A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE A nemzeti költségvetési korrekciós mechanizmusok közös elvei /* COM/2012/0342 final */





A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE A nemzeti költségvetési korrekciós mechanizmusok közös elvei Előzmények Az Európai Unió működéséről szóló szerződés rögzíti, hogy a tagállamok közös ügynek tekintik gazdaságpolitikájukat, költségvetési politikájukat pedig a rendezett államháztartás követelményének megfelelően alakítják ki. A globális gazdasági és pénzügyi válság felszínre hozta a gazdasági és monetáris unió gazdasági és költségvetési kormányzásának gyengeségeit. Válaszképpen az Unió új reformcsomagot fogadott el – az úgynevezett „hatos csomagot” –, amely tavaly decemberben lépett hatályba. A továbbra is nehéz helyzetben az euróövezeti tagállamok gazdasági és költségvetési helyzete közötti tovagyűrűző hatások mértéke és potenciális következményei egyre nyilvánvalóbbá válnak. Ezen okok alapján, 2011. november 23-án a Bizottság az euróövezeti felügyeleti mechanizmus megerősítését célzó két további jogiaktus-javaslatot terjesztett elő, illetve közzétette a stabilitási kötvényekre (eurókötvényekre) vonatkozó zöld könyvet. Az úgynevezett „kettes csomag” a következő két javaslatot tartalmazza: Az Európai Parlament és a Tanács rendelete az előzetes költségvetési tervek monitoringjára és értékelésére, valamint az euróövezeti tagállamok túlzott hiánya megszüntetésének biztosítására vonatkozó közös rendelkezésekről, Az Európai Parlament és a Tanács rendelete a pénzügyi stabilitásuk tekintetében súlyos nehézségekkel küzdő vagy súlyos nehézségek által fenyegetett euróövezeti tagállamok gazdasági és költségvetési felügyeletének megerősítéséről. Emellett, ezekre az elemekre építve és az euróövezet stabilitásának megőrzése jegyében a gazdasági és monetáris unióbeli stabilitásról, koordinációról és kormányzásról szóló szerződés (a továbbiakban: a Szerződés), amelyet huszonöt tagállam írt alá 2012. március 2-án, egy költségvetési paktumot is tartalmaz (a Szerződés III. címe). A cél, hogy a Szerződésben foglalt kötelezettségek a Szerződés hatálybalépésétől számított öt éven belül beépüljenek az európai uniós jogba. A költségvetési paktum részeként a szerződő felek kötelezettséget vállaltak arra, hogy nemzeti jogukba beépítenek egyebek mellett egy olyan korrekciós mechanizmust, amely a középtávú célkitűzéstől vagy az ahhoz vezető korrekciós pályától való jelentős észlelt eltérés esetén automatikusan életbe lép (a Szerződés 3. cikke (1) bekezdésének e) pontja és 3. cikkének (2) bekezdése). A Szerződés szerint továbbá (3. cikk (2) bekezdés) a „szerződő felek az Európai Bizottság által javasolt, különösen a – rendkívüli körülményekre esetére vonatkozóan is bevezetendő – korrekciós intézkedés jellegét, nagyságrendjét és időkeretét, valamint a szabályok betartásának nemzeti szintű felügyeletéért felelős intézmények szerepét és függetlenségét érintő közös elvek alapján” alkalmazzák a korrekciós mechanizmust. A Szerződés végrehajtásának részeként ez a közlemény az Unió általános érdeke jegyében és a gazdasági és monetáris unió megfelelő működésének biztosítása érdekében került elfogadásra. A közlemény a tagállami korrekciós mechanizmusok alapját képező közös elveket állapítja meg. A hét közös elv a Mellékletben található. Az elvek azokat a fő kérdéseket fedik le, amelyeket a korrekciós mechanizmus kialakítása során figyelembe kell venni. Ezek közé tartozik a korrekciós mechanizmusok jogi státusza, uniós keretekkel való összhangja, életbe léptetése, a korrekció jellege (mértéke és ütemezése), operatív eszközei, az esetleges mentesítési rendelkezések alkalmazása és a szabályok betartását felügyelő intézmények szerepe és függetlensége. A Szerződés 3. cikke szerint az országspecifikus fenntarthatósági kockázatokat mérlegelve a Bizottság arra is javaslatot tesz, mennyi idő áll a szerződő felek rendelkezésére a középtávú célkitűzésükhöz való gyors közelítésére. Ezen időkeretre vonatkozóan a Bizottság még idén benyújtja előterjesztését. A stabilitási vagy konvergenciaprogramok legutóbb aktualizált változatában bemutatott tagállami konszolidációs tervek természetes kiindulópontot jelentenek a középtávú célkitűzésekhez való közelítés ütemének meghatározása tekintetében. A konszolidációs terveket a Stabilitási és Növekedési Paktum rendelkezéseinek való megfelelés tekintetében újra kell értékelni. Ennek részeként meg kell vizsgálni a középtávú célkitűzések megfelelőségét, és a makrogazdasági kilátások fényében fel kell mérni a kilépési stratégiára vonatkozó elveket, különös tekintettel az államháztartás helyzetének sebezhetősége vonatkozásában mutatkozó különbségekre. 1. A korrekciós mechanizmusokra vonatkozó szabályok jogi státusza és uniós keretrendszerhez való viszonya A Szerződésnek megfelelően a korrekciós mechanizmusokra vonatkozó szabályok „kötelező erejű, állandó jellegű, lehetőség szerint alkotmányos vagy olyan más rendelkezések formájában [lépnek hatályba a nemzeti jogban], amelyeknek a nemzeti költségvetési folyamatban való maradéktalan betartása és teljesítése egyéb módon garantált”. A korrekciós mechanizmusok jogi státuszának tehát olyannak kell lennie, hogy rendelkezéseiket „rendes” költségvetési jogalkotás révén ne lehessen módosítani. Emellett, amint az ugyancsak megfogalmazódik a Szerződésben, az 1. elv megállapítja, hogy a korrekciós mechanizmus „teljes mértékben tiszteletben tartja a nemzeti parlamentek előjogait”. E sajátosságok azt kívánják biztosítani, hogy a fiskális szabályok tényleges befolyást gyakoroljanak a költségvetési politikákra, megőrizve ugyanakkor az alapvető parlamenti jogköröket. A 2. elv a korrekciós mechanizmusok és az európai uniós költségvetés-politikai szabályok közötti összhang szükségességét nyomatékosítja. A költségvetési paktumban megállapított követelmények egy tágabb, az uniós felügyeleti keretrendszer nemzeti elismertségét, elfogadását elősegítő törekvés részei, mely törekvés már a Stabilitási és Növekedési Paktum közelmúltban végrehajtott reformjában (a „hatos csomagban”) is megnyilvánult. Ennek megfelelően a Szerződés maga is hivatkozik a költségvetési felügyelet már meglévő fogalmaira, így a „középtávú célkitűzés”, „az ahhoz vezető korrekciós pálya”, a „jelentős eltérés” és a „rendkívüli körülmények” fogalmára. A 2. elv megállapítja, hogy a nemzeti mechanizmusok kialakítása során erősen támaszkodni kell az uniós fogalmakra és szabályokra, jóllehet a tagállamok által követett módszertanok részletei tekintetében az országspecifikus tényezők figyelembevétele érdekében megengedhető némi rugalmasság. 2. A korrekciós mechanizmusok tartalma: életbe léptetés, a korrekció jellege, operatív eszközök, mentesítési rendelkezés A 3. elvben foglaltaknak megfelelően a korrekciós mechanizmusok életbe léptetésére pontosan behatárolt, a középtávú célkitűzéstől vagy az ahhoz vezető korrekciós pályától való jelentős eltérést eredményező körülmények esetén kell sort keríteni. Ez egyben azt is feltételezi, hogy érvényben vannak azon rendelkezések, amelyek előre meghatározzák, mikor minősül egy eltérés jelentősnek. A 3. elv ugyanakkor elismeri, hogy e feltételek teljesülése mellett a szerződő felek eltérő mechanizmusokat és kritériumokat alkalmazhatnak. Ennek jegyében a mechanizmusokat életbe léptető küszöbök meghatározhatók uniós szintű kritériumok, országspecifikus kritériumok vagy mindkettő alapján. Természetes küszöbként adódnak a jelentős eltérés előfordulását megállapító uniós szintű döntések. Ugyanakkor – amennyiben tartalmazzák a jelentős eltérés fogalmát – országspecifikus kritériumok is működhetnek releváns küszöbként, különösen ha azzal a járulékos előnnyel is rendelkeznek, hogy korábbi időpontban aktiválják a korrekciós mechanizmust. A 4. elv a korrekció jellegével, annak mértékével és ütemezésével kapcsolatos. A javasolt elv konkrét, operatív iránymutatást nyújt, ugyanakkor megfelelő mértékű rugalmasságot tesz lehetővé. Ennek megfelelően a 4. elv öt részelvet foglal magában: - Az első azt hivatott biztosítani, hogy a korrekciós intézkedések mértékét és ütemezését előre meghatározott szabályok szerint állapítsák meg, korlátozva – bár nem teljesen megszüntetve – ezáltal a jelentős költségvetési eltérésre adott válasz kialakítása tekintetében kihasználható mozgásteret. - A második részelv értelmében minél nagyobb az eltérés, annál nagyobb a korrekció, az arányosság ésszerű szabályainak megfelelően. - Harmadsorban, a korrekció meghatározásának referenciapontja a középtávú célkitűzés és a hozzá vezető korrekciós pálya – ez a részelv a költségvetési paktum szellemét tükrözi, amely paktum lényegében a középtávú célkitűzés és a hozzá vezető korrekciós pálya betartásáról szól. Ez azt jelenti, hogy amikor egy, a korrekciós pályán haladó tagállam esetében eltérés tapasztalható, általában változatlan időkereten belül kell visszatérnie a középtávú célkitűzéshez. A középtávú célkitűzéstől induló és attól eltérő tagállamoknak az ésszerűség határain belül a lehető leggyorsabb idő alatt vissza kell térniük a középtávú célhoz – ez általában az eltérést követő évet vagy az azt követő évet jelenti. A referencia-forgatókönyv ugyanakkor a pontos körülmények függvényében nem zárja ki teljes mértékben a rugalmas megközelítést. - A negyedik részelv szerint a korrekciós mechanizmusnak a költségvetési „csúszásokra” adott válaszok esetében gyakran tapasztalható „mozgó célpont szindróma” megelőzése érdekében biztosítania kell a költségvetési keret stabilitásának lényegi elemeit. E célból a korrekciós mechanizmusnak biztosítania kell, hogy a kiigazítási törekvések célkeresztjében még a jelentős eltérés előtt megállapított költségvetési célok elérése álljon. - Az ötödik részelv értelmében a korrekció kezdetekor korrekciós tervet kell elfogadni, amelynek betartása a korrekció időhorizontján belüli költségvetések tekintetében kötelező, erősítve ezáltal a korrekciós mechanizmus hitelességét. A korrekciós mechanizmus kialakításának fontos eleme a mechanizmus operatív működése. Az 5. elv elismeri, hogy e tekintetben kulcsszerepet játszhat az állami kiadások és a diszkrecionális bevételi intézkedések szabályozása, szem előtt tartva, hogy ezek az aggregátumok közvetlenebb módon tükrözik a költségvetési hatóságok diszkrecionális döntéseit, mint a végleges költségvetési eredmények vagy a ciklikusan kiigazított egyenlegek. Rendszereik kialakítása során a tagállamoknak emellett kiemelt figyelmet kell fordítaniuk arra, hogy a jelentős költségvetési eltérésre adott válasz során az államháztartás valamennyi alrendszere vagy azok egy része koordináltan működjön, ezzel is erősítve a mechanizmus hitelességét. A koordináció nem szükségképpen jelenti azt, hogy a korrekciót előre meghatározott mértékben fel osztani a központi kormányzat és a közigazgatás országos szintnél alacsonyabb szintű elemei között. Erős garanciákat kell azonban beépíteni annak érdekében, hogy azon államháztartási célok elérését, melyekért uniós szinten a központi kormányzat felel, ne veszélyeztesse az egyes alszektorok működése. Az EU felügyeleti keretrendszerében már régóta érvényesül az a Szerződés által is elismert szempont, hogy a költségvetési szabályoknak képesnek kell lenniük arra, hogy reagáljanak a különösen súlyos körülményekre. A 6. elv azt rögzíti, hogy az esetleges mentesítési rendelkezéseknek az uniós szinten elfogadott fogalmakra kell támaszkodniuk az egységesség biztosítása és a „rendkívüli körülmények” túlságosan megengedő meghatározásának megakadályozása érdekében. További elvárás, hogy az esetleges mentesítési rendelkezés alapján a korrekciós mechanizmus csupán meghatározott időtartamra legyen felfüggeszthető, és hogy a felfüggesztést követően a kiigazítás üteme érjen el egy minimális, legalább a Stabilitási és Növekedési Paktum követelményeinek megfelelő szintet. A mentesítési rendelkezés hatálya alól kikerülve újabb, a jövőbeli költségvetésekre kötelező korrekciós tervet kell készíteni. 3. A felügyeleti intézmények szerepe és függetlensége Bár a korrekciós mechanizmusok betartásáért elsősorban a költségvetési hatóságok felelnek, a nemzeti felügyeleti intézmények kijelölése kulcsszerepet játszhat a hitelesség és az átláthatóság biztosításában, amint azt az utolsó javasolt elv (7. elv) megállapítja. E szervek feladata lenne a korrekciós mechanizmusok működésének nemzeti szabályok szerinti értékelése az életbe léptetés és a végrehajtás különböző szakaszaiban, ideértve a mentesítési rendelkezések esetleges igénybevételének értékelését is. A „kövesd vagy indokold” elve, amelynek alapján a felügyeleti intézmények tanácsait az érintett tagállam vagy betartja, vagy – amennyiben nem követi őket – magyarázattal szolgál az azoktól való eltérésre, biztosíthatja, hogy az értékeléseket a tagállamok ne hagyhassák egyszerűen figyelmen kívül, ugyanakkor a felügyeleti intézmények ezzel nem sértik a költségvetési hatóságok politikaalkotási jogköreit. A felügyeleti intézmények alapvető sajátossága szervezeti vagy funkcionális függetlenségük, amely lehetővé teszi, hogy hatékonyan tölthessék be szerepüket a nemzeti költségvetési politika keretrendszerében. A 7. elv ezzel kapcsolatban több rendelkezést javasol. Először is, a jobb befogadás érdekében a felügyeleti intézményeknek illeszkedniük kell a már létező intézményi környezethez és az országspecifikus igazgatási struktúrákhoz. Másodszor, a funkcionális függetlenség biztosítása érdekében több kritériumot kell tekintetbe venni. E testületek működési szabályait, feladatkörét és elszámoltathatósági szabályait jogi aktusokban kell indokolt megalapozni. Erős garanciákat kell adni a kinevezések, az erőforrások biztosítása és a feladatkör betöltéséhez szükséges információkhoz való hozzáférés tekintetében. E feltételek elengedhetetlenül szükségesek ahhoz, hogy a felügyeleti intézmények eredményesen eleget tehessenek a korrekciós mechanizmus hitelességének és átláthatóságának őreiként rájuk háruló feladatoknak. Külön hangsúlyt kell fektetni a nyilvánossággal való zavartalan kommunikáció biztosítására. MELLÉKLET A nemzeti pénzügyi korrekciós mechanizmusok közös elvei 1. [Jogi státusz] A korrekciós mechanizmust kötelező erejű, állandó jellegű, lehetőség szerint alkotmányos vagy olyan más rendelkezések formájában kell belefoglalni a nemzeti jogba, amelyeknek a nemzeti költségvetési folyamatban való maradéktalan betartása és teljesítése egyéb módon garantált. A mechanizmus teljes mértékben tiszteletben tartja a nemzeti parlamentek előjogait. 2. [Az uniós keretrendszerrel való összhang] A nemzeti korrekciós mechanizmusok messzemenően támaszkodnak az uniós költségvetés-politikai keretrendszer fogalomkészletére és szabályrendszerére. Különösen vonatkozik ez a „jelentős eltérés” fogalmára és az esetleges mentesítési rendelkezések definiálására. A korrekciónak, annak mértéke és ütemezése tekintetében összhangban kell állnia a Stabilitási és Növekedési Paktum keretében az érintett tagállamnak címzett esetleges ajánlásokkal. 3. [Életbe léptetés] A korrekciós mechanizmusok életbe léptetésére pontosan behatárolt, a középtávú célkitűzéstől vagy az ahhoz vezető korrekciós pályától való jelentős eltérést eredményező körülmények esetén kerül sor. Az életbe léptetést kiváltó küszöb meghatározható az Unió által megállapított vagy országspecifikus, a fenti feltételnek megfelelő kritériumok alapján. Ugyancsak a fenti feltétel teljesülése esetén mind az eltérések kialakulását megakadályozó költségvetési célokat kitűző előzetes mechanizmusok, mind a már bekövetkezett eltérések esetén korrekciókat kiváltó utólagos mechanizmusok is megfelelhetnek a követelményeknek. 4. [A korrekció jellege] A korrekció mértékét és ütemezését előre megadott szabályok határozzák meg. A középtávú célkitűzéstől vagy a hozzá vezető korrekciós pályától való jelentős eltérés jelentős korrekciót eredményez. A korrekciós mechanizmus referenciapontja a strukturális egyensúly tervezett időkereten belüli helyreállítása a középtávú célkitűzést elérő vagy meghaladó értéken, majd annak megőrzése. A korrekciós mechanizmusnak biztosítania kell a még a jelentős eltérés előtt megállapított kritikus költségvetési célértékek teljesítését, biztosítva ezzel, hogy nem alakul ki tartós eltérés azoktól az alapvető költségvetési céloktól, amelyeket még a jelentős eltérés előtt tűztek ki. A korrekció kezdetekor a tagállamoknak korrekciós tervet kell elfogadniuk, amelynek betartása kötelező a korrekciós időszakba eső költségvetések tekintetében. 5. [Operatív eszközök] A korrekciós mechanizmus mind a mechanizmus aktiválása, mind a korrekció végrehajtása tekintetében kiemelt operatív szerepet biztosíthat az állami kiadásokra és a diszkrecionális adópolitikai intézkedésekre vonatkozó szabályoknak, feltéve, hogy ezek a szabályok összhangban vannak a középtávú célkitűzés elérésével és az ahhoz vezető korrekciós pályával. A korrekciós mechanizmusok kialakítása során figyelmet kell fordítani a költségvetési kiigazítás több vagy valamennyi államháztartási alszektor közötti koordinációjára. 6. [Mentesítési rendelkezés] Az esetleges mentesítési rendelkezések meghatározása során a „rendkívüli körülmények” Stabilitási és Növekedési Paktumban elfogadott fogalmára kell támaszkodni. Ez utalhat olyan rendkívüli, az érintett tagállam ellenőrzési körén kívül eső esemény bekövetkeztére, amely jelentős hatást gyakorol az államháztartás pénzügyi helyzetére, másrészt vonatkozhat a Stabilitási és Növekedési Paktumban meghatározott súlyos – akár euróövezeti szintű – gazdasági visszaesésekkel jellemezhető időszakokra. A korrekciós mechanizmus mentesítési rendelkezés alapján történő felfüggesztése csak ideiglenes lehet. A korrekciós mechanizmusnak elő kell irányoznia, hogy a felfüggesztést követően a strukturális kiigazítás üteme érjen el egy minimális, legalább a Stabilitási és Növekedési Paktumban megállapított követelményt elérő szintet. A felfüggesztést követően a tagállamoknak korrekciós tervet kell elfogadniuk, amelynek betartása kötelező a korrekciós időszakba eső költségvetések tekintetében. 7. [A felügyeleti intézmények szerepe és függetlensége] A korrekciós mechanizmusok hitelességét és átláthatóságát független vagy funkcionális autonómiával rendelkező testületek erősítik. Ezek nyilvános értékelést készítenek a következőkről: a korrekciós mechanizmus életbe léptetését indokoló körülmények előfordulása; a korrekció végrehajtásának megfelelősége a nemzeti szabályok és tervek tükrében; a mentesítési rendelkezések életbe léptetését, meghosszabbítását és hatályvesztését eredményező körülmények előfordulása. Az érintett tagállamnak követnie kell az értékelés következtetéseit, vagy ha nem így tesz, nyilvánosan indokolnia kell az eltérés okát. A felügyeleti intézmények kialakítása során tekintettel kell lenni a már létező intézményi keretekre és az országspecifikus igazgatási struktúrákra. Nemzeti jogszabályok által kell garantálni a testületek magas szintű funkcionális autonómiáját, ezen belül a következőket: i) jogilag megalapozott működési szabályok; ii) a beavatkozás tilalma, azaz annak biztosítása, hogy a testületek nem utasíthatók, továbbá annak biztosítása, hogy lehetőségük legyen megfelelő időben, a nyilvánosság előtt kommunikálni; iii) tapasztalaton és szakértelmen alapuló kinevezési eljárás; iv) az előírt feladatok ellátásához szükséges erőforrások és információk biztosítása.