A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, A TANÁCSNAK ÉS AZ EURÓPAI GAZDASÁGI ÉS SZOCIÁLIS BIZOTTSÁGNAK Egyszerűsítési menetrend a 2014–2020 közötti többéves pénzügyi kerethez /* COM/2012/042 final */





A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, A TANÁCSNAK ÉS AZ EURÓPAI GAZDASÁGI ÉS SZOCIÁLIS BIZOTTSÁGNAK Egyszerűsítési menetrend a 2014–2020 közötti többéves pénzügyi kerethez 1. Bevezetés 2011. június 29-én az Európai Bizottság ismertette az EU pénzügyeinek következő, 2014–2020 közötti többéves pénzügyi kereten[1] belüli megvalósulására vonatkozó elképzeléseit, bemutatva a szakpolitikai célkitűzéseket és azok finanszírozásának eszközeit. Az elmúlt év végére a Bizottság 57 konkrét jogalkotási javaslatot nyújtott be, melyek meghatározzák, hogy az EU pénzét hogyan használják fel a gyakorlatban úgy, hogy eloszlassák az uniós polgárok Európa 2020 stratégiában[2] meghatározott aggályait, ösztönözve Európában a növekedést és a munkahelyteremtést. A Bizottság az európai szakpolitikákat átfogó és az összes európai intézményt és tagállamot bevonó kiadási programjainak megújítására és javítására irányuló jogalkotási kihívás környezetében annak lehetőségeit kereste, hogy miként könnyíthető meg az uniós polgárok és vállalkozások számára az uniós finanszírozáshoz való hozzáférés. A Bizottságnak ugyanakkor biztosítania kell, hogy az EU pénzét a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás elvével összhangban költsék el, ami azt jelenti, hogy arányos pénzügyi eljárásokat és mechanizmusokat kell életbe léptetni. A 2014–2020 közötti időszakra vonatkozó többéves pénzügyi keretről szóló közleményében a Bizottság élt az alkalommal és elindította a jövőbeni többéves pénzügyi keret egészét átfogó ambiciózus egyszerűsítési menetrendet, felmérve összes eddigi erőfeszítését, kezdve a költségvetési rendelettel egészen az ebben a közleményben bemutatott 57 javasolt jogalkotási aktusig. Ez a közlemény nyilvános konzultációkra[3] épít, valamint eleget tesz azoknak az igényeknek, amelyeket a tagállamok és az európai intézmények[4] a kiadási folyamatban résztvevő kedvezményezettek és szereplők adminisztratív terheinek csökkentése és az uniós pénzügyi támogatás felgyorsítása érdekében nyilvánítottak ki. 2. Az egyszerűsítési folyamat Az EU feladata, hogy alapos kontrollok és hatékony teljesítménymérés révén biztosítsa egyrészt a források hatékony elköltését, másrészt pedig az olyan intézkedések meghozatalát, amelyekkel egyszerűsíti kiadási programjait annak érdekében, hogy csökkentse a források kedvezményezettjeire és minden más érintett szereplőre nehezedő adminisztratív terheket és költségeket, összhangban a Bizottság intelligens szabályozás menetrendjével[5]. Miközben a jelenlegi programokat tekintve előrelépés történt[6], a Bizottság a jövőre nézve ambiciózusabb egyszerűsítést javasolt. Az egyszerűsítés előfeltételei közé tartoznak a világos célkitűzések és eszközök, a konzisztens szabályok és a jogbiztonság, az átlátható és gyors adminisztratív eljárások és folyamatok – az alkalmazástól kezdődően a végrehajtáson keresztül a jelentéstételig és az ellenőrzésig. Ennek megvalósítása érdekében a Bizottság a következő többéves pénzügyi keretre javasolta a programok ésszerűsítését, valamint az egyszerűsített végrehajtási mechanizmusok és eljárások alkalmazását. A tapasztalatok azt mutatják, hogy a szabályok gyakori változtatása is csökkentheti a jogbiztonságot a kedvezményezettek számára és instabilitást teremt a nemzeti és regionális hatóságok számára. A tanulás és az igazodás idő- és erőforrás-igényes. Ezért az egyszerűsítésért síkra szálló számos érdekelt arra is rámutatott, hogy a jogi keret radikális átalakítása megnövelheti az igazgatás komplexitását. Tekintettel arra, hogy biztosítani kell az egyik programozási időszakból a következőbe való zökkenőmentes átmenetet, a Bizottság javaslatai azokra a területekre összpontosítanak, amelyeken az egyszerűsítés gyakorlatilag megvalósítható. Az egyszerűsítés felelősségén ugyanakkor végső soron az EU intézményei és a tagállamok közösen osztoznak, ami azt jelenti, hogy együttes erőfeszítésekre van szükség a jogalkotási folyamat egészében a költségvetési rendelet általános szabályai és az ágazatspecifikus szabályok tekintetében egyaránt. Az uniós szinten hozott egyszerűsítési erőfeszítések mindaddig nem lesznek teljes mértékben hatékonyak, amíg azokat nem kísérik nemzeti és szubnacionális szinten hozott párhuzamos erőfeszítések, különösen a megosztott igazgatás alá tartozó szakpolitikai területeken, amelyek az uniós költségvetés nagyobbik részét teszik ki. Az egyszerűsítési folyamat nem ér véget a jogszabályok elfogadásával. A Bizottság nyomon követi a végleges aktusok végrehajtását, hogy figyelemmel kísérhesse az egyszerűsített szabályok gyakorlati működését, és amennyiben lehetséges, számszerűsíthesse a helyszínen jelentkező hatásokat, és ha szükséges, javaslatot tegyen már létező uniós szabályok módosítására. Az egyszerűsítési menetrend két alkotóelemre épül: – Költségvetési rendelet A költségvetési rendelet tartalmazza az összes ágazatra alkalmazandó közös pénzügyi szabályokat és elveket. Az egyszerűsítés első alkotóelemeként a Bizottság 2010 májusában[7] elindította a költségvetési rendelet felülvizsgálatát. Ez a javaslat (melynek fő elemeit a melléklet tartalmazza) világos, általános végrehajtási keretet határozott meg, kitérve az igazgatás valamennyi módjára (ideértve a megosztott igazgatás közös keretét), és egyértelmű szabályokat hozott létre az innovatív pénzügyi eszközökre és díjakra vonatkozóan. A Bizottság által közvetlenül igazgatott támogatások területén a javaslat különösen hangsúlyozza a költségszámítás egyszerűsített módszereinek alkalmazását (pl. egyösszegű kifizetéseket, átalányfinanszírozást, egységköltség alapú térítést illetően) a kedvezményezettek és az érintett intézkedések profiljának megfelelően. A javaslat elősegíti a kedvezményezett „szokásos számviteli gyakorlata” szerint bejelentett költségek elfogadását és kis összegű támogatások esetében könnyebb eljárásokat vezet be. Döntő fontosságú, hogy a tárgyalások előre haladjanak, és hogy minél hamarabb megállapodás szülessen az Európai Parlament és a Tanács között, tekintettel a költségvetési rendelet központi szerepére, melyet referenciaként más ágazatspecifikus jogszabályok számára jelent. – Ágazatspecifikus jogalkotási javaslatok A Bizottság 2013 utánra vonatkozó ágazatspecifikus jogalkotási javaslatai továbbfejlesztik és kiegészítik az egyszerűsítési folyamatot ésszerűsített kiadási programokkal és eszközökkel valamennyi uniós szakpolitikai terület számára. Ezek a javaslatok javítják a finanszírozási szabályok harmonizálását, javítják a szabályok érthetőségét és átláthatóságát a jogbiztonság növelése érdekében és meghatározott gyakorlati egyszerűsítési intézkedéseket vezetnek be, ideértve a kockázati környezettel összhangban álló arányosabb kontrollintézkedéseket, melyek célja megalapozott bizonyosságot biztosítani ésszerű költségek mellett. Az egyszerűsítésnek sok formája lehet: a különböző eszközökre vonatkozó sokféle szabály csökkentése a teljesítményértékelést egyszerűsítő intézkedések, a meghatározott körülményekre szabott megoldások közötti választás lehetősége, az arányosabb kontroll- és jelentéstételi követelmények, az e-kormányzás eszközeinek széleskörű használata. Javaslatainak kialakításában a Bizottság arra törekedett, hogy csökkentse az adminisztratív terhet és megkönnyítse az uniós polgárok és vállalkozások – különösen a kkv-k – számára a forrásokhoz való hozzáférést, tekintettel arra, hogy ez különösen hozzájárul a növekedéshez és a foglalkoztatáshoz. A Bizottság javaslatai modernebb, rugalmasabb és hatékonyabb igazgatásra irányuló intézkedéseket is tartalmaznak, melyek vonzóbbá teszik a programokat és javítják azok teljesítményét. Ezért néhány javaslat csökkenti a kedvezményezettek adminisztratív terheit, más javaslatok pedig korlátozhatják az uniós, nemzeti és regionális szintű közigazgatás által viselt költségeket. Ezen túlmenően, az egyszerűsítés szolgálhatja az átláthatóság és az elszámoltathatóság növelését is és a hibák csökkentésén keresztül hozzájárulhat a bizonyosság fokozásához is. A Bizottság reagált az uniós programokat igénybe vevőktől, a tagállamoktól és az uniós intézményektől beérkezett egyszerűsítés iránti igényekre azáltal, hogy egyszerűsítési intézkedéseket vezetett be a többéves pénzügyi keretre vonatkozó általános javaslataiba és a kapcsolódó ágazatspecifikus jogalapokba. A jogalkotási folyamat és az érintett programok azt követő végrehajtása folyamán a Bizottság különös figyelmet fog fordítani annak biztosítására, hogy az egyszerűsítési intézkedések a későbbiekben is prioritást élvezzenek, és az egyszerűsítés előnyei végső soron a kedvezményezetteknél jelentkezzenek. Fontos továbbá ezen egyszerűsítési intézkedések hatásának értékelése, és ahol lehetséges, a helyszínen kifejtett teljes hatást számszerűsíteni kell. 3. A programok ésszerűsítése Az Európai Unió szakpolitikái és kiadási programjai az évek alatt fokozatosan fejlődtek, összhangban az Unió felelősségeinek fokozatos alakulásával, melyet a Szerződés számos felülvizsgálata tükröz. A múltban a programok kialakításában a hangsúly az új politikai feltételekre való reagálásra helyeződött. Ez vezetett a jelenlegi, nem egységes képet mutató jogalkotási struktúrához, melyet többféle program, eszköz és eljárás jellemez, egyre növekvő komplexitással és néha a programok közötti különbségekkel. Az új pénzügyi keret páratlan lehetőséget nyújt a költségvetésből pénzügyi támogatásban részesülő uniós programok ésszerűsítésére. A következőkben ismertetett ésszerűsítési intézkedések elősegítik a pénzügyi támogatás iránti kérelmek megküldését és feldolgozását, és csökkentik a pályázókra és a kedvezményezettekre nehezedő adminisztratív terhet. 3.1. A programok számának csökkentése E töredezett megközelítés leküzdése és egyben az integráltabb programok felé való elmozdulás elősegítése érdekében a Bizottság javasolta az uniós finanszírozási mechanizmusok struktúrájának egyszerűsítését számos szakpolitikai területen azáltal, hogy szisztematikusan felmérte az egyes programok esetében az azok iránti igényt. Ennek eredményeként a javasolt uniós pénzügyi programok száma 22-vel csökkent. A jelenleg különálló programok és alprogramok koherens csomagokba való összevonása elősegíti a hatékonyságnövelést és az egyszerűsítést, mind az uniós finanszírozás kedvezményezettjei, mind az érintett hivatalok számára. Ezáltal lehetővé válik, hogy nagyobb hangsúly helyeződjön a koncentráltabb intézkedésekre és a különböző programok közötti szinergiák erősítésére. A programok és az eszközök számának csökkentése elősegíti a végrehajtási módszerek és eljárások egyszerűsítését és a szabályok érthetőbbé tételét, ezáltal elősegítve a programokhoz való hozzáférést és azok végrehajtásának felgyorsítását, ami az uniós polgárok és vállalkozások előnyére válik. A Bizottság ezt a megközelítést a következő területeken javasolta: kutatás és innováció, tengerügy és halászat, jogérvényesülés és alapvető jogok, belügyek, oktatás és kultúra, foglalkoztatás és szociális kérdések, vámok, adózás és polgári védelem. 3.2. A szabályok koherensebbé és világosabbá tétele A programok komplexitását növelte az a tendencia, hogy a különböző eszközökre speciális rendelkezéseket hoztak. Következésképpen a jogalkotási aktusok és az irányítási és kontrollrendszerek egyre bonyolultabbá váltak, ami a pályázók számára növelte a bizonytalanságot és még inkább lassította az elfogadási és végrehajtási folyamatokat. E tendencia visszafordítása érdekében szükséges, hogy az egyes ágazatokra szabott megközelítés alkalmazása helyett közös alapelvekhez térjünk vissza. A Bizottság javaslatai azt mutatják, hogy ez megoldható a szakpolitikai célokra gyakorolt negatív hatások nélkül. Például a Bizottság csalás elleni stratégiájával összhangban a Bizottság valamennyi kiadási programra vonatkozóan egységes csalás elleni rendelkezéseket javasolt. – Költségvetési rendelet A közös elveket és szabályokat a költségvetési rendelet tartalmazza, a Szerződés 322. cikkében meghatározottaknak megfelelően. A költségvetési rendelet lefedi az egész folyamatot, a költségvetés tervezésétől és igazgatásától annak végrehajtásáig és kontrolljáig. Az ágazatspecifikus szabályok és a költségvetési rendelet átfogó kerete közötti konzisztencia biztosítása már önmagában véve is az egyszerűsítés fontos formája. E koherencia megteremtése érdekében a Bizottság az ágazatspecifikus eszközeiben a következőket javasolta: · A legtöbb esetben a költségvetési rendelet horizontális szabályaira történő egyszerű utalással elkerülhető az ismétlődés, ami alááshatja a harmonizáció célját. · A speciális szabályok korlátozása az abszolút lényegesre, amit (adott esetben) az eltérő szabályra vonatkozó javaslat megfelelő indokolása kísér, a költségvetési rendeletben meghatározottak szerint. E közös szabályok és eljárások betartása az olyan kérdésekben, mint a támogathatóság feltételei, a jelentéstétel, a monitoring és kontroll, a határidők vagy az ellenőrzések a finanszírozási programokat illetően elő fogja segíteni a finanszírozáshoz való hozzáférést és csökkenteni fogja az adminisztratív terhet azáltal, hogy minimálisra csökkenti azt az időt, amit a potenciális kedvezményezettek a pályázati követelmények tanulmányozására fordítanak, ezáltal felgyorsul a támogatáshoz való hozzáférés és annak kifizetése. – A különböző eszközök egyetlen keretbe foglalása Az olyan esetekre, ahol pl. a kedvezményezettek és a megvalósítási módok sokféle típusa miatt nem megvalósítható, hogy csak a költségvetési rendelet horizontális szabályait alkalmazzák, a rendelkezéseket egy közös kiegészítő szabályokat tartalmazó keretjogszabályban kell meghatározni, több eszközre és finanszírozási programra vonatkozóan. Ez biztosítani fogja az ágazatok közötti konzisztenciát és koordinációt, valamint a potenciális szinergiákat. E megközelítés keretében a Bizottság a következőket javasolta: · A kutatás és innováció, valamint a technológiai fejlesztés három fő finanszírozási forrásának (a jelenlegi 7. keretprogram, a jelenlegi versenyképességi és innovációs program innovációs része és az Európai Innovációs és Technológiai Intézet (EIT)) egyetlen, a kutatás és innováció közös stratégiai keretébe történő összevonása a Horizont 2020 keretprogramban, amelyre közös szabályok alkalmazandók a részvételre és az eredmények és tapasztalatok átadására (disszemináció). · Az Európai Hálózatfinanszírozási Eszköz (CEF) létrehozása, mely páratlan eszköze az EU prioritást élvező infrastrukturális beruházásainak, és amely egyetlen szabályrendszert alkalmaz a projektek finanszírozására a közlekedés, az energia és a távközlési hálózatok területén. · Közös szabályok létrehozása, melyek lefedik a stratégiai programozásra és koordinációra (ideértve az egységes közös stratégiai keretet (KSK) alkalmazott megközelítést, a támogathatósági szabályokat, a pénzügyi eszközök kialakítását, a közösség szintjén irányított helyi fejlesztést és az Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA), az Európai Szociális Alap (ESZA), a Kohéziós Alap, az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA) és a jövőbeli Európai Tengerügyi és Halászati Alap (EMFF) számos más területeit. · A Menekültügyi és Migrációs Alapra, valamint a Belső Biztonsági Alap összes komponensére vonatkozó közös eszköz létrehozása, mely meghatározza mindkét alapra vonatkozóan a segítségnyújtás, a programozás és a jelentéstételi mechanizmus alapelveit, a pénzügyi igazgatásra és kontrollra vonatkozó szabályokat, valamint a monitoringra és az értékelésre vonatkozó rendelkezéseket. · Horizontális eszköz biztosítása, mely meghatározza az Unió külső fellépési eszközeinek végrehajtására alkalmazandó közös szabályokat és eljárásokat. E javaslatok az érdekeltek és az uniós támogatások kedvezményezettjei számára egymást kiegészítő programok konzisztens sorát kínálják, ami lehetővé teszi az „intelligens szakosodást” ahelyett, hogy egymást részben átfedő programok és különböző szabályok sokaságával találnák magukat szembe. A támogathatósági szabályok és a koordinációs mechanizmusok nagyobb fokú harmonizációja fontos lépés lenne az uniós szakpolitikák helyszínen történő integráltabb megvalósítása felé. – Érvényesítés A prioritások (mint pl. az erőforrás-hatékonyság, az éghajlatváltozás, a környezetvédelem, az energiabiztonság és energiahatékonyság, kkv-k) különböző programokban való érvényesítése hatékony megközelítés, mely igazolta, hogy ugyanaz az intézkedés egyszerre több, egymást kiegészítő különböző célkitűzést szolgálhat és kell szolgálnia. Az érvényesítés elősegíti a szinergiákat a források számos prioritást szolgáló felhasználásában és a kiadásokat illetően nagyobb fokú konzisztenciát, egyszerűsítést és költséghatékonyságot eredményez. Ez lehetővé teszi, hogy az uniós szakpolitikákon belül megvalósuljon a szakpolitikai célok fontosság szerinti átértékelése az olyan területeken, mint az éghajlatvédelem, a környezetvédelem és az energia. Például az Európa 2020 stratégia célkitűzéseinek elérése érdekében az éghajlatváltozás hatásainak mérséklését és az azokhoz való alkalmazkodást célzó intézkedések érvényesítésre kerülnek az összes jelentős uniós programban: kohézió, energia és közlekedési politika, kutatás és innováció, mezőgazdaság (a mezőgazdasági termelőknek nyújtott közvetlen támogatások környezetbarátabbá tétele révén) és vidékfejlesztési politika. Az éghajlat-politikához kapcsolódó kiadások nyomon követése beépítésre kerül az uniós programok teljesítményméréséhez használt módszertanba. A környezetpolitikai prioritások ugyancsak érvényesítésre kerülnek ezekben a szakpolitikákban, csakúgy, mint a tengerügyet és a halászatpolitikát finanszírozó uniós eszközökben és a külsősegély-programokban. Az eredmények elérésének szoros nyomon követése biztosítani fogja az érvényesítést célzó erőfeszítések hatékonyságát a különböző kiadási programokban. 3.3. Összpontosítás az egyértelmű elsődleges célkitűzésekre és mutatókra Az uniós szakpolitikák előrehaladásának és hatásának értékelése olyan terület, amely természeténél fogva összetett, de döntő fontosságú az uniós alapok tekintetében a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás, az átláthatóság és az elszámoltathatóság biztosításában. Miközben a tervezés, a monitoring és az értékelés már most az uniós költségvetés igazgatásának szerves részét képezi, az uniós intézkedések hatásának értékelése továbbra is kihívást jelent uniós és nemzeti szinten egyaránt. A Bizottság ezért számos intézkedést javasolt, hogy elősegítse e feladatok megoldását valamennyi szintre kiterjedően. A bizottsági javaslatok két szinten határoznak meg világos elsődleges célkitűzéseket: · Általános célkitűzések, melyek meghatározzák a program hozzájárulását az Európa 2020 stratégiában meghatározott uniós elsődleges célkitűzésekhez. · Korlátozott számú, világos, intézkedésekre összpontosító specifikus célkitűzések, melyek növelik az átláthatóságot az elérendő eredményeket illetően és az uniós polgároknak kézzelfogható előnyöket nyújtanak. A szűkös erőforrások elosztása szükségessé teszi néhány, korlátozott számú szakpolitikai prioritás felelősségteljes kiválasztását azokon a területeken, amelyeken az EU valódi hozzáadott értéket tud nyújtani. A világos elsődleges célkitűzések ezért elősegítik az erőforrások koncentrálását azokra a prioritásterületekre, amelyeken az uniós források tényleges előnyöket nyújtanak az uniós polgároknak[8], elkerülve az uniós programok és a tagállami intézkedések közötti átfedést. Az olyan programok, mint a Horizont 2020 vagy az Európai Hálózatfinanszírozási Eszköz úgy lettek kialakítva, hogy kézzelfogható előnyöket nyújtsanak uniós szinten a kutatás és innováció, valamint a kulcsfontosságú európai infrastruktúrák számára, melyek nem szerepelnek nemzeti programokban és olyan területekre irányulnak, amelyek döntő fontosságúak Európa versenyképessége és növekedési potenciálja szempontjából. 3.4. Egyszerűsített eszközök alkalmazása a döntéshozatalban Az egyszerűsítés fokozható rugalmas és könnyen kiigazítható eszközök alkalmazásával, mint pl. felhatalmazáson alapuló jogi aktusokkal és végrehajtási aktusokkal, egyidejűleg biztosítva az összes érdekelt számára a jogbiztonságot. Összhangban a Lisszaboni Szerződés[9] által bevezetett intézményi egyensúllyal, a Bizottságot felhatalmazást kap olyan felhatalmazáson alapuló jogi aktusok elfogadására, amelyek kiegészítik, illetve módosítják a kiadási programok alapvető szabályait meghatározó jogalkotási aktusok egyes nem alapvető rendelkezéseit, valamint az azok végrehajtására szolgáló végrehajtási aktusokat, ilyen pl. az éves munkaprogramok/finanszírozási határozatok elfogadása. Ezek a jogi eszközök lehetővé teszik a Bizottság számára, hogy könnyebben igazíthassa a programok végrehajtását a változó körülményekhez és hogy hatékonyabban reagálhasson a kedvezményezettek igényeire anélkül, hogy érintené a jogalkotási aktusok alapvető elemeit, kellőképpen tiszteletben tartva a tagállamok kontrollhoz való jogait és az Európai Parlament általi ellenőrzést. A Bizottság azáltal is egyszerűsítette az eszközöket, hogy rendeletet választott határozat helyett. A rendeletek egységes szabályokat nyújtanak az Unió számára, biztosítva, hogy a kedvezményezettekre ugyanazok a jogok és kötelezettségek vonatkozzanak. 4. Egyszerűsített végrehajtási mechanizmusok és eljárások 4.1. A költségek elszámolhatóságára vonatkozó világos és koherens szabályok A költségek elszámolhatóságára vonatkozó szabályok egyszerűsítéséhez összehangolt erőfeszítésekre van szükség egyrészt a költségvetési rendelet szintjén olyan rendelkezések révén, amelyek jobban alkalmazkodnak a kedvezményezettek szokásos gyakorlataihoz, másrészt a kiadási programok szintjén a költségvetési rendelettel való konzisztencia biztosítása és a benne foglalt intézkedések nyújtotta előnyök legjobb kihasználása révén. A költségvetési rendeletet illetően prioritást élvez a stabilitás és az uniós finanszírozásra alkalmazandó alapelveknek való megfelelés, ideértve a hatékony és eredményes pénzgazdálkodást a kedvezményezettek szempontjainak nagyobb mértékű figyelembe vétele mellett. Abban az esetben, amikor a pénzügyi előnyöket meghaladja a kedvezményezettek által viselt adminisztratív teher, a Bizottság korrekciós intézkedések bevezetését javasolja. Szabály lenne például, hogy a kedvezményezett bankszámlájára utalt előfinanszírozási összegek kamatait nem kellene visszautalni az EU számára. Ezzel az intézkedéssel a kedvezményezettek nem kötelesek az uniós források számára külön kamatozó bankszámlákat megnyitni és vezetni. A Bizottság azt is javasolja, hogy váljon lehetővé a kedvezményezettek számára, hogy a végső kedvezményezetteket (pl. tudósok, menekültek, helyi nem kormányzati szervezetek) a támogatás továbbadásával (sub-granting) könnyebben érhessék el azokban az esetekben, ahol ez az intézkedés elsődleges célja, pl. transznacionális mobilitási intézkedéseknél, összhangban az uniós programokban meghatározott célkitűzésekkel. Az új költségvetési rendelet továbbá olyan intézkedéseket javasol, amelyek elősegítik hálózatok, csoportosulások és közös vállalkozások részvételét az uniós programokban, hiszen néhány esetben a célközönség nagyobbik részét ezek teszik ki. Ez érvényes például a közlekedés vagy az innováció területén működő klaszterekre, ahol a kapcsolt vállalkozásoknál felmerült költségeket visszatérítésre jogosultnak tekintik majd anélkül, hogy a klaszter tagjainak teljesíteniük kellene a kedvezményezett összes kötelezettségét. A Bizottság a javaslatai benyújtásakor ezért különös figyelmet szentelt a konzisztenciának és a harmonizációnak annak biztosításával, hogy csak akkor vezetett be az új programokra irányuló javaslatokba specifikus szabályokat, ha már létezett erre vonatkozó szabályozás (pl. a kutatási programok keretében a természetbeni hozzájárulások elszámolhatósága), és ha ezt a támogatandó intézkedések vagy kedvezményezettek jellege kellőképpen indokolja. Elhagyták az olyan rendelkezéseket, amelyek a kedvezményezettek számára aránytalanul nagy kötelezettségeket és adminisztratív terhet hoztak létre, mint pl. az egész életen át tartó tanulás programja keretében odaítélt szerződések végrehajtására vonatkozó specifikus beszerzési szabályok. Azokon a területeken, ahol már léteznek ágazatspecifikus szabályok, a Bizottság világosabb, egyszerűbb és koherensebb támogathatósági szabályokat javasolt, ilyenek pl. a KSK-alapokra vonatkozó közös szabályok, valamint a kutatás és innováció területén való részvételre vonatkozó szabályok. Külön figyelmet szenteltek annak a lehetőségnek, hogy a jogbiztonság javítása érdekében fenntartsák a jelenlegi rendszereket, valamint a létező uniós és nemzeti rendszerek közötti harmonizáció javításának is. 4.2. Egyszerűsített támogatási formák A Bizottság javasolja az egyszerűsített támogatási formák (egyösszegű kifizetések, egységköltség alapú térítések, átalányfinanszírozás) tekintetében az utóbbi években nyert tapasztalatokra való építkezést és e finanszírozási formák fejlesztését. Valójában e finanszírozási formákban jelentős potenciál rejlik az összes érdekelt adminisztratív terhének csökkentésére azáltal, hogy átalányfinanszírozás esetében a pénzügyi beszámolásra kevesebb követelmény vonatkozik, illetve az egységköltség alapú térítések és az egyösszegű kifizetések esetében pénzügyi beszámolás helyett elegendő a teljesítményekről és az eredményekről való beszámolás. Ez lehetővé teszi a kedvezményezettek számára, hogy az intézkedés megfelelő végrehajtására összpontosítsanak. A finanszírozás eme egyszerűsített formáinak szélesebb körű alkalmazása érdekében a következőkre van szükség: – Az ösztönzés ellen erőteljesen ható olyan szabályokat – mint az egyösszegű kifizetésekre meghatározott 25 000 EUR összegű plafont, vagy azt a követelményt, amely szerint az összegeket bizottsági határozattal kell kétévente megállapítani és aktualizálni – elhagyták a költségvetési rendeletből. A jelenlegi javaslat szerint bizottsági szinten csak a finanszírozás egyszerűsített formáinak való igénybevételéről és a számítási módszer – nem pedig a tényleges összegek – meghatározásáról határoznak. Kis értékű, kis kockázatú támogatások esetében nincs szükség a Bizottság előzetes határozatára, mivel erről a felhatalmazás által engedélyezésre jogosult tisztviselő dönthet. – A Bizottság továbbá alternatív, az egyes kedvezményezettekre szabott megközelítést javasol, amellyel egyszerűbben határozhatók meg a költségek az adott kedvezményezett eddigi adatai alapján, nem pedig az intézkedés típusa vagy a kedvezményezettek széles kategóriáira vonatkozó statisztikai adatok alapján. Ez a rendszer, amely a Bizottság oldalán megnövelheti ugyan a feldolgozással járó munkát, jelentős könnyítésekkel járna a kedvezményezettek számára és jobban igazodna az adott projekt igényeihez. Ezt a módszert már sikeresen tesztelték a szabványügyi testületeknél: az egyszerűsítési folyamat itt már egy lépéssel előrébb jár annak az általános elvnek az elfogadása révén, amely szerint a támogatások egyösszegű kifizetését meghatározott teljesítmény-célkitűzések eléréséhez kötik[10]. – A díjakat az új költségvetési rendelet egy külön, erre meghatározott címében kell kezelni, ezzel elismerve, hogy az uniós finanszírozás egyszerűsített és teljesítményalapú igazgatásának legtisztább formáját jelentik és kizárólag az eredményekre, nem pedig az inputok ellenőrzésére összpontosítanak. – A felülvizsgált költségvetési rendelet azt is lehetővé fogja tenni, hogy a kedvezményezettek költségeiket a szokásos költségelszámolási gyakorlataikkal összhangban jelenthetik be, melyekre csupán olyan minimumfeltételek vonatkoznak, amelyek – összhangban az átlagos személyi költségek elfogadásával, amit már korábbi kutatási keretprogramok keretében biztosítottak – a költségek többségére alkalmazhatóak[11]. A Bizottság elkötelezett amellett, hogy könnyebb eljárásokat kínáljon annak biztosítására, hogy az uniós politikák számára magas hozzáadott értéket teremtő entitások akkor se riadjanak vissza az uniós finanszírozás igénybevételétől, ha csak korlátozott adminisztratív erőforrásokkal vagy pénzügyi kapacitással rendelkeznek. Ez szükségessé teszi a bürokrácia csökkentését nemcsak a támogatások végrehajtása során, de a pályázati szakaszban is. A Bizottság ezért minimális szinten tartja az azt igazoló dokumentumok számát, hogy a pályázót nem zárták ki, illetve kis értékű támogatások esetében, hogy megfelel a jogi státuszra, az operatív és pénzügyi kapacitásra meghatározott bizottsági feltételeknek. Továbbá, előfinanszírozási garanciákra, melyek megszerzése és igazgatása költséges, csak a bizonyított kockázat eseteiben lesz szükség. Ez néhány esetben jelentősen csökkenteni fogja a pályázókra nehezedő adminisztratív terhet, mint pl. a kibővített garanciaalap (Horizont 2020) esetében, ami abban a programban szükségtelenné teszi az előfinanszírozási garanciákat. Hasonlóképpen felül fogják vizsgálni a működési támogatások számának fokozatos csökkentésére vonatkozó követelményt és a profitmentességre vonatkozó szabályokat, ezáltal vonzóbbá tehető az uniós finanszírozás, és egyidejűleg biztosítható a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás. Ezeket az általános egyszerűsítési intézkedéseket tükrözik a javasolt kiadási programok, amelyek csupán a költségvetési rendelet általános szabályaira hivatkoznak. Hasonló szabályokat foglaltak bele kifejezetten a KSK-alapok közös szabályaiba, miközben a kohéziós politikára alkalmazandó általános rendelkezések közös cselekvési tervet írnak elő, ami a jelenlegi, egyszerűsített költségelszámoláson és eredményorientált eszközökön alapuló rendszer kiterjesztését jelenti. Ugyanakkor annak érdekében, hogy az igazgatások, a végrehajtó partnerek és a kedvezményezettek hatékonyan tudjanak működni a helyszínen, néhány egyszerűsítési intézkedés esetében további intézkedésekre lesz szükség vagy a Bizottság, vagy a tagállamok részéről. Például ez az eset áll fenn akkor, amikor az egyszerűsített költségelszámolási módszerek alkalmazása nem kötelező, hanem választható. 4.3. A beszerzési eljárások egyszerűsítése A költségvetési rendeletre irányuló bizottsági javaslat két fontos tekintetben csökkenti a tenderben résztvevőkre nehezedő adminisztratív terhet. Először, nem kötelező benyújtani olyan igazoló dokumentumokat (pl. mérleg), amelyeket egy másik beszerzési eljárás során már benyújtottak. Másodszor, egy adott határérték felett már nem szükségesek az előfinanszírozási garanciák, azonban kockázatértékelést kell végezni. Ez a változás különösen a bankgaranciák megszerzése során a kkv-k előtt jelentkező nehézségeket kezeli, mivel a bankok gyakran azt követelik a kkv-któl, hogy ugyanakkora pénzösszeget helyezzenek el egy zárolt számlára, ami megfosztja az előfinanszírozást attól a céljától, hogy a vállalkozót a forgóeszközei mellett jelentős mennyiségű készpénzzel lássa el annak érdekében, hogy megkönnyítse számára a szerződés teljesítését. A Bizottság úgy véli, hogy ezzel az intézkedéssel kevesebb esetben fognak garanciát követelni a kedvezményezettektől, miközben a kockázatokat megfelelően kezelik a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás érdekében. 4.4. Elmozdulás az e-kormányzás felé A költségvetési rendelet már kifejezetten megengedi, hogy a támogatási pályázatokat elektronikusan küldjék meg. Néhány alapvető aktus ennél tovább lép a rendszerszintű elektronikus adatcsere irányába. A kohéziós politikára irányuló javaslatok például kötelezővé teszik az elektronikus adatkezelés és az igazgatási szervek és a kedvezményezettek közötti elektronikus adatcsere biztosítását[12], ami könnyít a kedvezményezettekre nehezedő adminisztratív terhen, mert a szükséges dokumentumokat csak egyszer kell benyújtaniuk. A Bizottság Horizont 2020 programról szóló javaslata tartalmazza azt a lehetőséget, hogy a dokumentumok – köztük a jelentések – cseréje, sőt, a támogatási megállapodások aláírása is a Bizottság által biztosított egységes biztonságos elektronikus rendszeren keresztül történjen. A közbeszerzést illetően a modernizációról szóló új irányelvre vonatkozó javaslat tartalmazza a pályázatok elektronikus megküldésére (e-aláírás) vonatkozó jelenlegi jogi követelmények megkönnyítését. Ez a lehetőség jelentősen egyszerűsítené egy olyan elektronikus pályázatbenyújtási rendszer kifejlesztését a tagállamok szerződéskötő hatóságai számára, mely túllépne a jelenleg létező elektronikus közleményeken és az ajánlati dokumentumok online közzétételén. 4.5. Arányosabb és költséghatékonyabb kontroll A hatékony és eredményes pénzgazdálkodás megköveteli, hogy a fent ismertetett egyszerűsített elemeket tartalmazó kidolgozott kontrollstratégia hatékonyabb, gazdaságosabb és eredményesebb kontrollokhoz vezessen. Az új jogszabályban előírt eszközök kombinációjának egy olyan kontrollstratégiával egyetemben, amely a kontrollt azokra a területekre irányítja, amelyeken a legnagyobb kockázatok merülnek fel, bizonyosságot kell nyújtania az európai adófizető számára, miközben lehetővé teszi a kedvezményezetteknek, hogy a szakpolitikai célkitűzésekre összpontosítsanak. Különösen a felülvizsgált költségvetési rendelet által kínált újabb lehetőségek révén a Bizottság olyan javaslatokat terjeszthetett elő, amelyek minden eddiginél jobban igazodnak a kedvezményezettekhez és más érdekeltekhez, biztosítva azt, hogy az uniós források világos, könnyen érthető és könnyen alkalmazható módon legyenek kifizethetők. E megközelítés egyik következménye, hogy a kontroll valószínűsíthetően arányosabb és költséghatékonyabb lesz. Például: – A közös agrárpolitikában a javasolt kistermelői támogatási rendszer a kedvezményezettek jelentős részéről (akár 30 %-áról) levenné a részletes követelményekkel járó adminisztratív terhet, anélkül, hogy növelné az Unió számára a pénzügyi kockázatokat. A reformjavaslat azt is előirányozza, hogy csökkenthető a helyszíni ellenőrzések száma, feltéve, hogy az érintett tagállam kontrollrendszere megfelelően működik és a kedvezményezettek szintjén a hibaarány elégségesen alacsony. A kohéziós politikában a 100 000 EUR alatti intézkedések a fokozatos lezárást megelőzően csak egyszer ellenőrizhetők. Más intézkedések egy évben csak egyszer ellenőrizhetők, kivéve a szabálytalanság vagy a csalás különös kockázatának eseteit. Az ellenőrző szervek csökkenthetik ellenőrzéseiket azokon a területeken, amelyeken a rendszerek teherbíróak, a Bizottság pedig úgy határozhat, hogy korlátozza az ellenőrzéseit, amennyiben megbízik az ellenőrző szerv véleményében. – Különös rendelkezéseket irányoznak elő a legkisebb kedvezményezettekre és a kohéziós politika keretében megvalósuló intézkedésekre nehezedő, az ellenőrzéssel és kontrollal összefüggő terhek csökkentésére, ideértve az ismétlődő ellenőrzések korlátozását, valamint a kontrollok kockázatalapú megközelítését, mely figyelembe veszi az érintett uniós finanszírozás volumenét. – A Horizont 2020 program esetében a fenti megközelítések alkalmazása mellett is különösen hasznosnak bizonyulhat az a lehetőség, hogy a kedvezményezettek a szokásos számviteli gyakorlataikat használhatják, amelyekre a kedvezményezettek érdekeire szabott minimumfeltételek vonatkoznak, ezáltal jelentősen csökkentve a költségtérítési kérelmek elkészítésével járó adminisztratív terhet. Annak biztosítása érdekében, hogy az egyszerűsítés ne növelje meg a hibakockázatot, a Bizottság a Számvevőszék 1/2010. számú véleményében foglaltaknak megfelelően a javaslatában figyelembe vette, hogy egyensúlyra kell törekedni a kontroll költségei és hasznai, valamint a jogszabályokban meghatározott követelmények be nem tartásának várható szintje között. A Bizottság a Számvevőszék által azonosított következő kihívások esetében tett előrelépést: a finanszírozási programok kialakításának javítása az irányítási és kontrollmechanizmusok erősítése érdekében, a támogatási programok egyszerűsítése a szakpolitikai célkitűzések megvalósítása mellett, valamint a kockázatkezelés értékelését szolgáló megfelelő teljesítménymutatók kidolgozása, melyek figyelembe veszik a kontrollok költségeit és hasznait. Ezen elemek célja, hogy lehetővé tegyék az Európai Parlament és a Tanács számára, hogy mérlegeljék szabályozói döntéseiknek az ezekre a paraméterekre gyakorolt lehetséges következményeit, és következésképpen lehetővé váljon a Bizottság számára, hogy kontrollrendszereit jobban igazítsa az azonosított kockázatokhoz. Várható, hogy az egyszerűsítés csökkenteni fogja a támogathatósági követelményekkel vagy a számviteli politikákkal kapcsolatos zavarok vagy félreértések miatt – a múltban gyakran – elkövetett hibák előfordulásának valószínűségét. 5. Következtetések és a következő lépések Az uniós források egyszerűsítése és célirányosítása szükséges és hatékony megközelítést jelent az Európa 2020 stratégia előmozdításához és az uniós költségvetés oly módon történő igénybevételéhez, hogy az megvalósítsa a növekedést és a foglalkoztatást előmozdító politikákat. A 2014–2020 közötti időszak új programjaira irányuló javaslatok kidolgozása során a Bizottság figyelembe vette a rangsorolás, a hozzáadott érték, az adminisztratív teher csökkentésének és a minőségi kiadások szempontjait. A Bizottság komolyan mérlegelte ezeket a kérdéseket, mivel a közkiadásokra nehezedő növekvő nyomás tükrében ezek a kérdések foglalkoztatják leginkább az uniós polgárokat és a vállalkozásokat. E megközelítés felszabadítja az uniós finanszírozás kínálta lehetőségekben rejlő teljes potenciált és megtöbbszörözi a kiadási programok hatékonyságát. A javasolt intézkedéseket részletesen a mellékletben található szakpolitikai adatlapok ismertetik. A következő hónapokban a jogalkotó hatóság két ága – az Európai Parlament és a Tanács – intézményközi tárgyalásokat kezd a bizottsági javaslatokról, megnyitva az utat a jogalkotási aktusok elfogadása előtt. A jogalkotási folyamat egészében központi elvként az egyszerűsítés célkitűzésének kell érvényesülnie, és biztosítani kell a szakpolitikai célkitűzések, a célkitűzések elérésének eszközei, és az igazgatás és a kontroll költségei közötti egyensúlyt a hibakockázat növelése nélkül. Két kumulatív feltételnek kell teljesülnie, hogy az átgondolt egyszerűsítés biztosítható legyen az uniós források felhasználásában: – Szükség van az összes uniós intézmény együttes erőfeszítésére a költségvetési rendelet horizontális szabályainak és az ágazatspecifikus szabályok ambiciózus és időben történő felülvizsgálatához. Ezeknek az erőfeszítéseknek ki kell terjedniük az uniós intézményeken belüli szükséges koordinációra, tekintettel a jogalkotási javaslatok fontosságára és számára. – Továbbá, az uniós szinten hozott egyszerűsítési erőfeszítések csak akkor fejtik ki teljes hatásukat, ha azokat egyidejűleg megfelelő, nemzeti és szubnacionális szinten hozott intézkedések kísérik, különösen a megosztott igazgatás alá tartozó szakpolitikai területeken. A tapasztalatok azt mutatják, hogy a nemzeti végrehajtási szabályok gyakran jelentős mozgásteret hagynak az egyszerűsítés számára. A Bizottság már javasolta, hogy a tagállamok kohéziós politika, vidékfejlesztési politika és tenger- és halászati politika keretében megkötött partnerségi szerződései tartalmazzák a nemzeti szinten tervezett intézkedések összefoglalását, amivel elérhető a kedvezményezettekre nehezedő adminisztratív teher csökkentése. Ezt az intézkedést adott esetben támogatni kell és ki kell terjeszteni más szakpolitikai területekre. Az egyszerűsítés ezért közös kihívást és közös felelősséget jelent az uniós intézmények és a tagállamok számára. A Bizottság készen áll arra, hogy támogassa a javaslataiban nem szereplő intézkedéseket, feltéve, hogy azok biztosítják a hatékony és eredményes pénzgazdálkodást. A Bizottság ezért a következőket szándékozza: – Határozottan kiáll az ebben a közleményben ismertetett egyszerűsítési javaslatai mellett a jogalkotási folyamat egésze alatt. – Rendszeresen nyomon követi az ezen egyszerűsítési menetrend terén tett haladást egy erre a célra kidolgozott egyszerűsítési eredménytábla révén, mely figyelemmel kíséri a Bizottság és a jogalkotó hatóság által javasolt egyszerűsítési intézkedéseket. Az eredménytábla azonosítani fogja azokat az intézkedéseket, amelyeket a jogalkotó hatóság nem fogadott el, valamint értékelni fogja a kedvezményezettekre nehezedő további adminisztratív terheket, amelyek a jogszabályokba esetleg bevezetendő új intézkedésekkel járnak. Ezt az eredménytáblát rendszeresen elérhetővé teszik az Európai Parlament és a Tanács számára. A társjogalkotók által elfogadott jogszabályokat tartalmazó végleges eredménytáblát elérhetővé teszik az uniós intézmények, a nemzeti parlamentek és a nyilvánosság számára. – A jogszabályok elfogadását követően a tagállamok bevonásával lépéseket tesz az intézkedések helyszínen kifejtett hatásainak értékelésére. Felkéri az Európai Parlamentet és a Tanácsot, hogy határozottan segítsék elő a többéves pénzügyi keret kontextusában az egyszerűsítést, számítva a két intézmény és a tagállamok segítségére az egyszerűsítésre irányuló erőfeszítései sikerre vitelében. Mellékletek 1. A javaslatok jegyzéke 2. A költségvetési rendelet egyszerűsítésének elemei 3. Egyszerűsítési intézkedések listája szakpolitikai területenként [1] COM(2011) 500 végleges [2] COM(2010) 2020. [3] Lásd pl. az EU költségvetésének felülvizsgálatára vonatkozó konzultációs folyamat részleteit: http://ec.europa.eu/budget/reform/issues/read.en.html [4] Lásd pl. az Európai Tanács 2011. február 4-i következtetéseit és az Európai Parlament 2011. június 8-i állásfoglalását:„Befektetés a jövőbe: új többéves pénzügyi keret (MFF) a versenyképes, fenntartható és befogadó Európáért”, az Európai Számvevőszék 1/2010 sz. véleményét: „Az Európai Unió költségvetési pénzgazdálkodásának javítása: kockázatok és kihívások”, és a 23 európai ügyekkel foglalkozó miniszter J. Lewandowski biztoshoz intézett 2011. április 13-i közös levelét. [5] COM(2010) 543. [6] Pl. a 7. kutatási keretprogram esetében 2011-ben határozott egyszerűsítési intézkedéseket vezettek be, amelyekkel a támogatás nyújtásának ideje kb. 30 nappal csökkent. [7] COM(2010) 815 végleges. [8] Annak érdekében, hogy az uniós polgárok felé hatékonyan kommunikálják az azonosított szakpolitikai prioritásokat és az uniós intézkedésekből eredő előnyöket, a Bizottság saját kommunikációs megközelítést alkalmaz, kihasználva a Bizottság számos kommunikációs tevékenysége közötti szinergiákat (COM(2011)500 végleges, II. rész, 8. o.). [9] Az Európai Parlament és a Tanács 182/2011/EU rendelete (2011.február 16.) a Bizottság végrehajtási hatásköreinek gyakorlására vonatkozó tagállami ellenőrzési mechanizmusok szabályainak és általános elveinek megállapításáról (HL L 55., 2011.2.28., 13. o.). [10] Lásd az európai szabványosításról, valamint a 89/686/EGK és a 93/15/EGK tanácsi irányelv, a 94/9/EK, a 94/25/EK, a 95/16/EK, a 97/23/EK, a 98/34/EK, a 2004/22/EK, a 2007/23/EK, a 2009/105/EK és a 2009/23/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv módosításáról szóló javaslat 13. cikkének (4) bekezdését. COM(2011) 315 végleges. [11] Az ismételten résztvevő kedvezményezettek, akik bizonyosságot kívánnak szerezni arról, hogy számviteli gyakorlataik megfelelnek a Bizottság által meghatározott feltételeknek, és hogy az azok szerint bejelentett összegeket utólagosan nem kérdőjelezik meg, kérhetik az általuk követni kívánt módszer jóváhagyását. [12] Lásd a Közös Stratégiai Kerethez tartozó Európai Regionális Fejlesztési Alapra, Európai Szociális Alapra, Kohéziós Alapra, Európai Vidékfejlesztési Mezőgazdasági Alapra és Európai Tengerügyi és Halászati Alapra vonatkozó közös rendelkezések megállapításáról, az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra és a Kohéziós Alapra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról és az 1083/2006/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletre irányuló javaslat 112. cikkének (3) bekezdését (COM(2011)615 végleges).