[pic] | AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA |

Brüsszel, 13.2.2008

SEC(2008) 154

BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM amely a következő dokumentumot kíséri:

A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, A TANÁCSNAK, AZ EURÓPAI GAZDASÁGI ÉS SZOCIÁLIS BIZOTTSÁGNAK ÉS A RÉGIÓK BIZOTTSÁGÁNAK Az Európai Unió határigazgatása terén teendő újabb lépések előkészítéséről A HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA

{COM(2008) 69 végleges}{SEC(2008) 153}

BEVEZETÉS

Az Európai Unió külső határain be- és kiléptető rendszer létrehozásáról és a jóhiszemű utazók határátkelésének könnyítéséről készített hatásvizsgálat interjúkból és esettanulmányokból, kísérleti projektekből és szakirodalmi áttekintésekből származó adatokon alapul. A tagállamokban már használatban lévő rendszerekkel kapcsolatos interjúk többnyire szakértőkkel készültek. Az adatgyűjtésre és a tagállamok illetékes hatóságaival tartott konzultációk nagy részére két, külső szakértőkkel készíttetett tanulmány folyamán került sor, amelyeket a Bizottság 2006 decemberében és 2007 júniusában rendelt meg. A külső tanulmány és e jelentés készítése során számos alkalommal jött létre kapcsolat a Jogérvényesülés, Szabadság és Biztonság Főigazgatósága és a vállalkozók között. 2007 novemberében egy szolgálatok közötti értekezletre is sor került a Jogi Szolgálat (SJ), az Adóügyi és Vámuniós Főigazgatóság (TAXUD), a Halászati és Tengerügyi Főigazgatóság (FISH), a Vállalkozáspolitikai és Ipari Főigazgatóság (ENTR) és a Külkapcsolati Főigazgatóság (RELEX) részvételével. Ezenkívül meg kell jegyezni, hogy az Energiaügyi és Közlekedési Főigazgatóság (TREN) részt vett a külső tanulmány operatív bizottságában, és már a kezdetektől bevonták az egész folyamatba.

A hatásvizsgálatot módosították annak érdekében, hogy figyelembe vegye a hatásvizsgáló testület által 2007. december 4-én és 14-én kibocsátott véleményt.

A JELENLEGI HELYZET ÉS A PROBLÉMÁK

Az Európai Unió külső határain megnövekedett az utasforgalom, és ez a jövőben is folytatódni fog. A legtöbb utas úgynevezett jóhiszemű utazó, és az érvényes rendeleteknek és szabályoknak megfelelően léphet be az Unió területére; de az emberek határokon átnyúló mozgásához súlyos bűncselekmények is kötődnek: úti okmányok és személyazonosság hamisítása, embercsempészet, emberkereskedelem és terrorizmus. Az EU-ba történő illegális bevándorlás minden tagállam számára kihívást jelent.

Ezért két olyan célkitűzést kell megvalósítani, amelyek egymásnak ellentmondónak tűnhetnek: egyrészt a jóhiszemű utazók számára zökkenőmentes határátlépést kell biztosítani, másrészt garantálni kell a schengeni térség belső biztonságát.

A 27 tagú EU külső határain kijelölt határátkelőhelyeken mintegy 300[1] millióan kelnek át évente. Becslések szerint ezek közül 160 millió határátkelést uniós állampolgárok hajtanak végre, 60 milliót olyan harmadik országok állampolgárai, akiknek nincs szükségük vízumra, és 80 milliót vízumköteles harmadik országok állampolgárai.

8 millióra becsülik a 2006-ban az EU területén tartózkodó illegális bevándorlók számát. Valószínű, hogy az illegális bevándorlók több mint fele legálisan lépett be az Unió területére, de mivel hosszabb ideig maradt annál, mint amire jogosult volt, illegális bevándorlóvá vált.

Minden harmadik országból érkező állampolgár útlevelét kézzel le kell pecsételni, amikor belép, a schengeni térségbe, illetve elhagyja azt. A harmadik ország állampolgárai által a tagállamok területén töltött időt ezen pecsétek alapján lehet kiszámolni, amelyeket azonban gyakran nehéz megfelelően értelmezni; olvashatatlanok vagy hamisak is lehetnek. Ezért a schengeni térségben töltött idő úti okmányokban található pecsétek alapján történő pontos kiszámítása nagyon időigényes és nehéz feladat. Ráadásul nincs nyilvántartás a harmadik országok állampolgárai által a schengeni térségben eltöltött időtartam hosszáról. Ezen okok miatt jelenleg nincs könnyen kezelhető és megbízható eszköz annak meghatározására, hogy egy harmadik országból származó állampolgár túllépte-e már engedélyezett tartózkodási idejét; nincsen pontos nyilvántartás az utazók schengeni övezetbe történő be- illetve kilépéseiről, amely javítaná a határigazgatást, a biztonságot és a tervezést; és nincs lehetőség adatokat gyűjteni az engedélyezett tartózkodási időt túllépőkről.

A fentiekből következik, hogy a jelenlegi helyzet legfőbb problémái a következők:

1. illegális bevándorlás,

2. terrorizmus és súlyos bűncselekmények,

3. hiányos adatok,

4. egyre növekvő nyomás a megnövekedett utasforgalom miatt és

5. a gazdasági migráció okozta kihívások.

SZAKPOLITIKAI CÉLKITűZÉSEK

A be- és kiléptető rendszerre vonatkozó általános célkitűzések, fontossági sorrendben:

- az illegális bevándorlók számának csökkentése (különösen az engedélyezett tartózkodási idejüket túllépőké);

- a terrorizmus és súlyos bűncselekmények elleni küzdelemhez való hozzájárulás;

- a gazdasági migráció (pl. az idénymunkások) hatékony kezelésének javítása.

A regisztráltutazó-programra vonatkozó általános célkitűzések, fontossági sorrendben:

- a jóhiszemű utazók határátkelésének megkönnyítése az EU külső határain, ugyanakkor az uniós határpolitika általános koherenciájának biztosítása;

- a gazdasági migráció (pl. az idénymunkások) hatékony kezelésének javítása.

A fent említett célkitűzések mindegyikéhez specifikus és operatív szakpolitikai célkitűzéseket dolgoztak ki.

SZAKPOLITIKAI ALTERNATÍVÁK

Öt különböző alternatívát állapítottak meg:

1. alternatíva: Status quo

A status quo alternatívának számos fontos fejleményt kell figyelembe vennie, amelyek már előkészítés alatt állnak, mint például az elektronikus úti okmányok és a Vízuminformációs Rendszer (VIS) teljes mértékű alkalmazása. Várhatóan sor kerül a határátkelések igazgatási infrastruktúrájának lényeges javítására is.

2. alternatíva: Be- és kiléptető rendszer

Ennek az alternatívának a végrehajtásával rögzítésre kerülne az EU külső határán átkelő harmadik országbeli állampolgárok be- és kilépésének helye és ideje. Így javulna a harmadik országok állampolgárainak határátkeléseiről rendelkezésre álló információ. Ezt az információt fel lehetne használni az engedélyezett tartózkodási időt túllépők helyzetének felmérésére és felülvizsgálatára. Ezek az adatok a határellenőrzési és migráció-igazgatási erőforrások tervezésekor is hasznosak lennének. Ez az alternatíva két részből áll; a vízumköteles harmadik országokból érkező állampolgárok be- és kiléptető rendszeréből (2a) és a nem vízumköteles harmadik országokból érkező állampolgárok be- és kiléptető rendszeréből (2b).

3. alternatíva: A határátkelést megkönnyítő intézkedések

Ez az alternatíva több formát is ölthet, és különböző csoportba tartozó utazókra is alkalmazható. Az alternatíván belül három lehetőséget választottak ki annak érdekében, hogy a hatásvizsgálat értékelni tudja a számításba vehető különböző lehetőségek vonzatait. A harmadik országok regisztrált utazóinak programja (3a) részben a ki- és beléptető rendszer által a határforgalom számára esetlegesen okozott pótlólagos megszorításokra és következményekre ad választ. A regisztrált utazó státuszú harmadik ország állampolgára gyorsabb, automatikus ellenőrzésben részesülne. Az uniós polgárokra vonatkozó másik két lehetőség az egységes uniós rendszer (3b), illetve több rendszer esetén minimumszabványok kialakítása (3c). Ez két különböző megközelítés, ahol a másodikat a különleges határátkelések és uniós utazócsoportok igényeihez lehetne igazítani (pl. regisztráltutazó-rendszerek és automatikus határellenőrzés).

Két másik alternatívát is megvitattak, amelyek különböző kötelezettséget róttak volna a migránsokra, mivel igazolniuk kellett volna, hogy visszatértek származási országukba, és ezt valószínűleg egy óvadékrendszer is kiegészítette volna, de ezeket a lehetőségeket végül elvetették. Ezek az alternatívák túl széles körűek és összetettek voltak ahhoz, – mind politikai értelemben, mind a gyakorlati végrehajtás szempontjából – hogy középtávon megvalósíthatóak legyenek. Elképzelhető, hogy a jövőben nagyobb összefüggésekben újra megvizsgálják ezeket az alternatívákat, a gazdasági migráció és a nemzetközi fejlesztés széles körű politikai áttekintésének részeként.

Ezenkívül a harmadik országok állampolgárainak be- és kiléptetési rendszerével kapcsolatban számos technikai megoldás merült fel, de az értékelés olyan rendszerre koncentrált, amely a jelenleg folyamatban lévő fejlesztéseket használja ki, különös tekintettel a VIS-re.

A SZAKPOLITIKAI ALTERNATÍVÁK ÖSSZEHASONLÍTÁSA

A szakpolitikai alternatívák általános, specifikus és operatív célok tekintetében kerültek összehasonlításra, valamint olyan egyéb vonatkozó kritériumok alapján, mint például az tarthatóság a tartalmi és politikai változások fényében, valamint az alapvető jogokra, különösen a magánélethez való jogra és az adatvédelemre gyakorolt hatásuk szempontjából.

Az 1. és 2. táblázat áttekinti a status quo értékelését, valamint a többi szakpolitikai alternatíva és részlehetőség összehasonlító értékelését a be- és kiléptető rendszer, valamint a regisztráltutazó-program általános célkitűzései tekintetében.

1. táblázat – A status quo értékelése

A szakpolitikai alternatíva (várható hatás „–” (nincs hozzájárulás a célkitűzéshez) és „√√√√√” (a célkitűzés teljes mértékű megvalósítása) között terjedő skálán) |

Megvalósítandó célkitűzés/kezelendő probléma | 1. szakpolitikai alternatíva – Status quo |

Szakpolitikai célkitűzés: az illegális bevándorlók számának csökkentése (különösen az engedélyezett tartózkodási idejüket túllépőké) | √√ |

Szakpolitikai célkitűzés: a jóhiszemű utazók határátkelésének megkönnyítése az EU külső határain, az uniós határpolitika általános koherenciájának biztosítása | - |

Szakpolitikai célkitűzés: a terrorizmus és súlyos bűncselekmények elleni küzdelemhez való hozzájárulás | √ |

Szakpolitikai célkitűzés: a gazdasági migráció (pl. idénymunkások) hatékony kezelésének javítása | √ |

Relatív költségek | n. a. |

Megjegyzés: A status quo értékelés alapját a jelenlegi helyzet képezi.

2. táblázat – Szakpolitikai alternatívák és részlehetőségek összehasonlító értékelése (2a – 3c)

Szakpolitikai alternatívák és részlehetőségek összehasonlító értékelése |

Szakpolitikai alternatívák (várható hatás „–” (nincs hozzájárulás a célkitűzéshez) és „√√√√√” (a célkitűzés teljes mértékű megvalósítása) között terjedő skálán) |

Megvalósítandó célkitűzés/kezelendő probléma | 2a részlehetőség | 2b részlehetőség | 3a részlehetőség | 3b részlehetőség | 3c részlehetőség |

Szakpolitikai célkitűzés: az illegális bevándorlók számának csökkentése (különösen az engedélyezett tartózkodási idejüket túllépőké) | √√ | √√√ | √ | √ | √ |

Szakpolitikai célkitűzés: a jóhiszemű utazók határátkelésének megkönnyítése az EU külső határain, az uniós határpolitika általános koherenciájának biztosítása | √ | -/0 | √√√ | √√ | √ |

Szakpolitikai célkitűzés: a terrorizmus és súlyos bűncselekmények elleni küzdelemhez való hozzájárulás | 0/√ | √ | - | - | - |

Szakpolitikai célkitűzés: a gazdasági migráció (pl. idénymunkások) hatékony kezelésének javítása | √√ | √ | √ | 0/√ | 0/√ |

Relatív költségek[2] | Alacsony | Közepes | Alacsony-közepes | Közepes | Alacsony |

Előnyben részesített alternatíva | √ | √ | √ | √ |

Megjegyzés: Az a kiindulási helyzet, amelyhez képest az értékelések készültek, feltételezi a status quo sikeres megvalósítását (1. táblázat). A többi részlehetőséget (2a-3c) ehhez a lehetőséghez viszonyítva értékelték. Például a 2a részlehetőség két pipával (√√=közepes hatás) hatékonyabb „az illegális bevándorlók számának csökkentése (különösen az engedélyezett tartózkodási idejüket túllépőké)” terén, mint a kiindulási helyzet.

Megjegyzés: 2a részlehetőség = vízumköteles harmadik országokból érkező állampolgárok be- és kiléptetése; 2b = nem vízumköteles harmadik országokból érkező állampolgárok be- és kiléptetése; 3a = harmadik országok regisztrált utazóinak programja; 3b = egységes regisztrált utazói program az uniós polgárok számára; 3c = minimumszabványok kialakítása a regisztráltutazó-rendszerekre és az automatikus határellenőrző rendszerre az uniós polgárok számára.

Az előnyben részesített alternatíva

Az értékelés alapján azok a szakpolitikai alternatívák kerültek kiválasztásra, amelyek segítségével megvalósulhatnak a kitűzött célok, és végrehajtásuk reális lehet rövid, illetve középtávon, az alapvető jogok és az adatvédelem tiszteletben tartása mellett.

Az előnyben részesített alternatíva ezért az összes harmadik ország állampolgára számára kiépítendő be- és kiléptető rendszer (2a és 2b részlehetőségek), regisztráltutazó-program harmadik országok állampolgárai számára (3a részlehetőség) és az uniós polgárokra vonatkozó regisztráltutazó-rendszerre és automatikus határellenőrzési rendszerre vonatkozó minimumszabványok (3c részlehetőség) kombinációja.

Az előnyben részesített alternatíva hasznos, és hozzájárul a célkitűzések teljesítéséhez még akkor is, ha nem jelentős a terrorizmus és a súlyos bűncselekmények csökkentésére irányuló potenciálja. Az előnyben részesített alternatíva ugyanakkor nagy mértékben függ a végrehajtásának sikerétől.

Technikai szempontból a be- és kiléptető rendszer, a VIS és a SIS II különböző célokat szolgál, ezért ebben az összefüggésben nem használhatók ki hatékonyan átfogó szinergiák, de technikai szinergiák találhatók. A VIS rendszer felhasználható a be- és kiléptető rendszer céljaira a vízumköteles harmadik országok állampolgárai be- és kilépési adatainak rögzítésére, valamint biometrikus azonosítóik ellenőrzésére. A nem vízumköteles harmadik országok állampolgárai esetében legalább részben különálló rendszerre lenne szükség, de az építhetne a VIS-szel azonos technikai alapra, és használhatná ugyanazt a biometrikus adatok egyeztetésére szolgáló rendszert (BMS). Ez lehetővé tenné a létező biometrikus rendszerek közötti szinergiák kihasználását, a költségek alacsonyan tartását és az interoperabilitás biztosítását.

A regisztráltutazó-programhoz különálló adattárra lesz szükség.Arra van lehetőség, hogy a be- és kiléptető rendszer és a regisztráltutazó-program egységes központi adatbázist használjon; így mindenképpen csak egy új adatbázisra lenne szükség. A Bizottság 2008 elején külön bizottsági szolgálati munkadokumentumot fog összeállítani a be- és kiléptető rendszer és a regisztráltutazó-program megvalósításának technikai lehetőségeiről.

A be- és kiléptető rendszer megvalósíthatósági tanulmányának zárójelentés-tervezete szerint egy központi be- és kiléptető rendszer és regisztráltutazó-program kb. 20 millió EUR-ba fog kerülni, amelyet 2–3 év alatt fognak felhasználni, az éves karbantartási és működési költségek pedig évi 6 millió EUR körül alakulnak majd. Az összes tagállamban jelentkező teljes költség 35 millió EUR körül alakulna, de ez nagy mértékben módosulhat az üzembe helyezett automatikus kapuk számának függvényében. Egy automata kapu kb. 35 000 EUR-ba kerül. A Külső Határok Alap támogathatja a tagállamokat a szükséges berendezések beszerzésében. Harmadik országok számára nem keletkeznének költségek.

MONITORING ÉS ÉRTÉKELÉS

A hatásvizsgálat lehetséges mutatókat állapít meg annak ellenőrzésére, hogy milyen mértékben sikerült elérni a specifikus és az operatív szakpolitikai célkitűzéseket. A legfőbb információforrást a be- és kiléptető rendszer és a regisztráltutazó-program adatbázisai alkotják.

[1] Saját számítás az Eurostat idegenforgalmi adatbázisa alapján. A számítás a szállodákban, csoportos szálláshelyeken vagy idegenforgalmi magánszállásokon töltött éjszakák számát veszi alapul. A barátoknál vagy rokonoknál éjszakázó személyeket nem tartalmazza a számítás. A vendégéjszakákat az utazó állandó lakhelye szerint tartják nyilván.

[2] A műszaki megvalósítás költségeit a technikai lehetőségekről szóló különálló bizottsági szolgálati munkadokumentum mutatja majd be 2008 elején.