Javaslat A TANÁCS HATÁROZATA a túlzott költségvetési hiány keletkezésének megakadályozása végett Olaszországhoz intézett korai előrejelzésre tett ajánlás közzétételéről (a Szerződés 99. cikke (4) bekezdésének megfelelő bizottsági előterjesztő)

INDOKLÁS

A költségvetési egyenleg felügyeletének megerősítéséről és a gazdaságpolitikák felügyeletéről és összehangolásáról szóló 1466/97/EK tanácsi rendelet [1] korai előrejelzési rendszer felállításáról rendelkezik, amely alapján a Tanács már egy korai szakaszban figyelmezteti a tagállamokat, hogy költségvetési kiigazító intézkedéseket szükséges tenniük a költségvetési hiány túlzottá válásának elkerülése érdekében. A 6. cikk (2) bekezdése előírja a közös valutát bevezető tagállamok számára a korai előrejelzési rendszer alkalmazását. A stabilitási programok végrehajtását a Tanács rendszeresen figyelemmel kíséri, különös tekintettel a költségvetési egyenlegnek a középtávú célkitűzésétől vagy az e célkitűzéshez vezető korrekciós pályától való tényleges vagy várható jelentős eltérésére, mint ahogy azt a program meghatározza. Abban az esetben, ha a Tanács jelentős eltérést állapít meg, a túlzott költségvetési hiány keletkezésének megakadályozása érdekében ajánlást intéz az érintett tagállamhoz, hogy tegye meg a szükséges kiigazítási intézkedéseket. Ez a korai előrejelzés a Szerződés 99. cikke (4) bekezdésével összhangban készül, és a Bizottság ajánlásán alapul.

[1] HL L 209., 1997.8.2.

A korai előrejelzési rendszer beindítását érintő döntés meghozatalakor a Bizottság [2] a következő elemeket veszi figyelembe: a költségvetési célkitűzéstől való eltérés mértéke, azaz hogy a tagállam költségvetési egyenlege milyen mértékben tér el a konvergencia- illetve stabilitási programokban meghatározott célkitűzésektől; a költségvetési célkitűzésektől való eltérés oka, azaz hogy a tényleges egyenleg eltérése a célkitűzésektől magyarázható-e tisztán ciklikus tényezőkkel; és a túlzott költségvetési hiányú egyenleg kockázata, azaz hogy fennáll-e annak a veszélye, hogy a költségvetési hiány meghaladja a GDP 3%-ának megfelelő referenciaértékét.

[2] COM(2002) 668 végleges 2002.11.27.

A költségvetési hiányra vonatkozó célkitűzések és a költségvetési eredmények

Olaszország 2002. november 20-án nyújtotta be a Bizottságnak a 2002-es aktualizált, a 2002-től 2006-ig terjedő időszakra szóló stabilitási programját. A reál GDP 2,3%-os várható növekedése esetén a GDP 1,5%-ának megfelelő államháztartási hiányt irányzott elő 2003-ra és a GDP 0,6%-ának megfelelő államháztartási hiányt 2004-ben, a GDP 2,9%-os feltételezett növekedése esetén. A programot többször kiigazították (lásd az alábbi táblázatot), mivel a 2002. évi költségvetési eredmény a vártnál rosszabb módon alakult, a gazdasági növekedési előirányzatokat aktualizálták, és a költségvetési célkitűzéseket felülvizsgálták. A 2003 szeptemberében a költségvetéssel előterjesztett hivatalos előirányzat a reál GDP 0,5%-os növekedése esetén 2003-ban a GDP 2,5 %-ának megfelelő költségvetési hiányt jelez. 2004-re a GDP 2,2%-ának megfelelő hiányt irányoztak elő, a reál GDP várhatóan 1,9%-os növekedése mellett. Ezeket a 2003-as és 2004-es adatokat a 2003. december 1-jén a aktualizált stabilitási programban megerősítették.

>TABELPOSITION>

A gazdasági növekedés többszöri lefelé történő korrekciója és a költségvetési hiány felfelé módosítása olyan mintát tükröz, amelyre a Bizottság a szervezeti egységeinek a aktualizált stabilitási programok [3] technikai értékelésében és a Tanács az ugyanezen programokról adott véleményében [4] már felhívta a figyelmet. A költségvetési tervek ismétlődően túl optimista növekedési feltételezéseken alapulnak, különösen a várható középtávú növekedés tekintetében. Ennek következtében a GDP százalékban kifejezett költségvetési eredmények mind nominálisan mind ciklikusan kiigazítva is rosszabbak az előirányzottaknál, még úgy is, hogy az adott költségvetési évben nem hoztak további növelő, diszkrecionális intézkedéseket. A reál GDP ismétlődő kiigazítása lehúzta a termelési potenciálszintet. [5] A hivatalos előirányzatok szerinti konjunkturális költségvetési romlás strukturális természetűnek bizonyult. Bár minden gazdasági növekedési előrejelzésben adódhatnak természetszerűleg tévedések, és a jelenlegi konjunktúra-lassulás tartósságát a legtöbben alábecsülték, Olaszország hivatalos növekedési előrejelzéseire jellemző rendíthetetlen optimizmus azonban mégsem összeegyeztethető az óvatos pénzügyi stratégia sajátosságaival.

[3] A 2002-es és 2003-as aktualizált stabilitási programok értékelése megtekinthető a http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/cswd_en.htm címen.

[4] HL C 26., 2003.2.4. HL C 51., 2002.2.26. HL C 77., 2001.3.9.

[5] A Tanács 2002. július 12-én elfogadott, a potenciális termelés és kibocsátási rés számításának módszerén alapul.

Eltérés a 2003. évi költségvetési célkitűzéstől

A költségvetési hiányról és az államadósságszintről tett 2004. március 1-jei bejelentés szerint (a túlzott költségvetési hiányra vonatkozó előrejelzési eljárás keretében tett bejelentés) 2003-ban a reál GDP-növekedés 0,3% volt, és a hiány a GDP 2,4%-ának megfelelő szintet ért el, 0,9%-kal többet mint az eredetileg tervezett költségvetési hiány, azon egyedi intézkedések ellenére, melyek hatása becslések szerint meghaladja a GDP 2%-át. Az egyedi intézkedések hiányában a költségvetési hiány meghaladta volna a GDP 4,5%-ának megfelelő értéket [6].

[6] Az egyedi intézkedések olyan intézkedések, amelyek a költségvetési egyenleg ideiglenes (és ezáltal teljes mértékben visszafordítható) romlásához vagy javulásához vezetnek. Meghatározó jegyük a jelentős, átmeneti és érzékelhető hatásuk az államháztartásban, amely az intézkedés bármely tartós hatását felülmúlja. Akkor is, ha például nem kizárható, hogy az adóamnesztiák az adóalapot tartósan növelhetik és ezáltal nem tekinthetők egyértelműen egyedi intézkedésnek, mégis abban az évben, amikor az adóamnesztia bevételei adódnak, hatásuk minden kétséget kizáróan ideiglenesnek számít.

A 2003-as eltérés a 2002-es aktualizált stabilitási programtól a GDP-hez viszonyítva 1,7 százalékpontos nagyságrenddel nagyobb elsődleges kiadásokra vezethető vissza, míg az ingatlan vagyoneladásból származó bevételek a GDP 0,4%-ának megfelelő értékben elmaradtak az előirányzottól [7]. A gazdasági növekedés adóintenzitásának túlzottan derűlátó becsléséből eredő további bevételkieséseket egy adóamnesztiából származó váratlan bevételek teljes mértékben kiegyenlítették. Mindent egybevetve az elsődleges egyenlegnek a 2002-es aktualizált stabilitási programhoz viszonyított eltérése a GDP 1,6%-ának felelt meg, amely megerősítette a 90-es évek végén elért többleteket követő csökkenő tendenciát. A kamatjövedelem a GDP 0,7%-ának megfelelő értékkel kevesebb volt a hivatalosan előirányzottnál, és ennek köszönhetően a költségvetési túllépés, mint fentebb jeleztük a GDP 0,9%-ának felelt meg.

[7] A Nemzeti Számlák Európai Rendszerének (ESA95) megfelelően az ingatlan vagyoneladás a bruttó felhalmozást csökkenti.

A Bizottság a termelési potenciál és kibocsátási rés számítására közös megegyezéssel megállapított módszer alapján a 2004-es tavaszi prognózisában a ciklikusan kiigazított költségvetési hiányt 2003-ban a GDP 1,9%-ára értékeli, amely az előző évhez viszonyítva 0,3%-os javulást jelent. Ezt az eredményt a 2002-es 1,5 százalékot követően, a GDP 2%-át meghaladó mértékű egyedi intézkedések segítségével érték el.

Eltérés a 2004. évi költségvetési célkitűzéstől

A Bizottság tavaszi prognózisának megfelelően 2004-ben a reál GDP növekedés valószínűleg eléri a az 1,2%-ot illetve a költségvetési hiány további intézkedések nélkül a GDP 3,2%-ának megfelelő mértéket ér el, és ezáltal az EK-Szerződésben meghatározott referenciaérték felett marad. A GDP-nek hozzávetőleg 1%-át kitevő egyedi intézkedések 2003-hoz viszonyítva ugyan csökkennek, de még mindig jelentősek. Ezek nélkül az egyedi intézkedések nélkül az előirányzott költségvetési hiány a GDP 4,25%-át érné el.

A Bizottság 2004 tavaszán kiadott prognózisa alapján a 2004-es eltérés a 2003-as aktualizált stabilitási programban előirányzott, korrigált, a GDP 2,2%-ának megfelelő célhoz képest 1 százalékpont, és a 2002-es aktualizált stabilitási programban előirányzott, korrigált, a GDP 0,6%-ának megfelelő célhoz képest 2,6 százalékpont. A Bizottság 2004 tavaszán kiadott prognózisa alapján a ciklikusan kiigazított költségvetési hiány 2003-hoz képest 0,7 százalékponttal emelkedik a GDP 2,6%-ára, és ezzel egyértelműen meghaladja azt az értéket, amely a GDP 3%-ának megfelelő referenciaérték túllépése elleni kielégítő biztonsági tartalékot jelent.

A Bizottság 2004 tavaszán kiadott prognózisában előirányzott, a GDP 3,2%-ának megfelelő és a 2003-as aktualizált stabilitási programban előirányzott, korrigált, a GDP 2,2%-ának megfelelő hivatalos cél közötti különbség arra vezethető vissza, hogy a Bizottság prognózisában a következő elemeket is figyelembe vették: a) kedvezőtlenebb eredmény 2003-ra - az egyedi intézkedések hatását kizárva; b) kisebb gazdasági növekedés 2004-re; c) a közszférában dolgozók jövedelmének a szerződésfeltételek aktuális fejlődésén alapuló fokozott növekedése; d) az állami tulajdonban lévő ingatlan vagyon eladásának elővigyázatosabb, de még optimista értékelése és e) az a feltételezés, mely szerint ANAS, az állami úthálózatba való beruházásokkal és annak karbantartásával megbízott ügynökség a hivatalos értékeléssel ellentétben az államháztartási szektorhoz tartozik. [8] Mindemellett a Bizottság 2004 tavaszán kiadott prognózisa számos intézkedés költségvetési hatásának hivatalos értékelését figyelembe veszi (korábbi adókötelezettség be nem vallására adott adóamnesztia kiterjesztése, amnesztia a beépítési terület megsértésére és az adóelszámolási keretre), amelyek mindazonáltal nem a tervek szerint valósulnak meg.

[8] Az ANAS 2002-ben részvénytársasággá alakult. 2002-ben és 2003-ban Istat és Eurostat arra a meggyőződésre jutott, hogy az ANAS államháztartási szektoron kívül eső besorolásának a feltételei nem teljesülnek, különös tekintettel arra, hogy az eladásnak a termelési költségek legalább 50%-át fedeznie kell (köztük a meglévő eszközérték-csökkenés leírása), mint az a Nemzeti Számlák Európai Rendszeréből (ESA95) is előtűnik.

Az államadósság GDP-hez viszonyított arányának lassú törlesztése

Az államadósság GDP-hez viszonyított arányának továbbra is magas szintje aggodalomra ad okot. A 2002-es aktualizált stabilitási program előirányzata szerint az adósságarány a 2001 végétől 2004 végéig terjedő időszakban 9,5 százalékponttal a GDP 100,4 %-ára csökken. A 2003-as aktualizált stabilitási programban az adósság GDP-hez viszonyított arányára vonatkozó hivatalos célkitűzést 2004 végére 105%-ra emelték. A 2004 márciusában tett jelentés szerint 2003 végére az adósság elérte a GDP 106,2%-át. [9] A különleges műveletek hiányában, mint 2002-ben a Banca d'Italia adósságának átalakítása, az ENEL, az ENI és a Poste SpA állami tulajdonban lévő részeinek eladása az egykor állami takarék-és hitelbanknak a Cassa Depositi e Prestiti-nek 2003-ban történt részvénytársasággá alakításával összefüggésben, az adósságarány 2001 óta alig csökkent volna. A Bizottság 2004 tavaszán kiadott prognózisa szerint 2004-ben az adósság a GDP 106%-ának megfelelő értéket ér el, és ezzel a 2003-as aktualizált stabilitási programban meghatározott, a GDP 1%-ának megfelelő privatizációs bevételek ellenére is gyakorlatilag változatlan szinten marad.

[9] Az adósság- és a GDP-adatok rutinszerű korrekciójakor a túlzott költségvetési hiányra vonatkozó előrejelzési eljárás keretében 2004. március 1-jén tett bejelentéssel az államadóssági adatok sorát is korrigálták 1999-re visszamenően úgy, hogy a korábban nem beszámított postai betétek adatait (folyószámlák) is figyelembe vették. Az adatokat további felülvizsgálatnak vetették alá az összevont tételek kiigazítása végett.

Az adósságtörlesztést a következő tényezők lassították: a) egymást követő eltérések a költségvetési egyenlegben, b) az előirányzottnál alacsonyabb, 0,5%-os nominális GDP-növekedés 2002-ben és 2003-ban, amely a GDP-deflátor váratlanul felgyorsult megnövekedése által részben kiegyenlített reál GDP-növekedés túlzottan optimista feltételezésének eredményeként jött létre, és c) a tőkefolyam-kiigazítások tekintetében a maastrichti meghatározással (növekedési alapon a pénzügyi műveletek kizárásával) összhangban lévő hiányt meghaladó készpénzhitelek folyamatos túllépése (fabbisogno di cassa delle amministrazioni pubbliche - pénzforgalmon alapuló hiánymérték, amelynél a pénzeszközökkel végrehajtott műveleteket igen, de a privatizációs bevételeket nem veszik számításba).

A fabbisogno és a maastrichti meghatározás közötti összefüggés nem teljesen átlátható. A két aggregátum közötti eltérés a következő tényezők eredménye: a) a pénzforgalmi és eredményszemléletű elszámolás között mutatkozó megmagyarázhatatlanul tartós különbség, amelynek e két aggregátum természetéből fakadóan idővel ki kellene egyenlítődnie, b) pénzügyi műveletek és c) statisztikai korrekciók. Az a tény, hogy a fabbisogno folyamatosan túllépte a maastrichti meghatározás szerinti hiányt, az adósság törlesztését 1999 óta összegezve mintegy 8 százalékponttal vetette vissza.

A jövőben számos tényező veszélyezteti az állami pénzügyek hosszú távú fenntarthatóságát. Elsősorban az elsődleges többlet az utóbbi években folyamatosan visszaesett, és 2003-ban a GDP 2,9 %-át érte el, ami a Bizottság szervezeti egységeinek értékelése szerint 3,4%-os ciklikusan korrigált elsődleges többletnek felel meg; 2004-ben további csökkenés várható mindkettőnél a 2004-es tavaszi prognózis szerint. Mint az a 2003-as stabilitási programnak a Bizottság szervezeti egységei által elvégzett technikai értékelésében megállapításra került, és magában a programban is jelezték, ez az adósságszint a lakosság idősödésének költségvetésre gyakorolt hatásainak tekintetében nem biztosítja az állami pénzügyek hosszú távú fenntarthatóságát. [10] Másodsorban a csökkenő implicit kamatláb államadósságra gyakorolt előnyös hatása a maastrichti konvergencia-folyamattal összefüggésben lassan alábbhagy: a magasabb kamatú régebbi kötvények friss, alacsonyabb kamatlábbal adott kibocsátásokkal történő visszafizetéséből származó nyereségrés ki van merítve. Fennáll annak veszélye, hogy az adósságot terhelő kamat emelkedni fog, mivel a piaci kamatlábak az utóbbi évek történelmi mélypontjáról valószínűleg emelkedni fognak. Továbbá az adósságcsökkentés útját megnehezíti az alacsony potenciális termelési növekedés, amely aligha fog javulni, hacsak Olaszország a lisszaboni agenda célkitűzéseinek keretében nem vezet be szigorú strukturális reformokat. Végezetül a pénzforgalmi illetve eredményszemléletű elszámolás között mutatkozó különbség az adósságcsökkentés további akadályát képezi.

[10] Olaszország 2003-as aktualizált stabilitási programjának (2003-2007) értékelése, ECFIN/18/04-EN (http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/country/commwd/it/com_it20032004.pdf).

Összefoglalás

A Bizottság megállapítja, hogy 2004-es tavaszi prognózisa a következőket jelzi: (1) a 2004-es költségvetési egyenleg 1 százalékpontnyi jelentős eltérése várható a 2003-as aktualizált stabilitási programban megadott költségvetési hiányra vonatkozó célkitűzéshez képest (a GDP 2,2%-a), amely már a 2002-es aktualizált stabilitási programban megadott célkitűzésnél a GDP 0,6%-ával magasabb; (2) az egyensúlyközeli vagy többletet tartalmazó költségvetési egyenlegre vonatkozó középtávú célkitűzéshez vezető korrekciós pályától való jelentős eltérés messzemenően a GDP-növekedés lanyhulására vezethető vissza, amelyet - mint azt a stabilitási programok frissítéséről kiadott egymást követő tanácsi vélemények is kiemelik- sorozatosan alábecsültek; (3) az eltérés az egyedi intézkedéseknek a GDP 1 százalékpontnak megfelelő mértékű jelentős hozzájárulása ellenére bekövetkezik; (4) további korrekciós intézkedések hiányában 2004-ben a várható hiány a Szerződésben meghatározott 3%-os referenciaértéket túllépi; (5) a becsült, ciklikusan korrigált költségvetési egyenleg túllépi a GDP 1,5%-os szintjét, amely a GDP 3%-ának megfelelő referenciaérték túllépése elleni kielégítő biztonsági tartalékot jelent; (6) az egyensúlyközeli vagy többletet tartalmazó állapothoz vezető korrekciós pályához viszonyított eltérés 2005-ben valószínűleg tovább nő tekintetbe véve az egyszeri intézkedések fokozatos meghozatalát - a Bizottság a jelenlegi jogszabályok alapján 2005-re a GDP 4%-ának megfelelő hiányt jelez, az összgazdasági tevékenység várható megélénkülése mellett; és (7) az adósság törlesztése egyaránt kockázatos a GDP 1,1 %-ának megfelelő jelentős mértékű privatizációs tervek ellenére.

Mindez Olaszország esetében a korai előrejelzési rendszer aktiválását indokolja.

A fentieket tekintetbe véve az olasz hatóságoknak meg kell hozniuk minden kiegészítő intézkedést annak biztosítása érdekében, hogy az általános államháztartási hiány 2004-ben ne lépje túl a Szerződésben meghatározott, a GDP 3%-ának megfelelő referenciaértéket.

Egy jól megtervezett évközi kiigazítás egy hiteles többéves program első lépéseként pozitív hatással lenne a bizalomra, ezáltal hozzájárulna a rövid távú utólagos negatív hatások kiegyenlítéséhez. Ennek a kiadások jelentős csökkentésére és átcsoportosítására, teret hagyva az adóteher tervezett csökkentésének, valamint az adósság törlesztésnek felgyorsítására kellene koncentrálnia. Ez hosszútávon ösztönzőleg hatna a növekedési potenciálra.

Ezért helyénvalónak látszik, hogy 2004-es naptári évben további, állandó jellegű, legalább 7 billió euró (a GDP 0.5 %-a) összegre kiterjedő kiegészítő intézkedések kerüljenek végrehajtásra, amelyek - a Bizottság 2004-es tavaszi prognózisa alapján - fékeznék a 2004-es konjunktúrafüggő egyenleg romlását. Ez a GDP 3%-ának megfelelő referenciaértéket meghaladó általános költségvetési hiány kialakulása veszélye ellen irányul, figyelembe véve annak kockázatát, hogy az egyszeri intézkedések nem biztos, hogy azokhoz a bevételekhez vezetnek, amelyek a Bizottság hivatalos előrejelzéseket tükröző 2004-es tavaszi prognózisa szerint várhatók.

A következő években Olaszországnak a konjunktúrától függetlenül a GDP legalább 0,5 százalékpontos éves javulásának biztosítását kell elérnie, amíg el nem ér egy egyensúlyközeli állapotot, valamint folytatnia kell egyszeri intézkedéseit a 2003-ban aktualizált stabilitási programban meghatározottak alapján. Ebben az összefüggésben, mivel a kormány célja az adóteher fokozatos csökkentése, alapvető fontosságúvá válik a jelenlegi elsődleges kiadások féken tartása a nem kompenzált adócsökkentésből adódó magasabb hiány elkerülése végett. A pénzügyi konszolidációból származó középtávú előnyök maximalizálása érdekében a kormánynak figyelemmel kell lennie a kiadások összetételére és minőségére is.

Ezen értékelés alapján a Bizottság elfogadta az egy tanácsi ajánlásra vonatkozó mellékelt ajánlását, amelyben korai előrejelzést intéz Olaszországhoz, és a Tanácsnak megküldi azt határozathozatalra. A Bizottság úgy véli, hogy a nyitottság és átláthatóság biztosítása érdekében a Tanács korai előrejelzését közzé kell tenni, így elfogadott egy tanácsi határozati javaslatot is a Szerződés 99. cikke (4) bekezdésének megfelelően.

Javaslat A TANÁCS HATÁROZATA a túlzott költségvetési hiány keletkezésének megakadályozása végett Olaszországhoz intézett korai előrejelzés céljával tett ajánlás közzétételéről

AZ EURÓPAI UNIÓ TANÁCSA,

tekintettel az Európai Közösséget létrehozó szerződésre és különösen annak 99. cikke (4) bekezdésére,

tekintettel a Bizottság javaslatára,

mivel:

(1) [....]-án/én a Tanács elfogadta az olasz kormánynak címzett ajánlását a túlzott költségvetési hiány keletkezésének megakadályozása érdekében tett korai előrejelzés céljával.

(2) A Tanács úgy véli, hogy az ajánlás közzététele megkönnyíti a Közösség és a tagállamok gazdaságpolitikája koordinálásának felügyeletét és hozzájárul a gazdasági szereplők közötti jobb egyetértéshez, megkönnyítve ezzel az ajánlott intézkedések végrehajtását,

A KÖVETKEZŐKÉPPEN HATÁROZOTT:

Egyetlen cikk

A Tanács [....]-i ajánlása a túlzott költségvetési hiány keletkezésének megakadályozása végett Olaszországhoz intézett korai előrejelzés céljával kihirdetésre kerül az Európai Unió Hivatalos Lapjában.

Kelt Brüsszelben, -án/-én.[...]

a Tanács részéről

az elnök

[...]