[pic] | AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA |

Brüsszel, 7.3.2007

COM(2007) 86 végleges

A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE A TANÁCSNAK, AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS AZ EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉKNEK

Jelentés az egységes belső ellenőrzési keretrendszerre irányuló bizottsági cselekvési terv kapcsán elért eredményekről

{SEC(2007) 311}

A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE A TANÁCSNAK, AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS AZ EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉKNEK

Jelentés az egységes belső ellenőrzési keretrendszerre irányuló bizottsági cselekvési terv kapcsán elért eredményekről

1. rész: A LEGFONTOSABB ÜZENETEK

A 2006. januárban elfogadott nagyszabású, az egységes belső ellenőrzési keretrendszerre irányuló bizottsági cselekvési terv[1] az Európai Számvevőszék ajánlásaira épít (2/2004 számú számvevőszéki vélemény[2]), és hangsúlyozza a Bizottság azirányú elkötelezettségét, hogy javítsa a pénzügyi irányítást, valamint eredményes és hatékony ellenőrzési keretrendszert teremtsen. A terv célja nem az, hogy minden belső, bizottsági ellenőrzési kérdésre választ találjon, hanem az, hogy a keretrendszerben azonosított hiányosságokkal foglalkozzon. 2006-ban további fontos fejlesztések történtek a belső ellenőrzésre vonatkozóan. A bizottsági irányításról szóló összefoglaló jelentés elfogadásával a Bizottság teljes politikai felelősséget vállalt főigazgatóinak és szolgálatvezetőinek tevékenységéért, az éves tevékenységi jelentésekben általuk kibocsátott megbízhatósági nyilatkozatok és fenntartások alapján.

A terv elfogadása után egy évvel itt az ideje, hogy értékeljék az elért haladást, és bizonyos területeken módosítsák az intézkedéseket. E jelentés első része az elért haladást foglalja össze. A terv 16 eredeti intézkedéséről további részleteket a 2. rész tartalmaz, a végrehajtottsági mutatók összefoglalója pedig a mellékletben található.

A Bizottság tényleges haladást ért el a cselekvési terv terén.

A múlt évben a következő intézkedéseket hajtották végre:

- Javult a strukturális alapok irányítási és ellenőrzési rendszereinek értékelése. Bevezették az ellenőrzési összetevők tagállamonkénti értékelését, valamint meghatározták azokat a jog- és szabályszerűségi mutatókat, amelyek hozzájárulnak az ellenőrzések és a megbízhatósági nyilatkozatok átfogó elemzéséhez.

- Javult az ellenőrzési kötelezettségek meghatározása és elosztása a megosztott irányítás terén. A mezőgazdaságra és a strukturális intézkedésekre 2007–2013 között vonatkozó jogszabályok több olyan rendelkezést tartalmaznak, amelyek célja megbízhatóbb ellenőrzési struktúra megteremtése, valamint a tagállamok megbízhatósági nyilatkozattal kapcsolatos kötelezettségeinek világosabb meghatározása. Ezen intézkedések része a tagállamok által benyújtandó bővített jelentés az ellenőrzések eredményeiről, valamint az ellenőrzési munka jobb összehangolása a főigazgatóságok között, közös rendszerek és eljárások használatán keresztül. Eddig két esetben írtak alá a nemzeti ellenőrzési rendszerekkel, ellenőrzési stratégiákkal és jelentésekkel kapcsolatos „bizalmi szerződéseket”. A pénzügyi tervről szóló intézményközi megállapodás és a módosított költségvetési rendelet előírásai értelmében a tagállamoknak a vezetői nyilatkozatok összeállításánál összefoglalót kell készíteniük a rendelkezésre álló auditokról és nyilatkozatokról. A mezőgazdaság ágazatspecifikus szabályai már alkalmazzák ezt a követelményt.

- Megerősítették a kifizető ügynökségek és hitelesítő szervezetek felügyeletét a megosztott irányítás terén. Az új tagállamok mezőgazdasági kifizető ügynökségeit a csatlakozáskor akkreditálták. Ezenkívül a 2007-es pénzügyi évre alkalmazandó új szabályok alapján az EU–27 minden kifizető ügynökségére vonatkozik az az értékelési mechanizmus, amely szerint az akkreditációért felelős hatóságoknak állandó felügyelet alatt kell tartaniuk a kifizető ügynökségeket, valamint háromévente jelenteniük kell a Bizottságnak e tevékenység eredményét, kitérve arra, hogy a kifizető ügynökségek továbbra is teljesítik-e az akkreditálási szempontokat. A strukturális alapokat illetően az új időszakban minden tagállam kötelessége, hogy akkreditálja az irányítási és ellenőrzési rendszereket, valamint az irányító és hitelesítő hatóságokat. Ezt a folyamatot évente elvégzik, amiről az ellenőrző hatóság éves véleményt bocsát ki a Bizottság által jóváhagyott ellenőrzési stratégia alapján. A Bizottság saját kockázatértékelésére alapozva mindkét területen ellenőrizheti az akkreditálási szempontok teljesítését, adott esetben pedig felfüggesztheti a finanszírozást vagy pénzügyi korrekciókat alkalmazhat.

- Javult a megbízhatósági nyilatkozatok bemutatása a főigazgatóságok éves tevékenységi jelentéseiben. A szolgálatok 2006-os éves tevékenységi jelentéseinek összeállításához olyan áttekinthető formát dolgoztak ki, amely lehetővé teszi az ellenőrzési stratégia és a megbízhatósági nyilatkozat forrásainak következetes bemutatását. Fokozatosan el kell jutni az ellenőrzési stratégiák, eredmények, jog- és szabályszerűségi mutatók, valamint az általános megbízhatósági nyilatkozatoknak a főigazgatóságok szintjén történő szabványosításához, amely megkönnyíti a – szükség esetén fenntartásokat is tartalmazó – átfogó megbízhatósági nyilatkozat összeállítását.

- A nemzetközi szabványokon alapuló mintavétel. A hatodik kutatási keretprogramra kidolgozott, a mintavételben alkalmazott új megközelítés[3] célja, hogy az ellenőrzött állomány megfelelő reprezentatív mintájának vizsgálatára alapozva feltárja és kijavítsa a fő kedvezményezettek között előforduló, szisztematikus hibákat.

- A költségkalkulációs módszerek hitelesítése. A múltban indított programok egyik fő hibaforrásának leküzdésére a Bizottság olyan eljárásokat hozott létre, amelyek segítségével a hetedik keretprogram során már a projektek kezdetekor ellenőrizhetők a kedvezményezettek költségkalkulációs módszerei. Ezen intézkedés célja, hogy csökkentse az átlagköltség használatakor előforduló hibák számát.

- Kötelező eljárások a hitelesítési rendszerben. A hitelesítési rendszer minőségének következetes fenntartása érdekében a Bizottság „megegyezés szerinti eljárásokat” hozott létre a hetedik kutatási keretprogram kiadásait vizsgáló könyvvizsgálók számára.

- Az ellenőrzési szabványok összehangolása, valamint az iránymutatások és bevált gyakorlatok terjesztése a strukturális alapoknál. A Bizottság biztosította a tagállamok által használandó mintavételi módszerek összehangolását az új programperiódusban, valamint útmutatást adott ki és összegyűjtötte a bevált gyakorlatokat a tagállamok hatóságai által végzett ellenőrzésekkel, begyűjtésekkel, zárási követelményekkel és a kedvezményezetteknek eljuttatott információval kapcsolatban.

- Javult a legfőbb nemzeti ellenőrzési intézményekkel való együttműködés. A Bizottság jelentéseket adott át a legfőbb ellenőrzési intézményeknek az országaikban 2005-ben végrehajtott kifizetésekről, és kétoldalú kapcsolatokat fejlesztett ki többükkel. Ezt a tevékenységet 2007-ben is folytatja a Bizottság annak megállapítása érdekében, hogy hogyan tudja tovább segíteni a tagállamokban elköltött közösségi pénzeszközöket vizsgáló[4] legfőbb ellenőrzési intézmények munkáját, és hogyan tud ezen intézmények függetlenségének biztosítása mellett megbízható adatokat szerezni a munkájukból.

További kihívások

A cselekvési terv végrehajtásának első évében további kihívások merültek fel, amelyekre választ kell találni. Egyes javasolt intézkedéseket pedig nem támogatott a jogalkotó. Ennek eredményeképpen javaslatot tettek bizonyos kiigazításokra, illetve intézkedésmódosításokra:

- Erősíteni kell a kifizetések és a megalapozott megbízhatósági nyilatkozat közötti kapcsolatot. A jogszabályok előírják, hogy adott esetben fel kell függeszteni a kifizetéseket, és végre kell hajtani a szükséges pénzügyi korrekciókat és behajtásokat. A Bizottság – a 2005-ös összefoglaló jelentésében meghatározott megközelítéssel összhangban – alkalmazza a jogszabályi rendelkezéseket, és az éves tevékenységi jelentésekben világosan kifejti az átfogó megbízhatósági nyilatkozattal kapcsolatos fenntartásait, amelyeket közöl a költségvetési hatósággal is, adott esetben mellékelve azok ágazati, illetve tagállami bontását, valamint a végrehajtott korrekciókkal és behajtásokkal kapcsolatos adatokat.

- Hangsúlyozni kell a behajtások fontosságát. 2006 folyamán a Számvevőszék hangsúlyozta, hogy a behajtások fontosak a megbízhatósági nyilatkozat szempontjából. A Számvevőszék azt is megállapította, hogy a Bizottság és a tagállamok által végrehajtott behajtások összege túl alacsony a hibák becsült összértékéhez képest. A Bizottság behajtási tevékenységének erősítése céljából egy új alprogram keretében azt vizsgálja, hogy a közvetlen központi igazgatásra és a strukturális alapokra vonatkozóan 2005-ben és 2006-ban milyen összegeket hajtottak be, illetve ezek milyen viszonyban állnak az ellenőrzések során feltárt hibákkal.

- Biztosítani kell, hogy az ellenőrzési költség arányban álljon a hibakockázattal. Az ellenőrzés hatékonyságához kötődő „tolerálható kockázat” elvét a jogalkotó nem foglalta bele a módosított költségvetési rendeletbe. A Bizottság azonban biztosítani szeretné az ellenőrzési források költséghatékony használatát, valamint az ellenőrzés költségének indokolt voltát a megfigyelt hibaarány, a visszatartó erő és a minőségi hasznok tekintetében. Folyamatban van az ellenőrzés költségeinek közös módszer alapján történő meghatározása a mezőgazdaságban és a strukturális alapoknál. A kutatás területén szintén értékelik az ellenőrzés költségeit, és a 10. intézkedéshez kísérleti tanulmány készül, amely az ellenőrzési stratégiák felépítésére összpontosít, beleértve a megalapozott, illetve az abszolút megbízhatósági nyilatkozat, valamint a kockázat erre gyakorolt hatásának vizsgálatát.

- A szabályok egyszerűsítése és tisztázása . A részletes jogszabályok jogosultsági követelmények függvényében történő egyszerűsítésének összetettsége, valamint a tárgyalások előrehaladott állapota miatt a 2007–2013-as programozási időszakban az egyszerűsítés csak korlátozottan lehetséges. Ezt megelőzően azonban bizonyos ágazatokat érintően jelentős egyszerűsítésekben sikerült megállapodni, különösen a megosztott irányítás terén fennálló hibakockázat csökkentése terén. Most az a kihívás, hogy az új szabályok gyakorlati alkalmazását egyszerűsítsék és tisztázzák.

- Az ellenőrzési adatok megosztása. A kutatás és a strukturális alapok terén már meglévő adatmegosztásra alapozva a Bizottság tovább fáradozik az ellenőrzésből származó adatok megosztásának hatékonyabbá tételén, beleértve a tervezett ellenőrzéseket és a különböző programok által finanszírozott kedvezményezetteknél végzett rendszerellenőrzések eredményeit.

2. RÉSZ: A HALADÁS ÉS A TOVÁBBI FEJLőDÉS ÁTFOGÓ VIZSGÁLATA

EGYSZERŰSÍTÉS ÉS KÖZÖS ELLENŐRZÉSI ALAPELVEK (1-4. INTÉZKEDÉS)

1. intézkedés: A 2007–2013 közötti időszakra vonatkozó jogalkotási javaslatok egyszerűsítési célú felülvizsgálata

A cselekvési terv elfogadását követően a 2007–2013-as programozási időszak jogszabályainak a már megtárgyalt rendelkezéseken túli, további egyszerűsítésére csak korlátozott lehetőség maradt. Az egyszerűsítés mértéke ugyan elmaradt a várttól, ám bizonyos ágazatokban sikerült bevezetni olyan elemeket, amelyek célja a nem szándékosan hibás kérelmeket benyújtó kedvezményezettek számának csökkentése. A bizottsági szolgálatoknak most több lehetősége nyílik az átalányösszeg-kifizetések használatára, csökkentve ezzel a szabálytalanságok elkövetésének kockázatát. A hibakockázat csökkentése érdekében szintén egyszerűsítették a költségjelentési modelleket és a támogatható költségek meghatározását. A strukturális alapok esetében a nemzeti rendszerek akkreditációja, a tagállami ellenőrzési stratégiák bizottsági jóváhagyása, valamint a kifizetések felfüggesztésére szolgáló eljárások egyszerűsítése valószínűleg megalapozottabb megbízhatósági nyilatkozatot eredményez majd. A Bizottság 2006 decemberében a vidékfejlesztés területén alkalmazott ellenőrzések és szankciók konszolidálását és megerősítését célzó új rendeletet fogadott el. Az oktatás és kultúra területén közvetett központi igazgatás révén megerősítették a korrekciós intézkedéseket, a tagállamoknak pedig a nemzeti ügynökségek ellenőrző rendszereivel kapcsolatos előzetes ( ex ante ) nyilatkozatot kell kibocsátaniuk.

2. intézkedés: A közös belső ellenőrzési alapelvek felvétele a költségvetési rendelet módosításáról szóló javaslatba

Annak ellenére, hogy a jogalkotó elvetette a költségvetési rendelethez javasolt újabb konkrét elv hozzáadását, a 28a. cikk előírja, hogy „a költségvetést […] hatékony és eredményes belső ellenőrzéssel […] összhangban kell végrehajtani”, beleértve „az érintett műveletek törvényességéhez és szabályosságához kapcsolódó kockázatok” megfelelő kezelését. Ennek megfelelően a rendelettel valóra vált a belső ellenőrzési keretrendszer alapfogalmainak megerősítése.

3. intézkedés: Az ellenőrzési stratégiák és a megalapozott megbízhatóságot biztosító bizonyítékok bemutatásának hatékonyabb kialakítása és összehangolása

A kutatás és a strukturális alapok terén a szolgálatok 2006-os éves tevékenységi jelentései új sablonokat használnak, és fokozatosan harmonizált formátumban ábrázolják az ellenőrzési stratégiákat. Ezek között szerepel a megbízhatósági nyilatkozat forrásainak és az ellenőrzések eredményeinek világos bemutatása, beleértve a jog- és szabályszerűségi mutatókat. A teljesen következetes megközelítés biztosítása időt vesz igénybe, de ez az intézkedés várhatóan javítja az ellenőrzési struktúrákra és a megbízhatósági nyilatkozat forrásaira való tudatos figyelést, és segít a gyenge pontok azonosításában, valamint a szükséges fejlesztések meghatározásában.

A kifizetések és a megalapozott megbízhatósági nyilatkozat közötti kapcsolat erősítése érdekében a Bizottság a 2006-os összefoglaló jelentéstől kezdve világosan meghatározza az átfogó megbízhatósági nyilatkozattal kapcsolatos fenntartásait, amelyeket közöl a költségvetési hatósággal is, adott esetben mellékelve azok ágazati, illetve tagállami bontását, valamint a kapcsolódó pénzügyi korrekciókkal és behajtásokkal kapcsolatos adatokat.

4. intézkedés: Intézményközi párbeszéd kezdeményezése az elszámolások alapjául szolgáló ügyletekben tolerálható kockázatokról

A cselekvési terv élénk vitát váltott ki a tolerálható kockázattal kapcsolatban. Az Európai Számvevőszék azon ajánlását követve, amely a kockázat politikai elfogadásának megteremtését javasolja, a Bizottság megpróbálta az ellenőrzési stratégiáiban addig csupán rejtetten megtalálható gondolatokat jogszabály formájába önteni. A jogalkotó – bár elvetette ennek a költségvetési rendeletbe való belefoglalását – támogatását fejezte ki a Bizottság azon szándékához, hogy az elvet továbbra is vizsgálja. A Bizottság úgy ítéli meg, hogy a tolerálható kockázatról folytatott intézményközi párbeszéd folytatása alapvető fontosságú, és a 10. és 11. intézkedés végrehajtásából származó szükséges háttér-információ alapján folytatja azt.

VEZETŐI NYILATKOZATOK ÉS AZ ELLENŐRZÉS MEGBÍZHATÓSÁGA (5-8. INTÉZKEDÉS)

5. intézkedés: A működési szintű vezetői nyilatkozatok és a nemzeti szintű összefoglaló jelentések ösztönzése

A megosztott irányítást illetően a módosított költségvetési rendelet 53b. cikke kimondja, hogy „a tagállamok a megfelelő nemzeti szinten elkészítik a rendelkezésre álló auditok és nyilatkozatok éves összefoglalóját”. Ezek az audit-összefoglalók és nyilatkozatok első alkalommal 2008-ban érkeznek be. Bár ez a cselekvési terv keretén kívülre esik, a Bizottság felhasználja saját pénzügyi és egyéb ellenőrzéseinek eredményét az éves auditösszefoglalók és nyilatkozatok minőségének értékeléséhez az irányítási és az ellenőrzési rendszerek hatékony működésének biztosítása érdekében. A kedvező eredmények alapot szolgáltatnak az általános megbízhatósági nyilatkozathoz. A kedvezőtlen eredmények fenntartások megfogalmazásához, illetve adott esetben a kifizetések felfüggesztéséhez vagy behajtáshoz vezethetnek. A Bizottság ellenőrzi az e területen elért haladást, és megvizsgálja, milyen módon tud a legjobban együttműködni a tagállamokkal annak érdekében, hogy az eredményekről született folyamatos visszajelzések beépüljenek az éves tervezési és jelentési ciklusba.

6. intézkedés: A vezetői nyilatkozatok megosztott és közvetett központi igazgatáson kívüli használhatóságának vizsgálata

A 6a. intézkedésről, amely azt vizsgálta, hogy a nyilatkozatok hasznosan egészítenék-e ki a közvetlen központi igazgatást, megállapították, hogy valószínűleg nem lenne hatékony. Mivel nincsen elegendő, a Bizottság és a végső kedvezményezett közötti ellenőrző funkciókat ellátó közvetítő szervezet, nem lenne költséghatékony, ha a kedvezményezettől az egyéb követelményeken felül megkövetelnék a pénzügyi irányításra vonatkozó nyilatkozat kibocsátását. Ezt az intézkedést törölték a tervből, de a fő célkitűzéssel a 7. intézkedés foglalkozik a módszertan hitelesítésén keresztül.

7. intézkedés: A bevált gyakorlat ösztönzése az ellenőrzések projektszintű költség-haszon arányának növelése céljából.

A hatodik kutatási keretprogram folyamán ellenőrzési tanúsítványokkal kívánták növelni a projekt végrehajtására vonatkozó bizonyosságot. A tapasztalat azonban azt mutatja, hogy a Bizottság által a helyszíni ellenőrzések során felfedezett hibákat a tanúsítványt kiállító ellenőrök nem veszik észre, elsősorban a jogosultsági követelmények elégtelen ismeretéből adódóan.

A Bizottság a pénzügyi ellenőrzések során követendő eljárási módokat összefoglaló „megegyezés szerinti eljárásokat” hozott létre, hogy így biztosítsa a hetedik kutatási keretprogram ellenőreinek következetes munkáját a pénzügyi ellenőrzések elvégzésekor. Ez a megközelítés lehetővé teszi az ellenőrnek, hogy felismerje és jelentse a kivételeket, ezáltal biztosítva a Bizottságnak azt a lehetőséget, hogy az esetlegesen felmerülő problémák jobb megértése alapján következtetéseket vonjon le.

A közvetett központi igazgatás keretén belül az „Egész életen át tartó tanulás” és a „Cselekvő ifjúság” programok 2007–2013 közötti időszakra szóló jogalapja megköveteli a tagállamoktól, hogy előzetes és éves megbízhatósági nyilatkozatot adjanak. Az előzetes ( ex ante ) nyilatkozatok modelljeit elkészítették, és közreadták a nemzeti hatóságoknak szóló útmutatásokat. A hetedik kutatási keretprogram cselekvési tervének keretében végzett munka a korábbi programok egyik fő hibaforrására – a kedvezményezettek átlagköltség-használatának módjára – próbál megoldást találni. E hibák számának csökkentése érdekében a Bizottság eljárásokat hozott létre a költségelszámolási rendszerek és az elszámolás alapjául szolgáló költségkalkulációs módszerek előzetes ellenőrzésére, amelyekkel kiszűrhetők a rendszerből adódó hibák. Ez az intézkedés bizonyos mértékben teljesíti a 6a. intézkedés célját is, mivel felhívja a kedvezményezett figyelmét a szerződésnek megfelelő módszer kidolgozásának fontosságára, valamint a hibák megelőzése révén jövőbeli megoldásként is szolgál.

8. intézkedés: A legfőbb ellenőrzési intézményektől szerzett kiegészítő bizonyosság megkönnyítése

A Bizottság javított a legfőbb nemzeti ellenőrzési intézményekkel folytatott együttműködésen. A Bizottság növelte az átláthatóságot a legfőbb nemzeti ellenőrzési intézmények felé, és mindegyik ellenőrzési intézménynek elküldte a közösségi költségvetésből a 2005-ös évben az adott tagállam felé történt kifizetésekről szóló jelentést. A visszajelzések alapján részletesebb adatokat tartalmazó jelentésszabvány készült. A 2006. évi kifizetésekről szóló jelentést rövidesen megküldik a legfőbb ellenőrzési intézményeknek.

A Bizottság úgy ítéli meg, hogy a legfőbb ellenőrzési intézményekhez fűződő folyamatos kapcsolat létrehozásával az intézkedés sikeresen megvalósult, és a megosztott igazgatás átfogó ellenőrzési környezetének javítása terén jelentős előrelépés történt. A legfőbb ellenőrző intézményeknek az országos nyilatkozatok szintjén történő különböző nemzeti kezdeményezésekben játszott szerepe üdvözletes, mivel nagyobb mértékben összpontosít a közösségi pénzeszközök kezelésére e tagállamokban.

Új alintézkedés: E cselekvés lendületére építve, a Bizottság továbbra is kapcsolatot tart fenn a legfőbb ellenőrzési intézményekkel, hogy meghatározhassa azt, milyen formában járul hozzá az általuk végzett munka a tagállamok programjainak végrehajtásáról szóló megbízhatósági nyilatkozatok nyújtásához. A Bizottság esettanulmányt készíttet azokról a kulcsfontosságú problémákról, amelyekkel a legfőbb nemzeti ellenőrző hatóságok a közösségi kiadások felülvizsgálatakor szembesülnek.

EGYSÉGES ELLENŐRZÉSI MEGKÖZELÍTÉS: AZ EREDMÉNYEK MEGOSZTÁSA ÉS A KÖLTSÉG-HASZON ARÁNY ELŐTÉRBE HELYEZÉSE (9–11. INTÉZKEDÉS)

9. intézkedés: Hatásos eszközök létrehozása az audit- és ellenőrzési eredmények megosztására és az egységes ellenőrzési megközelítés alkalmazásának elősegítésére

Az ABAC nevű új számviteli rendszerrel (2005) a Bizottság most már egyszerűbben hangolja össze a szolgálatok helyi rendszereiben gyűjtött és tárolt, az irányításra vonatkozó adatokat. 2006-ban bevezették az ABAC jogi személyekkel kapcsolatos modulját, amely lehetővé teszi az ellenőrzési adatok bevitelét, keresését és nyomon követését. 2007-ben egy automatikus interfésszel egészül ki a modul, amely a szolgálatok helyi rendszereihez kapcsolódva teszi lehetővé, hogy további kézi adatfeldolgozás nélkül is átlátható legyen a közvetlen kedvezményezetteket érintő, a Bizottság által végzett pénzügyi ellenőrzési tevékenység. Az ellenőrzési tevékenységgel kapcsolatos részletes adatbázis az egész Bizottságon belül lehetőséget nyújt a jobb tervezésre és kockázatkezelésre.

Más igazgatási módszerek is tartalmazzák az ellenőrzési adatok megosztását. A Bizottság, a tagállamok és a nemzeti hivatalok feladatairól szóló bizottsági határozat az egységes ellenőrzési megközelítés alapján pontosítja az ellenőrzés módját és szintjeit az oktatás és kultúra területén. A nemzeti hivatalok számára külön útmutató határozza meg az elvégzendő ellenőrzések módját és minimális számát. A megosztott igazgatás terén az ellenőrzési eredményekről szóló tagállami jelentés, valamint azoknak a Bizottság általi felhasználása a szabványok, értékelési eljárások, korábbi egyeztető ülések és az adatbázis nyomon követésére szolgáló eszköztár bevezetése után egyenletesen javult.

Új alintézkedés: Az ABAC keretében történő adatcsere kezdeti fázisában a Bizottság a hatodik kutatási keretprogramra vonatkozóan ellenőrzi az adatmegosztás és a vezetői jelentés használatát, azzal a céllal, hogy azonosíthassa azokat a kulcsfontosságú tényezőket, amelyek segítségével az adatmegosztás jobban beilleszthető a teljes ellenőrzési folyamatba.

10. intézkedés: Az ellenőrzési költségek kezdeti becslése és értékelése.

A megosztott igazgatást illetően megállapodtak az ellenőrzési költségek becslésére használandó módszerben, a mezőgazdaságot és a strukturális alapokat illetően pedig felmérést indítottak. A felmérés a mezőgazdaság esetében minden tagállamra kiterjed, a strukturális alapok esetében azonban csak Wales, Magyarország és Portugália vesz részt az első gyakorlatban, mielőtt azt a többi tagállamra is kiterjesztik. A közvetlen irányítást illetően a Bizottság határozza meg az ellenőrzési költségeket két főigazgatóság (az Oktatásügyi és Kulturális Főigazgatóság, valamint az Információstársadalmi és Médiaügyi Főigazgatóság) esetében.

Új alintézkedés: Az ellenőrzés költség-haszon arányának további vizsgálata érdekében a Bizottság felméri a programtervezés és az ellenőrzési költségekre vonatkozó jogosultsági követelmények hatását, hogy kifejleszthesse a tolerálható kockázat gyakorlati alapon történő részletes elemzését.

11. intézkedés: Kísérleti projektek kezdeményezése az ellenőrzés hasznának értékelésére

Az ellenőrzésnek lehet pénzügyi (tévesen utalt kifizetések behajtása) vagy minőségi haszna (az ellenőrzés és a büntetés lehetőségének visszatartó ereje például arra ösztönzi a kedvezményezettet, hogy jobban ellenőrizze kifizetés iránti kérelmét). Az ellenőrzések elrettentő hatásának számszerűsítése azonban problémás, mivel egyrészt hiányzik az újabb ellenőrzés pénzügyi hasznának összehasonlítását lehetővé tévő kontrollpopuláció, másrészt a politikai környezetben és az ellenőrzési struktúrákban fennálló különbségek megnehezítik az ágazatok közti összehasonlítást.

Ennek eredményeképpen ez az intézkedés az Információstársadalmi és Médiaügyi Főigazgatóságon, valamint az Oktatásügyi és Kulturális Főigazgatóságon jelentkező számszerűsíthető haszonra összpontosít, és arra törekszik, hogy az e főigazgatóságok programjaiban felfedezett hibák 2005-ös behajtásait értékelje. Ez a megközelítés valószínűleg még mindig alulértékeli az ellenőrzés közvetlen hasznát, mivel némelyik program több évre is kiterjed, ezért fennáll a lehetőség, hogy az N évben elkövetett hibákat csak a következő években fedezik fel és hajtják be az ezzel kapcsolatos pénzösszegeket. Ezt a kérdést kísérleti tanulmány vizsgálja majd annak megállapítására, hogy az ellenőrzési költség indokolt-e a megfigyelt hibaarány alapján. A tanulmány kiterjed mind a központi közvetlen, mind a megosztott igazgatás területére, így szolgáltat adatot a 2005-ben végrehajtott behajtásokról és pénzügyi korrekciókról, valamint arról, hogyan vonható be a kockázat az ellenőrzési stratégiák meghatározásába, figyelembe véve a programok többéves futamidejét. A minőségi hasznot is felmérik.

Új alintézkedés: Annak megállapítására, hogy a behajtási és az elszámolás-kiegyenlítési rendszerek hatékonyan működnek-e, a Bizottság a közvetlen igazgatás terén hibatipológiát állít össze a 2005 és 2006 folyamán behajtott összegek és az ellenőrzések során felfedezett hibák közötti kapcsolat alapján, valamint meghatározza a behajtások, pénzügyi korrekciók és a kifizetésekben történt módosítások közötti kapcsolatot, illetve a strukturális alapok esetében megvizsgálja a nemzeti ellenőrzési és irányítási rendszerek megbízhatóságát.

ÁGAZATSPECIFIKUS HIÁNYOSSÁGOK (12–16. INTÉZKEDÉS).

12. intézkedés: A résztvevő szolgálatok által megállapított hiányosságok kezelése

A 2005 közepén végzett hiányfelmérési gyakorlat óta a főigazgatóságoknak lehetőségük volt arra, hogy a speciális elemeket integrálják éves irányítási tervükbe, amelyről a 2006-os és 2007-es éves tevékenységi jelentés számol majd be. Néhány főigazgatóság képes volt a hiányfelmérés eredményeit belefoglalni a 2007–2013-as jogszabályokba. A belső politikákat illetően a kutatási főigazgatóságok többéves stratégiát állítottak össze a hatodik keretprogram utólagos ellenőrzéséhez, amelyet most egy összehangolt ellenőrzési terv alapján hajtanak végre, amely terv célja, hogy a fő kedvezményezettek költségkérelmének szisztematikus javításával egyidejűleg biztosítsa az ellenőrzött populáció megfelelő arányban történő lefedését.

Új alintézkedés: A megbízhatóság tényleges növelése érdekében a Bizottság 2007-ben 300 ellenőrzést hajt végre a hatodik keretprogram programjain, szemben a 2006-os 45-tel. Ezenfelül a Bizottság – miután a 16b. intézkedés részeként szisztematikus megközelítést dolgozott ki a hatodik keretprogram kedvezményezett populációjának elemzésére és a mintagyűjtésre – folytatja a költségvetésből a legnagyobb részesedést elérő kedvezményezettek azonosítását és az őket érintő hibák kiigazítását. Ez 2007 végére reprezentatív képet ad a teljes kutatási költségvetés szabálytalanságainak szintjéről és természetéről.

13. intézkedés: A megosztott igazgatás (különösen a strukturális alapok) szerinti ellenőrzések regionális szintű vizsgálata és a létező nyilatkozatok értéke

A 2006-os éves tevékenységi jelentés részletesebb értékelést tartalmaz a jelenlegi ellenőrzések és tagállami megbízhatósági nyilatkozatok hatékonyságáról. A Regionális Politikai Főigazgatóság és a Foglalkoztatási, Szociális és Esélyegyenlőségi Főigazgatóság a rendszer- és programszintre lebontott irányítási és ellenőrzési rendszerek tagállamonkénti értékelésének elkészítésével folytatja a kifizetések bizonyosságát meghatározó eljárások javítását. Ez a Számvevőszékéhez hasonlatos skálán adja meg a rendszerek ellenőrzési elemeinek megfelelőségét és hatékonyságát, a megbízhatóság szintje alapján 3 csoportba osztva a programokat: megalapozottan megbízható, korlátozottan megbízható, gyenge/nem megbízható. Ezek a főigazgatóságok is létrehoztak jog- és szabályszerűségi mutatókat, amelyek alátámasztják az ellenőrzési stratégia bemutatását a 2006-os éves tevékenységi jelentésben.

14. intézkedés: Jobb iránymutatás a strukturális alapok számára a hibakockázat kezelésével kapcsolatban

A 14a. intézkedéssel kapcsolatban a Bizottság felkérte a tagállamokat, hogy hívják fel a strukturális alapok kedvezményezettjeinek figyelmét az ellenőrzésekre, valamint a támogatás törlésének kockázatára. További útmutatást bocsátottak ki azzal az információval kapcsolatban, amelyet a tagállamoknak kell elküldeniük a Bizottságnak a szabálytalanságok felfedezése után történt behajtásokról, illetve a támogatások megvonásáról, valamint módosították a kötelező jelentési rendelkezéseket[5]. A 2000–2006 közötti időszak programjaira vonatkozó zárási útmutatót a Bizottság 2006 augusztusában adta ki. Szintén útmutatást adtak ki az elsőfokú irányítási ellenőrzések és a kifizető hatóságok által végzett ellenőrzések bevált gyakorlatait bemutatva.

A 14b. intézkedést illetően a Bizottság számos témával – például a pénzügyi tervezéssel – kapcsolatban értelmező iránymutatást készít, amelyet a tagállamokkal való megvitatás után tesz közzé.

15. intézkedés: A „Bizalmi szerződés” kezdeményezés támogatása a strukturális alapok esetében

A Regionális Politikai Főigazgatóság továbbra is támogatta a bizalmi szerződés intézményét, hogy így növelje a 2000–2006-os programozási időszak megbízhatóságának szintjét, valamint hasznos alapokat adjon a 2007–2013-as időszakra. A strukturális alapokkal kapcsolatban két bizalmi szerződést véglegesítettek (Wales és Ausztria), további négy tagállammal folynak a tárgyalások.

16. intézkedés: Közös iránymutatások bevezetése az egyes szakpolitikai csoportok esetében

A 16a. intézkedés keretében a kutatási és belső politikákkal kapcsolatban az aktualizált ellenőrzési kézikönyvben javított útmutatást tettek közzé a hatodik keretprogramhoz szerződött ellenőrök számára. A Bizottság azt is megállapította, hogy a fő közös szabványelemeket megtartva szükség van az ellenőrzési stratégiáknak a heterogén ellenőrzési környezet függvényében történő átdolgozására. Ezen intézkedés határidejét meghosszabbították, hogy lehetővé tegyék a bevált gyakorlatok különböző szakpolitikai területekről történő összegyűjtését és bemutatását.

A 16b. intézkedés a kezdeti általános áttekintés és a kedvezményezett populáció értékelésének előtérbe helyezésével járult hozzá a hatodik keretprogramhoz. Ez egy olyan, nemzetközi szabványokon alapuló megközelítést eredményezett, amely a rétegződést a pénzegység alapú mintavételi eljárással (MUS) kombinálja, és statisztikai minta révén magában foglalja a szisztematikus hibáknak a globális hibaarány megállapításával történő kiigazítását.

A 16c. intézkedéssel kapcsolatban a Regionális Politikai Főigazgatóság jelenleg felülvizsgálja a strukturális alapokkal kapcsolatos ellenőrzési kézikönyvet. Ez többek között figyelembe veszi majd az új jogszabályi követelményeket, és tartalmazza a nemzetközi ellenőrzési szabványok alkalmazásáról szóló útmutatót.

Összefoglaló következtetések és a további teendők

A következtetés összességében pozitív. A késedelmek ellenére (ld. a mellékletet) a Bizottság úgy ítéli meg, hogy a cselekvési tervben erőirányzottak szerint képes lesz 2007 végéig megteremteni a hibakockázat megfelelő kezelését, valamint a nagyobb megbízhatóságot. Az intézkedések eredménye fokozatosan egyre láthatóbb és kimutathatóbb lesz – kezdetben egy átláthatóbb és érthetőbb ellenőrzési megközelítés formájában. Ez a javuló korrekción és megelőzésen keresztül a hibaarány csökkenéséhez vezet.

A tapasztalat azt mutatja, hogy számos intézkedést finomítani kell ahhoz, hogy a növekvő megbízhatóság felé vezető lendület megmaradjon, és a Bizottság ezeken a területeken új alintézkedéseket javasolt. Az új alintézkedések a közvetlen központi igazgatás területére koncentrálódnak, mivel itt a Bizottság kizárólagos felelősséggel rendelkezik. Az új alintézkedéseket a cselekvési terv eredeti időbeosztása szerint (azaz 2007 végéig) fejezik be, ezek a jelenleg folyamatban lévő intézkedésekkel együtt garantálják, hogy az egységes belső ellenőrzési keretrendszer eddig a dátumig megvalósul, és megkezdheti a megbízhatósági nyilatkozatra gyakorolt kívánt hatás kifejtését.Amennyiben a Bizottság kiegészítő bizonyosságot szerez, akkor az Európai Számvevőszéknek a megbízhatósági nyilatkozat összeállításakor lehetősége nyílik e kiegészítő bizonyosság adatainak felhasználására. Ennélfogva a Bizottság továbbra is szorosan együttműködik a Számvevőszékkel a cselekvési terv végrehajtását és kihatását tekintve, valamint kötelezettséget vállal az egyeztető eljárás fejlesztésére. Az időzítés a költségvetés végrehajtásának minden területén kihívás marad. A megosztott igazgatás területén a Számvevőszék előzetes megállapításaira adandó tagállami válaszoknak mintegy fele nem készült el időben a 2005-ös éves jelentésről[6] szóló egyeztető eljárás megkezdéséhez. Ennélfogva a tagállamoknak a számvevőszéki előzetes megállapításokkal kapcsolatos fontos visszajelzései túl későn érkeznek meg ahhoz, hogy szerepeltethetők legyenek a megbízhatósági nyilatkozatban.

A Bizottság 2008 elején végső jelentést ad ki a cselekvési terv végrehajtásáról. Ez a jelentés először megvizsgálja a megbízhatósági nyilatkozattal kapcsolatos különféle intézkedések hatását, és levonja az egységes belső ellenőrzési keretrendszer jövőbeli megszilárdításához szükséges következtetéseket.

[1] COM(2006) 9 és SEC(2006) 49.

[2] HL C 107/1., 2004.4.30. (az egységes ellenőrzésről szóló vélemény).

[3] (48. bekezdés) Számvevőszék 02/2004.

[4] Kontrola Państwowa, 2006. decemberi különkiadáshttp://www.nik.gov.pl/docs/kp/kp_2006_referaty_calosc.pdf

[5] A 2006. december 22-i 1978/2006/EK rendelettel (HL L 368., 2006.12.23., 89. o.) módosított 448/2001/EK rendelet.

[6] Lábjegyzet: A Számvevőszék 2005-ös éves jelentésére adott tagállami válaszokról készült jelentés / jelenleg a Nemzetközi Irányítóbizottságnál található.