A schengeni értékelések során és más források, például az Európai Migrációs Hálózat révén gyűjtött információk megerősítik, hogy annak ellenére, hogy a tagállamok általában az önkéntes visszatérést részesítik előnyben, továbbra is kihívást jelent az önkéntes távozásra hajlandó irreguláris migránsok megfelelő támogatása. Ennek oka a meglévő programok szűk hatóköre (pl. csak az elutasított menedékkérőkre terjednek ki), a visszaküldéssel kapcsolatos tanácsadás korlátozott volta, valamint a visszatérésre kötelezett személyeknek nyújtott segítség igen eltérő szintje.

A Covid19-világjárvány tovább bonyolította a visszaküldési és a visszafogadási műveletek működését. Bár világszerte továbbra is érvényben vannak utazási korlátozások, folytatni kell a menekültügyi és kiutasítási eljárásokat, kellően figyelembe véve a visszatérésre kötelezett személyek és a fogadó közösségek egészségének védelméhez szükséges intézkedéseket. A Covid19-cel kapcsolatos korlátozások miatt az áttelepítési tevékenységek is megszakadtak, de jelentős arányban újraindították ezeket.

Az irregulárisan érkező migránsok nagy része valószínűleg nem fog védelemben részesülni az EU-ban, illetve nem fog szert tenni más okok alapján tartózkodási jogosultságra. 2019-ben az első alkalommal benyújtott kérelmek uniós elismerési aránya mindössze 30 % volt. A területen maradáshoz való joggal nem rendelkező személyek visszaküldése továbbra is kihívást jelent. A visszaküldésre kötelezett személyek közül csak egyharmaduk tér vissza ténylegesen, közülük pedig kevesebb mint 30 % tér vissza önként. A visszaküldéssel és a visszafogadással kapcsolatos elégtelen teljesítmény annak tudható be, hogy a tagállamok számos kihívással szembesülnek az irreguláris migránsok visszaküldésének elrendelésére irányuló eljárások végrehajtása és a harmadik országokkal a visszafogadás terén folytatott együttműködés során.

Annak ellenére, hogy az Unió fokozta az irreguláris migráció kezelésére és az Unió területén maradáshoz való joggal nem rendelkező személyek eredményes visszaküldésének biztosítására irányuló erőfeszítéseit, még sok a tennivaló. Az átfogó migrációs partnerségek részeként a partnerországokkal a különböző területeken folytatott szoros, kölcsönösen előnyös együttműködés keretében csökkenteni kell az irregulárisan érkezők számát. Ma még mindig túl sokan érkeznek Európába nem biztonságos és szabálytalan útvonalakon, ami gyakran a nehéz társadalmi-gazdasági és politikai körülményeknek tudható be. 2020. január és november között több mint 110 000 ember érkezett irregulárisan Európába. A migránscsempészés elleni fokozott fellépés továbbra is alapvető fontosságú.

A menekültügy és a migráció kezeléséről szóló új rendeletre irányuló bizottsági javaslattal összhangban ez az értékelés a visszafogadással kapcsolatos együttműködés javítása érdekében hozzájárulhat a vízumpolitikán túlmutató szakpolitikai területekre vonatkozó ösztönzők meghatározásához is, figyelembe véve az Unió általános érdekeit és a partnerországokkal fenntartott kapcsolatait. A javaslat elfogadásáig és tekintettel arra, hogy a visszafogadás terén folytatott együttműködésre vonatkozóan kézzelfogható előrelépésre van szükség, a Bizottság az első értékelés nyomon követése során már figyelembe veszi ezt a szélesebb körű mérlegelést. Ez az értékelés fontos abban a tekintetben, hogy miként lehetne fokozni az érintett partnerekkel a visszafogadás terén folytatott együttműködést. Tágabb értelemben ahhoz is hozzájárulást nyújthat, hogy egy átfogó megközelítés részeként miként lehetne megerősíteni a migrációval kapcsolatos együttműködést az említett partnerekkel.

Annak érdekében, hogy konkrét eredmények szülessenek a visszafogadás terén folytatott együttműködéssel kapcsolatban, az Európai Tanács 2018 októberében arra szólított fel, hogy valamennyi releváns uniós szakpolitika és eszköz – többek között a vízumpolitika – felhasználásával mozgósítsák a szükséges ösztönzőket. A módosított Vízumkódex előírja, hogy a Bizottságnak értékelnie kell a harmadik országokkal a visszafogadás terén folytatott együttműködés szintjét, és évente jelentést kell tennie a Tanácsnak (25a. cikk). Amint azt az új paktum is megerősítette, a Vízumkódex szerinti rendszeres értékelések folyamata elősegítené a harmadik országokkal a visszafogadás terén folytatott együttműködés strukturált megközelítését, és olyan fontos eszköz lenne, amely hozzájárul a migráció és a menekültügy területére vonatkozó tágabb szakpolitikai célkitűzések sikeres megvalósításához.

A visszaküldés, a visszafogadás és a visszailleszkedés sikere attól is függ, hogy az EU és tagállamai képesek-e egységesen fellépni az „Európa együtt” megközelítés keretében, az eszközök és a releváns szakpolitikák széles körét alkalmazni, valamint összehangolt és folyamatos párbeszédet folytatni a partnerországokkal.

Ezzel párhuzamosan gyakorlati megoldásokat kell találni a területen maradáshoz való joggal nem rendelkező személyek szökésének megakadályozására. A nem önkéntes visszatérések folyamatának eredményesebbé tételéhez hozzájárulhat a megfelelő egyensúly kialakítása abban a tekintetben, hogy egyfelől nagyobb mértékben tesszük elérhetővé és alkalmazzuk az őrizet hatékony alternatíváit, másfelől pedig az őrizet alkalmazásához speciális létesítményeket biztosítunk, megfelelő felszereltséggel. Minden esetben figyelembe kell venni az érintett személyek sajátos körülményeit, és az EU-nak – beleértve ügynökségeit is – és valamennyi tagállamnak teljes mértékben tiszteletben kell tartania az alapvető jogokat. A gyermekek esetében alapvető fontosságú, hogy az őrizet alternatívái rendelkezésre álljanak és azokat következetesen alkalmazzák. A visszaküldési műveletek sikere érdekében valamennyi szereplő – köztük az uniós ügynökségek és a nemzetközi szervezetek – munkáját észszerűsíteni kell, és megfelelő erőforrásokkal kell támogatni a folyamat valamennyi szakaszában, beleértve a harmadik országokkal a visszafogadás terén folytatott együttműködést is. A független alapjogi megfigyelők Frontex általi toborzása kiegészíti az illetékes nemzeti szervek meglévő megfigyelői állományát, és megerősíti az alapvető jogok tiszteletben tartásának felügyeletére irányuló uniós kapacitást az ügynökség által szervezett valamennyi visszaküldési művelet során.

Jelenleg jelentős különbség van a kiadott kiutasítási határozatok és a harmadik országokba irányuló visszafogadási kérelmek száma között, mivel a tagállamok inkább nem kezdeményezik a visszafogadási eljárást, ha nem bíznak abban, hogy a partnerország együtt fog működni állampolgárai személyazonosságának megállapításában és okmánypótlásában. Mivel a harmadik országokkal folytatott együttműködés javulna, a tagállamoknak a kiutasítási végzés kiadását követően azonnal visszafogadási kérelmet kell benyújtaniuk, hogy a továbbfejlesztés alatt álló együttműködési keretet teljes mértékben kihasználhassák.

A független és hatékony nyomonkövetési rendszerek fokozhatják a visszatérésre kötelezett személyek alapvető jogainak és méltóságának védelmét és tiszteletben tartását a visszaküldési műveletek során.

2.2. A partnerországokkal a visszafogadás terén folytatott együttműködéssel kapcsolatos kihívások

Az eredményes visszafogadási folyamatok azon múlnak, hogy a partnerek képesek legyenek visszafogadni az irreguláris migránsokat és elkötelezettek legyenek erre. A folyamat különböző szakaszaiban jelentkezhetnek akadályok, például akkor, amikor a tagállamok visszafogadási kérelmet, vagy az érintett harmadik országhoz intézett személyazonosítási és okmánypótlási kérelmet nyújtanak be. A partnerországok által a személyazonosság megállapításához (elfogadott bizonyítékok típusa, interjúk és személyazonosítási missziók szervezésének lehetősége és azok eredményei stb.) és az úti okmányok kiállításához nyújtott segítség színvonala, gyorsasága és hatékonysága a visszafogadási folyamat elengedhetetlen része. E lépések időszerűsége ugyanilyen fontos, mivel az elhúzódó folyamatok magas költségeket eredményeznek a tagállamok számára, és gyakran a migránsok szökéséhez és visszaküldésük megakadályozásához vezetnek.

Aggodalomra ad okot az is, hogy egyes országok elutasítják a nem önkéntesen visszatérőket. A charterjáratok fogadásának elutasítása – különösen akkor, ha a visszatérésre kötelezett személyek száma magas –, illetve a visszaküldési műveletekre vonatkozó további feltételek tovább veszélyeztetik vagy késleltetik a visszaküldési folyamatot.

A tagállamok különböző módokon és különböző mértékben szembesülnek ezekkel az akadályokkal, attól függően, hogy melyik együttműködési keretet alkalmazzák, illetve hogy a partnerek bizonyos gyakorlatokat valamennyi tagállamra kiterjesztenek-e.

3.A visszaküldés, a visszafogadás és a fenntartható visszailleszkedés eredményességének javítása

3.1. Közös uniós visszaküldési rendszer

A közös uniós visszaküldési rendszernek mindenekelőtt olyan egyértelmű szabályokra és eljárásokra van szüksége, amelyek hatékonyak és garantálják az alapvető jogok tiszteletben tartását. Olyan szilárd jogi alapokra kell épülnie, amelyek tisztességes és hatékony eljárásokat biztosítanak, és szorosan kapcsolódnak a többek között az EU külső határain alkalmazott menekültügyi eljárásokhoz. Az új közös uniós visszaküldési rendszer sarokköve a visszatérési irányelv átdolgozására irányuló javaslat. A javaslat segítene csökkenteni az eljárások hosszát, és a menekültügyi eljárásokról szóló rendelet módosítására irányuló javaslattal együtt közelebb hozná egymáshoz a menekültügyre és a visszaküldésre vonatkozó szabályokat, fokozná az önkéntes visszatéréshez és a visszailleszkedéshez nyújtott támogatást, csökkentené a szökéseket és a jogellenes mozgásokat, valamint korszerűsítené az eljárások irányításának módját az erre a célra létrehozott informatikai rendszerek segítségével. E javítások megvalósítása érdekében az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak gyors előrehaladást kell elérnie, meg kell kezdenie a háromoldalú egyeztetéseket, és prioritásként kell kezelnie a javaslattal kapcsolatos megállapodást. A Bizottság e célból továbbra is szorosan együttműködik a többi intézménnyel.

Az új jogi keretnek integrálnia kell a javasolt visszaküldési szponzorálást – a szolidaritási hozzájárulás új formáját, amely segítséget nyújt a migrációs nyomásnak kitett tagállamoknak a visszaküldések végrehajtásában – és támogatnia kell annak végrehajtását. Emellett egy új, határon folytatott menekültügyi és kiutasítási eljárást hozna létre, amely gyors és hatékony módon működne az irreguláris migráció és a jogellenes mozgások megelőzése érdekében, ami a szolidaritás jegyében fellépő valamennyi tagállam javát szolgálná.

A szilárd jogi keret azonban csak akkor jó, ha a végrehajtása és érvényesítése is az. A visszaküldések eredményességének növeléséhez elengedhetetlen a visszaküldésre vonatkozó közös szabályok hatékony és alapos végrehajtása és nyomon követése. A schengeni értékelési mechanizmus már most is támogatja az uniós visszaküldési rendszert azáltal, hogy feltárja és kezeli a hiányosságokat, megosztja a bevált gyakorlatokat, megszilárdítja a kölcsönös bizalmat és megerősíti az egyének jogainak védelmét a visszaküldési folyamat valamennyi szakaszában. A schengeni értékelési mechanizmus további erősítése támogatná az uniós visszaküldési rendszert abban, hogy teljes mértékben kiaknázza a benne rejlő lehetőségeket.

Az eredményes és közös uniós visszaküldési rendszer a tagállamok, valamint az uniós intézmények és ügynökségek közötti nagyon szoros koordináción és együttműködésen is múlik, biztosítva a következetes fellépést minden szinten. Ezért tovább kell fejleszteni az erős irányítást a visszaküldés terén, valamint a Frontex által nyújtott gyakorlati és operatív támogatás területén, mind a visszaküldési politika belső aspektusai, mind pedig annak külső dimenziója tekintetében.

Az új paktum keretében bejelentették a visszaküldéssel foglalkozó koordinátor közelgő kinevezését, akinek munkáját egy magas szintű hálózat támogatja majd, és aki szorosan együtt fog működni az Európai Határ- és Partvédelmi Ügynökséggel (Frontex). A visszaküldéssel foglalkozó koordinátor összefogja az uniós tagállamok visszaküldéssel és visszafogadással foglalkozó érdekelt feleit, valamint ösztönzi a közös célkitűzés megvalósítására irányuló munkát. Ez meg fogja könnyíteni a tagállamok közötti együttműködést, többek között azáltal, hogy maximalizálja a visszaküldési szponzorálás kedvező hatását. Ugyanakkor a tagállamoknak nyújtott támogatás és a tagállamok közötti együttműködés megköveteli, hogy a Frontex teljes mértékben hatékony legyen a visszaküldések terén, operatív támogatást biztosítson a nemzeti hatóságoknak, segítséget nyújtson a visszatérésre kötelezettek személyazonosságának megállapításához és az úti okmányok beszerzéséhez, a visszaküldési műveletek megszervezéséhez, valamint támogassa az önkéntes távozást és a visszailleszkedést. A Frontex készenléti alakulatának létrehozása, amely 2021 januárjában kezdődött, és amelyet egy minél előbb kinevezendő ügyvezetőigazgató-helyettes által vezetett külön osztály létrehozása kísér, fel fogja vértezni az ügynökséget arra, hogy teljesítse megerősített megbízatását a visszaküldés terén.

A visszaküldés irányítását és e szakpolitikai terület általános hatékonyságát a Bizottság a visszafogadás terén folytatott együttműködés éves értékelésére támaszkodva tovább erősítené annak érdekében, hogy a visszafogadás terén folytatott együttműködés javítása érdekében mérlegelje a vízumpolitikán túlmutató egyéb releváns szakpolitikai területekre vonatkozó intézkedéseket. Ily módon a folyamat figyelembe venné a Tanácsban korábban egy koordinációs mechanizmus kialakítása érdekében végzett munkát, amely mechanizmus révén a tagállamok jelezhetik, hogy uniós vagy nemzeti szinten olyan intézkedéseket kell meghatározni, amelyek hozzájárulhatnak a harmadik országokkal a visszafogadás terén folytatott együttműködés javításához.

Az irányításon túl a harmadik országokkal való, az együttműködés szintjének értékelésén alapuló fokozott szerepvállalás – a szélesebb körű migrációs partnerségek részeként – alapvető fontosságú lesz az eredményes visszaküldési rendszer szempontjából, ideértve a visszaküldési szponzorálások hatékony alkalmazását és a határon folytatott eljárást is.

Végül a közös uniós visszaküldési rendszer szellemében az értékelést fel kell használni annak biztosítására, hogy a harmadik országokkal a visszafogadás terén folytatott együttműködés valamennyi tagállam, és ne csak néhány tagállam esetében működjön, és így valamennyi tagállam eredményesen teljesítse a visszaküldéseket.

3.2. A partnerországokkal a visszaküldés, a visszafogadás és a fenntartható visszailleszkedés terén folytatott együttműködés megerősítése

Az új paktummal összhangban a visszaküldéssel, a visszafogadással és a fenntartható visszailleszkedéssel kapcsolatos párbeszéd és együttműködés továbbra is az átfogó, testre szabott, kiegyensúlyozott és kölcsönösen előnyös migrációs partnerségek részeként fog működni.