[pic] | AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA |

Brüsszel, 28.6.2006

COM(2006) 332 végleges

A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE A TANÁCSNAK ÉS AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK

A szabadsággal, a biztonsággal és a jog érvényesülésével kapcsolatos uniós politikák értékelése

{SEC(2006) 815}

A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE A TANÁCSNAK ÉS AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK

A szabadsággal, a biztonsággal és a jog érvényesülésével kapcsolatos uniós politikák értékelése

1. BEVEZETÉS

1. A hágai program (2004)[1] megállapítja, hogy „az Európai Tanács véleménye szerint a valamennyi intézkedés végrehajtását, illetve hatásait kísérő értékelés kulcsfontosságú az uniós intézkedések hatékonysága szempontjából”. A hágai programot végrehajtó cselekvési terv (2005)[2], amely az elkövetkező öt évre létrehozza az Európai Unió szabadsággal, biztonsággal és a jog érvényesülésével kapcsolatos tevékenységeinek politikai keretét, arról rendelkezik, hogy 2006-ban a Bizottság általános közleményt fogad el arról, hogy e területen hogyan fejlesszenek ki uniós szintű értékelő mechanizmust[3].

2. Az állam- és kormányfők megállapították, hogy a végrehajtás értékelése kulcsfontosságú eszköz annak biztosításához, hogy az Unió és tagállamai által a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség kialakítása terén elért jelentős eredményeket megfelelően hajtsák végre és adott esetben folyamatosan felülvizsgálják ahhoz, hogy megfelelhessenek az európai polgárok tényleges elvárásainak .

3. Az értékelés fontosságának hangsúlyozásával a hágai program célja az volt, hogy (1) továbbfejlessze a politikák, programok és eszközök létrehozásának módját azáltal, hogy beazonosítja a végrehajtásuk során tapasztalt problémákat és akadályokat, (2) szisztematikusabb szabályokat állapítson meg a pénzügyi elszámoltathatóságról és a politikák ellenőrzéséről, (3) elősegítse a tanulást, valamint a bevett gyakorlatok cseréjét , (4) részt vegyen egy értékelési kultúra kifejlesztésében Unió-szerte.

A (1) hágai program, valamint annak cselekvési terve által a Bizottságnak adott megbízatás , (2) a meglévő monitoring és értékelő mechanizmusok tagozódása , valamint (3) annak szükségessége fényében, hogy a politikák végrehajtásáról és eredményeiről kimerítő információkat kell biztosítani valamennyi érdekelt fél számára, a Bizottság véleménye szerint itt az ideje, hogy a szabadsággal, a biztonsággal és a jog érvényesülésével kapcsolatos uniós politikák következetes és átfogó értékelési mechanizmusát hozzák létre, a tagállamokkal és az uniós intézményekkel kialakított partnerség szellemében.

Egy ilyen mechanizmus magában foglalja a végrehajtás felügyeletét (ahogyan az „A szabadság, a biztonság és a jog érvényesülésének erősítése az Európai Unióban: a hágai program 2005. évi végrehajtásáról” című közleményben (a továbbiakban: pótlólagos eredményjelző-tábla) szerepel, valamint a politikák eredményeinek értékelését.

2. AZ ÉRTÉKELÉS KONCEPCIÓJA

4. Különbséget kell tenni a végrehajtás felügyeletének elve és az értékelés elve között:

- A végrehajtás felügyelete a politikák végrehajtási folyamatának áttekintéséből áll.

- A Bizottság értékelésről szóló, 2000-ben előterjesztett közleménye[4] úgy határozza meg az értékelést, mint „a beavatkozások (nyilvános fellépések) megítélését eredményeik, hatásaik és az általuk kielégíteni szándékozott szükségletek szempontjából” . Az értékelés főként inputot kíván biztosítani a politikaalakítóknak a tervezett és végrehajtott tevékenységek hatásáról és hatékonyságáról.

5. A Bizottság a cselekvési tervben említett mechanizmust eszközként tekinti a szabadsággal, a biztonsággal és a jog érvényesülésével kapcsolatos politikák végrehajtásának felügyeletéhez, valamint konkrét eredményeik értékeléséhez. Ebben az összefüggésben az értékelés túlmutat a politikák végrehajtásának felügyeletén, és azt alapul veszi azáltal, hogy az alább felvázoltak szerint tanulmányozza a végrehajtás hatásait. Ez megfelel a hágai programnak, mivel „a valamennyi intézkedés végrehajtását, illetve hatásait kísérő értékelés” magában foglalja mind magának a végrehajtásnak a felügyeletét, mind a meghozott intézkedések eredményeinek értékelését.

6. Ezt az érvet szem előtt tartva terjeszt elő a Bizottság egy két pillérre épített, következetes és átfogó csomagot: a pótlólagos eredményjelző-táblát a végrehajtás felügyeletére és az e közleményben javasolt értékelési mechanizmusra .

7. Az e közleményben előterjesztett mechanizmus alapja ezen átfogó meghatározás, amely – a Bizottság véleménye szerint – lehetővé teszi a szabadság, a biztonság és a jog érvényesülése tekintetében elért eredmények mennyiségének és minőségének teljes áttekintését. Egy ilyen mechanizmus a hágai programban megállapított elvek keretében működne, végül pedig fejlesztené a politikaalakítást azáltal, hogy előmozdítja az értékelési eredmények szisztematikus nyomon követésének figyelembe vételét a döntéshozatali folyamat során.

1. szövegmező: Értékelés a döntéshozatali folyamatban

[pic]

3. AZ ÉRTÉKELÉS ALÁ VETT, A SZABADSÁGGAL, BIZTONSÁGGAL ÉS A JOG ÉRVÉNYESÜLÉSÉVEL KAPCSOLATOS UNIÓS POLITIKÁK – MEGVÁLASZOLANDÓ KIHÍVÁSOK

3.1. Összetett és ambiciózus politikai célok és rendelkezések

8. A szabadság, a biztonság és a jog érvényesülése az Európai Unió egyik legváltozatosabb politikai területe . A kitűzött célok felölelnek néhányat a legaktuálisabb kérdések közül: a személyek szabad mozgása, a terrorizmus és a szervezett bűnözés, rendőrségi és igazságügyi együttműködés, menekültügy és bevándorlási politika, ugyanakkor az alapvető jogok tiszteletben tartása, illetve az uniós polgárok jogainak előmozdítása. A nemzeti szuverenitással kapcsolatos megfontolások gyakran uniós szintű kompromisszumokat tesznek szükségessé, vagy megnehezítik a végrehajtást. Ezért bármilyen új értékelési mechanizmusnak figyelembe kell vennie e politikai összefüggést.

9. Az összetett és ambiciózus politikai célkitűzéseket tovább bonyolítja a döntéshozatali és megfelelőségi eljárások elegyéből álló, olykor kissé zavaros jogi keret.

Ahhoz, hogy a javasolt értékelési mechanizmus alkalmazkodhasson ehhez az összetettséghez, progresszívnek kell lennie, és lehetővé kell tennie a további fejlesztést, illetve egységes keretbe foglalást .

3.2. Ütemezés

10. A Bizottság sajátos szerepéből, valamint a szabadság, a biztonság és a jog érvényesülése terén alkalmazott döntéshozatalból kifolyólag, a különféle politikák gyakran különböző időbeli ütemezést tesznek szükségessé, mielőtt kifejlesztenék azokat, illetve teljesen működőképessé válnának. Ezért eseti megközelítést kell alkalmazni minden különálló politika esetében az elemzés megfelelő szintjének beazonosításához. Míg valamennyi politika esetében figyelembe veszik a közvetlen és időközi eredményeket, a gyakorlati hatás elemzése egyes politikák (pl. a kábítószerekkel és migrációval kapcsolatos politikák) esetében nehézségekbe ütközhet.

A javasolt értékelési mechanizmus elegendő rugalmasságot biztosít az egyes politikák megkülönböztetett mélyreható elemzéséhez, figyelembe véve fejlettségük és konszolidálásuk szintjét.

A közvetlen és időközi eredményekre történő összpontosítás ezért legalább az első fázisban megfelelőnek tűnik. Hosszú távon az értékelési mechanizmus végső célja a politikák átfogó hatásának beazonosítása.

3.3. Az intézmények és érdekelt felek bevonása

11. A szabadság, a biztonság és a jog érvényesülése területének másik sajátos szempontja a politika érdekelt felekre gyakorolt hatása. E téren bármilyen értékelési mechanizmusnak figyelembe kell vennie az érdekelt felek elvárásait és prioritásait , és különösen a bizalmasság szükségességét olyan politikai területeken, mint például a terrorizmus és a szervezett bűnözés.

12. Az értékelési jelentés elkészítésének ideje alatt, illetve azután a Bizottság a partnerség szellemében tanácskozik és eszmecserét folytat a tagállamokkal, valamint az uniós intézményekkel. E célból a tagállamokat és az uniós intézményeket arra szólítják fel, hogy a Bizottsággal folytatott párbeszéd megkönnyítése érdekében kapcsolattartó pontokat jelöljenek ki. Az értékelő jelentés[5] nyilvános lesz, illetve a tagállamokhoz és az uniós intézményekhez intézik.

13. A Bizottság mellett a Tanács és a tagállamok lesznek a javasolt értékelési mechanizmus fő szereplői. Az Európai Parlament ehhez szorosan társul, az intézményi előfeltételeknek és kötelezettségeknek megfelelően. A nemzeti parlamenteket ugyancsak bevonják a rendszeres jelentések értékelésébe.

14. Az EK-Szerződés által felölelt területeken a Régiók Bizottságát és az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságot bevonják az értékelési mechanizmus előkészítésébe és végrehajtásába. Az értékelő jelentéseket elfogadásuk után rutinszerűen továbbítják a bizottságoknak.

15. Az olyan ügynökségek, mint például az Európai Unió Alapjogi Ügynöksége, a Kábítószer és Kábítószer-függőség Európai Megfigyelőközpontja, az Europol, az Eurojust vagy az Európai Unió Tagállamai Külső Határain Való Operatív Együttműködési Igazgatásért Felelős Európai Ügynökség fontos szerepet játszanak e mechanizmusban: először is azáltal, hogy lehetőség szerint információkat és elemzéseket szolgáltatnak az értékeléshez, másodszor pedig azáltal, hogy a Bizottság konzultál velük az értékelő jelentésekről.

16. A civil társadalom hozzájárulása nagyon fontos ebben az összefüggésben. A Bizottság biztosítja, hogy a civil társadalom nézeteit figyelembe veszik, és megfelelő mechanizmusokat hoz létre, hogy biztosítsa a civil társadalom részvételét a szabadság, a biztonság és a jog érvényesülése területéhez tartozó valamennyi politika értékelésében.

A javasolt értékelési mechanizmus átlátható konzultációs mechanizmusokat is tartalmaz, amelyek ugyancsak felhasználhatók a vonatkozó információk összegyűjtéséhez és egyeztetéséhez.

3.4. A statisztikák hozzáférhetősége

17. A statisztikák[6] és a szükséges elemzési kapacitás hozzáférhetősége az értékelési rendszer kifejlesztésének kulcsfontosságú eleme . Míg egyes tevékenységekre (pl. kábítószerekkel kapcsolatos politika) jól kidolgozott statisztikák jellemzők, további teendők vannak egyéb területeken, mint például a bűnözés és a büntetőügyi igazságszolgáltatás[7]. A szabadsággal, a biztonsággal és a jog érvényesülésével kapcsolatos politikák által felvetett szükségletek alakulásával kapcsolatos statisztikákat használják fel alapadatként annak felméréséhez, hogy az idő múlásával a politika mérsékeli vagy súlyosbítja-e a meglévő szükségleteket, végső soron pedig a politikák hatásával kapcsolatos következtetések levonásához. Három területet kell fejleszteni: minőség, hozzáférhetőség és elemzés. Az ügynökségek, beleértve a Kábítószer és Kábítószer-függőség Európai Megfigyelőközpontját, az Europolt, az Eurojustot, és a jövőbeni Alapjogi Ügynökséget, különleges szerepet játszanak ebben az összefüggésben. A kísérleti projektek és hálózatok ugyancsak hozzájárulnak e célkitűzéshez.

Következésképpen, a javasolt értékelési rendszer létrehozásával párhuzamosan fejleszteni kell a szabadsággal, a biztonsággal és a jog érvényesülésével kapcsolatos statisztikák minőségét, hozzáférhetőségét és elemzését .

4. A SZABADSÁGGAL, A BIZTONSÁGGAL ÉS A JOG ÉRVÉNYESÜLÉSÉVEL KAPCSOLATOS UNIÓS POLITIKÁK ÉRTÉKELÉSE – JAVASLAT EGY STRATÉGIAI ÉRTÉKELÉSI MECHANIZMUSRA

4.1. Az értékelési mechanizmus leírása

18. A szabadságra, a biztonságra és a jog érvényesülésére vonatkozó javasolt stratégiai értékelési mechanizmus alapul használja fel az uniós politika egyéb területein elért egységesített eredményeket . E mechanizmus alapul venné a 2. mellékletben leírt jelenlegi gyakorlatokat , valamint a támogatási programok sajátos esetében felhasználná a meglévő értékelési követelményekből származó információkat. Emellett, az olyan egyéb területeken, ahol már van elérhető információ, külön figyelmet fordítanak a meglévő adatok felhasználására, illetve a duplán végzett munka elkerülésére .

19. Egy háromlépcsős progresszív mechanizmust javasolnak:

(1) Először is, az információ összegyűjtésére és megosztására alkalmazott rendszer felállítása.

(2) Másodszor, jelentéstételi mechanizmus , amely egységes keretbe foglalja, felhasználja és elemzi ezeket az információkat.

(3) Harmadszor pedig, kiegészítésként célzott mélyreható stratégiai elemzések .

2. szövegmező: A háromlépcsős mechanizmus

[pic]

20. A mechanizmus átfogó lesz, és felöleli a szabadság, a biztonság és a jog érvényesülése területéhez kapcsolódó valamennyi politikát[8].

21. Értékelő jelentéseket[9] továbbítanak a Tanácsnak, az Európai Parlamentnek, illetve az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának, valamint adott esetben széles körben, beleértve ad-hoc nyilvános eseményeken, terjesztenek.

22. A jelentéstétel és az értékelési eredmények terjesztésének megerősítésével a mechanizmus végső célja, hogy előmozdítsa az eredmények tényleges felhasználását a döntéshozatal szintjén.

23. A mechanizmus a Bizottság jelenlegi értékelési iránymutatásával következetes, és ez utóbbi általános elveivel összhangban fog működni.

4.1.1. Információgyűjtési és -megosztási rendszer

24. Az információgyűjtési és -megosztási rendszer alapját a tagállamok illetékes hatóságai által kitöltendő adatlapok képezik (politikai területenként egy-egy). Az olyan területeken, ahol az információ már hasonló formátumban hozzáférhető, a Bizottság a lehető legteljesebben előre kitölti az adatlapokat. Ezzel párhuzamosan a kapcsolódó érdekelt felekkel[10], valamint a civil társadalommal konzultálnak az adatlapokról. A konzultációk minden egyes politikára külön vonatkoznak, és alapul veszik a meglévő hálózatokat és konzultációs mechanizmusokat, az egyes politikai területek bizalmassági követelményeinek kellő tiszteletben tartásával.

25. Az adatlapokon minden egyes terület esetében feltüntetik az általános politikai célkitűzést , és felsorolják az e cél eléréséhez hozzájáruló fő eszközöket (jogalkotási, nem jogalkotási és pénzügyi). A mechanizmus világos áttekintést biztosít az elért eredményekről .

26. Az adatlapok minden egyes politikai területre vonatkozóan jelölőket biztosítanak, melyek egyértelműen kapcsolódnak a politikai terület átfogó célkitűzéséhez. Az adatlapok az e dokumentum közzétételét követő, és a tagállamokkal folytatott partnerségben véglegesített konzultációs folyamat szerves részét képezik. A javasolt adatlapok mintáit e közlemény 1. melléklete tartalmazza.

27. A Bizottság fel kívánja szólítani a tagállamokat arra, hogy nemzeti szinten kapcsolattartó pontokat jelöljenek ki. A kapcsolattartó pontok fontos szerepet töltenek be nemzeti szinten a válaszok koordinálásában, és a Bizottság osztályaival konzultálva tevékenykednek.

28. Az EU-jogalkotás tekintetében az adatlapokon szereplő mutatók és pontozási rendszer középpontjában a jogszabály gyakorlati alkalmazásának kézzelfogható eredményei állnak, és nem a nemzeti jogba történő átültetés szintje, sem pedig az EU jog hatása a nemzeti jogi rendszerekre. Ez utóbbiak a pótlólagos eredményjelző-tábla fő célkitűzései, amely inkább felméri az átültetést és végrehajtást, mintsem megítélje a célkitűzések elérésének fokát.

29. Az EU finanszírozási programok tekintetében , a tájékoztatók felhasználják a költségvetési rendeletben és egyéb vonatkozó jogalapokban meghatározott követelményeknek történő megfelelés érdekében készített, már meglévő végrehajtási és értékelési jelentéseket. A finanszírozási programokkal kapcsolatban a tájékoztató által előírt információk várhatóan már hozzáférhetők, ezért a tagállamoktól esetlegesen kért további hozzájárulás minimális.

4.1.2. Jelentéstételi eljárás

30. Az adatlapok kézhezvételét és az érdekelt felekkel folytatott konzultációt követően a Bizottság jóváhagyja a beérkezett információkat, és egy „értékelési jelentést” dolgoz ki, amelyben egységes keretbe foglalja és elemzi a benyújtott információkat. Ez az értékelési jelentés politikai ajánlásokat is tartalmaz a felölelt különféle politikai területekre vonatkozóan.

31. E gyakorlat célja, hogy értékelje a szabadság, a biztonság és a jog érvényesülése terén uniós szinten végrehajtott politikákat, és hogy beazonosítsa a mélyreható stratégiai értékelésre alkalmas területeket.

4.1.3. Stratégiai politikai értékelések

32. Az értékelő jelentés és további konzultáció után mélyreható stratégiai politikai értékeléseket végezhetnek egyes területeken . Ezen értékelések hasznos információkat igyekeznek összeállítani kellő időben ahhoz, hogy azokat – adott esetben – inputként használhassák fel minden egyes politikai területen a politikai döntésekhez.

33. A stratégiai értékelések hozzáadott értéket képviselnek a 2. mellékletben leírt jelenlegi gyakorlatok tekintetében, főként az alábbiak által:

(a) a politikákra (vagy koherens alegységekre) koncentrálnak, az egyéni eszközök (például a közös bevándorlási politika értékelése helyett);

(b) egy adott politikán belül a különféle eszközök közötti koherenciát elemzik (például hogy a pénzügyi programok hogyan támogatják és könnyítik meg egy adott területen az EU jogszabályok végrehajtását);

(c) megvizsgálják, hogy egy bizonyos politika hogyan járul hozzá a szabadság, a biztonság és a jog érvényesülésén alapuló térség létrehozásának átfogó célkitűzéséhez ;

(d) meghatározzák a fenti általános célkitűzés megvalósításának átfogó mértékét ; valamint

(e) felmérik a szabadság, a biztonság és a jog érvényesülése terén túlmutató célkitűzés megvalósítását (például az alapvető jogok védelme).

4.2. Gyakoriság és nyomon követés

34. A meghatározott gyakoriság lehetővé teszi az előrelépések rendszeres időközönként történő figyelemmel kísérését, valamint összehasonlítások elvégzését. Az időbeni ütemezés tekintetében, a javaslat szerint ilyen értékelésre („adatlapok” és „értékelő jelentés”) ötévente kétszer kerülne sor. A Bizottság a lehető leghamarabb felhasználja a rendelkezésre álló információkat.

35. A javaslat figyelembe veszi, hogy e mechanizmus megfelel az alábbiaknak:

(a) rendszeresen végzik el,

(b) nem túl nehézkes,

(c) nem kell minden évben elvégezni, mivel lassan alakuló eredmények és középtávú adatok állnak a középpontjában,

(d) össze kell hangolni a már meglévő stratégiai és többéves tervekkel.

36. A javasolt ütemterv ugyancsak lehetővé teszi, hogy a Tanács és a Bizottság inputként használja fel az értékelő jelentések eredményeit annak felméréséhez, hogy szükség van-e további stratégiai program előkészítésére 2009-ben, a hágai program lejárta után.

37. Az értékelő jelentés két- vagy három évente történő közzététele lehetővé teszi a mechanizmus összehangolását az ötéves ciklussal. Ez elősegíti az értékelési eredmények alaposabb és stratégiai felhasználását a döntéshozatalban. 2006-2007 átmeneti időszak lesz (lásd alábbi táblázat).

38. A pótlólagos eredményjelző-táblával történő koordinációhoz, a tervek szerint az adatlapokat 2006 végén küldik meg a tagállamoknak, az értékelő jelentést pedig a második pótlólagos eredményjelző-táblával együtt 2007 közepén teszik közzé.

Ütemterv | Pótlólagos eredményjelző-tábla (angol röv. SB) | Felülvizsgálati mechanizmus | Cselekvési terv |

2005 | A hágai cselekvési terv elfogadása |

2006 | SB+ 1 | A végrehajtás időközi értékelése (2006 vége) |

2007 | SB+ 2 | 1. értékelő jelentés | Első politika-áttekintés |

2008 | SB+ 3 |

2009 | SB+ 4 | 2. értékelő jelentés |

2010 | SB+ 5 | A hágai program vége: |

2011 | SB+ 6 |

2012 | SB+ 7 | 3. értékelő jelentés |

2013 | SB+ 8 |

2014 | SB+ 9 | 4. értékelő jelentés |

(Átmeneti időszak szürke háttérrel)

39. A mellékelt hatásvizsgálat tartalmazza a tagállamokra háruló kiegészítő költségek felmérését. A tagállamokat arra ösztönzik, hogy a Bizottság támogatásával, igyekezzenek összehasonlítható és pontos adatokat szolgáltatni. Számos jogalkotási eszköz értékelésével kapcsolatos utóbbi tapasztalatok tanúsága szerint a politikákkal kapcsolatos adatok olykor nincsenek összhangban és nem is pontosak. A szabadsággal, a biztonsággal és a jog érvényesülésével kapcsolatos politikákról végzett ad hoc tanácsi vagy bizottsági értékelések további információforrást képeznek.

40. Ezzel a közleménnyel a középtávú folyamat kezdetét kívánják jelölni. A javasolt mechanizmust és az adatlapokat úgy terjesztik elő, hogy azokat e közlemény nyomon követéseként kommentálni és javítani lehessen. E célból széleskörű konzultációs folyamatot indítanak, beleértve egy őszi meghallgatás szervezését.

41. Öt év elteltével értékelik a mechanizmust, hogy döntést hozhassanak a rendszer esetleges kiigazításairól és fejlesztéseiről. A mérlegelendő eredményeket a 2. szövegmező tartalmazza. Az értékelést a (2) bekezdésben meghatározott célkitűzések tekintetében végzik.

5. KÖVETKEZTETÉSEK

42. A Bizottság szükségesnek tartja a szabadsággal, a biztonsággal és a jog érvényesülésével kapcsolatos uniós politikák következetes és átfogó értékelési rendszerének létrehozását, szem előtt tartva a jelenlegi helyzetet, valamint a hágai program által adott megbízatást. A fenti rendszernek progresszívnek kell lennie, és figyelembe kell vennie az alakuló intézményi és jogi keretet , azzal a céllal, hogy biztosítsa a szabadsággal, a biztonsággal és a jog érvényesülésével kapcsolatos politikák további erősítését.

43. Ez a mechanizmus eszközt biztosít az egyedi értékelési eredmények egységes keretben történő összefoglalásához, és ezáltal a megfelelő szintű politikai döntéshozatal tájékoztatásához. E tekintetben emellett a javasolt mechanizmus a vonatkozó információkat időben bocsátja a politikaalakítók rendelkezésére ahhoz, hogy ez utóbbiak átgondolhassák a hágai program megfelelő nyomon követését, annak 2009-es lejárta után.

44. A javasolt mechanizmust – intézményi előjogaikkal teljes megfelelésben – a Bizottság és a Tanács hajtja végre, az Európai Parlamenttel szoros együttműködésben. Az uniós intézmények és a tagállamok összehangolt cselekvésére és teljes elkötelezettségére van szükség az értékelési mechanizmus hatékony létrehozásához és végrehajtásához, és e tekintetben a nemzeti hatóságok és közigazgatások kulcsfontosságú szerepet töltenek be.

45. Végül pedig, az értékelési mechanizmus célja az Unió tevékenységének hatékonyabbá tétele, illetve az olyan stratégiai célkitűzésekhez történő hozzájárulás, mint a jobb szabályozás és az EU tevékenységeinek átláthatósága.

ANNEX 1 Factsheet of JLS policies

POLICY AREA: EXTERNAL BORDERS, VISA POLICY AND FREE MOVEMENT OF PERSONS |

Factors influencing evaluation mechanism: well established policy area, 1st pillar activities, there is a strong consensus amongst stakeholders for EU level action; there is a mix of instruments (legislative activities, co-operation activities, programme funding, functioning Community Agency, IT systems); possible to construct evaluation indicators, but might be hard to measure outcomes and results and causal links in practice. Methods to evaluate controls at borders are improving, including available administrative information and statistics. Some constraints on fully independent evaluation. There are strong interlinkages between the instruments within the ABB activity and strong potential for ‘thematic’ evaluation examining instruments in parallel. |

Policy sub-area 1: External borders |

Objectives: Develop an integrated external border management system Ensure uniform high standards of border checks and border surveillance at EU external borders Reduce number of illegal cross border movements of people Further ‘burden sharing’ in management of external borders |

Policy sub-area level indicators: The numbers of illegal migrants apprehended that are known to have crossed the EU external border illegally as a proportion of all third country national border crossings into EU (Source: Commission - Eurostat statistics on asylum and migration) The difference between the numbers of illegal migrants apprehended that are known to have crossed the EU external border illegally as a proportion of all third country national border crossings into EU through the most permeable and least permeable border. Note that this indicator would require to define the most and least permeable EU border. The numbers of illegal migrants apprehended that are known to have crossed the EU external border illegally (Source: Commission - Eurostat statistics on asylum and migration) The proportion of all resource commitments to external border management originating in countries without EU external borders (Source: MS) |

Main instruments | Objectives | Implementation at national level | Indicators/evaluation questions | Specific issues /comments |

Immediate results | Outcomes | Impacts |

Objectives: Prevent illegal immigration and threats to public order Reduce time taken and costs of acquiring visas for legitimate travellers. Reciprocation with third countries on visa waivers. Reduce number of visas given to travellers who become overstayers and illegal migrants Abolish controls at internal EU borders |

Policy sub-area level indicators: The average time taken from application to receipt of (a particular class of) visa (Source: MS, VIS) The average costs (fees) for (a particular class of) visa (Source: MS, VIS) The number of third countries where the visa requirements of nationals to enter the EU match those EU citizens visiting the country in question (Source: Commission) The total population of third countries where the visa requirements of nationals to enter the EU match those EU citizens visiting the country in question (Source: Commission) The number of EU internal border crossings that are subject to controls (Source: MS) |

Main instruments | Objectives | Implementation at national level | Indicators/evaluation questions | Specific issues /comments |

Immediate results | Outcomes | Impacts |

Factors influencing evaluation mechanism: Relatively new policy area in JLS (although the citizenship policy as such is an established area in the EC/Commission activities), 1st pillar activities, a combination of instruments (legislation, funding programmes, new Community Agency). The nature of the instruments and their objectives leads to reliance on qualitative evaluation methods. However, there is scope for further improvements to the information base through surveys and the development of statistics. The objectives within the policy area are wide ranging and the sub policy areas as defined below are not distinct. There is some scope for evaluating sub sets of instruments in parallel. |

Policy sub-area 1: Citizenship of the Union |

Global objectives: Increase awareness of Union citizens of their rights and of the ways these can be enforced Decrease any obstacles for the enjoyment of their rights by Union citizens, in particular of the right to free movement and residence Increase participation of EU citizens in democratic life in the Union Facilitate the diplomatic and consular protection offered to the Union citizens in third countries |

Policy sub-area level indicators: Levels of citizens’ awareness of their rights and mechanisms of redress (Source: Surveys and Eurobarometer reports) Instances of right to free movement and residence hindered (Source: complaints made to Commission) Rates of voting registration and participation – percentage of increase/decrease (Source: Member States) Number of citizens standing for election to public office – percentage of increase/decrease (Source: Member States) Instances of use and complaints from EU citizens over levels of consular protection (Source: Member States) |

Main instruments | Objectives | Implementation at national level | Indicators/evaluation questions | Specific issues /comments |

Immediate results | Outcomes | Impacts |

Global objectives: Increase the awareness of fundamental rights amongst citizens. (This concerns the rights as protected on European Union and national level including the relevant regional and international instruments.) Decrease instances of breaches of fundamental rights (including breaches of privacy, personal data protection and protection from violence against children, women and youth) Reduce the instances of racism, anti-semitism and xenophobia Establish a Fundamental Rights Agency (from EUMC) Increase number of participants in and their commitments to civil society |

Policy sub-area level indicators: Levels of citizens’ awareness of fundamental rights (Source: Surveys and Eurobarometer reports) Instances of breaches of fundamental rights, especially as a result of EU interventions (including breaches of privacy, personal data protection and protection from violence against children, women and youth) (Source: Commission and FR Agency) Instances of racism, anti-semitism and xenophobia (Source: FR Agency) Time commitments of population to participation in civil society (Source: MS) Number of civil society organisations in NMS since accession (Source: MS) |

Main instruments | Objectives | Implementation at national level | Indicators/evaluation questions | Specific issues /comments |

Immediate results | Outcomes | Impacts |

Factors influencing evaluation mechanism: Activities in this policy area are cross pillar and cover a variety of areas, including health, police cooperation, information, evaluation and coordination. The EU Drug Action Plan and EU Drug Strategy are very important documents endorsed by the Council as the basic policy framework for all drugs issues within the EU and within the context of the EU's external relations. They cover all activities in this policy area and provide the guidelines for all Member States to implement the objectives and actions they contain into national policy. The Action Plan takes its lead from the objectives of the EU Drug Strategy and translates these objectives into 80 concrete actions. It concentrates on the two major aspects of drug policy, demand reduction and supply reduction, and also covers a number of cross-cutting themes: international cooperation, research, information and evaluation. It includes actions within EU competence (public health, precursor control, money laundering and development aid) as well as close cooperation between Member States and partnerships with international organisations. The Action Plan furthermore covers monitoring and evaluation and includes assessment tools and indicators for each action. The actions covered by the Action Plan are subject to an annual progress review by the Commission's services. Evaluation in this area is already well-established through the methods and indicators developed during the evaluation of the previous EU Drugs Strategy and Action Plan. Reliable data is available from the European Monitoring Centre on Drugs and Drug Addiction, Europol and the Commission. As with other policies relating to complex, global socio-political issues, the evaluation of the impacts of EU drug policy is a problematical and sensitive matter due to the multiple factors that have to be taken into account and for which there may not be reliable data by their very nature (e.g. figures for trafficking in illicit drugs are always rough estimates; corruption caused by trade in drugs is hidden, etc.). |

Objectives: To significantly reduce the prevalence of drug use among the population and to reduce the social harm and health damage caused by the use of and trade in illicit drugs, and to strengthen international cooperation (EU Action Plan on Drugs 2005-2008) |

Policy-level indicators: The EU Action Plan contains the major legal instruments such as the Council Decision on the information exchange, risk assessment and control of new psychoactive substances, or the Framework Decision on penalties for drug trafficking. It also contains the assessment tools and indicators required for the evaluation process of these instruments and all other actions. These have been drawn up in cooperation with the EMCDDA and Europol, who will help the Commission to keep track of implementation. On this basis the Commission will publish an Annual Progress Review and if necessary propose adjustments. Responsibility for implementation of actions and deadlines are clearly indicated in the Plan. To keep implementation on track, targets whose deadlines have passed or are unlikely to be met will be subject to recommendations for their implementation or identification of failure to implement. The Commission will carry out an impact assessment in 2008 in view of proposing a second Action Plan for 2009-2012. A final evaluation of the Strategy and the Action Plans will be carried out by the Commission in 2012. These evaluations will go beyond the strict confines of the Action Plan and will include, on the basis of the work of the EMCDDA and Europol, a general view of the evolution of the drugs situation in Europe. |

POLICY AREA: COMMON IMMIGRATION AND ASYLUM POLICIES |

Factors influencing evaluation mechanism: New policy area. 1st pillar activities. Interventions include legislation, programmes and cooperation activities. Good, comparable data is required and is planned. MS consensus about broad aims but not at individual instrument level. Impacts of these instruments on third-countries, and in particular development countries, to be considered. |

Policy sub-area 1: Common European Asylum System |

Objectives: To establish a common asylum procedure and uniform status, To facilitate practical and collaborative cooperation, To address pressures on asylum systems and reception capacities. |

Policy sub-area level indicators: Number of asylum seekers applying for asylum in Member States other than the country of first entry (Source: Eurodac) Instances of MS breaching minimum defined standards (Source: Commission) Differences in standards of reception between Member States (Source: Commission) Differences between Member States with regard to the average time taken to determine the outcome of an application for asylum (Source: MS and Commission) Comparison of asylum acceptance rates among Member States[11] (Source: Commission - Eurostat) Differences in the level of capacity per Member State (asylum systems and reception facilities) relative to needs (Source: Member States) |

Main instrument (and type of instrument) | Objectives | Implementation at national level | Indicators/evaluation questions | Specific issues /comments |

Immediate results | Outcomes | Impacts |

Objectives: To establish admission procedures capable of responding to fluctuating demands for migrant labour |

Policy sub-area level indicators: Skill shortages in vocations and professions (Source: Commission - Eurostat, MS Labour Force Surveys, EEO) Employment rates amongst migrant groups (Source: Commission - Eurostat, MS Labour Force Surveys) Estimation of the numbers of migrants overstaying the duration of their work permits (Source: MS) |

Main instrument (and type of instrument) | Objectives | Implementation at national level | Indicators/evaluation questions | Specific issues /comments |

Immediate results | Outcomes | Impacts |

Objectives: To prevent the isolation of certain groups and achieve successful integration of Third Country Nationals and their descendents To fight discrimination against legally residing Third Country Nationals To promote the exchange of experience and information |

Policy sub-area level indicators: Instances of discrimination (Source: FR Agency, MS) Employment rates of third country nationals (Source: Commission - Eurostat, MS) Employment rates of second generation migrants (Source: SOPEMI Report, MS) Relative income levels of third country nationals (Source: Commission - Eurostat, MS) Proportion of third country nationals living in poverty (Source: Commission - Eurostat, MS) |

Main instrument (and type of instrument) | Objectives | Implementation at national level | Indicators/evaluation questions | Specific issues /comments |

Immediate results | Outcomes | Impacts |

Objectives: Assist third countries in migration management, intensify MS cooperation to manage migration flows and prevent humanitarian crises, integrate migration into third country relations, develop policies that link migration, development cooperation and humanitarian assistance, intensify cooperation with third countries on southern and eastern border of EU |

Policy sub-area level indicators: Increase/decrease over a 5-year period of: Numbers of legal migrants by third country (Source: Commission - Eurostat) Numbers of illegal migrants by third country intercepted crossing an external border (Source: Commission – Eurostat) Numbers of visa overstayers by third country intercepted (Source: MS) Numbers of asylum applications by third country (Source: Commission - Eurostat) Numbers of failed asylum applications by third country (Source: Commission - Eurostat) Numbers of failed asylum seekers returning to country of origin /other third country (Source: MS) Number of victims of trafficking from third countries (Source: MS) |

Main instrument (and type of instrument) | Objectives | Implementation at national level | Indicators/evaluation questions | Specific issues /comments |

Immediate results | Outcomes | Impacts |

Objectives: To establish an effective removal and repatriation policy based on common standards for persons to be returned in a humane manner and with full respect for their human rights and dignity. |

Policy sub-area level indicators: Increase/decrease over a 5-year period of: Proportion of failed asylum seekers (and illegal migrants) who are repatriated (Source: MS) Numbers returned to countries subsequently deemed unsafe within a period of two years (Source: MS) Numbers (of labour market age) in employment in country of origin 12 months after being subject to return |

Main instrument (and type of instrument) | Objectives | Implementation at national level | Indicators/evaluation questions | Specific issues /comments |

Immediate results | Outcomes | Impacts |

Main instrument (and type of instrument) | Objectives | Implementation at national level | Indicators/evaluation questions | Specific issues /comments |

Immediate results | Outcomes | Impacts |

Factors influencing evaluation mechanism: The policy area includes both first pillar (civil justice) and third pillar (criminal justice) matters. The main instruments are legislation including the introduction of new legal instruments and activities to stimulate judicial cooperation. Evaluation should cover the implementation of mutual recognition instruments and the various flanking (confidence building) measures that make mutual recognition possible. The potential to identify the causal links between the interventions and the achievement of objectives is greater within civil matters than criminal matters. Information on the scale and nature of the relevant (cross border) civil and criminal matters is however poor. The instruments in both sub policy areas are potentially reinforcing. The classification of the instruments within the civil matters sub policy area relate to both process (cooperation and procedures) and to substantive problems addressed by the instruments (cross border disputes and breakdown of international marriages). There is also a miscellaneous sub category. The achievement of a European area of justice in criminal matters may be constrained by continued variations in definitions of crimes and penalties. Several of the instruments mentioned under civil matters are ‘forthcoming’. They are included however because they illustrate aspects of the evaluation challenges in this policy area. The Judicial training instrument is relevant to both sub policy areas. There are close links between the instruments and objectives of the policy sub area 2 Criminal matters, and the objectives and activities in the policy area: law enforcement cooperation, prevention and fight against organised crime. Also, it should be noted that adjustments to the indicators put forward in criminal matters may take place in light of the implementation of the forthcoming Action Plan on statistics in the field of crime and criminal justice (see more expanded reference on page 49). |

Policy sub-area 1: Civil matters |

Objectives: To increase mutual recognition and enforcement of judicial decisions To establish clear rules on jurisdiction and applicable law To reduce the costs of resolving cross border disputes To increase the likelihood that cross border disputes are resolved To reduce the likelihood of cross border disputes arising To reduce the negative consequences of breakdowns in ‘international’ marriages and prevent child abduction |

Policy sub-area level indicators: Number of mutually recognised judicial decisions Average costs (of different types) of cross-border disputes Number of cross-border cases not resolved Spouses’ (perceptions of) costs of international divorces The number and amount of cross-border maintenance claims not paid Source: MS |

Main instrument | Objectives | Implementation at national level | Indicators/evaluation questions | Specific issues /comments |

Immediate results | Outcomes | Impacts |

Horizontal cooperation activities |

Objectives: To promote mutual recognition To increase confidence and other conditions leading to mutual recognition To reduce differences in the definition of crimes. In particular, to explore common definitions and procedures for human trafficking and cross border crimes To reduce differences in detention and trial procedures To improve taking of evidence To reduce differences in penalties To speed up cross border arrest and surrender procedures To facilitate cross border management, freezing and confiscation of criminal assets To protect victims of crime |

Policy sub-area level indicators: Number of mutually recognised judicial decisions Extent of mutual confidence: proportion of officials in national administrations who have high confidence in other MS systems (measured by surveys of national authorities) Level of awareness of judicial actors of other MS systems Number of definitions of crimes approximated Number of reduced differences in detention and trial procedures and definition of penalties Length of cross-border arrest and surrender procedures Size of criminal assets frozen and confiscated in cross-border cases Source: MS |

Main instrument (and type of instrument) | Objectives | Implementation at national level | Indicators/evaluation questions | Specific issues /comments |

Immediate results | Outcomes | Impacts |

Factors influencing evaluation mechanism: Policy based on the TEU Title VI (third pillar). Activities include legislation, including the approximation of crimes and penalties and cooperation measure. Establishing causal links between the EU interventions and the ultimate objective of reducing crime is always likely to be problematic. The current factsheet intends to facilitate the assessment of the implementation of EU instruments in this area. Full fledged evaluation will require substantial improvements in the quality and availability of statistical information in the field of crime and criminal justice. The forthcoming Action Plan in this field (to be adopted by the Commission in July 2006) will address these issues and put forward concrete proposals, including carrying out an inventory and setting-up an expert group. In this context, this factsheet and the indicators included therein will necessarily be adjusted and improved in the light of the implementation of the Action Plan, and could be used as a starting point for discussions in this field. |

Policy sub-area 1: Crimes and Sanctions (i.e. legislation to fight organised (cross border) crime and terrorism) |

Objectives: To combat: Terrorism Smuggling and trafficking of human beings, Sexual exploitation, racism and xenophobia, Financial and economic crime, Environmental crime, Illicit trafficking in goods, Organised crime and cyber crime. To reduce the financial resources available to those involved in organised crime To criminalise active and passive corruption |

Policy sub-area level indicators: Numbers and trends of successful prosecutions for (Source: UN crime and criminal justice trends surveys, European sourcebook of criminal justice statistics, Commission crime and criminal justice statistics): Smuggling and trafficking of human beings, Sexual exploitation, Financial and economic crime, Environmental crime, Illicit trafficking in goods (including firearms), Numbers of successful prosecutions for organised crime (Source: UN crime justice and crime trends surveys, European sourcebook of criminal justice statistics, Commission crime and criminal justice statistics) Numbers of prosecutions for active and passive corruption (Source: UN crime justice and crime trends surveys, European sourcebook of criminal justice statistics, Commission crime and criminal justice statistics) Perception of levels of active and passive corruption (Source: Transparency International survey) Numbers of crimes subject to EU interventions and instruments (Source: UN crime justice and crime trends surveys, European sourcebook of criminal justice statistics, Commission crime and criminal justice statistics) |

Main instrument | Objectives | Implementation at national level | Indicators/evaluation questions | Specific issues /comments |

Immediate results | Outcomes | Impacts |

Terrorism |

(The architecture of the instruments in this sub policy area is such that the instruments should be reinforcing. Capturing these synergies in evaluation work would be of value) |

Objectives: To increase cooperation between police and customs authorities of MS To increase cooperation of MS police and customs authorities with Europol To develop and improve use of ‘intelligence led law enforcement’ and Joint Investigation Teams To encourage exchange of experiences on best practice on investigative techniques To improve the quality of Member States law enforcement data with the assistance of Europol |

Policy sub-area level indicators: Number of formal joint investigations Number of informal joint investigations Number of successful prosecutions resulting from joint investigations (formal and informal) Number of successful prosecutions resulting from the adoption of best practice investigative techniques Extent of mutual confidence: proportion of officials in national administrations/law enforcement authorities who have confidence in other MS systems (measured by surveys of national authorities) Periods of time (person days) on (trans-national) exchanges of staff Source: MS |

Main instrument | Objectives | Implementation at national level | Indicators/evaluation questions | Specific issues /comments |

Immediate results | Outcomes | Impacts |

Objectives: To reduce instances of (cross border organised) crime To establish European instruments for collecting, analysing and comparing information on crime and victimisation. To provide better information on trends in crime in Member States |

Policy sub-area level indicators: Numbers of successful prosecutions of cross border organised crime The frequency with which EU level statistics are collected (benchmark: annually) The level of reliability of data (for example, number of definition changes), also indicated by the levels of confidence in data by key actors (source: regular surveys) Consistency of data between Members States (for example, numbers of definition variations), indicated the levels of confidence in data by key actors (source: regular surveys) Source: Commission, MS |

Main instrument | Objectives | Implementation at national level | Indicators/evaluation questions | Specific issues /comments |

Immediate results | Outcomes | Impacts |

Objectives: Reduce detrimental cross border impacts of crises |

Policy sub-area level indicators: Number of cross border crises reported in press/media Number of cross border crises involving EU crisis management |

Main instrument | Objectives | Implementation at national level | Indicators/evaluation questions | Specific issues /comments |

Immediate results | Outcomes | Impacts |

Setting up of integrated and co-ordinated EU crisis-management arrangements in the Commission and the Council |Increase the level of preparedness to tackle cross-border crises within the EU |Active participation from MS in the structures to be established |Establishment of integrated and co-ordinated structures at the EU level

Measured by:

Assessments of MS capacities

Training and joint exercises conducted

Operational plans established

(Source: MS administrative records) | Increased level of preparedness for cross border crises

Measured by:

Actual responses to crises

Results of ‘Exercises’ undertaken.

(Source: MS Potential stakeholder surveys) | Reduced impacts of such crises |There are likely to be particular difficulties in establishing the counter factual with respect to this instrument. Impacts may only be assessed sometime following emergencies. Some scope for peer review | |

ANNEX 2Current practice for monitoring and evaluating EU policieson freedom, security and justice

1. MONITORING

1.1. The Tampere scoreboard

The Tampere European Council in 1999 invited the Commission to compile a scoreboard to keep implementation of policies on freedom, security and justice under continuous review. The scoreboard would specifically keep track of progress made with implementation of the measures and compliance with the deadlines set in the Amsterdam Treaty, the Vienna Action Plan and the Tampere programme. In response, the Commission produced its first scoreboard in March 2000, followed by regular updates every six months taking into account the objectives set by the European Councils in Laeken (2001), Seville (2002) and Thessaloniki (June 2003). The last Tampere scoreboard was presented in June 2004, marking the end of the first five-year period (1999-2004).

The scoreboards indicated the objectives and deadlines set at Tampere and in each case the responsibilities assigned to launch, advance and complete the process. To provide a clear view of the progress made in each area, the scoreboard showed the outstanding proposals and initiatives presented, progress in Council and European Parliament proceedings and the work planned. A specific section of the scoreboard focused on transposition of the instruments adopted.

1.2. Reviewing implementation of EU legislation

1.2.1. Instruments adopted under the EC Treaty

Implementation by the Member States of Community legislation concerning free movement of persons, visas, asylum, immigration, judicial cooperation in civil matters and citizens’ rights adopted under the European Community Treaty is monitored by the Commission. If a Member State fails to comply with its legislative obligations, the Commission can then initiate infringement proceedings under Article 226 of the EC Treaty and may bring the matter before the Court of Justice.

Apart from normal application of the monitoring mechanism under Articles 226 of the EC Treaty, monitoring implementation of the instruments adopted under Title IV of the EC Treaty is not systematic, although it is usual practice. For example, none of the four directives adopted on illegal migration provides for a monitoring report by the Commission.

Some reports, such as the evaluation of the derogation for issuing visas to members of the Olympic family[13], go beyond mere analysis of implementation and contain information on results. There are other examples concerning instruments adopted under Title II of the Treaty, such as reports[14] relating to free movement of Union citizens or reports[15] on their electoral rights in municipal and European Parliament elections.

1.2.2. Instruments adopted under Title VI of the Treaty on European Union

In the case of instruments adopted under Title VI of the EU Treaty concerning police and judicial cooperation in criminal matters, there is no equivalent compliance mechanism allowing the Commission to exercise its institutional powers as guardian of the Treaties.

For all Framework Decisions adopted by the Council, it is compulsory for Member States to transmit a detailed set of national implementing measures to the Commission and to the Council. Based on this information, the Commission then issues a report (e.g. 2002 Framework Decision on combating terrorism[16]). allowing the Council to debate the need for further measures in the field concerned. The Council generally expresses its position in a final report.

For some Framework Decisions, the Commission repeats or updates its monitoring exercise (e.g. “Victims” Framework Decision[17]).

Similarly, the Commission systematically monitors common positions and issues a monitoring report on national implementing measures. The Commission has also taken the initiative to issue specific reports on certain Council Decisions imposing no monitoring obligation such as those relating to Eurojust[18]

This monitoring exercise deals only with the legal transposition aspect and rarely includes details on the practical implementation of instruments . Such assessments of legal transposition answer the following questions: are the implementing measures effective, correct and in line with the Framework Decision? Are they clear and do they provide legal certainty? Do they fully apply the instrument and comply with the time limit for transposition?

In some cases this exercise has been backed up by an initial assessment of practical implementation in the Member States and of the tangible results of the national legislation. For example, in the case of the Framework Decision on the European Arrest Warrant[19], some of the practical results of the implementing measures were included in the monitoring report, such as the question of effectiveness and rapidity of surrender. The Commission’s report also included some preliminary figures, such as the number of warrants issued or the average time taken to execute a warrant, which mainly illustrated the difficulty of obtaining adequate statistics in this field.

1.3. Information-gathering mechanisms on policy implementation

1.3.1. Existing mechanisms

Following the call by the 2001 Laeken European Council to set up an enhanced exchange of information in the field of immigration and asylum, the Commission launched an information and consultation procedure with a “Committee on Immigration and Asylum” (CIA) at its heart. The CIA is made up of experts from the Member States but also frequently provides a forum for representatives of civil society, such as European social partners and the UNHCR, to present their views on pertinent immigration and asylum issues.

In the field of integration, the " National Contact Points on Integration " (NCP) play an important role in monitoring progress across policy fields and in ensuring that integration efforts at national and EU level support each other. They convey key results to the CIA.

A European Migration Network (EMN) was set up in 2002 as a preparatory measure in response to the need to improve exchanges of information on all aspects of migration and asylum. Its primary objective is to provide the Community and the Member States with objective, reliable and comparable information in these fields by systematically collecting and storing existing data and information from Member States and carrying out national and European level analysis. At present, the EMN consists of national contact points designated by the Member States.

1.3.2. Mechanisms in preparation

In the field of asylum, a Communication[20] on strengthened practical cooperation proposed bringing into operation a system for sharing expertise , resources and knowledge between key stakeholders, as a tool for strengthening common approaches to implementation of the first-stage legislative instruments of the European asylum system, building - amongst others - on existing mechanisms, such as the EURASIL group.

In September 2005 the Commission tabled a proposal for a Regulation on Community statistics on migration and international protection . The Regulation will improve statistical knowledge of migration-related phenomena by specifying the data to be collected, the timetables to be applied, the definitions and the quality standards.

In October 2005 the Commission tabled a proposal for a Council Decision on the establishment of a mutual information procedure on national measures taken in the areas of asylum and immigration which could affect other Member States. The proposal is based on the recognition that the absence of border checks in the Schengen area and the gradual development of common EU immigration and asylum policies require timely exchanges of information and discussion of national measures taken on asylum and immigration.

1.4. Monitoring implementation of The Hague Programme

The Hague Multi-Annual Programme (2005-2009) and the Action Plan implementing it invited the Commission to present an annual report on implementation of these two instruments to the Council (the "Scoreboard plus").

The "Scoreboard plus" will aim predominantly at assessing proper and adequate transposition of the legislative acts adopted and effective implementation of the measures agreed. In concrete terms, "Scoreboard plus" will assess the outcome of both (a) the significant political progress achieved at the point of adoption at EU level and (b) implementation at national level of measures related to freedom, security and justice.

This structure will bring visibility to monitoring and provide a comprehensive overview of implementation of the Action Plan, meeting the requirements of the European Council in The Hague Programme. It will increase transparency and visibility and improve and facilitate implementation. The first "Scoreboard plus" is presented in parallel to this Communication, one year after adoption of the Action Plan implementing The Hague Programme .

2. EVALUATION

This section briefly describes the state of play with evaluation in the field of freedom, security and justice, depending on the subject-matter: (1) programmes, (2) legislation or (3) policies[21]. Evaluations on freedom, security and justice mainly focus on individual policy instruments , be they legislative or financial. As in other areas, evaluation of policies (defined as a coherent set of instruments serving the same coherent objective) is still developing . As a consequence, evaluation activities are currently very diverse (internal or external evaluations, annual progress reports, peer reviews, etc.) and very different in scope. This results in a lack of comparable evaluation results across policies and of a true overview of the results achieved in establishing an Area of Freedom, Security and Justice.

The evaluation mechanism put forward in this Communication aims at tackling this issue. It provides a platform for exhaustive presentation and comparability of existing evaluation results, and identification of any information gaps. Whilst taking into account the fact that evaluation is more advanced for some activities than others, it will allow the establishment of a common set of minimum evaluation requirements across the different policies.

2.1. Evaluation of Community programmes

Evaluation of programmes is well developed within the Commission, including in the area of freedom, security and justice, where major programmes such as the European Refugee Fund, AGIS and DAPHNE are regularly evaluated[22]. Available evaluation results demonstrate that whilst the immediate results of funding programmes are easily identified and measured, their longer-term effects are sometimes more difficult to grasp. In this context, the Commission proposals for the 2007-2013 programmes on freedom, security and justice establish a better link between the programmes' specific objectives and the overall political objectives. This will have an impact on the evaluation framework for these programmes, in particular through assessment of their consistency with other instruments (legislative or other) in the same field.

2.2. Evaluation of legislation

Contrary to the evaluation of programmes, evaluation of legislation is a more recent development in the case of freedom, security and justice. Recent examples include the evaluation of the European Arrest Warrant[23] (2005), the economic evaluation of the Data Protection Directive[24] (2005) and the on-going evaluations of the Directive on minimum standards for the reception of asylum-seekers[25] and of the Brussels I Regulation[26]. Also, the introduction of impact assessments of EU legislation has led to systematic ex-ante appraisal, which should greatly facilitate further interim and/or ex-post evaluation. In this context, systematic scrutiny of legislative proposals and other draft instruments to ensure that they are compatible with the Charter of Fundamental Rights should serve the same purpose[27].

2.3. Evaluation of policies

2.3.1. Mechanism for Schengen evaluation

The Schengen evaluation system, first established in the intergovernmental Schengen framework and then integrated into the European Union framework[28], assesses correct implementation of the Schengen acquis by participating Member States through a peer review mechanism, including visits to Member States . It has issued restricted reports, given details of cases of non-compliance with existing rules and practices and made further recommendations. This mechanism applies to both Community and third pillar measures.

When internal border controls with and between new EU Member States are lifted, the Commission will submit a “ proposal to supplement the existing Schengen evaluation mechanism with a supervisory mechanism ”, as requested by The Hague Programme.

2.3.2. Mechanism for the fight against organised crime

Joint Action 97/827/JHA, adopted by the Council on 5 December 1997, established a mechanism for evaluating the application and implementation at national level of international undertakings in the fight against organised crime [29]. Two rounds of evaluation have already been completed and two others are ongoing. The first round focused on mutual legal assistance in criminal matters, on which a report was subsequently released on 1 August 2001[30]. The second assessed instruments dealing with law enforcement and drug trafficking. Finally, the third and fourth rounds, not yet completed, are evaluating exchanges of information and intelligence between the Member States and Europol and the European Arrest Warrant respectively. The 1997 mechanism is operated by teams of experts designated by Member States, assisted by the General-Secretariat of the Council, with the involvement of the Commission. It is based on study visits and allows an in-depth examination of how instruments or policies are working in practice.

The Commission believes that although this mechanism has proved useful and effective , it nevertheless has some shortcomings , in particular the total duration of the process, the scope limited to only matters related to organised crime and the limited dissemination of the evaluation results.

2.3.3. Mechanism for the fight against terrorism[31]

Following the conclusions of the extraordinary meeting of the Justice and Home Affairs Council on 20 September 2001, the Council set up a procedure for peer assessment of national anti-terrorist arrangements in the framework of international cooperation between Member States. The first round of evaluations started in 2003 and focused on exchanges of information. Evaluation teams are made up of national experts and their reports are confidential.

2.3.4. Evaluation of the EU Action Plan on Drugs

In 2004 the Commission carried out the final evaluation of the EU Drugs Strategy and Action Plan on Drugs for 2000-2004[32], in cooperation with the European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction (EMCDDA) and Europol. The evaluation exercise provided an overview of the drugs situation in the European Union over the reference period. The Strategy and the Action Plan included a wide range of drug-related measures, mainly within the competence of the Member States. Their impact on the drug situation in the European Union could not be considered, mainly because the EU Strategy and Action Plan failed to establish impact indicators.

The EU Action Plan on Drugs for 2005-2008 takes into account the evaluation of the preceding Action Plan and has been designed from the outset to facilitate full evaluation. Accordingly, it clearly allocates responsibilities for each action and includes specific assessment tools, indicators and schedules for implementation. The Action Plan provides for the Commission to present annual reviews of implementation of the Plan plus a final evaluation in 2008, with a view to preparing the next Plan. The first annual progress review will be presented in autumn 2006.

2.3.5. Mechanism for evaluating respect of fundamental rights

The European Monitoring Centre on Racism and Xenophobia studies the extent and development of the phenomena of racism, xenophobia and anti-Semitism and analyses their consequences and effects. Its findings are presented in annual reports. Once established, the Agency on Fundamental Rights, with its wider mandate, is expected to play a key role in evaluating respect of fundamental rights.

The network of fundamental rights experts was created by the European Commission in 2002 in response to a recommendation in the European Parliament's report[33] on the state of fundamental rights in the European Union. The network assesses the fundamental rights situation through an annual report, on the basis of an analysis of the legislation, the case-law and the administrative practice of the national authorities of the Member States and in the institutions of the Union. The reference points for the evaluation are the rights set out in the European Union's Charter of Fundamental Rights. The results are published annually (so far, in 2003, 2004 and 2005).

ANNEX 3 Glossary

Activity : A coherent area of action with objectives and resources. In other words, "Activities" consist of well-defined and delimited measures to which inputs are allocated and converted into outputs.

The policy for the development of an Area of Freedom, Security and Justice has been divided into different Activity-Based Management (ABB) activities such as:

- Activity 1802 “External borders, visa policy and free movement of persons”,

- Activity 1803 “Common immigration and asylum policies”,

- Activity 1804 “Citizenship and fundamental rights”,

- Activity 1805 “Law enforcement cooperation and prevention of and fight against general organised crime”,

- Activity 1806 “Establishing a genuine European area of justice in criminal and civil matters”,

- Activity 1807 “Coordination in the field of drugs”.

Evaluation : “Judgement of interventions according to their results, impacts and the needs they aim to satisfy”[34]. It is a process undertaken by the Commission in order to identify what can be learned for policy and planning.

Ex ante/ex post evaluation

Ex ante evaluation: Evaluation performed before implementation of a measure. For the purposes of the Commission, ex ante evaluation is defined as a process that supports the preparation of proposals for new or renewed Community activities. Its purpose is to gather information and carry out analyses that help to define objectives and to ensure that these objectives can be met, that the instruments used are cost-effective and that reliable subsequent evaluation will be possible.

Intermediate (or mid-term) evaluation: Evaluation performed during implementation of a measure. If the evaluation extends throughout the period of implementation, this is also called "on-going evaluation". This type of evaluation critically appraises the first outputs and results, in order to assess the quality of monitoring and implementation of the measure. The main focus is to help to prepare adjustments and reprogramming and to provide input for the preliminary deliberations on the future of the measures.

Ex post evaluation: Evaluation conducted either on or after completion of a measure. The main interest is overall assessment of the measure, in particular by analysing the impact achieved and examining its efficiency. The objective is to understand the reasons for success or failure and the sustainability of the results and impact. It also tries to draw conclusions that can be applied generally to other measures.

Impact: A general term used to describe the effects of a measure on society. Impact can be either positive or negative and foreseen or unforeseen. Initial effects are called outcomes/results, whilst impact is usually longer-term.

Impact assessment: Impact assessment is about examining the likely economic, social and environmental impact of the Commission's proposals. It identifies and assesses the issue at stake and the objectives pursued. It identifies the main options for achieving the objectives and analyses their likely impact. It outlines the advantages and disadvantages of each option as well as synergies and trade-offs.

Indicators : A characteristic or attribute which can be measured to assess an activity in terms of its outputs or impacts. Output indicators are normally straightforward. Impact indicators may be more difficult to obtain, and it is often appropriate to rely on indirect indicators as proxies. Indicators can be either quantitative or qualitative.

Monitoring: A continuous process of examining delivery in terms of adoption and implementation of different measures, especially legislation. It is not to be confused with programme monitoring, which consists of examining the delivery of programme outputs to the intended beneficiaries. Evaluation, on the other hand, is carried out at a discrete point in time, and consists of an in-depth study. Monitoring generates data which can be used in evaluations.

Outcomes/results: The intermediate effects of a measure.

Policy: A set of activities, which may differ in type (programmes, measures, procedures, laws or rules) and beneficiaries or target groups, directed towards common general objectives or goals. Unlike projects and programmes, a policy is not usually delimited in terms of time or budget.

Policy area : Within the EU the concept policy may designate various scope and levels of complexity, ranging from an overall Commission strategy or objective over a policy area to an ABB-activity. In this context, a policy will normally embrace a range of instruments At Commission level, the ABB-activities (215 altogether) have been grouped into some 30 policy areas, closely identifiable with Directorates-General. This Communication deals with policy area 18: Freedom, security and justice.

Policy instruments : A set of techniques by which public authorities attempt to ensure support and to effect or prevent social change. In this sense, there is a strong emphasis on the dynamic evolving nature of policies, with individual policy instruments being added, withdrawn or redesigned over time. The variety of available policy instruments includes, for example, legislation such as regulations or directives and may involve resource commitments, for example in the form of operational programmes; they also include Communications, action plans, etc. However, policy instruments differ significantly in the way in which they bring about results and impacts and the timescales over which these can be expected.

Programme : A set of organised but often varied actions (a programme may encompass several different projects, measures and processes) directed towards achieving specific objectives, often with a definite time schedule and budget.

[1] A brüsszeli Európai Tanács (2004. november) elnöki következtetéseinek 1. melléklete.

[2] A Tanács és a Bizottság cselekvési terve az Európai Unióban a szabadság, a biztonság és a jog érvényesülése megerQ[pic]sítésérQ[pic]l szóló hágai programesülése megerősítéséről szóló hágai program végrehajtásáról (OJC 198, 12.8.2005, p.1).

[3] A cselekvési terv ugyancsak szükségesnek tart egy, az igazságszolgáltatás területére vonatkozó uniós politikák végrehajtásának szisztematikus, objektív és pártatlan értékeléséről szóló közleményt azzal a céllal, hogy – a bíróságok függetlenségének tiszteletben tartásával – megerősítse a kölcsönös bizalmat. Ez év folyamán később a Bizottság egy további közleményt terjeszt elő, amely részletesen foglalkozik a kérdéssel, összhangban az e közleményben megállapított általános elvekkel.

[4] SEC(2000) 1051.

[5] Vö. 30 bekezdés.

[6] A közösségi statisztikák készítésére a közösségi statisztikákról szóló tanácsi rendeletben foglalt szabályok alkalmazandók, illetve a közösségi statisztikák létrehozásával kapcsolatos tevékenységeket a közösségi statisztikai program, valamint annak éves programjai szerint hajtják végre, az európai statisztikai eljárási szabályzatban megállapított elvek betartásával.

[7] E célból a Bizottság tervei közt szerepel egy, a bűnözés és a büntetőügyi igazságszolgáltatás felmérésére alkalmazott átfogó és következetes uniós stratégia kifejlesztéséről szóló uniós terv elfogadása. A végső cél az, hogy összehangolt meghatározások, gyűjtési és jelentési mechanizmusokon alapuló közösségi statisztikák összeállítása.

[8] A javasolt mechanizmus harmadik lépésében folytathatnák a 2. melléklet 2.3.2. pontjában említett szakértői értékelési mechanizmus végrehajtását. A jelenlegi intézményi keret alakulásától függően a Bizottság a későbbiekben irányíthatja e mechanizmust. Mindenesetre az EU-Szerződés VI. címéhez tartozó területeken a Bizottság saját mélyreható stratégiai értékeléseivel támogatja e mechanizmust

[9] Vö. 30 bekezdés.

[10] Vö. 3.3. szakasz

[11] Asylum acceptance rates can at the moment only be roughly estimated with the data currently available, as asylum decisions in one year often relate to applications made in earlier years.

[12] With particular regard to preparedness and response to terrorist attacks.

[13] Report on the functioning of the derogation system introduced by Regulation 1295/2003 regarding measures envisaged to facilitate the procedures for applying for and issuing visas for members of the Olympic family taking part in the 2004 Olympic or Paralympic Games in Athens (SEC(2005) 1051). This report was written by the Commission on the basis of information provided by the Greek authorities.

[14] Reports from the Commission to the Council and the European Parliament on the implementation of Directives 90/364, 90/365 and 93/96 (Right of residence), COM(1999) 127 final and COM(2003) 101 final.

[15] Reports on the application of Directive 93/109/EC: Right of EU citizens residing in a Member State of which they are not nationals to vote in European Parliament elections, COM(97) 731 final and COM(2000) 843, or Report from the Commission to the European Parliament and the Council on the application of Directive 94/80/EC on the right to vote and to stand as a candidate in municipal elections, COM(2002) 260 final.

[16] Report from the Commission based on Article 11 of the Council Framework Decision of 13 June 2002 on combating terrorism, COM(2004) 409 final, 8.6.2004.

[17] Council Framework Decision of 15 March 2001 on the standing of victims in criminal proceedings.

[18] Report from the Commission on the legal transposition of the Council Decision of 28 February 2002 setting up Eurojust with a view to reinforcing the fight against serious crime, COM(2004) 457 final, 6.7.2004.

[19] Report from the Commission based on Article 34 of the Council Framework Decision of 13 June 2002 on the European Arrest Warrant and the surrender procedures between Member States (COM(2005) 63 final), p.2, paragraph 2: “The evaluation criteria adopted by the Commission for this report are, firstly, the general criteria normally used nowadays to evaluate the implementation of framework decisions (practical effectiveness, clarity and legal certainty, full application and compliance with the time limit for transposal), and, secondly, criteria specific to the arrest warrant, principally the fact that it is a judicial instrument, its effectiveness and its rapidity.”

[20] COM(2006) 67 final.

[21] Evaluations of agencies and external bodies have not been included, for example the evaluation of the draft Council Decision transforming the European Police College (CEPOL) into an EU body, the evaluation of the European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction and the evaluation of the functioning of the European Judicial Network (EJN) in civil and commercial matters.

[22] The results of these evaluations are available online at: http://europa.eu.int/comm/dgs/justice_home/evaluation/dg_coordination_evaluation_annexe_en.htm.

[23] Council Framework Decision 2002/584/JHA of 13 June 2002 on the European Arrest Warrant and the surrender procedures between Member States.

[24] Directive 95/46/EC of the European Parliament and of the Council of 24 October 1995 on the protection of individuals with regard to the processing of personal data and on the free movement of such data.

[25] Council Directive 2003/9/EC of 27 January 2003 laying down minimum standards for the reception of asylum-seekers.

[26] Council Regulation (EC) No 44/2001 of 22 December 2000 on jurisdiction and the recognition and enforcement of judgments in civil and commercial matters

[27] SEC(2001) 380/3, COM(2005) 172.

[28] Decision 26 DEF 1998 of the Schengen Executive Committee.

[29] For further information see: http://europa.eu.int/scadplus/leg/en/lvb/l33053.htm.

[30] Final report on the first evaluation exercise - mutual legal assistance in criminal matters (2001/C 216/02).

[31] Council Decision 2002/996/JHA of 28 November 2002 establishing a mechanism for evaluating the legal systems and their implementation at national level in the fight against terrorism.

[32] COM(2004) 707.

[33] 2000/2231(INI).

[34] Communication on Evaluation (SEC(2000) 1051):http://europa.eu.int/comm/budget/evaluation/keydocuments_en.htm.

1

Az intézkedés elfogadása a döntéshozatali folyamat során

Például:

A Tanács irányelve az állampolgárságuktól eltérQ[pic] tagállamban lakóhellyel rendelkezQ[pic] uniós polgárok aktív és passzív választójogának az európai parlamenti választáA Tanács irányelve az állampolgárságuktól eltérő tagállamban lakóhellyel rendelkező uniós polgárok aktív és passzív választójogának az európai parlamenti választásokon történő gyakorlására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról

2

Az intézkedés végrehajtása a tagállamok által

Az irányelv nemzeti jogba történő átültetése az irányelvre vonatkozó rendelkezésekkel összhangban

4 Az intézkedés eredménye/hatása

Eredmény: Az állampolgárságuktól eltérő tagállamban lakóhellyel rendelkező számos uniós polgár gyakorolja választójogát és/vagy indul az európai parlamenti választásokon.

Hatás: a választópolgárok nagyobb részvétele; az EU megnövekedett legitimitása és reprezentativitása.

Az intézkedések (Scoreboard) elfogadásának és végrehajtásának felügyelete

3

Az intézkedés közvetlen eredményei

Az intézkedés nemzeti szinten történő végrehajtása, pl. választólisták összeállításával

Az intézkedések eredményeinek értékelése

Valamennyi intézkedés végrehajtásának és hatásainak értékelése (Általános értékelő jelentés)

Political megbízatás: Többéves tervezés

Strategic policy evaluations

System of information gathering and sharing

Reporting mechanism

Set of factsheets

Evaluation report

Specific in-depth evaluation report

3 steps

Deliverables