II. MELLÉKLET: EGYÜTTES NYILATKOZAT A 2015–2016-OS IDŐSZAKRA VONATKOZÓ KIFIZETÉSI TERVRŐL

A 2014. és a 2015. évre vonatkozó költségvetésről szóló megállapodás részeként elfogadott, kifizetési tervről szóló, 2014 decemberi együttes nyilatkozatra építve a három intézmény a Bizottság által 2015. március 23-án előterjesztett dokumentum alapján közösen számba vette az uniós költségvetés jelenlegi helyzetét és kilátásait.

Az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság egyetért az alábbiakban:

1. A helyzet állása

Az Európai Parlament és a Tanács nyugtázza a Bizottságnak „Előkészítő dokumentum az uniós költségvetés fenntarthatóságának visszaállítását célzó kifizetési tervhez” című, (a mellékletben szereplő) dokumentumban foglalt alapos elemzését, mint olyan analitikai alapot, amely lehetővé teszi az EU költségvetésével szembeni fizetési követelésekből adódó év végi kötelezettségállomány szintjének növekedését előidéző főbb tényezők azonosítását és a kifizetetlen számlaállomány szintjének csökkentésére irányuló célkitűzés elérését oly módon, hogy elsősorban a 2007–2013 közötti időszak kohéziós politikai programjainak végrehajtása kerüljön a középpontba.

2. Kilátások

II. MELLÉKLET MELLÉKLETE: ELŐKÉSZÍTŐ DOKUMENTUM AZ UNIÓS KÖLTSÉGVETÉS FENNTARTHATÓSÁGÁNAK VISSZAÁLLÍTÁSÁT CÉLZÓ KIFIZETÉSI TERVHEZ (1)

Összefoglalás

Az engedélyezett kifizetési előirányzatok és az európai intézmények által tett múltbeli kötelezettségvállalások közötti egyre növekvő szakadék az egyik fő fejlemény az uniós költségvetés végrehajtása tekintetében, különösen 2012 óta. Ez a kifizetések területén jelentkező szakadék számos negatív következménnyel járt a kiadások különböző területein, például egyre nő a fennálló kifizetési igények hátraléka a kohéziós politika 2007–2013-as időszakra vonatkozó programjai tekintetében (1b. fejezet), ami példátlanul magas szintet ért el 2014 végén.

A fennálló kifizetési igények egyre növekvő hátraléka annak köszönhető, hogy a 2007–2013 közötti programozási időszak csúcsa a többéves pénzügyi keret kifizetései felső határának csökkenésével találkozott 2014-ben, miközben nemzeti szinten általában az államháztartások konszolidációja zajlott. E fejlemény megértéséhez két különböző tényező kiemelt jelentőségű.

Először is a kohéziós politika 2007–2013 közötti programjainak folyamatos végrehajtása által vezérelt kifizetési igények ciklikus növekedését a 2014–2020-as pénzügyi keret első éveiben kell kifizetni. A programok 2007–2009-es lassú indulását követően, ami többek között a pénzügyi válság hatásainak és a meghozott ellenintézkedéseknek volt köszönhető, a végrehajtás 2012-től felgyorsult, a kifizetési igények pedig 2013-ban történelmi magasságba, 61 milliárd euróra emelkedtek a kohéziós politika területén, melynek oka a kohéziós politikára vonatkozó szabályozásban lefektetett végrehajtási határidők és automatikus visszavonási szabályok (2).

Nehéz volt az EU költségvetéséből úgy kielégíteni a 2007–2013 közötti időszakra vonatkozó kohéziós politika kifizetési igényeinek ilyen meredek emelkedését, hogy közben más programok is teljes működőképességen futottak, 2014-ben alacsonyabb volt a kifizetések felső határértéke, ráadásul a tagállamokban költségvetési konszolidáció zajlott.

E fejlemény második kiemelt tényezője a kifizetések felső határainak jelentős csökkentése az új többéves pénzügyi keretben, ami különösen jelentős volt 2014-ben (8 milliárd euróval alacsonyabb). A kifizetési előirányzatok ebből következő szűkössége nem csak a kohéziót (1b. fejezet), de más kiadási területeket is érint, így különösen a növekedés és a foglalkoztatás (1a. fejezet), a Globális Európa (4. fejezet) és a biztonság (3. fejezet) területét.

E kihívás kezelése érdekében a Bizottság a szűkös kifizetési előirányzatok aktív kezelését biztosító intézkedéseket vezetett be, nevezetesen: a jogosulatlan összegek beszedésére irányuló fellépések felgyorsítása; a vagyonkezelői számlákon található üresjárati összegek korlátozása; az előfinanszírozási hányad csökkentése; a maximálisan engedélyezett kifizetési határidők legjobb kihasználása; ajánlattételi felhívások/pályázatok és a kapcsolódó szerződéskötések elhalasztása és magasabb szintű prioritás biztosítása a pénzügyi támogatásban részesülő országoknak.

Ezenkívül a költségvetési hatóságok idejében tájékoztatást kaptak a különböző kihívásokról és fejleményekről, továbbá különböző költségvetés-módosításokra történt javaslat az engedélyezett kifizetési előirányzatok növelése érdekében.

A kifizetési előirányzatok Parlament és Tanács által engedélyezett költségvetés-módosítások révén történő megerősítése (3) és annak ellenére, hogy a Bizottság aktívan kezelte a rendelkezésre álló kifizetési előirányzatokat, a fennálló kifizetési igények hátraléka tovább nőtt: a 2007–2013-as időszak vonatkozásában csak a kohéziós politika vonatkozásában 2014 végén elérte a 24,7 milliárd eurót (4).

A Bizottság által hozott enyhítő intézkedéseknek köszönhetően a hátralék növekedését a Bizottság által közvetlenül kezelt egyéb szakpolitikai területeken sikerült nagyrészt megfékezni. A 2014-ben rendelkezésre álló kifizetési előirányzatok többségét a korábbi programozási időszakból eredő szerződéses kötelezettségek teljesítésére fordították, és így csökkentették minimálisra a késedelmes kifizetések után fizetendő büntetéseket, amelyek mindazonáltal ötszörös éves növekedést mutattak (3 millió euróra) (5). Míg ezek az intézkedések elkerülték az uniós költségvetésre gyakorolt jelentősebb negatív pénzügyi hatást, bizonyos számú kifizetési határidőt 2015-re toltak el, ami kihatott az érdekelt felek – akiknek adott esetben el kellett halasztaniuk projektjeik megindítását és/vagy nagyobb mértékben kellett azokat társfinanszírozniuk – jogos elvárásaira.

Közeledik a 2007–2013-as kohéziós programok lezárási szakasza. A beérkezett kifizetési igények teljes szintje 2014-ben 53 milliárd euróra csökkent (a 2013-as 61 milliárd euróról). Legutóbbi előrejelzésük szerint (2015. január) a tagállamok nagyjából 48 milliárd eurónyi kifizetési igényt kívánnak benyújtani 2015-ben és 18 milliárd eurónyit 2016-ban. Ezeket a számokat azonban nem lehet névértéken figyelembe venni, mivel 2015–2016-ban az esedékes követelések tekintetében felső határértéket állapítanak meg a program teljes pénzügyi keretének 95 %-ában, a vonatkozó jogszabályban meghatározottaknak megfelelően (6). Ennek megfelelően az esedékes követelések összege a Bizottság becslése szerint 2015-ben mintegy 35 milliárd euró, 2016-ban pedig mintegy 3,5 milliárd euró lesz.

A 2015. évi költségvetés közel 40 milliárd eurónyi kifizetési előirányzatot engedélyez a 2007–2013-as kohéziós politika számára. Ez a költségvetés fedezi mind a hátralékok kifizetését (24,7 milliárd euró, ami a 2007–2013-as kohéziós politikára szánt költségvetés 62 %-át emészti fel), mind a kellő időben beérkezett új kifizetési igényeket (a becslések szerint 35 milliárd euró). Ennek eredményeként a becslések szerint a hátralék összege 2015 végére 20 milliárd eurós szintre fog csökkenni.

Ebben a szakaszban a Bizottság becslései szerint legfeljebb 23,5 milliárd euróra lesz szükség a fennmaradó kifizetési igények fedezésére a lezárás előtt és a hátralék ledolgozásához. 2016. évi költségvetés-tervezetében a Bizottság pontosítja az 1b. fejezet kifizetési előirányzatait annak biztosítására, hogy ez a 2014–2020. évi programok megfelelő végrehajtása mellett valósuljon meg.

2015-ös költségvetési év – Kohéziós politika (milliárd euró)

A 2015. évi költségvetésben rendelkezésre álló kifizetési előirányzatok (1) 39,5 — ebből a 2014. év végi hátralék (2) 24,7 — ebből a 95 %-os küszöbérték szerinti felső határral megszabott, 2015. évi előrejelzések (3) ~35 A várakozások szerinti hátralék 2015 végén (4)=(1)-(2)-(3) ~20





2016-os költségvetési év – Kohéziós politika (milliárd euró)

A várakozások szerinti hátralék 2015 végén (1) ~20 A várakozások szerint a lezárás előtt 2016-ban beérkező kifizetési igények maximális összege (2) ~3,5 A 2016-os költségvetésből fedezendő maximális kifizetési igény (3)=(1)+(2) ~23,5

Hasonlóképpen, a 2016-os költségvetésben az egyéb szakpolitikai területek vonatkozásában javasolt kifizetési előirányzatok szintjének is lehetővé kell tennie a múltbeli kötelezettségvállalásokból eredő kötelezettségek teljesítését és minimalizálni kell a késedelmi kamatok fizetésének kockázatát, ugyanakkor megfelelő végrehajtási és szerződéskötési szintet kell biztosítani a 2014–2020-as programok számára is.

Az uniós költségvetés jelentős részének többéves jellege magyarázza a kötelezettségvállalás rögzítése és a kötelezettségvállalás alapján történő kifizetés közötti időbeli eltérést. A fennálló kötelezettségvállalások (más néven „RAL”, a francia „reste à liquider” kifejezés rövidítése) strukturális volumenének kialakulása ennélfogva normális és elvárt jelenség. Tekintettel a Bizottság által az igények kifizetésére meghatározott, jogilag kötelező erejű határidőre (7), az igényeknek a visszavonás és a lehetséges megszakítások elkerülésének követelményéhez kapcsolódó év végi koncentrációjára, az év végén jelentkező, bizonyos összegű fennálló kifizetési igény „normálisnak” tekintendő. Az utóbbi néhány évben azonban a hátralék növekvő mértéke „abnormális” szinteket ért el (8), ami a következő évi költségvetés jelentős és egyre növekvő részét foglalja le, és ami nem fenntartható a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás szempontjából.

A Bizottság becslése szerint 2013 és 2014 végén a kohéziós politika terén fennálló kifizetési igények hátralékának nagyjából fele „abnormális” volt, ami azt jelenti, hogy a költségvetésben engedélyezett kifizetési előirányzatok szűkösségéhez kapcsolódott, „lavinahatást” váltva ki. A közelgő lezárási szakasszal alacsonyabb kifizetési szintekre lesz szükség 2015-ben és 2016-ban, így a hátralék automatikusan csökkenni fog. A programok lezárásának közeledtével a megszakítások és a felfüggesztések is csökkeni fognak az elvárások szerint. 2016-ban a 2007–2013-as programokra mintegy 21,5 milliárd euró kifizetési előirányzattal a hátralék az előrejelzések szerint 2016 végén mintegy 2 milliárd euró lesz.

A kohéziós politika 2007–2013-as programjai: a fennálló kifizetési igények hátralékának alakulása év végén a 2007–2016 közötti időszakban

A felhalmozódott „abnormális” szintű hátralék ledolgozásának szükségességét a költségvetési hatóság két ága, a Tanács és az Európai Parlament is elismerte, és a 2015. évi költségvetésről folytatott tárgyalások során közösen megállapodtak abban, hogy „a kifizetetlen számlaállomány szintjét, különös tekintettel a kohéziós politikára, év végére annak strukturális szintjére kell lecsökkenteni a jelenlegi többéves pénzügyi keret során”, valamint vállalták, hogy „2015-re bevezet[nek] egy tervet, melynek célja a 2007–2013-as programok megvalósításához kapcsolódó kifizetetlen számlaállomány szintjét a jelenlegi többéves pénzügyi keret félidős értékeléséig leszorítani a közösen elfogadott szintre”.

E dokumentum szilárd alapját képezi a költségvetési hatóság két ága közötti egyetértésnek, melynek alapján a számítások szerint olyan döntések születnek majd, melyek lehetővé teszik, hogy 2016 végéig sikerüljön ledolgozni a 2007–2013-as programokkal kapcsolatban felhalmozódott kifizetetlen számlaállomány „abnormális” hátralékát.

Ez a kifizetési terv lehetőséget biztosít arra is, hogy a jövőre vonatkozóan a költségvetési gazdálkodás tekintetében levonjunk néhány tanulságot:

1. Nagyon fontos volt 2014 végén a 2/2014. számú költségvetés-módosításról (9) szóló megállapodás ahhoz, hogy a fennálló kifizetési igények hátralékát olyan szinten lehessen nagyjából stabilizálni, amely lehetővé teszi a hátralék ledolgozását két év alatt. Az intézmények sok tagállam igen nehéz költségvetési helyzete mellett vállalták felelősségüket.

2. A Bizottság által megkezdett aktív költségvetés-gazdálkodási intézkedések elengedhetetlenek voltak ahhoz, hogy számos szakpolitikai területen kezelni lehessen a kifizetési előirányzatok szűkösségét. Ezeket az intézkedéseket mindaddig fenn kell tartani, amíg az szükséges a kedvezményezettek számára aránytalan fennakadás és/vagy a késedelmi kamatok fizetésének elkerülése érdekében.

3. Bár a kohéziós politika programjainak végrehajtásában ismétlődő ciklusok vannak, a csúcsok és mélypontok enyhíthetők azáltal, ha a programokat a lehető leggyorsabban, a programozási időszak korai szakaszában hajtják végre. Ez különösen kívánatos a jelenlegi gazdasági feltételek mellett, amikor igen nagy szükség van a beruházásokra a gazdasági fellendülés és a versenyképesség fokozásához.

4. Szükséges az igények rendszeres benyújtása. A tagállamoknak kerülniük kell a szükségtelen adminisztratív késedelmeket és egész évben folyamatosan kell beküldeniük kifizetési igényeiket. Az igények rendszeres benyújtása javítja a költségvetés-gazdálkodást és segít minimalizálni az év végi hátralékot.

5. Másrészről a költségvetés megfelelő végrehajtásához és a fennálló kifizetési igények fenntarthatatlan szintű év végi felhalmozódásának elkerüléséhez szükséges, hogy elegendő kifizetési előirányzatot különítsenek el a költségvetésben. Emellett alkalmazni fogják a 2013. februári európai tanácsi következtetésekben és Barroso elnök nyilatkozatában említett „konkrét és lehető legnagyobb mértékű rugalmasságot” az uniós jogi kötelezettségek teljesítése érdekében. Ezenkívül a költségvetési hatóság határozatainak a lehető legnagyobb mértékben lehetővé kell tenniük a zökkenőmentes kifizetést a többéves pénzügyi keret teljes időtartama alatt.

6. Az előrejelzési kapacitást meg kell erősíteni. A már biztosított különböző elemzések mellett (10) a Bizottság tovább javítja közép- és hosszú távú előrejelzéseit annak érdekében, hogy lehetőség szerint már korai szakaszban előre tudja jelezni a valószínű problémákat. Amint a zökkenőmentes kifizetésre nézve kockázatot jelentő fejleményt azonosít a 2014–2020-as programok végrehajtása tekintetében, azonnal értesíti a költségvetési hatóság két ágát.

1. HÁTTÉR

A Bizottság 2011 óta növekvő szintű fennmaradó kifizetési igénnyel szembesült az év végén annak ellenére, hogy 2013-ban és 2014-ben maximálisan kihasználta a felső kifizetési határértékeket és 2014-ben a rendkívüli tartalékot is felhasználta a kifizetésekre. Bár gyakorlatilag az éves költségvetésben engedélyezett valamennyi kifizetési előirányzat fel lett használva, az év végén fennmaradó kifizetési igények hátraléka fokozatosan nőtt a kohéziós politika (1b. fejezet) és az egyéb fejezetek egyedi programjai (például a 4. fejezet „Globális Európa”) tekintetében.

A Parlament és a Tanács felkérésére a Bizottság egész évben nyomon követte a helyzetet és eseti intézményközi találkozókra is sor került az utóbbi évek során, hogy az aktuális helyzet értékelését megosszuk. 2011 óta a Bizottságnak költségvetés-módosítási tervezeteket kellett benyújtania, hogy a kifizetési hiányok orvoslására jelentősen növelje a kifizetési előirányzatok szintjét. Az engedélyezett kifizetési előirányzatok alacsonyabb kezdeti szintje ismétlődő költségvetés-módosítási tervezetekhez vezetett, ami összetettebbé tette a költségvetés-tervezettel kapcsolatos döntéshozatali folyamatot, ami az egyeztetés fő témája. A költségvetés-módosításokat későn szavazták meg, ami fokozta a kifizetési folyamat kezelésének nehézségét.

Az alábbi grafikon azt mutatja, hogy az egyre magasabb szintű kötelezettségvállalási előirányzatok mellett egyre szorosabbak az éves kifizetési költségvetések és a felső határértékek, a szakadék pedig fokozatosan csökken a kifizetési határértékek és a megszavazott előirányzatok között, majd pedig a folyamat csúcsaként 2014-ben fel kellett használni a rendkívüli tartalékot.

2014 decemberében a 2014. és 2015. évi költségvetésről elért megállapodás keretében az Európai Parlament és a Tanács a következő közös nyilatkozatban állapodott meg:

Az intézmények megállapodnak abban a célkitűzésben, hogy a kifizetetlen számlaállomány szintjét, különös tekintettel a kohéziós politikára, év végére annak strukturális szintjére kell lecsökkenteni a jelenlegi többéves pénzügyi keret során. Ennek megvalósítása érdekében: — a Bizottság vállalja, hogy a 2015. évi költségvetésről szóló együttes megállapításokkal együtt 2014. végére beterjeszti a legfrissebb előrejelzést a kifizetetlen számlaállomány szintjéről; a Bizottság aktualizálni fogja ezeket a számadatokat és alternatív forgatókönyveket terjeszt elő 2015. márciusban, amikor már rendelkezésre áll egy átfogó kép a 2014. végi kifizetetlen számlaállomány szintjéről; — a három intézmény ennek alapján igyekszik megállapodni a kifizetetlen számlaállomány maximális év végi, fenntarthatónak tekinthető célszintjéről; — a három intézmény vállalja, hogy ennek alapján és a többéves pénzügyi keretnek, a programok elfogadott pénzügyi keretének és minden további kötelező erejű megállapodásnak a tiszteletben tartása mellett 2015-re bevezet egy tervet, melynek célja a 2007–2013-as programok megvalósításához kapcsolódó kifizetetlen számlaállomány szintjét a jelenlegi többéves pénzügyi keret félidős értékeléséig leszorítani a közösen elfogadott szintre. A tervet a három intézmény a 2016. évi költségvetési tervezet előterjesztése előtt kellő időben fogadja el. A kifizetetlen számlaállomány rendkívül magas szintjére tekintettel a három intézmény megállapodik abban, hogy minden lehetséges intézkedést mérlegel a számlaállomány csökkentésére. — A Bizottság vállalja, hogy a költségvetési tervezethez minden évben mellékel egy dokumentumot, amelyben értékeli a kifizetetlen számlaállomány szintjét, és kifejti, hogy a költségvetési tervezet hogyan és milyen mértékben teszi lehetővé a szint csökkentését. Az évente benyújtandó dokumentumban értékeli az addig elért eredményeket és az aktualizált számadatokkal összhangban módosításokat javasol a tervhez.

A közös nyilatkozat közvetlen nyomon követéseként 2014. december 15-én a Bizottság frissítette a 2014. év végi fennmaradó kifizetési igények szintjének előrejelzését, ami az 1. mellékletben található.

E dokumentum áttekintést nyújt a végrehajtás aktuális helyzetéről 2014 végén, a kohéziós politika 2007–2013-as programjaival kapcsolatos hátralékra fókuszálva annak érdekében, hogy annak szintjét a jelenlegi többéves pénzügyi keret 2016-os félidős értékeléséig leszorítsák a közösen elfogadott szintre. A dokumentum foglalkozik a többi fejezet hátralékával is, bár a hátralék problémája abszolút méretét tekintve kevésbé akut, mint az 1b. fejezetben: a fennmaradó kifizetési igények hátraléka a többi fejezetben 2014 végén mintegy 1,8 milliárd euró volt.

2. A 2014. ÉV VÉGI HELYZET

2.1. Végrehajtás 2014 végén

2014 végén a kifizetési előirányzatok végrehajtása (átvitel előtt) 134,6 milliárd euró volt (a 2014-es költségvetésben véglegesen engedélyezett előirányzatok 99 %-a). A(z átvitel után) fel nem használt előirányzatok összege a valaha volt legalacsonyabb szintű és 32 millió eurót tett ki a 2013-as 107 millió euróhoz és a 2012-es 66 millió euróhoz képest. A 3/2014- számú költségvetés-módosítás késői elfogadása ellenére megvalósuló ilyen magas szintű végrehajtás megerősíti a különösen a 2007–2013-as programok befejezésére vonatkozóan a kifizetési előirányzatokra kirótt szigorú korlátozásokat. Sok esetben a megfelelő költségvetési sorokat is olyan előirányzatokkal erősítették meg, melyeket eredetileg az újonnan elfogadott, 2014–2020-as programok előfinanszírozásának kifizetésére terveztek.

2014 folyamán a 2007–2013-as kohéziós programokra előirányzott kifizetési előirányzatokat 4,6 milliárd euróval erősítették meg, ebből 2,5 milliárd eurót a 3/2014. számú költségvetés-módosítási tervezeten keresztül, 0,6 milliárd eurót év végi átcsoportosítással (11) és 1,5 milliárd eurót a 2014–2020-as programoktól való belső átcsoportosítással. Ezen intézkedések hozzájárultak ahhoz, hogy a 2007–2013-as kohéziós programok hátralékait 2014 végén sikerüljön stabilizálni.

A fel nem használt kötelezettségvállalási előirányzatok jelentős részét sikerült átvinni vagy átprogramozni 2015-re, nem csak a kohéziós politika, de a vidékfejlesztés (2. fejezet) és a migrációs és biztonsági alapok (3. fejezet) programjai tekintetében is. Ennek következtében a fennálló kötelezettségvállalások 2014 végére 189 milliárd euróra csökkentek, ami 32 milliárd eurós csökkenést jelent a 2013 végén fennálló kötelezettségvállalásokhoz képest. Ez a csökkenés azonban némiképp mesterséges, mivel többnyire a 2014–2020-as programok 2015-re és későbbi évekre átvitt és átprogramozott kötelezettségvállalási előirányzatainak fel nem használásából ered, és később majd „újra megjelenik”. Ha valamennyi új program előirányzataira kötelezettséget vállaltak volna 2014-ben, akkor a fennálló kötelezettségvállalások szintje sokkal közelebb maradt volna a 2013-as szinthez (224 milliárd euró).

Az alábbi grafikon az 1b., a 2. és a 3. fejezetben megosztott irányítás alá eső programok, illetve egyéb programok/fejezetek esetében mutatja a fennálló kötelezettségvállalások szintjét a 2007–2014 közötti időszakban, valamint annak előre jelzett szintjét 2015 végén. A grafikonnak megfelelően a fennálló kötelezettségvállalások teljes szintje a számítások szerint 2015 végén visszatér a 2013 végihez hasonló szintre. A grafikon azonban mutatja a különbséget az 1b., a 2. és a 3. fejezetben megosztott irányítás alá eső programok – amelyek esetében a fennálló kötelezettségvállalások a számítások szerint 2015 végén a 2013-ashoz hasonló szintre csökkennek – és az egyéb programok/fejezetek között, amelyek esetében a fennálló kötelezettségvállalások az elvárások szerint 2015 végén nőni fognak.

2.2. A 2014-es enyhítő intézkedések

A Bizottság 2014. május 28-án nyújtotta be 3/2014. számú költségvetés-módosítási tervezetét, amelyben további kifizetési előirányzatokat kért 2014-re. Hosszadalmas elfogadási folyamatot követően a 3/2014. számú költségvetés-módosítási tervezetet 2014. december 17-én végül jóváhagyták. A költségvetés-módosítás elfogadását várva 2014 folyamán a Bizottság számos enyhítő intézkedést vezetett be, hogy tiszteletben lehessen tartani a múltbeli kötelezettségvállalásokból eredő jogi kötelezettségeket, ugyanakkor kivételesen szoros költségvetési kerettel elindította a programok új generációját.

Annak érdekében, hogy a költségvetésben engedélyezett előirányzatokkal végrehajtsa az elfogadott szakpolitikákat, a Bizottság aktív költségvetés-gazdálkodást kezdett, három fő elvet tartva szem előtt:

— minimalizálni a késedelmi kamatok és potenciális kötelezettségek által az uniós költségvetésre gyakorolt pénzügyi hatást;

— maximalizálni a programok végrehajtását;

— minimalizálni a döntések harmadik felekre és a gazdaság egészére gyakorolt negatív hatását.

Ennek megfelelően a szűkös kifizetési előirányzatokkal való aktív gazdálkodás biztosítására irányuló intézkedések a következőket foglalták magukban: a jogosulatlan összegek proaktív beszedése; a vagyonkezelői számlákon található üresjárati összegek korlátozása; az előfinanszírozási hányad csökkentése; a maximálisan engedélyezett kifizetési határidők legjobb kihasználása; ajánlattételi felhívások/pályázatok és a kapcsolódó szerződéskötések elhalasztása.

Ezek az enyhítő intézkedések segítettek a Bizottságnak megvédeni első osztályú beruházói státuszát és megbízható és biztonságos partneri hírnevét. A Bizottságnak a lehetőségek szerint sikerült minimálisra csökkentenie a kifizetési hiányok negatív hatásait, például a késedelmi kamatok összegének korlátozása tekintetében. A 2013-hoz képest ötszörös növekedés ellenére a 2014 végén kifizetett kamat összege még mindig korlátozott (3 millió euró). Az alábbi táblázat szerinti az 1a. fejezet (Versenyképesség a növekedésért és foglalkoztatásért) és a 4. fejezet (Globális Európa) tekintetében mutatkozó meredekebb emelkedés jól szemlélteti a kifizetési előirányzatokra nehezedő nyomást.

Késedelmi kamatok (euróban)

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 1a. fejezet 294 855 157 950 173 748 329 615 137 906 243 748 1 047 488 1b. fejezet 1 440 5 324 6 220 11 255 31 726 71 620 103 960 2. fejezet 27 819 1 807 9 576 15 713 61 879 30 991 61 985 3. fejezet 13 417 59 852 48 673 50 397 29 375 13 060 7 252 4. fejezet 250 204 178 468 257 818 1 266 425 335 820 247 786 1 797 825 5. fejezet 43 915 442 678 237 367 60 825 142 254 46 187 8 614 Összesen 631 651 846 079 733 403 1 734 230 738 960 653 392 3 027 124

A kohéziós politika (1b. fejezet) késedelmi kamatai nem jelentősek, mivel e fejezet túlnyomó többségét megosztott irányítás jellemzi, és megosztott irányítás esetén nincs késedelmi kamat. Hitelesség szempontjából azonban a megosztott irányítású szakpolitikák vonatkozásában a jogszabály szerinti határidők be nem tartása igen hátrányos.

3. TERMINOLÓGIA

Ebben a szakaszban néhány, a dokumentumban használt kifejezés meghatározása olvasható.

3.1. Projektciklus

Egy operatív program vagy egy projekt jóváhagyása előtt a Bizottság egy adott költségvetési soron egy meghatározott összegre kötelezettséget vállalva lefoglalja az előirányzatokat. Ez a tranzakció emészti fel az engedélyezett kötelezettségvállalási előirányzatok egy részét.

A projektre vonatkozó szerződés aláírása vagy az operatív program jóváhagyása nagyon gyakran bizonyos szintű előfinanszírozáshoz vezet, ami lehetővé teszi a kedvezményezett számára a projekt elindítását kölcsönfelvétel nélkül. A meghatározott mérföldkövek elérése lehetővé teszi a kedvezményezett számára, hogy időközi kifizetési igényeket nyújtson be, és hogy a programmal kapcsolatos kiadásait visszatérítsék.

Olyan jelentős programok esetében azonban, mint például a kutatási (Horizont 2020), a strukturális alapok, az Európai Halászati Alap és a vidékfejlesztés, a végrehajtás egy bizonyos szintjének elérése után az időközi kifizetési igények nem vezetnek kifizetésekhez, mivel azokat az előfinanszírozás fedezi. Ezenkívül az egy adott projekt vagy program számára elkülönített teljes összeg kifizetésére csak a lezáráskor kerül sor, amikor a Bizottság ellenőrzi, hogy minden munkálatot az eredeti megállapodásnak megfelelően végeztek-e el. Ha nem így történt, a források egy részét visszavonják. Egyes esetekben a Bizottság visszafizetési felszólítást is kiadhat az indokolatlan kifizetések beszedésére.

3.2. Fennálló kötelezettségvállalások (RAL)

A fennálló kötelezettségvállalásokra általában RAL-ként utalunk a „Reste à Liquider” francia kifejezés rövidítése alapján. Ez a kötelezettségvállalás azon része, amely egy adott időpontban kifizetés révén még nem került felhasználásra. Többéves projektek esetében a projekt elején korlátozott előfinanszírozással történik kötelezettségvállalás, és egy későbbi szakaszban kerül sor időközi kifizetésekre, amikor a projektet végrehajtják, az utolsó kifizetésre pedig a lezáráskor kerül sor.

Az uniós költségvetés nagy része olyan beruházásokra vonatkozik, melyek végrehajtására több éven keresztül kerül sor. Az éves költségvetésben vállalt kötelezettségvállalások és engedélyezett kifizetési előirányzatok különbsége határozza meg a RAL általános szintjének változását. A RAL normális alakulását viszont a kötelezettségvállalások növekedésének sebessége és a programvégrehajtás üteme határozza meg. A RAL azonban a végrehajtás ütemétől függetlenül tovább emelkedik, ha a költségvetésben nem szerepel kellő kifizetési előirányzat. Ez utóbbi esetben év végén nő a fennálló kifizetési igények szintje.

Az adott évre vonatkozó kötelezettségvállalások és a RAL aránya jó mutató annak összehasonlítására, hogy mekkora az egyes programok RAL-ja pénzügyi keretükhöz viszonyítva. Az olyan éves programok és fellépések, mint az Erasmus vagy a humanitárius segítségnyújtás RAL/kötelezettségvállalások aránya egy alatti, ami azt jelenti, hogy a legtöbb kötelezettségvállalást az adott éven belül kifizetik. A kohéziós programok esetében azonban a RAL/kötelezettségvállalások arány jellemzően 2½ és 3 közé esik, ami a jogszabályban lefektetett automatikus visszavonási szabályok (az úgynevezett „N+2” és „N+3” szabály, lásd a lenti 4.1. szakaszt) hatását tükrözi. A 4. fejezethez tartozó egyes programoknál még magasabb ez az arány a végrehajtáshoz kapcsolódó összetett tárgyalási ciklus miatt. Kifizetési kérelmeiben a Bizottság figyelembe veszi ezeket a mutatókat.

3.3. Pénzforgalmi megszorítások kontra kifizetési előirányzatok hiánya

A Bizottság pénzforgalmát alapvetően a tagállamoktól a saját források szabályai alapján havi szinten lehívott összegek határozzák meg. A Bizottság nem vehet fel kölcsönt pénzforgalmi hiányai fedezésére. A pénzforgalomra vonatkozó korlátozások az uniós alapok kedvezményezettjei számára történő kifizetések ideiglenes késedelmét okozhatják annak ellenére, hogy az adott pénzügyi évben elegendő kifizetési előirányzatot engedélyeznek a költségvetésben. Ez rendszerint az év első felében fordulhat elő, mivel az előző év végén fennmaradó kifizetési igények és a folyó év első hónapjaiban (például az Európai Mezőgazdasági Garanciaalap számára) kifizetendő összegek magasabbak, mint a saját forrásokból havi szinten maximálisan a Bizottság rendelkezésére bocsátható összeg. Ahogy az előző évi hátralékot az év folyamán ledolgozzák és a források havi befolyása az év során folytatódik, a pénzforgalmi korlátozások az év következő hónapjaiban már nem jelentenek korlátot.

Az év eleji pénzforgalmi megszorításokat fokozza a kifizetési előirányzatok hiánya, mivel a források havi lehívása a kifizetések szintjét növelő költségvetés-módosítások rendszerint év vége felé történő elfogadása előtti, aktuálisan engedélyezett költségvetésben szereplő bevételeken alapul.

Az elfogadás pontos dátumától függően (azaz a szóban forgó év november 16-a előtt vagy után) előfordulhat, hogy az év végén elfogadott költségvetés-módosításban engedélyezett további kifizetési előirányzatok fedezésére szolgáló, megfelelő további saját források lehívása után csak a következő pénzügyi év elején áll rendelkezésre a pénz, ami esetlegesen nehézségeket okozhat a költségvetés-módosítások még ugyanabban az évben történő végrehajtása tekintetében.

3.4. Az év végén fennálló kifizetési igények hátraléka

Minden év végén kialakul a fennálló kifizetési igények hátraléka. Ezek azok az uniós alapok kedvezményezettjei által beküldött igények, melyeket meghatározott határidőn (általában 2 hónapnál rövidebb időn) belül ki kell fizetni, de amelyeket még nem fizettek ki (12). Ennek az alábbi három oka van:

a) A kifizetések folyamatban lévő megszakítása/felfüggesztése: Bizonyos kedvezményezettek/programok kifizetéseit megszakították/felfüggesztették. A kifizetések megszakítása általában olyan hivatalos rövid távú fellépés, melynek révén a Bizottság késlelteti a kifizetést, amíg hiányzó adatokat vár vagy ellenőrzi az irányítási és ellenőrzési rendszert.

b) Időzítés: A kifizetési igényeket azért nem fizetik ki, mert az év legutolsó napjaiban küldték be azokat, nem hagyva elég időt azok feldolgozására az év vége előtt.

c) Előirányzatok hiánya: A kifizetési igényt azért nem fizetik ki, mert a megfelelő költségvetési sorra engedélyezett kifizetési előirányzatok kimerültek.

A hátralék egy része „normálisnak” tekinthető (lásd az a) és a b) pontot). A fennálló kifizetési igények „abnormális” szintje, amelynek legfőbb része a kohéziós politikát érinti, a kifizetési előirányzatok hiányához (c) pont) kapcsolódik, ugyanakkor az év eleji pénzforgalmi megszorítások (lásd a fenti 3.3. szakaszt) is éreztetik hatásukat. A 4. szakasz tovább elemzi a kohéziós politika esetét.

4. 1B. FEJEZET: A HÁTRALÉK ALAKULÁSA ÉS KILÁTÁSOK

Ez a fejezet a kohéziós politika (1b. fejezet) konkrét esetét vizsgálja. Először is ismerteti a strukturális alapok fő jellemzőit és ismerteti, hogy egyes múltbeli vagy a jogszabályokhoz kapcsolódó események hogyan vezettek a jelenlegi nehéz helyzethez. Ezt követően megvizsgálja, hogyan lehetne meghatározni a „normális” hátralékot, majd részletesen elemzi a 2014. év végi helyzetet.

4.1. A 2007–2013-as strukturális alapok végrehajtása

A 2007–2013-as strukturális alapok: fő jellemzők

Az 1b. fejezetből finanszírozott projektek operatív programokba vannak szervezve. Ezeket az operatív programokat a tagállamok javasolják, és azokat a teljes időszakra vonatkozóan a Bizottság tárgyalja meg és fogadja el az időszak elején. Az egyes operatív programokat megosztott irányítás révén egyedi projekteken keresztül hajtják végre. Ez azt jelenti, hogy a tagállamok hajtják végre az alapokat. A Bizottság részt vesz a monitoringbizottságokban, ahol tanácsadói szerepet tölt be a projektkiválasztás során, és az éves végrehajtási jelentések révén nyomon követi a projekt végrehajtását.

A programokat az uniós költségvetésből társfinanszírozzák; ez azt jelenti, hogy a Bizottság nem fizeti ki a program teljes költségét. A tagállamoknak megfelelő forrásokat kell találniuk a program rájuk eső részének finanszírozására.

Egy program elfogadásával az Európai Unió jogi kötelezettséget vállal az egész időszakra. 2007 és 2013 között a Bizottság április vége előtt éves alapon automatikusan vállalt kötelezettséget az előirányzatokra a program pénzügyi terve és nem a program projektjeinek tényleges végrehajtása alapján. Míg az uniós kifizetések soha nem haladhatják meg az uniós költségvetés kötelezettségvállalásait, a kiadások a jogosultsági időszak kezdetétől a végéig (azaz már a program elfogadása előtt is) elszámolhatók.

A program jóváhagyása után a Bizottság folyósítja az előfinanszírozást. Ezeket a kifizetéseket automatikusan folyósítják a tagállamnak és rendelkezésére állnak egészen a lezáráskor való elszámolásáig.

Ahogy zajlik a különböző projektek végrehajtása, a tagállamok időközi kifizetési igényeket nyújtanak be igazoló hatóságaikon keresztül. Az időközi kifizetési igényeket a Bizottság a hatályos társfinanszírozási arány alapján teljesíti, feltéve, hogy nem határoztak megszakításról vagy felfüggesztésről.

Ez a mechanizmus mindaddig működik, amíg a Bizottság által kifizetett előfinanszírozás és a tagállamok által a programokra benyújtott időközi kifizetési igények teljes összege el nem éri a programra előirányzott összeg 95 %-át. E küszöb elérésekor a tagállam még mindig küldhet be kifizetési igényeket, de ezeket már a fennmaradó előfinanszírozás elszámolására használják fel. A fennmaradó összegeket a program lezárásakor rendezik, A tagállamoknak igazolniuk kell, hogy az elszámolható kiadások fedezik az időszak elején kapott előfinanszírozás összegét és a lezárásig visszatartott összeget (a teljes előirányzat 5 %-a).

A támogathatósági időszak vége után 15 hónap áll rendelkezésre arra, hogy a lezárásról szóló dokumentumokat elkészítsék és benyújtsák a Bizottságnak, illetve kérjék az egyenlegkifizetés rendezését. Az egyenlegkifizetés előtt a Bizottság megvizsgálja a csomag lezárását (azaz a lezárási nyilatkozatot, a végrehajtási zárójelentést és a végső igényt). Mivel ezek a dokumentumok a számítások szerint 2017. március 31-ig beérkeznek, a lezárásról szóló határozatra (és a kapcsolódó egyenlegkifizetésekre) 2017 és 2019 között kerül sor.

E folyamat eredménye alapján a lezárásra visszatartott 5 %-ból kell kifizetni a fennmaradó kifizetési igényeket. Egyéb esetben a Bizottság lezáráskor nem fizeti ki a teljes összeget. A ki nem fizetett összeget visszavonják. Ha 5 %-nál magasabb korrekcióra kerül sor, a Bizottság visszaköveteli a jogosulatlanul kifizetett összeget.

Az N+2/N+3 szabály

Az N+2/N+3 szabályt a 2000–2006-os programozási időszaknál vezették be először. E szabály szerint az N. évben tett kötelezettségvállalást ugyanolyan összegű előfinanszírozás és időközi kifizetési igények révén az N+2. év december 31-éig fedezni kell (N+2 szabály). Egy 2012-es kötelezettségvállalást például kifizetési igényekből maradéktalanul fedezni kell 2014. december 31-ig. A nem fedezett összeget visszavonják, ami azt jelenti, hogy a tagállam elveszti a finanszírozást. Eddig azonban a strukturális alapok teljes történetében még nem került sor az N+2/N+3 szabály alapján jelentős visszavonásokra.

A szabály célja a pénzügyi fegyelem biztosítása az uniós források vonatkozásában. Mivel a kötelezettségvállalások automatikusan történnek a program jóváhagyása után, a szabály arra kötelezi a tagállamokat, hogy a projekteket dinamikusan hajtsák végre és kerüljék el a problémákat a ciklus legvégén. Létezése lehetővé teszi a zökkenőmentesebb kifizetéseket is, mivel arra kötelezi a tagállamokat, hogy rendszeres időközönként benyújtsák kifizetési igényeiket. Amint azonban azt a következő fejezetben ismertetésre kerül, a szabály „felpuhulása”, főleg a 2008-as pénzügyi válságot követően, csökkentette annak szabályozó hatását.

Ez a szabály a forrása a kifizetési igények év végi koncentrációjának: A tagállamoknak december 31-én, éjfélig kell beküldeniük kifizetési igényeiket egy meghatározott informatikai rendszeren keresztül. Bár a jogszabály szerint egész évben rendszeresen kellene beküldeniük igényeiket (13), a múltbeli tapasztalatok azt mutatják, hogy sokan kivárják az utolsó heteket, hogy nagy összegeket küldhessenek.

4.2. A kifizetési kérelmek jellemzői a 2007–2013 közötti programozási időszakban

A kifizetési ciklus fő hajtóerői

Az időszak elején jelentős összegű előfinanszírozást folyósítanak, majd néhány évig viszonylag alacsony az időközi kifizetések szintje, mivel ekkor alakulnak ki a programok struktúrái és kezdődik meg a projektek végrehajtása. Mivel az N+2/N+3 szabály hatása csak a programozási időszak harmadik évének végén válik érezhetővé, a programozási időszak kezdetén semmi sem kényszerít az igények benyújtására. Ezenkívül az előfinanszírozás még lefedi a programozási időszak kezdetén vállalat kötelezettségek nagy részét. Körülbelül 2–3 évvel a programozási időszak vége előtt emelkedni kezd az éves időközi kifizetések szintje, mivel a programok beindulnak, és normál ütemben zajlik a kifizetési igények benyújtása. A csúcs az időszak végén, illetve a következő programozási időszak elején tapasztalható, majd ezt követően a következő években szinte nullára csökken a szint, ahogy a programok elérik a 95 %-os küszöböt. A fent említetteknek megfelelően a lezárási kifizetésekre a támogathatósági időszak végétől számított 1–3 évben kerül sor.

Eltérések

A 2007–2013-as programozási időszakra vonatkozó jogi keret tekintetében három fejlemény fokozta az időközi kifizetések ciklikusságát:

1. Az N+3 elvről az N+2 elvre való átállás. A 2007–2013 közötti időszakra szóló többéves pénzügyi keret meghatározását lehetővé tevő átfogó kompromisszum részeként az új tagállamokra, valamint Görögországra és Portugáliára az N+3 szabályt alkalmazták a kötelezettségvállalások 2007–2010-es részletei esetében, majd az N+2 szabályt az időszak végéig. Ez azt jelenti, hogy 2013 végéig e tagállamok két kötelezettségvállalási részlettel dolgoztak: a 2010-es és a 2011-es részlettel. A tagállamok természetesen nem feltétlenül várták meg a kötelezettségvállalás visszavonására adott határidőt a programok végrehajtásával és a kifizetési kérelmek benyújtásával, ezért nem kettőződtek meg a kifizetési igények 2013-ban. E szabály azonban határozottan megerősítette a 2013-as csúcspontot, és áthúzódó hatásai voltak a következő évekre azzal, hogy egyre nőtt a hátralék.

2. A tagállamoknak ellenőrizniük kellett az alapokkal kapcsolatos ellenőrzési rendszereik megfelelőségét. A megfelelés ellenőrzésének eredményeit a Bizottságnak jóvá kellett hagynia. Az időközi kifizetések iránti kérelmeket be lehetett nyújtani, de a kifizetésekre csak azt követően kerülhetett sor, hogy a Bizottság jóváhagyta a megfelelőségellenőrzést. Míg a legtöbb programot 2007-ben fogadták el, a követelések benyújtását (vagy legalábbis azok Bizottság általi kifizetését) elhalasztották, és 2008-ban szinte egyáltalán nem volt időközi kifizetés.

3. A pénzügyi válságra adott válaszként a tagállamok részéről határozott igény merült fel, hogy a 2007-es kötelezettségvállalási részletek tekintetében semlegesítsék az N+2/N+3 szabályt. Ezt a Bizottság elfogadta, de a 2007-es részlet visszavonási küszöbértékének egy évvel történő elhalasztása helyett a Tanácsban egyhangú szavazás útján tovább gyengítették az N+2/N+3 szabályt, a teljes időszakban hat hatodra elosztva a 2007. évi részlethez kapcsolódó kötelezettséget. Az úgynevezett „görög szabály” lehetővé tette, hogy kevesebb kifizetési kérelmet nyújtsanak be az időszak elején, amit az időszak végére jutó több kifizetési kérelemmel ellensúlyoztak.

Ezenkívül a válságra válaszul a 2000–2006 közötti időszak programjainak kiadásaira vonatkozó támogathatósági időszakot 2008 végétől 2009-ig tolták ki (a programot jóváhagyó bizottsági határozat módosításával), így a tagállamok továbbra is elsősorban a 2000–2006-os programok végrehajtására összpontosítottak. Ennek eredményeképpen a 2007–2013-as programok végrehajtása és az ezekhez kapcsolódó, a 2007–2013-as időszakra vonatkozó időközi kifizetések iránti kérelmek késedelmet szenvedtek.

A 2000–2006 közötti programok összehasonlítása a 2007–2013 közötti programokkal

Mivel a 2007–2013 közötti programozási időszakban a negyedik év végén álltak át az N+3 szabályról az N+2 szabályra, a 2000–2006 közötti programozási időszakban csak az N+2 szabály volt hatályban, jóllehet 2004-ben 10 új tagállam csatlakozása miatt néhány kiigazításra került sor.

Az alábbi ábra összehasonlítja a 2000 és 2006 közötti időszakra vonatkozó, 2001 és 2007 között megvalósult összesített időközi kifizetések teljes kerethez képesti százalékos arányát, a 2007 és 2013 közötti időszak összesített időközi kifizetéseivel, amelyekre 2008 és 2014 között került sor, szintén a teljes kerethez képesti százalékos arány figyelembevételével.

1. ábra: Az összesített időközi kifizetési igények benyújtásának havi megoszlása (1 éves késéssel): a 2000–2006-os időszak (EU-15), illetve a 2007–2013-as időszak összehasonlítása (a teljes keret %-a az előfinanszírozás kivételével)

Az ábrán látható, hogy a 2007 és 2013 közötti időszak programjainak összesített kifizetései következetesen alacsonyabbak voltak a 2000 és 2006 közötti időszakban tapasztalt szintnél, jóllehet az időszak vége felé csökkent a különbség. A 2007–2013-as programok elmaradása a fent ismertetett tényezők kombinációjának tudható be. Ez magyarázza a kifizetési előirányzatoktól és a kifizetések felső határától való elmaradást az időszak elején, hiszen a 2000–2006-os programok kifizetési jellemzőit használták fel a felső határértékek megállapításához.

Amikor azonban a kifizetési kérelmek a későbbiekben elkezdtek felzárkózni, a kifizetéseket jelentősen korlátozta az engedélyezett kifizetési előirányzatok szintje és/vagy a kifizetések felső határa, és végső soron ez vezetett a hátralék kialakulásához.

A 2007–2014-es időszak hátralékának alakulása

A következő ábra (14) bemutatja, hogyan alakul a hátralék a 2007–2013 közötti programok tekintetében a 2007–2016-os időszakban.

2. ábra: A kohéziós politika 2007–2013-as programjai: az év végén fennálló kifizetési igények alakulása (milliárd euró)

Az ábrán látható módon a 2007–2013-as programok hátraléka 2011-ben emelkedni kezdett, és elérte a 11 milliárd EUR-t, és 24,7 milliárd EUR értéken tetőzött 2014-ben. Amint azt az alábbiakban kifejtjük, az előrejelzések szerint még 2015 végén is magas lesz a hátralék szintje, majd 2016 végén lehet ismét elérni a „normális” és fenntartható hátralékszintet.

4.3. A hátralék összetevői és típusai

Az év folyamán a Bizottság az alábbi kifizetési igényeket kapja meg a strukturális alapokra vonatkozóan:

a) Támogatható kifizetési kérelmek, amelyeket az év folyamán teljesített kifizetések fedeznek.

b) Az előfinanszírozás által a programozási időszak elején már fedezett kifizetési kérelmek, amelyekhez következésképpen nem kapcsolódnak további kifizetések.

c) Csak a lezárás után teljesíthető kifizetési kérelmek, amelyeknek meg kell várniuk, hogy a Bizottság és a kedvezményezett között megállapodás szülessen a lezárásról.

d) A kifizetési igényeket azért nem fizetik ki, mert az év legutolsó napjaiban küldték be azokat, nem hagyva elég időt azok feldolgozására az év vége előtt.

e) Bizonyos kedvezményezettek vonatkozásában megszakított/felfüggesztett kifizetési igények. A kifizetések felfüggesztése vagy megszakítása általában olyan hivatalos rövid távú fellépés, amelynek révén a Bizottság késlelteti a kifizetést, amíg hiányzó adatokat vár vagy ellenőrzi az irányítási és ellenőrzési rendszert.

f) A kifizetési igényt azért nem fizetik ki az év végén, mert a megfelelő költségvetési sorra engedélyezett kifizetési előirányzatok kimerültek.

Az utóbbi négy kategória (c–f) az év végén fennmaradó kifizetési igény marad, de a hátralék a d), e) és f) kategóriákba tartozó fennmaradó kifizetési igényeket is tartalmaz. Az év végén jelentkező, bizonyos összegű fennálló kifizetési igény „normálisnak” tekintendő, amennyiben a d) és e) kategóriába tartozik. Csak az f) kategóriába tartozó fennálló kifizetési igény tekintendő „abnormális” hátraléknak.

Az alábbi ábra mutatja az 1b. fejezet kifizetési kérelmeinek útját, a tagállamok általi benyújtástól, az esedékesség megállapításán keresztül egészen a „normális” és „abnormális” hátralék kialakulásáig.

Az igények év végi koncentrációja és a kifizetéshez szükséges idő

Igen nagy mennyiségű kifizetési kérelem érkezik be a tagállamoktól december hónapban, ezek aránya a 2011–2014-es időszakban 27 %-tól 35 %-ig terjedt. Minden egyes beérkezett kifizetési igény vonatkozásában a Bizottságnak ellenőrzéseket kell végeznie a kifizetés végrehajtása előtt. Minél nagyobb az év utolsó heteiben beérkező kérelmek száma, annál nagyobb annak a kockázata, hogy a kifizetésre nem kerül sor az év vége előtt.

A Bizottság ezért rendszeresen arra ösztönzi a tagállamokat, hogy az egész év folyamán rendszeresebb időközönként küldjék el a kérelmeket.

Az alábbi ábra mutatja a kifizetési igények benyújtásának havi megoszlását a 2007–2013-as programok esetében a 2011 és 2014 közötti időszakban.

3a. ábra: Az összesített időközi kifizetési igények benyújtásának havi megoszlása a 2007–2013 közötti időszakban (az összes %-ában)

A fenti ábra egyértelműen mutatja, hogy évről évre visszatérően nagyon meredeken nő a kifizetési kérelmek száma az év végén.

3b. ábra: A kifizetési igények benyújtása tekintetében az év utolsó két hónapjában (novemberben és decemberben) tapasztalható koncentráció 2011 és 2014 között

Az ábrák azt mutatják, hogy az N+2 szabály nyomása miatt egyre több az év vége felé érkező kérelem. Az N+3 szabály 2013. évi megszüntetése következtében Horvátország, Szlovákia és Románia kivételével valamennyi tagállamra az N+2 szabály vonatkozott. Ez jelentős hatással volt az adott évben beérkező igények mennyiségére. A kifizetés adott évben való teljesítéséhez túl későn érkező kérelmek száma az adott évben beérkezett kérelmek teljes mennyiségétől és az adott éven belüli eloszlásától függ.

A megszakítások és a felfüggesztések hatása

A Bizottság számos megelőző mechanizmust alkalmaz az uniós költségvetés védelmében, mielőtt kifizetéseket teljesítene a tagállamok számára, amennyiben potenciális hiányosságokról van tudomása. E mechanizmusok különösen értékesek a tagállami kontrollrendszerek javítása szempontjából, és így csökkentik a Bizottság általi jövőbeli pénzügyi korrekciók szükségességét.

Ennek következtében egyes kifizetési kérelmek nem válnak azonnal esedékessé, mivel a Bizottság megszakította vagy felfüggesztette azokat a kontrollrendszerek javításáig. E kérelmek legnagyobb része nem kerül ugyan végleg elutasításra, de a kifizetést nem lehet azonnal teljesíteni.

A rendelettel (15) összhangban a Bizottság

— megszakíthatja a kifizetési határidőt legfeljebb 6 hónapos időszakra a 2007–13-as programokra vonatkozóan, amennyiben a bizonyítékokból arra lehet következtetni, hogy súlyos hiányosságok vannak az irányítási és ellenőrzési rendszerek működésében az érintett tagállamokban; vagy ha a Bizottság szolgálatainak további vizsgálatokat kell elvégezniük olyan információk alapján, melyek szerint valamely igazolt kiadási kimutatásban szereplő költség olyan súlyos szabálytalansághoz kapcsolódik, amelyet nem korrigáltak.

— részben vagy egészben felfüggesztheti a tagállam javára teljesítendő időközi kifizetést a 2007 és 2013 közötti programokra, amennyiben bizonyíték van arra, hogy súlyos hiányosságok vannak a program irányítási és ellenőrzési rendszerében, és a tagállam nem hozta meg a szükséges korrekciós intézkedéseket; ha egy igazolt kiadási kimutatásban szereplő költség olyan súlyos szabálytalansághoz kapcsolódik, amelyet nem korrigáltak; vagy abban az esetben, ha egy tagállam súlyosan megsértette irányítási és ellenőrzési kötelezettségeit. Amennyiben a tagállam nem hozza meg a szükséges intézkedéseket, a Bizottság pénzügyi korrekciót írhat elő.

A „normális” hátralék becslése

Amint az korábban bemutatásra került, a „normális” hátralék a megszakított és felfüggesztett igények, valamint az adott évben való kifizetéshez túl későn beérkezett igények összessége. Az adott év utolsó tíz naptári napján beérkező igények úgy tekintendők, hogy túlságosan későn érkeztek be, hiszen a Bizottságnak gondoskodnia kell arról, hogy képes legyen teljes körűen végrehajtani a költségvetésben rendelkezésre álló előirányzatokat. Egyes megszakított vagy felfüggesztett igények azonban egyben a túl későn beérkezettek között is vannak, és ezeket nem szabad kétszer számításba venni.

Ennek megfelelően a „normál” hátralék növekedni fog az év folyamán beérkezett kérelmek teljes számával, valamint az év utolsó napjaiban való relatív koncentrációjával.

A 2010–2014-es időszakra vonatkozóan az alábbi ábra áttekintést ad a beérkezett kifizetési igényekről, az év végi hátralékról és a kifizetéshez túl későn érkező vagy felfüggesztett igényekről.

4. ábra: 1b. alfejezet: igények, hátralék, felfüggesztések, 2010–2014

Az elmúlt három évben (2012–2014) a „normális” hátralék (azaz az év utolsó tíz napján beérkezett kifizetési igények, valamint a megszakított vagy felfüggesztett igények, még akkor is, ha az utolsó tíz napnál előbb érkeztek be) becslések szerint minden évben eléri a teljes hátralék felét. A másik fele a költségvetésben engedélyezett kifizetési előirányzatok elégtelenségével függ össze, ami lavinahatást eredményez (16).

A követelések szintjének 2015-ben és 2016-ban várható csökkenésével, a megszakított/felfüggesztett esetek számának várható csökkenésével és az N+2 szabály nyomásának 2015. végi (17) megszűnésével várhatóan a „normális” hátralék jelentősen csökkenni fog.

4.4. A 2007–2013 közötti időszak kifizetéseire (igények) vonatkozó kilátások 2015-ben és 2016-ban

A 2015. és 2016. évi becslés a tagállamok előrejelzései alapján

A 2007–2013-as alapokra vonatkozó rendelet (18) előírja a tagállamok számára, hogy N. év április 30-ig küldjék meg a Bizottságnak az N. és N+1. évek várható időközi kifizetési igényeivel kapcsolatos előrejelzésüket. Az elmúlt évek során a tagállamok megállapodtak abban, hogy ezeket az információkat N. év szeptemberében aktualizálják annak érdekében, hogy pontosabban lehessen felmérni a fennálló kifizetési hátralék szintjét és az év utolsó néhány hónapjában benyújtott kifizetési igények jelentős koncentrációját.

A 2014–2020-as időszakra vonatkozó új rendelet (19) előírja a tagállamok számára, hogy N. év január 31-ig küldjék meg az N. és N+1. évek időközi kifizetési kérelmeivel kapcsolatos előrejelzésüket. Az új határidőt a Bizottság kérésére a tagállamok önkéntes alapon alkalmazták 2015-ben a 2007–2013-as programjaikra, és ezt 2014 decemberében erősítették meg. A kapott adatok alapján a Bizottság 2015. március 3-án megállapította, hogy a tagállamok jelenlegi becslése szerint körülbelül 48 milliárd eurónyi (esedékes és nem esedékes) kifizetési igényt fognak benyújtani 2015-ben, és 18 milliárd eurónyit 2016-ban (20).

A korábbiakban kifejtettek szerint nem minden kifizetési igény eredményez közvetlenül kifizetést, mert figyelembe kell venni a kifizetések 95 %-os felső határát, az 1083/2006/EK rendelet (21) 79. cikke szerint. Mivel egyre több program éri el a 95 %-os felső határt, a korrekció sokkal jelentősebb mértékű lesz 2015-ben és a későbbi években. Következésképpen a várható esedékes igényekkel kapcsolatos tényleges adatok a tagállamok által becsültnél alacsonyabbak, mivel a 95 %-os küszöbön felüli igényeket csak a program lezárásakor kell figyelembe venni. E felső határértéket tartalmazó előrejelzések alapján a Bizottság úgy véli, hogy az esedékes kifizetési igények teljes összege mintegy 35 milliárd eurót tesz ki 2015-ben. A 2016-ra vonatkozó számadat jelenleg mintegy 3 milliárd euró. A 2016-ra vonatkozó összeg akkor lesz pontosabb (és esetleg kissé magasabb), miután a tagállamok beterjesztik a hiányzó adatokat vagy bizonyos operatív programok esetén felülvizsgálják a már továbbított számokat.

A 2. melléklet további részleteket tartalmaz a 2007–2013-as kohéziós programok vonatkozásában 2015-ben és 2016-ban benyújtandó kifizetési igényekkel kapcsolatos tagállami előrejelzésekről.

A Bizottság végrehajtáson alapuló becslése

2014 végén az előfinanszírozás és az időközi kifizetések teljes összege 266,1 milliárd euró volt. A kohéziós politika 2007–2013-as programjainak teljes pénzügyi kerete 347,3 milliárd euró. Figyelembe véve az eddig visszavont kötelezettségvállalásokat és az N+2/N+3 szabályok 2014. végi végrehajtása miatt fennálló, de még nem megerősített visszavonási kockázatokat (az időszak kezdete óta a maximális teljes összeg körülbelül 0,9 milliárd euró), a még fizetendő maximális összeg 80,3 milliárd euró körül van. Azonban minden program esetében az összeg 5 %-a csak a program lezárásakor fizetendő ki (17,3 milliárd euró).

Következésképpen a 2015-ben vagy az azt követő években várható időközi kifizetési kérelmek várható szintje körülbelül 63 milliárd euró, azaz a teljes keret 18 %-a, amely magában foglalja a 2014. év végén fennálló hátralékot (24,7 milliárd euró). A 2015-ben vagy az azt követő években beérkező új esedékes kifizetési igények legmagasabb szintje a lezárást megelőzően 38,3 milliárd euró. Abban az esetben, ha 2015-ben legfeljebb 35 milliárd eurós összegű kifizetési igény érkezik be, akkor a 3,5 milliárd eurónyi fennmaradó összeg iránti igény 2016-ban fog beérkezni.

A becsült 2015. végi hátralék a tagállami előrejelzések alapján

A kifizetési előirányzatok 2015. évi költségvetésben engedélyezett szintje 39,5 milliárd euró. Ez az összeg fedezi a 2015. előtti hátralékot (24,7 milliárd euró) és az új igényeket (a becslések szerint 35 milliárd euró). Következésképpen a 2015. év végén várhatóan fennálló hátralék 20 milliárd eurót tenne ki, aminek legalább a fele, mintegy 10 milliárd euró „abnormális” hátralék.

Milliárd EUR 2014. végi hátralék (kiigazítás után) Tagállami előrejelzések a 2015. évi igényekről a 95 %-os küszöbértékkel korrigálva A 2015. évi költségvetésben engedélyezett kifizetési előirányzatok 2015 végére várható hátralék 24,7 ~35 39,5 ~20

4.5. A 2016. évre várható kifizetési igények

A fentieknek megfelelően a 2015. év végén fennálló hátralék várhatóan mintegy 20 milliárd euró lesz, amennyiben a tagállami előrejelzések pontosnak bizonyulnak. Ezen túlmenően, legfeljebb 3,5 milliárd euró összegű esedékes igény várható a program lezárása előtt. A kifizetési kérelmek összegének viszonylagos korlátozottsága miatt, és mivel megszűnik az N+2 szabály nyomása, nincs ok azt feltételezni, hogy jelentős összegű kifizetési igény fog túl későn érkezni ahhoz, hogy 2016-ban teljesíteni lehessen a kifizetést.

A Bizottság pontosítani fogja kérését a 2016. évi költségvetési tervezetben, figyelembe véve a 2016. év végén fennálló „normális” hátralékot. E „normális” – a későn benyújtott igényeket és a fennmaradó megszakításokat/felfüggesztéseket tartalmazó – hátralék a korábbi évekhez képest igen alacsony lesz, mivel a 2016-ban beérkező új kérelmek szintje is nagyon alacsony, és a Bizottság várakozásai szerint a tagállamok kijavítják a hiányosságokat, és „tiszta” igényeket nyújtanak be. Ennek nagyságrendje elérheti a 2 milliárd eurót. A 2016. év végi „normális” hátralékot tehát a 2017. évi költségvetésből kell fedezni. A 2016. évi költségvetésbe beszámítandó összeg ezért körülbelül 21,5 milliárd euró.

4.6. A kifizetési igények és a hátralék kiszámításához használt információk összefoglalása

Az alábbi táblázat összefoglalja az információkat a program pénzügyi keretéről, a 2015. évi költségvetésben rendelkezésre álló költségvetési előirányzatok várható felhasználásáról és a 2016-ban várható kifizetési igények maximális összegéről.

Lezáratlan időközi kifizetések 2015–2017 (milliárd EUR)

A program költségvetési kerete (1) 347,3 — ebből előfinanszírozás és a 2014 végéig teljesített időközi kifizetések (2) 266,1 — ebből lezárásra fenntartott (5 %) és visszavont kötelezettségvállalások (3) 18,2 A kifizethető időközi kifizetések maximális összege (2015–2017) (4)=(1)-(2)-(3) ~63,0 — ebből 2014. végi hátralék (fennálló kifizetési igények) (5) 24,7 — ebből a kifizethető időközi kifizetések maximális összege (2015–2017) (6)=(4)-(5) 38,3





2015-ös költségvetési év, milliárd EUR

A 2015. évi költségvetés keretében rendelkezésre álló előirányzatok (1) 39,5 — ebből a 2014. év végi hátralék (2) 24,7 — ebből a 95 %-os küszöbértékkel korrigált, 2015. évi előrejelzések (3) ~35 A várakozások szerinti hátralék 2015 végén (4)=(1)-(2)-(3) ~20





2016-os költségvetési év, milliárd EUR

A várakozások szerinti hátralék 2015 végén (1) ~20 A várakozások szerint a lezárás előtt 2016-ban beérkező kifizetési igények maximális összege (2) ~3,5 A 2016-os költségvetésből fedezendő maximális kifizetési igény (3)=(1)+(2) ~23,5

4.7. Kifizetés lezáráskor

A strukturális alapok lezárásának megvan a saját fizetési dinamikája. Minden tagállam elküldi a programok záródokumentumait legkésőbb 2017. március 31-ig. A Bizottság a beérkezéstől számított öt hónapon belül tájékoztatja a tagállamot a zárónyilatkozat tartalmával kapcsolatos véleményéről, amennyiben valamennyi információt benyújtottak az eredeti záródokumentumban (22). Általános szabályként a záró kifizetésekre csak 2016 után kerül sor. A zárásra elkülönített teljes összeg (a teljes keret 5 %-a) 17,3 milliárd eurót tesz ki, ám a kifizetések szintjét befolyásolja, hogy az egész időszak alatt milyen minőségben hajtották végre a programot. A kohéziós politika keretében a záráskor visszavont kötelezettségvállalások csökkenthetik a kifizetési igényeket.

Az indikatív becslések szerint a 2000–2006-os időszakban a záráskor visszavont kötelezettségvállalások az Európai Szociális Alap (ESZA) esetében a teljes keret 2,6 %-át tették ki, az Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA) esetében pedig a 9 %-át. Azonban az ESZA vonatkozásában még mindig van 0,5 milliárd eurónyi fennálló kötelezettségvállalás, amely szabálytalanságokat tartalmazó problémás ügyekhez kapcsolódik, ebből következően a Bizottság úgy ítéli meg, hogy a lezárásakor visszavont kötelezettségvállalások végleges aránya 3 % körül lesz az említett alap esetében. A Bizottság nem zárja ki, hogy a visszavont kötelezettségvállalások mértéke magasabb lehet, mint a korábbi időszakban, ezért a fent említett számokat óvatos becslésnek kell tekinteni.

A lezárási kérelmeket nem veszik figyelembe a hátralék normális részének csökkenésével kapcsolatos elemzésben, mivel többségüket a 2017–2019-es időszakban vagy még később fizetik ki, és úgysem mindegyik fog kifizetést eredményezni, hiszen a végső kifizetés előtt el kell számolni az indokolatlanul kifizetett összegekkel.

5. MÁS FEJEZETEK: A 2007–2013 KÖZÖTTI PROGRAMOKRA VONATKOZÓ KILÁTÁSOK

5.1. Áttekintés

A kohéziós politika (1b. fejezet) konkrét esetének 4. szakaszban említett részletes elemzése után ez a szakasz a többi fejezet helyzetét vizsgálja, amelyek a következőképpen foglalhatók össze:

— Az Európai Mezőgazdasági Garanciaalap (2. fejezet) előirányzatai differenciálatlanok, mivel a kifizetések és a kötelezettségvállalások azonos szinten vannak beépítve a költségvetésbe. Következésképpen nincs év végi hátralék;

— A Vidékfejlesztés Alap, az Európai Halászati Alap (2. fejezet), valamint a Menekültügyi, Migrációs és Integrációs Alap, illetve a határokkal és a biztonsággal kapcsolatos alap (3. fejezet) irányítása a tagállamokkal közösen történik, a kohéziós politikához hasonlóan. A Vidékfejlesztési Alapnak eddig nem volt hátraléka, de nem ez a helyzet a többi alappal;

— A többi program többségét (1a. és a 4. fejezet) a Bizottság kezeli. A kifizetési igények tekintetében e programok közül sok kapcsán enyhítő intézkedések születtek, amelyeket a Bizottság 2014-ben (és néhány esetben 2013-ban) vezetett be, és amelyek az előfinanszírozás összegének csökkentésétől (a végrehajtó partnerek, a támogatásban részesülők és a kedvezményezettek típusának és pénzügyi stabilitásának kellő figyelembevétele mellett), a végső kifizetések vagy a költségvetés-támogatási kifizetések elhalasztásáig, az új kötelezettségvállalásoktól való tartózkodásig vagy a szerződéskötés késleltetéséig terjedtek. A legtöbb ilyen enyhítő intézkedés azonban csak a kifizetés időpontját halasztja el, a kötelezettségvállalásokat pedig végső soron így is teljesíteni kell.

Az alábbi táblázat áttekintést nyújt az 1a. és a 4. fejezet hátralékának alakulásáról. Míg a hátralék egyértelműen emelkedő tendenciát mutat a 4. fejezet esetében, amely 2014-ben érte el az utóbbi évek legmagasabb szintjét, az 1a. alfejezet kevésbé egyértelmű képet mutat.

Év végi hátralék (millió EUR)

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 1a. fejezet 1 679 507 291 628 604 567 551 541 4. fejezet 172 178 284 226 387 367 389 630

5.2. A 2. és 3. fejezeten belüli megosztott irányítású programok

5.2.1. 2. fejezet

Az Európai Mezőgazdasági Garanciaalap (EMGA)

Az Európai Mezőgazdasági Garanciaalap (EMGA) vonatkozásában nincs hátralék, mivel az nem differenciált előirányzatokon alapul.

Az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA)

Ez idáig nem volt hátralék a vidékfejlesztés terén: a Bizottság minden kifizetési kérelmet minden esetben időben teljesített. Figyelembe véve a vidékfejlesztési program méretét, valamint a 95 %-os szabályt, amely szintén érvényesül, a lezárás előtt esedékes időközi kifizetések maximális szintje a 2007–2013-as időszakban mintegy 8,7 milliárd euró. A 2007–2013 közötti programok vonatkozásában a 2015. évi költségvetésben engedélyezett kifizetési előirányzatok 5,9 milliárd eurót tesznek ki. A fennmaradó 2,8 milliárd euró kifizetése 2016-ban esedékes, miután a tagállamok 2016 januárjában benyújtották az utolsó negyedéves nyilatkozatot.

A lezárásra elkülönített teljes összeg 4,8 milliárd euró körül van. A ténylegesen fizetendő összeg a visszavont kötelezettségvállalásoktól fog függni. Például a visszavont kötelezettségvállalások tekintetében az előző, 2000–2006 közötti időszakban tapasztalt 1,5 %-os mérték alkalmazásával mintegy 1,5 milliárd euró kerülne visszavonásra. Záró kifizetéseke várhatóan 2016 és 2019 között kerül sor.

Az Európai Halászati Alap (EHA)

Az EHA irányítási módszerre a kohéziós politikáéhoz hasonló (1b. alfejezet). Azonban mivel itt nem érvényesül az „N+3” szabály, ezért az EHA nem szembesül azzal a sajátos problémával, amely az N+3 szabály N+2 szabállyá való átalakítását kíséri a kötelezettségvállalások 2010-es részlete és 2011-es részlete között. Emellett nem vonatkozik rá a „görög szabály” sem, annak ellenére, hogy a programok kezdetét valamelyest késleltették az irányítási és ellenőrzési rendszerekhez kapcsolódó kötelezettségek. Mindazonáltal az elmúlt években az EHA igen jelentős hátralékot halmozott fel. 2014 elején a hátralék szintje a 2007–2013-as programokra megszavazott kifizetési előirányzatok szintjének felelt meg.

Ami az évközi kifizetési kérelmek időzítését illeti, 2010–2014 között az éves kifizetési kérelmek kétharmada november és december hónapban érkezett be. A következő ábra a 2011–2014-es hátralékok szintjét mutatja az EHA 2007–2013-as programjai vonatkozásában a következő évi eredeti kifizetési előirányzatokkal együtt.

A 2014 végén fennálló EHA-hátralék csökkenésének fő okai az összes rendelkezésre álló kifizetési előirányzat alcímen belüli átcsoportosítása (ideértve az ETHA megosztott irányítása alatt álló összes kifizetési előirányzatot – az új jogalap elfogadásának késedelme miatt), a 3/2014. számú költségvetés-módosítási tervezetben kapott megerősítések (a 2/2014. sz. költségvetés-módosításként elfogadva), valamint az év végi átcsoportosítás voltak.

A 2015. évi költségvetés kifizetéseinek magasabb szintje lehetővé fogja tenni a hátralék normál szintre, kb. 0,1 milliárd euróra való csökkentését.

5.2.2. 3. fejezet

Menekültügy, migráció, határok és biztonsági politika

A 2007 és 2013 közötti időszakban a közös menekültügyi és bevándorlási politikákat főként a „Szolidaritás és a migrációs áramlások igazgatása” (SOLID) általános program révén hajtották végre. Ez az általános program a következő négy eszközből állt: Külső Határok Alap (EBF), Európai Visszatérési Alap (RF), Európai Menekültügyi Alap (ERF) és a harmadik országok állampolgárainak beilleszkedését segítő európai alap (EIF).

Az alábbi grafikon az év végén fennálló kifizetési kérelmek növekvő szintjét mutatja a menekültügy, a migráció, a határok és a biztonság területét érintő programok tekintetében.

A fennálló kötelezettségvállalások a 2007-es év eleji 150 millió euróról 2014-re 2,6 milliárd euróra nőttek, annak ellenére, hogy a 2007–2014 közötti időszakban 300 millió euró került visszavonásra. A 2007–2013 közötti időszak programjai vonatkozásában a fennmaradó kifizetendő összeg mintegy 1,9 milliárd euró. A 2015. évi költségvetésben a programok tekintetében engedélyezett kifizetési előirányzatok valamivel több mint 600 millió eurót tesznek ki, amely magában foglalja a 2014–2020 közötti új programok kezdeti és éves előfinanszírozási kifizetéseit is.

Figyelembe véve a záráskor kifizetendő összeget (a becslések szerint mintegy 1 milliárd euró) és azt, hogy a második előfinanszírozás kifizetésére nem kerülhetett sor 2013-ban és 2014-ben a kifizetési előirányzatok hiánya miatt, a 2007–2013 közötti programok kifizetési igényei terén mutatkozó hátralék 2016 végére normál szintre való csökkentéséhez a kifizetési szükségleteket 235 millió euróra becsülik.

5.3. A közvetlen gazdálkodással kezelt programok az 1a. alfejezeten és a 4. fejezeten belül

5.3.1. 1a. alfejezet

Ez a szakasz áttekintést nyújt a 2014 végén az 1a. alfejezetben szereplő programok helyzetéről.

Év végén fennálló kötelezettségvállalások

Az alábbi ábra az év végén fennálló kifizetési kérelmek alakulását mutatja be az 1a. alfejezet fő programjai esetében.

A 2007 végi fennmaradó kifizetési igények magas szintje főként a 6. kutatási keretprogram (FP-6) projektciklusából, valamint az abban az időben fennálló, különösen nagyszámú nyitott kötelezettségvállalásból adódik. Továbbá a kutatási szerződések előírták, hogy könyvvizsgálói igazolásokra van szükség a költségigények kifizetése előtt.

A Bizottság által 2014-ben hozott enyhítő intézkedések (lásd a fenti 2.2. szakaszt), amelyek célja a kifizetési előirányzatok szűkössége miatti probléma kezelése, megakadályozták a fennálló kifizetési igények növekedését 2014 végén. Az intézkedések magukban foglalták az előfinanszírozás szintjének csökkentését és az új szerződések/támogatási megállapodások aláírásának késleltetését, hogy ezáltal a kifizetések egy részét át lehessen vinni a következő évre. A fennálló kifizetési igények visszaszorítása mellett az intézkedések mellékhatásaként lelassult a 2014–2020-as programok végrehajtása. Néhány esetben szigorúbb intézkedésekre volt szükség, például azáltal, hogy prioritást kaptak a kiszolgáltatottabb kezdeményezetteknek való kifizetések.

A fennálló kötelezettségvállalások (RAL) alakulása

Az 1a. fejezet programjaira vonatkozóan az év végén fennálló kifizetési igények viszonylagosan stabil szintje éles ellentétben áll a fennálló kötelezettségvállalások (RAL) egyértelműen emelkedő tendenciájával, amint azt az alábbi ábra is mutatja:

Az 1a. fejezet növekvő kötelezettségvállalásai nagyrészt abból adódnak, hogy a kutatás terén – amely a fejezeten belül a legnagyobb kiadási program – egyre növekszik a kötelezettségvállalási és kifizetési előirányzatok közötti különbség. Ezt mutatja be az alábbi ábra, amely a kifizetések és kötelezettségvállalások közötti csökkenő arányt szemlélteti.

Az 1a. alfejezeten belüli projektek végrehajtásának illusztrálása érdekében az alábbiakban található a kutatási programok projektciklusa.

A kutatási projektek ciklusa

A kutatási programok végrehajtása többéves munkaprogramok révén történik, amelyek magukban foglalják az ajánlattételi felhívásokat, a közbeszerzést, a tanulmányokat, a szakértői csoportokat, a nemzetközi szervezetekben való részvételt, a szemináriumokat és szakmai műhelyeket, az értékelést és a nyomon követést. A kutatási programok körülbelül 90 %-a ajánlati felhívásokhoz kapcsolódik, a fennmaradó 10 % pedig egyéb tevékenységekhez.

Az N. évre vonatkozó éves munkaprogramot a Bizottság az N-1. év közepén fogadja el. Az N-1. év második felében kerül sor az ajánlattételi felhívások elindítására. Az esetek többségében a javaslatok benyújtása az ajánlattételi felhívás közzétételét követő három hónapon belül történik. A globális kötelezettségvállalásokat a munkaprogram N. évben történő elfogadását követően, de legkésőbb a szerződés megkötése előtt teszik meg (általában a pályázati felhívásban megjelölt határidő lejártakor). A pályázatok értékelését (három hónap), valamint a kiválasztást (egy-két hónap) a szerződés tárgyalása (egytől hat hónapig), valamint az aláírás (legfeljebb néhány hónap) követi. A Bizottság/végrehajtó ügynökség számára nyolc hónap áll rendelkezésre a pályázati felhívásban megjelölt határidő és a támogatás aláírása (a „támogatás odaítélése”) között, amelyekből öt hónap áll rendelkezésre arra, hogy értesítsék a pályázót a tudományos értékelés eredményéről, továbbá három hónap arra, hogy előkészítsék a támogatási megállapodást. Miután megtörtént az egyedi kötelezettségvállalás és aláírták a szerződést, a szerződés aláírását követő 30 napon belül vagy a fellépés kezdeti napja előtt 10 nappal (a kettő közül a későbbi időpontban) ki kell fizetni az előfinanszírozást. A Kutatási Főigazgatóság által 2014-ben hozott strukturális intézkedéseket követően az N. évre vonatkozó kötelezettségvállalás előfinanszírozása az N. év helyett az N+1. évben történik. Az időközi kifizetések pénzügyi kimutatásokon alapulnak és rendszeres jelentésekhez kapcsolódnak, általában 18 hónaponként. Az utolsó, 10 %-os részlet kifizetésére a végső jelentés elfogadását követően kerül sor.

A munkaprogramban előirányzott minden más intézkedés esetében az ideiglenes kötelezettségvállalásokat az N. évben teszik meg, és az előlegeket is ugyanabban az évben fizetik ki. A fennmaradó rész kifizetése az N+1. évben történik.

Kifizetési hiányok, kutatás: gyakorlati következmények

A kutatási programokon belül a kifizetési előirányzatok hiányának kezelése érdekében 2014-ben összesen 236,5 millió euró került átcsoportosításra a „Horizont 2020” 2014–2020 költségvetési soraiból az ugyanazokra a programokra vonatkozó, 2007–2013 között lezáruló költségvetési sorok megerősítése érdekében, késleltetve ezáltal a „Horizont 2020” keretében 2014–2015-ben kiírt pályázati felhívások előfinanszírozását. A korábbi években nem ez volt a helyzet, és ez késleltetheti az új programok végrehajtását.

A kutatásokhoz időre van szükség, és a szerződések aláírásának és a finanszírozásnak a megtagadása nem egyeztethető össze azzal a célkitűzéssel, miszerint a gazdasági növekedés támogatása érdekében fokozni kell a kutatási erőfeszítéseket. Várhatóan a „Horizont 2020” keretprogramhoz kapcsolódó, a 2015. évi költségvetésben engedélyezett kifizetési előirányzatok szintjének növekedése részlegesen lehetővé teszi majd e kulcsfontosságú program felzárkózását.

Erasmus +

Az Erasmus+ program jó példája azoknak az éves programoknak, amelyek esetében a kifizetések szintje szorosan követi a kötelezettségvállalások szintjét, mivel a legtöbb intézkedés életciklusa a felsőoktatási tanévhez kapcsolódik.

A kifizetések hiánya miatt azonban a kifizetési előirányzatok 2014-es növekedése nem felelt meg a kötelezettségvállalási előirányzatok növekedésének, és ez a tendencia a 2014–2020 közötti időszakban is folytatódik. A 2014-es kifizetési előirányzatok ezen hiányát a kifizetési és kötelezettségvállalási előirányzatok közötti arány is jól mutatja az alábbi ábrán.

Ennek eredményeképpen 2014-ben nem volt lehetőség arra, hogy kifizessék a második előfinanszírozás egy részét a nemzeti irodáknak, amelyek célja a mobilitást ösztönző intézkedések finanszírozása. Noha a helyzet némileg javulni fog, az Erasmus+ 2015-ben várhatóan továbbra is hasonló korlátokkal fog szembesülni.

Közlekedés és energia

Az alábbi diagram a kötelezettségvállalások és a kifizetések szintje közötti növekvő különbségeket mutatja a közlekedési és energiaügyi szakpolitika területén.

A 2015. évi költségvetésben engedélyezett kifizetési előirányzatok elegendők lesznek a 2014–2020 közötti projektek első előfinanszírozásának fedezésére és a 2007–2013 közötti fennálló kötelezettségvállalások részleges kezelésére, amelyek a becslések szerint több mint 2 milliárd eurót tesznek ki.

Az európai gazdaságélénkítési terv

A 2009-es és 2010-es kötelezettségvállalások magas szintjéhez képest e program kifizetéseinek végrehajtása lassan indult, mivel a gazdaságélénkítési tervek többnyire nagyszabású infrastrukturális projektekből állnak.

Különösen 2014-ben a kifizetési előirányzatok nem voltak elegendők arra, hogy fedezzék az év folyamán beérkezett összes kifizetési kérelmet, még a további kifizetési előirányzatokat biztosító 3/2014. számú költségvetés-módosítási tervezet késedelmes elfogadását követően sem. 2014 végén a fennálló kötelezettségvállalások még mindig 2 milliárd eurón álltak, amely összeg felét eredetileg az európai gazdaságélénkítési terv számára kötötték le. A 2015-ben engedélyezett kifizetési előirányzatok összege 407 millió EUR, amely várhatóan fedezni fogja a becsült éves szükségleteket.

5.3.2. 4. fejezet

Az alábbi diagram a 2007 óta a 4. fejezet programjaira vonatkozóan fennálló kötelezettségvállalások szintjét mutatja.

A 4. fejezet gyors válságreagálási eszközöket és hosszabb távú eszközöket foglal magában, amelyek többéves programozást alkalmaznak, valamint olyan ad hoc eszközöket, mint például a makroszintű pénzügyi hitelek és a vissza nem térítendő támogatások. Három többéves programozást alkalmazó, nagy eszköz (az Előcsatlakozási Támogatási Eszköz (IPA II), az Európai Szomszédsági Támogatási Eszköz (ENI), a Fejlesztési Együttműködési Eszköz (DCI)) teszi ki az e fejezet alatti kiadások 73 %-át. A harmadik országok e programok keretében finanszírozott támogatásának életciklusa jellemzően 6–8 év. A gyors válságreagálási eszközök (a humanitárius segélyezés, a stabilitás és a béke elősegítését szolgáló eszköz, valamint a közös kül- és biztonságpolitika) és a makroszintű pénzügyi támogatás jóval rövidebb, 12–18 hónapos kifizetési ciklussal rendelkeznek.

2013 óta a 4. fejezet alá tartozó eszközök többsége komoly hiányokat szenvedett a kifizetési előirányzatok terén, és ez először a gyors kifizetés-végrehajtási ciklussal rendelkező humanitárius és válságkezelési eszközökre volt hatással, majd olyan eszközöket érintett, mint a Fejlesztési Együttműködési Eszköz és az Európai Szomszédsági Támogatási Eszköz, amelyek esetében a kifizetések elsősorban a fennálló szerződésekhez és kötelezettségvállalásokhoz kapcsolódnak. 2014-ben a helyzet tovább romlott a rendelkezésre álló kifizetési előirányzatok 2013-hoz képest számított általános csökkenése miatt. Az egyes programok esetében a 3/2014 sz. költségvetés-módosítási tervezet (és egyéb intézkedések, például az átcsoportosítások) (23) révén történő megerősítés rendkívül későn érkezett, és nem volt elegendő ahhoz, hogy fedezze a fennálló hátralékokat.

A bevezetett intézkedések (lásd a fenti 2.2. szakaszt) a kifizetések elhalasztása révén csak részben tudták ellensúlyozni a kifizetési előirányzatok hiányának hatásait, míg egyes korábbi kötelezettségvállalások továbbra is teljesítésre várnak.

Az év végén fennálló kötelezettségvállalások

Összességében a 2014 végén fennálló kifizetési igények a 4. fejezet esetében jelentős mértékben növekedtek. Ez főként a kifizetési igények komoly növekedésére és a kapcsolódó kifizetési előirányzatok hiányára vezethető vissza, mint például az Európai Szomszédsági Támogatási Eszköz és a Fejlesztési Együttműködési Eszköz esetében, amint az az alábbi ábrán is látható.

Másrészt a kifizetési előirányzatok 2013. és a 2014. évi költségvetésben engedélyezett megerősítése lehetővé tette a humanitárius segítségnyújtás terén fennálló kifizetési kérelmek szintjének kiigazítását (24):

Amint az a fentiekből kiderül, az elmúlt öt évben a 4. fejezet és különösen a három nagy, a hosszú távú eszköz fennálló kötelezettségvállalásai (RAL) folyamatos növekedést mutattak, az előző többéves pénzügyi keretben szereplő kötelezettségvállalási előirányzatokkal együtt. Az eredetileg 2010-ben vállalt programokat például a kedvezményezett harmadik országgal együtt 2011 során véglegesítették, és a szerződéseket 2014-ig bezárólag megkötötték. Ebből következik, hogy e nagyobb programok közül több esetében a kötelezettségvállalás egy olyan időszakban történt, amikor a kötelezettségvállalási előirányzatok meredeken emelkedtek, és azokat most ki kell fizetni. A kifizetési előirányzatoknak a 2015. évi költségvetésben engedélyezett szintje várhatóan csökkenteni fogja a hiányt, és ez segíteni fogja a helyzet stabilizálását, azonban a helyzet továbbra is feszült marad, és várhatóan mind a hiány, mind pedig a fennálló kötelezettségvállalások továbbra is növekedni fognak számos eszköz, például a Fejlesztési Együttműködési Eszköz esetében is.

6. A 2020–2014 KÖZÖTTI IDŐSZAK PROGRAMJAIRA VONATKOZÓ KILÁTÁSOK

A 2016. évi költségvetésnek elegendő kifizetési előirányzatokat kell tartalmaznia nem csak azért, hogy lecsökkentse a fennálló kifizetési igényeknek a 2007–2013 közötti programok kötelezettségvállalásaiból adódó, rendellenesen magas szintjét, hanem a 2014–2020-as időszak 1a. alfejezete és 4. fejezete alatti programok miatt is, amelyek végrehajtását ez idáig gátolta a kifizetési előirányzatok hiánya. A 2016-os költségvetésnek más alapok, például a vidékfejlesztés (2. fejezet), számára is tartalmaznia kell a szükséges kifizetési előirányzatokat, hogy elkerülhető legyen a korábban nem létező új hátralékok felhalmozódása.

A 2016. évi költségvetési tervezetben a Bizottság értékelni fogja a 2016. évi kifizetési igényeket a 2014–2020 közötti programok tekintetében.

7. KÖVETKEZTETÉSEK

Az elmúlt évek során, és különösen 2014-ben, a kifizetési előirányzatok szintje elégtelen volt a beérkező kifizetési igények fedezésére. Ennek következtében egyre növekedett az év végén fennálló kifizetési igények hátraléka, különösen a 2007–2013 közötti időszakra vonatkozó kohéziós politikai programok vonatkozásában. A Bizottság számos enyhítő intézkedést hozott a kifizetési hiányok negatív hatásainak minimálisra csökkentése érdekében, azáltal, hogy amennyire csak lehetséges, teljesítette a régebbi kötelezettségvállalásokból eredő kötelezettségeket. Ennek mellékhatásaként azonban a 2014–2020 közötti időszak programjainak végrehajtása akadályokba ütközött.

A 2015. évi költségvetés kifizetési előirányzatai révén várhatóan csökkenni fog a fennálló kifizetési igények hátraléka a 2007–2013 közötti programok esetében. A Bizottság azonosította a 2007–2013-as programok abnormális szintű fennálló kifizetési igényeinek 2016 végéig történő lecsökkentéséhez szükséges kifizetési előirányzatokat. A 2016. évi költségvetési tervezetben a Bizottság ennek megfelelően fog kifizetési előirányzatokat javasolni.

A Bizottság úgy véli, hogy ebben az összefüggésben a három intézmény el tudja kötelezni magát azon terv végrehajtása mellett, hogy 2016 végéig fenntartható szintre csökkentsék le a 2007–2013-as programok végrehajtásához kapcsolódó kifizetetlen számlaállomány szintjét.

(1) Ezen melléklet angol nyelvű változata a hiteles.

(2) Ez az úgynevezett „N+2” / „N+3” szabályoknak köszönhető, melyek szerint a kifizetéseket a megfelelő kötelezettségvállalások megtétele után két (N+2) vagy három (N+3) éven belül teljesíteni kell. 2013 végén a két visszavonási szabály egyidejűleg volt alkalmazandó.

(3) A költségvetés-módosításokon keresztül engedélyezett további kifizetési előirányzatok teljes összege 2012-ben 6,7 milliárd euró, 2013-ban 11,6 milliárd euró, 2014-ben pedig 3,5 milliárd euró volt.

(4) A fennálló kifizetési igények hátraléka a 2007–2013-as kohéziós programok vonatkozásában a 2011. év végi 11 milliárd euróról 2012 végére 16 milliárd euróra, 2013-ban 23,4 milliárd euróra, 2014 végén pedig 24,7 milliárd euróra nőtt.

(5) Megjegyzendő, hogy az olyan megosztott irányítás alá tartozó szakpolitikák esetében, mint a kohéziós politika (ahol a Bizottság visszafizeti a tagálamok kiadásait), nincs késedelmi kamat.

(6) A fennmaradó 5 %-ot a program lezárásakor fizetik ki, amire 2017–2019-ben kerül sor, miután a Bizottság úgy értékelte, hogy a programot sikeresen végrehajtották és nincs szükség korrekcióra.

(7) A kohéziós politikára vonatkozó jogszabályok 60 napos határidőt írnak elő.

(8) A normális és abnormális hátralék meghatározása a 3.4. és a 4.3. szakaszban található.

(9) A 2/2014. számú költségvetés-módosítást eredetileg 3/2014. számú költségvetés-módosítási tervezetként terjesztették elő.

(10) Havi jelentések az időközi kifizetésekről és a függőben lévő igényekről, költségvetési előrejelzési értesítő (évente kétszer)

(11) DEC 54/2014

(12) A „fennálló kifizetési igények” e meghatározásában nem szerepelnek az előfinanszírozás mértékének a jogszabályban szereplő/normál minimumértéknél alacsonyabb szintre történő csökkentéséből származó kifizetetlen összegek: számos program esetében azonban 2014-ben (néhány esetben már 2013-ban) sor került az előfinanszírozás mértékének csökkentésére a kifizetések későbbi időpontra történő halasztása érdekében.

(13) Az 1083/2006/EK rendelet 87. cikke: „… az időközi kifizetési kérelmeket összegyűjtve, és amennyiben lehetséges, évente három alkalommal …”

(14) Ugyanaz, mint az összefoglalásban szereplő ábra.

(15) A 2007–2013-as programozási időszakra vonatkozó 1083/2006/EK rendelet 91. és 92. cikke.

(16) Likviditási problémák miatt az év első hónapjaiban (lásd a fenti 3.3. pontot) előfordulhat, hogy a hátralék egy része nem fizethető ki az év eleji előírt határidőn belül.

(17) Kivéve Horvátország, Románia és Szlovákia esetében.

(18) Az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra és a Kohéziós Alapra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról és az 1260/1999/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2006. július 11-i 1083/2006/EK tanácsi rendelet (HL L 210., 2006.7.31., 25. o.).

(19) Az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra, a Kohéziós Alapra, az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapra és az Európai Tengerügyi és Halászati Alapra vonatkozó közös rendelkezések megállapításáról, az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra és a Kohéziós Alapra és az Európai Tengerügyi és Halászati Alapra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról és az 1083/2006/EK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2013. december 17-i 1303/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL L 347., 2013.12.20., 320. o.).

(20) A tagállamok által 2015. januárban benyújtott előrejelzések nem terjedtek ki valamennyi operatív programra. Ezekre az esetekre a Bizottság a tavaly szeptemberben kapott előrejelzéseket használta fel. A 2016-ra vonatkozó hiányzó tagállami előrejelzésekkel kapcsolatosan nem lehet így extrapolálni, mivel a 2014 szeptemberében benyújtott előrejelzések csak 2014-re és 2015-re vonatkoztak (2016-ra nem). Ez azt jelenti, hogy a 2016. évre vonatkozó előrejelzés csak azokat az operatív programokat tartalmazza, amelyekre vonatkozóan a tagállamok információt továbbítottak, és ezek folyamatos felülvizsgálat tárgyát képezhetik, ha beérkezik a hiányzó információ.

(21) Az 1083/2006/EK tanácsi rendelet 79. cikk előírja, hogy „Az előfinanszírozás és a teljesített időközi kifizetések halmozott összege nem lépheti túl az alapok operatív programhoz való hozzájárulásának 95 %-át; a fennmaradó 5 %-ot pedig csak az operatív program lezárásakor fizetik ki.”;

(22) Az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra és a Kohéziós Alapra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról és az 1260/1999/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2006. július 11-i 1083/2006/EK tanácsi rendelet (HL L 210., 2006.7.31., 25. o.) 89. cikke.

(23) +406 millió euró (a kifizetési előirányzatok nettó növekedése) a humanitárius segélyek számára, + 30 millió euró a Fejlesztési Együttműködési Eszköz (DCI) számára, és + 250 millió euró az Európai Szomszédsági Támogatási Eszköz számára.

(24) A grafikon azonban nem tükrözi a csökkentett mértékű előfinanszírozás hatásait.

1. MELLÉKLET: A BIZOTTSÁG ÁLTAL 2014. DECEMBER 15-ÉN TOVÁBBÍTOTT INFORMÁCIÓK A Bizottság 2014. december 15-én ismertette a 2007–2013 közötti időszak kohéziós programjaira vonatkozó, 2014 és 2015 végén várható hátralékot, az alábbiak szerint: 2010 2011 2012 2013 2014 (*1) 2015 (*1) Az év végig felhalmozódott kifizetetlen számlák (milliárd EUR) 6,1 10,8 16,2 23,4 legfeljebb 25 (1) 19 (2) A Bizottság ezenkívül megadta a kohéziós programok 2014 végén várhatóan fennálló, a 2007–2013 közötti időszakra vonatkozó hátralékainak megoszlását is. Az alábbi táblázat alapján a 2014 végéig ténylegesen kézhez kapott kifizetési kérelmek teljes szintje mintegy 1,5 milliárd euróval elmaradt a tagállamok által összeállított előrejelzésektől, és mintegy 2,5 milliárd euróval meghaladta a Bizottság által előre jelzett legfelső értékeket. A 2014. ÉV VÉGÉN VÁRHATÓ HÁTRALÉK milliárd EUR (1) A 2013 végéig beérkezett és 2013 végéig ki nem fizetett kifizetési igények (hátralék) 23,4 (2) A 2014. november végéig beérkezett kifizetési kérelmek 31,4 (3) = (1) + (2) A november végéig beérkezett, 2014-ben kifizetendő kifizetési igények 54,8 (4) A kifizetési előirányzatok engedélyezett szintje (a 3/2014 sz. költségvetés-módosítással együtt) 49,4 (5) = (3) – (4) 2014. november végéig felhalmozódott, 2014 végéig fizetendő hátralék 5,4

Előrejelzés Tényleges érték A tagállamok előrejelzései a 2014 decemberében benyújtandó kifizetési igényekre vonatkozóan 23 21,5 A Bizottság előrejelzései a 2014 decemberében benyújtandó kifizetési igényekre vonatkozóan 18 – 19 21,5 A kifizetetlen számlákkal kapcsolatos, 2014 végén fennálló hátralékok előrejelzése: legfeljebb 25 milliárd euró. Végül a Bizottság tagállamonként ismertette a kohéziós politika területén 2014-ben benyújtott kifizetési igények becslését (54,33 milliárd EUR), a 2014. október 31-ig beérkezett kifizetési kérelmeket (31,36 milliárd EUR), és ennek alapján a novemberben és decemberben benyújtandó kifizetési igényeket (22,97 milliárd euró). A Bizottság hozzátette, hogy „Figyelembe véve az elmúlt években a tagállamok »bruttó« előrejelzéseinek átlagos hibaarányát és az 1083/2006/EK rendelet 79. cikke által előírt, a kifizetések lezárás előtti 95 %-os felső határát, a Bizottság becslése szerint decemberben 18 és 19 milliárd EUR közötti összegű kérelem beérkezése várható”. Ez összhangban áll a fenti táblázatokkal. (*1) a Bizottság becslései a kiigazított tagállami előrejelzések alapján (1) Figyelembe véve a 3/2014. sz. költségvetés-módosítási tervezet jóváhagyott formájában szereplő további kifizetési előirányzatokat. (2) Figyelembe véve a 3/2014. sz. költségvetés-módosítási tervezet jóváhagyott formájában szereplő további kifizetési előirányzatokat és a 2015-ös költségvetésben engedélyezett kifizetési előirányzatokat.