HU Az Európai Unió Hivatalos Lapja C 195/1

4/2011. sz. VÉLEMÉNY

a Bizottságnak a közbeszerzési politika modernizálásáról szóló zöld könyvéről

(az EUMSZ 287. cikkének (4) bekezdése alapján)

2011/C 195/01

A Számvevőszék örömmel él a lehetőséggel, hogy részt vehet az Európai Unió közbeszerzési politikája modernizálásáról szóló bizottsági zöld könyv alapján folytatott nyílt vitában, úgy is mint az Európai Unió költségvetésének külső ellenőre és úgy is mint közintézmény, amely maga is eljár ajánlatkérő szervként.

A Számvevőszék a közbeszerzések ellenőrzése kapcsán azt tapasztalta, hogy a visszatérő meg nem felelési problémák a hatályos szabályok be nem tartásával hozhatók összefüggésbe, és hogy a közbeszerzések lebonyolítása még jelentős javításra szorul.

A Számvevőszék észrevételezi, hogy a zöld könyv célkitűzései nagyszabásúak, ám túlságosan számosak, és helyenként ellentmondanak egymásnak. A célok túltengése rászorít az átgondolt választásra, hiszen minél összetettebb és költségesebb egy célrendszer, annál nagyobb a kockázat a költséghatékonyságot és a jogszabályok betartását illetően.

Meglátásunk szerint bizonyos javításokkal mérsékelni lehetne mind az ajánlatkérő szervek, mind a vállalatok adminisztratív terheit; ezt azonban nem szabad úgy tenni, hogy közben csorbát szenvedjen az egyenlő hozzáférés, a tisztességes verseny és a hatékony közpénz-felhasználás alapelve. A fennálló jogi szabályozás hézagai, homályos és többféleképpen értelmezhető pontjai kockázatot jelentenek valamennyi szereplő jogbiztonságára és az eljárások tisztességes voltára nézve. Ezért szükség lehet a szabályok egyértelműbb meghatározására.

AZ EURÓPAI UNIÓ SZÁMVEVŐSZÉKE,

tekintettel az Európai Unió működéséről szóló szerződésre és különösen annak 287. cikke (4) bekezdésére,

tekintettel a Bizottságnak az Európai Unió közbeszerzési politikája modernizálásáról szóló zöld könyvére (1),

mivel:

mivel a Bizottság egy zöld könyv alapján széles körű nyilvános konzultációt indított az Európai Unió közbeszerzési politikájának modernizálásáról azzal a céllal, hogy ezt a politikát összehangolja az intelligens, fenntartható és inkluzív növekedést célzó Európa 2020 stratégiával (2),

mivel a Számvevőszék a közbeszerzések ellenőrzése kapcsán azt tapasztalta, hogy a visszatérő – a tranzakciók jogszerűségét és szabályszerűségét terhelő jelentős hibákat eredményező – meg nem felelési problémákat (3) a hatályos szabályok be nem tartása okozza, és hogy a közbeszerzések lebonyolítása még jelentős javításra szorul,

mivel a Számvevőszék ugyanakkor örömmel él a lehetőséggel, hogy részt vehet az e témáról folytatott vitában és megoszthatja idevágó tapasztalatait, úgy is mint az Európai Unió költségvetésének külső ellenőre és úgy is mint közintézmény, amely maga is eljár ajánlatkérő szervként,

A KÖVETKEZŐ VÉLEMÉNYT FOGADTA EL:

Egyértelmű és reális célok kitűzése

1. A Számvevőszék észrevételezi, hogy az Európa 2020 stratégia a következőket várja el a közbeszerzési eljárásoktól: a) javítsák a vállalkozások innovációs keretfeltételeit a keresletoldali politika teljes körű alkalmazásával; b) segítsék elő az erőforrás-hatékony és alacsony szén-dioxid-kibocsátású gazdaság felé történő elmozdulást, pl. a környezetbarát közbeszerzés szélesebb körű használatának ösztönzésével; c) javítsák az üzleti környezetet, különösen az innovatív középvállalkozások számára. Az Európa 2020 stratégia hangsúlyozza azt is, hogy a közbeszerzési politikának biztosítania kell a közpénzek lehető leghatékonyabb felhasználását, és fenn kell tartania a közbeszerzési piacok uniós szintű nyitottságát. Nyugtázzuk azt is, hogy a zöld könyv a fenti célokat kiegészítve, illetve kifejtve célként fogalmazza meg, hogy a közbeszerzési szabályok: a) a közpénzek elköltésének hatékonyságát javítandó teremtsék meg a lehető legszorosabb versenyt, és célzottan, az ajánlatkérő szervek igényeinek megfelelően egyszerűsítsék a közbeszerzési eljárásokat; b) tegyék lehetővé, hogy a szabályok érintettjei jobban kiaknázhassák a közbeszerzés lehetőségeit olyan közös társadalmi célok érdekében, mint pl. a környezet védelme, az innováció és a társadalmi befogadás támogatása, vagy a lehető legjobb feltételek biztosítása a kiváló minőségű közszolgáltatások nyújtásához; c) segítsék elő a korrupció és a részrehajlás megelőzését, illetve az ellenük folytatott küzdelmet; d) tartsák szem előtt, hogy miként javítható az európai vállalkozások bejutása harmadik országok piacaira; e) járuljanak hozzá az ajánlatkérők és a vállalkozások nagyobb jogbiztonságához.

2. A Számvevőszék megállapítja: a Bizottság számára világos, hogy a reformnak a zöld könyv szerinti különböző céljai ellentmondhatnak egymásnak, ezek azután eltérő irányba mutató politikai alternatívákban nyilvánulnak meg, ami egy későbbi szakaszban átgondolt választásra szorítja majd a szereplőket. A Számvevőszék megítélése szerint a Bizottságnak ez a megjegyzése rendkívül jelentős az elindított folyamat sikere szempontjából. Úgy véljük, alapvetően fontos, hogy a Bizottság előbb tisztán és világosan határozza meg a céljait, majd pontosan fogalmazza meg őket, sőt, ha lehetséges, állítsa őket fontossági sorrendbe. A Számvevőszék ezzel összefüggésben megjegyzi: ha az uniós közbeszerzési politika új célokat fogalmaz meg, amint ez az Európa 2020 stratégiában történik, akkor a jogi keretek még összetettebbé válhatnak, s ez tovább nehezítheti a reform olyan egyéb céljainak elérését, mint pl. az ajánlatkérők és a vállalkozások jogbiztonságának javítása.

3. A Számvevőszék hangsúlyozza: a kitűzött célok eléréséhez használt eszközök ugyan megfelelnek néhány cél esetében, ám más célok teljesítését illetően ugyanezen eszközök nem kívánatos hatásokkal is járhatnak. Így például megjegyzendő, hogy a tárgyalásos eljárás általánossá tétele – amit a zöld könyv felvet – jól szolgálná ugyan a piacok nyitottabbá tételét és az eljárási hatékonyság javítását, viszont negatív hatással lehetne egy másik célkitűzés, a csalás és a korrupció megelőzése szempontjából, amennyiben szélesebb mérlegelési jogkört biztosít az ajánlatkérő szerveknek. Hasonlóan: ha gyakrabban folyamodnának közös beszerzéshez – ami igen idő- és költségtakarékos módszer ahhoz képest, ha az ajánlatkérő szervek külön szerveznek sok közbeszerzési eljárást –, azt nehezen lehetne összeegyeztetni azzal a javasolt intézkedéssel, hogy a közbeszerzéseket több részre felosztva könnyítsék meg a kis- és középvállalkozások közbeszerzési piaci részvételét.

4. Valamely kitűzött cél eléréséhez használt jogi eszközök más célok teljesítését illetően nem kívánt hatásokkal is járhatnak. A Számvevőszék ezzel kapcsolatban kiemeli, hogy nem elég számba venni egy új jogi eszköz bevezetéséhez kapcsolódó kockázatokat, és megtalálni a csökkentésükhöz szükséges eszközöket. Értékelni is kell a kockázatokat, súlyosságuk és bekövetkezési valószínűségük szempontjából, és ha a csökkentésük aránytalanul nagy erőfeszítést igényelne, akkor más megoldás után kell nézni.

5. A Számvevőszéknek nem feladata, hogy megkérdőjelezze a Bizottság szakpolitikai céljait a beindult reformfolyamatban. Arra mégis emlékeztetnénk, hogy bármilyen célokat is tűzzön ki a Bizottság, a közbeszerzés jogi szabályozásának alapvető céljait nem veszélyeztetheti. Ezek a célok a megkülönböztetésmentesség, az egyenlő bánásmód és az átláthatóság elveinek tiszteletben tartása, valamint az, hogy a lehető legkisebb idő- és közpénz-befektetéssel olyan közbeszerzési eredmény szülessen, amely a lehető legjobb mind az ajánlatkérő szervek, mind az adófizetők számára. A Számvevőszék ezzel összefüggésben nagy jelentőséget tulajdonít a jogbiztonság célkitűzésének, vagyis a közbeszerzés jogi szabályozása állandóságának. Ezért úgy véljük, hogy bármilyen reformot csak akkor szabad bevezetni, ha azt valóban kényszerítő igények támasztják alá.

6. Habár a Számvevőszéknek nem tiszte állást foglalni abban, hogy a közbeszerzési eljárásokat milyen mértékben érdemes kiaknázni egyéb szakpolitikák és társadalmi célok (ilyen célok pl. a környezetvédelem, az energiahatékonyság javítása és az éghajlatváltozás elleni küzdelem, az innováció és a társadalmi befogadás előmozdítása) érdekében, mégis úgy véljük, hogy ha további jogszerűségi feltételeket vezetnének be a közbeszerzési eljárásokba, az esetleg növelné a költségeket és bonyolultabbá tenné a jogi szabályozást, s ez további költséghatékonysági és jogszabály-betartási kockázatokat vonna maga után. Észrevételezzük továbbá, hogy a jelenlegi szabályok, köztük a „gazdaságilag legelőnyösebb ajánlat” fogalma, hagy némi mozgásteret a minőségi, hosszú távú hatással járó elemek (pl. az életciklussal járó és az üzemeltetési költségek) figyelembevételére, és e szabályok alkalmazhatóak úgy is, hogy az árra vonatkozó kritérium súlyának csökkenése mellett se sikkadjon el az ár-minőség viszony döntéseket megalapozó jellege.

7. A Számvevőszék tudatában van, hogy a kis- és középvállalkozások közbeszerzési piaci részvétele különös figyelemre tarthat igényt. Megfigyelésünk szerint kevés kkv vesz részt a közbeszerzési eljárásokban, és tagállamonként is eltér a részvételi készség. Eredményes részvételüket gátolja, hogy nem mindig jutnak hozzá a szükséges információkhoz, és akadályt jelentenek az adminisztrációs költségek is. Képzéssel és jobb tájékoztatással, regionális tájékoztató pontokkal mégis elő lehetne mozdítani a középvállalkozások részvételét. Azt azonban nem támogatná a Számvevőszék, hogy a nyertes ajánlattevőnek kötelező legyen a fő szerződés egy részére alvállalkozókat igénybe vennie, mivel az ilyen rendelkezések jogi és gyakorlati nehézségei meghaladnák az általuk elérhető előnyöket.

Tisztázni a szabályozást, mérsékelni az adminisztratív terheket

8. A Számvevőszék úgy véli, hogy az ajánlatkérők és a vállalkozások jogbiztonságának javításához szükséges néhány alapvető fogalom és koncepció finomítása. Egy teljes körűbb és részletesebb szabályozás egyszerűbbé, de egyértelműbbé is teheti a szabályokat.

9. A Számvevőszék megítélése szerint az új szabályozásba fel kell venni az uniós ítélkezési gyakorlatból származó „szabályokat” is, amint már a zöld könyv számos javaslata is az Európai Bíróság, illetve Törvényszék döntéseiből ered. Úgy véljük, hogy az ajánlatkérő szerveknek mindenki számára könnyen hozzáférhető szabályokon alapuló, pontos útmutatásra van szükségük. Ahhoz azonban, hogy az Európai Bíróság ítélkezési gyakorlatából bármely új közbeszerzési „szabályt” be lehessen emelni az új szabályozásba, előzetes elemzés szükséges, amilyet a Bizottság már jelenleg is végez.

10. A Számvevőszék megítélése szerint a jelenlegi irányelvek alkalmazási köre olyan, hogy az valamennyi fél jogbiztonságára kihat, különösen amikor magánvállalkozás részesül köztámogatásban. Fontosnak tartjuk, hogy az uniós közbeszerzési szabályokban a jövőben legyen egyértelmű az irányelvek alkalmazási területe, és legyen világos a közbeszerzések és a támogatások közötti különbség. Hasonlóképpen üdvös lenne tisztázni, hogy kik tartoznak a közbeszerzési szabályok hatálya alá, valamint azt, hogy mire és milyen kritériumok szerint terjed ki az állami szervek közötti együttműködés. Lehetséges volna ezenkívül felülvizsgálni a jogszabályokban megfogalmazott (pl. építési beruházás, árubeszerzés és szolgáltatásnyújtás közötti) megkülönböztetéseket, korlátozásokat (A- és B-szolgáltatások), illetve kizárásokat, amennyiben ezek szükségtelennek találtatnak.

11. A Számvevőszék megítélése szerint az irányelvekben megadott eljárási lehetőségek tárháza jelenleg összességében véve kielégítőnek mondható. Fontos elkerülni az olyan eljárásokat, amelyekből megkülönböztetés adódhat vagy amelyek miatt csorbát szenvedhet az átláthatóság, illetve a tisztességes és eredményes verseny alapelve. Ebből a szempontból mind a gyorsított eljárások, mind a tárgyalásos eljárás esetleges általánossá tétele egyértelműen olyan magas kockázattal járna, amelynek korlátok között tartása csak aránytalan erőfeszítéssel volna lehetséges. Fontos azonban az is, hogy a közbeszerzési eljárás megválasztása során szem előtt tartsák a kínálat szerkezetét és a piac jellemzőit. Nyílt eljárást például nem érdemes alkalmazni akkor, ha különböző okok miatt (műszaki követelmények, kizárólagos jogok, szükséges megállapodások, a piac szerkezete egyes termékeket illetően, a helyi piaci helyzet stb.) a verseny valójában korlátozva van.

12. A Számvevőszék véleménye szerint a zöld könyv helyesen mutat rá több olyan joghézagra, amely kockázatot jelenthet a jogbiztonságra nézve, különösen a szerződések teljesítésének időszakában. A Számvevőszék úgy véli, hogy az uniós jogi szabályozást a Bíróság ítélkezési gyakorlata alapján pontosítani kell, például az olyan esetekre nézve, amikor érvényes szerződés lényeges módosítására, illetve a vállalkozóra vagy a szerződések megszüntetésére vonatkozó módosításokra kerül sor. Ha azonban ilyen esetben új közbeszerzési eljárást kell tartani, akkor sem indokolt, hogy az rugalmasabb legyen. A közbeszerzési szabályok tegyék lehetővé azt is, hogy az ajánlatkérő szervek egy bizonyos szintre korlátozzák az alvállalkozók igénybevételének lehetőségét; így ugyanis nem lépnek fel olyan jogi és gyakorlati nehézségek, mint akkor, ha a szerződés nagy részét vagy egészét alvállalkozók teljesítik.

13. A Számvevőszék úgy ítéli meg, hogy az adminisztratív terhek mérséklése hasznára válna mind a gazdasági szereplőknek (különösen a kis- és középvállalkozásoknak), mind az ajánlatkérő szerveknek; így például elegendő lehetne, ha csak az előválasztáson megfelelt jelentkezők nyújtanának be dokumentációt, és csak azt ellenőriznék, hasznos volna az önbevallás (az ajánlattevő saját kockázatára), illetve a pénzügyi kapacitásról benyújtandó arányos bizonyíték. Az adminisztratív terheket mérsékelnék, illetve az ajánlatkérő szervek igényeinek jobban megfelelnének a következők is: egyszerűsített beszerzés alkalmazása a legalacsonyabb ár figyelembevételével az úgynevezett kereskedelmi áruk és szolgáltatások esetében; nagyobb rugalmasság a kiválasztási és odaítélési kritériumok vizsgálatakor; már rendelkezésre álló eljárások (központi beszerző szervek, keretszerződés) alkalmazása, különösen a kisebb ajánlatkérő szervek esetében; illetve rugalmasabb eszközök kialakítása, pl. az, hogy egy bizonyos értékhatárig valamely referenciaértékhez kapcsolt tárgyalásos eljárást alkalmazzanak. Túlzottan rugalmas eljárásoknál viszont fennáll a visszaélések és a megkülönböztetés kockázata.

14. Ami az eljárások tisztességes voltát illeti, a Számvevőszék tisztában van vele, hogy a közbeszerzés kockázatos terület, ahol bármely szakaszban előfordulhat tisztességtelen üzleti magatartás, azaz összeférhetetlenség, részrehajlás, csalás vagy korrupció, ami torzítja a tisztességes versenyt és elriasztja az ajánlattevőket. Az ilyen kockázatok csökkentése érdekében közös erőfeszítésekre van szükség uniós és tagállami szinten egyaránt. Ha sor kerül bizonyos meghatározások (pl. „összeférhetetlenség”, „súlyos szakmai kötelességszegés”) uniós szintű egységesítésére, valamint a tisztességtelen üzleti gyakorlat megelőzését, feltárását és megakadályozását célzó egyes intézkedésekre (képzés, önbevallás, magatartási kódexek, automatikus szankciók, az informátorok védelme, tagállamközi információcsere a tisztességtelen ajánlattevők kizárásáról stb.), az jelentős mértékben hozzájárulhat ahhoz, hogy a közbeszerzés területén egész Európában közelebb kerüljünk a feltételek egyenlőségéhez.

Ezt a véleményt a Számvevőszék a 2011. május 26-i ülésén, Luxembourgban fogadta el. a Számvevőszék nevében Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA elnök

(1) COM(2011) 15 végleges, 2011. január 27.

(2) COM(2010) 2020 végleges (2010. március 3.) és a 2010. június 17-i tanácsi következtetések I. része.

(3) Ilyen jogsértések például a következők: a közzététel és az átláthatóság megfelelő szintjére vonatkozó előírások be nem tartása; szerződések odaítélése verseny nélkül olyankor is, amikor ezt nem indokolja az eset rendkívüli sürgőssége; jogellenes bírálati vagy odaítélési kritériumok alkalmazása; az egyenlő bánásmód elvének megsértése (azáltal, hogy az odaítélési eljárás ideje alatt tárgyalnak valamely ajánlattevővel); olyan kiegészítő építési beruházások vagy szolgáltatásnyújtás közvetlen odaítélése, amely meghaladja az irányelvekben megszabott korlátokat.