I. BEVEZETÉS

A 2003/109/EK irányelv (a továbbiakban: az irányelv) végrehajtásáról szóló első bizottsági jelentést (a továbbiakban: a 2011. évi jelentés) – az irányelv 24. cikkében foglalt jelentéstételi kötelezettségnek eleget téve – 2011. szeptember 28-án tették közzé. E jelentés feltárta, hogy a harmadik országbeli állampolgárok általánosságban nem rendelkeznek elegendő információval a „huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező” jogállásról és az ahhoz kapcsolódó jogokról, valamint számos hiányosság mutatkozik az irányelv átültetésében (például az irányelv hatályának szűkítő értelmezése, a befogadással kapcsolatos további feltételek, magas eljárási díjak, az EU-n belüli mobilitás jogszerűtlen akadályozása, az egyenlő bánásmódhoz és a kiutasítás elleni védelemhez való jog gyengítése).

A második jelentés naprakész áttekintést nyújt arról, hogy az uniós tagállamok hogyan ültették át és hajtották végre az irányelvet, és ezen belül első alkalommal számolt be a 2003/109/EK irányelv hatályának a nemzetközi védelmet élvező személyekre történő kiterjesztése tekintetében a fenti irányelv módosításáról szóló 2011/51/EU irányelv végrehajtásáról. A tagállamoknak 2013. május 20-ig kellett nemzeti jogukba átültetniük a 2011/51/EU irányelvet. A Bizottság 11 tagállammal szemben indított kötelezettségszegési eljárást azért, mert nem ültette át időben az irányelvet, vagy mert nem tájékoztatta megfelelően a Bizottságot a nemzeti jogszabályok elfogadásáról. Ezek közül nyolc ügyben lezárták az eljárást.

E jelentést egy külső alvállalkozó által a 2014 és 2016 közötti időszakban végzett tanulmány, valamint más források, köztük panaszok , petíciók, a tagállamokkal folytatott információcsere és a kötelezettségszegési eljárások alapján dolgozták ki.

Statisztikai áttekintés

A 2011. évi jelentés rávilágított arra, hogy az irányelv csekély hatást ért el számos tagállamban, tekintve, hogy csak néhány uniós huzamos tartózkodási engedélyt bocsátottak ki, és annak is 80%-a csupán négy tagállamra korlátozódik. 2017-ben, noha általánosságban magasabb kihasználtságról számolhatunk be (3 055 411 uniós huzamos tartózkodási engedélyt adtak ki a 2008-ban kiadott 1 208 557-hez képest), ám ugyanaz a négy ország teszi ki a kiadott uniós huzamos tartózkodási engedélyek még nagyobb arányát (90%), amelyek mintegy 73%-át Olaszország egymaga bocsátotta ki . Ez az alacsony kihasználtság egyrészről annak tudható be, hogy nemcsak a harmadik országbeli állampolgárok nem rendelkeznek elegendő információval a „huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező” jogállásról, hanem maguk a nemzeti migrációs hivatalok sem; másrészről e rendszernek a régóta fennálló nemzeti rendszerekkel is „versenyeznie” kell, amelyek fenntartását az irányelv 13. cikke teszi lehetővé (a 25-ből 21 tagállam tartotta meg nemzeti rendszerét).

II. AZ ÁTÜLTETÉSI INTÉZKEDÉSEK MEGFELELŐSÉGE

Személyi hatály – 3. cikk

A 3. cikk meghatározza az irányelv hatályát és számos kivételről rendelkezik (azaz azokról a helyzetekről, amikor az irányelv nem alkalmazandó). A 2011. évi jelentés a végrehajtást illetően rávilágított egy több tagállamot is érintő különös problémára, amely azon harmadik országbeli állampolgárok kizárásához kapcsolódik, akik számára csak ideiglenes tartózkodást engedélyeztek (3. cikk (2) bekezdés e) pont), mivel néhány tagállam nagyon tág értelemben alkalmazza e kivételt. Az Európai Unió Bírósága (EUB) tisztázta e rendelkezés jelentését és megállapította, hogy az irányelv „kizárja hatálya alól harmadik országok állampolgárainak olyan tartózkodását, amely, noha jogszerű és esetlegesen folyamatos, a priori nem tükrözi a tagállamok területén való huzamos tartózkodásra irányuló szándékukat”; valamint „abból, hogy valamely tartózkodási engedély formális korlátozást tartalmaz, önmagában még nem állapítható meg, hogy valamely harmadik ország ezen állampolgára – ezen korlátozás fennállása ellenére – huzamosan tartózkodhat e a tagállamban, vagy sem” . Jóllehet az EUB végső soron kimondta, hogy továbbra is a nemzeti bíróságok feladata az ilyen kizárások jogszerűségének egyénileg történő elbírálása, a Bizottsághoz nem érkezett olyan panasz, miszerint a tagállamok állítólag megsértették volna ezt a kivételt.

A menekülteket eredetileg kizárták az irányelv hatálya alól, amit 2011-ben megszüntettek ; az irányelv ennek ellenére továbbra sem alkalmazandó olyan harmadik országbeli állampolgárokra, aki a kvalifikációs irányelvben (3. cikk (2) bekezdés c) pont) megállapított védelemtől eltérő védelemben részesülnek. Mindezidáig sem az EUB, sem a nemzeti bíróságok ítélkezési gyakorlata nem tisztázta teljeskörűen azt a kérdést, hogy hogyan kellene megkülönböztetni a nemzeti védelmi jogállásokat a jogszerű tartózkodással kapcsolatos egyéb nemzeti jogállásoktól.

A tartózkodás időtartama – 4. cikk

A harmadik országbeli állampolgároknak a „huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező” jogállás iránti kérelem benyújtását megelőzően öt éven át jogszerűen és folyamatosan a tagállam területén kell tartózkodniuk. A 2011. évi jelentés rámutatott, hogy egyes tagállamok korlátozó módon alkalmazhatták a „jogszerű” tartózkodás fogalmát, különösen akkor, amikor kizárták a különleges vízummal vagy tartózkodási engedéllyel rendelkezőket. A Bizottság kivizsgálta ezen esetek egyikét, ahol a nemzeti jog azt írta elő a „huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező” jogállás kérelmezői számára, hogy nemzeti állandó tartózkodási engedéllyel rendelkezzenek. A Bizottsággal folytatott információcserét követően a tagállam az irányelvnek megfelelően módosította nemzeti jogát.

A nemzetközi védelmet élvező személyek tekintetében az irányelv úgy rendelkezik, hogy a fennálló nemzetközi védelem alapjául szolgáló kérelem benyújtásának időpontja és a nemzetközi védelmet élvezőként kapott tartózkodási engedély megadásának időpontja közötti időtartam legalább felét veszik figyelembe, amennyiben ez az időszak nem haladja meg a 18 hónapot (4. cikk (2) bekezdés). A tagállamok többsége ezen időszak felét veszi figyelembe, ellenben más tagállamok az egész időszak figyelembevételét írják elő.

A Bizottsághoz mindezidáig nem érkezett panasz a 4. cikk (1a) bekezdésének nem megfelelő végrehajtása kapcsán, és megállapította, hogy a tagállamok a kvalifikációs irányelvvel összhangban a nemzetközi védelem visszavonásának bizonyos eseteiben nem adhatnak „huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező” jogállást.

A „huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező” jogállás megszerzésének feltételei – 5. cikk

Az 5. cikk megállapítja a „huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező” jogállás megszerzésének feltételeit, mégpedig azt, hogy a kérelmezőnek bizonyítékkal kell szolgálnia arról, hogy elegendő stabil és rendszeres jövedelemforrással és egészségbiztosítással rendelkezik. Ezenfelül azt is megkövetelhetik tőlük, hogy feleljenek meg a társadalomba való beilleszkedésre vonatkozó követelményeknek.

A legtöbb tagállam nemzeti minimálbért vagy minimális anyagi fedezetet állapított meg küszöbértékként a stabil és rendszeres jövedelemforrással kapcsolatos feltétel értékeléséhez. Néhány tagállam meghatározta a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkezők családtagjai esetében megkövetelt pénzügyi erőforrások összegét is. Ahogy azt az EUB is tisztázta a 2003/86/EK családegyesítési irányelvre hivatkozva, a tagállamok nem állapíthatnak meg olyan minimális jövedelmi szintet, amely alatt az összes kérelmet elutasítják az egyes esetek konkrét vizsgálata nélkül. Ezt az értelmezést a huzamos tartózkodási engedélyről szóló irányelvre is alkalmazni lehet.

A Bizottság több tagállam esetében ellenőrizte, hogy a jövedelemforrásokkal kapcsolatos feltételek értékelésénél arányossági értékelést alkalmaznak. Az egyik ilyen esetben az érintett tagállam (MT) a kötelezettségszegési eljárást követően egy rugalmassági záradék bevezetésével módosította jogszabályait, arra kötelezve az illetékes nemzeti hatóságokat, hogy az egyes esetekben minden vonatkozó körülményt mérlegeljenek, mielőtt döntést hoznak a kérelem elutasításáról vagy elfogadásáról.

A tagállamok többsége előírja a huzamos tartózkodási engedélyt kérelmezők számára, hogy feleljenek meg a társadalomba való beilleszkedésre vonatkozó követelményeknek, általánosságban megkövetelve az adott ország hivatalos nyelvének ismeretét. Néhány tagállam állampolgári ismereteket oktató tanfolyamokon való részvételt is előír. Az EUB a P&S ügyben megvizsgálta azt a lehetőséget, hogy a tagállamok beilleszkedési kötelezettséget írjanak elő a „huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező” jogállás megszerzését követően, és úgy határozott, hogy az irányelv nem akadályozza ilyen követelmények bevezetését mindaddig, amíg nem eredményezik a jogállás visszavonását.