A BIZOTTSÁG JELENTÉSE a harmadik országoknak 2012-ben nyújtott makroszintű pénzügyi támogatás végrehajtásáról /* COM/2013/0426 final */





TARTALOMJEGYZÉK 1. Bevezetés. 3 2. Előzmények. 3 2.1. Az elmúlt évek fejleményei 3 2.2. MFA-keretrendelet 5 2.3 Elmozdulás a holtpontról az új MFA-műveletek jóváhagyása kapcsán. 5 3. Makroszintű pénzügyi támogatási műveletek 2012-ben. 6 3.1. Áttekintés. 6 3.2. A kedvezményezett országokban 2012-ben végrehajtott műveletek. 7 3.2.1. Bosznia-Hercegovina. 7 3.2.2. Örményország. 7 3.2.3. Grúzia. 8 3.2.4. Moldovai Köztársaság. 9 3.2.5. Ukrajna. 9 3.2.6. Kirgiz Köztársaság. 10 4. A makroszintű pénzügyi támogatás megfelelő felhasználásának biztosítása: működési értékelések és utólagos értékelések. 11 4.1. Működési értékelések. 11 4.2. Utólagos értékelések. 11 5. Támogatás iránti kérelmek és a Bizottság készülő javaslatai, költségvetési helyzet 12 A BIZOTTSÁG JELENTÉSE a harmadik országoknak 2012-ben nyújtott makroszintű pénzügyi támogatás végrehajtásáról 1. Bevezetés Ez a jelentés általános áttekintést ad az Unió által 2012-ben harmadik országoknak nyújtott makroszintű pénzügyi támogatásról (macro-financial assistance – MFA). Az MFA az Unió külső támogatásokat szabályozó keretének részeként olyan, az Unióhoz földrajzi, gazdasági és politikai szempontból közel álló országok részére kialakított eszköz, amely fizetésimérleg-támogatás formájában a rendkívüli külső finanszírozási szükségletek kezelésére szolgál. Az eszköz célja a tagjelölt és potenciális tagjelölt országok, továbbá az Unió szomszédos országai makrogazdasági és pénzügyi stabilitásának megerősítése a megfelelő strukturális reformok végrehajtásának előmozdítása által. Az eszköz előfeltétele az IMF-fel egyeztetett kiigazítási és reformprogram megléte, és annak kiegészítésére szolgál. A makroszintű pénzügyi támogatás nyújtása történhet kölcsön formájában, amely esetben a Bizottság hitelt vesz fel a tőkepiacokon a szükséges források megszerzéséhez, majd azokat továbbkölcsönzi a kedvezményezett országnak, és/vagy meghatározott körülmények esetén történhet az uniós költségvetésből finanszírozott vissza nem térítendő támogatás formájában. A 2012. évben folytatódott a már megkezdett MFA-műveletek végrehajtása, de a két társjogalkotó, a Tanács és az Európai Parlament részéről nem került sor új MFA-művelet jóváhagyására. Ugyanakkor a társjogalkotók folytatták a tárgyalásokat a makroszintű pénzügyi támogatásokra vonatkozó, a Bizottság által 2011 júliusában előterjesztett új keretrendeletről, de még nem értek el megállapodást. Végül 2013 májusában a Bizottság úgy döntött, hogy visszavonja a javaslatot, mivel a két társjogalkotó között kialakulóban lévő megállapodás azt jelentette volna, hogy a bizottsági javaslatban meghatározott célok nem teljesülnek. Ez a jelentés az MFA-műveletekre vonatkozó különböző tanácsi, illetve európai parlamenti és tanácsi közös határozatokkal összhangban készült, és az előző évek jelentéseire épül. A jelentéshez bizottsági szolgálati munkadokumentum kapcsolódik, amely részletesebb tájékoztatást és elemzést tartalmaz az egyes MFA-műveletek makrogazdasági hátteréről és végrehajtásáról. 2. Előzmények 2.1. Az elmúlt évek fejleményei Az Európai Unió szomszédos országainak feltörekvő gazdaságait súlyosan érintő 2008–2009-es globális gazdasági és pénzügyi válság nyomán megugrott az EU-hoz pénzügyi támogatásért, köztük makroszintű pénzügyi támogatásért benyújtott kérelmek száma. A Bosznia-Hercegovina, Szerbia, Örményország és Grúzia támogatásáról szóló négy programról az Európai Unió Tanácsa 2009 végén döntött, a Koszovó[1] vonatkozásában korábban jóváhagyott makroszintű pénzügyi támogatást pedig 2009-ben további egy évvel meghosszabbították. 2010-ben újabb két programról, az Ukrajnát és a Moldovai Köztársaságot támogató programokról hoztak döntést az EU társjogalkotói, ezúttal, a Lisszaboni Szerződés hatálybalépésére tekintettel, már a Tanács és a Parlament közösen. A Grúziát és Koszovót érintő műveletek 2010-ben lezárultak. 2011-ben és 2012 elején a Bizottság befejezte a Szerbiát, Örményországot és Moldovát támogató MFA-programok végrehajtását, és folytatta a Bosznia-Hercegovinát, valamint Ukrajnát érintő programok végrehajtásának előkészítését. Az általános gazdasági helyzet 2010-ben és 2011 elején tapasztalt számottevő javulása valamelyest könnyítette a makroszintű pénzügyi támogatásra jogosult országok fizetési mérlegére nehezedő nyomást. Ezért 2011-ben a Bizottság csak két új javaslatot fogadott el: 2011 januárjában Grúzia, 2011 decemberében pedig a Kirgiz Köztársaság vonatkozásában. Az említett két javaslatra vonatkozó határozat elfogadása azonban elhúzódott, mivel a Parlament és a Tanács nem értett egyet a végrehajtásukhoz alkalmazandó eljárások tekintetében. Konkrétabban, a két társjogalkotó nem tudott megállapodni az egyes MFA-műveletek esetén a támogatásban részesülő ország által végrehajtandó gazdaságpolitikai intézkedéseket megállapító egyetértési megállapodás elfogadása során követendő eljárásról (lásd a 2.3. szakaszt). 2011 második felétől jelentős mértékben romlottak a finanszírozási feltételek a globális tőkepiacokon, részben az euróövezetben kialakult államadósság-válság hatását tükrözve. Emellett az arab tavasz eseményei, valamint az ebből eredő, az arab mediterrán partnerországokat[2] ért politikai és gazdasági megrázkódtatások növelték az érintett gazdaságok költségvetésére és külső pozícióira nehezedő nyomást. E fejlemények következtében 2012-ben fokozódott a makroszintű pénzügyi támogatások iránti igény. Az első eset az egyiptomi kormány által eredetileg 2011 júniusában benyújtott, 500 millió EUR összegű MFA-művelet kezdeményezésére irányuló kérelem volt, amely 2012 februárjában és novemberében került megújításra. A második kérelem a jordániai hatóságoktól érkezett 2012 decemberében, és legfeljebb 200 millió EUR, kölcsön formájában nyújtandó makroszintű pénzügyi támogatásra irányult. A Bizottság – miután az IMF-fel együttműködve elvégezte Jordánia fennmaradó külső finanszírozási igényeinek felmérését – 2013 áprilisában európai parlamenti és tanácsi határozatra irányuló javaslatot fogadott el a Jordániának biztosítandó, legfeljebb 180 millió EUR kölcsön formájában nyújtandó makroszintű pénzügyi támogatásról, amelynek folyósítására 2013‑2014-ben kerülhet sor. Emellett 2013 februárjában az örmény hatóságok is új MFA-műveletre irányuló kérelmet juttattak el a Bizottsághoz, amelyet a Bizottság – egy megfelelő javaslat 2013 folyamán történő elfogadásának lehetőségével – megvizsgált. 2.2. MFA-keretrendelet Az Európai Parlament már 2003-ban a hosszas döntéshozatali eljárást jelölte meg az MFA egyik legfőbb hiányosságaként: az egyes MFA-műveletekre vonatkozó döntéseket a Tanács egyenként, a Parlamenttel való konzultációt követően hozta meg. A Parlament továbbá az MFA-eszköz egészére vonatkozó, átlátható jogalap megalkotását sürgette. A Lisszaboni Szerződés 2009. december 1-jei hatálybalépése óta az egyes MFA-műveletekre vonatkozó jogalkotási határozatokat a Parlament és a Tanács a rendes jogalkotási eljárás (együttdöntés) keretében hozza meg, ami még hosszadalmasabb döntéshozatali eljárásokat eredményez. Ennek következtében felerősödtek az MFA-határozatok elfogadási eljárásának egyszerűsítését szorgalmazó hangok. A pénzügyi és az államadósság-válság rávilágított arra, hogy a makrogazdasági és pénzügyi vészhelyzetek eredményes kezeléséhez gyorsan és hatékonyan alkalmazható válságkezelő eszközre van szükség. E fejlemények hatására a Bizottság 2011. július 4-én a harmadik országoknak nyújtandó makroszintű pénzügyi támogatásra vonatkozó általános rendelkezések meghatározásáról szóló keretrendeletre vonatkozó javaslatot fogadott el[3]. A javaslat fő célkitűzései a következők: i. a makroszintű pénzügyi támogatás eredményesebbé tétele a gyorsabb és hatékonyabb döntéshozatali eljárás által; ii. a döntéshozatali eljárás összehangolása más, főképp a külkapcsolatok terén alkalmazott pénzügyi eszközök döntéshozatali eljárásaival; iii. az eszközre vonatkozó szabályok hivatalos keretbe foglalása, valamint a szabályok megalkotása során az Európai Parlament részvételének biztosítása, továbbá iv. a szabályok részbeni korszerűsítése és egyszerűsítése. A 2011. júliusi, Bizottság általi előterjesztés óta a javasolt keretrendeletet a Tanácsban és a Parlamentben is részletesen megvitatták. A keretrendeletnek a két társjogalkotó általi elfogadása azonban az eljárási kérdésekkel kapcsolatos véleménykülönbségek miatt elhúzódott. A Parlament és a Tanács ragaszkodott ahhoz, hogy az egyes MFA-műveletekre vonatkozó határozatokat továbbra is a rendes jogalkotási eljárás keretében hozza meg. A Bizottság szerint ez azt jelentette volna, hogy az általa tett javaslat egyetlen fő célkitűzése sem valósul meg. Mindenekelőtt, a döntéshozatal a gyorsaság, hatékonyság és átláthatóság helyett lassúbbá és kiszámíthatatlanabbá válna, és több teherrel járna. Emellett nem alakulna ki átfogó szabályrendszer, mert a társjogalkotók az egyes MFA-határozatoknál bármikor eltérhetnének a keretrendelettől. Végül, a Bizottságnak jelentős alkotmányos aggályai voltak, ezért 2013. május 8-án úgy döntött, hogy visszavonja javaslatát. 2.3 Elmozdulás a holtpontról az új MFA-műveletek jóváhagyása kapcsán Az új komitológiai rendelet[4] 2011. március 1-jei hatálybalépése óta az Európai Parlamentben és a Tanácsban vita folyik a Bizottság által a Grúziának és a Kirgiz Köztársaságnak nyújtandó makroszintű pénzügyi támogatásra vonatkozóan benyújtott javaslatokról. Bár a javaslatok lényegét tekintve általános az egyetértés, a két intézmény eltérő álláspontot képvisel az egyetértési megállapodások elfogadása során követendő komitológiai eljárás kapcsán. Az egyetértési megállapodás határozza meg azokat a gazdaságpolitikai intézkedéseket, amelyekről a Bizottságnak és a kedvezményezett országnak az MFA végrehajtása érdekében meg kell állapodnia. A Parlament ragaszkodik a tanácsadó bizottsági eljárás alkalmazásához (a tagállamok nem kötelező erejű véleménye), a Tanács viszont amellett érvel, hogy a vizsgálóbizottsági eljárást (a tagállamok kötelező erejű véleménye) kell követni. A Bizottság számos kompromisszumos lehetőséget javasolt, és a két fél előrelépett egy, a küszöbértékkel kapcsolatos lehetőségen alapuló megoldás felé. Megbeszélésekre került sor mind az MFA-keretrendelettel, mind a Grúziának nyújtandó makroszintű pénzügyi támogatással kapcsolatos egyeztetési eljárással összefüggésben. A Parlament és a Tanács várhatóan 2013 második negyedévében megállapodásra jut ebben a kérdésben, így lehetővé válik a Grúziának és a Kirgiz Köztársaságnak nyújtandó makroszintű pénzügyi támogatásra, valamint más későbbi MFA-műveletekre vonatkozó határozatok elfogadása. 3. Makroszintű pénzügyi támogatási műveletek 2012-ben 3.1. Áttekintés 2012-ben lezárásra került a 2009-ben, Örményország vonatkozásában elfogadott MFA-művelet. A második, egyben utolsó, 39 millió EUR összegű részlet kölcsönelemét 2012 februárjában folyósították az örmény hatóságoknak. Az első részletet és a második részlet vissza nem térítendő támogatás formájában nyújtott részét 2011-ben folyósították. Ezzel lezárult a 100 millió EUR összegű MFA-művelet, amely 65 millió EUR kölcsönből és 35 millió EUR vissza nem térítendő támogatásból állt. A Moldovának 90 millió EUR összegű vissza nem térítendő támogatás formájában nyújtandó MFA keretében a Bizottság 2012 áprilisában bocsátotta rendelkezésre a harmadik, egyben utolsó részletet (30 millió EUR). Az Ukrajnának nyújtandó, 2010-ben jóváhagyott, és a 2002-ben jóváhagyott korábbi műveletek keretében elérhető támogatásokkal együtt mintegy 610 millió EUR összegű kölcsönből álló MFA végrehajtása 2012-ben tovább csúszott, mivel nem sikerült megállapodni az ukrán hatóságokkal az egyetértési megállapodás bizonyos feltételeiről, valamint azért, mert az IMF-program letért a kijelölt pályáról, majd 2012-ben hatályát vesztette. 2012 közepén megegyezés jött létre az egyetértési megállapodásról, amelyet a 2013. február közepi Ukrajna-EU csúcstalálkozó keretében írtak alá. A szóban forgó MFA-művelet első kifizetése azonban az ukrán hatóságok és az IMF közötti, az új pénzügyi támogatási programra vonatkozó megállapodás függvénye. A Bosznia-Hercegovina vonatkozásában 2009-ben jóváhagyott – összesen 100 millió EUR összegű kölcsönből álló – támogatás tekintetében az egyetértési megállapodás és a kölcsönmegállapodás érvényességét egy évvel, 2013 novemberéig meghosszabbították. A művelet első részletét (50 millió EUR-t) 2013 februárjában fizették ki. 2012-ben az Európai Parlament és a Tanács a Bizottság által 2011-ben előterjesztett két, új MFA-műveletre vonatkozó jogalkotási javaslatot vitatott meg, ezek: a Grúziának nyújtandó – 23 millió EUR összegű kölcsönből és 23 millió EUR összegű vissza nem térítendő támogatásból álló – makroszintű pénzügyi támogatásra vonatkozó javaslat, valamint a Kirgiz Köztársaságnak nyújtandó – 15 millió EUR összegű kölcsönből és 15 millió EUR összegű vissza nem térítendő támogatásból álló rendkívüli makroszintű pénzügyi támogatásra[5] vonatkozó javaslat. Az említett javaslatokra vonatkozó határozatok elfogadását az eljárási kérdésekben felmerülő nézetkülönbségek késleltetik, ahogy a 2.3. szakaszban részleteztük. 3.2. A kedvezményezett országokban 2012-ben végrehajtott műveletek 3.2.1. Bosznia-Hercegovina A Bosznia-Hercegovinának kölcsön formájában nyújtandó, legfeljebb 100 millió EUR összegű makroszintű pénzügyi támogatást a Tanács még 2009-ben hagyta jóvá[6]. A vonatkozó egyetértési megállapodást és a kölcsönmegállapodást 2010 novemberében írták alá, de a kölcsönmegállapodást – részben a 2010. októberi országos választásokat követő elhúzódó kormányalakítás miatt – csak 2011 augusztusában ratifikálta a bosnyák államelnökség. 2012 során nem került sor MFA-források folyósítására, mivel a hatóságoknak nem sikerült teljesíteniük az egyetértési megállapodásban meghatározott feltételeket. Az IMF-fel kötött új készenléti megállapodást és azt követően, hogy a hatóságok intézkedéseket tettek az államháztartás fenntarthatóságának javítása irányába, az Európai Bizottság egy további évvel meghosszabbította a Bosznia-Hercegovina számára nyújtandó támogatás rendelkezésre állási idejét, 2013. november 7-ig. Az MFA keretében nyújtott első, 50 millió EUR összegű részlet folyósítására 2013 februárjában került sor. A második részletet a tervek szerint 2013 második felében folyósítják, amennyiben az IMF-program megfelelően halad és az egyetértési megállapodásban rögzített valamennyi szakpolitikai feltétel teljesül. A globális gazdasági válság kezdeti hatásait követő csekély élénkülés után (a GDP-növekedés 2010-ben és 2011-ben elérte az 1 %-ot), a gazdaság 2012-ben újra recesszióba került, a reál-GDP a romló külső környezet hatására 0,7 %-kal szűkült. A külső egyensúlyhiány ismét fokozódik, a folyó fizetési mérleg hiánya jelenleg eléri a GDP 9,4 %-át. A makrogazdasági egyensúlyhiány és a makrogazdasági stabilitással kapcsolatos növekvő aggályok ismeretében a hatóságok 2012 szeptemberében megállapodtak az IMF-fel egy új, mintegy 400 millió EUR összegű készenléti megállapodásról. 3.2.2. Örményország A Bizottság 2012 elején befejezte az Örményország számára nyújtott makroszintű pénzügyi támogatás végrehajtását, amely még 2009 végén került jóváhagyásra[7]. A program keretében az EU összesen 100 millió EUR összegben (35 millió EUR vissza nem térítendő támogatás és 65 millió EUR kölcsön) nyújtott támogatást Örményországnak, amelyet két részletben folyósítottak. A támogatást a kibővített megállapodás (Extended Fund Facility) és a kibővített hiteleszköz (Extended Credit Facility) keretében az IMF-fel kötött – az IMF igazgatótanácsa által 2010 júniusában jóváhagyott – hároméves finanszírozási megállapodás által támogatott gazdasági reformprogrammal összefüggésben kiterjesztették. A 40 millió EUR összegű első részletet 2011 júniusában folyósították, míg a második, 60 millió EUR összegű részlet vissza nem térítendő támogatás formájában biztosított része 2011 decemberében, kölcsöneleme pedig 2012 februárjában került folyósításra[8]. 2012-ben folytatódott az örmény gazdaság erősödése: a GDP-növekedés üteme a 2011. évi 4,7 % után 2012-ben elérte a 7,2 %-ot. A 2012. évi növekedés erősödése nagyrészt a magánfogyasztás bővülésével (a 2011. évi 2,4 %-hoz képest 2012-ben 10,2 %) és a nettó export növekedésével magyarázható. Emellett a kedvező időjárási feltételek következtében nőtt a mezőgazdasági termelés. Negatív fejlemény viszont, hogy mind a belföldi, mind a külföldi beruházások gyengülése folytatódott, ami Örményország romló növekedési kilátásaira utal. A gazdaság romló kilátásaira tekintettel az örmény hatóságok 2013 februárjában új MFA-programra irányuló kérelmet nyújtottak be a Bizottságnak. A tervek szerint a támogatás kiegészíti az IMF-fel kötendő, előkészületben lévő új finanszírozási megállapodást keretében biztosított forrásokat. A kérelmet a Bizottság jelenleg vizsgálja. 3.2.3. Grúzia Az Oroszországgal 2008 augusztusában lezajlott konfliktus nyomán az EU a donorkonferencián kötelezettséget vállalt arra, hogy a grúz gazdasági élénkülés támogatása érdekében legfeljebb 500 millió EUR összegű átfogó támogatási csomagot biztosít. Ez két potenciális MFA-programot tartalmazott, egyenként 46 millió EUR összegben. Az első 2009–2010 folyamán sikeresen megvalósult. A második részre vonatkozóan a Bizottság 2011 januárjában fogadott el javaslatot. A programra vonatkozó jogalkotási határozatok elfogadását azonban késlelteti a Parlament és a Tanács között az egyetértési megállapodás elfogadásához alkalmazandó eljárás tekintetében felmerülő nézetkülönbség (lásd a 2.3. szakaszt). A 46 millió EUR összegű (egyenlő mértékben kölcsön és vissza nem térítendő támogatás formájában nyújtandó) makroszintű pénzügyi támogatásra vonatkozó javaslat fő célkitűzései a következők: Grúzia külső finanszírozási szükségletének fedezése és költségvetési finanszírozási igényeinek enyhítése, az ország költségvetési konszolidációjának és külső stabilizációs erőfeszítéseinek támogatása és a strukturális reformok ösztönzése mellett. Bár Grúziára 2012-ben is erős (az előzetes adatok szerint 6,1 %-os) gazdasági növekedés volt jellemző[9], külső sebezhetősége továbbra is nagy, ezt az is bizonyítja, hogy a folyó fizetési mérleg hiányának a GDP-hez viszonyított aránya kétszámjegyű, a bruttó külső adósságállomány nagy, és a közvetlen külföldi befektetések csökkennek. Ezek a problémák és a továbbra is rendezetlen globális környezet arra késztették a hatóságokat, hogy újabb IMF-programot kérjenek. Ezért 2012 áprilisában egy kétéves – készenléti megállapodást és készenléti hitelkeretet tartalmazó – megállapodás jött létre az IMF-fel. A megállapodás elővigyázatossági jellege azt jelenti, hogy a makroszintű pénzügyi támogatás csak akkor aktiválható, ha Grúzia ténylegesen igénybe veszi az IMF-programot. 3.2.4. Moldovai Köztársaság 2012-ben a Bizottság lezárta a Moldovai Köztársaság számára nyújtott MFA-programot, amelyről az Európai Parlament és a Tanács 2010 októberében döntött[10]. A program keretében az EU 90 millió EUR összegű vissza nem térítendő támogatásból álló – három részletben folyósítandó – makroszintű pénzügyi támogatást biztosított Moldovának. A támogatást az IMF igazgatótanácsa által 2010 januárjában jóváhagyott hároméves EFF–ECF finanszírozási megállapodás alapján támogatott gazdasági program keretében kibővítették. A 40, illetve 20 millió EUR összegű első két részletet 2010 decemberében és 2011 szeptemberében folyósították. A harmadik MFA-részlet (30 millió EUR) kifizetésére 2012 áprilisában került sor[11]. A gazdasági növekedés 2012-ben jelentős mértékben lassult, a negatív külső sokkok, többek között az Unióból származó gyengébb exportkereslet és a jelentős méretű mezőgazdasági ágazatot sújtó hátrányos időjárási körülmények (kemény tél és aszályos nyár) következtében. 2012-ben a GDP csökkenése 0,8 %-os volt[12], ami azt jelenti, hogy a 2011.évi 6,8 %-os növekedéshez képest komoly visszaesés következett be. A külkereskedelem terén a folyó fizetési mérleg hiánya némileg csökkent, ez részben az importnak a meggyengült belföldi kereslet miatti csökkenését, részben a nettó jövedelmek és nettó egyoldalú transzferek növekvő többletét jelzi, ez utóbbi az átutalások rugalmasságát tükrözi. E pozitív fejleményektől függetlenül a folyó fizetési mérleg hiánya változatlanul magas és 2013-ban is a sebezhetőség fő forrását jelenti. Ennek másik forrása a magas és növekvő külső eladósodottság, amely a 2011. végi 77,6 %-ról 2012-re a GDP 84,5 %-ára emelkedett. Ezeket a külső kockázatokat némileg enyhítették a központi bank által a hivatalos tartalékok feltöltése céljából az év második és harmadik negyedévében végrehajtott piaci intervenciók. Az IMF-fel kötött EFF–ECF finanszírozási megállapodás eredetileg 2013 januárjára tervezett, majd áprilisra elhalasztott végső felülvizsgálatát nem sikerült befejezni a politikai válság miatt, amely a koalíciós kormány 2013. februári bukásával kezdődött, és ezért a vizsgálat lezárását 2013 júliusára halasztották. A közzététel időpontjában még nem voltak egyértelműek egy következő megállapodás kilátásai. 3.2.5. Ukrajna A tartós külső finanszírozási rés figyelembevételével és az ország gazdaságireform-folyamatának támogatása céljából az EU 2010 júliusában határozatot fogadott el az Ukrajnának nyújtandó 500 millió EUR összegű makroszintű pénzügyi támogatásról[13]. A 2002-ben elfogadott makroszintű pénzügyi támogatásból[14] még rendelkezésre álló 110 millió EUR összeggel együtt ez legfeljebb 610 millió EUR potenciális MFA-csomagot jelentett. 2013 márciusában írták alá a támogatás folyósításának gazdaságpolitikai feltételeit meghatározó egyetértési megállapodást és a kölcsönmegállapodást. Az egyetértési megállapodás az államháztartás irányításának fő területeire, a kereskedelemre és az adózásra, az energiaágazati reformra és a pénzügyi szabályozás harmonizációjára vonatkozó szakpolitikai intézkedéseket tartalmaz. Az MFA 2013. évi folyósítása az új IMF támogatási megállapodás keretében történő forráslehívás Ukrajna általi megújításától függ, mely támogatási megállapodásról az ukrán hatóságok jelenleg tárgyalnak az IMF-fel, miután 2012 decemberében a 15,4 milliárd USD összegű készenléti megállapodás hatályát vesztette. A második és a harmadik részlet folyósítása emellett az egyetértési megállapodásban meghatározott strukturális szakpolitikai feltételek végrehajtása terén elért megfelelő előrelépéstől függ. 2012-ben a reál-GDP növekedése Ukrajnában 0,2 %-ra visszaesett a 2011. évi 5,2 %-hoz képest, főként a romló külső környezet, az ukrán fémexport iránti gyengébb kereslet, valamint az alacsony beruházási szintek következtében. A növekedés lelassulása és a deflációs tendenciák ellenére az ukrán nemzeti bank szigorú monetáris politikát folytatott, megkísérelve a nemzeti valutára gyakorolt leértékelési nyomás kivédését. A költségvetési hiány a 2011. évi 4,2 %-ról a becslések szerint 2012-ben a GDP 6 %-ára nőtt, főként a parlamenti választásokat megelőző költségvetési lazítás és az energiatámogatások növekvő szintje miatt. A külső sebezhetőség nőtt, ahogy a folyó fizetési mérleg hiánya a GDP 8,4 %-ára növekedett és a valutatartalékok 2012-ben csaknem egynegyeddel csökkentek. A strukturális reformok területén az előrelépés vegyes képet mutat, az energiapolitika terén volt némi haladás, míg az államháztartási irányítás reformja elakadt és a közbeszerzés terén még mindig nincs meg a kellő átláthatóság. 3.2.6. Kirgiz Köztársaság A gazdaság nagymértékű visszaesésével és jelentős külső finanszírozási rés kialakulásával járó etnikai és belpolitikai viszályok nyomán az EU a 2010 júliusában Biskekben rendezett nemzetközi donorkonferencián kötelezettséget vállalt arra, hogy támogatja a Kirgiz Köztársaság helyreállítását. Ennek eredményeként a Bizottság 2011. december 20-án a Kirgiz Köztársaságnak biztosítandó legfeljebb 30 millió EUR összegű (15 millió EUR kölcsön és 15 millió EUR vissza nem térítendő támogatás formájában nyújtandó) makroszintű pénzügyi támogatásról szóló határozatra irányuló javaslatot fogadott el. Ezt a rendkívüli, azaz az MFA megszokott területi hatályán kívül eső MFA-műveletet a demokratikus törekvést mutató politikai és gazdasági reformokból eredő erős impulzus, valamint az a szempont indokolta, hogy az ország az Unió számára gazdasági és politikai jelentőséggel bíró térségben helyezkedik el. Ezzel párhuzamosan 2011 júniusában az IMF és a kirgiz hatóságok hároméves, a kibővített hiteleszköz (ECF) keretében támogatandó programról szóló megállapodást kötöttek. A Kirgiz Köztársaságnak nyújtandó makroszintű pénzügyi támogatásról szóló határozat elfogadását azonban késlelteti a két társjogalkotó között az egyetértési megállapodás elfogadásához alkalmazandó eljárás tekintetében felmerülő nézetkülönbség (lásd a 2.3. szakaszt). 2012-ben a Kirgiz Köztársaság gazdasági növekedése – az aranybányászat geológiai problémák miatti drámai szűkülése következtében – csak 0,9 % volt, ez jelentősen elmarad a korábbi előrejelzésektől. Az aranybányászat nélkül a növekedés 2012-ben 4,8 % körüli szintet ért el, ennek hajtóerejét a gyártóipar, az építőipar és a szolgáltatások jelentették, és a globális recesszió, valamint a belpolitikai és az etnikai konfliktusok nyomán bekövetkezett 2009–2010-es drámai visszaesés után fokozatosan helyreállt. A folyó fizetési mérleg hiánya a becslések szerint 2012-ben a GDP 9 %-ára szélesedett, az aranyexport visszaesését és a magasabb olajárakat tükrözve. A szigorú monetáris politika ellenére az infláció 2012 végére elérte a 7,5 %-ot, a nemzetközi üzemanyag- és élelmiszerárak növekedése következtében. Az általános költségvetési hiány – főként a bevételek növekedésének köszönhetően – a becslések szerint a GDP 5,3 %-ára csökkent (figyelmen kívül hagyva az energia- és az infrastrukturális projekteket). Az ECF-program keretében elért haladás eddig tartós, Kirgizisztán elérte a 2012. június végére kitűzött valamennyi számszerű programcélt és egy kivételével az összes strukturális referenciaértéket. 4. A makroszintű pénzügyi támogatás megfelelő felhasználásának biztosítása: működési értékelések és utólagos értékelések 4.1. Működési értékelések Az uniós költségvetési rendelet követelményeinek megfelelően a Bizottság külső szakértők bevonásával működési értékeléseket végez annak érdekében, hogy kellő bizonyosságot szerezzen a támogatott ország igazgatási eljárásainak és pénzügyi folyamatainak működéséről. A működési értékelések az államháztartás irányítására vonatkozó rendszerekre, mindenekelőtt a pénzügyminisztériumok és a központi bankok folyamataira és szervezetére és különösen az uniós forrásokat fogadó számlák kezelésére összpontosítanak. Ezenfelül, külön figyelmet szentelnek a külső ellenőrzési intézmények működésének, függetlenségüknek, munkaprogramjaiknak és az általuk elvégzett ellenőrzések hatékonyságának. A legfrissebb működési értékelések kitértek a közbeszerzéseket bonyolító szervezetek eljárásainak elemzésére is. 2012-ben a Bizottság lezárta a Kirgiz Köztársaságra vonatkozó működési értékelést. Az Egyiptomra és Jordániára vonatkozó esetleges új MFA-műveletekre tekintettel ezekben az országokban 2013 februárjában és áprilisában működési értékelést hajtottak végre. 4.2. Utólagos értékelések Az uniós költségvetési rendelet követelményeinek megfelelően a makroszintű pénzügyi támogatások hatásának vizsgálata céljából a Bizottság elvégzi az MFA-programok utólagos értékelését. Az utólagos értékelések fő célkitűzései a következők: i. az MFA által a kedvezményezett ország gazdaságára, és különösen az érintett ország külső pozíciójának fenntarthatóságára gyakorolt hatás elemzése, valamint ii. az uniós szerepvállalás hozzáadott értékének értékelése. Az említett értékelések megállapításait felhasználják a makroszintű pénzügyi támogatások irányítási gyakorlatának megerősítéséhez. 2011-ben két új utólagos értékelés indult, amelyek célja a 2012-ben lezárult, Libanonra és Grúziára vonatkozó MFA-műveletek értékelése. A Koszovónak nyújtott makroszintű pénzügyi támogatásra vonatkozó új utólagos értékelés 2012-ben kezdődött és zárult le[15]. A libanoni MFA-program utólagos értékelése során megállapításra került, hogy bár az ország makrogazdasági stabilizációjára vonatkozó cél nagyjából teljesült, a strukturális reformokra gyakorolt hatás a különösen összetett és ingatag politikai viszonyok következtében korlátozott volt. A makroszintű pénzügyi támogatás által Grúzia strukturális reformjára gyakorolt hatást érintően az utólagos értékelés arra a következtetésre jutott, hogy miközben a költségvetés előkészítése és végrehajtása terén jelentős eredményeket sikerült elérni, több erőfeszítésre van szükség a belső ellenőrzés, az audit, valamint az általános átláthatóság és elszámoltathatóság terén. Az utólagos értékelés következtetése szerint a Koszovónak nyújtott makroszintű pénzügyi támogatás legfontosabb hatása kettős: i. további eszközt biztosított Koszovó hatóságainak ahhoz, hogy ösztönözzék az alapvető fontosságú reformokat az országban; valamint ii. a kezdeti időszakban biztosította a koszovói kormány nemzetközi hitelességét. A Szerbiára, Örményországra és Moldovára vonatkozó három, nemrég lezárult MFA-művelet utólagos értékelését 2013-ban fogják elvégezni. 5. Támogatás iránti kérelmek és a Bizottság készülő javaslatai, költségvetési helyzet A 2013-ban napirenden lévő MFA-műveletek a következőket foglalják magukban: i. két folyamatban lévő program (Bosznia-Hercegovina és Ukrajna); ii. a Bizottság által 2011-ben javasolt két program, amelyek végrehajtása a határozatok társjogalkotók általi tervezett elfogadása után kezdődne meg (Grúzia és a Kirgiz Köztársaság); valamint iii. legfeljebb három új program, az európai szomszédságpolitika partnerországaitól eddig beérkezett kérelmek alapján (Egyiptom, Jordánia és Örményország). Ami a már megkezdett MFA-műveletek végrehajtását illeti, a program keretében Bosznia-Hercegovina számára folyósítandó utolsó részlet rendelkezésre bocsátására, megerősítése esetén, legkésőbb novemberben sor kerül. Az Ukrajnának nyújtandó támogatás keretében a tényleges folyósítások, beleértve az első részlet rendelkezésre bocsátását, az IMF-fel kötendő új finanszírozási megállapodástól, valamint az egyetértési megállapodás szakpolitikai feltételeinek betartásától függnek. A Bizottság tervei szerint 2013-ban megkezdődnek a kifizetések a Grúziának és a Kirgiz Köztársaságnak nyújtandó támogatás keretében is, amint az Európai Parlament és a Tanács elfogadja a megfelelő jogalkotási határozatokat. A jelenlegi terv szerint a program keretében az első részleteket 2013-ban bocsátják rendelkezésre, a második részleteket pedig 2014-ben. Grúzia esetében – a fent említetteknek megfelelően – az MFA rendelkezésre bocsátása csak akkor lehetséges, ha az ország ténylegesen úgy dönt, hogy lehívja az IMF-fel kötött, jelenleg elővigyázatosságiként kezelt – készenléti megállapodást és készenléti hitelkeretet tartalmazó – megállapodás keretében biztosított forrásokat. Ahogy már említettük, Egyiptom 2012 novemberében megújította 500 millió EUR összegű makroszintű pénzügyi támogatás iránti kérelmét. A Bizottság jelenleg vizsgálja támogatásra irányuló javaslat elfogadását, aminek feltétele lenne egy, az IMF és az egyiptomi hatóságok között kötendő megállapodás. Az MFA valószínűleg egy 450 millió EUR összegű kölcsönből és egy ahhoz kapcsolódó, 50 millió EUR összegű vissza nem térítendő támogatásból fog állni. Az MFA hozzájárulna Egyiptom fizetési mérlegének helyreállításához és a kihívásokkal járó politikai átalakulás időszakában végrehajtott reform-erőfeszítések megerősítéséhez. A javaslat és a határozat ütemezésétől függően az első részlet folyósítására 2013-ban, a támogatás további részének kifizetésére pedig 2014-ben kerülhet sor. 2012 decemberében a jordániai hatóságok legfeljebb 200 millió EUR, kölcsön formájában nyújtandó makroszintű pénzügyi támogatást igényeltek. Az IMF-fel együttműködve a Bizottság felmérte Jordánia fennmaradó külső finanszírozási igényét, és megvizsgálja egy, 180 millió EUR összegű – kölcsön formájában nyújtandó – makroszintű pénzügyi támogatásra irányuló javaslat 2013. évi előterjesztését. Az első részlet folyósítására ebben az esetben is 2013-ban kerülhet sor. Emellett várható egy új művelet végrehajtása Örményország tekintetében, mivel a Bizottság 2013 februárjában megkapta az örmény hatóságok makroszintű pénzügyi támogatásra irányuló kérelmét. A 2012-ben lezárult előző programot követő új művelet célja, hogy támogatást nyújtson az országnak a 2013–2014-re előre jelzett fennmaradó külső finanszírozási rés fedezéséhez, és kiegészítse az IMF által az új, jelenleg előkészületben lévő finanszírozási megállapodás keretében rendelkezésre bocsátott forrásokat. Végül, a 2014-re tervezett MFA-műveletek egy, Koszovónak nyújtandó esetleges támogatást foglalnak magukban, amennyiben valóban finanszírozási rés alakul ki. Az előző program 2010-ben történt megszűnését követően az új művelet a Koszovóval foglalkozó, 2008. júniusi donorkonferencián az EU által 100 millió EUR erejéig tett feltételes kötelezettségvállalás nyomán jönne létre. Az alábbi 1. táblázat áttekintést nyújt a 2011–2013-ban folyamatban lévő makroszintű pénzügyi támogatások keretében tett kötelezettségvállalásokról és kifizetésekről (előzetes adatok). A 2013. évre vonatkozó előrejelzés csupán tájékoztató adatokat tartalmaz, mivel a végleges változat a Bizottság ellenőrzési körén kívül álló tényezőktől is függ. A folyamatban lévő 2013. évi vissza nem térítendő támogatások nagyjából összhangban vannak a 2013-ra megállapított költségvetési korláttal. Az MFA-program keretében történő hitelnyújtási műveletekhez kapcsolódó kinnlevő összeg 2012 végén összesen 545 millió EUR-t tett ki. Ehhez az összeghez a külső fellépésekre vonatkozó garanciaalap[16] nyújt fedezetet, amelynek feltöltöttségét a kinnlévő összeg 9 %-ának megfelelő szinten tartják. Az alap, amelynek feltöltését az uniós költségvetésből biztosítják, nemcsak az MFA-, hanem a harmadik országoknak nyújtott Euratom- és EBB-kölcsönökhöz is fedezetet nyújt. A 2013-ra előirányzott MFA-hitelnyújtás vonatkozásában ez a garanciaalap mintegy 72,3 millió EUR-t kitevő feltöltésének felelne meg. [1] Ez a megnevezés nem érinti a státusszal kapcsolatos álláspontokat, továbbá összhangban van az 1244 ENSZ BT-határozattal és a Nemzetközi Bíróságnak a koszovói függetlenségi nyilatkozatról szóló véleményével. [2] A déli szomszédos országok gazdasági fejleményeire vonatkozó háttér-információkért lásd még: „The EU's neighbouring economies: coping with new challenges” (Az Európai Unió szomszédos gazdaságai: az új kihívások kezelése), Occasional Papers no. 86. / 2011. november, DG ECFIN, Európai Bizottság. Várhatóan 2013 közepén jelenik meg a „The EU's Neighbouring Economies: Managing economic policies amid increased global uncertainty”(Az Európai Unió szomszédos gazdaságai: a gazdaságpolitikák irányítása a megnövekedett globális bizonytalanság közepette) című műhelytanulmány. (http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/occasional_paper/2011/index_en.htm). [3] A Bizottság javaslata a harmadik országoknak nyújtandó makroszintű pénzügyi támogatásra vonatkozó általános rendelkezések meghatározásáról szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletre – COM(2011) 396 final, 2011.7.4. [4] Az Európai Parlament és a Tanács 2011. február 16-i 182/2011/EU rendelete. [5] A támogatás abban az értelemben „rendkívüli”, hogy kívül esik az MFA szokásos területi hatályán, vagyis a tagjelölt/potenciális tagjelölt és a szomszédos országok körén. [6] A Tanács 2009. november 30-i 2009/891/EK határozata. [7] A Tanács 2009. november 30-i 2009/890/EK határozata. [8] A program részletes végrehajtásával kapcsolatban lásd a Bizottság jelentését a makroszintű pénzügyi támogatás 2011. évi végrehajtásáról, COM (2012) 339 final (2012.6.28). [9] Megbízható adatok hiányában Abházia és Dél-Oszétia területét nem foglalja magában az elemzés. [10] Az Európai Parlament és a Tanács 2010. október 20-i 938/2010/EU határozata. [11] Lásd az 5. lábjegyzetet. [12] Az adatok nem vonatkoznak a szakadár Dnyeszter-mellékre, mivel nem álltak rendelkezésre megbízható adatok. [13] Az Európai Parlament és a Tanács 2010. július 7-i 646/2010/EU határozata. [14] A Tanács 2002. július 12-i 2002/639/EK határozata. [15] Az utólagos értékelések a DG ECFIN weboldalán érhetők el: http://ec.europa.eu/economy_finance/evaluation/completed/index_en.htm [16] További információkért lásd az Európai Parlament és a Tanács részére a Bizottság által félévente kiadott jelentést az általános költségvetés által fedezett garanciákról.