A Bizottság közleménye az állami támogatás szabályainak a közszolgálati műsorszolgáltatásra történő alkalmazásáról

(2001/C 320/04)

(EGT vonatkozású szöveg)

1. BEVEZETÉS ÉS A KÖZLEMÉNY ALKALMAZÁSI KÖRE

1. Az elmúlt két évtizedben a műsorszolgáltatás jelentős változásokon ment át. A monopóliumok megszüntetése, az új szereplők megjelenése és a gyors technológiai fejlődés alapjaiban változtatta meg a versenykörnyezetet. A televíziós műsorszolgáltatás hagyományosan egy meghatározott kör számára fenntartott tevékenység volt. A kezdetektől többnyire közvállalkozások monopóliuma volt, főként a műsorszórási frekvenciák korlátolt elérhetősége és a magas belépési korlátok következményeként.

2. Az 1970-es években azonban a gazdasági és technológiai fejlődésnek köszönhetően a tagállamoknak egyre több lehetőségük nyílt arra, hogy más üzemeltetők számára is engedélyezzék a műsorszolgáltatást. A tagállamok ezért úgy döntöttek, lehetővé teszik a versenyfeltételek érvényesülését a piacon. Ez a fogyasztóknak szélesebb választási lehetőséget biztosított, mivel számos további csatorna és új szolgáltatás vált elérhetővé; emellett kedvezett a nagy európai üzemeltetők megjelenésének és erősödésének, az új technológiák fejlődésének és a pluralizmus növekedésének az ágazatban. Míg a piacon lehetővé tették a versenyfeltételek érvényesülését, a tagállamok úgy látták, hogy a közszolgálati műsorszolgáltatást fenn kell tartani, biztosítandó, hogy a műsorszolgáltatás számos területet felöleljen, és kielégítse azon igényeket, amelyeket a magánüzemeltetők nem feltétlenül elégítenének ki a kellő mértékben.

3. A megnövekedett verseny és az állami finanszírozású üzemeltetők jelenléte miatt egyre növekedett az aggodalom azzal kapcsolatban, hogy a versenyfeltételek egyenlőek-e, amire a magánüzemeltetők fel is hívták a Bizottság figyelmét. A panaszok túlnyomó többségében azt állítják, hogy megsértették az EK-Szerződés 87. cikkét azon közfinanszírozási programok esetében, amelyeket a közszolgálati műsorszolgáltatók javára hoztak létre.

4. E közlemény meghatározza az EK-Szerződés 87. és 86. cikke (2) bekezdésének a közszolgálati műsorszolgáltatás állami finanszírozására történő alkalmazása során a Bizottság által követendő elveket. Ez a Bizottságnak az e területen folytatott politikáját a lehető legátláthatóbbá teszi.

2. A KÖZSZOLGÁLATI MŰSORSZOLGÁLTATÁS SZEREPE

5. Egy nemrégiben kiadott, az európai általános érdekű szolgáltatásokról szóló bizottsági közlemény szerint: "A műsorszolgáltató médiumok központi szerepet játszanak a modern demokratikus társadalmak működésében, különösen a társadalmi értékek fejlődésében és átadásában. Ezért a műsorszolgáltatási ágazat a kezdetek óta egyedi szabályozás alá tartozik, amint azt az általános érdekek megkívánják. E szabályozás olyan közös értékeken alapul, mint a szólásszabadság, a válaszadás joga, a pluralizmus, a szerzői jog védelme, a kulturális és nyelvi sokszínűség támogatása, a kiskorúak és az emberi méltóság védelme vagy a fogyasztóvédelem." [1]

6. A közszolgálati műsorszolgáltatás, noha gazdasági vonatkozása vitathatatlan, nem hasonlítható össze más gazdasági ágazatok közszolgáltatásaival. Nincs még egy olyan szolgáltatás, amely egyazon időben a lakosság ilyen széles köréhez elér, ilyen sok információt és tartalmat ad tovább neki, és ezáltal mind az egyén, mind a köz véleményét közvetíti és befolyásolja.

7. Az akkoriban Oreja biztos elnöklete alatt ülésező, audiovizuális politikával foglalkozó magas szintű csoport szerint a közszolgálati műsorszolgáltatás "minden országban fontos szerepet játszik a kulturális sokszínűség támogatásában, valamint az oktatási programok biztosításában, a közvélemény elfogulatlan tájékoztatásában, a pluralizmus garantálásában és a demokratikus és térítésmentes minőségi szórakoztatásban" [2].

8. Továbbá a műsorszolgáltatást általában nagyon megbízható információforrásnak tekintik, és a lakosság nem elhanyagolható hányada számára a fő információforrást jelenti. Így gazdagítja a nyilvános vitákat és végezetül biztosítja, hogy minden állampolgár megfelelő mértékben vehessen részt a közéletben.

9. Általában véve a közszolgáltatás szerepét

[3]

a Szerződés ismeri el. A kulcsrendelkezés e tekintetben a 86. cikk (2) bekezdése, amely a következőképpen szól:

"Az általános gazdasági érdekű szolgáltatások működtetésével megbízott vagy a jövedelemtermelő monopólium jellegű vállalkozások olyan mértékben tartoznak e Szerződés szabályai, különösen a versenyszabályok hatálya alá, amennyiben ezek alkalmazása sem jogilag, sem ténylegesen nem akadályozza a rájuk bízott sajátos feladatok végrehajtását. A kereskedelem fejlődését ez nem befolyásolhatja olyan mértékben, amely ellentétes a Közösség érdekeivel."

10. E rendelkezést az általános gazdasági érdekű szolgáltatásokra vonatkozóan megerősíti az EK-Szerződés 16. cikke, amelyet az Amszterdami Szerződés vezetett be, és 1999. május 1-jén lépett hatályba – a 16. cikk megállapítja:

"A 73., a 86. és a 87. cikk sérelme nélkül és figyelemmel az általános gazdasági érdekű szolgáltatásoknak az Unió közös értékrendjében elfoglalt helyére, valamint a társadalmi és területi kohézióban játszott szerepére, a Közösség és a tagállamok saját hatáskörükben és e Szerződés alkalmazási körén belül gondoskodnak arról, hogy ezek a szolgáltatások olyan elvek alapján és feltételek mellett működjenek, amelyek lehetővé teszik rendeltetésük teljesítését."

11. Ezen elvek értelmezését a műsorszolgáltatási ágazat különleges jellegének fényében az EK-Szerződéshez csatolt, a tagállamokban történő közcélú műsorszolgáltatás rendszeréről szóló értelmező jegyzőkönyv vázolja (a továbbiakban: a jegyzőkönyv), amely, annak figyelembevétele után, hogy

"a közcélú műsorszolgáltatás rendszere a tagállamokban közvetlenül kapcsolódik valamennyi társadalom demokratikus, társadalmi és kulturális igényeihez és a médiában a pluralizmus megőrzésének követelményéhez"

, a következőt állapítja meg:

"Az Európai Közösséget létrehozó szerződés rendelkezései nem érintik a tagállamoknak azt a hatáskörét, hogy közszolgálati műsorszolgáltatást finanszírozzanak, amennyiben az ilyen finanszírozást a műsorszolgáltató szervezeteknek az egyes tagállamok által átruházott, meghatározott és megszervezett közszolgálati feladat ellátásához nyújtják, és amennyiben az ilyen finanszírozás a Közösségen belüli kereskedelmi és versenyfeltételeket nem befolyásolja a közös érdekkel ellentétes mértékben, ugyanakkor e tekintetben a közszolgálati feladat megvalósulását is figyelembe kell venni."

12. A közszolgálati műsorszolgáltatás jelentőségét az Unió társadalmi, demokratikus és kulturális életében a Tanács és a tagállamok kormányainak a Tanács keretében ülésező képviselői által elfogadott, a közszolgálati műsorszolgáltatásról szóló, 1999. január 25-i tanácsi állásfoglalás (a továbbiakban: állásfoglalás) is megerősítette. Az állásfoglalás kiemeli, hogy: "A közszolgálati műsorszolgáltatás különleges kötelezettsége teljesítéséhez szükséges előfeltétel, hogy a széles közönség megkülönböztetésmentesen és egyenlő esélyekkel jusson hozzá a különböző csatornákhoz és szolgáltatásokhoz." Továbbá a közszolgálati műsorszolgáltatásnak a "technológiai fejlődésre kell épülnie", el kell juttatnia "az új audiovizuális és információs szolgáltatások és az új technológiák előnyeit a nagyközönséghez", és vállalnia kell "a digitális kor tevékenységeinek fejlesztését és diverzifikálását". Végül "a közszolgálati műsorszolgáltatásnak továbbra is a programok széles skáláját kell nyújtania a tagállamok által meghatározott feladatával összhangban, hogy a társadalom egészéhez szóljon; ebben az összefüggésben a közszolgálati műsorszolgáltatás jogosan törekszik arra, hogy a közönség széles rétegeit érje el." [4].

13. Tekintettel a műsorszolgáltatási ágazat e jellemző tulajdonságaira, egy közszolgálati feladat, amely – az állásfoglalás megállapítása szerint – "feladatával összhangban""programok széles skáláját" öleli fel, elvben jogszerűnek tekinthető, mivel kiegyensúlyozott és változatos programkínálatra törekszik, képes megtartani a közönség meghatározott részét a közszolgálati műsorszolgáltatók számára, és így biztosítani feladata teljesítését, azaz a társadalom demokratikus, társadalmi és kulturális igényeinek kielégítését, valamint a pluralizmus garantálását.

14. Meg kell jegyezni, hogy a kereskedelmi műsorszolgáltatók, amelyek közül sokan közszolgálati követelmények hatálya alá tartoznak, szintén szerepet játszanak a jegyzőkönyv célkitűzéseinek elérésében, annyiban hogy hozzájárulnak a pluralizmushoz, gazdagítják a kulturális és politikai vitákat, és bővítik a programválasztékot.

3. JOGI ÖSSZEFÜGGÉS

15. Az állami támogatási szabályok közszolgálati műsorszolgáltatásra történő alkalmazásánál számos különböző tényezőt kell figyelembe venni. Az EK-Szerződés tartalmazza az állami támogatásról szóló 87. és 88. cikket, valamint a Szerződés szabályai és a versenyszabályok alkalmazásáról szóló 86. cikk (2) bekezdését, különös tekintettel az általános gazdasági érdekű szolgáltatásokra. Mivel az Amszterdami Szerződés bevezetett egy konkrét rendelkezést (16. cikk) az általános gazdasági érdekű szolgáltatásokról és egy értelmező jegyzőkönyvet a közcélú műsorszolgáltatás rendszeréről, a Maastrichti Szerződés már bevezetett egy olyan cikket, amely meghatározza a Közösségnek a kultúra területén betöltött szerepét (151. cikk), valamint egy lehetséges összeegyeztethetőségi záradékot (87. cikk (3) bekezdésének d) pontja) a kultúra előmozdítására szánt állami támogatásról. Az Európai Parlament és a Tanács elfogadta a tagállamok törvényi, rendeleti vagy közigazgatási intézkedésekben megállapított, televíziós műsorszolgáltató tevékenységre vonatkozó egyes rendelkezéseinek összehangolásáról szóló, 1989. október 3-i 89/552/EGK irányelvet [5]. A Bizottság elfogadta a tagállamok és a közvállalkozások közötti pénzügyi kapcsolatok átláthatóságáról és az egyes vállalkozásokon belüli pénzügyi átláthatóságról szóló, 1980. június 25-i 80/723/EGK irányelvet [6]. E szabályokat a Bíróság és az Elsőfokú Bíróság értelmezi. A Bizottság elfogadta az 5. pontban említett közleményt is, valamint több közleményt fogadott el az állami támogatási szabályok alkalmazásáról.

4. A 87. CIKK (1) BEKEZDÉSÉNEK ALKALMAZHATÓSÁGA

4.1. A közszolgálati műsorszolgáltatók állami finanszírozásának állami támogatás jellege

16. A 87. cikk (1) bekezdése szerint: "Ha e szerződés másként nem rendelkezik, a közös piaccal összeegyeztethetetlen a tagállamok által vagy állami forrásból bármilyen formában nyújtott olyan támogatás, amely bizonyos vállalkozásoknak vagy bizonyos áruk termelésének előnyben részesítése által torzítja a versenyt, vagy azzal fenyeget, amennyiben ez érinti a tagállamok közötti kereskedelmet."

17. A 87. cikk (1) bekezdése szerint az állami beavatkozás hatása, nem pedig célja a döntő tényező annak állami támogatás jellege vizsgálatakor. A közszolgálati műsorszolgáltatók állami finanszírozása általában állami támogatásnak tekintendő, amennyiben megfelel a fenti kritériumoknak. A közszolgálati műsorszolgáltatókat általában az állami költségvetésből vagy a tévékészülék-tulajdonosokra kirótt díjakból finanszírozzák. Egyes különleges körülmények esetén az állam tőkeinjekcióval vagy az adósságok eltörlésével segíti a közszolgálati műsorszolgáltatókat. Ezek a pénzügyi intézkedések általában az állami hatóságoknak tulajdoníthatók, és állami források juttatásával járnak. Továbbá, és olyan mértékben, amennyiben ezen intézkedések nem felelnek meg a "piaci magánbefektető próbán", összhangban "Az EGK-Szerződés 92. és 93. cikkének az állami hatóságok eszközeire vonatkozó alkalmazása" [7] című dokumentummal, továbbá az EGK-Szerződés 92. és 93. cikkének, valamint a 80/723/EGK bizottsági irányelv 5. cikkének a feldolgozóiparban a közvállalkozásokra történő alkalmazásáról szóló, a tagállamokhoz címzett bizottsági közleménnyel [8], a legtöbb esetben csupán meghatározott műsorszolgáltatókat részesítenek előnyben, és így torzíthatják a versenyt. Természetesen az állami támogatás meglétét egyedi alapon kell elbírálni, és függ a finanszírozás egyedi jellegétől is [9].

18. A Bíróság megállapítása szerint: "Ha az állam által vagy állami forrásokból nyújtott támogatás megerősíti egy vállalkozás helyzetét más versenyző vállalkozásokéhoz képest a Közösségen belüli kereskedelemben, az utóbbiakat a támogatás által érintett vállalkozásoknak kell tekinteni" [10]. Ily módon a közszolgálati műsorszolgáltatók állami finanszírozása általában a tagállamok közötti kereskedelmet érintő tevékenységnek tekinthető. Nyilvánvalóan ez a helyzet a programjogok megszerzése és eladása tekintetében, ami gyakran nemzetközi szinten történik. Azon közszolgálati műsorszolgáltatók esetében, akik számára a reklámidő értékesítése megengedett, a reklám szintén határokon átívelő hatással bír, különösen ha országhatárokon átnyúló nyelvileg homogén területekről van szó. Továbbá a kereskedelmi műsorszolgáltatók tulajdonosi szerkezete több tagállamra is kiterjedhet.

19. A Bíróság esetjoga szerint [11] bármely, egy bizonyos vállalkozásnak állami forrásból történő juttatást – a közszolgálati kötelezettségek nettó költségének fedezése esetében is – állami támogatásnak kell tekinteni (feltéve, hogy a 87. cikk (1) bekezdése alkalmazásának minden feltétele teljesül).

4.2. A támogatás jellege: létező támogatás az új támogatással szemben

20. A legtöbb tagállamban jelenleg hatályos finanszírozási programokat sok évvel ezelőtt vezették be. A Bizottságnak emiatt első lépésként meg kell határoznia, hogy e programok a 88. cikk (1) bekezdése értelmében "létező támogatásnak" tekinthetők-e.

21. A létező támogatást a 88. cikk (1) bekezdése szabályozza, amely megállapítja, hogy: "A Bizottság a tagállamokkal együttműködve folyamatosan vizsgálja a tagállamokban létező támogatási programokat. A Bizottság javaslatot tesz a tagállamoknak a közös piac fokozatos fejlődése vagy működése által megkövetelt megfelelő intézkedések meghozatalára."

22. Az EK-Szerződés 93. cikkének alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 1999. március 22-i 659/1999/EK tanácsi rendelet [12] 1. cikke b) pontjának i. alpontja szerint létező támogatás "… minden olyan támogatás, amely a Szerződésnek az érintett tagállamokban történő hatálybalépését megelőzően már létezett, vagyis az olyan támogatási programok és egyedi támogatások, amelyeket a Szerződés hatálybalépése előtt vezettek be, és azt követően is alkalmazandók."

23. Az 1. cikk b) pontjának v. alpontja szerint létező támogatás továbbá az "olyan támogatás, amelyet létező támogatásnak kell tekinteni, mert megállapítható, hogy hatálybalépése idején nem minősült támogatásnak, és ezt követően – a közös piac fejlődésének eredményeként és anélkül, hogy a tagállam módosította volna – vált támogatássá."

24. A Bíróság esetjogával [13] összhangban a Bizottságnak ellenőriznie kell, hogy a jogi keretek, amelyek szerint a támogatást nyújtják, a támogatás bevezetése óta változtak-e. A Bizottságnak figyelembe kell vennie egy adott tagállam műsorszolgáltatási rendszerével kapcsolatos minden jogi és gazdasági tényezőt. Noha az ilyen vizsgálat szempontjából lényeges jogi és gazdasági tényezők az összes vagy a legtöbb tagállamban közösek, a Bizottság meggyőződése, hogy az esetenkénti megközelítés a legmegfelelőbb [14].

5. AZ ÁLLAMI TÁMOGATÁSNAK A 87. CIKK (2) BEKEZDÉSE ÉS A 87. CIKK (3) BEKEZDÉSE SZERINTI ÖSSZEEGYEZTETHETŐSÉGÉNEK VIZSGÁLATA

25. A közszolgálati műsorszolgáltatóknak nyújtandó állami támogatást a Bizottságnak meg kell vizsgálnia annak megállapítása érdekében, hogy az a közös piaccal összeegyeztethető-e. A 87. cikk (2) bekezdésében és a 87. cikk (3) bekezdésében felsorolt eltérések alkalmazhatók.

26. A Szerződés 151. cikkének (4) bekezdésével összhangban, a Közösség a Szerződés egyéb rendelkezései alá tartozó tevékenysége során, különösen kultúrái sokszínűségének tiszteletben tartása és támogatása érdekében, figyelembe veszi a kulturális szempontokat. Ennek megfelelően a Szerződés 87. cikke (3) bekezdésének d) pontja lehetővé teszi a Bizottság számára, hogy a kultúra előmozdítására nyújtott támogatást a közös piaccal összeegyeztethetőnek tekintse, ha ez a támogatás a Közösségen belüli kereskedelmi és versenyfeltételeket nem befolyásolja a közös érdekkel ellentétes mértékben. E rendelkezés tényleges alkalmazásának eldöntése a Bizottság feladata ugyanúgy, mint a 87. cikk (3) bekezdésében található más mentességi záradékok esetében. Emlékeztetni kell arra, hogy azon rendelkezéseket, amelyek az állami támogatás tilalma alól mentességet nyújtanak, szigorúan kell alkalmazni. Ezért a kultúrának a 87. cikk (3) bekezdésének d) pontja szerinti fogalmát szűk értelemben kell használni. Amint azt a Bizottság a "Kinderkanal és Phoenix" határozatában kijelentette, egy tagállam oktatási és demokratikus igényei, valamint a kultúra előmozdítása között különbséget kell tenni [15]. E tekintetben meg kell jegyezni, hogy a jegyzőkönyv különbséget tesz valamennyi társadalom kulturális, társadalmi és demokratikus igényei között. Az oktatásnak természetesen lehet kulturális vonatkozása.

27. A közszolgálati műsorszolgáltatóknak nyújtott állami támogatás gyakran nem tesz különbséget e három igény között. Következésképpen, hacsak egy tagállam nem ír elő külön meghatározást és külön finanszírozást a kizárólag a kultúra előmozdítására nyújtott állami támogatásra, a támogatás általában nem hagyható jóvá a 87. cikk (3) bekezdésének d) pontja szerint. Mindazonáltal a 86. cikk (2) bekezdése alapján, amely az általános gazdasági érdekű szolgáltatásokra vonatkozik, rendszerint meg lehet vizsgálni az ilyen támogatást. Bármely esetben, bármi legyen is az összeegyeztethetőség vizsgálatának jogalapja, a tényleges elemzést a Bizottság végzi ugyanazon, nevezetesen az e közleményben megállapított kritériumok alapján.

6. AZ ÁLLAMI TÁMOGATÁSNAK A 86. CIKK (2) BEKEZDÉSE SZERINTI ÖSSZEEGYEZTETHETŐSÉGÉNEK VIZSGÁLATA

28. Az 5. pontban említett, az általános érdekű szolgáltatásokról szóló közleményében a Bizottság teljes mértékben elismeri az általános gazdasági érdekű szolgáltatások szerepét az Európai Unió alapvető célkitűzéseinek elérésében.

29. A Bíróság következetesen kitartott amellett, hogy a 86. cikk eltérést biztosít, és emiatt megszorítással kell értelmezni. A Bíróság tisztázta, hogy annak érdekében, hogy egy intézkedés élvezze az eltérés előnyeit, az összes következő feltételnek meg kell felelnie:

i. a kérdéses szolgáltatásnak általános gazdasági érdekűnek kell lennie, és a tagállamnak egyértelműen akként kell meghatároznia (meghatározás);

ii. a kérdéses vállalkozást a tagállamnak kifejezetten meg kell bíznia az adott szolgáltatás ellátásával (megbízás);

iii. a Szerződés versenyszabályai alkalmazásának (ebben az esetben az állami támogatás megtiltása) korlátoznia kell a vállalkozás számára konkrétan kijelölt feladatok teljesítését, és az ilyen szabályok alóli mentesség nem befolyásolhatja a kereskedelem alakulását a Közösség érdekeivel ellentétes mértékben (arányossági kritérium).

30. A Bizottságnak, mint a Szerződés őrének feladata, hogy megvizsgálja e kritériumok teljesülését.

31. A közcélú műsorszolgáltatás egyedi esetében a fenti megközelítést a jegyzőkönyv értelmező rendelkezéseinek fényében kell alkalmazni, amely megemlíti "az egyes tagállamok által átruházott, meghatározott és megszervezett közszolgálati feladat"-ot (meghatározás és megbízás) és eltérést biztosít a Szerződés szabályai alól a közszolgálati műsorszolgáltatás finanszírozása esetében, "amennyiben az ilyen finanszírozást a műsorszolgáltató szervezeteknek … közszolgálati feladat ellátásához nyújtják, és … a Közösségen belüli kereskedelmi és versenyfeltételeket nem befolyásolja a közös érdekkel ellentétes mértékben, ugyanakkor e tekintetben a közszolgálati feladat megvalósulását is figyelembe kell venni."(arányosság).

6.1. A közszolgálati feladat meghatározása

32. A 86. cikk (2) bekezdésének alkalmazására vonatkozó 29. i. pontban említett feltétel teljesítésének érdekében meg kell állapítani a közszolgálati megbízás hivatalos meghatározását. Csak így tudja a Bizottság megfelelő jogi biztonsággal megállapítani, hogy a 86. cikk (2) bekezdése szerinti eltérés alkalmazható-e.

33. A közszolgálati megbízás meghatározása a tagállamok hatáskörébe tartozik, amelyek nemzeti, regionális vagy helyi szinten hozhatnak döntést. Nagy általánosságban azt lehet mondani, hogy e hatáskör gyakorlásában az "általános gazdasági érdekű szolgáltatások" közösségi fogalmát figyelembe kell venni. Mindazonáltal, tekintve a műsorszolgáltatási ágazat különleges jellegét, egy "tág" meghatározás, amely egy adott műsorszolgáltatót – a nézettség bizonyos szintjének megőrzése mellett – kiegyensúlyozott és változatos program készítésével bíz meg a feladatnak megfelelően, a jegyzőkönyv értelmező rendelkezéseit szem előtt tartva, jogszerűnek tekinthető a 86. cikk (2) bekezdése szerint. Egy ilyen meghatározás egybehangzó lenne az adott társadalom demokratikus, társadalmi és kulturális igényei kielégítésének, valamint a pluralizmus garantálásának céljával, beleértve a kulturális és nyelvi sokszínűséget is.

34. Hasonlóképpen, a közszolgálati feladat tartalmazhat olyan szolgáltatásokat, amelyek nem a hagyományos értelemben vett "programok", mint például az on-line információs szolgáltatás, amennyiben a kérdéses társadalom ugyanazon demokratikus, társadalmi és kulturális igényeinek kielégítését célozzák, míg figyelembe veszik a digitális korszakban a tevékenységek fejlődését és diverzifikációját is.

35. Ha a közszolgálati feladat alkalmazási körét kiterjesztik új szolgáltatások teljesítésére, a meghatározást és a megbízási aktust megfelelően módosítani kell, a 86. cikk (2) bekezdésének határain belül.

36. A Bizottság feladata annak ellenőrzése, hogy a tagállamok tiszteletben tartják-e a Szerződés rendelkezéseit [16]. A műsorszolgáltatási ágazatban a közszolgáltatás meghatározását tekintve a Bizottság szerepe a nyilvánvaló hibák feltárására korlátozódik. Nem a Bizottság feladata annak eldöntése, hogy egy programot általános gazdasági érdekű szolgáltatásként kell-e nyújtani, sem egy bizonyos termék jellegének vagy minőségének megkérdőjelezése. A közszolgálati feladat meghatározása mindazonáltal nyilvánvalóan hibás lenne, ha olyan tevékenységeket tartalmazna, amelyekről ésszerűen nem lehet feltételezni, hogy kielégítik – a jegyzőkönyv szavaival élve – "valamennyi társadalom demokratikus, társadalmi és kulturális igényeit". Rendszerint ez a helyzet állna elő például az e-kereskedelem esetében. Ebben az összefüggésben emlékeztetni kell arra, hogy a közszolgálati feladat a köznek kínált általános érdekű szolgáltatásokat írja le. A közszolgálati feladat meghatározásának kérdését nem szabad összekeverni az e szolgáltatások biztosítására kiválasztott pénzügyi mechanizmus kérdésével. Ezért, miközben a közszolgálati műsorszolgáltatók végezhetnek olyan kereskedelmi tevékenységet, mint például a reklámidő értékesítése bevételszerzés érdekében, e tevékenységeket általában nem lehet a közszolgálati feladat részének tekinteni.

37. A közszolgálati megbízás meghatározásának a lehető legpontosabbnak kell lennie. Nem hagyhat kétséget afelől, hogy a megbízott üzemeltető által végzett bizonyos tevékenység a tagállam szándékai szerint a közszolgálati feladat körébe tartozik-e vagy sem. A közszolgálati műsorszolgáltatókra kirótt kötelezettségek érthető és pontos meghatározása nélkül a Bizottság nem tudná a 86. cikk (2) bekezdése szerinti feladatait végrehajtani, és ebből következően nem tudna azon rendelkezés szerint mentességet adni.

38. A közszolgálati feladat által felölelt tevékenységek pontos megjelölése fontos a nem közszolgálati üzemeltetők számára is, hogy meg tudják tervezni tevékenységeiket.

39. Végül, a közszolgálati feladat feltételeit is pontosan meg kell állapítani, hogy a tagállamok hatóságai hatékonyan tudják ellenőrizni teljesítésüket, a következő fejezet szerint.

6.2. Megbízás és felügyelet

40. Annak érdekében, hogy a 86. cikk (2) bekezdése alóli mentesség előnyét élvezze, a közszolgálati feladatot hivatalos aktussal kell egy vagy több vállalkozásnak adni (például jogszabály révén, szerződéssel vagy hatáskör-megjelöléssel).

41. Mindamellett nem elegendő, hogy a közszolgálati műsorszolgáltatót hivatalosan megbízzák egy jól körülírt közszolgáltatás végzésével. Az is szükséges, hogy a közszolgáltatást ténylegesen az állam és a megbízott vállalkozás közötti hivatalos megállapodásban előírtak szerint lássák el. Ezért kívánatos, hogy egy megfelelő hatóság vagy kijelölt testület folyamatosan ellenőrizze a végrehajtást. A megbízott üzemeltető számára megszabott minőségi előírások tekintetében nyilvánvaló, hogy ilyen felügyelő hatóságra vagy testületre szükség van. Összhangban a Közösség digitális korszakbeli audiovizuális politikájával kapcsolatos alapelvekről és iránymutatásról szóló bizottsági közleménnyel [17], nem a Bizottság feladata annak megítélése, hogy teljesülnek-e a minőségi előírások: biztosítani kell, hogy a tagállamok által végzett megfelelő felügyeletre támaszkodhasson.

42. A közszolgálati kötelezettségek teljesítésének hatékony felügyeletét biztosító mechanizmus kiválasztása a tagállam hatásköre. Egy ilyen testület szerepe csak akkor tekinthető hatékonynak, ha a hatóság független a megbízott vállalkozástól.

43. Ha nincsen elegendő és megbízható jele annak, hogy a közszolgáltatást ténylegesen a megbízás szerint látják el, a Bizottság nem tudja a 86. cikk (2) bekezdése szerinti feladatait végrehajtani, és ezért nem tud azon rendelkezés alapján mentességet adni.

6.3. A közszolgálati műsorszolgáltatás finanszírozása és az arányossági próba

6.3.1. A finanszírozás kiválasztása

44. A közszolgálati feladat lehet mennyiségi, minőségi vagy mindkettő. Formájuktól függetlenül ezeknél indokolt a kompenzáció, amennyiben olyan járulékos költségekkel járnak, amelyek a műsorszolgáltatónál rendes körülmények között nem merültek volna fel.

45. A finanszírozási programokat két nagy kategóriára lehet osztani: "egyedüli finanszírozású" és "kettős finanszírozású" programokra. Az "egyedüli finanszírozású" kategória azokat a rendszereket foglalja magában, amelyekben a közszolgálati műsorszolgáltatást kizárólag állami alapokból finanszírozzák, bármilyen formában. A "kettős finanszírozású" rendszerek olyan programok széles körét foglalják magukban, ahol a közszolgálati műsorszolgáltatást állami források és kereskedelmi tevékenységekből – mint például reklámidő vagy programok értékesítése – származó bevételek különböző kombinációi révén finanszírozzák.

46. A jegyzőkönyv megállapítása szerint: "Az Európai Közösséget létrehozó szerződés rendelkezései nem érintik a tagállamoknak azt a hatáskörét, hogy közszolgálati műsorszolgáltatást finanszírozzanak…". Az 5. pontban említett, az európai általános érdekű szolgáltatásokról szóló bizottsági közlemény tisztázza továbbá, hogy: "A finanszírozási program kiválasztása a tagállam hatásköre, és elvileg nem lehet kifogásolni, ha kettős finanszírozású programot választ (az állami alapok és reklámbevételek kombinációja) az egyedüli finanszírozású program (kizárólag állami alapok) helyett, amennyiben ez az érintett piacokon (pl. reklám, programok vétele és/vagy eladása) nem befolyásolja a versenyt a Közösség érdekeivel ellentétes mértékben" [18].

47. Míg a tagállamok szabadon választhatnak a közszolgálati műsorszolgáltatás finanszírozási formái közül, a Bizottságnak ellenőriznie kell a 86. cikk (2) bekezdése alapján, hogy az általános gazdasági érdekű szolgáltatások teljesítésére vonatkozó versenyszabályok általános alkalmazásától való eltérés nem befolyásolja-e aránytalanul a versenyt a közös piacon. A próba negatív jellegű: azt vizsgálja, hogy az elfogadott intézkedés nem aránytalan-e. A támogatás a kereskedelem fejlődését sem befolyásolhatja a Közösség érdekeivel ellentétes mértékben.

48. A jegyzőkönyv a közszolgálati műsorszolgáltatás vonatkozásában is megerősíti e megközelítést, megállapítva, hogy a finanszírozás nem "befolyásolhatja a Közösségben a kereskedelmi és versenyfeltételeket a közös érdekkel ellentétes mértékben, ugyanakkor e tekintetben a közszolgálati feladat megvalósulását figyelembe kell venni".

6.3.2. Az állami támogatás vizsgálatának átláthatósági követelményei

49. A fent leírt bizottsági vizsgálathoz a közszolgálati feladat világos és pontos meghatározása és a közszolgálati és nem közszolgálati tevékenységek világos és megfelelő elkülönítése szükséges. E két terület elszámolásának elkülönítése általában már nemzeti szinten szükséges az átláthatóság és a elszámoltathatóság biztosítása érdekében, állami alapok használata esetén. Az elszámolások elkülönítése azért szükséges, hogy a Bizottság el tudja végezni az arányossági próbát. Ez a Bizottságnak olyan eszközt biztosít, amely lehetővé teszi számára az állítólagos kereszttámogatás ellenőrzését és az általános gazdasági érdekű szolgáltatások részére történő indokolt kompenzációs kifizetések védelmét. Kizárólag a költségek és a bevételek megfelelő megosztása alapján lehet meghatározni, hogy az állami finanszírozást ténylegesen a közszolgálati megbízás nettó költségeire korlátozzák-e, és így a 86. cikk (2) bekezdése és a jegyzőkönyv szerint elfogadható-e.

50. A hatóságok és a közvállalkozások közötti, és a különleges vagy kizárólagos jogokkal felruházott vagy általános gazdasági érdekű szolgáltatás végzésével megbízott vállalkozásokon belüli pénzügyi viszonyok átláthatósági követelményeit a 80/723/EGK irányelv tartalmazza.

51. A tagállamok a 80/723/EGK irányelv alapján kötelesek meghozni azokat az intézkedéseket, amelyek – bármely olyan vállalkozás esetében, amelyet különleges vagy kizárólagos jogokkal ruháztak fel, vagy általános gazdasági érdekű szolgáltatás végzésével bíztak meg, és bármilyen formában állami támogatáshoz jut, és amely más tevékenységeket, vagyis nem közszolgálati tevékenységeket is végez – biztosítják, hogy: a) a különböző tevékenységek, azaz a közszolgálati és nem közszolgálati tevékenységek szerinti belső elszámolásokat elkülönítik; b) minden költséget és bevételt helyesen, következetesen alkalmazott és objektíven indokolható költségelszámolási elvek alapján jelölnek ki és osztanak meg; és c) a költségelszámolási elveket, amelyek szerint az elkülönített elszámolásokat fenntartják, világosan meghatározzák.

52. Az általános átláthatósági követelmények a 2000/52/EK irányelv ötödik preambulum-bekezdése szerinti műsorszolgáltatókra is vonatkoznak. Az új követelmények a közszolgálati műsorszolgáltatókra vonatkoznak, amennyiben azok állami támogatás kedvezményezettjei és általános gazdasági érdekű szolgáltatással bízták meg őket, amelyre nem állapítottak meg megfelelő időszakra állami támogatást egy nyitott, átlátható és megkülönböztetésmentes eljárást követően. Az elszámolás elkülönítésének kötelezettsége nem vonatkozik azokra a közszolgálati műsorszolgáltatókra, akik tevékenysége általános gazdasági érdekű szolgáltatások nyújtására korlátozódik, és e szolgáltatások alkalmazási körén kívül más tevékenységet nem folytatnak.

53. A műsorszolgáltatási ágazatban az elszámolások elkülönítése nem okoz különösebb problémát a bevételi oldalon, de nem biztos, hogy egyértelmű vagy egyáltalán megvalósítható a költség oldalon. Ez annak a ténynek tulajdonítható, hogy a műsorszolgáltatási ágazatban a tagállamok a műsorszolgáltatók teljes programját úgy tekinthetik, mint amelyre kiterjed a közszolgálati feladat, számításba véve ugyanakkor a kereskedelmi kiaknázását. Más szavakkal, különböző tevékenységek nagymértékben osztoznak ugyanazon a forráson.

54. Ezen okokból a Bizottság úgy ítéli meg, hogy a bevételi oldalon a műsorszolgáltatás üzemeltetőinek részletes elszámolást kellene benyújtaniuk a nem közszolgálati tevékenységek végzéséből származó összes bevétel forrásairól és összegéről.

55. A kiadási oldalon a nem közszolgálati tevékenységre vonatkozó költségeket világosan meg kell jelölni. Továbbá, ha a közszolgálati és nem közszolgálati tevékenységek elvégzésére ugyanazon erőforrásokat – személyzet, berendezés, helyhez kötött létesítmény stb. – használják, ezek költségeit a vállalkozás nem közszolgálati tevékenységeket is magában foglaló, illetve azok nélküli összes költségének különbsége alapján kell megosztani [19].

56. A fentiek magukban foglalják azt is, hogy a más közüzemi ágazatokban általánosan elfogadott megközelítéssel szemben azokat a költségeket, amelyek – mialatt a kereskedelmi tevékenységekből is hasznot húznak – maradéktalanul a közszolgálati tevékenységeknek tulajdoníthatóak, nem kell elosztani a két tevékenységforma között, és maradéktalanul a közszolgáltatáshoz utalhatóak. Ez lehet például a helyzet egy olyan program előállítási költségei esetén, amelyeket a közszolgálati feladat részeként tüntetnek fel, de amelyeket más műsorszolgáltatóknak is eladnak. A fő példa azonban a közönség, amelyet mind a közszolgálati feladat teljesítése, mind a reklámidő értékesítése céljából teremtenek. Úgy ítélik meg, hogy e költségek teljes elosztása a két tevékenység között az önkényesség és értelmetlenség kockázatával jár. Mindazonáltal a költségek felosztását az elszámolások átláthatósága szempontjából nem szabad összekeverni a költségmegtérüléssel az árpolitikák meghatározásában. Az utóbbi kérdést az 58. pont fejti ki.

6.3.3. Arányosság

57. Az arányossági próba végrehajtásánál a Bizottság abból a megfontolásból indul ki, hogy az állami finanszírozás általában szükséges egy vállalkozás számára közszolgálati feladatai végrehajtásához. Azonban az e próbának való megfelelés érdekében szükséges, hogy az állami támogatás ne haladja meg a közszolgálati feladat nettó költségeit, figyelembe véve más, a közszolgálati feladatból származó közvetlen vagy közvetett bevételeket is. Ezen okból azt a nettó hasznot, amely a nem közszolgálati tevékenységeknél a közszolgálati tevékenységből származik, figyelembe fogják venni a támogatás arányosságának vizsgálatánál.

58. Másrészről előfordulhatnak olyan piaci torzulások, amelyek nem szükségesek a közszolgálati feladat teljesítéséhez. Egy közszolgálati műsorszolgáltató például, amennyiben az állami támogatás az alacsonyabb bevételeket fedezi, hajlamos lehet a hirdetési árak vagy más, nem közszolgálati tevékenységek piaci árainak lenyomására, hogy a versenytársak bevételeit csökkentse. Az ilyen magatartás, ha megnyilvánul, nem tekinthető a műsorszolgáltatónak tulajdonított közszolgálati feladat szerves részének. Ha egy közszolgálati műsorszolgáltató a nem közszolgálati tevékenységek területén alacsonyabb árat ígér, mint amely szükséges az elkülönített tevékenységhez kapcsolódó azon költségek megtérüléséhez, amelyek egy hasonló helyzetben lévő hatékony kereskedelmi üzemeltetőnél általában felmerülnek, az ilyen gyakorlat a közszolgálati kötelezettségek túlkompenzációját jelentené, és minden esetben "a közös érdekkel ellentétes mértékben befolyásolná a Közösségen belüli kereskedelmi és versenyfeltételeket", és így megsértené a jegyzőkönyvet.

59. Ennek megfelelően az arányossági próba végrehajtásánál a Bizottság figyelembe veszi, hogy a támogatás révén felmerülő versenytorzulás indokolt-e a tagállam által meghatározott közszolgáltatás teljesítéséhez és finanszírozásának biztosításához. Ha szükséges, a Bizottság fel fog lépni más, a Szerződésben foglalt rendelkezések fényében is.

60. Az állami támogatásnak a versenyre és a kereskedelem fejlődésére gyakorolt hatásainak elemzésekor mindenképpen az egyes helyzetek egyedi jellemzőiből kell kiindulni. Minden egyes piac tényleges versenystruktúráját és egyéb jellemzőit nem lehet e közleményben leírni, mivel általában eléggé eltérőek. Ugyanezen okból e közlemény nem tudja előzetesen meghatározni azokat a feltételeket, amelyek szerint a közszolgálati műsorszolgáltatók árai összhangban vannak az 58. pontban ismertetett elvekkel. Ezért a közszolgálati műsorszolgáltatóknak nyújtandó állami támogatásnak a 86. cikk (2) bekezdése szerinti összeegyeztethetőségét végül is kizárólag egyedi alapon lehet vizsgálni, a Bizottság gyakorlatának megfelelően.

61. A Bizottság vizsgálatában figyelembe fogja venni azt a tényt, hogy amennyiben az állami támogatás szükséges a közszolgálati kötelezettség végrehajtásához, a rendszer egésze akár pozitív hatással is lehet néhány érintett piacra azzal, hogy alternatív forrást tart fenn a kínálati oldalon [20]. Mindamellett ezt a hatást össze kell vetni a támogatás lehetséges negatív hatásaival, mint például más üzemeltetők e piacokra való belépésének megakadályozása, és ezáltal egy oligopolisztikusabb piaci szerkezet lehetővé tétele, vagy a közszolgálati üzemeltetőknek az érintett piacokon való esetleges versenyellenes magatartásának előidézése.

62. A Bizottság szintén figyelembe veszi azt a nehézséget, amellyel néhány kisebb tagállam szembesülhet a szükséges pénzeszközök előteremtésekor, ha a közszolgáltatás egy lakosra jutó költségei, más feltételek azonossága esetén, magasabbak [21].

[1] COM(2000) 580. sz. végleges, 35. o.

[2] "Az európai audiovizuális politika digitális korszaka. Az audiovizuális politikával foglalkozó magas szintű csoport jelentése", 1998.

[3] E közlemény alkalmazásában, és az EK-Szerződés 16. cikkével, valamint az amszterdami záróokmányhoz csatolt (13. sz.) nyilatkozattal összhangban a "közszolgáltatás" kifejezés, mint ahogyan azt a tagállamokban történő közcélú műsorszolgáltatás rendszeréről szóló jegyzőkönyv használja, a 86. cikk (2) bekezdésében használt "általános gazdasági érdekű szolgáltatásként" értendő.

[4] HL C 30., 1999.2.5., 1. o.

[5] A 97/36/EK irányelvvel (HL L 202., 1997.7.30., 60. o.) módosított irányelv (HL L 298., 1989.10.17., 23. o.)

[6] A legutóbb a 2000/52/EK irányelvvel (HL L 193., 2000.7.29., 75. o.) módosított irányelv (HL L 195., 1980.7.29., 35. o.)

[7] 1984-9. sz. EK-értesítő.

[8] HL C 307., 1993.11.13., 3. o.

[9] NN 88/98. sz. támogatás "Egy 24 órás reklámmentes hírcsatorna finanszírozása a BBC licencdíjával" (HL C 78., 2000.3.18., 6. o.) és NN 70/98. sz. támogatás "Állami támogatás a közszolgálati csatornáknak, Kinderkanal és Phoenix" (HL C 238., 1999.8.21., 3. o.).

[10] Philip Morris kontra Bizottság 730/79 sz. ügy (EBHT 1980. 2671. o.) (11) bekezdés; Olaszország kontra Bizottság C -303/88 sz. ügy (EBHT 1991. I-1433. o.) (27) bekezdés; Németország kontra Bizottság C-156/98 sz. ügy (EBHT 2000. I-6857. o.) (33) bekezdés.

[11] FFSA és mások kontra Bizottság T-106/95 sz. ügy (EBHT 1997. II-229. o.); SIC kontra Bizottság T-46/97 sz. ügy (EBHT 2000. 2125. o.) és Franciaország kontra Bizottság C-332/98 sz. ügy (EBHT 2000. I-4833. o.)

[12] HL L 83., 1999.3.27., 1. o.

[13] Namur-Les Assurances du Crédit SA kontra Office National du Ducroire és a belga állam C-44/93 sz. ügy, (EBHT 1994. I-3829. o.)

[14] A Bizottság e területen alkalmazott legfrissebb gyakorlatára vonatkozóan lásd a 9. lábjegyzetet.

[15] Lásd a 9. lábjegyzetet.

[16] Lásd a C-179/90 sz. Merci convenzionali porto di Genova SpA kontra Siderurgica Gabrielli SpA ügyet (EBHT 1991. I-5889. o.)

[17] COM(1999) 657. sz. végleges, 3. szakasz (6) bekezdése.

[18] Lásd 1. lábjegyzet, 36. o.

[19] Ez arra a feltételezett szituációra próbál utalni, amelyben a nem közszolgálati tevékenységeket abba kellett hagyni: a költségek, amelyeket így elkerülnének, a nem közszolgálati tevékenységeket illető közös költségek összegét jelentik.

[20] Ez nem jelenti azt, hogy az állami támogatást olyan eszközként lehet kezelni, amely növeli a kínálatot és a versenyt egy piacon. Az állami támogatás, amely egy üzemeltető számára a visszatérő veszteségei ellenére lehetővé teszi a piacon maradást, nagy torzulást okoz a versenyben, mivel hosszú távon kisebb hatékonysághoz, kisebb kínálathoz és magasabb fogyasztói árakhoz vezet. E tekintetben a jogi és gazdasági belépési korlátok elmozdítása, egy hatékony trösztellenes politika biztosítása és a pluralizmus előmozdítása hatékonyabb eszköz. A természetes monopóliumok általában szabályozás hatálya alá tartoznak.

[21] Hasonló nehézségek akkor is felmerülhetnek, ha a közszolgálati műsorszolgáltatás nyelvi kisebbségekhez szól, vagy helyi igényeket elégít ki.

--------------------------------------------------