[pic] | AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA |

Brüsszel, 20.12.2006

SEC(2006) 1683

A BIZOTTSÁG SZOLGÁLATAINAK MUNKADOKUMENTUMA AZ EURÓPAI RENDŐRSÉGI HIVATAL LÉTREHOZÁSÁRÓL SZÓLÓ TANÁCSI HATÁROZAT

A HATÁS VIZSGÁLAT összefoglalása

{COM(2006) 817 végleges }{SEC(2006) 1682}

A BIZOTTSÁG SZOLGÁLATAINAK MUNKADOKUMENTUMA AZ EURÓPAI RENDŐRSÉGI HIVATAL LÉTREHOZÁSÁRÓL SZÓLÓ TANÁCSI HATÁROZAT

A HATÁS VIZSGÁLAT összefoglalása

Mely problémák megoldását várják a javaslattól?

Az Európai Rendőrségi Hivatalt (Europol) 1995-ben hozták létre, a tagállamok között létrejött egyezmény alapján. Az Europol volt az első olyan szervezet, amelyet az Európai Unióról szóló szerződés rendelkezései alapján hoztak létre.

Azóta számos jogszabályt elfogadtak, közöttük más, biztonsági kérdésekkel foglalkozó szerveket és ügynökségeket létrehozó jogszabályokat. A legújabb példa erre az Eurojust és a CEPOL, amelyek létrehozásakor jogalapként a tanácsi határozatot, az Amszterdami Szerződés által bevezetett eszközt alkalmazták. Az egyezmények módosításához rendszerint az összes aláíró fél részéről megerősítésre van szükség, ezzel szemben a határozatok módosításairól az Európai Parlamenttel folytatott konzultációt követően közvetlenül a Tanács határozhat (egyhangúlag).

Az osztrák és a finn elnökség alatt folytatott viták azt mutatják, hogy még a három jegyzőkönyv hatálybalépése után is további javítások lennének kívánatosak az Europol működésében. Az Europol jelenlegi keretét összhangba kell hozni a felmerült új biztonsági fenyegetésekkel, amelyek újszerű megközelítéseket igényelnek. A Tanács szervein belül az Europol jövőjéről folytatott előzetes viták igazolták, hogy a tagállamok túlnyomórészt támogatják, hogy az Europol-egyezmény helyébe tanácsi határozat lépjen.

Melyek az általános politikai célkitűzések?

A javaslat általános politikai célkitűzése az, hogy olyan jogi keretet biztosítson az Europol számára, amely könnyebben hozzáigazítható a változó körülményekhez. A konkrét politikai célkitűzéseket tekintve a javaslatnak a következőket kell biztosítania:

- az Europol képes legyen arra, hogy jobban teljesítse küldetését, amely abban áll, hogy támogatja a tagállamok bűnüldözési hatóságait a súlyos bűncselekmények, közöttük a terrorizmus elleni küzdelemben;

- az Europol megbízatásának összhangba hozása az Alkotmányszerződésben az Europol tekintetében megállapított magas szintű politikai jövőképpel;

- az Europol jogi keretének összhangba hozása a harmadik pillérbe tartozó területeken működő más szervek, különösen az Eurojust és a CEPOL jogi keretével;

- az Europol jogi kerete teljes mértékben támogassa a bűnüldözési információk rendelkezésre állásának elvét;

- az Europol működésbeli egyszerűsítésének megvalósítása;

- az Europol-egyezmény és végrehajtási intézkedései által jelenleg szavatolt magas szintű adatvédelem fenntartása vagy – lehetőség szerint – javítása;

- az Európai Parlament részvételének megerősítése az Europol működésében;

- annak elérése, hogy az Europol mindennapi munkáját ne befolyásolják szükségtelenül a jogi keret változásai; ez olyan alaposan átgondolt átmeneti szabályok segítségével érhető el, amelyek jogbiztonságot biztosítanak az Europol és partnerei számára, továbbá tiszteletben tartják az Europol személyzetének meglévő jogait.

Melyek a célkitűzések eléréséhez rendelkezésre álló főbb politikai LEHETőSÉGEK?

E javaslat előkészítése során a Bizottság számos különböző politikai lehetőséget mérlegelt, amelyek többségét az elmúlt néhány év fejleményeire tekintettel már a korai szakaszban elvetették.

A „minden maradjon a régiben” lehetőséget hamar elvetették, tekintettel az Europol-egyezmény módosítására irányuló eljárásokkal kapcsolatban jelenleg tapasztalható egyértelmű nehézségekre. Továbbá, mivel nem sikerült megállapodásra jutni az Alkotmányszerződés jövőjéről, továbbra is bizonytalan, hogy milyen jövőbeni jogszabályi eszközök fognak rendelkezésre állni az Europol jelenlegi helyzetének javítására. Az utolsó érvet az képezte, hogy az IB Tanács 2006. június 1–2-i következtetéseiben felszólított annak mérlegelésére, „hogy 2008. január 1-jéig vagy ezt követően minél előbb tanácsi határozat lépjen-e az Europol-egyezmény helyébe az EUSz. 34. cikke (2) bekezdésének c) pontjában előirányzottak szerint, és ha igen, ez hogyan valósuljon meg, lehetőség szerint egy konkrét kezdeményezés vagy javaslat alapján”.

A második lehetőség az volt, hogy tanácsi határozattal váltják fel az Europol-egyezményt, de ezzel egyidejűleg javaslatot tesznek az Europol-egyezmény hatályon kívül helyezéséről szóló jegyzőkönyvre is. Gondos jogi elemzést követően a Bizottság arra az álláspontra jutott[1], hogy nincs szükség az Europol-egyezményt hatályon kívül helyező jegyzőkönyvre. A Tanács szervein belül folytatott további viták után a Bizottság álláspontját a tagállamok igen nagy többsége, valamint a Tanács jogi szolgálata is támogatta.

A harmadik lehetőség az lett volna, hogy az Europol-egyezmény helyébe tanácsi határozat lép annak előírása nélkül, hogy az Europolt a közösségi költségvetésből finanszírozzák. A Bizottság nézőpontjából azonban az Europol közösségi költségvetésből való finanszírozása az egyetlen logikus politikai választás, mivel az általános költségvetési döntéshozatali eljárás részeként a Tanács és az Európai Parlament közösen fognak dönteni az Europol költségvetéséről, ami erősíti az Europol feletti demokratikus ellenőrzést. Ráadásul az, hogy az Europolt is az összes egységes jogszabály (uniós személyzeti szabályzat és költségvetési rendelet) hatálya alá vonják, jelentős adminisztratív egyszerűsítést fog eredményezni. Emellett megjegyzendő, hogy az EUSz. 41. cikkének (3) bekezdése szerint „A fenti rendelkezések végrehajtása során felmerülő működési kiadások szintén az Európai Közösségek költségvetését terhelik, kivéve ha a Tanács egyhangúlag másként határoz”.

Tekintettel a jelenlegi jogi eszköz által okozott problémákra, csak a kerethatározat vagy a tanácsi határozat jöhetett szóba. Mivel a kerethatározatok inkább a tagállamok jogszabályainak a harmonizálására szolgáló eszközök, az EUSz. 34. cikke (2) bekezdésének c) pontján alapuló tanácsi határozat tűnik a legalkalmasabb eszköznek az EUSz. VI. címe szerinti szerv létrehozására. A javaslat előkészítése során több lehetőséget tanulmányoztak az Europol működésének javítására, amelyek közül sokat az osztrák elnökség alatt elvégzett munka folyamán azonosítottak, és ezeket egy úgynevezett „opciós dokumentumban” foglalták össze.

Melyek a KIVÁLASZTOTT LEHETőSÉG VÁRHATÓ POZITÍV ÉS NEGATÍV HATÁSAI?

A javaslat általános célja az Europol működésének javítása és a rendőrségi együttműködés erősítéseként megfogalmazott politikai célkitűzés támogatása.

A tagállamok valóban kívánatosnak tartják az Europol mint szervezet gondos fejlesztését, de nem támogatják a „forradalmat” abban az értelemben, hogy teljes mértékben átalakított szervezet jöjjön létre. A javaslat e világos üzenettel összhangban számos, a tagállamok és az Europol által javasolt változtatást tartalmaz, de alapjaiban nem változtatja meg a szervezet jellegét.

A tanácsi határozat biztosítani fogja, hogy végre lehessen hajtani az Europol jogi keretében szükségessé váló változtatásokat. Emellett az Europol költségvetésére és a kapcsolódó eljárásokra irányadó jól ismert és korszerűsített rendelkezések alkalmazása, valamint az EU személyzeti szabályzatának az Europol személyzetére való alkalmazása jelentősen egyszerűsíteni fogja a szervezet vezetését és a költségvetésével kapcsolatos döntéshozatalt és ellenőrzést.

Az Europol megbízatásában elvégzett változtatás legközvetlenebb pozitív hatása az, hogy az Europolt a továbbiakban nem köti az a korlátozás, miszerint szervezett bűnözői struktúra jelenléte szükséges ahhoz, hogy az Europol eljárhasson. Ez a követelmény a napi gyakorlatban sok értelmezési problémát okozott.

Bár az átállás nyilvánvalóan jelentős munkát fog igényelni, ezúttal egyszeri befektetésről van szó. Az alaposan átgondolt átmeneti szabályok lehetővé fogják tenni az Europol számára, hogy továbbra is alapvető feladataira összpontosítson, az átmenet folyamata alatt is. Tekintettel arra, hogy az Europol több mint 400 főt alkalmaz mintegy 60 millió eurós éves költségvetéssel, és különféle partnereihez régi kapcsolatok fűzik, a változás folyamatát gondosan és minden érintett fél számára átlátható módon kell kezelni. Ez körültekintő kommunikációval és a szerzett jogok tiszteletben tartásával érhető el.

A rendelkezésre állás elvének megvalósítása a napi gyakorlatban továbbra is széles körű tárgyalásokat fog igényelni. A javaslat ebből következően arra korlátozódik, hogy világos jogalapot biztosítson az Europol számára ahhoz, hogy szélesebb körben hozzáférjen mind a nemzeti, mind a nemzetközi adatbázisokhoz, tekintettel arra, hogy ez a hozzáférés csak akkor lehetséges, ha erről az alkalmazandó nemzeti vagy nemzetközi jogi eszközök rendelkeznek.

A javaslat érintetlenül hagyta a múltban a jelenlegi adatvédelmi szint biztosítása céljából életbe léptetett védintézkedéseket. A közös ellenőrző szerv kielégítő szerepe nagyrészt változatlan maradt, de a javaslat előirányozza adott esetben az európai adatvédelmi biztossal való együttműködés lehetőségét. Egyes esetekben a védelem szintjét még javították is, ilyen lépés például a független adatvédelmi tisztviselő bevezetése az Europolnál, illetve a polgárok jogainak egyszerűsítése és pontosítása. Ennek haszna egyértelműen megmutatkozik abban, hogy biztosítja az Europol mint megbízható és szavahihető bűnüldözési szervezet iránti teljes bizalmat a tagállami hatóságok részéről.

A közösségi költségvetés szempontjából pénzügyi hatással kell számolni, mivel ez lesz az Europol finanszírozásának új forrása. A 2007–2013 közötti időszakra szóló pénzügyi keretben már elkülönítették a megfelelő összegeket: 2010-re 82 millió eurót, amely 2013-ban 85 millió euróra emelkedik. Az Európai Parlament bevonása az Europol költségvetésének megállapítására irányuló döntéshozatali eljárásba azt jelenti, hogy az európai szintű demokratikus ellenőrzés jobban érvényesül. Az Europol személyzete a jövőben az EU általános személyzeti szabályzatának hatálya alá fog tartozni; ennek célja a meglévő jogok szavatolása és a fizetésekkel kapcsolatos költségek növekedésének elkerülése. A javaslat azon a feltételezésen alapul, hogy a határozat hatálybalépésekor az Europolnál dolgozó munkatársaknak az EU személyzeti szabályzata szerinti, határozott idejű szerződést fognak felajánlani.

A javaslat az emberi jogokat illetően összhangban áll a közösségi joggal és az Alapjogi Chartával. Bár a javasolt határozat nyilvánvalóan hatással lesz a polgároknak a Charta 7. cikkében biztosított, a magán- és családi élet tiszteletben tartásához fűződő jogára, valamint a Charta 8. cikkében biztosított, a személyes adatok védelméhez való jogára, de e jogok korlátozása a Charta 52. cikkével összhangban indokolt. Konkrétan e jogoknak a javaslat által előírt korlátozása arányos és szükséges az általánosan elismert célkitűzések, a bűnözés és a terrorizmus megelőzésének és leküzdésének eléréséhez.

A nemzetközi megállapodások tekintetében az átmeneti rendelkezések biztosítják, hogy minden meglévő megállapodás továbbra is hatályban maradjon. Az Europol együttműködő partnerei azonban időt fognak kapni annak mérlegelésére, hogy a változás hatással van-e a hatályban lévő megállapodásra, és ha igen, ennek kell-e valamilyen változást eredményeznie. A javaslat ezenkívül úgy próbálja átalakítani a rendszert, hogy az Europol nemzetközi kapcsolatai szorosabban illeszkedjenek az Unió külkapcsolati stratégiájának egészéhez. A személyes adatok cseréjével nem járó munkavégzési megállapodások kivételével a cél olyan átfogó megállapodások elérése harmadik államokkal, amelyek ezen államok és az Európai Unió között a bel- és igazságügy területén megvalósuló együttműködés összes szempontját szabályozzák.

Végül, miután döntés születik a határozatról, az Europolnak először maga mögött kell hagynia az átmeneti időszakot, amely főként a jogi, pénzügyi és személyzeti egység részéről fog jelentős erőfeszítéssel járni. A nyomozati cselekményeket ez nem érintheti. Az Europol-határozat ezen átmeneti időszak után válik majd teljes egészében alkalmazandóvá.

HOGYAN KÍSÉRJÉK FIGYELEMMEL ÉS ÉRTÉKELJÉK A JAVASLAT EREDMÉNYEIT ÉS HATÁSAIT A VÉGREHAJTÁS UTÁN?

A javaslat eredményeit és hatásait a végrehajtás után folyamatosan figyelemmel kísérik és értékelik, főként az Europol igazgatótanácsa, de az éves jelentések alapján a Tanács, a Bizottság és az Európai Parlament is. A javaslat egy ellenőrzési rendszer bevezetését és ötévente elvégzendő külső értékelést is előirányoz.

AZ ÉRINTETT FELEKKEL FOLYTATOTT KONZULTÁCIÓ

A javaslat nagymértékben a Tanács osztrák elnöksége alatt az érdekelt felekkel lefolytatott széles körű konzultáción alapul; ez a 2006. januári informális IB Tanácsban (Bel- és Igazságügyi Tanács) zajló vitával kezdődött, amelyet februárban az Europol jövőjéről szóló magas szintű konferencia követett. Ezen a magas szintű konferencián találkoztak a tagállamok bűnüldözési hatóságainak, az Europolnak és az Eurojustnak, az Europol közös ellenőrző szervének, a Bizottságnak, valamint a tudományos köröknek és a felsőoktatásnak a képviselői. A konferenciának az volt a célja, hogy anyagot biztosítson az Europol jövőjére vonatkozó korszerű elgondolások meghatározása terén végzendő további munkához. Egyik következtetése az volt, hogy amennyiben az EUSz. jelenlegi változatát tekintik az Europol alapjának, az egyezményt tanácsi határozattal kell felváltani. Az Europol megbízatását illetően azt javasolták, hogy az Europolt a „határokon átnyúló súlyos bűncselekmények” kezelésével kellene megbízni.

A harmadik államokkal és nemzetközi szervezetekkel való együttműködést különösen fontos kérdésként határozták meg. Egyértelműen javításra szorulnak viszont azok a módozatok, amelyek mellett az Europol strukturált együttműködésre léphet harmadik felekkel. A konferencia azt is megállapította, hogy az Europolnak jobb hozzáférésre van szüksége az információkhoz. Javaslatokat tettek arra, hogy az igazgatótanács stratégiaorientáltabban járjon el. A bizottsági javaslat legnagyobb részéhez a magas szintű konferencia eredményei és az „elnökség barátai csoport” opciós dokumentumban rögzített munkája szolgált forrásként.

A magas szintű konferencia után a munka az „elnökség barátainak csoportja” által tartott megbeszélések sorával folytatódott, amelyeken csaknem az összes tagállam képviseltette magát. E munka eredményeit opciós dokumentumban foglalták össze, amely számos lehetőséget bemutat az Europol működésének javítására. A javaslat előkészítése során szintén hasznosnak bizonyult az érdekelt felekkel – közöttük az Europollal – való kapcsolattartás.

Mivel e munkába már az összes érdekelt felet bevonták, a javaslat előkészítése során nem tartották szükségesnek a további formális konzultációs erőfeszítéseket.

A BIZOTTSÁGI JAVASLAT TERVEZETE ÉS AZ INDOK OLÁS

A választott kezdeményezés az Europol létrehozásáról szóló tanácsi határozatra irányuló javaslatból áll, amely a jelenlegi Europol-egyezmény helyébe lépne. A végső cél egy teljesen új jogi keret létrehozása az Europol számára, amely javítani fogja hatékonyságát a tagállamok bűnüldözési hatóságainak támogatása terén.

A Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy az Europolnak tanácsi határozat formájában naprakész jogi keretre van szüksége, hogy a szervezetet a Közösség költségvetéséből kell finanszírozni, és hogy személyzetét az EU általános személyzeti szabályzatának hatálya alá kell helyezni. A 2006 júniusában elfogadott és a 2006. decemberi tanácsi ülésen benyújtott tanácsi következtetések is a fejlődés ezen irányát támogatják.

Ez a javaslat kezeli a legjobban az Europol fejlesztésének igényét, mind a jogi keret, mind megbízatása és feladatai szempontjából. Ennél nagyra törőbb lehetőségeket is megvitattak – különösen az Europol független nyomozati hatáskörökkel való felruházását –, de ezeket hamarosan elvetették. A kevésbé ambiciózus lehetőségek közül egyik sem biztosítja a jelenlegi javaslat jelentős előnyeit.

[1] A Bizottság szolgálatainak munkadokumentuma (SEC (2006) 851, 2006. június 21.).