A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK Az irányelvek tagállami átültetésére vonatkozó magyarázó dokumentumokról szóló két együttes politikai nyilatkozat végrehajtása /* COM/2013/0788 final */





A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK Az irányelvek tagállami átültetésére vonatkozó magyarázó dokumentumokról szóló két együttes politikai nyilatkozat végrehajtása 1. Bevezetés Az Európai Unió csak akkor érheti el szakpolitikai célkitűzéseit, ha az uniós jog végrehajtása hatékony. Míg az irányelvek pontos és időbeni átültetéséért a tagállamok felelősek, ennek ellenőrzése a Szerződések őrének, tehát a Bizottságnak a feladata. A tagállamoknak ezért egyértelmű és pontos információkat kell szolgáltatniuk a Bizottságnak – amint azt a Bíróság több alkalommal is hangsúlyozta[1]. E célból a tagállamok és a Bizottság 2011 szeptemberében együttes politikai nyilatkozatot adtak ki a magyarázó dokumentumokról[2]. Az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság októberben további együttes politikai nyilatkozatot[3] adott ki. Ez a két nyilatkozat megteremti az irányelvek nemzeti jogba való átültetésére vonatkozó tagállami információszolgáltatás új keretét[4]. A második nyilatkozatban felszólítják a Bizottságot, hogy 2013. november 1-jéig tegyen jelentést az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak. Ez a jelentés áttekintést nyújt a nyilatkozatok elmúlt két évben történt alkalmazásáról. 2. Az együttes politikai nyilatkozatok Az első nyilatkozat nyomatékosítja azt az általános elvet, miszerint az uniós jog végrehajtásáért a tagállamok, a jogalkalmazás felügyeletéért pedig a Bizottság felelős. E célból a tagállamokat – indokolt esetben – magyarázó dokumentumok benyújtására lehet kérni, amikor tájékoztatják a Bizottságot az átültető intézkedésekről. A dokumentumok szerepe, hogy tisztázzák az adott irányelv elemei és a nemzeti eszközök megfelelő részei közötti kapcsolatot. Formátumukat tekintve lehetnek megfelelési táblázatok vagy az ezzel azonos célt szolgáló bármilyen egyéb dokumentumok. A második nyilatkozat megerősíti az új keretről szóló megállapodást a tagállamok és a Bizottság között, továbbá előírja egy új standard preambulumbekezdés[5] beillesztését azokba az irányelvekbe, amelyek esetében indokolt a magyarázó dokumentumok benyújtása. Az új keret az irányelvek átültetésére vonatkozó információ minőségének javítását célozza. A magyarázó dokumentumok benyújtásának szükségessége, valamint az erre vonatkozó kérelem arányossága eseti alapon kerül elbírálásra, figyelembe véve az adott irányelv, illetve az átültetés összetettségét. Az Európai Parlament felkérte a Bizottságot, hogy rendszeresen tájékoztassa a Parlamentet azokról az indokokról, amelyek alapján egy adott dokumentáció esetében döntést hoz a magyarázó dokumentumok bekéréséről[6]. 3. Az új keret gyakorlati bevezetése Az új keret 2011. november 1-jén lépett hatályba. Ettől fogva a rendes jogalkotási eljárás szerinti valamennyi új és függőben levő irányelvjavaslatra az új szabályok vonatkoznak. A következetesség érdekében a Bizottság a felhatalmazáson alapuló, illetve a végrehajtási jogi aktusok esetében szintén az új keretet alkalmazza. A Bizottság minden szervezeti egysége számára belső iránymutatást készített az új szabályok alkalmazásáról. Az iránymutatásban követelmények szerepelnek, valamint egy kísérleti jellegű ellenőrző lista, amely a magyarázó dokumentumok szükségességének megállapításakor használandó. Minden egyes irányelvjavaslat indoklásának tartalmaznia kell, hogy miért van vagy miért nincs szükség magyarázó dokumentumok benyújtására. Gyakorlati oldalról a Bizottság: – úgy módosította az irányelvmintákat, hogy azok automatikus figyelmeztetést tartalmazzanak arra vonatkozóan, hogy meg kell vizsgálni a magyarázó dokumentumok szükségességét; – bevezette a magyarázó dokumentumok befogadására szolgáló informatikai eszközt; a magyarázó dokumentumok benyújtásának elmulasztása nem állítja le a nemzeti átültető intézkedésekre vonatkozó jelentéstételt, viszont a tagállamok belátásuk szerint feltölthetik a megfelelési táblázatokat; – feltérképezte azokat az elfogadott javaslatokat, amelyek nem tartalmaztak megfelelő indoklást vagy a megfelelési táblázataikra vonatkozó szövegezés elavult, és felkérte az illetékes szervezeti egységeket e javaslatoknak az új kerettel összhangban történő módosítására, illetve a megfelelő indoklás benyújtására a társjogalkotók, tehát a Tanács és a Parlament számára. Amennyiben az elfogadott javaslat nem tartalmazta az indoklást, azt később, informális dokumentumként juttatták el a társjogalkotókhoz. A Bizottság által elfogadott, elbírálás alatt álló javaslatokat, amelyek jogi szövege megfelelési táblázat benyújtására vonatkozó kötelezettséget ír elő, helyesbítették vagy helyesbíteni fogják a társjogalkotóknak megküldött, megfelelő indoklást tartalmazó levél által. 4. Jelenlegi helyzet 2011. november 1. óta a Bizottság 67 irányelvjavaslatot fogadott el, és ezek közül 29 javaslat kapcsán kért magyarázó dokumentumokat. 2011. november 1-jén további 48 javaslat várt a társjogalkotók általi elbírálásra. Ezek közül 19 esetében a Bizottság magyarázó dokumentumok benyújtását kérte. 2011. november 1. óta a társjogalkotók 38 irányelvet fogadtak el, amelyek közül 15 kapcsán (lásd a mellékletet) a társjogalkotók jóváhagyták a magyarázó dokumentumok benyújtására vonatkozó bizottsági kérést. 5. A jogalkotási eljárás során tapasztalt kihívások Bár a nyilatkozatok azt mutatják, hogy a jogalkotó teljes mértékben tisztában van a magyarázó dokumentumokra vonatkozó politikával, az egyes közelmúltbeli javaslatokról folytatott tárgyalások mégis értelmezésbeli különbségekre világítottak rá. Egy konkrét esetben a társjogalkotók közötti intenzív tárgyalások eredményeként végül eltérésről állapodtak meg, amely szerint a standard preambulumbekezdésen kívül egy további rendelkezést is beillesztenek, amely a tagállamokat az átültetésre vonatkozó részletesebb információk szolgáltatására kötelezi[7]. Egy másik esetben a politikai nyilatkozatok hatókörén kívül eső, ad hoc megoldás született, miután a jogalkotási folyamat megfelelő szakaszában elmulasztották a magyarázó dokumentumok kérdésének megvitatását. Ennek kapcsán a Bizottság a tagállamoknak címzett önálló levélben, nem pedig a standard preambulumbekezdésben ismertette álláspontját[8]. 6. Következtetés A magyarázó dokumentumokra vonatkozó új keret szerint a Bizottság magyarázó dokumentumok bekérése esetén indoklást nyújt be a jogalkotónak. A jogalkotó az elfogadott irányelvek összefüggésében tiszteletben tartotta ezeket a bizottsági kéréseket. Az új keret teljes körű értékelésére még nincs lehetőség. Bár az új keret 2011. november 1. óta alkalmazandó, és a standard preambulumbekezdést tartalmazó első javaslatot 2011 decemberében fogadták el, a tagállamok számára az átültetés határideje 2013. december 25.[9] 2014-ben további átültetésekre kerül majd sor. Ezt megelőzően nem értékelhető, hogy a tagállamok mennyire tesznek eleget kötelezettségvállalásaiknak. Átfogóbb értékelésre tehát csak akkor lesz lehetőség, ha a Bizottsághoz már reprezentatív számú irányelvre vonatkozó magyarázó dokumentumok érkeztek. A Bizottság az uniós jog alkalmazásának ellenőrzéséről szóló éves jelentésében beszámol erről az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak. [1] A Bíróság C-427/07 sz. ügyben 2009. július 16-án hozott ítéletének 107. pontja, és az abban említett ítélkezési gyakorlat. [2] A tagállamok és a Bizottság 2011. szeptember 28-i együttes politikai nyilatkozata a magyarázó dokumentumokról (HL C 369., 2011.12.17., 14. o.). [3] Az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság 2011. október 27-i együttes politikai nyilatkozata a magyarázó dokumentumokról (HL C 369., 2011.12.17., 15. o.). [4] A nyilatkozatokat hosszas viták előzték meg a kötelező megfelelési táblázatokról – ezek alkalmazását a Bizottság már 2003 óta szorgalmazta irányelvjavaslataiban. Az esetek többségében a Tanács elutasította a Bizottság kérését. [5] A preambulumbekezdés a következő: „A tagállamoknak és a Bizottságnak a magyarázó dokumentumokról szóló, 2011. szeptember 28-i együttes politikai nyilatkozatával összhangban a tagállamok vállalták, hogy az átültető intézkedéseikről szóló értesítéshez indokolt esetben mellékelnek egy vagy több olyan dokumentumot, amely megmagyarázza az irányelv elemei és az azt átültető nemzeti jogi eszköz megfelelő részei közötti kapcsolatot. Ezen irányelv tekintetében a jogalkotó úgy ítéli, hogy indokolt ilyen dokumentumok átadása”. [6] Az Európai Parlament elnökének 2011. november 17-i levele a Bizottság elnökéhez. [7] A hitelintézetek tevékenységéhez való hozzáférésről és a hitelintézetek és befektetési vállalkozások prudenciális felügyeletéről, a 2002/87/EK irányelv módosításáról, a 2006/48/EK és a 2006/49/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2013. június 26-i 2013/36/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv 162. cikke kimondja: „Amennyiben a tagállamok által küldött, átültető intézkedésekről szóló értesítéshez mellékelt dokumentumok nem elégségesek ahhoz, hogy mindenre kiterjedően értékelni lehessen azt, hogy az átültető rendelkezések megfelelnek-e ezen irányelv egyes rendelkezéseinek, a Bizottság... előírhatja a tagállamoknak, hogy nyújtsanak részletesebb tájékoztatást a szóban forgó rendelkezések végrehajtásáról és ezen irányelv átültetéséről.” [8] A tengeri olaj- és gázipari tevékenységekre vonatkozó jogi keretre irányuló javaslat (COM(2011) 688) jogalkotási folyamata során a jogi forma rendeletről irányelvre változott, és nem illesztették be a standard preambulumbekezdést. [9] Az Európai Parlament és a Tanács 2011. december 13-i 2011/98/EU irányelve a harmadik országbeli állampolgárok valamely tagállam területén való tartózkodására és munkavállalására vonatkozó összevont engedélyre irányuló összevont kérelmezési eljárásról, valamint a harmadik országból származó, valamely tagállam területén jogszerűen tartózkodó munkavállalók közös jogairól.