Brüsszel, 5.12.2007

SEC(2007) 1601

A BIZOTTSÁG SZOLGÁLATAINAK MUNKADOKUMENTUMA

Kísérődokumentum A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE A TANÁCSNAK, AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, AZ EURÓPAI GAZDASÁGI ÉS SZOCIÁLIS BIZOTTSÁGNAK ÉS A RÉGIÓK BIZOTTSÁGÁNAK Hatékony diplomáciai és konzuli védelem harmadik országok területén: az Európai Unió hozzájárulása a kérdéshez Cselekvési terv 2007-2009 A HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA

{COM(2007) 767 végleges}{C(2007) 5841 végleges}{SEC(2007) 1600}

1. Bevezetés

Az Európai Közösségeket létrehozó szerződés 20. cikke („az EKSz. 20. cikke”) értelmében az olyan harmadik ország területén tartózkodó uniós állampolgárok, ahol az állampolgársága szerinti tagállam nem rendelkezik képviselettel, bármely uniós polgár jogosult bármely tagállam diplomáciai vagy konzuli hatóságainak védelmét igénybe venni ugyanolyan feltételekkel, mint az adott tagállam állampolgárai. E dokumentum az e jog hatékonyabbá tételét szolgáló különböző politikai lehetőségeket vizsgáló hatásvizsgálat összefoglalása.

A Bizottság 2006 novemberében nyilvános konzultációt indított „Az Európai Unió polgárainak diplomáciai és konzuli védelemhez való joga harmadik országokban” című zöld könyv közzétételével. A Bizottság 50 választ kapott a zöld könyvre vonatkozóan. 2007. május 29-én 160 fő részvételével nyilvános meghallgatásra került sor. A szükséges információk összegyűjtése érdekében a tagállamoknak és más érdekelteknek kérdőívet küldtek.

A hatásvizsgálatot felülvizsgálták, hogy figyelembe vegyék a hatásvizsgálati testület által 2007. szeptember 7-én kibocsátott véleményt. A hatásvizsgálati testület 2007. szeptember 28-án második véleményt bocsátott ki.

2. A jelenlegi helyzet és a problémák

A 27 tagállam már most is a védelem magas szintjét biztosító szabványokat alkalmaz. Mindazonáltal sokkal többet is lehet tenni annak érdekében, hogy még hatékonyabbá váljon az uniós polgárok harmadik országbeli konzuli és diplomáciai védelemhez való alapvető joga. A 27 tagállam a 166 külső ország közül eddig csupán három országban rendelkezik képviselettel: Kínában, az Orosz Föderációban és az Amerikai Egyesült Államokban[1]. 18 olyan ország van, ahol egyik tagállam sem rendelkezik képviselettel, 17 olyan ország, ahol csak egyetlen tagállam rendelkezik képviselettel és 11, ahol két tagállam rendelkezik képviselettel.

A becslések szerint körülbelül 7 millió uniós polgár utazik minden évben olyan országokba, ahol a származásuk szerinti tagállam nem rendelkezik semmiféle konzuli vagy diplomáciai képviselettel. A becslések szerint mintegy 2 millió uniós polgár él olyan harmadik országban, amelyben a származása szerinti tagállam nem rendelkezik képviselettel. E számok valószínűleg növekedni fognak.

A nyilvános konzultáció a következő hiányosságokat állapította meg:

- az uniós polgárok a harmadik országokban diplomáciai és konzuli védelemhez való jogukra vonatkozóan korlátozott ismeretekkel rendelkeznek.

A polgárok többségének nincs tudomása az EKSz. 20. cikkének létezéséről és annak tartalmáról. Az Eurobarometer által 2006-ban végzett felmérés azt bizonyította, hogy a polgároknak mindössze 23%-a tudott erről a jogról.

- Az EKSz. 20. cikke szerinti védelem nem egyértelmű hatálya

Bizonyos tagállamok a nemzeti jog alapján elismerik a konzuli védelemhez való jogot, míg mások nemzeti joguk értelmében nem ruháznak fel ezzel a joggal. Csupán néhány tagállam ismeri el a konzuli segítségnyújtás megtagadásával szembeni fellebbezés jogát. Korlátozott számú tagállam terjeszti ki a konzuli védelemhez való jogot olyan családtagokra, akik harmadik országok polgárai. A meglévő vívmányok korlátozottak, a legfőbb jogi eszköz pedig – a 95/553/EK határozat – nem kimerítő jellegű. Ez a helyzet jogi bizonytalansághoz vezethet, amennyiben nem egyértelmű, vajon a határozatot alkalmazni kell-e olyan ügyekre is – például a földi maradványok hazatelepítésére –, amelyek nem tartoznak kifejezetten a hatálya alá.

- A tagállamok harmadik országbeli korlátozott mértékű képviselete és a tagállamok közötti egyértelmű tehermegosztás hiánya

Szükséges a tagállamok harmadik országbeli korlátozott konzuli jelenlétét ellensúlyozni azáltal, hogy ösztönzik a források összevonását, a tehermegosztást és a legjobb gyakorlat cseréjét. A nyilvános konzultáció során kiderült, hogy a tagállamok már folytatnak együttműködést harmadik országokban, de több is tehető e tekintetben a harmadik országbeli jelenlét megerősítése, ekként pedig az uniós polgárok védelmének biztosítása érdekében.

- A harmadik országok által az EKSz. 20. cikke szerinti védelem biztosítására vonatkozó beleegyezés hiánya

Nem egyértelmű, hogy a tagállamok milyen mértékben szerezték meg a harmadik országok szükséges beleegyezését és – amennyiben megszerezték –, milyen eszközzel. A tagállamokkal folytatott konzultáció azt mutatta, hogy az országok többsége egyszerű értesítés formájában szerzi meg a harmadik országok hatóságainak egy másik állam polgárainak védelmére irányuló beleegyezését.

3. Politikai célkitűzések

A Bizottság a következő politikai célkitűzéseket határozta meg:

1. Az uniós polgárok tájékozottságának növelése az EU-n kívüli tartózkodásuk esetén a diplomáciai és konzuli védelemhez való alapvető jogukkal kapcsolatban;

2. A képviselettel nem rendelkező uniós polgárok és családtagjaik konzuli védelme hatályának megerősítése és egyértelművé tétele, valamint annak biztosítása, hogy valamennyi uniós polgár azonos szintű védelemben részesül;

3. A harmadik országokban képviselettel nem rendelkező uniós polgárok hatékonyabb helyszíni védelmének biztosítása;

4. Annak biztosítása, hogy a harmadik országok beleegyeznek az EKSz. 20. cikke szerinti védelem nyújtásába.

Mind a négy célkitűzés tekintetében egyedi és operatív politikai célkitűzéseket dolgoztak ki.

4. Politikai lehetőségek

Négy különböző lehetőséget határoztak meg:

1. lehetőség: Új intézkedésekkel nem járó, status quo jellegű politikai lehetőség;

2. lehetőség: Az EKSz. 20. cikkében foglaltak tudatosítására összpontosító, alapvetően különböző természetű, nem jogszabályi intézkedést magába foglaló lépés;

3. lehetőség: A 2. lehetőségben felsorolt intézkedésekből álló lehetőség, amely további tizenegy olyan nem jogalkotási és jogalkotási intézkedéssel egészül ki, amelyeknek célja a négy konkrétan azonosított probléma kezelése;

4. lehetőség: A 2. és a 3. lehetőségben felsorolt valamennyi intézkedést magába foglaló, igen célra törő lehetőség, amely további, jogi és technikai szempontból egyaránt összetett intézkedésekkel egészül ki, amelyek további vizsgálatot igényelnek és amelyek jellegüket tekintve valószínűleg hosszú távúak.

A politikai lehetőségek áttekintése

1. politikai lehetőség | A már tervezett és megerősített változtatásokon kívül nem végeznek egyéb változtatásokat a jelenlegi rendszerrel kapcsolatban. |

2. politikai lehetőség | Jogszabályi intézkedés: TÁJÉKOZTATÁS: Ajánlás a tagállamok számára, hogy az új útlevelekbe nyomtassák bele az EKSz. 20. cikkét, a már kibocsátott útlevelek hátsó fedőlapján pedig helyezzenek el matricát Nem jogszabályi intézkedés: A 20. cikk végrehajtásával kapcsolatos iránymutatások és egyéb intézkedések közzététele Az „EUROPA” szerveren a konzuli védelemmel kapcsolatos uniós honlap létrehozása A repülőtereken, kikötőkben, vasútállomásokon stb. az uniós polgárok konzuli védelemhez való jogairól tájékoztató plakátok elhelyezése A tagállamok konzuli védelem területén meglévő jogszabályaiban és gyakorlataiban meglévő eltérések mértékének és jellegének értékelése Az egyes harmadik országokban képviselettel rendelkező tagállamok nagykövetségeinek és konzulátusainak elérhetőségére vonatkozó frissített adatok közzététele Azon lehetőség vizsgálata, hogy az utazással kapcsolatos tanácsokat összehangolt módon ismertessék Annak feltárása, vajon szükség van-e a legjobb gyakorlat megosztására, valamint képzés biztosítása a kulcsfontosságú szereplők számára |

3. politikai lehetőség | A 2. politikai lehetőségben említett valamennyi intézkedésen felül az alábbiak: Jogszabályi intézkedés: HATÁLY: Az annak biztosítására irányuló lehetőség vizsgálata, hogy a polgárok – állampolgárságuktól függetlenül – azonos szintű védelemben részesüljenek A földi maradványok azonosítása és hazatelepítése tekintetében konzuli védelem biztosítása A földi maradványok hazatelepítésére irányuló eljárások egyszerűsítése Az uniós polgárok nem EU-s állampolgársággal rendelkező családtagjai számára védelem biztosítása lehetőségének vizsgálata A 95/553/EK határozat szerinti pénzbeli előlegekre vonatkozó eljárások egyszerűsítése szükségességének feltárása Nem jogszabályi intézkedés: TÁJÉKOZTATÁS: A konzuli védelem kérdéskörében uniós telefonos tájékoztatási szolgálat lehetőségének vizsgálata HATÁLY: Az Európa Tanácsnak az elhunyt személyek holttestének hazaszállításáról szóló, 1973. évi egyezményét még nem ratifikáló tagállamok számára annak ajánlása, hogy csatlakozzanak az egyezményhez SZERKEZET: A tagállamok közötti ellentételezési rendszer létrehozása lehetőségének vizsgálata Valamely térségben egy „közös hivatal” később kiértékelendő kísérleti projektként történő létrehozása. Harmadik országokban a tagállamok közötti tehermegosztásra vonatkozó rendelkezések (iránymutatások, a „vezető állam” elgondolása stb.) közzététele. BELEEGYEZÉS: A harmadik országokkal kötött „vegyes” megállapodásokba „beleegyezési záradék” beépítésére tett javaslat és arra vonatkozó ajánlás a tagállamoknak, hogy a harmadik országokkal kötött kétoldalú megállapodásaikba foglaljanak be „beleegyezési záradékokat” Harmadik országok arra irányuló beleegyezésének megszerzésére irányuló lehetőség megfontolása, hogy lehetővé tegyék az Unió számára, hogy a Közösség hatáskörébe tartozó esetekben a Bizottság küldöttségein keresztül gyakorolják a védelmet |

4. politikai lehetőség | A 2. és 3. politikai lehetőségben említett valamennyi intézkedésen felül az alábbiak: Jogszabályi intézkedés: HATÁLY: 21. Konzuli védelem biztosítása harmadik országok olyan állampolgárainak, akik az EU egy másik tagállamában hosszú távon tartózkodnak SZERKEZET: 22. „Közös hivatalok” létrehozása négy térségben (a Karibi-szigeteken, a Balkánon, az indiai-óceáni térségben és Nyugat-Afrikában) 23. Annak lehetővé tétele, hogy a „közös hivatalok” elláthassanak konzuli feladatokat, például vízumok kiadását vagy okiratok hitelesítését 24. A tagállamok közötti tehermegosztás meghatározása céljából „európai konzuli kódex” létrehozása Nem jogszabályi intézkedés: 25. Egy uniós konzuli akadémia létrehozása A földi maradványok beazonosítására irányuló kutatás és fejlesztés ösztönzése |

5. A POLITIKAI LEHETőSÉGEK ÖSSZEHASONLÍTÁSA

A lehetőségeknek a hatékonyság és a valószínűsíthető hatások alapján elvégzett összehasonlítása a következőket mutatja:

1. lehetőség: Ha a jelenlegi helyzet nem változik, a polgárok többsége továbbra sem fog tudni az EKSz. 20. cikke szerinti jogairól, az EKSz. 20. cikke pedig elvesztheti teljes körű hatályát.

2. lehetőség: Ez a lehetőség megfelelő módon közelítené meg a polgárok tájékozottságának kérdését, ugyanakkor nem lenne elégséges, továbbá szükséges lenne a diplomáciai és konzuli hatóságok által nyújtható védelem hatályát is megerősíteni és egyértelművé tenni.

3. lehetőség: Ez a lehetőség egy nem jogalkotási és jogalkotási intézkedéseket egyaránt tartalmazó olyan csomag, amely mind a négy politikai célkitűzést hatékonyan kezelné és lökést adna az EKSz. 20. cikkének.

4. lehetőség: Ez a lehetőség olyan célra törő intézkedéseket foglal magába, amelyeket nem valószínű, hogy rövid és középtávon végrehajtanak. Ezen intézkedések az érdekeltekkel – többek között a tagállamokkal – folytatott, mélyreható vizsgálatot igénylő technikai és jogi kérdéseket vetnek fel. Némely intézkedés esetleg jelentős költségekkel járna, politikailag pedig vitás is lehetne.

6. AZ ELőNYBEN RÉSZESÍTETT LEHETőSÉG

Az összehasonlítás azt sugallja, hogy a 3. lehetőség volna a legmegfelelőbb, mivel hatékonyan kezeli mind a négy meghatározott problémát. Olyan – jogszabályi és nem jogszabályi intézkedések – csomagjáról van itt ugyanis szó, amely magában foglalja a 2. politikai lehetőségben felsorolt tájékoztató intézkedéseket, beleértve a tagállamoknak tett arra vonatkozó ajánlást is, hogy jelenítsék meg az új útlevelekben az EKSz. 20. cikkét (1. intézkedés), valamint azt is, hogy az EUROPA szerveren hozzanak létre egy honlapot a konzuli védelem kérdéskörében (3. intézkedés). A csomag jó néhány intézkedést javasol továbbá az uniós polgárok védelemhez való jogának egyértelművé tétele és megerősítése céljából. Javasolja például az annak biztosítására irányuló lehetőség vizsgálatát, hogy az uniós polgárok azonos szintű védelemben részesüljenek (9. intézkedés), hogy megkönnyítsék a földi maradványok hazatelepítésére irányuló, gyakran nehéz eljárást (10., 11. és 15. intézkedés), továbbá hogy megvizsgálják az uniós polgárok EU-s állampolgársággal nem rendelkező családtagjai számára konzuli védelem biztosításának lehetőségét (12. intézkedés). Intézkedéseket terveznek abból a célból is, hogy segítsenek a tagállamoknak a források összevonásában, különösen egy „közös hivatal” – később értékelendő – kísérleti projektként történő létrehozása (17. intézkedés) és a tehermegosztással kapcsolatban meglévő szabályok közzététele (18. intézkedés) tekintetében. Az előnyben részesített lehetőség végül foglalkozik a harmadik országok beleegyezésének kérdésével, amennyiben azt javasolja, hogy építsenek be egy szabványos „beleegyezési záradékot” a harmadik országokkal kötött kétoldalú és „vegyes” megállapodásokba (19. intézkedés). A Bizottság annak lehetőségét is meg fogja vizsgálni, hogy az Unió a Közösség hatáskörébe tartozó esetekben védelmi feladatot lásson el (20. intézkedés).

7. NYOMON KÖVETÉS ÉS ÉRTÉKELÉS

A hatásvizsgálat megjelöl olyan potenciális mutatókat, amelyekkel nyomon követhető az egyedi és operatív politikai célkitűzéseknek való megfelelés mértéke. A fő információforrások a polgárok körében végzett időszakos felmérések (az Eurobarometer felmérései) és a konzuli hivataloknál kezdetben kétévente elvégzendő felmérések.

[1] Az elnökségi diplomáciai képviselet harmadik országokban című, 2007. március 23-i 16838/1/06. sz. tanácsi dokumentum, nem tették közzé