BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM A HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA amely a következő dokumentumot kíséri Javaslat: A Tanács ajánlása a nem formális és informális tanulás érvényesítéséről /* SWD/2012/0253 final */





BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM A HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA amely a következő dokumentumot kíséri Javaslat: A Tanács ajánlása a nem formális és informális tanulás érvényesítéséről Ez a hatásvizsgálat a nem formális és informális tanulás érvényesítéséről szóló tanácsi ajánlásra vonatkozó javaslatot kíséri. 1. Problémameghatározás A gyors gazdasági és technológiai változások, valamint a pályamódosítások egyre gyakoribbá válása arra sarkallják az embereket, hogy magasabb képesítéseket és általánosabb készségeket szerezzenek. Ennek következtében az oktatási, képzési és képesítési rendszereknek a tanulási eredményekre koncentráló megközelítésen keresztül el kell ismerniük a tanulási tapasztalatok teljes skáláját (formális, nem formális és informális). Ez a nem formális és informális tanulás érvényesítésével valósítható meg. Ezt az elvet az európai képesítési keretrendszerről szóló 2008. évi ajánlás fogadta el, amelyhez ez a kezdeményezés kiegészítésül szolgál. A nem formális és informális tanulási tapasztalat érvényesítése számos előnyt kínál a következők számára: – magánszemélyek: fokozott foglalkoztathatóság, jobb előmeneteli lehetőségek, magasabb bér, második esély az iskolából kimaradók számára, jobb hozzáférés a formális oktatáshoz és képzéshez, nagyobb tanulási motiváció és megerősödő önbizalom; – gazdaság: jobban képzett népesség, a készségkereslet és a készségkínálat jobb összehangolása a munkaerőpiacon, a készségek vállalatok és ágazatok közötti hordozhatósága, valamint nagyobb mobilitás az európai munkaerőpiacon, melyek mindegyike hozzájárul az európai gazdaság versenyképesebbé válásához és a nagyobb gazdasági növekedéshez; – a társadalom egésze: jobban képzett népesség és munkaerő, jobb hozzáférés a továbbtanuláshoz hátrányos helyzetű csoportok számára és inkluzívabb munkaerőpiac. A hatásvizsgálat két fő problémára mutatott rá, amelyeket meg kell oldani: (1) Az érvényesítés lehetőségei a tagállamok többségében korlátozottak és kevéssé használatosak. A nem formális és informális tanulás érvényesítéséről szóló európai nyilvántartás 2010. évi frissítése szerint Cipruson, Görögországban és Magyarországon alig van lehetőség a nem formális és informális tanulás érvényesítésére. Bulgária, Lettország, Málta és Lengyelország a közelmúltban tett lépéseket a nem formális és informális tanulás érvényesítését szolgáló rendszerek létrehozása érdekében, de az érvényesítési rendszer ezekben az országokban még csak kezdeti szakaszában van. Ausztriában, Belgiumban, a Cseh Köztársaságban, Észtországban, Olaszországban, Írországban, Litvániában, Szlovákiában és Szlovéniában az érvényesítési rendszer egy-két ágazatban működik, és csak kevesen használják. Az érvényesítést azokban az országokban is ritkán alkalmazzák, ahol fejlettebb az érvényesítés rendszere, mint Dánia, Németország, Luxemburg, Románia, Spanyolország, Svédország és az Egyesült Királyság. A korlátozott és kihasználatlan érvényesítési lehetőségek miatt az érintett készségek „láthatatlanok” maradnak, és nincs kiaknázva a bennük rejlő teljes potenciál, holott ez az egyén, a gazdaság és a társadalom egésze javát szolgálná. Az érvényesítési rendszerek korlátozott elérhetősége, illetve használata mögött három ok húzódik meg: az érvényesítési rendszerek, eljárások és eredmények iránti bizalmatlanság (amint az az ezen kezdeményezés érdekében tartott nyilvános konzultáció során is bebizonyosodott), az érvényesítési rendszerek csekély ismertsége azokban az országokban, ahol a lehetőség rendelkezésre áll (ez is megerősítést nyert a konzultáció során), valamint a kulturális és attitűdbeli korlátok a nem formális és informális tanulás érvényesítésével kapcsolatban. E kezdeményezés az első két okkal foglalkozik. (2) A tagállamokban működő érvényesítési rendszerek összehasonlíthatóságának hiánya és az e rendszerek közötti összhang hiánya. A nemzeti érvényesítési rendszerek és gyakorlatok jelenlegi különbségei, valamint az, hogy e lehetőségek nem állnak rendelkezésre egyformán valamennyi tagállamban, megnehezíti az érvényesítési rendszerek összehasonlíthatóságát, és csökkenti átláthatóságukat. Emiatt a polgárok nehézségekbe ütköznek, ha kombinálni kívánják a különböző helyszíneken, szinteken és különböző országokban elsajátított tanulási eredményeiket. Emellett akadályba ütközik a tanulók és munkavállalók transznacionális mobilitása, holott jelenleg e mobilitásra a gazdasági növekedés fellendítése érdekében nagy szükség lenne. Az intelligens, fenntartható és inkluzív növekedést célzó Európa 2020 stratégia hangsúlyozza a rugalmas tanulmányi utak kialakításának szükségességét, és a nem formális és informális tanulás érvényesítését ezek előfeltételének tekinti. Az érvényesítés hozzá fog járulni az Európa 2020 stratégiában meghatározott kiemelt uniós célokhoz is az iskolából kimaradók számának csökkentése, a felsőfokú végzettséggel rendelkezők arányának növelése, a szegénység visszaszorítása és a magas foglalkoztatási ráta tekintetében. 2. A szubszidiaritás elemzése Az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) 165. és 166. cikke értelmében az Uniónak hozzá kell járulnia a minőségi oktatás fejlesztéséhez és a tagállamok közötti együttműködés ösztönzésével olyan szakképzési politikát kell folytatnia, amely támogatja és kiegészíti a tagállamok ezirányú tevékenységét, ugyanakkor teljes mértékben tiszteletben tartja a tagállamoknak az oktatási rendszerek és a szakképzés tartalmára és szervezeti felépítésére vonatkozó hatáskörét. A jelenlegi kezdeményezés bizonyos mértékű európai támogatás mellett tagállami szinten végrehajtandó fellépési irányvonalakat ajánl. Olyan fellépéseket javasol, melyeket uniós és tagállami szinten kell végrehajtani. A tagállamok továbbra is teljes mértékben felelősek maradnak a nem formális és informális módon szerzett tanulási eredmények érvényesítésére vonatkozó saját szabályozásuk (jogszabályok, szabályozás, kollektív szerződés) megtervezéséért, kialakításáért és végrehajtásáért. Az uniós szint koordinációt biztosít, beleértve mindenekelőtt a releváns európai eszközökkel végzett koordinálást, valamint támogatást nyújt, például az egymástól való tanulást lehetővé tevő tevékenységek szervezésével. A két szinten megvalósuló fellépések kiegészítik egymást, a tagállamok előjogai pedig nem sérülnek. 3. A kezdeményezés célkitűzései A kezdeményezés általános, konkrét és működési célkitűzései a következők: Általános célkitűzések: (1) Valamennyi tagállam összes polgára számára lehetőséget biztosítani arra, hogy a hivatalos oktatási és képzési rendszerek keretein kívül elsajátított készségeit érvényesítse; (2) Minden polgár számára lehetőséget biztosítani arra, hogy érvényesített készségeit munkavállalási és tanulási célból egész Európában felhasználhassa. Konkrét célkitűzések: (1) A nem formális és informális tanulás érvényesítésére irányuló tagállami szintű rendszerek kidolgozása, amelyek a nemzeti képesítési keretrendszerhez kapcsolódnak. (2) A nemzeti képesítési keretrendszerhez kapcsolódó tagállami érvényesítési rendszerek közötti megfelelő szintű összehasonlíthatóság és egységesség biztosítása. Operatív célkitűzések: (1) A nemzeti képesítési keretrendszerek támogatása olyan módon, hogy a képesítések megszerezhetők legyenek formális programokon, valamint a nem formális és informális tanulás érvényesítésén keresztül is; (2) Mechanizmusok létrehozása a nem formális és informális tanulás útján megszerzett készségek meghatározására, dokumentálására, valamint minőségbiztosítással kísért értékelésére és érvényesítésére, kiaknázva az olyan közös európai eszközöket, mint az Europass, az ECTS és az ECVET; (3) Annak lehetővé tétele az egyének számára, hogy készségeiket és kompetenciáikat meghatározzák és dokumentálják, akár anélkül is, hogy ennek alapján formális képesítést szereznének; (4) A tagállamok közötti együttműködés és a bevált gyakorlatok cseréjének kiterjesztése és intenzívebbé tétele, az egymástól való tanulással járó tevékenységek és az európai jelentéstételi eszközök támogatásával; (5) Az érvényesítési lehetőségek ismertségének növelése. 4. Szakpolitikai lehetőségek 1. lehetőség (alapforgatókönyv) E lehetőség a jelenlegi helyzet folytatását jelenti, amely a következőképpen foglalható össze: – A nem formális és informális tanulás érvényesítését figyelembe veszik az oktatásra és képzésre, a foglalkoztatásra, az ifjúságra és az aktív polgári szerepvállalásra vonatkozó európai szakpolitikákban; – A meglévő európai eszközök – különösen az európai képesítési keretrendszerről szóló ajánlás – a nem formális és informális tanulás útján megszerzett tapasztalat érvényesítésére szólítanak fel, azonban nem adnak iránymutatást ennek mikéntjéről; – Az érvényesítés közös európai elvei, melyeket 2004-ben a Tanács elfogadott, a Cedefop által közzétett, az érvényesítésről szóló európai irányelvek, valamint az egész életen át tartó tanulás, a jövőbeli „Erasmus mindenkinek” program és az Európai Szociális Alap keretében rendelkezésre álló finanszírozás a tagállamok érvényesítési szakpolitikai irányvonalainak és gyakorlatának támogató eszközeiként továbbra is jelentősek maradnak. – Az érvényesítés a legtöbb tagállam szakpolitikai menetrendjének részét képezi, de csak néhány tagállamban hajtották végre átfogó módon; – A tagállamok az érvényesítés témakörében a nyitott koordinációs módszer keretében (különösen az európai képesítési keretrendszer tanácsadó csoportjában) cserélnek tapasztalatot. 2. lehetőség (az érvényesítés végrehajtásáról szóló tanácsi ajánlás): A 2. lehetőség tanácsi ajánlás formájában politikai és gyakorlati intézkedéseket javasol a tagállamok, az érdekelt felek és a Bizottság számára, az Európa 2020 stratégia kiemelt kezdeményezéseiben – az Új készségek és munkahelyek menetrendjében és a „Mozgásban az ifjúság” elnevezésű kezdeményezésben – bejelentetteknek megfelelően. Az ajánlás felkéri a tagállamokat, hogy hozzanak létre a nem formális és informális tanulás érvényesítését szolgáló mechanizmusokat, amelyek a nemzeti képesítési keretrendszerekhez kapcsolódnak. E mechanizmusoknak tartalmazniuk kell minőségbiztosítási mechanizmusokat, szabványosított dokumentációs eszközök használatával elő kell segíteniük a tanulási eredmények hordozhatóságát, törekedniük kell az érvényesítési lehetőségek ismertségének növelésére, meg kell könnyíteniük az érvényesítéshez való hozzáférést – különösen a hátrányos helyzetű csoportok számára –, biztosítaniuk kell a megfelelő iránymutatásokat a magánszemélyek számára, és végezetül lehetőséget kell nyújtaniuk a magánszemélyeknek arra, hogy az ilyen igény felmerülésétől számított három hónapon belül sor kerülhessen készségeik felmérésére. Az ajánlás hangsúlyozza, hogy be kell vonni a munkaerő-piaci érdekelteket (pl. a munkahelyen megszerzett tanulási eredmények nyilvántartása érdekében), az oktatási és képzési szolgáltatókat (pl. a formális tanuláshoz való hozzáférés lehetőségeinek biztosítása érdekében), valamint a harmadik ágazatot (pl. nem kormányzati szervezetek /önkéntes szervezetek). Az ajánlást a nem formális és informális tanulás érvényesítésére vonatkozó, intenzívebb együttműködés egészíti ki, amelyre nyitott koordinációs módszer keretében kerül sor az európai képesítési keretrendszer meglévő tanácsadó csoportján belül. Az ajánlás felkéri a Bizottságot, hogy rendszeresen frissítse a nem formális és informális tanulás érvényesítésére vonatkozó európai nyilvántartást és a nem formális és informális tanulás érvényesítésére vonatkozó európai iránymutatásokat, továbbá az egymástól való tanulást lehetővé tevő tevékenységek szervezésével támogassa az ajánlás végrehajtását. A tanácsi ajánlást várhatóan 2012-ben hagyják jóvá, a tagállamok és az Európai Bizottság pedig 2013-tól kezdik meg a javasolt mechanizmusok végrehajtását. 3. lehetőség (Új, az érvényesítésre vonatkozó nyitott koordinációs módszer, melynek célja az érvényesítésre vonatkozó európai minőségi charta létrehozása): A 3. lehetőség értelmében a tagállamok a kifejezetten az érvényesítésre vonatkozó új nyitott koordinációs módszer keretében együttműködnének a nem formális és informális tanulás érvényesítésére vonatkozó európai minőségi charta létrehozása érdekében. Az európai minőségi charta az alábbi irányvonalak mentén jönne létre: minőségbiztosítással szavatolt érvényesítési eljárások, minőségi szabványok az értékelést végző szakemberek számára, iránymutatás és tanácsadás, az érvényesítéshez való hozzáférés, az érdekeltek bevonása, specifikus célcsoportok és az érvényesítés európai vetülete. Az európai minőségi charta mind európai (pl. az érvényesítésre vonatkozó európai iránymutatások és közös európai elvek) mind tagállami (állami és magánszférabeli), az érvényesítés területén a minőségbiztosításhoz kapcsolódó kezdeményezésekre építene. Az európai minőségi charta hozzájárulna a tagállamok közötti bizalom erősítéséhez. Az új nyitott koordinációs módszer új jelentéstételi mechanizmusokat tartalmazna a tagállamok számára, az előrehaladást pedig a Bizottság figyelemmel kísérné. A nyitott koordinációs módszer e célt szolgáló mechanizmusait várhatóan 2012-ben hoznák létre, a chartát pedig 2014-ben hagynák jóvá. A végrehajtás 2015-től következne be. 5. Hatásvizsgálat A tagállamok megfelelő intézkedéseinek – azáltal, hogy több lehetőséget biztosítanak az érvényesítés számára, valamint lehetővé teszik a rendelkezésre álló tudás, készségek és kompetenciák teljes körű kiaknázását – jelentős gazdasági és társadalmi hatása lesz. A környezeti hatás nem lesz számottevő. Mivel nem állnak rendelkezésre tényleges adatok, a társadalmi, gazdasági és egyéb hatásokat minőségi szempontból, a lehetséges következmények alapján vizsgálták. Az egyes valószínűsíthető hatásokat az alapforgatókönyvvel hasonlították össze. Az átfogó érvényesítési rendszer létrehozásával járó legjelentősebb gazdasági és társadalmi hatások a következők: – pozitív hozzájárulás a gazdasági növekedéshez és a foglalkoztatáshoz a rendelkezésre álló készségek hatékonyabb munkaerő-piaci felhasználásán és intenzívebb készségfejlesztésen keresztül; – jobb hozzáférés a munkaerőpiachoz és könnyebb pályamódosítás azáltal, hogy munkaerő-piaci felvételi döntéseknél és munkahelyváltás esetén az összes rendelkezésre álló készséget figyelembe lehet venni; – könnyebb hozzáférés a továbbtanuláshoz azáltal, hogy az oktatási és képzési intézmények jobban elismerik a korábbi tanulási tapasztalatokat; – az érvényesítési lehetőségeknek köszönhetően megjelenített, rendelkezésre álló készségekre vonatkozó jobb információk; – a munkavállalók képzettségi szintjének növelése (a meglévő készségek érvényesítésén és a továbbtanuláshoz való jobb hozzáférésen keresztül); – a magasabb képzettség következtében potenciálisan jobb munkakörülmények az egyének számára; – az esélyegyenlőség növelése és fokozottabb társadalmi befogadás a hátrányos helyzetű csoportok számára a nem formális és informális tanulás érvényesítésére vonatkozó lehetőségek növelése által; – a munkavállalók fokozottabb mobilitása egész Európában, ami előnyös a gazdasági növekedés számára. A várt hatások megvalósulása számos tényezőtől függ, többek között attól, hogy a tagállamok milyen konkrét fellépéseken keresztül hajtják végre az ajánlott intézkedéseket (2. lehetőség), valamint attól, hogy a tagállamok milyen módon valósítják meg az érvényesítésre vonatkozó európai minőségi chartát (3. lehetőség). A feltételezések szerint a 2. lehetőség keretében a tagállamokhoz intézett ajánlások nagyobb közvetlen hatást fejtenének ki az érvényesítési lehetőségek létrehozása tekintetében, mint a 3. lehetőség keretében az új nyitott koordinációs módszer, amely nem tartalmaz a tagállamoknak szóló ajánlásokat. A nemzeti képesítési keretrendszerek folyamatban lévő fejlesztése szempontjából előnyösek lesznek a 2. lehetőség keretében javasolt intézkedések, melyek már 2013-ban kézzelfogható eredményekkel fognak járni. A közvetlen hatások az Európa 2020 célkitűzések időben történő megvalósításában is fontos szerepet játszanak, ezért a várható azonnali hatások jobb osztályzatot kaptak, mint a hosszabb távon várható hatások. Az érvényesítési mechanizmusok létrehozásának valós költsége számos tényezőn múlik, mint például a jelenlegi rendszer helyzete (meglévő infrastruktúra: intézmények, értékelési és tanúsítási eljárások, standardok), az érvényesítési szabályozás kiterjedése (valamennyi vagy csak meghatározott foglalkozásokra vonatkozik-e), valamint az érvényesítés célcsoportja (valamennyi polgár vagy meghatározott célcsoportok). A rendelkezésre álló bizonyítékok alapján egy-egy érvényesítési eljárás teljes költsége – amely teljes vagy részleges képesítést eredményez – az adott országtól és a képesítés típusától és szintjétől függően 800-1800 EUR közé tehető. A nem formális és informális tanulás érvényesítésébe történő beruházás megtakarítást jelent a formális oktatás és képzés tekintetében azoknak, akik nem formális vagy informális tanulás alapján szereznek képesítést, anélkül, hogy további formális oktatás és/vagy képzés lenne szükséges számukra. Az érvényesítés nettó költségét az érvényesítés előnyeihez viszonyítva kell vizsgálni. A hatásvizsgálat feltételezi, hogy mindhárom lehetőség esetében az érvényesítés összesített előnyei meghaladják az érvényesítés nettó költségeit, pl. a jobb foglalkoztathatóság, a kedvezőbb előmeneteli kilátások, a készségkereslet és a készségkínálat jobb összehangolása a munkaerőpiacon, a nagyobb gazdasági növekedés és az eredményesebb társadalmi befogadás tekintetében. 6. A szakpolitikai lehetőségek összehasonlítása A 2. lehetőség – tanácsi ajánlás az érvényesítés végrehajtásáról – jelenti a leghatékonyabb és legeredményesebb lehetőséget. Ezenkívül pedig a 2. lehetőség áll leginkább összhangban az uniós szakpolitikai célkitűzésekkel, és ez tudná a legnagyobb hatást gyakorolni a gazdaságra és a társadalomra.. Az 1. lehetőség esetén az érvényesítés jelenlegi helyzete várhatóan csak lassan változna, vagyis a nem formális és informális tanulási tapasztalatok érvényesítése továbbra is korlátozott mértékben lenne elérhető, alkalmazása ugyancsak csekély mértékű maradna, emellett pedig továbbra sem létezne az érvényesítésre vonatkozó, összehasonlítható és egységes megközelítés Európában. A (3) lehetőség (új nyitott koordinációs módszer) valószínűleg javulást eredményezne az alapforgatókönyvhöz viszonyítva a kifejtett hatás, hatékonyság és a szélesebb körű uniós szakpolitikai célkitűzésekkel való összhang tekintetében. Ugyanakkor egy új nyitott koordinációs módszer létrehozása további struktúrákat és további jelentéstételi mechanizmusokat hívna életre, ami növelné a tagállamok adminisztratív terheit és költségeit. Emellett pedig – annak következtében, hogy e lehetőség kizárólag a nyitott koordinációs módszerre támaszkodik – nagyobb a bizonytalanság a tagállamok által, a tagállamokban foganatosított konkrét fellépések, valamint az intézkedések időkerete tekintetében. A hatásoktól, hatékonyságtól, eredményességtől és az uniós szakpolitikai célkitűzésekkel való összhangon túl a 2. lehetőség értékét a következők jelentik: – megszüntetné az érvényesítés terén fennálló, a rendelkezésre álló európai eszközökön – mint például az európai képesítési keretrendszer, Europass és kreditrendszerek – belüli különbségeket. Megszüntetné azt a helyzetet, hogy az európai képesítési keretrendszer előírja a nem formális és informális tanulás érvényesítésének elősegítését, de nem ad iránymutatást a végrehajtásról; – gyakorlati intézkedéseket javasol az érvényesítés végrehajtására a tagállamokban; – a tanácsi ajánlás mint jogi eszköz jelzi a tagállamok elkötelezettségét a benne foglalt intézkedések mellett, melyek legtöbbje nemzeti szintű végrehajtást és a tagállam helyzetéhez történő hozzáigazítást tesz szükségessé; – kifejezetten bevonja az érdekelt feleket (munkaerő-piaci érdekeltek, ifjúsági/önkéntes szervezetek, oktatási és képzési intézmények) az érvényesítési rendszerek kidolgozásába; – a tagállamok továbbra is együttműködnek a meglévő nyitott koordinációs módszer keretében, különösen az európai képesítési keretrendszer szakértői csoportjában, ami egyszerűbb végrehajtási szerkezetet jelent, mint a 3. lehetőség keretében tervezett szerkezet; – új és erősebb politikai alapot nyújt az együttműködés számára a nem formális és informális tanulás érvényesítése területén. 7. Figyelemmel kísérés és értékelés A kezdeményezés keretében a figyelemmel kísérés a meglévő eszközök használatával valósul meg. Ez korlátozza a figyelemmel kísérés költségeit, valamint a tagállamok adminisztratív terheit. Az érvényesítésre vonatkozó európai nyilvántartást – amely a Bizottság és a Cedefop hatáskörébe tartozik – megerősítik a tanácsi ajánlásnak a tagállamok általi végrehajtása figyelemmel kísérése céljából. Az európai nemzeti képesítési keretrendszerek fejlődéséről szóló éves Cedefop-jelentést fel fogják használni annak értékelésére, hogy a tagállamok milyen előrehaladást értek el a nem formális és informális tanulásnak a képesítés megszerzéséhez vezető útvonalként szolgáló érvényesítése terén. A tagállamok az Oktatás és képzés 2020 keretében már tervezett nemzeti eredményjelentés segítségével beszámolnak az ajánlás végrehajtásáról (következő jelentéstételi év: 2014.) Végezetül a kezdeményezés célja az egymástól való tanulás megerősítése – bevonva a kormányzati szereplőket és az érdekelteket –, amely a tapasztalatok cseréjére és a helyes gyakorlatok bemutatására helyezi a hangsúlyt. Mivel e kezdeményezés szorosan kapcsolódik az európai képesítési keretrendszerről szóló ajánláshoz, az említett tevékenységekhez az európai képesítési keretrendszer tanácsadó csoportja a legmegfelelőbb testület. A tervek szerint az ajánlás elfogadását követő négy éven belül külső értékeléssel meg kell vizsgálni az ajánlás végrehajtását.