[pic] | AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA |

Brüsszel, 29.8.2006

SEC(2006) 1080

A BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATOK MUNKADOKUMENTUMA

Melléklet az Európai Unió tagállamai között a tárgyalást megelőző eljárásokban hozott, igazságügyi felügyeletet elrendelő európai határozatról szólótanácsi kerethatározatra irányuló javaslathoz{COM(2006) 468 végleges} A HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA

A BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATOK MUNKADOKUMENTUMA

A HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA

ÖSSZEFOGLALÁS

1. BEVEZETÉS

Már évek óta szerepel a Bizottság ütemtervében egy az előzetes felügyeleti intézkedések kölcsönös elismerésével kapcsolatos kerethatározatra irányuló javaslat előterjesztése. Egy e területet szabályozó kerethatározat lehetőségét három szakértői ülés (2003, 2004 és 2005), valamint az e témával foglalkozó különböző dokumentumok keretében vitatták meg; utóbbiak közül a legfontosabb a zöld könyv[1] és a bizottsági szolgálatok csatolt munkadokumentuma[2]. A Bizottság ezenkívül e témával kapcsolatban a tagállamoktól és a civil társadalomtól számos választ és megjegyzést kapott[3].

A konzultációs eljárás során világossá vált, hogy az érintett személyek számára vonatkozóan rendelkezésre álló statisztikák nem szolgálnak elegendő alapul egy e területre vonatkozó javaslat előterjesztéséhez. Így tehát a Bizottság egy külső szerződéses megbízottal való konzultáció mellett döntött, akinek feladata, hogy további statisztikai adatokkal szolgáljon annak eldöntéséhez, hogy egy kerethatározat hozzáadott értéket jelentene-e. A külső szerződéses megbízott a Bizottság iránymutatásai és a hatásvizsgálatról szóló kézikönyv alapján módszertani eszközöket nyújtott. Átfogóan megvizsgálta egy sor szakpolitikai választási lehetőség közvetlen és közvetett hatásait; e választási lehetőségeket a javaslat indokolása („hatásvizsgálat”) mutatja be[4].

2. AZ ÚJ JOGI ESZKÖZ ÁLTAL ÉRINTETT, NEM HONOS ELőZETESEN FOGVATARTOTTAK SZÁMA

Évente csaknem 10 000 uniós polgárt tartanak előzetes letartóztatásban a szokásos tartózkodási helye szerinti országtól eltérő uniós országban. Állandóan körülbelül 4 500 uniós polgár van előzetes letartóztatásban a szokásos tartózkodási helye szerinti országtól eltérő uniós országban.

Ezen információk a büntető igazságszolgáltatással kapcsolatosan fennálló statisztikákon, valamint e tanulmány során közvetlenül a tagállamok hatóságaitól beszerzett adatokon alapulnak. A hatásvizsgálat 1. mellékletében találhatók mindazon információk és feltételezések, amelyeken az előzetes letartóztatásban lévő uniós polgárok számának értékelése alapul[5].

Az évente fogva tartott 10 000 uniós polgár egy részét akkor is fogva tartanák, ha abban az országban rendelkeznének lakóhellyel, amelyben a bűncselekményt állítólag elkövették. Ha a bűncselekmény különösen súlyos és/vagy a gyanúsított szabad lábon veszélyt jelentene, az előzetes letartóztatást a szokásos tartózkodási hely szerinti országban és „külföldön” más EU-tagállamokban egyaránt alkalmazzák.

Meg kell tehát becsülni, hogy hány olyan előzetesen letartóztatott uniós polgár van, akiket nagyon súlyos bűncselekmény elkövetésével vádolnak, és valószínűtlen, hogy a tárgyalást megelőző szakban a szokásos tartózkodási helyük szerinti országnak átadják őket. E területre vonatkozó statisztikák hiányában az emberölést, az erőszakos közösülést és a rablást tekintették ilyen súlyos bűncselekménynek. A számos tagállamtól kapott adatok alapján úgy becsülték, hogy a jelenleg előzetes letartóztatásban lévő uniós polgárok 80 %-a esetében lehetne a tárgyalást megelőző átadási határozatot hozni, és az előzetes letartóztatás alternatívájaként más intézkedést alkalmazni[6].

Így tehát – feltételezve, hogy a gyanúsított üldözéséhez (vagy az eljárás megindításához) valamennyi tagállamban hasonló bizonyítékok szükségesek – a szokásos tartózkodási helyük szerinti országtól eltérő tagállamban előzetes letartóztatásban lévő uniós polgárok 80 %-a esetében lehetne alternatív előzetes felügyeleti intézkedéseket alkalmazni. Ez azt jelenti, hogy évente 8 000 előzetesen fogva tartott nem honos uniós polgárral szemben lehetne alternatív előzetes felügyeleti intézkedést elrendelni.

3. ELőZETES LETARTÓZTATÁSBAN LÉVő UNIÓS POLGÁROK ÁLTAL TAPASZTALT PROBLÉMÁK ÉS KÉRDÉSEK

Fennáll a veszély annak, hogy a nem honos uniós polgárokat gyakrabban veszik előzetes letartóztatásba, mint a saját állampolgárokat. Ennek oka az, hogy a bíróságok szerint nagyobb a szökés veszélye, ha a gyanúsítottat olyan országban vádolják bűncselekmény elkövetésével, amelyhez nem fűzik szociális kapcsolatok. E feltételezéshez jelentős mértékben hozzájárulhat az, hogy nem állnak az elrendelő bíróság rendelkezésére ellenőrizhető információk. Egy „külföldi” ország bírósága a kockázatértékelés tekintetében nehéz helyzetben van. Problémákat okozhat a tolmácsolás és a kulcsfontosságú dokumentumok lefordítása, továbbá az idegengyűlölet és a kulturális különbségek veszélyeztethetik a külföldi országból érkező gyanúsítottal kapcsolatos bizonyítékok elfogadását. Fennáll továbbá az a probléma, hogy a bíróságnak írásbeli dokumentumokra kell támaszkodnia, míg a saját állampolgárok kérhetik tanúk beidézését, hogy tanúskodjanak mellettük. Írásbeli dokumentumok esetén nem lehet kérdéseket feltenni, így előfordulhat, hogy a bíróságok kisebb súlyt helyeznek rájuk.

Ezt a tendenciát támasztják alá a (hatásvizsgálat[7]) 3.1. táblázatában szereplő adatok. Ezek szerint az uniós polgárok aránya az előzetesen letartóztatottak között általában sokkal nagyobb, mint összességében a büntetés-végrehajtási intézetekben fogva tartott személyek között. Egyes országokban különösen feltűnő az előzetes letartóztatásban lévő uniós polgárok aránya és általában a büntetés-végrehajtási intézetekben fogva tartott uniós polgárok aránya közötti különbség.

Az előzetes letartóztatásban lévő uniós polgárok nyelvi problémákkal is szembesülnek, és nem értik a sajátjuktól eltérő másik jogrendszert. Az előzetes letartóztatás egy „külföldi” országban és a nyelvi problémák – a család és a barátok segítő hálójától való távolsággal együtt – komoly következményekkel járnak például a saját védekezésre való felkészülés vonatkozásában.

Az ilyen egyenlőtlen bánásmód egyértelműen veszélyezteti a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló közös térséget, amely az Európai Unió és tagállamai egyik legfontosabb célkitűzése.

Ahogyan a (hatásvizsgálat[8]) 3.2. táblázatából kitűnik, az előzetes letartóztatás átlagos hossza 5,5 hónap, noha a tagállamok között jelentős eltérések figyelhetők meg (42,5 naptól 365 napig is terjedhet). E különbség, valamint különösen az egyes tagállamokban előforduló nagyon hosszú átlagos fogva tartási idő következtében az uniós polgárok eltérő bánásmódban részesülnek. Nem csak hogy olyan körülmények esetén is fogva tartják őket, amikor a lakóhelyük szerinti országban erre nem kerülne sor, hanem a fogva tartási idő is hosszabb lehet annál, mintha a lakóhelyük szerinti országban lennének gyanúsítottak. Az előzetes letartóztatás körülményei tekintetében más olyan – noha nem diszkriminatív – különbségek is vannak, amelyek összeegyeztethetetlenek a szabadságon és a jog érvényesülésén alapuló európai térség célkitűzésével. Ide tartoznak azok a bűncselekménytípusok, amelyek esetén előzetes letartóztatást rendelnek el, valamint a fogva tartás feltételei.

A tanulmány során megkérdezett egyik személy szerint „…a tagállamokban a központi probléma az előzetes letartóztatás gyakori alkalmazása és túlzott hossza… a feltételes szabadon bocsátás szokásos kritériumait nem megfelelően alkalmazzák… az előzetes letartóztatás túlzott hosszának egyéb okai a nagy ügyhátralék, a bürokrácia és a hiányzó eszközök...”.

4. KÖLTSÉGEK

A előzetes letartóztatásban tartott személyek közül sokat felmentenek. Az Egyesült Királyságban például 2003-ban a tárgyalást megelőző időszak legalább egy részét előzetes letartóztatásban töltött férfiak 22 %-át, illetve a nők 19 %-át felmentették. Csak a férfiak 49 %-át és a nők 40 %-át ítélték szabadságvesztés-büntetésre (börtön). Öt előzetesen fogvatartott közül tehát körülbelül egyet felmentenek. A (hatásvizsgálat[9]) 3.3. táblázata mutatja azon többi tagállamra vonatkozó elítélési és felmentési arányokat, amelyek jelentősen eltérnek.

Mivel a fenti becslésnek megfelelően körülbelül 10 000 nem honos uniós polgár van előzetes letartóztatásban, várhatóan körülbelül 20 %-ukat, vagyis közel 2 000 személyt mentenek fel. E 2 000 személy előzetes letartóztatásának költségei megközelítőleg 22 millió eurót tesznek ki (feltételezve, hogy egy személy esetén a költség kb. 11 000 euro, amely az 5,5 hónapos átlagos fogva tartás és a 2 000 euró szorzatának eredménye).

Az előzetes letartóztatás a hatóságok számára is költséget jelent. A (hatásvizsgálat[10]) 3.4. táblázata tartalmazza néhány EU-tagállamra vonatkozóan az előzetes letartóztatás átlagos havi és éves költségét. Átlagosan havonta körülbelül 3 000 euróba kerül egy személy büntetés-végrehajtási intézetben történő fogva tartása. Tekintettel arra, hogy körülbelül 8 000 nem honos uniós polgárt lehetne átadni a szokásos tartózkodási helye szerinti országnak, a büntetés-végrehajtási intézetben történő előzetes letartóztatásban tartásuk jelenleg közel 132 millió euróba kerül (8 000 személy x a 3 000 eurós havi költség x az 5,5 hónapos átlagos előzetes letartóztatási időszak).

Ezzel szemben az előzetes letartóztatás alternatívái a büntetés-végrehajtási intézetben való fogva tartáshoz képest jelentősen költséghatékonyabbak.

5. AZ ELőNYBEN RÉSZESÍTETT SZAKPOLITIKAI VÁLASZTÁSI LEHETőSÉG VIZSGÁLATA

Az indokolásnak megfelelően az előnyben részesített szakpolitikai választási lehetőség egy „az előzetes felügyeleti intézkedések kölcsönös elismerésére vonatkozó olyan új jogi eszköz (beleértve egy különleges átadási eljárást is)”.

5.1. Az előnyben részesített szakpolitikai választási lehetőség előnyei

Az a szakpolitikai választási lehetőség, amelyben a gyanúsított szökése veszélyének csökkentése érdekében a kölcsönös elismerést egy végrehajtási eljárás segíti, az alábbi előnyökkel jár:

- A személyek jogainak biztosítása és az igazságszolgáltatáshoz való egyenlő hozzáférés. E szakpolitikai választási lehetőség biztosítaná, hogy a nem honos uniós polgárokat a tagállamban a tárgyalás előtti eljárásban ne érje hátrányos megkülönböztetés, és ugyanolyan bánásmódban részesüljenek, mintha a szokásos tartózkodási helyük szerinti országban lennének.

- A méltánytalan bánásmód esetleges költségeinek csökkenése. Jelenleg évente mintegy 10 000 nem honos uniós polgár tölt átlagosan 5,5 hónapot előzetes letartóztatásban. E szakpolitikai választási lehetőség esetén, amelyben a határokon átnyúló alternatív felügyeleti intézkedéseket kölcsönösen elismernék, e személyek jelentős része elkerülhetné a hosszú előzetes letartóztatást, amely – nem utolsósorban a kereset kiesése miatt – jelentős költségeket okoz.

- A szökés veszélyének csökkenése. – Amennyiben az alternatív előzetes felügyeleti intézkedések kölcsönös elismerését végrehajtási eljárás segíti, csökken a gyanúsított szökésének a veszélye. E veszély természetesen nem küszöbölhető ki, a végrehajtási eljárással azonban csökkenthető lenne.

- A fogva tartás költségeinek csökkenése. E szakpolitikai választási lehetőség nagy valószínűséggel növeli az előzetes felügyeleti intézkedések elrendelését nem honos uniós polgárokkal szemben. Ily módon a fogva tartási költségek jelentős megtakarítása (és a büntetés-végrehajtási intézetek zsúfoltságának csökkenése) várható.

- Az igazságügyi és rendőrségi együttműködésre való hatás. E szakpolitikai választási lehetőség esetén az igazságügyi hatóságoknak valószínűleg bizonyos mértékben együtt kellene működniük az előzetes felügyeleti intézkedések megállapítása során. A rendőrségi együttműködés azonban ennél is szorosabb lenne, mivel a rendőri szerveknek várhatóan jelentős szerep jut a felügyeleti intézkedések (pl. a rendőrségen való jelentkezés) végrehajtásában, valamint a végrehajtás biztosításában, ha a gyanúsított a bíróság előtt nem jelenik meg.

5.2. Az előnyben részesített szakpolitikai választási lehetőséggel együtt járó költségek

Az előzetes letartóztatás alternatív intézkedéseinek költséghatékonysága tekintetében többek között meg kell vizsgálni, hogy milyen költségekkel jár annak biztosítása, hogy a szokásos tartózkodási helyük szerinti országba visszaküldött nem honos uniós polgárok a bírósági eljárásban megjelenjenek. Jelenleg a nem honos uniós polgárok jelentős részét azért tartják fogva abban az országban, amelyben bűncselekmény elkövetésével vádolják őket, hogy elkerülhető legyen annak a veszélye, hogy a bíróság előtt nem jelennek meg.

Amennyiben – egy az előzetes felügyeleti intézkedések kölcsönös elismerésére vonatkozó jogi eszköz végrehajtása esetén – alternatív felügyeleti intézkedések elrendelése mellett e személyeket visszaküldenék származási országukba, várhatóan lesznek közöttük olyanok, akik elrejtőznek, és a bíróság előtt nem jelennek meg. Ilyen esetekben a végrehajtási eljárás biztosítaná, hogy e személyeket a lakóhelyük szerinti országban elfogják, és biztonságos körülmények között visszaszállítsák az eljárás helye szerinti országba. Az ilyen végrehajtás az alábbi költségekkel járna:

- A gyanúsítottat kísérő rendőrök illetménye – előreláthatóan átlagosan 3 személyre lenne szükség 2 napig.

- A rendőrök repülőjegyének költsége (átlagosan 600 euro).

- A rendőrök szállásköltsége (átlagosan 100 euro).

A gyanúsított bíróság előtti megjelenését biztosító rendőri szervek költsége tehát előreláthatóan jelentős lenne, és a költségeket valószínűleg a gyanúsított lakóhelye szerinti állam rendőri szerveinek kellene állnia.

Az előnyben részesített szakpolitikai választási lehetőséggel kapcsolatos költségek vizsgálata során azonban figyelembe kell venni a modern technológiák alkalmazását is a tárgyalást megelőző eljárásban. Így tehát a tárgyalást megelőző eljárásban meg kell fontolni videokonferencia alkalmazását. Ezt már segíti a kölcsönös bűnügyi jogsegélyről szóló európai egyezmény, amely előírja a videokonferencia útján történő kihallgatást, amennyiben ez nem sérti az alapvető jogelveket. Egy közelmúltban készült jelentés, amely EU-szerte a büntetőeljárásokra vonatkozó bizonyításfelvételi szabályok gyakorlati alkalmazását vizsgálta, úgy találta, hogy a legtöbb tagállam rendelkezik olyan eszközökkel, amelyek lehetővé teszik a videokonferencia útján történő bizonyításfelvételt[11]. Ezenkívül néhány tagállam jelezte, hogy jelenleg szándékozik bevezetni eljárásokat a videokonferencia útján történő bizonyításfelvételre, vagy vizsgálja ennek lehetőségét. A tanulmány többek között megállapította, hogy a videokonferencia útján történő bizonyításfelvétel bizonyos körülmények között megengedett, így például akkor, ha a tanú külföldön van.

A tárgyalást megelőző eljárásokban videokonferencia alkalmazása olyankor, amikor a nem honos uniós polgárral szemben alternatív előzetes felügyeleti intézkedéseket rendeltek el, jelentős költségmegtakarítást eredményezhetne számos esetben, mint például:

- Ha a gyanúsított megsértette az alternatív előzetes felügyeleti intézkedések feltételeit, az eljárás helye szerinti állam hatóságai e jogsértés szankcióinak megállapítása érdekében rendszerint kihallgatnák a gyanúsítottat. A lakóhely szerinti államban videokonferencia alkalmazása lehetővé tenné a gyanúsítottnak az eljárás helye szerinti államba utazásával kapcsolatos költségek megtakarítását, valamint adott esetben a kísérő személyzettel kapcsolatban a lakóhely szerinti államban felmerülő költségekét is.

- A gyanúsított a tárgyalást megelőző bizonyos időpontokban számos tagállamban köteles rendszeresen megjelenni a rendőri szervek és a nyomozóhatóságok előtt. Amennyiben ilyen gyanúsítottat a lakóhelye szerinti országnak átadnak, és alternatív előzetes felügyeleti intézkedéseket rendelnek el vele szemben, a gyanúsítottnak az eljárás helye szerinti államba kellene utaznia, hogy a tárgyalás előtti eljárásban megjelenjen. Ilyen esetekben videokonferencia alkalmazása azonban lehetővé tenné a gyanúsítottnak az eljárás helye szerinti államba utazásával kapcsolatos költségek megtakarítását.

Összefoglalva tehát a videokonferencia alkalmazása segítene növelni annak valószínűségét, hogy az előnyben részesített szakpolitikai választási lehetőséggel költségmegtakarítást lehet elérni.

5.3. Arányosság és európai hozzáadott érték

Az előzetes felügyeleti intézkedések kölcsönös elismerése útján a következő területeken valósul meg az uniós hozzáadott érték.

E szakpolitikai választási lehetőség megoldást nyújtana a jelenlegi helyzetben az előzetes letartóztatással kapcsolatosan felmerülő problémákra, amelyek kezeléséhez a tagállamok intézkedései egyértelműen elégtelenek, ezért uniós szintű beavatkozásra van szükség. Az uniós polgárok aránya az előzetesen letartóztatottak között általában sokkal nagyobb, mint összességében a büntetés-végrehajtási intézetekben fogva tartott személyek között. A nem honos uniós polgárokat továbbá ritkábban vádolják súlyos bűncselekmények (úgymint emberölés, erőszakos közösülés vagy rablás) elkövetésével, mint az adott ország saját állampolgárait. Ennek ellenére aránytalanul gyakran tartják őket előzetes letartóztatásban, éspedig olyan bűncselekményekért, amelyek esetén az ország saját állampolgáraival szemben – fogva tartás helyett – alternatív intézkedéseket rendelnének el. Az előzetes felügyeleti intézkedések EU-tagállamok közötti kölcsönös elismerése nagy valószínűséggel biztosítaná, hogy a nem honos uniós polgárok ilyen hátrányos megkülönböztetése ne forduljon elő, és hogy a bíróság előtti egyenlőség a határokon átnyúlóan is biztosítva legyen. Ellenkező esetben a jövőben is fennmarad a jelenlegi helyzet, amelyben az EU-tagállamok büntetőjogi rendszereinek belső alapelvei a nem honos uniós polgárok hátrányos megkülönböztetéséhez vezetnek.

[1] COM(2004) 562 végleges.

[2] SEC(2004) 1046.

[3] Elérhetők a következő internetes oldalon:http://europa.eu.int/comm/justice_home/news/consulting_public/.

[4] 6–8. o.

[5] 36–38. o.

[6] Ez a becslés a Hollandiától és Finnországtól kapott 2005-ös adatokon alapul, ahol az összes előzetesen fogvatartott személy körülbelül 40 %-át vádolták emberöléssel, erőszakos közösüléssel vagy rablással. Az alaposabb vizsgálatból azonban kiderült, hogy ilyen vád uniós polgárok esetében fele annyi esetben fordul elő, mint saját állampolgárok esetében. Hollandiában az összes előzetesen fogvatartott személy 4,4 %-a volt nem honos uniós polgár, az emberöléssel, erőszakos közösüléssel és rablással vádoltaknak azonban csak 3,2 %-a volt nem honos uniós polgár. Hasonlóképp Finnországban az összes előzetesen fogvatartott személy 8,5%-a volt nem honos uniós polgár, miközben az emberöléssel, erőszakos közösüléssel és rablással vádoltaknak csak 2,2%-a volt nem honos uniós polgár. Ebből következően a becslések szerint az előzetes letartóztatásban lévő nem honos uniós polgároknak csak 20 %-át vádolják olyan nagyon súlyos bűncselekményekkel, amelyek valószínűleg kizárják a tárgyalást megelőző átadási határozat meghozatalának lehetőségét.

[7] 8. o.

[8] 10. o.

[9] 11–12. o.

[10] 12–13. o.

[11] „The study of the laws of evidence in criminal proceedings throughout the European Union” (Tanulmány a büntetőeljárásokban alkalmazott bizonyításfelvételi szabályokról az Európai Unióban), The Law Society of England and Wales, Összefoglaló jelentés, 2004. október.