BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM A HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA Kísérődokumentum a hulladékszállításról szóló, 2006. június 14-i 1013/2006/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet szerinti ellenőrzési és hatósági jogérvényesítő tevékenység megerősítését célzó jogalkotási javaslathoz és nem jogalkotási jellegű intézkedésekhez /* SWD/2013/0267 final */





BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM A HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA Kísérődokumentum a hulladékszállításról szóló, 2006. június 14-i 1013/2006/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet szerinti ellenőrzési és hatósági jogérvényesítő tevékenység megerősítését célzó jogalkotási javaslathoz és nem jogalkotási jellegű intézkedésekhez 1. A probléma meghatározása 1.1. Mi pontosan a probléma? A megoldandó probléma az EU-ból bizonyos célországokba irányuló, az európai uniós hulladékszállítási rendeletet[1] (a továbbiakban: rendelet) sértő illegális hulladékszállítások nagy száma. A tengeri kikötőkben, a közutak mentén és a vállalkozásoknál végzett ellenőrzések arra utalnak, hogy az EU-ban a hulladékot tartalmazó szállítmányok mintegy 25%-a nem felel meg a rendelet előírásainak. Nem kormányzati szervezetek, a sajtó és különböző tanulmányok a 2007-től 2011-ig terjedő időszakban számos alkalommal tudatták, hogy az EU-ban keletkező hulladékból nagy mennyiségeket szállítanak illegálisan afrikai és ázsiai fejlődő országokba. Az illegális hulladékszállítások egyik legfontosabb gazdasági mozgatórugója az, hogy a fejlődő országokban jelentősen olcsóbb a hulladék kezelése és ártalmatlanítása. Az alacsonyabb árakat elsősorban az európai uniósnál kevésbé szigorú környezetvédelmi és egészségügyi szabályozás teszi lehetővé. Az illegális tevékenységet folytató kereskedők tehát az EU-ban érvényesülő magasabb költségeket igyekeznek megkerülni akkor, amikor a hulladékot illegálisan a fejlődő országok olcsóbb árak mellett alacsonyabb minőséget kínáló létesítményeibe szállítják. Az illegálisan szállított hulladék lerakása vagy nem megfelelő színvonalú kezelése általában súlyosan károsítja a környezetet és a lakosság egészségét. A nem megfelelően ártalmatlanított és a kezeletlen hulladék súlyos környezeti és egészségügyi problémákat idézhet elő az elhelyezés helyének környékén élő lakosság számára. Az elhagyott hulladékból származó szivárgások károsítják a talajt és a vizeket, és – például a nehézfémek és a környezetben tartósan megmaradó szerves vegyületek felszabadulása miatt – a levegőt is szennyezik. A lakosság és a munkavállalók egészségével kapcsolatos hosszabb távú kockázatok mellett mindez a globális felmelegedést és az ózonréteg károsodását is erősíti. E következmények súlyossága szorosan összefügg azzal, hogy helyes vagy helytelen hulladékkezelési módszereket alkalmaznak-e. A veszélyes anyagok eleve toxikus volta gyakran tovább növeli a kockázatot, mert az illegális hulladékszállítmányokat fogadó országok hulladékkezelő létesítményei gyakran nem rendelkeznek a szükséges személyes védőfelszerelésekkel és a környezetszennyezés elleni védekezést lehetővé tévő intézkedésekkel. Az illegális hulladékszállítás jelensége jelentős költségeket is ró a tagállamokra és a gazdasági szereplőkre. Ilyen költség merül fel például a hulladék illegális szállítása és lerakása utáni utólagos kármentesítés vagy a hulladéknak az eredet szerinti országba történő visszaszállítása kapcsán. Emellett azáltal, hogy a hulladék illegális szállítás útján nem megfelelő színvonalon működő – EU-n belüli vagy harmadik országbeli – létesítményekbe kerül, az EU gazdasága értékes nyersanyagoktól esik el. Ha több hulladék kerül a jogszerű csatornákon keresztül hasznosításra és kezelésre, azzal optimálissá tehetők a folyamatok és jobb válogatási technikák alkalmazhatók, aminek következtében javul a hulladék minősége, végső soron pedig több jó minőségű nyersanyag újbóli hasznosítása válik lehetővé. Mindezt tetézi, hogy a hatósági jogérvényesítés gyakorlata jelentős eltéréseket mutat a tagállamok között, ami torzítja a versenyfeltételeket, és az előírásokat betartó vállalkozásokat gazdaságilag hátrányos helyzetbe hozza. Az illegális hulladékszállítás jelensége és elterjedtsége tehát aláássa a jogszerűen működő hulladékkezelő és hulladékártalmatlanító vállalkozások helyzetét. 1.2. Kiket sújt a probléma a leginkább? A rendelettel kapcsolatos ellenőrzések és a rendelet előírásainak betartatása elsősorban a következő szereplőket érinti: · a hulladékszállítmányok ellenőrzését nemzeti, regionális és helyi szinten végző tagállami hatóságokat, · a hulladékszállításban érdekelt, a rendelet előírásait betartó kereskedőket és szállítókat, · a hulladékszállításban érdekelt, illegális tevékenységet folytató kereskedőket és szállítókat, akik a tagállami ellenőrzési rendszerek hiányosságait kihasználva, a környezeti és a népegészségügyi szempontok rovására kijátsszák a rendelet rendelkezéseit, · a hulladék szakszerűtlen lerakása vagy kezelése miatt egészségügyi problémákkal küzdő polgárokat. 1.3. Miért van szükség beavatkozásra? Az ellenőrzéseket és az előírások betartatását a rendelet csak általános jelleggel szabályozza (50. cikk). A rendelet nem tartalmaz konkrét rendelkezést az ellenőrzések végrehajtásának módjáról. Emiatt nagy különbségek alakultak ki a tagállamok között. Egyesek alapos, jól működő ellenőrzési rendszereket alakítottak ki, melyek vagy a kikötőkre, vagy a hulladéktermelők és a hulladékgyűjtők telephelyeire koncentrálnak, míg más tagállamoknak nagy nehézséget okoz a rendelet előírásainak betartatása, és nem rendelkeznek azokkal a megfelelő struktúrákkal és erőforrásokkal, amelyek lehetővé tennék számukra a hulladékáramok nyomon követését és az ellenőrzések elvégzését. Ez a helyzet azt eredményezi, hogy az illegális hulladékszállítmányok exportőrei aszerint választják ki, hogy melyik tagállamon keresztül bonyolítják a szállítást, hogy melyikben a legengedékenyebb az ellenőrzési rendszer. Ha valamelyik tagállam szigorít az ellenőrzéseken, az illegális exportőrök másik tagállamra térnek át. Az illegális hulladékszállítások ellen eredményesen csak úgy lehet fellépni, ha minden tagállam elegendő ellenőrzést végez. 2. A szubszidiaritás elemzése 2.1. Szerződéses alap Az EU az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) 191. cikke alapján jogosult fellépni. A jelenlegi uniós szabályozás, különösen pedig a rendelet 50. cikke már most is tartalmaz rendelkezéseket annak biztosítására, hogy a tagállamokban hatékony ellenőrző rendszerek működjenek. A rendelet betartatása azonban következetlen módon történik, és különböző típusú hulladékok továbbra is jelentős mennyiségekben hagyják el illegálisan az EU területét. Az egyik legfontosabb problémának az tűnik, hogy a rendelet jelenlegi formájában nem határoz meg konkrét kritériumokat az ellenőrzések tervezése, a bizonyítási teher, az hulladékszállítást megelőző folyamatok ellenőrzése és a szakemberek továbbképzése területén. 2.2. A „szükségességi próba” A hulladékszállítás természeténél fogva nemzetközi tevékenység, ezért a szabályozás végrehajtásának és betartatásának egyformán kell történnie valamennyi tagállamban ahhoz, hogy egyenlőek legyenek a versenyfeltételek, és korlátozni lehessen az európai uniós és a nemzetközi kereskedelmet akadályozó, az emberi egészség és a környezet szempontjából veszélyes illegális hulladékszállítások számát. Ezért az EU fellépése szükségesnek tekinthető. Az ellenőrzéssel kapcsolatos követelményekről a jelenleg hatályos szabályozás (a rendelet 50. cikke) nem rendelkezik részletesen, aminek következtében EU-szerte gyenge színvonalú és egyenetlen a végrehajtási és jogérvényesítő tevékenység. Ezért nem teljesülhetnek a rendelet céljai. Minden tagállamnak jelentős érdeke fűződik ahhoz, hogy a többi tagállamban hatékonyan történjék a rendelet betartatása. A harmadik országokba szállított hulladék gyakran először az EU-n belül mozog. Ezért ha egyes tagállamokban nem kellőképpen gondoskodnak a rendelet betartatásáról, az többletmunkát okoz a többi tagállam ellenőrző hatóságai számára. Másfelől azzal, hogy a vállalkozások igyekeznek elkerülni azokat a tagállamokat, amelyekben a rendeletet hatékonyan érvényesítik, a hulladékszállítások áttevődnek a rendeletet rosszabbul végrehajtó tagállamokba, azaz csökken az illegális szállítmányok kiszűrésének esélye. E problémák kezelése érdekében elengedhetetlen az EU-szintű fellépés, hiszen az EU-nak mint egésznek kell csökkentenie a hulladékexport miatt a harmadik országokra nehezedő terhet, azonban abban, hogy ebben mennyire tud eredményes lenni, az ellenőrzési lánc leggyengébb láncszeme a meghatározó. Ezért szükségesnek tűnik, hogy az EU összes tagállama összehangolt ellenőrzési eljárásokat alkalmazzon. 3. Az EU-kezdeményezés céljai A hulladékszállítás ellenőrzésére vonatkozóan javasolt jogi követelmények alkalmazása elsősorban a következő célokból történik: Általános cél: A környezet és az egészség védelme az illegális hulladékszállítás visszaszorításával. Konkrét célok: Az európai uniós hulladékszállítási rendelet végrehajtásának és betartatásának javítása, ezáltal hozzájárulás ahhoz, hogy a Bizottság elláthassa az EU-Szerződés 17. cikkének (1) bekezdésében számára kijelölt feladatot; költségcsökkentés a tagállamokban egyebek mellett a kármentesítéssel és a hulladék visszaszállításával összefüggésben; több nyersanyag hasznosításának biztosítása és hozzájárulás az erőforrás-hatékonyság javításához; egyenlő versenyfeltételek biztosítása EU-szerte a hulladékágazat szereplői számára. Operatív célok: A hulladékszállítmányok ellenőrzési rendszerének megerősítése és hatékonyabbá tétele; a tagállamokban alkalmazott eltérő ellenőrzési kritériumok összehangolása. 4. Megoldási lehetőségek A Bizottság a megvizsgált megoldási lehetőségekről konzultált az érdekeltekkel, és számos visszajelzést kapott tőlük. A lehetőségek az uniós szabályozás esetleges módosításától a nem jogalkotási jellegű intézkedésekig terjednek. Egymást nem zárják ki, tehát a rendelet érvényesülésének megerősítése érdekében kombinálhatók egymással. Négy fő lehetőséget azonosítottunk és ezeknek vizsgáltunk meg gazdasági, társadalmi és környezeti hatásait. Első lehetőség: Nincs fellépés EU-szinten Második lehetőség: Konkrét követelmények és kritériumok beépítése a hulladékszállítással kapcsolatban az EU-szabályozásba a rendelet 50. cikkének módosításával, annak érdekében, hogy csökkenjenek a rendelet érvényesítésében fennálló, a hatásvizsgálat során azonosított hiányosságok: az ellenőrzések tervezetlensége és a kockázatelemzés hiánya; elégtelen szabályozás a bizonyítási teherrel kapcsolatban; megoldatlan az illegálisan szállított hulladék származási helyeinek ellenőrzése; az ellenőrök nem részesülnek szakmai továbbképzésben. Harmadik lehetőség: EU-szintű iránymutatás kidolgozása a hulladékszállítmányok ellenőrzéséről azon a négy területen, ahol a hatásvizsgálat iránymutatás szükségességét állapította meg: a szállítmányok vámhatóságok általi ellenőrzésének megkönnyítése; a környezetvédelmi szempontból helyes hulladékgazdálkodás biztosítása a harmadik országok hulladékkezelő és újrafeldolgozó üzemeiben; a hulladékok műszaki eszközökkel történő nyomon követésének elősegítése; együttműködés, koordináció és monitoring. Negyedik lehetőség: EU-szintű jogalkotás és iránymutatás együtt 5. A hatások vizsgálata Első lehetőség: Nincs fellépés EU-szinten A fellépés mellőzése azt jelenti, hogy minden marad a régiben, és a tagállamok sajátos helyzetüknek megfelelően maguk alakíthatják ki a hulladékszállítások ellenőrzési rendszerét. Ez a lehetőség azonban nem ad megoldást a jelentésben felvázolt egyetlen problémára sem. Az ellenőrzésekre vonatkozó pontos EU-szintű szabályok nélkül minden tagállam másképpen értelmezi az előírásokat, és a rendelet végrehajtása továbbra is nagy eltéréseket fog mutatni az egyes tagállamok között. A hulladékszállítások ellenőrzésének jelenlegi, nem kellően hatékony rendszere és a több tagállamban meglévő konkrét ellenőrzési hiányosságok fennmaradnak, ami azzal a veszéllyel jár, hogy tovább nő az illegális hulladékszállítások aránya. Nem szűnnek meg a jelenlegi problémák: a súlyos negatív környezeti és népegészségügyi hatások, a tagállamokra háruló többletköltségek (kármentesítés az illegálisan szállított hulladék után), a vállalkozások által elszenvedett hátrányok (egyenlőtlen versenyfeltételek). A gazdaság kevesebb nyersanyaghoz jut, és az erőforrás-felhasználás a jelenlegi, nem kellően hatékony szinten marad. Ez a lehetőség azzal a veszéllyel is jár, hogy az EU-ban is létrehozható munkahelyek az EU-n kívül jönnek létre. Második lehetőség: Konkrét követelmények és kritériumok beépítése a hulladékszállítással kapcsolatban az EU-szabályozásba A már ma is eredményesen működő hulladékszállítás-ellenőrzési rendszerrel rendelkező tagállamoknál alig jelentkeznek új költségek. Kiadásaik inkább csökkennek, ha a többi tagállamban megfelelően történik a hulladékok forrásául szolgáló létesítmények ellenőrzése, hiszen az illegális hulladékszállítmányok gyakran nem abból a tagállamból kerülnek exportálásra, ahol keletkeztek. Ez csökkentené az azokra a pontokra nehezedő nyomást, ahol az illegális hulladékszállítmányok hagyományosan elhagyják az EU területét. A megfelelő ellenőrzési kapacitással és infrastruktúrával nem rendelkező tagállamoknak új ellenőröket kellene munkába állítaniuk, és létre kellene hozniuk az új jogi követelmények teljesítéséhez szükséges kapacitást. A hatásvizsgálat becslése szerint az ellenőrzési kapacitás növelése és a megfelelő infrastruktúra kiépítése EU-szinten összesen évi mintegy 4 millió EUR-ba kerülne. A költségek megnövekedését a jogszerűen működő vállalkozások és a fogyasztók nem éreznék meg; a többletköltségeket a „szennyező fizet” elv alapján az illegális exportőröknek kellene viselniük. A gazdasági szereplőknél nem jelentkeznének többletköltségek, eltekintve a vélhetően illegális tevékenységet folytatóktól, amelyek esetében bizonyos esetekben megfordulna a bizonyítási kötelezettség. A költségeket az illegális tevékenységet folytató gazdasági szereplőkre kirótt bírságokból fedezni lehetne, illetve részben ellensúlyoznák a kevesebb visszaszállítás és kármentesítés miatti megtakarítások. Harmadik lehetőség: EU-szintű iránymutatás a hulladékszállítmányok ellenőrzéséről Valószínűtlen, hogy kizárólag iránymutatással javítani lehetne valamennyi tagállam hulladékszállítás-ellenőrzési rendszerén. Máris számtalan iránymutatás létezik EU-szinten a hulladékszállítás és az ellenőrzések területén, de nem kötelező jellegükből fakadóan nagy kihívás segítségükkel teljesíteni a rendelet jobb érvényesítésére vonatkozó célt. Ha egyes tagállamok nem követik az iránymutatásokat, folytatódik az a gyakorlat, hogy az illegális hulladékszállítmányok exportőrei aszerint választják ki, melyik tagállamon keresztül bonyolítsák a szállítást, hogy melyikben a legengedékenyebb az ellenőrzési rendszer Negyedik lehetőség: EU-szintű jogalkotás és iránymutatás együtt Ennek a lehetőségnek ugyanazok az előnyei és hátrányai, mint a másodiknak és a harmadiknak együttvéve. Ez azt jelenti, hogy a kötelező jogi szabályozásból fakadó többletköltségek, megtakarítások és gazdasági előnyök megegyeznek a második lehetőség esetével, míg a harmadik lehetőség szerinti iránymutatás csekély többletköltséggel jár. A második és a harmadik lehetőség összességében vett költségei és előnyei alapján ez a két lehetőség egymást kölcsönösen erősítő eszköznek tekinthető. 6. A lehetőségek összehasonlítása Az első számú kritérium annak meghatározása, hogy az adott lehetőség megoldást ad-e a hatásvizsgálatban azonosított problémákra. A második kritérium az összességében vett költségek elemzése, azaz a gazdasági költségek és előnyök becsült különbségének vizsgálata. E kritériumok alkalmazásával az adódik, hogy a negyedik lehetőség (EU-szintű jogalkotás és iránymutatás együtt) az egyedüli olyan lehetőség, amely a hatásvizsgálatban azonosított összes problémára megoldást kínál, és összességében véve a költségvonzata is ennek a legkisebb. Ez a lehetőség egyben a gazdasági, a társadalmi és a környezeti hatásokat tekintve is a legkedvezőbb. 7. Nyomon követés és értékelés Azt, hogy a javasolt intézkedések mennyire eredményesen oldják meg az illegális hulladékszállítás problémakörét, a következő módon volna célszerű nyomon követni és értékelni: 1. Megfelelő infrastruktúra, kapacitások és jogérvényesítő rendszerek létrehozása: Az ellenőrzések tervezése kapcsán javasolt megoldás akkor tekinthető sikeresnek a gyakorlatban, ha a tagállamokban létrejön a megfelelő infrastruktúra és kapacitás, jól működik a jogérvényesítés, és javul a hulladékszállítások ellenőrzése. 2. Az illegális hulladékszállítás visszaszorítása: A javasolt intézkedések eredményessége az illegális hulladékszállítmányok arányának csökkenését mutató statisztikai adatokkal lenne mérhető. 3. A Bizottság által végzett nyomon követés: A tagállamok által a rendelet végrehajtása kapcsán átadott információk ellenőrzése során a Bizottság értékelhetné a jogalkotási intézkedéseknek az ellenőrzésekre és az illegális hulladékszállításra kifejtett hatásait, és ezt szükség szerint figyelembe vehetné a rendelet végrehajtásáról elkészítendő, háromévente esedékes jelentések összeállításakor. 4. Helyszíni projektek: További mérési eszköz lehetne az ellenőrzések során azonosított illegális szállítások konkrét körülményeinek elemzése egyfelől az elért költségmegtakarításra, azaz a hulladék visszaszállításának, az okozott környezeti kár megszüntetésének stb. elmaradt költségére, másfelől a jelenleg illegális hulladékszállítmányokat fogadó hulladéktelepek környezeti állapotának javulására összpontosítva. Erre a gyakorlatban a fejlődő országokkal közösen folytatott projektek keretében lenne mód. 5. Becslések az újrafeldolgozási arányok növekedése alapján: Az európai uniós és a nemzeti jogi szabályozást követve az illetékes szervek folyamatosan nyomon követik a hulladékok újrafeldolgozási arányát az EU-ban. Az újrafeldolgozási arányok növekedését jelző adatok felhasználhatók lennének a javasolt intézkedések sikerességének érzékeltetésére, hiszen azt jeleznék, hogy az illegálisan exportált vagy lerakott hulladék egy része újrafeldolgozásra került. [1] Az Európai Parlament és a Tanács 1013/2006/EK rendelete a hulladékszállításról, HL L 190., 2006.7.12., 1. o.