[pic] | AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA |

Brüsszel, 12.7.2006

SEC(2006) 926

BIZOTTSÁGI MUNKADOKUMENTUM – Összefoglaló –

A BIZOTTSÁG EURÓPAI PARLAMENTI ÉS TANÁCSI RENDELETTERVEZETÉVEL KAPCSOLATOS POLITIKAI LEHETŐSÉGEKRE VONATKOZÓ HATÁSVIZSGÁLAT A KÖZÖSSÉGEN BELÜLI NYILVÁNOS MOBILRÁDIÓTELEFON-HÁLÓZATOKON TÖRTÉNŐ BARANGOLÁSRÓL {COM(2006) 382 végleges} {SEC(2006) 925}

Összefoglaló

Háttér

E hatásvizsgálati jelentés az EU-n belüli nemzetközi barangolási díjak tekintélyes csökkentésének lehetőségeit és azoknak a fogyasztókra, a felhasználókra és az iparra gyakorolt hatását vizsgálja. Az indokolatlanul magas árak a nemzeti szabályozó hatóságokat, a tagállamokat, az Európai Parlamentet, a fogyasztókat és a felhasználókat egyaránt érintik. Kevés esély van arra, hogy a piac egyedül megoldást talál.

A nemzetközi barangolási díjak egy ideje a Bizottság figyelmének központjában állnak. A Bizottság a Szerződésnek mind a 81. cikke alapján (hivatalból), mind a 82. cikke alapján versenyügyi vizsgálatokat folytat. A nemzetközi barangolás nagykereskedelmi piaca az érintett piacokra vonatkozó bizottsági ajánlás keretszabályozásának hatálya alá esik. A Bizottság 2004 októberében sürgette a nemzeti szabályozó hatóságokat, hogy gyorsítsák fel a piacelemzés folyamatát. Az európai szabályozók csoportjának ezt követő közös álláspontja szerint a magas kiskereskedelmi díjakat a magas nagykereskedelmi díjak és a jelentős kiskereskedelmi árrés magyarázza, valamint az, hogy a nagykereskedelmi díjak csökkenése csak kevéssé gyűrűzik tovább. 2005 decemberében az európai szabályozók csoportja a fogyasztói sérelmek orvoslása tekintetében a keretszabályozás alkalmazásának nehézségeire figyelmeztette a Bizottságot.

A Bizottság a magas barangolási árakra több alkalommal is felhívta a figyelmet, és honlapot hozott létre az EU-beli indokolatlanul magas árak szemléltetésére.

Konzultáció

A kérdésben folytatott konzultációk első körében a minisztériumok, a nemzeti szabályozó hatóságok, a fogyasztói és felhasználói szervezetek és a kisebb mobilszolgáltatók többsége egyaránt üdvözölte, hogy a Bizottság figyelme a nemzeti barangolásra összpontosul. A szolgáltatói csoportok és a legtöbb egyéni szolgáltató a szabályozói fellépés ellen foglalt állást, és a barangolói piacok hatékony versenyképességére fektette a hangsúlyt.

A konzultációk második köre konkrét szabályozói elképzelést vezetett be (a „hazai díjszabás elvét”), amelynek értelmében a barangolás kiskeresekedelmi árát a hasonló belföldi mobilszolgáltatások fogyasztói áraihoz igazítanák. A fogyasztó nem fizetne a hívásfogadásért. A második körben a legtöbb piaci szereplő minden szabályozási formát ellenzett. Hat szolgáltató azonban pártolta a nagykereskedelmi szabályozást. Az európai szabályozók csoportja támogatta a Bizottság célkitűzéseit, de ellenezte a konzultációs dokumentumban felvázolt megközelítést. Kiállt ugyan a nagykeresekedelmi szabályozás mellett, de a kiskereskedelmi megközelítés kapcsán inkább várakozó álláspontra helyezkedett. A tíz tagállami válasz az európai szabályozók csoportjának álláspontjához illeszkedett.

A probléma természete

A szolgáltatás biztosításához szükséges költségek sem nagykereskedelmi, sem kiskereskedelmi szinten nem teszik indokolttá az unióbeli barangolási díjakat. A probléma a kiskereskedelmi árak áttekinthetőségének hiányából fakad, és nem oldható meg a létező szabályozási eszközökkel. Az EU nemzetközi barangolói piaca 8,5 milliárd euróra becsülhető, ami a mintegy 150 milliárd euróra becsült teljes mobiliparág bevételeinek 5,7%-át jelenti.

A barangolási díjak legalább 147 millió EU-állampolgárt érintenek, közülük 110 millió üzleti fogyasztó, míg 37 millió szabadidős célból utazik. A fogyasztói csoportok úgy ítélik meg, hogy barangolási díjak csökkenésének előnyeit a fogyasztók széles köre üdvözölné, beleértve a kkv-kat.

A nemzetközi barangolási szolgáltatások abban különböznek az egyéb telekommunikációs szolgáltatásoktól, hogy a fogyasztó egy adott tagállam szolgáltatója által nyújtott szolgáltatást vásárolja meg ugyan, de a külföldi barangoláskor egy külföldi szolgáltató hálózatára kapcsolódik. Az utóbbi a hazai szolgáltatónak számlázza a „nagykereskedelmi” szolgáltatást. A legtöbb szolgáltató azzal érvel, hogy a nagykereskedelmi piaci verseny jó működése elősegíti az árcsökkentést. Ugyanakkor 1,15 eurós tarifával számolva a barangolás átlagos kiskereskedelmi díja (hazatelefonálás) ötször olyan drága, mint a nagykereskedelmi szolgáltatás díja, és 50%-kal magasabb az átlagos IOT-nál. A kiskereskedelmi barangolási díjak mintegy négyszer magasabbak a hazai tarifáknál.

Az átláthatóság továbbra is jelentős probléma. Ezenkívül számos fogyasztó nincs tisztában a fogadott hívások magas díjával, amely valószínűleg a szolgáltató átlagos költségének legalább a négyszeresét teszi ki.

A technológia és a piac fejlődése

Több technológiai fejlesztés is hatást gyakorolhat a barangolási díjakra, beleértve az internetes telefonálást. Ugyanakkor az internetalapú mobiltelefonálás előreláthatólag csak középtávon valósul meg. A forgalomirányítás, amely lehetővé teszi, hogy a szolgáltatók az általuk kiválasztott hálózat felé irányítsák a fogyasztókat a barangoláskor létrejött hívások 80%-ának esetében, kifejtette ugyan a hatását, de a nagykereskedelmi díjak továbbra is magasak.

Az EU fellépés (szubszidiaritási teszt)

A nemzeti szabályozó hatóságok nincsenek teljesen felkészülve a nemzeti szintű problémamegoldásra. Ráadásul az árak áttekinthetőségének javítására tett kísérletek nem gyakoroltak árcsökkentő hatást. E körülmények miatt a tagállamokra nyomás nehezedik, hogy intézkedjenek a barangolási díjak tekintetében. Ugyanakkor az erre irányuló intézkedések eltérő eredményekhez vezethetnek, sőt hatástalanok lehetnek, tekintettel az érintett szolgáltatások határokon átívelő különleges jellegére. Ezért a keretszabályozás módosításával kell biztosítani a harmonizált megközelítést.

Célkitűzések

Az EU-szintű fellépés célja, hogy elősegítse az egységes piac fejlődését az EU-szintű barangolási szolgáltatások tekintetében azzal a céllal, hogy a Közösségen belüli utazások alatti barangolásért fizetett díjak ne legyenek indokolatlanul magasabbak a fogyasztó hazájában lebonyolított hívásokért fizetett díjaknál.

Politikai lehetőségek és elemzés

A szakpolitika változatlanul hagyása

Új szakpolitika bevezetése nélkül továbbra is az eddigi szabályozói fellépés eszközeire kellene támaszkodni, a politikai nyomás állandó maradna, a piac és technológia pedig a maga rendje szerint alakulna.

A jelenlegi politika folytatása nem kedvezne a barangolási díjak jelentős csökkenésének. A szolgáltatóknak az utóbbi időben folytatott tevékenységei ellenére a fogyasztók továbbra is indokolatlan árakkal állnak szemben. A nemzeti szabályozó hatóságok már megállapították, hogy a jelenlegi szabályozó eszközök elégtelennek tűnnek a probléma megoldásához. Ezenkívül az EU versenyszabályai szerint hozott bizottsági határozatok csak a címzettekre alkalmazandók, és nincs közvetlen jogi hatásuk más, hasonló magatartást tanúsító szolgáltatókra.

Önszabályozás

Az önszabályozás a barangolással összefüggésben jó lehetőség a szolgáltatóknak vagy a szervezeteknek arra, hogy európai szintű iránymutatásokat fogadjanak el maguk között (különös tekintettel az eljárási szabályzatokra).

A Bizottság szolgálatai semmilyen, az önszabályozásra vonatkozó átfogó javaslatot nem kaptak az ipartól. Ezenkívül az ilyesfajta megközelítésnek meg kell felelnie a versenyjogi követelményeknek. Az önszabályozásnak garantáltan jelentős árcsökkentést kell maga után vonnia minden téren, leginkább nagykereskedelmi és kiskereskedelmi szinten. Úgy tűnik, ezt nehéz volna elérni, mivel számos szolgáltató elismerni sem hajlandó, hogy a barangolási díjak gondot jelentenek.

Társszabályozás

Ez a megközelítés olyan szabályozást jelent, amelyben általános keretet szabnak, és meghatározzák a szolgáltatók és egyéb szereplők helyét. A nemzetközi barangolás tekintetében a szabályozás részét képezhetné az árcsökkentések előirányzata.

E megközelítésben a nagykereskedelmi szintű szabályozást a kiskereskedelmi árak széleskörű áttekinthetőségével lehetne párosítani. Ugyanakkor az árak áttekinthetősége kétségesnek tűnik, és a szolgáltatók könnyedén megkerülhetnék. Ráadásul a társszabályozói megközelítés alapjául szolgáló megállapodás létrejötte aggodalmakra adhatna okot a versenyt illetően.

Nem kötelező erejű szabályozás

A Bizottság ajánlást tehetne közzé a kívánatos nemzetközi barangolási díjakról, esetleg a legjobb gyakorlat szerinti árakat véve összehasonlítási alapul.

A teljesítményértékeléssel megvalósuló nem kötelező jellegű szabályozási megközelítések a múltban hatásosnak bizonyultak ugyan, de hosszú folyamatokat és a nemzeti szabályozó hatóságok bevonását igénylik, nem kötelező jellegükből kifolyóan pedig nem garantálják az eredményességet.

Célirányos szabályozás

A szabályozás a nagykereskedelmi árak, a kiskereskedelmi árak vagy mindkettő rögzítésére szolgálthatna. A nagykereskedelmi szabályozás a költségalapúságból vagy egy ársapkából indulhatna ki. Kiskereskedelmi szempontból számos lehetőség merül fel, így az áraknak az otthoni árakhoz való igazítása, a külföldi ország díjainak alkalmazása vagy kiskereskedelmi árak korlátozása (a szabályozott nagykereskedelmi díjtételek alapján).

A szabályozói beavatkozás a vezetékes hálózatoknál ismeretes előválasztáshoz hasonló koncepció szerinti intézkedések formáját is öltheti a verseny további ösztönzése érdekében.

Kizárólag nagykereskedelmi szabályozás

Az európai szabályozói csoport által javasolt megoldás szerint a nagykereskedelmi barangolási díjakat egységes európai ársapkával szabályoznák. A kiskereskedelmi árak mutatója alapján megállapítható lenne, vajon a nagykereskedelmi árcsökkentések éreztetik-e hatásukat a kiskereskedelmi fogyasztói árakon. A kiskereskedelmi árszabályozás egy későbbi stádiumban válhatna szükségessé.

A Bizottság szolgálatai úgy vélik, hogy módosításokkal, de továbbra is a mobilhívás célországának tarifáját (MTR) véve viszonyítási alapul, nagykereskdelmi szinten alkalmazható az európai szabályozók csoportjának megközelítése. Úgy vélik továbbá, hogy abban az esetben, ha az előnyök nem jutnak el a fogyasztókhoz, a kiskereskedelmi szabályozási folyamatok elindítása rendkívül összetetté válna, és jelentős eljárási és jogi nehézségeket vetne fel.

Az EU számos szolgáltatója a konzultáció során adott válaszában aggodalmát fejezte ki, hogy a GATS alapján kötelezni lehetne arra, hogy a szabályozásban meghatározott szintet nem meghaladó nagykereskedelmi barangolási tarifát biztosítsanak nem EK-alapú szolgáltatóknak. A GATS alapján az ilyen szolgáltatásokat és a azokat nyújtó szolgáltatókat nemzeti elbánásban kell részesíteni.

Kizárólag kiskereskedelmi szabályozás

E lehetőség akkor jöhet szóba, ha valóban alacsonyak a nagykereskedelmi árak, és ha olyan mértékű a kiskereskedelmi árrés, hogy a kizárólag kiskereskedelmi szabályozás a kiskereskedelmi árak csökkentése mellett nem tenne ki árprésnek bizonyos szolgáltatókat.

A kizárólag kiskereskedelmi szinten történő beavatkozás bizonyos szolgáltatókat arra kényszeríthetne, hogy a költségeiknél alacsonyabb áron biztosítsák a barangolási szolgáltatást. A kizárólag kiskereskedelmi szabályozás inkább a nagyobb szolgáltatóknak kedvez, ezek pedig már amúgy is az átlagosnál alacsonyabb IOT-kat élvezenek, és nem oldaná meg a kisebb szereplők nehézségeit.

Nagy- és kiskereskedelmi szabályozás

Az európai szabályozók csoportja elismeri, hogy amennyiben a piaci erőfeszítések nem bizonyulnak elegendőnek a nagykereskedelmi árak kiskereskedelmi szintre gyakorolt jelentős hatásának vonatkozásában, kiskereskedelmi árszabályozás válhat szükségessé. Egyértelmű, hogy a nagykereskedelmi árcsökkentés fogyasztókra gyakorolt hatása nem automatikus. A nagykereskedelmi szint kisebb-nagyobb nyereségei ellenére az átlagos kiskereskedelmi árak magasak maradtak, és a barangoláskor kezdeményezett hívások jóval 200 % feletti árréssel zajlottak.

A szolgáltatók ugyanakkor közel 300 % vagy 400 %-os kiskereskedelmi árrést is kialakítottak a barangoláskor fogadott hívások esetében, noha nincs szükség nagykereskedelmi szabályozásra ahhoz, hogy csökkentsék áraikat. A közgazdasági elmélet megerősíti, hogy a szereplőket nem feltétlenül ösztönzi a nagykereskedelmi szintű monopóliumból származó haszon a hazai kiskereskedelmi fogyasztók megszerzéséért és megtartásáért való versengésre.

Ezért jelentős kockázat áll fenn, hogy a szabályozás célkitűzését nem érnénk el a kizárólag nagykereskedelmi szinten alkalmazott szabályozással.

A hazai díjszabás elve

A kiskereskedelmi barangolási díjakat a hasonló belföldi mobilszolgáltatások hazai áraihoz igazítanák. Ezzel párhuzamosan nagykereskedelmi szintű fellépésre is szükség van, költségalapú kötelezettségek vagy ársapka-mechanizmus révén, máskülönben torzulások következnek be a piacon.

A hazai díjszabás elve volt a Bizottság kiindulópontja a konzultációk második körében. Mivel a hívások mintegy 80 %-a a honos országba irányul, ezen elv alapján ezek a hívások nemzetközi hívásoknak felelnének meg. A szolgáltatókra gyakorolt hatás tehát nem lenne rendkívüli, mivel nincs nagy különbség a nemzetközi hívások és a nemzetközi barangolási hívások árai között. Ugyanezért a fogyasztókra gyakorolt hatás is korlátozott. A hazai díjszabás elve végrehajtási nehézségekkel is jár.

A külföldi díjszabási megközelítés

A fogyasztók a hazai tarifát fizetnék a külföldről kezdeményezett hívásért, megnövelve egy nemzetközi tarifával, amely megegyezik az adott ország előfizetője által a nemzetközi hívásért fizetett díjjal.

Noha ez a lehetőség számos előnnyel jár, nehézségeket is jelent a végrehajthatóság és az átláthatóság szempontjából.

Az európai hazai piac szemléletmódja

A beérkezett észrevételek és a végrehajthatóság gyakorlati kérdéseinek figyelembevétele érdekében hazai árazás – az európai hazai piacmegközelítés – kifejlesztése is kilátásba helyezhető; ez EU-szintű barangolást jelentene az otthon fizetett tarifákhoz hasonló áron.

A legmagasabb nagykereskedelmi árakat a jelentős piaci részesedéssel bíró uniós szolgáltatók átlagos mobilhívás-végződtetési díjának többszöröséhez viszonyított áron határoznák meg. Az európai szabályozói csoport észrevétele szerint a mobilhívás-végződtetési díj kiváló kiindulási pontot jelent a nagykeresoedelmi viszonyításhoz, mivel átlátható, egyszerű és biztos.

Kiskereskedelmi szinten a nagykereskedelmi ár fölött 30%-kal határoznák meg az árrés felső határát annak biztosítására, hogy a megtakarítás eljusson a fogyasztókhoz. Ez az árrés egyrészt ésszerű, másrészt biztosítja az árcsökkentést. A szolgáltatóknak az alkalmazkodásra hathónapos átmeneti időszak állna rendelkezésére. A szolgáltatók ennél alacsonyabb árréssel szabadon versenyezhetnek. A hívásfogadásért maximális árat határoznának meg, amely 30%-os árréssel kiegészített MTR lenne.

Ez a megközelítés leküzdi a hazai díjszabás elvének végrehajtási nehézségeit, és nagyobb fogyasztói hasznot biztosít.

Áttekinthetőség

A díjak áttekinthetőségének kérdése továbbra is nagyon fontos a fogyasztók számára. Noha a Bizottság és a nemzeti szabályozó hatóságoknak az utóbbi időben tett kezdeményezései előremutatók, többre van szükség. Az intézkedéseket azon követelménnyel lehetne kiegészíteni, hogy a mobilszolgáltatóknak a barangolás során díjmentes hozzáférést kell biztosítaniuk akár SMS-en, akár mobilhíváson keresztül a nemzetközi barangolási díjakat érintő személyre szabott információkhoz.

Gazdasági hatás

A fogyasztói többletet szem előtt tartva a kis- és nagykereskedelmi szabályozási politika lehetősége hozza a legnagyobb hasznot. Mérvadó mutatók szerint a fogyasztói többlet 5,28 és 5,96 milliárd euro között volna a kizárólag nagykereskedelmi szabályozással elérhető2,2–2,3 milliárd euro, illetve a szakpolitika fenntartásával elérhető 1,5–1,55 milliárd euro többlettel szemben.

Szélesebb hatások

Dinamikai hatások

Abban az esetben, ha a teljes mobilbevételek a politikai lehetőségek egyikének eredményeként alacsonyabbak lesznek, ésszerű elfogadni némi befektetési csökkenést a barangolási díjak csökkenéséből következően. Ugyanakkor valószínűleg inkább részleges, mintsem globális csökkenésekre kell számítani.

Hatások

A konzultációra érkezett válaszok egy részében azt javasolták, hogy a barangolási bevételek csökkenésére válaszul a szolgáltatók emeljék más szolgáltatásaik árát. Számítani lehet rá, hogy a tarifák némileg kiegyensúlyozódnak, a főbb piacok intenzív versenyére való tekintettel mégsem valószínű a többi szolgáltatás díjának általános emelkedése.

Újraelosztási kérdések

A barangolási költségek csökkentésének legnagyobb haszonélvezői a gyarkan utazó fogyasztók lesznek. Mivel más nem változna, a nem nagyléptékű versenyszerződéses üzleti fogyasztók (így a legtöbb kkv), a szabadidős célból gyakran utazók, illetve a határközeli régiókban élők élveznék leginkább a barangolási díjak csökkenéséből származó hasznot.

Vállalati szintű hatások és konszolidáció

A szabályozott árváltozások hatása vállalati szinten elsősorban az egyes cégek barangolási bevételeknek való kiszolgáltatottságán, másodsorban pedig a szabályozói megközelítés pontos természetétől függ majd.

Az adminisztratív terhek felmérése

Az e hatásértékelésben bemutatott összes szabályozói lehetőség változó súlyú adminisztratív költséggel jár. Az európai szabályozók csoportja által javasolt, ársapkán alapuló nagykereskedelmi szabályozás a nagy- és kiskereskedelmi barangolási díjak rendszeres ellenőrzését igényli a nagykereskedelmi csökkentések kiskereskedelmi szinten való érzékelhetőségének biztosítása érdekében. Ez a szolgáltatók és a nemzeti szabályozói hatóságok részére jelentene adminisztratív költségeket, ez azonban nem térne el igazán a jelenlegi helyzettől. Az ársapkás nagy- és kiskereskedelmi szabályozás hasonló adminisztratív terhekkel járna.

Értékelés és ellenőrzés

Szabályozói beavatkozás esetén a nemzeti szabályozó hatóságoknak ellenőrziniük és felügyelniük kell a megfelelést. A javaslat végrehajtásának legfontosabb ellenőrzési mutatói a kiskereskedelmi szintű tarifák. A nemzeti szabályozó hatóságoknak nyomon kell követniük a hívásokért, az SMS-ekért és az MMS-ekért (multimédia-üzenet) fizetett kiskereskedelmi barangolási díjakat, és kérésre jelentést kell tenniük a Bizottságnak. Bármely szabályozás működésének felülvizsgálata előtt egy évvel a Bizottság értékelési jelentést készíthetne az intézkedés piaci és fogyasztói hatásának felmérésére.

KÖVETKEZTETÉS

A fogyasztók szempontjából a legnagyobb hasznot a Bizottság szolgálatainak meghatározása szerinti „európai hazai piac szemléletmódjának” szabályozási lehetősége jelenti, amely ötvözi a nagy- és kiskereskedelmi szabályozást. A többi értékelt lehetőség mindegyikének vannak különleges érdemei – a legkisebb mértékben történő beavatkozástól a legnagyobb ipari rugalmasság biztosításáig. Mindazonáltal egyedül az „európai hazai piacmegközelítés” biztosítja, hogy a fogyasztók – függetlenül attól, hogy ők maguk hol tartózkodnak az Unión belül – ugyanazt a mobiltelefonálási lehetőséget kapják, mint otthon.