BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM A HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA amely a következő dokumentumot kíséri Javaslat Az Európai Parlament és a Tanács rendelete a pénzügyi eszközökben és pénzügyi ügyletekben referenciamutatóként használt indexekről /* SWD/2013/0337 final */





1. Bevezetés Valamely index jellemzően egy ár vagy mennyiség statisztikai mérőszáma, amelyet mögöttes adatok reprezentatív halmaza alapján határoznak meg. Amennyiben egy ilyen indexet referenciaárként használnak valamely pénzügyi eszköz vagy egyéb pénzügyi ügylet vonatkozásában, az index referenciamutatónak minősül. Napjainkban számos referenciamutató-típus van forgalomban. Ezek nemcsak a felhasznált mögöttes adatok vonatkozásában, hanem az adatgyűjtés módszere, az index kiszámítási metódusa és a mutató végső felhasználása tekintetében is különböznek. A referenciamutató-üzletág világszerte mintegy 2 milliárd EUR bevételt hoz a pénzügyi és árupiaci referenciamutató-kezelők számára. Becslések szerint a referenciamutatók által befolyásolt piac mérete meghaladja az 1000 billió EUR-t. A LIBOR és az EURIBOR referencia-kamatlábak közelmúltbeli feltételezett manipulációja nyomán reflektorfénybe került a referenciamutatók fontossága és sebezhetősége. A referenciamutatók integritása kritikus fontossággal bír számos pénzügyi eszköz, többek között kamatláb-swapügyletek, határidős kamatláb-megállapodások, kereskedelmi és nem kereskedelmi ügyletek, például beszállítói megállapodások, kölcsönügyletek és jelzáloghitelek árazása szempontjából. A referenciamutatók kikezdhetetlenségének fontos szerepe van a kockázatkezelésben is. A referenciamutatók integritása állt a LIBOR tekintetében az Egyesült Királyságban elvégzett felülvizsgálat – a Wheatley Review – és az ennek nyomán született szabályozás, valamint Dániában a CIBOR-ra vonatkozó szabályozás homlokterében. Az Európai Bankhatóság (EBH) és az Európai Értékpapír-piaci Hatóság (ESMA) 2013. június 6-án a referenciamutatók meghatározására vonatkozó európai irányelveket tett közzé (Principles for Benchmarks-Setting Processes in Europe), amelyek a bizottsági kezdeményezés hatálybalépéséig útmutatóul szolgálnak az érintettek számára. Az EBH felülvizsgálta az EURIBOR képzését, és 2013 januárjában közzétette az Euribor-EBF számára megfogalmazott ajánlásait. Ezenfelül az Európai Bizottság jelenleg is vizsgálja az EURIBOR-ral kapcsolatban felmerült kartellgyanút és egyes árjelentő ügynökségek esetleges összejátszását az olaj- és bioüzemanyag-árak meghatározásának területén. A referenciamutatók reformjával kapcsolatos nemzetközi megközelítést a Pénzügyi Stabilitási Tanács (FSB) koordinálja. Az FSB felkérésére az Értékpapír-felügyeletek Nemzetközi Szervezete (IOSCO) 2013 júliusában közzétette a pénzügyi referenciamutatókra vonatkozó elvi iránymutatását (Principles for Financial Benchmarks). Ezt megelőzően, 2012 októberében az IOSCO közzétette az olajipari árjelentő ügynökségekre vonatkozó elvi útmutatót (Principles for Oil Price Reporting Agencies). Az FSB, a G-20 és a Nemzetközi Fizetések Bankja (BIS) szintjén tovább folytatódik a nemzetközi munka e téren. 2. A probléma meghatározása 2.1. A referenciamutatók manipulálásának kockázata A referenciamutatók közvetlenül befolyásolják azoknak a pénzügyi eszközöknek és egyéb ügyleteknek az értékét, amelyekhez referenciaértékként szolgálnak. A referenciamutató manipulálása ezért az ügyletben részt vevő felek közötti közvetlen pénzmozgást eredményez. A referenciamutatók manipulálásának számos referenciamutató esetében fennálló kockázata elsősorban az adatközlők azzal kapcsolatos mérlegelési lehetőségeiből eredeztethető, hogy milyen adatokat választanak ki a referenciamutató-kezelő számára való közlésre, és azokat hogyan értékelik. A kockázat ugyanilyen fontos forrása a referenciamutató-kezelőknek a referenciamutató kiszámítása során gyakorolt mérlegelési lehetősége. Egyes referenciamutatók kizárólag az adatszolgáltatók értékelésére támaszkodnak, és alig adnak lehetőséget a valós adatokkal való összevetés útján történő utólagos ellenőrzésre. A referenciamutató-kezelőnek sokszor nincs módja arra, hogy ellenőrizze a közölt adatok reprezentativitását, és ezen adatokból kiindulva mérlegelés alkalmazásával határozza meg vagy számítja ki a referenciamutató értékét. Előfordulhat az is továbbá, hogy az adatszolgáltatók csak adataik egy részét közlik, ami viszont a referenciamutató pontosságát csorbítja. Az adatszolgáltatók akkor is vonakodhatnak teljes körű vagy pontos adatokat szolgáltatni, ha ez ütközik egyéb érdekekkel, például a más piaci szereplők számára jelzésértékkel bíró, különleges vagy bizalmas üzleti adatok vagy információk felfedésére vonatkozó érdekekkel. Összeférhetetlenségek különösen azokban az esetekben állnak fenn, amikor az adatszolgáltatók vagy a referenciamutató-kezelők egyúttal a referenciamutató felhasználói is. Amennyiben a referenciamutató módosításából hasznot húznak, az adatszolgáltatók megtévesztő becsléseket, hamis vagy részleges adatokat adhatnak meg, amelyek nem szükségképpen tükrözik a valódi piaci feltételeket. Ha az indexet közzéteszik, alkalmazási köre oly mértékben kitágulhat, hogy az index kritikus jelentőségűvé válik, de legalábbis bármely diszfunkciója jelentős hatást gyakorol a piacokra és a befektetőkre. Megjegyzendő végül az is, hogy a legtöbb hatóságnak nincs felügyeleti és végrehajtási hatásköre a referenciamutatók megállapítása és az előállításában részt vevők tekintetében, ami megakadályozza a referenciamutatók eredményes felügyeletét és a referenciamutatók előállítására vonatkozó minimumszabályoknak való megfelelés érvényesítését. 2.2. Megalapozott, megbízható és a célnak megfelelő referenciamutatók használata Ha a referenciamutató nem megalapozott és manipulálható, használata kárt okozhat a befektetőknek és más felhasználóknak. A tapasztaltabb felhasználók, így a bankok és az egyéb intézményi piaci szereplők legtöbbször képesek jól felmérni azt a kockázatot, amelyet a referenciamutató megalapozottságának a hiánya jelent, és ezt semlegesítik, vagy képesek megtenni a megfelelő lépéseket a kockázat mérséklésére. A lakossági felhasználók azonban gyakran hiányos információkkal rendelkeznek arról, milyen jellegű az általuk megkötött pénzügyi ügyletben használt referenciamutató, és nincs is lehetőségük választani az egyes referenciamutatók között. A megalapozottság, megbízhatóság és célszerűség kritériumainak nem megfelelő referenciamutatók használatának problémái leginkább a referenciamutató céljával kapcsolatos átláthatóság hiányára és arra vezethetők vissza, hogy a referenciamutató – különösen a lakossági pénzügyi ügyletek vonatkozásában – alkalmatlan a neki szánt feladatra. A referenciamutatók valamely piac vagy gazdasági valóságelem mérésére hivatottak. Sok esetben azonban nem teljes az átláthatóság azzal kapcsolatban, hogy pontosan mit kíván mérni a mutató, milyen körülmények között működik megbízhatóan, és milyen egyéb kockázatokkal jár a használata. Amennyiben az ezekkel kapcsolatos átláthatóság hiányzik, a felhasználók esetleg nem képesek a számukra megfelelő referenciamutató kiválasztására. Ebben az esetben a gazdasági döntéseket torzított értékekre alapozzák, ami szuboptimális eszközallokációhoz, valamit befektetői és fogyasztói veszteségekhez vezethet. A fogyasztókkal kötött ügyletekben gyakran anélkül használják a referenciamutatókat, hogy elegendő mértékben és megfelelően felmérnék, hogy azok alkalmasak-e erre a célra. Más célokra történő használat esetén még azok a referenciamutatók is káros hatást fejthetnek ki, amelyek megfelelően mérik az általuk reprezentálni kívánt gazdasági tényt. Itt azok hiányos ismeretei okozzák a problémát, akik a referenciamutatóra hivatkozó ügyleteket kötnek, különösen, ha lakossági befektetőkről vagy fogyasztókról van szó. A piacok gyakran nem alkalmasságuk okán, hanem pusztán azért használnak valamely referenciamutatót, mert a hálózati hatások eredményeként ez a mutató vált általánosan használt mérőeszközzé. Hasonlóképpen, a felek egyike sokszor az egyenlőtlen alkupozíció vagy a szabványfeltételek alkalmazása következtében kényszerül nem megfelelő referenciamutató használatára. Jelentős összeférhetetlenségek létezhetnek azon stratégiai/befektetési indexek esetében is, amelyeket a befektetési alapok teljesítményében közvetlenül érdekelt alapkezelők használnak vagy állítanak elő. 3. Szubszidiaritás és arányosság Jóllehet a referenciamutatók egy része egy-egy országhoz kötődik, a referenciamutató-üzletág egésze nemzetközi szintű mind a mutatók előállítása, mind azok felhasználása tekintetében. A széles körben használt vagy több tagállam adataiból előállított referenciamutatók esetében a nemzeti fellépés a belső piac széttöredezéséhez vezethet, és – mivel a referenciamutatók előállítása könnyedén áthelyezhető más tagállamba – elősegítheti szabályozási arbitrázs megjelenését. Ezzel szemben az uniós kezdeményezés a megbízható és megfelelő referenciamutatók használatát Unió-szerte elősegítő egységes keret megteremtése révén hozzájárul az egységes piac megerősítéséhez. Az uniós fellépés következésképpen összhangban van a szubszidiaritás elvével. Az arányosság elve megkívánja, hogy a beavatkozás célirányos legyen, és ne lépje túl a célkitűzések eléréséhez szükséges mértéket. Az egyes szakpolitikai opciók azonosításának, valamint ezen opciók és alkalmazási körük elemzésének és összehasonlításának folyamatát mindvégig az arányosság elve vezérelte. Ez kétféle módon valósult meg: először is a rendelkezések hatályának azon referenciamutatókra való korlátozásával, amelyek manipulációja közvetlenül és biztosan gazdasági hatást vált ki, másodsorban pedig azoknak az intézkedéseknek az azonosításával, amelyek jellegüknél fogva nem vetnek fel arányossági kérdéseket, vagy amennyiben az intézkedések aránytalan nagy terhet okozhatnak, ezen intézkedések arányosíthatóságának biztosításával. 4. Hatály A javaslat hatályát a fenti problémák figyelembevételével állapítottuk meg, éspedig úgy, hogy biztosítsuk a körvonalazott problémák eredményes, hatékony és arányos kezelését. A hatály meghatározása során kétlépcsős megközelítést követtünk: először kijelöltük, hogy mely referenciamutatókra vonatkozzon a javaslat, majd meghatároztuk, hogy ezek vonatkozásában mely tevékenységekre terjedjen ki. A javaslat hatálya kiterjed minden olyan közzétett indexre, amely pénzügyi eszköz vagy pénzügyi szerződés referenciaértékeként vagy befektetési alap teljesítményének mérésére szolgál, mivel ezek azok a referenciamutatók, amelyek manipulálása pénzügyi veszteséget okoz, és amelyeket a leginkább érintenek a fent jelzett problémák. A javaslat alkalmazási körébe tartoznak továbbá mindezeket a referenciamutatókat előállító, az Unióban működő referenciamutató-kezelők, mivel őket a fenti problémák mindegyike érinti. A központi bankokra nem vonatkozik a javaslat, mivel ezen intézmények a referenciamutató-előállítás folyamata során már ma is szigorú normákat érvényesítenek, továbbá állami felügyelet alatt állnak. Az Unióban működő adatszolgáltatókat ugyancsak érintik a fent vázolt problémák. Mindamellett az elemzés során arra a következtetésre jutottunk, hogy egy arányos beavatkozásnak csak azokra az adatszolgáltatókra kell kiterjednie, amelyek már jelenleg is beletartoznak az uniós pénzügyi szabályok alkalmazási körébe. Ennek fő oka, hogy a megfelelési teher miatt a jelenleg nem szabályozott adatszolgáltatók esetleg felhagynának az adatszolgáltatással, és a pénzügyi szabályozó hatóságok amúgy sem lennének képesek eredményesen felügyelni e szervezeteket. 5. Célkitűzések Az alábbi táblázatban a kezdeményezés általános, különös és operatív célkitűzéseit foglaltuk össze a fenti problémák és kockázatok elemzése fényében: Általános célkitűzések || Különös célkitűzések || Operatív célkitűzések || Mérhető célkitűzések 1) A pénzügyi piacok iránti bizalom helyreállítása 2) A piacok integritásának és tisztességességének növelése; annak biztosítása, hogy a pénzügyi piacok a reálgazdaság szolgálatában álljanak 3) A fogyasztók és a befektetők védelme || A referenciamutatók integritásának biztosítása: 1) A referenciamutató-manipulálás kockázatának mérséklése 2) Megalapozott és megbízható referenciamutatók megfelelő használatának biztosítása || 1) A referenciamutatók manipulásához vezető ösztönzők és lehetőségek korlátozása 2) A mérlegelési szabadság minimalizálása – annak biztosítása, hogy a referenciamutatók elegendő és reprezentatív adatokon alapuljanak 3) A kockázatokat kezelő stabil irányítási és kontrollrendszerek kialakítása 4) Az átláthatóság növelése és az alkalmas referenciamutatók használatának biztosítása 5) Hatékony felügyelet || 1) A manipuláció kockázatának kitett referenciamutatók számának csökkentése 2) Az elegendő és reprezentatív adatokon alapuló referenciamutatók számának növelése 3) A nem megfelelő irányítási és kontrollrendszerek számának csökkentése 4) A referenciamutatók céljait megfogalmazó nyilatkozatok és lakossági felhasználás esetén az alkalmassági vizsgálatok számának növelése 5) A referenciamutatókra irányuló manipulációk számának csökkentése 6. Szakpolitikai opciók és ezek hatásának elemzése Az egyes szakpolitikai opciókat annak fényében értékeltük, hogy milyen eredményesen és hatékonyan képesek elérni a hat operatív célkitűzést. 6.1. A referenciamutatók manipulálásához vezető ösztönzők és lehetőségek korlátozása: Szakpolitikai opciók 1. A fellépés elmaradása 2. Az összeférhetetlenségek kezelése és nyilvánosságra hozása 3. Szervezeti szétválasztás Az előnyben részesített opció a 2.: a szervezeti szétválasztás eredményesen korlátozza a manipulációs lehetőségeket, ám számos esetben aránytalan lenne, mivel megnehezítheti a referenciamutatók előállítását, és egyes referenciamutatók megszüntetéséhez vezethet. Az összeférhetetlenségek kezelése és nyilvánosságra hozása arra ösztönzi a számításokat végző és az információkat szolgáltató szervezeteket, hogy mindezt objektív módon tegyék. Ennélfogva pontos adatszolgáltatásra és alapos adatellenőrzésre készteti az érintetteket. 6.2. A mérlegelési szabadság minimalizálása; annak biztosítása, hogy a referenciamutatók elegendő és reprezentatív adatokon alapuljanak: Szakpolitikai opciók 1. A fellépés elmaradása 2. Ügyleti adatok kötelező alkalmazása, amennyiben ezek rendelkezésre állnak és megbízhatók, más esetben megalapozott és ellenőrizhető mérlegelés 3. Ügyleti adatok kötelező alkalmazása csak szükséges esetben 4. Kötelező adatszolgáltatás a kritikus referenciamutatók esetében Az előnyben részesített opció a 2. és a 4.: annak előírása, hogy előnyben kell részesíteni a reprezentatív ügyleti adatokat, és hogy egyéb adatok felhasználásának ellenőrizhetőnek kell lennie, biztosítja, hogy a referenciamutató-számítás és az adatszolgáltatás elegendő mennyiségű, reprezentatív adaton alapuljon, továbbá hogy a mérlegelés indokolt, megalapozott és körültekintően kivitelezett legyen. Ezáltal növeli a referenciamutatók megbízhatóságát és a folyamat átláthatóságát. A kritikus referenciamutatók esetében az adatszolgáltatási kötelezettség előírása abban az esetben biztosítja e referenciamutatók folyamatosságát, amikor fennáll a veszélye annak, hogy az adatszolgáltatók beszüntetik az adatszolgáltatást. A kötelező adatszolgáltatás egyúttal azt is szavatolja, hogy a kritikus referenciamutatók piaci adatok megfelelően nagy mintáján alapuljanak, különösen piaci stresszhelyzetben, amikor az adatszolgáltatók esetleg vonakodnak adatokat vagy becsléseket szolgáltatni a referenciamutatók kiszámításához. 6.3. A kockázatokat kezelő stabil irányítási és kontrollrendszerek kialakítása: Szakpolitikai opciók 1. A fellépés elmaradása 2. Felügyeleti hatóságok által kiadott „betart vagy indokol” útmutatók 3. Megfelelő irányítási rendszerek és hatékony kontrollintézkedések előírása Az előnyben részesített opció a 3.: tekintettel az adatszolgáltatás és a referenciamutató-számítás folyamatát szükségképpen terhelő összeférhetetlenségekre, „betart vagy indokol” típusú elvi iránymutatások révén valószínűleg nem érhető el a kitűzött cél. Ellenben megfelelő irányítási rendszerek és hatékony kontrollintézkedések előírása segítségével biztosítható a referenciamutató-előállítás és az adatszolgáltatás folyamatában feltárt hiányosságok kezeléséhez szükséges stabil irányítás és kontroll. 6.4. Az átláthatóság növelése és a megalapozott és megbízható referenciamutatók használatának biztosítása: Szakpolitikai opciók 1. A fellépés elmaradása 2. Az átláthatóság megkövetelése a módszertan, a mögöttes adatok, a folyamat és a cél tekintetében; indokolt esetben késleltetett vagy részleges átláthatóság megengedése a mögöttes adatokkal kapcsolatban 3. A lakossági ügyletek esetében a referenciamutatók használatával kapcsolatos alkalmassági vizsgálat 4. A referenciamutató használatának kötelező bejelentése Az előnyben részesített opció a 2. és a 3.: az adatszolgáltatás és a módszertan átláthatósága úgy a szabályozó hatóságok, mint a nagyközönség számára lehetővé teszi annak megítélését, hogy a referenciamutató pontos és megbízható-e. Az adatok és a használt módszertan ismeretében a befektetők és a hatóságok a referenciamutató pontosságának vizsgálata céljából reprodukálhatják a mutató kiszámítását, vagy utótesztelést végezhetnek A referenciamutató céljával, helyes használati módjával és hiányosságaival kapcsolatos maradéktalan átláthatóság lehetővé teszi, hogy a szabályozó hatóságok és a nagyközönség teljes körű információkkal rendelkezzenek arról, hogy a gazdasági valóság mely részét kívánja mérni a mutató, és mint mérőeszköznek melyek az esetleges gyenge pontjai. A közzététel késleltetése vagy a részleges közzététel abban az esetben lenne csak megengedett, ha a teljes egyidejű közzététel súlyosan hátrányos következményekkel járna az adatszolgáltatók számára, vagy károsan befolyásolná a referenciamutató megbízhatóságát vagy integritását. A közzététel csak akkor késleltethető, ha ez jelentősen csökkenti a hátrányos következményeket. Ha egy szabályozott szervezet, például egy bank fogyasztóval olyan pénzügyi ügyletet kíván kötni, amelynek értelmében a teljesítendő kifizetésekhez valamely referenciamutató szolgál referenciaértékként, meg kell vizsgálnia, hogy a referenciamutató alkalmas-e ilyen irányú felhasználásra, és a mutató alkalmatlansága esetén figyelmeztetnie kell az ügyfelet. 6.5. A referenciamutatók hatékony felügyeletének biztosítása: Szakpolitikai opciók 1. A fellépés elmaradása 2. Referenciamutató-előállítás magánvállalkozások által, felügyelet független magánvállalkozások által 3. Referenciamutató-előállítás magánvállalkozások által, felügyelet és végrehajtás állami hatóságok által 4. A kritikus referenciamutatók előállítása állami szervezetek által Az előnyben részesített opció a 3.: a referenciamutatók állami szervezetek által történő előállítása akadályozhatja az innovációt, és nem lesz feltétlenül mentes az összeférhetetlenségektől. Hasonlóképpen, amennyiben magánvállalkozások látják el a felügyeletet, akkor is jelentkezhet összeférhetetlenség. A referenciamutatók előállításának szabályozott tevékenységgé való átalakítása garantálja a lehető legnagyobb mértékben a referenciamutató-kezelők felügyeletét. Olyan eszközt ad a hatóságok kezébe, amellyel biztosíthatják a referenciamutató-kezelők és az adatszolgáltatók szabálykövető magatartását és elszámoltathatóságát. A választott megoldás szavatolja a felügyeleti funkció függetlenségét (mivel azt állami hatóság látja el), ugyanakkor szem előtt tartja a piaci választás lehetőségét, az innovációt és a versenyképességet (mivel a referenciamutatók előállítása továbbra is magánvállalkozások által végzett tevékenység marad). A referenciamutató-kezelőket a nemzeti felügyeleti hatóságok felügyelnék, utóbbiak tevékenységét pedig az ESMA hangolná össze. A kritikus referenciamutatók esetében kötelező lenne létrehozni a nemzeti felügyeleti hatóságok kollégiumát. Az ESMA részt venne e kollégiumok munkájában, és szükség esetén kötelező erejű közvetítő tevékenységet végezne. Az adatszolgáltatók felügyeletét az őket jelenleg is felügyelő szervezetek látnák el. 7. Az előnyben részesített opciók hatása Az alábbi táblázatban az előnyben részesített szakpolitikai lehetőségeket foglaltuk össze: Operatív célkitűzések || Előnyben részesített szakpolitikai opció A referenciamutatók manipulálásához vezető ösztönzők és lehetőségek korlátozása || Az összeférhetetlenségek kezelése és nyilvánosságra hozása Elegendő mennyiségű adat és a mérlegelési szabadság minimalizálása || Ügyleti adatok kötelező alkalmazása, amennyiben ezek rendelkezésre állnak és megbízhatók, más esetben megalapozott és ellenőrizhető mérlegelés Kötelező adatszolgáltatás a kritikus referenciamutatók esetében, amennyiben szükséges A kockázatokat kezelő stabil irányítási és kontrollrendszerek kialakítása || Megfelelő irányítási rendszerek és kontrollintézkedések előírása Az átláthatóság fokozása és megalapozott, megbízható, a célnak megfelelő referenciamutatók biztosítása || Az átláthatóság megkövetelése a módszertan, a mögöttes adatok, a folyamat és a cél tekintetében; indokolt esetben késleltetett vagy részleges átláthatóság megengedése a mögöttes adatokkal kapcsolatban A lakossági ügyletek esetében a referenciamutatók használatával kapcsolatos alkalmassági vizsgálat Hatékony felügyelet biztosítása || Referenciamutató-előállítás magánvállalkozások által, felügyelet és végrehajtás állami hatóságok által A jelen kezdeményezés fő célja az európai referenciamutatók megalapozottságának és integritásának növelése a referenciamutatókra irányuló manipuláció kockázatának csökkentésére révén. E célkitűzések révén a kezdeményezés hozzájárul a piaci integritás és tisztességesség növeléséhez, valamint a pénzügyi piacok iránti bizalom helyreállításához. Ezenfelül a javaslat biztosítani kívánja a megalapozott és megbízható referenciamutatók megfelelő felhasználását, és ezáltal fokozza a fogyasztók és befektetők védelmét, és szavatolja, hogy a pénzügyi piacok a reálgazdaság szolgáltában álljanak. 8. Nyomon követés és értékelés A jogalkotási intézkedés következményeinek értékelésére az intézkedés hatálybalépését követően három évvel kerülhet sor a jogalkotási kezdeményezés eredményességét és az ágazati megközelítés megfelelőségét értékelő, a Tanácsnak és az Európai Parlamentnek benyújtandó jelentés formájában.