A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK a migrációra és a nemzetközi védelemre vonatkozó közösségi statisztikákról szóló 862/2007/EK rendelet végrehajtásáról /* COM/2012/0528 final */





A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK a migrációra és a nemzetközi védelemre vonatkozó közösségi statisztikákról szóló 862/2007/EK rendelet végrehajtásáról (EGT-vonatkozású szöveg) 1. Bevezetés A migrációra és a nemzetközi védelemre vonatkozó közösségi statisztikákról szóló, 2007. július 11-i 862/2007/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet[1] (a továbbiakban: rendelet) elsődleges célja a migrációra és a nemzetközi védelemre vonatkozó európai statisztikák gyűjtése és összeállítása. Ez a jelentés az első a Bizottság által a 862/2007/EK rendelet szerint az Európai Parlament és a Tanács részére benyújtandó jelentések közül. A rendelet 12. cikke különösen a következőről rendelkezik: „2012. augusztus 20-ig és azután háromévenként a Bizottság jelentést készít az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak az e rendelet értelmében összeállított statisztikákról és azok minőségéről.” Ez a jelentés a tagállamok által a fent említett rendelet végrehajtása terén a Bizottsággal (Eurostattal) közösen elért haladás mértékét dokumentálja. 2. A rendelet hatálya alá tartozó statisztikák A 862/2007/EK rendelet a migrációval és a nemzetközi védelemmel (menedékjoggal) kapcsolatos európai statisztikák összeállításával foglalkozik. A rendelet által szabályozott főbb statisztikai területek a következők: · a nemzetközi migrációs áramlások a következő bontásban: állampolgárság csoportjai, születési hely csoportjai és a korábbi, illetve a következő tartózkodási hely szerinti ország csoportjai, valamint kor és nem szerint; a népességállomány a következő bontásban: állampolgárság csoportjai és születési hely csoportjai, valamint kor és nem szerint; az állampolgárság megszerzése a korábbi állampolgárság szerinti ország szerinti bontásban (3. cikk); · a menedékjog iránti kérelmek, első fokon és fellebbezés nyomán hozott, a nemzetközi védelem különböző formáinak megadásáról vagy visszavonásáról szóló határozatok, a kísérő nélküli kiskorúak által benyújtott menedékjog iránti kérelmek –mindezek állampolgárság szerinti bontásban –, valamint a menedékkérők tagállamok közötti átadására vonatkozó dublini megállapodás működésével kapcsolatos statisztikák (4. cikk); · harmadik országok állampolgárai, akiknek az adott tagállam területére való belépését a külső határon elutasították, harmadik országok állampolgárai, akikről megállapították, hogy a bevándorlásra vonatkozó nemzeti jogszabályok alapján illegálisan tartózkodnak a tagállam területén, mindezek állampolgárság szerinti bontásban (5. cikk); · harmadik országok állampolgárai számára kiállított tartózkodási engedélyek, állampolgárság, az engedély érvényességének időtartama, valamint az engedély kiállításának oka (bevándorlási kategória) szerinti bontásban (6. cikk); · harmadik országok azon állampolgárai, akik a tagállam területének elhagyását előíró végzés címzettjei, valamint harmadik országok azon állampolgárai, akiket ilyen végzés meghozatalát követően eltávozott személyként vettek nyilvántartásba, mindezek állampolgárság szerinti bontásban (7. cikk). A végrehajtási folyamat részeként a Bizottság tovább folytatta a rendelet keretében az adatok előállításában és szolgáltatásában részt vevő különböző nemzeti hatóságokkal való szoros együttműködés kiépítését és fenntartását. A migrációs áramlásokra és a népességállományra vonatkozó statisztikákat rendszerint a nemzeti statisztikai hivatalok (NSI) szolgáltatják a Bizottság (Eurostat) részére. A tartózkodási engedélyekkel kapcsolatos és a menekültügyi statisztikákat általában közvetlenül a belügyminisztériumok vagy a bevándorlási szolgálatok szolgáltatják. A határellenőrzésekre, valamint az engedély nélküli migránsok kitoloncolására vonatkozó statisztikák a belügyminisztériumoktól, a bevándorlási szolgálatoktól vagy a rendőri hatóságoktól is származhatnak. E statisztikák főbb jellemzőit az alábbi 1. táblázat mutatja be. 1. táblázat: A statisztikák főbb jellemzői || 3. cikk Migrációs áramlások, népességállomány, állampolgárság megszerzése || 4. cikk Menedékjog || 5. és 7. cikk A bevándorlásra vonatkozó jogszabályok végrehajtása || 6. cikk Tartózkodási engedélyek Földrajzi lefedettség || 35 ország (31 uniós tagállam/EFTA-állam + ME+HR+MK+TR) || 31 uniós tagállam/EFTA-állam || 31 uniós tagállam/EFTA-állam || 31 uniós tagállam/EFTA-állam Az adatgyűjtés első éve || 2008 || 2008 || 2008 || 2008 Gyakoriság || éves || havi/negyedéves/éves || éves || éves Adatátvitel határideje || 12 hónappal a referenciaév végét követően || 2 hónappal a referencia-időszakot (RI) követően havi/negyedéves adatgyűjtés esetén Éves adatgyűjtés esetén az RI után 3 hónappal || 3 hónappal a referenciaév végét követően || 6 hónappal a referenciaév végét követően Adatszolgáltató || Nemzeti statisztikai hivatalok || Belügyminisztériumok (vagy a kapcsolódó bevándorlási hatóságok) || Belügyminisztériumok, bevándorlási hatóságok vagy határrendészeti szervek. || Belügyminisztériumok (vagy a kapcsolódó bevándorlási hatóságok) 3. Végrehajtási jogszabályok A 862/2007/EK rendelet meghatározza a migrációra és a nemzetközi védelemre vonatkozó statisztikák összeállításának közös keretrendszerét. A tagállamok között összehasonlítható és harmonizált adatok előállítása érdekében ugyanakkor a rendeletet két kapcsolódó, a Bizottság által elfogadott végrehajtási intézkedéssel kellett kiegészíteni: · a 216/2010/EU bizottsági rendelet[2] a tartózkodási engedélyek kiadása indokainak kategóriáit határozza meg a rendelet 6. cikke szerint szolgáltatott statisztikákhoz. Az engedélyek kiadásának indokai azon bevándorlási kategóriákhoz és alkategóriákhoz kapcsolódnak, amelyek alapján a harmadik országbeli állampolgárok tartózkodási engedélyt kapnak (ilyen például a munkavállalás céljából tartózkodási engedélyt kapott személyek kategóriája, amelynek egyik alkategóriáját a magasan képzett munkavállalókat célzó programok keretében engedélyt kapott személyek képezik); · a 351/2010/EU bizottsági rendelet[3] meghatározza a születési hely szerinti országok csoportjait, a korábbi szokásos tartózkodási hely szerinti országok csoportjait, a következő szokásos tartózkodási hely szerinti országok csoportjait és az állampolgárság csoportjait a rendelet 3. cikke szerint szolgáltatott, a migrációs áramlásra és a népességállományra vonatkozó statisztikák tekintetében. 4. Előzmények A rendelet hatálybalépését megelőzően az annak hatálya alá tartozó statisztikák jelentős részének gyűjtése éveken át önkéntes alapon történt. A rendelet elfogadásával jelentős változások következtek be e statisztikák tartalmát és meghatározását illetően annak érdekében, hogy azok jobban megfeleljenek a felhasználók átalakuló igényeinek. A rendelet végrehajtása előtti időszakban a migrációra vonatkozó európai statisztikákat az adatok nem megfelelő mértékű elérhetősége, valamint a harmonizáció alacsony foka jellemezte. Számos esetben lehetetlen volt az alapvető uniós szintű összesítések hiteles előállítása, mivel az azok alapjául szolgáló nemzeti adatok vagy nem álltak rendelkezésre bizonyos tagállamok esetében, vagy jelentősen eltérő statisztikai meghatározások alapján állították elő azokat. A harmonizáció hiánya következtében a különböző tagállamokra vonatkozó adatok elemzésének és összehasonlításának eredménye megbízhatatlan és potenciálisan megtévesztő is lehetett. Ez azt jelentette, hogy az európai közpolitika egyik fontos területén nem álltak rendelkezésre megfelelő, a tényeken alapuló döntéshozatalt megalapozó statisztikák. A migrációval és a menekültüggyel kapcsolatos statisztikák hatékonyabb gyűjtésének és elemzésének szükségességére az Európai Tanács 2003. évi thesszaloniki ülésének következtetései is felhívták a figyelmet. Ugyanebben az évben az Európai Parlament hangsúlyozta a külön európai statisztikai jogszabályok bevezetésének szükségességét a migrációra vonatkozó tisztességes és hatékony európai szakpolitikák kidolgozásához szükséges átfogó statisztikák előállítása érdekében. E helyzet miatt készült el a Bizottság e rendeletre vonatkozó jogalkotási javaslata. 5. Az előállított statisztikák minősége 5.1. Helytállóság a felhasználók szempontjából A Bizottságon belül a migrációs és menekültügyi statisztikák első számú felhasználója a Belügyi Főigazgatóság. E statisztikákat ugyanakkor gyakran használják más főigazgatóságok, így különösen a Foglalkoztatás, a Szociális Ügyek és a Társadalmi Befogadás Főigazgatósága, valamint az Igazságügyi Főigazgatóság is. A statisztikák egyik fontos felhasználási területe a Szolidaritás és a migrációs áramlások igazgatása elnevezésű alapokból az egyes tagállamok részére évente juttatott keretösszegek odaítélése. Az alapokat létrehozó jogszabályokkal összhangban a költségvetés éves elosztása elsősorban az Eurostat által gyűjtött migrációs és menekültügyi statisztikákon alapul. A rendelet hatálya immár szinte teljes egészében kiterjed az alapok működéséhez szükséges statisztikákra. Ennek egyik fontos előnye, hogy e statisztikákhoz nagyobb mértékben állnak rendelkezésre átfogó metaadatok, amelyeknek köszönhetően a Bizottság könnyebben megbizonyosodhat arról, hogy az odaítéléshez felhasznált statisztikák összhangban vannak az alapokat szabályozó jogszabályokban foglalt elvekkel és követelményekkel. A statisztikákat több bizottsági kiadványban, valamint a rendszeres jelentések, szakpolitikai javaslatok és elemzések készítése során is felhasználják. A Bizottság bevándorlásról és menekültügyről szóló éves jelentése[4] például a 2008. évi Európai Bevándorlási és Menekültügyi Paktum végrehajtása terén megtett lépések számszerűsítéséhez, valamint a további cselekvésekre vonatkozó ajánlások hangsúlyozásához használja ezeket a statisztikákat. A Bizottság migrációról szóló 2011. évi közleménye[5], amely kifejezetten a bevándorlásra összpontosít mind főszövegében, mind külön statisztikai mellékleteiben, jelentős mértékben épít ezekre a statisztikákra. Ehhez hasonlóan a menekültügy terén az Unión belüli szolidaritás megszilárdításáról szóló bizottsági közlemény[6] az Eurostat részére szolgáltatott és általa közzétett részletes statisztikákat tartalmaz a menedékjoggal, valamint a nemzetközi védelem egyéb formáival kapcsolatban. Az Eurostat migrációs statisztikái olyan kiadványok szempontjából is fontosak, mint az Európai Bizottság demográfiai jelentése[7] és a migránsok Európán belüli társadalmi-gazdasági helyzetét vizsgáló jelentések.[8] A migrációs és menedékjogi statisztikákat az Európai Migrációs Hálózat (EMH)[9] is felhasználja évente közzétett uniós és tagállami szintű statisztikai és elemző jelentéseinek megalapozásához. A statisztikákat az EMH emellett az aktuális szakpolitikai jelentőséggel rendelkező konkrét kérdésköröket vizsgáló tanulmányaiban és jelentéseiben is felhasználja. E statisztikák további, európai szintű felhasználási területe az Európai Unió migrációval foglalkozó szervei, például a külső határokkal foglalkozó ügynökség (Frontex), valamint újabban az Európai Menekültügyi Támogatási Hivatal (EMTH) munkájának támogatása. A rendelet szerint gyűjtött statisztikákhoz széles körben folyamodnak a hivatalos kiadványok készítői és egyéb különböző felhasználók. Az Eurostat weboldalán és online adatterjesztési adatbázisában közzétett kiadványok mellett egyéb rendszeresen – negyedévenként és évente – megjelenő Eurostat-kiadványok is szolgáltatnak naprakész és észrevételekkel kísért statisztikákat. A rendelet szerint előállított statisztikákat tagállami közigazgatási hatóságok, tudományos kutatók és civil társadalmi csoportok rendszeresen használják a témák széles körét – például a bevándorlók integrációját, a nemzeti menekültügyi és bevándorlási eljárások fejlesztését és nyomon követését, valamint a népesség és a munkaerő jövőbeni nagyságával kapcsolatos előrejelzések készítését – felölelő munkájuk során. A migrációra és a menedékjogra vonatkozó statisztikákkal kapcsolatos, de a rendelet alapján gyűjtött statisztikák által nem teljes mértékben kielégített egyes statisztikai igényeket a tagállami adatszolgáltatókkal kötött, jelenleg is hatályos szóbeli megállapodások keretében teljesítik. Ilyen jellegű megállapodás vonatkozik például az új menedékkérelmekkel kapcsolatos statisztikákra (szemben a kérelmek teljes számával). Ez a gyakorlat a jövőben is folytatódhat olyan új statisztikai igények kielégítésének elősegítése érdekében, amelyek az újonnan elfogadott jogszabályok összefüggésében, valamint az adott jogszabályok időbeli hatálya alatt merülhetnek fel – például a menedékkérőkre és a nemzetközi védelem alatt álló személyekre, az idénymunkásokra, a vállalaton belüli áthelyezésekre, a diákokra és a kutatókra vonatkozó statisztikákkal, valamint az uniós jogszabályok hatálya alá nem tartozó, azonban az Unió migrációs politikájának fejlesztéséhez szükséges adatkategóriákkal kapcsolatban. A kísérő nélküli kiskorúakra vonatkozó igen korlátozott statisztikai adatokkal összefüggő hiányosságokat a migrációra vonatkozó statisztikákról szóló rendelet 6. cikke szerinti adatgyűjtésre vonatkozó iránymutatások felülvizsgálatának keretében orvosolták. A 2011. január 11-én véglegesített felülvizsgált iránymutatások lehetővé teszik az Eurostat számára, hogy azokról a kísérő nélküli kiskorúakról is gyűjtsön adatokat, akik nem nyújtottak be menedékjog iránti kérelmet. A migrációs adatok fontossága az Eurostat felhasználói számára a 2011-ig az Eurostat weboldaláról letöltött adatok és kiadványok számán is lemérhető. A 2. táblázatban feltüntetett számadatok rámutatnak, hogy a legtöbb felhasználó a migrációval kapcsolatos adatokat tekintette meg (a második helyen a menekültügy áll). A számadatokból kitűnik, hogy 2010 és 2011 között megnövekedett a felhasználók által elért adatok száma. 2. táblázat: Az Eurostat kiadványaihoz és adatállományaihoz az Eurostat weboldalán keresztül történt hozzáférések száma 2010-ben és 2011-ben Adatgyűjtemények || 3. cikk Migráció, népességállomány, állampolgárság megszerzése || 4. cikk Menedékjog || 5. és 7. cikk A bevándorlásra vonatkozó jogszabályok végrehajtása || 6. cikk Tartózkodási engedélyek || ÖSSZESEN 2010 || 26 753 || 12 452 || 3518 || 4709 || 47 432 2011 (január–október) || 48 917 || 10 862 || 3881 || 3862 || 67 522 5.2. Az Eurostatnak küldött adatok pontossága A rendelet szerint gyűjtött adatok pontosságára és megbízhatóságára vonatkozó közvetlen mérések nem egyértelműek. Az adatoknak az alábbi 5.5. pontban vizsgált összehasonlíthatósága és következetessége alapján lehet következtetni megbízhatóságukra a fogalommeghatározásoknak való megfelelés tekintetében. A rendelet 4–7. cikke (valamint számos tagállamban a 3. cikke) szerint gyűjtött adatok pontossága a mögöttük álló közigazgatási rendszerek pontosságától és hatékonyságától függ. A menekültügyi és bevándorlási ellenőrzésekkel kapcsolatos, valamint a népesség nyilvántartására szolgáló közigazgatási rendszerek terén megfigyelhető széles körű átszervezés így határozottan kedvező hatást gyakorolt a statisztikai adatok pontosságára. Számos tagállam vezetett be integráltabb, átfogóbb, a korszerű informatikai és hírközlési módszerek lehetőségeit kiaknázó közigazgatási rendszereket. A határellenőrzési tevékenységek például természetüknél fogva kiterjedt földrajzi területet ölelnek fel, és sok esetben több különböző hatóság feladatkörébe tartoznak. A közigazgatási rendszerek integrációja csökkentette annak kockázatát, hogy egyes eljárásokat (például az ország területére való belépés elutasításáról egy távoli határátkelőhelyen meghozott döntést) nem vesznek megfelelően számba, és azok nem kerülnek be az átfogó, tagállami szintű adatok közé. A kifinomultabb rendszerek emellett a többszörös számbavétel kockázatát is csökkentették, például megkönnyítik annak megállapítását, hogy egy adott személy nyújtott-e már be menedékjog iránti kérelmet (és ezért nem vehető számba ismét menedékjog iránti kérelmet első alkalommal benyújtó személyként). A népesség-nyilvántartási rendszerek átalakítása hasonlóképpen hozzájárult ahhoz, hogy a személyek által (gyakran helyi vagy regionális hivatalokhoz) benyújtott információk megfelelően és gyorsan bekerüljenek a tagállami szintű adatok közé. A nyilvántartások összekapcsolása helyi szintű rendszerek között szintén számos esetben biztosított eszközöket a kivándorlók hatékonyabb összeszámlálásához. A tagállamok folyamatosan tájékoztatták az Eurostatot közigazgatási rendszereik folyamatban lévő változásairól, továbbá tanácsot és megerősítést kértek azzal kapcsolatban, hogy az adatok megfelelnek-e majd a rendelet előírásainak. Hiányzó és hiányos adatokkal kapcsolatos problémák ugyanakkor továbbra is előfordulnak. E problémák egy meghatározott táblázat vagy bontás hiányától a legrosszabb esetben a rendelet egy adott cikkének hatálya alá tartozó adatok szolgáltatásának teljes elmulasztásáig terjednek. A bontások hiányának oka gyakran az, hogy bizonyos információk nyilvántartásba vételét az adatforrásként rendszeresen használt közigazgatási rendszerek elmulasztották. Ez történik például egyes tagállamok bevándorlási és menekültügyi ügyekhez kapcsolódó közigazgatási nyilvántartásaiból származó korra és nemre vonatkozó információk teljes (vagy részleges) hiánya esetében. Több tagállami hatóság vezetett be továbbfejlesztett eljárásokat annak érdekében, hogy a szükséges információkat a bevándorlással kapcsolatos közigazgatási eljárás során gyűjtsék össze, valamint hatékonyabb számítástechnikai rendszereket, hogy ezek az információk a statisztikai adatok közé való felvételükhöz könnyen hozzáférhetők legyenek. A Bizottság a teljesítés hiánya miatti intézkedéseket foganatosított a hiányzó vagy hiányos adatokkal összefüggő legsúlyosabb esetekben – amikor például az érintett ország egyáltalán nem szolgáltatott adatokat egy adott adatgyűjtés során. A végrehajtott intézkedések azt bizonyítják, hogy a tagállamok jelentős többsége komoly erőfeszítéseket tesz a megfelelés érdekében. Ezen túlmenően a tagállami hatóságok és a Bizottság szolgálatai közötti kölcsönös együttműködés révén számos esetben sikerült elhárítani a felmerült nehézségeket. A 3. táblázat rávilágít, hogy az adatok hiánytalanságának biztosítása elsősorban a tartózkodási engedélyekkel kapcsolatos információk terén jelent problémát. 3. táblázat: Az adatok teljességének területenkénti áttekintése (2011. évi adatok) 3. cikk Migráció, népességállomány, állampolgárság megszerzése || 4. cikk Menedékjog || 5. és 7. cikk A bevándorlásra vonatkozó jogszabályok végrehajtása || 6. cikk Tartózkodási engedélyek – 26 ország adatai hiánytalanok – 3 ország adatai hiányosak – 2 ország adatai teljesen hiányoznak || – 24 ország adatai hiánytalanok – 6 ország adatai hiányosak – 1 ország adatai teljesen hiányoznak || – 26 ország adatai hiánytalanok – 4 ország adatai hiányosak – 1 ország adatai teljesen hiányoznak || – 22 ország adatai hiánytalanok – 5 ország adatai hiányosak – 4 ország adatai teljesen hiányoznak 5.3. Időben történő benyújtás Az érintett adattípustól függően a rendelet hatálya alá tartozó adatok benyújtási határideje a referencia-időszak végétől számított 2. és 12. hónap közé esik. Több tagállam számára – különösen a rendelet szerinti első referenciaévekben – komoly nehézségeket okozott a határidők betartásával kapcsolatos követelmények teljesítése. Ezeket a problémákat új statisztikai módszerek és eljárások tagállami szintű bevezetésével többnyire megoldották. A határidőkkel kapcsolatban fennmaradó problémák némelyike elszigetelt; egyszeri esetekben, például személyzeti változások vagy a számítástechnikai rendszerek változásai okozta zavarok miatt fordul elő. Egyes tagállamokban a mai napig további rendszeres problémák állnak fenn, elsősorban a bevándorlásra vonatkozó jogszabályok végrehajtása, valamint a tartózkodási engedélyek vonatkozásában végzett adatgyűjtés terén, azonban e problémák megoldására jelenleg is folyamatosan történnek erőfeszítések. 4. táblázat: Az adatok időben történő szolgáltatását elmulasztó országok számának áttekintése területenként 3. cikk Migráció, népességállomány, állampolgárság megszerzése || 4. cikk Menedékjog || 5. és 7. cikk A bevándorlásra vonatkozó jogszabályok végrehajtása || 6. cikk Tartózkodási engedélyek 5. cikk || 7. cikk 29-ből 1 (2 ország egyáltalán nem szolgáltatott adatot) || 30-ból 2 (1 ország egyáltalán nem szolgáltatott adatot) || 30-ból 16 (1 – 365 nap késés) (1 ország egyáltalán nem szolgáltatott adatot) || 31-ből 15 (1 – 29 nap késés) (2 ország egyáltalán nem szolgáltatott adatot) || 27-ből 9 (1 – 35 nap késés) (4 ország egyáltalán nem szolgáltatott adatot) 5.4. A közzétett adatok hozzáférhetősége Mind a négy terület migrációs adatai (és metaadatai) ingyenesen elérhetők az Eurostat weboldalán a „Population and social conditions” („Népesség és társadalmi körülmények”) című témakör alatt. Az adatok összefoglaló jellegű kiadványokban, például az Eurostat évkönyvében[10], valamint a migrációval kapcsolatos egyes területekkel részletesen foglalkozó kiadványokban[11] is megjelennek. Az Eurostat „Statistics Explained” („Statisztikai kalauz”) weboldalán elérhető Migration and migrant population statistics[12] (Migráció és a migráns népességre vonatkozó statisztikák) című cikke állandóan a tíz leggyakrabban megtekintett cikk között szerepel. A rendelet keretében történő pontos és teljesebb körű adatszolgáltatás viszont az Eurostatnak segített abban, hogy adatfeldolgozási és -terjesztési tevékenységei időszerűségén javítson. Az adatok Eurostathoz történő beérkezése és a hitelesített adatoknak az Eurostat nyilvános adatterjesztési adatbázisában való közzététele között eltelt idő a rendelet végrehajtása nyomán jelentősen csökkent. A menedékjog iránti kérelmekre vonatkozó havi adatokat például ma már rendszerint 4, vagy még kevesebb napon belül nyilvánosságra hozzák. A statisztikákat tagállami szinten is közzéteszik. 5.5. Összehasonlíthatóság és következetesség 5.5.1. Fogalommeghatározások Az előállított statisztikák összehasonlíthatósága érdekében a rendelet összehangolt fogalommeghatározásokat állapít meg a Bizottságnak (Eurostat) szolgáltatott adatokra való alkalmazás céljából. E fogalommeghatározások az Egyesült Nemzetek statisztikai ajánlásain, valamint a meglévő, a menedékjogra, a tartózkodási engedélyekre és a külső határokon végzett ellenőrzésekre vonatkozó európai jogszabályokon alapulnak. A rendelet lehetővé tette, hogy a tagállami hatóságok a rendelet alkalmazásának első évében szolgáltatott (a 2008. évre vonatkozó) adatokra a meglévő tagállami fogalommeghatározásokat alkalmazzák. Ennek célja az volt, hogy a tagállami hatóságoknak további időt biztosítsanak a szükséges módosítások végrehajtásához annak érdekében, hogy az eljárások megfeleljenek az összehangolt fogalommeghatározásoknak Ahogy a tagállami hatóságok módosítani kezdték a statisztikai fogalommeghatározásokat, a különböző évekre vonatkozó adatok összehasonlíthatósága rövid távon csökkent, és ez a statisztikai idősorokban szakadásokhoz vezetett. A rögzített, összehangolt fogalommeghatározások használata közép- és hosszú távon azonban jelentősen javítani fogja az összehasonlíthatóságot. Az összehangolt fogalommeghatározások alkalmazása, valamint a tagállami forrásokból származó adatoknak e fogalommeghatározásokhoz való hozzáigazítása összetett feladatnak bizonyulhat. A tagállami fogalommeghatározások sok esetben közigazgatási gyakorlatoknak és szabályoknak felelnek meg. A fogalommeghatározásokkal összefüggő problémák orvoslása a rendelet 3. cikkének hatálya alá tartozó, a migrációs áramlásra és a népességállományra vonatkozó statisztikák esetében jelentette a legnagyobb nehézséget. A felhasznált adatforrások szempontjából ezen adatok tekintetében fordulnak elő a legnagyobb eltérések a tagállami rendszerek között. Néhány ország esetében már a megfelelő adatforrások meghatározása is nehézséget okozott. Hét ország képtelen volt beépíteni a 12 hónapos időbeli kritériumot a be- és kivándorlási áramlások meghatározásába, aminek oka többek között az volt, hogy a migráció (a látogatás fogalmával szembeállítható) tagállami statisztikai fogalommeghatározása három hónapos időbeli kritériumot vett alapul (a bevándorlóknak három hónapot meghaladó tartózkodás esetén kellett tartózkodási engedélyt igényelniük). A bevándorlási jogszabályok végrehajtására vonatkozó 5. és 7. cikk tekintetében 11 ország potenciálisan eltért az egységes fogalommeghatározástól, mivel nem tudták megerősíteni, hogy a statisztikák személyeket, nem pedig közigazgatási határozatokat vettek számba, és/vagy egy adott személyt a referenciaévben ugyanazon a kategórián belül csak egyszer vettek számításba. 5.5.2. Adatforrások Az adatok országok közötti összehasonlíthatóságát megnehezíti, hogy a tagállamok között számottevő különbségek figyelhetők meg mind az uniós polgárok, mind a harmadik országok állampolgárainak migrációjára és tartózkodására vonatkozó statisztikák előállításához használt adatforrások tekintetében. A rendelet lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy a statisztikai adatok szolgáltatásához – azok tagállami elérhetőségének és a rájuk vonatkozó tagállami gyakorlatoknak megfelelően – bármilyen alkalmas adatforrást felhasználjanak. A rendelet szerint összeállított statisztikák a határokon végzett és a háztartásokra vonatkozó felmérésekből, népesség-nyilvántartásokból, valamint határellenőrzésekkel, menekültügyi eljárásokkal és a tagállamok területén való tartózkodás engedélyezésével kapcsolatos közigazgatási nyilvántartásokból származó adatokon alapulnak. A gyakorlatban ezek az adatforrások tekintetében fennálló eltérések csupán a rendelet 3. cikke szerinti, a migrációs áramlásokra és a népességállományra vonatkozó éves statisztikákra vannak hatással. Az alábbi 5. táblázat alapján megállapítható, hogy a rendelet többi cikke alapján szolgáltatott statisztikák mindegyike közigazgatási adatforrásokon alapul. Az Unión belül a bevándorlási és menekültügyi rendszerek kezelése terén végbement, fokozott mértékű harmonizálás (többek között a közös európai menekültügyi rendszer megvalósítása révén) elősegítette e közigazgatási források, valamint az azokból származó statisztikai adatok nagyfokú összehasonlíthatóságának biztosítását. A rendelet 9. cikkének (1) bekezdése a statisztikák előállításának folyamata során emellett lehetővé teszi a „tudományosan megalapozott és jól dokumentált statisztikai becslési módszerek” alkalmazását. Ezek a becslések olyan esetekben alkalmazhatók, amikor nem állnak rendelkezésre közvetlen megfigyelésen alapuló adatok, vagy ha például a rendelkezésre álló tagállami forrásokból származó adatokat hozzá kell igazítani az előírt fogalommeghatározásokhoz. Statisztikai becsléseket a migrációval kapcsolatos hivatalos statisztikák előállítása során több országban alkalmaznak régóta, különösen, ha azok alapjául elsősorban felméréseken alapuló adatforrások szolgálnak. A hivatkozott rendelkezés célja annak biztosítása, hogy amennyiben a tagállami hatóságok továbbra is becsléseket alkalmaznak, a becslési eljárások áttekinthetők legyenek, és azokat egyértelműen dokumentálják. Becsléseket általában csak a rendelet 3. cikke szerint gyűjtött statisztikák elkészítése során alkalmaznak. 5. táblázat: Az adatforrások áttekintése 3. cikk Migráció || 4. cikk Menedékjog || 5. és 7. cikk A bevándorlásra vonatkozó jogszabályok végrehajtása || 6. cikk Tartózkodási engedélyek Népesség-nyilvántartás, idegenrendészeti nyilvántartás/adatbázis, tartózkodási engedélyek nyilvántartása/adatbázisa, munkavállalási engedélyek nyilvántartása/adatbázisa, határmenti mintavételes felmérés, népszámlálás, háztartásokra vonatkozó mintavételes felmérés, becslési módszer, egyéb || Közigazgatási források || Közigazgatási források || Közigazgatási források 5.5.3. Összhang Amikor lehetőség nyílik az összehasonlításra, az eredmények nagyfokú összhangot mutatnak a más tevékenységek keretében és más hatóságok által gyűjtött és közzétett adatokkal. Az Eurostatnak szolgáltatott és a tagállami hatóságok által közzétett statisztikák közötti bármely esetleges eltérés a fogalommeghatározások különbségeivel magyarázható, amikor például az érintett tagállam a nemzeti szinten közzétett statisztikákhoz megtartotta a meglévő meghatározásokat. A rendelet 3. cikke szerint gyűjtött, a szokásos tartózkodási hellyel rendelkező lakossággal kapcsolatos statisztikák összhangban vannak az Eurostat által a népesedési statisztikáinak részeként, külön gyűjtött népességállomány-statisztikákkal. A menekültügyi statisztikák (4. cikk) tekintetében – a fogalommeghatározások terén tapasztalható egyes különbségeket figyelembe véve – elmondható, hogy az adatok jól összevethetők az Egyesült Nemzetek Menekültügyi Főbiztosának felügyelete alatt álló statisztikai osztály által közzétett összehasonlítható adatokkal. 5.6. A minőség javítása érdekében tett további lépések A rendeletben előírt adatokon kívül a tagállamok kötelesek részletes metaadatokat szolgáltatni, amelyek magyarázzák többek között az adatforrásokat és módszereket, az adatokra alkalmazott esetleges becslési vagy modellezési eljárásokat, valamint az ilyen eljárások lehetséges hatásait a rendeletben foglalt fogalommeghatározásoknak való megfelelés mértékére. A tagállamok jól megfeleltek a részletes metaadatok szolgáltatására vonatkozó követelménynek. A rendelet 10. cikkének (2) bekezdése lehetővé teszi „a pontosságra és a minőségi előírásokra vonatkozó” szabályokat meghatározó bizottsági végrehajtási rendelet elfogadását. Tekintettel azonban arra, hogy a tagállamok által a rendelet hatálya alá tartozó statisztikák előállítására használt módszerek még fejlődőben vannak, valamint hogy a minőség és a pontosság javulása még folyamatban van, e pillanatban túl korai lenne egy ilyen végrehajtási rendeletre irányuló bizottsági javaslat megfogalmazása. A Bizottság ezért szóbeli megállapodás útján szándékozik eljárni, és meghatározott, kölcsönösen elfogadott előírásokat és vizsgálatokat kíván alkalmazni a 2013 és 2015 közötti időszakban annak értékelésére, hogy az adatok minősége eléri-e a közzétételhez szükséges színvonalat. Ez a megközelítés azt hivatott biztosítani, hogy a későbbiekben elfogadandó végrehajtási rendelet reális és megvalósítható legyen, és egyúttal a lehető legszigorúbb minőségi előírásokat tartalmazza. A minőségi és pontossági előírásokról szóló végrehajtási rendelet tartalmára és hatályára vonatkozó ajánlások az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak a rendelet működése tárgyában benyújtandó következő (2015 augusztusában esedékes) jelentés részét fogják képezni. A szolgáltatott adatok minőségéről szóló (az európai statisztikákról szóló (223/2009/EK) rendelet 12. cikkének (3) bekezdésében előírt) tagállami jelentések további információval szolgálnak majd a végrehajtási rendelet előkészítéséhez. A Bizottság hat nemzeti statisztikai hivatal migrációs statisztikákkal foglalkozó szakértőiből álló munkacsoportot hozott létre a rendelet hatálya alá tartozó különböző adatgyűjtésekből származó adatokra alkalmazandó specifikus minőségi előírások előkészítésének támogatására. 6. A migrációs statisztikákkal összefüggő költségek és terhek A statisztikáknak a rendelet által előírt típusai tagállami célokhoz, például a menedékjog iránti kérelmek feldolgozására szolgáló tagállami rendszerek kezeléséhez vagy a határellenőrzési politikák nyomon követéséhez is szükségesek. A statisztikák előállítására használt adatok szinte minden esetben meglévő közigazgatási és statisztikai rendszereken alapulnak. A rendelet által a tagállami hatóságokra rótt egyedi terhek ezért az egyébként nem feltétlenül létrehozott egyedi bontások vagy táblázatok elkészítéséhez, továbbá az egységesített statisztikai meghatározások és fogalmak alkalmazásának szükségességéhez kapcsolódnak. Egyes tagállami hatóságok számára ezzel kapcsolatban a módszerek, eljárások és rendszerek szükséges kiigazításaival összefüggő, egyszeri költségek keletkeztek. A többletterhek nagysága a migrációs statisztikákkal kapcsolatos meglévő tagállami rendszerek és a rendelet előírásai közötti hasonlóság mértékétől függően tagállamonként eltérő. A tagállamok többségében és a rendelet hatálya alá tartozó statisztikák túlnyomó része tekintetében felmerült többletköltségek és -terhek azonban feltételezhetően viszonylag mérsékeltek, és a mind uniós, mind tagállami szinten a teljesebb és egységesebb migrációs statisztikák létrejöttéből adódó előnyökkel arányosak voltak. 7. a jogszabályi rendelkezések tiszteletben tartásának ellenőrzése A rendelet végrehajtása következtében javult a migrációra és a nemzetközi védelemre vonatkozó európai statisztikák teljessége és harmonizációja. Ezen előrelépések ellenére azonban a gyűjtött statisztikák és a tagállamok némelyike tekintetében további erőfeszítésekre van szükség. A rendelet négy nagy adatgyűjtési területet szabályoz, amelyek mindegyike sajátos módszertani nehézségeket hordoz magában. A tagállami adatszolgáltatókkal a rendelet előkészítése során folytatott megbeszélésekből az derült ki, hogy a végrehajtás folyamatának ismételt módon kell végbemennie, azaz többéves időszak kell az előrelépések megvalósításához. Mindazonáltal folyamatos erőfeszítéseket kell tenni ahhoz, hogy a végrehajtás maradéktalanul befejeződjön, és hogy a rendelkezések betartásának hiányával kapcsolatban fennmaradt problémákat orvosolják. 8. Következtetés A 862/2007/EK rendelet igen jelentős előrelépéseket eredményezett a migrációra és a nemzetközi védelemre vonatkozó európai statisztikák terén. A tagállami hatóságok által a Bizottságnak szolgáltatott adatok teljesebbé váltak, és az esetek többségében immár összehasonlítható statisztikai fogalommeghatározásokon alapulnak. Ennek megfelelően az európai és tagállami szintű hivatalos szervek, a nem kormányzati szervek és a polgárok körében is megnőtt e statisztikák felhasználásának mértéke. A rendelet alapján gyűjtött statisztikák széles körére, valamint az érintett statisztikai témakörök fogalmi és módszertani összetettségére tekintettel előrelátható volt, hogy a végrehajtási folyamat időigényes lesz, és hogy annak során több nehézség is felmerül majd. A rendelet végrehajtásának korai szakaszában felismert problémák közül sokat már megoldottak. A szolgáltatott adatok terén ugyanakkor továbbra is jelentős hiányosságok tapasztalhatók bizonyos tagállamok esetében; ezek nagyrészt a kulcsfontosságú statisztikák egy részének hiányában, az adatszolgáltatás határidejének bizonyos területeken való be nem tartásában, valamint az összehangolt statisztikai fogalommeghatározások helytelen alkalmazásában nyilvánulnak meg. A rendelet szerint szolgáltatandó adatoknak a felhasználók átalakuló igényeihez kell igazodniuk, figyelembe véve az adatszolgáltatók kapacitását. Mindez a rendelet jövőbeni módosításait teheti szükségessé új adatkategóriák vagy különös bontások belefoglalása, és/vagy a nem kellően hasznosnak bizonyult adatszolgáltatási kötelezettségek felszámolása érdekében. Megújuló, összehangolt erőfeszítésekre van szükség az e statisztikákat érintő fennmaradó problémák megoldása érdekében. Ez az illetékes tagállami hatóságok és a Bizottság között folyamatos kommunikációt és együttműködést igényel. [1] HL L 199., 2007.7.31., 23. o. [2] A Bizottság 2010. március 15-i 216/2010/EU rendelete a migrációra és a nemzetközi védelemre vonatkozó közösségi statisztikákról szóló 862/2007/EK európai parlamenti és tanácsi rendeletnek a tartózkodási engedélyek indokainak kategorizálása tekintetében történő alkalmazásáról. (HL L 66., 2010.3.16., 1. o.) [3] A Bizottság 2010. április 23-i 351/2010/EU rendelete a migrációra és a nemzetközi védelemre vonatkozó közösségi statisztikákról szóló 862/2007/EK európai parlamenti és tanácsi rendeletnek a születési hely szerinti ország csoportjai, a korábbi szokásos tartózkodási hely szerinti ország csoportjai, a következő szokásos tartózkodási hely szerinti ország csoportjai és az állampolgárság csoportjai kategóriák fogalommeghatározásai tekintetében történő végrehajtásáról. (HL L 104., 2010.4.24., 37. o.) [4] A Bizottság jelentése az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak: A bevándorlásról és a menekültügyről szóló éves jelentés (COM(2011) 291 végleges) http://ec.europa.eu/home-affairs/news/intro/docs/110524/291/1_EN_ACT_part1_v8.pdf [5] A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak, a Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának: Közlemény a migrációról (COM(2011) 248 végleges) http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0248:FIN:HU:PDF [6] A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak, a Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának: Közlemény a menekültüggyel kapcsolatos Unión belüli szolidaritás fokozásáról (COM(2011) 835 végleges) http://ec.europa.eu/homeaffairs/news/intro/docs/201112/1_EN_ACT_part1_v6.pdf [7] Bizottsági szolgálati munkadokumentum: 2010. évi demográfiai jelentés: Öregedő, népesebb és sokszínűbb Európa http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/product_details/publication?p_product_code=KE-ET-10-001 [8] Migránsok Európában: az első és a második generáció statisztikai portréja http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/product_details/publication?p_product_code=KS-31-10-539 [9] A Tanács 2008. május 14-i 2008/381/EK határozata az Európai Migrációs Hálózat létrehozásáról (HL L 131., 2008.5.21., 7. o.) [10] http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/product_details/publication?p_product_code=KS-CD-11-001 [11] Lásd például az Eurostat Statistics in Focus (Fókuszban a statisztika) című sorozatában megjelent kiadványokat, például: Asylum applicants and first instance decisions on asylum applications: second quarter 2011 (Menedékkérők és a menedékjog iránti kérelmek tárgyában hozott elsőfokú határozatok: 2011 második negyedéve) – 2012. évfolyam, 11. szám http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/product_details/publication?p_product_code=KS-SF-12-011 vagy Immigration to EU Member States down by 6 % and emigration up by 13 % in 2008 (Az uniós tagállamokba történő bevándorlás 6%-kal csökkent, a kivándorlás 13%-kal nőtt 2008-ban) – 2011. évfolyam, 1. szám [12] http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/Migration_and_migrant_population_statistics