[pic] | AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA |

Brüsszel, 30.5.2007

SEC(2007) 707

A BIZOTTSÁG BELSŐ SZOLGÁLATAINAK MUNKADOKUMENTUMA Kísérő dokumentum a következőhöz: FEHÉR KÖNYV

A táplálkozással, túlsúllyal és elhízással kapcsolatos egészségügyi kérdésekre vonatkozó európai stratégiáról A HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÓJA {COM(2007) 279 végleges}{SEC(2007) 706}

HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÓJA[1] A TÁPLÁLKOZÁSSAL, TÚLSÚLLYAL ÉS ELHÍZÁSSAL KAPCSOLATOS EGÉSZSÉGÜGYI KÉRDÉSEKRE VONATKOZÓ EURÓPAI STRATÉGIÁRÓL SZÓLÓ BIZOTTSÁGI FEHÉR KÖNYVRŐL

1. FELADATMEGHATÁROZÁS

A WHO adatai szerint Európában a 7 legfőbb egészségügyi kockázat közül 6 a helytelen étrenddel és a kevés testmozgással kapcsolatos (ld. a melléklet 1. ábráját). A becslések szerint a szívbetegségek, a stroke és a 2-es típusú cukorbetegség 80%-a, valamint a rákos megbetegedések 40%-a elkerülhető lenne az általános életmód kockázati tényezők (beleértve a dohányzást) kiküszöbölésével.

Az elhízás és a túlsúly növekvő tendenciája bizonyítja, hogy az étrend minősége és a testmozgás szintje egyre romlik az EU-ban. Az adatok szerint a testtömegindex (BMI) átlagos szintje a 27 tagállamból már 19-ben meghaladja az egészséges 25kg/m2-t (ld. a melléklet 2. ábráját).

Lineáris emelkedést feltételezve, beavatkozás nélkül a becslés szerint az elhízás elterjedtsége az EU-27-ek körében 2020-ra eléri a 20,1%-ot (ld. a melléklet 3. ábráját).

A fenti számítások alapjául szolgáló feltételezések jelzik, hogy azok talán túl óvatos előrejelzések. Például az Amerikai Egyesült Államokban az 1980-as évek végén tapasztalt tendencia sokkal meredekebb emelkedést mutatott. Másrészt az elemzés nem veszi figyelembe azt, hogy hogyan terjed az elhízás és a túlsúly a gyermekek körében. Bizonyított, hogy a gyermekkori elhízás aránya tartósan emelkedik, a legnagyobb elterjedtség pedig a dél-európai országokban figyelhető meg (ld. a melléklet 4. és 5. ábráját).

Az elhízás elterjedtsége a felnőttkor során növekszik, legmagasabb arányát pedig az 50–60 évesek körében éri el. A nemi megoszlás különböző az elhízás vonatkozásában.

Egy másik, egészségügyi problémákat (elsősorban szív- és érrendszeri megbetegedést és stroke-ot) okozó táplálkozási tényező a sóbevitel. Az adatokból kitűnik, hogy a sóbevitel az EU-ban számottevően magasabb a javasolt napi 5 g nátrium-kloridnál, hiszen eléri a napi mintegy 9-11 g-ot, amelynek nagy része a feldolgozott élelmiszerekből kerül a szervezetbe. A hosszú távú átfogó sóbevitel-csökkentési programok igen hatékonynak bizonyultak az egészségi állapot javítása terén. Például Finnországban az Észak-Karélia projekt keretében a sóbevitel 30 év alatt mért 30–35%-os átlagos csökkenését a 65 év alattiak körében a stroke és a szívkoszorúér-betegség okozta halandóság drasztikus, 75–80%-os csökkenése kísérte.

A helytelen táplálkozás, a kevés testmozgás és a túlsúly/elhízás okai összetettek és olyan különböző tényezőkhöz kapcsolódnak, mint a nemzetközi kereskedelem, az agrárpolitika, az ismeretek, az élelmiszerrel kapcsolatos magatartás és tudatosság, a választás lehetőségének megléte, a testmozgási lehetőségek és motiváció, amelyeket viszont befolyásol a fizikai környezet, az iskola hozzáállása, a családi szokások stb.

Bizonyított, hogy az európaiak túl sokat esznek, étrendjük pedig nem kiegyensúlyozott. Az Egyesült Nemzetek Élelmezési és Mezőgazdasági Szervezetének (FAO) adatai szerint 1961 és 2001 között az élelmiszerből nyert energia 15%-kal emelkedett Európa-szerte. További adatok szerint az elfogyasztott zsírból származó összes energia aránya 1996 és 1998 között alig nőtt, és a gyümölcs- és zöldségbevitel a legtöbb országban jóval az ajánlott szint alatt marad. Már az ilyen kismértékű tápanyagbevitel-növekedés is könnyen testsúlynövekedéshez vagy más egészségügyi következményekhez vezethet. A testmozgási tendenciákkal kapcsolatban – ha csak korlátozottan is – rendelkezésre álló adatok azt mutatják, hogy a jelenlegi aktivitási szint jóval a javasolt egészséges szint alatt van.

2. A KÖZÖSSÉGI SZINTű INTÉZKEDÉS SZÜKSÉGESSÉGE

A Tanács számos alkalommal felkérte a Bizottságot, hogy tegyen többet ezen a területen. Számos közösségi szintű kompetencia és meglévő jogszabály már hozzájárult a tagállami szinten történő „egészséges” döntéshozatalhoz megfelelő környezet kialakításához. Ide tartozik az élelmiszerekkel kapcsolatos szabályozás, a mezőgazdasági ágazatok programjai, a strukturális alapok, a kutatás, a közlekedési és várospolitika, valamint a média.

A táplálkozási és a testmozgási kultúra tagállamokon belüli javításának a nemzeteken átívelő szempontjai mellett igen erős belső piaci vetülete is van, ilyen például a mezőgazdasági áruk és élelmiszer-készítmények határokon átnyúló értékesítése. A transznacionális szempontot vizsgálva megállapítható, hogy egyes tagállamokban az élelmiszergyártók csökkentették a termékek tápanyagtartalmát (pl. sótartalmát), más tagállamokban azonban nem. Ennek eredményeképpen egyes országokban egy élelmiszer-készítményekkel teli kosár a magas vérnyomás és a stroke kialakulásának nagyobb kockázatát hordozza magában, mint ugyanez a kosár más országokban. Közösségi szintű fellépéssel – az élelmiszergyártók és kiskereskedők számára teremtett egyenlő feltételekkel – elkerülhetőek az EU-n belüli eltérések. Az EU által irányított párbeszéd e szereplőkkel várhatóan jobb méretgazdaságosságot eredményez, mint a tagállamok külön-külön folytatott párbeszéde.

Noha a tagállamok egyre határozottabb lépéseket tesznek az ügyben, alig látható jele annak, hogy az elhízás és a túlsúly aránya stagnálna vagy csökkenő tendenciát mutatna bármely országban. Valójában az elhízás és a túlsúly szintje – különböző mértékben – mindenhol növekszik. Ez alátámasztja azt az elgondolást, miszerint közösségi, sőt, globális szintű tényezők befolyásolják a helyzetet, tehát azokat figyelembe kell venni a megoldás során.

A meglévő közösségi fellépés kiszélesítette a szakpolitikai konszenzust és számos szereplő tevékenységét. Az elhízással foglalkozó 2004-es kerekasztal és a táplálkozással foglalkozó 2005-ös fórum néhány tagállamban soha nem látott lendületet adott az ügynek. A gazdasági szereplők különbözőképpen fogadták erőfeszítéseik az EU-s szintű cselekvés általi elismerését, az együttműködést és a kihívást, miszerint több erőfeszítést kell tenniük. Ezenfelül az európai szintű koordináció és fellépés katalizátora lehet az elmúlt öt év egészségügyi előrelépéseinek – például Finnországban (a só és a szív egészségének kapcsolatára irányuló kezdeményezések) és Lengyelországban (a zsír és a szív egészségének kapcsolatára irányuló kezdeményezések) – az EU-27-ekre való kiterjesztését célzó folyamatnak.

Az országok által a táplálkozással és testmozgással kapcsolatos kérdések kezelésére elfogadott megközelítések igen különbözőek. Például Dánia és Norvégia különbözőképpen közelítette meg az élelmiszerek telítetlenzsír-tartalma csökkentésének kérdését. Dánia a szabályozási megközelítést választotta, míg Norvégia az önkéntes módszerek mellett döntött. A tapasztalat szerint mindkét országban hasonló eredményeket értek el.

3. CÉLKITűZÉSEK

Az általános célkitűzés a helytelen étrendből és a kevés testmozgásból következő egészségi és gazdasági károk csökkentése, hozzájárulva ezáltal az egészségesebb társadalom, nagyobb termelékenység és a fenntartható gazdasági fejlődés megteremtéséhez – összhangban az Európai Tanács az egészségben eltöltött életévek számának növelésére irányuló lisszaboni célkitűzésével.

Az Európai Bizottság célja pontosabban, hogy támogassa a tagállamokat az étrend és a testmozgás szintjének javításában és különösen az elhízás és a túlsúly elterjedtségének csökkentésében az európai népesség körében. Az elhízás elterjedtségének csökkentése kulcsfontosságú középtávú célkitűzés (és a siker egyik mutatója).

3.1. A lehetőségek

Az A. és B. lehetőség vagylagos, és kölcsönösen kizárják egymást. A C. és D. lehetőség kombinálható.

A 152. cikk értelmében a Bizottságnak szoros koherenciára kell törekednie valamennyi politikája és a közegészségügyi célkitűzések között. Ennélfogva a Bizottság politikáival való integráció kialakítása valamennyi lehetőségre vonatkozik.

- A. Nincs közösségi szintű tevékenység: E lehetőség esetében a politikai döntések és kezdeményezések nagymértékben a tagállamok és az érdekelt felek hatáskörében maradnának, európai szintű koordináció nélkül. A meglévő fellépéseket megszüntetnék.

- B. A jelenlegi állapot fenntartása: Az EU folytatná az érdekelt felek közötti párbeszéd előmozdítását az EU-fórum és a táplálkozással és testmozgással kapcsolatos hálózat segítségével, ameddig e fórumok hozzáadott értéket képviselnek, továbbá folytatná a közegészségügyi program keretében megvalósuló projektek finanszírozását.

- C. Átfogó közösségi stratégia: A B. lehetőséget továbbgondolva a C. lehetőség célja, hogy közösségi szinten valósítson meg fellépéseket, ugyanakkor a tagállamokon belül helyi és regionális szinten is, és olyan új csatornákon keresztül, amelyek rendszerint nem képezik részét az innovatív megközelítéseknek. Ez a lehetőség az önkéntes mechanizmusokra koncentrálna, ugyanakkor nem változtatná meg a Bizottság megközelítését olyan területeken, ahol jogi keretek már érvényben vannak, például az élelmiszer-címkézés terén. E területeket a kiegészítő önkéntes cselekvések támogatásával inkább megerősítené.

- D. Tisztán szabályozási megközelítés: A B. lehetőségre alapozva e lehetőség inkább azon politikai területek jogszabályi kereteinek megerősítését célozza, ahol erre lehetőség van (pl. a gyermekeknek szóló reklámok stb. korlátozása és a tápanyagtartalom megváltoztatása), nem pedig az érdekelt felek megközelítését követné.

4. A HATÁSOK ELEMZÉSE

4.1. Gazdasági hatások

Az EU-15-ök az elhízásból fakadó teljes – közvetlen és közvetett – becsült éves költsége 2002-ben 32,8 milliárd eurót tett ki. Egy 2005-ös tanulmány az elhízásra (BMI [pic] 30kg/m2) fordított – közvetlen és közvetett – költséget az EU-15-ök GDP-jének 0,3%-ára becsülte. Ez az EU-25-ökre[2] kivetítve, a 2005-ös GDP adatokat alapul véve évente 40,5 milliárd eurós költséget jelent az elhízás, és 81 milliárd eurós költséget az elhízás és a túlsúly tekintetében, (az Egyesült Királyság adatai alapján) feltételezve, hogy a túlsúlyból fakadó költségek hozzászámításával az elhízásra fordított költség megkétszereződik.

E számok alábecsülik a helytelen étrend és a testmozgás hiánya által generált költségeket, mivel (1) a súlygyarapodás csak az egyik következménye a helytelen étrendnek és a testmozgás hiányának, (2) a tanulmányok nem veszik figyelembe a gyermekek testsúlygyarapodásának következményeit terhelő költségeket, (3) még ha az elhízás költségeit figyelembe is veszik, a becslések nem foglalják magukban a más körülményekhez kötődő költségeket, mint a hátfájdalmak és depresszió, amelyeket a súlynövekedés súlyosbít, és (4) vannak az egyén szenvedéséhez, életminősége romlásához és az idő előtti elhalálozáshoz kapcsolódó immateriális „költségek”, amelyeket nehéz számszerűsíteni.

A fellépések hatása az élelmiszeriparra

Az élelmiszeriparra gyakorolt hatás elemzésének középpontjában a fémipar után a második legnagyobb feldolgozóipari ágazat, az élelmiszeripar és italgyártás áll, amely 2001-ben a teljes közösségi gyáripar hozzáadott értékének 11%-át, foglalkoztatásának pedig 13%-át tette ki.

Fontos az ágazat szerkezete: azt néhány nagy élelmiszer- és italgyártó vállalat uralja. A legnagyobb – az összes vállalat 1%-át kitevő – élelmiszer- és italgyártó vállalatok – foglalkoztatják a munkavállalók 39%-át, és az ágazat forgalmának 51%-át bonyolítják.

Bizonyos fellépésekkel (ha sikeresen megváltoztatják a fogyasztó termékpreferenciáit) el lehet érni, hogy egyes – pl. magas energiatartalmú – élelmiszerekből kevesebbet, másokból – pl. gyümölcs- és zöldségfélék – pedig többet fogyasszanak. A gazdasági ágazat elemzése alapján ez költségekkel és haszonnal is járhat. Költség az értékesítés alacsonyabb mértékű növekedéséből és a márkaérték csökkenéséből keletkezhet azon élelmiszerek esetében, amelyeket kevésbé fogyasztanak vagy reklámoznak. A JP Morgan egy jelentése azonban megjegyzi, hogy „azok a márkák, amelyek az »egészséget« és az »általános jó közérzetet, a wellnesst« testesítik meg, hosszú távú versenyelőnyt építhetnek fel, amely az értékesítés fenntartható növekedésében és a haszonkulcs növekedésében mutatkozhat meg.”

Az elgondolást, hogy a vállalatoknak a piacon megtérül, ha gondot fordítanak az egészségre, az is alátámasztja, hogy az élelmiszerfeldolgozó-ipar könnyen alkalmazkodik a tendenciákhoz. Általánosságban a 24 leggyorsabban növekedő kategóriából 18, és a 7, kétszámjegyű növekedési rátájú kategória közül 6 a fogyasztók egészség és wellness felfogásával kapcsolatos, olyannyira, hogy e kategóriák már az ágazat növekedési motorjának szerepét töltik be. Ezzel ellentétben a jelentés olyan kategóriákat is kiemel, amelyeket a fogyasztók kevésbé egészségesnek tartanak, és amelyek lassabb növekedést, vagy esést mutatnak.

Az ágazatot befolyásoló másik fontos hatás a különböző médiaágazatok (televízió, kiadók stb.) esetleges költsége, amely a magas zsír-, só- és cukortartalmú élelmiszer- és italtermékek gyermekeknek szánt reklámozásának csökkenéséből következik.

4.2. Környezeti hatás

A testmozgást az „aktív ingázás” – akár a figyelemfelkeltő kampányok, akár a Bizottság forrásainak felhasználásával a kerékpározásnak és gyaloglásnak kedvező közlekedési infrastruktúra javítása segítségével – megkönnyítésével támogató fellépéseknek várhatóan pozitív környezeti hatása lesz, mivel csökkenti a keresletet a motorizált közlekedés iránt.

Más területen, ha a jövőbeli fellépések változásokat idéznek elő a KAP-ban, a gyümölcs- és zöldség- vagy a tejágazatban, ez környezeti hatásokkal is járhat a termőföld hasznosítására nézve. A fellépéseknek – pl. partnerségek kialakítása, figyelemfelkeltő kampányok –, a tápanyagtartalom vagy a reklámozási gyakorlat megváltoztatásának nincs előrelátható negatív környezeti hatása.

4.3. Társadalmi hatás

Az adatok azt mutatják, hogy a helytelen étrend és a testmozgás hiánya, ha elhízáshoz vezetnek, problémát jelentenek bizonyos csoportok számára – beleértve az alacsony iskolázottságú, alacsony társadalmi állású és önbecsülésű csoportokat. A szakirodalom szerint:

- A BMI és az iskolázottság foka a férfinépesség csak mintegy felénél, a női népességnek viszont gyakorlatilag az egészénél fordítottan arányos.

- Az elhízás és a cukorbetegség jobban korrelál az egyenlőtlenségi mutatókkal (pl. a jövedelemre vonatkozó Gini-koefficiens), mint a nemzeti átlagjövedelemmel.

- Az egyén saját megítélése szerinti társadalmi státusza és önbecsülése szintén úgy korrelál, hogy az kapcsolatot feltételez az egészséghez való viszonyulással, ami összhangban van azokkal a tanulmányokkal, amelyek szerint az egészségi mutatók nagy része kapcsolatban van a társadalmi helyzettel.

Ennélfogva a túlsúly és az elhízás csökkentésére irányuló stratégiák társadalmi hatása egyaránt kapcsolódik a társadalmi integrációhoz és a megkülönböztetés-mentességhez. Az elhízáshoz kapcsolódó diszkriminációt és társadalmi hátrányt súlyosbítja az elhízás, a túlsúly és a társadalmi-gazdasági helyzet közötti korreláció.

5. A LEHETőSÉGEK ÖSSZEHASONLÍTÁSA

5.1. A szakpolitikai lehetőségek összehasonlításának összefoglalása

Mint az alábbi táblázatból kiderül, a Bizottság több szakpolitikai lehetőség közül választhat, amelyek hozzáadott értéket jelenthetnek a tagállamok fellépései számára, hozzájárulhatnak a táplálkozás és a testmozgás szintjének javítására irányuló célkitűzéséhez, és csökkenthetik az elhízás és a túlsúly arányát. Az alábbi táblázat összefoglalja a négy lehetőség előnyeit és hátrányait.

1. táblázat: A négy lehetőséggel kapcsolatos pozitívumok és negatívumok összefoglalása

LEHETőSÉG | POZITÍVUMOK | NEGATÍVUMOK |

A. (A CSELEKVÉS MEGSZÜNTETÉSE) | A FELSZABADULT FORRÁSOK AZ EU MÁS KÖZEGÉSZSÉGÜGYI PRIORITÁSAIRA FORDÍTHATÓK | Nincs közösségi szintű hozzájárulás számos területen, amelyek hatással vannak az étrendre és a testmozgásra Figyelmen kívül hagyják a Tanács és a Parlament ismételt kérését Nincs egyeztetés az érdekelt felekkel, a tagállamoknak önállóan kell cselekedni |

B. (A JELENLEGI ÁLLAPOT FENNTARTÁSA) | AZ ÉRDEKELT FELEK JELENLEGI (ÁLTALÁNOSSÁGBAN POZITÍVNAK ÍTÉLT) CSELEKVÉSEI FOLYTATÓDNAK Nincsenek új kockázatok | Nincs közös, EU-szintű stratégiai irányítás valamennyi érdekelt fél számára Nincs előrelépés az érdekelt felek tagállami és helyi szintű fórumainak kérdésében A Bizottság elmulasztja a lehetőséget, hogy segítsen a tagállamoknak a probléma leküzdésében |

C. (ÖNKÉNTES MEGKÖZELÍTÉS) | KÖZÖS KERET VALAMENNYI SZEREPLő SZÁMÁRA A politikai koherencia kialakítása közösségi szinten könnyebb lehet egy átfogó EU-stratégia keretében Lehetőség „nyertes-nyertes” típusú cselekvések azonosítására A gazdasági szereplők fakultatív részvétele a gazdasági érdekek alapján, miáltal a költségek kevesebb vállalatot terhelnek Lehetőség a gyorsabb reagálásra | Az érdekelt felek (tagállamok és magánszféra) további üléseken/hálózatokban való részvételének költségei A fellépések végrehajtásának bizonyításához szükséges nyomon követés terhe leginkább a részt vevő érdekelt felekre hárul |

D. (ERőSEBB SZABÁLYOZÁSI KERET) | VALAMENNYI SZEREPLő EGYSÉGES, KÖZÖSSÉGI SZINTű VÁLASZA | A magánszféra több szereplőjét terhelik költségek Aránytalan lehet, ha az önkéntes „nyertes-nyertes” lehetőségek már önmagukban eredménnyel járnak A reakció megfigyeléséhez hosszabb idő szükséges A jogi szabályozás elavulhat az örökké változó piacon |

Egyéb szempontok

A cselekvés elmulasztása igen sokba kerülne az EU-nak: óvatos becslés szerint évi 80 milliárd euróba. Ez jóval meghaladja a megfontolás tárgyát képező lehetőségek költségeit.

6. AZ ELőNYBEN RÉSZESÍTETT LEHETőSÉG

A Bizottság határozottabb fellépését egyértelmű érvek indokolják – tehát a C. vagy a D. lehetőséget kell választani. A C. lehetőség előnyt élvez, mivel (i) hatékonynak bizonyulhat, (ii) önkéntes megközelítésként gyorsabban érhet el eredményeket és (iii) az élelmiszeripar szerkezete olyan, hogy kevés nagy vállalat dominál, és az ágazati adatok azt jelzik, hogy e vállalatok hasznát látnák a cselekvések végrehajtásának.

7. ELLENőRZÉS ÉS ÉRTÉKELÉS

A tervezett bizottsági fehér könyvben lesznek javaslatok a táplálkozással és testmozgással kapcsolatos egészségi helyzet ellenőrzésének javítására, és fellépésekre valamennyi szinten, különösen az elhízással és a túlsúllyal kapcsolatban. Az elhízás elterjedtsége kulcsfontosságú mutató lesz az előrehaladás mértékét tekintve, de más mutatókat is kidolgoznak az önkéntes rendszerek kialakításával kapcsolatos előrehaladáshoz az előnyben részesített C. lehetőség keretében.

8. MELLÉKLET

1. ábra: Fő egészségügyi kockázati tényezők az európai régióban

[pic]

Forrás: World Health Report 2002 (2002. évi egészségügyi világjelentés)

2. ábra: BMI-átlag az EU tagállamaiban

[pic]

3. ábra Elhízás Európában: trendelemzés

[pic]

Forrás: A WHO adatbázisa (Infobase), a RAND Europe elemzése

4. ábra: A túlsúly elterjedtsége az iskolás korú gyermekek körében az EU-25-öknél

[pic]

Forrás: International Obesity TaskForce Child Obesity Report 2007 (Az elhízással foglalkozó nemzetközi munkacsoport jelentése a gyermekek elhízásáról, 2007.)

5. ábra: A túlsúly elterjedtsége az iskolás korú gyermekek körében az EU-27-ek bizonyos országaiban 1958–2003-as vizsgálatok alapján

[pic]

[1] A 2005. június 15-i SEC(2005) 791 (Hatásvizsgálati iránymutatások) alapján.

[2] Az EU-27-re vonatkozó GDP adatok nem álltak rendelkezésre.

Overweight (BMI ≥ 25 kg/m2)