Javaslat A TANÁCS VÉLEMÉNYE Franciaország gazdasági partnerségi programjáról /* COM/2013/0904 final - 2013/0394 (NLE) */





2013/0394 (NLE) Javaslat A TANÁCS VÉLEMÉNYE Franciaország gazdasági partnerségi programjáról AZ EURÓPAI UNIÓ TANÁCSA, tekintettel az Európai Unió működéséről szóló szerződésre, tekintettel a költségvetésiterv-javaslatok monitoringjára és értékelésére, valamint az euróövezeti tagállamok túlzott hiánya kiigazításának biztosítására vonatkozó közös rendelkezésekről szóló 2013. május 21-i 473/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendeletre[1] és különösen annak 9. cikke (4) bekezdésére, tekintettel az Európai Bizottság javaslatára, mivel: (1) A Stabilitási és Növekedési Paktum, melynek célja a költségvetési fegyelem biztosítása az Unióban, megállapítja a túlzott költségvetési hiány megelőzésére és kiigazítására szolgáló keretrendszert. A paktum alapja a rendezett államháztartás mint az árstabilitás és a pénzügyi stabilitáson alapuló dinamikus, fenntartható növekedés feltételeit erősítő eszköz, amely elősegíti az Unió fenntartható növekedésre és foglalkoztatásra irányuló célkitűzéseinek megvalósítását. (2) A költségvetésiterv-javaslatok monitoringjára és értékelésére, valamint az euróövezeti tagállamok túlzott hiánya kiigazításának biztosítására vonatkozó közös rendelkezésekről szóló, 2013. május 21-i 473/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet megállapítja az euróövezetbeli költségvetési politikák megerősített monitoringjára vonatkozó és a nemzeti költségvetéseknek a Stabilitási és Növekedési Paktum és az európai szemeszter keretében kiadott gazdaságpolitikai iránymutatásokkal való összhangjának biztosítását célzó rendelkezéseket. Mivel a költségvetési intézkedések önmagukban nem feltétlenül elegendőek a túlzott költségvetési hiány tartós korrekciójához, kiegészítő politikai intézkedésekre és szerkezeti reformokra lehet szükség. (3) A 473/2013/EU rendelet 9. cikke megállapítja a túlzotthiány-eljárás alatt álló euróövezeti tagállamok által benyújtandó gazdasági partnerségi programokra vonatkozó rendelkezéseket. A gazdasági partnerségi programnak meg kell határoznia a túlzott hiány eredményes és tartós korrekcióját célzó intézkedések ütemtervét, részletezve mindenekelőtt a legfontosabb fiskális-strukturális reformokat, nevezetesen az adórendszerre, a nyugdíj- és egészségbiztosítási rendszerre és a költségvetési keretrendszerre vonatkozó, a túlzott hiány tartós kiigazítására hivatott intézkedéseket. (4) 2009. április 27-én a Tanács az Európai Közösséget létrehozó szerződés 104. cikkének (6) bekezdése alapján határozatot fogadott el Franciaország túlzotthiány-eljárás alá helyezéséről. 2013. június 21-én a Tanács az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) 126. cikkének (7) bekezdése alapján felülvizsgált ajánlást fogadott el a 473/2013/EU rendelet hatálybalépése előtt megnyitott túlzotthiány-eljárásra vonatkozóan. Ebben az összefüggésben a Tanács felkérte Franciaországot, hogy 2013. október 1-ig nyújtson be gazdasági partnerségi programot. (5) 2013. október 1-én, azaz a 473/2013/EU rendelet 9. cikkének (3) bekezdése és 17. cikkének (2) bekezdése által megállapított határidőn belül Franciaország gazdasági partnerségi programot nyújtott be a Bizottságnak és a Tanácsnak, amelyben meghatározta mindenekelőtt a túlzott hiány eredményes és tartós korrekciójára hivatott fiskális-strukturális reformokat. A gazdasági partnerségi program tartalmazza a Tanács Franciaországnak címzett, 2013. július 9-i országspecifikus ajánlásainak végrehajtását célzó intézkedéseket, melyek célja: i. az államháztartás hosszú távú fenntarthatóságának biztosítása (1. országspecifikus ajánlás) az adórendszer egyszerűsítése mellett (5. ajánlás); ii. a versenyképesség helyreállítása a termelési költségek csökkentését (2. ajánlás), az üzleti környezet javítását (3. ajánlás) és a verseny erősítését (4. ajánlás) szolgáló intézkedések révén; valamint iii. a munkanélküliség és a munkaerő-piaci egyenlőtlenségek elleni harc (6. ajánlás). (6) A gazdasági partnerségi program olyan intézkedésekre koncentrál, amelyeket – rendkívül kevés kivétellel – már mind vagy megvalósítottak, vagy elfogadás alatt állnak. Kevés információt nyújt a kormány 2015-ig – a túlzott hiány megszüntetésére kitűzött határidőig – terjedő terveiről. Franciaország a következő fiskális-struktuális reformokat hajtotta végre, vagy tervezi végrehajtani: i. az államháztartási hiány csökkentése elsősorban a kiadások visszafogása révén; ii. független költségvetési tanács létrehozása; iii. a nyugdíjrendszer reformja; iv. az adórendszer egyszerűsítése; valamint v. a munkaerőköltségek csökkentése. A növekedésre és a versenyképességre és ezáltal közvetve a költségvetési hiány mérséklésére ható további szerkezeti reformok a következők: i. az innováció és a vállalkozások exportkapacitásainak támogatása; ii. a hálózatos iparágak és egyes szabályozott ágazatok versenyképességének és hatékonyságának javítása; iii. munkaerő-piaci reform; iv. az ifjúsági munkanélküliség csökkentését célzó intézkedések. (7) Az államháztartás tekintetében a megtett intézkedések igyekeznek teljesíteni a Tanács 2013. június 21-i ajánlásában meghatározott hiánycélokat, különösen a kiadások, ezen belül az egészségügyi kiadások visszafogása révén. E tekintetben a folyamatban lévő kiadásoldali felülvizsgálat részeként több szakpolitikai értékelésre került sor, és ezek eredményei konkrét javaslatokban öltöttek testet, jóllehet a várt megtakarításokat nem számszerűsítették módszeresen. Ezenfelül az eddig bejelentett intézkedések egy része egyes adó- és társadalombiztosítási kedvezmények korlátozására és/vagy megszüntetésére irányul, ami nem a kiadásokat csökkenti, hanem az adóterhet növeli. Összességében még nem világos, hogy a kiadásoldali felülvizsgálat milyen mértékben vezet majd ténylegesen egyes kormánypolitikák és a közszolgáltatások jelentős reformjához, valamint az állami szféra kiterjedésének módosításához. A helyi önkormányzati kiadások hatékonyságának növelése érdekében emellett a kormány kezdeményezte a helyi és a központi kormányzat feladatkörének egyértelmű meghatározását célzó decentralizációs reformot. A jelen szakaszban azonban egyelőre nem világos, hogy e folyamat valóban hozzájárul-e majd a helyi kiadások ésszerűsítéséhez, a várható megtakarítások számszerűsítése pedig elmaradt. A 2014-re előirányzott jelentős megtakarításokon túl a gazdasági partnerségi program kevés információval szolgál arról, hogy az egészségügyre fordított állami kiadások tervezett emelkedése mellett milyen intézkedésekkel igyekszik a kormány közép- és hosszú távon javítani az egészségügyi kiadások és ezen belül a gyógyszerkassza költséghatékonyságát. (8) Az államháztartás-irányítás, mindenekelőtt a Költségvetési Tanács létrehozása révén, erősödött. A tanács, amely törvényileg független szerv, véleményezi a költségvetés-tervezeteket és a stabilitási programokat megalapozó makrogazdasági forgatókönyveket, valamint értékeli az éves költségvetési célok többéves költségvetési stratégiával való összhangját. Ennek megfelelően a tanács véleményezte a Franciaország által 2013. április 30-án benyújtott stabilitási programot, valamint a költségvetésiterv-javaslatot is. (9) A tervezett nyugdíjreform várhatóan hozzájárul majd a nyugdíjrendszer hosszú távú fenntarthatóságához. A 2020-ig terjedő intézkedések elsősorban a bevételi oldalt veszik célba. Különösen így van ez a munkavállalók és a munkaadók társadalombiztosítási hozzájárulásának növelése esetében, amelytől a Költségvetési Tanács is óva intett. A kormány a tervezett nyugdíjreform munkaerőköltségekre gyakorolt hatásának közömbösítése érdekében elkötelezte magát a családi hozzájárulások 2014-es csökkentése mellett. 2020-tól kezdődően a teljes nyugdíjra jogosító járulékfizetési időszak hossza fokozatosan 43 évre nő 2035-ig. A tervezett reform nem teljesíti maradéktalanul a Tanácsi ajánlásban megfogalmazottakat, mivel a kilátásba helyezett intézkedések 2020-ig várhatóan csupán a felére csökkentik a nyugdíjrendszer hiányát. E tekintetben Franciaország nem vizsgálta felül az állami alkalmazottakra vonatkozó nyugdíjrendszerek hatályát és szabályait. A nyugdíjrendszer hiánya továbbá a tervezettnél akár magasabb is lehet 2020-ig, amennyiben a reformot alátámasztó makrogazdasági forgatókönyv túlságosan optimistának bizonyul, amit a jelenlegi gazdasági fejlemények alapján nem lehet kizárni. Jelentős bizonytalanság övezi a nehéz fizikai munkával járó tevékenységek fokozottabb figyelembevételére irányuló tervezett intézkedések költségvetési hatásait, ami további kockázatot jelent a nyugdíjrendszer pénzügyi kilátásaira. (10) Az adókiadások újabb csökkentése és a környezetvédelmi adók emelésére irányuló javaslat révén további erőfeszítések történtek az adórendszer egyszerűsítése és hatékonyságának növelése érdekében. Ugyanakkor a 2013-ban már elfogadott, és 2014-ben jelentősebb hatásokat eredményező intézkedés mellett a költségvetésiterv-javaslat nem tartalmaz újabb intézkedéseket a társasági adózás adósságösztönző elemeinek további csökkentése érdekében. A költségvetésiterv-javaslathoz a javaslat Bizottságnak és Tanácsnak történő benyújtását követően benyújtott módosítások eredményeként de facto emelkedni fog a nagyvállalatok törvényben előírt társasági adókulcsa, szemben a Tanács alacsonyabb adókulcsra és az adóalap szélesítésére vonatkozó ajánlásával. Továbbá, jóllehet a héakulcsok 2014 januárjától a 2012 decemberében elfogadottak szerint módosulnak, a gazdasági partnerségi program nem szól arról, hogy a kormány a csökkentett kulcsokat a Tanács ajánlásának megfelelően még inkább közelíteni kívánná az általános héakulcshoz. A tehergépjármű-forgalomra kivetni tervezett zöldadó október 29-én bejelentett felfüggesztése ellentmondani látszik a környezetvédelmi adózás növelésére irányuló, a gazdasági partnerségi programban ismertetett törekvésnek. (11) A költség-versenyképesség támogatását célzó kormányzati intézkedések várhatóan enyhítik a munkaerőköltségeknek a 2010 óta elfogadott költségvetési konszolidációs intézkedésekhez kapcsolódó emelkedését. E törekvés jegyében a versenyképesség és a foglalkoztatás céljait szolgáló, 2012 decemberében elfogadott adókedvezmény jelentősen csökkenti a minimálbér legfeljebb két és félszeresét kereső alkalmazottak foglalkoztatásának költségeit. A tervezett nyugdíjreform hatásának 2014-ben történő semlegesítésére irányuló kötelezettségvállalása mellett a kormány bejelentette, hogy a bevételek diverzifikálása és a munkaerőköltségekre gyakorolt hatás csökkentése érdekében át kívánja alakítani a társadalombiztosítás finanszírozását. E reformról azonban mindeddig kevés részlet látott napvilágot. (12) A gazdasági partnerségi program számos olyan szerkezeti reformról szól, amely a növekedés és a versenyképesség növelését, illetve a munkanélküliség csökkentését célozza. A versenyképesség növelése érdekében a kormány az innovatív projektek finanszírozási lehetőségeinek bővítését és az exportáló vállalatok támogatását szolgáló intézkedéseket fogadott el. Kezdeményezések történtek a vállalkozások és a közigazgatás közötti interakciók egyszerűsítése érdekében. Emellett a gazdasági partnerségi program említést tesz azokról a célzott intézkedésekről is, amelyek egyes szabályozott szakmákban (pl. közjegyzők, könyvelők) hivatottak erősíteni a versenyt. Ezek az intézkedések ugyanakkor nem teljesítik maradéktalanul a nagy horderejű szolgáltatóágazati reformra felszólító országspecifikus ajánlásokat. A gazdasági partnerségi program bemutatja a vasúti ágazat reformját is. Jóllehet e reform a rendszer hatékonyságának növelése irányába hat, az országspecifikus ajánlásban foglaltakkal szemben nem nyitná meg a verseny előtt a belföldi személyszállítást. A gazdasági partnerségi program számottevő elfogadott intézkedésekről számol be a munkanélküliség elleni küzdelem terén, bár ezek legtöbbje már a tanácsi ajánlás idején is ismert volt. A munkahelyek garantálásáról szóló, 2013. június 14-i törvény, a fiatalok és az idősebb munkavállalók foglalkoztatását támogató intézkedések, valamint a szakképzés és a gyakornoki programok tervezett reformja pozitív lépések, amelyek javítani fogják a munkaerőpiac működését, és ezzel növelik Franciaország növekedési potenciálját. Ezzel szemben a munkanélküli ellátások rendszeréről szóló tárgyalásokat 2014-re halasztották, ELFOGADTA EZT A VÉLEMÉNYT: A Franciaország által a Bizottságnak és a Tanácsnak 2013. október 1-jén benyújtott gazdasági partnerségi programban foglalt fiskális-strukturális reformintézkedések a túlzott hiány eredményes és tartós csökkentését részben megfelelően támogatják. A gazdasági partnerségi program általános áttekintést ad a Tanács július 9-i ajánlását megelőzően elfogadott intézkedésekről, továbbá tájékoztatást nyújt a gazdasági partnerségi program benyújtásáig kezdeményezett további reformokról. Ezek a reformok mindamellett nem lesznek elegendőek a költségvetési és strukturális egyensúlytalanságok kezelésére, miközben a program kevés részletet tartalmaz az ajánlásban foglaltak teljesítését célzó további, tervezett erőfeszítésekről. A kormány által javasolt nyugdíjreform csökkenteni fogja a nyugdíjrendszer hiányát, de azt nem szünteti meg 2020-ig; az állami tisztviselők és az egyes állami vállalatoknál foglalkoztatottak nyugdíjrendszereinek hiánya várhatóan továbbra is jelentős marad ezen az időhorizonton, míg a reformelképzelések alapját képező makrogazdasági forgatókönyv túlságosan optimistának tűnik. A folyamatban lévő kiadásoldali felülvizsgálat mindeddig csupán mérsékelt eredményeket hozott, és jelenleg nem látható, milyen mértékben eredményez majd számottevő megtakarításokat. Nem világos az sem, hogy a tervezett decentralizációs reform javítani fogja-e az államigazgatás helyi, regionális és nemzeti szintjei közötti koordinációt, és jelenetős megtakarításokat jelent-e majd az államháztartás egésze számára. A gazdasági partnerségi program kevés információval szolgál az állami egészségügyi kiadások közép- és hosszú távra előre jelzett növekedésének visszafogására irányuló intézkedésekkel kapcsolatban. Emellett úgy tűnik, hogy a kormány közelmúltbeli adópolitikai döntései ellentétesek a Tanács ajánlásában foglaltakkal, és bizonytalanságot keltenek a kormánystratégia tekintetében. Meg kell említeni végül azt is, hogy azok az intézkedések, amelyek a kormánynak a munkaerőköltségek csökkentésére irányuló elkötelezettségét támasztják alá, nincsenek kellőképpen részletezve. Összességében elmondható, hogy bár az eddig elfogadott reformok üdvözlendő lépéseket tartalmaznak, a túlzott hiány tartós kiigazításának és az államháztartás hosszú távú fenntarthatóságának eredményes támogatása érdekében a költségvetési és szerkezeti egyensúlytalanságok kezelésére hivatott további intézkedésekre van szükség. Felkérjük ezért Franciaországot, hogy a következő nemzeti reformprogramban és stabilitási programban nyújtson be további információkat azokról a reform-erőfeszítésekről, amelyek célja az államháztartási kiadások hatékonyságának növelése az államháztartás valamennyi alrendszerében, továbbá különösen azokról az erőfeszítésekről, amelyek a központi és helyi államigazgatási szintek közötti jobb koordináció megvalósítását és további megtakarítások elérését célozzák. Részletesebb magyarázatot igényelnek az egészségügyi kiadások költséghatékonyságának növelését célzó intézkedések, és azok, amelyek révén elkerülhető, hogy az állami alkalmazotti nyugdíjrendszerek előre jelzett hiánya az államháztartási hiányt terhelje. Ugyancsak további információkra van szükség a munkaerőköltségek további csökkentését célzó, tervezett lépésekről, és – általánosabb szinten – a gazdaság alkalmazkodási képességének javítását és a növekedési potenciál erősítését szolgáló újabb szerkezeti reformokról. A reformok végrehajtását a Bizottság és a Tanács az európai szemeszter keretében követi nyomon. Kelt Brüsszelben, a Tanács részéről az elnök [1] HL L 140., 2013.5.27., 11. o.