INDOKOLÁS

1.A JAVASLAT HÁTTERE

A javaslat indokai és céljai

Az Európai Unió (EU) gazdaságai egy évtizeddel ezelőtt példa nélkül álló pénzügyi és gazdasági válsággal szembesültek. E válság nem az euróövezetben kezdődött, de rávilágított annak bizonyos intézményi hiányosságaira. Az EU a válság nyomán az Unió és az euróövezet gazdasági kormányzásának megerősítésére törekedett, főként az úgynevezett hatos csomaggal (öt rendelet és egy irányelv 2011. évi elfogadásával) és a kettes csomaggal (két rendelet 2013. évi elfogadásával). E csomagok hozzájárultak a nemzeti költségvetések szorosabb felügyeletéhez, stabilabb költségvetési keretek kialakításához és az adósságszintek komolyabb figyelembevételéhez.

A válság kiváltó okainak kiküszöbölésén dolgozva azonban világossá vált, hogy az uniós szintű szabályalapú költségvetési keretrendszernek nemzeti szintű kötelező rendelkezésekkel kell kiegészülnie annak érdekében, hogy minden tagállamban stabilabbá váljon a költségvetési politika, illetve tartós mechanizmusként meg kell előznie a túlzott hiányok kialakulását.

Ezzel összefüggésben felmerült, hogy az említett nemzeti szabályokat uniós jogszabályokkal lehetne alátámasztani. A Bizottság ez idő tájt erősen kiállt a gazdasági kormányzás közösségi módszer szerinti további reformja mellett. Ugyanakkor az Európai Tanács a 2011. decemberi ülésén nem tudott megállapodni a vizsgált intézkedések meghozataláról. A szóban forgó belső szabályokat együttes kötelezettségvállalással bevezetni kívánó tagállamok ezért kormányközi alapon folytatták a tárgyalásokat, és végül megkötötték a gazdasági és monetáris unióbeli stabilitásról, koordinációról és kormányzásról szóló szerződést (a továbbiakban: SKKSZ), azzal a céllal, hogy annak rendelkezéseit a lehető leghamarabb a Szerződésekbe is beemeljék.

Az SKKSZ-t a 25 szerződő fél (a Cseh Köztársaság és az Egyesült Királyság kivételével az összes tagállam) 2012. március 2-án írta alá; a szerződés 2013. január 1-jén lépett hatályba. Az SKKSZ sarokköve a III. cím, amelyben az úgynevezett „költségvetési paktum” található. Ennek fő rendelkezése arra kötelezi a szerződő feleket, hogy kötelező, állandó jellegű, lehetőség szerint alkotmányos nemzeti rendelkezésekben egy – ciklikusan kiigazított értelemben vett – költségvetési egyensúlyi szabályt rögzítsenek. Ez a szabály a Stabilitási és Növekedési Paktum prevenciós ágának központi követelményét, vagyis a középtávú költségvetési célt tükrözi. A költségvetési paktum 22 szerződő felet kötelez (az összes euróövezeti tagállamot és – önkéntes alapon – Bulgáriát, Dániát és Romániát). Az SKKSZ egyéb szakaszai az euróövezet gazdaságpolitikai koordinációjának és kormányzásának erősítésére irányulnak.

Az SKKSZ elfogadásakor alkalmazott kormányközi megközelítést az érdekelt felek a kezdetektől fogva olyan eszköznek tekintették, amely a gazdasági és pénzügyi válság tetőzésének időszakában lehetővé tette a szükséges lépések azonnali megtételét akkor, amikor az Európai Tanácson belül nem volt mód az előrelépésre. A szerződő felek ezért megállapodtak abban, hogy az SKKSZ alapvető rendelkezéseit annak hatálybalépése után legfeljebb öt éven belül, vagyis 2018. január 1-jéig be kívánják építeni az uniós jogba.

Ezt a politikai megállapodást az SKKSZ 16. cikke rögzíti, amely kimondja: „A szerződés hatálybalépését követő legfeljebb öt éven belül a végrehajtásával kapcsolatos tapasztalatok értékelése alapján az Európai Unióról szóló szerződéssel és az Európai Unió működéséről szóló szerződéssel összhangban meg kell tenni az ahhoz szükséges lépéseket, hogy e szerződés tartalma az Európai Unió jogi keretének részévé váljon.”

A Bizottság 2017. májusi vitaanyaga a gazdasági és monetáris unió elmélyítéséről felidézte ezt a megállapodást, és utalt annak lehetőségére, hogy a költségvetési paktumot 2017–2019 között beépítsék az uniós jogi keretbe. Az Unió helyzetét értékelő 2017. évi beszédében és az azt kísérő szándéknyilatkozatban Juncker elnök – a Stabilitási és Növekedési Paktumba beépített és a Bizottság által 2015 januárja óta megállapított megfelelő rugalmasság figyelembevételével – többek között az SKKSZ tartalmának az uniós jogba való beépítését is javasolta.

Az Európai Parlament szintén többször kérte az SKKSZ tartalmának az uniós jogba való beágyazását, hangsúlyozva, hogy a tényleges legitimitás és demokratikusság érdekében a valódi gazdasági és monetáris unió kormányzását az Unió intézményi keretének részévé kell tenni.

A költségvetési paktum elfogadására szükségmegoldásként került sor egy komoly válságos időszakban, de célkitűzése ma is éppoly helytálló – a túlzott hiányt elkerülő felelős szakpolitikák támogatása az EU és az euróövezet érdekét szolgálja. Ez a javaslat a Bizottság által 2017. december 6-án előterjesztett, a GMU reformjára irányuló széles körű és ambiciózus kezdeményezéscsomag részét képezi. A GMU kiteljesítésének különös fontosságát felismerve a javaslat reagál az SKKSZ szerződő feleinek kinyilvánított szándékára, az Európai Parlament által az uniós keretbe való beépítés érdekében tett felhívásokra és a Juncker elnök által az Unió helyzetét értékelő 2017. évi beszédében az egység, a hatékonyság és a demokratikus elszámoltathatóság érdekében tett felhívásra.

A javasolt irányelv erősíti a tagállamok költségvetési felelősségét és középtávú költségvetési orientációját, és így arra irányul, hogy a Stabilitási és Növekedési Paktum hatályos rendelkezéseit kiegészítve elérje a költségvetési paktum mögöttes célját, vagyis az államadósság prudens szintjéhez való konvergenciát. Az államadósság mai magas szintjeinek mérsékléséhez időre lesz szükség. Az előrelépés folytatása ezért mind rövid, mind hosszú távon továbbra is elengedhetetlen.

A prudens adósságszintek felé való előrelépés érdekében az éves költségvetési döntéseknek a középtávú költségvetési cél elérésére és fenntartására irányuló stabil orientációt kell követniük. A költségvetési pályát a kormányzatok ellenőrzése alá tartozó szakpolitikák útján, a gazdasági feltételek figyelembevételével kell meghatározni. A pálya gyakori újrakalibrálása azonban minden esetben megkérdőjelezi az adósságcsökkentési stratégiák hitelességét és eredményességét. Részben a költségvetési paktum hatálybalépésekor fennálló rendkívüli gazdasági körülmények miatt a költségvetési politikák e stabil középtávú orientációja még nem teljesen valósult meg. A gazdasági feltételek normalizálódásával eljött az ideje az orientáció megvalósításának és megerősítésének, hogy ezáltal minden tagállam ténylegesen közelítsen a vállalt célokhoz.

Amint azt a GMU-ról szóló vitaanyag is hangsúlyozta, a GMU-nak és kiteljesítésének minden tagállam előtt nyitva kell maradnia. Az euróövezet számára kidolgozott elképzeléseket a belátható időn belül az euróhoz csatlakozni kívánó tagállamokat szem előtt tartva – és velük együtt – kell kidolgozni. Ez kulcsfontosságú a közös valuta megfelelő működéséhez. A javasolt irányelvnek ezért az euróövezeti tagállamokra és a részt venni kívánó tagállamokra egyaránt alkalmazandónak kell lennie.

A 3. cikk (amely a költségvetési paktum részét képezi) a GMU szempontjából messze a legérdemibb rendelkezése az SKKSZ-nek, mivel arra irányul, hogy megőrizze az államháztartások stabilitását és fenntarthatóságát, továbbá megakadályozza a költségvetési hiány és az adósság túlzott mértékének kialakulását. A 3. cikk (1) bekezdése alapján a szerződő felek vállalták, hogy államháztartási egyenlegük egyensúlyban lesz vagy többletet fog mutatni, a strukturális hiányra vonatkozó alsó határ pedig a GDP 0,5 %-a lesz, amely a GDP 1,0 %-a is lehet, ha az adott tagállam adósságának szintje jelentősen elmarad a GDP 60 %-ától, és az államháztartásának hosszú távú fenntarthatóságával kapcsolatos kockázatok alacsonyak. Ezt a költségvetési egyensúlyi szabályt ki kell egészíteni egy olyan korrekciós mechanizmussal, amely jelentős eltérés esetén automatikusan beindul. A 3. cikk (2) bekezdése arra kötelezi a szerződő feleket, hogy az említett szabályokat illesszék be nemzeti jogrendjükbe. Az SKKSZ egyéb rendelkezései vagy már beépültek az uniós jogba (különösen a kettes csomag révén, az euróövezet esetében), vagy a Szerződések módosítását igénylik, vagy különböző okok miatt nem alkalmasak a beillesztésre (például közülük egyesek a hatályos uniós jogot duplikálnák). Következésképpen az Unió jogi keretébe való beillesztésre javasolt „tartalom” az SKKSZ 3. cikkében összpontosul.

Az SKKSZ ezen „tartalmának” az uniós költségvetési keretrendszerbe való beemelése több érvvel is alátámasztható. Egyszerűsítené a jogi keretet, továbbá – a jelenlegi kormányközi felálláshoz képest – az átfogó uniós gazdasági kormányzási keret részeként uniós és nemzeti szinten is eredményesebbé és szisztematikusabbá tenné a költségvetési szabályok alkalmazásának és érvényesítésének ellenőrzését. Megszüntetné az átfedések és az egymásnak ellentmondó intézkedések lehetséges kockázatát, amely az uniós jog és a kormányközi megállapodások párhuzamos meglétéből fakad. Az uniós jog hatályába tartozó konszolidált keret a GMU elmélyítésének tágabb folyamatában elősegítené az uniós és a nemzeti költségvetési szabályok konzisztens és összehangolt fejlődését is. Mindenekfelett pedig, amint azt az öt elnöknek az európai gazdasági és monetáris unió megvalósításáról szóló jelentése is hangsúlyozta, a válság alatt létrehozott kormányközi eszközöknek az uniós jogi keretbe való beépítése Unió-szerte növelné a demokratikus elszámoltathatóságot és legitimitást.

A javasolt irányelv arra a megfigyelésre épít, hogy az uniós költségvetési keretrendszer eredményes végrehajtása egy felülről építkező megközelítés kizárólagos alkalmazásával nem lehetséges. Az uniós költségvetés-politikai döntéshozatal kifejezetten decentralizált jellege és a költségvetési szabályok iránti nemzeti felelősségvállalás általános szükségessége elengedhetetlenné teszi, hogy a GMU költségvetési keretrendszerének céljait a tagállamok költségvetési keretrendszerei is tükrözzék. A nemzeti költségvetési keretrendszerek alapvető tulajdonságait már a 2011/85/EU tanácsi irányelv is meghatározza, de az SKKSZ szerződő felei egymás között tovább erősítették a felelős költségvetési politikák alapját, mégpedig a költségvetés egyensúlyára vonatkozó követelmény rögzítésére vonatkozó kötelezettség előírásával, nevezetesen olyan „kötelező erejű, állandó jellegű, lehetőség szerint alkotmányos vagy olyan más [nemzeti] rendelkezések formájában, amelyeknek a nemzeti költségvetési folyamatban való maradéktalan betartása és teljesítése egyéb módon garantált”.

A jelen javaslat ugyanezen elv mentén arra kötelezi a tagállamokat, hogy olyan kötelező és állandó jellegű, számszerű költségvetési szabályokból álló keretrendszert alakítsanak ki, amely konzisztens az uniós keretrendszerben megállapított költségvetési szabályokkal, ugyanakkor figyelembe veszi az érintett tagállamra jellemző sajátosságokat is. E keretrendszernek erősítenie kell a tagállami költségvetési politikák felelős jellegét, és elő kell segítenie az Európai Unió működéséről szóló szerződésből (EUMSZ) eredő költségvetési kötelezettségek teljesítését. Biztosítania kell továbbá az államadósság prudens szinthez (nevezetesen a Szerződésekhez csatolt, a túlzott hiány esetén követendő eljárásról szóló 12. jegyzőkönyvben meghatározott referenciaértékhez) való konvergenciáját, különösen a strukturális egyenlegre vonatkozó olyan középtávú költségvetési cél rögzítése révén, amelynek kötelezően meg kell jelennie a nemzeti költségvetési hatóságok éves döntéseiben. E célorientált megközelítés alapja az államháztartás fenntarthatóságának biztosítására irányuló közös cél, amely mind a nemzeti költségvetési szabályoknak és mechanizmusoknak, mind az uniós költségvetési keretrendszernek sajátja. A középtávú orientáció erősebb alapok biztosításával stabilabbá kívánja tenni a költségvetési politikákat, mivel a fiskális intézkedések költségvetési vonzatai a legtöbb esetben jóval túlmutatnak az éves költségvetési cikluson. Ugyanezen elv mentén a középtávú költségvetési perspektívában figyelembe kell venni az államháztartás hosszú távú fenntarthatóságára bizonyíthatóan pozitív hatást gyakorló jelentős strukturális reformok végrehajtását.