GLOSSZÁRIUM

73. cikk : Az 1083/2006/EK tanácsi rendelet 73. cikke értelmében a Bizottság saját ellenőrzéseinek és vizsgálatainak csökkentése érdekében akkor támaszkodhat egy tagállami ellenőrző hatóság munkájára, ha elfogadta a nemzeti "megfelelőségértékelést" és az ellenőrző hatóság ellenőrzési stratégiáját, valamint ha ésszerű bizonyosságot szerzett arra nézve, hogy az operatív programok irányítási és kontrollrendszerei eredményesen működnek.

Belső kontroll : A belső kontroll folyamatát úgy alakítják ki, hogy ésszerű bizonyosság legyen szerezhető arról, hogy a szervezet elérte-e célkitűzéseit a működés hatékonysága és eredményessége, a pénzügyi beszámolóinak megbízhatósága, valamint a jogszabályoknak való megfelelés szempontjából.

Bizalmi szerződések : Olyan kétoldalú igazgatási megállapodások, amelyeket a 2000–2006-os programozási időszakban a Bizottság és a tagállami hatóságok kötöttek abban az esetben, ha a Bizottság ésszerű bizonyossággal rendelkezett arról, hogy az egyik vagy több támogatási alapra vonatkozó pénzügyi irányítási és kontrollrendszerek megfelelnek a 438/2001/EK bizottsági rendelet előírásainak, és a tagállami hatóságok kielégítő ellenőrzési stratégiát alakítottak ki. A tagállamnak jelentésekben is be kellett számolnia ellenőrzési tevékenységeiről a Bizottságnak. A bizalmi szerződés megkötésével a Bizottság elvi egyetértését fejezte ki arra nézve, hogy ezentúl nem végez ellenőrzéseket az érintett tagállamban (illetve régióban). Ilyen bizalmi szerződés megkötésére került sor 2005 és 2009 között Ausztriával, Ciprussal, Dániával, Észtországgal, Portugáliával, Litvániával, az Egyesült Királyság esetében Angliával és Wales-szel, valamint Szlovéniával, összesen 55 OP esetében.

Előre látható hibaarány : Az ellenőrző hatóság becslése arról, hogy az egyes operatív programok (vagy programcsoportok) éves kiadásainak hány százaléka nem jogszerű, illetve szabályszerű. Az arányt statisztikai mintavételi módszerrel kell megállapítani. Az előre látható hibaaránynak az operatív programhoz (vagy programcsoporthoz) kapcsolódó kiadások tekintetében reprezentatívnak kell lennie. A fogalom kiterjedhet bizonyos nem statisztikai mintavételi eljárás útján megállapított hibaarányra is (különösen kisebb sokaságok esetében), ha az a sokaság egészére nézve reprezentatív.

Fennmaradó hibaarány : A Bizottság becslése arról, hogy az egyes operatív programok (vagy programcsoportok) teljes programozási időszak során teljesített kiadásainak hány százaléka nem jogszerű és szabályszerű. A fennmaradó hibaarányt a Bizottság a tagállami ellenőrző hatóságok által jelzett és a Bizottság által validált reprezentatív éves előre látható hibaarányból számítja ki. Ezeket az éves arányokat alkalmazzák azután a programozási időszakban felmerült kiadásokra, levonva a programozási időszak kezdete óta tagállami szinten (visszavonások és visszafizettetések útján) és uniós szinten (hivatalos bizottsági határozatok útján) végrehajtott összes pénzügyi korrekciót. A számítás eredménye a halmozott fennmaradó kockázati összeg. A fennmaradó hibaarány ennek az összegnek a részaránya a 2007 óta teljesített összkiadáshoz képest.

Lényegességi küszöb : Az ellenőrök véleményt nyilvánítanak arról, hogy a pénzügyi kimutatásokat valamennyi lényeges szempont tekintetében egy bizonyos szabálykészletnek megfelelően készítették-e el. Annak értékelése, hogy mi számít lényegesnek, szakmai megítélés kérdése. A Bizottság 2%-os lényegességi küszöböt alkalmaz, ami a hibás vagy szabálytalan kiadásoknak az ellenőrzött uniós kiadásokon belüli részarányát jelenti. A kohéziós politikában az egyes operatív programok szintjén a Bizottság mind az éves előre látható hibaarány, mind a többéves fennmaradó hibaarány tekintetében ezt a küszöbértéket alkalmazza.

Megfelelőségértékelés : A megfelelőségértékelés egy olyan folyamat, amely során egy független ellenőrző szerv (ez lehet pl. a tagállami ellenőrző hatóság) értékeli egy operatív program (vagy programcsoport) irányítási és kontrollrendszereinek kialakítását (megfelelőségértékelési jelentés), és véleményt nyilvánít arról, hogy azok megfelelnek-e a rendeleteknek (megfelelőségértékelési vélemény). Ahhoz, hogy az operatív program keretében felmerült kiadást az uniós költségvetésből megtéríthessék, a Bizottságnak el kell fogadnia a megfelelőségértékelést.

Nemzetközileg elfogadott ellenőrzési standardok (Internationally accepted audit standards, IAAS) : Az ellenőrző hatóságoknak ellenőrzési tevékenységük során figyelembe kell venniük a nemzetközileg elfogadott ellenőrzési standardokat. Az IAAS különböző standardalkotó köz- és szakmai testületek által meghatározott könyvvizsgálati standardokból áll: ilyenek többek között a nemzetközi könyvvizsgálati standardok (ISA), az INTOSAI által kiadott "A legfőbb ellenőrző intézmények nemzetközi standardjai" és a kapcsolódó végrehajtási iránymutatások, valamint a Belső Ellenőrök Intézete által kiadott útmutatók.

Operatív program (OP) : Az ERFA, a KA és az ESZA kiadásait többéves operatív programok keretében finanszírozzák. Ezek a programok meghatározzák az alap – a konvergencia-célkitűzés esetében a KA és az ERFA – segítségével végrehajtandó fejlesztési stratégiát és a konkrét prioritásokat. A programozási dokumentumokat a tagállamok nyújtják be és a Bizottság fogadja el.

Pénzügyi korrekciók : A pénzügyi korrekciók célja az uniós költségvetés védelme a hibás vagy szabálytalan kiadások finanszírozásától. A megosztott irányítás alá tartozó kiadások esetében a helytelenül teljesített kifizetések visszatéríttetése elsődlegesen a tagállamok feladata. Pénzügyi korrekció a szabálytalan kiadásoknak a tagállamok költségnyilatkozataiból való törlése vagy a kedvezményezettekkel való visszafizettetés útján hajtható végre. Pénzügyi korrekciót a Bizottság is elrendelhet.

Rendeletek : E jelentés alkalmazásában a "rendeletek" kifejezés a 2007–2013-as programozási időszakban az ERFA-ra, az ESZA-ra és a Kohéziós Alapra irányadó két jogszabályra, azaz az 1083/2006/EK rendeletre, valamint a (módosított) 1828/2006/EK bizottsági rendeletre utal.

(Tagállami) ellenőrzési stratégiák : Az ellenőrző hatóságok ellenőrzési stratégiái az egyes operatív programok (vagy programcsoportok) esetében tartalmazzák a megvizsgálandó rendszereket és szerveket, az alkalmazandó ellenőrzési eljárást és módszertant, a műveletek ellenőrzése során alkalmazandó mintavételi módszereket, valamint ezen ellenőrzések indikatív időrendjét. A tagállami ellenőrzési stratégiákat a Bizottság hagyja jóvá.

RÖVIDÍTÉSEK

COCOF : Az alapok koordinációs bizottsága (Coordination Committee of the Funds)

EK : Európai Közösség

ERFA : Európai Regionális Fejlesztési Alap

ESZA : Európai Szociális Alap

EU : Európai Unió

IAAS : Nemzetközileg elfogadott ellenőrzési standardok (Internationally Accepted Audit Standards)

ISA : Nemzetközi könyvvizsgálati standardok (International standards on auditing)

KA : Kohéziós Alap

OP : Operatív program

ÖSSZEFOGLALÓ

I. Ellenőrzése során a Számvevőszék megvizsgálta, hogy a kohéziós politika területén a Bizottság milyen mértékben támaszkodhat a tagállami ellenőrző hatóságok munkájára, valamint áttekintette, hogy a Bizottság milyen mértékben valósította meg az 1083/2006/EK rendelet 73. cikke szerinti egységes ellenőrzési (single audit) modellt. A jelentés a 2010-től 2012 végéig terjedő időszakra vonatkozik.

II. A megosztott irányítási rendszer esetében fontos, hogy a Bizottság az uniós költségvetés felügyelete során a tagállamokra tudjon támaszkodni. A Számvevőszék megállapította, hogy a tagállamok és a Bizottság komoly igyekezetet mutattak annak érdekében, hogy jobb rendszert vezessenek be a kohéziós kiadások ellenőrzésére a 2007–2013-as programozási időszakban.

III. Ennek azonban megvan a költségvonzata. A Számvevőszék 110–130 millió euróra becsüli a kifejezetten az ellenőrző hatóságokhoz kapcsolódó éves ellenőrzési költséget. Ez az összes ERFA, KA és ESZA operatív programhoz rendelt teljes költségvetés (az uniós, illetve tagállami köz- és magánfinanszírozást is beleértve) 0,2%-ának felel meg. Ezzel összefüggésben a Számvevőszék emlékeztet arra, hogy a belső kontrollrendszerek esetében megfelelő egyensúlyra kell törekedni az adott költségvetési terület ellenőrzésének költsége, illetve – a veszteségek és szabálytalanságok kockázatát elfogadható szintre csökkentő – ellenőrzések haszna között.

IV. A programozási időszak kezdete óta a Bizottság jelentős előrehaladást ért el egyrészt egy olyan rendszer kifejlesztése terén, amely alapján az ERFA/KA, illetve az ESZA kiadásainak jogszerűsége és szabályszerűsége tekintetében bizonyosságot nyerhet a tagállami ellenőrző hatóságok munkájából, másrészt pedig olyan útmutató dokumentumok kidolgozása terén, amelyek elősegítik az ellenőrző hatóságok eljárásainak és munkamódszereinek egységesebbé tételét.

V. A Számvevőszék mindamellett feltárt egy sor kockázatot is azzal kapcsolatban, hogy a Bizottság az ellenőrző hatóságok által jelzett hibaarányokra, valamint a tagállamok által bejelentett pénzügyi korrekciókra vonatkozó adatokra támaszkodik. A Bizottság ezért az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak tett jelentéseiben alulértékelheti a problémákat és előfordulhat, hogy helytelenül ítéli meg azt, hogy mi szükséges a kohéziós politika terén a hitelesítő ellenőrzési véleményhez.

VI. A Számvevőszék megjegyzi, hogy a kohéziós politika tekintetében a 73. cikkben előírt egységes ellenőrzést nem kivételes esetként, hanem inkább általános gyakorlatként kellene alkalmazni. A Számvevőszék mindamellett azt állapította meg, hogy a Bizottság számos kihívással szembesül az egységes ellenőrzésre vonatkozó rendelkezések eredményes gyakorlati alkalmazása terén. A megelőző programozási időszakhoz hasonlóan 2012 végéig csak korlátozott számú ERFA/KA, illetve ESZA operatív program felelt meg az ahhoz szükséges feltételeknek, hogy elnyerjék az egységes ellenőrzési státuszt.

VII. A Számvevőszék e jelentésben egy sor ajánlást tesz arra vonatkozóan, hogy a Bizottságnak hogyan kellene felhasználnia az ellenőrző hatóságok munkáját a kohéziós politikában. A Bizottságnak elsősorban a következőket kell megtennie:

- nagyobb szigorral vizsgálja felül a tagállami ellenőrző hatóságok által bejelentett hibaarányok, illetve a tagállamok által a pénzügyi korrekciókról szolgáltatott információk pontosságát és megbízhatóságát, mielőtt azokat felhasználja saját bizonyosságszerzési folyamatában,

- az egységes ellenőrzési státusz operatív programoknak történő odaítélésekor minden esetben alkalmazzon megbízható, egységes és átlátható kritériumokat,

- a 73. cikk szerinti státusszal rendelkező operatív programokra (és az érintett ellenőrző hatóságokra) irányuló monitoring során tartsa be a nemzetközi könyvvizsgálati standardokban előírt követelményeket a más könyvvizsgálók munkájának felhasználása tekintetében,

- a rendeletek 2014–2020-as programozási időszakra vonatkozó hatályos rendelkezései alapján vezessen be nettó pénzügyi korrekciókon alapuló rendszert azon operatív programokat illetően, amelyeknek ellenőrző hatóságai ismételten alábecsülik jelentéseikben a problémákat,

- tegyen megfelelő intézkedéseket annak érdekében, hogy az ellenőrző hatóságok stabil és kötelező érvényű módszertani keretre támaszkodhassanak,

- a tagállamoknál ténylegesen felmerült költségek aktualizált értékelése alapján dolgozzon ki javaslatokat a kohéziós politika keretében viselendő ellenőrzési költségek megosztására a tagállamok és a Bizottság között.

BEVEZETÉS

MEGOSZTOTT FELADATKÖRÖK A KOHÉZIÓS POLITIKA BELSŐ KONTROLLMECHANIZMUSÁBAN

1. Uniós pénzügyi támogatás a kohéziós politika keretében az Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA), az Európai Szociális Alap (ESZA) és a Kohéziós Alap (KA) keretében nyújtható. A 2007–2013-as programozási időszakban a három alap költségvetése együttesen (az uniós, illetve tagállami köz- és magánfinanszírozást is beleértve) elérte a 491 milliárd eurót (lásd: I. melléklet).

2. A kohéziós politika a tagállamok és a Bizottság megosztott hatáskörébe tartozik. A Bizottság a tagállamok javaslatai alapján többéves operatív programokat hagy jóvá. A 2007–2013-as programozási időszakra, 2012 végéig, összesen 434 operatív programot hagytak jóvá (317 operatív programot az ERFA/KA és 117-et az ESZA keretében). A támogathatósági szabályokat minden egyes operatív program tekintetében a tagállami hatóságok határozzák meg, az egyes alapokra vonatkozó konkrét rendeletekben megállapított kivételeket is figyelembe véve.

3. A Bizottságnak minden operatív program esetében meg kell győződnie arról, hogy a tagállamok megbízható belső kontrollmechanizmusokat vezettek-e be, és ezek a rendszerek eredményesen működnek-e [1]. Ez azt jelenti, hogy az alkalmazott tagállami belső kontrolloknak ésszerű bizonyosságot kell nyújtaniuk arról, hogy a beszámoló alapjául szolgáló tranzakciókban felmerülő hibákat megelőzik, illetve még a kiadás Bizottságnak történő igazolása előtt kiszűrik és javítják [2].

4. Az operatív programok belső kontrolljáért tagállami szinten egy irányító hatóság, egy igazoló hatóság (lásd: 1. háttérmagyarázat) és egy ellenőrző hatóság felel. E szerveknek – a Bizottság felügyelete és végső felelőssége mellett – együttesen kell biztosítaniuk a társfinanszírozott műveletek jogszerűségét és szabályszerűségét [3].

1. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

AZ IRÁNYÍTÓ, ILLETVE AZ IGAZOLÓ HATÓSÁGOK FELADATAI

Az irányító hatóságok (gyakran az adott szakpolitikai területért felelős minisztériumok vagy regionális hatóságok) feladata a különféle operatív programok keretében támogatandó egyedi projektek – előzetesen elfogadott kritériumok alapján – történő kiválasztása. Szintén ők végzik el e műveletek és az elszámolt költségek első szintű ellenőrzését, mielőtt az igazoló hatóság igazolja a kiadások jogszerűségét és szabályszerűségét. Az igazoló hatóságok rendszerint a pénzügyminisztériumokhoz vagy az azok felügyelete alá tartozó belső kontrollszervekhez tartoznak.

AZ ELLENŐRZŐ HATÓSÁGOK SZEREPE ÉS FELADATAI

5. Az ellenőrző hatóságok nyújtanak bizonyosságot a Bizottság számára az egyes operatív programokhoz kapcsolódó irányítási és belső kontrollrendszerek eredményes működéséről (és következésképpen az igazolt kiadások jogszerűségéről és szabályszerűségéről) (lásd: II. melléklet). Működésükben függetlennek kell lenniük az alapokat kezelő szervektől.

6. A 2007–2013-as programozási időszak – 2012 végéig jóváhagyott – 434 operatív programjához 112 ellenőrző hatóságot hoztak létre a 27 tagállamban (lásd: 1. ábra) [4]. Az ellenőrző hatóságok az esetek többségében az állami kancellári hivatalon, a pénzügyminisztériumon (esetleg a felügyelete alá tartozó belső kontrollszerveken), más minisztériumokon vagy a legfelsőbb ellenőrzési intézményeken belüli különálló szervezeti egységek. Szerepüket és felelősségi körüket a 2000–2006-os programozási időszakban utólagos ellenőrzéseket végző hatóságokéhoz képest megerősítették [5].

1. ÁBRA

AZ ELLENŐRZŐ HATÓSÁGOK SZÁMA ÉS TÍPUSA TAGÁLLAMONKÉNT (2012)

+++++ TIFF +++++

1 Beleértve a kizárólag az Európai Területi Együttműködés (ETC) programjaiért felelős ellenőrzési hatóságokat is.

Forrás: az Európai Számvevőszék 2012-es felmérése.

7. Az ellenőrző hatóság a rendszer- és műveletellenőrzésekre vonatkozó megállapításairól jelentést tesz az érintett operatív program irányító, illetve igazoló hatóságának (lásd: 2. ábra és II. melléklet). A rendszerellenőrzésekről szóló jelentéseket a Bizottságnak is benyújtják. Az irányító hatóságnak kell eldöntenie, hogy ezen ellenőrzések eredményeképpen szükség van-e pénzügyi korrekciók alkalmazására, illetve egyéb korrekciós intézkedésre. Ha az ellenőrző hatóság úgy véli, hogy az irányító hatóság nem tette meg a megfelelő korrekciós intézkedéseket, erre fel kell hívnia a Bizottság figyelmét.

2. ÁBRA

AZ OPERATÍV PROGRAMOK IRÁNYÍTÁSI ÉS KONTROLLRENDSZERE

+++++ TIFF +++++

Forrás: Európai Bizottság.

8. Ha a Bizottság saját munkája vagy az ellenőrző hatóságok jelentése alapján megállapítja, hogy valamely tagállam nem orvosolta irányítási és kontrollrendszerének súlyos hiányosságait, illetve nem korrigálta az elszámolt és igazolt szabálytalan kiadásokat, megszakíthatja vagy felfüggesztheti a kifizetéseket [6]. Ha a tagállam nem orvosolja a feltárt rendszerhiányosságokat, illetve nem vonja vissza a szabálytalan kiadást (amely más, támogatható kiadással helyettesíthető), maga a Bizottság alkalmazhat pénzügyi korrekciót, ami az operatív program uniós finanszírozásának nettó csökkenéséhez vezethet [7].

2. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

A TAGÁLLAMI ELLENŐRZŐ HATÓSÁGOK ÁLTAL JELZETT HIBAARÁNYOK FELHASZNÁLÁSA A BIZOTTSÁG BIZONYOSSÁGSZERZÉSI FOLYAMATÁBAN

A főigazgatóságok minden egyes operatív program esetében értékelik az ellenőrző hatóságok jelentéseiben szereplő hibaarányok megbízhatóságát. A hibaarány akkor megbízható, ha az adott operatív programra (vagy programcsoportra) nézve reprezentatív [8]. Ha a Bizottság szerint az az ellenőrző hatóság által jelzett hibaarány megbízható, akkor vagy elfogadhatja az ellenőrző hatóság hibaarányát, vagy az éves ellenőrzési jelentés, illetve a tényfeltáró helyszíni ellenőrzések révén megszerzett kiegészítő információk alapján újraszámíthatja azt. Ha a hibaarány nem megbízható, a Bizottság az irányítási rendszer és belső kontrollrendszerek működése értékelésének függvényében (2% és 25% közötti) átalányalapú hibaarányokat alkalmaz. Ennek alapján megállapítja az egyes operatív programok validált előre látható hibaarányát.

A validált előre látható hibaarányokat ezután a Regionális és Várospolitikai Főigazgatóság és a Foglalkoztatás, Szociális Ügyek és Társadalmi Befogadás Főigazgatósága felhasználja az egyes tagállamok átlagos hibaarányának kiszámításához, amelyeket előbbi esetében 2011, utóbbi esetében pedig 2010 óta éves tevékenységi jelentéseikben is közzétesznek.

A Bizottság ezenkívül kiszámítja az egyes operatív programok fennmaradó hibaarányát is, amely figyelembe veszi a programozási időszak kezdete óta uniós és tagállami szinten végrehajtott összes pénzügyi korrekciót, azaz többéves adat. A fennmaradó hibaarányokat az éves tevékenységi jelentésekben is közzéteszik [9].

AZ ELLENŐRZŐ HATÓSÁGOK RÉSZVÉTELE A BIZOTTSÁG BIZONYOSSÁGSZERZÉSI FOLYAMATÁBAN

9. Az ellenőrző hatóságok éves ellenőrzési jelentéseiben, ellenőrzési véleményeiben és rendszerellenőrzési jelentéseiben közölt információk jelentik az egyik legfontosabb forrást a Bizottság számára az egyes operatív programokkal kapcsolatos uniós kiadások jogszerűségének és szabályszerűségének értékeléséhez. A főigazgatóságok az éves tevékenységi jelentések kidolgozása során részletesen értékelik a tagállami ellenőrző hatóságok munkáját és különösen az ellenőrző hatóságok által az egyes operatív programok (vagy programcsoportok) kapcsán jelzett hibaarányt. Ezt az információt összehasonlítják a Bizottság saját ellenőrzési eredményeivel és az adott operatív programmal kapcsolatban a főigazgatóságok rendelkezésére álló egyéb információkkal [10] (lásd: 2. háttérmagyarázat).

10. A Bizottság éves tevékenységi jelentésében szükség esetén teljes (vagy részleges) fenntartásokat fogalmaz meg az egyes operatív programok tekintetében. A Bizottság első lépésként – az arra vonatkozó monitoring alapján, hogy a tagállami hatóságok milyen mértékben felelnek meg a szabályozási követelményeknek – értékeli az irányítási és kontrollrendszer működését, és adott esetben az érintett operatív program esetében a tagállammal közösen jóváhagyott korrekciós intézkedések állapotát is. Második lépésként a Bizottság azokat az operatív programokat értékeli, amelyekre e kezdeti vizsgálat után nem vonatkozik fenntartás. Ehhez mutatóként elsősorban a validált előre látható hibaarányt, valamint a Bizottság által kiszámított fennmaradó hibaarányt használja fel (lásd: 2. háttérmagyarázat). 2012 óta az operatív programok tekintetében jellemzően akkor fogalmaznak meg fenntartásokat, ha a fennmaradó hibaarány meghaladja a Bizottság 2%-os lényegességi küszöbét. 2% alatti fennmaradó hibaarány esetében nem fogalmaznak meg fenntartást még akkor sem, ha az előre látható hibaarány meghaladja az 5%-ot (lásd: 40. bekezdés és III. melléklet).

11. A kohéziós politikában az ellenőrző hatóságok által jelzett (majd a Bizottság által a bizonyosságszerzési folyamat céljából értékelt és összevont) hibaarányok, illetve a Számvevőszék által az éves megbízhatósági nyilatkozat keretében becsült hibaarányok a következő szempontokból térnek el egymástól:

- az ellenőrző hatóságok által számított hibaarányok az operatív program (illetve programcsoport) szintjén tekintendők reprezentatívnak. A számvevőszéki hibaarányok azonban az alapok szintjén, valamennyi tagállamra nézve kerülnek kiszámításra,

- a számvevőszéki hibaarányok a végrehajtott tranzakciók statisztikailag reprezentatív, uniós szintű mintáján alapulnak. Az ellenőrző hatóságok általában statisztikai mintavételt alkalmaznak, de nem statisztikai (sőt, nem is reprezentatív) minták alapján is kiválaszthatnak rendszerellenőrzéseket,

- az ellenőrzési megállapítások hatásának számszerűsítése esetében is vannak módszertani eltérések [11],

- végezetül a tagállami ellenőrző hatóságok által jelzett hibaarányok nem ugyanarra az időszakra vonatkoznak, mint a Számvevőszék által közzétett hibaarányok [12].

Mindezek miatt az éves hibaarányok nem vethetők össze közvetlenül. Ezenkívül a Bizottság által számított fennmaradó hibaarányok többéves jellegűek és figyelembe veszik az uniós és tagállami szinten végrehajtott valamennyi pénzügyi korrekciót.

AZ EGYSÉGES ELLENŐRZÉS ELVE A 73. CIKK MEGHATÁROZÁSA SZERINT

12. Az Európai Unió költségvetése esetében az egységes ellenőrzés (single audit) kifejezés egy olyan belsőkontroll- és ellenőrzési rendszert takar, amelyben minden egyes ellenőrzési szint az azt megelőzőre épül. Az egységes ellenőrzés célja az ellenőrzési munka átfedéseinek megelőzése és a tagállami és bizottsági szintű kontroll- és ellenőrzési tevékenységek átfogó költségeinek mérséklése, valamint az ellenőrzött szervezetekre nehezedő adminisztratív teher csökkentése. Az "egységes ellenőrzési piramis" csúcsán (az uniós költségvetés végrehajtásáért végső soron felelős) Bizottság áll.

13. 2/2004. sz. véleményében a Számvevőszék meghatározott egy sor általános elvet, amelyeknek az egységes ellenőrzési modellt alkalmazó belső kontrollrendszereknek meg kell felelniük (lásd: IV. melléklet) [13]. A Számvevőszék – mint az Unió külső ellenőre – nem tartozik bele a Bizottság egységes ellenőrzési rendszerébe.

14. A Bizottság 2005 júniusában előterjesztette az uniós alapok belső kontrolljának hatékonyabbá és eredményesebbé tételét célzó "közösségi integrált ellenőrzési keretrendszer" létrehozására irányuló javaslatait [14]. 2006-ban a Bizottság az "egységes belső ellenőrzési keretrendszerre irányuló cselekvési terv" keretében továbbfejlesztette ezt a koncepciót [15]. Ez a cselekvési terv jelentős hatást gyakorolt az ERFA/KA és az ESZA belső kontrollrendszerének kialakítására, amelyet a 2007–2013-as programozási időszakra vonatkozó rendeletek tartalmaznak. A Bizottság elsősorban a következőket javasolta:

- az ellenőrzési tevékenységek közötti átfedések csökkentése (és az adott szintű erőforrásokkal elérhető ellenőrzési szint maximalizálása) érdekében az ellenőrzési információk megosztása úgy, hogy a lánc minden szintje megbízhatóan támaszkodhasson a megelőző szintre (egységes ellenőrzési elv),

- tagállami ellenőrzési jelentések bevezetése, amelyek növelik az elszámoltathatóságot, és ösztönzik az uniós pénzeszközök kezelőit belső kontrollrendszereik értékelésére és javítására,

- külső független ellenőrző szervek bevonása a bizonyosság érdekében,

- szakpolitikai területenként egyeztetett közös iránymutatások és "megegyezés szerinti eljárások" alkalmazása az uniós és a tagállami szint között a belső kontroll egységes színvonalának biztosítása érdekében.

15. A 2007–2013-as programozási időszak tekintetében az 1083/2006/EK rendelet 73. cikke határozza meg a kohéziós politika keretében alkalmazandó egységes ellenőrzési elveket. E cikk értelmében a Bizottság csökkentheti saját ellenőrzéseit, ha ésszerű bizonyosságot szerzett arra nézve, hogy az operatív program irányítási és belső kontrollrendszerei eredményesen működnek (lásd: 3. háttérmagyarázat).

3. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

AZ EGYSÉGES ELLENŐRZÉS A KOHÉZIÓS POLITIKÁBAN, A 73. CIKK RENDELKEZÉSEI SZERINT

A 73. cikk (2) bekezdése a következőképpen rendelkezik: "Saját ellenőrzési stratégiájának meghatározásakor a Bizottság megjelöli azokat az operatív programokat, amelyek esetében a rendszer megfelelőségéről szóló, a 71. cikk (2) bekezdése szerint kiadott vélemény nem tartalmaz fenntartásokat, illetve ahol a fenntartásokat a korrekciós intézkedések meghozatalát követően visszavonták, ahol az ellenőrző hatóság ellenőrzési stratégiája kielégítő, valamint ahol a Bizottság és a tagállamok ellenőrzéseinek eredményei alapján ésszerű bizonyosságot szereztek arra nézve, hogy az irányítási és ellenőrzési [kontroll-]rendszerek eredményesen működnek."

A 73. cikk (3) bekezdése a következőképpen rendelkezik: "Az említett programok esetében a Bizottság dönthet úgy, hogy a rendszerek eredményes működésének megítélése tekintetében elsődlegesen [az ellenőrző hatóság ellenőrzési] véleményére támaszkodik, és saját helyszíni ellenőrzéseket kizárólag abban az esetben végez, ha bizonyítékok arra utalnak, hogy a rendszer olyan hiányosságokat mutat, amelyek érintik a Bizottság számára arra az évre igazolt költségeket, amelyre vonatkozóan […] olyan [ellenőrzési] véleményt adtak, amely nem tartalmaz hiányosságokra vonatkozó fenntartásokat.

A Bizottság, amennyiben így dönt, ennek megfelelően tájékoztatja az érintett tagállamot. Ha hiányosságokra utaló bizonyítékok léteznek, a Bizottság megkövetelheti, hogy a tagállam […] végezzen ellenőrzést, vagy […] saját maga végezheti el az ellenőrzést."

16. Azon operatív programok esetében, amelyeknek odaítélték a 73. cikk szerinti státuszt, a Bizottság az uniós kiadások jogszerűségével és szabályszerűségével kapcsolatos bizonyosságát nagymértékben az ellenőrző hatóságok munkájára alapozhatja ("egységes ellenőrzési elv"). Ennélfogva az egységes ellenőrzési státusz megítélése az adott operatív program eredményes belső kontrollrendszerének következménye. Ez a rendelkezés túlnyomórészt a 2000–2006-os programozási időszakban kikísérletezett bizalmi szerződések példájára támaszkodik [16]. Azoknak az operatív programoknak azonban, amelyeknek a Bizottság megadja az egységes ellenőrzési státuszt, a pénzügyi vagy ágazati rendeletekben előírtakon felül azonban semmiféle kiegészítő követelményt nem szükséges teljesíteniük.

17. Ha a Bizottság úgy véli, hogy valamely operatív program megfelel az összes szükséges feltételnek, a 73. cikkel összhangban határoz az érintett tagállam értesítéséről. A Bizottság 2010-ben rendelkezett arról, hogy részlegeinek hogyan kell értelmezniük a 73. cikk (2) bekezdésében foglalt szabályozási követelményeket. Ezekről a belső szabályokról – a 73. cikkre vonatkozó ütemterv – a Regionális és Várospolitikai Főigazgatóság és a Foglalkoztatás, Szociális Ügyek és Társadalmi Befogadás Főigazgatósága egy munkadokumentum formájában állapodott meg [17]. 2012-ben módosították az ütemtervet, és kiegészítő kritériumokat állapítottak meg a 73. cikk szerinti státusz odaítélésére vonatkozóan [18].

18. Azon operatív programok esetében, amelyekre vonatkozik a 73. cikk, a Bizottság az illetékes ellenőrző hatóság által készített ellenőrzési véleményre támaszkodik. A Bizottság ezeknél a programoknál csak abban az esetben végez maga is helyszíni ellenőrzéseket, ha bizonyítékok utalnak arra, hogy a rendszer hiányosságai érintik a Bizottság felé az adott évben igazolt kiadások jogszerűségét és szabályszerűségét, kivéve, ha az ellenőrző hatóság ellenőrzési véleményében megfelelően kezelte ezeket a problémákat.

19. A Bizottság az általa végzett monitoring eredményétől függően bármikor úgy dönthet, hogy felfüggeszti (vagy visszavonja) az adott operatív program egységes ellenőrzési státuszát [19]. Ha a Bizottság úgy dönt, hogy felfüggeszti (nem pedig visszavonja) a 73. cikk alkalmazását, további korrekciós intézkedésekről kell egyeztetni az érintett tagállammal.

AZ ELLENŐRZÉS HATÓKÖRE ÉS MÓDSZERE

AZ ELLENŐRZÉS SORÁN VIZSGÁLT KÉRDÉSEK

20. A 2007–2013-as programozási időszakra egyre jellemzőbb az, hogy a Bizottság a tagállami ellenőrző hatóságok által szolgáltatott információkra támaszkodik, és átfogó rendszert hozott létre azért, hogy azokból bizonyosságot szerezzen az ERFA/KA, illetve az ESZA kiadásainak jogszerűsége és szabályszerűsége tekintetében.

21. A Számvevőszék az ellenőrzés során megvizsgálta, hogy a kohéziós politika keretében a Bizottság milyen mértékben támaszkodhat a tagállami ellenőrző hatóságok munkájára és mennyiben nyerhet abból bizonyosságot, valamint hogy a Bizottság milyen mértékben valósította meg 2012 végéig a (73. cikk szerinti) egységes ellenőrzési modellt.

22. A Számvevőszék elsősorban azt vizsgálta, hogy a Bizottság:

- megfelelően használta-e fel a tagállami ellenőrző hatóságok által szolgáltatott információkat egyrészt saját bizonyossága céljára, másrészt az operatív programok esetében a 73. cikk szerinti státusz odaítélése során,

- az ellenőrző hatóságoknak nyújtott iránymutatása és támogatása révén biztosította-e, hogy azok egységes ellenőrzési eljárást alkalmazzanak a kohéziós politika tekintetében.

Elemezte ezenfelül a Számvevőszék a 2007–2013-as programozási időszakban bevezetett megerősített ellenőrzési intézkedések költségeit is.

A VIZSGÁLT IDŐSZAK, VALAMINT A SZÁMVEVŐSZÉK ÁLTAL ALKALMAZOTT BIZONYÍTÉKGYŰJTÉSI MÓDSZEREK ÉS ELLENŐRZÉSI KRITÉRIUMOK

23. A vizsgálat a 2010–2012-es időszakra és többek között a következő területekre terjedt ki:

- a tagállami ellenőrző hatóságok Bizottság általi felügyeletének és monitoringjának értékelése, valamint annak vizsgálata, hogy a Bizottság hogyan használta fel az általuk szolgáltatott információkat éves tevékenységi jelentéseiben,

- az egységes ellenőrzési koncepcióval, az ellenőrző hatóságokkal és a 73. cikk szerinti státusz Bizottság általi odaítélésével kapcsolatos leglényegesebb információk áttekintése,

- annak elemzése, hogy a Bizottság az operatív programok esetében milyen előrelépést tett a 73. cikk szerinti státusz odaítélése terén, valamint hogy milyen ezen intézkedés költségvetési hatása,

- egy – 15 tagállam ERFA/KA, illetve ESZA-programjaiért felelős – 19 ellenőrző hatóságból álló minta vizsgálata és a legfontosabb szabályozási követelményeknek való megfelelőségük, valamint eredményességük értékelése,

- a 2014–2020-as programozási időszakban a tagállami ellenőrző hatóságok szerepéről és feladatiról szóló bizottsági jogalkotási javaslat felülvizsgálata,

- 112 (ERFA/KA, illetve ESZA-programokért felelős) ellenőrző hatóság körében végzett elektronikus felmérés, amelyben azok beszámolnak a Bizottság által nyújtott iránymutatásról és támogatásról, a Bizottság felügyeleti és monitoring tevékenységéről, valamint a belső kontrollrendszer eredményességével és a 2014-2020-as programozási időszakra vonatkozó bizottsági javaslatokkal kapcsolatosan alkotott véleményükről. A felmérésben az összes ellenőrző hatóság mintegy 97%-a vett részt,

- az ellenőrzési tevékenységekhez kapcsolódó költségek becslése a 2007–2013-as programozási időszak tekintetében, az ellenőrző hatóságok által a felmérés keretében szolgáltatott információk alapján,

- 17 tagállamban 36 olyan ellenőrző hatóság vezetőjével (vagy azok képviselőjével) készített interjúk, amelyek a felmérésben hangot adtak ez irányú szándékuknak.

24. A megállapításokat a 2007–2013-as programozási időszakra irányadó rendeletek vonatkozó rendelkezései, valamint a Bizottság 73. cikk szerinti státusz odaítélésével kapcsolatos saját szabályai és iránymutatásai fényében vizsgálták meg. Figyelembe vették az egységes belsőkontroll-keretrendszerre alkalmazandó, a Számvevőszék 2/2004. sz. véleményében [20] és a Bizottság 2006. évi cselekvési tervében [21] meghatározott általános elveket és a nemzetközi könyvvizsgálati standardokban (ISA), illetve az alapok koordinációs bizottsága (COCOF) ellenőrző hatóságokhoz intézett iránymutatásaiban előírt követelményeket is.

ÉSZREVÉTELEK

A BIZOTTSÁG MEGFELELŐEN HASZNÁLTA-E FEL A TAGÁLLAMI ELLENŐRZŐ HATÓSÁGOK ÁLTAL SZOLGÁLTATOTT INFORMÁCIÓKAT MIND SAJÁT BIZONYOSSÁGA CÉLJÁRA, MIND AZ OPERATÍV PROGRAMOK ESETÉBEN A 73. CIKK SZERINTI STÁTUSZ ODAÍTÉLÉSE SORÁN?

25. A Bizottság az ERFA/KA, illetve az ESZA kiadásainak jogszerűsége és szabályszerűsége tekintetében csak teljes körű, megbízható és pontos információk szolgáltatása esetén tud a tagállami ellenőrző hatóságok munkájából bizonyosságot szerezni. Különösen igaz ez a 73. cikk szerinti státusszal rendelkező operatív programok esetében, amelyek tekintetében a Bizottság a bizonyosságszerzési folyamatban elvben az ellenőrző hatóságok által kibocsátott ellenőrzési véleményekre támaszkodik. A Számvevőszék:

- áttekintette, hogyan jelenítették meg az ellenőrző hatóságok által szolgáltatott információkat a két főigazgatóság éves tevékenységi jelentéseiben,

- megvizsgálta azokat a konkrét kockázatokat, amelyek egyrészt azzal függnek össze, hogy a tagállami ellenőrző hatóságok hogyan számítják ki és jelentik a hibaarányokat, másrészt azzal, hogy a tagállami szintű pénzügyi korrekciókat a számításkor hogyan veszik figyelembe,

- ellenőrizte, hogy a Bizottság mely operatív programok esetében döntött a 73. cikk szerinti státusz odaítélése mellett, mikor értesítették a tagállamokat ezekről a döntésekről, és teljes mértékben teljesültek-e az odaítélés minimumkövetelményei,

- értékelte, hogy a Bizottság megbízható monitoringstratégiát vezetett-e be a 73. cikk szerinti státusszal rendelkező operatív programok tekintetében.

A BIZOTTSÁG 2012-BEN AZ ÖSSZES OPERATÍV PROGRAM KÖZEL HÁROMNEGYEDE ESETÉBEN AZ ELLENŐRZŐ HATÓSÁGOK ÁLTAL SZOLGÁLTATOTT INFORMÁCIÓKRA TÁMASZKODOTT

26. A Bizottság 2012-ben összességében úgy ítélte meg, hogy a 434 operatív program közül 322 (74%) esetében nincs szükség fenntartásra [22]. Ezeknek az operatív programoknak a költségvetése közel 340 milliárd euró, ami az ERFA/KA és az ESZA teljes becsült költségvetésének (az uniós, illetve tagállami köz- és magánfinanszírozásnak) mintegy 69%-a. A III. melléklet összefoglalja, hogy a Bizottság és a két főigazgatóság hogyan osztályozta a 434 ERFA/KA és ESZA operatív programot a 2012. év tekintetében.

27. A fenntartásoktól mentes operatív programok száma jelentős mértékben nőtt 2011-hez képest, amikor összesen 264 operatív program (61%) esetében nem éltek fenntartással (ezek 260 milliárd eurós költségvetéssel a teljes költségvetés 53%-át tették ki) [23]. Ez a növekedés szinte teljes egészében annak tudható be, hogy a Regionális és Várospolitikai Főigazgatóság a korábbinál több ERFA/KA operatív program esetében 2012-ben már nem élt fenntartással.

28. A kohéziós költségvetés jelentős részét illetően tehát a Bizottság 2012-ben úgy vélte, hogy az operatív programok belső kontrollrendszere eredményesen működik, és az uniós kiadások jogszerűek és szabályszerűek.

KOCKÁZATOK A TAGÁLLAMI HATÓSÁGOK ÁLTAL SZOLGÁLTATOTT INFORMÁCIÓK BIZOTTSÁG ÁLTALI FELHASZNÁLÁSÁHOZ KAPCSOLÓDÓAN: HIBAARÁNYOK ÉS PÉNZÜGYI KORREKCIÓK

29. A Bizottság kohéziós politikában használt bizonyosságszerzési folyamata két fő mutatón alapul: a tagállami ellenőrző hatóságok által jelzett (és a Bizottság által validált) előre látható hibaarányon, valamint a Bizottság által kiszámított fennmaradó hibaarányon (lásd: 10. bekezdés és 2. háttérmagyarázat). Ehhez arra van szükség, hogy mind a tagállami ellenőrző hatóságok által bejelentett hibaarányok, mind a tagállami szinten végrehajtott pénzügyi korrekciókra vonatkozó információk pontosak és megbízhatók legyenek. A Bizottságnak ezenfelül megfelelő módon kell felhasználnia ezeket az információkat, hogy értékelése helyesen tükrözze az egyes operatív programok helyzetét.

TÖBB, A SZÁMVEVŐSZÉK ÁLTAL MEGVIZSGÁLT ELLENŐRZŐ HATÓSÁG ESETÉBEN A BEJELENTETT HIBAARÁNYOK NEM VOLTAK KELLŐKÉPPEN PONTOSAK ÉS MEGBÍZHATÓK

30. Azok az ellenőrző hatóságok, amelyek nem eredményesen ellenőrzik az uniós kiadások jogszerűségét és szabályszerűségét, nyilvánvalóan jelentős mértékben hátráltatják az egységes ellenőrzési modell végrehajtását a kohéziós politikában. Az ellenőrző hatóságok számvevőszéki ellenőrzései 2010 és 2012 között számos esetben hiányosságokat tártak fel a hibaarányok számítási (és jelentéstételi) módjában (lásd: 4. háttérmagyarázat) [24]. Ezért több ellenőrző hatóság által jelzett hibaarány pontossága és megbízhatósága továbbra is megkérdőjelezhető. Annak kockázata, hogy az ellenőrző hatóságok nem tesznek jelentést minden egyes problémás esetről, a Bizottság Belső Ellenőrzési Szolgálata által 2013-ban közzétett jelentésben is említésre került.

31. A Számvevőszék megjegyzi, hogy a Bizottság megszakíthatja vagy felfüggesztheti a kifizetéseket, ha az ellenőrző hatóságok a jelentéseikben alábecsülik az operatív programokkal kapcsolatos problémákat. A 2007–2013-as időszakra vonatkozóan a rendeletek azonban nem tartalmaznak olyan rendelkezést, amely értelmében a Bizottság célzott nettó pénzügyi korrekciókat alkalmazhatna azokkal az operatív programokkal szemben, amelyek ellenőrző hatóságai ismételten így járnak el.

4. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

AZ ELLENŐRZŐ HATÓSÁGOK SZÁMVEVŐSZÉK ÁLTALI ELLENŐRZÉSÉNEK FŐBB MEGÁLLAPÍTÁSAI

A Számvevőszék által vizsgált 19 ellenőrző hatóság 2010 és 2012 között végzett ellenőrzése a következőket tárta fel:

- hét ellenőrző hatóság a szabályozási követelményeknek, illetve a bizottsági iránymutatásnak nem megfelelő mintavételi eljárást alkalmazott, vagy nem megfelelő módon vett mintát az ellenőrizendő műveletekből,

- 12 ellenőrző hatóság esetében a Számvevőszék szabálytalanságokat állapított meg olyan problémákkal kapcsolatban, amelyeket vagy nem ellenőriztek (gyakran az ellenőrzés hatókörének és módszerének különbözősége miatt), vagy az ellenőrző hatóság alulértékelte a megállapítás jelentőségét (a saját ellenőrei által megismételt műveletellenőrzések közül legalább egyet érintően),

- öt ellenőrző hatóság esetében a Számvevőszék feltárt olyan eseteket, amelyekben az ellenőrző hatóság indokolatlanul kihagyott bizonyos hibákat a hibaarány számításából, vagy hibásan számította ki a hibaarányt. Ezekben az esetekben a Számvevőszék által megállapított különbségek jelentősek voltak (pl. az előre látható hibaarány több mint 0,5%-kal nőtt), illetve befolyásolták volna az ellenőrzési véleményt.

Az ellenőrző hatóságok 2010 és 2012 közötti számvevőszéki vizsgálata megállapította, hogy a 19 ellenőrző hatóságból nyolc összességében "eredményesen" működött. Kilenc ellenőrző hatóság működését "részben eredményesnek", kettőét pedig "nem eredményesnek" értékelte a Számvevőszék [25].

A Számvevőszék által vizsgált 19 ellenőrző hatóság közül öt az éves ellenőrzési jelentésben jelentősen alábecsülte az operatív programok hibaarányát, és emiatt az irányító és az igazoló hatóság elégtelen mértékű pénzügyi korrekciókat szabott ki.

A BIZOTTSÁG CSAK KORLÁTOZOTT HATÓKÖRBEN TUDJA VALIDÁLNI AZ ÉVES ELLENŐRZÉSI JELENTÉSEKBEN KÖZZÉTETT HIBAARÁNYOKAT

32. A Bizottság minden évben dokumentumalapú vizsgálatot végez az éves ellenőrzési jelentésekre irányulóan. E jelentések összefoglalót tartalmaznak az előző évben a Bizottság felé igazolt kiadásokra vonatkozó, az ellenőrző hatóság általi rendszer- és műveletellenőrzések eredményeiről. A Számvevőszék ellenőrzései ugyanakkor megállapították, hogy a Bizottság a dokumentumalapú vizsgálatok során csak korlátozott hatókörrel rendelkezik a hibaarányok kiszámításának ellenőrzése tekintetében, illetve szükség esetén csak korlátozott hatókörben tudja kiigazítani a hibaarányokat. Ezt a Számvevőszék már az előző években is megállapította [26]. Ennek oka, hogy az ellenőrző hatóságok nem kötelesek részletes információkat (például ellenőrzési jelentéseket) benyújtani műveletellenőrzéseikről a Bizottság számára [27].

33. Az éves ellenőrzési jelentésben közölt összefoglaló információk nem teszik lehetővé a hibaarány újraszámítását, sem annak ellenőrzését, hogy az ellenőrző hatóságok ellenőrzési stratégiájában előírt mintavételi módszernek megfelelően jártak-e el. A Bizottság rendszerint csak korlátozott ellenőrzést végez a jelzett hibaarányok hihetőségét illetően (lásd: a 65. bekezdés első és második francia bekezdése). Az eredményesebb ellenőrzéshez szükséges kiegészítő információkat nem rendszeresen kérik be, csak eseti alapon, ha a dokumentumok áttekintése során tisztázandó kérdések merülnek fel. Azokban az esetekben, amikor a Bizottság rendelkezett ilyen információkkal, a Számvevőszék ellenőrzései azt mutatták, hogy az ellenőrző hatóságok által jelzett hibaarányok értékelése általában eredményes volt.

34. A Regionális és Várospolitikai Főigazgatóság, valamint a Foglalkoztatás, Szociális Ügyek és Társadalmi Befogadás Főigazgatósága 2012. évi éves tevékenységi jelentéseinek (a Bizottságnál rendelkezésre álló adatok, valamint az ellenőrző hatóságoktól bekért kiegészítő információkon alapuló) számvevőszéki elemzése a 138 ERFA/KA és ESZA operatív programra vonatkozóan a következő megállapításokat tette [28]:

- a 138 megvizsgált operatív program közül 51 esetében a Bizottság nem rendelkezett elegendő információval az ellenőrző hatóságok által jelzett hibaarányok elfogadásához (vagy újraszámításához). Előfordultak olyan esetek is, ahol az éves ellenőrzési jelentésben feltüntetett ellenőrzött kiadások nem feleltek meg teljes mértékben az operatív program éves kiadásainak, és olyanok is, ahol az ellenőrző hatóság nem pontosan számította ki a hibaarányt,

- a 138 megvizsgált operatív program közül öt (köztük egy 73. cikk szerinti státusszal rendelkező operatív program) esetében a Számvevőszék által újraszámított fennmaradó hibaarányok meghaladják a Bizottság által alkalmazott 2%-os lényegességi küszöböt. Ennek alapján a Bizottságnak kiegészítő fenntartásokkal kellett volna élnie az adott ERFA/KA operatív programok tekintetében [29].

A FENNMARADÓ HIBAARÁNY BIZOTTSÁG ÁLTALI KISZÁMÍTÁSÁNAK MEGBÍZHATÓSÁGA VESZÉLYEZTETETT

A BIZOTTSÁG NEM KELLŐKÉPPEN MEGBÍZHATÓ HIBAARÁNYOKAT VESZ FIGYELEMBE A FENNMARADÓ HIBAARÁNY KISZÁMÍTÁSÁHOZ

35. A Bizottság az egyes operatív programok (vagy programcsoportok) fennmaradó hibaarányának kiszámításához figyelembe veszi mindazon évek előre látható hibaarányát, amelyekben időközi vagy végső kifizetés történt (lásd: 2. háttérmagyarázat). A legtöbb ellenőrző hatóság 2010-ben készített először jelentést a hibaarányokról. Nagyszámú ellenőrző hatóság 0%-os vagy nagyon alacsony hibaarányról számolt be ekkor, illetve előfordult, hogy egyáltalán nem észleltek hibaarányt (a 2009. évi kiadásokra vonatkozóan). A Bizottság jelentős hiányosságokra mutatott rá az ellenőrző hatóságok műveletellenőrzési módszereiben is (lásd még: 45. bekezdés). Emiatt a Regionális és Várospolitikai Főigazgatóság 2010-ben nem támaszkodott ezekre az adatokra, és a 2010-es kifizetéseket érintő kockázatok számításához inkább átalányalapú hibaarányokat alkalmazott. A Számvevőszék megállapította, hogy a 2010-ben ily módon megbízhatatlannak nyilvánított hibaarányok közel harmadát a főigazgatóság a későbbiekben, 2012-ben felhasználta a többéves fennmaradó hibaarány kiszámításához. A fennmaradó operatív programok esetében, 2010-re vonatkozóan, a főigazgatóság azokat a kiigazított arányokat validálta, amelyeket az ellenőrző hatóságok 2011-ben és 2012-ben jeleztek. A Bizottság által 2012-ben validált arányok összességében nem tértek el jelentős mértékben a 2010-ben jelzett értékektől. A Számvevőszék ugyanakkor megjegyzi, hogy a főigazgatóságoknak a 2010-es kockázatos kifizetésekkel kapcsolatos becslései meghaladták volna a Bizottság 2%-os lényegességi küszöbét, ha az átalányalapú arányok helyett a validált hibaarányokat alkalmazták volna (a 2010-es éves tevékenységi jelentésben szereplő 0,8% helyett 2,8%) [30].

36. Ezen túlmenően az ellenőrző hatóságok az összes ERFA/KA operatív programnak csak mintegy fele (2011-ben 46%-a, 2012-ben 55%-a) esetében jelentettek az operatív program egészére nézve statisztikailag reprezentatív hibaarányokat [31]. A Bizottság azonban a nem reprezentatív hibaaránnyal rendelkező operatív programok esetében is figyelembe veszi az összes pénzügyi korrekciót a fennmaradó hibaarány kiszámításakor. A Számvevőszék szerint ez a gyakorlat nem megfelelő. Ha a hibaarány nem reprezentatív a sokaság egészére nézve, akkor a fennmaradó hibaaránynak csak az ellenőrzött minta tekintetében elvégzett pénzügyi korrekciókat kellene figyelembe vennie (amelyekre a hibaarány vonatkozik).

37. A fennmaradó hibaarány számításának megbízhatósága nagymértékben függ a tagállami szinten végrehajtott pénzügyi korrekciókra vonatkozó tagállami információk pontosságától, és attól hogy a Bizottság milyen módon veszi figyelembe ezeket az információkat (lásd: 29. bekezdés). A pénzügyi korrekciók kiszámítása azonban összetett feladat: a tagállami és uniós szervek számos kontroll- és ellenőrzési tevékenysége miatt pénzügyi korrekciókra a program végrehajtásának különböző szakaszaiban kerül sor. Tagállami szinten az irányító és az igazoló hatóságok hajthatnak végre ilyen pénzügyi korrekciókat, visszavonások és visszafizettetések formájában (lásd: 5. háttérmagyarázat).

5. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

TAGÁLLAMI SZINTŰ PÉNZÜGYI KORREKCIÓ A KOHÉZIÓS POLITIKÁBAN

A pénzügyi korrekciók célja az uniós költségvetés védelme a hibás vagy szabálytalan kiadások finanszírozásától. A költségvetési rendelet értelmében a helytelenül kifizetett összegeket vissza kell fizettetni [32]. A megosztott irányítás alá tartozó kiadások esetében a helytelenül teljesített kifizetések megelőzése, illetve feltárása és kiigazítása elsődlegesen a tagállamok feladata [33]. A kohéziós politika tekintetében a rendeletek előírják azt is, hogy az igazoló hatóságoknak évente jelentést kell benyújtaniuk az összes végrehajtott pénzügyi korrekcióról (azaz visszavonásról és visszafizettetésről), valamint a függőben lévő visszafizettetésekről és a be nem hajtható összegekről [34].

38. A Számvevőszék szerint annak is fennáll a kockázata, hogy a Bizottság a pénzügyi korrekciókra vonatkozó tagállami információk megbízhatóságával és pontosságával kapcsolatos korlátozott bizonyossága miatt alábecsüli a fennmaradó hibaarányt. Ez elsősorban a következőkre vezethető vissza:

- Ütemezés: Az igazoló hatóság egy adott évre vonatkozóan a következő (n+1.) év március végéig tesz jelentést a pénzügyi korrekciókról. Ez megegyezik azzal a határidővel, ameddig a főigazgatóságoknak be kell nyújtaniuk éves tevékenységi jelentésüket. Emiatt ideiglenes információkat kérnek a pénzügyi korrekciókról az igazoló hatóságoktól. A Számvevőszék úgy véli, hogy a fennmaradó hibaarány kiszámításához inkább az előző (végleges) jelentés adatait kellene felhasználni. Így jobban megfeleltethető lenne egymásnak az az időszak, amely tekintetében az előre látható hibaarányt kiszámítják, és az, amelyre nézve (az n–1. év vonatkozásában) megbízható információk állnak rendelkezésre a végrehajtott pénzügyi korrekciókat illetően.

- Kétszeri elszámolás: A tagállamok a forrás megnevezése nélkül tesznek jelentést a pénzügyi korrekciókról (azaz nem pontosítják, hogy azok az irányító és igazoló hatóságok saját ellenőrzésein vagy az ellenőrző hatóságok által végzett ellenőrzéseken alapulnak). A főigazgatóságok azonban nem tudják elkülöníteni a tagállami ellenőrző hatóságok ellenőrzési tevékenysége nyomán végrehajtott visszavonásokat és visszafizettetéseket a jelentésekben szereplő információktól [35]. Emiatt a Bizottság nem tudja ellenőrizni, hogy az ellenőrző hatóságok nem csökkentették-e az előre látható hibaarányt úgy, hogy a kiadás Bizottságnak történő igazolása után végrehajtott pénzügyi korrekciókat is figyelembe vették. A Számvevőszék több esetben is azt észlelte, hogy a Bizottság olyan pénzügyi korrekciókat (visszavonásokat) is figyelembe vett a fennmaradó hibaarány kiszámításához, amelyek vagy olyan kiadásra vonatkoztak, amelyekre nézve a tagállam által még a mintavétel előtt visszavonta az igazolást, vagy olyanra, amely esetében a mintában szereplő szabálytalan kiadást helytelenül csökkentették a pénzügyi korrekcióval.

- Függőben lévő visszafizettetések figyelembe vétele: a Bizottság a számításhoz figyelembe veszi a tagállamok által jelzett függőben lévő visszafizettetéseket. A pénzügyi korrekciókra vonatkozó ilyen információ eleve bizonytalan, mivel ezeket a visszafizettetéseket az n. év végéig még nem hajtották végre.

- A hibaarányok következő években történő kiigazítása a pénzügyi korrekciók ennek megfelelő kiigazítása nélkül: az ellenőrző hatóságok a következő években kiigazíthatják a hibaarányokra vonatkozó becsléseiket. Ez történik akkor, ha az ellenőrző hatóság az éves ellenőrzési jelentés benyújtását követően a birtokába jutó kiegészítő információk fényében nem tart fenn (vagy másképp értékel) egy-egy hibát. A Bizottság ekkor a kiigazított értéket veszi figyelembe, ami a fennmaradó hibaarány csökkenéséhez vezet. A Bizottság azt azonban nem ellenőrzi, hogy a későbbiekben az ilyen szabálytalanságokhoz kapcsolódó, az igazoló hatóság által a Bizottságnak esetleg már korábban bejelentett pénzügyi korrekciókat is kiigazították-e.

BIZONYOS JELEK ARRA UTALNAK, HOGY A FENNMARADÓ HIBAARÁNYT SZÁMOS ESETBEN FELTEHETŐLEG ALÁBECSÜLTÉK

39. A Számvevőszék elemzése jelentős számú operatív program esetében arra mutat, hogy a fennmaradó hibaarány kiszámítása során figyelembe vett pénzügyi korrekciókat feltehetőleg túlbecsülték (vagy az előre látható hibaarányt alábecsülték): 2011-ben (11 tagállamban) 33 ERFA/KA és 22 ESZA operatív program esetében negatív fennmaradó hibaarányt állapítottak meg. Másképp fogalmazva, a Bizottság által az operatív programok fennmaradó hibaarányának kiszámítása során figyelembe vett többéves pénzügyi korrekciók összege (extrapolálva a tagállami ellenőrző hatóság által bejelentett statisztikailag reprezentatív hibaarány alapján) magasabb volt a hibás kiadások összegénél. 2012-ben ez 16 tagállamban 53 ERFA/KA operatív program esetében történt így [36]. Ez a hatás minden ERFA/KA és ESZA operatív program esetében átfogóan érvényesül, azonban csak a negatív fennmaradó hibaaránnyal rendelkező operatív programok esetében kimutatható.

40. A Számvevőszék hangsúlyozza, hogy a fennmaradó hibaarány megbízhatósága fontos tényező a Bizottság bizonyosságszerzési folyamatában. Bizonyos esetekben a Bizottság azért döntött úgy, hogy nem él fenntartással valamely operatív program tekintetében, mert a fennmaradó hibaarány nem érte el a 2%-os lényegességi küszöböt (lásd: 10. bekezdés). Ennek alapján 2012-ben a Bizottság 67 ERFA/KA és 29 ESZA operatív program esetében nem élt fenntartással, holott a validált előre látható hibaarány meghaladta a 2%-ot (lásd: III. melléklet) [37].

AZ EGYSÉGES ELLENŐRZÉSRE VONATKOZÓ RENDELKEZÉSEK ALKALMAZÁSI LEHETŐSÉGÉT CSAK KORLÁTOZOTT MÉRTÉKBEN HASZNÁLTÁK KI, KÉSVE KEZDTÉK EL ODAÍTÉLNI A 73. CIKK SZERINTI STÁTUSZT, ÉS A MINIMUMFELTÉTELEK NEM MINDIG TELJESÜLTEK

2012 VÉGÉIG CSAK KORLÁTOZOTT MÉRTÉKBEN ÉLTEK A 73. CIKK SZERINTI STÁTUSZ ALKALMAZÁSÁNAK LEHETŐSÉGÉVEL

41. 2012 decemberéig a Bizottság a 27 tagállam 434 operatív programja közül 12 tagállam 61 operatív programjának – tíz tagállam 51 ERFA/KA és öt tagállam tíz ESZA operatív programjának – ítélte oda a 73. cikk szerinti státuszt (lásd: táblázat).

42. Ez a 2007–2013-as programozási időszakban a 434 operatív program mintegy 14%-ának felel meg; a 73. cikk szerinti operatív programok aránya nagyobb az ERFA/KA (16%), mint az ESZA (9%) operatív programok esetében. A határokon átnyúló európai területi együttműködéshez tartozó operatív programoknak 2012 végéig nem engedélyezték a 73. cikk szerinti státuszt.

43. A 73. cikk szerinti 61 operatív program (az uniós, illetve tagállami köz- és magánfinanszírozást is beleértve) összesen 75839 millió euró becsült költségvetéssel rendelkezik a 2007–2013-as programozási időszakban. Ez a 490654 millió eurós teljes költségvetés mintegy 16%-ának felel meg (lásd: táblázat és I. melléklet). Ez a részarány sokkal kisebb azon operatív programokénál, amelyek tekintetében a Bizottság 2012-ben nem élt fenntartással (a teljes költségvetés 69%-a) (lásd: 26. bekezdés).

TÁBLÁZAT

2007–2013-AS PROGRAMOZÁSI IDŐSZAK: A 73. CIKK SZERINTI STÁTUSSZAL RENDELKEZŐ OPERATÍV PROGRAMOK AZ ERFA/KA ÉS AZ ESZA KERETÉBEN (2012. DECEMBER 31-I ÁLLAPOT)

| ERFA/KA | ESZA | Összesen |

Operatív programok száma | 317 | 117 | 434 |

– ebből 73. cikk szerinti | 51 | 10 | 61 |

– %-ban kifejezve | 16% | 9% | 14% |

Teljes költségvetés (millió euró) | 374444 | 116210 | 490654 |

– ebből 73. cikk szerinti | 69545 | 6294 | 75839 |

– %-ban kifejezve | 19% | 5% | 16% |

2012. MÁRCIUS ÓTA HOZNAK A 73. CIKK SZERINTI STÁTUSZ ODAÍTÉLÉSÉRŐL SZÓLÓ HATÁROZATOKAT

44. Ha egy operatív program esetében engedélyezik a 73. cikk alkalmazását, ez az értesítést követő évtől a programozási időszak végéig gyakorol hatást a Bizottság felügyeleti tevékenységére. Ezért a hatás annál nagyobb, minél hamarabb odaítélhető az egységes ellenőrzési státusz az operatív programoknak a programozási időszakon belül.

45. A 73. cikkre vonatkozó ütemtervben a Bizottság eredetileg úgy tervezte, hogy a 73. cikk alkalmazásáról szóló első határozatok meghozatalára 2011-ben kerül majd sor [38]. Ez azonban túl ambiciózusnak bizonyult:

- A 2009–2010-es időszakban a tagállamok egy sor operatív program esetében jelentős nehézségekkel szembesültek a megbízható megfelelőségértékelések Bizottságnak történő benyújtásakor, ami késleltette e dokumentumok Bizottság általi elfogadását [39]. A 2007–2013-as programozási időszak első éveiben ezt a folyamatot a tagállamok és a Bizottság prioritásnak tekintette.

- Ezen túlmenően számos ellenőrző hatóság 2009/2010-ig nem végzett műveletellenőrzéseket, és ezek eredményeiről a 2010. évi éves ellenőrzési jelentésekben számolt be. Az első jelzett hibaarányok azonban a Bizottság szerint nem voltak kellőképpen megbízhatók annak értékeléséhez, hogy az egyes operatív programoknak oda lehet-e ítélni a 73. cikk szerinti státuszt (lásd: 35. bekezdés).

46. A 73. cikk szerinti státuszt 2012 márciusában ítélték oda az első operatív programoknak, miután az ellenőrző hatóságok benyújtották a 2011-es éves ellenőrzési jelentéseket. Így az egységes ellenőrzési modellt csak a 2007–2013-as programozási időszak hatodik évében kezdték el alkalmazni. Mindez jól szemlélteti, milyen nehézségekbe ütközött a 73. cikk rendeletek szerinti eredményes alkalmazása.

A SZÁMVEVŐSZÉK MEGVIZSGÁLTA A 73. CIKKBEN FOGLALT FELTÉTELEKNEK VALÓ MEGFELELÉST

47. A rendelet 73. cikkében foglalt rendelkezések alapján és figyelemmel a Bizottság 2010. és 2012. évi belső szabályzataiban előírt legfontosabb feltételekre (lásd: 15. és 17. bekezdés) a Számvevőszék úgy véli, hogy ahhoz, hogy egy operatív programra vonatkozhasson a 73. cikk, a következő minimumkövetelményeknek kell teljesülniük:

- a Bizottságnak megelőzően el kell fogadnia az ellenőrzési stratégiát és a megfelelőségértékelést,

- az operatív program belső kontrollrendszerének eredményesen kell működnie, és elsősorban a többéves fennmaradó hibaarány nem érheti el a Bizottság által meghatározott 2%-os lényegességi küszöböt,

- a számvevőszéki ellenőrzések eredményeit figyelembe kell venni, különösen akkor, ha azok jelentős hiányosságokat tártak fel az operatív program belső kontrollrendszerében,

- az ellenőrző hatóságot a Bizottságnak eredményesként kell értékelnie.

48. A Számvevőszék ellenőrzése összességében azt állapította meg, hogy 2012 végén a 73. cikk szerinti státusszal rendelkező 61 operatív program közül 46 esetében ezen feltételek mindegyike teljesült (lásd: 6. háttérmagyarázat). Ezek az operatív programok együttesen az összes 73. cikk szerinti státusszal rendelkező operatív program teljes költségvetésének mintegy háromnegyedét képviselik.

6. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

A 73. CIKK ALKALMAZÁSI FELTÉTELEINEK TELJESÜLÉSÉRE VONATKOZÓ SZÁMVEVŐSZÉKI VIZSGÁLAT EREDMÉNYEINEK ÁTTEKINTÉSE (2012)

A Számvevőszék megállapította, hogy a Bizottság (főként 2008-ban és 2009-ben) mind a hatvanegy 73. cikk szerinti státusszal rendelkező operatív program esetében elfogadta az ellenőrző hatóságok ellenőrzési stratégiáját és megfelelőségértékelési dokumentumait (jelentés és vélemény).

A vizsgálat szerint azonban több operatív program esetében nem teljesültek maradéktalanul a 73. cikk alkalmazásának feltételei:

a) nem volt elegendő információ arról, hogy megfelelően működnek-e a belső kontrollrendszerek. A Számvevőszék különösen a következőket állapította meg:

- a Bizottság 2011-ben tíz, 2012-ben 15 ERFA, illetve ESZA operatív program esetében olyan, az előre látható hibaarányt validált, amely meghaladta a 2%-os lényegességi küszöböt. Ezekben az esetekben csak akkor lehetett volna engedélyezni a 73. cikk alkalmazását, ha ugyanakkor a fennmaradó hibaarány az érintett operatív programok mindegyike esetében 2%-nál kevesebb lett volna [40]. Hat ERFA operatív program esetében ez csak azért volt így, mert a Bizottság a fennmaradó hibaarány számításakor együtt vette figyelembe ezeket a programokat. A 73. cikk azonban egy-egy konkrét operatív programra, nem pedig egy egész programcsoportra vonatkozik. A Számvevőszék véleménye szerint ezért a Bizottság ilyen módon nem alkalmazhat összevont fennmaradó hibaarányt,

- egy másik ERFA operatív program esetében a Bizottság 2012 márciusában részleges fenntartással élt. 2012 novemberében a Bizottság úgy értékelte, hogy a fenntartás visszavonásához szükséges korrekciós intézkedést végrehajtották. Ugyanekkor ennek az operatív programnak még a 2012. évi éves ellenőrzési jelentés ellenőrzése előtt odaítélték a 73. cikk szerinti státuszt, és a jelentés benyújtására csak röviddel ezután került sor;

b) az ellenőrző hatóság által bejelentett hibaarány nem volt statisztikailag reprezentatív, ezért a Bizottság nem tudta kellő megbízhatósággal eldönteni, hogy a 73. cikk szerinti státusz odaítélhető-e:

- a rendelet értelmében a mintának elég nagynak kell lennie ahhoz, hogy annak alapján az ellenőrző hatóság megalapozottan tudja megítélni a rendszer eredményes működését. Egy ERFA és két ESZA operatív program esetében az ellenőrző hatóságok a bizottsági iránymutatásnak megfelelően vettek mintát. Az egyes minták azonban túl kicsik voltak ahhoz, hogy azokból a hibaarányt az egész sokaságra ki lehessen vetíteni. Az ellenőrző hatóság által jelzett hibaarányok ezért nem tekinthetők reprezentatívnak a vizsgált operatív programokra (illetve programcsoportokra) vonatkozóan, és így ezek alapján nem ítélhető meg a programok irányítási és kontrollrendszerének eredményes működése,

- két ERFA operatív program esetében a 2012. évi műveletellenőrzésekhez a 2012. márciusi mintavételkor használt mintavételi sokaság egyáltalán nem tartalmazott olyan projekteket, amelyek kiadásai a Bizottságnak igazolt kiadások legalább negyedét tették ki. 2012 júniusában, a 73. cikk szerinti státusz odaítélésekor a Bizottság nem tudott arról, hogy az ellenőrző hatóság olyan mintavételi módszerrel dolgozott, amely nem felelt meg a rendeletben foglaltaknak,

- egy ESZA operatív program esetében, az igen kicsi operatív programokra vonatkozó bizottsági iránymutatással összhangban, az ellenőrző hatóságok 2011-ben mindössze két műveletből állítottak össze mintát [41]. Az így kapott hibaarányok azonban szintén nem tekinthetők reprezentatívnak.

c) a Számvevőszék műveletellenőrzései során hiányosságokat tárt fel az operatív programok belső kontrolljait illetően [42]. Ez két 73. cikk szerinti státusszal rendelkező operatív programot is érintett;

d) a Számvevőszék a 73. cikk alá tartozó operatív programokért felelős öt ellenőrző hatóságból kettő munkáját csak részben ítélte eredményesnek [43].

MEG KELL ERŐSÍTENI A 73. CIKK SZERINTI STÁTUSSZAL RENDELKEZŐ OPERATÍV PROGRAMOKRA VONATKOZÓ FELÜGYELETI INTÉZKEDÉSEKET, ÉS HA MÁR NEM TELJESÜLNEK A MINIMUMFELTÉTELEK, VISSZA KELL VONNI AZ EGYSÉGES ELLENŐRZÉSI STÁTUSZT

A BIZOTTSÁG ELŐSZÖR 2010-BEN DOLGOZTA KI FELÜGYELETI MÓDSZERÉT

49. A 73. cikk szerinti státusszal rendelkező operatív programok esetében a Bizottság elvben az ellenőrző hatóságok által kibocsátott ellenőrzési véleményekre támaszkodik. Ehhez azonban bizonyosnak kell lennie abban, hogy az adott ellenőrző hatóság ellenőrzési munkája folyamatosan megfelel az előírásoknak, és megbízható adatokat szolgáltat az operatív program előre látható hibaarányáról és pénzügyi korrekcióiról.

50. A Bizottság 2010-ben a 73. cikkre vonatkozó ütemtervben létrehozta az ellenőrző hatóságokra vonatkozó felügyeleti stratégiáját [44]. Ebben a munkadokumentumban a Regionális Politikai Főigazgatóság és a Foglalkoztatás, Szociális Ügyek és Társadalmi Befogadás Főigazgatósága a következőkről állapodott meg:

- a többi operatív programhoz hasonlóan elvégzik az összes 73. cikk szerinti operatív program éves ellenőrzési jelentéseinek, éves véleményeinek, valamint rendszerellenőrzési dokumentumainak áttekintését,

- találkozók és közös ellenőrzési feladatok (vagy a Bizottság képviselőinek az egyes tagállami ellenőrző hatóságok felelősségi körében elvégzett ellenőrzéseken megfigyelőként történő részvétele) útján szoros kétoldalú kapcsolatokat tartanak fenn az ellenőrző hatóságokkal.

51. A más ellenőrök munkájának felhasználásáról szóló nemzetközi könyvvizsgálati standardok (ISA) szerint a Bizottságnak akkor, ha az ellenőrző hatóságok munkájára támaszkodik, felül kell vizsgálnia azok munkadokumentumait. Az ISA ezenfelül előírja egyes ellenőrzések ismételt elvégzését [45].

52. Ezeket a szempontokat azonban a 73. cikkre vonatkozó ütemterv nem tárgyalta. A munkadokumentumokat csak akkor kell felülvizsgálni és az ellenőrzési munka egy részét ismételten elvégezni, ha kétségek merülnek fel a tagállami ellenőrző hatóságok által benyújtott információk pontosságát illetően [46]. Mivel azonban az éves ellenőrzési jelentéseket az év végén nyújtják be, és a Bizottság törekszik arra, hogy két hónapon belül értékelje azok megbízhatóságát, a Számvevőszék úgy véli, hogy a Bizottságnak nem állt volna rendelkezésére kellő idő ennek a feladatnak a megfelelő elvégzéséhez (lásd: 31–33. bekezdés). A Számvevőszék véleménye szerint továbbá ez korlátozza a Bizottságot abban, hogy az ellenőrző hatóságok által benyújtott adatok alapján bizonyosságot nyerjen.

53. A Számvevőszék megjegyzi, hogy a Bizottság 2013 szeptemberében aktualizált ütemtervet fogadott el, amely a 73. cikk alá tartozó operatív programok monitoringjára vonatkozóan módosított rendelkezéseket tartalmaz [47].

A BIZOTTSÁG NÉGY 73. CIKK SZERINTI OPERATÍV PROGRAMÉRT FELELŐS HÁROM ELLENŐRZŐ HATÓSÁG ESETÉBEN KEZDEMÉNYEZETT KORREKCIÓS INTÉZKEDÉSEKET

54. A Bizottság bármikor dönthet úgy, hogy felfüggeszti vagy visszavonja valamely operatív program egységes ellenőrzési státuszát (lásd: 19. bekezdés). A 73. cikkre vonatkozó ütemterv szerint különösen akkor jár el így, ha jelentős hiányosságokat tárnak fel a tagállami ellenőrző hatóságok munkájában, illetve ha az adott operatív program fennmaradó hibaaránya meghaladja a Bizottság által előírt 2%-os lényegességi küszöböt.

55. 2013-ban, a 2012. évi éves ellenőrzési jelentések vizsgálata során a Bizottság első alkalommal ellenőrizte azt, hogy azok az operatív programok (és az érintett ellenőrző hatóságok), amelyek 2012-ben elnyerték az egységes ellenőrzési státuszt, továbbra is megfelelnek-e a 73. cikk alkalmazására irányadó feltételeknek. A Számvevőszék megjegyzi, hogy a Bizottság négy ERFA operatív programért felelős három olyan ellenőrző hatóság esetében kezdeményezett korrekciós intézkedéseket, amelyeknél a Számvevőszék arról számolt be, hogy 2012 végén már nem teljesültek az egységes ellenőrzés feltételei (lásd: 48. bekezdés és 6. háttérmagyarázat) [48].

A 73. CIKK KÜLÖNÖSEN FONTOS A 2017 VÉGÉRE TERVEZETT PROGRAMZÁRÁS TEKINTETÉBEN

56. Az egységes ellenőrzési rendszer a 2007–2013-as programozási időszak lezárása szempontjából is nagy jelentőséggel bír. Az ellenőrző hatóságoknak 2015 végéig be kell nyújtaniuk éves ellenőrzési jelentésüket, valamint legkésőbb 2017. március 31-ig el kell készíteniük a zárónyilatkozatot és az azt alátámasztó záró ellenőrzési jelentést (lásd: II. melléklet). Így ha egy operatív program számára odaítélték a 73. cikk szerinti státuszt, a Bizottság nem végez saját részletes vizsgálatokat, hanem az ellenőrző hatóság munkája alapján bizonyosodhat meg a végső kifizetés jogszerűségéről és szabályszerűségéről. A Számvevőszék ezért úgy véli, hogy a program eredményes lezárásához (amely függ az ellenőrző hatóságok által szolgáltatott információk minőségétől) elengedhetetlen, hogy a Bizottság addigra kellőképpen megbízható rendszert dolgozzon ki az ilyen hatóságok munkájának felügyeletére.

A BIZOTTSÁG AZ ÖSSZES OPERATÍV PROGRAM ESETÉBEN EGYSÉGES ELLENŐRZÉSI MÓDSZERT ALKALMAZOTT-E AZ ELLENŐRZŐ HATÓSÁGOKNAK NYÚJTOTT IRÁNYMUTATÁS ÉS TÁMOGATÁS SORÁN?

57. Az egységes ellenőrzési modellt csak úgy lehet eredményesen végrehajtani, ha az ellenőrző hatóságok egységes ellenőrzési módszert alkalmaznak, és így az ellenőrzési eredmények az egyes tagállamok, alapok és operatív programok között, illetve időben egymással összevethetők. A Számvevőszék megvizsgálta, hogy a Bizottság:

- megfelelő módszertani iránymutatást biztosított-e az ellenőrző hatóságoknak ahhoz, hogy munkájukat a rendeleteknek megfelelően végezzék [49],

- ösztönözte-e a bevált gyakorlatok ellenőrző hatóságok közötti megosztását,

- szervezett-e az ellenőrző hatóságok konkrét szükségleteinek megfelelő képzési programokat.

A Számvevőszék ezzel összefüggésben feltette azt a kérdést is, hogy az ellenőrző hatóságoknak mi a véleményük a Bizottság kapacitásbővítési tevékenységéről.

A PROGRAMOZÁSI IDŐSZAK KEZDETE ÓTA JAVULT A BIZOTTSÁG ÁLTAL AZ ELLENŐRZŐ HATÓSÁGOKNAK NYÚJTOTT MÓDSZERTANI IRÁNYMUTATÁS MINŐSÉGE

A RENDELET NEM EGYSÉGESEN HATÁROZZA MEG A MÓDSZERTANI KÖVETELMÉNYEKET

58. Az ellenőrző hatóságoknak figyelembe kellene venniük a nemzetközileg elfogadott ellenőrzési standardokat (IAAS) [50]. A rendeletek elsősorban az ISA-t (a Belső Ellenőrök Intézete által közzétett szakmai standardokat) és az INTOSAI ellenőrzési standardjait említik. A Számvevőszék megjegyzi, hogy bár ezek a standardok bizonyos mértékben hasonlóak egymáshoz, nem azonosak. A rendeletek ezenfelül hivatalosan nem írják elő, hogy az ellenőrző hatóságoknak meg kell felelniük az ilyen nemzetközileg elfogadott ellenőrzési standardoknak. A Számvevőszék felmérése alapján ezek a standardok csak a válaszadók fele (52%-a) szerint határozzák meg megfelelő mértékben az ellenőrző hatóságokra alkalmazandó módszertani követelményeket.

A BIZOTTSÁG ÁLTAL NYÚJTOTT IRÁNYMUTATÁS

59. A Bizottság kiegészítő útmutató dokumentumokkal segíti az ellenőrző hatóságok operatív munkáját. Ez rendszerint a COCOF iránymutatások révén történik (lásd: 7. háttérmagyarázat).

7. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

AZ ALAPOK KOORDINÁCIÓS BIZOTTSÁGA (COCOF) ÁLTAL JÓVÁHAGYOTT IRÁNYMUTATÁSOK

Az alapok koordinációs bizottsága (COCOF) az 1083/2006/EK rendelet 103. cikke értelmében létrehozott, a tagállamok képviselőiből álló bizottság, amely tanácsot ad az Európai Bizottságnak az ERFA, a KA és az ESZA végrehajtásához. A Bizottság tölti be a COCOF üléseinek elnöki tisztét, és biztosítja annak titkárságát.

A COCOF különösen fontos szerepet játszik a Bizottság által az összes olyan módszertani és szakmai kérdésben nyújtott útmutatás tekintetében, amelyről a rendeletek nem tesznek említést. A Bizottság az iránymutatások véglegesítése és közzététele előtt megvitatja a COCOF-fal azok tervezeteit.

Ezek a gyakorlati példákkal és információkkal szolgáló iránymutatások ajánlásnak tekintendők, jogilag nem kötelezőek és nem korlátozó erejűek. Erről minden iránymutatás külön jogi felelősségi nyilatkozatot tartalmaz.

EGYES IRÁNYMUTATÁSOKAT KÉSŐN BOCSÁTOTTAK AZ ELLENŐRZŐ HATÓSÁGOK RENDELKEZÉSÉRE

60. A Számvevőszék felmérése azt mutatja, hogy a válaszadók többsége szerint az iránymutatások legalább részben nem lettek időben közzétéve. Az ellenőrző hatóságok 15%-a szerint rendszerint, 58%-a szerint pedig esetenként késve kapták meg az iránymutatást.

61. A felmérés eredményei és az ellenőrző hatóságok vezetőivel készített interjúk alapján különösen nagy késedelmet tapasztaltak a következő területekre vonatkozó COCOF és egyéb iránymutatások esetében: a pénzügyi konstrukciók tekintetében alkalmazandó ellenőrzési eljárás-modell (2011. júliusában közzétéve), valamint az éves ellenőrzési jelentésben közzétett hibák kezelése (2011. decemberben közzétéve). Ez utóbbi iránymutatást a Bizottság ráadásul az ellenőrző hatóságok munkájának értékelése során visszamenőleges jelleggel alkalmazta (lásd: 8. háttérmagyarázat).

62. A Számvevőszék mindamellett látott példát olyan bevált gyakorlatra is, amikor az iránymutatás időben beérkezett. Különösen így történt a tagállamok irányítási és kontrollrendszerei értékelésének közös módszertanáról, az ellenőrzési stratégiáról és a megfelelőségértékelésről szóló COCOF-iránymutatások esetében [51].

8. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

EGY COCOF IRÁNYMUTATÁS BIZOTTSÁG ÁLTALI VISSZAMENŐLEGES ALKALMAZÁSA

Az éves ellenőrzési jelentésben közzétett hibák kezeléséről szóló COCOF-iránymutatást 2011 decemberében adták ki, azonban visszamenőleges jelleggel az ellenőrző hatóságok által ugyanabban a hónapban benyújtott 2011. évi éves ellenőrzési jelentésekre is alkalmazták.

A Bizottság azt kérte, hogy az ellenőrző hatóságok végezzenek kiigazításokat úgy, hogy már az adott évi éves ellenőrzési jelentések megfeleljenek az iránymutatásban foglaltaknak, ez azonban egyrészt azt eredményezte, hogy kétszer is elvégezték ugyanazt a munkát, másrészt további késedelmet okozott az éves ellenőrzési jelentések végleges változatának benyújtásában.

A PROGRAMOZÁSI IDŐSZAK KEZDETE ÓTA JELENTŐS ELŐREHALADÁS TÖRTÉNT AZ ÁTFOGÓ ÉS EGYÉRTELMŰ ÚTMUTATÓ DOKUMENTUMOK KIDOLGOZÁSA TERÉN

63. A Számvevőszék megállapította, hogy a COCOF iránymutatásai számos olyan területre kiterjednek, amelyek lényegesek lehetnek az ellenőrző hatóságok munkája szempontjából. A felmérés arra is rámutatott, hogy a válaszadók többsége szerint az iránymutatás-sorozat kimerítő (75%), a bizottsági iránymutatás szintje pedig megfelelő (60%).

64. Noha azok nem kötelezőek, az ellenőrző hatóságok rendszerint elfogadják és munkájuk során figyelembe veszik a bizottsági iránymutatásokat. A Számvevőszék felmérésében az ellenőrző hatóságok több mint 90%-a úgy nyilatkozott, hogy teljes körűen (vagy csak kevés kivétellel) alkalmazza a COCOF iránymutatásait. Ezt az ellenőrző hatóságok vezetőivel készített interjúk is megerősítették.

65. A Számvevőszék összességében úgy véli, hogy a Bizottság a programozási időszak kezdete óta jelentős előrehaladást ért el az olyan útmutató dokumentumok kidolgozása terén, amelyek hozzájárulnak az ellenőrző hatóságok eljárásainak és módszertanainak egységesebbé tételéhez. A Bizottság 2013 áprilisában közzétett egy nagymértékben átdolgozott iránymutatást a statisztikai mintavételről [52]. Ez az ellenőrző hatóságok által 2013-tól alkalmazandó iránymutatás várhatóan elő fogja segíteni az e téren tapasztalt korábbi hiányosságok orvoslását (lásd: 4. háttérmagyarázat).

A BIZOTTSÁG ÉVES ELLENŐRZÉSI JELENTÉSEKRE VONATKOZÓ IRÁNYMUTATÁSAI TERÉN FELTÁRT KONKRÉT HIÁNYOSSÁGOK

66. A rendeletekben az éves ellenőrzési jelentésekről és ellenőrzési véleményekről szóló rendelkezéseket illetően a Számvevőszék úgy véli, hogy a Bizottságnak egyértelműbbé kell tennie iránymutatásait, hogy az ellenőrző hatóságok által benyújtott információkat eredményesen lehessen ellenőrizni (lásd: 32–34. bekezdés) [53]. Ez különösen a következőkre vonatkozik:

- arra vonatkozó információ, hogy mely műveletek (azaz projektek vagy kifizetési kérelmek és elszámolt összegek) képezik az ellenőrző hatóság által ellenőrzött mintát. Ennek köszönhetően a Bizottság jobban átlátná, hogy mit vettek alapul az éves ellenőrzési jelentésben jelzett hibaarány kiszámításához,

- a feltárt hibák részletei (azaz a hibákat tartalmazó műveletekre és a hibás összegekre vonatkozó információk). A Bizottság ezen információ segítségével eredményesebben tudná ellenőrizni az éves ellenőrzési jelentésben közölt hibaarány pontosságát és megbízhatóságát,

- az ellenőrző hatóságnak a belső kontrollok működésére vonatkozó többéves értékelése, nem csak az éves ellenőrzési jelentés által lefedett időszakban elvégzett ellenőrzésekre vonatkozó pillanatkép közlése. Ez jobb alapot biztosítana annak megítéléséhez, hogy megfelelő korrekciós intézkedéseket tettek-e, és hogy szükség van-e az ellenőrző hatóság ellenőrzési stratégiájának kiigazítására,

- az éves ellenőrzési jelentés által lefedett időszakot követően bekövetkező eseményekre vonatkozó információ (ennek alapján módosulhat az alkalmazott belső kontrollok eredményességének értékelése). A Bizottság még nem biztosított iránymutatást arról, hogy az olyan esetek közül, amelyek hatással lehetnek arra, hogy az ellenőrző hatóságnak korlátozó (vagy elutasító) véleményt kell kibocsátania, melyeket (és milyen módon) kell jelenteni az éves ellenőrzési jelentésben. Jelenleg kevés ellenőrző hatóság tesz egyáltalán jelentést ezekről a kérdésekről.

67. A Számvevőszék elemzése rámutatott arra is, hogy a rendeletekben (illetve a COCOF iránymutatásaiban) foglalt, az ellenőrzési véleményre vonatkozó rendelkezések közül több eltér az ISA-ban foglaltaktól. Ez a helyzet például az ellenőrzési vélemények megszövegezése (és típusai), az ellenőrzési vélemények által lefedett időszak, a rendelet és a Könyvvizsgálók Nemzetközi Szövetsége (International Federation of Accountants – IFAC) által közzétett standardok szóhasználata közötti eltérések, a nem korrigált hibás állítások, valamint a vezetőség és az ellenőrök ellenőrzési véleménnyel kapcsolatos felelősségének tisztázása esetében.

A BIZOTTSÁG ÖSZTÖNÖZTE A BEVÁLT GYAKORLATOK ELLENŐRZŐ HATÓSÁGOK KÖZÖTTI MEGOSZTÁSÁT

68. A rendeletek előírják, hogy a Bizottságnak és az ellenőrző hatóságoknak rendszeresen, legalább évente egyszer ülésezniük kell, hogy közösen megvizsgálják az éves ellenőrzési jelentéseket és ellenőrzési véleményeket, és eszmecserét folytassanak az operatív programok irányításával és ellenőrzésével kapcsolatos egyéb témákról [54]. A Bizottság ezenkívül eseti szakmai találkozókat is szervez, valamint megrendezi a tagállami és uniós ellenőrök (Homologues Group) éves találkozóját [55].

69. Az ellenőrző hatóságok általában meg vannak elégedve a Bizottság kapacitásbővítési tevékenységével és támogatásával. A Számvevőszék felmérésében a válaszadók 68%-a úgy ítélte meg, hogy a Bizottság eredményesen támogatja az ellenőrző hatóságok munkáját. A felmérésből és az ellenőrző hatóságokkal készített interjúkból mindamellett kiderül, hogy egyes konkrét területeken több bizottsági támogatásra lenne szükség. Csak korlátozott információ áll például rendelkezésre az ellenőrző hatóságok szervezeti felépítésének értékelhetőségéhez, az általuk a különböző tevékenységeik céljára elkülönített forrásokról, valamint az egyes hatóságok által alkalmazott bevált gyakorlatokról. A Regionális és Várospolitikai Főigazgatóság 2012-ben különleges kompetenciaközpontot hozott létre az igazgatási kapacitás bővítése érdekében [56].

A BIZOTTSÁG KÜLÖN KÉPZÉSEK BIZTOSÍTÁSÁVAL IS TÁMOGATJA AZ ELLENŐRZŐ HATÓSÁGOKAT

70. A Bizottság képzési tevékenységet is folytat, hogy az ellenőrző hatóságoknak kiegészítő iránymutatást nyújtson és elősegítse a bevált gyakorlatok alkalmazását. Ezek a – rendszerint a programozási időszak korai szakaszában megrendezett – képzések egyes konkrét témákra (pl. a szabályozási keret változásaira, a megfelelőségértékelésre, a közbeszerzésre, az éves ellenőrzési jelentésre és az ellenőrzési véleményre) összpontosítottak.

71. A vizsgált időszak egészét tekintve a Számvevőszék becslése szerint az ellenőrző hatóságok alkalmazottainak mintegy egyötöde vett részt ilyen képzésen. Különösen magas volt a részvételi arány Bulgáriában, a Cseh Köztársaságban, Lengyelországban, Romániában, Szlovákiában és Spanyolországban.

72. A Számvevőszék felmérésében a Bizottság (a nemzeti szintű képzéseken felül biztosított) képzései nagyon pozitív visszhangot kaptak; sőt a válaszadók egyharmada még több (és gyakoribb) bizottsági továbbképzést tartana szükségesnek. Ezt az ellenőrző hatóságok képviselőivel készített interjúk is megerősítették.

MILYEN KÖLTSÉGEKKEL JÁRNAK A 2007–2013-AS PROGRAMOZÁSI IDŐSZAKBAN BEVEZETETT ELLENŐRZÉSI INTÉZKEDÉSEK?

73. Az egységes ellenőrzési rendszer célja az ellenőrzési munka átfedéseinek elkerülése és a tagállami és bizottsági szintű kontroll- és ellenőrzési tevékenységek átfogó költségeinek mérséklése, valamint az ellenőrzött egységekre nehezedő adminisztratív teher csökkentése (lásd: 11. bekezdés).

74. A Bizottság által 2011-ben közzétett adatok szerint a 2007–2013-as programozási időszakban az operatív programok végrehajtásának átfogó igazgatási költsége a teljes költségvetés 3,2%-át teszi ki [57]. Ezen adatok alapján a tagállami ellenőrző hatóságok által elvégzett ellenőrzési, igazoló és könyvvizsgálati munkához kapcsolódó ellenőrzési költség a teljes költségvetés 0,9%-át teszi ki (azaz a teljes igazgatási költség kevesebb mint 30%-át). Ezeknek az ellenőrzési költségeknek mintegy egyötöde a programok ellenőrzéséhez (azaz a tagállami ellenőrző hatóságok munkájához) kapcsolódik.

75. Az 1083/2006/EK rendelet 46. cikke szerint az uniós költségvetésből a tagállamok számára technikai segítségnyújtás finanszírozható (legtöbb esetben az alapokból az operatív programoknak folyósított teljes összeg legfeljebb 4%-áig). A Számvevőszék megjegyzi, hogy az ellenőrzési költségek a technikai segítségnyújtás keretében elszámolhatók.

76. Az ellenőrző hatóságok által 2012-ben szolgáltatott (és 2013-ban megerősített) információk alapján a Számvevőszék úgy becsüli, hogy a 112 ellenőrző hatóság működtetésének átfogó költsége 2010-től 2012-ig évi mintegy 110 millió euróról 130 millió euróra nőtt. A 2007–2013-as programozási időszak egészét tekintve az ellenőrző hatóságokkal összefüggő teljes ellenőrzési költség eléri a 860 millió eurót. Ez az ERFA/KA és az ESZA teljes költségvetésének 0,2%-át teszi ki, és körülbelül megegyezik a Bizottság saját becslésével [58].

77. A tagállami ellenőrző hatóságok mintegy 2600 teljes munkaidős alkalmazottat foglalkoztatnak. A számvevőszéki felmérés adatainak elemzéséből kiderül az is, hogy a jelenlegi programozási időszak során megnőtt a munkateher: 2010 és 2012 között mintegy 10%-kal nőtt az alkalmazottak száma. Az ellenőrző hatóságok vezetőivel készített interjúk szerint ennek oka elsősorban a 2010 óta az ellenőrző hatóságokra a műveletellenőrzések kapcsán háruló többletmunkában, valamint a statisztikailag reprezentatív (és ezért nagyobb) minták egyre gyakoribb használatában keresendő.

78. A 2014–2020-as programozási időszakban az ellenőrző hatóságok munkája ismét újabb feladatkörökkel bővül az operatív programok belső kontrollrendszerei keretében [59]. Az ellenőrző hatóságoknak különösen a következő feladatokat kell majd ellátniuk:

- megvizsgálják az irányító hatóságok éves irányítási nyilatkozatát (amely összefoglalást tartalmaz az ellenőrzésekről és kontrollokról), valamint ellenőrzési véleményt tesznek közzé az igazoló hatóság beszámolójáról és annak hiánytalanságáról, pontosságáról és megbízhatóságáról,

- véleményezik az egyes operatív programok hatékony és eredményes pénzgazdálkodását.

Ezek a többletfeladatok – amelyekről a 2014 utáni időszakra vonatkozó költségvetési rendeletek is rendelkeznek – tovább növelik az ellenőrzési költségeket. Ezzel összefüggésben a Számvevőszék emlékeztet arra, hogy a belső kontrollrendszerek esetében megfelelő egyensúlyra kell törekedni az adott költségvetési terület ellenőrzésének költsége, illetve – a veszteségek és szabálytalanságok kockázatát elfogadható szintre csökkentő – ellenőrzések haszna között.

KÖVETKEZTETÉSEK ÉS AJÁNLÁSOK

79. A tagállamok és a Bizottság a 2007–2013-as programozási időszakban megerősítették a kohéziós politika belső kontrollrendszereit, és többek között a belső kontroll újabb rétegeként létrehozták a tagállami ellenőrző hatóságokat. Ezen ellenőrző hatóságokon keresztül a Bizottság jobb és átfogóbb információkat tud szerezni az egyes operatív programok (vagy programcsoportok) kiadásainak jogszerűségéről és szabályszerűségéről.

80. A Bizottság olyan új rendszert vezetett be, amely segítségével az ERFA/KA, illetve az ESZA kiadásainak jogszerűsége és szabályszerűsége tekintetében a tagállami ellenőrző hatóságok munkája révén tud bizonyosságot szerezni. A rendszert nagyrészt a Számvevőszék 2/2004. sz. véleményében megállapított egységes ellenőrzési (single audit) elveknek megfelelően alakították ki. A Számvevőszék megjegyzi, hogy a Bizottság szorosan együttműködött a tagállami ellenőrző hatóságokkal, és a 27 tagállam 434 ERFA/KA és ESZA operatív programját tekintve a korábbiaknál egységesebb minőségű belső kontrollrendszer működött.

81. Az 1083/2006/EK rendelet 73. cikkében előírt egységes ellenőrzési elvek alkalmazása előfeltétele a megosztott irányítás eredményes működésének a kohéziós politikában: a tagállami ellenőrző hatóságok ellenőrzéseinek eredményesnek kell lenniük, és ki kell mutatniuk, hogy az alkalmazott irányítási rendszerek és belső kontrollok megfelelően működnek. Másképpen fogalmazva: nemcsak az ellenőrző hatóságnak, hanem az operatív program belső kontrollrendszere minden egyes elemének is eredményesen kell működnie.

82. A Számvevőszék főbb megállapításai a következőkben foglalhatók össze:

A BIZOTTSÁG MEGFELELŐEN HASZNÁLTA-E FEL A TAGÁLLAMI ELLENŐRZŐ HATÓSÁGOK ÁLTAL SZOLGÁLTATOTT INFORMÁCIÓKAT AZ OPERATÍV PROGRAMOK ESETÉBEN A 73. CIKK SZERINTI STÁTUSZ ODAÍTÉLÉSE SORÁN?

83. A Bizottság 2012 végén úgy ítélte meg, hogy kellő bizonyossággal rendelkezik arról, hogy az összes ERFA/KA és ESZA operatív program mintegy háromnegyede (74%) lényeges hibaszinttől mentes, és ezért ezen operatív programok tekintetében nem élt fenntartással. Ezek az operatív programok a kohéziós politika teljes költségvetésének 69%-át fedték le. A Számvevőszék ugyanakkor feltárt egy sor olyan kockázatot, amely arra mutat, hogy a Bizottság értékelése valószínűleg nem minden esetben kellőképpen megbízható:

- egyfelől az elmúlt három év számvevőszéki ellenőrzései megállapították, hogy több ellenőrző hatóság jelentéseiben alábecsüli a problémákat, és a jelzett hibaarányok nem mindig maradéktalanul megbízhatóak,

- másfelől az ellenőrző hatóságok nem kötelesek részletes információkat szolgáltatni a Bizottságnak a műveletellenőrzéseikről. Ez hátráltatja a Bizottságot az ellenőrző hatóságok által bejelentett éves hibaarányok validálásában,

- harmadrészt a Bizottság a fennmaradó hibaarányt tekinti az egyik kritériumnak annak eldöntése során, hogy fenntartással éljen-e valamely operatív program tekintetében. Ezt a hibaarányt úgy számítják ki, hogy az ellenőrző hatóságok által (a programozási időszak kezdete óta eszközölt kifizetések tekintetében) megállapított éves hibaarányokból kivonják a tagállami és uniós szinten előírt többéves pénzügyi korrekciók összegét. A Számvevőszék mindamellett megjegyzi, hogy a tagállamok által a pénzügyi korrekciókat illetően benyújtott adatok nem feltétlenül megbízhatóak és pontosak, és a Bizottság számítási módszeréből adódóan alábecsülik a fennmaradó hibaarányt.

Emiatt a Bizottság az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak tett jelentéseiben alulértékeli a problémákat és nem megfelelően ítéli meg azt, hogy mi szükséges a hitelesítő ellenőrzési véleményhez.

1. AJÁNLÁS

A Bizottság gondoskodjon róla, hogy a fennmaradó hibaarány kiszámítása során ne becsülje alá a továbbra is hibákat tartalmazó kiadások mértékét. A Bizottság elsősorban az ellenőrző hatóságok által bejelentett hibaarányok, illetve a tagállamok által a pénzügyi korrekciókról szolgáltatott információk pontosságát és megbízhatóságát ellenőrizze szigorúbban, mielőtt azokat felhasználja saját bizonyosságszerzési folyamatában.

2. AJÁNLÁS

A 2014–2020-as időszakra a Bizottság vezessen be a nettó pénzügyi korrekciókon alapuló rendszert azon operatív programokra vonatkozóan, amelyek ellenőrző hatóságai jelentéseikben ismételten alábecsülik a problémákat. Ennek a rendszernek a rendeletek hatályos rendelkezésein kell alapulnia.

84. A Számvevőszék megállapította, hogy csak korlátozottan használják ki a 73. cikk biztosította lehetőségeket, és késedelmek tapasztalhatók az egységes ellenőrzési státusz operatív programoknak történő odaítélése terén. 2012 végéig a 27 tagállam 434 operatív programja közül 12 tagállam 61 operatív programja esetében engedélyezték a 73. cikk alkalmazását. Ezek az operatív programok a kohéziós politika teljes költségvetésének 15%-át fedik le. A Bizottságnak először csak a 2007–2013-as programozási időszak hatodik évében nyílt alkalma arra, hogy egységes ellenőrzési státuszt ítéljen oda az operatív programoknak. Ez a helyzet (amely hasonlít a megelőző programozási időszak bizalmi szerződései kapcsán megfigyelt helyzetre) jól mutatja, milyen nehézségekbe ütközött a Bizottság a 73. cikk rendeletek szerinti eredményes alkalmazása terén.

85. A Számvevőszék véleménye szerint a 73. cikk szerinti 61 operatív program közül 46 megfelelt azoknak a minimumkövetelményeknek, amelyek az egységes ellenőrzési státusz odaítéléséhez szükségesek. A meg nem felelés elsősorban az ERFA operatív programokra jellemző, amelyek esetében a Bizottság nagyobb arányban döntött a 73. cikk szerinti státusz odaítéléséről.

86. A Számvevőszék megállapítja továbbá, hogy a 73. cikk alá tartozó operatív programokra (és az illetékes ellenőrző hatóságokra) irányuló monitoring bizottsági módszerét tovább kell fejleszteni és egyértelműbbé kell tenni. Ez különösen fontos, ha figyelembe vesszük az ellenőrző hatóságoknak az operatív programok 2017-re tervezett zárásában játszott szerepét.

3. AJÁNLÁS

A Bizottság minden esetben alkalmazzon megbízható, egységes és átlátható kritériumokat az egységes ellenőrzési státusz operatív programoknak történő megítélése során. Különösen a következő minimumkövetelményeknek kell teljesülniük minden olyan esetben, ha valamely operatív programnak odaítélik a 73. cikk szerinti státuszt:

- a Bizottság megelőzően fogadja el az ellenőrzési stratégiát és a megfelelőségértékelést,

- az operatív program belső kontrolljai működjenek eredményesen (elsősorban a többéves fennmaradó hibaarány ne érje el a Bizottság által előírt 2%-os lényegességi küszöböt),

- a Számvevőszék ellenőrzései korábban nem tártak fel jelentős hiányosságokat az operatív program belső kontrollrendszerében,

- az ellenőrző hatóságot értékeljék eredményesnek.

4. AJÁNLÁS

A Bizottság a 73. cikk szerinti státusszal rendelkező operatív programokra (és az érintett ellenőrző hatóságokra) irányuló monitoring során feleljen meg azoknak a nemzetközi könyvvizsgálati standardokban (ISA) előírt követelményeknek, amelyek a más könyvvizsgálók munkájának felhasználásával kapcsolatosak. A Bizottság az egységes ellenőrzési modell eredményes végrehajtása érdekében továbbra is végezzen minimális szintű ellenőrzéseket és kontrollokat a tagállami ellenőrző hatóságok szintjén.

A BIZOTTSÁG EGYSÉGES ELLENŐRZÉSI MÓDSZERT ALKALMAZOTT-E A KOHÉZIÓS POLITIKA TEKINTETÉBEN AZ ELLENŐRZŐ HATÓSÁGOKNAK NYÚJTOTT IRÁNYMUTATÁS ÉS TÁMOGATÁS SORÁN?

87. A Számvevőszék szerint a Bizottság a programozási időszak kezdete óta jelentős előrelépést tett az útmutató dokumentumok kidolgozása terén, ami hozzájárul az ellenőrző hatóságok eljárásainak és módszertanainak egységesebbé tételéhez. Különösen fontos lépés volt 2013 áprilisában a statisztikai mintavételről és a hibaarányok kiszámításáról szóló felülvizsgált iránymutatás közzététele. Ez az elem igen fontos szerepet játszik a Bizottság egységes ellenőrzési modelljében, amely nagymértékben támaszkodik a műveletekből vett reprezentatív mintán végzett ellenőrzéseken alapuló tagállami ellenőrzési véleményekre. A Számvevőszék megjegyzi, hogy a Bizottság 2014–2020-as programozási időszakra vonatkozó jogalkotási javaslatai e kérdésekben lehetőséget biztosítanak másodlagos jogszabályok alkotására.

5. AJÁNLÁS

A Bizottság tegyen megfelelő intézkedéseket annak érdekében, hogy az ellenőrző hatóságok stabil és kötelező érvényű módszertani keretre támaszkodhassanak, amely biztosítja, hogy minden tagállamban azonos standardok szerint ellenőrizzék az uniós kiadásokat, és megfelelően tegyenek jelentést ezen ellenőrzések eredményeiről. További javításra van szükség az információk éves ellenőrzési jelentésben történő közzététele, a műveletellenőrzések során végzett vizsgálatok hatóköre és részletessége, valamint az ellenőrzési megállapítások (többek között a tagállami hatóságok által végrehajtott pénzügyi korrekciók) nyomon követése terén.

MILYEN KÖLTSÉGEKKEL JÁRNAK A 2007–2013-AS PROGRAMOZÁSI IDŐSZAKBAN BEVEZETETT ELLENŐRZÉSI INTÉZKEDÉSEK?

88. A Számvevőszék az ellenőrző hatóságok által szolgáltatott információk alapján évi 110–130 millió euróra becsüli a kifejezetten az ellenőrző hatóságokhoz kapcsolódó ellenőrzési költséget. Ez a 2007–2013-as programozási időszak egészében, az összes ERFA, KA és ESZA operatív program tekintetében eléri a 860 millió eurót, azaz a teljes költségvetés (az uniós, illetve tagállami köz- és magánfinanszírozást is beleértve) 0,2%-át. Ez a becslés körülbelül megegyezik a Bizottság 2011. évi előrejelzésével.

89. Ezek az ellenőrzési költségek még tovább emelkedhetnek a közeledő 2014–2020-as programozási időszakban, amikor az ellenőrző hatóságokra új ellenőrzési és kontrollfeladatok is hárulnak majd. Amint a Számvevőszék 2/2004. sz. véleményében kifejtette, az Európai Parlament és a Tanács feladata annak megfontolása, hogy az elért eredmények fényében megfelelő-e egy ilyen jelentős szintű költség fenntartása, illetve hogy azt hogyan kell megosztani a tagállamok és az Unió között.

6. AJÁNLÁS

A Bizottság a tagállamoknál felmerülő tényleges költségek aktualizált értékelése alapján dolgozzon ki javaslatokat a kohéziós politika keretében felmerülő ellenőrzési költségeknek a tagállamok és a Bizottság közötti megosztására.

Ezt a jelentést Henri GRETHEN számvevőszéki tag elnökletével a II. kamara a 2013. december 4-i ülésén, Luxembourgban fogadta el.

a Számvevőszék nevében

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

elnök

[1] Az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra és a Kohéziós Alapra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról és az 1260/1999/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2006. július 11-i 1083/2006/EK tanácsi rendelet (HL L 210., 2006.7.31., 25. o.) 72. cikke.

[2] Az Unió általános költségvetésére alkalmazandó pénzügyi szabályokról és az 1605/2002/EK, Euratom tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2012. október 25-i 966/2012/EU, Euratom európai parlamenti és tanácsi rendelet ("költségvetési rendelet") (HL L 298., 2012.10.26., 1. o.) 32. cikke.

[3] Az Európai Unió működéséről szóló szerződés 317. cikke.

[4] E 112 ellenőrző hatóság közül 63 mind az ERFA/KA, mind az ESZA keretében létrehozott operatív programok ellenőrzéséért felelős az adott tagállamban, illetve régióban. Ezek a több alappal is foglalkozó ellenőrző hatóságok biztosítják 344 operatív program (többek között európai területi együttműködési programok) ellenőrzését, amelyek összesen a költségvetés (az uniós, illetve tagállami köz- és magánfinanszírozás) 89%-át teszik ki. Az Európai Halászati Alap (EHA) céljára külön ellenőrző hatóságokat hoztak létre.

[5] A strukturális alapok keretében nyújtott támogatások irányítási és ellenőrzési [kontroll]rendszerei tekintetében az 1260/1999/EK tanácsi rendelet végrehajtása részletes szabályainak megállapításáról szóló, 2001. március 2-i 438/2001/EK bizottsági rendelet (HL L 63., 2001.3.3., 21. o.) 10. és 15. cikke.

[6] A strukturális alapokra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról szóló, 1999. június 21-i 1260/1999/EK tanácsi rendelet (HL L 161., 1999.6.26., 1. o.) 39. cikkének (2) bekezdése; az 1083/2006/EK rendelet 91. és 92. cikke.

[7] Az 1083/2006/EK rendelet 99. cikke.

[8] A Bizottság 2010 és 2012 között előírta a statisztikai mintavétel alkalmazását a legalább 800 elemű sokaságok esetében (lásd: Guidance on treatment of errors disclosed in the annual control reports (Útmutató az éves ellenőrzési jelentésekben közzétett hibák kezeléséről), COCOF 11-0041-01-EN, 2011.12.7., 11. o.). 2013-tól kezdődően a statisztikai mintavételt minden legalább 150 elemű sokaság esetében alkalmazni kell (lásd: Guidance on sampling methods for Audit Authorities (Útmutató az ellenőrző hatóságok számára a mintavételi módszerekről), COCOF 08/0021/03, 2013.4.4.). Reprezentatív hibaarányok bizonyos nem statisztikai mintavételi eljárások eredményeképpen is előállíthatók.

[9] Míg az előre látható hibaarány mindig az előző év kiadásain alapul, a fennmaradó hibaarány figyelembe veszi a vonatkozó éves tevékenységi jelentés tárgyéve során végrehajtott pénzügyi korrekciókat is.

[10] Európai Bizottság: Inter-service agreement on audit cooperation between DGs MARE, REGIO and EMPL for the programming period 2007-2013 (Szolgálatközi megállapodás a DG MARE, a DG REGIO és a DG EMPL főigazgatóságok közötti ellenőrzési együttműködésről a 2007–2013-as programozási időszakban), 2011.5.26.

[11] A Bizottság (és a tagállami ellenőrző hatóságok) a számszerűsítést azon pénzügyi korrekciók alapján végzik, amelyekre a megállapított szabálytalanságok miatt van szükség. Ez különösen igaz azokra az esetekre, amikor az uniós irányelveket és a tagállami közbeszerzési törvényeket nem tartják be (lásd: 2012-es éves jelentés, a Bizottság válasza az 5.33. bekezdésre, valamint az 1.1. melléklet 9–11. bekezdése).

[12] Az ellenőrző hatóságok által az éves ellenőrzési jelentésben az n. évre vonatkozóan jelzett hibaarányok azokra a kiadásokra vonatkoznak, amelyeket a Bizottság felé az n-1. évben igazoltak. A Számvevőszék n. évre vonatkozó hibaarányai az n. év kiadásaira vonatkoznak

[13] A Számvevőszék 2/2004. sz. véleménye az egységes ellenőrzési modellről (és a közösségi belső ellenőrzési [kontroll]keretrendszerre irányuló javaslatról) (HL C 107., 2004.4.30., 1. o.).

[14] COM(2005) 252 végleges, 2005. június 15.

[15] COM(2006) 9 végleges, 2006. január 17.; lásd különösen: 5., 7., 9. és 13–16. intézkedés.

[16] SEC(2004) 632/2, 2004. május 18.

[17] Európai Bizottság, A Foglalkoztatás, Szociális Ügyek és Társadalmi Befogadás Főigazgatósága: Roadmap for the implementation and for the monitoring of the correct implementation of the single audit principle (Ütemterv az egységes ellenőrzési elv végrehajtásához, valamint a helyes végrehajtás monitoringjához) (a Regionális és Várospolitikai Főigazgatósággal egyeztetett végleges változat), 2010.10.13.

[18] Regionális és Várospolitikai Főigazgatóság: Summary of the audit work carried out and the results under the enquiry planning memorandum – To obtain assurance on functioning of systems 2007-2013 through review of the work of audit authorities – Phase 1 and Phase 2 (Az elvégzett ellenőrzési munka és eredményeinek összefoglalása a vizsgálattervezési feljegyzés [EPM] keretében – Hogyan bizonyosodhatunk meg a 2007–2013-as időszak rendszereinek megfelelő működéséről az ellenőrző hatóságok munkájának áttekintése útján? 1. és 2. szakasz), 2012.12.5., 40. o.

[19] Európai Bizottság, A Foglalkoztatás, Szociális Ügyek és Társadalmi Befogadás Főigazgatósága: Roadmap for the implementation and for the monitoring of the correct implementation of the single audit principle (Ütemterv az egységes ellenőrzési elv végrehajtásához, valamint a helyes végrehajtás monitoringjához) (a Regionális és Várospolitikai Főigazgatósággal egyeztetett végleges változat), 2010.10.13.

[20] HL C 107., 2004.4.30., 1. o.

[21] COM(2006) 9 végleges.

[22] A 317 ERFA/KA operatív program közül 232 (73%) és a 117 ESZA operatív program közül 90 (77%) esetében nem éltek fenntartással.

[23] 171 ERFA/KA (54%) és 93 ESZA (79%) operatív program.

[24] A 2010. évi éves jelentés 4. fejezetének 4.3. melléklete (HL C 326., 2011.11.10., 1. o.); a 2011. évi éves jelentés 5. fejezetének 5.2. melléklete (HL C 344., 2012.11.12., 1. o.), és a 2012. évi éves jelentés 5. fejezetének 5.2. melléklete (HL C 331., 2013.11.14., 1. o.).

[25] 2010-es éves jelentés, 4. fejezet, 4.2. melléklet; 2011-es és 2012-es éves jelentések, 5. fejezet, 5.2. melléklet.

[26] A 2011. évi éves jelentés 5.50. bekezdése, valamint a 2012. évi éves jelentés 5.52. bekezdése.

[27] Az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra és a Kohéziós Alapra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról szóló 1083/2006/EK tanácsi rendelet, valamint az Európai Regionális Fejlesztési Alapról szóló 1080/2006/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet végrehajtására vonatkozó szabályok meghatározásáról szóló, 2006. december 8-i 1828/2006/EK bizottsági rendelet (HL L 371., 2006.12.27., 1. o.) VI. melléklete.

[28] A 2012. évi éves jelentés 5.52. és 6.34. bekezdése.

[29] A 2012. évi éves jelentés 5.52. és 5.57. bekezdése.

[30] A Regionális és Várospolitikai Főigazgatóság 2010-es éves tevékenységi jelentése, 69. o.

[31] Ezek az operatív programok 2011-ben a teljes költségvetés 54%-át, 2012-ben pedig 73%-át fedték le.

[32] A költségvetési rendelet 78. cikkének (3) bekezdése.

[33] Az 1083/2006/EK rendelet (65) preambulumbekezdése, valamint 61. és 70. cikke.

[34] Az 1828/2006/EK rendelet 20. cikke, valamint a Guidance note to Certifying Authorities on reporting on withdrawn amounts, recovered amounts, amounts to be recovered and amounts considered irrecoverable, applicable to programming period 2007-2013 and the remainder of the 2000-2006 programming period (Iránymutatás az igazoló hatóságok számára a visszavont, visszafizettetett, visszafizettetendő és behajthatatlannak minősített összegekre vonatkozó jelentéstételről a 2007–2013-as programozási időszakban, illetve a 2000–2006-os programozási időszak fennmaradó részében) című kiadvány (COCOF 10/0002/02/EN, 2010. március 17.).

[35] Az 1828/2006/EK rendelet 20. cikkének (2) bekezdése és XI. melléklete: az éves kimutatás közli a pénzügyi korrekciók típusát (például: visszavont és visszaszerzett összegek, függőben lévő visszafizetendő összegek és vissza nem fizettethető összegek), eredetüket azonban nem.

[36] A Regionális és Várospolitikai Főigazgatóság 2012-ben már nem tett közzé negatív értéket a fennmaradó hibaarány tekintetében, hanem azok értékét 0-val helyettesítette. Az e jelentésben említett számadatok azokra az operatív programokra vonatkoznak, amelyek esetében a fennmaradó hibaarány kiszámítása a főigazgatóság által figyelembe vett információk alapján negatív értéket eredményezett.

[37] Ennek keretében – indokolás nélkül – négy olyan ESZA operatív program esetében nem élt fenntartással, amelynek előre látható hibaaránya 5% felett volt (lásd: a 2012. évi éves jelentés 6.38. bekezdése).

[38] Európai Bizottság, A Foglalkoztatás, Szociális Ügyek és Társadalmi Befogadás Főigazgatósága: Roadmap for the implementation and for the monitoring of the correct implementation of the ’single audit principle’ (Ütemterv az egységes ellenőrzési elv végrehajtásához, valamint a helyes végrehajtás monitoringjához) (a Regionális és Várospolitikai Főigazgatósággal egyeztetett végleges változat), 2010.10.13.

[39] A 2009. évi éves jelentés 4. fejezetének 4.14. és 4.27. bekezdése (HL C 303., 2010.11.9., 1. o.); a 2010. évi éves jelentés 4. fejezetének 4.42. bekezdése.

[40] Elvben egyik arányszám sem haladhatja meg a Bizottság által alkalmazott 2%-os lényegességi küszöböt (lásd: 2. háttérmagyarázat). Ez a követelmény azonban a fennmaradó hibaarány szempontjából a legfontosabb, amely a programozási időszak kezdetétől veszi figyelembe az előre látható hibaarányokat és a többéves pénzügyi korrekciókat (lásd: 35–40. bekezdés). Ha ez az arányszám meghaladja a 2%-os küszöböt, ez azt jelenti, hogy a belső kontrollok nem tárják fel és nem korrigálják kellő eredményességgel a szabálytalanságokat.

[41] Az operatív program uniós támogatása meghaladta az összes közkia