A konzultációt követően az ICAO titkársága elemezte a szerződő államoktól kapott válaszokat, és javaslatot nyújtott be az ATC-nek. A titkárság javaslata gyakorlatilag megegyezett az egyszerűsítési munkabizottság 2020. januári ülésének eredményeivel. Ennek megfelelően az ATC a 2019. június 19-i ülésén azt ajánlotta az ICAO Tanácsnak, hogy – kisebb korrekciókkal – fogadja el a titkárság által benyújtott, a PNR-re vonatkozó szabványokat és ajánlott gyakorlatokat.

A PNR-adatok kezelése a terrorizmusra és a súlyos bűncselekményekre adott közös uniós válasz egyik lényegi eszköze, valamint a biztonsági unió egyik alapköve. A terrorista bűncselekmények és a súlyos bűncselekmények megelőzése, felderítése, kivizsgálása és büntetőeljárás alá vonása érdekében elengedhetetlen a gyanús utazási minták azonosítása és nyomon követése a PNR-adatok – bizonyítékgyűjtés, valamint adott esetben a súlyos bűncselekmények elkövetőinek és bűntársaiknak a leleplezése és a bűnözői hálózatok felgöngyölítése céljából történő – kezelése révén. Ugyanakkor a PNR-adatok kezelése az Európai Unió Alapjogi Chartájának (a továbbiakban: Charta) 7. és 8. cikkében foglalt, a magánélet tiszteletben tartásához és a személyes adatok védelméhez való jogba történő beavatkozásnak minősül. A Charta 52. cikkének (1) bekezdésével összhangban ezért jogszabályban kell biztosítani az érintett jogok lényeges tartalmának tiszteletben tartását, és az ilyen beavatkozás – az arányosság elvére is figyelemmel – csak annyiban megengedett, amennyiben az elengedhetetlen és ténylegesen az Unió által elismert általános érdekű célkitűzéseket vagy mások jogainak és szabadságainak védelmét szolgálja. Az egyik ilyen általános érdekű célkitűzés a polgárok védelme a súlyos biztonsági fenyegetésekkel szemben.

A 9.34.a) szabvány értelmében a szerződő államok nem gátolhatják meg, illetve nem lehetetleníthetik el a PNR-adatok továbbítását egy másik, az új szabványoknak megfelelő szerződő államba. Ugyanakkor a 9.34.b) szabványnak megfelelően az ICAO szerződő államainak továbbra is lehetőségük van arra, hogy nemzeti jogi keretükkel összhangban a PNR-adatok tekintetében magasabb szintű védelmet vezessenek be vagy tartsanak fenn, és további megállapodásokat kössenek más államokkal, különösen a nemzeti jogszabályi követelményeiknek való megfelelés céljából, vagy részletesebb rendelkezéseket állapítsanak meg a PNR-adatok kezelésére és továbbítására vonatkozóan, feltéve, hogy ezek az intézkedések egyébként nem ellentétesek a szabványokkal.

A 9.33. szabvány szerint a PNR-adatokat főszabályként a magánéletet kevésbé sértő „push” módszerrel kell továbbítani. Emellett e szabvány a légi fuvarozókra nehezedő terhek minimalizálását is célozza, mivel korlátozza az államok azon lehetőségét, hogy bizonyos körülmények között az adattovábbítási hibákért bírságot szabjanak ki, és előírja számukra a „push” típusú adattovábbítások számának korlátozását.

A 9.24. szabvány előírja a szerződő államok számára, hogy az emberi jogok és az alapvető szabadságok maradéktalan tiszteletben tartása mellett egyértelműen azonosítsák a műveleteik során felhasználandó PNR-adatokat, és határozzák meg azokat a célokat, amelyekre a hatóságok a PNR-adatokat felhasználhatják. Az ilyen célok nem lehetnek a szükségesnél szélesebb körűek, ideértve különösen a terrorizmus és a súlyos bűncselekmények elleni küzdelmet szolgáló határbiztonsági célokat. Ezen túlmenően a PNR-adatoknak a fogadó államban vagy más államokban való közlését azon hatáskörrel rendelkező hatóságokra kell korlátozni, amelyek a PNR-adatok kezelésének céljaihoz kapcsolódó releváns feladatokat látnak el. E hatóságoknak biztosítaniuk kell az információt átadó hatóság által nyújtott védelemhez hasonló szintű védelmet is.

2020. július 17-én az ICAO egy másik (EC 6/3-20/71. sz.) körlevélben tájékoztatta a tagállamokat a 28. módosítás elfogadásáról. A módosítás 2020. október 30-án hatályba lépett, amennyiben a szerződő államok többsége az említett időpontig nem jelentett be ellenvéleményt a Chicagói Egyezmény 90. cikkével összhangban. A módosítást 2021. február 28-tól kell alkalmazni. Mindazonáltal az ICAO-tagállamok 2020. január 30-ig bejelenthetik azokat az eltéréseket, amelyek a nemzeti szabályaik és gyakorlataik, illetve a 28. módosításban meghatározott szabványok között fennállnak, amennyiben úgy ítélik meg, hogy nemzeti szabályaik vagy gyakorlataik és valamely szabvány között eltérések mutatkoznak. Az ilyen értesítést a Chicagói Egyezmény 38. cikkével és az eltérések bejelentésére alkalmazandó mechanizmussal összhangban kell benyújtani.

Általánosságban egyre több harmadik ország gyűjti a PNR-adatokat a légi fuvarozóktól, és az elmúlt években közülük több is megkereste a Bizottságot, hogy kifejezze érdeklődését egy PNR-ről szóló kétoldalú nemzetközi megállapodás megkötése iránt. Az adattovábbítást lehetővé tévő jogalap hiányában a légi fuvarozók kollízióval szembesülnek, valamint bírságokat és egyéb szankciókat kockáztatnak. Ugyanakkor az (EU) 2016/681 irányelv végrehajtását követően az uniós tagállamok felkérik a harmadik országok légi fuvarozóit, hogy továbbítsanak PNR-adatokat utasadat-információs egységeik számára. Egyes harmadik országok megtorló intézkedésként megtagadták az ilyen adattovábbítást – mások pedig ezt kilátásba helyezték –, mivel az EU-ból nem kaphatnak PNR-adatokat; ez rontja az uniós PNR-mechanizmus hatékonyságát.

A PNR-adatok harmadik országokba történő továbbítására vonatkozó uniós megközelítést 2010-ben fogadták el, így megelőzi az (EU) 2016/681 irányelv elfogadását, az uniós adatvédelmi keret reformját és a Bíróság 1/15. sz. véleményét. A biztonsági unióra vonatkozó, a 2020–2025 közötti időszakra szóló uniós stratégia félidős intézkedésként tervezi a megközelítés felülvizsgálatát.

3.Az Unió által képviselendő álláspont

3.1.Háttér-információk

Az Unió határozottan támogatja a PNR-re vonatkozó új nemzetközi szabványok kidolgozását, és aktívan hozzájárult a 9. függelék 28. módosításában meghatározott szabványok és ajánlott gyakorlatok kidolgozásához.

A 9. függelék 9. fejezetének D. szakaszát érintő, 28. módosítás tárgya olyan területre vonatkozik, amely tekintetében az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) 3. cikke (2) bekezdésének utolsó tagmondata értelmében az Unió kizárólagos hatáskörrel rendelkezik, mivel az érintheti a PNR-re és az adatvédelemre vonatkozó közös szabályokat.

Ennek megfelelően az ICAO előkészítő szervein belül folytatott megbeszélések során az uniós tagállamok és (megfigyelőként) a Bizottság megközelítését az Unió által képviselendő álláspont meghatározásáról szóló, 2019. november 28-i (EU) 2019/2107 tanácsi határozatban foglalt iránymutatások vezérelték. Ez az álláspont tükrözi a PNR-re és az adatvédelemre vonatkozó uniós jogi keretben – nevezetesen az (EU) 2016/681 irányelvben, az (EU) 2016/679 rendeletben, az (EU) 2016/680 irányelvben, valamint a Chartában – foglalt követelményeket, a Bíróság vonatkozó ítélkezési gyakorlatának és különösen 1/15. sz. véleményének az értelmezése szerint.

Az Európai Unió Tanácsa 2020. március 25-én újabb uniós álláspontot hagyott jóvá, ez úton reagálva a 2020 14E. sz. ICAO-körlevélre, amely konzultációra hívta a szerződő államokat a szabványok és ajánlott gyakorlatok tervezetéről. Az álláspont üdvözölte az ICAO-nak a szabványok és ajánlott gyakorlatok kidolgozása terén végzett munkáját, és kiemelte az alapvető jogok védelmének fontosságát – ideértve a személyes adatok védelmét is – a PNR-adatok kezelése során. Ezzel összefüggésben szövegezési javaslatot nyújtott be az akkor még csak tervezetként létező 9.34. szabvány módosítására. A javaslat célja e szabvány szövegének megerősítése volt annak biztosítása érdekében, hogy a szabványok és ajánlott gyakorlatok egyértelműen tükrözzék a szerződő államok azon lehetőségét, hogy szigorúbb követelményeket állapítsanak meg a PNR-adatok továbbítására vonatkozóan.

Meg kell jegyezni, hogy a szerződő államokkal folytatott konzultációt követő felülvizsgálat során az ICAO titkársága nem vette figyelembe sem az uniós tagállamok által benyújtott szövegezési javaslatokat, sem pedig az ICAO bármely más szerződő állama által javasolt módosításokat, és az egyszerűsítési munkabizottság 2020. januári ülésén kidolgozott szövegtervezetet tartotta meg. Az említett javaslatok figyelembevétele helyett az ICAO titkársága azt javasolta, hogy „azokat az államokat, amelyek módosítási javaslatokat nyújtottak be, kérjék fel arra, hogy a 9.34. szabvány szövegének módosítására irányuló javaslataikat az egyszerűsítési munkabizottság következő, 2021 júliusára tervezett ülésén (FALP/12) nyújtsák be”.

Az ICAO Tanács 2020. június 23-i ülésén, amelyen a 28. módosítást elfogadták, az uniós tagállamok ismételten hangsúlyozták annak fontosságát, hogy megtalálják a szükséges egyensúlyt az adatok rendelkezésre állása és az adatvédelem között, és utaltak a szerződő államokkal folytatott konzultáció során benyújtott fent említett uniós álláspontokra. Hangsúlyozták továbbá a magas szintű adatvédelem biztosításának fontosságát, és kifejezetten utaltak az uniós jogi keretből eredő kötelezettségekre. Az uniós tagállamok kiemelték a szabványok és ajánlott gyakorlatok jelentőségét – különös tekintettel a 9.34. szabványra –, és azzal érveltek, hogy azt úgy kell értelmezni, hogy a szerződő államok számára továbbra is lehetővé tegye, hogy ne csak annak az igazolását kérjék a többi szerződő államtól, hogy a jogi keretük megfelel a szabványoknak és ajánlott gyakorlatoknak, hanem a magasabb szintű adatvédelmi normáknak való megfelelést is megköveteljék tőlük, nevezetesen a PNR-adatok továbbításának lehetővé tétele céljából, amennyiben azt a nemzeti jogi keretük előírja.

3.2.Javasolt álláspont

Erre a tanácsi határozatra irányuló javaslatra azért van szükség, hogy az EC 6/3-20/71. sz. ICAO-körlevélben megállapított időkereten belül el lehessen fogadni az Unió által a PNR-re vonatkozó új szabványok és ajánlott gyakorlatok ICAO Tanács általi elfogadásával kapcsolatban képviselendő álláspontot.

A (9. függelék 9. fejezetének D. szakaszát érintő) 28. módosításban meghatározott új PNR-szabványok és ajánlott gyakorlatok nagyrészt az (EU) 2019/2107 tanácsi határozatban rögzített uniós álláspont irányvonalait követik. Így ambiciózus adatvédelmi biztosítékokat határoznak meg, különösen az érintettek jogaira, a független hatóság általi felügyeletre, a különleges adatokra, a PNR-adatok automatizált kezelésére és a megkülönböztetésmentességre, a PNR-adatok kezelésének lehetséges céljaira, valamint a PNR-adatok megőrzésére, felhasználására, közlésére és további továbbítására vonatkozóan.

A Bizottság véleménye szerint a szabványok és ajánlott gyakorlatok jelentős előrelépést tesznek lehetővé nemzetközi szinten a PNR-adatoknak a terrorista bűncselekmények és súlyos bűncselekmények megelőzése, felderítése, kivizsgálása és büntetőeljárás alá vonása során történő védelme és felhasználása terén. Ezért az uniós tagállamoknak nem volna helyénvaló fenntartásokat tartalmazó értesítést küldeniük a Chicagói Egyezmény 90. cikke szerint, különösen azért, mert egy ilyen értesítés aláásná az arra irányuló erőfeszítéseket is, hogy a PNR-adatok védelme érdekében világszerte szigorúbb normákat vezessenek be, mint amelyeket az ICAO jelenlegi PNR-szabályai biztosítanak.

A szabványok és ajánlott gyakorlatok a 9.34.b) szabványban azt is figyelembe veszik, hogy a szerződő államoknak – így az uniós tagállamoknak is – módjukban áll, hogy nemzeti jogi és közigazgatási keretükkel összhangban magasabb szintű védelmet tartsanak fenn vagy vezessenek be, és hogy további megállapodásokat kössenek más államokkal a PNR-adatok továbbítására vonatkozó részletesebb rendelkezések megállapítása érdekében. Az uniós jog értelmében az Unióban kezelt PNR-adatok légitársaságok általi, harmadik országok bűnüldöző hatóságai részére történő továbbításának többek között meg kell felelnie az általános adatvédelmi rendelet V. fejezetében és a Chartában foglalt követelményeknek, amint azt különösen a Bíróság 1/15. sz. véleménye kifejti. Ezek a követelmények szigorúbbak, mint amelyeket a 28. módosításban foglalt PNR szabványok és ajánlott gyakorlatok előírnak.

Ezzel összefüggésben a 9.34.a) szabvány értelmében a szerződő államok nem gátolhatják meg, illetve nem lehetetleníthetik el a PNR-adatok továbbítását egy másik, a szabványoknak és ajánlott gyakorlatoknak megfelelő szerződő államba, a 9.34. szabvány jelenlegi nyelvezete azonban az Európai Unió és tagállamai szemszögéből nézve jogi szempontból nem kellően egyértelmű, mivel nem pontosítja, hogy a 9.34. szabvány ellenére az uniós tagállamok nem akadályozhatók meg abban, hogy ilyen követelményeket írjanak elő.

Ezért a Bizottság úgy véli, hogy a tagállamoknak a Chicagói Egyezmény 38. cikke értelmében eltérést kell bejelenteniük. Az e tanácsi határozatra irányuló javaslat mellékletében ismertetett ilyen eltérésnek szigorúan az azzal kapcsolatos kétségek eloszlatásához szükséges mértékre kell korlátozódnia, miszerint az uniós tagállamoknak jogában áll szigorúbb követelményeket előírni a PNR-adatok harmadik országokba történő továbbítására vonatkozóan, és következésképpen megakadályozni az ilyen adattovábbítást, amennyiben e követelmények nem teljesülnek.

4.Jogalap

4.1.Eljárási jogalap

4.1.1.Alapelvek