EURÓPAI BIZOTTSÁG Brüsszel, 2017.3.30. COM(2017) 151 final A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK a 2002/49/EK irányelv 11. cikkével összhangban a környezeti zajról szóló irányelv végrehajtásáról



A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK a 2002/49/EK irányelv 11. cikkével összhangban a környezeti zajról szóló irányelv végrehajtásáról 1. Bevezetés A környezeti zajjal foglalkozó irányelv (a továbbiakban: az irányelv) 11. cikke rögzíti, hogy az Európai Bizottságnak ötévente végrehajtási jelentést kell készítenie. Az irányelv értelmében a jelentésnek nemcsak a végrehajtással kell foglalkoznia, hanem áttekintést kell nyújtania az akusztikai környezetről, valamint a környezeti zaj csökkentésével kapcsolatos célokról és intézkedésekről is (jogi szabályozás a zajforrásnál), és fel kell mérnie, hogy szükség van-e további közösségi intézkedésekre. A mostani második végrehajtási jelentés az első jelentés közzététele óta történteket veszi számba, emellett ismerteti a Bizottság célravezető és hatásos szabályozás programja (REFIT) keretében az irányelvről 2016-ban készült értékelésen alapuló cselekvési tervet. Következésképpen ezt a jelentést a kapcsolódó háttértanulmánnyal és bizottsági szolgálati munkadokumentummal együttesen kell értelmezni. Európában változatlanul jelentős környezet-egészségügyi problémát okoz a zajártalom. A tudományos eredmények azt mutatják, hogy a tartós, nagymértékű zajterhelés különösen az emberi endokrin rendszer és az agy által szabályozott területeken vonhat maga után súlyos egészségügyi következményeket, így okozhat például szív- és érrendszeri betegségeket, alvászavart és ingerlékenységet (az általános jó közérzetet befolyásoló kellemetlen érzést). Az Egészségügyi Világszervezet (WHO) szerint Európában a környezeti eredetű betegségokok közül csak a légszennyezés miatt kialakuló betegségek jelentenek nagyobb terhet a zajártalom okozta megbetegedéseknél. Az egészséget és a jó közérzetet fenyegető, környezeti eredetű hatások és veszélyek a polgárokat is élénken foglalkoztatják , az Európai Uniónak ezért szerepet kell vállalnia abban, hogy megóvja polgárait ezektől a hatásoktól és veszélyektől, egyúttal pedig fenntarthatóbbá tegye az uniós városokat. A 7. környezetvédelmi cselekvési programban meghatározott célok egyike a környezeti zajok által hátrányosan érintett személyek számának csökkentése, amelynek végrehajtásáról az irányelv 11. cikkének (2) bekezdése szerint be kell számolni. E cél eléréséhez innovatív megoldásokra van szükség, amelyek az Európai Bizottság 1. prioritásának (Új lendület a foglalkoztatásnak, a növekedésnek és a beruházásoknak) megvalósításához is hozzájárulnak. Európai szinten a környezeti zaj értékeléséről és kezeléséről szóló 2002/49/EK irányelv a legfontosabb jogi eszköz, amely arról rendelkezik, hogy a polgárokat védelemben kell részesíteni a közúti, vasúti és repülőtéri forgalom, valamint a nagy ipari létesítmények által okozott, túlzott mértékű zajártalommal szemben. Az irányelv kettős célt szolgál: egyrészről olyan közös megközelítést határoz meg, amelynek révén elkerülhetők, megelőzhetők vagy csökkenthetők a környezeti zaj okozta káros hatások, másrészről megalapozza a jelentősebb zajforrások által kibocsátott zaj csökkentésére irányuló közösségi intézkedések kifejlesztését. 2. Az akusztikai környezet Európai Unión belüli minősége és közegészségügyre gyakorolt hatása Az Európai Környezetvédelmi Ügynökség (EEA) értékelte az Unió lakosságát érintő zajterhelést az uniós tagállamokban. Az értékelés 467 agglomerációt (ahol a közutakat, a vasútvonalakat, a repülőtereket és az ipari létesítményeket vette figyelembe), 86 fontosabb repülőteret, valamint az agglomerációkon kívül 186 600 kilométernyi fontosabb közútvonalat és 44 320 kilométernyi fontosabb vasútvonalat vizsgált. Mivel a tagállami adatközlésben még mindig akadnak hiányosságok, ezért az EEA különleges hiánypótló módszerrel egészítette ki az adatokat. Az eredmények az 1. ábrán láthatók, agglomeráción belüli és kívüli bontásban . 1. ábra: Az 55 dB feletti Lden értékű környezeti zajnak kitett lakosok száma az agglomerációkon belül és kívül, az Európai Unió 28 tagállamában, 2012. Az irányelvben meghatározott jelentési szinteket meghaladó emberi zajterhelés túlnyomórészt még mindig a közúti forgalom zajából ered az agglomerációkon belül és kívül egyaránt. Összesen – vagyis az agglomerációkon belül és kívül – mintegy 100 millió lakost (az agglomerációkon belül közel 70 milliót, az agglomerációkon kívül pedig 30 milliót) érint 55 dB feletti Lden értékű zajterhelés a közúti forgalom miatt. A második legjelentősebb zajforrás a vasút: összességében véve több mint 18 millió lakos (az agglomerációkon belül megközelítőleg 10 millió, az agglomerációkon kívül pedig további 8 millió) kénytelen elviselni 55 dB feletti Lden értékű zajterhelést. A következő zajforrást a légi járművek jelentik: közel 4 millió embert (az agglomerációkon belül mintegy 3 milliót, az agglomerációkon kívül pedig 1 milliót) tesznek ki 55 dB feletti Lden értékű zajterhelésnek. A városi területeken belüli ipari zaj miatt megközelítőleg 1 millió lakos él 55 dB feletti Lden értékű zajterhelés mellett. Ezek a zajterhelési adatok arra engednek következtetni , hogy a környezeti zaj 14,1 millió felnőttet jelentősen zavar a nyugalmában, 5,9 millió felnőttnél súlyos alvászavarokat okoz, 69 000 főnél kórházi kezelést tesz szükségessé, és 15 900 korai halálesetet okoz minden évben. A fent ismertetett adatok kizárólag az irányelv hatálya alá tartozó agglomerációkra, közutakra, vasútvonalakra és repülőterekre vonatkoznak. A teljes zajterhelés és annak egészségre gyakorolt hatásai tehát még súlyosabbak. 3. Az irányelv végrehajtása Mindegyik tagállamban halad az irányelv végrehajtása, de jelentősen eltérő ütemben attól függően, hogy az adott tagállam milyen célszintet választott, mennyi forrást szentel a végrehajtásra, és a végrehajtást központi vagy inkább helyi, decentralizált hatóságokra bízta-e. Összefoglalva: Mind a 28 tagállam megfelelően átültette az irányelvet a nemzeti jogába. Ehhez új végrehajtási rendelkezéseket hoztak, vagy hatályos jogszabályaikat igazították az irányelvhez. Nem derült fény komoly problémára az irányelv hatálya alá tartozó fontosabb közutak, fontosabb vasutak, fontosabb repülőterek és agglomerációk kijelölésével kapcsolatosan sem. A zajtérképek elkészítését illetően viszont gyakorlati jellegű gondok mutatkoznak egyes tagállamokban az állami szervek és a helyi hatóságok között. Az irányelv nem tartalmaz uniós szinten meghatározott határértékeket az egyes zajforrásokra vonatkozóan, hanem lehetővé teszi, hogy a tagállamok saját belátásuk szerint, szabadon döntsenek a nemzeti határértékekről. 21 tagállam állapított meg ilyen határértékeket, további négy tagállam pedig nem kötelező célértékeket adott meg. Ez idáig azonban kevés adat támasztja alá ezek tényleges érvényesítését.

A stratégiai zajtérképeket a tagállamok az irányelvben előírt mutatók alapján készítették el. Emellett azonban különleges esetekhez más, nemzeti zajmutatókat is felhasználtak az irányelv 5. cikkének (2) bekezdésében megengedett módon. Az egyes jelentéstételi időszakokból és országoktól származó adatok nem vethetők össze, mivel előfordulhat, hogy a tagállamok még kiigazított nemzeti módszereket alkalmaznak a zaj felméréséhez. E téren jelentős javulást hoznak majd a közelmúltban kidolgozott közös módszerek , amelyeknek köszönhetően összehasonlítható adatok állnak majd rendelkezésre, miután használatuk 2018-tól kötelezővé válik. Az előírt zajtérképek több mint 20 %-át, illetve a jelenlegi ötéves jelentéstételi ciklusra szóló cselekvési tervek mintegy 50 %-át még nem közölték. Következésképpen jelentős késedelem tapasztalható az irányelv végrehajtásában, mivel a tagállamoknak ezeket 2012-ben, illetve 2013-ban kellett volna benyújtaniuk. Az adatok teljességéről az alábbi 1. táblázat nyújt áttekintést. 1. táblázat: Az aktuális zajtérképkészítési és cselekvéstervezési időszak jelentéseinek teljessége Egység Agglomerációkon belül Agglomerációkon kívül Közúti zaj Vasúti zaj Légi járművek zaja Ipari zaj Fontosabb közutak Fontosabb vasútvonalak Fontosabb repülőterek Elkészült zajtérképek 78 % 75 % 52 % 69 % 79 % 73 % 75 % Elkészült cselekvési tervek 49 % 47 % (átlag) 41 % (átlag) 43 % Forrás: Szolgáltatási szerződésről készült jelentés, elérhető a következő weboldalon: http://ec.europa.eu/environment/noise/evaluation_en.htm Mivel a tagállamok az előírt zajtérképek közel 80 %-át elkészítették, és különböző honlapokon és tájékoztató portálokon keresztül elérhetővé tették, az irányelv végrehajtásának közvetlen hozadéka változatlanul az, hogy jóval világosabbá vált az Európai Unión belüli zajprobléma súlyossága. Az erre vonatkozó adatok tehát rendelkezésre állnak, az európai polgárok azonban mégsem ismerik minden esetben a zajhelyzetet és annak az egészségükre gyakorolt hatását. A tagállamok eltérő módon dolgozzák ki cselekvési terveiket. Ezeket az eltéréseket tükrözik a megjelölt zajcsökkentő intézkedések különböző fajtái, a kiadási, illetve nem kiadási jellegű intézkedések közötti egyensúly, valamint az, hogy a tervek inkább stratégiai irányultságúak, vagy operatív célokat is tartalmaznak-e. Emellett a cselekvési tervek kidolgozása terén tapasztalható késedelem arra utal, hogy számos tagállam még nem tett lépéseket a zajártalom kezelése érdekében. Ennek okai sokrétűek lehetnek: az agglomerációkban például előfordulhat, hogy a cselekvési tervek kidolgozásáért felelős hatóságok nem rendelkeznek stratégiai vagy költségvetési döntéshozatali hatáskörrel annak megállapításához, hogy a cselekvési tervben foglalt intézkedések észszerűek, kivitelezhetőek és finanszírozhatóak-e. A tagállamok által a cselekvési tervek tervezeteiről indított konzultációs eljárások minőség és mennyiség szempontjából is különböznek egymástól. Azok a nem kormányzati szervezetek, amelyek már részt vettek ilyen konzultációkban, arról számoltak be, hogy a cselekvési tervek ugyan gyakran tartalmazzák a konzultációk során beérkezett válaszok összefoglalását, számos esetben viszont nem egyértelmű, milyen módon vették figyelembe ezeket a tervek kidolgozásakor. A végrehajtásban tapasztalható jelentős késedelmek egyik legfőbb oka, hogy ez a kérdés nemzeti, illetve helyi szinten nem kap kellő hangsúlyt a korlátozott emberi erőforrások és pénzügyi források elosztásakor. Konkrétabban a zajtérképkészítésre nézve az okozott gondot, hogy nem álltak rendelkezésre centralizált és következetes bemeneti adatok, nem hangolták össze kellőképpen az irányelv végrehajtásáért felelős különböző illetékes hatóságok feladatköreit, az elkészült zajtérképek pedig nem voltak összehasonlíthatóak a joghatósági területek között. A cselekvési tervek esetében a késedelem oka, hogy a zajtérképkészítés elhúzódása (a cselekvési terveknek ugyanis a zajtérképeken kell alapulniuk) és a zajtérképek elkészítésének határidejétől a cselekvési tervek kidolgozására rendelkezésre álló idő rövidsége (mindössze 12 hónap) dominóhatást indított el. A rendelkezésre álló adatok összességében véve azt mutatják, hogy főként a végrehajtásban fokozottan decentralizált megközelítést követő tagállamoknak okozott nehézséget, hogy az irányelv rendelkezéseit időben végrehajtassák hatóságaikkal. Ugyan számos tagállam tett előrelépéseket az (agglomerációkon belüli és vidéki) háborítatlan területek fogalommeghatározásának kidolgozása és a kijelölésükre szolgáló kiválasztási szempontok meghatározása felé, de ez idáig mindössze 13 tagállam jelölt ki ilyen háborítatlan területeket. Ennek egyik lehetséges oka, hogy bizonytalanságok merülnek fel azzal kapcsolatosan, hogy a későbbiekben visszafordítható lesz-e ez a folyamat, és a kijelölt háborítatlan területekre jogi korlátozások vonatkozhatnak-e. Ugyanakkor azokban a tagállamokban, ahol kijelöltek háborítatlan területeket, jelentősen megnőtt e területek száma az első és a második jelentéstételi időszak közötti időszakban (2007 és 2012 között). A háborítatlan területek kijelölésének megkönnyítése érdekében a tagállamok arra kérték a Bizottságot, hogy dolgozzon ki részletesebb gyakorlati iránymutatásokat. A végrehajtásban rejlő egyik legnagyobb kihívást az jelentette, hogy az irányelv hatálya kiszélesedett (lásd a 2. táblázatot), és jelentősen megnőtt azon egységek száma, amelyekre vonatkozóan zajtérképet és cselekvési tervet kellett készíteni (például az érintett agglomerációk száma 176-ról 467-re emelkedett). Az irányelv hatályának megváltozása megnehezíti az adatok teljességének összevetését is az egyes jelentéstételi időszakok között.



2. táblázat: A környezeti zajjal foglalkozó irányelv hatálya alá tartozó egységek száma az 1. és 2. jelentéstételi időszakban. Az egység jellege 1. jelentéstételi időszak (2005–2009) 2. jelentéstételi időszak (2010–2014) és későbbi jelentéstételi időszakok Agglomerációk 176 (> 250 000 lakos) 467 (> 100 000 lakos) Fontosabb repülőterek 73 (> 50 000 forgalmi esemény /év) 92 (a megnövekedett légi forgalom miatt) (> 50 000 forgalmi esemény/év) Fontosabb közutak (km) 67 488 (> 6 millió jármű áthaladása/év) 154 738 (> 3 millió jármű áthaladása/év) Fontosabb vasútvonalak (km) 31 576 (> 60 000 vonatszerelvény áthaladása/év) 72 341 (> 30 000 vonatszerelvény áthaladása/év) 4. Az irányelv értékelése Az Európai Bizottság 2013-ban javaslatot tett arra, hogy a célravezető és hatásos szabályozás (REFIT) program keretében, a minőségi jogalkotási program részeként értékeljék az irányelvet. A minőségi jogalkotásra vonatkozó általános iránymutatások szerint az értékelés keretében azt kell megvizsgálni, hogy az irányelv addig alkalmas volt-e, és a továbbiakban is alkalmas-e a tárgyát képező probléma orvoslására úgy, hogy közben uniós hozzáadott értéket nyújt ahhoz képest, mint ha a tagállamok önállóan intézkednének. Emellett az értékelés arra is kitér, hogy az irányelvnek sikerült-e hatékonyan és eredményesen elérnie ezt a célt, és rendelkezései összhangban vannak-e az uniós joggal. Az értékelés emellett az irányelv kkv-kra gyakorolt hatásaival foglalkozik, valamint az egyszerűsítésre és az adminisztratív terhek csökkentésére kínálkozó lehetőségeket is mérlegeli. Az értékelés a környezeti zajjal foglalkozó irányelv elfogadásától (2002) napjainkig terjedő időszakot fedi le. Kizárólag a környezeti zajjal foglalkozó irányelv képezi a tárgyát, de figyelembe veszi azt is, hogy milyen kapcsolat van az irányelv és a zajkibocsátás forrásnál történő visszaszorítására irányuló (például a gépjárművek zajkibocsátását szabályozó) uniós jogszabályok között, e jogszabályokra azonban nem tér ki részletesen. Az értékelési módszerek között volt a másodelemzés is, amelynek keretében a tagállamok által közölt adatokat és más, tárgyhoz tartozó uniós és tagállami dokumentumokat, valamint a legfrissebb tudományos szakirodalmat tekintették át. Megvizsgálták az irányelv végrehajtásának adminisztratív költségeit is, emellett költség-haszon elemzés is készült. Szintén az értékelés részeként internetes felmérések, mélyinterjúk, műhelytalálkozó és internetes nyilvános konzultáció útján részletekbe menő és átfogó egyeztetést folytattak az összes tagállam hatóságaival és érdekeltjeivel.