HU    HU HU 
HU    HU  AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA 
Brüsszel, 18.2.2009 
SEC(2009) 154 
A BIZOTTSÁG SZOLGÁLATAINAK MUNKADOKUMENTUMA, 
amely a következ ő dokumentumot kíséri: 
  
Javaslat:  
 
AZ EURÓPAI PARLAMENT ÉS A TANÁCS RENDELETE 
 
az Európai Menekültügyi Tám ogató Hivatal létrehozásáról 
 
   
A HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA  
 
 
 
{COM(2009) 66 végleges} 
{SEC(2009) 153}  
HU 2   HU 1. Eljárási kérdések, konzultá ció az érdekelt felekkel 
1.1. Felhívás európai menekültügyi hivatal létrehozására 
A Bizottság „Politikai terv a menekültügyr ől – Az Unió országaiban biztosított védelem 
összehangolt megközelítése” cím ű, 2008 júniusában elfogadott közleményében1 
lefektette a közös európai menekültügyi  rendszer (KEMR) második kialakítási 
szakaszának ütemtervét, és bejele ntette, hogy javaslatot terjeszt el ő egy európai 
menekültügyi támogató hivatal  létrehozásáról rendelkez ő jogi aktusra. 
Az Európai Tanács 2008. szeptember végé n elfogadta az Európai Bevándorlási és 
Menekültügyi Paktumot. Ebben a paktumban2 az Európai Tanács egyértelm űen 
megállapodott arról, hogy „2009-ben létre kell hozni az európai támogatási hivatalt , 
amelynek az a feladata, hogy megkönnyítse az információk, az elemzések és a 
tapasztalatok tagállamok közötti cseréjét, és konkrét együttm űködést alakítson ki a 
menedékjog iránti kérelmek megvizsgálásáért felel ős közigazgatási szervek között.”  
1.2. Konzultáció és szakért ői vélemények 
A menekültügyr ől szóló politikai terv kidolgozása során alaposan mérlegelték és 
megvitatták az érintettekkel a KEMR jöv őbeli felépítését, és támaszkodtak a Bizottság 
2007 júniusában közzétett zöld könyvét3 követő vita eredményeire is. Ez utóbbi célja azt 
volt, hogy meghatározzák a választási lehet őségeket, amelyek alapján kialakíthatják a 
KEMR második szakaszát. Konkrét kérdéseket4 tettek fel egy menekültügyi támogató 
struktúra esetleges létrehozásával kapcso latban. A nyilvános konzultációban részt vev ő 
89 fél az érintettek széles köréb ől került ki5: a válaszadók között szerepelt 20 tagállam, 
regionális és helyi hatóságok, a Régiók Bizott sága, a Gazdasági és Szociális Bizottság, 
az Egyesült Nemzetek Menekültügyi F őbiztosa, tudományos intézmények, politikai 
pártok és számos nem kormányzati szerveze t. A zöld könyvre érkezett válaszok arról 
tanúskodtak, hogy széles körben támogatjá k a KEMR-rel kapcsolatos gyakorlati 
együttműködési tevékenységek fejlesztését, valamint azt az elképzelést, hogy – 
menekültügyi támogató struktúra formájában  – alakítsanak ki külön struktúrát e 
tevékenységek támogatására és koordinálásá ra. A szakpolitikai terv hatásvizsgálati 
                                                 
1 A Bizottság közleménye az Eur ópai Parlamentnek, a Tanácsnak, az Európai Gazdasági és Szociális 
Bizottságnak és a Régiók Bizottságának: Politikai terv a menekültügyr ől – Az Unió országaiban biztosított 
védelem összehangolt megközelítése, COM (2008)360. 
2
 http://register.consilium.europa.eu/servlet/dri ver?page=Result&lang=EN&typ=Advanced&cmsid=
639&ii_PUBLIC_DOC=%3E0&ff_COTE_DOCUMENT=13440%2F08&ff_COTE_DOSSIER_INST=&ff
_TITRE=&ff_FT_TEXT=&ff_SOUS_COTE_MATI ERE=&dd_DATE_DOCUM ENT=&dd_DATE_REU
NION=&dd_FT_DATE=&fc=ALLLANG&srm=25&md=100&ssf= 
3 Zöld könyv a jöv őbeni Közös Európai Menekültügyi Rendszerr ől, COM (2007) 301. 
4 Lásd a 3. pont 21. és 22. kérdését. 
5 A 89 válasz az alábbi internetes oldalon érhet ő el:  
http://ec.europa.eu/justice_home/news/consulting_public/gp_asylum_system/news_contributions_asylum_s
ystem_en.htm. 
HU 3   HU jelentésében legkedvez őbbként kiemelt választási lehet őségnek részét képezte az 
Európai Menekültügyi Támogató Hivatal  (EASO) létrehozása is. 
A Bizottság 2008 elején küls ő megvalósíthatósági tanulmány elkészítésére adott 
megbízást: ennek tárgya a menekültügy terén folytatott gyakorlati együttm űködés 
strukturális támogatásának kialakít ása volt – azzal, hogy a tanulmány kés őbb részét 
képezi a leend ő Európai Menekültügyi Támogató Hivatal hatásvizsgálatának is. A küls ő 
tanulmány az érintettekkel foly tatott konzultáció-sorozatra épült, amely keretében tíz 
esettanulmányt készítettek, és ötvennél  is több érintettel beszélgettek el6. 
2. A PROBLÉMA  MEGHATÁROZÁSA 
2.1. A probléma leírása 
Az Európai Bevándorlási és Menekültügyi Paktum elfogadásakor, 2008 szeptemberében 
a Tanács ünnepélyesen emlé keztetett rá: valamennyi üldö zött külföldinek joga van 
ahhoz, hogy az 1967. január 31-i New York-i jegyz őkönyvvel módosított, a menekültek 
jogállásáról szóló, 1951. július 28-i ge nfi egyezmény és egyéb vonatkozó szerz ődések 
értelmében segítségben és védelemben részesüljön az Európai Unió területén. Bár az elmúlt években – a KEMR bevezetését szem el őtt tartva – közös minimumszabályokat 
hoztak létre, és ennek köszönhet ően jelentős haladást sikerült elérni, a védelem nyújtása 
és e védelem formái tekint etében még mindig számottev ő eltérések tapasztalhatók az 
egyes tagállamok között. 
A KEMR els ő szakaszában jogi aktusokat fogadt ak el. Az irányelvek gyakorlati 
végrehajtása során azonban kiderült, hogy a menedék iránti kérelmek feldolgozása terén 
– mind az értékelés min őségét, mind a feldolgozás módjait illet ően – Unió-szerte 
jelentős különbségek mutatkoznak. A Bizottság ezér t 2008 júniusi szakpolitikai tervében 
(1) elhatározta, hogy te ljes mértékben felülvizsgálja és tartalmi szempontból javítja a 
menekültügyre vonatkozó közösségi vívmányoka t, valamint (2) hangsúlyozta, hogy e 
felülvizsgálattal párhuzamosan meg kell er ősíteni a KEMR-rel kapcsolatos gyakorlati 
együttműködést is. 
Noha ez utóbbiról elmondható, hogy már lénye gében kialakult, sok szempontból még 
mindig korlátozott hatókör ű és elmarad az optimálistól, e zért szükséges foglalkozni vele. 
                                                
 
6 A szerz ődéses megbízott az alábbiakat végezte el: megvizsgálta  és elemezte a zöld könyvre adott tagállami 
válaszokat; interjúkat készített a DG JLS menekültüggyel foglalkozó, illetve a F őtitkárság ügynökségekért 
felelős tisztvisel őivel. Az alábbi érintettekkel beszélgettek el: az Európai Parlament képvisel ői; a már 
meglévő együttműködési kezdeményezések, illetve struktúrák (pl. EURASIL, kormányközi konferencia, a 
menekültügyi hatóságok f őigazgatóinak konferenciája, Európai Migrációs Hálózat) képvisel ői; nem 
kormányzati és kormányközi szervezetek (köztük a Menekültek és Számkivetettek Európai Tanácsa, az 
ENSZ Menekültügyi F őbiztosa és a Caritas Europe), valamint 10 tagállamnak a menekültpolitika 
kialakításáért felel ős minisztériumi részlegeinek és hivatalos szerveinek képvisel ői. Hatástanulmányok 
céljából az alábbi országokba látogattak el: Belgium, Egyesült Királyság, Franciaország, Hollandia, 
Lengyelország, Németország, Olaszország, Spanyolország, Svédország és Szlovénia. 
HU 4   HU 2.2. Konkrét problémák 
A gyakorlati együttm űködés tekintetében f őként a következ ők jelentenek problémát: 
• Uniós szinten a gyakorlatok közötti eltérése k és a bevált gyakorlatok nem optimális 
cseréje; 
• A tagállamok menekültügyi rendszerére nehezed ő nyomás, illetve egyes tagállamok 
túlterheltsége; valamint 
• A KEMR küls ő dimenzióját illet ően az együttm űködés és a koordináció korlátozott 
mértéke. 
2.3. Az EU cselekvésének jogalapja 
A menekültpolitika területén a közössé gi fellépés jogalapját az EK-Szerz ődés 63. 
cikkének (1) és (2) bekezdése rögzíti. E rendelkezések megállapítják, hogy a Tanács 
„intézkedéseket fogad el a menekültügyre vonatkozóan a menekültek jogállásáról szóló 
1951. július 28-ai genfi egyezménnyel  és az 1967. január 31-ei jegyz őkönyvvel, valamint 
az egyéb irányadó egyezményekkel összhangban”, továbbá  „intézkedéseket fogad el a 
menekültekre és lakóhelyüket elhagyni  kényszerült személyekre vonatkozóan”  a 
tagállamok felel ősségét, a befogadási felt ételeket, a menekült-min ősítést, a védelem 
(ideértve az ideiglenes védelmet is) nyúj tását és a menekültek fogadása terén a 
tagállamokra háruló terhek kie gyensúlyozott elosztását illet ően. 
A menekültügyben folytato tt gyakorlati együttm űködés jelenlegi jogalapját az EK-
Szerződés 66. cikke tartalmazza, amely ki mondja, hogy a Tanács a 67. cikkben 
megállapított eljárásnak megfelel ően intézkedéseket tesz a tagállamok közigazgatásának 
megfelelő szervezeti egységei, valamint ezen egységek és a Bizottság között a IV. cím 
(Vízumok, menekültügy, bevándorlás és a sz emélyek szabad mozgására vonatkozó 
egyéb politikák) által szab ályozott területeken történ ő együttműködés biztosítására. 
HU 5   HU 3. CÉLKIT ŰZÉSEK 
A célkitűzéseket az alábbi táblázat ismerteti: 
Általános 
célkitűzések  Konkrét célkit űzések  Operatív célkit űzések 
(eredmények és hatások)  
Csökkenteni a tagállamok között a jogszabályok 
végrehajtását, a szakpoli tikákat és az operatív 
gyakorlatokat illet ően meglév ő különbségeket.  Javítani a menekültügyi folyamatban 
részt vev ő különböz ő szerepl ők 
kapacitását, tudásá t és know-how-ját.   
Unió-szerte javítani a 
nemzetközi védelem 
iránti kérelmek 
tisztességes és 
harmonizáltabb 
kezelését Csökkenteni a származási országra vonatkozó 
információk min ősége és tartalma között 
meglévő különbségeket, valamint harmonizálni 
az ilyen információk gy űjtését, szolgáltatását és 
értékelését.  Javítani a származási országra 
vonatkozó információk gy űjtését és 
minőségét, továbbá értelmezésük és 
értékelésük javítása érdekében 
valamennyi tagállam számára 
hozzáférhet ővé tenni ezeket az 
információkat.  
Csökkenteni egyes tagáll amok túlterheltségét.  Javítani a tagállamok 
közötti szolidaritást és 
tehermegosztást a 
menekültügy terén Javítani a tagállamok ké pességét, hogy ellássák 
a menedék iránti kérelmeket, akár a 
menedékkér ők tömeges beáramlása idején is.  Támogatni a tagállamokat a 
kapacitáskiépítésb en, és támogatni 
azokat, amelyek menekültügyi 
rendszerére és fogadó-kapacitására 
különösen nagy nyomás nehezedik.  
A nemzetközi védelmet kér ők EU-n 
kívülre történ ő sikeres áttelepítésének 
fokozása.  A KEMR küls ő 
dimenziójának 
kiszélesítése révén 
hatékonyabban 
kezelni az EU-ba 
irányuló 
menekültáramlatokat. A menekültügy küls ő dimenziójához 
kapcsolódó szempontok (p éldául a regionális 
védelmi programok és  az áttelepítés) 
megvalósításának javítása.  A harmadik országok védelmi rendszereinek meger ősítése. 
4. SZAKPOLITIKAI  VÁLASZTÁSI  LEHETŐSÉGEK 
A hatásvizsgálati jelentés a szakpolitikai választási lehet őségek két körét elemzi. 
Az elsőbe azok a feladatok és tevékenységek  tartoznak, amelyeket a támogató 
struktúrának kellene ellátnia. 
A második a támogató struktúra esetlege s intézményi felépítésével kapcsolatos 
választási lehet őségeket veszi számba. A hatásvizsgála ti jelentés a támogató struktúrára 
létrehozására vonatkozóan nyolc olyan f őbb intézményi lehet őséget elemez, amelyek 
alkalmasak lennének a fent említett feladatok és tevékenységek ellátására. 
HU 6   HU 4.1. A leend ő menekültügyi támogató struktúra által ellátandó feladatok és 
tevékenységek 
A választható lehet őségek felmérése során egyenként elemezték a leend ő menekültügyi 
támogató struktúra által ellátandó fe ladatokat és tevékenységeket. A következ ő 
feladatokról értékelték úgy, hogy a leend ő menekültügyi támogató struktúra láthatná el 
őket: 
– A bevált gyakorlatok cseréje 
– A nyomonkövetési tevékenységhez és a min őségellenőrzéshez nyújtott támogatás 
– A származási országra vonatkozó információk gy űjtésének és min őségének 
javítására, illetve a származási ország  értékelésének javítására irányuló 
tevékenységek 
– Menekültügyi szakért ői bázis létrehozása 
– Áthelyezés az EU-n belül 
– Képzés és kapacitásépítés 
– A KEMR-hez kapcsolódó gyakorlati együttm űködés küls ő szempontjaival 
kapcsolatos tevékenységek: áttelepíté si és regionális védelmi programok. 
4.2. A leendő menekültügyi támogató struktúra in tézményi formájával kapcsolatos 
választási lehet őségek 
A támogató struktúra intézményi formáját illet ően nyolc lehet őség elemezését végezték 
el külön-külön (két lehet őséget nagyon gyorsan elvetettek): 
– A jelenlegi állapot fenntartása (elvetették). 
– Az Európai Bizottság ezzel foglalkozó egységének meger ősítése. 
– Új hálózat létrehozása. 
– Új szabályozó hatóság (nem döntéshozó szerv) létrehozása. 
– A támogató struktúra beépítése az alábbi, már meglév ő szabályozó ügynökségek 
egyikébe: 
– az Európai Unió Alapjogi Ügynöksége (FRA). 
– az Európai Unió Tagállamai Küls ő Határain Való Operatív Együttm űködési 
Igazgatásért Felel ős Európai Ügynökség (Frontex). 
HU 7   HU – a SIS II, a VIS illetve az EURODAC ope ratív irányításával, valamint a 
nagyméret ű informatikai rendszerek kifejlesztésével és kezelésével 
foglalkozó leend ő ügynökség. 
– Közös európai uniós támogató hatósá g létrehozása (döntéshozó szabályozó 
ügynökség – ezt a lehet őséget a menekültügyr ől szóló politikai te rvben elvetették). 
5. A LEGKEDVEZ ŐBBNEK  ÍTÉLT  SZAKPOLITIKAI  VÁLASZTÁSI  
LEHETŐSÉG 
A hatásvizsgálati jelentés úgy értékeli, hogy a hét ismertetett feladat ellátásával meg 
lehet bízni a leend ő támogató struktúrát, és e felada tok ellátása megvalósítható a leend ő 
támogató struktúra segítségével. 
Ugyanebben a hatásvizsgálati jelentésben egyenként elemezték a leend ő menekültügyi 
támogató struktúra számára nyitva álló intézményi lehet őségeket is. A nyolc 
lehetőséggel kapcsolatos f őbb megállapításokat az alábbi táblázat hasonlítja össze. Meg 
kell jegyezni, hogy a választási lehet őségek végs ő értékelésénél a következ ő 
kritériumokat ítélték kulcsfontosságúnak: „Célkit űzések elérése”, „Politikai 
megvalósíthatóság” és „Kihat ása az EU költségvetésére”. 
 
HU 8    
ÉRTÉKELÉS  
 
  
 
 
 
 
  
 
 
VÁLASZTÁSI 
LEHETŐSÉGEK  Célkitűzések 
elérése 
(funkcionális és 
gyakorlati 
eredményesség)  
 
Legmagasabb 
(+++) 
 
Legalacsonyabb 
(- - - ) 
 
 Végrehajtáshoz 
szükséges id ő 
 
 
 
 
Legrövidebb 
(+++) 
 
Leghosszabb (- 
- - ) 
 A leendő (külső) 
struktúrához 
szükséges 
bizottsági 
támogatás  
 
Legmagasabb (- - 
-) 
 
Legalacsonyabb 
(+ + + +) 
 Jogi 
megvalósíthatósá
g 
 
 
 
 
 
 
Legmagasabb 
(+++) 
 
Legalacsonyabb 
(- - - ) 
 Politikai 
megvalósíthatósá
g 
 
 
 
 
 
Legmagasabb 
(+++) 
 
Legalacsonyabb 
(- - - ) 
 Kihatása az EU költségvetésére  
(lásd a hatásvizsgálati jelentés pénzügyi mellékleteinek 
részletes számadatait – El őzetes pénzügyi elemzés) 
 
 
 
 
 
 Átfogó értékelés  
 
 
 
 
Pozitív  
(+,++ vagy +++) 
Negatív  
(-, - - vagy - - - )  
      Becsült induló 
költségvetés 
2010-re  Minimális 
működési 
költségek 2011-
re Maximális 
folyamatos 
költségek 2011-
től  
1. lehetőség 
A jelenlegi 
állapot 
fenntartása  0 0 0 0 0 0 0 0 0 
2. lehetőség 
Bizottsági 
egység   
+  
++  
Nem 
alkalmazandó   
+++  
- - 320.000 2.959.017 5.732.809 
  
+ 
3. lehetőség 
Hálózat   
- -  
-  
- -   
++  
+ 345.000 3.970.395 8.067.187 
  
- 
4. lehetőség 
EASO   
+++  
+  
- -  
+++  
+++ 6.145.016 10.318.738 17.612.984  
++(+) 
5. lehetőség 
FRA  
-  
-  
- -   
+  
+ 600.000 6.654.449 12.104.600  
- 
6. lehetőség 
Frontex   
-  
-  
- -   
+  
- 600.000 6.654.449 11.940.342 
  
- - 
7. lehetőség 
Informatikai 
ügynökség   
- - -  
- - -  
- -  
-  
- - 600.000 6.818.706 12.331.105 
  
- - - 
8. lehetőség 
Hatóság   
+++  
+  
- -  
- - -  
- - -- Nincs adat  Nincs adat  Nincs adat   
- - - 
 
HU 9   HU A fentiek alapján int ézményi szempontból az t űnik a legkedvez őbb választási 
lehetőségnek , ha a leend ő Európai Menekültügyi Támogató Hivatalt szabályozó 
ügynökség  formájában hoznák létre. 
Az Európai Menekültügyi Támogató Hivatal t űnik a legkedvez őbb lehetőségnek 
arra, hogy meger ősítse a KEMR keretében folyó gyakorlati együttm űködést, 
valamint hogy átvegyen minden, ahhoz ka pcsolódó feladatot. Annak ellenére, hogy 
pénzügyileg ez a legmegterhel őbb megoldás, mégis a szabályozó ügynökség 
formájában létrehozott támogató hivatal t űnik a legkedvez őbb szakpolitikai 
választási lehet őségnek, mivel általa lehet a leghatékonyabban elérni az 
eredményeket, és jogilag és politikailag is megvalósíthatóbbnak látszik, mint a többi 
intézményi választási lehet őség. A hivatal konkrétan élvezni fogja az Európai 
Parlament és a tagállamok teljes támogatását, ami a létrehozó rendelet gyors elfogadásának biztosítéka. Teljes mértékbe n támogatják a Bizottság szolgálatai is, 
amelyek – a létrehozó rendelet jogalkotók álta li elfogadása után – segíteni fognak a 
hivatal gyors felállításáb an. A menekültüggyel kapcso latos szaktudás független 
európai központja lesz; se gítségével a tagállamok megismerkedhetnek a többi 
tagállam rendszerével és gy akorlataival, szorosabb m űveleti szint ű 
munkakapcsolatokat alakíthatnak ki a mene kültügyi szolgálatok között, kiépülhet a 
bizalom egymás rendszerei iránt, és  egységesebb gyakorlat jöhet létre.