4. Az értékelésről szóló bizottsági szolgálati munkadokumentum a benne foglalt bizonyítékokra, valamint a résztvevő államokkal folytatott megbeszélések és a nyílt nyilvános konzultáció során kapott visszajelzésekre épül. Figyelembe veszi továbbá az Európai Számvevőszék UPVM-ről készített felülvizsgálatát, az összevont eszköztárral kapcsolatban elért eredményekről és az abban fennmaradt hiányosságokról szóló bizottsági jelentést, valamint a nyilvánosan hozzáférhető egyéb jelentéseket. A Bizottság összességében úgy véli, hogy a külső értékelés kialakítása a kutatási kérdések szempontjából megfelelő és kielégítő módszertani megközelítésen alapul. Egyetlen korlátot kell megjegyezni, nevezetesen a külső értékelés korlátozott statisztikai alapját. Az alvállalkozó által a független értékelés időtartama során összegyűjtött adatok minőségi jellegűek és az UPMV teljesítményének érdekelt felek általi „megítélésére” vonatkoznak. E korlát az UPVM nyomonkövetési rendszere megerősítésének szükségességére is rámutat, különösen a teljesítményre vonatkozó további mennyiségi mutatók szerepeltetésével kapcsolatban (amint azt az Európai Számvevőszék legutóbbi jelentése is kiemelte). A külső értékelés nem javasolt további konkrét mutatókat e hiányosság pótlása érdekében. Mindazonáltal az adatgyűjtés és -elemzés korlátait figyelembe véve az elemzés megállapításai hitelt érdemlőek. A következtetések a megállapítások jól kiegyensúlyozott és logikus következményei és a rendelkezésre álló bizonyítékokhoz kötődnek.

3. Az uniós mechanizmus keretében végrehajtott tevékenységek független értékelését 2016 novembere és 2017 júniusa között végezték el. A tényfeltáró szakaszban sor került a dokumentumok átfogó felülvizsgálatára és az érdekelt felekkel folytatott célzott konzultációra, amelyben többek között 26 résztvevő állam polgári védelmi hatóságai, 14 nemzetközi partner (pl. az ENSZ ügynökségeit, a Világbankot, a Vöröskeresztet és Vörös Félholdat, NGO-kat, stb.) és az Európai Bizottság15 főigazgatóságának és szolgálatának tisztviselői vettek részt. Továbbá három esettanulmányt is készítettek (két országon belüli és egy dokumentumalapú vizsgálatot). Ezenkívül három hónapig (2016. november – 2017. február) online nyílt nyilvános konzultációt tartottak, amelynek során Európa-szerte mintegy 130 válaszadó adott visszajelzést az UPVM-ről. A nyílt nyilvános konzultáció eredményéről szóló jelentést 2017 márciusában tették közzé.

6. Elegendő bizonyíték áll rendelkezésre az UPVM-célkitűzések Európa szükségletei szempontjából továbbra is fennálló relevanciájának bizonyítására. A polgári védelemről szóló 2017. évi Eurobarométer felmérés azt mutatja, hogy az európai polgárok túlnyomó többsége támogatja a polgári védelem területére vonatkozó közös uniós politikát és egyetért azzal, hogy az EU-nak kell irányítania az érintett országokat célzó katasztrófareagálás koordinációját mind Európában, mind a világ többi részén. Az Európai Parlament közelmúltbeli állásfoglalásai is arra kérték a Bizottságot, hogy továbbra is támogassa az európai polgári védelmi hatóságok közti együttműködést. A konzultációban részt vett érdekelt felek kiemelték az UPVM rugalmasságát, ami képessé teszi az újonnan felbukkanó, nem „hagyományos” polgári védelmi vészhelyzeteknek számító válságok (pl. a nyugat-afrikai ebolakitörés és az európai menekültválság) kezelésére és az azokhoz való gyors alkalmazkodásra. Az UPVM Európán kívüli aktiválásainak növekvő száma és hatóköre azonban kihívást jelent abból a szempontból, hogy meg kell találni a természeti és ember okozta katasztrófák utáni, európai országok közötti kölcsönös segítségnyújtási keretként való jelenlegi működés és a mechanizmus globális hatókörrel rendelkező, többféle jellegű válságok kezelésére alkalmas összetettebb eszközzé fejlesztése közötti megfelelő egyensúlyt.

7. Az UPVM hatékonyságáról szóló elemzés biztató előrelépést mutatott valamennyi konkrét célkitűzésben. Az UPVM a jogszabályokban meghatározott mutatók és a konzultációban részt vett érdekelt felektől érkezett visszajelzések alapján teljes mértékben jó úton halad a katasztrófamegelőzési keretre (1. célkitűzés) és a katasztrófákra való felkészültségre (2. célkitűzés) vonatkozó célkitűzések elérése felé. A konzultációban részt vett érdekelt felek túlnyomó többsége szerint az UPVM katasztrófareagálása (3. célkitűzés) gyors és hatékony volt. A külső vizsgálat – az Európai Számvevőszék UPVM-ről készített felülvizsgálatának egyik megállapítását megerősítve – korlátokat tárt fel az olyan következetes és megbízható mennyiségi adatok (pl. sebesség, költségek, igényfelmérés) tekintetében, amelyek alátámasztanák az érdekelt felek UPVM-katasztrófareagálásra vonatkozó nagyon kedvező véleményét. Végül, az érdekelt felek a nyilvánosság tájékoztatása és a katasztrófákra való felkészültség (4. célkitűzés) esetében a többi célkitűzéshez képest valamivel kedvezőtlenebb véleményt fogalmaztak meg. E tekintetben nehéz lenne az uniós polgároknak a régiójukat fenyegető kockázatokkal kapcsolatos tájékozottsága – mint a határozat által előírt célkitűzés – és az UPVM által végrehajtott intézkedések között közvetlen kapcsolatot teremteni. A Bizottság ennek ellenére elismeri, hogy Európa változó kockázati profilját figyelembe véve az állampolgári tudatossággal kapcsolatos intézkedések megerősítése fontos és időszerű lenne.

8. Az érdekelt felek általában kedvezően ítélik meg az UPVM hatékonyságát. A legtöbb résztvevő állam elfogadhatónak tartja az UPVM-határozat végrehajtásához kapcsolódó veszélyhelyzet-kezelési és igazgatási költségeket. A külső értékelés során megkísérelték az összehasonlítható veszélyhelyzet-reagálási küldetések (pl. légi erdőtűzoltások; modulok szállítása és természetbeni segítség; stb.) költségelemzéseit elvégezni. A bizonyítékok nem tekinthetők teljes mértékben elegendőnek a végleges következtetések levonásához. Azonban megerősítették, hogy kívánatos lenne részletesebb költségelemzéseket elvégezni és – amennyiben lehetséges – az UPVM keretében biztosított segítség bevetésével vagy szállításával kapcsolatos referenciaértékeket (vagy költségtartományokat) meghatározni.

9. A külső értékelés kielégítőnek minősíti a belső koherenciát, azaz a mechanizmus különböző pillérjei közötti koherenciát. Az UPVM több területet érintő számos tevékenysége (pl. levont tanulságok, tanácsadó missziók, szakértői cserék, stb.) egy integrált megközelítést ír elő, amely összekapcsolja a megelőzési, a felkészültségi és a reagálási intézkedéseket. A külső koherencia, azaz az UPVM és más uniós szakpolitikai területek közötti kapcsolat megerősödött az előző kerethez viszonyítva (2007–2013). Ezt megerősítette számos bizottsági szolgálattal készített interjú. Úgy vélik, hogy az eredményalapú menetrendre és mérföldkövekre való összpontosítás elősegíti a hatékonyabb együttműködést, illetve meg kell fontolni a megerősített koordinációs mechanizmusok alkalmazását a megelőzési és -felkészültségi intézkedések finanszírozására szolgáló eszközök közötti szinergiák javítása érdekében, például a szomszédságpolitikai és előcsatlakozási támogatásban részesülő partnerországokban. Ami az Európán kívüli reagálást illeti, a polgári védelem humanitárius segéllyel szembeni komparatív előnyét gondosan mérlegelni kell, mivel az UPVM-et egyre többször aktiválják a humanitárius és összetett vészhelyzetek kezelése ügyében. Hasonlóképpen, az egyéb uniós külpolitikákkal (pl. fejlesztési segély) és eszközökkel való jobb összehangolást is szükségesnek tartják, figyelembe véve, hogy az UPVM egyre többször avatkozik be az EU területén kívül (pl. ebolakitörés, nepáli földrengés, migrációs válság), ahol a visszatérő katasztrófák a konfliktushoz és instabilitáshoz hasonló más kockázati tényezőkre is hatással lehetnek.

10. Úgy tekintik, hogy az információmegosztás és működési koordináció egységes európai „csomópontjának” fennállása, a katasztrófareagálási képességekre vonatkozó közös európai szabványok és a kockázatértékelésekre vonatkozó közös iránymutatások bevezetése, ami hozzájárult a kockázatok UPVM-jogszabályok keretén belül történő uniós szintű áttekintésének kidolgozásához, magas uniós hozzáadott értéket képvisel a katasztrófák megelőzése, valamint az azokra való felkészülés és reagálás területén. Az UPVM által az „összevont eszköztár” formájában az Európai Veszélyhelyzet-reagálási Kapacitás számára biztosított megnövekedett kapacitás és kiszámíthatóság nem lenne lehetséges az uniós szinten koordinált erőfeszítések nélkül. Az elkövetkezendő években az UPVM hatékonyságának és eredményességének megfelelőbb nyomon követésére szolgáló mutatók bevezetése további bizonyítékokkal szolgálhat az uniós szintű polgári védelmi intézkedések hozzáadott értékének értékelése (és kommunikálása) szempontjából.

11. Az ismeretek megosztását, a szakértők cseréjét és a képzési tevékenységeket elengedhetetlennek tekintik az európai polgári védelmi szakemberek közösségének létrehozása és végső soron a biztonságosabb és ellenállóbb társadalmakhoz való UPVM-hozzájárulás fenntarthatóságának biztosítása szempontjából. A 2015 végén elindított, Katasztrófakockázat-kezelési Tudásközpont elnevezésű online csomópont szolgáltatásokat nyújt az UPVM-ben résztvevő államokban történő kapacitásépítés és tudásmegosztás érdekében. Rendszerszinten több kérdést is kulcsfontosságúnak tartanak az UPVM-hozzájárulás jövőbeni fenntarthatósága szempontjából. A pénzügyi modellt felül kell vizsgálni az összevont eszköztárban található, a kockázatalapú igényekhez igazodó kapacitások rendelkezésre állásának biztosítása érdekében; az európai polgári védelem emberierőforrás-kapacitásának kiépítésére szolgáló stratégiát ki kell terjeszteni; és a magánszektor UPVM-tevékenységek végrehajtásában betöltött szerepét tisztázni kell. Az UPVM által finanszírozott megelőzési és készültségi projektek hatásának maximalizálása érdekében a végfelhasználók szükségleteit figyelembe kell venni a projektek kialakítása és nyomon követése során. További figyelmet kell szentelni a hatások hosszabb távon való értékelésének. Végül, felismerve a regionális és helyi hatóságok katasztrófakezelésben betöltött szerepének jelentőségét, az UPVM munkáját közelebb kell hozni a helyi szereplőkhöz, miközben elsősorban a nemzeti polgári védelmi hatóságok szerepét kell támogatni. Megfelelő figyelmet kell még fordítani a határon átnyúló megelőzési és felkészültségi intézkedésekre is, ezáltal megerősítve a kockázatkezelés irányítását az európai-nemzeti-regionális-helyi lánc mentén.

3.Következtetések

12. A külső értékelő jelentés megállapításait, a benyújtott mennyiségi és minőségi bizonyítékok saját értékelését, valamint a működési tapasztalatokat és a levont tanulságokat figyelembe véve a Bizottság általános következtetése, hogy a mechanizmus szilárd alapokkal bír a határozat konkrét és általános célkitűzéseinek eléréséhez. Az értékelés alatt álló 2014–2016 közötti időszak tekintetében az UPVM teljesítménye bíztató eredményeket mutatott mindhárom pillér (megelőzés/felkészültség/reagálás) tekintetében, és a résztvevő államok, valamint a legfontosabb érdekelt felek is összességében kedvezően ítélik meg azt. Ugyanakkor az értékelés számos kihívásra is rávilágított; amennyiben ezeket haladéktalanul kezelik, az UPVM által támogatott intézkedések hatása még tovább nőhet. A csatolt bizottsági szolgálati munkadokumentum és az abban foglalt, az UPVM megelőzési, felkészültségi és reagálási pilléreire kiterjedő (alábbiakban összefoglalt) ajánlások tovább részletezik e szempontokat. A fejlesztendőnek tekintett általános területek egyike az UPVM eredményeinek nyomonkövetési kerete, ideértve a mennyiségi mutatók és alapértékek esetleges bevezetésén keresztül elérhető jobb mérhetőséget, ami lehetővé tenné, hogy idővel nagyobb hangsúlyt lehessen fektetni a kiváltott hatásra.

3.1.Megelőzés

13. Nagyobb hangsúly fektetése az UPVM által minden évben finanszírozott éves megelőzési (és felkészültségi) projektekre. A 2000 óta futó program nagy számú projektet finanszírozott, anélkül, hogy minden esetben kihasználta volna azok eredményeit. A viszonylag kis méretű finanszírozást figyelembe véve (2014 és 2016 között az átlagos uniós támogatás 470 000 EUR volt) a projektek esetében az alábbiak szükségesek: a végfelhasználók szükségleteinek megcélzása, az eredményeik növelésére és a nagyobb hatás elérésére szolgáló intézkedések projektekbe foglalása. Az UPVM és az éghajlatváltozáshoz való alkalmazkodással összefüggő uniós menetrend közti együttműködést meg kell erősíteni.

14. Az UPVM megelőzési (és készültségi) projektek, valamint a szélesebb körű uniós programok (pl. a Kohéziós/Európai Regionális Fejlesztési Alap, az Európai Beruházási Bank, stb.) jobb összekapcsolása, folytatva a Katasztrófakockázat-kezelési Tudásközpont támogatásával elkezdett munkát. A hasonló programokkal kiépített stratégiaibb jellegű kapcsolatok segíthetnek a projekteredmények felhasználásának maximalizálásában, valamint a további műszaki és pénzügyi erőforrások bevonásában annak érdekében, hogy a megelőzés terén még jelentősebb eredményeket lehessen elérni.

15. A megelőzési és felkészültségi/reagálási intézkedések közti kapcsolat megerősítése. A már 2014-ben, a korábbi polgári védelmi mechanizmus (2007–2013) utólagos értékelésében is kiemelt ezen ajánlás a 2014–2020 közötti mechanizmus félidejében továbbra sem vesztette el érvényét. A reagálási képességek jelentős európai kockázatokkal és világméretű vészhelyzetekkel való összhangba hozatalának szükségessége meghatározó kihívást fog jelenteni az UPVM folyamatos relevanciájának biztosítása szempontjából. Az „uniós kockázatok áttekintése” hangsúlyozta, hogy az előretekintő értékeléseknek egyre jobban figyelembe kell venniük az „újonnan felmerülő kockázatokat” (pl. a lépcsőzetes kockázatokat, mint a természeti események által okozott technológiai baleseteket, valamint a számítógépes támadások és terrorizmus megnövekedett kockázata következtében elveszített létfontosságú infrastruktúrákat, nukleáris és ipari baleseteket). A kockázatértékelés teljesítményalapú megközelítése segíthet abban, hogy meghaladjuk az infrastruktúrában okozott becsült fizikai kárt és a katasztrófák bekövetkeztét követően szükséges alapvető szolgáltatásokra összpontosítsunk, megerősítve a polgári védelmi hatóságok vészhelyzeti tervezési és reagálási műveleteit.

3.2.Felkészültség

16. Az összevont eszköztárra vonatkozó képességcélok felülvizsgálata tényeken alapuló megközelítés igénybevételével. Az UPVM végrehajtási határozatában határozták meg a modulok és egyéb reagálási eszközök képességcéljait és e célokat az Európát vagy más kedvezményezett országokat jelenleg fenyegető fő/kritikus kockázatokat figyelembe véve kell felülvizsgálni, majd ennek megfelelően kell a prioritásokat megállapítani. Az egyéni szakértők különböző profiljai esetében képességcélok meghatározására lenne szükség (amit jelenleg a határozat nem ír elő) az európai műszaki erőforrások és hiányosságok egyértelműbb feltérképezése érdekében. A résztvevő államokkal folytatott szorosabb párbeszéd kulcsfontosságú valamennyi nemzeti kapacitás kiaknázása érdekében, ideértve az összevont eszköztárban nem regisztrált, de az UPVM-en keresztül mégis bevethető kapacitásokat is. Hasonlóképpen, a (természeti és ember által előidézett) kockázatok Európán belüli és Európán túli térbeli eloszlását figyelembe kell venni az egyes reagálási képességek földrajzi eloszlása során, miközben – szükség esetén – biztosítani kell a megfelelő támogatás UPVM égisze alatt történő biztosításának képességét.

17. Az összevont eszköztárban lévő eszközök összevonásával kapcsolatos ösztönzők rendszerének átértékelése a levont tanulságok és a műveletekből származó egyéb tudás alapján. Az összevont eszköztárban lévő kapacitások bevetésének társfinanszírozási szintje vagy a pufferelési kapacitások mobilizálása (különösen az EU-n kívül); a multinacionális modulok és reagálási képességek támogatása; a bevetett szakértők számára egészség- és felelősségbiztosítás nyújtása: ezek többek között az UPVM reagálási képességének megerősítéséhez szükséges ösztönzők. A modulok minősítésével és nyilvántartásba vételével járó adminisztratív terheket is tovább kell csökkenteni, habár a Bizottság a gyakorlatok észszerűsített és koherensebb tervezési folyamata és az összevont eszköztárban lévő eszközök minősítése és nyilvántartásba vétele révén foglalkozik már e kérdéssel.

18. A képzési és gyakorlati programokra vonatkozó, fokozottabban az igényeken alapuló, hatékony megközelítés kidolgozása. A képzések hangsúlyának kimenetekről (pl. a képzésben részesülő személyek száma) kompetenciák felé való elmozdítása lehetővé teszi, hogy a műveletekből eredő szükségletekkel foglalkozzanak. A Bizottság e kérdéssel jelenleg a közeljövőben megjelenő, a kompetenciák köré épülő „képzések és gyakorlatok stratégiai kerete” révén foglalkozik. Ezen túlmenően a szolgáltatott képzések, valamint a képzésben részesülő személyek értékelésére szolgáló szilárd keret kiemelt területnek tekintendő a helyi szükségletek és a rendelkezésre álló legjobb technikai erőforrások összhangba hozatala érdekében. Hasonló szempontokat vetettek fel a gyakorlatokkal kapcsolatban. Továbbá, a széles hallgatóságot megcélzó, az uniós polgári védelmi mechanizmus bevezető tanfolyamához hasonló UPVM-„alapképzések”, valamint a szakértők jól körülhatárolható csoportjainak nyújtott szakosított/továbbképzések (pl. bevetési; értékelési; orvoscsoportoknak szóló képzések) esetében különböző végrehajtási modellek fontolóra vétele hozzájárulhat a ráfordítások fokozottabb megtérüléséhez. Végül, a képzések és gyakorlatok stratégiai keretének a CBRN (vegyi, biológiai, radiológiai és nukleáris)-fenyegetésekhez és a létfontosságú infrastruktúrákhoz kapcsolódó kockázatokhoz és terrortámadásokhoz hasonló újonnan felmerülő és állandóan változó veszélyekből eredő szükségleteket is figyelembe kell vennie, miközben el kell kerülni az EU által támogatott jelenlegi képzési kezdeményezések megkettőzését.

19. Az európai erdőtűz-információs rendszerhez (EFFIS) és az Európai árvíz-előrejelző rendszerhez (EFAS) hasonló transznacionális korai figyelmeztető rendszerplatformok végfelhasználói oldalának kibővítése. E rendszerek nagyon nagy hozzáadott értéket nyújtanak azáltal, hogy a nemzeti adatokat az ERCC-ben és a résztvevő államokban tevékenykedő vészhelyzeti menedzserek döntéshozatalát támogató európai léptékű előrejelző eszközökbe foglalják. A végfelhasználók közösségének kialakítása hozzájárulna a technológiai platform befejezéséhez és lehetővé tenné, hogy a résztvevő államok szakértői a gyakorlat javításának céljával értékeljék a korai figyelmeztető rendszerek és reagálási műveletek teljesítményét. Egy ilyen fejlesztés az eszközöket valamennyi európai országban relevánsabbá tenné, függetlenül azok felkészültségi szintjétől.

3.3.Reagálás

20. A mennyiségi adatok következetes gyűjtésének előmozdítása és a veszélyhelyzet-reagálási küldetések szisztematikus elemzésének elvégzése a jövőbeni teljesítmény javítása érdekében. Ez segíthet a sebességgel és költségekkel kapcsolatos alapértékek/referenciaértékek (alsó/felső határok vagy tartomány) meghatározásában, lehetővé téve a veszélyhelyzetekre való reagálások összehasonlítását és hozzájárulva a veszélyhelyzet-reagálási küldetések hatékonyságának növeléséhez. A segítségnyújtás iránti kérelemben szereplő igényfelméréseket is rendszeresen elérhetővé kell tenni, továbbá azokat szabványosítottabb formátumban kell elkészíteni.

21. A hivatalos UPVM-aktiválást megelőzően egy kis UPVM-csoport előzetes bevetésének fontolóra vétele a küszöbön álló katasztrófákkal (pl. ciklonok, folyók áradásai, stb.) való szembenézéskor. Ez hozzájárulna a helyi szükségletek jobb megértéséhez és előkészítené az EU polgári védelmi csapat ezt követő telepítését, továbbá megnövelné az UPVM-reagálás sebességét és hatékonyságát.