A BIZOTTSÁG JELENTÉSE A TANÁCSNAK ÉS AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK a harmadik országoknak 2011-ben nyújtott makroszintű pénzügyi támogatás végrehajtásáról /* COM/2012/0339 final */





TARTALOMJEGYZÉK 1........... Bevezetés....................................................................................................................... 3 2........... Előzmények.................................................................................................................... 4 2.1........ 2011-es fejlemények...................................................................................................... 4 2.2........ MFA-keretrendelet........................................................................................................ 5 3........... Makroszintű pénzügyi támogatási műveletek 2011-ben.................................................... 6 3.1........ Áttekintés....................................................................................................................... 6 3.2........ A kedvezményezett országokban 2011-ben végrehajtott műveletek................................. 6 3.2.1..... Nyugat-Balkán............................................................................................................... 6 3.2.1.1.. Bosznia-Hercegovina...................................................................................................... 6 3.2.1.2.. Szerbia........................................................................................................................... 7 3.2.2..... Keleti szomszédos országok........................................................................................... 7 3.2.2.1.. Örményország................................................................................................................ 7 3.2.2.2.. Grúzia............................................................................................................................ 8 3.2.2.3.. Moldovai Köztársaság.................................................................................................... 9 3.2.2.4.. Ukrajna.......................................................................................................................... 9 3.2.3..... Közép-Ázsia................................................................................................................ 10 3.2.3.1.. Kirgiz Köztársaság....................................................................................................... 10 4........... Az MFA-támogatás megfelelő felhasználásának biztosítása: működési értékelések, PEFA- és utólagos értékelések.................................................................................................................................... 11 4.1........ Működési értékelések................................................................................................... 11 4.2........ A közkiadásokkal és a pénzügyi elszámoltathatósággal foglalkozó elemzések................. 11 4.3........ Utólagos értékelések.................................................................................................... 12 5........... Támogatás iránti kérelmek és a bizottság készülő javaslatai, költségvetési helyzet............ 12 A BIZOTTSÁG JELENTÉSE A TANÁCSNAK ÉS AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK a harmadik országoknak 2011-ben nyújtott makroszintű pénzügyi támogatás végrehajtásáról 1.1. Bevezetés Ez a jelentés általános áttekintést ad az Unió által 2011-ben harmadik országoknak nyújtott makroszintű pénzügyi támogatásról (MFA). Bemutatja az MFA-műveletek jóváhagyásának és végrehajtásának általános hátterét, információkat tartalmaz az Unió szomszédos országait érintő legújabb műveletekről, röviden összefoglalja a lehetséges jövőbeni műveleteket és ezek költségvetési vonzatait, továbbá általános statisztikai információkat nyújt az elmúlt tíz évben végzett MFA-műveletekről. Az MFA az Unió külső támogatásokat szabályozó keretének részeként olyan, az Unióhoz közeli országok részére kialakított eszköz, amely fizetésimérleg-támogatás formájában a kivételes külső finanszírozási szükségletek kezelésére szolgál. Az eszköz célja a tagjelölt és potenciális tagjelölt országok, továbbá az Unió szomszédos országai makrogazdasági és pénzügyi stabilitásának megerősítése a megfelelő strukturális reformok előmozdítása által. Az eszköz előfeltétele az IMF támogatásával folyamatban lévő kiigazítási és reformprogram, amelynek kiegészítésére szolgál. A makroszintű pénzügyi támogatás nyújtása történhet kölcsön formájában, amely esetben a Bizottság hitelt vesz fel a tőkepiacokon a szükséges források megszerzéséhez, majd azokat továbbkölcsönzi a kedvezményezett országnak, és/vagy meghatározott körülmények esetén történhet az uniós költségvetésből finanszírozott vissza nem térítendő támogatás formájában. A 2011. évben folytatódott a már megkezdett MFA-műveletek végrehajtása, de a Tanács és a Parlament részéről nem került sor további MFA-művelet jóváhagyására. Döntő jelentőségű, hogy 2011 júliusában a Bizottság javaslatot tett a makroszintű pénzügyi támogatásokra vonatkozó új keretrendeletre, és megkezdődtek a tárgyalások a Tanácsban és a Parlamentben is. E tárgyalások eredményei jelentősen befolyásolják majd a makroszintű pénzügyi támogatás mint olyan stratégiai vészhelyzeti eszköz jövőjét, amely elősegíti az Unióhoz közeli országok gazdasági stabilitását. A társjogalkotóknak a keretrendeletre vonatkozó döntése 2012 második felében vagy 2013-ra várható. A jelentés egyik része a működési értékelésekről, a közkiadásokról és a pénzügyi elszámoltathatóságról (Public Expenditure and Financial Accountability, PEFA) szóló elemzésekkel és az MFA-támogatásban részesülő országokban végzett utólagos értékelésekkel foglalkozik. A Bizottság 2011-ben szakértők bevonásával két működési értékelést zárt le, továbbá két PEFA-elemzést végzett az MFA által érintett országokban. A Bizottság emellett három esetben megkezdte a lezárt MFA-műveletek utólagos értékelését. Végezetül a jelentés tájékoztatást nyújt az új MFA-kérelmekről, továbbá a Bizottság lehetséges jövőbeni MFA-javaslatairól és ezek költségvetési vonzatairól. Ez a jelentés az MFA-műveletekre vonatkozó tanácsi, illetve tanácsi és parlamenti közös határozatokkal összhangban készült, és az előző évek jelentéseire épül. A jelentéshez bizottsági szolgálati munkadokumentum (SWD(2012) 181 final) kapcsolódik, amely részletesebb tájékoztatást és elemzést tartalmaz az egyes MFA-műveletek makrogazdasági hátteréről és végrehajtásáról. 2.2. Előzmények 2.1.2.1. 2011-es fejlemények Az Európai Unió szomszédos országainak feltörekvő gazdaságait súlyosan érintő 2008–2009-es globális gazdasági és pénzügyi válság nyomán megugrott az EU-hoz pénzügyi támogatásért, köztük MFA-támogatásért benyújtott kérelmek száma. A Bosznia-Hercegovina, Szerbia, Örményország és Grúzia támogatásáról szóló négy programról az Európai Unió Tanácsa 2009 végén döntött, a Koszovó vonatkozásában korábban jóváhagyott makroszintű pénzügyi támogatást[1] pedig 2009-ben további egy évvel meghosszabbították. 2010-ben újabb két programról, az Ukrajnát és a Moldovai Köztársaságot támogató programokról hoztak döntést az EU jogalkotói – ezúttal, a Lisszaboni Szerződés hatálybalépésére tekintettel, már a Tanács és a Parlament közösen. A Grúziát és Koszovót érintő műveletek 2010-ben lezárultak. 2011-ben és 2012 elején a Bizottság befejezte a Szerbiát, Örményországot és Moldovát támogató programok végrehajtását, és folytatta a Bosznia-Hercegovinát, valamint Ukrajnát érintő programok végrehajtásának előkészítését. Az általános gazdasági helyzet 2010-ben, és bizonyos mértékig 2011 első felében is tapasztalt számottevő javulása valamelyest könnyítette a makroszintű pénzügyi támogatásban részesíthető országok fizetési mérlegére nehezedő nyomást. Ezért a Bizottság 2011-ben csupán két új javaslatot hagyott jóvá – 2011 januárjában Grúzia, 2011 decemberében pedig a Kirgiz Köztársaság vonatkozásában. A fenti javaslatokat azóta a Parlament és a Tanács vizsgálja. A döntéshozatali eljárás azonban elhúzódott amiatt, hogy a társjogalkotók nem tudtak megállapodásra jutni arról, hogy az MFA-hoz kapcsolódó egyetértési megállapodás vonatkozásában a tagállamok bizottságával folytatandó konzultációhoz jogilag melyik a megfelelő eljárás. 2011 második felében az államadóság-válságok hatására a globális pénzpiacok helyzete érezhetően nehezebbé vált. Emellett az arab tavasz eseményei, valamint az ebből eredő, az arab mediterrán partnerországokat ért politikai és gazdasági megrázkódtatások[2] növelték az érintett gazdaságok költségvetésére és külső pozícióira nehezedő nyomást. E fejlemények alapján várható, hogy 2012-ben fokozódik a makroszintű pénzügyi támogatások iránti kereslet. A várakozásokat igazoló első eset az egyiptomi kormány 2012 februárjában benyújtott, 500 millió EUR összegű MFA-művelet kezdeményezésére irányuló ismételt kérelme volt. Az Egyiptomnak nyújtandó lehetséges MFA-támogatás elfogadásának előkészítéseként a Bizottság jelenleg az IMF-fel együttműködve próbálja felmérni Egyiptom pótlólagos külső finanszírozási szükségletét. 2.2.2.2. MFA-keretrendelet Az Európai Parlament már 2003-ban a hosszas döntéshozatali eljárást jelölte meg az MFA egyik legfőbb hiányosságaként: az egyes MFA-műveletekre vonatkozó döntéseket a Tanács egyenként, a Parlamenttel való konzultációt követően hozta meg. A Parlament továbbá az MFA-eszköz egészére vonatkozó, átlátható jogalap megalkotását sürgette. A Lisszaboni Szerződés 2009. december 1-jei hatálybalépése óta az egyes MFA-műveletekre vonatkozó jogalkotási határozatokat a Parlament és a Tanács a rendes jogalkotási eljárás (együttdöntés) keretében hozza meg, ami hosszadalmasabb döntéshozatali eljárásokat eredményez. Ez felerősítette az MFA-határozatok elfogadási eljárásának egyszerűsítését szorgalmazó hangokat. A pénzügyi és adósságválság rámutatott arra, hogy a makrogazdasági és pénzügyi vészhelyzetek hatékony kezeléséhez gyorsan és hatékonyan mozgósítható válságkezelő eszközre van szükség. E fejlemények hatására a Bizottság 2011. július 4-én a keretrendeletre vonatkozó javaslatot[3] fogadott el. A javaslat fő célkitűzései a következők: i. a makroszintű pénzügyi támogatás eredményesebbé tétele a gyorsabb és hatékonyabb döntéshozatali eljárás által; ii. a döntéshozatali eljárás összehangolása más, főképp a külkapcsolatok terén alkalmazott eszközök döntéshozatali eljárásaival; iii. az eszközre vonatkozó szabályok hivatalos keretbe foglalása, valamint a szabályok megalkotása során az Európai Parlament részvételének biztosítása, továbbá iv. a szabályok részbeni korszerűsítése és egyszerűsítése. A javaslat fő jellemzői a következők: i. a Bizottság végrehajtási aktusban, a tagállamok bizottságának felügyelete alatt hozná meg a makroszintű pénzügyi támogatás nyújtásáról szóló határozatokat; ii. a különböző tanácsi következtetésekben megállapított és az Európai Parlament 2002-ben született állásfoglalása által is támogatott genvali kritériumokat rendelet formájában ismét megerősítenék, és így jogilag kötelező erejűvé tennék; iii. sor kerülne bizonyos kritériumok korszerűbbé és egyértelműbbé tételére, különös tekintettel azokra a kritériumokra, amelyek az MFA-műveletek esetében a fennálló finanszírozási rés, a földrajzi támogathatóság (az Unió szomszédságpolitikájának a makroszintű pénzügyi támogatások területén történő hivatalos elismerése érdekében), továbbá az MFA-műveletek során a vissza nem térítendő támogatás és kölcsönök közötti választás terén alkalmazott küszöbértékekhez kapcsolódnak. Mind a Tanácsban, mint a Parlamentben sor került megbeszélésekre. A Tanács 2011 decemberében véglegesítette első következtéseit (ún. általános megközelítés formájában). A Parlament megbízást adott az MFA hatékonyságát vizsgáló tanulmány elkészítésére, majd 2012 elején a Nemzetközi Kereskedelmi Bizottságban vitára bocsátotta a Európai Bizottság javaslatát. A javaslatról szóló határozat meghozatalára várhatóan 2012 második felében vagy 2013-ban kerül majd sor. 3.3. Makroszintű pénzügyi támogatási műveletek 2011-ben 3.1.3.1. Áttekintés 2011-ben lezárásra került a 2009-ben, Szerbia vonatkozásában elfogadott MFA-művelet. 2011 júliusában folyósításra került a támogatás első, 100 millió EUR összegű kölcsön formájában nyújtott részlete a szerb hatóságok részére. Ezzel egyben lezárult az említett MFA-művelet, mivel a második, a fentivel megegyező összegű részletet törölték Szerbia alacsonyabb külső finanszírozási szükségletének, valamint annak a döntésnek köszönhetően, hogy az ország nem hívja le az IMF-program keretében tervezett teljes támogatást. Az Örményországra vonatkozó MFA vonatkozásában 2011 februárjában aláírásra került az egyetértési megállapodás, majd 2011 júliusában megtörtént a 14 millió EUR összegű vissza nem térítendő támogatásból és 26 millió EUR összegű kölcsönből álló első részlet folyósítása. A 21 millió EUR összegű vissza nem térítendő támogatásból és 39 millió EUR összegű kölcsönből álló második részlet folyósítását decemberben hagyták jóvá. A vissza nem térítendő támogatást 2011. december 27-én ténylegesen folyósították, míg a kölcsön kifizetésére 2012. február 9-én került sor. A Moldovának nyújtandó MFA keretében a Bizottság 2011 szeptemberében folyósította a 20 millió EUR összegű vissza nem térítendő támogatásból álló második részletet. A harmadik részlet folyósítására nem kerülhetett sor az eredeti terveknek megfelelően, azaz 2011 vége előtt, mivel számos feltétel nem teljesült. A részletet végül 2012. április elején folyósították. Az Ukrajnának nyújtandó 2010-ben jóváhagyott, és a 2002-ben jóváhagyott korábbi műveletek keretében elérhető támogatásokkal együtt mintegy 610 millió EUR összegű kölcsönből álló MFA végrehajtása tovább csúszott, mivel nem sikerült megállapodni az ukrán hatóságokkal az egyetértési megállapodás bizonyos feltételeiről. A Bosznia-Hercegovina vonatkozásában 2009-ben jóváhagyott – összesen legfeljebb 100 millió EUR összegű kölcsönből álló – MFA-művelet első részletének folyósítására nem került sor 2011-ben, mivel az ország nem felelt meg az első részletre vonatkozó egyik feltételnek. 2011-ben a Bizottság két esetben nyújtott be a társjogalkotónak új MFA-műveletre vonatkozó hivatalos javaslatot: a Grúziának nyújtott makroszintű pénzügyi támogatás 23 millió EUR összegű vissza nem térítendő támogatással és 23 millió EUR összegű kölcsönnel történő kiterjesztésére vonatkozó javaslatot 2011. január 13-án, míg a Kirgiz Köztársaságnak nyújtott makroszintű pénzügyi támogatás 15 millió EUR összegű vissza nem térítendő támogatással és 15 millió EUR összegű kölcsönnel történő kiterjesztésére vonatkozó javaslatot 2011. december 20-án fogadták el. A fenti javaslatokat azóta a Parlament és a Tanács vizsgálja. A társjogalkotók határozata a Grúziának nyújtandó MFA vonatkozásában azonban késik a fent említett vitás jogi kérdés miatt. 3.2.3.2. A kedvezményezett országokban 2011-ben végrehajtott műveletek 3.2.1.3.2.1. Nyugat-Balkán 3.2.1.1.3.2.1.1. Bosznia-Hercegovina A Bosznia-Hercegovinának kölcsönök formájában nyújtandó, legfeljebb 100 millió EUR összegű makroszintű pénzügyi támogatást a Tanács 2009-ben hagyta jóvá (2009. november 30-i 2009/891/EK tanácsi határozat). A vonatkozó egyetértési megállapodást és a hitelmegállapodást 2010 novemberében írták alá, de a hitelmegállapodást – részben a 2010. októberi országos választásokat követő elhúzódó kormányalakítás miatt – csak 2011 augusztusában ratifikálta a bosnyák államelnökség. 2011 folyamán nem került sor MFA-támogatás folyósítására, mivel az első részlethez kapcsolódó és az egyetértési megállapodásban kikötött feltételek nem minden esetben teljesültek. Emellett az IMF-fel kötött készenlétihitel-megállapodás 2010 októbere óta gyakorlatilag nem működik. Az MFA nyújtásával kapcsolatos szakpolitikai feltételek teljesítése keretében azonban sikerült bizonyos eredményeket felmutatni az államháztartás irányítása terén. Amint az IMF-program ismét működésbe lép, és az egyetértési megállapodásban foglalt valamennyi szakpolitikai feltétel teljesül, sor kerülhet az MFA folyósítására. A 2010-ben tapasztalt csekély mértékű, 0,7 %-os emelkedést követően a gazdaság növekedése 2011-ben az export bővülésének és a hazai kereslet enyhe emelkedésének köszönhetően kis mértékben, a becslések szerint 1,6 %-ra gyorsult. Az államháztartás irányításának tartósan fennálló hiányosságai dacára 2011-ben további költségvetési konszolidációs intézkedéseket hajtottak végre. A külső egyensúlyhiány ismét fokozódott, a folyó fizetési mérleg hiánya jelenleg eléri a GDP 8,7 %-át. 3.2.1.2.3.2.1.2. Szerbia Tekintettel a globális válság kedvezőtlen hatásaira, a 2009/892/EK tanácsi határozat alapján legfeljebb 200 millió EUR összegű MFA-kölcsön vált elérhetővé Szerbia részére. E támogatás célja a nemzetközi pénzügyi intézmények által rendelkezésre bocsátott források kiegészítése volt a kormány külső finanszírozási rés fedezésére irányuló intézkedéseinek támogatásán keresztül. Szerbia gazdaságának fokozatos élénkülésére, a külső finanszírozási szükségletek visszaesésére, valamint az IMF-támogatás felére történő csökkentésére tekintettel az Európai Bizottság úgy határozott, hogy a rendelkezésre álló makroszintű pénzügyi támogatásnak csupán a felét folyósítja (100 millió EUR). 2011. július 12-én sor került a támogatás átutalására, amivel lezárult az MFA-művelet. A makroszintű pénzügyi támogatáshoz kapcsolódó feltételek ösztönzést jelentettek az államháztartás irányításának reformjához, különösen a kvantitatív költségvetési szabályok és az államháztartási belső kontrollrendszert érintő új rendelkezések kidolgozásán keresztül. 2011-ben folytatódott a gazdasági fellendülés: a GDP a beruházási kedv megugrásának köszönhetően 1,6%-kal emelkedett. A növekedés az év vége felé azonban a nehéz világgazdasági körülmények nyomása alá került. A folyó fizetési mérleg hiánya a lassuló exportnövekedés következtében hozzávetőleg a GDP 9,5 %-ára nőtt. Emellett a költségvetési hiány megközelítette a GDP 5 %-át, ami – leginkább a bevételkiesésnek köszönhetően – magasabb, mint az eredetileg előirányzott mérték. 3.2.2.3.2.2. Keleti szomszédos országok 3.2.2.1.3.2.2.1. Örményország 2010 végén a Bizottság és az örmény hatóságok megállapodtak a 2009 novemberében megítélt 100 millió EUR összegű MFA-művelet (35 millió EUR összegű vissza nem térítendő támogatás és 65 millió EUR összegű kölcsön) feltételeiről. A 2011 februárjában aláírt egyetértési megállapodást, hitelszerződést és támogatási szerződést az örmény hatóságok 2011 májusában ratifikálták. Az első, 40 millió EUR összegű részletet 2011 júniusában folyósították, míg a második, 60 millió EUR összegű részlet vissza nem térítendő támogatás része 2011 decemberében, kölcsön része pedig 2012 februárjában került folyósítására. 2011-ben folytatódott az örmény gazdaság erősödése: a hazautalások és az export mértékének emelkedése miatt a reál-GDP 4,6 %-kal nőtt. A külföldi befektetések beáramlásának mértéke azonban csökkent. A folyó fizetési mérleg hiányának a GDP 14,7 %-áról (2010) a GDP 10,9 %-ára (2011) történő csökkenése ellenére a külső finanszírozási szükségletek nagy részét külső partnerek bevonásával kellett fedezni. 2011-ben Örményország megkezdte a három évre szóló (2011–2013) új gazdasági stabilizációs program végrehajtását, amihez többek között az IMF nyújtott összesen 278 millió EUR összegű támogatást a kibővített megállapodás (Extended Fund Facility, EFF) és a koncesszionális kibővített hiteleszköz (Extended Credit Facility, ECF) keretében. 2011 decemberében az IMF igazgatótanácsa lezárta az Örményország gazdasági teljesítményére vonatkozó, a program keretében harmadik alkalommal lefolytatott vizsgálatát, így lehetővé vált további 36,2 millió SDR (mintegy 42 millió EUR) folyósítása a hatóságok részére. A makroszintű pénzügyi támogatáshoz kapcsolódó feltételek hozzájárultak az államadóság, a nyugdíjak, az adórendszer, a vámigazgatás és az adópolitika területét érintő reformok előmozdításához. 3.2.2.2.3.2.2.2. Grúzia 2008 októberében, Brüsszelben nemzetközi donorkonferenciára került sor, amelyen – az Oroszországgal 2008 augusztusában lezajlott konfliktus nyomán – átfogó uniós támogatási csomag került felajánlásra legfeljebb 500 millió EUR erejéig. Ennek potenciális része volt két, egyenként 46 millió EUR összegű MFA-művelet. Az első rész 2009–2010 folyamán sikeresen megvalósult. A második részt illetően a Bizottság 2011. január 13-án javaslatot fogadott el a Grúziának nyújtandó további makroszintű pénzügyi támogatásról. Az Európai Parlament plenáris ülése 2011. május 10-én szavazásra bocsátotta a javaslatot, majd néhány, elsődlegesen a 2011 márciusában hatályba lépett új komitológiai rendeletet[4] tükröző módosítással elfogadott egy jogalkotási állásfoglalást. Az Európai Parlament álláspontjának elfogadása óta a Tanács és a Parlament között zajló intézményközi tárgyalások nem jártak sikerrel. Míg a Parlament az egyetértési megállapodással foglalkozó tagállami bizottság esetében – a Bizottság eredeti javaslatának megfelelően – a tanácsadó bizottsági eljárást részesítené előnyben, a Tanács amellett érvel, hogy alapvetően a vizsgálóbizottsági eljárást kell alkalmazni. A reál-GDP 2010-ben 6,3 %-kal, 2011-ben pedig 7 %-kal emelkedett, azonban 2012-ben a nehéz világgazdasági körülmények miatt a növekedés várhatóan csekély mértékben lassulni fog. Az IMF-fel kötött készenlétihitel-megállapodás 2008 szeptembere és 2011 júniusa között volt érvényben. A megállapodás hozzájárult a költségvetés konszolidációjához, a strukturális reformok terén elért eredményekhez és a növekedési pályához való visszatéréshez. 2010 júliusát követően a hatóságok már csak elővigyázatossági megállapodásként kezelték az említett megállapodást, és nem került sor az utolsó részletek lehívására. A gazdasági helyzet 2009 óta tartó javulása ellenére Grúzia fizetési mérlegének pozíciója gyenge maradt. A folyó fizetési mérleg hiánya továbbra is magas (a 2011. évi GDP 11,7 %-ának felel meg), a közvetlen külföldi befektetések beáramlásának mértéke a 2008-as konfliktust megelőző szint alatt van, és 2013–2014 között jelentős külső adósságszolgálati kötelezettségek várhatók. A hatóságok 2012 márciusában új, kétéves programról szóló elővigyázatossági megállapodást kötöttek az IMF-fel. Amellett, hogy a folyamatban lévő IMF-hitelprogram előfeltételét képezi annak, hogy az Unió makroszintű pénzügyi támogatása aktiválható legyen, várható, hogy az IMF-források a nehéz nemzetközi pénzügyi helyzetre való tekintettel mégis felhasználhatók lesznek a program futamideje alatt. 3.2.2.3.3.2.2.3. Moldovai Köztársaság 2010. október 20-án az Európai Parlament és a Tanács határozatot fogadott el a Moldovai Köztársaságnak nyújtandó, 90 millió EUR összegű vissza nem térítendő támogatásból álló makroszintű pénzügyi támogatásról, amelynek tervezett folyósítása 2010–2011 között, három részletben történt volna (938/2010/EU határozat). A támogatást az IMF igazgatótanácsa által 2010 januárjában jóváhagyott hároméves EFF–ECF finanszírozási megállapodás alapján támogatott gazdasági program keretében kibővítették. Az egyetértési megállapodás megkötését követően a Bizottság már 2010 decemberében folyósította a 40 millió EUR összegű első részletet. A 20 millió EUR összegű második részlet folyósítására 2011 szeptemberében került sor, miután a Bizottság júniusban értékelte a feltételeknek való megfelelést. A harmadik MFA-részlet folyósítására nem kerülhetett sor a 2011 végére tervezett időpontig, mivel az e részlet lehívásához kapcsolódó feltételek terén elért eredmények elégtelennek bizonyultak. A moldovai hatóságok által a reformok végrehajtása terén elért további eredményeket követően a 2012 februárjában megismételt bizottsági értékelés ugyanakkor megállapította, hogy a feltételek teljesítése megfelelő szintet ért el, így a Bizottság 2012 áprilisában folyósítani tudta a 30 millió EUR összegű harmadik, egyben utolsó MFA-részletet. A gazdaság a 2009-es súlyos visszaesést követően ismét növekedésnek indult, és 2010-ben, valamint 2011-ben is ugrásszerűen erősödött. A kedvezőtlenebbé váló külgazdasági környezet 2011 negyedik negyedévében ugyanakkor a gazdasági aktivitás visszaeséséhez vezetett. Ez a tendencia a jelek szerint 2012-ben is folytatódni fog. Az IMF-program megvalósítása a kijelölt pályán haladt, és a nemzetközi donorok támogatása, köztük az Unió által nyújtott MFA fontos tényezőt jelentett a makrogazdasági egyensúly fenntartásában és a kormányzat reformprogramjának támogatásában. Moldova ambiciózus intézkedéseket tett a költségvetés konszolidációjának érdekében: a költségvetési hiányt a 2009. évi GDP-arányos 6,3 %-ról 2011-re a GDP 2,4 %-ára csökkentette, és 2012-re a GDP 0,9 %-ra tervezi leszorítani elsődlegesen a közkiadások visszafogása által. A makroszintű pénzügyi támogatáshoz kapcsolódó feltételek hozzájárultak az alábbi területeket érintő reformok előmozdításához: a költségvetés elkészítése és végrehajtása, az államháztartás és az államadósság kezelésének optimalizálása, a pénzügyi stabilitás és a pénzügyi ágazat reformja, a közbeszerzés és a központi bankra vonatkozó jogszabályok. 3.2.2.4.3.2.2.4. Ukrajna Az EU társjogalkotói 2010 júliusában határozatot fogadtak el az Ukrajnának nyújtandó 500 millió EUR összegű MFA-támogatásról (2010. július 7-i 388/2010/EU határozat). Ez az összeg, és a 2002-ben hozott határozat (2002. július 12-i 2002/639/EK tanácsi határozat) alapján rendelkezésre álló MFA-támogatásból továbbra is lehívható 110 millió EUR összeg együttesen akár 610 millió EUR összegű makroszintű pénzügyi támogatás nyújtását is lehetővé tenné. Az e támogatás folyósításához kapcsolódó, az államháztartás irányításával, az adórendszerrel, a vámigazgatással, az energiaágazat reformjával és a pénzügyi ágazat szabályozásával kapcsolatos szakpolitikai feltételekről folytatott tárgyalások azonban még nem zárultak le. Jóllehet az egyetértési megállapodás kapcsán történt előrelépés a két fél álláspontjának közelítése terén, néhány kulcskérdéssel, például az ország legfelsőbb ellenőrzési intézményét jelentő ukrán számvevőszék hatáskörével kapcsolatban nem sikerült megállapodásra jutni. Aláírt egyetértési megállapodás és hitelszerződés hiányában 2011-ben nem kerülhetett sor támogatás folyósítására. 2011-ben folytatódott Ukrajna gazdasági fellendülése: az ország növekedési teljesítménye viszonylag erős volt, az infláció mértékét pedig sikerült messzemenőkig féken tartani. 2011 közepétől kezdődően a fizetési mérleget jellemző tendenciák azonban érezhetően romlottak, így az Ukrán Nemzeti Bank augusztus és december között az árfolyam védelmének érdekében 6,2 milliárd USD-t szabadított fel tartalékaiból. A 15 milliárd USD-s IMF-program megvalósítása 2011-ben a költségvetés és a készenlétihitel-megállapodásban rögzített fontos strukturális reformok, köztük a gáz- és fűtésárak kiigazítása terén elmaradt eredmények miatti nézeteltérések következtében letért a kijelölt pályáról. Az energiaárak kiigazításának elhúzódása a költségvetési kilátásokra nézve is jelentős kockázatokkal jár. Mivel az ország 2011-ben nem részesült hivatalos külső pénzügyi támogatásban, továbbá a bankok csökkentették kockázati kitettségüket, a nemzetközi tőkepiacokhoz való hozzáférés nehezebbé vált. Ezzel egyidejűleg lassult az előrehaladás a strukturális reformok terén. Jóllehet, a közbeszerzés és a gázszektor terén 2010-ben elfogadott törvények, valamint a nyugdíjreformra vonatkozó 2011-ben elfogadott jogszabály megfelelő irányba tett lépéseket jelentettek, a végrehajtás több esetben sem volt megfelelő, illetőleg a közbeszerzés esetében a törvény a későbbi módosítások következtében felhígult. Különösen kiábrándítóak az államháztartás irányításának reformja terén elért eredmények, emellett Ukrajna üzleti környezete is kedvezőtlen maradt, ami 2011-ben az ország jelentős leminősítését eredményezte mind a Világbanknak az üzleti környezet minősége alapján felállított rangsorában, mind a Transparency International által kiadott korrupciós indexen[5]. 3.2.3.3.2.3. Közép-Ázsia 3.2.3.1.3.2.3.1. Kirgiz Köztársaság 2011. december 20-án a Bizottság az Európai Parlament és a Tanács elé terjesztette a Kirgiz Köztársaságnak kivételes alapon nyújtandó MFA-ra vonatkozó javaslatát. 2010-ben a Kirgiz Köztársaság gazdasága meredeken visszaesett, emellett a külső megrázkódtatásoknak, belpolitikai és etnikai viszályoknak köszönhetően gyengült a gazdaság külső pozíciója is. Mindez jelentős külső finanszírozási rést eredményezett. Egy 2010 júliusában rendezett nemzetközi donorkonferencián az Unió ígéretet tett arra, hogy az etnikai viszályok felszámolását követően támogatja a gazdaság fellendülését. 2011 júniusában az IMF és a kirgiz hatóságok hároméves, a kibővített hiteleszköz (ECF) keretében támogatandó programról szóló megállapodást kötött. Az ország külső pozíciója azonban továbbra is ingatag, az IMF és a Bizottság pedig megerősítette, hogy a fennálló külső finanszírozási rés 2011–2013 között is jelentős marad. A kivételes, azaz az MFA megszokott területi hatályán kívül eső MFA-műveletet emellett a demokratikus törekvést mutató politikai és gazdasági reformokból eredő erős impulzus, valamint az a szempont indokolta, hogy az ország az Unió számára gazdasági és politikai jelentőséggel bíró térségben helyezkedik el. A javaslatot a Parlament és a Tanács együttdöntési jogalkotási eljárás keretében tárgyalja. A gazdasági növekedés a 2009-ben és 2010-ben tapasztalható meredek visszaesést követően 2011-ben 5,7 %-ra emelkedett, emellett a fizetési mérleg hiánya a becslések szerint a GDP 3,1 %-ára csökkent, ami többek között a hazautalások nagy mértékére, valamint az exportra bocsátott arany magas árára volt visszavezethető. A nehéz világgazdasági körülmények 2011 utolsó hónapjától kezdve ugyanakkor kedvezőtlen hatást gyakoroltak a hazautalások és az export mértékére. Az infláció mértékét a 2011. év közepét jellemző több mint 20 %-ról (éves adat) 2011 végére 5,7 %-ra sikerült csökkenteni. A kormány sikeresen megvalósította 2011-re kitűzött költségvetési céljait. A kirgiz hatóságok emellett teljesítették az IMF ECF programja keretében 2011 végére meghatározott valamennyi célkitűzést is. 4.4. Az MFA-támogatás megfelelő felhasználásának biztosítása: működési értékelések, PEFA- és utólagos értékelések 4.1.4.1. Működési értékelések A támogatásnak a kedvezményezett országok részére történő folyósítását megelőzően elvégzendő vizsgálatok tekintetében a költségvetési rendelet követelményeinek megfelelően a Bizottság külső szakértők bevonásával működési értékeléseket végez annak érdekében, hogy kellő bizonyosságot szerezzen a támogatott ország igazgatási eljárásainak és pénzügyi folyamatainak működéséről. A működési értékelések az államháztartás irányítására vonatkozó rendszerekre, a pénzügyminisztériumok és a központi bankok folyamataira és szervezeteire és különösen az uniós forrásokat fogadó számlák kezelésére összpontosítanak. Ezenfelül, külön figyelmet szentelnek a külső ellenőrzési intézmények működésének, függetlenségüknek, munkaprogramjaiknak és az általuk elvégzett ellenőrzések hatékonyságának. A legfrissebb működési értékelések kitértek a közbeszerzéseket bonyolító szervezetek eljárásainak elemzésére is. 2011-ben a Bizottság lezárta a Grúziára vonatkozó működési értékelést. Ennek legfőbb megállapításait az e jelentéshez kapcsolódó bizottsági szolgálati munkadokumentum (SWD(2012) 181 final) foglalja össze. 4.2.4.2. A közkiadásokkal és a pénzügyi elszámoltathatósággal foglalkozó elemzések A Bizottság keresi azokat a lehetőségeket, amelyekkel a donorok támogatását élvező országok államháztartási irányításának minőségét leíró eszközök kiegészíthetők. E tekintetben a közkiadásokkal és a pénzügyi elszámoltathatósággal (Public Expenditure and Financial Accountability, PEFA) foglalkozó, 2001-ben több donor, többek között az Európai Bizottság, a Világbank és az IMF által elindított közös együttműködés különösen alkalmas keretet biztosít. Az elmúlt években számos olyan országra vonatkozóan készült PEFA-elemzés, amelyek MFA-támogatásban részesülnek, vagy potenciálisan részesülhetnek: Örményország (2008), Belarusz (2009), Grúzia (2008), Koszovó (2009), Kirgiz Köztársaság (2009), Moldovai Köztársaság (2008), Marokkó (2009) és Szerbia (2010). A Bizottság a Világbankkal közösen társszerzője volt a Grúziával és a Marokkóval foglalkozó PEFA-elemzésnek, továbbá közvetlenül hozzájárult egy sor másik tanulmány elkészítéséhez. 2011-ben a Bizottság az értékelést vezető Világbankkal együttműködve részt vett az Ukrajnáról szóló PEFA-értékelésben, továbbá szintén a Világbank közreműködésével, de ezúttal vezető szerepet betöltve, PEFA-elemzést végzett Moldovára vonatkozóan. Az említett PEFA-tanulmányok megállapításai kiegészítik majd a két ország pénzügyi folyamatairól készített működési értékeléseket. Ezek az elemzések rendkívül hasznosak lesznek a folyamatban lévő MFA-műveletek végrehajtásának támogatása, és konkrétan az államháztartás irányítására vonatkozó feltételek teljesítésnek nyomon követése szempontjából. 4.3.4.3. Utólagos értékelések Az MFA-támogatások hatásának vizsgálata céljából és a költségvetési rendelet alapján a Bizottság utólagos értékeléseket végez az MFA-programokkal kapcsolatban. Az említett értékelések megállapításait figyelembe veszik az MFA-támogatások irányítási gyakorlatának megerősítéséhez. Az utólagos értékelések fő célkitűzései a következők: az MFA által a kedvezményezett ország gazdaságára, és különösen az érintett ország külső pozíciójának fenntarthatóságára gyakorolt hatás elemzése; valamint az uniós szerepvállalás hozzáadott értékének értékelése. 2011-ben két új utólagos értékelés indult, amelyek célja a nemrégiben lezárult, Libanonra és Grúziára vonatkozó MFA-műveletek értékelése. 2012 elején megkezdték a Koszovóra irányuló MFA utólagos értékelését. 5.5. Támogatás iránti kérelmek és a bizottság készülő javaslatai, költségvetési helyzet 2011-ben végrehajtott MFA-műveletek többsége 2011-ben vagy 2012 elején lezárásra került (Szerbia, Örményország, Moldovai Köztársaság). A még folyamatban lévő két program (az Ukrajnára, valamint Bosznia-Hercegovinára vonatkozó műveletek) végrehajtása 2012-re és 2013-ra várható, amennyiben a gazdaságpolitikai előfeltételek teljesítése megfelelően halad. A Grúziának szánt, a társjogalkotók által jelenleg még vizsgált új program várhatóan 2012 közepén jóváhagyásra kerül. A Kirgiz Köztársaság esetében javasolt MFA jóváhagyása szintén 2012 második félévére várható. A 2012–2013-ban folyamatban lévő MFA-műveletek adott esetben magukban foglalják egy Koszovónak nyújtandó támogatás lehetőségét is. Az előző program 2010-ben történt lejártát követően az új művelet a Koszovóval foglalkozó, 2008. júniusi donorkonferencián az EU által 100 millió EUR erejéig tett feltételes kötelezettségvállalás nyomán jönne létre. Emellett Örményország esetében is számolni lehet egy új művelet elindításával. A röviddel ezelőtt lezárult előző programot követő új művelet célja, hogy támogatást nyújtson az országnak a 2013-ra előre jelzett fennálló külső finanszírozási rés fedezéséhez, és ezáltal kiegészítse az IMF által a futó ECF–EFF finanszírozási megállapodás keretében rendelkezésre bocsátott forrásokat. A politikai változások által érintett déli szomszédos országok némelyikében jelentkező rövid távú finanszírozási szükségletek miatt nem meglepő, hogy 2012 februárjában Egyiptom MFA nyújtására vonatkozó kérelmet nyújtott be az Unióhoz. A kérelemben feltüntetett 500 millió EUR összeg egy kisebb része vissza nem térítendő támogatás formájában lenne folyósítható, tekintettel arra, hogy az egy főre jutó jövedelem Egyiptomban aránylag alacsony. A makroszintű pénzügyi támogatás kiegészítené az IMF és más donorok által rendelkezésre bocsátott támogatásokat, amelyek célja Egyiptom fizetési mérlegének megerősítése a politikai átmenet nehéz időszakában. Egy Egyiptomnak nyújtandó MFA-támogatásra vonatkozó javaslat lehetséges elfogadásának előkészítéseként a Bizottság jelenleg az IMF-fel együttműködve próbálja felmérni Egyiptom pótlólagos külső finanszírozási szükségletét. Az MFA-eszköznek az egyes mediterrán országok tekintetében történő igénybevételének lehetőségét az Európai Bizottság és az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselője explicit formában megerősítették a „Partnerség a demokráciáért és a közös jólétért a dél-mediterrán térséggel” című, 2011. március 8-án elfogadott közös közleményükben. Az alábbi 1. táblázat áttekintést nyújt a 2011–2012-ben folyamatban lévő MFA-támogatások keretében tett kötelezettségvállalásokról és kifizetésekről (tájékoztató adatok). A 2012. évre vonatkozó előrejelzés csupán tájékoztató adatokat tartalmaz, mivel a végleges változat a Bizottság ellenőrzési körén kívül álló tényezőktől is függ. A 2012-ben folyamatban lévő támogatási műveletek nagyjából összhangban állnak a 2012-re meghatározott költségvetés felső határával, figyelembe véve azt, hogy a tervezett műveletek némelyike csak 2013-ban jár majd pénzügyi kötelezettségekkel. Az MFA-program keretében történő hitelnyújtási műveletekhez kapcsolódó kinnlevő összeg 2011 végén összesen 569,8 millió EUR-t tett ki. Ehhez az összeghez a külső fellépésekre vonatkozó garanciaalap[6] nyújt fedezetet, amelynek feltöltöttségét a kinnlévő összeg 9 %-ának megfelelő szinten tartják. Az alap, amelynek feltöltését az uniós költségvetésből biztosítják, nemcsak az MFA-, hanem a harmadik országoknak nyújtott Euratom- és EBB-kölcsönökhöz is fedezetet nyújt. A garanciaalapból az MFA-program keretében történő hitelnyújtási műveletekhez biztosított fedezet 2011 végén 51 millió EUR-nak felelt meg. 1. táblázat: MFA-támogatásként tett kötelezettségvállalások és kifizetések 2011–2012-ben (EUR) 2. táblázat: MFA-támogatásként jóváhagyott összegek éves bontásban 2002-2011 között (millió EUR) 2a. diagram: MFA-támogatásként jóváhagyott összegek éves bontásban 2002-2011 között (millió EUR) 2b. diagram: MFA-támogatásként jóváhagyott összegek régiónként 2002-2011 között 3. táblázat: MFA-támogatásként folyósított összegek éves bontásban 2002-2011 között (millió EUR) 3a. diagram: MFA-támogatásként folyósított összegek éves bontásban 2002-2011 között (millió EUR) 3b. diagram: MFA-támogatásként folyósított összegek régiónként 2002-2011 között [1] Ez a megnevezés nem érinti a státusszal kapcsolatos álláspontokat, továbbá összhangban van az 1244 ENSZ BT-határozattal és a Nemzetközi Bíróságnak a koszovói függetlenségi nyilatkozatról szóló véleményével. [2] A déli szomszédos országok jelenlegi gazdasági feljődését érintő háttérinformációkért lásd még: „The EU's neighbouring economies: coping with new challenges” (Az Európai Unió szomszédos gazdaságai: az új kihívások kezelése), Occasional Papers no. 86., 2011. november, DG ECFIN, Európai Bizottság (http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/occasional_paper/2011/index_en.htm ) [3] A Bizottság javaslata a harmadik országoknak nyújtandó makroszintű pénzügyi támogatásra vonatkozó általános rendelkezések meghatározásáról szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletre – COM(2011) 396 final, 2011.7.4. [4] az Európai Parlament és a Tanács 2011. február 16-i 182/2011/EK rendelete. [5] Az államháztartás irányítása terén tapasztalható nem megfelelő előrelépés, összefüggésben a makrogazdasági keretfeltételek bizonytalanságával (ideértve az IMF-programtól való eltérést) azt eredményezte, hogy az Európai Bizottság 2011 végén elhalasztotta a költségvetési támogatások folyósítását. [6] További információkért lásd az Európai Parlament és a Tanács részére a Bizottság által félévente kiadott jelentést az általános költségvetés által fedezett garanciákról.