BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA Amely a következő dokumentumot kíséri: JAVASLAT – AZ EURÓPAI PARLAMENT ÉS A TANÁCS RENDELETE a regisztráltutas-program létrehozásáról /* SWD/2013/051 final */





BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA Amely a következő dokumentumot kíséri: JAVASLAT – AZ EURÓPAI PARLAMENT ÉS A TANÁCS RENDELETE a regisztráltutas-program létrehozásáról Ez a dokumentum az Európai Bizottság tájékoztatási célú szolgálati munkadokumentuma. Nem tekinthető a Bizottság e témában elfoglalt hivatalos álláspontja megjelenítésének vagy előrevetítésének. 1. A probléma meghatározása A tagállamok által szolgáltatott legfrissebb átfogó adatok alapján 2009-ben 669 millióan, 2010-ben 675 millióan, 2011-ben pedig 700 millióan lépték át a külső határokat, ideértve az uniós polgárokat és a harmadik országok állampolgárait is. A legnagyobb és legforgalmasabb határátkelőhelyeken növekedett a határátlépések száma, és ez a trend a jövőben is folytatódni fog. A külső határokon levő határátkelőhelyeken a megnövekedett utasforgalom hatékony és folyamatos kezelése a legtöbb tagállam számára kihívást fog jelenteni. Az uniós jog értelmében a schengeni külső határátkelőhelyeken minden utazót rendszeres ellenőrzésnek kell alávetni (mind a be-, mind a kiutazáskor). Általában az alapos ellenőrzéseket harmadik országbeli állampolgárok, a minimum-ellenőrzéseket pedig uniós polgárok és a szabad mozgás jogával rendelkező személyek esetében végzik.[1] Ugyanakkor a jelenleg, harmadik országbeli állampolgárokra vonatkozó szabályok esetében a mindenkire egységesen alkalmazható megközelítés érvényesül, vagyis minden utazó esetében ugyanolyan ellenőrzéseket végeznek, függetlenül attól, hogy milyen különbségek vannak a hozzájuk kapcsolódó kockázatok, vagy utazásaik gyakorisága tekintetében. Az uniós polgárok határellenőrzése a jelenlegi szabályozás értelmében akkor történhet automatizáltan, ha rendelkeznek elektronikus útlevéllel. Harmadik országbeli állampolgárok esetében azonban ez nem lehetséges a jogi keretek átalakítása, illetve a harmadik országbeli állampolgárok határátlépésének megkönnyítésére irányuló program kialakítása nélkül. Az EU külső határait átlépő utazók 26,5 %-a harmadik ország állampolgára – sokan közülük évente, vagy akár hetente többször lépik át a határt. A határátkelések zökkenőmentessége és a határátkelőhelyek átengedési kapacitása jelentősen javulhatna azáltal, ha a gyakori harmadik országbeli utazók akár egy kis százaléka csatlakozna a regisztráltutas-programhoz (a továbbiakban: RTP). A korábbi, „Az Európai Unió határigazgatása terén teendő újabb lépések előkészítéséről” című közleményéhez[2] készült 2008-as hatásvizsgálatban megfogalmazott javaslatok között szerepelt egy regisztráltutas-program létrehozása az előzetes utasvizsgálatnak alávetett harmadik országbeli állampolgár gyakori utazók számára. A Bizottság 2011-es közleménye felvázolta a különféle lehetőségeket és a jövőt.[3] A mostani hatásvizsgálat a különféle végrehajtási lehetőségeket vizsgálja annak érdekében, hogy megtalálja az RTP végrehajtásának legjobb módját. A teljes RTP hatásai ugyanakkor az egyes forgatókönyvek kapcsán kerülnek elemzésre. 2. A szubszidiaritás elemzése Az Európai Unió működéséről szóló szerződés 74. cikke, 77. cikke (2) bekezdésének b) pontja és 77. cikke (2) bekezdésének d) pontja értelmében az Unió intézkedéseket fogadhat el a személyek ellenőrzésével és a külső határok átlépésének hatékony nyomonkövetésével kapcsolatban. Egyértelműen szükség van az európai szintű beavatkozásra. Egyetlen tagállam se képes önmagában egy olyan RTP-t kialakítani, amelyik lehetővé teszi a könnyített határellenőrzést a schengeni tagállamokban. Amennyiben egy tagállam úgy határozna, hogy hozzáférést nyújt egy uniós szintű RTP-hez, az valamennyi schengeni országot érintené, ezért a kérdést az EU szintjén kell szabályozni. A határforgalom-ellenőrzésre vonatkozó bármely intézkedésnek a teljes, belső határellenőrzés nélküli schengeni térségre vonatkoznia kell, amelybe jelenleg valamennyi tagállam beletartozik Románia, Bulgária, Ciprus, az Egyesült Királyság, Írország és négy más európai állam (Norvégia, Izland, Svájc és Liechtenstein) kivételével. A schengeni államok kötelezettséget vállaltak arra, hogy közös uniós határokat működtetnek, és közös elvárások szerint végzik a határforgalom-ellenőrzést. Az ellenőrzésekre csak a külső határokon kerül sor, és utána az utazó szabadon utazhat a schengeni övezeten belül. A schengeni térség belső biztonsága szempontjából életbevágóan fontos, hogy a határellenőrzésre vonatkozó kötelező szabályokról uniós szinten szülessen döntés. Ezért a célkitűzéseket a tagállamok egyedül nem tudják megfelelőképpen elérni, és uniós szinten jobban megvalósíthatóak. Az EU-s hozzáadott érték Az RTP-t valamennyi uniós külső határátkelőhelyen végre kell hajtani, és ez érinteni fogja az összes schengeni ország határőrségének erőforrásait. Az EU-RTP biztosítja az RTP közös szabályokon alapuló egységes kezelését, és ezáltal garantálja, hogy a továbbra is ugyanazok a szabályok érvényesüljenek valamennyi schengeni határon. A harmadik országbeli állampolgárok esetében ez azt jelenti, hogy valamennyi schengeni határátkelőhelyen igénybe vehetik az RTP-t anélkül, hogy valamelyik másik schengeni ország külön utasvizsgálatnak vetné őket alá. Másként fogalmazva a valamely tagállam által utasvizsgálatnak alávetett személy könnyítést élvezhet bármely másik tagállam külső határainak átlépésekor. Közös szabályok hiányában ez nem lenne lehetséges. 3. Az uniós kezdeményezés céljai Az RTP általános célkitűzései a következők: · az uniós külső határok átlépésének megkönnyítése harmadik országbeli állampolgárok számára; · a jelenlegi biztonsági szint megőrzése. A konkrét célkitűzések a következők: · Az RTP-hez való hozzáférés előmozdítása a gyakori és előzetes utasvizsgálatnak alávetett, harmadik országbeli állampolgárok bizonyos kategóriái számára; · a regisztrált utazók alapvető jogai, és különösen személyes adatai védelmének biztosítása; · az utazók különféle csoportjai közötti hátrányos megkülönböztetés elkerülése. A működési célkitűzések a következők: · A gyakori utazók esetében a határátlépések idejének és költségeinek csökkentése, és a határátkelőhelyek átengedési kapacitásának növelése. A regisztrált utazók esetében a határellenőrzésnek nem lenne szabad átlagosan 20–40 másodpercnél tovább tartania. · A határforgalom-ellenőrzés céljára rendelkezésre álló, a gyakori és előzetes utasvizsgálatnak alávetett utazók határokon keresztüli mozgásának ellenőrzését szolgáló erőforrások 25 %-ának felszabadítása, és a jelentősebb kockázatot jelentő utazókra való jobb összpontosítás lehetővé tétele[4], és/vagy más utazók kiszolgálása. 4. szakpolitikai lehetőségek Az érintettekkel való konzultáció során 5 szakpolitikai lehetőséget sikerült azonosítani az RTP végrehajtásával kapcsolatban. Az öt szakpolitikai lehetőség mindegyike esetében sikerült valódi gyakorlati végrehajtási lehetőségeket meghatározni. Az „kérelem benyújtása az RTP tekintetében” 1. szakpolitikai lehetőség tekintetében annyira nyilvánvaló és magától értetődő, hogy a legjobb allehetőség a kérelem benyújtása bármely külső határátkelőhelyen vagy valamelyik tagállam konzulátusán , hogy ez további elemzés nélkül került kiválasztásra. A további négy szakpolitikai lehetőség és ezek allehetőségei a következőek: 4.1. 2. szakpolitikai lehetőség: Az adatok tárolása 4.1.1. Külön tokenben tárolt adatokon alapuló RTP[5] (2a. allehetőség) 4.1.2. Központosított adatbázisban tárolt adatokon alapuló RTP (2b. allehetőség) 4.1.3. Külön tokenben és tárolóhelyen tárolt adatokon alapuló RTP (2c. allehetőség) 4.2. 3. szakpolitikai lehetőség: Vizsgálati követelmények 4.2.1 Ugyanazok, mint a többszöri belépésre jogosító vízummal rendelkezők esetében (a jelenlegi uniós szabályok alapján) (3a. allehetőség) 4.2.2 Alaposabb vizsgálat további követelményekkel (3b. allehetőség) 4.2.3 Elvetett allehetőség: Harmadik országok részvétele a vizsgálatban (3c. allehetőség) 4.3. 4. szakpolitikai lehetőség: A regisztrált utazók esetében a határforgalom-ellenőrzés automatizálása 4.3.1. Teljesen automatizált (4a. allehetőség) 4.3.2. Félig automatizált (4b. allehetőség) 4.4. 5. szakpolitikai lehetőség: Kérelmezési díj 4.4.1 A díj 20 EUR (5a. allehetőség) 4.4.2 Nincs díj (5b. allehetőség) 5. A hatások vizsgálata 1. táblázat – A szakpolitikai lehetőségek áttekintése*) Szakpolitikai lehetőségek és allehetőségek || Az uniós külső határok átlépésének megkönnyítése harmadik országbeli állampolgárok számára || A jelenlegi biztonsági szint megőrzése || Költségek || Az alapvető jogok védelme 0. szakpolitikai lehetőség Alapvonal || 0 || 0 || 0 || 0 2. szakpolitikai lehetőség Tokenben tárolt adatok (2a.) || √√√ || √√ || -√√ || -√ Központosított adatbázisban tárolt adatok (2b.) || √√√√ || √√√ || -√√ || -√√√ Tokenben (egyedi azonosítószám) és központi tárhelyen (egyedi azonosító, biometrikus adatok és a kérelem adatai) tárolt adatok || √√√ || √√√ || -√√√ || -√ 3. és 4. szakpolitikai lehetőség**) Ugyanolyan vizsgálat, mint a többszöri belépésre jogosító vízummal rendelkezők esetében, teljesen automatizált határellenőrzés || √√√√ || √ || -√ || 0 Ugyanolyan vizsgálat, mint a többszöri belépésre jogosító vízummal rendelkezők esetében, félig automatizált határellenőrzés || √ || √√ || -√ || 0 Alaposabb vizsgálat, teljesen automatizált határátlépés || √√√ || √√ || -√√ || -√√ Alaposabb vizsgálat, félig automatizált határátlépés || √ || √√√ || -√√√ || -√√ 5. szakpolitikai lehetőség A kérelem díja 20/10 EUR (5a) || √√ || - || 0 || - A kérelem ingyenes (5b.) || √√√ || - || -√√√ || - *) Az 1. szakpolitikai lehetőség (kérelem benyújtása az RTP-ben való részvétel érdekében) három allehetősége nincs benne az 1. táblázatban, mivel a 4. fejezet elején már szerepel a legjobb lehetőség . **) a 3. és a 4. szakpolitikai lehetőség (vizsgálati követelmények és a határforgalom-ellenőrzés automatizálása) esetében az allehetőségek hatásai közvetlenül egymáshoz kapcsolódnak abban az értelemben, hogy nem lehet értékelni az allehetőségeknek a vizsgálatra gyakorolt hatását annak ismerete nélkül, hogy az automatizálás tekintetében melyik a javasolt szakpolitikai lehetőség, és fordítva. Ezért a két szakpolitikai lehetőség négy allehetőségből (3a., 3b., 4a., 4b.) négy lehetséges változatot alakítottunk ki, és mind a négy változat hatásának értékelése integráltan történt. 6. A szakpolitikai lehetőségek összehasonlítása Az adatok tárolása Mind a három allehetőség jelentősen hozzájárul a meghatározott célkitűzésekhez, és teljes mértékben összhangban vannak az EU határpolitikájával: a határátlépés során nem szűnik meg a biztonság és a jogellenes bevándorlás megelőzése, miközben megnő az EU nyitottsága a világ felé, és azon képessége, hogy megkönnyítse a határokon átnyúló, emberek közötti kapcsolatokat, a kereskedelmet és a kulturális sokszínűséget. Ez lenne az első olyan program a világon, amely valamennyi harmadik ország előtt nyitva áll, és amely több országban, ebben az esetben a teljes schengeni övezetben működőképes. Ebben az összefüggésben úgy tekinthető, hogy Európa diktálja a tempót a világ többi részének. A tokenen alapuló allehetőség lehetővé teszi a láthatóságot, és mérsékeli az adatvédelemmel kapcsolatos aggodalmakat. A központosított RTP-n alapuló allehetőség biztonságosabb, és a gyakorlatban könnyebben megvalósítható a határátkelőhelyeken. Ez utóbbi előnyt azonban ellensúlyozza, hogy új központosított rendszert kell kifejleszteni, amelyben valamennyi adat rendelkezésre áll és kereshető. A tokenen/központi tárolóhelyen alapuló allehetőség a fenti két allehetőség keverékének tekinthető, amely kombinálja a kettő előnyeit. Minimálisra csökkenti a személyes adatok használatát egy uniós rendszerben, és kikerüli a tokenen alapuló rendszerrel járó biztonsági hátrányokat. Ugyanakkor ennek az integrációja a legbonyolultabb a határforgalom-ellenőrzési folyamatba, mivel az ellenőrzésre mind a token, mind a központi tárolóhely tekintetében sor kerül. Vizsgálati követelmények és a határforgalom-ellenőrzés automatizálása Az értékelés azt mutatta, hogy az alaposabb vizsgálatnak nincsen tényleges hatása a határellenőrzés biztonságára, továbbá, hogy a félig automatizált határellenőrzés mellet történő határátlépések megkönnyítése is túlságosan korlátozott hatású ahhoz, hogy hozzáadott értéket képviseljen. A szigorúbb vizsgálat továbbá jelentősen növelné a tagállamok adminisztratív költségeit, és érdemben befolyásolná az alapvető jogok védelmét. Kérelmezési díj Egy 20 eurós kérelmezési díj bevezetése révén ki lehet egyenlíteni a tagállamoknak a kérelmek megvizsgálásból eredő adminisztratív költségeit. Ez összhangban lenne a vízumkérelmek kezelésével kapcsolatban választott megközelítéssel. Az ingyenes kérelmezési allehetőség jobban szolgálná a széleskörű részvételt a programban. Ennek a lehetőségnek a hátránya az lenne, hogy sok, a feltételeknek meg nem felelő kérelem érkezne. 7. Javasolt szakpolitikai lehetőség A regisztráltutas-programban való részvétel iránti kérelem benyújtása Az 1. szakpolitikai lehetőség esetében egyértelmű, hogy amennyiben lehetővé tesszük az utazók számára, hogy kiválasszák a számukra legmegfelelőbb helyet a kérelem benyújtására, az biztosíték lenne arra, hogy sokan vegyenek részt a programban, ami segítené a tagállamokat a utasforgalom kezelésében a külső határátkelőhelyeken. Ezért a javasolt allehetőség az, hogy bármely határátkelőhelyen, illetve a tagállamok konzulátusain lehessen benyújtani az RTP-ben való részvétel iránti kérelmet. Egyértelműen ez az allehetőség a leginkább költséghatékony, továbbá teljes mértékben összhangban van a mostani határ- és vízumpolitikával. Az adatok tárolása A 2. szakpolitikai lehetőség tekintetében a javasolt lehetőség kiválasztása összetettebb kérdés, amint azt a 6. fejezet is mutatja. A 2. szakpolitikai lehetőséghez kapcsolódó egyes allehetőségek összpontszámai majdnem egyenlők, ám minden allehetőség jellegzetesen eltérő hátrányokkal jár: a token-alapú allehetőség jelentős biztonsági, a központi adatbázis allehetősége pedig fontos alapjogi kérdéseket vet fel, a token/tárolóhely allehetőség pedig komoly költségekkel jár. Ugyanakkor a költség-haszon elemzés azt mutatja, hogy a token/tárolóhely allehetőség magasabb egyszeri és éves működési költségét hosszú távon teljes mértékben ellensúlyozni fogják a tagállamok számára az RTP egészével járó gazdasági előnyök. Ezért a 2. szakpolitikai lehetőség tekintetében ez a javasolt allehetőség. Ez az allehetőség arányos egyensúlyt teremt a biztonság, az egyszerűsítés és az adatvédelem között. A határőrök csak a kérelmek elbírálásakor, az RTP-ban való részvétel újraengedélyezése/visszavonása, elveszett vagy ellopott token, vagy a regisztrált utazó határátlépésének megkönnyítése kapcsán felmerülő bármely probléma esetében férnének hozzá a központi tárolóhelyen tárolt adatokhoz. A határellenőrzés során a határőr csak arról kapna információt, hogy van-e találat. Ez a lehetőség „beépített adatvédelemmel” jár. Vizsgálati követelmények és automatizálás A 3. és a 4. szakpolitikai lehetőség esetében egyértelmű, hogy a többszöri belépésre jogosító vízumok esetében alkalmazott vizsgálati követelmények és a teljesen automatizált határellenőrzés kombinációjának teljes hatása könnyíti meg leginkább a regisztrált utazók határátlépését. Ez továbbá kiegyensúlyozott megközelítést jelent a biztonság és az alapvető jogok védelem tekintetében. Továbbá ez a legolcsóbb megközelítés, ha figyelembe vesszük az alaposabb vizsgálati eljárással és a félig automatizált határellenőrzéssel járó költségeket. Fel kell hívni a figyelmet azonban arra, hogy a teljesen automatizált határellenőrzés bevezetéséhez szükség van a határregisztrációs rendszer kifejlesztésére és párhuzamos bevezetésére, ami lehetővé tenné, hogy a lebélyegzési kötelezettséget valamennyi utazó esetében felváltsa a be- és kilépési időpontok elektronikus rögzítése, ideértve a regisztrált utazókat is. A kérelem díja Az 5. szakpolitikai lehetőség esetében ésszerű az RTP-hez 20/10 eurós kérelmezési díjat társítani, ami fedezné a kérelmek megvizsgálásával járó adminisztratív költségeket, és ami olyan mértékű lenne, ami nem ijesztené el a potenciális kérelmezőket. Összegezve, a javasolt lehetőség elemei: · a kérelmek egyaránt benyújthatóak a konzulátusokon és a határátkelőhelyeken; · Token kombinálása valamennyi kérelmező anonim biometrikus adatainak, valamint a kérelem adatainak központosított tárolásával; · az uniós jogban a többszöri belépésre jogosító vízumok esetében jelenleg előírt vizsgálati követelmények használata; · a regisztrált utazók igénybe vehetik a teljesen automatizált határellenőrzési eljárást; · 20 eurós díj bevezetése a regisztráltutas-kérelem esetében. Csökkentett díj (10 EUR) abban az esetben, ha a vízumkérelmet és az RTP kérelmet azonos időben, ugyanazon igazoló okmányok alapján vizsgálják meg. A javasolt lehetőség teljes mértékben összhangban a személyes adatok védelmére vonatkozó szabályozással, így különösen az adatvédelmi elvekkel, és a szükségességre, arányosságra, célhoz kötöttségre és az adatok minőségére vonatkozó követelményekkel; valamint megfelelő biztosítékokat és mechanizmusokat tartalmaz az egyes utazók alapvető jogainak hatékony védelmére, és különösen magánéletük és személyes adataik védelmére. A személyzet és a harmadik országbeli állampolgárok figyelmét fel kell hívni ezekre a jogokra. Költségek és pénzügyi támogatás A javasolt RTP lehetőség a központosított rész kifejlesztéséből származó teljes becsült egyszeri költsége 43 millió euró lenne az ügynökség számára, ami 2–3 évre oszlana el, továbbá a fenntartás/működtetés 20 millió EUR/év átlagos éves költséget jelentene. A tagállamok számára az infrastruktúra kifejlesztésével és felállításával járó teljes egyszeri költség 164 millió EUR lenne, ami 2–3 évre oszlana el, továbbá a fenntartás/működtetés 81 millió EUR/év átlagos éves költséget jelentene. A fenti költségek a kérelmek vizsgálatából származó költségek kivételével tartalmazzák az adminisztratív költségeket is. Az automatizálás költsége a felállított automatikus kapuk számától függően jelentősen eltérne. A személyi és az RTP létrehozásával és fenntartásával járó beruházási költségeket ésszerű időn belül ellensúlyoznák a felszabaduló személyzeti források és a határellenőrzésenkénti alacsonyabb költség. A Bizottság következő többéves pénzügyi keretre irányuló javaslata (MFF) 4,6 milliárd EUR összeget tartalmaz a Belső Biztonsági Alapra a 2014–2020 közötti időszakra. A javaslat 1,1 milliárd EUR-t különít el, mint a határregisztrációs rendszer és a regisztráltutas-program kifejlesztésére szolgáló jelzésösszeget, feltételezve, hogy a fejlesztési költségek csak 2015-től jelentkeznének. A Belső Biztonsági Alap hatályán kívül 822 millió EUR van elkülönítve a már létező nagyméretű IT-rendszerek (a Schengeni Információs Rendszer II, a Vízuminformációs Rendszer és az Eurodac)[6] kezelésére. A Bizottság tervei szerint az Ügynökség lenne felelős az e rendszerekkel járó végrehajtási feladatokért. A nemzeti fejlesztési költségekhez nyújtott pénzügyi támogatás biztosítaná, hogy nemzeti szinten a nehéz gazdasági követelmények ne veszélyeztessék vagy késleltessék a projekteket. Harmadik országok tekintetében semmilyen költséggel nem járna az RTP végrehajtása. Amennyiben elfogadják az RTP-t, a harmadik országok megfelelő tájékoztatást kapnak az egyszerűsítési mechanizmusról és arról, hogy állampolgáraik kérelmezhetik részvételüket az RTP-ben. 8. Ellenőrzés és értékelés Az igazgató hatóság (az Ügynökség) biztosítja, hogy megfelelően működjenek a fő szakpolitikai célkitűzések mentén az RTP működésének vizsgálatát szolgáló rendszerek. A Bizottság elkészíti továbbá az RTP átfogó értékelését. A hatásvizsgálat tartalmazza azokat a lehetséges mutatókat, amelyek segítségével vizsgálni lehet, hogy milyen mértékben teljesültek a szakpolitikai célkitűzések. A fő információs források az RTP tárhely és az automatizált határellenőrzési rendszerek. [1] HL L 158., 2004.4.30. [2] SEC(2008) 154, 2008.2.13. [3] COM(2011) 680 végleges. [4] Az RTP-hez nem csatlakozó utazók a programból való kimaradás miatt nem tekinthetőek magasabb kockázatú utazóknak. [5] Az RTP esetében a token egy olyan fizikai eszköz, amit azok a felhasználók kapnak személyazonosságuk elektronikus igazolása céljából, akik részvételét engedélyezték az RTP-ben. A token úgy működik, mint egy elektronikus kulcs, ami hozzáférést tesz lehetővé valamihez, ebben az esetben az automatizált határforgalom-ellenőrzési rendszerhez. [6] COM(2011) 750 végleges.