[pic] | AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA |

Brüsszel, 24.6.2008

COM(2008) 387 végleges

A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE A TANÁCSNAK ÉS AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK

Államháztartások a gazdasági és monetáris unióban – 2008 AZ ÁLLAMHÁZTARTÁSOK MINŐSÉGÉNEK SZEREPE AZ EU IRÁNYÍTÁSI KERETÉBEN {SEC(2008) 2092}

I. BEVEZETÉS

A kedvező gazdasági feltételeknek, valamint a konszolidációra és reformokra irányuló erőfeszítéseknek köszönhetően az EU és az euroövezet államháztartásai jelentős mértékben javultak. Bár az országok közötti különbségek továbbra is nagyok, 2007-ben az államháztartási hiány az euroövezetben és az EU egészében a hetvenes évek óta a legalacsonyabb szintet érte el, a GDP 0,6%-át, illetve 0,9%-át. A költségvetési egyenlegek javulását tükrözte az is, hogy a kintlévő adósságok szintje egyértelműen csökkenő pályán volt. Az EU egészében már a GDP 60%-a alá került, miközben az euroövezetben megközelíti ezt a referenciaértéket.

A fejlődés ellenére az EU tagállamai még mindig számos komoly problémával küzdenek, ami a költségvetési politikák vonatkozásában kevés okot ad az elégedettségre. Mindenekelőtt a potenciális GDP-növekedés sok tagállamban még mindig visszafogott, ami jelzi az erőforrások – többek között az állami szektorban is megnyilvánuló – nem hatékony felhasználását. Ugyanakkor az erős inflációs nyomással jellemezhető jelenlegi gazdasági helyzet csökkenti a politikák alakításának mozgásterét. Másodszor, a népesség elöregedésének jelenleg zajló folyamata hatással lesz az államháztartások fenntarthatóságára, amennyiben a konszolidációs folyamat nem folytatódik és nem kísérik a költségvetés terheit enyhítő strukturális reformok. Harmadszor, az egyre erőteljesebb globális versenyhelyzetnek kitett EU-ban nagy nyomás nehezedik a kormányokra, hogy csökkentsék az Európára jellemző – átlagosan – magas adókat, az igazgatási és szabályozási terheket, és javítsák a közszolgáltatások és termékek biztosítását, az egyre erőteljesebb igényként felmerülő értékarányosság javítása érdekében.

Ezeknek a kihívásoknak a kezeléséhez olyan átfogó szemléletmódra van szükség a költségvetési politika terén, amely javítja az államháztartások minőségét és támogatja a hosszú távú gazdasági növekedést. A szakpolitikai intézkedésekkel akkor lehet jobban támogatni a növekedést és erősíteni a versenyképességet, ha hozzájárulnak a kiadási és bevételi rendszerek hatékonyságának növeléséhez. Egy ilyen, széles alapokon nyugvó megközelítés azzal, hogy új költségvetési mozgásteret teremt, közvetlenül hozzájárulhat a további költségvetési konszolidációhoz és enyhítheti a fenntartható adósságállománnyal kapcsolatos problémákat. Ugyanakkor ezeknek az intézkedéseknek közvetett hatásuk lehet a költségvetési egyenlegekre azáltal, hogy befolyásolják a gazdasági növekedést és a foglalkoztatást.

Az EU gazdasági felügyelete szempontjából az államháztartás minőségére történő erősebb összpontosítás sokat ígérő perspektívát jelenthet a gazdaságirányítás különböző eszközeinek – különösen a Stabilitási és Növekedési Paktumnak és a növekedést és foglalkoztatást célzó lisszaboni stratégiának – jobb összekapcsolásához. Ez választ adna az első ízben a Stabilitási és Növekedési Paktum reformjáról szóló 2005. márciusi tanácsi jelentésben, valamint az Európai Tanácsnak és az ECOFIN-Tanácsnak az ezt követő, az államháztartások minőségének meghatározott szempontjait megerősítő következtetéseiben megfogalmazott igényre. Legutóbb a Bizottság „ A tíz éves GMU: a gazdasági és monetáris unió első tíz évének sikerei és kihívásai ” című közleményében[1] szólított fel arra, hogy a költségvetési és gazdasági felügyelet tekintetében mélyrehatóbb és szélesebb körű szemléletmódra van szükség, amely jobban összpontosít az államháztartások minőségére és a növekedésre gyakorolt hatásukra, amelyek többek között a gazdasági és monetáris unió zökkenőmentes működésének egyik kulcselemét jelentik. Ez a közlemény az államháztartás azon területeivel foglalkozik, ahol a minőség javítása lehetővé tenné az EU gazdaságpolitikai koordinációjának fő eszközei közötti lehetséges szinergiák feltárását.

II. A költségvetési felügyelet jelenlegi végrehajtása

Az EU költségvetési keretével kapcsolatban szerzett, majdnem egy évtizedes tapasztalat után – beleértve a költségvetési konszolidáció legújabb szakaszait – számos következtetés vonható le, amely a jelenlegi gazdasági kilátásokhoz kapcsolódó nagyfokú bizonytalanságot tekintve különösen fontos.

II.1. A múlt tapasztalataiból levont következtetések

A Paktum 2005-ös reformja után összegyűlt tapasztalatok általánosságban kedvezőek.

A Stabilitási és Növekedési Paktum korrekciós ága , amely a túlzott hiány kiigazításával foglalkozik, egyértelműen betöltötte feladatát – bár számos aggály merült fel azzal kapcsolatban, hogy a Paktum 2005-ös reformja a szabályozás lazításához vezethet. A GDP 3%-ában meghatározott hiány-küszöbérték túllépése továbbra is a túlzott hiány esetén követendő eljárás elindítását eredményezte a szóban forgó országokban. Ebből következően 2006 tavaszán nem kevesebb mint tizenkét tagállammal szemben folyt a túlzott hiány esetén követendő eljárás. A túlzott hiánnyal rendelkező országok számára közzétett tanácsi ajánlások és határozatok általában nagyra törőbb – a „régi” Paktumban meghatározottal azonos vagy annál jelentősebb mértékű – költségvetési kiigazításra szólítottak fel. A szükséges kiigazítási időszakot adott esetben meghosszabbították, de erre csak néhány alkalommal volt szükség. Két és fél év elteltével alig van olyan tagállam, amellyel szemben túlzott hiány esetén követendő eljárás folyik, mivel a költségvetések javulása általában összhangban volt a Tanács ajánlásaival, sőt meg is haladta azokat, ami nemcsak a 2006-ra és 2007-re jellemző kedvező gazdasági feltételeket, hanem komoly konszolidációs erőfeszítéseket is tükröz.

Javult a Stabilitási és Növekedési Paktum prevenciós ágának végrehajtása, amelynek értelmében a tagállamoknak addig kell folytatniuk költségvetésük kiigazítását, amíg fenntartható költségvetési egyenleget nem érnek el. A prevenciós ág a tagállamoknak a stabilitási vagy konvergenciaprogramok éves aktualizálásában meghatározott középtávú költségvetési terveire épül, amelyek az EU költségvetési felügyeleti kerete végrehajtásának alapvető elemét képezik. A Stabilitási és Növekedési Paktum prevenciós ága hozzájárult ahhoz, hogy 2007-ben évtizedek óta a legjobb költségvetési eredmény valósult meg, sok tagállam egyensúlyhoz közeli helyzetet vagy többletet ért el. Néhány országban azonban csak csekély előrelépés történt a középtávú költségvetési célkitűzés elérése irányába. Általánosságban a prevenciós ággal kapcsolatos tapasztalatokra vonatkozóan a következő megjegyzések tehetők[2]:

- Az eltelt időben sok tagállam nem hajtotta végre teljes mértékben középtávú költségvetési stratégiáját. A költségvetési tervek többsége az adóterhek csökkentésével összekapcsolva az állami kiadások többé-kevésbé ambiciózus visszafogását irányozta elő, de a költségvetési egyenlegek tekintetében az esetek kétharmadában nem érték el a tervezett javulást, és az állami kiadásokkal kapcsolatos célok háromnegyedét túllépték. Emellett a költségvetési kiigazításokat gyakran elhalasztották, és ezzel a középtávú költségvetési célkitűzések rögzített költségvetési politika helyett módosuló célokká váltak.

- A középtávú tervekhez való jobb ragaszkodás és erősebb költségvetési egyenlegek tekintetében azonban számos olyan tényező merül fel, amely sikerre vezethet. A Bizottság elemzése megállapítja, hogy a szilárd költségvetési irányítást folytató – különösen a szigorú nemzeti költségvetési szabályokkal és középtávú költségvetési keretekkel rendelkező – országok jobb költségvetési eredményt értek el és jellemzően jobban betartották költségvetési terveiket. A költségvetési irányításnak ezt a szerepét kifejezetten elismerte a megreformált Stabilitási és Növekedési Paktum és az ezt követő tanácsi következtetések. Emellett a beruházásokon kívüli kiadások csökkentését előtérbe helyező költségvetési kiigazítás nagyobb eséllyel bizonyult tartósnak, mint a bevételek növelésére összpontosító korrekció.

- A strukturális reformok tekintetében még mindig széles körben elterjedt az az indokolatlan feltételezés, hogy összeütközésbe kerülhetnek a költségvetési konszolidációval. Számos tényező – többek között a növekedést és foglalkoztatást célzó stratégia keretében megvalósuló legutóbbi előrehaladás – bizonyítja, hogy a strukturális reformok a sikeres középtávú költségvetési konszolidáció integrált részét képezhetik, ennélfogva elősegítik a tartós költségvetési korrekciót. Ezenkívül a módosított Stabilitási és Növekedési Paktum lehetővé teszi, hogy a középtávú költségvetési célkitűzések irányába tett előrelépés értékelése során figyelembe vegyék, milyen mértékben eredményeznek a hosszú távú fenntarthatósághoz hozzájáruló strukturális reformok rövid távon költségvetési terheket.

II.2. A rövid távú kilátásokhoz kapcsolódó kockázatok

Az euroövezet és az EU rövid távon gyengülő gazdasági kilátásainak fényében számos kockázat merül fel a 2007-es államháztartások értékelése és 2008-09-re vonatkozó kilátásaik tekintetében. Miközben a legtöbb megfigyelő osztja azt a nézetet, hogy az európai gazdaságok viszonylag jó helyzetben vannak ahhoz, hogy ellenálljanak a hitelválság kedvezőtlen hatásainak és a nyersanyagárak emelkedésének, egyetért abban is, hogy az euroövezetet és az EU egészét nem fogja érintetlenül hagyni az USA gazdasági visszaesése és az infláció. Ezt a nézetet megerősíti a Bizottság szolgálatainak 2008. tavaszi előrejelzésében az EU gazdasági növekedése tekintetében a 2008-ra és 2009-re vonatkozó előrejelzés lefelé irányuló módosítása, 2%-ra és 1,8%-ra. Ezért az EU államháztartásainak két területén szükséges az óvatosság:

- A váratlan bevételeknek az állami kiadások növelésére vagy az adómértékek csökkentésére irányuló felhasználása a későbbi években komoly akadályt jelenthet. Miközben még nem dőlt el a kérdés, hogy mi volt a tényleges mozgatórugója a 2006-os és 2007-es magas adóbevételeknek, a tapasztalatok azt jelzik, hogy ezek jelentős része tiszavirág-életű lehet. Az eszközárak ciklusának kedvező alakulása és a társasági nyereség fellendülése, ami az elmúlt két évben többletbevételeket eredményezett, véget ért vagy hamarosan véget ér. Ahogy a növekedés visszaesik, a GDP adótartalmának csökkenése feszültséget eredményez azoknak a tagállamoknak a költségvetési helyzetében, amelyek a váratlan bevételeket a költségvetési csúszások fedezésére használták fel, és a kiadások további növelését tervezik. Esetükben az automatikus stabilizátorok működésének lehetősége is korlátozott. A kiadások legutóbbi túllépése ellentétes volt a stabilitási és konvergenciaprogramok 2006. évi aktualizált változatáról szóló tanácsi vélemények szakpolitikai tanácsadásával, és az euroövezet országai esetében a 2007 tavaszán megfogalmazott kötelezettségvállalásokkal, nevezetesen, hogy „ a terveknek megfelelően hajtják végre 2007-es költségvetésüket, elkerülik a kiadások túllépését, és a nem várt többletbevételt az államháztartási hiány és az adósságállomány csökkentésére fordítják [3].”

- Annak is fennáll a kockázata, hogy a középtávú növekedési kilátásokat túlbecsülték, mivel úgy tűnik, az EU elérte gazdasági ciklusa csúcspontját. A kibocsátási résre vonatkozó 2007-es becslések azt jelzik, hogy az euroövezetnek és az EU egészének a működése csak kis mértékben haladta meg potenciálját. Ez azonban ellentétben van sok más, az üzleti ciklust jellemző mutatóval, például a feldolgozóipari kapacitáskihasználás mértékével, amely azt jelzi, hogy az EU valójában egyértelműen potenciálja felett működött (vagyis „kedvező időszak” volt). Hasonló konstelláció volt megfigyelhető a kilencvenes évek végén, amikor a költségvetési politika döntéshozói nem méltányolták a kivételesen kedvező konjunkturális feltételeket.

Összességében a középtávú költségvetési tervekhez való ragaszkodás terén továbbra is megnyilvánuló hiányosságok és az államháztartás kilátásaival összefüggő kockázatok arra hívják fel a figyelmet, hogy – különösen az államháztartás minőségének előtérbe helyezésével – folytatni kell az erőfeszítéseket annak érdekében, hogy erősödjön az EU költségvetési felügyeleti keretének végrehajtása.

III. Az államháztartás minősége, mint a költségvetési és gazdasági felügyelet javításának eszköze

Az eddigi tapasztalatok és a jelenlegi gazdasági kockázatok erősítik annak az igényét, hogy a költségvetési és gazdasági felügyelet terén jobban kell összpontosítani az államháztartások minőségére. Az államháztartás minősége többdimenziós keretnek tekinthető. Bár az alacsony hiány és adósságszint az államháztartás minőségének sarokköve marad, ezeken túlmutatva azonban magában foglalja az erőforrások hatékony elosztásához hozzájáruló és a makrogazdasági célok – különösen a hosszú távú gazdasági növekedés – elérését támogató összes költségvetési megállapodást és intézményt, és megkönnyíti más célkitűzések, például a méltányosság és a társadalmi integráció elérését. Az államháztartás minőségének ezen dimenziói közé tartozik az állami kiadások összetétele és hatékonysága, a bevételi rendszerek struktúrája és hatékonysága, a költségvetési irányítás, az állami szektor mérete és azok az államháztartásra vonatkozó politikák, amelyek befolyásolják a piacok működését és az általános üzleti környezetet.

Az államháztartás minőségének javítása két egymást kölcsönösen erősítő módon járulhat hozzá az EU költségvetési politikájában felmerülő problémák kezeléséhez: i. közvetlenül, a kiadások és bevételek hatékonyságának növelésével, azaz az állami erőforrások jobb felhasználásával; és ii. közvetve, a társadalmi terhek csökkentésével és a torzulások enyhítésével, előmozdítva a hosszú távú gazdasági kilátásokat és erősítve a sokkhatások kezelésének képességét. Az államháztartás minőségének különböző dimenzióiból kiinduló fő lehetőségek és az EU-ra vonatkozó széles körű politikai következtetések az alábbiakban foglalhatók össze[4].

- Egy adott kiadási keret esetében az államháztartás az állami kiadások összetétele, valamint hatékonysága és eredményessége révén járulhat hozzá a gazdasági növekedéshez és a fenntarthatósághoz. Az elméleti és empirikus kutatások egyaránt rámutatnak arra, hogy a beruházásokra irányuló állami kiadások támogatják a növekedést, és hangsúlyozzák azt a tényt, hogy a beruházások visszafogásán alapuló költségvetési konszolidáció – ahogy bizonyos időszakok során néhány tagállamban bebizonyosodott – hosszú távon problematikus lehet. A növekedésre gyakorolt hatást főként a humán tőke (az oktatás és az egészségügyi kiadások), a műszaki haladás (kutatás-fejlesztési kiadások) és az állami infrastruktúra terén eszközölt állami beruházások vezérlik. Ezek az európai regionális és kohéziós politika kulcsterületei. Bizonyítékok vannak azonban arra is, hogy az ezeken a területeken eszközölt kiadások nagyságrendje és a gazdasági növekedés között nincs automatikus kapcsolat, hanem nagyrészt az előirányzott eredmények (például az oktatáshoz való jobb hozzáférés, a magánbefektetések fokozása a kutatás-fejlesztés területén) elérésére való képességtől függ, valamint attól, hogy új torzulások nélkül sikerüljön megoldani a fennálló piaci problémákat. Ebben az összefüggésben az állami támogatásokra vonatkozó szabályok tiszteletben tartása alapvető jelentőségű. A közoktatási és egészségügyi kiadások hatékonyságára vonatkozó jelenlegi empirikus becslések szerint a tagállamok között nagyok a különbségek, és sok a teendő az állami erőforrások felhasználásának gazdaságossá tétele vagy az eredmények javítása terén. Az első opció más, olyan területeken tenné lehetővé a költségvetési rugalmasságot, ahol ennek sürgető az igénye, például a népesség elöregedésével összefüggésben vagy az adócsökkentés terén. A második opció a magasabb munkatermelékenység révén járulna hozzá a növekedéshez.

- A hosszú távú növekedés további tényezője lehet a bevételi rendszerek struktúrája és hatékonysága is, különösen a mobil adóalapok és a termelési tényezők növekvő versenye révén, amely nyomást gyakorol az állami politikára. Az adóstruktúra a munkaerő-kínálat és -kereslet, a beruházási ösztönzők, a kockázatvállalás és a humántőke-fejlesztés befolyásolása révén hat a növekedési potenciálra. Miközben a torzulásoknak a teljes adóteher csökkentése révén történő enyhítésére mindig szükség van , ennek együtt kell járnia a kiadások reformjával. Ezért a másik fontos szakpolitikai lehetőség az adóstruktúra oly módon történő kiigazítása, hogy a bevételekre gyakorolt hatás semleges legyen. Például a munka adóterhének a csökkentése egy szélesebb adóalapra – például a hozzáadottérték-adóra – történő áthelyezéssel, erősítheti a foglalkoztatást és a növekedést. A Bizottság szolgálatai által az euroövezetre vonatkozóan készített modellszimulációkban a munka adóterhének a GDP 1%-át jelentő áthelyezése a fogyasztás adóztatására a becslések szerint hosszú távon a reál-GDP-t körülbelül 0,2%-kal, a foglalkoztatást pedig mintegy 0,25%-kal növelné. A hatások jelentős mértékben olyan intézményi és strukturális tényezőktől függnek, mint a transzferek indexálása és a bérek ettől függő alakulása. Az adóalap szélesítése és az adókulcs csökkentése mellett a hatékonyságot erősítő adóreformoknak egyszerűbbé és átláthatóbbá kell tenniük az adórendszereket és jobban össze kell kapcsolniuk a juttatások rendszerével. A munka adóztatásától a fogyasztás adóztatása irányába történő elmozdulás eredményeként a bérből és fizetésből élők és az inaktív népesség jövedelmének különbsége általában növekszik. Ezeket a következményeket az újraelosztás és a méltányosság összefüggésében megfelelően kezelni kell.

- A jó költségvetési irányítás az államháztartás valamennyi dimenzióját erősítheti. Azon korábban hangsúlyozott szerep mellett, amelyet a nemzeti költségvetési szabályok és a középtávú költségvetési keretek játszanak a költségvetés teljesítményének fokozásában, a költségvetési irányítás hozzájárulhat a kiadások hatékonyságának elősegítéséhez, az állami kiadások céljainak jobb kialakításához és az államháztartási reformok támogatásához. Ezeket a lehetőségeket tükrözi, hogy a legtöbb tagállamban már folyik az állami kiadások teljesítményére vonatkozó szélesebb körű információk összegyűjtése, amelynek során a hangsúly az állami erőforrások input-orientált irányításáról az eredményorientáltságra tolódik át. A gyakorlati megvalósítás azonban rendkívül összetett és az előrelépés jelentős mértékben eltér az egyes országokban. Ugyanakkor még sok teendő van a tagállamok politikáinak fejlesztése terén, ahogy a stabilitási és konvergenciaprogramoktól való gyakori eltérések is jelzik. A szigorúbb középtávú költségvetési keret kialakítása esélyt ad arra, hogy a költségvetési politika tervezése és végrehajtása terén egyaránt túl lehessen lépni a politikai gazdaságtani megfontolásokon. Ez hozzájárulhat ahhoz, hogy a megbeszélések fő tárgyköre az általános kiadási előirányzatokról más szempontokra is kiterjedjen, például a kiadások elosztására, ideértve a növekedést erősítő tételeket, valamint a bevételi rendszerek struktúrájára és hatékonyságára. Így a szigorú költségvetési irányítás nemcsak az államháztartási hiány teljes nagyságának ellenőrzését teszi lehetővé, hanem az államháztartás minőségének más területein a széles körű reform keretét is megteremti, és végül az állami szektor hatékonysága és mérete tekintetében is befolyásolja az eredményeket.

- Az állami szektor mérete azért játszik szerepet a gazdasági növekedésben, mert szorosan összekapcsolódik az államháztartás minőségének más dimenzióival. Amikor az államháztartás területei jó helyzetben vannak, a viszonylag nagy állami szektor fenntartása nem zárja ki a megfelelő gazdasági növekedést. Számos empirikus tanulmány – többek között a Bizottság szolgálatai által elvégzett néhány előzetes elemzés – azonban megállapította, hogy az állami szektor visszahúzó hatást gyakorolhat a gazdaságra, ha magas adóterhek, nagy állami fogyasztás, és nem hatékony állami kiadások, valamint igazgatás jellemzi. A jelentős hiány és adósságállomány még jobban felerősíti a problémákat.

- Az államháztartás, a költségvetési és költségvetésen kívüli tételek révén hatással lehet a piacok működésére és az üzleti környezetre is . A hatékony állami kiadási és bevételi rendszerek fent említett szerepe mellett az államháztartás fontos szerepet játszik azáltal is, hogy hat a bérek megállapítására (például az állami szektor béreire), a munkaerő-piaci részvételre és a mobilitásra (például a juttatások rendszerére) és általánosabban az üzleti környezetre (például jól működő igazságszolgáltatási rendszer és állami infrastruktúra révén). Az államháztartás azonban nyilvánvalóan csak egy eleme a munkaerő-, termék- és szolgáltatáspiac zavartalan működésének és hatékony szabályozási és jogi keretnek kell kísérnie. A Bizottság szolgálatainak előzetes elemzése megállapítja, hogy a teljes termelékenység és a szakképzett munkaerő hozzájárulása a GDP növekedéséhez azokban a gazdaságokban a legnagyobb, ahol a szabályozási terhek kisebbek. Ez a két növekedési összetevő az elmúlt két évtizedben jelentős szerepet játszott az EU növekedésében, hozzájárulva az államháztartások fenntarthatóságához.

Az államháztartások minőségének valamennyi elemét összekapcsolva lehetővé válna az EU gazdaságpolitikai koordinációjának fő eszközei – különösen a Stabilitási és Növekedési Paktum és a növekedést és a foglalkoztatást célzó stratégia – közötti esetleges szinergiák feltárása. Kifejezetten vagy közvetett módon az államháztartások minősége fontos szerepet játszik mindkét mechanizmus végrehajtásában. Ami az elsőt illeti, a Paktum reformja elismerte, hogy a stabilitási és konvergenciaprogramokban figyelmet kell fordítani az államháztartások minőségére, és az ezen a területen hiányzó előrelépés az oka annak, ha a prevenciós ág végrehajtását hiányosságok jellemzik. Ami a növekedést és foglalkoztatást célzó stratégiát illeti, a tagállamok által reformprogramjaik keretében követendő integrált iránymutatások egyikének kifejezett témája az államháztartás minősége, de az ezen a téren elért haladás átfogó felülvizsgálata eddig nem történt meg[5]. Ebből az következik, hogy az államháztartás minőségére irányuló rendszerezettebb és átfogóbb összpontosítás elősegítheti a Stabilitási és Növekedési Paktum, valamint a lisszaboni stratégia céljainak elérését: az államháztartás hosszú távú fenntarthatóságát és a gazdasági növekedést.

IV. Az EU költségvetési irányításában nagyobb figyelmet kell fordítani az államháztartások minőségére

Az államháztartások fenntarthatóságával, a hosszú távú gazdasági növekedés, valamint a gazdasági és monetáris unió zökkenőmentes működésének elősegítésével kapcsolatos igényt tekintve négy cselekvési területet lehet meghatározni ahhoz, hogy az EU költségvetési felügyeleti keretében nagyobb figyelem irányuljon az államháztartások minőségére és ezáltal szorosabb kapcsolat alakuljon ki a növekedést és a foglalkoztatást célzó stratégiával is. Ezek a 2008. májusi „Tíz éves az EMU” című közleményben meghatározott széles körű elveken alapulnak.

IV.1. Az államháztartás minőségének mérése: a tagállamok rendszerezettebb beszámolói és mutatók kidolgozása

A Stabilitási és Növekedési Paktum „hagyományos” részének megfelelően a tagállamok államháztartásai minőségének elemzése szilárd és megbízható információkat és mutatószámokat igényel. A tagállamoknak stabilitási vagy konvergenciaprogramjuk éves aktualizálásában nemcsak a fő költségvetés-politikai változók pályájának előrejelzését kell bemutatniuk, hanem számos, az államháztartás minőségéhez kapcsolódó elemről is tájékoztatást kell adniuk, például az adóreformokról, értékarányossági kezdeményezésekről és a nemzeti költségvetési irányítás változásairól. A jelenlegi beszámolási gyakorlatoknak a stabilitási és konvergenciaprogramok 2006/07-es, valamint 2007/08-as változatán alapuló felülvizsgálata azonban rámutat az EU tagállamai közötti jelentős különbségekre és a beszámolási követelményeket meghatározó rendelkezésektől[6] való komoly eltérésekre. Ez is bonyolította a tagállamok államháztartásának minőségére vonatkozó összehasonlítható adatok összegyűjtését és nyomon követését.

Az államháztartás minőségének mérését a következőkkel kell megkönnyíteni:

- a stabilitási és konvergenciaprogramok keretében rendszerezettebb és átfogó beszámolók az államháztartások minőségéhez kapcsolódó kérdésekről, és rendszeres tájékoztatás a strukturális reformokról, külön hivatkozással az állami kiadások átszervezésére és az adóreformokra;

- a tagállamok államháztartásai minőségének különböző dimenzióit lefedő mutatószámok jegyzékének összeállítása a Bizottság és a Gazdaságpolitikai Bizottság közös munkaprogramja keretében, és egy olyan rendszerezett megközelítés kialakítása, amelynek célja, hogy értékelje az állami kiadások meghatározott kategóriáinak hatékonyságát és érthetőbbé tegye a hatékonyságot meghatározó tényezőket.

IV.2. Nagyobb figyelmet kell fordítani az állami kiadások hatékonyságára és eredményességére

Az állami kiadások hatékonyságának és eredményességének jelentősége ahhoz az elképzeléshez kapcsolódik, hogy az államháztartás minősége egyidejűleg szolgálhatja az államháztartás fenntarthatóságát és a gazdasági növekedést. Tapasztalati bizonyítékok ezt tovább erősítik, kiemelve, hogy miközben az állami kiadások szintje és a növekedés között nincs egyértelmű kapcsolat, az államháztartási kiadások eredményeinek (például az oktatás és az egészségügy terén) és a gazdasági teljesítménynek az összekapcsolódása nyilvánvalóbb. A kiadások hatékonysága és eredményessége erősítésének az egyik sokat ígérő módja olyan intézményi mechanizmusok felállítása vagy javítása, amelyek célja, hogy szorosabb kapcsolat jöjjön létre a szakpolitikai prioritások és az erőforrások elosztása, valamint az erőforrások és az eredmények között.

A rendszeres időközönként elvégzett költségvetési felülvizsgálat, többek között a hatékonyságelemzés, alapvető jelentőségű a kiadások fontossági sorrendjének megállapításához. Általánosabban fogalmazva fontos, hogy a tagállamok elmozduljanak a pusztán inputalapú eljárásoktól az olyan eljárások felé, amelyek figyelembe veszik a teljesítményre vonatkozó információkat.

IV.3. Hatékonyabb állami bevételi rendszerek

Az állami bevételek nem egyszerűen a kiadásokkal szemben álló költségvetési tételek, mivel struktúrájuk és szintjük befolyásolja a gazdaság hatékonyságát, a jövedelmek elosztását és a gazdasági növekedést. A bevételi rendszerek jelenlegi struktúrájának és az adórendszerek kialakításával kapcsolatos fő problémáknak – ideértve a munka magas adóterhét és a megnövekedett gazdasági integráció következményeit – a vizsgálata nyilvánvalóvá teszi, hogy fennáll az adóterhek elmozdításának lehetősége a munkáról más adóalapok felé, de ezeknek az alapoknak széleseknek és stabilaknak kell lenniük.

Annak a lehetőségnek a vizsgálata, hogy az adóterheket a munkáról a fogyasztásra irányítják át, az alábbi következtetésekhez vezet: i. az adók áthelyezése a munkáról a fogyasztásra pozitív, de korlátozott hatással járhat a foglalkoztatásra és a növekedésre. Ezek a hatások főként az adóalap szélesítésének az eredményei, ami lehetővé teszi, hogy csökkentsék az adómértékeket és ezáltal a torzulásokat. ii. A pozitív hatás mértéke főként a juttatási szintek kiigazításától függ. iii. Az egyes euroövezetbeli országokban egyoldalúan megvalósított jelentős vagy csekélyebb adó-átcsoportosításnál erőteljesebb pozitív hatást gyakorolna a foglalkoztatásra és a növekedésre, ha az euroövezetben összehangolt megközelítési módot alkalmaznának. iv. Ellensúlyozni kell a méltányosságra és a generációk közötti elosztásra gyakorolt esetleges hátrányos hatásokat. v. Az adóknak a munkáról a fogyasztásra történő áthelyezésénél, attól függően, hogy a gazdaság a konjunktúraciklus mely szakaszában van, figyelni kell az időzítésre és az esetleges inflációs hatásra.

Összegezve tehát az adóreformokat továbbra is úgy kell alakítani, hogy elősegítsék a növekedést és minimalizálják a torzulásokat, miközben betöltik szerepüket az elosztással kapcsolatos problémák kezelésében. Ez egyszerű szabályokkal és széles adóalapokkal érhető el, amelyek keretében elkerülhetők a kiskapuk, a nem hatékony adókiadások, az egyedi adószabályok és a szükségtelen mentességek. Ennek a stratégiának az egyik eleme lehet a munkára nehezedő adóteher enyhítése más adóalapok felé történő elmozdítással, ideértve a fogyasztást, ez azonban korlátozott eszközt jelent ahhoz, hogy az állam a rövid távú, országspecifikus sokkhatásokra reagáljon, vagy a strukturális feltételek hosszú távú javulását érje el az európai foglalkoztatás és növekedés fokozásához. Az európai gazdaságokat újjáélesztő, a társadalmi modellek korszerűsítését magában foglaló átfogó stratégiának mindenre kiterjedő megközelítésre kell támaszkodnia, széles körű szakpolitikai eszközök használatával és a növekedést és foglalkoztatást célzó stratégiában meghatározott strukturális reformok következetes végrehajtásával.

IV.4. Az államháztartás minőségének rendszeres felülvizsgálata

Az EU költségvetési felügyeleti keretén belül úgy fokozható az államháztartások minőségének előtérbe helyezése, valamint jelentősége a növekedést és foglalkoztatást célzó stratégián belül, ha a tagállamokban rendszeres felülvizsgálják az államháztartás minőségét. A felülvizsgálat a stabilitási és konvergenciaprogramokban megadott információkra és az államháztartás minőségét jellemző mutatókra épülhet. Emellett a felülvizsgálat tartalmazhat országspecifikus, különösen kiválasztott tematikus kérdésekre vonatkozó elemzéseket. Az együttműködés bevált módszerére alapozva a felülvizsgálatot közösen végezhetné el a Gazdaságpolitikai Bizottság és az Európai Bizottság.

* * *

Ez a közlemény a Stabilitási és Növekedési Paktum 2005-ös reformjára építve javaslatot tesz arra, hogy az államháztartások minősége a nemzeti költségvetési politikák felügyelete során kerüljön jobban a középpontba. Ennek kapcsán foglalkozik az alábbiakkal: a kormányok hogyan alakítják ki, hajtják végre és értékelik középtávú költségvetési stratégiáikat, és a Stabilitási és Növekedési Paktum prevenciós ága hogyan támogathatja hatékonyabban a fenntartható költségvetési politikák elérését, miközben hozzájárul a nagyobb növekedéshez és foglalkoztatáshoz, valamint a gazdasági és monetáris unió jobb működéséhez. Ha a tagállamok ezen elképzelések terén előrelépnek, úgy feltárhatók az EU gazdaságpolitikai koordinációjának lehetséges szinergiái és javítható a hatékonysága.

[1] COM(2008) 238 végleges, 2008.5.7.

[2] Az ezen következtetéseket alátámasztó elemzést az Európai Bizottságnak a GMU államháztartásaival foglalkozó 2006-os és 2007-es jelentésében terjesztették elő.

[3] Az eurocsoport tavaszi irányadó vitája a költségvetési politikákról: Iránymutatás az euroövezet tagállamainak költségvetési politikájához, 2007. április 20.

[4] Az „ Államháztartások a GMU-ban – 2008” című jelentésben részletesebb elemzés található.

[5] A lisszaboni stratégia 3. számú integrált iránymutatása megállapítja: „A források növekedés- és foglalkoztatásorientált, hatékony elosztásának elősegítése érdekében a tagállamoknak, a gazdasági stabilitásra és a fenntarthatóságra vonatkozó iránymutatások sérelme nélkül, közkiadásuk összetételét a lisszaboni stratégiával összhangban a növekedést elősegítő kategóriák felé kell irányítaniuk, adórendszereiket a növekedési potenciál megerősítése érdekében ki kell igazítaniuk, biztosítaniuk kell olyan mechanizmusok bevezetését, amelyek alkalmasak a közkiadások és a politikai célkitűzések megvalósítása közötti kapcsolat értékelésére, illetve biztosítaniuk kell a reformcsomagok általános koherenciáját.”

[6] A magatartási kódex teljes címe: „A Stabilitási és Növekedési Paktum végrehajtásának részletes leírása, valamint iránymutatások a stabilitási és konvergencia programok tartalmára és formájára vonatkozóan”, amelyet az ECOFIN-Tanács 2005. szeptemberében hagyott jóvá.