A SZÁMVEVŐSZÉK ÉSZREVÉTELEI A BIZOTTSÁG VÁLASZAI

BEVEZETÉS

1. Ez az éves jelentés az Európai Fejlesztési Alapok (EFA) számvevőszéki értékelését ismerteti. A vonatkozó tevékenységekkel és a 2011-es kiadásokkal kapcsolatos főbb információkat az 1. táblázat tartalmazza.

1. táblázat – Európai Fejlesztési Alapok – Főbb információk (millió EUR) Költségvetési cím Szakpolitika-terület Megnevezés 2011-es kifizetések Irányítás módja Európai Fejlesztési Alapok 8. EFA Igazgatási kiadások 0 Operatív kiadások Projektek 8 Közvetlen centralizált Költségvetés-támogatás 0 Közvetlen centralizált Projektek 19 Közvetett centralizált Projektek 59 Decentralizált Projektek 3 Közös irányítás 89 9. EFA Igazgatási kiadások 3 Operatív kiadások Projektek 112 Közvetlen centralizált Költségvetés-támogatás 77 Közvetlen centralizált Projektek –4 Közvetett centralizált Projektek 591 Decentralizált Projektek 127 Közös irányítás 906 10. EFA Igazgatási kiadások 90 Operatív kiadások Projektek 210 Közvetlen centralizált Költségvetés-támogatás 660 Közvetlen centralizált Projektek 29 Közvetett centralizált Projektek 407 Decentralizált Projektek 483 Közös irányítás 1 879 Összes igazgatási kiadás 93 Összes operatív kiadás (projektek) 2 044 Összes operatív kiadás (költségvetés-támogatás) 737 Összes kifizetés (43) 2 874 Összes egyedi kötelezettségvállalás (43) (44) 2 509 Összes globális kötelezettségvállalás (43) (44) 3 049 Forrás: Európai Számvevőszék, a DG DEVCO által megadott adatok alapján.

Az Európai Fejlesztési Alapok sajátos jellemzői

2. Az Európai Unió által nyújtott fejlesztési-együttműködési támogatások elsősorban az Európai Fejlesztési Alapon (EFA) keresztül jutnak el az afrikai, karibi és csendes-óceáni (AKCS) államokhoz, illetve a tengerentúli országokhoz és területekhez (TOT). A 2000. június 23-án Cotonouban húsz évre aláírt partnerségi megállapodás (Cotonoui Megállapodás) biztosítja jelenleg a keretet az Európai Uniónak az AKCS-országokkal, illetve tengerentúli országokkal és területekkel fenntartott kapcsolataihoz. A megállapodás központi célja a szegénység mérséklése, majd idővel felszámolása, olyan módon, hogy az összhangban legyen a fenntartható fejlődésre, illetve az AKCS-országok és TOT-ok fokozatos világgazdasági integrációjára irányuló célokkal. A megállapodás három, egymást kiegészítő pillérre épül: — fejlesztési együttműködés, — gazdasági és kereskedelmi együttműködés, és — a politikai dimenzió.

3. Az EFA-k finanszírozásukat a tagállamoktól kapják, saját pénzügyi szabályzattal rendelkeznek, és irányításuk az Unió általános költségvetésétől elkülönülten történik. Az EFA-forrásokból finanszírozott műveletek pénzügyi lebonyolításáért az Európai Bizottság felel. Az Európai Beruházási Bank (EBB) kezeli a beruházási konstrukciós keretet, amelyre sem a Számvevőszék megbízhatósági nyilatkozata, sem az Európai Parlament zárszámadási eljárása nem terjed ki (1) (2). 3. A beruházási konstrukciós keret felhasználásának elszámoltathatóságát és átláthatóságát a beruházási konstrukciós keret éves jelentése, és az éves külső pénzügyi ellenőrzése, valamint műveleteinek az Európai Számvevőszék által gyakorolt felügyelete biztosítja.

4. Az egyes EFA-k által finanszírozott műveletek programozására az adott EFA által lefedett időszak kezdetén kerül sor. A fejlesztési folyamat résztvevőinek tág körével folytatott konzultációkat követően a Bizottság és az adott AKCS-állam vagy TOT országstratégiai dokumentumot készít, amely lefekteti az ország középtávú fejlesztési céljait és stratégiáit. A dokumentum meghatározza az ország, illetve a regionális szervezet számára rendelkezésre álló programozható uniós keretösszeget is.

5. Az Európai Külügyi Szolgálat (EKSZ) 2010. december 1-jén kezdte meg működését. A legtöbb külső fellépési eszköz programozási ciklusának részeként az EKSZ a Bizottság illetékes részlegeivel együtt előkészíti az országok szerinti előirányzatokról szóló bizottsági határozatokat, az országstratégiai és regionális stratégiai dokumentumokat, és az országos és regionális indikatív programokat.

6. Az EKSZ létrejöttét és a Bizottság 2011-es átszervezését követően az újonnan létrehozott Fejlesztési és Együttműködési Főigazgatóság (EuropeAid) egyesítette a korábbi Fejlesztési Szakpolitika és az AKCS-államokkal Fenntartott Kapcsolatok Főigazgatóságának szakpolitikai tapasztalatait, valamint a korábbi EuropeAid Együttműködési Hivatal végrehajtási erőforrásait. 2011 júniusában működni kezdett az EuropeAid új szervezeti felépítése és elkészültek a főigazgatósági, igazgatósági és csoportszintű új küldetésnyilatkozatok. Az EuropeAid a Bizottság külső segítségnyújtási eszközeinek (3) széles körét használja, amelyeket az EFA-kból és az általános költségvetésből (4) finanszíroznak. 2011-ben szinte az összes EFA-támogatást az EuropeAid irányította. A támogatások egy kis része (5) humanitárius segítségnyújtással volt kapcsolatos, és ezeket a Humanitárius Segélyek Főigazgatósága (DG ECHO) irányította.

7. Az EFA-támogatások megvalósítása projekteken és költségvetés-támogatáson (6) keresztül történik és három főbb végrehajtási módja van (7) (lásd: 1. táblázat ): a) központi irányítás esetén (2011-ben a kifizetések 42 %-a) közvetlenül a Bizottság bonyolítja le a segélynyújtást; b) közös irányítás esetén (2011-ben a kifizetések 21 %-a) az Európai Unió által finanszírozott feladatokat nemzetközi szervezetek látják el, feltéve, hogy számviteli, ellenőrzési, kontroll- és közbeszerzési eljárásaik a nemzetközileg elfogadott szabványoknak megfelelő garanciákat nyújtanak. Az EuropeAid fő partnerei az ENSZ szervezetei és a Világbank; c) decentralizált irányításra (2011-ben a kifizetések 37 %-a) akkor kerülhet sor, ha a Bizottság a kedvezményezett országok hatóságait bízza meg bizonyos feladatok irányításával. Általában a decentralizált irányítás esetén is követni kell a Bizottság eljárásait, és továbbra is az EuropeAid a felelős az előzetes ellenőrzésekért (például a beszerzési eljárások és a számlák ellenőrzéséért), valamint a vállalkozóknak történő kifizetésekért.

8. Az EFA-kból és az általános költségvetésből finanszírozott külső támogatás nagy kockázatú környezetben valósul meg, főként a földrajzilag szétaprózott tevékenységek, illetve az együttműködési eszközök, a teljesítési módszerek, a külön pénzügyi szabályok és eljárások, valamint a végrehajtó szervezetek nagy száma miatt. Sok partnerországban ráadásul elégtelen az intézményi és igazgatási kapacitás. 8. A Bizottság ezeket a kockázatokat a jelentős korai felderítés és a korrekciós intézkedések révén csökkenti. A EuropeAid (a központban és a külképviseleteken) a jogszabályok által előírt pénzügyi szabályokon jóval túlmutató magas szintű előzetes ellenőrzéseket hajt végre a lefedettség és a szóban forgó ellenőrzések természetét tekintve egyaránt. A megelőző intézkedések is nagyon jelentős szerepet játszanak az ellenőrzési stratégiában, amelynek részét képezik a bizottsági személyzet, valamint kifejezetten a nemzeti programengedélyezők (NAO) részére kialakított képzések is. Továbbá számos országban hoztak létre nemzeti programengedélyezőt támogató programot.

9. A Cotonoui Megállapodás értelmében (8) közvetlen költségvetési támogatás makrogazdasági támogatásként vagy ágazati reformok támogatásaként nyújtható, főként ott, ahol a közpénzkezelés megfelelően átlátható, elszámoltatható és eredményes.

10. Ezek a jogi rendelkezések sokféle értelmezésre adnak lehetőséget (9), és az ország konkrét helyzetétől, vagy akár a kormány irányvonalától is függően nagyon változatos lehet annak megítélése, hogy az átláthatóságot, elszámoltathatóságot és eredményességet illetően mi tekintendő „megfelelő”-nek. Tekintve e körülményeket, emlékeztetni kell a következőkre: a) Költségvetés-támogatást gyakran kapnak olyan országok, ahol hiányosak a közpénzkezelési rendszerek. Egyik fontos kockázati tényező, hogy a fogadó ország költségvetése csalásnak vagy korrupciónak lehet kitéve. Tekintve, hogy a költségvetés-támogatási műveletek keretében átutalt pénzeszközök beolvadnak az ország költségvetésében lévő más forrásokba (ez az ún. összecserélhetőség), ezeket is érintik a közpénzkezelés ilyen hiányosságai. b) Mivel a költségvetés-támogatási műveletek a partnerországok közpénzkezelési rendszerein, folyamatain és intézményein keresztül valósulnak meg, a jogszerűség és szabályszerűség számvevőszéki ellenőrzése csak addig a szakaszig terjedhet, amikor a támogatást befizetik a partnerországok költségvetésébe. c) A Bizottság nagy döntési szabadsággal rendelkezik azt illetően, hogy egy partnerország jogosult-e költségvetés-támogatásra. Tekintve az értelmezés tág lehetőségét, a Bizottság által végrehajtott költségvetés-támogatási műveletek esetében kevésbé jelentkeznek jogszerűtlenségek és szabályszerűtlenségek. 10. a)–c) A Bizottság nem osztja maradéktalanul a Számvevőszék elemzését a költségvetés-támogatás működéséről. A költségvetés-támogatás olyan fejlődési környezetben működik, ahol az olyan központi kormányzati rendszerek, mint a közpénzkezelés jelentős hiányosságot mutathatnak. A támogathatósági feltételek azonban szigorúak. A partnerország csak akkor jogosult költségvetés-támogatásra, ha a kormány releváns és hiteles stratégiával rendelkezik az említett hiányosságok orvoslására. A kockázatok enyhítésére a Bizottság specifikus, rövid távú intézkedéseket is megkövetelhet. A költségvetési támogatásra vonatkozó új iránymutatás (40) (amelyet 2012-ben a bizottsági javaslatok (41) és a Tanács 2012. május 14-i a költségvetés-támogatás új megközelítéséről szóló következtetései alapján átdolgoztak) számos új rendelkezést tartalmaz a szabályok egyértelművé tételére. Az új útmutató a költségvetés átláthatóságával és felügyeletével kapcsolatos új támogathatósági szabályokat, hivatalos kockázatértékelési eljárást és a kormányok vezető tisztviselőire vonatkozó irányítási keretszabályokat tartalmaz. A nem célzott költségvetés-támogatás a tevékenységek finanszírozása helyett az eredmények jutalmazását célozza. Ezért egyértelmű, hogy az ellenőrzés nem léphet túl azon a szakaszon, amelyben a közösen megállapított feltételek elérését követően a pénzeszközöket átutalják. A költségvetés-támogatási fizetésekből finanszírozható tevékenységek ellenőrzése azonban a nemzeti ellenőrzési hatóságok hatáskörébe tartozik, amelyeknek pedig kísérő programok nyújtanak konkrét támogatást. Ez a támogatásnyújtási mechanizmus az egyik formája annak, ahogyan a Bizottság a nemzetközi a fejlesztési közösség és az uniós érdekelt felek felhívására válaszolt, amelyben olyan eredmény- és felelősségorientált hatékonyabb fellépésekre szólítanak fel, amelyek igazgatási szempontból kevésbé bonyolultak, ezáltal csökkentik az ügyletköltségeket a partnerországok számára.

11. A nemzetközi szervezeteknek a többadományozós fellépésekre folyósított kifizetések a Bizottság által elfogadott „fogalmi megközelítés” (10) miatt szintén sajátos kockázatokat hordoznak. 11. A Bizottságnak nincs tudomása a „fogalmi megközelítéssel” kapcsolatos bármilyen konkrét problémáról. A fogalmi megközelítést a Bizottság az utóbbi években fejlesztette ki, hogy lehetővé tegye a Bizottság részvételét a több adományozót tömörítő intézkedésekben, ideértve a vagyonkezelői alapokat is. Ez a megközelítés biztosítja, hogy a külső fellépések uniós finanszírozására vonatkozó jogi követelmények teljesüljenek (annak biztosításával, hogy a más donorok által befizetett összegek elegendőek legyenek az uniós szabályok szerint nem támogatható tevékenységek kifizetésére), valamint az uniós pénzeszközök (a donorok közötti koordináció révén) a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás elvével összhangban a lehető leghatékonyabb módon kerüljenek felhasználásra. A Bizottság ezt a kockázatot úgy korlátozza, hogy a partner nemzetközi szervezet elszámolását, ellenőrzését, belső kontrollmechanizmusát és a közbeszerzési eljárásait minden közös munka megkezdése előtt megvizsgálja, a bizottsági munkatársak jelen vannak a helyszínen (és részt vesznek az irányító bizottságokban), valamint szigorú, átfogó pénzügyi jelentést kérnek a nemzetközi szervezettől. Ezenkívül a külső intézkedések végrehajtása során a rendszereket rendszeres felülvizsgálatnak vetik alá a külső ellenőrök által végzett helyszíni ellenőrzések révén. A EuropeAid és a Humanitárius Segélyek és Polgári Védelem Főigazgatóságának (DG ECHO) ellenőrei a mai napig nem jelentettek ilyen jellegű megállapítást vagy „konkrét kockázatot”. A Bizottság úgy véli, hogy ezek a belsőkontroll-intézkedések, amelyeket az érdekelt nemzetközi szervezettel közösen hoztak létre, ezt az elméleti kockázatot gyakorlatilag elhanyagolható szintre korlátozzák.

I. FEJEZET – A NYOLCADIK, KILENCEDIK ÉS TIZEDIK EURÓPAI FEJLESZTÉSI ALAP FELHASZNÁLÁSA

A pénzügyi műveletek végrehajtása

12. 2011-ben a nyolcadik, kilencedik és tizedik EFA felhasználása párhuzamosan zajlott. Az EFA-megállapodásokat általában nagyjából ötéves kötelezettségvállalási időszakra kötik, a kifizetések azonban hosszabb időre is elnyúlhatnak. A nyolcadik EFA (1995–2000) rendelkezésére álló összeg 14 625 millió EUR, a kilencedik EFA (2000–2007) rendelkezésére álló összeg pedig 15 200 millió EUR.

13. A tizedik EFA (2008–2013) rendelkezésére álló összeg 22 682 millió EUR. Ebből az összegből 21 967 millió eurót az AKCS-országoknak, 285 millió eurót pedig a tengerentúli országoknak és területeknek (TOT) különítettek el. Az összegekbe beleértendő az Európai Beruházási Bank által az AKCS-országok részére kezelt beruházási konstrukciós keretbe befizetett 1 500 millió EUR, illetve a tengerentúli országok és területek részére kezelt beruházási konstrukcióba befizetett 30 millió EUR is. Végül 430 millió EUR arra van elkülönítve, hogy a Bizottságnál az EFA programozásával és felhasználásával kapcsolatban felmerülő költségeket fedezze.

14. 2011-ben a tagállamok Bizottságnak fizetett hozzájárulása 3 100 millió eurót tett ki, beleértve a kilencedik EFA keretében történt 660 millió eurós utolsó lehívást, és a tizedik EFA keretében történt 2 440 millió eurós első hozzájárulásokat.

15. A Bizottság által kezelt EFA-források összesített felhasználását és a pénzügyi műveletek végrehajtását a 2. táblázat ismerteti. 2011-ben az egyedi kötelezettségvállalások 13 %-kal voltak a célérték alatt, ami főként a 2011 utolsó hónapjaiban vállalt jelentős globális kötelezettségvállalások, továbbá fontos infrastrukturális programokról szóló szerződések megkötésének késedelme miatt következett be. A kifizetések 16 %-kal maradtak el a tervezettől, főleg a folyósított költségvetés-támogatások kisebb mértéke miatt, amit az okozott, hogy néhány esetben nem teljesültek a jogosultsági feltételek, továbbá az infrastrukturális projektek késedelmei miatt. A hátralékos kifizetések, és a régi és alvó felhasználatlan kötelezettségvállalások (11) a 2010-es szinten maradtak. 15. A EuropeAid a 2011-re vállalt 3 250 millió EUR összegű teljes kötelezettségvállalási célkitűzésének 101 %-át (3 279 millió EUR-t) érte el. A szerződések és a kifizetések azonban némileg a célkitűzések alatt maradtak, mégpedig azért, mert a EuropeAid a költségvetés-támogatásra szánt kifizetések visszatartására vonatkozó döntést hozott a kifizetési feltételek nem teljesítése miatt (például a költségvetési hiány jelentős túllépése és az IMF-program hiánya a Közép-afrikai Köztársaságban és Beninben a nemzeti fejlesztési program végrehajtásának gyenge teljesítménye, és az állami pénzkezelés reformjának lassú üteme.

A Bizottság éves jelentése a 8–10. Európai Fejlesztési Alap pénzügyi gazdálkodásáról

16. A tizedik EFA-ra vonatkozó pénzügyi szabályzat előírja, hogy a Bizottság évente készítsen jelentést az EFA-k pénzügyi gazdálkodásáról (12). A Számvevőszék véleménye szerint a jelentés pontosan ábrázolja, hogy mennyire valósultak meg a Bizottságnak a pénzügyi évre vonatkozó operatív céljai (különösen a pénzügyi végrehajtást és a kontrolltevékenységeket illetően), illetve hogy miként alakult a pénzügyi helyzet és milyen események gyakoroltak jelentős hatást a 2011-es év tevékenységeire.

2. táblázat – Az EFA–források halmozott felhasználása 2011. december 31-én (millió EUR) A 2010-es év végi állapot Költségvetés-végrehajtás a 2011-es pénzügyi évben (nettó összegek) (50) A 2011-es év végi állapot Konszolidált összeg Felhasználási arány (46) 8. EFA (47) 9. EFA (47) 10. EFA Konszolidált összeg 8. EFA 9. EFA 10. EFA Konszolidált összeg Felhasználási arány (46) A – FORRÁSOK ( 45 ) 48 797 –38 70 25 57 10 663 16 552 21 639 48 854 B – FELHASZNÁLÁS 1. Globális kötelezettségvállalások ( 48 ) 37 778 77,4 % –60 –9 3 118 3 049 10 640 16 454 13 735 40 827 83,6 % 2. Egyedi kötelezettségvállalások ( 49 ) 32 324 66,2 % –13 8 2 514 2 509 10 494 15 691 8 648 34 833 71,3 % 3. Kifizetések 26 334 54,0 % 90 905 1 879 2 874 10 330 14 026 4 852 29 208 59,8 % C – Hátralékos kifizetések (B1-B3) 11 444 23,5 % – 150 – 914 1 239 175 310 2 428 8 883 11 619 23,8 % D – Egyenleg (A-B1) 11 019 22,6 % 22 79 –3 093 –2 992 23 98 7 904 8 027 16,4 % Forrás: Európai Számvevőszék, a pénzügyi végrehajtásról és a pénzügyi kimutatásokról szóló 2011. december 31-i EFA-jelentések alapján.

II. FEJEZET – A SZÁMVEVŐSZÉK MEGBÍZHATÓSÁGI NYILATKOZATA AZ EURÓPAI FEJLESZTÉSI ALAPOKRA VONATKOZÓAN

A Számvevőszék megbízhatósági nyilatkozata az Európai Parlament és a Tanács részére a nyolcadik, kilencedik és tizedik Európai Fejlesztési Alapról (EFA) – Független ellenőri jelentés

–

–

–

–

–

A beszámoló megbízhatósága

–

A beszámoló alapjául szolgáló tranzakciók jogszerűsége és szabályszerűsége

Bevételek

–

Kötelezettségvállalások

–

Kifizetések

–

–

2012. július 26.

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA elnök

Európai Számvevőszék 12, rue Alcide De Gasperi, 1615 Luxembourg, LUXEMBURG

A megbízhatósági nyilatkozatot alátámasztó információk

Az ellenőrzés hatóköre és módszerei

17. Az EFA-k beszámolójának megbízhatóságára vonatkozó, a megbízhatósági nyilatkozat VI. bekezdésében foglalt észrevételek a pénzügyi kimutatások (16) ellenőrzésén, illetve a nyolcadik, kilencedik és tizedik EFA pénzügyi műveleteinek végrehajtásáról szóló jelentés (17) ellenőrzésén alapulnak. Az ellenőrzés keretében teszteléssel megvizsgáltuk az összegekre és a bemutatott adatokra vonatkozó bizonyítékokat. Többek között értékeltük az alkalmazott számviteli alapelveket, a vezetés lényegesebb becsléseit és a beszámoló általános bemutatását.

18. A beszámoló alapjául szolgáló tranzakciók szabályszerűségére irányuló számvevőszéki ellenőrzési koncepciót és módszertant a Számvevőszéknek a költségvetés végrehajtásáról szóló 2011-es éves jelentése tartalmazza (lásd: az 1. fejezet 1.1. mellékletének 2. része). A megbízhatósági nyilatkozat VII–X. bekezdésében foglalt, az EFA tranzakcióinak szabályszerűségével kapcsolatos észrevételek az alábbiakon alapulnak: a) az összes tagállami hozzájárulás, valamint más típusú bevételi tranzakciókból vett minta ellenőrzése; b) egy 193 tranzakcióból álló minta ellenőrzése. A mintában 30 globális kötelezettségvállalás, valamint a külképviseletek vagy a Bizottság központjai (18) által folyósított 163 időközi és végső kifizetés szerepelt; szükség esetén a végrehajtó szervezeteknél és a végső kedvezményezetteknél helyszíni ellenőrzésre is sor került, a pénzügyi jelentések és költségkimutatások alapját képező kifizetések ellenőrzése végett; c) a felügyeleti és kontrollrendszerek eredményességének értékelése az EuropeAid központjainál és a külképviseleteknél, amely a következő elemekre terjedt ki: i. a kontrollkörnyezet és a belsőkontroll-standardok; ii. a szerződések és kifizetések előzetes ellenőrzése az engedélyezésre jogosult tisztviselők, így többek között a nemzeti programengedélyezők által; iii. monitoring és felügyelet; iv. külső ellenőrzések; v. belső ellenőrzés; d) a Bizottság által kiadott vezetői teljességi nyilatkozat vizsgálata, és ennek keretében az EuropeAid éves tevékenységi jelentésének értékelése.

A beszámoló megbízhatósága

19. A Számvevőszék megállapította, hogy az EFA-k 2011. december 31-én véget ért pénzügyi évre vonatkozó beszámolója minden lényeges szempontból híven tükrözi az EFA-k pénzügyi helyzetét, műveleteinek eredményeit és pénzforgalmi eredményeit, a vonatkozó pénzügyi szabályzat előírásaival és a számvitelért felelős tisztviselő által elfogadott alkalmazandó számviteli szabályokkal összhangban. 19. A Bizottság üdvözli a Számvevőszék kedvező értékelését az Európai Fejlesztési Alapra vonatkozó beszámoló megbízhatóságáról.

20. A korábbi évekhez hasonlóan a Számvevőszék és az EuropeAid saját ellenőrzései is (lásd: 40. bekezdés) megállapították, hogy gyakoriak az adatrögzítési hibák (19). Noha a számvevőszéki ellenőrzés megállapította, hogy a pénzügyi kimutatások lényegi hibáktól mentesek, az adatrögzítési hibák továbbra is aggodalomra adnak okot, mert befolyásolják az éves beszámoló elkészítéséhez felhasznált adatok pontosságát, különösen az egyes pénzügyi évek végén történő elkülönítéskor (20). 20. A Bizottság osztja a Számvevőszék aggodalmát és folytatja a külső támogatás vezetői információs rendszerben (CRIS) tárolt adatok minőségének javítását. Ugyanakkor, ahogy azt a Számvevőszék is megállapítja, az adatrögzítési hibák nem jártak pénzügyi következményekkel az éves elszámolásra. Lásd továbbá az 58. bekezdés b) pontjára adott választ.

A tranzakciók szabályszerűsége

21. A tranzakciótesztek eredményeit az 1. melléklet foglalja össze.

Bevételek

22. A Számvevőszék ellenőrzése a bevételi tranzakciók kapcsán lényegi hibát nem talált.

Kötelezettségvállalások

23. A Számvevőszék ellenőrzése a projektekre vállalt kötelezettségek kapcsán lényegi hibát nem talált.

Kifizetések

24. A számvevőszéki ellenőrzés a kifizetéseknél lényegi hibát állapított meg. A 163 tranzakciókból álló minta számvevőszéki tesztelése 54 esetben (33 %) mutatott ki hibát. A Számvevőszék becslése szerinti legvalószínűbb hibaarány 5,1 % (21). 25. A mintába bevont 133 projektkifizetés tekintetében 47 esetben (35 %) merült fel hiba, ezekből 29 (62 %) volt számszerűsíthető hiba. A 30 tesztelt költségvetés-támogatási kifizetés esetében 7 esetben (23 %) merült fel hiba, ezek egyike sem volt számszerűsíthető hiba. 24–26. A Bizottság 2012-ben fokozza erőfeszítéseit az ilyen hibák megelőzésére, feltárására és kijavítására. A Bizottság ugyanakkor kiemeli a EuropeAid ellenőrzési struktúrájának többéves jellegét, ami azt jelenti, hogy a Számvevőszék által kiemelt néhány hibát egy későbbi időpontban, a külső támogatások ellenőrzésének normál ciklusán belül ki lett volna javítva. A mintában szereplő kifizetések majdnem kétharmada olyan tranzakciókra vonatkozik, mint az időközi kifizetések vagy elszámolások, amelyek ellenőrzése vagy korrigálása a végső kifizetéskor még elvégezhető. Továbbá a külső támogatási kiadás Bizottság általi nyomon követése nem ér véget a végső kifizetéssel. A EuropeAid és a DG ECHO az utólagos ellenőrzések kiterjedt programját irányítja éves szinten egy hivatalos kockázatértékelési eljárás alapján. Mivel azonban a fejlesztési és humanitárius segély egy nagy kockázatú környezetben működik, a pénzügyi hiba reálisan nem csökkenthető nullára.

Projektkifizetések

26. A projektekhez kapcsolódó tranzakcióknál a hibák többsége támogatási szerződésekben és a nemzetközi szervezetekkel kötött hozzájárulási megállapodásokban fordult elő; a 45 tesztelt tranzakcióból 26-nál (58 %) mutatkozott hiba. A programbecslésekről (22) is megállapítható, hogy könnyen előfordulhat bennük hiba: a 27 tesztelt tranzakcióból 10-nél mutatkozott hiba.

27. A hiba által érintett 47 tranzakcióból 26 esetben a Bizottság vagy a kedvezményezett korábban külső ellenőrzést végeztetett. A számszerűsíthető hibák által érintett 29 tranzakcióból 11 végső kifizetés volt, amelyet a Bizottság már ellenőrzött (23). 27. Az előzetes ellenőrzéseket az átfogó ellenőrzési rendszer részeként kell tekinteni, mivel az utólagos ellenőrzéseket és az egyéb vizsgálatokat a végső kifizetés után még el lehet végezni.

28. Az érintett projektkifizetéseknél feltárt számszerűsíthető hibák típusai: a) megalapozottsági hiba: a kiadásokat igazoló számlák vagy más bizonylatok hiánya (5 tranzakció), előfinanszírozás elszámolása olyan kiadásra, amely nem merült fel a kedvezményezettnél (3 tranzakció) és a kivitelezett munkálatokat meghaladó mennyiségek elszámolása (3 tranzakció); b) támogathatósági hiba: a megvalósítási időszakon kívül felmerülő, vagy a szerződésben nem szereplő tevékenységekhez vagy szolgáltatásokhoz kapcsolódó kiadások (5 tranzakció), jogosulatlan héa-visszatérítés (4 tranzakció), a közbeszerzési eljárások megszegése a kedvezményezett által (4 tranzakció), a származási helyre vagy nemzetiségre vonatkozó szabályok megszegése (3 tranzakció) és a napidíjak felső összeghatárának be nem tartása (1 tranzakció); c) pontosság: számítási hibák (1 tranzakció) és helytelen átváltási árfolyamok használata (3 tranzakció). 28. a)–c) A Számvevőszék megállapításai jól illusztrálják, hogy milyen főbb kihívásokkal kell szembenézni a végrehajtó szervekkel és partnerországokkal végzett munka során a fejlesztési és humanitárius támogatás közegében. Az igazoló dokumentumok megőrzésére vonatkozóan a EuropeAid a bizonylatok külképviseleteken történő megőrzésének és iktatásának javítását célzó cselekvési tervet hajtott végre 2012-ben. Az elszámolásokra vonatkozóan a EuropeAid egy belső eszmecserét kezdeményezett a „felmerült költségek” elszámolásának alkalmazásában történő értelmezésének egyértelművé tétele érdekében, amelynek hiánya ezekhez a hibákhoz vezetett. A Bizottság úgy véli, hogy önkorrekciós hibákról van szó, mivel a többletköltség elszámolásokat a jövőbeli kiadásoknak kell fedezni. A származási szabályok megszegését illetően a Bizottság kiemeli, hogy az érvényben lévő jogszabályok – kellően indokolt esetben – lehetővé teszik az áruk AKCS/EU származási helyére vonatkozó szabályától való eltérést. A EuropeAid elfogadja, hogy a kedvezményezettek bizonyos esetekben eltérésre vonatkozó kérelmet nyújthattak volna be, de úgy véli, hogy számos ilyen hiba – amennyiben a szabálytól való eltérést lehetővé tevő feltételek adottak voltak – nem járt pénzügyi következménnyel. A héa továbbra is kihívást jelentő támogathatósági kérdés marad, továbbá a pénzügyi szabályzat felülvizsgálatára irányuló új javaslatok tárgyát képezi. A Bizottság olyan országokban folytatja tevékenységét, ahol nehéz, időnként lehetetlen a kedvezményezettek (gyakran nem kormányzati szervezetek) számára, hogy a kötelező héabefizetéseket az állam visszatérítse nekik.

Példák a különböző hibákra:

A közbeszerzési szabályok megszegése és hiányzó bizonylatok A Számvevőszék egy a vízellátás, szennyvízgyűjtés és higiénia elősegítésére és a természeti erőforrásokkal való gazdálkodás támogatására Etiópiával kötött támogatási szerződés keretében teljesített végső kifizetést vizsgált. A szerződésekről annak alapján döntöttek, hogy a beszállítók garantálták a tartalék alkatrészek és karbantartási lehetőségek elérhetőségét, noha az ajánlati felhívásban ez nem volt kritérium. A kiadások egy részét ezenkívül nem lehetett alátámasztani bizonylatokkal a kedvezményezett számviteli nyilvántartásának elégtelen minősége miatt. A kedvezményezett által a költségvizsgálatra felkért könyvvizsgálók nem tárták fel ezeket a problémákat. A közbeszerzési szabályok megszegése és hiányzó bizonylatok Egy járművásárlási szerződés odaítélése esetében fontos tényezőnek számít a tartalék alkatrészek és a karbantartási lehetőségek elérhetősége, főleg olyan országokban, ahol ez nehézkes. A szerződési hirdetmény kiírása idején a kedvezményezett hibát követett el azzal, hogy ezt a feltételt nem közölte a potenciális beszállítókkal. A szerződést elnyerő beszállító kiválasztása idején viszont figyelembe vették a tartalék alkatrészek és karbantartási szolgáltatások feltételezett elérhetőségét. A képviselet kockázatértékelését követően a 2010. évi ellenőrzési terv kilátásba helyezte a szóban forgó szerződés ellenőrzését.

A származásra vonatkozó szabály megszegése Mozambikban vidéki villamos hálózat fejlesztésére adott támogatás keretében elszámoltak olyan készletekkel kapcsolatos kiadásokat, melyek nem feleltek meg a származásra vonatkozó szabálynak: a készletek Kínából származtak, nem pedig az Európai Unióból vagy az AKCS-országokból. A kedvezményezett által költségvizsgálatra felkért könyvvizsgálók nem tárták fel ezt a problémát. A származásra vonatkozó szabály megszegése A hatályos jogszabályok kellően indokolt esetben kivételesen lehetőséget adnak az AKCS/EU származási helyre vonatkozó szabályoktól való eltérésre. Az ilyen típusú projektek végrehajtásakor Afrikában jelenleg szinte elkerülhetetlenek a nem EU/AKCS eredetű elektromos készülékek. A kedvezményezettnek eltérést kellett volna kérelmezni a Bizottságtól, amelyet kellően indokolt esetben meg is kapott volna.

29. A leggyakrabban előforduló nem számszerűsíthető hibák elégtelen bizonylatokhoz (14 tranzakció) és a szerződés megváltoztatását követően a teljesítési garanciák korrekciójának elmaradásához (3 tranzakció) köthetők. 29. Lásd a 28. bekezdés a)–c) pontjára adott választ.

Költségvetés-támogatási kifizetések

30. A költségvetés-támogatási kifizetések tekintetében a nem számszerűsíthető hibákat az eredményezte, hogy a támogathatósági kritériumok teljesítésének nem volt meg a strukturált igazolása, mivel a közpénzkezelési eredményeket nem hasonlították össze a vizsgált időszakra kitűzött célokkal. 30. A szóban forgó konkrét esetekben a Bizottság megpróbálja értékelését összhangba hozni a többi országban alkalmazott módszertani gyakorlatokkal. Ez az egyértelműen meghatározott határértékekhez és célkitűzésekhez viszonyított elért haladás éves értékelésén alapul, ami a támogathatósági feltételek teljesítésének strukturált bemutatását eredményezi. 2011-ben a Bizottság számos esetben visszatartotta a kifizetést, amikor nem volt elégedett az ezen a területen elért haladással. Az újonnan létrehozott, a EuropeAid igazgatóiból és főigazgatójából álló költségvetés-támogatási irányítóbizottság, egyéb kérdések mellett, minden kényes ügyet meg fog vizsgálni. Ez javítani fogja a támogathatósági feltételek alakítását és értékelését. Lásd még az 10. és a 15. bekezdésre adott választ.

A rendszerek eredményessége

31. A felügyeleti és kontrollrendszerek számvevőszéki vizsgálatának eredményeit a 2. melléklet foglalja össze. A Számvevőszék úgy ítéli meg, hogy rendszerek csak részben eredményesek. 31. Lásd az 56. bekezdésre adott választ.

32. Mint a 6. bekezdésben már említettük, az EuropeAid használja az általános költségvetésből és az EFA-kból finanszírozott külső segítségnyújtási eszközök többségét. A Számvevőszék azon észrevételei, melyek a felügyeleti és kontrollrendszerek eredményességével, valamint a főigazgató 2011-es éves tevékenységi jelentésének (az éves tevékenységi jelentés) és nyilatkozatának megbízhatóságával kapcsolatosak ezért – ellenkező kitétel hiányában – az EuropeAid felelősségi területére érvényesek.

Kontrollkörnyezet

33. Az EuropeAid egyértelmű kontrollstratégiával rendelkezik a hibák megelőzésére, feltárására és kiigazítására, és a Bizottság belső ellenőrzési standardjait többnyire betartják. Az EuropeAid rendelkezik cselekvési tervvel az irányítási és kontrollrendszerek erősítésére (24), amely a Számvevőszék korábbi éves jelentéseiben szereplő észrevételek és ajánlások többségét figyelembe veszi. Nevezetesen, 2011-ben az EuropeAid bevezette a külső támogatások kezeléséről szóló jelentés (EAMR) új változatát (lásd: 39. bekezdés) és kiadta „A külső fellépésekre fordított uniós források kedvezményezettjeinek szóló pénzgazdálkodási eszköztár” útmutatót (lásd: 41. bekezdés). 33. A másfajta iránymutatás is jelentősen bővült: idetartozik a szerződések online gyakorlati útmutatója, valamint egy interneten elérhető e-tanulási modul ugyanabban a témában, amely kérés alapján nyilvános hozzáférést biztosít a szerződések odaítéléséről és az irányítási jogkörről szóló útmutatóhoz, főleg a végrehajtó szervek részére.

34. Az éves tevékenységi jelentés azt mutatja, hogy a személyzeti politika továbbra is megoldatlan problémát (25) jelent a nagy fluktuáció és a 2011 közepén végrehajtott átszervezés miatt (lásd: 6. bekezdés). A probléma egyik oka, hogy az EuropeAid személyzetét a segélyek kezelésén kívül és az EKSZ-szel kötött megállapodás szerinti rugalmassági határokon felül más feladatokkal is megbízták. Az EuropeAid úgy véli, hogy ha nem történik meg az erőforrások átrendezése, akkor az 2012-ben hátrányosan befolyásolja megbízhatóságot. 34. A szerződéses alkalmazottak EuropeAid központokban megfigyelhető nagy fluktuációja az új személyzeti szabályzat hatálybalépésével mérséklődni fog. Várható, hogy az új személyzeti szabályzat a szerződéses alkalmazottak 2–3 éves szerződésének maximális időtartamának meghosszabbítását írja majd elő (a jelenlegi 3 évről 5–6 éves időtartamra). Ezenfelül a EuropeAid lehetőséget kapott arra, hogy a számára kijelölt, meghatározott számú szerződéses alkalmazotti álláshelyeket AD tisztviselői foglalkoztatási kvótákra konvertálják a 2011., 2012. és 2013. évre vonatkozóan, ezzel az állandó személyzetet de facto megerősítve. Annak veszélyét, hogy a személyzeti állományt nem a rendeltetésének megfelelően használják fel számos intézkedéssel csökkentették, többek közt: a küldöttségvezetők részére az EKSZ (Európai Külügyi Szolgálat) és a Bizottság által közösen készített hivatalos útmutatóval, speciális, a helyszínen készült humánerőforrás-jelentéssel (a külső támogatások kezeléséről szóló jelentésen belül) és a 2012. évi belső ellenőrzés tervezésével. A külképviseletek személyzeti egyensúlyának ismételt megteremtését célzó intézkedések az új fejlesztési politika végrehajtásának, a helyszíni monitoring növelésének, a tematikus know-how növelésének és a segélyek hatékony célba juttatásának előfeltételei. Valószínűleg a humánerőforrás megerősítésére kerül sor Afrikában és a szomszédságpolitikai régióban.

Előzetes ellenőrzések

35. A Számvevőszék értékelése szerint az EuropeAid központjainak és a külképviseleteknek az engedélyező tisztviselői által alkalmazott előzetes ellenőrzései részben eredményesek.

36. Tekintve a nagy kockázatú környezetet (8. bekezdés) az EuropeAid kontrollstruktúrája leginkább a Bizottság személyzete, külső ellenőrök (munkavégzési szerződések esetében) vagy külső könyvvizsgálók (programbecslések, támogatási és díjalapú szolgáltatói szerződések esetében) által a végső projektkifizetések előtt végzett előzetes ellenőrzésekre hagyatkozik. Noha ezek jelentős összegű támogatásra nem jogosult kiadást tárnak fel és korrigálnak, a Számvevőszék által talált hibák gyakorisága (ideértve az olyan kiadási végelszámolásokban talált hibákat is, amelyeknél korábban volt külső ellenőrzés és költségvizsgálat) azt mutatja, hogy ezeknél az előzetes ellenőrzéseknél hiányosságok vannak. 36. A kiadások jogszerűségének és szabályszerűségének ellenőrzését hivatott, a EuropeAid által bevezetett belsőkontroll-mechanizmus a Bizottság saját belső ellenőrzésein felül külső könyvvizsgálók, műszaki felügyelők és projektmenedzseléssel foglalkozó személyzet munkájára támaszkodik a többéves kereten belül. A Bizottság elismeri, hogy néhány hiba fennmaradásának kockázata még az említett összes vizsgálat elvégzése után is fennáll. A társult költségek és a projektek végrehajtása során felmerülő késedelmek miatt a további előzetes ellenőrzések végrehajtása nehézkes, ezért a Bizottság folytatni fogja erőfeszítéseit a meglévő rendszereinek tökéletesítésére annak érdekében, hogy a költséghatékonyság értékelése alapján megalapozott bizonyosságot adhasson. Lásd még a 24. bekezdésre adott választ.

37. A Számvevőszék felhívja a figyelmet, hogy az EuropeAid utólagos tranzakció-ellenőrzései is találtak eljárási hibát az előzetes ellenőrzésekben (mint például: helytelen vagy hiányzó ellenőrző listák), az ellenőrzött tranzakciók mintegy 20 %-ában (26). A Belső Ellenőrzési Szolgálat (IAS) szintén talált hiányosságokat több kritikus kontrollszinten, melyek programbecsléseket és EFA-támogatások iránti ajánlati felhívásokat érintettek (27). 37. Az utólagos ellenőrzéseket hivatalos nyomon követésre mindig az illetékes, engedélyezésre jogosult tisztviselő hatáskörébe utalják. Azonban az említett eljárási hibák (mint például a helytelen vagy hiányzó ellenőrzési listák) nem járnak számszerűsíthető pénzügyi következménnyel. A Belső Ellenőrzési Szolgálat (IAS) ellenőrzési jelentéseinek lezárását követően 2012-ben megkezdődött a cselekvési terv gyakorlatba történő átültetése a Belső Ellenőrzési Szolgálat ajánlásainak teljesítése és a feltárt kockázatok enyhítése céljából.

Monitoring és felügyelet

38. A Számvevőszék úgy véli, hogy a monitoringot és a felügyeletet az EuropeAid központjai eredményesen, a külképviseletek pedig részben eredményesen látják el.

Az EuropeAid központjai

39. 2011 júliusában az EuropeAid, cselekvési terve keretében, első ízben alkalmazta a félévenként készítendő, a külső támogatások kezeléséről szóló jelentés (EAMR) új változatát, a kritikus teljesítménymutatók és a külképviselet-vezetők által aláírt megbízhatósági nyilatkozat alapján. Ez erősíti az EAMR mint a külképviseletek és az EuropeAid központjai közötti legfőbb elszámoltathatósági eszköz szerepét. A pénzügyi ellenőrzésekkel kapcsolatos kritikus teljesítménymutatók megbízhatóságát azonban befolyásolja a CRIS (28)-adatok pontatlansága. Sok mutató ráadásul nehezen értelmezhető. 39. A Bizottság úgy véli, hogy az egyik leghatékonyabb módja annak, hogy elérjék a CRIS-ben tárolt adatok minőségének közép- és hosszú távú javulását, abból áll, hogy a küldöttségvezetők számára láthatóbbá teszik a külső támogatás vezetői információs rendszerbe (CRIS) bevitt helytelen adatok következményeit. A külső támogatások kezeléséről szóló jelentések rendszerének (EAMR) új változata oly módon teszi ezt, hogy CRIS-adatokkal „táplálja” a külképviseletekről jövő rendszeres jelentéseket. Az EAMR azért jött létre, hogy lehetővé tegye a külképviseletek számára a jelentésben szereplő adatok korrekcióját és megjegyzéssel történő ellátását azért, hogy a helytelen adatok ne „szennyezzék” a pontos jelentéstételt, hanem inkább az adatok kiemelését és korrigálását, valamint idővel az adatbevitel javítását szolgálják. Még az EAMR használata közben is lehetőség van az adatfrissítésre, amennyiben a külképviselet egy könnyen módosítható hibát fedez fel. Az EAMR ezért egy szerkezeti előrelépést képvisel azzal, hogy választ ad a CRIS-adatok minőségének hiányosságaira vonatkozó számvevőszéki megállapításokra (ugyanakkor ennek az az ára, hogy a hibák rövid távon jobban szembeötlenek). A Bizottság nem osztja a Számvevőszék véleményét a monitoring célból használatos mutatók hasznosságára vonatkozóan. A kritikus teljesítménymutatókat az érdekek és érdekelt felek széles skáláját tömörítő irányítócsoport vezette be nemrégiben (2012-ben) a 2011. évi jelentésre vonatkozóan. A kritikus teljesítménymutatók az egységesített formátumú mutatók egy halmaza, amelyeknek a teljesítmények külképviseleti, regionális, eszköz- vagy portfóliószintű nyomon követésében van jelentősége és – a fejlesztési környezet bonyolultsága miatt – sok eltérő környezetben, különböző értelmezéssel bírhatnak. Egyes kritikus teljesítménymutatóknak – megfelelően megértett múltbéli adatokon alapuló – számszerűsített célértéke van, másoknak pedig nincs. Lásd továbbá a 59. bekezdés d) pontjára adott választ.

40. 2011-ben az EuropeAid 15 ellenőrző látogatást tett, hogy ellenőrizze a külképviseletek belső szervezetének, rendszereinek és folyamatainak megfelelőségét. A látogatások hasznosak voltak abból a szempontból, hogy azonosították a jobbítást igénylő területeket, mint például: szakértelemhiány, az emberi és pénzügyi erőforrások korlátai miatt kielégítetlen oktatási igények, pontatlan CRIS-adatok és nem megfelelő projektmonitoring. Egy IAS-ellenőrzés ugyanakkor felhívta a figyelmet arra, hogy nincs jele a hivatalos éves ellenőrző látogatások dokumentált kockázatelemzésen alapuló programjának. Az EuropeAid továbbá nem dolgozott ki eljárásokat az ellenőrző látogatások eredményeként megfogalmazott ajánlások megvalósításának nyomon követésére, és az éves tevékenységi jelentés e tekintetben nem tartalmaz információt (29). 40. Intézkedések történtek az említett IAS-ellenőrzéssel kapcsolatban a külképviseletek helyszíni ellenőrzésére vonatkozó hivatalosabb tervezési eljárás biztosítására. A jövőre vonatkozóan a Bizottság megfontolás tárgyává teszi, hogy a EuropeAid külképviseleteinek helyszíni ellenőrzésére vonatkozó specifikus célkitűzések felülvizsgálata szükséges-e, és hogy a külképviseletek kiválasztására szolgáló, jelenlegi kockázatalapú megközelítést ki lehet-e egészíteni más kiválasztási kritériumokkal. Lásd továbbá a 59. bekezdés b) pontjára adott választ.

41. Az EuropeAid-del keretszerződéseket kötött könyvvizsgáló cégek éves összegző jelentéseket készítenek ellenőrzéseik megállapításairól és ajánlásairól. Ezek a jelentések értékes információt nyújtanak a rendszerszintű hiányosságokról és a támogatásra nem jogosult kiadások megelőzéséhez vagy csökkentéséhez szükséges intézkedésekről. Ennek alapján 2011 januárjában az EuropeAid kiadta „A külső fellépésekre fordított uniós források kedvezményezettjeinek szóló pénzgazdálkodási eszköztár” útmutatót, amely segíteni kívánja a kedvezményezetteket a pénzgazdálkodási és támogathatósági szabályokkal kapcsolatos ismereteik elmélyítésében.

42. A Bizottság számára szerződéses alapon végzett külső ellenőrzések és vizsgálatok minőségét az EuropeAid megvizsgálja, és annak eredményeit egy éves jelentésben ismerteti. Az éves tevékenységi jelentés nem tartalmaz információkat ennek a vizsgálatnak az eredményeiről (30). 42. A Bizottság nem fejezte be a EuropeAid 2011-re vonatkozó ellenőrzésének minőségi felülvizsgálatát, mint azt a 2010. évre vonatkozóan megtette, tehát egyértelmű, hogy ez nem szerepelhetett az éves tevékenységi jelentésben. Mindenesetre a 2010. évi ellenőrzés minőségi jelentése nem szerepelt a 2010. évre vonatkozó éves tevékenységi jelentés egyetlen szövegében sem, nem utolsósorban azért, mert az éves tevékenységi jelentés állandó iránymutatásai nem írják elő a szerepeltetését.

43. A CRIS információs rendszer ellenőrzési és visszafizettetési moduljait 2011-ben összekapcsolták (31). Ez jelentős javulás, de még mindig nem ad teljes és pontos információt az összes előzetes ellenőrzés eredményeiről és folyományairól: 43. A Bizottság jelenleg nincs abban a helyzetben, hogy biztosítsa és fenntartsa a pénzgazdálkodási adatok komolyabb tovább feldolgozásához szükséges kiegészítő forrásokat. Ezen túlmenően a Bizottság egészére kiterjedő, a helyi IT alkalmazások racionalizálási folyamatában vesz részt.

a) a CRIS-ellenőrzés nem ad információt az EuropeAid által végül támogatásra nem jogosultnak ítélt összegekről; a) A külső támogatás vezetői információs rendszerének (CRIS) ellenőrzési modulja a külső ellenőrzések tervezésére és eredményeinek rögzítésére lett tervezve, nem pedig a Bizottság által végrehajtott ellenőrzések nyomon követésére. Azonban – amennyiben a források ezt lehetővé teszik – a Bizottság középtávon ilyen feladat ellátásra képes alkalmazást is ki szeretne fejleszteni.

b) a CRIS nem ad teljes információt a Bizottság saját előzetes ellenőrzései által támogatásra nem jogosultnak talált és korrigált összegekről (32); és b) A CRIS megbízható és megfelelő információkat nyújt a támogatásra nem jogosultnak ítélt összegekről a kérelmek feldolgozása során, ideértve a támogatásra nem jogosult összegek alapkategóriákba történő besorolását. Miután a Bizottság értesítette őket a feltárt hibákról, a kedvezményezettek igen gyakran csereszámlát küldenek (a jóváírási értesítés vagy új számla helyett), ezért a bizottsági személyzet által eredményesen feltárt hibák nem mindig tükröződnek az elszámolási rendszerben. Az előzetes vizsgálatok eredményeire és nyomon követésére vonatkozó, mindenre kiterjedő információk jelentős forrásokat emésztenének fel, megtérülésük korlátozott lenne, ezért azt a Bizottság nem minősítette költséghatékonynak.

c) a CRIS-adatok pontossága továbbra is aggályos, ahogy ezt az EuropeAid saját utólagos ellenőrzései is megállapították. c) Jóllehet a feltárt adatbeviteli hibák nem jártak pénzügyi következményekkel az éves elszámolásokra vonatkozóan, a Bizottság osztja a Számvevőszék aggályait és folytatja a külső támogatás vezetői információs rendszerében (CRIS) tárolt adatok minőségének javítását. A EuropeAid 2012-ben megújítja erőfeszítéseit a CRIS-adatok minőségének javítására.

Külképviseletek

44. A korábbi évekhez hasonlóan a Számvevőszék ezúttal is rosszul dokumentált és eredménytelen ellenőrzéseket tapasztalt a legtöbb EFA-kedvezményezett ország programengedélyező irodájában. Az EuropeAid központjai és a külképviseletek gyakran nyújtottak szakmai segítséget ezen ellenőrzések javításához, de ez nem tudja kompenzálni a mögöttes hiányosságokat. 44. A Bizottság tudatában van annak, hogy a nemzeti hatóságok nem mindig az előírt pénzgazdálkodási szabványok szerint járnak el, és ezért a projekttámogatás oroszlánrészét részlegesen decentralizált igazgatás alatt végzik, az előzetes ellenőrzéseket pedig a bizottsági külképviseletek hajtják végre a portfolió nagyobb részére vonatkozóan. A Bizottság továbbra is jelentős erőfeszítést tesz a nemzeti programengedélyező iroda kapacitásainak oktatás révén történő bővítésére.

45. A Számvevőszék által 2011-ben felkeresett külképviseletek többsége a helyszíni monitoring látogatásokhoz nem használt kockázatalapú kiválasztást és tervezést. Az EuropeAid központjaiból végzett ellenőrző látogatások (lásd: 40. bekezdés) megállapították, hogy a külképviseletek a személyzetet és a kiküldetési költségvetést illetően gyakran szembesülnek erőforráskorlátokkal, ami korlátozza monitoringtevékenységüket, mint például a projektek helyszíni felügyeletét, különösen a pénzügyi szempontokat illetően. A 2011-ben végrehajtott jelentős átszervezés és az erőforrásoknak a segélyek kezelésétől különböző feladatokra való felhasználása nem javított a helyzeten (lásd: 6. és 34. bekezdés) 45. A korlátozott források fontossági sorrendbe állítása egyértelműen kulcsfontosságú a döntéshozatalban, tekintettel a külképviselet helyszíni ellenőrzési tevékenységének tervezésére és végrehajtására. Valójában mivel a helyszíni ellenőrzések nagy részét az üzemeltetésért felelős személyzet végzi, és azokat elsősorban nem pénzügyi ellenőrzési célból bonyolítják le, a kockázat ritkán szerepel az ilyen helyszíni látogatások tervezésének legfontosabb tényezőjeként. A helyszíni ellenőrzések a tevékenységek nyomon követését elősegítő elemek egyikét jelentik a végrehajtási jelentések, a kedvezményezettel történő kapcsolattartás, az eredményorientált monitoring jelentések, értékelések és ellenőrzések mellett. Ami az erőforrásoknak a segélyek kezelésétől eltérő feladatokra történő felhasználását illeti, a Bizottság 2011 decemberében a külképviseleteknek instrukciókat küldött a Bizottság és az Európai Külügyi Szolgálat közös közleményében a „flexibilitás” lehetőségeinek és korlátainak egyértelművé tételéről. Lásd továbbá a 59. bekezdés b) pontjára adott választ.

Külső ellenőrzések

46. A Számvevőszék értékelése szerint a külső ellenőrzési funkció az EuropeAid központjai esetében eredményes, a külképviseletek esetében pedig részben eredményes.

47. Az EuropeAid központjai módszertant dolgoztak ki az éves ellenőrzési terv elkészítéséhez, végrehajtásához és nyomon követéséhez. A központok szorosan figyelemmel kísérik a külképviseletek külső ellenőrzési tevékenységeit és a Bizottság által kötött ellenőrzési keretszerződés részeként végzett külső ellenőrzések minőségét.

48. A külképviseletek a legtöbb tekintetben a vonatkozó módszertannak megfelelően irányították a külső ellenőrzéseiket. Az ellenőrzési terveket az útmutatások szerint készítették, a végrehajtás időben megtörtént, és az ellenőrzés megállapításai alapján meghozták a szükséges intézkedéseket, főként visszafizettetések és a későbbi kifizetésekből történő levonások formájában. A Számvevőszék szerint azonban egyes területeken további javulásra van szükség. Amint azt a Számvevőszék már az előző években is jelezte (33), a kockázatalapú ellenőrzéseket nem mindig dokumentált kockázatelemzés alapján választották ki, és létszámkorlátok, valamint a kötelező ellenőrzések nagyobb prioritása miatt a szükségesnél kevesebbszer került sor rájuk. Néhány esetben az ellenőrzést követő záróelszámolási folyamat elhúzódott, ami ahhoz vezethet, hogy egyes támogatásra nem jogosult kiadások már nem lesznek visszakövetelhetők. 48. Való igaz, hogy a létszámhiány az ellenőrzést követő záróelszámolási folyamat elhúzódásával járhat, de valamennyi kötelező ellenőrzési jelentést le kell adni azelőtt, hogy a Bizottság a végső kifizetést folyósítaná, ezért nagyon kicsi annak kockázata, hogy egyes költségtérítések már nem lesznek visszakövetelhetők.

Belső ellenőrzés

49. A Számvevőszék értékelése szerint a belső ellenőrzés részben eredményes.

50. A Bizottság 2011-ben végrehajtott átszervezése (lásd: 6. és 34. bekezdés) nagy hatással volt a belső ellenőrzési részleg (IAC) (34) tevékenységére. A részleg személyzetében nagy változás történt, és az új alkalmazottaknak nem volt ellenőrzési tapasztalata. Az IAC az első éves munkatervének csak mintegy a felét tudta megvalósítani. Ezt az éves tevékenységi jelentés nem említi (35). 50. A kezdeti 2011-es évi munkatervet érthető okokból csak részlegesen valósították meg, mivel a EuropeAid júniusi átszervezését követően egy teljesen új éves munkatervet kellett meghatározni az új belső ellenőrzési csoport részére 2011. július elején. Ennek az új munkatervnek figyelembe kellett vennie a főigazgatóságon belüli változásokat és azt a helyzetet, hogy a belső ellenőrzési részleg (IAC) új személyzete az ellenőrzéssel kapcsolatosan alapos oktatást igényelt. Lásd továbbá a 59. bekezdés e) pontjára adott választ.

51. 2011-ben a Belső Ellenőrzési Szolgálat (IAS) (36) két ellenőrzést zárt le a programbecslések és az EFA-támogatások pénzügyi gazdálkodásáról. Megállapításai az előzetes ellenőrzések hiányosságai tekintetében egyeznek a Számvevőszék megállapításaival (lásd: 36. bekezdés). 51. Lásd a 36. bekezdésre adott választ.

A Bizottság által kiadott vezetői teljességi nyilatkozat megbízhatósága

52. A főigazgató kijelenti (37), hogy kellő bizonyosságot szerzett arról, hogy az alkalmazott kontrolleljárások a szükséges módon garantálják a mögöttes tranzakciók szabályszerűségét. Az éves tevékenységi jelentés nem tartalmaz fenntartást. Ehelyett az szerepel benne (38), hogy figyelembe véve a több évet átfogó kontrollstruktúra kialakítását és eredményeit, az EuropeAid úgy véli, hogy a fennmaradó hibaarány – az összes kontrollmechanizmus alkalmazása után – nem tekinthető lényeginek. Ez ellentétben áll azzal, amit a Számvevőszék 2011-re vonatkozóan megállapított: lényeges hibaarány, nagy hibagyakoriság és csak részben eredményes rendszerek. 52. Az EFA-ra vonatkozó, becsült éves legvalószínűbb hibaarány és hibagyakoriság kiszámítására használt számvevőszéki módszert nem lehet közvetlenül összehasonlítani (a több évet átfogó összes vizsgálat lefolytatása után) fennmaradó kockáztatott összeg kritériumaival, amely az EFA-ból és az uniós költségvetésből finanszírozott EuropeAid portfólió egészére vonatkozó, főigazgató által tett megbízhatósági nyilatkozat egyik kulcseleme. A Bizottság megjegyzi, hogy a – portfólió nagyobb részét képviselő – az uniós költségvetésből folyósított külső támogatásra vonatkozó, a Számvevőszék által becsült legvalószínűbb éves hibaarány 2010-ben és 2011-ben, csakúgy, mint az Európai Fejlesztési Alapok esetében 2009-ben a lényegességi küszöb alatt maradt. Lásd az 57. bekezdésre és az 58. bekezdés a) pontjára adott választ.

53. Az éves tevékenységi jelentés számvevőszéki vizsgálata szerint: 53.

a) nincs bizonyíték arra a határozott állításra, hogy a fennmaradó hibaarány 2 % alatt van; a) Lásd az 58. bekezdés a) pontjára adott választ.

b) súlyos aggályok merültek fel a segélyeket kezelő személyzeti erőforrások megfelelőségével kapcsolatban (lásd: 34. bekezdés); és b) Ma már több mint 10 éve, hogy a decentralizációs folyamat elkezdődött. A Bizottság nagyon pozitív eredményeket könyvelhetett el, de az időközben felmerült és korrekcióra szoruló egyensúlytalanságokról is tudomást szerzett. A „Változtatási program” című közleménnyel összhangban, valamint az EU külképviseleteken dolgozó EuropeAid személyzet munkaterhelésének 2011-ben lezajlott vizsgálatát követően 2012. március 12-én a bizottsági források uniós külképviseleteken történő felhasználásáról szóló jelentést továbbítottak a főtitkárhoz és nyújtottak be a külkapcsolatokkal foglalkozó biztosok csoportjának. A közlemény a személyzet külképviseletek közötti újraelosztására vonatkozó következtetéseket tartalmaz azzal a céllal, hogy a EuropeAid szükségleteit és prioritásait a meglévő forrásokkal jobban összhangba hozzák. Ezeket a következtetéseket 2012 júliusában a Bizottsághoz jóváhagyásra benyújtották/be fogják nyújtani. Lásd még a 34. bekezdésre adott választ.

c) mind a Belső Ellenőrzési Szolgálatnál, mind az EuropeAid saját utólagos tranzakció-ellenőrzéseinél hiányosságok mutatkoztak a kontrollmechanizmusokban (lásd: 37. és 51. bekezdés). c) A belső ellenőrzési eljárás és az utólagos tranzakciós ellenőrzések célja a kontrollok hiányosságainak feltérképezése, amelyeket részletes nyomon követés, és ezen belül hivatalos cselekvési terv követ.

Következtetések és ajánlások

Következtetések

54. Ellenőrzési munkája alapján a Számvevőszék megállapítja, hogy az EFA-k 2011. december 31-én véget ért pénzügyi évre vonatkozó beszámolója minden lényeges szempontból hűen tükrözi az EFA-k tárgyévi pénzügyi helyzetét, valamint műveleteik eredményeit és pénzforgalmi eredményüket, a pénzügyi szabályzat előírásaival és a számvitelért felelős tisztviselő által elfogadott számviteli szabályokkal összhangban. 54. A Bizottság üdvözli, hogy a Számvevőszék kedvező értékelést adott az Európai Fejlesztési Alapra vonatkozó beszámoló megbízhatóságáról.

55. Az elvégzett ellenőrzések alapján a Számvevőszék a 2011. december 31-én véget ért pénzügyi évre vonatkozóan megállapítja: 55.

a) az EFA-k bevételei mentesek voltak lényegi hibától;

b) az EFA-k globális kötelezettségvállalásai mentesek voltak lényegi hibától; és

c) az EFA-k kifizetéseinél lényegi hibák merültek fel (lásd: 24–30. bekezdés). c) A Bizottság 2012-ben fokozza erőfeszítéseit az ilyen hibák megelőzésére, feltárására és kijavítására. A Bizottság ugyanakkor kiemeli a EuropeAid ellenőrzési struktúrájának többéves jellegét, ami azt jelenti, hogy a Számvevőszék által kiemelt néhány hiba egy későbbi időpontban, a külső támogatások ellenőrzésének normál ciklusán belül ki lett volna javítva. A mintában szereplő kifizetések majdnem kétharmada olyan tranzakciókra vonatkozik, mint a közbenső fizetések vagy elszámolások, amelyek ellenőrzése vagy korrigálása a végső kifizetéskor még elvégezhető. Továbbá a külső támogatási kiadás Bizottság általi nyomon követése nem ér véget a végső kifizetésekkel. A EuropeAid és a Humanitárius Segélyek és Polgári Védelem Főigazgatósága (a továbbiakban: DG ECHO) az utólagos ellenőrzések kiterjedt programját irányítja éves szinten egy hivatalos kockázatértékelési eljárás alapján. Mivel azonban a fejlesztési és humanitárius segély egy nagy kockázatú környezetben működik, a pénzügyi hiba reálisan nem csökkenthető nullára.

56. A Számvevőszék az elvégzett ellenőrzések alapján megállapítja, hogy az EuropeAid vizsgált felügyeleti és kontrollrendszerei csak részben eredményesek (lásd: 31. és 53. bekezdés). 56. A Bizottság ellenőrzéseit a többéves projektek életciklusának teljes lefedésére tervezte. Úgy gondolja, hogy ezek a felügyeleti és kontrollrendszerek hatékonyak és évről-évre jelentős mértékben javultak, továbbá az Európai Fejlesztési Alapok működését és az uniós költségvetésből finanszírozott tevékenységeket egyaránt lefedik. A külső támogatási környezet magas kockázata ellenére a Számvevőszék által becsült legvalószínűbb éves hibaarány mind az uniós költségvetésből folyósított külső támogatás esetében 2010-ben és 2011-ben, mind pedig az Európai Fejlesztési Alapok esetében 2009-ben a lényegességi küszöb alatt volt.

57. A Számvevőszék megállapítja, hogy a CRIS-adatok továbbra is aggályosak és befolyásolják mind az éves beszámoló elkészítéséhez használt adatok pontosságát (lásd 20. bekezdés), mind a felügyeleti és kontrollrendszerek eredményességét (lásd 39., 40. és 43. bekezdés) (39). 57. A Bizottság osztja a Számvevőszék aggodalmát és folytatja a külső támogatás vezetői információs rendszerben (CRIS) tárolt adatok minőségének javítását. Ugyanakkor, amint ahogy azt a Számvevőszék a 20. bekezdésben megállapítja, az adatrögzítési hibák nem jártak pénzügyi következményekkel az éves elszámolásra.

Ajánlások

58. A 2009-es éves jelentésben megfogalmazott ajánlások hasznosulásának számvevőszéki áttekintését a 3. melléklet mutatja be. A Számvevőszék az alábbiakra hívja fel a figyelmet: 58. Különös tekintettel a 10. Európai Fejlesztési Alapra vonatkozó költségvetési rendelet ( 42 ) rendelkezéseire, valamint a rendelkezésére álló források javasolt csökkentésének fényében a Bizottság a megfelelő intézkedés meghozatala és/vagy javaslata előtt mérlegelni fogja a Számvevőszék javaslatainak költségét és hasznát.

a) Az EuropeAid jelentős előrelépést tett a Számvevőszék számos ajánlásának megvalósításában. Ez különösen igaz a fennmaradó hibaarány becslésére használt módszertan kidolgozására, a kedvezményezettek támogathatósági szabályokkal kapcsolatos ismereteinek elmélyítésére szolgáló pénzgazdálkodási eszköztár kiadására, az ellenőrzések tervezésére és nyomon követésére, és a költségvetés-támogatás esetében a támogathatóság értékelésére; a) A EuropeAid fennmaradó hibaarányának becslésére vonatkozó bizottsági eredmények (azaz az összes tervezett ellenőrzés befejezése után fennmaradó hibák pénzügyi hatása) 2013 elején állnak majd rendelkezésre a 2012. évi jelentési időszakra vonatkozóan.

b) további munka szükséges ahhoz, hogy maradéktalanul végrehajtsák a CRIS-adatok minőségére, az ellenőrzések megállapításainak és ajánlásainak hasznosulására és a tranzakciókra vonatkozó utólagos ellenőrzések rendszerének költséghatékonyságára vonatkozó számvevőszéki ajánlásokat. b) A EuropeAid 2012-ben megújítja erőfeszítéseit a CRIS-adatok minőségének javítására, valamint az ellenőrzések pénzügyi megállapításai és a pénzösszegek visszafizettetése közötti jobb összekapcsolására. A tranzakciókra vonatkozó utólagos ellenőrzések rendszerét 2012-ben felfüggesztették.

59. Az áttekintés eredményeként és a 2011-es megállapítások és következtetések alapján a Számvevőszék javasolja, hogy az EuropeAid: 59.

a) javítsa a szerződés-odaítélési eljárásainak lebonyolítását azzal, hogy egyértelmű kiválasztási kritériumokat állít fel és jobban dokumentálja az elbírálási folyamatot (lásd: a 28. bekezdés b) pontja); a) A Bizottság egy olyan eljárást kezdeményez, amelyet azért hoztak létre, hogy a Számvevőszék által a szerződés-odaítélési eljárásban feltárt hibák tanulságait levonják, továbbá 2013-ban kell elkészülnie a szerződések átdolgozott gyakorlati útmutatójának.

b) az ellenőrző látogatásokra (lásd: 40. bekezdés) és a helyszíni monitoringlátogatásokra (lásd: 45. bekezdés) vezessen be dokumentált kockázatalapú tervezést és szisztematikus nyomon követést; b) A Bizottság mérlegelni fogja, hogy a EuropeAid külképviseleteit ellenőrző látogatások célja és specifikus célkitűzései felülvizsgálatra szorulnak-e. A EuropeAid egy hivatalosabb értékelést és éves tervezési folyamatot fog bevezetni a külképviseletek ellenőrző látogatásaira és a projektek helyszíni monitoringlátogatásaira vonatkozóan. A Bizottság azonban úgy véli, hogy hasznos lehetne a jelenlegi kockázatalapú kiválasztási folyamatot további kiválasztási szempontokkal kiegészíteni. Lásd még a 40. bekezdésre adott választ.

c) a külképviseletek és az EuropeAid központja által készített éves ellenőrzési tervekhez tegye kötelezővé a kockázatelemzéséről szóló útmutatások használatát (lásd: 48. bekezdés); c) A Bizottság mérlegeli, hogy a 2013. évtől kezdve kötelezővé teszi a EuropeAid központ által készített éves ellenőrzési tervek kockázatelemzési módszerét.

d) tekintse át a kritikus teljesítménymutatók kialakítását, hogy azok egyértelműek és könnyen értelmezhetők legyenek (lásd: 39. bekezdés); d) A Bizottság nem képes arra, hogy rövid, illetve középtávon áttekintse a EuropeAid kritikus teljesítménymutatóit. A kritikus teljesítménymutatókat az érdekek és érdekelt felek széles skáláját képviselő irányítócsoport vezette be nemrégiben (2012-ben) a 2011. évi jelentésre vonatkozóan, és a Bizottság még nem rendelkezik az adathalmazra vonatkozó elegendő információval vagy megfelelő elemzéssel. Amint azonban az új jelentési rendszer beágyazódik, a kritikus teljesítménymutatókat idővel valószínűleg ki kell igazítani.

e) értékelje, hogy az IAC mennyire eredményesen képes ellátni a feladatait (lásd: 50. bekezdés). e) A Bizottság értékelni fogja a EuropeAid belső ellenőrzési részleg (IAC) kapacitását és, amennyiben szükségesnek találja, mérlegelni fogja egy esetleges létszámemelés lehetőségét.