BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM A HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA amely a következő dokumentumot kíséri: Javaslat: az Európai Parlament és a Tanács rendelete /* SWD/2013/0191 final */





BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM A HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA amely a következő dokumentumot kíséri: Javaslat: az Európai Parlament és a Tanács rendelete a Copernicus program létrehozásáról és a 911/2010/EU rendelet hatályon kívül helyezéséről ELŐZETES MEGJEGYZÉS 2013 februárjában benyújtották a hatásvizsgálati testületnek a Copernicus-hatásvizsgálat új változatát, amely Az európai Föld-megfigyelési program (GMES) jövője című dokumentumot kísérő korábban benyújtott változatot aktualizálta. Ez az újabb változat figyelembe vette a többéves pénzügyi keretről szóló közelmúltbeli tanácsi határozatot, és ennélfogva a Copernicus költségvetésének optimális felhasználására összpontosított. Felhasználta a korábbi költség-haszon elemzések adatait, magában foglalta a 2012-ben és 2013-ban készült új tanulmányok eredményeit, valamint az adott javasolt költségvetésnek az űr-, a lokális és a szolgáltatási komponens közötti különböző elosztásának viszonylagos hasznát szemléltetve mérlegelte a szakpolitikai lehetőségeket. A jelenleg az érintettek körében tanulmányozott dokumentum tükrözi a hatásvizsgálatban a hatásvizsgálati testülettől kapott további észrevételek nyomán végzett kiigazításokat. A GMES/COPERNICUS ÁLTAL KEZELENDŐ ALAPVETŐ PROBLÉMA – Nem megfelelő meglévő Föld-megfigyelési szolgáltatások Az elmúlt harminc évben az Unió, az Európai Űrügynökség (ESA) és ezek tagállamai jelentős kutatás-fejlesztési erőfeszítéseket tettek a Föld-megfigyelés terén, hogy új infrastruktúrát és a működési szakaszt megelőző Föld-megfigyelési szolgáltatásokat dolgozzanak ki. Számos meglévő európai Föld-megfigyelési szolgáltatás ugyanakkor az infrastrukturális hiányosságok és a hosszú távú elérhetőségükre vonatkozó garanciák hiánya miatt nem megfelelő. A Copernicus ezt a hiányosságot hivatott orvosolni. A gazdasági beruházásokat érintő kockázat Ez idáig az EU, az ESA és a tagállamok összesen több mint 3000 millió EUR összegű beruházást végeztek. A beruházás ilyen rendkívüli mértéke miatt a Copernicust hosszú távon fenn kell tartani, máskülönben a korábbi beruházások csaknem teljes mértékben elvesznének, ami egyúttal azzal a kockázattal is járna, hogy ellehetetlenítené a világűrből történő Föld-megfigyelési tevékenységekre irányuló nemzeti beruházási kapacitásokat, mivel megszűnne az uniós dimenzió által biztosított politikai és programozási keret. Ennélfogva nagyon valószínű, hogy ismét visszaállna a GMES létrehozását megelőző helyzet, amikor széttagolt és minden összhangot nélkülöző, fennmaradó hiányosságokkal, megoldatlan redundanciákkal és a méretgazdaságosság hiányával jellemzett űrtechnológiai tevékenységek zajlottak. A működés leállásának kockázata komoly aggodalomra ad okot a végfelhasználók, például a hatóságok, egyúttal azonban a downstream szolgáltatók körében is, mivel utóbbiak várhatóan nem ruháznak be jelentős összegeket kiforratlan, kockázatos piacokba, és további nehézségekkel szembesülnek majd a tőkebevonás során. A GMES kezdeti működéséről szóló rendelet 2013 végéig marad hatályban. Időközben az Európai Tanács új költségvetést javasolt a GMES számára, amely 2014 elején az új „Copernicus” néven kezdi meg működését. Ezek a változások új rendeletet tesznek szükségessé, amely többek között a programirányításra, az infrastruktúra tulajdonjogára és az egyes komponensek közötti költségvetés-elosztásra vonatkozó döntésekre tesz javaslatot. Ezenfelül sor került a Copernicus adat- és információkezelési politikájával kapcsolatos, a működési szakaszban alkalmazandó, felhatalmazáson alapuló jogi aktus kidolgozására, amely magában foglalja a Coperncius programból származó adatokhoz és információkhoz való teljes körű, nyílt és díjmentes hozzáférés általános elvét. Elengedhetetlen, hogy a program e korszerűsítése nyomán – a lehető legjobb folytonosságnak, a költségvetés hatékony elosztásának és hatékony irányítási döntéseknek köszönhetően – zökkenőmentes legyen az új működési szakaszba történő átlépés, különösen a meglévő és lehetséges felhasználók számára. Az alábbi bekezdésekben kiemeljük azokat az okokat, amelyek miatt ezek a döntések különösen jelentősek, körültekintően kezelendők vagy sürgetőek. Innovációs potenciál Az uniós politika sarokköve, hogy az uniós finanszírozású kutatás-fejlesztési kezdeményezésekből innováció szülessen. Ennélfogva a Copernicushoz kapcsolódó – elsősorban szolgáltatási vonatkozású – innovációs kapacitás felszabadításának lehetősége nélkülözhetetlen ahhoz, hogy a K+F beruházásokat kézzelfogható előnyökre váltsuk, például megteremtsük a jelentős gazdasági növekedés és munkahelyteremtés nagyon is valós lehetőségét, amint azt az alább ismertetett hatásvizsgálati modell szemlélteti. Autonómia A Copernicus önálló uniós kapacitást biztosít, amelynek hiányában az Uniónak politikái végrehajtásához a tagállamokból vagy Európán kívüli (például egyesült államokbeli) műholdaktól származó koordinálatlan adatforrásokra és információforrásokra kellene támaszkodnia. Foglalkoztatás A műhold-alkalmazási rendszerek az európai űripar fő bevételi forrásai, és a bevételek szempontjából a két legjelentősebb szegmens egyike a Föld-megfigyelés, amely jelenleg az európai űripar összes bevételének körülbelül 30 %-át biztosítja. Közelmúltbeli tanulmányok vizsgálták a Copernicus adatok elérhetőségének a downstream piacok alakulására gyakorolt hatását, és a világűrhöz kapcsolódó (upstream) ágazatok munkahely-teremtési adatait kiegészítették a downstream ágazat foglalkoztatási adataival. Melyek a leginkább érintett csoportok? A Copernicus felhasználói közösség nagy és sokszínű, nemzetközi érdekelt feleket éppúgy magában foglal, mint európai polgárokat. A leginkább érintett csoportok a következők: – Európai szinten a bizottsági szolgálatok. Számos főigazgatóság már használja a Copernicus-termékeket vagy tervezi azok használatát (ECHO, ENV, AGRI, MOVE, MARE, REGIO és CLIMA). – Az uniós ügynökségek szintén fontos felhasználók és szereplők (EKÜ, EMSA, FRONTEX, EUSC), csakúgy, mint az Európai Külügyi Szolgálat (EEAS), az európai kormányközi ügynökségek (ECMWF, EUMETSAT, EDA, ESA), valamint az európai programok, szövetségek és hálózatok (EMEP, EUMETNET, Eurogeographic, Eurogeosurvey, OSPAR, HELCOM). – Nemzetközi szinten a Copernicus kapcsolatokat alakít ki a Föld-megfigyelési Csoport partnereivel, az ENSZ szerveivel és nemzetközi kutatási programokkal. – A nemzeti hatóságok, például a környezetvédelmi, közlekedési, belügy-, mezőgazdasági, energiaügyi, halászati, földgazdálkodási és tengerügyi minisztériumok és a helyi hatóságok, egyúttal azonban olyan szakszervek is, mint a polgári védelmi hatóságok és a kockázat-ellenőrző ügynökségek. – Az iparági keretbe tartozó felhasználók széles köre (űripar és kapcsolódó műveletek, szolgáltatásnyújtás, adatvédelmi és -terjesztési ágazat, többletértéket képviselő szolgáltatások fejlesztése a downstream ágazatban), és végül a késztermékeket felhasználó európai polgárok. CÉLKITŰZÉSEK Általános célkitűzések Az európai Föld-megfigyelési program (Copernicus) létrehozásáról szóló rendeletjavaslat szerinti, hosszú távú operatív tevékenységi program, azaz a Copernicus meghatározásának, finanszírozásának, létrehozásának és üzemeltetésének átfogó célkitűzése a fenti problémák tevékeny kezelése. · A Copernicus-szolgáltatások különösen az alábbiakat kívánják lehetővé tenni a közpolitikai döntéshozók számára: · nemzeti, európai és nemzetközi jogszabályok kidolgozása, például a környezetvédelmi ügyek, ezen belül az éghajlatváltozás területén; · e jogszabály végrehajtásának nyomon követése; · a biztonsági kérdésekkel kapcsolatos átfogó és pontos információkhoz való hozzáférés (például a határőrizet, a polgári védelmi tevékenységek stb. esetében). Operatív szakpolitikai célkitűzések A kutatási szakaszból a működési szakaszba történő átlépéshez meg kell határozni a költségvetés elosztását és a lehető legköltséghatékonyabb módon újra kell gondolni az irányítási struktúrát. Ennek számos oka van: a kutatási projektek a költségvetés és a célkitűzések szempontjából kisebbek, rövidebb időre szólnak és azokat a Copernicus teljes struktúrájának lehetséges prototípusaként alakítják ki; ezenfelül gyakran különböző bizottsági szolgálatok és támogatott szakmai partnerek közös irányítása alatt állnak. A választott költségvetés-elosztás a hatásvizsgálatban összefoglalt költség-haszon elemzéseket követi; az irányítási keretnek biztosítania kell a helyes projektirányítást és ‑végrehajtást, figyelembe véve a Copernicus egység kisebb méretét és hasznosítva a már meglévő, Bizottságon kívüli kapacitásokat. Összefüggés az Unió más politikáival A Copernicus információkkal fog szolgálni a politikai döntéshozók, a hatóságok, a vállalkozások és az európai polgárok számára. A Copernicus ezért valamennyi olyan vonatkozó uniós politika, eszköz és fellépés támogatására alkalmas, amelyekben nélkülözhetetlen a bolygónkat érintő környezeti változások ismerete. A Copernicus uniós politikákhoz való hozzájárulása számtalan példával szemléltethető többek között az alábbi területeken (részletesen lásd a hatásvizsgálati jelentésben): nemzetközi együttműködési politikák, közlekedési politika, környezetpolitika, humanitárius segítségnyújtás, energiapolitika, regionális politika, éghajlat-változási politika, belügyek és biztonság, mezőgazdasági és tengerügyi politikák. SZAKPOLITIKAI LEHETŐSÉGEK A hatásvizsgálat két különböző lehetőségcsoportot: a költségvetés-elosztással és az irányítással kapcsolatos lehetőségeket vizsgálja. A. A költségvetés-elosztással kapcsolatos lehetőségek Tekintettel az Európai Tanács által a Copernicus program javára megítélt források összegére, az e szakaszban ismertetett három forgatókönyv (lehetőség) a három fő komponens – az űrinfrastruktúra, a lokális infrastruktúrához való hozzájárulás és a szolgáltatások finanszírozása – céljára juttatott eltérő összegek hatásait vizsgálja. Az elemzés hangsúlyozza az űrinfrastruktúrára és szolgáltatásokra irányuló beruházások, valamint a lokális komponensre fordított kiadások állandó szinten tartása közötti kompromisszumot, tekintettel az utóbbi komponens sajátos jellegére (elsősorban nemzeti beruházásokon alapul). Az elemzés és a korábbi tanulmányok összehasonlíthatósága érdekében a hatásokat a 2014–2020 közötti többéves pénzügyi keretet követő időszakra vonatkozó (az említett tanulmányokkal összhangban álló) feltételezett finanszírozási szint alapján 2030-ig összesítettük. A.1 Módszertan Az e hatásvizsgálatot alátámasztó, 2013-ban készített fő elemzés két korábbi tanulmányt vesz alapul (a hatásvizsgálat hivatkozik ezekre, és összefoglalja azokat). A korábbi elemzések pontosítása érdekében a 2013. évi tanulmány megvizsgálta, hogy az előnyök hogyan aránylanak az űr- és a szolgáltatási komponens közötti forráselosztás szintjéhez. Ez lehetővé teszi több, azonos pénzügyi keretösszegből gazdálkodó forgatókönyv összehasonlítását. A.2 A lehetőségek leírása A hatásvizsgálat az alábbi három lehetőséget/forgatókönyvet vizsgálta: I. – A szolgáltatásnyújtás húzóhatása: ennek keretében a rendelkezésre álló költségvetés meglehetősen nagy részét a szolgáltatásnyújtás finanszírozására fordítják, egyúttal azonban az űrkomponensnek is a korábbi tanulmányokkal összhangban álló forrásokat juttatnak. Ez a forgatókönyv az űrinfrastruktúrára irányuló minimális beruházást a szolgáltatásokra fordított lehető legnagyobb összegű és gyakorlati célú juttatásokkal kívánja ötvözni. II. – Köztes lehetőség: ennek keretében az űrkomponensre irányuló beruházás összege nő, míg a szolgáltatási komponens költségvetése arányosan csökken. III. – Technológiavezérelt lehetőség: ennek keretében az űrkomponensre irányuló beruházás összege a lehető legnagyobb, míg a szolgáltatási komponens forrásait a szükséges minimumra csökkentik. A.3 Hatásvizsgálat Az egyes forgatókönyvekkel kapcsolatos költségvetés-elosztási feltételezések, pénzügyi hatások és a foglalkoztatásra gyakorolt hatások az alábbi táblázatban tekinthetők meg: || || I. –A szolgáltatásnyújtás húzóhatása || II. –Köztes lehetőség || III. –Technológiavezérelt lehetőség || Összesen || || Világ­űr || Lokális || Szolgál­tatások || Világ­űr || Lokális || Szolgál­tatások || Világ­űr || Lokális || Szolgál­tatások || millió EUR ÖSSZE­SEN (2014-2030) || millió EUR || 400 || 22 || 119 || 422 || 22 || 97 || 438 || 22 || 81 || 541 % || 74 % || 4 % || 22 % || 78 % || 4 % || 18 % || 81 % || 4 % || 15 % || Költségvetés-elosztás forgatókönyvek szerint (2014–2030 közötti éves átlagösszegek) || || || I. – A szolgáltatás­nyújtás húzóhatása || II. – Köztes lehetőség || III. –Technológia­vezérelt lehetőség 2014–2020 || Összesített haszon || milli­árd EUR || 6,3 || 6,1 || 5,9 2021–2030 || Összesített haszon || 23,0 || 22,1 || 20,8 ÖSSZESEN (2014–2030) || Összesített haszon || 29,4 || 28,2 || 26,7 Downstream hatás 2030-ban || 1,03 || 0,98 || 0,95 Az európai GDP-hez való integrált hozzájárulás || % || 0,164 % || 0,157 % || 0,149 % Integrált költség-haszon arány || : || 3,30 || 3,17 || 3,01 Integrált hatásszimuláció forgatókönyvenként (diszkontálatlan) || || I. – A szolgáltatás­nyújtás húzóhatása || II. – Köztes lehetőség || III. – Technológiavezérelt lehetőség || || DE || IE || T || DE || IE || T || DE || IE || T || || Új / fenntartott munkahelyek száma 2030-ig ÖSSZESEN (2014–2030) || USA || 2 030 || 5 270 || 7 300 || 2 140 || 5 550 || 7 690 || 2 220 || 5 770 || 7 980 MS || 710 || 1 830 || 2 540 || 680 || 1 750 || 2 420 || 650 || 1 690 || 2 340 DS || 9 170 || 29 340 || 38 510 || 8 710 || 27 850 || 36 550 || 8 460 || 27 070 || 35 530 T || 11 900 || 36 440 || 48 330 || 11 510 || 35 150 || 46 650 || 11 330 || 34 520 || 45 840 Foglalkoztatási hatás forgatókönyvenként (Új / fenntartott munkahelyek száma 2030-ig) (US = upstream, MS = midstream, DS = downstream, DE = közvetlen foglalkoztatás, IE = közvetett foglalkoztatás) A.4 A hatások dinamikus növelésének lehetősége A fenti elemzés kiegészítése érdekében rendszerdinamikai modellt és haszonszimulátort, az úgynevezett FeliX-modellt, dolgoztak ki, amely figyelembe veszi a természeti és társadalmi‑gazdasági rendszerek közötti összetett kapcsolatokat. A modell előrejelzése szerint jelentősen nagyobb (hosszú távon kb. nyolcszoros) haszon várható, mint a jelenlegi tanulmány „statikus” haszon-előrejelzései alapján. Ez a FeliX-megközelítés bővített alkalmazási körének és az alapvető infrastruktúrára vonatkozó átfogó feltétevéseinek tudható be (ez elsősorban a GEOSS-t érinti, amelyhez a Copernicus várhatóan az Unió fő hozzájárulását nyújtja majd). A FeliX eredményeivel való összehasonlítás rávilágít arra, hogy a Copernicust átfogóbb rendszerösszefüggésbe helyezve jelentősen megnőhet a várható haszon nagyságrendje. A.5 Következtetés A fenti költség-haszon elemzés rámutat arra, hogy az Európai Tanács által előirányzott költségvetés keretében az I. forgatókönyv (a szolgáltatásnyújtás húzóhatása) eredményezné a legnagyobb hasznot, ezért ez a legköltséghatékonyabb lehetőség. B. Az irányítással kapcsolatos lehetőségek · Az irányítás célja annak biztosítása, hogy a megfelelően megbízott szervezetek a szakpolitikai felügyelettől a műszaki végrehajtásig valamennyi szempontnak egyértelműen eleget tegyenek: – A szakpolitikai felügyelet és átfogó koordináció a szakpolitikai célkitűzések, magas szintű iránymutatások és a programtartalom, a kapcsolódó költségvetési követelmények, a fő szervezeti és strukturális elvek, valamint a program végrehajtására vonatkozó átfogó iránymutatások meghatározását foglalja magában. – Irányítás: az irányító hatóság szakpolitikai iránymutatásokat követ, és a feladatok végrehajtásához szükséges költségvetések kezeléséért felel. Elkészíti és végrehajtja a munkaprogramokat, és felügyeli azok végrehajtását. Feladatai közé tartozik igazgatási intézkedések kidolgozása azon szervek számára, amelyeket a feladatok műszaki végrehajtásával megbíznak. – Műszaki koordináció: ezt rendszerint az irányító hatóság végzi, bizonyos esetekben azonban egyes feladatok – például a szerződések és a szolgáltatásszintű megállapodások előkészítése, a végrehajtás nyomon követése, a felhasználói és a szolgáltatási követelmények egységesítése – más szervre ruházhatók át. – A műszaki végrehajtást a szakmai feladatokért (műholdak építése, szolgáltatásnyújtás) felelős üzemeltető szervek végzik. · A politikai felelősség valamennyi lehetőség esetében az Európai Bizottságot terheli. A szolgáltatások műszaki végrehajtására irányuló felelősségi körön belül egyrészről figyelembe kell venni a GMES kezdeti működési (és korábbi) szakaszai során szerzett értékes tapasztalatokat, és másrészről megfelelően tiszteletben kell tartani a nyílt verseny elveit. Ez utóbbi szemponthoz kapcsolódóan – amelyre válaszként várhatóan versenyeljárást alkalmaznak majd – mindazonáltal figyelembe kell venni a hetedik keretprogramból finanszírozott elődszolgáltatások odaítélésének alapjául szolgáló nyílt versenyt, valamint annak biztosítását, hogy a szolgáltatások koordinációját végző szervek a partnerek kiválasztása révén tiszteletben tartsák a nyílt verseny elveit. Az alábbi táblázat egyes programirányítási lehetőségek elemzését foglalja össze. Lehetőség || Leírás || Megjegyzések Az átfogó koordináció és irányítás a Bizottság feladata || A program szakpolitikai felügyeletéért és átfogó koordinációjáért – a feladatok és a költségvetés irányítását is ideértve – továbbra is a Bizottság felelne. Az űrinfrastruktúra műszaki koordinációjával, valamint a szolgáltatások műszaki végrehajtásával illetékes szerveket bíznának meg. || Ez a lehetőség fenntartaná a jelenlegi helyzetet. A feladatok kiszervezésével az uniós forrásokra gyakorolt hatás korlátozott maradna. A Bizottság továbbra is részt venne a program közvetlen irányításában, többek között a költségvetés végrehajtásában, azonban elsősorban alapvető feladatára, azaz a program szakpolitikai felügyeletére összpontosítana. Az irányítás átruházása meglévő európai ügynökségre || A program átfogó koordinációjáért és szakpolitikai felügyeletéért továbbra is a Bizottság felelne, annak irányítása azonban nem lenne feladata. Egyes tevékenységeket, például a költségvetés végrehajtását külső ügynökségre ruháznák át. Továbbra is a Bizottság felelne a partnerekkel és a felhasználókkal való kapcsolattartásért, és politikai szerepet töltene be a felügyelet és koordináció terén. A napi irányítást erre a szerepre alkalmasabb, szakszemélyzettel rendelkező ügynökségre ruháznák át, amely a Bizottság ellenőrzése alatt tevékenykedik. || Ez a lehetőség teljes körűen tiszteletben tartja a felügyelet és az irányítás szétválasztásának elvét. Ezenfelül más programokkal kialakított szinergiák esetén javítható lenne a működési hatékonyság. A feladatok ügynökségre történő átruházása továbbra is érintené az uniós forrásokat. A koordináció és irányítás átruházása az Európai Űrügynökségre || A Bizottság a továbbiakban nem felelne a programért. Az átfogó koordinációt, ezen belül a költségvetés-irányítási és -végrehajtási feladatokat az ESA-ra ruháznák át, az alapító jogi aktusok vagy a feladatokra vonatkozó szabályok megfelelő módosításával. A Bizottság a továbbiakban nem felelne a program politikai felügyeletéért és a partnerekkel és felhasználókkal való kapcsolattartásért. || Csökkenne a Bizottság program feletti politikai ellenőrzése, csakúgy, mint a célkitűzések és követelmények meghatározásában játszott szerepe. A Copernicus-infrastruktúra és szolgáltatások végrehajtása és az azokhoz való hozzáférés azon néhány tagállamra korlátozódhat, amelyek hajlandók további beruházásokat végrehajtani. Felmerülne a veszélye, hogy a program felhasználó-központú szemléletét technológiavezérelt megközelítés váltja fel. Szükségessé válhat az ESA‑egyezmény várhatóan nehézkes és hosszadalmas módosítása. Előfordulhat, hogy a szolgáltatási és a lokális komponensek kevesebb figyelmet kapnak. Az irányítás átruházása új ügynökségre || A GMES/Copernicus program irányítása és a kapcsolódó költségvetés végrehajtása céljából új ügynökség jönne létre. Az új ügynökség lehet uniós vagy nemzetközi ügynökség. A Bizottság politikai felügyeleti/koordinációs szerepet töltene be. A napi irányítást a Bizottság ellenőrzése alatt az ügynökség látná el. || Ez a lehetőség várhatóan bonyolultabbá teszi az intézményi hátteret. A szinergiákat nem aknázná ki maradéktalanul, és a program végrehajtását érintő kockázatokkal járhat. Új szervezet létrehozása összetettnek és hosszadalmasnak bizonyulhat. NYOMON KÖVETÉS ÉS ÉRTÉKELÉS A GMES-t előkészítő intézkedés utólagos értékelése és a GMES kezdeti működésének időközi értékelése már megtörtént. Ezek eredményei szerepelnek a hatásvizsgálati dokumentumban, és azokat az új szakpolitikai kezdeményezés irányának meghatározásakor figyelembe vették. A Copernicus folyamatos nyomon követése a felhasználói fórum keretében zajlik. A jövőbeni értékelések fő témája az operatív célkitűzések elérése és az operatív szolgáltatásoknak az európai Föld-megfigyelési ágazatra, valamint a felhasználók általi igénybevétel mértékére és a downstream szintű hasznosításra gyakorolt hatása lesz. A hatásvizsgálati dokumentumban megtalálható a lehetséges mutatókat tartalmazó táblázat.