[pic] | AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA |

Brüsszel, 12.12.2006

SEC(2006) 1648

A BIZOTTSÁG SZERVEZETI EGYSÉGEINEK MUNKADOKUMENTUMA Kísérőokmány

Javaslat A TANÁCS IRÁNYELVE az európai létfontosságú infrastruktúrák azonosításáról és kijelöléséről, valamint védelmük javítása szükségességének értékeléséről A HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA

{COM(2006) 787 végleges}{SEC(2006) 1654}

A HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA

Háttér

Az Európai Unió biztonsága és gazdasága, valamint polgárainak jóléte bizonyos infrastruktúráktól és az azok által nyújtott szolgáltatásoktól függ. A kulcsfontosságú szolgáltatásokat nyújtó infrastruktúrák megsemmisítése vagy megzavarása az EU-ban életeket követelhet, és vagyon elvesztésével, valamint a közbizalom és az erkölcs megrendülésével járhat.

A létfontosságú infrastruktúrákat – ember okozta és természeti katasztrófák következtében egyaránt – kár érheti, működésükben zavar keletkezhet, vagy meg is semmisülhetnek. A létfontosságú infrastruktúrák ilyen megzavarásának vagy manipulálásának a lehetséges mértékben rövidnek, kivételesnek, kezelhetőnek és földrajzilag behatároltnak kell lennie, valamint a lehető legkevésbé szabad veszélyeztetnie a tagállamok, azok polgárai és az Európai Unió jólétét.

Mi a probléma?

A kezelendő problémát Európa létfontosságú infrastruktúráinak sebezhetősége, valamint ebből eredően az általuk nyújtott szolgáltatások sebezhetősége jelenti. Az alapvető probléma az, hogy bizonyos tagállamokban a létfontosságú infrastruktúrák védelmének szintje alacsony, és ez növelheti más tagállamok sebezhetőségét.

Kik az érintettek?

A probléma érintheti az Európai Unió valamennyi lakosát, a vállalkozásokat, a tagállamok kormányait és az Európai Unió egészét. A hatások egyaránt lehetnek közvetlenek (például terrortámadásból eredő veszteségek) és közvetettek (például bizonyos szolgáltatásokban bekövetkező zavar egy adott infrastruktúrával kapcsolatosan felmerülő problémák miatt).

Miért van sürgős szükség uniós fellépésre?

- Egyre több tagállam dolgoz ki saját megközelítést a létfontosságú infrastruktúrák védelmére, és arra várnak, hogy a Bizottság általános európai CIP-programot terjesszen elő, és így figyelembe vehessék a közös uniós megközelítést. A közös keret elfogadásának késése megnövelné annak veszélyét, hogy a tagállamok különböző, össze nem egyeztethető CIP-megközelítéseket dolgoznak ki.

- Meg kell szüntetni a gyenge kapcsolódásokat, különösen ott, ahol határokon átnyúló hatások is szerepet játszanak. Minimálisra kell csökkenteni annak veszélyét, hogy egy tagállamot azért érjen károsodás, mert egy másik tagállam nem védi megfelelően a területén lévő infrastruktúrákat.

- Minimálisra kell csökkenteni a több tagállamban működő vállalkozásokat érintő azon járulékos költségeket, amelyek az eltérő biztonsági intézkedésekből erednek.

- Néhány infrastruktúra egyre inkább európaivá válik, ami azt jelenti, hogy a tisztán nemzeti megközelítés nem elégséges; ide tartoznak például az energiavezetékek és -hálózatok.

- Várhatóan hosszú ideig tart majd az azzal kapcsolatos, részletekbe menő munka, hogy Európában hogyan lehetne jobban védeni a létfontosságú infrastruktúrákat (ide tartoznak különösen az olyan kérdések, mint például a kölcsönös függőségek azonosítása). E munkát a lehető leghamarabb el kell kezdeni, és közös megközelítésre kell alapozni.

- Az érintett szereplőkkel 2004 óta folyik a konzultáció, amely három uniós CIP-szemináriumot, egy zöld könyv elfogadását, a CIP-kapcsolattartó pontok két informális ülését, valamint a kormányok és a magánszektor képviselőivel tartott számos kétoldalú tanácskozást foglalt magában.

- A bűncselekményekből és a terrorizmusból eredő veszélyek nem csökkennek, ezért mind a tagállamok, mind pedig a Bizottság érdeke az ezek elleni küzdelemben való együttműködés és szinergiák teremtése.

Célkitűzés

A létfontosságú infrastruktúrák védelmére javasolt politika általános célkitűzése a létfontosságú infrastruktúrák védelmének javítása lenne az EU-ban.

A négy különböző szakpolitikai alternatíva előnyei és hátrányai

A fent említett célkitűzés elérése érdekében számos lehetséges szakpolitikai alternatívát azonosítottak:

1. Tartózkodás a CIP-pel kapcsolatos kérdések európai szintű kezelésétől. Ezen alternatíva keretében nem hoznának horizontális intézkedéseket európai szinten.

A „változatlan politika” alternatívája nem jelent semmilyen egyértelmű erőfeszítést Európában a létfontosságú infrastruktúrák védelmének javítása tekintetében. Számos hátránnyal jár azonban a versenykérdések, a vállalkozásokra háruló nagyobb költségek és a nem megfelelő biztonság vonatkozásában. E megközelítést valamennyi tagállam elvetette, mivel általánosan szükségesnek látják a létfontosságú infrastruktúrák védelmének európai szemszögből való vizsgálatát.

2. Nem kötelező keret létrehozása. Ezen alternatíva szerint egy nem kötelező horizontális keretet hoznának létre, és a tagállamok szabadon döntenének arról, hogy kívánják-e alkalmazni vagy sem.

A „nem kötelező keret” alternatívája azzal az egyértelmű előnnyel jár, hogy keretet hoz létre az összes szereplő közötti bizalom kiépítéséhez. Ez az előny azonban nem tudja ellensúlyozni az ezen alternatívából eredő súlyos hátrányokat, ideértve a növekedő költségeket, a versenykérdéseket és a nagyobb biztonsági kockázatot. Ezen alternatíva egyik központi problémája a biztonság kérdése. A nem kötelező keret nem nyújtana szükséges alapot ahhoz, hogy létfontosságú infrastruktúráik tekintetében valamennyi tagállam megfelelő védekezési intézkedéseket hajtson végre.

3. „Könnyű” jogalkotási keret létrehozása. Ezen alternatíva keretében számos kötelező intézkedést hajtanának végre európai szinten. A tagállamokra bizonyos általános kötelezettségek vonatkoznának, európai szinten azonban továbbra is a bevált gyakorlatok cseréje, a párbeszéd és a bizalom kiépítése kapna különös hangsúlyt.

A „könnyű jogalkotási keret” alternatívája biztosítja leginkább az előnyök és a hátrányok közötti egyensúlyt. E megközelítés biztosítaná a versenyt, csökkentené a több tagállamban működő vállalkozások költségeit, valamint növelné a biztonságot az Európai Unióban. Ezen egyértelmű előnyök lényegesebbnek tűnnek, mint a költségekkel kapcsolatos hátrányok. Ezen alternatíva másik lehetséges hátránya abból ered, hogy egy másik szabályozási keretet hoz létre az EU-ban. A biztonság érdekében azonban e megközelítés tűnik indokoltnak.

4. Teljes harmonizáció EU-szinten. Ezen alternatíva keretében uniós szinten teljes harmonizációs intézkedéseket javasolnának a CIP-pel kapcsolatos kérdések tagállamokban történő megszervezésére, valamint a létfontosságú infrastruktúrák tulajdonosaira/üzemeltetőire vonatkozó védekezési követelmények tekintetében.

A „teljes harmonizáció” alternatívája számos egyértelmű előnnyel és hátránnyal jár. Előnyös lenne, hogy az EU-ban lévő létfontosságú infrastruktúrák magas szintű védelmet élveznének. Hátrányt jelentenének azonban a magas költségek, valamint az, hogy nehéz lenne kiépíteni a szereplők közötti bizalmat. Végül pedig ezen alternatívát a tagállamok már el is utasították, mivel azt akarják, hogy az EPCIP a már elért eredményeikre épüljön, és azokat egészítse ki. E megközelítés ellentétes lenne a szubszidiaritás és az arányosság elvével, továbbá minden valószínűség szerint valamennyi tagállam el is utasítaná.

A fent említett négy szakpolitikai alternatíva elemzése megerősíti, hogy az európai szintű fellépés hozzáadott értéket jelentene, és csakugyan szükséges is. A 3. alternatíva nyújtaná a legnagyobb előnyöket.

Tekintettel azonban arra, hogy az EPCIP teljesen új politikát jelent, és ezért a CIP területén fokozatos megközelítésre van szükség, a leginkább kivitelezhető lehetőség a 2. és a 3. alternatíva kombinálása lenne. Az EPCIP általános keretét ily módon egy nem kötelező jogi eszköz adná, miközben az ECI-kre vonatkozó néhány kulcsfontosságú követelményt kötelező intézkedésekkel vezetnének be.

A kötelező és nem kötelező intézkedésekből álló javasolt politika hatásai

Az EPCIP létrehozására irányuló átfogó és következetes fokozatos megközelítés szükségessé teszi a kötelező és nem kötelező intézkedések kombinálását.

Minden egyes kulcsfontosságú elem tekintetében értékelik a kötelező és nem kötelező intézkedések hatásait[1]. Mivel az EPCIP általános célkitűzése a létfontosságú infrastruktúrák védelmének javítása az EU-ban, a kulcsfontosságú elemek biztonságra gyakorolt pozitív hatását az esetleges költségek fényében vizsgálják.

1. EU-szintű CIP szakértői csoportokban való részvétel. A CIP-folyamat hosszú távú sikere tekintetében döntő jelentőségű, hogy bizalom épüljön ki a folyamatban részt vevő összes szereplő között. Az ilyen CIP szakértői csoportoknak nagyon pozitív hatása lenne a biztonságra nézve. A költségek korlátozottak lennének, mivel a CIP szakértői csoportokat csak szükség esetén állítanák fel, és a közjó érdekében működnének. Mivel az uniós szintű szakértői csoportok önkéntes alapon működnének, az EPCIP nem kötelező keretének részét kell képezniük.

2. Biztonságos információcsere-eljárás alkalmazása a CIP-pel kapcsolatosan. A CIP-pel kapcsolatos információcsere-eljárás bizalmi viszonyt követel az érintett szereplők között. A CIP-pel kapcsolatos információk önkéntes cseréjét nem segítik elő a kötelező intézkedések, mivel ezek megnehezítenék a bizalom kiépítését és a párbeszédet. A biztonságra gyakorolt hatás persze pozitív lenne. A költségek várhatóan alacsonyak maradnak, mivel az intézkedések továbbra sem kötelezőek, és inkább azt segítik elő, hogy a biztonsággal kapcsolatban nagyobb tudatosság alakuljon ki.

3. A kölcsönös függőségek azonosítása és elemzése. Mind a földrajzi, mind pedig az ágazati jellegű kölcsönös függőségek azonosítása és elemzése lényegi elemét jelenti majd a létfontosságú infrastruktúrák védelme javításának az EU-ban. E tekintetben nem kötelező intézkedéseket lehet előírni, mivel a kölcsönös függőségek azonosítása olyan átfogóbb folyamat része, amely számos szereplő együttműködését és összehangolását kívánja. Jelenleg a költségeket nem lehet felbecsülni, mivel a kölcsönös függőségek azonosítása folyamatosan történik. Az uniós finanszírozás hozzájárulhat e folyamathoz.

4. Nemzeti CIP-programok kidolgozása. Noha a nemzeti létfontosságú infrastruktúrák védelméért való felelősség egyértelműen az NCI-k tulajdonosait/üzemeltetőit és a tagállamokat terheli, a Közösség számára is előnyös lenne annak biztosítása, hogy a nemzeti létfontosságú infrastruktúrák kérdését a tagállamok mindegyikében megfelelően kezeljék. Noha a biztonság tekintetében egyértelmű előnyökkel járna, kezdetben nem lehet kötelező megközelítést bevezetni a nemzeti CIP-programokkal kapcsolatosan. A szubszidiaritás, valamint az EPCIP-re vonatkozó fokozatos megközelítés szükségessége indokolhatja, hogy a kötelező intézkedések az ECI-kkel kapcsolatos kérdésekre összpontosuljanak. A nemzeti CIP-programok esetében a nem kötelező megközelítés alkalmazása lehet indokolt. E megközelítést azonban az ECI-kkel kapcsolatos munka előrehaladtával újra kellene értékelni.

5. A nemzeti létfontosságú infrastruktúrák azonosítása az egyes tagállamok által. A nemzeti létfontosságú infrastruktúrák azonosítása előfeltétele annak, hogy megfelelő védelmet is kapjanak. Az NCI-k azonosítása tekintetében a kötelező megközelítés alkalmazása nagyobb biztonsági előnyökkel járna, mint a nem kötelező megközelítés. A szubszidiaritás, valamint először is az ECI-kkel kapcsolatos kérdésekre való összpontosítás szükségessége miatt azonban a nem kötelező megközelítés alkalmazása tűnik indokoltnak az NCI-k azonosítására. Mivel azonban az EU egyre több tapasztalattal rendelkezik a CIP területén, előfordulhat, hogy e megközelítést újra kell értékelni.

6. CIP kapcsolattartó pont kinevezése az egyes tagállamok által. Mindegyik tagállamnak CIP kapcsolattartó pontot kell kijelölnie, amelynek a tagállamban általános rálátása lenne a CIP-pel kapcsolatos tevékenységekre, és koordinálná a CIP-et a tagállamon belül, valamint a többi tagállammal, a Tanáccsal és a Bizottsággal. Kizárólag a kötelező megközelítés biztosítaná, hogy mindegyik tagállam elvégezze a szükséges feladatokat. A nem kötelező intézkedések bizonyos mértékben sikeresek lehetnek, azonban egyáltalán nem biztosítanák, hogy mindegyik tagállam kijelöl CIP kapcsolattartó pontot. Kötelező megközelítés lenne tehát indokolt a CIP kapcsolattartó pontok kinevezése tekintetében.

7. Az európai létfontosságú infrastruktúrák azonosítása és kijelölése. Az EPCIP középpontjában az ECI-k azonosítása és kijelölése áll, mivel a létfontosságú infrastruktúrák védelme kizárólag akkor javítható, ha az érintett infrastruktúrákat azonosították. Ezen eljárást összehangolva kell lefolytatni, és csak akkor lehet sikeres, ha uniós szinten hajtják végre.

Csak az biztosíthatja nagy valószínűség szerint az EPCIP célkitűzéseinek elérését, ha az ECI-k azonosítására és kijelölésére kötelező megközelítést követnek. Ezenkívül e kötelező megközelítés további két pozitív következménnyel is járna:

- átláthatóság – amennyiben az azonosítás és a kijelölés jogi eljárásban szabályozott, úgy a tagállamok és adott esetben mások alapos vizsgálatának van alávetve; az átláthatóság ily módon biztosított a leginkább;

- összehasonlíthatóság – amennyiben közös eljárások és módszerek állnak rendelkezésre, az azonosított ECI-k összehasonlíthatóak lesznek, és nem áll fenn annak veszélye, hogy a tagállamok adott esetben nagyon eltérő értelmezésnek vetik alá őket.

Amennyiben ezen eljárásra nem kötelező megközelítést alkalmaznának, az EU olyan helyzetbe kerülne, hogy kizárólag néhány, uniós jelentőségű európai létfontosságú infrastruktúrát azonosítanának. Az egész EU érdekében áll az ilyen gyenge kapcsolatok kiküszöbölése.

8. Az ECI-kkel kapcsolatos sebezhetőségi, veszély- és kockázatértékelések elvégzése. Az érintett ECI-k vonatkozásában mindegyik tagállamnak kockázat- és veszélyértékelést kell végeznie. Az ilyen értékelések az ECI-k védelmének javítását céloznák. E tekintetben kötelező eszköz alkalmazása lenne indokolt, tekintettel e tevékenység szerepére az ECI-k védelmének javítását célzó folyamat egészében. Amennyiben nem biztosított, hogy valamennyi tagállam elvégzi a megfelelő értékeléseket, az ECI-tulajdonosoknak/üzemeltetőknek nem lesz elegendő információjuk az esetleges veszélyekről, és nem lehetne elvégezni a védekezési hiányosságok uniós szintű értékelését.

9. Az európai létfontosságú infrastruktúrákkal kapcsolatos kötelezettségek. Az ECI-k védelmének javítására irányuló célkitűzés elérése érdekében két olyan intézkedést kell megfontolni, amelyeket az ECI-tulajdonosoknak/üzemeltetőknek kellene végrehajtaniuk: biztonsági összekötő tisztviselő kijelölése és üzemeltetői biztonsági terv kidolgozása. E két kötelezettség tekintetében kötelező eszköz alkalmazása indokolt, mivel másképpen nem lehetne kialakítani az egész EU-ban az ECI-k védelmével kapcsolatos koherens megközelítést. Nem kötelező eszközök alkalmazása esetén csak néhány ECI felelne meg a szabályoknak. Az ezzel kapcsolatos esetleges költségeket ellensúlyozná legalábbis a nagyobb biztonság, amely az üzleti élet számára nagyobb stabilitást, kiszámíthatóságot és a fogyasztók bizalmának növekedését jelenti, és így az üzleti lehetőségek és a beruházások növekedését eredményezi.

Következtetés

A kilenc kulcsfontosságú intézkedés egyedi hatásainak elemzéséből kitűnik, hogy a kötelező és nem kötelező intézkedések kombinálásával lehetne leginkább elérni az EPCIP célkitűzéseit, és ez biztosítaná a legjobb költség/haszon arányt is. A kilenc kulcsfontosságú intézkedés közül ötöt nem kötelező, míg négyet kötelező jelleggel kellene előírni:

(I) Nem kötelező intézkedések:

a) EU-szintű CIP szakértői csoportokban való részvétel;

b) a CIP-pel kapcsolatos információcsere-eljárás alkalmazása;

c) a kölcsönös függőségek azonosítása és elemzése;

d) nemzeti CIP-programok kidolgozása;

e) a nemzeti létfontosságú infrastruktúrák azonosítása.

(II) Kötelező intézkedések:

a) CIP kapcsolattartó pontok kinevezése;

b) az európai létfontosságú infrastruktúrák azonosítása és kijelölése;

c) az ECI-kkel kapcsolatos veszély- és kockázatértékelések elvégzése;

d) üzemeltetői biztonsági tervek kidolgozása; biztonsági összekötő tisztviselők kijelölése.

Következésképpen az EPCIP létrehozására javasolt politika az alábbiakból állna:

1. A Bizottság által közleményben bemutatott általános, nem kötelező EPCIP-keret.

2. Kifejezetten az ECI-kel foglalkozó kötelező jogi eszköz (ECI-irányelv). E jogi eszköz közös megközelítést tartalmazna az ECI-k azonosítására és kijelölésére, valamint annak értékelésére, hogy szükséges-e védelmüket javítani.

[1] Bizonyos elemek – mint például a szakértői csoportok felállítása – jellegüknél fogva csak nem kötelező intézkedésekkel szabályozhatók. Ez esetekben az étékelést a nem kötelező megközelítésre korlátozzák majd.