Brüsszel, 10.1.2005

COM(2004) 855 végleges

A BIZOTTSÁG JELENTÉSE A TANÁCSNAK ÉS AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK

A hozzáadottérték-adóból származó saját források beszedésének végleges egységes rendszeréről szóló, 1553/89/EGK, Euratom rendelet 12. cikke szerinti ötödik jelentés{SEC(2004)1721}

TARTALOMJEGYZÉK

1. Bevezetés 3

1.1. Mit értünk a 12. cikk szerinti jelentések alatt? 3

1.2. Az ötödik jelentés 3

1.3. Korábbi ajánlások 3

2. Az ötödik jelentés alapvető következtetései 4

2.1. Szervezet, struktúra és a Közösség hozzáadottérték-adó politikája 4

2.2. Emberi erőforrások 4

2.3. Nyilvántartásba vétel 5

2.4. Ellenőrzés 5

2.5. Adótartozások behajtása és végrehajtási eljárás 7

2.6. A szabályoknak való önkéntes megfelelés 7

2.7. Számítógépes rendszerek alkalmazása 8

2.8. Információfeldolgozás 8

2.9. Értékelés és teljesítménymutatók 8

3. Következtetések és ajánlások 8

1. Bevezetés

1.1. Mit értünk a 12. cikk szerinti jelentések alatt?

A hozzáadottérték-adóból származó saját források beszedésének végleges egységes rendszeréről szóló, 1553/89/EGK, Euratom tanácsi rendelet[1] 12. cikke értelmében a Bizottság háromévente jelentést nyújt be az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak. A jelentés elemzi a tagállamok által az adóköteles személyek nyilvántartásba vételére, a HÉA meghatározására és beszedésére alkalmazott eljárásokat, valamint a HÉA ellenőrzési rendszerek módozatait és eredményeit. A jelentés továbbá kitér az eljárások továbbfejlesztésének lehetőségeire is.

A Bizottság máig négy jelentést készített. Az első jelentés ajánlásai a HÉA önkéntes fizetésének és behajtásának javítására összpontosítottak, hangsúlyozva a szabályok adófizetők általi önkéntes betartásának előmozdítását. Mindkét első jelentés az adóhatóságok szervezeti struktúráját és forrásait elemezte és a hivatali eljárások fejlesztését célzó ajánlásokat fogalmazott meg. A második jelentés az adófizetőknek nyújtott szolgáltatások minőségének további javítását, az adócsalás minimalizálására irányuló megelőző elemzések és akciótervek kidolgozását, valamint a számítógépes rendszerek bevezetésének folytatását, azok kiépítését ill. fejlesztését célzó ajánlásokat tartalmazott. Javasolta továbbá a hatékonyabb adósságkezelést. A harmadik jelentés a HÉA-ellenőrzés és a csalások elleni fellépés módszereinek kérdéseivel foglalkozott. A Bizottság közös elemzést szorgalmazott a legjobb gyakorlat meghatározására, és azonosította azokat a területeket, amelyeken fokozottan fennáll a csalás elkövetésének valószínűsége. A negyedik jelentés az adóhatóságok együttműködését vizsgálta a hatékonyabb, csalások elleni közös fellépések stratégiájára irányulóan. A cél elérése érdekében a jelentés ajánlotta a tagállamoknak, hogy nézzenek szembe az új technológiák jelentette kihívásokkal.

1.2. Az ötödik jelentés

Az ötödik jelentés az Európai Közösség/Unió történetének legnagyobb bővítését követően készült el. Különösen fontos hangsúlyozni, hogy ezt a jelentést, amely 2003-ig az Európai Unió akkori tizenöt tagállamára terjed ki, ne csak azok a hatóságok tanulmányozzák, amelyek működését a jelentés elemzi. Ugyanis a jelentés tanulmányozása a tíz új tagállam hatóságai számára is értékes betekintést nyújt a HÉA eljárások szervezésébe és végrehajtásába.

1.3. Korábbi ajánlások

A korábbi ajánlások az adófizetéssel kapcsolatos kötelezettségek betartásának ösztönzésére és az adócsalás elleni fellépésekre irányuló hatékony ellenőrzési stratégiák fejlesztésére irányultak. Ugyanakkor hangsúlyozták az adófizetőkre vonatkozó előírások egyszerűbb betarthatóságát és az azzal járó előnyöket. Jelen összegzés mellékletéből {SEC(2004)1721} kiderül, hogy a tagállamok számos ajánlást elfogadtak. Ugyanakkor a rendszer további fejlesztésekre szorul, a legfőbb következtetés, hogy a már azonosított területeken további teendők vannak.

2. Az ötödik jelentés alapvető következtetései

2.1. Szervezet, struktúra és a Közösség hozzáadottérték-adó politikája

Bár a HÉA körülbelül negyven éve létezik az Európai Közösségben, nem történtek kísérletek arra, hogy a HÉA-ellenőrzések szervezését vagy a HÉA-hatóságok struktúráját harmonizálják annak ellenére, hogy a közösségi kezdeményezések és intézkedések végrehajtása bizonyos szinten feltételezi a szervezés és a struktúrák közelítését. Eddig a különböző adófajták kezelése külön szervezeti egységekhez tartozott, akkor is, ha ezek ugyanazon minisztérium vagy főigazgatóság alá tartoztak. Mivel a csalás és a szabálytalanságok nem korlátozódnak meghatározott adófajtákra, a korábbi jelentések rámutatnak arra, hogy előnyös lenne valamennyi adófajta vonatkozásában a strukturális integráció erősítése, vagy legalábbis a hatóságok közötti együttműködés szorosabbá fűzése. Az ilyen integráció nemcsak a szabálytalanságok elleni fellépések hatékonyságát növelné, hanem ezen kívül hozzájárulna az adófizetők és az integrált adóhatóságok közötti kapcsolatok egyszerűbbé tételéhez.

Számos tagállamban az átalakítások révén a különböző adófajtákra kiterjedő illetékességeket egyetlen egy, vagy legalábbis a korábbihoz képest kevesebb, erősebb struktúrába integrálták; egyetlen tagállam sem választotta szét a korábban integrált struktúráit. Másrészt nincsen egyetértés a fokozottabb földrajzi centralizáció vagy decentralizáció kérdésében, e téren mindkét irányba mutató folyamatok figyelhetők meg. Néhány tagállam alkotmányjogi szempontokból a decentralizáció mellett kötelezi el magát. A felmérés továbbá rámutatott arra, hogy központosított igazgatási struktúrákban is a helyi hatóságok gyakran nagyfokú autonómiával rendelkeznek, ugyanis éppen helyi szinten elengedhetetlen a hatékony ellenőrzés alapját jelentő tudás és tapasztalat.

Bár a tendencia a felé mutat, hogy az adózással kapcsolatos feladatokat egyetlen, vagy minél kevesebb hatóságban fogják össze, a tagállamokban a legkülönbözőbb HÉA-hivatalok működnek: léteznek teljesen független, illetve teljes mértékben egyetlen adóhivatalba integrált HÉA-hivatalok. Valamennyi HÉA-hivatal nyilvántartásba veszi az adóalanyokat, számon tartja azok tevékenységét és beszedi az adót. Azonban a csalások elleni fellépéssel kapcsolatos hatáskört más, kifejezetten a jogszabályok betartatásáért felelős hivatallal közösen látják el. Számos jel utal arra, hogy az erősebb integráció, vagy legalábbis a fokozottabb együttműködés előnyöket nyújt az adóellenőrzés vonatkozásában. A szervezési kérdéseket az átfogó HÉA-politika keretein belül kell vizsgálni. A negyedik jelentés közzététele óta nem kevesebb, mint 12 tagállam vizsgálta felül adópolitikáját. A maximális hatékonyságot célzó átszervezések a struktúrák és eljárások egyszerűsítéséhez vezettek.

Ami az adópolitikát illeti, néhány adóhatóság a polgári és emberi jogi vonatkozások fokozottabb figyelembevételére irányuló tendencia és azon nyomás ellenére, amely a gazdaság élénkítése céljából a vállalkozásokat sújtó adminisztrációs terhek csökkentését célozza, új jogi eszközöket szereztek a csalások ellen fellépéshez, mint pl. egyetemleges felelősség, biztosítékok követelésére való jogosultság magas kockázatú adótartozások esetén, és szigorúbb szabályok alkalmazása az előzetes HÉA-levonási jog igazolására.

2.2. Emberi erőforrások

Az összegyűjtött adatok alapján a HÉÁ-val részben, vagy teljes mértékben foglalkozó alkalmazottak száma viszonylag állandó volt 1999 és 2003 között, az egyes hivatalokban tapasztalható enyhe létszámemelkedés és –csökkenés ellenére. Valamennyi adóhatóság fontosnak tartja foglalkoztatottjai továbbképzését a teljesítmény javítása érdekében. Ugyanakkor a képzéseken résztvevő alkalmazottak és a képzéssel töltött napok száma a legtöbb tagállamban évről évre ingadozik, világosan kivehető tendenciák nélkül.Bár általánosságként a felmérés rámutatott néhány hiányosságra az eljárások és gyakorlatok értékelése vonatkozásában, a legtöbb tagállam pontos szabályok szerint értékeli alkalmazottait, amelynek során mennyiségi és minőségi kritériumokat is figyelembe vesznek. Csak két tagállam esetében hiányzik bármilyen formális értékelési rendszer.

2.3. Nyilvántartásba vétel

Az adóalanyok HÉA-szám megszerzése végett kötelesek az adóhatóságnál nyilvántartásba vételüket kérni. A nemzeti adóhatóságok tudatában vannak annak, hogy abban az esetben, amikor egy személy szolgáltatást kíván nyújtani vagy terméket akar értékesíteni, gyakorlatilag lehetetlen a nyilvántartásba vétel elutasítása. A tagállamok és a Bizottság arra a következtetésre jutottak, hogy ezt a nyilvántartásba vételi eljárást kell és lehet alkalmazni az olyan csalások elleni fellépés eszközeként, amikor a kereskedő valójában nem is létezik, mivel az eljárás révén ellenőrizhető a gazdasági szereplő megbízhatósága. Ennek megfelelően a legtöbb tagállamban megvizsgálják az érintett magánszemély vagy a gazdasági társaság vezetőjének adófizetési szokásait, illetve, hogy a múltban betartotta-e az adó és kapcsolódó jogszabályokat. Amennyiben nem ez az eset áll fenn, úgy a nyilvántartásba vételt meghatározott feltételek teljesüléséhez köthetik (pl. biztosíték nyújtása, gyakoribb adóbevallás), amelyek következményeként a szándékozott tevékenység ellenőrzése a megbízhatónak minősített gazdasági szereplőkhöz képest szigorúbb. Úgy tűnik, hogy a nyilvántartásba vételüket kérők körültekintő és pontos átvilágítása általános gyakorlattá vált és néhány tagállamban ahhoz vezetett, hogy a nem megbízhatónak minősített gazdasági szereplők csak hosszabb várakozási időt követően juthatnak hozzá HÉA-számukhoz.

A tagállamokban nem létezik a be nem jelentett gazdasági szereplők kiszűrésére vonatkozó egységes szemlélet. A korábbi jelentések hangsúlyozták az adóalanyok jogszabályoknak való önkéntes megfelelésének ösztönzését és a felmérés rámutatott arra, hogy a tagállamok általában véve elismerik e megközelítés további ösztönzésének szükségét, pl. a nyilvántartás vonatkozásában –kötelezettségeik betartását támogatandó- a vállalkozások számára kevésbé költség- és időigényes eljárások bevezetésével. Ugyanakkor szigorúbb, és elsősorban célzott ellenőrzések révén elősegíthető a jogszabályok betartatása, mivel így a szabályszegések hamarabb felderíthetővé válnak. Az információs technológia meghatározó szerepet játszik ebben a folyamatban, pl. az on-line regisztráció révén.

2.4. Ellenőrzés

Az adóellenőröknek akadálytalan hozzáférést kell biztosítani a gazdasági szereplők létesítményeihez, üzleti feljegyzéseihez és a kapcsolódó iratokhoz; ennek érdekében valamennyi adóhatóság hasonló jogosítványokkal ruházta fel ellenőreit. Természetesen ezen jogosítványok gyakorlása az adóalanyok jogainak, az adatvédelmi előírásoknak és más tényezőknek való figyelembevételével történik.

Az ellenőrzéseknek több mint a fele általában az adóalany létesítményeiben történik. Ez összhangban áll a korábbi jelentésekben foglalt ajánlással, amely szerint a helyszíni ellenőrzéseket kell előnyben részesíteni az irodai vizsgálatokhoz képest, bár egyes esetekben az utóbbiak is elégségesek. A felmérés feltárta a nagyvállalatokkal foglalkozó speciális egységek létrehozásának növekvő tendenciáját. A Bizottság üdvözli ezt a rugalmasságot és azt javasolja a tagállamoknak, hogy hasonló specializált megközelítést alkalmazzanak az egy vállalatként működő vállalatcsoportokra, valamint azon adóalanyokra, amelyek egyaránt végeznek adóköteles és adómentes tevékenységeket. Amennyiben a különböző adófajtákat továbbra is elkülönítve ellenőrzik, egyre inkább szükségesnek mutatkozik egy főkoordinátor kinevezése, illetve olyan hivatalnokokkal való kapcsolatfelvétel, akik ugyanazon adóalanyt ellenőrzik más adók vonatkozásában.

A legtöbb ellenőrzés az adóbevallással (visszaigényléssel) kezdődik. A közösségi szabályozás szerint a tagállamoknak el kell fogadniuk az elektronikus adóbevallást, sőt, néhányukban már csak ebben a formában kérik a bevallást. Az információs technológia lehetővé teszi az elektronikus úton benyújtott adóbevallások gyors és alapos elemzését.Az adóhatóságok az adóbevallást későn benyújtó gazdasági szereplőkkel szemben kezdeményező megközelítést alkalmaz. Ugyanakkor csak kevés tagállam rendelkezik pontos adatokkal az ilyen módon behajtott HÉA összegekről.

A legtöbb hatóság rendelkezik évenkénti, a nagy kockázatot jelentő szektorokat célzó ellenőrző programmal, amely biztosítja valamennyi adóalany rendszeres ellenőrzését. A nagyvállalatokat gyakran elkülönítve kezelik: megfigyelésük állandó vagy rendszeres, illetve átlagosan háromévenként egyszer helyszíni ellenőrzésnek vetik alá őket. Ezzel ellentétben a kisvállalkozások esetében csak ritkán hajtanak végre helyszíni ellenőrzést, különösen akkor, ha olyan ellenőrzési programokat vagy kockázatelemzéseket alkalmaznak, amelyek során nem kerültek kiválasztásra. A Bizottság véleménye szerint a fent említett, speciális problémát okozó HÉA-csoportokat és vegyes adóalanyokat gyakrabban kellene az ellenőrző programokba bevonni. Csak néhány tagállam tudott százalékos adatokat közölni arról, hogy hány ellenőrzést hajtottak végre szigorú összhangban az ellenőrzési programmal, és hogy mennyi adóalanyt választottak ki ellenőrzésre más okból. Amíg a Bizottság támogatja az ellenőrzések programozását, fontos biztosítani, hogy azokat rugalmasan kezeljék olyan esetekben, amikor a körülmények változása miatt vagy új információk felbukkanása miatt el kell térni a programtól.

A felmérés rámutatott arra, hogy az ellenőrzési tevékenység értékelése – ha egyáltalán sor kerül rá – általában mennyiségi (pl. az érintett személyek száma/ellenőrzésre fordított napok száma), és ritkábban minőségi ismérvek alapján történik. A néhány tagállam által bevezetett visszajelzési mechanizmusok és “vizsgálati következtetések”, amelyek kioszthatók az ellenőrök között, a bevált gyakorlatok terjesztésének fontos eszközei. Az ellenőrzési beszámolókat általában helyi szinten és néha csak nyomtatott formában őrzik meg. A Bizottság helyesli azon tagállamok gyakorlatának követését, amelyek az adóalanyokról elektronikus adatbázist tartanak fenn. A tagállamoknak durván a fele vezet nyilvántartást azokról a gazdasági szereplőkről, akikre már rábizonyítottak adócsalást, illetve azzal gyanúsíthatók, bár a nemzeti adatvédelmi törvények korlátozhatják ezt a gyakorlatot. Ezek a nyilvántartások fontos háttérinformációt szolgáltatnak a tervezéshez, ellenőrzéshez és – amint arra már korábban utaltunk – új nyilvántartásba vételi kérelmek értékeléséhez. Az adóhatóságok általában véve beható kockázatelemzések nélkül is jól tájékozottak azokról a szektorokról, amelyekre az adócsalás leginkább jellemző. A Bizottság támogatta ezt a munkát, azáltal, hogy segítette a tagállamokat a gyakorlatok terjesztésében és a határokon átnyúló csalásokkal kapcsolatos információk megosztását szolgáló új jogi eszközök[2] nyújtásával.

Attól függetlenül, hogy az ellenőrzéseket részletes ellenőrzési programok alapján hajtják-e végre vagy sem, az ellenőrök általában iránymutatásokat és ellenőrző listákat alkalmaznak, hogy biztosítsák az ellenőrzéseknek meghatározott, közös követelményeknek való megfelelését. Két tagállam kivételével mindenhol számítógépes rendszerekre épülő ellenőrzéseket hajtanak végre, az ellenőrök informatikai segédeszközökkel dolgoznak. A 12. cikk szerinti korábbi jelentések hangsúlyozták az elektronikus adatfeldolgozásra való áttérés fontosságát; bár e területen jelentős előrelépések tapasztalhatók, a Bizottság újból rámutat arra, hogy az elektronikus adatvédelmi eljárások bevezetése és folyamatos fejlesztése mind az adóhatóságok, mind a jogkövető gazdasági szereplők vonatkozásában előnyökkel jár. A felmérés szerint a legtöbb tagállam elenyésző mértékben gyűjt adatokat az ellenőrzésekről és azok eredményeiről, és vannak olyan tagállamok is, amelyek még a lefolytatott ellenőrzések számát vagy az azokból megállapított adótartozások és a behajtott adó összegét sem rögzítik. A rendelkezésre álló adatok azt mutatják, hogy az ellenőrzések mértéke az évek során változik, és egy tagállamban jelenleg az ellenőrzési tevékenység visszaszorulása tapasztalható. A Bizottság felszólítja a tagállamokat arra, hogy az általuk végrehajtott ellenőrzések eredményeiről jobb statisztikákat és feljegyzéseket vezessenek.

2.5. Adótartozások behajtása és végrehajtási eljárás

A jogszabályoknak való önkéntes megfelelés ösztönzése hozzájárul ahhoz, hogy a tartozásokat még időben behajthassák kiegészítő kényszerítő intézkedések nélkül. A korábbi jelentésekben ugyanakkor arra is felszólították a tagállamokat, hogy a tartozások kezelését a lehető legmagasabb befizetési arány elérésén keresztül végezzék. A helyzet javítását elősegítette az adóalanyokra és pénzügyi helyzetükre vonatkozó információ, a fizetésképtelen vagy nem követhető adóalanyok azonosítása, a mulasztás esetén tanúsított gyors intézkedés, valamint a különböző adófajtákkal foglalkozó szolgálatok közötti szorosabb együttműködés. A fizetési halasztásra vagy részletfizetésre lehetőséget nyújtó behajtási politika kedvezőbben hat az adóbevételekre, mint az adóalany fizetésképtelenségét előidéző politika. Az adóhatóságok gyakran vezetnek nyilvántartást az adóalanyokra vonatkozó banki és pénzügyi információkról, valamint más forrásból származó adatokról. Amennyiben az adatvédelmi előírások nem korlátozzák az ilyen információkhoz való hozzáférést, az adatok segítségével megakadályozhatók a lehetséges mulasztások, és egyben hozzájárulnak a megfelelő végrehajtási intézkedés kiválasztásához.

Az adóbehajtást szolgáló eszköztár széles, de a hangsúly egyre inkább a megelőző stratégiákra helyeződik a behajtási intézkedésekkel szemben. A felmérés rámutatott a feltételezhetően behajthatatlan tartozások törlésére alkalmazott gyakorlatok széles körére. Legalább három tagállamban megemlítették, hogy lehetséges a tartozások törlése olyan esetekben, amikor azok behajtása aránytalanul magas költségekkel járt volna. Megfigyelhető az a tendencia, amelynek értelmében a csőd miatt keletkezett adótartozás már nem élvez elsőbbséget. Jelenleg hét tagállam vizsgálja felül újra behajtási eljárásait, azok továbbfejlesztése céljából. Ezt a folyamatot jelentősen támogatná a felmérésben bemutatottakhoz képest a tartozások pontosabb követése és a behajtási mechanizmusok jobb kiértékelése.

2.6. A szabályoknak való önkéntes megfelelés

A szabályoknak való önkéntes megfelelés a korábbi jelentések számos ajánlásának alapja. A nyilvántartás, az önadózás a HÉA bevallása és annak az adóhatóság felszólítása nélküli határidőn belüli befizetése csökkenti az adóhatóság költségeit, így megéri erőforrásokat befektetni a szabályoknak való önkéntes megfelelés ösztönzésébe. Hogy mindez működőképes legyen, tudatosítani kell az adóalanyokban, hogy a szabályoknak való önkéntes megfelelés számukra előnyökkel jár, hogy az adórendszer igazságos, hogy az adóhatóság hatékonyan működik és hogy rendelkezik a végrehajtáshoz szükséges képességekkel.

2.7. Számítógépes rendszerek alkalmazása

Minden tagállam adóhatósága számítógépesítette tevékenységét bizonyos, vagy teljes mértékben. Ennek két vetülete van: az adóhatóság hasznot húz saját tevékenységeinek és az adóalanyoknak nyújtott szolgáltatások számítógépesítéséből. Ez a folyamat erősíti a szabályoknak való önkéntes megfelelést. Az információs technológia elterjedése a gazdaság és közigazgatás valamennyi szintjén általánosan megfigyelhető jelenség. A jelentésben összegyűjtött információk az elektronikus adatfeldolgozás célirányos alkalmazásáról hozzájárulhatnak a legjobb gyakorlatok terjesztéséhez. A jelentés értékes tanácsokat nyújt azoknak a tagállamoknak, amelyek még nem alkalmazzák a számítógépesített ellenőrzést.

2.8. Információfeldolgozás

A korábbi jelentések szorgalmazták egy külön, az információk gyűjtésére, elemzésére és az eredmények terjesztésére szakosodott részleg felállítását. Amíg öt tagállam központi részleget hozott létre az egyes adóalanyokra, szektorális trendekre és az adócsalások típusaira vonatkozó információk gyűjtésére és terjesztésére, addig a többi decentralizált struktúrákat működtet. A Bizottság megállapítja, hogy a decentralizált rendszer hatékonyan működik a korszerű számítógépes hálózatok fejlesztésének köszönhetően. Ugyanakkor úgy tűnik, hogy legalább öt tagállamban nem továbbítják az ellenőrzések eredményeit az adatfeldolgozási rendszernek és a tagállamok elenyésző kisebbsége rendelkezik teljesen működőképes, strukturált adatgyűjtésre, visszacsatolásra és az adatok feldolgozására alkalmas információs rendszerrel. E terület további fejlesztésekre szorul.

2.9. Értékelés és teljesítménymutatók

A korábbi jelentések ajánlásainak megfelelően az adóhatóságok növekvő mértékben határoznak meg a hatékonyság, az eredményesség valamint a tervek és programok végrehajtásának mérésére alkalmas mutatószámokat. Jellemző azonban, hogy a legtöbb mutatószám inkább mennyiségi, mint minőségi ismérveken nyugszik, és csak ritkán veszik figyelembe az adóalanyok oldalán keletkező költségeket. A Bizottság mind az adóhatóságoknak, mind az adóalanyoknak nyújtott szolgáltatások minőségének előtérbe helyezését javasolja.

3. Következtetések és ajánlások

A következtetések és ajánlások teljes szövegét a (SEC(2004)1721) bizottsági belső munkadokumentum tartalmazza.

[1] HL L 155., 89.6.7.

[2] A Bizottság jelentése a Tanácsnak és az Európai Parlamentnek a HÉA-csalások elleni küzdelemben alkalmazott közigazgatási együttműködésről, COM(2004) 260 és a 2003. október 7-i 1798/2003/EK tanácsi rendelet.