[pic] | AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA |

Brüsszel, 23.1.2008

SEC(2008) 53

BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM

amely a következő dokumentumot kíséri Javaslattervezet AZ EURÓPAI PARLAMENT ÉS A TANÁCS IRÁNYELVE a 2003/87/EK irányelvnek az üvegházhatást okozó gázok kibocsátási egységei Közösségen belüli kereskedelmi rendszerének továbbfejlesztése és kiterjesztése tekintetében történő módosításáról A HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA

{COM(2008) 16 végleges}{SEC(2008) 52}

Vezetői összefoglaló

BEVEZETÉS ÉS POLITIKAI HÁTTÉR

A 2003/87/EK irányelv (a továbbiakban: „irányelv”) 30. cikkének megfelelően a Bizottság „A globális szén-dioxid-piac építéséről – Jelentés a 2003/87/EK irányelv 30. cikke alapján” című közleményben[1] megnevezte az Európai Unió kibocsátáskereskedelmi rendszerének (a továbbiakban: „rendszer”) felülvizsgálata során megvizsgálandó négy fő kérdéskört: (1) az irányelv tárgyi hatálya, (2) szigorú megfeleléspolitika és jogalkalmazás, (3) a harmonizáció továbbvitele és a kiszámíthatóság növelése, (4) kapcsolódás harmadik országok kibocsátáskereskedelmi rendszereihez, valamint a fejlődő és a gazdasági átmenet korszakát élő országok bevonásának alkalmas eszközei. A fenti kérdéseket széles körben megvitatták, különösen az európai éghajlatváltozási program (ECCP) keretében 2007 első felében szervezett felülvizsgálati eljárás során, de emellett az érdekeltekkel a rendszer 2005-ös elindulása óta folytatott folyamatos kapcsolattartás útján is.

A felülvizsgálatra olyan időpontban kerül sor, amikor az éghajlatváltozás igen előkelő helyen szerepel a politikai napirenden. Az Európai Tanács 2007 márciusában jóváhagyta az Európai Bizottság által 2007 januárjában javasolt energiaügyi és éghajlatváltozási stratégiát, amely szerint egy jövőbeni globális megállapodás alapján a fejlett országok csoportjának az üvegházhatást okozó gázok kibocsátását 2020-ra 30%-kal a 1990-es szint alá kellene csökkentenie. Az Európai Unió e nemzetközi megállapodás létrejöttétől függetlenül vállalja, hogy saját kibocsátását 2020-ra legalább 20%-kal csökkenti.

ÁLTALÁNOS CÉLKITűZÉSEK

A Tanács elismerte, hogy az Európai Unió kibocsátáskereskedelmi rendszere az egyik legfontosabb jelenlegi és jövőbeni eszköz azon stratégiai célkitűzés megvalósításához, hogy a globális átlaghőmérséklet legfeljebb 2 °C-kal haladja meg az iparosodás előtti szintet.

A fentiek alapján a felülvizsgálatot illetően az alábbi három átfogó célkitűzés határozható meg:

1. A rendszerben rejlő lehetőségek teljes kiaknázása, hozzájárulva az üvegházhatást okozó gázok kibocsátásának csökkentése terén tett közösségi szintű kötelezettségvállalások gazdaságilag hatékony módon való teljesítéséhez.

2. A rendszer finomítása és javítása az összegyűjtött tapasztalatok fényében.

3. Hozzájárulás ahhoz, hogy Európa kis üvegházhatásúgáz-kibocsátású gazdasággá váljon, és a megfelelő ösztönzők létrehozása annak érdekében, hogy a világos, torzítatlan és hosszú távon kiszámítható kibocsátásiegység-árak erőteljesebb jelzést adhassanak a beruházóknak az előrelátó, kis szén-dioxid-kibocsátással járó döntések meghozatalához.

AZ IRÁNYELV TÁRGYI HATÁLYA

A jelenlegi hatály ésszerűsítése

A „tüzelőberendezés” fogalmának tagállami szintű szerteágazó értelmezése a verseny torzulásához, a technológiai kibocsátások elégtelen lefedettségéhez, valamint az irányelv tárgyi hatályát érintő jogbizonytalansághoz vezetett.

A különböző megoldási lehetőségek közül az tűnik a legígéretesebbnek, amely szerint kodifikálni kell a tüzelőberendezés általános fogalmát, nagy vonalakban követve a ”További útmutatás az EU kibocsátáskereskedelmi rendszere 2008–2012 közötti kereskedelmi időszakára benyújtott kiosztási tervekről” című bizottsági közleményben[2] foglaltakat, és mindezt alá kell támasztani a tüzelőberendezés új fogalommeghatározásával és egy tevékenységjegyzékkel. Ez a megoldás lehetővé tenné a tárgyi hatály következetes alkalmazását – a technológiai kibocsátások vonatkozásában is –, és jogbiztonságot nyújtana a tagállamok számára. Ezenkívül, a rendszer által lefedett kör tágítása egyben hozzájárulna annak környezeti hatékonyságához is.

A kisméretű létesítmények és a költséghatékonyság

Jelenleg az EU kibocsátáskereskedelmi rendszerébe hozzávetőleg 10 800 létesítmény tartozik. A rendszerbe tartozó legnagyobb kibocsátók, az összes 7%-a, a teljes kibocsátás 60%-át adják, míg a 14%-ot kitevő legkisebbek a kibocsátás 0,14%-áért felelősek. A fenti arányok kiegyensúlyozatlan költséghatékonysági rátára engednek következtetni. A rendszer költséghatékonyságának növelése érdekében úgy tűnik, hogy a legmegfelelőbb megoldás az lenne, ha a 20 MW-ot meghaladó, de a 25 MW-ot el nem érő hőteljesítményű, ugyanakkor legfeljebb 10 kt éves kibocsátású tüzelőberendezések élhetnének a feltételes kívül maradás lehetőségével (opt-out), mivel ilyen esetekben áll fenn a legkedvezőbb kapcsolat a rendszerből kizárt kibocsátások és a kizárt kisméretű létesítmények száma között.

Új ágazatok és gázok hatály alá vonása

A 2005. évi hitelesített kibocsátásadatok és az üvegházhatást okozó gázok kibocsátásának közösségi mérlege azt mutatja, hogy az Európai Unió kibocsátáskereskedelmi rendszere az EU-n belüli teljes üvegházhatásúgáz-kibocsátás 41%-át fedi le. A lefedettségnek új ágazatok vagy gázok hatály alá vonásával történő növelése fokozná a rendszer környezeti hatékonyságát, és új kibocsátáscsökkentési lehetőségeket vezetne be a rendszerbe, ami nagyobb kibocsátáscsökkentési potenciált és olcsóbb kibocsátáscsökkentést eredményezne.

Az új ágazatok és gázok hatály alá vonásáról való döntéshozatal során számos műszaki feltételhez kell igazodni annak érdekében, hogy biztosított legyen az üvegházhatású gázok kibocsátásának megfelelő ellenőrzése. Szintén figyelembe kell venni, hogy mindez mennyiben járul hozzá ahhoz a célkitűzéshez, hogy Európa kis szén-dioxid-kibocsátású gazdasággá váljon. Míg a kibocsátáscsökkentési potenciál és a költségcsökkentés ebben a tekintetben szerepet játszhat, ezek hiánya nem szolgálhat indokul arra, hogy egy adott ágazat ne szerepeljen az EU kibocsátáskereskedelmi rendszerében.

- A CO2-kibocsátásokat illetően az egyes ágazatok átvilágítását követően megállapítható, hogy a kőolajszármazékokból és más vegyszerekből, valamint az ammónia- és az alumíniumgyártásból származó CO2 alkalmas arra, hogy részt vegyen a rendszerben.

- A szén-dioxidtól eltérő üvegházhatást okozó gázok kibocsátását illetően ajánlatos, hogy a salétromsav, az adipinsav és a glioxilsav gyártásából eredő NO2-kibocsátás, valamint az alumíniumgyártásból származó perfluor-szénhidrogén-kibocsátás a rendszer hatálya alá kerüljön.

- A CET- (CO2-elkülönítési és -tárolási) projekteket az irányelv 24. cikke értelmében egyoldalú részvételi szándék alapján már most is elismerik a rendszerben. Tekintettel az említett technológiában[3] rejlő hatalmas lehetőségekre, továbbá a befektetők bizalmának elnyerése érdekében ajánlatos a CET-tevékenységeket e tevékenységeknek az irányelv I. mellékletében való kifejezett megemlítésével előzetesen a rendszer hatálya alá vonni.

- A közúti közlekedés és a hajózás hatály alá vonása tekintetében további vizsgálatokra és részletes elemzésre – különösen az alternatív intézkedésekkel való összehasonlítást is felölelő átfogó költséghatékonysági elemzésre – van szükség annak érdekében, hogy kellően megalapozott és alátámasztott következtetést lehessen levonni a tekintetben, hogy az említett ágazatokat érdemes-e bevonni rendszerbe.

- Az irányelv tárgyi hatályát nem célszerű kibővíteni a földhasználati, a földhasználat-változási és az erdőgazdálkodási (LULUFC) projektek elismerésével.

A szakpolitikai lehetőségek együttes alkalmazásának lehetséges kihatása az EU kibocsátáskereskedelmi rendszerének tárgyi hatályára

A tüzelőberendezés tág értelmezésének bevezetése, a tárgyi hatály kiterjesztése a fent említett egyéb ágazatokra és gázokra, valamint a kisméretű létesítmények tekintetében a költséghatékonyság fent leírt módon történő növelése további nettó nyereséget eredményezne az EU kibocsátáskereskedelmi rendszerének tárgyi hatályát illetően, tekintve, hogy a 10 kt nagyságú kibocsátási korlát bevezetése esetén a kisméretű – a kibocsátás 5,8–6,3%-át (hozzávetőleg 121–131 millió tonna CO2-egyenérték)[4]adó – létesítmények esetleges kizárása a létesítmények számát körülbelül 40%-kal csökkentené anélkül, hogy mindez a kizárt létesítményekre tekintettel környezetvédelmi szempontból veszélyeztetné a rendszer hatékonyságát.

SZIGORÚ MEGFELELÉSPOLITIKA ÉS JOGALKALMAZÁS

Ellenőrzés és jelentéstétel, hitelesítés és akkreditáció

Az ellenőrzési és jelentéstételi követelmények következetes érvényesítése elengedhetetlen annak biztosításához, hogy „egy tonna valóban egy tonna” legyen. Az ellenőrzési jelentések hitelt érdemlő és megbízható hitelesítése hiányában a szereplők környezeti szempontból veszélyeztethetik a rendszer integritását. A tagállamok és a hatáskörrel rendelkező hatóságok jelenlegi gyakorlata azonban az ellenőrzés, a jelentéstétel, a hitelesítés és a hitelesítők akkreditációja terén egyaránt változatos képet mutat. Mindez veszélyezteti a rendszer környezeti integritását és hitelességét.

Az elemzésből az előírások betartása tekintetében az a megoldás tűnik a legígéretesebbnek, amelyben az ellenőrzést és a jelentéstételt, illetőleg a hitelesítést és az akkreditációt egy-egy rendelet szabályozza. Mindez nagyobb fokú egységességhez és átláthatósághoz vezetne, hosszú távon javítaná az ellenőrzési és jelentéstételi standardok költséghatékonyságát, következetességet és összehasonlíthatóságot biztosítana a hitelesítés és az akkreditáció terén, továbbá szerte az Európai Unióban hozzájárulna a hitelesítési és az akkreditációs szolgáltatások belső piacának kialakulásához. Következésképpen javulna a hitelesítés minősége, a hitelesítés jobban kimutatná és korrigálná a hibákat, összességében tehát javulna az adatok minősége.

Az uniós szintű jogszabályok kidolgozása egy, a nemzeti iránymutatások/szabályzatok felülvizsgálatát magában foglaló kezdeti időszakot követően jelentős költségmegtakarításhoz vezethet a tagállamoknál.

Kibocsátásforgalmi jegyzékek

A 27 tagállam jegyzékeiből és a közösségi független ügyleti jegyzőkönyvből felépülő jelenlegi jegyzékrendszerrel szemben nem merültek fel technikai jellegű kifogások. Mindazonáltal a Kiotói Jegyzőkönyv első kötelezettségvállalási időszakának 2008-as kezdetével a tagállami jegyzékeknek – az ENSZ Éghajlat-változási Keretegyezménye által a Kiotói Jegyzőkönyv céljaira vezetett – nemzetközi tranzakciós jegyzékhez (a továbbiakban: nemzetközi jegyzék) kell kapcsolódniuk. A nemzetközi jegyzék bevezetése azzal is jár, hogy az Európai Unió kibocsátáskereskedelmi rendszeréhez kapcsolódni kívánó kereskedelmi rendszereknek szintén a Kiotói Jegyzőkönyv részes feleinek felügyelete alatt álló nemzetközi jegyzéken keresztül kell továbbítania az üzeneteket. Ezek a változások technikai, politikai és adminisztratív kockázatokat telepítenek a jegyzékrendszer működésébe, amelyeket ki lehetne küszöbölni azzal, ha a közösségi kibocsátási egységeket a meglévő közösségi jegyzék tárolná.

TOVÁBBI HARMONIZÁCIÓ ÉS FOKOZOTT ELőRELÁTHATÓSÁG

Összkvóták meghatározása

Az I. és II. szakaszban az Európai Unió kibocsátáskereskedelmi rendszerére vonatkozó összkvóták megegyeztek a tagállamok által meghatározott, bizottsági határozattal megerősített tagállami összkvóták összegével. Miközben ez a megközelítés nagyfokú rugalmasságot biztosított a tagállamok számára egyedi és nemzeti sajátosságaik figyelembevételére, számos problémát is előidézett, amelyek az egyenlő feltételek, a tervezhetőség és az átláthatóság hiányát eredményezték, és valamennyi résztvevő félre fokozott adminisztratív terheket róttak.

A vizsgálat megmutatta, hogy a rendszer hatékonyságának és tervezhetőségének javítására irányuló célkitűzésnek leginkább egy közösségi szintű összkvótának az irányelvben való meghatározása felelne meg. Ez a lehető legalacsonyabbra csökkenti az összkvóták meghatározásával járó adminisztratív terhet, és annak legegyszerűbb és legátláthatóbb módját kínálja. Tehát a legkedvezőbb megoldást jelenti az Európai Unió nemzetközi hitelessége szempontjából, egyben pedig a legegyszerűbb megoldás is, tekintettel arra a követelményre, hogy a rendszeren belül az EU-szintű összkvóta – egy nemzetközi éghajlat-változási megállapodás aláírását követően – összhangba kell majd hozni az Európai Unió teljes üvegházhatásúgáz-kibocsátására vonatkozó 30%-os csökkentési célkitűzéssel.

Az összkvóta nagyságára tekintettel kizárólag hatékonysági megfontolásokból kiindulva lehet a legalacsonyabb költség mellett általános kibocsátáscsökkentést elérni. A tervezhetőség javítása érdekében a lehetőségek közül kiemelkedik az a megoldás, ha a nyolcéves kereskedelmi időszakra vonatkozóan tendenciagörbét határozunk meg, tekintve, hogy ez a 2020 utáni csökkentések tekintetében több bizonyosságot és jobb tervezhetőséget eredményez. A tendenciagörbe abból a szempontból is nagyon hatékony eszköz, hogy hozzájárul az Európai Unió hitelességének növeléséhez a harmadik országok irányában.

Kvóták kiosztása

Az I. és a II. szakaszban a legtöbb kibocsátási egységet ingyenesen ítélték oda. A tagállamok igen különböző kiosztási szabályokat alkalmaztak, ami számos problémához vezetett: rossz hatással volt a gazdasági hatékonyságra, torzította a versenyt a tagállamokban, nemkívánatos, az elosztás szerkezetének tulajdonítható hatásokkal járt, és rontotta a rendszer átláthatóságát.

Az új kiosztási szabályoknak lehetővé kell tenniük a fenti problémák elkerülését, és figyelembe kell venniük a „szennyező fizet” elvet, valamint a külső költségek internalizálásának elvét.

Árverés vagy ingyenes kiosztás

Az esetek többségében a teljes mennyiség árverésen való értékesítésének lehetősége biztosítja leginkább a rendszer hatékonyságát, átláthatóságát és egyszerűségét, továbbá a az elosztás szerkezetének tulajdonítható nemkívánatos hatások elkerülését. Az árverésen való értékesítés egyúttal teljes mértékben illeszkedne a szennyező fizet elvhez, jutalmazná az úttörő vállalkozásokat, és ily módon összhangban lenne a felülvizsgálat általános célkitűzéseivel.

Ingyenes kiosztás az átmeneti időszakban: teljesítményértékelés

Mindaddig szükség lehet ingyenes kvótaosztásra, ameddig a teljes mennyiség árverésen való értékesítésének rendszere meg nem valósul, de ennek során az esetleges kedvezőtlen hatások minimalizálására kell törekedni. Az alapul szolgáló elemzés szerint feltételezhető, hogy a közösségi szintű hivatkozási rendszerhez folyamodva érhetők majd el a legkedvezőbb eredmények.

A kereskedelemre vonatkozó intézkedések: fedezet biztosítása a következményes kibocsátás elkerülésére

Nemzetközi éghajlat-változási megállapodás hiányában és egyes – az üvegházhatást okozó gázok kibocsátásának csökkentése érdekében kevesebbet tevő országok által támasztott nemzetközi versenynek kitett – nagy energiafogyasztású iparágak esetében fennáll a következményes kibocsátás kockázata. Ennek megoldása érdekében számos kereskedelempolitikai intézkedést megvizsgáltunk. Tekintettel azonban arra, hogy nemzetközi megállapodás létrejöttére lehet számítani, egyelőre ajánlatos csupán egyértelmű üzenetet közvetíteni, és a megfelelő intézkedések megtételére csak egy későbbi szakaszban sort keríteni annak lehetővé tétele érdekében, hogy harmadik országok a tárgyra vonatkozóan megfelelő kötelezettségeket vállaljanak.

KAPCSOLÓDÁS HARMADIK ORSZÁGOK KIBOCSÁTÁSKERESKEDELMI RENDSZEREIHEZ, VALAMINT A FEJLőDő ÉS A GAZDASÁGI ÁTMENET KORSZAKÁT ÉLő ORSZÁGOK BEVONÁSÁNAK ALKALMAS ESZKÖZEI

Kapcsolódás más rendszerekhez

Az Európai Unió kibocsátáskereskedelmi rendszere más kibocsátáskereskedelmi rendszerhez csak úgy kapcsolódhat, ha figyelembe veszi a szóban forgó rendszer részletes működési szabályait. Ezzel összefüggésben várhatóan külön hatásvizsgálat készül majd. Ezért e helyütt csupán megjegyezzük, hogy a teljes hatásvizsgálat ebben a kérdésben is tartalmaz néhány általános jellegű megállapítást.

Beszámítás alkalmazása

Jogosultságok

A külföldi tevékenység során elért eredmények beszámítással történő levonása megakadályozhatja, hogy az Európai Unió valódi belső változásokat érjen el, ráadásul növelheti a kibocsátáscsökkentés jövőbeli belső költségeit, valamint a 2020-ra vonatkozóan a Közösség által a kibocsátáscsökkentés és a megújuló energiaforrások terén tett célkitűzések teljesítésének költségeit. Amennyiben az Európai Unió nem csökkenti saját kibocsátását, a nagy kibocsátású fejlődő országok nehezebben lesznek meggyőzhetők arról, hogy a 2012 utáni időszakra bármilyen kibocsátáscsökkentési kötelezettséget vállaljanak. Ha a harmadik országok nemzetközi megállapodás aláírása nélkül is hasznot húzhatnak az Európai Unió kibocsátáskereskedelmi rendszeréből, az ellentmondásos módon arra indíthatja őket, hogy ne vegyenek részt egy új megállapodásban. Végül a kibocsátási egységekhez jutás feltételeiben fennálló különbözőségek torzítanák a belső piacon működő vállalatok közötti versenyt.

Az Európai Unió kibocsátáskereskedelmi rendszerében tehát egyrészt a beszámítás alkalmazásával történő levonásra való jogosultságokat arra tekintettel kell rögzíteni, hogy milyen mértékben szükséges ösztönözni a rendszerben részt vevő szereplőket a hazai kibocsátás csökkentésére, másrészt a jogosultságokat rugalmasan kell meghatározni, oly módon, hogy ne akadályozzák a nemzetközi tárgyalások előrehaladását.

Alapelvek

A környezeti hatékonyság magas szintje és a gazdasági hatásfok csökkenése közötti megfelelő egyensúly úgy teremthető meg, ha olyan projekttípusok vehetnek részt a rendszerben, amelyek nem veszélyeztetik a rendszer környezeti és társadalmi integritását. Ezt más intézkedések is kiegészíthetik, mint például felhasználási feltételek meghatározása és ezzel egyidejűleg a diszkontálás (a projekten belüli értékelés és az európai uniós értékelés közötti különbség alapján) alkalmazása, de ebben az esetben a környezeti integritás javulása és az adminisztratív többletköltségek egyensúlya nehezebben teremthető meg.

Átmenet és tervezhetőség

Világossá kell tenni, hogy a 2012 előtt megszerzett (átvitt) vagy a 2012 előtt jegyzékbe vett projektekből várhatóan 2012 után származó kibocsátási egységeket hogyan fogja kezelni az Európai Unió kibocsátáskereskedelmi rendszere. A 2012 utáni nemzetközi jogi háttér bizonytalansága miatt a felülvizsgált közösségi kibocsátáskereskedelmi rendszernek ezen túlmenően megfelelő struktúrákat és eljárásokat kell biztosítania a 2012 utáni különböző helyzetekkel való szembenézés esetére, különös tekintettel a 20%-os, illetve a 30%-os célkitűzés elérésére. A rendszerről szóló irányelv biztosítja, hogy a közösségi kibocsátási egységek átvihetőek a 2012 utáni időszakra. A Kiotói Jegyzőkönyv korlátokat határoz meg a KCSE/IKCS egységek átvitelére, és azt azon részes felek döntési körébe utalja, amelyek túlteljesítették kibocsátáscsökkentési kötelezettségvállalásaikat. Az értékelt megoldási módok közül az értékelés szempontjai alapján a legmegfelelőbbnek az a lehetőség bizonyult, hogy közösségi szintű egységes rendelkezéseket kell elfogadni a KCSE/IKCS egységek 2012 utánra való átvitelének elismerése tárgyában, mivel ez kiegyensúlyozottabb versenyfeltételeket és nagyobb piaci átláthatóságot biztosítana.

A 2012 előtti JI/CDM-egységek 2012 utáni felhasználását illetően az elemzés a megoldási módok kombinációját javasolja. Az Európai Unió felállíthat egy rendszert egyes projektek vagy projekttípusok elfogadására és/vagy elutasítására, két- vagy többoldalú megállapodásokat köthet bizonyos befogadóktól származó JI- és CDM-projektek elismeréséről a 2012 és a nemzetközi megállapodás megkötése közötti időszakra vonatkozóan, vagy kötelezettséget vállalhat arra, hogy olyan országok tekintetében, amelyek támogatják a 2012 utáni időszakra vonatkozó megállapodást, elfogadja a folyamatban levő projektekből származó kibocsátási egységeket. Mindhárom megoldási lehetőség a nemzetközi tárgyalások előrehaladásának függvénye.

ELLENőRZÉS ÉS ÉRTÉKELÉS

Az irányelv végrehajtásának ellenőrzésére és értékelésére a 21. cikkben meghatározott módon, az irányelv alkalmazásáról szóló tagállami éves jelentések útján kerül sor.

[1] COM(2006) 676 végleges.

[2] http://ec.europa.eu/environment/climat/pdf/nap_2_guidance_en.pdf

[3] Az éghajlatváltozással foglalkozó kormányközi munkacsoport (IPCC) becslése szerint az ebben az évszázadban a CET-ből eredő teljes globális kibocsátáscsökkentésben rejlő gazdasági potenciál 220 és 2200 tonna CO2-egyenérték körül van; összehasonlításképpen az Európai Unió kibocsátáskereskedelmi rendszerében jelenleg évente 2 tonna CO2-egyenérték nagyságrendű kibocsátás vesz részt.

[4] Ahogyan az a teljes hatásvizsgálatban is szerepel, ezeket a számadatokat nagy körültekintéssel kell kezelni, mivel azok megbízható adatok hiányában becsléseken alapulnak.