INDOKOLÁS

1.A JAVASLAT HÁTTERE

•A javaslat indokai és céljai

A Covid19-világjárvány megjelenése óta a Bizottság számos javaslatot terjesztett elő, amelyek az európai strukturális és beruházási alapokból (ESB-alapok) 2014–2020 között finanszírozott programok keretében elérhető források mozgósítását hivatottak elősegíteni annak érdekében, hogy a válsághelyzet közvetett és közvetlen hatásaira késedelem nélkül lehessen reagálni. E módosítások révén mozgósítani lehetett a rendelkezésre álló forrásokat az egészségügyi rendszerekre nehezedő fokozott nyomásból adódó szükségletek kielégítésére, valamint a munkáltatók és a munkavállalók támogatására, hogy segítséget kapjanak a rendkívüli helyzet kezeléséhez. A tagállamok és a régiók a késedelem nélkül rendelkezésükre bocsátott likviditásnak és a rugalmasabb szabályoknak köszönhetően oda irányíthatták az ESB-alapok forrásait, ahol azokra a legnagyobb szükség volt. Lehetőség nyílik arra, hogy ezeket az intézkedéseket a 2020-ban kezdődő számviteli évben 100 %-ban uniós forrásokból finanszírozzák, ami hozzá fog járulni a tagállamok és a régiók költségvetésére nehezedő terhek enyhítéséhez.

A koronavírus globális terjedése sok kormányt arra késztetett, hogy példa nélküli intézkedéseket vezessen be a világjárvány megfékezésére, melyek kapcsán vállalkozások szüntették be ideiglenesen tevékenységüket, és általános utazási és mobilitási korlátozások léptek érvénybe. Mindez számos gazdaságban a teljesítmény számottevő visszaeséséhez vezetett, amelyet súlyos társadalmi következmények kísérnek. A kialakult helyzet a következő években jelentős kihívások elé állítja majd az államháztartásokat és az adósságkezelést, ami következésképpen korlátozhatja a gazdasági fellendüléshez szükséges közberuházásokat. A különböző gazdasági struktúrák és költségvetési mozgástér miatt ráadásul a válság hatásainak kezeléséhez rendelkezésre álló kapacitások az egyes tagállamokban és régiókban jelentősen eltérnek egymástól. Ha ezeket a különbségeket figyelmen kívül hagyjuk, a fellendülés aszimmetrikusan alakulhat és fokozott regionális egyenlőtlenségeket eredményezhet, ami viszont alááshatja a belső piacot, valamint az euróövezetnek és az Unió egészének a pénzügyi stabilitását.

A helyzet lassan változik, több régió és tagállam már a lakossággal és a vállalkozásokkal szemben alkalmazott korlátozások óvatos enyhítésére és a gazdaság újraindítására készül. A válság közvetlen és közvetett hatásai ugyanakkor már számos ágazatban károkat okoztak, így a helyreállítás folyamata időbe telik, sőt, további korlátozó intézkedések sem zárhatók ki. A gazdaság gyengül, a munkanélküliség növekszik; a helyzet alakulását övező bizonytalanság pedig lassítja a helyreállítást.

A súlyosbodó különbségek megelőzése és az egyenetlen helyreállítási folyamat elkerülése érdekében a tagállamoknak és a régióknak rövid és középtávon további támogatást kell nyújtani. Különösen érvényes ez azokra a világjárvány által gazdaságilag leginkább sújtott tagállamokra és régiókra, amelyek a legkevésbé lesznek képesek visszatérni a fellendülési pályára és megerősíteni a válsághelyzetekre való reagálási képességüket ahhoz, hogy segítsenek gazdaságaiknak és társadalmaiknak túllendülni a helyzeten és előkészíteni a gazdaság mielőbbi helyreállításának alapjait.

A lehető legnagyobb mértékű rugalmasságot és az ESB-alapok nyújtotta finanszírozást szavatoló rendkívüli intézkedések jelentős szerepet játszottak a tagállamok és a régiók támogatásában, hogy kezelni tuják a válság azonnali hatásait. Egyértelmű azonban, hogy az intézkedések léptékét behatárolta az, hogy a 2014–2020-as programozási időszak végén korlátozott mértékű felhasználatlan finanszírozás áll rendelkezésre. Ebben az összefüggésben további erőfeszítésekre van szükség, ami kizárólag kiegészítő források rendelkezésre bocsátásával lehetséges.

A Bizottság azt javasolja, hogy az EU az uniós költségvetés teljes erejét latba vetve arra törekedjen, hogy a helyreállítás kiemelt fontosságú első éveiben beruházásokat mozgósítson, és a pénzügyi támogatást a folyamat elejére összpontosítsa. A javaslatok két pilléren nyugszanak. Az egyik pillér a 2014–2020-as időszakra vonatkozó többéves pénzügyi keret felülvizsgálatából és a sürgősségi jellegű Európai Helyreállítási Eszközből áll, amely azáltal, hogy az EU költségvetésében meglévő mozgástér kihasználásával többletforrásokat mozgósít a pénzügyi piacokon, ideiglenesen megerősíti az EU költségvetésének pénzügyi kapacitását. A második pillér a 2021–2027-es időszakra szóló többéves pénzügyi keret megerősítése. A Bizottság az Európai Helyreállítási Eszköz bevonásával a legfontosabb programok megerősítését javasolja annak érdekében, hogy a beruházások mielőbb azokra a területekre összpontosuljanak, ahol a legnagyobb szükség van rájuk, megerősödjön az egységes piac, fokozott együttműködés jöjjön létre olyan területeken, mint az egészségügy és a válságkezelés, és az Unió olyan testre szabott költségvetéshez jusson, amely amellett, hogy figyelembe veszi a szociális jogok európai pillérében meghatározott elveket, hosszú távon meghatározó szerepet tölt majd be a reziliensebb, zöldebb és digitálisabb Európa kialakításában. E javaslat a fent említett első pillérhez tartozik.

A kiegészítő forrásokat csak akkor lehet késedelem nélkül a reálgazdaságba csatornázni, ha azokat a 2014–2020-as programozási időszak még folyamatban lévő programjai keretében bocsátják rendelkezésre.

Ezért a Bizottság azt javasolja, hogy a 2020–2022 közötti időszakra folyó árakon 58 272 800 000 EUR összegű kiegészítő forrást bocsássanak a strukturális alapok rendelkezésére. A 2020-ra szóló kiegészítő források a 2014–2020 közötti időszakra vonatkozó többéves pénzügyi keret gazdasági, társadalmi és területi kohéziós célú globális forrásainak bővítéséből származnak, és a jelenlegi időszakra további globális forrásokat képeznek az Európai Regionális Fejlesztési Alap (a továbbiakban: ERFA) és az Európai Szociális Alap (a továbbiakban: ESZA) számára. A 2021-re és 2022-re szóló kiegészítő források az Európai Helyreállítási Eszközből származó külső címzett bevételnek minősülnek.

Ezeket az összegeket az uniós tagállamok között a viszonylagos jólétük, valamint a jelenlegi válságnak a gazdaságukra és társadalmukra gyakorolt hatása figyelembevételével osztják el. A külső címzett bevételekre vonatkozó, a költségvetési rendeletben megállapított szabályoktól eltérve e kiegészítő forrásokat – amint operatív programokhoz rendelik őket – a közös rendelkezésekről szóló rendelet (a továbbiakban: CPR) vonatkozó szabályai szerint kell felhasználni, ideértve a CPR kötelezettségvállalási és kötelezettségvállalás-visszavonási szabályait.

A tagállamok ezeket az ERFA-ból vagy az ESZA-ból származó összegeket a beruházás a növekedésbe és munkahelyteremtésbe célkitűzés megvalósítására használhatják fel olyan műveletek támogatása révén, amelyek a gazdaság és a foglalkoztatás szempontjából súlyosabban érintett régiókban a Covid19-világjárvány okozta válság elhárítását mozdítják elő, továbbá előkészítik e régiók zöld, digitális és reziliens gazdasági helyreállítását; a források felhasználásának egy másik lehetősége a leginkább rászoruló személyeket támogató európai segítségnyújtási alapból (a továbbiakban: FEAD) támogatott programok allokációinak növelése.

Annak érdekében, hogy e forrásokat azokra a földrajzi területekre lehessen összpontosítani, ahol a legnagyobb szükség van a támogatásra, rendkívüli intézkedésként – a strukturális alapok forrásainak elosztására vonatkozó általános szabályok sérelme nélkül – a kiegészítő összegeket nem kell régiókategóriák szerint lebontani. A tagállamoknak azonban figyelembe kell venniük a régiók különböző igényeit és eltérő fejlettségi szintjét annak érdekében, hogy a gazdasági, társadalmi és területi kohézió célkitűzéseivel összhangban továbbra is a kevésbé fejlett régiókra összpontosítsanak. A tagállamoknak a partnerség elvét szem előtt tartva együtt kell működniük a helyi és regionális hatóságokkal és a civil társadalmat képviselő érintett szervezetekkel is.

Ezen túlmenően a Covid19-világjárvány okozta válság elhárításának előmozdítása és a zöld, digitális és reziliens gazdasági helyreállítás előkészítése elnevezésű, újonnan létrehozandó, átfogó tematikus célkitűzés megkönnyíti majd a végrehajtást, továbbá egyszerű programozási folyamatra és a lehető legszélesebb hatókörre ad lehetőséget. A tematikus célkitűzés kizárólag a kiegészítő források programozására és végrehajtására áll rendelkezésre. E források más tematikus célkitűzéssel nem kombinálhatók, és a „rendes” allokáció forrásait nem lehet átcsoportosítani ezen új, célzottan létrehozott tematikus célkitűzés alá. Az európai szemeszter összefüggésében 2020-ban kiadott országspecifikus ajánlások konkrét prioritási területeket határoznak meg a gazdasági helyreállítást szolgáló közberuházások előreütemezésére, ezért a Bizottság a tagállamokat arra ösztönzi, hogy a kiegészítő források programozása során vegyék figyelembe ezeket a kiemelt területeket.

A kiegészítő forrásokhoz való egyszerűsített hozzáférés és azok gyors visszatérítése érdekében javasolt, hogy a 2020-ra szóló kiegészítő források 50 %-a kezdeti előfinanszírozásként az érintett program(ok) vagy programmódosítás(ok) jóváhagyását követően azonnal rendelkezésre álljon, elszámolására pedig csak a programok lezárásakor kerüljön sor. A Bizottság arra ösztönzi a tagállamokat és régiókat, hogy ezt az előfinanszírozást használják fel arra, hogy pénzügyi likviditásuk megerősítése érdekében előleget fizessenek a kedvezményezetteknek. Továbbá azt javasolja, hogy a programokhoz rendelt kiegészítő források tekintetében 2021-ben, 2022-ben és 2023-ban is éves előfinanszírozás kifizetésére kerüljön sor. Tekintettel arra az igényre, hogy a szóban forgó kiegészítő forrásokat mihamarabb beruházásokra fordítsák és azok a reálgazdaságban is kifejtsék hatásukat, a Bizottság nem javasolja a kiadások elszámolhatósága végső határidejének meghosszabbítását. A javaslat szerint a határidő változatlanul 2023. december 31. lenne (a kedvezményezetteknél felmerült kiadások tekintetében), és ez vonatkozna a kiegészítő forrásokra is. Egyértelmű ugyanakkor, hogy a kiegészítő forrásokhoz kapcsolódó kötelezettségvállalásokat a programok lezárására vonatkozó szabályokkal összhangban kell visszavonni (azaz 2025-ben, a CPR 141. cikke szerinti szükséges dokumentumok benyújtását követően).

A tervek szerint sor fog kerülni a CPR 74. cikke (4) bekezdésével összhangban a Bizottság és a tagállamok közötti hivatalos információcseréhez használt elektronikus adatcsere-rendszer kiigazítására is, hogy a 2020., 2021. és 2022. évi kiegészítő források elosztása végett a tagállamok késedelem nélkül benyújthassák az operatív programokra vagy az operatív programok módosítására vonatkozó kérelmeiket. A kiegészítő források 0,35 %-át a Bizottság által kezdeményezett technikai segítségnyújtásra kell fordítani.

A Bizottság javasolja továbbá, hogy a kiegészítő forrásokat az elszámolható kiadások akár 100 %-os, az uniós költségvetésből történő társfinanszírozására is lehessen fordítani. E lehetőség biztosítása érdekében szükséges, hogy ezeket a forrásokat egy vagy több új, célzott prioritási tengely vagy adott esetben egy új, célzott operatív program keretében programozzák.

Leszögezendő, hogy a tematikus koncentrációra vonatkozó követelmények – így az ERFA-források bizonyos hányadának a fenntartható városfejlesztéshez való hozzárendelése –, az előzetes feltételrendszerek, a teljesítménytartalékra vonatkozó rendelkezések, az eredményességmérési keret és a kommunikációs stratégia alkalmazása nem tartoznak a kiegészítő forrásokra alkalmazandó követelmények közé. Tekintettel azonban arra, hogy a kiegészítő támogatás akár teljes egészében – tagállami társfinanszírozás bevonása nélkül – az uniós költségvetésből is finanszírozható, észszerű előírni, hogy a tagállamok és az irányító hatóságok tájékoztassák a nyilvánosságot, a kedvezményezetteket, a résztvevőket és a pénzügyi eszközök végső kedvezményezettjeit a szóban forgó kiegészítő támogatás meglétéről és forrásáról.