A Régiók Európai Bizottsága véleménye – Az uniós gazdaság a Covid19 után: a gazdasági kormányzásra gyakorolt hatások

(2022/C 301/07)

Előadó: Elio DI RUPO (BE/PES), a vallon kormány miniszterelnöke Referenciaszöveg: A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak, az Európai Központi Banknak, az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának – Az uniós gazdaság a Covid19 után: a gazdasági kormányzásra gyakorolt hatások COM(2021) 662 final

POLITIKAI AJÁNLÁSOK

A RÉGIÓK EURÓPAI BIZOTTSÁGA (RB),

1. üdvözli, hogy az Európai Bizottság „Az uniós gazdaság a Covid19 után: a gazdasági kormányzásra gyakorolt hatások” címmel közleményt terjesztett elő, valamint hogy a közleményben nyitottnak mutatkozik a gazdasági és költségvetési szabályok reformja iránt, többek között a Covid19-válság hatásának figyelembevétele tekintetében; üdvözli továbbá annak bejelentését, hogy az Európai Bizottság 2022 közepén jogalkotási javaslatot fog előterjeszteni;

2. úgy véli, hogy az európai gazdasági kormányzás reformjának figyelembe kell vennie az Európa jövőjéről szóló konferencián megvitatott polgári javaslatokat is;

3. emlékeztet arra a többek között a 2020. és 2021. évi barométerében ( 1 ) tett megállapításra, hogy a Covid19-válság többdimenziós hatásai aszimmetrikusak és területi dimenziókkal bírnak; e hatások felerősítik a tagállamok között és a tagállamokon belül a régiók között fennálló, már korábban is meglévő különbségeket, hiszen továbbra is a helyi és regionális önkormányzatok állnak a világjárvány és annak hatásai elleni küzdelem, valamint a polgárok és a vállalkozások számára nyújtott támogatási intézkedések végrehajtása, illetve a fokozatos és fenntartható helyreállítás előkészítése tűzvonalában;

4. megjegyzi, hogy a polgárok Unió-szerte a hatóságokhoz, az államhoz, a régiókhoz, valamint a helyi és regionális önkormányzatokhoz fordulnak, hogy azok segítsenek nekik megbirkózni úgy a Covid19-világjárvány következményeivel, mint az EU által óhajtott környezeti és digitális átállással, illetve újabban az ukrajnai háború következményeivel;

5. kiemeli, hogy már a Covid19-válság előtt is jelentős beruházási elmaradás volt egyes tagállamokban, például az infrastruktúra felújítása és az épületek felújítása terén, és hogy közberuházásokat függesztettek fel a válság kezelésének finanszírozása érdekében, azonban minél hosszabb ideig késnek ezek a beruházások, annál drágábbá válnak;

6. megjegyzi, hogy az EU döntő pillanathoz érkezett, és meg kell találnia a módját és eszközeit annak, hogy biztosítsa az európai polgárok kohézióját és jólétét;

A válságra adott válasz

7. üdvözli az Európai Bizottság által kibocsátott kötvényekből finanszírozott SURE program sikerét, és arra kéri az Európai Bizottságot, hogy biztosítsa annak megfelelő nyomon követését egy fehér könyv előterjesztésével, amely a SURE program értékelésére alapulva ismertetné egy állandó európai munkanélküliségi viszontbiztosítási rendszer létrehozásának szakpolitikai lehetőségeit;

8. üdvözli továbbá a NextGenerationEU zöldkötvény-kibocsátás – a világ legnagyobb zöldkötvény-kibocsátása – sikerét; ezek a kötvények a Helyreállítási és Rezilienciaépítési Eszközön keresztül hozzájárulnak az éghajlatvédelmi beruházások finanszírozásához;

9. ismételten leszögezi: támogatja, hogy – az euróövezet történetében először – alkalmazták a Stabilitási és Növekedési Paktum (SNP) általános mentesítési rendelkezését; e rendelkezés alkalmazása fontos szerepet játszott a tagállamok, a régiók, valamint a helyi és regionális önkormányzatok által a jelenlegi válságra adott válaszban, mivel lehetővé tette, hogy az állami költségvetéseket teljes egészében a Covid19-világjárvány következményeinek, különösen a szociális következményeknek a mérséklésére használják fel;

10. hangsúlyozza, hogy az ukrajnai háború megmutatta az energiafüggetlenség fontosságát az Európai Unió számára, és kiemeli, hogy fel kell gyorsítani az energetikai átállást; attól tart azonban, hogy a földgáz és az atomenergia fenntartható energiaként való besorolása a taxonómiai rendeletben olyan ösztönzőket fog teremteni, amelyek ellentétesek a megújuló energia gyors fejlesztésével;

11. sajnálja, hogy az említett intézkedések következtében nőtt az országok államadóssága, amelynek mértéke 2020-ban 13 százalékponttal emelkedett, és uniós szinten a GDP 92 %-át, az euróövezetben pedig a GDP 100 %-át ( 2 ) érte el;

12. úgy véli, hogy amennyiben a Stabilitási és Növekedési Paktumban szereplő mentesítési rendelkezést a gazdasági kormányzási keret jelenlegi állapotában és az energiaválság, a geopolitikai instabilitás és a Covid19-világjárvány utáni helyreállítás uralta helyzetben feloldanák, akkor a szükséges adósságcsökkentés érdekében újra megszorító intézkedések kerülnének bevezetésre, így mindez hatalmas gazdasági, társadalmi és környezeti költségekkel járna; ezért kéri, hogy a felülvizsgált gazdasági kormányzási keret mihamarabbi bevezetésééig továbbra is alkalmazzák az általános mentesítési rendelkezést;

13. egyetért az Európai Költségvetési Bizottság arra vonatkozó elemzésével, hogy a Stabilitási és Növekedési Paktum reformjának az államadósság fenntarthatóságát kell eredményeznie, egy fő működési szabály – az állami kiadások fokozatos ütemezése – alapján annak érdekében, hogy az adósságráta fokozatosan, a nemzeti körülményeknek megfelelő ütemben csökkenjen a fenntartható mértékre ( 3 )

Felülvizsgált kormányzási keret

14. hangsúlyozza, hogy az európai gazdasági kormányzási keret jelentős hatással van minden kormányzati szintre, ezen belül is különösen a helyi és regionális önkormányzatokra, melyek a közkiadások közel egyharmadáért és a közberuházások több mint feléért felelnek az Európai Unió egészére nézve, bár a tagállamok között jelentős különbségek vannak e tekintetben ( 4 )

15. megismétli, hogy a Stabilitási és Növekedési Paktumnak és a jelenlegi európai gazdasági kormányzási keret egyéb elemeinek öt nagy hibája van: a nemkívánatos prociklikus hatások, a nagyfokú komplexitás, a hatékonyság hiánya, a fenntartható fejlődéssel és a jólléttel kapcsolatos mutatók elégtelen figyelembevétele, és végül az átláthatóság és a demokratikus legitimitás hiánya;

16. úgy véli, hogy a felülvizsgált európai gazdasági kormányzási keretnek átlátható döntéshozatalt kell biztosítania, amelyben az Európai Parlament, a nemzeti parlamentek, valamint – a tagállamok belső hatásköreitől függően – a jogalkotási hatáskörrel rendelkező parlamenti közgyűlések is részt vesznek. Ennek a részvételnek a helyi és regionális önkormányzatok, a szociális partnerek, a civil társadalom és a tudományos közösség bevonását is lehetővé kell tennie;

17. úgy véli, hogy ennek a felülvizsgált keretnek az államadósság rendkívül magas szintjét is figyelembe kell vennie, amelyet fokozatosan kell csökkenteni, hiszen azt a Covid19-válság, a természeti katasztrófák és más rendkívüli körülmények költségei, a tagállamok közötti és azokon belüli jelentős különbségek, az új makrogazdasági helyzet (nagyon alacsony kötvénykamatok, szűk monetáris politikai mozgástér, nagy bizonytalanság az inflációt, a kamatlábakat és a munkaerőpiacot tekintve), a megszorító intézkedések elkerülésének szükségessége, valamint a környezetvédelmi, energiaügyi, technológiai és szociális követelmények miatt nem lehet egyik napról a másikra jelentősen csökkenteni;

18. megismétli azon álláspontját, hogy az adóztatás kapcsán meg kell szüntetni az egyhangú határozathozatalt, hogy az Európai Unió más szakpolitikai területekhez hasonlóan minősített többséggel hozhassa meg a szükséges határozatokat. Ez ugyanis lehetővé teszi az adóvisszaélések elleni küzdelem és a tagállamok közötti információmegosztás terén való előrelépést. Ez a rendelkezés továbbra is tiszteletben tartja a nemzeti, regionális vagy a helyi szint hatásköreit az adók beszedése vagy az adókulcsok megállapítása terén;

19. határozottan úgy véli, hogy az alkalmazandó szabályoknak a nemzeti, regionális és helyi önkormányzatok, valamint a polgárok számára is világosan érthetőnek kell lenniük; ezért üdvözli, hogy az Európai Bizottság a megfigyelhető mutatókat alkalmazó, egyszerűsített költségvetési szabályok mellett foglalt állást; emlékeztet továbbá arra, hogy alapvető fontosságú, hogy a szabályok egy kontraciklikus, a konjunkturális hatásoktól megtisztított stabilizációt is magukban foglaljanak;

20. úgy véli, hogy a rendezett költségvetéseket célzó kormányzási keretnek nemcsak átgondolt kiadásokon, hanem megfelelő és kiegyensúlyozott bevételeken is kell alapulnia; emlékeztet arra, hogy az adókijátszás és az adócsalás miatt évente több száz milliárd eurótól esnek el az állami költségvetések az EU-ban, és hogy az adócsalás elleni küzdelem az egyik olyan kulcsfontosságú terület, amelyen az európaiak többsége nagyobb uniós beavatkozást kíván;

21. úgy véli, hogy a gazdasági kormányzásnak a költségvetési fegyelemmel kapcsolatos mutatók, illetve a társadalmi kohézióval, valamint az infrastruktúra és az általános gazdasági érdekű szolgáltatások – mint például a közegészségügy és a jóllét – valamennyi polgár számára történő rendelkezésre bocsátásával kapcsolatos mutatók közötti egyensúlyon kell alapulnia; ezért úgy ítéli meg, hogy a makrogazdasági egyensúlyhiány kezelésére szolgáló – és változatosabb mutatókat, köztük a munkanélküliségi rátát is tartalmazó – eljárás nyomán a megreformált gazdasági kormányzásnak más környezeti és társadalmi célkitűzéseket is figyelembe kell vennie; ezek a szempontok nem szorulhatnak háttérbe a költségvetési fegyelemmel kapcsolatos mutatókkal szemben;

22. ismételten javasolja, hogy a makrogazdasági egyensúlyhiány kezelésére szolgáló eljárásba a regionális eltérésekre vonatkozó kiegészítő mutatókat is foglalják bele, és úgy látja, hogy a makrogazdasági egyensúlyhiány kezelésére szolgáló eljárás a fenntartható fejlődési célok megvalósításában elért eredményeket is figyelembe vehetné, e célok ugyanis nemcsak a környezet védelmére terjednek ki, hanem társadalmi, gazdasági és kormányzási kritériumokat is tartalmaznak, és azokat világszerte 193 állam támogatja;

23. emlékeztet arra, hogy a tagállamok makrogazdasági egyensúlyhiányainak kezelésére szolgáló eljárások keretében hozott korrekciós intézkedések régiónként eltérő hatást fejtenek ki és különösen kedvezőtlen következményekkel járnak a kevésbé diverzifikált gazdasággal rendelkező régiókban, például a legkülső régiókban, amelyek az EUMSZ 349. cikkében meghatározott strukturális és rendkívüli korlátokkal jellemezhetők. Ezek a régiók rendkívül érzékenyek a külső sokkhatásokra, és itt a megszorító gazdaságpolitikák hatására nagyobb mértékben csökken a beruházás és a foglalkoztatás;

A közberuházások átgondolt előmozdítása

24. továbbra is úgy véli, hogy az európai gazdasági kormányzási keret részben felelőssé tehető a közberuházások szintjének az euróövezet válságából eredő nagymértékű visszaeséséért, mivel nem veszi eléggé figyelembe a folyó kiadások és a hosszú távú beruházási kiadások közötti különbséget; 2009 és 2018 között az EU-ban a közberuházások szintje összességében 20 %-kal csökkent a GDP arányában kifejezve; a helyi és regionális önkormányzatok által végrehajtott beruházások közel 25 %-kal, illetve 40 %-kal vagy annál is nagyobb mértékben csökkentek több, a válság által leginkább sújtott tagállamban ( 5 ) . Úgy véli, hogy feltétlenül el kell kerülni, hogy a Covid19-válságot követően megismétlődjön egy ilyen forgatókönyv. A gazdaság újraindításához jelentős mértékben hozzájárulhatnak a helyi és regionális beruházások;

25. emlékeztet az Európai Költségvetési Tanács azon megállapítására, miszerint azon tagállamok, melyekben a közberuházások szintje magas, hajlamosak ezt jelentősen csökkenteni a túlzotthiány-eljárás során ( 6 ) , valamint arra, hogy az Európai Bizottság maga is megállapította, hogy a költségvetési keret nem akadályozta meg a beruházások csökkenését ( 7 )

26. hangsúlyozza, hogy az e tárgyban született 2015-ös értelmező közleményről szóló véleményében ( 8 ) az RB már kifejtette, hogy a beruházásokkal kapcsolatban a Stabilitási és Növekedési Paktum által biztosított rugalmasság túlságosan korlátozó és szűk körű, azt egyébként is csak két tagállam kérte, és még ezekben az esetekben is csak minimális volt a hatása;

27. hangsúlyozza, hogy az EU-nak ugyanakkor óriási finanszírozási igényekkel kell szembenéznie ahhoz, hogy megfeleljen napjaink nagy kihívásainak: az Európai Bizottság szerint évente 650 milliárd euróra lenne szükség csak a zöld és a digitális átálláshoz ( 9 ) , valamint évente közel 200 milliárd euróra a szociális infrastruktúrák terén ( 10 )

28. úgy véli, hogy a jelenlegi, rendkívüli közkiadásokat igénylő helyzetben a közberuházások, köztük a helyi és regionális önkormányzatok által eszközölt beruházások deficitfinanszírozásától való (a jelenlegi költségvetési keret általi) eltántorítás azt eredményezheti, hogy a beruházások mértéke nem lesz elegendő, ennek pedig a jövő generációk és az EU által meghatározott – többek között éghajlatvédelmi – célkitűzések látják kárát;

29. üdvözli, hogy az Európai Bizottság végre egyértelműen elismeri, hogy a kormányzási keretnek ösztönöznie kell a beruházásokat, különösen a zöld, a digitális és a rezilienciát fokozó közberuházásokat;

30. megismétli azt a már gyakran kifejezett kérését, hogy a tagállamok és a helyi és regionális önkormányzatok által a strukturális és beruházási alapok társfinanszírozása keretében támogatott kiadásokat, a vonatkozó uniós társfinanszírozási korlátokkal összhangban, ne sorolják a Stabilitási és Növekedési Paktumban meghatározott strukturális, állami vagy azzal egyenértékű kiadások közé: ez egy „társfinanszírozási aranyszabály” lenne; hangsúlyozza, hogy a kormányzatok olyan közberuházásai, amelyek például a fenntartható zöld, digitális és társadalmi átállásra vagy az európai versenyképesség megőrzésére irányulnak, fontosak a jövő nemzedékek számára, ezért ezeket a kormányzati közberuházások között megfelelően kell kezelni;

31. hangsúlyozza, hogy egy ilyen társfinanszírozási aranyszabály – a strukturális és beruházási alapokból támogatott projektek típusából adódóan automatikusan – különösen kedvező lenne a jelenlegi nagy kihívások kezelése és az európai prioritások – úgymint gazdasági, társadalmi és területi kohézió, a reziliencia megerősítése, a szociális, környezetvédelmi és digitális politikák végrehajtása stb.– megvalósítása érdekében tett erőfeszítésekhez; ha tehát a költségvetési kereten belül ezeket kedvezőbben kezelnénk, az erősítené az európai politikák általános koherenciáját;

32. arra kéri az Európai Bizottságot, hogy miután a Covid19-világjárvány által okozott gazdasági és költségvetési károk figyelembevételével újrafogalmazta a javaslatait, nyújtson be fehér könyvet a gazdasági kormányzás átalakításáról, amely, a vonatkozó uniós társfinanszírozási korlátokkal összhangban, egy aranyszabály bevezetésén alapulna. Értékelésében az Európai Bizottságnak más eszközöket is figyelembe kell vennie, például a kiadási szabályt, amely a gazdasági növekedés tendenciája és az adósság szintje alapján korlátozza az összes államháztartási kiadás éves növekedését, és az átláthatóság előmozdításával, az adminisztratív terhek csökkentésével, valamint a költségvetési fegyelem és az állami beruházások megfelelő kapacitásának megőrzése közötti egyensúly megteremtésével a közbizalom fenntartását szolgálhatja;

33. emlékeztet arra, hogy ezek a beruházások természetüknél fogva általános érdekű európai beruházások, melyek a fenntartható növekedés és a területi kohézió fokozása szempontjából nyilvánvaló fellendítő hatással bírnak;

34. javasolja továbbá egy „környezetvédelmi és társadalmi kohéziós aranyszabály” felállítását, amely kizárja az olyan projekteket támogató közberuházások számviteli beszámítását, amelyek célja a fenntartható fejlődési célokban és a zöld megállapodásban meghatározott, környezetvédelmi, gazdasági és társadalmi szempontból fenntartható társadalom felé történő átmenet előmozdítása, tekintve, hogy e beruházások nemcsak a Covid19-világjárványt követő gazdasági helyreállítás szempontjából alapvető fontosságúak, hanem a jövő generációk jólétének és életminőségének biztosítása miatt is;

35. véleménye szerint megoldást jelenthet az is, ha a helyi és regionális önkormányzati szektort kivonják a Stabilitási és Növekedési Paktum szabályainak hatálya alól. Az ebben a szektorban végrehajtott közberuházások 2019-ben az Európai Unió szintjén az összes közberuházás 49,2 %-át tették ki ( 11 ) , miközben az Európai Unió helyi önkormányzati szektorának bruttó adóssága az Európai Unió bruttó hazai termékének mindössze 6,0 %-a ( 12 ) , tehát nem ez a szektor okozza a magas államadósságot. Ráadásul a helyi önkormányzati szektor csak beruházások érdekében vállal adósságot, a folyó kiadásokkal járó makrogazdasági stabilizáció érdekében nem, és a helyi önkormányzatok a regionális vagy nemzeti kormányzat belső költségvetési ellenőrzése alatt állnak. Az RB nyomatékosan kéri, hogy az Európai Bizottság vizsgálja meg, lehet-e mentesíteni a helyi önkormányzatokat a Stabilitási és Növekedési Paktum szabályainak alkalmazása alól;

36. úgy véli, hogy a kohéziós politika és az egyéb uniós politikák közötti kiegészítő jelleg és szinergiák biztosítása céljából, valamint a konvergenciafolyamat akadályozásának és a regionális egyenlőtlenségek növekedésének elkerülése érdekében általánosságban figyelembe kell venni a „ne árts a kohéziónak” elvet, amely a nyolcadik kohéziós jelentésről szóló európai bizottsági közleményben szerepel;

37. arra kéri az Európai Bizottságot, hogy 2022 végéig terjesszen elő jogalkotási javaslatot a gazdasági kormányzási keret átdolgozására, amely különösen az említett aranyszabályokkal kombinált kiadási szabály bevezetésén alapulna, és képes lenne egyensúlyt teremteni a költségvetési fegyelem és a megfelelő állami beruházási kapacitás fenntartása között;

38. javasolja azonban, hogy a kormányok által az aranyszabályok valamelyikének hatálya alá tartozónak minősített kiadások megfelelőségének biztosítása érdekében azok alkalmazását két szinten szigorúan felügyeljék: a független nemzeti költségvetési tanácsok szintjén és az Európai Költségvetési Tanács szintjén, amelynek évente nyilvános jelentéseket kell benyújtania a Tanácsnak és az Európai Parlamentnek;

Alaposan felülvizsgált európai szemeszter

39. emlékeztet arra, hogy a gazdasági kormányzás, amelynek gyakorlati megvalósítása az európai szemeszter koordinációs ciklusán keresztül történik, a reformok végrehajtása terén nem kellően hatékony;

40. hangsúlyozza továbbá, hogy az európai szemeszter keretében tervbe vett reformok kiterjedését – különösen az uniós szintű relevanciájuk és hozzáadott értékük vonatkozásában – soha nem határozták meg európai uniós jogszabályokban. Úgy véli, hogy e meghatározás hiánya akadályozza a lehetséges kölcsönhatásokat a nemzeti szinten végrehajtott reformok és a közösségi politikák (jogszabályok és pénzügyi programok) között, és problémát jelent a szubszidiaritás elve szempontjából is;

41. úgy véli, hogy az európai szemeszternek a benne megfogalmazott gazdasági és költségvetési célkitűzésekkel egyenrangúan és szinergiában kell keretet biztosítania az ENSZ fenntartható fejlődési céljaiban meghatározott környezetvédelmi és társadalmi kohéziós követelmények végrehajtásához, amelyek 2030-ig történő elérésére az EU és tagállamai elkötelezték magukat;

42. meggyőződése, hogy a helyi és a regionális önkormányzatok európai szemeszterbe történő bevonására vonatkozó magatartási kódexről szóló javaslata ( 13 ) orvosolni tudná a szemeszter hatékonyságbeli hiányosságát azzal, hogy biztosítja a helyi és regionális realitások alaposabb figyelembevételét; úgy véli továbbá, hogy e kódex megvalósítása továbbra is szükséges, annál is inkább, mivel a Helyreállítási és Rezilienciaépítési Eszköz keretében készített nemzeti tervek részben az európai szemeszter országspecifikus ajánlásain alapulnak;

43. úgy véli, hogy a szemeszter e kettős – mind a célkitűzéseit, mind a működési folyamatát érintő – módosítása megerősítheti magának a szemeszternek, és összességében az európai gazdasági kormányzási rendszernek a demokratikus legitimációját is, amely továbbra is túlságosan alacsony.

Kelt Brüsszelben, 2022. április 27-én. a Régiók Európai Bizottsága elnöke Apostolos TZITZIKOSTAS

(1) Régiók Európai Bizottsága: Az EU 2020. évi éves regionális és helyi barométere, 2020. október 12., Az EU 2021. évi éves regionális és helyi barométere, 2021. október 12.

(2) Európai Bizottság: 2021. őszi európai gazdasági előrejelzések (angol nyelvű dokumentum), Institutional Paper, 160. sz., 2021. november.

(3) Lásd az Európai Költségvetési Bizottság 2021. évi éves jelentését: https://bit.ly/3HqqvIQ (angol nyelvű).

(4) 2018. évi adatok. Forrás: Eurostat, adatkód: TEC00023 és TEC00022.

(5) Eurostat, adatkód: TEC00022.

(6) Európai Költségvetési Tanács: Assessment of EU fiscal rules with a focus on the six and two-pack legislation [Az uniós költségvetési szabályok értékelése, különös tekintettel a hatos csomagra és a kettes csomagra, angol nyelven érhető el], 76. o.

(7) Európai Bizottság (2020), „A gazdasági kormányzás felülvizsgálata” (COM(2020) 55 final, 2020. február 5.).

(8) Az RB véleménye: A Stabilitási és Növekedési Paktum hatályos szabályai által biztosított rugalmasság legjobb kihasználása, (HL C 313., 2015.9.22., 22. o.)(COR-2015-01185. sz. dokumentum), előadó: Olga Zrihen (BE/PES), elfogadva: 2015. július 9.

(9) Európai Bizottság: Az uniós gazdaság a Covid19 után: a gazdasági kormányzásra gyakorolt hatások (COM(2021) 662 final, 2020. október 19.).

(10) Európai Bizottság: Commission Staff Working Document: Identifying Europe’s recovery needs [Bizottsági szolgálati munkadokumentum – Európa helyreállítási szükségleteinek azonosítása, angol nyelvű](SWD(2020) 98 final, 2020. május 27.).

(11) Forrás: Nemzeti számlák, Eurostat.

(12) Forrás: Nemzeti számlák, Eurostat.

(13) Az RB véleménye: Az európai szemeszter irányításának javítása: a helyi és regionális önkormányzatok bevonására vonatkozó magatartási kódex (COR-2016-05386. sz. dokumentum)(HL C 306., 2017.9.15., 24. o.), előadó: Rob Jonkman (NL/ECR), elfogadva: 2017. május 11.