RÖVIDÍTÉSEK

CATS : Clearance Audit Trail System (az európai mezőgazdasági pénzalapok kifizetéseivel kapcsolatos információkat gyűjtő adatbázis)

EMGA : Európai Mezőgazdasági Garanciaalap

EMVA : Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap

Eurostat : az Európai Unió Statisztikai Hivatala

HMKÁ (GAEC) : helyes mezőgazdasági és környezeti állapot (Good Agricultural and Environmental Condition)

JFGK (SMR) : jogszabályba foglalt gazdálkodási követelmények (Statutory Management Requirements)

KAP : közös agrárpolitika

KAT : kedvezőtlen adottságú terület

SAPS : Single Area Payment Scheme (egységes területalapú támogatási rendszer)

SPS : Single Payment Scheme (egységes támogatási rendszer)

SZÁE : számosállat-egység

URAA : Uruguay Round Agreement on Agriculture (az Uruguayi Forduló mezőgazdaságról szóló megállapodása)

WTO : World Trade Organisation (Kereskedelmi Világszervezet) (Genf)

KIFEJEZÉSGYŰJTEMÉNY

1992-es reform : A KAP első nagyszabású reformja (ún. "MacSharry-reform"), amelynek során a szántóföldi növénytermesztés és a marhahús szakágazatokban csökkentették az intervenciós árakat. A reform a várható bevételkiesés kompenzálására közvetlen kifizetéseket vezetett be a szántóföldi növények termelői és a művelésből kivonandó földek (pihentetett területek) tulajdonosai részére.

A WTO mezőgazdasági megállapodása : Az 1986–94-es Uruguayi Forduló tárgyalásainak eredménye, amelyben a WTO tagországai megállapodtak a piacra jutási lehetőségek megkönnyítésében és a piactorzító mezőgazdasági támogatások csökkentésében.

Agenda 2000 : Ez a reform két fő pillérre helyezte a KAP-ot, és így a közösségi költségvetésből történő finanszírozás két európai mezőgazdasági alapon keresztül történik. Az első pillér (Európai Mezőgazdasági Garanciaalap, EMGA) közvetlen kifizetések formájában hoz a piaccal kapcsolatos intézkedéseket és gondoskodik a jövedelemtámogatásról. A második pillér (Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap, EMVA) olyan vidékfejlesztési intézkedéseket társfinanszíroz, mint az agrár-környezetvédelem, az élelmiszerek minőségének javítása, a magasabb szakmai színvonal és az állatjólét.

2003-as reform : Ez a KAP-reform ("félidős értékelés") – folytatva az 1992-ben, a MacSharry-reformmal megkezdett folyamatot, amelyet 1999-ben az Agenda 2000 reform vitt tovább – az ártámogatás csökkentését és e csökkentés kompenzálására közvetlen jövedelemtámogatást tűzött ki célul. A 2003-as reform bevezette a támogatás termeléstől való függetlenítését és a kölcsönös megfeleltetést, miközben hangsúlyosabbá tette a vidékfejlesztés támogatását.

Állapotfelmérés : A 2003-as KAP-reform 2008-as felülvizsgálata. Bizottsági javaslatok elfogadása a közvetlen támogatások termeléstől való további függetlenítésére és az SPS rugalmasabbá tételére, a vidékfejlesztési intézkedéseket célzó magasabb összegű kiadások, az intervenciós rendszer módosítása, a tejkvóták növelése és egyéb szakágazat-specifikus intézkedések.

Mezőgazdasági tényezőjövedelem : A mezőgazdasági tevékenységek (valamint az el nem különíthető, nem mezőgazdasági másodlagos tevékenységek) nettó hozzáadott értékét mutatja tényezőköltségen. Ennek kiszámításához a mezőgazdasági output alapáron számított értékéből ki kell vonni a folyó termelőfelhasználás értékét, az állóeszközök értékcsökkenését és a termelési adókat, majd hozzá kell adni az (egyéb) termelési támogatások értékét. A háztartások gyakran kapnak jövedelmet egyéb forrásokból (nem mezőgazdasági tevékenységek, bérek, szociális ellátások, tulajdonból származó jövedelmek), ezért a mezőgazdasági jövedelem nem feltétlenül egyezik meg a mezőgazdasági háztartások tényleges jövedelmével.

Mezőgazdasági vállalkozói jövedelem : Mezőgazdasági tevékenységekből származó jövedelem, amely a saját termelési tényezők (munka és/vagy vállalkozás, saját tőke és saját tulajdonban lévő föld) ellenértékeként szolgál. A finanszírozási teherhez (tőkekölcsönzés) és a munkaerő igénybevételéhez kapcsolódó költségek levonása után a tényezőjövedelemnek felel meg.

A támogatás termeléstől való függetlenítése : A közvetlen kifizetések elválasztása a tényleges mezőgazdasági termeléstől.

ÖSSZEFOGLALÁS

I. Az egységes támogatási rendszer (SPS) a közös agrárpolitika 2003-ban végrehajtott reformjának alapeleme. Célja: arra ösztönözni a termelőket, hogy jobban alkalmazkodjanak a piaci kereslethez, valamint, hogy támogassa a jövedelmüket. Az SPS-t a 27 uniós tagállamból jelenleg 17 alkalmazza, a rendszer kiadásai 2009-ben kb. 28,8 milliárd eurót tettek ki.

II. A Számvevőszék az SPS végrehajtásának ellenőrzésekor az alábbiakra összpontosított:

- a szakpolitika kedvezményezettjei, az egységes kifizetésekhez való hozzáférés, valamint a támogatható földterület meghatározása;

- a rendszer mennyiben járul hozzá a termelők jövedelemtámogatásának, illetve a földterület helyes mezőgazdasági és környezeti állapotban való fenntartásának célkitűzéséhez;

- a rendszer különféle végrehajtási modelljeiből adódó konkrét hatások.

III. Az SPS kedvezményezettjei olyan "termelők", akik "mezőgazdasági tevékenységet" folytatnak, és "támogatható földterülettel" "rendelkeznek". Ezeknek a kifejezéseknek a meghatározása azonban nem teljesen pontos, ennek következtében a vonatkozó rendelkezések alkalmazása lehetővé tette, hogy olyan személyek vagy gazdálkodó szervezetek is részesüljenek az SPS kifizetéseiből, akik mezőgazdasági tevékenységet nem vagy csak csekély mértékben végeznek.

IV. 2008-ban a Bizottság és a Tanács elvégezte a KAP felülvizsgálatát (ún. "állapotfelmérését"), amelynek során elismerték, hogy az SPS-támogatások nem járhatnak olyan természetes vagy jogi személyeknek, akik, illetve amelyek esetében "a mezőgazdasági tevékenység csak elenyésző részét teszi ki a gazdasági tevékenység egészének, vagy akik, illetve amelyek elsődleges üzleti tevékenysége nem mezőgazdasági tevékenység". Ezzel az opcióval azonban mindeddig egyetlen tagállam sem élt az SPS-támogatások kedvezményezettjeinek célirányosabb kiválasztása érdekében.

V. Az új belépők néha csak korlátozott mértékben férhettek hozzá az SPS-hez. Továbbá a földterület támogathatóságának kritériumai nem voltak elég egyértelműen megfogalmazva, és az előírt minimális mezőgazdasági tevékenység néha az ilyen tevékenység végzésének teljes hiányát jelentette.

VI. Az SPS-t, valamint a termeléstől függő támogatást magukban foglaló közvetlen kifizetések a mezőgazdasági üzemek bevételének jelentős részét képezik. A támogatás döntő részét korlátozott számú nagyobb kedvezményezett kapja, míg a kedvezményezettek nagy többsége egyenként csekély összegű támogatást kap.

VII. Az SPS-támogatás juttatásának feltétele a kölcsönös megfeleltetési kötelezettségek betartása. A Számvevőszék észrevételezte azonban, hogy nincs közvetlen összefüggés az SPS-támogatások és a termelők e kötelezettségek betartásával kapcsolatos költségei között. Hasonlóképpen nem lehet közvetlen összefüggést találni az SPS-támogatások és a mezőgazdasági tevékenységekből adódó pozitív externáliák között sem.

VIII. Az SPS bevezetéséhez a tagállamok számára több opció ("modell") is rendelkezésre állt. Az, hogy a lehetséges modellek közül melyik került kiválasztásra, jelentősen befolyásolta a támogatások elosztását az egyes tagállamokon belül (a termelők között). Emiatt az SPS jelenleg a termelők jövedelemtámogatásának kevéssé célirányos módja.

IX. A legtöbb olyan tagállam, amely eddig bevezette az SPS-t, a történeti modellt választotta; ebben a támogatás összege elsősorban olyan, 2000 és 2002 között meghatározott paraméterektől függ, amelyek már nem felelnek meg a jelenlegi tevékenységnek. Azokban az esetekben, ahol a tagállami hatóságok nem vezettek be megfelelő korlátozásokat, ez a modell spekulatív átruházásokkal és a kedvezményezettek részéről a támogatási jogosultságok felhalmozásával is járhat.

X. A regionális modell a támogatások egyenletesebb elosztását segíti elő. Az is bebizonyosodott azonban, hogy ez a modell súlyosbítja a támogatásnak a termőföld árában és a földbérletben való "tőkésítését". Ilyen tőkésítés minden, a megművelt föld területén alapuló támogatási rendszerben létezik, de különösen jellemző az SPS regionális végrehajtási formájára.

XI. Összességében, noha az SPS – főként a termelők arra való ösztönzésével, hogy jobban igazodjanak a piaci kereslethez, valamint a teljes mezőgazdasági ágazat jövedelmének támogatásával – hozzájárult a KAP célkitűzéseihez, a Számvevőszék arra kéri a Bizottságot, hogy fontolja meg ezeknek a tényezőknek a felülvizsgálatát az alábbi ajánlások mentén.

XII. A Számvevőszék a következőket javasolja:

- módosítsák a jelenleg érvényes jogszabályokat annak érdekében, hogy az SPS-támogatások az aktív mezőgazdasági termelőkhöz jussanak el, elsősorban úgy, hogy kizárják azon kedvezményezetteket, akik egyáltalán nem vagy csak elenyésző mértékű mezőgazdasági tevékenységet végeznek;

- a támogatható földterületet és mezőgazdasági tevékenységeket határozzák meg világosabban annak érdekében, hogy az SPS-támogatásokból ne részesülhessenek olyan parcellák, amelyeken nem végeznek mezőgazdasági termelést, illetve olyan tevékenységek, amelyek nem járulnak hozzá a mezőgazdasági termelékenység fokozásához (a Szerződés 39. cikke, lásd: 5. lábjegyzet) vagy a termőföld környezeti értékének aktív fenntartásához;

- a környezeti és egyéb externáliák költségének megfelelőbb tükrözése érdekében módosítsák az SPS-támogatás számítási módját;

- A HMKÁ-normák a gazdák számára konkrét, rendszeres tevékenységeket írjanak elő a támogatás teljes összegének folyósításához. Növelni kell a kölcsönös megfeleltetési kötelezettségek be nem tartása miatti támogatáscsökkentések visszatartó erejét;

- a támogatások egyenletesebb elosztására van szükség a termelők között. Ezt vagy a kifizetések további modulálása, vagy a magasabb egyedi kifizetések maximális értékének meghatározása, vagy pedig az egyes gazdaságok sajátos körülményeinek figyelembevétele révén kell elérni;

- a jogosultságok kiszámításakor a különböző régiókra jellemző aktuális gazdálkodási feltételeket vegyék alapul.

BEVEZETÉS

ELŐZMÉNYEK

1. A KAP egészen az 1992-es reformig a mezőgazdasági szakágazatok többségében működtetett ártámogatási rendszeren, valamint a mezőgazdasági piacokon történő közösségi intervención és a határok védelmén alapult [1]. Az ártámogatásból adódóan azonban majdhogynem állandóvá váltak a legfőbb mezőgazdasági árukból felhalmozott feleslegek, és a piacot csak jelentős költségvetési kiadásokkal tudták stabilizálni, olyan intézkedések révén, mint a magántárolás, az értékesítési intézkedések, az exporttámogatások, sőt a mezőgazdasági termékek megsemmisítése. Az ártámogatás emellett a többoldalú kereskedelmi tárgyalásokon is rendszeresen bírálatot kapott.

2. A KAP 1992-es reformja az intervenciós árak alkalmazását a gabonára és a marhahúsra korlátozta, és arra kötelezte a nagyobb gazdaságokat, hogy pihentessék termőföldjük egy részét. A reform ezzel párhuzamosan kísérő intézkedéseket is bevezetett a környezetvédelem, a termelők korai nyugdíjba vonulása és az erdőtelepítés érdekében. A gabona- és a marhahúsár csökkenéséből adódó várható jövedelemkiesés kompenzálására a termelők közvetlen kifizetésben részesültek, amely a bevetett területek nagyságától, illetve az állatok számától függött. E kifizetések teljes összegét az egyes ágazatokra jellemző, regionális vagy tagállami szinten meghatározott felső határokkal korlátozták.

1. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

A MEZŐGAZDASÁGI ÜZEMEK JÖVEDELEMTÁMOGATÁSA ÉS AZ EURÓPAI UNIÓ NEMZETKÖZI KÖTELEZETTSÉGEI

Az Európai Unió és a Kereskedelmi Világszervezet tagországai 1994-ben aláírták az Uruguayi Forduló mezőgazdaságról szóló megállapodását (URAA). A megállapodás aszerint különbözteti meg az agrártámogatási formákat, hogy azok milyen hatással vannak a nemzetközi kereskedelem torzulására. A közvetlen ártámogatás különösen torzítónak minősül, és a WTO tagországai kötelezettséget vállaltak arra, hogy a támogatás ezen formáját csökkenteni fogják. A termeléstől "függetlenített" közvetlen kifizetések hatása nem minősül kereskedelemtorzítónak, ezért ezek alkalmazása megengedett [2].

3. 1999-ben a berlini Európai Tanács jóváhagyta a KAP további reformját. A mezőgazdaság támogatását két fő "pillér" köré szervezték, amelyeket a közösségi költségvetés két pénzalapon keresztül finanszíroz. Az Európai Mezőgazdasági Garanciaalap (EMGA) továbbra is a piaci intézkedések, valamint – a termeléstől függő közvetlen kifizetések formájában történő – jövedelemtámogatások finanszírozására szolgál. Az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA) olyan vidékfejlesztési intézkedéseket társfinanszíroz, mint pl. a környezetvédelem és a fenntartható mezőgazdaság, az élelmiszer-minőség javítása, valamint a magasabb szakmai színvonal és az állatjólét magasabb szintje.

A KAP 2003-AS REFORMJA BEVEZETTE AZ EGYSÉGES TÁMOGATÁSI RENDSZERT

4. A KAP 2003-as reformjához az URAA végrehajtása és a megváltozott szakpolitikai prioritások vezettek. A reform célja az volt, hogy a termelőket a piaci igényekhez való alkalmazkodásra ösztönözze, és elősegítse az olyan mezőgazdasági gyakorlat terjesztését, amely a környezetvédelmi szempontoknak is megfelel.

5. A piaci és a közvetlen támogatások finanszírozását biztosító EMGA-t, a KAP első pillérét illetően a 2003-as reform négy alapeleme a következő volt:

- Az egységes támogatási rendszer (SPS) bevezetése. Az SPS rendszer a legtöbb meglévő közvetlen támogatás helyébe lép. Ebben a rendszerben a támogatás nem függ semmilyen termelési kényszertől.

- A közvetlen támogatás teljes összegű kifizetésének feltétele, hogy a termelők minden földterületüket helyes mezőgazdasági és környezeti állapotban (HMKÁ) tartsák, és betartsák a jogszabályba foglalt gazdálkodási követelményeket (JFGK). Ez az ún. "kölcsönös megfeleltetés". A HMKÁ és a JFGK a termőföld termelékenységi potenciálja, a környezet, az állategészségügy és az , a növények és az élelmiszer-biztonság védelmével kapcsolatos módszereket ír elő, illetve tilt meg.

- Kötelező mechanizmus bevezetése az 5000 EUR/naptári év összeget meghaladó közvetlen kifizetések meghatározott mértékű csökkentésére ("moduláció") [3]. A modulációból eredő pénzösszegek az EMVA-ba kerülnek.

- A pénzügyi fegyelem mechanizmusa, amelynek célja, hogy a KAP I. pillérének finanszírozására jóváhagyott összegeket egyik évben se lépjék túl [4]. Ez a mechanizmus 2007-ben lépett hatályba, de azóta sem alkalmazták.

6. Az SPS-t úgy tervezték meg, hogy összhangban legyen a közös agrárpolitika átfogó célkitűzéseivel, amelyek a következők: "a mezőgazdasági termelékenység növelése" és "ily módon a mezőgazdasági népesség megfelelő életszínvonalának biztosítása, különösen a mezőgazdaságban dolgozók egy főre jutó jövedelmének növelésével" [5]. Emiatt a termelők jövedelme, amely a KAP bevezetése óta annak egyik legalapvetőbb kérdése, továbbra is a szakpolitika egyik legfőbb problémakörét jelenti.

7. A 2008-as kérelmezési év esetében (2009-es pénzügyi év) az SPS-t eddig bevezető 17 tagállamban a támogatási jogosultságok szétosztásához rendelkezésre álló nemzeti keretösszegek összesen 31,5 milliárd eurót tettek ki [6]. A 2009-es költségvetésben az SPS az uniós közvetlen támogatások 72,1%-át , a mezőgazdasági és vidékfejlesztési költségvetésnek pedig a 49,8%-át tette ki.

1. TÁBLÁZAT

ÉVES KÖLTSÉGVETÉSI FELSŐ HATÁROK AZ EGYSÉGES TÁMOGATÁSI RENDSZERBEN

(1000 EUR) |

Tagállam | Kérelmezési év |

| 2006 | 2007 | 2008 |

Belgium | 475641 | 488660 | 502200 |

Dánia | 981539 | 987356 | 993338 |

Németország | 5644898 | 5693330 | 5741963 |

Írország | 1335311 | 1337919 | 1340752 |

Görögország | 2041887 | 2069049 | 2234039 |

Spanyolország | 3529453 | 3542583 | 3600357 |

Franciaország | 6060555 | 6107448 | 6159613 |

Olaszország | 3593132 | 3612988 | 3827342 |

Luxemburg | 36602 | 37051 | 37051 |

Málta | | 1668 | 3017 |

Hollandia | 325103 | 730632 | 743163 |

Ausztria | 540440 | 643956 | 649473 |

Portugália | 365645 | 413774 | 434232 |

Szlovénia | | 50454 | 62902 |

Finnország | 519628 | 521285 | 523362 |

Svédország | 630000 | 714201 | 719414 |

Egyesült Királyság | 3914945 | 3931186 | 3947375 |

Összesen | 29994779 | 30883540 | 31519593 |

AZ SPS FŐBB ELEMEI ÉS VÉGREHAJTÁSI MODELLEK

8. Amint korábban már utaltunk rá, a meglévő közvetlen támogatások döntő részének a helyébe lépő SPS rendszer jelentette a 2003-as KAP-reform alapkövét [7]. Az SPS-re csak mezőgazdasági termelők jogosultak. Mezőgazdasági termelőnek az a személy minősül, aki mezőgazdasági tevékenységet folytat. Mezőgazdasági tevékenység a növénytermesztés, az állattartás vagy a termőföld helyes mezőgazdasági és környezeti állapotának fenntartása (HMKÁ) [8].

9. Ahhoz, hogy SPS-támogatásban részesülhessen, a termelőnek "támogatási jogosultságokkal" és támogatható mezőgazdasági földterülettel kell rendelkeznie. Minden egy hektárnyi támogatható földterülettel együtt bejelentett támogatási jogosultság egy, a bejelentett támogatási jogosultság fajlagos értékének megfelelő SPS-kifizetésre jogosít fel [9]. A támogatási jogosultságok lényegében feltételes jogot jelentenek az uniós jövedelemtámogatás juttatására, azaz eszközként jelennek meg. A földterületektől különválaszthatók, és önállóan áruba bocsáthatók.

10. A támogatási jogosultságokat a tagállami hatóságok adják. A nemzeti felső határok azon összes rendelkezésre álló támogatási jogosultság értékének felelnek meg, amelyeket a termelők az adott tagállam területén található támogatható földterülettel aktiválhatnak. Ezt az értéket azonban a ténylegesen kifizetett összegek nem érik el, mivel a termelőknek juttatott közvetlen kifizetések, így az SPS-kifizetések is, vagy a moduláció következtében csökkennek (2008-ban pl. 5%-kal), vagy mert a tagállamok nem osztották el teljes mértékben a rendelkezésre álló összegeket, vagy a termelők nem használták fel (nem "aktiválták") valamennyi támogatási jogosultságukat (pl. mert egy adott évben kevesebb hektárt műveltek meg, mint a birtokukban lévő jogosultságok száma), vagy pedig azért, mert a kifizetéseket adminisztratív szankciók következtében csökkentették (pl. a támogatási kérelem késői benyújtása esetében). A rendszer keretében történt összes kifizetés ezért a 2009-es pénzügyi évben 28,8 milliárd eurót tett ki [10].

11. Belgium, Dánia, Németország, Írország, Olaszország, Luxemburg, Ausztria, Portugália, Svédország és az Egyesült Királyság 2005-ben vezette be az egységes támogatási rendszert. Spanyolország, Franciaország, Hollandia, Finnország és Görögország átmeneti időszak után, egy évvel később, 2006-ban vezette be az SPS rendszert.

12. Külön jogszabályok vonatkoznak az Unióhoz 2004-ben, illetve 2007-ben csatlakozott új tagállamokra. Elvben ugyanúgy bevezethették volna az SPS-t, mint a többi tagállam, de ezt mindeddig csak Málta és Szlovénia tette meg, 2007-ben. Bulgária, Csehország, Észtország, Ciprus, Lettország, Litvánia, Magyarország, Románia, Lengyelország és Szlovákia azt az opciót vette igénybe, amely lehetővé teszi, hogy a rendszer bevezetését 2013-ig elhalasszák. Eddig az időpontig pedig az egyszerűsített területalapú támogatást (SAPS) [11] alkalmazzák. A számvevőszéki ellenőrzés hatókörébe a SAPS nem tartozott bele, ezért azt jelentésünk sem tárgyalja.

13. A támogatási jogosultságok kiszámítását és elosztását illetően több végrehajtási lehetőség is nyílt, ezek alapján a tagállamok különböző "modellek" közül választhattak: a történeti modell, a regionális (átalány) modell, valamint az e két modellt kombináló vegyes modellek:

a) A történeti modell [12]: Minden termelőnek járnak támogatási jogosultságok, amelyek főszabály szerint a hároméves bázisidőszak (2000, 2001 és 2002) alatt kapott támogatási összegek átlagán (történeti referenciaösszeg) és az ugyanebben az időszakban – a korábbi, termeléstől függő támogatási rendszerek bármelyike keretében – megművelt földterület hektárok számában megadott átlagán (referenciaterület) alapulnak [13]. Ezért a támogatási jogosultság fajlagos értéke a referenciaösszeg és a jogosultságok számának hányadosával egyenlő. E számítási mód eredményeként a támogatási jogosultságok fajlagos értékei igen különbözőek lehetnek, ami abból adódik, hogy a bázisidőszakban az egyes mezőgazdasági ágazatokban nagymértékben eltért a támogatás mértéke.

b) A regionális (átalány) modell [14]: A regionális modell szerint egy régióban, illetve alrégióban a termelőknek juttatott minden támogatási jogosultságnak egyforma az értéke ("átalányérték"), és a gazdálkodó az első kérelmezési évben – vagy pedig az SPS bevezetését megelőző évben – bejelentett minden támogatható hektárja után kap jogosultságot.

c) Vegyes ("hibrid") modellek: Ezek a modellek a történeti és a regionális modell elemeit vegyítik. A termelők alapvetően minden támogatható hektár után átalányösszeget kapnak, amit azonban kiegészít a bázisidőszakban kapott támogatások meghatározott százaléka. A hibrid modellek lehetnek statikusak vagy dinamikusak, azaz a történeti és az átalányértékek kombinációja maradhat változatlan, de idővel meg is változhat, és továbbfejlődhet egy teljes mértékben regionális, átalányösszegű modell felé. Az SPS-t alkalmazó 17 tagállam által a támogatási jogosultságok kiszámításához és elosztásához választott modelleket az I. melléklet tartalmazza.

14. A tagállamok a korábbi kifizetések egy részét egy nemzeti tartalékba utalhatták, amelyből a tevékenységüket a bázisidőszak után megkezdő új termelők, valamint a különleges helyzetű vagy a szerkezetátalakítási, illetve fejlesztési programok által érintett termelők kaphattak támogatási jogosultságokat.

A KÖZÖS AGRÁRPOLITIKA 2008-AS "ÁLLAPOTFELMÉRÉSE" ÁLTAL BEVEZETETT MÓDOSÍTÁSOK

15. 2008-ban a Bizottság és a Tanács kezdeményezte a KAP felülvizsgálatát (ún. "állapotfelmérését"). A Tanács elfogadta a Bizottságnak azon javaslatait, amelyek a termeléshez továbbra is kapcsolódó közvetlen támogatási rendszerek további függetlenítéséről szóltak [15]. A szárított takarmány, keményítő, rostlen és rostkender esetében fennálló termeléstől függő támogatási rendszereket 2013-ig szintén függetleníteni fogják a termeléstől, és ezek is beépülnek majd az SPS-be. Az Állapotfelmérés emellett tovább egyszerűsítette a szabályokat, és eltörölte a termelők azon kötelezettségét, hogy földjük egy részét ugaron tartsák (kötelező pihentetés).

16. A Tanács továbbá lehetővé tette a tagállamok részére, hogy felülvizsgálják valamely adott SPS-végrehajtási modell választására vonatkozó eredeti döntésüket. Azon tagállamok, amelyek a történeti modell mellett döntöttek, választhatnak, hogy szűkítik a rést a támogatási jogosultságok fajlagos értékei között, vagy inkább egy (teljes vagy hibrid) regionális modellre váltanak. Azon tagállamok pedig, akik már korábban hibrid regionális modellt vezettek be, dönthetnek úgy, hogy csökkentik a támogatási jogosultságok értékének történeti összetevőjét, és így közelebb igazítják azokat a regionális értékhez. A tagállamok a régiók összetételét is felülvizsgálhatják [16]. Végül pedig arra is lehetőséget kaptak a tagállamok, hogy "nemzeti felső határaiknak" akár 10%-át is egyedi kérdések rendezésére használják fel [17].

AZ ELLENŐRZÉS HATÓKÖRE, CÉLJAI ÉS MÓDSZERE

17. A Számvevőszék korábban már ellenőrizte az SPS végrehajtását abban a 17 tagállamban, ahol 2006 óta alkalmazzák a rendszert. Ezeknek az ellenőrzéseknek az eredményeit a megfelelő éves jelentések tartalmazzák.

18. A Számvevőszék ezenfelül úgy döntött, hogy e jelentés elkészítése céljából 2009-ben és 2010-ben kiegészítő ellenőrzést végez. Ehhez további helyszíni ellenőrzésekre került sor az Európai Bizottságnál, valamint három tagállamban (Franciaország, Egyesült Királyság, Olaszország), emellett pedig dokumentumalapú elemzéseket végeztünk, és tanulmányokat, illetve értékeléseket tekintettünk át.

19. Ez a jelentés elsősorban a következő témákkal foglalkozik:

- a szakpolitika kedvezményezettjeinek meghatározása, az egységes kifizetésekhez való hozzáférés feltételei, valamint a támogatható földterület meghatározása;

- a rendszer mennyiben járul hozzá a termelők jövedelemtámogatásának, illetve a földterület helyes mezőgazdasági és környezeti állapotban való fenntartásának célkitűzéséhez;

- a rendszer különféle végrehajtási modelljeiből adódó konkrét hatások;

- a támogatási jogosultságok megállapításához szükséges bonyolult számításokból eredő hibák.

ÉSZREVÉTELEK

A SZAKPOLITIKA KEDVEZMÉNYEZETTJEI, AZ EGYSÉGES KIFIZETÉSEKHEZ VALÓ HOZZÁFÉRÉS FELTÉTELEI ÉS A RENDSZER FŐBB ELEMEINEK KIALAKÍTÁSA

20. Az ellenőrzés megállapította, hogy az SPS kedvezményezettjeinek, a támogatható tevékenységeknek és a támogatható földterületnek a meghatározása nem kellően pontos, és a tagállamok meglehetősen szabadon alakították ki és hajtották végre a rendszer főbb elemeit.

A "MEZŐGAZDASÁGI ÜZEM", A "MEZŐGAZDASÁGI TEVÉKENYSÉG" ÉS A "MEZŐGAZDASÁGI TERMELŐ RENDELKEZÉSÉRE ÁLLÓ FÖLD" MEGHATÁROZÁSA

21. Az SPS kedvezményezettjei olyan "termelők", akik "mezőgazdasági tevékenységet" folytatnak, és "támogatható földterülettel" "rendelkeznek". Ezeknek a kifejezéseknek (termelő, mezőgazdasági tevékenység stb.) a meghatározása azonban nem teljesen pontos, és emiatt alkalmazásuk lehetővé tette, hogy olyan személyek vagy gazdálkodó szervezetek is részesüljenek az SPS támogatásaiból, akik mezőgazdasági tevékenységet nem vagy csak csekély mértékben végeznek.

22. A jogi rendelkezések [18] a mezőgazdasági üzemet az adott mezőgazdasági termelő által irányított és ugyanazon tagállam területén található termelési egységek összességeként határozzák meg. A termelési egység vagy egy olyan mezőgazdasági földterületet alkotó parcella (beleértve a takarmánytermő területeket is), vagy egy olyan állat, amely a bázisidőszak során közvetlen támogatásokra vonatkozó igényt alapozott meg. Mezőgazdasági tevékenységnek minősül a mezőgazdasági termékek előállítása, tenyésztése vagy termesztése, ideértve a betakarítást, a fejést, az állattenyésztést és a mezőgazdasági célból történő állattartást is, vagy a mezőgazdasági földterületek helyes mezőgazdasági és környezeti állapotának fenntartása.

23. A jogi keretek a fentieknek megfelelően nem írják elő a kedvezményezettek számára, hogy

- földtulajdonnal vagy más mezőgazdasági termelőeszköz fölötti tulajdonjoggal rendelkezzenek;

- mezőgazdasági javakat állítsanak elő; illetve hogy

- jövedelmüket a mezőgazdasági tevékenységből származó áru piacon történő értékesítéséből szerezzék.

24. Ami a rendelkezésre álló földet illeti, az SPS eredeti jogi keretei az igénylők számára előírták, hogy rendelkezzenek – legalább tíz hónapos időtartamon át [19] – a birtokukban lévő támogatási jogosultságok számának megfelelő támogatható földdel. A rendelkezést – amelyet túl szigorúnak tekintettek – 2008-ban azzal a kötelezettséggel helyettesítették, hogy a földnek egy meghatározott időpontban a termelő rendelkezésére kell állnia [20]. A jogi rendelkezések azonban a "termelő rendelkezésére áll", illetve a "termelési egységek irányítása" kifejezéseket nem határozzák meg. Ebből adódóan a bejelentett föld ugyanazon naptári éven belül a meghatározott időponton kívüli bármely más időszakban bármely más személy tulajdonában is lehet anélkül, hogy ez érintené a kérvényező "mezőgazdasági termelői" minősítését.

25. Egyes tagállamok arra törekednek, hogy az SPS-támogatásokból csak a termelők bizonyos kategóriái részesülhessenek. Luxemburg például azt írja elő a kérvényezőknek, hogy rendelkezzenek a szükséges mezőgazdasági gépekkel, illetve berendezésekkel. A franciaországi hatóságok azt a személyt tekintik termelőnek, aki viseli az SPS rendszerbe bejelentett földterületen általa végzett mezőgazdasági tevékenységek gazdasági kockázatát. Ez az a személy, aki meghozza a gazdasági döntéseket, azaz beszerzi az input-tényezőket (pl. föld, gépek, magvak stb.), jövedelmét pedig az üzem termelésének értékesítéséből szerzi.

26. Az előírt mezőgazdasági tevékenységet fizetésből élő munkavállalók révén végző kedvezményezett termelőnek tekinthető. Ugyanakkor, ha a földet bérbe adták, és a mezőgazdasági tevékenység kockázatát a haszonbérlő viseli, akkor utóbbi nem kap SPS-támogatást, amennyiben a bérleti szerződés rendelkezései szerint a végzett tevékenység gazdasági kedvezményezettje a földtulajdonos marad. Az ellenőrzés számos ilyen esetre mutatott rá [21]. Ilyen esetben az SPS-támogatást a földtulajdonos kapta azzal a feltétellel, hogy nevében a haszonbérlők fenntartják a föld helyes mezőgazdasági és környezeti állapotát.

2. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

SPS-TÁMOGATÁSBAN RÉSZESÜLŐ, A MEZŐGAZDASÁGI TEVÉKENYSÉG GAZDASÁGI KOCKÁZATÁT NEM VISELŐ KEDVEZMÉNYEZETTEK

A számvevőszéki ellenőrzés megállapította, hogy számos esetben előfordult, hogy míg a hátrányos helyzetű térségekre vonatkozó támogatási rendszerben a haszonbérlő termelő kapott támogatást, addig az egységes kifizetés ugyanarra a parcellára vonatkozóan már más kedvezményezettnek (a földtulajdonosnak) járt. Ilyen esetek a regionális (hibrid) modellben gyakran fordultak elő, mert a rendszer bevezetésének évében minden olyan személy kapott támogatási jogosultságot, aki támogatható földet jelentett be, tekintet nélkül arra, hogy akkor, illetve korábban mezőgazdasági termelő volt-e.

A HMKÁ-MINIMUMKÖVETELMÉNYEK BETARTÁSA ÉRDEKÉBEN NYUGDÍJAS TERMELŐKNEK FOLYÓSÍTOTT KIFIZETÉSEK

27. Az SPS-t megelőzően, azaz a korábbi, termeléstől függő támogatási rendszerekben, a termelő nyugdíjazását követően nem volt többé jogosult a közvetlen támogatásra, hiszen felhagyott a mezőgazdasági termeléssel. Az SPS bevezetésével azok a termelők, akik már túladtak eredeti üzemükön, megtarthatták jogosultságaikat, és azokat olyan bérelt földterületen aktiválhatták, amelyen nem végeztek tevékenységet, mégpedig a rendeletekben szereplő előírások betartása érdekében létrehozott, összetett konstrukciókban való részvétel révén. Ilyen esetekben az, aki az eredeti üzemet átvette, új jogosultságokat kaphatott a nemzeti tartalékból.

28. Egy, a Bizottság megbízásából végzett tanulmány szerint [22] az SPS bevezetése késleltette a termelők tényleges nyugdíjba vonulását, mivel a rendszer lehetővé teszi, hogy megtartsák támogatási jogosultságaikat és üzemeiket (amelyek állhatnak csupán alacsony értékű, minimális HMKÁ-kötelezettségekkel járó, bérelt földből is). A tagállami hatóságok arról azonban nem tudtak megbízható információt nyújtani a Számvevőszéknek, hogy milyen mértékben fordulnak elő ilyen esetek. A Számvevőszék megállapítása szerint az ilyen esetek elkerülése érdekében az egyik tagállam (Franciaország) jogszabályai úgy rendelkeznek, hogy a tagállami termelői nyugdíjrendszerhez a hozzáférés csak akkor lehetséges, ha a termelő valamennyi támogatási jogosultságát és földjét átadja, ami alól kivételt képezhet egy megélhetést biztosító parcella. Általában azonban fennáll a veszély, hogy a termelésből való késői kilépés – amire az SPS bevezetése ösztönzi a termelőket – káros hatással van a mezőgazdasági ágazat átalakítására.

3. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

OLYAN SPS-KEDVEZMÉNYEZETTEK, AKIK TÚLADTAK EREDETI ÜZEMÜKÖN

Olaszországban a Számvevőszék olyan korábbi gabona-, illetve dohánytermelőkre talált példát, akik nagy összegű támogatási jogosultságokkal rendelkeztek, miközben valamennyi földjüket más termelőknek adták tovább, és alacsony áron gyenge minőségű legelőt béreltek a hegyekben, jelentős távolságra eredeti üzemüktől, illetve lakóhelyüktől. A gyakorlatban a helyi termelők ingyen legeltethették állataikat ezen a területen, ami megfelelt a helyes mezőgazdasági és környezeti állapot fenntartásának. Egy másik esetben egy nyugdíjazott termelő családtagjainak adta át üzemét, majd egy köztulajdonú földet jelentett be azzal az egyedüli céllal, hogy aktiválja jogosultságait, közben pedig nem is volt semmilyen joga a bejelentett föld használatára [23].

ÚJ KEDVEZMÉNYEZETTEK

29. Az SPS bevezetését követően a Számvevőszék megállapította, hogy több olyan új kedvezményezett is került a rendszerbe, akiknek a mezőgazdasági tevékenységei csupán elenyésző részét képezik a gazdasági tevékenységük egészének, illetve akiknek a fő üzleti tevékenysége nem mezőgazdasági tevékenységek végzéséből áll. Idetartoznak például szabadidő- és sportklubok, vasúttársaságok, természetvédelmi területek, repülőterek és városi tanácsok, vadász- és sporttelepek, kormányzati szervek, iskolák és kempingek.

30. Az új kedvezményezettek között az ellenőrzés során olyan befektetőket is találtunk, akik (néha nagy értékű) támogatási jogosultságokat vásároltak, majd azokat alacsony értékű földdel aktiválták, és így befektetésükkel igen vonzó és garantált nyereséget értek el (lásd: 66. és 67. bekezdés).

31. Az Állapotfelmérés során megállapítást nyert, hogy "olyan természetes vagy jogi személyeknek, akik, illetve amelyek esetében a mezőgazdasági tevékenység csak elenyésző részét teszi ki a gazdasági tevékenység egészének, vagy akik, illetve amelyek elsődleges üzleti tevékenysége nem mezőgazdasági tevékenység" [24], nem kell mezőgazdasági jövedelemtámogatást juttatni. A rendelet azt azonban a tagállamokra bízta, hogy megfelelő jogi rendelkezések révén ezeket a kedvezményezetteket kizárják a támogatásból. Mindeddig egyetlen tagállam sem élt ezzel a lehetőséggel, az említett kedvezményezettek még most is részesülnek SPS-támogatásban. E kedvezményezettek számát, valamint a nekik folyósított SPS-támogatások összegét illetően sem az ellenőrzött tagállamok, sem a Bizottság nem rendelkezik pontos adatokkal. Mivel a nemzeti felső határok összege állandó, az ilyen új kedvezményezettek elfogadása miatt csökkennek az SPS-támogatás által elsősorban megcélzott kedvezményezettek számára elérhető összegek.

A TAGÁLLAMOK EGYMÁSTÓL IGEN ELTÉRŐEN ALAKÍTJÁK KI AZ SPS RENDSZER FŐBB ELEMEIT

32. A részleteket tekintve az SPS számos főbb elemének végrehajtása a tagállamokra van bízva. Idetartozik az új belépők hozzáférése, a bejelentett földterületen kötelezően végzendő minimális mezőgazdasági tevékenységek meghatározása, illetve a támogatási jogosultságok konszolidálásából való részesedés feltételei.

AZ ÚJ BELÉPŐK SPS-HEZ VALÓ HOZZÁFÉRÉSE NAGYMÉRTÉKBEN FÜGG A TAGÁLLAMOK VÉGREHAJTÁSI KONCEPCIÓJÁTÓL

33. Azoknak a személyeknek, akik mezőgazdasági tevékenységbe szeretnének kezdeni, elvben nincs joguk az SPS-támogatáshoz, kivéve, ha támogatható mezőgazdasági üzemet vásárolnak a hozzá tartozó támogatási jogosultságokkal, vagy ilyen jogosultságokat vesznek a piacon. A tagállamoknak arra is lehetőségük van, hogy nemzeti tartalékaikat felhasználva adjanak támogatási jogosultságokat a mezőgazdasági tevékenységüket megkezdő új termelőknek. Ennek feltétele, hogy a mezőgazdasági tevékenység megkezdése előtti öt évben nem végeztek saját nevükben, illetve saját kockázatukra mezőgazdasági tevékenységet [25].

34. Az ellenőrzés megállapította, hogy egyes tagállamok azáltal, hogy az új termelőket támogatási jogosultságokkal látták el, a tartalékot szakpolitikai eszközként használták a mezőgazdasági ágazatba való belépés ösztönzésére.

35. Más tagállamokban azonban, noha az új termelők igényelnek támogatási jogosultságokat, nem létezik külön ilyen koncepció, és a nemzeti tartalékban nem állnak rendelkezésre ilyen előirányzatok. Emiatt az új belépőknek a támogatási jogosultságokat meg kell vásárolniuk, ez azonban jelentős beruházást igényelhet, és komoly akadályt gördít a belépés elé. Idővel valószínűleg egyre több új termelő számára okoz majd nehézséget a támogatási jogosultságok megszerzése. Mindeközben az Európai Unió termelőinek 57,5%-a 55 év fölötti, egyharmaduk pedig 65 évnél idősebb [26]. A mezőgazdasági ágazat érdeke – amennyiben dinamikus és innovatív kíván lenni –, hogy megkönnyítse az új aktív termelők tevékenységének megkezdését.

A TÁMOGATHATÓ FÖLDTERÜLET ÉS AZ ELVÁRT MINIMÁLIS MEZŐGAZDASÁGI TEVÉKENYSÉG MEGHATÁROZÁSA NEM MINDIG EGYÉRTELMŰ

36. A támogatható földterületeknek három típusa létezik: szántóterületek, állandó legelők és az állandó kultúrák által elfoglalt területek [27]. Annak részletes meghatározása azonban, hogy mi minősül támogatható parcellának, a tagállamokra van bízva. Egyes tagállamokban a hagyományosan csak esetenkénti legeltetésre használt alacsony termőképességű földek és erdős területek támogathatónak minősülnek, míg más tagállamokban az ilyen földeket kizárják az SPS-támogatásból. Az ilyen alacsony termőképességű földeket gyorsan benőhetik a fák és a cserjék, és ezután mezőgazdasági célra már nem lesznek alkalmasak.

37. Azon konkrét tevékenységek meghatározását illetően, amelyeket a termelők kötelesek elvégezni földjük helyes mezőgazdasági és környezeti állapotban való fenntartásához, az uniós jogszabályok csak általános célokat tűznek ki a talajerózióval, a talaj szervesanyag-tartalmával, szerkezetével és a környezetmegőrzés előírt minimális szintjével kapcsolatban. Ez utóbbi szempont különösen azon földekre vonatkozóan nyer jelentőséget, amelyeket termelési célra már nem használnak. A minimálisan betartandó normák meghatározása a tagállamok belátására van bízva, amelyek a régiók konkrét jellemzőihez igazíthatják azokat. Ebből adódóan a termelők úgy is részesülhetnek éves kifizetésekben, hogy semmilyen konkrét fenntartási tevékenységet nem kell folytatniuk, illetve mindössze olyan minimális és ritkán felmerülő tevékenységet kell végezniük, mint a nem kívánt növényzet elszaporodásának megakadályozása vagy a fű kaszálása három- vagy ötévenként. Amennyiben a termelők még ennek a minimális követelménynek sem tesznek eleget, a kölcsönös megfeleltetés szabályai szerint az SPS-támogatás enyhe mértékű csökkentésére kerülhet sor [28].

4. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

A TÁMOGATHATÓ FÖLDTERÜLET ÉS A MINIMÁLIS MEZŐGAZDASÁGI TEVÉKENYSÉG FOGALMÁNAK MEGHATÁROZÁSA TÁG

A helyes mezőgazdasági és környezeti állapotra vonatkozó rendelkezéseknek jelentős hatásuk van az Egyesült Királyságban (Skóciában), ahol a mezőgazdasági földek döntő része sovány legelő, és ezeknek közel fele van bejelentve SPS-támogatásra [29]. Az ilyen földek nagy része hátrányos helyzetű térségekben található. A hátrányos helyzetű térségekre alkalmazandó tagállami szabályok értelmében a földnek aktív művelés alatt kell állnia. Az SPS szerint ezzel szemben ugyanez a föld csupán azzal a feltétellel támogatható, hogy a kérvényező kötelezettséget vállal arra, hogynem végez olyan konkrét tevékenységeket, amelyek megváltoztatnák a föld természetes állapotát (pl. vízelvezetés, szántás). A Számvevőszék talált olyan egyéni kedvezményezetteket, akik az SPS rendszer keretében több százezertől több mint egymillió euróig terjedő összeget kapnak évente anélkül, hogy bármilyen mezőgazdasági tevékenységet végeznének ilyen földeken, sőt idetartozik egy természetvédelmi terület is, amelyet évtizedek óta nem használtak mezőgazdasági célokra. Becslések szerint jelenleg az SPS-támogatásokból kb.150000 hektárnyi ilyen parcella után nyújtanak kifizetéseket.

+++++ TIFF +++++

Forrás: Európai Számvevőszék.

+++++ TIFF +++++

Forrás: Európai Számvevőszék.

Spanyolországban egy részben erdős és sziklás hegyi területen található legelő támogathatónak minősült, noha a termelők számára nem írták elő külön fenntartási munka végzését. Az állandó legelők megfelelő szinten történő fenntartására szolgáló, állománysűrűséggel kapcsolatos előírások csupán opcionálisak voltak.

Olaszországban az állandó legelőket kaszálni kell, vagy állatokat kell legeltetni rajtuk. Ez a kötelezettség legeltetésre használt erdős vagy hegyes területekre is vonatkozik. A tagállami hatóságok csökkentési együtthatókat vezettek be, amelyek segítségével megkülönböztetik a füvet nem tartalmazó és ezért nem támogatható területeket. Amint azt a Számvevőszék a 2007-es pénzügyi évről szóló éves jelentésében már megállapította, a csökkentési együtthatók alábecsülték az ilyen területeket.

+++++ TIFF +++++

Forrás: Európai Számvevőszék.

A Számvevőszék megállapította továbbá, hogy Olaszországban helytelen földhasználati adatok miatt egyes kedvezményezetteknek továbbra is juttatnak támogatásokat, holott a bejelentett parcellákat visszaállították természetes állapotukba, így azok mezőgazdasági haszonállatok legeltetésére már nem alkalmasak.

Franciaországban a tagállami szabályok arra kötelezik a termelőket, hogy legeltetéssel, illetve évi egyszeri kaszálással tartsák helyes mezőgazdasági és környezeti állapotban a földeket, helyi szinten azonban külön normák elfogadására is van lehetőség. Ebből adódóan egyes régiókban az SPS-támogatás teljes összege kerül kifizetésre olyan parcellák után is, amelyeken akár 30%-nyi nem támogatható – sziklás, bokros, fás – terület található.

+++++ TIFF +++++

Forrás: Európai Számvevőszék.

A FÖLD NEM MEZŐGAZDASÁGI TEVÉKENYSÉGRE TÖRTÉNŐ IDEIGLENES HASZNÁLATA

38. Az SPS bevezetésekor a jogszabályok nem tették lehetővé támogatás kifizetését abban az esetben, ha a parcellát nem mezőgazdasági tevékenységre használták. Az Állapotfelmérés eredményeképpen [30], az ilyen föld jelenleg támogathatónak minősül, amennyiben a mezőgazdasági tevékenység gyakorolható anélkül, hogy azt jelentős mértékben hátráltatná a nem mezőgazdasági tevékenység intenzitása, jellege, időtartama és ütemezése [31]. Az ilyen helyzetek pontos meghatározása azonban a tagállamokra van bízva. A Számvevőszék találkozott olyan esetekkel, amikor a tagállami hatóságok támogatási jogosultságokat adtak (majd azokat a kedvezményezettek aktiválták is) olyan parcellákra, amelyeket elsősorban szabadidős tevékenységekre használtak.

A TÁMOGATÁSI JOGOSULTSÁGOK KONSZOLIDÁLÁSÁNAK KÁROS HATÁSAI

39. Az SPS-támogatások folyósítása azzal a célkitűzéssel társul, hogy így elkerülhető legyen a mezőgazdasági földterület termelésből való kivonása [32]. A történeti modellben a kifizetések elméletbeli teljes összegének a folyósításához a termelőknek továbbra is ugyanazon hektárszámot kell megművelniük, mint a bázisidőszakban [33]. A szabályozás [34] a szerkezetátalakítási vagy fejlesztési programok által érintett termelőkre kivételeket fogalmaz meg. Azok a termelők, akikre ezek az intézkedések vonatkoznak, korábbi támogatási jogosultságaikat kevesebb, de magasabb fajlagos értékű jogosultságokra válthatták. Ez az ún. "konszolidálás". A termelőknek kevesebb földre van szükségük támogatási jogosultságaik aktiválásához, korábbi támogatási szintjük azonban megmarad. Az ilyen esetekhez tartozik pl. ha egy mezőgazdasági földterületet közprogram keretében erdősítettek, vagy ha egyes termelők földbirtokrendezés keretében a mezőgazdasági földterület átszervezése miatt bizonyos parcelláikat elveszítették.

40. A Számvevőszék megállapította, hogy egyes támogatási jogosultságok konszolidációjára a jogszabályoktól eltérő körülmények között került sor.

41. Mivel az ilyen konszolidációban részesült termelőknek ugyanazon támogatási összeg folyósításához kevesebb földdel kell rendelkezniük, a fennmaradó földterületet – saját jogosultságait aktiválva – bármely más termelő is megművelheti, vagy előfordulhat, hogy annak művelésébe egy új termelő kezd, aki a nemzeti tartalékból támogatási jogosultságot kap rá. Ebből adódóan ugyanazzal a területtel kapcsolatban több kifizetés folyósítására kerül sor. Másik lehetőségként annak a veszélye is fennáll, hogy a többletterületet elhanyagolják, és nem tartják fenn helyes mezőgazdasági és környezeti állapotban.

5. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

A RENDELKEZÉSEKTŐL ELTÉRŐ KÖRÜLMÉNYEK KÖZÖTT TÖRTÉNŐ KONSZOLIDÁCIÓ

Franciaország esetében a Számvevőszék azt állapította meg, hogy 2006-ban, amikor a tejtámogatást függetlenítették a termeléstől, a hatóságok egyes tejtermelők esetében nem vették figyelembe a birtokukban lévő mezőgazdasági földterületek teljes egészét, és így a támogatás összegét sokkal kisebb földterülethez rendelték. Az egyik, korábban 70 hektárt használó termelő jogosultságait mindössze 2 hektárhoz rendelték hozzá. Ugyanilyen alapon szintén nem vettek figyelembe olyan közös legelőket, amelyeket az extenzifikációs kifizetések kedvezményezettjei a bázisidőszakban takarmánytermő területként használtak. Ebből adódóan a kedvezményezettek a jogszabályokban nem szereplő feltételek mellett konszolidálhatták kisebb földterületen támogatási jogosultságaikat.

AZ SPS KERETÉBEN NYÚJTOTT TÁMOGATÁSOK JAVARÉSZT A NAGYOBB MÉRETŰ ÜZEMEKHEZ KERÜLNEK, ÉS A TÁMOGATÁSI RENDSZER A KÖRNYEZETBARÁT GAZDÁLKODÁSHOZ KEVÉSSÉ JÁRUL HOZZÁ

AZ SPS-TÁMOGATÁS A TERMELŐK BEVÉTELÉNEK NAGY RÉSZÉT TESZI KI, DE NEM TESZ KÜLÖNBSÉGET ALACSONY ÉS MAGAS JÖVEDELMŰ TERMELŐK KÖZÖTT

42. 2008-ban az SPS-támogatásokból 4,49 millió kedvezményezett részesült, míg a rendszerből folyósított támogatások teljes összege a 2008-as kérelmezési évben 28,7 milliárd eurót tett ki [35]. A jövedelemtámogatás szintje azonban jelentősen eltér az egyes tagállamok, illetve az egyes termelők között. Az SPS-támogatások tagállamok közötti megoszlása nagymértékben függ a tagállamok méretétől, valamint az agrárágazat jelentőségétől, amit a nemzeti felső határok is tükröznek. Az egyes kedvezményezettek közötti elosztás a következőktől függ: a tagállam által választott végrehajtási modell, a bázisidőszakban megművelt mezőgazdasági földterület nagysága, annak az ágazatnak a támogatási szintje, amelyben a termelők a bázisidőszakban a tevékenységüket végezték, és az aktuálisan megművelt hektárok száma.

1. ÁBRA

KÖZ VETLEN KIFIZETÉSEK GAZDASÁGONKÉNT (2008)

+++++ TIFF +++++

Forrás: Európai Számvevőszék, az Európai Bizottság kifizetési adatai alapján.

43. Az SPS-t és a termeléstől függő támogatásokat is magukban foglaló közvetlen kifizetések az üzemek jövedelmének jelentős részét teszik ki [36], ami jól érzékelteti, hogy az agrárágazat egésze milyen nagy mértékben függ az uniós támogatástól. A Számvevőszék megjegyzi azonban, hogy Unió-szerte a termelők 74,4%-a részidőben munkát vállal, vagyis nem teljes jövedelmük származik a mezőgazdaságból [37].

44. Bár úgy tűnik, az SPS teljesíti célkitűzését és jelentős mértékben hozzájárul a termelők jövedelméhez, az egyes termelők közötti támogatáselosztás továbbra is alapvetően a megművelt földterület nagyságától függ, és emiatt – csakúgy mint a korábbi rendszerben – még mindig leginkább a nagyméretű gazdaságok részesülnek támogatásban. Az SPS kialakítása ellentmondásos, mivel egyfelől az egyéni jövedelmek támogatása a célja, másfelől azonban az elosztáskor a kedvezményezett konkrét körülményeit kevéssé veszi figyelembe.

A TÁMOGATÁS MEGOSZLÁSÁNAK ELEMZÉSE: AZ SPS RENDSZER ELSŐSORBAN KEVÉS, DE NAGYMÉRETŰ KEDVEZMÉNYEZETTET RÉSZESÍT ELŐNYBEN

45. A 2003-as KAP-reform megőrizte a kompenzációs kifizetések koncepcióját, ami azt jelenti, hogy az új SPS keretében kb. ugyanolyan összegű támogatásban kell részesülnie a termelőnek, mint amennyit korábban, a közvetlen kifizetések rendszerében kapott. A nagy méretű gazdaságok valamennyi modellben magasabb szintű jövedelemtámogatásban részesülnek [38].

46. A termelők szintjén a történeti és – bizonyos mértékben – a hibrid modellre továbbra is jellemzőek a korábbi támogatási szintek jelentős, ágazatspecifikus egyéni eltérései. Az Európai Bizottság arról szóló elemzése, hogy a támogatási jogosultságok hektáronként milyen értéket képviselnek, rámutat, hogy jelentős különbségek mutatkoznak a történeti modellt választó, illetve a hibrid modellt bevezető tagállamok között [39]. Ez különösen nyilvánvaló a hektáronkénti magas szintű támogatásban részesülő ágazatokkal – mint pl. olívaolaj, gyapot vagy nyers dohány – rendelkező tagállamok tekintetében, még ha az egyes üzemek mérete viszonylag kicsi is lehet. A belterjes állattenyésztéssel foglalkozó tagállamokban – pl. Hollandia –, ahol az üzemek kevés állattenyésztéshez kapcsolódó földdel rendelkeznek, a hektáronkénti SPS-támogatás szintén magas szintet érhet el, míg előfordulhat, hogy a külterjes gazdálkodás esetében a hektáronkénti kifizetés igen alacsony mértékű. Ez a helyzet csak Dániában, Németországban és az Egyesült Királyságban (Angliában) fog fokozatosan eltűnni 2013-ra, mivel ezek a tagállamok úgy döntöttek, hogy csökkentik a történeti összetevőt, és az egyes támogatási jogosultságokra egységes értéket vezetnek be.

6. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

A JOGOSULTSÁGOK FAJLAGOS ÉRTÉKEINEK ELTÉRÉSEI A TÖRTÉNETI MODELLBEN

A termelés intenzitásától függően az olívaolaj-ágazatban a termeléshez nyújtott hektáronkénti támogatás több száz és több ezer EUR között mozgott. A dohányágazatban a támogatás összege hektáronként több ezer EUR volt. A gyapotágazatban a referenciaösszegbe számított, termeléstől függő támogatás 966 EUR/hektár (Görögország) és 1202 EUR/hektár (Portugália) között mozgott. Az állattartási támogatásokra vonatkozó jogosultságok fajlagos értéke belterjes tenyésztés esetében akár a hektáronkénti 5000 eurót is elérheti. Ugyanakkor előfordul, hogy az olyan területeken, ahol a külterjes juh- és kecsketenyésztés a jellemző, a támogatási jogosultságok fajlagos értéke elenyésző.

47. Az SPS-támogatások kedvezményezettek közötti megoszlásának elemzése rámutat, hogy a támogatások kisszámú termelőre összpontosulnak. 2009-ben (a 2008-as kérelmezési évre vonatkozóan) a kedvezményezettek 84%-a kevesebb mint 10000 EUR támogatásban részesült, és összességében ők kapták a kifizetések 25%-át. Ezzel szemben a kedvezményezettek 0,41%-a több mint 100000 EUR támogatást kapott, és így nekik jutott a kifizetések teljes összegének 12,78%-a [40]. Ezt szemlélteti a 2. táblázat, illetve a 2. ábra.

48. A KAP állapotfelmérése keretében a Bizottság fontolóra vette az egyes kedvezményezettek közvetlen kifizetéseinek maximálását. A Tanács végül úgy döntött [41], hogy kismértékben növeli a kötelező modulációt az igen nagy méretű kedvezményezettek esetében, és a 300000 eurót meghaladó összegek esetében további 4%-os modulációt ír elő. Ez a további kiigazítás, amely a kedvezményezettek igen szűk körét érinti (kb. 2500 üzemet), általában véve nincs jelentős hatással a támogatások elosztására.

2. TÁBLÁZAT

AZ SPS-TÁMOGATÁSOK MEGOSZLÁSA (2008-AS KÉRELMEZÉSI ÉV)

Forrás: Európai Számvevőszék, az Európai Bizottság kifizetési adatai alapján (CATS).

Az SPS-támogatás éves összege (EUR) | Kedvezményezettek száma | Az összes kedvezményezett arányában (%) | A kapott támogatás és a támogatások teljes összegének aránya (%) |

< 500 | 1395721 | 31,08% | 1,18% |

≥ 500 és <5 000 | 1912824 | 42,60% | 12,48% |

≥ 5000 és <10 000 | 458464 | 10,21% | 11,43% |

≥10 000 és < 50000 | 642954 | 14,32% | 47,67% |

≥ 50000 és < 100000 | 62210 | 1,39% | 14,46% |

≥ 100000 és < 300000 | 15927 | 0,35% | 8,30% |

≥ 300000 és < 500000 | 1500 | 0,03% | 1,99% |

≥ 500000 és < 1000000 | 783 | 0,02% | 1,81% |

≥ 1000000 | 144 | 0,00% | 0,68% |

Mindösszesen | 4490527 | | |

AZ SPS-TÁMOGATÁS SEM A FÖLDTERÜLETEK FENNTARTÁSÁNAK KÖLTSÉGEIT, SEM A POZITÍV EXTERNÁLIÁKAT NEM TÜKRÖZI

49. A 2003-as reform a termelőknek járó SPS-támogatás teljes összegének a kifizetését ahhoz a feltételhez kötötte, hogy a termelők megfelelnek-e a reform által bevezetett környezetbarát és fenntartható gazdálkodási kötelezettségeknek (ún. kölcsönös megfeleltetési kötelezettségek). A kölcsönös megfeleltetés ezért a támogatások kifizetésének alátámasztásakor komoly tényezővé vált. Ezek a standardok, amelyek legtöbbje már a 2003-as reform előtt is létezett, egyes vélemények szerint "maguk után vonják (…) a mezőgazdasági üzemek termelési költségeinek növekedését a Közösségben" [42].

50. A föld helyes mezőgazdasági és környezeti állapotának fenntartása közös érdek, hiszen így a föld termelési potenciálja megőrizhető, valamint a rendszeres gondozás más pozitív hatásokkal is járhat (pl. a víz szennyezéstől való megóvása, a tűzvészek megelőzése vagy a táj jellegzetességének és az élőhelyeknek a megtartása).

2. ÁBRA

AZ SPS-JÖVEDELEMTÁMOGATÁSOK MEGOSZLÁSA 2008-BAN (EUR/ÉV)

+++++ TIFF +++++

Forrás: Európai Számvevőszék, az Európai Bizottság kifizetési adatai alapján (CATS)

51. Nincs azonban közvetlen összefüggés az SPS-támogatások és a termelők azzal kapcsolatban felmerülő költségei között, hogy betartsák a gazdálkodási gyakorlatra vonatkozó kötelező kölcsönös megfeleltetési standardokat, továbbá ezeket a költségeket nem számszerűsítették. Ebből adódóan az is előfordulhat, hogy magas hozamú területeken működő gazdaságok magas szintű támogatást kapnak anélkül, hogy különösebben betartanák a HMKÁ-követelményeket, míg ugyanakkor egy alacsony hozamú területen tevékenykedő, de szigorú HMKÁ-kötelezettségeket betartó üzem csak csekély mértékű támogatásban részesül.

52. Általában a kölcsönös megfeleltetéssel kapcsolatos követelmények betartásának elmulasztása csak azzal jár, hogy csökkentik a szabálytalanul eljáró termelőnek kifizetett teljes mértékű SPS- és egyéb támogatás összegét. A Számvevőszék megállapította, hogy a gyakorlatban az ilyen csökkentés a legtöbb esetben elenyésző mértékű, ráadásul azt ritkán alkalmazzák (már csak azért is, mert ritkán szűrik ki a követelmények be nem tartását, ugyanis a kölcsönös megfeleltetés szempontjából egy év során ellenőrzött termelők száma igen alacsony) [43].

53. Jelenleg az SPS-támogatás és a mezőgazdasági tevékenységekből adódó pozitív externáliák között sem lehet közvetlen összefüggést megállapítani – pozitív hatás alatt az értendő, hogy milyen szolgáltatást nyújtanak a kedvezményezettek a tág értelemben vett közösségnek azzal, hogy betartják a környezetvédelmi követelményeket az üzemük működtetése közben, valamint hogy fenntartják termőföldjük helyes mezőgazdasági és környezeti állapotát.

A RENDSZER KIALAKÍTÁSÁNAK ÉS A TAGÁLLAMI VÉGREHAJTÁSI KONCEPCIÓKNAK A KONKRÉT HATÁSAI

AZ EGYES TAGÁLLAMOKBAN ELTÉRŐ MODELLEK, VÁLTOZATOK ÉS VÉGREHAJTÁSI KONCEPCIÓK ALAKULTAK KI

54. Amint korábban említettük, a tagállamok számos végrehajtási lehetőség közül választhatnak, de minden modell bonyolult számításokat alkalmaz az egyéni támogatási jogosultságok megállapításához.

55. Az EU-17-hez tartozó legtöbb tagállam a történeti modellt választotta. A regionális (átalány) modellre való azonnali átállás mellett csak Málta és Szlovénia döntött. Dániában, Németországban és az Egyesült Királyság egyik régiójában (Anglia), egy átmeneti időszakot követően, amelynek során a termelők alkalmazkodhatnak az új feltételekhez, a dinamikus hibrid modell alkalmazása teljes mértékben egy regionális modellt fog eredményezni, amelyben ugyanazon régió termelői egységes hektáronkénti fajlagos értékű támogatási jogosultságokkal rendelkeznek majd.

56. Egyes szektorok esetében a tagállamok a támogatás és a termelés teljes vagy részleges szétválasztása mellett dönthettek. Bizonyos szakágazatokban bevezethettek új, a minőségi termeléshez kapcsolódó külön támogatásokat is [44].

57. A választási lehetőségek széles köréből adódóan a 17 tagállam mindegyike sajátos módon vezette be a rendszert. Jelenleg 20 különböző modell és változat van alkalmazásban [45]. Emiatt a jövedelemtámogatási rendszer egyszerűsítésének hatása nem érvényesülhetett teljes mértékben, különösen azokban a tagállamokban nem, ahol a közvetlen kifizetések egy része továbbra is a termeléstől függ. Az Állapotfelmérést követően a tagállamok előtt megnyíló lehetőségek, amelyek révén az átalányalapúhoz közelebb álló rendszerre térhettek át, nem hoztak jelentős változást.

58. Az, hogy a tagállamok a végrehajtási lehetőségek széles köréből választhattak, fontos következményekkel járt arra nézve, hogy az egyes tagállamok termelői között hogyan osztották el az SPS-támogatásokat. Az elosztás módja nagymértékben a választott modelltől függ. Emiatt az SPS jelenleg a termelők jövedelemtámogatásának kevéssé célirányos módja.

AZ IDŐK SORÁN A TÖRTÉNETI MODELL ELSZAKADT A TERMELÉSTŐL…

AZ SPS-TÁMOGATÁS NEM AZ AKTUÁLIS TEVÉKENYSÉGEN ALAPUL

59. A történeti modellben az SPS-támogatás szintje attól függ, hogy a termelő a tevékenységére kapott-e közvetlen támogatást a bázisidőszakban (főszabály szerint ez a következő éveket jelenti: 2000, 2001 és 2002). A hibrid modellben ehhez hasonlóan a támogatási jogosultságok értékének történeti összetevője továbbra is tükrözi az egyes termelőknek folyósított ágazatspecifikus támogatást. Amint korábban említettük, az intervenciós árak csökkentésében a "kompenzáció" elve volt a meghatározó elv. A történeti támogatási szintek és a jelenlegi piaci kereslet, a megművelt föld mezőgazdasági potenciálja, az üzemek szerkezete és a környezetvédelmi kritériumok között azonban csupán csekély összefüggés figyelhető meg.

60. Azok a termelők, akik azért nem kaptak támogatási jogosultságokat, mert a bázisidőszakban végzett tevékenységük alapján nem voltak jogosultak a termeléshez nyújtott közvetlen támogatásra, továbbra sem részesülnek SPS-támogatásban, még akkor sem, ha időközben változtattak tevékenységükön. Nekik ahhoz, hogy SPS-támogatásban részesüljenek, a piacon kell támogatási jogosultságokat vásárolniuk.

61. Ez azt a helyzetet eredményezheti, hogy két olyan termelő, akik jelenleg ugyanazt a növényt termesztik, ugyanolyan nagyságú területen, ugyanabban a régióban, teljesen eltérő elbánásban részesülnek attól függően, hogy mit termesztettek a bázisidőszakban, és hogy ez utóbbinak következtében kaptak-e támogatási jogosultságokat.

62. Az Állapotfelmérés során a Tanács elismerte, hogy idővel egyre nehezebbé vált a támogatások mértékében megmutatkozó jelentős egyéni eltérések indoklása, amelyek kizárólag múltbeli tevékenységeken alapultak. Ezzel kapcsolatban a Bizottság szándéka az átalánytámogatáshoz közelebb álló rendszer bevezetése, vagyis az egyes támogatási jogosultságok között tapasztalható nagymértékű eltérések kiegyenlítése volt. Ennek ellenére egyetlen tagállam sem döntött még amellett, hogy alkalmazza az Állapotfelmérés keretében bevezetett reformok által kínált lehetőségek valamelyikét, és felülvizsgálja a választott modellt.

A történeti modellben a támogatási jogosultságok kereskedelme lehetővé tette a támogatási jogosultságok spekulatív [46]átruházását, illetve felhalmozását

63. Az SPS bevezetésével a kifizetési jogosultság elvált a földterülettől: a támogatási jogosultságokkal azon földterület átruházásától függetlenül is lehet kereskedni, amelyen az adott támogatási jogosultságok keletkeztek, továbbá a támogatási jogosultságokat bármilyen támogatható földterületen aktiválni lehet, függetlenül attól, hogy az adott földterületen milyen mezőgazdasági tevékenységet folytatnak. Ez megteremtette a támogatási jogosultságok piacait, amelyekkel így létrejöttük régióján belül és kívül egyaránt kereskednek.

64. A támogatási jogosultságok piacát a támogatási rendszer hatékonyságának növelésére szolgáló eszköznek tekintették. Emögött az a gazdasági megfontolás húzódik meg, hogy a támogatási jogosultságok kiosztását követően a termelők támogatásuk mértékét csak úgy tudják növelni, ha más üzemektől további támogatási jogosultságokat szereznek – akár földdel együtt, akár anélkül. Ettől az várható, hogy nyitott és átlátható piac mellett a támogatási jogosultságok azokhoz a termelőkhöz fognak kerülni, akik a legtöbbet hajlandóak fizetni értük, és ez hozzájárul a támogatások hatékony elosztásához.

65. Az uniós jogszabályok számos opciót biztosítanak a támogatási jogosultságok átruházására [47]. Egyes tagállamok korlátozták a támogatási jogosultságok földterület nélküli kereskedelmét. Ezt egyrészt azáltal érték el, hogy az ilyen jogosultságok aktiválását azokra a régióra korlátozták, amelyekben a jogosultságok keletkeztek (Franciaország, Egyesült Királyság (Anglia)), másrészt pedig azzal, hogy bizonyos jogosultságok földterülettel együtt történő vagy anélküli átruházásakor "visszatartásokat" alkalmaztak (pl. Franciaország). Az utóbbi esetben valamennyi átruházott támogatási jogosultság értékét bizonyos százalékkal csökkentik. Más tagállamok nem kívánták korlátozni a jogosultságok átruházását (Egyesült Királyság (Skócia)), sőt a kereskedelem ösztönzése érdekében eltörölték a visszatartások alkalmazását [48]. Ez utóbbi döntést az motiválta, hogy a támogatási jogosultságaikat eladni kívánó termelők vonakodtak az eladástól, mivel a visszatartások jelentősen csökkentették volna a jövőbeli kifizetések értékét, és így a támogatási jogosultságok eladási árát is.

66. A Számvevőszék megállapította, hogy az ilyen átruházások szabályozásának hiánya, valamint a földterületek mezőgazdasági potenciáljának heterogén volta kedvezőtlen hatásokkal járt. Az, hogy a kedvezményezettek alacsony termőképességű, alacsony alternatív költségeket jelentő földterületeket bérelhetnek, amelyre vonatkozóan nem kell különösebben szigorú HMKÁ-kötelezettségeket betartaniuk, azt eredményezte, hogy egyes befektetők spekulatív szándékkal vásároltak meg és halmoztak fel földterület nélküli támogatási jogosultságokat, majd olyan parcellákkal aktiválták azokat, amelyek nem igényelnek semmilyen valódi mezőgazdasági tevékenységet.

67. A számvevőszéki ellenőrzés megerősítette, hogy voltak olyan befektetők, akik megvásároltak termékeny régióban, illetve belterjes termeléssel gazdálkodó ágazatokban kiosztott, magas értékű támogatási jogosultságokat, de azokat saját üzemüktől, illetve lakóhelyüktől távol, olyan alacsony piaci értékű, alacsony terméshozamú földterületeken aktiválták, amelyek nem vagy csak minimális mezőgazdasági tevékenységet igényelnek. Ahogy azt már korábban is hangsúlyoztuk, ez a kedvezményezetteknek egy olyan kategóriáját hozta létre, akik csak minimális HMKÁ-kötelezettségeknek felelnek meg, ugyanakkor jelentős mértékű, garantált jövedelemre tesznek szert.

7. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

PÉLDÁK BEFEKTETÉSI ESETEKRE

2008-as pénzügyi évre vonatkozó éves jelentésében a Számvevőszék olyan kérelmezőkről számolt be az Egyesült Királyságban (Skócia), akik nagy értékű támogatási jogosultságokat vásároltak, és nagyon alacsony áron olyan nagy kiterjedésű földterületeket béreltek, amelyek csak minimális vagy semmilyen fenntartási tevékenységet nem igényeltek. 2007-ben és 2008-ban a földterület nélkül átruházott támogatási jogosultságok 40%-át sovány legelőn aktiválták. A Skóciában 2007 óta SPS-re bejelentett további földterület (kb. 58000 ha) szinte teljes egészében (kb. 50000 ha) sovány legelő volt, holott a juhok száma ugyanitt több éve folyamatosan csökken.

Olaszországban, ahol a HMKÁ-követelmények azt írják elő, hogy a földet kaszálni kell, vagy legeltetésre kell használni, a Számvevőszék olyan kedvezményezetteket talált, akik támogatási jogosultságokat szereztek, majd alacsony terméshozamú területeken legelőket béreltek. Az egyik kedvezményezett pl. 2008-ban támogatási jogosultságokat vásárolt földterület nélkül, közel azok névértékén, ami mintegy 197000 eurót tett ki. Moduláció után a támogatási jogosultságok a jelenlegi feltételek mellett a kedvezményezettnek 2013-ig összesen mintegy 1088000 EUR jövedelemtámogatást jelentenének. A kedvezményezett az említett támogatási jogosultságok majdnem teljes egészét 45 hektárnyi gyenge minőségű bérbe vett legelőterülettel aktiválta, amely állandó lakhelyétől 400 km-re helyezkedik el. A földterület éves bérleti díja 7650 EUR volt. A kedvezményezett nem folytat semmilyen mezőgazdasági tevékenységet ezen a területen, a legeltetési jogot pedig ingyenesen átadta egy helyi termelőnek, aki így teljesíti a kedvezményezett HMKÁ-kötelezettségeit.

68. Az uniós jogszabályok megteremtették a tagállamok számára annak lehetőségét, hogy megfelelő szabályokat fogadjanak el az olyan spekulatív átruházások elkerülése érdekében, amelyek a kedvezményezettek részéről a támogatási jogosultságok megfelelő mezőgazdasági alapot nélkülöző felhalmozásához vezetnek [49]. Ezek a rendelkezések azonban csupán opcionálisak.

A VÁRATLAN NYERESÉGEKET KEZELŐ KORREKCIÓS MECHANIZMUSOK NEM EREDMÉNYESEK

69. A történeti és a regionális (hibrid) modellek keretében azok a termelők, akik a bázisidőszak után megszüntették vagy csökkentették tevékenységüket, a "váratlan nyereséggel kapcsolatos záradék" [50] hatálya alá estek. A záradék úgy rendelkezett, hogy az ilyen termelők bázisidőszak alatt végzett tevékenységei alapján járó jogosultságokat akár 90%-kal csökkentik. A csökkentésből származó jogosultságok a nemzeti tartalékba kerülnek. A váratlan nyereséggel kapcsolatos záradék azonban csak a 2004. május 15-ig megtörtént átruházásokra vonatkozott.

70. Belgium, Franciaország, Dánia, Olaszország, Luxemburg, Görögország és Svédország a záradék alkalmazása mellett döntött, bár ezt bizonyos ágazatok termelőire korlátozták. A többi tagállamban a termelők megtarthatták összes korábbi jogosultságukat.

71. Olaszországban és Franciaországban a Számvevőszék feltárt olyan eseteket, amelyekben a termelők 2004. május 15. után ruházták át dohányra vonatkozó támogatási jogosultságaikat, és így megkapták a korábbi dohánytermesztésükből származó nagy értékű támogatási jogosultságokat, a hatóságoknak pedig nem állt jogukban visszavenni a kapcsolódó összegek egy részét.

72. Egy másik esetről számolt be a Számvevőszék 2006-os éves jelentése [51]: "A nemzeti tartalékból olyan termelőknek is lehet jogosultságokat kiosztani, akik termelési kapacitást érintő beruházást hajtottak végre, vagy földterületet vásároltak. Az Egyesült Királyságban 10%-os jövedelemnövekedést már elégséges bizonyítéknak tekintettek arra, hogy beruházásra került sor. A termelők paradox módon meg tudtak úgy felelni a beruházási támogatás ezen feltételének, hogy 2002-ben több szarvasmarhát vágtak le (vagyis állományt csökkentettek). Mindemiatt megszaporodott a szarvasmarha-támogatás iránti kérelmek száma". Ennek eredményeként azok a termelők, akik a bázisidőszak vége előtt levágták a mezőgazdasági üzemben található valamennyi szarvasmarhájukat, jogosultak voltak arra, hogy az SPS időtartama alatt végig megtartsák korábbi referenciaösszegeik teljes értékét.

73. 2009-ben a Tanács elfogadta a váratlan nyereséggel kapcsolatos szabályok módosítására irányuló bizottsági javaslatot, és megteremtette a tagállamok számára annak lehetőségét, hogy visszavonják a váratlan nyereségekre vonatkozó referenciaösszegeknek akár 100%-át, amelyet azután a termelők azokban az ágazatokban realizálhatnak, amelyekben a fennmaradó, termeléshez kapcsolódó támogatást 2012-ig integrálják az SPS rendszerbe [52]. Ezek a rendelkezések azonban opcionálisak, és nem korrigálják azokat a régi eseteket, amelyekben nem alkalmazták a záradékot.

…A REGIONÁLIS MODELL AZONBAN MÁS KÁROS HATÁSOKAT OKOZ

BÁR A REGIONALIZÁCIÓ A TÁMOGATÁSOK EGYENLETESEBB ELOSZTÁSÁHOZ VEZET, MÉG MINDIG A NAGYOBB ÜZEMEKET RÉSZESÍTI ELŐNYBEN

74. A regionális modellben a támogatási jogosultságok egységes fajlagos értékkel rendelkeznek egy adott régióban, függetlenül attól, hogy a termelők milyen mezőgazdasági tevékenységet végeztek az SPS bevezetése előtt. A dinamikus hibrid változatban – amelyet jelenleg Dániában, Németországban és az Egyesült Királyságban (Anglia) alkalmaznak – a regionális modellt fokozatosan vezetik be, azaz a történeti összetevőket fokozatosan csökkentik, és újraosztják azokat a régió valamennyi támogatási jogosultsága között. A Számvevőszék 2006-os éves jelentésében már kiemelte, hogy "a közvetlen uniós támogatások így a föld tényleges megművelői helyett egyre inkább a földtulajdonosokhoz áramlanak majd, akiknek a jogosultságai Dániában és Németországban négyszeres, Angliában pedig tízszeres értékűre fognak nőni" [53]. Ez különösen igaz az új kedvezményezettekre, akik nem kaptak közvetlen kifizetéseket az előző, termeléshez kapcsolódó rendszer keretében.

75. Ráadásul ezen sajátos újraelosztási hatás mellett a regionális, illetve a hibrid modellben a támogatási jogosultságokat az első évben szigorúan hektáronként osztják ki, így továbbra is a nagy mezőgazdasági üzemek maradnak a támogatás legfőbb kedvezményezettjei. Ennek következtében azoknak a termelőknek, akik kisebb földterületet használnak – pl. a belterjes szarvasmarha-tenyésztéssel foglalkozóknak – a korábbi, termeléshez kapcsolódó támogatási szintjükhöz képest csökkenni fog a jövedelemtámogatásuk. Ráadásul, a Bizottság szerint azok az ágazatok, amelyek jelenleg gazdasági nehézségekkel küzdenek – ilyen pl. a tejtermelés –, kevesebb támogatásban fognak részesülni, ha azok a tagállamok, amelyekben tevékenykednek, elmozdulnak a regionalizáció felé, mivel ezek a termelők átlagosan kevesebb mezőgazdasági földterületen gazdálkodnak, mint más ágazatok termelői [54].

REGIONALIZÁCIÓ ÉS A TÁMOGATÁSOKNAK A TERMŐFÖLDEK ÁRÁBAN VALÓ LEHETSÉGES TŐKÉSÍTÉSE

76. A regionális (és hibrid) modellekben a támogatási jogosultságok száma igen közel áll a támogatható mezőgazdasági földterületek hektárban kifejezett összterületéhez [55]. Ez jelentős hatással járt a földterületek árát illetően, mivel azok a termelők, akik több támogatási jogosultsággal rendelkeztek, mint földterülettel, kénytelenek voltak földet bérelni annak érdekében, hogy támogatási jogosultságaiknak a lehető legnagyobb részét aktiválni tudják. Ez megemeli a földbérlet iránti összkeresletet, és magasabb földbérleti díjakat eredményez.

77. Míg a támogatásnak a földárakban való "tőkésítése" a korábbi, területalapú támogatási rendszerek keretében volt megfigyelhető, számos tanulmány egymástól függetlenül arra a következtetésre jutott, hogy az SPS rendszer bevezetése nem csökkentette ezt a hatást, sőt bizonyos esetekben még súlyosbította is azt, különösen azokban a tagállamokban, amelyek a regionális modellt választották, és ahol a termelők nagyban függenek a bérbe vett mezőgazdasági földterületektől. Ez csökkenti a támogatás hatékonyságát, mivel a termelőknek többet kell fizetniük mezőgazdasági földterületekért, mint a reform előtt. Úgy tűnik, hogy az SPS erősebb hatást gyakorol a földterületek bérleti díjára, mint azok eladási árára, és a "tőkésítés" a rendelkezésre álló bérelhető mezőgazdasági területek arányától függ. A Számvevőszék szerint ha a regionalizációt további tagállamokra terjesztik ki – ahogyan azt az Állapotfelmérés keretében előirányozták –, az azzal a kockázattal jár, hogy jelentős hatást gyakorolhat a mezőgazdasági üzemek jövedelmezőségére [56].

A TÁMOGATÁSI JOGOSULTSÁGOK FAJLAGOS ÉRTÉKÉNEK A REGIONÁLIS FELOSZTÁSHOZ VALÓ IGAZÍTÁSA, VALAMINT FELÜLVIZSGÁLATA OPCIONÁLIS

78. Az SPS bevezetésekor azoknak a tagállamoknak, amelyek a regionális végrehajtási formát részesítették előnyben, objektív kritériumok alapján meg kellett határozniuk a régiók kerületét. Erre vonatkozó döntésüket a tagállamok a következők alapján indokolták: a tagállam igazgatási struktúrája [57], a meghatározott régiók mezőgazdasági potenciálja [58], illetve sajátos gazdálkodási minták [59].

79. Az Állapotfelmérés eredményeként a Tanács elfogadta azt a bizottsági javaslatot, amely lehetővé tette a történeti modellt alkalmazó tagállamok számára, hogy közelítsék egymáshoz a támogatási jogosultságok fajlagos értékét, illetve hogy áttérjenek a (teljes vagy hibrid) regionális modellre. Azok a tagállamok, amelyek korábban a regionális modellt választották, felülvizsgálhatják döntésüket, újragondolhatják a régiók kialakítását, és közelíthetik egymáshoz a különböző régiók jogosultságainak értékét. Az ezekre vonatkozó döntéseket a Szerződés 33. cikkében (jelenleg 39. cikk) megfogalmazott célkitűzések alapján, valamint olyan objektív és megkülönböztetéstől mentes kritériumok alapján kell meghozni, mint pl. a mezőgazdasági potenciál és a környezeti megfontolások. Ezeknek az intézkedéseknek az a céljuk, hogy növeljék a tagállamok rugalmasságát a közvetlen támogatások célzott felhasználása érdekében. Mind ez ideig egyetlen tagállam sem döntött úgy, hogy felülvizsgálja az általa alkalmazott modellt.

AZ SPS RENDSZER BEVEZETÉSE BONYOLULT SZÁMÍTÁSOKAT IGÉNYELT, ÉS EBBŐL TÖBB ESETBEN HIBÁK ADÓDTAK

80. A számvevőszéki ellenőrzés megállapította, hogy a nemzeti hatóságok általában az uniós jogszabályokkal összhangban számították ki a támogatási jogosultságok értékét. Ennek ellenére hibákat is feltártunk, amelyek a következőkből adódtak: hibásak voltak vagy hiányoztak történeti referenciaadatok; nem frissítették ezeket az adatokat, amennyiben változások történtek a mezőgazdasági üzemekben vagy a vonatkozó jogállásokban; hibásan kezelték a nemzeti tartalékból származó támogatási jogosultságokra irányuló kérelmeket. Ezeket a hibákat mind ez idáig még nem korrigálták teljes mértékben.

81. A Számvevőszék a 2006-os, 2007-es és 2008-as pénzügyi évről szóló éves jelentésében beszámolt arról, hogy hiányosságokat tapasztalt a támogatási jogosultságok kiszámításával kapcsolatban, valamint a nemzeti tartalékok műveleteire vonatkozó szabályok alkalmazását illetően [60].

82. A Számvevőszék áttekintette azt a munkát, amelyet a Bizottság az SPS végrehajtása során előfordult hibákkal kapcsolatban végzett. Az ellenőrzés időpontjában több eljárás még mindig folyamatban volt, és mindössze egyetlen hivatalos szabályszerűségi záróelszámolási határozat született meg és jelent meg [61].

83. A Számvevőszék megjegyzi: a Tanács úgy döntött [62], hogy valamennyi 2009. január 1. előtt kiosztott támogatási jogosultság jogszerűnek és szabályszerűnek tekintendő 2010. január 1-jétől kezdve, kivéve ha tényszerűen hibás kérelmek alapján adták meg azokat. Miközben ez jogbiztonságot nyújt a termelőknek, azt is jelenti, hogy a szabályszerűségi záróelszámolási eljárás alapján született pénzügyi korrekciók nem vonatkoznak a 2009 utáni kifizetésekre [63]. E döntés eredményeként a hibás támogatási jogosultságokat "legalizálják" és véglegesítik, aminek következtében ezek alapján éves kifizetéseket folyósítanak majd az elkövetkező években.

KÖVETKEZTETÉSEK ÉS AJÁNLÁSOK

84. Az SPS hozzájárult a közös agrárpolitika két fő célkitűzésének megvalósításához, melyek a következők: a termelők arra való ösztönzése, hogy jobban igazodjanak a piaci kereslethez, valamint a teljes mezőgazdasági ágazat jövedelmének támogatása. Ezen jelentés általános következtetése ugyanakkor az, hogy a rendszer megvalósítása a szakpolitika kedvezményezettjeinek meghatározása során, valamint a támogatásra jogosult parcellák és tevékenységek jellege, a rendszer környezeti hatása, a támogatás tagállamok közötti és az egyes tagállamokon belüli megoszlása tekintetében, valamint a történeti, illetve a regionális modell konkrét hatásaival kapcsolatban több megkérdőjelezhető elemet is létrehozott. A Számvevőszék ezért arra kéri a Bizottságot, hogy fontolja meg ezeknek az elemeknek a felülvizsgálatát a következő ajánlások mentén.

KEDVEZMÉNYEZETTEK, TÁMOGATHATÓ FÖLDTERÜLET ÉS MEZŐGAZDASÁGI TEVÉKENYSÉGEK

85. A rendszer kedvezményezettjeinek definícióját úgy fogalmazták meg, majd úgy alkalmazták, hogy az mezőgazdasági tevékenységet nem vagy csak elenyésző mértékben végző személyek, illetve gazdálkodó szervezetek számára is lehetővé tette, hogy SPS-támogatásokban részesüljenek.

86. A Számvevőszék éves jelentéseiben már korábban is beszámolt erről a helyzetről, majd azt a KAP 2008-ban végzett állapotfemérése is elismerte. A jogalkotó ezután lehetővé tette a tagállamok részére, hogy az ilyen kedvezményezetteket kizárják az SPS-támogatásból. A számvevőszéki ellenőrzés idejéig azonban egyetlen tagállam sem élt ezzel a lehetőséggel, így a bemutatott helyzet jelenleg is fennáll.

87. Azokban az esetekben, amikor egy adott tagállam nem vezetett be hatékony korlátozásokat, a támogatási jogosultságok teljes elválasztása attól a földterülettől, amelyhez eredetileg kapcsolódtak, olyan gazdasági szereplőket ösztönzött beruházásokra, akik mezőgazdasági tevékenységben kevéssé érdekeltek, viszont kihasználják az SPS által nyújtott garantált jövedelem lehetőségét.

88. Új mezőgazdasági termelők belépését az agrárágazatba gyakran hátráltatják a támogatási jogosultságok megszerzésének jelenlegi feltételei.

89. Az arra vonatkozó előírások, hogy egy adott parcella milyen feltételekkel jogosult SPS-támogatásra, illetve hogy melyek a támogatható mezőgazdasági tevékenységek, általánosan vannak megfogalmazva, és nem segítik elő, hogy a támogatások olyan tevékenységekre és földterületekre összpontosuljanak, amelyek "növelik a mezőgazdasági termelékenységet".

1. AJÁNLÁS

A jelenlegi jogszabályok, valamint azok végrehajtási szabályainak módosítása révén biztosítsák, hogy az SPS-támogatást a valóban aktív termelők kapják, illetve hogy a mezőgazdasági tevékenységet nem vagy csak elenyésző mértékben végző kedvezményezettek ne részesüljenek támogatásban.

2. AJÁNLÁS

Egyértelműbben kell meghatározni, hogy melyek a támogatható földterületek, illetve mezőgazdasági tevékenységek annak érdekében, hogy így az SPS-támogatásból kizárhatóak legyenek azok a nem mezőgazdasági parcellák és tevékenységek, amelyek nem járulnak hozzá a mezőgazdasági termelékenység növeléséhez [64], illetve a földterület környezeti értékének aktív fenntartásához.

KÖRNYEZETI HATÁS

90. A kölcsönös megfeleltetés bevezetésével – amelyre az SPS-szel egy időben került sor – a támogatások teljes összegű kifizetését ökológiai és egyéb jó mezőgazdasági módszerek betartásán alapuló feltételrendszerhez kötötték. Így a kölcsönös megfeleltetés lett az egyik legfőbb igazolás az SPS-kifizetések folyósításához. Az SPS-támogatás azonban csak közvetetten kapcsolódik a környezeti kötelezettségekhez.

91. A Számvevőszék elsősorban azt jegyezte meg, hogy nincs közvetlen kapcsolat az SPS-támogatás mértéke és azon költségek között, amelyek a termelőknél a föld helyes mezőgazdasági és környezeti állapotának fenntartása, illetve a hatályos jogszabályba foglalt konkrét gazdálkodási követelmények (JFGK) betartása érdekében merülnek fel. A támogatás mértéke továbbá a mezőgazdasági tevékenységekből adódó pozitív externáliákat sem tükrözi.

92. Másodsorban, a föld helyes mezőgazdasági és környezeti állapotban való fenntartása gyakran egyáltalán nem igényel semmilyen intézkedést, vagy csak szórványos intézkedéseket igényel.

3. AJÁNLÁS

Módosítsák az SPS-támogatás kiszámítási módját oly módon, hogy a támogatás jobban tükrözze a környezeti és egyéb externáliák költségét.

4. AJÁNLÁS

A HMKÁ-standardok írják elő, hogy a támogatás teljes összegének folyósításához a termelők milyen konkrét és rendszeres tevékenységeket végezzenek el. Növelni kell a kölcsönös megfeleltetési kötelezettségek be nem tartása miatti támogatáscsökkentések visszatartó erejét.

AZ SPS-TÁMOGATÁS MEGOSZLÁSA

93. Az, hogy az egyes termelők az SPS-támogatásokból mekkora összeget kapnak, továbbra is a következőkön alapul: a) a megművelt hektárok száma és b), a történeti modellben, a korábbiakban (a 2000 és 2002 közötti referenciaévekben) kifizetett összegek. Ebből adódóan a támogatás továbbra is elsősorban a nagyobb gazdaságoknak kedvez.

94. Az SPS-támogatás megoszlására jellemző, hogy annak döntő részét néhány nagyobb kedvezményezett kapja, míg a kedvezményezettek nagy többsége egyenként csekély összegű támogatást kap. A legnagyobb termelőknek folyósított összegeket csökkentő modulációs mechanizmus a kedvezményezetteknek csak igen korlátozott számát érinti. Emellett a jelenlegi megoszlás korrigálását sem segíti elő, mivel elsődleges célja, hogy a közvetlen támogatásból a KAP vidékfejlesztési pillérébe csoportosítson át összegeket.

5. AJÁNLÁS

Törekedni kell az SPS-támogatás termelők közötti kiegyensúlyozottabb megoszlására vagy a kifizetések további modulálása, vagy a magasabb egyedi kifizetések maximálása, vagy a gazdaságok konkrét körülményeinek figyelembevétele révén.

A VÉGREHAJTÁSI MODELLEK KONKRÉT HATÁSAI

95. Jelenleg az SPS-nek Unió-szerte körülbelül húsz különböző változata van alkalmazásban. Nagyrészt ezzel magyarázható, hogy miért olyan eltérő tagállamonként a támogatások hektáronkénti szintje, valamint egy tagállamon belül a támogatás megoszlása.

96. Két fő modell van alkalmazásban. Egyfelől a történeti modell, amely az idők során különvált a jelenlegi termelési feltételektől.

97. Másfelől a regionális modell, amelyre az adott régióban a támogatási jogosultságok egységes fajlagos értéke jellemző. Utóbbi modellre való áttérés azonban egyes régiókban negatívan befolyásolhatja a mezőgazdasági termelés egyes ágazatait, valamint a mezőgazdasági földterület és a földbérlet piaci árának növekedéséhez vezethet, ez pedig csökkentené a támogatás eredményességét.

6. AJÁNLÁS

A jogosultságok kiszámítását az egyes régiókra jellemző jelenlegi gazdálkodási feltételek alapján végezzék el. Az áttérés során azonban biztosítani kell, hogy az olyan nem kívánt hatások, mint pl. a föld és a földbérlet árának növekedése, korlátozottak maradjanak.

Ezt a jelentést Olavi ALA-NISSILÄ számvevőszéki tag elnökletével az I. kamara a 2011. április 6-i ülésén, Luxembourgban fogadta el.

A Számvevőszék nevében

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

elnök

[1] Néhány mezőgazdasági szakágazatban a termelők jövedelmének növelése érdekében közvetlen kifizetéseket vezettek be. Az olaj- és zsírpiac közös szervezésének létrehozásáról szóló, 1966. szeptember 22-i 136/66/EKG tanácsi rendelet (HL 172., 1966.9.30., 3025/66. o.) például támogatást vezetett be az olívaolaj és az étkezési olívabogyó termelésére. A gyapot esetében a termelőknek közvetett módon, a gyapottisztítóknak nyújtott támogatás révén nyújtottak pénzügyi segítséget.

[2] A mezőgazdaságról szóló megállapodás (HL L 336., 1994.12.23., 22. o.) konkrét feltételek mellett engedélyezi a közpénzekből történő agrártámogatást. A megállapodás 2. melléklete szerint a jövedelemtámogatási kifizetésekre való jogosultságot olyan kritériumok alapján kell megállapítani, mint a jövedelemszint, a termelői, ill. földtulajdonosi jogállás, a termelést befolyásoló tényezők használata vagy a termelési szint egy adott bázisidőszakban. Az ilyen kifizetések összege egy adott évben nem köthető a bázisidőszak utáni termelés jellegéhez vagy a termelt mennyiséghez (beleértve az élőállat-ágazatokat is), sem pedig az ilyen termelésben alkalmazott árszintekhez. Ugyanígy: a kifizetések nem alapulhatnak a bázisidőszak utáni bármelyik évben alkalmazott termelési tényezőkön sem, illetve a termelőket nem lehet arra kötelezni, hogy termelést végezzenek a támogatásra való jogosultság érdekében.

[3] A közvetlen kifizetéseket 2005-ben 3%-kal, 2006-ban 4%-kal, 2007-től kezdve pedig 5%-kal csökkentették. 2009-től kezdve a modulációval kapcsolatos éves csökkentések mértéke tovább nő: 2009-ben ezek mértéke 7%, 2012-re pedig már 10% lesz. Az Agenda 2000 reform már korábban bevezetett egy önkéntes alapú modulációs mechanizmust, amely lehetővé tette a tagállamoknak, hogy a közvetlen kifizetések teljes összegének akár 20%-át is modulálják. Csak az Egyesült Királyság, Franciaország, Németország és Spanyolország döntött az önkéntes modulációs intézkedések alkalmazása mellett. A 2003-as KAP-reform értelmében a tagállamok a kötelező moduláció mellett ilyen további, önkéntes alapú modulációs mechanizmust is bevezethetnek. Jelenleg az Egyesült Királyság és Portugália választotta ezt a lehetőséget.

[4] A közös agrárpolitika finanszírozásáról szóló 1290/2005/EK tanácsi rendelet ( 2005. június 21.) 12. cikke (HL L 209., 2005.8.11., 1. o.).

[5] Az Európai Unió működéséről szóló szerződés (Lisszaboni Szerződés) 39. cikke:"1.A közös agrárpolitika célkitűzései a következők:a)a mezőgazdasági termelékenység növelése a műszaki fejlődés előmozdításával, valamint a mezőgazdasági termelés ésszerű fejlesztésének és a termelési tényezők, így különösen a munkaerő lehető legjobb hasznosításának biztosításával;b)ily módon a mezőgazdasági népesség megfelelő életszínvonalának biztosítása, különösen a mezőgazdaságban dolgozók egy főre jutó jövedelmének növelésével;c)a piacok stabilizálása;d)az ellátás hozzáférhetőségének biztosítása;e)a fogyasztók elfogadható ár ellenében történő ellátásának biztosítása.2.A közös agrárpolitika és az alkalmazásához szükséges különleges módszerek kidolgozása során figyelembe kell venni:a)a mezőgazdasági tevékenységnek a mezőgazdaság társadalmi szerkezetéből és a különböző mezőgazdasági régiók közötti szerkezeti és természeti egyenlőtlenségekből adódó sajátos természetét;b)a megfelelő kiigazítások fokozatos megvalósításának szükségességét;c)azt a tényt, hogy a tagállamokban a mezőgazdaság a gazdaság egészéhez szorosan kapcsolódó ágazat."

[6] Az 1782/2003/EK tanácsi rendelet 41. cikke és VIII. melléklete ( 2008.12.31-ig) és a 73/2009/EK tanácsi rendelet VIII. melléklete ( 2009.1.1-jétől). A VIII. mellékletben szereplő összegeket az összes közvetlen kifizetés teljes függetlenítése alapján számították ki. Amennyiben egy tagállam a részleges függetlenítés mellett döntött, az SPS felső határa csökken, és ennek megfelelően nő a termeléstől függő támogatáshoz rendelkezésre álló előirányzatok felső határa (lásd pl.: az 1782/2003/EK tanácsi rendelet VIII. mellékletét módosító 674/2008/EK bizottsági rendelet III. melléklete, amely rögzíti a részleges vagy szabad választáson alapuló végrehajtáskor alkalmazandó felső határokat).

[7] Az SPS-be integrált támogatási rendszerek részletesebb bemutatásához lásd: az 1782/2003/EK rendelet VI. melléklete.

[8] Lásd: az 1782/2003/EK rendelet 1. cikke és 2. cikkének a) és c) pontja.

[9] Kivételek csak bizonyos földterülettel nem rendelkező tejtermelőre, marha-, illetve juh- és kecsketenyésztőre vonatkoznak. Ezek a termelők azzal a feltétellel kapnak jövedelemtámogatást, hogy korábbi állattenyésztési szintjük minimumát fenntartják. A szántóföldi növények termesztői a kötelezően pihentetett területekért külön jogosultságokat kapnak.

[10] Az SPS keretében ténylegesen kifizetett jövedelemtámogatási összegeket részletesebben lásd: II. melléklet.

[11] A 73/2009/EK rendelet 122. cikke.

[12] Az 1782/2003/EK rendelet 43. cikke.

[13] Külön rendelkezések vonatkoztak az olívaolaj-ágazatra, ahol a bázisidőszak az 1999/2000, 2000/01, 2001/02 és 2002/03 gazdasági évekből állt.

[14] Az 1782/2003/EK rendelet 58. és 59. cikke.

[15] Azon tagállamok, amelyek 2005-től kezdve csak részben vezették be az SPS rendszert, ugyanakkor továbbra is megtarthatták az anyatehénre, valamint a juhra és a kecskére vonatkozó, termeléstől függő támogatást.

[16] A 73/2009/EK rendelet 45–48. cikke.

[17] A 73/2009/EK tanácsi rendelet 68. cikke. Az ezekkel a kérdésekkel kapcsolatos további elemzések részleteit lásd: I. melléklet.

[18] Az 1782/2003/EK rendelet 2. cikke és a 795/2004/EK bizottsági rendelet 2. cikke (HL L 141., 2004.4.30., 1. o.).

[19] Az 1782/2003/EK rendelet 44. cikkének (3) bekezdése.

[20] A 146/2008/EK tanácsi rendelet 1. cikkének (3) bekezdése (HL L 46., 2008.2.21., 1. o.). E parcelláknak – vis maior vagy rendkívüli körülmény esetének kivételével – a tagállam által meghatározandó időpontban, de legkésőbb a támogatási kérelem módosítására a tagállamban megállapított időpontban a mezőgazdasági termelő rendelkezésére kell állniuk.

[21] A Számvevőszék a 2006-os pénzügyi évről szóló éves jelentésének 5.21. bekezdésében már beszámolt erről a gyakorlatról.

[22] Swinnen, J., Ciaian, P. és Kancs, D.: Study on the functioning of land markets in the EU Member States under the influence of measures applied under the common agricultural policy (Tanulmány az uniós tagállamok termőföldpiacának a közös agrárpolitika keretében alkalmazott intézkedések hatására kialakult működéséről), Brüsszel, 2008, 149–150. o. Több országtanulmány (pl. Belgium, Finnország, Írország, Svédország, Egyesült Királyság) bizonyítja, hogy az SPS korlátozhatja a mezőgazdasági termelésből való kilépést. Az Egyesült Királyságban, úgy tűnik, számos termelő 2012-ig elhalasztotta kilépéssel kapcsolatos döntését, mivel tudják, hogy az SPS legalább addig érvényben marad. A tanulmányból az is kiderül, hogy az SPS-nek ez a hatása azzal kombinálva jön létre, hogy lehetőség van a jogosultságok nem teljes átruházására.

[23] Lásd: a 2009-es pénzügyi évre vonatkozó éves jelentés 3.21. bekezdése.

[24] A 73/2009/EK rendelet 28. cikkének (2) bekezdése.

[25] A 73/2009/EK rendelet 41. cikkének (2) bekezdése és a 73/2009/EK tanácsi rendelet III. címében előírt egységes támogatási rendszer végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló 1120/2009/EK bizottsági rendelet ( 2009. október 29.) 2. cikkének l) pontja (HL L 316., 2009.12.2., 1. o.).

[26] Eurostat zsebkönyvek – Mezőgazdasági statisztikák – Főbb eredmények, 2007–2008 (2009-es kiadás).

[27] A 73/2009/EK rendelet 2. cikkének h) pontja.

[28] A Számvevőszék korábban már megjegyezte, hogy a kölcsönös megfeleltetés szankciórendszere mind a kialakítását, mind az alkalmazását tekintve nem eléggé hatékony: 8/2008. sz. különjelentés: "Eredményesen működik-e a kölcsönös megfeleltetés?" (http://eca.europa.eu/portal/page/portal/publications/auditreportsandopinions/specialreports).

[29] 2008-ban az SPS rendszerben regisztrált 4,557 millió hektárnyi mezőgazdasági földterületből kb. 2,375 millió ha sovány legelő volt. A statisztikai adatok szerint kb. 4,027 millió ha hegyekben, dombokon, hangafüves pusztákon és gyér növényzetű területeken található. A nagy részben hangával és haraszttal borított sovány legelők viszonylag terméketlenek. Hagyományosan a termelők ezeket általában csak juhok külterjes legeltetésére használják.

[30] A 73/2009/EK rendelet 34. cikke (2) bekezdésének a) pontja.

[31] Az 1120/2009/EK rendelet 9. cikke.

[32] Lásd: az 1782/2003/EK rendelet (2) és (3) preambulumbekezdése.

[33] Ez általános szabályként azon terület átlagos hektárszáma volt, amelyen korábban támogatott szántóföldi növényeket termesztettek, illetve azon takarmánytermő területek, amelyeken korábban a támogatott állatok egész évben legelhettek.

[34] Az 1782/2003/EK rendelet 42. cikkének (5) bekezdése. Az intézkedést továbbra is alkalmazzák azokra a termeléstől (részben) még függő közvetlen támogatásokra, amelyeket 2012-ig integrálnak majd az SPS rendszerbe.

[35] Az SPS keretében folyósított támogatásokat részletesen lásd: II. melléklet.

[36] Az Eurostat szerint az EU-15 országaiban 2005 és 2008 között a közvetlen kifizetések a tényezőjövedelmek 30%-át és a vállalkozói jövedelem 52–56%-át tették ki. A mezőgazdasági tényezőjövedelem a nettó hozzáadott értéket mutatja tényezőköltségen, kiszámítása a következő: a mezőgazdasági output alapáron számított értékéből [= termelői ár + áruval kapcsolatos támogatás – áruval kapcsolatos adók] ki kell vonni a folyó termelő felhasználás értékét, az állóeszközök értékcsökkenését és a termelési adókat, majd hozzá kell adni az egyéb termelési támogatások értékét. A mezőgazdasági vállalkozói jövedelem a jövedelemnek a mezőgazdasági tevékenységekből származó része, amely a saját termelési tényezők (munka és/vagy vállalkozás, saját tőke és saját tulajdonban lévő föld) ellenértékeként szolgál.

[37] Az Eurostat szerint 2007-ben a részmunkaidőben munkát vállaló termelők aránya 33% (Belgium) és 90% (Málta) között mozgott.

[38] A történeti modellben azok az üzemek, amelyek korábban magas szintű közvetlen kifizetésben részesültek, továbbra is magas szintű jövedelemtámogatást kapnak, feltéve, hogy a megművelt hektárok száma nagyjából változatlan marad. A hibrid és a regionális modellben a jogosultságokat az első évben szigorúan a hektárok száma alapján ítélték meg. Bár ez bizonyos újraelosztási hatásokkal járt a különböző ágazatokban tevékenykedő termelők között (pl. a jövedelemtámogatás csökkenhetett a belterjes tejtermeléssel foglalkozó gazdaságok esetében és növekedhetett a külterjes szarvasmarha- és juhtenyésztő gazdaságok esetében), az, hogy a jogosultságokat a mezőgazdasági földdel hozták szoros összefüggésbe, ismét azt eredményezte, hogy a nagyobb méretű üzemek jelentős kifizetésekhez jutnak.

[39] A Bizottság a támogatási jogosultságok megoszlását a KAP 2008-as állapotfelmérésével összefüggésben elemezte. Lásd: "Állapotfelmérés – 1. Hatásvizsgálati feljegyzés", I. melléklet, 3. ábra, 2008.5.20., D (2008) AH/15325CAP dokumentum.

[40] A részletekről lásd: III. melléklet.

[41] A 73/2009/EK rendelet 7. cikkének (2) bekezdése.

[42] Az 1782/2003/EK rendelet (24) preambulumbekezdése.

[43] 8/2008. sz. különjelentés: "Eredményesen működik-e a kölcsönös megfeleltetés?"

[44] Az 1782/2003/EK rendelet 69. cikke.

[45] Lásd: I. melléklet.

[46] A "spekulatív" kifejezést ebben a szakaszban a megfelelő mezőgazdasági alapot nélkülöző támogatási jogosultságok átruházása és felhalmozása értelmében használjuk. Lásd: a 73/2009/EK rendelet (28) és az 1782/2003/EK rendelet (30) preambulumbekezdése.

[47] Az 1782/2003/EK rendelet 46. cikke; valamint a 73/2009/EK rendelet 43. cikke.

[48] Olaszország 2005-től kezdve akár 50%-ot is elérő mértékű visszatartásokat alkalmazott azon támogatási jogosultságok értékére vonatkozóan, amelyeket földterület nélkül adtak el (ezt a 795/2004/EK rendelet 9. cikke tette lehetővé). 2007-ben ezeket a korlátozásokat eltörölték. Ennek következtében a földterület nélkül átruházott támogatási jogosultságok értéke a 2006. évi 1,3 millió euróról 2009-re 65,2 millió euróra nőtt.

[49] Lásd: az 1782/2003/EK rendelet (30) preambulumbekezdése, valamint a 73/2009/EK rendelet (28) preambulumbekezdése.

[50] Az 1782/2003/EK rendelet 42. cikkének (9) bekezdése, valamint a 795/2004/EK rendelet 10. cikke.

[51] A 2006-os pénzügyi évre vonatkozó éves jelentés 5.33. és 5.34. bekezdése.

[52] A 2009. november 30-i 1250/2009/EK rendelettel módosított 73/2009/EK rendelet 41. cikkének (6) bekezdése (HL L 338., 2009.12.19., 1. o.).

[53] A 2006-os pénzügyi évre vonatkozó éves jelentés 5.28. bekezdése.

[54] Európai Bizottság: A KAP állapotfelmérése – Hatásvizsgálat – A közvetlen kifizetések átalánykifizetésekhez közelebb álló rendszere felé történő elmozdulás hatása, 2007. december.

[55] Ez annak tudható be, hogy a regionális és a hibrid modell szinte valamennyi támogatható földterületet belevett az SPS rendszerbe, míg a történeti modell csak a termeléstől függő támogatási rendszer keretében megművelt földterületeket, valamint a takarmánytermő területeket számította bele a támogatási jogosultságok számába.

[56] Swinnen, J., Ciaian, P., Kancs, D.: Study on the functioning of land markets in the EU Member States under the influence of measures applied under the common agricultural policy (Tanulmány az uniós tagállamok termőföldpiacának a közös agrárpolitika keretében alkalmazott intézkedések hatására kialakult működéséről), Brüsszel, 2008, 141–145. o.; Salhofer, K., Röder, N., Kilian, S., Henter, S. and Zirnbauer, M.: Märkte für Zahlungsansprüche (A támogatási jogosultságok piacai). Zárótanulmány, 05HS041. sz. kutatási megbízás, Élelmezésügyi, Mezőgazdasági és Fogyasztóvédelmi Szövetségi Minisztérium, Bonn, 2009; von Witzke, H., Noleppa, S. és Kennedy, P. L., Effects of the EU common agricultural policy and U.S. farm policy on agricultural land markets (Az Európai Unió közös agrárpolitikájának és az Egyesült Államok mezőgazdasági politikájának hatása a mezőgazdasági földterületek piacaira), Washington D.C., 2007.

[57] Németország, Egyesült Királyság.

[58] Svédországban és Finnországban a régiókat referenciahozamok alapján alakították ki. Az Egyesült Királyságban (Anglia) a regionális végrehajtási forma melletti döntést elsősorban a fenntartható gazdálkodásra irányuló nemzeti stratégia motiválta. Ugyanakkor Angliában a támogatási szintek szempontjából mégis különbséget tettek az igen kedvezőtlen adottságú térségek (pl. mocsaras területek) és az átlagos területek között, amivel közvetetten figyelembe vették a földterületek mezőgazdasági potenciálját.

[59] Egyesült Királyság (Észak-Írország). Dániában a regionális végrehajtás olyan formáját választották, amely eredetileg a legkisebb mértékű újraelosztást eredményezte a támogatottak között.

[60] Franciaországban a hatóságok számos támogatásra nem jogosult programot fogadtak el, amelyek keretében a termelők támogatási jogosultságokhoz jutottak, rövid távra bérbe vett berendezéseket beruházásként fogadtak el, valamint nem alkalmazták következetesen a kötelező rendelkezéseket azokra az új termelőkre vonatkozóan, akik a bázisidőszak alatt kezdték meg mezőgazdasági tevékenységüket. A támogatási jogosultságok hibás kiosztása 2006 óta mintegy 60 millió eurót kitevő éves kifizetéseket eredményezett (2007-es pénzügyi évre vonatkozó éves jelentés, 5.21–5.25. bekezdés). Olaszországban az ellenőrzés időpontjáig nem korrigáltak olyan új olajfákra megadott szabálytalan jogosultságokat, amely fákat az előírt határidő után ültettek, és nem tartoztak külön program alá, nem korrigáltak továbbá nagylelkűen elismert rendkívüli esetekre és támogatásra nem jogosult területekre kiosztott jogosultságokat (2007-es pénzügyi évre vonatkozó éves jelentés, 5.14. bekezdés). Az Egyesült Királyságban (Anglia) a hatóságok 2009 végén még mindig dolgoztak olyan jogosultságok korrekcióján, amelyeket még 2005-ben osztottak ki hibásan (2006-os pénzügyi évre vonatkozó éves jelentés).

[61] 2009/721/EK bizottsági határozat ( 2009. szeptember 24.) az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garanciaalap (EMOGA) Garanciarészlege, az Európai Mezőgazdasági Garanciaalap (EMGA) és az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA) terhére a tagállamok által kifizetett egyes kiadásoknak a közösségi finanszírozásból való kizárásáról (HL L 257., 2009.9.24., 28. o.).

[62] Lásd: a 73/2009/EK rendelet 137. cikke.

[63] Lásd: a 73/2009/EK rendelet 137. cikkének (3) bekezdése.

[64] Lásd: 5. lábjegyzet.

--------------------------------------------------

I. MELLÉKLET

AZ EGYSÉGES TÁMOGATÁSI MODELLEK VÉGREHAJTÁSA, A TERMELÉSTŐL FÜGGŐ TÁMOGATÁS JÖVŐBELI INTEGRÁLÁSA ÉS KÜLÖN TÁMOGATÁSOK

Tagállam | Indulás | Régió | Modell | Termeléstől továbbra is függő ágazatok | Termeléstől való függetlenítés éve | Az egyes gazdálkodási és minőségi termelési típusok opcionális végrehajtása (2005–2009) (az 1782/2003/EK rendelet 69. cikke) | Az egyedi támogatás opcionális végrehajtása 2009 után (a 73/2009/EK rendelet 68. cikke) |

Belgium | 2005 | Flandria + Brüsszel | történeti | Diófélék és vetőmagok (egyes fajok) Vágási támogatás, borjak 100% Fehérje Anyatehénre vonatkozó támogatás 100% | 2010 2012 2012 – | | Minőségi termelés |

2005 | Vallónia | történeti | Diófélék és vetőmagok (egyes fajok) Fehérje Anyatehénre vonatkozó támogatás 100% | 2010 2012 – | | Legelőtámogatás (tenyésztés) |

Dánia | 2005 | egy régió | dinamikus hibrid, elmozdulás egy majdnem teljes regionális modell felé | Fehérje Hímivarú szarvasmarhafélékre vonatkozó különleges támogatás 75% Juh- és kecskefélékre vonatkozó támogatás 50% Burgonyakeményítő | 2010 2012 2012 2012 | | Agrár-környezetvédelmi intézkedések |

Németország | 2005 | Német szövetségi tartományok (Berlin Brandenburg, Bréma Alsó-Szászország, Hamburg pedig Schleswig-Holstein részeként) | dinamikus hibrid, elmozdulás a teljes regionális modell felé | Komlóra vonatkozó támogatás 25% Dohány 60% Fehérje | 2009 2009 2012 | | Legelőtámogatás (tejágazat) |

Írország | 2005 | – | történeti | Fehérje | 2012 | | Juh-legelő rendszer, tej-legelő program, a Burren megőrzése |

Görögország | 2006 | – | történeti | Vetőmagok Fehérje Rizs Diófélék Gyümölcs és zöldség: az egynyári növények nélkül Gyümölcs és zöldség: citrusfélék feldolgozása 60% Gyümölcs és zöldség: paradicsom 30% Gyapot 35% | 2010 2010 2010 2010 2010 2013 2011 – | Dohány, olívaolaj, cukor, szántóföldi növények, szarvasmarha-ágazat, juh- és kecske | Olívaolaj, durumbúza, cukor, marhahúságazat (üszők és anyatehenek), juh és kecske, tejágazat, új jogosultságok a kedvezőtlen adottságú területeken (KAT), terménybiztosítás |

Spanyolország | 2006 | – | történeti | Juh- és kecskefélékre vonatkozó támogatás 50% Dohány 60% Olívaolaj Gyümölcs és zöldség: citrusfélék feldolgozása Gyümölcs és zöldség: paradicsom Vetőmagok 100% Szántóföldi növények 25% Vágási támogatás, borjak 100% Vágási támogatás, kifejlett szarvasmarhafélék 40% Fehérje Rizs Diófélék Burgonyakeményítő Anyatehénre vonatkozó támogatás 100% Legkülső régiók 100% Gyapot 35% | 2010 2010 2010 2010 2011 2012 2012 2012 2012 2012 2012 2012 2012 – – – | Dohány, gyapot, cukor, szarvasmarha-ágazat, tejtámogatás | Dohány, zöldség, juh és kecske, vetésforgó, tejágazat (minőség és KAT) |

Franciaország | 2006 | – | történeti | Komlóra vonatkozó támogatás 25% Dohány 60% Juh- és kecskefélékre vonatkozó támogatás 50% Anyatehénre vonatkozó támogatás 100% Vágási támogatás, borjak 100% Vágási támogatás, kifejlett szarvasmarhafélék Gyümölcs és zöldség: paradicsom Szántóföldi növények 25% Fehérje Rizs Vetőmagok (egyes fajok) 100% Diófélék Burgonyakeményítő Legkülső régiók 100% Feldolgozásra szánt szilvát, őszibarackot és körtét termő ültetvényekre vonatkozó nemzeti felső határ 98%-a Feldolgozásra szánt szilvát, őszibarackot és körtét termő ültetvényekre vonatkozó nemzeti felső határ 75%-a | 2010 20