TARTALOMJEGYZÉK

1. Bevezetés 3

2. Határátlépés 5

2.1. A válság kezelése: a rövid távú intézkedések 5

2.2. A külső határok ellenőrzése 7

2.3. Schengeni igazgatás 8

2.4. Az illegális bevándorlás megelőzése 9

3. Szabad mozgás és tartózkodás a belső határok nélküli térségben 10

3.1. Szervezett mobilitás 10

3.2. A harmadik országbeli állampolgárok mobilitására vonatkozó koherens politika, a vízumok kérdését is ideértve 11

3.3. Jól kezelt legális migráció 12

3.4. Befogadó társadalom létrehozása a bevándorlók integrálása útján 14

4. Nemzetközi védelem nyújtása az erre rászorulóknak 15

5. Migráció a külkapcsolatokban a válságon túl 16

5.1. A migrációval kapcsolatos globális megközelítés 16

5.2. A válságon túl: az EU és a dél-mediterrán térség partnersége 17

1. MELLÉKLET 19

2. MELLÉKLET 22

BEVEZETÉS

A dél-mediterrán térség eseményei a jobb élet, valamint az emberi jogok nagyobb tisztelete, a pluralizmus, a jogállamiság és a társadalmi igazságosság reményét hordozzák a szomszédságunkban élő milliók számára. A demokratikus felkelések rövid és középtávon gyakran felfordulással és bizonytalansággal járhatnak. A politikai nyugtalanság és a katonai konfliktusok emberi életeket követeltek, és miattuk százezrek kényszerültek lakóhelyük elhagyására, nem csupán a változásokkal közvetlenül érintett országokban, például Tunéziában és Líbiában, de más országokban is.

A közelmúltban a dél-mediterrán térségben zajlott történelmi jelentőségű események megerősítették, hogy a migráció és a menekültügy területén erős és közös uniós politikára van szükség. Ma minden eddiginél nagyobb szükség van arra, hogy lényeges előrelépést érjünk el a jogalkotás és az operatív együttműködés terén, továbbá a harmadik országokhoz fűződő kapcsolatainkban. E közlemény célja, hogy valamennyi releváns szempont figyelembevételével keretet adjon a nemrég benyújtott és a később benyújtásra kerülő szakpolitikai javaslatok számára, amely keret lehetővé teszi az EU-nak és tagállamainak, hogy biztonságos környezetben kezeljék a menekültügy, a migráció és a harmadik országbeli állampolgárok mobilitásának kérdését.

Egyes tagállamokat, így Olaszországot, Máltát, Görögországot és Ciprust közvetlenebbül érinti az illegális migránsok tömeges beáramlása, és kisebb mértékben a nemzetközi védelemre szoruló személyek érkezése is. Ez nem csupán a tagállamok problémája. A kérdést uniós szinten is kezelni kell, ehhez pedig a tagállamok közötti valódi szolidaritásra van szükség.

Az Uniónak gyors segítséget kell biztosítania minden rászorulónak – mint azt többek között a tunéziai-líbiai határnál is tette –, és menedéket kell nyújtania a nemzetközi védelemre szorulóknak. Az EU-nak egyrészt fenn kell tartania és meg kell szilárdítania a menedék, illetve védelem biztosítására vonatkozó hagyományait, másrészt megfelelő eszközökről is rendelkeznie kell annak megakadályozására, hogy gazdasági migránsok tömegesen illegálisan átlépjék a határokat. E célkitűzések elérése szempontjából az EU határainak hatékony igazgatása a hitelesség előfeltétele az Unión belül és azon kívül egyaránt.

A déli szomszédságunkban folyamatosan változó helyzet gyors válaszokat követel. Az Európai Tanács március 11-i és 25-i következtetéseire, az Európai Parlament április 5-i állásfoglalására[1], valamint a Bizottság és a főképviselő március 8-i közös közleményére építve a Bizottság május 24-én javaslatcsomagot fog előterjeszteni, amelynek célja, hogy a migráció, a mobilitás és a biztonság területén egységes uniós megközelítést biztosítson a dél-mediterrán országok viszonylatában.

E kihívást jelentő és folyamatosan változó helyzet kezelésének szükségessége azonban nem vezethet a hosszú távú kérdések figyelembevétele nélkül kialakított rövidtávú, a határellenőrzésre korlátozódó megközelítéshez. Nélkülözhetetlen a migránsok származási és tranzitországaival folytatott párbeszéd és együttműködés. Ennek az együttműködésnek a biztonságra és a felelősségteljes kormányzásra kell épülnie, hogy a legális migráció terén kölcsönösen előnyös szakpolitikákat tudjunk kialakítani. Ez egyúttal fokozott gazdasági együttműködést is maga után von, a származási országokban a növekedés és a foglalkoztatás feltételeinek kialakítása és ezáltal az illegális migráció okainak kezelése érdekében. Ennek az együttműködésnek a migrációs kérdésekre alkalmazott feltételesség elvére is építenie kell, hogy tényleges kötelezettségvállalásra ösztönözzük partnereinket az illegális migrációs áramlások megakadályozása, a hatékony határigazgatás és az illegális migránsok visszaküldésében és visszafogadásában való együttműködés terén.

Emellett a nem uniós polgárokra vonatkozó átfogó migrációs politika, amely közös befogadási eljárásokon alapul, és tisztességes elbánást biztosít a harmadik országbeli állampolgárok számára, hozzájárul majd az EU jövőbeni jólétéhez. Mint azt az Európa 2020 stratégia is hangsúlyozta, az Európa előtt álló egyik legégetőbb kihívás a munkaképes korú népesség csökkenésének kezelése, amely egyes ágazatokban a képzett munkaerő jelentős hiányával jár együtt. Ahhoz, hogy versenyképes maradjon, és fenntartható módon meg tudja őrizni szociális modelljét, Európának olyan intézkedéseket kell elfogadnia, amelyek javítják az Unióban élők foglalkoztatásai arányait, ugyanakkor azonban konkrét lépéseket is kell tennie annak érdekében, hogy várható munkaerőigényét harmadik országbeli állampolgárok célzott bevándorlása révén elégítse ki.

Az EU-nak azt biztosítania kell továbbá, hogy biztonságos és hatékony menekültügyi eljárásokkal rendelkezzen a védelemre szoruló személyek számára. A menekültek jogállásáról szóló genfi egyezmény aláírása után hatvan évvel itt az ideje, hogy az EU megerősítse abbéli elkötelezettségét, hogy védelmet kínál minden, a területére érkező üldözött harmadik országbeli állampolgárnak vagy hontalan személynek. Az Európai Tanács megállapodott arról, hogy a közös európai menekültügyi rendszert, amely magas szintű védelmet kínál és csökkenti a tagállamok menekültügyi rendszerei közötti eltéréseket, 2012-ig meg kell valósítani.

A migrációval kapcsolatos kérdések egyre jelentősebb politikai hatást fejtenek ki az EU-ban. 2008 októberében az Európai Tanács elfogadta az Európai Bevándorlási és Menekültügyi Paktumot, hogy öt kötelezettségvállalással lendületet adjon a közös uniós szakpolitika kialakításának: a legális bevándorlás megszervezése, küzdelem az illegális bevándorlás ellen, a külső határok erősítése, európai menekültügyi rendszer létrehozása, és globális partnerség kialakítása a migráció és a fejlesztés terén. A Paktum kiindulópontja továbbra is érvényes, így cselekvésünket továbbra is ennek kell irányítania: míg a rosszul kezelt migráció hatással lehet a társadalmi kohézióra és a polgároknak a szabad mozgást biztosító, belső határok nélküli térségbe vetett bizalmára, a jól kezelt migráció előnyökkel járhat az EU számára. E kötelezettségvállalásokat a Tanács által 2009 decemberében elfogadott Stockholmi Program megismételte és tovább részletezte, és a Lisszaboni Szerződés hatályba lépése stabil, átfogó és nagyobb elszámoltathatóságot biztosító jogi keretet biztosított az uniós migrációs politika kialakításához, nevezetesen az Európai Parlament nagyobb mértékű részvételével a döntéshozatali folyamatban.

Ugyanakkor, mint azt a közelmúltbeli események egyértelműen megmutatták, az EU továbbra is komoly kihívásokkal néz szembe migrációs politikája kialakítása során. Világos példája ennek egyes külső uniós határszakaszok – nevezetesen a dél-mediterrán határok és a Görögország és Törökország közötti szárazföldi határ – gyengesége. Intézkedéseket kell hozni annak megakadályozására, hogy az illegális migránsok, akiket gyakran gátlástalan bűnözői hálózatok zsákmányolnak ki, tömegesen az EU-ba érkezzenek. Az EU-nak ennek megfelelően olyan migrációs politikát kell folytatnia, amely a befelé irányuló migráció hatékony kezelésén alapul, valamint biztosítja, hogy a fokozott mobilitás iránti igény ne ássa alá az Unió külső határainak biztonságát. Míg ez a közlemény természetesen a legközvetlenebb aggodalomra okot adó térségekre helyezi a hangsúlyt, az EU migrációs politikája földrajzilag átfogó megközelítést követ.

HATÁRÁTLÉPÉS

A válság kezelése: a rövid távú intézkedések

Az év eleje óta több észak-afrikai országban, különösen Líbiában rengeteg ember kényszerült lakóhelye elhagyására. A legutóbbi becslések szerint több mint 650 000 ember hagyta el Líbia területét az ottani erőszak elől menekülve. Ezeket az embereket a szomszédos országok, főként Tunézia és Egyiptom befogadta, és azóta már sokuknak sikerült – részben segítséggel – visszatérni hazájukba. E befogadási és hazatelepülési folyamat kezeléséhez a fogadó országok, az EU, nem kormányzati szervezetek és a nemzetközi közösség jelentős erőforrásokat bocsátottak rendelkezésre. Humanitárius finanszírozáson és szállítóeszközök biztosításán keresztül az EU eddig körülbelül 50 000 harmadik országbeli állampolgár hazatelepítéséhez járult hozzá.

Ezek közül az emberek közül a közelmúltban ezrek próbáltak az EU-ba jönni, egyre inkább megterhelve ezzel egyes tagállamok védelmi és befogadási rendszereit. Több mint 20 000 migránsnak sikerült, főként Tunéziából és kisebb mértékben más afrikai országokból, illegálisan belépnie az Unió területére, Olaszországon (a legtöbbnek Lampedusa szigetén), illetve Máltán keresztül, amely két tagállamra jelentős migrációs nyomás nehezedik. Többségük gazdasági migráns, így őket vissza kell küldeni származási országukba. A lakóhelyüket elhagyni kényszerült személyeken és a migránsokon kívül nagy számú különböző állampolgárságú menekült hagyta el Líbiát, többek között szomáliaiak, eritreaiak és szudániak, akiknek egy része elérte Olaszországot vagy Máltát. Ezek a jelentős áramlások, amelyek különleges befogadási intézkedéseket igénylő, kísérő nélküli kiskorúakat is magukban foglalnak, tovább terhelték a leginkább érintett tagállamok egészségügyi rendszereit is, az erre rászoruló migránsoknak nyújtott egészségügyi ellátáson és a megfelelő orvosi vizsgálat biztosításán keresztül.

Fontos különbséget tenni az illegális migránsok (gazdasági migránsok, akik megkísérlik jogellenesen átlépni az EU határait), a menekültek vagy menedékjogot kérő személyek, valamint azon személyek között, akik ideiglenesen lakóhelyük elhagyására kényszerültek (például a Líbiában dolgozó külföldi munkások, akik a konfliktus elől menekültek, és vissza kívánnak térni származási országukba). Ezek a személyek eltérő jogállással rendelkeznek, és az EU is különböző módon tud nekik segíteni.

Ez EU gyorsan és proaktív módon reagált ezekre a kihívásokra. A Bizottság és a tagállamok forrásokat mobilizáltak a humanitárius vészhelyzet kezelésére, amelyet a Líbiával szomszédos országokban a menekültek és a lakóhelyüket elhagyni kényszerült személyek hirtelen beáramlása okozott. Ez lehetővé tette, hogy ideiglenes menedéket nyújtsanak a menekülteknek és a lakóhelyüket elhagyni kényszerült személyeknek, kielégítsék alapvető szükségleteiket, és segítsék őket a származási országukba való visszatérésben. Az EU eddig összesen 100 millió EUR összegű humanitárius segélyt nyújtott, amelynek közel felét – 48,8 millió EUR-t – a Bizottság bocsátott rendelkezésre. Ezenkívül mobilizálták az uniós polgári védelmi mechanizmust az uniós és a harmadik országbeli állampolgárok hazatelepítésének megkönnyítésére. Erre a célra 15 tagállam biztosított szállítóeszközöket, amit a Bizottság Megfigyelő és Információs Központja koordinált. Nyilvánvaló, hogy ezt a kollektív erőfeszítést folytatni kell. A Földközi-tengeren keresztüli illegális és vegyes összetételű migrációs áramlások megindulására reagálva a Frontex megindította az EPN Hermes Extension 2011 közös műveletet, amelynek célja, hogy segítse Olaszországot a migránsokat és menekülteket szállító hajók ellenőrzésében. Az Europol szakértői csoportot küldött Olaszországba, hogy segítse a bűnüldöző hatóságokat az olasz területre érkező illegális migránsok közötti esetleges bűnözők azonosításában.

A menekültek és illegális migránsok növekvő áramlásának leginkább kitett tagállamok segítséget kaptak a lakóhelyüket elhagyni kényszerült személyek beáramlása pénzügyi következményeit illetően. E célra hozzávetőlegesen 25 millió EUR-t bocsátottak rendelkezésre a Külső Határok Alapból és az Európai Menekültügyi Alapból.

Jóllehet a jelenlegi válság megerősíti, hogy európai szinten nagyobb szolidaritásra és a felelősség jobb megosztására van szükség, el kell ismerni, hogy az EU nem rendelkezik a megfelelő eszközökkel ahhoz, hogy segítsen a nagyszabású migrációs áramlásoknak leginkább kitett tagállamoknak.

A „Szolidaritás és a migrációs áramlások igazgatása” általános program[2] keretében rendelkezésre álló pénzügyi források nem alkalmasak arra, hogy minden támogatás iránti kérésnek eleget lehessen tenni. Először is, ezeket a forrásokat nem lehet könnyen mobilizálni; stabil helyzetben történő beavatkozásra kerültek kialakításra, nem vészhelyzetek és válságok kezelésére. Másodszor, a problémák nagyságrendje lényegesen meghaladja a rendelkezésre álló lehetőségeket.

A következő többéves pénzügyi keret elfogadása során az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak és a Bizottságnak le kell majd vonnia a tanulságokat a jelenlegi válságból. Ahhoz, hogy az EU gyorsan és hatékonyan tudjon reagálni előre nem látható események vagy vészhelyzetek esetén, az uniós forrásokat át kell alakítani, hogy sokkal gyorsabban és rugalmasabban mobilizálhatók legyenek, többek között harmadik országokban is. Ezenkívül az EU költségvetési rendeletének jelenleg zajló felülvizsgálata keretében az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak támogatnia kell a Bizottság arra irányuló javaslatát, hogy az EU saját vagyonkezelői alapokat hozhasson létre, amelyek válsághelyzet esetén és a válságot követően összefoghatnák az adományozók hozzájárulásait. A térségben zajló drámai eseményekre való reagáláshoz elméletileg a szolidaritás más formái is rendelkezésre állnak. A Máltáról történő áttelepítésre vonatkozó, jelenleg folyó kísérleti projekt eddigi tapasztalatai alapján a Bizottság támogatni fogja e projekt kiterjesztését a Máltán nemzetközi védelmet kérelmező migránsok jelenlegi beáramlására tekintettel. A végrehajtásra az Egyesült Nemzetek menekültügyi főbiztosával és a Nemzetközi Migrációs Szervezettel való szoros együttműködésben kerül majd sor. A jelenleg rendelkezésre álló eszközök azonban nem elégítik ki az összes szükségletet és nem nyújtanak átfogó választ. Csak eseti alapon alkalmazhatók, és teljes mértékben attól függnek, hogy a tagállamok az adott időpontban önként felajánlanak-e segítséget valamely formában. Ez kritikának teszi ki az EU-t, és alááshatja a polgárok EU-ba vetett bizalmát.

A Bizottság szorosan figyelemmel fogja kíséri a folyamatosan változó helyzetet, és a vonatkozó feltételek teljesülése esetén úgy dönthet, hogy kezdeményezi az átmeneti védelemről szóló irányelv[3] alkalmazását, hogy azonnali és átmeneti jellegű védelmet biztosítson azoknak a harmadik országokból származó, lakóhelyüket elhagyni kényszerült személyeknek, akik nem képesek visszatérni származási országukba.

A Bizottság 2011 folyamán további javaslatokat fog előterjeszteni a szolidaritás átfogó módon történő biztosítására és e segítségnyújtás konkrét módjaira vonatkozóan. Jelenleg több különböző megközelítést vizsgálunk olyan alternatívák kidolgozása érdekében, amelyek lehetővé teszik a sürgős szükségletekre való gyorsabb és strukturáltabb reagálást. Ez a kezdeményezés a Lisszaboni Szerződésben található megfelelő jogalapra, azaz a 80. cikkre és a 78. cikk (3) bekezdésére épül majd, és támaszkodni fog a görögországi, nevezetesen a Görögország és Törökország közötti szárazföldi határon fennálló helyzetből és a dél-mediterrán térségbeli válságból levont tanulságokra. Tartalmazni fog lehetséges ad hoc intézkedéseket, amelyeket egy vagy több tagállamra nehezedő különleges átmeneti nyomás esetén lehet majd alkalmazni, valamint a szolidaritás biztosításának strukturáltabb módjait, mind pénzügyi segítségnyújtás, mind gyakorlati együttműködés és technikai segítség formájában (pl. a Frontexen, az EMTH-n, közös műveleteken keresztül).

Mivel az észak-afrikai országok (különösen Tunézia) nagy számú nemzetközi védelemre szoruló személyt fogadtak be, akik nem küldhetők vissza származási országukba, a szolidaritás jeleként és ezen országokban „védelmi tér” fenntartása érdekében fontos, hogy az uniós tagállamok elfogadják ezen személyek egy részének a területükön történő letelepítését.

A külső határok ellenőrzése

A jól működő és hiteles külső határok elengedhetetlenek. Az EU-nak képesnek kell lennie azon személyek áramlásának kezelésére, akik rövid időre kívánnak az EU-ba utazni, vagy jogszerűen kívánnak bevándorolni, megakadályozva ugyanakkor azon személyek belépését, akik erre nem jogosultak. A határellenőrzés jelentős szerepet játszik továbbá a bűnözés elleni küzdelemben is, mint azt a Bizottság által 2010-ben előterjesztett belső biztonsági stratégia[4] is kifejti. Az EU-nak ezért arra kell törekednie, hogy a biztonság magas szintjét tartsa fenn, ugyanakkor azonban egyszerűbbé is tegye a határátkelést azok számára, akiket be kell engedni, alapvető jogaik teljes körű tiszteletben tartása mellett.

A területre való belépés ellenőrzése egy állam vagy belső határok nélküli térség egyik alapvető funkciója. A schengeni térségben minden részt vevő állam együttesen felelős e funkció megbízható módon történő ellátásáért. Minden egyes állam nem csupán a saját területére, hanem a schengeni térség egészébe való belépés ellenőrzése érdekében végzi külső határainak igazgatását; így a többi tagállam érdekében jár el, és az EU nevében nyújt szolgáltatást. Hasonlóképpen, azon tagállamok helyzetét, amelyek külső határaiknál magas nyomással szembesülnek, el kell ismerni, és a szolidaritás elvének teljes tiszteletben tartásával kell kezelni.

Az EU külső határainak ellenőrzését folyamatosan javítani kell, hogy az EU reagálni tudjon a migrációval és a biztonsággal kapcsolatos új kihívásokra. A közelmúltbeli események megmutatták, hogy a külső határ egy alacsony kockázatúnak tartott szakasza milyen gyorsan kerülhet kritikus migrációs nyomás alá. A szervezett bűnözés, amely felelős az emberkereskedelemért és az illegális migráció megkönnyítéséért, folyamatosan módosítja módszereit és útvonalait. Általános tendenciaként ugyanakkor egyre többen utaznak, és az emberek gyors és könnyű határátkelést várnak el.

A külső határ egyes szakaszain mutatkozó hiányosságok aláássák az Unió azon képességébe vetett bizalmat, hogy ellenőrizni tudja a területére való belépést, és megrendítik a kölcsönös bizalmat. A polgároknak bízniuk kell abban, hogy a külső határok ellenőrzése megfelelően működik. Közös szabályok már léteznek, de arra is szükség van, hogy közös kultúrát alakítsunk ki a nemzeti hatóságok között. E célból a Bizottság májusban elfogadja a SIRENE kézikönyv módosított változatát, és júniusban frissíteni fogja a határőrök közös gyakorlati kézikönyvét. Ezenkívül meg kell vizsgálni egy európai határőrizeti rendszer létrehozásának megvalósíthatóságát. Ez nem feltétlenül egy központosított európai adminisztráció létrehozását, hanem közös kultúra, közös kapacitások és szabványok kialakítását jelentené, amelyet gyakorlati együttműködés egészítene ki.

Hasonlóképpen, kockázaton alapuló megközelítést kell elfogadni, és a szárazföldi és tengeri határokon egyaránt biztosítani kell a modern technológiák nagyobb mértékű használatát. Javítani kell a nemzeti hatóságok közötti mindennapi együttműködést, a szomszédos tagállamoknak valós időben kell operatív információkat cserélniük a külső határon történt bármely incidensről. Ez az európai határőrizeti rendszer ( EUROSUR ) célja, amelyet 2008 óta fejlesztenek. A Bizottság 2011 során jogalkotási javaslatot fog benyújtani, amely arra irányul, hogy lehetővé tegye a határőrizeti tevékenységet ellátó tagállami hatóságoknak az operatív információk megosztását és az együttműködést egymással és a Frontexszel.

A Frontex – mint azt a gyorsreagálású határvédelmi csapatok első bevetése 2010-ben a görög-török szárazföldi határon, valamint az Olaszország támogatására irányuló HERMES közös tengeri művelet 2011-ben történt végrehajtása is megmutatta – kulcsszerepet játszik abban, hogy oda irányítsa az erőforrásokat, ahol a határokra nyomás nehezedik. A Frontex jogi keretét aktualizálni kell, hogy operatív kapacitása hatékonyabban működhessen a külső határokon való eljárás során. A Bizottság a szükséges módosításokat tartalmazó javaslatot[5] az előző év februárjában előterjesztette, és sürgőssé vált, különösen a közelmúltbeli események fényében, hogy azt a Tanács és a Parlament – az Európai Tanács kérésének megfelelően – még e félév vége előtt elfogadja.

Schengeni igazgatás

A schengeni térség létrehozása az EU egyik legérzékelhetőbb, legnépszerűbb és legsikeresebb eredménye. Ahhoz, hogy megőrizzük ezt az eredményt, és megalapozzuk továbbfejlesztését, a fentiekben vázoltaknak megfelelően a külső határok erősítésére irányuló újabb lépésekre van szükség. Ezenkívül szükség van a schengeni igazgatás világos rendszerére. Jelenleg az Unió a közös szabályok alkalmazásának biztosítása terén még mindig a szakértői értékelések kormányközi rendszerére támaszkodik. A schengeni értékelési mechanizmus jelenlegi felülvizsgálatának közösségi megközelítésen kell alapulnia, a tagállamok és a Frontex szakértőinek részvételével és a Bizottság irányításával. A javasolt mechanizmus nagyobb átláthatóságot biztosítana, és javítaná a szakértői értékelések során azonosított hiányosságok nyomon követését. A Bizottság emellett iránymutatást fog kiadni a schengeni szabályok egységes végrehajtásának és értelmezésének biztosítása érdekében.

Ki kell alakítani továbbá egy olyan mechanizmust, amely lehetővé teszi az Uniónak azon helyzetek kezelését, amikor egy tagállam nem tesz eleget a külső határ hozzá tartozó szakasza ellenőrzésére vonatkozó kötelezettségének, vagy a külső határ valamely szakasza külső események következtében váratlan és súlyos nyomás alá kerül. A kritikus helyzetben a közösségi megközelítésen alapuló, összehangolt uniós válasz kétségtelenül erősítené a tagállamok egymás iránti bizalmát. Csökkentené továbbá a tagállamok azon egyoldalú intézkedéseinek igénybevételét, amelyekkel ideiglenesen visszaállítják a belső határok ellenőrzését, vagy növelik a rendőri ellenőrzések gyakoriságát a belső határok menti térségekben, mely intézkedések szükségszerűen lelassítják a belső határok átlépését mindenki számára. Szükség lehet tehát egy ilyen mechanizmus bevezetésére, amely lehetővé tenné az uniós szintű döntést arról, hogy kivételes jelleggel mely tagállamok állítsák vissza a belső határellenőrzést, és mennyi időre. A mechanizmust valóban kritikus helyzetekben, végső lehetőségként lehetne alkalmazni, amíg más (vészhelyzeti) intézkedéseket nem hoztak a külső határ adott szakaszán a helyzet stabilizálására, európai szinten a szolidaritás szellemében és/vagy nemzeti szinten, a közös szabályoknak való jobb megfelelés érdekében. A Bizottság jelenleg vizsgálja egy ilyen mechanizmus bevezetésének lehetőségét, és adott esetben hamarosan erre vonatkozó javaslatot nyújt be.

Az illegális bevándorlás megelőzése

Az illegális bevándorlás természetéből adódóan nehezen számszerűsíthető jelenség. Bizonyos mutatók azonban szolgálhatnak támpontokkal. 2009-ben az EU-ban elfogott, jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok száma körülbelül 570 000-et tett ki (7 %-kal kevesebbet, mint 2008-ban). A tagállamok körülbelül 250 000 főt küldtek vissza (4,5 %-kal többet, mint 2008-ban)[6].

Az illegális migráció határozott és hatékony kezelése a hiteles migrációs és mobilitási politika előfeltétele. A nemzetközi védelemre nem szoruló illegális migránsok visszaküldésének alacsony valószínűsége az ilyen migránsok számára vonzó tényező, és aláássa a nemzeti és európai hatóságokba vetett bizalmat. Európai szinten meg kell valósítani a vonatkozó eszközök és szakpolitikák összehangoltabb használatát.

A nem hivatalos munkaerőpiac létezése szintén vonzó tényező az illegális bevándorlás és a harmadik országbeli állampolgárok kizsákmányolása szempontjából. Ezért elengedhetetlenül szükséges, hogy a tagállamok teljes körűen és időben átültessék a munkáltatókkal szembeni szankciókról szóló irányelvet[7] .

Az Európai Unióba irányuló vagy azon belüli emberkereskedelem évente több százezer áldozatot érint. Az emberkereskedelemről szóló irányelv közelmúltban történt elfogadása a rabszolgaság e formája elleni nemzetközi küzdelem élvonalába helyezi az EU-t. Az irányelv az ilyen bűnelkövetők szigorúbb büntetéséről rendelkezik, foglalkozik továbbá a megelőzés, a védelem, valamint az áldozatoknak nyújtott segítség és támogatás kérdésével, különös figyelmet fordítva a legkiszolgáltatottabbakra.

Emellett az EU nagyobb hangsúlyt helyez az emberkereskedelemre vonatkozó politikájának külső dimenziójára. Az emberkereskedelem elleni küzdelemmel foglalkozó európai koordinátor kinevezése hozzájárul majd az emberkereskedelem elleni küzdelem terén tett erőfeszítések fokozásához.

A koherens, kiegyensúlyozott és hatékony uniós visszatérési politikához való hozzájárulás érdekében a Bizottság 2012-ben közleményt terjeszt elő, amelyben számba veszi az elért haladást, és javaslatokat tesz a további előrelépésre vonatkozóan. Ennek többek között az önkéntes visszatérés ösztönzésére, a tagállamok kapacitásépítésének erősítésére, a kiutasítási határozatok kölcsönös elismerésének elősegítésére és a ki nem utasítható illegális migránsok helyzetének kezelésére kell kiterjednie.

A visszatérési irányelv[8] szilárd és méltányos keretet teremtett a hatékony visszatérések biztosítására, a migránsok alapvető jogai és a jogállamiság teljes tiszteletben tartása mellett. E jogszabály biztosítja, hogy egy adott személy vagy jogszerűen tartózkodik az EU területén, vagy kiutasítási határozatot hoznak vele szemben. Az irányelv átültetésének alacsony mértéke súlyos aggodalomra ad okot, és a Bizottság sürgeti az összes tagállamot, hogy gondoskodjanak a szükséges nemzeti rendelkezések haladéktalan elfogadásáról és alkalmazásáról.

Az uniós visszafogadási politikáról készített átfogó értékelésében[9] a Bizottság megállapította, hogy az uniós visszafogadási megállapodások hasznos szerepet játszanak az illegális migránsok hazatelepítésében. A harmadik országokkal e téren folytatott együttműködést tovább kell erősíteni. Ugyanígy világos azonban, hogy a visszafogadási tárgyalások folytatása számos ország, köztük az illegális migráció legfontosabb származási és tranzitországai esetében nehézségekkel jár. Ezenkívül az EU és az AKCS-országok közötti Cotonoui Megállapodás 13. cikkének végrehajtása még mindig hiányos. Az a tény, hogy az EU gyakran nem kínál ösztönzőket, például vízumhoz kapcsolódó intézkedéseket vagy a megállapodás helyes alkalmazását szolgáló kapacitások erősítését szolgáló pénzügyi támogatást harmadik ország partnereinek, szintén akadályozza az EU-t e megállapodások hatékony megkötésében és végrehajtásában. Ezért egyértelműnek tűnik, hogy nincs értelme csupán a visszafogadási tárgyalásokra irányuló mandátumokat kérni. A visszafogadási megállapodásokat továbbá az EU-nak az adott partnerországgal való általános kapcsolatai jelentette tágabb perspektívában kell vizsgálni. Ezért előnyben kell részesíteni a bővített visszafogadási kötelezettségek beiktatását a harmadik országokkal kötött keretmegállapodásokba.

SZABAD MOZGÁS ÉS TARTÓZKODÁS A BELSő HATÁROK NÉLKÜLI TÉRSÉGBEN

Szervezett mobilitás

Az EU külső határai védik az uniós polgárokat, családtagjaikat és az elfogadott szabályoknak megfelelően az EU-ba érkező harmadik országbeli állampolgárokat, valamint zökkenőmentes belépést tesznek lehetővé számukra. A schengeni térség egészében évi 650 millió határátlépésre kerül sor, ami jelentős napi munkát jelent a határátkelőhelyeken végzett ellenőrzések terén[10].

A határátkelőhelyeken rendelkezésre álló erőforrásokat a lehető legjobban ki kell használni, biztosítva a méretgazdaságosságból eredő előnyöket, és elkerülve az átfedéseket. Az ügynökségek (Frontex, Europol, nemzeti vámhatóságok és rendőri szervek) közötti szoros együttműködés – különösen a személyek ellenőrzését végző határőrizeti hatóságok és az áruk ellenőrzéséért felelős vámhatóságok közötti együttműködés – elengedhetetlen ennek megvalósításához. A külső határokon végzett ellenőrzések jobb összehangolása érdekében a Bizottság 2012-ben javaslatokat fog benyújtani, amelyekben bevált gyakorlatokat ajánl a tagállamok figyelmébe.

Figyelmet kell fordítani továbbá a határellenőrzések erősítésére, a szabályszerűen utazók határátlépésének felgyorsítása mellett. Egyes tagállamokban már folyamatban van nemzeti határregisztrációs rendszer kialakítása. Egy európai határregisztrációs rendszer biztosítaná, hogy a határellenőrzési és bevándorlási hatóságok rendelkezésére álljanak a harmadik országbeli állampolgárok határátlépésére vonatkozó adatok, kiegészítve a vízummal rendelkezőkre vonatkozó VIS rendszert. Ez elősegítené a vízummal rendelkezők tartózkodásának jobb ellenőrzését és az engedélyezett tartózkodási idő túllépésének elkerülését, amely a közvélekedéssel ellentétben az illegális bevándorlás fő forrását jelenti az EU-ban. Ezzel párhuzamosan a regisztráltutas-program lehetővé tenné a harmadik országbeli állampolgárok számára az automatizált határellenőrzés igénybevételét, ami megkönnyítené az EU-ba való belépést a gyakran utazók számára.

Ezek a rendszerek kijelölik az utat a határellenőrzések következő generációja felé, amely új technológiákra támaszkodik, ugyanakkor pedig épít a jelenleg fejlesztés alatt álló nagyszabású informatikai projektek tanulságaira. E rendszerekhez az EU és a tagállamok részéről jelentős beruházásokra lesz szükség informatikai fejlesztések, közkiadások és a személyes adatok magas szintű védelmének biztosítására irányuló erőfeszítések terén. Ezért a konkrét javaslatok benyújtása előtt a Bizottság a következő hónapokban további konzultációkat folytat majd az Európai Parlamenttel, a Tanáccsal és az érdekeltekkel a következő lépésekről.

A harmadik országbeli állampolgárok mobilitására vonatkozó koherens politika, a vízumok kérdését is ideértve

Az EU közös vízumpolitikája egyike azon kísérő intézkedéseknek, amelyek megszüntetik a belső határok szükségességét. A vízumpolitika ezen túlmenően az előremutató mobilitáspolitika egyik fontos eszköze lehet. Jelentős hatást gyakorol azokra a harmadik országokra, amelyek állampolgáraik mobilitását külpolitikájuk egyik kiemelkedő prioritásának tekintik. 2009-ben a schengeni vízumokat kibocsátó tagállamok közel 11 millió vízumot adtak ki[11].

Az elmúlt években az EU számos vízumkönnyítési megállapodást kötött, és több országgal vízumliberalizációs párbeszédet folytatott. Egyes esetekben a vonatkozó előfeltételek teljesülését követően az EU úgy döntött, hogy eltörli a vízumkötelezettséget meghatározott harmadik országok állampolgárai tekintetében.

Ezek a kezdeményezések nagyrészt pozitív tapasztalatokkal jártak, és azt mutatják, hogy lehetséges biztonságos környezetben jól kezelt mobilitást megvalósítani. Az illegális migráció megelőzése és a közbiztonság fenntartása összeegyeztethető a nagyobb mobilitás célkitűzésével. Mindig megfelelő egyensúlyt kell azonban biztosítani a jóhiszemű utazók nagyobb mobilitása, valamint az illegális migrációval járó kockázatok és a közrendet és a közbiztonságot fenyegető veszélyek között. Amikor helyénvaló, ennek az egyensúlynak az eléréséről a vízumliberalizációt követő ellenőrzési mechanizmus segítségével kell meggyőződni. Ilyen mechanizmust hozott létre a Bizottság 2011 januárjában öt nyugat-balkáni országra vonatkozóan, amelyeknek az EU 2009-ben, illetve 2010-ben vízummentességet biztosított (Albánia, Bosznia-Hercegovina, Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaság, Montenegró és Szerbia).

Ha a vízummentesség nagymértékű illegális migrációhoz vagy visszaéléshez vezet, vagy veszélyezteti a biztonságot, az EU-nak megfelelő eszközökkel kell rendelkeznie e problémák gyors orvoslásához. Ennek biztosítására a Bizottság hamarosan a vízumról szóló rendelet [12] módosítására vonatkozó javaslatot fog előterjeszteni, amely védzáradékról rendelkezik, bizonyos feltételek mellett lehetővé téve egy adott harmadik ország állampolgárait terhelő vízumkötelezettség ideiglenes jelleggel történő újbóli bevezetését.

Az EU-nak nyitottnak kell maradnia a kulturális, gazdasági és kereskedelmi kapcsolatok felé, hogy növelni tudja globális szerepét és előmozdítsa az üzleti közösség, az egyetemi szféra és a kulturális szereplők érdekeit. Nagyobb koherenciára van szükség a vízumpolitika és más uniós szakpolitikák, így például a kereskedelemre és a kutatásra vonatkozó politika között.

A 2010 áprilisa óta alkalmazandó vízumkódex kínálta lehetőségeket a lehető legnagyobb mértékben ki kell használni. A tagállamok még mindig ritkán adnak ki hosszú érvényességű idejű, többszöri belépésre jogosító vízumot a gyakori utazóknak, annak ellenére, hogy megbízhatóságuk teljes mértékben bizonyított. A Bizottság a következő hónapokban benyújtja a helyi szintű schengeni együttműködésről szóló első éves jelentését. E jelentésben a Bizottság a helyi szintű schengeni együttműködésre vonatkozóan konkrét javaslatokat tesz majd a tagállamok konzulátusai és a vízumkérelmezők számára, többek között a vízumkérelmezők által benyújtandó támogató dokumentumok listájának harmonizálását és a többszöri belépésre jogosító vízumok jóhiszemű utazók részére történő kiadásának optimalizálását illetően.

A konzuli szolgáltatások elérhetősége szintén alapvető jelentőséggel bír. A Bizottság az idei év során a regionális konzuli együttműködési programokról szóló közleményt fog benyújtani. Ebben főként azt vizsgálja majd, hogyan lehetne megkönnyíteni a közös vízumigénylési központok létrehozását. Hosszabb távon a tagállamok között a rövid távú tartózkodásra jogosító schengeni vízumok terén fennálló együttműködést ki lehetne terjeszteni a hosszú távú tartózkodásra jogosító vízumokra.

Jól kezelt legális migráció

Mint azt az Európa 2020 stratégia is hangsúlyozta, egy racionális migrációs politikának el kell ismernie, hogy a migránsok gazdasági dinamizmust teremthetnek, új ötleteket hozhatnak, és hozzájárulhatnak új munkahelyek teremtéséhez. A migránsok továbbá segítenek betölteni azokat a munkaerő-piaci hiányokat, amelyeket az uniós munkavállalók nem tudnak vagy nem akarnak betölteni, és hozzájárulnak az EU előtt álló demográfiai kihívások kezeléséhez. Ahhoz, hogy a munkaképes korú népességnek a népesség egészéhez viszonyított aránya a 2008-as szinten maradjon, az EU-nak a becslések szerint jelentős nettó bevándorlásra lenne szüksége. A hosszú távú demográfiai tendenciák azt mutatják, lehetséges, hogy a következő évtizedben már csak kisebb mértékben lehet majd az uniós tagállamok közötti munkaerő-áramlás biztosította munkaerőre támaszkodni[13].

Az uniós szükségleteknek megfelelő képzettséggel rendelkező migránsok befogadása választ jelenthet a munkaerő és a szakképzettség egyes ágazatokban mutatkozó hiányára . A foglalkoztatás jövőbeli növekedésére a szolgáltatások területén fog sor kerülni, és e munkahelyek jelentős része a közszolgáltatásokhoz, valamint a háztartáshoz kapcsolódó szolgáltatásokhoz kapcsolódik majd. Néhány példával élve, a Bizottság által elfogadott, az új készségek és munkahelyek menetrendjében[14] szereplő becslés szerint 2020-ra az egészségügyi ágazatban előreláthatólag mintegy egymillió szakember fog hiányozni, bár ez a szám akár kétmillió is lehet, ha a kapcsolódó szakmákat is figyelembe vesszük. A becslések szerint 2015-re a szükségesnél 384 000–700 000-rel kevesebb IKT-szakember lesz a munkaerőpiacon[15]. Ezenkívül ahhoz, hogy az EU gazdasága olyan dinamikus és innovatív lehessen, ami a világgazdaságban a versenyképesség fenntartásához szükséges, e területen jelentősen emelkednie kell a kutatók számának, akiknek egy része harmadik országokból kell, hogy érkezzen majd.

További munkára van még szükség annak érdekében, hogy előre jelezhessük a munkaerő és a szakképzettség várható hiányának eseteit, és meghatározzuk, hogy a migráció milyen szerepet játszhat e hiányok betöltésében, ugyanakkor ügyelve arra, hogy elkerüljük a fejlődő országokból való agyelszívást.

Folyamatban van a migrációra vonatkozó uniós keret kidolgozása, azonban továbbra is a tagállamok határozzák majd meg, hogy hány harmadik országbeli állampolgárt engednek be munkavállalás céljából. Az európai gazdaság, a kutatás és az innováció sikere szempontjából kulcsfontosságú annak lehetővé tétele, hogy a megfelelő készségekkel rendelkező emberek a megfelelő időben a megfelelő helyen legyenek. A munkaerőpiacok jobb működéséhez hozzájárulna az igazgatási eljárások egyszerűsítése és azon korlátozások felülvizsgálata, amelyek a harmadik országbeli állampolgár migránsok Unión belüli, valamint az Unió és harmadik országok közötti mobilitására vonatkoznak, a tartózkodáshoz és a munkavállaláshoz kapcsolódó szerzett jogaik elvesztése nélkül. Ezenkívül a migránsok egyharmada túlképzett az általa betöltött álláshoz, ami a humán tőke olyan pazarlását jelenti, amelyet Európa nem engedhet meg magának. Az EU-nak ezért nagyobb erőfeszítéseket kell tennie a jogszerűen tartózkodó vagy újonnan érkezett migránsok formális képzettségei elismerése érdekében.

A számos tagállamban mutatkozó foglalkoztatási válság következtében jelenleg nyomás nehezedik az uniós munkaerőpiacokra. A Bizottság jelenleg több olyan eszköz létrehozásán dolgozik, amelyek célja a készségek és a kínálat összehangolásának felülvizsgálata, valamint azon gazdasági ágazatok és foglalkozások azonosítása, amelyek jelenleg munkaerő-felvételi nehézségekkel vagy készséghiánnyal küzdenek. Ezen elemzés eredményei segíteni fogják a Bizottságot azon kialakulóban levő szűk keresztmetszetet jelentő foglalkozások és készséghiányok vizsgálatában, amelyek jól célzott migrációs stratégiák révén orvosolhatók lennének. A Bizottság mérlegeli annak lehetőségét, hogy 2012-re zöld könyvet nyújtson be a munkaerőhiánynak az EU tagállamokon belüli migráció révén történő kezeléséről. Eljött az ideje, hogy megállapodásra jussunk az egységes engedélyre vonatkozó 2007-es javaslatról, amely egyszerűsíti a migránsokra vonatkozó igazgatási eljárásokat, valamint világosan és egységes módon meghatározza jogaikat. Ugyanakkor a versenyképesség megőrzése érdekében Európa vonzó célt kell, hogy jelentsen a magasan képzett migránsok számára, mivel növekedni fog a magasan képzett munkaerő iránti globális kereslet. Az uniós kékkártyarendszer olyan intézkedéscsomagot jelent, amely megkönnyítené az ilyen személyek uniós foglalkoztatását. A Bizottság sürgeti a tagállamokat, hogy fokozzák erőfeszítéseiket az irányelv megfelelő átültetése érdekében. Ezenkívül az uniós jogi keretben azonosított hiányosságok orvoslása érdekében a Bizottság 2010-ben javaslatot terjesztett elő az idénymunkásokra és a vállalaton belül áthelyezett munkavállalókra vonatkozóan. Ami a legális migrációra vonatkozó jövőbeli jogalkotási kezdeményezéseket illeti, a Bizottság folyamatosan értékeli a jelenlegi keretet, hogy megállapítsa, a fennálló eszközöket helyesen hajtják-e végre, lehet-e azokon javítani, illetve szükség van-e új jogszabályokra. A Bizottság 2011-ben jelentést fog benyújtani a harmadik országok huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező állampolgáraira, a diákokra és a kutatókra vonatkozó irányelvekről.

A potenciális migránsoknak információra van szükségük az uniós és a tagállami jogi keretekről, a nyelvi követelményekről, a vízumokról és a munkavállalási engedélyekről. Az uniós bevándorlási portál , amely 2011 végétől lesz elérhető, világos és könnyen hozzáférhető információkat nyújtó egyablakos tájékoztatási pont lesz.

A megbízható adatokat szolgáltató tagállamokban a 2000-es évek elején úgy tűnt, a családdal összefüggő okokból történő migráció teszi ki a teljes legális bevándorlás több mint 50 %-át. Ez az arány azóta fokozatos csökken, és ma az EU-ba irányuló teljes bevándorlás körülbelül egyharmada függ össze családi okokkal. A munkavállalási célú migrációval ellentétben a tagállamok nem tudják előre meghatározni az ilyen okokból beengedendő személyek számát. Az Alapjogi Charta, számos más nemzetközi jogi eszközzel együtt, valamint a harmadik országbeli állampolgárok családegyesítéséről szóló uniós irányelv[16] is elismeri a családi élet tiszteletben tartására vonatkozó kötelezettséget. A Bizottság megvitatja ezt a kérdést a tagállamokkal, az Európai Parlamenttel és az érdekeltekkel, és az év végéig zöld könyvet fogad el erre vonatkozóan.

Befogadó társadalom létrehozása a bevándorlók integrálása útján

A jogszerűen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok integrálása továbbra is kulcsfontosságú, és néha vitatott kérdés. A sikeres integráció emberi és kulturális okokból elengedhetetlen, emellett az egyének és a társadalmak számára a bevándorlásból eredő gazdasági és társadalmi előnyök lehető legteljesebb kihasználásához is szükséges. A sikeres integráció biztosításának nincs egyetlen módja. Ugyanakkor egyértelmű: ahhoz, hogy jobb eredményeket érjünk el, nagyobb erőfeszítésekre van szükség mind uniós, mind tagállami és helyi szinten. Minden bevándorlónak otthon kell éreznie magát Európában, tiszteletben tartva törvényeit és értékeit, és képesnek kell lennie arra, hogy hozzájáruljon Európa jövőjéhez.

Az integráció a bevándorló és a fogadó társadalom részéről egyaránt erőfeszítést követel. A bevándorlóknak lehetőséget kell biztosítani arra, hogy szerepet vállaljanak új közösségeikben, így különösen, hogy megtanulják a fogadó ország nyelvét, hozzáférjenek a munkaerőpiachoz, az oktatási és az egészségügyi rendszerhez, és társadalmi-gazdasági szempontból el tudják magukat tartani. A bevándorlókkal meg kell ismertetni az EU és tagállamai alapvető értékeit, hogy jobban megértsék annak az országnak a kultúráját és hagyományait, amelyben élnek. A bevándorlók integrálása egyensúlyt jelent a fogadó ország által biztosított jogok élvezete, valamint törvényei és kultúrája tiszteletben tartása között.

Ezzel összefüggésben a Bizottság hamarosan közleményt terjeszt elő a harmadik országbeli állampolgárok integrálásának európai menetrendjéről , amely a migránsok fogadó országban történő szerepvállalására, a helyi szintű intézkedésekre és a származási országok integrációs folyamatba történő bevonására helyezi a hangsúlyt. E menetrend hozzájárul majd az integráció megértéséről és elősegítéséről folytatott vitához.

Folyamatban van egy, a migránsok integrálásában sikeresnek bizonyult megközelítéseket magában foglaló „eszköztár” kidolgozása. Ennek célja a bevált gyakorlatok cseréjének ösztönzése annak érdekében, hogy a nemzeti hatóságok tanulni tudjanak egymástól, és ki tudják választani azokat az intézkedéseket, amelyek a leginkább alkalmasak az adott integrációs célkitűzések elérésére. Folyamatban van továbbá ún. „európai modulok” kidolgozása az olyan szakpolitikák és gyakorlatok előmozdítása érdekében, amelyek az egyes tagállamok, régiók és városok szükségleteihez igazíthatók lesznek. A Bizottság közleménye ösztönözni fogja a helyi és regionális szereplők fokozottabb bevonását az integrációs szakpolitikák meghatározásába, például a Régiók Bizottságával és a városok és régiók európai hálózatával létrehozott stratégiai partnerség révén.

NEMZETKÖZI VÉDELEM NYÚJTÁSA AZ ERRE RÁSZORULÓKNAK

A közös európai menekültügyi rendszer egyik fő célja az EU különböző országaiban benyújtott menedékjog iránti kérelmek elbírálása terén mutatkozó nagy különbségek csökkentése és egységes, az érintettet az Unióban mindenütt megillető eljárási és anyagi jogok biztosítása a menekültekről szóló 1951. évi genfi egyezmény és más vonatkozó nemzetközi kötelezettségek tiszteletben tartása mellett.

2010-ben körülbelül 257 800 regisztrált menedékkérő volt az EU-ban, vagyis egymillió lakosra 515 kérelmező jutott. Az EU-ban nyilvántartásba vett kérelmezők több mint 90 %-át tíz tagállam adta[17].

Itt az ideje, hogy megvalósítsuk a közös európai menekültügyi rendszert, és az Európai Tanács által 2009 decemberében kitűzött 2012-es határidőig megállapodásra jussunk egy kiegyensúlyozott csomagról. Ennek érdekében a Bizottság hamarosan módosított javaslatokat nyújt be a befogadási feltételekről, valamint a menekültügyi eljárásokról szóló irányelvekre vonatkozóan. Kiegyensúlyozott megállapodást kell elérni a dublini rendelet felülvizsgálatára vonatkozóan, ideértve az utolsó lehetőségként szolgáló, kivételes nyomás esetén alkalmazandó vészhelyzeti mechanizmust és a felülvizsgált Eurodac rendszert is.

A közös menekültügyi rendszernek – az elismerésről szóló irányelvvel és a nemzetközi védelmet élvező személyeknek biztosított huzamos tartózkodási engedélyről szóló irányelv hatályának kiterjesztésével együtt – rendelkeznie kell a) a menedékkérőkkel és a nemzetközi védelemben részesülőkkel való tisztességes elbánásról és az őket megillető megfelelő garanciákról; b) olyan eljárási eszközökről, amelyek elősegítik, hogy a nemzeti hatóságok egységesebb módon, megfelelően és gyorsan tudják elbírálni a menedékjog iránti kérelmeket, továbbá a visszaélésszerű kérelmek kezelésére szolgáló megfelelő eszközökről; c) a nemzetközi védelemben részesülő személyek jogainak megfelelő mértékű közelítéséről, ami hozzájárul majd az igazgatási eljárásokban elérhető költségmegtakarításhoz, valamint a másodlagos mozgás és a menedékkérelem több tagállamban történő benyújtása („asylum shopping”) eseteinek korlátozásához, ugyanakkor javítva az integrációs kilátásokat; d) a dublini rendszer hatékonyságának javításáról, ugyanakkor rendelkezve azokról az esetekről, amikor egyes tagállamokra kivételes nyomás nehezedik; és e) az Eurodac adatbázisról, ami továbbra is elősegíti a dublini rendszer hatékonyságát, és ugyanakkor – rendkívül szigorú feltételek mellett – a bűnüldöző hatóságok egyéb igényeit is kielégíti.

Az uniós jogalkotást és a jogszabályok megfelelő végrehajtását megerősített gyakorlati együttműködésnek kell kísérnie. Az Európai Menekültügyi Támogatási Hivatal idén júniusban kezdi meg működését, és tevékenysége az európai partnerek közötti bizalom és együttműködés növekedéséhez vezet majd.

Szintén fontos a harmadik országokkal a menedékkérők és menekültek áramlásainak kezelése terén folyatott együttműködés. Így a regionális védelmi programokat tovább kell folytatni. E programok a származási országokkal és régiókkal való széles körű partnerségről rendelkeznek, szoros együttműködésben az ENSZ Menekültügyi Főbiztosságával, összekötve a párbeszédet és a kapacitásépítő intézkedésekhez, a tartós megoldásokhoz való hozzáféréshez, a nemzeti menekültügyi jogszabályok javításához, a menedékkérők és menekültek befogadásához, a hazatelepítési intézkedésekhez és az letelepítéshez nyújtott támogatást.

2010 folyamán az egész EU-ban körülbelül 5 000 menekült letelepítésére került sor. Ezzel szemben az Egyesült Államokban ugyanebben az évben körülbelül 75 000 menekültet telepítettek le. Jelenleg az uniós tagállamok együttesen kevesebb letelepített menekültet fogadnak be, mint Kanada egymagában. Az áttelepítésnek az uniós menekültügyi politika szerves részévé kell válnia. Az áttelepítés életmentő intézkedést jelent a valódi menekültek számára, akik egyébként adott esetben arra kényszerülnének, hogy veszélyes utazást vállaljanak egy állandó menedéket biztosító helyre. Ezenkívül az első menedéket nyújtó – többnyire fejlődő – ország irányába tett fontos, a felelősség megosztását jelző gesztus, továbbá segít a fogadó országokban kialakított „védelmi hely” fenntartásában, és hozzájárul a migráció és a határigazgatás egyéb kérdéseiről folytatott párbeszédhez és az ezekre vonatkozó együttműködéshez. Az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak haladéktalanul el kell fogadnia a Bizottság által javasolt közös uniós áttelepítési programot[18].

MIGRÁCIÓ A KÜLKAPCSOLATOKBAN A VÁLSÁGON TÚL

A migrációval kapcsolatos globális megközelítés

Az EU-nak erősítenie kell külső migrációs politikáit. Harmadik országokkal való partnerségekre van szükség, amelyek az együttműködést kölcsönösen előnyössé tevő módon kezelik a migrációhoz és a mobilitáshoz kapcsolódó kérdéseket. Az ilyen politika kidolgozása keretében a migrációs kérdéseket integrálni kell az általános uniós külkapcsolatok körébe az EU érdekeinek és szükségleteinek előmozdítása érdekében. Különös figyelmet kell fordítani a migráció és az éghajlatváltozás közötti kapcsolatra. A belső és a külső szakpolitikák közötti összhang, továbbá az uniós és a tagállami fellépések közötti koherencia és az egymást kiegészítő jelleg elengedhetetlen ahhoz, hogy szilárd eredményeket érjünk el.

A Bizottság még idén közleményt terjeszt elő a migrációval kapcsolatos globális megközelítésről . A végrehajtás első öt éve után eljött az ideje, hogy új szakaszt kezdjünk, és megvizsgáljuk, hogyan tehető hatékonyabbá és koherensebbé ez a stratégiai megközelítés, pontosabban meghatározott célkitűzésekkel. E szakpolitikai keretnek jobban kell tükröznie az Unió mind külső, mind belső stratégiai célkitűzéseit, és konkrét javaslatokat kell tartalmaznia kulcsfontosságú partnerségeink (nevezetesen az EU–Afrika, a keleti partnerség, az euromediterrán partnerség és a bővítéssel érintett országokkal folytatott partnerség) továbbfejlesztésére vonatkozóan.

Jobb tematikus egyensúlyt kell biztosítani a szakpolitikai beavatkozás három fő területe – nevezetesen a) a legális migráció szervezése, b) az illegális migráció elleni küzdelem erősítése, és c) a migráció és a fejlesztés közötti kölcsönös előnyök maximalizálása – között.

A külső dimenziónak fontosabb szerepet kell játszania a harmadik országokkal való együttműködés kialakításában. Ezen országokat partnereknek kell tekinteni az EU munkaerőigényeinek kielégítése terén, ugyanakkor tiszteletben tartva az uniós polgárokra vonatkozó uniós preferencia elvét. A munkaerő-kínálat és -kereslet jobb összekapcsolása, valamint az uniós ipar számára a megfelelő készségekkel rendelkező munkavállalók felvételének megkönnyítése érdekében, fontos munkát lehetne végezni harmadik országokban az olyan területeken, mint a külföldi végzettségek elismerése, az utazást megelőző szakképzés és nyelvoktatás.

El kell mélyíteni, és tovább kell finomítani a migráció és a fejlesztés területén folytatott munkát. Az EU-nak fokoznia kell a migráció okainak kezelésére irányuló erőfeszítéseit, különös figyelmet fordítva a foglalkoztatási kérdésekre, a kormányzásra és a demográfiai fejleményekre. Új kezdeményezéseket kell tenni, hogy erősítsük a kedvező hatást, amelyet a migránsok megtakarításainak hazautalása gyakorol a fejlődésre.

A migránsokra összpontosító megközelítés bevezetésével erősíteni kell a migrációs és fejlesztési szakpolitikák emberi dimenzióját is. Ezzel összefüggésben nagyobb figyelmet kell fordítani a diaszpórák szerepére. Meg kell fontolni olyan kezdeményezések elfogadását, amelyek lehetővé tennék a diaszpóra tagjai számára, hogy szerepet vállaljanak származási országukban, ideértve a szakképzett migránsok ideiglenes visszatérésének ösztönzését is. Az első kedvező tapasztalatokon alapján tovább kell fejleszteni a körkörös migráció lehetőségeit.

A globális megközelítés keretében eddig Afrikára és Európa déli, délkeleti részére helyeztük a fő hangsúlyt. Az EU külső migrációs politikáinak erősítése keretében felül kell vizsgálni a földrajzi prioritásokat az EU és harmadik országok érdekei, valamint a közös kihívások alapján, különösen a közelmúltbeli közel-keleti és észak-afrikai fejlemények fényében.

A válságon túl: az EU és a dél-mediterrán térség partnersége

Az Európai Tanács március 11-i és 25-i ülésén megerősítette a déli szomszédság országaival új partnerségek kialakítására vonatkozó elkötelezettséget. Nemrég elfogadott állásfoglalásában[19] az Európai Parlament is hangsúlyozta az e kérdésekre vonatkozó kiegyensúlyozott és átfogó megközelítés szükségességét. E hozzájárulásokra építve a Bizottság a következő hetekben benyújtja a felülvizsgált európai szomszédságpolitikát, valamint a dél-mediterrán országokkal való kapcsolatokban a migrációra, a mobilitásra és a biztonságra vonatkozóan alkalmazandó uniós megközelítést meghatározó javaslatcsomagot.

E keretek között a déli mediterrán országokkal dolgozni fogunk a migránsok készségei és végzettségei elismerésének javításán.

Emellett az emberek közötti, a Földközi-tengeren átnyúló személyes kapcsolatok várhatóan elősegítik majd a bimbózó demokratizálódási folyamatot Észak-Afrikában. A nagyobb mértékű mobilitás javítani fogja a kölcsönös megértést, és élénkíti a kereskedelmi kapcsolatokat. Az EU-nak dinamikus, a vízumok kérdésére is kiterjedő mobilitási politikát kell kínálnia szomszédságbeli partnerei számára, amely szilárdan beágyazódik az uniós külpolitikába. Az európai szomszédságpolitika célkitűzéseinek eléréséhez nélkülözhetetlen a szolgáltatásnyújtás liberalizálása, a diákok és kutatók cseréjének fokozása, valamint a civil társadalom, az üzletemberek, az újságírók és az emberi jogi szervezetek közötti kapcsolatok élénkítése. Ezek csak akkor valósulhatnak meg, ha fennállnak a legális migráció és a vízumkönnyítés megfelelő csatornái.

Első lépésként az EU a dél-mediterrán országoknak a migrációról, a mobilitásról és a biztonságról szóló strukturált párbeszéd létrehozását javasolta azzal a céllal, hogy ehhez kapcsolódóan mobilitási partnerségek kialakítására kerüljön sor az egyes országok konkrét eredményei alapján.

A párbeszéd célja a megfelelő feltételekhez kötött mobilitási partnerségek kialakítása kell legyen, valamint a partnerországok támogatása a kapacitásépítés erősítésében a migrációs áramlások kezelésével érintett területeken. A mobilitási partnerségeknek többek között ki kell terjedniük a legális migráció megkönnyítésére és jobb szervezésére, az illegális migráció elleni küzdelmet szolgáló eredményes és humánus intézkedésekre, valamint a migráció fejlődéssel összefüggő eredményeinek erősítésére irányuló konkrét lépésekre. E partnerségek végrehajtásának feltétele az lesz, hogy az érintett harmadik országok valódi kötelezettséget vállaljanak az EU területén való tartózkodásra nem jogosult illegális migránsok visszafogadására, valamint hatékony intézkedéseket hozzanak az illegális migráció megakadályozására, integrált határigazgatást hozzanak létre, valósítsák meg az okmányok biztonságát, és küzdjenek a szervezett bűnözés ellen, ideértve az emberkereskedelmet és a migránsok csempészését is.

Azok a partnerországok, amelyek készek az EU-val való együttműködésre a menekültügy, a migráció és a határigazgatás területén, valamint a jogállamiság eredményesebb érvényesítése terén, támogatásban fognak részesülni az ezeket szolgáló kapacitásaik erősítésére. Ez az együttműködés továbbá elősegíti majd a stabilitás, az emberi jogok tiszteletben tartása, a demokrácia és a felelősségteljes kormányzás előfeltételeinek kialakítását, emellett lehetővé fogja tenni, hogy az EU – az ezen országokkal való kapcsolatai átfogóbb felülvizsgálata keretében – a vízumpolitika terén hozott intézkedésekkel párhuzamosan további kezdeményezéseket kínáljon a harmadik országbeli állampolgárok mobilitásának megkönnyítésére.

1. MELLÉKLET

A közleményhez kapcsolódó bizottsági kezdeményezések |

Hivatkozási szám: | Teljes cím |

2. FEJEZET A külső határok átlépése és a mobilitás |

2011/HOME/040 | Bizottsági határozat a helyi szintű schengeni együttműködésről | 2011. június |

2011/HOME/182 | Ajánlás a határőrök közös gyakorlati kézikönyvének létrehozásáról szóló bizottsági ajánlás módosításáról | 2011. június |

2011/HOME/045 | Bizottsági határozat a vízumkódex kézikönyv módosításáról | 2011. június |

2011/HOME/050 | Bizottsági határozat a SIRENE kézikönyv módosításáról | 2011. május |

2011/HOME/041 | Bizottsági javaslat a vízumokról szóló 539/2001/EK parlamenti és tanácsi rendelet módosításáról | 2011. május 24. |

2011/HOME/044 | Közlemény a regionális konzuli együttműködési programokról és a közös igénylési központok létrehozásáról | 2011. november |

2011/HOME/088 | Jogalkotási javaslat az európai határőrizeti rendszer (EUROSUR) céljának, alkalmazási körének, valamint műszaki és operatív kereteinek meghatározásáról | 2011. december |

2011/HOME/.. | Közlemény az intelligens határokról (határregisztrációs rendszer és regisztráltutas-program) | 2011. szeptember |

2011/HOME/016 | Közlemény az EU-n belüli megerősített szolidaritásról | 2011. november |

3. FEJEZET Szabad mozgás és tartózkodás a belső határok nélküli térségben |

Schengen: az ellenőrzések összehangolt és ideiglenes visszaállítására vonatkozó mechanizmus, beépítendő a schengeni értékelésről szóló bizottsági javaslatba | 2011. június/július |

2011/HOME/037 | Migráció és menekültügy az EU-ban 2010-ben (második éves jelentés a bevándorlási és menekültügyi paktumról), amelyet bizottsági szolgálati munkadokumentum kísér | 2011. május 24. |

2011/HOME/017 | Közlemény az integráció európai menetrendjéről, amelyet bizottsági szolgálati munkadokumentum kísér | 2011. május 24. |

2010/HOME/085 | A Bizottság jelentése az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak a harmadik országok huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező állampolgárainak jogállásáról szóló 2003/109/EK irányelv alkalmazásáról | 2011. szeptember |

2010/HOME/086 | A Bizottság jelentése az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak a harmadik országok állampolgárai tanulmányok folytatása, diákcsere, javadalmazás nélküli gyakorlat, illetve önkéntes szolgálat céljából történő beutazásának feltételeiről szóló 2004/114/EK irányelv alkalmazásáról | 2011. szeptember |

2011/HOME/039 | Jelentés a harmadik országbeli állampolgároknak az Európai Közösség területén folytatott tudományos kutatás céljából való fogadására vonatkozó külön eljárásról szóló 2005/71/EK irányelvről | 2011. december |

2009/HOME/057 | Zöld könyv a családegyesítési jogról szóló 2003/86/EK tanácsi irányelvről | 2011. november |

Közlemény az uniós visszatérési politikáról | 2012 |

Zöld könyv a munkaerőhiánynak az EU tagállamokon belüli migráció révén történő kezeléséről | 2012 |

4. FEJEZET Nemzetközi védelem nyújtása az erre rászorulóknak |

2011/HOME/186 | Módosított javaslat a menekültügyi eljárásokról szóló irányelvről | 2011. június 1. |

2011/HOME/187 | Módosított javaslat a befogadási feltételekről szóló irányelvről | 2011. június 1. |

Javaslat európai parlamenti és tanácsi rendeletre egy harmadik ország állampolgára, illetve hontalan személy által a tagállamok egyikében benyújtott nemzetközi védelem iránti kérelem megvizsgálásáért felelős tagállam meghatározására vonatkozó feltételek és eljárási szabályok megállapításáról | Már előterjesztve |

Javaslat európai parlamenti és tanácsi rendeletre az „EURODAC” létrehozásáról | Már előterjesztve |

Javaslat európai parlamenti és a tanácsi irányelvre a harmadik országbeli állampolgárok és hontalan személyek nemzetközi védelemre jogosultként való elismerésére és jogállására, valamint a nyújtott védelem tartalmára vonatkozó minimumszabályokról | Már előterjesztve |

A Bizottság javaslata a közös uniós letelepítési programról | Már előterjesztve |

5. FEJEZET A migrációval kapcsolatos globális megközelítés |

Közlemény a dél-mediterrán országokkal a migrációról, a mobilitásról és a biztonságról folytatott párbeszédről | 2011. május 24. |

2010/HOME+/011 | Bizottsági javaslat tanácsi határozatokra az Európai Közösség és a Zöld-foki Köztársaság közötti, a mobilitásról és a visszafogadásról szóló megállapodás aláírásáról és megkötéséről | 2011. november |

2011/HOME/001 | Közlemény a migrációval kapcsolatos általános megközelítés értékeléséről és jövőbeni fejlődéséről | 2011. november |

2011/HOME/022 | Bizottsági szolgálati munkadokumentum a migrációról és fejlesztésről | 2011. november |

2011/HOME/023 | Bizottsági szolgálati munkadokumentum a migrációról és az éghajlatváltozásról | 2011. november |

2001/HOME/019 | Cselekvési terv a keleti partnerségi országokkal való együttműködésről | 2011. szeptember |

Bizottsági javaslat tanácsi határozatokra az Európai Közösség és Örményország közötti, a vízumkönnyítésről és a visszafogadásról szóló megállapodás aláírásáról és megkötéséről | 2011. július |

Bizottsági javaslat tanácsi határozatokra az Európai Közösség és Azerbajdzsán közötti, a vízumkönnyítésről és a visszafogadásról szóló megállapodás aláírásáról és megkötéséről | 2011. július |

2. MELLÉKLET

1. sz. táblázat: Összesített vízumstatisztika 2009

[pic]

Forrás: az Európai Unió Tanácsának Főtitkársága

[pic]

2. sz. táblázat: Táblázat az elfogásokról, kitoloncolásokról és visszaküldésekről.

Forrás: Eurostat

3. sz. táblázat: Nem uniós állampolgárok a tagállamokban, 2010

Nem uniós állampolgárok a tagállamokban, 2010 |

EU-n kívüli országok állampolgárai (ezer fő) | % |

EU 27 | 20 126,1 | 4,0 |

Belgium | : | : |

Bulgária | 20,3 | 0,3 |

Cseh Köztársaság | 287,4 | 2,7 |

Dánia | 214,3 | 3,9 |

Németország | 4 584,7 | 5,6 |

Észtország | 201,7 | 15,1 |

Írország | 67,9 | 1,5 |

Görögország | 791,7 | 7,0 |

Spanyolország | 3 335,7 | 7,3 |

Franciaország | 2 451,4 | 3,8 |

Olaszország | 2 993,7 | 5,0 |

Ciprus | 43,8 | 5,5 |

Lettország | 382,4 | 17,0 |

Litvánia | 34,6 | 1,0 |

Luxemburg | 29,5 | 5,9 |

Magyarország | 81,1 | 0,8 |

Málta | 11,3 | 2,7 |

Hollandia | 341,3 | 2,1 |

Ausztria | 548,0 | 6,5 |

Lengyelország | 30,7 | 0,1 |

Portugália | 363,1 | 3,4 |

Románia | 25,3 | 0,1 |

Szlovénia | 77,6 | 3,8 |

Szlovákia | 24,2 | 0,4 |

Finnország | 98,5 | 1,8 |

Svédország | 324,7 | 3,5 |

Egyesült Királyság | 2 445,1 | 3,9 |

Forrás: Eurostat

[pic]

4. sz. táblázat: 2008-ban és 2009-ben kiadott tartózkodási engedélyek száma

Forrás: Eurostat

5. sz. táblázat: Elsőfokú menekültügyi határozatok eredmény szerint és tagállamonként, 2010 |

Belgium | 16 665 | 3 510 | 2 700 | 805 | : | 13 160 |

Bulgária | 515 | 140 | 20 | 120 | : | 375 |

Cseh Köztársaság | 510 | 175 | 75 | 75 | 20 | 335 |

Dánia | 3 300 | 1 345 | 660 | 520 | 170 | 1 950 |

Németország | 45 400 | 10 450 | 7 755 | 545 | 2 145 | 34 955 |

Észtország | 40 | 15 | 10 | 5 | : | 25 |

Írország | 1 600 | 25 | 25 | 5 | : | 1 575 |

Görögország | 3 455 | 105 | 60 | 20 | 30 | 3 350 |

Spanyolország | 2 785 | 610 | 245 | 350 | 15 | 2 175 |

Franciaország | 37 620 | 5 115 | 4 095 | 1 020 | : | 32 505 |

Olaszország | 11 325 | 4 305 | 1 615 | 1 465 | 1 225 | 7 015 |

Ciprus | 2 440 | 425 | 30 | 370 | 25 | 2 015 |

Lettország | 50 | 25 | 5 | 20 | : | 25 |

Litvánia | 190 | 15 | 0 | 15 | : | 175 |

Luxemburg | 475 | 70 | 55 | 15 | : | 410 |

Magyarország | 1 040 | 260 | 75 | 115 | 70 | 785 |

Málta | 350 | 220 | 45 | 165 | 15 | 125 |

Hollandia | 17 145 | 7 565 | 810 | 4 010 | 2 745 | 9 575 |

Ausztria | 13 780 | 3 450 | 2 060 | 1 390 | : | 10 330 |

Lengyelország | 4 420 | 510 | 80 | 195 | 230 | 3 910 |

Portugália | 130 | 55 | 5 | 50 | : | 75 |

Románia | 425 | 70 | 40 | 30 | 0 | 355 |

Szlovénia | 115 | 25 | 20 | 0 | : | 95 |

Szlovákia | 295 | 90 | 5 | 55 | 30 | 205 |

Finnország | 4 880 | 1 595 | 165 | 1 240 | 190 | 3 285 |

Svédország | 27 700 | 8 495 | 1 935 | 5 955 | 605 | 19 205 |

Egyesült Királyság | 26 720 | 6 440 | 4 445 | 1 850 | 140 | 20 280 |

Forrás: Eurostat |

[1] Az Európai Parlament 2011. április 5-i állásfoglalása: Az instabilitásból adódó migrációs hullámok: az EU külpolitikájának hatálya és szerepe (2010/2269(INI)).

[2] Az általános program négy olyan alapot foglal magában, amely ebben az összefüggésben releváns: a Külső Határok Alapot, az Európai Visszatérési Alapot, az Európai Menekültügyi Alapot és az Integrációs Alapot.

[3] A Tanács 2001. július 20-i 2001/51/EK irányelve.

[4] COM(2010) 673, 2010.11.22.

[5] COM(2010) 61, 2010.2.24.

[6] Lásd az 1. mellékletet – Táblázat az elfogásokról, kitoloncolásokról és visszaküldésekről.

[7] Az Európai Parlament és a Tanács 2009. június 18-i 2008/52/EK irányelve.

[8] Az Európai Parlament és a Tanács 2008. december 16-i 2008/115/EK irányelve. Az irányelv átültetésére megállapított határidő 2010 decemberében lejárt.

[9] COM(2011) 76, 2011.2.23.

[10] Egy 2009. augusztus 31. és szeptember 6. között az összes uniós külső határátkelőhelyen végzett adatgyűjtés szerint hetente 12,6 millió fő lépi át rendszeresen a határt. 73,5 %-uk uniós polgár vagy a szabad mozgás uniós jogával rendelkező személy (9,1 millió/hét), 15,2 %-uk harmadik országbeli állampolgár, akinek nincs szüksége vízumra (2,1 millió/hét), míg 11,3 % vízummal rendelkező harmadik országbeli állampolgár (1,4 millió/hét).

[11] Lásd a 2009-es összesített vízumstatisztikát tartalmazó 1. sz. táblázatot a 2. mellékletben.

[12] A Tanács 539/2001/EK rendelete.

[13] Labour market polarization in Europe. 9. sz. CEDEFOP-tanulmány, 2011.

[14] COM(2010) 682.

[15] Monitoring e-Skills demand and supply in Europe – current situation, scenarios & future development forecasts until 2015, Gazdasági és Pénzügyi Főigazgatóság.

[16] A Tanács 2003/86/EK irányelve.

[17] Franciaország, ezt követi Németország, Svédország, Belgium, az Egyesült Királyság, Hollandia, Ausztria, Görögország, Olaszország és Lengyelország. Lásd az 5. táblázatot a 2. mellékletben.

[18] COM(2009) 447, 2009.9.2.

[19] Az Európai Parlament 2011. április 5-i állásfoglalása: Az instabilitásból adódó migrációs hullámok: az EU külpolitikájának hatálya és szerepe (2010/2269(INI)).