[pic] | AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA |

Brüsszel, 23.10.2007

SEC(2007) 1393

A BIZOTTSÁG SZOLGÁLATAINAK MUNKADOKUMENTUMA Kísérődokumentum a következőhöz:

Javaslat A TANÁCS IRÁNYELVE a harmadik országok állampolgárainak valamely tagállam területén való tartózkodására és munkavállalására vonatkozó összevont engedélyre irányuló összevont kérelmezési eljárásról, valamint a harmadik országokból származó, a tagállamok területén legálisan tartózkodó munkavállalók közös jogairól

A HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA

{COM(2007) 638 végleges}{SEC(2007) 1408}

1. Bevezetés

Az Európai Tanács először 1999. évi tamperei következtetéseiben ismerte el, hogy a harmadik országok legálisan a tagállamok területén tartózkodó állampolgárainak a méltányos bánásmód biztosítása érdekében az uniós polgárok jogaihoz hasonló jogokat kell biztosítani. Ennek megvalósítása érdekében hatásvizsgálati jelentés készült arról, milyen szakpolitikai lehetőségek keretében biztosíthatók közös jogok a harmadik országokból származó és a tagállamok területén legálisan tartózkodó, huzamos tartózkodási engedéllyel még nem rendelkező munkavállalók számára. Ez a dokumentum e hatásvizsgálati jelentés összefoglalója.

A jelentés a tagállamokkal és egyéb érdekelt felekkel folytatott konzultáción alapul. Az adatokat a Bizottság által megrendelt külső tanulmány készítői elsősorban a konzultáció során, valamint esettanulmányokból és a szakirodalomból nyerték. A tanulmány és a jelentés elkészítésében közreműködött a Foglalkoztatási, Szociális és Esélyegyenlőségi Főigazgatóság, valamint a Jogérvényesülés, Szabadság és Biztonság Főigazgatósága által összehívott szolgálatközi irányítócsoport.

2. Problémameghatározás

2.1. Háttér

A legális migrációról szóló politikai terv [1] meghatározza legális migrációval kapcsolatos intézkedések menetrendjét, számos fellépést javasol és jogalkotási kezdeményezéseket tesz. A következő célkitűzéseket tartalmazza: meg kell nyitni bizonyos legális migrációs csatornákat (magasan képzett migránsok, idénymunkások, javadalmazással járó képzésen részt vevők, vállalaton belül áthelyezett alkalmazottak), valamint általános irányelvet kell elfogadni a harmadik országokból származó munkavállalók jogairól, amely további szűkebb irányelvek keretirányelveként szolgálna. Más szóval a javaslat lényege nem az, hogy horizontális jogszabály jöjjön létre a harmadik országok alkalmazásban lévő állampolgáraira vonatkozó tartózkodási feltételekről. További szűkebb irányelvek szabályoznák a migránsok egyes csoportjainak tartózkodásának engedélyezését, amelyekhez a harmadik országokból származó munkavállalók uniós szintű jogait meghatározó horizontális közösségi jogszabály szolgálna alapul.

2.2. A fellépést igénylő kérdés/probléma – eltérő jogok és a tartózkodás engedélyezésére vonatkozó hatékony nemzeti eljárások hiánya

Eltérő jogok

A hatályos közösségi vívmányokból, a tagállami nemzeti jogszabályokból és a nemzetközi megállapodásokból megállapítható, hogy a harmadik országokból származó munkavállalók, az uniós polgárok/saját állampolgárok, valamint a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkezők jogai eltérnek egymástól.

Jelenleg a munkakörülmények és a szociális (biztonsági) juttatásokhoz való jog területén alkalmazott egyenlő bánásmód elvét csak a nemzeti jog, illetve – harmadik országokból származó egyes munkavállalók esetében – az EK által megkötött különböző többoldalú megállapodások biztosítják. A harmadik országokból származó munkavállalókon belül vannak olyan csoportok, amelyek – jogállásuk (huzamos tartózkodási engedély) vagy állampolgárságuk alapján (olyan országból érkeztek, amely többoldalú megállapodást kötött az EU-val és tagállamaival, például az EFTA-országok és Törökország) – a közösségi jog alapján kiváltságosabb helyzetben vannak. A harmadik országokból származó munkavállalók többségére ez azonban nem igaz. Így amennyiben nem születik általános horizontális közösségi jogszabály, fennmaradhat az a helyzet, hogy a harmadik országokból származó munkavállalók jogai jelentősen eltérnek egymástól attól függően, hogy milyen az állampolgárságuk, és melyik tagállamban tartózkodnak. Ez jogbizonytalanságot idéz elő a harmadik országokból származó munkavállalók számára, és egyenlőtlen helyzetet alakít ki a számukra azokkal a munkavállalókkal szemben, akiknek a jogait kifejezetten meghatározták. Mindez nem felel meg a tamperei célkitűzésnek, amelynek értelmében a harmadik országok legálisan az EU területén tartózkodó állampolgárainak az uniós polgárokhoz hasonló jogokat és kötelezettségeket kell biztosítani.

A tartózkodás engedélyezésére vonatkozó bonyolult és nem kellően hatékony eljárások

Bár még nem született meg a közösségi jogszabály, a vizsgálat szerint a tagállamok fele már jelenleg is összevont kérelmezési eljárást működtet, vagy tervezi a rendszer megváltoztatását, és csak egy kisebb részük alkalmaz külön eljárásokat a munkavállalási, illetve a tartózkodási engedély megszerzésére. A külön eljárások feldolgozási ideje hosszabbnak bizonyul, és (a külön eljárások miatt) nagyobb adminisztrációs teher és magasabb költség hárul a munkaadóra, valamint a leendő migráns munkavállalóra.

2.3. Ki melyik tagállamban érintett, és milyen mértékig? – a probléma kiterjedése

Nehéz meghatározni, hogy kit érint az eltérő jogok és a tartózkodás engedélyezésére vonatkozó nem kellően hatékony eljárások problémája. A harmadik országok EU-ban dolgozó állampolgárai nagyon heterogén csoportot alkotnak. Uniós szinten nem állnak rendelkezésre olyan adatok a tagállamokba irányuló migrációs áramlásokról, amelyek a migráció oka szerint (pl. munkavállalás, családegyesítés) tesznek különbséget a személyek között[2]. Ezért a harmadik országok állampolgárainak az uniós munkaerőpiacon elfoglalt foglalkoztatási helyzetét az európai munkaerő-felmérés (LFS) keretében vizsgálták, amely állampolgárság szerint tesz különbséget az európai munkaerőpiacon dolgozó munkavállalók között.

A 2005. évi rövid statisztikai vizsgálat a következőket állapította meg:

- Az uniós lakosság 3,6 %-a valamely harmadik ország állampolgára (16 millió fő).

- Többségük (kb. 12 millió fő) 5 tagállam területén él (Németország, Franciaország, Spanyolország, Egyesült Királyság és Olaszország).

- Tagállamonkénti összetételük a földrajzi közelség és a történelmi kapcsolatok függvényében változik.

- Úgy tűnik, hogy a harmadik országokból származó munkavállalók két csoportra oszthatók: vannak közöttük magasan képzett szakemberek, míg a többségük alacsonyan vagy közepesen képzett munkavállaló.

3. Célkitűzések

A globális politikai célkitűzések a következők:

1) Az elsőként Tamperében megfogalmazott, összehasonlítható jogok biztosítására vonatkozó felkérés nyomán az egész EU-ban biztosítani kell a harmadik országokból származó munkavállalókkal való egyenlő bánásmódot.

2) Javítani kell az uniós munkaerőpiac működését.

3) Meg kell védeni az uniós polgársággal rendelkező munkavállalókat a tisztességtelen munkaerő-piaci versenytől.

Szűkebb körű és operatív célkitűzések:

1) Közös, uniós szintű megállapodást kell létrehozni a harmadik országokból származó, az EU területén legálisan tartózkodó, de huzamos tartózkodási engedéllyel még nem rendelkező munkavállalók vonatkozásában.

2) Jogokat kell meghatározni a harmadik országok állampolgárai számára.

3) Biztosítani kell az uniós polgárok és a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező személyek helyzetét az olcsó, kizsákmányolt külföldi munkaerő okozta verseny esetleges következményeivel szemben.

4) Fokozni kell a közös uniós munkaerőpiac átláthatóságát a harmadik országokból származó munkavállalók számára.

4. Szakpolitikai lehetőségek

Fel kell tenni a kérdést, milyen mértékű uniós beavatkozásra van szükség. A harmadik országokból származó munkavállalók és a többi munkavállaló eltérő jogai az egyes tagállamokban a legerősebben a következő területeken mutatkoznak meg: a munkaerőpiachoz való hozzáférés, a szociális biztonsághoz való hozzáférés (különösen munkanélküli ellátás, családi ellátás, szociális segély), a nyugdíjjogosultságok és a biztonsági ellátásokra való jogosultság átvitelének lehetősége, a közszolgáltatásokhoz való hozzáférés (munkaerő-közvetítők és más közszolgáltatások, beleértve a közszférabeli lakáshoz jutást). Felmerül továbbá az a kérdés is, hogyan lehet hatékonyabbá tenni a tartózkodás engedélyezésére vonatkozó bonyolult és nem kellően hatékony nemzeti eljárásokat.

- 1. alternatíva – nem történik semmilyen változás

- 2. alternatíva – nem születik új jogszabály – kommunikáció, koordináció és együttműködés : A migráns munkavállalók általános jogairól nem születik új jogszabály. Továbbra is a nemzeti jogszabályok határozzák meg a harmadik országok egyes állampolgárainak jogait, uniós szinten pedig csak szűk körű irányelvek (például a magasan képzett munkavállalók esetében) szabályozzák azokat. Figyelmet kapnának ugyanakkor azok a kiegészítő és támogató tevékenységek, amelyekkel – ismeretek és információk gyűjtése, valamint cseréje révén – közelíteni lehet egymáshoz a tagállamok jogalkotási gyakorlatát.

- 3a. alternatíva – új jogszabály születik – irányelv a közös vonásokról: Ez a lehetőség valamennyi, munkavállalással kapcsolatos területen egyenlő bánásmódot biztosítana a harmadik országok munkavállalásra jogosult állampolgárainak, kivéve a szociális biztonságot, a szociális biztonsági hozzájárulások és nyugdíjjogosultságok átvitelét és a közszolgáltatásokhoz való hozzáférést.

- 3b. alternatíva – új jogszabály születik – irányelv az egyenlő bánásmódról: Ez a lehetőség valamennyi, munkavállalással kapcsolatos területen egyenlő bánásmódot biztosítana a harmadik országok munkavállalásra jogosult állampolgárainak, beleértve a szociális biztonságot, a szociális biztonsági hozzájárulások és nyugdíjjogosultságok átvitelét és a közszolgáltatásokhoz való hozzáférést is.

- 4. alternatíva – új jogszabály születik – irányelv az összevont kérelmezési eljárásról és az összevont tartózkodási-munkavállalási engedélyről (kiegészítő lehetőség): Az irányelv olyan összevont kérelmezési eljárásról rendelkezne, amely mind a bevándorlók, mind a hatóságok szempontjából egyszerűbb lenne, valamint olyan összevont dokumentumot határozna meg, amely feljogosítaná a harmadik országok állampolgárait a tagállamban való tartózkodásra és munkavállalásra. E rendelkezések továbbfejlesztenék a tartózkodási engedélyek egységes formátumáról szóló 1030/2002/EK rendeletet, amely már jelenleg is lehetővé teszi, hogy a tagállamok nemzeti megjegyzéseket tüntessenek fel a munkavállalás engedélyezéséről. E lehetőség – a jogokon alapuló megközelítés alapján – eljárási biztosítékokat és garanciákat tartalmazhatna az összevont engedély kérelmezésével kapcsolatban.

- 5. alternatíva – teljes körű irányelv, amely egyrészt szabályozza a munkaerőpiachoz való hozzáférést, másrészt biztosítja az egyenlő bánásmódot a harmadik országokból származó munkavállalók számára: Az irányelv szabályozná a harmadik országokból származó munkavállalóknak a tagállamokban történő jogszerű munkavállalását annak érdekében, hogy az adott tagállamon belül hasonló bánásmódot biztosítson a munkavállalási és a mobilitási lehetőségek tekintetében. A harmadik országok állampolgárainak biztosított jogszerű munkavállalási lehetőség érdekében össze kell hangolni a munkavállalási célú tartózkodás feltételeit (gazdasági igényfelmérés stb.) Ez az alternatíva rendelkezne továbbá a 3b. alternatívában felsorolt valamennyi területen a saját állampolgárokkal való egyenlő bánásmódról.

5. A lehetőségek összehasonlítása

A hat szakpolitikai alternatívát (a 3a. és a 3b. külön alternatívának számít) a következő szempontok alapján hasonlították össze: a globális célkitűzések megvalósítása, az igazgatási teher mértéke, valamint a társadalmi és gazdasági hatás.

A globális célkitűzések megvalósítása szempontjából a következő három alternatíva emelkedik egyértelműen ki a többi közül: 3b, 4. és 5.

A gazdasági hatás tekintetében a 4. alternatíva a legelőnyösebb, elsősorban azért, mert a kérelmezési eljárás egyszerűsítése és egységesítése költségmegtakarítást eredményezhet. A 3b., 4. és 5. alternatíva számos gazdasági előnnyel jár, ugyanakkor pénzügyi és adminisztratív költséget is ró mind a vállalkozásokra, mind a hatóságokra. Másrészt a 3b., 4. és 5. alternatíva jelentős kedvező társadalmi hatással is jár, méghozzá a társadalmi integráció, az egyenlő bánásmód és a szociális védelemhez és a közszolgáltatásokhoz való hozzáférés tekintetében. A 4. alternatíva előnye elsősorban az lenne, hogy megszakítja azt az ördögi kört, amely az tartózkodási és munkavállalási engedéllyel kapcsolatos külön eljárás miatti késedelemmel jár, és egyszerűsítené, csökkentené és egységesítené az eljárásokat és a jogszabályokat.

Amennyiben annak alapján rangsoroljuk a politikai alternatívákat, hogy mennyiben valósítják meg a globális célkitűzéseket, és milyen gazdasági és társadalmi hatással járnak, a 3b., 5. és 4. alternatíva a legkedvezőbb. A 3b. alternatíva hátrányokkal is jár, például a harmadik országokból származó munkavállalóknak biztosított jogok várhatóan nagyobb költséget jelentenek majd.

Az összehasonlítás során a 4. alternatíva ugyan külön lehetőségként szerepelt, de valójában kiegészíti a többi alternatívát, és összekapcsolható bármelyik, új jogszabály létrehozását előirányozó alternatívával.

Az elfogadás esélyeinek szempontjából az 5. alternatíva jelenleg politikailag nem tekinthető megvalósíthatónak, tekintve azt a 2001. évi bizottsági javaslatot [3] , amelyet 2006-ban visszavontak.

6. Az előnyben részesített alternatíva

A szakpolitikai alternatívák összehasonlítása alapján az előnyben részesített lehetőség a következő jellemzőkkel bír:

- olyan széleskörű , mint a 3b. lehetőség, amely valamennyi munkavállaláshoz kapcsolódó területre kiterjedően egyenlő bánásmódot biztosít, beleértve a szociális biztonsághoz való hozzáférést, a befizetett nyugdíjak átvitelét, az oktatáshoz és szakképzéshez való hozzáférést, a diplomák elismerését, a közszolgáltatásokhoz való hozzáférést és különösen a munkaerő-közvetítő irodák szolgáltatásait[4];

valamint ezzel együtt:

- a 4. alternatíva, amely rendelkezik az összevont munkavállalási-tartózkodási engedélyre vonatkozó összevont kérelmezési eljárás bevezetéséről, és ezzel az egyenlő bánásmódot a sikeres engedélykérelemhez köti (azaz az adott személynek a tagállam munkaerőpiacára való befogadásához).

Úgy tűnik, gyakorlati és szakpolitikai szempontból ez a megközelítés kínál a legnagyobb eséllyel jelentős előnyöket.

A két lehetőség könnyen összekapcsolható egyetlen előnyben részesített alternatívává, mivel különböző kérdésekre vonatkoznak, de egymást kiegészítik, és ezáltal hozzájárulnak a nagyobb jogbiztonsághoz és a munkavállalók fokozott integrációjához. A két lehetőséget – egyrészt a migránsok jogait, másrészt az összevont kérelmezési eljárást/összevont engedélyt – az köti össze egymással, hogy mindkettő méltányos megközelítéssel törekszik a migráció hatékonyabb kezelésére. Célkitűzéseik kiegészítik egymást: mindkettő a munkaerőpiac működésének javításához járul hozzá. A jogok és az összevont engedély között továbbá fennáll az az összefüggés, hogy jogokat csak annak lehet biztosítani, aki legálisan tartózkodik és vállal munkát az adott tagállam területén. Az összevont engedély birtoklása mind a tartózkodás, mind a munkavállalás jogszerűségét bizonyítja. Végül nemcsak a 3b. alternatíva, hanem a 4. alternatívában foglalt összevont kérelmezési eljárás is biztosít jogokat és védi a migránsokat, mivel hatékonyabb és átláthatóbb engedélyezési eljárást biztosít, és eljárási garanciákat határoz meg a számukra.

A 3b. és a 4. alternatíva munkaerő-piaci hatása némileg eltér egymástól. A 3b. alternatíva esetén csökkenhet a harmadik országokból származó munkaerő iránti kereslet, és megnövekedhet a be nem jelentett munka aránya, míg a 4. alternatíva esetén csökkenhet az illegális és be nem jelentett munka mértéke, főként azáltal, hogy a kialakított gyorsabb és hatékonyabb eljárás megszakítja a külön tartózkodási és munkavállalási engedélyből fakadó késedelmek ördögi körét.

6.1. Az előnyben részesített alternatíva előnyei és hátrányai

A 3b. alternatíva valamennyi globális célkitűzés megvalósítását biztosítaná, és a harmadik országokból származó munkavállalókat a legkedvezőbb és legrugalmasabb módon védené és integrálná. Ugyanakkor az egyenlő bánásmód szerinti megközelítés azért félrevezető, mert a közösség nem illetékes a harmonizáció tekintetében, így az egyes tagállamokban ténylegesen nyújtott jogok továbbra is tagállamonként eltérnének egymástól (pl. a szociális ellátások időtartama tekintetében). További hátrányt jelentenek a szociális biztonsági juttatások tekintetében a nemzeti szociális biztonsági rendszerek személyi hatályának kibővítésével járó költségek azokban a tagállamokban, ahol a harmadik országokból származó munkavállalók még nem részesülnek bizonyos szociális biztonsági ellátásokban.

A 4. alternatíva összevont kérelmezési eljárás alapján kiállított összevont engedélyről rendelkezik. Ez gyorsabb és egyszerűbb eljárásokat biztosítana (rövidebb feldolgozási idő, kevesebb bürokrácia) a harmadik országokból származó munkavállalók és munkaadóik számára, így nagyobb átláthatósághoz és jogbiztonsághoz vezetne. Ezenkívül amennyiben két külön eljárás helyett egyet alkalmaznának, hosszú távon csökkenne a nemzeti közigazgatásra háruló adminisztratív teher és költség, például két ügyfélszolgálati iroda helyett csak egyet kellene fenntartani. Ezenkívül az összevont engedély alkalmazásával elkerülhető annak a veszélye, hogy a két engedély tartalma egymásnak ellentmondó, ezenkívül további előny, hogy könnyebben áttekinthető lenne a harmadik országok állampolgárainak jogállása, illetve a tagállamban való tartózkodásának célja. Ugyanakkor az összevont kérelmezési eljárás sikeres működése érdekében szorosan össze kell hangolni az igazgatási szolgálatokat. Ezenkívül a meglévő eljárások átalakításával kapcsolatban további egyszeri költségek merülnek fel a hozzáértő munkaerő felvétele vagy a meglévő munkatársak továbbképzése miatt. A formátum tekintetében hangsúlyozni kell, hogy az összevont engedélyt a harmadik országok állampolgárainak már meglévő egységes formátumú tartózkodási engedélyére kell alapozni[5]. Ez azt jelenti, hogy a tagállamoknak nem kellene saját költségükön új engedélyt bevezetniük, hanem a már meglévő egységes formátumot használhatnák, amelyben kötelező módon feltüntetnék a munkaerőpiachoz való hozzáféréssel kapcsolatos valamennyi releváns információt (hozzáférés kiterjedése, időtartama stb.).

6.2 . Az előnyben részesített alternatíva igazgatási és végrehajtási költségeinek vizsgálata

A minőségi elemzés a következőket állapította meg:

- azokban a tagállamokban, amelyek még nem biztosítanak teljes mértékben egyenlő bánásmódot, növekednének a harmadik országokból származó munkavállalók szociális biztonsági ellátására fordított kifizetések és a harmadik országok állampolgárai tekintetében a közszolgáltatásokra fordított kiadások, valamint

- a kérelmezési eljárás és a tartózkodási és munkavállalási engedély kiállítása során költségmegtakarítás lépne fel, mivel egyrészt csökkennének az igazgatási költségek (a kérelmek feldolgozására és a kérelmezők tájékoztatására fordított munkaerő), másrészt kiegészítő adóbevételek jelennének meg (korábban léphetnének keresőként munkába a harmadik országokból származó munkavállalók).

A minőségi vizsgálat továbbá kimutatta, hogy az előnyben részesített alternatíva kedvező hatással lenne a harmadik országokból származó munkavállalók gazdasági-társadalmi teljesítményére, ezáltal növelné adó- és szociális biztonsági hozzájárulásaikat, és csökkentené azok felhasználását. Ezért a bizonyos jogoknak a harmadik országokból származó munkavállalókra történő kiterjesztésével járó költségeket enyhíthetik azok a kiegészítő adóbevételek, amelyek a harmadik országokból származó munkavállalók jobb gazdasági-társadalmi teljesítményéből fakadnak.

7. Ellenőrzés és értékelés

Ellenőrzésre és értékelésre három évvel az irányelv átültetési határideje után kerülhet sor tagállami jelentéseken alapuló bizottsági jelentés formájában. Az irányelv a tagállamokat korrelációs táblázatok benyújtására kötelezheti, amelyek bemutatják az irányelv rendelkezéseinek a nemzeti jogban történő végrehajtását. A jelentéstétel keretében a Bizottság feladata lenne annak megállapítása, hogy a meghatározott célkitűzések hatékonyabb megvalósítása érdekében szükség van-e módosítási javaslatok beterjesztésére.

[1] SEC(2005) 1680.

[2] A hiányzó adatok problémájával kapcsolatban megjegyzendő, hogy célirányos adatokkal egyedül Németország rendelkezett a harmadik országokból származó munkavállalókkal kapcsolatban, és ezek az adatok azon személyekre vonatkoztak, akik nem szereztek huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező jogállást.

[3] COM(2001) 388 Javaslat: A Tanács irányelve a harmadik országok állampolgárainak fizetett munkavállalás vagy önálló vállalkozói tevékenység folytatása céljából való beutazása és tartózkodása feltételeiről.

[4] Ez a lehetőség azonban nem biztosítana jogokat a munkaerőpiachoz való hozzáférés és az EU-n belüli mobilitás tekintetében.

[5] Ezt a 2002. június 13-i 1030/2002/EK tanácsi rendelet határozza meg.