációs Főigazgatósága.

Mobilitáspolitikai és Közlekedési Főigazgatóság (MOVE) : A Bizottság Mobilitáspolitikai és Közlekedési Főigazgatósága.

NMP : A "Nanotudományok, nanotechnológiák, anyagtudomány és új gyártástechnológiák" az Együttműködés egyedi program egyik témája.

NSF : A Nemzeti Tudományos Alapítvány egy független amerikai szövetségi ügynökség, amelynek célja a tudomány fejlődésének ösztönzése, a nemzeti egészségügy és a jólét előmozdítása, valamint a honvédelem biztosítása. Éves költségvetése körülbelül 6,9 milliárd USD (5,2 milliárd EUR, 2010. évi adatok).

RCC : A kutatási egyeztető bizottságot a hetedik keretprogram közvetett cselekvéseinek végrehajtásáért felelős főigazgatóságok részvételével hozták létre. Az RCC feladata, hogy végleges álláspontokat fogadjon el a végrehajtással kapcsolatos horizontális kérdésekben, amennyiben a szolgálatok nem jutnak megállapodásra.

REA : Kutatási Végrehajtó Ügynökség.

RES : A Kutatási Tájékoztató Szolgálat olyan e-mail-szolgáltatás, amely az európai kutatással kapcsolatos kérdésekre válaszol.

Résztvevői garanciaalap : A résztvevői garanciaalap biztosítékként szolgál a Bizottság számára arra az esetre, ha a hetedik keretprogram projektjeihez kapcsolódóan pénzügyi veszteségek keletkeznének. A kedvezményezettek tulajdonában áll, akik a projektekhez kapott európai uniós hozzájárulás teljes összegének 5%-át befizetik az Alapba.

Részvételi szabályok : A részvételi szabályok azon dokumentumok összességét jelentik, amelyek együttesen meghatározzák a kutatások hetedik keretprogramon belül való finanszírozhatóságának feltételeit. Idetartozik a részvételi szabályokról szóló 1906/2006/EK rendelet, a Bizottság által elfogadott végrehajtási szabályok, valamint nem kötelező érvényű útmutató dokumentumok.

RSFF : A kockázatmegosztó finanszírozási mechanizmus olyan pénzügyi eszköz, amelynek célja, hogy elérhetőbbé tegye a K+F+I beruházásokhoz kapcsolódó, elfogadható feltételekkel történő adósságfinanszírozást a kutatási, fejlesztési és innovációs tevékenységeket támogató magánszervezetek és közintézmények számára.

SNF : A Svájci Nemzeti Alapítvány (Schweizerischer Nationalfonds) a tudományos kutatást támogató svájci szövetségi ügynökség. Éves költségvetése körülbelül 700 millió CHF (580 millió EUR).

TSB : A Technology Strategy Board (Technológiai Stratégiai Tanács) egy egyesült királyságbeli innovációs ügynökség, amelynek célja a gazdasági növekedés felgyorsítása az üzleti szféra vezette innováció ösztönzése és támogatása révén. Éves költségvetése körülbelül 250 millió EUR.

TTG : A "támogatások odaítéléséhez szükséges átfutási idő" egy ajánlat sikeres kiválasztásához és a szerződés megkötéséhez szükséges idő.

TTP : A "támogatások kifizetéséhez szükséges átfutási idő" a kedvezményezettek konzorciumának kifizetéséhez szükséges idő.

Utólagos ellenőrzések : Az utólagos ellenőrzések felderítő ellenőrzések, amelyeket a kifizetéseket követően végeznek el.

Vállalkozáspolitikai és Ipari Főigazgatóság (ENTR) : A Bizottság Vállalkozáspolitikai és Ipari Főigazgatósága.

ÖSSZEFOGLALÓ

I. A kutatási, technológiafejlesztési és demonstrációs tevékenységekre vonatkozó hetedik keretprogram az Unió egyik fő kutatástámogatási eszköze, és az Európai Unió hozzájárulása az Európa 2020 stratégiához. Célja az ipar versenyképességének növelése és más uniós szakpolitikák kutatási igényeinek kielégítése, hozzájárulva ezzel egy tudásalapú társadalom megteremtéséhez. A program a 2007–2013-as időszakra vonatkozik, és teljes költségvetése több mint 50 milliárd EUR. A költségvetés jelentős részét a bizottsági főigazgatóságok, illetve végrehajtó ügynökségei használják fel a végső kedvezményezetteknek nyújtott támogatás formájában (lásd: 1–13. bekezdés).

II. Annak felméréséhez, hogy a Bizottság biztosította-e a hetedik keretprogram hatékony megvalósítását, a Számvevőszék a következő kérdéseket vizsgálta (lásd:14–16. bekezdés):

a) Lehetővé tették a részvételi szabályok a hetedik keretprogram hatékony végrehajtását?

b) Sikerült a Bizottságnak optimalizálnia a hetedik keretprogram eljárásait, anélkül hogy veszélyeztette volna a közpénzfelhasználás minőségét?

c) Megfelelően kezelte a Bizottság az új eszközök bevezetését?

III. A hetedik keretprogram során a Bizottság számos olyan változást vezetett be, amelyek egyszerűsítették a részvételi szabályokat. A Bizottság mindenekelőtt megfelelő módon racionalizálta a követelményeket és fejlesztette a kedvezményezetteknek szóló útmutató dokumentumokat. A rendelkezéseket néhány esetben hozzáigazította a kedvezményezettek gyakorlataihoz, de a jövőben ezen a téren még többet kell tennie. A keretprogram kedvezményezettjei következetlenségekkel szembesülnek a részvételi szabályok néhány tekintetében. A Kutatási Egyeztető Bizottság létrehozása megfelelő lépés ezeknek a következetlenségeknek a kezelésére; az eltérő gyakorlatok meghatározására létrehozott mechanizmusoknak azonban vannak hiányosságaik (lásd:17–44. bekezdés).

IV. A Bizottság eljárásai törekednek annak biztosítására, hogy kiváló minőségű kutatások részesüljenek finanszírozásban, ám kisebb hangsúly esik a hatékonyságra. Az ellenőrzés során a Számvevőszék a következőket állapította meg:

a) a hetedik keretprogram eljárásainak bizottsági irányítása ötből három területen jó, ezek: folyamattervezés, fejlesztési tevékenységek és a vezetői információk kezelése, kevésbé jó viszont az eszközök és erőforrások tekintetében. A meglévő eszközök nem teszik lehetővé a hatékony végrehajtást, és vannak jelei annak, hogy más témák rovására túl sok személyi erőforrást használnak fel az Együttműködés egyedi program egyes témáinak végrehajtásához (lásd: 45–55. bekezdés).

b) noha a hetedik keretprogram működése folyamán az átfutási idők csökkentek, még 2012-ben is csak megközelítették a kilenc hónapot. Az ellenőrzés több bevált gyakorlatot is feltárt arra vonatkozóan, hogyan lehet tovább csökkenteni a támogatások odaítéléséhez szükséges átfutási időket. Rendkívül fontos, hogy a vezetés figyeljen erre a problémára, és hogy olyan környezet alakuljon ki, amely lehetővé teszi a bevált gyakorlatok eredményes megosztását (lásd: 56–66. bekezdés).

c) a minőség-ellenőrző kontrollmechanizmusok a projektek kiválasztása és követővizsgálata esetében jól működnek. A hetedik keretprogram pénzügyi kontrollmodellje viszont nem veszi kellő mértékben figyelembe a hibakockázatot. Ez azt jelenti, hogy a hetedik keretprogram kis kockázatú kedvezményezettjeinél túl sok kontrollmechanizmust alkalmaznak (lásd: 67–83. bekezdés).

V. A Számvevőszék vizsgálata kimutatta, hogy mind a kockázatmegosztó finanszírozási mechanizmus, mind a közös technológiai kezdeményezések megfeleltek rendeltetési céljuknak. Sikeresen megnyerték az ügynek a kezdeményezettek meghatározott csoportjait, például a kkv-kat. Ugyanakkor a közös technológiai kezdeményezések végrehajtásának jogi kerete túlságosan összetett volt, és a Bizottság nem igazolta kellőképpen, hogy a kockázatmegosztó finanszírozási mechanizmus keretében történő finanszírozás olyan beruházásokhoz vezetett, amelyek meghaladták azt a szintet, ahol a kedvezményezettek közpénzek nélkül is megvalósították volna azt (lásd: 84–97. bekezdés).

VI. A fenti észrevételekre tekintettel a Számvevőszék több ajánlást fogalmaz meg, elsősorban a Bizottság számára (lásd: 98–103. bekezdés):

a) a részvételi szabályok tekintetében a Bizottság tegyen további erőfeszítéseket annak biztosítására, hogy a kedvezményezettek gyakorlatai használhatók legyenek a Horizont 2020 keretprogramban, és irányítsa következetesebben a hetedik keretprogramot;

b) a folyamatirányítás megerősítése érdekében a Bizottság vezessen be a funkciókat teljes körűen integráló informatikai eszközöket, és vizsgálja meg a munkaterhelésbeli egyenlőtlenségeket;

c) a feldolgozási idő csökkentése érdekében a Bizottság biztosítsa a folyamatok automatizálását, valamint azok következetes végrehajtását az összes szolgálat esetében;

d) a Bizottság kockázatorientáltabb kontrollmechanizmusokat alkalmazzon a kifizetések előtt és után, a kontrolltevékenységek jobb összpontosítása céljából;

e) a költségvetési hatóságok és a Bizottság a közös technológiai kezdeményezésekre vonatkozó jogi keretet hozzák összhangba a KTK-k személyi állományával. A kockázatmegosztó finanszírozási mechanizmus hatásának maximalizálása érdekében a Bizottság jobban célozza meg a korlátozott finanszírozási lehetőségekkel rendelkező kedvezményezetteket.

BEVEZETÉS

HÁTTÉR-INFORMÁCIÓK

1. A kutatási, technológiafejlesztési és demonstrációs tevékenységekre vonatkozó hetedik keretprogram (7. KP) az Unió egyik fő kutatástámogatási eszköze, és hozzájárulása az Európa 2020 stratégiához. Célja az ipar versenyképességének növelése és más uniós szakpolitikák [1] kutatási igényeinek kielégítése, ezzel hozzájárulva az európai kutatási térségre épülő tudásalapú társadalom megteremtéséhez, és kiegészítve a nemzeti és regionális szintű tevékenységeket [2].

2. A hetedik keretprogram több támogatási rendszerből áll, amelyeket négy egyedi programba csoportosítottak (lásd:1. ábra), és amelyek célja a kutatással kapcsolatos tevékenységek, többek között az alap- és alkalmazott kutatások, valamint az oktatási és innovációs tevékenységek támogatása. A hetedik keretprogram a 2007–2013-as időszakban több mint 50 milliárd eurót [3] biztosít ezen tevékenységek támogatására. A finanszírozást döntően a tagállami, illetve az Unión kívüli végső kedvezményezetteknek nyújtott támogatás formájában veszik igénybe. A támogatás révén finanszírozandó tevékenységeket ajánlattételi versenyfelhívások alapján határozzák meg. A kedvezményezettek általában konzorciumként működnek, a Bizottsággal kötött támogatási megállapodások alapján.

1. ÁBRA

A HETEDIK KERETPROGRAM KÖLTSÉGVETÉSE A 2007–2013-AS IDŐSZAKRA (MILLIÁRD EUR)

+++++ TIFF +++++

Megjegyzés: A szaggatott vonallal jelölt körök a hetedik keretprogram újonnan bevezetett eszközeit jelölik.

* Egy külön erre a célra létrehozott egyedi program támogatja a Közös Kutatóközpont – azaz a Bizottság részére közvetlen kutatási tevékenységeket végző főigazgatóság – nem nukleáris tevékenységeit.

3. A hetedik keretprogram összetett kutatásfinanszírozási program. Éves költségvetése évről évre nő, és 2013-ban várhatóan megközelíti a 11 milliárd eurót. Emiatt és az egyéb megkülönböztető jellemzői miatt (lásd: 1. háttérmagyarázat) a hetedik keretprogram a világ egyik legnagyobb egységes kutatási programja.

4. Ezek a jellemzők közvetlenül befolyásolják a hetedik keretprogram irányításának kívánt módját. A hetedik keretprogram transznacionális jellege és az egyes projektekben a tudományos és ipari szereplők együttes közreműködése miatt például egy adott konzorcium résztvevőire különböző adózási, jogi, számviteli vagy pénzügyi szabályok vonatkozhatnak. A hetedik keretprogram szabályainak ezért kellően rugalmasaknak kell lenniük e különbségek figyelembevételéhez, és kellően pontosaknak a félreértelmezések elkerüléséhez. A nemzeti kutatásfinanszírozási rendszerek szabályainak csak a vonatkozó nemzeti jogszabályokat kell figyelembe venniük.

1. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

A HETEDIK KERETPROGRAM JELLEMZŐI

A hetedik keretprogram kedvezményezettjei az uniós tagállamokból, társult és csatlakozásra váró országokból (14 [4]), valamint nemzetközi együttműködési partnerországokból kerülnek ki.

A programot 19 független szervezet kezeli: nyolc bizottsági szolgálat (hat főigazgatóság és két végrehajtó ügynökség), az Európai Beruházási Bank, öt közös technológiai kezdeményezés és öt, a 185. cikk szerinti kezdeményezés [5].

A nyolc bizottsági szolgálaton belül több mint 2500 munkatárs vesz részt a hetedik keretprogram végrehajtásában.

Az átlagos uniós hozzájárulás projektenként 1,75 millió EUR. Egy átlagos projekt 5–6 résztvevő transznacionális együttműködésével valósul meg. A hetedik keretprogram költségvetésének körülbelül kétharmadát kitevő, együttműködésen alapuló projektekben a résztvevők száma átlagosan tizenegy. A legtöbb projekt esetében a konzorciumok tagjai között a tudományos élet és a magánszektor képviselői egyaránt megtalálhatók.

Minden évben hozzávetőleg 15000 ajánlatot bírálnak el, 2500 új támogatási megállapodást kötnek, és mintegy 10000 kifizetés történik. A hetedik keretprogram portfóliója körülbelül 14000 támogatási megállapodást tartalmaz (2011. évi adat).

Forrás: A hetedik keretprogram ötödik monitoringjelentése, az EU 2012. évi általános költségvetése és a kutatási keretprogramok végrehajtásának egyszerűsítéséről szóló bizottsági közlemény (COM(2010) 187).

5. A hatodik keretprogramhoz képest a hetedik keretprogram számos új eszközt vezetett be. A legfontosabbak a felderítő kutatás támogatása [6], a közös technológiai kezdeményezések (KTK-k) és a kockázatmegosztó finanszírozási mechanizmus (RSFF). A felderítő kutatás támogatását az előzmények nélküli alapkutatások [7] finanszírozására vezették be, míg a két másik eszközt a piacközeli innovációs tevékenységek támogatására hozták létre az ipar részvételének előmozdítása céljával, mivel az a negyedik keretprogram óta folyamatosan csökkent [8].

SZABÁLYOZÁSI KÖRNYEZET

6. A hetedik keretprogram keretében finanszírozandó célokat és tevékenységeket az 1982/2006/EK határozat és a négy egyedi programról szóló határozatok nevezik meg. A hetedik keretprogramról szóló rendelet [9] határozza meg a részvételi szabályokat. Ezt a keretet a Bizottság által elfogadott végrehajtási szabályok, valamint nem kötelező érvényű útmutató dokumentumok egészítik ki (a továbbiakban a "részvételi szabályok" kifejezés a 2. ábrán látható hierarchikus szerkezetet jelöli).

7. A részvételi szabályok meghatározzák a projektek kiválasztásának, a szereplők projektekben történő részvételének és a projektek finanszírozásának feltételeit. Ezek együttese határozza meg a támogatási feltételeket, például a finanszírozási rátákat és a támogathatósági követelményeket.

8. A jelenlegi részvételi szabályok az előző keretprogramok több mint 20 éve alatt felhalmozott tapasztalatokra épülnek. A hatodik keretprogram [10] idején az egyszerűsítés lett a fő hajtóerő, és a Bizottság a hetedik keretprogramban [11] is megőrizte ez iránti elkötelezettségét.

2. ÁBRA

A HETEDIK KERETPROGRAMBAN VALÓ RÉSZVÉTEL SZABÁLYAINAK HIERARCHIÁJA

+++++ TIFF +++++

Forrás: Számvevőszék, CORDIS.

VÉGREHAJTÁS

9. Érték alapján mérve a hetedik keretprogram 58%-ának végrehajtását közvetlen centralizált irányítás [12] keretében hat főigazgatóság valósította meg. A fennmaradó részben a végrehajtást két végrehajtó ügynökségre (a Kutatási Végrehajtó Ügynökség (REA) és az Európai Kutatási Tanács Végrehajtó Ügynöksége (ERCEA)), az EBB-re, a közös technológiai kezdeményezésekre és a 185. cikk szerinti kezdeményezések célzott végrehajtó struktúráira ruházták át. Míg a végrehajtó ügynökségek a Bizottság eljárásait követik, a többi szervezet ettől eltérően is szervezheti belső folyamatait. A 3. ábrán látható az irányítás módja és az illetékes szervezetek szerinti megoszlás.

3. ÁBRA

A VÉGREHAJTÁSÉRT FELELŐS SZERVEZETEK

+++++ TIFF +++++

Forrás: Számvevőszék.

10. A végrehajtást végző szervezettől függetlenül a támogatások felhasználása jellemzően az alábbi három fő folyamat útján történik:

a) a támogatandó tudományos témakörök meghatározása és a végrehajtás munkaprogramjának kidolgozása;

b) a projektek kiválasztása, általában versenyeztetési eljárás alapján, és a sikeres pályázókkal folytatott tárgyalás;

c) a projektek szakmai végrehajtásának ellenőrzése és a kedvezményezettek támogatható költségeinek megtérítése.

11. A hetedik keretprogram egyszerűsítése a szabályokon túl a főigazgatóságok és a végrehajtó ügynökségek belső folyamatait is érintette. A Számvevőszék e területen végzett legutóbbi, 2004. évi ellenőrzése [13] óta a Bizottság számos új rendszert vezetett be a támogatások végrehajtási folyamatainak egyszerűsítése céljából (például résztvevői portál, egységes regisztrációs rendszer, a nyertes ajánlat szerződés-előkészítési felülete).

A HETEDIK KERETPROGRAM ÚJ ESZKÖZEI

12. A közös technológiai kezdeményezések (KTK-k) hosszú távú köz-magán társulások. Magánszférabeli beruházásokat ötvöznek uniós és nemzeti közfinanszírozással. Céljuk az együttműködésen alapuló kutatások támogatása Európa-szerte az ipari kutatás olyan területein, ahol a közös technológiai és gazdasági célok egyértelműen meghatározottak. A hetedik keretprogramból a közös technológiai kezdeményezésekhez nyújtott uniós hozzájárulás összege több, mint 3 milliárd EUR. A kétoldalú KTK-k az Unió és az ipari szervezetek közötti partnerségek, míg a háromoldalú KTK-k az Európai Unió, az ipari szervezetek és a részt vevő tagállamok közötti partnerségek (lásd: 1. táblázat). A nanoelektronikára irányuló közös technológiai kezdeményezést megvalósító európai közös vállalkozás (ENIAC) például a Bizottságból, a részt vevő tagállamokból [14] és az Európai Nanoelektronikai Tevékenységeket Összefogó Egyesületből áll.

13. A kockázatmegosztó finanszírozási mechanizmus (RSFF) olyan pénzügyi eszköz, amelynek célja, hogy elérhetőbbé tegye a kutatási, fejlesztési és innovációs (K+F+I) beruházásokhoz kapcsolódó, elfogadható feltételekkel történő adósságfinanszírozást a K+F+I tevékenységeket elősegítő magánszervezetek vagy közintézmények számára. Az RSFF kedvezményezettjei között vannak továbbá kutatásigényes tevékenységet folytató európai szereplők és kutatási infrastruktúrák. Az Európai Bizottság a Kutatási és Innovációs Főigazgatóság közreműködésével ellenőrzi az RSFF-et a projektek támogathatósága és a hetedik keretprogram költségvetésének felhasználása szempontjából, a napi működésért pedig az EBB felelős. Az eszközt az Unió és az EBB közösen finanszírozza. A hetedik keretprogramból a kockázatmegosztó finanszírozási mechanizmushoz nyújtott uniós hozzájárulás felső határát egymilliárd euróban határozták meg.

1. TÁBLÁZAT

A KÖZÖS TECHNOLÓGIAI KEZDEMÉNYEZÉSEK ÁTTEKINTÉSE

Forrás: A Tanács közös technológiai kezdeményezéseket létrehozó határozatai.

Közös technológiai kezdeményezés | Stratégiai célkitűzés | Az uniós hozzájárulás felső határa (millió EUR) |

Kétoldalú KTK-k | Az innovatív gyógyszerek kutatására irányuló kezdeményezés (IMI) | Jobb és biztonságosabb gyógyszerek kifejlesztésének felgyorsítása a betegek érdekében | 1000 |

Tiszta égbolt | Áttörést jelentő technológiák kifejlesztése a repülőgépek és a légi közlekedés környezeti teljesítményének jelentős növelése érdekében, amely kevésbé zajos és üzemanyag-takarékosabb légi járműveket eredményez | 800 |

Üzemanyagcella- és Hidrogéntechnológiai Közös Vállalkozás (FCH) | Az üzemanyagcella- és hidrogéntechnológiák piacra jutásának felgyorsítása Európában | 470 |

Háromoldalú KTK-k | ENIAC | A nanoelektronikára összpontosítva a készülékek további integrációjának és miniatürizálásának fokozása, valamint hasznosíthatóságuk növelése | 450 |

ARTEMIS | A kutatási és strukturális kihívások kezelése a beágyazott számítástechnikai rendszerek területén | 420 |

AZ ELLENŐRZÉS HATÓKÖRE ÉS KONCEPCIÓJA

14. Az ellenőrzés megvizsgálta, hogy a Bizottság biztosította-e a hetedik keretprogram hatékony végrehajtását. Ez a kérdés az alábbi három alkérdést foglalta magában:

a) Lehetővé tették a részvételi szabályok a hetedik keretprogram hatékony végrehajtását?

b) Sikerült a Bizottságnak optimalizálnia a hetedik keretprogram eljárásait, anélkül hogy veszélyeztette volna a közpénzfelhasználás minőségét?

c) Megfelelően kezelte a Bizottság az új eszközök bevezetését?

15. Az ellenőrzés a hetedik keretprogram 2007 és 2012 első féléve közötti végrehajtására terjedt ki. Az ellenőrzés kritériumainak és az alkalmazott bizonyítékgyűjtési módszereknek a leírása az I. mellékletben található. Az ellenőrzés hatókörébe tartoztak a következők:

a) az első ellenőrzési alkérdés esetében a hetedik keretprogram egészére vonatkozó részvételi szabályok;

b) a második ellenőrzési alkérdés esetében a Kutatási és Innovációs Főigazgatóság, az Információs Társadalmi és Médiaügyi Főigazgatóság, a Vállalkozáspolitikai és Ipari Főigazgatóság és a REA belső folyamatait, valamint az Együttműködés egyedi program együttműködésen alapuló projektjeivel kapcsolatos folyamatok [15]. Ily módon a belső folyamatok elemzése a hetedik keretprogram költségvetése közel kétharmadának végrehajtását ölelte fel;

c) a harmadik alkérdés esetében két új eszköz – a közös technológiai kezdeményezések és a kockázatmegosztó finanszírozási mechanizmus – elemzése.

16. A Számvevőszék vizsgálta az ötödik kutatási és technológiafejlesztési keretprogramban (1998–2002) végrehajtott KTF-intézkedések irányításáról szóló 1/2004. sz. különjelentésben foglalt korábbi ajánlásainak hasznosulását. Az eredmények az e jelentés vonatkozó észrevételeire történő hivatkozásokkal együtt a II. mellékletben találhatók.

ÉSZREVÉTELEK

A BIZOTTSÁG SZÁMOS LÉPÉST TETT A RÉSZVÉTELI SZABÁLYOK EGYSZERŰSÍTÉSE ÉRDEKÉBEN, DE TOVÁBBI INTÉZKEDÉSEKRE VAN SZÜKSÉG

17. A hetedik keretprogram kidolgozásakor a Bizottság több egyszerűsítési tervet javasolt a részvételi szabályok különböző vonatkozásai tekintetében. A jelentésnek ez a része a következő elvek mentén értékeli az egyszerűsítés terén tett előrelépéseket:

a) a követelmények racionalizálása a kockázatok és a kontrollmechanizmusok közötti jobb egyensúly kialakítása révén;

b) a kedvezményezettek kutatással kapcsolatos költségeit illetően a költségmegtérítés módjainak optimalizálása;

c) a kedvezményezettek eligazítása a bonyolult rendszerben;

d) a rendelkezések hozzáigazítása a kedvezményezettek gyakorlataihoz;

e) a párhuzamosságok és következetlenségek elkerülése.

18. Ezek az elvek az egyszerűsítésre vonatkozó terveket ismertető különböző bizottsági dokumentumokból [16], valamint a jogalkotó hatóságoknak a részvételi szabályokkal kapcsolatos állásfoglalásaiból [17] származnak. Ezek az elvek vezérelték tehát a részvételi szabályok alakulását 2005 óta, amikor a Bizottság megkezdte a hetedik keretprogram előkészítését. Az egyszerűsítési menetrend terén elért eredmények áttekintése a 2. táblázatban található.

2. TÁBLÁZAT

A BIZOTTSÁG EGYSZERŰSÍTÉSI MENETRENDJÉNEK EREDMÉNYEI

Forrás: Számvevőszék.

Elvek és példák a tervezett intézkedésekre | A Számvevőszék értékelése |

A követelmények racionalizálása: a bankgaranciák helyettesítése a Résztvevői Garanciaalappala kifizetési kérelmekhez előírt könyvvizsgálói igazolások ritkább alkalmazásaa tárgyidőszakok racionalizálása | Kielégítő Már nincs szükség bankgaranciákra, ami mentesíti a kedvezményezetteket az ezzel kapcsolatos adminisztratív terhektől. Egy küszöbérték bevezetésének eredményeképpen a költségelszámolások mindössze 6%-a – a hetedik keretprogramból finanszírozott kiadások egyharmada – esetében van szükség könyvvizsgálói igazolásra. Egyes vonatkozásokban (pl. a tárgyidőszakok hossza) a hetedik keretprogram kedvezőbb, mint a nemzeti finanszírozási rendszerek. Lehetőség van azonban a beszámolási követelmények további racionalizálására, amennyiben: a tárgyidőszakot az IKT-témához tartozó projektek esetében is kiterjesztik;szigorúan korlátozzák a beszámolók hosszát, mint egyes nemzeti finanszírozási ügynökségeknél is (SNF, DFG, TSB). |

A megtérítési módszerek optimalizálása: az átalányösszegek szélesebb körű alkalmazásaa tényleges költségeken alapuló finanszírozási modell egyszerűsítése | Részben kielégítő A hetedik keretprogramban a tényleges költségek helyett átalányösszegeken alapuló új finanszírozási módszerek is szerepelnek. A hetedik keretprogram tényleges költségeken alapuló finanszírozási modellje továbbra is bonyolult (lásd: 20. bekezdés). |

A kedvezményezettek eligazítása a bonyolult rendszerben: az útmutató kiadványok fejlesztéseközös elektronikus eszközök a kedvezményezettekkel folytatott kommunikációhoztovábbi tájékoztatási eszközök, például ügyfélszolgálatok | Kielégítő A kedvezményezetteknek a Számvevőszék felmérésére adott válaszai alapján az útmutatók – a hatodik keretprogram dokumentumaival összehasonlítva – rövidebbek és egyértelműbbek lettek. Új informatikai eszközök segítik a Bizottság és a kedvezményezettek közötti kommunikációt. A kedvezményezettek részére szakosodott ügyfélszolgálatokat vezettek be. |

A rendelkezések hozzáigazítása a kedvezményezettek gyakorlataihoz: a kedvezményezettek által alkalmazott költségszámítási módszerek igazolásaa kedvezményezettek módszereinek szélesebb körű elfogadása | Nem kielégítő A kedvezményezettek kevéssé vették át az igazolási rendszert, az átlagos személyi költségekre vonatkozó módszerek elfogadása későn valósult meg, a hetedik keretprogram rendelkezéseinek téves értelmezéséből eredő teljes kockázatot a kedvezményezettek viselik, és ezek a rendelkezések nem minden esetben tükrözik a kutatási terület általános gyakorlatát (lásd: 21–29. bekezdés). |

A párhuzamosságok és következetlenségek elkerülése: elektronikus regisztrációs pult a kedvezményezettek számára (egységes regisztrációs rendszer)a pénzügyi életképesség következetes értékeléseegységes információs központ (kutatási tájékoztató szolgálat)Kutatási Egyeztető Bizottság | Nem kielégítő A legtöbb tervezett intézkedést bevezették, de a végrehajtást továbbra is következetlenségek jellemzik (lásd: 30–44. bekezdés). |

JÓ EREDMÉNYEK AZ EGYSZERŰSÍTÉSI MENETREND TERÉN

19. Az öt elv tekintetében a Bizottság kielégítő módon racionalizálta a követelményeket és fejlesztette a különböző útmutatókat. A rendelkezéseket néhány esetben hozzáigazította a kedvezményezettek gyakorlataihoz (például átlagos személyi költségek elfogadása), de a jövőben ezen a téren még többet kell tennie. A keretprogram kedvezményezettjei következetlenségekkel szembesülnek a részvételi szabályok néhány tekintetében (lásd: 21., illetve 30. bekezdés).

20. A finanszírozási modell tekintetében a tényleges költségek helyett átalányösszegeken alapuló új finanszírozási módokat vezettek be. A hetedik keretprogramban továbbra is a tényleges költségeken alapuló finanszírozás a fő finanszírozási modell. A nemzeti finanszírozási ügynökségekkel összehasonlítva a hetedik keretprogram finanszírozási modellje a költségkategóriák, a költségszámítási módszerek és a megtérítési ráták kombinációinak nagy száma miatt összetettebb. Ez terhet jelent a kedvezményezettek számára, és számos fontos következménnyel jár a Bizottság igazgatási folyamatai szempontjából. A Számvevőszék 1/2004. számú jelentésében javasolta a finanszírozási modell egyszerűsítését (lásd: II. melléklet). A finanszírozási modell egyszerűsítése fontos eleme a Horizont 2020 keretprogramban való részvétel szabályaira vonatkozó javaslatnak [18].

A HETEDIK KERETPROGRAM RENDELKEZÉSEINEK A KEDVEZMÉNYEZETTEK GYAKORLATAIHOZ VALÓ JOBB HOZZÁIGAZÍTÁSÁRA IRÁNYULÓ CÉLKITŰZÉS NEM VALÓSULT MEG MARADÉKTALANUL

21. A hetedik keretprogram kidolgozásának kezdetekor a Bizottság jelezte, hogy a tényleges költségeken alapuló finanszírozási modell felhasználná a résztvevők szokásos számviteli és gazdálkodási elveit [19]. A jogalkotó hatóságok és maga a Bizottság a közelmúltban is hangsúlyozták, hogy javítani kell a hetedik keretprogram és az általános üzletviteli gyakorlat közötti kompatibilitást [20].

A RENDELKEZÉSEKET JOBBAN KELL IGAZÍTANI A KEDVEZMÉNYEZETTEK GYAKORLATAIHOZ

22. Ahhoz, hogy a hetedik keretprogram részvételi szabályai jobban igazodjanak a kedvezményezettek gyakorlataihoz, a szabályoknak olyan mechanizmust kell biztosítaniuk, amely kellő időben felismeri ezeket a gyakorlatokat és ennek megfelelően összehangolja az értelmezéseket és a bizottsági gyakorlatokat, feltéve, hogy ez nem veszélyezteti a hetedik keretprogram általános, illetve a kontrollmechanizmusokra vonatkozó célkitűzéseit.

23. A hetedik keretprogram kezdetekor a Bizottság létrehozott egy igazolási mechanizmust a költségszámítási módszerek jóváhagyására, hogy bizonyosságot adjon a kedvezményezettek által alkalmazott módszerek helyességéről. A szigorú követelmények miatt azonban a kedvezményezettek csak kevéssé vették át ezt az igazolási rendszert. A Bizottság becslése szerint legfeljebb 350 ilyen igazolást adhattak ki [21]. 2012 márciusáig 71 kedvezményezett nyújtott be módszere igazolására irányuló kérelmet a Bizottsághoz, ami az ilyen kedvezményezettek 20%-ának felel meg. A Számvevőszék felmérésének eredményei azt jelzik, hogy elsősorban az eljárás hossza és bonyolultsága, az igazolás kritériumainak való megfelelés nehézsége és az igazolás korlátozott használhatósága miatt nem kértek előzetes igazolást. Az alacsony részvétel aláásta az eljárások egyszerűsítésére tett bizottsági erőfeszítéseket [22].

24. Annak érdekében, hogy a hetedik keretprogram rendelkezései a személyi költségek terén jobban igazodjanak a kedvezményezettek gyakorlataihoz, a Bizottság 2011-ben bevezette azt a lehetőséget, hogy bizonyos feltételek esetén a kedvezményezettek belső gyakorlataikat alkalmazhatják az átlagos személyi költségek felszámolásához. A Számvevőszék kutatóintézetekkel és résztvevőkkel folytatott interjúi alapján az átlagos személyi költségen alapuló módszerek szélesebb körű elfogadása kedvező fogadtatásra talált. Ugyanakkor, bár az átlagos személyi költségek elfogadásával kapcsolatos problémát viszonylag korán felismerték [23], a szabályok módosítása 21 hónapba telt. Ez túl hosszú idő egy hétéves program esetében, amely átlagosan 36 hónapig tartó projekteket támogat.

25. Annak ellenére, hogy a hetedik keretprogram pénzügyi szabályai kevésbé előíró jellegűek és inkább elveken alapulnak, a kedvezményezett valós helyzetét bizonyos esetekben nehéz összeegyeztetni a hetedik keretprogram elveivel. Ha a kedvezményezett ilyen helyzettel szembesül, három lehetőség közül választhat: vagy:

kapcsolatba lép a projektfelelőssel,

a nemzeti kapcsolattartó ponthoz fordul [24], amely továbbítja a kérést a Kutatási Tájékoztató Szolgálatnak (RES), vagy

segítséget kér közvetlenül a RES-től.

26. A projektfelelősök csak a hatályos szabályokat és iránymutatásokat használhatják. A RES személyre szabottabb iránymutatást adhat, amelyet összetett jogi kérdések esetén a Kutatási és Innovációs Főigazgatóság jogi osztálya készít el. Ugyanakkor még ehhez is felelősségkizáró jogi nyilatkozatot csatolnak, ami jelentősen alááshatja az iránymutatás hasznosságát, ha a későbbiekben nézeteltérés alakulna ki a Bizottsággal. Az értelmezés helyessége a projekt lezárását követően öt évig megkérdőjelezhető. Noha a felelősségkizáró jogi nyilatkozat bizonyos okokból indokolt lehet, a jelenlegi helyzetben a hetedik keretprogram rendelkezéseinek helytelen értelmezéséből eredő kockázatot kizárólag a kedvezményezettek viselik.

A HETEDIK KERETPROGRAM RENDELKEZÉSEI NEM MINDEN ESETBEN TÜKRÖZIK A KEDVEZMÉNYEZETTEK ÁLTALÁNOS GYAKORLATÁT

27. Annak megítéléséhez, hogy a hetedik keretprogram milyen mértékben igazodik a kedvezményezettek általános gyakorlatához, a Számvevőszék összehasonlította a keretprogram gyakorlatait a nemzeti finanszírozási ügynökségek gyakorlataival és a kedvezményezettek belső gyakorlataival. A Számvevőszék elemzése a személyi költségekre koncentrált, mivel gyakran ezek képezik az egyes projektek végrehajtása során felmerülő közvetlen költségek legfontosabb kategóriáját.

28. Egyes nemzeti finanszírozási ügynökségek munkaidő-nyilvántartás nélkül elfogadnak egyösszegű elszámolásokat vagy költségkategóriákat (például a Német Kutatási Alapítvány, DFG), vagy fizetési kategóriákon alapuló, a költségvetésben előirányzott költségeket és előre meghatározott munkaidőt alkalmaznak (Svájci Nemzeti Alapítvány, SNF). Mások a hetedik keretprogramhoz hasonlóan munkaidő-nyilvántartást (például az Egyesült Államok Energiaügyi Minisztériuma) és ellenőrizhető időbeosztási rendszert írnak elő a személyi költségek igazolására. Néhány esetben azonban a nemzeti finanszírozási ügynökségek szabályai nagyobb teret hagynak a kedvezményezettek szokásos számviteli és gazdálkodási gyakorlatainak.

29. A kedvezményezettekkel készített számvevőszéki felmérés azt mutatja, hogy az átlagos személyi költségekre vonatkozó módszerek szélesebb körű elfogadására adott pozitív reakció ellenére a hetedik keretprogram személyi költségekkel kapcsolatos követelményei többnyire nem összeegyeztethetőek a kedvezményezettek gyakorlataival. A munkaidő-nyilvántartás tekintetében a válaszolók 29%-a mondta, hogy nem tudja belső rendszerét használni a Bizottság követelményeinek kielégítéséhez (lásd: 4. ábra). 30% vezetett be munkaidő-nyilvántartási rendszert azért, hogy részt vegyen uniós projektekben. Néhány kedvezményezett jelezte, hogy belső rendszerében nem munkaidő-nyilvántartást, hanem más módszert alkalmaz (lásd: 2. háttérmagyarázat).

4. ÁBRA

A HETEDIK KERETPROGRAM KEDVEZMÉNYEZETTJEINEK MUNKAIDŐ-NYILVÁNTARTÁSI GYAKORLATA

+++++ TIFF +++++

Forrás: Számvevőszék.

2. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

PÉLDÁK A MUNKAIDŐ-NYILVÁNTARTÁSI KÖVETELMÉNYEK TELJESÍTÉSÉHEZ ALKALMAZOTT KÜLÖNBÖZŐ MEGKÖZELÍTÉSEKRE

Eredményalapú megközelítés: egyes kutatókat teljes egészében adott kutatási feladatok elvégzésére jelölnek ki, így nincs szükség munkaidő-kimutatásra. A nyomon követés a munka haladásának, az eredmények minőségének vagy a mérföldkövek elérésének ellenőrzésével történik.

Alternatív bizonyítékokon alapuló megközelítés: megfelelő bizonyítékok állnak rendelkezésre munkaszerződés (például ha egy PhD-hallgató 100%-ban egy adott projekttel foglalkozik) vagy az azt igazoló belső nyilatkozat formájában, hogy az érintett (például egy adott időintervallumban) teljes mértékben egy adott projekttel vagy feladattal foglalkozik.

Forrás: Számvevőszék, a kérdőívre adott válaszok elemzése alapján.

A SZÜKSÉGTELEN KÖVETKEZETLENSÉGEK CSÖKKENTIK A HATÉKONYSÁGOT

30. A különböző célkitűzésekkel rendelkező programok esetében nem mindig biztosítható az egységes végrehajtás. Ugyanakkor egy adott egyedi program azonos finanszírozási eszközeinek alkalmazásában csak korlátozott eltérések lehetnek. A hetedik keretprogram kidolgozásának kezdetekor a Bizottság kijelentette, hogy a keretprogram végrehajtását vezérlő három elv egyike a koherencia [25]. Megállapította továbbá azt is, hogy: "Gondoskodni kell arról, hogy a Bizottság valamennyi érintett szolgálata egységesen értelmezze a projektekre vonatkozó (különösen a jogi és pénzügyi természetű) előírásokat" [26].

31. A koherens végrehajtás csökkenti a kedvezményezettek adminisztratív terheit. Megkönnyíti a kedvezményezettek számára a követelmények ismeretét és teljesítését, a Bizottság számára pedig a program irányítását.

EGYES HARMONIZÁCIÓS INTÉZKEDÉSEK BEVEZETÉSE ELLENÉRE...

32. A koherensebb végrehajtás érdekében az előkészítő jogi aktusokban [27] a Bizottság előírta:

egy elektronikus regisztrációs pult (egységes regisztrációs rendszer) létrehozását;

a résztvevők pénzügyi életképességének következetes értékelését;

egy egységes információs központ létrehozását.

33. Az egységes regisztrációs rendszerrel elkerülhető, hogy a kedvezményezetteknek minden egyes projekt esetében külön be kelljen nyújtaniuk a jogállásukkal és pénzügyi helyzetükkel kapcsolatos információkat. A sok kedvezményezett egyidejű regisztrációja nyomán kialakult kezdeti túlterheltséget sikerült megszüntetni, így jelenleg nincsenek jelentős késések. A hetedik keretprogram időközi értékelése szerint az egységes regisztrációs rendszer sikeresen működik [28]. A pénzügyi validálási ellenőrzést jelenleg a REA központi validálási csoportja végzi, amely azonos pénzügyi mutatók alkalmazásával biztosítja a következetességet [29].

34. Egységes információs központot [30] nem hoztak létre. A Bizottság ehelyett először létrehozta a Kutatási Tájékoztató Szolgálatot a kedvezményezettek kérdéseinek megválaszolására. 2011-ben a Bizottság létrehozta a Kutatási Egyeztető Bizottságot (RCC) azzal a megbízatással, hogy végleges álláspontot fogadjon el a végrehajtással kapcsolatos horizontális kérdésekben, amennyiben a szolgálatok nem jutnak megegyezésre [31].

… A HETEDIK KERETPROGRAM VÉGREHAJTÁSÁT NÉHÁNY SZEMPONTBÓL BEFOLYÁSOLJA A KOHERENCIA HIÁNYA

35. A pozitív változások ellenére a hetedik keretprogram végrehajtását néhány szempontból befolyásolja a koherencia hiánya. A Számvevőszék a szabályok és eljárások összehasonlításával – csak az Együttműködés egyedi program együttműködésen alapuló projektjeit vizsgálva – olyan gyakorlatokat talált, amelyek folytán az alapvetően azonos helyzeteket a különböző szolgálatok vagy akár egy adott szolgálat különböző egységei is eltérően kezelik (lásd: 3. háttérmagyarázat).

3. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

PÉLDÁK AZ ELTÉRŐ GYAKORLATOKRA

1. Átalányösszegek alkalmazása utazással kapcsolatos megélhetési költségek fedezésére – a Tartalmak, Technológiák és Kommunikációs Hálózatok Főigazgatóságánál nem elfogadott, de más szolgálatok elfogadják.

2. Meghallgatások a nagy projektek értékelése során – a Tartalmak, Technológiák és Kommunikációs Hálózatok Főigazgatósága, a Vállalkozáspolitikai és Ipari Főigazgatóság és a REA alkalmazza, a Kutatási és Innovációs Főigazgatóság viszont nem.

3. Konzorciumi megállapodás megkötésének és benyújtásának előírása – témánként változó.

4. Nem tervezett alvállalkozásba adás kezelése – szolgálatonként változó.

5. Az irányítási költségvetés fogalmának meghatározása – szolgálatonként változó.

6. A kedvezményezett hivatalos nevében bekövetkező változás esetén alkalmazott eljárás – hivatalos módosítás csak a Tartalmak, Technológiák és Kommunikációs Hálózatok Főigazgatóságánál.

7. A beszámolás gyakorisága – a Tartalmak, Technológiák és Kommunikációs Hálózatok Főigazgatóságánál gyakoribb a beszámolás, mint más szolgálatok esetében.

8. Tudományos szakvélemény kérése a projektek monitoringjához – a Tartalmak, Technológiák és Kommunikációs Hálózatok Főigazgatóságánál általánosabb, mint más szolgálatok esetében.

9. Több részletben történő kifizetés lehetővé tétele egy időszakon belül – a részletfizetést alkalmazzák a Kutatási és Innovációs Főigazgatóságon, a Vállalkozáspolitikai és Ipari Főigazgatóságon, de nem alkalmazzák a Tartalmak, Technológiák és Kommunikációs Hálózatok Főigazgatóságán és a REA-ban.

Eltérő gyakorlatok, amelyeket a Kutatási Egyeztető Bizottságban megvitattak és megoldottak

10. A költségek támogathatósága a pénzügyi beszámolók olyan igazolása esetén, amely nem volt kötelező.

11. A kedvezményezett javára történő kiigazítások kezelése lezárt projektek esetében.

Forrás: Számvevőszék. Ez a felsorolás a szabályok, belső bizottsági dokumentumok, a kedvezményezettek válaszai, valamint a bizottsági vezetőkkel készített interjúk elemzése alapján készült.

36. A Számvevőszék felmérése szerint a kedvezményezettek úgy vélik, hogy a hetedik keretprogram végrehajtása nem eléggé koherens: a kedvezményezettek 51%-a jelezte, hogy legalább esetenként a jogi keret vagy az egyedi program jellegzetességei által nem indokolt eltérő bánásmódban részesült, és a kedvezményezettek 15%-a számolt be arról, hogy szinte minden projekt esetében tapasztalt ilyen bánásmódbeli különbségeket. A kedvezményezettek válaszai alapján az értelmezések a projektfelelőstől függően eltérőek lehetnek (lásd: 4. háttérmagyarázat).

AZ ELTÉRŐ GYAKORLATOK MEGHATÁROZÁSÁRA SZOLGÁLÓ MECHANIZMUSOKAT HIÁNYOSSÁGOK JELLEMZIK

37. 2011 szeptemberére a Kutatási Egyeztető Bizottság (RCC) három kérdést vitatott és oldott meg a szolgálatok közötti jobb koordinációval kapcsolatban. Kettő közvetlenül a hetedik keretprogram eljárásainak harmonizációjával volt kapcsolatos. A Számvevőszék elemzése (lásd: 3. háttérmagyarázat) ugyanakkor kilenc eltérő szabályt és eljárást talált, amelyekről az RCC nem tárgyalt. Ez azt jelenti, hogy bár az RCC hatékony az egységes álláspontok kialakításában, a meglévő mechanizmusok nem alkalmasak a hetedik keretprogram végrehajtásában előforduló összes eltérő eljárás meghatározására.

4. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

A KEDVEZMÉNYEZETTEK ELTÉRŐ GYAKORLATOKRA VONATKOZÓ ÉSZREVÉTELEI

Az egyes projektek esetében a tárgyalások úgy folynak, ahogyan az egyes projektfelelősök a szabályokat értelmezik. Következésképpen a tárgyalások ezen értelmezésektől függően változhatnak, és az irányító szervezetnek alkalmazkodnia kell a projektfelelős által adott útmutatáshoz.

Egyes esetekben megtörtént, hogy a különböző szervezeti egységek különböző projektfelelősei ugyanazt a helyzetet másképp kezelték.

Az ajánlat tartalmára, a műszaki jelentésekre (eredmények, mérföldkövek, helyzetjelentések) és pénzügyi jelentésekre, valamint a hetedik keretprogram informatikai eszközeinek használatára és a folyamatok szervezésére vonatkozóan kért információk projektfelelősöktől függően változnak. Ez a projekt végrehajtásának valamennyi szakaszában igaz.

Forrás: A Számvevőszék kérdőíve.

38. A kérdések általában két csatornán keresztül juthatnak el az RCC-hez:

egy belső bizottsági munkacsoport, vagy a kutatásban érintett főigazgatók vagy képviselőik határozatával;

valamely kedvezményezett által a RES honlapjára feltett kérdéssel.

39. Az RCC mindkét esetben a bizottsági munkatársak vagy a kedvezményezettek aktív közreműködésére támaszkodik. Csak korlátozottan irányultak törekvések arra, hogy a hetedik keretprogram jelenlegi eljárásaiban előforduló összes lehetséges eltérést feltérképezzék. A hetedik keretprogram eljárásait tovább lehet harmonizálni, mivel a projektek többéves volta miatt azok némelyikét 2013 után akár öt évig is alkalmazni fogják.

A HETEDIK KERETPROGRAMMAL KAPCSOLATOS TAPASZTALATOK MUTATJÁK, MILYEN NEHÉZSÉGEKRE LEHET MAJD SZÁMÍTANI AZ EURÓPAI KUTATÁSI TÉRSÉGGEL KAPCSOLATOS HASONLÓ CÉLKITŰZÉSEK MEGVALÓSÍTÁSA SORÁN

40. A keretprogram csak töredéke a kutatásra fordított európai közkiadásoknak [32]. Az Európai Kutatási Térség (EKT) alapgondolata az, hogy az európai kutatási tevékenységeket jobban kell szervezni és koordinálni. A szabályok összehangolása az EKT-n belüli jobb koordináció egyik eleme. Az EKT-val összefüggésben a hetedik keretprogram részvételi szabályainak koherens keretet kell létrehozniuk, amely biztosítja a lehető leghatékonyabb végrehajtást [33]. A hetedik keretprogramot úgy kell végrehajtani, hogy az biztosítsa a kölcsönös szinergiákat és a kiegészítő jelleget az Unió más szakpolitikáival és programjaival [34].

41. A hetedik keretprogram olyan eszközöket foglal magában, mint a KTK-k, amelyek az ajánlattételi felhívások és a pénzügyi rendelkezések tekintetében saját szabályokkal és eljárásokkal rendelkeznek (például támogathatósági kritériumok vagy finanszírozási szabályok). A 185. cikk szerinti kezdeményezések hasonlóképpen bevezethetik saját szabályrendszerüket, amelynek hasonlónak kell lennie a hetedik keretprogram szabályaihoz, de a részletekben eltérhet attól.

42. Az Unió által finanszírozott vagy társfinanszírozott más programok esetében más részvételi szabályokat alkalmaznak. A versenyképességi és innovációs keretprogram (CIP) szabályai különböző támogathatósági kritériumokon, finanszírozási modelleken, költség-elszámolási rendszereken és eljárásokon stb. alapulnak. A strukturális alapoknál alkalmazott megosztott irányítási mód korlátozza a Bizottság mozgásterét a tekintetben, hogy a régiók vagy tagállamok által meghatározott szabályokat hozzáigazítsa a hetedik keretprogram részvételi szabályaihoz. Így is vannak azonban még olyan területek, ahol növelhető a szinergia. Mind a strukturális alapok, mind a hetedik keretprogram lehetővé teszi a költségszámítási módszerek jóváhagyását a személyi állomány és a közvetett költségek esetében, de a Bizottság által az egyik rendszerben megadott jóváhagyás egy másik rendszerben már nem érvényes. A vissza nem igényelhető héa a strukturális alapok esetében támogatható, a hetedik keretprogramban viszont nem támogatható. Míg a hetedik keretprogram egyes kedvezményezettjei [35] esetében a közvetett költségek 60%-ára alkalmazható átalány, a strukturális alapokra vonatkozó rendelet [36] értelmében a közvetett költségek legnagyobb átalányfinanszírozási aránya 20% lehet.

43. A feltárt problémák egy része várhatóan megoldódik a Horizont 2020 keretprogramon belül, amikor a versenyképességi és innovációs keretprogram és a hetedik keretprogram egyesül. A strukturális alapok azonban sokféle, a kutatáshoz nem szükségszerűen kötődő tevékenységre kiterjednek, és a kutatási tevékenységek harmonizációja a többi tevékenységgel összevetve további következetlenségekhez vezethet.

44. A hetedik keretprogram esete szemlélteti, hogy milyen nehéz az EKT azon célját megvalósítani, hogy a szabályok összehangolása révén javuljon a koordináció. A hetedik keretprogram kedvezményezettjei olyan különbségekkel szembesülnek, amelyek vagy a bizottsági főigazgatóságok, vagy más, végrehajtásért felelős szervezetek viszonylag nagy autonómiájából erednek. Ráadásul a strukturális alapok vagy a nemzeti programok finanszírozási ügynökségei még nagyobb autonómiát élveznek. Ezért nagyon nehéz lesz a szabályok harmonizációját elérni, figyelembe véve, hogy ezt olyan programok esetében sem sikerült maradéktalanul elérni, ahol a Bizottság döntéshozó pozícióban van.

A FIGYELEM FŐKÉNT A MINŐSÉGI KÖZPÉNZFELHASZNÁLÁSRA IRÁNYULT, KEVÉSBÉ A HATÉKONYSÁGRA

A BIZOTTSÁG MEGFELELŐ FOLYAMATOKAT HOZOTT LÉTRE, DE NEM MINDIG BIZTOSÍTOTTA TELJES MÉRTÉKBEN A VÉGREHAJTÁSUK TÁMOGATÁSÁHOZ SZÜKSÉGES ERŐFORRÁSOKAT

45. A megfelelő folyamatok [37] megkönnyítik egy szervezet hatékonyságának javítását. Ezen a területen a teljesítmény értékeléséhez az ellenőrzés elsősorban a jó folyamatirányítást jellemző öt elemet [38] vizsgált: folyamattervezés, fejlesztés, eszközök, információkezelés és személyi állomány (lásd: 5. ábra).

5. ÁBRA

A JÓ FOLYAMATIRÁNYÍTÁS ÖT ELEME

+++++ TIFF +++++

Forrás: Számvevőszék.

A FOLYAMATTERVEZÉS, A FEJLESZTÉSI TEVÉKENYSÉGEK ÉS A VEZETŐI INFORMÁCIÓK KEZELÉSE JÓL MŰKÖDIK, KEVÉS HIÁNYOSSÁGGAL

46. Mindegyik szolgálat a folyamatalapú megközelítést alkalmazza az operatív tevékenységei irányításához. Az eljárásokat és a belső folyamatokban részt vevő valamennyi felhasználó szerepét dokumentálták és ismertették. Valamennyi szolgálat hozott létre belső bizottságokat vagy rendelt személyzetet a fejlesztési tevékenységek folytatására. A hetedik keretprogram kezdete óta számos fejlesztési tevékenységet végeztek és végeznek, és ezek folyamatosan működnek. A folyamattervezés és a fejlesztés terén mindegyik szolgálatnál akad példa jó gyakorlatra.

47. Az információkezelés szintén a jól működő területek közé tartozik. A Számvevőszék korábbi ajánlásával összhangban (lásd: II. melléklet) a Bizottság létrehozta a hetedik keretprogram egészére kiterjedő fő teljesítménymutatók összegyűjtésére szolgáló rendszert, és ezek képezik a hetedik keretprogram éves monitoringjelentéseinek vázát. Belső használatra a folyamatokkal kapcsolatos fő teljesítménymutatókat vagy más vezetési információkat – mint például a költségvetés felhasználása, a kifizetéshez szükséges átfutási idő, a támogatások odaítéléséhez szükséges átfutási idő és a betölthető álláshelyek – negyedévente, havonta vagy akár valós időben megkapják a vezetők. Ugyanakkor egyes fontos mérőszámok – például a munkaterhelés vagy a személyi állomány kihasználtsága – gyűjtése nem olyan módon történik, hogy az megkönnyítené a szolgálatok közötti összehasonlítást. Ezenkívül nem került sor a folyamatokat jellemző különböző mérőszámok közötti kölcsönös összefüggések, például annak elemzésére, hogy kisebb-e a hibaarány vagy hatékonyabb-e a projektek követővizsgálata, ha gyakrabban készítenek beszámolót vagy vesznek igénybe szakvéleményt [39].

A MEGLÉVŐ ESZKÖZÖK NEM TESZIK LEHETŐVÉ A FOLYAMATOK HATÉKONY MŰKÖDÉSÉT

48. A folyamatokat integrált informatikai rendszerrel kell támogatni [40]. A rendszereknek kölcsönösen átjárhatónak kell lenniük, és ki kell használni a főigazgatóságok információs rendszerei közötti lehetséges szinergiákat [41]. Az ellenőrzés ezért elsősorban azt vizsgálta, hogyan támogatják az ügyfélszolgálat, a háttérirodai rendszerek és az üzleti folyamatirányítási informatikai eszközei [42] a hetedik keretprogram végrehajtását, és hogy milyen mértékben léteznek olyan eszközök, melyeket a kutatásban érintett összes főigazgatóságon használnak.

49. Az ügyfélszolgálati oldalon az eszközöket a résztvevők portálján keresztül fejlesztették, és a kedvezményezettekkel való kapcsolattartás többnyire a kutatásban érintett összes főigazgatóságon azonos eszközökkel zajlik. A kapcsolódó háttérirodai eszközöket azonban nem harmonizálták ugyanilyen mértékben. Az alapvetően azonos célokat szolgáló háttérirodai eszközök sokaságának fenntartása és továbbfejlesztése az erőforrás-felhasználás szempontjából gazdaságtalan.

50. Az üzleti folyamatirányítási eszközök a legkevésbé fejlettek, kivéve a Tartalmak, Technológiák és Kommunikációs Hálózatok Főigazgatósága által használt iFlow-t, egy olyan elektronikus folyamatirányítási eszközt, amely kapcsolatban áll más háttérirodai eszközökkel, és automatizálja a folyamatokat. Ez az eszköz hozzájárul a folyamatidők csökkentéséhez (lásd: 63. bekezdés). A többi szolgálatnál (a Kutatási és Innovációs Főigazgatóság, a Vállalkozáspolitikai és Ipari Főigazgatóság és a REA) inkább papíralapú munkafolyamatokat, a végrehajtás egyes szakaszait kezelő helyi eszközöket vagy Excel-táblázatokat használnak.

51. A támogatások kezeléséhez használt különböző eszközöket többnyire független modulokként fejlesztették ki, anélkül, hogy fontolóra vették volna összekapcsolhatóságukat. Emiatt szinkronizáló mechanizmusokat kellett létrehozni a rendszerek között. Ha pedig egy vezető áttekintést kíván kapni a portfóliójához tartozó projektekről, gyakran manuálisan, akár hat különböző rendszerből kell összegyűjtenie az adatokat.

52. Annak ellenére, hogy a hetedik keretprogram elektronikus eszközei általában jobbak a vizsgált nemzeti finanszírozási ügynökségek eszközeinél, vannak ez utóbbiak között is követendő példák. A Svájci Nemzeti Kutatási Alapítvány (SNF) támogatáskezelő eszköze például az összes ügyfélszolgálati és háttérirodai funkciót ellátja. Ez csökkenti a bonyolultságot és az adatredundanciát, és javítja az időben történő adatkezelést. Az SNF és a Nemzeti Tudományos Alapítvány (NSF) külső adatforrásokat, például hivatkozási adatbázisokat használ rendszerei pontosságának javítása érdekében.

A SZEMÉLYI ERŐFORRÁSOK FELHASZNÁLÁSA TERÉN A SZOLGÁLATOK KÖZÖTT TAPASZTALHATÓ ELTÉRÉSEK MAGYARÁZATRA SZORULNAK

53. A létszámelosztásnak a főigazgatóság célkitűzésein és prioritásain kell alapulnia. A vezetésnek szükség esetén – de évente legalább egyszer – össze kell hangolnia a szervezeti struktúrákat és a létszámelosztást a prioritásokkal és a munkaterheléssel [43].

54. A nyolc bizottsági szolgálaton belül több mint 2500 fő vesz részt a hetedik keretprogram végrehajtásában, és közülük 1500-an (60%) közvetlenül az Együttműködés egyedi program végrehajtásának irányításában működnek közre. Ez az arány megegyezik az ennek a programnak juttatott költségvetési részaránnyal (61%). A programon belül ugyanakkor vannak jelei annak, hogy a személyi erőforrások felhasználása témánként jelentősen eltérő (lásd: 3. táblázat) annak ellenére, hogy a projektirányítás bonyolultsága nem különbözik számottevően.

3. TÁBLÁZAT

A SZEMÉLYI ERŐFORRÁSOK FELHASZNÁLÁSÁRA VONATKOZÓ MUTATÓK AZ EGYÜTTMŰKÖDÉS EGYEDI PROGRAM EGYES TÉMÁI ESETÉBEN

Megjegyzés: A személyi erőforrások felhasználására vonatkozó mutatók kiszámítása az éves tevékenységi jelentésekben foglalt információk szerint a témákhoz rendelt összes alkalmazott száma alapján történt.

Forrás: Számvevőszék.

Téma | Egy főre eső költségvetés (millió EUR) | Egy főre eső szerződések száma | Egy főre eső résztvevők száma |

Energiaügy (Kutatási és Innovációs Főigazgatóság, Energiaügyi Főigazgatóság) | 20,4 | 2,2 | 25 |

Környezetvédelem (Kutatási és Innovációs Főigazgatóság) | 13,8 | 2,5 | 39 |

Egészségügy (Kutatási és Innovációs Főigazgatóság) | 35,7 | 4,1 | 48 |

IKT (A Tartalmak, Technológiák és Kommunikációs Hálózatok Főigazgatósága) | 12,5 | 2,1 | 20 |

KBBE (Kutatási és Innovációs Főigazgatóság) | 16,0 | 2,9 | 41 |

NMP (Kutatási és Innovációs Főigazgatóság) | 24,5 | 3,6 | 48 |

Társadalom- és humán tudományok (Kutatási és Innovációs Főigazgatóság) | 9,9 | 2,8 | 29 |

Űrkutatás és Biztonság (REA, Vállalkozáspolitikai és Ipari Főigazgatóság) | 22,5 | 2,7 | 32 |

Közlekedés (Kutatási és Innovációs Főigazgatóság) | 35,0 | 3,8 | 47 |

55. A Bizottság nem rendelkezik megfelelő alappal ahhoz, hogy átláthatóan és objektíven össze tudja hasonlítani a munkaerő-felhasználásnak az Együttműködés egyedi program egyes témái közötti eltéréseit.

A FOLYAMATIDŐK TOVÁBB RÖVIDÍTHETŐK

56. A főigazgatóságok tevékenységeik végrehajtására és ellenőrzésére szolgáló folyamatainak és eljárásainak hatékonynak kell lenniük [44]. A folyamathatékonyság egyik fő jellemzője az idő. Ennek fontosságát hangsúlyozták a hetedik keretprogramról szóló határozatban: "Meg kell könnyíteni a hetedik keretprogram tevékenységeiben való részvételt (...) gyors eljárások (...) megfelelő alkalmazásával" [45], és a részvételi szabályokban is: "Az Unió pénzügyi hozzájárulásainak indokolatlan késedelem nélkül kell eljutniuk a résztvevőkhöz" [46]. Ezért ez a rész elsősorban a hetedik keretprogram folyamatainál használt két fő időmutatóra összpontosít:

a) a támogatás odaítéléséhez szükséges átfutási idő (TTG) – egy ajánlat sikeres kiválasztásához és a szerződés megkötéséhez szükséges idő;

b) a támogatások kifizetéséhez szükséges átfutási idő (TTP) – a kedvezményezetti konzorcium számára történő kifizetéshez szükséges idő.

A TÁMOGATÁSOK ODAÍTÉLÉSÉHEZ SZÜKSÉGES ÁTFUTÁSI IDŐ FOLYAMATOSAN CSÖKKEN, DE A HETEDIK KERETPROGRAM ELSŐ ÖT ÉVÉBEN AZ EGYES SZOLGÁLATOK KÖZÖTT NAGY ELTÉRÉSEK VOLTAK

57. A hetedik keretprogram kidolgozásának kezdetén a Bizottság a hatásvizsgálatában kijelentette, hogy "erőfeszítéseket kell tenni a szerződések sikeres megkötéséhez szükséges idő csökkentése érdekében." [47] A hasonló jellemzőkkel (például összetettség, méret, a kedvezményezettek tapasztalata) bíró projektek esetében a támogatás odaítéléséhez szükséges átfutási idő projektenként nem változhat jelentősen. Fontos, hogy a támogatások odaítéléséhez szükséges átfutási idő rövid legyen, mert:

a) ez lehetővé teszi a projektek korábbi indulását, ami nagyon fontos a kutatás és innováció terén, ahol az ötletek hamar idejétmúlttá válhatnak;

b) korábbi finanszírozáshoz jutást tesz lehetővé, és ezzel gyorsítja "a finanszírozások mozgását minden kedvezményezett esetében" [48], a kkv-kat is beleértve.

58. A támogatások odaítéléséhez szükséges átfutási idő a hetedik keretprogram nyertes projektjei esetében átlagosan 333 naptári nap volt [49]. A hetedik keretprogram ideje alatt egyértelműen csökkent a támogatások odaítéléséhez szükséges átfutási idő. A belső folyamatok folyamatos javulásával az odaítéléshez szükséges átfutási időre vonatkozó, szolgálatonkénti statisztikák is konvergálnak, de még így is eltérések figyelhetők meg közöttük. Még ha csak a hasonló projekteket vesszük is számításba (például az Együttműködés egyedi program projektjeit), az átlagos TTG a Tartalmak, Technológiák és Kommunikációs Hálózatok Főigazgatósága esetében 260 nap, a Kutatási és Innovációs Főigazgatóság esetében 315 nap, a REA és a Vállalkozáspolitikai és Ipari Főigazgatóság esetében pedig 380 nap [50] (lásd: 6. ábra).

59. A hetedik keretprogramban a TTG továbbra is hosszabb, mint a nemzeti finanszírozási ügynökségek esetében. Az ő esetükben a támogatás odaítéléséhez szükséges átlagos átfutási idő öttől hét hónapig terjed. A nemzeti finanszírozási ügynökségek által támogatott projektek ugyanakkor jellemzően kisebb költségvetésűek, és gyakran csak egy résztvevőjük van.

6. ÁBRA

A TTG ALAKULÁSA AZ EGYÜTTMŰKÖDÉS EGYEDI PROGRAM ESETÉBEN

+++++ TIFF +++++

Forrás: Számvevőszék.

A TTG MEGHOSSZABBODÁSÁNAK EGYES OKAI A BIZOTTSÁG KONTROLLRENDSZERÉN BELÜL KERESENDŐK

60. A Bizottság munkatársai számos olyan tényezőt említettek, amelyek véleményük szerint befolyásolhatják az odaítéléshez szükséges átfutási időt [51]. Az olyan tényezők esetében, melyek számszerűsíthetők és melyekhez egyszerűen be lehet szerezni az adatokat, a Számvevőszék többszörös regresszióanalízissel becsülte hatásuk relatív nagyságrendjét. Ez azt jelezte, hogy a támogatások odaítélésének átfutási idejében szerepet játszó egyik fontos tényező az, hogy az adott projektet melyik szolgálathoz rendelik. Ha például egy ajánlatot a Tartalmak, Technológiák és Kommunikációs Hálózatok Főigazgatósága tárgyalt, a többi tényező változatlansága mellett a TTG 29%-kal csökkent. A többi tényező (például a munkaterhelés, a résztvevők száma, a konzorcium eddigi tapasztalatai a hetedik keretprogrammal) szerepe nem volt jelentős.

61. Az a megállapítás, hogy az illetékes szolgálat a TTG-t befolyásoló tényező, azt jelenti, hogy a TTG-ben mutatkozó eltéréseket nem lehet egyetlen okra visszavezetni. A szolgálat kijelölése elsősorban az egyes szolgálatok különböző jellemzőivel függ össze, mint például a szolgálat belső eljárásai, az informatikai rendszerek, a belső szervezeti felépítés, a vezetési prioritások vagy a más szolgálatoknál hiányzó sajátosságok. Több tényező együttállásáról van tehát szó, és mindegyik hatással van a TTG-re.

62. A Számvevőszék az egyes projektek szintjén is elemezte a támogatások odaítéléséhez szükséges hosszú átfutási idő okait. A III. melléklet összefoglalja ezeket az okokat, aszerint csoportosítva őket, hogy a Bizottság szempontjából elkerülhetetlenek voltak, részben elkerülhetőek vagy elkerülhetőek lettek volna. Az elemzés eredménye szerint az okok közül csak kevés a teljes mértékben elkerülhetetlen, ezek viszont jelentős hatást gyakorolhatnak a TTG-re. A Bizottság a hetedik keretprogram során megkezdte néhány elkerülhető probléma kezelését; ugyanakkor több továbbra is fennáll – például a projektekről folytatott tárgyalásért felelős tisztviselők közötti elégtelen kommunikáció, a tisztviselők körében történő személyi változások, vagy az információk benyújtására adott nagyvonalú határidők.

BIZONYOS GYAKORLATOK SEGÍTENEK ELKERÜLNI A TÁMOGATÁSOK ODAÍTÉLÉSÉHEZ SZÜKSÉGES ÁTFUTÁSI IDŐ MEGHOSSZABBODÁSÁT

63. A bevált gyakorlatok szolgálatok közötti megosztása az egyik lehetséges módja az eljárási idők rövidítésének. Az interjúk során számos bizottsági alkalmazott hívta fel a figyelmet olyan gyakorlatokra, amelyekkel orvosolhatóak a késések okai. A nemzeti finanszírozási ügynökségektől is lehet tanulni. Az 5. háttérmagyarázat összefoglalja az ellenőrzés során talált bevált gyakorlatokat.

5. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

A TÁMOGATÁSOK ODAÍTÉLÉSÉHEZ SZÜKSÉGES ÁTFUTÁSI IDŐ CSÖKKENTÉSÉT SEGÍTŐ GYAKORLATOK

Folyamatautomatizálás

az előrehaladás mérése az egyes lépésekre vonatkozóan megállapított folyamatcélok alapján

automatikus követési eszközök, amelyek megkönnyítik a monitoringinformációk begyűjtését

A folyamat konzisztenciája

annak biztosítása, hogy valamennyi javaslat vagy projekt azonos lépéseken menjen keresztül, és azonos módon ugyanazon kontrollmechanizmusokat alkalmazzák rájuk

A szervezeti struktúra összehangolása a folyamatokkal

kis szervezeti távolság a tárgyalásokban részt vevő különböző személyek között

az ajánlatok kiválasztása és tárgyalása tekintetében a felelősség egyetlen csoportra történő ráruházása

a támogató funkciók centralizálása

Párhuzamos folyamatok

Határozott vezetési kultúra

a tárgyalási határidőket túllépő tárgyalások befejezése

a folyamatok hatékonyságának előtérbe helyezése

Forrás: Számvevőszék.

64. A Bizottság operatív részlegeinek vezetői jelezték, hogy a tárgyalások során szerzett tapasztalatokat megosztják a részlegeken vagy az igazgatóságokon belül. Bizonyíték van arra, hogy az ilyen információkat részben megosztják egy adott szolgálat belső bizottságain keresztül. A szolgálatok között a TTG tekintetében továbbra is fennálló eltérések ugyanakkor azt mutatják, hogy a tanulságok eredményes megosztásának és időben történő alkalmazásának vannak eredendő szervezeti akadályai. A Kutatási és Innovációs Főigazgatóság operatív igazgatóságain belüli feladatkör-megosztás például kevésbé szabványosított, mint más főigazgatóságoknál. A különböző szervezeti struktúrák megakadályozzák a bevált gyakorlatok eredményes megosztását, mivel ami az egyik igazgatóság esetében működőképes, az eltérő szervezeti felépítés miatt nem biztos, hogy a többiben is alkalmazható.

A TÁMOGATÁSOK KIFIZETÉSÉHEZ SZÜKSÉGES ÁTFUTÁSI IDŐ TERÉN AZ IGAZGATÓSÁGOK KÖZÖTT JELENTŐS ELTÉRÉSEK TAPASZTALHATÓK

65. Általános elv, hogy a kifizetéseknek a lehető leghamarabb meg kell történniük [52]. Az időközi és zárókifizetéseket az időszaki jelentés elkészültétől számított 90 naptári napon belül kell teljesíteni [53]. A kedvezményezetteknek a tárgyidőszak végétől számított 60 napon belül időszaki jelentést és költségelszámolást kell benyújtaniuk. A bizottsági szolgálatok döntenek arról, hogy az időszaki jelentés elfogadható-e a (részleges) kifizetéshez, és felfüggeszthetik a határidőt, ha korrekcióra, illetve a konzorcium részéről további információkra van szükség.

66. A kutatási támogatásokkal kapcsolatos kifizetések átlagosan 85%-a időben történik. Ez a mutató azonban önmagában nem ad teljes képet a folyamatidőkről. A Kutatási és Innovációs Főigazgatóság E és I igazgatóságának eredményei például nagyon hasonlóak. Mindkettő a kifizetések körülbelül 95%-át teljesítette a jogilag előírt határidőn belül 2010-ben, és 92%-át 2011-ben. Ugyanakkor az I igazgatóság által irányított projektek koordinátorai a költségelszámolásaikra a kifizetést a tárgyidőszak végét követően átlagosan kevesebb mint hét hónapon belül megkapják; míg az E igazgatóság esetében ez az időtartam közel 10,5 hónap. A több mint három hónapos eltérés egy teljes projekt-portfólió esetében nehezen tulajdonítható külső tényezőknek, mivel az igazgatóságok hasonló részvételi sajátosságokkal bíró, hasonló típusú projektek irányítását végzik.

A MINŐSÉG-ELLENŐRZŐ KONTROLLMECHANIZMUSOK MEGBÍZHATÓAK, KEVÉS HIÁNYOSSÁGGAL

67. A tág értelemben vett belső kontrollmechanizmus olyan folyamat, amelynek célja, hogy a vezetés számára kellő bizonyosságot nyújtson a főigazgatóság célkitűzéseinek eléréséről. A minőség-ellenőrző kontrollmechanizmusok célja, hogy a hetedik keretprogram garantáltan magas színvonalú projekteket támogasson.

A MINŐSÉG-ELLENŐRZŐ KONTROLLMECHANIZMUSOK JÓL MŰKÖDNEK

68. A hetedik keretprogram versenyeztetésen alapuló ajánlattételi felhívások és az ajánlatok érdemi, független szakértői értékelése alapján nyújt finanszírozást [54]. Minél megbízhatóbbak a projektek kiválasztásának és a projektek végrehajtásának kontrollmechanizmusai, annál valószínűbb, hogy a hetedik keretprogram jó minőségű projekteket fog finanszírozni. A következő fő kontrollmechanizmusok döntően befolyásolják a hetedik keretprogram kiválasztási eljárásának és a projektek végrehajtásának minőségét:

a) A projekteket a szakterületükön elismert szakemberek választják ki, akikkel kapcsolatban nem merül fel az objektivitásukat veszélyeztető összeférhetetlenség.

b) A Bizottság az értékelési eljárás egésze során útmutatást nyújt a szakértők részére.

c) Az értékelés az adott területen bevált nemzetközi gyakorlatokat követi.

d) Az értékelés során tett ajánlásokat a támogatás aláírását megelőzően megfelelően figyelembe veszik.

e) A projektfelelősök nyomon követik a projektek szakmai végrehajtását.

f) A projektportfólió keretében elért tudományos eredményeket a célkitűzések alapján mérik.

69. A Bizottság független szakértők segítségével értékeli az ajánlatokat, hogy csak a legjobb minőségű projektek részesüljenek finanszírozásban. A Bizottság megközelítése rendkívül hasonló a nemzeti finanszírozási ügynökségek megközelítéséhez, jóllehet az értékelési eljárás néhány pontban eltér. Például csak a Bizottság alkalmaz szigorú kritériumokat az értékelést végző szakértők csoportjának összetételére vonatkozóan (például földrajzi összetétel, az ipari szakértők aránya, a nemek egyensúlya).

70. A hetedik keretprogram során a minőség-ellenőrző kontrollmechanizmusok javultak a szakértőknek nyújtott útmutatás és – a szakértők ajánlásait is figyelembe vevő – tárgyalási szakasz dokumentálása tekintetében. A Bizottság törekszik a plágiumok felderítésére is, és ehhez fejleszt eszközöket; ezen a téren a nemzeti finanszírozási ügynökségek előtt jár.

A SZAKÉRTŐK KIVÁLASZTÁSÁRA HASZNÁLT LEGFONTOSABB ESZKÖZNEK VANNAK HIÁNYOSSÁGAI

71. A benyújtott ajánlatok elbírálását végző szakértőket a Bizottság által erre a célra létrehozott EMI-adatbázisból választják ki. Az értékelésben részt vevő valamennyi szakértő köteles regisztrálni ebben az adatbázisban. Az operatív részlegeknek azt is biztosítaniuk kell, hogy az értékelést végző szakértők esetében ne merüljön fel az objektivitásukat veszélyeztető összeférhetetlenség. Mivel az EMI-adatbázis a szolgálatok által a szakértők azonosításához és az esetleges összeférhetetlenségek kiszűréséhez használt elsődleges információforrás, az adatbázisnak pontos és teljes információkat kell tartalmaznia. Az adatbázisban körülbelül 100000 szakértő szerepel.

72. Az adatbázisban történő regisztráció teljesen önkéntes, csakúgy mint a szakértők hátterével kapcsolatos információk aktualizálása. Fennáll a veszély, hogy a szakértők szakmai tapasztalataikkal kapcsolatban nem megbízható információkat közölnek, illetve hogy ezek az információk elavulnak. Ennélfogva gyakran más forrásokat [55] is igénybe vesznek a megfelelő szakértők megtalálásához. Egyes szolgálatok elsősorban az EMI-t használják a szakértők megkereséséhez; mások egyaránt támaszkodnak az EMI-re és más forrásokra, vagy pedig elsősorban más források felhasználásával találják meg a megfelelő szakértőket, akiknek ezután regisztrálniuk kell az EMI-ben.

73. Az EMI-adatbázis vizsgálata olyan hiányosságokat tárt fel, amelyek veszélyeztetik a hasznosságát mind a szakértők kiválasztása, mind a kiválasztott szakembereknél esetleg fennálló összeférhetetlenség elkerülése tekintetében. A legjellemzőbbek:

a) Nincs információ a korábbi értékelésekben részt vevő szakemberek teljesítményéről. Ez komoly hiányosság lehet, különösen olyan esetekben, amikor a szakemberek bizonyítottan nem tartották be az értékeléssel kapcsolatos szabályokat, illetve a vonatkozó magatartási kódexet.

b) A szolgálatoknak meg kell bizonyosodniuk arról, hogy a szakértők "az előző három évben és jelenleg sem érintettek valamely pályázó szervezettel fennálló szerződésben vagy azzal folytatott kutatási együttműködésben" [56]. Ugyanakkor nem követelmény, hogy az EMI-adatbázisban regisztráló szakértők három évre visszamenőleg információt szolgáltassanak korábbi munkaviszonyaikról.

74. Az EMI-adatbázisban az egyes szakértők által megadott információk minőség-ellenőrzésének elvégzése nem költséghatékony. Egyes nemzeti finanszírozási ügynökségek azonban kidolgoztak költséghatékony megoldásokat a szakértői adatbázisaik megbízhatóságának javítására:

a) A szakértői adatbázisok összekapcsolása hivatkozási adatbázisokkal vagy más külső információforrásokkal. Az SNF például a szakértői adatbázissal összekapcsolt keresőrobotot használ, amely az interneten fellelhető kiválasztott források keresésével növeli az adatok megbízhatóságát.

b) A szakértőkkel kapcsolatos belső információk felhasználása: a szakértők kiválasztásakor például az NSF projektfelelősei is láthatják azoknak a projekteknek a listáját, amelyekben a szakértő korábban részt vett.

75. A bizottsági főigazgatóságok az ellenőrzés időpontjában tervezték a szakértők adatainak kezelésére használt eszközök továbbfejlesztését olyan új funkciókkal, melyek rögzítik a szakértők korábbi munkaviszonyainak kezdetét és végét. A Bizottság várakozásai szerint ezek az új funkciók javítani fogják az adatok minőségét.

A PÉNZÜGYI KONTROLLMECHANIZMUSOKAT RACIONALIZÁLTÁK, DE AZOK TOVÁBBRA SEM KOCKÁZATORIENTÁLTAK

76. A pénzügyi kontrollmechanizmusok célja annak ellenőrzése, hogy a hetedik keretprogramon belüli tranzakciók megfelelnek-e a támogathatósági követelményeknek, és a felmerült kiadások közvetlen kapcsolatban állnak-e a projekt céljával.

A HETEDIK KERETPROGRAM PÉNZÜGYI KONTROLLMODELLJE JELENTŐSEN ELTÉR A NEMZETI FINANSZÍROZÁSI ÜGYNÖKSÉGEK MODELLJEITŐL, KÜLÖNÖSEN ABBAN, HOGY KISEBB JELENTŐSÉGET TULAJDONÍT A KOCKÁZAT MÉRTÉKÉNEK

77. A kontrollrendszert költséghatékonyan kell megtervezni [57]. Ez azt jelenti, hogy a kontrollmechanizmus hasznainak nagyobbnak kell lennie a költségeinél [58]. A Bizottságnak nemcsak az a feladata, hogy biztosítsa a támogatások megfelelő felhasználását – ami masszív kontrollmechanizmusok és eredményes teljesítménymérést kíván –, hanem az is, hogy csökkentse a támogatások címzettjeinek adminisztratív terheit és ahol lehetséges, csökkentse az adminisztratív költségeket.

78. A hatodik és a hetedik keretprogram során a Bizottság úgy határozott, hogy el kell mozdulni a részletes előzetes kontrollmechanizmusoktól [59], és nagyobb hangsúlyt kell helyezni az utólagos kontrollmechanizmusokra [60], hogy csökkentsék a kedvezményezetteknek a kifizetéseket megelőző információszolgáltatásból eredő terheit. Ennek eredményeképpen a feltárt jelentős hibák túlnyomó részét az utólagos kontrollmechanizmusokkal tárták fel. A Számvevőszék azt észlelte [61], hogy az előzetes kontrolleljárás gyakran a költségelszámolások és más dokumentumok adminisztratív vizsgálatában merülnek ki. Minden fizetési tranzakció esetében lényegében ugyanazokat az előzetes kontrollmechanizmusokat alkalmazzák.

79. Általában a legtöbb nemzeti finanszírozási ügynökség a Bizottságnál részletesebb előzetes ellenőrzéseket végez. Bár a részletesebb előzetes ellenőrzések hatékonyabb kontrollmechanizmust jelentenek, nagyobb a munkaerőigényük, és nagyobb adminisztratív terheket rónak a kedvezményezettekre. Egyes nemzeti finanszírozási ügynökségek a kedvezményezett típusa [62] vagy a kedvezményezett kockázati profilja alapján [63] differenciált előzetes ellenőrzéseket alkalmaznak. Ez lehetővé teszi az ügynökségek számára, hogy korlátozott erőforrásaikat a megítélésük szerint nagyobb kockázatot jelentő kedvezményezettekre fordítsák. Mindez továbbá azzal az előnnyel is jár, hogy a kevésbé kockázatos kedvezményezettek esetében csökkenti az előzetes kontrollmechanizmusok által jelentett terheket.

80. A Bizottság utólagos kontrollrendszere jelentősen eltér a nemzeti finanszírozási ügynökségekre jellemző kontrollmodellektől. Egyik finanszírozási ügynökség sem használ olyan sokféle utólagos kontrollmechanizmust, mint a Bizottság. Ehelyett kockázatalapú utólagos kontrollstratégiát alkalmaznak. Egyes finanszírozási ügynökségek [64] nagyobb hangsúlyt helyeznek az intézményalapú kontrollmechanizmusokra, aminek köszönhetően meghatározott szintű bizonyosságot szerezhetnek a kedvezményezett kontrollkörnyezetét illetően, és csökkenthetik az ellenőrzéssel kapcsolatos terheket. A Bizottság utólagos kontrollmechanizmusainak középpontjában az egyes projektek állnak.

81. Az utólagos kontrollmechanizmusok információkkal szolgálhatnak a kedvezményezettek gyakorlatairól és kockázatáról. Az SNF például korábbi működésük alapján kockázati besorolást alkalmaz a kedvezményezettekre. Ezek a besorolások lehetővé teszik az ügynökség számára, hogy a kockázatosabb kedvezményezettek esetében bővítse az előzetes kontrollmechanizmusokat, és a problémásnak ítélt területeken (például fizetések, felszerelés) alaposabb ellenőrzéseket végezzen. A Bizottság az utólagos kontrollmechanizmusokkal kapott információkat nem használja fel arra, hogy az eredményesség javítása érdekében módosítsa az előzetes kontrollmechanizmusok intenzitását és irányultságát.

AZ EGYSÉGES REPREZENTATÍV MINTA BEVEZETÉSE JAVULÁST EREDMÉNYEZETT

82. A kutatásban érintett főigazgatóságok közös utólagos kontrollstratégiát fogadtak el [65]. A mintavételi módszer 2011. november végéig nyolc különböző reprezentatív mintát eredményezett, amelyek a kutatásban érintett egyes szolgálatoknál használt 161 utólagos kontrollmechanizmusból álltak [66]. Az érdekeltek széles körben bírálták ezt az utólagos kontrollstratégiát, mivel szükségtelen adminisztratív terheket rótt a kedvezményezettekre [67]. Így előállt olyan helyzet, hogy a hetedik keretprogram ideje alatt ugyanazt a kedvezményezettet többször is ellenőrizhették.

83. Jelenleg a kutatási témakörön belül egyetlen közös egységes reprezentatív mintát alkalmaznak a kutatásban érintett összes főigazgatóságnál. A Bizottság azt várja, hogy ez enyhíteni fogja a kedvezményezettek ellenőrzéssel járó terheit, és a minimumra csökkenti az olyan helyzetek számát, amikor a kutatásban érintett szolgálatok közül több is ellenőrzi ugyanazt a kedvezményezettet. Az egységes reprezentatív minta azonban csak a bizottsági szolgálatokra terjed ki (a hetedik keretprogram költségvetésének 92%-a). Nem foglalja magában a hetedik keretprogram független szervezetek (például közös technológiai kezdeményezések, a 185. cikk szerinti kezdeményezések) által végrehajtott részeit; e szervezeteknek továbbra is saját utólagos kontrollmechanizmusokat kell alkalmazniuk.

AZ ÚJ ESZKÖZÖK MEGFELELNEK RENDELTETÉSI CÉLJUKNAK, A VÉGREHAJTÁS TERÉN AZONBAN VANNAK HIÁNYOSSÁGOK

MINDKÉT ESZKÖZ BŐVÍTETTE A KUTATÁSFINANSZÍROZÁSI SPEKTRUMOT...

84. A közös technológiai kezdeményezéseket (KTK) és az RSFF-et olyan célok elérésére hozták létre, amelyeket kizárólag a hagyományos, támogatáson alapuló eszközökkel nem lehetett volna könnyen elérni. A KTK hosszú távú ipari beruházások támogatását szolgálják meghatározott kutatási területeken. Az RSFF fő célja a "magánszektor kutatási, technológiafejlesztési és demonstrációs, valamint innovációs befektetéseinek előmozdítása Európa egészében" [68]. Ezt a tervek szerint az említett magánberuházások bevonása érdekében 10 milliárd EUR kiegészítő K+F+I hitel nyújtásával kell elérni.

85. A KTK-k 2008 és 2011 között 1,4 milliárd eurós kötelezettséget vállaltak kutatási projektekre. Ez a vonatkozó költségvetés majdnem 90%-a. A KTK-k által finanszírozott projektek többéves jellege miatt azonban a kifizetések jóval kisebbek [69]. A részvételi tendenciák azt mutatják, hogy a KTK-k sokféle kedvezményezettet vonzottak, és ajánlattételi felhívásaik helyreállították a tudományos világ és a magánszféra közötti egyensúlyt azáltal, hogy több magánrésztvevőt nyertek meg, mint az Együttműködés egyedi program felhívásai.

86. Egyes KTK-k különösen nagy sikerrel vonták be projektjeikbe a kkv-kat. Például a Tiszta Égbolt keretében nyújtott uniós támogatás 38%-át kkv-k kapták; az ENIAC-ból finanszírozott projektek több mint 40%-ában vettek részt kkv-k, annak ellenére, hogy az ENIAC finanszírozásának csak hozzávetőleg 19%-át nyújtották kkv-knak. A KTK-k által biztosított finanszírozás átlagosan 21%-a került kkv-khoz.

87. Az RSFF keretében 2011 végéig 96 projektet hagytak jóvá 9,5 milliárd EUR értékben. Mivel nem minden jóváhagyott projekt jutott el az EBB és a hitelfelvevő közötti hitelművelet tényleges aláírásáig, az aláírt projektek hitelösszege összesen 7,3 milliárd EUR volt, és közel 5 milliárd EUR kifizetést teljesítettek [70]. A Kutatási és Innovációs Főigazgatóság szerint az uniós hozzájárulás tőkeáttételi hatása 6,6 (1 EUR uniós hozzájárulás több mint 6 EUR RSFF-hitelfinanszírozást jelent). A Kutatási és Innovációs Főigazgatóság becslései szerint továbbá az RSFF az összes K+F+I beruházás tekintetében 28-szoros multiplikátorhatással bír (az uniós költségvetésből származó minden egyes euró 28 EUR K+F+I beruházás finanszírozását eredményezte). Az RSFF sok ország számára elérhető. 2011 végén az RSFF portfóliójában 21 országból [71] származó aláírt projektek szerepeltek. Ugyanakkor az RSFF-tranzakciók több mint fele három tagállamban történt (Németország, Spanyolország és Svédország).

88. A Számvevőszék kikérte az ipari szakértők (a közös technológiai kezdeményezések esetében) és a kedvezményezettek (az RSFF esetében) véleményét a két eszközről. Az általános reakció kedvező volt, és a válaszadók egyetértettek abban, hogy az eszközök hasznosnak bizonyultak. A közös technológiai kezdeményezésekben részt vevő ipari szakértők például azt jelezték, hogy a KTK-k hozzáadott értéket teremtettek a kutatási tevékenységek ösztönzésével, és sikerrel jártak az érdekeltek közötti kölcsönös bizalom kialakításában.

...A KTK-K MŰKÖDÉSÉT AZONBAN AKADÁLYOZTA A TÚLSÁGOSAN BONYOLULT JOGI KERET

89. A jogi hátteret a kezelendő technológiai kihívás jellegére, az érdekeltek közötti kapcsolat sajátosságaira és a kezdeményezés finanszírozási szükségleteire figyelemmel kell kialakítani [72].

A KÖZÖS TECHNOLÓGIAI KEZDEMÉNYEZÉSEKRE VONATKOZÓ KÖVETELMÉNYEK A KTK-K MÉRETÉT TEKINTVE NEM MEGFELELŐEK

90. A közös technológiai kezdeményezések uniós szervezetként létrehozott kis szervezetek. Az uniós szervezeteknek jogállásukból következően olyan követelményeknek kell megfelelniük, amelyek szokásosan csak a személyi állomány szempontjából jóval nagyobb szervezetekre vonatkoznak. Ebből következően a személyi állomány átlagosan 52%-a végez adminisztratív tevékenységet. Összehasonlításképpen: az azonos jogi követelmények hatálya alá tartozó uniós ügynökségek esetében a személyi állomány mindössze 22%-a [73] lát el adminisztratív feladatokat.

91. A közös technológiai kezdeményezéseknek az uniós intézményekéhez hasonló pénzügyi szabályzatot kell alkalmazniuk. A személyzeti szabályzat [74] a közös technológiai kezdeményezések munkatársaira is alkalmazandó. Ez a szabályozási keret azt jelenti, hogy minden közös technológiai kezdeményezésnek mindenképpen rendelkeznie kell bizonyos munkakörökkel: adatvédelmi tisztviselő, helyi informatikai biztonsági tisztviselő, belső kontrollkoordinátor, számvitelért felelős tisztviselő (és helyettese), engedélyezésre jogosult tisztviselő (és helyettese), indítványozó tisztviselők (és helyetteseik), validáló tisztviselők (és helyetteseik), belső ellenőr, informatikai igazgató és személyzeti bizottság. Egy 13–31 főt foglalkoztató szervezet nehezen tud megfelelni ezeknek az előírásoknak.

92. A pénzügyi szabályzat nem engedi meg, hogy egy KTK szolgáltatási megállapodást kössön egy másikkal. Ez lehetetlenné teszi a költségcsökkentés érdekében történő szolgáltatásmegosztást a KTK-k között. A belső ellenőri funkció például lehetne közös a KTK-knál. A jogi keret ezenkívül számos döntés esetében megköveteli az igazgatótanács jóváhagyását. Következésképpen túlságosan sok adminisztratív döntés (például étkeztetési szolgáltatások megrendelése és irodaszerek vásárlása) kerül az igazgatótanács szintjére, így az igazgatótanács nem tud kellő mértékben a stratégiai kérdésekkel foglalkozni [75].

A KÖZÖS TECHNOLÓGIAI KEZDEMÉNYEZÉSEKRE RÓTT KÖVETELMÉNYEK KÉSLELTETTÉK AZ INDULÁST

93. A működési szabályzat kidolgozásához és alkalmazásához, valamint a munkaerő felvételéhez szükséges idő miatt a KTK-k indulása a tervezettnél lassabban zajlott [76]. Egy KTK átlagosan két év alatt vált pénzügyileg függetlenné. Ez azt jelentette, hogy a közös technológiai kezdeményezések várható működési élettartamuk átlagosan egyharmadában továbbra is a Bizottság ellenőrzése alatt álltak. Az ipari szakértők túlnyomó többsége úgy ítélte meg, hogy a KTK-k működési szerkezetének kialakításához szükséges idő ésszerűtlenül hosszú volt.

...ÉS GONDOSAN MÉRLEGELNI KELL AZ RSFF-BŐL ADÓDÓ KOCKÁZATOKAT ÉS KISZORÍTÓ HATÁST

A BIZOTTSÁG NEM IGAZOLTA KELLŐKÉPPEN, HOGY AZ RSFF KERETÉBEN TÖRTÉNŐ FINANSZÍROZÁS OLYAN BERUHÁZÁSOKHOZ VEZETETT, AMELYEK MEGHALADTÁK AZT A SZINTET, AHOL A KEDVEZMÉNYEZETTEK KÖZPÉNZEK NÉLKÜL IS MEGVALÓSÍTOTTÁK VOLNA A BERUHÁZÁST

94. Az RSFF célja olyan kockázatosabb európai kutatási és innovációs cselekvések finanszírozása, amelyek ilyen közösségi támogatás hiányában nem lennének finanszírozhatók [77].E feltétel teljesítése érdekében az EBB D vagy annál alacsonyabb belső besorolású RSFF-projekteket támogat. Az ilyen kockázatú projekteket az EBB alapesetben nem támogatná.

95. A kockázatosabb K+F+I projektekhez igénybe vehető adósságfinanszírozás különösen értékes pénzügyi válság idején. Az RSFF a vállalatok számára elérhető kevés fennmaradó finanszírozási eszköz egyike, amely elősegíti a K+F+I tevékenységek fenntartását. Ezt az RSFF-kedvezményezettektől a számvevőszéki felmérésben kapott válaszok is alátámasztották. Az RSFF kedvezményezettjei úgy vélekednek továbbá, hogy a hitelek hozzájárultak a magasan képzett személyeket érintő "agyelszívás" megakadályozásához és az uniós foglalkoztatás fenntartásához.

96. Az RSFF-kedvezményezettek körében készített felmérés feltárta, hogy a finanszírozáshoz való hozzáférés nem jelentett komolyabb akadályt a kedvezményezettek által a K+F+I területén eszközölt beruházások előtt. Az RSFF-kedvezményezetteknek több mint a fele (56%) szerint a kisebb kamat döntő vagy fontos tényező volt az RSFF-hitel felvételében (lásd: 7. ábra). Ez azt mutatja, hogy az RSFF-nek jelentős kiszorító hatása lehetett, és hogy számos RSFF-projektet kereskedelmi bankok is finanszíroztak volna [78], igaz, a kedvezményezettek számára nagyobb költségek mellett. Figyelembe véve a hitelek viszonylag hosszú futamidejét, még korai lenne értékelni, hogy milyen kockázatokat vállalt az EBB az RSFF-finanszírozással. Ugyanakkor a jelenlegi alacsony értékvesztési ráta [79] utalhat arra, hogy az RSFF-hitelek nem feltétlenül olyan kockázatosak, mint azt az RSFF indulásakor várták.

7. ÁBRA

AZ RSFF KERETÉBEN NYÚJTOTT KÖLCSÖNÖK FELVÉTELÉNEK INDOKAI

+++++ TIFF +++++

Forrás: A Számvevőszék RSFF-kedvezményezetteknek szóló kérdőíve.

AZ RSFF PARAMÉTEREINEK 2011. ÉVI FELÜLVIZSGÁLATA NYOMÁN A KOCKÁZATI EGYENSÚLY AZ UNIÓS KÖLTSÉGVETÉS IRÁNYÁBA TOLÓDOTT

97. Az EBB és az Európai Bizottság között létrejött eredeti RSFF együttműködési megállapodás értelmében az uniós költségvetés a névleges kölcsönveszteségének legfeljebb 50%-át támogatta. Egy 2011. decemberi módosítás új megközelítést, úgynevezett "portfólión alapuló első veszteségviselő megközelítést" vezetett be. Az EBB ezzel az új megközelítéssel a teljes uniós hozzájárulás határértékén belül az értékvesztett hitelösszeg akár 95%-át is visszakaphatja az uniós hozzájárulásból. Az EBB-t tehát az értékvesztett összeg fennmaradt 5%-ának kockázata, valamint az uniós hozzájárulás feletti teljes értékvesztett összeg kockázata terheli. A módosított együttműködési megállapodás tehát a kockázatokat az EBB-től az Unió irányába tolta el. Amennyiben a hitelek valóban kis kockázatúnak bizonyulnak, a veszteségek kumulatív összege nem fogja meghaladni az uniós hozzájárulás maximális értékét, így az értékvesztett hitelekből eredő veszteségek 95%-át végül az Unió viseli (példaként lásd: 6. háttérmagyarázat). A tanácsi határozat nem teljesen egyértelmű abban a tekintetben, hogy mekkora kockázatot fogadhat el az Unió.

6. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

PÉLDA AZ EREDETI ÉS A MÓDOSÍTOTT EGYÜTTMŰKÖDÉSI MEGÁLLAPODÁS ÖSSZEHASONLÍTÁSÁRA

Eredeti együttműködési megállapodás

Egy adott kölcsönön felmerülő veszteség fedezésére szolgáló uniós hozzájárulás maximális arányát 50%-ban állapították meg. Ennek értelmében 100 millió EUR összegű hitel esetében legfeljebb 50 millió eurót kötöttek le a nemteljesítés kockázatának fedezésére. Amennyiben a hitelfelvevő nem teljesíti kötelezettségeit, az EU vesztesége 50 millió EUR, a fennmaradó összeg pedig az EBB-t terheli.

Módosított együttműködési megállapodás

Ugyanezen kölcsön esetében az uniós hozzájárulásból lekötendő összeg 95 millió EUR. Amennyiben a kölcsönfelvevő nem teljesít, az EU vesztesége 95 millió EUR, míg az EBB mindössze 5 millió EUR veszteséget visel.

KÖVETKEZTETÉSEK ÉS AJÁNLÁSOK

98. A hetedik keretprogram során a Bizottság számos olyan változást vezetett be, amelyek egyszerűsítették a részvételi szabályokat. A Bizottság mindenekelőtt a követelmények racionalizálása és a kedvezményezetteknek szánt útmutatók fejlesztése terén ért el sikereket. A hetedik keretprogram finanszírozási modellje továbbra is bonyolult, a finanszírozási modell egyszerűsítése azonban fontos eleme a Horizont 2020 keretprogramban való részvétel szabályaira vonatkozó bizottsági javaslatnak (lásd: 17–20. bekezdés).

99. A Bizottság a rendelkezéseket néhány esetben hozzá tudta igazítani a kedvezményezettek gyakorlataihoz, de az előnyök maximalizálása érdekében a jövőben ezen a téren még többet kell tenni. A Számvevőszék megjegyzi, hogy bár a Bizottság a hetedik keretprogramot előkészítő jogi aktusokban nagy jelentőséget tulajdonított a koherenciának, a hetedik keretprogram végrehajtását néhány szempontból a koherencia hiánya befolyásolja. A hetedik keretprogram kedvezményezettjei a bizottsági szolgálatok viszonylagos autonómiájából eredő különbségekkel szembesülnek. Az RCC átfogó felelősséggel rendelkező magas szintű bizottságként való létrehozása megfelelő lépés a következetlen szabályok kezelésének irányába; az eltérő gyakorlatok megkeresésére létrehozott mechanizmusoknak azonban vannak hiányosságaik (lásd: 21–44. bekezdés).

1. AJÁNLÁS

Ahhoz, hogy a keretprogram-rendelkezéseket jobban hozzáigazítsák a kedvezményezettek gyakorlataihoz, a Horizont 2020 keretprogramban a Bizottság célozza meg a következőket:

- további erőfeszítések annak biztosítására, hogy a kedvezményezettek gyakorlatait elfogadhassák;

- azon követelmények enyhítése, amelyeket a kedvezményezetteknek költségszámítási módszerük igazolásához teljesíteniük kell;

- gondoskodás arról, hogy a módszerek bizottsági igazolása kézzelfogható előnyökkel járjon az adminisztratív terhek csökkentése terén, és így az igazolás megszerzése egyértelmű költséghatékonyságot biztosítson a kedvezményezettek számára;

- indokolt esetekben a meglévő nemzeti gyakorlatok elfogadása (például az átlagos személyi költségeken alapuló elszámolás módszer), hogy tovább egyszerűsödjék az ezeket alkalmazó kedvezményezettek helyzete.

2. AJÁNLÁS

A Bizottság javítsa a hetedik keretprogram irányításának koherenciáját. A Kutatási Egyeztető Bizottság létrehozása előrelépés volt. A Bizottság részletesen elemezze az eljárásokat, hogy beazonosítsa és kiküszöbölje a divergenciákat. A kivételeket világosan meg kell indokolni. A Bizottság a többi kutatási vonatkozású eszköz (KTK-k, strukturális alapok) alkalmazását jobban hangolja össze a keretprogramokkal (hetedik keretprogram és Horizont 2020), és így ez követendő példával szolgáljon arra, hogyan lehet megvalósítani az Európai Kutatási Térség egyik célját, a szabályok összehangolása révén történő jobb harmonizációt.

100. A Bizottság egyes kulcsfontosságú területeken nem kezeli kellő határozottsággal a hetedik keretprogram eljárásait. Egyrészről a folyamattervezés, a fejlesztés és az információkezelés jól működő területek, kevés hiányossággal. Másrészről a Bizottság nem biztosította teljes mértékben a hetedik keretprogram folyamatainak támogatásához szükséges erőforrásokat. A háttérirodai eszközök harmonizációjának, valamint az üzleti folyamatirányítási eszközöknek a hiánya akadályozhatja a hatékony végrehajtást. Van néhány példa olyan fejlett bizottsági eszközökre, amelyek hasznos mintaként szolgálhatnak más szolgálatok számára. Ezenfelül vannak jelei annak, hogy a személyi erőforrások felhasználása terén eltérések vannak az Együttműködés egyedi program témái között. A Számvevőszék elemzésében a munkaterhelésre vonatkozó alapvető mutatókat alkalmazott, amelyek azt mutatják, hogy túl sok személyi erőforrást használnak fel egyes témák végrehajtása során, más témák vagy más bizottsági tevékenységek rovására (lásd: 45–55. bekezdés).

3. AJÁNLÁS

A folyamathatékonyság fejlesztése érdekében a Bizottság gondoskodjék a célnak megfelelő erőforrásokról:

- A Bizottság a Horizont 2020 program keretében megkezdte az informatikai eszközök új generációjának kidolgozását. A folyamatok hatékony végrehajtása érdekében a Bizottság vezessen be olyan eszközöket, amelyek integrálják az ügyfélszolgálati, háttérirodai és a munkafolyamattal kapcsolatos funkciókat, és amelyek felépítése kellően rugalmas ahhoz, hogy lehetővé tegye a gyors aktualizálásokat anélkül, hogy kedvezőtlenül befolyásolná a gördülékeny működést.

- A munkaerő tekintetében a bizottsági főigazgatóságok dolgozzanak ki munkaterhelésre vonatkozó mutatókat, amelyek alapján objektíven értékelni lehet a keretprogram irányításához szükséges munkaerő-szükségletet. A Bizottság e mutatókat alapul véve készítsen tanulmányt a létszámfelesleggel rendelkező szolgálatok vagy igazgatóságok meghatározására, ahonnan a munkaerőt át lehet csoportosítani a létszámhiányos területekre vagy más bizottsági tevékenységek ellátására.

101. Noha a hetedik keretprogram működése folyamán az átfutási idők csökkentek, még 2012-ben is csak megközelítették a kilenc hónapot. Az ellenőrzés a támogatások odaítéléséhez szükséges átfutási idő meghosszabbodásának több okára is rámutatott, valamint bevált gyakorlatokat is feltárt arra vonatkozóan, hogyan kezelhetők az elkerülhető okok. Rendkívül fontos, hogy a vezetés figyeljen erre a problémára, és hogy olyan környezet alakuljon ki, amely lehetővé teszi a bevált gyakorlatok eredményes megosztását. A támogatások kifizetéséhez szükséges átfutási időben az egyes igazgatóságok között tapasztalható jelentős eltérések szintén azt mutatják, hogy van mód a javulásra (lásd: 56–66. bekezdés).

4. AJÁNLÁS

A folyamatidő, különösen a támogatások odaítéléséhez szükséges átfutási idő csökkentése megköveteli a folyamatok lehető legnagyobb mértékű automatizálását és azok következetes végrehajtását a Bizottság egészében. Ehhez a Bizottság vizsgálja meg, hogy a szolgálatok közötti felelősségmegosztás jobb harmonizálása nem javítaná-e a folyamathatékonyságot. A Bizottság gondoskodjék a felelősségmegosztás optimalizálásáról, szem előtt tartva a Horizont 2020 keretében tervezett változásokat. Ez lehetővé teszi a bevált gyakorlatok egyszerű megosztását a szolgálatok között, és egyenlő feltételeket biztosít, lehetővé téve az azonos programot végrehajtó különböző szervezeti egységek teljesítményének közvetlen összehasonlítását. Emellett csökkenti a bonyolultságot, ami javíthatja a keretprogram hatékonyságát (megkönnyíti például az elektronikus folyamatirányítási eszközök létrehozását).

102. A projektek kiválasztásához és követővizsgálatához alkalmazott minőség-ellenőrző kontrollmechanizmusok jól működnek. A Bizottság értékelési módszere a bevált nemzetközi gyakorlatokat követi. Az ellenőrzés a minőség-ellenőrző kontrollmechanizmusokban egy konkrét hiányosságot tárt fel, amely a szakértők kiválasztásának elsődleges eszközével kapcsolatos. A pénzügyi kontrollmechanizmusok tekintetében a hetedik keretprogram kontrollmodellje jelentősen eltér a nemzeti finanszírozási ügynökségek modelljeitől. Nagyobb hangsúlyt helyez a kifizetés utáni kontrollmechanizmusokra, és kisebb jelentőséget tulajdonít a hibakockázatnak. A nemzeti finanszírozási ügynökségek kockázatalapú kontrollstratégiái lehetővé teszik, hogy ellenőrzéseiket a nagyobb kockázatot jelentő kedvezményezettekre összpontosítsák, és csökkentsék a kevésbé kockázatos kedvezményezettekre a kontrollmechanizmusokból eredő terheket (lásd: 67–83. bekezdés).

5. AJÁNLÁS

A Bizottság végezzen kockázatorientáltabb kontrolltevékenységet. Végső célja az legyen, hogy a kontrollmechanizmusait a nagyobb kockázatot jelentő kedvezményezettekre összpontosítsa, ugyanakkor csökkentse a kevésbé kockázatos kedvezményezettekre háruló terheket. A kedvezményezetteket általános kockázati profiljuk, valamint a Bizottságnak a kedvezményezettek kontrollkörnyezetével kapcsolatos tapasztalatai alapján kategóriákba kell sorolni. A nemzeti finanszírozási ügynökségekkel folytatott együttműködés további információkkal szolgálhat a kedvezményezettekkel kapcsolatos kockázatokról, és csökkentheti egyes kedvezményezettek kontrollmechanizmusokkal kapcsolatos terheit. Az utólagos kontrollmechanizmusok tekintetében a Bizottság terjessze ki kontrollmechanizmusainak egységes reprezentatív mintáját, hogy az a hetedik keretprogram egészére kiterjedjen.

103. A Számvevőszék által elemzett mindkét eszköz alkalmasnak tűnik a kutatásfinanszírozási rendszer megerősítésére. Az eszközök megfeleltek rendeltetési céljuknak. Néhány esetben nagy sikerrel nyerték meg az ügynek kedvezményezettek meghatározott csoportjait (például a kkv-kat). A KTK-k működését azonban a túlságosan bonyolult jogi keret akadályozza (lásd: 84–93. bekezdés).

6. AJÁNLÁS

A Számvevőszék javasolja, hogy a költségvetési hatóságok és a Bizottság hozza összhangba a KTK-k (és a jövőbeni hasonló eszközök) jogi keretét a személyi állományukkal. Különösen azokat a követelményeket kell ésszerűsíteni, amelyek nem szolgálják közvetlenül a megfelelő irányítás biztosítását. Bővíteni kell a napi működésért felelős ügyvezető igazgató jogköreit, lehetővé téve, hogy az igazgatótanács kizárólag operatív és stratégiai ügyekkel foglalkozzon.

104. Gondosan mérlegelni kell az RSFF-ből adódó kockázatokat és a lehetséges kiszorító hatást. A Bizottság nem igazolta kellőképpen, hogy az RSFF keretében történő finanszírozás olyan beruházásokhoz vezetett, amelyek meghaladták azt a szintet, ahol a kedvezményezettek közpénzek nélkül is mindenképen megvalósították volna a beruházást (lásd: 94–97. bekezdés).

7. AJÁNLÁS

Az RSFF hatásának maximalizálása és a kiszorítás kockázatának minimalizálása érdekében a Bizottságnak igazolnia kell, hogy a kereskedelmi vagy más hitelezők általi finanszírozáshoz nehezen hozzáférő kedvezményezetteket célozza meg. Ezenkívül a Bizottság és az EBB közötti kockázatmegosztást a jogalapban pontosítani kell, a Bizottság által kezelt több más pénzügyi eszköz mintájára.

Ezt a jelentést Louis GALEA számvevőszéki tag elnökletével a IV. kamara 2013. március 19-i ülésén, Luxembourgban fogadta el.

a Számvevőszék nevében

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

elnök

[1] Mint például fenntartható fejlődés, éghajlatváltozás, energiaügy, közlekedés, népegészség, informatika és biotechnológia.

[2] Az Európai Közösségnek a kutatási, technológiafejlesztési és demonstrációs tevékenységére vonatkozó hetedik keretprogramjáról (2007–2013) szóló, 2006. december 18-i 1982/2006/EK európai parlamenti és tanácsi határozat I. melléklete (HL L 412., 2006.12.30., 1. o.).

[3] Ez az összeg nem tartalmazza a hetedik keretprogram Euratom-költségvetését, amely további 5,3 milliárd eurót jelent ugyanerre az időszakra.

[4] Svájc, Izrael, Norvégia, Izland, Liechtenstein, Törökország, Horvátország, Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaság, Szerbia, Albánia, Montenegró, Bosznia-Hercegovina, Feröer szigetek, Moldovai Köztársaság.

[5] Az EUMSZ 185. cikke szerinti kezdeményezések lehetővé teszik az EU számára, hogy támogassa tagállami kutatási és fejlesztési programok együttes végrehajtását. A végrehajtás irányítását célzott végrehajtó struktúrák végzik.

[6] Ennek finanszírozása az Ötletek egyedi program révén történik, amelyet az Európai Kutatási Tanács és végrehajtó ügynöksége hajt végre.

[7] Az előzmények nélküli (blue-sky) vagy "felderítő" kutatás a tudományban és a technológiában a jelenkori ismeretek határain túli területeknek a kutatását és új kutatási területek felfedezését jelöli, és jellemző rá a tudományágak közötti választóvonalak hiánya.

[8] A negyedik keretprogram idején mért 39%-ról a hatodik keretprogramban 31%-ra. Forrás: A hetedik keretprogram időközi értékelése – a szakértői csoport 2012. november 12-i jelentése.

[9] Az Európai Parlament és a Tanács 2006. december 18-i 1906/2006/EK rendelete a hetedik keretprogram (2007–2013) cselekvéseiben a vállalkozások, a kutatóközpontok és az egyetemek részvételére, valamint a kutatási eredmények terjesztésére vonatkozó szabályok megállapításáról (HL L 391., 2006.12.30., 1. o.).

[10] Például az irányítás koordinátorokra történő átruházása, az auditigazolások használata vagy a Marie Curie-cselekvések egyszerűsítése. A Marie Curie-cselekvések jelenleg az Emberek egyedi program részét képezik.

[11] SEC(2005) 431 végleges.

[12] Centralizált irányítás esetén a költségvetést vagy közvetlenül a Bizottság hajtja végre, vagy közvetve azok az ügynökségek vagy más szervek, amelyeket a Bizottság erre felhatalmazott.

[13] 1/2004. sz. különjelentés az ötödik kutatási és technológiafejlesztési keretprogramban (5. KP, 1998–2002) végrehajtott KTF-intézkedések irányításáról, a Bizottság válaszaival együtt (HL C 99., 2004.4.23., 1. o.).

[14] Az ENIAC tagállamai Belgium, a Cseh Köztársaság, Németország, Észtország, Írország, Görögország, Spanyolország, Franciaország, Olaszország, Lettország, Magyarország, Hollandia, Ausztria, Lengyelország, Portugália, Románia, a Szlovák Köztársaság, Finnország, Svédország, az Egyesült Királyság és Norvégia.

[15] A tudományos témakörök meghatározása és a munkaprogramok kidolgozása kívül esett az ellenőrzés hatókörén.

[16] SEC(2005) 431, COM(2005) 705 végleges, SEC(2005) 430 végleges, COM(2010) 187 végleges.

[17] A Tanács következtetései az európai kutatást és innovációt támogató egyszerűsített és hatékonyabb programokról, Versenyképességi Tanács, 3016. ülés, 2010. május 26.; az Európai Parlament jelentése a kutatási keretprogramok végrehajtásának egyszerűsítéséről, 2010/2079(INI).

[18] "A Számvevőszék álláspontja szerint a gyö