[pic] | AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA |

Brüsszel, 28.11.2007

SEC(2007) 1555

A BIZOTTSÁG SZOLGÁLATAINAK MUNKADOKUMENTUMA

Kísérő dokumentum Javaslat: A TANÁCS IRÁNYELVE a közös hozzáadottértékadó-rendszerről szóló 2006/112/EK irányelv biztosítás és pénzügyi szolgáltatások tekintetében történő módosításáról A HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA (Ez a tömörített szöveg csupán összefoglalja a teljes szövegben található vizsgálatot; a teljes szöveg az említett mellékletekkel együtt csak eredeti nyelven hozzáférhető, ennek megfelelően csak a javaslat angol nyelvű változatához csatolták)

{COM(2007) 747 végleges}{SEC(2007) 1554}

1. ELJÁRÁSI KÉRDÉSEK ÉS KONZULTÁCIÓ AZ ÉRDEKELTEKKEL

Főként gyakorlati okokból a HÉA-irányelv mentesíti a legtöbb fősodorbeli pénzügyi szolgáltatást és biztosítást. Az irányelv azonban némileg bizonytalan megközelítést alkalmaz, hiszen megengedi, hogy a tagállamok választási lehetőséget biztosítsanak az adóalanyoknak e szolgáltatások adóztatása tekintetében.

Adómentes szolgáltatások nyújtásakor az említett ágazatok vállalkozásai nem számíthatnak fel adót értékesítéseikre, ugyanakkor nem vonhatják le az általuk a tevékenységükhöz beszerzett áruk és szolgáltatások árában megfizetett HÉA-t sem. Ez a le nem vonható adó jelentős bevételi forrás a tagállamok adóhatóságai számára, amelynek jelentősége automatikusan nő, mivel a pénzügyi intézmények és a biztosítók egyre gyakrabban fordulnak szakosított szolgáltatókhoz (kiszervezési vállalkozásokhoz) vagy vonják össze határokon átnyúló jelleggel tevékenységüket (például közös költségű szolgáltatóközpontok révén).

A Bizottság hatásvizsgálat során végzett munkája igazolta, hogy az adómentesség egyértelmű és következetes kezelésével kapcsolatban Közösség-szerte szaporodnak a problémák. Egyes összetett ügyletek esetében még azt is nehéz lehet megállapítani, hogy adózási szempontból ki minősül a szolgáltatás igénybe vevőjének.

Eltekintve most bevezetésének okától és a helyettesítő megoldások hiányától, megállapítható, hogy az adómentesség miatt az említett vállalkozások nem vonhatják le a bemeneti (megvásárolt) termékek és szolgáltatások árában megfizetett HÉA-t. Mégis, az adómentesség legfőbb negatív következménye az adósemlegesség elvesztése. Az EU számára további fontos kérdés, hogy a HÉA-rendszernek a 27 tagállamban oly módon kell működnie, hogy ne akadályozza az egységes páneurópai piac kialakítását. E tekintetben a HÉA alkalmazása olyan feszültségeket hoz felszínre, amelyek nem jellemzőek más fogyasztói adókra a pénzügyi szolgáltatások és biztosítások területén.

Bárminemű módosítás előtt figyelembe kell venni, hogy a hatályos adózási szabályok alkalmazásából eredő bevételek az idők folyamán jelentősen nőttek, részben a megemelt HÉA-kulcsoknak, de főként annak köszönhetően, hogy a vállalkozásokra rákényszerített gazdaságilag nem hatékony megoldások ellenére megnőtt az adóalap.

Nem könnyű megtalálni az egyensúlyt a gazdasági hatékonyság, illetve az adórendszer stabilitása és méltányossága között, különösen e területen, ahol a feladat érdekében az egységes piac célkitűzéseit a pénzügyi szolgáltatások és biztosítások megfelelő adóztatásával kell összehangolni. Meg kell győzni a tagállamokat, hogy az uniós pénzügyi piac dinamizmusának megőrzése és fokozása megéri a HÉA-bevételek korlátozását.

A Bizottság ezért a tagállamokhoz fordult, hogy közösen határozzák meg a követendő új utat.

A tagállamokkal folytatott előkészületek részeként a Bizottság a Fiscalis program keretében két szemináriumot szervezett, amelyek célja elsősorban a hatályos jogszabályok vitatott területeinek meghatározása volt.

A jelenlegi jogi keretről és a változtatási lehetőségekről alkotott véleményeket bemutató, 2006 márciusában közzétett konzultációs dokumentum az adózási konzultációk történetében példátlan mennyiségű észrevételt generált. A határokon átnyúló konszolidáció akadályainak elmozdítását és a fogalommeghatározások korszerűsítését minden válaszadó prioritásnak minősítette. A folyamat felgyorsítása érdekében a Bizottság (a PricewaterhouseCoopers céggel) tanulmányt készíttetett a pénzügyi szolgáltatások és biztosítások HÉA-mentességének gazdasági hatásairól a 25 tagú EU-ban. A 2006 novemberében lezárt jelentés megállapította, hogy a „beágyazott” (le nem vonható) HÉA növeli az EU-n belüli pénzügyi intézmények költségeit és a vállalkozásoknak nyújtott pénzügyi szolgáltatások költségeit. A HÉA-irányelv pénzügyi szolgáltatások adómentessége tekintetében eltérő értelmezése bizonytalanságot gerjeszt pusztán üzleti alapon meghozandó döntéseknél. Bebizonyosodott, hogy a pénzügyi szolgáltatók viszonylag nagy mértékű le nem vonható HÉA-t kénytelenek elkönyvelni, vagy pedig a csoporton belüli HÉA-teher minimalizálása érdekében olyan megoldásokat választanak, amelyeket viszont a szabályozók vagy a társasági adózás szempontjából lehet kevésbé optimálisnak tekinteni.

A változtatási lehetőségeket illetően a jelentés kiemelte, hogy az adómentes szolgáltatások fogalommeghatározásainak egyértelműnek, következetesnek és jogbiztonságot adónak kell lenniük. A jelentést csatolták a teljes hatásvizsgálathoz.

A Bizottság emellett felkérte a Nemzetközi Adóügyi Dokumentációs Központot, hogy végezzen felmérést az előzetesen felszámított HÉA levonására a tagállamokban alkalmazott módszerekről a pénzügyi szolgáltatások és a biztosítás vonatkozásában. A PricewaterhouseCoopers jelentése szerint a kulcsok 0% és 74% közé estek, noha a HÉA-irányelv előírja, hogy ezeket harmonizálni kell.

Az irányelv ennek ellenére azt is megengedi, hogy a tagállamok meglehetősen szabadon határozzák meg a beszedendő adó kiszámítási módszereit.. A tagállamok eltérő módon alkalmazzák a jogszabályokat, és az engedményezési gyakorlat nem mindig felel meg azoknak.

Az adózás választására vonatkozó lehetőség gyakorlása így az adóbeszedés nagy arányához vezethet, olyan esetekben is, ha nem történt adóztatott értékesítés.

Sem az adómentesség miatt elveszett HÉA, sem a le nem vonható HÉA-hoz köthető bevételek nagyságát nem sikerült megbízhatóan felmérni. A PricewaterhouseCoopers tanulmánya hivatkozik egy ki nem adott független jelentésre, amely szerint az egyik tagállamban (az Egyesült Királyságban) a le nem vonható HÉA a pénzügyi szolgáltatási szektor által fizetett adó 20,3%-át teszi ki és mintegy 4%-kal növeli a pénzügyi szolgáltatások költségét. A Bizottság számára rendelkezésre álló korlátozott mennyiségű adat alapján nem egyértelmű, hogy az adómentesség megszüntetése hatással lenne-e a beszedett adóbevételre. A potenciális adónövekményt minden valószínűséggel felemésztenék a magasabb beszedési költségek.

2. A PROBLÉMÁK MEGHATÁROZÁSA

A hatályos jogszabály elavult, nehezen birkózik meg a korszerű vállalkozások összetettségével, túlzott költségekhez vezet és nem hatékony. Az irányelv egy sor pénzügyi szolgáltatást és biztosítást mentesít az adó alól, a felsorolást megszorítóan kell értelmezni. Mindamellett az EB HÉA-val kapcsolatos nem régi ügyeinek (24) csupán 6%-a foglalkozik az adómentes pénzügyi szolgáltatásokkal és biztosításokkal, noha azok hatása sokrétű lehet. A jogi költségek, még ha nehéz is számszerűsíteni őket, szintén magasak, és valószínűleg főként a jogszabályok gyenge állapotára vezethetők vissza.

A le nem vonható adó miatt a pénzügyi és biztosítási intézmények általánosságban magasabb költségekkel szembesülnek. Ezek az intézmények inkább házon belül oldják meg az adóköteles szolgáltatásokat igénylő feladatokat, nehogy a kiszervezett szolgáltatásokat nyújtó szakszolgáltató igénybevételével le nem vonható HÉA keletkezzen. A HÉA ekképpen nem semleges, tehát általánosságban gátolja a hatékonyságot.

Amennyiben a végső fogyasztó felé történő szolgáltatásnyújtás HÉA-mentes, úgy a határokon átnyúló szolgáltatásnyújtás elkerülhetetlenül kihat a HÉA-bevételek elosztására.

A le nem vonható HÉA-ból származó bevétel legtöbbször akkor keletkezik, ha a bemeneti szolgáltatás igénybe vevője a letelepedett, és nem akkor, ha az adómentes szolgáltatás igénybe vevője a letelepedett.

A bevétel nőni fog, amint a közösségi pénzügyi szolgáltatási politika eléri célját, és megszűnnek a kiskereskedelmi integráció és a határokon átnyúló forgalmazás akadályai. A Bizottság a hatásvizsgálat során általánosságban megállapította, hogy azt a torzító hatást egyetlen módszerrel, a teljes adóztatással lehet megszüntetni. A Bizottság a tagállamok által megengedett vagy előírt HÉA-beszedési módszerek között is eltéréseket észlelt. Egyes tagállamok által előírt módszerek valószínűleg torzítják a versenyt és növelik a költségeket. E megállapítás a tagállamokkal a következetesebb beszedési szabályokról folytatott konzultációk során is megerősítést nyert. A konzultációk során felmerült – a Bizottság által e szakaszban nem tárgyalt – másodlagos kérdések között szerepel például a saríával összeegyeztethető pénzügyi szolgáltatások és biztosítások HÉA-ügyi kezelése.

3. CÉLKITűZÉSEK

- A hatóságok igazgatási költségeinek csökkentése az adóügyi felügyelet gyakorlása során és a gazdasági szereplők igazgatási költségeinek csökkentése az adóügyi megfelelés elérése során.

- Költségvetési biztonság teremtése a tagállamoknak, jogbiztonság teremtése a gazdasági szereplőknek.

- Az 1977-es HÉA-rendelkezések és az újabb szabályozói és jogi rendelkezések – például a pénzügyi szolgáltatásokról szóló cselekvési terv – közötti következetlenségek megszüntetése.

Bármely változtatási módozat szolgálhat olyan megoldásokkal, amelyek teljesítik e célkitűzések némelyikét vagy egy részüket. Az igazgatási és megfelelési költségek az adóhatóságoknak a HÉA-beszedéssel kapcsolatban, a vállalkozásoknak az adókötelezettség teljesítésével kapcsolatban jelentenek terhet. A HÉA-megfelelési kötelezettségeket azonban nem a közösségi jog határozza meg, hanem nemzeti jogszabályok, hiszen a választás joga a szubszidiaritás elvét követő megközelítés miatt a tagállamokat illeti. Mivel a standard pénzügyi és költségelszámolási technikák más célt szolgálnak, a megfelelési költségek egyéb beszámolási kötelezettségek révén való kiegyensúlyozása csak korlátozottan lehetséges. Az adómegfelelés és beszámolás jellemzően nem szerves része a pénzügyi intézmények által egyre inkább alkalmazott adatbázis-kezelési és vezetői információs rendszereknek. Az EU-s HÉA tekintetében ez az összeegyeztethetetlenség elsősorban a tagállamokban létező 27 különböző beszámolási és megfelelési követelményrendszernek köszönhető.

Egyes tagállamok a többiek kárára profitálni fognak a határokon átnyúló konszolidációból. Ahhoz, hogy ezen ágazatok vállalkozásai továbbra is az EU-ban maradjanak és adót fizessenek, el kell viselni a HÉA-bevételek esetleges csökkenését.

A HÉA-rendszer a célok szerint „amennyire csak lehetséges kiküszöböli a verseny feltételeit akár nemzeti, akár közösségi szinten esetleg torzító tényezőket”. A jelenlegi javaslatnak is ezen az elven kell alapulnia, de a lépések közül néhány konkrétabb intézkedés, amelyek egyértelműen a pénzügyi szolgáltatási és a biztosítási ágazat előnyére szolgálhatnak, költségvetési áldozatokkal jár a tagállamok számára.

4. SZAKPOLITIKAI LEHETőSÉGEK

Összességében három, komolyabban megfontolandó szakpolitikai lehetőség körvonalazódik ki: a jelenlegi helyzet változatlanul hagyása, következetes alkalmazásuk érdekében az adómentes szolgáltatások fogalommeghatározásainak korszerűsítése, valamint a HÉA-rendszer semlegességét némiképp visszaállító egy vagy több strukturális változtatás bevezetése.

Egy másik strukturális változtatási lehetőség az adómentes szolgáltatások körének bővítése lehetne, ez azonban csupán kiterjesztené az adómentesség problémakörét más vállalkozásokra. Az adósemlegesség visszaállítása érdekében Ausztrália és Szingapúr bevezetett egy korlátozott egyszerűsített adólevonási modellt, amelynek alapjául a becsült bérköltségek és a szolgáltatást nyújtó vállalkozás által hozzáadott érték szolgál, de ez az EU-s viszonyok között nem alkalmazható. Az irányelv már lehetővé teszi, hogy a tagállamok a pénzügyi szolgáltatások adóztatását válasszák, és az ezzel a lehetőséggel élő öt tagállamban a pénzügyi intézmények lemondhatnak az adómentességről és választhatják adómentes pénzügyi szolgáltatásaik (de nem a biztosítási szolgáltatások) bevonását az adóztatásba. A Bizottság azt is megvizsgálta, hogy a határokon átnyúló HÉA-struktúrák milyen szerepet töltenek be a versenyt torzító hatások csökkentésében. A székhely/telephely struktúrát egyetlen jogi személy keretében kialakító intézmények rugalmasan, HÉA-teher nélkül tudják lebonyolítani belső ügyleteiket. A HÉA szempontjából tehát eredményesebben tud működni, mint az anyavállalat/leányvállalat struktúrát választó intézmények. A határokon átnyúló szervezetek kezelésének változtatása előtt azt is elemezni kell, hogy a változtatás javítja-e a különböző struktúrák közötti semlegességet. A HÉA-csoportok létrehozása hasonló eredményekkel járhat, ez a megoldás azonban a tagállamok felében csupán a határokon belüli ügyletekre alkalmazható. A HÉA-csoportok létrehozásának gyakorlati következménye, hogy a csoport tagjai közötti ügyletek a HÉA szempontjából védve vannak.

Az irányelv bizonyos esetekben már lehetővé teszi a költségmegosztási megállapodások adó alóli mentesítését. A költségmegosztás teljes körű adómentességére vonatkozó példák és a széles körű vizsgálatok alapján a Bizottság előnyösnek tartaná e rendelkezés – harmadik fél szolgáltatókra és különböző tagállamok gazdasági szereplőire is – kiterjesztett alkalmazását.

Noha a válaszadók egy kis része felvetette, a pénzügyi szolgáltatásokra és biztosításokra kivetendő csökkentett kulcsú HÉA alkalmazása nem tekinthető komoly lehetőségnek. A más típusú ügyletek csökkentett kulcsú HÉA-jával kapcsolatos legújabb tapasztalatok mindennek mondhatók, csak éppen sikeresnek nem.

Egyetlen további lehetőség merült még fel, az úgynevezett kék könyv vagy más néven európai HÉA-kézikönyv létrehozása, amely egyértelműsítené a fogalommeghatározásokat, értelmezné az adómentességet és hatályát, valamint az EB ítélkezési gyakorlatának végrehajtását és alkalmazását. Erre később még sor kerülhet.

5. HATÁSVIZSGÁLAT

A lehetőségek vizsgálata alapján az adómentes szolgáltatások és biztosítások fogalommeghatározásainak korszerűsítése ajánlott. A strukturális változtatásokat a költségmegosztási adókedvezmény általánosabb alkalmazására és az adózási jog vállalkozások általi választhatóságának szélesebb kör számára elérhetővé tételére kell összpontosítani. A költségmegosztási adókedvezmény nagyban hozzájárulhat a piac töredezettségének csökkentéséhez, mivel lehetővé teszi az ágazat különböző szektorai számára, hogy a költségcsökkentés érdekében csoportot alkossanak és az adótól független stratégiai döntéseket hozhassanak.

A Bizottság e területen a hatályos adómentesség korlátain belül kíván maradni, és nem akarja módosítani e határokat. Ennek következménye, hogy a jelenleg adómentes szolgáltatások továbbra is adómentesek maradnak, a jelenleg adóköteles szolgáltatások pedig adókötelesek maradnak.

A költségmegosztási megállapodások egyébként nem adómentes szolgáltatásokból eredő kiadásainak választható HÉA-mentessége legalább a problémák egy részére megoldást kínálna. A hatásvizsgálat két megvalósítási módot lát erre.

A hatályos rendelkezések egyértelműsítésén alapuló minimalista megközelítés külön rendelkezést igényel az adómentes pénzügyi szolgáltatások és biztosítások költségmegosztási megállapodások keretében történő értékesítésére – ez egy ágazatspecifikus intézkedés, korlátozott előnyökkel.

A dinamikusabb megközelítés határokon átnyúló megállapodásokra és – nem pénzügyi szolgáltató vagy biztosító – harmadik fél szolgáltatókra is kiterjesztett hozzáférést biztosítana a költségmegosztási adókedvezményhez. Egyes tagállamokban erre már van lehetőség, az általánosabb alkalmazás azonban leginkább az irányelv egyértelműsítésével érhető el. A választható adózás alkalmazási szabályainak változtatása miatti várható hatásokat vizsgálva a megoldandó problémák közé tartozik például a Közösségen belüli ügyletek szabályszerű kezelése és esetleg kiegészítő beszámolási követelmények előírása.

Amennyiben a választható adózás vállalkozások közötti viszonyokra korlátozódik, úgy a tagállamok számára nem keletkezik többlet adóbevétel, de a pénzügyi intézmények adóterhének csökkentésével csökkennie kell a vállalkozások számára nyújtott pénzügyi szolgáltatások költségének is. Bizonyos körülmények között azonban a le nem vonható adó kapcsán elképzelhető extra adóbevételek keletkezése. Gyakorlati okokból a választható adózást lehet, hogy ügyletalapon vagy ügyfélalapon kell gyakorolni, és nem a „teljes vállalkozás” tekintetében. A következetes alkalmazás érdekében a választható adózás feltételeit mindenképpen közösségi szinten kell meghatározni. A feltételek betartásának biztosítása azonban a tagállamok feladata marad.

6. A LEHETőSÉGEK ÖSSZEHASONLÍTÁSA

A munkaalapú szolgáltatások kiszervezése tekintetében fokozottabban semleges, ambiciózusabb megközelítés valószínűleg az adóbevételekre is kihatna, attól függően, hogy a költségmegosztási megállapodás keretében végzett tevékenységek házon belüli tevékenységet váltanak-e ki (kicsi vagy semmilyen bevételi hatás) vagy harmadik félnek kiszervezett tevékenységet (HÉA-bevétel csökkenés).

A választható adózás ennél általánosabb alkalmazása a HÉA egységes alkalmazása felé vezet. Várhatóan csökkenne a verseny torzulása és nőne a semlegesség, de a tagállamok valószínűleg az adóbevételek átalakulásával fizetnének ezekért az előnyökért. A Bizottság szándéka szerint bárminemű módosításra a HÉA-irányelv és az annak 397. cikke szerinti végrehajtási rendelet együttes módosításával kerül sor.