13.Az empirikus elemzések eredményeit kellő körültekintéssel kell kezelni. Ez részben a korlátozott mintaméretnek, valamint az adatok hiányzó részletes alábontásának tudható be. Emellett az 575/2013/EU rendelet és a 2013/36/EU irányelv bevezetése óta egy gazdasági ciklus jellemző tartamához képest rövid idő telt el. A vizsgált időszakot a reálaktivitás erőteljes ingadozásai, a válság okozta számottevő pénzügyi veszteségek, állami tőkeinjekciók, valamint a tőkepufferek növelésére irányuló erőteljes szabályozói törekvések jellemezték, amelyek a Bázel III szerinti minimális tőkekövetelményekre való, 2019-ig teljesítendő áttérésben teljesedtek ki.

12.Úgy tűnik, hogy a 2008 óta eltelt években a banki hitelkínálatot döntően inkább a válsággal összefüggő hatások alakították, mint a tőkekövetelmény változásai. Vannak arra vonatkozó bizonyítékok, hogy a szabályozási rendszerben strukturális törés következett be a Bázel III keretrendszerre történő, az 575/2013/EU rendeleten és a 2013/36/EU irányelven keresztül előírt áttérés nyomán, amely kihatott a banki tőke, a hitelnyújtás és a reálgazdaság kapcsolatára. Ezzel együtt nehéz különbséget tenni a szintbeli elmozdulást érintő hatások és az 575/2013/EU rendelettel, valamint a 2013/36/EU irányelvvel bevezetett szabályozási követelmények tartósabb, potenciálisan prociklikus hatása között.

11.Különféle alternatív regresszióspecifikációk alátámasztják, hogy a banki tőkében megfigyelhető ciklikus mintákat a kitettségek, különösen a nemteljesítéskori kitettség változása, nem pedig a kockázati paraméterek változása idézte elő. Bár a makrogazdaság gyakorolt bizonyos mértékű prociklikus hatást a banki változókra, így különösen a minimális tőkekövetelményre, e tekintetben nincs számottevő különbség a kockázatalapú és a sztenderd módszerek között. E megállapítások általánosságban portfóliószintű elemzéssel és a banki hitelezés felmérésével is alátámaszthatók.

10.A kötelező és összesített tőkepufferek emelkedésével szemben az európai bankoknál a kockázattal súlyozott eszközök aránya 2008-tól csökkent, és csak 2014-től mutatott mérsékelt emelkedést. Ez a tendencia a hitelportfóliókban is megjelent. Így különösen az euróövezeten belüli székhelyű bankok nem pénzügyi vállalatok részére történő hitelnyújtása esett vissza a pénzügyi világválság nyomán, miután a gyenge összkereslet a hitelkeresletben is éreztette hatását. Élénkülés csak a mintavételi időszak vége felé volt megfigyelhető. A kockázattal súlyozott eszközök aránya nagyobb mértékben csökkent a tőkeáttételi mutatók vonatkozásában meghatározott kitettségcsökkenéshez képest, ami a banki portfóliók kiegyensúlyozására utal. A kockázattal súlyozott kitettségek alakulását nagyrészt a legfontosabb alkategória, a hitelkockázat tendenciái határozták meg.

9.Az uniós bankszektorban jelentősen emelkedett a tőkemegfelelési mutatók szintje a kockázatvezérelt tőkemegfelelési követelmények első bevezetése óta. Az emelkedés az 575/2013/EU rendeletben és a 2013/36/EU irányelvben rögzített tőkemegfelelési követelmények alkalmazásának köszönhetően 2014 óta gyorsult. A tőkeszint jelentős emelkedése alapvetően a bankok elsődleges alapvető tőkéjében bekövetkezett emelkedésnek tulajdonítható, semmint az alapul szolgáló, belső minősítésen alapuló kockázati paraméterek, nevezetesen a nemteljesítési valószínűség és a nemteljesítéskori veszteségráta ciklikalitásának. E kockázati paraméterek viszonylagos stabilitást mutattak a mintavételi időszakban, amelynek során a legtöbb tagállamban jelentős gazdasági visszaesésre is sor került. A stabilitás a bankok tevékeny portfólióátalakításával magyarázható. Összességében a tőkemegfelelési mutatók a szabályozásban előírt minimális mértéket meghaladó ütemben emelkedtek, ami azt jelezheti, hogy a bankok bizonytalan időszakban a tőkepuffer tekintetében nagyobb mozgásteret tartanak célszerűnek.

8.Az EBH által felhasznált adatok többnyire a 2008–2015 közötti időszakot ölelik fel, amely magában foglalja a pénzügyi világválságot és annak utóhatásait is. Az aggregált statisztikákon és felmérési adatokon túl az EBH 144 egyedi bankból álló mintára is támaszkodik, amelyek az Unió és az EGT 13 tagállamában folytatnak tevékenységet, és az uniós bankszektor mérlegfőösszegének mintegy 95 %-át adják. Tevékenységük nagyságrendje szerint a mintában szereplő bankok különbözőek; egyaránt megtalálhatók közöttük rendszerszinten fontos nemzetközi bankok és olyanok is, amelyek tevékenysége kizárólag a székhelyük szerinti országra terjed ki. A bankok üzleti modelljük szerint is sokfélék; a minta tartalmaz lakossági és kereskedelmi bankokat, egyetemes bakokat, valamint specializáltabb tevékenységet folytató, például fedezett kötvénykibocsátással foglalkozó és befektetési bankokat is.

7.A tőkemegfelelési követelmények prociklikussága elsősorban empirikus kérdés. Az utóbbi időszak szakirodalmi kutatásai csak korlátozott és egyáltalán nem meggyőző bizonyítékokkal szolgáltak a tőkemegfelelési követelmények változásainak a banki hitelezés növekedési rátájában hosszú távon megfigyelhető hatását illetően, a dokumentált rövidtávú negatív hatások ellenére is. A kérdés alaposabb megvilágítása céljából az EBH jelentése a bankokkal szembeni tőkemegfelelési követelményekre vonatkozó legutóbbi szabályok prociklikusságával kapcsolatos bizonyítékokat vizsgálja az Unióra kiterjedően. Az EBH jelentése a nyilvános forrásokból rendelkezésre álló információkat, valamint a nemzeti illetékes hatóságoktól célzottan gyűjtött adatokat használja fel. Az empirikus vizsgálat egyrészt arra vonatkozó aggregált és mikroszintű bizonyítékokra terjed ki, hogy a bankokra vonatkozó tőkemegfelelési követelmények tükrözik-e az átfogó üzleti ciklust, másrészt regresszióanalízisre támaszkodik.

5.A megfelelő tőkeszintet biztosító tőkemegfelelési követelmények azonban maguk is az instabilitás forrásává válhatnak, mivel az 575/2013/EU rendeletben és a 2013/36/EU irányelvben foglalt kockázatalapú megközelítés arra utal, hogy a tőkemegfelelési követelmények fellendülés esetén lazulnak, visszaesés esetén pedig szigorodnak. A tőkemegfelelési követelmények e prociklikussága a pénzügyi rendszer szempontjából kulcsfontosságú potenciális externália, amellyel az esetlegesen okozott pénzügyi stabilitási kockázatok miatt a szabályozó hatóságoknak foglalkozniuk kell.

4.A szabályozó hatóságok és a tudományos szakemberek körében általános konszenzus alakult ki azt illetően, hogy a pénzügyi rendszer eredendően instabil, és olyan kockázatoknak van kitéve, amelyek bekövetkezésük esetén súlyos negatív hatást gyakorolhatnak a reálgazdaságra. Mindezt a korábbi tapasztalatok igazolják. Az egy évtizeddel ezelőtt kitört pénzügyi világválság is erőteljesen figyelmeztetett erre. A pénzügyi instabilitás ellensúlyozása érdekében a pénzügyi szabályozás és a makroprudenciális politika a rendszerkockázat mérséklésére törekszik. A válság tanulságaira tekintettel az általános vélemény szerint a megfelelően magas tőkeszint biztosítása – különösen a bankok esetében – csökkenti a rendszerszintű pénzügyi válságok valószínűségét, bekövetkezésük esetén pedig azok költségét.

3.A Bizottság ezt megelőzően 2010-ben és 2012-ben készített hasonló jelentést a tőkemegfelelési követelmények prociklikusságáról. E harmadik jelentés az első olyan, amely az 575/2013/EU rendelet alapján készült, E harmadik jelentés felhasználja az Európai Bankhatóság (EBH) erre vonatkozóan az Európai Rendszerkockázati Testület (ERKT), az Európai Központi Bank (EKB), valamint az uniós tagállamok hatóságainak közreműködésével összeállított jelentését. Támaszkodik emellett a szakirodalom kiterjedt tanulmányozására is.

14.Részletesebb empirikus megállapítások az e jelentéshez mellékelt bizottsági szolgálati munkadokumentumban találhatók. Összességében a rendelkezésre álló bizonyítékok alapján nem állapítható meg az 575/2013/EU rendeletben és a 2013/36/EU irányelvben foglalt szabályozási keret számottevő prociklikus hatása.

4. A prociklikusság kezelésére irányuló intézkedések

15.Az 575/2013/EU rendeletben és a 2013/36/EU irányelvben rögzített szabályok számos olyan intézkedést tartalmaznak, amelyek célja a banki hitelnyújtás prociklikusságának mérséklése. Ilyen intézkedés a magasabb tőkemegfelelési követelmények, az anticiklikus és tőkemegőrzési pufferek, valamint a tőkeáttételi mutató bevezetése, továbbá a prudenciális követelmények és a stressztesztek vonatkozásában a hitelminősítőktől való függés mérséklése. 2016. november 23-án a Bizottság a tőkekövetelményekre vonatkozó szabályok módosítására irányuló javaslatot fogadott el, amely beemeli a szabályozásba Bázeli Bankfelügyeleti Bizottság keretében elfogadott szabályozási keret fennmaradó elemeit. 2017. szeptember 20-án a Bizottság a pénzügyi felügyelet uniós rendszerének felülvizsgálatára irányuló javaslatot tett közzé, amely több célzott fejlesztést tartalmazott. A Bizottság célzott korrekciókat javasolt az Európai Rendszerkockázati Testület összetételében és szervezetében, valamint tevékenysége uniós szervekkel és intézményekkel való összehangolásában. A prociklikusság mérséklését célzó főbb intézkedések egy részének összefoglalása az alábbiakban található.

4.1. Az 575/2013/EU rendeletben és a 2013/36/EU irányelvben rögzített tőkemegfelelési követelmények alkalmazása

16.Mivel előfordulhat, hogy a nemzetközi bankok esetében a nemzeti felügyeleti hatóságok által megállapított szabályozói követelményekre adott válaszképpen a hitelek tőkeáttétel-csökkentése a hitelintézeti anyavállalat hazai joghatóságán kívül történik meg, az egységes szabálykönyv teljes körű bevezetése várhatóan csökkenti a szabályozási arbitrázst. Így különösen a bevezetés mérsékelheti azokat a prociklikus hatásokat, amelyek a tőkeelkülönítésből, valamint a „fogadó országokon” belüli aszimmetrikus tőkeáttétel-csökkentésből, azaz a hitelezésnek a nemzetközi tevékenységet folytató bankok székhelye szerinti jogrendszeren kívüli túlzott visszafogásából adódnak. Ezt támogatják a bankunió különböző pillérei, amelyek közös szanálási és betétbiztosítási rendelkezéseket foglalnak magukban.

4.2. Tőkemegőrzési puffer és anticiklikus tőkepuffer

17.A banki hitelezés észlelt prociklikusságára adott egyik kulcsfontosságú szabályozási válasz a tőkemegőrzési puffer és az anticiklikus tőkepuffer bevezetése. Ezek a pótlólagos tőkepufferek, amelyeket kedvező gazdasági helyzet idején halmoznak fel, a gazdasági visszaesés időszakában felszabadíthatók, hogy ezáltal lehetővé váljon a bankok számára veszteségeik rendezett formában történő átvállalása anélkül, hogy az a hitel árának költséges növekedéséhez vezetne, amely tovább súlyosbíthatja a recessziót. Mérsékelniük kell a szabályozási követelmények makroszintű kockázatnövekedéssel szembeni jelenlegi közömbösségét, valamint azok ciklikusságát is. Minthogy a különböző piacok dinamikája igen eltérő lehet, a pufferek mértékét nemzeti alapon határozzák meg. Az Európai Rendszerkockázati Testület közös iránymutatásokat dolgozott ki az anticiklikus tőkepuffer mértékének megállapítására vonatkozóan.

18.Mivel számos tagállamban a pénzügyi világválság okozta recessziós sokkból való kilábalás jelenleg is tart, az anticiklikus tőkepuffer mértéke csak néhányban haladja meg a nulla százalékot. Hasonlóképpen tőkemegőrzési pufferek felhalmozására is sor került, felszabadításukkal kapcsolatban azonban egyelőre nincsenek tapasztalatok. Emellett az egyes ágazatok pénzügyi stabilitását érintő, például az ingatlanokkal összefüggő kockázatokat illetően az anticiklikus tőkepuffer minden vállalati és lakossági kitettséget érint, így jelenleg nem rendelhető ágazati kitettséghez. Bázelben és az Unióban jelenleg mérlegelik az abból fakadó előnyöket, hogy ágazatspecifikus puffereket vezessenek be egyes kockázatok ciklikus jellegének kezelésére, valamint az anticiklikus tőkepuffer széles alkalmazási körében rejlő tétlenségi tendencia elkerülésére.

4.3. Meghatározott kitettségekre vonatkozó kockázati súlyok és egyéb felügyeleti intézkedések

19.A jelenlegi szabályok konkrét makroprudenciális intézkedéseket írnak elő meghatározott kitettségekből, például az ingatlanokból származó kockázatok kezelésére. Ez a kockázati súlyokra vonatkozó követelmények formájában is történhet. Így különösen az 575/2013/EU rendelet 124. cikke értelmében az illetékes hatóságok pénzügyi stabilitási megfontolások alapján az ingatlanra bejegyzett zálogjoggal fedezett kitettségekre vonatkozóan magasabb kockázati súlyt vagy szigorúbb kritériumokat is meghatározhatnak. Így különösen az 575/2013/EU rendelet 164. cikke értelmében az illetékes hatóságok pénzügyi stabilitási megfontolások alapján a területükön elhelyezkedő ingatlanokkal fedezett kitettségekre vonatkozóan magasabb minimumot is meghatározhatnak a kitettséggel súlyozott átlagos LGD-értékre. Az 575/2013/EU rendelet 458. cikke alapján a hatóságok a bankok tőkebázisára kihatóan kiigazíthatják a lakóingatlanok és kereskedelmi ingatlanok piacán jelentkező eszközbuborékok kezelését célzó kockázati súlyokat, illetve kiigazíthatják a szavatolótőke vagy tőkemegőrzési puffer előírt mértékét.

20.Az EU szabályozási kerete emellett egyéb olyan intézkedéseket is magában foglal, amelyek a ciklikus kockázatok bankokat érő hatásának mérséklésére irányulnak. Ezek közé tartoznak az 575/2013/EU rendelet 181. és 182. cikkének rendelkezései a minősítési kategóriákkal és halmazokkal összefüggő kockázati paraméterekkel kapcsolatban, amelyek értelmében a bankoknak a gazdasági dekonjunktúrának megfelelő becsléseket kell alkalmazniuk, ha e becslések konzeratívabbak a hosszú távú átlagnál. A bankok számára ajánlott belső minősítésen alapuló modell alkalmazása annak érdekében, hogy a teljes ciklust tekintő megközelítésben számíthassák ki a hitelkockázatra vonatkozó tőkemegfelelési követelményeket. Ezenkívül a felügyeleti hatóságok a ciklikus kockázatokat figyelembe vehetik a második pillér szerinti intézményspecifikus tőkemegfelelési követelmények szempontjából is.

21.Az előírt tőkeszintekre hatással van továbbá az egyéb szabályozási követelmények, például a banki könyvre vonatkozó standardok (IRRBB) és az IFRS 9 számviteli standardok végrehajtása. Az EU felügyeleti felülvizsgálati és értékelési eljárása érintheti a tőkekövetelményeket, ahogyan a szanálási rendelkezések és a veszteségviselő képességre vonatkozó előírások is, például a szavatolótőkére és a leírható, illetve átalakítható kötelezettségekre vonatkozó minimumkövetelmény (MREL) és a teljes veszteségviselő képességre vonatkozó értékhatárok a rendszerszempontból jelentős bankok esetében.

4.4. Tőkeáttételi mutató

22.A tőkeáttételi mutató további nem kockázatalapú tőkekövetelmény, amely a kockázatalapú tőkemegfelelési követelményeket hivatott kiegészíteni. Az Unióban a tőkeáttételi mutató végrehajtása a Bázel III követelményeivel összhangban történik, ami azt jelenti, hogy a mutató számításakor az alapvető tőke összegét elosztják a bank átlagos konszolidált mérlegfőösszegével (az eszközök és mérlegen kívüli tételek teljes állományából adódó kitettséggel), amely alapján a bankoknak 3 % feletti tőkeáttételi mutatót kell fenntartaniuk. Elősegítheti a túlzott banki hitelnyújtás korlátozását a gazdasági ciklus felfelé ívelő szakaszában, amikor a bankok saját lendületüktől fogva hajlanak arra, hogy mérlegösszegeiket növeljék a tőke megfelelő emelése nélkül.

23.A prociklikus tőkeáttétel és a pénzügyi instabilitás közötti kapcsolatot az elméleti és empirikus szakirodalom egyaránt hangsúlyozza. Az empirikus vizsgálatok alapján a bankszektor tőkeáttétele aggregált szinten csaknem valamennyi tagállamban prociklikus: gazdasági fellendülés során csökken, míg a gazdaság visszaesésekor emelkedik. A tőkeáttételi mutatóra vonatkozó statikus határértékkel ezért gazdasági fellendülés során kezelhető lenne a banki tőkeáttétel prociklikussága. Ezenkívül védőhálóként szolgálna a kockázattal súlyozott tőkemegfelelési követelmények prociklikussága tekintetében is. Biztosítja, hogy a tőke mértéke a teljes kitettséggel arányosan alakuljon, míg az aggregált kockázati súlyok és a kockázattal súlyozott tőkekövetelmények a ciklus különböző szakaszainak megfelelően időben változhatnak.

4.5. Hitelminősítések

24.A hitelminősítő intézetek által vagy belső minősítés útján megállapított hitelminősítések is fontos szerepet tölthetnek be a bankok tényleges tőkemegfelelési mutatójának meghatározásában. A külső minősítések szoros összefüggésben állnak a gazdasági ciklussal, ami azt vonja maga után, hogy a hozzájuk kapcsolódó tőkemegfelelési követelmények is ciklikusan viselkednek, legalábbis az egyedi kitettségek szintjén. Erre tekintettel az 575/2013/EU rendelet ösztönzi a belső minősítések alkalmazását, és megerősíti a külső minősítések felhasználására vonatkozó rendelkezéseket. A belső minősítésen alapuló módszert alkalmazó bankok esetében független kockázatértékelési képesség meglétét írja elő, és ösztönzi a hitelkockázat jobb kezelését. A teljes ciklust figyelembe vevő megközelítés enyhítheti a tőkemegfelelési követelményekre gyakorolt hatást.

4.6. Stressztesztek

25.A stresszteszt szintén olyan – közvetett – eszköznek tekinthető, amelynek segítségével elkerülhető, hogy a hitelintézetek a pénzügyi stresszel járó időszakokban indokolatlan prociklikus válaszlépések útján teljesítsék a tőkemegfelelési követelményeket. A válságot követően mikroprudenciális stresszteszteket alkalmaztak az egyes bankok tőkeszükségletének azonnali felmérésére. A stressztesztekből arra vonatkozóan is nyerhetők ismeretek, hogy a pufferek miképpen állapíthatók meg, akár a minimális követelményszint felett is. Az EU felügyeleti felülvizsgálati és értékelési eljárása révén a stressztesztek eredményei felhasználhatók a felügyeleti intézkedések, többek között a tőkemegfelelési követelmények kialakításában.

5. Következtetés