[pic] | EURÓPAI BIZOTTSÁG |

Brüsszel, 2011.1.14.

COM(2011) 2 végleges

A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, A TANÁCSNAK, AZ EURÓPAI GAZDASÁGI ÉS SZOCIÁLIS BIZOTTSÁGNAK ÉS A RÉGIÓK BIZOTTSÁGÁNAK

az Európai Menekültügyi Alap 2005 és 2007 között elért eredményeiről és végrehajtásának minőségi és mennyiségi szempontjairól

(a 2007. május 23-i 573/2007/EK európai parlamenti és tanácsi határozat 54. cikkének (5) bekezdése értelmében benyújtott jelentés)

ZÁRÓ ÉRTÉKELÉS

Az Európai Menekültügyi Alap záró értékelése a 2005 és 2007 közötti időszak vonatkozásában

Bevezetés

A 2000 és 2004 közötti időszakra 2000-ben létrehozott Európai Menekültügyi Alap időbeli hatályát a 2004. december 2-i 2004/904/EK tanácsi határozat meghosszabbította. Míg az új végrehajtási időszak eredetileg a 2005 és 2010 közötti időszakra terjedt volna ki, ezt később 2007-re szűkítették azzal, hogy az Európai Menekültügyi Alapot és három másik alapot magában foglaló „Szolidaritás és a migrációs áramlások igazgatása” elnevezésű általános program keretében új jogi és pénzügyi alapot vezettek be az eredeti időszak hátralévő részére és a további időszakokra.

Az Alap első, 2000 és 2004 közötti végrehajtási időszakára építve a 2005 és 2007 közötti időszakra szóló Európai Menekültügyi Alap célja továbbra is „a tagállami erőfeszítések támogatása és ösztönzése a menekültek és a lakóhelyüket elhagyni kényszerült személyek befogadására és a befogadás következményeinek viselésére, figyelembe véve az érintett közösségi jogszabályokat”. Az Alapot olyan eszközként alakították ki, amelynek révén a források tisztességesen és a tagállamokra a menekültek és a lakóhelyüket elhagyni kényszerült személyek befogadása okán nehezedő teherrel arányosan oszthatók el.

Az Alap műveleteinek célcsoportjai :

- – harmadik országok állampolgárai vagy hontalan személyek, akik a genfi egyezményben meghatározott jogállással rendelkeznek, és menekültként engedéllyel tartózkodnak a tagállamok valamelyikében;

- – harmadik országok állampolgárai vagy hontalan személyek, akiket az alkalmazandó európai jogszabályokkal összhangban valamely tagállam kiegészítő védelemben részesített;

- – harmadik országok állampolgárai vagy hontalan személyek, akik a fent meghatározott védelmek valamelyikét kérelmezték;

- – harmadik országok állampolgárai vagy hontalan személyek, akik valamely tagállamban átmeneti védelmi intézkedések hatálya alatt állnak, az alkalmazandó európai jogszabályokkal összhangban.

Az Alapból támogatható intézkedések a következő három terület közül egyre vagy többre terjednek ki:

– befogadási feltételek és menekültügyi eljárások;

– valamely célcsoportba tartozó olyan személyek beilleszkedése, akik egy meghatározott tagállamban tartós és állandó jelleggel tartózkodnak;

– valamely célcsoportba tartozó személyek önkéntes visszatérése, feltéve hogy nem szereztek új állampolgárságot, és nem hagyták el a tagállam területét.

Az Alapból támogatott intézkedések elsősorban a vonatkozó meglévő és jövőbeli közösségi jogszabályok rendelkezéseinek végrehajtását segítik elő a közös európai menekültügyi rendszer területén. Ezen felül figyelembe veszik a kiszolgáltatott személyek, azaz a kiskorúak, az időskorúak, a kínzás vagy erőszakos közösülés áldozatai, valamint a pszichológiai, fizikai vagy szexuális erőszak egyéb súlyos formáit stb. elszenvedett személyek sajátos helyzetét.

A költségvetési előirányzatok kilencvenhárom százalékát folyósították a tagállamoknak az uniós társfinanszírozás alatt álló és közös irányítással végrehajtott nemzeti programok megvalósítására. Az előirányzatok fennmaradó részét – azaz 7 %-ot – a közvetlenül a Bizottság által végrehajtott közösségi intézkedésekhez rendelték, a transznacionális vagy az Európai Unió egészének érdekében álló, a menekültügyi politikával kapcsolatos intézkedések, valamint a menekültekre és lakóhelyüket elhagyni kényszerült személyekre alkalmazandó intézkedések finanszírozására.

Az Unió valamennyi tagállama részt vett az Alap végrehajtásában, az Európai Unióról szóló szerződéshez csatolt, Dánia helyzetéről szóló jegyzőkönyv értelmében Dánia kivételével. Bulgária és Románia, amelyek 2007. január 1-jén csatlakoztak az Európai Unióhoz, csak a legutolsó, 2007. évben vettek részt.

A 2005–2007. évi programok befejezésével valamennyi tagállam értékelő jelentést készített az Alapból társfinanszírozott intézkedések eredményeiről és hatásáról. Az értékelést valamennyi tagállamban a finanszírozott projektek szintjén készítették el; az értékelés minden projektre, illetve – nagyszámú projekt esetén – egy reprezentatív mintára terjedt ki. Mivel a legtöbb tagállam külső értékelő szakembereket vett igénybe, a nemzeti értékelő jelentések a valóságnak megfelelően és elfogulatlanul ismertetik a programok által elért eredményeket és az esetleges hiányosságokat.

Ez az értékelő jelentés a tagállamok által benyújtott értékeléseken alapul, amennyiben a nemzeti programok végrehajtásáról van szó. Ez a jelentés a fenti értékeléseken felül a Bizottság rendelkezésére álló további adatokra és információkra is épül. Hangsúlyozni kell, hogy az ebben a jelentésben összehasonlított számadatok átlagértékek, amelyek nem feltétlenül tükrözik a tendenciától való eltérést. Amikor csak lehetséges, a változásokra vagy az átlagtól való eltérésekre is rámutattunk.

AZ ALAP KÖLTSÉGVETÉSÉNEK VÉGREHAJTÁSA 2005 ÉS 2007 KÖZÖTT

A költségvetés végrehajtásának alábbi összefoglalása a lekötött pénzeszközökön alapul, mivel nem teljesítettek minden kifizetési műveletet.

Nemzeti programok

Költségvetési áttekintés

Az Alap nemzeti programokra szánt költségvetési előirányzatainak összege 43 200 593 EUR volt 2005-ben, 46 288 323 EUR 2006-ban és 63 302 688 EUR 2007-ben. A programok céljára lekötött és a Bizottság által jóváhagyott összeg 43 169 204 EUR volt 2005-ben, 45 200 066 EUR 2006-ban és 63 302 688 EUR 2007-ben (valamennyi összeg kerekített). A nemzeti programokra szánt szinte minden költségvetési forrást felhasználtak. A költségvetési előirányzatok és a felhasznált összegek közötti csekély különbség annak tudható be, hogy 2005-ben a Szlovák Köztársaság nem használta fel a számára folyósított összeg egy kis részét, és ugyanez volt a helyzet Írország és az Egyesült Királyság esetében is 2006-ban.

A 2005 és 2007 közötti időszakban az összes, nemzeti programokon keresztül finanszírozott művelet összköltsége közel 300 millió EUR volt. Az Alapból kifizetett hozzájárulás ezen összegnek valamivel több mint a felét tette ki[1]. A további forrásokat a nemzeti költségvetések és a kedvezményezettek biztosították.

1. táblázat – Az EMA-programok összköltsége és a finanszírozási források, 2005–2007,

uniós szinten

(Az összes tagállam nemzeti programjai pénzügyi terveinek összesítése)

Finanszírozási források | Összegek EUR-ban | % |

Az Európai Menekültügyi Alap hozzájárulásai | A | 151 671 959,34 | 51,1 % |

Állami hozzájárulás | B | 88 331 906,23 | 29,8 % |

Regionális hozzájárulások | C | 10 360 468,64 | 3,5 % |

Helyi hatóságok hozzájárulásai | D | 16 295 722,46 | 5,5 % |

Állami forrásból nyújtott nemzeti hozzájárulások | B+C+D | 114 988 097,33 | 38,7 % |

Állami forrásból nyújtott hozzájárulások összesen | A+ B+C+D | 266 660 056,67 | 89,9 % |

Magánforrásból való hozzájárulás | E | 30 125 122,27 | 10,1 % |

Összköltség | A+B+C+D+E | 296 785 178,94 | 100 % |

[pic]

Az EMA-pénzeszközök megoszlása a tagállamok között és az intézkedések között

A Bizottság az Európai Menekültügyi Alap létrehozásáról szóló tanácsi határozatban megállapított elosztási kulcs szerint osztotta szét a nemzeti programok céljára rendelkezésre álló pénzeszközöket a tagállamok között. Ez a kulcs az Alap célcsoportjaiba tartozó személyek számán alapul, amelyet a megfelelő súlyozási együtthatók korrigálnak. Ez kézzelfogható módon juttatja kifejezésre az Alapra jellemző szolidaritási és tehermegosztási elvet.

Amint az az alábbi 1. ábrából is kitűnik, az Alap három fő kedvezményezettje a 2005 és 2007 közötti időszakban az Egyesült Királyság, Németország és Franciaország volt, részesedésük 12 % (Franciaország) és 17 % (Egyesült Királyság) közé tehető; ezeket az országokat Svédország és Ausztria követi (egyenként 7,7 %-kal), majd Hollandia (5,4 %-kal). A három legnagyobb kedvezményezett tagállam az előző (2000–2004 közötti) programozási időszakban is ugyanez a három tagállam volt, ugyanilyen sorrendben, míg a többi tagállam sorrendje évről évre változhat, különösen az adott évre jellemző menekültáramlástól függően.

1. ábra – Az EMA-pénzeszközök megoszlása a tagállamok (EU-26) között, 2005–2007

[pic] |

Az EU-hoz 2004-ben és 2007-ben csatlakozott tagállamok körében a 2005 és 2007 közötti időszak legfőbb kedvezményezettje Csehország, Lengyelország és Szlovákia volt, ezeket az országokat Magyarország követte. 2004-ben, amely a végrehajtás első éve volt az új tagállamokban, Magyarország volt a legnagyobb kedvezményezett Lengyelország és Szlovákia előtt. Ugyanakkor Csehország úgy határozott, hogy 2004-ben nem vesz részt az Alap végrehajtásában.

A korábbi (2000 és 2004 közötti) programozási időszakhoz képest a 2005 és 2007 közötti időszakban jelentős változás volt tapasztalható az EMA-pénzeszközöknek a tagállamok által programozott három fellépés (befogadás és menekültügyi eljárások; beilleszkedés és önkéntes visszatérés) közötti megoszlásában (lásd a 2. ábrát). Az első területet érintően csökkenés (46 %-ról 41 %-ra); a második terület vonatkozásában csekélyebb mértékű csökkenés, a harmadik terület tekintetében pedig viszonylag nagy mértékű növekedés (22 %-ról 28 %-ra) volt megfigyelhető. Jóllehet az önkéntes visszatérés a legkisebb a három terület közül, és végrehajtása jóval nehezebb a másik kettőnél, a tagállamok stratégiáikban e területre nagyobb figyelmet fordítottak. Ez a tendencia az egyes területek részesedésére vonatkozik, és nem az összegekre, a tagállamok tehát nem csökkentették sem a befogadáshoz, sem a beilleszkedéshez rendelt költségvetésüket, hanem jelentősen növelték az önkéntes visszatéréshez rendelt összegeket.

2. ábra – Az EMA-pénzeszközök megoszlása uniós szinten, fellépésenként (kerekített számok)

[pic]

A tagállamok szintjén – az egyes tagállamok helyzetével és stratégiájával összefüggésben –jelentősen eltért az egyes területek részesedése, amint azt az alábbi 2. táblázat is mutatja.

Míg a legtöbb tagállam jelentős pénzeszközöket különített el a menedékkérők befogadási feltételeinek javítására és a menekültügyi eljárásokra, több, viszonylag nagy menekültáramlással jellemezhető tagállamban (Ciprus, Franciaország, Görögország, Olaszország és különösen Málta) az átlagosnál magasabb részesedés volt tapasztalható. Ugyanígy az EU-hoz 2004-ben csatlakozott tagállamok közül több viszonylag magas EMA-összegeket fordított arra, hogy a menedékkérőket befogadó létesítményeket és a menekültügyi eljárásokat az alkalmazandó uniós jogszabályokban megállapított normákhoz igazítsák. Jóllehet a menekültek és a nemzetközi védelem más formáját élvező személyek beilleszkedését elősegítő intézkedésekre fordított összegek általában nem mutattak ekkora eltérést, bizonyos nemzeti programoknak egyértelműen ezek álltak a középpontjában (Finnország és Írország).

Az önkéntes visszatéréssel kapcsolatos intézkedések, amelyekkel csak néhány tagállam foglalkozott 2000 és 2004 között, azaz az Európai Menekültügyi Alap első programozási időszakában, a második programozási időszakban már – három kivételével – valamennyi tagállam programjában szerepeltek. Az Egyesült Királyságban egy ezen a területen végrehajtott, nagy és sikeres projekt keretében az előirányzatok nagy részét ténylegesen fel is használták.

Mindez olyan kiegyensúlyozottabb megközelítéshez vezetett, amely kiterjedt a menedékkérők befogadásának javítására, a védelmi státuszba vett személyek beilleszkedésére és végül a származási országba történő visszailleszkedés lehetőségének azok számára való biztosítására, akiknek a kérelmét elutasították.

További részletek az e jelentés következő fejezeteiben olvashatók.

2. táblázat – Az EMA-pénzeszközök tagállami szintű megoszlása fellépésenként (2005–2007)

(Lásd a fenti 2. ábrát az A., B. és C. fellépés meghatározása tekintetében)

[pic]

Közösségi intézkedések

A közösségi intézkedéseket három, éves bizottsági munkaprogramon keresztül hajtották végre, amelyek szakpolitikai dokumentumokra, így a hágai programra és a gyakorlati együttműködésről szóló közleményre (COM(2006) 67 végleges) hivatkoztak. A munkaprogramok rendelkeztek a nemzeti menekültügyi szolgálatok összefogására irányuló struktúrák kiépítésére bevezetett intézkedések társfinanszírozásáról, abból a célból, hogy megkönnyítsék a gyakorlati együttműködést a következő három fő célkitűzés mentén: egy egységes uniós eljárás megvalósítása; a származási országra vonatkozó információk közös összeállítása, értékelése és alkalmazása; valamint hogy a tagállamok hogyan tudnának szorosabban együttműködni olyan problémák kezelésében, mint amilyen a menekültügyi rendszerekre vagy a befogadási kapacitásra például a földrajzi elhelyezkedés okán nehezedő nyomás.

A kiválasztott projektek általában a közösségi jogszabályok végrehajtásával, a bevált gyakorlatok megvalósításával és transznacionális együttműködési hálózatok kiépítésével foglalkoztak. A projektvezetők többsége nem kormányzati szervezet volt, a célcsoportok pedig a fiatalkorúak, a kiszolgáltatottak és az áttelepített személyek. A projektekre különösen jellemző volt az innováció, mind a tartalom, mind a célcsoportok, mind a partnerség terén. Az alábbi 3. táblázat összefoglalja a kiválasztott projekteket és azok költségvetési kihatásait.

3. táblázat – EMA közösségi intézkedések 2005-ben, 2006-ban és 2007-ben

A kiválasztott projektek száma és a költségvetési kihatás

EMA közösségi intézkedések |

Év | Rendelkezésre álló összköltségvetés (támogatások tekintetében) EUR | A beérkezett ajánlatok száma | A finanszírozott ajánlatok száma | A kiválasztott projektek tekintetében | A költségvetés végrehajtási %-a |

A kiválasztott projektek %-a az összes beérkezetthez viszonyítva | Összes támogatható költség EUR | EMA-hozzájárulás EUR | Társfinanszírozás % |

2005 | 2 250 000 | 26 | 8 | 31 % | 2 067 166 | 1 576 038 | 76 % | 70 % |

2006 | 3 144 067 | 18 | 10 | 56 % | 2 685 093 | 1 820 310 | 68 % | 58 % |

2007 | 4 204 996 | 35 | 17 | 49 % | 5 278 476 | 4 150 101 | 78 % | 99 % |

A lekötetlen összegek az ajánlatok nem megfelelő minőségének tudhatók be. A Bizottság ugyanis úgy határozott, hogy nem választja ki az egy bizonyos műszaki színvonaltól elmaradó projekteket, ezért egyes előirányzatokat nem használtak fel időben.

Még mindig van lehetőség arra, hogy hatékonyabban alkalmazzák a közösségi intézkedéseket. Javítani kell például a közösségi intézkedésekről szóló információ összegyűjtésére és terjesztésére szolgáló mechanizmusokat, mind az Alapért felelős bizottsági osztályokon belül, mind az egyes tagállamok felelős hatóságain belül. Emellett szorosabb kapcsolatot kell teremteni a közösségi intézkedések és a nemzeti programok között.

A fent bemutatott támogatásokon felül 2007-ben a Bizottság bizonyos forrásokat közbeszerzésre fordított, például egy megvalósíthatósági tanulmányra, amely az Európai Menekültügyi Támogatási Hivatalról szólt (138 800 EUR).

2. A NEMZETI PROGRAMOK VÉGREHAJTÁSA 2005 ÉS 2007 KÖZÖTT

2.1 A Bizottság stratégiai iránymutatásának végrehajtása

A tagállamok nemzeti programjainak meg kellett felelniük a Bizottság stratégiai iránymutatásának. Az iránymutatás, amely öt prioritást tartalmazott, végrehajtási keretet biztosított az európai szinten megállapított egyes célkitűzésekkel összhangban, de nem korlátozta a tagállamok által előirányzott intézkedések támogathatóságát, feltéve hogy azok megfelelnek az Európai Menekültügyi Alap jogalapjának. A következőkben található annak a program lezárásakor történő értékelése, hogy az iránymutatást miként hajtották végre.

– 1. prioritás: a menekültpolitikai közösségi vívmányokban megállapított elvek és intézkedések végrehajtása, köztük azoké, amelyek a beilleszkedési célkitűzésekhez kapcsolódnak.

Az 1. prioritás célja a menekültpolitikai közösségi vívmányok végrehajtásának támogatása az Európai Menekültügyi Alapból finanszírozott intézkedések és projektek segítségével. Ezt kivétel nélkül valamennyi tagállam végrehajtotta.

– 2. prioritás: a menekültstátusz megadására és visszavonására vonatkozó tagállami eljárások minimumszabályairól szóló tanácsi irányelvben előírt elvek és intézkedések végrehajtásának előkészítése.

A 2. prioritást nagymértékben végrehajtották valamennyi tagállamban, Luxemburgot és az Egyesült Királyságot kivéve. A 2. prioritás fontos végrehajtási területe volt a menedékkérőknek nyújtott jogi segítség, amely a „Befogadási feltételek és menekültügyi eljárások” elnevezésű fellépés részeként finanszírozott műveletek fő kategóriáinak egyike volt.

– 3. prioritás: a nemzetközi védelem iránti kérelmek megvizsgálására irányuló eljárások minőségének javítását célzó intézkedések végrehajtása a tagállamokban.

A 3. prioritást valamennyi tagállam végrehajtotta, Franciaországot, Németországot, Görögországot, Magyarországot, Írországot, Luxemburgot, Máltát és Portugáliát kivéve. A projektek különböző szemszögből közelítették meg ezt a prioritást: az eljárások javítása; az érintett hatóságok munkamódszereinek megváltoztatása; a menekültügyi rendszerre nehezedő terhek azonosítását elősegítő vizsgálatok lefolytatása; az eljárások minőségének javítását elősegítő felszerelések, például számítógépes rendszerek beszerzése stb.

– 4. prioritás: a menedékkérőkre, menekültekre, illetve az átmeneti vagy kiegészítő védelemben részesülő személyekre, továbbá kiskorúakra vonatkozó intézkedések végrehajtása, tiszteletben tartva a gyermek mindenek felett álló érdekének elvét.

Tíz tagállam (Bulgária, Ciprus, Finnország, Franciaország, Németország, Görögország, Luxemburg, Málta, Szlovénia és Spanyolország) dolgozott ki olyan projekteket, amelyeket teljes egészében a kiskorúaknak szenteltek, és négy tagállam (Belgium, Magyarország, Lengyelország és Szlovákia) rendelkezett olyan, a menedékkérőkre vagy menekültekre irányuló különböző projektekkel, amelyek különleges figyelmet fordítottak a gyermekekre. Németország, Görögország és Írország bizonyos mértékű hangsúlyt fektetett e prioritásra.

– 5. prioritás: áttelepítési programot alkalmazó vagy bevezetni kívánó tagállamok esetében olyan intézkedések, amelyek különösen az e tagállamokba az ilyen programok keretében beengedett személyek befogadásával és orientálásával foglalkoznak, illetve az ilyen programok irányításával foglalkozó intézkedések.

Mindössze három tagállam foglalkozott az 5. prioritással. Ezek a következők: Finnország (az UNHCR áttelepítési rendszerében áttelepített személyek beilleszkedése), Portugália (Máltáról átszállított tizenkét menekült áttelepítése) és Spanyolország (az áttelepítési eljárások alapos elemzése).

2.2. Főbb adatok

A nemzeti programokat általában nyílt ajánlati felhívással hajtották végre (a tagállamok többségében évente egy felhívásra került sor), amelyek során összesen 2 492 ajánlat érkezett be, ami elég meggyőző. Ezek közül 1 403-at választottak ki finanszírozásra. Az egyes tagállamokban finanszírozott projektek összes száma Romániában (egy) és Bulgáriában (hat) volt a legkisebb (e két ország ugyanis csak 2007-ben vett részt az Alapban), Németországban pedig a legmagasabb: 441.

Az évente finanszírozott projektek átlagos száma (467 az EU-ban) magasabb volt, mint a korábbi programozási időszakban (410 a 2000 és 2004 közötti időszakban), de a projektek számának növekedése elmaradt a költségvetési előirányzatok növekedésétől. Így, a 2005 és 2007 közötti időszakban átlagosan több, de viszonylag kisebb projektre került sor: az átlagos uniós hozzájárulás projektenként megközelítőleg 108 000 EUR volt.

A projektkedvezményezettek többsége nem kormányzati szervezet és helyi hatóság volt (az összes projekt 82 %-a). Az állami hatóságok is a fontosabb kedvezményezettek közé tartoztak (az összes projekt 9 %-a), különösen azokban a tagállamokban, ahol az Alap az állami tulajdonú létesítmények, például menedékkérők befogadó központjainak korszerűsítését támogatta. A fennmaradó kedvezményezett-kategóriák közül a legjelentősebb a Nemzetközi Migrációs Szervezet, amely 15 tagállam nemzeti programjától kapott finanszírozást, mintegy 31 projektre.

Az Európai Menekültügyi Alap 2005 és 2007 közötti jogalapja két fontos változást vezetett be a támogatható projektek jellemzői tekintetében: lehetőség nyílt többéves projektek támogatására, és egynél több fellépésre kiterjedő projektek támogatására. Kilenc tagállam (Belgium, Észtország, Németország, Magyarország, Írország, Hollandia, Szlovénia, Svédország és az Egyesült Királyság) támogatta a többéves projekteket, és tíz (Belgium, Észtország, Finnország, Németország, Magyarország, Írország, Olaszország, Lettország, Málta és Lengyelország) támogatott több fellépésre kiterjedő projekteket. Különösen Olaszország használta ki teljes mértékben a több fellépésre kiterjedő projektek finanszírozásával kapcsolatos lehetőséget, mivel majdnem minden projektje magában foglalta úgy a menedékkérők befogadási feltételeinek javítását, mint a menekültek települési szintű beilleszkedését. Németország mindkét tekintetben kiemelkedik, mivel a projektjeinek egyharmada több évre szól, közel kétharmada több mint egy fellépésre kiterjed, és 45 %-uk az Alapból támogatható mindhárom fellépéssel foglalkozik.

Számos projekt nem csak egy tevékenységre korlátozódott, hanem gyakran ugyanazon fellépés alá, vagy egynél több fellépés alá tartozó több tevékenységet (a továbbiakban: műveletek) is felölelt. Ennélfogva a finanszírozott műveletek összes száma (3 259) jelentősen meghaladta a projektek számát. A következő fejezetekben a három fellépés végrehajtásának egyenkénti elemzése e műveletek azon részletes leírásán alapul, amint azt a projekt kedvezményezettjei által a projekt lezárásakor benyújtott végrehajtási jelentések tartalmazzák.

2.3. A „Befogadási feltételek és menekültügyi eljárások” elnevezésű fellépés végrehajtása

A három támogatható fellépés közül a „Befogadási feltételek és menekültügyi eljárások” volt a legfontosabb a finanszírozott műveletek számának tekintetében. Ez a fellépés nyolc tág kategóriába sorolható témák széles skáláját ölelte fel: elszállásolással kapcsolatos infrastruktúra és szolgáltatás; anyagi támogatás; orvosi vagy pszichológiai ellátás; szociális támogatás; közigazgatási formaságokkal kapcsolatban nyújtott segítség és jogi tanácsadás; más segítségnyújtás, ideértve a nyelvi segítségnyújtást és a tolmácsolást; oktatás, nyelvoktatás és a személy jogállásával összefüggő egyéb kezdeményezések; a befogadó országban a befogadottakkal kapcsolatban álló helyi közösségek tájékoztatása; a menekültügyi eljárások hatékonyságának és minőségének javítása.

A „Befogadási feltételek és menekültügyi eljárások” elnevezésű fellépésből valamennyi tagállam részt vállalt, jóllehet eltérő hangsúllyal. A legkevesebb műveletet e fellépés területén az Egyesült Királyság, Románia, Bulgária és Észtország hajtotta végre. Ennek Bulgária és Románia esetében az volt az oka, hogy ezek az országok csak egy éves programban vettek részt. Az Egyesült Királyság pedig úgy döntött, hogy programját más támogatható fellépésekre összpontosítja, így a „beilleszkedésre” és különösen az „önkéntes visszatérésre”. Ezzel szemben Németország, Olaszország és Franciaország egyértelműen erre a fellépésre koncentrált.

Az adott időszakban finanszírozott projektek legtöbbje a szociális támogatással, a közigazgatási formaságokkal kapcsolatban nyújtott segítséggel és a jogi tanácsadással foglalkozott. Ezek a tevékenységek arra irányultak, hogy jogi, közigazgatási és szociális tanácsot adjanak a menedékkérőknek a menekültügyi eljárás során, akár egyénileg, akár a csoportos vagy személyes találkozások alkalmával, továbbá hogy átadják a tájékoztató anyagokat. A következő kategória az orvosi és pszichológiai ellátás volt, amelyet huszonegy tagállam biztosított, és amely azért vált egyre jelentősebbé, mert növekedett azon menedékkérők száma, akik az erőszak és kínzás miatt orvosi és pszichológiai problémákkal küzdenek.

A fennmaradó kategóriák közül tizenöt tagállamban támogatták az elszállásolással kapcsolatos infrastruktúrát és szolgáltatást. Az Európai Menekültügyi Alap különösen fontos szerepet játszott a 2004-től csatlakozó uniós tagállamokban a menedékkérőket elszállásoló, állami tulajdonú létesítmények uniós normákhoz igazítását illetően, mivel nem csak a bővítést és a felújítást támogatták, hanem a menedékkérőknek nyújtott szolgáltatások (étel, ruházat, tevékenységek, közigazgatási/jogi segítségnyújtás stb.) javítását is.

A tagállamok többségében a projekteket végrehajtó szervezetek egyre nagyobb mértékben igyekeztek a menedékkérőket a segítségnyújtás különböző formáit (szociális, jogi, közigazgatási, orvosi, anyagi, oktatás stb.) tartalmazó intézkedéscsomaggal ellátni, és ezeket az intézkedéseket a lehetőségekhez mérten az egyes személyek, illetve csoportok helyzetéhez igazítani.

Legkevésbé gyakoriak a menekültügyi eljárások hatékonyságának és minőségének javítását célzó műveletek voltak, amelyeket tizenegy tagállamban kizárólag nemzeti forrásból, azaz a programokon kívül finanszíroztak. Mindazonáltal azokban a tagállamokban, ahol foglalkoztak ezzel, sikeres műveletekre került sor, ilyen volt például a menekültügyi eljáráshoz szükséges, a származási országgal kapcsolatos adatbázisok és információs rendszerek kialakítása, a Dublin II rendelet fokozott alkalmazása, a tagállamok közötti együttműködés fokozódása, valamint a menekültügyi eljárások általános javulása és rövidülése.

[pic]

2.4. A „Beilleszkedés” elnevezésű fellépés végrehajtása

A „Beilleszkedés” elnevezésű, kizárólag azon személyekre irányuló fellépés, akik egy meghatározott tagállamban tartós és állandó jelleggel tartózkodnak (elismert menekültek, a nemzetközi védelem más formáiban részesített személyek), a finanszírozott műveletek száma alapján a második helyen áll az Alapból támogatható három fellépés sorában. Az e fellépés által felölelt témák a következő kategóriákba sorolhatók: a lakhatással és létfenntartási eszközökkel kapcsolatos támogatás; orvosi és pszichológiai ellátás; szociális támogatás; közigazgatási formaságokkal kapcsolatban nyújtott segítség, jogi tanácsadás, nyelvi segítségnyújtás; oktatás, szakképzés és a szakismeretek megszerzésének támogatása; a munkavállalást segítő egyéb intézkedések; az önálló fellépést elősegítő egyéb intézkedések; olyan intézkedések, amelyek révén a résztvevők alkalmazkodhatnak a tagállam társadalmához; a polgári és kulturális életben való részvételt elősegítő intézkedések; és a közintézményekhez fűződő viszonyban az egyenlő hozzáférést és az egyenlő bánásmódot támogató intézkedések.

Az e fellépés keretébe tartozó műveletek valamennyi tagállamban megjelennek. Az ilyen műveletek száma Olaszországban volt a legmagasabb (az EU-ban finanszírozott összes beilleszkedési művelet több mint 40 %-a), mivel a legtöbb helyi szintű olasz művelet egyesítette a menedékkérők befogadását a védelmi státuszt kapott személyek beilleszkedésével. Néhány tagállamban viszonylag kevés ilyen műveletet hajtottak végre, mivel az uniós finanszírozástól független nemzeti segítségnyújtási rendszer már támogatást nyújtott a rászorulóknak, így a menekülteknek is.

A támogatási területek között a legjelentősebb a munkavállalás volt, beleértve az oktatást, a szakképzést, a szakismeretek megszerzésének biztosítását, az önálló fellépést elősegítő intézkedéseket és a segítségnyújtás valamennyi szükséges formáját. Több tagállamban különféle támogatási formákon keresztül jelentős segítséget nyújtottak a lakhatás területén is. Elismert tény, hogy ha a menekültek és a nemzetközi védelemben részesített személyek a státuszuk elismerését követően a lehető leghamarabb álláshoz és lakáshoz jutnak, gyorsabban illeszkednek be a befogadó ország társadalmába. Az orvosi és pszichológiai ellátásra, amely a menedékkérőknek szóló intézkedések jellemző eleme, a védelmi státusz elismerését követően továbbra is szükség volt. Végül a befogadó társadalomban való részvételre és az azzal folytatott kommunikációra irányuló, illetve a befogadó társadalom bevonásával együtt járó műveleteket is nagymértékben támogatták.

Több támogatást nyújtottak a menekültek és a nemzetközi védelemben részesített személyek önálló fellépéséhez is, mivel az hatékonyan segíti elő beilleszkedésüket. Emögött az az elképzelés állt, hogy lehetővé kell tenni a menekültek számára saját gazdasági, társadalmi, kulturális, sőt politikai potenciáljuk felismerését, hogy be tudjanak illeszkedni a befogadó társadalomba, és pozitív például szolgálhassanak.

Végül – a „Befogadási feltételek és a menekültügyi eljárás javítása” elnevezésű fellépés keretében támogatott műveletekhez hasonlóan – a „Beilleszkedés” elnevezésű fellépés keretében finanszírozott projektek többsége is több témát foglalt magában (lakhatás, munka, szociális, orvosi segítség stb.). Ezekből beilleszkedési csomagokat állítottak össze, amelyek eltérő dolgokat helyeztek középpontba (munkavállalás; kommunikáció a menekültek és a helyi közösség között; közvetlen támogatás konkrét helyzetekben, mint amilyen a lakhatás, a jogi tanácsadás stb.), ezáltal a beilleszkedési támogatást számos megfelelő intézkedés segítségével az érintett személy sajátos helyzetéhez és környezetéhez igazították.

[pic]

2.5. Az „Önkéntes visszatérés” elnevezésű fellépés végrehajtása

Az Alapból finanszírozott valamennyi művelet kevesebb mint 10 %-ával az „Önkéntes visszatérés” áll a legkevésbé előtérben a három fellépésből. A finanszírozott műveletek a következő kategóriákba sorolhatók: az önkéntes visszatéréssel kapcsolatos tájékoztatás és tanácsadás; a származási országban vagy korábbi szokásos tartózkodási helyen fennálló helyzettel kapcsolatos tájékoztatás; utazáshoz nyújtott segítség; a származási országba vagy a korábbi szokásos tartózkodási helyre történő visszailleszkedéshez nyújtott támogatás, a pénzügyi támogatást is ideértve; a nemzeti önkéntes visszatérési programok megszervezését és végrehajtását megkönnyítő egyéb intézkedések.

Négy tagállam nem hajtott végre az önkéntes visszatéréssel kapcsolatos műveletet, de ahol ezeket a műveleteket támogatták, a műveletek száma jelentősen nőtt az első végrehajtási időszakhoz (2000–2004) viszonyítva. A program előkészítése során a Bizottság arra ösztönözte a tagállamokat, hogy vegyenek részt az „Önkéntes visszatérés” elnevezésű fellépésben. Fontos volt, hogy a menedékkérőket támogató nem kormányzati szervezetek egyre inkább elismerték, hogy azokon az intézkedéseken felül, amelyek a menedékkérőket a menekültügyi eljárás során segítik, illetve amelyek megkönnyítik az elismert menekültek beilleszkedését, hasznos lenne segítséget nyújtani a származási országba való visszailleszkedéshez azoknak a menedékkérőknek, akiknek a kérelmét elutasították.

Az összes tagállamból ez leginkább Németországban volt tetten érhető, az EU-ban ide köthető ugyanis az önkéntes visszatéréssel kapcsolatos műveletek 45 %-a, mivel az önkéntes visszatéréssel kapcsolatos műveleteket olyan projektek részeként valósították meg, amelyek az Alapból támogatható két vagy mindhárom fellépést is magukban foglalták. A végrehajtó szervezetek arra törekedtek, hogy az általuk ellátott menedékkérők számára biztos kilátásokat nyújtsanak, függetlenül attól, hogy mi lesz a menedékjog iránti kérelmük kimenetele, legyen az akár a német társadalomba való beilleszkedés, ha a menekültstátusz feltételei fennállnak, vagy ha ezek a feltételek nem állnak fenn, egy új élet megkezdésének lehetősége a származási országban, és minden esetben az indulásig nyújtott segítség.

Az önkéntes visszatéréssel kapcsolatos műveleteket volt a legnehezebb végrehajtani, mivel ezek attól függtek, hogy a menedékkérők vissza akarnak-e térni származási országukba, és lemondanának-e arról az általuk jobbnak vélt életről, amelyet egy gazdag befogadó ország biztosíthatna. Ugyanakkor az önkéntes visszatérés végrehajtásának e nehézsége lehetett az oka annak, hogy néhány finanszírozott sikeres műveletet kellően átgondoltnak, sőt innovatívnak értékeltek. Ez volt a helyzet az Egyesült Királyságnak a 2005 és 2007 közötti programozási időszakban végrehajtott legsikeresebb projektje esetében, amelyet e fellépés keretében valósítottak meg. Több tagállamban a sikerhez vezető további tényező volt a Nemzetközi Migrációs Szervezet akár végrehajtó szervezetként, akár partnerként történő bevonása.

[pic]

3. A NEMZETI PROGRAMOK EREDMÉNYESSÉGE, HATÉKONYSÁGA ÉS HOZZÁADOTT ÉRTÉKE 2005 ÉS 2007 KÖZÖTT

3.1. Eredményesség

A műveletek szintjén elért eredmények a legtöbb tagállamban kielégítőek voltak a tervezettekhez képest. Ugyanakkor a beilleszkedési műveletek bizonyultak a legsikeresebbnek, ezeket a menedékkérők befogadására irányuló műveletek követték, míg az önkéntes visszatéréssel kapcsolatos műveletek hozták a legkevésbé kielégítő eredményeket.

Annak oka, hogy egyes műveletek miért értek el a tervezettekhez képest jobb eredményt, illetve hogy miért nem érték el ezen eredményeket, nem az érintett tevékenység típusától függött (az önkéntes visszatérést kivéve), sokkal inkább külső tényezőktől, különösen a menekültáramlások megjósolhatatlanságától. Ennek eredményeként a menedékkérők befogadására irányuló projektek egy nagyarányú menekültáradattal jellemezhető évben több személyhez eljuthattak, mint ahogy azt tervezték, viszont egy olyan évben, amelyben a menekültáramlás kisebb volt a vártnál, ezek a projektek is elmaradhattak a várakozásoktól.

A túlteljesítésre vagy alulteljesítésre további magyarázatot adhattak még a következők: a projekt előkészítésének, a projektvezetésnek és -szervezésnek a minősége; hogy a végrehajtó szervezet egyértelműen ismerte-e a konkrét menedékkérő csoport sajátosságait; a más szervezetekkel fenntartott partnerség szintje, és végül a projektszervezők személyes elkötelezettsége. A siker vagy kudarc további jelentős tényezője volt, hogy a menedékkérőket, menekülteket és a védelem más formáiban részesített személyeket milyen mértékben vonták be a projektek kialakításába és végrehajtásába.

Az önkéntes visszatéréssel kapcsolatos műveleteket érintően különböző problémák merültek fel. Sok menedékkérő és nemzetközi védelemben részesített személy, aki jelentős erőfeszítéseket tett azért, hogy eljusson a befogadó országba, nem kívánt visszatérni annak ellenére sem, hogy tájékoztatást kapott a visszatérés, valamint a támogatás lehetőségeiről. Az is visszatarthatta őket a visszatérési támogatás kérelmezésétől, hogy egyes származási országokban továbbra is kedvezőtlen a helyzet.

A nemzeti programok szintjén még eltérőbb mértékben érték el a tervezett eredményeket: a programok kezdetekor meghatározott célkitűzések nem valósultak meg teljes mértékben egyes tagállamokban, másokban viszont túl is haladták azokat. A nemzeti stratégiák végrehajtása viszonylag sikeresnek bizonyult a menedékkérők befogadási feltételei tekintetében, ez kevésbé mondható el a menekültek beilleszkedéséről, ami pedig az önkéntes visszatérést illeti, a stratégiák végrehajtása elmaradt a várttól, az Egyesült Királyságot kivéve.

Jóllehet az értékelés szerint a finanszírozottaktól eltérő fellépések vagy intézkedések sem lehettek volna eredményesebbek, széles körben elismerést nyert, hogy a projekteket eredményesebben is végre lehetett volna hajtani. A végrehajtó szervezetek közötti fokozott együttműködés, illetve az ismeretek és tapasztalatok cseréje lehetővé tette volna az összehangolást, az erőforrások egyesítését, és segített volna az esetleges átfedések elkerülésében. Az önkéntes visszatéréssel összefüggő műveleteket úgy lehetett volna eredményesebbé tenni, hogy kapcsolatot építenek a származási országbeli partnerekkel, képzésben részesítik a személyzetet, valamint a tagállamok megosztják egymással bevált gyakorlataikat.

Ami a projekttervezést és -vezetést illeti, az új kezdeményezéseknél eredményesebb lehetne a hosszú távú projektek támogatása, vagy a korábbi projektek alapul vétele. A projektek eredményes végrehajtásának akadályaként jelölték meg a projekteket végrehajtó szervezetekre nehezedő adminisztratív munkaterhet, ezért ezt meg kell vizsgálni.

3.2. Hatékonyság

Általában elégségesnek ítélték a projektek végrehajtásához szükséges forrásokat. A tagállamokban lefolytatott kiválasztási eljárás során felhasználták a megfelelő szakértelmet az ajánlatok költségvetésének értékelésére, ezáltal biztosították, hogy a várható költségek valószerűek, a lekötött források pedig elegendőek legyenek a kiválasztott projektekhez. Ugyanakkor számos tagállamban a projektekhez a nemzeti költségvetésből nyújtott, az uniós finanszírozást kiegészítő társfinanszírozás nehézkessé vált, vagy teljesen meg is szűnt bizonyos költségvetési megszorítások miatt; ez nagyon nehéz helyzetbe hozta a kis és közepes szervezeteket.

A pénzeszközök megfelelő időben való rendelkezésre állása kevésbé volt kielégítő. A tapasztaltak szerint a pénzeszközök a vártnál később álltak a végrehajtó szervezetek rendelkezésére; ez egyrészt annak volt betudható, hogy csak a programozási időszak kezdetét követően egy évvel lépett hatályba az összes uniós rendelkezés, másrészt a nemzeti késedelmek is szerepet játszottak. Ennek eredményeként csúszott a végrehajtó szervezetekkel kötendő szerződések aláírása, és az aláírást követő első kifizetések is, ez pedig kedvezőtlen hatással járt több tagállamban. Egyes esetekben a késedelemből adódóan több projektet vagy azok egy bizonyos részeit törölték, más esetekben pedig a végrehajtó szervezeteknek kölcsönt kellett felvenni a tevékenységek megkezdéséhez. A végrehajtó szervezetek ehhez hasonlóan túl hosszúnak ítélték a projekt végrehajtása során az első kifizetés és a további kifizetések között eltelt időt, a szervezetek forrásai pedig túlságosan korlátozottak voltak ahhoz, hogy minden tevékenységet el tudjanak végezni az adott időszakban.

A projekt eredményeinek eléréséhez szükséges költségek ésszerűnek tűntek. Akár a más pénzeszközökkel vagy finanszírozási forrásokkal való összehasonlításon, akár ismert egységárakon alapult is ez az értékelés, megállapítható volt, hogy a projektek legalább olyan hatékonyak, sőt hatékonyabbak voltak, mint a más forrásokból finanszírozott hasonló projektek. Az Egyesült Királyságban például a National Audit Office azt állapította meg, hogy egy, az önkéntes visszatéréssel kapcsolatos nagyléptékű projekt átlagköltsége kisebb volt, mint a kitoloncolásé, és jobb eredményeket is hozott, mivel a származási országba történő visszatérést igény szerint biztosította.

Maradt azonban még tennivaló. Projektszinten a technikai segítségnyújtás bizonyos költségei, az irányítási költségek, a munkaértekezletek, szemináriumok, kerekasztalok stb. területén lehetett volna költségeket megtakarítani. Míg néhány esetben úgy vélték, hogy a személyzeti költségeket a lehető legalacsonyabb szinten kell tartani, megkérdőjelezték, hogy a költségek csökkenthetőek lennének-e önkéntesek bevonásával. Nagyfokú elkötelezettségük ellenére az önkéntes alapon a munkában részt vevő személyeknek nem biztos, hogy mindig elég idejük és lehetőségük lenne arra, hogy teljes mértékben a projektek végrehajtásával foglalkozzanak, ami viszont elengedhetetlen e projektek sikeréhez.

A programok összességének szintjén azáltal lehetne elérni további megtakarítást, hogy csökkentik a programok végrehajtásáért felelős nemzeti hatóságok adminisztratív feladatait és a végrehajtó szervezetek jelentéstételi kötelezettségeit, amelyeket a legtöbb ilyen szervezet különösen terhesnek tartott. Egyes esetekben projekttámogatás helyett a közbeszerzés esetleges alternatív megoldást jelenthetett volna a program költségeinek csökkentésére. Végül a projektek közötti szorosabb együttműködés, a hosszabb távú projektek, és adott esetben a (költségvetési szempontból) nagyobb projektek a rendelkezésre álló erőforrások hatékonyabb felhasználását tehették volna lehetővé.

3.3. Addicionalitás és az európai hozzáadott érték

Az Európai Menekültügyi Alap felhasználása 2005 és 2007 között a nemzeti finanszírozás kiegészítésére szolgált. Csak nagyon kevés esetben lehetett volna a projekteket nemzeti támogatással finanszírozni. Ezen felül az Alap egyszer sem lépett a más európai alapokból, például az Európai Szociális Alapból vagy az EQUAL-programból származó finanszírozás helyébe. Ennek eredményeként a támogatott 1 403 projektből csak néhányat lehetett volna végrehajtani az Európai Menekültügyi Alap nélkül, de az is lehet, hogy egyet sem.

A tagállamok az ajánlati felhívásokban úgy rendelkeztek, hogy nem finanszírozhatók az Európai Menekültügyi Alapból azok a projektek, amelyeket már nemzeti vagy más európai forrásból finanszíroznak. A gyakorlatban a tagállamok különböző stratégiákat alkalmaztak az Alap addicionalitásának biztosítására. Az Alapot vagy arra használták fel, hogy kipótolják a nemzeti forrásokat a meglévő projektek vagy tevékenységek terjedelmének növelése érdekében; vagy a meglévő projektekhez kapcsolódó, de más jellegű tevékenységek finanszírozását egészítették ki, és nem feltétlenül növelték a projektek számát; vagy az Alapot más finanszírozási eszközöktől teljesen elkülönítetten, a más támogatási programokban figyelembe nem vett új típusú, tartalmú vagy méretű projektek, köztük az innovatív projektek finanszírozására fordították.

4. A NEMZETI PROGRAMOK KÖVETKEZMÉNYEI ÉS HATÁSAI 2005 ÉS 2007 KÖZÖTT

A becslések szerint az 1 403 finanszírozott projekt közvetlenül több mint 350 000, a célcsoportok valamelyikébe tartozó személyt juttatott előnyhöz. Ezek közül 26 200 személy tért vissza származási országába az önkéntes visszatérési programok keretében. A célcsoportokba tartozó személyeken felül több mint 6 500, a projekteket végrehajtó szervezetekhez tartozó személy kapott támogatást az Alapból, például képzésre vagy további személyzet felvétele révén. Ezek figyelemreméltó eredmények, tekintve az Alap viszonylag korlátozott forrásait (évi mintegy 50 millió EUR).

A projektek közvetlen eredményei mellett az alábbi területeken tapasztalhatók jelentős hatások nemzeti szinten.

4.1. A befogadási feltételek és a menekültügyi eljárások javulása a tagállamokban

A projektek a legtöbb olyan tagállamban, amely 2004-től csatlakozott az Európai Unióhoz, de más tagállamokban is kifejezetten hozzájárultak a menedékkérőket befogadó központok bővítéséhez vagy felújításához, illetve az e központok által a menedékkérőknek nyújtott szolgáltatások minőségének javításához. Mivel ezek a központok általában valamennyi menedékkérőnek szállást biztosítanak ezekben a tagállamokban, az eredmény a nemzeti szintű befogadási feltétételek általános javulása volt. Ezen felül Lettországban ideiglenes befogadási feltételeket alakítottak ki, felkészülve a menedékkérők hirtelen beáramlására.

Hollandiában, ahol egyetlen szervezet felel a menedékkérők befogadásáért, egy nagyléptékű projekttel növelték a szociális védelmi ismereteket valamennyi befogadó helyszínen. Ez azt jelentette számos helyszínen, hogy az ott élők alkalmazkodással kapcsolatos képzésben részesültek, illetve hogy mindenhova eljuttattak tájékoztató anyagokat.

Ehhez hasonlóan Franciaországban a legtöbb régióban nem kormányzati szervezetek által irányított „befogadó állomások” az egész országban minőségi szolgáltatásokat nyújtottak a menedékkérőknek, amelyeket annak ellenére fenntartottak, hogy a 2005 és 2007 közötti végrehajtási időszakban nagy volt a menekültáramlás. Spanyolországban a menedékkérők több mint fele kapott szolgáltatásokat a jobb befogadási feltételektől az orvosi/pszichológiai ellátáson és jogi tanácsadáson át az alapvető szükségletek kielégítéséig.

Több tagállam különös hangsúlyt fektetett a kiszolgáltatott személyekre, és ezzel jelentős eredményeket értek el nemzeti szinten. Olaszországban célzott befogadási eljárásokat alakítottak ki. Ausztriában és Belgiumban országszerte pszichológiai ellátást nyújtottak. Ciprus létrehozott egy megkínzottakat ellátó egységet. Belgiumban, Franciaországban és Portugáliában a végrehajtó szervezetek elkezdtek a kísérő nélküli kiskorúak sajátos igényeivel foglalkozni, mivel a meglévő rendszerek nem látták el megfelelően ezt a csoportot a jelentések szerint.

Több tagállamban, például Bulgáriában, Németországban, Szlovákiában és Spanyolországban a programok végrehajtásának eredményeként nemzeti szinten javult a menedékkérőknek szóló jogi segítségnyújtás. Németországban például az ezen a területen végrehajtott projektek a menedékkérők megközelítőleg egyharmadát segítették.

Tekintettel a menekültügyi eljárásokkal kapcsolatos műveletek viszonylag alacsony számára, az erre a területre gyakorolt hatás sokkal korlátozottabb volt. Cipruson több műveletet hajtottak végre. Ausztriában országszerte minőségirányítási rendszert vezettek be a menekültügyi eljárásokban. Lengyelországban létrehoztak egy adatbázist, amely a származási országokkal kapcsolatos információt tartalmazza. Szlovéniában finanszírozták az EURODAC-rendszer, és egy azonosító igazolványok kiállítására szolgáló rendszer létrehozását, valamint a menedékkérők nyilvántartását. Az Egyesült Királyság kinevezett egy menekültügyi összekötő tisztviselőt Olaszországban, aki hatékonyan kezelte a két tagállam közötti kapcsolatokat a dublini rendelet szerint.

4.2. A menekültek jobb beilleszkedése a tagállamok társadalmába

A menekültek beilleszkedésére gyakorolt nemzeti szintű hatások sokkal kevésbé voltak erőteljesek, és úgy tűnik, inkább csak néhány tagállamra jellemzőek. Franciaországban például a beilleszkedési projektek egyre fontosabbá váltak, és a menekültek mintegy 9 %-át részesítették előnyben, hangsúlyt fektetve az önálló lakhatással kombinált szociális támogatásra, amely az első lépés a munkaerőpiacra való belépés felé. Finnországban, ahol a menekültek beilleszkedése politikai vita tárgyává vált, a helyi szintű beilleszkedést illetően kialakított, és a többségi társadalom bevonásával működő modellek, a korábbi bevándorlók mint hasonló helyzetben lévők által nyújtott támogatás és a nem kormányzati szervezetek és települések által közösen biztosított szolgáltatások révén nemzeti szintű hatások érhetők el, feltéve hogy ezeket a tevékenységeket széles körben hajtják végre. Cipruson a projektek növelték a lakosság menekültüggyel kapcsolatos ismereteit, és támogatták a kulturális sokféleséget. A beilleszkedéssel kapcsolatos projektek jelentős hatásairól számoltak be Írországban és Lettországban.

4.3. A célcsoportokba tarozó személyek önkéntes visszatérésének növekedése

A háromból a legkevésbé alkalmazott fellépés, az önkéntes visszatérés területén voltak tapasztalhatók a legcsekélyebb nemzeti szintű hatások. Az Egyesült Királyságban egy nagy önkéntes visszatérési programban 11 262 személy vett részt, ami nemzeti szinten jelentős szám. Luxemburgban az önkéntes visszatérési intézkedések következtében, amelyeket most először hajtottak végre az Európai Menekültügyi Alap támogatásával, az önkéntes visszatérés 10 %-kal növekedett a többéves visszaesést követően; ez az innovációnak számító, egyénre szabott interjúknak volt köszönhető. Magyarországon az önkéntes visszatérés puszta léte is a programnak köszönhető, és Máltán először jöhetett létre támogatott önkéntes visszatérési rendszer. Szlovákiában az Alap lehetővé tette, hogy megkezdődjön az önkéntes visszatérést támogató együttműködés a származási országokkal, és az Alapból most először pénzügyi segítséget nyújtottak a visszatérő menedékkérőknek.

4.4. Szakpolitikai intézkedések kidolgozása a menekültpolitika területén, beleértve a közös európai menekültügyi rendszer kialakításához nyújtott hozzájárulást

Jóllehet közvetlenül egyetlen projekt sem tartalmazta szakpolitikai intézkedések kidolgozását a menekültpolitika területén, néhány tagállamban megfigyelhető volt némi konkrét, gyakran közvetett hatás e téren.

Portugáliában a menedékkérők befogadási feltételeinek javítását szolgáló projekteket figyelembe vették a nemzeti jognak a befogadási minimumszabályokról szóló európai irányelvhez történő hozzáigazításához szükséges változások kialakításánál. Belgiumban, ahol három nagyobb jogszabályt fogadtak el a menekültügyi eljárásról és a menedékkérők befogadásáról, az Alap fontos szerepet játszott az új jogi rendelkezésekről nyújtott tájékoztatásban és az érdekelteknek a helyes jogalkalmazásra való felkészítésében. Luxemburgban az egyik nem kormányzati szervezet által végrehajtott projektek folyamatos támogatása révén fokozottabbá vált e szervezet lobbitevékenysége, ez pedig megkönnyítette az új menekültügyi és kiegészítő védelemről szóló jogszabály parlament általi elfogadását.

Finnországban a befogadási rendszer minőségét javító és a menekültek beilleszkedését segítő projektek révén olyan modellek születtek, amelyek felkeltették más uniós tagállamok figyelmét és érdeklődését. Ugyanígy az Egyesült Királyság által kijelölt olaszországi menekültügyi összekötő tisztviselő más tagállamokban is érdeklődést váltott ki. Végül Észtországban a menekültek beilleszkedését segítő projektek eredményeként a Szociális Minisztérium módosította a szociális ellátásról szóló törvényt.

4.5. A legalább részben a programok végrehajtásához köthető további hatások

Az Európai Menekültügyi Alapból finanszírozott projektek végrehajtása kézzelfogható, tartós hatásokat eredményezett a projekteket végrehajtó szervezeteknél, amelyek abban álltak, hogy növekedett a tapasztalatuk, az alkalmasságuk és az intézményi kapacitásuk, javult a pénzeszközök kezelése és a projektvezetés; fokozódott a más szervezetekkel folytatott együttműködés és hálózatépítés mind belföldön, mind más tagállamokban, továbbá hogy a nemzeti hatóságok egyre inkább partnerként kezelték e szervezeteket a menedékkérőkkel és menekültekkel kapcsolatos ügyekben.

A programok végrehajtásának eredményeként azonban nemcsak a nem kormányzati szervezetek fokozták az egymással folytatott együttműködést, hanem a kormányzati és nem kormányzati szervezetek között is kialakult az együttműködés a menekültüggyel és a menekültekkel kapcsolatos kérdésekben.

A kormányzati szervezetek szintjén javult a munka minősége, a menedékkérők és menekültek igényeinek ismerete, a menekültpolitikáért felelős intézmények javították munkamódszereiket, és első kézből tudtak információkat szerezni a menedékkérőkről és menekültekről, valamint a menekültpolitika csapdáiról és kritikus pontjairól. Több tagállamban (Lengyelországban, Spanyolországban és Szlovákiában) javult az intézményközi koordináció. Olaszországban a projektek települési szintű végrehajtása optimalizálta a nemzeti szinten meghatározott menekültügyi rendelkezések alkalmazását. Belgiumban javult a különböző kormányzati szinteken megvalósított intézkedések következetessége és összpontosulása, annak eredményeként, hogy a támogatást uniós szinten releváns tárgykörökre koncentrálták.

5 . A PROGRAMOK FELELőS HATÓSÁGOK ÉS VÉGREHAJTÓ SZERVEZETEK SZERINTI ÉRTÉKELÉSE ÉS AZ ÁLTALUK JAVASOLT JAVÍTÁSOK

A nemzeti értékelő jelentések részeként felkérték egyrészt a tagállami felelős hatóságokat, másrészt a projekteket végrehajtó szervezeteket, hogy értékeljék az Európai Menekültügyi Alap programját, és tegyenek javaslatot a javításra.

Általában mind a felelős hatóságok, mind a végrehajtó szervezetek elégedettek voltak az Európai Menekültügyi Alappal, amelyet valóban hasznos eszköznek tekintettek a menedékkérők befogadási feltételeinek javításában, a védelmi státuszban részesített személyek beilleszkedésének és a tagállamok arra irányuló erőfeszítéseinek támogatásában, hogy megfeleljenek a közösségi vívmányoknak a menekültpolitika területén. Ezek a hatóságok és szervezetek úgy vélték, hogy a támogatható intézkedések skálája megfelelő volt, és hogy a program lezárásakor jelentőségteljes eredményeket érhettek el az Alap által meghatározott célkitűzésekhez képest.

A felelős hatóságok és a végrehajtó szervezetek számos javítási javaslatot is tettek. A legfontosabb javaslat a rájuk nehezedő adminisztratív követelmények csökkentése volt. Javaslatuk számos, a programirányítás területén történő beavatkozásra vonatkozott: a projektek kiválasztási szakaszában a dokumentálási követelmények csökkentése; a támogathatósági szabályok, ellenőrzési és felügyeleti mechanizmusok egyszerűsítése; a pénzügyi elszámolási követelmények könnyítése; a jelentéstételi követelmények mérséklése. Ezzel összefüggésben a projekteket végrehajtó szervezetek úgy érezték, hogy a túlzott papírmunka és az előrehaladási jelentések ismétlődő megírásának a kényszere akadályozta őket a projektek végrehajtásában, és ez aránytalan munkával járt a projekt tartalma és a tevékenységek kárára. Ugyanakkor ezek nemzeti rendelkezésekre vonatkoztak, amelyek lehet, hogy túllépnek az európai követelményeken.

A második javaslat a programok jóváhagyásának időbeliségére vonatkozott a végrehajtás első évében, valamint a kifizetések időbeliségére. Ha a projektet későn hagyták jóvá, a tagállamok nem tudták tartani saját menetrendjüket, a végrehajtó szervezeteknél pedig hiányzott a forrás a projekt indulási szakaszában, amikor viszont a legnagyobb szükség lett volna rá. A pénzmozgásokat sem a végrehajtás szakaszában, sem a lezáráskor nem szabadna késleltetni.

Emellett több rugalmasságot lehetne biztosítani a program és a projektek végrehajtása során. A felelős hatóságok számára engedélyezni lehetne, hogy ésszerű mértékben módosíthassák a költségvetést és adott esetben az intézkedések tartalmát is, ugyanakkor szigorúan tartanák magukat az addicionalitás elvéhez, és ezáltal nagyobb mérlegelési lehetőségük lenne a mindennapi irányításban. A projektek szintjén is több rugalmasságot kellene hagyni a végrehajtó szervezeteknek, hogy az erőforrásokat átcsoportosíthassák a projektek tételei között, illetve a projektek végrehajtási évei között.

Végül mind a felelős hatóságok, mind a projekteket végrehajtó szervezetek hangsúlyozták, hogy a tagállamok közötti és a végrehajtó szervezetek közötti integráltabb és hatékonyabb együttműködés pozitív eredményeket hozna, mind számukra, mind a célcsoportok számára. Különösen hasznos lenne olyan együttműködési rendszerek kialakítása a menekültüggyel és menekültekkel kapcsolatos tevékenységek tervezésében és végrehajtásában, amely rendszerekben az ismeretek és bevált gyakorlatok szabadon áramolhatnának a tagállamok között.

Támogatnának olyan intézkedéseket, amelyek könnyítik a tapasztalatok és bevált gyakorlatok cseréjét az állami és civil társadalmi szervezetekben dolgozó szakemberek körében egész Európában.

6. KÖVETKEZTETÉSEK ÉS AJÁNLÁSOK

Az Európai Menekültügyi Alap 2005 és 2007 közötti végrehajtásáról alkotott összkép kielégítő. A projekteket végrehajtó szervezetek és a nemzeti programok végrehajtásáért felelős nemzeti hatóságok hasznosítani tudták az Alap első végrehajtási időszakában, 2000 és 2004 között szerzett tapasztalatokat, és még jobb eredményeket is elértek. Az összes finanszírozott projekt által elért eredmények mellett jelentős hatásokat lehetett tapasztalni nemzeti szinten az Alap tekintetében megállapított főbb szakpolitikai célkitűzésekhez viszonyítva. Jóllehet még mindig van min javítani, az Európai Menekültügyi Alap a „Szolidaritás és a migrációs áramlások igazgatása” általános program részeként két végrehajtási időszak után határozottan bevált, hasznos európai finanszírozási eszköz, amely támogatja az európai vívmányok végrehajtását a menekültpolitika területén.

Az értékelésekből kitűnő, a finanszírozott tevékenységekkel és a végrehajtási mechanizmusokkal kapcsolatos számos javaslat közül néhányat már teljesítettek az Alap 2008 és 2013 közötti harmadik szakaszában, amely most a „Szolidaritás és a migrációs áramlások igazgatása” általános program tágabb keretében valósul meg. A Bizottság például számos útmutató dokumentumot tett közzé a különböző területeken (támogathatósági szabályok, programozás, jelentéstétel, a program lezárása stb.) alkalmazandó jogi követelmények egyértelművé tételére, hogy gyakorlati megoldásokat találjon, és az új programok megkezdése óta rendszeresen egyeztetett a tagállamokkal különböző végrehajtási kérdésekben; ezt a tagállamok nagyra értékelik. A Bizottság további megfontolás tárgyává teszi valamennyi javaslatot a 2013 utáni időszakra vonatkozó javaslatokról a Bizottság szintjén folytatandó egyeztetések keretében.

[1] A támogatott projekthez az Alapból kifizetett hozzájárulás nem haladhatja meg az összköltség 50 %-át, kivéve a különösen innovatív projektek (legfeljebb 60 %) és a kohéziós országok esetében, ahol elérheti a 75 %-ot. Ebből következően az összes uniós tagállamra vonatkozó teljes összeg 51 % volt.