SZÁMVEVŐSZÉK

Az EK-Szerződés 248. cikkének (1) és (4) bekezdése, a Tanács 1605/2002/EK, Euratom, az Európai Közösségek általános költségvetésére alkalmazandó költségvetési rendelete 143. cikkének és 181. cikke (2) bekezdésének, valamint a 9. Európai Fejlesztési Alapra alkalmazandó 2003. március 27-i pénzügyi szabályzat 116. cikkének és 135. cikke (2) bekezdésének megfelelően, az Európai Közösségek Számvevőszéke a 2006. szeptember 7-i és 14-i ülésén elfogadta a következő

ÉVES JELENTÉSEKET

a 2005-ös pénzügyi évről

A jelentések az intézményeknek a Számvevőszék észrevételeire adott válaszaival együtt megküldésre kerültek a mentesítés megadásáért felelős hatóságoknak, illetve a többi intézménynek.

A 2000 óta tartó bizottsági reformprogram egyik legfontosabb összetevője a főigazgatók éves tevékenységi jelentéseinek és kísérőnyilatkozatainak rendszere. Ezeknek az alapvető elszámoltathatósági és tájékoztatási eszközöknek a minőségét javították. A Számvevőszék – ahogy arra a jelen éves jelentésében is kitér – ennek ellenére továbbra is hibák gyakori előfordulását állapítja meg a még mindig összetett szabályok betartását igénylő, főként a kedvezményezettek beszámolóin alapuló kiadási területeken. Mind a Bizottság, mind a tagállamok és kedvezményezett államok jelenlegi felügyeleti és kontrollrendszereit tovább kell erősíteni és a kapcsolódó kockázat kezelésére felhasználni.

A Számvevőszék megállapítja, hogy a Bizottság belső kontrollrendszere a 2005-ös pénzügyi évben tovább javult. Az eljárások egyszerűsítése és javítása érdekében a Bizottság 2005-ben javaslatot tett a költségvetési rendelet módosítására is. Ezt követte 2006-ban egy felülvizsgált javaslat, amely a Számvevőszék és más intézmények véleményét is figyelembe vette. A Bizottság ezzel egyidőben két javaslatot is előterjesztett a jelenlegi költségvetési rendelet végrehajtási szabályainak javítására vonatkozóan, amellyel kapcsolatban a Számvevőszék szintén véleményt nyilvánított.

1. FEJEZET

A megbízhatósági nyilatkozat és az azt alátámasztó információk

TARTALOM

Megbízhatósági nyilatkozat

A beszámoló megbízhatósága

Az elszámolások alapjául szolgáló ügyletek jogszerűsége és szabályszerűsége

A megbízhatósági nyilatkozatot alátámasztó információk

Bevezetés

A beszámoló megbízhatósága

Általános háttér

Az ellenőrzés hatóköre és módszerei

Az átállás bizottsági irányítása

A 2005. január 1-jei összevont nyitómérleg

A 2005. december 31-i összevont pénzügyi beszámoló

Az elszámolások alapjául szolgáló ügyletek jogszerűsége és szabályszerűsége

A Számvevőszék megközelítése

Az ellenőrzés eredményei 2005-ben

MEGBÍZHATÓSÁGI NYILATKOZAT

I. A Szerződés 248. cikke alapján a Számvevőszék megvizsgálta „az Európai Közösségek végleges éves beszámolóját”, amely a 2005. december 31-én véget ért pénzügyi évre vonatkozó „összevont pénzügyi beszámolóból és a költségvetés végrehajtásáról szóló összevont jelentésekből” áll (1). II. A 2002. június 25-i költségvetési rendeletnek megfelelően a 2005-ös pénzügyi évre vonatkozó „összevont pénzügyi beszámoló” most először a Bizottság számvitelért felelős tisztviselője által elfogadott számviteli szabályok alapján készült, amelyek az eredményszemléletű számvitel elveit a sajátos közösségi környezethez igazítják (2), míg „a költségvetés végrehajtásáról szóló összevont jelentések” továbbra is elsősorban készpénzmozgásokon alapulnak. Az eredményszemléletű számvitelre történő átállás szükségessé tette, hogy a nyitómérleget 2005. január 1-re az új elveknek megfelelően átdolgozzák, illetve hogy az „összevont pénzügyi beszámolóban” jelentős bemutatásbéli (3) és tartalmi (4) változtatásokat eszközöljenek. III. „Az Európai Közösségek végleges éves beszámolóját” a Bizottság számvitelért felelős tisztviselője konszolidálja, majd a Bizottság hagyja jóvá. A Számvevőszék feladata, hogy az ellenőrzésein alapuló megbízhatósági nyilatkozatot nyújtson be az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak a beszámoló megbízhatóságára, valamint az elszámolások alapjául szolgáló ügyletek jogszerűségére és szabályszerűségére vonatkozóan. IV. A Számvevőszék saját irányelvei és standardjai szerint végezte az ellenőrzést, amelyek általánosan elfogadott nemzetközi standardokat alkalmaznak a közösségi környezethez. Ellenőrzése révén a Számvevőszék kellő bizonyosságot nyert a megalapozott véleményalkotáshoz. A bevételt illetően a Számvevőszék vizsgálatának hatóköre korlátozott volt, egyrészt mert a héa- és GNI-alapú saját források olyan makrogazdasági statisztikákon alapulnak, amelyek alapjául a Számvevőszék által közvetlenül nem ellenőrizhető adatok szolgálnak, másrészt pedig a hagyományos saját források ellenőrzése olyan behozott termékre nem vonatkozhat, amelyet nem vettek vámfelügyelet alá.

A beszámoló megbízhatósága

V. A Számvevőszék véleménye szerint „az Európai Közösségek végleges éves beszámolóját” a 2002. június 25-i költségvetési rendeletnek, illetve a Bizottság számvitelért felelős tisztviselője által elfogadott számviteli szabályoknak megfelelően állították össze. A VI. és VIII. pontban kifejtett észrevételek kihatásaira vonatkozó fenntartással a beszámoló minden lényegi szempontból híven tükrözi a Közösségek 2005. december 31-i pénzügyi helyzetét, illetve az akkor véget ért évben lezajlott műveleteik és pénzáramlásaik eredményét. VI. A Számvevőszék megállapítja, hogy az összetett folyamat során (lásd II. pont) – különösen a cut-off eljárások tekintetében – nem alkalmazták következetesen a meglévő pénzügyi beszámolási keretrendszert, a Bizottság egyes főigazgatóságainak számviteli rendszerei pedig nem tudták biztosítani a pénzügyi információ minőségét, aminek következtében az előzetes beszámoló benyújtása után számos kiigazításra került sor (lásd VII. és VIII. pont). VII. A számvevőszéki ellenőrzés a számviteli rendszerben számlákként/költségelszámolásként és előfinanszírozásként elkönyvelt összegekben olyan hibákat talált, amelyek az előzetes beszámolók kiigazítása után is a következő nettó pénzügyi hatással vannak az összevont pénzügyi beszámoló alább felsorolt elemeire (lásd VIII. pont is): a) A 2005. január 1-jei összevont nyitómérleg, amely az új eredményszemléletű számvitel elvei alapján igazította ki a 2004. december 31-i összevont zárómérleget, a kötelezettségeket kb. 47 millió EUR-ral, a hosszú távú és rövid távú előfinanszírozás végösszegét pedig kb. 179 millió EUR-ral felülértékeli. Következésképpen az eszköz-forrás kb. 132 millió EUR-ral van felülértékelve. b) A fenti a) pontban leírt feltárt hibák kihatottak a 2005. december 31-i összevont zárómérlegre, amely a kötelezettségeket kb. 508 millió EUR-ral, a hosszú távú és rövid távú előfinanszírozás végösszegét pedig kb. 822 millió EUR-ral felülértékeli. Következésképpen az eszköz-forrás kb. 314 millió EUR-ral van felülértékelve. VIII. A számvevőszéki ellenőrzés megerősítette az oktatási és kulturális főigazgató azon általános fenntartását is, amelyet az a végösszegben való főigazgatósági részesedés pontosságára vonatkozó bizonyosság hiányáról fogalmazott meg, mind a 2005. január 1-jei összevont nyitómérleget (eszközök értéke 572,5 millió EUR, forrásoké 198,5 millió EUR), mind a 2005. december 31-i összevont zárómérleget (eszközök értéke 382,7 millió EUR, forrásoké 187,3 millió EUR) illetően. Mivel ennél a főigazgatóságnál előfordultak kihagyások, illetve kétszeres és téves könyvelések, nem lehetséges számszerűsíteni, hogy a főigazgatóságnak az eszközökből és a forrásokból való részesedését mennyivel becsülték fölé vagy alá.

Az elszámolások alapjául szolgáló ügyletek jogszerűsége és szabályszerűsége

IX. Azokon a területeken, ahol a kiépített felügyeleti és kontrollrendszerek megfelelő kockázatkezelést tesznek lehetővé, az Európai Közösségek végleges éves beszámolója alapjául szolgáló ügyletek összességükben véve jogszerűek és szabályszerűek. Ilyen területek a bevételek, a kötelezettségvállalások, a működési kiadásokkal kapcsolatos kifizetések és – a SAPARD program kivételével – az előcsatlakozási stratégia. A Közös Agrárpolitika (KAP) kiadásait illetően a számvevőszéki ellenőrzés ezenfelül azt állapította meg, hogy az Integrált Igazgatási és Ellenőrzési Rendszer (IIER) – megfelelő alkalmazása esetén – eredményesen korlátozza a szabálytalan kiadások kockázatát. X. A IX. pontban kifejtett véleményének fenntartásával a Számvevőszék hangsúlyozza, hogy az előcsatlakozási stratégia területén a csatlakozó és tagjelölt országokban minden támogatási program és eszköz vonatkozásában továbbra is jelentős kockázatok állnak fenn a végrehajtó szervezetek szintjén. XI. A Számvevőszék megállapítja, hogy a többi területen továbbra is jelentős hibák terhelik a kifizetéseket, ezért a kapcsolt kockázatok kezelésének javítása érdekében a Bizottságnak, illetve a tagállamoknak és egyéb kedvezményezett államoknak még jobban kell törekedniük megfelelő felügyeleti és kontrollrendszerek kiépítésére. Alább soroljuk fel az érintett területeket: közös agrárpolitika, strukturális intézkedések, belső politikák és külső fellépések. a) A KAP-kiadások terén a Számvevőszék bizonyítottnak találta, hogy – az ellenőrzési rendszerek kevésbé eredményes volta miatt – az olyan kiadások hordoznak nagyobb kockázatot, amelyekre nem vonatkozik az IIER, vagy amelyek esetében azt nem alkalmazták megfelelően, illetve ahol az IIER-t csak nemrég vezették be. Ezenkívül az IIER-vizsgálatok eredményeit nem vizsgálja felül és nem érvényesíti megfelelően független szerv, és rendszerint az uniós támogatásokra benyújtott kérelmeket sem ellenőrzi ilyen szerv a helyszínen. A számlaelszámolási rendszerek és az IIER által nem lefedett KAP-támogatásokra vonatkozó, kifizetés utáni ellenőrzések nem szolgálnak megfelelő biztosítékkal a közösségi jogszabályoknak való megfelelésre nézve. A Számvevőszék következtetése szerint a KAP-kiadások egészét tekintve azokat továbbra is jelentős hibák terhelik. b) A strukturális intézkedések terén a Számvevőszék ismét azt állapította meg, hogy a Bizottság nem gyakorol hatékony felügyeletet azon kockázat enyhítésére, hogy a tagállamokra ruházott ellenőrzések révén nem sikerül megelőzni a túlbecsült vagy nem támogatható kiadások visszatérítését. A Számvevőszék mindkét programozási időszakot (1994–1999 és 2000–2006) illetően azt állapította meg, hogy a kiadás nem volt mentes a lényeges szabálytalanságoktól. Az 1994–1999-es időszakban egyes programokat alapos indok nélkül zártak le. c) A belső politikák terén – az egyes területeken elért haladás ellenére – a számvevőszéki ellenőrzés olyan hiányosságokat tárt fel a felügyeleti és ellenőrzési rendszerekben, amelyek lényeges hibagyakoriságot okoztak a kedvezményezetteknek történő kifizetésekben. A hibákat főként a költségtérítési rendszerek összetett volta és a különböző programok eljárás- és utasításrendszereinek nehéz áttekinthetősége idézi elő. d) A külső fellépések terén a Bizottság felügyeleti és kontrollrendszerei javulásának hatása még nem érződik a végrehajtó szervezetek szintjén, ahol a továbbra is fennálló lényeges hibagyakoriság annak tudható be, hogy e szervezeteknél hiányzik egy egységes felügyeleti és ellenőrzési megközelítés.

2006. szeptember 14. Hubert WEBER elnök

Európai Számvevőszék 12, rue Alcide De Gasperi, L-1615 Luxembourg

A SZÁMVEVŐSZÉK ÉSZREVÉTELEI A BIZOTTSÁG VÁLASZAI A MEGBÍZHATÓSÁGI NYILATKOZATOT ALÁTÁMASZTÓ INFORMÁCIÓK Bevezetés 1.1. Az EK-Szerződés 248. cikke alapján a Számvevőszék az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak megbízhatósági nyilatkozatot („DAS”) nyújt be a beszámoló megbízhatóságára, valamint az annak alapjául szolgáló ügyletek jogszerűségére és szabályszerűségére vonatkozóan. A Szerződés arra is felhatalmazza a Számvevőszéket, hogy ezt a nyilatkozatot a Közösség fő tevékenységi területeire vonatkozó külön értékelésekkel egészítse ki. 1.2. Az Európai Közösségek elszámolásainak megbízhatóságára irányuló munka célja elégséges bizonyosságot szerezni annak megállapításához, hogy milyen mértékben tekinthető megfelelőnek az összes bevétel, kiadás, eszköz és forrás feltüntetése, illetve hogy az éves beszámoló hűen tükrözi-e az év végi pénzügyi helyzetet (lásd 1.5–1.58. bekezdés). 1.3. Az elszámolások alapjául szolgáló ügyletek jogszerűségét és szabályszerűségét vizsgáló munka célja – elégséges közvetett vagy közvetlen jellegű bizonyíték beszerzésével – véleményt adni arról, hogy ezek az ügyletek összhangban vannak-e az alkalmazandó rendeletekkel vagy szerződéses rendelkezésekkel, és helyesen kerültek-e kiszámításra (a horizontális kérdésekről lásd ennek a fejezetnek az 1.59–1.65. bekezdését, a részletekről pedig a 2. és 4–10. fejezetet). 1.4. Rendszeres bizottsági mutatók hiányában (5) a Számvevőszék szolgál bizonyos mutatókkal mind az átfogó érvényű, mind az egyes bevételi és kiadási területekre vonatkozó belső kontrollmechanizmus javulásának figyelemmel kíséréséhez (lásd ennek, illetve a 2. és 4–10. fejezetnek a mellékleteit). A beszámoló megbízhatósága Általános háttér 1.5. A Számvevőszék megállapításai a Bizottság számvitelért felelős tisztviselője által a 2002. június 25-i költségvetési rendelet (6) 128. és 129. cikkének megfelelően összeállított, a Bizottság által jóváhagyott és a Számvevőszéknek 2006. július 28-án megküldött, a 2005. pénzügyi évre vonatkozó végleges éves beszámolóra vonatkoznak. Az éves beszámoló az – elsősorban az eszközökről és forrásokról év végi mérleget adó – „összevont pénzügyi beszámolóból”, valamint a „költségvetés végrehajtásáról szóló” – az éves bevételt és kiadást tárgyaló – „összevont jelentésekből” áll. 1.6. A 2005-ös pénzügyi év fontos szakasz volt a számviteli rendszer korszerűsítésére irányuló, a Bizottság által 2002. december 17-én elfogadott cselekvési terv (7) új elemeinek bevezetésében. Erre a Számvevőszék egyes korábbi észrevételeire reagálva, a költségvetési rendelet rendelkezéseinek (különösen a 123–138. cikknek) figyelembevételével került sor: — 2005. január 1. óta az összevont pénzügyi beszámolót az eredményszemléletű számvitel elvei alapján kell összeállítani, míg a költségvetés végrehajtásáról szóló összevont jelentések továbbra is készpénzmozgásokon alapulnak, a költségvetési rendeletben előírtak szerint, — míg a költségvetési jelentések tartalmilag nem változtak, a pénzügyi beszámolónak új elemeket kell tartalmaznia: eredménykimutatást (és ennek részeként szegmensek szerinti jelentéseket), cash-flow-kimutatást és az eszköz-forrás változásainak bemutatását, — több közösségi intézményt most először vontak be a konszolidációs körbe, — olyan új számviteli rendszert kellett bevezetni, amelynek értelmében minden gazdasági eseményt – és nem csak minden pénzmozgást – teljes körűen rögzítenek annak bekövetkezésekor. A belső felhasználók ennek köszönhetően teljesebb körű és relevánsabb információ alapján hozhatnak döntést, a külső olvasók számára pedig átláthatóbb és informatívabb a beszámoló. Eredményszemléletű számvitel: Az ilyen szemléletű beszámoló leglényegesebb jellemzője az, hogy nem a készpénzügyletek rögzítésére összpontosít, hanem arra, hogy már felmerülésükkor figyelembe vegye a jogosultságokat és kötelezettségeket.Az eredményszemléletű elszámolásra történő átállás leginkább a következő szempontokból befolyásolja jelentősen a összevont beszámolókat:Előfinanszírozás: Ez a tétel most a mérleg eszközoldalán jelenik meg, és azokat a kedvezményezetteknek kifizetett előlegeket jelenti, amelyeket még nem használtak fel, illetve amelyekről még nem érkezett be kifizetési igénylés (28 000 millió EUR).Kötelezettségek: Az egyes összegeket költségként számolják el, mihelyt az engedélyező részlegek azokat ténylegesnek és támogathatónak minősítik (74 200 millió EUR).Cut-off, a pénzügyi évek elkülönítése: egy bizonyos éven belül történt műveleteket ahhoz a számviteli időszakhoz kell sorolni, amelyre vonatkoznak.A fenti számadatokat közvetlenül az Európai Közösségek végleges éves beszámolójából (a 2005. január 1-jei nyitómérlegből) vettük át. Az ellenőrzés hatóköre és módszerei 1.7. A beszámoló megbízhatóságának számvevőszéki ellenőrzése az alábbiakra összpontosított: — a készpénzalapú számvitelről az eredményszemléletű számvitelre történő átállás bizottsági irányítása (lásd 1.10–1.27. bekezdés), — a különböző beszámolóelemek pontosságának ellenőrzése (lásd 1.28–1.58. bekezdés). 1.8. Az átállás irányításának vizsgálata során a Számvevőszék különösen az alábbiakra volt tekintettel: — biztosította-e a Bizottság a vonatkozó számviteli standardok tényleges alkalmazását, — hozzájárulnak-e a Bizottságon belül tett intézkedések az arra vonatkozó ésszerű bizonyosság megszerzéséhez, hogy a beszámoló megbízható és valós. E célból a Számvevőszék elemezte a 2005-ös nyitó- és zárómérlegek (a költségvetési rendelet 61. cikke értelmében történő) érvényesítésének alapját, a pénzügyi évek elkülönítésénél alkalmazott módszereket, valamint a bizottsági számlák részére adatokat szolgáltató helyi pénzügyi irányítási rendszerek készenlétét az eredményszemléletű számvitel bevezetésére. 1.9. A 2005-ös beszámolók megbízhatóságának ellenőrzése során a Számvevőszék különösen a következőkre összpontosított: — a 2005-ös nyitómérleg (amelyből ki kell tűnnie a 2004. december 31-i mérleg új számviteli elveknek megfelelő átdolgozása érdekében eszközölt változtatások hatásának), — a 2005. december 31-i állapotot tükröző zárómérleg, — a fenti két mérlegben a korábbi rendszerben nem szereplő, az eredményszemléletű beszámolóban viszont feltüntetendő adatok (előfinanszírozás és az ahhoz kapcsolódó garanciák, számlák/költségelszámolások). E célból a Számvevőszék reprezentatív mintán elemző vizsgálatokat és közvetlen részletes ellenőrzéseket végzett. Az átállás bizottsági irányítása Általános eredmények 1.10. A Bizottságnak a költségvetési rendelet által előírt ütemterv szerint, illetve szervezési keretben kellett megterveznie és végrehajtania a számviteli rendszere korszerűsítését. Amint a Számvevőszék már korábbi éves jelentéseiben is észrevételezte (8), a szükséges átalakításokra és érvényesítésekre igen feszített ütemtervet szabtak. 1.10. A Bizottság elismeri, hogy szervezeti egységei rendkívüli erőfeszítéseket tettek az eredményszemléletű számvitelre történő, igen szoros határidejű átállás megvalósítása érdekében. A számviteli rendszer korszerűsítésére irányuló célkitűzés teljesítése érdekében a Bizottság összeállított egy rendkívül részletes projektirányítási tervet, amely tartalmazza a projekt sikerességéhez szükséges összes kulcstényezőt. 1.11. A hasonló reformokba kezdő közigazgatási intézmények (9) tapasztalata szerint a bizottsági számvitel korszerűsítéséhez foghatóan nagyszabású és összetett projekteknél elkerülhetetlenül számos gond szokta bonyolítani és késleltetni a teljes megvalósítást. Ennek figyelembevételével elmondható, hogy több jelentős előrelépés történt: — 2005. január 1-jén a Bizottság átállította az Unió általános számviteli rendszerét készpénzalapúról eredményszemléletűre. Valamennyi közösségi intézménynél és ügynökségnél új számviteli szabályokat (10) és módszereket, új, egységes számlatükröt és új konszolidációs eszközöket vezettek be, — az érdekelt felek (stakeholders) olyan külön, illetve összevont beszámolót kaptak, amelyben már szerepeltek az újonnan kötelezővé tett elemek, s amelyek részletesebben tájékoztattak a különböző szervezeti egységek forrásairól, műveleteik költségeiről és cash-flow műveletekről. 1.11. Bizonyos kérdések összetettsége, illetve sokféle probléma és nagy kihívás ellenére a Bizottságnak a főbb határidőket illetően sikerült késedelmek nélkül végigvinnie a projektet. A főbb említésre méltó eredmények: — az új számviteli követelményeket követve kialakították az informatikai rendszereket, — miután az új rendszerre való átállás sikeresen lezajlott, lehetővé vált, hogy 2005 januárjának elején megkezdje működését, — az összes bizottsági adminisztratív eljárást átalakították az eredményszemléletű számvitel szükségleteinek megfelelően, — meghatározták és jóváhagyták az első eredményszemléletű számlák nyitóegyenlegét, — a Gazdasági és Pénzügyi Főigazgatóság által irányított pénzügyi tevékenységek nyilvántartására kidolgoztak egy integrált pénztári modellt, — minden egyes szervezeti egység megbecsülte az egyes évek végén elhatárolandó kiadásokat, — a Bizottság beszámolóját a többi intézmény és ügynökség beszámolójával együtt készítették el és konszolidálták azokkal. A Bizottság végezetül betartotta a költségvetési rendeletben a – nemzetközi standardoknak minden lényeges szempontból megfelelő – pénzügyi kimutatások elkészítésére meghatározott határidőket, és teljesítette az Európai Parlament és a Tanács felé tett azon kötelezettségvállalását, hogy jelentést tesz ezen, minden hatóság által rendkívül ambiciózusnak tartott célkitűzés elérése felé tett előrelépéséről. 1.12. Az 1.1. táblázat áttekintést ad azokról a lépésekről, amelyek a 2004-es pénzügyi évre vonatkozó megbízhatósági nyilatkozatnak a beszámoló megbízhatóságát illető fenntartása nyomán történtek, valamint más olyan, a Számvevőszék által felvetett kérdésekről, amelyeket a közösségi számviteli keretrendszer korszerűsítésének keretében (részben) megoldottak. Egy ilyen nagyságrendű eredményszemléletű számviteli rendszer bevezetésekor azonban elkerülhetetlen, hogy ne maradjon néhány jelentős hiányosság (lásd alább). 1.12. A Bizottság az ABAC előmeneteli jelentésekben sosem cáfolta, hogy további tennivalók vannak még hátra. 1.1. táblázat – A beszámoló megbízhatóságát és a számviteli rendszer korszerűsítésének lehetséges hatásait illetően a 2004-es megbízhatósági nyilatkozatban megfogalmazott fenntartások nyomán tett lépések bemutatása, a 2004-es éves jelentésben tett egyes észrevételekre vonatkozóan A 2004-es megbízhatósági nyilatkozatban tett fenntartás A 2004. pénzügyi évre vonatkozó éves jelentésben szereplő válaszok Fejlemények A különböző bevételekre és a kifizetett előlegekre vonatkozó hatékony belső ellenőrzési eljárások hiányában a Számvevőszék nem lehet biztos abban, hogy az „egyéb követelések” tétellel kapcsolatos műveletek könyvelése pontosan és teljesen történt-e. A Bizottság elfogadja a Számvevőszéknek ezt a megjegyzését, de leszögezi, hogy az új számviteli rendszer 2005-ös bevezetésével ezek a problémák áthidalhatóvá válnak. A Számvevőszék elismeri, hogy a Bizottság valamennyi részlege, akárcsak egyéb intézmények és szervek, jelentős erőfeszítéseket tettek a korábban végleges kiadásként elkönyvelt előfinanszírozási összegek számbavételére. Rendszerelemzés és közvetlen részletes ellenőrzések alapján a Számvevőszék azonban arra a megállapításra jutott, hogy a mérlegben feltüntetett előfinanszírozási összegeket még nem tekintheti teljesnek és eléggé megbízhatónak. A Bizottság számviteli rendszerének korszerűsítése során (részben) megoldott pontok A 2004. pénzügyi évre vonatkozó éves jelentésben szereplő válaszok A helyzet alakulása Megfelelő számviteli rendszer hiányában az év végi pénzügyi beszámoló előkészítésénél továbbra is nagymértékben az elszámolásokon kívüli feljegyzésekre kellett támaszkodni, és az ehhez felhasznált információ nem mindig vonatkozott közvetlenül a megfelelő költségvetési ügyletekre. Ezenkívül a még mindig nagymértékben pénzforgalmi szemléletű számviteli rendszer nem tette lehetővé a különbségtételt tőkekiadások és egyéb kiadások, végső kifizetések és előfinanszírozás között, de még a tartozások és követelések összegének meghatározását sem. Ez befolyásolta a gazdasági eredmény kiszámítását. Az új (eredményszemléletű) számviteli rendszer 2005 januárjában került bevezetésre. A 2004-es beszámoló lezárása ugyanolyan szabályok szerint és rendszerek révén történt, mint az előző évben, ahogy mind a költségvetési rendelet, mind a számviteli rendszer korszerűsítéséről szóló bizottsági közlemény előírja. Az, hogy lehetségessé vált a tőkekiadások és egyéb kiadások közötti különbségtétel, az új számviteli rendszer bevezetésének egyik eredménye. Az új eredményszemléletű számviteli rendszer bevezetése óta a Számvevőszék által felhozott legtöbb problémát már áthidalták. A pénzügyi beszámolót most már szinte kizárólag a számviteli nyilvántartásokból nyert információ alapján állítják össze. A számlákat az általánosan elfogadott számviteli alapelvek alapján vezetik, a tőkekiadások és egyéb kiadások közötti különbségtételre pedig a művelet megkezdésekor azonnal sor kerül. Az előfinanszírozási összegeket és a rendezetlen számlák/költségelszámolások összegeit bevezetik a mérlegbe. Mivel azonban ezek a jelentős változások további változást kívánnak meg minden érintett munkakultúrájában, ezért az igényelt információ előállítása belső késedelmeket szenvedett, és pontatlanságok maradtak ebben az eredményelszámolás elve alapján első ízben összeállított beszámolóban. A Számvevőszék nem tudja szavatolni a pénzügyi közvetítőknél lévőként nyilvántartott tételek pontosságát és teljességét (1 313,6 millió EUR 2004. december 31-én). A 2005-ben bevezetett új eredményszemléletű rendszer révén a Bizottság jobban tudja majd ellenőrizni az előfinanszírozási összegeket (így a pénzügyi közvetítőknek folyósítottakat is). A pénzügyi közvetítők által kezelt összegeket 2005-től kezdve az „előfinanszírozási” tételek között kellene kimutatni. Amint azonban fentebb említettük (lásd „A 2004-es megbízhatósági nyilatkozatban tett fenntartás” alatt), a Számvevőszék a mérlegben feltüntetett előfinanszírozási összegeket még nem tekintheti teljesnek és eléggé megbízhatónak. Egyéb, továbbra is fennálló hiányosságok a számlák vezetésére vonatkoznak: egyes mezőgazdasági kiadásokat és egyéb előlegeket nem fizettek ki, mégis kifizetettként vannak feltüntetve („moduláció”); a nyugdíjjogosultság könyvelési módja semlegesíti a gazdasági eredmény hatását. A moduláció jelenlegi rendszerét fokozatosan megszüntetik, a tétel fennállásának utolsó éveiben azonban a tervek szerint nem változik a költségvetési számlákra való könyvelés módja. Az általános beszámolóban való megjelenítése most, az eredményszemléletű számvitelre való 2005-ös átállás keretében áll vizsgálat alatt. A nyugdíjjogosultság kérdésével akkor foglalkoznak majd újra, amikor elérhető lesz a nyugdíjjogosultságnak a közszféra intézményeiben történő kezelésére vonatkozó IPSAS-standard. Jelenleg a moduláció céljára visszatartott pénzeszközök a felhasználásukig a mérleg „előfinanszírozás” fejezetében vannak feltüntetve; a kifizetések költségvetési kezelése változatlan maradt. Bár az IPSAS továbbra sem foglalkozott a kérdéssel, a nyugdíjjogosultságot mostantól kezdve az eredménykimutatásba vezetik be, anélkül, hogy megfelelő tagállami követelés állna vele szemben. A beszámolóhoz fűzött magyarázó jegyzetek továbbra sem jelzik elégségesen és pontosan azt, hogy egyes ügyleteket a Bizottság vagy a tagállamok később valószínűleg helyesbíteni fognak, és semmilyen jelzés nem utal ezen helyesbítések lehetséges mértékére. Vannak további, a beszámolóra esetleg ideiglenes hatással lévő bizonytalanságok is. A 2004. évi végleges beszámolóba bekerült egy megjegyzés arról, hogy az év folyamán a legtöbb kifizetés előzetesnek tekintendő, és különböző feltételektől függ. A Bizottságnak új számviteli szabályai vannak, és ezek hatása már a 2005-ös éves beszámolóban is meg fog mutatkozni. A Bizottság annak lehetőségét is elemezni fogja, hogyan kaphatna jobb minőségű információt a korábbi évekre vonatkozóan tett korrekciók pénzügyi hatásáról. A többi bizonytalanságot (pl. az igazoló szervek korlátozó vagy elutasító záradékkal ellátott véleménye; a kifizető ügynökségek pénzügyi beszámolóira vonatkozó bizottsági határozat elhalasztása) illetően az érintett kiadás nagysága általában korlátozott. A megjegyzések a korábbinál bővebben tájékoztatnak arról, hogy egyes ügyleteket a Bizottság vagy a tagállamok később valószínűleg helyesbíteni fognak. Az azonban nem derül ki világosan és pontosan, hogy mely kiadásokat igazoltak és számoltak el, és melyeket kell további igazolásnak kell alávetni. Megállapítások a Bizottság szintjén Belső késedelmek a Bizottság 2005-ös pénzügyi beszámolójával kapcsolatos feladatokban 1.13. A Bizottság 2005-ös pénzügyi beszámolójának összeállításánál alapvető elem volt a Bizottság számvitelért felelős tisztviselője által megjelölt cut-off módszerek, illetve az általuk adott utasítások megvalósítása az egyes főigazgatóságokon, valamint a nyitó- és zárómérlegek érvényesítése, amit az engedélyezésre jogosult tisztviselők (11) végeztek. Ezek az érvényesítések a legtöbb esetben késedelmet szenvedtek, különösen a műveleti főigazgatóságoknál. 1.13. Valóban volt némi késlekedés a Költségvetési Főigazgatóság által megállapított szoros belső munkatervhez képest. A jó munkaprogram általában elegendő lehetőséget hagy a potenciális késések előrejelzésére. Ez volt a helyzet a Bizottság munkatervével is. E belső késedelmek ellenére a Bizottság képes volt betartani a költségvetési rendeletben előírt határidőket és időben benyújtani a pénzügyi kimutatásokat. 1.14. Ellenőrzése során a Számvevőszék számos főigazgatóságon több hiányosságot talált az adatok érvényesítését illetően: gyenge felügyelet, a feladattal megbízott munkatársak elégtelen létszáma, illetve az elvégzett munka nem megfelelő dokumentációja. Több műveleti főigazgatóságról részben hibás számadatok szerepeltek az éves tevékenységi jelentés pénzügyi mellékletében (lásd 1.16. bekezdés). 1.14. A Bizottság szolgálatai az elmúlt majdnem két év során jelentős erőfeszítéseket tettek annak érdekében, hogy azonosítsák és rögzítsék a korábban a rendszerben nem szereplő adatokat. Minden egyes főigazgatóság számos ellenőrzést végzett a nyitómérlegen az említett adatokkal kapcsolatban, és végül egy kivételével mindegyik főigazgató hivatalosan jóváhagyta főigazgatósága nyitó- és zárómérlegét. A Bizottság elismeri, hogy bizonyos fejlesztésekre van szükség a számviteli ellenőrzési környezet esetében. A számviteli ellenőrzési környezet átalakítása/fejlesztése középtávú projekt keretében van tervbe véve. Néhány intézkedés már 2005-ben befejeződött, más részük 2006-ban, illetve 2007-ben fog lezárulni. Elsőként 2005-ben álltak rendelkezésre teljes körű adatok főigazgatóságonkénti bontásban. Előfordult némi pontatlanság a számlák főigazgatóságok szerinti felosztása során, ami egyes főigazgatóságok esetében kisebb hibákat eredményezett a saját éves tevékenységi jelentések (AAR) pénzügyi mellékletében szereplő adatok körében, ezek azonban nem befolyásolták a Bizottság elszámolásának egészét. 1.15. Az egyes főigazgatóságokon alkalmazott módszereket a különböző engedélyezésre jogosult tisztviselők gyakran nem véglegesítették/szabványosították a beszámolók benyújtása előtt. A nyitó- és zárómérlegbe ezért úgy könyvelték le a cut-off tételeket, hogy ehhez hiányzott az a szabványosított módszertani alap, amelynek az egyes főigazgatóságok szintjére kell lebontania a Bizottság számvitelért felelős tisztviselője által megjelölt általános cut-off módszereket, illetve az ő utasításait. 1.15. Mivel a közszférában nem állt rendelkezésre módszertan a cut-off eljárás végrehajtását illetően, az eljárás formalitásai helyett a cut-off gyakorlatához kapcsolódó számítások befejezésén volt a hangsúly. A számviteli szolgálatok ugyanakkor a cut-off esetében meghatározták azt az egyértelmű módszertant, amelyet minden szolgálatnak követnie kell. Bizonyos opciókat a főigazgatóságoknak kellett eldönteniük a szektoruknak megfelelő egyedi működési tényezőknek megfelelően. Bár az összes végrehajtási módszertan nem volt formalizálva, számos intézkedés született a helyes végrehajtás biztosítására: felülvizsgálat és visszajelzés, munkaértekezletek szervezése, valamint pontos útmutatás a szolgálatok számára. 1.16. Az erőforrás-igazgatókat (12) felkérték, hogy az éves tevékenységi jelentések összeállítása során (vagyis 2006. március végén) hivatalosan érvényesítsék a pénzügyi jelentéseket, különös tekintettel a nyitó- és zárómérlegre. Mivel azonban a költségvetési főigazgatóság ugyanezzel a határidővel dolgozott, ezért az előzetes beszámolók véglegesítéséig még nem érkezett meg valamennyi érvényesítés. A végleges beszámolóra vonatkozó érvényesítések időben beérkeztek. 1.17. Az 1.13. bekezdésben említett késedelmek kihatottak a Számvevőszék közvetlen részletes ellenőrzéseire, mivel a Számvevőszék a számviteli időszak vége előtti, illetve utáni nyitómérleget is kapott (2006. január 18-án, illetve 2006. március 15-én), amelyek még nem voltak véglegesnek tekinthetők. A teljes előzetes nyitómérleg – amelyből kitűnnek azon változtatások hatásai, amelyeket a 2004. december 31-i mérleg új számviteli elveknek megfelelő átdolgozása tett szükségessé – 2006. március 31-én vált hozzáférhetővé, az összevont előzetes beszámolóval együtt. 1.17. A Bizottság megérti, hogy a Számvevőszék ellenőrzési munkája az idén megterhelő volt, és ugyanilyen volt a Bizottság számára is a teljes projekt. Azonban: — betartották a megfelelő eljárásokat és dokumentálták a rendszert, — az egyenlegeket a cut-off kivételével először 2005 januárjában töltötték fel, — 2005 közepére e számlák körülbelül 95 %-a állt készen, és — az azóta bekövetkezett változásokat dokumentálták, és elkészítették az erre vonatkozó ellenőrzési nyomvonalat. A központi számviteli rendszernél (ABAC) néhány kisebb kérdés maradt megoldatlan – a kisegítő helyi számviteli rendszereknél azonban még lényeges gondok adódnak 1.18. A központi számviteli rendszer biztonságának erősítését célzó átfogó cselekvési terv megvalósítását követően még két kérdés vár teljes körű rendezésre, mégpedig a hozzáférési jog felülvizsgálata a költségvetési főigazgatóságon, illetve az ABAC Workflow (13) biztonságának újraértékelése. Mivel a költségvetési főigazgató megítélése szerint ezek a szempontok nem tekintendők lényegesnek – különösen azért nem, mert eredményes nyomon követési rendszer működik –, ezért most megszüntették azt a fenntartást, amelyet a 2004-es éves tevékenységi jelentés a rendszerbiztonsággal és a hozzáférési joggal kapcsolatban megfogalmazott. A számvevőszéki ellenőrzés megerősíti, hogy az ABAC biztonsága javult. 1.19. Számos főigazgatóság saját informatikai rendszerét használja pénzügyi irányítási célokra, illetve ügyletek létrehozására, amelyeket azután egy interfész közbeiktatásával továbbít a központi számviteli rendszerbe (ABAC). Még hosszú időbe fog telni, amíg ezeket a rendszereket érvényesítik és korszerűsítik. 1.19. A körülmények változásával párhuzamosan a számviteli szolgálatok ellenőrzési csoportjának rögzítenie kell e változásokat; ennek megfelelően 2006. június 1-i hatállyal bevezetett egy a helyi rendszerekben végrehajtott módosítások jóváhagyására szolgáló eljárást, amint ezt a költségvetési rendelet végrehajtási szabályai is előírják. 1.20. A Számvevőszék megvizsgálta a helyi számviteli rendszerek mélyreható ellenőrzésére irányuló azon programot, amelyet a Bizottság számvitelért felelős tisztviselője 2005-ben, 13 főigazgatóság tekintetében kezdett meg (ezek közül nyolcnál (14) a 2004-es átfogó felmérés kockázatokat tárt fel, ötöt (15) pedig pénzügyi jelentőségük és/vagy szervezeti összetettségük miatt választottak ki). A számvevőszéki ellenőrzés megerősítette: a Bizottság számvitelért felelős tisztviselője megalapozottan döntött úgy, hogy lényeges hiányosságok miatt nem adja meg az érvényesítést az EuropeAid Együttműködési Hivatal, az Oktatásügyi és kulturális főigazgatóság, illetve a Külkapcsolati főigazgatóság három helyi rendszere esetében. Nem világos azonban, hogy egyes esetekben a több érvényesítési kritériumnak való meg nem felelés miért nem korlátozott érvényesítés megadásához vezetett. 1.20. A hitelesítési eljárás nem egyenlő az ellenőrzéssel. A következtetések nem vethetők össze a hitelesítési véleményekkel. A helyi rendszerek hitelesítése meglehetősen új tevékenység, amely a költségvetési rendelet 61. cikkét valósítja meg konkrét feladatok formájában. A hitelesítési jelentések arra szolgálnak, hogy a számvitelért felelős tisztviselő számára elegendő információt biztosítsanak a hitelesítéshez. A tárgyat és a korlátozásokat a hitelesítési jelentések preambuluma fejti ki. 1.21. A Számvevőszék az elért eredményeket és a még megoldásra váró kérdéseket figyelembe véve úgy ítéli meg, hogy a Bizottság számvitelért felelős tisztviselője által kiadott legtöbb pozitív érvényesítési véleményt feltételes vagy korlátozott véleménynek kell tekinteni. Ezt a megítélést támasztja alá az is, hogy 2005. év végi végleges jelentésében a Bizottság számvitelért felelős tisztviselője rámutat: még nagyszámú és jelentőségű horizontális kérdés (16), illetve egyéb téma (17) vár további vizsgálatra. 1.21. A számviteli szolgálatok szilárd elhatározása, hogy a 2005-ös hitelesítési jelentésekben említett témákkal és ügyekkel kapcsolatban további megfontolás tárgyává teszik egy nyomon követés végrehajtását. Az ABAC-rendszerre vonatkozó nyomon követési tevékenységeket minden egyes szolgálaton belül végre fogják hajtani, beleértve a Költségvetési és az Informatikai Főigazgatóságot. A számviteli rendszerek és adatok minőségének az előzetes beszámoló benyújtása utáni javítását célzó munka A végleges beszámoló pontosságát célzó bizottsági intézkedések 1.22. A költségvetési főigazgató a nyilatkozatában fenntartást fogalmazott meg „három nem érvényesített helyi rendszerrel és a számvitel még befejezés előtt álló egységességi vizsgálatával” kapcsolatban, és ezt a fenntartást a számvevőszéki ellenőrzés is megerősítette (lásd 1.18–1.21. és 1.28–1.58. bekezdés). A nyilatkozatában felsorolt hiányosságok együttes hatásáról szóló általános következtetésében a főigazgató így fogalmazott: „A DG BUDGET a Bizottság egyéb részlegeivel karöltve további lépéseket fog tenni a fennmaradó hibák és bizonytalanságok kiküszöbölésére, és a 2006-os év folyamán újabb befektetésekkel erősíti az ABAC számviteli rendszert a Közösség érdekében… Ehhez alkalmas eszközök szükségesek: képzés, dokumentációs és informatikai rendszerek, de az ezzel kapcsolatos munkakultúra-váltás előkészítése is. Ilyen alapon a nyilatkozatban foglaltak alapján ésszerű bizonyosság adható”. 1.22. A Bizottság elismeri, hogy szervezeti egységei rendkívüli erőfeszítéseket tettek az eredményszemléletű számvitelre történő átállás lehetővé tétele érdekében. A számviteli szolgálatok azonban nem adták meg a hitelesítést három helyi rendszer esetében. A fent említett okokból és amiatt, hogy a Számvevőszéknek hitelesítenie kellett az előzetes beszámolót és a végleges beszámoló 2006. július 31-i jóváhagyása előtt még korrekciókra lehet szükség, a költségvetésért felelős főigazgató 2006. március 31-én általános, ideiglenes és határozott időre szóló fenntartást adott ki a 2005-ös éves tevékenységi jelentésben. 1.23. Fenntartással élt az oktatási és kulturális főigazgató is, a bizottsági mérlegben foglalt összegek pontosságára vonatkozó bizonyosság hiányát illetően. Bár a bizottsági részlegek és a Számvevőszék más főigazgatóságokon is jelentős kockázatokat találtak, más engedélyezésre jogosult tisztviselő nem élt fenntartással (18). A negyven erőforrás-igazgató közül huszonhatan azonban jelezték, hogy az éves tevékenységi jelentésekben feltárt hiányosságok miatt, és/vagy annak figyelembevételével, hogy ez az első olyan év, amikor a beszámoló előzetes lezárása eredményszemléletű számvitelen alapul, a beszámoló végleges lezárása előtt még ellenőrzésekre és alkalomadtán kiigazításokra lehet szükség. 1.23. Az Oktatásügyi és Kulturális Főigazgatóság helyi számviteli rendszerén (APPFIN) belül az eredményszemléletű számvitelre vonatkozó előírások nem következetes alkalmazása eltéréseket eredményezett a számlák nyitó- és záróegyenlegei között. A helyi rendszer kiigazítása már folyamatban van, így a rendszer a jövőben biztosítani fogja a műveletek megfelelő kezelését; a korábbi hibák kijavítása már folyik, ami várhatóan év végére fejeződik be. Annak ellenére, hogy az Oktatásügyi és Kulturális Főigazgatóság mindent elkövetett a számviteli adatok kijavítása érdekében, nem szüntette meg a fenntartást a végleges adatok vonatkozásában. A fenntartás kiadásának másik oka, hogy az akkor zajló ellenőrzések nem fejeződtek be 2006. március 31-ig. Az ellenőrök mindent elkövettek, hogy a végleges beszámolóban kijavítsák a főigazgatóságok által azonosított problémákat. A konszolidáció köre 1.24. A Bizottság számvitelért felelős tisztviselője által elfogadott 1. sz. számviteli szabály a költségvetési rendelet 121. cikkében előírtnál tágabban határozza meg a konszolidáció körét (19) (pl. beleveszi a közös egészségbiztosítási rendszert és a költségvetési rendelet 185. cikkében nem említett ügynökségeket) (20). 1.24. A konszolidáció köre – amelyet az 1. sz. számviteli szabály fogalmaz meg – figyelembe veszi az ellenőrzés elvét, és a nemzetközi számviteli standardokból indul ki. A költségvetési rendelet (KR) 121. cikke ugyanakkor csak az intézmények és a támogatott ügynökségek konszolidációját írja elő. A számviteli szabály és a költségvetési rendelet közötti ellentmondás elkerülése érdekében javaslat született a költségvetési rendelet 121. cikkének az általános felülvizsgálat keretében történő módosítására, melynek célja, hogy az 1. sz. számviteli szabálynak megfelelően az előírás az összes ellenőrzött testület konszolidációját is tartalmazza. 1.25. A közös egészségbiztosítási rendszer és két ügynökség (a Közösségi Növényfajta-hivatal és a Belső Piaci Harmonizációs Hivatal) mégsem szerepel a 2005-ös összevont beszámolóban (lásd még 1.29. bekezdés). Annak elemzése alapján, hogy milyen típusú ellenőrzést gyakorolnak az Európai Közösségek a közös egészségbiztosítási rendszer felett, a Számvevőszék úgy ítéli meg, hogy a közös egészségbiztosítást nem kellett volna bevonni az 1. sz. számviteli szabály által meghatározott konszolidációs körbe, és ezért ezt a szabályt újra kell értékelni. 1.25. Sor fog kerülni a számviteli szabály olyan értelmű módosítására, hogy az ne tartalmazza az egészségbiztosítási rendszer konszolidációját. A költségvetési rendelet gyakorlati szempontokat figyelembe véve engedélyezi a két ügynökség kizárását: a Belső Piaci Harmonizációs Hivatal még nem szeretne integrálódni a konszolidáció körébe; a Közösségi Növényfajta-hivatal időközben hozzájárult a konszolidációhoz, de a hozzájárulás a 2005-ös konszolidációhoz már túl későn érkezett meg. A Számvevőszék által az 1.29. bekezdésben kifejtett nézet szerint a konszolidációból való kizárásnak volt nem lényeges hatása. A folyamatban lévő munka hatása 1.26. A Számvevőszék a 2001/2. sz., az Európai Közösségek általános költségvetésére vonatkozó költségvetési rendelettel kapcsolatos tanácsi rendeletjavaslatról szóló véleményében (21) tárgyalta, hogy milyen kockázatok fakadnak abból, ha az előzetes összevont pénzügyi beszámolót akkor küldik meg a Számvevőszéknek, amikor az még nincs végleges formába öntve. A Számvevőszék ebben aláhúzta annak jelentőségét, hogy „Az előzetes pénzügyi beszámoló mindenre kiterjedő és koherens dokumentum, amelyet annak rendje és módja szerint állítanak össze az előírt határidőre. Előzetesnek csak annyiban nevezhető, hogy a Bizottság hivatalosan még nem fogadta el, és szükség szerint a Számvevőszék által javasolt kiigazításokat lehet eszközölni rajta.” 1.27. Mivel a 2005-ös év átmeneti év volt, a Bizottság nem tartotta be ezt az utóbbi elvet, vagyis hogy csakis olyan változtatások történjenek, amelyeket a Számvevőszék javasolt. A Bizottságnak ezért gondoskodnia kellett arról, hogy a Számvevőszék kellő formában és időben értesüljön azokról a kiigazításokról, amelyeket a Bizottság az előzetes beszámolóval kapcsolatos további munkája alapján szükségesnek tekint. 1.27. Ezen elv betartása nehézségeket okoz, mivel ezután az előzetes beszámolót is az éves tevékenységi jelentésével megegyező határidőre kell elkészíteni. A módosítások azonban mindenképpen csak a feltétlenül szükségesre fognak korlátozódni. Az előzetes beszámolóhoz az annak elkészítése idején rendelkezésre álló valamennyi információt felhasználták. A frissített információk beérkezése, a Számvevőszék által észlelt hibák, valamint a főigazgatóságok által kért azon korrekciók alapján, amelyeket 2006. március 31-ig nem lehetett volna megtenni, végrehajtották a módosításokat. Minden módosításról dokumentáció és magyarázat készült a Számvevőszék számára. A 2005. január 1-jei összevont nyitómérleg 1.28. A következőkben (lásd 1.29–1.49. bekezdés) a Számvevőszék arra irányuló vizsgálatairól számolunk be, hogy megfelelőek és pontosak voltak-e azok a kiigazítások, amelyek a 2005. január 1-jei összevont pénzügyi beszámoló összeállítása során a 2004. december 31-i összevont pénzügyi beszámoló számadatainak és egyéb információinak az új eredményszemléletű elszámolás elveivel való összhangba hozását célozták. 1.29. A változtatások szinte csak a Bizottság pénzügyi beszámolóját befolyásolták. Az, hogy most első alkalommal az ügynökségeket is bevonták a konszolidáció körébe, az összevont beszámolót csak korlátozottan befolyásolta, főként a készpénzegyenleg növekedése révén. Az tehát, hogy két ügynökség kimaradt, nem befolyásolta a beszámoló által adott kép megbízható és valós voltát. Kis mértékben módosított tételek 1.30. A csupán kis mértékben módosított tételek számvevőszéki vizsgálata nem vezetett jelentős megállapításokhoz (idetartoznak az immateriális javak és tárgyi eszközök, a (rövid távú) befektetések, a kölcsönök, a hosszú távú és rövid távú követelések (22), a részvények, a munkavállalói juttatások, a kockázatokra és kiadásokra képzett céltartalékok, pénzügyi és egyéb kötelezettségek és tartalékok). 1.30. A 18. lábjegyzettel kapcsolatban megjegyzendő, hogy a december 31-én esedékes összegekről nem állt rendelkezésre információ. Előfinanszírozás 1.31. Az előfinanszírozás olyan kifizetésekre vonatkozik, amelyek célja a kedvezményezettek készpénzelőleggel történő ellátása. Amennyiben a megállapodásban meghatározott időszakban a kedvezményezettnek nincsenek támogatható kiadásai, akkor az előfinanszírozást vissza kell fizetnie a Közösségeknek. 1.32. A Számvevőszék évek óta ismételten leszögezi, hogy az „egyéb követelések” számla könyvelése problémákat vet fel, mert az előfinanszírozást végleges kiadásként könyvelik el, a behajtandó összegeket pedig nem tüntetik fel azonnal (23). Emiatt a kérdéses években (24) a beszámolóról adott számvevőszéki vélemény csak korlátozott lehetett. 1.33. E hiányosságok kiküszöbölése érdekében 2004 folyamán valamennyi intézmény és ügynökség számba vette a 2004. december 31-éig kifizetett összes lezáratlan előfinanszírozási összeget, ami kb. 30 000 előfinanszírozási tételt eredményezett, 28 013 millió EUR (25) összértékben. 1.33. Az új számviteli szabályoknak megfelelően elkészült az előfinanszírozási összegek leltára, és 2005 januárjától kezdődően az el nem számolt előfinanszírozási összegeket a mérleg eszközoldalán fogják nyilvántartani. 1.34. A 2005. január 1-jei nyitómérleg benyújtásáig azonban még nem oldódott meg valamennyi technikai és fogalmi kérdés, illetve megvalósítási probléma, amelyekre részben már a 2004-es pénzügyi évre vonatkozó éves jelentés kapcsán fény derült (26). Alább mutatjuk be az ebből adódó hiányosságokat. 1.34. A Számvevőszék 2004-es éves jelentésére adott válaszban szereplő magyarázatnak megfelelően az előfinanszírozási összegek nyomon követésénél figyelembe kell venni a harmadik felekkel kötött különböző szerződések feltételeit. Mindenesetre a nettó összeg mérlegben való szerepeltetése hűen tükrözi a visszafizetendő előfinanszírozási összegek által képviselt gazdasági realitást. 1.35. A 2005 novemberéig rögzített előfinanszírozási tételek közül kiválasztott 147 tagú reprezentatív minta ellenőrzése szerint a számviteli rendszert mind a hibák gyakoriságát, mind pénzügyi hatásukat tekintve a lényeges hibák magas szintje jellemzi. A leggyakoribb hibatípusok: — egyes előfinanszírozási tételek összege hibás volt, — olyan előfinanszírozási összegeket is megjelenítettek, amelyekkel már 2005. január 1. előtt elszámoltak. 1.35. A Bizottság megvizsgálja a Számvevőszék által jelzett műveleteket. 1.36. Az előfinanszírozási tételek azonosítására és érvényesítésére irányuló további ellenőrzési munka a nyitómérleg teljességével/pontosságával kapcsolatban az alábbi problémákra mutatott rá: 1.36. — a hosszú távú (21 285 millió EUR), illetve rövid távú (6 728 millió EUR) előfinanszírozásra való felosztáskor csak a strukturális alapokhoz és a Kohéziós Alaphoz, valamint az ISPA-hoz és a Szolidaritási Alap 2000 és 2006 közötti programozási időszakához kapcsolódó összegeket vették tekintetbe. Ebből következően a hosszú távú előfinanszírozás nagyságát alul-, a rövid távú előfinanszírozásét pedig felülértékelték, mivel az előfinanszírozás által érintett egyéb szakpolitikai területeken rövid távúként könyvelték el az olyan szerződéseket is, amelyek hátralévő időtartama egy évnél hosszabb volt, — A hosszú táv és rövid táv elkülönítésére csak a strukturális alapok összegei esetében került sor, mivel az előbbi képezi a Bizottság „valódi” hosszú távú előfinanszírozását. A többi szakpolitikai terület esetében a hosszú távú összeget nem lehetett számszerűsíteni, és az elkülönítés csak a projektek végrehajtására vonatkozó becslések alapján lehetséges. Az új számviteli rendszerre vonatkozó kétéves tapasztalat alapján a Bizottság a 2006-os beszámoló esetében több olyan információval fog rendelkezni, amely alapján elvégezheti a felosztás megvalósíthatóságára vonatkozó elemzést. — fennáll az a kockázat, hogy az Oktatásügyi és kulturális főigazgatóságnál – az előzetes beszámoló kibocsátása utáni munka dacára – kihagyások, illetve kétszeres és téves könyvelések lényeges hibákat okozhatnak, amelyek a problémák öszetett volta miatt nem számszerűsíthetőek (27). — Korrigálták az Oktatásügyi és Kulturális Főigazgatóságnál azonosított azon lényeges hibákat, amelyek az előfinanszírozási kifizetések nem megfelelő kezeléséből adódtak. Kötelezettségek 1.37. A kötelezettségeket lényegében a költségek aktív időbeli elhatárolásai alkotják, amelyeket a pénzügyi évek elkülönítéséről (cut-off) szóló rész tárgyal (lásd 1.42–1.46. bekezdés), illetve a rövid lejáratú kötelezettségek, amelyek számlákból és költségelszámolásokból tevődnek össze. Ez a rész a rövid lejáratú kötelezettségekkel kapcsolatos számvevőszéki megállapításokat tárgyalja. 1.38. A beérkezett, de 2005. január 1-jéig még ki nem fizetett kb. 7 000 számla és költségelszámolás listás számbavétele 2004 negyedik negyedévében kezdődött, és a rövid lejáratú kötelezettségek teljes nettó összegét 9 412 millió EUR-ban állapította meg (28). 1.39. A 2005. január 1-jei nyitómérleg benyújtásáig (29) még nem oldódott meg valamennyi technikai kérdés, illetve megvalósítással kapcsolatos probléma. Alább mutatjuk be az ebből következő hiányosságokat. 1.39. A Bizottság javítani fogja belső ellenőrzési mechanizmusait, hogy képes legyen kezelni az egyes főigazgatóságoknál még fennálló technikai kérdéseket és problémákat. 1.40. A rövid lejáratú kötelezettségek 2005. novemberi állományának számlái/költségelszámolásai közül kiválasztott 141 tagú reprezentatív minta ellenőrzése szerint a számviteli rendszert mind a hibák gyakoriságát, mind pénzügyi hatásukat tekintve a lényeges hibák magas szintje jellemzi. A leggyakoribb hibatípusok: — egyes számlákkal vagy költségelszámolásokkal kapcsolatos tételek összege hibás volt, — megjelenítettek már kifizetett számlákat vagy költségelszámolásokat is. 1.40. A Bizottság meg fogja vizsgálni a 141 hitelesített művelet körében előforduló, az elszámolást befolyásoló hat hibát. 1.41. Fennáll az a kockázat, hogy az Oktatásügyi és kulturális főigazgatóságnál – az előzetes beszámoló kibocsátása utáni munka dacára – kihagyások, illetve kétszeres és téves könyvelések lényeges hibákat okozhatnak, amelyek a problémák öszetett volta miatt nem számszerűsíthetőek. 1.41. Korrigálták az Oktatásügyi és Kulturális Főigazgatóságnál azonosított azon lényeges hibákat, amelyek a számlák/költségnyilatkozatok nem megfelelő kezeléséből adódtak. A pénzügyi évek elkülönítésének összetevői 1.42. Az eredményszemléletű számvitelre történő átállás egyik leglényegesebb eleme annak biztosítása, hogy egy bizonyos éven belül történt műveleteket ahhoz a számviteli időszakhoz soroljanak, amelyre azok vonatkoznak (cut-off). Különösen azt kell áttekinteni, hogy felmerültek-e a közösségi alapok kedvezményezettjeinél olyan támogatható kiadások, amelyeket ezek még nem jelentettek (költségek aktív időbeli elhatárolása); hogy van-e olyan még be nem érkezett bevétel, amelyért szolgáltatást teljesítettek vagy árut szolgáltattak, vagy amelyre nézve jogi kötelezettség áll fenn (bevételek aktív időbeli elhatárolása), végül hogy melyek azok a kiadások és bevételek, amelyeket az adott évben számoltak el, de későbbi időszakokra vonatkoznak (bevételek és kiadások passzív időbeli elhatárolása). 1.43. A költségek aktív időbeli elhatárolása miatti kiigazítások teljes összege 64 205 millió EUR volt (30). A cut-off egyéb összetevőinek számvevőszéki ellenőrzése nem tárt fel jelentős hibákat. Alább mutatjuk be a költségek aktív időbeli elhatárolásával kapcsolatos megállapításokat. 1.44. Mint föntebb leírtuk (lásd 1.15. bekezdés), az egyes főigazgatóságok nem vezették be teljes körűen az általános cut-off módszereket a cut-off tételek elhatárolása előtt. Ezenkívül a legtöbb főigazgatóság nem vizsgálta meg elégséges módon, hogy szavatolható-e a kidolgozott módszerek révén az adott éven belül történt műveleteknek a helyes számviteli időszakhoz sorolása. Ráadásul – tekintettel arra, hogy a 2005-ös az első olyan év, amikor sor kerül a pénzügyi évek elkülönítésére, illetve tekintettel a közösségi tevékenységek sajátos jellegére – nincsen olyan módszer, amely összehasonlítási alappal szolgálna annak ellenőrzésére, hogy a módszerek, illetve a becslések eredményei megfelelőek-e. 1.44. A végrehajtásra/ellenőrzésre vonatkozó megjegyzéseken túl a Bizottság megjegyzi, hogy a Számvevőszék nem tett észrevételt a módszertan teljességével összefüggésben. A 2006-os mérlegzárás esetében az ez évi tapasztalatok fényében mélyrehatóbb tesztelés és ellenőrzés fog készülni. 1.45. A cut-off eljárásokban feltárt alábbi hiányosságok miatt számos főigazgatóság számításainak pontossága kétségbe vonható: — a főigazgatóságok nem vagy csak kis mértékben ellenőrizték a számítások eredményeit, — egyes esetekben nem volt kielégítő a felhasznált adatok minősége, — egy személynél összpontosult a szükséges tudás, illetve az elvégzendő munka, megfelelő felügyelet nélkül. 1.45. A Bizottság 2006-ban erősíteni fogja a cut-off módszertan alkalmazására vonatkozó ellenőrzéseit. 1.46. Valamennyi főigazgatóság (kivéve a Regionális politikai, a Foglalkoztatási, szociális ügyi és esélyegyenlőségi és a Mezőgazdasági és vidékfejlesztési főigazgatóságot) úgy határozott, hogy az összes folyamatban lévő szerződés alapján becsüli meg a költségek aktív időbeli elhatárolását. Az ellenőrzés alá vett valamennyi főigazgatóság (az Oktatásügyi és kulturális főigazgatóság kivételével) össze tudta egyeztetni a számításokhoz felhasznált adatokat az alapul szolgáló számviteli adatokkal – kivéve néhány indokolatlan eltérést, amelyek ugyan nem lényegesek, de megerősítik a leírt kockázatok meglétét (lásd 1.45. bekezdés). 1.46. Korrigálták az Oktatásügyi és Kulturális Főigazgatóságnál azonosított azon lényeges hibákat, amelyek az elhatárolt költségek nem megfelelő kezeléséből adódtak. Szerkezet és tagolás 1.47. Az eredményszemléletű számvitelre történő átállás részeként bevezetett kiigazítások következtében a (2005. január 1-jei) nyitómérlegben a források 51 597 millió EUR-ral meghaladták az eszközöket, míg a kiigazítások előtt az eszközök haladták meg 14 507 millió EUR-ral a forrásokat. 1.48. E változás egyik fő oka az, hogy az előfinanszírozás (teljes összeg: 28 013 millió EUR) megjelenítése nem egyensúlyozza ki a költségek aktív időbeli elhatárolásának (teljes összeg: 64 205 millió EUR) megjelenítését. Ezenkívül nagy mértékben csökkentek a hosszú távú követelések, mivel a Közösségeknek az intézmények tagjaival és alkalmazottaival szemben fennálló nyugdíjkötelezettségeit (jelenlegi nettó érték: 26 012 millió EUR) már nem semlegesíti a tagállamokkal szemben ennek megfelelően fennálló követelés. Az eszközoldal és a forrásoldal közötti különbség túlnyomóan ezeknek a tagállamok által a jövőben lehívandó összegeknek felel meg. 1.49. A Számvevőszék megállapította, hogy a számvitelért felelős tisztviselő nem tartotta be teljes mértékben a mérleg új szerkezetére és tagolására, illetve a Közösségek nyugdíjkötelezettségeinek felülvizsgált kezelésére vonatkozó 2. és 12. sz. számviteli szabályt (31). Ezért lépéseket kell tenni a szükséges módosítások bevezetésére. Ezenkívül pontosabban kellene megadni, hogy milyen különböző jellegű kötelezettségeket fedeznek a tagállamoktól lehívandó összegek, különösen azt, hogy ezek közül melyek a rövid távú és melyek a hosszú távú összegek. 1.49. A 2. és a 12. számviteli szabály módosul. A tagállamok hozzájárulásaiból finanszírozott kötelezettségek eltérő jellegét a mérleghez mellékelt 3.20. sz. megjegyzés ismerteti. A 2005. december 31-i összevont pénzügyi beszámoló 1.50. 2005 folyamán a Bizottság igyekezett biztosítani, hogy teljesen és pontosan könyveljék le az új előfinanszírozási kifizetéseket, illetve az új, rendezetlen számlákat/költségelszámolásokat és ezek teljesítését. Mégis előfordultak egyes hibák, amelyeket alább mutatunk be. Ezenkívül a 2005. január 1-jei nyitómérleg kiigazításaival kapcsolatos hiányosságok befolyásolják a 2005-ös év gazdasági eredményét, s ebből következően az összevont mérleget és az eszköz-forrás változásainak bemutatását is. 1.50. 2005-ben a főigazgatóságok és a szolgálatok számos ellenőrzést és adatvizsgálatot végeztek annak biztosítása érdekében, hogy a nyitómérleg mérlegfőösszege helyes legyen. A nyitómérlegen végrehajtott szükséges korrekciók többsége nem befolyásolta a 2005-ös gazdálkodási eredményt. 1.51. Az immateriális javak és tárgyi eszközök, (rövid távú) befektetések, kölcsönök, hosszú és rövid távú követelések, részvények, pénzügyi és egyéb kötelezettségek, munkavállalói juttatások, kockázatokra és kiadásokra képzett céltartalékok és egyéb tartalékok számvevőszéki elemző vizsgálata nem hozott jelentős megállapításokat. A 2005. december 31-i összevont mérleg Előfinanszírozás 1.52. A számviteli rendszerben a 2006 márciusi állapot szerint nyilvántartott előfinanszírozási tételek (29 349 millió EUR) közül kiválasztott 162 tagú reprezentatív minta ellenőrzése szerint a lényeges hibák szintje mind a hibák gyakoriságát, mind pénzügyi hatásukat tekintve magas volt. Az összevont zárómérlegben ugyanolyan típusú hibákat találtak, mint az összevont nyitómérlegben (lásd 1.35. bekezdés). 1.52. A Bizottság meg fogja vizsgálni a 162 hitelesített művelet körében előforduló, az elszámolást befolyásoló kilenc hibát. 1.53. Az előfinanszírozási tételek azonosítására és érvényesítésére irányuló további ellenőrzési munka a zárómérleg teljességével/pontosságával kapcsolatos problémákra mutatott rá: 1.53. — a hosszú távú (22 732 millió EUR), illetve rövid távú (6 633 millió EUR) előfinanszírozásra való felosztáskor csak a strukturális alapokhoz és a Kohéziós Alaphoz, valamint az ISPA-hoz és a Szolidaritási Alap 2000 és 2006 közötti programozási időszakához kapcsolódó összegeket vették tekintetbe. Ebből következően a hosszú távú előfinanszírozás nagyságát alul-, a rövid távú előfinanszírozásét pedig felülértékelték, mivel rövid távúként könyvelték el az előfinanszírozás által érintett egyéb szakpolitikai területekkel kapcsolatos olyan szerződéseket is, amelyek hátralévő időtartama egy évnél hosszabb volt, — A hosszú táv és rövid táv elkülönítésére alapvetően csak a strukturális alapok összegei esetében került sor, mivel az előbbi képezi a Bizottság „valódi” hosszú távú előfinanszírozását. A többi szakpolitikai terület esetében nem lehetett számszerűsíteni a Számvevőszék megállapításainak pénzügyi hatását. Az új számviteli rendszerre vonatkozó kétéves tapasztalat alapján a Bizottság a 2006-os beszámoló esetében több olyan információval fog rendelkezni, amely alapján elvégezheti a felosztás megvalósíthatóságára vonatkozó elemzést. — fennáll az a kockázat, hogy az Oktatásügyi és kulturális főigazgatóságnál – az előzetes beszámoló kibocsátása utáni munka dacára – kihagyások, illetve kétszeres és téves könyvelések lényeges hibákat okozhatnak, amelyek a problémák öszetett volta miatt nem számszerűsíthetőek. — Korrigálták az Oktatásügyi és Kulturális Főigazgatóságnál azonosított azon lényeges hibákat, amelyek az előfinanszírozási kifizetések nem megfelelő kezeléséből adódtak. Kötelezettségek 1.54. A számviteli rendszerben a 2006. márciusi állapot szerint nyilvántartott kötelezettségekből (16 194 millió EUR) a számlák/költségelszámolások közül kiválasztott 148 tagú reprezentatív minta ellenőrzése szerint a lényeges hibák szintje mind a hibák gyakoriságát, mind pénzügyi hatásukat tekintve magas volt. Az összevont zárómérlegben ugyanolyan típusú hibákat találtak, mint az összevont nyitómérlegben (lásd 1.40. bekezdés). 1.54. A Bizottság meg fogja vizsgálni a 148 hitelesített művelet körében előforduló, az elszámolást befolyásoló kilenc hibát. 1.55. Fennáll az a kockázat, hogy az Oktatásügyi és kulturális főigazgatóságnál – az előzetes beszámoló kibocsátása utáni munka dacára – kihagyások, illetve kétszeres és téves könyvelések lényeges hibákat okozhatnak, amelyek a problémák öszetett volta miatt nem számszerűsíthetőek. 1.55. Korrigálták az Oktatásügyi és Kulturális Főigazgatóságnál azonosított azon lényeges hibákat, amelyek a számlák/költségnyilatkozatok nem megfelelő kezeléséből adódtak. Cut-off összetevők 1.56. Az összevont nyitómérleggel kapcsolatban felhozott problémák (lásd 1.44–1.46. bekezdés) következtében az összevont zárómérlegben a következőkben leírt hiányosságok jelentkeztek. Az ellenőrzés alá vett valamennyi főigazgatóság (az Oktatásügyi és kulturális főigazgatóság kivételével) össze tudta egyeztetni a számításokhoz felhasznált adatokat az alapul szolgáló számviteli adatokkal – kivéve néhány indokolatlan eltérést, amelyek ugyan nem lényegesek, de megerősítik a leírt kockázatok meglétét (lásd 1.45. bekezdés). 1.56. Korrigálták az Oktatásügyi és Kulturális Főigazgatóságnál azonosított azon lényeges hibákat, amelyek a cut-off elemek nem megfelelő kezeléséből adódtak. Mérlegen kívüli tételek, illetve megjegyzések 1.57. Az összevont beszámolóhoz fűzött magyarázó jegyzetek a korábbinál (32) bővebben tájékoztatnak arról, hogy egyes ügyleteket a Bizottság vagy a tagállamok később valószínűleg helyesbíteni fognak. A jegyzetekből azonban nem derül ki, hogy milyen összegű kiadást vethetnek alá felülvizsgálatnak és számlaelszámolási eljárásoknak (lásd még 1.63–1.65. bekezdés). 1.57. A kifizető ügynökségek számláinak éves pénzügyi elszámolásán kívül a Bizottságnak joga van megfelelőségi határozat keretében is korrekciókat tenni. A Bizottság a Számvevőszék 2004-es azon jelentésben szereplő ajánlás alapján járt el, amely az esetlegesen még végrehajtandó, megfelelést biztosító korrekciókra vonatkozik. A Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Főigazgatóság például 2005-ös éves tevékenységi jelentésében (33) a 2001–2005-ös pénzügyi évek vonatkozásában egyértelműen megállapította a jövőbeni megfelelőségi nyilatkozatokban meghatározandó korrekciókat, és az így meghatározott összeget függő követelésként szerepelteti a Bizottság könyvelésében. Az ezzel kapcsolatos jövőben behajtandó összeg 0,95 %-os átlagos kiigazító kamatláb alkalmazása mellett 1 151 millió euróra becsülhető – lásd még az 5.56 és 5.62 pontra adott válaszokat. Összevont előzetes eredménykimutatás 1.58. A költségvetési eredmény és a gazdasági eredmény részletes egybevetése elengedhetetlen ahhoz, hogy a beszámoló megbízhatóságát illetően ésszerű bizonyosságra lehessen szert tenni. Ez az információ azonban – a Bizottság kivételével – csak a végleges beszámoló bemutatása után vált hozzáférhetővé. A Számvevőszék ennek ellenére fel tudta használni ezeket az adatokat a költségvetési eredmény és a gazdasági eredmény egybevetéséhez. Az elszámolások alapjául szolgáló ügyletek jogszerűsége és szabályszerűsége A Számvevőszék megközelítése 1.59. Tekintettel a Szerződés 248. cikke (1) bekezdésének előírásaira, a – rendkívül összetett és a Bizottság pénzügyi reformja következtében alapvetően megváltozott – ellenőrzési környezetre, illetve a DAS „felhasználóinak” (nevezetesen a költségvetési beszámoló elfogadásáért felelős hatóságnak) az elvárásaira, a Számvevőszék 2002-ben úgy határozott (34), hogy ellenőrzési véleményében egybeötvözi a saját forrásokra, illetve a 2000–2006-os pénzügyi terv hat működési fejezetére (35) vonatkozó külön értékeléseket. Ezek az értékelések azt célozzák, hogy a költségvetési beszámoló elfogadásáért felelős hatóság a Közösség valamennyi főbb tevékenységi területén felügyelhesse a pénzeszközök kezelésének minőségét (36). Az értékelések négyfajta forrásból származó ellenőrzési bizonyítékon alapulnak: a) a közösségi intézményekben, a tagállamokban és harmadik országokban kiépített felügyeleti és kontrollrendszerek működésének vizsgálatán; b) az összes fő területtel kapcsolatos ügyletekből választott mintáknak egészen a végső kedvezményezett szintjéig történő megvizsgálásán; c) a főigazgatók éves tevékenységi jelentéseinek és nyilatkozatainak, valamint az azok összeállításához használt eljárásoknak az elemzésén; d) lehetőség szerint más, a közösségi irányítási eljárásoktól független ellenőrök munkájának megvizsgálásán. 1.60. A felügyeleti és kontrollrendszerek ellenőrzése azt célozza felmérni, hogy azok milyen mértékben képesek az elszámolások alapjául szolgáló ügyletek jogszerűségével és szabályszerűségével kapcsolatos kockázatok kezelésére. Az ügyletek tételes vizsgálatának célja az, hogy közvetlen bizonyítékokat szolgáltasson a jogszerűséggel és szabályszerűséggel kapcsolatban, illetve adalékokkal szolgáljon a feltárt szabálytalanságok eredetére, gyakoriságára, jellegére és hatására vonatkozóan. Az ügyletek vizsgálatának eredményei hozzájárulnak a rendszerekről tett következtetésekhez és kiegészítik azokat. Az e két forrásból származó információt felhasználják a helyesbítő intézkedésekre tett ajánlások megfogalmazásánál. A nemzetközi ellenőrzési standardokkal összhangban a Számvevőszék figyelembe veszi a főigazgatók éves tevékenységi jelentéseiben és nyilatkozataiban, valamint az ezeket összegző, a Bizottság által elfogadott jelentésben foglalt „vezetői állásfoglalásokat” (management representations) is. Végül más ellenőrök (37) munkáját megvizsgálva a Számvevőszék felméri ezeknek a külön értékelésekkel kapcsolatos felhasználhatóságát. Az ellenőrzés eredményei 2005-ben Tovább kell növelni a felügyeleti és kontrollrendszerek eredményességét 1.61. Akárcsak a korábbi években, a külön értékelésekből a DAS-bizonyítékok különböző forrásaira vonatkozóan levonható következtetések túlnyomórészt egybevágnak egymással. Azokon a területeken, ahol a számvevőszéki ellenőrzés szerint a kiépített felügyeleti és kontrollrendszerek megfelelő kockázatkezelést tesznek lehetővé, az elszámolások alapjául szolgáló ügyletek jogszerűségével és szabályszerűségével kapcsolatban a közvetlen részletes ellenőrzések nem vezettek lényeges megállapításokra (lásd 4.26–4.30., 5.53., 9.19. és 10.20. bekezdés), és a Számvevőszéknek a főigazgatók, illetve a felhatalmazás által engedélyező tisztviselők nyilatkozatairól adott értékelése is megerősítette, hogy legfeljebb kis jelentőségű fenntartásokat lehetett megfogalmazni (lásd 2.14–2.19. bekezdés). 1.62. Azokon a területeken, ahol a Számvevőszék értékelése szerint léteznek ugyan felügyeleti és kontrollrendszerek, de ezek kockázatkezelési eredményessége tökéletesítésre szorul, az elszámolások alapjául szolgáló ügyletek jogszerűségére és szabályszerűségére irányuló közvetlen részletes ellenőrzések rendszerint lényeges megállapításokat eredményeztek (lásd 5.52–5.57., 6.38–6.41., 7.28. és a végrehajtó szervezeteket illetően 8.21–8.22. bekezdés). A főigazgatók nyilatkozatainak számvevőszéki értékelése is megerősítette, hogy jelentős fenntartások kerültek megfogalmazásra, illetve – a Számvevőszék véleménye szerint – ilyeneket kellett volna megfogalmazni (lásd 2.14–2.19. bekezdés). 1.62. A Bizottság intézkedéseket hozott azon kockázatok kezelésére, amelyek a hitelesítési munka általi megosztott irányítással, a tagállamokban a rendszerhiányosságok kijavítására szolgáló cselekvési tervek alkalmazásával, a pénzügyi korrekciókkal, a legfontosabb ellenőrzésekre vonatkozó iránymutatásokkal, valamint a nemzeti auditorok hitelesítési eredményeinek hatékonyabb bemutatásával kapcsolatosak. A strukturális alapokért felelős főigazgatóságok éves tevékenységi jelentései beszámolnak ezen intézkedésekről és rámutatnak a tagállami rendszereken végzett fejlesztésekre. A megosztott irányítási rendszer velejárója, hogy bizonyos hibákat és hiányosságokat csak az érintett kiadás visszatérítését követően javít ki a Bizottság. A Bizottság utal a Számvevőszék megállapításaira a 2.8., 2.25. és 2.26. pontban adott válaszaira. Ahogy a 2.18–2.19. pontra adott válaszban kifejtették, az érintett főigazgatók véleménye szerint az érvényben lévő rendszerek működése szilárd alapot szolgáltatott a felelősségi körükbe tartozó kiadások ésszerű bizonyosságához, és a főigazgatók csak olyan esetben tettek fenntartásokat, amikor jelentős hiányosságok vélhetően lényeges kockázatot jelentettek volna a közösségi költségvetésre nézve. A végrehajtó szervezetek külső fellépéseivel kapcsolatban lásd a Bizottság 8.20 és 8.21 pontra adott válaszát. A közösségi tevékenységek többéves jellege és a hibák kijavítása 1.63. A DAS-észrevételekkel kapcsolatos vitákban gyakran elhangzik, hogy a Számvevőszék által a beszámoló alapjául szolgáló ügyletekben feltárt hiányosságok hatása csak időleges, és hogy a DAS figyelmen kívül hagyja egyes közösségi tevékenységek többéves jellegét. E szerint az érvelés szerint a Bizottság az EMOGA-Garanciaalap számlaelszámolása, a strukturális alapok operatív programjainak lezárása, illetve a decentralizált irányításra irányuló ellenőrzései lezárása alkalmával veszi tekintetbe a hibákat. 1.63. A Bizottság érve az, hogy a megosztott irányítás keretében rendelkezésre áll a közösségi finanszírozású kiadások ellenőrzési ciklusa, amelyet többéves időszakra megszabva hajtanak végre. A strukturális alapok esetében ez a tagállamok általi első szintű ellenőrzésekkel kezdődik, majd a Bizottság által végzett utólagos ellenőrzésekkel fejeződik be. Az, hogy a Bizottság az ellenőrzési ciklus bizonyos pontján található műveleteknél hibára bukkan, nem jelenti azt, hogy az ellenőrzési rendszer nem működik hatékonyan. Ez azonban nem csökkenti azon ellenőrzések óriási jelentőségét, amelyet a vezetés a kiadások térítésre való benyújtása előtt az alapul szolgáló ügyletek esetében a forrásnál végrehajt, sem a megelőző intézkedésekét, mint például az iránymutatás vagy a tájékoztatási szolgáltatások. 1.64. A költségvetési rendelet 53. cikkének (5) bekezdése, illetve a költségvetési rendelet végrehajtására vonatkozó részletes szabályok (38) 42. cikke értelmében ezek a döntések és kiigazító intézkedések a Bizottság felügyeleti és kontrollrendszerének csakugyan lényeges alkotórészei. A számvevőszéki ellenőrzések által feltárt hiányosságok azonban arra mutatnak, hogy a mezőgazdasági számlák elszámolása keretében hozott „megfelelőségi határozatok”, a strukturális alapok operatív programjainak lezárása, illetve a decentralizált irányításra irányuló ellenőrzések lezárása nem tekinthetők olyan mechanizmusoknak, amelyek biztosítanák a hibák megelőzését, illetve időben történő feltárását és helyesbítését (lásd 5.56–5.57., 6.31–6.37., 6.42., 7.21–7.24. és 7.26–7.28. bekezdés). 1.64. A számlaelszámolási eljárásról szóló határozatok célja azon kiadások kizárása a közösségi finanszírozásból, amelyeket nem a közösségi szabályoknak megfelelően állítottak be. E határozatok címzettjei a tagállamok, és céljuk az, hogy az uniós adófizetőket védjék a jogosulatlan kiadások finanszírozásának terhétől. A megosztott irányítás értelmében a végső kedvezményezettek szintjén jelentkező hibák megelőzése, azonosítása és kiigazítása a tagállamok felelőssége. A számlaelszámolási eljárásról szóló határozatok ösztönzik a tagállamokat azon maximális erőfeszítéseikben, melyek a hibalehetőségek elviselhető szinten tartásának, illetve az azonosított szabálytalanságok kiigazításának biztosítására irányulnak. Az ellenőrzési rendszerek tartalmazzák a visszatartó erejű szankciók alkalmazását, amennyiben a tagállamok hibákat fedeznek fel. A Bizottság véleménye szerint a mezőgazdasági kiadások területén a tagállamok és a Bizottság által fenntartott ellenőrzési rendszer megfelelő biztosítékot nyújt a hibák felderítéséhez és kiigazításához (lásd az 5.56 és 5.58 pontra adott válaszokat). A strukturális alapok esetében a zárási eljárás az ellenőrzési ciklusnak ugyancsak olyan végleges szakaszát jelenti, amely a végső kifizetésnél teszi lehetővé a hibák korrigálását. Az ellenőrzési rendszer ugyanakkor nem kizárólagosan a zárási eljárásokra támaszkodik; az első ellenőrzési szinteken jelentkező költségvetési hibakockázatok kezelését a tagállamok, illetve a Bizottság által végrehajtott kiadáshitelesítési eljárások, ellenőrzések és pénzügyi korrekciók biztosítják, amelyeket a végrehajtási időszak során végig alkalmaznak. 1.65. Ezenkívül megjegyzendő, hogy a megosztott irányítás terén hozott pénzügyi korrekciós határozatok, amelyek a megbízható rendszereket be nem vezető és/vagy nem működtető tagállamokat visszatérítésre kötelezik, nem szüntetik meg az alapul szolgáló ügyletek jogellenes/szabálytalan voltát, legfeljebb visszatartó erővel bírnak. Ezenfelül, mivel az alkalmazott pénzügyi korrekciók rendszerhiányosságokra vezethetők vissza, nem lehet őket közvetlenül az alapul szolgáló ügyletek szintjén feltárt hibákra vonatkoztatni. A pénzügyi korrekciók alkalmazása azzal a hatással jár, hogy az (el nem fogadott) jogellenes/szabálytalan ügyletek költsége az uniós költségvetésről a tagállami adófizetőkre hárul át. 1.65. A számlaelszámolási eljárás önmagában véve nem azonos a kedvezményezettek javára történt szabálytalan kifizetések behajtására szolgáló mechanizmussal, mivel középpontjában a tagállamok által létrehozott ellenőrzési rendszerek állnak. Amennyiben ezen ellenőrzések szabálytalanságra derítenek fényt, az ügy átkerül a tagállamok hatáskörébe – az 1290/2005/EK rendelet 9. cikke (1) bekezdésében szereplő egyértelmű rendelkezéseknek megfelelően. Az, hogy a pénzügyi korrekció felelőssége a végső kedvezményezettet terheli-e, vagy pedig a program költségvetését, illetve a nemzeti adófizetőt, a korrekció indokától függ. A tagállamok lehetőség szerint és indokolt esetben kötelesek behajtani a jogosulatlanul kifizetett összegeket. A korrekciós iránymutatások rendelkeznek arról, hogy a Bizottság jogsértési eljárást indíthat, ha a tagállamok nem orvosolják a szabálytalanságokat, még hogyha történt is pénzügyi korrekció. Az egyedi műveleteken belül feltárt hibák esetében olyankor, amikor a kedvezményezett a vétkes, a feltételezés az, hogy a kedvezményezett indítsa el a kiigazítási eljárást. Amennyiben a korrekcióra a tagállami ellenőrzés végrehajtásában jelentkező kellő körültekintés hiánya miatt kerül sor – ami pénzügyi korrekciók esetében gyakran előfordul –, a felróhatóság a hatóságok, és nem a végső kedvezményezett szintjén jelentkezik. Ilyenkor a korrekció pénzügyi következményei csakis a tagállami költségvetést terhelhetik. A Bizottság véleménye szerint ezek a korrekciók helyreállítják az uniós költségvetésben az érintett műveletek jogszerűségének és szabályszerűségének sérelme miatt okozott károkat.

(1) „Az Európai Közösségek végleges éves beszámolója” az Európai Közösségeknek a 2005-ös pénzügyi évre vonatkozó éves beszámolójának I. kötetét alkotja.

(2) A Bizottság számvitelért felelős tisztviselője által elfogadott számviteli szabályok a Könyvvizsgálók Nemzetközi Szövetsége (IFAC) által kibocsátott Nemzetközi Költségvetési Számviteli Standardokra (IPSAS), illetve ezek hiányában a Nemzetközi Számviteli Standardokra (IAS)/Nemzetközi Pénzügyi Beszámolási Standardokra (IFRS), támaszkodnak, amelyeket a Nemzetközi Számviteli Standard Testület (IASB) bocsátott ki.

(3) Az „összevont pénzügyi beszámoló” a következőkből áll: a mérleg, az eredménykimutatás (beleértve a szegmensbeszámolókat), a cash-flow-kimutatás és az eszköz-forrás változásainak bemutatása.

(4) A főbb új elemek az előfinanszírozás, a kötelezettségek és a cut-off (a pénzügyi évek elkülönítése).

(5) Lásd a 2004-es pénzügyi évről szóló éves jelentés 1.51. és 1.52. bekezdését és ennek az éves jelentésnek a 2. fejezetét.

(6) Az Európai Közösségek általános költségvetésére alkalmazandó költségvetési rendeletről szóló, 2002. június 25-i 1605/2002/EK, Euratom tanácsi rendelet (HL L 248., 2002.9.16., 1. o.).

(7) A Bizottság közleménye – Az Európai Közösségek számviteli rendszerének korszerűsítése (COM(2002) 755 végleges, 2002.12.17.).

(8) Lásd a 2002-es pénzügyi évre vonatkozó éves jelentés 1.8. bekezdését; a 2003-as pénzügyi évre vonatkozó éves jelentés 1.25. bekezdését; a 2004-es pénzügyi évre vonatkozó éves jelentés 1.44. bekezdését.

(9) Például az ENSZ székhelyén és a Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezetnél, illetve Ausztráliában, Dániában, Franciaországban, Spanyolországban, Svédországban, az Egyesült Királyságban és az Egyesült Államokban.

(10) A Bizottság számvitelért felelős tisztviselője által elfogadott 15 új számviteli szabály a Nemzetközi Költségvetési Számviteli Standardokon (IPSAS) alapul, azon számviteli műveleteket illetően pedig, amelyeket az IPSAS nem fed le, a vonatkozó Nemzetközi Számviteli Standardokon (IAS)/Nemzetközi Pénzügyi Beszámolási Standardokon (IFRS).

(11) A költségvetési rendelet 59. cikkének értelmében minden intézmény az igazgatási szabályaiban állapítja meg, hogy kik azok a megfelelő beosztású tisztviselők, akikre átruházza az engedélyezésre jogosult tisztviselőnek a bevétel és kiadás végrehajtásával kapcsolatos feladatait, az átruházott hatáskörök hatályát és a hatáskörök továbbruházásának lehetőségét. A Bizottságnál általában a főigazgatók és részlegvezetők a felhatalmazott tisztviselők.

(12) Az egyes főigazgatóságokon belül az erőforrás-igazgató felelős a rendelkezésre álló költségvetési és humánerőforrás kezeléséért. Külön felelősséget visel a pénzügyi ellenőrzés, a belső ellenőrzés, a pénzügyi irányítás és az ezekkel kapcsolatos információs rendszerek terén.

(13) Az ABAC Workflow az az informatikai modul, amelyen keresztül a legtöbb költségvetési és számviteli adat a rendszerbe kerül.

(14) EuropeAid Együttműködési Hivatal, Európai Közösségek Személyzeti Felvételi Hivatala, Európai Közösségek Hivatalos Kiadványainak Hivatala, Személyi Juttatásokat Kezelő és Kifizető Hivatal, Informatikai főigazgatóság, Oktatásügyi és kulturális főigazgatóság, Humanitárius Segélyek Hivatala és Külkapcsolati főigazgatóság (lásd még a 2004-es pénzügyi évre vonatkozó éves jelentés 1.38–1.42. bekezdését).

(15) Mezőgazdasági és vidékfejlesztési főigazgatóság, Foglalkoztatási, szociális ügyi és esélyegyenlőségi főigazgatóság, Kommunikációs főigazgatóság, Regionális politikai főigazgatóság, Kutatási főigazgatóság.

(16) A számviteli információt alátámasztó kontrollmechanizmusok erősítése; az előfinanszírozás; a műveletek megfelelő időben történő rögzítése; a pénzügyi évek elkülönítésével kapcsolatos eljárások; a számviteli összekötő szerepének meghatározása és szabványosítása; jogi személyek; helyi informatikai rendszerek; képzés; tárgykódok kiválasztása; munkakultúra-váltás az eredményszemléletű környezetben; a nyitómérlegek érvényesítése.

(17) Az ABAC-ban nem kötelező megfeleltetni az egyes behajtott összegeket a nekik megfelelő kötelezettségvállalásokkal; számlák és szállítók kimutatásai; a SAP szoftver számviteli beszámolói; egy garancia ABAC Guarantee-ba történő bejegyzésekor az adott garancia megfeleltetése a megfelelő keretszerződéssel.

(18) A Közös Kutatóközpont főigazgatójának fenntartása, amely a mérleg és az eredménykimutatás egyes részeinek bizonytalan státuszára, illetve egyes bejegyzésekben az adatok minőségére vonatkozik, alapjában technikai jellegű.

(19) Ez a döntés az IPSAS „ellenőrzési felfogásán” (control concept) alapult.

(20) Habár az 1. sz. számviteli szabály kifejti, hogy melyek a konszolidációnál követendő különböző kritériumok, arra nem tér ki, hogy az EFA-t milyen okból zárták ki a konszolidáció köréből.

(21) HL C 162., 2001.6.5., 1. o.

(22) A hosszú távú és rövid távú követeléseket illetően a Bizottságnak az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garanciaalap (EMOGA) december 31-i követeléseinek főkönyvi számadatait kellene megszereznie, ahelyett, hogy az EMOGA-év végén (vagyis október 15-én) érvényes számadatokat tünteti fel.

(23) Lásd a 2002-es pénzügyi évre vonatkozó éves jelentés 1.23. bekezdését, a 2003-as pénzügyi évre vonatkozó éves jelentés 1.10. bekezdésének e) pontját, 1.14. és 1.15. bekezdését, illetve a 2004-es pénzügyi évre vonatkozó éves jelentés 1.17. bekezdését.

(24) Lásd a 2002. évi megbízhatósági nyilatkozat II. bekezdésének d) pontját, illetve a 2003. és 2004. évi megbízhatósági nyilatkozat III. bekezdését.

(25) Az előfinanszírozás teljes összege a Bizottságra 64 600 millió EUR-ra jött ki, a támogatható kiadások levonása előtt.

(26) Lásd a 2004-es pénzügyi évre vonatkozó éves jelentés 1.30–1.32. bekezdését.

(27) Az Oktatásügyi és kulturális főigazgatóságnál végrehajtott ellenőrzést a Bizottság belső ellenőrzési szolgálata végezte, a Számvevőszék felügyeletével.

(28) A rövid lejáratú kötelezettségek kezdeti bruttó összege a már (részben) kifizetett számlák/számlák/költségelszámolások levonása után kb. 35 000 millió EUR volt, amelyet 2005 elején vezettek át az új számviteli rendszerbe.

(29) Lásd a 2004-es pénzügyi évre vonatkozó éves jelentés 1.34–1.35. bekezdését.

(30) Ehhez az összeghez kb. 6 400 millió EUR értékben hozzá kell adni a rövid távú előfinanszírozásból levont aktív időbeli elhatárolásokat.

(31) A Bizottság kiküszöbölte azt az elmúlt években számvevőszéki bírálattal illetett gyakorlatot, hogy a Közösségek nyugdíjkötelezettségeinek a mérlegben való feltüntetésekor a követelések és kötelezettségek kölcsönösen semlegesítették egymásnak a gazdasági eredményre gyakorolt hatását, és így a mérleg nem mutatta az egymást követő évek között bekövetkezett változást (lásd a 2002-es pénzügyi évre vonatkozó éves jelentés 1.31. és 1.32. bekezdését, a 2003-as pénzügyi évre vonatkozó éves jelentés 1.10 bekezdésének h) pontját, illetve a 2004-es pénzügyi évre vonatkozó éves jelentés 1.20. bekezdését)

(32) Lásd a 2002-es pénzügyi évre vonatkozó éves jelentés 1.10. és 1.11. bekezdését, a 2003-as pénzügyi évre vonatkozó éves jelentés 1.11. bekezdését, a 2004-es pénzügyi évre vonatkozó éves jelentés 1.12. és1.13. bekezdését.

(33) Lásd a 2. „A belső ellenőrzési rendszerek irányítása” fejezet 2.2.2.1 „A garanciarészleg keretében történő kiadások” pontját.

(34) 2006 februárjában a Számvevőszék felülvizsgálta DAS-módszereit. A felülvizsgált módszereket először a 2006. pénzügyi évre vonatkozóan fogja alkalmazni.

(35) Agrárpolitika, strukturális intézkedések, belső politikák, külső fellépések, működési kiadások, előcsatlakozási stratégia.

(36) A kiadásokat illetően a költségvetési rendelet a következő lehetőségeket különbözteti meg (53. cikk): a Bizottság centralizált alapon hajtja végre a költségvetést (a működési kiadások és a belső politikák terén); az ügyletek irányítását megosztja a tagállamok nemzeti hatóságaival (az EMOGA-Garanciaalap és a strukturális alapok esetében); a decentralizált igazgatás keretében műveletei bizonyos elemeinek végrehajtását előzetes ellenőrzés után a kedvezményezett országokra ruházza át (az előcsatlakozási stratégia terén); végül egyes műveleteket nemzetközi szervezetekkel történő közös igazgatással is végrehajthat.

(37) „Más ellenőr” alatt bármely olyan magánszemély vagy közszereplő értendő, aki felkérésre pénzügyi ellenőri véleményt nyilvánít olyan műveletekről, amelyeket részben vagy egészben a közösségi költségvetésből finanszíroztak, megbízatása azonban nem a közösségi szabályozásból eredeztethető.

(38) A Bizottság 2002. december 23-i 2342/2002/EK, Euratom rendelete az Európai Közösségek általános költségvetésére alkalmazandó költségvetési rendeletről szóló 1605/2002/EK, Euratom tanácsi rendelet végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról (HL L 357., 2002.12.31., 1. o.).