Brüsszel, 07.03.2005

COM(2005) 75 végleges

A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE A TANÁCSNAK ÉS AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK

Európai Növekedési KezdeményezésMegvalósíthatósági jelentés a transzeurópai közlekedési hálózatok projektjeinek EU-hitelgarancia-eszközéről{SEC(2005) 323}

A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE A TANÁCSNAK ÉS AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK

Európai Növekedési Kezdeményezés Megvalósíthatósági jelentés a transzeurópai közlekedési hálózatok projektjeinek EU-hitelgarancia-eszközéről

TARTALOMJEGYZÉK

1. Összefoglalás 3

2. Az EBB-vel folytatott együttműködés 4

3. Piaci tesztelés 4

3.1. A piaci tesztelés gyakorlata 4

3.2. Piaci visszajelzés 5

3.2.1. A garanciaeszköz hatása és a piaci kereslet 5

3.2.2. Az eszköz mérete és kockázatmegosztás 6

3.2.3. Kockázatmegosztás 7

4. Záró megjegyzések 7

ÖSSZEFOGLALÁS

A Bizottság 2003. november 11-i közleményében meghatározta a Növekedési Kezdeményezés keretén belüli lehetséges cselekvési területeket, valamint a Tanács és az Európai Parlament által meghozandó jelentősebb határozatokat. Ezen belül a Bizottság javasolta a transzeurópai közlekedési hálózatok projektjeit támogató esetleges új pénzügyi eszköz, az EU-hitelgarancia-eszköz létrehozásának megvizsgálását, amelynek konkrét célja a magánszektor nagyobb mértékű részvételének ösztönzése lenne. Az Európai Beruházási Bank (EBB) támogatta a Bizottság javaslatát.

A 2003. november 25-i ECOFIN-Tanács elfogadta az Európai Növekedési Programról szóló zárójelentést[1], és kiemelte, hogy mielőtt az EU elkötelezné magát az EU-garanciaeszközt illetően, meg kell oldani többek között „az eszköz finanszírozásának, a megfelelő kockázatmegosztásnak és költségvetési kockázatkezelésnek, valamint annak igazgatásának” kérdését.

A 2003. december 12-i Európai Tanács – a Bizottság, az EBB és az ECOFIN-Tanács előterjesztett jelentései alapján – elfogadta az Európai Növekedési Programot. A Tanács felkérte „ a Bizottságot, hogy az ECOFIN jelentéssel összhangban, …, a tagállamokkal együttműködve vizsgálja meg alaposabban, szükség van-e a transzeurópai közlekedési hálózatok projektjeihez kapcsolódó bizonyos építés utáni kockázatokra szóló különleges EU-garancia-eszköz létrehozására, készítsen jelentést a vizsgálat eredményeiről, és szükség esetén terjesszen elő javaslatot e tekintetben.”

A felkérést követően a Bizottság szolgálatai az EBB-vel együttműködésben piaci tesztelést hajtottak végre a közlekedési projektekre vonatkozó hitelgarancia-eszköz megvalósíthatóságának megvizsgálására. A piaci tesztelés résztvevőinek általános véleménye az volt, hogy üdvözölnék és hasznosnak találnák az EU-hitelgarancia-rendszer általános elképzelését, mely fedezné a közlekedési projektek finanszírozása során felmerülő közvetlen építési utáni kockázatokat. Az európai jelentőségű projektekre nyújtott EU-garanciaprogram konstruktív szerepet játszana, kiegészítené a meglévő finanszírozási forrásokat, és piaci réseket töltene be különösen a nagyon nagy és/vagy határokon átnyúló projektek esetében.

Bár az eredeti bizottsági elképzelés a piaci igényeknek megfelelően némi technikai módosításra szorul, a garanciaeszköz fő jelentősége abban állna, hogy kedvező jelzést ad a magánszektor hitelezői számára. Ez a jelzés igen megkönnyíthetné a pénzügyi csomagok kedvező lezárását. Több intézmény hangsúlyozta, hogy közlekedési bevételi alapú rendszerekre alkalmazva ez az eszköz a jelenlegi piaci körülmények között a jellemzően nagy számú felhasználó által finanszírozott állami-magán partnerségi közúti projektek esetében hasznosabb lenne. Ahhoz, hogy az EU-garancia növelje azoknak a projekteknek az értékét, melyeknek a forgalomáramlása korlátozott számú nagyobb döntéshozón múlik, a garancia jellegét úgy kellene módosítani, hogy a bevételek nem a forgalmon, hanem a hozzáférhetőségen alapulnának.

A piaci tesztelés alapján a Bizottság azt a következtetést vonta le, hogy szükség van a transzeurópai közlekedési hálózatok projektjeinek, különösen az elsőbbségi határokon átnyúló projektek támogatása céljából az új EU-hitelgarancia-eszköz létrehozására. Az új garanciaeszköz kidolgozásának javaslatát a Bizottság a Tanácsnak szóló COM(2005)76 közleményben terjesztette elő.

Ez a megvalósíthatósági jelentés 4 szakaszból áll. Az összefoglalást követő a 2. szakasz a Bizottság és az EBB egymást kiegészítő szerepét vázolja fel a közlekedési infrastruktúra-projektek finanszírozásában. A 3. szakasz a piaci tesztelést mutatja be, a 4. szakasz pedig a jelentés következtetéseit tartalmazza. A megvalósíthatósági jelentést kíséri egy SEC(2005)323 munkadokumentum, mely feljegyzést tartalmaz a piaci tesztelési gyakorlatról, és áttekintést nyújt a közlekedési infrastrukturális projektek állami finanszírozási programjairól.

Az EBB-VEL FOLYTATOTT EGYÜTTMűKÖDÉS

A 2003. novemberi bizottsági közlemény hangsúlyozta, hogy az EBB-nek és a Bizottságnak nagyobb szerepet kell játszania a transzeurópai közlekedési hálózatok projektjei, különösen a „quick start” listán szereplő projektek kidolgozásában. Az EBB-intervenció konkrét formája a transzeurópai hálózatok elsőbbségi projektjeinek támogatására a transzeurópai hálózatok beruházási eszköze (TIF) keretében nyújtott 50 milliárd euro hitelnyújtási kötelezettségvállalás, valamint az innovatív intervenciós készlet volt, melynek célja az Európai Növekedési Kezdeményezés magánfinanszírozásához való hozzáférés megkönnyítése. Az utóbbiak közül különös figyelmet kapott az, hogy az EBB az összesen 500 millió euro tartalékalap-kiutalással rendelkező strukturált pénzügyi eszköz (SFF) keretében a projektek korai, előkészítő szakaszában tudja növelni az adósságfinanszírozás hozzáférhetőségét. Így a teljes finanszírozás nagysága a SFF portfolió összetételétől függően akár a 4 vagy 5 milliárd eurót is elérhetné (melynek jelentős részét 2006 végéig le lehetne kötni). Míg az előírás szerint az SFF termékeket az i2i[2], PPP és transzeurópai hálózatok műveletekre egyaránt lehet alkalmazni, jelentős hányadukat az utóbbira kell rendelkezésre bocsátani, hogy az SFF megkönnyíthesse az elsőbbségi projektek finanszírozását azáltal, hogy bővíti az EBB finanszírozási hatókörét az előnyös besorolású kölcsönök vagy garanciák (beépítve az elkészülés előtti és a kezdeti működési kockázatokat), alárendelt hitelek és garanciák, köztes finanszírozás és derivatívák biztosításával.

Egyértelmű kiegészítő kapcsolat áll fenn az EBB fenti eszközkészlete és az EU-garanciaeszköz között, különösen az SFF és az EU-garanciaeszköz között. Az EBB-források és más bizottsági források együttes használatával jelentősen növelhető lenne a transzeurópai közlekedési hálózatok projektjei számára összességében rendelkezésre álló közösségi támogatás, és így azok a magánszektor számára is vonzóbbak lennének.

Piaci tesztelés

A piaci tesztelés gyakorlata

A Bizottság szolgálatainak csapata az EBB-vel szoros együttműködésben 2004 márciusában végezte a piaci tesztelés első szakaszát. A tesztelés során állami hatóságok, főként minisztériumok, a magán és a közszféra partnerségi (PPP) kijelölt csoportjai, pénzügyi intézmények, tanácsadók és monoline[3] biztosítók véleményét kérték ki a garanciaeszközt illető eredeti bizottsági elképzelésről[4]. A csapat a francia, német, ír, olasz, portugál, spanyol és egyesült királyságbeli szervezetek és intézmények szakértőivel ülésezett. Ezenkívül felkereste az EBRD közlekedési egységét is. A megkeresett intézmények mind vezető szerepet játszanak az Európai Unió és a szomszédos országok közlekedési infrastrukturális finanszírozási piacain.

A piaci tesztelés résztvevői a következetesség biztosítása érdekében az üléseket megelőzően egy 10 kérdésből álló kérdőívet kaptak (a SEC(2005)323 dolgozói munkadokumentum 1. melléklete). A kérdőív három fő kérdéscsoportra vonatkozott:

- a piaci kereslet és a garanciaeszköz hatása;

- az eszköz mérete és a kockázatmegosztás;

- a tagállamok, a magánszektor és az EU közötti kockázatmegosztás.

A piaci tesztelés első szakasza után a piaci keresletnek megfelelően módosították az eszköz tervezetét. Ezután a csapat más hitelminősítő ügynökségektől, tanácsadóktól és monoline biztosítóktól további észrevételeket kért a módosított tervezet hatásosságával és hatásával kapcsolatban.

Piaci visszajelzés

A garanciaeszköz hatása és a piaci kereslet

A határokon átnyúló projektek és a több résztvevővel (esetleg különböző oszágok/régiók állami hatóságaival, szponzorokkal, pénzügyi intézményekkel stb.) készülő nagyléptékű, hosszú távú projektek költségesek és összetettek. A piaci tesztelés résztvevői szerint a konkrét projektek esetében az EU-garancia „jóváhagyási pecsétje” általában erős kedvező jelnek számítana a magán hitel- és tőkepiacok számára . A körülményektől függően ez az EU-kötelezettségvállalás javíthatna a projektek rangján, azok vonzóbbá válhatnának a hitelezők számára, és ha a projekt során pénzügyi nehézségek adódnának, a tárgyalások könnyebben sínen maradnának. Néhány résztvevő szerint a közösségi részvétellel felgyorsulnának az állami hatóságok döntéshozatali eljárásai, gyorsabb és jobb minőségű projektek születnének. A garancia különösen hasznos lenne az I. célkitűzés területein, ahová nehezebb kereskedelmi banki hitelt és a közlekedési infrastruktúra-projekteket finanszírozó befektetőket vonzani.

Azonban változatosabb válaszok érkeztek az eredeti rendszer gazdasági értéknövelésével kapcsolatban[5] , különösen, ha a Bizottság (eredeti tervének megfelelően) ragaszkodna ahhoz, hogy a garancia részleges összegű és idejű legyen, valamint csak az előnyös besorolású kölcsönre és hitelképességüket illetően a hitelesített befektetési kategóriába tartozó támogatható projektekre korlátozódjon[6]. E korlátozások alapján az EU garanciaprémiuma nagyon alacsony kell, hogy legyen, hogy bármilyen anyagi hatást gyakoroljon a finanszírozási költségekre. Ilyen szűk korlátok között a garanciának a projekt hitelképességére/osztályozására gyakorolt hatása is korlátozott vagy elhanyagolható lenne. Sok intézmény kiemelte, hogy alárendelt adósságra és köztes finanszírozásra[7] lenne szükség ahhoz, hogy az előnyös besorolású tartozás befektetési kategóriába kerüljön , és vonzza a kereskedelmi bankokat a jelentős forgalmi kockázattal járó projektek finanszírozására. Sok résztvevő javasolta, hogy a Közösség biztosítson köztes eszközt. A javaslat szerint az eszköz vonzó technikai formája egy olyan speciális alárendelt középtávú hitelszeletekből álló teljes garancia lehetne, amelyek a művelet első szakaszában gyakran hozzájárulhatnának a megfelelő likviditási ütköző biztosításához. Ezeket az eszközöket a bankok gyakran készenléti formában nyújtják, általában a működési bevételkiesések egy előre meghatározott határértékig történő fedezésére. Ezek a megfelelő mértékű alárendeltséggel rendelkező szerkezetek csökkentik az előnyös besorolású hitelezők kockázatát, mivel biztosítják az előnyös besorolású tartozás időbeni törlesztését, továbbá könnyíthetik a tárgyalások átütemezését azáltal, hogy további cselekvési időt nyújtanak a szponzoroknak, hitelezőknek és nemzeti hatóságoknak, ha a projekt során nehézségek merülnének fel.

A z eszköz mérete és kockázatmegosztás

A résztvevők rámutattak, hogy az alacsonyabb kockázati profilú projektek jellemző készenléti hitelkerete akár az előnyösen sorolt tartozás 10 %-át is elérheti, és rövid időre korlátozódhat. A kockázatosabb projektekhez azonban magasabb összegekre és hosszabb rendelkezésre állási időszakokra van szükség a projekt felfuttatásával[8] kapcsolatos esetleges késedelmek fedezése érdekében.

A megkérdezett szervek szerint a garanciaeszköz kedvező tulajdonsága, hogy számos különböző földrajzi elhelyezkedésű, ágazati besorolású és méretű projektet egy portfólióba foglal, és így nagyobb, európai szintű diverzifikációs szintet ér el, mint ami nemzeti szinten elérhető lenne.

Továbbá mivel a projektek csak részben mutatnak időbeni átfedést, és a kiválasztás kritériumai rögzítettek, hogy biztosítsák legalább a részbeni éves visszafizetést és a garancia szerint kifizetett összegek végső teljes visszafizetését, jelentős áttételi hatás érhető el. Az eszköz kialakításán belül megfontolható a garancia korai feloldása, amikor a projektek elfogadható teljesítményszintet érnek el. Részleges feloldás is elképzelhető a meghatározott teljesítménycélok teljesítése és/vagy a hitelek visszafizetési menetrendje alapján.

Kockázatmegosztás

A Bizottság eredetileg azt javasolta, hogy vezessék be a Közösség és a tagállamok hatóságai, pénzintézetei, bankjai és részvényesei közötti formális kockázatmegosztás követelményét. A kereskedelmi intézmények többsége ezt elvileg támogatta. Az általános nézet szerint az állami és a magánszféra résztvevői közötti kockázatmegosztással biztosítható lenne a hibás vezetésből fakadó kockázatok megfelelő és független ellenőrzése, és ez csökkentené a teljes kockázatot.

Sok nemzeti hatóság azt hangsúlyozta, hogy a tagállamok kockázatmegosztásban való részvétele során szem előtt kell tartani a fennálló nemzeti jellegzetességeket. Mivel nem minden ország bocsát ki garanciát a nemzeti beruházási projektekre, a garanciamegosztás szigorú korlátozása sok országban alkalmazhatatlanná tenné ezt az eszközt. Ezért néhány intézmény azt javasolta, hogy a Közösség fedezze a készenléti hitelkeret teljes kockázatát. A teljes garanciával elérhető lenne az adott hitelkeret „nulla” kockázati súlyozása[9], és minimálisra csökkenne a szervező költsége. Mivel az előnyös besorolású tartozás futamidejére végig a bankok viselik a kockázatot, és az előnyös besorolású tartozás nagysága mindenképpen a készenléti hitelkeret többszöröse, néhány intézmény megkérdőjelezte, hogy meg kell-e osztani a készenléti hitel kockázatát. Szerintük a részvényesek általában az osztalékkifizetésre vonatkozó korlátozások révén vesznek részt a kockázatmegosztásban, és a Bizottság védelmében további technikai rendelkezések (pl. „cash-sweep”[10] rendelkezések) hozhatók.

ZÁRÓ MEGJEGYZÉSEK

A piaci tesztelés alapján a Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy új EU-hitelgarancia-eszközt kell létrehozni a transzeurópai közlekedési hálózatok projektjei, különösen a határokon átnyúló elsőbbségi projektek támogatására.

Az új garanciaeszköz kidolgozására tett javaslatot a Bizottság a Tanácsnak szóló COM(2005)76 közleményben terjeszti elő.

[1] ECOFIN, 2003. november 25., 15352/03

[2] Az „i2i" kezdeményezést (Innováció 2000 kezdeményezés) a lisszaboni csúcstalálkozó után indította el az EBB.

[3] A monoline biztosítók egyetlen egyedi kockázatra, azaz egyetlen pénzügyi kockázatra és azon belül egyetlen pénzügyi ügyletre nyújtanak biztosítást.

[4] Az eredeti javaslat: a bizottsági garancia az előnyösen sorolt tartozás egy részét biztosítaná a közlekedési infrastruktúra-projekt felfutási időszakában. A felfutási időszakban fennmaradó részt a tagállamok és a magánszektor fedeznék.

[5] A gazdasági hozzáadott érték ebben az esetben azt jelenti, hogy csökkennek a finanszírozási költségek és a projekt számára rendelkezésre álló magánfinanszírozás nagysága.

[6] A hitelminősítő ügynökség egy jogalany, projekt, kötvény stb. hitelképességének megállapítására hitelbesorolást végez. A hitelminősítő ügynökségek által létrehozott pontrendszerek a relatív hitelminőséget tükrözik. A legjobb minőségű ügylet minősítése "AAA", a hitelskála alján pedig a „C”, illetve a nem teljesítés kategóriájának esetén „D” található. A „befektetési kategóriát” az „AAA-tól BBB-ig ” (Standard & Poors) vagy “Aaa-tól Baa-ig (Moody's) terjedő betűjelekkel osztályozzák. A „BB” vagy ennél alacsonyabb osztályzat neve „spekulatív kategória”, és nagyobb a nem teljesítés kockázata.

[7] A köztes finanszírozás általában az előnyös besorolású tartozás és a saját tőke közötti finanszírozási formára vonatkozik. A fizetés elsődlegessége szempontjából az előnyös besorolású tartozás alatt, de a törzstőke vagy a saját tőke fölött helyezkedik el. Bár az előnyös besorolású tartozáshoz képest magasabb kockázatú, díjazása is magasabb annál.

[8] A felfutási időszak a működési időszak első éveit jelenti.

[9] A tőkemegfelelési ráta a banktőke mennyiségét méri a kockázati súlyozású hitelkockázatok arányában. A bank által nyújtott hiteleket kockázati fokuknak megfelelően súlyozzák. Általában elmondható, hogy a kormányoknak 0, a kezes nélküli magánszemélyeknek nyújtott hitelek esetén pedig 100 százalék a súlyozás. A bankoknak haszna származik az Európai Bizottság státuszából, mert nem kell tőkét biztosítaniuk a készenléti hitelkeretre, melyet teljes egészében a Bizottság biztosít. Ez jelentős előny a készenléti hitelt nyújtó bankok és a hitelfelvevő számára is, aki a hitelkerettel járó csökkentett finanszírozási költségek révén jut előnyhöz.

[10] A „cash sweep” azt jelenti, hogy a működési költségek kifizetése után fennmaradó pénzt teljes egészében a tartozás csökkentésére fordítják.