[pic] | EURÓPAI BIZOTTSÁG |

Brüsszel, 2011.3.23.

COM(2011) 149 végleges

A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK

Az uniós polgárok konzuli védelme harmadik országokban:A jelenlegi helyzet és a további teendők

A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK

Az uniós polgárok konzuli védelme harmadik országokban:A jelenlegi helyzet és a további teendők

A harmadik ország területére utazó vagy ott lakóhellyel rendelkező uniós polgárok – amennyiben saját tagállamuk nem rendelkezik képviselettel – az EU Szerződések alapján jogosultak bármely tagállam diplomáciai vagy konzuli hatóságainak védelmét igénybe venni, ugyanolyan feltételekkel, mint az adott tagállam állampolgárai .

Az adott tagállam állampolgáraival azonos feltételekkel igénybe vehető konzuli védelemhez[1] való jog az uniós polgárok részére a Szerződésben biztosított konkrét jogosultságok egyike, amely külső dimenzióval egészíti ki az uniós polgárság fogalmát. E jog megerősíti a harmadik országok területén megnyilvánuló európai szolidaritás és uniós identitás elképzelését.

E közlemény célja, hogy a Bizottság 2007 és 2009 közötti cselekvési tervében[2] tett bejelentésnek megfelelően felmérje a harmadik országok területén biztosított hatékony konzuli védelemhez nyújtott európai uniós hozzájárulást, és a megszerzett tapasztalatok és a megújított intézményi keret alapján bemutassa a további teendőket.

A hatékony uniós polgárság irányába történő 2007 és 2010 közötti előrehaladásról az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) 25. cikke alapján készített jelentésében[3] tett bejelentésnek megfelelően, a Bizottság e közleménnyel teljesíti azon Szerződésbe foglalt kötelezettségét, hogy háromévente jelentést kell tennie az EUMSZ konzuli védelemről szóló 23. cikkének alkalmazásáról.

E közlemény hozzájárul továbbá „ A 2010. évi uniós polgárság jelentés – az uniós polgárok jogainak érvényesítése előtt álló akadályok lebontása” [4] című bizottsági stratégiai kezdeményezés 8. fellépésének végrehajtásához. E kezdeményezés a még mindig a polgárok útjában álló – kiváltképpen a határok átlépésekor jelentkező – akadályokra összpontosít, és azok orvoslására szolgáló eszközöket mutat be.

A közlemény az első válasz az Európai Tanácsnak, amely a Stockholmi Programban 2009. december 2-án felszólította a Bizottságot, hogy „fontoljon meg megfelelő intézkedéseket az EUMSZ 23. cikkével összhangban a konzuli védelem előmozdításához szükséges együttműködés és koordináció megteremtése érdekében”[5].

1. A JELENLEGI HELYZET

Az elkövetkező években várhatóan növekszik majd az uniós polgárok konzuli védelem iránti igénye. Az Eurostat statisztikai adatai[6] szerint az uniós polgárok harmadik országok területére irányuló utazásainak száma a 2005. évi több mint 80 millióról 2008-ra 90 millió fölé nőtt, és az utazási kedv további erősödésével lehet számolni[7]. Becslések szerint 30 milliót meghaladó számú uniós polgár lakik állandó jelleggel harmadik országban, de csak az Egyesült Államokban, Kínában és Oroszországban van az összes tagállamnak képviselete. A nemrégiben bekövetkezett nagyszabású válsághelyzetek számos uniós polgárt érintettek a harmadik országok területén (pl.: Líbiában, Egyiptomban, és Bahreinben a 2011. tavaszi demokratikus felkelések után; Japánban a 2011. márciusi földrengést követően; Haitin, a 2010. januári földrengést követően; a 2010. tavaszi izlandi vulkáni hamufelhő kapcsán)[8], és megmutatták, hogy szükség van az uniós polgárok állampolgárságától független konzuli védelemre. A válságok kitörésekor több mint 100 000 uniós polgár tartózkodott ezekben a harmadik országokban. A jelenlegi körülmények között különösen fontosnak látszik, hogy tovább erősítsük az uniós polgárok azon jogának érvényesülését, hogy harmadik országokban segítséget nyújtsanak a számukra különféle igényeik teljesítéséhez (pl.: gyakorlati támogatás, egészségügyi ellátás vagy szállítás). Az állami költségvetésekre nehezedő nyomás miatt az Európai Uniónak és a tagállamoknak elő kell segíteniük az együttműködést a hatékony erőforrás-felhasználás optimalizálása érdekében.

[pic]

Jóllehet a tagállamok eltérő konzuli védelmet biztosítanak, az uniós polgárok többsége[9] (62%) azt várná, hogy ugyanolyan jellegű segítségben részesül, függetlenül attól, hogy melyik tagállam nagykövetségéhez fordul. Az uniós polgárok egyharmadának (28%) elvárása szerint bármelyik tagállamnak legalább minimális szintű segítséget kell nyújtania.

1.1. Az új jogi keret

A Lisszaboni Szerződés figyelembe veszi a konzuli védelem európai dimenziója iránti megnövekedett igényt ; megerősíti és tisztázza az Unió cselekvési képességét. A képviselettel nem rendelkező uniós polgárok más tagállamok konzuli és diplomáciai hatóságai által, az adott állam állampolgáraiéval azonos feltételek mellett biztosított védelem jogát belefoglalták az EUMSZ 20. cikke (2) bekezdésének c) pontjába és 23. cikkébe, valamint az Európai Unió Alapjogi Chartájának 46. cikkébe.

Az említett három rendelkezés megfogalmazása szerint az uniós polgárok „jogosultak […] diplomáciai vagy konzuli hatóság[o]k védelmét igénybe venni […], ugyanolyan feltételekkel, mint az adott tagállam állampolgárai”. E megfogalmazás egyértelmű egyéni jogosultságot ruház az adott tagállam állampolgárára[10], akit a másik tagállam konzuli hatóságainak egyenlő elbánásban kell részesíteniük azon harmadik ország területén, ahol a saját tagállama nem rendelkezik képviselettel. A jogalkotó szándéka szerint az uniós polgári jogállás a tagállami állampolgárok alapvető jogállása[11], és az uniós jog többek között azért ruház rájuk egyéni jogokat, hogy biztosítsa a polgársághoz fűződő jogosultságok maradéktalan érvényesülését.

A EUMSZ 23. cikkében megállapított konzuli és diplomáciai hatóságok általi védelemhez való jog esetében helye van bírósági felülvizsgálatnak . Az EUMSZ II. része rendelkezéseinek érvényesülését az Európai Bíróság teljes mértékben felülvizsgálhatja. A tagállami bíróságoknak az uniós jog bármely más rendelkezéséhez hasonlóan kell alkalmazniuk az EUMSZ 23. cikkét; a bírósági felülvizsgálathoz való jog az Alapjog Charta 47. cikkében kodifikált általános jogelv, amely az uniós jog végrehajtása során[12] kötelező a tagállamokra és az intézményekre nézve. A képviselettel nem rendelkező uniós polgároknak jogukban áll, hogy a konzuli védelem iránti kérelmüket megfelelően megvizsgálják; elutasító határozat esetén bírósági felülvizsgálatnak van helye, összhangban az állami felelősségre vonatkozó állandó ítélkezési gyakorlattal, amelynek értelmében az állam felelőssé tehető az okozott kárért.

A korábbi jogi szabályozás szerint a tagállamoknak kellett kialakítaniuk egymás között a szükséges szabályokat[13]. A tagállamok kormányainak képviselői két határozatot fogadtak el (a képviselettel nem rendelkező uniós polgárok konzuli védelméről szóló 95/553/EK határozatot[14], valamint az ideiglenes úti okmány létrehozásáról szóló 96/409/KKBP határozatot[15]). A Lisszaboni Szerződés felhagyott a sui generis kormányközi határozathozatal korábbi logikájával. Az EUMSZ 23. cikkének (2) bekezdése jogszabály-kezdeményezési joggal ruházza fel a Bizottságot[16], vagyis arra, hogy javaslatot tegyen az e védelem megkönnyítéséhez szükséges koordinációs és együttműködési intézkedéseket megállapító irányelvekre . A Tanács az Európai Parlamenttel folytatott konzultációt követően minősített többséggel fogadja el azokat[17].

A Lisszaboni Szerződés emellett előírta az Európai Külügyi Szolgálat (EKSZ) létrehozását is[18], amely 2011. január 1-jén kezdte meg működését. Az EKSZ szervezetének és működésének a megállapításáról szóló tanácsi határozat[19] 5. cikkének (10) bekezdése úgy rendelkezik, hogy az Unió küldöttségei – a tagállamok kérésére – segítik a tagállamokat diplomáciai kapcsolataik vonatkozásában és azon feladatuk ellátásában, hogy forrássemleges alapon védelmet nyújtsanak az uniós polgárok számára harmadik országokban.

1.2. Az uniós polgárok jelenlegi konzuli védelme

Jelenleg a polgárok nem ismerik eléggé a konzuli védelemmel kapcsolatos egyenlő bánásmódra vonatkozó szerződéses jogukat. Az uniós polgárok kevés esetben kérnek konzuli védelmet más tagállamoktól, és nem mindegyik tagállam gyűjti a vonatkozó adatokat és statisztikákat. 2010. június 15-én a Bizottság lezárta az uniós polgárságra – így a konzuli védelemre – vonatkozó nyilvános konzultációt . A felvetett kérdéseket megvitatták a polgárságról szóló 2010. július 1–2-i konferencián, amely során egy asztalhoz ültek a fontos érdekeltek. A civil társadalom és az egyetemi körök képviselői amellett érveltek, hogy az új intézményi keretben a Bizottságnak fokoznia kell az EUMSZ 23. cikke hatékony érvényesítésére irányuló erőfeszítéseit. Az Európai Parlament szintén többször felkérte a Bizottságot és a tagállamokat, hogy erősítsék meg a konzuli védelem gyakorlati végrehajtását[20].

A Bizottság úgy ítéli meg, hogy a még hatékonyabb jogérvényesítés érdekében az alábbi területeken van szükség fokozott erőfeszítésekre:

- az uniós polgárok tájékozottságának erősítése az alábbiak tekintetében: a sajátjuktól eltérő tagállamok nagykövetségeihez/konzulátusaihoz fordulás joga, az említett intézmények elérésének módja, az igénybe vehető segítség fajtája;

- a konzuli védelem uniós dimenziójával kapcsolatos tudatosság erősítése a tagállami konzuli tisztviselők körében;

- a jogbiztonság fokozása a konzuli védelem alkalmazási köre, feltételei és eljárásai tekintetében;

- a tehermegosztás és az erőforrás-felhasználás javítása válságos időszakokban is.

Az európai szakpolitikáknak az uniós polgárok számára hasznos eredmények elérésre kell törekedniük. A Lisszaboni Szerződés új lehetőségeket kínál a képviselettel nem rendelkező uniós polgárok konzuli védelmének további javítására. A Bizottság az e közlemény harmadik részében javasolt fellépések során szoros partnerségben működik majd együtt az Európai Parlamenttel, a Tanáccsal, a tagállamokkal, az Európai Külügyi Szolgálattal és az egyéb érdekeltekkel.

2. ÁLLAPOTFELMÉRÉS – A 2007–2009-ES CSELEKVÉSI TERV ÉS ANNAK FOLYTATÁSA

A 2007–2009-es cselekvési tervben a Bizottság az alábbi három kategória szerint csoportosítható intézkedésekre tett javaslatot a diplomáciai és konzuli hatóságok által védelem erősítése céljából: 1) tájékoztatási intézkedések, 2) a védelem megerősítése és tisztázása, 3) a válsághelyzetekben tett, és a közös erőforrásokkal kapcsolatos erőfeszítések fokozása.

2.1. Tájékoztatási intézkedések

2.1.1. Az uniós polgárok tájékoztatása

A Bizottság 2007. december 5-én ajánlást fogadott el az uniós polgárok jogaikról való tájékoztatása céljából. Ebben felkérte a tagállamokat, hogy a 2009. július 1-jét követően kiállított tagállami útlevelekben vegyék át az EK-Szerződés 20. cikke (amely megfelel az EUMSZ 23. cikkének) első mondatának megfogalmazását . A legtöbb tagállam kedvező választ adott, és úgy döntött, hogy az EK-Szerződés 20. cikkének első mondatát vagy annak átfogalmazott változatát belefoglalja az új útleveleibe[21]. Néhány tagállam nem fogja ezt megtenni, vagy még nem döntött a kérdésben[22].

A Bizottság emellett tájékoztatási kampányt indított. 2008 márciusában a Repülőterek Nemzetközi Tanácsával (ACI) együttműködve olyan plakátokat juttatunk el a tagállamok 35 legnagyobb repülőterére, amelyek közérthetően ismertetik az uniós polgárok konzuli védelemhez való jogára vonatkozó szerződéses rendelkezést. 2008 júniusában az Európai Utazásszervezők és Utazásközvetítők Szövetségével (ECTTA) együttműködésben tájékoztató anyagokat küldtünk 15 tagállam 10 000 utazási irodája részére.

2.1.2. A konzuli tisztviselőknek tartott szemináriumok

Cselekvési tervének nyomon követéseként a Bizottság az EU elnökségekkel közösen több szemináriumot szervezett a közös problémák megvitatása és az információcsere elősegítése céljából. Az említett szemináriumok a portugál elnökség idején, a 2007. novemberi lisszaboni rendezvénnyel kezdődtek. A képviselettel nem rendelkező uniós polgárok esetében az jelentette a vezérfonalat, hogy a helyszíni együttműködés jórészt eseti megállapodásokra és nem hivatalos kapcsolatokra épül. A következő szemináriumokra Ljubljanában (2008. június), Strasbourgban (2008. október), Prágában (2009. április) és Brüsszelben (2010. szeptember) került sor. A ljubljanai, prágai és brüsszeli szeminárium a válsághelyzetekben biztosított konzuli védelemre összpontosított, a strasbourgi pedig a tagállami konzulátusok Unión belüli szerepét vette górcső alá. A szemináriumok azt mutatták, hogy lehetőség nyílik a további együttműködésre, többek között a megfelelő képzés és a válsághelyzetekben nyújtott pénzügyi visszatérítés révén.

2.2. Az uniós polgárok konzuli védelme alkalmazási területének meghatározása

2.2.1. A szabályok és gyakorlatok összehasonlító elemzése

A konzuli védelem mértéke tagállamonként változik, és ezek az elérések tovább nehezíthetik a konzuli és diplomáciai hatóságok közötti együttműködést és koordinációt. A Bizottság összehasonlító elemzést készített az eltérések mértékéről és jellegéről[23]. A konzuli védelemre vonatkozó nemzeti szabályok jelentős különbségeket mutatnak (pl.: a díjak mértéke tekintetében) azonban sok közös jellemző és több helyes gyakorlat (pl.: az erőszakos bűncselekmények áldozatai és a támogató szervezetek közötti kapcsolatfelvétel megteremtése) is megállapítható. A közös gyakorlatok felölelik azokat a napi szinten ismétlődő helyzeteket, amikor valamennyi tagállami konzulátus és misszió segítséget nyújt (pl.: halál, súlyos baleset vagy betegség, letartóztatás vagy fogva tartás), és az ilyen esetekben nyújtott segítséget (például súlyos baleset vagy betegség esetén az összes tagállam tájékoztatja az uniós polgár családját, tájékoztatást nyújt az elérhető orvosi ellátásról, stb.). Meghatároztuk azokat a területeket, ahol megoszthatnák a legjobb gyakorlatokat (pl.: a lelki betegségek esetén nyújtható segítség).

2.2.2. Megerősített alkalmazási kör és eljárások

Az uniós polgárok harmadik országbeli állampolgár családtagjait gyakran kizárják a konzuli segítségnyújtásból. Úgy tűnik, hogy amennyiben mégis megkapják azt, a családtagok eltérő kategóriái és különböző körülmények fennállása alapján részesülnek segítségben. A jelek szerint a döntések eseti alapon és egyértelmű kritériumok figyelembe vétele nélkül születnek, bár válságos időkben szélesebb körben hajlandóak alkalmazni a családtagokra vonatkozó szabályokat.

Előfordulhat, hogy a bajba jutott uniós polgárok olyan helyzetbe kerülnek, amikor elveszítik a szükséges pénzeszközöket (pl.: miután bűncselekmény áldozatává váltak). A Bizottság megvizsgálta a készpénzelőlegekre vonatkozó eljárásokat. A tagállamok csak korlátozott körülmények között és szigorú feltételekkel nyújtanak készpénzelőleget a bajba jutott polgárok számára. Ami a visszatérítést illeti, a 95/553/EK határozat 6. cikkében szereplő formanyomtatvány használata nem általános. Az elhunyt személyek azonosítása és hazaszállítása vonatkozásában, jelenleg 16 tagállam ratifikálta az elhunyt személyek holttestének hazaszállításáról szóló, 1973. évi Európa tanácsi egyezményt[24]. Az egyezmény egységes úti okmány (laissez-passer) révén egyszerűsíti az elhunyt személyek holttestének hazaszállításához szükséges formalitásokat. A Bizottság cselekvési tervének megfelelően felkérte a tagállamokat, hogy csatlakozzanak az egyezményhez. Az e területre vonatkozó többoldalú tárgyalások kezdeményezésének előfeltételét képező ratifikáció terén azonban nem történt jelentős előrelépés.

A nemzetközi jog szerint a polgárok másik állam általi védelméhez szükség van a fogadó állam hozzájárulásra . Egyes vélemények szerint a konzuli kapcsolatokról szóló bécsi egyezmény 8. cikkének megfelelően[25] a harmadik országoknak címzett egyoldalú bejelentés is elegendő, ami azonban megkövetelné, hogy mind a 27 tagállam egyoldalú bejelentést tegyen az adott harmadik országnak. A Bizottság továbbá arra ösztönözte a tagállamokat, hogy a harmadik országokkal kötendő jövőbeni kétoldalú megállapodásaikba foglaljanak bele egy hozzájárulási klauzulát , vagyis egy olyan szakaszt, miszerint a harmadik ország hozzájárul, hogy a képviselettel rendelkező tagállam konzuli és diplomáciai hatóságai a saját állampolgáraikéval azonos feltételek mellett védelmet nyújthassanak a képviselettel nem rendelkező tagállamok állampolgárai számára. A Bizottság – megfelelő figyelemmel az egyes tárgyalások sajátosságaira – javasolta, hogy a hozzájárulási klauzulát vegyék fel az egyes harmadik országokkal megkötendő vegyes megállapodásokba. A tárgyalások folyamatban vannak.

2.3. Közös erőfeszítések – a válsághelyzetekben és a helyszínen

2.3.1. Konzuli védelem válsághelyzetekben

A közelmúltbeli válságok során a Bizottság sokféle módon támogatta az uniós polgárok számára nyújtott tagállami segítséget. A helyszínen az Európai Unió küldöttségei nyújtottak támogatást konkrét esetekben. A Szerződés előírja, hogy a tagállamok diplomáciai és konzuli képviseletei és az Európai Unió küldöttségei hozzájárulnak az uniós polgárok Szerződésben említett konzuli védelemhez való jogának érvényesítéséhez[26]. Az Európai Unió küldöttségei – különösen válság esetén – kérelemre támogatást nyújtanak a tagállamoknak. Csekély összegű, címzett költségvetési tételt hoztak létre, hogy az Európai Unió küldöttségei – kérés esetén – logisztikai támogatást nyújthassanak. Ez bekövetkezett a 2009. januári gázai válság során, amikor az Európai Unió küldöttsége támogatásának köszönhetően közel 100 személyt evakuáltak páncélozott buszokon.

2007 novembere óta elindítható az Európai Unió polgári védelmi mechanizmusa (a továbbiakban: a mechanizmus) az uniós polgároknak való, polgári védelmi tevékenységekkel kapcsolatos konzuli segítségnyújtás elősegítése céljából, ha ezt a tagállamok konzuli hatóságai igénylik[27]. A mechanizmus aktiválása esetén az Európai Bizottság megfigyelési és tájékoztatási központja (a továbbiakban: MIC) – amely a mechanizmus operatív központja – hozzáférést biztosít a részt vevő 31 országban (a tagállamok, az EGT-országok és Horvátország) rendelkezésre álló polgári védelmi erőforrásokból álló széles körű hálózathoz, lehetővé téve az erőforrások (pl.: szállítási eszközök, orvosi segítségnyújtás és evakuálás, ideiglenes szálláshelyek, stb.) összegyűjtését és mozgósítását, valamint az információk cseréjét. A 2008. novemberi Mumbai terrortámadás után egy – a Bizottság által a MIC keretében társfinanszírozott – Medevac típusú svéd repülőgép evakuált hat sebesült európai személyt. A líbiai válság kapcsán nemrégiben ismét aktiválták a mechanizmust, hogy támogatást nyújtson a konzuli hatóságoknak az uniós polgárok gyors kimenekítéséhez. A MIC az alábbiak révén járult hozzá a tagállamok folyamatban lévő műveleteihez: a szállítási eszközök összegyűjtésének elősegítése, az evakuálási célokra alkalmas további szállítóeszközök azonosítása, és egyes tagállami eszközök esetén a szállítási költségek társfinanszírozása. Például Magyarország rendelkezésre bocsátott egy – a MIC keretében társfinanszírozott – repülőgépet, amely segítségével kimenekítettek Tripoliból 29 román, 27 magyar, 20 bolgár, 8 német, 6 cseh, valamint 6 egyéb uniós és harmadik országbeli állampolgárt. A hadsereggel folytatott szoros együttműködés biztosította, hogy a MIC információs központként működjön a fuvarozók és a konzuli hatóságok között.

A közelmúltbeli válságok során (például Líbia, Egyiptom, Haiti, az izlandi vulkáni hamufelhő) a konzuli segítségnyújtást telefonkonferenciák és az EU Közös Helyzetelemző Központja által biztosított, az uniós konzuli hatóságok közötti információ-megosztásra szolgáló biztonságos uniós weboldal („ on-line konzulátus” ) révén koordinálták. Ez a koordinációs eszköz hasznosnak és célszerűnek bizonyult a helyszíni viszonyok átfogó felmérése során, konkrétan a helyszínen tartózkodó uniós polgárok és a rendelkezésre álló tagállami kapacitások feltérképezésekor. A megfelelő fórumokon (konzuli ügyek, polgári védelem, közlekedés, stb.) megvitatják azon további intézkedéseket, amelyek célja a konzulátusok közötti együttműködés és szolidaritás erősítése válsághelyzetekben, például azokban az esetekben, amelyek súlyosan érintik az uniós polgárok nemzetközi és EU-n belüli mobilitását. Fontos gondoskodni arról, hogy az összes uniós polgárt időben evakuálják, és nem csupán azokat, akik rendelkeznek diplomáciai képviselettel az érintett harmadik országban. A mostani líbiai válság – amikor a tagállamok a többi tagállamból származó uniós polgárokat menekítettek ki – jó példát nyújt az európai szolidaritásra, és arra, hogy az uniós eszközök milyen hozzáadott értéket képviselhetnek. Egyetlen uniós polgárt sem szabad a sorsára hagyni.

2.3.2. Kísérleti közös hivatalok

A Bizottság 2007–2009-es cselekvési terve azt javasolta, hogy a tagállamokkal együttműködésben kísérleti projektként hozzanak létre egy közös hivatalt . A tagállamok és az uniós küldöttségek adott harmadik országokban felállított közös hivatalai – vagyis a helymegosztási megállapodások – révén potenciálisan költségeket takaríthatnának meg, fokozhatnák a tagállamok konzuli személyzete közötti kölcsönös együttműködést, továbbá ellensúlyozhatnák a csekély konzuli jelenlétet. E hivataloknak hozzáférhetőnek kell lenniük minden uniós polgár számára. A Moldovai Köztársaságban létrehozott közös vízumigénylési központ – jóllehet nagyon eltérő feladatot lát el – az első lépés ebben az irányban.

3. TOVÁBBI TEENDőK

A STOCKHOLMI PROGRAM JÓVÁHAGYÁSAKOR AZ EURÓPAI TANÁCS FELKÉRTE A BIZOTTSÁGOT, HOGY VEGYEN FONTOLÓRA A KONZULI VÉDELEM ELőSEGÍTÉSÉHEZ SZÜKSÉGES KOORDINÁCIÓT ÉS EGYÜTTMűKÖDÉST MEGÁLLAPÍTÓ, MEGFELELő INTÉZKEDÉSEKET [28].

Ezért a Bizottság olyan fellépéseket mérlegel az uniós polgárok konzuli védelme terén, amelyek az alábbi három pillérre épülnek:

- célzott kommunikációs intézkedések révén a tudatosság fokozott erősítése;

- javaslatok a Lisszaboni Szerződés új jogi kerete alapján;

- jobb tehermegosztás és optimalizált erőforrás-felhasználás válságos időszakokban is.

Az említett javaslatok elkészítése során a Bizottság szorosan együtt fog működni az Európai Parlamenttel és a Tanáccsal, és az Európai Unió küldöttségei tekintetében teljes mértékben szeme előtt tarja az erőforrás-semlegesség elvét.

3.1. A tudatosság fokozott erősítése célzott kommunikációs intézkedések révén

3.1.1. Az uniós polgárok tudatosságának erősítése

Az Európai Tanács a Stockholmi Programban megállapította, hogy a konzuli védelem nem kapott kellő nyilvánosságot, és további erőfeszítéseket kell tenni e védelem teljes körű alkalmazása érdekében[29]. Ezért a Bizottság a polgárok konzuli védelmével foglalkozó külön weboldalt [30] hoz létre. A weboldal célja, hogy megismertesse a polgárokkal ezt a jogukat, és egyablakos tájékoztatás kialakítása segítségével javítsa az információkhoz való hozzáférést. A weboldal tájékoztatni fogja az uniós polgárokat a harmadik országokban található azon konzuli és diplomáciai missziók címéről, ahová védelemért fordulhatnak. Továbbá hozzáférést biztosít a tagállamok utazási tanácsadási szolgáltatásaihoz. A weboldal megkönnyíti majd a polgárok hozzáférését az „Europe Direct” szolgálathoz, amely központi telefonvonalként segíti a konzuli védelemmel kapcsolatos tájékozódást[31].

A Bizottság és a tagállamok közösen felelnek azért, hogy tájékoztatást adjanak az uniós polgároknak az adott tagállam állampolgáraival azonos feltételekkel igénybe vehető konzuli védelemhez való jogáról. A polgárokat tájékoztatni kell arról, hogy mi az amit elvárhatnak, és mi az amit nem (pl.: a tagállamok általában nem avatkoznak be a jogvitákba). A tagállami külügyminisztériumok weboldalain tájékoztatást kell adni e jogról, és fel kell tüntetni egy, a Bizottság weboldalára vezető linket. A tagállamok az új útlevelek kiállításakor tájékoztathatják a polgáraikat e jogról. A Bizottság továbbra is szoros partnerségben működik együtt a tagállamokkal a tudatosság erősítése terén. E tevékenység 2011 júniusában a magyar elnökséggel közösen megszervezésre kerülő tematikus szemináriummal veszi kezdetét. A Bizottsági együttműködik az utazási és az emigráns szövetségekkel, a munkáltatói egyesületekkel, a nem kormányzati szervezetekkel (mivel sok harmadik országok területére utazó és ott letelepedő személy üzleti célokból érkezik). A Bizottság emellett a kiadókkal együtt megvizsgálja annak lehetőségét, hogy turisztikai ismertetők és az internet segítségével adjanak tájékoztatást a konzuli védelemről és az utasok jogairól.

A helyszínen a harmadik országok területén lévő tagállami konzulátusok és nagykövetségek , valamint az Európai Unió küldöttségei szintén terjeszthetik az információkat (pl.: tájékoztatást adva a konzulátusok és nagykövetségek helyi weboldalain vagy helyiségeiben, kapcsolatokat ápolva a helyi információ-terjesztési hálózatokkal, így az utazói klubokkal, nagyobb hotelekkel vagy helyi emigráns egyesületekkel). Bővíthetnék a harmadik országok hatóságainak ismereteit és tudását, és az utóbbiaknak azután át kellene adniuk ezeket az információkat helyi hatóságaik (pl.: rendőrőrsök) számára.

A Bizottság kellő figyelmet fordít a tagállami konzuli jogok különbözőségére és az eltérő szintű konzuli védelemre, amikor tudatosság erősítő jellegű fellépések keretében tájékoztatást nyújt a konzuli védelemhez való jogról.

3.1.2. A konzuli tisztviselők ismereteinek bővítése

A konzuli tisztviselők továbbra sincsenek teljesen tisztában a Szerződés konzuli védelemre vonatkozó rendelkezéseivel. A Bizottság elő fogja segíteni a célzottabb képzéseket. Első lépésként a Bizottság szolgálatai az Európai Külügyi Szolgálattal együttműködve a tagállami konzulátusok személyzetének szóló és a szükséges alapismeretekre összpontosító „ képzési csomagot ” adnak ki, amelyet a külföldre kiküldött személyzet felkészítő képzése során is fel kell használni. A Bizottság támogatja azon személyre szabott képzések iránti igényt, amelyeket a tagállamoknak és az Uniónak kell nyújtania a Tanácsban 2010. december 22-én megszületett megállapodás alapján. Ezeket az Európa-szerte megrendezésre kerülő képzéseket gyakorlatias munkaértekezletek keretében, költséghatékony módon (pl.: a meglévő képzési infrastruktúra felhasználásával) bonyolíthatnák le. A képzésért felelős konzuli tisztviselőknek részt kell venniük e képzéseken, hogy hozzájárulhassanak a megszerzett tudás megsokszorozásához („a képzők képzése”). Szükség van az azonosított helyes tagállami gyakorlatok további megvitatására és terjesztésére. Emellett a konzuli személyzet tájékoztatást kap arról, hogy a polgári védelem és az Európai Unió polgári védelmi mechanizmusa milyen támogató szerepet játszhat a válságok során. 2011. február 14-én megtartották az első ötletbörzét a válságok idején konzuli védelmet – és ezzel összefüggésben polgári védelmet – biztosító konzulátusi és polgári védelmi szakértők részére szervezendő uniós képzésekről. Második lépésben a Bizottság a megszerzett tapasztalatok alapján fontolóra veszi felnőttképzési modulok elősegítését.

3.2. Fokozott biztonság a Lisszaboni Szerződés keretében

A 95/553/EK határozat, amelyet tagállami kormányoknak a Tanács keretében ülésező képviselői 1995-ben fogadtak el, 2002-ben lépett hatályba. A határozat 7. cikke szerint a tagállamoknak öt évvel a hatálybalépése után felül kellett vizsgálniuk a jogszabályt.

A tagállamok konzuli joga különböző. Előfordulhat, hogy eltérő mértékű védelmet nyújtanak attól függően, hogy melyik tagállamhoz fordul az uniós polgár. Ezek az elérések megnehezíthetik a konzuli és diplomáciai hatóságok közötti együttműködést és koordinációt . Kiemelt szempontként kell kezelni a külföldi jogbiztonság és kiszámíthatóság szavatolását az uniós polgárok számára. Tisztázni kell a képviselettel nem rendelkező uniós polgárok konzuli védelmének alkalmazási körét és feltételeit, továbbá egyszerűsíteni kell a konzuli és diplomáciai hatóságok közötti koordinációs eljárásokat.

A készpénzelőlegek jelenlegi rendszere széles körű együttműködést von maga után. A segítséget nyújtó tagállamnak kérnie kell a származási tagállam előzetes engedélyét, az utóbbinak pedig később meg kell térítenie azt a segítséget nyújtó tagállamnak, azonban visszafizetést követelhet a saját polgárától. A tagállamok főként kis összegben (pl.: a hazafelé tartó légi járat vagy a hotel költségének fedezéséhez), és végső lehetőségként nyújtanak készpénzelőleget. A kölcsönös szolidaritásra épülő Unióban megkönnyíthetnénk az együttműködést.

A Bizottság megvizsgálja, hogy a legjobb gyakorlatok előmozdítása érdekében miként erősíthető az együttműködés a lelki betegséget, kísérő nélküli kiskorút, és kényszerházasságot érintő, illetve karantén alkalmazása során nyújtott segítség terén, továbbá az okmányok hitelesítése tekintetében.

A fentiek alapján a Bizottság 12 hónapon belül szándékozik előterjeszteni a konzuli védelem elősegítéséhez szükséges koordinációt és együttműködést megteremtő, és a válsághelyzetekben nyújtott konzuli védelem pénzügyi ellentételezésének kérdését szabályozó jogalkotási javaslatot [32]. A fentiekkel összefüggésben a Bizottság azt is megfontolja, hogy konzuli segítséget biztosítsanak az uniós polgárok harmadik országbeli állampolgár családtagjai részére .

A konzuli és diplomáciai hatóságok – a 96/409/KKBP határozatnak megfelelően – ideiglenes úti okmányokat állítanak ki azon képviselettel nem rendelkező uniós polgárok számára, akik úti okmánya elveszett, azt ellopták, megrongálódott vagy átmenetileg nem áll rendelkezésre. Néhány tagállam erősíteni kívánná az ideiglenes úti okmányok biztonsági jellemzőit, néhány harmadik ország pedig problémásnak tekinti a jelenlegi, biometrikus azonosítókkal nem rendelkező ideiglenes úti okmányok elfogadását. Fontolóra fogjuk venni az ideiglenes úti okmányok formátumának esetleges frissítését, amit gondos költség-haszon elemzésnek kell kísérnie.

A jogbiztonság erősítése érdekében a Bizottság továbbra is szorgalmazni fogja a hozzájárulási klauzulák (lásd a fenti 2.2.2. pontot) belefoglalását a vegyes és a kétoldalú megállapodásokba, valamint továbbgondolja érdemi kérdésekre – pl. a fogva tartottakkal való érintkezésre – vonatkozó szakaszok beiktatását is. A Bizottság emellett megvitatja majd a tagállamokkal, hogy hogyan fokozhatnák az EUMSZ 23. cikkével kapcsolatos jogbiztonságot és nyilvánosságot a harmadik országok tekintetében.

3.3. Jobb tehermegosztás és optimalizált erőforrás-felhasználás

3.3.1. Válsághelyzetekben

A közelmúltbeli észak-afrikai és japán válságok megmutatták, hogy milyen veszélyeknek lehetnek kitéve az uniós polgárok[33]. A képviselettel nem rendelkező uniós polgárok jogosultak bármely tagállam diplomáciai vagy konzuli hatóságainak védelmét igénybe venni, ugyanolyan feltételekkel, mint az adott tagállam állampolgárai. Ez a követelmény a válsághelyzetekre is kiterjed. Mivel várhatóan több uniós polgár utazik külföldre az elkövetkező években, a védelem iránti igény is tovább nőhet, és komoly terhet jelenthet a segítséget nyújtó tagállamok számára. A Bizottság véglegesíti a válsághelyzetekben nyújtott konzuli védelem – különösen a nem képviselt uniós polgárok evakuálására vonatkozó intézkedések – ellentételezését vizsgáló tanulmányt. A tanulmány egyik eredménye szerint a jelenlegi visszatérítési szabályokat a gyakorlatban gyakran nem alkalmazzák. Az evakuációs műveletek során a tagállamok gyakran kimenekítéshez kapcsolódó lehetőségeket – pl. a repülőgépeken rendelkezésre álló helyeket – kínálnak a képviselettel nem rendelkező polgároknak[34]. A Bizottság jelenleg azt vizsgálja, hogy hogyan könnyíthetők meg és egyszerűsíthetők le még jobban a visszatérítési eljárások, továbbá miként ösztönözhetők a pénzügyi támogatás meglévő eszközeivel alkotandó szinergiák annak érdekében, hogy azonos segítséget nyújtsanak a képviselettel nem rendelkező uniós polgároknak, valamint ösztönözzék a tagállamokat, hogy vállaljanak még kezdeményezőbb szerepet a saját állampolgáraikat nem érintő válságok során.

A jobb tehermegosztást és koordinációt oly módon is elősegíthetnének, hogy mérlegeljük a válsághelyzetekben segítséget nyújtó tagállami konzulátusi alkalmazottakból álló uniós csoportok létrehozásának – szükség esetén az EKSZ-al és a Bizottsággal együttműködésben történő – megvalósíthatóságát és hozzáadott értékét. Ezt a lehetőséget úgy kellene megvizsgálni, hogy a meglévő struktúrákkal való esetleges átfedések elkerülése érdekében egyidejűleg szem előtt tartjuk a meglévő eszközöket is. Mindegyik válság különböző. Mindazonáltal a helyszínen és a 27 tagállam fővárosaiban végzett folyamatos készenléti tervezés útján előrejelzett – és a képviselettel nem rendelkező uniós polgárokra is kitérő – válságforgatókönyvek döntő fontosságúnak látszanak a hatékony válságkezelés szempontjából. A tagállamok kapacitásokat hoznak létre a konzuli személyzet megtalálására és tájékoztatására, valamint az uniós polgároknak válsághelyzetekben nyújtandó (pl.: szöveges telefon- vagy e-mailüzenetek útján) korai figyelmeztetésre. A Bizottság jelenleg e területre vonatkozó kutatást finanszíroz. Az említett eszközök lényegesen erősíthetik az uniós polgárok külföldi biztonságát, azonban teljes mértékben tiszteletben kell tartani a magánélethez való jogukat és az adatvédelmi jogszabályokat.

A rendelkezésre álló polgári védelmi és uniós eszközök – így az Európai Unió polgári védelmi mechanizmusa – jobb alkalmazása szintén hozzájárul a források optimalizálásához, és az uniós polgárok részére válságok idején nyújtandó megfelelőbb segítséghez. Az Európai Unió katasztrófa-elhárítására vonatkozó további uniós intézkedéseket „A katasztrófákra adott uniós válasz erősítése felé: a polgári védelem és a humanitárius segítségnyújtás szerepe” című közlemény[35] tárgyalja.

3.3.2. A helyszínen

Az EUSZ 35. cikke előírja, hogy a tagállamok diplomáciai és konzuli képviseletei és az Európai Unió küldöttségei hozzájárulnak az uniós polgárok EUMSZ-ben említett konzuli védelemhez való jogának érvényesítéséhez .

Az uniós küldöttségek már a múltban is biztosítottak logisztikai támogatást a konzuli segítség érdekében[36]. Az Európai Külügyi Szolgálat (EKSZ) szervezetének és működésének a megállapításáról szóló tanácsi határozat[37] 5. cikkének (10) bekezdése úgy rendelkezik, hogy az Európai Unió küldöttségei – a tagállamok kérésére – segítik a tagállamokat diplomáciai kapcsolataik vonatkozásában és azon feladatuk ellátásában, hogy forrássemleges alapon konzuli védelmet nyújtsanak az uniós polgárok számára harmadik országokban. A 13. cikk (2) bekezdése előírja, hogy a főképviselő 2011 végéig jelentést nyújt be az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak és a Bizottságnak az EKSZ működéséről. Ez a jelentés – egyéb kérdések mellett – a konzuli védelmet is tárgyalja. Az Európai Unió küldöttségei jobban közreműködhetnének a képviselettel nem rendelkező polgárok nak a tagállamok konzuli és diplomáciai hatóságai általi védelemről történő tájékoztatásában .

4. KÖVETKEZTETÉSEK

A konzuli védelemről szóló 2007–2009-es cselekvési terv értékelése azt mutatta, hogy megvalósítható a szorosabb koordináció és együttműködés a konzuli védelem terén, különösen azon polgárok érdekében, akik külföldön nehézségekkel találják szembe magukat, és nem tudnak a saját diplomáciai és konzuli hatóságaikhoz fordulni. A polgároknak ismerniük kell e jogukat. A Bizottság kifejezetten a potenciális kedvezményezetteknek szóló, célzott kommunikációs intézkedések révén erősíteni fogja a polgárok és az érdekeltek tudatosságát. A polgároknak válságos időkben gyorsan segítséget kell kapniuk.

A Bizottság 12 hónapon belül benyújtja azt a jogalkotási javaslatot , amely megteremti a képviselettel nem rendelkező polgárok konzuli védelmének elősegítéséhez szükséges koordinációt és együttműködést , és szabályozza a válsághelyzetekben nyújtott konzuli védelem pénzügyi ellentételezésének kérdését[38]. A Bizottság a javasolt fellépéseket meg fogja vitatni az Európai Parlamenttel, a Tanáccsal, a tagállamokkal, az Európai Külügyi Szolgálattal és valamennyi egyéb érdekelttel. Az EUMSZ 25. cikke értelmében a Bizottság 2013-ban beszámol az elért fejlődésről a következő uniós polgárság jelentés keretében. A képviselettel nem rendelkező uniós polgároknak az a joga, hogy az adott tagállam állampolgáraival azonos feltételekkel fordulhatnak a többi tagállam nagykövetségeikhez és konzulátusaihoz, a kölcsönös felelősségre és szolidaritásra épülő Unió kifejeződése. A Lisszaboni Szerződés hatályba lépését követően, és az Európai Tanács által elfogadott Stockholmi Programra figyelemmel[39], az Unió felhatalmazással rendelkezik arra, hogy e jogot még inkább átültesse a gyakorlatba.

[1] A konzuli védelem a polgárok számára külföldön nyújtott támogatás és segítség, amelyet vagy az állam saját állampolgárainak nyújtanak, vagy azon állam állampolgárainak, amellyel segítségnyújtási megállapodást kötöttek.

[2] COM(2007) 767 végleges.

[3] COM(2010) 602 végleges.

[4] COM(2010) 603 végleges.

[5] HL C 115/01., 2010. – A stockholmi program – A polgárokat szolgáló és védő, nyitott és biztonságos Európa, 17024/09. sz. tanácsi dokumentum, 2009. december 2., 11. o.

[6] Népesedési adatbázis, turizmus részleg. Az adatok magukban foglalják az egy napot meghaladó szabadidős és szakmai utakat.

[7] Az Idegenforgalmi Világszervezet további jelentős növekedésre számít a 2010 és 2020 közötti időszakban

[8] Líbia (ahol 8 tagállam rendelkezik képviselettel): a válság kezdetén közel 6 000 uniós polgár tartózkodott az országban, 2011. március 9-jén még mindig 1 345 uniós polgár volt ott, azóta a tagállamok legalább 52 uniós polgárt próbáltak kimenekíteni. Egyiptom (ahol 22 tagállam rendelkezik képviselettel): legalább 100 000 uniós polgár (főként turisták a vörös tengeri régióban). Bahrein (ahol 4 tagállam rendelkezik képviselettel): legalább 8 800 uniós polgár. Japán (ahol Málta és Ciprus kivételével az összes tagállam rendelkezik képviselettel): körülbelül 37 000 uniós polgár. Haiti (a 2010. évi földrengés után): körülbelül 2 700 uniós polgár. Az izlandi vulkáni hamufelhő által kiváltott válság (2010 tavasza): több mint 100 000 járatot töröltek. A fenti számok a tagállamok becsléseire, és bizottsági forrásokra támaszkodnak.

[9] 2010. márciusi Eurobarométer.

[10] Lásd az 57/65. sz. Lüticke és a 26/62. sz. Van Gend & Loos ügyet. Az EUMSZ 23. cikkének (2) bekezdése már nem írja elő, hogy a tagállamok alakítsák ki egymás között a szükséges szabályokat. Az EUMSZ 23. cikkének (1) és (2) bekezdése pusztán feljogosítja a tagállamokat a szükséges belső rendelkezések elfogadására.

[11] A C-184/99. sz. Grzeczyk ügy.

[12] C-97/91. sz. Oleificio Borelli ügy.

[13] EK-Szerződés 20. cikk.

[14] HL L 314., 1995.12.28., 73. o.

[15] HL L 168., 1996.7.16., 4. o.

[16] Az EUSZ 17. cikkének (2) bekezdése.

[17] Az EUSZ 16. cikkének (3) bekezdése.

[18] EUSZ 27. cikk.

[19] HL L 201., 2010.8.3., 30. o. (2010/427/EU tanácsi dokumentum).

[20] Az Európai Parlament 2009. november 25-i állásfoglalása „A szabadság, a biztonság és a jog érvényesülésén alapuló térség a polgárok szolgálatában – a stockholmi program” című, Európai Parlamenthez és Tanácshoz intézett bizottsági közleményről (http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7-TA-2009-0090+0+DOC+XML+V0//HU).

Az Európai Parlament 2007. december 11-i állásfoglalása az Európai Unió polgárainak harmadik országokbeli diplomáciai és konzuli védelméről szóló zöld könyvről (http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P6-TA-2007-0592+0+DOC+XML+V0//HU). Ebben az állásfoglalásban a Parlament többek között „javasolja, hogy a Bizottság – az EK-Szerződés 22. cikkében előírt háromévenkénti, az európai állampolgárságról szóló jelentéstételi kötelezettségén kívül – haladéktalanul terjesszen a Tanács elé egy, a konzuli védelem területén közös normák létrehozását lehetővé tevő közös koncepció és kötelező iránymutatás elfogadására irányuló javaslatot; felhívja a Bizottságot, hogy fokozza erőfeszítéseit különösen az alábbi területeken: egy egységes európai segélyhívószám létrehozása, amely az EK-Szerződés 20. cikkével együtt szerepel az uniós polgárok útlevelében, és lehetővé teszi minden uniós polgár számára egy olyan információs központhoz történő kapcsolást, ahol krízishelyzetben a konzuli védelmi eljárás elindításához szükséges minden információt megkaphat, különös tekintettel egy olyan listára, amely azon tagállamok követségeinek és konzulátusainak elérhetőségét tartalmazza, amelyekhez joga van fordulni; ennek a számnak lehetne a központja Brüsszelben; felszólítja a Bizottságot, hogy a Lisszaboni Szerződés ratifikálását követően nyújtson be módosító javaslatot a 95/553/EK határozathoz, annak érdekében, hogy az tartalmazza az alábbiakat: diplomáciai védelem, a földi maradványok azonosítása és hazaszállítása, pénzbeli előleggel kapcsolatos eljárás egyszerűsítése”.

[21] BE,BG,DE,EL,ES,FR,IT,CY,LV,LT,LU,MT,NL,AT,HU,PL,RO,SI,SE,UK.

[22] CZ,DK,EE,IE,PT,SK,FI.

[23] Összehasonlító tanulmány a konzuli védelem terén meglévő tagállami jogszabályokról és gyakorlatokról.

[24] Elhunyt személyek holttestének hazaszállításáról szóló egyezmény, Strasbourg, 1973.10.26.

[25] „A küldő állam, miután a fogadó államot erről kellőképpen értesítette, a fogadó államban egy harmadik állam részére is végezhet konzuli feladatokat, feltéve hogy ezt a fogadó állam nem ellenzi.”

[26] Ezek a műveletek az alábbi rendelkezéseken alapulnak: az EUMSZ 20. cikke (2) bekezdésének c) pontja és 23. cikke, amelyek a harmadik országokban a saját tagállamuk képviseletével nem rendelkező uniós polgárok védelmére vonatkoznak, valamint az EUSZ 35. cikke, amely az Európai Unió küldöttségeinek is szerepet biztosít az EUMSZ 20. cikke (2) bekezdésének c) pontja végrehajtásában, együttműködve a tagállami képviseletekkel.

[27] A 2007. november 8-i 2007/779/EK tanácsi határozat 2. cikkének (10) bekezdése.

[28] HL C 115/01., 2010. – A stockholmi program – A polgárokat szolgáló és védő, nyitott és biztonságos Európa, 17024/09. sz. tanácsi dokumentum, 2009. december 2., 11. o.

[29] U.a.

[30] http://ec.europa.eu/consularprotection.

[31] A 00 800 67 89 10 11-es telefonszám az EU egész területéről ingyenesen hívható, a világ többi részéről pedig +32-2-299 96 96 számon érhető el. Ez a telefonszám az uniós jogokra vonatkozó általános tájékoztatást nyújt, és nem folyamatosan érhető el.

[32] A Bizottság munkaprogramja a 2011. évre (COM(2010) 623 végleges).

[33] Lásd a 8. lábjegyzetet.

[34] Például Haitin 1 300 uniós polgár részesült segítségnyújtásban, közülük 250 nem rendelkezett diplomáciai vagy konzuli hatóságok általi képviselettel Haitin.

[35] COM(2010) 600 végleges.

[36] Lásd a fenti 2.3.1. pontot.

[37] HL L 201., 2010.8.3., 30. o. (2010/427/EU tanácsi dokumentum).

[38] A Bizottság munkaprogramja a 2011. évre (COM(2010) 623 végleges).

[39] HL C 115/01., 2010. – A stockholmi program – A polgárokat szolgáló és védő, nyitott és biztonságos Európa, 17024/09. sz. tanácsi dokumentum, 2009. december 2.