BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM MAGYARORSZÁG _x000b_2014. évi nemzeti reformprogramjának és konvergenciaprogramjának értékelése /* SWD/2014/0418 final */





TARTALOM Vezetői összefoglaló. 3 1............ Bevezetés. 5 2............ Gazdasági helyzet 6 3............ A szakpolitikai intézkedések kihívásai és értékelése. 7 3.1......... Költségvetési politika és adózás. 7 3.2......... Pénzügyi szektor 20 3.3......... Munkaerőpiac, oktatás és szociálpolitika. 23 3.4......... A fenntartható növekedés és a foglalkoztatás élénkítését szolgáló strukturális intézkedések 29 3.5......... A közigazgatás korszerűsítése. 36 4............ Következtetések. 39 Áttekintő táblázat 41 Melléklet 49 Vezetői összefoglaló A GDP 2012. évi 1,7%-os visszaesése után Magyarország 2013-ban – a reál-GDP 1,1%-os mérsékelt növekedésével – kilábalt a recesszióból A gazdaság fő hajtóerejét a beruházásokkal (5,9%-os növekedés) megtámogatott belső kereslet adta, részben az uniós források jelentős beáramlásának köszönhetően, míg a háztartások fogyasztása lényegében stagnált. A GDP növekedése 2014-ben az előrejelzések szerint 2,3%-ra emelkedik, majd 2015-ben 2,1%-ra lassul. Az infláció 2013-ban történeti mélypontra, 1,7%-ra süllyedt, és az előrejelzések szerint idén még tovább, 1%-ra csökken, részben a szabályozott árak csökkentésének és a hanyatló nyersanyagáraknak, valamint a negatív kibocsátási résnek köszönhetően. A foglalkoztatás a közmunkaprogram kiterjesztése, a határ menti ingázók számának növekedése és az árnyékgazdaság kifehérítése miatt 1,6%-kal nőtt. Az aktivitás növekedése ellenére a munkanélküliség 2013-ban 10,2%-ra csökkent. Magyarország összességében korlátozott előrehaladást ért el a 2013. évi országspecifikus ajánlások végrehajtásában. Noha az ország túlteljesítette a 2013. évi államháztartási hiánycélt, a költségvetési konszolidáció színvonala nem javult. A költségvetés-irányítási keret javításában történt némi előrehaladás, de a Költségvetési Tanács kötelező hatáskörét nem szélesítették ki. A központi bank kkv-támogató programja ellenére a gazdaságnak történő rendes (vagyis nem támogatott) hitelezés még nem állt helyre. A tavalyi ajánlás ellenére tovább növekedtek a pénzügyi szektor szabályozásból eredő terhei. A háztartások pénzügyi helyzete tovább romlott, részben amiatt, hogy a kormány folytatta a devizahitelesek új mentőcsomagjairól szóló kommunikációt, ami gyengítette a törlesztési morált, és fokozta az erkölcsi kockázatot. Az alacsony keresetűek adóterheinek csökkentése terén a családi adókedvezmények kibővítése ellenére csak korlátozott előrehaladás történt, mivel ez az intézkedés csak a gyermekes családokat érinti. Az adómorál területén azonban némi javulás volt megfigyelhető. Az üzleti környezet javítása kapcsán összességében korlátozott előrehaladás volt tapasztalható. A kormány eleget tett az igazságügy erősítésére vonatkozó ajánlásnak, és lépéseket tett az adminisztratív terhek csökkentésére, de néhány piaci szegmensben – különösen a versenykorlátok bővülésével érintett szolgáltatási szektorban – tovább nőttek a belépés költségei. A gyermekgondozási létesítmények bővítése és a szülői szabadságot követő, munkába való visszatérést elősegítő szabálymódosítások révén javulás volt észlelhető a nők munkaerő-piaci aktivitásának ösztönzése terén. Az oktatási célok megvalósítása felé korlátozott előrelépés történt, a kormány stratégiája még mindig kidolgozás alatt áll. Az energiaügyi ajánlás tekintetében nem történt előrelépés: a földgáz- és villamosenergia-árak szabályozottak maradtak, az egyetemes szolgáltatói szegmensben pedig jelentős árcsökkentésekre került sor; amelyek esetlegesen negatív átgyűrűző hatást gyakorolhatnak a nyílt energiapiac vállalataira is. A benyújtott nemzeti reformprogram és konvergenciaprogram részletesen értékeli a reformintézkedéseket, illetve a makrogazdasági és költségvetési előrejelzéseket. Ami az előrejelzéseket illeti, az alappálya lényegében realisztikusnak tekinthető, a kockázati forgatókönyvek azonban szűk fókuszúak. Ki kell emelni, hogy a kedvezőtlen forgatókönyv nem tér ki a költségvetési szempontból legfontosabbnak tekinthető negatív visszacsatolási hatásokra. Magyarország gyenge potenciális növekedése több módon növelhető. Az országnak a következő konkrét kihívások kapcsán kell előrehaladást elérnie: • Költségvetési politika: A költségvetési stratégia továbbra is a magas kiadási szintre és néhány kiválasztott szektor kiterjedt adóztatására épül, ami csökkenti a gazdaság általános allokációs hatékonyságát. Az átdolgozott költségvetési keret eredményességét a középtávú költségvetési tervezés és a Költségvetési Tanács elszámoltathatósága szintjén még bizonyítani kell. • Pénzügyi szektor: A támogatott hitelek csökkenő aránya ellenére a rendes hitelnyújtás csak akkor állhat helyre, ha a bankok hitelnyújtási ösztönzői is helyreállnak. A bankok hitelnyújtási tevékenységét jelenleg a szektorra nehezedő magas adóteher és a nemteljesítő hitelek magas aránya gátolja. A devizahitelesek potenciális új mentőcsomagja szintén kockázatokat rejt magában, amennyiben alkalmazására nem célzott módon és az érdekeltekkel folytatott megfelelő konzultáció nélkül kerülne sor. Az adósok eleve gyenge törlesztési morálja miatt fontos szempont a fizetésképtelen adósok helyzetének anélkül történő javítása, hogy az tovább növelné az erkölcsi kockázatot. • Adózás: Magyarország számos ágazati különadója eltéríti a gazdasági ösztönzőket és a beruházásokat. A társasági adó rendszere bonyolult maradt. Az alacsony keresetűek adóterhe továbbra is visszafogja a munkahelyteremtést, miközben a környezetvédelmi adók kihasználatlanok. További adómorál-javító intézkedésekre és teljes körű végrehajtásukra is szükség van. • Munkaerőpiac és társadalmi befogadás: A fő munkaerő-piaci kihívás továbbra is az aktivitási ráta növelése és a munkanélküliség csökkentése, mégpedig a munkaerő képzettségének javítása révén. Az országban elérhető képzési lehetőségek jelenleg nem elegendőek: színvonaluk vegyes, és nincsenek a különböző álláskeresők igényeihez szabva, miközben a munkaképes korú lakosság nagy aránya nem rendelkezik a munkaerőpiacon igényelt készségekkel. Emellett egyértelműen fennáll annak a kockázata, hogy az álláskeresési járadék igénybevételi időszakának rövidsége rontja a foglalkoztatási kilátásokat. Az aktív munkaerő-piaci intézkedések között magas és növekszik a közmunkaprogramok jelentősége. Ez csökkenti a magas színvonalú képzések forrásait, pedig ezek a képzések szükségesek lennének ahhoz, hogy az alacsonyan képzett álláskeresők felvértezhessék magukat a munkaerőpiac által igényelt készségekkel. A szociális helyzet továbbra is romlik, a szociális védelmi rendszer nem képes a leginkább rászorulók, közöttük a romák, megfelelő támogatására és ellátására. • Üzleti környezet: A szolgáltatási szektor versenye visszafogott maradt, mivel a belépési korlátokat nem távolították el, és nem is csökkentették. Emellett továbbra is kívánnivalót hagy maga után a szabályozási keret átláthatósága és kiszámíthatósága: az érdekeltekkel nem folytatnak automatikusan konzultációkat, és a tényalapú hatásvizsgálatok gyakran nyomás alatt készülnek. • Oktatás: A hallgatók felsőfokú oktatásban való, szociális háttértől független részvételének elősegítése mellett fontos kihívás a színvonalas, inkluzív általános alap- és középfokú oktatáshoz való hozzáférés elősegítése is, mivel ez vezethet az általános készségek munkaerőpiac által igényelt javításához. • Energia és közlekedés: Az energiaárak továbbra is szabályozottak, és a fennálló árrendszer nem tükrözi megfelelően az energiaszolgáltatás költségeit, ami az energiaellátás fenntarthatóságára is következményekkel járhat. Az energiaszabályozó önállósága továbbra is korlátozott, pedig az energiahatékonyság előmozdítása jelentős kihívás. Szintén kihívás maradt a fenntartható és hatékony, de magas színvonalú szolgáltatást nyújtó tömegközlekedési rendszer biztosítása. 1. Bevezetés A Bizottság 2013 májusában egy sor országspecifikus ajánlást terjesztett elő a gazdasági és stukturális reformokra irányuló magyar szakpolitikák kapcsán. Az Európai Unió Tanácsa 2013 júliusában ezen ajánlások alapján hét országspecifikus ajánlást fogadott el tanácsi ajánlás formájában. Az országspecifikus ajánlások az államháztartásra, a pénzügyi szektorra, az adózásra, a munkaerőpiacra, az üzleti környezetre, az oktatásra és a hálózatos iparágakra vonatkoztak. Ez a szolgálati munkadokumentum e Magyarországra vonatkozó ajánlások végrehajtásának állását értékeli. A szolgálati munkadokumentum a szakpolitikai intézkedéseket a Bizottság 2014. évre vonatkozó éves növekedési jelentése (a továbbiakban: növekedési jelentés)[1] és a riasztási mechanizmus keretében készült harmadik éves jelentés (a továbbiakban: riasztási jelentés)[2] fényében értékeli (mindkét dokumentumot 2013 novemberében tették közzé). A növekedési jelentés megfogalmazta a 2014. évi nemzeti és uniós szintű szakpolitikai intézkedések prioritásai kapcsán szükséges egyetértés kialakítására irányuló bizottsági javaslatokat. Öt prioritás meghatározásával kívánta a tagállamokat a növekedés útjára vezérelni: differenciált, növekedésbarát pénzügyi konszolidáció megvalósítása; a gazdaság hitelezésének helyreállítása; a növekedés és versenyképesség elősegítése a jelenben és a jövőben; a munkanélküliség és a válság okozta társadalmi következmények enyhítése; valamint a közigazgatás korszerűsítése. A riasztási jelentés az első szűrő annak felmérésére, hogy a tagállamokban fennáll-e makrogazdasági egyensúlyhiány, vagy felmerül-e annak kockázata. A riasztási jelentés szerint kedvező jelek mutatkoznak arra, hogy a tagállamok meg tudják szüntetni a makrogazdasági egyensúlyhiányt. A teljes és tartós egyensúly helyreállításának biztosítása érdekében Magyarország és 15 másik tagállam kapcsán megvizsgáltuk az egyensúlyhiány kialakulásának és felszámolásának folyamatát. E részletes vizsgálatokat 2014. március 5-én egy bizottsági közlemény kíséretében közzétettük[3]. Magyarország a 2013. évi tanácsi ajánlások, a növekedési jelentés, a riasztási jelentés és a részletes vizsgálat figyelembevételével 2014 április 30-án benyújtotta nemzeti reformprogramjának és konvergenciaprogramjának aktualizált változatát. Az aktualizált programok részletesen ismertetik a 2013. július óta elért eredményeket és a kormány nemzeti reformprogramban részletezett terveit. Szolgálati munkadokumentumunk az ezen programokban foglalt információk alapján készült. A 2014. évi konvergenciaprogram és nemzeti reformprogram elkészítésébe az elmúlt évhez képest kevésbé vonták be a civil társadalmat és a szociális partnereket. A nemzeti parlament részvételét az április elején tartott választások nehezítették. A Nemzeti Gazdasági és Társadalmi Tanács a végleges nemzeti reformprogram Európai Bizottságnak való benyújtása előtt egy héttel kapott tájékoztatást az európai szemeszter folyamatáról, a nemzeti reformprogram tervezetének 3 oldalas összefoglalója kíséretében. A szakszervezetek és a tudományos élet jelen lévő képviselői felszólítottak a nemzeti reformprogramnak és a benne foglalt intézkedéseknek az elfogadás utáni részletes megvitatására. 2. Gazdasági helyzet A magyar gazdaság a reál-GDP 1,1%-os növekedésével 2013-ban kilábalt a recesszióból, fő hajtóereje a belső kereslet volt. A mezőgazdasági szektor a 2012. évi szokatlanul gyenge eredmény után 2013-ban kedvező irányba fejlődött. A beruházások 2008 óta először összesített értékben nőttek, 5,9%-kal, főként a beáramló uniós forrásokat kihasználó állami beruházások eredményeként, de felgyorsultak a vállalati beruházások is. A gazdaság mindamellett továbbra is szigorú hitelezési feltételekkel és a hazai ágazatok hitelállomány-leépítésével jellemezhető, noha e folyamat 2013 második felében lassult. Az infláció erőteljes, 1,7%-ra való visszaesése hozzájárult a háztartások rendelkezésre álló reáljövedelmének növekedéséhez. A háztartások fogyasztása azonban visszafogott maradt, csupán 0,2%-kal nőtt, ami a magas törlesztőrészletekkel és a munkanélküliség továbbra is magas szintjével magyarázható. A foglalkoztatás 2013-ban 1,6%-kal nőtt, és elérte a válság előtti szintet, részben a közmunkának köszönhetően. A potenciális kibocsátás a válság óta csak csekély mértékben nőtt, leginkább a teljes tényezőtermelékenység és a tőkefelhalmozás alacsony hozzájárulása miatt. A teljes tényezőtermelékenység gyenge hozzájárulása a hitelállomány-leépítésből adódó problémákkal és az innováció alacsony szintjével magyarázható. A tőkefelhalmozást a magánszektorban végbemenő hitelállomány-leépítés mellett a bizonytalan üzleti környezet is hátráltatja. Gazdasági kitekintés A GDP növekedése 2014-ben várhatóan 2,3%-ra gyorsul, 2015-ben azonban mérsékelten, 2,1%-ra lassul. A növekedés fő hajtóereje mindkét évben várhatóan a belső kereslet lesz. A beruházások az előrejelzés szerint 2014-ben összességében erőteljesen, 7%-kal nőnek, ez az arány azonban 2015-ben mintegy 4,2%-ra csökken, mivel abban az évben fokozatosan elmúlik a 2007–2013-as programozási időszakhoz tartozó uniós források fokozott ütemű lehívásának hatása. Az előrejelzés szerint ugyanakkor a lakossági fogyasztás a rendelkezésre álló reáljövedelem növekedését és a foglalkoztatási kilátások javulását tükrözve mindkét évben mintegy 1,5%-kal nő. A munkanélküliségi ráta az előrejelzés távlatában várhatóan tovább csökken, 9% alá. A potenciális kibocsátás növekedése mérsékelten javulva megközelíti az 1%-ot, de várhatóan elmarad a régió országainak szintjétől. A konvergenciaprogram és a Bizottság 2014. tavaszi előrejelzése 2014 vonatkozásában azonos növekedési előrejelzésekkel számol, 2015 vonatkozásában azonban a nemzeti előrejelzés 0,4 százalékponttal optimistább. Ami a növekedés összetételét illeti, a konvergenciaprogram a lakossági fogyasztás növekedését mindkét év tekintetében 0,4 százalékponttal magasabbra várja, mint a Bizottság 2014. tavaszi előrejelzése. A kormányzati fogyasztási kiadások a konvergenciaprogramban 2014 tekintetében 0,4 százalékponttal magasabbak, 2015 tekintetében azonban 2,6 százalékponttal alacsonyabbak, vagyis a konvergenciaprogram alapján reálértelemben 0,6%-kal csökkennek. A konvergenciaprogram a bruttó állóeszköz-felhalmozás kapcsán 2014 tekintetében némileg óvatosabb a Bizottság 2014. tavaszi előrejelzésénél, 2015 tekintetében azonban nagyjából azonos értékkel számol. Az exportra és az importra vonatkozó előrejelzések 2014 esetében igen hasonlóak, de a konvergenciaprogram 2015-re nagyobb növekedést vár, mint a Bizottság 2014. tavaszi előrejelzése. A konvergenciaprogram inflációs várakozása 2014 és 2015 tekintetében 0,8% és 2,9%, a Bizottság 2014. tavaszi előrejelzése viszont 1%-ot és 2,8%-ot vár. Összességében megállapítható, hogy a konvergenciaprogram megalapozott makrogazdasági kilátásokra épül, noha 2015 tekintetében némileg optimistább, mint a Bizottság 2014. tavaszi előrejelzése. A nemzeti reformprogram ugyanazon gazdasági kilátásokon alapul, mint a konvergenciaprogram, és tartalmazza a strukturális reformok becsült makroszintű hatását is. A hatásokat számszerűsítették, az alkalmazott módszertant részletesen ismerteti a konvergenciaprogram, illetve a Nemzetgazdasági Minisztérium által használt modell leírása. 3. A szakpolitikai intézkedések kihívásai és értékelése 3.1. Költségvetési politika és adózás Magyarország 2013-ban a költségvetési politika és az adózás területére vonatkozó országspecifikus ajánlást kapott. A jelen szolgálati munkadokumentumban olvasható elemzés alapján Magyarország némi előrelépést tett az ezen ajánlásra válaszul hozott intézkedések terén. (Az országspecifikus ajánlás teljes értékelése a 4. szakasz áttekintő táblázatában található.) Költségvetési fejlemények és adósságdinamika A 2014. évi konvergenciaprogram a Szerződés szerinti referenciaérték alatt vezető nominális hiánypályát határoz meg, amely a 2014-ben GDP-arányosan 2,9%-os államháztartási hiányt a programidőszak végére, vagyis 2017-re 1,9%-ra csökkentené. A program megerősíti a GDP –1,7%-át kitevő középtávú költségvetési célt, amely megfelel a Stabilitási és Növekedési Paktum célkitűzéseinek. Az előre jelzett hiánypálya a hatóságok szerint biztosítja, hogy a strukturális egyenleg a teljes programidőszakban megfeleljen a középtávú költségvetési célnak. A Bizottság számításai szerinti strukturális egyenleg[4] azonban jelentősen és tartósan eltérhet a középtávú költségvetési céltól (a strukturális egyenleg a GDP –2,2%-a és –2,4%-a közé eshet a programidőszak során). Az államháztartás hiánya 2013-ban a GDP 2,2%-át tette ki, vagyis jobb lett a 2013. évi konvergenciaprogramban rögzített, a GDP 2,7%-t kitevő hiánycélnál. A vártnál jobb költségvetési eredmény annak köszönhető, hogy a teljes kiadás a GDP 0,5%-ának megfelelő értékkel alacsonyabb lett a tervezettnél, míg a teljes bevétel nagyjából megfelelt a célnak. Az adó- és járulékbevételek mindazonáltal összességében még az év közepén bevezetett adónövelő intézkedések ellenére is jelentősen csökkentek, de az adóbevételek ezen elmaradását ellentételezte a nem adójellegű bevételek vártnál lényegesen kedvezőbb alakulása. A kiadási oldalon a központi kormányzat túlköltekezése volt megfigyelhető, többek között a pedagógusi életpályamodell és más bérnövelő intézkedések bevezetése, valamint a tervezettnél nagyobb összegű áru- és szolgáltatásvásárlás miatt. A kiadásnövekmény összességében a GDP mintegy 0,5%-át tette ki, ezt azonban jóval meghaladta az az összességében a GDP 1%-át kitevő ellentétes hatás, amely a fennmaradó rendkívüli tartaléknak (a folyó kiadások egy összetevőjének) az igénybevételéből, a távközlési frekvenciaengedélyek értékesítéséből és a helyi önkormányzatok költségmegtakarításaiból adódott. A konvergenciaprogram 2014 tekintetében 2,9%-os GDP-arányos hiányt jelez előre, lazítva a korábban meghatározott 2,7%-os célkitűzésen. A lazítás egyaránt tükrözi a megváltozott makrogazdasági feltételek és a fiskális intézkedések költségvetési hatását. A becslés szerint a bevételek az infláció lassulása és a kedvezőtlen bázishatás miatt a GDP 0,2%-ának megfelelő mértékben vissza fognak esni. A családi adókedvezmények kiterjesztése szintén hiánynövelő. A program emellett a GDP 0,9%-át kitevő további kiadásokat irányoz elő az egészségügyi kiadások többletkiadásaival, a szakminisztériumi előirányzatok emelkedésével és a hazai közberuházások szintjének emelkedésével összefüggésben. E kedvezőtlen, összességében a GDP mintegy 1,3%-át kitevő hatásokat nagyjából ellensúlyozzák a GDP 1,1%-ának megfelelő kiadáscsökkentő kiigazítások. Az ellentételező tényezők közé tartoznak i. a távközlési frekvenciaengedélyek értékesítéséből származó további egyszeri tételek, ii. a rendkívüli tartalék további csökkentése, iii. a szociális transzferek (részben a nyugdíjak alacsonyabb indexálásából eredő) csökkentése, iv. a pedagógusi életpályamodell azonnali helyett fokozatos bevezetése és v. a helyi önkormányzatok megtakarításainak feltételezett tartóssága. || 1. háttérmagyarázat: A főbb költségvetési intézkedések || || Bevételek || Kiadások || || 2013 || || · A távközlési, a kiskereskedelmi és az energiaágazat különadójának kivezetése (a GDP –0,55%-a) · Az szja-alap szűkülése (a GDP –0,35%-a) · A pénzügyi tranzakciós illeték bevezetése, ideértve az utolsó négy hónapban beszedett egyszeri díjat (a GDP 0,8%-a) · Munkahelyvédelmi Akcióterv: a szociális hozzájárulások célzott csökkentései és a két egyszerűsített kkv-adónem bevezetése (a GDP –0,5%-a) · A munkavállalói nyugdíjjárulék-plafon eltörlése (a GDP 0,15%-a) · A (szociális hozzájárulási adóban érvényesíthető) bérkompenzáció csökkentése a magánszektorban (a GDP 0,25%-a) · A távolságalapú útdíj bevezetése 2013. július 1-jétől (a GDP 0,2%-a) · Egyéb adóintézkedések (az ágazati adók emelése, új vállalati adók (pl. közműadó) bevezetése) (a GDP 0,6%-a) || · Nominális bérbefagyasztás a közszektor legtöbb ágában (a GDP –0,35%-a) · A pedagógusi életpályamodell első (60%-os) lépcsőjének bevezetése szeptember 1-jétől (a GDP 0,15%-a) · A jelzálogalapú devizahitelekkel kapcsolatos, bankszektorral kialkudott mentőcsomagok miatt emelkedő kiadások (a GDP 0,15%-a) · A közmunkaprogram kiterjesztése (a GDP 0,1%-a) · Frekvenciajogok értékesítése (negatív kiadásként feltüntetve, a GDP –0,25%-a) || || 2014 || || · A családi adókedvezmények kiterjesztése (a GDP –0,15%-a) · A célzott járulékcsökkentések és az egyszerűsített adónemek növekedő igénybevétele (a GDP –0,1%-a) · A (szociális hozzájárulási adóban érvényesíthető) bérkompenzáció teljes megszüntetése a magánszektorban (a GDP 0,15%-a) · A távolságalapú útdíj egész éves hatása (a GDP 0,2%-a) · Az adóbeszedés hatékonyságjavulása, főként a pénztárgépek elektronikus bekötése révén (a GDP 0,5%-a, komoly végrehajtási kockázatokkal) || · Nominális bérbefagyasztás a közszektor legtöbb ágában (a GDP –0,2%-a) · A pedagógusi életpályamodell egész éves hatása és újabb (10 százalékponttal növelt) lépcsője (a GDP 0,35%-a) · Frekvenciajogok értékesítése (negatív kiadásként feltüntetve, a GDP –0,4%-a) || || 2015 || || · A két egyszerűsített adónem növekedő igénybevétele (a GDP –0,05%-a) || · Nominális bérbefagyasztás a közszektor legtöbb ágában és a tervek szerint az infláció mértéke alatt növekedő operatív kiadások (nettó hatás: a GDP –0,3%-a, végrehajtási kockázatokkal) · A pedagógusi életpályamodell újabb (10 százalékponttal növelt) lépcsője (a GDP 0,15%-a) || || 2016 || || · A két egyszerűsített adónem növekedő igénybevétele (a GDP –0,05%-a) || · Nominális bérbefagyasztás a közszektor legtöbb ágában és a tervek szerint az infláció mértéke alatt növekedő operatív kiadások (nettó hatás: a GDP –0,35%-a, végrehajtási kockázatokkal) · A pedagógusi életpályamodell újabb (10 százalékponttal növelt) lépcsője (a GDP 0,15%-a) || || Megjegyzés: A táblázatban szereplő költségvetési hatás megegyezik a program vonatkozó adatával, vagyis a magyar hatóságok által jelentett adat. A pozitív adat azt jelzi, hogy az intézkedés hatására növekednek a bevételek/kiadások. || A Bizottság 2014. tavaszi előrejelzése 2014 tekintetében 2,9%-os GDP-arányos hiányt jelez előre, amely azonos a hivatalos céllal. Az azonos adatok mögött azonban jelentős eltérések rejlenek az alapul szolgáló költségvetési folyamatok becslése tekintetében. Az adóbevételek kapcsán a tavaszi előrejelzés a GDP 0,3%-ával alacsonyabb értékre számít, mint a 2014. évi konvergenciaprogram. Ez részben a bázishatások pesszimistább értékelésével és az adóalap némileg gyengébbre várt nominális növekedésével, részben pedig az adóigazgatás javítását célzó intézkedések óvatosabb megítélésével magyarázható. A bevételek alacsonyabb mértékét várhatóan ellentételezi majd a rendkívüli tartalék feltételezett törlése (a GDP 0,3%-a). Ezzel szemben a konvergenciaprogram hiánycélja a rendkívüli tartalék kiadásoldali szerepeltetésén alapul. A konvergenciaprogramban előirányzott középtávú konszolidációs pálya erősen hátra ütemezett. A hiány 2015-ben várhatóan csak mérsékelten csökken, a GDP 2,8%-ára, majd a kiigazítás ütemén gyorsítva 2016-ban a GDP 2,5%-ára, 2017-ben pedig még tovább, a GDP 1,9%-ára. A Bizottság 2014. tavaszi előrejelzése 2015 tekintetében – a politika változatlanságát feltételezve – marginális hiányjavulást vár, a hivatalos céllal egyezően. Az előrejelzés azonban a konvergenciaprogrammal szemben azon a feltevésen alapul, hogy a rendkívüli tartalék nem lesz felhasználva. A hiánypálya a korábbi konvergenciaprogramhoz képest jelentősen felfelé mozdult. Ez középtávon összességében a GDP 1,2%-át kitevő eltérést eredményez: a 2016. évre jelenleg várt hiány a GDP 2,5%-a, szemben a 2013. évi konvergenciaprogramban az ugyanerre az évre várt 1,3%-kal. Úgy tűnik, az eltérés egyaránt következménye a módosuló makrogazdasági forgatókönyvnek (vagyis a nominális GDP alacsonyabb növekedési pályájának és a főbb adóalapok alacsonyabb növekedési rugalmasságának) és az intézkedések hatásának[5]. A konvergenciaprogram középtávú költségvetési konszolidációs pályája a kiadások általános visszafogásának politikáján alapul, amelyet további strukturális intézkedések vagy intézményi változások nélkül kívánnak megvalósítani. A GDP-arányos kiadások ennek megfelelően a 2014. évi 50,1%-ról 2017-ben 44,8%-ra csökkennének. Ezen belül a korrigált elsődleges GDP-arányos kiadások ugyanezen időszakban (a csökkenő uniós források egyenlegsemleges hatása nélkül) a GDP 3,5%-ának megfelelő mértékben csökkennének (2015-ben 1%-kal, 2015 és 2017 között pedig további 2,5%-kal). A konvergenciaprogram ezt a jelentős csökkenést a nominális GDP átlagosan 5,5%-os növekedése, illetve a legtöbb diszkrecionális kiadási tétel (így a közalkalmazotti fizetések és az állami intézményekkel kapcsolatos működési költségek) nominális befagyasztása vagy infláció alatti növekedése mellett jelzi előre. A nyugdíjak inflációhoz kötött indexálása, a korai nyugdíjba vonulás hatályba léptetett jogi korlátozása és az egyéb pénzbeli ellátások befagyasztása révén a szociális transzferek szintén jelentős szerepet kapnak a kiadási ráta csökkenésében. GDP-arányosan ugyanakkor összességében a bevételek is csökkenni fognak, noha kisebb mértékben. A korrigált GDP-arányos bevételek az előrejelzés szerint 2,6%-kal csökkennek (2015-ben 1%-kal, 2015 és 2017 között pedig további 1,6%-kal). Ez a tendencia nem a kiadáscsökkentő intézkedések eredménye, hanem inkább a zsugorodó kiadási ráta közvetett költségvetési hatásaira (vagyis a bruttó állami kiadások adótartalmára), valamint az adóalapok tervezett egynél kisebb növekedési rugalmasságára vezethető vissza. A konvergenciaprogram növekedési pályája felfelé és lefelé ható kockázatokat is tartalmaz. A hiányt csökkentheti, hogy az uniós forrásokhoz nyújtott nemzeti társfinanszírozás kiszámítása kapcsán az állami helyett az összes költség alapul vételére irányuló hivatalosan kért módosítás jelentős (akár a GDP 0,5%-át kitevő) egyszeri bevételeket eredményezhet abban az évben, amelyben azt a Bizottság jóváhagyja. A hiányt növelheti, hogy az előirányzott kiadáscsökkentés jó részét a közszektor legtöbb ágára kiterjedő (2008 óta érvényben levő) bérbefagyasztás és a költségvetési intézmények operatív kiadásainak szigorú visszafogása révén kívánják megvalósítani. Mivel az érintett területeken az elmúlt 7-8 évben több egymást követő kiadáscsökkentést és -befagyasztást hajtottak végre, mindkét intézkedés végrehajtási kockázatokat rejt magában. Végül, a hiánycsökkentés 2017-re várt felgyorsulásának alapja a növekedés fellendülését feltételező meglehetősen optimista várakozás. További bizonytalanságra adnak okot az online pénztárgépek elhúzódó bevezetése miatti bevételi hatások és a helyi önkormányzatok költségvetései. Az online bekötésre épülő új rendszer – megfelelő végrehajtás és célzott kísérő adóellenőrzések mellett – akár több bevételt is eredményezhet, mint azt a Bizottság jelenleg becsüli (a GDP 0,2%-a), noha a héabevételek kormány által várt, a GDP 0,5%-át kitevő mértékű tartós emelkedése kissé optimistának tűnik. A helyi önkormányzatok költségvetése továbbra is szolgálhat kellemes meglepetésekkel, amennyiben a közelmúltbeli többletek a jelentős átalakításokat követően tartós megoldásként választott alacsonyabb kiadási pályának köszönhetőek. Mindazonáltal negatív kockázatok is felmerülhetnek, amennyiben a vártnál jobb eredmények a kiadások késleltetése miatt születtek (az ebből következő túlköltekezést az önkormányzatok felhalmozott, 2013 végén a GDP mintegy 1,7%-ának megfelelő betéteiből lehetne finanszírozni). 2. háttérmagyarázat: Magyarország és a Stabilitási és Növekedési Paktum Magyarország a Paktum prevenciós ágába tartozik és a program időszakában várhatóan nem éri el középtávú költségvetési célját. Az országnak ezért megfelelő előrehaladást kell biztosítania középtávú költségvetési célja felé. Mivel az adósságráta 2012-ben a GDP 79,8%-án állt, vagyis a GDP 60%-ában meghatározott referenciaérték felett volt, a túlzott hiány megszüntetését követő három évben Magyarország az adósságkritériumnak való megfelelés tekintetében átmeneti mentességet élvez. Ezen időszakban megfelelő előrehaladást kell biztosítania a megfelelés felé. Ami a 2013. évi költségvetési eredményt illeti, a GDP –0,7%-át kitevő (újraszámított) strukturális egyenleg jelentősen felülmúlta a GDP –1,7%-ában megállapított középtávú költségvetési célt. 2014-ben az (újraszámított) strukturális egyenleg 1,5 százalékponttal, a GDP –2,2%-ára romlik, jelentősen alulmúlva a középtávú költségvetési célt. A strukturális egyenleg 2015-ben várhatóan a GDP –2,2%-án stabilizálódik, noha a középtávú költségvetési célhoz vezető megfelelő kiigazítási pálya 0,5 százalékpontos javulást tenne szükségessé. A Bizottság 2014. évi előrejelzése alátámasztja ezt az értékelést, az általa becsült strukturális egyenleg hasonló a konvergenciaprograméhoz. A program emellett az időszak végére sem tervez előrehaladást a középtávú költségvetési cél elérése felé, mivel várakozása szerint az (újraszámított) strukturális egyenleg 2016-ban és 2017-ben egyaránt további 0,1 százalékponttal csökken. A konvergenciaprogramban szolgáltatott információk alapján a kormányzati kiadások diszkrecionális bevételi intézkedésektől megtisztított növekedési üteme 2014-ben meg fogja haladni a potenciális GDP középtávú növekedésének referenciarátáját (0,1%). Emellett a kiadások 2015-re várt növekedési üteme sem járul hozzá a középtávú költségvetési cél elérését szolgáló, a GDP 0,5%-ának megfelelő éves strukturális kiigazításhoz, mivel meghaladja a –1,1%-ot, vagyis a kiadási referenciaértékkel engedélyezett alacsonyabb rátát. A kiadási referenciaértéktől való eltérés negatív hatást gyakorol a strukturális egyenlegre (2014-ben és 2015-ben is egyaránt a GDP 0,5%-át meghaladó mértékben). Ezt a következtetést a Bizottság 2014. tavaszi előrejelzésén alapuló értékelés is alátámasztja. Magyarország költségvetési fejleményeinek átfogó, referenciaként a strukturális egyenlegre támaszkodó értékelését követően, amely magában foglalta a diszkrecionális bevételi intézkedésektől megtisztított kiadások elemzését is, 2014-ben és 2015-ben jelentős eltérés várható a középtávú költségvetési cél felé vezető kiigazítási pályától. A 2014. évi konvergenciaprogram 2013 és 2017 között a GDP-arányos államadósság-ráta fokozatos csökkenését irányozza elő 79,2%-ról 74,7%-ra. Az előirányzott elsődleges többletek gyorsabb adósságcsökkentést is lehetővé tennének a program időszakában, de a „hógolyóhatás” várhatóan csak a későbbi években válik hiánycsökkentővé. A program adósságpályája eltér a 2013. évi konvergenciaprogramtól, amely már 2016-re azt várta, hogy az államadósság a GDP 73,4%-ára csökken. Ez elsősorban a nominális GDP alacsonyabb növekedési pályájára vezethető vissza, az adósságpálya felfelé tolódásához ugyanakkor az elsődleges hiányra vonatkozó magasabb célok és a vizsgált évek SFA-tételeinek alakulása is hozzájárul (különösen 2015-ben, amikor a konvergenciaprogram szerint a záró szakaszban lévő uniós projektek előfinanszírozása jelentős adósságnövelő hatással jár majd). A Bizottság 2014. tavaszi előrejelzése szerint az adósságráta 2014-ben a GDP 80%-a fölé emelkedik, főként az államadósság devizarészének újraértékelése miatt. Ezután 2015-ben várhatóan a GDP 79,5 %-ára csökken. A 2015-re vonatkozó előrejelzések eltérései összességében nem tűnnek számottevőnek. 2013-tól Magyarország az adósságcsökkentési referenciaérték tekintetében biztosított hároméves átmeneti időszakban volt. A 2014. évi (újraszámított) strukturális egyenleg tervezett romlása ellenére Magyarország – az engedélyezett, GDP-arányosan 0,25 százalékpontos éves eltéréssel élve – teljesíteni tudja az azon adósságcsökkentési referenciaérték betartásához az átmeneti időszakban szükséges minimális lineáris strukturális kiigazítást, amely a konvergenciaprogram adósság-előrejelzése alapján 2014-ben a GDP 1,3%-ának, 2015-ben pedig 1,2%-ának megfelelő romlást tesz lehetővé. A Bizottság 2014. tavaszi – változatlan politikát feltételező – előrejelzése szerint azonban az adósságkritériumnak való megfeleléshez való átmenet sem 2014-ben, sem 2015-ben nem fog teljesülni (a strukturális egyenleg 2014-ben a GDP –1,4%-ával romlik a –0,5%-os minimum-előíráshoz képest, míg 2015-ben nem várható javulás a szükséges 0,5%-os kiigazítással szemben). Mindez az adósságcsökkentési előírás jelentős megsértését jelentené, amelyet – ha addig nem történnek további strukturális erőfeszítések – 2015-ben, a 2014. évi hiteles költségvetési eredmény alapján kell majd értékelni. Magyarország a 2013. évi országspecifikus ajánlásnak megfelelően stabil költségvetési egyenleget tartott fenn, de csak korlátozott előrehaladást ért a kiadásmegtakarításra összpontosító növekedésbarát költségvetési politika és az államadósság-ráta stabil csökkenő pályára állítása terén. 2013-ban a hivatalos hiánycél és a középtávú költségvetési cél is jóval túlteljesült, de a költségvetési konszolidáció összetétele közel sem volt optimális. Ezt tükrözi az elsődleges GDP-arányos kiadások tartós, (az uniós források növekvő felhasználásának hiánysemleges hatása nélkül számított) 2013-ben és 2014-ben egyaránt mintegy 0,75 százalékpontos növekedése. E fejleményeket részben ellentételezik a nem adójellegű többletbevételek, míg az adóteher (kb. 39,2%–39,5%) mindkét érintett évben kissé meg fogja haladni a magas 2012. évi szintet. A közelmúlt fiskális politikai fejleményei – ideértve a 2014. évi költségvetés szerkezetét is – összességében nem utalnak a hitelesebb növekedésbarát költségvetési stratégia felé való jelentős előrelépésre. Emellett az adósságrátának középtávon csak igen fokozatos csökkenése várható. Költségvetési keret A tagállamok költségvetési keretrendszerére vonatkozó követelményekről szóló 2011/85/EU tanácsi irányelv átültetése kapcsán 2013 decemberében jóváhagyták a költségvetési keretre vonatkozó jogszabályok több módosítását. E módosítások tárgya többek között a költségvetési adatok rendszeres közzététele a központi költségvetés és a helyi önkormányzatok szintjén, a tervezési dokumentumok hozzáférhetősége, új számszerű szabályok bevezetése és a középtávú költségvetési keret javítása. A kormány ezzel némileg előrelépett az országspecifikus ajánlások megvalósítása terén. A hatóságok azonban nem ragadták meg az alkalmat a Költségvetési Tanács további – kötelező hatáskörének kibővítésével történő – megerősítésére. A Stabilitási és Növekedési Paktum követelményeivel való egységesség érdekében új számszerű szabályokat vezettek be, de a meglévő tervezési hibákat nem javították. A csökkenő hiánypálya alaptörvényben előírt (a GDP-arányos adósságráta 50%-os értékének eléréséig érvényes) követelményén túl a tervezett költségvetés hiánycéljának ma már meg kell felelnie a GDP 3%-ában meghatározott hiány-határértéknek és Magyarország középtávú költségvetési céljának. A hivatalosan előre jelzett GDP-növekedési ráta negativitása esetén azonban az ország a mentesítési rendelkezés értelmében nem köteles tartani a 3%-os határértéket, a strukturális egyenlegnek viszont előzetesen továbbra is összhangban kell lennie a középtávú költségvetési céllal. Emellett a 2016-tól érvényes adósságnövekedési szabály nem kezeli a korábban azonosított tervezési hiányosságokat – a költségvetési szabályok e csomagjának eredményességét ugyanis csökkenti az utólagos ellenőrzés hiánya, az engedélyezett eltérés maximális szintjének ismeretlensége, illetve a hazai és az európai számszerű szabályoktól való eltérés esetén alkalmazandó korrekciós mechanizmus a hiánya. A középtávú költségvetési keret régóta esedékes erősítése várhatóan bővíti a tervezés időhorizontját, amely eddig az aktuális költségvetési évre korlátozódott. Az új rendelkezések szerint minden év április 30-ig kormányhatározatban hároméves kiadási és bevételi terveket kell készíteni (a politika változatlanságát feltételező alapforgatókönyvre és az új diszkrecionális intézkedések hatását figyelembevevő forgatókönyvre bontva; az első ilyen tervek elkészítését az új kormány megalakulása utánra halasztották). A tervek csak a kormány által az adott határozatban adott hivatalos indoklással lesznek módosíthatók. A középtávú költségvetési keret és az adott év költségvetési tervezete közötti különbségeket a kormány csak a makrogazdasági környezet változásaival vagy a hatókörén kívül álló egyéb eseményekkel indokolhatja. Ez a „tartsd be vagy indokold” típusú szabály csak a költségvetési tervezet benyújtásakor korlátozná a kormányt, és nem biztosítja, hogy az Országgyűlés által jóváhagyott végleges költségvetési törvény is megfeleljen a középtávú költségvetési keretnek. A Költségvetési Tanács kötelező feladatait nem módosították. Elemző munkája ezért még mindig nem áll arányban példa nélküli vétójogával. A Költségvetési Tanácsnak tág opcionális hatásköre van ugyan a releváns államháztartási kérdések észrevételezésére, ezzel azonban az elmúlt 30 hónapban nem élt eléggé. A törvényben szigorúan előírtakon túl nem tett közzé semmilyen saját elemzést vagy véleményt. Kötelező hatáskörének szélesítése biztosítaná, hogy munkája és döntései nyilvánosan hozzáférhető részletes számításokon alapuljanak, és ne csak kvalitatív kockázatelemzéseken, mint eddig. Ez javítaná az intézmény elszámoltathatóságát, és jelentősen elősegítené az államháztartás átláthatóságának fokozását, noha e téren még számos más tekintetben is van mit javítani (például a hatóságok évközi negyedéves cash flow-előrejelzéseinek közzétételével vagy a költségvetés végrehajtására vonatkozó, kormány által kötelezően elvégzett áttekintés rendelkezésre bocsátásával). Hosszú távú fenntarthatóság Az államadósság (2013-ben a GDP 79,2%-a, amely 2015-ben várhatóan 79,5%-ra kúszik) jelenleg meghaladja a Szerződésben a GDP 60%-ában meghatározott határértéket, és a Bizottság adósságfenntarthatósági modellje szerint 2030-ra csökken 60% alá. A konvergenciaprogram teljes körű végrehajtásával az adósság 2030-ig egy még inkább csökkenő pályára állna. Úgy tűnik, Magyarország középtávon alacsony fiskális fenntarthatósági kockázatokkal szembesül. A középtávú fenntarthatósági rés[6], amely az adósságrátának a GDP 60%-ára való, 2030-ig történő csökkentéséhez 2020-ig szükséges kiigazítás mértékét mutatja meg, a GDP –0,8%-án áll, elsősorban az elöregedéssel kapcsolatos költségek 2030-ig előre jelzett csökkenésével összefüggésben (GDP-arányosan 1,3 százalékpont), amely jóval meghaladja az államadósság magas (2015-ben a GDP 79,5%-át kitevő) szintje miatti adósságkövetelményt. Úgy tűnik, Magyarország hosszú távon is alacsony fiskális fenntarthatósági kockázatokkal szembesül. A hosszú távú fenntarthatósági rés[7], amely a GDP-arányos adósságráta folyamatosan növekvő pályáról való letérítéséhez szükséges kiigazítás mértékét mutatja meg, a GDP 0,6%-án áll. A strukturális elsődleges egyenleg várhatóan jelentősen romlani fog (2013 és 2015 között GDP-arányosan 2 százalékponttal), ami a 2013. évi forgatókönyvhöz (vagyis a 2013. évi strukturális egyenleg konstansként való kezeléséhez) képest magas fenntarthatósági résekhez vezet. A kockázatok jóval magasabbak lennének, ha a strukturális elsődleges egyenleg alakulása a múltban látott alacsony értékeket követné, például mint 2004 és 2013 között. Helyénvaló ezért, hogy Magyarország folytassa az államadósság csökkentését biztosító intézkedések végrehajtását. Adórendszer Magyarország 2013-ban az adózás területére vonatkozó országspecifikus ajánlást kapott, amely az adórendszer stabilitására és kiszámíthatóságára, az ágazatspecifikus adókra, az alacsony keresetűek adóékére és az adómorál javítására vonatkozott. A jelen szolgálati munkadokumentumban szereplő elemzés alapján megállapítható, hogy Magyarország korlátozott előrelépést tett az ezen ajánlásra válaszul hozott intézkedések terén. (Az országspecifikus ajánlás teljes értékelése a 4. szakasz áttekintő táblázatában található.) Magyarország adóterhelése a 10. legnagyobb az EU-ban, a GDP-arányos adóráta – az imputált szociális hozzájárulások nélkül – 39,3 %. Az alacsony keresetűek (különösen a család nélküli egykeresetűek) adóterhe regionális összevetésben még mindig igen magas, és akadályozza a munkahelyteremtést.[8] A Világbank 2014. évi adójelentése (Paying Taxes 2014) szerint az EU-ban a magyar vállalkozásoknak van a 4. legtöbb időre szükségük az adókötelezettségek teljesítéséhez. A hatályos társasági adónemek és -kulcsok sokasága még tovább növeli a vállalati adózás összetettségét. Magyarországon még mindig elterjedt az adóelkerülés, a be nem jelentett munkavégzés szintje magas (az árnyékgazdaság a GDP 22,1%-át teszi ki, arányában az egyik legnagyobbnak számít, a be nem jelentett munkavégzés 15–20% közé esik). Az általános héakulcs 27%, a legmagasabb az EU-ban, Magyarország héaelkerüléssel szembeni kitettsége különösen magas. A héamegfelelőségi rés (vagyis az elméleti adókötelezettséghez képest elmaradt bevételek összege) 2000 és 2011 között a becslések szerint a GDP mintegy 3%-át tette ki (az egyik legmagasabb volt az EU-ban)[9]. Az IMF szerint a héacsalás a GDP 1,75%-át teszi ki[10]. A 2013. évi ajánlás stabil társaságiadó-rendszer biztosítására és az ágazatspecifikus adók okozta torzulások minimalizálására szólított fel. Noha tavaly kevés új intézkedést vezettek be, a társasági különadók kulcsai tovább emelkedtek. A Bizottság a bevezetés kiszámíthatatlansága, az adóalapok helytelen megválasztása és az ágazatközi erőforrás-elosztásra gyakorolt arbitrázshatás miatt kritikusan értékelte az egyes ágazatokra kivetett különadókat (lásd a 3. háttérmagyarázatot). A költségvetési adatokhoz viszonyított jelentős, részben a túlzottan optimista költségvetés-tervezés okozta bevételkiesés miatt 2013. augusztusi hatállyal a készpénzfelvétel tekintetében 0,3%-ról 0,6%-ra, az egyéb tranzakciók tekintetében pedig 0,2%-ról 0,3%-ra emelték a pénzügyi tranzakciós illeték mértékét. A kormány emellett további egyszeri tranzakciós illetéket is kivetett a bankokra (a GDP 0,25%-ának megfelelő értékben), illetve 2014 februárjától a bankok költségére minden ügyfélnek havi két ingyenes készpénzfelvételt engedélyezett. Ezen különterhek összességükben hozzájárultak a gazdaságban a készpénzhasználat térnyeréséhez, pedig ez az adóelkerülés szempontjából kockázatosabb, mint az elektronikus fizetés. A forgalomban lévő készpénz mennyisége 2012-ben reálértelemben mintegy 4%-kal nőtt, majd éves összehasonlításban 2013-ban 6,5%-kal, 2014 első negyedévében pedig 20,5%-kal. Végül 2013 augusztusában a bányajáradék mértékét is mintegy harmadával emelték, a kamatadó mértékét 6 százalékponttal (kivéve az állampapírokat), a tételes távközlési adó mértékét pedig 50%-kal a vállalati adóalanyok esetében. A 2014. évi konvergenciaprogram szerint az ágazatspecifikus adókból eredő különteher enyhítése még kedvező költségvetési helyzetben sem prioritás a kormány számára. A munkát terhelő adók és az adóteher-áthelyezés lehetőségei A 2014. évre vonatkozó növekedési jelentés differenciált, növekedésbarát pénzügyi konszolidáció megvalósítására irányuló prioritása kifejezetten ajánlja többek között a munkára nehezedő adóterhek áthelyezését. Magyarországon ez annál is inkább sürgős prioritás, mivel a munkát terhelő adók nemzetközi összehasonlításban is magasak[11], különösen az alacsony keresetűek esetében. 1. grafikon: Az adóék alakulása az alacsony keresetűek egyes csoportjainál Forrás: OECD-adatok és a Bizottság számításai A Munkahelyvédelmi Akcióterv jogosultsági kritériumainak finomítására irányuló ajánlás ellenére a rendszer lényegében változatlan maradt[12]. A magas keresetűek és a legalább háromgyermekes alkalmazottak adóterhe jelentősen csökkent, az adójóváírás 2011–12. évi eltörlése ellenére is. Az alacsony keresetűek (vagyis az átlagbér legfeljebb 67%-át keresők) adóéke azonban a 2010. évi 43,8%-ról 2012-ben 47,6%-ra emelkedett, amely a második legmagasabb érték az EU-ban. Sőt, az alacsony keresetet terhelő adóék általánosságban (a Munkahelyvédelmi Akcióterv hatályán kívüli keresők esetében) a becslések szerint 2013-ban és 2014-ben tovább emelkedik, 49%-ra. A Munkahelyvédelmi Akcióterv hatályába tartozó alacsony keresetűek esetében az általános adóteher 45,2%-ra csökken, de még mindig meghaladja a 2010-es szintet (lásd az 1. grafikont). A kedvezményezetti kör emellett magában foglal bizonyos jól fizetett, könnyen elhelyezkedni képes munkavállalókat, de nem minden sebezhető munkavállalót (pl. a középkorú, viszonylag alacsony képzettségűeket). A Munkahelyvédelmi Akcióterv keretében 2013 decemberéig a mintegy négymillió munkavállalóból 735 000 volt kedvezményezett. Mindazonáltal a 2014. évi konvergenciaprogram szerint az alacsony keresetűeknek csak mintegy 40%-a tartozik a kedvezményezettek közé. Új intézkedésként kiterjesztették a gyermekes családok családi adókedvezményét, de ez csak közvetetten érinti az alacsony keresetűeket. A kormány kibővítette a családi adókedvezményt, amelynek összege az szja mellett 2014-től már a szociális hozzájárulási adóból is levonható. Az intézkedés hatása azonban nagyban függ a gyermekek számától: jelentős adócsökkenés csak a három- vagy többgyermekes családoknál várható, még magas jövedelmi szinteken is[13]. Noha a családi adókedvezmény közvetve érinti az alacsony keresetűek egy részét is, e csoportot szükség lenne külön intézkedéssel támogatni. A 2014. évi konvergenciaprogram szerint Magyarország középtávon kedvező költségvetési környezetben tovább csökkentené a munkát terhelő adókat. A munkát – különösen az alacsony kereseteket – terhelő adóteher kevésbé torzító hatású adónemekre való áthelyezése továbbra is kihívás. A héakulcs már most is a legmagasabb az EU-ban. A környezetvédelmi adókból származó bevétel már megközelíti az uniós átlagot. A meglévő energiaágazati különadók (a közművezeték-adó és az energiaellátók jövedelemadója) torzító hatásúak, és nem ösztönöznek a magas hazai energiafogyasztás csökkentésére. Ezen utóbbi területen így lehetőség van a fenntartható adóteher-áthelyezésre, mivel az energia jövedéki adója 2012 óta nem emelkedett, és az energia implicit adókulcsa a legalacsonyabbak között van az EU-ban[14]. A közelmúltbeli környezetvédelmi intézkedések, például a nehéz tehergépjárműveket érintő, távolságalapú elektronikus díjfizetési rendszer és a hulladéklerakási járulék bevezetése helyes lépéseknek tekinthetők. E lépések révén jelentős többletbevételek realizálhatók, és elterelhetők a negatív externáliák. A rendszeres ingatlanadókból származó bevételek Magyarországon jóval elmaradnak az uniós átlagtól (a GDP 0,4%-a, szemben a GDP 1,5%-ával). A lakáspiac pangása és a nehéz helyzetbe került lakáshitelesek magas aránya miatt azonban – mivel e tényezők számos negatív hatást gyakorolnak a gazdaságra – óvatos megközelítésre van szükség. Adómorál A kormány szerint a 2011-ben elindított Egyszerű Állam Program minden adóvonatkozású elemét végrehajtották, ideértve a magyar adórendszer összetettségének csökkentését is, az intézkedések összesített hatása a becslések szerint évente mintegy 60 milliárd HUF. Az intézkedések közé tartozik az elektronikus adóbevallás egyszerűsítése, a szükséges dokumentumok számának csökkentése és az adófizetőknek nyújtott online szolgáltatások bővítése. Mindazonáltal az intézkedéseket nem támasztják alá módszertanilag megbízható, nyilvános hatásvizsgálatok, és a vállalkozások továbbra is magas adminisztratív terheket érzékelnek. Lásd még a 3.5. szakaszt. Az adócsalás elleni küzdelem – a 2014. évre vonatkozó növekedési jelentés egyik prioritása – kapcsán Magyarország jelezte, hogy a legérintettebb ágazatok egy részében bevezette a fordított héakivetési mechanizmust. A fordított adókivetési mechanizmus azonban, főként a végső fogyasztásra szánt termékek esetében, nem hosszú távú megoldás. Következésképpen az adóigazgatás működésén még van mit javítani, különösen a hagyományos ellenőrzések és az adóbeszedési folyamatok javításával. A Bizottság a közelmúltban ezen megfontolások miatt utasította el Magyarország két kérelmét a fordított adózás alkalmazására (a sertés- és takarmányágazat, valamint a cukorkereskedelem tekintetében), mivel megállapította, hogy a héacsalás Magyarországon inkább strukturális jellegű probléma. Emellett a határokon átnyúló héacsalások elleni küzdelem terén javítani lehetne a többi tagállam, főként a szomszédos országok adóhatóságaival folytatott közigazgatási együttműködést. Az EU-ban folytatott közigazgatási együttműködésről szóló közelmúltbeli jelentés szerint Magyarország jellemzően későn válaszol a más tagállamokból érkező információs megkeresésekre[15]. 2012 végén a kormány előírta minden kiskereskedelmi és szolgáltató ágazati pénztárgép adóhatósághoz való kötelező online bekötését. Az intézkedés célja az árnyékgazdaság visszaszorítása volt. Ez dicséretes kezdeményezés: a nemzetközi tapasztalatok alapján jelentős bevételnövelő potenciállal bír a költségvetés számára. Az elektronikus bekötés várhatóan lehetővé teszi, hogy az adóhatóság nyomon kövesse az egyes pénztárgépek napi forgalmát, ami jelentősen csökkentheti a csalás lehetőségét és fokozhatja az adóhatósági ellenőrzések eredményességét. Az online kapcsolatok kialakítása azonban ismételt késéseket szenvedett, részben az eredeti, tarthatatlan ütemezés miatt. A teljes átállás eredeti határidejét 2013. április 1-jére tűzték ki, de a hírek szerint 2014. április elején még csak mintegy 65 000 pénztárgép volt bekötve az adóhatósághoz. Az országos kereskedelmi szövetség szerint a hátralévő, megközelítőleg 110 000 gép 2014 szeptemberére lesz működőképes. 3.2. Pénzügyi szektor Amint a 2014. évi részletes vizsgálat is megállapította, Magyarországon a pénzügyi válság kezdete óta hitelállomány-leépítés zajlik. A keresleti oldalon ennek kiváltó oka a válság előtt felhalmozódott nagyarányú háztartási és – bizonyos mértékig – vállalati adósság. A kínálati oldal vonatkozásában a csökkenő kockázatvállalás, a külső finanszírozás magas aránya, valamint a bankok működési környezetének romlása említhető. Noha az ágazat tőkeellátottsága megfelelőnek tűnik, likviditási pozíciója pedig viszonylag erős, a magas szintű, szabályozásból eredő és adóterheknek és a problémás hitelek nagy arányának együttes fennállása láthatólag nem jelent megfelelő ösztönzést a bankok számára hitelezési tevékenységük növeléséhez. A nemteljesítő jelzáloghitelek 79%-a devizaalapú, de a nem támogatott forinthitelek nemteljesítési aránya szintén magas, mintegy 20%-os. A hatóságoknak a hitelezés újraindítására tett – egy sor szakpolitikai kezdeményezéssel fémjelzett – erőfeszítései (az MNB növekedési hitelprogramja, az Eximbank és a Magyar Fejlesztési Bank által finanszírozott különböző programok) dicséretesek, de a rendes (vagyis nem támogatott) hitelezés fenntartható módon történő javítása továbbra is kihívás. Magyarország 2013-ban a pénzügyi szektorra vonatkozó országspecifikus ajánlást kapott, amelynek fókuszában a rendes hitelnyújtás helyreállítása, a portfólióminőség javítása, továbbá a pénzügyi szabályozás és felügyelet erősítése állt. A 2014. évi nemzeti reformprogram vizsgálata után a jelen szolgálati munkadokumentumban szereplő elemzés alapján megállapítható, hogy Magyarország korlátozott előrelépést tett az ezen ajánlásra válaszul hozott intézkedések terén. (A teljes értékelés a 4. szakasz áttekintő táblázatában található.) A rendes hitelnyújtás helyreállítása A magyar kereskedelmi bankszektor aggregált mérlege 2010 közepétől zsugorodott, de a folyamat 2013 végére megállt. Ez összefügg egyfelől a Növekedési Hitelprogram (NHP) beindulásával[16], másfelől valószínűleg egyéb, strukturálisabb jellegű tényezők hatásával is: mintegy 110%-os hitel/betét aránnyal (szemben a 2009. év eleji 160%-kal) a bankok természetesen le tudták lassítani hitelállományuk leépítését. Az összesített kép azonban elrejti az egyes bankok között lévő hatalmas különbségeket: a legtöbb külföldi tulajdonú nagy bank csökkenő piaci részesedését és alacsony nyereségességét, szemben a szektor többi részének növekvő piaci részesedésével és jobb megtérülési rátáival. Mindamellett a külföldi tulajdonú nagy bankok még mindig meghatározó piaci részesedéssel rendelkeznek a magánszektornak nyújtott hitelezésben (62% 2013 első negyedévében). A vállalati szektort érintő nettó hiteláramlás 2013. harmadik negyedévében – a Növekedési Hitelprogram első szakaszában – átmenetileg pozitívba fordult, de azután újra negatívvá vált. A szűkülő hitelkínálat elsősorban a vállalati hitelezés eséséhez vezetett, különösen a kkv-ágazatban 2008 negyedik negyedéve óta. A rendes hitelnyújtáshoz való visszatérést a csökkenő kockázatvállalás mellett a szabályozásból eredő terhek magas szintjének és a problémás portfóliók növekvő arányának együttes fennállása is gátolja. [17] Amint azt a 2014. évi részletes vizsgálat kiemeli, a Növekedési Hitelprogram kkv-kra vonatkozó hitelfeltételeinek enyhítése csak átmeneti megoldás, és tartósan nem helyettesítheti a szokásos pénzügyi közvetítést (lásd az 5. háttérmagyarázatot). A hitelprogram emellett bizonyos kockázatokat is rejt, különösen kiterjedt alkalmazása esetén. A kockázatok közé tartozik a bankoknak nyújtott kamatmentes finanszírozás költségvetési terhe, illetve a kkv-ágazatban szokásosnál sokkal alacsonyabb szinten megállapított maximális kamatláb. Az MNB által indított Növekedési Hitelprogram mellett a kormány folytatja több, kkv-kat célzó támogatott hitelprogramját is[18]. A támogatott lakáshitel-programok kibővítése és az alacsony kamatkörnyezet ellenére a lakossági hitelezés szünet nélkül csökkent. A háztartások hitelállománya 2013 negyedik negyedévében a válság előtti szint 24%-án állt. A vállalati szektorral szemben a hitelállomány csökkenése elsősorban a hitelkereslet alacsony szintjére és a bajba jutott adósok nagy arányára, valamint a még mindig magas törlesztési terhekre és a lakáspiac pangására vezethető vissza. Tőkefelhalmozás, nemteljesítő eszközök és a mentőcsomagok erkölcsi kockázata A pénzügyi válság kezdete óta a vállalati és a lakossági szegmensben egyaránt romlott a portfoliók minősége. A vállalati hitelek közel 20%-a késedelmesnek minősül; ez a szint 2012 második negyedéve óta stabil, de 2015-ig nem várható számottevő csökkenés. A háztartások esetében a nemteljesítő hitelek aránya 2013-ban még tovább emelkedett, jelenleg – a 90 napnál rövidebb elmaradásokat is beszámítva – a bankszektor lakossági portfóliójának több mint harmada problémás. Pozitív elem, hogy a nemteljesítő hitelek fedezeti rátája nemzetközi összehasonlításban meglehetősen magas (közel 60%). Mindamellett az átstrukturált hitelek nagy aránya (2013 negyedik negyedévében a teljes portfólió 16%-a) miatt kérdések merülnek fel a hitelportfólió valódi minőségét illetően, különösen, hogy az átstrukturált hitelek 24,6%-a újból nemteljesítővé válik. A céltartalékolási szabályok relatív lazasága[19] miatt az átstrukturált hitelek fedezeti rátája viszonylag alacsony (20%-os). A portfóliótisztítást általánosságban is nehezíti a peres és nemperes vitarendezési eljárások gyenge hatékonysága: a vitarendezéshez szükséges idő nemzetközi összehasonlításban magas, a várható megtérülés viszonylag alacsony[20]. A vállalati szektor problémás hiteleinek nagy aránya miatt az MNB a Növekedési Hitelprogram keretében lehetővé tette a nemteljesítő hitelek fedezetéül szolgáló kereskedelmi ingatlanok megvásárlását. Noha a háztartások eladósodottsága és a devizaadósság aránya csökkent, a nemteljesítő hitelek folytatódó növekedésének fő oka még mindig a háztartások devizában való eladósodottsága. Ez egyfelől az országnak a pénzügyi válság kezdete óta tartó gyenge gazdasági helyzetére vezethető vissza, és arra, hogy a devizahitelesek eddig elfogadott mentőcsomagjai nem a bajba jutott adósokat célozták. Az újabb és újabb mentőcsomagok bevezetése azonban rontotta a törlesztési morált[21]. A bajba jutott adósokat célzó egyik program létrehozta a Nemzeti Eszközkezelőt, amely mintegy 25 000 bajba jutott adós lakásának megvásárlására képes. Ez azonban elmarad a problémás adósok által tulajdonolt lakások számától (nagyságrendileg 150 000). A kormány 2013 novemberében a késedelembe eső adósokra is kiterjesztette az árfolyamgátat. Emellett bejelentette, hogy végleges megoldást kíván hozni a devizahitelesek problémájára, de az új jogszabály elfogadása előtt meg kell várnia a jogi helyzet tisztázását. Az érintettek köre és az esetleges visszamenőleges hatály miatt az új program veszélyeztetheti a pénzügyi stabilitást, különösen, ha bevezetésére az érdekeltek konzultációja nélkül kerül sor[22]. 2014 májusában meghosszabbították a kilakoltatási moratóriumot, mindaddig, amíg a kormány el nem fogadja a devizahitelesek új, átfogó mentőcsomagját. A bankszektor tőkefelhalmozási környezete a szabályozásból eredő terhek növekedése és a nemteljesítő hitelek számának növekedése miatt romlott. Új intézkedés volt a pénzügyi tranzakciós illeték bevezetése és a bankoktól kért havi kétszeri ingyenes készpénzfelvétel lehetősége. A 2011. és 2012. évi negatív adatok után a bankok tőkearányos jövedelmezősége újra pozitívba fordult (2013-ban mintegy 2% volt), ez azonban lényegében egy konkrét ügyletnek volt köszönhető[23]. Az egyszeri hatások nélkül a bankszektor tőkearányos jövedelmezősége továbbra is enyhén negatív értéket mutatott volna. Pénzügyi felügyelet Némi előrelépés történt a felügyeleti környezetre vonatkozó szabályozói munkában: megkezdődött a bankszanálási rendszer előkészítése. A Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletét október 1-jén beolvasztották a központi bank szervezetébe, ami pozitív szinergiákhoz vezethet. Az MNB jogosultságot kapott makroprudenciális eszközök használatára, és felel a makroprudenciális felügyelet ellátásáért. Mivel a devizahitelezés elterjedése mögötti egyik legfőbb ok a makroprudenciális dimenzió nem megfelelő figyelembevétele volt[24], ez helyes lépésnek tűnik[25]. Emellett már megkezdődött a bankok helyreállításáról és szanálásáról szóló irányelv gyors és pontos végrehajtását célzó előkészítő munka, amelynek befejezése 2014-re várható (parlamenti előterjesztés: 2014; hatálybalépés: 2015. január). 3.3. Munkaerőpiac[26], oktatás és szociálpolitika Magyarország több strukturális probléma és az alacsony gazdasági növekedés miatt jelentős munkaerő-piaci kihívásokkal szembesül. Ki kell emelni, hogy az elmúlt évek látható javulása ellenére az átfogó foglalkoztatási ráta még mindig jóval elmarad az uniós átlagtól (63,2% a 68,3%-kal szemben) és igen messze van az „Európa 2020” stratégia 75%-os céljától. Továbbra is nagy kihívások kapcsolódnak a következők foglalkoztatási rátájához: fiatal pályakezdők (20–29 évesek; Magyarország: 52,3%; uniós átlag: 59,5%); alacsony képzettségűek (38,2% az uniós 51,4%-kal szemben); romák (29%); kisgyermekes anyák (37,1% a 61,6%-kal szemben); a munkanélküliek között 48,6% a tartósan (legalább 12 hónapja) munkanélküliek aránya. Magyarország az elmúlt években több reformot vezetett be a tartósan alacsony aktivitási ráta növelésére; ide tartozik többek között a nyugdíjkorhatár emelése és a korai nyugdíjba vonulás korlátozása, a rokkantsági nyugdíjak és ellátások rendszerének felülvizsgálata, a munkanélküli-ellátási és szociális segélyezési rendszerek módosítása, a közmunkaprogram kiszélesítése és a szülői szabadságról való visszatérés megkönnyítése. Az intézkedéseknek köszönhetően az aktivitási ráta nőtt, és várhatóan továbbra is nőni fog. E reformok ugyan a helyes irányba mutatnak, de munkaerőpiacra és szegénységre gyakorolt tényleges hatásaik felmérése eddig nem igazán történt meg. Az oktatási rendszer nem készíti fel az embereket készségeik folyamatos javítására vagy a munkaerőpiac jövőbeni változásaira. Az alapkészségek alacsony szintű elsajátítása gátolja a magasabb szintű oktatásban és képzésben való részvételt. Az oktatási és képzési rendszer kínálata és a munkaerőpiac igényei között továbbra is jelentős az összhanghiány. Az egész életen át tartó tanulásban való részvétel alacsony szintű, ami gyengíti a munkaerőpiac ellátásának színvonalát. A válság kezdete óta a szociális helyzet romlott, és egyre több ember él szegénységben vagy társadalmi kirekesztésben; ez különösen a romákat és a gyerekeket érinti. Magyarország 2013-ban a munkaerőpiacra, a képzésre, a közmunkaprogramra, a szociálpolitikára és az oktatásra vonatkozó országspecifikus ajánlást kapott. A jelen szolgálati munkadokumentumban szereplő elemzés alapján megállapítható, hogy Magyarország némi előrelépést tett a munkaerő-piaci ajánlásra válaszul hozott intézkedések terén, az oktatási és szociális kérdésekre vonatkozó ajánlás terén azonban csak korlátozott előrelépést ért el. (A teljes értékelés a 4. szakasz áttekintő táblázatában található.) Munkaerőpiac Magyarország több strukturális probléma miatt továbbra is jelentős munkaerő-piaci kihívásokkal szembesül. Egyes munkavállalói kategóriák esetében a munka nem foglalkoztatásbarát adóztatása komoly akadályt jelent, különösen az alacsony keresetűeknek (lásd az adózásról szóló szakaszt). Az álláskeresési járadék rövid időtartama (3 hónap) nem illeszkedik az elhelyezkedéshez szükséges átlagos időhöz (több mint egy év). Az álláskeresési járadék csökkentése előmozdíthatja az álláskeresést, de a jogosultsági időszak rövidsége jövedelmi csapdát és munkaerő-piaci összhanghiányt eredményezhet. Ennek oka, hogy a munkanélküliek az ellátás időtartamának rövidsége és a megfelelő szintű megtakarítások hiánya miatt utolsó lehetőségként a közmunkaprogramban való részvételre kényszerülnek. Mivel a közmunka és a nyitott munkaerőpiac között korlátozott az átjárás, a munkanélküliek könnyen hosszú időre kiszorulhatnak a munkaerőpiacról. Ennek elkerülése érdekében a munkanélküliek egy része a képzettségüknek nem megfelelő állásajánlatok elfogadására kényszerülhet – vagyis nem lesz optimális a munkaerő-piaci kereslet és kínálat illeszkedése –, vagy szociális segély nélkül maradhat. Az ifjúsági munkanélküliségi ráta a számos kormányzati intézkedésnek is köszönhetően csökkent, de még mindig meghaladja az uniós átlagot, a NEET-fiatalok (nem foglalkoztatott, oktatásban és képzésben nem részesülő fiatalok) aránya pedig nőtt. Az ifjúsági munkanélküliségi ráta 2013-ban 27,2%-ra csökkent a 2012. évi 28,1%-ról, a releváns népesség NEET-aránya viszont 15,4%-ra nőtt a 2012. évi 14,7%-ról. Ez legalább részben a felsőfokú oktatásban részt vevő hallgatók csökkenő számára és a korai iskolaelhagyók számának ezzel párhuzamos emelkedésére vezethető vissza. Amint azt a 2014. évi nemzeti reformprogram ismerteti, az elmúlt években történtek intézkedések a fiatalok munkaerő-piaci integrációjának előmozdítására: ilyen volt az aktív munkaerő-piaci intézkedések forrásainak átirányítása a fiatal álláskeresőkre, a fiatal vállalkozók támogatási programjai vagy a 25 év alatti pályakezdők új típusú bértámogatása az „Első munkahely garancia” program keretében. A munkáltatók igényeinek való jobb megfelelés érdekében 2013-ban megreformáltak több korábban indított, tanulószerződéses gyakorlati képzésre irányuló programot. Emellett Magyarország 2013-ban bemutatta az ifjúsági garancia végrehajtási tervét. 4. háttérmagyarázat: Az ifjúsági garancia magyarországi megvalósítása Az ifjúsági garancia[27] magyarországi megvalósításával kapcsolatban a következő fontos kihívások azonosíthatók: – az ifjúsági garancia fő szolgáltatójának tekintett Nemzeti Foglalkoztatási Szolgálat korlátozott kapacitása különösen a személyre szabott szolgáltatások nyújtását irányító ügyfél-kategorizálási rendszer létrehozására és az ifjúsági mentorhálózat tervezett kapacitásbővítésének azonnali végrehajtására; – a munkaerőpiactól legtávolabb lévő NEET-fiatalok megszólítása érdekében hatékony koordináció a Nemzeti Foglalkoztatási Szolgálat irodái – amelyek az ifjúsági garancia kizárólagos belépési pontjaként szolgálnak –, illetve az oktatási intézmények és a helyi szinten aktív ifjúsági nem kormányzati szervezetek között; – az oktatás és a képzés színvonalának és megelőző szerepének javítása főként az igen alacsony képzettségűek – köztük nagy arányban a romák – számára. A nemzeti reformprogram szerint a foglalkoztatási intézkedésekre fordítható nemzeti költségvetés nagy részét még mindig a közmunkaprogramra költik, az uniós forrásokat pedig egyéb típusú aktív munkaerő-piaci intézkedésekre és felnőttképzési programokra fordítják, amelyek célja a foglalkoztatottak és a munkanélküliek, különösen az alacsony képzettségűek egész életen át tartó tanulásban való részvételének előmozdítása. Az aktív munkaerő-piaci intézkedések és az egész életen át tartó tanulással kapcsolatos programok hatékonyságjavulása, valamint a munkaerő-piaci összhanghiány csökkentése érdekében azonban következetesen értékelni kell az át- és továbbképzési intézkedéseket. A kormány a munkaerő-piaci belépés költségeit csökkentő célzott intézkedésként elkészítette a magyar középfokú szakmai képesítési rendszer egészének értékelését. A 2013 decemberében elfogadott akcióterv eredményeként 2014 augusztusáig 43 képesítési követelmény eltörlésre, további 90 pedig egyszerűsítésre kerül. A Nemzeti Foglalkoztatási Szolgálat kapacitásbővítése folyamatban van, az ügyfél-kategorizálási rendszer bevezetését elhalasztották. Az informatikai rendszer fejlesztés alatt áll, az ügyfél-kategorizálási rendszer azonban csak 2016-tól lesz elérhető. A rendszer gyorsabb beindítása enyhíthetné a szolgálat dolgozóira nehezedő adminisztratív terheket, és javíthatná a személyre szabott szolgáltatások nyújtását, ami javítaná az eredményességet és az erőforrások aktív munkaerő-piaci intézkedésekhez allokálásának hatékonyságát. A közmunkaprogram dominanciájának csökkentésére irányuló tavalyi ajánlás ellenére a program mérete tovább nőtt. Költségvetési allokációját megnövelték[28], így a program 2013-ban csaknem 390 000 ember (a munkaerő-állomány 9,6%-a) számára nyújtott átmeneti, munkából származó jövedelmet – szemben a 2012. évi 316 262 fővel –, mintegy 30%-uk számára legalább egy évig. Munkaerő-piaci kutatások szerint a közmunkaprogram résztvevői közül mintegy 5% lépett át piaci foglalkoztatásba, közel 60% a programban maradt, 30% visszatért az inaktívak közé, 7% pedig a regisztrált álláskeresők közé[29]. A hatóságok saját – esetleg többszörösen számba vett – adatai szerint 2013-ban a közmunkaprogramot elhagyó támogatott munkavállalók 13,3%-a talált munkát a piacon a program elhagyását követő 180 napon belül. Még e magasabb szám is azt bizonyítja, hogy a program nem képes jelentősen növelni résztvevőinek foglalkoztathatóságát. 2013-ban a program aktiválási elemét főként egy egyszeri intézkedéssel erősítették; ez 100 000 résztvevő számára nyújtott képzési lehetőségeket a téli hónapokban[30]. Ez ugyan pozitív fejleménynek tekinthető, de az ilyen rövid távú, nem személyre szabott képzési lehetőségek nem szüntetik meg a résztvevők készségbeli hiányosságait, és kevés hosszú távú hatással bírnak a közmunkaprogramon kívüli foglalkoztathatóságukra. A magyarországi munkaerőpiacon a nők – különösen a kisgyermekesek – foglalkoztatása alacsony. A hosszú szülői szabadság lehetősége még mindig a fiatal anyák munkaerő-piaci visszatérése ellen hat, ezért a kormány lépéseket tett a fizetett szülői szabadság rendszerének rugalmasabbá tételére. Amint azt a 2014. évi nemzeti reformprogram bemutatta, a gyermekgondozási díj (gyed) módosítása lehetővé teszi a kisgyermekes anyáknak (vagy apáknak), hogy a gyermek 1 és 2 éve kora között munka mellett is megkapják az ellátást. A bölcsődék és a családi napközik kapacitása az elmúlt években fokozatosan nőtt[31], és a nemzeti reformprogram szerint 2014 és 2020 között még tovább fog bővülni. A családtámogatásban azonban jelenleg még mindig a készpénzes ellátások dominálnak, a természetbeli juttatásokra (pl. gyermekgondozásra) fordított kiadások aránya viszonylag alacsony. Oktatás és képzés A korai iskolaelhagyás leküzdése kihívást jelent, amint az a korai iskolaelhagyók számának emelkedéséből is látszik (arányuk a 2010. évi 10,5%ról 11,9%-ra nőtt 2013-ban), különösen a szakiskolák esetében. A tankötelezettségi korhatár csökkentése óta a diákok 18 év helyett már 16 évesen elhagyhatják az iskolarendszert, az új, rövidebb hároméves szakképzési modell viszont általában csak 17 éves korban ad végzettséget. A korai iskolaelhagyásra vonatkozóan bejelentett stratégia elkészítése még folyamatban van. A kormány nagy léptékű reformokat hajt végre, de az alapkészségek elsajátítása romlik. Az OECD 2012. évi nemzetközi tanulói teljesítményfelmérése (PISA-mérés) szerint Magyarországon az alapkészségek elsajátítása az uniós átlag alatti, és a társadalmi-gazdasági státusz és a teljesítmény között igen erős a korreláció[32]. A hátrányos helyzetű tanulók alap- és középfokú oktatásban elért gyenge teljesítménye egyben magyarázat a felsőfokú oktatásban való alacsony jelentkezési arányukra. A kormány a koragyermekkori nevelés biztosítása érdekében három éves kortól kötelezővé kívánja tenni az óvodalátogatást, ami pozitív lépés, de végrehajtását 2015-re halasztották. A kormány ambiciózus, ugyanakkor vitatott reformot hajt végre az oktatási és képzési rendszer irányítása kapcsán; a reform a következőket érinti: finanszírozás, minőségi értékelés, tantervszabályozás (ideértve a tankönyvek korlátozott választékát), emberierőforrás-menedzsment és pedagógusi életpálya. Az intézkedések hatásait – köztük a tankönyvpiaci fejleményeket – szoros figyelemmel kell kísérni (lásd a 3.4. szakaszt). Az elmúlt évtizedben fokozódott a roma tanulók szegregációja, inkluzív általános oktatáshoz való hozzáférésük nem javult. Magyarországon a roma gyermekek 45%-a szegregált osztályokba jár (minden vagy legtöbb osztálytársuk roma). A roma tanulók iskolaelhagyási rátája több, mint hétszer meghaladja a nem romákét, a középfokú képzést pedig kevesebb mint ötödük végzi el, akár az általános, akár a szakképzést nézve, felsőfokú végzettséget pedig csupán 0,5%-uk szerez[33]. Az egyik fő oktatási kihívás a hátrányos helyzetű, különösen a roma származású diákok minőségi, inkluzív általános oktatáshoz való tényleges és egyenlő hozzáférésének javítása és továbbtanulásának elősegítése. A Nemzeti Társadalmi Felzárkózási Stratégia több pozitív intézkedést azonosít a szegregáció felszámolására, ezek hatóköre azonban korlátozott, szemléletük nem rendszerszintű. A 2014. évi nemzeti reformprogram szerint a közoktatási intézményi esélyegyenlőségi program megvalósítására 2003 óta az óvodától a középiskoláig minden típusú köznevelési intézmény pályázhatott. A program az integrált nevelést támogatja a minimum 15%-ban halmozottan hátrányos helyzetű gyermekeket nevelő intézményekben; a programban az iskolák 25%-a vett részt. A kormány a munkaerő-piaci készségek fejlesztése céljából 2013 szeptemberében a „duális modell” bevezetésével és a szakképesítések rendszerének reformjával életbe léptette az új szakképzési törvény rendelkezéseit. Ez kedvező fejlemény. A munkaerőpiac igényeire összpontosító képzés fontos ugyan a szakmaspecifikus készségek elsajátításához, a rövidített iskolamodellben azonban a tananyag csökkentése és az alapvető (például matematikai és nyelvi) készségekre szánt idő lerövidítése rontja a diákok esélyeit a továbbtanulásra és a későbbi elhelyezkedésre. Ez különösen a hátrányos helyzetű diákok esetében problémás, akik viszont felülreprezentáltak ezekben az iskolákban. A duális modell végrehajtását így szoros figyelemmel kell kísérni. A felsőoktatási részvétel aránya az elmúlt 13 évben jelentősen növekedett, de még mindig jelentősen elmarad az uniós átlagtól. A 2012 óta bevezetett felsőoktatási reformok a költséghatékonyságra összpontosítanak, az alkalmazott új (kompetenciaközpontú) megközelítés szerint csak a legtehetségesebb hallgatókat kell támogatni. Ennek következtében a magyar oktatási kiadások 2012-ben reál értelemben 6,1%-kal csökkentek, míg az uniós átlag csak 1,1%-os csökkenés volt. [34] A magyar egyetemekre jelentkező hallgatók száma 2012/2013-ban 6%-kal esett[35], ami a bizonytalan politikai környezetre és bizonyos mértékig a demográfiai változásokra vezethető vissza. A hallgatók számának csökkenéséhez az ösztöndíjrendszer bizonyos tudományágakat – például a műszaki és mérnöki tudományokat, az informatikát – előnyben részesítő kialakítása is hozzájárult, a tendenciát az új diákhitelrendszer bevezetése sem tudta visszafogni. [36] A felsőoktatásra jelentkező hátrányos helyzetű diákok száma igen alacsony. Ez főként az alap- és a középfokú oktatásban elért gyenge eredményükre vezethető vissza, ami azt mutatja, hogy az általános oktatás nem tudja ellensúlyozni a családi háttérből eredő hátrányokat. A 2014. évi nemzeti reformprogram szerint a felsőfokú vagy annak megfelelő végzettséggel rendelkezők arányának növelése érdekében prioritást élvez a hátrányos helyzetű hallgatók támogatása. A dokumentumból azonban az is látható, hogy az intézmények a halmozott hátrányokkal küzdő tanulók csupán 3%-át képesek elérni. Gondosan figyelemmel kell kísérni ezért az intézkedések sebezhető csoportokra gyakorolt hatását, és szükség esetén ki kell igazítani a szakpolitikát. Szociálpolitika A szociális helyzet összességében több ok miatt továbbra is romlik. A szegénységben vagy társadalmi kirekesztésben élők száma már eléri a népesség harmadát, különösen a romák és a gyermekek érintettek[37]. Közöttük is egyre több a súlyos anyagi nélkülözésben élő személy. 2013-ban a Magyarországon élők több mint negyede tartozott ebbe a kategóriába (több mint harmaduk pedig gyerek). Az elégtelen lakáskörülmények között élő gyerekek száma nő, és a 2013. év némi javulása ellenére az alacsony munkaintenzitású háztartásban élő gyermekek aránya még mindig meghaladja az uniós átlagot. Mindezek részben a gazdaság stagnálására vezethető vissza. Az egyéb fő okok közé tartozik: a szociális védelmi rendszer alkalmatlansága a szociális szükségletek kielégítésére; a munkanélküliség tartósan magas szintje; az ellátások 2008 óta tartó befagyasztása; a foglalkoztatást helyettesítő támogatás összegének csökkentése (22 800 HUF) és a jogosultsági feltételek szigorítása; az álláskeresési járadék maximális időtartamának három hónapra (az EU-ban a legrövidebb időszakra) csökkentése. A magyar szociális ellátások a legalacsonyabb mértékűek között vannak az EU-ban, a szociális védőháló szegénységet enyhítő kapacitása 2007 és 2012 között jelentősen csökkent[38]. Ez tükröződik a pénzbeni juttatásokat beszámító relatív szegénységi arány növekedésében, noha a pénzbeni juttatások nélküli relatív szegénységi arány csökken. A szegénység továbbra is aránytalanul érinti a hátrányos helyzetű régiókat és közösségeket, különösen a romákat. A magyarországi alrégiók tekintélyes társadalmi-gazdasági különbségeket mutatnak fel, nem csupán az egy főre jutó GDP, hanem a közszolgáltatásokhoz (egészségügyhöz, koragyermekkori neveléshez stb.) való hozzáférés tekintetében is. A romákat kiemelten sújtja a munkanélküliség és a munkaerő-piaci megkülönböztetés, életkörülményeik és egészségi állapotuk rossz – 60%-uk az alapvető közszolgáltatásokat is nélkülözi. A kormány a Nemzeti Társadalmi Felzárkózási Stratégia keretében 2011 óta több intézkedést hozott a társadalmi befogadás javítására, de az eredmények eddig nem kielégítőek. A stratégiát és akciótervét a közelmúltban módosították. A kormány mindeközben – a tavalyi ajánlás ellenére – nem tett lépéseket annak érdekében, hogy a Nemzeti Társadalmi Felzárkózási Stratégia célkitűzéseinek az összes szakpolitikai területen való megjelenítésével csökkentse a szegénységet. Ki kell emelni különösen, hogy a kormánynak a szociális juttatások és ellátások területén az elmúlt években hozott intézkedései nem teljesítik a stratégia célkitűzéseit, és továbbra is érvényben vannak. Egészségügy Magyarország a javuló tendencia ellenére rendszeresen alacsony értékeket produkál az olyan alapvető egészségügyi mutatók terén, mint például a születéskor várható élettartam. Emellett az egészségügy kapacitásai nem elegendőek a népesség egészségi állapotának javítására; ez például a korai életszakaszbeli egészségi állapot alakulását mérő – a népesség életvezetésétől kevésbé függő – mutatók eredményeiből is látszik[39]. Az egészségügyi kiadások hatékonyságát elég nehéz felbecsülni, de Magyarország azon öt ország egyike, amelyekben a lakosság egészségi állapota a költségek növekedése nélkül is nagymértékben javítható[40]. A egészségügyi szektor közelmúltbeli átfogó reformjának értékelése még nem áll rendelkezésre. A térítéses szolgáltatások aránytalanul magas aránya és a hálapénz elterjedtsége[41] komoly aggodalomra ad okot, különösen az egészségügyi ellátáshoz való hozzáférés szempontjából. Emiatt különösen a sebezhető csoportokat érinti az egészségi egyenlőtlenség kockázata. Emellett úgy tűnik, hogy az alapellátás és a másodlagos járóbeteg-ellátás között nem egyértelmű a választóvonal, illetve az orvosok (köztük a háziorvosok) és a nővérek földrajzi megoszlása sem optimális. 3.4. A fenntartható növekedés és a foglalkoztatás élénkítését szolgáló strukturális intézkedések Magyarország jelenleg viszonylag alacsony növekedési potenciállal rendelkezik. Ez részben a túlzott eladósodottság és a hitelállomány-leépítés következménye, amely tükrözi a teljes tényezőtermelékenység rendkívül alacsony szintjét és ugyanakkor és az üzleti környezet romlását is; utóbbi a túlzó és torzító hatású adókkal sújtott szektorokban hozzájárult a hitelkínálat szűküléséhez és a beruházások csökkenéséhez. Az elmúlt években a szabályozó több intézkedést is hozott, de többnyire az érdekeltek megkérdezése nélkül. Ezek az intézkedések több esetben visszafogták a szolgáltatási szektorban folyó versenyt. Az Innovációs Unió 2014. évi eredménytáblája szerint Magyarország mérsékelt innovátor, vállalatai általában gyengén integrálódnak az országban működő multinacionális vállalatok értékláncába. A tömegközlekedés gyenge hatékonysága terheket ró a költségvetésre, reformjai késnek. Magyarország 2013-ban az üzleti környezetre, az energiára és az állami tulajdonú közlekedési vállalatokra vonatkozó országspecifikus ajánlásokat kapott. A jelen szolgálati munkadokumentumban szereplő elemzés alapján megállapítható, hogy Magyarország korlátozott előrelépést tett az ezen ajánlásokra válaszul hozott intézkedések terén. (A teljes értékelés a 4. szakasz áttekintő táblázatában található.) A magyarországi üzleti környezet összességében nem javult. A megnövelt ágazati különadók mellett fennmaradtak a szolgáltatási szektor akadályai is, sőt, újakat vezettek be, és korlátozták a korábban megnyitott piacokon a versenyt. Erre példa: kommunálishulladék-kezelés, gyógyszerágazat, mobil fizetési szolgáltatások, dohány-kiskereskedelem, takarékbankok és tankönyvkiadás. A korábban bevezetett intézkedésekkel (kiskereskedelem, étkezési utalványok) együtt e lépések mesterségesen korlátozzák a gazdasági szereplők jelenlétét a szolgáltatási szektorban, és így lényegesen korlátozzák a versenyt. Az üzleti környezet romlása részben megmagyarázza, hogy az uniós források jelentős beáramlása (évente a bruttó nemzeti jövedelem 3%-a) ellenére a magyar beruházási ráta miért csökkent a 2007–2012 közötti időszakban. Noha a beruházások 2013-ban erőre kaptak, részben az uniós források növekvő felhasználásának köszönhetően, a beruházási ráta még mindig jóval elmarad a válság előtti szinttől (a GDP 17,5%-a, szemben a korábbi mintegy 23-24%-kal). Amint a 2014. évi részletes vizsgálat is megállapította, Magyarország számára jelentős kihívás a közvetlen külföldi befektetések (kkb) vonzása és a nagy külföldi befektetők szállítási láncába beépülő hazai kkv-k számának növelése (és ezáltal az innovációra és a nemzetköziesedésre vonatkozó képességeik fokozása). Noha a magyarországi kkb-állomány szintje nemzetközi összehasonlításban már magas, a kkb-beáramlás az elmúlt évtizedben csökkent, és az értéklánc mélysége tekintetében is rosszabb volt, mint a többi visegrádi országé. [42] A kkb-beáramlás 2011–2013 között nőtt, de ez nagymértékben a tranzittőke hatására és a bankszektor feltőkésítési igényeire vezethető vissza. E hatásokat és egy másik egyszeri tényezőt[43] kiszűrve a kkb-beáramlás 2012-ben a GDP 2,5%-án, 2013-ban pedig a GDP 1,7%-án állt, jóval elmaradva a válság előtti szinttől. Emellett e növekedés részben olyan autóipari beruházásoknak volt köszönhető, amelyekről már 2008–2010 között döntés született. A beruházások összességében különösen erősen csökkentek azokban az ágazatokban, amelyekben az elmúlt években ágazati különadókat vezettek be. 2010 és 2013 között a beruházások nominális értékben 44%-kal csökkentek az energiaszektorban, 28%-kal a pénzügyi szektorban és 18%-kal a hírközlési szektorban, noha a gazdaság egészében 3,4%-kal növekedtek[44]. Piaci verseny és a szabályozási keret stabilitása A gyakori jogszabályi változások jogbizonytalansághoz vezettek. A magyarországi üzleti tevékenység egyik legfőbb akadályaként a szakpolitikai instabilitást, valamint az adókat és az állami túlszabályozást említik[45]. Az érdekeltek több esetben kevés időt kaptak a jogszabályi változásokra való reagálásra. Az érintett beruházók között sok a külföldi, ami tovább ronthatja az ország tőkevonzó képességét[46]. A QUEST modellen alapuló empirikus elemzés szerint a szolgáltatási szektor tekintetében a legjobban teljesítő uniós tagállamokhoz képesti versenykülönbség felére csökkentésével a GDP akár 1%-os növekedését lehetne elérni a következő 10 évben (lásd a 6. háttérmagyarázatot). 5. háttérmagyarázat: A Magyarországra vonatkozó 2014. márciusi részletes vizsgálat következtetései A makrogazdasági egyensúlyhiány kezelésére szolgáló eljárás keretében 2014. március 5-én közzétették Magyarország harmadik részletes vizsgálatát[47]. E vizsgálat alapján a Bizottság úgy ítélte meg, hogy Magyarország esetében továbbra is makrogazdasági egyensúlyhiány tapasztalható, amely nyomon követést és határozott szakpolitikai intézkedést tesz szükségessé. Különösen az erőteljesen negatív nettó nemzetközi befektetési pozíció (NIIP) folyamatban lévő kiigazítása, az állami és magánadósság magas szintje a törékeny pénzügyi szektor tükrében, és a romló exportteljesítmény igényel továbbra is fokozott figyelmet a gazdaságra gyakorolt negatív hatások kockázatainak csökkentése érdekében. A részletes vizsgálat megállapította: · A halvány exportteljesítmény (2008–2013 között a piaci részesedés összesen 16%-os csökkenése) ellenére javult és várhatóan továbbra is javulni fog a NIIP. A múltban ez elsősorban a magánszektor hitelállományának leépítését tükrözte. Előre tekintve várható, hogy a kibocsátási rés záródásával a strukturális egyenleg válság előtti szinthez viszonyított javulása is támogatni fogja e folyamatot. Mindazonáltal az autóipar közelmúltbeli bíztató jelei ellenére az export teljesítménye várhatóan meglehetősen gyenge marad. A NIIP javulása ezért inkább a visszafogott hazai keresletnek lesz köszönhető, mintsem az erős külső versenyképességnek. · Az államadósság magas szintje jelentős aggodalomra ad okot. A 2011–2013 között adósságcsökkentésre használt, a GDP 7%-át kitevő jelentős egyszeri tőketranszferek és a strukturális költségvetési egyenleg javulása ellenére az adósság a forint árfolyamának romlása, a gyenge gazdasági növekedés és a megnövekedett finanszírozási költségek miatt lényegében változatlan maradt. Az államadósság az alapforgatókönyvben az előrejelzések szerint lassan csökken, a külső környezet romlása, illetőleg a belföldi bizalmat érő negatív sokkhatás esetén viszont ismét emelkedésnek fog indulni. · Továbbra is fennállnak a magánszektor eladósodottságához kapcsolódó egyensúlyhiányok és kockázatok. Noha az adósság szintje csökkent, a bajba jutott adósok magas aránya, a lakáspiac pangása, a törékeny pénzügyi szektor, a devizahitelek tekintélyes aránya és az üzleti életben uralkodó bizonytalanság sebezhetővé teszi a szektort. · A pénzügyi ágazat helyzete továbbra is aggasztó. Noha az ágazat tőkeellátottsága megfelelőnek tűnik, likviditási pozíciója pedig viszonylag erős, a magas szintű terhek és a problémás hitelek együttes fennállása nem jelent megfelelő ösztönzést a bankok számára hitelezési tevékenységük növeléséhez. Az MNB támogatott hitelt nyújtó programja ugyan átmeneti segítséget jelentett a kkv-k hitelhez jutása terén, de a pénzügyi közvetítés feltételei nem javultak fenntartható módon. A részletes vizsgálat az adható szakpolitikai válaszokat is tárgyalta: · Az exportteljesítmény javításához a közvetlen külföldi befektetések fokozottabb beáramlására, valamint az exportágazat értékláncának kiszélesítésére van szükség. · A folyamatos költségvetési konszolidációs erőfeszítések, és ezzel párhuzamosan a kiigazítás szerkezetének növekedésbarátabbá tétele szintén indokolt lenne. · A háztartások, a bankok és a lakáspiac közötti negatív visszacsatolási spirál ellen a fizetésképtelenné vált adósokra irányuló végső adósságkezelési programmal lehetne fellépni, az erkölcsi kockázat és a pénzügyi szektor további adóterheinek csökkentése mellett. · A tőkefelhalmozási lehetőségek javítása és a portfóliótisztítás ösztönzése elengedhetetlen a banki hitelezés kínálatoldali feltételeinek könnyítéséhez. A pénzügyi szektor számára biztosított jobb működési környezet megteremtése mellett indokolt lenne egy kiszámíthatóbb és versenyképesség-orientáltabb szakpolitika és szabályozási keretrendszer bevezetése is. Magyarország egy általános, legalább 2014 végéig érvényes tilalom bevezetésével továbbra is korlátozza új, nagyméretű kiskereskedelmi áruházak létesítését. [48] Az ilyen korlátozó szabályozás a gazdaság hatékony erőforrás-allokációját is akadályozhatja, pedig Magyarországon a kiskereskedelemre és a nagykereskedelemre vonatkozó allokációs hatékonysági mutató (amely a vállalkozások termelékenysége és piaci részesedése közötti viszonyt méri) a legalacsonyabbak között van az EU-ban.[49] A magyar kiskereskedelmi árrés már a válság előtt is a legmagasabb volt az OECD-ben[50], az ágazat belépési korlátai ennek ellenére 2008 és 2013 között is folyamatosan nőttek, amint azt az OECD szolgáltatási szektorra vonatkozó termékpiaci mutatója is bizonyítja. 2013 júliusában elfogadták a takarékszövetkezeti szektort átalakító törvényt. Az állam többségi tulajdonos lett a Takarékbankban, a takarékszövetkezeti szektor központi bankjában és új, egységes, állami támogatású intézményvédelmi alapot hozott létre. A helyi érdekeltek kritizálták ezeket a lépéseket, állításuk szerint megfosztották őket tulajdonosi jogaiktól. A vonatkozó ügyek a bírósági szakaszban vannak. A kormány 2014 januárjában pályázatot írt ki többségi részesedésének értékesítésére, noha az ügyletet jogi viták késleltetik. Más piaci szegmenseket is korlátoztak, emellett a szolgáltatási szektorban az elmúlt évek során új belépési korlátokat is bevezettek, rendszerint rövid határidővel. 2014-től szigorú tulajdonlási követelményeket vezettek be a gyógyszertárak tekintetében, melyek értelmében az eddigi tulajdonosoknak el kell adniuk részesedésük egy jelentős hányadát. 2013 júliusától engedélyhez kötötték a dohányértékesítést, amivel mesterségesen csökkentették és átrendezték a piaci pozíciókat, és nem fizettek kárpótlást az üzletük bezárására kényszerülőknek. A kommunális hulladékgazdálkodás szektorában működő vállalkozásoknak az állam vagy a helyi önkormányzat felé kellett értékesíteniük többségi részesedésüket, vagy alvállalkozóként kellett folytatniuk tevékenységüket. A kormány 2013 szeptemberében központi rendszert vezetett be a tankönyvek fejlesztése, kiadása és terjesztése terén, amivel tantárgyanként kettőre korlátozta az állami iskolákban engedélyezett tankönyvek számát. 2013 novemberében elfogadták a magyar versenyjogi törvény módosításait. Az új rendelkezések egyike szerint a „nemzetstratégiai jelentőségűnek” minősített összefonódáshoz nem kell a Gazdasági Versenyhivatal engedélyét kérni[51]. A kormány a vállalkozások összefonódását közérdekből nemzetstratégiai jelentőségűnek minősítheti, és annak tekintetében mentesítheti az illetékes versenyhatóságot a felügyeleti hatáskör gyakorlása alól. A kormány 2014-ben három összefonódást minősített nemzetstratégiai jelentőségűnek (az energia-, a pénzügyi és az IT-szektorban), amelyeket ezzel a versenyjogi vizsgálat alól is mentesített, ami hátrányosan érintheti a versenyt és a belső piac működését. A szabályozási hatásvizsgálatoknak és a nyilvános konzultációknak a szabályozás során történő használatát erősíteni kívánták ugyan, de e lépések megkerülhetők. Habár a hatásvizsgálatok 2011-ben bevezetett rendszere már működik, de a vizsgálatokat gyakran sietve, tényalapú igazoló dokumentumok csatolása nélkül végzik el. A hatásvizsgálatokra és a nyilvános konzultációkra a gyors jogalkotási folyamatok miatt gyakran nyomás alatt kerül sor, színvonaluk ezért igen változó[52].Kutatás, fejlesztés és innováció A kutatási-fejlesztési tevékenységek erősen koncentrálódnak: egyfelől regionálisan[53], másfelől a csúcs- vagy középtechnológiai szektor nagyméretű külföldi vállalataira. Magyarországnak jobban ki kellene használnia a multinacionális vállalatok jelenlétét a tényleges nemzeti K+F-környezet javítására. Az ország csak most fogott bele az összes régió kutatási kapacitásainak fejlesztését szolgáló „intelligens szakosodási” stratégia előkészítésébe. A vállalati szektor, különösen a kkv-k meglehetősen alacsony szintű innovációja továbbra is akadályozza a versenyképesség növelését. A kkv-k innovációs képessége korlátozott[54], az Innovációs Alaphoz nyújtott állami hozzájárulás két évvel ezelőtti megvonása csökkentette a K+F-intézkedésekre való ösztönzést. Magyarország 2014 januárjától a kapcsolt vállalkozások által végzett K+F költségeinek levonhatósága és a kkv-k beruházási hiteleire vonatkozó adókedvezmény emelése révén visszaállította a pénzügyi támogatás egyes formáit. 2013–2014-ben két stratégiát fogadtak el a kkv-kra is vonatkozó K+F-keresleti és -támogatási intézkedések elősegítésére. Az uniós strukturális alapok 2014–2020 közötti igénybevételéhez szükséges intelligens szakosodási stratégiát azonban még nem hagyták jóvá. 6. háttérmagyarázat: A strukturális reformok potenciális hatása a növekedésre – referenciameghatározás A strukturális reformok elengedhetetlenek a növekedés fellendítéséhez. Ezért összefüggésben ismerni kell potenciális hasznukat. A strukturális reformok haszna gazdasági modellek segítségével értékelhető. A Bizottság a QUEST modell segítségével határozza meg, hogy az adott tagállam strukturális reformjai miként befolyásolnák a növekedést, ha a tagállam csökkentené a három legjobban szereplő uniós tagállam átlagához viszonyított lemaradását olyan kulcsmutatók tekintetében, mint a munkaerő-piaci aktivitás vagy a gazdasági verseny színvonala. E mutatók javulása 10 éven belül 5%-kal növelhetné Magyarország GDP-jét. Egyes reformok viszonylag rövid időtávon belül is eredményesek lehetnek. A modell szimulációja megerősíti a 3.3. és a 3.4. szakaszban szereplő elemzést, amely szerint a legnagyobb nyereség valószínűleg a nők és az idősek aktivitási rátájának emeléséből származhatna. Ez az eredmény igazolja a hatóságok által az olyan munkaerő-piaci reformokra fektetett hangsúlyt, mint a Munkahelyvédelmi Akcióterv és az új Munka Törvénykönyve. Szintén jelentős növekedési hatással járhatnak a végtermékek árrésének csökkentésére irányuló intézkedések (például a termékpiaci verseny növelése révén). Hosszú távon azonban az oktatás színvonalának emelése is jelentős hatást gyakorolna a GDP-re, 50 éves időtávban akár 6,5%-os növekedést eredményezhetne (lásd a megjegyzést). Táblázat: Strukturális mutatók, célszámok és potenciális GDP-hatások[55] Forrás: a Bizottság szolgálatai. Megjegyzés: A szimulációk azon a feltevésen alapulnak, hogy minden tagállam végrehajtja a strukturális rés 50%-os bezárásához szükséges reformokat. A táblázat az egyes reformok által 5 és 10 év alatt nyújtott GDP-hozzájárulás mértékét mutatja. Ha a tagállam az adott mutató tekintetében a referenciaérték felett van, az adott területen nem szimuláltuk a reformintézkedések hatását, de a tagállam ettől még részesülhet a más tagállamok által hozott intézkedések hasznából[56]. * A magasan képzett munkaerő népességen belüli arányának növeléséből származó hosszú távú hatás elérheti a GDP 4%-át, az alacsonyan képzett munkaerő arányának csökkentéséé pedig a 2,5%-ot. ** A referenciaérték itt az uniós átlag. A tényleges nemzeti K+F-környezet kialakulásához erőteljes állami kutatási keretrendszerre van szükség, de az állami K+F mértéke a 2009. évi 0,48%-ról 2012-ben 0,43%-ra csökkent — ez kevesebb mint a legtöbb közép- és kelet-európai országban. Ez még inkább gyengítheti a tudomány és a technológia rendelkezésére álló emberi erőforrás kínálatát és a tudásalap színvonalát[57]. Emellett az intézményi források felsőoktatási intézmények és kutatóhelyek közötti allokációja eddig nem teljesítményalapon történt[58]. Energia Az energiaárak szabályozása a 2013. évi ajánlás ellenére tavaly egész évben folytatódott. A kormány a lakosság számára 2013-ban két lépcsőben csökkentette az áram és a gáz végső fogyasztói árát, a többi fogyasztó pedig a hálózati tarifák kényszerű csökkentése miatt részesült előnyben. Az Országgyűlés 2014 februárjában elfogadta a harmadik rezsicsökkentési csomagot[59]. A fogyasztói árak csökkentése és a magas adóterhek együttesen komoly negatív hatást gyakoroltak a társaságok költségmegtérülésére. Az egyetemes szolgáltatók fogyasztói szegmensében működő vállalatok már a 2013. évi árcsökkentés előtt is komoly veszteségeket szenvedtek, különösen a gázágazatban[60]. A legtöbb társaság a közszolgáltatási kötelezettségből eredő veszteségeket az elosztórendszer-műveletek hasznából fedezi, de mivel a közelmúlt államilag előírt árcsökkentései közvetlenül érintik az elosztórendszer-műveletek díjait is, ez a fajta keresztfinanszírozás egyre kevésbé lesz lehetséges. Az ismétlődő szabályozási intézkedések rontották a magyarországi általános befektetői légkört és általánosságban a vállalati szektor versenyképességét. A szabályozott energiaellátási piacon működő energiaszolgáltatók a továbbiakban nem bízhatnak az elosztási tarifák nyereségességében. Emiatt uniós összevetésben az ipari árak relatíve magasabbak a lakossági áraknál, ami arra utal, hogy a háztartásokat az ipar rovására keresztfinanszírozzák. Az ipari és lakossági közepes fogyasztókra vonatkozó árak aránya a 2. legmagasabb az EU-ban (és 44%-kal magasabb az EU-28 átlagánál). A villamosenergia-ágazat ugyanezen szegmensében az arány az 5. legmagasabb (24%-kal magasabb az EU-28 átlagánál), míg 2012-ben még csak a 10. legmagasabb volt[61]. A szabályozó függetlensége nem javult, mivel a nemzeti energiaszabályozó önállóan nem szabhatja meg a díjakat. A nemzeti energiaszabályozóról szóló 2013. évi törvénynek a hatósági függetlenség növelését célzó módosítására nem került sor. A hálózati hozzáférés feltételeit és a hálózati tarifák fő paramétereit megállapító határozatokhoz így továbbra is a miniszter jóváhagyása szükséges. További kihívások — energiahatékonyság és megújuló energiaforrások Az energiaintenzitás uniós összevetésben magas, különösen a háztartások esetében. Az ország végső energiafogyasztása 2012-ben már alacsonyabb volt az „Európa 2020” stratégia céljánál, de a 2014. évi nemzeti reformprogramban használt „ölbe tett kéz” pálya (szabályozás nélküli forgatókönyv) alapján a kormány gyakorlatilag a fogyasztás abnormális, 53%-os növekedését vetíti előre, 2020-ig 22,5 Mtoe-ra. A kormány által előírt rezsicsökkentés potenciálisan szintén az energiahatékonyság ellen hat. Az összes energiafogyasztás 35%-a a háztartásokra esik — ez az EU-ban az egyik legmagasabb érték —, ami főként a rossz energiahatékonyságú (az EU-ban a legnagyobb és még mindig növekvő energiaintenzitási rátával rendelkező) épületekre és közlekedésre vezethető vissza. A kapcsolt hő- és villamosenergia-termelést nem támogatják az uniós jogszabályoknak megfelelően. Magyarország energiafüggősége és energiakereskedelmi mérlegének hiánya – az előbb felsorolt tényezők miatt is – magas. A 2011. évi Nemzeti Energiahatékonysági Cselekvési Tervben bejelentett kulcslépések közül több még mindig késik, az energiahatékonysági irányelvben előírt új tervet pedig még nem hagyták jóvá. Magyarország elérte a megújuló energiára vonatkozó időközi célját, de a fogyasztás megújuló energiából származó aránya csökkent. A megújuló energia energiafogyasztásbeli aránya megfelelt a 2011–12-es időközi célnak, 9,6%-ot ért el. Ezt azonban csak az energiafogyasztás általános – 2011 és 2012 között 10%-os – csökkentésével lehetett elérni (16,8 Mtoe-ról 15,4 Mtoe-ra), a megújuló energia fogyasztása (a villamosenergia- és a közlekedési ágazatban) 2011 és 2012 között abszolút értékben csökkent. Noha Magyarország jelentősen növelni kívánja e terület pénzügyi támogatását, az energiahatékonyságot és a megújuló energiát támogató egységes és átfogó program mindeddig hiányzik. Közlekedés Az állami tulajdonú közlekedési vállalatok reformja megkezdődött, de a tarifarendszer lényegében nem változott. A MÁV és a Volán szervezetének karcsúsítására lépések történtek. 2013 volt az első év, amikor a MÁV nem igényelt állami többlettámogatást, adósságállománya csökkenő pályára került. A 24 jelenlegi Volán-társaságot 2015-től hét regionális társaság keretében egyesítik. A tarifarendszer lényegében nem változott, noha a Széll Kálmán Terv bejelentette annak szisztematikus felülvizsgálatát, és a nemzeti reformprogram is elismeri, hogy a bevételek a fizető utasok számának emelésével növelhetők. A 2013-ban bevezetett gyorsvonati pótjegy nem tűnik a tarifareform megfelelő helyettesítőjének. A megfelelő szintű közszolgáltatás fenntartása továbbra is kihívás. A Budapesti Közlekedési Vállalat (BKV) éves működési költségei várhatóan 5,6%-kal nőnek, legfőképp az új metróvonal beindítása miatt (2014. március). Ezzel összefüggésben a bérletárak januári, 10%-os csökkentése nem tűnik indokoltnak. A BKV 2013-ban 24 milliárd HUF támogatást igényelt a központi költségvetésből, ez nagyjából egyezik az előző év adatával. Saját bevételtermelő kapacitása várhatóan csak az új elektronikus jegyrendszer 2017-es bevezetése után erősödik meg. Emellett az előkészítő munka befejezése ellenére tovább késik a dugódíj bevezetéséről szóló határozat meghozatala. Budapesten az ingázók harmada több, mint egy órát utazik a munkába járáshoz[62], ami jelzi, hogy a városnak hatékonyabb tömegközlekedésre van szüksége ahhoz, hogy fenntartsa versenyképességét. A nemzeti reformprogram nem ad információt a helyi közlekedésre vonatkozó tervekről, de a budapesti közösségi közlekedésről szóló 1164/2014. Korm. határozat a bevételnövelő intézkedések előkészítésére utalhat. A vasúti közlekedés tekintetében a közszolgáltatási szerződések teljes hálózatra való közvetlen odaítélése gyakorlatilag egy évtizedre megakadályozza az ágazat versenyét. [63] A drágán és szennyező módon üzemeltetett közlekedési infrastruktúra és járműállomány fenntartása növekvő aggodalomra ad okot. A vasúti és vízi infrastruktúra állapota továbbra is a versenyképesség akadálya, a javításukat célzó uniós programok jelentősen késnek. Magyarország emellett a következő programozási időszakban drasztikusan csökkenteni kívánja a városi közlekedés támogatását. A nehéz tehergépjárműveket érintő, távolságalapú útdíj bevezetése fontos bevételnövelő lépés, de nem ösztönöz a járműflotta megújítására. A Nemzeti Közlekedési Stratégia tervezete egy sor kiemelten hasznos intézkedés között a hajózható napok számának emelését tervezi; ugyanakkor nem ír a Dunát érintő stabil hajózható csatornák biztosításáról, ami a forgalom jelentős csökkenését okozhatja. Környezetvédelem Az újrahasznosítási ágazat Magyarországon nem eléggé fejlett. Magyarországon 2012-ban a települési hulladék 65%-a lerakókba került, az újrahasznosítás csupán 21%-os aránya nem éri el az uniós átlagot[64]. A hatékony hulladékgazdálkodás és az uniós hulladékgazdálkodási irányelvek betartása továbbra is kihívás[65]. A környezetvédelem lényegesen csökkentheti az állami kiadásokat. 2002 és 2013 között a 10 legjelentősebb áradás miatt felmerülő közvetlen költségek összesen legalább 1400 millió EUR-t tettek ki. A levegő szennyezettsége Magyarországon évente 11 400 idő előtti elhalálozáshoz vezet, aminek teljes külső költsége évente 5–17 milliárd EUR között mozog; a szennyezettséget jelentős részben a közúti közlekedés okozza[66]. A nemzeti reformprogramban bejelentett