A Lisszaboni Szerződés értelmében az uniós döntéshozatal főszabály szerint rendes jogalkotási eljárással történik, tehát a jogalkotási aktusokat a Bizottság javaslata alapján az Európai Parlament és a Tanács fogadja el, az utóbbi minősített többséggel. Ez az elv az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) energiával kapcsolatos címére is vonatkozik.

-az Európai Unió működéséről szóló szerződés szerinti minősített többségi szavazás és rendes jogalkotási eljárás megerősítése, ahogy azt a Bizottság az „Úton a hatékonyabb és demokratikusabb uniós adópolitikai döntéshozatal felé” című közleményben is kifejtette;

Az egyhangú szavazásról a minősített többségi szavazásra való áttéréshez nem feltétlenül szükséges a Szerződés módosítása, a váltás ugyanis – a Tanács vagy az Európai Tanács jóváhagyásával – a jelenlegi Szerződésekben rögzített „passerelle” klauzulák révén is megvalósítható.

Az éghajlat- és energiapolitika előremutató menetrendjének részeként több területen is előrelépést kell elérni ahhoz, hogy teljesülhessen az összes szakpolitikai célkitűzés. A jövőbeli energiapolitikák ezen előremutató menetrendjének fontos részét képezi az ezt a területet érintő uniós döntéshozatal vizsgálata. Az Unió helyzetéről szóló 2017-es beszédében Juncker elnök egyértelművé tette, hogy az egységes piaccal kapcsolatos fontos kérdésekben a Tanács határozatait gyakrabban kell minősített többséggel meghozni, az Európai Parlament azonos mértékű részvétele mellett. Ez utóbbi kérdés különösen releváns a nukleáris energia területén, ahol az Euratom-Szerződés alapján elfogadott határozatok meghozatalában az Európai Parlament nem vesz részt a Lisszaboni Szerződésben rögzített rendes jogalkotási eljárás szerintiekkel azonos feltételek mellett.

2011-ben a Bizottság az energia közösségi adóztatási keretének átszervezéséről szóló 2003/96/EK irányelv módosítására irányuló javaslatában az energia uniós adóztatási keretének egy szén-dioxiddal kapcsolatos adóelemmel történő kiegészítését szorgalmazta. A javaslat szerint a szén-dioxid-kibocsátáson alapuló adóztatást az uniós kibocsátáskereskedelmi rendszer hatálya alá nem tartozó ágazatokban alkalmazták volna, így koherens, a gazdaság egészére kiterjedő szén-dioxid-árjelzés érvényesült volna az EU-ban. A javaslat emellett az energiatermékek energiaérték alapján történő adóztatásának bevezetéséről, valamint az adókedvezmények és -mentességek rendszerének egyszerűsítéséről is rendelkezett. A tagállamok azonban nem tudtak egyhangúlag megállapodni a javaslat fő elemeiről, különösen a szén-dioxid-alapú adóelem bevezetéséről. Ezért a Bizottság 2015-ben úgy döntött, hogy visszavonja javaslatát. Ennek következtében a mai napig az elavult, 2003-as keret van érvényben.

Az EUMSZ 113. cikkén alapuló jelenlegi energiaadóztatási keret alapján a Tanácsnak egyhangú szavazáson alapuló különleges jogalkotási eljárást kell alkalmaznia. Ez a keret nem igazodik az Unió energia- és éghajlat-politikai törekvéseihez. Nem biztosítja az adózási keret, valamint az energiával és az éghajlattal kapcsolatos politikák és célkitűzések közötti szakpolitikai koherenciát. Bár a jelenlegi adópolitikák tükrözik a tagállami adóztatási mintákat – amelyek főként a bevételnövelés szükségességén alapulnak –, nem képesek rendszerszinten figyelembe venni a tüzelőanyag- és villamosenergia-fogyasztás által az uniós energia- és éghajlat-politikai, valamint egészségügyi és környezetvédelmi célkitűzések elérésére gyakorolt hatást. E tekintetben a Bizottság több alkalommal is egy, a fosszilis tüzelőanyagokra az azok felhasználásával járó szén-dioxid-kibocsátás függvényében kivetett adó bevezetését javasolta. A tagállamok nem tudtak egyhangúlag megállapodni az erre vonatkozó javaslatok feltételeiről. A szén-dioxid-adók bizonyos tagállamok által nemrégiben szorgalmazott, határokon történő kiigazításának bevezetése szintén egyhangú döntéshozatalt követelne meg.

Jelenleg is folyamatban van az egységes energiapiac kiteljesítése, amelyben az energiaadóztatás fontos szerepet játszik. Az adók és az illetékek az energiaárak jelentős részét teszik ki, és mértékük bizonyos országokban növekedett olyan kulcsfontosságú termékek esetében, mint a villamos energia. Ez még fontosabbá teszi az adózási keret szerepét a belső piac működése és az azzal összefüggő növekedési előnyök szempontjából.

A Szerződés ehhez hasonlóan azt is előírja, hogy a környezetvédelem területén a Tanács egyhangúlag fogadja el i. az elsődlegesen adózási természetű rendelkezéseket; ii. a területrendezést, a vízkészlet-gazdálkodást, illetve a földhasználatot érintő intézkedéseket; valamint iii. a tagállamok valamelyikének különböző energiaforrások közötti választását és energiaellátásának általános szerkezetét jelentős mértékben érintő intézkedéseket .

Ebben az összefüggésben a Szerződés kifejezetten elismeri a tagállamoknak az energiaforrásaik kiaknázására vonatkozó feltételek meghatározásához, a különböző energiaforrások közötti választáshoz és energiaellátásuk általános szerkezetének kialakításához való jogát is.

A tiszta energiaforrások használatának ösztönzésével párhuzamosan az adózási rendszernek – különösen „a szennyező fizet” elv következetes alkalmazása révén – jobban kell tükröznie az áruk és a szolgáltatások teljes külső költségét is. Ezt a célkitűzést még nem sikerült elérni. Megemlítendő különösen, hogy az energiaárakról és energiaköltségekről szóló 2018-as jelentés szerint a fosszilis tüzelőanyagokra – különösen adókedvezmények, illetve -mentességek formájában – továbbra is nyújtanak támogatásokat annak ellenére, hogy az energiaunióra vonatkozó stratégia célkitűzésként rögzíti a környezetvédelmi szempontból káros támogatások fokozatos megszüntetését. E célkitűzés elérésének egyik lehetséges módja a szén-dioxid-adó alkalmazása, amely képes megváltoztatni – azaz kevésbé szén-dioxid- és energiaintenzívvé tenni – a fogyasztási és termelési struktúrákat, ami az üvegházhatást okozó gázok kibocsátásának csökkentéséhez és általános energiamegtakarításhoz vezet. Emellett ösztönzi a hatékonyságnövelésbe és az alacsony szén-dioxid-kibocsátású technológiákba történő beruházásokat.

Az energiaadóztatás tehát tükrözné mind a fenntartható növekedéshez és a tiszta technológiákban rejlő lehetőségekkel kapcsolatos fejlesztésekhez való hozzájárulást, mind az egyes üzemanyagok és azok felhasználása által okozott külső károkat. E tekintetben az energiaadók olyan piaci helyzet megteremtését szolgálnák, amelyben az ökológiai lábnyomunkat és a környezetszennyezést csökkentő megoldásokat terhelik a legalacsonyabb adók. Az egyik kulcsfontosságú kérdés a jelenlegi keret koherenciájának biztosítása mind a közlekedés, mind a fűtőanyagok tekintetében.

Az energiaadóztatásnak hozzá kell járulnia a fenntartható és társadalmi szempontból méltányos növekedéshez

Egyéb, piaci alapú szakpolitikai eszközökkel (például a díjakkal, az illetékekkel vagy a kibocsátási kvótákkal) együttesen alkalmazva az adózás alkalmas az egyes környezetvédelmi kihívások kezelésére, és egyúttal ösztönzi a beruházásokat, a munkahelyteremtést és a növekedést. A gazdasági tanulmányokból az derül ki, hogy míg bizonyos típusú – például a munkát és a jövedelmeket terhelő – adók nagyobb torzító hatást gyakorolnak, addig mások, például a fogyasztási és a környezetvédelmi adók növekedésbarátabbak.

Az energiaadóknak és más piaci alapú eszközöknek összhangban kell lenniük a jövőre való felkészüléssel kapcsolatos beruházási igényekkel, például meg kell könnyíteniük az alacsony szén-dioxid-kibocsátású növekedéshez hozzájáruló kulcsfontosságú technológiák bevezetését, amelyek központi szerepet fognak játszani a tiszta energiára való átállásban.

Az energiaadóztatás az egységes energiapiac megfelelő működésére is hatással van. Napjainkban az energiapiacokat – például a villamosenergia-, a gáz- és az olajpiacot – nagy fokú uniós szintű integráltság jellemzi, és az energia szabadon áramlik a tagállamok között. Ez többek között abban is megnyilvánul, hogy a nemzeti árak fokozatosan közelednek egymáshoz. A villamosenergia-árak közötti eltérések például az elmúlt évtizedben 21 %-kal csökkentek. Az EU belső energiapiacának kiteljesítését gátló számos akadály és kereskedelmi korlát megszüntetése jól megalapozott jogszabályi keretet tett szükségessé. Az uniós szabályozási keret fokozatosan lehetővé tette az egységes piac megvalósítását. Ezzel szemben az energiaadóztatási politika nem fejlődött ugyanilyen ütemben, így nem volt képes előmozdítani a belső energiapiac jobb és szorosabb integrációját. Más szóval a villamosenergia-, a gáz- és az üzemanyagárakat továbbra is jelentős mértékben befolyásolják a nemzeti szinten meghatározott, tagállamonként eltérő mértékű szakpolitikai támogatási költségek és adópolitikai eszközök.

Az energiaadóztatási rendszernek a versengő üzemanyagokat terhelő eltérő adómértékekből eredő torzulásokat is minimálisra kell csökkentenie. Biztosítani kell az összes energiaforrás egyenlő elbírálását, figyelembe véve az egyes energiaforrások által az energiaunió átfogó célkitűzéseinek eléréséhez nyújtott hozzájárulást. Törekedni kell például a felhasználók körében az energiaforrások közötti konzisztenciára annak biztosítása érdekében, hogy az adórendszer ne részesítse indokolatlanul előnyben a fosszilis energiahordozókon alapuló fogyasztói megoldásokat (amilyen például a gyakran a legkevésbé adóztatott, ugyanakkor a legszennyezőbb fűtőanyagnak számító szén fűtési rendszerekben történő felhasználásának ösztönzése).

Az energiaadóztatás reformjának tükröznie kell a szociális méltányossággal kapcsolatos megfontolásokat

Az energiaadóztatási politika negatív hatást gyakorolhat a gazdaságilag kiszolgáltatott fogyasztók vásárlóerejére, ha nem veszi figyelembe az adórendszer szociális hatásait. Ugyan a közlekedési vagy a fűtési ágazatban a fosszilis tüzelőanyagokra kivetett adók emelése komoly ösztönző erőként hat a magatartásbeli változásokra, rövid távon előfordulhat, hogy a fogyasztók nem képesek könnyen megváltoztatni a jövedelmük jelentős hányadát érintő fogyasztási szokásaikat.

Ezért gondosan megtervezett kísérő intézkedésekre van szükség annak biztosítása érdekében, hogy az energia- és éghajlat-politikai célkitűzésekkel összhangban végrehajtott adózási módosítások társadalmi szempontból is elfogadhatók legyenek valamennyi polgár számára. Ezekkel a társadalmi kérdésekkel a szociálpolitika és a szociális védőhálók keretében kell foglalkozni, amelyek finanszírozásához az adózási módosításoknak és a bevételek visszaforgatásának ténylegesen hozzá kell járulniuk. Ez nemcsak a kiszolgáltatott fogyasztók szociálpolitikai eszközökkel történő támogatása révén valósítható meg, hanem azáltal is, hogy az energia- és környezetvédelmi adókból származó bevételeket a különböző gazdasági ágazatok és/vagy régiók nagyobb környezeti teljesítmény felé való elmozdulásának elősegítésére használják fel, valamint a környezetvédelmi adókból származó bevételek növekedése nyomán lehetővé teszik a munkát terhelő adók csökkentését.

2.4. A „passerelle” klauzulák mint a döntéshozatali eljárás módosításának eszközei

A Szerződések – az Európai Unióról szóló szerződés (EUSZ) 48. cikkének (7) bekezdésében foglalt általános rendelkezés, valamint az EUMSZ különös rendelkezései révén – lehetőséget biztosítanak az egyhangú szavazás követelményének hatálya alá tartozó szakpolitikai területeken a minősített többségi szavazásra való áttérésre. Ez a „passerelle” klauzulák néven ismert lehetőség módot ad az egyhangú szavazásról a minősített többségi szavazásra való váltásra.

Az EUMSZ környezettel kapcsolatos címe által bevezetett különös „passerelle” klauzula alapján a Tanács dönthet úgy, hogy az adózási természetű környezetvédelmi intézkedéseket rendes jogalkotási eljárás keretében, minősített többségi szavazással fogadja el. Ezt a hatáskört a Tanács abban az esetben gyakorolhatja, ha a Bizottság javaslata alapján, valamint az Európai Parlamenttel, a Gazdasági és Szociális Bizottsággal és a Régiók Bizottságával folytatott konzultációt követően erről egyhangúlag megállapodik.

Az EUMSZ környezettel kapcsolatos címében meghatározott „passerelle” klauzula az elsősorban környezetvédelmi jellegű energiaadóztatási intézkedések esetében is alkalmazható lenne. Alkalmazása indokolt lehet a szén-dioxid és más szennyező anyagok kibocsátásának csökkentésére vagy az energiahatékonyság javítására – azaz az EU energiaunióra vonatkozó stratégiájában és a Párizsi Megállapodásban meghatározott két kulcsfontosságú prioritás megvalósítására – irányuló környezetvédelmi adózási intézkedések esetében. Mivel az energiatermelés és -felhasználás a szén-dioxid-kibocsátás több mint háromnegyedéért felelős, a szén-dioxid-kibocsátásra kivetett környezetvédelmi adók csak akkor érhetik el céljukat, ha ezek az adózási intézkedések az energiatermelésre és -felhasználásra is kiterjednek. Ennek megfelelően helyénvaló, hogy az EUMSZ környezettel kapcsolatos címében meghatározott „passerelle” klauzula alkalmazása az energiával kapcsolatos szén-dioxid-adóztatási intézkedésekre is kiterjedjen.

Ennek a „passerelle” klauzulának az alkalmazása nem érintené közvetlenül a tagállamok jelenlegi adóügyi hatáskörét, mindössze módosítaná e hatáskörök gyakorlásának módját. Ez a megközelítés inkább támogatná az adózás általános intézményi keretének javítására irányuló erőfeszítéseket. Ezenkívül a „passerelle” klauzula alkalmazása rendes jogalkotási eljárást vonna maga után, amelynek keretében az Európai Parlament és a Tanács társjogalkotóként eljárva egyenrangú félként képviselné az érdekek széles körét. A minősített többségi szavazás ugyanis a kompromisszumon alapuló egységes fellépés alapgondolatát fejezi ki. Ez a logika az energia- és éghajlat-politikai döntések többsége esetében helytálló, ezért a környezetvédelmi adóztatás területén is célszerű tovább vizsgálni a minősített többségi szavazás előnyeit.

Ez a váltás a „passerelle” klauzulák alkalmazásával kapcsolatos általánosabb megközelítés részét képezné, amint azt a Bizottság az „Úton a hatékonyabb és demokratikusabb uniós adópolitikai döntéshozatal felé” című ágazati közleményben foglalt ütemtervben is felvázolta. Az ütemterv második lépésében a rendes jogalkotási eljárásra való áttérést – amely a Tanács minősített többségi szavazásán és az Európai Parlament együttdöntési jogain alapul – ki kell terjeszteni az olyan, elsődlegesen adózási természetű intézkedésekre, amelyek célja más szakpolitikai célok, többek között az éghajlatváltozás elleni küzdelem támogatása. A Bizottság felkérte az uniós vezetőket, hogy mielőbb határozzanak e második lépéssel kapcsolatban.

A Bizottság az említett közleményben azt is hangsúlyozta, hogy az e területet érintő adózási döntéshozatal hatékonyabbá tétele lehetővé tenné egy környezetbarátabb energiapolitika megvalósítását, például az EU éghajlatváltozással kapcsolatos ambiciózus céljainak támogatása érdekében. Az EUMSZ 192. cikkének (2) bekezdésében foglalt különös „passerelle” klauzula – amely különösen az elsődlegesen adózási természetű rendelkezésekre terjed ki – lehetőséget biztosít a különlegesről a rendes jogalkotási eljárásra való áttérésre, ezáltal pedig az energiapolitika környezetbarátabbá tételére. Alternatív megoldásként az EUSZ 48. cikkének (7) bekezdésében meghatározott általános „passerelle” klauzula alkalmazásával bevezethető a minősített többségi szavazás az elsősorban energetikai célokra kidolgozott adóintézkedések esetében.

3. Az Euratom-Szerződés szerinti döntéshozatal

A nukleáris energia napjainkban ténylegesen is az európai energiaszerkezet részét képezi. A tagállamok fele nukleáris energiát használ a villamosenergia-termeléshez, és az ily módon előállított energia az EU villamosenergia-termelésének 27 %-át teszi ki.

1957-ben, az Euratom-Szerződés aláírásakor a nukleáris energiát Európa gazdasági fejlődését szolgáló energiaforrásnak tekintették. Ez a Szerződés széles körű szupranacionális hatásköröket biztosít közösségi szinten. A gyakorlatban azonban e hatáskörök gyakorlása szelektív volt, és az idők folyamán megváltozott. Míg az Euratom eredeti célja elsősorban a nukleáris energia alkalmazásának fellendítése volt, addig napjainkban tevékenységei a biztonsággal, az ellátás biztonságával, a biztosítékokkal, a hulladékkezeléssel, a sugárvédelemmel, a kutatással és az orvosi célú alkalmazással függnek össze. Az Euratom fontos szerepet játszott a nukleáris biztonságnak az új tagállamokban és az EU szomszédságában történő megerősítésében. A nukleáris biztonsággal összefüggő problémák esetleges, határokon átnyúló hatásai a tagállami határokon átívelő jogi keretet követelnek meg, ami napjainkban és az elkövetkező éveket tekintve fokozottan igaz. Ezt a keretet a fukusimai baleset óta elfogadott másodlagos jogszabályok is megerősítették. Az élettartamuk meghosszabbítása, az időben történő fokozatos kivonás, a leszerelés, a hulladékkezelés és a kapcsolódó beruházások tekintetében problémákat vetnek fel az EU egész területén megtalálható elöregedő erőművek is. Ezek a kérdések az elkövetkező években még fontosabbá válnak majd.