Írország

A túlzott hiány esetén követendő eljárás és a legújabb ajánlások

2009. április 27-én a Tanács az Európai Közösséget létrehozó szerződés 104. cikkének (6) bekezdésével összhangban úgy határozott, hogy Írországban túlzott hiány áll fenn, és ajánlásokat bocsátott ki a túlzott hiány legkésőbb 2013-ig történő megszüntetésére. A Tanács 2009. október 27-ét jelölte meg az eredményes intézkedések megtételének határidejeként.

2009. december 2-án a Tanács arra a következtetésre jutott, hogy az ír hatóságok a 2009. április 27-i tanácsi ajánlásokkal összhangban eredményes intézkedéseket hoztak, ám úgy tekinthető, hogy Írországban az államháztartásra jelentős negatív hatással lévő, előre nem látható kedvezőtlen gazdasági események következtek be. A Tanács ezért a Szerződés 126. cikke (7) bekezdésének értelmében elfogadta az ajánlások módosított változatát és a túlzott hiány megszüntetésének határidejét 2014-ig meghosszabbította.

2010. július 13-án a Tanács arra a következtetésre jutott, hogy az ír hatóságok a tanácsi ajánlásokkal összhangban eredményes intézkedéseket hoztak.

2010. december 7-én a Tanács elismerte Írország költségvetési pozíciójának erőteljes romlását, amely a válság államháztartási bevételekre és a pénzügyi szektorra gyakorolt, a pénzügyi szektort támogató igen nagyszabású intézkedéseket szükségessé tevő hatásából ered. A Tanács ezért a Szerződés 126. cikke (7) bekezdésének értelmében elfogadta az ajánlások módosított változatát és a túlzott hiány megszüntetésének határidejét 2015-ig meghosszabbította. Ezzel egyidejűleg, az ír hatóságok azon kérése nyomán, amelyben pénzügyi segítséget kértek az Európai Uniótól, azon tagállamoktól, amelyeknek pénzneme az euró, valamint a Nemzetközi Valutaalaptól (IMF), a Tanács határozatot hozott az Írországnak nyújtandó uniós pénzügyi támogatásról[1]. A Bizottság és az ír hatóságok közötti, a konkrét gazdaságpolitikai feltételekről szóló egyetértési megállapodás (a továbbiakban: az egyetértési megállapodás) 2010. december 16-án került aláírásra.

A Tanács ajánlása szerint Írországnak középtávú intézkedésekkel hiteles és fenntartható módon a GDP 3 %-a alá kell csökkentenie az államháztartási hiányt. Írország hatóságainak ezért: a) olyan intézkedéseket kell végrehajtaniuk, amelyek eredményeként az államháztartási hiány 2011-ben nem haladja meg az előre jelzett GDP 10,6 %-át, 2012-ben a GDP 8,6 %-át, 2013-ban a GDP 7,5 %-át, 2014-ben a GDP 5,1 %-át és 2015-ben a GDP 2,9 %-át, és a hiány előre jelzett éves pályája nem tartalmazza a kormány által a gazdaság- és pénzügypolitikáról szóló nyilatkozatban meghatározott, és a Bizottság és az ír hatóságok között megkötött egyetértési megállapodásban részletezett pénzügyi ágazati stratégiával összefüggő esetleges banktámogatási intézkedések lehetséges közvetlen hatását. Írországnak készen kell állnia arra, hogy további konszolidációs intézkedéseket tegyen annak érdekében, hogy a hiányt 2015-re a GDP 3 %-a alá csökkentse, amennyiben a hiánycéllal kapcsolatban lefelé mutató kockázatok megvalósulnak. Ezenfelül e pálya segítségével a 2011–2015 közötti időszakban a strukturális egyenleg legalább 9,5 %-os javulását kell elérniük[2].

Emellett az ír hatóságoknak minden – többek között a kedvezőbb gazdasági feltételekből adódó – alkalmat meg kell ragadniuk arra, hogy felgyorsítsák a bruttó államadósság arányának csökkenését a GDP 60%-ában meghatározott referenciaérték felé.

A kiigazítással kapcsolatos kockázatok korlátozása érdekében Írországnak költségvetési tanácsadó testületet kell létrehoznia, amely független értékelést ad a kormány költségvetési helyzetéről és előrejelzéseiről. Írországnak el kell fogadnia a költségvetési felelősségről szóló törvényt, amely középtávú kiadási keretet hoz létre minden területen kötelező többéves kiadási felső határértékekkel. Az államháztartás hosszú távú fenntarthatóságával kapcsolatos kockázatok csökkentése érdekében az ír hatóságoknak folytatniuk kell a szociális biztonsági rendszer reformját.

A Tanács az ír kormány számára a szükséges eredményes intézkedések megtételének, valamint a túlzott hiány megszüntetése irányába tett előrelépéshez szükséges intézkedések meghatározásának határidejeként 2011. június 7-ét tűzte ki. A meghozott intézkedések vizsgálata figyelembe fogja venni a Bizottság szolgálatainak 2010. őszi előrejelzésében szereplő gazdasági kilátásokhoz képest bekövetkezett gazdasági fejleményeket.

A megtett intézkedések eredményességének értékelése

A Tanács 2010. december 7-i ajánlásai az Írországnak nyújtott pénzügyi támogatási program alapjául szolgáló előrejelzéseken alapultak. Ezek az előrejelzések a 2010. december 7-én bejelentett, a 2011. évi költségvetésben szereplő részletes intézkedésekkel aktualizálták az Európai Bizottság 2010. november 29-i „Európai Gazdasági Előrejelzés – 2010. ősz” című szolgálati munkadokumentumát.

A Bizottság szolgálatainak legfrissebb, az Írországnak nyújtott pénzügyi támogatási program 2011. nyári felülvizsgálata kapcsán készített előrejelzései szerint az írországi reáltevékenységekre vonatkozó kilátások nagymértékben hasonlóak a 2010. decemberi tanácsi ajánlások kibocsátásakor vártakhoz. A reál-GDP 2010-ben 0,4 %-kal csökkent, de az előrejelzések szerint a trend megfordul és 2011-ben 0,6 %-os, 2012-ben pedig 1,9 %-os növekedés várható. A növekedés előre jelzett összetételét azonban kiigazították: a hazai kereslet nagyobb fokú gyengeségét erőteljesebb külső kereslet ellensúlyozza.

Az államháztartási hiány aránya a GDP 32 %-át tette ki 2010-ben, 2010. december 7-én ugyancsak ezt a szintet jelezték előre. Ezt követően az államháztartási adatok felülvizsgálata a GDP mintegy 0,8 %-ával csökkentette a 2009. évi államháztartási bevételeket és kiadásokat egyaránt, módosítva azok 2009. és 2010. évi összetételét is, mindez azonban csupán korlátozott hatással volt az általános egyenlegre. Ez túlnyomórészt a helyi önkormányzatok 2009. évi részletes számlái felülvizsgálatának tudható be, ami szerepelt a túlzotthiány-eljárás szerinti 2011. márciusi bejelentésben, és ami a korábban becsülthöz képest a tőkebevételek és tőkekiadások alacsonyabb (egymást nagyrészt ellensúlyozó) szintjét mutatja.

A 2011. évi költségvetés a GDP 3,8 %-át kitevő költségvetési konszolidációs intézkedéseket vezetett be, ezeken belül a strukturális bevételi intézkedések a GDP 0,9 %-át tették ki, a strukturális kiadási intézkedések a GDP 2,5 %-át, az egyszeri intézkedések pedig a GDP 0,4 %-át. Az államháztartási hiány mértéke az előrejelzések szerint a GDP 10,2 %-a, ami alatta marad a Tanács által a GDP 10,6 %-ában meghatározott célértéknek[3]. Az adóbevételekkel kapcsolatos, 2010 végi kellemes meglepetés hatása 2011-ben jelent meg, 2011 első hat hónapjának teljesítménye pedig a GDP 0,4 %-ával magasabb bevételeket jelez, mint a tanácsi ajánlások közzétételekor rendelkezésre álló bizottsági szolgálati előrejelzések. Ez az előre jelzettnél gyengébb munkaerő-piaci feltételek és magánfogyasztás ellenére valamivel magasabb jövedelmet és közvetett adórugalmasságot tükröz. A 2010. decemberi előrejelzésekhez viszonyított kismértékű, a GDP 0,1 %-át kitevő negatív nevezőhatást ellensúlyozza az új kormány által 2011. május 10-én bejelentett intézkedéscsomag (a foglalkoztatási kezdeményezés, ún. Jobs Initiative) részét képező intézkedések pozitív hatása. A foglalkoztatási kezdeményezést úgy alakították ki, hogy az költségvetés-semleges legyen a 2011–2014 közötti időszakban, 2011-ben azonban a GDP 0,1 %-ának megfelelő mértékű hiánycsökkentő hatása van, ami elsősorban a nyugdíjalapok állományaira a 2011–2014. évek mindegyikében június 30-án kivetett illetéknek tudható be. Ez az illeték ellensúlyozza és meg is haladja bizonyos turizmushoz kapcsolódó héakulcsok, valamint az alacsony jövedelmeket terhelő társadalombiztosítási hozzájárulások átmeneti csökkentésének költségeit. A pénzügyi ágazatnak nyújtott egyszeri tőkeinjekciók akár a GDP 12 %-át is elérő hiánynövelő hatásúak lehetnek 2011-ben, ez pedig – a tanácsi ajánlással összhangban – kizárásra kerülne a hiánycélból. A tőkeinjekciók besorolását eseti alapon és szükség esetén az Eurostattal konzultálva az ír központi statisztikai hivatal végzi.

Az előrejelzések szerint az államháztartási hiány 2012-ben eléri a GDP 8,6 %-át, vagyis a túlzotthiány-eljárás szerinti határozatban megjelölt célértéket. Ez a GDP 2,6 %-át kitevő költségvetési konszolidációs erőfeszítést feltételez, amely a 2011. évi költségvetési intézkedések (a GDP 0,7 %-a), valamint a pénzügyi támogatási programban vállalt és a stabilitási program 2011. áprilisi aktualizálásában bemutatott új intézkedések (a GDP 1,9 %-a) egész évi hatásából tevődik össze. A Tanács ajánlásának alapjául szolgáló, 2010. decemberi előrejelzéshez viszonyítva az adóbevételek vártnál kedvezőbb 2011. évi alakulása 2012-ben is folytatódni fog. A 2011. évi pozitív hatás után a foglalkoztatási kezdeményezés 2012-ben nettó negatív hatással lesz a bevételekre, az előző évhez képest a GDP 0,3 %-ával növelve a hiányt. A támogatási program finanszírozásához kapcsolódó magasabb kamatkiadások a GDP 0,1 %-át teszik ki – a program eddigi átlagos kamatlábának fennmaradását feltételezve.

A hatóságok stabilitási programjának célja az, hogy a hiány 2015-re – a Tanács által a hiány kiigazításához kitűzött határidőre – fokozatosan a GDP 3 %-a alá csökkenjen. A célok elérése érdekében az előző kormány a 2010. novemberi nemzeti helyreállítási tervben eredetileg széles körű konszolidációs intézkedéseket határozott meg, és vállalt rájuk kötelezettséget a konkrét gazdaságpolitikai feltételekről szóló egyetértési megállapodásban. A jelenlegi kormány jelezte, hogy a kiigazítás részletes összetételét módosítani fogják a kiadások folyamatban lévő átfogó felülvizsgálatából származó eredmények fényében. A pénzügyi támogatási program feltételrendszere alapján a kormány 2011. október végéig a 2012–2015 közötti időszakra vonatkozó, középtávú költségvetési tervet tartalmazó előzetes költségvetési kilátásokat terjeszt a parlament elé, ebben a tanácsi ajánlásban rögzített célokkal összhangban minden egyes évre vonatkozóan szerepelnek az összesített bevételi és kiadási intézkedések. További részleteket a 2012. évi költségvetés tartalmaz majd, 2011. december elején.

A bruttó államadósság aránya az előrejelzések szerint 2013-ban éri el legmagasabb értékét (épp csak elmaradva a GDP 120 %-ától), majd azt követően csökkenni fog – a tanácsi ajánlások alapjául szolgáló előrejelzésekben szereplőnél valamivel alacsonyabb szintre, mivel a bankok feltőkésítésének költségei a 2011. márciusi stressztesztek után alacsonyabbak lettek a vártnál. Az adósság dinamikáját számos vonal alatti művelet befolyásolja, többek között a bankoknak 2011-ben adott tőkeinjekció, amely GDP-arányosan körülbelül 6 százalékpontos nettó adósságnövelő hatással jár, a magas készpénztartalékok fenntartására vonatkozó feltételezések, valamint a felhalmozott és a készpénzben kifizetett kamatok közötti különbség[4].

A Tanács azon ajánlása kapcsán, miszerint korlátozni kell a kiigazításhoz kapcsolódó kockázatokat, az ír hatóságok öttagú költségvetési tanácsadó testületet hoztak létre, 2011 végéig pedig a költségvetési felelősségről szóló törvény kerül előterjesztésre. Ez egyértelmű törvényes felhatalmazást és függetlenséget biztosít a költségvetési tanácsadó testületnek, és olyan költségvetési szabályokat vezet be, amelyek a költségvetési fegyelemnek a ciklus egésze során történő megőrzését célozzák, továbbá alapot biztosít a hivatalos célok és teljesítmények megfelelőségének értékeléséhez.

A Tanács azon ajánlása kapcsán, miszerint csökkenteni kell az államháztartás hosszú távú fenntarthatóságához kapcsolódó kockázatokat, 2011 júniusában jogszabályt fogadtak el az állami nyugdíjra való jogosultság korhatárának 2014-ben 66 évre, 2021-ben 67 évre és 2028-ban 68 évre történő emeléséről. Ezenfelül várhatóan 2011. szeptember végén terjesztik a parlament elé elfogadásra a közalkalmazotti nyugdíjak új belépőkre vonatkozó reformcsomagját. Ez tartalmazza a közalkalmazottak egyes kategóriáira vonatkozó előrehozott nyugdíj felülvizsgálatát és a nyugdíjak fogyasztói árakhoz kötött indexálását. A nyugdíjak az életpálya alatti bérek átlagán alapulnak majd. Az új belépők nyugdíjkorhatárát az állami nyugdíjkorhatárhoz kapcsolják.

Következtetések

A jelenlegi információk alapján úgy tűnik, hogy az Írország által tett intézkedések megfelelő előrelépést jelentenek a túlzott hiánynak a Tanács által meghatározott határidőn belül történő kiigazítása felé. Mindenekelőtt az államháztartási hiány mértéke az előrejelzések szerint 2011-ben alatta marad a GDP 10,6 %-ában meghatározott célértéknek, így összhangban van a Tanács ajánlásával. A 2011-et követő időszakra vonatkozóan a hatóságok a kiadások folyamatban lévő átfogó felülvizsgálatából származó eredmények fényében középtávú költségvetési tervet állítanak össze 2012–2015-re. A terv éves bontásban mutatja be az összes tervezett kiadási és bevételi intézkedést, a költségvetési hiány számára a Tanács ajánlásaival összhangban lévő pályát jelölve ki. A középtávú költségvetési célok hitelességének javítása érdekében fontos a konkrét intézkedések megnevezése. Az intézkedések végrehajtásának és a túlzott hiány korrekciójának biztosítania kell, hogy az államadósság aránya a GDP 60 %-ában meghatározott referenciaérték felé vezető, csökkenő pályára álljon.

A fenti értékelés alapján a Bizottság úgy ítéli meg, hogy jelenleg nincs szükség további lépésekre az Írországra vonatkozó túlzott hiány esetén követendő eljárásban. A Bizottság a Szerződéssel és a Stabilitási és Növekedési Paktummal összhangban továbbra is szorosan, negyedévente nyomon követi Írország költségvetésének alakulását, valamint az Írországnak nyújtott pénzügyi támogatási program feltételrendszerét.

Kulcsfontosságú makrogazdasági és költségvetési előrejelzések összehasonlítása

[1] HL L 30., 2011.2.4., 34. o.

[2] A hiánypályának összhangban kell lennie az Eurostat által az Anglo Irish Bank számára a saját váltók után fizetendő kamat számbavételi idejének ESA 95 szerinti számviteli kezelésére vonatkozóan adott előzetes véleményével, így e nézet felülvizsgálata a hiánypálya módosítását eredményezné. Lásd: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/government_finance_statistics/methodology/advice_member_states.

[3] Az e dokumentumban említett költségvetési előrejelzések nem tartalmazzák azokat a megtakarításokat, amelyek az Írországnak nyújtott uniós pénzügyi támogatás feltételeinek az euróövezet állam- és kormányfői és az uniós intézmények 2011. július 21-i találkozóját követően bejelentett javulásából eredhetnek (lásd: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/123978.pdf).

[4] 2011-ben az egyszeri, maximum a GDP 12 %-át kitevő teljes bank-feltőkésítési költség részben a meglévő ír forrásokból kerül finanszírozásra, ezért a bruttó államadósság növekedése kisebb mértékű.