A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK a tagállamok külső határait átlépő gyermekekkel kapcsolatos követelményekről /* COM/2013/0567 final */





A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK a tagállamok külső határait átlépő gyermekekkel kapcsolatos követelményekről 1. Bevezetés A tagállamok által kiállított útlevelek és úti okmányok biztonsági jellemzőire és biometrikus elemeire vonatkozó előírásokról szóló 2252/2004/EK tanácsi rendelet módosításáról szóló, 2009. május 28-i 444/2009/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet[1] (a továbbiakban: a rendelet) bevezette az „egy személy – egy útlevél” elvet. Ezen elv szerint az útlevelet és az úti okmányokat egyéni okmányként kell kiadni; családi vagy más csoportos útlevelek kiadására nem lesz lehetőség. A Nemzetközi Polgári Repülési Szervezet (ICAO) már 1997-ben javaslatot tett erre az elvre, mivel biztonságosabbnak tartották, ha minden egyes személy – beleértve a gyermekeket is – saját útlevéllel rendelkezik[2]. Ez a jelentés a rendelet 1. cikkében szereplő kötelezettségnek tesz eleget, amely szerint „a Bizottság legkésőbb 2012. június 26-ig jelentést készít az egyedül vagy kísérővel utazó, a tagállamok külső határait átlépő gyermekekkel kapcsolatos követelményekről, és szükség esetén megfelelő kezdeményezéseket javasol a közös megközelítés biztosítására a tagállamok külső határait átlépő gyermekek védelmével kapcsolatos szabályok tekintetében”. Ez a dokumentum a Bizottság számára készített átfogó tanulmányon (a továbbiakban: a tanulmány[3]) alapul, amely az EU, a tagállamok és a schengeni társult országok[4] jogszabályait és gyakorlatait vizsgálja az EU és a külső határokat egyedül vagy kísérővel átlépő, harmadik országbeli állampolgárságú gyermekek[5] szempontjából[6]. Ez a jelentés (kifejezetten) a határokat jogszerűen átlépő gyermekek ellenőrzésével foglalkozik. 2. Az „egy személy – egy útlevél” elv végrehajtása A tagállamok többsége már évek óta e szerint az elv szerint jár el. A rendelet mindazonáltal átmeneti időszakot írt elő, amely alapján a tagállamoknak legkésőbb 2012. június 26-ig olyan módon kell végrehajtaniuk az elvet, hogy az „a dokumentum birtokosa tekintetében az eredeti érvényességet nem érinti”. Ez a rendelkezés azt jelenti, hogy: · 2012. június 26-tól az uniós polgárok útlevelét egyéni okmányként kell kiadni. · Ezen időpont után életkortól függetlenül valamennyi gyermeknek saját uniós útlevéllel kell rendelkeznie, és nem utazhatnak pusztán a szüleik útlevelében szereplő bejegyzés alapján. · A szülő útlevele az okmány tulajdonosára nézve 2012. június 26. után akkor is érvényes marad, ha az útlevél tartalmazza a gyermekek nevét. Egyes tagállamok azonban másként értelmezték az átmeneti időszak jellegét, és azt állították, hogy 2012. június 26-ig továbbra is kiadhatnak a gyermekekre utaló bejegyzéssel ellátott útleveleket (ún. családi útlevelek), valamint a gyermekre utaló bejegyzés az útlevél érvényességének teljes időtartama alatt érvényes marad. A Bizottság az érintett tanácsi munkacsoportban tisztázta, hogy ez az értelmezés ellentétben áll a rendelkezés és a hároméves átmeneti időszak bevezetésének céljával. A Bizottság további iránymutatást adott a témában a tagállamok illetékes hatóságai által a személyek határokon történő ellenőrzése során használandó „Határőrök gyakorlati kézikönyve (Schengeni kézikönyv)” létrehozásáról szóló ajánlás (C (2006) 5168 végleges)[7] módosítására irányuló, 2012. december 14-i ajánlás[8] formájában. Ez egyértelművé teszi, hogy a rendelet nem vonatkozik Írországra és az Egyesült Királyságra, valamint a harmadik országok által kiadott útlevelekre sem. Az ajánlás emlékeztet arra, hogy az Unió polgárainak és családtagjaiknak a tagállamok területén történő szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogáról szóló 2004/38/EK irányelv[9] rendelkezései továbbra is alkalmazandóak. Az irányelv 5. cikkének (4) bekezdése[10] értelmében a szülei útlevelében feltüntetett gyermek egyéni útlevelének hiánya nem eredményezheti automatikusan a tagállam területéről történő kiutazásra, illetve az oda történő beutazásra irányuló kérelem elutasítását. A szülő útlevelében a gyermekre utaló bejegyzés úgy tekinthető mint „más mód annak igazolására, hogy rendelkezik a szabad mozgás jogával”. A tagállamok túlnyomó többségében a nemzeti jog alapján már évek óta alkalmazzák az „egy személy – egy útlevél” elvet. Csupán néhány tagállam várt 2012. június 26-ig a családi útlevelek teljes körű kivonásával. Az elv bevezetése kapcsán sem a tagállamok visszajelzései, sem a tanulmány nem számolt be problémákról. A tanulmány kimutatta, hogy az „egy személy – egy útlevél” elv fogadtatása valamennyi érintett szereplő, különösen a határőrök, a nemzeti hatóságok és a gyermekvédelem területén tevékenykedő nem kormányzati szervezetek részéről kedvező volt. A többség úgy vélekedik, hogy a gyermekek utazása biztonságosabbá vált, a határátlépés pedig felgyorsult, mivel a határőrök már ténylegesen az útlevélben szereplő személyként tudják azonosítani a gyermeket. Bizonyos esetekben nagyobb kihívást jelent az utazó gyermek és szülője közötti kapcsolat meghatározása, ha vezetéknevük nem azonos. Ebben a tekintetben több érintett szereplő – köztük a Frontex[11] is – támogatja, hogy a gyermek útlevele tartalmazzon a szülő(k)re/törvényes gyám(ok)ra vonatkozó információt. 3. A határátlépéssel kapcsolatos, kifejezetten gyermekekre vonatkozó jogszabályok és gyakorlatok Az „egy személy – egy útlevél” elv csupán egyike a gyermekek határátlépésének biztonságára, jogaik védelmére és a gyermekrablás és –kereskedelem elleni küzdelemre irányuló követelményeknek. Számos egyéb rendelkezés és eljárás létezik uniós és nemzeti szinten is ebben a vonatkozásban. E fejezet célja, hogy rövid áttekintést adjon a leglényegesebb intézkedésekről és gyakorlatokról. 3.1. Uniós szintű jogszabályok és gyakorlatok A schengeni térség külső határainak gyermekek általi átlépésére vonatkozó fő rendelkezéseket a személyek határátlépésére irányadó szabályok közösségi kódexének (Schengeni határ-ellenőrzési kódex) létrehozásáról szóló 562/2006/EK rendelet[12], illetve ennek mellékletei[13] tartalmazzák. Azon túlmenően, hogy „a határőrök különleges figyelmet fordítanak a kiskorúakra”, a Schengeni határ-ellenőrzési kódex VII. mellékletének 6. pontja azt is előírja, hogy ha a gyermeket felnőttek kísérik, ellenőrizni kell, hogy a gyermeket kísérő személyek rendelkeznek-e szülői felügyeleti joggal. Ennek különösen akkor van jelentősége, ha a gyermeket csupán egy felnőtt kíséri, vagy a határőrök szerint fennáll a gyanú, hogy a gyermeket jogellenesen vitték el a szülői felügyeleti jogot jogszerűen gyakorló személy felügyelete alól. Amennyiben „alapos gyanú” áll fenn, a határőröknek további vizsgálatot kell folytatniuk. A kíséret nélkül utazó gyermekek esetében általános szabály, hogy a határőrök alapos ellenőrzésnek vetik alá a gyermek okmányait. Továbbá a Határőrök gyakorlati kézikönyve[14] 1. részének 3.7. pontja szerint amennyiben bármilyen aggály merülne fel a gyermek külső határátlépésre való jogosultságát illetően, a határőröknek értesíteniük kell a gyermek állampolgársága vagy lakóhelye szerinti schengeni tagállam nemzeti kapcsolattartó pontját[15]. Abban az esetben, ha bármilyen információ alapján felmerül a gyermekrablás vagy a gyermek nem engedélyezett távozásának gyanúja, a határőrök megtagadhatják a gyermek kiléptetését, vagy összegyűjthetik a gyermek és az őt kísérő személy úti céljával kapcsolatos valamennyi információt. A schengeni térségbe belépő, vízumkötelezettség alá eső harmadik országbeli állampolgárokra vonatkozó eljárásokat és feltételeket a Közösségi Vízumkódex (a továbbiakban: a Vízumkódex) létrehozásáról szóló 810/2009/EK rendelet[16] határozza meg. A gyermekek vonatkozásában előírja, hogy a gyermekek vízumkérelmét a szülői felügyeletet gyakorló vagy a gyámságot ellátó személy aláírásával kell ellátni. A vízumkérelmek feldolgozásáról és a kiadott vízumok módosításáról szóló kézikönyv[17] (a továbbiakban: vízumkódex-kézikönyv) szerint a konzulátusoknak meg kell bizonyosodniuk afelől, hogy a gyermek nevében vízumkérelmet benyújtó személy a szülő vagy a törvényes gyám. A szülő vagy a törvényes gyám beleegyezésére valamennyi 18 éven aluli kérelmező esetében szükség van, függetlenül attól, hogy a kérelmező lakóhelye szerinti ország joga milyen nagykorúsági életkort állapít meg. A konzulátusoknak szintén ellenőrizniük kell, hogy a gyermeket nem jogellenesen vitték-e el a szülői felügyeleti jogot jogszerűen gyakorló személy felügyelete alól. Amennyiben fennáll a gyermek jogellenes elvitelének gyanúja, ennek megelőzése érdekében a konzulátusnak minden szükséges vizsgálatot el kell végeznie. Ami a gyakorlatot illeti, a Frontex 2010. november–decemberben uniós szintű közös műveletet hajtott végre a gyermekek illegális bevándorlásával kapcsolatban (Agelaus 2010). A művelet Európa 42 repülőterére terjedt ki, és arra irányult, hogy felhívják a figyelmet a gyermekeket érintő illegális bevándorlás jelenségére. 2011 novemberében a Frontex által vezetett, „Kalapács” elnevezésű közös művelet szintén előtérbe helyezte a gyermekkereskedelem problémáját. Ennek kapcsán elkészült az operatív iránymutatások tervezete. Az iránymutatások hangsúlyozzák, hogy mindig figyelembe kell venni a gyermek érdekeit, és tiszteletben kell tartani a visszaküldés tilalmának elvét. Tartalmazzák a gyermekkereskedelem mutatóinak nem kimerítő jegyzékét, és rámutatnak, hogy ha bármilyen arra utaló jel tapasztalható, hogy a gyermek veszélyben van, a határőröknek különleges ellenőrzést kell végezniük (úgynevezett második vonalbeli ellenőrzés). Az iránymutatások emellett hasznos tippekkel szolgálnak a gyermekekkel való kommunikációról. A Frontex 2011-ben egy gyermekkereskedelem elleni képzéscsomagot is kidolgozott a határőrök számára: a képzési útmutató a gyermekek különleges igényeivel és helyzetével foglalkozó részekből épül fel. 3.2. Nemzeti szintű jogszabályok és gyakorlatok A nemzeti szintű jogszabályokat és gyakorlatokat tekintve igen kevés konkrét előírás vonatkozik a gyermekek határátlépésére. A gyermekek védelmét célzó általános eszközök egyike a szülői hozzájárulás követelménye. A legtöbb tagállamban a hozzájárulás már az útlevél-kérelmezési eljárás során megtörténik. Egyes tagállamok[18] megkövetelik a szülő/törvényes gyám írásbeli hozzájárulását vagy az általuk kitöltött kérelem benyújtását. Más tagállamokban[19] mindkét szülő írásbeli hozzájárulására van szükség. Bizonyos tagállamok[20] pedig előírják, hogy az egyik szülőnek a gyermekkel együtt jelen kell lennie a kérelmezési eljárásnál, míg más tagállamokban[21] – elvileg – mindkét szülő jelenléte kötelező. Ezen túlmenően, különösen gyanú esetén, a legtöbb tagállamban a Schengeni határ-ellenőrzési kódex VII. mellékletének megfelelően fenntartják a határőrök számára azt a jogot, hogy kísérőokmányok bemutatását kérjék a gyermek és az őt kísérő felnőtt(ek) közötti kapcsolat meghatározása céljából. A gyakorlatban ez rendszerint egy szülői engedély, amely kimondja a szülő(k) hozzájárulását a gyermek adott országba való belépéséhez, illetve onnan való kilépéséhez. A szemléletek eltérnek azt illetően, hogy szükség van-e ilyen engedélyre uniós polgárságú[22], saját állampolgárságú[23], illetve harmadik országbeli állampolgárságú gyermekek[24] esetében. A saját állampolgárok vonatkozásában néhány tagállamban ilyen engedély kiadására kijelölt hatóságok működnek, ugyanakkor a tagállamok zömében nem létezik kifejezetten a szülői engedély kiadásáért felelős hatóság vagy erre vonatkozó bevett eljárás. A szabályok és a gyakorlatok abban is eltérnek, hogy szükség van-e az engedély hitelesítésére és/vagy lefordítására. Bizonyos körülmények között hatékony módszer lehet a gyermekfelügyeleti megállapodások ellenőrzése a határon annak biztosítása érdekében, hogy az utazó gyermek a törvényes gyám megfelelő engedélyével rendelkezzen. Sok tagállamban a határőrök meglehetősen nehezen jutnak hozzá a gyermekfelügyeleti megállapodásokhoz, különösen ha rövid idő áll rendelkezésükre. Míg egyes tagállamokban[25] a határőrök közvetlen hozzáféréssel rendelkeznek a nemzeti adatbázisokhoz vagy lakosság-nyilvántartásokhoz, addig más tagállamokban[26] önkormányzatokkal és helyi bíróságokkal kell felvenniük a kapcsolatot, hogy hozzájussanak ehhez az információhoz. A fuvarozók felelősségére vonatkozó uniós jogszabályok – különösen a 2001. június 28-i 2001/51/EK irányelv[27] – szerint a fuvarozók kötelesek biztosítani, hogy a harmadik országból utazó utasok rendelkeznek a tagállamok területére való belépéshez szükséges megfelelő okmányokkal. Ebben az összefüggésben a fuvarozók szerepet játszhatnak a gyermek személyazonosságának és az őt kísérő felnőttekkel való kapcsolatának ellenőrzésében. A tanulmány kimutatta, hogy a fuvarozók csak az egyedül utazó gyermekekre fordítanak különös figyelmet, az egy szülővel utazó gyermekeket sokkal kevesebb figyelemben részesítik. A repülőgépen egyedül utazó gyermekek tűnnek a leginkább „védettnek”, mivel a légitársaságok követik a Nemzetközi Légiszállítási Szövetség (IATA) egyedül utazó gyermekek kezelésére vonatkozó iránymutatásait[28], valamint a legtöbb légitársaság úgynevezett kísérő nélküli kiskorúaknak szóló szolgáltatásokat is kínál. A gyermekek szárazföldi vagy vízi utazásával kapcsolatos eljárások sokkal nagyobb szórást mutatnak. A határőrök és a fuvarozók közötti együttműködés mértéke szintén országonként eltérő. Egyes tagállamokban a légifuvarozók és a határőrök tevékeny és hivatalos együttműködést folytatnak, például a gyanús helyzetek felderítésében, ez azonban távolról sem általános jelenség. A szülői engedélyre vonatkozó követelmények különbözőek, azonban a lehetséges veszélyhelyzetek (például lehetséges gyermekrablás vagy –kereskedelem) megállapítása érdekében a tagállamok igen hasonló gyakorlatokat alkalmaznak. Leginkább az egyéni helyzetértékeléstől, valamint a határőr és a gyermek találkozásától függ, hogy a határőr gyanúsnak ítéli-e a helyzetet vagy sem. Többek között az alábbi tényezők kelthetnek gyanút a határőrökben, vagy legalább arra ösztönözhetik őket, hogy az útlevél-ellenőrzést rutinszerűen kiegészítsék néhány kérdéssel: – a gyermek és az őt kísérő felnőtt eltérő vezetékneve vagy eltérő megjelenése; – a gyermek viselkedése, illetve a gyermek és az őt kísérő felnőtt közötti interakció; – a kiindulási vagy a célország, például az ismert csempészútvonalakhoz kapcsolódó országok. A tanulmány rávilágított, hogy a határőrök döntése általában inkább a gyermek biztonságát, mint az utazás szükségességét helyezi előtérbe, hiszen rendszerint a legkisebb gyanút felkeltő esetekben is második vonalbeli ellenőrzésre kerül sor. Ennek ellenére kevés statisztika létezik azokról a gyermekekről, akikről a határokon (vagy általánosságban véve a gyermekek határátlépésekor) derítették ki, hogy veszélyben vannak. Úgy tűnik, hogy a határőrök által alkalmazott gyakorlatok a szakmai képzés, az iránymutatások, a tapasztalat és a józan ész összességére épülnek. Annak ellenére, hogy néhány tagállamban[29] különleges képzési programokat szerveznek, számos más tagállamban pedig a határőrök bizonyos szintű gyermekvédelmi képzést is kapnak, a tanulmányból kiderült, hogy gyakran viszonylag kevés figyelmet szentelnek a témának. Léteznek konkrét figyelmeztető jelzések is, amelyek fokozott körültekintésre inthetik a határőröket, és további intézkedésekhez vezethetnek. A rendelkezésre álló nemzeti adatbázisokon kívül valamennyi schengeni ország a Schengeni Információs Rendszer második generációját (SIS II) használja fő információforrásként, hogy tájékozódjon az eltűntként számon tartott gyermekekről, illetve a gyermekeket kísérő felnőttre vonatkozó különleges figyelmeztető jelzésekről. Ezekben az esetekben a határőrök kapcsolatba léphetnek a gyermek származási országában működő úgynevezett SIRENE irodákkal. Ezenkívül a kiskorúakkal kapcsolatos nemzeti kapcsolattartó pontokhoz (a Határőrök gyakorlati kézikönyvének 37. melléklete) is fordulhatnak, valamint hozzáférhetnek az Europol és az INTERPOL adatbázisaihoz, amelyek például a bűnözőkre és az eltűnt személyekre, vagy a gyermekek kizsákmányolásának áldozataira vonatkozó információt tartalmaznak. Abban az esetben, amikor a határőrök kockázati helyzetet állapítanak meg, úgy tűnik, hogy az egyes tagállamok eltérő nemzeti koordinációs (áldozatkezelési) mechanizmusokat alkalmaznak. Az ilyen áldozatkezelési mechanizmusokat néhány tagállamban[30] teljesen egyértelműen meghatározták és pontosan követik, míg más tagállamokban jobbára ad hoc döntésekre alapozzák. A határőrök rendszerint tudják, mely szociális szolgálatokkal vehetik fel a kapcsolatot, az viszont nincs mindig pontosan meghatározva, mikor is kell kapcsolatba lépni velük és milyen eljárást kell alkalmazni, főként különleges körülmények között (például ha a kockázati helyzet megállapítására hajnalban vagy éjszaka kerül sor). 4. Bevált gyakorlatok A gyermekek hatékonyabb védelme érdekében meghatároztak néhány bevált gyakorlatot: · határőröknek szóló különleges képzés a gyermekek védelméről; egyes tagállamokban a légitársaságok légi és földi személyzete is részesül ilyen képzésben; · a fő határátkelőhelyeken minden műszakban egy olyan szolgálatban levő határőr, aki speciális képzésben részesült a gyermekekkel való bánásmódról; · szoros együttműködés a határőrök és az utasfelvételt végző személyzet között a fő repülőtereken; · szülői engedély szükségessége esetén, gyanús helyzetekben az okmányok hitelességének ellenőrzése a (másik) szülő(k) megkérdezése révén, és tényleges személyazonosságuk megállapítása ellenőrző kérdések segítségével; · bizonyos életkor alatti gyermekek esetében biztonságosabbnak tartják a határőrök által végzett határon történő ellenőrzést, mint az automatikus ellenőrzést; · a határőrök közvetlen hozzáféréssel rendelkeznek a nemzeti lakosság-nyilvántartásokhoz; · egyértelmű áldozatkezelési mechanizmusok kialakítása abban a tekintetben, hogy kockázati helyzetekben mikor és melyik hatósággal kell felvenni a kapcsolatot. 5. Következtetések 5.1. „Egy személy – egy útlevél” Az „egy személy – egy útlevél” elv végrehajtása a jelek szerint nem okoz problémát. Az e területen tevékenykedők és az érintett szereplők úgy vélik, biztonságosabbá tette a gyermekek utazását és meggyorsította a határátlépést, mivel a határőrök az útlevélben szereplő személyként tudják azonosítani a gyermeket, ami a gyermek családi útlevéllel történő utazásakor nehézségeket okozott. Már az útlevelekre vonatkozó rendeletről szóló tárgyalásokon felmerült a kérdés, hogy a törvényes gyám(ok) nevének feltüntetése a gyermek útlevelében hozzáadott értéket képvisel-e. Abban az esetben, ha az együtt utazó szülő és gyermek vezetékneve eltérő, potenciálisan megkönnyítheti a határátlépést (mind az utazók, mind a határőrök számára). Másfelől viszont egy ilyen kezdeményezés akár azt is eredményezheti, hogy további okmányokra lesz szükség, amennyiben a gyermeket kísérő felnőtt nem a gyermek útlevelében feltüntetett szülő/törvényes gyám. További adminisztratív terhet jelentene, hogy a gyermek útlevelét minden alkalommal meg kellene újítani, amikor a gyermekfelügyeleti megállapodások módosulnak vagy megváltozik a szülők neve (például újbóli házasságkötéskor). A Bizottság egyelőre nem rendelkezik elegendő bizonyítékkal arra vonatkozóan, hogy egy ilyen kezdeményezés valóban segítené-e a gyermekkereskedelem vagy a gyermekrablás áldozatainak azonosítását, és ezért uniós fellépésre volna szükség. A Bizottság nyitott arra, hogy további megbeszéléseket folytasson a tagállamokkal és az érintett szereplőkkel az elképzelés előnyeiről és hátrányairól. Mindenesetre semmi akadálya, hogy a tagállamok bevezessék a szülők/törvényes gyámok nevének a gyermek útlevelében való feltüntetését. A rendelet alkalmazási köréből adódóan az „egy személy – egy útlevél” elv a schengeni térségbe tartozó államok állampolgáraira vonatkozik. A Schengeni határ-ellenőrzési kódex nem írja elő a harmadik országbeli állampolgárságú gyermekek számára, hogy saját útlevéllel rendelkezzenek a schengeni térségbe való belépéskor vagy az innen való távozáskor. A vízumkötelezettség alá eső harmadik országbeli állampolgárságú gyermekek tekintetében a schengeni vízumok az „egy személy – egy útlevél” elvhez hasonló „védelmet” biztosítanak, mivel még akkor is megtalálható bennük a gyermek aktuális fényképe, ha a gyermeket a szülő útlevelében tüntették fel, tehát családi útlevél esetében is külön-külön fényképes vízumot adnak ki a szülő(k) és a gyermek(ek) részére. Ezenkívül a konzulátusoknak a vízumeljárás keretében meg kell bizonyosodniuk arról, hogy a gyermek részéről vízumot kérvényező személy(ek) a szülő(k) vagy törvényes gyám(ok). Az ilyen típusú „védelem” azonban nem terjed ki azokra a harmadik országbeli állampolgárságú gyermekekre, akik nem esnek vízumkötelezettség alá. Ugyanakkor az „egy személy – egy útlevél” elvet az ICAO által javasolt szabványként a vízummentes országok többsége már alkalmazza. Ebből következően a Bizottság nem látja indokoltnak, hogy a harmadik országbeli állampolgárságú gyermekekre nézve kötelezővé tegye az egyéni útlevelet. 5.2. Uniós szintű jogszabályok és gyakorlatok Egyes érintett szereplők véleménye szerint a részletesebb iránymutatások és a bevált gyakorlatok példái megkönnyíthetnék a munkát a határátkelőhelyeken. Másfelől viszont nehéz lenne formalizált szabályokba és eljárásokba zárni a határőrök által tapasztalt sokféle helyzetet. A Bizottság javaslatot tett a Schengeni határ-ellenőrzési kódex módosítására[31], miszerint a határőrök képzésének egységes alaptantervében szerepelnie kellene a kiszolgáltatott személyeket – köztük a kísérő nélküli kiskorúakat és az emberkereskedelem áldozatait – érintő helyzetek felismerésére és kezelésére irányuló speciális képzésnek. A módosítás értelmében a kiskorúakkal kapcsolatos konzultációt szolgáló nemzeti kapcsolattartó pontok listáját (amely jelenleg önkéntes alapon működik) hivatalossá kellene tenni, és a kísérővel vagy kísérő nélkül utazó kiskorúakkal kapcsolatos bármilyen aggály felmerülése esetén kötelezően használni kellene azt. A gyermekek határokon történő ellenőrzésével kapcsolatos helyzetek nagyon változatosak, ezért a Bizottság nem látja szükségét, hogy uniós jogszabályi szinten további kitételeket határozzon meg. A Bizottság ugyanakkor készen áll arra, hogy alternatív megoldásokkal álljon elő a határőröknek nyújtott további tájékoztatást illetően, legyen szó iránymutatásokról, képzésről vagy akár más eszközökről. Az elért eredményekre és az idevágó közös műveletekre alapozva, valamint szinergiát alkotva a konzuli képviseleteknek és a határőröknek szóló, az emberkereskedelem áldozatainak azonosítására vonatkozó különleges iránymutatások kialakítását célzó, jelenleg is folyamatban levő bizottsági munkával, arra ösztönzik a Frontexet, hogy a közös képzési alaptanterv[32] javítása és/vagy egy különleges képzési modul és/vagy iránymutatások és/vagy műhelytalálkozók kidolgozása révén még inkább hívja fel a figyelmet a gyermekek határátlépéséhez kapcsolódó ügyekre. Ugyanígy, a tagállamokat szintén arra buzdítják, hogy határőreik képzése során fektessenek nagyobb hangsúlyt erre a kérdésre. A határőrök számára láthatóan a gyermekek biztonsága a legfőbb szempont: a legcsekélyebb gyanú felmerülése esetén is speciálisabb ellenőrzésre kerül sor. Mindazonáltal a Bizottság mérlegelni fogja a Határőrök gyakorlati kézikönyve és a vízumkódex-kézikönyv a módosítását, és annak félreérthetetlen rögzítését, hogy az első számú szempont a gyermek érdeke. 5.3. Nemzeti szintű jogszabályok és gyakorlatok A tagállamok szülői engedélyre vonatkozó nemzeti jogszabályai és gyakorlatai meglehetősen sokfélék. A határőrök viszont – a terület korlátozott összehangoltsága ellenére is – viszonylag hasonló gyakorlatokat alkalmaznak a gyermekek ellenőrzése során. Nem jelenthető ki, hogy a gyermekek nagyobb védelmet élveznének azokban a tagállamokban, ahol a szülői engedély megléte a határátlépés általános feltétele. Az e területen tevékenykedők közül néhányan rámutatnak, hogy a szülői engedély formanyomtatványa könnyen hamisítható, mások pedig felesleges bonyodalomnak tartják az ilyen engedélyeket, különösen ha az útlevél kiadásához egyébként is szülői hozzájárulásra van szükség. Egyes érintett szereplők mégis támogatják a szabványosított szülői hozzájárulási nyomtatvány kialakítását a schengeni térség határainak átlépése tekintetében (Frontex) vagy nemzetközi vonatkozásban (ICAO). A harmonizáció valóban megkönnyítené az utazók számára, hogy átlássák, mire van szükség a határokon a szülői engedély/hozzájárulás tekintetében a kísérő felnőtt, illetve az egyedül utazó gyermek részéről. A Bizottságnak és a tagállamoknak tehát folytatniuk kellene a tárgyalásokat az „utazási hozzájárulás” formanyomtatvány lehetséges kidolgozásáról, amit a Hágai Nemzetközi Magánjogi Konferencia Állandó Hivatala[33] terjesztett elő, és az ICAO-ban is további mérlegelés tárgyát képezheti. Az eltérő tagállami rendelkezések miatt – különösen arra vonatkozóan, hogy határátlépéskor szükséges-e a szülői engedély – kulcsfontosságú, hogy a lakosság megbízható tájékoztatást kapjon. A vízumokra és az útlevelekre vonatkozó követelmények több nyelven is az utazók rendelkezésére állnak, ezzel ellentétben a szükséges kísérőokmányokat, például a szülői engedélyeket illetően nagyon nehéz konkrét információhoz jutni. Ez az információ gyakran csak az adott tagállam nyelvén érhető el, és amennyiben létezik, nehéz rábukkanni, vagy a különböző források ellentmondanak egymásnak. Az EU hivatalos weboldala, az Europa portál szintén nem nyújt közelebbi tájékoztatást a témáról. A polgári és kereskedelmi ügyekben illetékes Európai Igazságügyi Hálózat megkezdte a gyermek más államba történő jogszerű átvitelének polgári jogi vonatkozásaira épülő adatlap összeállítását. Az adatlapot a tagállamoktól érkező információkra alapozzák, és az európai e-igazságügyi portálon[34] lesz majd elérhető. A Bizottság továbbá kész korszerűsíteni az europe.eu/travel oldalt a tagállamok hozzájárulásai alapján. A tagállamoknak szintén jelentős mértékben javítaniuk kellene a gyermekek határátlépési feltételeire vonatkozó, a lakosság körében terjesztett információ minőségén. A lehetséges kockázati helyzet megállapításakor a határőrök által alkalmazott eljárások és az elérhető nemzeti koordinációs mechanizmusokról való ismereteik tagállamonként különbözőek. Csupán néhány tagállamban léteznek egyértelműen meghatározott nemzeti koordinációs mechanizmusok. A tagállamokat ezért arra biztatják, hogy alakítsanak ki megfelelő nemzeti koordinációs mechanizmusokat, és tájékoztassák a határátkelőhelyeket ezekről a mechanizmusokról, hogy a határőrök tudják, milyen helyzetben kihez kell fordulniuk és mi a felelőssége az egyes szereplőknek. Különös figyelmet kell fordítani azokra a nehézségekre, amelyekkel a határőrök a gyermekek érdekeinek védelme és utazásuk lehetséges akadályoztatása közötti egyensúly meghatározása során szembesülnek. Az emberkereskedelem terén megvalósított munka inspirációt jelenthet az efféle áldozatkezelési mechanizmusok kialakításához. Végül kevés statisztikai adat létezik azokról a gyermekekről, akikről a határokon (vagy általánosságban véve a gyermekek határátlépésekor) derítették ki, hogy veszélyben vannak, illetve gyermekkereskedelem vagy gyermekrablás áldozatai. Annak érdekében, hogy tényeken alapuló szakpolitikai megoldások születhessenek e területen, arra ösztönzik a tagállamokat és a Frontexet, hogy javítsák az adatgyűjtést és a határokat átlépő gyermekekre vonatkozó statisztikákat. [1] HL L 142., 2009.6.6., 1. o. [2] http://legacy.icao.int/icao/en/atb/sgm/OnePassportConcept.htm [3] A tanulmányt a Ramboll-EurAsylum konzorcium végezte a Külső Határok Alap keretében. A zárójelentés az Európai Bizottság Belügyi Főigazgatóságának honlapján található: http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/e-library/documents/policies/borders-and-visas/general/index_en.htm. Számos, a gyermekek határátlépése kapcsán felmerülő kérdést tárgyal. Ez a jelentés azonban a kulcskérdésekre összpontosul, például az „egy személy – egy útlevél” elv következményeire. [4] Izland, Liechtenstein, Norvégia és Svájc. [5] A gyermekek jogairól szóló ENSZ-egyezmény 1. cikkével összhangban e jelentés alkalmazásában gyermeknek minősül minden, 18. életévét be nem töltött személy. [6] A belső határokon történő ellenőrzések hiányával és a rendelet 1. cikkével összhangban ez a jelentés nem foglalkozik a gyermekek schengeni térségen belüli mozgásával kapcsolatos kérdésekkel, jóllehet a Bizottság tudatában van annak, hogy itt is akad példa a gyermekkereskedelemre és a gyermekrablásra. [7] C(2012) 9330 final. [8] C(2006) 5186 végleges. [9] HL L 158., 2004.4.30., 77. o. [10] „Ha egy uniós polgár, vagy olyan családtagja, aki nem valamelyik tagállam állampolgára, nem rendelkezik a szükséges úti okmánnyal, vagy ha szükséges, az előírt vízummal, az érintett tagállamnak a visszairányításukat megelőzően minden ésszerű lehetőséget biztosítania kell számukra a szükséges dokumentumok beszerzéséhez, vagy azokat ésszerű időn belül be kell szereznie részükre, vagy igazolnia, vagy más módon bizonyítania kell, hogy rendelkeznek a szabad mozgás és tartózkodás jogával.” [11] Az elképzelés a rendeletről folytatott tárgyalások során is felmerült. Azonban különböző okok – például egy ilyen rendelkezés jogalapja (lásd az 5.1. pontot) – miatt végül elvetették. [12] HL L 105., 2006.4.13., 1. o. [13] Különösen a VII. melléklet: A személyek egyes kategóriáira vonatkozó különleges szabályok. [14] A Bizottság C(2008) 2976 végleges ajánlásával módosított, a tagállamok illetékes hatóságai által a személyek határokon történő ellenőrzése során használandó közös „Határőrök gyakorlati kézikönyve (Schengeni kézikönyv)” létrehozásáról szóló, C (2006)5186 végleges bizottsági ajánlás. [15] A gyermekekkel kapcsolatos konzultáció céljából felkereshető nemzeti kapcsolattartó pontok listája a kézikönyv 37. mellékletében található. [16] HL L 243., 2009.9.15., 1. o. [17] A Bizottság határozata a vízumkérelmek feldolgozásáról és a kiadott vízumok módosításáról szóló kézikönyv létrehozásáról (C(2010) 1620 végleges, 2010.3.19.). [18] Például: Csehország, Észtország, Lettország, Ausztria, Portugália, Románia, Szlovénia, Egyesült Királyság. [19] Például: Dánia, Görögország, Írország, Málta, Hollandia, Lengyelország, Finnország, Svédország. [20] Például: Belgium, Németország, Spanyolország, Litvánia, Szlovákia. [21] Például: Bulgária, Franciaország, Olaszország. [22] Például: Olaszország, Lengyelország, Portugália. [23] Például: Bulgária, Litvánia, Románia. [24] Például: Belgium, Spanyolország, Franciaország, Ciprus, Lettország, Málta, Portugália. [25] Például: Németország, Észtország, Lettország, Hollandia, Finnország, Svédország. [26] Például: Cseh Köztársaság, Málta. [27] HL L 187., 2001.07.10., 45. o. [28] A kiskorúakra vonatkozóan javasolt bevált gyakorlatok (Recommended Best Practice for Minors), IATA/CAWG, 41. ülés, 2007. május 16–17., Tokió. [29] Például: az Egyesült Királyság kiemelkedő helyet foglal el a kifejezetten gyermekekkel kapcsolatos képzések tekintetében, amelyek a nemzeti határőrség „Code of Practice for Keeping Children Safe from Harm” (A gyermekek megóvásának gyakorlati kódexe) című kiadványára alapulnak. [30] Például: Bulgária, Egyesült Királyság. [31] COM(2011) 118 végleges. [32] Az Európai Tanács 2004. október 26-i 2007/2004/EK rendelete az Európai Unió Tagállamai Külső Határain Való Operatív Együttműködési Igazgatásért Felelős Európai Ügynökség felállításáról. [33] http://www.hcch.net/upload/wop/abduct2012pd15e.pdf [34] https://e-justice.europa.eu/home.do