HU Az Európai Unió Hivatalos Lapja C 248/87

Az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság véleménye – A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak, az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának: Intelligens szabályozás az Európai Unióban

(COM(2010) 543 végleges)

2011/C 248/15

Előadó: Jorge PEGADO LIZ

2010. október 8-án az Európai Bizottság úgy határozott, hogy az Európai Unió működéséről szóló szerződés 304. cikke alapján kikéri az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság véleményét a következő tárgyban:

A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak, az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának: Intelligens szabályozás az Európai Unióban

COM(2010) 543 végleges.

A bizottsági munka előkészítésével megbízott „Egységes piac, termelés és fogyasztás” szekció 2011. május 26-án elfogadta véleményét.

Az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság 2011. június 15–16-án tartott, 472. plenáris ülésén (a június 15-i ülésnapon) 128 szavazattal 1 ellenében, 5 tartózkodás mellett elfogadta az alábbi véleményt.

1. Következtetések és ajánlások

1.1 Az EGSZB üdvözli, hogy az Európai Bizottság – nemcsak ebben a közleményben, hanem az Európa 2020 stratégiáról és az egységes piaci intézkedéscsomagról szóló dokumentumaiban is – érdeklődést mutat a politikai, jogalkotási és adminisztratív eljárások megerősítése iránt annak biztosítása érdekében, hogy a közösségi joganyagot ésszerűbb, megfelelőbb módon alakítsák ki és alkalmazzák a teljes politikai ciklus során, azaz a tervezéstől az illetékes tagállami szervek általi végrehajtásig, illetve a fenti szabályok betartásának végleges értékeléséig a végső kedvezményezettek által.

1.2 Az EGSZB nem érti azonban, miért kell új kifejezést bevezetni a „szabályozás javítása” helyett, hacsak nem azért, mert a szóban forgó közlemény pusztán egy politikai dokumentum.

1.3 Az EGSZB örömmel látja, hogy a véleményeiben e tárgyban megfogalmazott ajánlások közül többet figyelembe vettek, következésképpen üdvözli azt a kifejezett szándékot, hogy javítsák a szubszidiaritás és az arányosság ellenőrzését, szigorúbb hatástanulmányokat végezzenek, biztosítsák, hogy az utólagos értékelések célirányosabbak és átfogóbbak legyenek, és aktívabban vonják be a tagállamokat és parlamentjeiket, több felelősséget ruházva rájuk és támogatva őket saját jogalkotási munkájukban. Az EGSZB különösen nagy örömmel fogadja azt a javaslatot, hogy a polgárok és más érdekelt felek nagyobb mértékben vegyenek részt a közösségi jogszabályok kidolgozásában, átültetésében és alkalmazásában – konkrétan a nyilvános konzultáció időtartamának meghosszabbítása, valamint a jogsértési eljárások ésszerűsítése és hatékonyabbá tétele révén.

1.4 Az EGSZB szerint azonban a közlemény elmarad a várakozásoktól a tekintetben, hogy nem biztosít megfelelő eszközöket az Európa 2020 stratégia végrehajtásával kapcsolatos jogalkotási szempontok formalizálásához, vagy egyszerűen az egységes piaci intézkedéscsomag prioritásai közé tartozó intézkedések alkalmazásához.

1.5 Az EGSZB alapvetően fontosnak tartja, hogy a közleményt cselekvési terv kövesse, amely célokat tűz ki, intézkedéseket vezet be, eszközöket határoz meg, elemzi a hatásokat, opciókat jelöl meg és költség-haszon elemzést végez. Ehhez mélyreható előzetes egyeztetésekre van szükség a civil társadalommal közösségi, nemzeti, regionális és helyi szinten.

1.6 Ezért az EGSZB sürgeti az Európai Bizottságot, hogy a közleményből következő lépések során határozottan vegye figyelembe a jelen véleményben megfogalmazott általános irányvonalakat és az EGSZB által már évek óta képviselt álláspontokat.

1.7 Az EGSZB szerint mindenekelőtt az olyan szempontokat kell világosabban meghatározni, mint az előzetes hatásvizsgálatok elvégzésének módja a végrehajtásukért felelős közösségi intézmények által, a hatásvizsgálatok nyomon követéséért felelős testület jellege és összetétele, a használandó paraméterek – különösen az alapjogokra gyakorolt hatások tekintetében –, valamint a jobb átláthatóság biztosításának módjai és eszközei. Mélyrehatóbb, ágazatspecifikus alapon kellene foglalkozni továbbá a pénzügyi, az egészségügyi és a szociális biztonsági ágazattal, és világosabban meg kell határozni a prioritási kritériumokat, a panaszok értékelésének és kezelésének mechanizmusait, a jogsértések hivatalos felderítésére szolgáló speciális eszközöket, a nemzeti bíróságok működésének javítására szolgáló eszközöket és más kiegészítő eszközöket.

1.8 Az EGSZB végül úgy véli, hogy az Európai Bizottság több fontos szempontot figyelmen kívül hagyott, és kéri, hogy ezeket kellően vitassák meg és vegyék tekintetbe. A következőkről van szó: a jogszabályok minőségi értékelésére szolgáló kritériumok és paraméterek; gyakorlati intézkedések a jogalkotás egyszerűsítésére; az a tény, hogy érthetetlen módon nem döntöttek egyértelműen a „rendelet” eszköze mellett, különösen a belső piac kiteljesítésével kapcsolatos kérdések teljes harmonizálása sikerének érdekében; az opcionális szabályozásokra való utalás megbocsáthatatlan hiánya; az önszabályozás és az együttszabályozás szerepe; valamint az a meglepő tény, hogy semmiféle utalást nem tesznek a közös referenciakerettel kapcsolatos rendkívül fontos munkára és az európai szerződési jog további harmonizációjáról szóló, jelenleg tárgyalt európai bizottsági javaslatokra.

1.9 A közleménynek az EGSZB szerint leggyengébb pontját azonban az uniós jogszabályok megfelelő alkalmazásával kapcsolatos kérdések jelentik. Az EGSZB ezért arra kéri az Európai Bizottságot, hogy alaposabban vizsgálja meg, melyek a főbb okai annak, hogy – ahogy azt az e tárgyban készült jelentések évről-évre megállapítják – a közösségi joganyag alkalmazása általánosságban nem kielégítő. Kéri továbbá, hogy az Európai Bizottság megfelelően vegye figyelembe az EGSZB által több idevonatkozó véleményben tett számos hozzájárulást és ajánlást, és szisztematikusan vizsgálja meg, mely intézkedések szükségesek a jelenlegi helyzet alapvető megváltoztatásához.

2. Bevezetés: fogalom és háttér

2.1 A vélemény tárgyát képező közlemény szerint „intelligens szabályozás” alatt olyan szabályozást kell érteni, — amely a teljes politikai ciklusra kiterjed – az adott jogszabály megszövegezésétől annak végrehajtásáig, érvényesítéséig, értékeléséig és felülvizsgálatáig, — amelynek terén az európai intézményeknek és a tagállamoknak továbbra is közös felelősséget kell viselniük, — amelyben döntő szerepet kap a leginkább érintettek véleménye, amihez a polgárok és az érdekeltek szerepének további erősítésére van szükség.

2.2 Ahogy azt az Európai Bizottság képviselője az EGSZB véleményét előkészítő üléseken ismételten és határozottan leszögezte, az Európai Bizottság szerint tisztán politikai, tehát nem technikai dokumentumról van szó, így nincs értelme elvárni, hogy a közlemény pontosan meghatározza az „intelligens szabályozás” fogalmát.

2.3 A jelenlegi „intelligens szabályozás” kezdeményezés a „szabályozás javítása” folyamat folytatásának tekinthető. A „szabályozás javítása” érdekében az összes uniós intézmény, de különösen az Európai Bizottság igen sok – és kifejezetten sikeres – erőfeszítést tett az elmúlt tíz évben, ahogy ezt az EGSZB – tartósan támogatva és ösztönözve a folyamatot – több véleményben is egyértelműen kifejtette. (1)

3. Általános észrevételek

3.1 Az uniós jogalkotás jelenlegi helyzetét tekintve alaposan át kell gondolni a jogszabályok megtervezését, kidolgozását, átültetését és végrehajtását. Hasonlóan meg kell fontolni felülvizsgálatukat és egyszerűsítésüket is.

3.2 Az EGSZB szerint erről a kérdésről mélyreható vitát kellene folytatni a civil társadalom bevonásával – nemcsak azért, mert az uniós jogszabályok következményei hatással vannak a civil társadalomra, hanem azért is, mert közreműködése döntő módon hozzájárulhat ahhoz, hogy az általános törekvésnek megfelelően jobb legyen a hatályos szabályozási keret.

3.3 Ennek fényében a közlemény – mivel nem több, mint egy tisztán politikai dokumentum – elmarad a várakozásoktól. Túlságosan bőséges az előremutató javaslatok és jó szándékú elképzelések kínálata, ugyanakkor hiányoznak a konkrét intézkedések és a hatékony eszközök.

3.4 Mivel csupán egy politikai dokumentumról van szó, általánosságban azt mondhatjuk, hogy ki kell egészíteni egy tényleges programmal, amely meghatározza a célokat, konkrét formába önti az intézkedéseket, megnevezi a szükséges eszközöket és értékeli a lehetséges hatásokat. A program részletesen leírná az opciókat is, és megállapítaná a költség/haszon arányt.

3.5 Az EGSZB határozottan üdvözli a közleményt alátámasztó elemzést és a javasolt célokat. Nem érti azonban, miért kell a „szabályozás javítása” kifejezést „intelligens szabályozásra” változtatni, hacsak nem azért, mert pusztán egy politikai dokumentumról van szó.

3.6 Ebben az összefüggésben az EGSZB célszerűnek tartja erre a területre vonatkozó álláspontjainak megismétlését: a) a „szabályozás javításával” kapcsolatos elvek szigorúbb alkalmazása; b) nagyobb átláthatóság a jogszabályok kidolgozásának minden szakaszában; c) a jogi eszközök, köztük az önszabályozási és az együttszabályozási mechanizmusok jobb kiválasztása; d) szisztematikusabb rendszer kialakítása az irányelvek nemzeti szintű átültetésének nyomon követésére; e) nem szabad figyelmen kívül hagyni a nemzeti parlamentek új szerepét és szélesebb hatáskörét, amelyet a Lisszaboni Szerződés ruházott rájuk; f) az Európai Bizottságnak rendszeresebben kellene alkalmaznia az értelmező közlemények eszközét; g) több erőfeszítést kell tenni a jogszabályok egyszerűsítése és kodifikációja terén.

4. Részletes megjegyzések

A. Üdvözlendő szempontok

4.1 A részletes megjegyzések keretében a közlemény több olyan előremutató szempontját ki kell emelni, amelyet az EGSZB üdvözöl és támogat.

4.2 Ilyen például a szubszidiaritás és az arányosság elve érvényesülésének pontosabb vizsgálata, valamint a jogi szövegek minőségének javítása, nevezetesen szigorúbb hatásvizsgálatok révén.

4.3 Üdvözlendő továbbá az a szándék, hogy folytatódjanak a jogszabályok egyszerűsítését és a felesleges adminisztratív terhek legalább 25 %-kal való csökkentését célzó programok.

4.4 Támogatandó emellett a még inkább stratégiai jellegű és integrált utólagos értékelés elképzelése is, amely nemcsak a hatályos jogszabályi keretet veszi figyelembe, hanem az összes számottevő gazdasági, társadalmi és környezeti hatást is, és amelyet nem csak esetenként, izoláltan végeznek el az adott jogalkotási kezdeményezéseknél.

4.5 Kifejezetten üdvözlendő minden olyan kezdeményezés, amely arra ösztönzi a tagállamokat, hogy vállalják fel saját felelősségüket a jogalkotási folyamatban, és a nemzeti parlamenteket az EUMSZ (különösen annak 8–13. cikke) által rájuk ruházott új hatáskörökkel összhangban vonják be a jogi szövegek előkészítésébe.

4.6 Ezért az EGSZB üdvözli, hogy az Európai Bizottság kész egyfelől arra, hogy támogassa az uniós jogszabályok átültetésében és végrehajtásában részt vevő különféle tagállami szerveket, másfelől hogy biztosítsa a polgárok és egyéb érdekelt felek részvételét azokban a vitákban, amelyekre az egyes tagállamokban az uniós jogszabályok előkészítése, nemzeti törvényhozásba való átültetése, illetve tagállami érvényesítése folyamatának részeként sort kell keríteni.

4.7 Kifejezetten üdvözlendő az Európai Bizottság eltökéltsége, amellyel a jogsértési eljárások egyszerűsítésére és prioritások meghatározására törekszik, miközben továbbra is igénybe veszi a SOLVIT-ot, mivel új lendületre, szélesebb körű ismertségre és nagyobb hitelességre van szükség az érintettek körében.

4.8 Dicséretes továbbá a nyilvános konzultáció időtartamának 8 hétről 12-re való meghosszabbítása „a polgárok és az érdekeltek szerepének erősítésére”. Az EGSZB úgy véli, hogy ez az intézkedés közvetlenül összefügg a Lisszaboni Szerződés 11. cikkével, mivel elősegíti, hogy az EU-ban kiteljesedjen a részvételi demokrácia.

B. Pontosítandó szempontok

4.9 Az EGSZB megérti, miért véli úgy az Európai Bizottság, hogy a hatásvizsgálatok ellenőrzését továbbra is az adott kérdésben illetékes belső bizottságnak kell elvégeznie. Figyelembe kellene azonban venni a nyilvános konzultáció során kifejtett nézeteket is, melyek értelmében az ellenőrzést egy független külső testületre kellene bízni. Alternatívaként létre lehetne hozni egy belső testületet, amelyben minden tagállam képviselteti magát. A hatásvizsgálati testület mandátumát mindenesetre meg kell erősíteni egy olyan mechanizmussal, amely rendelkezik a hatásvizsgálatok kötelező elvégzéséről. Megemlítendő még, hogy a hatásvizsgálati testületnek nincs felhatalmazása arra, hogy a hatásvizsgálatról szóló jelentést és de facto a kérdéses jogalkotási javaslatot visszatartsa, ha az elemzés jelentős hiányosságokra derít fényt az elvégzett vizsgálatokban. Ezeket a kérdéseket alaposabban meg kell vitatni, hiszen az Európai Bizottság szerint „e rendszer egyik legfontosabb eleméről” van szó.

4.10 Egyik közelmúltbeli jelentésében a Számvevőszék arra a következtetésre jutott, hogy az Európai Bizottság szerint – az érdekelt felek ismételt kérése ellenére – nem szükséges konzultációkat folytatni a hatásvizsgálat-tervezetekről. Az ilyen konzultációk az érdekelt felek szerint elősegítenék, hogy jobb legyen az eljárás, így biztosítva, hogy a „legjobb termék” kerüljön a Tanács és az Európai Parlament részvételével zajló társjogalkotási folyamatba.

4.11 Ugyanebben a jelentésben a Számvevőszék az uniós hatásvizsgálati rendszer egyik leggyengébb pontjaként emelte ki azt, hogy sem az Európai Parlament, sem a Tanács nem végez szisztematikusan hatásvizsgálatot az általuk előterjesztett módosításokhoz. Az EGSZB arra kéri a Tanácsot és az Európai Parlamentet, hogy készítsenek és tegyenek közzé olvasóbarát összefoglalókat saját hatásvizsgálataikról, és tartsák magukat az intézményközi megállapodáshoz. (2)

4.12 A közlemény nem tárgyalja részletesen, hogy az elvégzendő hatásvizsgálatokban milyen paramétereket kell alkalmazni. (3)

4.13 A rendszer jobb átláthatóságát illetően az Európai Bizottságnak részleteznie kellene, hogy miként és milyen új eszközökkel kíván gondoskodni erről.

4.14 Az alapjogokra gyakorolt hatások vizsgálatával kapcsolatban szintén fontos, hogy az Európai Bizottság konkrétan határozza meg e vizsgálat módját és eszközeit.

4.15 A jelenlegi pénzügyi és gazdasági válság nyilvánvalóvá tette, hogy újra kell gondolni a piaci szereplőkre vonatkozó szabályozások szerepét. Következésképpen az intelligens szabályozásra vonatkozó új stratégiával ágazatonként és ágazatokat átfogóan is kell foglalkozni, és az Európai Bizottságnak a közleményben több figyelmet kellett volna fordítania többek között a pénzügyi ágazatra, az egészségügyre és a szociális biztonságra.

4.16 A jogsértésekkel kapcsolatos hatáskörök gyakorlását illetően fontos, hogy az Európai Bizottság részletezze mindenekelőtt „a szükséges belső szervezeti intézkedéseket tevékenységének hatékony és részrehajlás nélküli, a Szerződéssel összhangban álló elvégzéséhez”, (4) például a prioritási kritériumokat, az értékelési mechanizmusokat, a panaszok vizsgálatát, a jogsértések nem hivatalos felderítésére szolgáló speciális eszközöket, a nemzeti bíróságok tevékenységének javítására szolgáló eszközöket és más kiegészítő eszközöket (SOLVIT, FIN-NET, ECC-NET, alternatív és bíróságon kívüli eszközök).

C. Hiányzó szempontok

4.17 A jogi szövegek minőségének javítását illetően nincs megadva, hogy a folyamat értékeléséhez milyen kritériumokat és paramétereket lehet használni.

4.18 A jogalkotás egyszerűsítésével kapcsolatban nem történik utalás nyilvánvalóan szükségesnek tűnő konkrét intézkedésekre, például az alábbiakra: — erőfeszítések egy tényleges és alapos kodifikálás érdekében a jogi szövegek puszta összekapcsolása helyett, — az átdolgozott és módosított jogi szövegek teljes terjedelmükben történő közzététele, tehát nem csupán „gyűjtemények” készítése különféle jogi szövegek adott cikkeire történő utalásokkal.

4.19 Nincs egyértelműen kimondva, hogy a „rendelet” eszközének alkalmazása előnyben részesül az irányelvekkel szemben, pedig az Európa 2020 stratégia ezt a megközelítést támogatja.

4.20 A dokumentumot nem hozzák összefüggésbe a közös referenciakerethez (krk) kapcsolódó igen fontos munkákkal és az európai szerződési jog további harmonizációjáról szóló, jelenleg tárgyalt európai bizottsági javaslatokkal. (5)

4.21 Nem történik utalás arra, hogy a „szabályozás javításával” kapcsolatos kezdeményezéseknél szisztematikusan mérlegelni kell a „28. rendszer” lehetőségét. (6)

4.22 Meglepő az is, hogy a közlemény egyetlen szót sem szól az önszabályozás és az együttszabályozás szerepéről, valamint a szükséges előzetes mérlegeléséről annak, hogy mit érdemes rendeletek helyett nem kötelező erejű (soft law) jogi eszközök alkalmazásával megoldani.

4.23 A közlemény leggyengébb pontjait azonban az uniós jogszabályok alkalmazásával kapcsolatos kérdések jelentik. Ebben az összefüggésben az EGSZB utalni szeretne idevonatkozó véleményeire, (7) valamint a belga elnökség által ebben a témában rendezett, közelmúltbeli konferencia következtetéseire. (8)

4.24 Különösen fontos ennek vonatkozásában az uniós jogszabályok alkalmazásáról szóló, 2010. október 1-jei európai bizottsági jelentés, (9) amelyből kiderül, hogy bár az előző évhez képest némi javulás volt megfigyelhető, az összes előírt átültetés átlagosan 51 %-a volt késedelmes, és a jogsértések feldolgozásához szükséges átlagos idő 24 hónap volt.

4.25 Ezzel összefüggésben az Európai Bizottság nem tér ki annak főbb okaira, hogy az uniós joganyagot a tagállamokban általánosságban elégtelen módon hajtják végre. Ehhez a kérdéshez az EGSZB már több ízben fűzött megjegyzéseket. A hiány csak azzal a ténnyel indokolható, hogy tisztán politikai dokumentumról van szó. Az intelligens szabályozás keretében azonban olyan fontos ez a téma, hogy ki kell emelni az alábbi szempontokat: a) a közösségi szabályok helytelen vagy hiányos beépítése a nemzeti jogba, ahol gyakran nemkívánatosnak, illetve a nemzeti szokásokkal és érdekekkel ellentétesnek tekintik őket, b) a nemzeti hatóságok politikai akaratának hiánya az olyan szabályok betartását és betartatását illetően, amelyekről úgy vélik, hogy nem illenek bele a nemzeti jogba és a nemzeti hagyományokba, c) az az állandó tendencia, hogy új, szükségtelen szabályozási mechanizmusokkal egészítik ki a közösségi jogszabályokat, vagy csak egyes részeket választanak ki ezekből a szabályokból (gold-plating és cherry-picking), amiért már ajánlatosnak tűnik az az elvárás a tagállamokkal szemben, hogy ne csak „megfelelési táblázatokat” készítsenek az intézményközi megállapodás, (10) illetve az Európai Bizottság és az Európai Parlament közötti keretmegállapodás értelmében, hanem részletezzék is, hogy átültetett jogszabályaiknak mely rendelkezései jelentenek túlszabályozást, d) a nemzeti hatóságok némileg hiányos szakmai felkészítése arra, hogy megértsék és biztosítsák a közösségi joganyag alkalmazását, e) egyes bírák és más igazságügyi szereplők (jogászok, bírósági tisztviselők stb.) olykor elégtelen szakmai képzése az uniós jog bizonyos területein, ami adott esetben az átültetett jogszabályok hibás alkalmazásához vagy be nem tartásához és „párhuzamos” nemzeti jogszabályok alkalmazásához vezet, f) az adminisztratív együttműködési eszközök körének szükséges bővítése a civil szervezetek, főként a fogyasztóvédelmi szövetségek bevonása érdekében, g) a szankciókat előíró jogszabályok előrelátásának és harmonizációjának hiánya. Ezek a jogszabályok tagállami hatáskörben maradtak.

4.26 Az európai bizottsági fellépések keretében előnyben kellene részesíteni a nemzeti hatóságok tájékoztatását és képzését is, főként azokét, amelyek közvetlen felelősséggel rendelkeznek a közösségi jogszabályok tagállami végrehajtása terén. Ennek során jobb tájékoztatást és képzést kell nyújtani a bíráknak és az egyéb olyan igazságügyi tisztviselőknek, akiknek feladata a jogszabályok értelmezése és konkrét vitás esetekre való alkalmazása.

Kelt Brüsszelben, 2011. június 15-én. az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság elnöke Staffan NILSSON

(1) HL C 48., 2011.2.15., 107. o. és HL C 175., 2009.7.28., 26. o.

(2) HL C 321., 2003.12.31., 1. o.

(3) HL C 44., 2011.2.11., 23. o.

(4) COM(2002) 725 végleges.

(5) A Bizottság zöld könyve a fogyasztók és a vállalkozások javára szolgáló európai szerződési jog felé történő előrehaladás szakpolitikai választási lehetőségeiről (COM(2010)348 végleges).

(6) Lásd az EGSZB véleményét a „28. rendszerről” (HL C 21., 2011.1.21., 26. o.) és az utalásokat erre a módszerre több fontos közelmúltbeli jelentésben, például a következőkben: Mario Monti: A New Strategy for the Single Market [Az egységes piac új stratégiája], 2010. május 9.; Felipe González: Project Europe 2030 [Európa 2030 projekt], 2010. május 8.; Alain Lamassoure: The citizen and the application of Community law [A polgárok és a közösségi jog alkalmazása], 2008. június 8.

(7) HL C 24., 2006.1.31., 52. o. és HL C 18., 2011.1.19., 100. o.

(8) High Level Conference: European consumer protection enforcement day (magas szintű konferencia az európai fogyasztóvédelmi nap tárgyában), Brüsszel, 2010. szeptember 22.

(9) A Bizottság 27. éves jelentése az uniós jog alkalmazásának ellenőrzéséről (COM(2010) 538 végleges).

(10) HL C 321., 2003.12.31., 1. o.