A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK az Unió pénzügyi helyzetének az elért eredmények alapján történő értékeléséről /* COM/2012/0675 final */





A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK az Unió pénzügyi helyzetének az elért eredmények alapján történő értékeléséről 1. Bevezetés Az EUMSZ 318. cikkének rendelkezései szerint a Bizottság az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak értékelő jelentést nyújt be az Unió pénzügyi helyzetére vonatkozóan, különös tekintettel az Európai Parlament és a Tanács által a 319. cikk értelmében megtett észrevételek tekintetében elért eredményekre. Ezen második ilyen jelentés a 2011. pénzügyi évre vonatkozik[1]. A 2010. pénzügyi évre vonatkozó költségvetési mentesítési eljárás kapcsán az Európai Parlament arra ösztönözte a Bizottságot, hogy „vizsgálja felül a kiadási programok hatékonyságának értékelésére szolgáló rendszereit annak felmérése érdekében, hogy azok értéket teremtenek-e, megfelelő-e az általuk nyújtott ár-érték arány, és elérik-e azokat a célokat, amelyekért létrehozták őket”[2]. Az Európai Parlament által kért számvevőszéki vélemény javaslatot tett a jelentés tárgykörének, céljának és tartalmának felülvizsgálatára, amely kiindulási pontként szolgálhatna a Bizottság, a Tanács és a Parlament között annak megvitatásához, hogyan lehetne a jelentést hasznossá tenni a mentesítésért felelős hatóság számára[3]. A Bizottság a Parlament észrevételei alapján és a Számvevőszék véleményét figyelembe véve megvizsgálja, hogy e jelentést mely módon kellene kidolgozni és felépíteni ahhoz, hogy az a lehető leghasznosabb legyen a mentesítésért felelős hatóság számára. Ennek keretében következetes és megbízható módszert kell kifejleszteni a teljesítményről történő éves jelentéshez. A jelentésnek rövid távon a többéves pénzügyi keret szerinti aktuális monitoring- és értékelési keretek és a Bizottság éves jelentési eszközei alapján kapott teljesítményadatokra kell épülnie[4]. Ahogy arra a tavalyi jelentés rámutatott[5], a következő többéves pénzügyi keret előkészítése lehetőséget kínál arra, hogy elvégezzük a jelentés későbbi javításául szolgáló kiigazításokat, különösen a teljesítménnyel kapcsolatos adatszolgáltatás javítása céljából. A későbbi jelentések megtervezésekor figyelembe veszik a célkitűzés, a hatókör és az ütemterv különböző szempontjait: · a költségvetési hatóságnak készített érdemi éves értékelés a kiadások hatékonyságáról és eredményességéről. A jelentésből ki kell tűnnie annak, hogy a pénzügyi programok kellőképpen haladnak vagy kiigazításra szorulnak; · a programok széles skálája a méretet és a tartalmat illetően. Ahhoz, hogy e sokféle program kezelhető legyen, meg kell állapodni egy közös keretben, amelybe beletartoznak a kulcsfontosságú célkitűzések és az alapvető mutatók, valamint a programcélkitűzések és -feltételek – többek között a hatékonyság és eredményesség, illetve az uniós hozzáadott érték – terén elért eredmények ellenőrzésére és az azzal kapcsolatos jelentéstételre vonatkozó keret; E keretnek összhangban kell állnia a Bizottság éves jelentési eszközeivel és értékelési tevékenységével, illetve azt ezek alapján kell kidolgozni; · az értékelésekről készített jelentés ütemtervénél figyelembe kell venni, hogy a jelentésnek a költségvetési mentesítési eljárás keretében a Parlament rendelkezésére kell állnia. A 318. cikk a mentesítési eljáráshoz köti az értékelő jelentést. A mentesítési állásfoglalások fényében a mentesítésért felelős hatósággal nyilvánvalóan tovább kell pontosítani az értékelő jelentés kidolgozásának módját. Ami az ütemtervet illeti, a mentesítés tárgyát képező pénzügyi programok első éveiben a finanszírozásra kerülő intézkedések megkezdésére kerül a legfőbb hangsúly. A hatásokkal kapcsolatosan csak későbbi szakaszban lehet majd következtetéseket levonni. Ez abból adódik, hogy az értékelések rendszerint legalább 3–5 évvel korábban lekötött pénzeszközökre vonatkoznak. A Számvevőszék arra vonatkozó kérésének teljesítése, hogy az év folyamán jóval korábban juttassák el hozzá az n-2 költségvetési évről szóló bizottsági jelentést, hogy azt az éves mentesítési jelentésében figyelembe vehesse, még inkább lerövidíti az eredményekről történő jelentés elkészítéséhez rendelkezésre álló időt. Felül kell vizsgálni továbbá a jelentés és az éves tevékenységi jelentések előkészítése és elkészítési ütemterve közötti kapcsolódási pontot. Ennek során fontos lesz megfelelő egyensúlyt találni a korai jelentéstétel és a teljesítmény érdemi értékelése között. A koncepció kidolgozása megkezdődött, és a későbbi értékelő jelentéseknek közösen elfogadott keretre kell épülniük. Figyelembe véve a Parlament átfogóbb megközelítésre felszólító észrevételeit[6] és a Számvevőszék észrevételeit[7], e jelentés olyan 2011 óta rendelkezésre álló teljesítményadatokat közöl, amelyek az összes fő költségvetési fejezet keretében történő finanszírozást érintik: A jelentés az alábbiakra mutat rá: · az uniós hozzáadott érték, a hatékonyság és eredményesség kulcskérdései, feltüntetve – ahol releváns – az abból erdő korlátokat, hogy a rendelkezésre álló értékelő jelentések jó része időközi jellegű; · a programok irányításának módosításához vezető információk, amelyek a programok végleges hatásának javítását eredményezhetik; · példák olyan értékelési eredményekre, amelyek hozzájárultak a 2014–2020-as időszakra vonatkozó többéves pénzügyi kerettel kapcsolatos bizottsági javaslatok kidolgozásához. Ezen példák azt mutatják, hogy az értékelések mely módon járultak hozzá a programok egyszerűsítéséhez, a monitoring- és értékelési keretek javításához, és mely kihatással voltak a szakpolitikai döntéshozatalra; a mellékletben található szolgálati munkadokumentum tartalmazza az egyes költségvetési fejezetek teljes értékelő összegzését[8], valamint az éves tevékenységi jelentésekben[9] és tevékenységi nyilatkozatokban[10] szereplő értékelésre vonatkozó információkra való hivatkozásokat. 2. Az elért eredmények áttekintése E jelentés alapjául az a 2011-ben elvégzett összesen 118 értékelés szolgál, amelyek a teljesítményadatok fő forrását képezik. A jelentés összegzi az egyes költségvetési fejezetek keretében végrehajtott pénzügyi programok értékelési eredményeit, kiemeli azok uniós hozzáadott értékét, fókuszát és koherenciáját, hatékonyságát és eredményességét, valamint az azokhoz kapcsolódó szervezési kérdéseket. Kitér arra, hogy az értékelésekben tettek-e javításokra vonatkozó ajánlásokat. E szakasz a 2007–2013-as időszakra vonatkozó pénzügyi keret felépítését követi. 1a. fejezet – Versenyképesség a növekedésért és a foglalkoztatásért Vállalkozáspolitika A versenyképességi és innovációs keretprogram magában foglalja a vállalkozási és innovációs programot, a IKT szakpolitikai támogatási programot és az „Intelligens energia – Európa” programot.[11] A fenti három alkotóelemre épülő időközi értékelés[12] a hatásokat és az uniós hozzáadott értéket vizsgálta. Az értékelésből azt a következtetést lehet levonni, hogy a program egésze és annak alkotóelemei mind jól teljesítenek és jó úton haladnak a célkitűzések elérése irányába. [13] Az értékelés szerint a program kiemelkedő jelentőséggel bír, megfelelően strukturált, hatékony és eredményes. Az értékelés szerint nagyobb szinergiák alakíthatóak ki az egyes programok között és javítható a stratégiai irányítás. Ami az eredményeket illeti, a versenyképességi és innovációs keretprogram az innováció előmozdításának egyik jelentős hajtóerejévé vált, programjainak köszönhetően több mint 186 000 munkahelyet hoztak létre, illetve sikerült megőrizni. A versenyképességi és innovációs keretprogram 134 ökoinnovációs projektet támogatott az újrahasznosítás, a környezettudatos vállalat, az élelmiszerek és italok, valamint az építőipar ágazatában. Bebizonyosodott, hogy a gyorsan növekvő és innovatív kkv-k támogatására létrehozott eszköz és a kkv-knek nyújtott hitelek és mikrohitelek garanciakerete megfelel a kis- és középvállalkozások (kkv-k) szükségleteinek, továbbá az uniós hozzáadott érték tekintetében egyéb módon teljesíthetetlen finanszírozási igényt elégítenek ki. 2007 és 2011 között a program pénzügyi eszközeivel több mint 155 000 vállalkozást segítettek 11,4 milliárd EUR összegű kezességvállalás és összesen 2,2 milliárd EUR összegű kockázatitőke-befektetés formájában. Az Enterprise Europe Network hálózatot évente több mint 2 millió kkv vette igénybe, felük új piacokhoz való hozzáférés vagy új termékek kifejlesztése céljából. Az Erasmus – ifjú vállalkozók program[14] időközi értékelése[15] rávilágított a programban rejlő jelentős munkahelyteremtő potenciálra. A programban résztvevő új vállalkozók fele úgy nyilatkozott, hogy a gyakorlat után valószínűleg felvenne egy új munkavállalót, jóllehet fennáll annak a veszélye, hogy az új munkavállalóból versenytárs lesz. A munkahelyek létrehozása állásonként 7 500–8 000 EUR-ba került, ami meglehetős költséghatékonyságról tanúskodik. A részvétel növekvő tendenciát mutat, a kérelmek feldolgozásának javulása eredményeképpen pedig havonta egyre többen vesznek részt a csereprogramokban. Gazdasági és pénzügyek Az Euratom-hitelnyújtási eszköz[16] utólagos értékelése azt mutatta, hogy az eszköz célkitűzései továbbra is érvényesek és összhangban állnak az energiabiztonsággal és -ellátással kapcsolatos célkitűzéseivel. Az 1977–2003 közötti időszakban az új létesítmények területén végzett összberuházás 21%-át az Euratom-hitelnyújtási eszköz társfinanszírozta és 6 000 képzettséget igénylő munkahelyet teremtett. E beruházás nélkül az EU-nak évente további 10 millió tonnányi energiát kellett volna importálnia. Az Euratom-hitelnyújtási eszköz Bulgáriában és Romániában közvetlenül hozzájárult a biztonság javításához azáltal, hogy segítette ezen országok nukleáris létesítményeit a nemzetközileg elismert normákhoz igazítani. Az Euratom hitelnyújtás átfogóbb reformokra ösztönzött, ideértve a leszerelési alapok létrehozását, a villamosenergia-tarifák reformját stb. Az Euratom-hitelnyújtási eszköz pénzügyileg jól teljesített, az összes hitelt teljes egészében visszafizették és egyetlen esetben sem kellett igénybe venni az uniós költségvetésből nyújtott kezességvállalást. Mobilitás és közlekedés A TEN-T program[17] félidős értékeléséből[18] kiderült, hogy a program jelentős szerepet játszott az EU közlekedési hálózatainak strukturálásában és a mobilitási szükségletek kielégítésében, a végrehajtás terén azonban késések jelentkeztek: csak néhány prioritást élvező projektet sikerült lezárni és mindeközben kulcsfontosságú elemek – többek között határokon átnyúló szakaszok – hiányoznak. Az értékelésből kiderül, hogy a TEN-T hálózat gyakran egymással messze nem kielégítő módon összekötött nemzeti szakaszok összességéből áll, és nem egy teljes egészében kölcsönösen átjárható hálózat. A prioritást élvező projektek többsége a vasútra összpontosított[19], így elmaradt a valamennyi közlekedési módot átfogó hiánytalan és összefüggő hálózat kialakítása. A vasútra helyezett hangsúly ellenére, továbbra sem jött létre az egységes európai vasúti térség, a kölcsönös átjárhatóságot továbbra is kapacitáshiányok és jelentős akadályok hátráltatják. A prioritást élvező projektek nem hozták meg az elvárt hatásokat. Ezen értékelés alapján a Bizottság az Európai Hálózatfinanszírozási Eszköz keretében a TEN-T projektekre vonatkozóan új iránymutatást javasolt a 2014–2020 közötti időszakra. Az iránymutatástervezet olyan normákat állapít meg, amelyek biztosítják a hatékonyságot, a kölcsönös átjárhatóságot és a megfelelőbb projekttervezést. A cél az, hogy 2030-ra létrejöjjön az európai infrastruktúra maghálózata és 2050-ra egy átfogó hálózat. 2020-ig a legnagyobb uniós hozzáadott értéket nyújtó elemekre helyezik a hangsúlyt: a hiányzó nemzetközi összeköttetések kiépítése, a szűk keresztmetszetek megszüntetése, a multimodális közlekedési módozatok elősegítése. A Marco Polo-program (2003–2010)[20] értékelése[21] azt mutatja, hogy a program ugyan több száz millió eurónyi környezetvédelmi előnyöket[22] eredményez, nem sikerült viszont hiánytalanul elérni az áruszállítás közútról rövid távú tengeri hajózásra, vasútra vagy belvízi hajózásra való átterelésére irányuló, tonnakilométerben mért célokat. Mivel a Marco Polo piacvezérelt program, különösen érzékenyen érintette a piaci helyzet és a gazdasági válság. A teljesítménytől nagymértékben függő finanszírozási modellje egyedinek számít. A piac ezzel egyidejűleg viszont bonyolult eszközként tekint rá. A kedvezményezettek 42%-a pedig úgy nyilatkozott, hogy projektjüket a Marco Polo finanszírozás nélkül is bizonyosan megvalósították volna. Mindemellett azt is megállapították, hogy túl korai lenne teljes körű értékelés alá vonni a Marco Polo II programot, hiszen számos projekt végrehajtása még folyamatban van. A Bizottság a program által elért eredményeket és a közlekedési politikában bekövetkezett változásokat figyelembe vevő fenti megállapítások alapján javaslatot tett a kezdeményezésnek az új Európai Hálózatfinanszírozási Eszköz és az új TEN-T program keretében történő folytatására. Információs társadalom és médiaügyek A Biztonságosabb internet program[23] időközi értékeléséből[24] azt a következtetést lehet levonni, hogy a program hozzáadott értéket nyújt és jól reagál a változó társadalmi kérdésekre, többek között a közösségi médiára és a számítógépes zaklatásra. A program olyan projekteket támogatott, amelyek egyébként nem jutottak volna finanszírozáshoz. A program nagy hatást fejtett ki különböző nemzeti és nemzetközi tevékenységekre, amelyek kutatási eredményeit széles körben, hivatkozási alapként is használják. Kívánatos lenne, hogy a program hosszabb finanszírozási időszakokkal működjön és stratégiai célkitűzéseket tűzzön ki. A következő többéves pénzügyi keretre (Európai Hálózatfinanszírozási Eszköz) vonatkozó programjavaslat az uniós finanszírozás koherensebbé és átláthatóbbá tételét célozza, ami nagyobb biztonságot ad és ezáltal valószínűleg több magánszektorbeli finanszírozást von majd be. Az eContent plus program[25] végső értékelése[26] megállapította, hogy a program hozzájárult ahhoz, hogy a digitális tartalom hozzáférhetőbb, felhasználhatóbb és hasznosíthatóbb legyen Európában, elősegítve ezzel a közérdekű információk létrehozását és terjesztését. Ami e hozzájárulás jelentőségét illeti, – lévén, hogy Európában egyre növekvő igény figyelhető meg a minőségi digitális tartalmak iránt az állampolgárok, diákok, kutatók, kkv-k és más üzleti felhasználók részéről – az értékelés javasolja az európai digitális tartalmak ismertségének növelését szolgáló európai szintű támogatás folytatását. Az értékelés azt ajánlja, hogy a finanszírozást az uniós hozzáadott érték maximalizálása érdekében olyan területekre összpontosítsák, ahol az előrehaladás valószínűleg lassan zajlik majd, és ahol a tartalomhoz való hozzáférést nyelvi és kulturális akadályok korlátozzák. Energiapolitika Az Intelligens energia – Európa II program[27] végső értékelése[28] rámutatott arra, hogy a program az energiahatékonyság és a megújulóenergia-használat ösztönzése révén kellőképpen igazodik a szakpolitikai prioritásokhoz és hozzájárul az uniós célkitűzésekhez. Az értékelés középpontjában a bevált módszerek és a határokon átnyúló tevékenységek fejlesztése áll. Az értékelés szerint a program kezelte a fenntartható energia területén felmerülő igényeket és problémákat, ugyanakkor azt is megállapította, hogy a nem technológiai akadályok továbbra is akadályozzák az EU energiával kapcsolatos célkitűzéseinek az elérését. A fenntartható energia elterjedését gátoló pénzügyi korlátok megfelelőbb kezelése érdekében az értékelés ajánlást tesz az innovatív technológiák, eljárások és termékek ösztönzését szolgáló tevékenységek fokozott finanszírozására. E megállapítást alátámasztja az Intelligens energia – Európa II. utódprogramján végzett előzetes értékelés, amely szerint a legköltséghatékonyabb szakpolitikai stratégia a program megemelt költségvetéssel történő folytatása lenne, és ennek során nagyobb hangsúlyt kellene helyezni a szakpolitika végrehajtását elősegítő fellépésekre, a kapacitásépítésre és a beruházások mobilizálására. Az Intelligens energia – Európa II. program nagyobb hatást is kiválthatna, ha több fellépés irányulna az energiaágazat kis- és közepes méretű szereplőire, és ha a program jobban kapcsolódna a strukturális alapokhoz. A Bizottság következő programmal kapcsolatos javaslatai is kitérnek e problémára. Végezetül, az értékelés rámutatott arra, hogy a Versenyképességi és Innovációs Végrehajtó Hivatal (EACI) által az irányítási folyamat egyszerűsítése érdekében tett erőfeszítések fokozhatják a projektek hatékonyságát, és az EACI összességében hatékonynak tekinthető. Az európai energiaügyi gazdaságélénkítő program[29] félidős értékeléséből[30] kiderült, hogy a finanszírozást olykor a tervezettnél lassabban használták fel. A program általános célkitűzései és forrásai – a rövid távú munkahelyteremtés, illetve a hosszú távú munkahelyteremtésben és versenyképesség-javító hatásokban rejlő komoly potenciál révén – helytállóak voltak a gazdasági fellendülés és az energiapolitika szempontjából. A lezárt projektek egy része már ez idáig is hozzájárult az ellátásbizonsághoz, versenyképességhez, az üvegházhatású gázok kibocsátásának csökkentéséhez és az egységes piac létrehozásához. Egyes projektek a tervezettnél lassabban indultak be, ami részben a nagy infrastrukturális projektekkel járó finanszírozási és engedélyezési nehézségekre vezethető vissza. Az értékelés megállapításaira a Bizottság az energiainfrastruktúrával kapcsolatos iránymutatásokra vonatkozó javaslatában reagált, amely a programvégrehajtás gyorsaságát kívánja jelentősen felgyorsítani. A javaslat olyan rendelkezéseket tartalmaz, amelyek felgyorsítják az engedélyezési eljárásokat azáltal, hogy az eljárások lebonyolítására egyetlen nemzeti hatóságot hoznának létre, az engedélyezési határozatok meghozatalára legfeljebb három év állna rendelkezésre, valamint növelnék az átláthatóságot és a nyilvánosság részvételét. Kutatás 2011-ben a hetedik kutatási keretprogram[31] keretében az elfogadott pályázatok résztvevőinek 40%-a a felső- és középfokú oktatási ágazatból, főként egyetemekről, 26%-a az iparból és 23%-a kutatási szervezetektől került ki. A kkv-k az „Együttműködés” egyedi programnak előirányzott finanszírozás 16,3%-át[32] szerezték meg, az eredetileg megállapított cél legalább 15% volt. A keretprogram erősen nemzetközi jellegét szemlélteti az a tény is, hogy tevékenységeiben 169 ország vesz részt. 2012 februárjáig több mint 14 000 támogatási megállapodást írtak alá és 1 000-nél több projektet zártak le. A lezárt projektek zárójelentéséből kitűnik, hogy minden egyes projekt átlagosan nyolc publikációt eredményezett, amelyek közül négy „nyílt hozzáférésű”[33]. A hetedik kutatási keretprogram projektjei átlagosan közvetlenül 22 teljes munkaidős egyenértéknek megfelelő munkahelyet eredményeztek[34]. A 2011-ben végzett értékelések[35] hangsúlyozzák, hogy a keretprogramok sikeresen mozgósították a legjobb európai kutatókat és intézményeket, bevonták a tudomány feltörekvő területeit, illetve megőrizték az EU versenyképességét a kutatási célterületek meghatározásában. Az értékelő tanulmányok[36] megállapították, hogy a hetedik kutatási keretprogram jelentősen hozzájárul az európai szintű partnerségek növekedéséhez és erősödéséhez. Egyes értékelő tanulmányok értékes adatokat szolgáltatnak arról, hogy a keretprogramok hozzájárulnak a versenyképességre és a munkahelyteremtésre hatást gyakorló innovatív termékek, eljárások és szolgáltatások fejlesztéséhez. A keretprogramok hosszabb távú hatásairól készített tanulmány megvizsgálta a különböző kutatási területek szerteágazó hatásait, és megállapította, hogy a keretprogram révén például az EU világszinten versenyképessé vált a kvantum alapú információfeldolgozásban és informatikában a kutatás-fejlesztés területén eddig vezetőkkel szemben, illetve az európai kutatóközösség világelső a sztratoszferikus ózonréteggel kapcsolatos kutatások területén. A tanulmány ezenkívül kiemeli a fentieknél járulékosabb hatások jelentőségét, mint például a közösségépítést, új tudományágat létrehozását, valamint a tudományos és ipari körök közötti szakmai cserét. A tanulmány emellett azt is megállapította, hogy az utóbbi időben javult ugyan a keretprogram-értékelések színvonala, de még túlságosan nagy szerepet kapnak az input-mutatók és túlságosan kicsit a teljesítmény- és hatásmutatók. A Bizottság „Horizont 2020” programról szóló, nemrégiben készült javaslatában szerepel egy fejlettebb elemzési keret, amely koherensebb beavatkozási logikát tartalmaz a program egészére és annak különböző alkotóelemeire nézve, többek között a programcélkitűzések közötti rangsornak és a „Horizont 2020” program által elért eredmények és hatás mérésére szolgáló kulcsfontosságú mutatók listájának a meghatározásával. A javaslatot ezenkívül azzal a céllal dolgozták ki, hogy az egyszerűsítések révén csökkenjenek a résztvevőkre nehezedő adminisztratív terhek, ésszerűsödjenek az alkalmazandó szabályok és eljárások, biztosított legyen az eszközök közötti összhang, valamint újfajta egyensúly alakuljon ki a kockázat és a bizalom között. Mindennek során különös figyelmet kell fordítani a kkv-k részvételének biztosítására. Oktatás és kultúra Az egész életen át tartó tanulás programjának[37] 2007–2013 közötti időszakot érintő időközi értékelése négy ágazati programra[38], a transzverzális programra és a Jean Monnet programra terjed ki, amelyek a program alá tartozó összes oktatási ágazatban elősegítik a transznacionális mobilitást, a partnerségeket és egyéb együttműködési projekteket. Az értékelés megerősítette, hogy az integráltabb megközelítés következtében fokozódott a programok hatékonysága és eredményessége. Jelentős szinergiák kerültek kiaknázására, különösen az igazgatás és a promóció területén. Ennek ellenére az értékelés szerint a 70 fellépésből álló és számos célkitűzéssel rendelkező program túlságosan összetett, gyakran hiányzik a különböző szintek közötti kapcsolat. Az egész életen át tartó tanulás programja jó úton halad a programcélkitűzések irányába. Az elkülönített eszközök csaknem 96–100%-át a végrehajtás első éveiben felhasználták. Az intézményi kedvezményezettek említést tettek az oktatás és képzés javított tartalmainak és gyakorlatainak előnyeiről. Az értékelés jelentős uniós hozzáadott értékről számolt be: a résztvevő országok között javult a szakpolitikai együttműködés, illetve cseremechanizmusok jöttek létre, és egyre nagyobb szerepet kapott az európai dimenzió is. Az értékelés ugyanakkor rámutatott annak kockázatára, hogy a program egyes számszerűsített célkitűzései (többek között a Mobilitás és a Grundtvig esetében) esetleg nem lesznek megvalósíthatók az elégtelen finanszírozás miatt, és a program hatékonyságának fokozása érdekében az eredményeket jobban be kellene építeni a szakpolitikába. E megállapítások fényében a Bizottság 2014–2020-ra szóló javaslatai között szerepel az egész életen át tartó tanulás programjának, valamint a „Fiatalok lendületben” program és egyéb nemzetközi együttműködési programok további összekapcsolása. Ennek célja egy egyszerűsített és ésszerűsített rendszer létrehozása, segítve ily módon az egész életen át tartó tanulás egységes megközelítésének továbbfejlesztését, és ezáltal az eredményesség és a költséghatékonyság javítását. A tervek között szerepel emellett a korábban eltérő programok közötti hasonlóságok teljes kiaknázása és annak biztosítása, hogy bizonyos területeken a végzett tevékenységek elérjék a hosszú távú hatáshoz szükséges kritikus tömeget. A rugalmasság és a rendelkezésre álló ösztönzők javítása révén biztosítani kell, hogy a költségvetési források fellépések, kedvezményezettek és országok közötti elosztása nagyobb mértékben tükrözze a teljesítményt és a potenciális hatást. Az Európai Innovációs és Technológiai Intézet (EIT)[39] értékelése az intézet létrehozását, működésbe lépését és 2010-ig végzett első fellépéseit fedi le. Az értékelés szerint megfelelően zajlott az EIT létrehozása, sőt az első tudományos és innovációs társulások (TIT-ek) kiválasztása a tervezettnél gyorsabban megtörtént. A költségvetést elegendőnek tartották, miközben a TIT-eken belüli tőkeáttétel kis mértékben magasabb volt a tervezettnél, mivel a TIT-ek további pénzügyi forrásokat – ideértve a partnerek saját forrásait (49%), a nemzeti és regionális eszközöket (21%) és egyéb uniós forrásokat (7%) – vettek igénybe. Az értékelés következetéseiből kitűnik, hogy az EIT jelentős uniós hozzáadott értéket teremt. 1b. fejezet – Kohézió a növekedésért és a foglalkoztatásért Foglalkoztatás és szociális ügyek A nemek közötti egyenlőség előmozdítására az Európai Szociális Alap (ESZA) címén nyújtott támogatások értékeléséből[40] kiderült, hogy az ESZA egyéb operatív programjaihoz képest a nemek közti egyenlőség vonatkozásában lassabban indult be a tagállami végrehajtás. Néhány tagállamban a gazdasági válság következtében a nemek közötti egyenlőséggel kapcsolatos célkitűzésekről a munkaerő-piaci intézkedésekre és a munkanélküliség csökkentésére terelődött a figyelem, illetve helyeződtek át a források. Az ESZA alá tartozó operatív programjaikban viszont a tagállamok változó mértékben ugyan, de mind tekintettel voltak a nemek közötti egyenlőségre. Néhány esetben az ESZA az egyetlen, nemek közötti egyenlőséget finanszírozó forrás. Az értékelés rámutatott arra, hogy míg az ESZA fellépései alapvető kérdésekre irányultak, addig a tagállamok a nemek közötti egyenlőség döntő szempontjai és okai (pl. szegregáció az oktatásban, munkaszervezés, kulturális és társadalmi sztereotípiák) helyett inkább a kínálati oldalra (a nők munkaerő-piaci részvétele és versenyképessége) összpontosítottak. Az értékelés megállapította, hogy a programok hozzáadott értéket termeltek a kapacitásépítés területén és a legtöbb tagállamban hozzájárultak ahhoz, hogy a nemek közötti egyenlőség a politikai napirend elemévé váljon. Az Európai Szociális Alap migránsok és etnikai kisebbségek munkaerő-piaci hozzáférését és társadalmi befogadását (2000–2006) célzó támogatásának értékelése megerősítette, hogy az ESZA segítette a migráns vagy kisebbségi hátterűeket a munkaerőpiacra jutás akadályainak leküzdésében, nyelvi készségeik és a foglalkoztathatóságukhoz szükséges alapvető készségek javításában. Ami a rendszereket és a struktúrákat illeti, következésképpen javult a közintézmények kisebbségekhez tartozók integrációját támogató képessége. Az ESZA-nak sikerült e szakpolitikai területen egy hatalmas likviditási rést kitöltenie és egy kiegészítő célirányos – egyéb módon elérhetetlen – finanszírozási forrást rendelkezésre állítania. Az ESZA és különösen az EQUAL program[41] szélesebb célcsoportokat finanszíroztak a nemzeti költségvetésekből szokásosan támogatottaknál. 2007–2013-ben lényegesen magasabb volt a migránsok és kisebbségek részvétele mint 2000–2006-ban (1,19 millió, vagyis az ESZA kedvezményezettjeinek mintegy 8,7%-a). A Bizottság strukturális alapok új generációjára irányuló javaslatának elő kell segítenie az eljárások egyszerűsítését, valamint az Európai Regionális Fejlesztési Alappal, a Kohéziós Alappal, az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alappal és a későbbi Európai Tengerügyi és Halászati Alappal fennálló szinergiák javítását. A majdani PROGRESS program (az Európai Unió társadalmi változással és innovációval foglalkozó programja) előzetes értékelése rávilágított arra, hogy a PROGRESS és az EURES program, illetve az európai Progress mikrofinanszírozási eszköz összevonása és közös végrehajtása révén fokozni kell a foglalkoztatás és a szociális ügyek területén történő uniós fellépés koherenciáját. Emellett az új program lehetőséget ad a végrehajtás egyszerűsítésére is közös rendelkezések révén, amelyek közé tartoznak például a közös általános célkitűzések, közös fellépés-típusok, valamint a jelentéstétel és az értékelés racionalizálása. Regionális politika A regionális politika végrehajtása megosztott irányítás keretében történik, a tagállamok és a régiók a gazdasági, társadalmi és területi kohézió megvalósítására irányuló, uniós, tagállami és regionális forrásokat vegyítő programok végrehajtásáért felelősek. Az értékelés is közös felelősség. Az értékelésekben szereplő tényadatok, amint rendelkezésre állnak, felhasználásra kerülnek. Amennyiben több értékelés is hivatkozik rájuk, akkor a szakpolitikai változások alkalmával is nagy valószínűséggel figyelembe veszik azokat. A 2000–2006 közötti időszakból (a programalkalmazási időszak 2009-ig tartott) származó értékelési tényadatok kihatással voltak a 2014–2020 közötti időszak jövőbeli szakpolitikájával, a 2010. évi 5. kohéziós jelentéssel és a 2011. évi többéves pénzügyi tervvel kapcsolatos javaslatokra. A korábbi évekből származó, valamint az előző és a jelenlegi programozási időszakról 2011-ben gyűjtött tényadatok fellelhetőek az Európai Bizottság azon állásfoglalásában, amely az egyes tagállamok vonatkozásában a későbbi kohéziós politikát vázolja fel, továbbá az új programokról folytatandó tárgyalások témáját képezik majd. E tárgyalási folyamat 2013 végéig fog tartani. 2011-ben még nem zárult le a 2000–2006 közötti programozási időszak utólagos értékelése. Mostanra a 2007–2013 közötti időszak folyamatban lévő programjait illetően is rendelkezésre állnak értékelési megállapítások. Az értékelési eredmények megerősítik, hogy a Bizottság 2014–2020 közötti programozási időszakra vonatkozó javaslatai jó irányba mutatnak. A szakpolitikai részletek megvitatásra kerülnek a tagállamokkal, hogy azok bekerülhessenek a jövőre kidolgozandó új programokba. A 2000–2006 közötti Kohéziós Alap utólagos értékelésének részeként három munkacsomagot lezártak 2011-ben, a végső összefoglaló pedig 2012-ben készül el. A közlekedésről és a környezetvédelemről szóló tanulmányok[42] a hatás értékelését utólagos költség-haszon elemzés formájában végezték el. Annak ellenére, hogy az értékelés túl korainak tartotta a hatások teljes körű értékelését, a módszert megfelelőnek ítélte, így azt a későbbiekben is használni fogják. A közlekedési projektek mindegyike kifizetődő volt, és a bennük rejlő gazdasági előnyöket a Kohéziós Alap hozzájárulásának hiányában nem sikerült volna kiaknázni. A környezetvédelmi projektek elemzése azt mutatta, hogy számos környezetvédelmi infrastruktúraprojektet a jogi követelményeknek való megfelelés céljából hajtottak végre. A költségek meghaladták a számszerűsíthető előnyöket, viszont a projektek pozitív hatásokkal jártak a környezettudatosság és az intézményi tanulás tekintetében. A fenti értékelések és az ERFA keretében társfinanszírozott közlekedési és környezetvédelmi projektek értékelései alapján levont fontos szakpolitikai tanulságok a tagállamokkal folytatott megbeszélések témáját képezik, azokat a későbbi szakpolitika kialakításakor figyelembe veszik majd. A regionális politika vállalkozásokra és innovációra irányuló támogatásának értékelése[43] további megerősítő bizonyítékkal szolgált arra nézve, hogy helyes a Bizottság azon javaslata, amely a jövőben ki kívánja zárni a nagyvállalkozásokat az ERFA általános támogatási programjai alól. Az értékelés szerint a vállalkozások támogatása a kisebb vállalkozások esetében nagyobb hatást eredményez. A innovációt ösztönző németországi támogatásról szóló tanulmány[44] kimutatta, hogy a vissza nem térítendő K+F-támogatások számos intézkedésre – a meglévő termékek és eljárások innovációjától új termékek és eljárások kifejlesztéséig – hatást gyakorolnak. További kutatásokat kell végezni annak vizsgálatára, hogy a kisebb támogatások idővel hatékonyabbak-e a nagy támogatásoknál, valamint hogy a kölcsönök nem hasznosabbak-e a támogatásoknál. A regionális politika teljesítményéről a jelenlegi programozási időszakban évente jelentést készítő szakértői értékelő hálózat megállapította, hogy a programok végrehajtásában bekövetkező késések fokozzák annak a kockázatát, hogy a prioritás a hatékonyságról a források bevonására helyeződik át. Mindazonáltal mutatkoznak arra utaló jelek, hogy felgyorsult a végrehajtás, fokozottan jelentkeznek az eredmények, és összességében javul a tagállamok által végzett értékelések minősége. A hálózat által a megújuló energiákról és az energiahatékonyságról készített szakpolitikai dokumentumok rávilágítottak arra, hogy az uniós támogatás a tagállami finanszírozáshoz képest jelentéktelen, így felvetődik a hozzáadott érték kérdése is. Az ágazatbeli beruházásoknál óvatos egyedi ellenőrzéseket kell végezni, hogy biztosított legyen a beruházások gazdaságilag előnyös mivolta. A 2011-es értékelésekből származó tényadatok összességében megerősítették, hogy fokozni kell a jelenlegi és a későbbi szakpolitika eredményközpontúságát, valamint a tagállamoknak gyakrabban el kell végezniük a szakpolitikai hatások értékelését. E szempontok állnak a Bizottság jövőbeni programokra vonatkozó javaslatainak középpontjában. 2. fejezet – A természeti erőforrások megőrzése és kezelése Mezőgazdaság és vidékfejlesztés A közvetlen támogatások jövedelemre gyakorolt hatásának értékelése[45] megerősítette, hogy a közvetlen kifizetések hozzájárultak a mezőgazdasági termelők jövedelmének javulásához és fontos szerepet játszottak a mezőgazdasági jövedelmek biztosításában. Mindez elsősorban a legeltetéses állattartást folytató gazdaságokra (marha-, juh- és kecskeágazat), a szántóföldi növényekkel foglalkozó gazdaságokra, a vegyes gazdálkodást folytató gazdaságokra és a tejgazdaságokra volt igaz. A közvetlen kifizetéseknek köszönhetően csökkent a kisebb és a nagyobb méretű mezőgazdasági üzemek munkaerőegységre jutó átlagjövedelme közötti különbség. A mezőgazdasági termelők számára a közvetlen kifizetések meglehetősen hatékony jövedelemtámogatásnak bizonyultak, noha régiónként jelentős különbségek mutatkoznak. A cukorágazatban alkalmazott KAP-intézkedések értékelése[46] rávilágított arra, hogy a 2006. évi cukorpiaci reform révén jelentősen felgyorsult az ágazat szerkezetátalakítási folyamata. A terméshozam javulása fokozódott, és a termelés egyre inkább a nagyobb gazdaságokban összpontosul. A reform általános célkitűzéseit[47] sikerült ugyan teljesíteni, a kvóták és referenciaárak rendszerének kezelése azonban továbbra is összetett. A tejágazatban alkalmazott KAP-intézkedések értékelése[48] szerint a tejpolitikai intézkedések 2004-től elősegítették a strukturális túlkínálat csökkentését. A tejpolitikai támogatások összköltsége csökkent, a piaci egyensúly azonban fennmaradt. A termelők bevételei az értékelt időszak alatt stabil szinten maradtak, és a termelők termelési rugalmassággal és bővítéssel kapcsolatos érdekeit is figyelembe vették. A reform súlyosabb adminisztratív terhek és az árkockázatnak való nagyobb kitettség árán valósult meg. A világpiaci fejleményekre adott válaszként az értékelés rugalmasabb eszközök bevezetését javasolta. A juh- és kecskeágazatban alkalmazott KAP-intézkedések értékelése rámutatott arra, hogy a reform ugyan elősegítette a termelékenység növelését, az ágazat általános versenyképessége ennek ellenére nem javult. Az Olaszországban és Görögországban a speciális problémákkal küzdő ágazatokra irányuló segítségnyújtás keretében kifizetett összegek túl alacsonyak voltak és túl kevés hatással bírtak. A juhhúságazat fennmaradása tekintetében alapvető fontosságú a vidékfejlesztési programok révén nyújtott támogatás. Ezen túlmenően a termeléstől függő támogatás némely régióban környezeti és társadalmi előnyökkel jár és elengedhetetlen a termelés érzékeny régiókban történő fenntartásához. A mezőgazdasági termékek promóciójának és a velük kapcsolatos tájékoztatási tevékenységeknek az értékelése[49] arról számol be, hogy uniós finanszírozás nélkül kevesebb valószínűséggel kerülne sor harmadik országokbeli, több országra kiterjedő tevékenységekre és kampányokra. Az érdekelt felek lelkesedéssel fogadták az uniós mezőgazdasági termékek minőségét és egyedi előállítási módszereit ismertető, és az alkotott kép javítását szolgáló tájékoztatási és promóciós programokat, ugyanakkor jobban azonosítani kell e programok közvetlen gazdasági hatását. A baromfi- és tojáságazatban nyújtott kivételes piactámogatási intézkedések értékelése rámutatott arra, hogy a komoly piaci zavarok (például a madárinfluenza miatti fogyasztóibizalom-visszaesésből fakadó kereslet- és árcsökkenés) elleni közös uniós megközelítés megfelelő válasznak bizonyult. Jóllehet, az intézkedések – a hosszú előkészületek miatt – rövid távon nem vezettek piaci stabilizációhoz, biztosították viszont azt, hogy ésszerű időn belül kompenzálni lehessen a komoly bevételkiesések jelentős részét. Az értékelés arra a következtetésre jutott, hogy a Bizottságnak olyan eszközöket kellene kidolgoznia, amelyekkel a fogyasztók bizalmának hasonló válsága esetén gyorsan stabilizálhatóak a piacok. Az értékelési eredmények – többek között a támogatások termeléstől való további függetlenítése és a vidékfejlesztési politikát meghatározó keret kidolgozása kapcsán – belekerültek a Bizottság KAP-reformra vonatkozó 2011. októberi javaslataiba. A tervek szerint a monitoring és az értékelés a jövőben egy közös keretbe fog beépülni, hogy ezáltal mérhető legyen a KAP egésze által az Európa 2020 stratégián belül elért teljesítmény. Ennek érdekében megkezdődött a szakpolitikai célkitűzésekhez kötődő közös mutatók kidolgozása. Tengerügyek és halászat Az Európai Halászati Alap (2007–2013)[50] időközi értékelése megállapította, hogy az alap irányítási és kontrollrendszerei az induláskor problémákba ütköztek, mostanra azonban kielégítően működnek. Az egyetlen operatív programra való átállás az EU szintjén előnyös ugyan, a legtöbb tagállam számára azonban az irányítási költségek emelkedését vonta maga után. A megfelelőbb audit- és a kontrollmódszerek a pénzügyi kockázatok csökkentését eredményezték, továbbra is túlságosan nagyok azonban a kisebb, különösen az új tagállamokra nehezedő adminisztratív terhek. A monitoring- és értékelési keretek a hatások helyett a teljesítményre összpontosítottak és nem határozzák meg közösen a mérni kívánt egységeket. Emellett a mutatókat nem használták fel jelentéstételre, illetve nem végezték el azok rendszeres ellenőrzését sem. E megállapításokat figyelembe vették az EU 2014–2020 közötti időszakra szóló tengerügyi és halászati politikája számára létrehozott új alapra irányuló javaslatban. A legfontosabb változások közé tartozik a pénzügyi határozatokkal, a jelentéstétellel, a monitoringgal és az értékeléssel kapcsolatos igazgatási szabályok és eljárások egyszerűsítése és egységesítése, valamint a közös halászati politika reformjának kulcsfontosságú célkitűzéseivel felállított kapcsolat szorosabbra fűzése a feltételességi szabályok bevezetése, a többi alappal való elmélyített koordináció és az összes tagállamra érvényes közös mutatókra épülő, javított monitoring- és értékelési rendszer révén. 3a. fejezet – Szabadság, biztonság és a jog érvényesülése Belügy A Külső Határok Alapról készített bizottsági jelentés[51] és félidős értékelés megállapította, hogy az alap a kezdeti nehézségek ellenére a célkitűzéseknek megfelelően képes volt csatornázni az uniós támogatásokat a határoknál és a konzulátusoknál végzett beruházások fellendítésére a teljes schengeni térség érdekében. A határellenőrzéssel kapcsolatos nemzeti szintű kommunikációs rendszereket és a Schengeni Információs Rendszer második generációját érintő beruházások megerősítették az EU külső határainak biztonságát. Emellett a vízuminformációs rendszer létrehozására irányuló beruházások révén javult a vízumkezelési eljárás. Annak ellenére, hogy az alap összességében elősegítette a határok megfelelőbb igazgatását és az új technológiák használatát, a tagállamok megkérdőjelezték néhány projekt hatékonyságát és eredményességét. A 2008–2013 közötti időszakra vonatkozó Európai Visszatérési Alapról készített bizottsági jelentés és félidős értékelés rámutatott arra, hogy az alap több tagállamban támogatta a visszatérés-igazgatási gyakorlatok bevezetését és megszilárdítását. Az alapnak köszönthetően például csökkent a fogadó és/vagy fogva tartást szolgáló központokban töltött idő és növekedett azon harmadik országbeli állampolgárok száma, akik élnek az önkéntes visszatérés lehetőségével. Ennek eredményeképpen e célcsoport jobb bánásmódban részesül, mintha kényszerítették volna őket a visszatérésre. A harmadik országok állampolgárainak beilleszkedését segítő európai alapról (2008–2013) készített bizottsági jelentés és félidős értékelés szerint a legtöbb tagállam a kezdeti nehézségek ellenére azzal számol, hogy a tervezett fellépések lezárásra kerülnek és sikerül elérni a kitűzött célokat is. Az alap megfelelő többletértéket képvisel, hiszen olyan egyedi intézkedésekre vagy speciális csoportokra összpontosul, amelyek rendszerint nem képezik a finanszírozási eszközök részét. Az alap több tagállamban támogatta az átfogó szakpolitikai keret kidolgozását és forrásokkal segítette annak végrehajtását. Csökkenteni kell azonban a programokhoz kapcsolódó igazgatási terheket. A Biztonság és szabadságjogok védelme (2007–2013)[52] keretprogram félidős értékelése arra a következtetésre jutott, hogy a program páneurópai dimenzióját tekintve hatékony és tevékenységek széles körét támogatja. A hosszadalmas kérelmezési eljárások negatív hatást gyakorolhattak a projektvégrehajtásra. Az értékelés szerint ugyanakkor jelentős az uniós hozzáadott érték és a programok végrehajtása összességében meglehetősen sikeres. A 2014–2020 közötti időszakot illetően a Bizottság javaslatot tett arra, hogy a belügyekkel kapcsolatos alapok és programok száma hatról az alábbi kettőre csökkenjen: a Menekültügyi Migrációs Alapra és a Belső Biztonsági Alapra. A Bizottság javaslati egyéb értékelési eredményeket is figyelembe vettek. Jogérvényesülés A Polgári jogi jogérvényesülés program[53] időközi értékelése[54] megállapította, hogy a célkitűzések kiemelkedő jelentőséggel bírnak az európai igazságügyi politika támogatásában. A finanszírozott tevékenységek segítséget nyújtottak a civil társadalmi szervezetek és a tagállamok számára abban, hogy hatékonyan hozzá tudjanak járulni az uniós jog megszövegezéséhez és zavartalan végrehajtásához. Az értékelés ezen túlmenően – még a korlátozott humánerőforrás ellenére is – eredményesnek tartja a programirányítást. Javaslatot tett arra, hogy az új többéves pénzügyi kereten belül vonják össze a Polgári jogi jogérvényesülés programot a Büntetőjogi jogérvényesülés programmal. A Büntetőjogi jogérvényesülés program[55] időközi értékelése megerősítette, hogy a támogatott fellépések lényegi problémákat kezelnek és kiegészítik a nemzeti intézkedéseket. Az értékelés ugyanakkor rávilágított arra, hogy a prioritások megfelelőbb meghatározása és az uniós hozzáadott érték fokozása révén növelni kell a finanszírozás hatékonyságát, javítani kell a program ismertségén és egyszerűsíteni kell a végrehajtást. A Daphne III program[56] időközi értékelése[57] arra a következtetésre jutott, hogy a program a létrehozásával kezelni kívánt problémák szempontjából igen releváns, mindazonáltal erősíteni lehetne a program és a szakpolitika kidolgozása közötti kapcsolódási pontokat. Az EU-szintű partnerségek ösztönzését és a vezető szervezetek kiegyensúlyozott földrajzi megoszlását illetően azonban még van mit javítani. A tevékenységek végrehajtásához biztosított pénzügyi források megfelelőek, mivel lehetővé teszik magas színvonalú projektek finanszírozását, ugyanakkor a kiválasztási arány garantálja a projektek közötti jelentős versenyt. Az eredmények terjesztésén is lehetne javítani. Az Alapvető jogok és polgárság program időközi értékelése[58] kitér arra, hogy túl korai lenne következtetéseket levonni, hiszen kevés projektet zártak le ez idáig, ugyanakkor az összes támogatott projekttípus tökéletesen megfelelt a program célkitűzéseinek és prioritásainak. Az európai dimenzió bővítése, a résztvevő szervezetek tagállamok közötti egyenletesebb eloszlása, illetve az eredmények terjesztése kapcsán lenne még mit javítani. A „Drogprevenció és felvilágosítás” program[59] időközi értékelése[60] a lezárt projektek alacsony száma miatt nem tudott következtetéseket levonni a hatékonyságot illetően. A veszélyeztetett csoportok bevonásánál és a projektek tartós hozzáadott értékének biztosításánál nehézségek jelentkeztek. Az értékelés megállapította a pótlólagos pénzügyi források szükségességét, valamint azt, hogy erősíteni kell a szinergiákat az EU kábítószer-ellenes stratégiájának célkitűzéseit támogató különböző pénzügyi eszközök között. Az értékelés emellett javaslatot tett az egyéb programokkal, különösen a közegészségügyi programmal folytatott együttműködés javítására, hogy ily módon elkerülhetőek legyenek az átfedések, és a potenciális kedvezményezettek kérelmeiket célzottabban tudják benyújtani. 3b. fejezet – Uniós polgárság Kommunikáció Az Euranet[61] időközi értékelése rámutatott arra, hogy a hálózatnak köszönhetően a média többet foglalkozott az uniós ügyekkel és a beszámolók minősége is javult. E finanszírozás nélkül tartósan valószínűleg nem lenne mód arra, hogy ilyen gyakorisággal állítsanak össze és sugározzanak EU-ról szóló híreket és programokat. A jelentés ugyanakkor különböző problémákra is rámutatott, többek között arra, hogy egyenlőtlen az uniós ügyekről szóló beszámolók teljes produkcióhoz mért aránya, a programpartnerek között egyenlőtlen az egyes nyelvi csoportok részvétele, továbbá lassan halad a hálózat kiépítése, különösen a nyelvi kínálat kiszélesítését illetően. E problémák orvoslása keretében öt országban, négy nyelv hozzáadásával hét új rádióállomás jött létre, és a műsorok összealítása során nagyobb hangsúlyt fektetnek az EU-val kapcsolatos témákra. A projekt következő szakaszának kidolgozásakor figyelembe vették az értékelés főbb következtetéseit. Egészségügy és fogyasztóvédelem A közegészségügyi program (2003–2008)[62] utólagos értékelése megállapította, hogy első uniós szintű közegészségügyi programként kívánatos lett volna ugyan tevékenységek szélesebb körét finanszírozni, a program következő generációjára nézve azonban kiemelten fontos volt meghatározott területekre összpontosítani. Az értékelés szerint mind az éves munkaprogramok prioritást élvező területeinek kiválasztásánál, mind pedig a kérelmekkel kapcsolatos döntéseknél nagyobb hangsúlyt kell helyezni az uniós hozzáadott értékre. Az utódprogram félidős értékelése[63] szintén arra a következtetésre jutott, hogy a programnak a minél nagyobb uniós hozzáadott érték teremtése érdekében jóval inkább a prioritásokra kellene összpontosítania és pénzügyi támogatását célirányosabbá kellene tenni. A szervezést és irányítást illetően megerősítették, hogy az éves munkaprogramok prioritásainak meghatározása céljából bevezettek egy olyan eljárást, amely biztosítja e prioritások és a közegészségügyi program általános célkitűzéseinek összehangolását. Az eljárás ugyanakkor nem különösebben világos és következetes. A közegészségügyi program fellépései rendszerint összhangban állnak a program célkitűzéseivel, azonban túl korai lenne még értékelni az eredményeket és a hatásokat. Úgy tűnik, hogy a fellépések többsége az Unió egészére kiterjedő hatással bírt, és a közegészségügyi program finanszírozása nélkül legtöbbjük nem, vagy csak kevésbé ambiciózus formában lett volna kivitelezhető. Az esettanulmány értékelése azt mutatta, hogy az uniós hozzáadott érték leginkább a „bevált módszerek előmozdítása” és a „hálózatépítés” területén jutott érvényre. Ami a hatékonyságot illeti, a legtöbb fellépésnél méretgazdaságossággal számoltak, annak ellenre, hogy annak mérési módjait nem rögzítették pontosan. Az igazgatási feladatok Egészség- és Fogyasztóügyi Végrehajtó Ügynökséghez való kiszervezése a programvégrehajtás jelentős javulását eredményezte. Az új egészségügyi program célja kevesebb, bizonyított uniós hozzáadott értékkel rendelkező fellépésre összpontosítani, amely konkrét eredményeket nyújt és választ ad a felismert igényekre vagy hiányokra. Az új program arra törekszik, hogy javítsa a tagállamok egészségügy területén folytatott együttműködésének módját, és erősítse a nemzeti egészségügyi politikák reformját. Adóügyek és vámunió A Fiscalis program[64] félidős értékelése rámutatott arra, hogy a program pozitívan hozzájárult a belső piac adózási rendszerei működésének javításához és alkalmasnak mutatkozik a nemzeti hatóságok előtt álló kihívások kezelésére. Az értékelés következetéseiből kitűnik, hogy a program jelentős uniós hozzáadott értéket teremt: az adóügyi együttműködés terén a haladás eléréséhez szükséges számos tevékenységre egyáltalán nem, vagy csak sokkal később, illetve magasabb költséggel, továbbá kevésbé optimális eredménnyel került volna sor, ha a program biztosította együttműködési keret nem létezett volna. A Fiscalis összességében költséghatékonynak bizonyult. Az értékelés mindazonáltal rávilágított arra, hogy a program kevésbé volt hatékony az uniós jog megértésének javítása és a csalás elleni küzdelem területén. Javaslatot tett arra is, hogy állítsanak fel egy eredményorientált nyomonkövetési és értékelési rendszert. Javítani kellene a program eredményeinek terjesztését, és az érdekelt felek szélesebb körének bevonása is a programtevékenységek előnyére válhat. A „Vám program” félidős értékelése kiemelte, hogy a program hatékonyan elősegíti a belső piac működését. A program uniós hozzáadott értéket termelt az olyan tevékenységek támogatása révén, amelyekre az uniós koordináció és pénzügyi támogatás hiányában egyáltalán nem, vagy csak jóval forrás- és időigényesebb módon került volna sor. Megkönnyítette a nemzeti vámigazgatási szervek közötti együttműködést és koordinációt, illetve ennek köszönhetően az információ és a bevált módszerek cseréjét. Az értékelés szerint magas szintű a program keretében végrehajtott közös fellépések hatékonysága, a biztonság és a csalás elleni küzdelem javítását illetően azonban sokkal gyengébb volt a többi magán- és közszervezettel folytatott együttműködés. A harmadik országokkal folytatott kereskedelem elősegítéséhez nyújtott hozzájárulást is alacsonynak tartották. Az értékelés kiemelte, hogy az eredmények terjesztésének növelése, valamint a tagjelölt és potenciális tagjelölt országok szélesebb körű bevonása és támogatása révén további hatékonyságnövekedést lehetett volna elérni. Oktatás és kultúra A Fiatalok lendületben program[65] időközi értékelése[66] megállapította, hogy a program ez idáig sikeresen teljesítette a célkitűzéseket és aktívan a hátrányos helyzetű fiatalokra irányul. A Fiatalok lendületben program hozzájárul az EU ifjúságpolitikai céljainak eléréséhez és a programot követően ösztönzi a fiatalok rendezvényeken való részvételét, a nem kormányzati szervezeteknél való munkát és a fokozott mobilitást. A program által támogatott tevékenységek egyéb módon valószínűleg nem lennének finanszírozhatóak. A programot magas felhasználási arány jellemzi. A viszonylag magas irányítási költségek a program jellegénél fogva indokoltak. Az előirányzott költségvetés megfelelőnek bizonyult. Az ifjúsági szervezetek és a nemzeti irodák az irányítási eszközök jelentős javulása ellenére továbbra is viszonylag nagy adminisztrációs teherrel szembesültek. A tagállamokban szervezett ifjúsági programokhoz képest nagy volt a résztvevők elégedettsége, a végrehajtási struktúrákat pedig hatékonynak tartották. 4. fejezet – Az EU mint globális szereplő Fejlesztés és külkapcsolatok A Tunézia[67] és Mali[68] javára nyújtott költségvetés-támogatásról készített két pilot értékelés azt a következtetést vonta le, hogy a költségvetés-támogatás hatékony eszköz azon országok esetében, amelyek kormánya határozott fejlesztéspolitikát folytat. Tunéziában a költségvetés-támogatás hozzájárult a jelentős gazdasági növekedéshez és a magánszektor fejlődéséhez, ugyanakkor jobban segíthette volna a szegénységcsökkentést. Maliban az oktatás és az egészségügy területén vezetett jelentős eredményekhez. A költségvetés-támogatás egyéb támogatási formák kiegészítője, különösen a kapacitásépítés esetében. Nem képes jelentős politikai változásokat előidézni, viszont kiegészítő támogatást nyújthat a szakpolitikák végrehajtásához. Nagyobb hatás elérésére akkor képes, ha átfogó politikai és gazdasági partnerségek keretében nyújtják. A partnerországok foglalkoztatási és társadalmi befogadási célú uniós támogatásának[69] tematikus értékelése[70] megállapította, hogy e támogatás a fejlesztéspolitika egyik prioritást élvező eszköze, nincsen ugyanakkor kellőképpen összekötve a fejlesztési programokkal, és a programok kidolgozásánál hiányoznak az eszközhöz kapcsolódó mutatók. A szakoktatás és -képzés kivételével csak kevés fellépés irányult kifejezetten a munkahelyteremtésre. Az új Fejlesztési Együttműködési Eszköz (2014–2020) a globális közjavak és kihívások tematikus program révén megfelelni igyekszik azon igénynek, hogy a támogatás jobban az emberekre irányuljon, többek között a következő területeken: egészségügy, oktatás, nemek közötti egyenlőség, foglalkoztatás, szakértelem, szociális védelem és társadalmi befogadás, valamint olyan fejlesztéspolitikai gazdasági szempontok, mint a növekedés, a munkahelyek, a kereskedelem és a magánszektor részvétele. A konfliktusmegelőzéshez és a békeépítéshez[71] nyújtott támogatás értékelésének[72] következtetése az volt, hogy az EU fokozott figyelmet fordított e területre, megerősítette szakpolitikai keretét és széles körű pénzügyi és nem pénzügyi eszközöket fejlesztett ki. A Bizottság a semlegesség, a megbízhatóság (folyamatos jelenlét), a szükséges kritikus pénzügyi tömeg, a széles eszköztár rendelkezésre állása, továbbá a demokrácia, a béke és az emberi jogok előmozdítása terén szerzett komoly tapasztalat és hitelesség területén volt képes hozzáadott értéket teremteni. A politikai szinten hozott elméleti elgondolások azonban operatív szinten nem mindig bizonyultak megfelelőnek. Az EU-nak meg kellene erősítenie és tovább kellene fejlesztenie a konfliktusmegelőzéshez és a békeépítéshez nyújtott támogatását, valamint gondoskodnia kellene arról, hogy pénzügyi támogatását megfelelő mértékű nem pénzügyi támogatás egészíti ki és erősíti fel. Az Európai Bizottság tengerentúli országokkal és területekkel való együttműködésének[73] értékelése[74] megállapította, hogy az uniós támogatás összhangban áll a gazdasági és társadalmi fejlődés ösztönzésére és a szorosabb gazdasági kapcsolatok teremtésére irányuló uniós politikai célkitűzésekkel. A kereskedelemben az EU preferenciális rendszere nem biztosított kellő egyensúlyt a gazdasági diverzifikáció kényszerével szemben. A tengerentúli országok és területek a regionális hálózatoktól való elszigeteltségük, a magas részvételi költségek és néha nyelvi korlátok miatt minimális mértékben vettek részt regionális programokban. Az éghajlatváltozás és a katasztrófa esetén szükséges válságkezelés területén sikerült eredményeket elérni. Az Európai Unió Stabilitási Eszköze válságreagálási és felkészültségi komponensének értékeléséből[75] kiderül, hogy a Stabilitási Eszköz jelentős mértékben hozzájárult az uniós válságreagálási és felkészültségi fellépés általános relevanciájához, hatékonyságához és eredményességéhez, továbbá nagymértékben javítja az uniós béke-, biztonsági és fejlesztési architektúra koherenciáját – ezzel együtt hozzájárul a globális békéhez és stabilitáshoz. E hozzájárulás fontos eleme a Stabilitási Eszköz bizonyított kapacitása arra vonatkozóan, hogy gyors és időbeli válaszokat nyújt válsághelyzetekben. Humanitárius Segélyek és Polgári Védelem A 2011-es értékelés rávilágított arra, hogy a Bizottság tevékenységei lényeges egészségügyi kockázatok orvoslását szolgálják, Kambodzsában hozzájárultak a burmai menekültek betegségfelügyeletének javításához és így mortalitásuk csökkentéséhez; Zimbabwéban hatékony és eredményes megoldást adtak a kolerajárvány kezelésére; Ugandában hatékony és megfelelő, több ágazatot átfogó programokat biztosítottak, valamint aktívan hozzájárultak a haiti földrengésre adott összeurópai válaszhoz. A Haitiról és Zimbabwéról szóló értékelések kiemelték, hogy a fellépések során hamarabb meg kell határozni a segélyezés, helyreállítás és fejlesztés közötti elengedhetetlen kapcsolódási pontokat. E megállapítás alátámasztja a Bizottság humanitárius segéllyel kapcsolatos jelenlegi javaslatait, amelyek szerint a humanitárius fellépések során következetesen előtérbe helyezni és erősíteni kellene a segélyezés, helyreállítás és fejlesztés közötti kapcsolódási pontokat. Végezetül, a Polgári védelmi mechanizmus és a 2007–2009 közötti időszakra szóló Polgári Védelmi Pénzügyi Eszköz[76] értékelése megállapította, hogy mindkettő lényegileg segítette az európai együttműködés és koordináció továbbfejlesztését. Bővítés A 2013 utáni időszak előcsatlakozási pénzügyi eszközeinek (IPA)[77] előkészítését segítő, ágazati, országos és regionális szinten elvégzett értékelés megerősítette az IPA-támogatás alapvető fontosságát. Az értékelés arra is rámutatott, hogy a bővítés gazdasági és általánosabb jellegű előnyei jóval meghaladják az új pénzügyi eszközök költségeit, továbbá az EU eszközei uniós hozzáadott érték teremtését teszik lehetővé azáltal, hogy a pénzügyi támogatást politikai előrelépésekhez kötik, valamint az EU számára lehetővé teszik, hogy az a szupranacionális és régióközi együttműködés katalizátoraként, illetve a különböző közigazgatások és uniós ügynökségek szakértelmének közvetítőjeként működhessen (pl. az ikerintézményi együttműködés keretében). Az értékelés emellett megerősíti, hogy a jövőben is kifejezetten szükség lesz az előcsatlakozási eszközre, amelynek eredményességét a szakpolitikai párbeszéd és a pénzügyi együttműködés közötti nagyobb összhanggal, az ágazati megközelítésre összpontosító programozási folyamattal, a többéves programozással, a kedvezményezettek és az érdekelt felek valamennyi szakaszba történő nagyobb mértékű bevonásával, valamint a teljesítményösztönzők bevezetésével lehetne elősegíteni. 3. Következtetések Az e jelentésben ismertetett értékelési eredmények többnyire azt mutatják, hogy teljesültek az egyes pénzügyi programok célkitűzései és nyilvánvaló azok uniós hozzáadott értéke. A jelentés azonban főként időközi értékelésekre épül, amelyek erőteljesen a működésre összpontosítanak és nem vonnak le következtetéseket a végső eredményekre és hatásokra vonatkozóan. Az értékelések sok hasznos tapasztalattal jártak és feltüntették az esetlegesen javításra szoruló területeket is. A jelentés adott esetben rávilágított az ajánlott korrekciós intézkedésekre, amelyek aztán kihatással voltak az utódprogramokra. Összességében pedig rámutatott a célirányosabb tervezés szükségességére, illetve arra, hogy az eredményeket a célkitűzésekhez kell igazítani, továbbá fokozott figyelmet kell szentelni a fellépések koherenciájára és következetességére. A Bizottság a mentesítésért felelős hatósággal együttműködésben világosabban meg kívánja állapítani e jelentés javításának módjait. A Bizottság tudomásul veszi a Számvevőszék arra vonatkozó kérését, hogy az év folyamán korábban készüljön el a jelentés. A későbbiekben a jelentést úgy fogják kidolgozni, hogy az jelezze az uniós programok megfelelő előrehaladását, illetve – amint rendelkezésre állnak – azonosíthatóak legyenek az eredmények és hatások. E cél eléréséhez erős és következetes keretet kell létrehozni, hogy a programok teljes életciklusa alatt biztosított legyen az előrehaladás nyomon követése. [1] A Bizottság 2012. február 17-én fogadta el a 2010. pénzügyi évre vonatkozó első értékelő jelentést (hiv. COM(2012) 40). [2] Az EP 2011. május 10-i, az EU 2009-es pénzügyi évre szóló költségvetésének végrehajtására vonatkozó mentesítési eljárásról szóló mentesítő határozata III. szakaszának 71. és 72. pontja. [3] A Számvevőszék 4/2012. sz. véleménye, amely a Bizottsághoz június 7-én érkezett be. [4] Azaz: a Bizottság stratégiai tervezési és programozási ciklusa – éves tevékenységi jelentések, éves költségvetési kimutatások stb. [5] A következtetésekről szóló szakasz, 16. oldal. [6] EP mentesítés 2010 (P7_TA(2012)0153)_I. rész). [7] A Számvevőszék 4/2012. sz. véleménye, amely a Bizottsághoz június 7-én érkezett be. [8] Az értékelő tanulmányokban szerepelhetnek olyan felülvizsgálatok, amelyek a tevékenységek teljesítményét érintő konkrét szempontokra vonatkoznak és/vagy monitoringgal és végrehajtással kapcsolatos kérdések. [9] A 2011. évi éves tevékenységi jelentésekre vonatkozó állandó utasítások – a költségvetési rendelet 60. cikkének (7) bekezdése. [10] A költségvetési rendelet 33. cikke. [11] A többéves költségvetés megközelítőleg 3,6 milliárd EUR. [12] Az e jelentésben alkalmazott általános megközelítés szerint az értékelések időközi jellege mindig feltüntetésre kerül. Ahol nem tűntették fel az értékelés időközi vagy utólagos jellegét, ott vegyes megközelítést alkalmaztak. [13] A program ugyan a 2007–2013-as időszakra vonatkozik, de a végső eredmények csak 2017 körül teljesülnek. [14] A program költségvetése megközelítőleg 34 millió EUR. [15] http://ec.europa.eu/enterprise/dg/files/evaluation/eye_final_report_en.pdf. [16] Az uniós költségvetés ezen eszköznél csak a kezes szerepét tölti be. [17] A program költségvetése megközelítőleg 8 milliárd EUR. [18] A TEN-T program célja az európai közlekedési hálózat kohéziójának, összekapcsolásának és kölcsönös átjárhatóságának, illetve a hálózat elérhetőségének biztosítása. [19] 18 projekt a vasúttal, 2 pedig a belvízi közlekedéssel kapcsolatos. [20] http://ec.europa.eu/transport/evaluations/doc/2011_marco-polo-programme-2003-2010.pdf. Részben az utolsó program utólagos értékelése, részben pedig a jelenlegi program időközi értékelése. [21] A korábbi és a jelenlegi programokra egyaránt vonatkozó értékelések esetében nem tüntettük fel az értékelések időközi vagy utólagos jellegét. [22] Csak a Marco Polo I költségvetése megközelítőleg 417 millió EUR. [23] A program költségvetése megközelítőleg 55 millió EUR. [24] http://ec.europa.eu/information_society/activities/sip/policy/programme/current_prog/index_en.htm. [25] A program költségvetése megközelítőleg 149 millió EUR. [26] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0548:FIN:hu:PDF. [27] A program költségvetése megközelítőleg 730 millió EUR. [28] http://ec.europa.eu/energy/evaluations/doc/2011_iee2_programme.pdf. [29] A program költségvetése megközelítőleg 4 milliárd EUR. [30] http://ec.europa.eu/energy/evaluations/doc/2011_eepr_mid_term_evaluation.pdf. [31] A program költségvetése megközelítőleg 55 milliárd EUR (az Euratommal együtt). [32] 2012. szeptember 30-i állapot. [33] „Nyílt hozzáférés” alatt az interneten való ingyenes hozzáférés értendő. A nyílt hozzáféréssel javítani és ösztönözni kívánják az ismeretek terjesztését, ezáltal az a tudományos felfedezések eredményességének fokozására, valamint a nemzeti kutatásfinanszírozó közszervek kutatási-fejlesztési befektetéseiből származó eredmények maximális kihasználására irányul. http://ec.europa.eu/research/science-society/index.cfm?fuseaction=public.topic&id=1294&lang=1. [34] A hetedik kutatási keretprogram ötödik monitoring jelentése – 2011. évi monitoring jelentés – http://ec.europa.eu/research/evaluations/index_en.cfm?pg=fp7-monitoring. [35] http://ec.europa.eu/research/evaluations/index_en.cfm [36] A hetedik kutatási keretprogram közlekedési kutatási programjának értékelése, a „tudás régiói” elnevezésű program hatásvizsgálata, valamint a nanotudományok, nanotechnológiák, anyagtudomány és új gyártástechnológiák javára szóló hatodik keretprogramról készített értékelő tanulmány. [37] A program költségvetése megközelítőleg 7 milliárd EUR. [38] http://ec.europa.eu/dgs/education_culture/evalreports/education/2011/llpreport_en.pdf [39] A program költségvetése megközelítőleg 309 millió EUR. [40] http://ec.europa.eu/social/keyDocuments.jsp?type=0&policyArea=0&subCategory=0&country=0&year=0&advSearchKey=evaluationesf&mode=advancedSubmit&langId=hu [41] A program a foglalkoztatás során és a munkaerőpiacon történő megkülönböztetés elleni küzdelemmel foglalkozik. [42] http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/evaluation/expost2006/wpb_en.htm [43] http://ec.europa.eu/regional_policy/information/evaluations/impact_evaluation_en.cfm#1 [44] http://ec.europa.eu/regional_policy/information/evaluations/impact_evaluation_en.cfm#2 [45] http://ec.europa.eu/agriculture/eval/reports/income/index_en.htm [46] http://ec.europa.eu/agriculture/eval/reports/sugar-2011/index_en.htm [47] A cukorágazat szerkezetátalakítása, a piac stabilizálása, a piacorientáció fokozása és a cukorellátás biztosítása. [48] http://ec.europa.eu/agriculture/evaluation/market-and-income-reports/dairy-sector-2011_en.htm [49] http://ec.europa.eu/agriculture/eval/reports/promotion/index_en.htm [50] http://ec.europa.eu/fisheries/documentation/studies/eff_interim_evaluation_en.pdf. Az alap költségvetése megközelítőleg 4,3 milliárd EUR. [51] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52011DC0857:HU:NOT. [52] A keretprogram a Bűnmegelőzés és a bűnözés elleni küzdelem egyedi programból, illetve a Terrorizmus és egyéb biztonsági vonatkozású veszélyek megelőzése, az azokra való felkészültség és következményeik kezelése egyedi programból áll. [53] A program költségvetése megközelítőleg 109 millió EUR. [54] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0351:FIN:hu:PDF [55] A program költségvetése megközelítőleg 199 millió EUR. [56] A program költségvetése megközelítőleg 116 millió EUR. [57] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0254:FIN:HU:PDF. [58] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0249:FIN:HU:PD. A program költségvetése megközelítőleg 93 millió EUR. [59] A program költségvetése megközelítőleg 21 millió EUR. [60] http://eur-lex.europa.eu/Result.do?T1=V5&T2=2011&T3=246&RechType=RECH_naturel&Submit=Search [61] Európai rádióhálózat. [62] A program költségvetése megközelítőleg 312 millió EUR, http://ec.europa.eu/health/programme/docs/ex_post_evaluation_en.pdf. [63] http://ec.europa.eu/health/programme/docs/mthp_final_report_oct2011_en.pdf. [64] A program költségvetése megközelítőleg 157 millió EUR, http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/common/publications/studies/fiscalis2013_mid_term_report_en.pdf. [65] A program költségvetése megközelítőleg 885 millió EUR. [66] http://ec.europa.eu/dgs/education_culture/evalreports/youth/2011/interimreport_en.pdf [67] http://ec.europa.eu/europeaid/how/evaluation/evaluation_reports/2011/1286_docs_en.htm [68] http://ec.europa.eu/europeaid/how/evaluation/evaluation_reports/2011/1290_docs_en.htm [69] A program költségvetése megközelítőleg 7,9 milliárd EUR. [70] http://ec.europa.eu/europeaid/how/evaluation/evaluation_reports/2011/1296_docs_en.htm [71] A 2001–2010 közötti időszakra a támogatás költségvetése megközelítőleg 7,7 milliárd EUR. [72] http://ec.europa.eu/europeaid/how/evaluation/evaluation_reports/2011/1291_docs_en.htm [73] Az 1999–2009 közötti időszakra az együttműködés költségvetése megközelítőleg 286 millió EUR. [74] http://ec.europa.eu/europeaid/how/evaluation/evaluation_reports/2011/1294_docs_en.htm [75] http://ec.europa.eu/dgs/secretariat_general/evaluation/search/search.do [76] A 2007–2013 közötti időszakra a költségvetése megközelítőleg 190 millió EUR. [77] A 2007–2013 közötti időszakra az eszközök költségvetése megközelítőleg 11,5 milliárd EUR.