HU Az Európai Unió Hivatalos Lapja C 487/66

Az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság véleménye – Javaslat európai parlamenti és tanácsi rendeletre az (EU) 2016/399 rendeletnek a határregisztrációs rendszer alkalmazása tekintetében történő módosításáról

[COM(2016) 196 final – 2016/0105 (COD)]

Javaslat európai parlamenti és tanácsi rendeletre az Európai Unió tagállamainak külső határait átlépő harmadik országbeli állampolgárok be- és kilépésére, valamint beléptetésének megtagadására vonatkozó adatok rögzítésére szolgáló határregisztrációs rendszer létrehozásáról és a határregisztrációs rendszerhez való bűnüldözési célú hozzáférés feltételeinek meghatározásáról, valamint a 767/2008/EK rendelet és az 1077/2011/EU rendelet módosításáról

[COM(2016) 194 final – 2016/0106 (COD)]

(2016/C 487/10)

Előadó: Cristian PÎRVULESCU

Felkérés: Európai Parlament, 09/05/2016 Jogalap: az Európai Unió működéséről szóló szerződés 304. cikke Illetékes szekció: „Foglalkoztatás- és szociálpolitika, uniós polgárság” szekció Elfogadás a szekcióülésen: 09/09/2016 Elfogadás a plenáris ülésen: 21/09/2016 Plenáris ülés száma: 519. A szavazás eredménye: (mellette/ellene/tartózkodott) 155/2/0

1. Következtetések és ajánlások

1.1. Az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság úgy véli, hogy a határregisztrációs rendszer új formája nélkülözhetetlen, hiszen az európai biztonság szempontjából hozzáadott értéket jelent. Ahogyan más szakpolitikai és szabályozási területeken is teszi, az EGSZB – véleményei révén – olyan kiegyensúlyozott megközelítés előmozdítására törekszik, amely képes összeegyeztetni a biztonság iránti igényt és a jogszabályok megfelelő végrehajtását úgy, hogy közben az Európai Unió alapvető értékei sem csorbulnak.

1.2. Az EGSZB úgy véli, hogy egy új határregisztrációs rendszer beindítását olyan tájékoztatási kampányoknak kell kísérniük, amelyek a lehető legérthetőbben elmagyarázzák a rendszer működését, különös figyelmet fordítva a személyes adatok védelmére. Azt ajánlja, hogy szervezzenek tájékoztató és felvilágosító kampányokat mind a hatóságok, mind pedig a harmadik országok állampolgárai számára.

1.3. Az EGSZB szükségesnek tartja a rendszert működtető személyzet megfelelő tájékoztatását és felkészítését, és megfelelő pénzügyi és intézményi támogatást szorgalmaz az ilyen személyzet képzéséhez.

1.4. Az EGSZB-nek meggyőződése, hogy a szakosodott uniós intézményeknek folyamatosan ellenőrizniük kell az alapvető jogok tiszteletben tartását, e folyamatban azonban részt vehetnének civil szervezetek is, európai és tagállami szinten egyaránt.

1.5. Az EGSZB úgy véli, hogy mindenképpen pontosan meg kell határozni, hogy a személyes adatok kapcsán kinek milyen hozzáférési, helyesbítési és törlési joga van, és megfelelően garantálni kell ezeket a jogokat.

1.6. Az EGSZB azt ajánlja, hogy a rendszer elindítását követően végezzenek egy, a kísérleti projekt keretében készítetthez hasonló felmérést, hogy valós körülmények között lehessen tesztelni a rendszer utazókra gyakorolt hatását.

2. Bevezetés: egy új uniós határregisztrációs rendszer bevezetésének háttere és indokai

2.1. Tekintettel arra, hogy a becslések szerint 2025-re a szabályos határátlépések száma 887 millióra nő – amelynek egyharmadát a schengeni térségbe rövid látogatásra beutazó harmadik országbeli állampolgárok belépése teszi majd ki –, szükség van a határok oly módon történő korszerűsítésére, amely lehetővé teszi az utasforgalom közös és hatékony kezelését.

2.2. Az új határregisztrációs rendszer hatálya alá tartozik mindazon harmadik országbeli állampolgárok határátlépése, akik rövid idejű tartózkodásra (legfeljebb 90 napra bármely 180 napos időszakon belül) utaznak be a schengeni térségbe, ideértve mind a vízumköteles, mind a vízummentességet élvező utazókat, vagy esetleg a – legfeljebb egy éves – körutazói vízummal rendelkező polgárokat.

2.3. A határregisztrációs rendszer bevezetésének célja: 1. a határellenőrzések terén tapasztalt késedelmek elleni fellépés és a határellenőrzések minőségének javítása harmadik országok állampolgárai számára; 2. az engedélyezett tartózkodási idejüket túllépő személyek módszeres és megbízható azonosításának biztosítása; 3. a belső biztonság, valamint a terrorizmus és a súlyos bűncselekmények elleni küzdelem megerősítése.

2.4. 2013 februárjában az Európai Bizottság benyújtott egy, az intelligens határellenőrzésre vonatkozó jogalkotási javaslatcsomagot a schengeni térség külső határai igazgatásának korszerűsítésére. 2013 óta számos változás történt, amelyek megkönnyítették a határregisztrációs rendszer tervezését és megvalósítását:

2.4.1. a Vízuminformációs Rendszer (VIS) teljes mértékben működésbe lépett, és a schengeni térség külső határainál most már kötelező a vízummal rendelkező polgárok biometrikus ellenőrzése a VIS-ben;

2.4.2. a nyugat-balkáni és az Unió keleti és délkeleti határai mentén fekvő országokkal folytatott vízumliberalizációs párbeszédek lezárultak vagy felgyorsultak, aminek következtében nő az EU-ban vízummentességet élvező utazók aránya;

2.4.3. elfogadták a Belső Biztonsági Alapot (ISF-B), amely 791 millió eurót különített el az intelligens határellenőrzés fejlesztésére;

2.4.4. a migrációra vonatkozó európai menetrend a határigazgatást a migráció jobb kezelését szolgáló négy pillér egyikeként határozta meg;

2.4.5. az Európai Unió Bíróságának az adatmegőrzési irányelvre vonatkozó ítélete jogi egyértelműséget hozott a határregisztrációs rendszerben lévő adatok tárolása és felhasználása során tiszteletben tartandó feltételeket és biztosítékokat illetően.

3. Általános megjegyzések az új uniós határregisztrációs rendszer bevezetésével kapcsolatban

3.1. Az EGSZB úgy véli, hogy a nem integrált és nehézkes, az úti okmányok határőrök általi lepecsételésén alapuló rendszerről át kell térni egy kvázi-automatizált rendszerre, amely megkönnyíti a harmadik országbeli állampolgárok belépését. Ez esetben a közösségi erőfeszítések hozzáadott értéke nyilvánvaló. Az Európai Uniónak olyan határigazgatási rendszerre van szüksége, amely képes kezelni a megnövekedett mobilitást és garantálni a biztonságot az Unió területén belül, egyszóval olyan rendszerre, amely megkönnyíti a mobilitást, ugyanakkor nem sérti az alapvető jogokat.

3.2. Az EGSZB üdvözli, hogy a rendszert egy kísérleti projekt keretében kipróbálták, és már a gyakorlatban is megfigyelhető volt a különböző biometrikus azonosító eszközök használatának harmadik országok állampolgáraira gyakorolt hatása (lásd a kísérleti projekt eredményeiről közzétett tanulmányt) (1). A felmérés tanúsága szerint a válaszadók nagyon megbízhatónak tartják a biometrikus technológiákat, és a válaszok egybevágnak azzal a szakértők között is elterjedt vélekedéssel, hogy a biometrikus azonosítási eszközök a legbiztonságosabb és legmegbízhatóbb személyazonosítási eszközöket jelentik.

3.3. Üdvözlendő, hogy e folyamatba bekapcsolódott az Alapjogi Ügynökség is, amely közvélemény-kutatást végzett a rendszerrel kapcsolatba került harmadik országbeli állampolgárok körében az alkalmazható különböző biometrikus eszközökről, hogy – különböző típusú helyeken (repülőterek, vasútállomások és vonatok, kikötők és tengeri határok, közúti határátkelőhelyek) és különböző körülmények között – megvizsgálja a harmadik országok állampolgárai esetében alkalmazandó biometrikus azonosítás elemeit, mivel az ebben a kísérletben használt összes eszköz már elérhető a piacon (2).

3.4. A felmérés eredményei azt mutatják, hogy a biometrikus adatok felvételét egyes csoportok tagjai, a megkérdezettek átlagosan 45 %-a megalázónak tekinti (Észak-Amerika – 30 %, Európa – 43 %, Latin-Amerika és a Karib-térség – 46 %, Ázsia – 52 % és Afrika – 58 %) (3). A felvett biometrikus adatok típusát tekintve a legtöbb válaszadó (32 %) az íriszkép készítését tartja megalázónak, ezt követi az arcfelismerés (26,2 %). Fontos megjegyezni azt is, hogy a válaszadók jelentős része (44,3 %) szerint e rendszer használata kevesebb teret enged majd a megkülönböztetésnek.

3.5. Véleményein keresztül az EGSZB számos alkalommal kísérletet tett egy olyan kiegyensúlyozott megközelítés előmozdítására, amely a biztonságra vonatkozó igényeket és a jogszabályok megfelelő végrehajtását képes összeegyeztetni az Unió értékeivel, valamint azon céljával, hogy szabad, nyitott és biztonságos térség legyen.

3.6. Az Európai Unió és tagállamai számára alapvető jelentőségű a határregisztrációs rendszer elősegítése annak érdekében, hogy nagyobb számban vonzzák, és ne elriasszák az ide utazókat, a turistáktól az üzletembereken keresztül a szakemberekig. Az EGSZB ezért felhívta a figyelmet az azon tagállamokban megfigyelhető aggasztó tendenciákra, amelyek egyre inkább vonakodnak befogadni a harmadik országok állampolgárait. „Az EGSZB […] úgy véli, hogy nem hiteles arra törekedni, hogy a tagállamok biztosítsák a harmadik országbeli állampolgárok uniós tagállamokba való belépését, ha ezzel egyidejűleg egyes tagállamok a munkanélküliség miatt uniós polgárokat fenyegetnek a származási országukba való visszaküldéssel, vagy egyszerűen megtiltják belépésüket” (4).

3.7. Az „intelligens határigazgatásról” szóló korábbi véleményében az EGSZB hangsúlyozni kívánta, „hogy az Európai Unió identitásához kimondva és kimondatlanul is nyitottság és összekapcsolódás társul, nemcsak határain belül, hanem határokon átnyúlóan is. Az EU egy vibráló kulturális, társadalmi, politikai és gazdasági térség, a határokon átnyúló mobilitás pedig létfontosságú a világban betöltött jelentőségének megőrzéséhez. Ezt szem előtt tartva az uniós intézményeknek és a tagállamoknak gondoskodniuk kellene arról, hogy az új rendszerek ne befolyásolják a harmadik országbeli polgárok EU-ba való utazását és utazási szándékait” (5).

3.8. Az EGSZB ugyanazon véleményében hangsúlyozta, hogy lényeges biztosítani az alapvető jogok védelmét és a megkülönböztetésmentességet, valamint azt, hogy eljárási és intézményi jellegű módszerekkel biztosítsák a felvett és a rendszerben tárolt adatok integritását és megfelelő felhasználását.

3.9. Továbbra is bizonytalan, hogy a tagállamoknak milyen mértékben kell hozzájárulniuk költségvetési és intézményi téren e rendszer bevezetéséhez. Ezt egyértelművé kell tenni, és meg kell találni a módját annak, hogy a tagállamok szilárdan elkötelezzék magukat az együttműködés és a rendszer bevezetéséhez való hozzájárulás mellett.

3.10. Az EGSZB felhívja a figyelmet azoknak az országoknak a hasonló tapasztalataira, amelyek ugyanilyen típusú rendszereket vezettek be. A polgárok és az összes érdekelt fél elvárásait ahhoz kell igazítani, hogy a rendszer mennyiben képes elérni az összes kitűzött célt.

4. Részletes megjegyzések

4.1. A biometrikus azonosítókat tekintve az EGSZB üdvözli, hogy az azonosítás során felvett digitális ujjlenyomatok száma 10-ről 4-re csökkent, vagyis arra a minimumra, amely az arc azonosításával együtt biztosítja a lényeges adatokat.

4.2. Az EGSZB úgy véli, hogy mindenképpen pontosan meg kell határozni, hogy a személyes adatok kapcsán kinek milyen hozzáférési, helyesbítési és törlési joga van, és megfelelően garantálni kell ezeket a jogokat.

4.3. Rendkívül lényeges, hogy a határregisztrációs rendszer működtetése során az illetékes hatóságok biztosítsák azon személyek emberi méltóságának és sérthetetlenségének tiszteletben tartását, akiknek az adatait felveszik, és ne alkalmazzanak velük szemben megkülönböztetést nemük, bőrszínük, etnikai vagy társadalmi származásuk, genetikai tulajdonságaik, nyelvük, vallási vagy világnézeti meggyőződésük, politikai véleményük, nemzeti kisebbséghez való tartozásuk, vagyoni helyzetük, születésük, fogyatékosságuk, koruk vagy szexuális irányultságuk alapján.

4.4. A határregisztrációs rendszer működése jelentősen befolyásolja az Európai Unió Alapjogi Chartájában meghatározott jogok – az emberi méltósághoz való jog (a Charta 1. cikke), a rabszolgaság és a kényszermunka tilalma (a Charta 5. cikke), a szabadsághoz és a biztonsághoz való jog (a Charta 6. cikke), a magán- és a családi élet tiszteletben tartása (a Charta 7. cikke), a személyes adatok védelme (a Charta 8. cikke), a megkülönböztetéstől való mentességhez való jog (a Charta 21. cikke), a gyermekek jogai (a Charta 24. cikke), az idősek jogai (a Charta 25. cikke), a fogyatékkal élő személyek jogai (a Charta 26. cikke), valamint a hatékony jogorvoslathoz való jog (a Charta 47. cikke) – érvényesülését. Az EGSZB-nek meggyőződése, hogy a szakosodott uniós intézményeknek folyamatosan ellenőrizniük kell az alapvető jogok tiszteletben tartását, e folyamatban azonban részt vehetnének civil szervezetek is, európai és tagállami szinten egyaránt.

4.5. Bár a kísérleti projekt, amelynek keretében számos helyen tesztelték a rendszer működését, nem váltott ki ellenállást vagy jelentős vonakodást a felhasználók részéről, az Alapjogi Ügynökség felmérésének eredményeiből arra lehet következtetni, hogy a rendszer használata nehézségeket okoz majd bizonyos csoportok tagjainak, és a közvélemény is negatívan ítéli majd meg. Az is elképzelhető, hogy a fenti csoportok ellenérzései mellett bizonyos személyek kulturális vagy vallási okokból vagy az ilyen adatok hatóságok általi felhasználását és védelmét illető bizalmatlanság miatt is fenntartással fogadják a biometrikus adatok felvételét.

4.6. E tekintetben az EGSZB úgy véli, hogy e rendszer működésének elindítását olyan tájékoztatási kampányoknak kell kísérniük, amelyek a lehető legérthetőbben elmagyarázzák a rendszer működését, különös figyelmet fordítva a személyes adatok védelmére. Az emberekben rejlő esetleges vonakodás leküzdése és a korlátozásoktól mentes mobilitás megkönnyítése érdekében az adatok felvételével, tárolásával és felhasználásával kapcsolatos minden óvintézkedést ismertetni kell a nyilvánossággal.

4.7. Az EGSZB szükségesnek tartja a rendszert működtető személyzet megfelelő tájékoztatását és felkészítését. Amint az a kísérleti projektből is kiderült, a határőrség személyzete hangsúlyozta, hogy szükségesnek tartja az új berendezések és eljárások alkalmazására való felkészítést (6). A tagállamok maguk felelősek a rendszer megfelelő működésének biztosításáért. E tekintetben mérlegelni kell olyan szabályokat és eljárásokat, amelyekkel pontosítani lehet a tagállamok felelősségét a szabályozási rendelkezések megsértéséből fakadó károk esetén.

4.8. Az EGSZB úgy véli, hogy a tagállamok által a határregisztrációs rendszer révén begyűjtött személyes adatokat csak korlátozott módon és teljes mértékben indokolt esetben szabad egy harmadik országnak vagy egy, az Unió területén belüli vagy azon kívül székhellyel rendelkező nemzetközi vagy magánszervezetnek átadni vagy a rendelkezésére bocsátani.

4.9. Az EGSZB úgy ítéli meg, hogy a kijelölt hatóságok és az Europol csak akkor kérhet hozzáférést a határregisztrációs rendszerhez, ha alapos indokok alapján feltételezhető, hogy e hozzáférés olyan információkhoz juttatja, amelyek jelentős módon hozzájárulnak egy terrorcselekmény vagy más súlyos bűncselekmény megelőzéséhez, felderítéséhez vagy kivizsgálásához. A határregisztrációs rendszer alkalmazása hozzáadott értékkel járul hozzá a rendőri tevékenységekhez, ugyanakkor a hozzáférést szigorúan szabályozni kell.

4.10. Az EGSZB üdvözli, hogy felülvizsgálták és jelentősen (1,1 milliárd euróról 480 millió euróra) csökkentették a rendszer várható költségeit.

Kelt Brüsszelben, 2016. szeptember 21-én. az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság elnöke Georges DASSIS

(1) European Agency for the operational management of large-scale IT systems in the area of freedom, security and justice, 2015, Smart Borders Pilot Project. Report on the technical conclusions of the Pilot (A Szabadságon, a Biztonságon és a Jog Érvényesülésén Alapuló Térség Nagyméretű IT-rendszereinek Üzemeltetési Igazgatását Végző Európai Ügynökség, 2015, Az intelligens határellenőrzésről szóló csomag kísérleti projektje: Jelentés a kísérlet technikai következtetéseiről) – 1. kötet.

(2) European Agency for the operational management of large-scale IT systems in the area of freedom, security and justice, 2015, Smart Borders Pilot Project. Report on the technical conclusions of the Pilot (A Szabadságon, a Biztonságon és a Jog Érvényesülésén Alapuló Térség Nagyméretű IT-rendszereinek Üzemeltetési Igazgatását Végző Európai Ügynökség, 2015, Az intelligens határellenőrzésről szóló csomag kísérleti projektje) – Mellékletek, 2015. november, 307–335. o.

(3) European Agency for the operational management of large-scale IT systems in the area of freedom, security and justice, 2015, Smart Borders Pilot Project (A Szabadságon, a Biztonságon és a Jog Érvényesülésén Alapuló Térség Nagyméretű IT-rendszereinek Üzemeltetési Igazgatását Végző Európai Ügynökség, 2015, Az intelligens határellenőrzésről szóló csomag kísérleti projektje) – Mellékletek, 2015. november, 322. o.

(4) EGSZB-vélemény: Az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság véleménye – A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak, az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának – Nyitott és biztonságos Európa: váltsuk valóra! — (COM(2014) 154 final), előadó: José Isaías RODRÍGUEZ GARCÍA-CARO, 2014. július 9., HL C 451., 2014.12.16., 96. o.

(5) EGSZB-vélemény: Az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság véleménye – Javaslat európai parlamenti és tanácsi rendeletre az Európai Unió tagállamainak külső határait átlépő harmadik országbeli állampolgárok be- és kilépési adatainak rögzítésére szolgáló határregisztrációs rendszer létrehozásáról (COM(2013) 95 final – 2013/0057 (COD)), javaslat európai parlamenti és tanácsi rendeletre a határregisztrációs rendszer és a regisztráltutas-program tekintetében az 562/2006/EK rendelet módosításáról (COM(2013) 96 final – 2013/0060 (COD)) és javaslat európai parlamenti és tanácsi rendeletre a regisztráltutas-program létrehozásáról (COM(2013) 97 final – 2013/0059 (COD)), előadó: Cristian PÎRVULESCU, 2013. május 23., HL C 271., 2013.9.19., 97. o.

(6) European Agency for the operational management of large-scale IT systems in the area of freedom, security and justice, 2015, Smart Borders Pilot Project. Report on the technical conclusions of the Pilot (A Szabadságon, a Biztonságon és a Jog Érvényesülésén Alapuló Térség Nagyméretű IT-rendszereinek Üzemeltetési Igazgatását Végző Európai Ügynökség, 2015, Az intelligens határellenőrzésről szóló csomag kísérleti projektje: Jelentés a kísérlet technikai következtetéseiről) – 1. kötet, 14. o.