HU    HU HU 
 
HU 1   HU  AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA 
Brüsszel, 21.10.2009 
SEC(2009) 1377 végleges 
  
BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM 
amely a következ ő dokumentumot kíséri:  
 
Javaslat: 
 
AZ EURÓPAI PARLAMENT ÉS  A TANÁCS IRÁNYELVE 
 
a nemzetközi védelem megadására és visszavonására vonatkozó tagállami eljárások 
minimumszabályairól 
  
A hatásvizsgálat összefoglalása  
  
{COM(2009) 554} 
{SEC(2009) 1376}  
 
HU 2   HU 1. A PROBLÉMA MEGHATÁROZÁSA  
A közös európai menekültügyi rendszer els ő szakaszában elfogadott in tézkedések ellenére a 
menedékkér ők továbbra is igen eltér ő eséllyel részesülnek nemzetközi védelemben, annak 
függvényében, hogy az Unió mely részén bí rálják el a kérelmeiket. A zöld könyv 
válaszadóinak többsége rámutatott a 2005. december 1-i 2005/85/EK tanácsi irányelv (a 
továbbiakban: a menekültügyi eljárásokr ól szóló irányelv, vagy az irányelv)  komoly 
hiányosságaira, amelyek védelmi hézagokat idézhetnek el ő és a visszaküldés kockázatát 
okozhatják.   
Az irányelv rendelkezéseinek többsé ge szabadon választható, és lehet ővé teszi, hogy a 
tagállamok továbbra is meglév ő eljárásaik szerint járjan ak el. Ennek eredményeként 
uniószerte következetlen gyakorlatok alakulnak ki, ami bizonytalanságot kelt a kérelmez őben, 
és kérdésessé tesz i, hogy beszélhetünk- e egyáltalán közös me nekültügyi rendszerr ől. A 
menekültügyi statisztikák azt tanúsítják, hogy az egyértelm űség hiánya és az eltérési 
lehetőségek eredményeként jelent ős különbségek alakultak ki az elismerésr ől szóló irányelv 
alkalmazása során.  Csak az alábbi néhány példát idézzük fel: 
• A különböz ő tagállamok 2007. évi kedvez ő döntéseinek százalékos aránya a luxemburgi 
52,7%-tól, a németországi 27,5%-on át a görögországi 0,8%-ig terjedt. 
• A 2005–2007-es id őszak folyamán a különböz ő tagállamokban jelent ősen eltért az 
elismerés aránya az ugyanaz on állampolgárságú kérelmez ők esetében: például a (f őként 
csecsen hátter ű) orosz menedékkér ők esetében az ausztriai 63 %-tól a szlovákiai 0%-ig. 
A hatásvizsgálat azon kérdésekkel foglalkozi k, amelyek a legvitatott abbaknak bizonyultak és 
amelyek várhatóan eltér ő tagállami reakciókat váltanak ki, valamint további pénzügyi 
beruházásokat tesznek szükségessé, nevezetesen az alábbiakat: 
• a nemzetközi védelem kérelmezésének akadályai, 
• az adminisztratív hiba lehet őségei, 
• eltérő eljárási fogalmak, 
• a döntéshozatal hatékonyságával és min őségével kapcsolatos aggodalmak.  
2. AZ UNIÓS FELLÉPÉS TÖBBLETÉRTÉKE , VALAMINT A SZUBSZIDIARITÁS ELVÉNEK 
TISZTLETBEN TARTÁSA  
A tamperei következtetések el őírják, hogy a közös európai mene kültügyi rendszer rövid távon 
a méltányos és hatékony menekü ltügyi eljárások közös normáit , hosszú távon pedig az 
Európai Közösségen belül egy közös menekültügyi eljáráshoz vezet ő közösségi szabályokat  
foglalja magában.  A hágai program az Unión belü li közös menekültügyi eljárás 
megteremtését t űzi ki a közös európai menekültügyi re ndszer második szakaszának céljául.  
Számos tényez ő játszik közre abban, hogy a közös európai menekültügyi rendszer 
kifejlesztése uniós prioritássá vált. El őször is néhány tagállamhoz jóval több nemzetközi 
védelem iránti kérelem érkezik, mint a többihe z. A kérelmek egyötödét többszörösen nyújtják 
be. A menedékkér ők egyértelm űen vonzóbbnak találnak néhány célállomást a többinél, pl.: 
 
HU 3   HU 2006-ban Belgium, Németország, Franciaország, Sv édország és az Egyesült Királyság több 
mint 3000 többszörös kérelmet kapott, Ciprus és Portugália viszont kevesebb mint 100-at. A 
védelemre szoruló személyek némelyik e pedig nem részesül védelemben. 
Az említett eltéréseknek az az oka, hogy nem azonos eljárásokat alkalmaznak a kérelmek 
elbírálására. Ennek eredményeként a mene dékjog továbbra is szerencsejátéknak t űnik, 
következtetésképpen folytatódik a tagállamok közötti másodlagos migráció, megkérd őjelezve 
ezáltal a dublini rendelet indokolását, amely arra a feltevésre épült, hogy a kérelmez ők az 
összes tagállamban azonos feltételekkel juthat nak védelemhez. Az irányelv összeköti és 
alátámasztja az összes menekü ltügyi jogi aktust, így a közös  európai menekültügyi rendszer 
lényegét érinti, ezért hiányosságai kedvez őtlenül befolyásolják a többi közösségi szabály 
alkalmazását. 
Ennélfogva uniós fellépés szükséges  a menekültügyi eljárás ha tályos minimumszabályaira 
épülő, magasabb szint ű és összehangoltabb normák kialakítása érdekében.  
3. SZAKPOLITIKAI CÉLKIT ŰZÉSEK  
Általános célkit űzés: 
Magasabb szint ű védelmi szabályok kialakítása az eg ész Unióban a nemzetközi védelemre 
szoruló személyek számára 
Konkrét célkit űzések:  
(1) a menekültügyi eljárások hozzáférhet őségének biztosítása, 
(2) az eljárások méltányosságának fokozása, 
(3) a közös eljárási eszközök következetes alkalmazásának biztosítása, 
(4) az eljárások min őségének és hatékonyságának fokozása, 
(5) a hatékony jogorvoslathoz va ló hozzáférés javítása, 
(6) a különböz ő uniós menekültügyi jogi aktus ok közötti összhang biztosítása. 
4. SZAKPOLITIKAI LEHET ŐSÉGEK  
A problémák eltér ő jellege nem teszi lehet ővé egyetlen, mindenre kiterjed ő szakpolitikai 
alternatíva megállapítását. A hatásvizsgálat ezért minden egyes szakpolitikai cél esetében 
különálló szakpolitikai opcióra  tesz javaslatot. Ezt követ ően a szóban forgó szakpolitikai 
opciók mindegyike esetében két vagy három j ogalkotási alopciót ismertet. A menekültügyi 
eljárási jogalkotás terén kizárólag jogalkot ási intézkedésekkel biztosítható az elbírálási 
eljárások min őségének és hatékonyságának rendszerszint ű, tartós befolyásolása. Majdnem az 
összes alopció kumulatív. Csatolni ke ll hozzájuk a tervezett gyakorlati együttm űködési 
tevékenységeket. Az el őnyben részesített s zakpolitikai lehet őség alkotóelemeinek 
meghatározása érdekében a hatásvizsgálat  valamennyi alopciót a kiindulóhelyzetbeli 
forgatókönyvvel összehasonlítva elemez, nem csupán azok eredményessége, hatékonysága és egységessége, hanem arányosságuk, társadalmi  hatásuk, valamint az alapjogokra gyakorolt 
hatásuk vonatkozásában is. 
 
HU 4   HU Figyelembe véve a javasolt szakpolitikai lehet őségek összetettségét, ez az összefoglaló az 
előnyben részesített lehet őség fő elemeit ismerteti. 
i. Status quo 
A meglév ő jogi keret nem változna. A bizottsági ellen őrzés hozzájárulhatna a jelenlegi 
normák szigorúbb betartásához. Az Európai Kö zösségek Bíróságának, valamint az Emberi 
Jogok Európai Bíróságának ítéletei és megá llapításai – amelyek például kiemelik az 
alkalmazás szigorú vizsgálatának elvét – korlá tozhatják az irányelv önkényes alkalmazását. 
Ezek az el őrelépések azonban eseti jelleg űek, nem pedig rendszerjelleg űek lennének. Az 
irányelv továbbra is eltér ő menekültügyi eljárásokat tenne lehet ővé, bár a gyakorlati 
együttműködés enyhíthetné ezek hatá sait, különösen amennyiben az Európai Menekültügyi 
Támogató Hivatal képzési prog ramokat dolgoz ki, vagy szakért ői bázisa segítségével szükség 
esetén konkrét szakmai támogatást nyújt. 
ii. A menekültügyi eljárások hozzáférhet őségének biztosítása 
- a nemzetközi védelmet kérelmez ők nyilvántartásba vételéért felel ős illetékes hatóságra 
vonatkozó el őírás,  
- azon rendelkezés, hogy a rend őrséget, a határ őrséget, és egyéb olyan hatóságokat, 
amelyekhez valószín űsíthetően olyan személy fordulhat, aki nemzetközi védelem iránti 
kérelmet kíván benyújtani, egyértelm ű utasításokkal kell ellá tni arra vonatkozóan, hogy 
miképpen kezeljék ezeket az ügyeket, ideértve azt a kötelezettséget, hogy a kérelmet továbbítsák az illetékes hatóságnak,
 
- olyan kötelezettség megállapítása, hogy a kérelem benyújtási eljárásairól szóló tájékoztatást, 
a tanácsadási és tolmácsolási szolgáltatásokat hozzáférhet ővé tegyék a határátkel őhelyeknél 
megjelenő tényleges menedékkér ők számára, 
- a tagállamok azon kötelezettségére vonatkozó el őírás, hogy a kérelmeket ésszer ű határidőn 
belül nyilvántartásba vegyék, 
- az elfogadhatatlansági okok felülv izsgálata, továbbá olyan el őírásokra vonatkozó 
rendelkezés, amelyek lehet ővé teszik, hogy a kérelmez ő ismertesse álláspontját azon 
indokokra és információkra vonatkozóan, amel yekre a hatóságok döntésüket alapozni 
kívánják, 
- a biztonságos európai harmadik ország  fogalmának hatályon kívül helyezése. 
iii. Az eljárási garanciák javítása  
- az alapelvekt ől és alapvet ő garanciáktól történ ő eltérések megszüntetése, továbbá az 
elsőfokú eljárások során térítésmentesen nyújtandó jogi segítség el őírása a kísér ő nélküli 
kiskorúak, és egyéb pénzügyi forrásokat nélkülöz ő menedékkér ők számára, 
- annak biztosítása, hogy a kiadatási szerz ődéseket nem használják a menedékkér őknek a 
származási országukba történ ő visszatoloncolására, 
 
HU 5   HU - a menedékkér ők feljogosítása arra, hogy a kérelmükre vonatkozó döntés meghozatala el őtt 
hozzáférhessenek a személyes meghallgatásról készült jegyz őkönyvhöz és megtehessék 
vonatkozó észrevételeiket, 
- annak el őírása, hogy a személyes meghallgatást olya n nyelven kell folytatni, amelyen a 
kérelmező kommunikációképes, és megfelel ően elő tudja terjeszteni kérelmének elemeit.  
iv. A különleges bánásmódot igényl ő személyek védelemhez történ ő egyenlő 
hozzáférésének fokozása 
- a különleges bánásmódot igényl ő kérelmez ő fogalmának bevezetése,  
- a gyermekek azon jogának el őírása, hogy nemzetközi védelem ir ánti kérelmet nyújtsanak be, 
a 16 éves vagy annál id ősebb kísér ő nélküli kiskorúak esetében a képvisel ő kijelölését ől való 
tartózkodás jelenlegi lehet őségnek megszüntetése,  
- a gyámi min őség feltételeinek meghatározása,  valamint a gyám azon jogának el őírása, hogy 
a kísérő nélküli kiskorú nevében menedékkérelmet nyújtson be,  
- annak el őírása a tagállamok számára, hogy mi nden nagykorú személyt bizalmasan 
tájékoztassanak arról a jogáró l, hogy külön nemzetközi védelem iránti kérelmet nyújthat be, 
továbbá hogy az eltartott nagykorú személyek számára biztosítsák annak lehet őségét, hogy a 
döntéshozó hatóság alkalmazottja elé te rjesszék egyedi körülményeiket,  
- annak megállapítása, hogy milyen szerepet töltenek be, illetve mely eljárások során 
szerezhetők be a kínzás jeleit dokumentáló igazságügyi orvosszakért ői jelentések, a kínzás 
túlélői számára kell ő idő biztosítása ahhoz, hogy felkészülj enek a kérelem érdemi részére 
vonatkozó személyes meghallgatásra, valamint a kérelmez őkkel történ ő meghallgatással 
kapcsolatos, nemnek és életkornak megfelel ő követelmények bevezetése.  
- annak tisztázása, hogy az irá nyelv alkalmazása során megfelel ően figyelembe kell venni a 
nemet érint ő szempontokat és a gyermekek jogaival kapcsolatos nemzetközi 
kötelezettségeket, vala mint a kínzást túlél ők, a szellemi fogyatékosok és a kísér ő nélküli 
kiskorúak mentesítése a nyilvánvalóan megalapozatlan kérelem fogalmára épül ő gyorsított 
eljárások alól,  
- a kísérő nélküli kiskorúak mentesítés e a határátlépéssel és a biztonságos harmadik országgal 
kapcsolatos eljárások alól,  
- annak el őírása, hogy a nemet érint ő szempontok, a sokkszer ű élmények kezelésével és az 
életkorral összefügg ő kérdéseket belefoglalják a me nekültüggyel foglalkozók képzési 
programjaiba.  
v. A gyorsított eljárások közelítése  
- a nyilvánvalóan megalapozatlan kérelem fo galma alapján, a gyorsított eljárások okaira 
vonatkozó, korlátozott és teljeskör ű jegyzék összeállítá sa, ugyanakkor a tagállamok választási 
lehetőségének fenntartása az egyéb ké relmek fontossági sorrendjének megállapítása terén,  
 
HU 6   HU - annak el őírása a tagállamok számára, hogy folytassa nak személyes meghallgatást, továbbá 
annak meghatározása, hogy a döntéshozó hatóság számára elegend ő időt kell biztosítani a 
kérelem alapos elemzésének elvégzéséhez.  
vi. A biztonságos származási ország fogalmának tisztázása  
- a biztonságos származási országok közös minimumlistája fogalmának, továbbá a harmadik 
országok biztonságos származási orszá gnak nyilvánítására vonatkozó érdemi 
követelményekt ől való tagállami szint ű eltérések hatályon kívül helyezése, 
- a biztonságosként megjelölt harmadik  országokban uralkodó helyzet rendszeres 
nyomonkövetés formájában történ ő felülvizsgálatának el őírása.  
vii. A hatékony jogorvoslathoz való hozzáférés javítása  
- annak tisztázása, hogy a felülvizsg álat hatókörének legalább az els őfokú bíróság vagy 
törvényszék el őtti eljárásban a ténybeli és jogi szem pontokra egyaránt ki  kell terjednie, 
továbbá a védelmi szükségletek ex nunc  hatállyal történ ő elemzésén kell alapulnia,  
- annak el őírása, hogy az els őfokú határozatokkal szembeni fellebbezés – korlátozott 
kivételekt ől eltekintve – automatikus felfüggeszt ő hatállyal rendelkezik. Fellebbezés esetén a 
bíróság (törvényszék) eseti alapon közbens ő intézkedéseket hozhat,  
- azon el őírás, hogy a bíróság (törvényszék) korlátla n jogosultsággal rendelkezik az eljáró 
hatóság döntésének megalapozására haszná lt bizonyítási anyag befogadására,  
- az elsőfokú határozatokkal szembeni felle bbezés benyújtására vonatkozó ésszer ű határidő 
meghatározása.  
viii. A különböz ő uniós menekültügyi jogi aktu sok közötti összhang fokozása  
- az irányelv keretében az egységes  menekültügyi eljárás alapvet ő elemeinek 
meghatározása, 
- az irányelv menekült jogállás visszavonására vonatkozó rendelkezéseinek kiterjesztése 
a kiegészít ő védelem visszavonásának eseteire,  
- annak kiemelése, hogy az irányelv kiterj ed a dublini eljárások hatálya alá tartozó 
valamennyi személyre, továbbá hogy a kérelem hallgatólagos visszavonásának fogalma nem 
vonatkozik a dublini rend elet alapján a felel ős tagállamnak átadott személyekre. 
ix. A döntéshozatal hatékonyságának és min őségének javítása  
- az egyetlen eljáró hatóság elvét ől való jelenlegi eltérések korlátozása, 
- annak el őírása, hogy az eljáró hatóságnak megfelel ő létszámú, hozzáért ő személyzettel 
kell rendelkeznie,  
- a meghallgatás tartalmára vonatkozó minimumkövetelmények bevezetése, 
 
HU 7   HU - a képzési programok tartalmára vonatkoz ó minimumkövetelmények meghatározása, 
- az ismételt kérelmek elbírálására vonat kozó eljárás összevonása az elfogadhatósági 
eljárással,  
- annak el őírása a tagállamok szánára, hogy az els őfokú érdemi döntés meghozatala 
előtt tett további nyilatkozat okat is figyelembe vegyék, 
- az els őfokú érdemi határozat meghozatalára vonatkozó ésszer ű határidő megállapítása.  
5. A HATÁSOK ÉRTÉKELÉSE  
Az egyes alopciók különböz ő mértékű hatást fejtenek ki az alábbi területeken:   
• Kedvezőbb hozzáférés a védelemhez és az igazságszolgáltatáshoz , mivel a fokozott eljárási 
biztosítékok, valamint a menekültügyi jogszab ályok és a továbbfejle sztett döntéshozatal 
közötti jobb összhang miatt sz űkül a menekültügyi eljárások során el őforduló 
adminisztratív hibák lehet ősége, 
• Kedvezőbb hozzáférés a szociális védelemhez , mivel a menedékkér ők nagyobb eséllyel 
férnek hozzá a menekültügyi eljárásokhoz, valamint – adott es etben – részesülnek 
védelemben, a szükséges szociá lis és egészségügyi ellátást is bele értve. Ugyanez a 
megfontolás vonatkozik a közegészségügyre, 
• Fokozott egyenl őség/megkülönböztetésmentesség : kiváltképpen azok a rendelkezések, 
amelyek a menekültügyi e ljárások tényleges egyenl őségét mozdítják el ő (a nők és a 
kiszolgáltatott helyzet ű kérelmez ők esetében különleges garanciákkal), a hatékony 
jogorvoslathoz történ ő hozzáférésre, valamint a meger ősített eljárási garanciákra 
vonatkozó rendelkezések az el őnyben részesített szakpolitik ai opció kulcsfontosságú 
elemei, amelyek fokozzák majd az egyenl őséget és a megkülönböztetésmentességet,  
• Felelősségteljes irányítás : az egyetlen eljáró hatóság kijelölése és a szükséges 
képzettséggel és szakmai tapasztalattal rendelkez ő személyzet biztosítása révén 
eredményesebben megvalósítható volna a tagállamokban.  
Rendkívül nehéz számszer űsíteni a közös európai menekültügyi rendszer költségeit . Az 
adott helyzett ől, valamint a jogi és ténybeli körülményekt ől függő összetett elemzés 
figyelembevételével, eseti alapon  biztosítják a védelmet. Ne m állnak rendelkezésre arra 
vonatkozó adatok, hogy egy adott id őszakban miért fogadtak el egyes kérelmeket, másokat 
pedig miért utasítottak el. Ne m lehet megjósolni a következ ő évi menekülthullám méretét 
vagy jellemz őit. Az előnyben részesített opció legfontosabb el emei tekintetében az alábbi 
adatok állnak rendelkezésre: 
a 2008. évben összesen 111 650 kérelmet kapott az a 10 tagállam, amelyet esetleg érintenének 
a személyes meghallgatásra vonatkozó tervezett  rendelkezések. Amennyiben 5%-al javul a 
meghallgatáshoz való hozzáférés, a javasolt intézkedés legalább 5 582 kérelmez őt érint majd, 
és évente körülbelül 266 149,76 EUR1 ráfordítást tesz szükségessé. A tengeri határokon 
lefolytatott eljárások megkönnyítését célzó intézkedések ál tal esetleg érintetté  váló 5 tagállam 
a 2008. évben 56 985 kérelmet kapott. Az els ő fokon nyújtandó térítésmen tes jogi segítségre 
                                                           
1 A menekültügyi tisztvisel ők átlagos óránkénti bérköltségére (23,84 EUR) alapozott becslések.  
 
HU 8   HU vonatkozó rendelkezések 11 olyan tagállamot  érinthetnek, amelyekhez 125 255 kérelem 
érkezett a 2008. évben. Legfeljebb 48 400 személy (az összes kérelmez ő 20%-a) szorulhat rá 
a kínzás áldozataival kapcsolatban tervezett intézkedésekre. 8 tagállamban nagyjából 4 510 
személy el őnyére szolgálhat a hatékony jogorvoslathoz történ ő kedvezőbb hozzáférés. A 
preferált opció valószín űsíthető adminisztratív költsége 2 877 555 EUR körül alakul majd. 
A hosszú távú pénzügyi el őnyök nagymértékben ellensúlyo zhatnak számos költséget.  A 
másodlagos migráció mérsékl ődése és az els őfokú eljárások haték onyságának javulása 
potenciális megtakarításokat idézhet el ő. Az előnyben részesített szakpolitikai lehet őség – a 
szogáltatások, a szakértelem és a vizsgálatok el őtérbe helyezése révén – várhatóan 
csökkenteni fogja a jogorvoslatok igénybevét elét, így adminisztratív és pénzügyi 
megtakarításokat generál. Az adatok azt mu tatják, hogy a fellebezések megkétszerezhetik a 
menedékkérelmek költségeit, a 2007. évben pedig nagyjából 11 0846 fellebbezést nyújtottak 
be. A preferált opció emellett a befogadási szolgáltatások költs égeit is csökkenti. Egy személy 
befogadása évente akár átlagosan 11 000 EUR-ba is kerülhet, miközben az els őfokú eljárások 
tervezett hossza 6 hónap, a fellebbezési eljárás ok pedig gyakran legalá bb 1 évíg elhúzódnak.  
A javaslat normáinak végrehajtására irányuló tagállami intézkedések támogathatók az Európai 
Menekültügyi Alap 50, illetve 75%-os szint ű társfinanszírozása keretében. 
6. A SZAKPOLITIKAI LEHET ŐSÉGEK ÖSSZEHASONLÍTÁSA  
Az előnyben részesített opció alapvet ő eljárási elveket, biztosít ékokat, valamint közösségi 
jogi fogalmakat állap ít meg. A preferált opció az eljárási  intézkedések összehangolása révén 
képes biztosítani, hogy Unió-szerte azonos fe ltételekkel férjenek hozzá a védelemhez, 
valamint hogy megfelel őbben megosszák a tagállamok által viselt terheket. Fontos állomást 
jelent továbbá az Unió azon céljának megvaló sítása során, hogy biztosítsuk a menedékjog, a 
visszaküldés tilalma, illetve általában az alapvet ő jogok tiszteletben tartását. 
Az előnyben részesített opció várhatóan egyaránt f okozza majd az eljárások hatékonyságát és 
minőségét azáltal, hogy a szolgáltatást, a taná csadást, és a szakértelmet helyezi el őtérbe, 
továbbá arra ösztönzi a tagállamokat, hogy ésszer ű határidőn belül nagyszámú els őfokú 
határozatot hozzanak. Ennek révén i. a tagállamok képesek lesznek gyorsabban elkülöníteni a menedékkér őket és a velük együtt érkez ő egyéb migránsokat, ii. fokozódik az els őfokú 
elutasító határozatok megalapozottsága, iii. a menekültügyi hatóság képes lesz megfelel őbben 
azonosítani a megalapozatlan vagy visszaélésszer ű kérelmeket, iv. tá mogatást kapnak az 
elutasított menedékkér ők területükr ől való eltávolítására irányuló tagállami er őfeszítések.  
7. F
ELÜGYELET ÉS ÉRTÉKELÉS  
A felügyeletre és az értékelésre vonatkozó inté zkedések az ötévenként esedékes bizottsági 
értékelő jelentésekben öltenek majd testet. To vábbra is rendszeresen sor kerül szakért ői 
találkozókra, amelyek célja a végrehajtás során felmerül ő problémák megtárgyalása, valamint 
a bevált gyakorlatok megosztása a tagállamok között. Az Európai Menekültügyi Támogató 
Hivatal fontos szerepet játszik majd az iránye lv tagállami végrehajtására vonatkozó friss 
információk összegy űjtése terén.