KIFEJEZÉSGYŰJTEMÉNY

4. tengely : A 2007–2013-as programozási időszakban a vidékfejlesztés négy tengely mentén valósul meg, melyek mindegyike összefüggő intézkedéscsomagot alkot. A 4. tengely a Leader-megközelítés.

Célprogram : Egy szakpolitika gyakorlatba ültetését szolgáló támogatási rendszer. A célprogram határozza meg, hogy a projektek milyen szabályok mellett támogathatók.

EU : Európai Unió

Hatékony és eredményes pénzgazdálkodás : Az uniós költségvetés méltányos és átlátható kezelése, összhangban a költségvetési rendelettel és különösen a gazdaságosság, hatékonyság és eredményesség költségvetési alapelveivel.

Helyi akciócsoport (HACS) : A helyi akciócsoport a helyi köz- és magánszféra társulásaként jön létre, feladata a helyi fejlesztési stratégia előterjesztése, illetve projektek kiválasztása.

Holtteher : Olyan helyzet, amikor a támogatott projekt a támogatás nélkül is részben vagy egészében megvalósult volna.

Leader-megközelítés : Olyan módszer az uniós vidékfejlesztési politika céljainak megvalósítására, amely a hagyományos, fentről lefelé irányuló megközelítés helyett alulról felfelé építkezik. A LEADER francia mozaikszó, melynek jelentése: "közösségi kezdeményezés a vidék gazdasági fejlesztése érdekében".

Leader-program : A Leader-megközelítés megtervezését és gyakorlatba ültetését szolgáló, a tagállam által előkészített és a Bizottság által jóváhagyott dokumentum. Az első Leader-programok 1991 és 1993 között zajlottak, ezeket a Leader II időszaka követte (1994–1999). Jelen ellenőrzés tárgya a Leader+ program (2000–2006), illetve a vidékfejlesztési programok részét képező Leader 4. tengely (2007–2013).

Programozási időszak : Az uniós szakpolitikák, például a vidékfejlesztési politika megtervezésének és végrehajtásának többéves keretrendszere; a jelenlegi időszak 2007-től 2013-ig tart.

Tagállam : Jelen ellenőrzés fogalomhasználatában "tagállam" alatt a Leader-programok irányításával megbízott hatóságok értendők, ti. a tagállamok e célból irányító hatóságot jelölnek ki. Egyes tagállamokban, például Németországban, Spanyolországban és Olaszországban minden régió külön-külön programmal és irányító hatósággal rendelkezik.

Többletérték, értéknövelő hatás : Jelen ellenőrzés fogalomhasználatában a Leader-megközelítésből származó hasznok, mint például az, hogy a helyi igények és helyi megoldások felmérése pontosabbá válik, a helyi érdekeltek elkötelezettsége nő, és bővülnek az innovációs lehetőségek.

Vidékfejlesztési program : Az uniós vidékfejlesztési politika megtervezését és gyakorlatba ültetését szolgáló, a tagállam által előkészített és a Bizottság által jóváhagyott dokumentum.

ÖSSZEFOGLALÓ

I. A Leader olyan módszer az uniós vidékfejlesztési politika céljainak megvalósítására, amely a hagyományos, fentről lefelé irányuló megközelítés helyett alulról felfelé építkezik. A Leader-megközelítés a finanszírozás hagyományos módszereihez képest magasabb költségekkel és nagyobb kockázatokkal jár, a végrehajtás ugyanis eggyel több szinten történik, az uniós költségvetés irányítását pedig sok helyi partnerség (HACS, helyi akciócsoport) veszi át.

II. A Leader-módszer többletköltségét és hozzáadott kockázatait az alulról felfelé építkező, partneri szemlélettől várható többletérték indokolja, amely például abban nyilvánul meg, hogy pontosabbá válik a helyi igények és megoldások felmérése, a helyi érdekeltek elkötelezettsége nő, és bővülnek az innovációs lehetőségek.

III. A Számvevőszék megvizsgálta, hogy a Leader-megközelítést értéknövelő, ugyanakkor a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás kockázatait minimalizáló módon hajtották-e végre. Az ellenőrök értékelték, hogy az akciócsoportok milyen teljesítményt nyújtottak a 2000–2006-os Leader+ programok végrehajtása során, amelyek végső kiadásaira 2009-ben került sor. Megvizsgálták továbbá a csoportok 4. tengelyes stratégiáját, amely a 2007–2013-as időszak tekintetében meghatározza, hogyan tervezik a csoportok átültetni a gyakorlatba a Leader-megközelítést.

IV. Az akciócsoportok a Leader-megközelítés gyakorlatba ültetése során csak korlátozottan érvényesítették a Leader-program sajátosságainak értéknövelő potenciálját, bár az ellenőrök találtak követendő példákat is. Az alulról felfelé építkező megközelítés kevéssé érvényesült azoknál az akciócsoportoknál, amelyek a legtöbb támogatást saját tagszervezeteiknek adták; a partnerségtől várható többletérték nem valósult meg ott, ahol a döntéshozatalt a helyi hatóságok uralták; kevés akciócsoport tudta kimutatni, hogy stratégiáját vagy projektjeit az innováció vagy az ágazatok közötti együttműködés fémjelezte. Az akciócsoportok nem fektettek hangsúlyt a helyi stratégia céljainak megvalósítására.

V. A Számvevőszék hiányosságokat tárt fel az akciócsoportok pénzgazdálkodásának hatékonyságát és eredményességét illetően is, elsősorban azt, hogy az akciócsoportok hatékonyságra való tekintet nélkül adtak támogatásokat projekteknek. Az eljárások nem mindig voltak átláthatóak, és nem igazolták kellő mértékben az akciócsoport döntéshozatalának tárgyilagos és érdekmentes voltát. Ezek a hiányosságok egybecsengenek a Számvevőszék 2000. évi éves jelentésében megfogalmazottakkal.

VI. A Bizottság és a tagállamok nem voltak eléggé szigorúak, így az akciócsoportok mellett ők is felelősek azért, hogy a Leader-megközelítés lehetséges többletértéke csak részben valósult meg. Nem korlátozták ugyanis megfelelő intézkedésekkel a költségeket és kockázatokat. Tíz évvel a Leader előző számvevőszéki ellenőrzése után továbbra is ugyanazok a hiányosságok állnak fenn.

VII. A Bizottság egyelőre nem mutatta ki, hogy a kiadások eredményesek és hatékonyak-e, hogy a Leader-megközelítésnek köszönhetően létrejött-e többletérték, illetve hogy az ismert kockázatok mennyire jelentkeztek a gyakorlatban, és hogy a végrehajtás ténylegesen milyen költségekkel jár.

VIII. Tekintettel a hiányosságok tartós fennállására, a Számvevőszék azt javasolja a Bizottságnak és a tagállamoknak, hogy tegyék egyértelművé és tartassák be a holtteher-kockázatot mérséklő előírásokat, valamint biztosítsák, hogy a projektkiválasztási eljárások tárgyilagosak és megfelelően dokumentáltak legyenek, s hogy a gyakorlatban is érvényesüljön a partneri szemlélet. A költségvetési rendelet betartása aprólékos eljárásokat követel meg az összeférhetetlenség bármilyen kockázatának elkerülése érdekében. Ehhez szükséges érdekeltségi nyilatkozatok benyújtása, a projektértékelési és -kiválasztási eljárásoktól való távolmaradás, és az, hogy az esetleges összeférhetetlenségi eseteket jelentsék az irányító hatóságnak.

IX. A 2007–2013-as időszak hátralévő részében a Bizottság gondoskodjon róla, hogy a tagállamok tegyék kötelezővé az akciócsoportok számára olyan, az érintett térséghez kötődő, mérhető célok kitűzését, amelyeket a Leader-program révén el lehet érni. A tagállamok a maguk részéről írják elő az akciócsoportoknak, hogy számoljanak be helyi stratégiai céljaik eléréséről, arról, hogyan teremtettek többletértéket a Leader-megközelítés révén, valamint a támogatási kiadások és a működési költségek hatékonyságáról.

X. A monitoring irányuljon inkább a Leader-megközelítésből származó többletérték, valamint a hatékonyság és eredményesség szempontjaira, és egészüljön ki a felügyeleti és kontrollrendszerekből származó adatokkal, hogy a Bizottság elegendő, megbízható és releváns adatokkal tudja bizonyítani, hogy a Leader-programok többletértéket teremtettek, és hogy a keretükben folytatott pénzgazdálkodás hatékony és eredményes volt.

BEVEZETÉS

1. A Leader-program az Unió "alulról felfelé" építkező módszere a vidékfejlesztési politika végrehajtására. A módszert hét sajátosság jellemzi (lásd: 1. ábra). Helyi akciócsoportok (röviden: HACS-ok, akciócsoportok) pénzügyi támogatást kapnak a helyi vidékfejlesztési stratégia – elsősorban helyi projektek támogatása révén történő [1] – megvalósításához (a támogatott projektekre a melléklet hoz példákat). Az akciócsoportok kisebb vidéki közösségek [2], amelyek a köz- és magánszféra (vagy a non-profit szektor) társulása révén jönnek létre.

1. ÁBRA

A LEADER-MEGKÖZELÍTÉS HÉT FŐ SAJÁTOSSÁGA

+++++ TIFF +++++

2. A szakpolitikai célokat és a jogszabályi keretet uniós előírások határozzák meg. A tagállamok nemzeti vagy regionális szintű programokat dolgoznak ki a Leader-megközelítés végrehajtásához, amelyeket a Bizottság jóváhagy. A potenciális akciócsoportok a nemzeti vagy regionális követelményekkel összhangban helyi stratégiát alakítanak ki, és forrásokat igényelnek az illetékes hatóságoktól. A tagállamok feladata az akciócsoportok kiválasztása, az uniós támogatás és a nemzeti társfinanszírozás kifizetése, valamint a megvalósítás figyelemmel követése és ellenőrzése. A finanszírozandó projekteket az akciócsoportok választják ki. Egyes tagállamokban az akciócsoportok egy éves keretösszeg erejéig kiválasztják a projekteket, a támogatási kérelmek feldolgozásáról és a támogatások kifizetéséről pedig a nemzeti vagy regionális hatóságok gondoskodnak. Más tagállamokban a folyamat egészét az akciócsoportok végzik; saját éves vagy többéves költségvetéssel rendelkeznek a támogatások folyósításához.

3. A Leader először "közösségi kezdeményezésként" indult 1991-ben, ezt követte a Leader II (1994–1999), majd a Leader+ (2000–2006) [3]. Bár a Leader+ időszaka 2006-ban névlegesen véget ért, a projektek végrehajtása és a kifizetések 2009 közepéig kitolódhatnak. Az Unió 15 régi tagállamában 893, az új tagállamokban 281 Leader+ akciócsoport működött. Az Unió a Leader+ program keretében összesen körülbelül 2,1 milliárd EUR hozzájárulást fog nyújtani.

4. 2007-ben a Leader bekerült a vidékfejlesztési rendeletbe [4], mint a szakpolitika három "bevett" tengelye céljainak megvalósítását szolgáló alternatív eszköz (lásd: 1. háttérmagyarázat).

1. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

A 2007–2013-AS VIDÉKFEJLESZTÉSI POLITIKA NÉGY TENGELYE

1. tengely : a szerkezetátalakítást, a fejlesztést és az innovációt támogató intézkedések, melyek célja a mezőgazdaság és az erdészet versenyképességének javítása.

2. tengely : tájgazdálkodást támogató intézkedések, melyek célja a környezet és a tájképi jelleg javítása.

3. tengely : vidéki területeken az életminőség javítását, valamint a gazdasági tevékenység diverzifikálásának előmozdítását célzó intézkedések.

4. tengely : a Leader-megközelítés alkalmazása az 1–3. tengely céljainak megvalósításához.

5. A Bizottság 2007-ben és 2008 elején jóváhagyta a 2007–2013-as nemzeti és regionális vidékfejlesztési programok többségét. 2009 végére a tagállamok a 4. tengely keretében több mint 2000 akciócsoportot választottak ki. A Leader-tengely keretében tervezett uniós kiadások ebben a programozási időszakban 5,5 milliárd EUR-nak felelnek meg (lásd: 2. ábra) [5], ami a tagállami társfinanszírozás révén további 3,4 milliárd EUR összegű közforrással egészül ki.

6. A Leader-megközelítés alapvetése, hogy ez a módszer a végrehajtás hagyományos, felülről lefelé irányuló formájához [6] képest többletértéket biztosít. Az alulról felfelé irányuló módszerek, valamint a különböző ágazatok közötti helyi együttműködés mozgósítja a helyi tartalékokat. A helyi csoportok helyzete a legalkalmasabb arra, hogy a helyi problémákra integratív és innovatív helyi megoldásokat találjanak, és a reagálóképességük is nagyobb lehet. A helyi döntéshozatalban való részvétel lelkesebb hozzáálláshoz vezet és növeli az elkötelezettséget, aminek következtében a helyi vidékfejlesztés javul és fenntarthatóbbá válik [7]. Az alulról felfelé építkező megközelítés révén elérhető közösségi részvétel olyan, kevésbé kézzelfogható hatásokkal is járhat, mint a "kapacitásfejlesztés" és a "helyi lakosság önállósítása" [8] (lásd: 3. ábra).

2. ÁBRA

A 4. TENGELY (LEADER, 2007–2013) KERETÉBEN PROGRAMOZOTT UNIÓS FORRÁSOK TAGÁLLAMONKÉNTI LEBONTÁSA

+++++ TIFF +++++

7. Az akciócsoportok révén egy újabb végrehajtási szint keletkezik, ami bizonyos költségekkel jár. Továbbá a döntéshozatal helyi partnerségekre való átruházása kockázatot jelent az uniós pénzeszközökkel való gazdálkodás megbízhatóságára nézve is mind a méltányosság, átláthatóság és elszámoltathatóság, mind a gazdaságosság, hatékonyság és eredményesség szempontjából. A Leader-program legutolsó, a 2000. évi éves jelentés [9] keretében történő ellenőrzése során a Számvevőszék komoly hiányosságokat tárt fel az akciócsoportok pénzkezelésére vonatkozóan: bizonyos akciócsoportok holtteher kockázata mellett visszadátumoztak támogatásokat; a projektkiválasztás nem volt megfelelően átlátható; összeférhetetlenség alakulhatott ki, magasak voltak a működési költségek, és elhúzódtak az eljárások. A Bizottság azt válaszolta, hogy tisztában van a kockázatokkal. Válaszlépése elsősorban abban állt, hogy útmutatások és az információcsere élénkítése révén erősítse a helyes gyakorlatot, illetve a pénzgazdálkodás hatékonyságát és eredményességét [10].

3. ÁBRA

AZ AKCIÓCSOPORTOK SZEREPE A LEADER-MEGKÖZELÍTÉS MEGVALÓSÍTÁSÁBAN

+++++ TIFF +++++

AZ ELLENŐRZÉS HATÓKÖRE ÉS MÓDSZERE

8. Amint a fentiekből kitűnik, a Leader-megközelítés a vidékfejlesztési politika hagyományosabb, központosított végrehajtási módszereihez képest további költségeket és kockázatokat von maga után, ugyanakkor hét sajátossága révén többletértéket is teremthet. Ez elvezet a Számvevőszék által feltett ellenőrzési kérdéshez: Értéknövelő, ugyanakkor a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás kockázatait minimalizáló módon hajtották-e végre a Leader-programot?

9. A Számvevőszék az alábbiakra alapozta ellenőrzését:

ellenőrzési kérdőívek kitöltetése 23 tagállam véletlenszerű mintába választott 202 akciócsoportjával;

a minta 27 akciócsoportja esetében a rájuk vonatkozó dokumentáció felülvizsgálata;

helyszíni ellenőrzések végzése és esettanulmány-minták bekérése a minta 13 akciócsoportja, illetve 60 olyan projekt esetében, amelyek jól tükrözték az őket finanszírozó akciócsoport projektjeinek jellegét (a projektek felsorolását lásd a mellékletben);

a 2007–2013-as időszakra programozott uniós pénzeszközöknek együttesen több mint 40%-át lefedő 11 ellenőrzött Leader-program irányító hatóságainak ellenőrzése;

a Bizottság Leaderrel kapcsolatos tevékenységeinek ellenőrzése.

Amikor 2009 első felében sor került az ellenőrzés helyszíni szakaszára, az akciócsoportok éppen befejezték 2000–2006-os Leader+ helyi vidékfejlesztési stratégiájuk végrehajtását [11], és a tagállamok már kiválasztották a következő akciócsoportokat az alapján, hogy a 2007–2013-as időszakra vonatkozó 4. tengelyes stratégiájukban hogyan tervezték a Leader-megközelítés alkalmazását. A 4. tengelyes stratégia végrehajtását az akciócsoportok – Németország és Aragónia (Spanyolország) kivételével – még nem kezdték meg.

10. Bizottsági dokumentumok és kiadványok [12], illetve a szabályozás alapján a Számvevőszék kritériumrendszert dolgozott ki a "bevált gyakorlatra" vonatkozóan. Az ellenőrök megvizsgálták, hogy a kiválasztott akciócsoportok mennyire feleltek meg ezeknek a kritériumoknak a Leader+ időszakában, illetve a 4. tengelyes stratégiájuk elkészítésekor. Az ellenőrzésre az akciócsoportok székhelyén került sor, hogy át lehessen tekinteni a vonatkozó dokumentumokat, és hogy az akciócsoportok tagjaival meg lehessen vitatni a körülményeket és az alkalmazott stratégiát. A kiválasztott projekteket az ellenőrök szintén megvizsgálták a helyszínen, és elbeszélgettek a projektgazdákkal. Ahol hiányosságot vagy jól bevált gyakorlatot észleltek, ott megvizsgálták a kapcsolódó tagállami vagy regionális monitoringra, illetve értékelésre vonatkozó információkat, eljárásokat és kontrollrendszereket is, hogy ezáltal értékeljék, a megfigyelt gyakorlat tipikus-e. A Számvevőszék a tagállami, illetve regionális programok és működési szabályok, valamint ellenőrzési eredmények, végrehajtási jelentések és értékelések alapján mérte fel, hogy a Bizottság és a tagállamok milyen teljesítményt nyújtottak a Leader irányítása, monitorozása, értékelése és felügyelete során. Az ellenőrzés magában foglalta a vizsgált 11 vidékfejlesztési program 4. tengelyének Bizottság általi értékelését, valamint a 4. tengelyes akciócsoportok tagállamok általi kiválasztását is.

11. Az észrevételeket az alábbi főbb témakörök szerinti lebontásban közöljük:

hogyan ültették át a gyakorlatba a Leader-program sajátosságait az akciócsoportok;

mennyire hatékony és eredményes az akciócsoportok pénzgazdálkodása;

a Leader-programok bizottsági és tagállami irányítása;

a Bizottság és a tagállamok által végzett monitoring és értékelés.

1. TÁBLÁZAT

A 4. TENGELYES STRATÉGIA VÉGREHAJTÁSÁNAK KÖLTSÉGVETÉSE KIVÁLASZTOTT AKCIÓCSOPORTOKNÁL

(millió EUR) |

Akciócsoport azonosítója | Tagállam (régió) | A 4. tengely költségvetése a 2007–2013-as időszakban [1001] |

DE-BY | Németország (Bajorország [1002] | 2,6 |

DE-MV | Németország (Mecklenburg–Előpomeránia) [1002] | 5,4 |

IE | Írország | 14,6 |

EL | Görögország | 6,5 |

ES-A | Spanyolország (Aragónia) | 7,1 |

ES-CM | Spanyolország (Castilla–La Mancha) | 3,9 |

FR (PL) | Franciaország (Loire-mente) | 1,5 |

FR (LR) | Franciaország (Languedoc–Roussillon) | 3,2 |

IT-TOS | Olaszország (Toszkána) | 7,6 |

HU | Magyarország | 5,9 |

PL (WP) | Lengyelország (Pomeránia) | 4,3 |

PL (WŚ) | Lengyelország (Świętokrzyskie) | 2,1 |

PT | Portugália | 6,0 |

ÉSZREVÉTELEK

HOGYAN ALKALMAZTÁK AZ AKCIÓCSOPORTOK A LEADER-PROGRAM TÖBBLETÉRTÉKET TEREMTŐ SAJÁTOSSÁGAIT?

AZ AKCIÓCSOPORTOK A LEADER-MEGKÖZELÍTÉS GYAKORLATBA ÜLTETÉSE SORÁN CSAK KORLÁTOZOTTAN ÉRVÉNYESÍTETTÉK A LEADER-PROGRAM SAJÁTOSSÁGAINAK ÉRTÉKNÖVELŐ POTENCIÁLJÁT, BÁR AZ ELLENŐRÖK TALÁLTAK KÖVETENDŐ PÉLDÁKAT IS

ALULRÓL FELFELÉ ÉPÍTKEZŐ MEGKÖZELÍTÉS

12. Az alulról felfelé építkező megközelítés célja a helyi vidékfejlesztésben való részvétel népszerűsítése a helyi közösség, a gazdasági és társadalmi érdekcsoportok, valamint az állami és magánintézmények képviselőinek bevonása révén: a helyi közösség vegyen részt az igényeknek legjobban megfelelő helyi stratégia kidolgozásában, illetve az abban megfogalmazott célokhoz szükséges tevékenységek (projektek) megvalósításában.

Valamilyen szinten mindegyik akciócsoport be tudta vonni a helyi közösséget, ám egyes akciócsoportok saját tagjaik szervezeteinek utalták ki a Leader+ támogatásainak többségét

13. Az akciócsoportok többféle módon tájékoztatták a helyi közösséget a projekttámogatási lehetőségekről: nyilvános találkozókon és rendezvényeken, szórólapok és kiadványok segítségével, illetve a csoport internetes honlapján vagy tagjain keresztül. Az akciócsoport így nem csupán a már meglévő támogatási igényekre reagált, hanem elvileg új befektetési vagy egyéb projektlehetőségek számbavételére ösztönzött további helyi szereplőket. A toszkán (Olaszország) akciócsoport például információs pultot állított fel a helyi kereskedelmi kamarában. A Leader-programokat a helyi lapok cikkei, valamint a projektek helyszínén kitett táblák is népszerűsítették. A magyar akciócsoport az egyes falvak határán kitett táblákkal is felhívta a figyelmet a Leader-programra.

+++++ TIFF +++++

1. kép – Magyarország – Jelzőtáblák mutatják, hogy a falu részt vesz a Leader-programban

14. Mindegyik akciócsoportnak voltak helyi irodái is, ahol személyzet segítette a projektgazdákat támogatási kérelmük elkészítésében [13]. Ez az "ingyenes tanácsadói szolgáltatás" serkentően hatott a támogatási kérelmek benyújtására, enélkül ugyanis – különösen kisebb projektek kezdő projektgazdáit – elriaszthatta volna az eljárások hosszadalmas és bonyolult volta (lásd: 70. bekezdés).

15. Sok projekt nem állt másból, mint beruházások, tanulmányok és rendezvények támogatásából, ám egyes akciócsoportok tevékenyen együttműködtek a helyi szereplőkkel abban, hogy a felmerülő ötleteket megvitassák és stratégiai jelleggel bíró projektté formálják. Mecklenburg–Előpomerániában (Németország) például az akciócsoport "innovációs teamnek" elkeresztelt munkacsoportokat állított fel, hogy útmutatást és támogatást nyújtson az összetettebb projekteket megvalósító projektgazdáknak. Az ír akciócsoport "fejlesztési munkatársakat" alkalmazott arra, hogy a stratégiai célok megvalósítását elősegítő projektötleteket kutassanak fel és dolgozzanak ki (lásd: 2. háttérmagyarázat).

2. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

AZ ÍR AKCIÓCSOPORT PROJEKTFEJLESZTÉSI MUNKATÁRSAINAK FELADATKÖRE

A fejlesztési munkatársak feladatkörébe a következők tartoztak: tevékenységek és kezdeményezések elemzése, felkutatása és kidolgozása, ezek serkentése és népszerűsítése. Az "élelmiszer-ipari" felelős például a helyi élelmiszertermékek regionális márkáját fejlesztette és annak marketingjével foglalkozott, alternatív mezőgazdasági kezdeményezéseket dolgozott ki stb. A munkatárs aktív blogot tartott fenn; találkozókat és rendezvényeket szervezett, illetve azokon részt vett; továbbá tevékenyen támogatta élelmiszer-ipari szakértők projektjeinek kidolgozását.

16. Az ellenőrzött akciócsoportok mindegyikénél előfordult, hogy a tagok szervezetei által pályázott projekteknek ítéltek oda támogatásokat. A bajor (Németország) akciócsoport Leader+ programjában csupán 12 különböző projektgazda vett részt, közülük hatnak közvetlen kapcsolata volt az akciócsoporttal. A 11 Leader+ akciócsoportból hat esetében az ilyen támogatások aránya a teljes összeg 50%-a és több mint 90%-a között mozgott (lásd: 4. ábra). A tágabb közösség számára ezért kevesebb támogatás állt rendelkezésre, így annak tagjai csak korlátozott mértékben tudtak projektekben részt venni és ezáltal bevonódni.

4. ÁBRA

AZ AKCIÓCSOPORTOK SAJÁT MAGUKNAK, ILLETVE TAGSZERVEZETEIKNEK ODAÍTÉLT TÁMOGATÁSAI [14]

+++++ TIFF +++++

17. Valamilyen mértékben mindegyik akciócsoport bevonta a helyi közösséget a 4. tengelybeli stratégiák kidolgozásába. A francia (Languedoc–Roussillon) és bajor akciócsoport a résztvevőket bekapcsoló módon, tematikus műhelyek szervezésével mérte fel a kistérség erős és gyenge pontjait, az ott kínálkozó lehetőségeket, illetve fennálló veszélyeket (angol rövidítéssel: SWOT). Így vitatták meg a stratégiát is. Valamennyi akciócsoport nyilvános üléseken ismertette a Leader-programot és fogadta az ötleteket, ám Toszkána, Írország, Portugália és Castilla–La Mancha esetében nem volt egyértelmű, hogy a konzultáció befolyásolta-e – s ha igen, hogyan – az akciócsoport SWOT-elemzését, illetve a helyi stratégiai célok meghatározását. A konzultáció elsősorban arra irányult, hogy felmérjék és fokozzák a különböző intézkedések iránti igényt és projektterveket gyűjtsenek.

HELYI KÖZ- ÉS MAGÁNSZFÉRABELI PARTNERSÉGEK

18. A Leader-megközelítés egyik legfontosabb sajátossága, hogy a döntéseket nem közhivatalok, hanem egy tágabb körű helyi partnerség hozza, amelyben a helyi önkormányzat részt vesz, de nem rendelkezik többségi szavazattal [15]. A közösségi részvételt azzal lehet fokozni, ha minden érdekelt fél részt vehet az akciócsoportban, és ha abban az összes fontosabb helyi szereplő képviselve van.

Az akciócsoportok nem mindig tudtak eredményes partnerséget kialakítani a köz- és magánszféra között

19. A lengyel és az aragóniai akciócsoport nyitott tagsági politikát folytatott, vagyis minden érdeklődő helyi lakost és helyi szervezetet bátorítottak a belépésre. Az aragóniai csoportnak például megközelítőleg 500 tagja volt (lásd: 2. táblázat). A görög csoport ezzel szemben kisebb, meghívásos alapú tagsággal rendelkezett, s abból így kiszorulhattak olyan helyi szervezetek és lakosok, akikkel a partnerség tovább gazdagodhatott volna (lásd: 3. háttérmagyarázat).

2. TÁBLÁZAT

A LEADER+ AKCIÓCSOPORTOK TAGSÁGA

+++++ TIFF +++++

3. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

A GÖRÖG AKCIÓCSOPORT ÖSSZETÉTELE

A Leader+ akciócsoport meghívás útján alakította ki tagságát, amelyben kevés helyi szereplőnek jutott képviselet; a csoport szerkezete nem zárta ki, hogy a közszféra befolyásolja a döntéshozatalt. A csoportot 15 részvényesből álló céggé szervezték, amelynek törzstőkéjét 97%-ban a helyi önkormányzatok jegyezték. A legfontosabb önkormányzatok kilenc képviselőjéből (leggyakrabban a polgármesterekből) álló igazgatótanács bizottságot hozott létre a projektkérelmek elbírálására. A bizottság három önkormányzat, valamint a következő négy szervezet képviselőit tömörítette: a kereskedelmi kamara, egy biogazdálkodó egyesület, egy nőszervezet és egy kutatási szervezet.

20. A tagság mindegyik ellenőrzött akciócsoportnál több ágazat és csoport képviselőiből tevődött össze; legtöbbször a helyi hatóságok, az idegenforgalom, az agrárágazat, valamint a kisvállalkozások képviselőiből. A döntéshozatali bizottságnak mindegyik akciócsoportban voltak női tagjai. Miután a fiatalok az uniós vidékfejlesztési politika kiemelt célcsoportját képezik, a döntéshozatali folyamatba való bevonásuk szavatolhatja, hogy igényeiket és lehetőségeiket megfelelően számításba veszik, és hogy hozzájuk igazított megoldásokat dolgoznak ki. A fiatalok a 4. tengelybeli 13 akciócsoportból csupán hétnek a tagságában rendelkeztek képviselettel (a döntéshozatali bizottságban pedig csak a spanyol és magyar akciócsoportok esetében). A többi csoport azt állította, hogy területén nincsenek ifjúsági szervezetek, ám semmilyen konkrét lépést nem tett annak érdekében, hogy fiatalokat vonjon be a csoportba.

21. Mindegyik akciócsoport betartotta azt a rendelkezést, miszerint a döntéshozatali bizottság tagjai legfeljebb 50%-ban származhatnak a közszférából. Kizárólag a francia akciócsoportoknál írtak elő a belső szabályok "kettős határozatképességi feltételt", vagyis azt, hogy a döntéshozatali üléseken a szavazatok legalább 50%-a a magánszférabeli tagoktól származzék (bár ezt a szabályt később nem mindig tartották be).

22. A Számvevőszék több más esetet is talált, amikor a Leader alapelveit nem a kellő szigorral tartották be. Franciaországban (Languedoc–Roussillon) a Leader+ döntéshozatali bizottságában az elnöké volt a döntő szavazat, gyakorlatilag többséget biztosítva ezáltal a közszférának. A másik francia akciócsoportban (Loire-mente) a döntéshozatali bizottság magánszférabeli tagjai többségükben a helyi közhatóságok által létrehozott egyesületekből kerültek ki (lásd: 4. háttérmagyarázat). A döntéshozatali bizottság a helyi önkormányzatok közös testülete (Syndicat) elé terjesztette a projekteket, és a végső döntést ez hozta meg a projektek támogatásáról.

4. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

A FRANCIA AKCIÓCSOPORT (LOIRE-MENTE) TAGJAI

Az akciócsoport belső értékelést végzett, s ennek beszámolója szerint "a döntéshozatali bizottság összetétele kétséget ébreszt arra nézve, hogy a helyi szereplők teljes köre képviselve van benne. A magánszférából gyakorlatilag csak olyan partnerek kerültek be a bizottságba, akik a Pays (helyi önkormányzatokból szervezett területi egység) egyesületeinek a tagjai. Az egyesületeknél az elnöki tisztet önkormányzati testületi tagok töltik be. […] Bármilyen alapos terepismerettel is rendelkeznek ezek az egyesületek […], érdemes lett volna bevonni helyi vállalkozások vezetőit, illetve a Pays-n kívüli egyesületek képviselőit is. Nincs képviselve továbbá sem a kereskedelmi és ipari, sem a szakmai kamara, csupán a mezőgazdasági kamarának volt egy képviselője a döntéshozatali bizottságban."

23. A portugál akciócsoport alkalmanként úgy hozott pár szavazaton alapuló döntéseket, hogy a szavazatok mind a helyi önkormányzatoktól származtak (lásd: 5. háttérmagyarázat) [16]. Ilyenkor a partnerségtől várható többletérték nem valósulhatott meg a döntéshozatalban.

TERÜLETALAPÚ HELYI FEJLESZTÉSI STRATÉGIÁK

24. A területalapú megközelítés értelmében egy akciócsoport a területe sajátos helyzetére, erős és gyenge pontjaira alapozva dolgozza ki és valósítja meg a fejlesztési stratégiáját. Ezt a lehetőséget az akciócsoportok csak úgy használhatják ki teljesen, ha igényeikhez és adottságaikhoz mért helyi célokat tűznek ki, és stratégiájuk végrehajtásának középpontjába e célok megvalósítását helyezik.

25. Az akciócsoport célkitűzései határozzák meg pontosan, hogy a stratégiának milyen helyi eredményekre kell vezetnie, mert csak így biztosítható egyértelmű keret és útmutatás a program napi szintű irányításához, és ez szolgálhat alapul a teljesítményirányításhoz és az elszámoltathatósághoz.

5. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

PORTUGÁL AKCIÓCSOPORT: SZAVAZÁSI RÉSZVÉTEL

A csoport döntéshozatali bizottságában képviselettel rendelkezett a három önkormányzat (akik felváltva töltötték be az elnöki, elnökhelyettesi, illetve kincstárnoki tisztet), egy kulturális egyesület, egy kisvállalkozásokat tömörítő egyesület, egy helyi iparegyesület, valamint egy mezőgazdasági egyesület.

A számvevőszéki ellenőrök megvizsgálták a nyolc ülés jegyzőkönyvét, amelyeken a kiválasztott projekteket jóváhagyták. Három ülésen egyforma számban jelentek meg az önkormányzati, illetve az egyéb szektorbeli tagok. A másik öt ülésen a három önkormányzat többségben volt. Két esetben az akciócsoport kizárólag a három önkormányzat szavazatai alapján választott ki projekteket.

Az akciócsoportok nem kezelték központi kérdésként a helyi (területalapú) stratégiai célok megvalósítását

26. Az akciócsoportok Leader+ keretében kitűzött helyi stratégiai céljai nem voltak konkrétak, mérhetőek és adott időn belül megvalósíthatóak. Legtöbbjük olyan általános volt, hogy bármely vidéki térségre alkalmazni lehetett volna (lásd a példát a 6. háttérmagyarázatban). Egyes célok, például "a vidékről való tömeges elvándorlás és a hagyományos gazdálkodás eltűnése elleni küzdelem" (portugál akciócsoport) mérhetőek lehettek volna, ám a gyakorlatban mégsem voltak azok, mivel nem álltak rendelkezésre mutatók a kiindulási helyzetről, sem célszámok az elérni kívánt helyzetre vonatkozóan. A megfogalmazott célok híján voltak a konkrétumoknak. Példa erre "a terület hírnevének fokozása helyi termékek és szolgáltatások fejlesztése és népszerűsítése révén" célkitűzés (görög akciócsoport), amely az akciócsoport szándékait írja le, nem pedig azt, hogy milyen helyzetet kíván teremteni.

27. Az akciócsoportok nem helyeztek kiemelt hangsúlyt a célok megvalósítására. Franciaországban (Languedoc–Roussillon) például a Leader+ keretében megfogalmazott stratégia központi célja az volt, hogy új technológiák bevetésével javítsák a vidéki térség versenyképességét. Amikor lehetőség nyílt arra, hogy egy nemzeti programból idegenforgalmi projektek jussanak társfinanszírozáshoz, az akciócsoport új kiadási jogcímet vezetett be olyan létesítmények finanszírozásához, mint például egy hegyikerékpár-központ.

6. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

A MECKLENBURG-ELŐPOMERÁNIAI AKCIÓCSOPORT: PÉLDA HELYI STRATÉGIAI CÉLOKRA

Négy célt határoztak meg:

1) a terület vonzerejének fokozása;

2) az idegenforgalmi régiók hálózatba szervezése;

3) új szolgáltatások és munkaerő-piaci tevékenységek;

4) a regionális gazdaságszerkezet javítása nyitottság, illetve új munkahely-teremtési lehetőségek támogatása révén.

Ezek mindegyikét egy "célkitűzés/stratégia" elnevezésű rész követte, amely a fennálló helyzetet és az akciócsoport tervezett lépéseit mutatta be olyan általános kifejezésekkel, mint pl. "nők és fiatalok képzésére és képesítésére irányuló kezdeményezések támogatása". A szövegben konkrétan nem szerepelt, hogy milyen eredményekre számítanak a stratégia megvalósításával. A stratégiai célokhoz nem tartoztak sem kiindulási adatok, sem célszámok.

28. A helyi stratégiai célok nem képeztek döntő szempontot a projektkiválasztásnál (lásd: 7. háttérmagyarázat). A portugál akciócsoport például olyan idegenforgalmi létesítményeket kívánt finanszírozni, amelyek "kapcsolódnak a stratégia tájjellegű témáihoz", azaz ahhoz, hogyan befolyásolják a helyi kultúrát a folyók. A csoport egy gokart központnak nyújtott támogatást további gokartok és időmérő berendezések beszerzéséhez, noha ebbe igen nehéz bárminő tájjelleget belelátni.

7. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

PORTUGÁL AKCIÓCSOPORT: PROJEKT ÚTJELZŐ TÁBLÁK BESZERZÉSÉHEZ

Az akciócsoport többek között tematikus turistautak tanulmányozását, fejlesztését és népszerűsítését tűzte ki célul. A csoport a kapcsolódó jogcím költségvetéséből támogatást nyújtott az önkormányzatnak közúti jelzőtáblák, többek között stoptáblák és más közlekedési útjelzések beszerzéséhez, illetve ahhoz, hogy helyi utak közepén és parkolókban fehér vonalakat fessenek fel. Egyes útjelző táblák csakugyan turistalátványosságok felé mutattak, ám tematikus turistautat a projekt nem hozott létre.

+++++ TIFF +++++

29. A görög, toszkán és spanyol akciócsoportok [17] országos szinten kijelölt "jogcímek" keretében hajtotta végre stratégiáját, kategóriákba sorolva ezzel a költségvetési gazdálkodás és beszámolás szempontjából hasonló projekteket. A görög akciócsoport egyik jogcíme például a "vállalkozóknak nyújtandó beruházási támogatás" volt, amelyet tovább osztottak "falusi turizmushoz kapcsolódó projektekre", "modern technológiát bevezető projektekre" stb. Ez utóbbiak mindegyikét további "akciókra" bontották fel, mint például "turistaszállás biztosítása". Ez megkönnyíti az akciócsoport tevékenységeinek monitorozását és ellenőrzését, ugyanakkor azt a kockázatot vonja maga után, hogy az akciócsoport a kiadási jogcímeket a helyi stratégiai célokat figyelmen kívül hagyva (a projekteket támogathatóságuk szerint értékelve és kiválasztva) hajtja végre.

30. Az akciócsoportok ajánlattételi felhívásai inkább egy adott jogcím támogatási feltételeinek, mintsem a helyi stratégia valamely konkrét céljának megfelelő projektjavaslatokra irányultak. Azt ugyan megvizsgálták az akciócsoportok, hogy a beérkezett projektjavaslatok "összhangban vannak-e" avagy "összeegyeztethetőek-e" a stratégiával, de ennyire általánosan megfogalmazott célok mellett gyakorlatilag csak a jogcím túligénylése esetén lehetett elutasítani valamely egyébként támogatható projektet. A csoportok a végeredményre vonatkozó célszámok teljesülése után is folytatták a támogatásnyújtást [18].

31. A monitorozási és beszámolási rend is a jogcímközpontúságot erősítette: az akciócsoportok monitorozták az egyes kiadási jogcímek kapcsán megvalósult projekteket, elemezték azokat és beszámoltak róluk, a helyi stratégiai célok megvalósulásáról azonban nem gyűjtöttek adatokat, és nem is értékelték azt.

32. Az ír akciócsoport például a Leader+ program lezárultával értékelést tett közzé eredményeiről. Az értékelés "Ígéreteink" című része a stratégiai célok felsorolását tartalmazta. A következő, "Eredményeink" című rész a megvalósult projekteket mutatta be. Ez utóbbiakat jogcímek szerint csoportosították, mint például "képzési projektek". Azt nem állapították meg, hogy milyen lépéseket tettek – vagy milyen eredményeket mutathatnak fel – a stratégiai célok megvalósulásával kapcsolatban. A francia és német akciócsoportok, melyeket nem kötöttek nemzeti vagy regionális jogcímek, a célok megvalósulása helyett szintén a végrehajtott projektekre alapozták beszámolóikat [19].

33. Az ellenőrzés időpontjában az akciócsoportok többsége még nem határozta meg, milyen projektértékelési szempontokat, illetve monitoring- és értékelési rendszereket fog alkalmazni a 2007–2013-as programozási időszakban, jelentősebb változásokat azonban – a rendelkezésre álló adatok alapján – a csoportok nem terveznek. 4. tengelyes stratégiájukban emellett nem konkretizáltak elegendő helyi célt sem, és egy kivételével mindegyik tagállam közös jogcímek használatát írta elő (lásd: 84. bekezdés).

INNOVATÍV ÉS MULTISZEKTORÁLIS MEGKÖZELÍTÉSEK

34. A Leader szándéka szerint innovatív megközelítés. Az akciócsoportoknak olyan stratégiákat kellene kidolgozniuk és végrehajtaniuk, amelyek újító szellemben nyúlnak a vidék régi és újabb keletű gondjaihoz, s ezáltal mozgósítják és kiaknázzák a helyi vidékfejlesztési lehetőségeket. A csoportok értéknövelő hatása abból adódhat, ha a többi programhoz vagy a helyi hatóságok feladataihoz képest valami újat valósítanak meg. A helyi hatóságok rendes tevékenységeihez tartozó, illetve más programokból támogatható projektek finanszírozása tehát csak olyan kivételes esetben történhetnek Leader-programok keretében, ha ezt valamilyen konkrét stratégiai igény kellően indokolja.

35. A Leader-megközelítés másik sajátossága a stratégia multiszektorális tervezése és végrehajtása, amely a helyi gazdaság különböző ágazatainak szereplői és projektjei közötti kölcsönhatáson alapul.

Az akciócsoportok nem igazán tudtak innovációt, illetve ágazatközi együttműködést felmutatni stratégiájukban vagy projektjeikben. Olyan projekteket finanszíroztak, amelyek vagy alig különböztek más uniós programok projektjeitől, vagy részét képezték a helyi hatóságok rendes feladatainak.

36. Ahogy azt a 18–23. bekezdésben leírtuk, a különböző ágazatok szereplői együttműködtek az akciócsoport által létrehozott partnerségen belül, de a csoport stratégiáira és projektjeire ez már sokkal kevésbé volt jellemző. Egyes akciócsoportoknál akadtak példák együttműködésre, az írországi stratégia jegyében például a termelők és forgalmazók mellett az idegenforgalmi ágazat is beszállt a helyi termékek értékesítésébe. A legtöbb akciócsoport azonban a projektgazdák megszokott tevékenységeit támogatta különálló projektek finanszírozásával (lásd: melléklet).

37. A Leader+ keretében a legtöbb akciócsoport konkrét szempontok alapján értékelte, hogy a projektjavaslatok mennyire innovatív, illetve kísérleti jellegűek (lásd: 3. táblázat) [20]. Ám e szempontoknak fittyet hányva a csoportok olyan projekteket is jóváhagytak, amelyek nem voltak kifejezetten újító jellegűek. Görögországban például a támogatáskérelmezési űrlap felsorolta a tervezett éttermi, vendégházi, fémüzemi, borászati stb. beruházások újító vagy kísérleti jellemzőit, ám ezek a jellemzők a gyakorlatban nem léteztek (lásd: 8. háttérmagyarázat).

38. A toszkán akciócsoport a "gyártási és termékinnovációs támogatás vállalkozásoknak" elnevezésű jogcím keretében tett közzé felhívást projektjavaslatok benyújtására. Egy almatermelő olyan projektre nyújtott be javaslatot, amely jobbadán csak szokványos gyümölcsládák beszerzéséből állt. Ezt a csoport "a termelési költségek csökkentését, illetve a szüretelés és csomagolás egyszerűsítését szolgáló újító befektetésként" könyvelte el, tekintve, hogy "ennél a cégnél ez újítás". Ezzel a besorolással a projekt az innovatív jellegre legfeljebb adható tíz pontból hetet megkapott. A magyar akciócsoport a projektjavaslatok "innovatív és újszerű" jellegét értékelte, és maximális pontszámot adott a megvizsgált hat projekt mindegyikének. Az egyik projekt egy vendégház létesítményeinek korszerűsítésére irányult, ideértve kerékpárok beszerzését a vendégek számára, ami az adott kistérségben új szolgáltatásnak számított. Nem így az a projekt, amelynek keretében a projektgazda szőlőskertjéhez vezető földút leburkolását tervezték volna meg, sem az, amely egy plébánia megsüllyedt falait célozta megerősíteni.

3. TÁBLÁZAT

INNOVÁCIÓS PROJEKTEK KIVÁLASZTÁSA

+++++ TIFF +++++

1 A francia és német akciócsoportok nem dokumentálták a projektek ezen kiválasztási szempont szerinti értékelését. Az ír csoport dokumentálta, de nem osztott ki pontokat.

39. A 2000. évi éves jelentésében a Számvevőszék észrevételezte, hogy olyan projektek is kaptak támogatást az akciócsoportoktól, amelyek más programokból is finanszírozhatóak lettek volna. A Bizottság válasza szerint "[…] bizonyos egyedi, önmagukban véve a hagyományos programokból is támogatható projekteknél elfogadható lehet a Leader keretében való finanszírozás, ha ezek a projektek valamely helyi akciócsoport innovációs fejlesztési programjának megvalósulásához nélkülözhetetlenek".

40. A legtöbb támogatást kis projektek kapták, megkülönböztetve ezzel a Leadert a többi uniós finanszírozási programtól. Az ír akciócsoport által nyújtott támogatások összege például 1000 EUR-nál kevesebbtől legfeljebb 65000 EUR-ig terjedt. A Leader+ 11 akciócsoportjából nyolc mégis 200000 EUR-s vagy annál is nagyobb összköltségű projekteket finanszírozott (a projektek felsorolását lásd a mellékletben). A borászatokba, olívasajtoló üzemekbe, falufelújítási projektekbe stb. eszközölt beruházások más uniós finanszírozási programokból is támogathatóak lettek volna. Ezekben az esetekben az akciócsoportok ki tudták mutatni, hogy a projektek összhangban vannak a stratégiával, ám konkrét helyi célok híján (lásd: 26. bekezdés) nem tudták alátámasztani azok nélkülözhetetlenségét.

8. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

A GÖRÖG AKCIÓCSOPORT ÁLTAL JÓVÁHAGYOTT PROJEKTEK "KÍSÉRLETI JELLEGE"

Az ellenőrzés alá vett hat magánszektorbeli projektnél a kérelmezési űrlapok minden esetben hálózatépítési tevékenységekből vezették le a projektjavaslatok újító jellegét. Az űrlapokat pályázatírók töltötték ki. A megkérdezett projektgazdák azonban nem vettek részt ilyen tevékenységben. A fémüzemi projekt gazdája például nem ismerte a helyi kisvállalkozói hálózatot, és nem tudta, hogy projektjavaslata szerint ő abban részt vesz.

A támogatási kérelme szerint emellett a projekt összhangban van az akciócsoport helyi stratégiájával, hiszen hagyományos kovácsoltvas termékeivel a projektgazda segít megőrizni a helyi épületek hagyományait és arculatát. A gyakorlatban azonban a kérelmező vállalkozása jóformán csak korszerű alumíniumtermékeket állított elő.

41. Emellett a Leader-megközelítés értéknövelő erejét csökkenti, ha az csupán kiegészítő finanszírozási forrássá válik a helyi önkormányzatok szokásos tevékenységeihez. Bár az olyan kötelező feladatokat, mint az oktatás, elvileg kizárták, az ír akciócsoport kivételével mégis valamennyi csoport nyújtott támogatást a helyi önkormányzatok által előterjesztett projekteknek (lásd: 9. háttérmagyarázat, a projektek felsorolását lásd a mellékletben). E projektek némelyike már a Leader-támogatás kérelmezése előtt befejeződött (lásd a 10. háttérmagyarázat példáját), így ilyenkor a támogatással pusztán a helyi önkormányzatok költségvetése gyarapodott.

9. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

PÉLDÁK HELYI ÖNKORMÁNYZATOKNAK NYÚJTOTT LEADER+ TÁMOGATÁSOKRA

Castilla–La Mancha-i akciócsoport : az akciócsoport egyik tagja, egy helyi önkormányzat, projekt keretében kerített körbe egy játszóteret. A projekt során rusztikus stílusú téglafalat építettek, a tetején fémkerítéssel. A költségek 36 000 EUR-t tettek ki (ebből 26 500 EUR Leader támogatás az Uniótól, illetve 500 EUR nemzeti és regionális hatóságoktól).

Görög akciócsoport : az akciócsoportban részt vevő egyik önkormányzat projektet terjesztett be a városközpont csatornarendszerének, utcáinak és útburkolatának felújítására. A Leader+ támogatás (211 000 EUR) egy kis terület költségeit fedezte. Az önkormányzat összesen 1,4 millió EUR értékű állami támogatást szerezve a fennmaradó utcákra is kiterjesztette a projektet.

10. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

PÉLDÁK ELKÉSZÜLT PROJEKTEK TÁMOGATÁSÁRA

Toszkán akciócsoport : "a lakosságnak és a környező térségnek nyújtott szolgáltatások" projekt. A csoport 2004 májusában ajánlattételi felhívást tett közzé, majd 2004. július 12-i ülésén 121 470 EUR összegű támogatást ítélt oda egy önkormányzatokból álló konzorciumnak (amely egyébként tagja volt a csoport döntéshozatali bizottságának). A támogatási megállapodáson dátumként 2004. szeptember 20. szerepelt. A 24 órás állatorvosi közszolgálatot, valamint vadászattal, halászattal és gombaszedéssel kapcsolatos tájékoztatást és engedélykiadást megvalósító projekt 2001 februárjában kezdődött, a végszámla 2004. július 5-én kelt.

Francia akciócsoport (Loire-mente) : egy önkormányzatokból álló csoport (melynek elnöke tagja volt az akciócsoportnak) projektje könyvtári nyilvántartások számítógépre vitelére és hálózatba szervezésére irányult. A kifizető ügynökség helyszíni jegyzőkönyve szerint "a projektkérelem benyújtásának időpontjában […] a számítógépes felszereltség már majdnem teljes volt, a katalogizálás befejeződött, és már folyamatban volt az alkalmazottak betanítása az új szoftver használatára. Abban az időpontban, amikor az akciócsoport kiválasztotta a projektet, már csak egy 91,20 EUR összegű számla maradt kifizetetlen."

42. Az ellenőrzés időpontjában a vizsgált akciócsoportok többségénél még nem kezdődött meg a 4. tengely végrehajtása. Stratégiáikban azonban kevés az olyan előirányzat, amelyet konkrétan innovációs célokra vagy az ágazatközi párbeszéd kialakítására különítettek el.

HÁLÓZATÉPÍTÉSI ÉS EGYÜTTMŰKÖDÉSI PROJEKTEK

43. A hálózatépítés tapasztalatcserét eredményez, célja a bevált gyakorlat átadása, az innováció terjesztése és a levont tanulságok felhasználása. A két vagy több akciócsoportot bevonó együttműködési projektek további többletértéket teremthetnek, hiszen a kritikus tömeg és a kiegészítő jelleg olyan tényezők amelyek révén az akciócsoportok által egyedül el nem érhető eredmények is lehetővé válnak.

Nem mindegyik akciócsoport vett teljes körűen részt hálózatépítési és együttműködési projektekben

44. Annyi legalább elmondható, hogy az akciócsoportok az országos és regionális hálózatokon belül mind találkoztak egymással, habár ezeken az üléseken leginkább szervezeti kérdések kerültek terítékre. Különösen az ír akciócsoport vett részt aktívan szemináriumokon, keresett fel és fogadott más tagállamokbeli csoportokat. A mecklenburg–előpomerániai, ír és portugál akciócsoportok projekttapasztalataikról beküldött példákkal gazdagították a témába vágó uniós kiadványokat és adatbázisokat.

45. A magyar akciócsoport kivételével valamennyi csoport részt vett együttműködési projektekben. A francia, toszkán és görög csoport – elsősorban a különböző regionális és nemzeti Leader-programok eljárásbeli különbségeiből adódó – szervezési nehézségekkel szembesült. A finanszírozás néha nem közös projektmegvalósításra, hanem látogatásszervezésre, csereprogramokra és konferenciákra vonatkozott. A Castilla–La Mancha-i akciócsoport az együttműködési projektek költségvetéséből fedezte az akciócsoportok regionális hálózatának tagdíját, illetve a 2007–2013-as időszakra való felkészülésként egy iratkezelési rendszer kialakítását. Ezeket a kiadásokat a csoport működési költségvetésének kellett volna finanszíroznia.

46. Castilla–La Mancha, Magyarország és Portugália kivételével az akciócsoportok 4. tengelyes stratégiája részletesen leírta a tervezett együttműködési projekteket. A hálózatépítési tevékenységek terveiben kevés konkrétum szerepelt.

MENNYIRE HATÉKONY ÉS EREDMÉNYES AZ AKCIÓCSOPORTOK PÉNZGAZDÁLKODÁSA?

AZ AKCIÓCSOPORTOK NEM TARTOTTÁK ELÉGGÉ SZEM ELŐTT A HATÉKONYSÁG, ILLETVE A MÉLTÁNYOS ÉS ÁTLÁTHATÓ ELJÁRÁSOK SZÜKSÉGESSÉGÉT

A TÁMOGATÁSI KIADÁSOK HATÉKONYSÁGA

47. Miután az akciócsoportok uniós pénzből támogatnak projekteket, biztosítaniuk kellene, hogy a támogatások a közfinanszírozás lehető leghatékonyabb módját képviseljék [21].

Az akciócsoportok nem törekedtek a támogatási kiadások hatékonyságának maximalizálására

48. A támogatási program hatékonyságát mindig veszélyezteti az a kockázat, hogy a projektgazda esetleg amúgy is, a támogatás nélkül is megvalósította volna a projektjét, s így a támogatás nem fejt ki többlethatást. Ilyenkor beszélünk holtteherhatásról. Terepismeretüknek és a projektgazdával a támogatási kérelem elkészítésekor kialakított kapcsolataiknak köszönhetően az akciócsoportok elvileg jobban meg tudják ítélni a holtteher-kockázat fennállását, mint a "fentről lefelé" végrehajtott programok irányítói.

49. Erősen gyaníthatóan holtteherről van szó akkor, ha a projektgazda már a támogatás odaítélésére vonatkozó akciócsoporti döntés meghozatala előtt megkezdi a projektjét. Németország kivételével valamennyi akciócsoport adott támogatást ilyen projekteknek. Az érintett projektgazdák vagy eldöntötték, hogy a projektet akár támogatás nélkül is végrehajtják (ez esetben holtteherről beszélhetünk), vagy már a projekt elbírálását és az arra vonatkozó határozathozatalt megelőzően ígéretet kaptak a támogatásra.

50. Csak az ír akciócsoportnak voltak eljárásai a projektjavaslatok holtteherkockázatának értékelésére (bár elvégzett ellenőrzéseiket ők sem dokumentálták megfelelően). A többi csoport egyszerű támogathatósági szempontként kezelte a projektek kezdődátumát.

51. Valamennyi tagállam eltérő támogathatósági szabályokat alkalmazott. Görögországban, Írországban, Spanyolországban és Magyarországon a projektek a támogatási kérelem dátumától kezdve voltak támogathatóak. Portugáliában a projektek már 90 nappal a kérelem benyújtása előtt megkezdődhettek. Franciaországban és Toszkánában a szabályok csak azt írták elő, hogy a projektek a támogatási kérelem benyújtásáig nem fejeződhetnek be [22]. Az akciócsoportok értelmezésében mindaddig ez volt a helyzet, amíg a projektgazda ki nem fizette a projektköltségekre vonatkozó utolsó számlát, akkor is, ha a projekt fizikailag már elkészült (lásd: 10. háttérmagyarázat).

52. A francia és toszkán akciócsoport amúgy nyíltan előnyben részesítette a már elkészült projekteket, ezeknél ugyanis a támogatást rövid időn belül, késedelmi kockázat nélkül jóvá lehetett hagyni és ki lehetett fizetni (lásd: 11. háttérmagyarázat). Az akciócsoportok így elkerülhették a költségvetési kötelezettségvállalások visszavonását, azt az eljárást, amelynek keretében egyes tagállamok az akciócsoportok költségvetésének év végén fennmaradó egyenlegét törölték.

11. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

PÉLDÁK ARRA, HOGYAN RÉSZESÍTETTEK ELŐNYBEN AKCIÓCSOPORTOK MÁR BEFEJEZETT PROJEKTEKET

Toszkán akciócsoport : A csoport "falvak felújítására és fejlesztésére" adott ki ajánlattételi felhívást, s az ebben meghatározott projektbírálati szempontokra összesen 30 pontot oszthatott ki. Az egyik szempont a projekt "elkészültsége" volt, erre legfeljebb 12 pont volt adható akkor, ha a projektgazda a projektjavaslat benyújtásától számított 30 napon belül rendezni tudta a projekt záró kifizetéseit.

Francia akciócsoport (Languedoc–Roussillon) : Egy egyetemi egyesületnek (a csoport tagjának) a projektje egy régi arborétum felújítására és a nyilvánosság előtti megnyitására irányult, s az utolsó kiadásokra 2008 augusztusában került sor. Az akciócsoport 2008. szeptember 16-án választotta ki a projektet, a támogatási szerződést október 1-jén írták alá. A csoport üléséről készült jegyzőkönyv szerint a Leader+ megmaradt költségvetésének elköltése érdekében már megvalósult projekteket kellett kiválasztani, hogy a támogatásokat október vége előtt ki lehessen fizetni.

53. Hatékonysági kockázat az is, hogy a projektgazdák a projektvégrehajtás során nem feltétlenül törekszenek az elvárt minőség lehető legalacsonyabb költségek melletti megvalósítására. Ez a kockázat tovább nő, ha a támogatások a projektköltségek magas hányadát fedezik (egyes csoportok a projektköltségek 80%-át vagy akár 100%-át fedező támogatásokat [23] is adtak). Fennáll az a kockázat is, hogy a számlaösszegeket mesterségesen megnövelik. Csak az ír, a görög és a toszkán akciócsoport rendelkezett megfelelő eljárásokkal a köz- és magánszférabeli projektköltségek ésszerűségének értékelésére.

54. Egy támogatás akkor a leghatékonyabb, ha összege annak a lehető legalacsonyabb összegnek felel meg, amely már szavatolja a projekt életképességét és a kívánt eredmények megvalósulását. Sok akciócsoport azonban a projekt várható jövedelmezőségétől vagy más pénzforrások rendelkezésre állásától függetlenül mindegyik projektnél ugyanazt az (akár az elszámolható összeg maximumáig terjedő) támogatási arányt alkalmazta [24].

55. A francia akciócsoport (Loire-mente) a Leader+ időszakának vége felé növelte a támogatási arányt, hogy sikerüljön elköltenie a teljes költségvetést. Ennek például az lett az eredménye, hogy egy helyi önkormányzat, amely 12000 EUR támogatást kért könyvári nyilvántartások számítógépesítéséhez és hálózatba szervezéséhez, végül ugyanarra a projektre több mint 25000 EUR támogatást kapott.

MÉLTÁNYOS ÉS ÁTLÁTHATÓ ELJÁRÁSOK

56. Az akciócsoportok közpénzek terhére vállalnak kötelezettséget a projektek kiválasztásakor, ugyanakkor nem tartoznak a demokratikusan elszámoltatható közhatóságok közé. Ezért nagyfokú átláthatóság kell, a csoportoknak pedig be kell tudniuk bizonyítani, hogy eljárásaik megfelelőek voltak és azokat következetesen alkalmazták.

Az eljárások nem enyhítették kellően a döntéshozatali jogkör akciócsoportokra való ruházásából fakadó konkrét kockázatokat

57. Csak a mecklenburg-előpomerániai, valamint a francia (Loire-mente) akciócsoport tette közzé honlapján a projektkiválasztó ülések jegyzőkönyveit. A program végéig azonban a legtöbb akciócsoport tett közzé listákat vagy valamilyen információt a megvalósult projektekről vagy azok egy részéről.

58. A német és francia akciócsoportok nem rendelkeztek hivatalosan dokumentált projektbírálati eljárásokkal. A döntéshozatali bizottságok jegyzőkönyvei esetenként rövid összefoglalót adtak a megvitatott kérdésekről, de nem jegyezték fel rendszeresen,hogy melyek voltak a figyelembe vett tényezők. A görög, portugál, spanyol, magyar és toszkán akciócsoport egymással összehasonlítva értékelte a projekteket úgy, hogy a projektjavaslatokat egységes projektkiválasztási ismérvek alapján pontozták. Ez helyes gyakorlatnak számít, az esetek többségében azonban nem jegyezték fel, hogy a pontozás min alapult, és akadtak nyilvánvaló ellentmondások (lásd: 12. háttérmagyarázat). Egyetlen akciócsoport sem dokumentálta a projektértékelési és -kiválasztási eljárásait olyan mélységben, hogy annak alapján meg lehetett volna ítélni a döntések megalapozottságát.

59. Az akciócsoportok helyi érdekeltségéből adódóan a hatékonyságra, a Leader-programok többletértékére és az Unió tekintélyére nézve az egyik legjelentősebb kockázat az, hogy összeférhetetlenség alakul ki, ha egy projektgazda saját javára próbálja befolyásolni a projektkiválasztási döntéseket. Ez a kockázat – mint fentebb is jeleztük – fokozottan jelentkezik az olyan akciócsoportoknál, amelyek nem rendelkeznek átlátható, tárgyilagos és jól dokumentált eljárásokkal.

12. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

HOGYAN ÉRTÉKELTE A PORTUGÁL AKCIÓCSOPORT A PROJEKTEK FOGLALKOZTATÁSI HATÁSÁT?

A csoport mindegyik projektjavaslatnál pontozta, de egyszer sem dokumentálta az olyan projektbírálati szempontokat, mint például "munkahelyek teremtése és megtartása". Ezért nem is tudott magyarázatot adni a nyilvánvaló ellentmondásokra. A "mézcsomagoló üzem támogatására" irányuló projektjavaslat például két új állás teremtését helyezte kilátásba. A foglalkoztatási szempont keretében ez a pályázat a csoporttól öt pontot kapott.

Két másik (a csoport tagszervezetei által beadott) pályázat szintén öt-öt pontot kapott: a "videokamera és projektor beszerzése kulturális egyesület számára" projekt állítólag hozzájárult egy már meglevő munkahely megtartásához, míg a községi útjelzőtábla-projekt (lásd: 7. háttérmagyarázat) nem eredményezte munkahelyek teremtését vagy megtartását.

60. A kockázat legközvetlenebbül akkor nyilvánul meg, ha a projektgazda tagja a csoport döntéshozatali bizottságának. Kisebb akciócsoportokban a tagok akkor is befolyásolni tudják a döntéseket, ha nem vesznek részt a szavazásban. A görög hatóságok megtiltották, hogy a csoportok saját alkalmazottaiknak, tagjaiknak, az érdekeltségi körükbe tartozó természetes és jogi személyeknek, házastársaknak vagy első fokú rokonoknak ítéljenek oda támogatásokat. Egyetlen másik akciócsoportnál sem létezett ilyen szabály. A görög szabály alól mentesültek az állami vagy non-profit szervezetek képviseletében eljáró tagok, bár az ilyen eseteket a csoport költségvetésének 25%-ára korlátozták.

61. Valamennyi ellenőrzött akciócsoport adott támogatásokat saját tagszervezeteinek (lásd: 24–33. bekezdés). Az ilyen támogatások nem képezték külön elbánás tárgyát. Az egyes csoportok döntéshozatali bizottságaik számára különböző belső szabályokat állapítottak meg (lásd: 13. háttérmagyarázat), amelyek nem feleltek meg az uniós költségvetési rendelet előírásainak [25]. Különösen, hogy egyes akciócsoportoknál a szabályok csak a projekteket közvetlenül előterjesztő tagokra vonatkoztak, és akkor is csak a szavazástól való távolmaradást írták elő számukra.

13. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

AZ AKCIÓCSOPORTOK ÖSSZEFÉRHETETLENSÉG ELKERÜLÉSÉT CÉLZÓ ELJÁRÁSAINAK ÉRTÉKELÉSE (LEADER+)

Háttér:

A döntéshozatali bizottság tagjai nem ítélhetnek oda támogatást abban az esetben, ha a költségvetési rendelet 52. cikkének (2) bekezdése szerinti "közös érdek" fűzi őket a projektgazdához.

Közös érdek kialakulása elsősorban azoknál a projekteknél valószínűsíthető, amelyeket az akciócsoport vezetői karának vagy döntéshozatali bizottságának tagjai terjesztenek elő, a projektjavaslat értékelésekor ugyanis az akciócsoportot (akár öntudatlanul is) befolyásolhatja a projekt előterjesztőjével ápolt kapcsolat. Ez attól függetlenül is érvényes, hogy a csoporttag személyes minőségében vagy egy állami, illetve non-profit szervezet képviselőjeként pályázik a projekttel.

Értékelési kritériumok:

1. Amennyiben az akciócsoport projektértékelő bizottságának vagy projektkiválasztásért felelős döntéshozatali bizottságának valamely tagját szakmai vagy személyes kapcsolatok fűzik a projektgazdához, illetve szakmai vagy személyes érdekek fűzik a projekthez, akkor ennek a kapcsolatnak/érdeknek a mibenlétéről írásos nyilatkozatot kell adnia, s ezt csatolni kell a projektmappához. Bármilyen érdekegyezésről nyilatkozni kell, ideértve a költségvetési rendelet szerinti családi, érzelmi kötődésből fakadó, politikai vagy gazdasági érdeket.

2. Az érintett tag semmilyen módon nem vehet részt az értékelési és kiválasztási folyamatban, és nem lehet jelen a projektjavaslat megvitatásakor. Ezt a jegyzőkönyvben dokumentálni kell.

3. Ha "közös érdek" esete áll fenn, akkor az akciócsoportnak az üggyel – a költségvetési rendeletnek megfelelően – az irányító hatósághoz kell fordulnia.

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

Megállapítások: | A kritérium teljesült | | A kritérium nem teljesült | | A kritérium nem képezte vizsgálat tárgyát | |

Helyi akciócsoport | Érdekeltségi nyilatkozat és a szavazástól való tartózkodás | Az üggyel az irányító hatósághoz fordultak | Megjegyzések |

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

DE-BY | | | A működési szabályok előírták, hogy az akciócsoport projektben érdekelt tagjai nem vehetnek részt a vitában és nem szavazhatnak, és hogy ezt dokumentálni kell. Az ülések jegyzőkönyveiből nem mindig derült ki, hogy ki volt jelen és ki szavazott. Az irányító hatóság szerint a szabályok nem vonatkoznak projektgazdaként fellépő közszférabeli szervezetek képviselőire. |

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

DE-MV | | | Az akciócsoportok szabályzata előírta, hogy a csoport valamely projektben érdekelt tagjai nem vehetnek részt annak vitájában és nem szavazhatnak. Az ülések jegyzőkönyve nem rögzítette az ilyen távolmaradást, illetve nem szavazást. |

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

IE | | | Az akciócsoport szabályzata értelmében a tagoknak el kell hagyniuk az ülést, amikor olyan projektjavaslat megvitatására kerül sor, amelyben érdekeltek, illetve amelynek előzetes értékelésében részt vettek. A csoport emellett nyilvántartást vezetett a tagok érdekeltségeiről, és a tagok rotációs rendszerben váltották egymást. A nemzeti szabályok előírták, hogy a tagok vagy munkatársak érdekeltségi körébe tartozó projekteknél a meghozott döntésről a projekt hivatalos jóváhagyása előtt tájékoztatni kell az irányító hatóságot. Megjegyzés: ennek az eljárásnak a működését ellenőrzésünk nem vizsgálta. |

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

EL | | | A csoport döntéshozatali bizottságának és vezetői karának tagjai és azok első fokú rokonsága magánszemélyként vagy üzleti érdekeltként nem javasolhatott Leader-projekteket. Ez azonban nem vonatkozott a csoport non-profit szervezeteket képviselő tagjaira, akik a szavazásban is részt vehettek. |

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

ES-A | | | A csoportok szabályzata szerint a projektekben közvetlen vagy közvetett érdekeltséggel rendelkező tagok nem vehetnek részt a vitában és nem szavazhatnak. Megjegyzés: ennek az eljárásnak a működését ellenőrzésünk nem vizsgálta. |

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

ES-CM | | | Az akciócsoportok szabályzata előírta, hogy a projektben érdekelt tagok nem vehetnek részt a vitában és nem szavazhatnak, ez azonban csak a személyes vagy gazdasági érdekre vonatkozott. Az ülések jegyzőkönyveiből nem derült ki, hogy a helyi önkormányzatok képviselői projektjeik kapcsán tartózkodtak-e szavazástól. |

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

FR (PL) | | | A csoport szabályzata értelmében a projektet közvetlenül előterjesztő tag nem vehet érdemben részt a vitában, de nem kell elhagynia a termet. A döntéshozatali bizottság üléseinek jegyzőkönyvéből látható, hogy a projektgazdák részt vettek a vitában, és egyes esetekben – arról, hogy a projektgazda tartózkodott-e, nem esik szó – egyhangú döntés született. A szabály nem vonatkozott azon tagokra, akik nem saját maguk által előterjesztett projektekben voltak érdekeltek. |

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

FR (LR) | | | A csoport nem rendelkezett hivatalos szabályokkal. A jegyzőkönyvek szerint előfordult, hogy a projektgazda részt vett a vitában és szavazott. |

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

IT-TOS | | | A csoport az irányító hatóság előírása ellenére nem rendelkezett hivatalos szabályokkal. |

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

HU | | | A szabály csupán a projektjavaslatban személyesen érdekelt tagokra vonatkozott, akiknek az ülést megelőzően nyilatkozniuk kellett érdekeltségükről, és nem vehettek részt a vitában, illetve a szavazásban. |

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

PT | | | A projektjavaslatban érdekelt tagok nem szavazhattak, ugyanakkor nem kellett elhagyniuk a termet és részt vehettek a vitában. Az ülések jegyzőkönyveiből nem mindig derült ki, hogy a helyi hatóságok képviselői tartózkodtak-e a projektjeikkel kapcsolatos szavazás során. |

62. A 11 Leader+ akciócsoportból öt nem dokumentálta megfelelően a szavazást, a döntéshozatali bizottság jegyzőkönyvei ugyanis nem mindig tüntették fel, hogy ki volt jelen és ki szavazott (lásd: 13. háttérmagyarázat). A bajor, toszkán és francia akciócsoportok jegyzőkönyvei szerint előfordult, hogy a projektgazda részt vett a projektjavaslat megvitatásában és szavazott (lásd: 14. háttérmagyarázat).

63. Ebben a jelentésben olyan projektekre hozunk példákat, amelyek a stratégiai célokhoz csak lazán kapcsolódnak, illetve amelyek már befejeződtek, vagy amelyek révén a helyi önkormányzatok hatáskörébe tartozó tevékenységek jutottak támogatáshoz. E projektek többségét az akciócsoportok saját tagszervezetei javasolták (lásd: 7., 9., 10., 11., 12. és 14. háttérmagyarázat). Az észlelt hiányosságok példázzák, milyen kockázattal jár, ha akciócsoport-tagok közvetlenül vagy közvetve, az uniós költségvetés eredménytelen vagy nem hatékony felhasználását eredményező módon befolyásolhatták a döntéseket.

14. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

BAJOR AKCIÓCSOPORT: A SZAVAZÁSRA VONATKOZÓ SZABÁLYOK BE NEM TARTÁSA

A fürdőtó létrehozására irányuló projekt 150000 EUR-s Leader-támogatással szerepelt a csoport stratégiájában.

+++++ TIFF +++++

A ténylegesen folyósított Leader-támogatás 1,03 millió EUR-t tett ki, majdnem 50%-át a csoport teljes költségvetésének. Bár a csoport eljárási szabályzata szerint a döntéshozatalhoz legalább hat tagra volt szükség, a dokumentumok szerint a projekt jóváhagyásakor csupán négyen szavaztak. A jelenlévők közül csak az akciócsoport elnökének nevét rögzítették, aki a projektet előterjesztő város polgármestere volt. Bajorországban a Leader+ működési szabályai előírták, hogy a projektben érdekelt csoporttagok a projektről szóló vitában és szavazásban nem vehetnek részt, és távolmaradásukat dokumentálni kell. A Számvevőszék észrevételére a bajor hatóságok azt válaszolták, hogy szerintük a polgármester részvétele elfogadható, mivel nem személyesen érdekelt a projektben.

MŰKÖDÉSI HATÉKONYSÁG

64. Az akciócsoportoknál működési költségek merülnek fel: személyi kiadások, irodák, utazás, reklám, stb. A hatékonyság érdekében ezeket a költségeket az irányító hatóságok által jóváhagyott költségvetés határain belül kell tartani. Ha helyi irodákban helyi alkalmazottak kis számú projekttel foglalkoznak, akkor az akciócsoportok reagálóképessége nagyobb lesz, mint egy nemzeti vagy regionális szinten irányított program esetén lehetne. Ennek köszönhetően a támogatási és kifizetési kérelmeket is gyorsabban lehet feldolgozni, és kevesebb bürokratikus eljárásra lehet szükség.

A helyi szintű adminisztratív követelmények jelentős mértékben növelték a működési költségeket, a papírmunka mennyiségét és a késéseket

65. A vizsgált akciócsoportok nem projekt jellegű költségei a Leader+ közfinanszírozású kiadásainak 12%-a és 32%-a között ingadoztak. A 2007–2013-as programozási időszakra az akciócsoportok 6%-tól 28%-ig terjedő nagyságú költségeket irányoztak elő (lásd 5. és 6. ábra).

66. A fenti adatokba beleértendők az akciócsoportok "területösztönzési" [26] (a helyi érdeklődés felkeltésével kapcsolatos) költségei. Az akciócsoportok általában az "ösztönzés" címszó alá sorolták be munkatársaiknak a pályázati kedv ösztönzése terén végzett munkáját. Néhány akciócsoport "ösztönzésként" tartotta számon az azzal töltött időt is, hogy munkatársaik projektgazdák támogatási kérelmeinek megírását segítették, valamint a projekt végrehajtását monitorozták, illetve beszámoltak arról. Több akciócsoport nem tett különbséget ösztönzési költségek, illetve adminisztrációs és irányítási költségek között, míg más akciócsoportok saját elképzelésük szerint osztották be, hogy a munkatárs munkaideje melyik tevékenységi körhöz tartozik.

67. A legtöbb akciócsoport névlegesen a Leader+ keretében előirányzott üzemeltetési költségeken belül maradt, bár az akciócsoportokat – többek közt Magyarországon – jellemző alacsony végrehajtási szint miatt ez az összkiadásnak az eredetileg tervezettnél nagyobb hányadát jelentette. Az ír akciócsoport kimerítette működési költségvetését, így költségeit csak az ösztönzési költségvetésből és az irányító hatóság kiegészítő támogatásából tudta fedezni. A Castilla–La Mancha-i akciócsoport az együttműködési költségvetésből fedezte működési költségeit (lásd: 43–46. bekezdés). Más akciócsoportok saját pénzeszközeiket voltak kénytelenek felhasználni.

5. ÁBRA

NEM PROJEKT JELLEGŰ KÖLTSÉGEK A LEADER+ KÖZFINANSZÍROZÁSÚ KIADÁSAINAK SZÁZALÉKÁBAN (ÖSZTÖNZÉSSEL EGYÜTT)

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

| Ösztönzési költségek | | Működési költségek | | Összesen |

6. ÁBRA

NEM PROJEKT JELLEGŰ KÖLTSÉGEK AZ AKCIÓCSOPORTOK 4. TENGELYES KÖLTSÉGVETÉSÉNEK SZÁZALÉKÁBAN (ÖSZTÖNZÉSSEL EGYÜTT)

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

| Ösztönzési költségek | | Működési költségek | | Összesen |

68. A működési költségeket nem kell feltétlenül eredménytelen kiadásnak elkönyvelni. Az ír akciócsoport például azért költött sokat ösztönzésre, mert ebből a keretből foglalkoztatott 2,5 teljes munkaidő értékben projektfejlesztési munkatársakat, akik igen tevékenyen kivették részüket a helyi vidékfejlesztés élénkítéséből (lásd: 15. bekezdés).

69. A fenti kérdések mellett azt sem szabad elfelejteni, hogy ezen adatok alapján nem lehet különböző programok hatékonyságát összehasonlítani, mivel az egyes akciócsoportok eltérő feladatkört látnak el a projekttámogatási kérelmek és kifizetések feldolgozásában. A magyar akciócsoportnak például semmilyen hivatalos szerepe nem volt a folyamatban azon túlmenően, hogy továbbítsa a javasolt projektek jegyzékét az irányító hatósághoz, s aztán már ez utóbbi felelt a jogosultság, illetve a támogatási döntés és megállapodás ellenőrzéséért, valamint a projektmegvalósítás nyomon követésének, a beszámolásnak és a kifizetésnek minden szakaszáért. Ezzel szemben az ír akciócsoport a teljes folyamatért felelt, a projekt kidolgozásától a végrehajtás ellenőrzéséig és a támogatások kifizetéséig.

70. A gyakorlatban a Leader+ végrehajtása túl bürokratikusan zajlott: a legtöbb akciócsoport még a legkisebb projektek esetében is hosszú és részletező támogatási igénylőlapok kitöltését követelte meg, számos melléklettel és alátámasztó dokumentummal (lásd: 15. háttérmagyarázat); megjegyzendő azonban, hogy az eljárásokat szinte mindig a tagállami hatóságok határozták meg, nem pedig az akciócsoportok. Az akciócsoportok munkatársai támogatták a projektgazdákat az adminisztratív eljárás során, de a francia (Languedoc–Roussillon-i) akciócsoport felmérése szerint a felelősök 47%-a még e segítség mellett is "viszonylag nehéznek" találta a támogatásigénylési eljárást.

71. A támogatási kérelmek és a kifizetések jóváhagyásához szükséges időről nem álltak rendelkezésre teljes körű és egységes adatok, de a meglévő adatok szerint a legtöbb akciócsoportnál hónapokig tartott a dossziék feldolgozása [27]. Ezzel szemben Írországban megesett az is, hogy az akciócsoport egyazon napon kapta meg és dolgozta fel a kifizetési kérelmet, sőt a kifizetést is még aznap teljesítette a projektgazda felé. Magyarországon a késéseket a projektjóváhagyási és kifizetési kérelmek hiányos vagy pontatlan volta okozta, ami talán arra utal, hogy az eljárásrendszer túl bonyolultra sikerült ahhoz képest, hogy a támogatások kisebb léptékű helyi projekteket céloztak meg.

15. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

PÉLDÁK TÚLSÁGOSAN BÜROKRATIKUS ELJÁRÁSOKRA

Görög akciócsoport : Bármely potenciális projektgazdának egy kb. 22 oldalas kérelem kitöltése után 15 különböző dokumentummal kellett igazolnia többek között az életkorát, azt, hogy eleget tett a hadkötelességnek, hogy nem volt köztisztviselő, hogy nem vonult vissza egészségügyi okból, stb. A hiányos pályázatokat elutasították. A projektgazdák részére 32 oldalas kifizetési kérelmi útmutató készült.

Magyar akciócsoport : A "plébániaprojekt" 4 500 EUR-s támogatására összesen 60 oldalas kérelmet nyújtottak be. Egy másik pályázat esetében a támogatás összege mintegy 5 400 EUR volt, a pályázat oldalszáma 126.

+++++ TIFF +++++

Az akciócsoportnak hét hónapjába tellett, míg a regionális kifizető ügynökségnek ellenőrzésre és jóváhagyásra továbbította a pályázatokat. A hat megvizsgált projekt esetében a pályázat benyújtásától a szerződés aláírásáig eltelt idő 11 és 16 hónap között volt.

A LEADER-PROGRAMOK BIZOTTSÁGI ÉS TAGÁLLAMI IRÁNYÍTÁSA

A BIZOTTSÁG ÉS A TAGÁLLAMOK NEM VOLTAK ELÉG SZIGORÚAK, ÍGY AZ AKCIÓCSOPORTOK MELLETT ŐK IS FELELŐSEK AZÉRT, HOGY A LEADER-MEGKÖZELÍTÉS LEHETSÉGES TÖBBLETÉRTÉKE CSAK RÉSZBEN VALÓSULT MEG. NEM KORLÁTOZTÁK UGYANIS MEGFELELŐ INTÉZKEDÉSEKKEL A KÖLTSÉGEKET ÉS KOCKÁZATOKAT

BIZOTTSÁGI ÉS TAGÁLLAMI ELŐÍRÁSOK A LEADER+-SZAL KAPCSOLATBAN

72. A Leader-megközelítés többletértékét nem a Bizottság vagy a tagállamok, hanem az akciócsoportok tevékenysége hozza létre. Ugyanígy a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás elsődleges felelőssége is az akciócsoportokat terheli, hiszen ők hozzák az uniós költségvetés kiadási döntéseit. A Bizottság és a tagállamok az akciócsoportoknak adott iránymutatással biztosíthatják, hogy a szabályozás, a működési szabályok és irányítási rendszerek megszabják a minimumstandardokat, melyek megfelelően ösztönzik az akciócsoportokat, hogy többletértékét hozzanak létre, hatékony és eredményes pénzgazdálkodást folytassanak, s elkerüljék az akadályokat és hátráltató tényezőket.

A tagállamok a Bizottság ösztönzése ellenére sem szabtak meg, illetve tartattak be eredményes minimumkövetelményeket a Leader-megközelítés és a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás viszonylatában

73. A hatékony és eredményes pénzgazdálkodást hátráltató azon kockázatok, amelyeket ez a jelentés leír, már jól ismertek, nem utolsósorban a Számvevőszék 2000. évi éves jelentéséből, amely hasonló hiányosságokat állapított meg: akciócsoportok holtteherkockázatot okozva visszamenőleg ítéltek meg támogatásokat; a projektkiválasztás nem volt megfelelően átlátható; összeférhetetlenség alakulhatott ki, magasak voltak a működési költségek, és elhúzódtak az eljárások.

74. A Bizottság akkor a következőket válaszolta a Számvevőszék észrevételeire: a Bizottság "ösztönzi a nyílt és átlátható eljárások alkalmazását"; "pártolja, hogy az akciócsoportok az egyes projekteket a körülményeknek megfelelő szinten támogassák"; már "felvetette a fizetési késedelmek kérdését a tagállamoknak"; "felkérte"a tagállamokat, hogy a Leader+ működési költségeit korlátozzák az akciócsoportok teljes költségvetésének 15%-ára; a válasz szerint a strukturális alapok végrehajtási rendeletének rendelkezései már korlátozzák annak lehetőségét, hogy a támogatási kérelem benyújtását megelőzően befejezett projektek kapjanak támogatást.

75. A Bizottság felállított egy kapcsolattartó ponttal is rendelkező Leader+ megfigyelőközpontot, amely szemináriumokat szervezett és támogatott, kiadványokat adott ki és adatbázisokat tartott fenn. E tevékenységek célja az volt, hogy kölcsönösen megismertesse az akciócsoportoknál bevált gyakorlatot, és támogassa az irányító hatóságokat és nemzeti vagy regionális hálózatokat.

76. Uniós szinten kevés jogszabályi előírás vonatkozik a Leader+-ra a strukturális alapok kiadásaira általában is érvényes általános jogosultsági feltételeken, beszámolási és ellenőrzési rendszereken túl. A tagállamok (vagy a régiók) maguk dolgozták ki saját intézkedéseiket és működési szabályaikat, s ezeket a Bizottság a Leader+ időszak kezdetén jóváhagyta.

77. Az egyes tagállamok különböző követelményeket írnak elő az akciócsoportoknak (lásd: 16. háttérmagyarázat). Az ír hatóságok például kötelezik az akciócsoportokat, hogy értékeljék a projektjavaslatokat holtteher és kiszorító hatás szempontjából, míg más irányító hatóságok nem írják elő ezt. Ha a tagállam nem írt elő követelményeket, vagy ha azokat nem felügyelte és nem tartatta be megfelelően, akkor az akciócsoportok gyengén teljesítettek (lásd: 12–71. bekezdés). Ilyenkor az akciócsoportok néhány kivételtől eltekintve többé-kevésbé csak követték a tagállamok által megszabott eljárásokat. Az akciócsoportok nem aknázták ki a Leader-megközelítés minden előnyét, és nem tettek önálló erőfeszítéseket a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás érdekében.

78. A tagállami szabályozás valójában szemet hunyt afölött, hogy a pénzügyi irányítás alacsony színvonala okán olyan projektek is részesülhettek támogatásban, amelyek már akkor megkezdődtek, amikor az akciócsoport még nem is döntött a támogatási kérelem sorsáról. A szabályok ugyan nem kötelezték az akciócsoportokat, hogy utólag adjanak támogatást, de azt sugallták, hogy elfogadható eljárásról van szó.

79. A Leader végrehajtása valamennyi tagállamban csorbát szenvedett azáltal, hogy a tagállamok nem tették felelőssé az akciócsoportokat a helyi stratégiájuk keretében kitűzött céljaik eléréséért. Az akciócsoportok Leader+ stratégiáit a tagállamok általános jellegű, konkrétumok híján lévő célokkal hagyták jóvá, és vagy nem írták elő, hogy az akciócsoportok kísérjék figyelemmel stratégiai céljaik megvalósulási folyamatát, értékeljék azt és számoljanak be róla, vagy nem szereztek érvényt előírásaiknak.

16. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

KÜLÖNBÖZŐ MEGVALÓSÍTÁSI KÖVETELMÉNYEK

Toszkánában előírták, hogy a legfontosabb helyi szereplők képviselve legyenek az akciócsoportban.

Írországban az akciócsoport tagjai kijelölésének, illetve a tagságról való döntésnek a folyamatát igyekeznek szabályokkal méltányossá és átláthatóvá tenni.

A francia szabályozás az akciócsoportok döntéshozatali bizottságában "kettős határozatképességi feltétel" megszabásával ösztönöz az aktív partnerségre.

Görögországban, Magyarországon és Toszkánában az irányító hatóság azt írta elő az akciócsoportoknak, hogy minden projektjüket pontozzák egy közös objektív kritériumrendszer szerint.

Görögországban az irányító hatóság 25%-ban szabta meg azt a határt, amely alatt az akciócsoportok saját tagszervezeteiknek is odaítélhetnek támogatást, s ezzel rászorította a csoportokat, hogy szélesebb körben bevonják a helyi közösséget a stratégia megvalósításába.

Írországban a működési szabályok kikötötték, hogy "ha egy projekt más rendszerek és programok keretében is részesülhet támogatásban, akkor főszabályként nem jogosult Leader-támogatásra".

BIZOTTSÁGI ÉS TAGÁLLAMI ELVÁRÁSOK A 4. TENGELLYEL KAPCSOLATBAN

80. A Bizottságnak és a tagállamoknak le kellett volna vonniuk a Leader korábbi programozási időszakainak tanulságait, hogy a 2007–2013-as időszakra már készen álljanak a megfelelő iránymutatások és előírások.

A 2007–2013-as időszakban a legnagyobb változás az, hogy a tagállamok többnyire a vidékfejlesztési program bevett intézkedéseinek végrehajtását követelik meg az akciócsoportoktól

81. A 2007–2013-as programozási időszakot illetően a jogi kereteket a vidékfejlesztési rendeletek adják meg. A Leader+-hoz hasonlóan kevés a külön a Leaderre vonatkozó jogi előírás. A rendeletek ugyan 20%-os korlátot szabnak az akciócsoportok működési költségeinek, de ez a küszöb magasabb, mint a Leader+ esetében volt, és a szabály is kijátszható úgy, ha valamely költséget a nem limitált "ösztönzés" kategóriába sorolnak. A strukturális alapokhoz képest a vidékfejlesztési rendeletekben változás az a követelmény, hogy ellenőrizni kell a projektköltségek megalapozottságát.

82. A Bizottság útmutatást tett közzé a tagállamok számára a 4. tengelyre való felkészülésről, és a vidékfejlesztési programok jóváhagyásával ténylegesen jóváhagyta a nemzeti és regionális Leader-programokat. A bizottsági támogatás azóta is folyamatos volt, elsősorban az Európai Vidékfejlesztési Hálózat révén.

83. A tagállamok az ellenőrzés időpontjáig még nem véglegesítették működési szabályaikat [28], így ezeket nem lehetett értékelni. A rendelkezésre álló információk alapján az ebben a jelentésben feltárt hiányosságok várhatóan továbbra is fenn fognak állni.

84. A 2007–2013-as programozási időszakban várhatóan az eddiginél is kevesebb figyelem irányul majd a helyi stratégiáknak megfelelően kitűzött célok elérésére, mivel a bizottsági iránymutatással ellentétben [29] (a bajor hatóság kivételével) most már valamennyi ellenőrzött irányító hatóság előírja az akciócsoportoknak, hogy a vidékfejlesztési programokban egységesen előírt jogcímeket kövessék.

85. Egyes tagállamok a Leader-programokat tovább szűkítették egyes jogcímekre, jellemzően a 3. tengely jogcímeire [30]. Az akciócsoportok így annál kevésbé tudtak a vidékfejlesztési programok 1. és 2. tengelyének fő céljaihoz kapcsolódóan a versenyképességgel, illetve a mezőgazdaság és az erdészet környezeti hatásaival kapcsolatos helyi stratégiákat javasolni (lásd: 17. háttérmagyarázat).

86. Mivel az egyes jogcímek előírják, hogy milyen projektek, illetve kedvezményezettek támogathatóak, az akciócsoportok vajmi kevéssé dolgozhatnak ki kifejezetten helyi érvényességű innovatív és multiszektorális megoldásokat. A végrehajtandó projektek az egyes tagállamok valamennyi akciócsoportja esetében hasonló jellegűek, és rendszerint a bevett jogcímtípusokhoz rendelhetőek, mivel a vidékfejlesztési program jogcímeit a legtöbb esetben elsősorban a hagyományos "felülről lefelé" megközelítés jegyében hajtják végre.

17. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

PORTUGÁL AKCIÓCSOPORT: AZ AKCIÓCSOPORTOK ÁLTAL ALKALMAZHATÓ JOGCÍMEK KEVÉSSÉ FELELTEK MEG A HELYI MEZŐGAZDASÁGI ÁGAZATOK IGÉNYEINEK

Az akciócsoportok stratégiai célul tűzték ki a vidékről való tömeges elvándorlás és a hagyományos gazdálkodás eltűnése elleni küzdelmet, de e cél érdekében csak a vidékfejlesztési program 3. tengelyének jogcímeit vethették be. Ez gátolta, hogy helyi megoldások révén javíthassák az olajbogyó- és a borágazat versenyképességét, pedig a vidéki gazdaság számára ezek igen fontos ágazatok. A helyi mezőgazdaságban a biológiai sokféleséggel és az éghajlat-változási kérdésekkel kapcsolatos környezetvédelmi jogcímek nem tartoztak a Leader-program hatálya alá, sem az erdészeti jogcímek.

A LEADERT A 2007–2013-AS IDŐSZAKBAN VÉGREHAJTÓ AKCIÓCSOPORTOK KIVÁLASZTÁSA

87. A Leader eredményessége érdekében, és hogy a végrehajtásától többletérték legyen várható, a tagállamoknak csak minőségi stratégiával rendelkező, kompetens akciócsoportokat kellene kiválasztaniuk.

A tagállamok gyenge stratégiával rendelkező akciócsoportokat is kiválasztottak

88. Az akciócsoportok kiválasztásának folyamatába az ellenőrzött tagállamokban alig vagy egyáltalán nem vittek be versenyelemeket, pedig a rendelet ezt kifejezetten előírja.

89. A legtöbb irányító hatóság a vonatkozó kritériumokkal összevetve értékelte az akciócsoportok javasolt stratégiáját, majd a minimális pontszámot elérő (jellemzően 50% fölötti) valamennyi akciócsoportot kiválasztotta [31]. A mintában vizsgált valamennyi irányító hatóság elfogadott minden olyan akciócsoportot, amely érvényes kérelmet nyújtott be (egypár kivételtől eltekintve, ahol egyazon területen ketten pályáztak). A dolog természetéből adódóan az alacsony pontszámú akciócsoportok jóval elmaradtak a szakértelemnek és a stratégiai minőségnek attól a szintjétől, amelyet az irányító hatóságok szerint az akciócsoportoknak el kellene tudniuk érni. Egy francia régióban például az irányító hatóság annak dacára választott ki egyes akciócsoportokat, hogy a pályázatuk minősége nem felelt meg az értékelésnél (lásd: 18. háttérmagyarázat).

18. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

AKCIÓCSOPORT-KIVÁLASZTÁS A FRANCIA IRÁNYÍTÓ HATÓSÁGNÁL

A pályázat szerint a pályázati felhívást követően a felvételi bizottság 10–12 akciócsoportot választ ki, átlagban 1,5 millió EUR dotációval. A 18 pályázat közül az irányító hatóság kettőt talált jó minőségűnek, nyolcat közepesnek, nyolcat nem megfelelőnek. Végül mind a 18 pályázat kiválasztásra került, az átlagos dotációt pedig ennek arányában 1,1 millió EUR-ra csökkentették.

90. Az ellenőrzés konkrét megállapítása szerint az akciócsoportok 4. tengelyes stratégiája igen kidolgozatlan volt, hiányoztak a konkrét célok, nem volt egyértelmű a támogatások logikája, és a csoportok nem vagy alig gondoskodtak monitoringról és értékelésről. Az akciócsoportok stratégiáinak értékelését követően kevés tagállam írt elő intézkedéseket a feltárt hiányosságok orvoslására. Más szóval az akciócsoportok azért kaptak jelentős összegeket az uniós költségvetésből, hogy egy hétéves időszak során gyenge stratégiákat hajtsanak végre.

A 2007–2013-AS VIDÉKFEJLESZTÉSI PROGRAMOK BIZOTTSÁGI JÓVÁHAGYÁSA

91. A Bizottság elsősorban akkor tudta alakítani a 4. tengely tagállamok általi végrehajtását, amikor jóváhagyta a nemzeti és regionális vidékfejlesztési programokat. A Bizottságnak biztosítania kellene, hogy a programok megteremtik a szükséges feltételeket, és biztosítékként szolgálnak a Leader-megközelítés többletértékét veszélyeztető ismert kockázatok előfordulásával szemben.

A Bizottság túl elnéző volt, amikor jóváhagyta a vidékfejlesztési programokat

92. A vidékfejlesztési programok magas szintű dokumentumok, amelyeknek csak kis részét képezi a 4. tengely. A legtöbb dokumentum kevés konkrétummal szolgált a Leader-megközelítés tényleges végrehajtásáról. A tagállamok a Leaderrel kapcsolatban számos részletet csak a programok jóváhagyása után dolgoztak ki.

93. A Bizottság túlságosan elnéző volt, amikor jóváhagyta a vidékfejlesztési programokat. Az ebből adódó helyzetet a 80–90. bekezdés írja le. A Bizottság elfogadott olyan programokat, amelyek: nem vittek be versenyelemeket az akciócsoportok kiválasztásába (pedig a rendelet ezt előírja); arra szűkítették a csoportok tevékenységét, hogy nemzeti szinten előírt jogcímeket hajtsanak végre (pedig a bizottsági útmutatás azt tanácsolja, hogy az akciócsoportok ne előre meghatározott jogcímcsomagokat kövessenek); nem voltak konkrét innovációs, illetve a különböző ágazatok közötti együttműködést előmozdító terveik (pedig a Bizottság értékelési utasításai szerint az innovációnak elsőbbséget kell élveznie), sem monitoring- és értékelési terveik (pedig a Leader+ félidős értékelésének következtetései szerint ezeket kezdettől fogva be kell építeni a programokba). A Bizottság nem értékelte a Leader-megközelítés többletértékének olyan kulcsfontosságú elemeit, mint például az akciócsoportok összetételére és nyitottságára vonatkozó tagállami előírások.

A BIZOTTSÁG ÉS A TAGÁLLAMOK ÁLTAL VÉGZETT MONITORING ÉS ÉRTÉKELÉS

A BIZOTTSÁG ÉS A TAGÁLLAMOK NEM TUDJÁK KIMUTATNI, HOGY MILYEN TÖBBLETÉRTÉKET HOZOTT A LEADER-MEGKÖZELÍTÉS ALKALMAZÁSA, ÉS EGYELŐRE NEM ÉRTÉKELTÉK A JÁRULÉKOS KÖLTSÉGEKET ÉS A KOCKÁZATOKAT

A LEADER-MEGKÖZELÍTÉS EREDMÉNYESSÉGÉNEK NYOMON KÖVETÉSE ÉS ÉRTÉKELÉSE

94. A Bizottságnak és a tagállamoknak az irányítási rendszerek révén, az akciócsoportok ellenőrzésével, a monitoringmutatók és éves jelentések útján kellene nyomon követniük a Leader-programok eredményeit és hatásait. Ez nemcsak időben meghozott korrekciós intézkedéseket tenne lehetővé, hanem az értékeléshez is megfelelő, megbízható és releváns bizonyítékokat szolgáltatna, valamint bizonyossággal szolgálna a Leader-megközelítés eredményességét és többletértékét illetően.

Az akciócsoportok, a tagállamok és a Bizottság nyomon követte a Leader-programok végrehajtását

95. A Leader+ programok végrehajtásának nyomon követése sokakat mozgósított. Az akciócsoportok és az irányító hatóságok projektenként rögzítették az odaítélt támogatások és kifizetések adatait. Az irányító hatóságok előírták az akciócsoportoknak, hogy éves végrehajtási jelentésben ismertessék tevékenységüket, és monitoringmutatók kidolgozásához adatokat állítottak össze. Ezek a mutatók elsősorban a projektek számára vonatkoztak, valamint a kedvezményezett és a kiadási terület típusa szerint csoportosították a támogatási összegeket. Az irányító hatóságok éves végrehajtási jelentéseket nyújtottak be a Bizottságnak.

96. 2003-ban valamennyi irányító hatóság "félidős" értékelést készített a Leader+-ról, majd azt 2005-ben frissítette. A Bizottság külső céggel készíttetett összefoglaló jelentést.

…de kevés a bizonyíték arra, hogy a Leader-programok eredményesen segítették a vidékfejlesztési célok elérését, illetve a Leader-megközelítés többletértékének létrehozását

97. Ám hiába a sok erőfeszítés, ha az akciócsoportok nem értékelték a helyi stratégiai célok elérését, illetve nem készítettek arról beszámolót: így ugyanis nem lehet kimutatni, hogy a Leader-programok kiadásai mit eredményeztek és hogyan hatottak a vidékfejlesztésre. Nem áll rendelkezésre információ arról, hogy a Leader-programok hatására csökkent-e (s ha igen, mennyire ) az elvándorlás az érintett vidéki területekről, több lehetőség teremtődött-e a fiatalok számára, változatosabbá-vált-e a vidéki gazdaság, stb.

98. Részleges kivételt jelentettek a Leader-projektek által létrehozott vagy megőrzött munkahelyek: itt a Bizottság a strukturális alapok valamennyi programját illetően monitorozásra ösztönözte a tagállamokat. A Számvevőszék megállapítása szerint azonban itt sem egységes fogalmakkal dolgoztak, az adatok pedig – ezeket az irányító hatóságok legtöbbször nem ellenőrizték – nem voltak megbízhatóak és hitelesek.

99. A 2003-as értékelés még azelőtt történt, hogy a legtöbb akciócsoport megkezdte volna a Leader-programok végrehajtását, az aktualizálásra pedig korábban került sor, mintsem jelentős költségek merültek volna fel. Az értékelésen belül sok kérdésre vagy nem érkezett válasz, vagy olyanok véleménye befolyásolta azt, akik maguk is hasznot húztak a programból.

100. Adatok hiányában (illetve megbízhatatlan adatok alapján) nehéz megállapítani, hogy a Leader-programok mennyire eredményesen járultak hozzá a vidékfejlesztés teljesítményéhez, akár abszolút értékben, akár más módszerek (elsősorban a bevett programok) eredményességéhez képest.

101. A Leader-megközelítés lehetséges többletértéke nem csupán a látható eredményekből és hatásokból (Leader támogatással megvalósított projektek) adódik össze. Az alulról felfelé építkező megközelítés révén elérhető közösségi részvétel olyan, kevésbé kézzelfogható hatásokkal is járhat, mint a "kapacitásfejlesztés" és a "helyi lakosság önállósítása". A 4. tengelyre vonatkozó stratégiai iránymutatások értelmében a Leader hivatása, hogy "fontos szerepet játsszék az irányítás javítását célzó horizontális prioritás megvalósításában".

102. Azt, hogy a Leader-megközelítés révén lehetséges ilyen hatásokat elérni, példákkal szemléltetik a kapcsolattartó pontnak a követendő példákat bemutató kiadványai, az értékelések és különböző tanulmányok. Mivel azonban az akciócsoportok e területeken elért eredményeit nem követték rendszeresen figyelemmel és nem számoltak be róluk, így a példák is elszigetelt esetek maradnak. Megbízható és megfelelő bizonyítékok híján az értékelések nem tudták kimutatni az ilyen hatások gyakoriságát és mértékét.

A KÖLTSÉGEK ÉS KOCKÁZATOK MONITORINGJA ÉS ÉRTÉKELÉSE

103. A monitoringnak és az értékelésnek emellett a Leader-megközelítés költségeiről és kockázatairól is megbízható bizonyítékokkal, illetve kimutatásokkal kellene szolgálnia.

A Bizottság és a tagállamok nem kísérték figyelemmel és nem értékelték a többletköltségeket és kockázatokat

104. A Számvevőszék 2000-es éves jelentésében feltárt hiányosságokat illetően a Bizottság azt válaszolta, hogy az ott említett kockázatok legtöbbje a Leaderhez hasonló decentralizált program természetes velejárója, s "a Bizottság és a tagállamok e kockázatok tudatában kísérik figyelemmel a programokat, ellenőrizve, hogy végrehajtásuk során tiszteletben tartják a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás elvét".

105. A Bizottság ellenőrzi a jogszabályoknak való megfelelést, és esetleg pénzügyi korrekciókat javasol. A Leader+ időszakban végzett ellenőrzések 2005-ös portugál és francia programokra is vonatkoztak. A bizottsági szolgálatok megállapításai szerint hiányoztak a formális projektkiválasztási szempontok, nem voltak megfelelőek az összeférhetetlenségi eljárások, az akciócsoportok úgy hoztak döntéseket, hogy nem feleltek meg a "kettős határozatképességi feltételnek", és nem voltak eljárásaik az előirányzott projektköltségek megalapozottságának ellenőrzésére. A bizottsági részlegek ajánlásokkal látták el az érintett tagállamokat, de nem tartották indokoltnak, hogy pénzügyi korrekciókat javasoljanak [32]. A Bizottság részlegei ellenőrizték a visszamenőleges támogatások és a támogatási arányok szabályszerűségét is, de nem vizsgálták sem a holtteher, sem a hatékonyság kérdését.

106. A Bizottság ellenőrzései igazolták a 2000. évi éves jelentésben (és jelen ellenőrzésünk során) feltárt kockázatok valós voltát, ám ezen ellenőrzések alapján nem állapítható meg, hogy milyen az említett kockázatok mértéke és hatása az érintett tagállamokban, illetve uniós szinten [33].

107. Az akciócsoportok műveleteire vonatkozó (a Leader+ kiadásainak legalább 5%-ára kiterjedő) tagállami vizsgálatok alkalmat adtak ellenőrizni, illetve beszámolni róla, hogy a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás vonatkozásában mely kockázatok jelennek meg. A vizsgálatok azonban – egyes tagállamok kivételes eseteitől eltekintve – nem terjedtek ki az akciócsoportok projektkiválasztási eljárásainak méltányos és átlátható voltára, a projektjavaslatok értékelésének megalapozottságára és dokumentációjára, a szavazási nyilvántartásra, illetve az összeférhetetlenségi politika helyes működésére.

108. A tagállamok sem irányítási rendszerük, sem az akciócsoportok éves végrehajtási jelentései révén nem ellenőrizték az akciócsoportok döntéshozatali folyamatának méltányos és átlátható voltát, azt, hogy milyen arányban kaptak támogatásokat az akciócsoportok tagjai, sem az odaítélt támogatások, illetve az akciócsoportok eljárásai és működési költségei hatékonyságát. Franciaországban az irányító hatóság figyelemmel kísérte az akciócsoportok tevékenységét, amennyiben megfigyelőként részt vett a csoport ülésein, de a jelek szerint szemet hunyt afelett, hogy csoporttagok saját projekteket mutattak be, projekteknek visszamenőlegesen ítéltek oda támogatást, vagy a költségvetés teljes elköltése érdekében növelték a támogatás mértékét (lásd pl.: 55. bekezdés).

109. Amikor az akciócsoportok maguk kérdezték meg erről a projektgazdákat, akkor a rendelkezésre álló információ szerint a holtteher jelentős kockázatként jelentkezett [34]. Az uniós szintű értékelések nem szolgáltak információval a holttehert, illetve a visszamenőleges támogatás mértékét illetően [35].

110. Ugyanígy az akciócsoportok eljárásainak méltányos és átlátható voltát illetően az értékelések például rámutatnak, hogy gondok vannak a projektkiválasztás objektivitásával, ám nem tájékoztatnak a gond nagyságáról és kihatásáról (lásd: 19. háttérmagyarázat).

19. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

RÉSZLET A LEADER+ FÉLIDŐS ÉRTÉKELÉSI JELENTÉSEINEK ÖSSZEFOGLALÁSÁBÓL

"Ha az akciócsoporton belül a partneri viszony vagy az erőviszonyok kiegyensúlyozatlanok, akkor gyakran megesik, hogy a nem megfelelő projektkiválasztás valamely közszférába tartozó intézményt részesít előnyben. Az akciócsoportok összetétele gyakran kiegyensúlyozatlan, és a közszféra dominál bennük."

"Az [értékelő] jelentésekben és az esettanulmányokban szereplő információ inkább olyan területekre összpontosított, mint a bürokrácia, az irányító hatóságok és az akciócsoportok közötti viszony, a finanszírozás, vagy a kellő autonómia hiánya az akciócsoport szintjén. Az akciócsoportok szintjén ennél alapvetőbb olyan irányítási kérdéseket, mint a struktúrák, az irányítási rendszerek, a tervezés és az ellenőrzés, a jelentések nem tárgyaltak kiemelten. A kérdésre adott válaszok egyáltalán nem utaltak a [döntéshozó bizottságoknak] a programirányításban játszott szerepére sem."

111. Amint arra a 64–71. bekezdésben már utaltunk, a Leader működési költségeire vonatkozó információk nem összehasonlíthatóak, nem megbízhatóak és elsősorban nem teljes körűek, mivel egyes tagállamokban számos funkciót az irányító hatóságok láttak el. Az értékelések a Leader+ "nehézkes bürokráciájáról" számoltak be [36], de nem értékelték annak költségeit. Ebből következően a Leader-megközelítés hatékonyságát nem lehet meghatározni.

MONITORING ÉS ÉRTÉKELÉS A 2007–2013 KÖZÖTTI IDŐSZAKBAN

112. A Bizottságnak és a tagállamoknak le kellene vonniuk a Leader három korábbi programozási időszakának tanulságait, hogy a 2007–2013-as időszakban a Leader-megközelítés monitoringja és értékelése hatékonyan és eredményesen folyjék.

A 4. tengely végrehajtásának beindításakor az ellenőrzési és értékelési rendszerben alapvető elemek nem működtek

113. A Leader+ félidős értékelését összefoglaló jelentés nyomatékosan ajánlotta, hogy a monitoring- és értékelési rendszereket tökéletesítsék és a 2007–2013-as programozási időszak kezdetétől fogva alkalmazzák [37]. A Bizottság közös monitoring- és értékelési keretrendszert (CMEF) vezetett be a vidékfejlesztési programokra vonatkozóan. A keretrendszer ugyan megfogalmazott néhány konkrét, értékelő jellegű kérdést a Leader értéknövelő hatására, az irányítás javulására és az eredményesség növekedésére vonatkozóan, ugyanakkor csökkentette a Leader külön monitoringmutatóinak számát: már csak az akciócsoportok számát és a Leader területein élő lakosság számát kell nyilvántartani, a Bizottság szerint ugyanis ezek szolgálnak alapmutatóul az irányítási célkitűzés méréséhez. A keretrendszer lehetővé teszi az irányító hatóságok számára, hogy további mutatókat dolgozzanak ki, a Leader esetében azonban az ellenőrzött irányító hatóságok egyike sem élt ezzel a lehetőséggel. Mi több, egy ellenőrzött akciócsoport, illetve irányító hatóság sem tett lépéseket a Leader-megközelítés költségeire, kockázataira, hatékonyságára és többletértékére vonatkozó információ összegyűjtésére és az arról való beszámolásra.

114. 2009 végén a Bizottság az Európai Vidékfejlesztési Értékelő Hálózaton keresztül szakosított munkacsoportot állított fel a Leaderre vonatkozóan, amely többek között a tagállamok által tapasztalt következő nehézségekkel foglalkozik: aggodalmak merültek fel azzal kapcsolatban, hogy a közös monitoring- és értékelési keretrendszer mutatói és gazdasági adatmérései nem fogják megfelelően tükrözni a Leader által kifejtett hatást; a Leader helyi jellegéből jelentős módszertani kihívások adódnak; fontos módszertani kihívást jelent az irányítás, a részvétel és a kapacitások vidéki közösségekben való értékelése; és nehéz mennyiségi statisztikákat biztosítani a Leader-program hasznának értékeléséhez. 2010 közepén a munkacsoport előzetes munkadokumentumot tett közzé a Leader hatásainak felméréséről. A csoport munkáját azonban a félidős értékelésekhez már nem lehet felhasználni (az értékeléseket ugyanis 2010-ben be kell fejezni), és az a 4. tengely értékeléséhez is csak korlátozottan lesz felhasználható, a vonatkozó adatokat ugyanis az akciócsoportok szintjén nem gyűjtik, illetve azokról nem számolnak be (lásd: 113. bekezdés).

KÖVETKEZTETÉSEK ÉS AJÁNLÁSOK

AZ AKCIÓCSOPORTOK A LEADER-MEGKÖZELÍTÉS GYAKORLATBA ÜLTETÉSE SORÁN CSAK KORLÁTOZOTTAN ÉRVÉNYESÍTETTÉK A LEADER-PROGRAM SAJÁTOSSÁGAINAK ÉRTÉKNÖVELŐ POTENCIÁLJÁT, BÁR AZ ELLENŐRÖK TALÁLTAK KÖVETENDŐ PÉLDÁKAT IS

115. Az ellenőrzött akciócsoportok a Leader+ időszakban mintegy 1000 projektet hajtottak végre a helyi vállalkozások és az érintett közösségek javára. A Leader azonban ennél többre törekszik: a külön Leader-megközelítésnek köszönhetően a hagyományos programokhoz képest többletértéket képvisel. Amennyiben a Leader-megközelítés alapvető jellemzőit nem tartják tiszteletben, nem valósítható meg a megközelítéstől várható többletérték.

116. Az alulról felfelé építkező megközelítés kevéssé érvényesült azoknál az akciócsoportoknál, amelyek a legtöbb támogatást saját tagszervezeteiknek adták; a partnerségtől várható többletérték nem valósult meg ott, ahol a döntéshozatalt a helyi hatóságok uralták; kevés akciócsoport tudta kimutatni, hogy stratégiáját vagy projektjeit az innováció vagy az ágazatok közötti együttműködés fémjelezte. Mindazonáltal arra is akadt példa, hogy az akciócsoportok alaposan bevonták munkájukba a helyi közösséget, és "ösztönzési" tevékenységük révén sikeres helyi projekteket kezdeményeztek.

117. A Leader-megközelítés középpontjában épp hogy a helyi stratégiáknak kellene állniuk, hiszen ezek adják a partnerségek létjogosultságát, és többletértékkel éppen a helyi vidékfejlesztési célok megvalósítása végett a helyi körülményekhez szabott megoldások kecsegtetnek. Valójában a stratégiáknak szinte semmi jelentőségük nem volt, s legfeljebb arra szolgáltak, hogy rájuk hivatkozva lehessen támogatásért fordulni az irányító hatósághoz. Egyik csoport sem monitorozta, illetve nem számolt be róla, hogy mennyiben érte el stratégiai céljait.

AZ AKCIÓCSOPORTOK NEM VOLTAK KELLŐ TEKINTETTEL A MÉLTÁNYOS ÉS ÁTLÁTHATÓ ELJÁRÁSOK, ILLETVE A HATÉKONYSÁG SZÜKSÉGESSÉGÉRE

118. Az akciócsoportok nem kezelték kellő komolysággal az átláthatóságnak, illetve a projektértékelési és kiválasztási döntések dokumentálásának kérdését, valamint a közvetlen vagy közvetett érdekütközés minden kockázatának elkerüléséhez szükséges eljárások témáját. Ezzel nemcsak annak a kockázata nő, hogy a támogatási döntéseket a hatékonyságra való kellő tekintet nélkül hozzák meg, hanem az Unió tekintélyvesztésének kockázata is fennáll. Többek között az a gyakorlat, hogy egyes akciócsoportok a támogatási döntéseket szűk körben, bennfentes szervezetek javára hozzák meg, nemhogy jót tenne a helyi irányítás ügyének, sokkal inkább árt neki.

119. Sok akciócsoport figyelmen kívül hagyta a hatékonyság szempontját, különösen amikor a támogatási döntés megszületésekor már folyamatban lévő vagy éppen befejezett projekteknek ítélt meg támogatást. Néha egyenesen úgy tűnt, hogy ilyenkor nem a maximális eredmény elérése, hanem a maximális összeg elköltése volt a céljuk.

120. A Leader végrehajtási költségeit jelentősen megnöveli a hozzáadódó végrehajtási szint: e költségek a helyi akciócsoport költségvetésének akár egyharmadára is rúghatnak, és még ehhez jön az, amibe az irányító hatóságoknak és a kifizető ügynökségeknek a feldolgozás, a monitoring és az ellenőrzés kerül. A hatékonyságot csökkentették a késedelmek és az eljárások – még nagyon kis projekteknél is tapasztalható – rugalmatlansága is, bár e tényezők jobbára a tagállamok előírásaiból következtek.

A BIZOTTSÁG ÉS A TAGÁLLAMOK NEM VOLTAK ELÉG SZIGORÚAK, ÍGY AZ AKCIÓCSOPORTOK MELLETT ŐK IS FELELŐSEK AZÉRT, HOGY A LEADER-MEGKÖZELÍTÉS LEHETSÉGES TÖBBLETÉRTÉKE CSAK RÉSZBEN VALÓSULT MEG. NEM KORLÁTOZTÁK UGYANIS MEGFELELŐ INTÉZKEDÉSEKKEL A KÖLTSÉGEKET ÉS KOCKÁZATOKAT

121. A Leader többletértékének megvalósításáért és a megbízható pénzügyi gazdálkodásért elsősorban az akciócsoportok felelősek, de ez jól ismert kockázatokkal jár. A Bizottság és a tagállamok közös feladata, hogy felügyeljék az akciócsoportok teljesítményét és biztosítsák, ho