BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM A HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA amely a következő dokumentumot kíséri Javaslat AZ EURÓPAI PARLAMENT ÉS A TANÁCS RENDELETE az élelmiszerlánccal, az állategészségüggyel és állatjóléttel, valamint a növényegészségüggyel és a növényi szaporítóanyagokkal kapcsolatos kiadások kezelésére vonatkozó rendelkezések megállapításáról, a 98/56/EK, a 2000/29/EK és a 2008/90/EK tanácsi irányelv, a 178/2002/EK, a 882/2004/EK és a 396/2005/EK rendelet, a 2009/128/EK irányelv és az 1107/2009/EK rendelet módosításáról, valamint a 66/399/EGK, a 76/894/EGK és a 2009/470/EK tanácsi határozat hatályon kívül helyezéséről /* SWD/2013/0194 final */





1: Eljárási kérdések és az érdekelt felekkel folytatott konzultációk 1. A Bizottság – és különösen az Egészség- és Fogyasztóügyi Főigazgatóság – már néhány éve dolgozik az állategészségüggyel, az állatjóléttel, a növényegészségüggyel, a növényi szaporítóanyagokkal, valamint a takarmány- és élelmiszer-biztonsággal kapcsolatos uniós politikák, továbbá az e politikák hatékony végrehajtását szolgáló hatósági ellenőrzések (a továbbiakban együtt: „élelmiszer-biztonsági politika”) felülvizsgálatán. 2. A Bizottság a többéves pénzügyi kereten belül 1,891 milliárd EUR összeg elkülönítését javasolta az élelmiszer-biztonsági pénzügyi keret céljára a 2014–2020-as időszakra (jelenlegi árakon). E hatásvizsgálat tehát azt hivatott felmérni, hogy az e pénzügyi kereten belül megvalósítható lehetőségeknek várhatóan milyen hatása lesz. 3. Az ilyen módon végzett elemzés arányos szintűnek tekinthető, összhangban a hatásvizsgálatokra irányadó bizottsági iránymutatásokkal. Alátámasztó hatásvizsgálatok és konzultációk 4. Mivel mind a négy szakpolitikának már egy ideje folyamatban van a felülvizsgálata, mindegyikük vonatkozásában külön-külön hatásvizsgálat készült. 2: A probléma meghatározása 5. Az élelmiszer-biztonság, az állategészségügy, a növényegészségügy és a hatósági ellenőrzések uniós pénzügyi támogatásáról általában elmondható, hogy a ráfordított összegeknél jóval nagyobb a hozzáadott értéke, és jelenlegi formájában elég jól működik. A többéves pénzügyi keret és az egyes szakpolitikák felülvizsgálata azonban jó alkalom annak felmérésére, hogy a jelenlegi helyzet hogyan javítható tovább, és a támogatás milyen módon kapcsolható össze hatékonyabban a Bizottság és az EU célkitűzéseivel, beleértve az Európa 2020 stratégia céljait is. A jelenlegi szakpolitikai és pénzügyi keret 6. Az EU társfinanszírozásával megvalósuló tevékenységek túlnyomó többségének jogalapját a következő jogi aktusok valamelyike képezi: a 2009/470/EK tanácsi határozat; a 2000/29/EK irányelv; a 882/2004/EK rendelet. 7. A 2011. évi élelmiszer-biztonsági költségvetés valamivel kevesebb mint 314,6 millió EUR volt. Ez az összeg a következőképpen volt felosztva: állat-egészségügyi programok: 75%; növényegészségügy: 6,1%; „Jobb képzés a biztonságosabb élelmiszerekért” kezdeményezés: 4,5%; uniós referencialaboratóriumok: 4,5%; állat-egészségügyi szükségintézkedések: 3,2%. A probléma leírása 8. 1. problémaforrás: A meglévő jogi keret túl bonyolult és esetenként elavult. · Problémák: o a közelmúltban előterjesztett 2014–2020-as többéves pénzügyi kerettel való összhang hiánya, o az igazgatási és finanszírozási követelmények naprakész ismerete és maradéktalan betartása igazgatási terhet jelenthet a tagállamoknak. 9. Az Unió általános költségvetésének 2. fejezetében szereplő „élelmiszer-biztonsággal” kapcsolatos költségvetési sorok az új többéves pénzügyi keretben átkerültek a leendő 3., „Biztonság és uniós polgárság” elnevezésű fejezetbe. Ez azt jelenti, hogy a pénzügyi ellenőrzéseknek és a finanszírozás igazgatásának jelenlegi jogalapja (az 1290/2005/EK rendelet) a továbbiakban nem fog kiterjedni az élelmiszerrel és a takarmányokkal kapcsolatos kiadásokra. Az EU pénzügyi támogatását igénylő rendkívüli vészhelyzet esetén pedig jogilag nem lesz lehetőség a mezőgazdasági válságokra képzett tartalék igénybevételére. 10. A különféle pénzügyi rendelkezések jelenleg több különböző jogi aktusban találhatók. Ez önmagában is bonyolíthatja és nehezítheti a szabályozást megérteni kívánó tagállamok dolgát, s ezáltal igazgatási teher forrása lehet. 11. Nehézséget jelent továbbá az ágazati szabályozás változékonysága is. Ha a pénzügyi rendelkezések nem módosulnak ezzel párhuzamosan, az új célkitűzésekkel és intézkedésekkel már nem lesznek összhangban. 12. A finanszírozási kulcsok áttekinthetetlensége komoly nehézségeket jelent a tagállamok számára a programok tervezési szakaszában. 13. 2. problémaforrás: A meglévő pénzügyi irányítási eszközök nem optimálisak. · Problémák: o nem egyértelmű, hogy milyen intézkedések támogathatók, és azoknak milyen költségei számolhatók el, o bonyolult az ügyintézés, o nem kellően hatékony a rendelkezésre álló források elosztása. 14. A jelenlegi eljárások sokszor csak igen bonyolult ügyintézés árán teszik lehetővé egy program jóváhagyatását vagy a finanszírozásra jogosult kiadások visszatéríttetését. 15. A hatályos pénzügyi rendelkezésekben meghatározott célok és mutatók nem elég egyértelműek és egyöntetűek, a programok tehát nem értékelhetők és fejleszthetők következetesen. 16. A támogatható intézkedések és a velük kapcsolatban elszámolható költségek körét egyértelműbben és egyszerűbben is meg lehetne határozni. A támogatható intézkedések és a finanszírozási kulcsok különböző jogi aktusokban elszórva találhatók. 17. 3. problémaforrás: A meglévő eszközök nem elég célirányosak az élelmiszer-biztonsági célkitűzések elérése szempontjából. · Problémák: o az egyes szakpolitikák végrehajtása nem optimális, és így fennáll annak a veszélye, hogy a politikai célkitűzéseket nem sikerül maradéktalanul teljesíteni. 18. Az Egészség- és Fogyasztóügyi Főigazgatóság belső ellenőrzései és jelentései, valamint az egyes szakpolitikai területeken végzett hatásvizsgálatok rámutattak néhány olyan támpontra, amelyből kiindulva az eszközök fokozottabban a politikai célkitűzések szolgálatába állíthatók (ilyen politikai célkitűzés például a betegségek fontossági besorolása és osztályozása). Az uniós fellépés jogosultsága és indokoltsága 19. Az Európai Uniónak valamennyi érintett területen jogában áll cselekednie, kizárólagos hatáskörrel azonban nem rendelkezik. A tagállamok maguk is tehetnek intézkedéseket, feltéve, hogy azok egyébként nem ellentétesek az uniós joggal. Szükségességi próba – Miért nem tudják a tagállamok teljesíteni a célkitűzéseket? 20. Az állatok és a növények egészsége, az élelmiszerek és a takarmányok biztonsága jelentős társadalmi haszonnal járó közjószág. A tagállamoknak együtt kell fellépniük, és hasonló vagy azonos ellenőrzési és irányítási intézkedéseket kell tenniük annak érdekében, hogy megakadályozzák vagy visszaszorítsák valamely betegség vagy károsító terjedését. Uniós szintű összehangolással olcsóbban és hatékonyabban lehet cselekedni az uniós prioritások érdekében. Megeshet az is, hogy harmadik országbeli kereskedelmi partnerek az egész Európai Uniót sújtó importkorlátozásokat vezetnek be, ha a tagállamok egyikében egy biztonsági problémát nem sikerül megnyugtatóan orvosolni. A hozzáadott érték próbája – Az Európai Unió jobban tudja-e teljesíteni a célkitűzéseket? 21. Az uniós finanszírozásnak és társfinanszírozásnak abban rejlik a sajátos hozzáadott értéke, hogy a tagállamokat olyan betegség-felszámolási és felügyeleti intézkedésekre ösztönzi, amelyek az Unió egészének érdekét szolgálják. Számos ok szól amellett, hogy az Európai Unió fellépjen az élelmiszerek és a takarmányok minősége és biztonsága érdekében: a piaci szereplőket érő közvetlen gazdasági veszteség, a kereskedelemre közvetetten gyakorolt hatás és a közegészséget fenyegető veszély. 3: Célkitűzések Általános célkitűzés 22. Az e rendelettel szabályozott kiadások arra irányulnak, hogy az élelmiszerláncban és az ahhoz kapcsolódó területeken biztosítsák az emberek, az állatok és a növények jó egészségi állapotát, garantálják a fogyasztók és a környezet magas szintű védelmét, valamint az uniós élelmiszeripart képessé tegyék a versenyképességet és a munkahelyteremtést ösztönző környezetben való működésre. Konkrét célkitűzések 23. Egyszerű, egyértelmű átlátható és korszerű jogi keretet kialakítani az élelmiszerre és a takarmányra vonatkozóan. 24. Optimálissá tenni a pénzügyi irányítás eszközeinek alkalmazását és működését. 25. A költségvetés hatékony és eredményes elosztása révén előmozdítani az élelmiszerre és a takarmányra vonatkozó szabályozásban kijelölt szakpolitikai célkitűzések elérését. Operatív célkitűzések 26. A fentieket további, részletesebb operatív célkitűzések mozdítják elő. 4: Szakpolitikai lehetőségek 1. lehetőség: alapforgatókönyv – nincs változás 27. Ha nem változik semmi, a pénzügyi keretre továbbra is a meglévő jogi aktusokat kell majd alkalmazni. Ez kezdetben azt jelentené, hogy a programok ugyanúgy folytatódhatnának, mint eddig, 2014-től azonban megszűnne a kiadások irányításának és ellenőrzésének jogalapja. 2. lehetőség: a meglévő szabályozásnak egyetlen jogi eszközben való összevonása 28. A 2. lehetőség azt a kérdést veti fel, hogy a hatályos szabályozás valamennyi rendelkezését lehetséges-e hatályban tartani és egyetlen jogi aktusba belefoglalni. 3. lehetőség: egyetemes finanszírozási program bevezetése 29. 3. a) részlehetőség: egyetlen egységes pénzügyi program létrehozása, nagyrészt a meglévő pénzügyi rendelkezéseket felhasználva, de némileg továbbfejlesztve – és különösen egyszerűsítve – őket 30. 3. b) részlehetőség: ugyanaz, mint az a) részlehetőség esetében, de a költség- és felelősségmegosztási rendszerek egyes szempontjainak a pénzügyi szabályozásban való érvényre juttatásával 4. lehetőség: felhagyás minden uniós intézkedéssel 31. Elvi lehetőségként felmerül az élelmiszer- és takarmánybiztonságot előmozdító uniós pénzügyi rendelkezések összességének hatályon kívül helyezése, ami azt jelentené, hogy a tagállamoknak kellene finanszírozniuk saját programjaikat és tevékenységeiket. 5: A hatások elemzése 32. Mivel tisztán pénzügyi rendeletről van szó, mindegyik lehetőséget az értékelésben kijelölt főbb problémákkal és konkrét célkitűzésekkel kapcsolatos hatás szempontjából kell elemezni: · igazgatási és jogi hatások · pénzügyi és irányítási hatások · az élelmiszer-biztonsági célkitűzések elérésére gyakorolt hatások 1. lehetőség: alapforgatókönyv – nincs változás 33. 2014 elejétől kezdve a jelenlegi keret jogilag már nem lesz összhangban az új többéves pénzügyi kerettel. A rendszernek nem lesz többé határozott jogalapja a pénzügyi irányításhoz és ellenőrzéshez. 34. A válságtartalékhoz való hozzáférés hiányában a tagállamoknak maguknak kellene megbirkózniuk rendkívüli méreteket öltő élelmiszer-biztonsági, közegészségügyi és élelmezésbiztonsági szükséghelyzetekkel és az azokból fakadó nehézségekkel. A jelenlegi gazdasági helyzetben a tagállamoknak ez vélhetően a szokásosnál is nagyobb terhet jelentene. 35. A jelenlegi rendszer változatlanul hagyása azt jelentené, hogy elmaradna a követelményrendszer reformja és az értékelés ebből eredő javulása, így a programok hatékonyságát növelő módosításokra sem kerülhetne sor, vagyis a programok az eddigiek szerint folytatódnának tovább, még ha az optimálisnál kevésbé hatékonyak vagy akár hatástalanok is. Az állat- és növénybetegségek előfordulásának növekedése és annak élelmiszer-biztonsági, közegészségügyi és élelmezésbiztonsági következményei végső soron sokkal jobban megterhelnék a közköltségvetéseket. 36. Elmaradnának a jogi rendelkezések azon módosításai, amelyeket az ágazati politika felülvizsgálatai tesznek szükségessé. Ez hátráltatná a felülvizsgálatok hátterében álló célkitűzések elérését, ami a növény- és állat-egészségügyi problémák jelentős megszaporodásának veszélyével jár. 2. lehetőség: a meglévő szabályozásnak egyetlen jogi eszközben való összevonása 37. Ez a lehetőség esetleg alkalmas lehet a 3. szakasz szerinti 1 célkitűzés elérésére, mivel egyszerűbbé és érthetőbbé teszi a szabályozást, ám a másik két kijelölt célkitűzés egyikét sem teszi elérhetővé. Ezenkívül a felmerült szakpolitikai hiányosságokra, illetve kihívásokra sem jelentene választ. 3. a) lehetőség: egyetemes finanszírozási program létrehozása, nagyrészt a meglévő pénzügyi rendelkezéseket felhasználva, de némileg továbbfejlesztve őket 38. A finanszírozási kulcsok egyszerűsítése következtében csupán három alapkulcs maradna. Az uniós intézkedések így átláthatóbbá és egységesebbé válnának. Az 50 000 EUR alatti értékű intézkedések finanszírozhatóságának megszűnése a Bizottságot és a tagállamokat egyaránt megszabadítaná a kapcsolódó aránytalan igazgatási tehertől. 39. A növény-egészségügyi intézkedések finanszírozása az állategészségügyhöz jobban igazodó eljárások és módszerek szerint történne. Ennek révén a Bizottság és a tagállamok igazgatását egyaránt ésszerűsíteni lehetne. 40. Az állat-egészségügyi programok és a szükségintézkedések esetében egyszerűbbé válna a jóváhagyás és a költség-visszatérítés jogi feltételrendszere és eljárásrendje. Ez jelentősen csökkentené a Bizottságnak és a tagállamoknak a munkaórában mérhető igazgatási terhét, és vélhetően felgyorsítaná a tagállamoknak történő kifizetéseket is. 41. A reform kiterjedne a pénzügyi irányítás eszközeinek továbbfejlesztésére is. Az állat- és növény-egészségügyi intézkedések hatékonyságát jelentősen növelné az, hogy a programok célkitűzései és mutatói egyértelműbben lennének kijelölve, és alaposabb lenne az értékelések nyomon követése. 42. Az élelmiszer- és takarmány-ellenőrzési rendelet felülvizsgálata a „Jobb képzés a biztonságosabb élelmiszerekért” kezdeményezés jogalapját szilárdabbá, alkalmazási körét koherensebbé, magát a kezdeményezést pedig hatékonyabbá és eredményesebbé tenné. 43. A 3. a) lehetőség az alapforgatókönyvhöz képest jobban előmozdítja a növény-egészségügyi célkitűzések elérését. Az uniós referencialaboratóriumok tevékenysége például egyelőre nem terjed ki a növényegészségügyre, és növény-egészségügyi laboratóriumok jelenleg nem akkreditálhatók. 3. b) lehetőség: a költség- és felelősségmegosztási rendszerek egyes szempontjainak bevezetése 44. A 3. b.) lehetőség a 3. a) lehetőségnek a továbbfejlesztett változata, így az annak kapcsán leírt hatások többségét ugyanúgy előidézi. A költség- és felelősségmegosztási rendszerekkel kapcsolatos kiegészítések további hatásokat eredményeznek, és módosítják a 3. a) lehetőség várható hatásait. 45. Csekély az esélye, hogy egy költség- és felelősségmegosztási rendszert valamennyi tagállam elfogadhatónak tartson. Egy ilyen rendszer bevezetése az egyértelműség és egyszerűség célkitűzésével is ellentétes volna. Ezenkívül a jelenlegi pénzügyi viszonyok között politikailag és kulturálisan nehezen vállalható a tagállamok és az érdekelt felek számára, hogy nagyobb részt viseljenek a pénzügyi teherből, még ha hosszú távon összességében csökkenne is a betegségkitörések és a károsítók jelentette teher. 4. lehetőség: felhagyás minden uniós intézkedéssel 46. E lehetőség elvetéséhez nem volt szükség alaposabb elemzésre. Magától értetődő, hogy ez a lehetőség a 3. szakaszban felsorolt célkitűzések egyikének sem tesz eleget. 47. Valószínűtlen – különösen a jelenlegi pénzügyi viszonyok között –, hogy a tagállamok saját erőből tovább finanszírozzanak betegségfelszámolási programokat. Így az eddigi ráfordításokkal elért eredmények is veszélybe kerülhetnének. 6: A lehetőségek összehasonlítása 48. A választott megoldás a 3. a) lehetőség. A lehetőségek közül ugyanis ez az egyetlen, amely megfelel mindhárom célkitűzésnek, és amelynek alig van (vagy egyáltalán nincs) negatív hatása 49. A 3. b) lehetőséget egyelőre el kellett vetni. A jövőben azonban, ha a körülmények megváltoznak, ebben a megoldásban rejlhet számos tágabb és nehezen megfogható állat- és növény-egészségügyi probléma megoldása, ezért érdemes lehet visszatérni erre a kérdésre. A hatások összehasonlító értékelése || 3. a) lehetőség || 3. b) lehetőség A jogi és igazgatási célkitűzések teljesítése || + Csökkenti a közigazgatás és a magánszektor igazgatási terhét || - A tagállamokra és a magánszektorra további igazgatási terhet ró (rövid távon) A pénzügyi irányítási eszközök optimalizálása || + Növeli a hatékonyságot: · egyértelműbb célkitűzések és mutatók · hosszú távú fenntarthatóság || -/+ Rövid távon: a hatékonyság csökken(het): · az új rendszer megszokásához időre van szükség · a tagállamok és a magánszektor nem fogadnák kedvezően + Hosszú távon: növeli a hatékonyságot Az élelmiszer- és takarmányellenőrzési célkitűzések elérése || + Növeli a hatékonyságot: · az uniós szakpolitikák nagyobb összhangba kerülnek egymással és a nemzetközi kötelezettségvállalásokkal || ++ Növeli a hatékonyságot: · fokozottabban ösztönöz a betegségek megelőzésére és felszámolására 7: Figyelemmel kísérés és értékelés 50. Az értékelésről és az utólagos értékelésről jelentés fog készülni. A célkitűzésekhez tartozó mutatók ki vannak dolgozva. Az értékelések eredményei megfelelő módon közzétételre kerülnek.