BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM A HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA amely a következő dokumentumot kíséri Javaslat: AZ EURÓPAI PARLAMENT ÉS A TANÁCS RENDELETE az eresztőhálós halászat tilalmáról, a 850/98/EK, a 812/2004/EK, a 2187/2005/EK és az 1967/2006/EK tanácsi rendelet módosításáról, valamint a 894/97/EK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről /* SWD/2014/0154 final */





Jogi nyilatkozat Ez az összefoglaló csak az összeállításában részt vevő európai bizottsági szolgálatokat köti, és nem tekinthető kötelezettségvállalásnak a tekintetben, hogy a Bizottság döntései milyen végleges formát öltenek. 1. A PROBLÉMA MEGHATÁROZÁSA Az eresztőhálók olyan sodródó halászhálók, amelyek a tenger felszínén vagy annak közelében képesek csapdába ejteni a vízoszlop felső részében úszó halfajokat. Az Egyesült Nemzetek Közgyűlésének kifejezetten e témának szentelt határozatai[1] alapján, amelyek a „nagyméretű nyílt tengeri eresztőhálók”[2] vonatkozásában moratórium bevezetését szorgalmazták, az EU a 90-es években számos intézkedést[3] kidolgozott a nagyméretű eresztőhálók szóban forgó tilalmának végrehajtására. Ezenkívül – felismerve, hogy az eresztőhálós lazachalászat komoly veszélyt jelent a barna delfinek kimerülőben lévő populációira – a Balti-tengeren 2008. január 1-je óta tilos a fedélzeten tartani vagy halászatra használni bármilyen eresztőhálót.[4] Az uniós hajók a Balti-tenger kivételével jelenleg a következő feltételekkel tarthatnak a fedélzeten, illetve használhatnak kisméretű eresztőhálókat: a) egyenkénti vagy összesített hosszuk nem haladja meg a 2,5 km-t; b) használatuk nem irányulhat az 1239/98/EK rendelettel[5] módosított 894/97/EK rendelet VIII. mellékletében felsorolt fajok halászatára; és c) a VIII. mellékletben[6] felsorolt fajok eresztőhálóval kifogott egyedei nem rakodhatók ki. Az egész szabályozási keret ellenére bizonyíték van arra, hogy az eresztőhálókra vonatkozó EU-szabályok alkalmazása továbbra is nehézségekbe ütközik, különösen a Földközi-tengeren. Talán a szabályozási hiányosságoknak tudható be a meglévő uniós jogi keretet kiegészítő tagállami intézkedések megsokasodása, amelyek egyébként sem bizonyultak túl hatékonynak annak megakadályozásában, hogy a szóban forgó hiányosságokat kihasználják, továbbá előfordulhat, hogy piaci szereplők számára csak újabb visszaélések és szabálytalanságok elkövetését tették lehetővé. Noha az érintett tagállamok nemrégiben további nemzeti intézkedéseket fogadtak el e gondok orvoslására, még mindig megvan annak az eshetősége, hogy ugyanezek a problémák a közeljövőben újra felmerülnek. Ezenfelül a múltbéli tapasztalatok és a tudományos tanulmányokban[7] szereplő legfrissebb információk alapján a kisméretű eresztőhálókkal folytatott halászat bizonyos formái a védett fajokkal (pl. cetfélékkel, tengeri teknősökkel, tokfélékkel stb.) való interakciók miatt meghatározott területeken továbbra is környezeti és állományvédelmi problémákat jelenthetnek. 2. A SZUBSZIDIARITÁS VIZSGÁLATA A Bizottság az Európai Unió működéséről szóló szerződés 3. cikke (1) bekezdésének d) pontján alapján és az ugyanezen Szerződés 43. cikkének (2) bekezdésében megállapított eljárással összhangban lép fel. A szubszidiaritás elve ezért nem vonatkozik az e kezdeményezés által érintett kérdésre. 3. CÉLKITŰZÉSEK E keretrendszeren belül a legfontosabb konkrét politikai célkitűzések a következők: · a kisméretű eresztőhálók használatából eredő, tartós környezeti és állományvédelmi problémák orvoslása és felszámolása; · az uniós jogi keret azon hiányosságainak kezelése és felszámolása, amelyek akadályozzák a végrehajtást, valamint gyengítik az ellenőrzést és szabályok érvényesülését; · hozzájárulás a tengervédelmi stratégiáról szóló keretirányelvben[8] és a kapcsolódó irányelvekben megállapított célkitűzések megvalósításához és a „jó környezeti állapottal” összefüggő célok eléréséhez. 4. SZAKPOLITIKAI LEHETŐSÉGEK E célok megvalósításához a Bizottság négy szakpolitikai lehetőséget vizsgált meg: · 1. szakpolitikai lehetőség: a status quo fenntartása (alapforgatókönyv) · 2. szakpolitikai lehetőség: technikai és ellenőrzési intézkedések bevezetése · 3. szakpolitikai lehetőség: az eresztőhálós halászat szelektív tilalma · 4. szakpolitikai lehetőség: az eresztőhálós halászat teljes körű tilalma 1. szakpolitikai lehetőség: a status quo fenntartása (alapforgatókönyv) E megközelítés keretében nincs szükség az 1239/98/EK rendelettel módosított 894/97/EK tanácsi rendeletben foglalt, az eresztőhálók használatát szabályozó jelenlegi előírások módosítására. 2. szakpolitikai lehetőség: technikai és ellenőrzési intézkedések bevezetése Ez a lehetőség az eresztőhálókra vonatkozó meglévő szabályok félreértelmezésének és nem megfelelő végrehajtásának megszüntetésére irányul az alábbi célzott rendelkezések bevezetése révén: · további technikai intézkedések (például a halászeszközök kialakítása tekintetében: hálószembőség, fonalvastagság, a parttól való távolság stb.); · ellenőrzési és nyomonkövetési szempontok (például az „egyetlen háló” szabály, kötelező halászati engedélyek stb.). 3. szakpolitikai lehetőség: az eresztőhálós halászat szelektív tilalma A tilalom az eresztőhálós halászatnak csak azon formáit érintené, amelyek a szigorúan védett fajok tekintetében a leginkább károsnak minősülnek és/vagy amelyekkel nem kerülhetők el a tilalom hatálya alatt álló fajok (a VIII. melléklet szerinti fajok) egyedeinek járulékos fogásai. Az eddig rendelkezésre álló információk nem elegendőek annak kellően pontos meghatározásához, hogy az eresztőhálós halászat mely formái károsak. Bár létezik több konkrét példa, e kérdés eldöntése több terepmunkát igényel. 4. szakpolitikai lehetőség: az eresztőhálós halászat teljes körű tilalma Ez a lehetőség az eresztőhálós halászat de facto megszüntetését jelentené azáltal, hogy teljes körű tilalmat vezetne be az ilyen jellegű halászeszközök fedélzeten való tartására és/vagy azok használatára. Az elővigyázatosság elvének alkalmazásával megoldhatók lennének a tartós ellenőrzési és környezeti problémák. Ez a lehetőség megfelelne bizonyos tagállamok preferenciáinak a következő okok egyike miatt: nem fejlesztettek ki ilyen típusú halászatot (például Hollandia, Belgium stb.), nemzeti intézkedéseket fogadtak el ebben a témakörben (például Spanyolország, Görögország, Ciprus, Málta stb.), vagy olyan, nemzetközi kötelezettséget keletkeztető okmányokat írtak alá (ilyenek országok például a mediterrán és a fekete-tengeri tagállamok, valamint Portugália és az ACCOBAMS-megállapodás felei), amelyek betiltják mindenféle eresztőháló használatát, még ha az esetek többségében nem is kerül sor e tilalom végrehajtására. 5. A HATÁSOK VIZSGÁLATA Az egyes szakpolitikai lehetőségek értékelése SWOT-elemezésen alapul. Ez a hatástanulmány a rövidség kedvéért nem tér ki a status quo alapforgatókönyv (1. lehetőség) szerinti megfontolásokra. Az azonosított halászati tevékenységek többsége szezonális jellegű, és az ilyen tevékenységekben részt vevő flották többfunkciós hajókból állnak. A legtöbb halász egy adott évben csupán néhány hónapig folytat eresztőhálós halászatot, sőt egyes halászok évente fél hónapnál is rövidebb ideig használnak eresztőhálót. Mindazonáltal az eresztőhálós halászat jelentős bevételi forrást jelenthet egyes helyi halászközösségek számára még akkor is, ha figyelembe vesszük, hogy az elmúlt években jelentősen csökkent mind a hajók, mind a foglalkoztatottak száma. Bár nem zárható ki, hogy a tilalom hatást gyakorolhat az ilyen halászati tevékenységet folytató hajók egy részére, a fentiek fényében a teljes körű tilalom általános társadalmi-gazdasági hatásai nemzeti és szubregionális szinten jelentéktelennek tekinthetők. Az eresztőhálók használatának a 4. lehetőség szerinti teljes körű betiltása várhatóan nem vezet a halászok számának csökkenéséhez, mivel az érintett halászok a halászati engedélyükben már jelenleg is engedélyezett egyéb eszközökkel folytatják majd tevékenységüket. Lehetőség || Társadalmi-gazdasági hatás || Pontszám 2. szakpolitikai lehetőség Uniós szinten elfogadott technikai és ellenőrzési intézkedések || A flotta új műszaki követelményekhez való hozzáigazítása és a megfelelő ellenőrzési eszközök kidolgozása várhatóan gazdasági és pénzügyi költségekkel fog járni. Az eresztőhálós halászati ágazatot érintő technikai intézkedések számának növekedése egyes halászati tevékenységek megszűnésével járhat. || - 3. szakpolitikai lehetőség Az eresztőhálós halászat szelektív tilalma || A tilalom társadalmi és gazdasági hatásokkal fog járni az eresztőhálót használó halászokra nézve. Jóllehet ezek a hatások mérsékelhetők más olyan típusú halászati tevékenységek végzésével, amelyek folytatására a halászokat engedélyük már feljogosítja, valamint – szükség esetén – kísérő pénzügyi intézkedések révén, a tilalom következményeit súlyosbítja az a potenciális kockázat, hogy az eresztőhálós halászat egyes formáit hátrányos megkülönböztetés érheti. Ezenkívül annak érdekében, hogy a megfelelő osztályozáshoz megbízhatóbb adatok álljanak rendelkezésre, az ágazatnak is részt kell vennie a tudományos felmérésekben, ami további költségekkel járna. || -- 4. szakpolitikai lehetőség Az eresztőhálós halászat teljes körű tilalma || A tilalom társadalmi és gazdasági következményekkel fog járni az érintett halászokra nézve, bár ezek a hatások mérsékelhetők más olyan típusú halászati tevékenységek végzésével, amelyek folytatására a halászokat engedélyük már feljogosítja, valamint – szükség esetén – az alkalmazkodást elősegítő kísérő intézkedések révén (átállás más halászati módszerekre, a tevékenységek differenciálása, fokozatos megszüntetése). || - (Jelmagyarázat: + kedvező hatás, ++ rendkívül kedvező hatás, - kedvezőtlen hatás, -- rendkívül kedvezőtlen hatás, 0 nincs hatás, NA tárgytalan/igen nehezen értékelhető) Lehetőség || Környezeti hatás || Pontszám 2. szakpolitikai lehetőség Uniós szinten elfogadott technikai és ellenőrzési intézkedések || A környezeti hatások tekintetében hasonló a status quo forgatókönyvhöz, de megszünteti azt az eshetőséget, hogy a nemzeti jogszabályok jövőbeni lazítása káros következményekkel járjon a nem engedélyezett fajokra nézve. || - 3. szakpolitikai lehetőség Az eresztőhálós halászat szelektív tilalma || Ez a lehetőség a tartós környezeti probléma megoldására irányul, ideértve a döntéshozatalt támogató bizonyítékok gyűjtését. Meg kell azonban jegyezni, hogy a rövid távon rendelkezésre álló információk korlátozottak és nem elég megbízhatóak a legkárosabb halászati tevékenységek tilalmi célú azonosításához. Ebben az összefüggésben fennáll annak a veszélye, hogy a tilalom esetleg nem terjed ki a legnagyobb károkat okozó halászati tevékenységekre, ami tartós környezeti problémákat okozhat. A halászati erőkifejtésnek a tilalom alá vont eresztőhálós halászatról más halászati tevékenységcsoportokra történő esetleges áthelyeződését figyelemmel kell kísérni a negatív hatások elkerülése végett. || + 4. szakpolitikai lehetőség || || Az eresztőhálós halászat teljes körű tilalma || Hatása kedvező, mivel ez a lehetőség az eresztőhálós halászat teljes körű betiltása révén minden környezeti problémát megold. A tevékenységek más, a halászati engedélyek szerint már engedélyezett halászeszközökre való áthelyeződése minimálisnak tekinthető, mivel az eresztőhálóval folytatott tevékenységek a hajók többségénél csekély jelentőségűek. A halászati erőkifejtésnek az eresztőhálós halászatról más halászati tevékenységcsoportokra történő áthelyeződését azonban figyelemmel kell kísérni a negatív hatások elkerülése végett. Pozitív közvetett hatások várhatók más olyan halászati tevékenységek jobb irányítása miatt, amelyek esetében valószínű a védett fajok egyedeivel való kölcsönhatás. || ++ A tagállamok adminisztratív terheinek értékelése annak mérlegelésén alapul, hogy mik az egyes szakpolitikai lehetőségekhez javasolt fő intézkedések potenciális követelményei, illetve az érintett feleket (azaz közintézményeket és vállalkozásokat) érő következmények a következők tekintetében: a) szabályozási követelmények (magas terhek), b) tájékoztatási kötelezettségek (korlátozott terhek) vagy c) meghatározott alkalmazkodási folyamatok vagy magatartások (közepes terhek). Lehetőségek || Az adminisztratív terhekre gyakorolt hatások || Pontszám 2. lehetőség Uniós szinten elfogadott technikai és ellenőrzési intézkedések || Jelentős adminisztratív terhekkel jár: ez a lehetőség feltételezi az új előírásokhoz való alkalmazkodás figyelemmel kísérését (például a hálószembőséget érintő változások), illetve az új szabályozási rendszer végrehajtásának megfelelő nyomon követését (például halászati engedélyek kiállítása, ellenőrzési terv stb.). || -- 3. lehetőség Az eresztőhálós halászat szelektív tilalma || Jelentős adminisztratív terhekkel jár: olyan információk gyűjtése, amelyek alapján döntés hozható bizonyos halászati tevékenységek esetleges betiltásáról. Nehézséget jelent a két párhuzamos rendszer – a pontenciálisan tilalom hatálya alá tartozó eresztőhálós halászati tevékenységek és a pontenciálisan engedélyezett eresztőhálós halászati tevékenységek – irányítása és ellenőrzése. || -- 4. lehetőség Az eresztőhálós halászat teljes körű tilalma || Rövid távon adminisztratív teher az átmenet lebonyolítása és ellenőrzése miatt. Az egyszerűsített jogszabályi keretnek és ellenőrzési igényeknek köszönhetően a teher közép- és hosszú távon csökkenni fog. Ez az egyszerűsített rendszer az eresztőhálókat érintő ellenőrzés és felügyelet tekintetében kisebb terhet jelentene, mivel így kevesebb halászeszköz használatát kellene nyomon követni. || + 6. A LEHETŐSÉGEK ÖSSZEHASONLÍTÁSA A fentiekben ismertetett összehasonlításon túlmenően a négy szakpolitikai lehetőséget a relevancia, az eredményesség, a hatékonyság, a koherencia és az elfogadhatóság szempontjából is összehasonlítjuk. A lehetőségek relevanciáját a feltárt tartós környezeti és ellenőrzési problémák alapján mérlegeljük, vagyis: · környezeti probléma: az eresztőhálós halászat elégtelen nyomon követése nem teszi lehetővé a védett fajokat érő hatások értékelését, · ellenőrzési probléma: néhány tagállam nem tudta megakadályozni, hogy a kisméretű eresztőhálókkal jelenleg folytatott halászat nem engedélyezett fajokra irányuljon. A lehetőségek eredményességét és hatékonyságát többek között annak alapján mérlegeljük, milyen mértékben képesek megakadályozni, hogy a nagyméretű eresztőhálókkal folytatott halászat kiterjedjen a VIII. mellékletben felsorolt fajok és a hozzájuk kapcsolódó fajok egyedeinek nem szelektív fogására (vagyis beleértve a célfajokat és a járulékos fogásokat), illetve hogy mennyire képesek enyhíteni az eresztőhálók által a sajátos állományvédelmi intézkedéseket igénylő fajokra gyakorolt hatásokat. A szakpolitikai lehetőségek koherenciáját az átfogó uniós célkitűzések, stratégiák és prioritások fényében vizsgáltuk. A szakpolitikai lehetőségek elfogadhatóságát annak alapján értékeltük, hogy milyen mértékben képesek fokozni az ellenőrzés és a végrehajtás színvonalát, mekkora hangsúlyt fektetnek a környezeti megfontolásokra, illetve hogy nem okoznak-e túl nagy adminisztratív terheket (vagyis összhangban állnak-e az arányosság elvével), továbbá a nyilvános konzultáció eredményeit is figyelembe vettük. A négy szakpolitikai lehetőség összehasonlítását az alábbi táblázat foglalja össze. Értékelési kritériumok || 1. lehetőség Status quo || 2. lehetőség Technikai és ellenőrző intézkedések || 3. lehetőség Szelektív tilalom || 4. lehetőség Teljes körű tilalom Relevancia || Környezetvédelmi || -- || + || + || ++ Ellenőrzési || - || - || -- || ++ Eredményesség || 1. célkitűzés || -- || + || + || ++ 2. célkitűzés || -- || + || + || ++ 3. célkitűzés || -- || + || + || ++ 4. célkitűzés || -- || + || + || ++ 5. célkitűzés || 0 || 0 || - || - Hatékonyság || 1. célkitűzés || -- || + || + || ++ 2. célkitűzés || -- || + || + || ++ 3. célkitűzés || -- || + || + || ++ 4. célkitűzés || -- || + || + || ++ 5. célkitűzés || 0 || 0 || - || - Koherencia || Az arányosság elve || + || + || - || - Az elővigyázatosság elve || - || + || + || ++ Ökoszisztéma-alapú gazdálkodás || - || + || + || ++ Elfogadhatóság || Tagállamok || 0 || - || -- || +/- Halászok || 0 || -- || -- || - Nem kormányzati szervezetek || -- || + || + || ++ A fenti megfontolások alapján a 4. szakpolitikai lehetőség, vagyis az eresztőhálós halászat minden formájának teljes körű tilalma tűnik a legelfogadhatóbb megoldásnak, mivel ez elégíti ki a legnagyobb mértékben a relevanciával, az eredményességgel, a hatékonysággal és a koherenciával kapcsolatos követelményeket, és ettől várható a legjobb eredmény a környezeti hatás, illetve az adminisztratív terhek csökkenése tekintetében is. 7. NYOMON KÖVETÉS ÉS ÉRTÉKELÉS Nem kell létrehozni új nyomonkövetési és értékelési rendszereket, a meglévő rendszerek elegendőek, azonban gondoskodni kell arról, hogy azok megfelelően működjenek. Ebben a vonatkozásban a Bizottság szorosan együtt fog működni a tagállamokkal és szigorúan ellenőrizni fogja, hogy a tagállamok eredményesen és hatékonyan alkalmazzák-e a közös halászati politika[9][10][11] keretében létrehozott ellenőrzési, vizsgálati és végrehajtási eszközöket, tudományos megfigyelést, kockázatértékelési stratégiákat és elrettentő intézkedéseket. Ezen túlmenően a tengervédelmi stratégiáról szóló keretirányelvben[12] előírt új mechanizmusok várhatóan előmozdítják és javítják a madárvédelmi és az élőhelyvédelmi irányelvvel[13] létrehozott nyomonkövetési és jelentéstételi rendszerek tagállamok általi alkalmazását. [1] Az Egyesült Nemzetek Közgyűlésének vonatkozó határozatai: 44/225. számú határozat, 1989. december 22.; 45/197. számú határozat, 1990. december 21.; 46/215. számú határozat, 1991. december 20. [2] A Csendes-óceán déli részén hosszú eresztőhálóval folytatott halászat tilalmáról szóló egyezmény (Wellingtoni Egyezmény) értelmében nagyméretű eresztőhálónak a 2,5 km-nél hosszabb hálók minősülnek. . [3] A Tanács 1997. április 29-i 894/97/EK rendelete a halászati erőforrások megóvását biztosító egyes technikai intézkedésekről. [4] A Tanács 2005. december 21-i 2187/2005/EK rendelete a Balti-tenger, a Bæltek és az Øresund halászati erőforrásainak technikai intézkedések révén történő védelméről, az 1434/98/EK rendelet módosításáról és a 88/98/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről. [5] A Tanács 1998. június 8-i 1239/98/EK rendelete a halászati erőforrások megóvását biztosító egyes technikai intézkedésekről szóló 894/97/EK rendelet módosításáról. [6] A fajok jegyzéke (VIII. melléklet): germon: Thunnus alalunga; nagy tonhal: Thunnus thynnus; nagyszemű tonhal: Thunnus obesus; bonitó: Katsuwonus pelamis; palamida: Sarda sarda; sárgaúszójú tonhal: Thunnus albacares; feketeúszójú tonhal: Thunnus atlanticus; kis tonhal: Euthynnus spp.; déli nagy tonhal: Thunnus maccoyii; tonmakréla: Auxis spp.; aranyosfejű hal: Brama rayi; nyársorrú hal: Tetrapturus spp.; Makaira spp.; vitorláshal: Makaira spp.; kardhal: Xiphias gladius; makrélacsukák: Scomberesox spp.; Cololabis spp.; aranymakréla-félék: Coryphaena spp.; Cápák: Hexanchus griseus; Cetorhinus maximus; Alopiidae; Carcharhinidae; Sphyrnidae; Isuridae; Lamnidae; lábasfejűek: minden faj. [7] MAREA 2009/05 Lot. 1 SI2.651082. sz. MAREA keretszerződés – 8. sz. egyedi szerződés (SI2.646130): Identification and characterization of the small scale driftnet fisheries in the Mediterranean (DriftMed) Identification and characterization of the small scale driftnet fisheries in the Mediterranean (DriftMed) [A Földközi-tengeren kisméretű eresztőhálóval folytatott halászat azonosítása és jellemzése (DriftMed)], és a MARE/2011/01 Lot 2 sz. keretszerződés – 5. sz. egyedi szerződés (SI2.650655): Study in support of the review of the EU regime on the small-scale driftnet fisheries [A kisméretű eresztőhálóval folytatott halászatra vonatkozó uniós szabályozás felülvizsgálatát alátámasztó tanulmány]. [8] Az Európai Parlament és a Tanács 2008. június 17-i 2008/56/EK irányelve a tengeri környezetvédelmi politika területén a közösségi fellépés kereteinek meghatározásáról (tengervédelmi stratégiáról szóló keretirányelv). [9] A Tanács 2009. november 20-i 1224/2009/EK rendelete a közös halászati politika szabályainak betartását biztosító közösségi ellenőrző rendszer létrehozásáról, HL L 343., 2009.12.22., 1. o. [10] A Tanács 2008. szeptember 29-i 1005/2008/EK rendelete a jogellenes, nem bejelentett és szabályozatlan halászat megelőzésére, megakadályozására és felszámolására irányuló közösségi rendszer létrehozásáról, HL L 286., 2008.10.29., 1. o. [11] Az Európai Parlament és a Tanács 2013. december 11-i 1380/2013/EK rendelete a közös halászati politikáról, HL L 354., 2013.12.28., 1. o. [12] Az Európai Parlament és a Tanács 2008. június 17-i 2008/56/EK irányelve a tengeri környezetvédelmi politika területén a közösségi fellépés kereteinek meghatározásáról. [13] Az Európai Parlament és a Tanács 2009. november 30-i 2009/147/EK irányelve a vadon élő madarak védelméről. A Tanács 1992. május 21-i 92/43/EGK irányelve a természetes élőhelyek, valamint a vadon élő állatok és növények védelméről.