A hatásvizsgálat megállapítja, hogy az azonosított problémák kezelése érdekében különböző intézkedések kombinációjára van szükség, amelyek többek között a következőket foglalják magukban: az értékpapír-finanszírozási ügyletek bejelentése a kereskedési adattáraknak, az értékpapír-finanszírozási ügyletek használatára vonatkozó tájékoztatás az alap befektetői felé, a pénzügyi eszközök újbóli elzálogosítására vonatkozó előzetes hozzájárulás, valamint annak biztosítása, hogy ezeket a pénzügyi eszközöket az újbóli elzálogosítás előtt az átvevő szerződő fél nevében nyitott számlára transzferálják. Mindezek biztosítani fogják az értékpapír-finanszírozási ügyletek használatára irányuló árnyékbanki tevékenység megfelelő felügyeletét és szabályozását. A javaslat nem tiltja meg, és nem is korlátozza az értékpapír-finanszírozási ügyletek használatát, csak átláthatóbbá teszi azt. A választott lehetőségek várhatóan nem járnak strukturális hatással az értékpapír-finanszírozási ügyletek piacai szempontjából, viszont növelik a szerződő felek bejelentéssel kapcsolatos költségeit. Utóbbit azonban ellensúlyozzák azok az előnyök, amelyeket a nagyobb átláthatóság jelent az illetékes hatóságoknak, az ügyfeleknek, a befektetőknek és összességében a társadalomnak.

A hatásvizsgálat három fő problémát állapít meg az értékpapír-finanszírozási ügyletekkel kapcsolatban: a szabályozók nem tudják hatékonyan ellenőrizni az értékpapír-finanszírozási ügyletek használatát; fennáll annak a kockázata, hogy az értékpapír-finanszírozási ügyleteket az alap befektetőinek hátrányára használják fel; az újbóli elzálogosítás a piacra ható jogi és gazdasági kockázatok elmozdulásával jár. E problémák hátterében azok az alapkérdések állnak, amelyeket az FSB is megállapított, nevezetesen az értékpapír-finanszírozási ügyletekre vonatkozó átfogó (rendszeres és részletes) adatok hiánya és annak a kockázata, hogy az értékpapír-finanszírozási ügyletek érdekellentétet teremtenek az alapkezelők és az alapok befektetői között.

2013 márciusában a COMP, ECFIN, EMPL, ENTR, JUST, MARKT, SG, SJ, TAXUD főigazgatóságok képviselőinek részvételével a bankok strukturális reformjával foglalkozó szolgálatközi operatív csoportot hoztak létre. A hatásvizsgálati operatív csoport 2013. márciusban, áprilisban és szeptemberben ült össze, és hozzájárult a hatásvizsgálattal kapcsolatos munkához. A Bizottság Hatásvizsgálati Testülete 2013. október 16-án megvitatta a hatásvizsgálat tervezetét. A negatív véleményt követően 2013 decemberében módosított hatásvizsgálat benyújtására került sor.

A kezdeményezés tükrözi a fő érdekelt felekkel, többek között az értékpapír-piaci és a banki szabályozókkal, az EKB-val és különböző piaci résztvevőkkel folytatott eszmecserét is. Figyelembe veszi a 2012-ben az árnyékbankokról folytatott nyilvános konzultáció során kifejtett álláspontokat, valamint a tagállamok véleményét.

A Bizottság az árnyékbanki tevékenységről szóló, 2012. március 19-i zöld könyvvel párhuzamosan nyilvános konzultációt indított. Az érdekeltek részéről széles körű és lényegbevágó észrevételek érkeztek. A bizottsági kezdeményezés általánosságban támogatásra talált, és erősödött a konszenzus arra vonatkozóan, hogy az árnyékbankrendszer kezeléséhez felügyeletre és megerősített szabályozási keretre van szükség. Az Európai Parlament saját kezdeményezésre készült, az árnyékbankokról szóló jelentése szintén rámutatott arra, hogy megfelelő intézkedésekre van szükség ezen a területen. Emellett az árnyékbankrendszerre vonatkozó nemzetközi ajánlások 2012. novemberi előkészítése során az FSB nyilvános konzultációt folytatott az értékpapír-finanszírozási ügyletek piacainak releváns problémáiról, többek között az átláthatóság hiányáról. A konzultáció keretében széles körű támogatást kapott az a kezdeményezés, hogy nagyobb átláthatóságra van szükség az értékpapír-kölcsönzések és repoügyletek piacán, és számos válaszadó javasolta a hatályos bejelentési követelmények és egyéb rendelkezésre álló piaci adatok figyelembevételét. Sok érdekelt egyetértett azzal is, hogy valószínűleg a kereskedési adattárak jelentik a leghatékonyabb módját a repoügyletekre és az értékpapír-kölcsönzésre vonatkozó átfogó piaci adatok gyűjtésének.

Ennek ismeretében e rendelet célja, hogy a pénzügyi rendszer biztonságosabbá és átláthatóbbá váljon; a rendelet ezért intézkedéseket vezet be az átláthatóságnak az alábbi három fő területen történő javítása érdekében: 1. az értékpapír-finanszírozási ügyletekhez kapcsolódóan a pénzügyi rendszerben felhalmozódó rendszerszintű kockázatok ellenőrzése; 2. azon befektetők tájékoztatása az említett ügyletekről, akiknek az eszközeit felhasználják ezekben vagy ezekkel egyenértékű tranzakciókban; valamint 3. az újbóli elzálogosítási tevékenység szerződéses átláthatósága. A gyakorlatban a javasolt intézkedések megfelelnek az FSB 1. és 2. ajánlásának, amelyek előírják az illetékes hatóságok számára, hogy gyűjtsenek további adatokat az értékpapír-finanszírozási ügyletek használatáról, az 5. ajánlásnak, amely előírja az alapkezelők számára, hogy biztosítsák az átláthatóságot befektetőik számára és a 7. ajánlásnak, amely elsősorban a pénzügyi közvetítők tekintetében rendelkezik arról, hogy biztosítsanak megfelelő tájékoztatást ügyfeleiknek az eszközök újbóli elzálogosításáról. Így ezek az ajánlások kiterjednek az értékpapír-finanszírozási ügyletek használatának valamennyi átláthatósági szempontjára. E rendelet következésképpen kiegészíti a bankok strukturális reformjára vonatkozó rendeletjavaslatot.

Az eszközök értékébe, a szerződő felek biztonságába és a befektetővédelembe vetett bizalom megrendülése pánikhelyzetet váltott ki a piacokon, ami a hitelállomány hirtelen visszaeséséhez és/vagy állami védőhálók (központi banki eszközök stb.) igénybevételéhez vezetett. Ennek következtében a bizalom és a finanszírozási likviditás csökkent, és még a legnagyobb és legerősebb bankok számára is lehetetlenné vált a rövid vagy akár hosszú távú finanszírozáshoz való hozzájutás. Az értékpapír-finanszírozási ügyletek és az újbóli elzálogosítás hozzájárulnak a tőkeáttétel növekedéséhez, továbbá erősítik a prociklikus jelleget a pénzügyi rendszerben, amely ennek hatására sebezhetővé válik a bankbetétek pánikszerű kivonásával és a hirtelen hitelállomány-leépítéssel szemben. Jóllehet ezek a módszerek jelentős hatással lehetnek a befektetési alapok teljesítményére, a befektetők jelenleg nem kapnak róluk megfelelő tájékoztatást. Más pénzügyi intézményekkel szemben a befektetési alapok kezelői az értékpapír-finanszírozási ügyletek során a befektetők pénzét használják. Az értékpapír-finanszírozási ügyletek használatára és az esetlegesen felmerülő érdekellentétekre vonatkozó teljes és pontos tájékoztatás hiányában a befektetők nem tudnak megalapozott döntést hozni. Ezért alapvető az értékpapír-finanszírozási ügyletek, egyéb finanszírozási struktúrák, valamint az újbóli elzálogosítás átláthatóságának fokozása.

Az értékpapír-finanszírozási ügyletek vagy az egyenértékű egyéb finanszírozási struktúrák, valamint az újbóli elzálogosítás fontos szerepet játszanak a globális pénzügyi rendszerben. Az értékpapír-finanszírozási ügyletek során a szerződő fél birtokában levő eszközöket használják fel finanszírozási eszközök generálására. A gyakorlatban ez többnyire értékpapír vagy áru kölcsönbe adását, értékpapír vagy áru kölcsönbe vételét, repo- vagy fordított repoügyleteket vagy vétel-eladás, illetőleg eladás-visszavásárlás ügyletet (buy-sell back, sell-buy back) jelent. Ezek az ügyletek hasonló, sőt azonos gazdasági hatással járnak. A pénzügyi rendszer szinte valamennyi szereplője alkalmazza ezeket a módszereket, legyen szó bankról, értékpapír-kereskedőről, biztosítótársaságról, nyugdíj- vagy befektetési alapról. Ezek a megoldások többletlikviditást biztosítanak a piacon, megkönnyítik a piac szereplőinek finanszírozását, hozzájárulnak a forgatható eszközök árfeltárásához, és lehetővé teszik a központi bankok monetáris finanszírozási műveleteit. Azonban a lejárati és likviditási transzformáció révén hitelteremtéssel is járnak, és ezáltal a piaci szereplők nagy kitettségeket szerezhetnek egymással szemben. A biztosíték újbóli elzálogosítása a többszörös ügyletek, különösen az értékpapír-finanszírozási ügyletek támogatása céljából lehetővé teszi a likviditás fokozását, ugyanakkor viszont hozzájárul ahhoz, hogy a rendszerben rejtett tőkeáttétel és összefonódások alakuljanak ki.

Elképzelhető, hogy ezen új, többek között strukturális intézkedéseket is jelentő, bankszektorbeli jogalkotási fejlemények hatására a bankok tevékenységük egy részét kevésbé szabályozott területekre, például az árnyékbankokba helyezik át. Annak érdekében, hogy szorosan követni lehessen az árnyékbanki tevékenységnek minősülő ügyleteket végrehajtó szervezetekkel összefüggő piaci trendet, különösen az értékpapír-finanszírozási ügyletek terén, átláthatósági követelményeket kell bevezetni, amelyek hozzájárulnak ahhoz, hogy a felügyeletet ellátó hatóságok és a szabályozó hatóságok azonosítani tudják a problémákat, valamint az azonosított problémákkal kapcsolatos következő lépéseket.

A válság azonban rávilágított arra is, hogy nemcsak a hagyományos bankszektor átláthatósága és ellenőrzése terén van szükség javulásra, hanem az úgynevezett árnyékbankok területén is, amelyek nem banki hitelezési tevékenységeket végeznek. A gyakorlatban az árnyékbanki szervezetek és tevékenységek esetében betétjellegű forrásbevonásról, lejárati vagy likviditási transzformáció végrehajtásáról, hitelkockázat-átruházás lehetővé tételéről, illetve közvetlen vagy közvetett tőkeáttétel alkalmazásáról van szó. 2012 végén az árnyékbankrendszer eszközei összességében 53 billió EUR-t tettek ki. Ez a szabályozott bankrendszer eszközállományának a fele, és nagyrészt Európára (körülbelül 23 billió EUR) és az Egyesült Államokra (körülbelül 19,3 billió EUR) koncentrálódik.

Az új szabályozási keret utolsó eleme az uniós bankszektor strukturális reformjára vonatkozó javaslat, amely ezzel a javaslattal egy csomagban kerül előterjesztésre, és biztosítja, hogy még a legnagyobb uniós bankok is kevésbé összetetté váljanak, és az adófizetőkre gyakorolt csekély hatás mellett eredményesen szanálhatók legyenek.

A 2008. évi globális pénzügyi válság jelentős szabályozási hiányosságokat és felügyeleti hatékonysági problémákat hozott felszínre a piacok átláthatatlanságával és a túlságosan összetett termékekkel jellemzett pénzügyi rendszerben. Az EU számos intézkedést fogadott el a bankrendszer megbízhatóbbá és stabilabbá tétele érdekében, többek között a megerősített tőkekövetelmények, a jobb irányításra és felügyeletre vonatkozó szabályok, valamint a szanálási mechanizmusok tekintetében. Ezzel összefüggésben meghatározóak voltak a bankunió létrehozása terén elért eredmények is.

A rendelet célja a pénzügyi stabilitás előmozdítása az Unióban egyes piaci tevékenységek, így az értékpapír-finanszírozási ügyletek, az újbóli elzálogosítás és az értékpapír-finanszírozási ügyletekével azonos gazdasági hatású egyéb finanszírozási struktúrák átláthatóságának megerősítése révén. Alkalmazandó az értékpapír-finanszírozási ügyletek piacain tevékenykedő szerződő felekre, a 2009/65/EK és a 2011/61/EU irányelvben meghatározott befektetési alapokra és újbóli elzálogosításban részt vevő szerződő felekre. A rendeletjavaslat kiterjed a 2004/39/EK irányelv (MiFID) I. mellékletének C. szakaszában felsorolt, biztosítékként nyújtott pénzügyi eszközökre.

Ami a befektetési alapokat illeti, az európai alapok jelentős határokon átnyúló dimenzióval rendelkeznek. A határokon átnyúló eszközök aránya az európai befektetési alapok ágazatában összességében (az ÁÉKBV-k és a nem-ÁÉKBV-k által kezelt eszközök tekintetében) az elmúlt évtizedben több mint megkétszereződött. 2012-ben a befektetők mintegy fele nem a tartózkodási helye szerinti országban letelepedett alapba fektetett be. Ezért fontos, hogy a befektetővédelmi előírásokat egyformán alkalmazzák az Unió egészében annak biztosításához, hogy valamennyi európai befektető számára előnyökkel járjon az értékpapír-finanszírozási ügyletek használatára vonatkozó szükséges átláthatóság.

E rendelet elfogadásával első ízben kerülnek meghatározásra az értékpapír-finanszírozási ügyletekre, az egyéb finanszírozási struktúrákra és az újbóli elzálogosításra vonatkozó uniós szintű átláthatósági szabályok. Fontos értékelni, hogy a fent ismertetett intézkedések hatékonynak és eredményesnek bizonyultak-e az említett tevékenységek nagyobbb átláthatóságának elérése szempontjából. E rendelet hatálybalépését követően három évvel a Bizottság ezért jelentést nyújt be az átláthatósági intézkedések megfelelőségéről, és adott esetben módosított javaslatot terjeszt elő.

Az értékpapír-finanszírozási ügyletek globális jellegére tekintettel lehetővé kell tenni, hogy a különböző joghatóságok releváns hatóságai hozzájussanak a különböző joghatóságokban levő kereskedési adattárakban tárolt adatokhoz. A releváns hatóságok adatokhoz való kölcsönös és közvetlen hozzáférésének biztosítása céljából a rendelet 19. cikke felhatalmazza a Bizottságot, hogy együttműködési megállapodást kössön a releváns harmadik országbeli hatóságokkal, feltéve, hogy biztosított a szakmai titoktartás – beleértve a hatóságok által harmadik felekkel megosztott üzleti titkok védelmét is.

AZ EURÓPAI PARLAMENT ÉS A TANÁCS RENDELETE

az értékpapír-finanszírozási ügyletek bejelentéséről és átláthatóságáról

(EGT-vonatkozású szöveg)

AZ EURÓPAI PARLAMENT ÉS AZ EURÓPAI UNIÓ TANÁCSA,

tekintettel az Európai Unió működéséről szóló szerződésre és különösen annak 114. cikkére,

tekintettel az Európai Bizottság javaslatára,

a jogalkotási aktus tervezete nemzeti parlamenteknek való megküldését követően,

tekintettel az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság véleményére,

tekintettel az Európai Központi Bank véleményére,

az európai adatvédelmi biztossal való konzultációt követően,

rendes jogalkotási eljárás keretében,

mivel:

(1)A 2008. évi globális pénzügyi válság jelentős szabályozási hiányosságokat és felügyeleti hatékonysági problémákat hozott felszínre a piacok átláthatatlanságával és a túlságosan összetett termékekkel jellemzett pénzügyi rendszerben. Az Unió a szilárdabb és stabilabb bankrendszer létrehozása érdekében számos intézkedést fogadott el többek között a tőkekövetelmények szigorítása, a jobb irányításra és felügyeletre vonatkozó szabályok, valamint a szanálási mechanizmusok tekintetében. Ezzel összefüggésben meghatározóak voltak a bankunió létrehozása terén elért eredmények is. A válság azonban rávilágított arra is, hogy nemcsak a hagyományos bankszektorban van szükség az átláthatóság és az ellenőrzés fokozására, hanem a nem banki hitelezési tevékenységeket végző úgynevezett árnyékbankok területén is.

(2)Az árnyékbanki tevékenység visszafogására irányuló munkájával összefüggésben a Pénzügyi Stabilitási Tanács (FSB) és az Európai Rendszerkockázati Testület (ERKT) azonosította az értékpapír-finanszírozási ügyletekből eredő kockázatokat. Az értékpapír-finanszírozási ügyletek következtében a pénzügyi piacokon erősödhet a tőkeáttétel, a prociklikusság, és fokozottabbá válhatnak az összefonódások. A pénzügyi válságot megelőző időszakban és a válság során az értékpapír-finanszírozási ügyletek és egyéb finanszírozási struktúrák használatának átláthatatlansága megakadályozta a szabályozó hatóságokat és felügyeletet ellátó hatóságokat, valamint a befektetőket abban, hogy megfelelően értékeljék és nyomon kövessék a kapcsolódó, bankihoz hasonló kockázatokat és az összefonódások mértékét a pénzügyi rendszerben. Ennek ismeretében az FSB 2013. augusztus 29-én elfogadta az értékpapír-kölcsönzések és repoügyletek árnyékbanki kockázatainak kezelésére szolgáló szakpolitikai keretet, amelyet 2013 szeptemberében a G20-ak vezetői jóváhagytak.

(3)A Bizottság 2012 márciusában közzétette az árnyékbanki tevékenységről szóló zöld könyvet. A széles körű visszajelzések alapján és a nemzetközi fejlemények figyelembevételével a Bizottság 2013. szeptember 4-én közleményt terjesztett elő a Tanácsnak és az Európai Parlamentnek az árnyékbanki tevékenységről. A Bizottság hangsúlyozta, hogy az értékpapír-finanszírozási ügyletek összetettsége és átláthatatlansága megnehezíti a felek azonosítását és a kockázatkoncentráció ellenőrzését. Ez túlzott tőkeáttétel felhalmozódásához vezet a pénzügyi rendszerben.

(4)2012 októberében az Erkki Liikanen által elnökölt magas szintű szakértői csoport elfogadta az uniós bankszektor szerkezeti reformjáról szóló jelentését, amely többek között a hagyományos bankok és az árnyékbanki tevékenységet folytató szervezetek közötti kapcsolatokkal foglalkozott. A jelentés elismerte, hogy az árnyékbanki tevékenység kockázatokat hordoz, ilyen például a tőkeáttétel és a prociklikusság, és felszólított a bankok és az árnyékbankrendszer – a rendszerszintű bankválság továbbgyűrűzésének forrását jelentő – összefonódásának csökkentésére. A jelentés továbbá strukturális intézkedéseket javasolt az uniós bankrendszer fennálló hiányosságainak kezelésére.

(5)Az uniós bankrendszer strukturális reformjával külön jogalkotási javaslat foglalkozik. A bankokat érintő strukturális intézkedések bevezetése azonban azt eredményezheti, hogy egyes tevékenységek kevésbé szabályozott területekre, például az árnyékbanki szektorba kerülnek át. Ezért az uniós banki ágazat strukturális reformjára vonatkozó jogalkotási javaslat mellett szükség van az e rendeletben az értékpapír-finanszírozási ügyletekre vonatkozóan meghatározott, kötelező erejű átláthatósági és bejelentési követelményekre. Így az e rendeletbe foglalt átláthatósági szabályok kiegészítik az uniós strukturális reformra vonatkozó szabályokat.

(6)A rendelet megfelel annak az igénynek, hogy fokozni kell az értékpapír-finanszírozási piacok és így az egész pénzügyi rendszer átláthatóságát. A rendelet – az egyenlő versenyfeltételek és a nemzetközi szabályokhoz való konvergencia biztosítása érdekében – követi az FSB ajánlásait. Uniós keretet hoz létre az értékpapír-finanszírozási ügyletekre vonatkozó adatoknak a kereskedési adattárak és a befektetők felé történő megfelelő bejelentéséhez. A nemzetközi konvergencia szükségességét megerősíti annak a valószínűsége, hogy az uniós banki ágazat küszöbön álló strukturális reformja következtében jelenleg hagyományos bankok által végzett tevékenységek kerülhetnek át az árnyékbankrendszerbe pénzügyi, valamint nem pénzügyi szervezetekhez. Következésképp az említett tevékenységek még kevésbé átláthatóvá válnak a szabályozó hatóságok és a felügyeletet ellátó hatóságok számára, amelyek így nem kapnak megfelelő áttekintést az értékpapír-finanszírozási ügyletekhez kapcsolódó kockázatokról. Ezáltal még szorosabbá válhatnak a szabályozott bankok és az árnyékbankrendszer között egyes piacokon már kialakult kapcsolatok.

(7)Az FSB ajánlásaiban felvetett kérdések megválaszolása érdekében és az uniós bankszektor strukturális reformját követően várható fejleményekre tekintettel a tagállamok valószínűleg eltérő nemzeti intézkedéseket fogadnának el, ami akadályozhatja a belső piac zavartalan működését, és hátrányos lehet a piaci szereplők és a pénzügyi stabilitás szempontjából. Emellett összehangolt átláthatósági szabályok hiányában a nemzeti hatóságok számára rendkívül nehéz a különböző tagállamokból származó mikroszintű adatok összehasonlítása és annak felismerése, hogy az egyes piaci szereplők milyen valós kockázatot jelentenek a rendszerre nézve. Ezért meg kell akadályozni, hogy ilyen torzulások és akadályok alakuljanak ki az Unióban. Következésképpen e rendelet tekintetében a megfelelő jogalap az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) 114. cikke, az Európai Unió Bírósága ítélkezési gyakorlatának következetes értelmezésében.

(8)Az átláthatóságra vonatkozó új szabályok ennélfogva valamennyi piaci szereplő számára előírják az általuk megkötött értékpapír-finanszírozási ügyletek adatainak bejelentését, legyen szó pénzügyi vagy nem pénzügyi szervezetről; a bejelentés többek között kiterjed a mögöttes biztosíték összetételére, arra, hogy a biztosíték felhasználható vagy már felhasználásra került-e és milyen haircutot alkalmaznak. A hatékonyság érdekében minimalizálni kell a piaci szereplők megfelelő működési költségeit, így az új szabályoknak a már meglévő infrastruktúrára és folyamatokra kell épülniük. Ezért fontos, hogy ez a jogi keret – amennyire lehetséges – azonos legyen a 648/2012/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet által a származtatott ügyletek e célból nyilvántartásba vett kereskedési adattáraknak történő bejelentése tekintetében létrehozott kerettel. E jogi keretnek lehetővé kell tennie azt is, hogy a 648/2012/EU rendeletnek megfelelően engedélyezett kereskedési adattárak – egyes kiegészítő kritériumok teljesítése esetén – ellássák az új előírásokból következően rájuk ruházott adattári feladatokat.