A BIZOTTSÁG JELENTÉSE A BIZOTTSÁG JELENTÉSE A TANÁCSNAK ÉS AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK A KÖRNYEZETI INFORMÁCIÓKHOZ VALÓ NYILVÁNOS HOZZÁFÉRÉSRŐL SZÓLÓ 2003/4/EK IRÁNYELV ALKALMAZÁSA SORÁN SZERZETT TAPASZTALATOKRÓL /* COM/2012/0774 final */





A BIZOTTSÁG JELENTÉSE A TANÁCSNAK ÉS AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK A KÖRNYEZETI INFORMÁCIÓKHOZ VALÓ NYILVÁNOS HOZZÁFÉRÉSRŐL SZÓLÓ 2003/4/EK IRÁNYELV ALKALMAZÁSA SORÁN SZERZETT TAPASZTALATOKRÓL I. Bevezetés A Bizottság ezt az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak szóló értékelő jelentést a környezeti információkhoz való nyilvános hozzáférésről és a 90/313/EGK irányelv[1] hatályon kívül helyezéséről szóló 2003/4/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (a továbbiakban: új irányelv)[2] 9. cikkének (2) bekezdésével összhangban állította össze. A jelentés azon tapasztalatok alapján készült, amelyeket a Bizottság és a tagállamok az új irányelv többéves alkalmazása során szereztek. A 9. cikk (1) bekezdése értelmében minden tagország jelentést készített az új irányelv végrehajtása során szerzett tapasztalatokról. A 9. cikk (2) bekezdésének eleget téve a jelentés figyelembe veszi az elektronikus technológia területén történt fejlődést. Ebből következően e felülvizsgálat az európai digitális menetrend[3] részét képezi, továbbá összhangban van „az információs és kommunikációs technológiák teljes körű alkalmazása” tekintetében az Európa 2020 stratégia[4] által megfogalmazott általános célkitűzéssel. E jelentés elsősorban az új rendelkezések – például a fogalmak jelentéskörének kiterjesztését és az információ aktívabb terjesztését előíró rendelkezések – hatásait helyezi a középpontba. A jelentés a legújabb szakpolitikai fejlemények figyelembe vételével értelmezendő, mint például az európai uniós környezetvédelmi jogszabályok végrehajtásáról[5] szóló bizottsági közlemény, amelyben a Bizottság a környezeti információkhoz való hozzáférést kulcsfontosságúként határozza meg a végrehajtás javítása szempontjából, és elkötelezi magát annak vizsgálata mellett, miként tehető hatékonyabbá az új irányelv. II. Az új irányelv fő elemei Az előző irányelv A 90/313/EGK irányelv abból az elképzelésből indult ki, hogy a környezetvédelmi problémák legjobban úgy kezelhetők – és a környezetvédelem végső soron akkor lendül fel –, ha a megoldásban minden érintett fél részt vesz a maga szintjén. A környezettudatosság és társadalmi részvétel előmozdítása érdekében az irányelv egy sor jogot biztosított a környezeti információkhoz való hozzáférés terén, és lefektette e jogok gyakorlásának alapvető feltételeit. A Bizottság az előző irányelv alkalmazásának eredményeiről szóló jelentésében[6] megállapította, hogy az irányelvnek voltak pozitív következményei, ugyanakkor rámutatott néhány hiányosságra. Következésképpen a Bizottság úgy döntött, hogy az irányelvet új irányelvvel váltja fel. Az új irányelvben bevezetett változások Az új irányelv az előző irányelv alkalmazása során szerzett tapasztalatokra épül. Az új irányelv kidolgozásakor az Európai Unió a környezeti ügyekben az információhoz való hozzáférésről, a nyilvánosságnak a döntéshozatalban történő részvételéről és az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosításáról szóló ENSZ-EGB-egyezmény (Aarhusi Egyezmény)[7] ratifikálására készült. Ennek megfelelően az új irányelvet összehangolták az Aarhusi Egyezmény információhoz való hozzáféréssel kapcsolatos, általában szélesebb kört érintő rendelkezéseivel. Az új irányelv számításba veszi az elektronikus kommunikációs technológia fejlődését, különösen arra a formátumra vonatkozóan, amelyben az információt a kérelmező rendelkezésére kell bocsátani. Erősebb hangsúlyt helyez az információ aktív terjesztésére, és részletesebb szabályokat fektet le olyan a területeken is, ahol a 90/313/EGK irányelv még a nemzeti szabályozásra hivatkozik. A fő változások a következők: - A környezeti információ fogalmának kiterjesztése oly módon, hogy az szélesebb körben fedje le a környezethez kapcsolódó vonatkozásokat. - A hatóságok fogalmának kiterjesztése oly módon, hogy az magában foglalja a közigazgatási feladatot ellátó személyeket. - Az előzőnél részletesebb rendelkezések az információ hozzáférhetővé tételének formáját illetően, beleértve egyrészt az általános kötelezettséget arra, hogy az információ rendelkezésre bocsátása a kérelmező által kért formátumban történjen, másrészt a lehetőséget az elektronikus út használatára. - Rövidebb, egy hónapos határidő a kért információ hozzáférhetővé tételére, amely további egy hónappal meghosszabbítható, ha az információ mennyisége vagy összetettsége indokolja. - Az információkiadás megtagadásának korlátozása. Az információkiadás akkor tagadható meg, ha az információ közzététele hátrányosan érintené az új irányelvben felsorolt érdekek valamelyikét. A kivételeket szűken kell értelmezni, figyelemmel az információkiadás által szolgált közérdekre. - Az információ kiadása korlátozottan tagadható meg, amennyiben a kért információ környezetbe történő kibocsátással kapcsolatos (kibocsátási szabály). - A nemzeti hatóságokra újabb kötelezettségek hárulnak az információ gyűjtésében és terjesztésében, amelyek túlmutatnak az információkiadás kötelezettségén. - A nemzeti hatóságokra újabb kötelezettségként hárul, hogy segítsék a nyilvánosságot az információhoz jutásban. - Kidolgozottabb eljárások a hatóságok intézkedéseinek vagy mulasztásainak felülvizsgálatára, különös tekintettel a bíróság vagy más, jogszabály által létrehozott független és pártatlan testület előtt folytatott eljárásokra. III. Az új irányelv átültetése tagállami szinten A 10. cikk értelmében a tagállamoknak 2005. február 14-ig (Bulgária és Románia esetében 2007. január 1-ig) kellett az új irányelvet átültetniük nemzeti jogukba. A legtöbb tagállamban azonban az átültetés késedelmes volt. Ennek következtében a Bizottság először kötelezettségszegési, majd bírósági eljárást kezdeményezett. Három tagállam – Németország, Görögország és Spanyolország – ellen az eljárás[8] lezárult, miután a tagállamok átültették az új irányelvet. Két eljárásban a Bíróság kimondta, hogy mivel Ausztria[9] és Írország[10] az előírt határidőn belül nem fogadta el azokat a törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseket, amelyek az új irányelv átültetéséhez szükségesek, mindkét ország elmulasztotta az új irányelvben előírt kötelezettsége teljesítését. Időközben minden tagállam átültette az új irányelvet.[11] IV. A felülvizsgálati eljárás A 9. cikk szerinti felülvizsgálati eljárás első lépéseként a tagállamokat felkérték, hogy készítsenek jelentést az új irányelv alkalmazásával kapcsolatos tapasztalataikról. A 9. cikk (1) bekezdésének eleget téve a Bizottság 2007. június 19-én elküldte a jelentés elkészítésére vonatkozó útmutatást a tagállamoknak. Az útmutatás felkérte a tagállamokat, hogy adjanak általános leírást az új irányelv végrehajtása érdekében hozott intézkedéseikről, adjanak jelentést ezek hatásairól, térjenek ki külön az új irányelv egyes cikkeire, és adott esetben mellékeljenek statisztikákat. A Bizottság a nemzeti jelentések beérkezésében késéseket tapasztalt. Az új irányelvben meghatározott 2009. augusztus 14-i határidőre a jelentéseknek kevesebb mint a fele érkezett be. A válaszadásra irányuló további felszólítások után a Bizottság 2009 decemberében 11 tagállam ellen kötelezettségszegési eljárást kezdeményezett. 2010. április közepére minden nemzeti jelentés megérkezett. A jelentések fordítása 2010 júliusára készült el[12], majd megkezdődött a jelentések értékelése. A Bizottság saját feladatai teljesítése közben is szerzett tapasztalatokat, különösen a panaszok kezelése és a rendelkezések betartásának ellenőrzése során. A petíciók és parlamenti kérdések szintén értékes információkkal szolgáltak azt illetően, milyen mértékben tettek eleget a tagállamok kötelezettségeiknek. Az Európai Bíróság szintén számos rendelkezéssel kapcsolatban hozott határozatot. V. Az új irányelv alkalmazása Ez az új irányelv alkalmazásának első értékelése. Amint arról fentebb szó volt, a legtöbb tagállamban késedelmes volt az átültetés. Néhányan közülük kiemelték nemzeti jelentésükben, hogy a késedelem miatt nem tudták kellőképpen felmérni az új irányelv hatásait. Ezért az ő tapasztalataikból jelenleg nem vonhatók le messzemenő következtetések. A Bizottság célja azonban, hogy már most következtetéseket vonjon le és megállapítsa, mely területek igényelnek további figyelmet. Néhány tagállam számos jogszabályban elszórva ültette át az új irányelvet. Ez megnehezítheti a polgárok számára a vonatkozó jogi szabályozás nyomon követését, ha hozzáférési jogukat kívánják érvényesíteni. A tagállamok általában úgy érezték, hogy az új irányelv pozitívan hatott a civil társadalom részvételére. Negatívum viszont az adminisztrációs teher, amely sok tagállam számára problémát jelentett. A Bizottság szerint az átültetés mértéke összességében kielégítő. Ugyanakkor több probléma is felmerül az új irányelv átültetésével és gyakorlati alkalmazásával kapcsolatban. Ezek részletesebb ismertetése lentebb olvasható. 2. cikk - Fogalommeghatározások a) Környezeti információ A környezeti információ új irányelv szerinti fogalommeghatározása minden, a környezet állapotára, valamint az emberi egészség és biztonság állapotára vonatkozó, bármilyen formában lévő információt magában foglal. Ez a fogalommeghatározás megegyezik az Aarhusi Egyezményben találhatóval. A pontos meghatározás azért fontos, mert a környezeti információra az új irányelv egyedi rendelkezései érvényesek, ezek pedig az információhoz szélesebb körű hozzáférési jogokat biztosítanak, mint amilyenek más, általános közigazgatási információk esetében fennállnak. A Bizottság csak elszigetelt példákat talált arra, hogy a tagállamok helytelen – hiányos vagy félreérthető – módon ültették volna át a környezeti információ fogalmát saját jogszabályaikba. Az ezekben az esetekben tett lépéseket az érintett tagállamokkal egyeztetve nyomon követi. A fogalomértelmezést illetően a Bizottság értesült olyan esetekről, főleg panaszok útján, amikor a nemzeti hatóságok vonakodtak valamely ágazatspecifikus vagy szakmai dokumentumot a környezeti információ körébe sorolni. A Bíróság a 2. cikk (1) bekezdése szerinti környezeti információ fogalmát tágan értelmezi. A C-266/09. sz. Stichting Natuur en Milieu és társai kontra College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden ügyben 2010. december 16-án hozott ítéletében a Bíróság egy növényvédő szer engedélyezési eljárásáról úgy ítélte meg, hogy beletartozik a környezeti információ fogalomkörébe. A környezeti információ ezen tág értelmezése fontos precedenst teremt a tagállamok számára a 2. cikk (1) bekezdésének értelmezéséhez. Már nemzeti bíróságok és hatóságok – mint az ombudsman – is állást foglaltak a környezeti információ nemzeti jogszabályaikban szereplő meghatározását illetően. Az esetek többségében ez az állásfoglalás követi a Bíróság által kijelölt tág értelmezést. Korlátozott számú példa van arra, hogy a Bizottságnak fel kell lépnie a hatóságok nyilvánvalóan túl szűk értelmezése ellen. b) Hatóság A 2. cikk (2) bekezdése – az Aarhusi Egyezményhez hasonlóan – a hatóságokat tág értelemben és az általuk ellátott feladat szempontjából határozza meg. A hatóság fogalmába beleértendő minden olyan szerv, amely közigazgatási funkciót, illetve közfeladatokat és ‑funkciókat lát el, vagy közszolgáltatást nyújt. A tagállamok nagy többsége helyesen ültette át a fogalmat saját jogszabályaiba. Ugyanakkor az alkalmazás során felmerült néhány probléma, elsősorban annak eldöntésével kapcsolatban, hogy egyes szervek beletartoznak-e ebbe a fogalmi kategóriába. A tagállamok nemzeti bíróságaik döntése értelmében tekintettek már hatóságnak például hőtermeléssel, illetve víz- és hulladékgazdálkodással foglalkozó cégeket, valamint helyi környezetvédelmi alapítványokat. Az a kérdés, hogy egy adott jogalany hatóságnak számít-e, nem dönthető el általános érvénnyel, csak mindig az egyes esetek vonatkozásában. A Bizottság mindent egybevetve úgy találta, hogy a tagállamok helyesen alkalmazzák a hatóság 2. cikk (2) bekezdése szerinti tág meghatározását. A 2. cikk (2) bekezdésének második albekezdése megengedi a tagállamoknak az olyan rendelkezést, hogy a meghatározás ne foglalja magában a bírói vagy jogalkotói minőségben eljáró szerveket vagy intézményeket. A C-204/09. sz. Flachglas Torgau GmbH kontra Bundesrepublik Deutschland ügyben, a Bundesverwaltungsgericht (Németország) előzetes döntéshozatal iránti kérelme tárgyában a Bíróság 2012. február 14-i ítéletében széles körűen értelmezi a jogalkotói minőségben való eljárást. Kimondta, hogy a jogalkotásban részt vevő minisztériumokat nem kötelező hatóságnak tekinteni a jogalkotási folyamat idejére. 3. cikk - Környezeti információhoz jutás kérelem alapján a) Határidők A 3. cikk (2) bekezdése kimondja, hogy kérelmező által esetleg megadott határidőre tekintettel a környezeti információt a lehető leghamarabb, de legkésőbb az igény beérkezését követő egy hónapon belül a kérelmező rendelkezésére kell bocsátani. Amennyiben a kért információ nagy mennyiségű vagy összetett jellegű, a határidő további egy hónappal meghosszabbítható, és egyúttal tájékoztatni kell a kérelmezőt a hosszabbítás okairól. A tagállamok különböző módokon alkalmazzák az időkeretet, amely a környezeti információra vonatkozó kérelmek megválaszolásához rendelkezésre áll. Néhányuk még rövidebb határidőt állít (5, 14, 15 vagy 20 munkanapot), ami összhangban van az új irányelvvel. A kettős követelményt, amely szerint a kérelmező maga is megjelölhet határidőt, és az információt a lehető leghamarabb kell kiadni, nem minden tagállam hajtotta végre. Ezenkívül nem minden tagállam nemzeti jogszabályai írják elő a határidő meghosszabbításának esetére vonatkozóan, hogy a kérelmezőnek tájékoztatást kell kapnia a hosszabbítás tényéről és annak okairól. Erre azonban kevés példa van, a tagállamok nagy többsége helyesen ültette át e követelményeket saját jogszabályaiba. Néhány tagállam nehezen teljesíthetőnek ítélte a kért információt időben történő kiadását, például azokban az esetekben, amikor az információt több különböző szervezeti egységtől kell összegyűjteni, vagy amikor egyszerre nagy mennyiségű kérelmet kell kielégíteni. A kérelemben adott esetben érintett harmadik féllel folytatott konzultáció szintén nehezíti számukra a határidő betartását. Néhány tagállam megengedni a határidő túllépését vis maior esetére vagy különleges körülmények között. Ezek a kivételek szélesebb körűek, mint amit az új irányelv megenged, és ez értelmezési problémákhoz vezethet. A Bizottság vizsgálja a szabályok be nem tartásának ezen eseteit. Összességében indokoltnak tűnik a rövidebb időkeret, amelyet az új irányelv a környezeti információra irányuló kérelmek megválaszolására bevezetett. Egyes tagállamok aggályai az új irányelvben megjelölt határidők betarthatóságát illetően szemben állnak azzal, hogy más tagállamok még rövidebb határidőket szabnak meg. Könnyíthet a hatóságok terhein az információ széles körű hozzáférhetővé tétele az interneten. b) Gyakorlati intézkedések A 3. cikk (5) bekezdése azon gyakorlati intézkedéseket sorolja fel, amelyeket a tagállamoknak meg kell hozniuk a környezeti információkhoz hozzájutni kívánó nyilvánosság segítése érdekében (például segítségnyújtás vagy nyilvántartások és jegyzékek létrehozása). Ez szükségszerű velejárója annak, hogy a nyilvánosság hatékonyan tudja érvényesíteni az új irányelvben lefektetett jogait. Néhány tagállam azonban még nem vezette be ezeket az intézkedéseket. Külön figyelmet kell szentelni a b) pontnak, amely előírja a tagállamok számára annak biztosítását, hogy a hatóságok jegyzéke nyilvánosan hozzáférhető legyen. A 3. cikk (5) bekezdésének végrehajtására a legjobb mód az, ha a tagállamok információs tisztviselőket neveznek ki, információs pontokat állítanak fel, tájékoztatást nyújtanak az egyes hatóságok kötelességeiről, valamint a rendelkezésre álló környezeti információk fellelhetőségéről jegyzékeket adnak ki, és nyilvánosan hozzáférhető hálózatokat és adatbázisokat hoznak létre. Néhány tagállam a 3. cikk (5) bekezdésében kért információkat interneten, valamint néhány esetben e célra szánt tájékoztató kiadványokban keresztül teszi közzé. Ez eleget tesz az új irányelv rendelkezéseinek. 4. cikk - Kivételek Az új irányelv 4. cikkében található kivételek jegyzéke összhangban van az Aarhusi Egyezmény 4. cikkének (3) és (5) bekezdésével. Részben még kiterjedtebb hozzáférési jogokat biztosít, mint az Egyezmény.[13] A 4. cikk az új irányelv egyik kulcsfontosságú rendelkezése. Tartalmazza azon esetek teljes jegyzékét, amikor a tagállamok megtagadhatják a környezeti információ kiadását. A kért információt ki kell szolgáltatni, hacsak nem érvényesül valamelyik egyedi kivétel. A tagállamok nem adhatnak további kivételeket a listához. Ugyanakkor nem is kell az összes kivételt átültetniük saját jogszabályaikba, összhangban azzal az általános elvvel, hogy a tagállamoknak jogukban áll az új irányelvben meghatározottnál szélesebb körű hozzáférést biztosítani a környezeti információkhoz. Néhány tagállam például nem ültette át a nyilvánvalóan ésszerűtlen és a túlságosan általános jellegű kérelmekre vonatkozó kivételeket, ezáltal szélesebb körű hozzáférést biztosítva a környezeti információkhoz. A 4. cikk végrehajtása még nem teljes mértékben kielégítő minden tagállamban. A problémás területek közé tartozik: A kivételek listájának jogellenes bővítése Néhány tagállam jogszabályai jogellenes módon újabb megtagadási alapokkal bővítik az új irányelvben megnevezett okokat. Az egyik tagállam az egyszer bizalmasnak nyilvánított információkat kivonja a közzétételi kötelezettség hatálya alól. Egy tagállam módszeresen elutasítja az információkiadást bizonyos, környezeti információkat esetleg érintő eljárásokra vonatkozóan, ha a kérelmező nem az eljárásban részt vevő felek egyike. Ezek mind az új irányelvnek nem megfelelő átültetés és/vagy alkalmazás esetei, és a Bizottság ekként kezeli őket. Fogalommeghatározások A tagállamok úgy vélik, hogy néhány fogalom értelmezése annak ellenére továbbra is problémás, hogy már az előző irányelvben is szerepelt. Ezek közé tartozik a „nyilvánvalóan ésszerűtlen” vagy a „belső közlemények”. A Bíróság ítélkezési gyakorlata értékes iránymutatásként szolgálhat ezekre nézve. A C-204/09. sz. Flachglas Torgau ügy (lásd fent) többek között a 4. cikk (2) bekezdésének a) pontjában található, „hatóságok tanácskozásainak titkos jellege” fogalom meghatározásával foglalkozik.[14] A Bíróság ítélkezési gyakorlata által még nem tisztázott problémákra a tagállamok egyik bevett megoldása, hogy az átültető intézkedésekben további támpontokat adnak e fogalmak értelmezési körének meghatározására. Új rendelkezések átültetése Az új irányelv 4. cikke új rendelkezéseket vezetett be. Az előző irányelv nem tartalmazta azon bekezdést (a 4. cikk (2) bekezdésének második albekezdését), amely a megtagadás alapjának szűk értelmezését, az érdekek mérlegelését és a kibocsátási szabályt lefekteti. (A kibocsátási szabály azon jogi vélelem, amely szerint a közérdeket a közzététel szolgálja, amennyiben az információ a környezetbe történő kibocsátással kapcsolatos.) Ugyanez vonatkozik az adatvédelmi irányelvre hivatkozó bekezdésre[15], valamint az azt szabályozó bekezdésre, hogy mely információkat kell a kérelmező rendelkezésére bocsátani, ha a kérést azon az alapon utasítják vissza, hogy az befejezetlen anyagot érint. Gyakran az a tapasztalat, hogy a tagállamok egyáltalán nem vagy nem helyesen ültették át ezeket az új rendelkezéseket. Néhány tagállamnak például nincsen olyan egyedi nemzeti jogi rendelkezése, amely kimondja, hogy az információmegtagadás alapját szűken kell értelmezni, és nem rendelkeznek kimondottan az érdekek mérlegeléséről sem. A Bíróság értékes iránymutatással szolgált a 4. cikk (2) bekezdése második albekezdésének értelmezéséhez. A C-266/09. sz. Stichting Natuur en Milieu ügy (lásd fent) a környezeti információkhoz való nyilvános hozzáférés joga és a kereskedelmi vagy ipari titkot képező információ bizalmas kezelése közötti egyensúlyt tárgyalja. A Bíróság megerősítette, hogy a második albekezdés szövegezésével összhangban az érdekeket az egyes esetekben egyénileg kell mérlegelni, és a kereskedelmi és ipari titkok védelme korlátozott, amennyiben ezek a környezetbe történő kibocsátással kapcsolatos információkat érintenek (a kibocsátási szabály alkalmazása). A C-71/10. sz. Office of Communications kontra The Information Commissioner ügyben, az Egyesült Királyság Legfelsőbb Bírósága által a Bíróság elé terjesztett előzetes döntéshozatal iránti kérelem tárgyában, a Bíróság szintén a közzététel által szolgált közérdekeket mérlegeli a 4. cikk (2) bekezdése által védett érdekekkel szemben. Az ügyben több védett érdek volt érintett, de önmagában egyik sem lett volna elegendő ahhoz, hogy előnyt élvezzen az információk hozzáférhetővé tételéhez fűződő közérdekhez képest. 2011. július 28-án a Bíróság kimondta, hogy a hozzáférhetővé tételhez fűződő közérdeknek a közzététel megtagadása által szolgált érdekekkel szemben történő mérlegelése során a 4. cikk (2) bekezdése által védett érdekek közül figyelembe lehet venni halmozottan többet is. Kapcsolat más európai uniós jogszabályokkal További problémát jelent a 4. cikk és az információhoz való hozzáféréssel kapcsolatos, ágazatspecifikus európai uniós jogszabályok közötti kapcsolat. Az ágazatspecifikus jogszabályok általában különleges rendelkezés (lex specialis) módjára felülírják az új irányelv hozzáférésre vonatkozó általános rendelkezéseit. Sok ágazatspecifikus jogszabály ugyanakkor maga is rendelkezik az új irányelvhez fűződő kapcsolatáról, vagy általános hozzáférést engedve az információhoz az új irányelv feltételeinek betartása mellett[16], vagy szabályozva, meddig terjed ki az új irányelv hatóköre a jogszabály hatályán belül[17]. Mindazonáltal bizonyos esetekben nehezen lehet megállapítani, melyik jogi eszköz alkalmazandó. Erre vonatkozóan már vannak példák a Bíróság ítélkezési gyakorlatában. A Bíróság a C-552/07. sz. Commune de Sausheim kontra Pierre Azelvandre ügyben 2009. február 17-én hozott ítéletében[18] kimondta, hogy a 4. cikk (2) bekezdés kivételeire, köztük a közbiztonságra vonatkozó kivételre hivatkozva nem lehet megtagadni a hozzáférést olyan információkhoz, amelyeknek a géntechnológiával módosított szervezetek környezetbe történő szándékos kibocsátásáról szóló irányelv (GMO-irányelv)[19] szerint nyilvánosnak kell lenniük. A GMO-irányelvből adódó átláthatósági előírások tehát előnyt élveznek az új irányelv azon kivételeivel szemben, amelyek a közrend vagy egyéb érdekek védelmét szolgálják. A C-524/09. sz. Ville de Lyon kontra Caisse des dépôts et consignations ügyben 2010. december 22-én hozott ítéletében a Bíróság azt tárgyalta, hogy az üvegházhatást okozó gázok kibocsátási egységeinek kereskedelmi rendszerére vonatkozó adatok a 4. cikk értelmében vett környezetbe történő kibocsátással kapcsolatos információknak számítanak-e, amelyek esetében a kereskedelmi vagy ipari titokra vonatkozó kivétel nem alkalmazható. A Bíróság kimondta, hogy az ezen információk fölötti rendelkezés a kibocsátási egységek kereskedelmi rendszerének bizalmas kezelésre vonatkozó különleges szabályainak hatálya alá tartozik[20]. Az információ megtagadásának formáját és tartalmát illetően (a 4. cikk (5) bekezdése) egy tagállam továbbra is hallgatólagos elutasítást gyakorol, azaz a hatóság vélelmezetten az elutasítás mellett dönt, amennyiben sem a kért információt nem bocsátja rendelkezésre, sem írásban el nem utasítja a kérelmet a határidő lejárta előtt. A hallgatólagos elutasítás azonban összeegyeztethetetlen az új irányelvvel, amely minden esetben az elutasítás okait is kifejtő kifejezett válaszadást ír elő.[21] Az elutasítás formájára vonatkozóan a tagállamok körében a legjobb gyakorlat az, hogy a hatóságoknak minden esetben írásos választ kell adniuk, még akkor is, ha a kérelem nem írásos formában érkezett – e követelmény még szigorúbb, mint amelyet az új irányelv előír. A Bizottság továbbra is együtt fog működni a tagállamokkal annak érdekében, hogy biztosítsa az új irányelv helyes átültetését. A Bizottság felhívja a tagállamokat, hogy adjanak további iránymutatást hatóságaiknak, hogy elkerülhető legyen a kivételek félreérthető vagy önkényes alkalmazása. 5. cikk – Díjak Az 5. cikk célja, hogy az információhoz való hozzáférés tekintetében az új irányelv által lefektetett jogok érvényesítésének pénzügyi akadályait kiküszöbölje. Az (1) bekezdés kimondja, hogy a nyilvántartásokhoz vagy jegyzékekhez történő hozzáférésnek és a kért információ helyszínen végzett tanulmányozásának díjmentesnek kell lennie. Egyes tagállamok számára továbbra is megoldandó feladatot jelent annak biztosítása, hogy a kért információ helyszínen végzett tanulmányozása díjmentes legyen. A (2) bekezdés azt a kiegészítést teszi, hogy a környezeti információ kiszolgáltatásáért felszámolható díj nem haladhatja meg az ésszerű határt. Ez általában teljesül. A (3) bekezdés előírja a tagállamoknak, hogy díj felszámítása esetén adjanak tájékoztatást a várható díjakról, valamint arról, hogy a díjakat milyen feltételek alapján róják ki, illetve hogy lehet-e azok alól mentesülni. Ezek az információk általában elérhetők a tagállamokban. A nagyobb átláthatóság biztosítása érdekében azonban lehetne még javítani azon, hogy a díjszabásra vonatkozóan könnyebb legyen egyértelmű információhoz jutni. Ez különösen igaz azokban az esetekben, amikor a tagállamok a díjszabási feltételek kizárólag helyi szintű hozzáférhetősége mellett döntöttek. Ezekben az esetekben a szabályok hozzáférhetőségén egyéb módon, például e célra létrehozott internetes oldalakkal lehetne javítani, könnyen hozzáférhető és rendszerezett áttekintést adva a díjakról. Néhány tagállam a jogszabályokban egyértelműen feltüntette a kivetendő díjakat, ez a megoldás egyaránt szolgálja a jogbiztonságot és a széles körű hozzáférhetőséget. 6. cikk - Az igazságszolgáltatáshoz való jog A hatékony jogorvoslathoz való jogot az Európai Unióról szóló szerződés 19. cikkének (1) bekezdése („A tagállamok megteremtik azokat a jogorvoslati lehetőségeket, amelyek az uniós jog által szabályozott területeken a hatékony jogvédelem biztosításához szükségesek”), valamint az EU Alapjogi Chartája 47. cikkének (1) bekezdése biztosítja („Mindenkinek, akinek az Unió joga által biztosított jogait és szabadságait megsértették […] joga van a bíróság előtti hatékony jogorvoslathoz”). Az új irányelv 6. cikke a környezeti információhoz való hozzáférés tekintetében alkalmazza a hatékony jogorvoslathoz való jogot. Az új irányelv két szinten biztosít lehetőséget felülvizsgálati eljárásra: közigazgatási szinten, vagy bíróság, illetve más, jogszabály által létrehozott független és pártatlan testület előtt. Néhány egyedi esetet leszámítva a tagállamok helyesen ültették át a 6. cikket. A tagállamok átültető jogszabályainak ellenőrzésével párhuzamosan a Bizottság korlátozott számban kötelezettségszegési eljárásokat kezdeményezett, főként annak biztosítására, hogy a tagállamok átültessék a felülvizsgálati eljárás gyors és alacsony költségű lefolytatására vonatkozó előírásokat. Néhány tagállamban azonban mutatkoznak hiányosságok a 6. cikk alkalmazását illetően. Annak érdekében, hogy biztosítani lehessen az új irányelv rendelkezéseinek hatékonyságát, a felülvizsgálati szintek mindegyikére alkalmazni kell azokat. A felülvizsgálatot első és másodfokon lefolytató közigazgatási hatóságoknak például egymástól függetlennek kell lenniük, és képesnek kell lenniük arra, hogy az új irányelvvel összeegyeztethető döntést hozzanak. Több tagállam már különleges bíróságot állított fel kifejezetten az elsőfokú felülvizsgálati eljárás lefolytatásához. Azonban e jó gyakorlatnak nem szabad másodfokon költséges és elhúzódó eljárás formájában a hatékonyság csorbulásához vezetnie. Fontosak az eljárás minden fokára vonatkozó garanciák annak érdekében, hogy az igazságszolgáltatáshoz való jog teljes mértékben érvényesülhessen, és elejét lehessen venni annak a gyakorlatnak, amely szerint csak az elsőfokú eljárás hatékony, a többi szint pedig költséges és lassú. A hivatali visszásságokat felügyelő szervek, mint az ombudsman, szintén fontos szerepet játszanak a hatékony jogorvoslat biztosításában. Ezekre azonban pusztán a hatékony felülvizsgálati rendszer kiegészítőiként kell tekinteni. Az új irányelv végrehajtásában tapasztalt hiányosságokat a Bizottság a tagállamokkal együtt orvosolja. A hiányosságok megszüntetéséhez tagállami szinten további lépések szükségesek, a Bizottság felügyelete mellett. 7. cikk - A környezeti információk terjesztése A 7. cikk a környezeti információk aktív és módszeres terjesztéséről rendelkezik, különösen számítógépes távközlés és/vagy elektronikus technológia segítségével. A 7. cikk (2) bekezdése szabályozza, mely típusú információkat kell hozzáférhetővé tenni (például jogi szövegek, szakpolitikák, tervek, programok, jelentések, tanulmányok, a környezetre hatást gyakorló vagy valószínűleg hatást gyakorló tevékenységek megfigyeléséből származó adatok vagy az azokat összefoglaló adatok). Az elektronikus technológia kulcsfontosságú az új irányelv céljainak (1. cikk) és rendelkezéseinek végrehajtásában. Az új irányelv nem rendelkezik a választandó elektronikus technológiai eszközről. A választott eszköznek azonban könnyen hozzáférhetőnek kell lennie, és nem állíthat további akadályokat az információkiadás útjába. A 7. cikk megengedi a tagállamok számára, hogy alkalmazkodjanak a technológiai fejlődéshez. A technológia hatékony használata segíthet a költségek, valamint a rugalmas információszolgáltatási kötelezettségből adódó, több tagállam által aggályosnak tartott adminisztrációs terhek csökkentésében. A tagállamok különböző módokon hajtották végre a 7. cikket. A legtöbb tagállam elektronikus portálokat vagy internetes oldalakat hozott létre annak érdekében, hogy hozzáférést biztosítson a 7. cikk (2) bekezdésében előírt, különböző kormányzati szinteken fellelhető információk némelyikéhez. Nehezen lehet azonban internetes adatokat találni azt illetően, hogy az egyes környezetvédelmi irányelveket hogyan hajtják végre a nemzeti jogszabályokban, és a hatóságok miként teljesítik ezen irányelvek rendelkezéseit. Az információ terjesztésének könnyebbé és hatékonyabbá tételéhez további fejlődés szükséges az információ aktív terjesztésének megszervezése területén. Az új irányelv az információ aktív terjesztésére vonatkozóan a legátfogóbb önálló uniós jogforrásnak tekinthető. Azonban más jogi aktusok, mint például az INSPIRE-irányelv[22] és a közszféra információiról szóló irányelvek[23], illetve az olyan kezdeményezések, mint a környezeti információs rendszerre vonatkozó (SEIS) kezdeményezés[24], szintén széles körű hozzáférést biztosítsanak bizonyos, közfeladatot ellátó szervek birtokában lévő információkhoz. Ezek az aktusok együttesen adják a környezeti információ, beleértve a megfigyelésből származó adatok átadásának keretét. Ez a folyamatosan alakuló, tágabb összefüggésrendszer hatással van a 7. cikk végrehajtására. A minden eszközt és kezdeményezést magában foglaló, teljes körű egységesség elérése érdekében magas fokú koordináció szükséges. 8. cikk - A környezeti információk minősége A 8. cikk minőségi előírásokat állít az összeállított környezeti információra vonatkozóan. A tagállamoknak minden tőlük telhetőt meg kell tenniük annak érdekében, hogy az információk aktuálisak, pontosak és összehasonlíthatók legyenek. A kapott környezeti információnak képessé kell tennie a felhasználót arra, hogy a környezetvédelmi politika fejlesztésében és végrehajtásában, valamint a politika hatékonyságának felmérésében érdemi módon részt vehessen. Az adatok minőségének biztosítása nehéz célkitűzésnek bizonyult, mivel ez nagyban függ az erőforrásoktól, a kapacitástól és a technológiától. Ráadásul sok esetben nincsen szabványmódszer az adatok minőségének biztosítására és mérésére, valamint a környezeti információk összehasonlíthatóságának megvalósítására. A minőség kérdése más, környezettel kapcsolatos irányelveket is érint, mivel sokszor a környezet állapotára irányuló felügyelet vagy egyéb, az irányelvek végrehajtására vonatkozó információ váltja ki a szükséges lépéseket. Ennek ellenére, valamint a számos téren elért előrehaladás ellenére a környezetvédelmi politika több területén jelentettek minőségi problémákat[25]. VI. Következtetések és további lépések A Bizottság úgy látja, az új irányelv alkalmazása alapvetően javított a környezeti információhoz kérésre történő hozzáférés gyakorlatán. A bizonyos tagállamokban előforduló egyes kötelezettségszegési ügyekben a Bizottság folyamatosan intézkedik. A Bizottság várakozása szerint az új rendelkezések idővel megfelelően beépülnek a tagállamok jogrendjébe, és a tagállamok hatóságai megfelelően fogják alkalmazni őket. A széles körben megvalósuló hozzáférés kérdését előtérbe helyező információs társadalom kialakulása megközelítésmódbeli elmozdulást tesz szükségessé a jellemzően a kérésen alapuló információszolgáltatásra épülő szemlélettől az alapvetően az információk aktív és széles körben, a legújabb technológiák használatával történő terjesztése felé. Az új irányelv rugalmasságot enged a tagállamoknak azon a téren, hogy megválasszák a környezeti információ terjesztésének megfelelő eszközeit, és igazodjanak a számítógépes távközlés és az elektronikus technológia változásaihoz. Egyes tagállamok máris felhasználóbarát weboldalakat hoztak létre, amelyeken a polgárok térképek segítségével információkat szerezhetnek például a lakóhelyükön folytatott szennyvízkezelés szintjéről. Ezzel összefüggésben a Bizottság valamennyi tagállamot felhívja arra, hogy az információk aktív terjesztésére vonatkozó rendelkezéseket a lehető legszélesebb körben alkalmazzák. A Bizottság az európai uniós környezetvédelmi jogszabályok végrehajtásáról szóló közleményével, a Tanács 2012. június 11-én elfogadott következtetéseivel, valamint a hetedik környezetvédelmi cselekvési programra irányuló javaslattal[26] összhangban segíteni fogja a tagállamokat az információk – aktív terjesztés céljából történő – jobb strukturálásában[27]. A Bizottság önálló vizsgálatokat is folytatni fog abból a célból, hogy részletesebben megvizsgálja az információk aktív terjesztésének jelenlegi gyakorlatait, valamint a környezeti információk minőségével kapcsolatos megoldandó feladatokat. A Bizottság az eredményektől és az információs technológia fejlődésétől függően dönti el, szükséges-e az új irányelv módosítása a jövőben. [1] A Tanács 1990. június 7-i 90/313/EGK irányelve a környezeti információkhoz való hozzáférés szabadságáról, HL L 158., 1990.6.23., 56. o. Az új irányelv 2005. február 14-i hatállyal hatályon kívül helyezte. [2] HL L 41., 2003.2.14, 26. o. [3] A Bizottság 2010. augusztus 26-i közleménye az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak, az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának: Az európai digitális menetrend, COM(2010) 245 végleges/2. [4] A Bizottság 2010. március 3-i közleménye: EURÓPA 2020 – Az intelligens, fenntartható és inkluzív növekedés stratégiája, COM(2010) 2020, 9. o. [5] A Bizottság 2012. március 7-i közleménye az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak, az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának: Az uniós környezetvédelmi intézkedések hozadékainak láthatóvá tétele -- bizalomépítés az ismeretek gyarapítása és a reakcióképesség javítása révén, COM(2012) 95 final. [6] A Bizottság jelentése a Tanácsnak és az Európai Parlamentnek a környezeti információkhoz való hozzáférés szabadságáról szóló, 1990. június 7-i 90/313/EGK tanácsi irányelv alkalmazása során szerzett tapasztalatokról), COM(2000) 400 végleges. [7] Az Európai Közösség 1998. június 25-én írta alá és 2005. február 17-én ratifikálta az Aarhusi Egyezményt, amely 2001. október 30-án lépett hatályba. [8] C-44/07. sz. ügy; C-85/06. sz. ügy és C-53/06. sz. ügy. [9] A C-340/06. sz. ügyben 2007. július 5-én hozott ítélet (EBHT 2007., I-96. o.). [10] A C-391/06. sz. ügyben 2007. május 3-án hozott ítélet (EBHT 2007., I-65. o.). [11] A tagállamok részéről a Bizottságnak bejelentett, az új irányelvet átültető nemzeti intézkedések listája elérhető az alábbi címen: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:72004L0003:HU:NOT. [12] A tagállamok jelentései és azok fordítása elérhető az Europa honlapon: http://ec.europa.eu/environment/aarhus/reports_ms.htm. [13] Az új irányelv például több olyan kivételt nevez meg kifejezetten, amelyekre nem lehet hivatkozni, ha a kért információ környezetbe történő kibocsátással kapcsolatos (kibocsátási szabály). [14] A Bíróság kimondta, hogy a hatóságok tanácskozásainak az új irányelv 4. cikke (2) bekezdésének a) pontja szerinti titkos jellegét „teljesültnek lehet tekinteni azon tény folytán, hogy az érintett tagállam nemzeti jogában van olyan szabály, amely általánosan úgy rendelkezik, hogy a hatóságok tanácskozásainak titkossága az e hatóság birtokában lévő környezeti információkhoz való hozzáférésre irányuló kérelem elutasítási okának tekinthető”, amennyiben a nemzeti jog egyértelműen meghatározza a tanácskozás fogalmát. [15] Az Európai Parlament és a Tanács 1995. október 24-i 95/46/EK irányelve a személyes adatok feldolgozása vonatkozásában az egyének védelméről és az ilyen adatok szabad áramlásáról, HL L 281., 1995.11.23., 31. o. [16] Az INSPIRE-irányelv (lásd lent) például 2. cikkében kiköti, hogy a 2003/4/EK irányelv sérelme nélkül alkalmazandó. [17] A Seveso III. irányelv 22. cikke például az új irányelv 4. cikkére hivatkozik (Az Európai Parlament és a Tanács 2012. július 4-i 2012/18/EU irányelve a veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek veszélyének kezeléséről, valamint a 96/82/EK tanácsi irányelv módosításáról és későbbi hatályon kívül helyezéséről, HL L 197, 2012.7.24., 1. o.). [18] EBHT 2009., I-987. o. [19] A Tanács 2001/18/EK irányelve a géntechnológiával módosított szervezetek környezetbe történő szándékos kibocsátásáról, HL L 106., 2001.4.17., 1. o. [20] A 2004. október 27-i 2004/101/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvvel és a 2003/87/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv és a 280/2004/EK európai parlamenti és tanácsi határozat szerinti kibocsátásforgalmi-jegyzékek egységesített és biztonságos rendszeréről szóló, 2004. december 21-i 2216/2004/EK bizottsági rendelettel módosított, 2003. október 13-i 2003/87/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv az üvegházhatást okozó gázok kibocsátási egységei Közösségen belüli kereskedelmi rendszerének létrehozásáról és a 96/61/EK tanácsi irányelv módosításáról. A 2003/87/EK irányelv 17. cikke rendelkezik az információknak a 2003/4/EK irányelvnek megfelelő módon történő hozzáférhetővé tételéről. [21] A Bíróság a C-186/04. sz. Housieux-ügyben 2005. április 21-én hozott ítéletében már az előző irányelv vonatkozásában kimondta, hogy a hallgatólagos elutasítás jogellenes (EBHT 2005., I-3299. o.). A hallgatás mint elutasítás csak kisegítő megoldás lehet, amely célja a hatékony jogvédelem, valamint a hatóságok fegyelmezésének eszköze. [22] Az Európai Parlament és a Tanács 2007. március 14-i 2007/2/EK irányelve az Európai Közösségen belüli térinformációs infrastruktúra (INSPIRE) kialakításáról, HL L 108., 2007.4.25., 1. o. [23] Az Európai Parlament és a Tanács 2003. november 17-i 2003/98/EK irányelve a közszféra információinak további felhasználásáról, HL L 345., 2003.12.31., 90. o. [24] A Bizottság közleménye a Tanácsnak, az Európai Parlamentnek, az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának – A közös környezeti információs rendszer felé, COM(2008) 46 végleges. [25] Az európai szennyezőanyag-kibocsátási és hulladékszállítási nyilvántartásról (PRTR) szóló rendelet bizottsági felülvizsgálata például kiemelte a tagállamok által szolgáltatott információk összehasonlíthatatlanságát, amelynek okaként az adat-előállításra használt eltérő módszerek, valamint az információk következetességének hiánya említhető. [26] COM(2012) 710 final. [27] A közlemény a strukturált végrehajtási és információs keretrendszerekre hivatkozik, amelyek célja, hogy koherensebb módon adjanak online tájékoztatást az egyedi irányelvek végrehajtásának eredményeivel (az elfogadott tervekkel, a kiadott engedélyekkel, a megszerzett megfigyelési adatokkal stb.) kapcsolatban.