2/2017. sz. vélemény a Bizottság értékelő jelentése az Európai Parlament és a Tanács 883/2013/EU, Euratom rendeletének (1) alkalmazásáról (19. cikk)

(2018/C 404/01)

TARTALOMJEGYZÉK

Bevezetés 3

Módszertan 4

I. FEJEZET 4

Az OLAF működését meghatározó jogi keret 4

Az OLAF szerepe – a jogi háttér 4

Az OLAF rendelkezésére álló jogi eszközök 6

II. FEJEZET 7

A vizsgálati életciklus: az új 883/2013/EU, Euratom rendelet hatása az OLAF vizsgálatok tényleges lefolytatására 7

A vizsgálatok megindítása: az OLAF függetlenségének kifejezése 7

A vizsgálatok lefolytatása: az OLAF által végezhető vizsgálati intézkedések 8

Az OLAF információkhoz való hozzáférése 10

Az OLAF-fal való együttműködés kötelezettsége 11

Az OLAF vizsgálatainak időtartama: az OLAF függetlenségének megerősítése 11

A vizsgálat lezárása: zárójelentés, ajánlások és nyomon követés 12

III. FEJEZET 13

Az OLAF által vezetett vizsgálatok során az alapvető jogok és eljárási garanciák tiszteletben tartása A hatékony bírósági felülvizsgálathoz való jog 13

Az alapvető jogok és eljárási garanciák tiszteletben tartása: kezdeti megfontolások 13

Az eljárási jogok és garanciák megerősítésének szükségessége az új OLAF-rendeletben (883/2013/EU, Euratom rendelet): az OLAF-rendelet 9. cikke és ennek hatása a belső és külső vizsgálatokra 13

A hatékony bírósági felülvizsgálathoz való jog 15

IV. FEJEZET 16

Az OLAF vizsgálatainak felügyelete és ellenőrzése; a Felügyelő Bizottság szerepe, valamint más szervekkel való kapcsolata 16

Általános észrevételek 16

A Bíróság szerepe 16

A nemzeti igazságügyi hatóságok szerepe 17

Az eljárási garanciák ellenőre 17

V. FEJEZET 19

A Felügyelő Bizottság szerepe, jogállása és hatáskörei: a 883/2013/EU, Euratom rendelet és az (EU, Euratom) 2016/2030 rendelet 19

A Felügyelő Bizottság megbízatása: általános észrevételek 19

A Felügyelő Bizottság feladatköre az új rendeletben és annak az (EU, Euratom) 2016/2030 rendelet szerinti módosításában 19

A Felügyelő Bizottság szerepe: a 883/2013/EU, Euratom rendelet szerinti értelmezés tárgya 20

Az OLAF vizsgálati feladatkörének rendszeres nyomon követése 20

A Felügyelő Bizottság által a főigazgató számára a feladatai ellátásához nyújtott segítség: a vizsgálati gyakorlat prioritásai, a vizsgálati eljárásokra vonatkozó iránymutatás és az éves irányítási terv 21

A Felügyelő Bizottság tagjainak jogállása 21

VI. FEJEZET 22

Az Európai Ügyészség létrehozása és az OLAF vizsgálataira gyakorolt hatása 22

A Felügyelő Bizottság szerepe az Európai Ügyészséghez fűződő kapcsolatokban 24

Bevezetés

1. Az Európai Csalás Elleni Hivatalt (a továbbiakban: OLAF vagy Hivatal) 18 évvel ezelőtt, 1999-ben hozták létre olyan vizsgálati szervként, amelynek célja a csalás, a korrupció és az Európai Unió pénzügyi érdekeit sértő bármely más jogellenes tevékenység elleni küzdelem. Tevékenysége megkezdésétől fogva az OLAF hatásköreinek és összetételének mértékét és hatását némileg leárnyékolta az Európai Ügyészség lehetséges létrehozása, amellyel kapcsolatosan a jogalkotói munka 2001-ben indult meg a Bizottság és az Európai Parlament vezetésével. Végül 2017 júniusában a Tanács bejelentette az Európai Ügyészség létrehozására irányuló megerősített együttműködést végrehajtó rendelet elfogadását 2017 októberéig, az Európai Parlament előzetes hozzájárulásának függvényében. Ez esetben a Bizottság bizonyosan tervezné az OLAF-rendelet felülvizsgálatát, amely eljárás átfedésbe kerülhet a jelenlegi értékelő gyakorlattal. Ennek következményeként az OLAF hatásköreinek és összetételének a jövőbeli Európai Ügyészséggel való kölcsönhatásának alapos elemzése meghaladja e vélemény hatókörét. Ugyanakkor az OLAF történetét tekintve a szervezet vizsgálataira erősen kihatott az Európai Ügyészség által az európai igazságszolgáltatási térségben betöltendő jövőbeli szerep, ezért az erre történő hivatkozások elkerülhetetlennek tűnnek ebben az értékelésben.

2. 2016 márciusában a Bizottság a belga igazságügyi hatóságok kérésére a lojális együttműködés elve alapján részlegesen felfüggesztette az OLAF főigazgatójának mentelmi jogát. A főigazgató ellen nemzeti büntetőeljárás folyt azon vádak miatt, hogy egy OLAF vizsgálat során hivatalos minőségében jogellenes telefonlehallgatásokért felelt volna ( 2 ) Ez a kivételesen súlyos és példa nélküli helyzet a rendelet alkalmazásának alapos vizsgálatát követeli meg az OLAF által hozható vizsgálati intézkedésekre, valamint az alapvető jogok védelmére nézve is. A függetlenség, felügyelet, jogszerűségi ellenőrzés, pártatlanság, feddhetetlenség, jó közigazgatás és elszámoltathatóság alapvető elveinek megvalósítási módja alapos megfontolást igényel. Ami a mentelmi jog felfüggesztését illeti, a főigazgató keresetet nyújtott be az Európai Unió Bírósága Törvényszékéhez, amelyben a Bizottság határozatának megsemmisítését kérte annak alapján, hogy az intézkedés alkalmas volt függetlenségének megkérdőjelezésére (3). A Felügyelő Bizottság (a továbbiakban: FB) nem ismeri a Törvényszékhez a felek által benyújtott beadványok részleteit. A főigazgató által benyújtott fő kereset tárgyában folytatott eljárás még mindig folyamatban van. Az ügy kérdéseket vet fel az FB-nek az OLAF függetlensége megőrzésére irányuló hatásköreinek megfelelőségéről is.

3. 1999 óta az OLAF-rendeletet kétszer módosították. 2013 szeptemberében a 883/2013/EU, Euratom rendelet felváltotta az első, 1073/1999/EK rendeletet. A módosítás célja az OLAF operatív hatékonyságának javítása, függetlenségének növelése, valamint a vizsgálatok során az eljárási jogok és biztosítékok tiszteletben tartásának megerősítése volt. Három évvel később, 2016 októberében a 883/2013/EU, Euratom rendelet korai módosításon esett át az FB titkárságnak függetlensége és az FB költségvetése vonatkozásában anélkül, hogy kivárták volna a reformban meghatározott értékelési időszakot. Az (EU) 2016/2010 rendelettel hatályba léptetett módosítás az FB munkája és intézményi helyzete terén, valamint ennek következményeként az OLAF függetlenségének felügyeleti és megerősítési mechanizmusainak megfelelősége vonatkozásában előre nem látott hátrányos kihívásokat eredményezett. Az FB a közeljövőben még értékelni fogja a második reformot.

Módszertan

4. Az új rendelet bizonyos mértékig egyértelműsítette az FB azon alapvető feladatát, hogy az OLAF vizsgálati tevékenységét rendszeresen nyomon kövesse a Hivatal függetlenségének megerősítése érdekében. Az új megfogalmazás az FB-t annak felügyeleti feladatával ruházza fel, hogy az OLAF „megfelelően gyakorolja” a rendelet által ráruházott jogköröket ( 4 ) . Ugyanakkor az FB érzése szerint az e felügyelethez biztosított mechanizmusok kétértelműek maradtak, és további egyértelműsítésre van szükség, különösen az eljárási garanciák alkalmazása és az alapvető jogok védelme terén. Az FB tisztában van azzal, hogy az új rendeletben a jogalkotó eltávolította az FB felelősségi területéből az előzetes jogszerűségi ellenőrzést, amely az EU Törvényszékének a T-48/05 sz., Franchet és Byk kontra Bizottság ügyben hozott ítéletének tárgya volt. A Bíróság úgy határozott, hogy az FB-vel az ügyiratoknak a nemzeti igazságügyi hatóságoknak történő továbbítása előtt az alapvető jogok védelme érdekében konzultálni kell (5). Az FB úgy véli, hogy továbbra is fennáll az OLAF vizsgálati tevékenységét értékelő mechanizmusaira vonatkozó egyértelmű szabályok szükségessége a vizsgálatok lezárását követően.

5. Az FB által a vizsgálatok és a szerepe rendszeres nyomon követése által szerzett tapasztalatra építve 2017 januárjában az FB a következők vizsgálatát kezdte meg: — 30 vélemény azokról az ügyekről, amelyekben az eljárást az OLAF nem indította meg, — 3 zárójelentés lezárt ügyekről, — az OLAF által 2014–2017 között kapott panaszokról készített jelentések, — az OLAF által a 2014–2016 közötti időszakban a tagállami intézményekhez és igazságügyi hatóságokhoz továbbított, azok által nyomon nem követett jelentésekre és ajánlásokra vonatkozó információ — a vizsgálati gyakorlati prioritások és az éves munkatervek a 2014–2017 közötti időszakra, — 218 jelentés a 2017. január–2017. április közötti időszakban a 12 hónapot meghaladó időtartamú vizsgálatokról. Ezen túlmenően az FB megvizsgálta a következőket: — az OLAF-fal kapcsolatosan az Európai Unió Bírósága elé terjesztett ügyeket, — az európai ombudsman határozatait az OLAF-ra vonatkozó panaszokról, — a korábbi FB-k jelentéseit és véleményeit. Az FB által elemzett OLAF ügyekre vonatkozó információkat az OLAF választotta ki.

I. FEJEZET

Az OLAF működését meghatározó jogi keret

Az OLAF szerepe – a jogi háttér

6. Az OLAF kompetenciájának hatókörét és magát a 883/2013/EU, Euratom rendelet hatályát megerősítette az EUMSZ 325. cikkének (4) bekezdése, amely felhatalmazza az intézményeket arra, hogy meghozzák az Unió pénzügyi érdekeit sértő csalások megelőzése és az azok elleni küzdelem terén a szükséges intézkedéseket azzal a céllal, hogy hathatós és azonos mértékű védelmet nyújtsanak a tagállamokban, valamint az Unió intézményeiben, szerveiben és hivatalaiban. A 883/2013/EU, Euratom rendelet ezért az OLAF által vezetett vizsgálatokat az Unió pénzügyi érdekeinek védelme hatókörén belül határozza meg. A 883/2013/EU, Euratom rendelet 1. cikkének (4) bekezdése azt a kötelezettséget rója az OLAF-ra, hogy belső igazgatási vizsgálatokat folytasson le a csalás, a korrupció és az Unió pénzügyi érdekeit sértő bármely más jogellenes tevékenység elleni küzdelem céljából. E célból feltárja a szakmai feladatok ellátásával kapcsolatos, az Unió tisztviselői és egyéb alkalmazottai általi olyan kötelezettségmulasztásnak minősülő súlyos eseteket, amelyek fegyelmi vagy büntetőeljárást vonhatnak maguk után, illetve a kötelezettségeknek az intézmények és szervek azon tagjai, továbbá azok a hivatal- és ügynökségvezetők, illetve az intézmények, szervek, hivatalok vagy ügynökségek személyzetének azon tagjai általi, a fentiekkel egyenértékű mulasztásának súlyos eseteit, akik nem tartoznak a személyzeti szabályzat hatálya alá. Az 1. cikk (4) bekezdése továbbá hatásköröket ruház az OLAF-ra az Európai Unió pénzügyi érdekeit sértő tevékenységek vizsgálatára, ezáltal bármilyen más jogellenes tevékenységre vonatkozó vizsgálat a Hivatal vizsgálatainak hatókörén kívül marad. Ugyanakkor az OLAF-rendelet megerősítette, hogy a Hivatal felelősségi köre a pénzügyi érdekek védelmén túl kiterjed az uniós érdekeknek a közigazgatási vagy büntetőeljárásokat eredményező szabálytalan magatartásokkal szemben való védelmével kapcsolatos valamennyi tevékenységre. Az OLAF továbbá vizsgálatokat indíthat annak ellenőrzésére is, hogy tisztviselő vagy volt tisztviselő személyzeti szabályzat szerinti kötelezettségeit szándékosan vagy gondatlanságból megsértette-e, anélkül, hogy a vizsgálat hatókörét kifejezetten az Unió pénzügyi érdekeit sértő tevékenységre korlátozná (6). A gyakorlatban az OLAF-vizsgálatok a csalásokra összpontosítanak (amely büntetőjogi kategória). Egyidejűleg a jogalkotó nyitva hagyta a lehetőséget az igazgatási vizsgálatok során összegyűjtött bizonyítékok tagállami igazságügyi hatóságok részére történő megküldésére. Ezen túlmenően az OLAF ajánlásokat bocsát ki a nemzeti fegyelmi, igazgatási, pénzügyi és/vagy büntetőeljárás során hozandó konkrét intézkedésre. Az OLAF ezért olyan vizsgálatokat folytat, amelyek a nemzeti büntetőeljárásokban folytatódnak; ezen túlmenően a begyűjtött bizonyítékok a tagállami igazgatási szervek bizonyítékaival egyenértékűek (7). E kontextusban a pénzügyi érdekek védelméről szóló irányelv 2017. júliusi elfogadása kiszélesítette az EU pénzügyi érdekeinek védelmére irányuló büntetőjogi hatáskört, és az OLAF-vizsgálatok hatáskörét úgy bővítette, hogy azok a héa-t is lefedik. Ez kihatással lesz az OLAF feladataira is.

7. A 883/2013/EU, Euratom rendelet számos kapcsolatot tartalmaz az OLAF-vizsgálatok és a büntetőeljárások között. Ettől az OLAF-vizsgálatok a büntetőeljárás kvázi előkészítő szakaszává válnak ( 8 ) Az OLAF által folytatott jövőbeli vizsgálatok közvetlen kapcsolattal fognak rendelkezni a büntetőeljárásokhoz az Európai Ügyészséggel létrejövő szoros kapcsolat és információcsere miatt (9). Különösen ha az OLAF operatív támogatást nyújt majd az Európai Ügyészségnek (10) vagy vizsgálatokat végez, ezt kizárólag nyomozások és a tagállamokban folytatott eljárások céljára teszi majd. Az ilyen ügyek a 883/2013/EU, Euratom rendelet módosításának tárgyát fogják képezni, hogy az eljárási jogok és a bizonyítékokra vonatkozó szabályok az adott tagállam nemzeti joga által előírt követelményeket tükrözzék.

8. Az Európai Ügyészség létrehozására irányuló javaslat nem egyértelműsítette az OLAF felhatalmazását vagy hatásköreit. Ha az Európai Ügyészségre vonatkozó javaslatot jelenlegi formájában hagyják jóvá, az OLAF a következőkért lesz felelős: a) a „jelenlegi felhatalmazás” keretében valamennyi uniós tagállamban folytatott vizsgálat (ideértve azokat is, amelyek nem vesznek részt az Európai Ügyészségben); b) az Európai Ügyészség számára megállapított küszöbérték (10 000 EUR általános küszöbérték vagy héacsalás esetén 10 millió EUR speciális küszöbérték) alatti vizsgálatok az Európai Ügyészségben részes tagállamokban; c) az OLAF-hoz az Európai Ügyészségtől delegált vizsgálatok, és az Európai Ügyészség által kért intézkedések. A c) pont alatti ügyek esetében még nem került egyértelműsítésre, hogy az OLAF saját vizsgálatot indít majd, vagy valamilyen módon az Európai Ügyészség eljárási keretében fog tevékenykedni. Az FB álláspontja szerint e kritikus hatásköri kérdéseket az OLAF-rendeletnek teljeskörűen rendeznie kell. Az FB álláspontja szerint a 883/2013/EU, Euratom rendelet módosításának egységesítenie kell valamennyi OLAF-vizsgálat jogalapját annak érdekében, hogy elkerülhető legyen a szétaprózódás és az értelmezési nehézségek, valamint hogy a jogi és eljárási garanciák egyértelműségét megerősítsék. Az egységesített jogi keretnek tartalmaznia kell továbbá az OLAF hatásköreinek tételes felsorolását. A rendeletnek különös figyelmet kell fordítania az uniós intézmények vonatkozásában fennálló hatáskörökre, valamint az OLAF és a jövőbeli Európai Ügyészség közötti hatáskör-megosztásra.

Az OLAF rendelkezésére álló jogi eszközök

9. Az EU pénzügyi érdekeinek védelme és a csalásellenes szabályok alkalmazása terén az OLAF-rendelet elválaszthatatlanul kötődik a 2185/96/Euratom, EK rendelethez és a 2988/95/EK, Euratom rendelethez, és azt számos más jogi eszköz egészíti ki, például határozatok, ágazati szabályok, intézményközi megállapodások, iránymutatások, utasítások és igazgatási megállapodások. Az új 883/2013/EK, Euratom rendelet bevezette „az OLAF alkalmazottai által a vizsgálati eljárások tekintetében alkalmazandó iránymutatásokat”, egy, a Hivatal személyzetének a következőkkel kapcsolatosan gyakorlati útmutatót nyújtó dokumentumot: i. a vizsgálatok lefolytatása; ii. az eljárási garanciák, valamint az érintett személyek és tanúk jogai; iii. a követendő belső tanácsadói és ellenőrzési eljárások részletei, ideértve a jogszerűség ellenőrzését is. Ezek az iránymutatások elsődleges szerepet kaptak a 883/2013/EK, Euratom rendeletben, és a főigazgató független eljárását lehetővé tevő módozatként születtek meg. A vizsgálókat ezen iránymutatások kötik. Az iránymutatásokat elfogadásuk előtt be kell nyújtani az FB-nek (lásd a (18) és (19) preambulumbekezdést, valamint a 883/2013/EK, Euratom rendelet 17. cikkének (8) bekezdését), és meg kell küldeni őket az intézményeknek. Az Alapjogi Charta jó közigazgatással foglalkozó 41. cikke e szabályokat magára az OLAF-ra nézve is kötelezővé tette.

10. A „vizsgálati eljárások tekintetében alkalmazandó iránymutatásokat” 2013 szeptemberében fogadták el; ezek 28 cikkből állnak, amelyek némelyike egyszerűen megismétli a meglévő jogi rendelkezéseket. Az új rendelettel összhangban az átláthatóság érdekében ezeket közzétették a Hivatal honlapján ( 11 ) Az iránymutatások legnagyobb hatása az OLAF-on belül egy új struktúra létrehozása volt, amely a belső szervezettel, valamint a különböző vizsgálati egységek közötti feladatmegosztással foglalkozik, ideértve a Vizsgálati Kiválasztási és Felülvizsgálati Csoport néven létrehozott egységet. A csoport a beérkező információk elemzésének első szűrőjeként működik, mint a megnyitandó ügyekkel kapcsolatos döntéshozatali szerv. Ezenfelül a vizsgálat során jogszerűségi ellenőrzést is végez, továbbá az ügyekről készült jelentések végső ellenőreként és az OLAF-ajánlásokkal kapcsolatos döntéshozóként is szolgál. Az FB kétségeit fejezi ki e struktúra hatékonyságával és átláthatóságával kapcsolatosan, és felhívja a jogalkotót, hogy mérje fel egy ilyen szerkezet és annak rugalmas jogalapjának az egyének jogaira gyakorolt lehetséges következményeit. A jogalkotónak állandó struktúrák keretét kell létrehoznia a vizsgálat szolgáltatása stabilitásának biztosítása érdekében. Az FB elismerte, hogy a vizsgálati eljárások tekintetében alkalmazandó iránymutatások lényegét kitevő 28. cikket azok 2013-as elfogadását követően 2014 és 2016 között az OLAF alkalmazottaknak tett számos iránymutatás egészítette ki, ideértve a következőket: — az ügyek kiválasztására vonatkozó iránymutatás/vademecum, — az ügyek továbbítására vonatkozó általános utasítások, — a vizsgálatok folyamatos lefolytatására vonatkozó általános utasítások, — a vizsgálatok és koordinációs ügyek szétválasztására és egyesítésére vonatkozó eljárások, — a bizalmas információk közlése által érintett személyektől származó állításokra vonatkozó eljárások, — a vizsgálatok észrevétel tételére történő lehetőségbiztosítás nélküli esetleges lezárására vonatkozó utasítások, — a zárójelentés és az azt kísérő ajánlások elkülönítésére vonatkozó utasítások, — a pénzügyi ellenőrzésre vonatkozó iránymutatás. Tekintettel a fentiekre, az FB úgy véli, hogy a szabályok patchwork jellege nem biztosítja a vizsgálatok lefolytatásához a jogalkotó szándéka szerinti átláthatóságot, továbbá az utasítások száma félrevezetheti az OLAF alkalmazottakat, különösen a vizsgálókat. Ez a helyzet megelőzhető azáltal, hogy a rendeletbe foglalt átfogó vizsgálati eljárásokat fektetnek le.

II. FEJEZET

A vizsgálati életciklus: az új 883/2013/EU, Euratom rendelet hatása az OLAF vizsgálatok tényleges lefolytatására

11. Az OLAF vizsgálatait adott szabályokkal és alapelvekkel összhangban köteles végezni. Ide tartoznak a következők: függetlenség, jogszerűség, arányosság, szubszidiaritás, pártatlanság, objektivitás, tisztességesség, észszerű határidők, az ártatlanság vélelmének tiszteletben tartása, titoktartás és szakmai titoktartás. Az új rendelet e szabályok közül némelyeket javított, különösen az alapvető jogok védelmére és az eljárási garanciákra vonatkozóakat. Ugyanakkor a vizsgálati feladatkörre vonatkozó alapelvek továbbra is számos jogi eszköz között szóródnak szét ( 12 ) , ami az egyértelműsítést szükségessé teszi. A főigazgató által az új rendelet 17. cikke (8) bekezdésének megfelelően elfogadott, a vizsgálati eljárások tekintetében alkalmazandó iránymutatások nem tudták helyettesíteni a jogalkotót az egyértelmű vizsgálati szabályok meghatározása terén. Az FB megvizsgálta az OLAF új hatásköreinek végrehajtását, valamint a vizsgálati funkciót irányító alapelveket, figyelembe véve egy adott ügy teljes életciklusát és az Alapjogi Chartát.

A vizsgálatok megindítása: az OLAF függetlenségének kifejezése

12. Az FB mindig különös figyelmet szentelt az eljárás kulcsfontosságú pillanatára, vagyis a vizsgálat megindítására vagy az ügy vizsgálat nélküli lezárására. Ez nem csak azért van így, mert a főigazgatónak az ilyen döntést teljes mértékben függetlenül, bármely kormánytól, intézménytől vagy egyéntől származó nyomás nélkül kell meghoznia, hanem e döntésnek az EU-ra és a tagállamok csalás elleni nemzeti vizsgálati politikáira, továbbá a vizsgálat alatt álló egyének jogaira gyakorolt következményei miatt is.

13. A korábbi rendelet szövegezésével ellentétesen ( 13 ) az új rendelet 5. cikke a vizsgálati eljárásban a lehetőség alapelvét rögzíti a következők által: i. a vizsgálatok megindítása feltételeinek meghatározása; valamint ii. az OLAF főigazgatója számára tekintélyes mérlegelési jogkör biztosítása a vizsgálat megindításáról való döntés meghozatalát megelőzően. Az európai ítélkezési gyakorlat által egy vizsgálat/nyomozás előfeltételeként meghatározott „alapos gyanú” fogalma ( 14 ) bekerült a rendelet szövegébe, és azt más olyan döntéshozatali tényezők is kiegészítik, mint a vizsgálati gyakorlat prioritásai, az éves irányítási terv, valamint a hatékony erőforrás-felhasználás és az alkalmazott módszerek arányosságának szükségessége. E szabályokat a főigazgató számára a belső vizsgálatokkal kapcsolatosan adott választási szabadságra nézve még inkább kiszélesítették ( 15 ) Az FB úgy véli, hogy a vizsgálatok megindításának e sokféle előfeltétele túlságosan rugalmas, és a jogbiztonságot, valamint a beérkező információk OLAF általi tisztességes kezelését teszi kockára, hacsak nem kerülnek bevezetésre olyan mechanizmusok, amelyek ellensúlyozzák a mérlegelési jogkörrel való visszaélés lehetőségét vagy az OLAF főigazgatójára gyakorolt külső nyomást. Az új rendelet által a főigazgatóra ruházott széles körű mérlegelési jogkört e kulcsfontosságú pillanatban a jogalkotónak át kell gondolnia, és mindenképpen ki kell egyensúlyoznia azzal, hogy a főigazgató az FB-t rendszeresen tájékoztassa a vizsgálat megindítását elutasító, indokolt határozatáról. Ez az elszámoltathatóság és az OLAF függetlenségének megerősítési mechanizmusaként működhet.

14. Az új rendelet 5. cikke nem hozott létre olyan kötelezettséget a főigazgató számára, hogy az érintett tagállamok illetékes hatóságait vagy az érintett intézményt tájékoztatnia kellene, amikor egy külső vagy belső vizsgálat megindításáról vagy annak elutasításáról dönt ( 16 ) . Ez információhiányhoz és az elkövetők büntetlenségéhez vezethet. A jogalkotónak az információhiány e problémáját meg kell oldania, mert ez megfosztja a tagállamokat attól a lehetőségtől, hogy ezen információkat a saját vizsgálatuk/nyomozásuk alapjaként felhasználhassák.

15. Az FB megvizsgálta, hogy a „vizsgálati eljárások iránymutatásaiban” elfogadott, e kiválasztás és a kezdeti szakasz belső végrehajtási szabályai biztosítják-e a vizsgálati eljárás átláthatóságát és függetlenségét. Ez különösen fontos tekintettel az Európai Ügyészség közelgő létrehozására és annak az OLAF-fal történő együttműködésére az ügyek megindításával/eljárás indítása nélküli lezárásával, valamint az információkhoz való hozzáféréssel kapcsolatosan ( 17 ) Az FB ellenőrzési tapasztalatai alapján azt állapította meg, hogy az állításokra és a beérkező információkra vonatkozó, fent említett széles körű kritériumok értékelését az OLAF Vizsgálati Kiválasztási és Felülvizsgálati Csoportjának nagyon korlátozott számú alkalmazottja végezte el anélkül, hogy következetesen kihasználták volna az OLAF munkája terén a különböző vizsgálati csoportokban és vizsgálati támogató csoportokban szakértelemmel rendelkező alkalmazottak ismereteit. Tekintettel e csoportok szakértelmére minden operatív ágazatban, a bevonásukat mindig elő kellene írni a beérkező információk értékeléséhez. Az információk gyűjtését, értékelését, kezelését, elemzését és terjesztését erős és megfelelően strukturált ügyinformációs és ügyviteli rendszernek kell alátámasztania, amelyet a vizsgálók munkaeszközként és nem pusztán információtároló rendszerként használnak. Az OLAF által létrehozása óta gyűjtött tapasztalatok alapján a rendeletnek jobban fel kellene tüntetnie az OLAF-vizsgálatok fő területeit (amelyek közé tartoznak a strukturális alapok, a mezőgazdaság, a saját források, a vámok, a külső segély, a korrupció…). Ez egyértelművé tenné az OLAF vizsgálati szabályait és hatásköreit ezen ágazatokban. Ha a rendelet az OLAF-nak átlátható szerkezetet biztosít, ez támogatni fogja a Hivatal hatásköreinek megfelelő gyakorlása terén fennálló függetlenséget, és biztos alapot ad az OLAF-nak az Európai Ügyészséggel folytatott munkájához.

A vizsgálatok lefolytatása: az OLAF által végezhető vizsgálati intézkedések

16. A közigazgatási és büntetőjog közötti szoros kapcsolat az Unió pénzügyi érdekeinek védelme terén az OLAF számára iránytévesztés forrását jelentette hatásköreinek gyakorlása során ( 18 ) . Ez különösen akkor fordult elő, amikor az OLAF túlzottan szigorú büntetőjogi nyomozási szabályokat alkalmazott a közigazgatási jellegű vizsgálati cselekményekre, és fordítva, amikor közigazgatási standardokat alkalmazott potenciálisan bírói engedélyt igénylő vizsgálati tevékenységekre ( 19 )

17. A 883/2013/EU, Euratom rendelet nem volt képes megoldani ezt a problémát, amelyet némileg nehezített az az új lehetőség, miszerint a belső és külső szempontokat egyetlen vizsgálatban lehet egyesíteni a vizsgálati intézkedések átfogó keretének megléte nélkül ( 20 ) Az igazgatási vizsgálatok minden olyan, az OLAF által elvégzett felügyeleti, ellenőrzési vagy „egyéb intézkedést” magukban foglalnak, amelyekről a 3. és 4. cikk rendelkezik. Ezek a cikkek főszabály szerint úgy tűnik, hogy tartalmazzák a külső, illetve a belső vizsgálatokra egyaránt alkalmazandó vizsgálati intézkedések kimerítő csoportját, ideértve a helyszíni ellenőrzéseket és vizsgálatokat, az azonnali és bejelentés nélküli hozzáférést az intézmények által tárolt információkhoz, a tagoktól és alkalmazottaktól származó szóbeli információhoz. Az új rendelet kifejezetten más vizsgálati eszközöket is tartalmaz, mint például az érintett személy vagy egy tanú meghallgatását. Ugyanakkor a jogalkotó által a rendelkezések megszövegezésénél követett megközelítés lehetőséget hagy az értelmezésre a tekintetben, hogy miként végezzék el e vizsgálati intézkedéseket és milyen vizsgálatok esetén alkalmazzák ezeket (belső/külső/koordináció). Ez a rendelet alkalmazása során következetlenségeket eredményezett és panaszok alapjául szolgált ( 21 )

18. Az Európai Parlament több alkalommal is kérte, hogy az OLAF valamennyi vizsgálati hatáskörét egyetlen rendeletbe csoportosítsák ( 22 ) . Az FB egyetért ezzel az ambiciózus tervvel, különösen az Európai Ügyészség létrehozásának fényében. Ebben az új kontextusban az OLAF vizsgálatok valamennyi típusára nézve szükségesek az átfogó és harmonizált jogalapok, valamint az egyértelmű szabályok a szervezet hatásköreire és az eljárási jogokra és biztosítékokra. Ezen túlmenően az eljárási jogokat és garanciákat csak megfelelően indokolt kivételek ( 23 ) , vagy a Szerződésekből fakadó mentességek ( 24 ) korlátozhatják.

19. Rövidtávon az FB a valamennyi OLAF-vizsgálatra vonatkozó szabályok és hatáskörök maximális harmonizációját támogatja annak érdekében, hogy a szervezet cselekményeinek előreláthatósága, továbbá a vizsgálatokban érintett személyek és más jogalanyok törvény előtti egyenlősége biztosítva legyen. Az FB úgy véli, hogy az Unió pénzügyi érdekeinek védelme területén bekövetkezett fejlemények elősegítették a belső és külső vizsgálatok közötti különbségtétel meghaladását. Ugyanakkor ez gyakorlati kihívásokat jelent az érintett személyek számára nyújtandó biztosítékok egyenlőtlensége formájában, valamint az OLAF különböző vizsgálati hatáskörei terén. Az FB hasonló okokból nem támogatja a jelentős vizsgálati/nyomozati hatásköröknek az OLAF és az uniós intézmények közötti munkamegállapodásokban történő tisztázását: ez az OLAF vizsgálati szabályainak és hatásköreinek elaprózódását eredményezi, amely pedig csökkenti az Unió pénzügyi érdekeinek védelmi szintjét.

20. Az ellenőrzési tapasztalatok alapján az FB úgy véli, hogy az OLAF-vizsgálatokat egyértelmű intézkedési módok alapján kell lefolytatni; az eljárási hiányosságok a nemzeti hatóságok általi vizsgálatok megindításának jogi akadályait jelenthetik vagy felmentést eredményezhetnek. A jogalkotó által a versenyjog területén a Bizottság vizsgálati hatásköreire vonatkozó rendelkezések megszövegezése terén alkalmazott jogalkotási technika e területen megfelelőnek bizonyult a hatékony vizsgálatok elérésére. Ez a technika ezért iránymutatásként szolgálhat az OLAF-rendelet módosításához (25).

21. Az FB úgy véli, hogy az OLAF nem rendelkezik minden vizsgálati eszközzel, amelyre szüksége lenne ahhoz, hogy támogathassa a megalakuló Európai Ügyészséget a bűncselekmények, pénzügyi bűncselekmények és különösen a szabálytalanságok modern formáinak nyomozásában. Bármilyen pénzügyi csalás vagy korrupció vizsgálata terén tevékenykedő vizsgálónak szüksége van a pénzügyi tranzakciókra vonatkozó információkhoz való hozzáférésre. Az OLAF-nak a következőkre lenne szüksége: i. modern operatív eszközök, amelyek lehetővé teszik az EU pénzügyi érdekeit sértő, online elkövetett bűncselekmények vizsgálatát; ii. a bankszámlákhoz és hasonló (pl. PayPal útján végzett) pénzügyi átutalásokra vonatkozó információkhoz való hozzáférés kérelmezését lehetővé tevő jogalap. Ahol bíróság vagy más hatóság jóváhagyása szükséges, a nemzeti hatóságoknak – a nemzeti joggal összhangban – minden szükséges támogatást meg kell adniuk az OLAF-nak a késedelmek elkerülése érdekében.

22. Az Unió pénzügyi érdekeinek védelméről szóló, nemrég elfogadott irányelv a héacsalásokat az EU pénzügyi érdekein belül határozta meg, saját forrásként ( 26 ) . Mivel az OLAF egyértelmű hatáskörökkel és eszközökkel rendelkezik majd az Unión belül a héacsalások vizsgálatára, hozzáférésre lesz szüksége az EUROFISC ( 27 ) és VIES adatokhoz ( 28 ) . Rendelkezni kell továbbá az OLAF-vizsgálatok számára releváns, pénzügyi információs egységekkel (a továbbiakban: FIU) folytatott információcserék előmozdítása érdekében. A FIU-kkal folytatott szorosabb együttműködésnek – ideértve a pénzmosással kapcsolatos információk cseréjét – mindenképpen lehetségesnek kell lennie, mivel a legtöbb uniós tagállamban a FIU-k közigazgatási szervekként működnek ( 29 ) Az adó- és vámhatóságok közötti, valamint a bűnüldöző hatóságok és pénzügyi intézmények közötti, nemzeti és uniós szintű hatékony együttműködés akadályainak eltávolítása a Bizottság héacsalás elleni küzdelmére irányuló stratégiájának része (30). Az FB üdvözöl egy ilyen megközelítést.

23. Az FB álláspontja szerint a Bizottságnak fel kellene derítenie az OLAF hatáskörei kibővítésének lehetőségét, különösen az uniós egységes piacra történő behozatallal kapcsolatos szellemi tulajdon védelme vonatkozásában, amely szorosan kapcsolódó terület. Az Európai Unió Szellemi Tulajdoni Hivatalával folytatott szorosabb együttműködés és az operatív információcsere szintén megfontolandó.

24. Az OLAF vizsgálati tevékenysége felügyeletének és jogszerűségi ellenőrzésének kérdését az alapvető jogokkal és az eljárási garanciákkal kapcsolatosan e vélemény később mérlegeli ( 31 ) . Ugyanakkor a tény, hogy az OLAF főigazgatójával szemben a belga igazságügyi hatóságok nyomozást folytattak egy OLAF-vizsgálat során folytatott jogellenes telefonlehallgatás miatt ( 32 ) , nagyon súlyos kérdés, amely a jogalkotó általi alapos mérlegelést követel meg az új rendeletbe foglalt, az OLAF számára lehetővé tett vizsgálati intézkedésekre vonatkozó belső tanácsadói, ellenőrzési és jogszerűség-ellenőrzési mechanizmusokkal kapcsolatosan ( 33 ) . A rendeletnek meg kell akadályoznia a hasonló esetek jövőbeli előfordulását azáltal, hogy következetes, független felügyeletet és jogszerűség-ellenőrzési mechanizmusokat hoz létre. Az FB úgy véli, hogy a jogalkotónak mérlegelnie kell egy, az alapvető jogokért és eljárási garanciákért felelős tisztségviselő kinevezését az OLAF-hoz. Ez egyben annak meghatározását is magában foglalná, hogy egy ilyen tisztségviselő miként működhet együtt a bírósági felügyelettel és az FB-vel, továbbá biztosítaná, hogy valamennyi OLAF-ágazat terén szorosan együttműködik az alapvető jogok és eljárási garanciák szakértőivel. Egy másik lehetőség az FB létszámának kibővítése öt tagról hétre, ahogy arra már korábban javaslat született, továbbá a Felügyelő Bizottság számára e területen, valamint – tekintettel az Európai Ügyészséggel folytatandó jövőbeli együttműködésre – a bizalmas információcsere területén konkrét hatáskörök biztosítása.

Az OLAF információkhoz való hozzáférése

25. Az OLAF-rendeletnek lehetővé kell tennie az OLAF számára az uniós támogatásban részesült gazdasági szereplők helyszínein található bizonyítékok begyűjtését. A módosított rendeletnek továbbá átfogó szabályokat kell tartalmaznia azon feltételekre nézve, amelyek fennállása mellett az OLAF beléphet az uniós intézmények területére és az ilyen intézmények hivatali helyiségeiben található valamennyi bizonyítékot begyűjtheti, ideértve az eszközökön, összekötött számítógépes információs rendszereken és médián tárolt adatokat.

26. Az FB megjegyzi, hogy nincsenek szabályok az OLAF forgalmi adatokhoz és elektronikus hírközlésekhez való hozzáférési vagy hozzáférés kérési hatáskörére, ideértve az eszközökön, médián vagy összekapcsolt számítógépes információs rendszerekben tárolt hivatalos vagy magánjellegű közléseket is. Egy módosításnak legalább azon eszközökön, médián vagy összekapcsolt számítógépes információs rendszerekben tárolt közleményekre vonatkozó egyes rendelkezéseket kellene tartalmaznia, amelyekhez az OLAF-nak helyszíni ellenőrzések során hozzá kell férnie. Ha az OLAF – az Európai Értékpapírpiaci Hatósághoz hasonlóan – hatáskörrel rendelkezne telefon- és adatforgalom adatok lekérésére ( 34 ) , erre nézve mindig korlátozásnak kell fennállnia előzetes bírói engedély formájában.

Az OLAF-fal való együttműködés kötelezettsége

27. A 883/2013/EU, Euratom rendelet egyértelműsítette azokat a feltételeket, amelyek fennállása esetén a nemzeti hatóságok együttműködnek az OLAF-fal. Ugyanakkor a tapasztalatok szerint az OLAF-nak a nemzeti hatóságok által nyújtott támogatás jelentősen eltér az igazgatási együttműködésre vonatkozó nemzeti jogszabályok különbségei miatt. Az OLAF helyszíni ellenőrzések és vizsgálatok végzésére vonatkozó autonómiája (ahogy arról a 2185/96/Euratom, EK rendelet rendelkezik) azt jelenti, hogy a szervezet időnként úgy végez ilyen ellenőrzéseket, hogy nincs teljeskörű tudása arra nézve, hogy a nemzeti hatóságok milyen eszközöket hozhatnak a vizsgálati eljárásba. A nemzeti közigazgatási hatóságokat kötelezni kellene arra, hogy azonnali támogatást nyújtsanak az OLAF-nak akkor, ha kényszerintézkedésekre van szükség az OLAF-hatáskörök érvényesítéséhez. Harmonizáció vagy még inkább egységesítés lenne megfelelő főleg a helyszíni ellenőrzések esetében, amelyeknél a nemzeti szabályok és gyakorlatok (35) – és így az OLAF hatáskörei is – jelentősen eltérnek. Az OLAF-vizsgálók vizsgálati hatásköreinek azonos uniós jogalapjuk kell, hogy legyen, és a vizsgálóknak rendelkezniük kell azzal a lehetőséggel, hogy e hatásköröket valamennyi tagállam területén egységesen gyakorolhassák. E vonatkozásban a nemzeti jogi rendelkezéseknek kötelezniük kellene a konkrét nemzeti közigazgatási szerveket nemzeti eljárások megindítására, az OLAF-fal folytatott információcserére és a Hivatal vizsgálati tevékenységének támogatására a tagállam területén. Az OLAF-ot – ahogy azt az FB többször említette már – kötelezni kell a nemzeti hatóságoknak a szóban forgó vizsgálatból származó információkkal való ellátására annak érdekében, hogy mind az OLAF, mind a nemzeti vizsgálat hatékonyságát fokozza, elkerülhető legyen ugyanazon intézkedések többszöri megtétele és csökkenjen a vizsgálatok időtartama. Az FB szerint e mechanizmus hozzájárulhat az alapvető jogok védelméhez is.

28. A csalás elleni pénzügyi nyomozás terén az előrelépésnek nem szabad a különböző jogalanyok azon döntésein múlnia, hogy együttműködnek-e a vizsgálóval. Ezen túlmenően ha a kötelezettségeket uniós jog rögzíti, lehetőségnek kell fennállnia az e kötelezettségek teljesítése elmulasztásának kezelésére is, valamint a vizsgáló szerv hatásköreinek megerősítésére. Ez az általános előírás a tanúk kötelezettségeire vonatkozó egyértelműbb szabályok, továbbá a tanúmeghallgatáson való megjelenés elmulasztásának potenciális szankcióinak meghatározásához is kapcsolódik. A megjelenési és vallomástételi kötelezettséget ugyanakkor az adott személy lakóhelye szerinti területre kell korlátozni. Abban az esetben, ha egy személy önként hozzájárul az OLAF székhelyén vagy egy másik, a lakóhelye szerinti országon kívüli helyen történő tanúskodásra, kapjon jogosultságot költségei megtérítésére. Az FB tisztában van azzal, hogy az OLAF jogi személyiségének hiánya a potenciálisan kiszabható szankciók akadálya lehet. Ugyanakkor a rendelet által meghatározott kötelezettségek elmulasztásának következményei kell hogy legyenek. Egy lehetséges megoldás lehet a Hivatal megkeresésére indított nemzeti eljárás keretében kirótt szankció. Ugyanakkor az FB e témaköröket egy későbbi szakaszban kívánja vizsgálni az Európai Ügyészség létrehozásával kapcsolatos kérdésekkel együtt.

Az OLAF vizsgálatainak időtartama: az OLAF függetlenségének megerősítése

29. A személyek azon jogát, hogy az OLAF ügyeiket észszerű határidőn belül kezelje, az Alapjogi Charta 41. cikke tartalmazza. Ezt a jogot az új rendelet 9. cikkébe nem integrálták, ahogy azt a jogalkotási eljárás során javasolták ( 36 ) . Ez különösen nagy jelentőséggel bír az OLAF-vizsgálatok esetében, mivel egy, az ügy körülményeihez és összetettségéhez képest aránytalanul hosszú ideig elhúzódó vizsgálat súlyos hátrányos következményekkel járhat az érintett személy védelemhez való jogaira és a vizsgálat illetékes hatóságok által nyomon követésére is. A vizsgálat során az időmúlás megnehezítheti a mentő bizonyítékok – különösen a védelem oldalán fellépő tanúk vallomásainak – begyűjtését, vagy akár ezt valószínűtlenné is teheti. Hasonlóképp a közigazgatási, fegyelmi vagy büntető eljárás indítása is meghiúsulhat, részben a szóban forgó cselekmények elévülési ideje miatt. Az FB ellenőrzési tapasztalata azt mutatja, hogy ez a helyzet valóban fennállt, különösen a nemzeti igazságügyi hatóságoknak továbbított zárójelentések és ajánlások esetében. Az OLAF az FB rendelkezésére bocsátott rövid jegyzeteket Excel táblázatokban, ideértve a tagállami igazságügyi hatóság indokait az OLAF-jelentések következtében meg nem indított eljárásokra vonatkozóan (37). Az FB úgy véli, hogy a rendeletet módosítani kell úgy, hogy az tartalmazzon egy, az OLAF főigazgatójára vonatkozó előírást, miszerint az adott vizsgálatban érintett tagállam törvényi elévülési időit figyelembe kell vennie. A törvényi elévülési idő lejártát legalább 18 hónappal megelőzően az OLAF-nak közbenső jelentést kellene küldenie az érintett tagállami hatóságoknak. A közbenső jelentés formája és tartalma a zárójelentésével egyezne meg, és nem tartalmazna ajánlásokat.

30. Az FB-nek a vizsgálatok időtartamára vonatkozó felülvizsgálatának általános célja az OLAF függetlenségének megerősítése annak megvizsgálása révén, hogy nem került-e sor a vizsgálatok pártatlan lefolytatásába való külső beavatkozásra, valamint, hogy a késedelem nem hiúsítja-e meg az egy-egy vizsgálattal elérni kívánt eredményt, például elévülés bekövetkezte miatt. Az új rendelet 7. cikkének (8) bekezdése kiterjesztette az OLAF által az FB-nek a vizsgálatok hosszáról küldendő jelentésekre vonatkozó kötelezettséget a vizsgálat megindulását követő 9 hónapról 12 hónapra, és azt követően 6 havonta. Ugyanakkor nem módosította jelentősen a jelentések tartalmát; az OLAF főigazgatójának a okokat és a vizsgálat felgyorsítása érdekében tervezett intézkedéseket kell feltüntetnie (38).

31. A jogalkotónak mérlegelnie kell e rendelkezés módosítását úgy, hogy az FB-nek megküldendő információkra vonatkozóan kifejezett szabályokat határozzon meg. Az OLAF által az FB-nek az új rendelet elfogadását megelőzően küldött jelentéstételi információval ellentétesen ( 39 ) az e rendelkezés kifejezéseit az OLAF szűken értelmezte. Ez jelentős hatással járt az FB feladataira e területen ( 40 )

A vizsgálat lezárása: zárójelentés, ajánlások és nyomon követés

32. Amikor az OLAF lezár egy vizsgálatot, a jelentésének olyan elemeken kell alapulnia, amelyek bizonyító erővel bírnak és amelyek azonos értékelési szabályok vonatkoznak rájuk, mint az azon tagállam igazgatási vagy bírósági eljárásában alkalmazandó szabályok, ahol ezeket fel kell használni. Az FB az OLAF vizsgálati tevékenységének hatékonysága szempontjából alapvető jelentőségűnek tartja azt az új rendelkezést, amely szerint az OLAF igazgatója „belső tanácsadói és ellenőrzési eljárást hoz létre, ideértve a jogszerűség ellenőrzését is, amely többek között... az érintett tagállamok nemzeti jogának a tiszteletben tartásával kapcsolatos”. Ugyanakkor ez a belső ellenőrzés a tagállam nemzeti jogának tiszteletben tartására vonatkozóan, nem szerepelt a vizsgálati eljárásra vonatkozó iránymutatásban a Vizsgálati Kiválasztási és Felülvizsgálati Csoport hatásköre részeként, amelynek továbbra is a feladatai közé tartoznak az egész vizsgálati életciklusban a jogszerűségi ellenőrzési és felülvizsgálati mechanizmusok (41). E kérdéskör ellenőrzését a Vizsgálati Kiválasztási és Felülvizsgálati Csoport korlátozott számú alkalmazottja végezte, és ezt nem erősítette meg az az előzetes ellenőrzési mechanizmus, amelyet az FB az e hatáskör új rendelet általi eltávolítása előtt végzett (42). A jogalkotónak alaposan meg kell fontolnia ezen ellenőrzési és minőségellenőrzési mechanizmus elvonását az FB-től. Mindenesetre annak érdekében, hogy az FB olyan helyzetben lehessen, hogy e területen támogathassa a főigazgatót kötelezettségei teljesítésében, a Felügyelő Bizottságnak legalább a tagállami igazságügyi hatóságnak megküldött vizsgálati jelentést és az e hatóság által az OLAF-nak küldött választ meg kellene kapnia.

33. Az OLAF által a tagállami igazságügyi hatóságoknak továbbított zárójelentéseket és ajánlásokat körülbelül az ügyek 50 %-ában nem követték nyomon. Az FB tapasztalatai alapján ennek okai különböző jellegűek voltak, például az állítólagosan elkövetett cselekmények nem minősültek bűncselekménynek, ezeket nem támasztotta alá bizonyíték vagy a bizonyíték nem bizonyult elégségnek, vagy a cselekmények elévültek. Emiatt még inkább szükséges, hogy a rendelet egyértelmű szabályokat tartalmazzon az egész vizsgálati életciklusra az elévülésről, és nyomonkövetési csoportok jöjjenek létre szakértőkkel a büntető eljárás indítása során, valamint a bizonyítékgyűjtés ellenőrzésére. Ez különösen fontos az Európai Ügyészség létrehozásának fényében, valamint az OLAF jövőbeli támogatásának minőségére nézve, amelyet a bizonyítékok elfogadhatóságára vonatkozó nemzeti szabályokkal összhangban kell nyújtania.

III. FEJEZET

Az OLAF által vezetett vizsgálatok során az alapvető jogok és eljárási garanciák tiszteletben tartása A hatékony bírósági felülvizsgálathoz való jog

Az alapvető jogok és eljárási garanciák tiszteletben tartása: kezdeti megfontolások

34. Mivel az OLAF képessége és hajlandósága az alapvető jogok és eljárási garanciák tiszteletben tartására vizsgálatai végzése során a Hivatal függetlenségéhez kapcsolódik, az FB mindig nagy figyelmet szentelt annak biztosítására, hogy – a Charta és az uniós jog előírásai szerint – megfelelően tiszteletben tartsák az alapvető jogokat és garanciákat. A Felügyelő Bizottság ezt a különösen fontos érdeket mindig szem előtt fogja tartani. Az FB e kérdéssel számos dokumentumban foglalkozott korábban (43). A Felügyelő Bizottság már az első eredményjelentésében (2010) hangsúlyozta a meghallgatáshoz való jog, a tájékoztatáshoz való jog, az érintett személyeknek a jogaikra vonatkozó kioktatáshoz való joga, a tájékoztatáshoz és az ügyük megismeréséhez való joguk, és a pártatlan vizsgálathoz való joguk tiszteletben tartásának szükségességét. Ezen túlmenően az FB 5/2010 sz. véleményében kifejezésre juttatta az egyének személyes adatok kezelésével kapcsolatos védelmének, és a vizsgálatok átláthatóságára és objektivitására vonatkozó biztosítékok szükségességét.

35. A Felügyelő Bizottságot aggasztja továbbá az OLAF által hozott igazgatási intézkedésekkel és az általa elfogadott határozatokkal szembeni jogorvoslatok hiánya. Ezen intézkedések és határozatok jelentik az igazgatási vizsgálat során megállapított tények nyomon követéséért felelős nemzeti hatóságoknak küldött outputot ( 44 ) Az FB azon az állásponton van, hogy az érintett személyek alapvető jogai és eljárási garanciái védelmének szintje közvetlen kihatással van a nemzeti hatóságok előtt ezt követően induló eljárásokban a bizonyíték elfogadhatóságára. Különös figyelmet kell fordítani a szabályozási eltérésekre, különösen ha a releváns nemzeti eljárások vagy az Európai Ügyészség által alkalmazott szabályok szigorúbbak. Ez megelőzné az olyan helyzeteket, amikor az OLAF-vizsgálatok és az annak során begyűjtött bizonyítékok értéktelenné válnak.

Az eljárási jogok és garanciák megerősítésének szükségessége az új OLAF-rendeletben (883/2013/EU, Euratom rendelet): az OLAF-rendelet 9. cikke és ennek hatása a belső és külső vizsgálatokra

36. A 883/2013/EU, Euratom rendelet konkrét célkitűzései közé tartozott a büntetőeljárás alá vont személyeket megillető eljárási garanciák megerősítése. Ezt a 9. cikk valósította meg e garanciák meghatározásával ( 45 ) . Bár a rendelet kifejezetten felsorolja e garanciákat, az egyének alapvető jogai és az őket megillető eljárási garanciák közvetlenül az Európai Unió Alapjogi Chartájából erednek. Azaz a 883/2013 rendelet 9. cikke e jogoknak nem forrását képezi, hanem ismerteti azokat. Tehát e jogok és garanciák korlátozhatók bizonyos mértékben, a Charta 52. cikkének (1) bekezdésében meghatározottak szerint, ám nem zárhatók ki teljesen. Nem szükséges magában a rendeletben maradéktalanul és kimerítően felsorolni e jogokat és garanciákat, mivel a Charta jogokra és garanciákra vonatkozó általános rendelkezéseit a meglévő ítélkezési gyakorlat megfelelően kifejti ( 46 ) Bár a 883/2013/EU, Euratom rendelet (51) preambulumbekezdése általános szinten hivatkozik a Chartára, az OLAF-rendeletbe részletesebb rendelkezéseket kell belefoglalni a leginkább releváns jogokra és garanciákra vonatkozóan. Mivel a Charta az alapvető jogok és garanciák közös forrása, indokolatlan korlátozni vagy alapvetően elkülöníteni a belső vagy külső vizsgálatokban, illetve az Európai Ügyészség megkeresése alapján végrehajtott intézkedésekben érintett személyek vagy tanúk jogait. Az FB tisztában van azzal, hogy az OLAF-nak tiszteletben kell tartania az egyes tagállamok szabályait a külső vizsgálatok során, és hogy a belső és külső vizsgálatok eltérő jogi feltételei miatt az OLAF hatásköre eltérő lehet. Mindazonáltal a belső és a külső vizsgálatokra vonatkozó normáknak az alapvető jogok és eljárási garanciák tekintetében a lehető legközelebb kell állniuk egymáshoz.

37. Az alapvető jogokat és garanciákat pontosan meg kell határozni, és ezeknek konkrét eljárási intézkedésekben kell tükröződniük, ugyanúgy, mint az Európai Ügyészség által folytatott vizsgálatokban. Ez különösen fontos az OLAF azon új szerepét figyelembe véve, hogy – az Európai Ügyészségről szóló javaslat szerint – támogatást nyújt az Európai Ügyészségnek. Az Európai Ügyészségről szóló rendeletre irányuló javaslat általános szinten határozza meg a gyanúsítottak és a vádlottak jogainak terjedelmét, körülhatárolva ezáltal a (büntető)eljárás során garantált minimumkövetelményeket. Az FB véleménye szerint az Európai Ügyészségről szóló javaslat (47) 41. cikkében és a vonatkozó jogszabályokban (48) az eljárási biztosítékokra vonatkozóan meghatározott magas szintű norma elfogadása egyáltalán nem hátráltatná az OLAF-ot a rá ruházott feladatkör független gyakorlásában, hanem többletértéket jelentene az OLAF zárójelentései és az azokat kísérő bizonyítékok szempontjából. A bizonyítékok megszerzésére vonatkozó szigorúbb normák előírása minden bizonnyal pozitív hatással lenne a bizonyítékoknak (valamint az OLAF zárójelentéseinek) a nemzeti bíróságok által folytatott perekben való elfogadhatóságára. Az eljárási biztosítékokra vonatkozóan az Európai Ügyészség esetében meghatározott norma elfogadása hozzájárulna ahhoz is, hogy eloszlassa a kételyeket – az Európai Ügyészségről szóló javaslat 101. cikke értelmében – az OLAF által az Európai Ügyészség megkeresésére lefolytatott (igazgatási) vizsgálatokból származó bizonyítékok elfogadhatóságával vagy értékével kapcsolatban. Az FB azon a véleményen van, hogy e normák egységesítése egyszerűsítené az igazgatási eljárások során megszerzett bizonyítékok átadását a büntetőeljárások céljaira, valamint a bizonyítékok továbbítását különböző joghatóságok között (49). Ez nem előzné meg olyan helyzetek előállását, amelyekben a bizonyítékok megszerzésére valamely tagállam joga szerint, ám egy olyan másik tagállam jogával ellentétes módon került sor, ahol a végső (illetve az OLAF esetében a későbbi) eljárást lefolytatják és ahol az ügy befejeződik.

38. Különösen fontos, hogy – amennyiben az eljárás indokolással ellátott határozattal nem került felfüggesztésre – az érintett személyeknek a vizsgálatban való személyes érintettségükre és az összes állításra vonatkozó tájékoztatáshoz való jogának tükröződnie kell abban, hogy lehetőségük van a nyilatkozatok észrevételezésére, panasztételre, bizonyítékok szolgáltatására, valamint javaslattételre arra vonatkozóan, hogy milyen bizonyítékot kell beszerezni ( 50 ) Az érintett személyek számára az eljárás során való első meghallgatásukat megelőzően, annak folyamán és azt követően is lehetőséget kell biztosítani arra, hogy éljenek e jogukkal. Szintén lehetővé kell tenni számukra, hogy hozzáférjenek az OLAF által gyűjtött bizonyítékokhoz, mielőtt az OLAF megküldi a zárójelentést az ajánlásokkal együtt a nemzeti hatóságoknak. E lehetőség különösen fontos akkor, ha a zárójelentés büntetőeljárás keretében történő intézkedésre vonatkozó ajánlásokat tartalmaz. A vizsgálat objektivitásának és pártatlanságának biztosítása érdekében az érintett személyek számára lehetővé kell tenni a zárójelentés észrevételezését, és észrevételeiket mellékelni kell a nemzeti hatóságoknak megküldött zárójelentéshez és ajánlásokhoz.

39. Az FB tisztában van azzal, hogy egyensúlyt kell teremteni az OLAF dokumentumaihoz való hozzáférés, valamint a vizsgálatok bizalmas jellege és a dokumentumokban található személyes adatok védelme tekintetében. Ezért a bizonyítékokhoz (vagyis a vizsgálat során összegyűjtött dokumentumokhoz) való hozzáférés biztosítása alóli kivételeknek kellően megalapozottnak és indokoltnak kell lenniük. Azon érintett személyek számára, akiktől megtagadták a dokumentumokhoz való hozzáférést, biztosítani kell az erre vonatkozó határozattal szembeni fellebbezés lehetőségét, legalább az OLAF belső panasztételi eljárása keretében.

40. A tájékoztatáshoz való jogot ki kell terjeszteni az érintett személy jogi képviselőjére is (az érintett személy által választott személyre, a 9. cikk (2) bekezdésének utolsó mondata szerint), hogy biztosítható legyen az érintett megfelelő védelemhez való joga. A jogi képviselő számára a tájékoztatást ugyanabban az időpontban és ugyanazon információkra kiterjedően kell biztosítani, mint az érintett személy számára.

41. Mérlegelni kell az önvádra kötelezés tilalmának kiterjesztését azoknak a személyeknek a büntetőeljárásban való részvételére is, akik valamelyik tanúval vagy az érintett személlyel szoros személyes kapcsolatban állnak. Fontos ezt a jogot pontosan meghatározni a rendeletben olyan esetekre vonatkozóan, ahol például a tanú egy jogi személy képviselője, és tanúvallomása terhelő lenne a jogi személyre nézve. Emellett a rendeletnek elő kellene írnia a tanúk megjelenési és vallomástételi kötelezettségét, és rendelkeznie kellene arról, milyen következményekkel jár, ha ezt elmulasztják. Az önvádra kötelezés tilalmának az OLAF által meghallgatott minden személy – ideértve a helyszíni ellenőrzéseken meghallgatott személyeket is – számára garantált jogok közé kellene tartoznia.

A hatékony bírósági felülvizsgálathoz való jog

42. Az FB a létrehozása óta tisztában van a hatékony bírósági felülvizsgálathoz való jog gyakorlása terén tapasztalható hiányosságokkal. Az FB szükségesnek tartja egy olyan igazságügyi szerv létrehozását, amely állandó felügyeletet gyakorolna az OLAF tevékenységei felett, különösen a kényszerintézkedések és az egyéni jogokat korlátozó egyéb intézkedések alkalmazásának terén ( 51 ) . Csak igazságügyi szerv tudná megfelelően ellenőrizni, hogy egy vizsgálatot tisztességes eljárás keretében végeztek-e, és ennek megfelelően az előterjesztett bizonyítékok elfogadhatóak-e az ügy tekintetében joghatósággal rendelkező bíróság előtt. Az, hogy milyen mértékben vizsgálja egy igazgatási vizsgálatot végző szervre vonatkozó bírósági felülvizsgálat az alapvető jogok tiszteletben tartását, a szerv hatékonyságának mércéjeként szolgálhat. Ugyanakkor az alapvető jogok érintettségének mértéke is annak mércéjeként szolgál, hogy milyen mértékben szükséges egy igazgatási vizsgálatokat végző szerv intézkedéseire vonatkozóan bírósági felülvizsgálatot alkalmazni (52). A rendelet nem rendelkezik az OLAF vizsgálatai jogszerűségének hatékony ellenőrzéséről, kivéve a belső vizsgálatok esetében, és kizárólag akkor, ha azok uniós tisztviselőket vagy alkalmazottakat érintenek. A tisztviselők és alkalmazottak panaszt nyújthatnak be az OLAF igazgatójához a személyzeti szabályzat 90. cikkében meghatározott eljárás szerint, amelynek értelmében visszamenőleges hatállyal fellebbezni lehet a Törvényszékhez.

43. A hatékony bírósági felülvizsgálat alapvető kérdése – az OLAF feletti felügyelet kérdésével együtt – bizonytalanságot okozott az OLAF függetlensége tekintetében, valamint az OLAF által végzett vizsgálatok jogszerűségével kapcsolatban az Európai Unió Bíróságához benyújtott panaszokhoz vezetett. A Bíróság következetesen elutasítja azon kérelmeket, amelyekben a nemzeti hatóságoknak vagy az illetékes uniós szervezeteknek továbbított OLAF-zárójelentések megsemmisítésére irányultak kérték. Az elutasítások fő indoka az volt, hogy a megtámadott aktusok nem módosították jelentősen a kérelmet benyújtók jogi helyzetét (53), valamint, hogy a hatékony jogvédelem nem önálló jogorvoslatnak tekintendő, hanem az az egymásra épülő bírósági határozatokban megnyilvánuló, egymást kiegészítő jogorvoslatok jogi összhatása (54).

IV. FEJEZET

Az OLAF vizsgálatainak felügyelete és ellenőrzése; a Felügyelő Bizottság szerepe, valamint más szervekkel való kapcsolata

Általános észrevételek

44. Az FB továbbra is azon a véleményen van, hogy a jelenlegi körülmények között is szükséges létrehozni egy könnyen alkalmazható, független igazságügyi hatóság által végzett ellenőrzést ( 55 ) , amely az alapvető jogokba történő beavatkozást vizsgálja. E kérdés ugyanakkor sürgetővé vált az Európai Ügyészség létrehozásával és azzal a javaslattal összefüggésben, hogy az OLAF nyújtson támogatást az Európai Ügyészségnek. Az OLAF intézkedéseivel szembeni jelenlegi jogorvoslati lehetőségek (56) olyan mértékben korlátozottak, hogy nem állják meg helyüket önmagukban egy olyan jövőbeli megváltozott intézményi és eljárási rendszerben, amelyben: i. az igazgatási vizsgálatok és bűnügyi nyomozások közötti kapcsolat erősebb lesz; valamint ii. a javaslat szerint az OLAF által az Európai Ügyészség megkeresése alapján indított igazgatási eljárásokban gyűjtött bizonyítékok elfogadhatóak lesznek.

45. A rendelet a bírósági felügyelet feladatának ellátására nem hatalmazta fel az FB-t, amely nem avatkozhat be a folyamatban lévő vizsgálati eljárásokba. Az OLAF vizsgálatainak felügyeletében való esetleges részvételt szintén komplikálja, hogy az FB tagjai saját országukban magas tisztségeket látnak el.

A Bíróság szerepe

46. Az Európai Unió Bírósága rendelkezik döntéshozatali hatáskörrel a felügyelet tekintetében releváns kérdések terén. A Bíróság teljes mértékben független szerv, amelynek szükség esetén lehetősége lenne a beavatkozásra a folyamatban lévő vizsgálatok során ( 57 ) E jellemzők ellenére az FB véleménye szerint az EUMSZ olyan feladatkörrel ruházza fel a Bíróságot, amelytől távol áll az a feladat, hogy egy igazgatási vizsgálat egyes lépéseit folyamatosat felügyelje. A Bíróság jelenlegi megbízatása alapján az FB szerint akadályokban ütközik, hogy a Bíróság biztosítsa az OLAF folyamatos felügyeletét. A Bíróság azon álláspontja, hogy a nemzeti igazságügyi hatóságok számára küldött OLAF-zárójelentések „nem minősülnek a tisztviselőnek sérelmet okozó aktusnak, mivel nem befolyásolják jelentősen az érintett személy jogi helyzetét”, továbbra is érvényes, kivéve, ha például i. az OLAF-nak lehetősége lenne a vizsgálat végén az érintett jogi helyzetét jelentősen befolyásoló szankciót kivetni, ii. a zárójelentés vagy az OLAF megkeresése alapján kötelező nemzeti szinten eljárást indítani.

47. Amennyiben az OLAF valamennyi intézkedésének bírósági felügyelete a Bíróság hatáskörébe tartozna ( 58 ) , az jelentős munkaterhet jelentene, és a Bíróság számára további erőforrásokat kellene biztosítani. Az FB emellett úgy látja, hogy a Bíróság előtt lefolytatott eljárások átlagos időtartama ( 59 ) nem megfelelő az OLAF felügyeletéhez, mivel a Bíróság a legtöbb esetben vagy az ügy lezárását, vagy a zárójelentés nemzeti hatóságoknak való eljuttatását követően hozná meg döntését. Azaz nem lenne azonnali hatása a vizsgálat menetére; nem lenne lehetőség egy folyamatban lévő vizsgálat keretében tett intézkedések korrigálására, vagy e korrekcióknak a nemzeti hatóságok előtti későbbi eljárások során való alkalmazására. Mindazonáltal az FB előnyöket is lát abban, hogy a Bíróság esetlegesen szerepet kapjon az OLAF bírósági felügyeletében. Az egyik előny a Bíróság eljárásaira alkalmazandó alapvető eljárási szabályok megléte, aminek következtében ugyanazon eljárási szabályok alkalmazandók a különböző tagállamokból származó felekre. Az FB felkéri az Európai Parlamentet, a Tanácsot, a Bizottságot és a Bíróságot, hogy amennyiben a Bíróság hatáskörével kapcsolatos kérdés megoldódik, vizsgálják meg, milyen lehetőségeket kínál e tekintetben az EUMSZ 257. cikke.

A nemzeti igazságügyi hatóságok szerepe

48. Az FB véleménye szerint a nemzeti igazságügyi hatóságok a legalkalmasabbak arra, hogy garantálják a vizsgálatok és a bizonyítékgyűjtés során a tisztességes eljárást, ideértve az alapvető jogok és eljárási garanciák értelmezésének tagállam-specifikus vonatkozásait is. Az OLAF külső vizsgálati intézkedéseinek nemzeti bíróságok általi felülvizsgálata szilárdabbá tehetné a gyűjtött bizonyítékokat. Ha a nemzeti hatóságok már a vizsgálat kezdeti szakaszaiban szerepet kapnának, az biztosítaná a bizonyítékok elfogadhatóságát a későbbi eljárásokban és a nemzeti bíróságok előtt. A nemzeti igazságügyi hatóságoknak így nem kellene megismételniük az OLAF által a vizsgálata során már megtett nyomozati cselekményeket. Alkalmazhatnák továbbá a nemzeti szinten rendelkezésre álló jogorvoslatokból eredő korrekciókat.

49. Ugyanakkor a nemzeti bíróságok által az OLAF egyes intézkedéseire vonatkozóan gyakorolt felügyelet a széttöredezés veszélyével jár, valamint azzal, hogy az OLAF-nak 28 különböző rendszerrel kell együttműködnie. E megoldáshoz a következőkre is szükség lenne: i. az OLAF-vizsgálatok meghatározott bíróságok vagy más igazságügyi hatóságok felügyelete alá rendelése a nemzeti jog által elismert különleges eljárások részeként; vagy ii. az OLAF-ra vonatkozó önálló eljárás létrehozása.

50. A nemzeti bíróságok számára az OLAF felügyeletére vonatkozóan biztosított hatáskör előfeltételeként a nemzeti közigazgatási hatóságokat kötelezni kellene arra, hogy az OLAF megkeresésére nemzeti eljárásokat indítsanak. Ebben az esetben az OLAF: i. vagy a saját autonóm eljárási szabályait, valamint az érintett tagállam szabályait és gyakorlatait követné ( 60 ) (részben ez a jelenlegi helyzet); ii. uniós rendeletben meghatározott saját eljárást követne; vagy iii. meghatározott típusú nemzeti eljárásokban venne részt. E megoldás az OLAF külső vizsgálatokban tett egyes intézkedéseire vonatkozóan azonnal elérhetővé tenné a bírósági felülvizsgálatot, miközben az OLAF vizsgálatai során gyűjtött bizonyítékok elfogadhatósága is jelentősen javulna. Ha az OLAF vizsgálatai a nemzeti eljárások részévé válnának, ez kiterjesztené rájuk a nemzeti bíróságok ellenőrzését. Ennek eredményeként a nemzeti bíróságok az uniós jog rendelkezéseinek értelmezésére vonatkozóan kérdést terjeszthetnének az EUB elé, mielőtt ítéletet hoznának az érintett esetekben (61).

Az eljárási garanciák ellenőre

51. A belső vizsgálatokban azonban az OLAF egyedi intézkedéseinek felügyelete nem rendelhető a nemzeti igazságügyi hatóságok joghatósága alá. Ez kizárólag uniós igazságügyi hatóság hatásköre alá tartozhat. Az OLAF vizsgálataiban érintett személyekre vonatkozó eljárási garanciák megerősítése érdekében a Bizottság javaslatot tett az érintett személyeket megillető eljárási garanciák ellenőre hivatalának létrehozására (62). Az ellenőr feladatköre a következőkre terjedne ki: i. az eljárási garanciák megsértése miatt benyújtott panaszok vizsgálata és azokra vonatkozóan nem kötelező erejű ajánlások megfogalmazása az OLAF főigazgatója részére; ii. az OLAF vizsgálatai során alkalmazandó eljárási garanciák betartásának nyomon követése; iii. a vizsgálatok gyors lebonyolításának biztosítása az indokolatlan késedelem megelőzése érdekében; iv. az uniós intézmények létesítményein belül ellenőrzések és bizonyos eljárási intézkedések engedélyezése. Azonban az ellenőr hivatala még akkor sem rendelkezne a szükséges független bírósági jogállással, ha bírákból állna, mivel nem valósulna meg esetében a hatalmi ágak szükséges szétválasztása. Továbbá a javaslat értelmében az ellenőr igazgatásilag a Bizottsághoz tartozna, azaz a testület kinevezésében részt vevő intézmények egyikéhez. Mivel az ellenőr más intézményekkel szembeni vizsgálati intézkedésekre vonatkozóan is adhatna tanácsot, a végrehajtó intézmények közé való besorolása és a Bizottságtól való igazgatási függősége befolyásolhatná az intézmények közötti egyensúlyt.

52. Az FB véleménye szerint az eljárási garanciák ellenőrének javaslat szerinti hivatala nem rendelkezne a szükséges bírósági jogállással, és ez kétségessé tenné függetlenségét, valamint azzal járna, hogy nem tudná kielégítően biztosítani a hatékony bírósági felülvizsgálathoz való jogot, ellentétben azzal az esettel, ha e feladatkörrel az Európai Unió Bíróságát vagy a nemzeti bíróságokat bíznák meg. Végül az ellenőr hatásköre az eljárási biztosítékok betartásának és a vizsgálatok időtartamának ellenőrzése terén átfedné az FB ugyanerre vonatkozó hatáskörét, és ez OLAF felügyeletének szétaprózódásához és a felügyelő szervek munkájának esetleges ellentmondásaihoz vezetne. Tehát az FB azt ajánlja, hogy a hatékony bírósági felülvizsgálathoz való jog gyakorlására az említett feladat valódi, akár nemzeti, akár uniós szintű igazságszolgáltatási szerv hatáskörébe utalásával kellene lehetőségeket találni.

53. Továbbá egyértelmű átfedések vannak az ellenőr megbízatása és az FB tevékenysége között. A napi munka – a két szerv egymástól elkülönülten működő titkárságán – igen hasonló lenne, és magában foglalná az egyes ügyiratok vizsgálatát az eljárási jogok tiszteletben tartásának és a vizsgálat időtartamának ellenőrzése céljából. Előfordulhatna, hogy az FB véletlenül és akár anélkül, hogy erről tudomást szerezne, ugyanazon ügyet vizsgálná, amelyet az ellenőr is vizsgál egyéni felülvizsgálatának keretében. Ez nem csupán a munka megkettőződéséhez vezethet, hanem ahhoz is, hogy a két szerv eltérő, sőt akár ellentétes ajánlásokat ad ki az OLAF főigazgatója számára ( 63 )

54. Emellett a Bizottság javaslatot tett az „igazságügyi bíráló” hivatalának létrehozására az OLAF uniós intézmények tagjait érintő, komolyabb beavatkozással járó vizsgálati intézkedéseinek jóváhagyása céljából ( 64 ) . Ebből következően az igazságügyi bíráló munkája szintén kiterjedne az alapvető jogok és eljárási biztosítékok vizsgálatára (bár az igazságügyi bíráló az intézkedések megtétele előtt végezné feladatát, nem azt követően). Súlyos aggályok merülhetnek fel az OLAF függetlensége tekintetében attól függően, hogy milyen hatáskörrel rendelkezne a bíráló, milyen intézkedéseket tenne egyedi ügyekben, és hogy a bíráló hivatala a Bizottság részét képezné-e vagy bármilyen módon kapcsolódna-e ahhoz. A bíráló igazgatási hierarchiában elfoglalt helyétől függően a Bizottság tagjaival szembeni, illetve más intézményekre is vonatkozó vizsgálati intézkedésekkel kapcsolatos tanácsadás hatásköre befolyásolhatja az intézmények közötti egyensúlyt. Továbbá mivel az ellenőr hasonló helyet foglalna el és szintén elkülönülne az FB-től, aggályok merülnek fel függetlenségével kapcsolatban, valamint abban a tekintetben, hogy mennyiben költséghatékony olyan külön titkársággal rendelkeznie, amely az FB titkárságáéval azonos feladatokat lát el.

55. Az OLAF-ot ellenőrző, ám az FB-től elkülönülő további két hivatal létrehozásával megtöbbszöröződik a független felügyelő szervek száma, ami valószínűleg a hatáskörök tisztázatlanságához vagy összeütközéséhez és a munka megkettőződéséhez vezet. Az FB azt a megoldást részesíti előnyben, amely közvetlenül biztosítja egy olyan független bíróság elé jutást, amely felülvizsgálja az OLAF egyedi intézkedéseit, és megfelel az OLAF vizsgálataiban érintett személyek jogos elvárásainak. Csak igazságszolgáltatási szerv képes megfelelően ellenőrizni, hogy egy vizsgálatot tisztességes eljárás keretében végeztek-e, és ezáltal garantálni a (főként) a tagállami büntetőeljárásokban szükséges bizonyítékokra vonatkozó szigorú követelmény alkalmazását.

56. Az FB meggyőződése, hogy a hatékony bírósági felülvizsgálathoz való jog gyakorlásának közvetlen lehetősége javítaná az OLAF vizsgálatai során gyűjtött bizonyítékok elfogadhatóságát a nemzeti közigazgatási vagy büntetőeljárások során. Mivel az elképzelések szerint az OLAF és az Európai Ügyészség szorosan együtt fog működni egymással, az eljárásokra vonatkozó követelmények – ideértve a bírósági felülvizsgálat lehetőségét is – elengedhetetlenek a kompatibilitáshoz, továbbá ahhoz, hogy a két intézmény között zökkenőmentes legyen a bizonyítékok megosztása.

V. FEJEZET

A Felügyelő Bizottság szerepe, jogállása és hatáskörei: a 883/2013/EU, Euratom rendelet és az (EU, Euratom) 2016/2030 rendelet

A Felügyelő Bizottság megbízatása: általános észrevételek

57. Az OLAF Felügyelő Bizottságának megbízatása annak biztosítása, hogy az OLAF független módon és megfelelően gyakorolja a 883/2013/EU, Euratom rendeletben ráruházott hatásköröket ( 65 ) . Az FB az OLAF felügyelő szerve és az OLAF függetlenségének őre. Emellett az OLAF főigazgatójának tanácsadója is, akit segít feladatai ellátásában, és egyben az uniós intézmények párbeszédpartnere ( 66 ) Az FB egyedülálló független szerv, nagyon erőteljes felhatalmazással. A bizottsági tagok kiválasztásához a Tanács, a Bizottság és a Parlament, valamint a három intézmény képviselőit magában foglaló ad hoc szerv egyetértésére van szükség. A 883/2013/EU, Euratom rendelet kibővítette az FB jogkörét. Erre főleg olyan kérdések miatt került sor, amelyek Felügyelő Bizottság számára a nemzeti hatóságoknak küldött dokumentumokról nyújtandó tájékoztatás módjával és az FB még folyamatban lévő eljárásokat érintő ügyek kezelésére vonatkozó jogkörével voltak kapcsolatosak (67), továbbá szükséges volt megerősíteni az eljárási jogokat és biztosítékokat is.

A Felügyelő Bizottság feladatköre az új rendeletben és annak az (EU, Euratom) 2016/2030 rendelet szerinti módosításában

58. A 883/2013/EU, Euratom rendelet által hozott fő változások az FB tekintetében az alábbiakkal kapcsolatosak: — az FB hatásköre a vizsgálatok időtartamának és az eljárási biztosítékok tiszteletben tartásának nyomon követése terén (68); — az FB tájékoztatása és véleményének kikérése olyan belső vizsgálatok esetében, amelyek kivételes módon teljes titoktartást igényelnek (69); — annak lehetősége, hogy a Felügyelő Bizottság további információkat kérjen az OLAF-tól a vizsgálatokról (70); — az éves irányítási terv közzétételét megelőzően tájékoztatás a főigazgatótól a vizsgálati gyakorlat prioritásairól; — rendszeres tájékoztatás a főigazgatótól (71); — a vizsgálati eljárásokról szóló iránymutatások elfogadását megelőző konzultáció (72); A 883/2013/EU, Euratom rendelet azt is pontosította, hogy az FB által az OLAF főigazgatójának készített vélemények ajánlásokat is tartalmazhatnak. A rendelet meghosszabbította azt az időszakot is, amelyet követően jelentést kell készíteni az FB számára a 12 hónapon belül le nem zárt ügyekről, valamint éves intézményközi véleménycserét vezetett be, amelyben az FB is részt vesz (73).

59. További – főként a Tanácsban, a Bizottságban és a Parlamentben folyó – egyeztetéseket követően az FB autonómiáját és függetlenségét még jobban megerősítették azáltal, hogy az FB titkárságáért való igazgatási felelősséget és az FB költségvetését elkülönítették az OLAF-tól ( 74 ) . Az új rendelet végrehajtásához az FB és a Bizottság közötti szoros együttműködésre volt szükség.

A Felügyelő Bizottság szerepe: a 883/2013/EU, Euratom rendelet szerinti értelmezés tárgya

60. Az FB felhívja a figyelmet arra, hogy hatásköre, helyzete és függetlensége, valamint a felügyeleti szerepének terjedelme a létrehozásától kezdve értelmezés tárgyát képezi. A 883/2013/EU, Euratom rendelet új hatáskörökkel ruházta fel az FB-t, ugyanakkor nem sok pontosítást tartalmazott ezekre vonatkozóan, és – főként az FB és az OLAF között – számos egyeztetésre és információcserére került sor abból adódóan, hogy nem volt egyértelmű, hogyan értelmezze az OLAF főigazgatója az FB szerepét és hatáskörét ( 75 )

61. Az FB megjegyzi emellett, hogy az összetett kiválasztási eljárásból eredő erőteljes felhatalmazása ellenére a hatásköre csupán arra terjed ki, hogy tájékoztatást kapjon, véleményeket és ajánlásokat adjon ki, valamint bizonyos eljárásokban részt vegyen; arra ugyanakkor nincs hatásköre, hogy jogi úton biztosítsa a 883/2013/EU, Euratom rendelet szerinti kötelezettségek teljesítését. Nem jár jogkövetkezményekkel, ha az OLAF nem teljesíti kötelezettségeit. Ez megmutatkozik például az FB hatáskörének terjedelmét és az információkhoz való hozzáférését érintő megbeszélések során ( 76 )

62. Figyelembe véve, hogy az OLAF függetlenségével kapcsolatos kihívások képezték az FB létrehozásának fő okát, az FB úgy véli, hogy jelenlegi hatáskörei nem elégségesek az OLAF függetlenségének védelmére vonatkozó feladatának ellátásához. Az FB véleménye szerint amennyiben az OLAF vagy a főigazgató függetlenségével kapcsolatban kételyek merülnek fel, az uniós intézményeket – és különösen azokat, amelyektől az FB felhatalmazása származik – ennek megfelelően legalább arra kötelezni kellene, hogy biztosítsák az FB számára a szükséges információkat. Az FB értékeli, hogy erőteljes szerepet kap az OLAF főigazgatójának kiválasztásához vezető eljárásokban. Amennyiben a Bizottság mérlegelné a főigazgató mentelmi jogának felfüggesztését, az FB szerint szükséges a döntéshozatali eljárás nyomon követése és a relevánst információkhoz történő hozzáférés. Ha az OLAF vagy a főigazgató függetlenségével kapcsolatos kihívások a főigazgató által tett intézkedésekből adódnak, mérlegelni kellene, hogy az FB hatáskört kapjon a fegyelmi eljárás megindítására a Bizottság előtt, valamint az eljárásban való részvételre.

Az OLAF vizsgálati feladatkörének rendszeres nyomon követése

63. Általában véve a nyomon követéshez és a felügyelethez szükség van arra, hogy minden releváns információ elérhető legyen. Ezek elérhetősége a felügyelő szerv által végzett munka eredményének objektivitását is befolyásolja. Az FB-nek független szervként objektív jelentéseket és véleményeket kell nyújtania, amelyek nem alapulhatnak kizárólag az OLAF-tól kapott információkon, hanem az alábbiakra is támaszkodniuk kell: i. az FB által az OLAF függetlenségének értékeléséhez szükségesnek tartott bármilyen OLAF-dokumentáció saját elemzése; valamint ii. az eljárási biztosítékok alkalmazása és a vizsgálatok időtartama tekintetében követendő tisztességes eljárás.

64. Az FB felhívta a figyelmet arra, hogy az ügyekkel kapcsolatos információk megszerzése és az ügyiratokhoz való hozzáférés során nehézségekbe ütközik, és megállapította, hogy e helyzet gyengíti a felügyeleti szerepének eredményességét ( 77 ) . Az FB által kiadott véleményekben és jelentésekben már 2010-től kezdődően visszatérő elem, hogy az információkhoz való hozzáférése az OLAF-tól függ ( 78 ) . Bár a 883/2013/EU, Euratom rendelet módosította az FB felhatalmazását, nem került sor arra, hogy egyértelmű szabályok és ezeknek megfelelő kötelezettségek meghatározásával hatékony, szűrés nélküli és zavartalan hozzáférést biztosítsanak számára az ügyek adataihoz.

65. Az FB-nek nyújtott információk kiválasztása nem függhet a felügyelet tárgyát képező hivatal döntésétől vagy egy külső hatóságtól. A rendelet jelenleg hatályos változata az OLAF és az FB közötti információáramlásról szóló rendelkezésekben túlságosan tág teret enged az értelmezésnek, és nem elég egyértelmű.

66. Amennyiben az FB jelenlegi megbízatása nem módosul, lehetőséget kell kapnia arra, hogy eldönthesse, milyen dokumentumok vagy információk szükségesek feladatainak elvégzéséhez. Az FB információkéréseinek kötelező erejűnek kellene lennie az OLAF alkalmazottai számára, és nem szabadna lehetőséget hagyni ezek megkérdőjelezésére vagy elutasítására, illetve az információhoz jutás késleltetésére. E tekintetben a rendelet minden releváns részét módosítani kellene ( 79 ) . Az FB teljeskörű tájékoztatáshoz való jogának arra a lehetőségre is ki kellene terjednie, hogy felhatalmazza a titkárságát, hogy az a nevében információkat kérjen az OLAF-tól vagy ezekhez hozzáférjen. A kért vagy megkapott információk kiválasztásáért és védelméért való teljes felelősség az FB-t terhelné, amely megbízatása értelmében közvetlenül felel a Bizottságnak, az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak. A rendeletnek emellett olyan mechanizmust is meg kellene határoznia, amely segítségével megoldhatók a tájékoztatási kötelezettség nemteljesítésével kapcsolatos helyzetek, és így helyreállítható az információáramlás.

67. Az FB titkársága és az FB tagjai számára folyamatos hozzáférést kell biztosítani az egyes ügyekkel kapcsolatban az OLAF adatbázisaiban található általános és konkrét adatokhoz, valamint az OLAF intranet oldalán található információkhoz. Így az FB képes lesz az OLAF vizsgálati feladatköre ellátásának rendszeres nyomon követésével biztosítani, hogy az OLAF független módon és megfelelően gyakorolja hatáskörét.

A Felügyelő Bizottság által a főigazgató számára a feladatai ellátásához nyújtott segítség: a vizsgálati gyakorlat prioritásai, a vizsgálati eljárásokra vonatkozó iránymutatás és az éves irányítási terv

68. A rendeletnek elengedő időt kellene biztosítania az FB számára ahhoz, hogy közzétételük előtt észrevételezze a vizsgálati gyakorlat prioritásait, akárcsak az előzetes költségvetés-tervezetet, mielőtt azt megküldik a költségvetésért felelős főigazgatónak. Hasonlóképpen, a vizsgálati eljárásokra vonatkozó esetleges iránymutatásokat és azok módosításait meghatározott időtartamon belül kellene eljuttatni az FB számára, hogy véleményezni tudja azokat ( 80 )

69. Ha bármiféle kétely merül fel az OLAF vagy a főigazgató vizsgálati függetlensége tekintetében, az ilyen helyzetre vonatkozó tájékoztatást azonnal el kell juttatni az FB-nek ( 81 ) . A 883/2013/EU, Euratom rendelet módosításában pontos időtartamokat kellene meghatározni azon indokolással ellátott határozatok megküldésére vonatkozóan is, amelyek az érintett személy intézményének, szervének vagy hivatalának szóló értesítés elhalasztására irányulnak ( 82 )

70. A rendeletben az információkhoz való széles körű hozzáférésnek ki kellene terjednie arra is, hogy az FB tagjai és az FB titkárságának tagjai számára lehetővé tegyék az OLAF létesítményeihez való hozzáférést is, hogy biztosítható legyen a folyamatos információcsere és a személyes kapcsolattartás a két szerv között. E rendelkezés azt is megkönnyítené, hogy az OLAF alkalmazottai panaszt nyújtsanak be az FB-hez. Arra az esetre vonatkozóan, ha az FB további információkat kér a vizsgálatokról, beleértve a lezárt vizsgálatokkal kapcsolatos jelentéseket és ajánlásokat is, a rendeletben meg kellene határozni a határidőt, amelyen belül az OLAF köteles lenne hozzáférést nyújtani az ügyiratok ilyen információihoz és dokumentumaihoz, valamint egy vitarendezési mechanizmust arra az esetre, ha nem biztosítanak hozzáférést vagy elutasítják az erre vonatkozó megkeresést. Ugyanezen eljárást kellene alkalmazni a folyamatban lévő vizsgálatok információira és adataira is, anélkül azonban, hogy az FB az ilyen vizsgálati eljárásokba beavatkozna.

A Felügyelő Bizottság tagjainak jogállása

71. A 883/2013/EU, Euratom rendelet módosításában megfelelő módon meg kellene határozni az FB tagjainak jogállását és egységesíteni kellene azt egy olyan rendelkezés beillesztésével, amely kimondja, hogy az FB tagjai sui generis különleges tanácsadók, akiket 5 évre neveznek ki, és megbízatásuk nem megújítható. Ez garantált függetlenséget biztosítana a tagok számára, valamint egyértelműen meghatározná az FB tagjaként végzett feladataikkal kapcsolatos kötelezettségek és felelősség, valamint kiváltságok és mentességek keretét.

VI. FEJEZET

Az Európai Ügyészség létrehozása és az OLAF vizsgálataira gyakorolt hatása

72. 2017. június 8-án a Tanács általános megközelítésről egyezett meg az Európai Ügyészség létrehozásáról szóló rendelet tekintetében. A rendelet célja egy olyan hivatal létrehozása, amely bizonyos feltételek teljesülése esetén jogosult az uniós csalások és az Unió pénzügyi érdekeit sértő egyéb bűncselekmények esetében a nyomozati és a vádhatósági eljárás lefolytatására. A hivatal az uniós csalások elleni küzdelem érdekében egyesíteni fogja az európai és a tagállami szintű bűnüldözési erőfeszítéseket ( 83 ) . Az új Európai Ügyészség létrehozására vonatkozó politikai megállapodás 20 tagállam között jött létre, megerősített együttműködés keretében.

73. Az OLAF függetlenségének és hatékony működésének őreként az FB igen aggasztónak tartja ezt a változást, amely az OLAF fennállása óta a legnagyobb horderejű, és azt, hogy ez milyen módon befolyásolja az OLAF azon képességét, hogy továbbra is teljesítse megbízatását. Mivel még nem született megállapodás a megvalósítás módjairól és a technikai részletekről, az intézmények egyelőre csak jelezték, hogy jelentős számú álláshely kerülne át az OLAF-tól (és máshonnan) az Európai Ügyészséghez ( 84 ) . A tervek szerint az álláshelyek mellett az ezeknek megfelelő feladatokat is áthelyeznék az OLAF-tól az Európai Ügyészséghez. Az Európai Ügyészség lenne felelős az Unió pénzügyi érdekeit sértő bűncselekményekre vonatkozó nyomozás és vádhatósági eljárás lefolytatásáért ( 85 ) , ami az OLAF jelenlegi feladatainak jelentős részét lefedné. Ellentétben azokkal a feltételezésekkel, melyek szerint az OLAF feladatai az Európai Ügyészség létrejöttével csökkennének, az FB véleménye szerint az OLAF munkaterhe a jelenlegihez hasonló mértékű lenne vagy akár növekedhetne is.

74. Az FB nincs teljesen meggyőződve arról, hogy az Európai Ügyészség és az OLAF jövőbeli munkaterhével kapcsolatos értékelések és tervek elkészítésekor teljeskörűen figyelembe vették szabálytalanságokra vagy csalárd tevékenységekre irányuló vizsgálatok időbeli vonatkozásait. A jelenlegi rendszerben az OLAF a szabálytalanságok vagy súlyosabb tényállások fennállására vonatkozó megalapozott gyanú alapján indít vizsgálatot, ám csak egy bizonyos (esetenként változó hosszúságú) időszak eltelte után, amely során a gyanút vagy megerősítették vagy cáfolták. Ezalatt az időszak alatt a nemzeti hatóságokat bizonyos esetekben tájékoztatják és együttműködésre kérik fel, időnként pedig a nemzeti hatóságok maguk is párhuzamos (bűnügyi vagy közigazgatási) vizsgálatokat indítanak. Miután az Európai Ügyészség megkezdi teljes értékű működését, csak azokat az ügyeket jelentik az Európai Ügyészségnek és adott esetben utalják oda, amelyek az EU pénzügyi érdekeit sértő bűncselekményeket érintenek, és ezt követően a büntetőeljárások megindítása az Európai Ügyészség adott esetre vonatkozó értékelésétől függ majd. Ugyanakkor jelentős időt igényelhet az ilyen ügyek Európai Ügyészséghez való utalása. Ennek az az oka, hogy jelentős időt igényel az annak meghatározására szolgáló előzetes bizonyítékgyűjtés, hogy valóban vannak-e bűncselekményre utaló elemek. Az Európai Ügyészséghez utalást megelőző időszak olyan hosszú ideig is tarthat, mint amennyi jelenleg szükséges a vizsgálathoz azt megelőzően, hogy a 883/2013/EU, Euratom rendeletnek megfelelően a zárójelentést megküldik a nemzeti hatóságoknak.

75. Továbbá az Európai Ügyészség kérheti az OLAF-tól, hogy információkat, elemzéseket, szaktudást és operatív támogatást nyújtson számára, és/vagy indítson igazgatási vizsgálatot, akár ugyanazon ügyben, amelyben az OLAF az Európai Ügyészséghez utalást megelőzően már eljárt, akár olyan ügyben, amellyel még egyáltalán nem foglalkozott. Az FB meggyőződése szerint az Európai Ügyészség ezen új jogköre ( 86 ) az OLAF-nak való átadás előtt az ügyre vonatkozóan elvégzendő értékeléssel együtt – azt eredményezheti, hogy az OLAF jövőbeli munkaterhe a jelenlegivel azonos mértékű lesz. Továbbá az OLAF jövőbeli munkaterhével kapcsolatban az FB megjegyzi, hogy az OLAF által kezelt ügyek többsége nem fog az Európai Ügyészség hatáskörébe tartozni, és ezeknek az ügyeknek a kezelése, befejezése, valamint a követő intézkedések figyelemmel kísérése az ügyek lezárultáig az OLAF feladata lesz. Továbbra is az OLAF hatáskörébe tartoznak majd azon (büntető) ügyek, amikor a bűncselekmény az Európai Ügyészség hatáskörébe tartozik ( 87 ) , ám az Unió pénzügyi érdekeiben 10 000 EUR-nál kisebb összegű kárt okozott vagy valószínűsíthetően okoz ( 88 ) . Az OLAF-nak ezért meg kell őriznie jelenlegi struktúráit, és ezt az a körülmény is megerősíti, hogy nyolc tagállam nem fog részt venni az Európai Ügyészségben. Ezen országok vonatkozásában az OLAF megőrzi jelenlegi helyzetét és hatáskörét.

76. Az FB szerint ezért intenzív információcserével valósítható meg az Európai Ügyészségre irányuló javaslatnak a munka megkettőződésének elkerülésére irányuló célkitűzése ( 89 ) . Azonban az OLAF munkaterhe valójában a jelenlegivel megegyező vagy azt meghaladó mértékű lesz. Ennek oka, hogy az OLAF-nak az Európai Ügyészséghez való továbbítást megelőzően továbbra is minden egyes ügyet értékelnie kell, mivel: i. az Európai Ügyészségnek tájékoztatnia kell az OLAF-ot azon ügyekről, amelyekben az Európai Ügyészség úgy határozott, hogy nem indít nyomozást, vagy megszüntette az eljárást; ii. az Európai Ügyészségnek hatásköre van arra, hogy feladatokat bízzon az OLAF-ra; valamint iii. az OLAF az Európai Ügyészség projektjén kívül maradó tagállamok tekintetében megőrzi jelenlegi hatásköreit. Az FB határozott véleménye az, hogy a vizsgálatok jellegével, az eljárások típusával, az ügyek megindításával és lezárásával, vagy akár az információcserére vonatkozó kötelezettségekkel kapcsolatos alapvető kérdések nem képezhetik értelmezés tárgyát, és nem függhetnek az Európai Ügyészség, az OLAF vagy más intézmények közötti jövőbeli munkamegállapodásoktól. Az eljárás ezen alapelemeit egyértelmű módon meg kell határozni az OLAF-ra és az Európai Ügyészségre vonatkozó rendeletekben, amelyekben a két intézmény viszonyáról is rendelkezni kell.

77. Az FB véleménye szerint azokban a helyzetekben különösen fontos a vizsgálatok jellegének kérdése, amikor az OLAF az Európai Ügyészség megkeresése alapján fog eljárni, azaz tagállam által indított büntetőeljárásban – ideértve a büntetőügyben tartott tárgyalást is –, bizonyíték szolgáltatása céljából. Még ha az OLAF saját kezdeményezésből nem is indít párhuzamos igazgatási vizsgálatot ugyanazon tényekre vonatkozóan, amelyekre irányulóan az Európai Ügyészség már nyomozást végez ( 90 ) , az Európai Ügyészség megkeresése alapján eljár ( 91 ) és igazgatási vizsgálatokat folytat ( 92 )

78. Az ilyen vizsgálatok „igazgatási jellege” számos olyan kérdést vet fel, amelyek később panaszokra adhatnak okot a büntetőeljárásban garantált jogok és biztosítékok tekintetében. Az OLAF által az Európai Ügyészségről szóló javaslat 101. cikke (3) bekezdésének c) pontja értelmében végzett igazgatási vizsgálatra nem irányulna semmilyen bírósági vagy ügyészi felügyelet. Mivel az OLAF ezen igazgatási intézkedései a 883/2013/EU, Euratom rendeleten alapulnának, az Európai Ügyészségről szóló rendeletben szereplő eljárási biztosítékok nem lennének alkalmazandók, még akkor sem, ha ezen intézkedések eredményeit a nemzeti bíróságok bizonyítékként értékelnék. Ezért az FB ismételten hangsúlyozza, hogy a 883/2013/EU, Euratom rendelet módosításába ugyanazon eljárási biztosítékokat kellene belefoglalni, mint amelyek az Európai Ügyészségről szóló javaslatban szerepelnek, hogy elkerülhetőek legyenek a problémák a nemzeti bíróságok előtt folyó jövőbeli büntetőperek során.

79. Az FB szerint ahhoz, hogy az OLAF az Európai Ügyészséget segítő szervként működjön, meg kellene őrizni az ügyészek vagy nyomozási bírák által az OLAF intézkedései felett a nemzeti eljárásjog alapján gyakorolt felügyeletet is. Az Európai Ügyészség megkeresésére végzett intézkedéseket az Európai Ügyészség intézkedéseinek kellene tekinteni, és így azoknak az Európai Unió Bírósága általi bírósági felülvizsgálat hatálya alá kellene tartozniuk ( 93 ) . Az FB felhívja a figyelmet arra, hogy az a tény, hogy az OLAF az Európai Ügyészség megkeresésére igazgatási vizsgálatot végez, ellentétben állhat a büntetőügyekben folytatott nyomozásra vonatkozó hatáskör értelmezésével, különösen azokban a tagállamokban, melyek nem vesznek részt az Európai Ügyészségben, valamint a nem uniós országokban.

80. Az FB kiemeli nemzeti hatóságokkal való együttműködés és a nemzeti jognak való megfelelés jelentőségét az OLAF által vezetett vizsgálatok legkorábbi szakaszában. Minderre igen nagy szükség lesz azokban az esetekben, amikor az OLAF az Európai Ügyészség megkeresésére igazgatási vizsgálatot folytat és bizonyítékokat gyűjt a büntetőeljárásban való felhasználás céljából. Az FB véleménye szerint az említett esetekre vonatkozóan is alkalmazni kellene az előreláthatóságra és az önkényes döntésekkel szembeni hatékony védelem garanciáira vonatkozó követelményeket, a bírósági felülvizsgálat lehetőségét is ideértve, ugyanolyan mértékben, mint a büntetőeljárások esetében ( 94 ) . Az a visszás helyzet áll elő, hogy amennyiben az Európai Ügyészségről szóló javaslat 101. cikkének (3) bekezdése alapján az OLAF intézkedne, szélesebb hatáskörrel rendelkezhet, mint a nemzeti bűnüldözési és igazságügyi hatóságok, amelyeket kötnek az alapvető jogokkal és biztosítékokkal kapcsolatos szigorú büntetőeljárási szabályok ( 95 ) . A felülvizsgálat rendeletnek tehát tükröznie kellene az új helyzetet, akárcsak azt a tényt, hogy az OLAF valójában nyomozó hatóság lesz, amely hivatalosan bizonyítékokat gyűjt büntetőeljárásban való felhasználás céljából (az Európai Ügyészség megkeresése alapján eljárva). E tekintetben az OLAF intézkedéseit az Európai Ügyészség intézkedéseinek kellene tekintetni, és esetükben ugyanazon felügyeleti szabályoknak, garanciáknak és az érintett személyek ugyanolyan jogainak kellene irányadónak lenniük, mint a delegált európai ügyészek intézkedései esetében ( 96 )

81. Ahhoz, hogy segíteni tudja az Európai Ügyészséget, az OLAF-ot megfelelő hatáskörökkel kell felruházni annak érdekében, hogy az általa nyújtott segítség ne hátráltassa az Európai Ügyészség által folytatott eljárásokat. Amennyiben például az Európai Ügyészség az EU egységes piacára irányuló behozatallal kapcsolatos szellemitulajdonjog-sértések eseteivel is foglalkozni fog, az OLAF hatásköreit felül kell vizsgálni és megfelelően meg kell erősíteni ( 97 ) . Az FB szerint szükség van az OLAF hatásköreinek megerősítésére, ám hangsúlyozza, hogy ekkor egyúttal az OLAF hatásköreinek ellenőrzését is meg kell erősíteni.

A Felügyelő Bizottság szerepe az Európai Ügyészséghez fűződő kapcsolatokban

82. A FB továbbá azon a véleményen van, hogy az OLAF és az Európai Ügyészség közötti párbeszéd nyomon követése és az abban való részvétel révén betöltött szerepe lehetővé teszi annak elkerülését, hogy az Európai Ügyészség túlzott mértékben használja ki az Európai Ügyészségről szóló javaslat 101. cikkében meghatározott hatásköreit, annak érdekében, hogy garantálja a 883/2013/EU, Euratom rendelet által az OLAF-ra bízott feladatok elvégzését. A 883/2013/EU, Euratom rendelet felülvizsgálata során egyértelmű szabályokat kell meghatározni az OLAF-ra vonatkozóan, vagy előírva számára azt, hogy kivétel nélkül minden esetben köteles az Európai Ügyészség megkeresése alapján megfelelően eljárni, vagy pedig meghatározva a kivételeket a visszautasítás lehetséges indokainak kimerítő felsorolásával. Az FB szerint nem helyénvaló ezt a kérdést az OLAF és az Európai Ügyészség közötti munkamegállapodásoktól függővé tenni, mivel az Európai Ügyészségről szóló javaslat 101. cikke különböző értelmezéseket tesz lehetővé, és ez a helyzet ellentétes lenne az Uniónak a pénzügyi érdekei eredményes és időben történő védelmével kapcsolatos szempontjaival. Mivel az FB mindhárom intézménytől származó erős megbízatással rendelkezik, jelentős szerepet kíván betölteni az OLAF és a partnerei – azaz az Európai Ügyészség, az Európai Számvevőszék, az Europol, az Eurojust és az EU pénzügyi érdekeinek védelmét szolgáló új rendszer további partnerei – közötti strukturális, operatív és hatásköri kapcsolatok kialakításában. Mivel az EU pénzügyi érdekeinek védelmét szolgáló új intézményi rendszer bizonyos fokú nyomon követést és felügyeletet igényel, az FB készen áll arra, hogy sokéves tapasztalatával hozzájáruljon az ezek kialakításáról és alkalmazásáról folyó megbeszélésekhez.

(1) Az Európai Parlament és a Tanács 883/2013/EU, Euratom rendelete ( 2013. szeptember 11. ) az Európai Csalás Elleni Hivatal (OLAF) által lefolytatott vizsgálatokról, valamint az 1073/1999/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet és az 1074/1999/Euratom tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről (HL L 248., 2013.9.18., 1. o.).

(2) A Törvényszék elnökének a T-251/16 R. sz., Európai Csalás Elleni Hivatal (OLAF) főigazgatója kontra Bizottság ügyben hozott 2016. július 20-i végzése: A jogvita alapjául szolgáló tények: „telefonbeszélgetések jogellenes lehallgatására vonatkozó állítások” (15. pont). A végzés elutasította az OLAF főigazgatója által benyújtott második kérelmet, amelyben a főigazgató arra kérte a Törvényszék elnökét, hogy a saját függetlensége, valamint az OLAF függetlensége és megfelelő működése súlyos és helyrehozhatatlan sérelmének elkerülése érdekében sürgősen függessze fel a Bizottság határozatának végrehajtását.

(3) Ugyanott. A kérdésben a Törvényszék még nem hozott jogerős határozatot.

(4) Lásd a 15. cikk (1) bekezdése első francia bekezdésének végét.

(5) Lásd az 1073/1999/EK rendelet 11. cikkének (7) bekezdését és a 883/2013/EU, Euratom rendelet 17. cikke (5) bekezdésének b) pontját. Lásd az OLAF Felügyelő Bizottságának eljárási szabályzata (HL L 308., 2011.11.24.) 13. cikkének (5) bekezdését a következőről: „Fellépés a főigazgató által nyújtott információk alapján”, különösen arról az OLAF-fal egyetértésben létesített mechanizmusról, amely az alapvető jogoknak és eljárási garanciáknak való megfelelés biztosítását szolgálja „minden olyan esetről, amikor információt kell szolgáltatni egy tagállam igazságügyi hatóságai számára”.

(6) Az FB ezt már a 4/2011 sz. véleményében (4. o.) megfogalmazta.

(7) A 883/2013/EU, Euratom rendelet 11. cikkének (2) bekezdése.

(8) A 883/2013/EU, Euratom rendelet – ideértve a (6) és (29) preambulumbekezdést, valamint a 11. cikk (2) bekezdését.

(9) Az Európai Ügyészség létrehozására vonatkozó megerősített együttműködés bevezetéséről szóló rendelettervezet 101. cikkének (1) bekezdése (a 2017. június 30-i, 9941/17. sz. tanácsi dokumentum szerint).

(10) Ugyanott a 101. cikk (3) bekezdésének a) pontja.

(11) Lásd a (18) preambulumbekezdést, valamint a 883/2013/EK, Euratom rendelet 17. cikke (8) bekezdésének utolsó franciabekezdését.

(12) Ideértve a 2988/95/EK, Euratom rendeletet és a 2185/96/EK, Euratom rendeletet, az intézményközi megállapodást, az intézmények és az OLAF közötti igazgatási megállapodást, az 1999/352/EK bizottsági határozatot és annak későbbi módosításait.

(13) Az 1073/1999/EK rendelet 5. cikke csak annyit mondott ki, hogy külső/belső vizsgálatokat „a Hivatal igazgatójának döntése alapján kezdeményeznek”.

(14) Lásd a C-15/00. sz., Európai Közösségek Bizottsága kontra Európai Beruházási Bank ügyet és a C-11/00. sz., Európai Közösségek Bizottsága kontra Európai Központi Bank ügyet.

(15) A 883/2013/EU, Euratom rendelet 5. cikkének (1) bekezdésének utolsó franciabekezdése: „figyelmet kell fordítani arra, hogy mely intézmény, szerv, hivatal vagy ügynökség tudja a legjobban lefolytatni a vizsgálatot, és ennek során különösen a tények természetét, az ügy tényleges vagy lehetséges pénzügyi hatását, valamint azt kell szem előtt tartani, hogy mekkora a valószínűsége annak, hogy az ügyet bírósági útra kell terelni”.

(16) A 883/2013/EU, Euratom rendelet 5. cikkének (5) és (6) bekezdése szerint „a főigazgató... haladéktalanul továbbíthat minden releváns információt…”.

(17) Lásd: Az Európai Ügyészség létrehozására vonatkozó megerősített együttműködés bevezetéséről szóló rendelettervezet (103) preambulumbekezdését, valamint 39. cikkének (4) bekezdését és 101. cikkének (3) bekezdését (a 2017. június 30-i, 9941/17. sz. tanácsi dokumentum szerint).

(18) Az FB ellenőrzési tapasztalatai alapján, ideértve az OLAF zárójelentéseinek bizonyítási értékét a tagállamokban. Az OLAF által az FB-nek 2012 és 2016 között 142 igazságügyi ajánlással lezárt üggyel, továbbá a tagállami igazságügyi hatóságok által nem követett OLAF-ajánlásokkal kapcsolatosan küldött tájékoztatás.

(19) Lásd az európai ombudsman 1663/2014/OV sz. határozatát az OLAF egy külső vizsgálat során tanúsított magatartásával kapcsolatban.

(20) A 883/2013 EU, Euratom rendelet 7. cikkének (4) bekezdése a következőképpen szól: „Arra az esetre, ha egy vizsgálat a belső és külső vizsgálat elemeit egyaránt alkalmazza, a 3. és a 4. cikk alkalmazandó.”.

(21) Lásd az FB határozatát az európai ombudsmanról a 2676/2009/ANA sz. ügyben, előzetes döntéshozatali eljárásban és közvetlen keresetekkel az OLAF ellen indult, az EUB előtt folyamatban lévő ügyek. Az OLAF által az FB-nek az OLAF-fal szemben 2014-ben, 2015-ben és 2016-ban az eljárási garanciákkal kapcsolatosan az OLAF panasztételi eljárása keretében benyújtott 13 panaszról szóló tájékoztatás, amelyet 2014. január 20-án tettek közzé az OLAF weboldalán.

(22) Lásd: Az Európai Parlament határozata (2006. június 15.) a Közösségek pénzügyi érdekeinek védelméről és a csalás elleni küzdelemről – 2004-es éves jelentés, valamint az Európai Parlament határozata (2008. február 19.) a Közösségek pénzügyi érdekeinek védelméről és a csalás elleni küzdelemről – 2005-ös és 2006-os éves jelentés.

(23) Korlátozások, amelyeket az Európai Unió Alapjogi Chartája 52. cikkének (1) bekezdése határoz meg.

(24) Különösen az Európai Unió kiváltságairól és mentességeiről szóló 7. jegyzőkönyv.

(25) Lásd: a Tanács 1/2003/EK rendelete (2002. december 16.) a Szerződés 81. és 82. cikkében meghatározott versenyszabályok végrehajtásáról: V. fejezet – Vizsgálati jogkörök.

(26) Lásd a C-539/09 sz., Bizottság kontra Németország ügyben hozott ítélet 72. pontját; a C-617/10 sz., Akerberg Fransson ügyben hozott ítélet 25. és 26. pontját; a C-105/14 sz., Taricco–ügyben hozott ítélet 39. pontját.

(27) Az EUROFISC hálózatot egy, az igazgatási együttműködésről és a héacsalások elleni küzdelemről szóló rendelet (a 904/2010/EU tanácsi rendelet, HL L 269., 2010.10.12., 1. o.) hozta létre. Ez a mechanizmus lehetővé teszi a tagállamok számára a szervezett héacsalás és különösen a körhintacsalás elleni küzdelem terén folytatott igazgatási együttműködés megerősítését. A VIES (héa-információcsere-rendszer) lehetővé teszi a cégek számára, hogy gyorsan megerősíttessék kereskedelmi partnereik adószámát, valamint a héa igazgatási szerveknek a Közösségen belüli kereskedelem áramlásának nyomon követését és ellenőrzését bármilyen szabálytalanság észlelése végett (lásd például a Tanács 218/92/EGK rendeletét (1992. január 27.) a közvetett adózás (hozzáadottérték-adó) területén történő közigazgatási együttműködésről).

(28) Európai Számvevőszék különjelentés: „A Közösségen belüli héacsalás kezelése: fokozottabb fellépésre van szükség”, 9–10., 38., 43–44., 52. o.

(29) A FIU hírszerzési értesülései gyűjtése közben időnként információkat kérhet más tagállambeli partnereitől a FIU hálózat (FIU.net) használatával, az információ nyomon követésének és védelmének egyidejű lehetősége mellett – a 2000/642/IB tanácsi határozat 5. cikkének (4) bekezdése.

(30) Lásd: A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak és az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságnak egy, a héa-ra vonatkozó cselekvési tervről, „Úton egy egységes uniós héaövezet felé – új döntések szükségeltetnek”.

(31) Lásd alább az V. fejezetet az OLAF Felügyelő Bizottság és titkársága szerepéről, jogállásáról és hatásköreiről.

(32) A szóban forgó OF/2012/0617 sz. vizsgálatot az OLAF alkalmazottai által a vizsgálati eljárások tekintetében alkalmazandó iránymutatásokkal összhangban folytatták le, amelyek sok szempontból előre látták az OLAF-rendelet reformjának tartalmát. Lásd az FB 2012–2013. évi tevékenységi jelentésének 3. mellékletét, valamint az FB 2/2012 sz., „Az OF/2012/0617. sz. ügy elemzése” c. véleményét.

(33) Lásd az F-5/05. és F-7/07. sz., Violetti és társai kontra Bizottság egyesített ügyekben hozott ítéleteket. A T-48/05. sz., Yves Franchet és Daniel Byk kontra Bizottság ügy. Lásd az OLAF Felügyelő Bizottságának eljárási szabályzata (HL L 308., 2011.11.24.) 13. cikkének (5) bekezdését a következőről: „Fellépés a főigazgató által nyújtott információk alapján”, különösen arról az OLAF-fal egyetértésben létesített mechanizmusról, amely az alapvető jogoknak és eljárási garanciáknak való megfelelés biztosítását szolgálja „minden olyan esetről, amikor információt kell szolgáltatni egy tagállam igazságügyi hatóságai számára”.

(34) Az Európai Parlament és a Tanács 513/2011/EU rendelete (2011. május 11.) a hitelminősítő intézetekről szóló 1060/2009/EK rendelet módosításáról, 23c. cikk; az Európai Parlament és a Tanács 648/2012/EU rendelete (2012. július 4.) a tőzsdén kívüli származtatott ügyletekről, a központi szerződő felekről és a kereskedési adattárakról, 62. cikk.

(35) A 883/2013/EU, Euratom rendelet 3. cikkének (3) bekezdése.

(36) Lásd az FB 4/2011. sz. véleményét a következőről: módosított javaslat – az Európai Parlament és a Tanács rendelete az Európai Csalás Elleni Hivatal (OLAF) által lefolytatott vizsgálatokról szóló 1073/1999/EK rendelet módosításáról és az 1074/1999/Euratom rendelet hatályon kívül helyezéséről, valamint az Európai Számvevőszék 6/2001 sz. véleményét.

(37) Hiv.: az OLAF által az FB-nek 2012 és 2016 között 142 igazságügyi ajánlással lezárt üggyel, továbbá a tagállami igazságügyi hatóságok által nem követett OLAF-ajánlásokkal kapcsolatosan küldött tájékoztatás.

(38) Lásd az 1073/1999/EK rendelet 11. cikkének (7) bekezdését, amely a következőképpen szólt: „az igazgató tájékoztatást küld a Felügyeleti Bizottság számára a vizsgálat elhúzódásának indokairól és a vizsgálat befejezésének várható időpontjáról”.

(39) Lásd az OLAF által az FB 2/2009 sz. „az OLAF kilenc hónapot meghaladóan folyamatban lévő vizsgálataira vonatkozó jelentéséről” szóló véleményét és „Az OLAF 1999 és 2012 közötti vizsgálati tevékenységére vonatkozó FB ellenőrzésre vonatkozó feljegyzést” követően kidolgozott modell formanyomtatványok 40. mellékletét.

(40) Az FB 218, 12 hónapos időszakot meghaladóan folytatott vizsgálatra vonatkozó jelentést vizsgált meg, amelyeket a főigazgató 2017 januárja és áprilisa között küldött meg, amelyek nem tartalmazták azt a releváns információt, amely lehetővé tette volna az FB számára feladatai elvégzését.

(41) Lásd az OLAF alkalmazottai által a vizsgálati eljárások tekintetében alkalmazandó iránymutatások (2013. október 1.) 12. és 21. cikkét a jo