COMMISSION STAFF WORKING PAPER A HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA amely a következő dokumentumot kíséri az európai alapítvány (FE) statútumáról szóló tanácsi rendeletre irányuló javaslat /* SWD/2012/0002 final */





Ez a bizottsági szolgálati munkadokumentum tájékoztató céllal készült. A dokumentumban foglaltak nem tekinthetők a Bizottság hivatalos álláspontjának, és nem is előlegezik meg azt. 1. A probléma meghatározása A közhasznú alapítványok – amelyekre ez a hatásvizsgálat kifejezetten összpontosít – jelentős szerepet töltenek be az Európai Unióban és annak gazdaságában. Az olyan kulcsfontosságú területeken kifejtett tevékenységükkel, mint az oktatás és a kutatás, a szociális és egészségügyi szolgáltatások, a művészetek, a kultúra vagy a környezetvédelem, nagyban hozzájárulnak az EU számos célkitűzésének eléréséhez. Körülbelül 110 000 közhasznú alapítvány működik az Európai Unióban. Óvatos becslés szerint a vagyonuk nagyjából 350 milliárd EUR-ra, a kiadásaik pedig 83 milliárd EUR-ra tehetők[1]. Az alapítványok mindig is fontos szerepet játszottak a közhasznú tevékenységek végzésében, de a közelmúltbeli gazdasági és pénzügyi válság után a polgárok növekvő elvárásai miatt még jelentősebb lett a szerepük. Az EU-ban mégsem aknázzák ki teljes mértékben a közhasznú ügyek magánszféra általi támogatását. Úgy tűnik, ennek egyik fő oka az, hogy az alapítványok nem képesek határokon átnyúló alapon hatékonyan mozgatni a pénzeszközöket az EU-ban. Amikor úgy döntenek, hogy határokon átnyúló tevékenységet folytatnak, az alapítványoknak az általuk gyűjtött források egy részét jogi tanácsadásra vagy arra kell költeniük, hogy teljesítsék a különböző nemzeti jogszabályok által meghatározott jogi és adminisztratív követelményeket. Ez azt jelenti, hogy a közhasznú tevékenységekre kevesebb forrás áll rendelkezésre. Ezt megerősítette a Bizottság által 2009-ben lebonyolított nyilvános konzultáció[2] is, amely során a válaszadók hangsúlyozták, hogy a külföldön aktív alapítványok forrásainak egy részét a működési költségek fedezésére használják fel ahelyett, hogy közhasznú célokra fordítanák. Ezek a jogi és adminisztratív követelmények továbbá erőteljes elrettentő hatást gyakorolnak a határokon átnyúló műveletekbe kezdő vagy ilyen műveleteket kialakító alapítványokra, aminek az az eredménye, hogy az ilyen alapítványok tevékenységi köre szűkebb, mint ami a potenciáljuk és a terjeszkedési ambícióik alapján várható lenne. Konkrétabban, az alapítványok gyakran bizonytalanok azt illetően, hogy a többi tagállamban elismerik-e őket közhasznú alapítványként (ami a rájuk vonatkozó adóügyi megítélés tekintetében is bizonytalanságot eredményez); polgári jogi és adójogi korlátok miatt szükségtelen költségeket kell viselniük ahhoz, hogy határokon átnyúló alapon mozgassák a pénzeszközöket, gyakran csak korlátozott mértékben kapnak határokon átnyúló adományokat, mivel az adományozók nem bíznak a külföldi alapítványokban és nem ismerik azokat, valamint nem biztosak abban, hogy a határokon átnyúlóan adott adományok tekintetében jogosultak-e adókedvezményekre. 2. A szubszidiaritás elemzése Uniós szintű intézkedés szükséges az alapítványok határokon átnyúló működése előtt álló meglévő akadályok és korlátozások EU-szerte történő megszüntetéséhez. A jelenlegi helyzet azt igazolja, hogy nemzeti szinten nem kezelik megfelelően a problémát, és hogy annak határokon átnyúló jellege miatt közös megoldásra van szükség az alapítványok mobilitásának fokozása érdekében. A tervezett intézkedés céljai jobban megvalósíthatók lennének uniós szinten, ez egyértelmű és koherens szabályokat biztosítana az egész Unióban. A javasolt megoldás – az európai alapítvány statútuma, az összes európai alapítványra (FE) automatikusan alkalmazott, megkülönböztetéstől mentes adóügyi megítéléssel – opcionális eszköz, nem lépne a nemzeti jogszabályok helyébe. Nem lépné túl a célkitűzések kielégítő megvalósításához szükséges mértéket, tehát megfelel az arányosság elvének. 3. Célkitűzések A fő célkitűzés az, hogy lehetővé váljon, hogy az alapítványok határokon átnyúló alapon hatékonyabban irányítsák közhasznú célokra a magánforrásokat az Európai Unióban, ami – többek között az alapítványok alacsonyabb költségei révén – növelné a közhasznú tevékenységekre rendelkezésre álló források mennyiségét, és ezáltal az európai polgárok és az Unió gazdaságának érdekét szolgálná. A fő célkitűzés számos konkrét célkitűzést foglal magában, így az alapítványok költségeinek és az őket körülvevő bizonytalanságoknak a csökkentését, valamint a nemzetközi adományozás növelését. 4. Szakpolitikai választási lehetőségek A hatásvizsgálat a következő lehetőségeket veszi számba: (1) az alapforgatókönyv; (2) tájékoztató kampány és önkéntes minőségi charta; (3) az európai alapítványok statútuma (az adóügyek tárgyalásával vagy anélkül); és (4) az alapítványokra vonatkozó jogszabályok korlátozott harmonizációja. A statútumra vonatkozó további lehetőségeket egy melléklet tárgyalja részletesen. Az alapforgatókönyv olyan folyamatban lévő kezdeményezéseket foglal magában, amelyek továbbra is hatást gyakorolnának az alapítványok határokon átnyúló tevékenységére: többek között jogsértési ügyeket és az adóügyek területén végzett munkát, a szolgáltatási irányelv teljes körű végrehajtásának biztosítását, valamint a kutatás terén tett és a nemzetközi adakozást támogató nem jogalkotási kezdeményezéseket. A tájékoztató kampány célja az lenne, hogy bővítse az alapítványok ismereteit a nemzeti jogszabályok szerint őket a határokon átnyúló működés során megillető jogokról és terhelő kötelezettségekről. A kampányt folytathatnák európai szintű honlap vagy speciális kiadványok útján; irányíthatná és finanszírozhatná a Bizottság, az alapítványi ágazat vagy ez utóbbi a Bizottság támogatásával. Emellett az alapítványokat ösztönözhetnék arra, hogy önkéntes alapon fogadjanak el egy minőségi chartát, hogy biztosítsák a tevékenységeik minőségét és megbízhatóságát. Egy ilyen charta, amelyet az alapítványi ágazat készítene el a Bizottság támogatásával, egy sor közös szabályt és betartandó kritériumot állapítana meg (pl. a beszámolásra, az átláthatóságra és a közzétételre vonatkozóan). A charta betartása egy harmadik személy általi független, objektív vizsgálat tárgyát képezhetné. Ösztönözhetnék továbbá az ágazatot arra, hogy a közhasznú alapítvány közös fogalommeghatározásának elfogadása útján bővítse ki a charta alkalmazási körét. A charta nyilvános ismertségének és a chartát betartó alapítványok láthatóságának növelése érdekében ezek az alapítványok „európai minőségi címkét” kaphatnának. Az európai alapítvány adóügyeket nem tárgyaló statútuma egy alternatív jogi forma lenne az alapítványok számára; nem igényelné az alapítványok jelenlegi nemzeti formáinak megváltoztatását, használata önkéntes alapon történne. A statútum megállapítaná a fő követelményeket az európai alapítvány számára, amely jogi személyiséggel rendelkezne az egész Unióban. A megbízhatóság és az elszámoltathatóság érdekében az európai alapítványnak legalább 25 000 EUR-val egyenértékű induló vagyonnal kellene rendelkeznie. A vagyonát egy olyan közhasznú célnak szentelnék, amelyet a statútum a legtöbb tagállamban általánosan elfogadott célokat tartalmazó kimerítő felsorolás útján határoz meg. Minden alapítványnak, amely használni kívánja a statútumot, a legalább két tagállamban folytatott tevékenység vagy arra irányuló szándék révén igazolnia kellene működésének határokon átnyúló jellegét. Az európai alapítvány az alapító okiratában lehetővé tett bármilyen jogszerű módon, szabadon törekedhetne célja megvalósítására, összhangban közhasznú céljával és betartva a statútumról szóló rendeletet. Lehetősége lenne tevékenységeket folytatni bármely tagállamban és az Unión kívül is. Szabadon folytathatna gazdasági tevékenységeket, amennyiben minden nyereséget kizárólag a közhasznú célja elérésére használ fel. Az európai alapítvány közhasznú céljához nem kapcsolódó gazdasági tevékenységek azonban csak egy bizonyos, a statútumban meghatározott felső határig lennének engedélyezettek. A magas szintű átláthatóság és elszámoltathatóság biztosítása érdekében el kell végezni az európai alapítvány éves beszámolóinak könyvvizsgálatát, és a beszámolókat nyilvánosságra kell hozni. Végezetül, a felügyeletet kijelölt nemzeti felügyeleti hatóságok látnák el, amelyeknek a statútum arányos, de jelentős hatásköröket biztosítana. Az európai alapítvány adóügyeket is tárgyaló statútuma szerint az európai alapítványok fentieken kívül automatikusan részesülnének ugyanazokban az adókedvezményekben, amelyekben a belföldi közhasznú alapítványok is, anélkül, hogy ellenőrizni kellene, hogy „összehasonlíthatóak-e” a belföldi alapítványokkal. Ugyanez a megoldás vonatkozna az európai alapítvány kedvezményezettjeire és a részére adományozókra is. Az alapítványokra vonatkozó jogszabályok korlátozott harmonizációja azoknak a követelményeknek a harmonizációját jelentené, amelyeket az alapítványoknak teljesíteniük kell ahhoz, hogy külföldön nyilvántartásba vetethessék magukat és tevékenységet folytathassanak, azaz a közhasznú alapítványok elfogadható céljainak, a minimális vagyonnak, a nyilvántartásba vételi követelményeknek és a belső igazgatás egyes kérdéseinek harmonizációját. A tagállamoknak további követelmények megszabása nélkül lehetővé kellene tenniük a harmonizált kritériumoknak megfelelő alapítványok országukban való működését. Megfontolásra került az alapítványokra vonatkozó nemzeti jogszabályok kiterjedtebb harmonizációjának és az alapítványok és a részükre adományozók adóügyi megítélése harmonizációjának lehetősége is. 5. A hatások értékelése és a lehetőségek összehasonlítása A fontolóra vett szakpolitikai lehetőségek a várakozások szerint a következő hatásokkal járnak: Az alapforgatókönyv pozitív, de korlátozott hatást gyakorolna az alapítványokra és a határokon átnyúló adományozásra annyiban, hogy a jelenlegi jogsértési eljárások megszüntetnék a külföldi közhasznú alapítványokkal és a részükre adományozókkal szembeni adóügyi megkülönböztetést. A jogsértési eljárások azonban nem minden esetben oldják meg gyorsan a megkülönböztetéssel kapcsolatos problémákat. Ezenkívül a megkülönböztetésmentesség elvének egyszerű alkalmazása nem könnyítené meg kellőképpen az alapítványok tevékenységét és nem ösztönözné a határokon átnyúló adományozást, mivel továbbra is fennállna bizonyos mértékű bizonytalanság azt illetően, hogy az adóhatóságok elismernék-e, hogy egy külföldi közhasznú alapítvány összehasonlítható egy belföldivel. A szolgáltatási irányelv végrehajtása továbbá pozitív hatást gyakorol a gazdasági tevékenységet folytató alapítványok alapításához és az általuk határokon átnyúlóan biztosított szolgáltatásokhoz kapcsolódó akadályok és költségek csökkentésére, de nem okozna változást a nem gazdasági tevékenységet folytató (pl. ösztöndíjakat nyújtó) alapítványok vonatkozásában. Így tehát alig csökkenne a bizonytalanság egy külföldi alapítvány közhasznú státuszát illetően. Ezen okok miatt ez a lehetőség nem valósítaná meg a választott szakpolitikai célkitűzéseket. A tájékoztatási kampány és az önkéntes minőségi charta hatékonysága elhanyagolható lenne. A tájékoztatási kampány bizonyos mértékben megkönnyítené a határokon átnyúló adományozást és az alapítványok tevékenységét azzal, hogy több információt szolgáltatna a tagállami szabályokról és eljárásokról. Másrészről viszont átfogó információgyűjtési erőfeszítést igényelne, így költségeket keletkeztetne, és nem helyettesítené a konkrét jogi tanácsadást. A minőségi charta az egész Unióra kiterjedő önkéntes, közös szabályok és az európai címke odaítélése útján növelhetné az adományozók adakozási hajlandóságát azon alapítványok irányában, amelyek elfogadták a chartát, valamint a nemzeti hatóságok ezen alapítványokba vetett bizalmát is. Mindazonáltal „puha” jogi eszközként hatása korlátozott lenne, mivel nem kezelné a meglévő nemzeti polgári jogi és adójogi akadályokat, és a hatóságok szabadon dönthetnék el, hogy elismerik-e a címkét. Ez a két lehetőség nem okozna további adminisztratív terhet a nemzeti hatóságok számára, és magas szintű lehet a politikai elfogadottságuk. Mivel az akadályok és a költségek az alapítványok szempontjából nagyrészt változatlanok maradnának, lehetséges, hogy az alapítványok nem szívesen dolgoznának ki nagy számú új, határokon átnyúló projektet, és ebből következően nem szívesen alkalmaznának további munkavállalókat vagy önkénteseket. Ez pedig megfoszthatná a közvetlen kedvezményezetteket és az uniós polgárok összességét egyes szociális, környezeti vagy gazdasági előnyöktől. Az európai alapítvány adóügyeket nem tárgyaló statútuma egységesebb feltételeket kínálna a közhasznú alapítványként történő elismerést illetően, így csökkentené a jogi bizonytalanságot a tagállamokban. Csökkentené a jelenleg a nemzeti polgári jogi szabályok miatt fennálló akadályok következtében felmerülő költségeket is. Az európai címke jelentősen ösztönözné a határokon átnyúló adományozást, a statútum európai imázsa pedig ösztönözhetné további alapítványok tevékenységét is az olyan egész Unióra kiterjedő kérdések terén, mint a kutatás vagy a környezetvédelem. Ez a szakpolitikai lehetőség azonban nem foglalkozna a külföldi alapítványok és adományozók adóügyi megítélésével és az ahhoz kapcsolódó költségekkel, és különösen nem annak bizonytalanságával, hogy egy alapítványt külföldön adóügyi szempontból elismernek-e közhasznú alapítványként. Lehetne bizonyos közvetett pozitív hatása, ha az európai jogi forma megbízhatóbb jellege miatt az adóhatóságok kevésbé lennének szigorúak az „összehasonlíthatósági vizsgálat” elvégzésénél. Az európai alapítvány automatikusan alkalmazott, megkülönböztetéstől mentes adóügyi megítélést tartalmazó statútuma tűnik a legmegfelelőbb szakpolitikai lehetőségnek, mivel azáltal, hogy nagymértékben megszüntetné mind a polgári joghoz, mind az adójoghoz kapcsolódó akadályok és költségek nagy részét, valamennyi célkitűzést megvalósítaná. Ugyanazokkal az előnyökkel járna, mint amelyek fentebb az adóügyeket nem tárgyaló statútum kapcsán kerültek említésre. Ezenkívül az „összehasonlíthatósági” vizsgálat nélküli, megkülönböztetéstől mentes adóügyi megítélés bevezetésével tovább csökkentené a megfelelés és a jogi tanácsadás költségeit, valamint a jogi bizonytalanságot – különösen azt illetően, hogy egy alapítványt külföldön adóügyi szempontból elismernek-e közhasznú alapítványként. Általában véve az adóügyeket is tárgyaló statútum a várakozások szerint csökkenést eredményezhet a legtöbb jogi tanácsadási költség terén, amelyek jelenleg (a polgári jogra és adójogra vonatkozóan) a becslések szerint évi 90 millió EUR és 102 millió EUR közötti összeget tesznek ki. Mivel a többi lehetőséghez képest a legjobb feltételeket kínálná ahhoz, hogy az alapítványok fejlesszék a határokon átnyúló tevékenységeiket a társadalom számára fontos területeken (pl. a kutatás és oktatás, a szociális és egészségügyi szolgáltatások, a művészetek, a kultúra vagy a környezetvédelem területén), és a legmegfelelőbben ösztönözné az adományozást, a közvetlen kedvezményezettekre és az uniós polgárokra a szociális, gazdasági vagy környezeti előnyöket illetően gyakorolt hatásainak is erőteljesebbeknek kell lenniük, mint a többi szakpolitikai lehetőség esetében. A statútum hatása attól függ, hány alapítvány döntene a használata mellett, és ennek eredményeként mennyi adományozás történne. Amennyiben az európai alapítványra vonatkozó szabályok pontosak és egységesek, feltehető, hogy számos olyan alapítvány, amely szívesen bővítené a jelenlegi uniós tevékenységét (25 000 és 30 000 között[3]), érdekelt lehet abban, hogy ezt e jogi forma útján tegye. Ezenkívül a jelenleg csak egy nemzeti piacon aktív vagy még létre nem hozott alapítványok is érdeklődhetnek a statútum iránt. Ami a határokon átnyúló adományok hatását illeti, a „Transnational Giving Europe” mechanizmuson áthaladó adományok – amelyek 2010-ben 25 %-kal nőttek és meghaladták a 4,2 millió EUR-t – számadatai azt mutatják, hogy egyre növekvő potenciál rejlik a határokon átnyúló adományozásban, ezt pedig a statútum kiaknázhatná. A tagállamoknak ki kellene igazítaniuk a nemzeti rendszereiket, és ki kellene képezniük az adott nemzeti nyilvántartási, felügyeleti és adóhatóságok személyzetét arra, hogy képesek legyenek megbirkózni az európai alapítvány új jogi formájával, de ez nem járna nagyobb adminisztrációs teherrel. A legtöbb országban már létezik nyilvántartás az alapítványokról, és valamennyi tagállamban létezik az alapítványokkal foglalkozó állami felügyeleti hatóság is, így a statútum nem eredményezne új hatóságok létrehozásához kapcsolódó jelentős költségeket. Mivel a statútum nem okozna semmilyen változást a nemzeti jogszabályokban, politikailag is elfogadhatóbb lenne, mint a harmonizációs lehetőség. Az alapítványokra vonatkozó jogszabályok korlátozott harmonizációja magasabb szintű egységességet eredményezne az e témára vonatkozó nemzeti jogi szabályozások között. Mivel harmonizálná az alapítványok határokon átnyúló műveleteire vonatkozó legfontosabb szabályokat, különösen a közhasznú cél meghatározását, megkönnyíthetné az alapítványok tevékenységeit, csökkenthetné a költségeiket és magasabb szintű jogbiztonságot nyújthatna számukra arra vonatkozóan, hogy polgári jogi szempontból elismerik-e őket közhasznú alapítványnak külföldön. A nemzeti jogszabályok sokfélesége miatt azonban kihívást jelentene az, hogy az összes tagállam kompromisszumra jusson a harmonizált meghatározásokat illetően. A korlátozott harmonizáció az adóügyi korlátozások kapcsán sem járna semmilyen közvetlen előnnyel, bár lehet azzal érvelni, hogy járhat közvetett előnyökkel, és hogy az adóhatóságok kevésbé szigorú megközelítést alkalmaznának az „összehasonlíthatósági vizsgálat” elvégzésekor. Ez a lehetőség így a költségek csökkenését eredményezné, az adományozásra pedig az adóügyeket nem tárgyaló statútum által kifejtett hatásokkal potenciálisan összevethető hatást gyakorolna, bár az utóbbi megoldással szemben nem kínálna felismerhető európai címkét az alapítványoknak. Az alapítványokra vonatkozó nemzeti jogszabályoknak a harmonizáció miatti naprakésszé tétele némi adminisztratív és megfelelési költséggel járna a nemzeti hatóságok és az érdekelt felek számára. Az alapítványokra vonatkozó nemzeti jogszabályok széles körű harmonizációjának lehetősége, valamint az alapítványokra és a nekik adományozókra vonatkozó egységes adójogszabályok bevezetésének lehetősége elvetésre került. Bár ezek a lehetőségek jelentős előnyöket eredményezhetnének azáltal, hogy tulajdonképpen megszüntetnének a nemzeti jogszabályok közötti minden fontos különbséget és biztosítanák az egységes adóügyi megítélést az egész Unióban, technikailag kihívást jelentenének és politikailag elfogadhatatlanok lennének a tagállamok számára, nem utolsósorban az adóügyek politikailag érzékeny jellege miatt. 6. Nyomon követés és értékelés A Bizottság nyomon fogja követni a kiválasztott szakpolitikai lehetőség végrehajtását, és a kijelölt célkitűzések fényében értékelni fogja az elért eredményeket. A szükséges adatokat a nemzeti hatóságokkal, az alapítványi ágazattal és minden más fontos érdekelt féllel együttműködve gyűjtik majd össze. Ha a statútum kerül kiválasztásra, annak nyomon követése terén a Bizottság olyan kérdésekre összpontosíthatna, mint a létrehozott európai alapítványok száma, a határokon átnyúló tevékenységeikben bekövetkezett változások, valamint a határokon átnyúló adományozás terén érvényesülő tendenciák. Ha a korlátozott harmonizációt részesítik előnyben, akkor a Bizottság eleinte a javaslat végrehajtására összpontosítana, és csak azután az adatgyűjtésre. Az értékelést illetően a kiválasztott javaslat hatálybalépése után hét évvel értékelő jelentés készülne a haladás értékelésére és annak ellenőrzésére, hogy elérték-e a célokat. [1] Az adatok a 2008. évi megvalósíthatósági tanulmányból származnak. A fenti számadatok azt a célt szolgálják, hogy benyomást – de nem teljes képet – lehessen szerezni az alapítványi ágazatról, és csak tájékoztató értékeknek tekintendők, mivel nehéz adatokhoz jutni az európai alapítványokról. Lásd: http://ec.europa.eu/internal_market/company/docs/eufoundation/feasibilitystudy_en.pdf. [2] Lásd: http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/foundation/summary_report_en.pdf. [3] Az adatok a megvalósíthatósági tanulmányból származnak.