A 2014. január 1-jén hatályba lépett új közös halászati politika új kihívásaival kapcsolatban a visszatekintő értékelés arra a következtetésre jutott, hogy a technikai intézkedések jelenlegi szabályozási struktúrája továbbra is el fog maradni az optimálistól. Ennek öt okát sikerült azonosítani:

Az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) hatálybalépése előtt technikai intézkedések szerepeltek az Atlanti-óceán északkeleti részére, a Balti-tengerre és a Fekete-tengerre, valamint a mélytengeri fajokra vonatkozó éves teljes kifogható mennyiségek és kvóták (halászati lehetőségek) megállapításáról szóló rendeletekben is. Ezek a rendeletek vegyesen tartalmaztak átmeneti technikai intézkedéseket, régióspecifikus intézkedéseket és más rendeletekben szereplő általános rendelkezésektől való eltéréseket. Az EUMSZ elfogadása óta az ilyen intézkedések már nem képezhetik részét a halászati lehetőségekről szóló rendeleteknek, kivéve azokat az intézkedéseket, amelyek egy adott állomány vagy állományok vonatkozásában funkcionálisan kapcsolódtak a fogási korlátokhoz. Ezért ilyen intézkedések jelenleg csak korlátozott mértékben szerepelnek a halászati lehetőségekről szóló rendeletekben. Például Írország nyugati partjánál a norvég homár (Nephrops norvegicus) védelmében halászati tilalom alá vontak egy területet a szóban forgó faj adott területre vonatkozó teljes kifogható mennyiségével összefüggésben. Más regionális halászati gazdálkodási szervezetek – például az Északkelet-atlanti Halászati Bizottság (NEAFC) és az Északnyugat-atlanti Halászati Szervezet (NAFO) – által hozott intézkedések ideiglenes intézkedésekként továbbra is szerepelnek az Atlanti-óceán északkeleti részére vonatkozó halászati lehetőségekről szóló rendeletben.

Léteznek továbbá technikai intézkedéseket tartalmazó különálló rendeletek is. Ezek közé tartozik a cetfélék halászat során történő véletlenszerű kifogásával kapcsolatos intézkedések megállapításáról és a 88/98/EK rendelet módosításáról szóló, 2004. április 26-i 812/2004/EK tanácsi rendelet és a cápauszonyoknak a hajók fedélzetén történő leválasztásáról szóló, 2003. június 26-i 1185/2003/EK tanácsi rendelet.

Ezenkívül több bizottsági jogi aktus is létezik, amelyek a halászeszközök kialakítására vonatkozó részletes szabályokat tartalmaznak (pl. a tartozékoknak a vonóhálókra, a kerítőhálókra és a hasonló hálókra történő felszereléséről szóló, 1984. december 6-i 3440/84/EGK bizottsági rendelet), egyes területekre vonatkozó tilalmakat határoznak meg (pl. az egyes közösségi vizeken a 8 m teljes hosszt meghaladó hajók merevítőrudaszsákháló-használatának engedélyezési feltételei tekintetében a 850/98/EK tanácsi rendelet alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 1999. szeptember 8-i 1922/1999/EK bizottsági rendelet), vagy technikai intézkedéseket vezetnek be az egyes halállományok megőrzését kimerülésük kapcsán fenyegető közvetlen veszély enyhítése érdekében (pl. az Északi-tengerben található és a Skóciától nyugatra található tőkehalállomány helyreállítására vonatkozó kiegészítő technikai intézkedések megállapításáról szóló, 2001. október 19-i 2056/2001/EK bizottsági rendelet). Ezek a rendeletek rendszerint a fő rendeletekben foglalt felhatalmazásokon alapulnak.

A technikai intézkedések olyan szabályok, amelyek meghatározzák, hogy a halászok hogyan és hol halászhatnak. Céljuk szabályozni az adott halászati erőkifejtés révén kifogható halmennyiséget és minimálisra csökkenteni a halászatnak az ökoszisztémára gyakorolt hatását. Szerves részét képezik a legtöbb halászati gazdálkodási rendszer szabályozási keretének, ideértve az uniós vizekre vonatkozó szabályozási kereteket is.

A technikai intézkedések hozzájárulhatnak az Európa 2020 stratégiához is, azon belül különösen az erőforrás-hatékonyságra irányuló kiemelt kezdeményezéshez a halállományok jobb hasznosítása révén. Ezenkívül a technikai intézkedések reformja számos meglévő rendelet és egyedi intézkedés egyszerűsítése vagy törlése révén a REFIT program céljaihoz is hozzá fog járulni.

A javaslat és annak célkitűzései összhangban állnak az uniós szakpolitikával, különösen a tengervédelmi stratégiáról szóló keretirányelvben, a vadon élő madarak védelméről szóló, 2009. november 30-i 2009/147/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvben, a természetes élőhelyek, valamint a vadon élő állatok és növények védelméről szóló, 1992. május 21-i 92/43/EGK tanácsi irányelvben, valamint a vízpolitika terén a közösségi fellépés kereteinek meghatározásáról szóló, 2000. október 23-i 2000/60/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvben (vízügyi keretirányelv) foglalt jogi kötelezettségekkel. Ezen irányelvek teljes körű végrehajtása az ENSZ biológiai sokféleségről szóló egyezménye értelmében vállalt kötelezettségek Unió általi teljesítésének része, ahogy az EU államfői által tett, az Európai Unióban a biológiai sokféleség csökkenésének 2010-re való megállítására vonatkozó ígéret betartásának is. Mindezt csak megerősíti a biológiai sokféleséggel kapcsolatos, 2020-ig teljesítendő uniós stratégia.

E célkitűzéseken túlmenően az új közös halászati politika új irányítási megközelítésként a regionalizációt kívánja előmozdítani. A regionalizáció jó lehetőséget kínál a jogalkotó által meghatározott és a technikai intézkedések irányítási eszközként való jövőbeli használata szempontjából különösen fontos szabályok egyszerűsítésére, hiszen a technikai szabályok eredményességével kapcsolatos problémák egy része éppen abban az irányítási struktúrában rejlik, amelyben működnek. A regionalizáció lehetővé fogja tenni a technikai intézkedések regionális szintű (vagyis végső soron a többéves tervek keretében, illetve rövid távon más uniós intézkedések révén történő) kifejlesztését. A regionalizáció révén továbbá kevesebb olyan, részletes technikai intézkedésre lehet szükség, amelyeket az Európai Parlament és a Miniszterek Tanácsa az együttdöntési eljárás keretében fogad el. A jogalkotó által meghatározott egyszerűsített jogi kereten belül az intézkedéseket regionális szinten ki lehet dolgozni és a különböző halászati tevékenységek egyedi jellemzőihez lehet igazítani. Regionalizáció lehetőséget nyújt arra is, hogy a technikai intézkedések ne egyszerűen a halászati lehetőségeket és erőkifejtési korlátozásokat kiegészítő korlátozó és kényszerítő intézkedések, hanem sokkal inkább a fenntartható halászat megvalósításának mozgatórugói legyenek. A regionalizált döntéshozatal további előnye az, hogy nincs szükség olyan gyakran az együttdöntéssel elfogadott aktusokban foglalt technikai intézkedések lényegi változtatására.

Az új közös halászati politikára irányuló tárgyalások során a tagállamok, az érdekelt felek és az Európai Parlament mind megerősítették ezt a jelenlegi technikai intézkedésekről alkotott, meglehetősen negatív képet. Mindezt annak ellenére, hogy az elmúlt tíz évben nem született új intézkedéscsomagról szóló politikai megállapodás – a Bizottság 2002-ben és 2008-ban előterjesztett javaslatai több okból nem kerültek elfogadásra. A tagállamok azzal érveltek, hogy a szöveg túlságosan bonyolulttá vált és nehezen értelmezhető, és hogy e javaslatok nem kezelik elégségesen a mögöttes problémákat. Az érdekelt felek azzal érveltek, hogy velük nem került sor megfelelő konzultációra, és hogy az új szabályok túlmutatnak a meglévő intézkedések egységes szerkezetbe foglalásán. Még azok a kísérletek is kudarcot vallottak, amelyek arra irányultak, hogy az Atlanti-óceán északkeleti részére, a Balti-tengerre és a Földközi-tengerre vonatkozó technikai intézkedésekről szóló rendeleteket összhangba hozzák az Európai Unió működéséről szóló szerződéssel (EUMSZ), ugyanis a tárgyalások során a hangsúly az összehangolás helyett a rendelkezések részletei felé mozdult el.

5.A legfontosabb érdekelt feleket nem vonták be eléggé a döntési folyamatba: A technikai intézkedések negatív, többnyire kényszerítő ösztönzőkön alapulnak, és hierarchikus (azaz alulról építkező helyett felülről építkező) irányítási rendszerbe illeszkednek. Emiatt a halászok és az érdekelt felek úgy érzik, hogy nem egy részvételen alapuló folyamatnak a részesei. A halászok úgy érzik, hogy a technikai intézkedések nem gyakorlatiasak, nem tükrözik a mindenkori halászati gyakorlatot, és olykor ellentmondásosak.

3.A szabályok összetettek és előíró jellegűek: A technikai intézkedések száma és összetettsége a múltban egyre nőtt, és az intézkedések a halászati műveletek túl sok technikai vonatkozását akarták szabályozni. Néhány ilyen intézkedést az ellenőrző hatóságok nehezen tudnak érvényesíteni, a halászok pedig teljesíteni. A tagállamok és az érdekelt felek számára nagy adminisztratív terhekkel és költségekkel járnak. Ez aláásta a halászati ágazat bizalmát és nagymértékben a szabályok be nem tartását ösztönözte, ami pedig az ellensúlyozás szükségessége miatt további jogszabályok elfogadásához vezetett.

2012 decemberében a technikai intézkedések értékelésére került sor. Ennek keretében a technikai intézkedésekről szóló jelenlegi rendeletek visszatekintő értékelésére1 került sor azok relevanciáját, eredményességét, hatékonyságát, koherenciáját és elfogadottságát illetően. Az értékelés során a Bizottság kiterjedt konzultációkat folytatott a halászati ágazat képviselőivel, a nemzeti közigazgatásokkal és a tagállamok kutatási ügynökségeivel. A folyamat 2013 júniusában fejeződött be. Ezt követte az előretekintő értékelés1, amely a különböző meghatározott szakpolitikai lehetőségek várható gazdasági, társadalmi és környezeti hatásaival, valamint eredményességével, hatékonyságával, koherenciájával és elfogadhatóságával foglalkozott. A tanulmány 2014 júliusában készült el.

4.Az érdekelt felek a regionalizációt jó alkalomnak tartják a technikai intézkedésekről szóló rendeletek egyszerűsítésére.

5.Megközelítés tekintetében a keretrendszert részesítik előnyben. A keretrendszernek meg kell határoznia az átfogó célkitűzéseket és az Európai Unió egész területén alkalmazandó közös minimum-előírásokat. Ezenkívül tartalmaznia kell óvintézkedéseket is, amelyek garantálják a fellépést, ha a halászatban problémák merülnének fel.

6.A szelektivitást a múltban akkor sikerült javítani, amikor az ösztönzők struktúráját sikerült az állománygazdálkodási célkitűzésekhez igazítani. Ilyen struktúrákat a technikai intézkedésekre vonatkozó minden új szabályozási keretbe be kell építeni.

A nyilvános konzultáción túlmenően a 2011-től 2015 elejéig terjedő időszakban számos műhelytalálkozóra, konzultációra és értekezletre is sor került a legfontosabb érdekelt felekkel. A nyilvános konzultáció és az azt követően a legfontosabb érdekelt felekkel (halászati ágazat, nem kormányzati szervezetek, tagállamok) folytatott kiterjedt párbeszéd együtt biztosították, hogy a kinyilvánított nézetekben teljes mértékben kifejezésre jusson az érdekelt felek különböző csoportjainak véleménye.

•Szakértői vélemények összegyűjtése és felhasználása

A Halászati Tudományos, Műszaki és Gazdasági Bizottságnál (HTMGB) három alkalommal ült össze szakértői munkacsoport (2012. október, 2013. március és 2015. március). Ezeken az értekezleteken a csoportok azt vizsgálták, hogy a technikai intézkedések a KHP-n belül milyen potenciállal rendelkeznek irányítási eszközként. A jelentések megállapításai segítettek meghatározni az előretekintő értékelés során számításba vett lehetőségeket, és adatokkal szolgáltak a javaslat kidolgozásához.

Az említett értekezleteken kívül több eseti megkeresés is érkezett a HTMGB-hez és a Nemzetközi Tengerkutatási Tanácshoz (ICES) a halászeszközök szelektivitásához kapcsolódó következő konkrét témákban: a szembőségre és a fogások összetételére vonatkozó szabályok felváltása; tengeri emlősök és más védett fajok járulékos fogásai; jelenleg tilalom vagy korlátozás hatálya alá tartozó területek. Ezek a megkeresések szintén útmutatással szolgáltak a javaslat megszövegezése során.

•Hatásvizsgálat

Sor került hatásvizsgálatra, melynek során figyelembe vettük a nyilvános konzultációból és az azt követő célzott konzultációkból származó információkat, a visszatekintő és az előretekintő értékelések eredményeit, a szakértői véleményeket, valamint az e kezdeményezés támogatására létrehozott hatásvizsgálati irányítócsoport és a Szabályozói Ellenőrzési Testület észrevételeit.

A hatásvizsgálat keretében három olyan szakpolitikai lehetőséget és egy olyan részlehetőséget hasonlítottunk össze az alapforgatókönyvvel, amelyektől a leginkább várható a célok elérése és az azonosított problémák megoldása.

–Alapforgatókönyv: A jelenlegi rendeletek és a KHP mint központi elem hatályban marad, és az előírások a KHP-hez kapcsolódó számos technikai és egyéb állományvédelmi rendelkezésben kerülnek meghatározásra. Az alapforgatókönyv figyelembe veszi a KHP-ban foglalt kötelezettségekkel (kirakodási kötelezettség; az EUMSZ-szel való összhangba hozatal a Bizottság jelenlegi felhatalmazásai tekintetében) fennálló jogi ellentmondások kiküszöbölését célzó közelmúltbeli kiigazításokat. A technikai intézkedések regionalizációja visszadobási és többéves tervek révén valósul meg, ami tovább bonyolítja a jogszabályok „szövevényét”, és tovább növeli a meglévő technikai szabályok alól eltérést biztosító vagy e szabályokat módosító új szabályok számát.

–Egységes szerkezetbe foglalás: Egy korlátozott hatályú új rendelet egységes szerkezetbe foglalja valamennyi terület és halászati tevékenység közös szabályait (pl. egyes halászati módszerek általános tilalma). Az (együttdöntéssel elfogadott) közös szabályok elkülönülnek a regionális szinten meghatározható szabályoktól. Az utóbbi technikai szabályok hatályban maradnak a meglévő rendeletekben (együttdöntési aktusok és bizottsági aktusok). Ebbe beleértendő az említett rendeletek közelmúltbeli módosításainak beépítése és az EUMSZ-szel való összhangba hozataluk is. A technikai intézkedések regionalizációja a Bizottság által felhatalmazáson alapuló jogi aktusok útján elfogadott visszadobási tervek révén, valamint a Bizottság által az együttdöntési eljárás keretében elfogadott új többéves tervek alapján elfogadott, felhatalmazáson alapuló jogi aktusok révén történik. E felhatalmazáson alapuló jogi aktusok (ideiglenes) eltéréseket vezetnek be a meglévő szabályoktól, illetve módosítják azokat. Regionalizációra akkor kerül sor, ha és amennyiben a tagállamok ideiglenes jelleggel, legfeljebb 3 éves időszakra szóló visszadobási tervekre irányuló közös ajánlást nyújtanak be. Ezen időszak lejárta után az említett eltérések fenntartása uniós többéves terv keretében adott felhatalmazás alapján elfogadott, felhatalmazáson alapuló jogi aktusok útján lehetséges.

–Keretrendszeren alapuló megközelítés: Új keretrendelet, amely tartalmazza a) az általános rendelkezéseket (hatály, célkitűzések, alapelvek), valamint a várt eredmények meghatározását és a megfelelő előírásokat; b) a közös szabályokat és a technikai rendelkezéseket (mint az 1. lehetőség esetében); és c) a kapott eredményeknek megfelelő alapkövetelményeket (régiók szerint), amelyek a regionalizáció keretében alapintézkedésekként szolgálnak. Az alapkövetelmények lényegileg a meglévő szabályokon alapulnak és elsősorban felváltják a szembőségre és a fogások összetételére vonatkozó jelenlegi szabályokat, a jelenlegi minimális méretet a minimális állományvédelmi referenciamérettel átalakítják, valamint megtartják a fiatal egyedek és az ívó rajok védelméhez szükséges halászati tilalmakat és minden más régióspecifikus technikai szabályt. A struktúra átdolgozásra kerül (a sok meglévő rendelet helyett egyetlen rendelet). Több meglévő rendelet hatályát veszti, és – adott esetben ésszerűsített formában – beépül az új keretbe. Az alapkövetelmények és az e céloknak megfelelő alapértelmezett technikai intézkedések a regionalizált intézkedések kialakításáig és uniós jogban (felhatalmazáson alapuló jogi aktusok útján) való bevezetéséig alkalmazandók. Amennyiben regionális fellépés nem kerül kidolgozásra, továbbra is az alapkövetelmények számítanak alapértelmezett szabályoknak. A tagállamoknak így lehetőségük van arra, hogy a merevebb technikai szabályoktól (az alapértelmezett intézkedésektől) eltávolodva a regionalizáció keretében rugalmasabb, eredményorientált irányítási megközelítést alkalmazzanak egy adott tervben előirányzott eredmények és célkitűzések elérése érdekében.

–Alapkövetelmények nélküli keretrendszer: A keret főbb elemei változatlanul megmaradnak, kivéve az alapkövetelmények szerinti intézkedéseket. A keret felhatalmazást ad konkrét intézkedések regionális kidolgozására. Ez a felhatalmazás lehetővé teszi a KHP célkitűzéseinek teljesítéséhez regionális szinten szükséges intézkedések felhatalmazáson alapuló jogi aktusok révén, a visszadobási és a többéves tervek keretében történő meghozatalát.

–A meglévő szabályok felszámolása: A technikai intézkedésekről szóló rendeletek többsége azonnal hatályát veszti, kivéve az alapvető természetvédelmi intézkedéseket, amelyek továbbra is érvényben maradnak. A hosszabb távon szükséges technikai intézkedések regionális szinten, többéves tervek keretében kerülnek kidolgozásra (azzal, hogy a technikai intézkedések rövid távon ideiglenes jelleggel beépíthetők a visszadobási tervekbe). E lehetőség nem számol keretrendelet elfogadásával.

A lehetőségek összehasonlítása

Összehasonlításban az alapkövetelményeket alkalmazó, keretrendszeren alapuló megközelítés bizonyult a legalkalmasabbnak a kitűzött célok elérésére és annak kellő biztosítására, hogy az állományvédelmi célkitűzések a fokozott regionalizáció mellett továbbra is teljesüljenek. A cél az, hogy hosszabb távon (legkésőbb 2022-ig) a regionális tervek tartalmazzák valamennyi szükséges technikai intézkedést. E lehetőség a legalkalmasabb a regionalizáció felé való, 2022-ig tartó átmenet levezénylésére.

Az alapkövetelmények nélküli keretrendszer és a meglévő szabályok felszámolása azonnal megoldaná a technikai intézkedéseknek a halászati ágazat által üdvözölt egyszerűsítését, azonban mindkét lehetőség nagyobb kockázattal is jár, mint az előnyben részesített lehetőség. Drasztikus változást hoznának az irányítási rendszerben, és a bizonyítás terhét jórészt a halászokra (és a tagállamokra) helyeznék át. Mindkét megközelítés azon a feltételezésen alapul, hogy a halászok mindent megfelelően dokumentálnak, és átlátható módon igazolják, hogy teljesítik a (KHP-ban foglalt) általános célkitűzéseket, és elérik a megállapodás szerinti eredményeket, valamint a többéves tervekben azonosított konkrét célokat és eredményeket. Azonnali magatartásbeli változást feltételez a halászok részéről és azt, hogy azok az egymásra gyakorolt nyomás és az önszabályozás segítségével gondoskodnak a nem szelektív halászati gyakorlatok megszüntetéséről. A tagállamok, a halászati ágazat egyes szegmensei és a nem kormányzati szervezetek – legalábbis rövid távon – vonakodnak ebbe az irányba elmozdulni.

A technikai intézkedések egységes szerkezetbe foglalása volt a legkevésbé támogatott lehetőség. Lényegében megtartja a jelenlegi bonyolult szabályozási struktúrát, és az alapforgatókönyvhöz képest nem biztosít az érdekelt felek számára semmilyen egyértelmű ösztönzést. Ezenkívül nem teljes mértékben illeszkedik a közös halászati politikában előirányzott regionalizáció elképzeléséhez.

A hatások összefoglalása