[pic] | AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA |

Brüsszel, 25.10.2007

COM(2007) 643 végleges

A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE A TANÁCSNAK, AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, AZ EURÓPAI GAZDASÁGI ÉS SZOCIÁLIS BIZOTTSÁGNAK ÉS A RÉGIÓK BIZOTTSÁGÁNAK

Az EU bizonytalan helyzetekre adott válaszai felé – a fenntartható fejlődés, stabilitás és béke érdekében történő, nehéz körülmények közötti kötelezettségvállalásról – {SEC(2007) 1417}

TARTALOMJEGYZÉK

1. Rövidítések listája 3

2. Bevezetés 4

3. Előzmények 4

4. Az EU bizonytalan helyzetekre adott válaszai felé 5

4.1. A bizonytalan helyzetek azonosítása: kiváltó okok és jellemzők 5

4.2. A bizonytalan helyzetekben való szerepvállalás: kihívások 6

4.3. A bizonytalan helyzetek megelőzése: párbeszéd és elemzések a bizonytalan helyzetek kiváltó okainak azonosítására és kezelésére 7

4.4. A bizonytalan helyzetek kezelése: stratégiák és prioritások 7

4.5. A válság után: A segélyezés, a helyreállítás és a fejlesztés összekapcsolása (LRRD) 8

4.6. A bizonytalan helyzetek és a biztonság 9

4.7. Demokratikus kormányzás és emberi jogok bizonytalan helyzetekben 9

5. Az eszközök fejlesztése 11

5.1. Pénzügyi eszközök és folyamatok 11

5.1.1. Európai Fejlesztési Alap (EFA) 11

5.1.2. Fejlesztési Együttműködési Eszköz (DCI) és Európai Szomszédsági és Partnerségi Támogatási Eszköz (ENPI) 11

5.1.3. Stabilitási eszköz 12

5.1.4. Humanitárius segítségnyújtás 12

5.1.5. A demokrácia és az emberi jogok európai eszköze (EIDHR) és „a fejlesztésben részt vevő nem állami szereplők és helyi hatóságok” tematikus program 12

5.2. Költségvetés-támogatás 12

6. A követendő út: prioritások és elvárt eredmények 13

1. RÖVIDÍTÉSEK LISTÁJA

AKCS–országok: afrikai, karibi és csendes-óceáni országok

AFB: Afrikai Fejlesztési Bank

CFCSP: ország-stratégiai dokumentumok közös kerete (Common Framework for Country Strategy Papers)

KKBP: közös kül- és biztonságpolitika

CSP: ország-stratégiai dokumentum (Country Strategy Paper)

DCI: Fejlesztési Együttműködési Eszköz

DDR: lefegyverzés, leszerelés és újrabeilleszkedés (Disarmament, Demobilisation, Reintegration)

ENP: európai szomszédságpolitika

ENPI: Európai Szomszédsági és Partnerségi Támogatási Eszköz

EFA: Európai Fejlesztési Alap

EBVP: európai biztonság- és védelempolitika

IMF: Nemzetközi Valutaalap

LRRD: A segélyezés, a helyreállítás és a fejlesztés összekapcsolása (Linking Relief, Rehabilitation and Development)

NIP: nemzeti indikatív program

OECD/DAC: Gazdasági Fejlődési és Együttműködési Szervezet / Fejlesztést Támogató Bizottsága

SSR: Security Sector Reform – a biztonsági szektor reformja

ENSZ: Egyesült Nemzetek Szervezete

VB: Világbank

2. BEVEZETÉS

A bizonytalan helyzetek különleges kihívást jelentenek, hiszen gátolják a fenntartható fejlődést, a méltányos növekedést és a békét, regionális bizonytalanságot okoznak, globális szintű biztonsági kockázatot jelentenek, ellenőrizhetetlen migrációs hullámot váltanak ki stb. Az EU-nak mind tagállami, mind közösségi szinten képesnek kell lennie arra, hogy különböző eszközök sokaságát mozgósítsa az ilyen helyzetekre irányuló, közösen megállapított és egyeztetett válaszadási stratégia keretein belül. E közlemény célja, hogy megalapozza az EU válaszadási stratégiájának kidolgozását a Tanáccsal és az EU tagállamaival közösen.

A létező uniós szakpolitikai keretek és eszközök, a zajló nemzetközi vita, valamint az EU komparatív előnyei és tapasztalata szolgálnak e közlemény alapjául. A bizonytalan helyzetben vállalt kötelezettségek tanulságait technikai melléklet összegzi. Ezen felül a Bizottság szolgálatai és a Tanács Főtitkársága kidolgoztak egy közös dokumentumot annak érdekében, hogy meginduljon egy „biztonságról és fejlesztésről” szóló párbeszéd, ahol részletesebb megvitatásra kerülnek az ehhez a közleményhez kapcsolódó témák.

E közlemény összesíti a civil társadalom legfontosabb szervezeteivel folytatott nyilvános vitának és az uniós fejlesztési miniszterek 2007. szeptemberi informális találkozójának eredményeit. A közleményt továbbítják a többi uniós intézménynek is azzal a céllal, hogy párbeszéd induljon a bizonytalan helyzetek kezelésére irányuló átfogó EU–stratégia kialakítására, amely párbeszéd ezáltal hozzájárulna a fenntartható fejlődéshez, stabilitáshoz, békéhez és demokratikus kormányzáshoz.

3. ELőZMÉNYEK

A nemzetközi közösséget egyre inkább aggasztják a bizonytalan helyzetek következményei, amelyek súlyosbítják a millenniumi fejlesztési célok elérése előtt álló kihívásokat, korlátozzák az emberek jólétét és szabadságát, valamint globális biztonsági kockázatot jelenthetnek. Az ENSZ, a donorok, valamint a regionális és egész kontinensre kiterjedő szervezetek előnyben részesítik az integrált megközelítéseket a bizonytalan helyzetekben való szerepvállaláskor. A támogatás-hatékonyságról szóló párizsi nyilatkozat emlékeztet arra, hogy az összehangolás, az egyeztetés és az eredményekre koncentráló irányítás elveit hozzá kell igazítani a gyenge kormányzás és elégtelen kapacitások által jellemzett környezethez. Az OECD/DAC jóváhagyott egy dokumentumot „Politikai kötelezettségvállalás és alapelvek a bizonytalan államokban és helyzetekben történő megfelelő nemzetközi fellépéshez” címmel, amely hangsúlyozza azokat az „egész kormányra vonatkozó megközelítéseket”, amelyek szoros együttműködést kívánnak meg a gazdasági, fejlesztési, diplomáciai és biztonsági szereplőktől.

A Közösség és az EU-tagállamok együttesen a világ legnagyobb donorjai a fejlesztési együttműködés és a humanitárius segélyek terén. Az EU fontos politikai és biztonsági szereplővé vált. Megkülönböztetett felelősséget vállalt a bizonytalan helyzetek által teremtett kihívások kezelésében, ezenkívül olyan komparatív előnyökkel rendelkezik, mint például a Bizottság küldöttségeinek hálózata világszerte.

Már létezik szakpolitikai keret a bizonytalanság különböző dimenzióinak kezelésére. Az európai fejlesztéspolitikai konszenzus iránymutatást ad a bizonytalan helyzetekre adandó átfogó válaszok tekintetében. Az előbbi egy tágabb külső fellépési keret részét képezi, amelyet teljeses működőképessé kell tenni ahhoz, hogy az Unió időben és koherens módon reagálhasson a bizonytalan helyzetekre. Ide tartozik az európai biztonsági stratégia, az erőszakos konfliktusok megelőzéséről szóló európai program, az európai szomszédságpolitika, a segélyezés, a helyreállítás és a fejlesztés közötti kapcsolat stratégiai kerete, a humanitárius segítségnyújtással kapcsolatos konszenzus, valamint az EU kormányzással és fejlesztéssel kapcsolatos megközelítése. A bővítési folyamat egyes eszközei hasznosak lehetnek ebben az összefüggésben. A politikák fejlesztési célú koherenciájára vonatkozó uniós kötelezettségvállalások, valamint a komplementaritásra és munkamegosztásra vonatkozó uniós magatartási kódex szintén e keret részét képezi.

4. AZ EU BIZONYTALAN HELYZETEKRE ADOTT VÁLASZAI FELÉ

4.1. A bizonytalan helyzetek azonosítása: kiváltó okok és jellemzők

A bizonytalan helyzet fogalma gyenge vagy összeomlott rendszereket jelöl, valamint olyan helyzeteket, ahol a társadalmi szerződés meghiúsult, mivel az állam nem volt képes vagy nem volt hajlandó teljesíteni alapvető funkcióit, illetve kötelezettségeit és felelősségét a szolgáltatásnyújtás, az erőforrásokkal való gazdálkodás, a jogállamiság, a hatalomhoz való méltányos hozzájutási lehetőség, a népesség biztonsága, valamint az állampolgárok jogainak és szabadságának védelme és fejlesztése terén.

A hatékonyságot, integrációt vagy legitimitást nélkülöző közintézmények, politikai folyamatok és társadalmi mechanizmusok hozzájárulnak a bizonytalan helyzet kialakulásához, hiszen nincsenek meg a feltételek az intézményi és pénzügyi fejlődés minimumának eléréséhez, a hosszú távú stratégiák megvalósításához, és a kormányzás minőségének fokozatos javításához. Ebben az összefüggésben a bizonytalanság a nagy mértékű szegénységben vagy a gazdagság egyenlőtlen eloszlásában gyökerezik.

A legextrémebb esetekben az államok összeomolhatnak, vagy visszahúzódhatnak területük egy részéről, amely állandó bizonytalansághoz, krónikus erőszakos konfliktusokhoz és humanitárius válsághoz vezethet. Ezekből a helyzetekből nemzetközi biztonsági és instabilitási kockázatok sora származhat, amelyek alááshatják az EU stratégiai céljait és érdekeit.

A bizonytalanság sok olyan alacsony és közepes jövedelmű országra jellemző, amelyek gazdasági szerkezete gyenge, nem eléggé stabilak, sebezhetőek a különböző válságokkal, külső sokkokkal, járványokkal, kábítószer-csempészettel, természeti katasztrófákkal és a környezet pusztulásával szemben, valamint kulturális értékeik és sokféleségük is veszélyben van. A bizonytalanság a globalizáció egyik mellékhatása is lehet a világgazdaságban háttérbe szorult területeken. Hasonló ok lehet a hagyományos energiaforrások importjától való függőség, amely gátolhatja a stabilizációt és a fejlődést. Az éghajlatváltozás várhatóan súlyosbítani fogja a bizonytalan helyzeteket, mivel új és nagy volumenű hatásokat fog kiváltani az alacsony kapacitásokkal rendelkező országokban. Ezeknek az összefüggéseknek a további vizsgálata hozzá fog járulni ahhoz, hogy innovatív válaszokat találjunk, vagy hozzáigazítsuk a meglévő módszereket a változásokhoz.

Az emberi biztonság szempontjából a szegény és sebezhető népességre vannak leginkább hatással a bizonytalan helyzetek, amelyek miatt az emberek önszántukból vagy kényszerből elvándorolhatnak, tovább súlyosbítva ezzel a bizonytalan helyzetet.

4.2. A bizonytalan helyzetekben való szerepvállalás: kihívások

A bizonytalan helyzetek hatékony kezeléséhez szükséges, hogy tudatosan számításba vett kockázatot vállaljunk, amelyet a nem-cselekvés kockázatával összevetve kell mérlegelni. Az EU partnerségi megállapodásai lefedik a partnerországok erőfeszítéseinek támogatását a bizonytalan helyzetek kialakulásának megakadályozásában, a problémák gyökerének orvoslásában, és a következmények kezelésében. Annak ellenére, hogy az együttműködési megállapodások alkalmazása részben szünetel, az EU továbbra is elkötelezett a kérdés mellett szolidaritási, biztonsági és segélyhatékonysági megfontolásokból a közösségi eszközök és különböző uniós tevékenységek által.

Az olyan helyzetekben történő szerepvállalás elmaradása, ahol nem állnak fenn jelentős politikai akadályok, „segélyezés szempontjából mellőzött területek” kialakulásához vezethet, és egész országok, régiók vagy ágazatok maradhatnak pénzügyi források nélkül. Másrészt a nemzetközi figyelem egy adott válságra irányulása masszív és koordinálatlan pénzmozgásokat eredményezhet, ami átfedésekhez vezethet, és eredménytelenséget okozhat.

Az EU magatartási kódexe alapján folyó, a komplementaritás kialakítására irányuló folyamatos erőfeszítések segíteni fognak a segélyezés szempontjából mellőzött területek kérdésének kezelésében. Konkrét lehetőségek kidolgozása szükséges annak érdekében, hogy az EU-tagállamok hatékonyan irányíthassák pótlólagos forrásaikat a segélyezés szempontjából mellőzött, bizonytalan helyzetű országok felé.

A humanitárius segítség egyik részeként a Közösség ezt a kérdést az „elfelejtett válságok értékelésének módszerével” kezeli, amely előmozdítja az olyan válságok áldozatainak nyújtott segítséget, amelyek csak kevés vagy semmilyen média– vagy donorfigyelmet kapnak.

Az „egész kormányra vonatkozó megközelítés” alapján történő átfogó és egyeztetett fellépésre van szükség a bizonytalan helyzetekben. Az adatok és egyéb információk nyílt áramlását, szinergiákat és jó együttműködést kell biztosítani az intézményi, állami és nem állami (humanitárius, fejlesztési, diplomáciai, bűnüldözési és biztonsági) szereplők között. Jelentős haladást sikerült elérni, de komoly akadályokat kell még áthidalni.

További egyeztetés szükséges az EU-n belül is. A Bizottság, a Tanács Főtitkársága és a tagállamok alkalmazottainak bevonásával rendszeresebb közös tréningekre, tervezésre és értékelésre lenne szükség, nemcsak a válság– és konfliktus utáni helyzetekben, hanem akkor is, ha a közös elemzés a helyzet romlását mutatja ki, amely bizonytalan helyzet kialakulásához vezethet.

A Bizottságnak, a Tanács Főtitkárságának vagy az EU tagállamainak jobban kellene ösztönözniük a bizonytalan helyzetekkel kapcsolatos területi és tematikus kérdéseket intéző személyek közti kapcsolatokat, és ehhez hasonlóan egy adott ország vagy régió uniós küldöttségvezetői közötti kölcsönös tájékoztatást és egyeztetést is. Az ENSZ-t, más multilaterális partnereket, donorokat, a civil társadalom szervezeteit és a központi kormányzatoktól eltérő intézményeket (parlamentek, helyi és decentralizált hatóságok, regionális és kontinentális szervezetek) megfelelő módon be kell vonni ebbe az egyeztető folyamatba. A bizonytalan helyzet jellemzőinek megelőzése és kezelése megjelenik az EU-Afrika közös stratégiában. Erről a kérdésről folytatódik a párbeszéd Kínával és más olyan, nem OECD–tag partnerekkel, amelyek jelenléte meghatározó az érintett országokban.

4.3. A bizonytalan helyzetek megelőzése: párbeszéd és elemzések a bizonytalan helyzetek kiváltó okainak azonosítására és kezelésére

A donorok, partnerországok, –régiók és –szervezetek, nemzetközi intézmények, a civil társadalom és a kormányok a bizonytalan helyzetekre szabott korai előrejelző, elemzési, nyomon követési és értékelési eszközöket fejlesztettek ki. Ezen eszközöket nagyon gyakran ki kell egészíteni megfelelő mechanizmusokkal, amelyek lehetővé teszik az elemzések eredményeinek időben történő alkalmazását.

Az EU által kötött minden partnerségi és együttműködési megállapodás központi eleme a partnerországokkal, –régiókkal, valamint kontinentális szervezetekkel folytatott politikai párbeszéd. A bizonytalan helyzeteknek e párbeszéd során kezelt gyökerei és következményei hozzájárulhatnak az országok saját stratégiáinak kialakításához, amely a bizonytalan helyzetből való tartós kilábaláshoz vezethet.

Az ország-stratégiai dokumentumok (CSP-k) bizonytalanság kialakulásának megelőzésére irányuló potenciálját erősíteni kell: a konfliktusok gyökerének okaival, az erőszak megnyilvánulásaival, a bizonytalanságok és a sebezhetőség kockázatával rendszeresebben kell foglalkozni a fejlesztési programokon keresztül, és biztosítani kell, hogy azok konfliktusérzékeny megközelítéseket alkalmazzanak. Hasonlóképpen a válságkezelést és a kockázatcsökkentő és felkészülési tevékenységeket is össze kell kapcsolni a fejlesztési megfontolásokkal, valamint az általános EU-referenciának számító CSP-kkel.

4.4. A bizonytalan helyzetek kezelése: stratégiák és prioritások

A bizonytalan helyzetben lévő ország, régió vagy egy adott közösség túlzott terhelésnek és fenyegetettségnek van kitéve. Minden eset megkülönböztetett, világos és teljes választ, határozott diplomáciai fellépést, humanitárius segítségnyújtást, fejlesztési együttműködést és biztonságot kíván.

A partnerkormányokkal közösen elkészített ország-stratégiai dokumentumok jelentik a bizonytalan helyzetek kezelésének elsődleges keretét. Ezeknek utalniuk kell mind a KKBP, mind a stabilitási eszköz intézkedéseire az EU reakcióinak jobb áttekintése érdekében. A CSP-k biztosíthatják az EU tevékenységeinek összehangoltságát a bizonytalan helyzetekben, különösen a „közös programozáson” keresztül, amely javítja a kiszámíthatóságot, és elősegíti a szinergiák hozzáigazítását a partnerek szükségleteihez és prioritásaihoz. A közösségi eszközök segítségével történő fellépés hozzáadott értéket képvisel, mivel bizonyos körülmények között semlegesebbnek tekinthető a kétoldalú együttműködésnél.

Az olyan helyzetekben, amelyek annyira megromlottak, hogy a hosszú távú fejlesztési együttműködés nem lehetséges vagy nem kívánatos, az EU egyre inkább politikai és diplomáciai tevékenységek kombinációját alkalmazza, bizonyos szintű fejlesztési együttműködési és válságkezelési eszközökkel vegyesen. Humanitárius segítség nyújtható bizonytalan helyzetekben, de nem szükségszerűen – csak azokban az esetekben, amikor a válságnak humanitárius következményei is vannak. Az emberek által előidézett és természeti katasztrófák áldozatai iránti uniós szolidaritás kifejezéseként a humanitárius segítség semleges, nem részrehajló és független: nem jelent politikai elkötelezettséget és nem tekinthető válságkezelési eszköznek.

A válságkezelés tekintetében az Unió megerősítette képességeit annak érdekében, hogy gyorsabban és rugalmasabban tudjon reagálni a válságokra és a bizonytalan helyzetekre. Az EU bizonytalan helyzetekben alkalmazott eszköztárában szerepel a politikai párbeszéd és olyan politikai lépések is, mint például a szankciók.

A bizonytalan helyzetekben való fellépés nyitott kell, hogy legyen a szereplők széles skálája előtt, köztük az ENSZ-ügynökségek, a Vöröskereszt mozgalom és az országon belüli szereplők számára. A parlamentek, decentralizált hatóságok és a civil társadalom jelentős potenciálokkal rendelkeznek a változások előmozdításához, amelyet úgy lehetne maximalizálni, ha megkönnyítenénk hozzáférésüket a támogatásokhoz.

A kezdeti válaszadási stratégiáknak a lakosság azonnali szükségleteire kell irányulniuk, akkor is, ha a stratégiai válaszoknak inkább hosszú távra kell koncentrálniuk. Ezért elengedhetetlen annak megértése, hogy a bizonytalan helyzetek egy társadalom különböző csoportjaira vannak hatással – különösen a nőkre és az olyan sebezhető csoportokra, mint a gyerekek, fiatalok, fogyatékosok és kisebbségekhez tartozók. Csak ezt szem előtt tartva lehetséges szükségleteik hatékony kezelése.

Ezek a csoportok a „változások előmozdítóiként” is felléphetnek. Különösen a nőket nem szabad csupán passzív áldozatoknak tekinteni; még akkor sem, ha – különösen konfliktushelyzetekben – ki vannak téve a szexuális bűncselekmények és kizsákmányolás veszélyének. A nők és a kisebbségekhez tartozók fontos szerepet játszanak a fenntartható béke és biztonság előmozdításában, de általában nincsen hozzáférésük a megfelelő mechanizmusokhoz, hatalomhoz és erőforrásokhoz, és diszkriminatív jogi akadályokba ütköznek. Az átmeneti időszakok lehetőséget teremtenek a nemekkel kapcsolatos kérdések és a kisebbségi jogok helyzetének kezelésére az alkotmány vagy a jog módosítása, a bíráskodás reformja, és az újjáépítési forgatókönyvek prioritásainak meghatározásában való részvétel által.

4.5. A válság után: A segélyezés, a helyreállítás és a fejlesztés összekapcsolása (LRRD)

Az átfogó válaszadás konzisztenciája, a megfelelő, tapasztalt és jól koordinált emberi erőforrás jelenléte és a fenntartható támogatás alapvető fontosságúak. A segélyezést, a válságkezelést, az újjáépítés támogatását és a hosszú távú fejlesztési együttműködést megfelelően össze kell kapcsolni a fenntartható fejlődés elvére épülő integrált megközelítés részeként. Ebben az összefüggésben a Közösség a kilencvenes évek végétől próbálta alkalmazni az LRRD stratégiai keretet. Ez egy hosszú és összetett folyamat, amelyben számos különböző szereplő és pénzügyi eszköz vesz részt.

Az LRRD megközelítés elsősorban a hagyományos segélyezési perspektíva kulcsszereplőire és kulcságazataira vonatkozó hosszú távú stratégiák kialakítására koncentrált azzal a céllal, hogy folyamatosságot biztosítson és elősegítse a szinergiákat. Ugyanakkor a kormányzást, az intézményfejlesztést és a biztonságot jobban kell integrálni a stratégiai keretbe. Ezenfelül az ilyen helyzetekben gyakran alkalmazott, nemzetközi ügynökségek által kezelt vagyonkezelő alapokhoz hasonló támogatási mechanizmusok nem mindig képesek a tervezett tempóban támogatni az újjáépítési és helyreállítási programok végrehajtását. Bár elvileg hozzájárulhatnak a donorkoordináció és a koherencia biztosításához, nem szabad őket a helyi érintettek bevonásának és az EU saját jelenlétének helyettesítésére alkalmazni.

További erőfeszítésekre van szükség mind az LRRD stratégiai kerete végrehajtási módszereinek a kormányzási és biztonsági megfontolások beépítésével történő frissítéséhez, mind az olyan helyzetekre vonatkozó folyamatok és pénzügyi mechanizmusok kiigazításához, amelyekben kritikus jelentősége van a rugalmasságnak. A helyzet humanitárius és fejlesztési vonatkozású kérdéseinek tekintetében a cél továbbra is az elemzések és szakpolitikák jobb összehangolása, a stratégiák integrálása (beleértve a koordinációt, a koherenciát és a komplementaritást), valamint egy adott időszak tevékenységei közötti szinergia megteremtése.

4.6. A bizonytalan helyzetek és a biztonság

A bizonytalan helyzetekben gyakran elsődleges kérdés a béke, a biztonság és a fejlesztés összekapcsolása egy országon belül és a határokon átnyúlva. A fejlesztési együttműködés lényegesen hozzájárul a béke és stabilitás elősegítéséhez, mivel kezeli az erőszak megnyilvánulásait, valamint a bizonytalanság és az erőszakos konfliktusok alapvető okait.

Az EU-nak magas szintű konfliktus-megelőzési és válságkezelési kapacitás áll rendelkezésére. A válság- és bizonytalan helyzetekkel kapcsolatban gyorsabb és rugalmasabb reagálásra képes. A közösségi eszközök kombinált használata – beleértve a speciális afrikai békefenntartási mechanizmust és a stabilitási eszközt, valamint a KKBP/EBVP eszközeit – segít a bizonytalan helyzetekkel kapcsolatos nemzeti, regionális és kontinentális megközelítések erősítésében.

A biztonság széles körű, fejlesztési szempontú megközelítése, amely integrálja az emberi biztonsággal kapcsolatos megfontolásokat az olyan kormányzással kapcsolatos programokba, mint az SSR és DDR, biztosíthatja, hogy a fő hangsúly az egyének biztonságára és alapvető szükségleteire, valamint jogaikra helyeződik. A SSR-be integrált „egész kormányra vonatkozó megközelítés” szolgál az államépítési stratégiák kidolgozásának és a konfliktus utáni helyzetekben a politikai legitimáció megteremtésének alapjául.

4.7. Demokratikus kormányzás és emberi jogok bizonytalan helyzetekben

A bizonytalan helyzeteket gyakran a kormányzás hiányosságai és hibái okozzák: a politikai legitimáció hiányához a szegénységgel összefüggő nagyon korlátozott intézményi kapacitás társul. Az EU tevékenységeit a demokratikus kormányzás, az államépítés, a békéltetési folyamat és az emberi jogok védelmének támogatása, valamint a feltételrendszerek és szankciók helyett a párbeszéd és ösztönzők által kiváltott reformok iránti politikai akarat ösztönzése kell, hogy vezesse.

A társadalom minden csoportja, köztük a legsebezhetőbbek által is magáénak érzett reformok szintén kritikus jelentőségűek a bizonytalan helyzetekben. A programozási párbeszéd részeként az AKCS-országok további támogatásokhoz férhetnek hozzá attól függően, hogy kormányzási cselekvési terveik mennyire relevánsak, ambiciózusak és hihetőek. A cselekvési tervek értékelése a válság utáni és bizonytalan helyzetek figyelembe vételével történik. Ez a megközelítés más régiókra is kiterjeszthető, és az EU tagállamai által is használható kétoldalú együttműködések során. Az ENP összefüggésében a Közösség létrehozta a kormányzási támogatási eszközt is.

Az emberi jogok védelme nem mindig biztosított a bizonytalan helyzetekben, pedig gyakran ezekben sértik meg őket. A civil társadalom szervezeteinek, az emberi jogok védelmezőinek, valamint az olyan nemzeti intézményeknek, mint az emberi jogi bizottságoknak vagy az ombudsmannak juttatott közvetlen támogatáson, továbbá a parlamentekben és decentralizált hatóságokban való szerepvállaláson túl a párbeszéd is elengedhetetlenül fontos a problémák azonosításához és kezeléséhez.

A demokratizálódás ösztönzéséhez a szükségletek priorizálása szükséges. Választásokra szükség van, de önmagukban nem elegendőek a demokratikus fejlődés előmozdításához. Befogadó politikai társadalom és az intézményfejlesztésre összpontosító, működő többpártrendszer kialakulására irányuló, alulról felfelé építkező munkára, valamint az újonnan megválasztott intézmények hatékony működésére irányuló, fentről lefelé építkező munkára van szükség. A választási folyamatokra való koncentrálás kontraproduktív lehet, ha az a donorok tevékenységeinek korai abbamaradásához vezet.

A legextrémebb esetekben a központi kormányzat nem elkötelezett a demokratikus kormányzás iránt. Szükség van az olyan szereplőkkel való együttműködésre, mint a civil társadalom, a helyi önkormányzatok vagy a parlamentek. Kiegészítésképpen folytatódnia kell a központi kormányokkal az olyan kevésbé ellentmondásos kérdésekről folytatott párbeszédnek, mint a szolgáltatásnyújtás vagy a munkahelyteremtés, hogy fokozatosan kialakuljon a reformok iránti politikai akarat. Az alapvető szolgáltatások nyújtásának visszaállítása és a munkahelyteremtés prioritásnak számítanak a bizonytalan helyzetekben, amikor gyakran feszültség keletkezik az intézményi kapacitás építésének és a szolgáltatásokhoz való hozzáférés biztosításának céljai között, és a helyettesítések nem kerülhetők el.

A fenntartható békéhez szükség van legitim és hatékony igazságszolgáltatási szektorra, amely a bizonytalan helyzetekben jellemzően gyenge. Konfliktusok utáni helyzetekben alapvető fontosságú egy olyan, az államnak felelős átmeneti igazságszolgáltatási és jogállamisági rendszer, amely kiterjed a hivatalos és a nem kormányzati intézményekre is. Az igazságszolgáltatás és a békéltetési kezdeményezések párhuzamos előrehaladása hozzájárult a konfliktus utáni megosztott társadalmak stabilizálásához. Ugyanakkor az EU-nak és a partnerországoknak együttesen kell biztosítaniuk, hogy a nemzetközi közösség számára leginkább aggasztó súlyos bűncselekmények nem maradnak büntetlenül, és vádemelés követi őket.

Néhány konfliktusban központi szerepet játszik a környezet károsodása és a természeti erőforrásokhoz való hozzáférés, vagy az ezek feletti ellenőrzés. A természeti erőforrásokban való bővelkedés pozitív vagy negatív hatása különösen azon múlik, hogy milyen kapacitással rendelkeznek és milyen fejlesztési irányultságúak az erőforrások kezelői. Míg a donoroknak gyakran csak korlátozott pénzügyi és politikai befolyása van ezekre a kérdésekre, a válaszadási stratégiáknak érzékenyen kell kezelniük a kérdést annak érdekében, hogy az ne vezessen a konfliktus kiújulásához. A magánszektor szereplőinek szerepe is döntő jelentőségű lehet. Nemzetközi kezdeményezések keretein belül az EU folytatja a természeti erőforrások illegális kereskedelme elleni együttműködés és a velük való átlátható és méltányos gazdálkodás ösztönzését.

A legfontosabb statisztikai információkhoz való hozzáférés gyakran elengedhetetlen a kormányzás, a demokratikus folyamatok, az alapvető szolgáltatások biztosítása és a természeti erőforrásokhoz való hozzáférés kérdéseinek kezelése szempontjából. A szegénység csökkentéséhez, a fenntartható fejlődéshez és a méltányos növekedéshez elengedhetetlenül szükséges egy hatékonyan működő statisztikai rendszer.

5. AZ ESZKÖZÖK FEJLESZTÉSE

5.1. Pénzügyi eszközök és folyamatok

A bizonytalan helyzetek hatékony kezelése kockázatvállalással jár, és gyors cselekvést és rugalmasságot kíván a politikai döntések meghozatalakor és gyakorlatba való átültetésük során, miközben ezzel párhuzamosan a partnerországok nehézségeivel (ez gyakran behatárolt kapacitásokat jelent) is számolni kell. Ebben az összefüggésben rugalmasabb és felgyorsított folyamatokra is szükség van annak érdekében, hogy gyorsabb mechanizmusok jöjjenek létre, amelyek átláthatóságot és elszámolhatóságot garantálnak, és eredményalapú igazgatási megközelítést tesznek lehetővé.

Az EU-nak javítania kell széles körű eszköztárának alkalmazásán annak érdekében, hogy a szakpolitikai elképzelések megvalósulhassanak a gyakorlatban, hogy átfogó válaszok születhessenek a bizonytalan helyzetek kezelésére, és csökkenjen az „alkalmazási szakadék”. Jelentős erőfeszítésekre van még szükség a közösségi eszközök széles skálája (területi, stabilitási, humanitárius, tematikus eszközök), a KKBP/EBVP mechanizmusai, valamint az EU tagállamainak bilaterális segélyei és a többi donor eszközei által kínált lehetőségek jobb összekapcsolásához és tagolásához.

Ez a közlemény nem igényel új támogatási forrásokat a jelenlegi 2007–2013-as pénzügyi kerethez képest. Ugyanakkor célul tűzi ki, hogy jobb szinergiát teremtsen a már létező pénzügyi eszközök között, valamint hogy adott esetben megfelelő és kiegyensúlyozott finanszírozási arányt alakítson ki az EFA-val.

5.1.1. Európai Fejlesztési Alap (EFA)

A Cotonou-i Megállapodás humanitárius és sürgősségi segítségnyújtási rendelkezései „rugalmas mechanizmusokat” irányoznak elő a vészhelyzeteket követő tevékenységek és a fejlesztési szakaszba való átmenet számára. Ezeket számos esetben sikeresen alkalmazták. A Bizottság jelenleg olyan, még rugalmasabb alkalmazási folyamatok kidolgozását végzi, amelyeket bizonytalan helyzetekben kell majd alkalmazni. Az előre nem látott szükségletekre elkülönített, egyes országoknak járó összegekre vonatkozó új rendelkezések a nagyobb rugalmasság további lehetőségeit kínálják. Ezen túlmenően a jóváhagyás alatt álló, AKCS-országok számára katasztrófák esetén nyújtott hitelkeret célja a katasztrófa sújtotta országok sebezhetőségének csökkentése, a 2005–2015-ös hyogoi cselekvési kerettel összhangban.

5.1.2. Fejlesztési Együttműködési Eszköz (DCI) és Európai Szomszédsági és Partnerségi Támogatási Eszköz (ENPI)

A „válság utáni helyzeteket és a bizonytalan államokat” határozottan említik a DCI közösségi támogatásokat végrehajtó területi programjai között. A válságokhoz, a konfliktus utáni vagy a demokráciát, a jogállamiságot, az emberi jogokat vagy az alapvető szabadságjogokat fenyegető helyzetekhez hasonló körülmények között különleges sürgősségi eljárás irányozza elő a területi stratégiai dokumentumok és a többéves indikatív programok felülvizsgálatát annak érdekében, hogy azok átmenetet teremtsenek a hosszú távú együttműködéshez és a fejlesztéshez. Ezen túlmenően ezekben a stratégiákban és programokban elő nem irányzott különleges intézkedéseket is lehet foganatosítani természeti katasztrófák, polgári zavargás vagy válságok esetén, ha sem a Stabilitási Eszköz, sem a humanitárius segély nem tud beavatkozni. Az ENPI hasonló rendelkezéseket tartalmaz.

5.1.3. Stabilitási eszköz

A stabilitási eszköz rövid távú eleme lehetővé teszi a Bizottság számára, hogy stratégiai támogatást nyújtson potenciális vagy tényleges válságok esetén, és megindítsa a támogatásokat, amelyeket később más közösségi intézmények által biztosított hosszú távú támogatások fognak felváltani. Az eszköz rövid távú eleme válsághelyzetekben és kialakulóban lévő válságok, a válságokat követő kezdeti politikai stabilizáció és természeti katasztrófákat követő gyors helyreállítás esetén alkalmazható, a Közösség fő külső beavatkozási eszközei által nyújtott támogatás kiegészítéseként vagy előkészítéseként. Az eszköz hosszú távú eleme transzregionális fenyegetések, köztük a fegyverkereskedelem és a szervezett bűnözés kezelését szolgálja.

5.1.4. Humanitárius segítségnyújtás

A humanitárius segítség célja az életmentés és a válságok áldozatai számára nyújtott azonnali segély, függetlenül a helyzet bizonytalanságának mértékétől és a válság okaitól. A humanitárius segélyek mobilizálásának létező folyamatait hozzáigazították ehhez a megközelítéshez.

5.1.5. A demokrácia és az emberi jogok európai eszköze (EIDHR) és „a fejlesztésben részt vevő nem állami szereplők és helyi hatóságok” tematikus program

A legnehezebb helyzetekben az a tendencia, hogy ahelyett, hogy a donorok közvetlenül a kormányok mellett köteleznék el magukat, a többi olyan szereplőt támogatják, akik képesek változásokat előidézni. Az EIDHR és „a fejlesztésben részt vevő nem állami szereplők és helyi hatóságok” című tematikus program keretében kidolgozott folyamatok jól alkalmazkodnak a bizonytalan helyzetekhez, és alternatív szereplőket támogatnak az olyan szituációkban, amelyek kedvezőtlenek a részvételi fejlesztés vagy az emberi jogok tiszteletben tartása szempontjából. Az emberi jogok védelmezői és a kapcsolódó nemzetközi keret támogatása is tervben van.

Az új EIDHR szorosan kapcsolódik a bizonytalan helyzetekhez, mivel különös hangsúlyt helyez az olyan szituációkra, amelyekben komoly hiányosságok tapasztalhatók az alapvető szabadságjogok és az emberek biztonságának területén, ahol a civil társadalom és különösen az emberi jogok védelmezői a legnagyobb nyomás alatt állnak, és ahol a politikai pluralizmus visszaszorult. Az EIDHR célul tűzi ki, hogy támogatja a demokratikus politikai részvételt és képviseletet, és hozzájárul a különböző érdekcsoportok közti békés egyeztetéshez. A transznacionális és regionális támogatások a párbeszédre és az olyan gyakorlati együttműködési tevékenységekre fognak koncentrálni, amelyek célja a mélyen gyökerező illetve potenciálisan erőszakossá váló konfliktusok forrásának kezelése. Az EIDHR egyik különlegessége, hogy a partnerországok kormányainak jóváhagyása nélkül is képes tevékenységeket támogatni. Ez pótlólagos előnyt jelenthet egyes bizonytalan helyzetekben. Ugyanakkor az EIDHR csak az alkalmazandó területi programok kiegészítéseként működhet.

5.2. Költségvetés-támogatás

Projektek kiegészítéseképpen és a bizonytalanság forrásaitól függően a költségvetés támogatása alkalmazható égető pénzügyi szükség esetén, kulcsfontosságú állami funkciók konszolidálására (az államháztartás irányítására) és a társadalmi stabilitás fenntartására (bérek kifizetésére vagy az import finanszírozására). A költségvetés támogatása hatékonyan befolyásolhatja az SSR-ről folyó politikai párbeszédet, a lefegyverzést, leszerelést és újrabeilleszkedést vagy a közszolgálat reformját, amennyiben ezek hatással vannak a makroökonómiai stabilitásra.

A Bizottság számos konfliktus után álló ország esetében alkalmazta a költségvetés támogatását a fellendülési folyamat segítése érdekében. Minden bizonytalan helyzetben magas a politikai, fejlesztési, bizalmi és hírnévvel kapcsolatos kockázat, de ezeket a várható hasznokhoz és az új konfliktusok költségeihez kell mérni. A költségvetés támogatását ezen kockázatok kezelésére tervezték (mivel kritikus kiadásokat céloz, a hátralékokat ellenőrzik stb.), és alapjául a makroökonómiai helyzet, a költségvetés irányításának reformja és a fejlesztési stratégiák eredményeinek folyamatos értékelése szolgál.

6. A KÖVETENDő ÚT: PRIORITÁSOK ÉS ELVÁRT EREDMÉNYEK

Ahol a partnerországok törekednek a bizonytalan helyzetek okainak és következményeinek kezelésére, az EU-nak biztosítania kell, hogy a Közösség, az uniós intézmények és a tagállamok megfelelőbb módon, gyorsabban és rugalmasabban támogassák a partnerország bizonytalan helyzetek kezelésére irányuló erőfeszítéseit. A Bizottság javasolja, hogy kezdődjön vita a civil társadalom és más érdekelt felek bevonásával, valamint hogy tegyék meg az alábbi lépéseket az EU bizonytalan helyzetekre vonatkozó válaszadási stratégiája elkészítésének megkezdése érdekében:

- Az EU-nak hivatalosan el kell fogadnia az OECD DAC elveit, amelyek a bizonytalan helyzetű államokat érintő megfelelő nemzetközi kötelezettségvállalásra vonatkoznak, és el kell köteleznie magát amellett, hogy minden bizonytalan helyzetben alkalmazza őket.

- A bizonytalan helyzetekkel kapcsolatos kérdések szisztematikusabban fognak szerepelni az azon partnerországokkal folytatott rendszeres politikai párbeszédben, amelyek a bizonytalanság jeleit mutatják.

- Az „egész kormányra vonatkozó megközelítés” biztosítása érdekében sor kell, hogy kerüljön a kockázatelemzések és kapcsolódó EU-válaszok rendszeres cseréjére az EU-küldöttségek vezetőinek helyszíni találkozóin, illetve a központban az intézmények és a tagállamok közti munkaegyeztetéseken keresztül, valamint a Tanács munkacsoportjaiban.

- A bizonytalan helyzetekben lévő országoknak nyújtott uniós támogatásnak következetesen ösztönöznie kell a nemek közti egyenlőséget, az emberi jogokat (annak gyermekjogi perspektíváival együtt) és a társadalmi integrációt.

- A Bizottság közre fog működni országokra vonatkozó és tematikus ad hoc csoportok létrehozásában, a Tanács Főtitkársága és a tagállamok bizonyos bizonytalan helyzetek kezelésébe való bevonásával annak érdekében, hogy:

- továbbfejlessze a bizonytalan helyzetek és konfliktusok konceptuális és analitikus megközelítéseit, beleértve a biztonsági szektor reformját, valamint az LRRD stratégiai keretének kibővítését annak érdekében, hogy kidolgozásra kerüljenek a válságok utáni helyzetekre adandó integrált válaszok és a kormányzási és biztonsági kérdések végrehajtási módszerei,

- megerősítse az EU komparatív előnyeit a bizonytalan helyzetekben, az EU jövőbeni külügyi szolgálatának tükrében is,

- elmozdulás történjen országos szinten a koherensebb és koordináltabb tevékenységek felé, különösen az egységes közös elemzések és közös programozás minden lehetőségének kihasználása érdekében, az ország-stratégiai dokumentumok közös keretével összhangban, a helyzet változásának megfelelő felülbírálattal.

- Az EU különböző pillérei alá tartozó és kétoldalú segélyezési lehetőségeket számba fogják venni, hogy meghatározzák a bizonytalan helyzetekre való adekvát reagálási képességüket, és felmérjék hatásukat és helyszíni interakcióik módját. Különös figyelmet szentelnek a válságkezeléssel kapcsolatos eszközök, mint pl. a KKBP/EBVP közös fellépései, a stabilitási eszköz, az afrikai békefenntartási mechanizmus és a hosszú távú együttműködési eszközök közötti komplementaritásnak.

- A Bizottság számba fogja venni az EU-nak a biztonságot fenyegető veszélyek mérséklését és megelőzését célzó segítségnyújtási programjait, javaslatot fog tenni az EU bizonytalan helyzetekben nyújtott külső támogatásai hatékonyságának fokozására, és lehetőségeket fog javasolni a tevékenységek nemzeti és regionális szinten való kiegészítésére egy globális illetve transzregionális kihívásokra választ kínáló speciális keret segítségével.

- Az EU komplementaritásra és munkamegosztásra vonatkozó magatartási kódexével összhangban, az országos szintű lényeges átfedések illetve hiányosságok azonosítása után az EU a meglévő és pótlólagos támogatásokat kiegészítő módon fogja szétosztani. A komplementaritásra mind országos szinten, mind több országot érintő dimenzióban törekedni kell, meghatározva, hogy melyik országban ki vállal kötelezettséget. A Bizottság javasolja, hogy tekintsék át az EU tagállamai előtt álló alábbi lehetőségeket a többlettámogatások bizonytalan államok felé irányítására, különös figyelemmel a támogatási szempontból mostoha helyzetűekre:

- az országoknak juttatott támogatás növelése, amennyiben létezik stratégiai kétoldalú együttműködési keret,

- a pénzügyi eszközök feltöltése a Bizottság és a partnerországok által aláírt és a Bizottság által kezelt NIP-ek keretében kifizetett CSP-k számára, amennyiben nem létezik kétoldalú együttműködési keret, vagy ha a pénzügyi eszközök összevonásának nagyobb hatása lehet.

- Sor fog kerülni a kormányzás, a konfliktus– és a katasztrófa-megfigyelés értékelési és elemzési eszközeinek átfogó felülvizsgálatára.

- A bizonytalan helyzetek szempontjait integrálni fogják az AKCS-országoknak szóló kormányzási kezdeményezés felülvizsgálati folyamatába, amely magában foglalja majd a rendszeres szakértői szintű együttműködést és a Bizottság 2008-as jelentését.

- A Bizottság növelni fogja a költségvetés-támogatások nyújtásához kapcsolódó kapacitásait, számolva annak bizonytalan helyzetekben jelentkező különleges kockázataival és várható hasznával. A Világbankkal, az IMF-fel és az Afrikai Fejlesztési Bankkal folytatott egyeztetés intenzívebb lesz.

- A Bizottság iránymutatást fog készíteni, amelyben meghatározza az olyan rendelkezések végrehajtási feltételeit, amelyek rugalmas folyamatok alkalmazását teszik lehetővé a hosszú távra szóló területi eszközökkel kapcsolatban.

- Az EU törekedni fog arra, hogy tovább erősítse az ENSZ-szel és a többi, bizonytalan helyzetekkel foglalkozó multilaterális szereplővel kialakított partnerségét. Ebben a vonatkozásban alapvető jelentőségű a Béketeremtő Bizottság további erősítése, valamint az ENSZ reformjának további aktív uniós támogatása, amely arra irányul, hogy az ENSZ felkészült legyen a bizonytalan helyzetek hatékony kezelésére.