2020. március 20-án a Bizottság közleményt fogadott el a Stabilitási és Növekedési Paktum általános mentesítési rendelkezésének alkalmazásáról. Az 1466/97/EK rendelet 5. cikkének (1) bekezdésében, 6. cikkének (3) bekezdésében, 9. cikkének (1) bekezdésében és 10. cikkének (3) bekezdésében, valamint az 1467/97/EK rendelet 3. cikkének (5) bekezdésében és 5. cikkének (2) bekezdésében meghatározottak szerinti rendelkezés elősegíti a költségvetési politikák összehangolását súlyos gazdasági visszaesés idején. Közleményében a Bizottság megosztotta a Tanáccsal azt a véleményét, miszerint a Covid19-járvány következtében várható súlyos gazdasági visszaesés miatt a jelenlegi feltételek lehetővé teszik a rendelkezés alkalmazását. A tagállamok pénzügyminiszterei 2020. március 23-án egyetértettek a Bizottság értékelésével. Az általános mentesítési rendelkezés aktiválása lehetővé teszi a középtávú költségvetési célhoz vezető kiigazítási pályától való átmeneti eltérést, ha ez középtávon nem veszélyezteti a költségvetés fenntarthatóságát. A korrekciós ág tekintetében a Tanács a Bizottság ajánlására úgy is határozhat, hogy módosított költségvetési pályát fogad el. Az általános mentesítési rendelkezés nem függeszti fel a Stabilitási és Növekedési Paktum eljárásait. Lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy eltérjenek az általában alkalmazandó költségvetési követelményektől, a Bizottság és a Tanács számára pedig biztosítja annak lehetőségét, hogy a Paktum keretében meghozzák a szükséges szakpolitikai koordinációs intézkedéseket.

4.Érdemleges tényezők

A Szerződés 126. cikkének (3) bekezdése úgy rendelkezik, hogy ha egy tagállam nem felel meg az egyik vagy mindkét említett kritériummal kapcsolatos követelményeknek, a Bizottság erről jelentést készít. A Bizottság jelentése „figyelembe veszi, hogy a költségvetési hiány meghaladja-e az állami beruházások kiadásait, valamint minden egyéb érdemleges tényezőt, beleértve a tagállam középtávú gazdasági és költségvetési helyzetét”.

Ezeket a tényezőket tovább pontosítja az 1467/97/EK rendelet 2. cikkének (3) bekezdése, amely arról is rendelkezik, hogy kellő figyelmet kell fordítani „minden olyan egyéb tényezőre, amely az érintett tagállam véleménye szerint érdemleges a hiány- és adósságkritériumoknak való megfelelés átfogó értékelése szempontjából, és amelyet az adott tagállam a Tanács és a Bizottság elé terjesztett”. Az adósságkritérium nyilvánvaló megsértése miatt az érdemleges tényezők elemzése különösen indokolt, mivel az adósság dinamikáját nagyobb mértékben befolyásolják a kormány ellenőrzésén kívül eső tényezők, mint a hiány esetében. Ezt az 1467/97/EK rendelet 2. cikkének (4) bekezdése is elismeri, amely előírja, hogy az adósságkritériumnak való megfelelés értékelésekor az érdemleges tényezőket a kritérium megsértésének mértékétől függetlenül figyelembe kell venni. E tekintetben az adósságkritériumnak való megfelelés értékelése során legalább a következő három fő szempontot kell figyelembe venni, tekintettel ezeknek az adósságdinamikára és a fenntarthatóságra gyakorolt hatására: i. a középtávú költségvetési cél vagy az ahhoz vezető kiigazítási pálya betartása, ii. strukturális reformok végrehajtása, valamint iii. az uralkodó gazdasági feltételek.

Ami a hiánykritériumnak való 2020. évi megfelelést illeti – az 1467/97/EK rendelet 2. cikkének (4) bekezdésében foglaltak szerint –, mivel a GDP-arányos államadósság-ráta meghaladja a 60 %-os referenciaértéket és nem teljesül a kettős feltétel – vagyis az, hogy a hiány közel marad a referenciaértékhez és a referenciaérték túllépése csak átmeneti –, az említett érdemleges tényezők nem vehetők figyelembe az Olaszországra vonatkozó, túlzott hiány fennállásáról szóló határozathoz vezető lépések során.

A jelenlegi helyzetben a 2020 tekintetében figyelembe veendő további kulcsfontosságú tényező a Covid19-világjárvány gazdasági hatása, amely igen jelentős mértékben befolyásolja a költségvetési helyzetet és rendkívül bizonytalan kilátásokat eredményez. A világjárvány miatt sor kerül az általános mentesítési rendelkezés alkalmazására is.

4.1. A Covid19-világjárvány

A Covid19-világjárvány súlyos gazdasági sokkhoz vezetett, amelynek számottevő negatív hatása van az Európai Unió egészében. A GDP-növekedésre jelentett következmények a járvány időtartamától és a nemzeti hatóságok által, valamint európai és világszinten a járvány terjedésének lassítása, a termelőkapacitások védelme és az aggregált kereslet támogatása érdekében hozott intézkedések időtartamától függnek majd. A tagállamok olyan költségvetési intézkedéseket fogadtak el, illetve jelenleg is dolgoznak olyan költségvetési intézkedések elfogadásán, amelyek célja az, hogy növeljék az egészségügyi rendszerek kapacitását, és segítséget nyújtsanak a válság által különösen súlyosan érintett egyéneknek és ágazatoknak. Jelentős likviditástámogatási intézkedések és egyéb garanciák elfogadására is sor került. Részletesebb információk függvényében az illetékes statisztikai hatóságoknak meg kell vizsgálniuk, hogy az említett intézkedések azonnali hatással vannak-e az államháztartási egyenlegre, vagy sem. Az említett intézkedések a gazdasági tevékenység visszaesésével együtt a költségvetési hiány és az államadósság jelentős mértékű megnövekedéséhez fognak vezetni.

4.2. A középtávú gazdasági helyzet és strukturális reformok

A Covid19-világjárvány és a megfékezésére irányuló kapcsolódó intézkedések következtében Olaszország gazdasága 2020-ban várhatóan mély recesszióba kerül. Ez enyhítő tényező annak értékelése során, hogy Olaszország 2020-ban megfelel-e a hiánykritériumnak. Konkrétan, a Bizottság 2020. tavaszi előrejelzése szerint a GDP ebben az évben 9,5 %-kal csökken, különösen azért, mert a kijárási korlátozások hatására hirtelen leállt a magánfogyasztás és erőteljesen szűkültek az exportpiacok, az idegenforgalom pedig a legsúlyosabban érintett ágazatok közé tartozik. Emellett a vállalkozások a kereslet összeomlása, a cash flow elapadása és a nagy fokú bizonytalanság közepette várhatóan csökkentik beruházási kiadásaikat. Technikai fellendülés 2020 második felében várható a szakpolitikai intézkedések hatására, amit 2021-ben részleges helyreállítás követ. Mindazonáltal a makrogazdasági kilátásokat a világjárvány időtartamával és gazdasági hatásával kapcsolatos rendkívüli bizonytalanság jellemzi.

Emellett Olaszországra már a jelenlegi válságot megelőzően is makrogazdasági lassulás volt jellemző, 2018 óta mind a reál-GDP növekedése, mind a GDP-deflátor 1 % alatt volt. Konkrétan, a reál-GDP növekedése a 2017. évi 1,7 %-ról 2018-ban 0,8 %-ra, 2019-ben pedig 0,3 %-ra lassult, ezáltal az adott évben elmaradt a potenciális növekedéstől (0,6 %), mivel a globális kereskedelem lassulásának a visszafogott belső kereslet által tovább súlyosbított hatása átterjedt a gazdaságra. Ezzel szemben a GDP-deflátor a 2017. évi 0,7 %-ról 2018-ban 0,9 %-ra nőtt, 2019-ben pedig stabil maradt. Összességében az Olaszországban tartósan fennálló makrogazdasági lassulás – 2018 óta 2 % alatti nominális GDP-növekedéssel – részben magyarázza az adósságcsökkentési referenciaértéktől való 2019. évi jelentős eltérést.

A Bizottság a 2020. évi országjelentésében megállapította, hogy Olaszország némi haladást ért el a 2019. évi országspecifikus ajánlások végrehajtásában, ami további enyhítő tényezőnek tekinthető. Konkrétabban, Olaszország jelentős haladást ért el az adókijátszás visszaszorítása tekintetében, többek között az elektronikus fizetések kötelező használatának megerősítése révén. Olaszország némi haladást tett a következők terén: az aktív munkaerőpiaci és szociális intézkedések hatékony integrációjának, továbbá a fiatalokra, valamint a veszélyeztetett csoportokra való kiterjesztésének biztosítása, a beruházásokkal kapcsolatos gazdaságpolitika összpontosítása a kutatásra és innovációra, valamint az infrastruktúra minőségére, a közigazgatás hatékonyságának fokozása, a banki mérlegek átstrukturálásának elősegítése, valamint a kisebb és innovatív vállalkozások nem banki forrásokból történő finanszírozásának javítása. Másrészt Olaszország korlátozott haladást ért el a munkát terhelő adók átcsoportosítása, az adókiadások csökkentése és a kataszteri rendszer reformja, a be nem jelentett munkavégzés felszámolása, a nők munkaerőpiaci részvételének támogatása, az oktatási eredményeknek többek között megfelelő és célzott beruházásokkal való javítása és a továbbképzés ösztönzése, a polgári perek időtartamának az eljárási szabályok érvényesítése és egyszerűsítése révén történő csökkentése, valamint a korrupció elleni küzdelem hatékonyságának a büntetőeljárások hosszának csökkentésére irányuló eljárási szabályok reformja révén történő javítása terén. Emellett Olaszország nem ért el haladást az öregségi nyugdíjak közkiadásokban képviselt arányának csökkentése terén, amivel mozgásteret teremthetne más szociális és növekedést ösztönző kiadásokhoz, sem a versenyt korlátozó tényezők – többek között új, éves versenyjogi törvény elfogadása révén történő – kezelése terén.

4.3. A középtávú költségvetési helyzet és az állami beruházások

Olaszország államháztartási hiánya a 2018. évi GDP-arányos 2,2 %-ról 2019-ben példátlanul alacsony szintre, a GDP 1,6 %-ára csökkent. Ez a csökkenés a bevételeknek a kormány által elfogadott – például az adóelkerülés elleni küzdelemre és a munkaerőpiac ellenálló képességére irányuló – szakpolitikai intézkedések hatására bekövetkezett bővüléséhez kapcsolódik. Az állami beruházások a becslések szerint kismértékben, a 2018. évi GDP-arányos mintegy 2,1 %-ról 2019-ben körülbelül 2,3 %-ra nőttek, ami meghaladja a 2019-es költségvetési hiányt.

Olaszország 2018. július 13-án azt az ajánlást kapta, hogy biztosítsa, hogy az elsődleges költségvetési kiadások diszkrecionális bevételi intézkedések és egyszeri intézkedések nélkül számított nominális növekedési rátája 2019-ben ne haladja meg a 0,1 %-ot (kiadási referenciaérték), ami a GDP 0,6 %-ának megfelelő mértékű strukturális kiigazítást jelent. Az eredményadatok és a bizottsági előrejelzés alapján a kiadások növekedése meghaladta a referenciaértéket. A GDP 0,18 %-ának megfelelő mértékű, a rendkívüli eseményekre vonatkozó rendelkezés kapcsán biztosított engedménynek a prevenciós ág szerinti követelményből való levonása után ez a középtávú költségvetési célhoz vezető ajánlott kiigazítási pályától való, a GDP 0,4 %-ának megfelelő eltérést eredményez, és így 2019-ben némi eltérésre, míg 2018–2019-et együttesen vizsgálva jelentős eltérésre utal. A strukturális egyenleg 2019-ben GDP-arányosan 0,8 százalékponttal javult, ami azt jelenti, hogy (a rendkívüli eseményekre vonatkozó rendelkezés figyelembevételével) Olaszország mind 2019-ben, mind 2018–2019-et együtt vizsgálva megfelel a középtávú költségvetési célhoz vezető javasolt kiigazításoknak.

A két mutató közötti különbség főként a váratlan bevételeknek (a GDP 0,5 százalékpontja) és a kamatkiadások változásának (a GDP 0,3 százalékpontja) tudható be. Az előbbi az állami bevételeknek a reál-GDP gyenge növekedése ellenére erőteljes növekedésével függ össze, ami a nagyrészt a határozatlan idejű munkaszerződésekhez kapcsolódó pozitív munkaerőpiaci fejleményekkel, valamint kisebb mértékben az adókijátszás elleni küzdelemre irányuló fontos szakpolitikai intézkedésekkel (például elektronikus számlázás, nyugták elektronikus továbbítása és az adófizetők jövedelmének becslésére szolgáló felülvizsgált módszertan) magyarázható; ezek pontos diszkrecionális hatását pillanatnyilag nehéz felmérni. Az utóbbi tényező pedig annak tudható be, hogy az államkötvények átlagos hozama 2019-ben alacsonyabb volt, mint 2018-ban, ami a Bizottsággal folytatott párbeszédet követően Olaszország által 2018 decemberében és 2019 júliusában elfogadott költségvetési intézkedések kedvező piaci megítélésének eredménye is lehet. Tekintettel a bevételeknek a reál-GDP dinamikája alapján vártnál kedvezőbb alakulásának strukturális jellegére, az átfogó értékelés kiemeli, hogy nincs megalapozott bizonyíték arra, hogy Olaszország 2019-ben, illetve 2018–2019-ben együttesen jelentősen eltért volna a középtávú költségvetési célhoz vezető kiigazítási pályától.

A stabilitási program tájékoztatást nyújt a világjárvány megfékezésére és a gazdaság támogatására irányuló jelentős intézkedésekről. A program becslése szerint e támogatási intézkedések közvetlen költségvetési hatása 2020-ban a GDP mintegy 4,5 %-a lesz. Végezetül, a középtávú költségvetési kilátásokkal kapcsolatos tartós bizonytalanság ellenére a stabilitási program ismerteti a 2020-ra előre jelzett példátlanul magas, a GDP 155,7 %-át kitevő államadósság csökkentésére irányuló hosszabb távú stratégia fő jellemzőit. Konkrétan, azt vetíti előre, hogy a GDP-arányos államadósság a „társadalmi és környezeti szempontból méltányos és fenntartható fejlődési stratégia keretében a költségvetési fenntarthatóság megőrzésére irányuló többéves erőfeszítés” részeként már 2021-ben csökkenni kezd, 152,7 %-ra. Ezzel összefüggésben a hatóságok hangsúlyozzák, hogy a jelenlegi sokkhatást követően az olasz gazdaságnak szüksége lesz egy olyan időszakra, amelyben a növekedést ellentétes hatású költségvetési konszolidáció nélkül indíthatják újra, miközben a fenntartható adósságcsökkentési stratégiát az elsődleges egyenleg többletére és Olaszország potenciális növekedésének ambiciózus köz- és magánberuházások révén történő megerősítésére alapozza.

4.4. Az államadósság középtávú alakulása

A GDP-arányos államadósság-ráta 2016 és 2019 között körülbelül 134,8 %-on nagyjából változatlan maradt, miközben a kamatkiadások (bár csökkenő mértékű) és az SFA-tételek adósságnövelő hatását nagyrészt ellensúlyozta a tartósnak bizonyuló elsődleges államháztartási többlet, és az alacsony, bár pozitív nominális GDP-növekedés. A Bizottság 2020. tavaszi előrejelzése szerint Olaszország GDP-arányos államadóssága a 2019. évi 134,8 %-ról 2020-ban várhatóan 158,9 %-ra emelkedik, ami főként a GDP alakulásának dinamikájára és az euró bevezetése óta mindössze második alkalommal negatívvá váló elsődleges egyenlegre vezethető vissza.

A Bizottság 2020. tavaszi előrejelzése alapján aktualizált adósságfenntarthatósági elemzés megerősíti, hogy a kockázatok ellenére Olaszország adóssághelyzete középtávon fenntartható marad, figyelembe véve jelentős enyhítő tényezőket is, például az államadósság profilját és a külső pozíciót. Mindenekelőtt, noha a jelenlegi Covid19-válság következtében nőtt az államadósság, az alapforgatókönyv szerinti adósságráta középtávon várhatóan fenntartható (csökkenő) pályán lesz (1. ábra).

1. ábra: GDP-arányos államadósság, Olaszország, a GDP %-ában