Recommendation for a COUNCIL RECOMMENDATION on the National Reform Programme 2011 of Slovakiaand delivering a Council opinionon the updated Stability Programme of Slovakia, 2011-2014





Ajánlás A TANÁCS AJÁNLÁSA Szlovákia 2011. évi nemzeti reformprogramjáról és a Szlovákia 2011–2014 közötti időszakra vonatkozó aktualizált stabilitási programjáról szóló tanácsi véleményről AZ EURÓPAI UNIÓ TANÁCSA, tekintettel az Európai Unió működéséről szóló szerződésre és különösen annak 121. cikke (2) bekezdésére és 148. cikke (4) bekezdésére, tekintettel a költségvetési egyenleg felügyeletének megerősítéséről és a gazdaságpolitikák felügyeletéről és összehangolásáról szóló, 1997. július 7-i 1466/97/EK tanácsi rendeletre[1] és különösen annak 5. cikke (3) bekezdésére, tekintettel az Európai Bizottság ajánlására[2], tekintettel az Európai Tanács következtetéseire, tekintettel a Foglalkoztatási Bizottság véleményére, a Gazdasági és Pénzügyi Bizottsággal folytatott konzultációt követően, mivel: (1) Az Európai Tanács 2010. március 26-án jóváhagyta az Európai Bizottság „Európa 2020” elnevezésű, a foglalkoztatást és növekedést célzó új stratégia elindításáról szóló javaslatát, amely stratégia a gazdaságpolitikák fokozott összehangolása révén azokra a kulcsfontosságú területekre összpontosít, amelyeken fellépésre van szükség annak érdekében, hogy Európa növelhesse a fenntartható növekedés és a versenyképesség területén rejlő lehetőségeit. (2) A Tanács 2010. július 13-án elfogadta a tagállamok és az Unió gazdaságpolitikáira vonatkozó átfogó iránymutatásokról szóló ajánlást (2010–2014), 2010. október 21-én pedig elfogadta a tagállamok foglalkoztatáspolitikáira vonatkozó iránymutatásokról szóló határozatot[3], amelyek együtt alkotják az „integrált iránymutatásokat”. A tagállamok felkérést kaptak, hogy nemzeti gazdaság- és foglalkoztatáspolitikájukban vegyék figyelembe az integrált iránymutatásokat. (3) A Bizottság 2011. január 12-én elfogadta az első éves növekedési jelentést, amely az Európa 2020 stratégiára épülve az EU-ban követett gazdasági kormányzás új ciklusának kezdetét jelenti, és elindítja az előzetes és integrált gazdaságpolitikai koordináció első európai szemeszterét. (4) Az Európai Tanács 2011. március 25-én (a Tanács 2011. február 15-i és március 7-i következtetéseivel összhangban és a Bizottság éves növekedési jelentésének fényében) jóváhagyta a költségvetési konszolidáció és a strukturális reformok prioritásait. Hangsúlyozta, hogy elsőbbséget élvez majd a költségvetések megszilárdítása, a költségvetési fenntarthatóság helyreállítása és a munkanélküliség munkaerő-piaci reformokkal való csökkentése, valamint az, hogy az Unió újabb erőfeszítéseket tegyen a növekedés felgyorsítása érdekében. Felszólította a tagállamokat, hogy ezeket a prioritásokat konkrét intézkedések formájában építsék majd be stabilitási vagy konvergenciaprogramjukba, valamint nemzeti reformprogramjukba. (5) Az Európai Tanács 2011. március 25-én arra is felkérte az Euró Plusz Paktumban részt vevő tagállamokat, hogy vállalásaikat kellő időben nyújtsák be ahhoz, hogy azokat stabilitási vagy konvergenciaprogramjukba, valamint nemzeti reformprogramjukba beépíthessék. (6) Szlovákia 2011. április 28-án benyújtotta a 2011–2014 közötti időszakra vonatkozó, 2011. évi aktualizált stabilitási programját, valamint 2011. évi nemzeti reformprogramját. A kapcsolódási pontok figyelembevétele érdekében a két program értékelésére egyidejűleg került sor. (7) A szlovák gazdaságot nagy kereskedelmi nyitottsága és tartós feldolgozóipari árukra való szakosodottsága miatt súlyosan érintette a világkereskedelem és az aggregált kereslet pénzügyi válságot követő összeomlása. Ennek következtében 2009-ben a GDP 4,7 %-kal szűkült, a munkanélküliség pedig 12 %-ra emelkedett. 2010-ben a gazdasági helyzet – főként a külső kereslet élénkülése miatt – a kibocsátásnövekedés tekintetében javult (a GDP 4,1 %-os emelkedése), de a munkahelyeket tekintve tovább romlott, a munkanélküliség 14,5 %-ot ért el, ami az Unióban az egyik legmagasabb szint és az egyik legmagasabb növekedési arány. A foglalkoztatás 2011–12-ben jóval a válság előtti szint alatt marad. A válság miatt jelentős mértékben romlott az államháztartás helyzete, és az államháztartási hiány a 2008-ban a GDP 2 %-át kitevő értékről 2009–2010-ben a GDP 8 %-ára emelkedett. Jóllehet viszonylag alacsony mértékben, de a GDP-arányos adósság is emelkedett, 15 százalékponttal, és 2009-ben elérte a GDP 41 %-át. (8) Az 1466/97/EK tanácsi rendeletnek megfelelően az aktualizált stabilitási program értékelése alapján a Tanács véleménye szerint a program alapjául szolgáló makrogazdasági forgatókönyv az első két évre megalapozott, a programidőszak végén azonban túl optimistává válik. A program tervei szerint a hiány a Tanács által meghatározott határidővel összhangban 2013-ban a GDP 3 %-a alá, majd 2014-ben tovább, a GDP 2,8 %-ára csökken. 2011 után a kiigazítás nagyrészt a kiadásokon alapul. Főként a javasolt intézkedések végrehajtása miatt a költségvetési célokat lefelé mutató kockázatok övezik. A program nem irányozza elő a középtávú célkitűzés elérését. A költségvetési célok teljesítéséhez a 2011–2013 közötti időszakban a GDP 1,4 %-a körüli éves átlagos költségvetési erőfeszítésre lenne szükség. (9) A szlovák stabilitási programban becsültek szerint a GDP mintegy 2,5 %-át kitevő konszolidációs intézkedéseknek köszönhetően a hiány 2011-ben várhatóan jelentősen csökken. A kiigazítás várhatóan tovább folytatódik 2011-ben és 2013-ban, a hiány évente GDP-arányosan nagyjából 1 százalékpontos csökkentésével. A konszolidációs erőfeszítés középpontjában elsősorban a kiadási oldal áll, az árukra és szolgáltatásokra, valamint a bérekre fordított kiadásokat érintő megtakarítások révén, amelyeket azonban nehéznek bizonyulhat tartósan fenntartani. Összességében Szlovákia számára annak biztosítása jelent kihívást, hogy a konszolidáció megőrizze vagy akár emelje is a növekedést fokozó elemekre – mint az oktatás és a közlekedési infrastruktúra – fordított kiadásokat. Különösen a várhatóan tovább csökkenő, alacsony állami bruttó állóeszköz-felhalmozás jelent gondot. Lehetséges a növekedésre kevésbé káros adókból – mint például az ingatlan és a környezeti adókból – származó bevételek növelése, és az adóbeszedés eredményességének javítása, különös tekintettel a nagy héa-résre. (10) A többéves tervezést, programalapú költségvetés-tervezést és több költségvetési szabályt bevezető 2005. évi reformnak köszönhetően Szlovákia jelentős mértékben javította költségvetési keretét. Mindazonáltal a jelenlegi helyzet nem gátolta meg a kormányt abban, hogy még a magas gazdasági növekedés éveiben is hiányt halmozzon fel. A fő gyengeségek közé tartozik az, hogy a későbbi évek költségvetési céljai könnyen módosíthatók és ezért nem szolgálják a későbbi évek költségvetési folyamatának megalapozását. Az aktualizált stabilitási programban és a nemzeti reformprogramban javasolt kiadási korlátok úrrá lehetnek ezen a hibán, feltéve, hogy az államháztartási kiadások lehető legnagyobb részét felölelik. A különösen a helyi önkormányzatokra és a társadalombiztosítási alapokra vonatkozó, időben közzétett adatok jelenlegi hiánya további akadályt képez a költségvetés alakulásának évről évre történő monitoringja és a költségvetési szabályok érvényesítése előtt. Végül, Szlovákiában nincs olyan független intézmény, amelyet közvetlenül be lehetne vonni a költségvetéssel kapcsolatos előkészítő munkába, monitoringba és értékelési mechanizmusokba. (11) Szlovákia azon tagállamok közé tartozik, amelyek jelentős kihívással szembesülnek az államháztartás hosszú távú fenntarthatósága tekintetében. Az idősödő népességhez kapcsolódó kiadások az előrejelzések szerint a következő évtizedekben az uniós átlagnál gyorsabban növekednek. A nyugdíjak képezik e növekedés fő forrását, a 2004–2006 között végrehajtott nagyszabású reform ellenére. A reform nem foglalkozott szisztematikusan a várható élettartam előre jelzett jövőbeli emelkedésével. A felosztó-kirovó pillére további nyomást gyakorolhat a jövőben a nyugdíjak kiszámításának a szolgálati időt erőteljesen figyelembe vevő eleme és az indexálási mechanizmus. A tőkefedezeti pillér 2008–2009. évi módosítása, beleértve azt a követelményt, hogy a nyugdíjalapok fedezzék a felmerült veszteségeket, valamint a munkaerőpiacra újonnan belépők kötelező részvételének megszüntetése aláásta az életképességét. A nemzeti reformprogram és a stabilitási program a nyugdíjrendszer jelenlegi hiányosságait kezelő módosításokat irányoz elő. (12) További jelentős kihívás a munkanélküliség nagy mértékű emelkedésének kezelése, mielőtt az strukturálissá válna. A munkanélküliségi ráta jelenleg több mint 14 %. A tartós munkanélküliség 9,2 %-kal továbbra is a legmagasabb az EU-ban, és erős regionális eltérések és a képesítések kereslete és kínálata közötti különbségek társulnak hozzá. Noha a szlovákiai munkaerőpiac viszonylag rugalmas feltételek mellett működik, a kormány a munka törvénykönyvének módosításával tovább kívánja növelni ezt a rugalmasságot. A munkanélküliségi ráta különösen magas az alacsony képzettségű munkavállalók körében, foglalkoztatási arányuk pedig az egyik legalacsonyabb az EU-ban. Ennek oka az lehet, hogy az alacsony keresetűek (az átlagos bér 67%-a) esetében a 34%-os, viszonylag magas adóék kevésbé ösztönözhet alacsony képzettségű munkavállalók alkalmazására. Emellett a célzott és jól kialakított aktív munkaerő-piaci intézkedések jelentős szerepet játszhatnak abban, hogy a munkanélküliek gyorsabban visszajussanak a munkaerőpiacra. Jelenleg az ilyen intézkedésekre fordított kiadások és bennük való részvétel a legalacsonyabbak közt van az EU-ban, és nem igazán ellenőrzik vagy értékelik az intézkedések eredményességét. A munkaerő-piaci szolgáltatások és az aktív munkaerő-piaci intézkedések reformját a kormány ez év végére tervezi. (13) Tekintve a nem áralapú versenyképesség javítása szempontjából a megfelelően képzett munkaerő fontosságát, Szlovákia azt az ambiciózus célt tűzte ki, hogy a jelenlegi 17,6 %-ról 2020-ra 40 %-ra növelje a felsőfokú végzettségűek arányát. A képzettségek kereslete és kínálata közti különbségek csökkentése érdekében Szlovákia a nemzeti reformprogramban felvázoltak szerint reformot hajt végre az iskolai oktatás és a szakképzés terén. Mindazonáltal a felsőfokú végzettségűek aránya jóval az uniós átlag alatt marad, és számos meglévő mutató alapján a minőség is problémának tűnik. A perifériára szorult roma közösségek alacsony oktatási eredményei jelentős mértékben hozzájárulnak Szlovákiában a tartós munkanélküliséghez. A munkaképes korú népesség részvétele az életen át tartó tanulásban továbbra is igen alacsony (2,8 %) az uniós átlaghoz képest, ami láthatóan negatív hatást gyakorol a foglalkoztathatóságra és még jobban aláássa a jelenlegi magas munkanélküliség csökkentésére irányuló reformokat. (14) A nemzeti reformprogram elismeri, hogy Szlovákiában szükség van a növekedést jobban fokozó üzleti környezet előmozdítására, valamint hogy szükség van a bírák teljesítményének a javítására, a közbeszerzések átláthatóbbá tételére és korrupcióellenes küzdelemre, bár ennek vannak végrehajtási kockázatai. A gyenge állami intézmények problémáját azonban nem kezelik megfelelő módon, és többet lehetne tenni a tényadatokkal alátámasztott politikaalkotás megerősítéséért. A közigazgatáson belül az elégtelen kapacitás és a személyzet nagymértékű cserélődése csökkenti a hatékonyságot és az átláthatóságot, gyengíti az elemzési képességeket és gátolja az uniós források hatékony felhasználását, valamint általánosságban az állami források eredményes felhasználását. Ezek a tényezők akadályt jelentenek a gazdaság növekedési potenciálja és versenyképessége szempontjából. (15) Szlovákia számos kötelezettségvállalást tett az Euró Plusz Paktum[4] keretében. A kötelezettségvállalások a Paktum Szlovákia számára lényeges három területét érintik: az államháztartás fenntarthatóságát, a foglalkoztatást és a versenyképességet. Költségvetési oldalon Szlovákia vállalta az államháztartás hosszú távú fenntarthatóságának fokozását, és a költségvetési felelősségről szóló új jogi aktus elfogadásával a nemzeti költségvetési keret megerősítését. A foglalkoztatási intézkedések a munka törvénykönyvének tervezett módosítását érintik, amellyel a szlovák munkaerőpiac még rugalmasabbá válik. A versenyképességi intézkedések középpontjában az adminisztratív terhek csökkentése, a korrupció leküzdése, a közbeszerzés és az igazságszolgáltatási rendszer átláthatóságának növelése, és az adórendszer hatékonyságának fokozása áll. A fenti kötelezettségvállalások tükrözik a stabilitási programban és a nemzeti reformprogramban szereplő reformmenetrendet. Felgyorsítják az üzleti környezethez és a jogok érvényesítéséhez kapcsolódóan folyamatban lévő reformprojekteket, és megnyitják a nyugdíjak és az államháztartás hosszú távú fenntarthatóságának fontos kérdését. A kötelezettségvállalásokat a Bizottság értékelte és figyelembe vette az ajánlásoknál. (16) A Bizottság értékelte a stabilitási programot és a nemzeti reformprogramot, valamint az Euró Plusz Paktum keretében tett vállalásokat[5]. Figyelembe vette nemcsak a programok Szlovákia fenntartható költségvetési és társadalmi-gazdasági politikája szempontjából mutatott jelentőségét, hanem azt is, hogy megfelelnek-e az uniós szabályoknak és iránymutatásoknak, tekintve, hogy a jövőbeli nemzeti döntéseknél az uniós szempontok beépítésével kell megerősíteni az Európai Unió átfogó gazdasági kormányzását. Ennek fényében a Bizottság úgy véli, hogy 2011 után a költségvetési célok elérését lefelé mutató kockázatok övezik. A konszolidációs erőfeszítésnek meg kell kímélnie a növekedést ösztönző kiadásokat, az erőfeszítéseket pedig a költségvetési irányítást és az államháztartás hosszú távú fenntarthatóságát erősítő intézkedésekkel kell alátámasztani. 2011–12. során a további lépéseknek a növekedés hazai forrásainak erősítésére kell összpontosítaniuk, a jelenlegi munkanélküliségi hullámnak különösen az alacsony keresetűek adóterheinek csökkentése és az aktív munkaerő-piaci intézkedések reformja révén történő kezelésével, a képzettségek kereslete és kínálata közti különbségek kezelésével, az oktatás és képzés minőségének és az üzleti környezetnek a javításával, valamint erősíteniük kell az állami intézményeket és azok irányítását. (17) Ezen értékelés fényében és figyelembe véve a 2009. december 2-i, az Európai Unió működéséről szóló szerződés 126. cikkének (7) bekezdése szerinti tanácsi ajánlást, a Tanács megvizsgálta Szlovákia 2011. évi aktualizált stabilitási programját, és arról alkotott véleményét[6] az alábbi ajánlás, és különösen annak (1), (2) és (3) pontja tükrözi. Figyelembe véve az Európai Tanács 2011. március 25-i következtetéseit, a Tanács megvizsgálta Szlovákia nemzeti reformprogramját, AJÁNLJA, HOGY Szlovákia a 2011–2012 közötti időszakon belül tegyen intézkedéseket a következők érdekében: (1) Az előirányzottaknak megfelelően hajtsa végre a 2011. évi költségvetést és vezesse be a tervezett konkrét, tartós intézkedéseket 2012-ben és 2013-ban, amelyekkel a hiány 2013-ra a GDP 3 %-a csökkenthető. Kímélje meg a növekedést ösztönző kiadásokat és használja ki bevételnövelésre a rendelkezésre álló mozgásteret a héa-beszedés hatékonyságának növelése révén. (2) A központi kormányzatra és a társadalombiztosítási rendszerre is kiterjedő, kötelező többéves kiadási korlátok 2011. évi elfogadása és 2012-től történő végrehajtása révén erősítse meg a költségvetési irányítást. Emellett hozzon létre egy független költségvetési tanácsot és biztosítsa a kormányzat minden szintjén a költségvetési adatok kellő időben történő közzétételét. (3) A nyugdíjrendszer felosztó-kirovó pillérének további kiigazítása révén fokozza az államháztartás hosszú távú fenntarthatóságát, különösen a nyugdíjkorhatár és a várható élettartam összekapcsolásával, és a tőkefedezeti nyugdíjpillér életképességét biztosító ösztönzők megteremtésével, így haladva a költségvetési fenntarthatóság felé, megfelelő nyugdíjak biztosítása mellett. (4) Tegyen lépéseket az alacsony képzettségű munkanélküliekre irányuló munkaerő-kereslet támogatására, az alacsony keresetű munkavállalók adóterheinek csökkentésével. Emellett vezessen be az állami foglalkoztatási szolgálatok adminisztratív kapacitását fokozó intézkedéseket az aktív munkaerő-piaci intézkedések célzottságának, kialakításának és értékelésének javítása céljából, különösen a fiatal és tartósan munkanélküliek tekintetében. (5) Gyorsítsa fel a tervezett oktatási, szakképzési reformokat, és tegyen lépéseket a felsőoktatás minőségének és a piaci igényekhez való igazodásának javítására. Alakítsa ki mind az egyének, mind a munkaadók számára az ösztönzők olyan keretét, amely támogatja az alacsony képzettségűek részvételét az életen át tartó tanulásban. (6) Biztosítsa a közbeszerzési szabályok hatékonyabb alkalmazására és az igazságszolgáltatási rendszer jobb teljesítményére és átláthatóságára irányuló, tervezett intézkedések végrehajtását. Kelt a Tanács részéről az elnök [1] HL L 209., 1997.8.2., 1. o. [2] HL C [...]., [...], [...]. o. [3] A 2011. évre érvényben tartotta a Tanács 2011. május 19-i 2011/308/EU határozata. [4] Az Euró Plusz Paktum keretében tett vállalások további részleteit a SEC(2011) 733 dokumentum tartalmazza. [5] Lásd SEC(2011) 733. [6] Az 1466/97/EK tanácsi rendelet 5. cikkének (3) bekezdésében előírtaknak megfelelően.