KIFEJEZÉSEK JEGYZÉKE

AKCS : Afrikai, karib-tengeri és csendes-óceáni államok (AKCS-országok)

CPIA : Politikai és intézményi országértékelés (Country Policy and Institutional Assessment)

EFA : Európai Fejlesztési Alap

MDG : Millenniumi fejlesztési célok (Millennium Development Goals)

PEFA : közkiadások és pénzügyi elszámoltathatóság (Public Expenditure and Financial Accountability)

ÁKT : általános költségvetési támogatás

ÖSSZEFOGLALÓ

I. Az Európai Számvevőszék teljesítményellenőrzés keretében értékelte, hogy az Európai Bizottság eredményesen irányítja-e az általános költségvetés támogatására (ÁKT) irányuló programjait. Az ÁKT a hagyományos projektmegközelítéshez képest számos előnnyel jár. Nagyobb mennyiségű támogatást képes kiszámíthatóbb módon nyújtani, és mivel a partnerország nemzeti fejlesztési stratégiáját finanszírozza, e támogatási eszköz a partnerországot nagyobb felelősségvállalásra készteti. Mivel az ÁKT a nemzeti költségvetésen keresztül érkezik, a támogatás ösztönözheti a partnerország közpénzkezelésének javítását, és fokozhatja a hazai elszámoltathatóságot. E módszerrel az általános vélemény szerint erősödik a politikai párbeszéd, és jobb lesz a támogatások donorok közötti összehangolása és koordinálása, ami potenciálisan megnöveli a támogatások célba juttatásának hatékonyságát, és csökkenti a partnerországra háruló költségeket. A Bizottság az elmúlt évtizedben fő fejlesztéspolitikai célkitűzése, a szegénység csökkentése érdekében egyre többször alkalmazza az ÁKT módszerét.

II. Az ÁKT-programok jellemzően olyan támogatási csomagból állnak, amely magában foglalja pénzeszközök folyósítását, kapacitásépítési intézkedéseket, a partnerországgal való párbeszédet és a kifizetési feltételek megszabását. Számos más donor is alkalmazza az általános költségvetési támogatást, és ezekkel a Bizottságnak szorosan koordinálnia kell programjait.

III. Hogy az ÁKT végső fokon mennyire eredményesen szorítja vissza a szegénységet az egyes országokban, az más támogatási módokhoz hasonlóan az egyes országok konkrét körülményein múlik, illetve az ÁKT-programok eredményes bizottsági irányításától is függ. Amint a Számvevőszék megállapította, határozottan látható, hogy a Bizottság az elmúlt évtizedben igyekezett megközelítését az ÁKT útján történő segítségnyújtás irányába fejleszteni, ám még vannak hiányosságok az alkalmazott módszerekben és az AKCS-, a latin-amerikai és az ázsiai országok ÁKT-programjainak irányításában, amelyek emiatt aligha fogják elérni eredményességük elvileg lehetséges mértékét.

IV. A Számvevőszék megállapítása szerint a bizottsági megközelítésnek pozitív vonása ugyan, hogy a makrogazdasági és közpénzkezelési célkitűzéseket szisztematikusan beépíti a programokba, az ÁKT-programok célkitűzései azonban nem veszik kellő mértékben figyelembe a partnerországok konkrét körülményeit és változó prioritásait, illetve a Bizottság és egyéb donorok által megvalósított más programokat. Továbbá, habár az újabb keletű programokban észlelhető volt némi javulás, a programok célkitűzéseit a Bizottság hajlamos túlságosan általánosan megfogalmazni, ami egyrészt hátráltatja a programok különböző összetevőinek megtervezését, másrészt megnehezíti, hogy a Bizottságon számon lehessen kérni ezek eredményességét.

V. A Bizottság még nem dolgozott ki megbízható kockázatkezelési keretrendszert az ÁKT-programjai kockázatának megfelelő felmérésére és csökkentésére. Ez pedig különösen fontos, mivel a közpénzkezelési rendszerek gyengeségéből és a jelentős szintű korrupcióból adódóan magas a támogatáskezelési kockázat és – számos partnerország nemzeti fejlesztési stratégiájának hiányosságaiból adódóan – a fejlesztési kockázat.

VI. Nem világos, milyen logikát követett a Bizottság az egyes ÁKT-programoknak juttatandó finanszírozási összegek megállapításakor. Megállapítható ugyanakkor, hogy a Bizottság kiszámíthatóbbá tette a partnerországoknak történő kifizetéseit, ami ezek költségvetés-kezelése szempontjából igen fontos.

VII. A kapacitásépítéshez nyújtott támogatás hasznosan, ám nem az elsődleges igények megfelelő felmérésén alapuló módon erősíti a közpénzkezelést. Nem fordítottak kellő figyelmet az olyan felügyeleti szervezetek megerősítésének szükségességére, mint a nemzeti számvevőszékek, parlamentek, illetve a költségvetési források kormány általi felhasználásának monitoringjával foglalkozó civil szervezetek. E támogatást kevéssé használták fel az ÁKT-ban foglalt egyéb célkitűzések, így az egészségügy és az oktatás támogatására. Gyakran megtörtént, hogy a Bizottság nem tudta az egyes ÁKT-programok időkeretén belül teljes körűen végrehajtani a kapacitásépítési támogatást. A Bizottság azonban 2008-ban stratégiát fogadott el technikai együttműködése eredményességének javításáról.

VIII. A Bizottság által az ÁKT-támogatások folyósításához megszabott teljesítményalapú feltételek rendszerint relevánsak, ám kialakítási és végrehajtási módjuk miatt nem valószínű, hogy elérik a kívánt ösztönző hatást. Sokszor nehéz megítélni, hogy teljesültek-e a feltételek vagy sem, különösen azért, mert nem egyértelmű, mi jelent kielégítő haladást, és mert az eredmények értékelésére használt statisztikai rendszerek hiányosságokkal küszködnek.

IX. Bár az ÁKT-programok katalizáló, erősítő hatással voltak a nemzeti költségvetésről és a közpénzkezelésről folyó párbeszédre, a Bizottság nem aknázza ki az ebben az eszközben rejlő lehetőségeket, mivel nem rendelkezik elegendő szakértő munkatárssal az ÁKT-programok célkitűzéseivel kapcsolatos prioritási területeken, illetve mert nehezen tudja irányítani a párbeszéd folyamatát.

X. Amikor a Bizottság külső érdekelt feleknek számol be az általános költségvetési támogatásról, hajlamos annak a támogatásnyújtás terén gyakorolt potenciális előnyeire összpontosítani, ám a szegénység mérséklésére gyakorolt tényleges hatásáról viszonylag kevés információ áll rendelkezésre. Még nem alakult ki olyan értékelési módszer, amely bizonyítékkal szolgálna arról, hogy a költségvetési támogatás képes-e, és ha igen, milyen körülmények között képes eredményesen hozzájárulni a szegénység mérsékléséhez. A Bizottság azonban vezető szerepet visz a donorok között az ilyen módszer kialakítását célzó törekvésekben.

XI. A Bizottság tudatában van annak, hogy tökéletesítenie kell az ÁKT irányítását, és 2009 végén – a Számvevőszék által ebben a jelentésben felvetett legtöbb kérdés megoldásának szándékával – el is indította belső iránymutatásának felülvizsgálatát. Jelentésünk egy sor olyan ajánlást tartalmaz, amelyeket e tekintetben megfontolásra ajánlunk a Bizottságnak.

BEVEZETÉS

1. Az uniós fejlesztési együttműködés átfogó célkitűzése a szegénység csökkentése, s e cél elérésére az Európai Bizottság és egyéb donorok az elmúlt évtizedben egyre növekvő mértékben alkalmazták az általános költségvetési támogatást. Ennek keretében a Bizottság a pénzeszközöket a partnerország államkincstárába utalva, kiegészítő költségvetési forrást nyújtva támogatja a nemzeti fejlesztési stratégiákat. Amögött, hogy a finanszírozás ilyen módon történik, az a szándék is meghúzódik, hogy ily módon is segítsék a fejlesztési és szegénység-csökkentési szempontból rendszerint alapvetőnek tartott makrogazdasági stabilitást. A finanszírozás tehát a nemzeti pénzügyi rendszereken keresztül történik, ami a közpénzkezelés javítását is szolgálja, hiszen a hatékony közpénzkezelési rendszerek ugyancsak fontos szerepet töltenek be a szegénység mérséklésére irányuló erőfeszítésekben.

2. A Bizottság és egyéb donorok általános költségvetési támogatási programjai a pénzeszközök folyósításán túl három másik tényező révén is jelentősen elősegítik a programcélok megvalósítását. Ezek a tényezők:

a) kapacitásfejlesztési intézkedések, amelyek elsősorban technikai segítségnyújtás révén erősítik az egyes országokban a politikai döntéshozatalt és irányítást (lásd: 49. bekezdés);

b) olyan feltételek megszabása a pénzeszközök rendelkezésre bocsátásához, amelyek a programcélokhoz kapcsolódnak, valamint a partnerország és a donorok közötti megállapodáson alapulnak. A Bizottság a feltételek ellenőrzésénél leginkább az országoknak ígért fokozottabb ösztönzőkkel igyekezett biztosítani az eredményeket, így a teljesítményt a változó összegű részletfolyósítás mechanizmusát alkalmazva jutalmazta (lásd: 58. bekezdés);

c) párbeszéd az országgal a nemzeti és ágazati politikák – beleértve a költségvetést – tervezéséről, végrehajtásáról és eredményeiről. A költségvetési támogatás külön előnyének szokás tekinteni, hogy a szokottnál több alkalmat ad a párbeszédre (lásd: 68. bekezdés).

3. Az ÁKT sokban hasonlít az ágazati költségvetési támogatáshoz, amelynek során a pénzeszközöket szintén az államkincstáron keresztül folyósítják. Az ágazati költségvetési támogatási programok célja azonban inkább egy ágazati politika támogatása, semmint egy nemzeti stratégiáé. Ennek megfelelően mind a kapacitásépítés, mind a feltételek és a párbeszéd a kijelölt ágazat támogatásához kötődnek.

4. Az ÁKT fontos vonása a donorok közötti szoros együttműködés, mivel mindannyian ugyanazt a nemzeti stratégiát támogatják, és ugyanazon nemzeti rendszereket veszik igénybe. Ezért amikor a Bizottság kitűzi ÁKT-programjainak céljait és megtervezi, hogy milyen pénzeszköz-folyósítási és kapacitásépítési intézkedések, illetve milyen feltételek és párbeszéd szükséges ezek eléréséhez, akkor arra is törekednie kell, hogy e hozzájárulásait összehangolja a többi donor hozzájárulásával.

5. Példaértékű az ÁKT kapcsán a donorok közötti szoros koordináció a partnerországok azon tranzakciós költségeinek csökkentése szempontjából is, amelyek akkor merülnének fel, ha számos donorral kellene kétoldalú kapcsolatban állniuk. Ám ha a Bizottság a donorok közötti összehangolás elvét követi is, attól még egyedüli felelősséget visel a finanszírozási határozatok meghozataláért, és az uniós pénzeszközök felhasználása tekintetében a zárszámadásért felelős hatóságnak tartozik elszámolással. Az, hogy az egyéb donorokkal szemben szükséges partneri hozzáállását össze kell egyeztetnie az ÁKT-programokért viselt felelősségével és elszámoltathatóságával, szükségszerűen nehéz feladat elé állítja a Bizottságot.

A TÁMOGATÁSI MÓDOK KÖZÜL SOK DONOR LEGJOBBAN A KÖLTSÉGVETÉS TÁMOGATÁSÁT KEDVELI

6. A Bizottság az AKCS-országoknak a 7. EFA-keretprogram (1990–1995) óta, az ázsiai és latin-amerikai országoknak pedig 2003 óta biztosít általános támogatást a költségvetéshez. Az AKCS-országok részére ÁKT nyújtásának lehetőségét a Cotonoui Megállapodás [1] biztosítja, illetve ennek lehetőségét hivatalosan belefoglalták az Ázsiára és Latin-Amerikára kiterjedő, 2006. évi új fejlesztési együttműködési eszközről szóló rendeletbe is [2]. Az ÁKT irányítására a Bizottság átfogó belső iránymutatást [3] alkalmaz, amelyet 2002-ben dolgoztak ki, 2007-ben alaposan felülvizsgálták, majd 2009-ben aktualizálták. A jelenlegi ellenőrzés keretében a Bizottság újabb nagyszabású felülvizsgálatot indított, amely az ütemterv szerint 2010-ben zárul le. Munkatársai számára a Bizottság különböző képzéseket is beindított a költségvetési támogatás egyes kérdésköreiről.

7. A költségvetéshez nyújtott támogatás, legyen az általános vagy ágazati, számos donor – köztük a Bizottság – legkedveltebb támogatási formájává vált, mivel szerintük ez a támogatás célbajuttatásának legeredményesebb módja. A 2005-ben aláírt párizsi nyilatkozatban a donorok kötelezettséget vállaltak arra, hogy egyre nagyobb összegű támogatást fognak az egyes országok saját rendszerei révén célba juttatni. E cél érdekében az Unió kifejezetten vállalta, hogy 2010-re az általa nyújtott kormányközi közvetlen segítségnyújtás 50%-a az egyes országok saját rendszerein keresztül nyújtott támogatás lesz. 2008-ban az accrai cselekvési program a párizsi nyilatkozaton túllépve arra hívott fel, hogy a jövőben a támogatásnyújtás alapesetben a partnerországok rendszereit igénybe véve történjék – ez elsősorban költségvetési támogatást jelent –, és ha a donorok eltérnek ettől, az eltérést egyértelműen indokolják meg.

8. Az Unió által nyújtott költségvetési támogatás összege az idők során ennek megfelelően emelkedett. Míg a 9. EFA idején (2001–2007) a költségvetési támogatás (általános: 21%, ágazati: 9%) a teljes finanszírozás 30%-át tette ki, a 10. EFA (2008–2013) keretében ugyanez az arány várhatóan eléri a 48%-ot (általános: 31%, ágazati: 17%). Az ázsiai, illetve latin-amerikai régióra nézve a költségvetési támogatás aránya a 2003–2005 közötti időszakra érvényes 12%-ról (általános: 3%, ágazati: 9%) a 2006–2009 közötti időszakra 25%-ra (általános: 5%, ágazati: 20%) emelkedett. Az ÁKT alkalmazására 35 AKCS-országban, valamint eddig hét ázsiai és latin-amerikai országban került sor. Az I. és a II. melléklet ismerteti az országonkénti kötelezettségvállalásokat.

AZ ÁKT LEHETSÉGES ELŐNYEI SZÁMOSAK A PROJEKTALAPÚ TÁMOGATÁSHOZ KÉPEST

9. Az ÁKT számos lehetséges előnnyel bír az egyedi projektek finanszírozásához képest. Egyfelől nagyobb mennyiségű támogatást képes kiszámíthatóbb módon nyújtani, és mivel a partnerországok nemzeti fejlesztési stratégiáit finanszírozza, ezek jobban a magukénak érzik e támogatási eszközt. Másfelől az, hogy a támogatás a nemzeti költségvetésen keresztül érkezik, ösztönözheti a partnerország közpénzkezelésének és államháztartási tervezésének javítását, elszámoltathatóságának fokozását. Az ÁKT révén továbbá erősíthető a politikai párbeszéd, és jobban összehangolható és koordinálható a donorok támogatási tevékenysége, miáltal potenciálisan nő a támogatások közvetítésének hatékonysága és csökken a partnerország által viselt költség.

10. Hogy az ÁKT végső fokon mennyire eredményesen szorítja vissza a szegénységet az egyes országokban, az más támogatási módokhoz hasonlóan az adott körülményektől függ. A jogszabályi keret [4] értelmében csak abban az esetben nyújtható ÁKT, ha megfelelő makrogazdasági politika és jól meghatározott nemzeti fejlesztési politika van érvényben, a közpénzek kezelése pedig kellően átlátható, megbízható és eredményes. A Bizottság dinamikusan értelmezi ezeket a feltételeket, és úgy tekinti, hogy ha a finanszírozási határozat idején netán hagy is kívánnivalót maga után a partnerország közpénzkezelése vagy nemzeti fejlesztési stratégiája, az önmagában nem zárja ki költségvetési támogatási program elindítását, feltéve, hogy érezhető a reformszándék, és a reformok relevánsak és hitelesek. A Bizottság tehát nemcsak a kiinduló helyzetet veszi tekintetbe, hanem a partnerország törekvéseinek irányát is. Osztoznak ezen a felfogáson a költségvetési támogatást nyújtó egyéb donorok is.

11. Az egyes országok konkrét körülményei mellett az ÁKT-programok hatását befolyásoló másik fontos szempont az, hogy a Bizottság milyen jól tudja irányítani ezeket a programokat. E jelentés arra a kérdésre keres választ: eredményesen irányítja-e a Bizottság az ÁKT-programjait?

AZ ELLENŐRZÉS HATÓKÖRE ÉS AZ ELLENŐRZÉS MÓDSZERE

12. Annak megválaszolásához, hogy a Bizottság eredményesen irányítja-e ÁKT-programjait, az ellenőrzés négy kulcsterületre összpontosított:

a) Megfelelően választja-e ki és fogalmazza-e meg a Bizottság az ÁKT-programjainak célkitűzéseit és elvárt eredményeit?

b) Megfelelően kezeli-e a Bizottság az ÁKT-programok eredményességét érintő főbb kockázatokat?

c) Eredményesen tervezi-e meg és hajtja-e végre ÁKT-programjait a Bizottság?

d) Egyértelműen, teljes körűen és pontosan beszámol-e a Bizottság a kitűzött ÁKT-célok eléréséről?

13. Az ellenőrzés az AKCS-, a latin-amerikai és az ázsiai országokban működő ÁKT-programok bizottsági irányítására összpontosított. Tekintettel azok sajátosságaira, sérülékeny helyzetben lévő országokra az ellenőrzés nem terjedt ki. Az ellenőrzés a 9. és a 10. EFA-t ölelte fel, vagyis a 2001-től tett kötelezettségvállalásokat, továbbá az általános költségvetésből fedezett valamennyi ÁKT-programot, amelyek közül az elsőre 2003-ban történt kötelezettségvállalás. Az országok támogathatóságának bizottsági értékeléseit a Számvevőszék a pénzügyi ellenőrzései során vizsgálja, s megállapításait éves jelentéseiben ismerteti. E jelentés adott esetben hivatkozik e megállapításokra. Az ellenőrzésnek nem volt célja, hogy értékelje az ÁKT más támogatási módokkal szembeni előnyeit és hátrányait.

14. Az ellenőrzés során – az ÁKT irányításával kapcsolatos bizottsági hozzáállást értékelendő – elemző áttekintésnek vetettük alá az ezekben a régiókban a 2001–2009 közötti időszakban finanszírozott valamennyi ÁKT-programot. Beninben, Laoszban, Paraguayban és Ugandában helyszíni vizsgálatra is sort kerítettünk. E vizsgálatok során ellenőreink elbeszélgettek bizottsági munkatársakkal, a nemzeti hatóságok képviselőivel és egyéb donorokkal. Ellenőreink ezenfelül Nicaragua és Vietnam ÁKT-programjait is megvizsgálták, dokumentumalapú ellenőrzés, valamint a két országban található bizottsági képviseleteknek elküldött kérdőívek segítségével. Az ellenőrzés részeként ellenőreink találkoztak a PEFA-értékelésekkel [5] foglalkozó titkársággal, a Világbankkal, a Nemzetközi Valutaalappal, illetve az Egyesült Királyságban a nemzetközi fejlesztéssel foglalkozó kormányszervvel (Department for International Development, DFID), a nemzeti számvevőszékkel és egy tanácsadó céggel. Az ellenőrzést 2009 májusa és 2010 májusa között végeztük.

ÉSZREVÉTELEK

AZ ÁKT-PROGRAMOKAT A BIZOTTSÁG NEM IGAZÍTJA HOZZÁ ELÉGGÉ AZ ORSZÁGOK KÖRÜLMÉNYEIHEZ

15. Az ÁKT-programok általános célja, hogy támogassák egy-egy ország nemzeti fejlesztési stratégiájának [6] végrehajtását. A Bizottság arra törekszik, hogy programjai egyedi célkitűzéseit összhangba hozza e stratégiákkal.

16. E szakasz arra a kérdésre keres választ, hogy a Bizottság megfelelően választja-e ki és fogalmazza-e meg az ÁKT-programjainak célkitűzéseit és elvárt eredményeit. A Számvevőszék megvizsgálta, hogy a programok célkitűzései pontosak-e és igazodnak-e az adott ország körülményeihez. Vizsgáltuk azt is, hogy a célkitűzések között szerepel-e a partnerországok közpénzkezelésének megerősítése, és hogy egyértelműen tisztázzák-e a programok, hogyan fog a költségvetés támogatása hozzájárulni a várt eredmények eléréséhez.

AZ ÁKT-PROGRAMOK A PARTNERORSZÁGOK ELTÉRŐ HELYZETÉNEK DACÁRA MINDEGYIKNÉL HASONLÓ CÉLOKAT TŰZNEK KI

17. Az ÁKT-programok javarészt igen hasonló célokat tűznek ki minden olyan országban, ahol a Bizottság ezt a támogatási módot alkalmazza. Az AKCS-országokban például az elmúlt tíz évben szinte valamennyi ÁKT-programnak e négy területtel voltak kapcsolatosak a célkitűzései: makrogazdasági stabilitás, közpénzkezelés, egészségügy, oktatás [7]. Ez a "mindent egy kaptafára" hozzáállás nem veszi kellőképpen figyelembe sem az egyes országok egyedi és változó prioritásait, sem a Bizottság, illetve az ország egyéb donorai által finanszírozott más programokat.

18. Pozitív vonása a bizottsági ÁKT-programoknak, hogy következetesen beemelnek olyan általános gazdaságirányítási célkitűzéseket, amelyek a makrogazdasági stabilitásra és a közpénzkezelés reformjára irányulnak. E kettő ugyanis elengedhetetlen ahhoz, hogy elérhetővé váljék az ÁKT-programok általános célkitűzése, a szegénység mérséklésének elősegítése. A közpénzkezelés terén kitűzött célok azonban gyakran nem igazodnak az egyes partnerországok közpénzkezelési reformjának prioritásaihoz. Így például Laoszban a közpénzkezelési célkitűzések között nem szerepelnek olyan fontos területek, mint a belső kontrollmechanizmusok és a korrupció, Vietnamban pedig a közpénzkezelési ügyek nem kerültek a prioritások közé. Paraguayban és Nicaraguában a közpénzkezelés helyzetének felmérése jelentős hiányosságokra mutatott rá, ám az ÁKT-programok mégsem fogalmaztak meg egyedi közpénzkezelési program-célkitűzéseket.

19. Ami az ÁKT-programok más célkitűzéseit illeti, a Bizottság nem veszi kellően figyelembe azt, hogy az utóbbi években egyes országok nemzeti fejlesztési stratégiája – a szegénység csökkentésének átfogó célját szem előtt tartva – növekedésorientált megközelítések felé mozdult el. Ezt a változást nem tükrözik az új ÁKT-programok célkitűzései, pedig erre szükség volna a nemzeti statégiák támogatásához. Példa erre Uganda új "nemzeti fejlesztési terve", amely a Számvevőszék ellenőrzésének idején készült. A terv sokkal jobban kiemelte az infrastruktúrát és a magánszektor fejlesztését, mint a korábbi nemzeti fejlesztési stratégiák, amelyek "a szegénység felszámolásának cselekvési tervei" címet viselték [8]. A Bizottság belső iránymutatása ugyan elismeri, hogy a növekedés a szegénység csökkentésének szükséges feltétele, ám azzal nem foglalkozik, hogy a partnerországok újabban milyen nagy fontosságot tulajdonítanak ennek, sem azzal, hogy a Bizottságnak hogyan kellene ezt figyelembe vennie a program-célkitűzések és a kapcsolódó feltételek kijelölésekor.

20. A Bizottság programozási eljárása előírja, hogy az egyes országoknak kiosztott összes támogatást általában legfeljebb két prioritási vagy "központi" ágazatra, valamint, ha az ország jogosult rá, ÁKT-ra kell irányítani. A Bizottság viszonylag egységesített eljárásmódja szerint az ÁKT-programok céljainak kitűzésekor nem veszi figyelembe, hogy melyek a kijelölt központi ágazatok. Ez oda vezetett, hogy egyes országokban a Bizottság egyfelől egészségügyi és oktatási célú ÁKT-programokat működtet, másfelől ágazati költségvetési támogatás keretében, ágazatként is támogatja éppen az egészségügyet és/vagy az oktatást. Ilyen esetekben nem világos, hogy mi az oktatás- és egészségügyi célú ÁKT-programok hozzáadott értéke. A Számvevőszék a jelenlegi programok közül négy AKCS-ország [9] esetében tárt fel ilyen esetet. Ritkábban jelentkeztek ilyen gondok Ázsiában és Latin-Amerikában, elsősorban azért, mert országaik ÁKT-programjai rendszerint kevésbé egységesítettek, és több központi célkitűzésük van. Az ÁKT-programok az ázsiai országokban például a Világbank a szegénység csökkentésének támogatását célzó hitelei köré épülnek, amelyek inkább a növekedésre – mint a szegénység csökkentésének egyik kulcselemére – helyeznek különös hangsúlyt, mintsem a szociális ágazatokra.

21. Az, hogy a Bizottság egységesített célokat tűz ki az ÁKT-programjaiban, megnehezíti e programok összehangolását egyéb donorok ÁKT-programjainak célkitűzéseivel. Emellett a fejlesztési politika terén való komplementaritásra és munkamegosztásra vonatkozó uniós magatartási kódex (2007) előírja, hogy a Bizottság és a tagállamok igyekezzenek aktív részvételüket egy partnerországban legfeljebb három ágazatra összpontosítani [10]. Ez felveti azt a kérdést, hogy az ÁKT-programok mennyiben tartalmazzanak ágazati célkitűzéseket, hiszen ez szükségessé tenné, hogy a Bizottság a két központi ágazaton túl ezekben az ágazatokban is tevékeny legyen.

AZ ÁKT-PROGRAMOK CÉLKITŰZÉSEIT GYAKRAN TÚL ÁLTALÁNOSAN HATÁROZZÁK MEG

22. Az ÁKT-programok rendszerint igen általánosan megfogalmazott célkitűzései nem írják le egyértelműen, hogy mikorra milyen eredményt lehet elvárni a programoktól (lásd: 1. keretes szöveg). Ez a bizonytalanság károsan hat az ÁKT-programok különböző összetevői, nevezetesen a pénzeszköz-folyósítás, a kapacitásfejlesztés, a feltételek és a párbeszéd megtervezésére (lásd: 1. és 2. bekezdés), s nem teszi lehetővé a célok elérésének objektív értékelését, ami megnehezíti a Bizottság elszámoltatását ÁKT-programjainak hatékonyságáért.

1. KERETES SZÖVEG

A CÉLKITŰZÉSEK KIJELÖLÉSE ÉS MEGFOGALMAZÁSA

Követendő bizottsági példa: Laosz

A Bizottság ÁKT-programjai Laoszban [11] integrálva vannak [12] a Világbank költségvetéstámogatás-politikai mátrixaival, mely utóbbiak világosan és részletesen tájékoztatnak arról, hogy a program időkeretén belül mely intézkedéseknek kell elsőbbséget biztosítani. Az alapvető közpénzkezelési reformok bevezetésének célkitűzését például három célkitűzésre bontották le a költségvetési folyamat, a kormányközi költségvetési transzferek átláthatósága, illetve a pénzügyi ellenőrzési funkció szerint. A politikai mátrix minden egyes részletezett célkitűzés esetében meghatározza, hogy a kormánynak mely intézkedéseket kell a programvégrehajtás egyes éveiben tennie. A teljesítménymutatókhoz való egyértelmű kapcsolódás révén lehetséges objektíven nyomon követni a program célkitűzéseinek elérését.

Nem követendő bizottsági példa: Nicaragua

A Nicaraguára [13] irányuló bizottsági ÁKT-programra vonatkozó finanszírozási megállapodás a vidéki területekre összpontosít, de nem tűz ki általános és egyedi célokat, nem szab meg elvárt eredményeket. A megállapodás hivatkozik a nemzeti fejlesztési terv általános célkitűzéseire, ám nem írja le, hogy milyen eredményeket vár a Bizottság az ÁKT-tól. Nem világos az sem, milyen pluszt várnak el az ÁKT-tól a közpénzkezelés terén. A finanszírozási megállapodás ugyan leírja a közpénzkezelés hiányosságait és a kormány által a rendszer javítására tett főbb intézkedéseket, a közpénzkezelés javítása mégsem kifejezett célkitűzése a programnak.

23. A 10. EFA keretében kötött finanszírozási megállapodásokban némi előrelépés történt: világosabb lett a célkitűzések megfogalmazása, mivel a dokumentum úgy épül fel, hogy egyértelmű különbséget tesz általános és egyedi célkitűzések között. A további tökéletesítés érdekében a Bizottság a költségvetési támogatásról szóló felülvizsgált belső iránymutatásában (lásd: 6. bekezdés) munkatársainak előírja, hogy:

a) a finanszírozási dokumentumokban pontosan írják le a közpénzkezelési reformok és a nemzeti fejlesztési stratégiák vagy ágazati politikák végrehajtásához szükséges lépéseket;

b) tűzzenek ki középtávú célokat a programban.

A BIZOTTSÁG NEM KEZELI MEGFELELŐEN AZ ÁKT EREDMÉNYESSÉGÉT FENYEGETŐ FŐ KOCKÁZATOKAT

24. Bármely fejlesztési együttműködéssel együtt jár olyan kockázatok vállalása, amelyek hatással lehetnek a támogatás eredményességére. Az ÁKT kockázatai eltérnek a fejlesztési együttműködés hagyományos projektmegközelítéséből eredő kockázatoktól. Az ÁKT eredményességére nézve a legfőbb kockázatok a támogatáskezelési kockázat és a fejlesztési kockázat: a támogatáskezelési kockázat leírható annak kockázataként, hogy a kormányzati finanszírozást nem a szegénység csökkentésének szándékolt céljára fordítják; fejlesztési kockázat alatt azt a kockázatot értjük, hogy az ÁKT által támogatott nemzeti politikák és stratégiák nem megfelelőek.

25. Ez a szakasz azt a kérdést tárgyalja, hogy a Bizottság megfelelően kezeli-e az ÁKT eredményességével kapcsolatos főbb kockázatokat. A Számvevőszék megvizsgálta, hogyan értékelte a Bizottság a támogatáskezelési és fejlesztési kockázatokat, és milyen lépéseket tett e kockázatok kezelésére releváns kapacitásfejlesztés, megfelelő feltételek megszabása és párbeszéd lehetővé tétele, illetve egyéb kockázatfelügyeleti és -csökkentési intézkedések révén.

NEM MEGFELELŐEN ALAKÍTOTTÁK KI A KOCKÁZATKEZELÉSI KERETET

26. A költségvetési támogatásra való jogosultság feltételei azt hivatottak biztosítani, hogy csak olyan országok részesüljenek ÁKT-ban, ahol a támogatás eredményességét biztosítják az érvényben lévő keretfeltételek: megbízható a makrogazdasági politika, jól van meghatározva a nemzeti fejlesztési politika, és kellően átlátható, megbízható és eredményes a közpénzkezelési rendszer (lásd: 10. bekezdés). Mivel a Bizottság dinamikusan értelmezi a támogathatósági feltételeket, ezért ha a finanszírozási határozat meghozatalakor jelentős hiányosságok mutatkoznának is a közpénzkezelés vagy a fejlesztési stratégiák terén, az még nem zárja ki az ÁKT-program elindítását, feltéve, hogy a partnerország elkötelezi magát a reform mellett, és a reformok végrehajtásában elért haladása is relevánsnak és hitelesnek mutatkozik. A reformok végrehajtása hosszú távú erőfeszítést igényel. A dinamikus megközelítés azt jelenti, hogy a Bizottság és az egyéb donorok mintegy a jövőbe fektetnek be, ugyanakkor mégis fel kell mérniük és csökkenteniük kell az olyan rendszerekből származó kockázatokat, amelyek nem szavatolhatják azonnal elégséges módon az átláthatóságot, eredményességet és hatékonyságot [14].

27. Az AKCS-országok esetében [15] a Bizottság kockázatértékelése arra a kockázatra összpontosított, hogy valamely ország az ÁKT-program végrehajtási időszakának vége előtt megszűnhet eleget tenni a támogathatósági feltételeknek. Az értékelés az ország korábbi ÁKT-eredményein és a támogathatósági kritériumoknak való megfelelés jövőbeli kilátásain alapult. Az értékelés végkövetkeztetése sokat számított annak eldöntéséhez, hogy nyújtsanak-e ezekben az országokban költségvetési támogatást (lásd: 45. bekezdés). Az ilyen kockázatértékelés hasznos ugyan, ám nem elegendő, mivel nem terjed ki arra a potenciális hatásra, amelyet a támogatáskezelési kockázat és a fejlesztési kockázat az ÁKT eredményességére gyakorolhat.

28. A Bizottság belső iránymutatása nem írja elő a támogatáskezelési kockázat és a fejlesztési kockázat értékelését. Az iránymutatás nem nevezi meg a fő kockázattípusokat, és nem szolgál vezérfonallal arra nézve, hogyan kell felmérni a kockázatok jelentőségét, valószínűségét és potenciális hatását. Nem egyértelmű az sem, hogyan kell a különböző típusú és szintű kockázatok esetében megtervezni az olyan kockázatcsökkentő intézkedéseket, mint a kapacitásépítési támogatás, a párbeszéd, a feltételek és a rövidebb távú intézkedések, illetve hogyan kell összehangolni ezeket az intézkedéseket a többi donorral.

AZ ÁKT-BAN RÉSZESÜLŐ ORSZÁGOK TÖBBSÉGÉBEN MAGASAK A KOCKÁZATOK, ÉS AZOKAT A BIZOTTSÁG NEM KEZELI MEGFELELŐEN

TÁMOGATÁSKEZELÉSI KOCKÁZAT

29. ÁKT-ban általában gyenge közpénzkezelési rendszerrel bíró országok részesülnek. Alátámasztja ezt a Világbank által kiadott éves politikai és intézményi országértékelés (CPIA), amely szerint a költségvetési és pénzügyi irányítás minőségi mutatói az ÁKT-ban részesülő országok többségében viszonylag alacsonyak [16]. Ahol gyengék a közpénzkezelési rendszerek, ott könnyen kárba veszhetnek pénzeszközök, és megnő a hatékonysági kockázat, ez pedig csorbítja az ÁKT-programoknak a szegénység csökkentésével kapcsolatos célkitűzések terén elért eredményességét.

30. A közpénzkezelési rendszerek gyengeségének másik következménye a korrupció növekedése. A CPIA-ban szerepel olyan mutató is, amely a közszféra átláthatóságát, elszámoltathatóságát és korrupcióját írja le, s az ÁKT-ban részesülő országok zömében ez a mutatószám is alacsony [17]. Ugyancsak a korrupció gyakran magas szintjét jelzi a Transparency International által kiadott korrupcióérzékelési index is. A nem sérülékeny helyzetű 27 AKCS-ország [18] közül, amelyek számára a 10. EFA keretében az országstratégiai dokumentumokban az általános költségvetés támogatását tervezték, a 2009-es korrupcióérzékelési index alapján 12 [19] került a "burjánzó korrupció" [20] kategóriába. Az ÁKT-programokban részesülő hat latin-amerikai és ázsiai ország közül öt [21] ugyanezt a besorolást kapta.

31. A Számvevőszék megállapítása szerint mind a megalapozott döntéshozatal, mind a monitoring szempontjából megfelelő információk állnak a Bizottság rendelkezésére a közpénzkezelési rendszerekről és a tökéletesítésükre szolgáló reformprogramokról. A közkiadások és pénzügyi elszámoltathatóság (PEFA) rendszerei a közpénzkezelési rendszerekről különösen hasznos információkkal szolgálnak. Ezek közös módszereken alapulnak, amelyeket a donorok 2005-ben együttes erőfeszítéssel, a Bizottság jelentős hozzájárulásával alakították ki. A sok országban elvégzett PEFA-értékelések [22], az adott ország közpénzkezelési rendszerének állapotát 28 mutató segítségével írják le. Az értékelések sok országban ösztönözték a közpénzkezelésről szóló párbeszédet, az annak reformjára vonatkozó cselekvési tervek és támogatási programok kidolgozását. Az értékelési eredmények jó alapot adnak az időbeli javulás méréséhez. E tekintetben kiegészítik őket a bizottsági képviseletek által készített éves közpénzkezelési jelentések, amelyek általában jó áttekintést nyújtanak a közpénzkezelés helyzetéről és a legújabb fejleményekről.

32. A Bizottság azonban nem értékeli a támogatáskezelési kockázatot, és nem von le következtetést vele kapcsolatban. Ez részben azért van így, mert ellentétben egyes tagállamok – pl. Franciaország [23] és az Egyesült Királyság [24] – és más szervezetek [25] gyakorlatával a Bizottságnak nincsenek meg a módszerei ehhez. Nem rendelkezik továbbá elegendő információval arról, hogy a gyakorlatban mennyire működnek jól a közpénzkezelési rendszerek. A PEFA-értékeléseket nem a támogatáskezelési kockázat értékelési eszközének szánták, hiszen nem tartalmaznak kellőképpen részletes értékelést arról, hogy megfelelően alkalmazzák-e a kontrollmechanizmusokat és eljárásokat, vagy hogy milyen a korrupció becsült hatása. Az ilyen információknak rendszerint benne kell lenniük a nemzeti számvevőszékek és más felülvizsgálati szervek éves jelentéseiben. Ugandában, ahol a számvevőszék ésszerű időben ad ki éves ellenőrzési jelentést, a bizottsági képviselet nem aknázta ki azt a támogatáskezelési problémák kiszűrésére. A legtöbb országban a nemzeti számvevőszék jelentős késéssel adják ki jelentésüket, vagy – mint Laosz esetében – nyilvánosságra sem hozzák azt.

33. Ezenfelül a legtöbb vizsgált országban a Bizottság számára azért is nehéz elemezni a költségvetési források felhasználását, mert a nemzeti, illetve alacsonyabb szintű költségvetések nem eléggé átláthatóak. Az információhiányt segíthetnek kompenzálni a legfontosabb hiányosságokra és veszteségekre rámutató olyan diagnosztikai tanulmányok, mint a közkiadás-nyomonkövetési felmérések [26] és a közkiadások felülvizsgálatai [27], melyek révén a donorok és a kedvezményezett kormányok megszabhatják, hogy mely problémákat igyekezzenek prioritásként kezelni. Ilyen eszközökhöz a Bizottság viszonylag ritkán folyamodott.

34. A Bizottság az ÁKT-programjaiban számos módszert alkalmaz a támogatáskezelési kockázat csökkentésére. Ilyen eszköz elsősorban a közpénzkezelési támogathatósági kritérium, amely előírja a közpénzkezelés reformjában elért kielégítő haladást és más, a kifizetésekhez kapcsolódó közpénzkezelési feltételek teljesülését. Csökkenti a kockázatot a közpénzkezelési reformprogramokhoz nyújtott, kapacitásépítésben és párbeszédben megnyilvánuló bizottsági támogatás is. A támogatáskezelési kockázat alapos és explicit értékelésének hiánya azonban nehezíti egy olyan kockázatcsökkentési terv kidolgozását, amely egyértelműen leírná a kockázatokat és meghatározná, hogy mely és milyen időtartamú intézkedések szükségesek azok csökkentéséhez. Figyelembe kell venni azt is, hogy a Bizottság kockázatcsökkentő intézkedései révén jobbadán csak közép- vagy hosszú távon érhető el javulás. Ritkábban került sor a magas kockázatú területek kezelését célzó, rövidebb távú intézkedésekre a partnerkormányokkal egyetértésben, például arra, hogy segítsék a nemzeti számvevőszékeket gyorsabb és jobb minőségű ellenőrzések elvégzésében, vagy támogassák az országokat a szabványos nemzetközi közbeszerzési eljárások alkalmazásában (lásd: 2. keretes szöveg).

35. A Bizottság a 9. EFA keretében Uganda és Benin esetében belefoglalt ugyan az ÁKT-programjai tervezésébe ilyen kockázatcsökkentő intézkedéseket – ilyen pl. könyvvizsgáló magáncégek igénybevétele a nemzeti számvevőszékek ellenőrzéseinek segítőiként, valamint közkiadás-nyomonkövetési felmérések és közkiadás-felülvizsgálatok elvégzésében –, ám azokat nem kísérte olyan egyértelmű és egyeztetett végrehajtási terv, amely megadta volna, hogy ezek az intézkedések hogyan és mikorra kezeljék az egyes kockázatokat. A tervezett intézkedések többségét végül nem is hajtották végre. Sem ezen országoknak a 10. EFA keretében működő ÁKT-programjai, sem a megvizsgált ázsiai és latin-amerikai országok ÁKT-programjai nem írtak elő rövidebb távú intézkedéseket.

2. KERETES SZÖVEG

A TÁMOGATÁSKEZELÉSI KOCKÁZAT CSÖKKENTÉSE

Követendő bizottsági példa: Etiópia

Az alapszolgáltatások védelmét célzó II. programot [28] (Protection of Basic Services Program II) arra tervezték, hogy támogassa az oktatásért, egészségügyért, vízellátásért és hasonló alapvető szolgáltatásokért felelős regionális szintek és alacsonyabb közigazgatási szintek költségvetését. A program szigorú beszámolási és elszámoltathatósági követelményei azt hivatottak biztosítani, hogy a szolgáltatások elérik a megcélzott kedvezményezetteket. Ilyen követelmény a rendszeresebb és kellő időben történő beszámolás az alapszolgáltatásokra fordított regionális és helyi kiadásokról. Ezenkívül a végső szolgáltatásnyújtási pontig kell követni a kormányzati pénzeszközök mozgását, pl. közszolgáltatás-nyújtási felmérések révén. A beszámolást és elszámoltathatóságot hivatott javítani még: a közbeszerzés utólagos felülvizsgálata; a regionális, szubregionális, illetve a szolgáltatásnyújtás pontján keletkező nyilvános költségvetési információk jobb közzététele; az, hogy a helyi kormányzati kiadásokat folyamatosan ellenőrzi egy főszámvevő, akinek munkatársai megkapják a szükséges kapacitásépítési támogatást.

Nem követendő bizottsági példa: Paraguay

A Bizottság ÁKT-programjának jóváhagyását előkészítő dokumentumok nem említenek támogatáskezelési kockázatot, pedig az ország 2004. augusztusi pénzügyi elszámoltathatósági értékelésének általános következtetése szerint a pénzügyi irányítás kockázata magas, s ennek elfogadható szintre való csökkentéséhez reformok szükségesek a belső kontrollok, a külső ellenőrzés és a decentralizált egységek területén. Az előkészítő dokumentumok nem írják le továbbá a hatékonyság hiányához és a nemzeti költségvetési veszteséghez kapcsolódó fő kockázatokat, s hiába kiterjedt a korrupció [29], mégsem foglalkoznak vele. A támogatáskezelési kockázat magas szintje ellenére az előkészítő dokumentumok nem szólnak a fő hiányosságok felszámolásának mikéntjéről, s rövidebb távú intézkedésekre sem került sor.

36. A Bizottság figyelme viszonylag kevéssé irányult a korrupció kockázatára az ÁKT-programjaiban a célkitűzések, a kapacitásépítési támogatás és a monitoring tekintetében, és programértékelési dokumentációjában sem ejt róla sok szót. Ennek egyik oka az, hogy a Bizottság ezt inkább átfogó jellegű kormányzási kérdésként szemlélni – aminek következtében nem is foglalkozott vele eleget közpénzkezelési reformtörekvéseinek kapcsán. Ugandában azonban a Bizottság 2008 óta a többi donorral és az Európai Csalás Elleni Hivatallal karöltve jelentősen fokozta a korrupció visszaszorítására irányuló erőfeszítéseit.

FEJLESZTÉSI KOCKÁZAT

37. Ahhoz, hogy az ÁKT hatékony legyen, a működő közpénzkezelési rendszerek mellett az országoknak jól meghatározott nemzeti fejlesztési stratégiákra is szükségük van, amelyek szervesen kapcsolódnak a nemzeti költségvetési kerethez és az ágazati politikákhoz. Ezért az ÁKT-programok bizottsági kidolgozása során jelentős szerepet kellene kapnia a stratégia strukturált értékelésének. A Számvevőszék megállapítása szerint a nemzeti fejlesztési stratégiákat általánosságban ismertetik a Bizottság programozási, azonosítási és kidolgozási dokumentumaiban, ám kritikai értékelésük hiányzik, és a Bizottság nem fogalmaz meg kifejezett következtetést a stratégia relevanciájáról és hitelességéről.

38. A nemzeti fejlesztési stratégiák általában továbbra is gyengék, ez pedig valószínűleg azt jelenti, hogy a fejlesztési kockázat viszonylag magas. Így például egy 2007-es világbanki vizsgálat arra jutott, hogy a megvizsgált 62 fejlődő ország közül csak nyolc (13%) rendelkezett "igen fejlettnek mondható" stratégiával [30], igaz, úgy ítélte meg, hogy valamennyi ország halad ebben az irányban. A vizsgálat megállapítása szerint:

a) a legtöbb országban a stratégiák továbbra is csak gyengén kapcsolódnak a költségvetéshez;

b) sok ország továbbra is szétágazó középtávú stratégiát követett, ami átfedéseket okozhat tevékenységükben és veszélyezteti a fejlesztési stratégia más összetevői terén elért haladást;

c) sok országnak vannak beazonosított, saját igényeihez igazított céljai és prioritásai, de egyértelműbben le kell írni, hogyan kívánják elérni e célokat.

39. A Bizottság figyelemreméltó információkkal rendelkezik a fejlesztési kockázatokról, mégsem írja le azokat egyértelműen az ÁKT-programok azonosítási és kidolgozási dokumentumaiban. Paraguayban ilyen kockázatok például: a nemzeti fejlesztési stratégia végrehajtásához szükséges pénzügyi és emberi erőforrások elégtelen tervezése; a nem megfelelő intézményi keretek, s ezáltal gyenge és nem hatékony politika; kevéssé átlátható szakpolitika- és programtervezés, illetve -végrehajtás; nem eléggé célzott kiadások. Még ahol a Bizottság meg is határozta a kockázatokat, mint pl. Ugandában és Vietnamban, ott sem ítélte meg explicit módon a fejlesztési kockázat szintjét, illetve nem szabta meg szisztematikusan, hogy milyen lépések teendők annak csökkentésére.

AZ ÁKT-PROGRAMOK KÜLÖNBÖZŐ ÖSSZETEVŐINEK BIZOTTSÁGI MEGTERVEZÉSE ÉS VÉGREHAJTÁSA NEM BIZTOSÍTJA A PROGRAMOK POTENCIÁLIS HATÁSÁNAK OPTIMALIZÁLÁSÁT

40. E szakasz arra a kérdésre keres választ, hogy vajon a Bizottság eredményesen tervezte-e meg és hajtotta-e végre az ÁKT különböző összetevőit: a pénzeszközök folyósítását, a kapacitásépítés támogatását, a feltételeket és a párbeszédet.

NEM MINDIG ALAPOS ANNAK AZ INDOKLÁSA, HOGY EGYIK VAGY MÁSIK ÁKT-PROGRAM MIÉRT RÉSZESÜL JUTTATÁSBAN, MÁSRÉSZT A PARTNERORSZÁGOK EGYRE NAGYOBB BIZTONSÁGGAL SZÁMÍTHATNAK A PÉNZESZKÖZÖK FOLYÓSÍTÁSÁRA

41. A Számvevőszék megvizsgálta, hogy az egyedi ÁKT-programoknak juttatott összegek megállapításakor a Bizottság kellően figyelembe vette-e a program céljait és az adott ország körülményeit. Vizsgálta a Számvevőszék azt is, hogy az általános költségvetési támogatást a Bizottság tervezhetően és az ország költségvetési rendszereivel összhangban folyósítja-e.

NINCS OLYAN RENDSZER, AMELYNEK KERETÉBEN MEGHATÁROZNÁK AZ EGYES ÁKT-PROGRAMOKHOZ RENDELT MEGFELELŐ ÖSSZEGEKET

42. Az országstratégiai dokumentumokból és a Számvevőszék által megvizsgált, az ÁKT-programokról való döntéshez felhasznált különböző dokumentumokból nem állapítható meg egyértelműen, hogyan döntöttek a kiosztandó támogatási összegről. Legtöbbször csak arra az általános célkitűzésre történik utalás, hogy a Bizottság egyre növekvő mértékben folyamodjék költségvetési támogatáshoz (lásd: 7. bekezdés).

43. A célkitűzések pontatlansága (lásd: 22. bekezdés) gondot okoz az egyedi ÁKT-programoknak kiosztandó összeg meghatározásakor. Más-más összegre kell gondolni, ha a cél a partnerország költségvetési kiadási szerkezetének befolyásolása, költségvetési hiányának finanszírozása, illetve közpénzkezelési rendszereinek megerősítése.

44. A Bizottság nem végez strukturált értékelést a várható előnyök és kockázatok felmérésére. Belső útmutatója értelmében elsőként az ÁKT pénzügyi keretösszegét kell meghatározni, majd az ettől az összegtől várt előnyöket és kockázatokat kell értékelni. Logikusabb lenne először értékelni az egyes ÁKT-programok várható előnyeit és kockázatait, majd azután, az értékelés alapján meghatározni, hogy az országnak összesen kiosztott összeg határain belül mekkora pénzügyi juttatás lehetséges.

45. Ami a kockázatokat illeti, a Bizottság számításba veszi az ÁKT fel nem használásának kockázatát, ami amiatt merül fel, hogy az ország megszűnik eleget tenni a támogathatósági feltételeknek (lásd: 27. bekezdés). A 10. EFA esetében általában minél alacsonyabbnak ítélték ennek kockázatát egy adott országnál, annál több általános költségvetési támogatást kapott, és annál magasabb volt a nemzeti indikatív programból az ÁKT-nak jutatott összeg aránya (lásd: Táblázat). Amikor döntést hoz a támogatás összegéről, a Bizottság azonban nem veszi figyelembe a Bizottság a támogatáskezelési és fejlesztési kockázatokat (lásd: 32. és 37. bekezdés).

TÁBLÁZAT

ÖSSZEFÜGGÉS AZ ÁKT-TÁMOGATÁSOK, ILLETVE AKÖZÖTT, MILYENNEK ÍTÉLI A BIZOTTSÁG AZ ÁKT FEL NEM HASZNÁLÁSÁNAK KOCKÁZATÁT, AMI AMIATT MERÜL FEL, HOGY VALAMELY ORSZÁG MEGSZŰNIK ELEGET TENNI AZ ÁKT-JOGOSULTSÁG KRITÉRIUMAINAK

| ALACSONY KOCKÁZAT | KÖZEPES KOCKÁZAT | MAGAS KOCKÁZAT |

A 10. EFA keretében nemzeti indikatív programjaikban költségvetési támogatási programot tervező AKCS-országok száma | 20 | 14 | 8 |

A 10. EFA keretében nemzeti indikatív programjaikban költségvetési támogatási programot nem tervező AKCS-országok száma [1001] | 0 | 8 | 18 |

A költségvetési támogatás százalékos aránya a nemzeti indikatív programban a 10. EFA keretében | Átlag | 73,0 % | 63,2 % | 35,0 % |

Legalacsonyabb | 48,1 % | 39,6 % | 19,9 % |

Legmagasabb | 89,4 % | 95,3 % | 84,7 % |

A BIZOTTSÁG AZ ÁLTALÁNOS KÖLTSÉGVETÉSI TÁMOGATÁST TERVEZHETŐEN ÉS AZ ORSZÁG RENDSZEREIVEL ÖSSZHANGBAN FOLYÓSÍTJA

46. A költségvetés-támogatásnak értelemszerűen központi eleme, hogy a Bizottság pénzeszközöket folyósít a kedvezményezett ország nemzeti költségvetésének támogatására. Az elmúlt években követendő példaként a figyelem előterébe került, hogy a donorok által megítélt költségvetési támogatás nyújtása akkor történik jól, ha annak beáramlása a partnerországok számára kiszámítható. Ily módon ezek jókor és időben értesülnek előre a kifizetések összegéről és ütemezéséről.

47. Az ÁKT Bizottság általi folyósítása általában jól tervezhető. A legtöbb országban a kifizetést úgy ütemezik, hogy a teljesítményértékelést követő évben kerüljön rá sor, ami lehetővé teszi a partnerország számára, hogy költségvetésébe tervezett bevételként beilleszthesse az ÁKT-t. Amikor a kifizetés késett, az a legtöbb esetben annak volt betudható, hogy az érintett kedvezményezett ország késve nyújtotta be kifizetési kérelmét, s általában e késések nem is jártak jelentős negatív hatással.

48. A Bizottság különösen az MDG-szerződések [32] bevezetésével javította jelentős mértékben a kiszámíthatóságot. Az ilyen programok a tipikus három év helyett hatéves időszakra kötnek le pénzeszközöket, és ha az országok a támogathatósági kritériumoknak továbbra is eleget tesznek, a teljesítménytől függetlenül lehetővé teszik a teljes kötelezettségvállalás legalább 70%-ának kifizetését. MDG-szerződések csak olyan országokkal köttetnek, amelyek a múltban már sikeresen hajtottak végre költségvetési támogatást, elkötelezettek a millenniumi fejlesztési célok monitoringja és elérése iránt, s a teljesítményfigyelést és a párbeszédet aktív donorkoordinációs mechanizmusokkal tudják támogatni.

A KAPACITÁSÉPÍTÉSI TÁMOGATÁS HASZNOS HOZZÁJÁRULÁSSAL SZOLGÁLT UGYAN, DE GYAKRAN NEM AZ ELSŐDLEGES IGÉNYEK MEGFELELŐ FELMÉRÉSÉN ALAPULT

49. A kapacitásépítési támogatás az ÁKT-programok egyik kulcseleme, és azt vagy közvetlenül vagy egy egyedi kísérő kapacitásépítési támogatási program keretében illesztik be a programba, hogy hozzájáruljon az ÁKT-program célkitűzéseihez. Az ÁKT-programok összes finanszírozásának jellemzően mintegy 5%-át különítik el kapacitásépítésre.

50. E szakasz arra a kérdésre keres választ, hogy az ÁKT-programok keretében nyújtott kapacitásépítési támogatás eredményesen hozzájárul-e a programok célkitűzéseinek eléréséhez. A Számvevőszék azt vizsgálta, hogy a program célkitűzéseinek és az egyéb donorok hozzájárulásának fényében releváns, elegendő és egyértelműen meghatározott volt-e a kapacitásépítési támogatás. A vizsgálat arra is kiterjedt, hogy a kapacitásépítési támogatást megfelelően hajtották-e végre.

A KAPACITÁSÉPÍTÉSI TÁMOGATÁS TALÁN NEM ELEGENDŐ ÉS TALÁN NEM KELLŐEN RELEVÁNS

51. A kapacitásépítési támogatás fontosságának dacára a Bizottság nem rendelkezik kritériumokkal vagy iránymutatással annak felméréséhez, hogy milyen kapacitásépítési támogatás felel meg a partnerország elsődleges igényeinek. Nem átfogó a kapacitásépítési támogatásra vonatkozó igényfelmérés, és amikor az ÁKT-programok keretében a Bizottság a kapacitásépítési összegek meghatározásáról dönt, nem veszik szisztematikusan figyelembe az egyéb donorok által nyújtott támogatást [33].

52. A közpénzkezelés javítása fontos célkitűzése valamennyi bizottsági ÁKT-programnak (lásd: 18. bekezdés), és a kockázat csökkentésében fontos szerepet játszhat a kapacitásépítés. Így a Bizottság kapacitásépítési támogatása elsősorban a közpénzkezelésre összpontosít. Ugyanakkor nem egyértelmű, hogy egy adott országban van-e kapcsolat aközött, hogy milyen igény van a közpénzkezelés-javításra, illetve hogy milyen összegű támogatást kap a kapacitásépítés. Ezért nem egyértelmű, hogy az ÁKT-programokból a kapacitásépítési támogatásra fordított rendszerint 5%-os arány révén el lehet-e érni jelentős hatást.

53. A közpénzkezeléssel kapcsolatos kapacitásépítésnek csekély része irányult olyan felügyeleti szervezetek megerősítésére, mint a nemzeti számvevőszékek, a parlamentek, illetve a költségvetési források kormány általi felhasználását figyelő civil szervezetek [34] Az ÁKT-program célkitűzései szerint a kapacitásépítési támogatás nemcsak a közpénzkezelésre irányulhatott, hanem más területekre, elsősorban az egészségügyre és az oktatásra is: az ilyen támogatás ugyan igen releváns volt, de általában marginális.

54. Egyes esetekben a kapacitásépítési támogatás révén az ÁKT-programok irányítási feladataihoz nyújtott segítséget finanszíroztak. Ebből adódóan a pénzeszközök nem járultak hozzá közvetlenül tartós kapacitás létrehozásához a partnerországban. Nicaraguában a technikai segítségnyújtás főleg jelentések előállítására, a feltételek betartásának monitoringjára, a kifizetési kérelmek előkészítésére és kormányzati tervek felülvizsgálatára irányult. Hasonló volt a helyzet Beninben is, ahol a 9. EFA kapacitásépítési támogatásra rendelkezésre álló pénzeszközeinek több mint egyharmadát a mutatók értékelésére, a közös éves felülvizsgálatok elkészítésére, a 10. EFA ÁKT-programjainak kidolgozására, valamint a közpénzkezelésnek és a statisztikának nyújtott kapacitásépítési támogatás megtervezésére fordították.

55. 2008 júliusában a Bizottság stratégiát [35] fogadott el, amely úgy kívánja javítani a kapacitásfejlesztési támogatáshoz adott bizottsági segítségnyújtás eredményességét, hogy előírja: a segítségnyújtás nemzeti szinten irányított, a partner kérelmén alapuló, fenntartható eredményekre összpontosító programokat támogasson. A stratégia elfogadását követően indított programok keretében nyújtott kapacitásépítési támogatások megtervezésében javulás mutatkozott. A 10. EFA keretében Beninben és Ugandában nyújtott kapacitásépítési támogatást több donor közös pénzügyi alapján keresztül nyújtják, és ez a támogatás az elsődleges igényeknek jobban megfelelő, alaposabban megtervezett és a többi donorral jobban koordinált, mint a 9. EFA keretében volt. Nem világos viszont, hogyan állapították meg az e mechanizmusokon keresztül nyújtandó támogatások összegét.

A NYÚJTOTT TÁMOGATÁS HASZNOSAN HOZZÁJÁRULT A KAPACITÁSÉPÍTÉSHEZ, ÁM A RENDELKEZÉSRE ÁLLÓ PÉNZESZKÖZÖK JELENTŐS RÉSZÉT NEM KÖTÖTTÉK LE

56. A kapacitásépítési támogatás hasznos segítséget jelentett, különösen amikor a partnerország világosan megfogalmazott igényére nyújtották. A közpénzkezelés területén a támogatás főképp a kormányzati közpénzkezelési reformokhoz kapcsolódik, olyan területeken, mint a költségvetési folyamat, a belső kontrollmechanizmusok, a közbeszerzés és a statisztikai információk minősége. Azokban az esetekben, amikor a kapacitásépítési támogatás más ágazatokra összpontosított, olyan területeket fedett le, mint a nemzeti és az ágazati stratégiák kidolgozása, az ágazati irányítási információs rendszerek kialakítása, a monitoring és az értékelés (lásd: 3. keretes szöveg).

3. KERETES SZÖVEG

A KAPACITÁSÉPÍTÉS TÁMOGATÁSA

Követendő bizottsági példa: Laosz

A bizottsági ÁKT-finanszírozás jelentős hányada (kb. 20%-a) kapacitásépítésre fordítódott, ami jól mutatja a kormány kapacitási korlátait. A program a közpénzkezelés gyenge pontjaira összpontosít, de a szociális szolgátatások nyújtása terén is törekszik a kapacitásépítésre, ami összhangban van a Bizottságnak az egészségügyi és az oktatási ágazat teljesítményjavítására irányuló célkitűzésével. A technikai segítségnyújtási célkitűzések között szerepel a minisztériumok és a fejlesztési partnerek közötti ágazati párbeszéd megkönnyítése, valamint a kormány segítése azon teljesítménycélok teljesítésében, amelyektől az ÁKT-programok változó összegű részletfolyósításai függnek. Ez kedvező kölcsönhatásokat teremtett az ÁKT különböző összetevői – nevezetesen a kapacitásépítési támogatás, illetve a párbeszéd és feltételek – között.

Nem követendő bizottsági példa: Benin

A 9. EFA ÁKT-programjának keretében nyújtandó kapacitásépítési támogatás a programfinanszírozás megközelítőleg 2%-át teszi ki, és a vele kapcsolatos igények, célkitűzések, prioritások és tervezés nincsen egyértelműen meghatározva. Nincs dokumentálva, hogy az elvárások szerint milyen javulást lehet és kell elérni a program időszakában, s hogy ehhez a kapacitásépítési támogatás hogyan tud hozzájárulni. Nincs igényfelmérés, és nem indokolták meg, hogy egyes területeket miért választottak ki támogatásra, másokat pedig – pl. a korrupcióellenes intézkedéseket és az igazgatási reformot – miért nem, annak dacára, hogy az utóbbiakat a szegénység csökkentésére irányuló stratégia a jó közpénzkezeléshez való hozzájárulás szempontjából relevánsnak ítélte. A közpénzkezelési reform célkitűzésenkénti támogatására egy külön egyedi program is érvényben van. Ez a program kezelendő hiányosságokra irányul, de nem világos, hogyan illeszkedik az ÁKT-programhoz. A nyújtott támogatás eredményei különbözőek voltak, hiszen egyes támogatások nem vezettek a rendszerek tényleges javulásához.

57. A legtöbb ÁKT-program esetében a kapacitásépítési támogatásra előirányzott pénzeszközöket végül csak részben kötötték le, s ezzel az ÁKT-programok ezen összetevőjének eredményessége csökkent. Tényszerűen a kapacitásépítési támogatásoknak átlagban csak kb. 60%-át kötötték le a programok lezárása előtt. Ezt részben az okozza, hogy a programok végrehajtási időszaka gyakran rövidebb, mintsem a program kapacitásépítési részét meg lehetne tervezni és teljes körűen végre is lehetne hajtani. Súlyosbítja ezt a gondot, hogy már az igények felmérésekor, majd később a kapacitásépítési tevékenységek végrehajtásakor is késedelmek adódnak. A hat ország közül négyben a Számvevőszék azt tapasztalta, hogy a kapacitásépítési tevékenységek jelentős késéssel indultak be. Igaz, ilyen végrehajtási nehézségek nem csak az ÁKT-programok keretében nyújtott kapacitásépítési támogatás körül adódnak [36].

A KIFIZETÉSHEZ KAPCSOLT FELTÉTELEK TELJESÍTMÉNYKÖZPONTÚAK UGYAN, ÁM A GYAKORLATBAN NEM A SZÁNDÉK SZERINT MŰKÖDNEK

58. Az ÁKT folyósítása kétfajta feltételrendszer teljesülésétől függ: egyfelől az állandó vagy változó összegű részletek kifizetése előtt kell eleget tenni az általános ÁKT-jogosultsági feltételeknek, másfelől, elsősorban a változó összegű részletek esetén, specifikus feltételként egyes tejlesítménymutatókkal mért célokat kell megvalósítani [37]. A Bizottság költségvetési támogatási programjainak az a sajátossága, hogy van mechanizmusa a változó összegű részletek folyósítására is, jól mutatja, hogy a fejlesztési együttműködésben egyre nagyobb hangsúlyt kap az eredményközpontú irányítás. Ösztönzésképpen a változó összegű részletek nagysága attól függ, hogy milyen mértékben teljesültek a kijelölt teljesítménymutatók kitűzött céljai.

59. A Számvevőszék megvizsgálta, hogy az ÁKT-programok kifizetéséhez kapcsolt feltételek relevánsak-e a célkitűzéseik tekintetében, ösztönzik-e a kormányt a célok elérésére, és lehetővé teszik-e az elért haladás értékelését.

A FELTÉTELEK ÁLTALÁBAN RELEVÁNSAK, DE NEM VALÓSZÍNŰ, HOGY ELÉRIK ÖSZTÖNZŐ HATÁSUKAT

60. Az állandó vagy változó összegű részletek folyósításához kapcsolódó általános feltételek relevánsak, hiszen összhangban állnak az ország azon célkitűzéseivel, hogy fenntartsa a makrogazdasági stabilitást és előrelépjen a helyes közpénzkezelés és szegénység csökkentése terén. Egyes esetekben még javítani kellene annak megszabásán, hogy a közpénzkezelést érintő intézkedések közül melyek végrehajtása élvezzen elsőbbséget [38]. Az ÁKT-programok változó összegű kifizetéseihez kapcsolódó specifikus feltételek általában szintén relevánsak, mivel összhangba hozták őket a partnerország nemzeti fejlesztési prioritásaival (lásd: 4. keretes szöveg). Egyre gyakoribb, hogy a Bizottság az ország nemzeti fejlesztési stratégiájából vesz át teljesítménymutatókat. Egyes programokban a Bizottság azzal növelte a mutatók relevanciáját a szegénységcsökkentési prioritásokat illetően, hogy a partnerországok szegényebb régióira összpontosító vagy nemek szerint lebontott mutatókat alkalmazott.

61. A Számvevőszék megállapította, hogy a változó összegű részletfolyósítási mechanizmus valószínűleg kisebb ösztönző hatást gyakorolt, mint várták. Gyakran nehéz volt megfelelő, mutatókkal kifejezhető teljesítménycélokat kitűzni, hiszen akár túl szerények a célok, akár túl nagyratörőek, az ösztönző hatás mindkét esetben csorbul. Ráadásul gyakran hiányoznak a világos alapértékek meghatározásához és a múltbeli tendenciákról való tájékozódáshoz szükséges megbízható statisztikai adatok (lásd: 67. bekezdés).

62. A bizottsági dokumentáció nem utalt továbbá arra, hogy a célok kitűzésekor sort kerítettek-e annak megfelelő elemzésére, hogy milyen reformok és kiegészítő költségvetési források lennének szükségesek és mozgósíthatóak a célok elérése érdekében. Mivel a célokra egyre inkább maga az ország tesz javaslatot, a Bizottságnak mélyreható párbeszédet kell folytatnia a nemzeti hatóságokkal avégett, hogy a célokat ne szándékosan alacsonyan vagy valószerűtlenül magasan határozzák meg. Számos bizottsági külképviselet azonban nem rendelkezik elegendő szakértelemmel ehhez (lásd: 74. bekezdés). Megesett az is, hogy a célok kitűzésekor már jócskán benne jártak abban az évben, amelyre nézve a teljesítményt mérték.

4. KERETES SZÖVEG

A FELTÉTELEK KIJELÖLÉSE

Követendő bizottsági példa: Nicaragua

Az ÁKT-program Nicaraguában a vidéki területekre, valamint a kijelölt szociális mutatókra, magánszférához kapcsolódó mutatókra és közpénzkezelési mutatókra összpontosít. A program három szociális mutatója releváns a szegénységcsökkentési stratégiai dokumentumok (PRSP) célkitűzései szempontjából, mivel olyan tényezőkre irányul, amelyeket a nemzeti stratégia a szegénység okaiként azonosít. A program négy magánszférához kapcsolódó mutatója a földtulajdon kérdéséhez és a termelési kapacitáshoz kapcsolódik, és ez összhangban áll azzal, hogy a PRSP-dokumentumokban a szegénység csökkentése érdekében elsőbbséget kaptak a vidéki területeken történő beruházások, illetve a termelés, a versenyképesség és a területfejlesztés közötti kapcsolat erősítése. A két közpénzkezelési mutató egyike releváns a közpénzkezelési cselekvési terv ajánlásai szempontjából. A Bizottság a mutatók kijelölése során továbbá figyelembe vette két ágazati költségvetési támogatási programmal való komplementaritást.

Nem követendő bizottsági példa: Benin

A teljesítménymutatók relevanciáját számos hiányosság csorbítja:

az oktatási ágazathoz kapcsolódó valamennyi 2005-ös célt elérték, ami az ágazat jó teljesítményének látszatát kelti, de az éves közös felülvizsgálat [39] arra a következtetésre jutott, hogy az ágazati reformok végrehajtása nem volt kielégítő;

az egészségügyi ágazattal kapcsolatos négy mutató közül kettő az egészségközpontok látogatásának gyakoriságát méri, pedig kormányprioritás volt a malária elleni preventív fellépés, ami valószínűleg ellentétes hatással lesz a mutatókra. Emiatt a Bizottságnak e mutatókat ki kellett zárnia a változó összegű részlet kiszámításából a 2006. évben;

a közpénzkezelési mutatók nem foglalkoznak a közpénzkezelési reformfolyamat keltette legfontosabb igényekkel. A közös éves felülvizsgálat következtetései, illetve a PEFA-értékelés szerint leginkább a külső ellenőrzés, a pénzügyi elszámoltathatóság és az adóbeszedés terén volt szükség javulásra. Ugyanerre jutott a 10. EFA ÁKT-programjának kidolgozására irányuló bizottsági belső minőségi vizsgálat is. Ebben a programban azonban nincsen feltétel az adóbeszedési rátára vonatkozóan, és a külső ellenőrzést illetően csak egy feltételt tartalmaz, a 2009. évi változó összegre nézve – s a program hátralevő részében ezt sem tartották be.

63. Ugandában az ÁKT egészségügyi ágazatra vonatkozó céljainak felét vagy túl alacsonyan vagy túl magasan tűzték ki, magyarázat nélkül. Laoszban és Paraguayban számos cél túl szerény volt, sőt néha magát az alapértéket adták meg célként. Nicaraguában a kormány elismerte, hogy számos célhoz nem párosul megfelelő költségvetés.

64. A változó összegű részletfolyósítás ösztönző hatását befolyásolja az is, hogy milyen annak az ÁKT-programon belüli aránya. A Bizottságnak nincs olyan kritériuma, melynek alapján dönthetne a pénzeszközöknek az állandó, illetve a változó összegű folyósítási módok közötti megoszlásáról, és ez a régiók és országok közötti jelentős különbségeket eredményez a folyósítási módok arányában [40]. Ez az arány két egymást követő programban ugyanabban az országban is jelentősen eltérhet, s a változásnak nem adják világosan okát. A Bizottság véleménye szerint az ÁKT-n belül magasabbnak kellene lennie a változó összegű részletek arányának azon országokban, ahol problémásabbnak tűnik a szegénység csökkentése iránti elkötelezettség és a reformkészség. E véleménynek azonban nem látszik nyoma a Bizottság belső iránymutatásában, sem az egyes programdokumentumokban. Számos ÁKT-programban egyébként, különösen ázsiai és latin-amerikai országokban, nem is alkalmaznak változó összegű részleteket.

65. Egyes finanszírozási megállapodások tartalmaznak olyan rendelkezéseket, amelyek értelmében, ha a változó összegű részletekhez kapcsolódó teljesítménymutatók nem is teljesülnek, a Bizottság a program végén mégis kifizetheti az addig nem folyósított pénzeszközöket, amennyiben az új feltételeket teljesítik. Erre kapott lehetőséget az ÁKT-programok keretében Benin, Nicaragua és Paraguay. Más esetekben a ki nem fizetett pénzeszközöket újraosztották az országban működő más bizottsági programok vagy projektek számára.

GYAKRAN NEHÉZ MEGÍTÉLNI, HOGY TELJESÜLTEK-E A FELTÉTELEK VAGY SEM

66. Az ÁKT-kifizetések általános feltételei gyakran pontatlanul vannak meghatározva, hiszen csak az az alapjuk, hogy a partnerország kormányának a nemzeti fejlesztési stratégiák végrehajtása, a közpénzkezelési reform és a makrogazdasági irányítás terén elért teljesítménye "kielégítő". Arra nézve, hogy mit jelent a "kielégítő", nem szabnak meg ismérvként szolgáló konkrét "mérföldköveket" vagy elérendő eredményeket. Amint a Számvevőszék a hetedik, nyolcadik, kilencedik és tizedik EFA [41] által finanszírozott tevékenységekről szóló éves jelentéseiben rámutatott, a Bizottság gyakran minősíti a közpénzkezelés reformjában elért haladást "kielégítőnek", akkor is, ha e véleményét csak kevés bizonyíték támasztja alá. Ezzel a hozzáállásával a Bizottság mintha a programjai folyamatosságát helyezné előtérbe, bár meg kell hagyni, hogy a 10. EFA kezdete óta a Bizottság tökéletesítette az e területen végzett elemzéseit.

67. A megbízhatatlan adatok megnehezíthetik annak értékelését, hogy a teljesítménymutató célokhoz kötött feltételek teljesültek-e vagy sem. A Világbank eredményalapú nemzeti fejlesztési stratégiákról szóló 2007-es vizsgálata kiemelte, hogy a gyenge statisztikai rendszerek szinte mind a 62 vizsgált országban nagy problémát jelentenek. Ezt a gondot súlyosbítja, hogy a Bizottság a változó összegű folyósítás teljesítménymutató céljait éves alapon határozza meg annak ellenére, hogy az évről évre elért haladás egyes területeken reálisan csak kismértékű százaléknövekedésben mutatkozhat meg, és az ilyen alacsony növekedést nehéz megbízhatóan mérni.

NEM AKNÁZZÁK KI A PARTNERORSZÁGOKKAL FOLYTATOTT PÁRBESZÉDBEN REJLŐ LEHETŐSÉGEKET

68. A költségvetési támogatás egyik legfőbb előnye, hogy nagyobb lehetőséget kínál a donoroknak a kormányokkal a nemzeti szintű politikákról folytatott párbeszédre. A párbeszéd igen fontos szerepet játszva segíthet az ÁKT-programok célkitűzéseinek teljesítésében is, mivel a Bizottság így meg tudja vitatni a kormányokkal azt, hogy miként határozzák meg, melyek legyenek a programok által támogatott kulcsfontosságú politikai célkitűzések és hogyan hajtsák végre azokat. A szándék szerint a párbeszéd a Bizottság eredményalapú megközelítésének is kulcseleme, melyet a Bizottság a kormány teljesítményének megvizsgálására meghatározott feltételekkel és célokkal együttesen alkalmaz. A párbeszéd jellemzően mind politikai, mind technikai szinten folyik, a többi donorral karöltve.

69. A Számvevőszék megvizsgálta, hogy a Bizottság olyan módon irányítja-e párbeszédét a partnerországgal, hogy az hozzájárul az ÁKT-programoktól elvárt eredmények eléréséhez. E célból megvizsgálták azt is, hogy a párbeszéd célkitűzéseit és módját pontosan és megfelelően határozták-e meg, hogy a Bizottság aktívan és megfelelő szinten vett-e részt a párbeszédben a meghatározott módszerekkel összhangban, és hogy a párbeszéd bizottsági oldalán megfelelően odafigyeltek-e a szegénységcsökkentés és a közpénzkezelés kulcskérdéseire.

NINCS MEG A HATÉKONY PÁRBESZÉDET BIZTOSÍTÓ MEGFELELŐ KERET

70. Az ÁKT-ban részesülő legtöbb országban a párbeszéd közös alapelveit és mikéntjét a donorok és a partnerországok közötti közös donori megállapodások révén állapították meg; e megállapodásokat a Bizottság tevékenyen támogatja, és maga is részt vesz bennük. A Bizottság ugyanakkor még nem dolgozta ki a részletes iránymutatást arra nézve, hogy munkatársai hogyan használják ki e keretek között teljes mértékben a párbeszéd adta lehetőségeket.

71. A Bizottság belső iránymutatása alig tájékoztat arról, hogy milyenek legyenek a párbeszéd célkitűzései és tartalma, illetve, hogy a programciklus különböző szakaszaiban hogyan kell elindítani és dokumentálni a párbeszédet. Azt viszont előírja, hogy ha az ÁKT-program alapvető elemeiben hiányosságokat fedeznek fel, akkor "megfelelő párbeszéd-stratégiát" kell életbe léptetni. A gyakorlatban mégsem készült ilyen stratégia, pedig ez hasznos szerepet játszhatna valamennyi ÁKT-programban: eredményesebbé tenné a párbeszédet, ha egyértelmű stratégia írná elő annak céljait és módszereit, és szabná meg, hogy a munkatársak milyen létszámban vegyenek részt a párbeszédben.

72. Az, hogy az ÁKT-programok mennyire teremtettek megfelelő alapot a párbeszédhez, országonként változik. Laoszban és Vietnamban a párbeszéd célkitűzéseit és módszereit egyértelműen meghatározta a Világbank által vezetett szegénységcsökkentési stratégiai programok éves ciklusa, amelyhez a bizottsági ÁKT-programok hozzájárultak olyan párbeszéddel, amely az egyes kormányok által bevezetendő reformokra összpontosított. Ugandáról és Paraguayról ezzel szemben kevésbé lehetett tudni, hogy mik is lennének az ottani programok során a bizottsági párbeszéd konkrét céljai, és Paraguayban az sem volt egyértelmű, hogy milyen módszerekkel képzelik el a célkitűzések megvalósítását. Beninben e téren a 10. EFA jelentős haladást ért el a 9. EFA-hoz képest.

VÁLTOZÓ, HOGY MENNYIRE VESZ RÉSZT A BIZOTTSÁG A PÁRBESZÉDBEN – GYAKRAN CSAK SZERÉNY MÉRTÉKBEN

73. Az ÁKT-programok különös jelentősége abban állt, hogy lehetővé tették a nemzeti költségvetésről és a közpénzkezelésről folytatott párbeszédet a Bizottsággal, s e területeken a Bizottság rendszerint csakugyan jobban belefolyt az ÁKT-párbeszédbe. A PEFA-értékelések eredményei (lásd: 31. bekezdés) gyakran katalizáló, erősítő szerepet játszottak a közpénzkezelésről folyó párbeszédben. Más olyan területeken, amelyekre az ÁKT célkitűzései jellemzően összpontosítottak, a Bizottság sok esetben csak azt igyekezett tisztázni a párbeszéd során, hogy teljesülnek-e a program változó vagy állandó összegű kifizetéseinek feltételei, ahelyett, hogy a kormánynak az érintett területeken nyújtott összteljesítményét vizsgálta volna. Ebből következően a Bizottság gyakran nem tölt be olyan szerepet a párbeszédben, amilyen tőle jelentős pénzügyi hozzájárulása okán elvárható lenne (lásd: 5. keretes szöveg).

5. KERETES SZÖVEG

PÁRBESZÉD

Követendő bizottsági példa: Vietnam

Vietnamban valamennyi donor a Világbank szegénységcsökkentési támogatási hiteleit alkalmazza költségvetési támogatási mechanizmusként, így a Bizottság is ennek keretében nyújt általános költségvetési támogatást. Ez egyértelmű keretet ad a donorközösségen belüli párbeszédnek, amelyet a Világbank és a kormány vezet. Az éves ciklus keretében valamennyi társfinanszírozó a kormánnyal karöltve végzi a feltételek meghatározását, monitoringját és értékelését. A bizottsági párbeszéd csak néhány kiemelt területre összpontosít, azon törekvése jegyében, hogy tiszteletben tartsa az Európai Unió magatartási kódexét a fejlesztési politika terén való komplementaritásról és munkamegosztásról.

Nem követendő bizottsági példa: Paraguay

Az ÁKT-program célja Paraguayban, hogy támogassa a szociális védőháló létrehozását, amely a nemzeti szegénységcsökkentési stratégia szociális védelmi tengelyének fontos része. A választások utáni jelentős politikai változást követően sajátos politikai környezetben folyt a párbeszéd. Nincs működő strukturált keret az olyan donorkoordinációs fórumokkal folytatott párbeszédre, mint pl. a munkacsoportok vagy az éves közös felülvizsgálat, pedig az ilyen párbeszéd során részletesen meg lehetne vitatni a nemzeti szegénységcsökkentési stratégia végrehajtását. A Bizottság elsősorban arra hegyezte ki a párbeszédet, hogy a kormány megfelel-e a változó összegű folyósítások feltételéül szabott mutatóknak. Ezért kevés figyelmet fordított a szociális védőháló létrehozására általában, és nem ragadta meg az alkalmat, hogy a szociális ellátások minőségéről szélesebb körű vitát indítson. Tény: az, hogy a szociális védőháló létrehozásának és a közpénzkezelési cselekvési terv végrehajtásának alig van bizottsági monitoringja, korlátozza a párbeszéd lehetőségeit. Ez azt jelenti, hogy nem tárják fel kellő időben a nem megfelelő teljesítményt, s ezért nem lehetséges a párbeszéd révén kellő időben fellépni. Amikor a mutatókat nem érték el, vagy elérték ugyan, de csak a rendesen vártnál sokkal nagyobb tűréshatárral, a Bizottság nem kért indoklást a kormánytól, és a statisztikák megbízhatóságát sem kérdőjelezte meg.

74. A párbeszéd minőségét befolyásoló egyik kulcstényező a Bizottság érintett munkatársainak kapacitása. Az, hogy a Bizottság nem használta ki teljesen az ÁKT-párbeszédben rejlő lehetőségeket, nagyban arra vezethető vissza, hogy sok bizottsági külképviseleten nincs elegendő olyan munkatárs, aki szakértelemmel bír a program-célkitűzésekben szereplő kiemelt területeken. A Számvevőszék az EFA-ról szóló 2007. évi éves jelentésében (33. bekezdés) rámutatott: "a költségvetési támogatások […] növekvő aránya miatt felmerül az igény a kapcsolódó készségek és ismeretek iránt, és a Számvevőszék megjegyzi, hogy az EuropeAid belső ellenőrzési részlege (IAC) azt javasolta, hogy a költségvetési támogatás tekintetében alakítsanak ki olyan emberierőforrás-stratégiát, amelyben célkitűzések szerepelnek a költségvetési támogatással foglalkozó alkalmazottak számára, készségeire és ismereteire vonatkozóan".

75. Bár általában elmondható, hogy a Bizottság prioritásként kezeli a közpénzkezelési párbeszédet, mégis nehezen tudott közpénzkezelési szakértőket toborozni, mivel viszonylag kevés szakember ért ehhez a területhez. A Bizottság ezt a gondot a közpénzkezeléssel kapcsolatos továbbképzés fejlesztésével igyekszik leküzdeni. Kevésbé figyeltek oda arra, hogy a munkatársak közül elegendően vegyenek részt az egészségügyi és az oktatási ágazatról szóló párbeszédben, pedig a Bizottság e két terület célkitűzéseit szisztematikusan beemelte az ÁKT-programjaiba [42]. A Bizottság benini külképviseletének például voltak közpénzkezelési szakértői, ám nem volt egészségügyi és oktatási szakembere, ezért nem vett részt az egészségügyi és oktatási munkacsoportokban [43], és alig-alig tud részt venni a közös éves felülvizsgálatokban [44].

76. A Bizottság levélben tájékoztatja a kormányokat arról, hogy a változó összegű kifizetésekből mennyit tervez folyósítani; ez a levél is részét képezi a párbeszédnek. E levelekben a Bizottság megírja azt is, hogy szerinte mely kérdések igényelnek odafigyelést az ÁKT-program támogathatóságának folyamatosságát és a program végrehajtását illetően, és hogy milyen a kormány teljesítménye a program által középpontba állított területeken. Egyes országokban (pl. Paraguayban) egyáltalán nem, vagy (pl. Beninben) csak részlegesen éltek ezzel a lehetőséggel.

77. A párbeszéd fontosságának dacára a Bizottságon belül erről a témáról – különösen az ÁKT-programokra vonatkozóan elindított párbeszédről – alig folyik beszámolás [45]. A bizottsági külképviseletekről a EuropAid központjába küldött belső vezetői jelentések javarészt csak olyan általános megjegyzésekre szorítkoznak, amelyek az együttműködési program egészére vonatkozó politikai párbeszéd helyzetét elemzik. Ez az információhiány és az ÁKT-ról folyó bizottsági párbeszéd egyértelmű célkitűzéseinek hiánya (lásd: 71. bekezdés) azt eredményezi, hogy a Bizottság nehezen tudja felmérni és kimutatni, hogy milyen eredményes volt a párbeszéd hozzájárulása az ÁKT-program célkitűzéseihez.

A KÜLSŐ ÉRDEKELT FELEKNEK SZÁNT BESZÁMOLÓIBAN A BIZOTTSÁG AZ EREDMÉNYEK HELYETT INKÁBB AZ ÁKT LEHETSÉGES ELŐNYEIRE ÖSSZPONTOSÍT

78. A külső együttműködésről – ideértve az általános költségvetés támogatását – beszámoló legfontosabb bizottsági dokumentumok az Európai Közösség fejlesztéspolitikájáról és külső segítségnyújtási politikájáról, valamint ezek végrehajtásáról szóló éves jelentések [46]. 2008-ban a Bizottság két további dokumentumot is kiadott a költségvetési támogatás tárgyában, "Budget Support – A Question of Mutual Trust" ("Költségvetési támogatás – kölcsönös bizalom kérdése"), illetve "Budget Support – The Effective Way To Finance Development?" ("Költségvetési támogatás – a pénzügyi fejlesztés hatékony módja? ") címmel. Emellett tájékoztató feljegyzéseket ír az EFA és a Fejlesztési Együttműködési Eszköz tagállami képviselőkből álló irányítóbizottsága számára [47].

79. A Számvevőszék megvizsgálta a Bizottságnak az ÁKT-programjairól szóló jelentéseit, hogy értékelje: azok világosak, teljesek és pontosak-e, különös tekintettel eredményességükre, lehetséges előnyeikre és kockázataikra, valamint a végrehajtás nehézségeire nézve. A Számvevőszék a Bizottság 2001–2009 közötti éves jelentéseire összpontosított.

A KÜLSŐ BESZÁMOLÓK AZ ÁKT LEHETSÉGES ELŐNYEIRE ÖSSZPONTOSÍTANAK

80. Az éves jelentések rendszeresen tájékoztatnak a költségvetési támogatás irányításának bizottsági eljárásairól és az eszköz tervezésének új fejleményeiről. Részletezik a költségvetési támogatás formájában lekötött pénzeszközök sorsát is, s emellett jelentős teret adnak a költségvetési támogatás lehetséges előnyeinek.

81. A Bizottság rendszeresen élt azzal az alkalommal, hogy éves jelentéseiben kifejtheti a költségvetési támogatás olyan lehetséges előnyeit, mint a támogatás összehangolása a nemzeti politikákkal és rendszerekkel, a határozottabb felelősségvállalás, a párbeszéd fokozottabb lehetősége, a donorok közötti jobb összehangolás, a támogatás jobb kiszámíthatósága és az alacsonyabb tranzakciós költségek. A jelentések ugyanakkor hajlamosak nem kiemelni azt a tényt, hogy a leírt előnyök csak lehetőségek. A valóságban számos felsorolt előnyt legfeljebb csak részben lehet megvalósítani, mivel a szükséges feltételek a kedvezményezett országban még nincsenek teljesen érvényben, különösen a nemzeti fejlesztési tervek és a közpénzkezelési rendszerek továbbra is fennálló hiányosságai miatt (lásd: 26., 29. és 38. bekezdés). Hasonlóképpen a Bizottság maga gyakran nem képes teljes körűen kihasználni a lehetséges előnyöket, különösen ahol a külképviseleteken nincs elegendő szakértő a párbeszéd költségvetési támogatás kínálta fokozottabb lehetőségek teljes körű kihasználásához (lásd: 74. bekezdés).

82. A segélyhatékonyságról szóló 2005. évi párizsi nyilatkozatot követően a Bizottság éves jelentései hangsúlyozták a költségvetési támogatás szerepét a támogatáshatékonyság növelésében [48]. A jelentések azonban nem választják világosan külön a támogatáshatékonyság két lehetséges értelmezését: egyfelől az a "támogatáshatékonyság", amelyre a párizsi nyilatkozat irányul, a támogatásnyújtásnak a nyilatkozat alapelvei szerinti tökéletesítését jelenti, másfelől a támogatáshatékonyság kifejezhető a szegénységcsökkentéshez nyújtott segítség végső hatása révén is. Ha a költségvetési támogatást a párizsi nyilatkozat elveit pontosabban betartva használják fel, az még nem szavatolja, hogy a támogatás eredményes hozzájárulást jelentett a szegények életkörülményeinek javításához.

83. Tekintettel arra, hogy a párizsi nyilatkozat elveivel összhangban milyen lehetséges szerepet játszhatna a támogatásnyújtásban a költségvetési támogatás, az Európai Unió kötelezte magát, hogy a kormányközi közvetlen segítségnyújtás 50%-át nemzeti rendszerek útján biztosítja (lásd: 7. bekezdés). A költségvetési támogatás formájában nyújtott támogatás aránya az EuropAid éves munkaprogramjainak eredménymutatójaként is szerepel. Mindennek alapján az éves jelentések fontos vonásának mondható, hogy előtérbe állítják a mennyiségi cél felé tett előrelépéseket, noha a költségvetési támogatás alkalmazásának növekedése nem jelenti szükségszerűen a szegénységcsökkentés terén való hatékonyságának növekedését is.

A KÜLSŐ BESZÁMOLÓK KEVÉSSÉ TÁJÉKOZTATNAK A KOCKÁZATOKRÓL, A VÉGREHAJTÁS NEHÉZSÉGEIRŐL ÉS A TÉNYLEGES EREDMÉNYESSÉGRŐL

84. Az éves jelentések jóval tömörebben taglalják a költségvetési támogatás tényleges eredményeit, mint annak lehetséges előnyeit és gyakoribbá vált alkalmazását. Az, hogy az éves jelentések milyen kevéssé tájékoztatnak a költségvetési támogatás eredményeiről, ellentétben áll a más támogatási formákról szóló információkkal, amelyeket a Bizottság a projektek éves értékelésének elvégzésére kifejlesztett eredményalapú monitoringrendszerből szerez. A Bizottságnak nincsen másik belső beszámolási eljárása az ÁKT-programjai által a szegénységcsökkentésben elért eredmények értékelésére, amely eredményeket ezután külső beszámolásra is fel lehetne használni. Nincs olyan megfelelője a bizottsági külképviseletek éves közpénzkezelési jelentéseinek (lásd: 31. bekezdés), amellyel a szegénységcsökkentéssel kapcsolatos célok elérésében elért előrelépésről lehetne beszámolni. A külképviseletek által az EuropAid számára írt hat havi "külső támogatásirányítási jelentés" (EAMR) inkább a végrehajtás állapotára, mint az eredményekre összpontosít.

85. Az ÁKT eredményeihez kapcsolódó legtartalmasabb visszajelzést a 2007. évi jelentés adta. Ez áttekintette az ÁKT 2006-os közös értékelésének megállapításait – ez volt az ÁKT első nagyszabású értékelése. Ugyanakkor a jelentés, miközben úgy értékelte, hogy az ÁKT kedvezően hatott a politikai és közpénzkezelési folyamatokra, azt is megjegyezte, hogy "az ÁKT eddig többségében inkább az ellátásokhoz való hozzáférésre volt hatással, mintsem a jövedelmi szegénységre és a szegények szerepének erősítésére". 2009. évi jelentésében a Bizottság elismerte ennek az értékelésnek a korlátait, amely "az eredmények értékelésével adós maradt".

86. Gond az is, hogy nincsenek bevett értékelési módszerek, s így nem is áll rendelkezésre olyan mennyiségű értékelés, amely bizonyítékkal szolgálna arról, hogy a költségvetési támogatás képes-e, és ha igen, milyen körülmények között képes eredményesen hozzájárulni a szegénység mérsékléséhez. A 2006. évi értékelés során tapasztalt nehézségek részben a költségvetési támogatási eredményesség értékelésének azon alapvető problémájához kötődtek, hogy miképp lehet a fejlesztési eredményekben tapasztalt valamely javulást kifejezetten a költségvetési támogatásnak tulajdonítani. Ez abból ered, hogy a donorok költségvetési támogatása összeolvad a nemzeti költségvetésekkel, és ezáltal azokat nem lehet külön szemlélni, valamint az eredmények javulása épp annyira fakadhat külső tényezőkből is, vagy azokból a kormányprogramokból, amelyekhez a költségvetési támogatás hozzájárul.

87. A 2006-os közös értékelés óta a Bizottság a Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet (OECD) Értékelési Hálózata Fejlesztési Támogatási Bizottságának keretében az elsők közt támogatta a donorok azon törekvését, hogy a költségvetési támogatás hatásának kérdését jobban kezelő, tökéletesebb értékelési módszereket dolgozzanak ki. 2009 végén három kísérleti értékelést indítottak el országos szinten, amelyek közül kettőt a Bizottság vezetett.

88. Az ÁKT fontos középtávú célkitűzése – amelyről szintén hasznos lenne információhoz jutni – a partnerországok közpénzkezelésének javításához történő hozzájárulás. Az általános szegénységcsökkentési célok elérésének egyik záloga, hogy a közpénzkezelési rendszerek eredményesen csoportosítsák át a költségvetési eszközöket a szegények érdekeit szolgáló kiadásokra. A Bizottság ki is alakított egy belső rendszert, amelynek keretében külképviseletei évente beszámolnak közpénzkezelési témákról, ám e beszámolók nem adnak értékelést az ÁKT-programok közpénzkezelési célkitűzéseiben elért haladásról. Más szóval az ÁKT-programok közpénzkezelési célkitűzéseiről innen is kevés olyan információ érkezik, amely külső beszámolókban felhasználható lenne: ez lehet a magyarázata, hogy az éves jelentések alig ejtenek szót erről a kérdésről.

89. A költségvetési támogatás központi kockázata – különösen olyan környezetben, ahol gyenge a közpénzkezelés és gyakran jelentős mértékű a korrupció – az, hogy a kedvezményezett ország költségvetését nem az előirányzott szegénységcsökkentési célra használják fel. Az éves jelentések mégis kevés figyelmet fordítanak e kérdésre. Sőt, a 2009. évi jelentés előszavában a költségvetési támogatás legnagyobb kedvezményezettjeire vonatkozóan azt olvashatjuk, hogy ezek "bizonyságot tettek közpénzkezelésük megbízható voltáról". Az éves jelentés ezúttal is hajlamosabb a közpénzkezelési rendszerek fejlesztéséhez nyújtott költségvetési támogatás potenciális előnyeire összpontosítani, mint annak kockázatára, hogy a közpénzkezelési rendszerek gyengesége miatt a költségvetési támogatás nem valósítja meg a szegénység visszaszorításával kapcsolatos célkitűzéseket.

90. A közpénzkezelési kérdéseknek a költségvetési támogatással összefüggésben való kezelésével kapcsolatban a Bizottság éves jelentése gyakran hivatkozott arra, hogy fejlesztés alatt áll a PEFA-keret mint a közpénzkezelés diagnosztikai eszköze. Mint már megjegyeztük (lásd: 31. bekezdés), a PEFA valóban hasznos szerepet tölt be, hiszen rámutat, hogy az egyes országoknak mely területeken kell még javítaniuk közpénzkezelésüket, és hosszabb távon méri a megvalósult haladást is. Kiegyensúlyozottabb volna azonban olyan keretrendszerként ábrázolni a PEFA-t, amelynek a korlátait is látni kell, s amely önmagában nem működik kockázatértékelési eszközként.

91. A Bizottság éves jelentései nem tárgyaltak az ÁKT irányítása során tapasztalt, a Számvevőszék e jelentésében kiemelt több alapvető nehézséget sem, mint pl. a Bizottság eredményalapú feltételeinek hátrányai és előnyei, a bizottsági munkatársak kapacitása az ÁKT párbeszéd-lehetőségeinek kiaknázására, vagy az ÁKT-programokhoz kötődő technikai együttműködés relevanciája és eredményessége.

92. Az Európai Parlament az EFA 2007-es pénzügyi évre szóló mentesítő jelentésében [49] hangsúlyozta annak szükségességét, hogy a Bizottság számoljon be a költségvetési támogatás felhasználásáról, mégpedig úgy, hogy az "analitikus és értékelő" legyen "ne csupán leíró jellegű információkkal" szolgáljon. Általánosaban arra hívta fel a Bizottságot, hogy megközelítését a "retorika" helyett "a valóságra és meggyőző bizonyítékokra" alapozza [50]. Az ezt követő intézkedésekről szóló jelentésében a Bizottság vállalta, hogy éves jelentéseiben a jövőben mélyrehatóbban fogja tárgyalni a költségvetési támogatás kérdéseit.

KÖVETKEZTETÉSEK ÉS AJÁNLÁSOK

ÁLTALÁNOS KÖVETKEZTETÉSEK

93. Az ÁKT révén történő támogatásnyújtás számos lehetséges előnyt kínál a segítségnyújtás szempontjából. Hogy az ÁKT végső fokon mennyire eredményesen szorítja vissza a szegénységet az egyes országokban, az, akárcsak más támogatási módok esetében, az egyes országok konkrét körülményeitől, illetve az ÁKT-programok hatékony bizottsági irányításától is függ. Amint a Számvevőszék megállapította, határozottan látható, hogy a Bizottság az elmúlt évtizedben igyekezett megközelítését az ÁKT útján történő segítségnyújtás irányába fejleszteni, ám még maradtak olyan hiányosságok az alkalmazott módszerekben és az AKCS-, a latin-amerikai és az ázsiai országok ÁKT-programjainak irányításában, hogy ezek a programok kisebb valószínűséggel tudnak majd olyan eredményesen működni, ahogyan elvileg tudnának.

94. Le kell szögezni, hogy a Bizottság az ÁKT-programjait egyéb donorokkal koordináltan tervezi és hajtja végre, és a Számvevőszék által feltárt hiányosságok között számos olyan van, amely nem pusztán a Bizottság sajátja. Saját donorügynökségeikre vonatkozóan hasonló megállapításokat tettek az ÁKT irányítása kapcsán más nemzeti számvevőszékek is, mint a brit [51] vagy a svéd számvevőszék [52]. Ugyanakkor egyedül a Bizottság felelős a finanszírozási határozatok meghozataláért, és az ÁKT-programok irányításáról a zárszámadásért felelős hatóságnak tartozik elszámolással.

95. A Bizottság tudatában van annak, hogy tökéletesítenie kell az ÁKT irányítását, és 2009 végén – a Számvevőszék által felvetett legtöbb kérdés megoldásának szándékával – el is indította belső iránymutatásának felülvizsgálatát. Nem szentelt azonban figyelmet annak a fontos felvetésnek, hogy tökéletesítenie kellene a külső érdekelt feleknek szánt beszámolóit is. Nyilván bizakodásra ad okot, hogy a Bizottság belevágott ebbe a felülvizsgálati folyamatba, ám annak eredményességét véglegesen csak a hozadékai láttán lehet majd megítélni. A Bizottság számára továbbra is kemény dió a megfelelő iránymutatás elkészítése, amelyet eredményesen és következetesen be tud tartatni valamennyi munkatársával. Ehhez valamennyi szinten erős elkötelezettségre lesz szükség, pontos ütemtervre, az érintett munkatársak továbbképzésére, a bizottsági külképviseleteknek nyújtott fokozott támogatásra, és a felülvizsgált iránymutatások betartásának alapos ellenőrzésére.

KONKRÉT KÖVETKEZTETÉSEK ÉS AJÁNLÁSOK

96. Pozitív vonás ugyan, hogy a makrogazdasági és közpénzkezelési célkitűzéseket szisztematikusan beépítik a programokba, és az újabb programokban a célkitűzések meghatározása terén tapasztalható is némi javulás, ám a célkitűzések mégsem veszik kellő mértékben figyelembe a partnerország sajátos körülményeit, és gyakran pontatlanok. A célok kitűzésekor azt sem tartják kellően szem előtt, hogy a bizottsági külképviseleteken rendelkezésre áll-e a szükséges munkaerő.

1. AJÁNLÁS

AZ ÁKT-PROGRAMOK CÉLKITŰZÉSEINEK ÉS VÁRT EREDMÉNYEINEK KIJELÖLÉSE ÉS MEGFOGALMAZÁSA

A Bizottság igazítsa hozzá költségvetési támogatási programjának célkitűzéseit az adott partnerország egyedi körülményeihez. Ennek során a Bizottság:

a) biztosítsa az ÁKT és az országbeli más bizottsági támogatási programok komplementaritását;

b) jobban összpontosítson az általános nemzeti prioritásokon belül olyan sajátos területekre, ahol a Bizottság a legtöbb hozzáadott értékkel rendelkezhet;

c) tűzzön ki kellően pontos, mérhető és határidőhöz kötött célokat, hogy ezáltal nyomon lehessen követni a haladást és értékelni az eredményeket;

d) fogalmazza meg egyértelműen a beavatkozás logikáját, és az ÁKT-program egyes összetevőinek megtervezésekor feleltesse meg azokat világosan az egyes célkitűzéseknek.

97. A támogathatósági feltételek dinamikus bizottsági értelmezése mellett komoly kockázata van annak, hogy a pénzeszközöket a partnerországokban nem hatékonyan és eredményesen használják fel. A Bizottság mégsem dolgozta ki kellően ÁKT-programjainak kockázatértékelési keretét, és a kockázatokat nem kezeli megfelelően.

2. AJÁNLÁS

AZ ÁKT-PROGRAMOK EREDMÉNYESSÉGÉT ÉRINTŐ FŐBB KOCKÁZATOK KEZELÉSE

A Bizottság erősítse meg kockázatkezelését, hogy jobban megvédje az uniós pénzeszközöket a veszteséggel, a pazarlással és a hatékonyság hiányával szemben. Ennek során a Bizottság:

a) végezzen strukturált és explicit értékelést a támogatáskezelési és fejlesztési kockázatokról az ÁKT-programok kezdetén, majd azt a program végrehajtása során rendszeresen aktualizálja;

b) a megbízhatósági kockázat értékelésének alapjaként:

használja fel jobban a már rendelkezésre álló információkat, nevezetesen a PEFA- és CPIA-értékeléseket, a költségvetés végrehajtásáról szóló információkat, a nemzeti számvevőszékek és a parlamentek jelentéseit és a civil szervezetektől származó információkat;

fokozottabban vegyen igénybe olyan eszközöket, mint a közkiadás-nyomonkövetési felmérések, a közkiadások felülvizsgálata és a korrupcióról szóló jelentések;

c) a fejlesztési kockázat értékelésének alapjául végezzen alapos értékelést a nemzeti fejlesztési stratégia relevanciájáról és hitelességéről, ideértve a stratégia költségvetéssel, valamint a fő ágazati politikákkal való kapcsolatának hitelességét is;

d) a feltételekbe, a párbeszédbe és a kapacitásépítési támogatásba építsen be egy sor pontosan meghatározott intézkedést a főbb azonosított kockázatok meghatározott időkereten belüli nyomon követése és csökkentése érdekében, beleértve a rövidebb távú intézkedéseket ott, ahol a közpénzkezelési rendszerek különösen gyengék.

98. Az ÁKT-programok négy összetevőjének – ti. finanszírozás, kapacitásépítési támogatás, feltételek és párbeszéd – bizottsági megtervezése és végrehajtása nem biztosítja a programok potenciális hatásának optimalizálását:

a) a kifizetésekre kiszámítható módon és az ország költségvetési rendszereivel összhangban kerül sor, ám nem világos, milyen logikát követett a Bizottság az egyedi ÁKT-programoknak juttatandó finanszírozási összegek megállapításakor;

b) a kapacitásépítéshez nyújtott támogatás hasznos a közpénzkezelés megerősítésében, ám gyakran nem az elsődleges igények megfelelő felmérésén alapult, és a késedelmes végrehajtás miatt csak részlegesen ér célba. A Bizottság azonban 2008-ban a kapacitásépítéshez nyújtott támogatás eredményességének növelésére irányuló stratégiát fogadott el;

c) az, hogy a Bizottság az ÁKT keretében teljesítményalapú feltételekhez köti a támogatás folyósítását, jól tükrözi a fejlesztési együttműködés erősödő elmozdulását az eredményközpontúság irányába. A kívánt ösztönző hatás valószínűleg mégis elmarad az ösztönzési mechanizmusok komoly hiányosságai miatt, melyek főképp a változó összegű folyósításokkal és a feltételek teljesülésének problémás értékelésével kapcsolatban merülnek fel;

d) a Bizottság helyesen tekinti ÁKT-programjai alapvető összetevőjének a párbeszédet, ám mégsem aknázza ki az abban rejlő lehetőségeket. Az ÁKT-programok katalizáló, erősítő hatással voltak a nemzeti költségvetésről és a közpénzkezelésről folyó párbeszédre, ám az egyes programokra szabott párbeszéd-stratégia hiánya és a bizottsági külképviseletek szakértelem-hiánya nagyban korlátozta a párbeszédbe való fokozottabb és hatékonyabb bekapcsolódást.

3. AJÁNLÁS

PÉNZÜGYI ERŐFORRÁSOK

A Bizottság határozza meg jobban megindokolt és átláthatóbb módon az egyes ÁKT-programoknak juttatandó összegeket. A Bizottság:

a) végezzen strukturált értékelést a kockázatokról és az előnyökről;

b) tudja bizonyítani, hogy az adott ÁKT-programra előirányzott pénzeszközök összege megfelel a célkitűzéseknek, illetve a kockázatok és előnyök kezelésére szolgáló keretnek.

4. AJÁNLÁS

KAPACITÁSÉPÍTÉSI TÁMOGATÁS

A technikai együttműködésre vonatkozó új keletű stratégiájával összhangban a Bizottság a kapacitásépítési támogatásnyújtásnál összpontosítson az elsődleges igényekre. Ennek során a Bizottság:

a) a partnerországgal együtt és a többi donorral koordinált módon készítsen felmérést az elsődleges kapacitásépítési igényekről;

b) összpontosítson azokra a területekre, ahol támogatása a legtöbb hozzáadott értéket biztosíthatja;

c) fordítson kellő figyelmet a partnerország elszámoltathatósági és korrupcióellenes mechanizmusainak támogatási igényeire, valamint a közpénzkezelésen túl más területekre is.

5. AJÁNLÁS

FELTÉTELEK

A Bizottság kezelje szigorúbban a teljesítménnyel kapcsolatos feltételeket. A Bizottság:

a) végezzen hivatalos értékelést az állandó és változó összegű részletek helyes arányáról az ország konkrét körülményeinek, illetve az ÁKT-program célkitűzéseinek és megtervezésének fényében;

b) az általános támogathatósági feltételek tekintetében minden egyes finanszírozási megállapodásba foglaljon bele egy egyértelmű értékelési keretet, amely megszabja a feltételeket, az ütemezést, a bizonyítékok forrását, és azt, hogy milyen kritériumokhoz képest nyilvánítható kielégítőnek az elért haladás;

c) a változó összegű részletek kifizetésére vonatkozó konkrét feltételek tekintetében:

adjon meg egyértelmű mutatókat, célokat, számítási módszereket és ellenőrzési forrásokat;

szabjon meg ambiciózus, de józan célokat a referenciaértékek, a múltbéli tendenciák és az intézkedések várt hatásainak megfelelő értékelését használva, és határozza meg, hogy milyen költségvetéssel lehet tervezni a célok elérését;

d) a kifizetési határozatok alátámasztásaként strukturáltabb módon és hivatalosan bizonyítsa, hogy az érintett időszakban kielégítő haladás történt; határozza meg egyértelműen, hogy milyen kritériumokhoz képest történt haladás és miben állt az; ha az előrelépés mértéke mégsem érte el a tervezettet, adja meg ennek okát.

6. AJÁNLÁS

PÁRBESZÉD

A Bizottság álljon hozzá határozottabban a párbeszéd témájához. A Bizottság:

a) minden egyes ÁKT-programhoz határozzon meg külön stratégiát, amely rögzíti az adott párbeszédben való bizottsági részvétel céljait, tartalmát és módszereit;

b) hasson oda, hogy a szükéges szakértelem meglétének köszönhetően a bizottsági külképviseletek eredményesen tudjanak részt venni az ÁKT-programok célkitűzéseinek középpontjában álló kiemelt területekről folytatott párbeszédben;

c) számoljon be a külső érdekelt feleknek a lefolytatott párbeszédről és annak eredményeiről.

99. Amikor a Bizottság külső érdekelt feleknek számol be, hajlamos az ÁKT végrehajtása és eredményei helyett inkább annak lehetséges előnyeire összpontosítani. Ennek egyik oka az, hogy a Bizottság nem alakított ki olyan belső beszámolási eljárásokat, amelyek révén az elért haladást az ÁKT-programok valamennyi rögzített céljával összevetve szisztematikusan értékelhetné, pedig ezt felhasználhatná információforrásként a külső érdekelt felek tájékoztatásában. Megfelelő értékelési módszer hiányában más donorokhoz hasonlóan egyelőre a Bizottság sem tudja kimutatni az ÁKT-programok eredményességét.

7. AJÁNLÁS

BESZÁMOLÁS ARRÓL, HOGY ELÉRI-E KITŰZÖTT CÉLJAIT AZ ÁKT

A Bizottság tökéletesítse az ÁKT-programjai eredményességéről szóló beszámolást. Ennek során a Bizottság:

a) szisztematikusan kövesse nyomon az ÁKT-programban rögzített valamennyi köztes és végső célhoz képest elért haladást, és ennek megfelelően alakítson ki belső beszámolási rendszert;

b) partnereivel karöltve törekedjék tovább olyan megfelelő és általánosan elfogadott értékelési módszert kidolgozására, amely lehetővé teszi az ÁKT-programok hatásának értékelését;

c) a külső érdekelt feleknek szánt beszámolóiban tegye egyértelművé, mit ért "támogatás eredményessége" alatt: a támogatás eljuttatásának folyamatait, vagy a közpénzkezelési rendszerek javításához és a szegénység mérsékléséhez nyújtott segítség végső hatását;

d) adjon teljes körű, egyértelmű és pontos képet a külső érdekelt feleknek az ÁKT-programjairól, különösen a kockázatok tekintetében, ideértve a korrupciót, valamint a programok végrehajtásában elért haladásról és a célkitűzések eléréséről.

Ezt a jelentést Jan KINŠT számvevőszéki tag elnökletével a III. kamara a 2010. november 16-i ülésén, Luxembourgban fogadta el.

a Számvevőszék nevében

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

elnök

[1] 61. cikk.

[2] Az Európai Parlament és a Tanács 1905/2006/EK rendelete ( 2006. december 18.) a fejlesztési együttműködés finanszírozási eszközének létrehozásáról, 25. cikk (1) bekezdés b) pont (HL L 378., 2006.12.27., 41. o.).

[3] "Guidelines on the programming, design & management of general budget support", az EuropeAid weboldalán az alábbi címen olvasható: http://ec.europa.eu/europeaid/what/economic-support/documents/guidelines_budget_support_en.pdf.

[4] A Cotonoui Megállapodás 61. cikkének (2) bekezdése és a Fejlesztési Együttműködési Eszközről szóló rendelet 25. cikke (1) bekezdésének b) pontja.

[5] Közkiadások és pénzügyi elszámoltathatóság (Public Expenditure and Financial Accountability).

[6] E nemzeti fejlesztési stratégiák gyakran "A szegénység csökkentésére irányuló stratégiai dokumentumok" alakját öltötték, bár az utóbbi években ritkábban használják ezt az elnevezést.

[7] A Bizottság belső iránymutatásai szerint "ahol a szegénység csökkentésére irányuló stratégiai dokumentumok alapján nyújtanak támogatást, ott természetes, hogy olyan szociális területekre összpontosítsanak, mint az oktatás és az egészségügy, hiszen ezek a jövedelmi és nem jövedelmi szegénység csökkentésének kulcselemei".

[8] A szegénység felszámolására irányuló első cselekvési tervet 1997-ben alkották meg Ugandában. Amikor a Világbank más fejlődő országokat is hasonló tervek készítésére ösztönzött, ez szolgált mintául "a szegénység csökkentésének stratégiai dokumentumaihoz".

[9] Dominikai Köztársaság, Mozambik, Tanzánia és Zambia.

[10] Az Európai Unió magatartási kódexének 1. irányadó elve.

[11] Az első program keretében 2007-ben 3,2 millió eurót kötöttek le egyetlen állandó összegű folyósítással, a második négyéves program keretében 2008-ban pedig 13 millió eurót.

[12] Egyrészt a Bizottságnak beleszólása van a szegénységcsökkentés-támogatási műveletek meghatározásába, másrészt merít is azokból, amikor kitűzi ÁKT-programjainak céljait és meghatározza azok feltételeit.

[13] A költségvetés általános támogatására irányuló programot 2004 decemberében kötötték le, 68 millió EUR összeggel, amelyet a 2006–2009 közötti időszakban kellett kifizetni.

[14] A Számvevőszék 2005/2 sz. különjelentése az EFA-ból az AKCS-országoknak nyújtott költségvetési támogatásokról, illetve a közpénzkezelési reform területének a Bizottság általi kezeléséről, 13. bekezdés.

[15] Az értékelést a 10. EFA programozásával összefüggésben végezték. Ilyen értékelésre az AKCS-országokon kívül más országok esetében nem került sor.

[16] A CPIA azt értékeli, mennyire mozdítja elő az ország politikája és intézményi keretei a szegénység csökkentésének, a fenntartható növekedésnek és a fejlesztési segítségnyújtás eredményes felhasználásának támogatását. Támogatás-odaítélési eljárásában a Világbank felhasználja a CPIA-osztályozást alkalmaz. A CPIA 16 mutatóból áll, amelyeket egy 1-től (alacsony) 6-ig (magas) terjedő skálán értékelnek. Az ÁKT-ban részesülő AKCS-, ázsiai és latin-amerikai országok esetében a 13., "a költségvetési és pénzügyi irányítás minősége" mutató értéke 2008-ban átlagosan 3,4 volt, 2,0 és 4,0 közötti értékekkel.

[17] A költségvetés általános támogatásában részesülő AKCS-, ázsiai és latin-amerikai országok esetében a 16., "átláthatóság, elszámoltathatóság és korrupció a közszférában" mutató értéke 2008-ban átlagosan 3,0 volt, 2,0 és 4,5 közötti terjedelemmel.

[18] Az ilyen országokra nem terjedt ki az ellenőrzés hatálya (lásd: 13. bekezdés).

[19] Benin, Etiópia, Gambia, Guyana, Kenya, Mali, Mauritánia, Mozambik, Niger, Tanzánia, Togo és Uganda.

[20] 3-nál kisebb korrupcióérzékelési index, mivel az index osztályzatai 0-tól (magas kockázat) 10-ig (alacsony kockázat) terjednek.

[21] Kambodzsa, Laosz, Nicaragua, Paraguay és Vietnam.

[22] A PEFA-értékeléseket 23 AKCS-országban végezték el azon 28 közül, amelyek esetében 2009. december 31-én a 10. EFA keretében kötelezettségvállalásokat tettek az általános költségvetés támogatására. Kilenc országban egynél több PEFA-értékelésre került sor, aminek elvben lehetővé kellene tennie az idővel történő előrelépés mérését. E megismételt értékelések némelyike azonban csak azt célozta, hogy az első értékelésnél megbízhatóbb összehasonlítási alappal lehessen dolgozni, vagyis ezek révén nem lehetett felmérni, hogyan változott a teljesítmény a korábbi értékelés ót