[pic] | AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA |

Brüsszel, 13.11.2007

SEC(2007) 1473

.

A BIZOTTSÁG SZOLGÁLATAINAK MUNKADOKUMENTUMA

A hatásvizsgálat összefoglalásai Kísérődokumentum az Európai Parlament és a Tanács 2002/19/EK, 2002/20/EK és 2002/21/EK irányelvének módosításáról szóló európai parlamenti és tanácsi irányelvre, az Európai Parlament és a Tanács 2002/22/EK és 2002/58/EK irányelvének módosításáról szóló európai parlamenti és tanácsi irányelvre és az Európai Elektronikus Hírközlési Piacfelügyeleti Hatóság létrehozásáról szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletre irányuló bizottsági javaslatokhoz

{COM(2007) 697 vègleges}{COM(2007) 698 vègleges}{COM(2007) 699 vègleges}{SEC(2007) 1472}

A BIZOTTSÁG SZOLGÁLATAINAK MUNKADOKUMENTUMA

A hatásvizsgálat összefoglalása

BEVEZETÉS

Ez a dokumentum az elektronikus hírközlő hálózatok és az elektronikus hírközlési szolgáltatások (elektronikus hírközlés) európai uniós keretszabályozásának felülvizsgálatáról szóló hatásvizsgálati jelentést[1] foglalja össze. A jelentés tovább mélyíti és pontosítja a 2006. júniusi első, előzetes hatásvizsgálat elemzését.

Az említett felülvizsgálat olyan módosításokra tesz javaslatot, amelyek figyelembe veszik a mostanáig szerzett tapasztalatokat és a várható piaci és technológiai fejlődést annak érdekében, hogy a keret hatékonyabban tudja megvalósítani célkitűzéseit és támogatni az i2010 stratégiai célokat.

A hatásvizsgálati jelentés három fő szempont köré rendeződik, amelyeken belül megállapíthatók a konkrétabb problémák és célkitűzések:

I . szempont – A szabályozás javítása

1) Verseny, beruházás és innováció : a versenyt, a beruházást és az innovációt elősegítő fejlesztések leghatékonyabb módjának meghatározása az elektronikus hírközlésben, ezzel biztosítva a felhasználók igényeinek teljesítését és a fogyasztók védelmét.

2) Spektrumgazdálkodás : annak biztosítása, hogy a rendkívül korlátozottan rendelkezésre álló, ugyanakkor fokozott keresletnek örvendő rádióspektrumot a legteljesebb mértékben a társadalom javára használják fel, valamint hogy a technológiák és a kereslet szerkezetének változásai mielőbb jelentkezzenek az erőforrás felhasználásának módjában.

II . szempont – Az elektronikus hírközlés egységes piacának megvalósítása

3) Következetesség és hatékonyság a szabályozásban – intézményi és eljárásjogi kérdések : az elektronikus hírközlés terén következetes és hatékony szabályzók révén egységes piacot teremtő szabályozási modell kidolgozása a szubszidiaritás és az arányosság elvének tiszteletben tartása mellett.

III . szempont – Polgárközpontú szabályozás

4) A felhasználók jogai és a fogyasztóvédelem : megfelelő garanciák biztosítása a felhasználók jogainak és a fogyasztóknak a védelmében és a közérdek szolgálatában egy technológiai szempontból konvergens környezetben, összhangban az i2010 stratégia célkitűzéseivel, amelyek mindenki számára hozzáférhetővé kívánják tenni az információs társadalmat .

5) A személyes adatok védelme és a biztonság : az európai elektronikus hírközlő hálózatok biztonságának és hálózati integritásának fokozását célzó intézkedések, melyek valamennyi polgár és a társadalom egésze számára kézzelfogható előnyökkel járnak, az i2010 célkitűzéseknek megfelelően.

A VIZSGÁLT PROBLÉMÁK ÉS STRATÉGIAI LEHETőSÉGEK ÖSSZEFOGLALÁSA

Verseny, beruházások és innováció

Az Európai Unió az elektronikus hírközlést illetően a verseny és az innováció tekintetében legalább annyira eredményes, mint fő kereskedelmi partnerei. Az EU-szabályok hatékony végrehajtása piacokat nyitott meg, és ez alacsonyabb árakat eredményezett az üzleti és egyéni fogyasztók számára a hangátviteli és a széles sávú szolgáltatások esetében. Egyes EU-országok mára világviszonylatban vezető szerephez jutottak a mobil és széles sávú szolgáltatások elterjedtségét illetően.

Az elkövetkező években a fő kérdés az lesz, hogy a keret megfelelőképpen ösztönzi-e az új, nagysebességű hálózatokra irányuló beruházásokat, amelyek elősegíthetik az innovációt a tartalomgazdag internetes szolgáltatások terén. Ebben a vonatkozásban a szakpolitikai vita arra összpontosít, hogy a nyílt hozzáférés csökkenti-e az új infrastruktúrákat érintő beruházások ösztönzőerejét.

E szempontból három fő stratégiai lehetőséget vizsgáltak meg:

1. lehetőség : „nyílt hozzáféréssel” jellemzett modell elfogadása az új hálózati infrastruktúra tekintetében (vagyis az infrastruktúra és a szolgáltatás nyújtásának szétválasztása);

2. lehetőség : jogszabálymentesség: az ágazatspecifikus szabályozás felfüggesztése vagy korlátozása („szabályozás ideiglenes szüneteltetése”); és

3. lehetőség : a keret jelenlegi modelljének a fenntartása.

A szolgáltatók szűk keresztmetszetet jelentő infrastruktúrákhoz való egyenlő hozzáférése már szerepel a meglévő keretszabályozás célkitűzései között (3. lehetőség), amely rendelkezik a megkülönböztetésmentességről a piac nyitottságának és versenyképességének megőrzése érdekében. Azonban a hozzáférés ilyen fokú egyenlőségének biztosítása továbbra is nehézségekbe ütközik, ha a hálózatüzemeltetők vertikálisan integrált szolgáltatók, különösen a nem árjellegű megkülönböztetést illetően.

Amennyiben az említett megkülönböztetés továbbra is fennáll és magatartási korrekciós intézkedésekkel nem oldható fel, az integrált üzemeltető külön egységekre történő szétválasztása közömbösítheti a szolgáltatók megkülönböztetését eredményező ösztönzőket (1. lehetőség). Az adott hálózati iparág jellege (pl. távközlés, energiaipar vagy vasúti közlekedés) határozza meg a szétválasztás szükséges mértékét. Meghatározó lépés a teljes strukturális szétválasztás (a tulajdonjogok szétválasztása), amely a nem replikálható hálózati erőforrások függetlenítésével leválasztja a megkülönböztetésre ösztönző tényezőket. Ahol azonban az innováció kiemelt szerepet játszik a technológiában és a szolgáltatások terén, mint ahogyan ez az elektronikus hírközlés esetében is tapasztalható, kevésbé intervencionalista szemlélet szükséges a korlátozottan rendelkezésre álló erőforrások funkcionálisan különálló, és elkülönített irányítási ösztönzőkkel felruházott leányvállalatokhoz való kihelyezéséhez, mely révén az átláthatóság növelése és az ösztönzők megkülönböztetésmentességének fokozása mellett megőrizhető az infrastruktúra és a szolgáltatásszegmensek közös átfogó tulajdonjogának rugalmassága.

A 2. lehetőség – „a szabályozás ideiglenes szüneteltetése” – kockázatot jelent az elektronikus hírközlés európai piacainak túlnyomó többségében az eredményes versenyre nézve. Empirikus bizonyíték van arra, hogy a beruházás és az innováció ott a legerősebb, ahol az infrastruktúrák között eredményes a verseny. Azonban még mindig nincs infrastruktúra-alapú verseny az EU helyi hurkainak kb. 80%-a esetében. Ez azt jelenti, hogy az előzetes szabályozás továbbra is lényeges szerepet játszik a verseny megtartásában és a fogyasztók megvédésében az inkumbens szolgáltató infrastruktúrájához való hozzáférés feltételeinek megállapítása útján.

Következtetés

Empirikus bizonyítékok tanúsága szerint, bár a megkülönböztetés súlyos probléma marad egyes piacokon, mások esetében megfelelő hozzáférési egyenlőséget eredményeztek a meglévő korrekciós intézkedések. Ilyen módon az elemzés az előzetes szabályozás jelenlegi szemléletét ( 3. lehetőség) támogatja a hozzáférés megtartása tekintetében. A Bizottság azonban szükségesnek tartja, hogy a nemzeti szabályozó hatóságokat hatáskörrel ruházza fel a magatartási korrekciós intézkedések jelenlegi rendszerével nem szabályozott, továbbra is fennálló megkülönböztetés kezelésére a funkcionális szétválasztás kivételes korrekciós intézkedésének érvényesítésével.

Spektrumgazdálkodás

A spektrumalapú szolgáltatások az EU gazdaságának 250 milliárd EUR értékű szegmensét képviselik, és ez a szám egyre nő. A rádióspektrum mennyisége azonban korlátozott, a jelenlegi elosztási rendszerek pedig merevek, és nem támogatják az innovációt. A Bizottság jelenlegi stratégiája a spektrumhasználat rugalmasságának és hatékonyságának fokozására, valamint a vezeték nélküli felhasználókat érő interferenciák kivédésére irányul. Az ebben a szakaszban ismertetett lehetőségek ennek a stratégiának a keretszabályozásba építését célzó módosításait tárgyalják.

A Bizottság 2006. júniusi felülvizsgálati dokumentumairól szóló nyilvános konzultáció eredményeként egy lehetőséget – a spektrummal kapcsolatos döntések koordinálásával és egyszerűsítésével foglalkozó független testület felállításának lehetőségét – elvetettek, és a spektrumgazdálkodási alternatívákat kettőre csökkentették:

1. lehetőség : a keret kiigazítása a technológiai és szolgáltatási semlegesség elvének és a koordinált spektrumkereskedelemnek a bevezetése útján; és

2. lehetőség : a keretszabályozás változatlanul hagyása.

A szolgáltatási és technológiai semlegesség (az 1. lehetőség fő elvei) felszámolja a legtöbb szabályozási korlátot, erősíti a versenyt, és csökkenti a felhasználók szabályozási terheit. Mindez a spektrumkereskedelemmel és a versenyszabályok megszilárdításával ötvözve biztosíthatja az új technológiák és az új szolgáltatók számára a nyílt piaci hozzáférést.

Bár a 2. lehetőség elvileg eltérő gazdálkodási modellek egyidejű létezését teszi lehetővé, a gyakorlatban valószínűleg megőrzi a ma jellemző technológia és szolgáltatás alapú igazgatási modellt, amely korlátozza az engedélyek számát, és lassítja az új technológiák bevezetését.

Az 1. lehetőség erősebb koordinációs mechanizmusokat foglal magában, míg a 2. lehetőség alapja az önkéntes koordináció.

Következtetés

A Bizottság szerint az 1. lehetőség a legmegfelelőbb alap egy megreformált európai spektrumgazdálkodáshoz.

Következetesség és hatékonyság a szabályozásban: intézményi és eljárásrendi kérdések

Európa legnagyobb versenyelőnye a globális gazdaságban több mint 500 millió fogyasztót felölelő, nyitott piaca. A belső piac előnyeinek kiaknázása attól függ, hogy a vállalkozások mennyire képesek a szabályozás stabil és következetes alkalmazása útján méretgazdaságosságot elérni.

Az EU elektronikus hírközlési keretrendszere egységes szabályok alapján koordinált, 27 nemzet piacából álló rendszert állított fel. Az egyes területeken elért jelentős előrelépés ellenére e szabályok következetlen végrehajtása folyamatos problémákat jelent.

E problémák kezelését illetően három fő alternatívát elemeztek:

1. lehetőség : közös európai szabályozási hatóság, a piacfelügyeletet illetően korlátlan döntéshozatali jogkörrel, amely a spektrum EU-s vonatkozásainak kezeléséért lenne felelős;

2. lehetőség : európai szabályozási hatóság korlátlan döntéshozatali jogkör nélkül, amely támogatást nyújt a megszilárdított közösségi eljárások végrehajtásában; és

3. lehetőség : jobb koordináció a tagállamok között.

Az 1. lehetőségben javasolt központosított szabályozás előnyös az EU-szerte tevékeny vállalkozások számára, és ezáltal ösztönzi a páneurópai potenciállal bíró és transznacionális versenyben részt vevő szolgáltatások gyorsabb alkalmazását. Azonban e lehetőség ellen számos szubszidiaritással kapcsolatos és jogi fenntartás él.

A 2. lehetőség szabályozási következetességet eredményez, megőrizve a szabályozás decentralizált rendszerét. Erőteljesebb közösségi hatáskört ötvöz egy új európai hatóság számára biztosított tanácsadói jogkörrel, mely hatékonyan közelíti meg a frekvenciák és/vagy számok felhasználását illetően páneurópai potenciállal bíró szolgáltatások kiválasztását, engedélyezését és harmonizálását,

Növelni kell a hálózati és információs biztonság hatékonyságát az értékelés és a nyilvános konzultáció következtetései alapján. Ilyen módon a 2. lehetőség értelmében az Európai Hálózat- és Információbiztonsági Ügynökség (ENISA) funkcióit átvenné az Európai Szabályozási Hatóság. Amennyiben az ENISA – szervezeti átalakításokkal – az Európai Szabályozási Hatóság szerves részévé válna, a két szerv egyesítése hatékonyabb működést biztosítana.

A 3. lehetőség valamennyi nemzeti szabályozási hatóság tekintetében előírja a közös iránymutatások melletti elkötelezettséget és a következetes korrekciós intézkedések alkalmazását. Kevés a bizonyíték arra nézve, hogy az ilyen önkéntes együttműködés a gyakorlatban is működne.

Következtetés

A Bizottság a 2. lehetőséget ítéli a legmegfelelőbbnek a jelenlegi intézményi és jogi keretben.

A felhasználók jogai és a fogyasztóvédelem

A verseny jelentős előnyöket hozott a fogyasztók számára, mivel az árak abszolút értékben vett csökkenését eredményezte. Azonban a verseny és az innováció az összetettséget is növeli. Ennek megfelelően az új piacok kialakulásával további lépések szükségesek az átláthatóság növelése érdekében, a hírközlési szolgáltatások összekapcsolhatóságának és minőségének védelmében, valamint az alapvető szolgáltatások, így például a segélyhívások megtartásához és az elektronikus társadalmi integráció (e-inclusion) célkitűzéseinek további érvényesítéséhez.

Az elemzés három stratégiai alternatívára terjedt ki:

1. lehetőség : az iparág fokozottabb önszabályozásának ösztönzése;

2. lehetőség : a jelenlegi rendelkezések naprakésszé tétele és megszilárdítása; és

3. lehetőség : a keretszabályozás változatlanul hagyása.

Az 1. lehetőség eredményessége nagymértékben függ valamennyi érintett konszenzusától. Jelenleg nem számíthatunk arra, hogy az önkéntes önszabályozás jelentős javulást eredményezne a fogyasztóvédelem és a felhasználói jogok terén.

A 2. lehetőség számításba veszi a technológiai vívmányokat és a piaci folyamatokat, és törvényi garanciákat biztosít a fogyasztói kérdésekre egyszerű iparági megállapodások helyett. A nyilvános konzultáció alapján a kezdeti bizottsági javaslatok finomításra szorulnak, azonban a 2. lehetőség ilyen kiigazításokkal széles körű politikai támogatást élvezne.

A 3. lehetőség nem tudja kezelni az elektronikus hírközlés terén a fogyasztóvédelemmel és a felhasználói jogokkal kapcsolatban jelentkező problémákat, és ilyen módon nem lenne összhangban az i2010 célkitűzésekkel.

Következtetés

A Bizottság szerint a 2. lehetőség a legmegfelelőbb, nem veti el azonban az önszabályozási fejlődés lehetőségét a 2. lehetőség által létrehozott jogszabályi keretben, amennyiben ez eredményesen a kívánt eredményhez vezet.

A személyes adatok védelme és a biztonság

E témát illetően három stratégiai lehetőséget állapítottak meg:

1. lehetőség : a keretszabályozás változatlanul hagyása;

2. lehetőség : a jelenlegi rendelkezések naprakésszé tétele és megszilárdítása; és

3. lehetőség : a biztonsággal és az integritással kapcsolatos új, részletes eszköz bevezetése.

Az 1. lehetőség szerint a hálózatintegritással kapcsolatos követelmények továbbra is csak a vezetékes telefonhálózatokra lennének alkalmazhatók, ami jelentős mértékben csökkentené jövőbeli súlyukat, mivel a hálózatok teljes IP-környezet irányába fejlődnek.

A 2. lehetőség harmonizált módon kezelné az integritás és a végrehajtás kérdését, biztosítva, hogy a keretet úgy alakítják a felmerülő igények függvényében, hogy közben nem kell számolni a túlzott előíró jelleg veszélyével.

A nyilvános konzultáció eredményei alapján a 3. lehetőség nem élvezte valamennyi érdekelt fél általános támogatását. Különösen aggasztónak tartották, hogy az új, részletes jogszabályok jelentős mértékben megnövelnék az üzleti tevékenység költségét, és így kedvezőtlen hatással lennének a versenyre.

Következtetés

A Bizottság szerint a 2. lehetőség a legmegfelelőbb, mivel ez egyensúlyt kínál a harmonizálás, a kiszámíthatóság és a rugalmasság között, ami lehetővé teszi, hogy a biztonságot a jövőben fenyegető bármilyen kockázat időben kezelhető legyen.

AZ ELőNYBEN RÉSZESÍTETT ALTERNATÍVÁK FőBB HATÁSAI

Ebben a részben összefoglaljuk a fentiek szerint előnyben részesített lehetőségek fő hatásait.

I. szempont – A szabályozás javítása

1) A piaci alapú előzetes szabályozás jelenlegi modelljének megtartása jelenti az elektronikus hírközlés terén a verseny, a beruházás és az innováció támogatásának leghatékonyabb módját: a nemzeti szabályozási hatóságoknak megvannak az eszközeik a verseny előmozdítására, figyelembe véve egyúttal annak szükségességét, hogy a kockázatos beruházások megfelelő tőkemegtérülést generáljanak. A funkcionális szétválasztás legvégső korrekciós intézkedésként javíthatja a versenyt, ahol arra különböző problémák és szűk keresztmetszetek miatt szükséges, illetve ahol más korrekciós intézkedésekkel már nem biztosítható a megkülönböztetésmentesség.

Az érintett piacokról szóló 2003. évi ajánlás felülvizsgálata szerint (amely e felülvizsgálattal párhuzamosan folyik) a jelenlegi keret máris jelentős mértékű deregulációt tett lehetővé, mivel az előzetes szabályozással érintett jelenlegi 18 piac közül 11 (főleg kiskereskedelmi piac) esetében javasolt a fokozatos megszüntetés. Az ágazat szabályozása a nagykereskedelmi piacokra összpontosíthat, ahol még mindig szűk keresztmetszet akadályozza az eredményes versenyt.

2) A spektrumgazdálkodás reformja a piaci rugalmasság növelésével megerősíti a versenyt, és csökkenti a spektrumhasználókra nehezedő szabályozási terhet. Egyúttal ösztönzi a beruházást, és lehetővé teszi az üzemeltetők számára új technológiák bevezetését olyan spektrumtartományokban, ahol használati jogokkal bírnak, ilyen módon célszerűvé téve új technológiák alkalmazását, illetve növelve ezek felhasználását a fogyasztók körében több választási lehetőség és alacsonyabb árak biztosításával.

II. szempont – Az elektronikus hírközlés egységes piacának megvalósítása

3) Bár a független nemzeti szabályozók rendszere jelentős tudásbázist biztosít a szabályozási intézkedésekhez, egy tanácsadói szereppel rendelkező európai hatóságnak a korrekciós intézkedések bizottsági felülvizsgálatával ötvözött létrehozása jelentős mértékben hozzájárulhat az EU-n belül a hatékonyság és a döntéshozatal gyorsaságának fejlesztéséhez. Mindez arányos megoldás lehet a szabályozási megközelítés következetlenségével kapcsolatos jelenlegi problémákhoz, melyek az EU szolgáltatói számára egyenlőtlen feltételeket eredményeznek. A következetesség nem csupán arra ösztönzi majd az üzemeltetőket, hogy fejlesszék határon átnyúló tevékenységeiket, hanem általában az európai üzleti tevékenységek költségeit is csökkenti a páneurópai szolgáltatások támogatásával.

III. szempont – Kapcsolat a polgárokkal

4) A felhasználói jogok, ezen belül a fogyatékkal élő felhasználók jogainak és a fogyasztóvédelmi rendelkezéseknek a megszilárdítása figyelembe veszi a technológiai és piaci fejlődést, és ezáltal valamennyi felhasználó számára több választási lehetőséget és fokozottabb jogbiztonságot kínál. A fogyasztók számára előnyös, ha több információhoz jutnak az árakat és a szolgáltatásokat illetően. A hírközlési szolgáltatások fokozottabb felhasználása és az ezekhez való könnyebb hozzáférés nagyobb mértékű társadalmi részvételt eredményez a fogyatékkal élő és/vagy sajátos igényű felhasználók, továbbá az idősek számára. A hívó félre vonatkozó lokális információk fejlesztésével a sürgősségi szolgáltatások minősége is javulhat.

5) A személyes adatok védelmével és a biztonsággal kapcsolatos jelenlegi rendelkezések naprakésszé tétele és megszilárdítása a fogyasztók számára a hálózatok és a szolgáltatások minőségének és biztonságának növelését eredményezi, továbbá nagyobb mértékű tájékozottságot és átláthatóságot biztosít, így a szolgáltatás minősége és biztonsága a fogyasztó számára egyaránt a kiválasztási szempontok egyike lehet. A nagyobb mértékű tájékoztatás, átláthatóság és bizalom ösztönzi az IKT alkalmazását.

Összefoglalás

Az összes preferált lehetőség ötvözésével egyszerűsíthetők a vállalkozásokat terhelő szabályozási kötelezettségek, ugyanakkor erősíthetők a polgárok jogai, és valamennyi fogyasztó számára előnyök keletkeznek. A főbb egyszerűsítési elemek a Bizottság ajánlásában szereplő érintett piacok számának a csökkentése, egyszerűsített piaci felülvizsgálati eljárások és a spektrumgazdálkodás reformja, melyek eredményeként nettó értékben csökkenthetők az igazgatási költségek. Az elektronikus hírközlő infrastruktúra a gazdaság egésze számára alapot biztosít, és az ágazgat fejlesztése az EU gazdaságának egésze számára is előnyös.

[1] SEC(2007) 1472.