EURÓPAI BIZOTTSÁG Brüsszel, 2017.5.12. COM(2017) 235 final A BIZOTTSÁG JELENTÉSE A TANÁCSNAK ÉS AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK Eredményjelentés a „Határozottabb fellépés a cigarettacsempészet és a dohánytermékek illegális kereskedelmének egyéb formái ellen – Átfogó uniós stratégia” című bizottsági közlemény (COM (2013) 324 final, 2013.6.6.) végrehajtásáról



A. szakasz: Bevezetés A cigarettacsempészet egy ideje már komoly aggodalomra ad okot Európában. A dohánytermékek tiltott kereskedelme folytán a cigarettához a dohányzás visszaszorítása érdekében megállapított áraknál olcsóbban lehet hozzájutni. Ugyanakkor a tiltott termékek tipikusan nem felelnek meg a termékszabályozás rendelkezéseinek, ideértve a címkézést. Ezen túlmenően a dohánytermékek tiltott kereskedelme jelentős veszteségeket okoz az államháztartás számára: ha a feketepiacon értékesített összes cigaretta legálisan kerülne forgalomba, az több mint 10 milliárd EUR többletbevételt jelentene az uniós és tagállami költségvetések számára. Végül, de nem utolsósorban a cigarettacsempészet az európai és Európán kívüli szervezett bűnözéshez tartozó csoportok bevételi forrása, és egyes jelek szerint bizonyos esetekben a terrorizmusfinanszírozáshoz is kapcsolódik. A dohánytermékek tiltott kereskedelme elleni küzdelem ezért kulcsfontosságú az EU biztonsága szempontjából is. A Bizottság 2013-ban átfogó stratégiát terjesztett elő a dohánytermékek tiltott kereskedelme elleni határozottabb fellépés érdekében. Az EU-n belüli csempészet jelenségének és mozgatórugóinak részletes elemzésén alapuló stratégia különböző módszereket javasolt a dohánytermékek tiltott kereskedelmének visszaszorítására, az EU keleti határai mentén történő cigaretta- és alkoholcsempészet elleni küzdelmet célzó korábbi cselekvési tervre építve. A 2013. évi stratégiát új cselekvési terv kísérte, amely 50, a Bizottság és/vagy a tagállamok által végrehajtandó fellépést határozott meg. A stratégiát és a cselekvési tervet a Tanács 2013. december 10-i következtetéseivel jóváhagyta. Az Európai Parlament a közelmúltban hangsúlyozta a dohánytermékek tiltott kereskedelme elleni küzdelem fokozásának szükségességét, különös tekintettel az „olcsó fehér” cigarettákra. E jelentés a Bizottság 2013-as kötelezettségvállalásának tesz eleget, amely a stratégia és a cselekvési terv végrehajtásának nyomon követésére irányult, különös tekintettel a problémát tápláló különös tényezőkre. A jelentés B. szakasza áttekintést nyújt a 2013. évi stratégia előterjesztése óta végrehajtott fő kezdeményezésekről. A C. szakasz röviden ismerteti a tiltott piaccal kapcsolatos jelenlegi helyzetet. A D. szakasz levonja az azóta eltelt időszak tanulságait, és javaslatokat fogalmaz meg további megfontolás céljából. B. szakasz: a 2013 óta végrehajtott fő kezdeményezések A 2013-as stratégia célzott belső és külső intézkedéseket sürgetett a cigaretta és más dohánytermékek határokon átnyúló csempészete elleni küzdelem fokozása érdekében. Ezen intézkedések átfogó célja a jogszerű ellátási lánc biztonságossá tétele, a jogérvényesítés megerősítése és a tiltott kereskedelmet mozgató ösztönzők problémájának felszámolása. A stratégia végső soron elismerte, hogy a nemzeti jog területi határaira tekintettel a nemzeti szinten végrehajtott fellépések mellett csak az európai és nemzetközi szintű, összehangolt intézkedések orvosolhatják megfelelően ezt a globális jelenséget. Fentiek szem előtt tartásával számos jelentős intézkedésre került sor 2013 óta: 1. A jogi és szakpolitikai keret változásai a) Globális szinten a Bizottság kezdettől fogva élen járt az Egészségügyi Világszervezetnek a dohányzás visszaszorításáról szóló keretegyezményéhez csatolt, a dohánytermékek illegális kereskedelmének felszámolásáról szóló jegyzőkönyvre (a továbbiakban: FCTC-jegyzőkönyv) irányuló munkában (2.1. és 2.2. intézkedés). A jegyzőkönyv célja az eredeti cigaretták ellátási láncának biztonságossá tétele – és különösen a dohánytermékeknek a jegyzőkönyv részes felei általi nyomon követése – a jegyzőkönyv hatálybalépésétől számított öt éven belül. A jegyzőkönyv előirányozza egyes tevékenységek licenciába adását is; a gyártók számára bevezeti a „kellő gondosság” szabályát, továbbá szabályokat állapít meg az internetes értékesítések, a vámmentes értékesítések és a vámszabad területek tekintetében is. A jegyzőkönyv támogatja emellett a bűnüldöző hatóságok közötti nemzetközi együttműködést. is. Napjainkban a jegyzőkönyv testesíti meg a nemzetközi közösség által a dohánytermékek határokon átnyúló csempészetére adott legfőbb választ. Az EU, bizonyítva a jegyzőkönyv iránti elkötelezettségét, 2016 júniusában az elsők között erősítette meg azt. A jegyzőkönyvet 40 félnek kell megerősítenie ahhoz, hogy hatályba léphessen. 2016. december 31-ig 25 fél – köztük hat uniós tagállam – erősítette meg a jegyzőkönyvet. A Bizottság aktívan támogatja a jegyzőkönyvet az EU-n belül és világszerte, a diplomáciai befolyását felhasználva nemzetközi kapcsolataiban, beleértve a szomszédos országokra (3.2.12. intézkedés) és Kelet-Ázsiára (3.2.1. intézkedés) vonatkozó intézményi keretet. Ezzel összefüggésben a Bizottság támogatta az FCTC titkárságát a 2014 decemberében Mianmarban tartott regionális munkaértekezlet megszervezése során. A WHO-keretegyezmény feleinek 2016 novemberében megrendezett 7. konferenciáján az EU globális megbeszéléseket kezdeményezett a jegyzőkönyv jövőbeni végrehajtásáról (3.2.13. intézkedés). A Bizottság kezdettől fogva egyéb pénzügyi támogatást is biztosít a folyamathoz . b) Az EU ezzel párhuzamosan frissítette és megerősítette a dohányzás visszaszorítására vonatkozó jogszabályait. A dohánytermékekről szóló irányelv felülvizsgált változatát 2014-ben fogadták el. A dohánytermékek tiltott kereskedelmével kapcsolatban a dohánytermékekről szóló irányelv célja, hogy az ellátási láncot biztonságossá tegye egy egész EU-ra kiterjedő nyomonkövetési rendszer, valamint az egységcsomagok szintjén beavatkozásbiztos biztonsági elemek alkalmazása révén. A dohánytermékekről szóló irányelv nyomon követésre vonatkozó kötelezettségeinek végrehajtása által a tagállamok az FCTC-jegyzőkönyv megfelelő rendelkezéseinek is eleget fognak tenni. Az EU egységes piacán vagy piaca számára előállított cigarettákat 2019 májusától a dohánytermékekről szóló irányelvvel összhangban nyomon követik. A Bizottság jelenleg dolgozza ki az EU jövőbeni nyomonkövetési rendszerének létrehozásához szükséges jogszabályokat (2.3 és 2.4. intézkedés). c) Az EU megerősítette a vám- és jövedéki csalás felderítésére szolgáló nyomozati eszközeit is a vámügyekben történő kölcsönös közigazgatási segítségnyújtásról szóló 515/97/EK tanácsi rendelet reformja révén. Az új rendelet lehetővé teszi a nyomozók számára, hogy összehasonlítsák a fizikai konténermozgásokat az import- és tranzitadatokkal, valamint a jövedéki termékekre – különösen a cigarettára – vonatkozó exportadatokkal. Az új rendelet megkönnyíti továbbá a más uniós joghatóságoktól származó bizonyítékok nemzeti közigazgatási és bírósági eljárásokban való alkalmazását is. Az új Uniós Vámkódex a teljes körű végrehajtását követően olyan informatikai környezetet hoz létre, amely hozzájárul a hatékonyabb, kockázatalapú vámellenőrzésekhez, többek között a cigarettacsempészet területén. Ennek jegyében a Bizottság 2014-ben a vámügyi kockázatkezelésre vonatkozó uniós stratégiát és cselekvési tervet fogadott el az EU és polgárai biztonságának, a legális kereskedők érdekeinek és az Unió pénzügyi érdekeinek védelme érdekében, ugyanakkor lehetővé téve a kereskedelem zavartalan áramlását. A Bizottság 2016 júliusában elfogadta az intézkedések végrehajtásáról szóló eredményjelentést . d) Ezenkívül a Bizottság jelenleg hatásvizsgálatot végez a fiskális keret – nevezetesen a dohánygyártmányokra alkalmazott jövedéki adó szerkezetéről és adókulcsairól szóló 2011/64/EU irányelv – lehetséges felülvizsgálatáról. Egy külső értékelő jelentés segített azonosítani a tagállamok és a gazdasági szereplők adminisztratív terheinek és költségeinek csökkentésére, a belső piac torzulásának csökkentésére , valamint a tiltott dohánykereskedelmet mozgató ösztönzők csökkentésére irányuló lehetőségeket. A Bizottság jelenleg tanulmányozza az említett lehetőségek hatását, és ezzel összefüggésben Unió-szerte vizsgálja a dohánytermékek fogalommeghatározását és adóügyi megítélését is (1.1. intézkedés). Mérlegeli továbbá, hogy a 2011/64/EU irányelv értelmében a jövedéki termékek körébe kell-e vonni a nyersdohányt, amely jelenleg nem tartozik azok közé. Ezért jelenleg a nyersdohány tekintetében nem lehetséges a kulcsfontosságú eszközök (például a közigazgatási együttműködés, az információcsere és a jövedékitermék-szállítási és -felügyeleti rendszer) alkalmazása a csalás elleni küzdelemben. Ebben az összefüggésben a Bizottság fontolóra vette a megelőzést célzó uniós intézkedések összehangolását (1.3. intézkedés). Ezt azonban a tagállamok nem tekintették sem megvalósíthatónak, sem kívánatosnak. Az utazóknak biztosított mentesség tekintetében (az utazók által behozott áruk héa és jövedéki adó alóli mentességéről szóló 2007/74/EK irányelv alapján) a Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy a kérdést nem jogalkotási intézkedések keretében is meg lehet oldani (1.2. intézkedés). e) A pénzügyi rendszerek pénzmosás vagy terrorizmusfinanszírozás céljára való felhasználásának megelőzéséről szóló 2015/849/EU irányelv (a negyedik pénzmosási irányelv) jelentős lépést jelentett a bűncselekményekből származó pénz tisztára mosása elleni küzdelemre és a terrorista tevékenységek finanszírozása elleni küzdelemre irányuló uniós erőfeszítések hatékonyságának javítása felé. Az irányelv magas normaszintet határoz meg a pénzmosás megelőzése érdekében, mint például a tagállamokkal szembeni azon követelmény, hogy a vállalatok tényleges tulajdonosainak és a kijelölt bizalmi vagyonkezelőknek az adatait tartalmazó nemzeti nyilvántartásokat hozzanak létre. Ez elősegíti majd a – például a tiltott dohánykereskedelemhez köthető – pénzmozgások jobb nyomon követését, és annak megelőzését, hogy a bűnözők ilyen tevékenységekből származó pénzmosást kövessenek el. Emellett a Bizottság átfogó cselekvési tervet fogadott el a terrorizmusfinanszírozás elleni küzdelem fokozásáról . A terv egyik célja, hogy olyan intézkedéseket vezessen be, amelyek a pénzmosás bűncselekménnyé nyilvánítására irányulnak a pénzmosással kapcsolatos bűncselekmények és szankciók Unió-szerte egységes fogalommeghatározása révén . f) A Bizottság ezenkívül kezdeményezte a vámmal kapcsolatos bűncselekményekre – ideértve a cigarettacsempészetet – vonatkozó szankciók közelítését is. Ennek érdekében jogalkotási javaslatot terjesztett elő, amelyről a Tanács és az Európai Parlament jelenleg tárgyal. Ezen túlmenően a társjogalkotók közötti, az Unió pénzügyi érdekeit hátrányosan érintő csalás elleni büntetőjogi eszközökkel folytatott küzdelemről szóló új irányelvre vonatkozó politikai megállapodást követően a Tanács 2017 áprilisában elfogadta első olvasatban kialakított álláspontját. Ezzel párhuzamosan a Bizottság támogatott egy, a tagállamokban a dohánytermékek tiltott kereskedelmével kapcsolatos bűncselekményekre kiszabott szankciók hatékonyságáról szóló tanulmányt (3.3.1. intézkedés). A tanulmány megerősíti, hogy a cigarettacsempészet esetében alkalmazott meglévő szankciók és a vonatkozó jogszabályok gyakorlatban történő alkalmazásának módja az egyes tagállamokban jelentősen eltérő.

2. A bűnüldöző hatóságok megerősítése és az ügynökségek közötti együttműködés fokozása A 2013-as stratégia egyik fő eleme a bűnüldözés uniós és tagállami szinten történő megerősítése, valamint az érintett szereplők közötti együttműködés fokozása volt. a) Az Európai Csalás Elleni Hivatal (OLAF) az egyetlen olyan uniós vizsgálati szerv, amely az EU költségvetésének védelemét szolgálja mind a kiadási, mind a bevételi oldalon. A Hivatal szerepe magában foglalja a vámcsalások felderítését és kivizsgálását, valamint a transznacionális csempészet elleni műveletek koordinálását. Az OLAF munkáját szabályozó 883/2013/EU, Euratom felülvizsgált rendelet a Hivatal 1999-es létrehozása óta szerzett tapasztalatokra épít (3.1.19. intézkedés). Egységes szerkezetbe foglalja a múltbeli gyakorlatot, és megerősíti az OLAF vizsgálati tevékenységeinek hatékonyságát. A rendelet továbbá biztosítja az OLAF és partnerei közötti jobb együttműködést és információcserét. 2012 óta az OLAF döntéshozatali és vizsgálati funkciói egyértelműen elkülönülnek egymástól. A dohánytermékek tiltott kereskedelme elleni küzdelem tekintetében külön szakpolitikai csoportot hoztak létre. Az OLAF e területen végzett munkáját az Ukrajnában, Kínában és az Egyesült Arab Emírségekben működő összekötő tisztviselők támogatják (3.2.10. intézkedés) – az említett országok mindegyike fontos származási és tranzitország. b) Az (EU) 794/2016 rendelet megerősítette az Europol tevékenységeire vonatkozó jogi keretet; a végrehajtási hatáskörök továbbra is a tagállamok hatáskörébe tartoznak. A dohánytermékek tiltott kereskedelme elleni küzdelem mind az OLAF, mind az Europol számára prioritást képez, és most mindkét intézmény fokozza a kétoldalú együttműködést. Ez magában foglalja az adatokhoz és a technikai hálózatokhoz való kölcsönös hozzáférést, hogy az intézmények kiegészítsék egymást, és megsokszorozzák saját erősségeiket (3.1.20. intézkedés). Emellett megbeszélések folynak az Eurojust megerősítéséről is (3.1.21. intézkedés). c) Tágabb értelemben a közelmúltban erőfeszítések történtek az ügynökségek közötti együttműködés megerősítésére ezen a területen. Amint az alábbi példák is mutatják (lásd a 3. pontot), az OLAF, az Europol, a Frontex, a Vámigazgatások Világszervezete és az Interpol tisztviselői rendszeresen végeznek közös műveleteket (3.1.17. és 3.1.18. intézkedés). Ezen túlmenően az EU 2013-ban új európai határőrizeti rendszert hozott létre EUROSUR néven annak érdekében, hogy javítsa a tagállamok helyzetismeretét és reagálási képességét a határokon átnyúló bűnözés elleni küzdelemben és az illegális migráció kezelésében (3.1.22. intézkedés). d) A Bizottság technikai segítséget nyújt a tagállamoknak az operatív és hírszerzési kapacitások megerősítéséhez. A Herkules III program 104,9 millió eurós költségvetéssel rendelkezik a 2014–2020-as időszakra, hogy segítse a tagállamok illetékes hatóságait a csalás, a korrupció és más jogellenes tevékenységek elleni küzdelemben. A Herkules III program által támogatott intézkedések közé tartozik például a röntgenszkennerek (amely segítséget nyújt például a tehergépkocsikban elrejtett cigaretták felderítéséhez) és egyéb műszaki eszközök vámhatósági beszerzése, valamint a bevált gyakorlatok megosztását célzó képzési tevékenység. Emellett az AFIS informatikai platform (a Bizottság Csalás Elleni Információs Rendszere) más tagállami kezdeményezéseket – például közös vámügyi műveleteket – támogat ezen a területen (lásd az alábbi 3b. pontot). A Görögországgal foglalkozó korábbi munkacsoport működése alatt a Bizottság ezenfelül intézményi szakértelmet biztosított a görög vámhatóságok számára a csalás elleni ügyekkel kapcsolatban (3.1.23. intézkedés). 3. A bűnüldözés megerősítése: operatív tevékenységek, kockázatkezelés és hírszerzés A dohánytermékek tiltott kereskedelmének megfékezését célzó sikeres szakpolitikai intézkedéseket szilárd és összehangolt bűnüldözési tevékenységekkel kell kiegészíteni. a) Az uniós végrehajtási ügynökségek intenzívebbé tették a dohánytermékek tiltott kereskedelme elleni küzdelmet: a tiltott dohánytermékek (elsősorban cigaretta) lefoglalása, amely 2011 óta hanyatlást mutatott, ismét növekedésnek indult. A tagállamok adatai alapján a lefoglalt mennyiség a 2013. évi 3,1 milliárdról 2015-ben 3,8 milliárdra emelkedett (lásd az 1. ábrát). Ezek a számok mindenekelőtt a nemzeti hatóságok mindennapi munkájának köszönhetők. Az elmúlt két évben az OLAF műveletei több mint egy milliárd cigaretta lefoglalásához járultak hozzá. 1. ábra: Az összes lefoglalt cigaretta számának alakulása az EU-ban 2005–2015 között b) A közös vámügyi műveletek olyan operatív, összehangolt és célzott intézkedések, amelyeket a vámhatóságok korlátozott időre hajtanak végre az áruk határokon átnyúló kereskedelme elleni küzdelem céljából. Az operatív eredményeken túlmenően a közös vámügyi műveletek nagymértékben hozzájárulnak a határokon átnyúló együttműködés fokozásához és a tagállami bűnüldöző szervek közötti bizalom kiépítéséhez. 2013 óta az OLAF számos olyan közös vámügyi műveletet szervezett, illetve járult hozzá ilyenhez, amely teljes mértékben vagy részben a dohánytermékek tiltott kereskedelmére összpontosult. E műveletek közül több (lásd az 1. táblázatot) az EU keleti határán összpontosult, mivel az Unióban végrehajtott összes cigarettalefoglalás mintegy felére e régió tagállamaiban került sor (3.1.3. és 3.1.7. intézkedés). 1. táblázat: Az EU-ban 2013 óta szervezett főbb közös vámügyi műveletek Év Közös vámügyi művelet neve Irányító szervezet Lefoglalt cigaretta 2013 Romoluk RO, OLAF 23 millió darab 2013 Warehouse LT, OLAF 45 millió darab 2014 Replica OLAF 130 millió darab 2015 Baltica PL, OLAF 13 millió darab 2015 Romoluk II RO, OLAF 3,74 millió darab 2016 Magnum EE, OLAF 11 millió darab Ezen túlmenően a Bizottság 2013-ban és 2014-ben a közös kockázatkezelési keretrendszer alapján valamennyi uniós tagállammal összehangolta az „DISMANTLE” kiemelt vámellenőrzési fellépést . E fellépés több mint 12 hónapig tartott, 816 millió cigaretta lefoglalásához vezetett, és a tanulságai alapján a Bizottság számos konkrét ajánlást fogalmazott meg a csempészett jövedéki termékek jobb kockázati célmeghatározására vonatkozóan (3.1.2. intézkedés). 2015-ben és 2016-ban az OLAF támogatta a „HANSA” közös akciónapot is, amelyet a tagállamok az Europol támogatásával hajtottak végre a súlyos és szervezett bűnözésre vonatkozó uniós szakpolitikai cikluson belül prioritást jelentő, a jövedéki adóval kapcsolatos csalás elleni küzdelem részeként. c) Ezen európai operatív tevékenységek mellett globális fellépésekre is sor kerül. A Vámigazgatások Világszervezete által kezdeményezett és koordinált GRYPHON I. és II. műveletben (2014-ben, majd az OLAF és az Europol támogatásával 2016-ban ismét) megközelítőleg 100 vámigazgatási szerv vett részt. E műveletek során 1,39 milliárd cigarettát, 287 000 db szivart és több száz tonna egyéb dohányterméket foglaltak le az egész világon. A cigarettakészítéshez használt különböző gépeket és alkatrészeket, valamint mintegy 12 millió jövedékiadó-bélyeget is lefoglaltak. Több tiltott dohánygyárat számoltak fel, és több mint 150 érintett személyt tartóztattak le e két művelet során. d) A vámhatóságok tovább fokozták erőfeszítéseiket a tiltott dohánytermékek piacára vonatkozó tendenciák alaposabb elemzése tekintetében. A szakértők 2014 májusában találkoztak, hogy megvitassák, milyen módszerekkel lehetne hatékonyabbá tenni a lefoglalásokra vonatkozó adatgyűjtést (3.1.12. intézkedés). Ezek az erőfeszítések – az új és továbbfejlesztett eszközökkel együtt – egyértelműbb képet adnak az egész kontinensen végrehajtott lefoglalásokról (3.1.11. és 3.1.10. intézkedés). e) Amikor a vámhatóságok cigarettát foglalnak le, gyakran nehéz összekapcsolni az egy adott helyszínen végrehajtott lefoglalásokat a valamely más helyszínen lefoglalt, de ugyanabból a tiltott gyártási tételből származó cigarettával. Ebben az esetben a vámügyi laboratóriumok elemzési támogatást nyújthatnak a nyomozók számára. Ennek érdekében a Bizottság közös kutatóközpontja 2015-ben laboratóriumot hozott létre a lefoglalt cigaretták bármely típusának független elemzéséhez. A laboratóriumot úgy alakították ki, hogy alkalmas legyen a három nagy dohánytermékgyártóval kötött csalás elleni megállapodások végrehajtásához kapcsolódó ellenőrzések elvégzésére is (3.1.8., és 3.1.9. intézkedés). 4. Fokozott kétoldalú együttműködés a főbb származási és tranzitországokkal A dohánytermékek tiltott kereskedelme elleni küzdelem terén folytatott határokon átnyúló koordináció és együttműködés javítása érdekében a Bizottság a legfontosabb forrás- és tranzitországokkal is kétoldalú együttműködést folytatott:

a) A vámcsalások elleni küzdelem során a vámhatóságok a kölcsönös adminisztratív segítségnyújtás nemzetközi szerződésekben foglalt szabályai alapján folytatnak egymással határokon átnyúló együttműködést. 2013 óta további 14 országgal léptek hatályba a kölcsönös adminisztratív segítségnyújtásra vonatkozó rendelkezések. Jelenleg több mint 70 országgal vannak érvényben az ilyen szabályokat tartalmazó szerződések. b) 2015 óta a tagállamok és a Bizottság/OLAF szakértői fokozták a vámügyi kérdésekben folytatott kétoldalú párbeszédüket, különösen Oroszország, Belarusz és Ukrajna tekintetében. Ezek a technikai szintű találkozók a határokon átnyúló napi szintű együttműködés javítására irányulnak, különös hangsúlyt fektetve a dohánytermékek tiltott kereskedelmére (3.2.4. és 3.2.5. intézkedés). c) Általában a határokon átnyúló kereskedelem és különösen a tiltott kereskedelem egyik kulcsfontosságú mozgatórugója az uniós tagállamok és a szomszédos országok – például Belarusz, Ukrajna és Oroszország – árai közötti jelentős különbség. E csempészetet segítő fiskális ösztönző csökkentése érdekében Moldova, Ukrajna és Grúzia az EU-val a közelmúltban kötött társulási megállapodásokban kötelezettséget vállalt a dohánytermékek jövedékiadó-mértékének és szerkezetének emelésére és kiigazítására (3.2.3. intézkedés). d) Az EU a harmadik országoknak nyújtott tarifális kedvezmények tekintetében a csalás elleni záradékokra vonatkozó tárgyalási politikát alakított ki. Jelenleg számos partnerországgal vannak érvényben ilyen záradékok a vámügyi nyomozásokban folytatott együttműködés előmozdítására, amelyek a dohánytermékek tiltott kereskedelmére is vonatkoznak. 2013 óta sikerült megállapodni a csalás elleni záradékokról Kanadával, Grúziával, Moldovával, Szingapúrral és Vietnammal, más országokkal pedig jelenleg folynak az erre a kérdésre irányuló tárgyalások (3.2.11. intézkedés). e) Az OLAF adminisztratív együttműködési megállapodásokat is alkalmaz a harmadik országok illetékes hatóságaival a gyakorlati vizsgálati együttműködés megkönnyítése érdekében. Az OLAF az elmúlt években fokozta az adminisztratív együttműködési megállapodásokra irányuló tárgyalásokat a vámügyek területén. Az OLAF a mai napig Ausztrália, Banglades, Belarusz, Kína, Moldova, Marokkó, Tajvan és Ukrajna vámhatóságaival kötött adminisztratív együttműködési megállapodást (3.2.6. és 3.2.7. intézkedés). 5. A tiltott dohánytermékek piaca keresleti oldalának kezelése A 2013-as stratégia szerint a keresleti oldal jobb megértésére is szükség van. Ennek érdekében a Bizottság egy Eurobarométer felmérést finanszírozott , amelynek tárgya az volt, hogy az emberek hogyan viszonyulnak a tiltott dohánytermékek kereskedelméhez. Az e területen végzett első felmérés legfontosabb megállapításai a következők: a válaszadók szerint a feketepiaci cigarettával kapcsolatos fő problémát az állam bevételkiesése jelenti; az emberek azért vesznek feketepiaci cigarettát, mert olcsó; valamint a feketepiaci cigaretta térhódítása Közép- és Kelet-Európában jelentősen magasabb. A válaszadók mindössze 14 %-a véli úgy, hogy feketepiaci cigaretta fontos bevételi forrást jelent a szervezett bűnözői csoportok számára (1.4. intézkedés). C. szakasz: A tiltott dohánytermékek piacának helyzete az EU-ban Annak ellenére, hogy az elmúlt években európai és nemzeti szinten megtörtént a 2013. évi stratégia végrehajtása, az EU-ban általánosságban továbbra is jelentős és aggasztó méreteket ölt a tiltott dohánytermékek kereskedelme. A tiltott tevékenységek számszerűsítése a jellegüknél fogva nehéz feladat. Ezt szem előtt tartva az EU-ban a tiltott dohánytermékek fogyasztása több forrásból származó becslések szerint nagyjából stabil maradt – 55 milliárd és 65 milliárd darab között –, holott az EU-ban összességében csökkent a dohányfogyasztás . Az EU-ban az elmúlt két évben egyötödével emelkedett a lefoglalt tiltott dohánytermékek mennyisége (lásd a fenti 3a. pontot), ami a tiltott cigaretták stabil vagy akár növekvő arányára utal. Egyes tagállamokban a tiltott piac aránya jóval meghaladhatja akár a teljes dohánytermékpiac egynegyedét is. Az elmúlt években csökkent az egyes lefoglalások átlagos mennyisége. Napjainkban kevésbé gyakori a tiltott dohánytermékek nagyon nagy mennyiségben, különösen konténerekben történő csempészete. Ezzel szemben gyakrabban fordul elő a kisebb mennyiségekkel történő többszöri határátlépés; ezek adott esetben bűnszervezetek által szervezett műveletek. Ezek a kisléptékű tevékenységek a konténeres szállítástól eltérő kihívások elé állítják a bűnüldöző hatóságokat. Amint arra 2016 februárjában fény derült, az évek során jelentősen megváltozott a tiltott dohánytermékek piacának összetétele. Az EU-ban a nagy nemzetközi gyártók termékeinek csempészete a nagy mennyiségű lefoglalásokat tekintve immár sokkal kevésbé szembetűnő, mint korábban. Ugyanakkor a nagy mennyiségű lefoglalások esetében – különös tekintettel a konténeres szállításhoz kapcsolódó lefoglalásokra – túlsúlyban van az „olcsó fehér” és a hamisítvány (beleértve az „olcsó fehér” hamisítását is). Ezzel összefüggésben az Európai Parlament felkérte a Bizottságot, hogy tegyen intézkedéseket az „olcsó fehér” problémájának megoldására irányuló új intézkedések meghatározása érdekében . A tagállamok jelentős mennyiségű csempészett vízipipadohányt foglaltak le, ami a vízipipadohány uniós fogyasztásának növekedését tükrözi. Úgy tűnik továbbá, hogy az EU-n belül ugrásszerűen megnőtt a tiltott dohánytermékgyártás is, mely feltételezést a nagy mennyiségű nyersdohány lefoglalása és számos tiltott dohánygyár leleplezése támasztja alá. Az EU-n belüli tiltott gyártási tevékenység növelése a csempészek válaszlépése lehet az EU külső határainak szigorúbb ellenőrzésére. A 2013-as stratégiában kulcsfontosságú származási és tranzitországként azonosított országok továbbra is aggodalomra adnak okot, bár az egyes országok érintettsége tekintetében elmozdulás figyelhető meg. Úgy tűnik, hogy Kelet-Ázsiában diverzifikáltabb lett a beszerzés, a Kínából származó csempészet pedig valószínűleg visszaesett. Ezen túlmenően a kormányzási struktúrák gyengülése bizonyos országokban – például Líbiában – elősegíti a csempészetet a Földközi-tenger térségében. A belarusz „olcsó fehér” csempészete, valamint az Egyesült Arab Emírségek vámszabad területein folytatott tranzit- és tiltott termelési tevékenységek továbbra is különös aggodalomra adnak okot. A bűnözők és az embercsempészek továbbra is visszaélnek bizonyos vám- és jövedéki eljárásokkal, amelyek lehetővé teszik az áruk vámfelfüggesztéssel történő szállítását. A bűnözők számára jövedelmező egyik forgatókönyv szerint a cigarettát az Unióban állítják elő és bejelentik kivitelre, de valójában nem exportálják, vagy a kivitel után visszacsempészik az EU-ba. Hasonlóképpen, a cigaretta tényleges rendeltetési helyének eltitkolása érdekében az importált cigaretta az árutovábbítási eljárás keretében több fiktív mozgás alkalmazásával is szállítható a vámunión belül. Szállítás helyett ezeket a cigarettákat a hozzáadottérték-adó és a jövedéki adó megfizetése nélkül jogellenesen forgalmazzák az EU tiltott piacán. D. szakasz: A legfontosabb tapasztalatok és további megfontolások 1. A 2013-as stratégia továbbfejlesztése A tagállamok a 2013-as stratégia fő pilléreit és gyakorlatilag a cselekvési terv valamennyi elemét végrehajtották. Mivel a jelenség továbbra is fennáll, és néhány kulcsfontosságú intézkedés még mindig várat magára, a munkának a jelenlegi irányban kell folytatódnia, néhány kiigazítással:

a)A dohánytermékekről szóló irányelv és az FCTC-jegyzőkönyv együttesen fontos szerepet játszik majd az uniós piacra szánt, jogszerűen előállított cigaretták ellátási láncának, és egyben az Unióban kivitel céljából gyártott cigarettáknak a biztosításában. A két eszköz teljes hatása azonban csak néhány év múlva lesz érezhető. A globális ellátási láncok biztosítása érdekében a FCTC-jegyzőkönyv harmadik országokkal (és a tagállamokkal) szembeni előmozdítása és Unión belüli hatékonyabb végrehajtása kulcsfontosságú része lesz a Bizottság által a dohánytermékek tiltott kereskedelme elleni küzdelem terén az elkövetkezendő években folytatott tevékenységnek. Végső soron a dohánytermékek tiltott kereskedelmével szembeni fellépés akkor a leghatékonyabb, ha az FCTC-jegyzőkönyvet nemzetközi, európai és nemzeti szinten összehangolt fellépés keretében hajtják végre. b)A végrehajtó hatóságok – köztük az OLAF – kapacitása megerősödött, és javult az ügynökségek közötti koordináció. Ez a továbbfejlesztett végrehajtási keret 2013 óta Unió-szerte számottevően nagyobb lefoglalásokat eredményezett. A termékeiket az Unión kívülről az EU-ba szállító tiltottdohánytermék-gyártók elleni küzdelem érdekében meg kell vitatni az uniós szintű jogérvényesítés erősítését, ideértve az OLAF hatásköreit is. c)E tekintetben az EU és tagállamai haladást értek el az elemzési, jelentéstételi és informatikai kapacitások integrálása terén is. A vámhatóságok már elkezdték elemzési szakértelmük és kapacitásaik korszerűsítését a rendelkezésre álló adatforrások maradéktalan kihasználása érdekében. Ezt a folyamatot az európai szinten rendelkezésre álló elemzési kapacitások további összevonásával lehetne támogatni, például a vonatkozó informatikai rendszerekhez és adatbázisokhoz való hozzáférés biztosítása révén. Ezen túlmenően ösztönözni kell, hogy a nyomozók teljes mértékben aknázzák ki a Bizottság Közös Kutatóközpontjában rendelkezésre álló dohánylaboratórium nyújtotta lehetőségeket. d)Egyre inkább előtérbe kerül a kulcsfontosságú forrás- és tranzitországokkal való kapcsolattartás, jóllehet a diplomáciai kezdeményezések óhatatlanul időt vesznek igénybe, mielőtt ténylegesen éreztetnék hatásukat a végrehajtásban. Jelentős előrelépés történt a harmadik országokkal való intézményi és operatív szintű együttműködés terén, és tovább kell erősíteni a kulcsfontosságú országokkal való kétoldalú kapcsolatokat. E kapcsolatokat fel lehetne használni az FCTC-jegyzőkönyv előmozdítására is, és az EU-nak a helyzeténél fogva minden esélye megvan arra, hogy e célból kihasználja diplomáciai befolyását. Ezzel összefüggésben fontolóra kell venni annak lehetőségét is, hogy – a rendelkezésre álló források függvényében – növeljék a jelenlegi három főről az OLAF összekötő tisztviselőinek létszámát. e)A végrehajtó közösség kevésbé következetesen összpontosít a tiltott termékek keresleti oldalára, mint például az egészségügyi hatóságok. Mindazonáltal egyes tagállamok – például Észtország – érdekes kezdeményezéseket tettek ezen a területen, nevezetesen a tiltott cigaretták és a szervezett bűnözés közötti kapcsolatokat kiemelő figyelemfelkeltő kampányok formájában. A keresletre összpontosító intézkedésekben rejlő lehetőségeket rutinszerűbb jelleggel lehetne kihasználni. 2. További megfontolások Az eddigi intézkedések ellenére a tiltott kereskedelem mérete általánosságban stabil maradt. Az elmúlt évek során egyre aggasztóbbá vált – jóllehet nem számított teljesen újdonságnak – különösen az „olcsó fehérrel” és a hamisítványokkal kapcsolatos jelenség. Ezért úgy tűnik, eljött az ideje annak, hogy további intézkedéseket vegyünk fontolóra a 2013-as stratégia jövőbeni hatékony kiegészítése érdekében. A Bizottság a következő kérdéseket javasolja további mérlegelés céljából: a)Csökkenteni kell az embercsempészeket mozgató ösztönzőket. Jelenleg a tiltott dohánykereskedelem fő ösztönzője az uniós tagállamok és a szomszédos országok közötti, és ugyanakkor az egyes uniós tagállamok piacai közötti árkülönbségek kihasználásának lehetősége. Egy szabványos, 40 láb hosszúságú és mintegy 20 millió cigarettát tartalmazó konténer, amelyet az EU-ba csempésznek, az adóteher mértékétől függően akár 2 millió EUR összegű illegális bevételt is eredményezhet. Az adóztatás szintje a dohánytermékek árának egyik fő tényezője, amely egyúttal hatással van a fogyasztók dohányzási szokásaira is a termékár-rugalmasság szabályainak megfelelően. A tagállamokban alkalmazott adómértékek bizonyos fokú felfelé irányuló közelítése segítene a csalás és a csempészet visszaszorításában. Bizonyos szomszédos országokat – például Belaruszt –, amelyek rendkívül alacsony adómértéket vetnek ki a dohánytermékekre, arra kell ösztönözni, hogy a dohánytermékekre kivetett jövedéki adó mértékét közelítsék az EU-ban alkalmazott minimális adómértékhez, nem utolsósorban az egészségügyi politikával és az állami bevételek növelésével kapcsolatos közös érdekből is. b)Fokozhatnánk az ösztönzők csökkentésének hatását azáltal, ha azzal párhuzamosan növelnénk az embercsempészek termelési és elosztási költségeit, és kellően visszatartó erejű szankciókat vezetnénk be. E kezdeményezések közé tartozhatnak a következők: I.A bemeneti anyagokhoz való hozzáférés korlátozása, ami alapvető fontosságú a tiltott dohánytermékeket gyártók számára. Ha utóbbiak nem férnek hozzá a kulcsfontosságú alapanyagokhoz, kénytelenek lesznek felhagyni tiltott üzleti tevékenységükkel. Az Európai Parlament felkérte a Bizottságot, hogy tegyen intézkedéseket az alapanyagok hatékony ellenőrzésének biztosítására . A gyártó berendezéseken kívül három fő termékcsoport vehető figyelembe ebben a tekintetben: §Jelenleg felülvizsgálat alatt áll az egyelőre a jövedéki adó hatálya alá nem tartozó nyersdohány szállításának ellenőrzése (lásd a fenti B.1.d) pontot). A nyersdohány piaca azonban széttöredezett, és számos gyártó működik az EU-n belül és kívül egyaránt. §A cigarettához használt papír különleges tulajdonságokkal rendelkezik. A papír nyomon követését és szabályozását megnehezíti az a tény, hogy világszerte számos papírgyártó létezik. §Ezzel szemben a cigarettafilterhez használt acetátszál gyártóinak száma korlátozott, ami növelheti az ellátás hatékony ellenőrzésének lehetőségét. Tekintettel azonban arra, hogy ebben az ágazatban globális beszerzési lehetőségek állnak rendelkezésre (a harmadik országokban működő cigarettagyártókról nem is szólva), nehéz lenne elképzelni, hogy az Európára korlátozott ellenőrzési rendszer hatékony lehet. Ezért eleve szükség lenne az ágazati szereplők és a telephelyeik szerinti országok közötti együttműködésre. II.A csempészek által használt logisztikai lánc szigorítása. Ez magában foglalja azoknak a vámeljárásoknak a szorosabb nyomon követését, amelyekkel a csempészek gyakran visszaélnek (lásd az C. szakaszt). Az importált cigarettára alkalmazandó adórendszert különböző adó- és vámügyi szabályok alkotják, amelyeket gyakran különböző hatóságok hajtanak végre. Az ezen nemzeti hatóságok közötti együttműködés tovább erősíthető, például az informatikai rendszerek interoperabilitása révén. III.Szankciók és garanciák. Egyesek megkérdőjelezik, hogy a tagállamok által a csempészettel kapcsolatos bűncselekmények esetében jelenleg alkalmazott közigazgatási és/vagy büntetőjogi szankciók kellőképpen visszatartó erejűek-e. Ez a belső piac összefüggésében még inkább releváns, mivel ha a tiltott dohánytermékek kereskedelme különösen vonzó az egyik tagállamban, az könnyen vezethet a csempészet fokozódásához egy másik tagállamban. Ezenfelül hasonló kérdések merülnek fel azzal kapcsolatban, hogy a jövedéki termékek vámmentes kezeléséhez kapcsolódó bizonyos érzékeny tevékenységek (például egy vámszabad vámraktár kezelése) tekintetében a tagállamok által előírt garanciák megfelelően kalibráltak-e a bűnszervezetek tiltott tevékenységéből származó nyereséghez képest.