A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK az Unió pénzügyi helyzetének az elért eredmények alapján történő értékeléséről /* COM/2014/0383 final */





Tartalomjegyzék A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK az Unió pénzügyi helyzetének az elért eredmények alapján történő értékeléséről 1. Bevezetés 3 2. Az elért eredmények áttekintése. 4 2.1. Az Unió belső politikái 4 2.1.1. VERSENYKÉPESSÉG A NÖVEKEDÉSÉRT ÉS A FOGLALKOZTATÁSÉRT (1a. költségvetési sor) 4 2.1.2. KOHÉZIÓ A NÖVEKEDÉSÉRT ÉS A FOGLALKOZTATÁSÉRT (1b. költségvetési sor) 14 2.1.3. A TERMÉSZETI ERŐFORRÁSOK MEGŐRZÉSE ÉS KEZELÉSE (2. költségvetési sor) 21 2.1.4. SZABADSÁG, BIZTONSÁG ÉS A JOG ÉRVÉNYESÜLÉSE (3a. költségvetési sor) 26 2.1.5. UNIÓS POLGÁRSÁG (3b. költségvetési sor) 29 2.2. AZ UNIÓ KÜLSŐ POLITIKÁI (4. költségvetési sor) 31 3. A 2014–2020 KÖZÖTTI IDŐSZAKRA VONATKOZÓ TÖBBÉVES PÉNZÜGYI KERET NYOMONKÖVETÉSI, JELENTÉSTÉTELI ÉS ÉRTÉKELÉSI KERETE. 37 4. KÖVETKEZTETÉSEK. 38 1. Bevezetés Az EUMSZ 318. cikke értelmében a Bizottságnak az elért eredmények alapján az Unió pénzügyi helyzetére vonatkozó értékelő jelentést kell benyújtania az Európai Parlament és a Tanács részére. Ez a negyedik, 318. cikk szerinti értékelő jelentés (a továbbiakban: az értékelő jelentés vagy a jelentés) a mentesítésért felelős hatóság által a jelentés tartalmával és felépítésével kapcsolatban – legutóbb 2012. évi mentesítési állásfoglalásában és 2014. február 26-i állásfoglalásában[1] – megfogalmazott kérésekre kíván válaszolni. A Bizottság további erőfeszítéseket tett azért, hogy a jelentés elsősorban a 2013-ban bejelentett és értékelt főbb pénzügyi programok teljesítményére összpontosítson. A jelentés különbséget tesz a belső és külső politikák között, és a belső politikákról szóló részben az „Európa 2020” stratégia szempontjából releváns teljesítményinformációkat helyezi a középpontba. Amint a Bizottság az „Európa 2020” stratégiáról készített közelmúltbeli mérlegében megfogalmazta, a válság és a növekedést befolyásoló más hosszú távú tendenciák árnyékában az „Európa 2020” stratégia célkitűzései terén elért eredmények vegyesek[2]. Noha nem lehet egyértelműen meghatározni, hogy az egyes pénzügyi programok pontosan mennyiben járultak hozzá az „Európa 2020” stratégia céljainak megvalósításához[3], és annak ellenére, hogy a 2007–2013 közötti időszakra vonatkozó többéves pénzügyi keret programjainak kialakításakor az „Európa 2020” stratégiát még nem fogadták el, a jelentés ismerteti, hogy a rendelkezésre álló teljesítményinformációk fényében hogyan járultak hozzá a pénzügyi programok az „Európa 2020” stratégia végrehajtásához. 2013 a 2007–2013 közötti időszakra vonatkozó többéves pénzügyi keret utolsó éve, azonban még mindig túl korán van ahhoz, hogy teljes mértékben fel lehessen mérni a programok eredményeit és hatásait. A fenti területek végleges utólagos értékelésére ugyanis a tervek szerint a 2014–2016 közötti időszakban kerül majd sor. Mindamellett rendelkezésre állnak bizonyos adatok az annak mérésére szolgáló mutatószámokra vonatkozóan, hogy milyen mértékben sikerült előrelépni a programok végrehajtása terén, és már több olyan értékelést véglegesítettek, amely visszajelzést ad a teljesítményről. A jelentés megvizsgálja a főbb pénzügyi programok terén elért eredményeket (2. szakasz). A jövő tekintetében a jelentés összefoglalja a 2014–2020 közötti időszakra vonatkozó többéves pénzügyi keret nyomonkövetési, jelentéstételi és értékelési keretét (3. szakasz). A jelentéshez két bizottsági szolgálati munkadokumentum (SWD) kapcsolódik. Az első dokumentum (SWD1) – a tavalyi értékelő jelentésben tett ígéretnek megfelelően – elemzi és ismerteti a pénzügyi programok 2014–2020 közötti időszakra vonatkozó nyomonkövetési, jelentéstételi és értékelési keretét. A második dokumentum (SWD2) a Számvevőszék kérésére számba veszi a 318. cikk szerinti értékelő jelentés kialakítására vonatkozó, a tavalyi jelentést kísérő cselekvési terv kapcsán ez idáig elért eredményeket. 2. Az elért eredmények áttekintése A következő szakasz – költségvetési sorokra lebontva – áttekintést nyújt a főbb pénzügyi programok terén 2013-ban elért eredményekről. Az Unió belső politikáihoz kapcsolódó költségvetési sorok esetében a következő információkat tartalmazza: 1. a főbb pénzügyi programok és azok kapcsolódási pontja az „Európa 2020” stratégiához; 2. a rendelkezésre álló teljesítményinformációk értékelése; 3. a teljesítmény működési szempontjainak ismertetése. Az Unió külső politikái tekintetében a jelentés a külpolitikai célokkal összefüggő pénzügyi programok főbb eredményeire összpontosít. A mentesítésért felelős hatóság iránymutatásának megfelelően a jelentés áttekintést nyújt, azaz nem ismerteti kimerítően és részletesen a 2007–2013 közötti időszakra vonatkozó többéves pénzügyi keret egyes pénzügyi programjai célkitűzéseinek elérése terén az adott évben elért eredményeket. Az erre vonatkozó részletes információk – köztük a 2013. évi értékelések összefoglalói – a bizottság szervezeti egységeinek éves tevékenységi jelentéseiben olvashatók. 2.1. Az Unió belső politikái 2.1.1. VERSENYKÉPESSÉG A NÖVEKEDÉSÉRT ÉS A FOGLALKOZTATÁSÉRT (1a. költségvetési sor) A program célkitűzései és az „Európa 2020” stratégia A „Versenyképesség a növekedésért és a foglalkoztatásért” költségvetési sorhoz tartozó főbb programok (amelyek együttesen 91 %-át teszik ki az e költségvetési sorral kapcsolatos – 15,7 milliárd EUR összegű – 2013. évi kiadásoknak) a kutatási, technológiafejlesztési és demonstrációs tevékenységekre vonatkozó hetedik keretprogram (a továbbiakban: a hetedik keretprogram), a versenyképességi és innovációs keretprogram (CIP), a transzeurópai hálózatok programja (TEN), az egész életen át tartó tanulás programja (LLP) és az európai energiaügyi gazdaságélénkítő program (EEGP). Ezek a pénzügyi programok hozzájárulnak az „Európa 2020” stratégia egyik prioritását jelentő intelligens és fenntartható növekedés megvalósításához. E prioritáson belül a pénzügyi programok az „Európa 2020” stratégiában meghatározott közös szükségletekre igyekeznek megoldást nyújtani. E szükségletek a következők: az Unió pénzügyi forrásainak kiegészítése (például a hetedik keretprogram esetében a köz-magán társulások és a tagállamokkal közös programok útján), valamint új pénzügyi eszközök kialakítása az innovatív vállalkozásokba és kkv-kbe történő tőkebevonás érdekében (például a hetedik keretprogram, a CIP és az EEGP pénzügyi eszközei garanciát, kockázati tőkét és kölcsönöket biztosítanak a kkv-knek és az innovatív vállalkozásoknak). Ami az „Európa 2020” stratégia „intelligens növekedés” prioritását illeti, a programok különböző kiemelt célok teljesítéséhez, illetve (a kutatásnak és az innovációnak a hetedik keretprogram és a CIP útján történő támogatása révén) az „Innovatív Unió”, valamint (a kutatói és diákmobilitási programok – például a Marie Skłodowska-Curie-cselekvések – és az egész életen át tartó tanulás programja révén) a „Mozgásban az ifjúság” kiemelt kezdeményezés végrehajtásához járulnak hozzá. Az Unió kutatáspolitikája a hetedik keretprogram révén hozzájárul az „Európa 2020” azon kiemelt céljának teljesítéséhez, amely szerint a kutatási-fejlesztési beruházások arányának el kell érnie a GDP 3 %-át. Ezt a célt valószínűleg nem sikerül majd teljesíteni, ugyanis a vállalati kutatási-fejlesztési kiadások az évek folyamán némileg csökkentek. A Bizottság ebben a helyzetben is – többek között a hetedik keretprogramon keresztül nyújtott finanszírozás útján – törekszik az Unióban folytatott kutatás és technológiafejlesztés megerősítésére. Az uniós költségvetés mobilizálása érdekében a hetedik keretprogram köz- és magánforrások új kombinációi útján igyekezett kiegészíteni pénzügyi forrásait. Ezért a hetedik keretprogram keretében számos hosszú távú köz-magán társulást (PPP) hoztak létre. Az innovatív gyógyszerek kutatására irányuló kezdeményezés (IMI) arra törekszik, hogy Európa váljon a legvonzóbb helyszínné a gyógyszerészeti kutatás-fejlesztés számára, megkönnyítve a betegek számára az innovatív gyógyszerekhez való hozzáférést; a repüléstechnikára és légi közlekedésre irányuló „Tiszta égbolt” kezdeményezés célja a környezetbarát és költséghatékony légiflotta kifejlesztése; az „Üzemanyagcella- és hidrogéntechnológia” (FCH) kezdeményezés pedig az üzemanyagcella- és hidrogéntechnológiák európai fejlesztésére irányul azzal a céllal, hogy azok 2010 és 2020 között kereskedelmi forgalomba kerülhessenek. A beágyazott számítástechnikai rendszerekre irányuló ARTEMIS közös vállalkozás, valamint az ENIAC nanoelektronikai közös vállalkozás nagy léptékű nemzetközi kutatási tevékenységeket finanszíroz. Létrehoztak néhány köz-magán társulást a tagállami és az uniós finanszírozás együttes mobilizálására is. Teljesítményinformációk váltak elérhetővé a saját lakókörnyezetben való életvitel segítését szolgáló közös programról, amely az idősödő népesség igényeinek megfelelő információs és kommunikációs technológiák (IKT) és innovációk bevezetésével foglalkozik. A hetedik keretprogram létrehozta a kockázatmegosztási finanszírozási mechanizmust, az Unió és az EBB nagy projektekre (például közepes piaci tőkeértékű[4] és nagyvállalatokra, köz-magán társulásokra, kutatási infrastruktúrákra stb.) irányuló közös pénzügyi eszközét, valamint az Unió és az EBA által kísérleti jelleggel végrehajtott, a kkv-kat és a közepes piaci tőkeértékű vállalatokat támogató kockázatmegosztási eszközt. A kockázatmegosztási finanszírozási mechanizmus kölcsön vagy garancia nyújtása révén támogatja a kutatást, fejlesztést és innovációt célzó beruházásokat. A hetedik keretprogram a humán erőforrások megerősítésével is hozzá kíván járulni a kutatást célzó uniós erőfeszítésekhez. Az Európai Kutatási Tanács (EKT) által nyújtott finanszírozás egyedüli kritériuma a tudományos kiválóság. A hetedik keretprogram „Emberek” alprogramja keretében a Marie Skłodowska-Curie-cselekvések útján 2013-ban összesen 854,9 millió EUR-t fordítottak kutatói állások finanszírozására (ez a 2012. évhez képest 21 %-os emelkedést jelent). Az egész életen át tartó tanulás programja (2013-ban 1,34 milliárd EUR összegű kiadásra szóló kötelezettségvállalással) hozzájárul a „Mozgásban az ifjúság” kiemelt kezdeményezéshez és az „Európa 2020” stratégia azon kiemelt céljának teljesítéséhez is, amely szerint a 30–34 éves korosztály körében legalább 40 %-ra kell növelni a felsőfokú végzettséggel rendelkezők arányát, illetve 10 % alá kell csökkenteni az oktatásból lemorzsolódók arányát. Sikerült némi előrehaladást elérni az „Európa 2020” stratégia e céljának elérése felé, noha más mutatók szerint mind a felnőttek oktatásban való részvétele, mind a foglalkoztathatóság és a fiatalok gazdasági helyzete romlott az elmúlt évek során. Ami az „Európa 2020” stratégia „Fenntartható növekedés” prioritását illeti, az e költségvetési sorhoz tartozó pénzügyi programok az üvegházhatást okozó gázok kibocsátásának csökkentését és a biztonságos energiaellátás biztosítását (az „Intelligens energia – Európa” CIP-program és az európai energiaügyi gazdaságélénkítő program), valamint a kritikus közlekedési szűk keresztmetszetek kiküszöbölését és a közlekedési ágazat dekarbonizációját (TEN-T és Marco Polo) célzó erőfeszítésekkel járultak hozzá az „Erőforrás-hatékony Európa” kiemelt kezdeményezéshez. A Galileo és a Copernicus űrkutatási program az „Iparpolitika a globalizáció korában” kiemelt kezdeményezés megvalósítását segítette elő. A CIP keretében létrehozott „Intelligens energia – Európa” program hozzájárul az „Európa 2020” stratégia éghajlatváltozásra és energiára vonatkozó kiemelt céljainak teljesítéséhez, egyúttal előmozdítja az Unió versenyképességét, és fejleszti az energiaágazatban dolgozók készségeit. Az európai energiaügyi gazdaságélénkítő program (EEGP) (201,6 millió EUR kifizetés 2013-ban) célja az energiaellátás biztonságának fokozása és az üvegházhatásúgáz-kibocsátások csökkentésének elősegítése. Az EEGP nagy összegű támogatásokat biztosít kiemelt stratégiai fontosságú projektek számára az energiaágazat három területén: a gáz- és villamosenergia-hálózatok (43 projekt), a tengeri szélenergia (9 projekt), valamint a szén-dioxid-leválasztás és -tárolás (6 projekt) terén. E program keretében 2011-ben létrehoztak egy pénzügyi eszközt is: 146 millió EUR-t különítettek el a programból az Európai Energiahatékonysági Alap számára, hogy megkönnyítsék a finanszírozáshoz való hozzáférést az energiahatékonysági ágazatban. A transzeurópai közlekedési hálózatra irányuló TEN-T program hozzájárult „az európai hozzáadott értéket jelentő stratégiai projektek végrehajtásának felgyorsításá[hoz] a kritikus szűk keresztmetszetek – elsősorban a határokon átnyúló szakaszok és az intermodális közlekedési csomópontok (városok, kikötők, logisztikai platformok) – kezelése érdekében”[5]. A 2013-ban teljesített 759,3 millió EUR összegű kifizetéssel a TEN-T 30, prioritást élvező projekt vagy tengely megvalósítását segíti, előmozdítva a személyek és áruk mobilitását. A Marco Polo II program (2013-ban 17,5 millió EUR összegű kifizetés) célja a nemzetközi közúti teherforgalom várható éves növekedésének nagymértékű lelassítása a modális váltáshoz, azaz a szállításnak a közútról más szállítási módokra történő áttereléséhez nyújtott finanszírozás révén. Végül a Bizottság az „Európa 2020” stratégia „Iparpolitika a globalizáció korában” elnevezésű kiemelt kezdeményezésének keretében kidolgozza „a fő globális kihívások kezelését és a Galileo és a globális környezetvédelmi és biztonsági megfigyelés (GMES) végrehajtását segítő eszközöket rendelkezésre bocsátó, hatékony űrpolitikát”[6], valamint finanszírozást biztosít az uniós műholdas navigációs és Föld-megfigyelési rendszerek (a GALILEO és a GMES-COPERNICUS) számára. Az Unió részesedése a globális műholdas navigációs rendszerek értékesítési világpiacán 2010 óta töretlenül, 24 %-ról 30 %-ra emelkedett. Valószínűnek tűnik, hogy sikerül teljesíteni a 2020. évi célkitűzést (33 %). Az európai űripar az elmúlt években jól teljesített a kereskedelmi világpiacokon: a műholdak esetében nőtt, a kereskedelmi műholdfellövő eszközök esetében pedig stabilan 50 % körül maradt a piaci részesedése. A programok teljesítménye A hetedik keretprogram, az egész életen át tartó tanulás programja és a versenyképességi és innovációs keretprogram: az intelligens növekedés előmozdítása A hetedik keretprogram a 2007–2013 közötti időszakban 130 007 pályázónak nyújtott finanszírozást; az igényelt uniós pénzügyi hozzájárulás teljes összege 41,26 milliárd EUR volt. A teljesített projektek 98 %-a elérte kezdeti célkitűzéseit, és az egyes projektek nyomán átlagosan 5,7 publikáció született. A közel 6 000 lezárult projekt eredményeképpen összesen 1 261 szellemitulajdon-jogot jegyeztek be. A hetedik keretprogram különös figyelmet fordított az iparágak és a kkv-k részvételére annak biztosítása érdekében, hogy a kutatások megfeleljenek a vállalkozások igényeinek, és később sor kerülhessen az eredmények kereskedelmi hasznosítására. A kutatási együttműködésen alapuló projektekben való ágazati részvétel különösen magas volt az energia és a közlekedés területén, ahol a finanszírozási arány megközelítette az 50%-ot. A kutatási együttműködésekben a szabadalmi bejelentést vagy más típusú szellemitulajdon-jog létrejöttét eredményező projektek aránya meghaladta a kitűzött célokat (kivéve az élelmiszerek, a mezőgazdaság/halászat és a biotechnológia területén). A hetedik keretprogramban a kkv-k elsősorban az „Együttműködés” (16 492 részt vevő kkv, 4,7 milliárd EUR összegű uniós pénzügyi hozzájárulás) és a „Kapacitások” (6 502 részt vevő kkv, 1,3 milliárd EUR összegű uniós pénzügyi hozzájárulás) egyedi programban vettek részt. Az „Együttműködés” egyedi program költségvetésének összességében 17 %-át ítélték oda kkv-knek, ami meghaladja a 15 %-os célértéket. A hetedik keretprogram keretében létrehozott köz-magán társulások jelentős tőkeáttételi hatást gyakoroltak. Az IMI esetében az 1 milliárd EUR összegű uniós hozzájárulást a Gyógyszeripari Egyesületek Európai Szövetségének (EFPIA) tagjai legalább azonos értékű, főként természetbeni hozzájárulással egészítették ki. A Tiszta Égbolt közös vállalkozás 1,6 milliárd EUR összegű költségvetését 50–50 % arányban fedezte a Bizottság (készpénzben) és a légiközlekedési ágazat (természetbeni hozzájárulás formájában). Az FCH esetében a 470 millió EUR összegű uniós támogatáshoz a magánszektor és más résztvevők további 470 millió EUR hozzájárulást biztosítottak. Az Unió és a részt vevő tagállamok egyaránt több mint 1,547 milliárd EUR-ral járultak hozzá az ARTEMIS és az ENIAC köz-magán társulásokhoz, amelyeket a magánszféra a K+F-re irányuló erőfeszítései keretében több mint 2,529 milliárd EUR összeggel támogatott a 2008–2013 közötti időszakban. Ezek a köz-magán társulások pozitív értékelést kaptak mind a működésük, mind az eredményeik tekintetében. Az IMI 2013. évi második időközi értékelése például megállapította, hogy a kezdeményezés sikerrel bizonyította a nagy, többszereplős kutatási-fejlesztési köz-magán társulások megvalósíthatóságát a biomedicina területén, és ma világszinten a legjelentősebb egészségügyi köz-magán társulásként tartják számon. Az FCH 2013. évi második időközi értékelése szerint a közös vállalkozás megfelelő irányítási struktúrát alakított ki, eredményes és közös stratégiai menetrenden alapuló párbeszédet hozott létre az iparág és a kutatók között, és ezt a menetrendet sikerrel végre is hajtotta. Az ARTEMIS és az ENIAC félidős értékelése szintén azt állapította meg, hogy a programok relevanciája és eredményessége, valamint a projektek minősége továbbra is kiemelkedő maradt. Az értékelés mindamellett azt ajánlotta, hogy a programokat egyértelműbben ágyazzák be az „Európai Elektronikai Alkatrészek és Rendszerek” stratégiába, és még inkább törekedjenek a projekteken belüli és azok közötti koherencia és koordináció fokozására, a projektirányítás javítására, valamint a projektek hatására és sikerességére irányuló mérések színvonalának emelésére. Ezeket az ajánlásokat a nyomonkövetési terv kidolgozása során figyelembe vették. A saját lakókörnyezetben való életvitel segítését szolgáló közös program jelentős mértékű kutatási és innovációs tevékenységet eredményezett: a több mint 120 projekt kapcsán összesen több mint 650 millió EUR-t mozgósítottak[7]. A programot ezenkívül az iparág aktív részvétele kísérte, amelyen belül a kkv-k részvételi aránya meghaladta a 40 %-ot. A program 2013. évi értékelése továbbá megállapította, hogy ígéretes jelek igazolják a projektek nyomán létrejövő termékek és szolgáltatások piaci potenciálját. Az utódprogramra vonatkozó javaslat figyelembe vette a kapcsolódó legfontosabb ajánlásokat, így a hatásvizsgálat javítása érdekében a program mutatórendszerének és nyomon követésének fejlesztését, valamint az utódeszköznek az egyéb kezdeményezésekkel való fokozott összehangolását. A második félidős értékelés megállapította, hogy a hetedik keretprogram keretében végrehajtott kockázatmegosztási finanszírozási mechanizmusnak (RSFF) köszönhetően jelentősen megnőtt a vállalkozások innovációs projektekre és K+F-re fordított beruházásainak mértéke. A kutatási és innovációs kiegészítő magánberuházások összege (azaz a multiplikátorhatás értéke) a várt 30 millió EUR fölött, 34,1 milliárd EUR körül alakult. A mechanizmus vonzónak bizonyult a kutatási, fejlesztési és innovációs vállalkozások körében, és elérte, de több esetben meg is haladta a kölcsönök volumenére vonatkozó célokat, kiterjesztette földrajzi lefedettségét, és lehetővé tette, hogy az EBB bővítse a kockázatosabb kölcsönök nyújtására elérhető kapacitását. Az RSFF végrehajtása terén alkalmazott keresletalapú megközelítés pozitív értékelést kapott. Az értékelés ajánlásokat is tett, többek között a közepes piaci tőkeértékű innovatív vállalatok egyedi finanszírozási termékek révén történő jobb megcélzása, a kísérleti tanácsadó tevékenység megerősítése és az irányítási rendszer javítása tekintetében. A közepes piaci tőkeértékű vállalatok esetében a Bizottság az ajánlásokra reagálva nagyobb hangsúlyt fektetett mind a kisméretű, mind a nagyobb, ilyen típusú vállalkozásokra a „Horizont 2020” keretprogramban. A keretprogram részeként a kísérleti tanácsadó tevékenységet is jelentős mértékben kiterjesztik, az irányítási rendszert pedig megerősítik. Az Európai Kutatási Tanács 2007 óta 64 ország több mint 4 300 kutatójának, illetve kutatócsoportjának nyújtott finanszírozást, akik 29 uniós és társult ország közel hatszáz fogadóintézményében végzik munkájukat a hetedik keretprogram keretében. Az EKT nyolc Nobel-díjast és három Fields-érmest tudhat támogatottjai között. Összesen 134 EKT-támogatott részesült más tekintélyes nemzetközi tudományos díjban vagy kitüntetésben. A nagy idézettségű lektorált szakfolyóiratokban megjelent cikkek közül 2008 és 2013 között több mint 20 000 részesült az EKT támogatásában. Az elemzések szerint az EKT által támogatott cikkek mintegy 10 %-a a világ legbefolyásosabb tudományos publikációi (azaz a leggyakrabban hivatkozott 1 %) közé tartozik; az összes uniós cikk esetében ez az arány kevesebb mint 1 %. Az EKT-támogatottak átlagosan hat további kutatót foglalkoztatnak, hozzájárulva ezzel a kiváló kutatók új generációjának képzéséhez. Ezek az adatok indokolják, hogy a program outputjának tudományos minősége kiváló értékelést kapott, és alátámasztják annak a hasonló programokhoz képest magas hozzáadott értékét. A Marie Skłodowska-Curie-cselekvések a 2007–2013 közötti időszakban a terveknek megfelelően 136 ország mintegy 50 000 kutatóját (ebből körülbelül 10 000 PhD-jelöltet) támogatták, akik ösztöndíjjal vagy más intézkedések keretében több mint 81 országban folytathatták munkájukat. A hatásmutatók megerősítik, hogy a célirányos intézkedések nyomán egyre több kutató dolgozik az Unióban. A finanszírozott projektek több mint 50 %-a közvetlenül az „Európa 2020” stratégiában megfogalmazott jelentős társadalmi kihívásokkal (például az éghajlatváltozással) foglalkozik. Minden mutató előrehaladást jelzett a program célkitűzéseinek elérése felé, és egy (a nők részvétele) kivételével mindegyik elérte vagy meghaladta a célértékeket. Az időközi értékelés megerősítette, hogy a kedvezményezett kutatók karrierlehetőségeinek bővítése, valamint a kutatás volumenének, hatókörének és kiválóságának fokozása révén a Marie Skłodowska-Curie-cselekvések magas hozzáadott értéket biztosítanak a kutatók, az egyetemek és a vállalkozások közötti nemzetközi hálózatok kiépítése terén[8]. A becslések szerint 2013-ban, két évvel az ösztöndíj elnyerése után az egyéni kutatók 95 %-a rendelkezett munkahellyel, ami meghaladja a kitűzött célt; ezenkívül a részt vevő kutatók szakmai előrelépésről számoltak be. A program a legkiválóbb egyetemek mellett a magánszektorbeli vezető innovátorok számára is vonzónak bizonyult. Az egész életen át tartó tanulás programja által támogatott egyéni mobilitási tevékenységekben való részvétel – a felnőttoktatást célzó Grundtvig alprogram kivételével – a céloknak megfelelően vagy még kedvezőbben alakult. A felsőoktatási intézmények közötti mobilitást és együttműködést ösztönző Erasmus program teljesítette, sőt meghaladta célkitűzését: a 2012/2013-as tanévben a tervezett hárommilliónál 250 000-rel (9 %-kal) több diák vett részt a programban, és ezen belül csak 2013-ban több mint 48 000 diákot fogadtak vállalkozások (+18 %). Ez az évente végző összes európai felsőoktatási hallgató 5 %-ának felel meg. Ami a minőségi szempontokat illeti, a korábban Erasmus-ösztöndíjban részesült diákok 97 %-a véli úgy, hogy a külföldi tanulmányok előnyt jelentenek számára a munkaerőpiacon. Az Erasmus Mundus keretében 2013-ban az Unión kívüli országokkal folytatott nemzetközi együttműködés is hozzájárult ahhoz, hogy az uniós oktatási és kutatási rendszerek világszerte még vonzóbbá váljanak. A sanghaji rangsor szerint legmagasabban jegyzett 100 uniós egyetem közül (a célként kitűzött 93 helyett) 96 vett részt az Erasmus Mundus közös programjaiban. Mindamellett a 2009–2013 közötti időszakban mért teljes részvétel a célérték alatt maradt, részben azért, mert a gazdasági válság nyomán leépültek az Egyesült Államokkal és Kanadával szervezett programok. A CIP záróértékelése megállapította, hogy a program jelentős mértékben előmozdította az innovációt, különösen amennyiben azt egy viszonylag nyitott folyamatként értelmezzük, amely nem korlátozódik a technológiai fejlődésre, hanem kiegyensúlyozottabb nézőpontból szemlélve a feldolgozóipar mellett a szolgáltatási ágazatban elért fejlődést is magában foglalja, és a termékeken túl a folyamatokra és az üzleti modellekre is kiterjed. A jelenlegi gazdasági válság még inkább kiemelte a CIP központi célkitűzéseinek fontosságát és a keretprogram hatókörébe tartozó számos probléma változatlan relevanciáját, így még sürgetőbbé vált a már bizonyítottan sikeres és eredményes elgondolások – többek között a pénzügyi eszközök – továbbfejlesztése. A CIP pénzügyi eszközei már a program indulásától kezdve rendkívül keresettek voltak, és az előirányzott költségvetés kihasználása teljes mértékű volt. 2013 szeptemberéig a kkv-garanciakeret (SMEG) 275 113 vállalkozásnak nyújtott kölcsönt, a gyorsan növekvő és innovatív kkv-k támogatására létrehozott eszközt (GIF) pedig 340 kkv vette igénybe. Valószínűnek tűnik, hogy a kedvezményezettek száma meghaladja majd a kitűzött célt, és teljesülni fog a program azon célkitűzése is, hogy könnyebben elérhetővé tegye a kkv-k számára az induláshoz és növekedéshez szükséges finanszírozást. Az értékelés szerint a GIF-ből nyújtott támogatások és a SMEG által biztosított kölcsönök és mikrohitelkeretek megfelelnek az európai kkv-k igényeinek, mivel olyan finanszírozási szükségletet elégítenek ki, amelyre másképp nem lehetne megoldást találni, ezáltal pedig hozzájárulnak a kkv-k indításához és növekedéséhez. Mindezen felül jelentős tőkeáttételi hatással is rendelkeznek: a SMEG esetében 1 EUR uniós költségvetésből nyújtott támogatás 32 EUR-s finanszírozást eredményezett, míg a GIF esetében ugyanez az összeg 6,7 EUR összegű tőkeberuházást tett lehetővé. CIP-IEE, EEPR, TEN-T, Marco Polo: A fenntartható növekedés előmozdítása – Forráshatékony Európa A CIP keretében az „Intelligens energia – Európa” program (CIP-IEE) is jelentős tőkeáttételi hatást ért el. 2013-ban a rövid távú hatás elérését célzó IEE-projektek 42 millió EUR támogatást kaptak a program révén, ami évente 165 000 tonna fosszilis tüzelőanyag és közel 500 000 tonna szén-dioxid megtakarítását teszi lehetővé, valamint csaknem 500 millió EUR értékű beruházást generál. Ez a tőkeáttételi hatás alátámasztja az IEE záróértékelésének eredményeit, amelyek szerint a program releváns és hasznos volt, megfelelt az Európában a fenntartható energiával kapcsolatban felmerülő változó szükségleteknek, problémáknak és akadályoknak, fellépései pedig összességében jó minőségűek voltak. Az értékelés megállapította, hogy a program hasznos eszköznek bizonyult, és javasolta annak továbbvitelét. A BUILD UP Skills kezdeményezés: épületenergetikai továbbképzés építőipari dolgozóknak A CIP keretében létrehozott „Intelligens energia – Európa” program által támogatott BUILD UP Skills épületenergetikai továbbképzési kezdeményezésnek köszönhetően 30 ország (a 28 uniós tagállam, Norvégia és Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaság) nemzeti projektcsoportja több mint 1 600 szervezetet fogott össze Európa-szerte, hogy együtt határozzák meg az építőipari dolgozók képzési stratégiáját. A kezdeti eredmények szerint az EU 20/20/20 energiaügyi célkitűzéseinek eléréséhez Európa-szerte több mint 3 millió szakembernek lenne szüksége továbbképzésre a megújuló energia és az energiahatékonyság terén. Az egyes nemzeti projektek azonosították a munkaerő képzését akadályozó főbb tényezőket és az ezen akadályok legyőzéséhez szükséges legfontosabb intézkedéseket. A már megkezdődött második szakasz 21 országban támogatja majd a képzési rendszerek kialakítását, illetve továbbfejlesztését.[9] 2013-ban számos (főként gáz- és villamosenergia-) projekt zárult le az európai energiaügyi gazdaságélénkítő program (EEGP) keretében. A gáz- és villamosenergia-hálózatok összekapcsolásához nyújtott EEGP-finanszírozás a rendszerösszekötő kapacitások bővítése révén hozzájárult a belső gáz- és villamosenergia-piac integrációjához. A program igen nagy jelentőségű, különösen miután a 2014. márciusi Európai Tanács felszólított az egységes piac távolabbi, illetve kevésbé jó összeköttetésekkel rendelkező részeivel való kapcsolódási pontok további bővítésére[10]. Az EEGP hozzájárult a partoktól távol, a nyílt tengeren létrehozott első nagy szélerőműparkok megépítéséhez is. A program végrehajtása során kihívásokkal kellett szembenézni a kapcsolódó technológiák összetettsége (különösen a nyílt tengeri szélenergiának a hálózatba történő bekapcsolása, valamint a szén-dioxid-leválasztás és -tárolás), a nyilvánosság általi elfogadottság hiánya, a közbeszerzéssel összefüggő problémák és a hosszú távú finanszírozáshoz való hozzáférés terén. A szén-dioxid-leválasztási és -tárolási alprogramot jelentős bizonytalanságok övezik, amelyek alááshatják sikeres megvalósítását. Az EEGP végrehajtása során levont tanulságokat a Bizottság figyelembe vette az új transzeurópai energiaipari infrastruktúráról szóló rendelet kidolgozása során. Az Európai Energiahatékonysági Alap (az EEGP pénzügyi eszköze) félidős értékeléséből kiderül, hogy az eszköz a hosszú távú finanszírozás biztosítása, a piaci alapú és minőségi beruházások ösztönzése, valamint az energiahatékony piac dinamikája megismerésének elősegítése révén hozzáadott értéket képviselt[11]. Emellett jelentős tőkeáttételi hatást is gyakorolt: minden 100 EUR uniós finanszírozásra további 110 EUR egyéb forrásból érkező támogatás jut. A TEN-T 2013. évi félidős célkitűzése, miszerint erre az időpontra hét kiemelt projektnek üzemeltetési szakaszba kell kerülnie, nagyobbrészt teljesült. A már működő öt kiemelt projekten felül 2013-ban teljes körűen üzembe helyezték a Párizs–Brüsszel–Köln–Amszterdam–London nagysebességű vasúti tengelyt, és jelentős előrehaladás történt az utolsó projekt, a Berlin–Verona/Milánó–Bologna–Nápoly–Messina–Palermo vasúti tengely terén is. A TEN-T 2. sz. kiemelt projektjének lezárása A 2. sz. kiemelt vasúti tengely Európa első határokon átnyúló nagysebességű vasúti személyszállítási projektje, amely Franciaországban, Belgiumban, Németországban, Hollandiában és az Egyesült Királyságban fekvő nagyvárosokat köt össze. A Párizs–Brüsszel–Köln–Amszterdam–London hálózat jelentős időmegtakarítást tesz lehetővé az öt ország közötti utazás során, így valós alternatívát jelent az utasok számára a légi és közúti közlekedéssel szemben. További előnye, hogy jobb összeköttetést tesz lehetővé néhány kulcsfontosságú európai repülőtér – Brüsszel, Frankfurt, Köln/Bonn, Párizs (Charles de Gaulle) és Amszterdam (Schiphol) – között. A projektet különösebb pénzügyi vagy környezetvédelmi problémák nélkül sikerült megvalósítani. A nagysebességű vonal látványos javulást idézett elő az Egyesült Királyság és a kontinens összeköttetése terén, és nagymértékben lerövidítette az Európa legsűrűbben lakott területein elhelyezkedő városok közötti utazási időt. A projekt előmozdította az intermodális vasúti–légi közlekedést is, ezáltal hozzájárult az Unió közlekedéspolitikai célkitűzéseinek teljesítéséhez.[12] Ezzel szemben – noha több milliárd tonnakilométerben kifejezhető, jelentős mértékű modális váltást eredményezett – a Marco Polo program eredményessége és kihasználtsága nem volt teljesen kielégítő. A Marco Polo I a tervezett modális váltást csak 46 %-ban tudta megvalósítani[13], és noha a Marco Polo II projektek még folyamatban vannak, valószínűnek tűnik, hogy e program végső eredményei is hasonlóan alakulnak majd. E helyzetnek számos oka van, köztük a program sajátos kialakítása és a nehéz piaci körülmények. A program megtervezése során törekedtek a közforrások megóvására, ezért az európai vállalatoknak magukra kellett vállalniuk a beruházás főbb működési kockázatait. A program ezenfelül túl összetettnek bizonyult. Ezen túlmenően, mivel a multimodális szállítási megoldások általában magasabb kockázatúak és nagyobb beruházást igényelnek, mint az egységesen közúti szállítás, a program rendkívül érzékenyen reagált a gazdasági válság hatásaira és a szállítási volumenekben bekövetkező csökkenésre. Mindamellett, miután a kifizetéseket az elért eredmények alapján teljesítik, a program még így is hatékonyan használja fel a közforrásokat: a becslések szerint minden 1 EUR beruházás 13 EUR környezetvédelmi hasznot termel (a Marco Polo I végső eredménye szerint). Összességében azonban – a program eredményeire és a változó közlekedéspolitikai helyzetre tekintettel – a teherszállítási szolgáltatások ezen uniós finanszírozási módszerét nem fogják fenntartani. A Galileo és a GMES-Copernicus: Az intelligens növekedés előmozdítása – „Iparpolitika a globalizáció korában” Az „Iparpolitika a globalizáció korában” kiemelt kezdeményezést támogató Galileo európai műholdas navigációs rendszer és GMES-Copernicus európai Föld-megfigyelési rendszer 2013-ban átlépett a fejlesztési szakaszból az üzemeltetési fázisba. Ez jelentős lépés, mivel biztosítja az Uniónak a downstream szolgáltatások és alkalmazások (becslések szerint hatalmas) gazdasági potenciáljának kiaknázásához szükséges stratégiai infrastruktúrát. A négy Galileo-műhold mindegyike esetében sikeresen lezajlott az első önálló helymeghatározás. Világszerte több földi állomást telepítettek. A Galileo tesztelési szakasza 2013-ban sikerrel lezárult. Míg a Galileo földi szegmensének telepítése a tervek szerint folytatódott, a műholdak előállítása terén nehézségek adódtak. A magánszektorbeli gyártó technikai problémákkal szembesült, ezért a 2013-ra tervezett két fellövést (összesen négy műhold) el kellett halasztani. Ez az összes érintett tekintetében rámutat a megfelelő kockázatkezelés és jobb irányítás fontosságára. A fellövések jövőbeni ütemtervét a műholdspecifikus technikai problémák megoldását követően fogják véglegesíteni. Ami a GMES-Copernicust illeti, a hat kapcsolódó szolgáltatásból kettő (veszélyhelyzet-kezelés és földi monitoring) már teljes körűen üzemel a Föld-megfigyelés tekintetében. A veszélyhelyzet-kezeléshez és földi monitoringhoz kapcsolódó adatok a GMES-felhasználók számára már ingyenesen hozzáférhetők. A GMES kezdeti műveleteiről (GIO) készített 2013. évi időközi értékelés megállapította, hogy bár költségvetési korlátok miatt csak két szolgáltatást sikerült kifejleszteni, a GIO a jelek szerint eredményes mechanizmust biztosít a szolgáltatások teljes körű üzemeltetésének előkészítéséhez[14]. Megállapítást nyert az is, hogy a GMES uniós hozzáadott értéket képvisel, mivel olyan outputok létrehozását teszi lehetővé, amelyek tisztán nemzeti szinten nem lettek volna megvalósíthatók. 2013-ban a GMES értékes szolgáltatásokkal segítette a németországi, cseh köztársaságbeli és magyarországi árvizeknél, illetve a portugáliai erdőtüzeknél segédkező mentőcsapatokat. A teljesítmény működési szempontjai A hetedik keretprogram végrehajtását többféle szempontból vizsgálták. Két értékelés is rámutatott annak előnyeire, hogy a keretprogram végrehajtásával különböző ügynökségeket bíztak meg. Az Európai Kutatási Tanács Végrehajtó Ügynöksége (ERCEA) működéséről készített értékelés becslése szerint a bizonyos feladatok ERCEA-ra való átruházásából származó megtakarítások a 2009–2012 közötti időszakban elérték a 45 millió EUR-t. A Kutatási Végrehajtó Ügynökség értékelése mintegy 106,4 millió EUR megtakarításról számolt be ugyanerre az időszakra nézve. Ezenfelül az Európai Számvevőszék különjelentés[15] formájában tette közzé arra vonatkozó teljesítményértékelését, hogy a Bizottság biztosította-e a hetedik keretprogram hatékony végrehajtását. A Számvevőszék megállapította, hogy a Bizottság számos lépést tett a szabályok egyszerűsítése érdekében, de további intézkedésekre is szükség van, valamint a hetedik keretprogram végrehajtását néhány területen befolyásolja a koherencia hiánya. A jelentés szerint a figyelem inkább a minőségi közpénzfelhasználásra, semmint a hatékonyságra irányult. A különjelentés ezenfelül megjegyezte, hogy tovább kellene rövidíteni a folyamatidőket, és hogy bár a támogatások odaítéléséhez (azaz a szerződések aláírásához) szükséges átfutási idő folyamatosan csökken, a hetedik keretprogram első öt évében nagy eltérések voltak az egyes szolgálatok között. A Bizottság a Számvevőszék összes ajánlását elfogadta, és túlnyomó részét figyelembe vette a hetedik keretprogram utódprogramjának kialakítása során. A hetedik keretprogram következetes végrehajtásának biztosítása és a „Horizont 2020” keretprogram koordinációjának és teljesítésének elősegítése érdekében például közös támogatóközpontot hoztak létre, amely minőségi szolgáltatásokat kíván nyújtani a „Horizont 2020” végrehajtásában részt vevő összes kutatási főigazgatóság, végrehajtó ügynökség és közös vállalkozás számára a jogi támogatás, az utólagos ellenőrzés, az informatikai rendszerek és műveletek, az üzleti folyamatok, valamint a programokkal kapcsolatos információ- és adatszolgáltatás terén. Az utólagos ellenőrzésekből összeállított közös reprezentatív ellenőrzésmintát a hetedik keretprogram valamennyi területén végrehajtották. 2.1.2. KOHÉZIÓ A NÖVEKEDÉSÉRT ÉS A FOGLALKOZTATÁSÉRT (1b. költségvetési sor) A program célkitűzései és az „Európa 2020” stratégia A „Kohézió a növekedésért és a foglalkoztatásért” költségvetési sor a strukturális alapokat – az Európai Regionális Fejlesztési Alapot (ERFA) és az Európai Szociális Alapot (ESZA) –, valamint a Kohéziós Alapot foglalja magában. A kohéziós politika a maga 349 milliárd EUR-s előirányzatával az uniós költségvetés 36 %-át tette ki a 2007–2013 közötti időszakban, így az egyik legismertebb az európai foglalkoztatás és növekedés jelentős mértékű előmozdítását célzó uniós finanszírozási eszközök között. Az ERFA és a Kohéziós Alap több mint 270 milliárd EUR-s költségvetésével e költségvetési sor teljes előirányzatának közel 80 %-át képviseli. Az ESZA előirányzott költségvetése megközelítőleg 75 milliárd EUR. Mindhárom megosztott irányítás alatt álló alap végrehajtása nemzeti vagy regionális szinten irányított programok útján történik. Az alapok az „Európa 2020” stratégia összes célkitűzésének eléréséhez hozzájárulnak. Az ERFA-ból nyújtott támogatások egyik alapvető célkitűzése a vállalkozások hatékonyságának javítása: az alap ennek érdekében segíti a vállalkozásokat az új gépekbe és berendezésekbe történő beruházásban, illetve új termékek kifejlesztésében. Az ERFA-t az Unió számos részén a kis- és középvállalkozások IKT-használatának támogatására, a közszolgáltatások digitális elérhetőségének bevezetésére, valamint az internetelérés javítása – illetve bizonyos esetekben, ahol eddig nem létezett, a hozzáférés kiépítése – érdekében a széles sávú technológiákba tett beruházásokra is felhasználták. Az ERFA és a Kohéziós Alap a korábbiakhoz hasonlóan támogatást nyújtott egyes jelentős beruházási területek – például a közlekedési és környezetvédelmi infrastruktúra fejlesztése, valamint az energia- és erőforrás-hatékonyság előmozdítása – számára is. Az ESZA-ból nyújtott támogatások legfőbb területei közé tartozik a munkaerő-piaci integráció: a tagállamok nagymértékben támaszkodtak az ESZA-ra az aktív munkaerő-piaci intézkedések támogatása tekintetében. Az aktív munkaerő-piaci intézkedések céljára alacsony (a GDP 0,5 %-ánál kisebb) költségvetéssel rendelkező EU-12 országokban az ESZA-ból teljesített kapcsolódó kiadások az aktív munkaerő-piaci intézkedésekre fordított teljes költségvetés több mint felét (a 2007–2010 közötti időszakban 54,1 %-át) teszik ki. Számos tagállam az ESZA-támogatásokból segítette a munkanélkülieket és a hátrányos helyzetű csoportok tagjait saját vállalkozásuk elindításában, illetve javította az önálló vállalkozások és a mikrovállalkozások fenntarthatóságát és munkájuk minőségét. A 2007–2013 közötti programozási időszakra vonatkozó operatív programjában 17 tagállam is prioritásként határozta meg a vállalkozások támogatását. Híven azon kötelezettségvállalásához, miszerint a strukturális alapokból célzott támogatást biztosít az „Európa 2020” stratégia kiemelt kezdeményezése, „A szegénység és társadalmi kirekesztettség elleni küzdelem európai platformja” számára, a Bizottság az ESZA 20 %-át azon célkitűzésre különítette el, hogy 2020-ig legalább 20 millióval csökkentse a szegénységben és társadalmi kirekesztettségben élők számát. Amint azonban a Bizottság az „Európa 2020” stratégia terén elért eredmények számbavételét követően megerősítette, e cél elérése rendkívüli kihívást jelent majd, tekintve, hogy a szegénységben és társadalmi kirekesztettségben élők (azaz a pénzügyi szegénységben, az anyagi nélkülözésben és az aktív kereső nélküli háztartásokban élők alkotta csoport) száma az EU-ban a 2009. évi 114 millióról 2012-re 124 millió főre emelkedett[16]. A programok teljesítménye A kohéziós politikai programok végrehajtásáról szóló nemzeti jelentések szerint a strukturális alapok kulcsfontosságú eszközt jelentettek a munkahelyek megóvásában és a munkanélküliség korlátok közé szorításában. Az ERFA-intézkedések – elsősorban a kutatás, az innováció és a kkv-k támogatása révén – segítettek a munkahelyteremtésben. A nyomonkövetési adatok azt mutatják, hogy 2007 és 2012 között a becslések szerint 594 000 új munkahely jött létre. A jelentések szerint a legtöbb új munkahelyet Németországban, az Egyesült Királyságban, Magyarországon, Spanyolországban, Olaszországban és Lengyelországban hozták létre[17]. Unió-szerte számos különböző ERFA-intézkedést hajtottak végre a vállalkozások és innovációs kapacitásuk támogatása érdekében. Az értékelési eredmények arra mutatnak, hogy az ERFA által társfinanszírozott összes fellépés közül a vállalkozástámogatás ösztönzi legjobban a munkahelyteremtést[18]. A legutóbbi nemzeti éves végrehajtási jelentések szerint közel 200 000 vállalkozás (ebből mintegy 80 000 új vállalkozás) kapott ERFA-támogatást 2012 végéig, ami több mint 260 000 munkahely megteremtéséhez járult hozzá a kkv-ágazatban[19]. Az ERFA-ból finanszírozott IKT-beruházások eredményeképpen 2012 végéig több mint 5 millió új felhasználó kapott hozzáférést a széles sávú hálózatokhoz, felerészben a kevésbé fejlett régiókban. Ez elősegíti a több országban (elsősorban az EU-12 országaiban, illetve az EU-15 déli tagállamaiban) még mindig igen mély digitális szakadék csökkentését. A tagállamok előrehaladásról számoltak be a Kohéziós Alapból és az ERFA-ból eszközölt infrastruktúra-beruházások végrehajtását illetően is, azonban a legtöbb közlekedési és környezetvédelmi infrastruktúrára irányuló projekt (különösen az EU-12) esetében az eredmények elmaradnak a céloktól. Példa: Egy észtországi eredmény – Az Unió által társfinanszírozott vasúthálózat-fejlesztések nyomán a hálózat bizonyos részein 2012 végére 31 %-kal lerövidült a menetidő; a cél a menetidő további, 45 %-os csökkentése 2015 végéig[20]. A közlekedési ágazatban mintegy 42 milliárd EUR-t irányoztak elő a 2007–2013 közötti időszakban közúti infrastruktúrára, beleértve a TEN-T hálózatot és a nemzeti, regionális és helyi utakat is. A vasúti infrastruktúrára (a TEN-T projektekkel együtt) körülbelül 23 milliárd EUR-t programoztak. A rendelkezésre bocsátott számottevő finanszírozás révén jelentős eredményeket sikerült elérni, különösen a meglévő vasútvonalak fejlesztése terén: több mint 2 300 km vasútpályát újítottak fel vagy korszerűsítettek. Emellett több mint 30 000 km közút újjáépítésére is sor került. Az új vasútvonalak építése terén azonban jelentős késedelem tapasztalható a Kohéziós Alapból támogatott országokban: a tervezett 253 km-ből eddig mindössze 59 km készült el. Lengyelországban a rossz minőségű projektfejlesztés, a korlátozott igazgatási kapacitás, valamint a kivitelezés nehézségei és késedelme, Romániában és Szlovéniában közbeszerzési problémák, illetve Szlovéniában a hosszadalmas területfejlesztési eljárások miatt adódtak nehézségek. A környezetvédelmi ágazatban, ahol a 2007–2013 közötti időszak program-előirányzatai megközelítik az 50 milliárd EUR-t, számos tagállam késedelmet tapasztalt a projektek megvalósítása terén, különösen azokban az esetekben, ahol a beruházásokat helyi szinten irányították. A problémák leggyakrabban a közbeszerzéshez, a tervezési eljárásokhoz és a korlátozott projektirányítási kapacitásokhoz, illetve néhány esetben a nem szűnő gazdasági recesszió miatt hiányzó társfinanszírozáshoz kapcsolódnak. Különösen sok nehézséget tapasztaltak Romániában és Bulgáriában: utóbbi esetében a vízügyi ágazatban mindössze 11 %-ot ért el a visszatérítési arány, ami azt jelenti, hogy az eredmények jelentősen el fognak maradni a céloktól. E hiányosságok megoldása érdekében a Bizottság mélyreható ágazati és szervezeti reformokra szólította fel az érintetteket, és ösztönözte a különböző nemzetközi pénzügyi intézményeknél elérhető összes technikai segítségnyújtási forrás kihasználását. Példák az elért eredményekre: Olaszország: Az ERFA által társfinanszírozott projektek eredményeképpen több mint egymillió ember – azaz a konvergenciarégiók teljes népességének 13 %-a, illetve a legtöbb beruházásnak helyet adó Szicília és Basilicata lakosságának közel 40 %-a – esetében javult a szennyvízkezelés minősége. Málta: Az uniós finanszírozással épült, a szigeten keletkező szennyvíz 80 %-ának kezelésére képes déli szennyvízkezelő üzemnek köszönhetően olyan mértékben javult az ország déli részén a parti tengervíz minősége, hogy 3. kategóriáról 1. kategóriára javult a besorolása, és a földközi-tengeri térség országai közül Málta elsőként érte el, hogy összes szennyvize kezelés után ömöljön a tengerbe. Az energiaágazatban, ahol az ERFA és a Kohéziós Alap a 2007–2013 közötti időszakban mintegy 4,5 milliárd EUR támogatást nyújtott különféle megújulóenergia-projektekhez (nevezetesen szélenergia-, napenergia-, biomassza-, vízenergia- és geotermikusenergia-projektekhez), 2012 végéig 2 400 MW-tal nőtt a megújuló energiából történő villamosenergia-előállítás céljára rendelkezésre álló kiegészítő kapacitás. Az előirányzatok között szerepel mintegy 6 milliárd EUR értékű, társasházakat és középületeket érintő energiahatékonysági beruházás is, amelynek eredményességéről 2015 végéig értékelést tesznek közzé. Példa: Egy ausztriai eredmény – A támogatott projektek eredményeképpen 55 bioüzemanyaggal működő üzemben sikerült összesen 89 MW (azaz 20 %-os) kapacitásbővítést megvalósítani, ami körülbelül 33 000 autó által kibocsátott szén-dioxidnak megfelelő mennyiséggel csökkentheti az üvegházhatású gázok kibocsátását. Az ESZA által finanszírozott „puha” intézkedések kiegészítéseképpen az ERFA a szociális infrastruktúra, azaz többek között az oktatás, az egészségügy, a gyermekgondozás és a lakhatás területén is támogat beruházásokat. Az új tagállamokban sok esetben az ERFA szociálisinfrastruktúra-beruházásai jelentik az egyedüli forrást a közszolgáltatások korszerűsítése és reformja számára, míg a 15 régi tagállamban kiegészítő erőforrásként tekintenek ezekre a támogatásokra. A 2007–2013 közötti időszakban az ESZA-beruházások nagy része a foglalkoztatáshoz való hozzáférés javítását célozza meg: e célra közel 23 milliárd EUR-t irányoztak elő. A rendelkezésre álló megalapozott értékelések eredményei[21] arra mutatnak, hogy az ESZA beavatkozásai nyomán jelentős nettó különbég mutatkozik a foglalkoztatási és munkanélküliségi statisztikákban. A vizsgált személyek az ESZA által támogatott intézkedések keretében nagyobb valószínűséggel találtak munkát, mint a kontrollcsoportok tagjai; sőt egyes adatok arra mutatnak, hogy ez a hatás még kiemelkedőbb a hátrányos helyzetű csoportokba tartozó munkavállalók esetében. A nemzeti végrehajtási jelentésekből kiderül, hogy az ESZA-ból támogatott műveletekben részt vevők közül 2,4 millió főnek az intézkedés lezárultát követő 6 hónapon belül sikerült elhelyezkednie. A becslések szerint 2012. december végéig összesen több mint 5,7 millió állás betöltése kapcsolódott ESZA-támogatáshoz. Egyes értékelések hangsúlyozzák az ESZA munkavállalást segítő intézkedéseinek köszönhető „puha” eredményeket is: ilyen például a résztvevők álláskeresési készségeinek fejlődése és a munkaerőpiacra való belépésre irányuló motivációjuk növekedése. Az ESZA szakértői értékelési hálózatának az alap 2007–2013 közötti időszakban elért főbb eredményeiről készített összefoglaló zárójelentése arról számol be, hogy egyes tagállamokban jelentős eredményeket sikerült elérni az új, illetve önálló vállalkozások indítása tekintetében is: közel 550 ezer ilyen kezdeményezés járt sikerrel. Az alkalmazkodóképesség fokozását célzó szakpolitikai területen több mint 13,1 millió résztvevőt regisztráltak, ebből az alkalmazottak több mint 8,5 millió fős csoportja volt a legnépesebb. Ezen belül az önálló vállalkozásban érintettek száma megközelítette a 847 ezret, ami igazolja annak fontosságát, hogy az ESZA az induló vállalkozásoknak is támogatást nyújt az alkalmazkodóképességre irányuló szakpolitikája keretében: a 2007–2013 közötti időszakra mintegy 13 milliárd EUR-t irányoztak elő a munkavállalók, cégek, vállalkozások és vállalkozók alkalmazkodóképességének javítására. A legtöbb tagállamban a fiatalok részarányuknál nagyobb mértékben veszik igénybe az ESZA-támogatásokat: az alapon belüli részvételi arányuk meghaladja a 30 %-ot, sőt Németországban az 50 %-ot is, de Magyarországon, Franciaországban és Dániában is megközelíti a 40 %-ot. Ezzel szemben ez az arány a 15 %-ot sem (vagy alig) éri el Svédországban, Portugáliában és Cipruson, ami nemzeti szakpolitikai döntésekkel magyarázható. Az értékelések rámutatnak arra, hogy az ESZA kedvezményezettjei nagyra értékelték a kapott szolgáltatást vagy támogatást, és bizonyítékok támasztják alá, hogy az elbocsátásokra vagy általános leépítésekre kényszerülő vállalkozásokat segítő humánerőforrás-támogatási intézkedések hozzájárultak a foglalkoztatási szintek stabilizálásához az érintett cégeknél. Mindamellett a jelenleg is foglalkoztatottak készségfejlesztését és képesítését célzó jelentős beruházások dacára nem állnak rendelkezésre bizonyítékok arra nézve, hogy azok hatást gyakoroltak volna az egyes vállalkozások termelékenységére vagy az érintettek munkabérére és munkaerő-piaci mobilitására. Az ESZA társadalmi befogadást célzó intézkedéseket (aktív befogadási stratégiák és szociális beruházási megközelítések bevezetését, valamint a szociális költségvetések hatékonyabb és eredményesebb felhasználását célzó beavatkozásokat) is finanszírozott a munkaerőpiachoz nehezebben hozzáférő csoportok (többek között a fiatalok, az egyedülálló szülők, a migránsok és az idősek) támogatása érdekében. Az ESZA támogatta a szociális szolgáltatások fejlesztését – minőségük és a hátrányos helyzetű csoportok általi elérhetőségük javítását – is, többek között Lettországban, Romániában és Spanyolországban. 2007 és 2013 között az ESZA mintegy 13 milliárd EUR-t irányzott elő a hátrányos helyzetűek társadalmi befogadásának javítására. Noha az ESZA szakértői értékelési hálózata által készített országjelentések többsége az uniós finanszírozások terén a társadalmi befogadást célzó intézkedéseket a leggyengébben teljesítőként rangsorolta, jelentős számú (a nyilvántartások szerint több mint 164 000, többségében spanyolországi) álláskereső talált munkahelyet az ilyen típusú intézkedéseknek köszönhetően. Az uniós finanszírozás olyan területéről van szó ugyanis, ahol különösen nehéz egyértelműen meghatározni, hogy a támogatott fellépések milyen mértékben járulnak hozzá az átfogó szakpolitikai célkitűzésekhez. A társadalmi befogadás és az oktatás területe elsősorban nemzeti hatáskörbe tartozik, a társadalmi befogadásra irányuló beruházások fókuszpontja pedig tagállamonként változik, ami megnehezíti a fellépések hozzáadott értékének meghatározását. A várakozások szerint a 2007–2013 közötti időszakra szóló kohéziós politikai programok legalább 2015 végéig hozzá fognak járulni a munkahelyteremtéshez és az intelligens, fenntartható és inkluzív növekedéshez. Ami az előző többéves pénzügyi keret egyéb programjait illeti, azok utólagos teljesítményértékelésére még várni kell: ezen a területen az értékeléseknek 2015 végére kell elkészülniük. Csak ezt követően lehet majd egyértelmű áttekintést nyújtani arról, hogy az egyes programok mennyiben járultak hozzá a vonatkozó átfogó célkitűzésekhez. A teljesítmény működési szempontjai A Bizottság a gazdasági válság kezdete óta egy sor intézkedést tett a kohéziós politika végrehajtásának felgyorsítása érdekében, hogy minden forrást teljes mértékben mobilizáljon a tagállami és regionális helyreállítási erőfeszítések támogatására, és hogy az Unió által társfinanszírozott intézkedéseket összehangolja az „Európa 2020” stratégia célkitűzéseivel. Az elmúlt években két fontos módosítástípust hajtottak végre az eredeti programozási terveken: részben tematikai átcsoportosításokat végeztek, részben pedig célzott módon csökkentették az elvárt nemzeti társfinanszírozást. A legsürgetőbb szükségletek kielégítése és bizonyos intézkedések megerősítése érdekében 2013 végéig több mint 45 milliárd EUR-t – a rendelkezésre álló források 13 %-át – csoportosítottak át a különböző szakterületek között. A beruházási tematikák vonatkozásában a változások nyomán megnövelték az innovációhoz és kutatáshoz-fejlesztéshez nyújtott támogatásokat, az általános vállalkozástámogatásokat, valamint a fenntartható energiákhoz, a szociális infrastruktúrához, a közutakhoz és a munkaerőpiachoz (többek között az ifjúsági foglalkoztatáshoz) kapcsolódó támogatásokat. Ezek a változtatások összhangban vannak az „Európa 2020” stratégiával, és a szükségleteknek megfelelően fokozottan e területekre összpontosítják az uniós finanszírozási eszközökből nyújtott támogatásokat. A Bizottság ezenfelül egyes tagállamok (Spanyolország, Görögország, Írország, Olaszország, Litvánia és Portugália, illetve kisebb mértékben Belgium, Franciaország és az Egyesült Királyság) esetében jóváhagyta a nemzeti társfinanszírozási követelmények csökkentését a 2011–2012 közötti időszakban. Így a nemzeti közfinanszírozás elvárt szintje 143 milliárd EUR-ról 118 milliárd EUR-ra (18 %-kal) csökkent, tekintettel a nemzeti költségvetések nehéz helyzetére és arra, hogy a nemzeti finanszírozás jelentette terhek csökkentése révén elérhető, hogy a már megkezdett beruházásokat nagy részben be tudják fejezni. Az uniós finanszírozás hozzáadott értékének további növelése és az elért eredmények láthatóságának javítása érdekében a Bizottság törekszik az ESZA- és ERFA-beruházások integrált felhasználásának előmozdítására és megkönnyítésére is. Több tagállam már úgy döntött, hogy a társadalmi befogadás legfontosabb területein – például a gyermekgondozás intézményi helyett közösségi alapú rendszerbe történő áthelyezése, valamint a marginalizált közösségek, például a romák integrációja terén – integrált megközelítést alkalmaz. A Bizottság ezenkívül megvizsgálta, hogyan teljesültek az Európai Számvevőszék négy különjelentésében az ERFA és a Kohéziós Alap fellépési területei, nevezetesen az energiahatékonyság, a települési hulladékgazdálkodási infrastrukturális projektek, az ipari és katonai barnamezős területek rehabilitációja és a közúti beruházások kapcsán tett legfontosabb ajánlások.[22] Mind a négy jelentés azt állapította meg, hogy a várt eredményeket elérték, a projekteket pedig a terveknek megfelelően, mindamellett némi késéssel és költségvetés-túllépéssel valósították meg. A Számvevőszék ajánlásaiban hangsúlyozta, hogy a beruházási prioritások meghatározása során fokozottan összpontosítani kell a projektek eredményességére, hatékonyságára és gazdaságosságára, a projektkiválasztás során mélyrehatóbban kell elemezni a szükségleteket, valamint jobb és átláthatóbb teljesítménymutatókat kell alkalmazni. A 2014–2020 közötti időszakra vonatkozó jogszabályi keret lehetővé fogja tenni a Bizottság számára a Számvevőszék kulcsfontosságú ajánlásai közül a következők végrehajtását: eredményközpontúbb megközelítés alkalmazása a társfinanszírozott programok esetében, szorosabb kapcsolatot létesítve a közös stratégiai keret kulcsfellépései és az európai szemeszter országspecifikus ajánlásai között; partnerségi megállapodások megkötése a tagállamokkal, amelyek tartalmazzák az aránytalanságok és a fejlesztési szükségletek elemzését; előzetes feltételrendszerek; valamint a prioritási tengelyek szintjén az eredménymutatókról szóló, a mutatók közös meghatározásán alapuló éves jelentéstétel. 2.1.3. A TERMÉSZETI ERŐFORRÁSOK MEGŐRZÉSE ÉS KEZELÉSE (2. költségvetési sor) A program célkitűzései és az „Európa 2020” stratégia A mezőgazdasági, vidékfejlesztési, halászati és környezetvédelmi támogatásokat tartalmazó második költségvetési sor az uniós kiadások 43 %-át tette ki a 2007–2013 közötti időszakban. A források túlnyomó részét (az összes uniós kiadás 34 %-át) a közös agrárpolitika (KAP) keretében a gazdálkodóknak folyósított közvetlen támogatásra irányozták elő. A közös halászati politika finanszírozásának elsődleges eszköze az Európai Halászati Alap, a LIFE+ eszköz pedig kifejezetten környezetvédelmi projektekhez nyújt támogatást. A közös agrárpolitika (KAP) célja az európai mezőgazdaság és vidéki területek intelligens, fenntartható és inkluzív növekedésének elősegítése, összhangban az „Európa 2020” stratégiával. A KAP két fő ága – vagy pillére – 1) a piachoz kapcsolódó kiadások és a gazdálkodóknak nyújtott közvetlen kifizetések, és 2) a vidékfejlesztés. A közös halászati politika (KHP) célja annak biztosítása, hogy a halászati és akvakultúra-tevékenységek környezetvédelmi szempontból hosszú távon fenntarthatóak legyenek, és hogy kezelésük összhangban legyen a gazdasági, társadalmi és foglalkoztatási előnyök elérésére, valamint az élelmiszer-ellátás biztosításának előmozdítására irányuló célkitűzésekkel. Az Unió az Európai Halászati Alapon (EHA) keresztül pénzügyi támogatást nyújt a halászati ágazatnak (a halászati és akvakultúra-termékekkel összefüggő valamennyi termelési, feldolgozási és forgalomba hozatali tevékenységhez), illetve a halászattól függő területek fenntartható fejlődéséhez. Mintegy évi 300 millió EUR-s költségvetésével a LIFE+ program innovatív vagy új módszereket érvényesítő, illetve a bevált gyakorlatoknak a környezetvédelemmel vagy az éghajlatváltozással összefüggő problémák megoldására történő alkalmazását célzó projekteket finanszíroz. Az „Európa 2020” stratégiát támogató „Természet és biodiverzitás” programág a biológiai sokféleség hanyatlásának megállítását, sőt adott esetben visszafordítását segítő fellépéseket finanszíroz, míg a „Környezetvédelem” programág a forráshatékony, éghajlatbarát gazdaság támogatása érdekében lehetőséget biztosít a vállalkozásoknak – különösen a kkv-knek – az új technológiák és módszertanok kipróbálására, mielőtt azokat bevezetnék az előállítási láncba. Az „Információ” összetevő környezetvédelmi, természetvédelmi és a biológiai sokféleség fenntartását célzó kommunikációs és figyelemfelhívó kampányokhoz biztosít társfinanszírozást. A programok teljesítménye A számadatok szerint (a KAP első pillére keretében) a gazdálkodóknak nyújtott közvetlen támogatások stabilizálják a gazdaságok jövedelmét, így hozzájárulnak azok gazdasági életképességéhez. A közvetlen kifizetések a gazdálkodó családok jövedelmének átlagosan mintegy felét (48 %) biztosították 2012-ben. Noha a 28 uniós tagállamban az egy munkavállalóra jutó mezőgazdasági reáljövedelem 2013-ban 1,3 %-kal csökkent, az elmúlt tíz évben összességében közel 30 %-kal nőtt. A 2013. évi csökkenés nagyobbrészt annak tudható be, hogy jelentősebb (0,7 %-os) emelkedés következett be a mezőgazdasági termelőeszközök beszerzési árának reálértékében, miközben a mezőgazdasági termékek eladási ára változatlan maradt. Az 1992 óta végrehajtott KAP-reformok javították az uniós mezőgazdaság piacorientáltságát, és csökkentették az export-visszatérítésekre és állami beavatkozásokra fordított kiadásokat. A támogatott kivitel összes exporthoz viszonyított részaránya a 2007. évi 1,9 %-ról 2012-re 0,1 %-ra csökkent. Az Unió és a világ egyéb régiói közötti kereskedelmi forgalom értéke a mezőgazdasági termékek tekintetében 2008 és 2013 között 80 milliárd EUR-ról 120 milliárd EUR-ra nőtt. 2013-ban egy sor értékelést végeztek a KAP különböző összetevőiről. Az európai iskolatejprogram hatásairól[23] és a méhészeti ágazatot érintő KAP-intézkedésekről[24] készített értékelések megerősítették, hogy az alkalmazott eszközök alkalmasak a szakpolitikai célok elérésére és az uniós hozzáadott érték megteremtésére, azonban néhány ajánlást is megfogalmaztak a kapcsolódó programokkal és kezdeményezésekkel való komplementaritás fokozása tekintetében. Az értékelés szerint az iskolatejprogram megfelelő eszközt jelent a gyermekek tejfogyasztásának növelésére és ezáltal étkezési szokásaik javítására. A legtöbb tagállam úgy nyilatkozott, hogy a program jelentette az iskolatejprogram országukban történő elindításának és végrehajtásának fő mozgatórugóját. Ami a méhészeti intézkedéseket illeti, az értékelés megállapította, hogy azok kedvező hatást gyakoroltak a méhészek termelékenységére és jövedelmére, valamint az emelkedő termelési költségek, a méhek túlélését fenyegető veszélyek és a harmadik országokból eredő erős nemzetközi verseny közepette hozzájárultak az uniós méztermelési szintek stabilizálásához. A közvetlen támogatás strukturális hatásainak értékelése[25] azt vizsgálta, hogy a 2003. évi reformmal bevezetett változások – például a támogatás termeléstől való függetlenítése – hogyan befolyásolták az európai gazdaságok munkaerejét, tőkéjét és üzleti stratégiáit, illetve a további hasonló tényezőket. Az értékelés több közvetett hatást is feltárt: ilyen volt például a gazdaságok gazdasági méretének növekedése és a fokozott szakosodás. A támogatások függetlenítése ezenkívül ösztönözte a nyereségesebb termelés irányába történő elmozdulást. Az értékelés következtetései szerint a reform – és különösen a támogatások függetlenítése – több más tényezővel együttesen hozzájárulhatott a munka intenzitásának csökkenéséhez. A nemzeti és regionális félidős értékelések 2013-ban közzétett összefoglalója[26] értékelte a 2007–2013 közötti időszakban (a KAP második pillére keretében) végrehajtott vidékfejlesztési intézkedések előrehaladását és hatását. A tagállamok által 2010-ben végzett elemzéseken alapuló jelentés megállapította, hogy a vidékfejlesztési intézkedések kihasználtsága elmaradt a várakozásoktól, és csak viszonylag kevés fellépés esetében számoltak be zökkenőmentes végrehajtásról. A kevesebb technikai követelményt előíró, illetve az előző időszakkal a legnagyobb folytonosságot biztosító intézkedések végrehajtása haladt a leggyorsabban. Értékelték a vidékfejlesztési intézkedések gazdasági, környezeti és társadalmi/életminőségi hatását is, azonban nehéz volt megbízhatóan megítélni az átfogó hatásokat, mivel a program végrehajtása 2015 végéig folyamatban marad. A gazdasági hatások tekintetében a jelentések mintegy kétharmada állapította meg, hogy a fellépések nettó pozitív hatást gyakoroltak a növekedésre és a munkahelyteremtésre. Néhány jelentés kedvező környezeti hatásokról is beszámolt, azonban a vidékfejlesztési programok környezetre gyakorolt hatásait ritkán számszerűsítik. Az életminőségre irányuló intézkedéseket a vidéki közösségek igen pozitívan értékelték, mérésük azonban nehéznek bizonyult. Mivel a program végrehajtása 2015 végéig még folytatódik, csak a 2007–2013 közötti időszakra vonatkozó utólagos nemzeti és regionális vidékfejlesztési értékelések összefoglalójának elkészülte (2017) után lehet majd világos áttekintést nyújtani a vidékfejlesztési intézkedések kedvező hatásairól. A félidős értékeléseket a programok életciklusának túl korai szakaszában készítették el ahhoz, hogy megbízható átfogó képet nyújthassanak a vidékfejlesztési program hatásairól és teljesítményéről; ezzel szemben érdemi információkat szolgáltatnak annak végrehajtásáról. A jelenlegi szakaszban a vidékfejlesztési program előrehaladásáról rendelkezésre álló adatok hiányos képet mutatnak. Egyfelől például a vidéki térségekben eddig 83 millióan (a célérték 94 %-a) élvezhették a program által finanszírozott színvonalasabb szolgáltatásokat. 34 000 községet újítottak fel a támogatásokból, ami meghaladja az időszak végére előirányzott 27 000-es célkitűzést. Másfelől azonban, noha a rendelkezésre álló jelentések szerint 45 000 új munkahelyet hoztak létre a vidékfejlesztési fellépéseknek köszönhetően, ez a végcélnak csak 19 %-át teszi ki; hasonlóképpen a tervezett 77 000 helyett még csak 36 000 mikrovállalkozásnak nyújtottak támogatást[27]. A közös halászati politika (KHP) területén a halászati tevékenység végleges beszüntetése jelenti a halászati kapacitás és a halászati erőforrások közötti egyensúly megteremtésének legfőbb eszközét. 2007 januárja és 2013 májusa között több mint 4 000 hajót selejteztek le az Európai Halászati Alapból (EHA) biztosított finanszírozással[28], ami hozzájárult a flotta jelentős mértékű csökkentéséhez. Az EHA keretében végzett selejtezés és ideiglenes beszüntetési intézkedések utólagos értékelése ugyanakkor rávilágított arra, hogy a jelenlegi selejtezési programok nem elég eredményesek és hatékonyak az uniós halászflották és halászati erőforrások kiegyensúlyozása szempontjából[29]. Ami az ideiglenes beszüntetési programokat illeti, az értékelés megállapította, hogy a közfinanszírozás hasznosabbnak bizonyult a programok politikai elfogadottságának biztosításában, mint a halászott mennyiségek tényleges csökkentésében. Az EHA igen jelentős mértékű támogatást nyújt az akvakultúra, illetve a halászati és akvakultúra-termékek feldolgozása számára. E két kategória együttesen az EHA teljes kötelezettségvállalásainak közel egyharmadát teszi ki. Mindkét ágazat nyereséges, bár mennyiségét tekintve az uniós akvakultúrás termelés nem növekszik. Ami a feldolgozást illeti, a termelésnek mind a volumene, mind az értéke folyamatosan nő. Az akvakultúra-ágazatban teljes munkaidős egyenértéken számítva stabil maradt a foglalkoztatottság. A részmunkaidős állásokat fokozatosan állandó, teljes munkaidős állások váltják fel. Mindezek miatt az EHA munkahelyteremtéshez történő hozzájárulása korlátozottnak tűnhet, noha ezek a fejlemények igen fontosak az érintett munkavállalók számára. Az uniós akvakultúra ráadásul egyre tőkeigényesebbé válik, és az EHA keretében nyújtott közfinanszírozás megfelelően egészíti ki ezt a folyamatot. Ami a feldolgozást illeti, az EHA mérsékelt hatást gyakorol a munkahelyekre: 2007 és 2010 között több mint 3 400 új munkahely jött létre[30]. Az EHA-ból a halászattól függő közösségeknek nyújtott pénzügyi támogatást a helyi halászati akciócsoportok (FLAG) hajtják végre. Egy közelmúltbeli tanulmány becslése szerint ezek az akciócsoportok a 2010–2013 közötti időszakban legalább 7 300 új munkahelyet teremtettek, és további 12 500-at óvtak meg. Több mint 200 új vállalkozás is létrejött ebben az időszakban. Példa: A térség hagyományos halászati vállalkozásainak gazdasági lendületet adó FLAG-projektek A „Fisch vom Kutter” egy kis léptékű innovatív projekt, amely a Balti-tenger partvidéki térségének 21 halászati vállalkozását öleli fel. Az EHA támogatásával a helyi vállalkozások közvetlen értékesítési rendszert hoztak létre a régióból származó hal eladására. A tengeren dolgozó halászok SMS-ben elküldhetik fogásuk adatait és a becsült partraszállási időt egy dinamikus weboldalra. A vásárlók így láthatják, hol, mikor és milyen friss halat vásárolhatnak közvetlenül a hajóról, amint az megérkezik a kikötőbe. A projektben részt vevő halászok azt tapasztalták, hogy magasabb áron tudják értékesíteni a kifogott halat. Egyes halászati vállalatok szintén bővítették tevékenységüket: miután kiterjesztették termékskálájukat (például felvállalták a fogás egy részének füstölését és főzését is), 30–50 %-kal több vásárlóról számolnak be. A LIFE eszköz projektszintű utólagos értékeléseiből kiderült, hogy a LIFE „Természet” program igen relevánsnak bizonyult az uniós természetvédelmi politika támogatásában, különös tekintettel a madárvédelmi és az élőhelyvédelmi irányelvre, valamint a Natura 2000 hálózatra. A programhoz tartozó projektek általában eredményesek, hatásuk jelentős és fenntarthatóságuk megfelelő. A LIFE „Természet” projekteknek köszönhetően a világ legveszélyeztetettebb macskaféléje, az ibériai hiúz egyedszáma megháromszorozódott Spanyolországban, és már dolgoznak a faj portugáliai újrahonosításán. Ezen túlmenően 13 000 hektár földterületet jelöltek ki természetvédelmi célokra. A LIFE „Környezetvédelem” összetevője keretében több projekt (köztük az „Icarre 95”) igazolta a valódi „bölcsőtől bölcsőig” típusú termelési módszerek potenciálját, amelyek segítségével a jövőben ösztönözni kívánják az újrahasznosítható anyagok hatékony felhasználását az ipari termelésben. Más projektek – például a „From Roof to Road” – a forráshatékony üzleti modellek kifejlesztését mozdították elő, ebben a konkrét esetben a régi tetőkről származó bitumen útburkolatként való újrahasznosítása révén. A program „Információ” ága esetében a LIFE+ záróértékelése megerősítette, hogy az jelentős szerepet játszott a figyelemfelkeltésben, a jó kormányzás meghonosításában és a nyilvánosság uniós környezeti kérdésekben való részvételének ösztönzésében. A teljesítmény működési szempontjai Az Európai Számvevőszék egy sor különjelentésben vizsgálta a természeti erőforrások megóvását és kezelését célzó programok kialakítását és végrehajtását. A Számvevőszék által a termeléshez kötődő közvetlen támogatások tárgyában tett megállapításokat és ajánlásokat a 2014–2020 közötti időszakra szóló programok kialakítása során figyelembe vették. A KAP általános támogatási elvétől eltérve – amely szerint a támogatást a gazdaságok termelési szintjétől függetlenül nyújtják – a tagállamok korlátozott mértékben és bizonyos feltételek mellett kivételesen továbbra is nyújthatnak termeléshez kötődő támogatást. Az Európai Számvevőszék 10/2013. sz. különjelentésében bírálta, hogy a tagállamok túl tág mozgástérrel rendelkeznek a termeléshez kötődő közvetlen támogatások alkalmazása terén. A tagállamok nem bizonyították kielégítően a bevezetett intézkedések szükségességét és relevanciáját, és a nyomonkövetési keret (célkitűzések és mutatók) nem volt elégséges ahhoz, hogy e fellépéseket a jövőben megfelelően értékelni lehessen. A 2014–2020 közötti időszakra a Bizottság közös monitoring- és értékelési keret bevezetését tervezi a KAP mindkét pillére esetében, hogy jobban mérhető legyen a szakpolitika teljesítőképessége. A 2014–2020 közötti időszakban alkalmazandó vidékfejlesztési politikára vonatkozó javaslatainak kidolgozása során a Bizottság figyelembe vette a Számvevőszék által a KAP második pillére keretében uniós társfinanszírozással végrehajtott vidékfejlesztési intézkedések teljesítménye tekintetében megfogalmazott kritikákat[31]. A Számvevőszék ismételten szóvá tette, hogy a projektek tagállamok általi kiválasztása során gyakran nagyobb hangsúlyt fektettek az előirányzott költségvetés elköltésére, mint a programok minőségére és az általuk elérhető eredményekre. A Számvevőszék azt is megállapította, hogy a vidékfejlesztési kiadások célkitűzései nem kellőképpen egyértelműek, és nem állt rendelkezésre elegendő információ, illetve nem történt megfelelő jelentéstétel az elért eredményekről, ami bizonyíthatta volna, hogy milyen mértékben sikerült elérni a kitűzött célokat, és hogy az uniós forrásokat eredményesen és hatékonyan költötték el. A Számvevőszék rámutatott arra is, hogy a rendelkezésre álló monitoring- és értékelési információkat nem használták fel kellő mértékben a vidékfejlesztési kiadások hatékonyságának és eredményességének javítására. A Számvevőszék különösen az erdők gazdasági értékének növeléséhez nyújtott vidékfejlesztési támogatás esetében talált számos hiányosságot az intézkedés kialakításában, és azt a következtetést vonta le, hogy az ellenőrzött projektek közül csak kevés javította jelentős mértékben az erdők gazdasági értékét. A Bizottság az új LIFE program „Környezetvédelem” összetevőjének kialakítása során a Számvevőszék által feltárt hiányosságokat[32] is figyelembe vette. A Számvevőszék megállapította, hogy a LIFE+ program „Környezetvédelem” elemének kialakítása és végrehajtása nem volt megfelelő. A fő problémák a projektkiválasztási folyamat minőségével és a megfelelő mutatók hiányával kapcsolatban merültek fel. Erre reagálva a Bizottság törekszik arra, hogy az új LIFE program jobban strukturált, stratégiaközpontúbb, egyszerűbb és rugalmasabb legyen. A program keretében olyan projekteket választanak ki, amelyek bevált gyakorlatokat, illetve innovatív vagy példaértékű megközelítéseket mutatnak be, ami európai szintű hozzáadott értéket teremt. Az indikatív nemzeti forráselosztást 2018-tól teljesen megszüntetik. A programok eredményeivel és hatásaival kapcsolatos tájékoztatás jövőbeni javítása érdekében az új LIFE-rendelet egy sor teljesítménymutatót tartalmaz, amelyeket a LIFE 2014–2017 közötti időszakra szóló többéves munkaprogramjában prioritási területenként és (adott esetben) tematikus prioritásonként meghatározott eredménymutatók egészítenek ki. 2.1.4. SZABADSÁG, BIZTONSÁG ÉS A JOG ÉRVÉNYESÜLÉSE (3a. költségvetési sor) A program célkitűzései és az „Európa 2020” stratégia Ez a költségvetési sor a 2007–2013 közötti időszakra vonatkozó többéves pénzügyi keret 0,8 %-át teszi ki. 2013-ban ez a szakpolitikai terület 1,45 milliárd EUR összegű kötelezettségvállalásnak megfelelő pénzügyi támogatást kapott. A költségvetési sor a migrációra, a menekültügyre, a határigazgatásra, a bűnözés és a terrorizmus elleni küzdelemre, valamint a jogérvényesülésre irányuló bizottsági szakpolitikák különböző dimenzióit támogató pénzügyi programokat foglal magában. A migráció, a menekültügy és a határigazgatás terén a „Szolidaritás és a migrációs áramlások igazgatása” (SOLID) keretprogram közel 4 milliárd EUR-t irányzott elő a 2007–2013 közötti időszakra annak érdekében, hogy biztosítsa az Unió külső határainak integrált igazgatásából és a közös menekültügyi és bevándorlási politika végrehajtásából eredő pénzügyi teher és felelősség igazságos megosztását az uniós tagállamok között. E keretprogram eszközei közül a harmadik országok állampolgárainak beilleszkedését segítő európai alap (EIF) kapcsolódik legszorosabban a 20–64 év közötti férfiak és nők foglalkoztatási rátájának – többek közt a legális migránsok integrációjának javítása révén – 75 %-ra történő emelésére irányuló „Európa 2020” kiemelt célhoz. Az EIF különféle tevékenységek – például nyelvórák, állampolgári ismereteket oktató tanfolyamok, kapacitásbővítés és a tagállamok közötti cserék – támogatásával arra törekszik, hogy fokozatosan csökkenjen a nem uniós és uniós polgárok foglalkoztatási rátája közötti szakadék. Az EIF kiegészíti az Európai Szociális Alapot. A „Biztonság és a szabadságjogok védelme” keretprogram célja a bűnözés és a terrorizmus elleni küzdelemben folytatott, határokon átnyúló, eredményes európai együttműködés előmozdítása és a bűnmegelőzés fejlesztése. A „Bűnmegelőzés és a bűnözés elleni küzdelem” (ISEC) elnevezésű, a 2007–2013 közötti időszakra 600 millió EUR költségvetéssel rendelkező program célja a bűnözés (terrorizmus, embercsempészet, gyermekbántalmazás, számítástechnikai bűnözés, illegális kábítószer- és fegyvercsempészet, korrupció és csalás) megelőzése és az ezek ellen való küzdelem. A jogérvényesülés terén hat program – a polgári jogi jogérvényesülés, a büntetőjogi jogérvényesülés, az alapvető jogok és a polgárság, a gyermekek, a fiatalok és a nők elleni erőszakkal szembeni küzdelem (Daphne), a megkülönböztetés elleni küzdelem és a nemek közötti egyenlőség (Progress), valamint a kábítószer-ellenőrzési politika terén – járult hozzá többek között az „Európa 2020” stratégia azon kiemelt céljának teljesítéséhez, miszerint az aktív korú népesség körében 75 %-ra kell növelni a foglalkoztatottak arányát. A programok többek között a nemek közötti bérszakadék megszüntetését és a nemek közötti egyenlőségnek a gazdasági döntéshozatal terén való előmozdítását célzó egyedi fellépésekhez, valamint a megkülönböztetésmentességgel és a romák integrációjával kapcsolatos projektekhez nyújtottak finanszírozást. A programok teljesítménye 2013-ban az e költségvetési sor alá tartozó programok mindegyikét a tervek szerint hajtották végre, és közel 100 %-os költségvetés-felhasználási arányról számoltak be. A migráció, a menekültügy és a határigazgatás területén a SOLID program részét képező Európai Visszatérési Alap a származási országukba való önkéntes visszatéréshez nyújtott támogatást a menekülteknek. Az elmúlt években nőtt az önkéntes visszatérések száma: az összes visszatérésnek 2011-ben 38,4 %-a, míg 2012-ben 41,1 %-a volt önkéntes. Ehhez a növekedéshez a programból nyújtott pénzügyi támogatás is hozzájárult, mivel egyes országokban, ahol korábban nem léteztek önkéntes visszatérési programok, a SOLID program elősegítette azok létrehozását. A szintén a SOLID program részét képező Európai Menekültügyi Alap (ERF) a tagállamokat támogatja a menedékkérők és a nemzetközi védelemben részesülő személyek befogadásában és az ezzel járó következmények viselésében. Közelmúltbeli adatok szerint a tagállamok egyre nagyobb mértékben használnak uniós finanszírozást a befogadási kapacitás növelésére és saját területükön a nemzetközi védelemben részesülők sikeres integrációjának biztosítására. Az ERF ezenkívül a menekültek áttelepítésére irányuló erőfeszítéseikben is támogatja a tagállamokat, amelyek – a 2012. évi közel 3 000 fővel szemben – 2013-ban több mint 3 900 személy áttelepítésére tettek ígéretet. A SOLID program eredményességét a gazdasági válság bizonyos mértékig korlátozta. Ezt támasztják alá a legújabb rendelkezésre álló adatok, amelyek szerint a nem uniós és uniós polgárok foglalkoztatási rátája közötti különbség az utóbbi öt évben meglehetősen stabil maradt, és a más uniós tagállamok állampolgárainak foglalkoztatási rátája (65,1 %) továbbra is jelentősen magasabb, mint a harmadik országok állampolgárai esetében (53,9 %)[33]. A bűnözés és a terrorizmus elleni küzdelem terén az uniós finanszírozás eredményesen elősegítette a bűnüldöző hatóságok és az egyéb szervek közötti együttműködést. Rendszeres támogatást nyújtottak például a vagyon-visszaszerzési szakértőkből (köztük egyesült államokbeli szakemberekből) álló globális hálózat, a CARIN vagyon-visszaszerzési ügynökségközi hálózat munkájához. Az elkobzott vagyontárgyak kezelése és a bűncselekményből származó vagyontárgyak társadalmi célú újrafelhasználása csak két példa a Bizottság által támogatott innovatív projektek közül. Példa: Finanszírozás a belügyek terén – Nagyszámú – adott esetben nemzetközi védelmet igénylő – harmadik országbeli menekült hirtelen érkezésével szembesülő tagállamoknak nyújtott ERF-támogatás 2013 nyarának végén és őszén Bulgáriába soha nem látott tömegekben érkeztek a migránsok és menedékkérők, ami rendkívül nagy és sürgősen kezelendő nyomás alá helyezte az ország menekültügyi rendszerét. Az évente mintegy 1 250 fő fogadóképességű bolgár menekültügyi rendszer nem tudott megbirkózni a több mint 7 000 nemzetközi védelem iránti kérelemmel. A bolgár hatóságok ezért uniós támogatást kértek, mégpedig az ERF-ből támogatott sürgősségi intézkedések formájában. Bulgária ezzel a finanszírozással az ERF-ből nyújtott sürgősségi támogatás 6 hónapos tervezett időtartama alatt nagymértékben megnövelte és fejlesztette menekültügyi rendszerének kapacitását, hogy az megfelelő szintű elhelyezést biztosíthasson a menedékkérőknek, valamint kibővítette a nemzetközi védelem iránti kérelmek feldolgozására rendelkezésre álló kapacitását. E problémával összefüggésben Bulgária a Visszatérési Alapból és a Külső Határok Alapból is támogatásban részesült. A jogérvényesülés területén a költségvetési programokból támogatott tevékenységek mindenkor a mindenki számára kedvező európai igazságszolgáltatási térség kialakítására irányuló uniós igazságügyi politika fejlődéséhez alkalmazkodnak. Az Unióban egyre több jogász részesül az uniós jogra vagy valamely más tagállam jogára vonatkozó képzésben. Az Európai Igazságügyi Képzési Hálózat kulcsszerepet játszik a bírák képzésében. A Bizottság 2013-ban is törekedett a nők egyenlő munkaerő-piaci részvételéhez szükséges feltételek megteremtésére, az igazságszolgáltatáshoz való hozzáférés javítására, valamint a gyermekek, a romák, illetve az erőszakos cselekmények és bűncselekmények áldozatai jogainak védelmére és támogatásukra, ezért folytatta a tagállamok ilyen irányú projektjeinek támogatását. E tekintetben működési támogatást nyújtott több nemzetközi hálózatnak, többek között az egyenlőség előmozdításával foglalkozó szervek európai hálózatának (EQUINET), az Európai Női Lobbinak, a „Missing Children Europe” gyermekvédelmi szervezetnek, a „Victim Support Europe” sértett-támogatási szervezetnek, az Európai Közjegyzői Tanácsnak és a „European Digital Rights” digitális jogvédelmi szervezetnek. A finanszírozott intézkedések eredményeinek értékeléséhez szükséges adatok gyűjtése jelenleg folyamatban van és várhatóan 2014 végén zárul le. Példa: Finanszírozás a jogérvényesülés terén – Az Európai Bűnügyi Nyilvántartási Információs Rendszer (ECRIS), azaz a tagállamok közötti, büntetőítéletekre vonatkozó hatékony információcsere elősegítését célzó uniós támogatás Az ECRIS-t 2012 áprilisában hozták létre a „Büntetőjogi jogérvényesülés” program keretében. A rendszer biztosítja, hogy a bírák és ügyészek könnyen hozzáférhessenek az uniós polgárok esetleges büntetett előéletére vonatkozó átfogó információkhoz, függetlenül attól, hogy az adott személyt a múltban mely uniós országokban ítélték el. A rendszer a bűnmegelőzés terén is hatékony, mivel lehetetlenné teszi a bűncselekményt elkövetők számára, hogy pusztán egyik uniós tagállamból a másikba utazva egyszerűen maguk mögött hagyják büntetett előéletüket. Az ír nemzeti rendőrség például a projekt eredményeiről szóló 2013. évi jelentésében megerősítette, hogy az ECRIS segített bűnügyi nyilvántartása pontosságának és helytállóságának tökéletesítésében, sőt így az ország a többi tagállamnak is megbízhatóbb és teljesebb körű információkat szolgáltathatott. A programok végrehajtásával összefüggésben nincsenek említésre méltó működési szempontok, és az Európai Számvevőszék 2013-ban nem készített teljesítményértékelést erről a területről. 2.1.5. UNIÓS POLGÁRSÁG (3b. költségvetési sor) A program célkitűzései és az „Európa 2020” stratégia Az „Uniós polgárság” költségvetési sor alatti kiadások az „Európa 2020” stratégia intelligens növekedésre irányuló prioritásához járulnak hozzá. A „Mozgásban az ifjúság” kiemelt kezdeményezést támogató, 2013-ban 148 millió EUR költségvetéssel rendelkező „Fiatalok lendületben” program (YiA) célja a fiatalok lehetőségeinek bővítése európai dimenziójú, nem formális tanulási tapasztalatok útján. A fogyasztóvédelem és az egészségügy is finanszírozásban részesül. A fogyasztóvédelem terén a Bizottság 2013-ban támogatást nyújtott több uniós szintű fogyasztóvédelmi szervezetnek, hogy biztosítsa a fogyasztói érdekek megfelelő, uniós szintű képviseletét. A „Kultúra” program 2013-ban 61 millió EUR-s támogatásban részesült, amelyből a Bizottság különböző európai szintű kulturális tevékenységeknek – többek között nemzetközi kulturális együttműködési projekteknek és szépirodalmi fordításoknak – biztosított társfinanszírozást, valamint hozzájárult egyes európai érdekű kulturális testületek támogatásához. A 2013-ban 116,5 millió EUR-s költségvetésű „MEDIA 2007” és „MEDIA Mundus” program a finanszírozáshoz való hozzáférés elősegítése, a digitális technológiák használatának ösztönzése és az uniós és nem uniós szakemberek közötti globális együttműködés előmozdítása révén hozzájárul az európai audiovizuális ágazat versenyképességének megerősítéséhez. Az „Európa a polgárokért” program célja az uniós polgárok közötti kapcsolatok ösztönzése, a tolerancia és a kölcsönös megértés elősegítése, valamint az, hogy felhívja a polgárok figyelmét Európa értékeire és eredményeire, egyben ápolja múltjának emlékeit, és ilyen módon közelebb hozza az Uniót annak polgáraihoz. A programok teljesítménye A „Mozgásban az ifjúság” kiemelt kezdeményezés jegyében a „Fiatalok lendületben” program (YiA) 2013-ban a korábbinál is több fiatalt és fiatal munkavállalót támogatott (a résztvevők száma 2007 óta lassan eléri az egymilliót), így még inkább megerősítette népszerűségét célcsoportja körében. A program a 2007 óta kiadott 265 000 „Youthpass” (a YiA tanulási tevékenységeiben való részvételről szóló igazolás) révén hozzájárult a nem formális tanulás tényleges elismeréséhez. A Youthpass hatásáról szóló 2013. évi felmérés szerint a „Fiatalok lendületben” program résztvevőinek mintegy 80 %-a egyetért abban, hogy a Youthpass a finanszírozott projektek nem formális tanulási eredményeinek igazolása révén növelte e projektek hasznosságát. A nyomonkövetési felmérés legfrissebb rendelkezésre álló adatai szerint a résztvevők 67 %-a érzi úgy, hogy a programban szerzett tapasztalatainak köszönhetően javultak munkaerő-piaci kilátásai. A fogyasztóvédelmi program keretében két európai szintű szervezet – az Európai Szövetség a Fogyasztók Képviseletének Összehangolására a Szabványosításban (ANEC) és az Európai Fogyasztók Szervezete (BEUC) – számára 2007–2011 között nyújtott uniós pénzügyi hozzájárulás értékelése megállapította, hogy e szervezetek nagymértékben hozzájárultak a fogyasztók érdekeinek képviseletéhez, biztosították a fogyasztói szervezetek egységes uniós szintű közreműködését, és javították a különféle érdekeltek közötti párbeszédet. A fogyasztóvédelmi program keretében az Unió a tagállamok közötti közös piacfelügyeleti fellépések végrehajtásához is nyújtott pénzügyi támogatást: ezeken belül terméktesztelésekre, kockázatértékelésekre, piacfigyelésre, valamint a szakismeretek és bevált gyakorlatok cseréjére került sor. 2013-ban 19 uniós tagállam véglegesített ilyen irányú közös végrehajtási projekteket többek között a gyermekjelmezek és az élelmiszer-utánzatok területén. Ami a közegészségügyet illeti, az „Egészségügy” program[34] 2011. évi félidős értékelése szerint a finanszírozott fellépések nagy részének hatása az egész Unióra kiterjedt. Az összegyűjtött adatok alapján a program uniós szintű hozzáadott értéke leginkább a különböző uniós tagállamok – többek között Finnország, Olaszország, Litvánia, Hollandia és Németország – egészségügyi szakemberei között például az egészségügyi információk és mutatók, az egészségfejlesztés (például a HIV/AIDS, valamint a vér, a szövetek, a sejtek és a szervek biztonságossága), valamint az egészségbiztonság (például az elektromágneses terek egészségügyi kockázatainak felmérésével foglalkozó európai hálózat, az EFHRAN) területén folytatott eszmecsere és hálózatépítés terén nyilvánul meg. Az értékelés lehetővé tette az uniós hozzáadott értékre vonatkozó hét olyan kritérium validálását is, amelyet széles körben felhasználtak a 2014–2020 közötti új program cselekvési területei közötti prioritások meghatározása során. Az új program ezért nagyobb mértékben összpontosít az egészségügy és az „Európa 2020” stratégia célkitűzései közötti kapcsolódási pontokra. A 2008–2013 közötti időszak programjának záróértékelése 2014 elején megkezdődött, az eredményeket 2015-ben teszik közzé. A „Kultúra” program végrehajtása a terveknek megfelelően történt, beleértve a kapcsolódó jelentősebb ismeretterjesztési fellépéseket, valamint a harmadik országokkal (különösen Ausztráliával és Kanadával) folytatott együttműködést. A finanszírozás eredményeképpen a becslések szerint több ezer művész és kulturális területen dolgozó szakember, illetve több ezer kulturális termék jutott mobilitási lehetőséghez, és 2012-ben mintegy 1 900 szervezet vett részt a főként az interkulturális párbeszédre irányuló tevékenységek koordinálásában vagy szervezésében. A „MEDIA” és a „MEDIA MUNDUS” program tevékenységeit 2013-ban a munkaprogramnak megfelelően hajtották végre. A magánszektorbeli finanszírozási források minden, a „MEDIA 2007” programba beruházott 1 EUR támogatást 6 EUR-val toldottak meg, sőt a mozihálózat esetében a kiegészítő finanszírozás 14-szeres értéket ért el. A „MEDIA” program gyártásigarancia-alapja kilenc országban működik. A megcélzott, nagyobbrészt európai filmeket vetítő, független moziüzemeltetők számára a digitalizációhoz nyújtott támogatás is tovább folytatódott: 2013-ban 200 (a tavalyinál 44-gyel több) vetítőeszköz korszerűsítése történhetett meg. Amint a vonatkozó időközi értékelés is megállapítja, a „MEDIA 2007” program elérte fő célkitűzéseit, azaz hozzájárult az európai filmipar versenyképességének javításához, és nagymértékben előmozdította a kulturális sokszínűség népszerűsítését Európában. A „MEDIA” által támogatott filmek az átlagnál sikeresebben szerepeltek a legtekintélyesebb fesztiválokon. 2013-ban két MEDIA-támogatással rendelkező film Oscar-díjat nyert, a cannes-i nemzetközi filmfesztiválon pedig a „MEDIA” által támogatott 13 film közül három került a díjazottak közé. 2013 májusában elkészült az „Európa a polgárokért” program hatását vizsgáló tanulmány[35]. A válaszadók általánosságban úgy nyilatkoztak, hogy a programban való részvételük nyomán sokkal jobban átlátják és megértik a más európai országokban élők életét. A válaszadók 89,1 %-a úgy érzi, hogy jobban ismeri az európai kultúrát, azonosságot és örökséget, 88,2 %-uk mélyebb szolidaritást érez a többi európai iránt, és 77,5 %-uk európaibbnak érzi magát. A 2013. évi tanulmány eredményei kedvezőbbek a korábbi, 2009-es tanulmányéinál, ami azt jelenti, hogy javult a program eredményessége. A programok végrehajtásával összefüggésben nincsenek említésre méltó működési szempontok, és az Európai Számvevőszék 2013-ban nem készített teljesítményértékelést erről a területről. 2.2. AZ UNIÓ KÜLSŐ POLITIKÁI (4. költségvetési sor) A program célkitűzései és a külső segítségnyújtásra vonatkozó politika stratégiai céljai 2013-ban a konfliktusok (viták, erőszakmentes válságok, erőszakos válságok, korlátozott háborúk és háborúk) száma alapján a 2012-es évhez képest nőtt a globális instabilitás: a konfliktusok száma világszerte 405-ről 414-re emelkedett[36], ami 20 esetben háborút, 25 esetben pedig korlátozott háborút jelent. Ehhez a növekedéshez számos tényező hozzájárult, köztük a konfliktushelyzetek összetett jellege, a nemzetközi humanitárius és menekültjog figyelembevételének messzemenő mellőzése, a folytonos demográfiai nyomás és urbanizáció, az éghajlatváltozás, az erőforrásokért folyó verseny, a magas és ingadozó élelmiszer- és energiaárak, a biztonsági fenyegetések és a nem megfelelő kormányzás. Az Unió külső politikáinak különféle dimenzióit támogató finanszírozási programok 2013-ban elért eredményeit ennek fényében kell értékelni. Egyes pénzügyi programok (a humanitárius segély és a polgári védelmi mechanizmus[37]) azonnali segítséget és támogatást nyújtanak a katasztrófákat követő időszakban és a válsághelyzetekben. Más programok hosszabb időszakot felölelve a Bizottság fejlesztési politikáját, illetve az Unió kül- és biztonságpolitikáját támogatják. Az uniós fejlesztési politika 2011. évi Változtatási programjában az Unió bejelentette, hogy fokozott hangsúlyt fektet (azaz 2013-ban 8,3 milliárd EUR-t irányoz elő) azokra a pénzügyi eszközökre, amelyek az Unió fejlesztési politikájának elsődleges célkitűzését szolgálják, azaz céljuk a szegénység fenntartható fejlődés mellett történő felszámolása, és ezzel összefüggésben a millenniumi fejlesztési célok elérése. Az Unió ezenkívül 2011-ben új megközelítést fogadott el a partnerországoknak nyújtandó költségvetési támogatások tekintetében, hogy növelje e támogatási mód eredményességét. 2013-ban az uniós fejlesztési politikával összefüggő támogatást főként a Fejlesztési Együttműködési Eszközön (DCI) (a kifizetések 27 %-a), illetve az afrikai, karib-tengeri és csendes-óceáni országok számára az Európai Fejlesztési Alapon keresztül (a kifizetések 45 %-a) nyújtották. Az európai szomszédságpolitika számára az Európai Szomszédsági és Partnerségi Támogatási Eszközön (ENPI) (a kifizetések 23 %-a) keresztül folyósították a támogatásokat. A közös kül- és biztonságpolitika terén a legfőbb eszközöket a közös kül- és biztonságpolitikai műveletek és a Stabilitási Eszköz jelentették. Egy másik külső segítségnyújtási eszköz, az Előcsatlakozási Támogatási Eszköz a tagjelölt és potenciális tagjelölt országok csatlakozási folyamatát támogatja. Az Unió bővítéspolitikájához az Előcsatlakozási Támogatási Eszközön (IPA) keresztül nyújtott támogatás 2013-ban megközelítette az 1,95 milliárd EUR-t. A bővítési menetrenden jelenleg a Nyugat-Balkán és Törökország szerepel, mivel Izland úgy döntött, hogy felfüggeszti az uniós csatlakozási tárgyalásokat. Horvátország 2013-ban vált az Európai Unió tagállamává. A programok teljesítménye A humanitárius segítségnyújtási és polgári védelmi finanszírozási eszközök végrehajtása összességében terv szerint haladt, bár a kifizetések nem elégítették ki teljes mértékben a meghatározott szükségleteket. Eseti intézkedésekkel sikerült biztosítani a terepen folytatott műveletek folytonosságát. 2013-ban a humanitárius segélyek iránti igény nagyságrendi változáson ment keresztül, és a 124 millió kedvezményezetthez eljutó uniós humanitárius segélyek összege meghaladta az 1,3 milliárd EUR-t, ami 15 %-kal több a tervezett 107 millió EUR-nál. A humanitárius segélyekre fordított költségvetés 16 %-át (a tervezett 10 %-nál 6 százalékponttal többet) olyan feledésbe merült válságok kapcsán fizetik ki, amelyek elkerülik a nemzetközi adományozó közösség figyelmét. Nemrégiben például még ebbe a kategóriába tartozott a Közép-afrikai Köztársaságnak nyújtott segély is. Számos, 2013-ban készült értékelés – többek között a katasztrófák áldozatainak való menedéknyújtásról szóló értékelés is – megállapította, hogy az uniós humanitárius beavatkozások koherens módon törekednek a menedéknyújtással kapcsolatos szükségletek megoldására, és eredményes közvetlen műveleti támogatást nyújtanak. Az értékelés azt ajánlotta, hogy a Bizottság fejlessze tovább a humanitárius fellépéseket végrehajtó nem kormányzati szervezetekkel folytatott együttműködés keretéül szolgáló partnerségi megközelítést, hogy a prioritások meghatározásával, a döntéshozatallal és a koordinációval kapcsolatos felelősségeket az összes érdekelttel átlátható módon megosszák. Ezenkívül meg kell erősíteni a hosszú távú megoldásokkal, illetve kivonulási stratégiákkal fennálló kapcsolódási pontokat. Az uniós fejlesztési politikát támogató pénzügyi programokat terv szerint hajtották végre, az Európai Szomszédsági Támogatási Eszköz (ENI) kivételével, mivel az a déli szomszédsági régió esetében egy sor, a jó kormányzás terén megcélzott előrehaladással, az Unióval való együttműködés kibővítésével, valamint a demokrácia, az emberi jogok és a jogállamiság előmozdításával kapcsolatos konkrét célkitűzés teljesítése terén nem az elképzelések szerint haladt előre[38]. Ennek oka elsősorban a régióban bekövetkezett válság volt. Noha nem könnyű meghatározni az uniós eszközök közvetlen szerepét a millenniumi fejlesztési célok megvalósítása terén elért eredményekben, az uniós fejlesztési támogatások a 2007–2012 közötti időszakban (a legfrissebb adatok szerint) a következőkben ismertetettek szerint járultak hozzá a legfőbb millenniumi célok eléréséhez: Az 1. millenniumi fejlesztési cél: a mélyszegénység és az éhezés felszámolása terén Szubszaharai-Afrika kivételével mindegyik régióban sikerült elérni a kitűzött célt, miszerint 1990-től 2015-ig felére kell csökkenteni a napi 1,25 dollárnál kevesebből élők számát. A fejlesztési eszközök a 2007–2012 közötti időszakban 46,5 millió emberen segítettek az 1. millenniumi fejlesztési cél keretében különböző, a legszegényebbeknek és az élelmiszer-biztonság szempontjából legveszélyeztetettebbeknek rendszeresen nyújtott szociális, pénzbeni vagy természetbeni juttatások formájában. Csupán 2012-ben 1,6 milliárd EUR-t fordítottak az ellenálló képesség fejlesztésére és a fenntartható mezőgazdasági fejlődés ösztönzésére. E támogatás célja az alultápláltság elleni küzdelem, az élelmezésfinanszírozás növelése és az éhezés fenyegette emberekhez való hozzáférés javítása volt. A 2. millenniumi fejlesztési cél: az alapfokú oktatáshoz való egyetemes hozzáférés támogatásának keretében a fejlesztési eszközök 13,7 millió diák általános iskolai felvételét támogatták, továbbá 1,2 millió tanár képzéséhez járultak hozzá, és 37 000 iskola felépítését vagy felújítását támogatták, ennélfogva jelentős előrehaladást értek el a cél, azaz annak biztosítása felé, hogy a gyermekek sikerrel elvégezhessék alapfokú tanulmányaikat. A 4. millenniumi fejlesztési cél: a gyermekhalandóság csökkentése terén fontos eredményeket sikerült elérni az 5 év alattiak halálozási arányának csökkentése terén: a fejlesztési eszközök segítségével 18,3 millió 1 év alatti gyermeket oltottak be kanyaró ellen, ezenkívül több mint 8 500 egészségügyi központ és létesítmény felépítésére, felújítására vagy felszerelésére is sor került. Még nem lehet teljes mértékben értékelni a 2011. évi Változtatási programban meghirdetett szakpolitikai változtatások hatásait. 2013-ban azonban napvilágot látott néhány olyan értékelési eredmény, amely több szempontból is alátámasztja az új megközelítés helytállóságát[39]. A magánszektor fejlesztéséhez nyújtott finanszírozás és a kereskedelmi támogatások értékeléséből kiderül, hogy míg a támogatás több harmadik országnak segített az előrehaladásban és a világba való integrációjuk elmélyítésében, ez részben az érintett országok szakpolitikai preferenciáival és kormányzati prioritásaival összefüggő külső tényezőknek volt köszönhető. A legtöbb eredmény olyan országokban (az Unió déli szomszédságpolitikai partnerországaiban és Ázsiában) jelentkezett, ahol a magán- és az állami szektor határozottan kereskedelem-központú volt. Számos legkevésbé fejlett, illetve instabil országban a kereskedelmi támogatások sikeresen növelik a kereskedelmi volumeneket, azonban kevésbé eredményesek a kereskedelem diverzifikációja terén. Mindamellett jó eredményeket sikerült elérni a jobb üzleti környezetet biztosító intézményi és szabályozási reformok területén, különösen a déli szomszédságpolitikai partnerországokban, ahol a kereskedelmi megállapodás miatti kapcsolat egyben a reformokra is ösztönző hatást gyakorolt. Az értékelés megállapításai nyomán az Unió az egyes országok körülményeihez és különösen fejlettségi szintjéhez fogja igazítani megközelítését. A módszeres piacelemzés várhatóan segít majd az uniós intézkedések eredményességének növelésében, a kereskedelmi és magánszektor-fejlesztési támogatások terén a szegénység csökkentését és a munkahelyteremtést célzó erőfeszítések összehangolása pedig tovább fokozhatja az uniós támogatások hatását. Az új költségvetés-támogatási politika kezdi meghozni első gyümölcseit, különösen az államépítési szerződések instabil államokban történő felhasználása tekintetében, amelyek végrehajtása immár egy éve folyamatban van. A Tanzániára és Dél-Afrikára vonatkozó 2013. évi értékelések igazolják a költségvetés-támogatás értékteremtő szerepét. Különösen a Tanzániáról készített értékelés bizonyítja, hogy ez az eszköz nagyon eredményes lehet, amennyiben nagyobb mennyiségű forrásra van szükség az alapvető szükségletek kielégítéséhez. A költségvetésen keresztül biztosított kiegészítő források a jelek szerint kedvező hatást gyakoroltak a gazdasági növekedésre, az oktatási ágazatra és a nem jövedelemalapú szegénységre is. Az értékelők megállapították, hogy sem projektfinanszírozás, sem kosárfinanszírozás útján nem lehetett volna ugyanilyen hatékonyság, eredményesség és fenntarthatóság mellett elérni ugyanezeket az eredményeket. Ráadásul azokban az esetekben, ahol az outputot a megfelelő útkarbantartás vagy a tanárok fizetésemelése jelenti, a költségvetés-támogatás talán az egyetlen lehetséges támogatási mód. Mindamellett mind a Dél-Afrikára, mind a Tan