BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM Hatásvizsgálat összefoglalása /* SWD/2012/0381 final */





Bevezetés Az Unió évek óta egy mindenre kiterjedő vízpolitika kifejlesztésén dolgozik, amely az egészségügyi aggályok megválaszolása felől elmozdult a főbb vízfelhasználó ágazatok okozta környezeti hatások kezelése felé. 2000 óta – a vízpolitikai keretirányelv (VKI) elfogadása óta – a vízpolitika újabb szintre lépett, és a vízgazdálkodást integrált megközelítéssel kezeli. Ennek alapja a „vízgyűjtő-gazdálkodás”, amelynek célja, hogy 2015-re az uniós vízkészletek elérjék a jó állapotot. Az európai vízkészletek megőrzésére irányuló tervről szóló közleményt kísérő hatásvizsgálat több értékelést is összefoglal, azonosítja a vízkészlet-gazdálkodással kapcsolatos fő kihívásokat, és értékeli az uniós szintű fellépés különböző szakpolitikai lehetőségeit. Ez az összefoglaló a jelentés legfontosabb következtetéseit emeli ki. 1. Eljárási kérdések és konzultáció az érdekeltekkel A terv a Bizottság 2012. évi munkaprogramjában 2012/ENV/005. kód alatt szerepel. A hatásvizsgálat készítése széles körű belső és külső konzultációra épült. Hozzájárult egy szolgálatközi csoport munkája, és felhasználásra kerültek a hatásvizsgálati testület által tett ajánlások. A vízpolitikai keretirányelv közös végrehajtási stratégiája révén, amelyben a tagállamok, a Bizottság, a csatlakozó országok, a (potenciális) tagjelölt országok, az EGT-országok, valamint az érdekeltek és a nem kormányzati szervezetek is részt vesznek, az érdekelteket kezdettől bevonták a hatásvizsgálatba. 2012. május 24–25-én konferenciát tartottak az érdekeltek részvételével (3. uniós vízügyi konferencia) a felmerült szakpolitikai lehetőségek megvitatása érdekében. Kétszer 12 hetes nyilvános konzultációra került sor: az első a vízpolitika megfelelőségének vizsgálatáról szólt és 2011. december 6. és 2012. február 27. között zajlott le, a másodikat pedig, amely a szakpolitikai lehetőségekkel foglalkozott, 2012. március 16. és június 8. között tartották. Az érdekeltek összességében azzal értettek egyet, hogy a vízzel kapcsolatos problémákat az Unió ne jogalkotási aktussal próbálja megoldani. Inkább támogatták a vízmérlegekkel, a célok kitűzésével és a költségmegtérüléssel kapcsolatos iránymutatások és eszközök készítését, valamint a tájékoztatás és a jelentéstétel hatékonyságának javítására irányuló intézkedéseket. Néhány jogalkotási lehetőséget is pártoltak, például akár egy új rendelet elfogadását a víz újrafelhasználására vonatkozó előírásokról. Az uniós finanszírozás további feltételekhez kötésével kapcsolatban – például a közös agrárpolitika (KAP) keretében – jelentős mértékben eltértek a vélemények, habár a többség minden esetben támogatta további feltételek bevezetését. Nagymértékben támogatták ezenkívül az intézkedések különböző uniós alapokból való finanszírozását is. 2. Szakpolitikai háttér, problémameghatározás és szubszidiaritás A VKI jogi keretet hozott létre a fenntartható vízgazdálkodás megvalósításához az Európai Unióban. A VKI-t hatéves ismétlődő ciklusokban hajtják végre. A tagállamoknak az első vízgyűjtő-gazdálkodási terveket 2009 végéig kellett benyújtaniuk, és ezeket a terveket hatévente felül kell vizsgálniuk. A tervek alapján kialakított intézkedési programokat 2012 végéig kell elindítani. A vízgyűjtő-gazdálkodási tervek második ciklusát 2015 végéig kell elkészíteni. A VKI-t még 2019 előtt felül kell vizsgálni, és szükség esetén módosítani fogják. Európa vizei számos kihívással szembesülnek, melyeket a vízkészletek állapotáról szóló jelentés részletez. Röviden: · Az első vízgyűjtő-gazdálkodási tervekben bejelentett információk szerint Európa felszíni víztesteinek több mint a fele nem éri el a jó ökológiai állapotot, és ezekben az esetekben a VKI célkitűzéseinek elérése érdekében az egyéb irányelvekben (a nitrátszennyezésről szóló irányelv, a települési szennyvíz kezeléséről szóló irányelv, az ipari kibocsátásokról szóló irányelv) meghatározott intézkedéseken felül további intézkedésekre lesz szükség. · A vízhiány egyre növekszik Európában. Nagy területeket sújt – főleg Európa déli részén – vízhiány, az egymással versengő felhasználók igényei pedig kontinensszerte egyre nőnek. · Az áradások és aszályok gyakorisága és súlyossága, valamint az általuk okozott környezeti és gazdasági károk az utóbbi 30 évben megnőttek. Ez az éghajlatváltozásnak és más antropogén terheléseknek (pl. a földhasználat megváltoztatásának) tulajdonítható. Az uniós vizeket nagy terhelésnek teszik ki a kibocsátott szennyezőanyagok, a hidromorfológiai változtatások és a vízkivétel, amelyek hátterében főleg a demográfiai növekedés, a földhasználat és a gazdasági tevékenység húzódik meg. E terhelések ellensúlyozására további vízgazdálkodási intézkedések végrehajtására van szükség a vízkészletek hatékony és fenntartható felhasználásának javítása érdekében, ideértve az alábbiakat: · Természetes vízmegtartást segítő intézkedések a talaj és az ökoszisztémák víztárolási képességének megóvása és javítása érdekében, ami járulékos haszonnal is jár, különösen a biológiai sokféleség megóvása, a katasztrófavédelem, az éghajlatváltozáshoz való alkalmazkodás és az éghajlatváltozás mérséklése tekintetében. · A vízfelhasználás hatékonyságára irányuló intézkedések, amelyek gyakran fenntartható és költséghatékony módszert jelentenek a vízhiány megoldására, mivel például az épületek esetében a víztakarékosság mellett jelentős energiatakarékossági potenciállal rendelkeznek. · Alternatív vízellátás, például a víz újrafelhasználása vagy a vízsótalanítás. A szubszidiaritás elvével összhangban a terv azokra a problémákra és szakpolitikai eszközökre összpontosít, amelyek az uniós szintű vízgazdálkodás szempontjából fontosak, figyelembe véve a megfelelőségi ellenőrzés keretében végzett értékelést, a vízgyűjtő‑gazdálkodási tervek értékelését és a vízhiányra és az aszályokra vonatkozó szakpolitika áttekintését. A hatásvizsgálat 12 fő problémát határozott meg, amelyek az alábbi négy csoportba sorolhatók: · Egyrészről nem megfelelő mértékben használnak gazdasági eszközöket azon piaci hiányosságok kezelésére, amelyek akadályozzák a fent említett intézkedések végrehajtását. Különösen: (1) az Európában jelenleg alkalmazott árképzési rendszerek nem kombinálják a hatékonyság és az igazságosság célkitűzését, és nem tesznek lehetővé fenntartható mértékű költségmegtérülést az intézkedések finanszírozása szempontjából; (2) a vízfogyasztást nem mérik megfelelően - annak ellenére, hogy ez előfeltétele az ösztönző árképzési politikák végrehajtásának; (3) a fogyasztók és a vállalkozások nincsenek tisztában a virtuális víztartalom kérdésével, és hiányoznak a megfelelő címkézési rendszerek, főleg a globális kereskedelem tárgyát képező javak esetében. · Másrészről fennáll annak a veszélye, hogy a VKI célkitűzéseit az egyéb szakpolitikai területekkel – főleg a mezőgazdasággal, a kohéziós politikával, az iparral és a területhasználat-tervezéssel – való integráció és összhang hiánya miatt nem sikerül elérni. A KAP és a kohéziós politika esetében fennáll a további szakpolitikai integráció lehetősége, amely a javasolt többéves uniós pénzügyi keret végrehajtásából eredhet. További támogatásra van azonban szükség az alábbiak esetében: (4) a földhasználatra vonatkozó intézkedések integrálása; (5) az épületek és a berendezések vízfelhasználásának hatékonysága; (6) a vízzel kapcsolatos infrastruktúrák szivárgásának kezelése; és (7) a víz újrafelhasználásának közös uniós szabványok segítségével történő bevezetése. · Harmadrészről fejleszteni kell a jelenleg sikertelen irányítást az alábbiak révén: (8) a nem megfelelő vízügyi tervezés és vízgazdálkodás javítása a koordinációs problémák megoldása érdekében, mivel ez befolyásolhatja a vízgyűjtőkre vonatkozó átfogó célkitűzések meghatározását, valamint az egyéni intézkedések és eszközök költséghatékony alkalmazását; (9) a megfelelő adatállomány létrehozása és következetes módszertan kidolgozása a vízmérlegek, ökológiai vízhozamok és célok kiszámításához; (10) néhány tagállamban az aszálykockázat-kezelés tervezésének fejlesztése annak érdekében, hogy megvédjék a gazdaságot és a társadalmat az aszály hatásaitól. · Negyedrészről pótolni kell az ismeretbeli hiányosságokat: (11) jelentős ismeretbeli hiányosságok vannak, különösen az intézkedési programok illetve az intézkedés hiánya költségeinek és hasznának kiszámításához használt egységes módszer tekintetében; (12) ha rendelkezésre állnak a szükséges információk, még mindig vannak gondok az egységességgel, illetve a megfelelő döntéshozatali szinten az adatok terjesztésével és hozzáférhetőségével. Ezenkívül a jelenlegi statisztikai és jelentéstételi követelmények hatékonysága is fejleszthető. Ezek az uniós szintű vízgazdálkodási problémák akadályozzák a vizek jó állapotának elérését, valamint a vízhiány és a szélsőséges eseményekkel szembeni sebezhetőség csökkentését. Ez kedvezőtlen hatással van a vízi környezetre, következésképp a biológiai sokféleségre és az ökoszisztémákra is. Jelentős társadalmi-gazdasági hatások is felmerülnek: számos gazdasági ágazat (az élelmiszer- és az energiatermelés, a közlekedés, az idegenforgalom és a szabadidős szolgáltatások) közvetlenül függ bizonyos minőségű víz rendelkezésre állásától és a vízzel kapcsolatos ökoszisztéma-szolgáltatásoktól. A szélsőséges események, például áradások és aszályok szintén nagy kárt okoznak a gazdasági ágazatok és általában a népesség számára. A hatások gyakran az alacsonyabb jövedelmű országokban és az alacsony fejlettségű régiókban, különösen a vidéki területeken a legerősebbek, az ivóvízre és a szennyvízkezelésre vonatkozó rendelkezések kisebb mértékű végrehajtása miatt, vagy mert nincs területhasználat-tervezés az árvízveszélyes területeken, vagy végrehajtása nem megfelelő, illetve nincsenek elérhető víztakarékossági technológiák és ismeretek. A biztonságos ivóvízhez és a szennyvízelvezetéshez való hozzáférést ezenkívül emberi jogi kontextusban is figyelembe kell venni. 3. Célkitűzések A terv ismerteti a fent leírt kihívásokra adott szakpolitikai választ, amelynek hosszú távú célja a jó minőségű víz rendelkezésre állásának biztosítása a fenntartható és igazságos vízhasználat érdekében. Ez az Európa 2020 stratégia mindhárom dimenziójához hozzájárul (intelligens, fenntartható és inkluzív növekedés). E célkitűzés elérése érdekében kiegyensúlyozott megközelítésre van szükség uniós szinten, amely az alábbiakra fekteti a hangsúlyt: · Az összes uniós víztest esetében a jó állapot elérése 2015-ig, vagy legkésőbb 2027‑ig a VKI kivételeinek hatálya alá tartozó egyes víztestek esetében. · A vízhiány enyhítése, figyelembe véve, hogy az ökológiai vízhozamokat a VKI célkitűzéseinek elérésével összeegyeztethető szinten kell tartani. · Az éghajlatváltozással és a szélsőséges eseményekkel szembeni sebezhetőség csökkentése. A vízhiány és a sebezhetőség tekintetében konkrét célokat kell kitűzni a vízgyűjtő-medencék szintjén, és integrálni kell őket a vízgyűjtő-gazdálkodási tervek második ciklusába. Négy csoportba sorolhatók azok a konkrét célkitűzések, amelyek a fent említett négyféle vízgazdálkodási problémára utalnak vissza. Ezek az alábbiak: – A gazdasági eszközök használatának növelése az erőforrások jobb elosztása és a külső költségek internalizálása érdekében. – A vízzel kapcsolatos problémák ágazati politikába való integrációjának ösztönzése a természetes vízmegtartást segítő intézkedések, az épületek és berendezések hatékony vízfelhasználásra irányuló intézkedések, a víz újrafelhasználásának és a vízellátó infrastruktúra szivárgásának csökkentésére használt eszközök további alkalmazása érdekében. – Hatékonyabb vízügyi irányítás és eredményes intézményközi együttműködés elérése, valamint a víz minőségével, mennyiségével és a hidromorfológiai kérdésekkel kapcsolatos aggályok teljes mértékű integrációja a vízgazdálkodásba. – A vízgazdálkodásért felelős szervek rendelkezésére álló ismeretek és eszközök fejlesztése, a hatékony döntéshozatal lehetővé tétele és az adminisztratív teher csökkentése érdekében. 4. Szakpolitikai lehetőségek A terv elkészítése során értékelt szakpolitikai lehetőségek célja, hogy olyan eszköztárral lássák el a tagállamokat, amely segíti őket a legfontosabb intézkedések végrehajtásában. A lehetőségeket négy különböző megközelítésbe lehet csoportosítani: – A lehetőségek első csoportja önkéntes megközelítésen alapul, számos különböző eszköz és iránymutatás kidolgozását követeli meg a gyakorlati vízgazdálkodás uniós szintű és a vízgyűjtő-medencék szintjén való támogatása érdekében. – A szabályozási megközelítés keretében fennálló lehetőségek nagyrészt ugyanazokat a célkitűzéseket igyekeznek elérni a gyakorlati vízgazdálkodás támogatása érdekében, de jogi eszközök segítségével. – Más lehetőségek ahhoz kapcsolódnak, hogy a közös stratégiai keret 2013 után fennmaradó alapjai (ERFA, KA, EMVA) és a KAP I. pillére keretében történő finanszírozás körében teljes körűen kihasználják a támogatások feltételekhez kötését, a Bizottságnak a KAP reformjáról és a többéves pénzügyi keretről szóló javaslataival összhangban. – Végül pedig más lehetőségek célja, hogy biztosítsák a fenntartható vízgazdálkodás prioritását a közös stratégiai kerethez tartozó alapok és az EBB-hitelek elköltésében. Ez a lehetőség nem változtatja meg a Bizottság által javasolt többéves pénzügyi keretben meghatározott jelenlegi szakpolitikai keretet, de csak akkor alkalmazható, ha a tagállamok a kiadások programozása és tervezése során kiemelt területként kezelik a vízzel kapcsolatos kérdéseket. A fent említett négy problémakategória és 12 fő probléma kapcsán 37 szakpolitikai lehetőséget tártak fel. Ezt az előzetes listát ismertették a közvéleménnyel és az érdekeltekkel folytatott konzultáció során, és további értékelés alá vetették a legjobb kombinációk azonosítása érdekében. A 37 lehetőséget az alábbiakban ismertetjük, a hozzájuk kapcsolódó konkrét célkitűzéssel és szakpolitikai megközelítéssel egyetemben. 1. táblázat: A hatásvizsgálatban figyelembe vett lehetőségek listája – a pirossal kiemelt és aláhúzott lehetőségeket megtartották || Megközelítések Konkrét célkitűzés || a. Önkéntes || b. Szabályozási || c. Feltételességi || d. Finanszírozási prioritás 1. Árképzés || Iránymutatás a kereskedelmi rendszerekről || Tárgytalan || Hozzáadás a KAP I. pillér környezetvédelmi feltételekhez || Tárgytalan 2. Mérés || A GMES használata || A VKI módosítása || Hozzáadás a KAP I. pillér környezetvédelmi feltételességéhez || Tárgytalan 3. A globális kereskedelem tárgyát képező javak címkézése || Önkéntes címkézés || Kötelező címkézés || Tárgytalan || Tárgytalan 4. Természetes vízmegtartást segítő intézkedések || Közös végrehajtási stratégiai iránymutatás || A VKI módosítása || A közös stratégiai keret végrehajtási szabályai értelmében || A közös stratégiai keret és az EBB‑hitelek keretében 5.1. Berendezések / vízzel kapcsolatos termékek || Önkéntes címkézés || Kötelező címkézés A környezetbarát tervezésre vonatkozó munkaprogramba való bevonás[1] || Tárgytalan || Tárgytalan 5.2. Épületek || Önkéntes osztályozás || Kötelező besorolás Minimumkövetelmények Irányelv || Tárgytalan || Tárgytalan 6. Szivárgás || Iránymutatás || Tárgytalan || Tárgytalan || A közös stratégiai keret és az EBB‑hitelek keretében 7. A víz újrafelhasználása || Közös végrehajtási stratégiai iránymutatás CEN-szabvány || Rendelet || Tárgytalan || A közös stratégiai keret és az EBB‑hitelek keretében 8. Irányítás || Kölcsönös felülvizsgálat || A VKI módosítása A stratégiai környezeti hatásvizsgálatról szóló-irányelv módosítása || Tárgytalan || Tárgytalan 9. Célok meghatározása || Közös végrehajtási stratégiai iránymutatás || A VKI módosítása || Tárgytalan || Tárgytalan 10. Aszályokkal kapcsolatos tervezés || Ajánlás || A VKI módosítása Aszályokról szóló irányelv || Tárgytalan || Tárgytalan 11. Költség és haszon || Közös végrehajtási stratégiai iránymutatás || A VKI módosítása || Tárgytalan || Tárgytalan 12. Ismeretek terjesztése || A WISE továbbfejlesztése || A jelentéstételi és statisztikai követelmények felülvizsgálata || Tárgytalan || Tárgytalan 5. A legjobb megoldáscsomag és hatásainak meghatározása A megoldási lehetőségek értékelése a feltárt 12 probléma esetében alkalmazható megközelítések vizsgálatának is tekinthető. Az elvégzett értékelések alapján úgy tűnik, hogy a legtöbb esetben a legmegfelelőbb megoldások az iránymutatásos megközelítés alá tartoznak. A szabályozási megközelítés csak három probléma esetén ajánlott (a berendezések / vízzel kapcsolatos termékek vízfelhasználásának hatékonysága, a víz újrafelhasználása és az ismeretek terjesztése), mivel a jelenlegi szakpolitikai háttér, főleg a VKI és a többéves pénzügyi keret végrehajtása a szabályozási és feltételességi lehetőségek későbbre halasztását teszi szükségessé. Az előnyben részesített lehetőségek az 1. táblázatban pirossal és aláhúzással vannak kiemelve. Hangsúlyozni kell, hogy a jogszabályi változtatással járó elemeket nem a tervvel együtt fogjuk javasolni, hanem további elemzés alá vetjük, és csak eszközspecifikus hatásvizsgálat alapján javasoljuk. A javasolt iránymutatások és eszközök kitérnének a konkrét gazdasági eszközökkel való interakcióra és arra, hogyan lehet ezeket integrálni a vízgyűjtő-gazdálkodási, árvízkezelési és aszálykezelési tervekbe. Információkkal szolgálnának a gazdasági eszközök használatának növeléséhez. A javasolt csomag végrehajtása azonban nem kötelező, és ezért az eszközök alkalmazása nem garantált. A javasolt csomag a vízzel kapcsolatos megfontolások ágazati szakpolitikákba való szélesebb körű integrációját ösztönzi iránymutatások, valamint fejlettebb tervezési és célmeghatározási eszközök segítségével, amelyek az ágazati integráció számos különböző szempontját érintik. Ez lehetővé fogja tenni, hogy a vízgazdálkodási aggályokat jobban figyelembe vegyék a KAP és a kohéziós politika keretében történő finanszírozás esetében alkalmazott projektkiválasztás során. Arra azonban nincs garancia, hogy az intézkedéseket végrehajtják, mivel a végrehajtás önkéntes marad. A javasolt csomagban foglalt, például a vízkereskedelemről és a vízmérlegekről/célokról szóló iránymutatás, valamint az előirányzott kölcsönös felülvizsgálati rendszer javítaná a vízügyi tervezés irányításának hatékonyságát, és nagyobb átláthatósághoz és eredményesebb döntéshozatalhoz vezetne. Az uniós vízügyi jogszabályok értelmében fennálló jelentéstételi követelményekből eredő szükségtelen terheket megszüntetnék. A javasolt csomag sokféle iránymutatást és új eszközt tartalmaz a vízgazdálkodásért felelős szerveknél felmerült legsürgetőbb igények kielégítésére. A vízmérlegekre és ökológiai vízhozamokra vonatkozó információk segítségével megszűnnének a legjelentősebb ismeretbeli hiányosságok. A fejlett információs platformok és uniós szintű tájékoztatás segítségével az Unió, a tagállamok és a vízgyűjtők szintjén is javulni fog a legújabb és interoperábilis adatokhoz való hozzáférés a hatékonyabb vízgazdálkodási döntések és szakpolitikai fejlesztések érdekében. Ezek alkalmazása azonban önkéntes alapú. A javasolt csomag az ismeretbeli hiányosságok megszüntetése, az irányítás fejlesztése révén, valamint az adminisztratív terhek csökkentését szolgáló jelentéstételi követelményekre összpontosítva javítja az uniós vízpolitika eredményességét. Elég teret enged arra, hogy az eszközöket hozzáigazítsák a magas költséghatékonysággal működő helyzetekhez. A vízügyi jogszabályok által előírt jelentéstételi követelmények esetében javasolt módosítások megoldanák a fennálló következetességi problémákat. A javasolt csomag növelné a kapcsolódó uniós szakpolitikákkal (különösen a KAP, a kohéziós politika, az egészségügy és az energiapolitika) való koherenciát. A javasolt csomag hozzá fog járulni az uniós vízkészlet ökológiai állapotával, a vízhiánnyal és a szélsőséges eseményekkel szembeni sebezhetőséggel kapcsolatos problémák kezeléséhez. A terv elkészítése céljából végzett modellezés és az egyes intézkedések értékelése hozzájárul a különböző típusú intézkedések uniós szintű végrehajtásának gazdasági, környezeti és társadalmi hatásai értékeléséhez, különösen a földhasználat irányítása, a vízfelhasználás hatékonyságának növekedése és a tiszta víz rendelkezésre állásának biztosítása kapcsán a gazdaság különböző szegmenseiben megjelenő hatékonyságnövekedés kimutatásához. Az intézkedések tényleges hatásai azonban inkább a 110 vízgyűjtő-terület szintjén válnak majd láthatóvá, amely az elemzés megfelelő szintje. A terv keretében kifejlesztett eszközök (vízmérlegek, hidrogazdasági modellek, intézkedési adatbázis) segíteni fognak a tagállamoknak az elemzés elvégzésében a következő vízgyűjtő‑gazdálkodási tervek elkészítése során és az intézkedések legmegfelelőbb kombinációjának kiválasztásakor. 6. Nyomon követés és értékelés A terv végrehajtása és nyomon követése a VKI közös végrehajtási stratégiájára[2] fog épülni. A végrehajtásra két fázisban fog sor kerülni, amelyek egybeesnek a közös végrehajtási stratégia következő két időszakával: · Az első fázis (2013–2015) célkitűzése a tagállamok által 2015 végéig benyújtandó következő vízgyűjtő-gazdálkodási tervek elkészítésének megfelelő irányba terelése, valamint a tervek értékelését illetve a VKI felülvizsgálatát támogató tudásalap és eszközök megerősítése lesz. · A második fázist (2016–2018) e tervek értékelésére és a VKI felülvizsgálatának előkészítésére szánják majd. A tervben megfogalmazott javaslatok végrehajtásának nyomon követése és az előrelépések értékelése érdekében eredménytábla kerül kialakításra. A közös végrehajtási stratégia koordinációs csoportja és a vízügyi igazgatók minden évben megvitatják az eredményeket. [1] A vízfelhasználó eszközök bevonását már megvitatták a környezetbarát tervezésről szóló irányelv 2012–2014-es munkatervének keretében. [2] http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/objectives/implementation_en.htm.