Ajánlás A TANÁCS AJÁNLÁSA a Szlovéniában fennálló túlzott költségvetési hiány megszüntetéséről /* COM/2013/0396 final - 2013/ () */





Ajánlás A TANÁCS AJÁNLÁSA a Szlovéniában fennálló túlzott költségvetési hiány megszüntetéséről AZ EURÓPAI UNIÓ TANÁCSA, tekintettel az Európai Unió működéséről szóló szerződésre és különösen annak 126. cikke (7) bekezdésére, tekintettel az Európai Bizottság ajánlására, mivel: (1) Az Európai Unió működéséről szóló szerződés 126. cikke szerint a tagállamoknak kerülniük kell a túlzott költségvetési hiányt. (2) A Stabilitási és Növekedési Paktum az árstabilitás és az erős, fenntartható, munkahelyteremtéshez vezető növekedés eszközeként a rendezett államháztartás célkitűzésén alapul. (3) A Tanács 2009. december 2-án az EUMSZ 126. cikkének (6) bekezdése szerinti határozatában megállapította, hogy Szlovéniában túlzott hiány áll fenn, és az EUMSZ 126. cikkének (7) bekezdésével és a túlzott hiány esetén követendő eljárás végrehajtásának felgyorsításáról és pontosításáról szóló 1997. július 7-i 1467/97/EK tanácsi rendelet[1] 3. cikkével összhangban ajánlást[2] hozott a túlzott hiány legkésőbb 2013-ig történő megszüntetéséről. Annak érdekében, hogy az államháztartási hiányt hitelt érdemlő és fenntartható módon a GDP 3 %-a alá lehessen csökkenteni, a szlovén hatóságoknak azt ajánlották, hogy 2010-ben a terveknek megfelelően hajtsák végre a költségvetési konszolidációs intézkedéseket, a 2010–2013 közötti időszakban biztosítsanak a GDP 3,4 %-ának megfelelő éves átlagos strukturális költségvetési kiigazítást, és a konjunkturális feltételek figyelembevételével határozzák meg a túlzott hiány 2013-ig történő megszüntetéséhez szükséges intézkedéseket, valamint a jelenleg vártnál kedvezőbb gazdasági vagy költségvetési feltételek esetén gyorsítsák fel a hiány csökkentését. (4) 2010. június 15-én a Bizottság megállapította, hogy a Bizottság szolgálatainak 2010. tavaszi előrejelzése alapján Szlovénia a Tanács 2009. december 2-i ajánlásával összhangban eredményes intézkedéseket tett annak érdekében, hogy a költségvetési hiányt a GDP 3 %-ában meghatározott referenciaérték alá szorítsa, így a túlzotthiány-eljárás keretében nincs szükség kiegészítő intézkedésekre. (5) Az 1467/97/EK rendelet 3. cikkének (5) bekezdése értelmében a Tanács a Bizottság ajánlása alapján az EUMSZ 126. cikke (7) bekezdésének megfelelő felülvizsgált ajánlás elfogadásáról határozhat, amennyiben sor került eredményes intézkedések meghozatalára, továbbá, ha az említett ajánlás elfogadását követően az államháztartásra jelentős negatív hatást gyakorló, előre nem látható kedvezőtlen gazdasági események következtek be. A költségvetésre jelentős és kedvezőtlen hatást gyakorló, előre nem látható kedvezőtlen gazdasági eseményeket a tanácsi ajánlás alapjául szolgáló gazdasági előrejelzéssel összevetve kell megvizsgálni. (6) Az EUMSZ 126. cikke (7) bekezdésének és az 1467/97/EK tanácsi rendelet 3. cikkének megfelelően a Tanácsnak a túlzott hiány meghatározott időszakon belül történő megszüntetésére irányuló ajánlásokat kell tennie az érintett tagállam részére. Az ajánlás az érintett tagállam számára legfeljebb hathónapos határidőt állapíthat meg a túlzott hiány megszüntetésére irányuló eredményes intézkedések meghozatalára. Továbbá a túlzott hiány megszüntetéséről szóló ajánlásban a Tanácsnak olyan éves költségvetési célok elérését kell előírnia, amelyek az ajánlást alátámasztó előrejelzések alapján összhangban vannak a strukturális egyenlegben, azaz az egyszeri és egyéb átmeneti intézkedések nélküli, ciklikusan kiigazított egyenlegben elért, viszonyítási alapként a GDP legalább 0,5 %-ának megfelelő egyenlegjavulással. (7) A Bizottság a Szlovénia vonatkozásában végzett 2013. évi részletes vizsgálata alapján úgy ítéli meg, hogy Szlovénia túlzott makrogazdasági egyensúlyhiánytól szenved. A költségvetési, makrogazdasági és munkaerő-piaci eredmények fenntartható javulásához egyszerre szükséges a makrogazdasági egyensúlyhiány csökkentése és a túlzott hiány megszüntetése. (8) A Bizottság szolgálatai által kiadott – az EUMSZ 126. cikke (7) bekezdése szerinti, 2009. december 2-i tanácsi ajánlás alapját képező – 2009. őszi előrejelzés 2010-re a szlovén gazdaság 1,3%-os, 2011-re pedig 2,0%-os növekedését vetítette előre. Jóllehet a 2012-es és a 2013-as éveket az előrejelzés már nem fedte le, a jelentős negatív kibocsátási rés 2015-ig történő fokozatos megszűnésére vonatkozó feltételezés alapján 2012–2013-ra a 2011. évinél erősebb növekedést vártak. Miközben a szlovén GDP növekedése 2010-ben csaknem megegyezett a Bizottság szolgálatainak 2009. őszi előrejelzésében meghatározott mértékkel, 2011-ben nem érte el az előre jelzett 2,0%-os értéket. A szlovén gazdaság 2012-ben pedig ismét recesszióba került. A Bizottság szolgálatainak 2013. tavaszi aktualizált előrejelzése[3] a tanácsi ajánlás idején vártnál sokkal kedvezőtlenebb forgatókönyvet vázol fel 2013-ra is. Összességében a GDP növekedése lényegesen alacsonyabb volt a Bizottság szolgálatainak 2009. őszi előrejelzésében vártnál. Emiatt mind a bevételi, mind a kiadási oldal kedvezőtlenebbül alakul a tanácsi ajánlás idején várthoz képest. (9) A globális gazdasági és pénzügyi válság, valamint a belföldi egyensúlyhiány következtében Szlovéniában az euróövezet egészénél jóval gyorsabban csökkent a reál GDP. A reál GDP 2009. évi 7,8 %-os visszaesése főként a bruttó felhalmozás tendenciáira vezethető vissza. Az exporton alapuló fellendülés, amelynek előnyeit Szlovénia 2010-ben és 2011-ben 1,2 %-os, illetve 0,6 %-os reál GDP növekedés mellett élvezte, a gyenge belső kereslet visszahúzó hatása miatt mérsékelt szintet ért el. 2012-ben a szlovén gazdaság kettős mélypontú recesszióba került, a reál GDP negatív növekedési eredményeket mutatott, –2,3 % volt. A nem uniós piacokra irányuló export erőteljes növekedése a nettó külső kereslet fokozódását eredményezte, ami pozitív hatást gyakorolt a növekedésre, emellett a gyenge belső kereslet miatt erősen visszaesett az import. (10) A Bizottság szolgálatainak 2013. tavaszi aktualizált előrejelzése a csökkenő foglalkoztatás, a negatív reálbér-növekedés és a beruházások folyamatos visszaesése miatt 2013-ra a reál GDP további 2,0 %-os visszaesését vetíti előre. A nem pénzügyi társaságok tőkeáttétel-csökkentése és a bankszektor szerkezetátalakítása a feltételezések szerint folyamatos, azonban nem kellőképpen erős ahhoz, hogy hozzá tudjon járulni az új beruházási ciklus beindításához. Így az előrejelzések abból indulnak ki, hogy továbbra is leginkább a magánfogyasztás és a beruházás akadályozza majd a növekedést. A nettó külföldi kereslet növekedésre gyakorolt pozitív hatása várhatóan némileg csökkenni fog. A 2014-re előre jelzett folytatódó recesszió (–0,1%-os GDP növekedés) abból fakad, hogy elhúzódik a bankszektor válságának rendezése és a súlyosan eladósodott vállalati szektor szerkezetátalakítása. Az elsősorban a bankszektor szerkezetátalakításából, a társaságok tőkeáttétel-csökkentése terén tett előrelépésekből és a fogyasztói bizalom javulásából eredő, fokozatosan erősödő belső keresletnek köszönhetően 2015-re a reál GDP 1,3 %-os növekedését vetítik előre. (11) Az államháztartási hiány 2009-ben a GDP 6,2 %-ára emelkedett, elsősorban a kamatkiadások és a szociális transzferek jellegéből eredő erőteljes kiadási dinamika következtében. A 2010-es főként ad hoc konszolidációs intézkedések különösen a szociális transzfereknek és az állami szektor bérköltségeinek a csökkentésére irányultak. A szociális juttatások – többek között a nyugdíjak – és az állami szektorbeli bérek indexálási mértékét 2010-re megfelezték, továbbá a munkához kapcsolódó bónuszok egy részét korlátozták. A bevételi oldalon emelték az alkoholra, a cigarettára és az ásványolajra kivetett jövedékiadó-kulcsokat. A tanácsi túlzotthiány-ajánlás elfogadása előtt jóváhagyott fenti intézkedések 2010-ben hozzájárultak az államháztartási hiánynak a GDP 5,9 %-ára történő enyhe csökkentéséhez. (12) A 2011. évi költségvetés nagyjából egy évvel meghosszabbította, illetve kibővítette a kiadási oldalon 2010-ben elindított konszolidációs intézkedéseket. A bevételi oldalon tovább emelték a cigarettára kivetett jövedékiadó-kulcsokat. Mindazonáltal 2011-ben az államháztartási hiány a GDP 6,4 %-án tetőzött, mivel a veszteséges állami tulajdonú vállalkozások javára végrehajtott tőketámogatási műveletek és az egyszeri intézkedések a GDP 1,4 %-ával fokozták a hiányt. (13) A túlzott hiány esetén követendő eljárás keretében tett 2013. márciusi bejelentés –, amelyet a Bizottság (Eurostat) jóváhagyott – 2012-re a GDP 4,0 %-át kitevő államháztartási hiányról számolt be. Ezen eredménybe beleszámít a legnagyobb bank 2012. júniusi újabb feltőkésítése, amely a GDP mintegy 0,2 %-ának felel meg és egyszeri intézkedésnek tekintendő. A kormány nemrégiben jelentős kiadási korlátozásokat hajtott végre a szociális transzferek és az állami szektor bérköltségeinek korlátozása révén. A konszolidációs intézkedések többsége ugyanakkor megint csak átmeneti jellegű. Ezen túlmenően az állami beruházások tovább csökkentek, ami a 2009-es szinthez képest reálértéken nézve összesen 45 %-os visszaesést jelent. Végül meg kell említeni, hogy az állami vállalatoknak juttatott tőkeinjekciók – az egyszeri tételeket is beleértve – sokkal kisebbek voltak, mint 2011-ben. Ami a bevételi oldalt illeti, a kormány csökkentette a társaságiadó-kulcsot és a beruházások, illetve a K+F vonatkozásában magasabb adókedvezményeket vezetett be. (14) A Bizottság szolgálatainak 2013. tavaszi aktualizált előrejelzése szerint az államháztartási hiány 2013-ban a GPD 5,5 %-át éri el. A két legnagyobb bank hibrid tőkeinstrumentumainak tőkésítése (a GDP 1,2%-át kitevő egyszeri intézkedés) nélkül az előrejelzések szerint a GDP 4,3 %-ának megfelelő lenne a 2013-as hiány. Az előrejelzés szerint a GDP 5,5 %-ában megállapított hiány megfelel a 2013. évi aktualizált stabilitási programban a GDP 7,9 %-ában megállapított 2013-as nemzeti hiánycélnak, amely tartalmazza a GDP 3,7 %-ának megfelelő bankfeltőkésítéseket is. A 2013-as államháztartás tekintetében már az év egészében hatni fognak az államháztartás egyensúlyáról szóló, 2012 júniusában hatályba lépett törvényben rögzített takarékossági intézkedések, emellett újabb bevételnövelő intézkedéseket is elfogadtak. A munkaerőpiac romlása várhatóan a társadalombiztosítási járulékok csökkenését vonja maga után. Ezzel ellentétben feltételezhetően tovább emelkednek a szociális transzferek, mivel 2012 végén és 2013 elején újból sokan vonulnak nyugdíjba. (15) A Bizottság szolgálatainak 2013. tavaszi aktualizált előrejelzése szerint – változatlan politika mellett – az államháztartási hiány 2014-ban a GPD 4,9%-át fogja kitenni. A 2014. évi költségvetés a társasági adó kulcsának 16 %-ra csökkentésén és az állami szektor bérköltségeinek általánosságban 2013-as szinten tartásán kívül nem tartalmaz diszkrecionális intézkedéseket. A kiadási oldalon az adósság és az öregségi nyugdíjban részesülők számának emelkedése, valamint a nyugdíjak indexálása miatt különösen a kamatkiadások és a szociális transzferek további emelkedésével számolnak. Változatlan politika mellett 2015-re a GDP 5,5 %-ának megfelelő hiány vetíthető előre. Az előrejelzés a kamatkiadás további emelkedésével, a közalkalmazottak béreit korlátozó átmeneti intézkedések megszűnését követően az állami szektor bérköltségeinek növekedésével és a társaságiadó-kulcs fokozatos csökkentésének végső fázisával számol, amelyben a kulcs 1 százalékponttal, 15%-ra csökken. (16) A hiánytervekre vonatkozó kockázatok a bankok megerősítését szolgáló további költségvetési források bevonását figyelmen kívül hagyva kiegyensúlyozottnak tűnnek. A felfelé mutató kockázatok a 2013-as pótköltségvetésben bejelentett újabb takarékossági intézkedésekre vezethetőek vissza, míg a lefelé mutató kockázatok a költségvetés nem megfelelő végrehajtásából, valamint a közalkalmazottak béremelésének 2010-ben elhalasztott kifizetését előíró és a kormány által mostanáig vitatott bírósági ítéletből adódnak. (17) A Bizottság szolgálatainak 2013. tavaszi előrejelzése szerint az átlagos éves költségvetési erőfeszítés a 2010–2013 közötti időszakban névértéken a becslések szerint a GDP 0,5 %-ának felel meg. A konszolidáció súlypontját 2012-re és 2013-ra helyezték. A jelenlegi előrejelzésben és a Tanács 2009. december 2-i ajánlásainak alapjául szolgáló előrejelzésben szereplő potenciális kibocsátásnövekedésre vonatkozó adatok eltérésének, valamint a standard rugalmasságon alapuló bevételalakulásra és a tényleges bevételalakulásra vonatkozó adatok eltérésének a figyelembevételével az átlagos éves kiigazított strukturális erőfeszítés a 2010–2013 közötti időszakban a GDP 1,1 %-át teszi ki. Ez pedig meghaladja a GDP ¾ %-ának megfelelő ajánlott átlagos éves költségvetési erőfeszítést. (18) A szlovén hatóságok által a 2010–2013 közötti időszakban a tanácsi túlzotthiány-ajánlásra válaszul végrehajtott további konszolidációs intézkedések teljes becsült összege alulról felfelé építkező megközelítés alapján a GDP 6¾ %-a. E becslés nem tartalmazza a 2010-es költségvetés keretében végrehajtott, a GDP mintegy 0,8 %-ának megfelelő konszolidációs intézkedéseket, amelyek már szerepeltek a Bizottság szolgálatainak 2009. őszi előrejelzésében. A GDP megközelítőleg 5 %-ának felel meg a különösen a csökkentett indexálási mechanizmusokat, az állami szektorbeli bérek és a szociális juttatások csökkentését, valamint a közvetett adók megemelését tartalmazó intézkedéscsomag. Emellett a hatóságok a 2010–2012 közötti időszakban jelentősen – kb. a GDP 1¾ %-ának megfelelő mértékben – csökkentették az állami beruházásokat. (19) A folyamatosan magas elsődleges hiány, illetve – kisebb mértékben – az SFA-tételek és a magas kamatfizetések következtében Szlovénia államadóssága ugrásszerűen növekszik. Az adósság a GDP 22 %-ának megfelelő 2008-as szintről 2012-ben a GDP 54 %-ára emelkedett. A Bizottság szolgálatainak 2013. tavaszi aktualizált előrejelzése abból indul ki, hogy ez az adat 2013-ben 61 % lesz, következésképpen átlépi a Szerződésben megállapított referenciaértéket. Az előrejelzések szerint változatlan politika mellett az adósságszint 2015-re a GDP 69 %-ára emelkedhet. Ezen előrejelzések figyelmen kívül hagyják a bankok stabilitásáról szóló törvényben a bankeszközkezelő vállalkozásra történő eszközátruházás kapcsán előírt, a GDP legfeljebb 11 %-ának megfelelő összegű állami garanciát, valamint a GDP legfeljebb 3 %-át kitevő feltőkésítési eszközbevonást. (20) Szlovéniát a gazdasági fejlemények váratlanul és kedvezőtlenül érintették. A gazdaság kettős mélypontú recesszióval küszködik, amelyből várhatóan 2014-ig nem fog kikerülni. Mindez negatív hatással van a foglalkoztatásra, jelentősen nő a munkanélküliség és a reálbér-növekedés is negatív irányt vett. Szlovénia túlzott makrogazdasági egyensúlyhiánytól szenved, amely komolyan visszafogja a beruházást. Következésképpen folyamatosan csökken a belső kereslet. Emiatt mind a bevételi, mind a kiadási oldal kedvezőtlenebbül alakul a tanácsi ajánlás idején várthoz képest. A Stabilitási és Növekedési Paktum szabályaival összhangban emiatt a Szlovéniában fennálló túlzott költségvetési hiány kiigazítására új határidőt kell megállapítani. (21) Ha Szlovénia további két évet kapna a túlzott költségvetési hiány kiigazítására, az az államháztartási hiány tekintetében arányosan a következő közbenső célok meghatározását tenné szükségessé: 2013-ban a GDP 4,9 %-a (a két legnagyobb bank feltőkésítéséhez kötődő, a GDP 1,2 %-át kitevő egyszeri kiadás nélkül a GDP 3,7 %-a), 2014-ben a GDP 3,3 %-a, 2015-ben pedig a GDP 2,5 %-a. A fenti célok teljesítése a strukturális költségvetési egyenleg szempontjából 2013-ban a GDP 0,7 %-ának, 2014-ben 0,5 %-ának és 2015-ben 0,5 %-ának megfelelő mértékű javulással jár, az utolsó két adat pedig már eleget tesz a Tanács 1997. július 7-i 1466/97/EK rendelete 5. cikkének (1) bekezdésében előírt minimálisan elérendő javulásnak. Összességében, a fenti strukturális célok teljesítéséhez a szlovén hatóságoknak az alapforgatókönyvben szereplő intézkedéseken túl 2013-ban a GDP 1 %-át, 2014-ben 1½ %-át és 2015-ben 1½ %-át kitevő pótlólagos konszolidációs intézkedést kellene végrehajtaniuk. Ezen célok számolnak azzal, hogy kompenzálni kell a költségvetési konszolidációnak a GDP-növekedés befolyásolása révén az államháztartásra gyakorolt másodlagos negatív hatásait. (22) Az Európai Bizottság 2012. évi költségvetési fenntarthatósági jelentése rámutatott arra, hogy Szlovéniát közép- és hosszú távon magas fenntarthatósági kockázat fenyegeti. Az idősödésről szóló 2012-es jelentés szerint a 2010–2060 közötti években összességében nagymértékben emelkednek majd az elöregedéssel kapcsolatos államháztartási kiadások. Ezért az államháztartás hosszú távú fenntarthatóságának biztosítása érdekében elengedhetetlen az elöregedéssel kapcsolatos kiadások további hosszú távú visszaszorítása a nyugdíj- és szociális biztonsági rendszerek összes vonatkozó paraméterének további kiigazítása révén. (23) Szlovénia teljesíti annak feltételeit, hogy a túlzott hiány esetén követendő eljárás végrehajtásának felgyorsításáról és pontosításáról szóló 1467/97/EK rendelet 3. cikkének (5) bekezdésében meghatározott, a túlzott államháztartási hiány megszüntetésére kitűzött határidő meghosszabbítható legyen, ELFOGADTA EZT AZ AJÁNLÁST: (1) Szlovéniának 2015-ig fel kell számolnia a jelenlegi túlzott hiányt. (2) A Bizottság szolgálatainak 2013. tavaszi aktualizált előrejelzéséből kiindulva Szlovéniának 2013-ban a GDP 4,9 %-ának (a két legnagyobb bank feltőkésítéséhez kötődő, a GDP 1,2 %-át kitevő egyszeri kiadás nélkül a GDP 3,7 %-ának), 2014-ben 3,3 %-ának és 2015-ben 2,5 %-ának megfelelő államháztartási hiánycélt kell elérnie – amely a strukturális egyenleg éves javulását illetően 2013-ban a GDP 0,7 %-át, 2014-ben 0,5 %-át és 2015-ben 0,5 %-át teszi ki – ahhoz, hogy 2015-re az államháztartási hiányt a GDP 3 %-a alatti szintre csökkentse. (3) Szlovéniának szigorúan végre kell hajtania az elsősorban a közvetett adóbevételek emelésére, valamint a szociális transzferek és az állami szektor bérköltségeinek csökkentésére vonatkozóan már elfogadott intézkedéseket, mindeközben készen kell állnia kiegészítő intézkedések meghozatalára, amennyiben az említett intézkedések a vártnál eredménytelenebbek mutatkoznának, illetve azokat az igazságügyi rendszer megsemmisítené. (4) Ezen túlmenően Szlovéniának a Bizottság szolgálatainak 2013. tavaszi aktualizált előrejelzésében szereplő intézkedéseken kívül újabb konszolidációs intézkedéseket kell meghatároznia, elfogadnia és végrehajtania a túlzott hiány 2015-ig történő megszüntetéséhez. (5) A Tanács [2013. október 1-jét] állapítja meg határidőként a szlovén hatóságok számára az eredményes intézkedések meghozatalára, valamint arra, hogy az 1467/97/EK tanácsi rendelet 3. cikkének (4a) bekezdésével összhangban részletes jelentést tegyen a célok elérése érdekében kidolgozott konszolidációs stratégiáról. Ezen túlmenően a szlovén hatóságoknak i. 2014-ben és 2015-ben fel kell gyorsítaniuk a hiány csökkentését, ha a gazdasági vagy a költségvetési feltételek a jelenleg vártnál kedvezőbben alakulnak, ii. a kiadások GDP-hez viszonyított jelenlegi arányát fokozatosan csökkentő, a strukturális államháztartási egyenlegben tartós javulást biztosító, a gazdaság növekedési potenciálját – többek között az állami beruházások további leépítését elkerülve – elősegítő és az adósságrátát fokozatosan csökkenő pályára állító strukturális konszolidációs intézkedéseket kell meghatároznia, elfogadnia és végrehajtania. Végezetül, a költségvetési konszolidációs stratégia sikeressége érdekében fontos, hogy a Tanács által az európai szemeszter és a makrogazdasági egyensúlyhiány kezelésére szolgáló eljárás keretében Szlovéniához intézett ajánlásokkal összhangban a költségvetési konszolidációhoz átfogó strukturális reformok társuljanak. Az 5. ajánlásban előírt jelentésen túl Szlovénia a fenti ajánlások végrehajtása terén elért haladásról legalább [hathavonta] jelentést tesz, valamint azt stabilitási programjainak egy különálló fejezetében is szerepelteti mindaddig, amíg a túlzott hiány teljes körű kiigazítására sor nem került. Ennek az ajánlásnak a Szlovén Köztársaság a címzettje. Kelt Brüsszelben, -án/-én. a Tanács részéről az elnök [1] HL L 209., 1997.8.2., 6. o. [2] A Szlovéniára vonatkozó túlzotthiány-eljárással kapcsolatos összes dokumentum az alábbi címen érhető el: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/countries/slovenia_en.htm [3] Az előrejelzés alapjául a Bizottság szolgálatai által készített 2013. tavaszi előrejelzés szolgált, amelyben az előre jelzett időszakot kiterjesztették 2015-ig. Emellett az aktualizált változat számításba veszi az egyesült államokbeli piacon 2013. május 2-án történt két kötvénykibocsátást, amely hatást gyakorolt a kamatkiadásra, a hiányra és az adósságra.