Az irányelv alkalmazása és az Unión belüli közigazgatási együttműködés fokozására tett erőfeszítések világszinten is a lehető legnagyobb mértékű együttműködést testesítik meg adóhatóságok között. Azonban továbbra is vannak megoldásra váró kérdések. Lehet még javítani a közigazgatási együttműködésen, hogy a tagállamok és az Európai Unió megőrizze vezető szerepét az adórendszer igazságosabbá és átláthatóbbá tételét célzó nemzetközi törekvésekben.

Különösen a következő területeken hozott javulást: i. hatályát kiterjeszti mindazokra az előreláthatólag fontos információkra, amelyek a közvetlen adók mellett az összes közvetett adóra is vonatkoznak, a hozzáadottérték-adó és a vámok kivételével; ii. az uniós előírások összehangolása az OECD-modellegyezmény 26. cikkének (4) és (5) bekezdésével, többek között hazai adóztatási érdek hiányában is biztosítva az információcserét; iii. megerősítette az automatikus információcserét; iv. meghatározza az információcserére rendelkezésre álló határidőket, formanyomtatványokat és biztonságos kommunikációs csatornákat; v. kötelezi a harmadik országokkal szélesebb körű együttműködést folytató tagállamokat, hogy ugyanolyan mértékű együttműködést folytasson mindazokkal a tagállamokkal, amelyek ugyanilyen, szélesebb körű együttműködésre kívánnak lépni vele.

A közigazgatási együttműködés szintén döntő fontossággal bír. Nem jelenthet elfogadható megoldást, hogy 28 különálló adóhatóság egymástól elszigetelten működjön. Az adózás ugyan nagyrészt továbbra is tagállami hatáskörbe tartozik, a gazdasági környezet azonban jóval nemzetközibbé, mobilisabbá és digitálisabbá vált. A vállalkozások átcsoportosíthatják nyereségüket az országok között, az adózók külföldön adófizetés nélkül szerezhetnek jövedelmet, és az egyik tagállamban hozott adóügyi határozatok másik tagállamban is befolyásolhatják az adóalapokat. A tagállamoknak nagyfokú együttműködést kell folytatniuk Európában azért, hogy minden polgár és vállalkozás igazságosan vegye ki a részét a közteherviselésből a megfelelő országban.

A tagállamoktól gyűjtött információk elemzését követően három fő megállapítás rajzolódik ki a jelentésben:

-a közigazgatási együttműködési irányelv rendelkezéseit végrehajtották ugyan, de nem mindegyiket sikerült hatékonyan teljesíteni;

-a közigazgatási együttműködési irányelv szerinti információcsere megvalósításának hatására jelentősen megnőtt az adóhatóságok által kezelendő adatok mennyisége, ugyanakkor az erre rendelkezésre álló kapacitásuk az átlagot tekintve nem bővült ugyanilyen mértékben;

-még túl korai a közigazgatási együttműködési irányelv előnyeit értékelni.

A közigazgatási együttműködési irányelv rendelkezéseit végrehajtották ugyan, de nem mindegyiket sikerült hatékonyan teljesíteni

A tagállamoktól kapott információk alapján összességében véve megállapítható, hogy a közigazgatási együttműködési irányelvet rendeltetése szerint hajtották végre. Mindazonáltal az alábbi területeken lenne szükség további fejlődésre az irányelv megfelelő alkalmazása érdekében:

Az irányelvben rögzített határidők betartására tett erőfeszítések ellenére a megkeresésre történő információcsere nem kellően gyors. Az irányelv meghatározza ugyan az információkérésre való válaszadás határidejét, ugyanakkor elismeri, hogy előfordulnak olyan különleges esetek, amikor egyedileg meg lehet állapodni más határidőről. Mindazonáltal a hatékony együttműködés megvalósítása szempontjából különösen fontos az időben történő válaszadás. A közigazgatási együttműködési irányelv rendelkezései teljesen egyértelműen fogalmaznak e tekintetben: az információkat a lehető leghamarabb közölni kell, mivel késedelem esetén előfordulhat, hogy a válasz már nem olyan hasznos a megkereső tagállamnak. A bizottsági szolgálati munkadokumentum 5. szakasza szerint jelenleg nem mindegyik információkérés teljesül az irányelvben megjelölt határidőn belül.

A tagállamok spontán információcsere révén olyan információkat osztanak meg egymással, amelyek másik tagállam adóhatósága számára az adott ország adójogszabályainak végrehajtása szempontjából fontosak lehetnek. A spontán módon nyújtott tájékoztatásnak hatékonynak kell lennie, mivel azt az adóbeszedés terén saját gyakorlati tapasztalataikra és szaktudásukra támaszkodó adótisztviselők választják. Rendszeres visszajelzés hiányában viszont nem lehet értékelni az egymásnak nyújtott tájékoztatás hatékonyságát. A bizottsági szolgálati munkadokumentum 7. szakaszában foglaltak szerint előfordult ugyan spontán információcsere a vizsgált időszakban, ez azonban nem volt kellően hatékony, különösen a határokon átnyúló vonatkozású feltételes adómegállapításokat és az előzetes árképzési megállapodásokat illetően. A Luxemburg és az ott bejegyzett multinacionális vállalatok közötti vitatott adómegállapodásokkal kapcsolatos Luxleaks-botrány egyértelművé tette, hogy ezen a területen nem működik a közigazgatási együttműködés, 2015-ben pedig az Európai Bizottság javaslatot tett a harmadik közigazgatási együttműködési irányelvre, amely arra kötelezi a tagállamokat, hogy automatikusan folytassanak információcserét az adómegállapításaikról.

A kötelező automatikus információcserére vonatkozó első (a közigazgatási együttműködési irányelvben foglalt) rendelkezések 2015. január 1-jétől alkalmazandóak a következő öt jövedelem- és tőkekategóriára: munkaviszonyból származó jövedelem, vezető tisztségviselők tiszteletdíja, bizonyos életbiztosítási termékek, nyugdíj, valamint ingatlan tulajdonjoga és ingatlanból származó jövedelem. A kapott információk alapján azonban nincs egyértelmű bizonyíték ezen információk tényleges felhasználására. Jóllehet a tagállamok többsége azt állította, hogy beérkezéskor megnyitja a nagymennyiségű információt tartalmazó fájlokat, a jelek szerint azonban több tagállam sem tud mit kezdeni, és a bizottsági szolgálati munkadokumentum 6. szakasza alapján ennek több oka is van, például nem rendelkezik a szükséges erőforrásokkal, vagy nincsenek automatizált eljárásai az adózók azonosítására.

Az irányelv az információcserén kívüli együttműködési lehetőségeket is meghatároz. Lehetővé teszi, hogy az adóhatóságok kétoldalú megállapodást kössenek tisztviselőik másik tagállamban való jelenlétéről, két vagy több tagállam egyidejű adóellenőrzésnek vessen alá olyan személyt, akikhez közös érdekük fűződik, az adóhatóságok pedig együttműködés céljából más tagállamok adóhatóságához forduljanak, annak biztosítása érdekében, hogy az adózók, bárhol is találhatók, értesüljenek az adókötelezettségüket érintő határozatokról és okiratokról. Ugyanakkor az Európában folyó, határokon átnyúló tevékenységek terjedelméhez vagy az adóhatóságok által elvégzett ellenőrzések teljes számához képest csak korlátozott mértékű közigazgatási együttműködés folyik e rendelkezések alapján, ahogy azt a bizottsági szolgálati munkadokumentum 8. és 9. szakasza is tükrözi. Ezt az együttműködést tehát ki lehetne szélesíteni. Az együttműködés fokozódása esetén az adózási biztonság is nőne a másik tagállamban tevékenykedő adózók szempontjából, ha következetesebbé és kiszámíthatóbbá válnának a különböző adóhatóságok által végzett ellenőrzések.

A közigazgatási együttműködési irányelv szerinti információcsere hatására jelentősen megnőtt az adóhatóságok által kezelendő adatok mennyisége, ugyanakkor az erre rendelkezésre álló kapacitásuk nem bővült ugyanilyen mértékben

A közigazgatási együttműködési irányelv alapján jelentős mértékű információcsere folyt, az automatikus információcserére vonatkozó kiegészítő rendelkezések tényleges végrehajtását követően pedig még inkább fokozódik majd. Az ezen információáramlás lebonyolításához rendelt erőforrások azonban továbbra is korlátozottak.

A tagállami adóhatóságok által közölt információk szerint a központi kapcsolattartó irodákban az uniós közigazgatási együttműködéssel megbízott adóhatósági személyzet létszáma a legtöbb tagállamban 1 és 5 között van, ahogy az a bizottsági szolgálati munkadokumentum 4. szakaszából is kiderül. Ez a létszám ugyan nem a közigazgatási együttműködéssel foglalkozó teljes személyzetet jelenti, a vizsgált időszakra vonatkozóan azonban nem számoltak be arról, hogy jelentősen nőtt volna a központi kapcsolattartó iroda személyi állománya, miközben a közigazgatási együttműködés terjedelmét tekintve bővült, és ugrásszerű fejlődésen ment át rövid idő alatt. Ezek a számadatok a tagállami adóhatóságok személyi állományának általános létszámához viszonyítva azt jelzik, hogy több tagállam csak elenyésző mértékben fordított beruházásokat az uniós közigazgatási együttműködésre.

A tagállamok többnyire az automatikus információcseréhez szükséges biztonságos környezet kiépítéséhez vették igénybe az információtechnológiai erőforrásokat. A kapott információk automatizált felhasználásának lehetővé tételére irányuló informatikai munkálatok még csak most kezdődnek el. A bizottsági szolgálati munkadokumentum 6. szakasza szerint a tagállamok arról számoltak be, hogy adóhatóságaik számára még mindig nehézséget okoz az automatikus információcserén keresztül kapott jövedelemadatok automatikus összevetése a saját adóügyi nyilvántartásukkal.

Még túl korai a közigazgatási együttműködési irányelv előnyeit értékelni

A közigazgatási együttműködési irányelv célja, hogy az adatok rendelkezésre állásának és az együttműködésnek a fokozásával visszaszorítsa a határokon átnyúló adókijátszást, adócsalást és adókikerülést. Azonban még közel öt évvel a hatálybalépése után is keveset lehet tudni arról, hogy a végrehajtása ténylegesen milyen hatást gyakorolt e tekintetben.

Az Európai Bizottság évente kér adatszolgáltatást a közigazgatási együttműködésből fakadó adóügyi előnyökről azok formájától függetlenül, azonban kevés adóhatóság tud erre vonatkozó tájékoztatással – vagy akár becsléssel – szolgálni. Általános egyetértés mutatkozik abban, az ilyen jellegű adatok pénzösszegben és adózói magatartás szempontjából kifejezve is hasznosak lennének, amennyiben megbízható módon lehetne számszerűsíteni őket. A tagállamoknak azonban nehézséget okoz, hogy ezeket az adatokat összekapcsolják a közigazgatási együttműködéssel, ellentétben például más nemzeti megfelelőségi kezdeményezésekkel. Emellett a fokozott együttműködés visszatartó erejét is nehéz számszerűsíteni.

4.TEENDŐK

Az összegyűjtött információk és az elvégzett elemzés alapján a Bizottság úgy véli, hogy jobb, átláthatóbb megközelítésre van szükség az Európai Unióban ahhoz, hogy a közigazgatási együttműködés hozzájáruljon a mindenki számára igazságos adózás átfogó célkitűzésének eléréséhez, és ezt az érintettek is belássák. A megközelítés fejlesztését célzó intézkedések három pillérre épülnek:

A közigazgatási együttműködési irányelv átfogó és átlátható tagállami végrehajtása