HU Az Európai Unió Hivatalos Lapja C 327/1

Az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság véleménye – Az EU versenyképességének kihasználatlan gazdasági lehetőségei – az állami vállalatok reformja (feltáró vélemény)

2013/C 327/01

Előadó: Raymond HENCKS

2013. április 15-én Vytautas LEŠKEVIČIUS külügyminiszter-helyettes a Tanács jövőbeli litván elnöksége nevében feltáró vélemény kidolgozására kérte fel az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságot a következő tárgyban:

„Az EU versenyképességének kihasználatlan gazdasági lehetőségei – az állami vállalatok reformja”.

A bizottsági munka előkészítésével megbízott „Egységes piac, termelés és fogyasztás” szekció 2013. június 27-én elfogadta véleményét.

Az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság 2013. július 10-11-én tartott, 491. plenáris ülésén (a 2013. július 10-i ülésnapon) 170 szavazattal 10 ellenében, 2 tartózkodás mellett elfogadta az alábbi véleményt.

1. Háttér

1.1 Az EGSZB e feltáró véleményének célja, hogy megvilágítsa, hogy az állami vállalatok milyen különleges módon járulhatnak hozzá az EU versenyképességéhez. A vélemény arra törekszik, hogy pontosan meghatározza az európai szakpolitikák és intézmények előtt ezen a téren felmerülő egyedi kihívásokat.

1.2 E vélemény a Szerződések keretébe illeszkedik, amelyek kiterjedt mérlegelési jogkört biztosítanak a tagállamoknak általános érdekű szolgáltatásaik meghatározása, szervezése és finanszírozása tekintetében. A Szerződések értelmében a tagállamok hatáskörrel rendelkeznek a közszolgálati feladatokat ellátó vállalatok kiválasztásával és jogállásával (magán-, állami vállalat vagy a köz- és a magánszféra közötti partnerség) kapcsolatban is (1).

1.3 A hatóságok eseti alapon, az adott ágazat elemzésétől, a meghatározott céloktól és feladatoktól, az előmozdítandó hosszú távú megközelítéstől függően dönthetnek arról, hogy fellépésük egyik eszközeként állami vállalatot vesznek igénybe.

1.4 A tagállamok és a közvállalkozások közötti pénzügyi kapcsolatok átláthatóságáról szóló, 1980. június 25-i 80/723/EGK európai bizottsági irányelv szerint „közvállalkozás”: „minden olyan vállalkozás, amelyre a hatóságok közvetve vagy közvetlenül meghatározó befolyást gyakorolhatnak annak tulajdonosaként, a vállalkozásban fennálló pénzügyi részesedésükön keresztül vagy a vállalkozásra vonatkozó szabályok által. A hatóságok meghatározó befolyása vélelmezhető abban az esetben, ha ezek a hatóságok, közvetve vagy közvetlenül, egy vállalkozással kapcsolatban: a) a vállalkozás jegyzett tőkéjének többségi tulajdonosai; vagy b) a vállalkozás által kibocsátott részvényekhez kötődő szavazati jogok többségével rendelkeznek; vagy c) a vállalkozás igazgatási, vezetői vagy felügyeleti testülete tagjainak több mint a felét kijelölhetik.”

1.5 Történelme során mindegyik európai ország hozott létre állami vállalatokat közvetlenül, vagy magánvállalatok államosítása vagy helyi közigazgatási szervek általi kezelésbe vétele útján. Ezt számos különféle okból tették: — a külső vagy belső biztonsággal, vagy egyes alapvető javak vagy szolgáltatások ellátásának biztonságával összefüggő stratégiai célok végrehajtása; — a gazdasági és társadalmi élethez szükséges infrastruktúrák megépítése; — jelentős beruházások mozgósítása (különösen a világháborúk után); — rövid távon nem feltétlenül jövedelmező, új tevékenységek előmozdítása; — a piac vagy a magánkezdeményezések nem megfelelő működésének orvoslása (természetes monopólium, kiszervezések); — a pénzügyi, gazdasági, társadalmi vagy környezeti válsághelyzetek kezelése; — közszolgáltatási feladatok ellátása.

1.6 Az állami vállalatok eredményességének, hatékonyságának és adott esetben megreformálásuk szükségességének mérése nem korlátozódhat a gazdasági tevékenységek szokásos jövedelmezőségi mutatóira, hanem a hatóságok által részükre kijelölt összes célkitűzésre és feladatra is ki kell terjednie.

1.7 A hivatalos uniós meghatározás szerint a versenyképesség „az állampolgárok életszínvonalának tartós javítására, és a részükre magas szintű foglalkoztatás és társadalmi kohézió biztosítására való képesség”.

1.8 Az Unió termelékenysége minden évben valamelyest csökken. Ez a lassulás egyet jelent a versenyképesség romlásával. A visszaesés árulkodó jelei között szerepel az elégtelen innováció, továbbá az infrastruktúrába, a technológiába és a humán tőkébe való beruházások hiánya.

1.9 Az Európai Unió versenyképessége és vonzereje tehát az infrastruktúrák, az oktatás és képzés, a kutatás-fejlesztés, az egészségügy és a szociális védelem, a környezetvédelem stb. területén végrehajtott beruházásoktól függ; ezek mind olyan területek, amelyeken a közhatóságok beavatkozási eszközként igénybe vehetik többek között az állami vállalatokat is.

1.10 Azonban az állam, illetve a regionális vagy helyi hatóságok nem magától értetődően erényesek, és az is előfordul, hogy az állami vállalatok nem teljesítik kötelezettségeiket, melynek okai a következők lehetnek: — adminisztratív, bürokratikus vagy „politikai” ellenőrzés; — a hatóság felelősségének hiánya, amely felelősség esetleg kizárólag a pénzügyi vagy vagyoni célokra korlátozódik; — az állami vállalatnak a tevékenységi körétől eltérő célokra történő felhasználása.

1.11 Az illetékes hatóság defenzív vagy offenzív stratégia alá rendelheti az állami vállalatot: — defenzív az alábbiak érdekében: a válság hatásainak korlátozása, „tűzoltás” egy vállalkozás csődje esetén vagy munkahelyek megmentése érdekében, ideiglenes államosítás addig, amíg „felvásárlót” nem találnak, valamely magánvállalkozás nyilvánvaló visszaélésének szankcionálása stb.; — offenzív az alábbiak érdekében: az iparpolitika előmozdítása vagy új technológiák népszerűsítése, közpolitika végrehajtása, új politikai célkitűzések kidolgozása, új célok (biológiai sokféleség, megújuló energiaforrások, energetikai átállás) előmozdítása, új (fenntartható, inkluzív) fejlesztési mód kialakítása.

1.12 Ebből következik, hogy a hatóság a stratégiai irányvonalak meghatározásáért felelős, míg a vállalatvezetés nagy autonómiával rendelkezik az irányítás terén. A hatóságnak ugyanakkor gondoskodnia kell a tényleges állami ellenőrzésről és a valódi állami szabályozásról, amihez az állami vállalatok irányításának az összes érintett fél, valamint a vállalati dolgozók képviselőinek részvételén kell alapulnia.

1.13 Ami a tagállamok által az állami vállalataikkal elvégezetett általános gazdasági érdekű szolgáltatásokat illeti, e vállalatok olyan ipari vagy kereskedelmi jellegű tevékenységeket folytatnak, amelyek gyakran közvetlenül versengenek más vállalatok tevékenységeivel.

1.14 A liberalizált és versengő környezetben működő állami vállalatok közül elsősorban a hálózatos iparágakat (villamos energia, gáz, elektronikus távközlés, közlekedés, posta) kell megemlíteni, amelyek elérhetősége és folyamatos, jó minőségű és megfizethető árú szolgáltatása nemcsak a polgárok számára, hanem a magánvállalkozások többsége számára is nélkülözhetetlen. Ezért ezek alapvető szerepet töltenek be a tagállamok nemzetgazdasága és globális versenyképessége szempontjából. Ez más ágazatokra, például az audiovizuális, a lakás-, az egészségügyi vagy szociális ágazatokra is igaz, ahol piaci tökéletlenségek miatt nem minden polgár tudja megfelelően érvényesíteni az alapvető jogait.

2. A feltáró vélemény iránti kérelem tárgya

2.1 Levelében a jövőbeli litván elnökség különösen azt kérte, hogy a hangsúlyt az állami vállalatok hatékonyságának növelésére, valamint a nemzeti versenyképesség szempontjából betöltött nagy jelentőségükre helyezzük. A jövőbeli litván elnökség a jelenlegi helyzetről, illetve a helyes (vagy helytelen) gyakorlatokról szóló elemzést kér, amely uniós szinten mindeddig hiányzik, amint egy az ilyen típusú vállalatok hatékonyságának a gazdaságpolitikai koordinációval és a vállalatok által a belső piacra gyakorolt hatásokkal összefüggésben történő értékelésével kapcsolatos strukturális reform is.

2.2 Bár az európai uniós szintű jogszabályok az állami vállalatok tevékenységének csak bizonyos, specifikus területeit érintik (állami támogatások és általános gazdasági érdekű szolgáltatások), az állami vállalatok reformjával kapcsolatban a jövőbeli litván elnökség azt javasolja, hogy az uniós szintű kezdeményezések korlátozódjanak a nem jogalkotási intézkedésekre, valamint azt, hogy ne tűzzenek ki célokat az új jogszabályi kerettel kapcsolatban. Az állami vállalatok esetleges privatizációjának a továbbiakban is a tagállamok kizárólagos hatáskörében kellene maradnia.

2.3 Végül a jövőbeli litván elnökség sajnálatát fejezi ki amiatt, hogy eleddig az Európai Bizottság létező vagy tervezett kezdeményezései és dokumentumai nem vizsgálják átfogó módon az állami vállalatok reformját, kezelését, hatékonyságuk javítását, illetve a versenyképességhez és az Európa 2020 stratégia célkitűzéseinek megvalósításához való hozzájárulásukat. Az Európai Bizottság és az Európai Parlament mindeddig összesen két szempontra összpontosított: az állami támogatásokkal és az általános gazdasági érdekű szolgáltatások nyújtásával kapcsolatos szabályok tiszteletben tartására.

3. Az EGSZB javaslatai

3.1 Az EGSZB csak támogatni tudja a jövőbeli litván elnökség azon kérését, hogy készüljön elemzés a jelenlegi helyzetről, illetve a helyes (vagy helytelen) gyakorlatokról, valamint hogy kerüljön sor egy olyan strukturális reformra, amely a gazdaságpolitikával és a belső piacra gyakorolt hatásukkal összefüggésben az ilyen típusú vállalatok hatékonyságának értékelésére irányul.

3.2 A Szerződésekből következően az Unió és a tagállamok fokozottan felelősek azért, hogy őrködjenek az általános gazdasági érdekű szolgáltatások megfelelő működése felett, és ennek érdekében többek között folyamatosan fejlesszék e szolgáltatások teljesítményértékelését. Mindaddig, amíg ez nem történik meg, a teljesítményértékelések nem tudnak hozzájárulni a polgárok és a gazdaság igényeinek kielégítéséhez nemzeti és uniós szinten.

3.3 Az értékelés célja, hogy az általános gazdasági érdekű szolgáltatások eredményességét és hatékonyságát növelje, és e szolgáltatásokat a polgárok és vállalatok változó igényeihez igazítsa. Ezenfelül a hatóságokat el kell látnia a legmegfelelőbb választást lehetővé tevő információkkal. Fontos szerepe továbbá, hogy harmonikusan valósuljon meg a piac és a közérdek, valamint a gazdasági, szociális és környezeti célok közötti döntéshozatal.

3.4 „Az általános érdekű szolgáltatások független értékelése” című véleményében (2) az EGSZB konkrét javaslatokat tett arra, hogy közösségi viszonylatban meghatározásra kerüljenek az adatok cseréjének, összevetésének és összehasonlításának szabályai. Az Unió feladata lesz tehát, hogy – a szubszidiaritás elvének és a reformszerződéshez csatolt jegyzőkönyvben felsorolt elvek tiszteletben tartása mellett – lendületet adjon a független értékelésnek. Ezt azáltal érheti el, ha az érintettek képviselőivel folytatott párbeszéd során kidolgoz egy európai szinten harmonizált, közös mutatókra épülő értékelési módszert, valamint meghatározza annak működési eszközeit.

3.5 Azt vizsgálva, hogy az állami vállalatok hogyan tudnának még jobban hozzájárulni az Unió gazdasági fellendüléséhez és versenyképességéhez, az EGSZB több véleményben is foglalkozott az európai általános gazdasági érdekű szolgáltatások kérdésével.

3.6 2001. október 8. óta létezik az európai részvénytársaság statútuma. A 2004. október 8. óta alkalmazható statútum a több tagállamban működő vállalatoknak lehetőséget ad arra, hogy egyetlen, a közösségi jog hatálya alá tartozó társasággá alakuljanak át, és ezáltal azonos szabályokat, egységes irányítási és beszámolási rendszert alkalmazzanak. A statútumot alkalmazó társaságoknak ekkor nem kell igazodniuk azon tagállamok nemzeti jogszabályaihoz, amelyekben leányvállalatuk van, és ezáltal csökkennek az adminisztratív költségeik.

3.7 Ennek megfelelően meg kellene vizsgálni az „európai közvállalkozás statútumának” bevezetését, ahogyan azt az Európai Bizottság a ma már „de facto európai közvállalatnak” minősülő Galileo (3) kapcsán 2011-ben felvetette.

3.8 Az európai közvállalatokat különösen a Szerződésekben közös politikaként meghatározott, nagy transzeurópai infrastruktúra-hálózatok esetében tartjuk elképzelhetőnek az energiaügy vagy a közlekedés terén. Ezekben az ágazatokban együttműködhetnének a nemzeti vagy a helyi vállalkozásokkal, hogy a Lisszaboni Szerződésben foglalt új rendelkezéseket és hatásköröket – különösen az Unió energiapolitikája terén (az EUMSZ 194. cikke) – végrehajtsák.

3.9 Az „Egy biztonságos, fenntartható és versenyképes európai energiahálózat felé” című zöld könyvről szóló véleményében (4) az EGSZB azt az óhaját fejezte ki, hogy készüljenek tanulmányok egy a polgárokat szolgáló európai általános érdekű energiaszolgáltatás lehetőségével és megvalósíthatóságával kapcsolatban, közös koncepciót alkalmazva az árak, az adók, a pénzügyi szabályok, a biztonság, a folyamatosság, a gazdasági fejlődés és az éghajlatvédelem tekintetében.

3.10 Ugyanebben a zöld könyvben az Európai Bizottság támogatja az európai földgázhálózati rendszerüzemeltető gondolatát, amely olyan független társaság fokozatos létrehozásával valósulna meg, amely az egész Európára kiterjedő egységes földgázszállítási hálózatot irányítaná.

3.11 Az ilyen közösségi szolgáltatások a szolgáltatójuk jogállásától függetlenül (állami, magánvállalat, köz- és magánszféra közötti partnerség) olyan alapvető fontosságú, multinacionális vagy transznacionális területeken jelenthetnek hozzáadott értéket, mint az energiaellátás biztonsága, a vízforrások megóvása, a biológiai sokféleség megőrzése, a levegőminőség fenntartása, a belső és külső biztonság stb. Ennek feltétele, hogy ezek a szolgáltatások hatékonyabban legyenek elláthatók uniós szinten, mint nemzeti vagy helyi szinten.

3.12 Ezzel összefüggésben az EGSZB támogatja a köz- (Unió és tagállamok) és magánszféra közötti partnerségeket az energiaellátás biztonságának fokozása, valamint az összekapcsolt energiahálózatok (gáz, villamos energia, kőolaj) integrált irányításának megteremtése érdekében. Javasolja továbbá, hogy alakítsanak ki tengeri szélerőmű-hálózatot, és hogy a szélerőműveket kapcsolják be a szárazföldi hálózatba, ami jelentősen csökkenthetné a működési és beruházási költségeket, és a földgáztársaságokat fokozottabban ösztönözné arra, hogy új hálózati projektekbe ruházzanak be (5).

3.13 Az egyes tagállamok – például az energiaszerkezet meghatározására vonatkozó – hatáskörén belül azok a szociális és társadalmi kérdések, amelyeket a természeti erőforrások vagy az atomenergia kezelése és használata, az éghajlatváltozás, a fenntartható gazdálkodás és a biztonság vetnek fel, túlmutatnak a hagyományos értelemben vett államhatárokon, és csupán az általános érdek és a megfelelő szolgáltatások európai szintű koncepciójával lehet kielégítően megoldani őket.

3.14 Felmerül még az európai végrehajtó ügynökségek gazdasági tevékenységeinek kérdése is.

3.15 Jelenleg hat ilyen ügynökség létezik (6), és ezek a 2007–2013 közötti időszakban hozzávetőleg 28 milliárd eurót kitevő programokat fognak össze. E programok többsége olyan területekhez tartozik, amelyekben az EU hatáskörrel rendelkezik a tagállamok támogatására.

3.16 Ezek a végrehajtó ügynökségek egyrészről tekinthetők úgy, hogy az Európai Bizottság egyes feladatköreit kiszervezett formában végzik, és ezért felmerül az a kérdés, hogy valójában milyen mértékben függetlenek, míg másrészről a feladataik és felelősségi köreik miatt közvetlenül beavatkoznak gazdasági és társadalmi tevékenységekbe. Vajon tényleg olyan messze vagyunk a gazdasági tevékenységnek és a vállalkozásnak az Európai Unió Bírósága által megállapított átfogó meghatározásától?

Kelt Brüsszelben, 2013. július 10-én. az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság elnöke Henri MALOSSE

(1) A Szerződések nem sérthetik a tagállamokban fennálló tulajdoni rendet. Az EUMSZ 345. cikke pontosítja, hogy az EU semleges a vállalat részvényeseinek állami vagy magánszektorbeli jellegével kapcsolatban, és érintetlenül hagyja a tagállamok tulajdoni rendjét.

(2) HL C 162., 2008.6.25., 42. o.

(3) Impact assessment on the Proposal for a Regulation on further implementation of the European satellite navigation programme (2014–2020) [Hatásvizsgálat az európai műholdas navigációs program 2014 és 2020 közötti további végrehajtásának folytatásáról szóló rendeletre vonatkozó javaslatról] – SEC(2011) 1446.

(4) HL C 306., 2009.12.16., 51. o.

(5) HL C 128., 2010.5.18., 65. o.

(6) A Transzeurópai Közlekedési Hálózat Végrehajtó Hivatala (TEN-TEA), az Európai Kutatási Tanács Végrehajtó Ügynöksége (ERC), a Kutatási Végrehajtó Ügynökség (REA), a Versenyképességi és Innovációs Végrehajtó Hivatal (EACI), az Egészség- és Fogyasztóügyi Végrehajtó Ügynökség (EAHC), valamint az Oktatási, Audiovizuális és Kulturális Végrehajtó Ügynökség (EACEA).