RÖVIDÍTÉSEK

AKCS : Afrikai, karibi és csendes óceáni államok

CAF : Országsegélyezési keret

CENI : Független Országos Választási Bizottság (Commission Électorale Nationale Indépendante)

CMJ : Igazságügyi Vegyesbizottság (Comité Mixte de la Justice)

CSP : Országstratégiai dokumentum

CSRP : A Rendőrség Reformját Nyomon Követő Bizottság (Comité de Suivi de la Réforme de la Police)

DCI : Fejlesztési együttműködési eszköz

DG : Főigazgatóság

EFA : Európai Fejlesztési Alap

EIDHR : A demokrácia és az emberi jogok európai eszköze

EKSZ : Európai Külügyi Szolgálat

EUPOL : Az Európai Unió kinshasai rendfenntartó missziója

EUSEC : A Kongói Demokratikus Köztársaság biztonsági ágazatának reformja terén folytatott európai uniós tanács- és segítségnyújtási misszió

HIPC : Súlyosan eladósodott szegény országok

IfS : Stabilitási eszköz

KBVP : Közös biztonság- és védelempolitika

KDK : A Kongói Demokratikus Köztársaság

MONUC : Az Egyesült Nemzetek Szervezetének kongói demokratikus köztársasági missziója (utódja: MONUSCO)

NIP : Nemzeti indikatív program

OECD/DAC : Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet/Fejlesztési Támogatási Bizottság

OLAF : Európai Csalás Elleni Hivatal

PAG : Kormányzástámogatási Program (Programme d’Appui à la Gouvernance)

PAMFIP : A közpénzkezelési rendszerek korszerűsítését célzó támogatási program (Projet d’Appui à la Modernisation des Finances Publiques)

PAP : Országgyűlések támogatásának programja (Programme d’Appui aux Parlements)

PARP : A nemzeti rendészeti reformot célzó támogatási program (Programme d’Appui à la Réforme de la Police Nationale)

PEFA : Közkiadás és pénzügyi elszámoltathatóság

PFM : Közpénzkezelés

REJUSCO : Az Európai Uniónak a KDK keleti területein a jogérvényesülés helyreállítását célzó programja (Programme d’Appui à la Restauration de la Justice à l’Est de la République Démocratique du Congo)

ROM : Eredményorientált monitoring

UNDP : Egyesült Nemzetek Fejlesztési Programja

UPI : Az Európai Uniónak az Integrált Rendőri Egység (Unité de Police Intégrée) képzésére vonatkozó rendőri missziója

ÖSSZEFOGLALÓ

I. A Kongói Demokratikus Köztársaságról (KDK) ismert, hogy a világ egyik leginstabilabb állama. Az instabilitás meggyőző tanújele, hogy az állam képtelen biztosítani lakossága számára az alapvető szolgáltatásokat. Nem tartják tiszteletben a jó kormányzás alapvető elemeit, így az emberi jogokat és a demokráciát. Az Unió 2003 és 2011 között mintegy 1,9 milliárd euró összegű segélyt nyújtott a KDK-nak, így az ország egyik legfontosabb fejlesztési partnere.

II. A Számvevőszék megvizsgálta az Európai Unió által a KDK számára a kormányzás javításához nyújtott támogatás eredményességét. A vizsgálat keretében konkrétan elemezte a választások lebonyolításához, az igazságszolgáltatás, a rendészet és a közpénzkezelés reformjához, valamint a decentralizációs folyamathoz nyújtott uniós támogatást.

III. A Számvevőszék megállapítja, hogy a KDK számára a kormányzáshoz nyújtott uniós támogatás korlátozottan eredményes. Az Unió által nyújtott kormányzási támogatás általában véve jól átgondolt együttműködési stratégián alapul, összhangban van az ország főbb szükségleteivel, és elért bizonyos eredményeket. A javulás azonban lassú, egyenetlen és összességében korlátozott mértékű. A vizsgált programok kevesebb mint fele érte el (vagy éri el valószínűleg) a várt eredmények többségét. A legtöbb esetben nincs reális esély a fenntarthatóság biztosítására.

IV. A KDK kormányzásának javítását célzó erőfeszítései során más fejlesztési partnerekhez hasonlóan a Bizottság is komoly akadályokkal szembesül. A sikertelenség hátterében a politikai akarat hiánya, a programok adományozóvezérelt dinamikája és a fogadóképesség hiánya áll. A Bizottság azonban, noha jól ismeri a KDK instabilitásának fő okait és következményeit, az uniós programok kidolgozása során nem vette kellőképpen figyelembe ezeket a kihívásokat. Nem kezeli megfelelően a kockázatokat, a programok célkitűzései gyakran túl ambiciózusak, a feltételrendszer csak gyenge ösztönző hatást gyakorol, és a politikai párbeszédet nem használja ki a lehetséges mértékben, illetve nem koordinálja megfelelően az uniós tagállamokkal.

V. Az államszerkezet újjáépítése és a kormányzás színvonalának javítása igen hosszú folyamatnak ígérkezik a KDK-ban. Ha az Európai Unió a KDK kiemelt fejlesztési partnereként, valamint a jó kormányzás és az emberi jogok szószólójaként továbbra is kormányzási támogatást kíván nyújtani az ország számára, jelentős mértékben javítania kell a támogatás eredményességét. Ebben a tekintetben a Bizottságnak egyrészt reálisabban kell felmérnie a teljesíthető célokat és megterveznie az uniós programokat, másrészt többet kell megkövetelnie a kongói hatóságoktól a megállapodási feltételek és a vállalt kötelezettségek tekintetében [1].

VI. A Számvevőszék azt ajánlja, hogy a Bizottság és az EKSZ fejlessze tovább az Unió KDK-val való együttműködésének stratégiáját, jobban mérje fel a programok sikeres végrehajtását fenyegető kockázatokat, az ország körülményei fényében elérhető célkitűzéseket határozzon meg, és erősítse meg a feltételrendszer és a politikai párbeszéd eszközének használatát.

BEVEZETÉS

INSTABIL ÁLLAMOK

1. A Bizottság meghatározása szerint az "instabilitás (bizonytalan helyzet)" fogalma gyenge vagy nagyon rosszul működő rendszereket jelöl, valamint olyan helyzeteket, ahol a társadalmi szerződés meghiúsult, mivel az állam nem képes vagy nem hajlandó ellátni alapvető funkcióit, illetve teljesíteni kötelezettségeit és feladatait a szolgáltatásnyújtás, az erőforrásokkal való gazdálkodás, a joguralom, a hatalomhoz való méltányos hozzájutási lehetőség, a népesség biztonsága, valamint az állampolgárok jogainak és szabadságának védelme és fejlesztése terén [2].

2. Az instabil államokat gyakran hatékonyságot, integrációt vagy legitimitást nélkülöző közintézmények, politikai folyamatok és társadalmi mechanizmusok, valamint nagy mértékű szegénység és súlyos fejletlenség jellemzik. Sok instabil államra jellemző továbbá, hogy képtelenek hatásos kormányzati hatalmat gyakorolni.

3. Számos uniós szakpolitikai dokumentum – többek között a fejlesztési politikával kapcsolatos európai konszenzus [3] – elismeri, hogy az államok instabilitása különösen aggályos tényező az Unió fejlesztési együttműködési célkitűzéseivel összefüggésben. 2007-ben "Az EU bizonytalan helyzetekre adott válaszai felé" című bizottsági közlemény hangsúlyozta a hosszú távú fejlesztési együttműködés fontosságát az instabilitás kezelésében.

4. A jó kormányzás előmozdításának szükségességét hangsúlyozta a Bizottság kormányzásról és fejlesztésről szóló közleménye [4], valamint "A kormányzás szerepe a fejlesztési politikával kapcsolatos európai konszenzusban" című közleménye is, amely összehangolt közös megközelítés kidolgozásával törekszik a demokratikus kormányzás előmozdítására.

A KONGÓI DEMOKRATIKUS KÖZTÁRSASÁG

TÁRSADALMI-GAZDASÁGI HELYZET

5. A közép-afrikai Kongói Demokraktikus Köztársaság (KDK) 2,3 millió km2-en terül el; becslések szerint 68 millió fős lakossága [5] pedig mintegy 350 etnikai csoportra oszlik (lásd: Térkép). Amikor 1960-ban kikiáltotta Belgiumtól való függetlenségét, az állam Afrika második legiparosodottabb országa volt. Jelentős bányászati és erdészeti erőforrásokkal, mezőgazdasági potenciállal és vízerőmű-kapacitással. Van kőolaja is. Természetierőforrás-potenciálja ellenére azonban ma egyike a legfejletlenebb országoknak. A Mobutu korábbi államelnök által folytatott kizsákmányoló gazdasági gyakorlat, rossz kormányzás és elégtelen beruházás miatt az ország gazdasága hanyatlásnak indult. A Nagy-tavak térségében az 1990-es évek eleje óta húzódó konfliktus szintén pusztító hatást gyakorolt a gazdaságra: jelentős mértékben károsodott az infrastruktúra, számos intézményt leromboltak, sok erőforrás elpusztult, és leálltak a beruházások [6].

6. Miután Joseph Kabila 2001-ben átvette a hatalmat, és véget ért a polgárháború, némi javulás következett be a makrogazdaság terén. A kormány a makrogazdasági stabilitás helyreállítása érdekében reformprogramot hajtott végre, amelynek keretében új forrásokat irányított át az infrastruktúra rehabilitációjára, valamint a közszolgálati és banki ágazat felé. Élénk tevékenység folyik a kormányzati ellenőrzésen kívül eső informális szektorban. Ez súlyos hátrány az adóbevételek szempontjából. A 2013-as költségvetés 8 milliárd USA dollár, ami az ország méretéhez, lakosságához és természeti erőforrásaihoz képest jelentéktelen összeg.

7. A nem megfelelő és lepusztult infrastruktúra nagymértékben akadályozza a gazdasági növekedést, a társadalmi fejlődést, az eredményes közigazgatást, a biztonságot és a nemzeti egységtudat kiépülését. Hatalmas kihívást jelent az óriási és szétaprózódott terület, amelyet a kormány nem képes ellenőrzése alatt tartani.

TÉRKÉP

A KONGÓI DEMOKRATIKUS KÖZTÁRSASÁG – KÖZIGAZGATÁSI TÉRKÉP

+++++ TIFF +++++

© Európai Számvevőszék.

8. A szegénységi és a sérülékenységi mutatók szerint nincsnek jelei a javulásnak. 2011-ben a KDK humán fejlettségi mutatója 0,286 volt, miáltal az összehasonlítható adatokkal rendelkező 187 ország rangsorában az ország a 187. helyet foglalta el [7]. A népesség mintegy 70%-a a szegénységi küszöb alatt él [8]. A várható élettartam 48 év [9]. Az ország képtelen eleget tenni polgárai oktatási igényeinek [10]. Bár a KDK természeti erőforrásokban gazdag, paradox módon mégis gyenge az élelmiszer-termelő kapacitása: népességének mintegy 70%-a élelmiszer-bizonytalanságban él, és az ötévesnél fiatalabb gyermekek mintegy 14%-a akut alultápláltságban szenved [11].

9. A fejlesztés terén az egyik legfőbb kihívást a gyenge kormányzás jelenti. Az ország instabilitása nagy részben arra vezethető vissza, hogy a kormányzat nem rendelkezik megfelelő kapacitással az alapvető szolgáltatások biztosításához. A gyenge vezetés, a szakmaiság hiánya, a korlátozott karrierlehetőségek, a nem megfelelő humánerőforrás-gazdálkodás, a kis fizetések [12] és a rossz munkakörülmények miatt a közigazgatás kevéssé hatékony és eredményes. Számos "közszolgáltatás" térítésköteles, mert az állam egyébként nem lenne képes biztosítani azt. Széles körben elterjedt a korrupció: a Transparency International globális korrupcióérzékelési rangsorolása (2011) szerint a KDK a 182 értékelt ország közül a 168. helyet foglalja el (lásd még: 82. bekezdés).

Politikai és intézményi helyzet

10. A Mobutu-rezsim 1997-es bukását követően a 2006. évi országgyűlési és elnökválasztás megrendezése fontos politikai eredménynek számított. A választásokra jelentős békeépítési erőfeszítések után kerülhetett sor, amelyek nyomán olyan nemzeti egységkormány jött létre, amely elősegítette a Joseph Kabila elnök által vezetett átmeneti kormány 2003. júniusi felállítását [13].

11. A kongói hatóságok sokáig halogatták az alkotmányban előírt 2011. novemberi országgyűlési és elnökválasztás előkészítését. Egy vitatott alkotmánymódosítást követően az elnökválasztást egyfordulósra korlátozták, ami nemigen hagyott esélyt az ellenzéknek a győzelemre. A külföldi partnerekkel való együttműködés hiánya, valamint a szavazás rossz megtervezése és lebonyolítása súlyosan befolyásolta az Országos Választási Bizottság (CENI) szavahihetőségét és a választási eredmények megbízhatóságát [14].

12. A KDK keleti részében az instabilitás és az erőszak továbbra is komoly aggodalomra ad okot. Ennek alapvető okai az állam gyengesége, etnikai feszültségek, területviták, részben külföldi [15] és részben kongói fegyveres csoportok jelenléte, valamint a békeszerződések maradéktalan végrehajtásának elmulasztása [16]. A régió ásványkincsének illegális kitermelése tovább szítja a konfliktust. Számos nemzetközi és kétoldalú partner vesz részt a biztonsági ágazat reformjában. Amint azonban a KDK nemzeti hadseregének a lázadókkal és milíciákkal szembeni tehetetlensége is tanúsítja, a reform nem jár érdemi eredményekkel.

AZ EU ÉS A KDK KÖZÖTTI EGYÜTTMŰKÖDÉS A 2003–2011-ES IDŐSZAKBAN

13. Az EU és a KDK közötti együttműködés a politikai demokratizálódási folyamat elakadása, a nagyfokú korrupció, a rossz gazdaságirányítás, valamint az uniós tagállamoknak az országgal szembeni politikájában mutatkozó különbségek miatt 1992-től 2002-ig szünetelt. Ebben az időszakban az Unió a Humanitárius Segélyek és Polgári Védelem Főigazgatósága (ECHO) által finanszírozott humanitárius segély révén tartotta fenn aktív jelenlétét a térségben.

14. Az uniós fejlesztési együttműködés a globális és inkluzív megállapodás 2002. decemberi aláírását és 2003 áprilisában a dél-afrikai Sun City-ben történt ratifikálását követően folytatódott. A 2003 és 2011 közötti időszakban a KDK-nak juttatott uniós pénzügyi támogatás elérte az 1868 millió eurót: ennek 72%-át (1344 millió eurót) fejlesztési együttműködés, 23,5%-át (439 millió eurót) humanitárius segély, 4,5%-át (85 millió eurót) pedig politikai és biztonsági együttműködés formájában nyújtották.

FEJLESZTÉSI EGYÜTTMŰKÖDÉS

15. A KDK-val folytatott fejlesztési együttműködés fő eszköze az EFA. 2003 szeptemberében aláírták a 9. EFA országstratégiai dokumentumát (CSP) és nemzeti indikatív programját (NIP), amely a 171 millió eurós kezdeti összeget a következő három fő prioritás mentén csoportosította: i. az adósságkönnyítéshez való hozzáférés megnyitását szolgáló makrogazdasági támogatás; ii. az egészségügyi ágazatnak nyújtott támogatás; és iii. intézményépítés és a demokratikus átmenet támogatása.

16. A költségvetés a demokratikus átmenethez nyújtott pénzügyi támogatásról szóló tanácsi határozatot [17] követően, 2003 novemberében 105 millió euróval bővült. 2005 júniusában a 9. EFA félidős értékelése további 270 millió eurót irányzott elő e célra, és további kiemelt ágazatként a közlekedési infrastruktúrát jelölte meg. 2011 végére a 9. EFA-ból nyújtott támogatás teljes összege elérte a 625 millió eurót [18].

17. A 2008 szeptemberében aláírt 10. EFA NIP keretében nyújtandó kiinduló támogatás összege 561,7 millió euró volt. Az előre nem látható szükségletek céljára nyújtandó előirányzatok összege a 2008. évi 47,7 millióról 2010-re 120 millió euróra nőtt, elsősorban a KDK keleti területének rehiabilitációját célzó erőfeszítések továbbvitele, valamint a globális pénzügyi és élelmiszerválság hatásainak ellensúlyozása érdekében. A 10. EFA keretében előirányzott teljes összeg 709 millió euró (2013 júniusa).

18. A 10. EFA együttműködési stratégiája három kiemelt ágazatra épül:

a) kormányzás – a központi és helyi kormányzatok számára a közpénzkezelés és a biztonsági ágazat (igazságügy és rendészet) reformjának céljára juttatott támogatás;

b) infrastruktúra és közlekedés – az utak és vízi utak rehabilitációjához és fejlesztéséhez nyújtandó támogatás;

c) egészségügy.

19. A nem kiemelt ágazatokban elsősorban regionális integrációs intézkedések és erdőgazdálkodás céljára nyújtanak támogatást.

20. A táblázat áttekintést nyújt a 9. és 10. EFA NIP keretében nyújtott kifizetésekről.

TÁBLÁZAT

A 9. ÉS 10. EFA KERETÉBEN NYÚJTOTT TÁMOGATÁS

(millió EUR) |

9. EFA | 10. EFA |

| | % | | | % |

Programozható segély | | | Programozható segély | | |

Központi ágazatok | | | Központi ágazatok | | |

Egészségügy | 80 | 14 | Kormányzás | 130 | 23 |

Infrastruktúra | 50 | 9 | Infrastruktúra | 276 | 49 |

Makrogazdasági támogatás | 106 | 19 | Egészségügy | 91 | 16 |

Intézményi támogatás/kormányzás | 105 | 19 | | | |

Részösszeg | 341 | | Részösszeg | 497 | |

| | | | | |

Nem központi ágazatok | | | Nem központi ágazatok | | |

Választások | 105 | 19 | Fenntartható természeti erőforrások, regionális intézkedések, TCF [8888] | 72 | 13 |

Természeti erőforrások, DDR [9999], egyéb | 104 | 19 |

Részösszeg | 209 | | Részösszeg | 72 | |

Teljes programozható összeg | 550 | | Teljes programozható összeg | 569 | |

Nem programozható segély | 75 | | Nem programozható segély | 140 | |

Összesen | 625 | | Összesen | 709 | |

AZ EU TEMATIKUS KÖLTSÉGVETÉSI SORAI

21. A 2003–2011 közötti időszakban az ország összesen 147 millió euró támogatást kapott az Unió általános költségvetéséből, elsősorban a nem állami szereplőket és élelmezésbiztonsági programokat támogató fejlesztési együttműködési eszköz keretében. Az EU a demokrácia és az emberi jogok európai eszköze (EIDHR) útján is támogatást biztosított a kínzások áldozatainak támogatása, a demokrácia és jogállamiság, illetve az emberi jogok és az alapvető szabadságjogok előmozdítása, valamint a nem állami szereplők számára. A stabilitási eszköz stabilizációs intézkedéseket finanszírozott a KDK keleti területein, valamint – például a Kelet-KDK békeépítési és stabilizációs támogatási programja keretében – a rendőrség számára is támogatást biztosított (lásd: 52. és 54. bekezdés).

HUMANITÁRIUS SEGÍTSÉGNYÚJTÁS

22. A 2003–2012-es időszakban nyújtott mintegy 500 millió euró összegű támogatással a Humanitárius Segélyek és Polgári Védelem Főigazgatósága (ECHO) a KDK legnagyobb humanitáriussegély-adományozója. A támogatás elsősorban az ország keleti felére összpontosul.

POLITIKAI ÉS BIZTONSÁGI EGYÜTTMŰKÖDÉS

23. Az Európai Unió Tanácsa a regionális stabilizációs erőfeszítések támogatását célzó diplomáciai fellépései keretében egymást követően több európai uniós különleges képviselőt (EUKK) is kinevezett az Afrikai Nagy-tavak térségében fekvő országok stabilizációjának elősegítése érdekében, különösen a KDK átmenet utáni időszakában. A középpontban a biztonsági ágazat reformja és a demokratikus intézmények megerősítése állt.

24. Az Unió a közös biztonság- és védelempolitika (KBVP) keretében is indított öt missziót – két katonai műveletet (Artemis és EUFOR RD Congo) és három polgári missziót (EUPOL Kinshasa (2005–2007), EUPOL RDC (2007 – jelenleg is folyamatban) és EUSEC RDC (2005 – jelenleg is folyamatban)) – a KDK-ban. E két utóbbi polgári misszió célja a biztonsági ágazat reformjának előmozdítása.

AZ ELLENŐRZÉS HATÓKÖRE ÉS KONCEPCIÓJA

25. A Számvevőszék ellenőrzése azt értékelte, hogy eredményes-e az Unió által a KDK számára nyújtott kormányzási támogatás. Az ellenőrzés az alábbi két kérdésre koncentrált:

a) A kormányzás uniós támogatása megfelel-e a szükségleteknek, és eléri-e a tervezett eredményeket?

b) A Bizottság az uniós programok kialakítása során kellőképpen figyelembe veszi-e a KDK instabilitását?

26. Az ellenőrzés a választások lebonyolításához, a biztonsági ágazat reformjához (igazságügy és rendészet), a közpénzkezelés reformjához és a decentralizációhoz a 2003 és 2011 közötti időszakban nyújtott uniós támogatást vizsgálta.

27. Az ellenőrzésre 2012. március és december között került sor a következő területeken:

a) a fent említett területekhez kapcsolódó legfontosabb politikai dokumentumok áttekintése, a 9. és 10. EFA országstratégiai dokumentumainak és nemzeti indikatív programjainak áttekintése, valamint interjúk készítése a Bizottság és az EKSZ brüsszeli munkatársaival;

b) tizenhat uniós finanszírozású program áttekintése. Ennek célja az egyedi fellépések eredményességének értékelése volt a Bizottság eredményorientált monitoring (ROM) módszertana alapján történő pontozás útján (lásd: I. és II. melléklet);

c) a KDK-ban 2012. május 28. és június 14. között tett látogatás, amely során a Számvevőszék ellenőrei interjúkat készítettek az uniós külképviseletek munkatársaival, a kongói hatóságokkal, más fontos fejlesztési partnerekkel és a civil társadalom képviselőivel. Kinshasában, Alsó-Kongóban, Dél-Kivuban és Észak-Kivuban elvégezték egyes programok helyszíni ellenőrzését;

d) az ellenőrzés megtervezésének és a jelentés elkészítésének szakaszában konzultáció egy kormányzási kérdésekre, valamint az állam és a társadalom közötti kapcsolatok politikájára szakosodott kongói szakértővel.

ÉSZREVÉTELEK

AZ EU ÁLTAL A KDK-NAK NYÚJTOTT KORMÁNYZÁSI TÁMOGATÁS MEGFELEL A SZÜKSÉGLETEKNEK, DE ÖSSZESSÉGÉBEN KORLÁTOZOTT EREDMÉNYEKET ÉRT EL

28. A Számvevőszék megvizsgálta, hogy a KDK számára a kormányzáshoz nyújtott uniós támogatás:

a) jól átgondolt együttműködési stratégiára épül-e, amely megfelel az ország fő szükségleteinek, és összhangban van az instabilitásra adandó válasszal kapcsolatos uniós politikával;

b) elérte-e vagy várhatóan eléri-e a várt eredményeket.

A KDK SZÁMÁRA A KORMÁNYZÁSHOZ NYÚJTOTT UNIÓS TÁMOGATÁS ÁLTALÁBAN VÉVE JÓL ÁTGONDOLT EGYÜTTMŰKÖDÉSI STRATÉGIÁN ALAPUL

29. Az Unió együttműködési stratégiája a KDK politikai, gazdasági, társadalmi és biztonsági helyzetének megfelelő értékelésén nyugszik. A Bizottság a 9. EFA keretében fokozatosan kialakított egy olyan együttműködési stratégiát, amely megfelelt a háború után kibontakozó helyzetnek és annak, hogy 2006 előtt nem volt a szegénység visszaszorítását célzó nemzeti stratégia. A választás lebonyolításának támogatása kulcsfontosságú volt az intézményrendszer kiépítése és a demokratikus átmenet tekintetében. A lakosság életkörülményeinek javításához sürgető szükség volt az infrastruktúra rehabilitációjára, különösen az egészségügy területén. A súlyosan eladósodott szegény országokra (HIPC) irányuló kezdeményezés keretében nyújtott makrogazdasági támogatás nagymértékben hozzájárult a makrogazdasági stabilitás helyreállításához, és a közpénzkezelés reformjához és fejlesztéséhez vezető út kikövezéséhez [19].

30. A 10. EFA-stratégia helyesen ugyanezekre az elvekre épít. A kormányzás, az egészségügy, valamint a közlekedési és vízellátó infrastruktúra számára nyújtott támogatás révén törekszik mind a politikai, mind az infrastrukturális újjáépítés kihívásainak kezelésére. Ezeket a célkitűzéseket a stratégia összehangolja a szegénység visszaszorítását és a növekedést célzó nemzeti stratégiai dokumentummal [20] és a kormány elsőbbségi cselekvési programjával [21]. A stratégia hiányosságaként róható fel, hogy a 2011. évi választási ciklus támogatása – noha összhangban volt a kormányzásnak ítélt prioritással – nem szerepelt az országstratégiai dokumentumban meghatározott stratégiában és a NIP-ben megállapított pénzügyi támogatási keretben. Emiatt a Bizottság kevésbé rugalmasan tudott reagálni az említett választások előkészítése során felmerülő jelentős problémákra (lásd: 11., 40., 41., 87. és 90. bekezdés).

31. A kormányzástámogatás a 9. és 10. EFA együttműködési stratégiának is központi eleme, mivel a jó kormányzás elengedhetetlen feltétele a békének, stabilitásnak és fejlődésnek. A támogatás több kulcsterületre kiterjed, amelyek tekintetében hozzá kíván járulni az állam joguralommal, biztonsággal és a közpénzkezeléssel kapcsolatos alapvető feladatainak ellátására való képességének megerősítését célzó hosszú távú reformokhoz.

32. Az instabil helyzetekre való reagálással kapcsolatos uniós politikával összhangban a fejlesztési együttműködést a Humanitárius Segélyek és Polgári Védelem Főigazgatósága (ECHO) által finanszírozott humanitárius segítségnyújtás, valamint politikai és biztonsági együttműködés egészíti ki, különösen a KDK keleti területein, amely fölött a kormány nem gyakorol ellenőrzést.

33. Az együttműködési stratégia ezért átfogó megközelítést követve a biztonsági, politikai, gazdasági és fejlesztési támogatásra, és a humanitárius segítségnyújtásra is kiterjed, összhangban a Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet/Fejlesztési Támogatási Bizottságnak (OECD/DAC) az instabil államokban és helyzetekben célravezető nemzetközi szerepvállalásra vonatkozó alapelveivel és az Unió szakpolitikai keretével.

34. Az EU együttműködési stratégiájának középpontjában a központi kormánynak és a KDK keleti területeinek támogatása áll. Ez azt tükrözi, hogy az állam kapacitásának megerősítése és a régióbeli nagyléptékű humanitárius katasztrófa kezelésének szükségessége élvez prioritást. A 10. EFA országstratégiai dokumentum azonban kevés figyelmet fordít az EU együttműködési stratégiája és az uniós tagállamok, illetve más fejlesztési partnerek programjai közötti földrajzi kiegészítő jellegre. A jelek szerint más partnerek is a keleti területeknek és a két leggazdagabb tartománynak (Alsó-Kongónak és Katangának) juttatják segélyeik jelentős részét. Ezért a fejlesztési segélyek elosztása terén fennáll az egyensúlyhiány kockázata, mégpedig a szegényebb tartományok kárára [22].

AZ UNIÓS KORMÁNYZÁSTÁMOGATÁS MINDEN TERÜLETEN MEGFELEL A SZÜKSÉGLETEKNEK, DE AZ ELÉRT JAVULÁS EGYENETLEN ÉS ÖSSZESSÉGÉBEN KORLÁTOZOTT MÉRTÉKŰ

35. A Számvevőszék megállapította, hogy a vizsgált programok kevesebb mint fele érte el (vagy éri el valószínűleg) a tervezett eredményeket, és hogy a legtöbb esetben nincs reális esély a fenntarthatóság biztosítására (lásd: az I. mellékletben az "Eredmények" és "Fenntarthatóság" oszlopokban szereplő pontszámok).

A VÁLASZTÁSOK LEBONYOLÍTÁSÁNAK TÁMOGATÁSA

36. A polgárháborút követően az elsődleges prioritást az jelentette, hogy az országot le kell téríteni a hadiösvényről, és el kell indítani a kiegyezés, az egység és a béke útján. A Pretoriai Egyezmény aláírásával 2003. június 30-án megkezdődött az átmenet folyamata: létrehozták az átmeneti kormányt, amelynek fő feladata az volt, hogy tisztességes, versenyalapú, átlátható és demokratikus választások útján megnyissa az utat a demokrácia számára. E célkitűzés teljesítését megnehezítette az átmeneti kormány szerencsétlen hatáskör-megosztási megállapodása és a prominens politikai vezetők közötti, az átmenet és az újjáépítés jellegét illető nézetkülönbségek. Az átmeneti időszakot a 2005. évi alkotmányügyi népszavazás és a 2006-ban megtartott választások zárták le [23]. A második választási ciklus 2011 novemberében vette kezdetét.

37. Az Unió fő célkitűzése a KDK-val folytatott strukturális együttműködés újbóli megkezdését követő időszakban (lásd: 13. bekezdés) a politikai átmenet és a demokratikus újjáépítés folyamatának figyelemmel kísérése és segítése volt. Az első választási ciklusok során (2005-ben és 2006-ban) a Bizottság az Egyesült Nemzetek Fejlesztési Programja (UNDP) által kezelt, több adományozót felölelő vagyonkezelői alaphoz való hozzájárulásaként a következő két programot finanszírozta:

a) a 2004 novemberében elfogadott, "Programme d’Appui au Processus Électoral" (PAPE) [24] elnevezésű program 105 millió eurós hozzájárulást biztosított a Tanács által 2003 júliusában előirányzott kiegészítő keretből (lásd: 16. bekezdés);

b) a 2005 novemberében elfogadott második PAPE-hozzájárulás a 9. EFA nem központi ágazatoknak nyújtható programozható segélykeretéből 60 millió euróval toldotta meg az előző programot.

38. A második választási ciklus előkészítésének és lebonyolításának támogatása érdekében a Bizottság szintén hozzájárul egy, az UNDP által kezelt vagyonkezelő alaphoz, amely a meglévő intézményi infrastruktúrának a második választási ciklus előkészítése kapcsán történő megerősítése érdekében 2007-ben elindította a "Programme d’Appui au Cycle Électoral" (PACE I) elnevezésű programot [25]. Az EFA két programot finanszírozott:

a) a 9. EFA 3 millió eurót biztosított a 2007 novemberében elindított "Appui à la CENI" program számára;

b) a 10. EFA 47,5 millió eurós támogatást nyújtott a 2011 májusában induló "Programme d’Appui au Cycle Électoral 2011–2013" (PACE II) program [26] számára.

39. A 2005–2006. évi választások lebonyolítását támogató két uniós program elérte céljainak többségét, mivel a megfelelő pillanatban hozzájárult a választások általánosságban kielégítő lebonyolításához szükséges előkészítő munkához; ezt az EU választási megfigyelő missziója is megerősítette [27]. Külföldi partnerei szerint a KDK a választásokat az országban uralkodó helyzet jelentette hatalmas és egyedülálló kihívás ellenére a logisztikai szervezés tekintetében sikeresen lebonyolította. Az Unió és a többi külföldi partner sikerrel biztosította az országgyűlési és elnökválasztás megrendezését. Jelentős hátrány volt azonban a helyi választások támogatásának hiánya, amelyet az Unió és partnerei szintén beterveztek, de nem történtek meg.

40. A 2011. évi elnökválasztáshoz nyújtott uniós támogatás nem érte el a céljait. A 2011. évi országgyűlési és elnökválasztás előkészítését és szervezését a terveknek megfelelően a kongói hatóságok irányították; a lebonyolítás azonban nem érte el a kívánt színvonalat, és az előkészítő folyamat jelentős késedelemmel kezdődött. Amikor a nemzetközi közösség végre reagált, akkor már túl késő volt ahhoz, hogy biztosítani lehessen a választások kielégítő lebonyolítását. A CENI is csak késedelmesen tudott felállni. [28]. A hatalmon lévők gondosan összeválogatták a CENI tagjait, és kizárták abból a civil társadalom esetleg ellenzékpárti képviselőit.

41. 2011 januárjában módosították az alkotmányt: az elnökválasztási egyfordulóssá szűkült, ami nemigen hagyott esélyt az ellenzéknek a győzelemre. A nemzetközi közösség csak lassan reagált, azzal érvelve, hogy ez a nemzeti szuverenitás körébe tartozó kérdés. Ami az Európai Bizottságot és az uniós tagállamokat illeti, ez nem jogos indok: a Cotonoui Megállapodás lehetőséget biztosít számukra a politikai párbeszédre és konzultációs eljárásra, amennyiben úgy ítélik meg, hogy a partnerország nem tesz eleget az emberi jogok tiszteletben tartása, a demokratikus elvek vagy a joguralom terén fennálló kötelezettségeinek [29].

42. A 2011. évi választások lebonyolításának hiteltelenségét és a választási eredmények demokratikus legitimitásának hiányát a kongói nép és a nemzetközi közösség igen nagy része is megerősíti [30]. Fennáll annak a kockázata, hogy a nemzetközi közösség – így többek között a Bizottság – által nyújtott támogatást a rezsimnek a lakosság kárára történő megszilárdításaként értékelik.

AZ IGAZSÁGSZOLGÁLTATÁS TÁMOGATÁSA

43. A joguralom megteremtése a KDK stabilizációjának és újjáépítésének alapvető eleme. Az országban régóta uralkodó instabilitás és konfliktus az állami intézmények összeomlásához vezetett, ami további politikai problémákat és erőszakot eredményezhet, ha ezek a joguralmat előmozdító, erős, új szerkezet formájában nem épülnek újjá. Az EU e problémára reagálva támogatást nyújtott a KDK keleti területe számára, valamint segítette a központi igazságszolgáltatási szervek hosszú távú átszervezését.

44. A Számvevőszék két programot vizsgált meg:

a) a "Programme d’Appui à la Restauration de la Justice à l’Est de la République Démocratique du Congo" (REJUSCO) nevű, 2006-ban indított, több adományozó által finanszírozott programot [31], amelyhez az Unió a 9. EFA keretében 7,9 millió euróval járult hozzá; és

b) a "Programme d’Appui à la Gouvernance" (PAG) program igazságügyi összetevőjét, amelyhez a 9. EFA 2007 januárjában 9 millió euró finanszírozást biztosított.

45. A REJUSCO program hozzá kívánt járulni i. az igazságszolgáltatás Észak- és Dél-Kivuban történő kapacitásépítéséhez, ii. a tisztességes és méltányos eljárás biztosítása érdekében az igazságszolgáltatás működésének javításához, valamint iii. a perek és a börtönök vizsgálata, valamint (különösen a nemi alapú erőszak tekintetében) a lakosság jogaival és kötelességeivel kapcsolatos figyelemfelhívás elősegítése útján e keleti tartományok lakossága igazságszolgáltatásba vetett bizalmának növeléséhez.

46. Noha ezek az ambiciózus célkitűzések valóban fontosak voltak, azokat elsősorban a program összetettsége, az eljárások sokfélesége, a nehéz környezet, valamint a partnerek és a kormány közötti párbeszéd nem kielégítő volta miatt csak részben sikerült teljesíteni. Ezért a programot az eredetileg tervezettnél korábban leállították, és csökkentették a Bizottság hozzájárulását. Noha egyes eredmények minősége gyenge volt (különösen az épületek esetében), a program valóban hozzájárult a bíróságok működési kapacitásának bővítéséhez. A börtönökben mindamellett továbbra is siralmas viszonyok uralkodnak, és még sok a tennivaló a lakosság jogorvoslati lehetőségeinek és az igazságszolgáltatásba vetett bizalmának javítása terén. A gomai zavargások (M23 mozgalom) felfordulást okoztak a régióban, ami tovább gyengítette az uniós támogatással végzett munkát (lásd: 12. bekezdés).

47. A PAG igazságügyi eleme az igazságszolgáltatás reformját i. a Ministère de la Justice et des Droits Humains (MJDH) [32], a Comité Mixte de la Justice (CMJ) és a Conseil Supérieur de la Magistrature (CSM) [33] kapacitásának megerősítésével, ii. Kinshasa tartományban az igazságszolgáltatás működésének javításával, és iii. hosszú távú szakpolitikai stratégia kialakításával kívánja támogatni.

48. A program a Számvevőszék látogatásának időpontjában még folyamatban volt. A technikai segítségnyújtási csoport toborzásával kapcsolatos nehézségek két évvel késleltették a tevékenységek végrehajtását. Emiatt törölni kellett a program költségvetésének egyötödét. A program a központi igazságügyi intézmények és a Kinshasa tartománybeli igazságszolgáltatás megerősítése terén valószínűleg nagyrészt eléri a tervezett eredményeket. Jelentős probléma azonban, hogy a szakpolitikai reformot a CMJ rossz hatékonysága miatt a program lezárultáig nem sikerül majd elfogadni. Emiatt a Bizottság felfüggesztette a CMJ-nek nyújtott pénzügyi támogatást.

49. Az igazságügyi ágazatra jutó elégtelen nemzeti költségvetés, a közigazgatási kapacitás változatlanul fennálló hiányosságai és a nemzeti kormány ágazati szakpolitikai reform iránti elégtelen elkötelezettsége miatt az eredmények fenntarthatósága egyik program esetében sem biztosított.

A RENDÉSZET TÁMOGATÁSA

50. A probléma Mobutu uralma alatti éveken át tartó mellőzése és az elhúzódó fegyveres konfliktusokkal terhes időszak után a kongói hatóságok által indított intézményi reformok egyik legfőbb prioritása a lakosság biztonságának biztosítása volt. A kongói nemzeti rendőrség legfőbb hiányosságai a felszerelés és az infrastruktúra hiánya, az elégtelen képzés, valamint a kicsi és rendszertelen fizetés, amelyek mindegyike motivációhiányt eredményez. Jelentős probléma a "lenyúlás" kultúrája, azaz hogy a vezető beosztású rendőrök pénzt követelnek a rendőrségi alkalmazottaktól. A rendőrség a katonasághoz hasonlóan könyörtelenül kiszipolyozza a lakosságot.

51. Az Unió fő célkitűzései az átmeneti időszak elején az állami intézmények védelme és a belső biztonság megerősítése voltak az átmenet folyamatának megóvása és a választások megrendezésének elősegítése érdekében. 2005 óta az Unió egy olyan szélesebb körű és hosszabb távú folyamat támogatására törekszik, amelynek egyik kulcseleme a biztonsági erők intézményi és irányítási reformja.

52. A Számvevőszék három programot ellenőrzött ezen a területen:

a) a 2004 májusában, a 9. EFA AKCS-n belüli előirányzatából [34] folyósított 5 millió euró támogatással indított "Appui à la formation de l’Unité de Police Intégrée" (UPI) program;

b) a KDK keleti részén működő békeépítési és stabilizációs támogatási program, amely 2008 júniusában a stabilitási eszközből biztosított 10 millió eurós uniós hozzájárulással indult el, amiből 2,9 millió eurót a rendőrség támogatására fordítottak;

c) a 2010. augusztusban indított "Programme d’Appui à la Réforme de la Police Nationale" (PARP) program, amelyhez a 10. EFA 11 millió euró összegű támogatást folyósított.

53. Az UPI támogatási programját a KBVP EUPOL Kinshasa nevű rendfenntartó missziójával közösen irányították (lásd: 24. bekezdés). A program korlátozott számú, egyértelmű és logikus prioritással rendelkezett. Sikeresen létrehozott egy ezer jól képzett rendőrtisztből álló alakulatot a szükséges logisztikai támogatással és felszereléssel, és a 2005. és 2006. évi alkotmányügyi népszavazás és a választások biztonságának biztosítása révén elérte tervezett eredményeit. A Számvevőszéknek nem sikerült információt szereznie arról, hogy a program végeztével hogyan csoportosították át a személyzetet és a felszerelést. Emiatt nem lehet egyértelműen megállapítani az eredmények fenntarthatóságát.

54. A KDK keleti részén működő békeépítési és stabilizációs támogatási program rendészeti összetevője részben elérte a tervezett eredményeket. Épületeket, létesítményeket és felszerelést biztosított két mobil intervenciós egység és a regionális rendőrségi központ számára Gomában és Bukavuban. Az építési munkálatokat (különösen Bukavuban) hosszú késedelmek jellemezték és minőségük gyenge volt. A számvevőszéki ellenőrzés időpontjában a Bukavuban finanszírozott létesítményeket még nem vették használatba. Gomában az épületek a folyóvíz és az elektromos áram hiánya miatt nem voltak üzemképesek: ezeket a rendészeti hatóságoknak kellett volna kiépíteniük és finanszírozniuk. A program mindeddig nem járult hozzá a rendőrség műveleti kapacitásának fejlesztéséhez a régióban. A gomai zavargások (M23 mozgalom) alighanem tovább gyengítették az uniós támogatással végzett munkát (lásd: 12. bekezdés).

55. A PARP a Comité de Suivi de la Réforme de la Police (CSRP) koordinációs kapacitásának bővítésével, a humán és költségvetési erőforrások átszervezésével és a képzési infrastruktúra javításával kívánja támogatni a kongói országos rendőrség reformját. A programot a CSRP számára az EUPOL RDC – a KBVP egy másik rendfenntartási missziója – által biztosított technikai támogatással koordinálva hajtják végre.

56. A Számvevőszék helyszíni ellenőrzésekor a program még a megvalósítás korai szakaszában volt. Sikerrel létrehozott egy humánerőforrás-adatbázist, ami kulcseleme a rendészeti reform végrehajtásának. Az adatbázis fenntarthatóságának kérdése azonban fel sem merült, mivel az Unió által finanszírozott technikai segítségnyújtás lezárulta utáni időszakra semmiféle terv nem állt rendelkezésre az informatikai rendszerek karbantartásához.

A KÖZPÉNZKEZELÉSI REFORMOK TÁMOGATÁSA

57. 2008-ban a közkiadás és pénzügyi elszámoltathatóság (PEFA) felülvizsgálata megállapította, hogy a közpénzkezelés a legtöbb szempontból hiányosságokkal küzdött: ilyen volt többek között a költségvetés idejétmúlt jogszabályi kerete, a rossz minőségű költségvetés-tervezés és -végrehajtás, valamint a kivételes eljárások gyakori igénybevétele. A legfontosabb funkciók (például a számviteli és államkincstári műveletek) terén a KDK nem tartotta be a bevált gyakorlat elvét, külső ellenőrzés pedig gyakorlatilag nem létezett.

58. A felülvizsgálatot követően a kormány elfogadta és fejlesztési partnerei (többek között az Unió) támogatásával jelenleg végrehajtja a közpénzkezelési reform stratégiai tervét, amely e hiányosságokat kívánja kezelni a 2010–2017-es időszakban.

59. A Számvevőszék három uniós programot vizsgált meg:

a) a 2007 januárjában aláírt és a 9. EFA-ból 6,5 millió eurós támogatást elnyert "Programme d’Appui à la Gouvernance" (PAG) program;

b) a PAG természeti erőforrásokkal kapcsolatos eleme, amely a 9. EFA-ból 9 millió eurós támogatást kapott;

c) a 2010. májusban aláírt és a 10. EFA-ból 10 millió eurós hozzájárulásban részesített "Projet d’Appui à la Modernisation des Finances Publiques" (PAMFIP) projektet.

60. A Számvevőszék ezenkívül megvizsgált két célzott költségvetés-támogatási programot is:

a) a 2009. augusztusban, illetve decemberben aláírt "Appui budgétaire à la Stabilisation économique de la RDC" programot [35], amely összesen 48,6 millió euró összegű támogatást kapott a 10. EFA-ból és a DCI-ből;

b) a 2010 decemberében aláírt, a 10. EFA-ból a 2009-ben létrehozott sérülékenységi FLEX-mechanizmus (V-FLEX) keretében 50 millió euró összeggel támogatott "Appui budgétaire pour atténuer les effets de la crise économique et financière en RDC" program [36].

61. A központi közpénzkezelés reformjára irányuló három uniós támogatási program eleddig csak mérsékelt eredményeket hozott.

62. A PAG közpénzkezelési eleme megerősítette a Comité d’Orientation de la Réforme des Finances Publiques (COREF) bizottságot [37], a közpénzkezelés reformjának koordinációjáért elsődlegesen felelős minisztériumközi testületet. Hozzájárult ezenfelül a "Plan Stratégique de Réforme des Finances Publiques" (PSRFP) [38] elfogadásához, valamint képzés, konzultáció, tanácsadás és a hivatali épületek rehabilitációja útján megerősítette az Inspection Générale des Finances (IGF) [39] és az országgyűlésben működő Commission Économique, Financière et Contrôle Budgétaire (ECOFIN) [40] kapacitását.

63. Ezzel szemben a legfőbb ellenőrzési intézmény (SAI) támogatása messzemenően eredménytelen volt. Noha nőtt az alkalmazottak létszáma és kapacitása, a SAI székhelyének tervezett felújítása a fővállalkozóval folyó jogvita miatt zsákutcába került. A SAI műveleti kapacitását ez nagyon hátrányosan érintette.

64. A PAMFIP (a PAG logikus folytatási) célja a költségvetés-programozási, számviteli és vámügyi szolgáltatások megerősítése. A program a számvevőszéki látogatáskor még a megvalósítás korai szakaszában volt, de a szakértők toborzása és bizonyos tevékenységek más adományozókkal való koordinációja terén tapasztalt nehézségek már akkor is hátráltatták.

65. A két célzott költségvetés-támogatási program egyik célja a közpénzkezelés javításának elősegítése volt. A programok azonban nem létesítettek kapcsolódási pontokat a kormány közpénzkezelési reformtervével, és nem határozták meg a támogatni kívánt prioritásokat. Nem teljesen világos, hogy az ilyen típusú programok hogyan érhetnének el ilyen célt, mivel a támogatást egyetlen rögzített összegű részletben fizették ki, teljesítménnyel kapcsolatos feltételek, illetve politikai párbeszédre vonatkozó követelmények kikötése nélkül. A Számvevőszék megjegyzi, hogy noha az ország nehéz gazdasági és költségvetési helyzetben van, és a kormányzati hivatalok gyenge hatékonyságának egyik oka az alacsony bérszínvonal (lásd: 9. bekezdés), a parlamenti képviselők fizetését az átmeneti időszak alatti 1500 USA dollárról 2006-ban 6000 USA dollárra, 2012-ben pedig 13000 USA dollárra emelték. 2011-ben az Elnöki Hivatallal, a miniszterelnökkel, az országgyűléssel és a szenátussal kapcsolatos kiadások a teljes költségvetési kiadások 11%-át tették ki, és közel háromszorosa volt az egészségügyi kiadások összegének [41].

66. A közpénzkezelési reform stratégiai tervének elfogadása arról tanúskodik, hogy a kormány elkötelezett a közpénzkezelés reformja mellett, és a fejlesztési partnerek koordinált erőfeszítések útján igyekeznek fenntartani ezt az elkötelezettséget. A más területeken végrehajtott uniós programokhoz hasonlóan azonban az elégtelen költségvetési források és a gyenge közpénzkezelés kétségeket vet fel azzal kapcsolatban, hogy a PAG és a PAMFIP program által támogatott intézmények az adományozók támogatása nélkül is képesek-e folytatni tevékenységüket és fenntartani épületeiket és felszereléseiket.

67. A KDK gazdasági jövője és a jobb kormányzással kapcsolatos kilátások nagymértékben attól függenek, hogyan gazdálkodik az ország jelentős természeti erőforrásaival. Mindamellett a konfliktus lezárulása és a választások megrendezése egyelőre nem tette a KDK természeti kincseit a fejlődés hajtóerejévé. Ezzel összefüggésben a PAG természeti erőforrásokra irányuló elemének célja a kulcsintézmények bányászati és erdészeti ágazat igazgatásával kapcsolatos kapacitásának megerősítése, a beruházások bevonzásához kedvező feltételek megteremtése és a bevételek növelése.

68. Az operatív időszakának vége előtt mintegy másfél évvel végzett ellenőrzés időpontjában a PAG természeti erőforrásokra irányuló eleme csak szerény eredményeket ért el. Ennek egyik oka a szükségletek nem megfelelő felmérése volt, amely során nem tárták fel a természeti erőforrások kezelésének néhány fontos hiányosságát, például az illegális kitermelést, a korrupciót, a megbízható adatok hiányát, a gyenge ellenőrzési és vámmechanizmusokat, az önkényes adóztatást, az alacsony termelékenységet és az árucikkek alacsony feldolgozási szintjét. Hiányosságok voltak továbbá a program kialakítása terén is, ami jelentős késedelmeket eredményezett a végrehajtás során, ezért számos tervezett tevékenységet törölni kellett.

69. Noha a program hozzájárult néhány intézmény kapacitásának megerősítéséhez, számos eredményt valószínűleg nem sikerül majd elérni. Ilyen többek között a nemzeti erdőgazdálkodási terv elfogadása, a bányászati kódex felülvizsgálata, valamint a kitermelési, feldolgozási és forgalmazási lánc megerősítése.

A DECENTRALIZÁCIÓS FOLYAMAT TÁMOGATÁSA

70. A KDK-ban a decentralizáció hosszú politikai viták tárgyát képezi, amely az alkotmány 2006. évi elfogadását követően ismét a napirendre került. A három (politikai, közigazgatási és költségvetési) dimenzióban zajló folyamat célja a demokrácia megerősítése és a helyi politikai elszámoltathatóság fokozása, valamint a lakosságnak nyújtott szolgáltatások javítása.

71. A Számvevőszék két programot vizsgált meg:

a) a 2010 májusában aláírt és a 10. EFA-ból 15 millió eurós hozzájárulással támogatott "Projet d’Appui au Démarrage de la Décentralisation en RDC" (PA2D) [42] program;

b) a 2010 májusában aláírt és a 10. EFA-ból 5 millió eurós hozzájárulásban részesített "Programme d’Appui aux Parlements" (PAP) [43] program.

72. A PA2D célja a decentralizációs átmenet megkönnyítése a decentralizációs reform országos szintű irányításával megbízott testületek támogatása, valamint Kinshasa és Észak-Kivu tartományok közigazgatási kapacitásának megerősítése révén. A PAP az országgyűlés, a szenátus, valamint a Kinshasában és Észak-Kivuban működő két tartományi közgyűlés kapacitásának megerősítése útján kíván hozzájárulni a demokrácia megszilárdításához a KDK-ban.

73. A Számvevőszék látogatása idején mindkét program a megvalósítás kezdeti szakaszában járt, de már akkor látszott, hogy a sikerre való esélyeik korlátozottak. Különféle okokból is jelentős problémákkal küzdöttek: ezek közül a legfőbbek a kongói közigazgatás hiányosságai, a tartományi választások elhalasztása és az országos hatóságok esetében a decentralizációs célok elérésével kapcsolatos politikai elkötelezettség hiánya voltak. A jelenlegi elnökség a hatalom megszilárdítására törekszik. A decentralizáció a hatalommegosztással jár, amitől az elnök ebben az időszakban vonakodik. Ilyen körülmények között a programok által elért esetleges eredmények fenntarthatósága igen kérdéses, hacsak jelentős változás nem következik be a politikai helyzetben.

74. Annak ellenére, hogy az országban túlnyomóan társadalmi konszenzus van a decentralizáció szükségessége tekintetében, a kormány húzódozik a reform továbbvitelétől. A KDK külföldi partnerei – köztük a Bizottság – által támogatott Kinshasa-központú, felülről lefelé irányuló megközelítésnek ezért csak korlátozottak az esélyei a decentralizációs folyamat sikeres előmozdítására. A tartományi kormányzatok állítólag üdvözlik a decentralizációból rájuk származó előnyöket, azonban nem szívesen vállalják fel a decentralizáció eredményeképpen rájuk háruló szolgáltatási felelősségeket. Politikai akadályt jelent a tartományi vagyonok közötti egyensúlytalanság: két tartomány (Alsó-Kongó és Katanga) adja az ország adóbevételének több mint felét.

75. Mindennek eredményeképpen a decentralizációs folyamat már most jelentős késedelmet szenvedett:

a) számos, a decentralizációhoz kapcsolódó jogszabályi eszközt még nem fogadtak el;

b) még nem alkalmazzák az átengedési eljárást [44];

c) az eredetileg 2008-ra tervezett, majd 2011 elejére halasztott helyhatósági választásokra végül nem került sor. A 2011-re tervezett tartományi választásokat elhalasztották [45];

d) a (jelenlegi 11 helyett) 26 tartomány kialakításának 2010 májusáig meg kellett volna történnie, de a vonatkozó törvényt még mindig nem fogadták el.

A BIZOTTSÁG AZ UNIÓS PROGRAMOK KIALAKÍTÁSA SORÁN NEM VETTE KELLŐKÉPPEN FIGYELEMBE A KDK INSTABILITÁSÁT

76. A Számvevőszék megvizsgálta, hogy a Bizottság:

a) megfelelően kezelte-e az uniós programok eredményességét fenyegető fő kockázatokat;

b) egyértelmű és megvalósítható célokat tűzött-e ki;

c) megfelelően kihasználta-e a feltételrendszerek és a politikai párbeszéd eszközét annak érdekében, hogy a kongói hatóságokat ösztönözze a kormányzás javítása melletti elkötelezettségre.

A KOCKÁZATOKAT NEM KEZELTÉK MEGFELELŐEN

77. A külső támogatásokat nagy kockázatú környezetben hajtják végre, és ez különösen igaz az instabil államok esetében. A többi fejlesztési partnerhez hasonlóan a Bizottság sem kerülheti el a kockázatvállalást. Mindamellett törekednie kell a kockázatok megfelelő kezelésére és lehetőség szerinti csökkentésére.

78. A Bizottság jól ismeri a KDK helyzetét és az állam instabilitásának okait és következményeit. A Számvevőszék által ellenőrzött uniós programok kialakítása során a Bizottság számos kockázatot azonosított, és mérlegelte a korábbi programok alapján levont tanulságokat. A Bizottság a támogatásnyújtás módjának kiválasztása és a kontrollrendszer alkalmazása során figyelembe vette a bonyolult körülményeket és a nemzeti közigazgatás gyengeségét. Nem értékelte azonban a kockázatok valószínűségét és a programokra gyakorolt esetleges hatásait. Az előkészítő dokumentumok számos esetben csak utalásokat tartalmaztak a programok eredményességével kapcsolatos feltevésekre és/vagy kockázatokra, noha közismert tény volt, hogy jelentős problémákkal kell számolni különösen a nemzeti hatóságok reformok melletti elégtelen elkötelezettsége, valamint az uniós programok lezárulta után az eredmények fenntarthatóságának biztosítására irányuló intézményi és pénzügyi kapacitásuk gyengesége tekintetében.

79. A programdokumentumok nem tesznek említést egy sor olyan jelentős kockázatról (nevezetesen a politikai akarat hiányáról, a csalásról és a korrupcióról), amelyek komoly aggályra adnak okot a KDK-ban (lásd: 9. bekezdés). Más kockázatokat alulértékeltek: ilyenek voltak többek között a közlekedési és kommunikációs problémák és a nemzeti hatóság korlátozott fogadóképessége (lásd: 82. bekezdés c) pontja), valamint a nemzetközi szakértők és a szükséges felszereléssel és képzett munkaerővel rendelkező helyi vállalkozók toborzásának nehézsége, különösen a KDK távoli és gyakran kevéssé biztonságos keleti területein (lásd: 82. bekezdés b) pontja).

80. A Számvevőszék által megvizsgált programok nem tértek ki módszeresen az érintett területtel kapcsolatban azonosított fő sajátos kockázatok megelőzését vagy csökkentését célzó intézkedésekre, illetve a projektvezetők és a Bizottsági szolgálatok által a kockázatok valós veszéllyé válása esetén követendő útmutatásra.

81. A 2009-ben elfogadott költségvetés-támogatási programok összpontosító megközelítése nem előzi meg vagy csökkenti a kockázatokat. A költségvetés-támogatásként folyósított összegek a partnerország költségvetésében összevegyülnek más forrásokkal (helyettesíthetőség), és nyomon követésük a költségvetésbe történő befizetés pillanatától kezdve lehetetlen. E tételek ezután ugyanúgy ki vannak téve a közpénzkezelés hiányosságainak és kockázatainak, mint a többi nemzeti költségvetési forrás (lásd: 65. bekezdés).

A CÉLOK SOKSZOR TÚL AMBICIÓZUSAK VOLTAK

82. A helytelen kockázatértékelés nagymértékben hozzájárult ahhoz, hogy a Számvevőszék által ellenőrzött programok közül hét esetében túlzottan ambiciózus célokat tűztek ki:

a) A PACE (lásd: 38. bekezdés) és a CENI-nek nyújtott támogatás (lásd: 11. és 40. bekezdés) tekintetében kitűzött cél, azaz a demokratikus választások elősegítése nem volt reális, mivel a kongói hatóságok csak korlátozottan voltak hajlandók párbeszédet folytatni a nemzetközi közösséggel a 2011. évi választások lebonyolításának időben történő előkészületeit illetően.

b) A REJUSCO program céljai (lásd: 45. és 46. bekezdés) túl ambiciózusak voltak a KDK keleti részén uralkodó konfliktus utáni állapotok fényében. A program például nem vette figyelembe a megfelelően képzett munkaerővel és kellő felszereléssel rendelkező építőipari és tanácsadó cégek hiányát a régióban. A program továbbá bonyolult irányítási struktúrára és számos különféle szabály és eljárás kombinációjára épült. A programot a végrehajtás szakaszában először le kellett szűkíteni, majd felfüggeszteni, miután a munkaszerződések kapcsán feljelentést tettek az Európai Csalás Elleni Hivatalnál (OLAF);

c) A PAG igazságügyi elemének félidős értékelése [46] (lásd: 47. és 48. bekezdés) megállapította, hogy a 35 tervezett tevékenységet tartalmazó és az Igazságügy-minisztérium éves költségvetésének mintegy kétszeresére tervezett program nem felelt meg a kongói igazságügy-minisztérium korlátozott strukturális és fogadó kapacitásának. A programot a végrehajtás során jelentősen le kellett szűkíteni.

d) A PAG természeti erőforrásokra irányuló eleme (lásd: 67–69. bekezdés) számos olyan prioritást céloz meg, amelyekhez sokféle tevékenység és széles körű szakértelem szükséges. Ez jelentős nehézségeket eredményezett, ezért a végrehajtás során módosítani kellett, majd jelentősen le kellett szűkíteni a programot.

e) A PA2D (lásd: 71–73. bekezdés) nem vette megfelelően figyelembe azt a tényt, hogy a decentralizációs folyamat elsősorban adományozóvezérelt volt. A kongói kormány a kezdetektől fogva húzódozott a reform támogatásától. A decentralizáció kapcsán számos jogszabályi eszközt még nem fogadtak el, és több megfigyelő úgy véli, hogy a teljes folyamat zsákutcának tekinthető. A 2009-ben jóváhagyott uniós program megvalósítása gyakorlatilag leállt.

f) A PAP (lásd: 71–73. bekezdés) céljainak kijelölésekor nem vették kellőképpen figyelembe a szenátusi és tartományi választások elhalasztásának kockázatát, amely nagymértékben késleltette a program céljainak megvalósítását.

NEM HASZNÁLTÁK KI TELJES MÉRTÉKBEN A FELTÉTELRENDSZEREK ÉS A POLITIKAI PÁRBESZÉD ESZKÖZÉT

83. Az uniós programok a tervezett tevékenységek finanszírozásán felül még további két elemből állnak, amelyeket az uniós támogatás lehető legeredményesebb felhasználásának biztosítása érdekében megfelelő módon kell kombinálni.

a) Ezek: a partnerországgal a program céljaival és kockázataival összefüggő feltételekről kötött megállapodás;

b) a kormánnyal a megfelelő reformpolitikák és -stratégiák meghatározásáról és végrehajtásáról folytatott politikai párbeszéd.

FELTÉTELRENDSZER

84. A Számvevőszék által megvizsgált uniós programok esetében a Bizottság olyan módon használta fel a feltételrendszert, amely nagymértékben csökkentette annak a nemzeti hatóságok reform iránti elkötelezettségére gyakorolt potenciális ösztönző hatását és a Bizottság lehetőségét arra, hogy a feltételrendszert eszközként használja a kormánnyal folytatott politikai párbeszéd során.

85. Amint a Számvevőszék az EDF által a szubszaharai Afrikában végrehajtott közútiinfrastruktúra-programokhoz nyújtott támogatások kapcsán már korábban is megállapította [47], a Bizottság ritkán szabott meg olyan előfeltételeket, amelyeket a kongói hatóságoknak a program indulása, az ajánlattételi folyamat elindítása vagy a szerződések aláírása előtt teljesíteniük kellett volna. E megközelítésre – például a jogszabályok előzetes elfogadására vagy a megfelelő terület biztosítására vonatkozó követelmény előírására – csak igen példát volt az ellenőrzött programokban.

86. A megállapított feltételek jogilag nem kötelezőek, hanem azokról a finanszírozási megállapodások rendszerint a kongói hatóságok által teendő "kísérő intézkedések" formájában rendelkeznek. Az intézkedések meghatározása gyakran nem elég pontos (például: a karbantartási ráfordítások fokozatos növelése a költségvetési kapacitás függvényében) vagy irreális (például: megfelelő karbantartás biztosítása).

87. A Bizottság ezért nehezen tudta ellenőrizni a feltételek teljesítését, és nehezen tudott időben és megfelelően intézkedni annak hiányában. A Bizottság csak egyetlen esetben döntött az uniós hozzájárulás felfüggesztése mellett: a 2011. évi elnökválasztások során tapasztalt szabálytalanságok miatt a Bizottság a többi adományozóval egyeztetve úgy határozott, hogy visszatartja a zárókifizetését. Ez azonban a "túl későn, túl kevés" tipikus esete volt.

POLITIKAI PÁRBESZÉD

88. A többi adományozóval egyeztetve a Bizottság volt a kongói kormánnyal folytatott politikai párbeszéd egyik főszereplője. Aktív szerepet vállalt az országsegélyezési keretben (CAF) és a minisztériumok, az adományozók és a civil társadalom képviselői közötti párbeszéd intézményi keretét alkotó különféle tematikus munkacsoportokban. Finanszírozta a tervek szerint a reformfolyamatban és az adományozókkal való kapcsolattartásban kulcsszerepet játszó minisztériumközi szerveket [48]. A Bizottság ezenfelül párbeszédet folytatott a kormánnyal a 9. és 10. EFA együttműködési stratégiáinak programozása és felülvizsgálata, az egyedi programok kialakítása és végrehajtásuk nyomon követése, valamint az Unió együttműködési tevékenységéről szóló közös éves értékelések elkészítése során is.

89. A politikai párbeszéd minőségét azonban több kulcsfontosságú hiányosság befolyásolta:

a) A tematikus munkacsoportok nem biztosítottak eredményes fórumot a koordinált politikai párbeszéd számára. 2009 közepére a legtöbb csoport cselekvési terv és egyértelműen meghatározott küldetés, célkitűzések, felelősségek, költségvetés és ütemterv nélkül működött. Az illetékes minisztériumokat gyakran nem vonták be aktívan, és az értekezleteken nem tárgyaltak fontos kérdéseket. Volt ugyan kísérlet a munkacsoportok működésének javítására, de a Tervezési Minisztérium által 2011-ben készített értékelés szerint számos probléma nem szűnt meg.

b) Noha ez a kedvezőtlen helyzet részben a gyenge nemzeti közigazgatási kapacitás miatt alakult ki, a kongói hatóságok az egyes adományozókkal külön-külön folytatott kétoldalú politikai párbeszéd módszerét részesítették előnyben, hogy kihasználhassák az adományozók közötti esetleges véleménykülönbségeket és versengést. Ezt a politikai párbeszéd adományozók közötti – többek között a Bizottság és az uniós tagállamok közötti – koordinációjának gyengesége is megkönnyítette, különösen a rendőrség támogatása tekintetében [49].

c) Az Unió és a hasonló gondolkodású külföldi partnerek egyre nehezebben tudják befolyásolni a KDK hatóságai által a kormányzás tekintetében követett irányt. A KDK olyan természeti erőforrásokkal rendelkezik, amelyekre a világnak szüksége van, és a korlátozások nélküli üzleti programokkal rendelkező újabb külföldi partnerek (például Kína, Dél-Afrika, Brazília és Dél-Korea) bevonása tovább csökkenti a hagyományos fejlesztési partnerek által a KDK kormányára gyakorolt befolyást.

d) Amint fent említettük (lásd: 84–87. bekezdés), a Bizottság feltételrendszerrel kapcsolatos megközelítése jelentős mértékben korlátozza képességét a politikai párbeszéd teljes mértékű kihasználására.

90. Ebben a helyzetben a kongói hatóságokkal folytatott politikai párbeszéd nagy kihívást jelentő feladatnak bizonyult a Bizottság számára, és igen változó, összességében korlátozott eredményekre vezetett:

a) Mivel a választások lebonyolításának támogatása nem számított kiemelt ágazatnak a 10. EFA együttműködési stratégiájában, a Bizottság nem tisztázta kellőképpen kezdettől fogva, hogy a demokratikus választások támogatása az átmeneti időszakot követően is kulcsfontosságú politikai prioritást jelent az uniós együttműködés számára. Emiatt nem tudott kellőképpen gyorsan és időben reagálni.

b) Az igazságügy terén a CMJ nem bizonyult eredményes fórumnak a párbeszéd számára, és nem sikerült rábírnia a kongói igazságügy-minisztériumot a reform elfogadására és végrehajtására. Emiatt a Bizottság 2011-ben visszavonta a CMJ Titkárságának ítélt támogatást. A kongói hatóságok ezenfelül nem érezték igazán magukénak a REJUSCO programot, amelyet a lakosság adományozóvezérelt kezdeményezésnek tekintett.

c) A politikai párbeszéd a rendészeti ágazatban is nehéznek bizonyult. Noha a CSRP megfelelő fórumot jelent a párbeszéd számára, a kongói hatóságok csak mérsékelten kötelezték el magukat a reformok mellett, és előnyben részesítették az egyes adományozókkal való kétoldalú párbeszédet. A rendészeti kerettörvény elfogadása öt évbe telt.

d) A decentralizációs folyamat végrehajtásával kapcsolatos politikai akarat hiánya nemigen hagyott teret a hasznos politikai párbeszédnek.

e) A közpénzkezelési reformmal kapcsolatos politikai párbeszéd kevésbé bizonyult nehéznek, különösen a 2008. évi PEFA-felülvizsgálatot követő koordinált adományozói részvételnek köszönhetően.

KÖVETKEZTETÉSEK ÉS AJÁNLÁSOK

91. A Számvevőszék megállapítja, hogy a KDK számára a kormányzáshoz nyújtott uniós támogatás korlátozottan eredményes. Az uniós kormányzástámogatás általában véve jól átgondolt együttműködési stratégián alapul, összhangban van az ország kormányzás terén fennálló főbb szükségleteivel, és elért bizonyos eredményeket. A javulás azonban lassú, egyenetlen és összességében korlátozott mértékű. A programok kevesebb mint fele érte el (vagy éri el valószínűleg) a várt eredmények többségét. A legtöbb esetben nincs reális esély a fenntarthatóság biztosítására.

92. A KDK kormányzásának javítását célzó erőfeszítései során más fejlesztési partnerekhez hasonlóan a Bizottság is komoly akadályokkal szembesül: a politikai akarat hiánya, a programok adományozóvezérelt dinamikája és a fogadóképesség hiánya. A Bizottság azonban, noha jól ismeri a kongói állam instabilitásának fő okait és következményeit, az uniós programok kidolgozása során nem vette kellőképpen figyelembe ezeket a körülményeket. Nem kezelte megfelelően a kockázatokat, a programok célkitűzései gyakran túl ambiciózusak, a feltételrendszer csak gyenge ösztönző hatást gyakorol, és a politikai párbeszédet nem használja ki a lehetséges mértékben, illetve nem minden területen koordinálja megfelelően az uniós tagállamokkal.

93. Az államszerkezet újjáépítése és a kormányzás színvonalának javítása igen hosszú folyamatnak ígérkezik a KDK-ban. Ha az Európai Unió a KDK kiemelt fejlesztési partnereként, valamint a jó kormányzás és az emberi jogok szószólójaként továbbra is kormányzási támogatást kíván nyújtani az ország számára, jelentős mértékben javítania kell a támogatás eredményességét. Ebben a tekintetben a Bizottságnak egyrészt reálisabban kell felmérnie a teljesíthető célokat és megterveznie az uniós programokat, másrészt többet kell megkövetelnie a kongói hatóságoktól a megállapodási feltételek és a vállalt kötelezettségek tekintetében [50].

94. A Számvevőszék a következő ajánlásokat teszi az Unió által a KDK számára a kormányzáshz nyújtott támogatás eredményességének javítása érdekében:

1. AJÁNLÁS

AZ UNIÓ EGYÜTTMŰKÖDÉSI STRATÉGIÁJA

A többi fejlesztési partnerrel, főként az uniós tagállamokkal egyeztetve a Bizottság és az EKSZ:

a) a 11. EFA programozása és a későbbi uniós programok kialakítása során i. fordítson fokozott figyelmet a segély összes tartomány közötti megfelelő egyensúlyának biztosítására, különös tekintettel a szegényebb tartományokra; ii. a központi szintű támogatást olyan tartományi szintű programokkal kombinálja, amelyek a politikai és területi decentralizáció mellett a természeti erőforrások kezelési stratégiájának javítására és az infrastruktúra helyreállítására és fejlesztésére is figyelmet fordítanak; valamint iii. a szükségletek átfogó értékelésére alapozva dolgozza át a természeti erőforrások kezelésének javítását célzó uniós támogatás koncepcióját;

b) a KDK kormányával folytatott párbeszéde keretében helyezzen nagyobb hangsúlyt arra, hogy a demokratikus választások a kormányzás kulcsfontosságú elemét jelentik, és gondosan értékeljen minden kockázatot annak biztosítása érdekében, hogy az e területen nyújtott uniós támogatás ne járuljon hozzá a rezsim bebetonozásához;

c) a nemzeti felügyeleti intézmények – különösen az országgyűlés szakbizottságai és a legfőbb ellenőrzési intézmény – kapacitásbővítésének fokozott támogatása révén mozdítsa elő a kongói kormány elszámoltathatóságának javítását;

d) az uniós együttműködési stratégia hatókörébe tartozó összes kormányzati területen szisztematikusan mérje fel a csalás és a korrupció elleni küzdelem támogatásának szükségességét.

2. AJÁNLÁS

KOCKÁZATOK

A Bizottság:

a) a programok indulásakor és azok végrehajtása során rendszeresen értékelje a főbb kockázatok előfordulásának valószínűségét és a program célkitűzéseinek elérésére gyakorolt potenciális hatásait. Ennek keretében i. a meglévő intézményi és pénzügyi források fényében mérje fel az ország kormányzás javítására irányuló politikáinak és cselekvési terveinek relevanciáját és hihetőségét, és ii. kövesse nyomon a KDK hatóságai által tett kötelezettségvállalásokhoz viszonyított előrehaladást;

b) tegyen intézkedéseket a kockázatok megelőzése vagy csökkentése érdekében, és egyértelműen meg kell határoznia a kockázatok valós veszéllyé válása esetén követendő cselekvési irányvonalakat.

3. AJÁNLÁS

A PROGRAM CÉLJAI

A Bizottság:

a) a célokat korlátozott számú prioritás alapján határozza meg;

b) a program környezetének megfelelőbb időkereteket jelöljön ki;

c) gondoskodjon a program végrehajtásának rugalmasságáról, hogy szükség esetén rövid időn belül felül lehessen vizsgálni a célokat.

4. AJÁNLÁS

FELTÉTELRENDSZER ÉS POLITIKAI PÁRBESZÉD

A Bizottság:

a) erősítse meg a feltételrendszer és a politikai párbeszéd gyakorlatának alkalmazását. Ennek érdekében i. szabjon egyértelmű, releváns, reális és határidőhöz kötött feltételeket, ii. rendszeres időközönként értékelje a megállapodás szerinti feltételek teljesítését, és iii. határozottan, arányosan és gyorsan reagáljon, ha a KDK kormánya nem tanúsít kellő elkötelezettséget a feltételek teljesítése iránt, adott esetben a program felfüggesztésével vagy lezárásával;

b) sürgesse a KDK kormányát a tematikus munkacsoportok működésének javításához szükséges intézkedések elfogadására, és kövesse nyomon ezeket az intézkedéseket;

c) vállaljon aktívabb vezetőt az uniós tagállamok irányában a koordinált politikai párbeszéd ösztönzése és az Unió által a KDK kormányára gyakorolt befolyás növelése érdekében.

Ezt a jelentést Karel PINXTEN számvevőszéki tag elnökletével a III. kamara a 2013. július 16-i ülésén, Luxembourgban fogadta el.

a Számvevőszék nevében

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

elnök

[1] A KDK miniszterelnöke, Augustin Matata Ponyo szavaival élve: "A KDK-nak olyan partnerekre van szüksége, akik igényesek, de megértőek; proaktívak, de tiszteletben tartják az országot; és kritikusak, de elfogulatlanok" (Libération, 2012.12.12.).

[2] COM(2007) 643 végleges, 2007. október 25.

[3] COM(2006) 421 végleges, 2006. augusztus 30.

[4] COM(2003) 615 végleges, 2003. október 20.

[5] Világbank (2011).

[6] Trefon, Th.: Congo Masquerade – The political culture of aid inefficiency and reform failure (Kongói maszkabál – A célt tévesztett segélyek és sikertelen reformok politikai kultúrája). Zed Books, London-New York, 2011.

[7] A Szubszaharai Afrika régió HDI-indexe 1980 és 2011 között 0,365-ről 0,463-re nőtt, így a KDK jóval a regionális átlag alatt teljesít.

[8] Afrikai Fejlesztési Bank: Analyse de la pauvreté en RDC (A kongói szegénység elemzése), 112. sz. munkatanulmány, 2010. augusztus.

[9] A Világbank 2011. évi országadatai.

[10] Az írni-olvasni tudó felnőttek aránya 2009-ben 67%, az általános iskolát elvégzők aránya pedig 2010-ben 59% volt (Világbank).

[11] http://www.fao.org/emergencies/resources/documents/resources-detail/en/c/162039/. Lásd még: a Számvevőszék 1/2012. sz. különjelentése: A szubszaharai Afrika élelmezésbiztonsága terén nyújtott uniós fejlesztési segélyek eredményessége; különösen annak 2. ábrája, 2. táblázata és I. melléklete (http://eca.europa.eu).

[12] Egy középszintű köztisztviselő havi munkabére kevesebb mint 100 USA dollár.

[13] A kormány az öt fő fegyveres csoport – a korábbi kormányzati hadsereg (Forces Armées Congolaises (FAC)), a Mouvement de Libération du Congo (MLC), a Rassemblement Congolais pour la Démocratie (RCD), a Rassemblement Congolais pour la Démocratie/Mouvement de Libération (RCD/ML) és a Rassemblement Congolais pour la Démocratie/National (RCD/N) –, valamint a Mai-Mai milíciák közötti politikai kompromisszum eredményeképpen alakult meg.

[14] Az eredményekkel kapcsolatban azonnal felmerült a manipuláció, a csalás és az emberi jogok megsértésének vádja. Noha 2011-ben 32 millióan jelentkeztek a választói nyilvántartásba, végül kevesebb mint 19 millióan (kb. 59%) adták le szavazatukat. A nyilvántartásba vett és szavazó polgárok száma közötti különbség fő oka, hogy a 63 ezer szavazóhelyiség jelentős részébe késve érkeztek meg a szavazócédulák, és az emberek nehezen találták meg a kijelölt szavazóhelyiségüket. A hivatalos adatok szerint a Kabila-párti Katangában volt a legmagasabb a jelentkezési és részvételi arány. Az ellenzéki Egyenlítői, Kelet-Kasai és Nyugat-Kasai tartományokban ezek a számok igen kicsik voltak.

[15] 2012 második félévének legjelentősebb külpolitikai kihívása a ruandai támogatással megvalósuló M23 felkelés volt, amely a legutóbbi tanújele a KDK keleti részében működő és a helyzet általános bizonytalanságához hozzájáruló fegyveres csoportoknak. Az M23 sikerrel elfoglalta Gomát, Észak-Kivu tartomány stratégiai fővárosát. Jelentős figyelmet vont magára az az incidens, amikor 2012 szeptemberében Kabila és Kagame elnökök nem voltak hajlandók a nyilvánosság előtt kezet fogni az ENSZ Közgyűlésében. Az M23 lázadó csoport főként kongói tuszikból, többségében a "Congrès National pour la Défense du Peuple" (CNDP) egykori tagjaiból áll. Az M23 2012 áprilisában vált ki a KDK hadseregéből, amikor a kormány nyomás hatására elrendelte a Nemzetközi Büntetőbíróság által emberiség elleni bűncselekmény okán körözött Ntaganda tábornok letartóztatását.

[16] "The KDK: Background and current developments" (A KDK: háttér és aktuális fejlemények), US Congressional Research Service jelentése, Ted Dagne, az afrikai ügyek szakértője, 2011. április.

[17] A Tanács 2003. július 21-i 2003/583/EK határozata az Európai Beruházási Bank által, a második, harmadik, negyedik, ötödik és hatodik EFA keretében a Kongói Demokratikus Köztársaságban végrehajtott műveletek számára kapott pénzeszközök újraelosztásáról (HL L 198., 2003.8.6., 8. o.).

[18] A 9. EFA-ból előirányzott összeg a végleges összeg, amely tartalmazza a félidős és a záróértékelés eredményeképpen született előirányzatokat, valamint a 7. és 8. EFA visszavont előirányzatait.

[9999] Lefegyverzés, leszerelés és a volt katonák civil életbe történő visszailleszkedésének elősegítése.

[8888] Technikai együttműködési eszköz (Technical Cooperation Facility).

[19] A KDK 2010 júliusában elérte a HIPC programteljesítési pontját, így az ország 13,1 milliárd USA dollár összegű adósságából 12,3 milliárd USA dollárt eltöröltek.

[20] Document de Stratégie pour la Croissance et la Réduction de la Pauvreté (DSCRP).

[21] Programme d’Actions Prioritaires (PAP).

[22] A két legszegényebb tartomány, Egyenlítő és Maniema részesül a legkevesebb fejlesztési segélyben. Kasai és Kelet-Kasai szintén szegény és szintén kevés fejlesztési segélyt kap.

[23] Az alkotmányügyi népszavazást 2005. december 18-án tartották meg. Az együtt megrendezett országos/tartományi választásokra és elnökválasztásra országosan 2006. július 30-án és október 29-én került sor.

[24] Az Európai Uniónak a 2005–2006. évi választások lebonyolítására irányuló támogatási programja.

[25] A 2011–2013. évi választások lebonyolítására irányuló, az UNDP által kezdeményezett támogatási program.

[26] Az Európai Uniónak a 2011–2013. évi választások lebonyolítására irányuló támogatási programja.

[27] Az Unió kongói választási megfigyelő missziójának a 2006. évi elnök- és országgyűlési választásokról szóló zárójelentése. A 2007.2.23-i keltű jelentés.

[28] A hivatalosan 2011. december 6-án véget érő elnöki hivatali ciklust nem hosszabbították meg, ami pedig lehetővé tette volna a CENI létrehozásában (2011. március) és a választási törvény kihirdetésében (2011. augusztus) bekövetkezett komoly késedelmeket.

[29] A 8., 9. és 96. cikk.

[30] Az EU kongói választási megfigyelő missziójának a 2011. évi elnök- és országgyűlési választásokról szóló zárójelentése.

[31] A program társfinanszírozásában Belgium (3,7 millió euró), Hollandia (1,1 millió euró) és az Egyesült Királyság (2,9 millió euró) vett részt. Később Svédország is bekapcsolódott a nemi alapú erőszakkal foglalkozó tevékenységek célzott támogatásával.

[32] Igazságügyi és Emberi Jogi Minisztérium.

[33] Legfelsőbb Bírói Tanács.

[34] Az AKCS-n belüli előirányzat olyan, az AKCS-országokkal folytatott, a regionális együttműködésben gyökerező együttműködést finanszíroz, amelynek sok vagy az összes AKCS-ország kedvezményezettje. Az ilyen műveletek tehát túllépik a földrajzi elhelyezkedés szempontjait.

[35] A KDK makrogazdasági stabilizációjához nyújtott költségvetés-támogatás.

[36] A gazdasági és pénzügyi válság hatásának enyhítéséhez nyújtott költségvetés-támogatás.

[37] A közpénzkezelési reform irányítóbizottsága.

[38] A közpénzkezelési reform stratégiai terve.

[39] Pénzügyi Főfelügyelőség.

[40] Gazdasági, Pénzügyi és Költségvetési Ellenőrzési Bizottság.

[41] 2011-ben a teljes költségvetés 6746 milliárd kongói/kinshasai frank (CDF) volt. Az Elnöki Hivatallal, a miniszterelnökkel, az országgyűléssel és a szenátussal kapcsolatos költségvetési előirányzatok 291 milliárd CDF-et (4,3%) tettek ki, míg az egészségügyre fordítandó előirányzat összege 233 milliárd CDF (3,5%) volt. A teljes költségvetési kiadások összege 3515 milliárd CDF volt, ebből 393 milliárd CDF-et (11,1%) fordítottak az előbbi, míg 137 milliárd CDF-et (3,9%) az utóbbi ágazatra.

[42] A KDK-ban a decentralizációs folyamat elindítására irányuló támogatási program.

[43] Parlamentek támogatási programja.

[44] Az alkotmány 175. cikke úgy rendelkezik, hogy az egyes tartományokban beszedett országos bevétel 40%-át az adott tartománynál kell hagyni (ez az átengedési eljárás), 10%-át pedig egy beruházási kiegyenlítő alapnak (Caisse nationale de Péréquation) kell juttatni, amelyből kizárólag beruházási kiadások finanszírozhatók. Az átfogó cél a tartományok közötti egyenlőtlenségek csökkentése.

[45] A tartományi kormányzók jelenleg kettős funkciót látnak el, mivel egyidejűleg képviselik tartományukat és látják el a központi kormányzati feladatokat. A helyi önkormányzatok vezetőit az elnök nevezi ki.

[46] A PAG félidős értékelési jelentése, 2011. október.

[47] A 17/2012. sz. különjelentés: Az Európai Fejlesztési Alap (EFA) hozzájárulása a szubszaharai Afrika úthálózatának fenntarthatóságához (http://eca.europa.eu).

[48] Ilyen volt többek között a Comité de Suivi de la Réforme de la Police és a Comité d’Orientation de la Réforme des Finances Publiques.

[49] "CSDP Missions and Operations: Lessons learned processes" (A KBVP missziói és műveletei: a tanulságok levonásának folyamata). Európai Parlament, Uniós Külső Politikák Főigazgatósága (PE 457.062, 52. o.), 2012. április.

[50] A KDK miniszterelnöke, Augustin Matata Ponyo szavaival élve: "A KDK-nak olyan partnerekre van szüksége, akik igényesek, de megértőek; proaktívak, de tiszteletben tartják az országot; és kritikusak, de elfogulatlanok" (Libération, 2012.12.12.).

--------------------------------------------------

I. MELLÉKLET

A PROGRAMOK ÉRTÉKELÉSE

(millió EUR) |

Programok | Terület | Összeg | Uniós eszköz | Relevancia | Kialakítás | Eredmények | Fenntarthatóság | Végrehajtási időszak |

Appui à la formation de l'Unité de Police Intégrée (UPI) | Rendészet | 5.00 | AKCS-n belüli – 9. EFA | A | B | B | D | 7.5.2004 – 31.12.2005 |

Programme d'appui à la réforme de la Police Nationale (PARP) | 11.00 | 10. EFA | A | B | B | C | 12.8.2010 – 12.2.2015 Mód: 12.2.2016 |

A KDK keleti részén a békeépítési és stabilizációs támogatási program (rendészeti összetevő) | 2.90 | IFS | A | B | C | C | 20.6.2008 – 30.6.2011 |

Programme Restauration de la Justice à I'Est de la République Démocratique du Congo (REJUSCO) | Rendészet | 7.90 | 9. EFA | A | C | C | D | 11.7.2006 – 31.12.2010 |

Programme d’appui à la gouvernance (PAG) – Igazságügyi összetevő | 9.00 | 9. EFA | A | B | B | C | 25.1.2007 – 31.12.2012 Mód: 31.12.2013 |

Appui au processus électoral en RDC (APEC) | Igazságügy | 105.00 | Kiegészítő költségvetési keret | A | B | B | C | 29.11.2004 – 31.12.2010 |

Programme d'appui au processus électoral (PAPE / APEC) | 60.00 | 9. EFA | A | B | B | C | 24.11.2005 – 31.12.2006 |

A CENI-nek nyújtott támogatás | 3.00 | 9. EFA | B | C | C | C | 13.11.2007 – 31.12.2009 |

Programme d'appui au cycle électoral 2011–13 (PACE) | 47.50 | 10. EFA | A | B | D | D | 25.5.2011 – 27.5.2014 |

Programme d'Appui Budgétaire pour la Stabilisation Économique de la RDC | Közpénzkezelés | 48.62 | 10. EFA/DCI | C | C | n.a. | n.a. | 2009 |

VFLEX — Appui budgétaire pour atténuer les effets de la crise économique et financière en RDC | 50.00 | 10. EFA | C | C | n.a. | n.a. | 2010 |

Programme d’appui à la Gouvernance (PAG) – Közpénzkezelési összetevő | 6.50 | 9. EFA | A | B | C | B | 25.1.2007 – 31.12.2012 Mód: 31.12.2013 |

Programme d’appui à la Gouvernance (PAG) – Természeti erőforrások összetevő | 9.00 | 9. EFA | B | C | C | C | 25.1.2007 – 31.12.2012 Mód: 31.12.2013 |

Programme d'appui à la Modernisation des Finances Publiques (PAMFIP) | 10.00 | 10. EFA | A | A | C | B | 20.5.2010 – 20.5.2015 |

Projet d'appui au démarrage de la decentralisation en République Démocratique du Congo (PA2D) | Decentralizáció | 15.00 | 10. EFA | A | C | C | C | 20.5.2010 – 20.5.2015 |

Programme d'appui aux Parlements (PAP) | 5.00 | 10. EFA | A | B | B | C | 20.5.2010 – 20.5.2014 Mód: 20.5.2015 |

ÖSSZESEN | | 395,42 | | | | | | |

| |

Jelmagyarázat:A II. mellékletben bemutatott értékelési módszertan alapján a következő minősítéseket alkalmaztuk: |

A | A kritérium teljesült |

B | Kisebb hiányosságok |

C | Súlyos hiányosságok |

D | A kritérium nem teljesült |

--------------------------------------------------

II. MELLÉKLET

ÉRTÉKELÉSI MÓDSZER

Az ellenőrzés céljából a relevancia, a kialakítás, az eredmények és a fenntarthatóság értékelésére a Bizottság eredményorientált monitoring (ROM) elnevezésű módszere alapján került sor. Az alkalmazott kritériumokat az alábbiakban soroljuk fel:

Relevancia |

A | Egyértelműen szerves részét képezi a nemzeti szakpolitikáknak és a Bizottság stratégiájának, összhangban van a Párizsi Nyilatkozatnak a felelősségvállalással, összehangolással és harmonizációval kapcsolatos kötelezettségvállalásaival, nagymértékben tekintetbe veszi a célcsoport szükségleteit. |

B | Jól illeszkedik a nemzeti szakpolitikákba és a Bizottság stratégiájába (néha csak hallgatólagosan), elég jól összeegyeztethető a Párizsi Nyilatkozat kötelezettségvállalásaival, tekintetbe veszi a célcsoport szükségleteit. |

C | Felmerülnek bizonyos kérdések/problémák a nemzeti szakpolitikákkal és a Bizottság szakpolitikáival, valamint a Párizsi Nyilatkozattal való összhangot, illetve a célcsoport szükségleteinek figyelembevételét illetően. |

D | Ellentmond a nemzeti szakpolitikáknak, a Bizottság stratégiájának vagy a Párizsi Nyilatkozat kötelezettségvállalásainak, a szükségletek tekintetbevétele pedig kétségbe vonható. Lényeges kiigazításokra van szükség. |

Kialakítás |

A | Egyértelmű és jól strukturált logikai keret; a célok megvalósítható és következetes vertikális logika mentén épülnek fel; kellőképpen SMART; objektíven ellenőrizhető mutatók (OVI); a kockázatok és a feltevések meghatározása és kezelése világos; van kivonulási stratégia. |

B | A beavatkozás logikája megfelelő, bár bizonyos javításokra szükség lehet a célok rangsora, az OVI-k, a kockázatok és feltevések tekintetében. |

C | A beavatkozás logikájával kapcsolatos problémák kihathatnak a program teljesítményére, valamint az előrehaladás nyomon követésére és értékelésére vonatkozó kapacitásra; javításokra van szükség. |

D | A beavatkozás logikája hibás és jelentős átdolgozásra szorul ahhoz, hogy a program sikeres lehessen. |

Eredmények |

⇒ Lezárt projekteknél

A | Az eredményekből származó előnyök és kapacitások igénybe vehetők, jó minőségűek, és azokat valamennyi célcsoport hasznosítja. |

B | Az eredmények többsége jó minőségű, igénybe vehető, és azokat a célcsoportok nagy része hasznosítja. Van tere a javításnak, de az nem befolyásolja komolyan az eredményességet. |

C | Vannak hasznosítható előnyök, de nem mindig a legjobb minőségűek. Javításokra van szükség, hogy a program elérhesse a célját a minőség, a hatókör és a felhasználhatóság tekintetében. |

D | Az esetek többségében nincsenek hasznosítható eredmények, illetve gyenge minőségűek. Az eredmények eléréséhez sürgősen jelentős változtatásokra van szükség. |

⇒ Folyamatban lévő projekteknél

A | Az eredmények valószínűleg teljes mértékben megvalósulnak a minőség és kiterjedés tekintetében. A negatív hatásokat orvosolták. |

B | Kisebb korlátozásokkal meg fognak valósulni az eredmények; a negatív hatások nem okoztak sok kárt. |

C | Az eredmények csak részben fognak megvalósulni, többek között a negatív hatások miatt, amelyekhez a programirányítás nem tudott teljesen alkalmazkodni. Helyesbítő intézkedésekre van szükség az eredmények jobb elérhetősége érdekében. |

D | A program csak akkor fogja elérni a célját, ha lényeges, alapvető kiigazításra kerül sor. |

Fenntarthatóság |

⇒ Pénzügyi/gazdasági fenntarthatóság

A | Potenciálisan nagyon jó; a szolgáltatások és a fenntartás költségeit fedezik, illetve megfizethetők; külső tényezők nem változtatnak ezen. |

B | Valószínűleg jó lesz, de problémák adódhatnak, konkrétan a változó külső gazdasági tényezők miatt. |

C | A pénzügyi fenntarthatósággal kapcsolatos problémákkal foglalkozni kell, vagy az intézményi, vagy a célcsoportokkal kapcsolatos költségek, illetve a változó gazdasági körülmények tekintetében. |

D | Igen kétséges, ha nem kerül sor jelentős változtatásokra. |

⇒ A felelősségvállalás mértéke

A | A helyi szervezetek és intézmények nagymértékben részt vesznek a végrehajtás valamennyi szakaszában, valamint elkötelezettek a tekintetben, hogy a Bizottság által biztosított finanszírozás megszüntetése után is folytatják a tevékenységet és felhasználják az eredményeket. |

B | A végrehajtás nagyrészt a helyi szervezeteken és intézményeken alapul, amelyek bizonyos mértékig a döntéshozatalban is részt vesznek. Nagy a fenntarthatóság valószínűsége, de van tere a javításnak. |

C | A program főleg ad hoc intézkedéseket alkalmaz, továbbá nincs elegendő helyi szervezet és intézmény a fenntarthatóság biztosításához. A későbbi eredmények nem garantáltak. Helyesbítő intézkedésekre van szükség. |

D | A program teljes mértékben ad hoc struktúráktól függ, nincs kilátás a fenntarthatóságra. A fenntarthatóság biztosítása érdekében alapvető változtatásokra van szükség. |

--------------------------------------------------