BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM A hatásvizsgálat összefoglalása amely a következő dokumentumot kíséri JAVASLAT – AZ EURÓPAI PARLAMENT ÉS A TANÁCS IRÁNYELVE AZ EURÓ ÉS MÁS VALUTÁK HAMISÍTÁS ELLENI, BÜNTETŐJOG ÁLTALI VÉDELMÉRŐL, VALAMINT A 2000/383/IB TANÁCSI KERETHATÁROZAT FELVÁLTÁSÁRÓL /* SWD/2013/020 final */





TARTALOMJEGYZÉK 1........... A probléma meghatározása és a jogi kontextus. 3 2........... Alapforgatókönyv. 5 3........... A fellépés jogalapja. 5 4........... A szubszidiaritás elvének elemzése. 6 5........... Főbb szakpolitikai célkitűzések. 6 6........... Szakpolitikai lehetőségek. 7 6.1........ A szakpolitikai lehetőségek hatásainak értékelése. 7 6.2........ A javasolt megoldás. 9 7........... Nyomon követés és értékelés. 9 1. A PROBLÉMA MEGHATÁROZÁSA ÉS A JOGI KONTEXTUS A pénzhamisítás az Európai Unió minden tagállamában folyamatosan napirenden lévő probléma. Fontossága miatt az euró hamisítása különös jelentőséggel bír. Napjainkban az euró a második legfontosabb valuta világszerte. Globális fontossága miatt az euró különösen ki van téve a hamisítás veszélyének. Az Európai Központi Bank adatai szerint az euró bevezetése, 2002 óta a közös valuta hamisítása összesen több mint 500 millió EUR pénzügyi veszteséget okozott Európában. A hatásvizsgálat figyelmének előterében ezért elsősorban az euró áll. A hamisítás azonban az Európában használt egyéb valuták tekintetében is fontos probléma. Az euróval összefüggésben megállapított problémák ezért általánosnak tekinthetők, és más valutákra is érvényesek. Az EU már ma is rendelkezik kifejezetten az euró védelmét szolgáló eszközökkel. Ilyen az euróbankjegyek és euróérmék hitelesítését szabályozó jogi keret és a tudatosság növelését és a képzést elősegítő uniós program (Pericles)[1]. Különösen fontos e tekintetben az euró bevezetésével kapcsolatos pénzhamisítás elleni büntetőjogi és egyéb szankciókkal megvalósuló védelem megerősítéséről szóló 2000/383/IB kerethatározat, amely megköveteli a tagállamoktól egyes magatartások szankcionálását és annak biztosítását, hogy az eurót vagy más valutákat érintő pénzhamisítási bűncselekmények elkövetése esetén büntetőjogi szankciók legyenek kiszabhatók. Ez a kerethatározat az euróval azonos védelemben részesíti az egyéb valutákat. Az euró és más valuták büntetőjog általi védelmét biztosító jogi keretnek nem sikerült minden tekintetben megfelelő és hatékony védelmet biztosítania. Nem biztosít kielégítő alapot az euróhamisítás Unió-szerte konzisztens módon történő megelőzéséhez, felfedéséhez és szankcionálásához. Ez akadályozza a tagállamok közötti együttműködést is, és arra ösztönözheti a bűnözőket, hogy tevékenységüket azokba a tagállamokba helyezzék át, amelyek kevésbé szigorúan szankcionálják az euró hamisítását. Figyelembe véve a Bizottság értékelését, amelyet három bizottsági jelentés, egy a kerethatározat végrehajtását felmérő kérdőíves megkérdezés és az érdekeltekkel különböző szakértői üléseken folytatott konzultáció alapján készített, az egységes európai valuta hamisítás elleni védelmét célzó jogi keret alábbi gyengeségeire derült fény: § A pénzhamisítást sújtó büntetések szintje nem eléggé visszatartó erejű, és nem eléggé hatékony. o Elégtelen elrettentő erő Az elégtelen elrettentő erő és az euró és más valuták Unión belüli egyenetlen védelmének egyik oka, hogy jelentős különbségek vannak a tagállamok által előirányzott szankciók között. Egyes tagállamokban nincsenek legkisebb büntetési tételek, másokban pedig a minimális szankció akár tízéves börtönbüntetés is lehet. A gyakorlatban a potenciális bűnelkövetők számára a kiszabható legkisebb büntetés tudata jelenti az elrettentő erőt. Nyilvánvaló a különbség annak a tudata között, hogy valakit bizonyos idejű szabadságvesztésre ítélhetnek, vagy ehelyett például pusztán némi pénzbírság megfizetésére kötelezhetnek. o A bűnözők enyhébb büntetőjogi elbírálást alkalmazó tagállamokba történő áttelepülése jelentette veszély A pénzhamisítás elkövetése gyakran szorosan kötődik jelentős forrásokkal rendelkező szervezett bűnözői csoportok tevékenységéhez, így a pénzhamisítást a szervezett forgalmazási hálózatokon keresztül egyszerű más országba telepíteni. Ezek a csoportok amúgy is gyakran több tagállamban tevékenykednek, és ez azt jelenti, fokozott a veszélye annak, hogy egyes bűnözők az engedékenyebb büntetőjogi rendszert működtető országokba helyezzék át tevékenységüket („forum shopping”). A számok arra utalnak, hogy az enyhébb büntetési tételeket alkalmazó tagállamok általában jobban vonzzák a pénzhamisítókat. o Az igazságügyi együttműködés eredményességének csökkenése Az eltérő mértékű szankciók kedvezőtlen hatással lehetnek az igazságügyi együttműködésre. Ha egy tagállam büntető törvénykönyve alacsony mértékű minimumszankciókat tartalmaz, ennek következtében az adott ország bűnüldöző és igazságszolgáltatási hatóságai alacsony prioritást rendelhetnek a pénzhamisítási ügyek kivizsgálásához és a velük kapcsolatos büntetőeljárások lefolytatásához. A gyakorlatban ennek kedvezőtlen hatása lehet a határokon átnyúló együttműködésre, nevezetesen valamely tagállam másikhoz intézett segítségkérése esetén annak idejében történő feldolgozására. Emellett a minimumszankciók egyes tagállamok esetében tapasztalt hiánya esetenként akár négy hónapnál rövidebb szabadságvesztés-büntetés vagy pénzbírság kiszabását is eredményezheti, ami azt jelenti, hogy a hamis pénz előállítása vagy terjesztése miatt kiszabott ítéletek esetében nem mindig van lehetőség európai elfogatóparancs kiadására. § A hatékony nyomozati eszközökhöz való hozzáférés tekintetében adódó különbségekből fakadó, együttműködést érintő problémák miatt meghiúsulhatnak a határokon átnyúló nyomozások és büntetőeljárások. Egyes tagállamokban a pénzhamisítás esetében, amely tipikusan szervezett bűnözési tevékenység, még ma sem vehetik igénybe a nyomozó hatóságok azokat a nyomozati eszközöket, amelyek jellemzően a szervezett bűnözés és a határokon átnyúló ügyek esetében kerülnek alkalmazásra (telefonlehallgatás, követő eszközök, ellenőrzött szállítás, fedett nyomozók). A hamisítást gyakran egyszerre párhuzamosan két vagy több tagállamban követik el oly módon, hogy az egyik tagállamban folyik az előállítás, a másikban a terjesztés. Következésképpen azoknak az eszközöknek, amelyek e tevékenységek felderítésére szolgálnak, azonosaknak kell lenniük. Amikor elkezdődik egy pénzhamisítási ügy nyomozása az egyik tagállamban bizonyos eszközökkel, az nem folytatható olyan másik tagállamban, amelyben ezek alkalmazását nem engedik meg a jogszabályok. Ez nemcsak késedelmet vagy többletköltségeket okozhat, de akár a nyomozás megszakadását is eredményezheti. § A hamis pénz felismerésére szolgáló berendezések átállítása késedelmet szenvedhet amiatt, hogy a bírósági eljárások alatt nem minden esetben van lehetőség arra, hogy a lefoglalt hamisítványokat elemzés céljából az illetékes hatóságok számára továbbítsák. Jelenleg nem létezik a lefoglalt hamisítványok bírósági eljárás alatt történő átadására vonatkozó kötelezettség. Egyes esetekben az igazságszolgáltatási hatóságok visszautasítják, hogy a hamis bankjegyek és érmék mintáinak elemzés céljából történő átadására irányuló kérelmeknek a bírósági eljárás befejezése előtt eleget tegyenek, még akkor is, amikor a lefoglalt hamisítványok mennyisége egyébként lehetővé tenné az átadást. A hamisítványok bírósági eljárás befejezését követő átadásának csak korlátozott értéke van. Így gyakran akár években mérhető, jelentős késedelemmel van csak lehetőség arra, hogy a pénzügyi intézmények által használt bankjegykezelő és érmefeldolgozó gépeket átállítsák annak érdekében, hogy azok felismerjék az új típusú hamisítványokat, és ily módon megakadályozható legyen azok további forgalmazása. 2. Alapforgatókönyv Amennyiben a jelenlegi szabályozási keret marad érvényben, arra lehet számítani, hogy középtávon minden tagállam teljes mértékben végrehajtja a kerethatározat rendelkezéseit. A hamisítványok forgalomba kerülésének megakadályozását és a már forgalomban lévő hamisítványok jobb felismerését elősegíthetik a hitelesítésről szóló, nemrégiben megerősített jogi eszközök[2], valamint a Pericles programon keresztül megvalósuló tudatosítás és képzés. Hosszabb távon, egy előkészítés alatt álló és egyes bűncselekményekből, köztük a pénzhamisításból származó vagyoni eszközök elkobzásáról szóló horizontális kezdeményezés elfogadását követően erősödhet a visszatartó erő. Ezek a pozitív fejlemények nem érintenék az e hatásvizsgálati összefoglalóban ismertetett problémákat. Nem érintenék kellőképpen különösen az alacsony büntetési tételek miatti elégtelen elrettentő erő problémáját. A hamisítás folyamatos veszélye, amelyről az EKB statisztikái tanúskodnak, valószínűleg változatlan maradna, esetleg nőne. Nem oldódnának meg továbbá a határokon átnyúló nyomozások kapcsán említett problémák sem, mivel nem lenne minden tagállam képes arra, hogy azonos nyomozati eszközöket alkalmazzon a határokon átnyúló jelleggel bíró, súlyos pénzhamisítási ügyek esetében. Emellett nem sikerülne megoldani a hamisítványok bírósági eljárás alatt történő átadásának problémáját sem. Következésképpen továbbra is fennállna annak veszélye, hogy az időben elvégzett hitelesítés elmaradása miatt hamisítványok maradnak forgalomban. 3. A fellépés jogalapja Az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ vagy Lisszaboni Szerződés) 83. cikke értelmében az EU irányelvekben szabályozási minimumokat állapíthat meg a büntetőjog területén az olyan különösen súlyos bűncselekmények esetében, amelyek jellegüknél vagy hatásuknál fogva több államra kiterjedő vonatkozásúak, illetve amelyek esetében különösen szükséges, hogy az ellenük folytatott küzdelem közös alapokon nyugodjék. Az EUMSZ 83. cikkének (1) bekezdése e különösen súlyos bűncselekmények egyik példájaként kifejezetten meg is említi a fizetőeszközök hamisítását. 4. A szubszidiaritás elvének elemzése Lényeges, hogy az euró és azon más valuták védelmét, amelyek forgalmazását minden tagállamban megfelelő módon engedélyezték, hatásos és hatékony büntetőjogi intézkedések biztosítsák. Csak az EU van abban a helyzetben, hogy kötelező erejű, valamennyi tagállamban hatályos szabályokat alkosson, és ezáltal a jelenlegi helyzet a 3.2.1. szakaszban ismertetett gyenge pontjainak megszüntetéséhez hozzájáruló jogi keretet hozzon létre. Bármely büntetőjogi intézkedés kialakítása során körültekintően értékelni kell annak alapvető jogokra gyakorolt esetleges hatásait. Ez az összefoglaló tartalmazza ezt az értékelést. 5. Főbb szakpolitikai célkitűzések Az azonosított problémák alapján több általános és különös célkitűzés került meghatározásra. Általános célkitűzések az euró és más valuták hamisításának megelőzése a büntetőjogi védelem, valamint a határokon átnyúló igazságügyi és bűnüldözési együttműködés megerősítése révén, az Európai Unió Alapjogi Chartájának maradéktalan tiszteletben tartása mellett; az egységes európai valuta és más valuták valódiságába vetett bizalom megőrzése és megerősítése. Különös célkitűzések a pénzhamisítás (hamis pénz előállítása és terjesztése) elleni intézkedések hatásosságának és visszatartó erejének megfelelő növelése, és a bűnözők enyhébb büntetőjogi elbírálást alkalmazó tagállamokba történő áttelepülését ösztönző tényezők megszüntetése; az európai elfogatóparancs pénzhamisítással (hamis pénz előállítása és terjesztése) kapcsolatos arányos alkalmazásának elősegítése; a pénzhamisítási bűncselekményekkel kapcsolatos, határokon átnyúló nyomozások megkönnyítése és az együttműködésre irányuló kérelmek vonatkozásában tapasztalt késedelmek csökkentése; a pénzhamisítás megelőzését célzó intézkedések megerősítése azáltal, hogy a hitelesítési eljárások idejében történő alkalmazása révén növelik a hamis bankjegyek és érmék felismerésére szolgáló lehetőségeket. 6. Szakpolitikai lehetőségek A Bizottság szolgálatai a következő lehetőségeket mérlegelték: 1. szakpolitikai lehetőség: A status quo megőrzése Az első opció értelmében uniós szinten nem történne új fellépés a jelenlegi keretek által előirányzottakon kívül, azaz a szokásos keretben folytatódnának a kerethatározat végrehajtását célzó erőfeszítések, valamint a bűnüldözési és igazságügyi szakemberek felvilágosításával, képzésével és tanácsokkal történő ellátásával kapcsolatos tevékenységek. 2. szakpolitikai lehetőség: A 2000. évi kerethatározat helyébe lépő, a nyomozati eszközökre és a lefoglalt hamisítványok átadására vonatkozó új rendelkezéseket tartalmazó irányelv elfogadása Ezen opció értelmében a jelenlegi kerethatározat rendelkezései átkerülnének a kerethatározat helyébe lépő irányelvbe, amely a 2. és 3. problémára adott válaszként a nyomozati eszközökre és a lefoglalt hamisítványok átadására vonatkozó rendelkezéseket is tartalmazna. 3. szakpolitikai lehetőség: A 2000. évi kerethatározat helyébe lépő, a legalacsonyabb és legmagasabb büntetési tételekre, a nyomozati eszközökre és a lefoglalt hamisítványok átadására vonatkozó új rendelkezéseket tartalmazó irányelv elfogadása Ezen opció a 2. szakpolitikai lehetőség tartalmán kívül (nyomozati eszközök és hamisítványok átadása) rendelkezne a hamisítványok előállítása és terjesztése esetén alkalmazandó szankciók minimális és maximális szintjéről is (szemben a jelenlegi előírásokkal, amelyek csak a hamis pénz előállítása esetén kiszabandó maximális büntetéssel kapcsolatban tartalmaznak rendelkezést). Ez az opció legalacsonyabb büntetésként 6 hónapos szabadságvesztés, legmagasabb büntetési tételként pedig legalább 8 éves szabadságvesztés büntetőjogba foglalásáról rendelkezne. 6.1. A szakpolitikai lehetőségek hatásainak értékelése Az 1. szakpolitikai lehetőség hatása: A status quo megőrzése Ez az opció minimális mértékben járul hozzá a célkitűzések eléréséhez. A kerethatározat jelenlegi rendelkezéseinek végrehajtásával kapcsolatos bizottsági nyomonkövetési és végrehajtási hatáskörök 2014. január 1-je után (a Lisszaboni Szerződés 36. jegyzőkönyvének megfelelően) erősebbekké válnak. A jobb végrehajtás hozzájárulhat a valutába vetett bizalom erősödéséhez, és a gazdaság működését kedvezőtlenül befolyásoló hamisítványok visszaszorulásához vezethet. Ezek az előnyök azonban korlátozottak lennének, mivel a jogi keret fent ismertetett gyengeségei továbbra is megmaradnának. Ez a megoldás nem érintené kellőképpen az alacsony büntetési tételek miatti elégtelen elrettentő erő problémáját. Nem oldódnának meg továbbá a határokon átnyúló nyomozások kapcsán említett problémák sem, mivel nem minden tagállam lenne képes arra, hogy azonos nyomozati eszközöket alkalmazzon a határokon átnyúló jelleggel bíró, súlyos pénzhamisítási ügyek esetében. Ez az opció nem tenné lehetővé emellett a hamisítványok bírósági eljárások alatti továbbításával kapcsolatos probléma megoldását sem, így növekedhetne a veszélye annak, hogy az idejében elvégzett hitelesítés hiányában hamisítványok maradnak forgalomban. Ez a szakpolitikai opció a jelenlegi jogi kerethez képest nem gyakorol új hatást az alapvető jogokra, a nemzeti igazságszolgáltatási rendszerekre vagy a gazdasági és pénzügyi területre. A 2. szakpolitikai lehetőség hatása: A 2000. évi kerethatározat helyébe lépő, a nyomozati eszközökre és a lefoglalt hamisítványok átadására vonatkozó új rendelkezéseket tartalmazó irányelv elfogadása Ez a szakpolitikai opció a lefoglalt hamisítványok bírósági eljárás alatt, elemzés és felismerés céljából, idejében történő átadása révén – mivel ezáltal növekszik a forgalomban lévő hamis bankjegyek és érmék felismerésének esélye – elősegíti a pénzhamisítási bűncselekményekkel kapcsolatos határokon átnyúló nyomozati tevékenységeket, és hozzájárul a pénzhamisítás megelőzéséhez. Bizonyos mértékig választ ad az euróhamisítás szűnni nem akaró veszélyére és különösen a hamisítványok minőségének az utóbbi időben tapasztalható javulására. Az euró védelméhez történő hozzájárulása azonban korlátozott. Az alapvető jogokra kevés vagy közepes hatást gyakorol, mivel a rendelkezésre álló nyomozati eszközök pénzhamisításra történő kiterjesztése és a hamisítványok vizsgálati célú, bírósági eljárások alatti továbbítása közvetlen hatást gyakorolhat egyes alapvető jogokra. A javasolt intézkedés eredményeként a pénzhamisítók által okozott károk csökkenésével várhatóan pénzügyi előnyök jelentkeznek majd. Az ezen opcióval járó költségek a nemzeti jogszabályok módosításával járó kiadásokra, és egyes tagállamokban a különleges nyomozati eszközökkel összefüggő egyes műszaki berendezések beszerzésével kapcsolatos szerény mértékű költségekre és a hamisítványok átadásával kapcsolatos költségekre korlátozódnak. A 3. szakpolitikai lehetőség hatása: A 2000. évi kerethatározat helyébe lépő, a legalacsonyabb és legmagasabb büntetési tételekre, a nyomozati eszközökre és a lefoglalt hamisítványok átadására vonatkozó új rendelkezéseket tartalmazó irányelv elfogadása A 2. opció megvalósítása esetén realizálható előnyökön felül e megoldás a visszatartó erő növelése, a bűnözők enyhébb büntetőjogi elbírálást alkalmazó tagállamokba történő áttelepülése jelentette veszély csökkentése és az európai elfogatóparancs gyakoribb alkalmazásának lehetősége révén járul hozzá az euró hamisítás elleni védelmének erősítéséhez. Feltehetően jelentős visszatartó erőt gyakorol az, hogy a javaslat büntetési minimum bevezetését írja elő a hamis pénz előállítása és terjesztése esetére, és a hamis pénz előállítása esetében meglévő legkisebb maximális büntetési tétel alkalmazását a terjesztésre is kiterjeszti. A szankciókra vonatkozó e közös szabályozási minimumok egyúttal koherensebbé teszik az Unió területén érvényesülő szankcionálási gyakorlatot, és ezáltal növelik a nemzeti igazságszolgáltatások közötti bizalmat. Ez elősegíti a határokon átnyúló esetekben a végrehajtást. Mivel ez a szakpolitikai opció hatással van a visszatartó erőre és a végrehajtási képességekre, összességében közepes vagy erős hatást gyakorló megoldásnak tekinthető. Ez az opció közepes hatást gyakorol az alapvető jogokra, mivel a legalacsonyabb és legmagasabb büntetési tételek harmonizációja, az új nyomozati eszközök bevezetése és a megelőző intézkedések közvetlenül befolyásolhatnak egyes alapvető jogokat. Ezek az intézkedések az Unió által elismert általános érdekű célkitűzések elérését szolgálják (lásd az Alapjogi Charta 52. cikkének (1) bekezdését), és különösen arra hivatottak, hogy hatásos és visszatartó erejű intézkedéseket tegyenek lehetővé az euró védelmében. Mindazonáltal nem terjednek túl azon a mértéken, amely e cél eléréséhez szükséges. A 2. opcióhoz képest ezen opciótól fokozottabb pénzügyi előnyök várhatók az erősebb visszatartó hatás, a hatékonyabb végrehajtás, és ezáltal a hamisítást elkövetők által okozott alacsonyabb károk következtében. Az opció megvalósítása a tagállamok számára némi költséggel jár; e költségek elsősorban a jogszabályi változások végrehajtásával kapcsolatosak. 6.2. A javasolt megoldás A javasolt megoldás a 3. szakpolitikai lehetőség. A javasolt megoldás összefoglalása A javasolt megoldás a következő elemek kombinációját tartalmazza: · A 2000. évi kerethatározat érdemi rendelkezései a Lisszaboni Szerződést figyelembe véve, kisebb módosításokkal új javaslatba kerülnek beillesztésre. · A hamis pénz előállítása és terjesztése esetében kiszabandó legalább hat hónapos szabadságvesztés-büntetés bevezetésével és a hamis pénz terjesztése esetében kiszabandó szabadságvesztés-büntetés nyolc évben meghatározott minimális felső határának megállapításával a kerethatározathoz képest módosulnak a szankciókra vonatkozó rendelkezések. · Új rendelkezés kerül bevezetésre, amely kötelezi a tagállamokat arra, hogy a pénzhamisítási ügyek nyomozása során biztosítsák bizonyos nyomozati eszközök használatának lehetőségét. · Új rendelkezés kerül bevezetésre, amely kötelezi a tagállamokat arra, hogy a bírósági eljárások alatt is biztosítsák a lefoglalt euróhamisítványok átadásának lehetőségét. 7. Nyomon követés és értékelés A javasolt irányelv előírja, hogy a tagállamok tegyenek jelentést a tényleges végrehajtásról. A tagállamok által benyújtott mennyiségi adatok mellett minőségi információkat gyűjt majd az irányelvnek való megfelelésről az igazságügyi fórum, az OLAF és az Eurojust. A Bizottság az euróhamisítási szakértői csoport (ECEG) szakértői ülésein fogja rendszeresen nyomon követni az irányelv végrehajtását. Emellett a Bizottság a javaslat megvalósításának első és harmadik éve között gyűjtött adatokra támaszkodó empirikus tanulmányt kíván összeállítani. Az adatok lehetővé tennék, hogy a Bizottság a javasolt irányelvnek való tagállami megfelelés mellett az Európai Unió Alapjogi Chartájában foglalt jogok, szabadságok és elvek betartását is értékelje. Az irányelv átültetésére rendelkezésre álló időszak leteltét követően a Bizottság ellenőrzi az átültetést, és szükség esetén az EUMSZ rendelkezéseinek megfelelően kötelezettségszegési eljárást indít. [1] A Tanács 2001. december 17-i 2001/923/EK határozata. [2] Lásd az 1338/2001/EK és az 1210/2010/EK rendeletet, valamint az EKB 2.1. szakaszban említett 2010. szeptember 16-i határozatát.