Ez az irányelv a szilárd, hatékony és méltányos uniós társaságiadó-rendszert célként kitűző, „A 21. század társasági adózása” című bizottsági közlemény folytatásának tekinthető, és az ebben a közleményben előirányzott szakpolitikai kezdeményezések egyikét tükrözi. Ily módon számos más, a Bizottság által párhuzamosan, rövid és hosszú távon támogatott szakpolitikai kezdeményezést egészít ki. Ezek közé tartozik a multinacionális csoportokra vonatkozó globális minimum adómérték Unión belüli biztosításáról szóló irányelvjavaslat. Ez az irányelv, amelynek célja, hogy meggátolja az Unióban letelepedett fedőszervezetek adózási célú igénybevételét, szélesebb körű hatállyal rendelkezik, mint a minimum adómértékre vonatkozó irányelv, mivel minden olyan jogi személyre és jogi konstrukcióra kiterjed, amely adóügyi illetőséggel rendelkezik az Unióban, a bevételeken alapuló küszöbérték nélkül. Másrészt a minimum adómértékre vonatkozó jogi keret csak a multinacionális vállalatcsoportokra és a 750 millió EUR-t meghaladó együttes bevétellel rendelkező, nagy méretű belföldi csoportokra vonatkozik. Az ilyen csoportok ezen irányelv hatálya alá is tartoznak. Ennek oka, hogy a két kezdeményezésnek eltérő a célja.

Bár az elmúlt években jelentős előrelépés történt ezen a területen, különösen az adókikerülés elleni irányelv (ATAD) elfogadásával és a közigazgatási együttműködésről szóló irányelv (DAC) hatályának kiterjesztésével, a minimális tartalommal és gazdasági tevékenységgel nem rendelkező jogi személyek továbbra is annak a kockázatát hordozzák magukban, hogy nem megfelelő adózási célokra használják őket, például adókikerülésre és adócsalásra, amint azt a közelmúltban a médiában tömegesen napvilágra került információk is megerősítették. Bár az ilyen szervezetek használatának megalapozott okai lehetnek, további intézkedésekre van szükség az olyan helyzetek kezelése érdekében, amikor az adózók megkerülik az adójog szerinti kötelezettségeiket, vagy az adójog tényleges céljával ellentétesen cselekednek azáltal, hogy visszaélnek olyan vállalkozásokkal, amelyek nem végeznek tényleges gazdasági tevékenységet. Az ilyen helyzetek eredményeként csökken az adózók teljes adókötelezettsége. Ez pedig az adóteher átrendeződéséhez vezet a becsületes adófizetők kárára, és torzítja az üzleti döntéseket a belső piacon. Ha nem kezelik hatékonyan, ez a helyzet tisztességtelen adóversenyhez és az adóterhek tisztességtelen eloszlásához vezet. Ez az irányelv minden olyan vállalkozásra vonatkozik, amely adóügyi illetőséggel rendelkezőnek minősül, és jogosult arra, hogy adóügyi illetőséget igazoló dokumentumot kapjon valamely tagállamban.

Valamennyi válaszadó elismeri, hogy az adókikerüléssel kapcsolatos közelmúltbeli uniós intézkedések ellenére továbbra is fennáll az adókikerülés és az adócsalás problémája, többek között a fedőszervezetekkel való visszaélés révén. Míg egyes válaszadók üdvözlik az adózás területén előforduló visszaélések kezelésére irányuló új célzott intézkedéseket, mások úgy vélik, hogy ezek valószínűleg még koraiak.

Az irányelv különösen azt az ellenőrzési módszert határozza meg, amely megkönnyíti a tagállamok számára, hogy Unió-szerte összehangolt módon azonosítsák a fedőszervezetekkel való adózási célú visszaélések nyilvánvaló eseteit. Az ezen irányelv hatálya alá nem tartozó fedőszervezetek azonosítására továbbra is a nemzeti szabályok, köztük az uniós jogot átültető szabályok alkalmazandók. Ezen utóbbi nemzeti szabályok alkalmazását az irányelv intézkedéseinek meg kell könnyíteniük, mivel a tagállamok új információkhoz férnek majd hozzá a fedőszervezetekre vonatkozóan. Az irányelv továbbá megállapítja a fedőszervezetekre vonatkozó következményeket, kellően figyelembe véve a tagállamok és harmadik országok között a jövedelmek és adott esetben a tőke kettős adóztatásának elkerüléséről szóló megállapodásokat és egyezményeket.

A tagállamok adókikerülés és adócsalás elleni szabályainak felülvizsgálata széttagoltságra utal. Egyes tagállamok célzott szabályokat vagy gyakorlatokat dolgoztak ki, ideértve a tartalomra vonatkozó kritériumokat is, hogy fellépjenek a fedőszervezetek által az adózás területén elkövetett visszaélések ellen. A legtöbb tagállam azonban nem alkalmaz célzott szabályokat, ehelyett a visszaélés elleni általános szabályokra hagyatkozik, amelyeket jellemzően eseti alapon alkalmaz. A szabályok még azon kevés tagállam esetében is jelentősen eltérnek egymástól, amelyek célzott szabályokat dolgoztak ki nemzeti szinten, és inkább a nemzeti adórendszereket és prioritásokat tükrözik ahelyett, hogy a belső piaci dimenziót céloznák meg.

Ami az adózási célú visszaélés kockázatát jelentő fedőszervezetek közös jellemzőit illeti, széles körű az egyetértés abban, hogy a saját bankszámla hiánya ezek egyike, amely egyben figyelmeztető jel is. Széles körű egyetértés van abban is, hogy egy másik közös jellemző az, hogy az igazgatók többsége nem abban az országban rendelkezik illetőséggel, ahol a szervezet található. Más tényezők – például az alkalmazottak száma – helytállóságát illetően azonban nincs széles körű egyetértés.

A válaszadók továbbá egyetértenek abban, hogy a visszaélés kockázatát jelentő fedőszervezetek nagyobb valószínűséggel találhatók meg azok között, amelyek részesedések vagy szellemi tulajdon birtoklásával és kezelésével, illetve finanszírozási és lízingtevékenységgel foglalkoznak. Bár a válaszadók úgy vélik, hogy egy visszaélésre hajlamos fedőszervezet bármilyen jogi formában létrehozható, úgy tartják, hogy a bizalmi vagyonkezelési konstrukciók esetében a kockázat valamivel magasabb. Az, hogy egy szervezet kis- vagy középvállalkozás-e (kkv), nem merül fel releváns, figyelembe veendő jellemzőként.

Megjegyzendő, hogy 33 válaszadó – különösen üzleti és szakmai szövetségek – küldött vissza a konzultáció kérdésein túlmutató, széles körű észrevételeket. E válaszadók jelentős része – a többi válaszadótól eltérően – aggodalmát fejezi ki amiatt, hogy a fedőszervezetekkel való visszaélés révén megvalósuló adókikerülésre és adócsalásra irányuló új uniós jogszabályok nem feltétlenül időszerűek, többek között a globális minimum adómértékről folytatott nemzetközi megbeszélések fényében is.

Ezen túlmenően ezek a válaszadók hangsúlyozzák, hogy kihívást jelent annak meghatározása, mi minősül fedőszervezetnek, és hogy a tartalom hiányának értékelése az egyes szervezetekre vonatkozó tényektől és körülményektől függ. E tekintetben kiemelik, hogy az adófizetőknek tényleges jogot kell biztosítani arra, hogy bizonyítsák sajátos körülményeiket. Hasznos információként ezek a válaszadók konkrét példákkal is szolgáltak olyan struktúrákra, amelyek tartalommal nem rendelkezőnek, azaz fedőszervezetnek tekinthetők, de amelyeket nem azért hoztak létre, hogy adóelőnyöket szerezzenek, hanem indokolt kereskedelmi okokból.

A nyilvános konzultáció mellett célzott konzultációt folytattak közvetlen adózással foglalkozó nemzeti szakértőkkel is. Az adóügyi kérdésekkel foglalkozó IV. munkacsoport 2021. június 22-i ülését követően bilaterális konzultációkra került sor. A tagállamok összességében támogatták a fedőszervezetek adóelőnyök megszerzése érdekében történő, visszaélésszerű felhasználásának megakadályozását célzó új uniós kezdeményezést. A tagállamok üdvözölték a fedőszervezetekkel való visszaélésre vonatkozó közös szabályok és a közigazgatási együttműködés keretének meghatározását. A tagállamok az új intézkedések széles alkalmazási köre mellett érveltek, és hangsúlyozták, hogy a kkv-kra egyaránt ki kell terjeszteni a hatályt. A rendelkezésre álló szakpolitikai alternatívák közül a tagállamok a szabályozási intézkedések iránt fejezték ki támogatásukat.

Javaslatának kidolgozása során a Bizottság figyelembe vette a konzultáció eredményeit. A különböző szakpolitikai alternatívák közül a Bizottság úgy határozott, hogy szabályozási és kötelező erejű intézkedésre irányuló javaslatot, azaz az EUMSZ 115. cikke szerinti irányelvre irányuló javaslatot terjeszt elő. Ezen túlmenően a javasolt irányelv azokat a szervezeteket, amelyek esetében fennáll a veszélye annak, hogy fedőszervezetek legyenek, és visszaélésszerűen, adóelőnyök megszerzésére használják fel őket, az ilyen szervezetek közös jellemzői alapján különbözteti meg. Egyes fedőszervezetek azonban már eleve kivételt képeznek, mivel általában megfelelő kereskedelmi okokból használják őket. A Bizottság az érdekelt felek észrevételeire támaszkodott a kockázatot jelentő szervezeteket megkülönböztető kritériumok kialakításakor, valamint azon esetek meghatározásakor, amelyeket ki kell zárni, mivel nem jelentenek adókikerülési vagy adócsalási kockázatot. A kkv-k nem zárhatók ki a javaslat hatálya alól, mivel széles körű egyetértés van abban, hogy valós kockázatot jelentenek. Annak elismeréseként, hogy a tartalom végső soron a tényektől és a körülményektől függ, az irányelv olyan mechanizmust tartalmaz, amely lehetővé teszi az adózók számára, hogy megtámadják az abban foglalt ellenőrzési módszer eredményét, többek között egy bizonyos struktúra mögött meghúzódó kereskedelmi, nem adózási indítékok bizonyításával. Hasonlóképpen azok a struktúrák, amelyek létrehozásának fő célja nem az, hogy adóelőnyt szerezzenek, igénybe vehetik az előzetes mentesítés kérelmezésére szolgáló mechanizmust.

Ami azt a kérdést illeti, hogy a fedőszervezetek adózási célú, visszaélésszerű felhasználásának megakadályozására irányuló intézkedések időszerűek vagy koraiak lennének-e, a Bizottság úgy véli, hogy valóban egyértelmű szükség van ilyen intézkedésekre. Az ilyen intézkedések szükségessége egyértelműen felmerül a fedőszervezetekkel világszerte és különösen az egységes piacon való visszaéléssel kapcsolatos folyamatos botrányokat követően. A globális minimum adómértékre vonatkozó szabályok jövőbeli alkalmazása nem oldaná meg teljes mértékben a fedőcégek kérdését, mivel ezek a szabályok csak azokra a multinacionális vállalatokra vonatkoznának, amelyek elérik a 750 millió EUR-s küszöbértéket, így az e küszöbérték alatti összes vállalat kikerülne a hatály alól. Hasonlóképpen a Bizottság úgy véli, hogy a tagállamok adóalapjának védelme még fontosabb a fenntartható gazdaság biztosításához az egészségügyi válság által előidézett rendkívüli körülmények között.

•Szakértői vélemények beszerzése és felhasználása

A Bizottság a fedőszervezetek adózási célú, visszaélésszerű felhasználásának kezelésére szolgáló megfelelő intézkedések meghatározása során a Nemzetközi Adóügyi Dokumentációs Központ (IBFD) által készített átfogó tanulmányra támaszkodott. A tanulmányt a nyilvános konzultáció keretében nyújtották be a Bizottságnak. A tanulmány megállapítja, hogy a jelenlegi adókikerülés elleni uniós intézkedések nem elegendőek a fedőcégekkel kapcsolatos adóügyi kérdések kezeléséhez, és üdvözlendő a fedőkonstrukciókra alkalmazandó adóügyi megítélés határokon átnyúló következetességét elősegítő összehangolt fellépés. Megjegyzi továbbá, hogy a kifejezetten a fedőkonstrukciókra vonatkozó tagállami szabályok viszonylag ritkák. A Bizottság ezenkívül egy külső vállalkozó által a postafiókcégekről készített tanulmányra támaszkodott, amelyet e kezdeményezéstől függetlenül rendeltek meg.

A Bizottság e tanulmányok eredményeire támaszkodva határozta meg azokat az egyedi jellemzőket, amelyek alapján megkülönböztethetők azok a szervezetek, amelyek esetében egyértelmű a fedőszervezeti mivolt és az adóelőnyök megszerzése érdekében történő, visszaélésszerű felhasználás kockázata.

•Hatásvizsgálat

E kezdeményezés előkészítése során hatásvizsgálat is készült.

2021. október 22-én a Szabályozói Ellenőrzési Testület kedvező véleményt adott ki, amelyben fenntartásokat fogalmazott meg az e javaslatra vonatkozóan benyújtott hatásvizsgálattal kapcsolatban, és több javítási javaslatot is tett. Ezek alapján került sor a hatásvizsgálat felülvizsgálatára, az alábbiakban kifejtettek szerint.

A hatásvizsgálat az alapforgatókönyvön – amelynek keretében nincs további intézkedés – kívül négy szakpolitikai alternatívát is megvizsgál. Az 1. alternatíva „puha” jogi fellépésre irányult egy meglévő szakértői értékelési eszköz, a magatartási kódex (társasági adózás) megbízatásának kiterjesztésével. Alternatív megoldásként a hatásvizsgálat megvizsgálta annak lehetőségét, hogy a Bizottság a tagállamoknak szóló ajánlást fogadjon el. A „puha” jogi eszközök azonban várhatóan korlátozott hatással lennének a fedőszervezetek adózási célú, visszaélésszerű felhasználása problémájának megoldásában: ez határokon átnyúló kérdés, és az egész EU-ban következetes megközelítést igényel, ami nem biztosítható puha jog útján.

A 2., 3. és 4. alternatíva szabályozási jellegű, és olyan szabályokat ír elő, amelyeket valamennyi tagállamban be kell vezetni. Ezek az összehangolás megvalósításának mértékében térnek el. A 2. alternatíva a fedőszervezetek azonosítására szolgáló kritériumok és eljárások összehangolását, valamint kezelésük összehangolását irányozta elő. A 3. alternatíva a 2. alternatíván felül az automatikus információcserére irányuló mechanizmust is tartalmaz. A 4. alternatíva a szabályokat be nem tartó szervezetekkel szembeni szankciók előírásával egészíti ki a 3. alternatívát.

A különböző alternatívákat a következő kritériumok alapján hasonlították össze: a) a fedőszervezetekkel való visszaélés visszaszorításának hatékonysága; b) az államháztartás adóbevétel-többlete; c) a vállalkozások megfelelési költségei; d) az adóhatóságok megfelelési költségei; e) az egységes piacra gyakorolt közvetett hatások; f) a vállalkozások közötti versenyre gyakorolt közvetett hatások; g) az EU versenyképességére gyakorolt közvetett hatások; h) közvetett hatások – társadalmi hatások; és i) koherencia. Az összehasonlítás feltárta, hogy a 2., 3. és 4. alternatíva a költségei ellenére várhatóan hatékonyan teljesíti a kezdeményezés célkitűzéseit. Ezek közül úgy tűnik, hogy a 4. alternatíva teljesít a legjobban. Konkrétan várhatóan ez biztosítja a hatálya alá tartozó szervezetek legmagasabb szintű megfelelését, miközben összhangban van az adókikerülés és adócsalás elleni küzdelemre vonatkozó jelenlegi uniós menetrenddel, és felhasználja a meglévő információcsere-rendszereket.

Gazdasági hatások

A gazdasági hatások értékelése korlátozott adatok mellett történt, mivel a kezdeményezés olyan típusú szervezetekre vonatkozik, amelyek esetében komoly adathiány áll fenn, és nincs általánosan elfogadott meghatározás.

Előnyök

Mindazonáltal az előnyben részesített alternatíva (4. alternatíva) várhatóan kedvező gazdasági hatással jár. Fő közvetlen előnyként várhatóan növekedni fog az adó beszedéséből származó bevétel azáltal, hogy csökkenni fog a fedőszervezetekkel való visszaélés az EU-ban. Még a jelenlegi (az EU-ban mintegy 20 milliárd EUR-ra becsült) adóbevétel-kiesés kismértékű csökkenése is jelentős további állami forrást jelent majd. A 4. alternatíva a leghatékonyabb, mivel a fedőszervezet létezése megállapításának eredményét a következmények erősítik: a tagállamok közötti információcsere és egy uniós szintű közös szankciórendszer. A szankciókból eredő szabályozási díjakból további közvetlen előnyök származhatnak. A kezdeményezés jelentős közvetett előnyökkel is jár. E fellépésnek köszönhetően értékes információk gyűlnek össze, amelyek révén jobban megérthető a fedőszervezetek adózási célú felhasználásának jelensége. Emellett azt is jelzi, hogy az EU elkötelezett aziránt, hogy határain belül megszüntesse az adókikerülést és az adócsalást, ösztönözve az adózási fegyelmet.