1.Bevezetés

A schengeni igazgatás megerősítéséről szóló, 2011. szeptember 16-i bizottsági közleményben bejelentett és a Tanács által 2012. március 8-án támogatott elképzeléseknek megfelelően a Bizottság félévente jelentéseket nyújt be az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak a schengeni térség működéséről. A mostani, hetedik jelentés a 2014. november 1. és 2015. április 30. közötti időszakot öleli fel. Benyújtására közvetlenül az 1985. június 14-én aláírt schengeni megállapodás évfordulója előtt kerül sor.

2.Helyzetkép

2.1.Migrációs áramlások a schengeni térség külső határain

A beszámolási időszakot a Földközi-tengeren keresztül Európába tartó folyamatos migráció, tragédiák sorozata, valamint radikalizálódott személyek – köztük az Európába visszatérő külföldi terrorista harcosok – jelentette növekedő kockázat jellemezte, amely a Franciaországban és Dániában történt terrorista merényletekkel, valamint a Belgiumban meghiúsított támadással vált nyilvánvalóvá.

2014-ben lényegesen megemelkedett a felderített illegális határátlépések éves száma, és a legmagasabb volt azóta, hogy a FRAN (Frontex Kockázatelemzési Hálózat) 2007-ben megkezdte adatgyűjtését. A tavalyi évben megközelítőleg 284 000 esetben derítettek fel illegális határátlépést, ez kétszer annyi volt, mint amennyi a csúcsévnek számító 2011-ben (a felderített esetek száma 2013-ban körülbelül 107 000 volt). Ugyanilyen jelentőséggel bír, hogy a beszámolási időszak első öt hónapjában mért felderítések száma (2014. november - 2015. március között, vagyis azokban a hónapokban, amelyekre vonatkozóan a jelentés írásakor adatok álltak rendelkezésre) több mint háromszorosa volt a tavalyi év azonos időszakában mért adatnak.

2014-ben Olaszország számolt be messze a legtöbb feltartóztatásról, utána Görögország és Magyarország következik. 2013-hoz hasonlóan a feltartóztatott személyek többsége szíriai és eritreai állampolgárságú volt. A 2014-ben használt főbb útvonalak: a Földközi-tenger középső térsége (majdnem négyszeres növekedés volt 2013 óta, a felderített esetek közel 60%-a itt történt), a Földközi-tenger keleti térsége (2013 azonos időszakához képest megkétszereződött a feltartóztatások száma, jóllehet még mindig alatta van a 2010-2011-es rekordéveknek), valamint a Nyugati-Balkán (a 2013. évi adatok több mint kétszerese). A földközi-tengeri térség középső részén húzódó útvonalon és a nyugat-balkáni útvonalon egyaránt 2014-ben volt a legmagasabb a feltartóztatások száma a FRAN 2007-ben kezdődött adatgyűjtése óta.

Ami a beszámolási időszak első öt hónapját illeti, a nyugat-balkáni útvonal volt az elsődlegesen igénybe vett útvonal (több mint 55 000 felderített eset volt), ezt a földközi-tengeri térség közepén és keleti részén húzódó útvonal követte (az előbbin több mint 26 000, utóbbin 21 000 felderített eset volt). A három útvonal együttvéve az összes felderített esetek 93%-át tette ki.

Ezzel összefüggésben a Koszovóból jövő illegális migránsok számának jelentős növekedését rögzítették, a csúcsot 2015 január-februárban mérték, ezzel a nyugat-balkáni útvonal a 2014. november – 2015. február közötti időszakban az első helyre került az illegális határátlépés tekintetében. A szerb-magyar határon kialakult helyzet megoldására a Frontex közös műveletek keretében nyújtott támogatást Magyarországnak felszerelések és vendégtisztek rendelkezésre bocsátásával. Németország több tiszt kiküldésével segítette a szerb határőrök munkáját, valamint Ausztriával és Magyarországgal együtt számos közös kezdeményezésben vett részt (pl. vonatokon történő járőrözés). A Bizottság intenzív párbeszédet kezdeményezett Szerbia és Koszovó4 között, különösen a Szerbia–Koszovó illegális migrációval foglalkozó munkacsoport révén. Ez megnyitotta az utat a két fél közötti együttműködés előtt és lehetővé tette, hogy biztosítsák a Koszovóból4 kiinduló illegális migráció megelőzésére és az ellene folytatott küzdelemre irányuló intézkedések fokozására vonatkozó kötelezettségvállalásukat. A szerb hatóságok vállalták, hogy megerősítik a határellenőrzéseket a szerb–magyar határon, valamint hogy büntetőjogi eszközökkel lépnek fel a vojvodinai embercsempész-hálózatok ellen, Koszovó4 pedig vállalta a rendőrségi együttműködés fokozását Szerbiával, valamint a Szerbiával és az uniós oldallal folytatandó információcserét. A rendelkezésre álló adatok azt mutatják, hogy ezek az intézkedések segítettek a trend megfordításában: a szerb–magyar határon feltartóztatott, Koszovóból származó illegális migránsok4 száma a februárban mért csaknem 12 000-ről, márciusban 400 alá csökkent. Ehhez hasonlóan a nyugat-balkáni útvonalon történő feltartóztatások száma a februárban mért csaknem 15 000 esetről valamivel több mint 5 000 esetre esett vissza. E tendencia megszilárdítása érdekében azonban tartós erőfeszítésekre van szükség.

2014. november és 2015. március között a második leggyakrabban használt útvonal a Földközi-tenger keleti térségében húzódó útvonal volt. A beszámolási időszak alatt bekövetkezett kísértethajó-jelenség (a Carolyn Assens, a Blue Sky M és az Ezadeen hajó esete, amikor az illegális migránsokkal megrakott hajót legénység nélkül sodródni hagyják) megint bebizonyította, hogy az emberkereskedők az emberi életet semmibe véve, gyorsan változtatják munkamódszereiket. Ezzel az útvonallal kapcsolatos fontos fejlemény volt a Frontex „Triton” elnevezésű közös művelete a Földközi-tenger középső térségén, ami 2014. november 1-jén kezdődött, abban az időszakban, amikor Olaszország az olasz haditengerészet által végzett Mare Nostrum művelet felhagyásáról határozott. A művelet idején 392 illegális migrációval kapcsolatos incidens volt, amelyből 334 kutatási és mentési eset volt. 49 871 személyt észleltek, ebből 43 057 kutatási és mentési eset volt. 132 embercsempészt tartóztattak le. Jóllehet a közös művelet bebizonyította az abban résztvevő összes partner eltökéltségét a Földközi-tengeren folyamatosan zajló tragédiák felszámolására, egyértelmű azonban, hogy a „Triton” határőrizeti művelet vagy más művelet önmagában nem képes megoldani a helyzetet. Ezek a műveletek csak kiegészítik a schengeni vívmányok hatókörén túlmutató intézkedéseket (például az uniós migrációs politika mint olyan, valamint a származási- és tranzitországokban fennálló helyzet), valamint a tagállamok határaik igazgatására tett saját erőfeszítéseit. E kihívásokra válaszul a Földközi-tengeren április 18-án bekövetkezett tragédiát követően a közös Kül- és Belügyi tanács a migrációról szóló tízpontos cselekvési tervet fogadott el. Az ehhez kapcsolódó intézkedéseket az Európai Tanács április 23-i ülésén kiadott nyilatkozatában fejtették ki, amelyben kötelezettségvállalást tettek a következők mellett: az EU tengeri jelenlétének megerősítése a „Triton” és „Poseidon” közös műveletekre fordított pénzeszközök megháromszorozása révén, új módszerek az embercsempészek elleni fellépésre, a harmadik országokkal együttesen meghozandó intézkedések, valamint az EU-n belüli szolidaritás és felelősségvállalás megerősítése. Az erre a célra kidolgozott menetrend alapján most van folyamatban ezen iránymutatások megvalósítása, amelyről a Tanács és a Bizottság júniusban tart majd beszámolót az Európai Tanácsnak. A Bizottság által május 13-án elfogadott európai migrációs stratégia foglalja össze a feladatok teljesítéséhez szükséges különböző lépéseket.

A Földközi-tenger keleti térségében húzódó útvonalon történt felderített esetek számának jelentős növekedésével ez az útvonal – a márciusban leggyakrabban használt útvonalak közül – az első helyre került (februárhoz képest 2,5-szer több felderített eset). Ez részben szezonális változásoknak tulajdonítható, de az útvonalra nehezedő, fokozódó nyomást is tükrözi.

A Bizottság folytatta az Európa határán jelentős áramlásokat tapasztaló tagállamokban (nevezetesen Olaszországban, Magyarországon, Bulgáriában) fennálló helyzet megfigyelését, az adott ország menekültügyi rendszerének fejlődése, valamint a másodlagos mozgások kezelésének módja, valamint az Eurodac-rendelet végrehajtásának biztosítása tekintetében is, különösen ami az ujjnyomat-azonosítást illeti. A migrációs stratégia hangsúlyozta a migránsok határon történő ujjnyomatvételét előíró szabályok maradéktalan betartásának szükségességét. A különösen nagy migrációs nyomás alatt lévő tagállamokat a helyszíni operációs támogatást nyújtó forróponti rendszer segíti majd.

A Bizottság az Európai Menekültügyi Támogatási Hivatallal (EASO) és az érintett tagállamokkal együttműködésben folytatja felmérését is a korai előrejelzési, készültségi és válságkezelési mechanizmus esetleges használatának szükségességéről a Dublin III. rendelet 33. cikke alapján. A Bizottság Ciprussal is folytatta együttműködését annak érdekében, hogy szükséghelyzet esetén meglegyen a befogadóképesség az esetleges jelentős beáramlások kezelésére, és javuljon az ország menekültügyi rendszerének általános színvonala. Görögország jelenleg hajtja végre a nemzeti menekültügyi és migrációs cselekvési tervet a menekültügyi rendszeréből adódó hiányosságok orvoslására. Ez a cselekvési terv 2014 decemberében lejárt. Meg kell jegyezni, hogy az említett tagállamok számottevő erőfeszítéseket tettek a helyzet stabilizálása és javítása érdekében, ugyanakkor további lépésekre van szükség.

A Bizottság szorosan együttműködött a tagállamokkal és az EASO-val annak érdekében, hogy megkönnyítse az átdolgozott menekültügyi eljárásokról szóló irányelv átültetését, amely egyértelművé tette és megszilárdította a menekültügyi eljárásokhoz hatékony hozzáférést biztosító szabályokat. Az EASO számos, a menekültügyi eljárással kapcsolatos képzést szervezett, valamint a határőrök számára képzési modult is készített, amelyet a Frontexszel és az Európai Unió Alapjogi Ügynökségével együttműködve fejlesztettek ki. A beszámolási időszak alatt az EASO folytatta intézkedéseit, amelyek lehetővé tették a részletes és megbízható adatok gyűjtését a menedékjog iránti kérelmekről, ideértve azokat is, amelyeket a külső határon nyújtanak be.

2014-ben körülbelül 14 000 ukrán állampolgár kért menedékjogot a schengeni térségben és a schengeni tagjelölt országokban. Jóllehet ez majdnem tizennégyszeres növekedés a 2013-as egészére vonatkozóan nyilvántartott kb. 1 000 menedékkérőhöz képest, az összesített számok még mindig viszonylag alacsonyak. Az ukrán menedékkérők a schengeni térségben és a schengeni tagjelölt országokban az összes menedékkérők körülbelül 2%-át képviselték. Csaknem valamennyi ukrán menedékkérő legálisan, rövid vagy hosszú távú tartózkodásra jogosító vízummal érkezett, és nagyon kevés menedékjog iránti kérelmet nyújtottak be a határokon. Az ukrajnai helyzetet és annak migrációs- és menekültügyi áramlásra gyakorolt hatását folyamatosan megfelelően figyelemmel kell kísérni, annak érdekében, hogy az EU és a schengeni térség a lehető leghatékonyabban tudjon reagálni a további fejleményekre.

A külföldi terrorista harcosok által jelentett biztonsági kockázatok kezelése

Ami az EU-ba Szíriából visszatérő külföldi terrorista harcosokat, valamint a külső határokon történő észlelésüket illeti, ez a kérdés a Bizottság által 2015. április 28-án elfogadott európai biztonsági stratégiában is felvetődött. A jelenlegi jogi keretek között lehetőség van rendszeresen ellenőrizni az uniós jog alapján szabad mozgáshoz való jogukat érvényesítő személyeket kockázatelemzést követően összeállított, releváns adatbázisok alapján. A Bizottság folytatta együttműködését a tagállamokkal, egyrészt annak biztosítására, hogy a meglévő eszközöket, nevezetesen a személyek határátlépésére irányadó szabályok közösségi kódexét és a Schengeni Információs Rendszert (részletesebb tájékoztatásért lásd a 4.1 pontot) teljesen ki lehessen használni a külföldi terroristák jelentette veszélyre adandó válaszra, másrészt azért, hogy olyan közös kockázati mutatókat dolgozzanak ki, amelyek a személyek célirányosabb ellenőrzését teszik lehetővé.

2015. február 12-én megtartott informális ülésén az Európai Tanács tagjai egyértelmű üzenetet fogalmaztak meg arról, hogy melyek lesznek a következő lépések a terrorizmushoz köthető utazások, különösen a külföldi terrorista harcosok utazásainak észlelésére és megakadályozására szolgáló eszközök továbbfejlesztése terén. Ezzel kapcsolatban a Bizottság módosította a Határőrök gyakorlati kézikönyvét (Schengeni kézikönyv) a minimum és alapos ellenőrzés, az Unióban szabad mozgáshoz való jogot élvező egyénekre vonatkozó általános szabályok, valamint a szárazföldi és légi határokon végzendő ellenőrzésekre vonatkozó szabályok tekintetében.

2.2. A schengeni térségen belüli helyzet