INDOKOLÁS

1.A JAVASLAT HÁTTERE

•A javaslat indokai és céljai

Az Európai Unióba érkező migránsok minden korábbit meghaladó beáramlása és a jelentős mértékű szabálytalan továbbutazás nyomán 2015-ben számos uniós tagállam visszaállította az ideiglenes határellenőrzést. A helyzet több schengeni államban súlyosan veszélyeztette a közrendet és a belső biztonságot.

A veszély hátterében az állt, hogy az uniós külső határ egyes részein súlyos hiányosságok mutatkoztak a hatékony határellenőrzés biztosításában, ami veszélybe sodorta a schengeni térség egészének működését. A Tanács ezért a Bizottság javaslata alapján azt az ajánlást fogalmazta meg, hogy az öt leginkább érintett schengeni állam (Ausztria, Németország, Dánia, Svédország és Norvégia) hat hónapig tartsa fenn az arányos ideiglenes határellenőrzést korlátozott számú belső határszakasz tekintetében.

A Schengeni határellenőrzési kódex 29. cikkének aktiválása és az ideiglenes határellenőrzésre vonatkozó, uniós szintű összehangolt megközelítés érvényesítése a schengeni rendszer helyreállítására irányuló ütemtervben felvázolt azon kezdeményezések közé tartozik, amelyek célja a valamennyi belső határellenőrzés megszüntetéséhez szükséges feltételek megteremtése és a schengeni térség rendes működésének mielőbbi helyreállítása.

2016. november 11-én a Tanács a Bizottság javaslata alapján a Schengeni határellenőrzési kódex 29. cikke szerinti végrehajtási határozatot fogadott el a schengeni térség általános működését veszélyeztető kivételes körülmények fennállása esetén végzendő ideiglenes belső határellenőrzések meghosszabbításáról szóló ajánlás megállapításáról. A Bizottság úgy ítélte meg, hogy a 29. cikk aktiválásához vezető kivételes körülmények következményei változatlanul fennálltak.

Az ajánlás ugyanannak az öt schengeni államnak (Ausztria, Németország, Dánia, Svédország és Norvégia) szólt, ezen államok ugyanazon belső határszakaszaira vonatkozott, és lehetővé tette a célzott és arányos ellenőrzések további három hónappal, vagyis 2017. február 12-ig történő meghosszabbítását. A 2016. május 12-i ajánláshoz képest azonban szigorúbb követelményeket határozott meg a visszaállított határellenőrzésre nézve, az érintett schengeni államok számára pedig részletes havi jelentéstételi kötelezettséget írt elő. A Schengeni határellenőrzési kódex 25. és 29. cikke értelmében ez az időszak a 29. cikkben foglalt feltételeknek és eljárásnak megfelelően meghosszabbítható, amennyiben a kivételes körülmények továbbra is fennállnak.

Ez a javaslat nem befolyásolja azokat a lehetőségeket, amelyek a közrendet vagy a belső biztonságot fenyegető, a külső határ igazgatásának súlyos hiányosságaitól független, egyéb súlyos veszély esetén a belső határellenőrzés ideiglenes visszaállítására vonatkozó általános szabályok értelmében valamennyi tagállam – köztük az öt érintett tagállam – számára rendelkezésre állnak. Például a 2016. május 12-i ajánlás alkalmazásának ideje alatt Franciaország – amely nem tartozott az ajánlás címzettjei közé – bejelentette, hogy az előrelátható eseményekkel és a terrorista veszéllyel összefüggő okokból visszaállítja, majd fenntartja a határellenőrzést belső határain.

Emellett a Schengeni határellenőrzési kódex 23. cikke értelmében a tagállamok a határ menti területeken rendőrségi ellenőrzést végezhetnek, amennyiben az nem azonos tartalmú a határellenőrzéssel. A rendelkezésre álló hírszerzési információkra és a fokozott veszélyre való tekintettel indokolt lehet az ilyen ellenőrzés – ezen belül például a fő közlekedési hálózatokat érintő ellenőrzés a határokon átnyúló rendőrségi együttműködés keretében –, amely döntő jelentőséggel bírhat mind az ellenőrizetlen szabálytalan továbbutazás, mind a terrorizmus kezelése szempontjából. A schengeni rendszer rendes működésének helyreállítása, illetve a jelenlegi ideiglenes belső határellenőrzések fokozatos megszüntetése érdekében a Bizottság arra ösztönzi a tagállamokat, hogy használják ki ezt a lehetőséget.

Szintén kiemelendő, hogy önmagában sem a határ menti területeken végzett rendőrségi ellenőrzés, sem a visszaállított határellenőrzés nem képes garantálni a teljes körű biztonságot, amint az a közelmúltbeli berlini terrorista támadásból is egyértelműen kitűnik. Ezért a terrorizmus ellen küzdő tagállamok illetékes szolgálatai közötti, minden szintre kiterjedő megerősített és hatékony együttműködés (hírszerzési adatok megosztása, rendőrségi együttműködés és az uniós adatbázisok használata) továbbra is nélkülözhetetlen a schengeni térség teljes körű biztonságának garantálásához.

Időközben megkezdődött, illetve egyes esetekben le is zárult a Bizottság által az uniós külső határok jobb igazgatása és a schengeni térség fokozott védelme céljából javasolt intézkedések végrehajtása. A határellenőrzéssel kapcsolatos intézkedések közé tartozik egyebek mellett az Európai Határ- és Parti Őrség működésbe lépése, az uniós fogadóállomások létrehozása, valamint a külső határt átlépő valamennyi személy tekintetében előirányzott, releváns adatbázisok alapján történő szisztematikus ellenőrzés. Az újonnan létrehozott Európai Határ- és Parti Őrségnek köszönhetően mostanra javult a védelem és a válságreagálási felszereltség az EU külső határain. A Bizottság továbbra is szoros együttműködést folytat az Európai Határ- és Partvédelmi Ügynökséggel, és biztosítja az Európai Határ- és Parti Őrségről szóló rendeletben foglalt valamennyi kötelezettség teljesítését. Ezek az intézkedések lényegesen javítani fogják az EU külső határainak védelmét, ami az ideiglenesen visszaállított belső határellenőrzés megszüntetésének és a rendesen működő schengeni térség helyreállításának elengedhetetlen előfeltétele.

A Bizottság teljes mértékben tisztában van azzal, hogy az EU bármely határszakaszát érintő jövőbeli migrációs hullámok súlyos fenyegetést jelenthetnek egy vagy több tagállam közrendjére vagy belső biztonságára nézve. Ebből a megfontolásból különböző tengeri és szárazföldi határszakaszokra irányuló intézkedéseket hajtanak végre az összehangolt fellépés jegyében – ez magában foglalja többek között a közép-mediterrán útvonallal kapcsolatos fokozott erőfeszítéseket, a partnerségi kerettel összefüggő intézkedéseket, valamint a releváns külső határszakaszokra irányuló kiegészítő fellépést is. A Bizottság annak is tudatában van, hogy az elmúlt években új biztonsági kihívások jelentek meg, amint azt a közelmúltbeli berlini terrorista támadás is alátámasztja. A hatályos jogi keret az eddigi kihívások kezeléséhez elegendőnek bizonyult ugyan, ám a Bizottság a fentiekre való tekintettel mérlegeli, hogy az a folyamatosan változó biztonsági kihívások kezelésére is alkalmas-e.