BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM A HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA amely a következő dokumentumot kíséri A tengerfelügyeleti hatóságok közötti együttműködés révén elérhető jobb helyzetismeret: további lépések az EU tengeri területeire kiterjedő közös információmegosztási környezet keretében /* SWD/2014/0224 final */





BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM A HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA amely a következő dokumentumot kíséri A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK A tengerfelügyeleti hatóságok közötti együttműködés révén elérhető jobb helyzetismeret: további lépések az EU tengeri területeire kiterjedő közös információmegosztási környezet keretében Felelősségi nyilatkozat: Ez az összefoglaló csak az összeállításában részt vevő európai bizottsági szolgálatokat köti, és nem tekinthető kötelezettségvállalásnak a tekintetben, hogy a Bizottság döntései milyen végleges formát öltenek. 1. A probléma meghatározása A hatásvizsgálat célja megvizsgálni az EU tengerei területeire kiterjedő közös információmegosztási környezet továbbfejlesztése érdekében az EU által teendő lépések szükségességét. A megosztási környezet szempontjából a következő ágazati funkciók bírnak jelentőséggel: (1) tengerbiztonság (beleértve a felkutatást és kimentést), tengervédelem és a hajók okozta szennyezések megakadályozása, (2) a halászatok ellenőrzése, (3) készenlét és reagálás a tengeri szennyezésekre, a tengeri környezet védelme, (4) vámügyek, (5) határellenőrzés, (6) általános bűnüldözés, valamint (7) honvédelem. Az EU tengeri területeit érintő, egyre nagyobb számban jelentkező veszélyek és kockázatok további terhet rónak az EU tagállamainak tengerfelügyeleti hatóságaira az EU és polgárai biztonságának és védelmének szavatolása tekintetében. E hatóságok számára azonban a megnövekedett munkaterhelés nem járt az erőforrások kibővülésével, emiatt nagyobb forrás- és költséghatékonyságra kényszerülnek. A tengerfelügyeleti hatóságok közötti információcsere jelenlegi formájában nem éri el azt az optimális szintet, amely a hatékonyság csökkenéséhez, kétszeresen elvégzett adatgyűjtési munkához és szükségtelen működési költségekhez vezethet. Számos esetben azért nem történik információcsere, mert (1) a tengerfelügyeleti hatóságok nincsenek tudatában annak, hogy az információ máshol elérhető; (2) a tengerfelügyeleti hatóságok nem ismerik fel, hogy olyan információ birtokában vannak, amely mások számára hasznos lehet, valamint (3) az információcserét túlságosan összetett műveletnek vélik. További munkát igénylő terület a meglévő megoldásokra és fejlesztésekre építkezve olyan egységes szabvány létrehozása, amellyel elérhető az ágazati rendszerek interoperabilitása és géppel olvasható információs szolgáltatások létrehozása. Ez tovább javítaná a hatóságok operatív munkájához szükséges információk elérését, aminek közvetett hatása az lenne, hogy a hatóságok javítani tudnák teljesítményüket és hatékonyságukat operatív feladataik ellátása terén. Ez túlmutat a nyers adatok (például hajók pozíciója) egyszerű cseréjén, mivel lehetővé tenné az ágazatokon és határokon átívelő információs szolgáltatások (például tengeri helyzetkép, felderítési jelentések, gyanús hajók jegyzéke, kockázatértékelés, rendellenességek észlelése, bővebb információk súlyos balesetekről, reagálóképesség, együttműködési eszközök) továbbfejlesztését, ami megkönnyítené a nemzeti tengerfelügyeleti hatóságok számára mindennapi feladatainak ellátását. Annak ellenére, hogy az információmegosztás hatékonyabbá tétele terén előrelépés figyelhető meg, és egyre több ágazat kezdte el megosztani az információit más ágazatokkal, a tengerfelügyeleti tevékenységekben részt vevő ágazatok közül nem mindegyik biztosította információs szolgáltatásai megosztását más ágazatokkal/funkciókkal. Az információmegosztás nem ért el megfelelő szintet a polgári és katonai hatóságok közötti információcsere terén. A nem optimális információcsere három fő okát az alábbiak szerint azonosították: 1. ok: Vélt vagy valós jogi korlátok és jogbizonytalanság a tengerfelügyeleti ágazatok közötti információcserével kapcsolatban. 2. ok: A meglévő és jövőbeli rendszerek közötti összekapcsolhatóságot biztosító, megfelelő informatikai környezet hiánya. 3. ok: A megfelelő információcserét hátráltató kulturális és adminisztratív akadályok megléte. Az érintett felek közé tartozik körülbelül 400 olyan hatóság, amely valamilyen formában tengerfelügyeleti információkat kezel. Ezek elsősorban az EU és az EGK tagállamainak hatóságai, de közéjük sorolható számos uniós ügynökség is (például az EFCA, a FRONTEX, az EMSA vagy az EDA). A meglévő rendszerek magasabb fokú interoperabilitása érdekében állami beavatkozás szükséges, mely a géppel olvasható adatcserét biztosító információs szolgáltatások, illetve az új kihívásoknak megfelelő és az azonosított nehézségeket leküzdeni képes egységes szabványok révén érhető el. A beavatkozás elmaradása azzal járna, hogy a megnövekedett veszélyeket és kockázatokat nem a leghatékonyabb módon kezelnék, a központi uniós szakpolitika célkitűzései közötti esetleges ütközések megmaradnának, valamint a többszörösen elvégzett adatgyűjtési munka problémája továbbra is fennállna. 2. A szubszidiaritás elemzése A hatásvizsgálatban előnyben részesített lehetőségek nem kötelező érvényűek (közlemény és útmutató dokumentum), így a jogalap meghatározása nem szükséges. Az uniós intézkedés hozzáadott értéke az érintett felek közötti különböző események és egyeztetések során nyilvánvalóvá vált. A nemzeti hatóságok is határozott igényüket fejezték ki e projekt előmozdítására. Emellett az információknak elsősorban az azonos ágazathoz tartozó hatóságok közötti, országhatáron keresztül történő megosztására vonatkozó szabályok és feltételek uniós szintű szabályozás hatály alá esnek. A tengerfelügyeleti tevékenységben továbbá számos uniós ügynökség is vesz részt. Ugyanakkor a szubszidiaritás elve ebben az esetben kifejezetten relevánsnak tekinthető. Bár célzott uniós intézkedés szükséges a jelenlegi rendszerek interoperabilitásának megvalósításához, a jövőbeli közös információmegosztási környezetek működési aspektusait decentralizálni kell. Az EU szerepe ennek megfelelően az, hogy a folyamat előmozdítójaként járjon el, és a több államot érintő aspektusokra összpontosítson anélkül, hogy a nemzeti szintű szervezeti kérdésekbe beleavatkozna. 3. Célkitűzések E szakpolitikai kezdeményezés általános célja biztosítani, hogy egy adott tengerészeti ágazat által begyűjtött, de más tengerészeti ágazatok tevékenysége szempontjából is szükségesnek vagy hasznosnak tartott tengerfelügyeleti információk és szolgáltatások hatékonyan megoszthatók legyenek ezekkel az ágazatokkal. A kiindulási pontot az információcsere jelenlegi eredményei és meglévő szabványai jelentik majd, a munkának pedig az uniós szinten szabályozott információcsere interoperabilitásának biztosítására kell összpontosulnia, különös tekintettel olyan interoperabilitási megoldások nyújtására, amelyeket a tagállamok nemzeti szinten alkalmazhatnak. Kiemelt cél a polgári és katonai hatóságok közötti információcsere további javítása. Az ágazatok közötti nagyobb fokú információcsere a várakozások szerint hozzá fog járulni ahhoz, hogy az uniós és nemzeti szintű tengerfelügyeleti hatóságok jobb összképet kapjanak a tengeri területekről, valamint hogy az ágazati szakpolitikák között az EU integrált tengerpolitikájának megfelelően nagyobb összhang legyen. Az ágazatok között megvalósítandó információcserének úgy kel történnie, hogy azzal ne sérüljenek az ágazatokon belüli adatcsere-folyamatokra vonatkozó szabályok és alapelvek, de különösen az Európai Unió Alapjogi Chartája, az EU személyes adatok védelmére vonatkozó jogi kerete, valamint az uniós jogot végrehajtó nemzeti jogszabályok, továbbá a bizalmas üzleti adatok védelméről szóló vonatkozó rendelkezések. Az első konkrét cél az ágazatok közötti tengerfelügyeleti információk és szolgáltatások indokolt megosztását érintő vélt vagy valós jogi korlátok azonosítása és feloldása. A második konkrét cél a tengerfelügyeleti szervek által használt informatikai megoldások interoperabilitásának biztosítása egységes szabványok és előírások segítségével. A harmadik konkrét cél a bizalomépítés, amely a különböző ágazatok tengerfelügyeleti hatóságai közötti magasabb fokú együttműködést szolgálja, többek között közös küldetések, egységes működési eljárások, valamint képzés és a bevált gyakorlatok megosztása révén. 4. Szakpolitikai lehetőségek Hatásvizsgálatunk arra a kérdésre keresi a választ, hogy miként érhető el a tengerfelügyeleti hatóságok közötti intenzívebb információcsere. A tengerfelügyeleti információk ágazatokon belüli és közötti optimális megosztásának megvalósításához rendelkezésre álló lehetőségek teljes spektrumát számba vettük. Az ezek közül kiválasztott szakpolitikai lehetőségeket három különálló kategóriára osztottuk fel: • nincs további uniós intézkedés; • önkéntes intézkedések; és • jogilag kötelező érvényű intézkedések. Az önkéntes intézkedések lehetőségén belül három különböző opciót vizsgáltunk: Közlemény kidolgozása: Ennek az eszköznek az alapvető célja megteremteni a közös információmegosztási környezet továbbfejlesztésének ütemtervét. „Puha” szakpolitikai kezdeményezések, például útmutató dokumentum és bevált gyakorlatok kidolgozása A szóban forgó dokumentum ajánlásokat fogalmaz meg, útmutatást ad, ismerteti a bevált információmegosztási gyakorlatokat, és a kulturális akadályok leküzdése érdekében elősegíti az intenzívebb együttműködést az uniós tagállami hatóságok között. Az EUMSZ 187. cikke szerinti közös vállalkozás létrehozása E vállalkozás célja, hogy a különböző érdekelt felek együttműködési és kutatási kereteként szolgáljon a tengerfelügyeleti információs szolgáltatások új generációjának kidolgozása és a polgári–katonai együttműködés előmozdítása érdekében a tengerfelügyelet teljesítményének és költséghatékonyságának javítására. A kötelező érvényű intézkedések lehetőségén belül szintén három különböző opciót vizsgáltunk: Szakpolitikai csomag létrehozása a meglévő jogszabályi kereten belül E kezdeményezés célja a tengerfelügyeleti vonatkozású információk cseréjére vonatkozó, meglévő ágazati uniós szabályok szükséges módosításainak elvégzése. Ezzel nem jönne létre új uniós szintű eszköz és nem oldódnának fel a nemzeti szintű jogi korlátok. Ágazatok közötti jogszabályi keret létrehozása az információmegosztás tárgyában (rendelet) E rendelet célja egy olyan jogilag kötelező érvényű jogszabályi keret hatályba léptetése, amely nemcsak a jogi korlátok feloldására és a korábbi lehetőségben ismertetett műszaki interoperabilitást biztosító szabványok bevezetésére törekszik, hanem a CISE további építőköveit is lefektetné kötelező érvénnyel. Ágazatok közötti jogszabályi keret létrehozása az műszaki szempontok tárgyában E műszaki tárgyú rendelet célja az uniós szintű információcsere-szolgáltatásokhoz szükséges interoperabilitást biztosító szabványok bevezetése. 5. Hatásvizsgálat A különböző szakpolitikai lehetőségek értékelésére az alábbi négy lépésben került sor: • Az egyes szakpolitikai lehetőségek minőségi elemzése. • Az egyes szakpolitikai lehetőségek és a közös információmegosztási környezetben rejlő teljes potenciál megvalósításához kapcsolódó lehetséges hozzáadott érték mennyiségi elemzése. • A lehetőségek alapvető jogokra gyakorolt hatásának elemzése. • Költségelemzés. A minőségi elemzésből az a következtetés vonható le, hogy a közlemény és a bevált gyakorlatokat tartalmazó útmutató dokumentum önkéntes lehetőségei jelentik a legoptimálisabb lehetőségeket a cél hatékony és koherens elérése, és különösképp a polgári és katonai hatóságok közötti magasabb fokú együttműködés biztosítása szempontjából. A kötelező érvényű lehetőségek közül az ágazati jogszabályok módosítása tűnik a leghatékonyabb opciónak az uniós szintű jogi korlátozások feloldására. Egy teljes értékű rendelet korlátozott támogatottságot élvez az érdekelt felek körében, illetve túlzottan összetettnek tűnik a cél eléréséhez, ennélfogva pedig aránytalannak nevezhető. A mennyiségi értékelés első következtetése szerint a CISE teljes hatása tíz éves időszakra vetítve 1,6 milliárd euró és 4,2 milliárd euró közötti összegben fejezhető ki. A világ európai érdekeltségű tengeri területeivel (beleértve a Balti-tengert, a Kelta-tengert, a Vizcayai-öblöt / az Ibériai-félszigetet, a Fekete-tengert, a Földközi-tengert, a Jeges-tengert, valamint a tengerentúli és nyílt tengeri területeket) kapcsolatos kihívásokra, kockázatokra, veszélyekre és sebezhetőségekre vonatkozó kockázatelemzés következtetése szerint az ismeretek bővítésével és a tengeri helyzetismeret javításával a fenyegetések és kockázatok átlagosan akár 30 %-kal lennének csökkenthetők, miközben ez a hatás természetesen változó lenne az egyes kockázattípusok és a különböző, európai érdekeltségű tengeri területek tekintetében. Az alapvető jogok vizsgálata arra mutatott rá, hogy a lehetőségek egyike sem járna jelentős hatással az alapvető jogokra. Amennyiben azonban a későbbiekben jogalkotási intézkedésekre kerülne sor, az alapvető jogokra gyakorolt hatást ezek felmerülésekor vizsgálni kell. A költségelemzésen alapuló becslések szerint az előnyben részesített lehetőség 10 éves időszakra levetített összköltsége 133 millió euró. Az EU központi költségei 26 millió eurót, míg a költségek tagállami szinten 107 millió eurót tennének ki 10 év alatt. A CISE továbbfejlesztésének költségei főként az információmegosztási környezethez való csatlakozás egyes tagállamok általi belső megszervezésétől, a környezet keretében nyújtandó információs szolgáltatások számától, valamint a meglévő és tervezett informatikai rendszerek sokféleségétől függ. 6. A lehetőségek összehasonlítása || || Rövid távú hatékonyság a célkitűzések elérése terén || Rövid távú gazdasági, társadalmi és környezeti előnyök || Hosszú távú hatékonyság a célkitűzések elérése terén || Hosszú távú gazdasági, társadalmi és környezeti előnyök || Költség 1. lehetőség || Alapforgatókönyv || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 2. lehetőség || Kommunikáció || +++ || +++ || +++ || +++ || € Ajánlott útmutató dokumentum || +++ || +++ || +++ || +++ || €€ Közös vállalkozás || ++ || + || +++ || +++ || €€€ 3. lehetőség || Az ágazati jogszabályok módosítása || ++ || + || ++ || ++ || €€ Ágazatközi rendelet || + || + || +++ || +++ || €€ || Műszaki rendelet || ++ || ++ || ++ || ++ || €€ 0: nincs változás az alapforgatókönyvhöz képest; +: korlátozott növekedés az alapforgatókönyvhöz képest; ++: közepes mértékű növekedés az alapforgatókönyvhöz képest; +++: nagymértékű növekedés az alapforgatókönyvhöz képest Következtetések A hatásvizsgálat következtetése szerint a meghatározott célkitűzés elérése nem lehetséges egyetlen szakpolitikai lehetőséggel. A jogilag kötelező érvényű lehetőségek feloldhatnak jogi és műszaki korlátozásokat, még ha nem is mind a hét ágazati funkció esetében; a kulturális akadályok felszámolását mindazonáltal nem tudnák elősegíteni. A polgári és katonai hatóságok közötti intenzívebb információcsere kérdése pedig kiváltképp nem kezelhető e lehetőség segítségével. A kulturális akadályok leküzdésére (amely az információcsere legnagyobb kerékkötője, legalábbis rövid távon) a nem kötelező érvényű lehetőségek a legalkalmasabbak. Ezek az opciók rendkívül nagy segítséget nyújthatnak egy mind a hét funkciót magában foglaló gyakorlati megoldás felkutatásában is, javítva ezáltal a polgári és katonai hatóságok közötti információcserét. Ezek a lehetőségek ugyanakkor elégtelennek bizonyulnak a jogi korlátok és műszaki akadályok leküzdéséhez. Ezért a legjobb megoldásnak több opció egyesítése tűnik rövid, közép- és hosszú távon. E feladat megvalósításához rövid távon egy közlemény közzététele kínálkozik optimális megoldásnak, amely ismertetné a megvalósítás ütemtervét és azonosítaná az adott időkereten belül végrehajtandó konkrét munkafeladatokat. Ezt az intézkedést – ugyancsak rövid távon – egy olyan útmutató dokumentum összeállítása követné, amely elsősorban a kulturális akadályok leküzdését és a bevált információmegosztási gyakorlatok feltérképezését célozná meg. Az EU túlzott mértékű fellépésének elkerülésére az érdekelt felek szerint az volna a legarányosabb és legelfogadhatóbb megoldás, ha a jogi és műszaki korlátozások a meglévő jogszabályok fokozatos módosításával feloldódnának. A műszaki szabályozás hosszú távú megoldás lehet a szükséges szabvány összehangolt bevezetésére. Az előnyben részesített lehetőség ezért a 2.1., a 2.2., valamint szükség esetén a 3.1. és a 3.3. opciók ötvözése. A becslések szerint ez a szakpolitikai kombináció az alapforgatókönyvhöz viszonyítva a CISE-projektben rejlő teljes potenciál 80 %-át valósítaná meg, miközben 133 millió eurónyi teljes tulajdonlási költséget és 151 millió értékű euró költségmegtakarítást jelentene, valamint 460 millió eurónak megfelelő kedvező hatást gyakorolna, ezáltal pedig legalább 611 millió eurónyi progresszív kumulált pozitív hatást gyakorolna a CISE progresszív bevezetésének első tíz éve során. A becslések szerint a következő tíz évben a CISE összesen évente 160–420 millió euró értékű kedvező hatással járna. 7. Folyamatos ellenőrzés és értékelés A kezdeményezést rendszeres időközönként ellenőrizni és értékelni kellene az adatforgalom viszonylagos növekedését és a tengerfelügyeleti műveletek hatékonyságát mérő indikátorok segítségével.