1.Bevezetés

A Bizottság 2011 óta féléves jelentésben számol be az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak a schengeni térség működéséről. Ezt a jelentéstételi rendszert azzal a céllal vezették be, hogy elősegítsék a schengeni térségen belüli együttműködést, valamint alapot nyújtsanak az eszmecseréhez és a döntéshozatalhoz a Bizottságnak a schengeni kormányzásról szóló 2011. szeptemberi közleményében tett javaslata alapján, amelyet a Tanács 2012. március 8-án fogadott el. Azért, hogy a jelentésben figyelembe vehessék a november 13-i tragikus párizsi eseményeket és más fontos fejleményeket is, a nyolcadik jelentés alapjául szolgáló jelentéstételi időszakot meghosszabbították 2015. december 10-ig.

Az eddig közzétett féléves jelentések a lehető legátfogóbb módon adtak áttekintést a schengeni térséget érintő tendenciákról, kitérve a térség működésének valamennyi vonatkozására. A jelenlegi migrációs válság miatt a Bizottság mindazonáltal azokra a fejleményekre kíván összpontosítani, amelyek a legjelentősebb hatással vannak a schengeni térségre. A Tanács 2015. november 9-i következtetéseiben foglaltak szerint a jelentés az e témáról, valamint a határellenőrzés belső határokon történő ideiglenes visszaállítása kapcsán szerzett tapasztalatokról szóló alapos vita alapját kell, hogy képezze. A jelentésnek azt is meg kell vizsgálnia, hogy az abban szereplő tények milyen módon érintik a schengeni térséget és annak működését, továbbá, hogy adott esetben miként lehetne orvosolni a kialakult helyzetet.

Az aktuális jelentéstételi időszak kapcsán megvitatandó legfőbb kérdések: a tagállamok által a belső és külső határaikon meghozott intézkedések az alábbiak fényében: 1. az eddig soha nem látott számban a schengeni térségbe érkező migránsok és ezt követő másodlagos mozgásaik; és 2. a 2015. november 13-án Párizsban történt terrormerényletek, valamint az Amszterdamból Párizsba tartó Thalys vonaton megkísérelt terrortámadás 2015. augusztus 21-én. Az alábbi szakaszok e két kérdés részletes elemzésével foglalkoznak. Ezenkívül a jelentés tükrözi az új schengeni értékelési mechanizmussal kapcsolatban szerzett tapasztalatokat is.

2.Korábban nem tapasztalt migrációs nyomás

2.1.A külső határokon jelentkező migrációs áramlás

Az Unióba érkező irreguláris migránsok és a nemzetközi védelmet kérelmezők száma robbanásszerűen megugrott. A 2015 tekintetében eddig felderített szabálytalan határátlépések száma (1 553 614) jelentősen meghaladja az 2009–2014 közötti időszak szabálytalan határátlépéseinek számát (813 044.). A migránsok azon a három fő útvonalon lépnek be, ahol 2015. január–november között az Unió területére szabálytalanul belépő migránsok abszolút többségét észlelték: a földközi-tengeri térség keleti része (716 202 észlelés), a Nyugat-Balkán (667 147) és a földközi-tengeri térség középső része (144 300). Meg kell jegyezni azonban, hogy a nyugat-balkáni útvonalon észlelt irreguláris migránsok egy részét már a Földközi-tenger keleti részén át vezető útvonal Görögországot érintő része tekintetében megállapított számoknál is figyelembe vették.

Az Unióba érkező migránsok közül sokan a saját térségükben zajló konfliktusok elől menekülnek és ezért nemzetközi védelmet kérelmeznek. Bár a menekültügyi jogszabályok nem képezik a schengeni vívmányok részét, nyilvánvaló, hogy a menekültügyi válság jelentős következményekkel járhat az Unió külső határainál fennálló és a schengeni térségen belüli helyzetre nézve.

Az érkezők drámaian megnőtt száma rendkívüli nyomás alá helyezte az érintett országok határellenőrzését és menekültügyi rendszerét. A kialakult helyzetre válaszul a Bizottság bevezette az uniós fogadóállomásokon alapuló koncepciót, amely egy olyan platformot biztosít, amely lehetővé teszi az uniós ügynökségek számára, hogy segítséget nyújtsanak a leginkább érintett tagállamoknak a beérkező migránsok gyors regisztrálásában, előszűrésében és kikérdezésében, a menekültügyi eljárások elősegítésében és a visszatérési műveletek összehangolásában. Görögország és Olaszország az első két tagállam, ahol e koncepció végrehajtása folyamatban van. Emellett a Bizottság a gyakorlati koordináció és a támogatás biztosítása céljából saját személyzetét is rendelkezésre bocsátotta mindkét tagállamban. Az uniós fogadóállomásokon tevékenykedő migrációkezelési támogató csoportok a Frontex útján nyújtott tagállami hozzájárulásokra, valamint az EASO-nak a szakértőkre és felszerelésekre vonatkozó felhívásaira támaszkodik megfelelő módon.

A Bizottság javaslatai alapján a Tanács szeptemberben elfogadta a 160 000 egyértelműen nemzetközi védelemre szoruló menedékkérő áthelyezését Olaszországból, Görögországból és esetleg más, a menekültügyi válság által közvetlenül érintett tagállamokból. Az áthelyezési mechanizmus teljes körű végrehajtásának és az uniós fogadóállomások kiépítésének együttesen csökkentenie kell az említett országokra nehezedő nyomást.

A Frontex folyamatban lévő közös műveletei (az olaszországi, illetve görögországi bázisú Triton és Poszeidón, amelyek esetében a juttatott forrásokat megháromszorozták a felügyeleti és mentési kapacitások megerősítése érdekében) mellett az Unió június 22-én közös biztonság- és védelempolitikai műveletet indított a földközi-tengeri térség déli részén. E művelet célja elsősorban az embercsempész- és emberkereskedő-hálózatok tevékenységi struktúrájának a felbomlasztása.

Ezenkívül a sürgős vagy kivételes nyomásnak kitett tagállamok segítséget kérhetnek a Frontex-rendeletben meghatározott gyorsreagálású határvédelmi csapatoktól (RABIT-októl). December 3-án Görögország hivatalos kérelmet nyújtott be a Frontexhez, melyben gyorsreagálású határvédelmi csapat bevetését kérte az azonnali határőrségi támogatás érdekében az égei-tengeri szigeteknél húzódó külső határain. A Frontex december 10-én meghozta az ahhoz szükséges határozatokat, hogy elindíthassa az említett műveletet, valamint haladéktalanul megállapodhasson a görög hatóságokkal a Poszeidón művelettel megegyező műveleti területen belüli műveleti tervről.

Magyarország kerítést épített Szerbiával közös, külső határán. A kerítések építése a határellenőrzés céljával önmagában véve nem ellentétes az uniós joggal. Azonban az alkalmazott intézkedéseknek arányosaknak kell lenniük és tiszteletben kell tartaniuk az alapvető jogokat, valamint az Unió menekültügyi vívmányait, különösen a visszaküldés tilalmának elvét. A Bizottság továbbra is figyelemmel kíséri, hogy a kerítés építése ne akadályozza az említett jogok gyakorlását, különösen a határátkelőhelyeken a menekültügyi eljáráshoz való hatékony hozzáférés jogát.

Magyarország Horvátországgal, azaz egy, a schengeni térséghez csatlakozni szándékozó, másik uniós tagállammal közös határán is kerítést épített. Hasonló létesítményt emeltek a szlovén–horvát határ egyes szakaszain is. Az uniós jog nem tiltja kifejezetten, hogy kerítést hozzanak létre egy egyelőre még külső schengeni határon, ugyanakkor a Bizottság megjegyzi, hogy egy ilyen létesítmény nem összeegyeztethető a Horvátország jövőbeni schengeni csatlakozására irányuló célkitűzéssel. A Bizottság – a 7. féléves jelentésben foglaltaknak megfelelően – továbbra is teljes mértékben támogatja Bulgária és Románia csatlakozását.

Rendkívül fontos, hogy a külső határokat átlépő valamennyi személyt megfelelően ellenőrizzék a meglévő jogszabályoknak megfelelően. A határt illegálisan átlépő személyeket megfelelően nyilvántartásba kell venni, és adott esetben tovább kell irányítani a menekültügyi vagy a visszatérési eljárás felé. Jelenleg az Eurodac-rendelet által előírt ujjnyomatvételi kötelezettség nem mindig teljesül. A szabálytalan határátlépések számához képest azon esetek becsült aránya, amikor (az Eurodac-rendelet 14. cikkével összhangban) ujjnyomatot vettek, átlagosan mintegy 23 %, és ez az arány igen eltérő a tagállamok között. A Bizottság intézkedéseket tesz, hogy biztosítsa az uniós jognak való teljes megfelelést. Az említettek, az uniós fogadóállomások feladataiba ágyazott előszűrés, valamint az áthelyezési program elengedhetetlen az abból a tényből adódó biztonsági kockázatok korlátozásához, hogy jelentős számú személy lépi át szabálytalan módon az Unió külső határát.

A nemzetközi védelemre nem jogosult személyeket rövid időn belül visszatérésre kell kötelezni, ahelyett, hogy lehetővé tennék számukra a továbbutazást. 2014-ben az Unió elhagyására kötelezett irreguláris migránsok kevesebb mint 40 %-a tett eleget e kötelezettségének. Jóllehet az önkéntes visszatérés, minden olyan esetben, amikor lehetséges, a legkedvezőbb megoldást jelenti, ennek sikere a kilátásba helyezett kitoloncolás hihetőségétől is függ. A Bizottság 2015 szeptemberében a visszatérésre vonatkozó uniós cselekvési tervet terjesztett elő, valamint bemutatta a visszatéréssel kapcsolatos feladatokról szóló kézikönyvet, amely tartalmazza, hogy milyen intézkedéseket kellene bevezetni az uniós visszatérési rendszer javításának érdekében. Ezenkívül a Bizottság levélben tíz tagállamtól a visszatérési irányelv alkalmazásával kapcsolatos helyzet tisztázását kéri, különös tekintettel a visszatérést elrendelő határozatok kibocsátására és végrehajtására.

Ennek kapcsán ki kell emelni, hogy a jelenlegi válság kihat más, a külső határok igazgatásában részt vevő bűnüldöző hatóságokra is. A más hatóságoknak a válságkezeléshez nyújtott segítség (a nemzeti szervezeti felépítéstől és az adott országban jelentkező probléma intenzitásától függően) negatívan befolyásolja a vámtisztviselők azon képességét, hogy megfelelően lássák el az áruk vámellenőrzésére irányuló feladatukat.

2.2.A belső határokon fennálló helyzet

A menekültválság nem csupán a külső határoknál eredményezte tömegek megjelenését, hanem a schengeni térségen belül is jelentős másodlagos migrációs mozgást idézett elő, mivel a nemzetközi védelmet kérelmezők továbbutaztak az általuk preferált tagállamba, még mielőtt a dublini szabályok szerint illetékes tagállamok megvizsgálták volna kérelmüket. Ennek megakadályozása érdekében az első belépés szerinti tagállamok kötelesek megfelelően regisztrálni a kérelmezőket, valamint megteremteni az uniós joggal és az alapvető jogokkal összhangban álló befogadási feltételeket, hogy lehetővé váljon a kérelmezők dublini rendszernek megfelelő visszafogadása. Korlátozni kell azokat az ösztönzőket, amelyek eredményeként a kérelmezők már a menedékjog iránti kérelem elbírálásának idején más tagállamokba utaznak, csakúgy mint az ilyen utazásokat lehetővé tevő úti okmányok kiadását, kivéve, ha a háttérben nyomós humanitárius okok húzódnak. E tekintetben említést érdemel a Calais-ban kialakult helyzet is, ahol a Csalagúton keresztül az Egyesült Királyságba bejutni próbáló emberek jogellenesen tartózkodnak a schengeni térségben.