HU Az Európai Unió Hivatalos Lapja C 375/1

Az EUMSZ 287. cikke (1) és (4) bekezdésének, az Unió általános költségvetésére alkalmazandó pénzügyi szabályokról és az 1605/2002/EK, Euratom tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2012. október 25-i 966/2012/EU, Euratom európai parlamenti és tanácsi rendelet 148. cikke (1) bekezdésének és 162. cikke (1) bekezdésének, valamint az 567/2014/EU rendelettel módosított, a tizedik Európai Fejlesztési Alapra alkalmazandó pénzügyi szabályzatról szóló, 2008. február 18-i 215/2008/EK tanácsi rendelet 43., 48. és 60. cikkének megfelelően

az Európai Unió Számvevőszéke 2016. július 14-i ülésén elfogadta

a 2015-ös pénzügyi évre vonatkozó

ÉVES JELENTÉSEIT.

A jelentéseket, az intézményeknek a Számvevőszék észrevételeire adott válaszaival együtt, megkapták a zárszámadásért felelős hatóságok és a többi intézmény.

A Számvevőszék tagjai:

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA (elnök), Kersti KALJULAID, Karel PINXTEN, Henri GRETHEN, FAZAKAS Szabolcs, Louis GALEA, Ladislav BALKO, Lazaros S. LAZAROU, Hans Gustaf WESSBERG, Pietro RUSSO, Ville ITÄLÄ, Kevin CARDIFF, Baudilio TOMÉ MUGURUZA, Iliana IVANOVA, George PUFAN, Neven MATES, Alex BRENNINKMEIJER, Danièle LAMARQUE, Nikolaos MILIONIS, Phil WYNN OWEN, Klaus-Heiner LEHNE, Oskar HERICS, Bettina JAKOBSEN, Janusz WOJCIECHOWSKI, Samo JEREB, Jan GREGOR, Mihails KOZLOVS, Rimantas ŠADŽIUS.

ÉVES JELENTÉS A KÖLTSÉGVETÉS VÉGREHAJTÁSÁRÓL

(2016/C 375/01)

TARTALOMJEGYZÉK

Általános bevezetés 7

1. fejezet – A megbízhatósági nyilatkozat és az azt alátámasztó információk 9

2. fejezet – Költségvetési és pénzgazdálkodás 49

3. fejezet – Az uniós költségvetés révén elért eredmények 77

4. fejezet – Bevételek 125

5. fejezet – „Versenyképesség a növekedésért és a foglalkoztatásért” 143

6. fejezet – „Gazdasági, társadalmi és területi kohézió” 161

7. fejezet – „Természeti erőforrások” 207

8. fejezet – „Globális Európa”, „Biztonság és uniós polgárság” 253

9. fejezet – „Igazgatás” 275

ÁLTALÁNOS BEVEZETÉS 0.1. Az Európai Számvevőszék az Európai Unió működéséről szóló szerződés (1) által az Európai Unió (EU) pénzügyeinek ellenőrzése céljából létrehozott intézmény. Az Unió külső ellenőreként az uniós polgárok pénzügyi érdekeinek független őreként lépünk fel, és hozzájárulunk az Unió pénzgazdálkodásának javításához. Munkánkról részletesebb tájékoztatást éves tevékenységi jelentésünkben, az uniós finanszírozású programokról és bevételekről szóló különjelentéseinkben, állapotfelméréseinkben, valamint az új, illetve átdolgozott uniós jogszabályokkal és a pénzügyi vonzattal rendelkező egyéb határozatokkal kapcsolatos véleményeinkben olvashat (2). 0.2. Az uniós költségvetés végrehajtásáról idén 39. alkalommal kiadott éves jelentésünk a 2015-ös pénzügyi évre vonatkozik. Az Európai Fejlesztési Alapokat egy külön éves jelentés tárgyalja. 0.3. Az Unió általános költségvetését évente hagyja jóvá a Tanács és az Európai Parlament. Éves jelentésünk és a különjelentéseink képezik a zárszámadási eljárás alapját, melynek során az Európai Parlament a Tanács ajánlása után határoz arról, hogy a Bizottság kielégítően teljesítette-e a költségvetés végrehajtásával kapcsolatos feladatait. Közzétételkor az éves jelentésünket az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak, és ezzel egyidejűleg a tagállamok parlamentjeinek is megküldjük. 0.4. Éves jelentésünk központi részét képezi a megbízhatósági nyilatkozat az Unió konszolidált beszámolójának megbízhatóságáról, illetve a tranzakciók jogszerűségéről és szabályszerűségéről (a jelentésben: a tranzakciók szabályszerűsége). Ezt a nyilatkozatot az Unió egyes főbb tevékenységi területeire vonatkozóan külön értékelések egészítik ki. 0.5. A jelentés fejezeteinek szerkezete a többéves pénzügyi keret (TPK) fejezeteit tükrözi. A 2014-ben hatályba lépett többéves pénzügyi keret célja az uniós kiadások nagyságának és megoszlásának meghatározása a 2020-ig terjedő időszakra. 0.6. A többéves pénzügyi keret egyes fejezeteire nincsenek külön pénzügyi kimutatások, így a külön értékelésekben bemutatott következtetések nem ellenőri véleménynek tekintendők, hanem ezek a fejezetek a többéves pénzügyi keret adott fejezetére jellemző fontos kérdéseket mutatnak be. 0.7. Idei jelentésünk felépítése a következő: — az 1. fejezet tartalmazza a megbízhatósági nyilatkozatot és egy összefoglalót a beszámolók megbízhatóságára és a tranzakciók szabályszerűségére irányuló ellenőrzésünk eredményeiről, — a 2. fejezet a költségvetési és pénzgazdálkodásról szóló megállapításainkat mutatja be, — a 3. fejezet ahhoz a stratégiai célkitűzésünkhöz járul hozzá, hogy javítsuk az Unióban a nyilvános elszámoltathatóságot, és kiemelten azt vizsgálja, hogy a teljesítménymérési keret milyen mértékben teszi lehetővé, hogy a Bizottság irányítsa és nyomon kövesse a Horizont 2020 kutatási és innovációs program célkitűzéseinek elérését, — a 4. fejezet a bevételekről szóló megállapításainkat mutatja be, — az 5–9. fejezet a fő TPK-fejezetekre (3) vonatkozóan mutatja be a tranzakciók szabályszerűségét ellenőrző tesztjeink, valamint az éves tevékenységi jelentéseknek és a belső kontrollrendszerek más elemeinek, valamint az egyéb irányítási rendszerek vizsgálatának eredményeit. 0.8. A jelentés tartalmazza a Bizottság (vagy adott esetben más uniós intézmények és szervek) által az észrevételeinkre adott válaszokat, amelyeket megállapításaink és következtetéseink megfogalmazásakor figyelembe vettünk. Mindazonáltal külső független ellenőrként a mi felelősségünk, hogy beszámoljunk ellenőrzési megállapításainkról és azokból következtetéseket vonjunk le, és ily módon függetlenül és tárgyilagosan értékeljük a beszámoló megbízhatóságát és a tranzakciók szabályszerűségét. (1) 285–287. cikk. (2) Ezek honlapunkon elérhetők: http://eca.europa.eu (3) A „Globális Európa” és „Biztonság és uniós polgárság” című 8. fejezet két részből áll. Az 1. rész a TPK 4. fejezetével (Globális Európa) foglalkozik, míg a 2. rész a TPK 3. fejezetével (Biztonság és uniós polgárság) kapcsolatos elemzésünket mutatja be. A TPK 3. fejezetének elemzése nem tartalmaz becsült hibaszintet. A TPK 6. fejezete (Ellentételezések) alatti ráfordításokra és más kiadásokra vonatkozóan nem készítettünk külön értékelést.

1. FEJEZET A megbízhatósági nyilatkozat és az azt alátámasztó információk TARTALOMJEGYZÉK A Számvevőszék megbízhatósági nyilatkozata az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak – a független ellenőr jelentése I–XII. Bevezetés 1.1–1.3. Az uniós kiadások a szakpolitikai célkitűzések elérésének fontos eszközei 1.1–1.3. A beszámolóban nem fordultak elő lényeges hibás állítások 1.4–1.7. Fontosabb ellenőrzési témák 1.8–1.18. Igyekeztünk további információkat szerezni a Bizottságtól a megosztott irányítású pénzügyi eszközök értékelésének alátámasztására 1.9–1.11. Értékeltük az Európai Stratégiai Befektetési Alap (ESBA) garanciaműveleteinek számviteli kezelését 1.12–1.16. Értékeltük a beszámolóban bemutatott elhatárolt kiadások növekedését 1.17–1.18. A tranzakciók szabályszerűsége: Noha az általunk becsült hibaszint továbbra is lényeges, volt néhány javulást mutató terület 1.19–1.43. 2015-ös ellenőrzési eredményeink többé-kevésbé az elmúlt évekhez hasonló képet mutatnak 1.20–1.33. A Bizottság az egymást követő dokumentumokban nagymértékben növelte a becsült hibaszint… 1.34–1.36. …és a korrekciós képesség kiszámítása továbbra is kihívást jelent a Bizottság számára 1.37–1.41. Az időben történt korrekciós intézkedések csökkentették a becsült hibaszintet 1.42–1.43. A csalásgyanús eseteket továbbítottuk az OLAF-hoz 1.44. Következtetések 1.45–1.48. Ellenőrzési eredmények 1.46–1.48. 1.1. melléklet – Ellenőrzési koncepció és módszertan 1.2. melléklet – Az USA és az Európai Unió módszere a helytelen és szabálytalan kifizetések vizsgálatára és az ezekről való beszámolásra 1.3. melléklet – Az ellenőrzési mintákban feltárt hibák gyakorisága 2015-ben A SZÁMVEVŐSZÉK MEGBÍZHATÓSÁGI NYILATKOZATA AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK – A FÜGGETLEN ELLENŐR JELENTÉSE I. A Számvevőszék a következőket ellenőrizte: a) az Európai Uniónak a Bizottság által 2016. július 11-én jóváhagyott konszolidált beszámolója, amely a 2015. december 31-én véget ért pénzügyi évre vonatkozó konszolidált pénzügyi kimutatásokból (1) és a költségvetés végrehajtásáról szóló összevont jelentésekből (2) áll; b) a beszámoló alapjául szolgáló tranzakciók jogszerűsége és szabályszerűsége, az Európai Unióról működéséről szóló szerződés (EUMSZ) 287. cikke értelmében. A vezetés felelőssége II. Az EUMSZ 317–318. cikke és a költségvetési rendelet értelmében a Bizottság felel az Európai Unió konszolidált beszámolójának elkészítéséért és valós bemutatásáért, a közszféra nemzetközileg elfogadott számviteli standardjainak megfelelően, valamint a beszámoló alapjául szolgáló tranzakciók jogszerűségéért és szabályszerűségéért. Ez a felelősség magában foglalja az – akár csalásból, akár tévedésből eredő lényeges hibáktól mentes – pénzügyi kimutatások elkészítését és bemutatását lehetővé tévő belső kontrollrendszer kialakítását, megvalósítását és fenntartását. Az Európai Unió beszámolójának alapjául szolgáló tranzakciók jogszerűségéért és szabályszerűségéért a végső felelősséget a Bizottság viseli (az EUMSZ 317. cikke). Az ellenőr felelőssége III. A Számvevőszék feladata, hogy ellenőrzései alapján megbízhatósági nyilatkozatot nyújtson be az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak a beszámoló megbízhatóságára, valamint az annak alapjául szolgáló tranzakciók jogszerűségére és szabályszerűségére vonatkozóan. Ellenőrzésünket az IFAC nemzetközi ellenőrzési standardjai és etikai kódexe, valamint a legfőbb ellenőrző intézményeknek az INTOSAI által elfogadott nemzetközi standardjai szerint végezzük. E standardok értelmében be kell tartanunk az etikai előírásokat, és úgy kell megterveznünk és végrehajtanunk az ellenőrzést, hogy észszerű bizonyosságot nyerhessünk arról, hogy az Európai Unió konszolidált beszámolója lényeges hibától mentes, és hogy a beszámoló alapjául szolgáló tranzakciók jogszerűek és szabályszerűek. IV. Az ellenőrzés olyan eljárások elvégzését jelenti, amelyek révén ellenőrzési bizonyíték nyerhető a konszolidált beszámolóban szereplő összegekről és információkról, valamint a beszámoló alapjául szolgáló tranzakciók jogszerűségéről és szabályszerűségéről. Az eljárások kiválasztása az ellenőr szakmai megítélésén alapul, amely magában foglal egy kockázatelemzést is arról, hogy milyen valószínűséggel fordulhat elő – akár csalás, akár tévedés okozta – lényeges hiba a konszolidált beszámolóban, illetve az Unió jogszabályi keretének való lényeges meg nem felelés a beszámoló alapjául szolgáló tranzakciókban. Az említett kockázatértékeléskor az ellenőr figyelembe veszi a konszolidált beszámoló elkészítése és valós bemutatása, valamint a beszámoló alapjául szolgáló tranzakciók jogszerűsége és szabályszerűsége szempontjából releváns belső kontrollmechanizmusokat. Ezt a körülményeknek megfelelő ellenőrzési eljárások megtervezése, nem pedig a belső kontroll eredményességével kapcsolatos vélemény kialakítása céljából teszi. Az ellenőrzés felméri továbbá, hogy az alkalmazott számviteli politika megfelelő-e, illetve a számviteli becslések észszerűek-e, valamint kiterjed a konszolidált beszámoló általános bemutatásának értékelésére is. V. A bevételek tekintetében a releváns makrogazdasági összesítő adatok jelentik a hozzáadottérték-adón és a bruttó nemzeti jövedelmen (GNI) alapuló saját források számvevőszéki ellenőrzésének kiindulópontját és e források kiszámításának alapját. Az ellenőrzés megvizsgálja, hogy a Bizottság milyen rendszereket alkalmaz az adatok feldolgozására a tagállami hozzájárulások beérkezéséig, illetve az adatoknak a konszolidált beszámolóba való bekerüléséig. A hagyományos saját források esetében a vámhatóságok számláit és a vámkötelezettségek mozgását vizsgáljuk egészen addig, amíg az összegek beérkeznek a Bizottsághoz és megjelennek a könyvelésben. VI. A kiadások tekintetében akkor vizsgáljuk meg a kifizetéseket, miután a kiadás felmerült, azt lekönyvelték és elfogadták. Ez a vizsgálat minden kifizetési kategóriára kiterjed (az eszközök beszerzését szolgáló kifizetésekre is), és az előlegfizetésektől eltekintve azon a ponton történik, ahol a kifizetést teljesítik. Az előlegeket akkor vizsgáljuk meg, amikor a pénzeszközök címzettjének igazolást kell adnia vagy igazolást ad a pénzeszközök helyes felhasználásáról, és az előleget elszámolják vagy visszatérítendőnek minősítik. VII. Véleményünk szerint az összegyűjtött ellenőrzési bizonyítékok elégségesek és megfelelőek véleményeink megalapozásához. A beszámoló megbízhatósága Vélemény a beszámoló megbízhatóságáról VIII. Véleményünk szerint az Európai Uniónak a 2015. december 31-ével záruló évre vonatkozó konszolidált beszámolója minden lényeges szempontból híven, a költségvetési rendeletnek, valamint a közszféra nemzetközileg elfogadott számviteli standardjainak megfelelően tükrözi az Unió 2015. december 31-i pénzügyi helyzetét, a tárgyévi gazdasági események eredményét, a pénzforgalmat és a nettó eszközállomány változásait. A beszámoló alapjául szolgáló tranzakciók jogszerűsége és szabályszerűsége Bevételek Vélemény a beszámoló alapjául szolgáló bevételek jogszerűségéről és szabályszerűségéről IX. Véleményünk szerint a 2015. december 31-én véget ért pénzügyi évre vonatkozó beszámoló alapjául szolgáló bevételek minden lényeges szempontból jogszerűek és szabályszerűek. Kifizetések A beszámoló alapjául szolgáló kifizetések jogszerűségéről és szabályszerűségéről alkotott elutasító vélemény alapja X. 2015-ben a többéves pénzügyi keret operatív költéseket tartalmazó fejezetei (3) alatt könyvelt kiadásokat lényeges hiba jellemzi. A beszámoló alapjául szolgáló kifizetések becsült hibaszintje 3,8 %.Átfogó következtetésünket a költségtérítésen alapuló kiadások (4) magasabb becsült hibaszintjére alapoztuk, és azt az uniós költségvetés éves irányítási és teljesítményjelentésében szereplő „kockázatosnak minősülő összegek” bizottsági elemzése is megerősíti. Elutasító vélemény a beszámoló alapjául szolgáló kifizetések jogszerűségéről és szabályszerűségéről XI. Véleményünk szerint a beszámoló alapjául szolgáló kifizetések jogszerűségére és szabályszerűségére vonatkozó elutasító vélemény alapjáról szóló bekezdésben tárgyaltak jelentősége miatt a 2015. december 31-én véget ért évre vonatkozó beszámoló alapjául szolgáló kifizetéseket lényeges hibaszint jellemzi. További információk XII. A „Pénzügyi kimutatások tárgyalása és elemzése” nem része a pénzügyi kimutatásoknak. A „Pénzügyi kimutatások tárgyalása és elemzése” dokumentumban megadott információk konzisztensek a pénzügyi kimutatásokkal. 2016. július 14. Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA elnök Európai Számvevőszék 12, rue Alcide De Gasperi, 1615 Luxembourg, LUXEMBURG A SZÁMVEVŐSZÉK ÉSZREVÉTELEI BEVEZETÉS Az uniós kiadások a szakpolitikai célkitűzések elérésének fontos eszközei 1.1. Az uniós kiadások 2015-ben 145,2 milliárd eurót tettek ki. Ezek fontos eszközei a szakpolitikai célkitűzések elérésének. A további fontos eszközök közé tartozik a jogszabályalkotás, valamint az áruk, a szolgáltatások, a tőke és a személyek Unión belüli szabad mozgása elvének alkalmazása. Az uniós kiadások az uniós tagállamok összesített államháztartási kiadásának 2,1 %-át (lásd: 1.1. ábra ) és az Unió bruttó nemzeti jövedelmének 1,0 %-át teszik ki. 1.2. A Szerződésnek megfelelően a Számvevőszék: — ellenőrzi, hogy az uniós költségvetést az alkalmazandó jogszabályoknak és rendelkezéseknek megfelelően használták-e fel, — véleményt ad az Unió beszámolójáról, — beszámol arról, hogy az uniós kiadások gazdaságosak, hatékonyak és eredményesek-e (5), — véleményt ad a pénzügyi hatással járó jogszabályjavaslatokról. A megbízhatósági nyilatkozat kapcsán végzett munkánk ezek közül az első és a második célkitűzést teljesíti. Ez segít abban, hogy azonosítsuk a kiadások gazdaságosságát, hatékonyságát és eredményességét érintő kockázatokat, egyúttal fontos információkat ad a pénzügyi hatással járó jogszabályjavaslatokról szóló véleményünk kialakításához. 1.1. ábra – 2015-ös uniós kiadások az egyes tagállamokban, a bruttó nemzeti jövedelem (GNI) és az államháztartási kiadások részarányaként Tagállami GNI: A hagyományos saját források és a héa-/GNI-alap egyeztetett előrejelzései – 2016.05.19. – Európai Bizottság. Tagállamok – államháztartási kiadások – Eurostat – éves nemzeti számlák. Az országkódok magyarázata az 1.3. mellékletben található. (1) A tagállamokban található uniós szervek kiadásai, munkabér-költségei és egyéb költségei. Forrás: Az Európai Unió költése (az Európai Bizottság számviteli adatai, a Számvevőszék általi összeállításban). A SZÁMVEVŐSZÉK ÉSZREVÉTELEI 1.3. Az éves jelentésnek ez a fejezete: — bemutatja a megbízhatósági nyilatkozat hátterét, valamint összefoglalja az ellenőrzési koncepciónkat (lásd: 1.1. melléklet ), a megállapításokat és a következtetéseket, — tárgyalja az Unió pénzügyi kimutatásainak ellenőrzéséből adódó fontosabb ellenőrzési témákat, — összehasonlítja a 2015-ös kiadások szabályszerűségéről kapott eredményeket az utóbbi évek megállapításaival és az Európai Bizottság becsléseivel, — az 1.2. melléklet tárgyalja az Egyesült Államok (USA) és az Európai Unió által a helytelen és szabálytalan kifizetések vizsgálatára és az ezekről való beszámolásra használt módszereket. A BESZÁMOLÓBAN NEM FORDULTAK ELŐ LÉNYEGES HIBÁS ÁLLÍTÁSOK 1.4. Észrevételeink az Európai Unió 2015-ös pénzügyi évre vonatkozó konszolidált beszámolójára (6) (a továbbiakban: beszámoló) vonatkoznak. Ezt – a számvitelért felelős tisztviselő teljességi nyilatkozatával együtt – 2016. július 12-én kaptuk meg (7) (8). A beszámolóhoz „Pénzügyi kimutatások tárgyalása és elemzése” kiegészítés tartozik (9). Ellenőri véleményünk erre az elemzésre nem terjed ki. Az ellenőrzési standardokkal összhangban azonban értékeltük, hogy az mennyire áll összhangban a beszámolóban szereplő információkkal. 1.5. A Bizottság által közzétett beszámoló szerint 2015. december 31-én a kötelezettségek teljes összege 226,1 milliárd euró volt a 153,7 milliárd eurót kitevő eszközállománnyal szemben. 2015-ben a hiány 13,0 milliárd euró volt. 1.6. Ellenőrzésünk megállapította, hogy a beszámolóban nem fordultak elő lényeges hibás állítások. Az uniós alapok pénzügyi és költségvetési gazdálkodásával kapcsolatos észrevételeinket a 2. fejezet mutatja be. A SZÁMVEVŐSZÉK ÉSZREVÉTELEI A BIZOTTSÁG VÁLASZAI 1.7. 2015-ben a Bizottság folytatta az igazodást a nemzetközi standardokhoz (10), valamint a pénzügyi kimutatások tárgyalásának és elemzésének elkészítéséhez és bemutatásához használt Javasolt gyakorlati iránymutatáshoz (11). FONTOSABB ELLENŐRZÉSI TÉMÁK 1.8. A fontosobb ellenőrzési témák azok, amelyek szakmai megítélésünk szerint a tárgyidőszak pénzügyi kimutatásának ellenőrzésében a legjelentősebbek voltak. Ezekkel a témákkal foglalkoztunk a pénzügyi kimutatások egésze ellenőrzésének összefüggésében és a róluk szóló vélemény kialakításakor, de ezekről külön nem adunk véleményt (12). Igyekeztünk további információkat szerezni a Bizottságtól a megosztott irányítású pénzügyi eszközök értékelésének alátámasztására 1.9. A tagállami hatóságok a Bizottságtól előlegként kapott finanszírozás egy részét kölcsönöket, tőkebefektetéseket vagy garanciákat nyújtó pénzügyi eszközökbe (13) utalják át. A 2007–2013-as többéves pénzügyi keretben (TPK) az uniós jog nem írta elő ezeknek a hatóságoknak, hogy rendszeresen, a beszámoló elkészítéséhez kellő időben számoljanak be az ezen eszközökben tartott összegekről. A Bizottság ezért csak becslést készített ezeknek az előlegeknek a felhasználásáról, feltételezve, hogy a forrásokat teljes mértékben és a működési időszak során (eredetileg 2015. december 31-ig, majd ezt – jogi felhatalmazás nélkül (14) – meghosszabbították 2017. március 31-ig) egyenletesen használják fel. 2014 végéig (15) a megosztott irányítású kohéziós pénzügyi eszközökbe átutalt 16 milliárd euróból (beleértve a tagállami hozzájárulásokat is) csak 9,2 milliárd euró (57 %) jutott el projektekhez. 1.9. A Bizottság emlékeztet arra, hogy nem ért egyet a megosztott irányítású pénzügyi eszközök működési időszakának meghosszabbításáról szóló számvevőszéki nyilatkozattal (lásd még a Bizottságnak a 6.41. és a 6.45. bekezdésre adott válaszát). A SZÁMVEVŐSZÉK ÉSZREVÉTELEI 1.10. Megkértük a Bizottságot, hogy erősítse meg a mérlegben bemutatott összeg (3,3 milliárd euró 2015. december 31-én) becslésére használt módszertan validitását. A Bizottság ezért adatgyűjtést indított azokra a tagállamokra irányulóan, amelyeknél a legnagyobb maradványok (16) jelentkeztek. 1.11. Megvizsgáltuk az érintett tagállamoktól való adatgyűjtésre használt eljárást, és a kapott eredményeket figyelembe véve arra a következtetésre jutottunk, hogy a mérlegben a pénzügyi eszközökkel kapcsolatos előfinanszírozás teljes összege megfelelően van bemutatva. Értékeltük az Európai Stratégiai Befektetési Alap (ESBA) garanciaműveleteinek számviteli kezelését 1.12. 2015-ben megkezdte működését az Európai Stratégiai Befektetési Alap (ESBA) (17). Az ESBA az Unió és az EBB által indított együttes kezdeményezés a beruházások ösztönzésére az Unió egészében, az EBB Csoport kockázatviselő képességének növelésével. A kezdeményezés keretében az uniós költségvetés legfeljebb 16 milliárd euró garanciát nyújt az ESBA-műveletek (18) esetleges veszteségeinek fedezésére (12,3 milliárd euró egy adósságportfólióra és 3,7 milliárd euró egy tőkeberuházási portfólióra), a 2.32–2.38. bekezdésben leírtak szerint. Azért összpontosítottunk erre a területre, mert az ESBA létrehozása az Unió és az EBB közötti megállapodásokból adódóan számos bonyolult számviteli kérdést vetett fel. A SZÁMVEVŐSZÉK ÉSZREVÉTELEI A BIZOTTSÁG VÁLASZAI 1.13. Az ESBA adósságportfóliója keretében az uniós költségvetés garanciája az EBB által vállalt pénzügyi műveletek portfóliójának első veszteségrészét fedezi. A Bizottság ezért azt pénzügyi garanciához kapcsolódó kötelezettségként (19) tartja nyilván. Az ESBA tőkeberuházási portfóliója keretében az EBB egyenlő, párhuzamos beruházásokat eszközöl a saját és az Unió kockázatára. Az EBB által az Unió kockázatára eszközölt tőkeberuházásoknál az uniós költségvetés viseli a teljes kockázatot, és a Bizottság minden év végén átutalja az EBB részére a negatív értékelési korrekciónak (nem realizált veszteségek), a beruházásból való kilépéskor realizált veszteségeknek és az EBB finanszírozási költségeinek – a kamat- és osztalékbevételekkel és a realizált nyereségekkel korrigált – összegét. A beruházás induló értéke fölötti nem realizált nyereségekért az EBB nem utal át pénzt az Uniónak. A tőkeberuházási portfólióba az uniós költségvetés garanciájával eszközölt beruházások (kizárólag az infrastruktúra- és innovációs projektek esetében) az év végén 7,6 millió eurót tettek ki (20). 1.14. A számvitelért felelős tisztségviselő jelentős szakmai szabadsággal rendelkezett az értékeléskor, és arra a következtetésre jutott, hogy az ESBA nem felel meg a közös műveletként való besorolás kritériumainak (21). További bonyolult számviteli kérdések merülnek fel az adósságportfóliónál a pénzügyi garanciákkal kapcsolatos kötelezettségek besorolása és számszerűsítése, a tőkeberuházásokhoz nyújtott uniós garancia, és a tőkeberuházási portfólióban a potenciális nyereségek besorolása tekintetében. 1.14. A Bizottság számvitelért felelős tisztviselője a szakmai döntéshozatali jogát gyakorolva járt el – ahogyan sok egyéb számviteli kérdésben is gyakran el kell hogy járjon –, amikor döntést hozott az ESBA számviteli kezeléséről. E döntés a tényeknek a Bizottság számviteli szolgálata által végzett mélyreható elemzésén, valamint a számviteli standardokkal foglalkozó uniós tanácsadó csoport egyhangú támogatásán alapult. 1.15. Ellenőrzési munkánk során a kontrollmutatók elemzésére összpontosítottunk. Ha a Bizottság az ESBA-t közös műveletként kezelte volna, akkor további információkat kellene közölni a tulajdonosi érdekeltségekről és a szavazati jogokról, az alapot fel kellett volna tüntetni a pénzügyi kimutatások kiegészítő mellékletének 9. magyarázatában (a konszolidáció köre), és közölni kellett volna a tőkeberuházási portfólió eszközeinek, kötelezettségeinek és bevételeinek uniós részarányát. 2015 végén azonban ennek nem lett volna hatása az Unió nettó pozíciójára. 1.15. A Bizottság a 2015. évi beszámolóhoz kapcsolódó kiegészítő magyarázatokban közölte mindazokat a kötelező információkat, amelyeket az EU hatályos számviteli szabályai e beszámolóhoz előírnak. Ezenfelül mind a kiegészítő magyarázatokban, mind pedig a „Pénzügyi kimutatások tárgyalása és elemzése” (FSDA) című dokumentumban számos kiegészítő információ szerepel az ESBA jellegéről, kiterjedtségéről és az EU-ra gyakorolt pénzügyi hatásairól. 1.16. Az adósságportfóliónál megvizsgáltuk a számviteli politikák megfelelőségét is, és azt találtuk, hogy a számviteli módszerek konzisztensek és összhangban vannak a nemzetközi standardokkal (22). A tőkeportfólió esetében úgy ítéljük meg, hogy ha a tőkeberuházások értéke a jövőben meghaladja azok kezdeti értékelését, ezt szerepeltetni kell az uniós beszámolóban. 2015 végén az érintett összegeknek (lásd. 1.13. bekezdés) nincs lényeges hatásuk az Unió konszolidált beszámolójára. A jövőben a nyereségeknek az Unió nettó pozíciójára gyakorolt hatását várhatóan nem befolyásolja, hogy a Bizottság ezeket a műveleteket közös műveletként vagy származtatott eszközként tartja nyilván (23). Továbbra is figyelemmel kísérjük majd ezt a témát, noha arra a következtetésre jutottunk, hogy annak nincs hatása a 2015-ös évről adott ellenőrzési véleményünkre. 1.16. A Bizottság üdvözli, hogy a Számvevőszék megállapítása szerint az adósságportfólió számviteli kezelése konzisztens és összhangban van a nemzetközi standardokkal. A Bizottság és az EIB-csoport között továbbra is megbeszélések folynak a 2015-ben meg nem valósított tőkeberuházási portfólió tekintetében. A tőkeberuházási műveletek számviteli kezelését a számvitelért felelős tisztviselő fogja megállapítani, miután – a módosított jogalap véglegesítését követően – egyeztetett a számviteli standardokkal foglalkozó uniós szakértői tanácsadó csoporttal. Értékeltük a beszámolóban bemutatott elhatárolt kiadások növekedését 1.17. A 2015-ös végleges beszámolóban a Bizottság 106 milliárd euróra becsülte a kedvezményezetteknek járó, felmerült, de a Bizottsághoz még be nem jelentett támogatható kiadások összegét; ezeket a beszámoló elhatárolt költségként (24) szerepeltette. Ez 2014-hez viszonyítva 18 milliárd eurós növekedést jelent. 1.17. A Bizottság a felmerült elszámolható kiadások becslésére vonatkozó tapasztalatokat fogja felhasználni arra, hogy a jövőben továbbfejlessze a pénzügyi évek elkülönítését. 1.18. Megvizsgáltuk, hogy a legfontosabb főigazgatóságok milyen módszertant és kontrollrendszereket alkalmaztak az év végi becslések tekintetében, valamint elemeztük a tagállamok által 2016 első negyedévében benyújtott költségnyilatkozatokat. Mintákat vettünk számlákból és előfinanszírozásokból, és megvizsgáltuk ezeket az elemeket, hogy értékeljük annak kockázatát, hogy az elhatárolt kiadásokat hibásan állapították meg. A számvitelért felelős tisztségviselőtől magyarázatot kértünk a beszámolóban bemutatott elhatárolt kiadások növekedésére. Az előzetes beszámoló kapcsán elvégzett vizsgálatunk és a végleges beszámolóban végrehajtott 3,3 milliárd euró összegű nettó korrekció (25) alapján megállapítottuk, hogy a végleges konszolidált mérlegben elhatárolt kiadásként szereplő főösszeg helyesen szerepel. A SZÁMVEVŐSZÉK ÉSZREVÉTELEI A TRANZAKCIÓK SZABÁLYSZERŰSÉGE: NOHA AZ ÁLTALUNK BECSÜLT HIBASZINT TOVÁBBRA IS LÉNYEGES, VOLT NÉHÁNY JAVULÁST MUTATÓ TERÜLET 1.19. Az uniós bevételek és kiadások vizsgálatakor azt értékeljük, hogy azok végrehajtása a vonatkozó jogszabályoknak és előírásoknak megfelelően történik-e. A 4. fejezetben mutatjuk be a bevételekkel, az 5–9. fejezetben pedig a kiadásokkal kapcsolatos ellenőrzési eredményeinket (lásd: 1.2. ábra ). a) A bevételek lényeges hibától mentesek voltak (lásd: 4.22. bekezdés). b) A kiadások terén továbbra is lényeges hibaszintet észlelünk. A kiadásokban a becsült hibaszint 3,8 % volt, ez alacsonyabb szint, mint 2014-ben (4,4 %) (lásd: 1.2. ábra ). i. A TPK 5. fejezete (Igazgatás) alatti kiadások lényeges hibától mentesek voltak (lásd: 9.16. bekezdés). ii. Az operatív kiadásokat lényeges hiba jellemezte (lásd: 5.35–5.36., 6.76–6.77., 7.64–7.65., 8.33–8.34. bekezdés), jóval nagyobb hibaszinttel a költségtérítéssel összefüggő kiadások esetében (lásd: 1.22. bekezdés). 1.2. ábra – A tranzakciók szabályszerűségére vonatkozó ellenőrzési eredmények összefoglalója (2015) Az éves jelentés fejezete TPK-fejezetek Ellenőrzött tranzakciók (milliárd euró) Becsült hibaszint 2015-ben (%) Konfidenciaintervallum (%) Becsült hibaszint 2014-ben (%) Alsó hibahatár (LEL) Felső hibahatár (UEL) 5. Versenyképesség 1a. fejezet 14,5 4,4 2,0 6,7 5,6 6. Kohézió 1b. fejezet 53,9 5,2 2,8 7,6 5,7 7. Természeti erőforrások 2. fejezet 58,6 2,9 1,7 4,2 3,6 (39) 8. Globális Európa 4. fejezet 6,9 2,8 1,0 4,6 2,7 9. Igazgatás 5. fejezet 9,0 0,6 0,0 1,2 0,5 Egyéb (38) 3., 6. és más fejezetek 3,0 — — — — Összesen 145,9 3,8 2,7 4,8 4,4 (39) Bevételek 153,8 0 0 0 0 A SZÁMVEVŐSZÉK ÉSZREVÉTELEI 2015-ös ellenőrzési eredményeink többé-kevésbé az elmúlt évekhez hasonló képet mutatnak 1.20. Az általunk becsült hibaszint javult ugyan az elmúlt évekhez képest, de továbbra is jelentős mértékben meghaladja az alkalmazott lényegességi küszöböt (lásd: 1.3. ábra ). 1.3. ábra – A becsült hibaszint (2013–2015) Forrás: Európai Számvevőszék (lásd: 1.2. ábra ). A SZÁMVEVŐSZÉK ÉSZREVÉTELEI A BIZOTTSÁG VÁLASZAI A költségtérítésekhez magasabb hibaszint kapcsolódik 1.21. Az uniós kiadásoknál két fő programtípus a domináns. A két kifizetési alap (költségtérítés és jogosultság) közötti különbségek jól magyarázzák a becsült hibaszintek közötti eltéréseket. 1.21. — Költségtérítés, ahol az Unió a támogatható tevékenységekhez kapcsolódó, támogatásra jogosult költségeket téríti meg. Ide tartoznak a kutatási projektek (5. fejezet), oktatási programok (6. fejezet), valamint regionális és vidékfejlesztési projektek (6. és 7. fejezet), és a fejlesztési projektek (8. fejezet). Ezekben a rendszerekben a kedvezményezetteknek a kérelmüket alátámasztó információkat kell benyújtaniuk arról, hogy támogatható tevékenységet végeznek és megtérítésre jogosult költségek merültek fel náluk. A pontos információk szolgáltatásának kötelezettsége bonyolult támogathatósági szabályokat (mire lehet igénylést benyújtani) és formalitásokat (hogyan merülnek fel a költségek, például közbeszerzési vagy állami támogatási szabályok) eredményez. A Bizottság véleménye szerint a bonyolult támogathatósági szabályoknak a Számvevőszék által említett hatását jelentősen mérsékli az egyszerűsített költségelszámolási módszerek alkalmazása. — Jogosultságalapú rendszerek, ahol a kifizetés bizonyos feltételek teljesítésén alapszik. Ilyen programok többek között a hallgatói és kutatói ösztöndíjak (5. fejezet), a költségvetés-támogatás (26) (8. fejezet), valamint a munkabér-költségek és nyugdíjak (9. fejezet). A mezőgazdasági termelőknek nyújtott közvetlen támogatások (7. fejezet) jogosultságon alapulnak, és kiszámításuk a termelők által megerősített vagy bejelentett információk alapján történik; az esetleg helytelen bejelentéshez kapcsolódó kockázatokat jelentősen mérsékli, hogy a kedvezményezettektől bekért információk jellege egyszerűbb, azokat a kifizetés előtt nagyrészt – például adatbázisokkal vagy ortofotókkal való összehasonlítás révén – ellenőrizni lehet. A SZÁMVEVŐSZÉK ÉSZREVÉTELEI 1.22. A költségtérítéses rendszerekben talált támogathatósági hibák teszik ki a 2015-ben észlelt hibák túlnyomó részét. a) A költségtérítéses támogatási rendszerekhez kapcsolódó kiadásokra vonatkozó becsült hibaszint 5,2 % (2014: 5,5 %) Ezen a területen a következő tipikus hibák fordulnak elő: — támogatásra nem jogosult költségek szerepeltetése a kifizetési kérelmekben, — támogatásra nem jogosult projektek, tevékenységek és kedvezményezettek, — közbeszerzési szabályok súlyos megsértése (27) ( 1.4. ábra ). b) A jogosultságalapú kiadásoknál a becsült hibaszint 1,9 % (2014: 2,7 %). A jellemző hibák közé tartozik ezen a területen az, hogy a termelők a gazdaság vagy a földek területére a valósnál valamivel nagyobb területet jelentenek be (7.16. bekezdés). 1.4. ábra – A becsült általános hibaszint részletes lebontása típusonként A „Bizottság és a közreműködő szervezet által elkövetett hibák”-ra a 2014-es összehasonlító szám az „Igazgatási hibák a természeti erőforrások terén” és az „Egyéb hibatípusok” összege. Forrás: Európai Számvevőszék. A SZÁMVEVŐSZÉK ÉSZREVÉTELEI 1.23. Az 1.5. ábra az általános költségvetésről és az európai fejlesztési alapokról szóló éves jelentésekhez kapcsolódóan az elmúlt két évben végzett, az uniós kiadásokat érintő tranzakciótesztjeinken alapul. Általában minél bonyolultabb a kedvezményezettektől megkívánt információ, annál nagyobb a hiba kockázata. 1.5. ábra – A kifizetés alapja és a becsült hibaszint közötti kapcsolat az uniós tranzakciók esetében (2014–2015) (1) A „Globális Európa” fejezetnél a költségtérítések között olyan többadományozós projektek is találhatók, amelyek a gyakorlatban a jogosultságalapú kiadások sok jellemzőjével is rendelkeznek és alacsonyabb hibaszint jellemzi őket. Forrás: Európai Számvevőszék. A SZÁMVEVŐSZÉK ÉSZREVÉTELEI 1.24. Elemeztünk más kockázati tényezőket és ezek kapcsolatát a becsült hibaszinttel. Megállapítottuk, hogy a közvetlen irányítású kiadásokon belül két kockázati tényezőnek van jelentős hatása a hibaszintre. — Azokon a területeken, ahol a szabályok előírják a kifizetések előtti ellenőrzést vagy vizsgálatot, a hibaszint általában alacsonyabb. — A több partner (például konzorciumok) által vezetett projekteknek történő kifizetéseknél magasabb a hibaszint, mint az egyetlen kedvezményezettnek való kifizetéskor. Az irányítási módnak kevés hatása van a hibaszintekre 1.25. A különböző kiadási területeken inkább a költségtérítéses és a jogosultságalapú rendszerek eltérő kockázati sémája, mintsem az irányítás módja befolyásolja a hibaszintet (28). A becsült hibaszint sokkal erősebb kapcsolatot mutat a kifizetés alapjával, mint az irányítás módjával. Az elmúlt két évben a legmagasabb hibaszinteket (a Bizottság közvetlen, illetve a megbízott szervezetek közvetett irányítása alatti) versenyképesség és a (megosztott irányítású) kohézió területén találtuk. Mindkét területen a költségtérítéses rendszerek az uralkodók (lásd: 1.6. ábra ). 1.6. ábra – Átlagos becsült hibaszint az irányítási mód és a kifizetés alapja szerint (2014–2015) (1) (1) Az ábra két oldala ugyanazt a kiadási összeget mutatja. A bal oldalon a kiadás az irányítási mód szerint van megosztva, és látható, hogy az operatív kiadások nagy többsége megosztott irányítás alatt van. A jobb oldalon a kiadás a kifizetés alapja szerint van megosztva, és látható, hogy a költségtérítéses kiadások jelentősen nagyobbak, mint a jogosultságalapú kiadások. Az oszlopok függőleges elhelyezkedése az azokhoz tartozó becsült hibaszintet mutatja. Az ábra illusztrálja az irányítási mód korlátozott, és a kifizetési alap jelentős hatását. Forrás: Európai Számvevőszék. A SZÁMVEVŐSZÉK ÉSZREVÉTELEI A BIZOTTSÁG VÁLASZAI A különböző kiadási területeken kapott eredmények jól láthatóan különböző hibamintázatokat mutatnak 1.26. Ahogy az 1.7. ábrán is látszik, a 2015-ös becsült hibaszinthez a legnagyobb mértékben a „Kohézió” terület járult hozzá, és azt a „Természeti erőforrások”, a „Versenyképesség” és a „Globális Európa” területek követik. Ez a megoszlás a 2014-es megállapításainkkal is összhangban áll. 1.26. A Bizottság osztja a Számvevőszéknek a hibákra vonatkozó értékelését, és a hibákat megfelelően nyomon fogja követni az uniós költségvetés védelme érdekében. 1.7. ábra – A TPK különböző fejezeteinek hozzájárulása az általános becsült hibaszinthez (2015) Forrás: Európai Számvevőszék. A SZÁMVEVŐSZÉK ÉSZREVÉTELEI 1.27. Versenyképesség (5. fejezet): a becsült hibaszint 4,4 %, ami csökkenés a 2014-es eredményekhez (5,6 %) képest. A kiadások nagy része költségtérítéses alapon merül fel, és ezek a hibák alapvetően a támogatásra nem jogosult költségek különböző kategóriáit tükrözik (főként személyzeti költségek, egyéb közvetlen költségek, közvetett költségek). A SZÁMVEVŐSZÉK ÉSZREVÉTELEI A BIZOTTSÁG VÁLASZAI 1.28. Kohézió (6. fejezet): a becsült hibaszint 5,2 %, ami alacsonyabb a 2014-es eredményeknél (5,7 %). Ezen a területen majdnem minden kiadás költségtérítés. A hibák háromnegyede a költségnyilatkozatokban szerepeltetett nem támogatható költségekhez, illetve nem támogatható projektekhez kapcsolódik. A közbeszerzési szabályok súlyos megsértése a teljes hibaszint egyhetedéért (2014-ben a feléért) felelős. 1.28. A Bizottság a 6.11. és a 6.76. bekezdésre adott válaszára hivatkozik. 1.29. Természeti erőforrások (7. fejezet): a becsült hibaszint 2,9 %, ami a közelében van a 2014-es eredményeknek (3,6 %) (29). Az Európai Mezőgazdasági Garanciaalap (EMGA) teszi ki a terület kiadásainak több mint háromnegyedét, és a hibák előfordulása itt ritkább (2,2 %), mint a vidékfejlesztés esetében, amely a beruházási kiadások terén (ahol a mezőgazdasági vállalkozások támogatása a támogatható kiadások megtérítését jelenti) hosszú ideje magasabb hibaszinttel (5,3 %) rendelkezik. A TPK 2. fejezete alatti kiadások közel kétharmada mezőgazdasági termelőknek nyújtott területalapú közvetlen támogatás. Következésképpen a mezőgazdasági területek túligénylése járult hozzá a legnagyobb mértékben a becsült hibaszinthez (több mint a felével). A támogatásra nem jogosult kedvezményezettekhez, tevékenységekhez vagy kiadásokhoz kapcsolódó hibák hozzájárulásának aránya egyötöd volt. A közbeszerzési szabályok megsértése gyakoribb volt, mint 2014-ben. 1.29. Az EMGA esetében az alacsonyabb hibaarány az IIER – különösen a MePaR, amennyiben azt megfelelően végrehajtják – hatékonyságát tükrözi a folyamat legelejétől érvényesülő hibamegelőzésben. A Bizottság úgy véli, hogy az IIER egészében véve egy megbízható rendszer a KAP-kiadások kezelésére (lásd a 7.16–7.18. bekezdést). A vidékfejlesztés területén tapasztalható magasabb hibaarány részben az egyes intézkedésekre irányadó szabályok összetettségének tulajdonítható. A vidékfejlesztés hibaaránya azonban az elmúlt években csökkent, bár meghaladja a lényegességi küszöböt. 1.30. Globális Európa (8. fejezet): a becsült hibaszint 2,8 %, ami a közelében van a 2014-es eredményeknek (2,7 %). A teljes hibaszint kétharmadát a Bizottság által megtérített, támogatásra nem jogosult költségek, valamint a Bizottság olyan záróelszámolásai teszik ki, ahol kivitelezés, szolgáltatás vagy áruszállítás nem lett teljesítve. 1.31. Igazgatás (9. fejezet): a becsült hibaszint 0,6 %, ami összhangban van a 2014-es eredményekkel (0,5 %). Ezen a területen a legtöbb kifizetés az uniós intézmények és ügynökségek által folyósított munkabér-költségekhez, nyugdíjakhoz és juttatásokhoz kapcsolódik. A hibák legnagyobb részét a juttatásokhoz kapcsolódó kisszámú hiba okozta, de ezek összesen nem érik el a lényegességi küszöböt. A SZÁMVEVŐSZÉK ÉSZREVÉTELEI 1.32. A többi kiadási területre, beleértve a TPK 3. fejezetét is, nem készítünk becslést a hibaszintről (lásd: 8. fejezet). Ezeknek a területeknek a megbízhatósági nyilatkozatunkban szereplő kiadásai összesen 3 milliárd eurót tettek ki (az ellenőrzésünk hatókörébe tartozó kiadások 2,1 %-a). Az ezeken a területeken végzett munkánk továbbra is hozzájárul a 2015. évre vonatkozó általános következtetéseinkhez. 1.33. 2015-re a megosztott irányítású kiadások egészére a becsült hibaszint 4,0 % (2014: 4,6 %), míg az operatív kiadások összes többi formájára (30)3,9 % (2014: 4,6 %). Az igazgatási kiadások becsült hibaszintje 0,6 % (2014: 0,5 %). A Bizottság az egymást követő dokumentumokban nagymértékben növelte a becsült hibaszintet… 1.34. A Bizottság minden főigazgatósága készít egy éves tevékenységi jelentést, és ez tartalmaz egy nyilatkozatot, amelyben a főigazgató bizonyosságot ad arról, hogy a jelentés megfelelően mutatja be a pénzügyi információkat, és hogy a felelősségi körébe tartozó tranzakciók jogszerűek és szabályszerűek. Készítenek továbbá egy beszámolót a főbb szakpolitikai célkitűzések megvalósításáról (ezt a 3. fejezet tárgyalja), és egy vezetői beszámolót (a főigazgató részéről a biztosoknak). 2015-ben a Bizottság egyszerűsítette az éves tevékenységi jelentések szerkezetét, és ezek bemutatását illetően nagyobb rugalmasságot adott a főigazgatóságoknak. 1.8. ábra – A Számvevőszék 2015-ös ellenőrzési eredményeinek, valamint az uniós költségvetés 2015-ös éves irányítási és teljesítményjelentésében és az éves tevékenységi jelentésekben szereplő kockázatosnak minősülő összegek és korrekciós képesség szintjének összehasonlítása Az éves jelentés fejezete (40) Becsült hibaszint (%) Konfidenciaintervallum (%) A bizottsági főigazgatóságok éves tevékenységi jelentései (42) (43) A kifizetések bruttó pénzügyi kitettsége (44) a főigazgatóságok beszámolója szerint (%) A Bizottság korrigált pénzügyi kitettsége (44) (%) (lásd: 1.35. bekezdés) A Bizottság korrekciós képessége (%) Alsó hibahatár (LEL) Felső hibahatár (UEL) Legkisebb érték Legnagyobb érték Legkisebb érték Legnagyobb érték 5. fejezet. Versenyképesség 4,4 2,0 6,7 CNECT, EAC, EACEA, EASME, ECFIN, ENER, ERCEA, FISMA, GROW, INEA, MOVE, REA, RTD és TAXUD 1,2 1,4 1,9 2,2 0,9 6. fejezet. Kohézió 5,2 2,8 7,6 EMPL és REGIO 2,5 4,3 2,9 5,1 1,6 –2,7 (46) 7. fejezet. Természeti erőforrások 2,9 1,7 4,2 AGRI, CLIMA, ENV, MARE és SANTE 2,0 2,0 2,0 2,0 1,9 Globális Európa és EFA-k (41) 3,1 1,7 4,5 AGRI, DEVCO (41), EACEA, ECFIN, ECHO, EMPL, FPI, HOME, NEAR, REGIO, TRADE 2,2 2,3 2,6 2,7 0,6 9. fejezet. Igazgatás 0,6 0,0 1,2 Igazgatás (45) 0,3 0,4 0,3 0,4 0,0 Forrás: Európai Számvevőszék. Forrás: A Bizottság éves tevékenységi jelentései. Forrás: Európai Számvevőszék, a DG Budget által szolgáltatott adatok alapján. A SZÁMVEVŐSZÉK ÉSZREVÉTELEI A BIZOTTSÁG VÁLASZAI 1.35. A Bizottság a becsült hibaszintek három csoportját teszi közzé: — a Bizottságnak az ágazati jogszabályok értelmében létrehozott szervezetek és hatóságok (31), illetve egyéb szervezetek által bejelentett eredeti becslések (ezeket április-májusban bocsátotta rendelkezésünkre), — az éves tevékenységi jelentésekben szereplő, a rendelkezésre álló információk bizottsági értékelése alapján kiigazított becslések (ezek egyes esetekben jóval magasabbak (32)), amelyeket szintén április–májusban kaptunk meg, — a 2016 júliusában az uniós költségvetés éves irányítási és teljesítményjelentésében közzétett korrigált adatok, amelyek figyelembe veszik a pénzforgalom és az elszámolások közötti különbséget. Az általunk becsült hibaszint a közbenső és végső kifizetésekből és a záróelszámolásokból vett statisztikai minta vizsgálatán alapul (lásd: 1.8. ábra ). Eltérően a szövetségi alapokat kezelő amerikai kormányszervektől (lásd: 1.2. melléklet ), az Európai Bizottságnak nem kell saját, statisztikailag érvényes becslést készítenie a hibaszintről. 1.35. A Bizottság úgy döntött, hogy a gazdálkodási és teljesítményjelentésnél kiigazítja a becsléseket annak érdekében, hogy azok jobban összehasonlíthatók legyenek a Számvevőszék által becsült hibaszinttel. A Bizottság véleménye szerint a „szövetségi alapokat kezelő amerikai kormányszervek” által alkalmazott statisztikai módszertanra vonatkozó hivatkozás a megosztott irányítású alapok tekintetében helytelen. Megosztott irányítás esetében a Bizottság nem a saját szolgálatai által uniós szinten végzett kiadásellenőrzéseket veszi alapul, hanem a szuverén tagállamok ellenőrző szervei által az e tagállamok, gyakran nemzeti társfinanszírozással párosuló kiadásai tekintetében végzett ellenőrzéseket. Ezért a Bizottság úgy véli, egy uniós szintű, statisztikailag érvényes hibaszint-becslés a kedvezményezetteket ellenőrizve önmagában nem nyújtana hozzáadott értéket a megosztott irányítású kiadásokhoz. A jogi keret követelményeivel összhangban a Bizottság folytatja a tagállamok ellenőrző szerveivel való együttműködését, és azokkal együtt határozza meg a programszintű hibaszint becslésére és az e hibaarányok validálást követő használatára szolgáló, statisztikailag érvényes megközelítést. A Bizottság így az „egységes ellenőrzés alapelvét” azáltal valósítja meg, hogy tevékenységét a tagállami ellenőrök ellenőrzésére és az ő ellenőri munkájuk validálására összpontosítja. Ez a Számvevőszéknek az egységes ellenőrzési modellről és egy közösségi belső ellenőrzési keretrendszerre irányuló javaslatról szóló 2/2004 sz. véleményén alapul. Ez a megközelítés teljes egészében összhangban áll a kedvezményezettek adminisztratív terheinek csökkentésére vonatkozó célkitűzéssel, és az Európai Bizottságban szükséges ellenőri álláshelyek számát is csökkenti. 1.36. A költségvetési rendelet értelmében azon a napon kell eljuttatnunk előzetes észrevételeinket a Bizottsághoz, amikor a Bizottságnak egy összefoglaló jelentést kell aláírnia. Idén a Bizottság 2016. július 5-én, az egyeztető tárgyalásunk napján küldte meg nekünk az uniós költségvetés 2015-ös éves irányítási és teljesítményjelentését, valamint (annak részeként) az összefoglaló jelentést. Ebben a jelentésben ezért nem fűzünk lényegi megjegyzéseket az összefoglaló jelentéshez (amely ez évben az irányítási és teljesítményjelentés részét képezi). Az összefoglaló jelentés, illetve az irányítási és teljesítményjelentés nem része a pénzügyi kimutatásoknak, és ezek tartalmáról nem adunk bizonyosságot. …és a korrekciós képesség kiszámítása továbbra is kihívást jelent a Bizottság számára 1.37. 2014 óta a főigazgatóságok a jövőbeni „korrekciós képesség” becslésével együtt mutatják be a hibaszintre vonatkozó becslésüket. A Bizottság ezt úgy határozza meg, mint azon kiadások összegének óvatos becslését, amelyeknél megsértették a vonatkozó jogszabályi vagy szerződési rendelkezéseket, és amelyeket a főigazgatóság a kifizetés engedélyezése utáni ellenőrzések révén fel fog tárni és korrigálni fog (33). 1.38. A korrekciós képesség kiszámításához a DG BUDGET megadja a főigazgatóknak a számviteli nyilvántartásaiban szereplő, 2009 óta történt visszafizettetések és pénzügyi korrekciók átlagos összegét (34). A 48 főigazgatóság és végrehajtó ügynökség közül 29 ezt a számadatot megfelelő korrekció alkalmazásával óvatosabb becsléssé alakította, mégpedig úgy, hogy kivették az előzetes és más irreleváns korrekciókat, visszafizettetéseket és egyszeri eseményeket (35), vagy pedig más alapot választottak (36). Az irányítási és teljesítményjelentés szerint a 2015-ös kiadásokat érintő jövőbeni korrekciók bizottsági becslése ennek alapján 2,1 milliárd euró (2014: 2,7 milliárd euró). A Bizottság magasabbra becsüli a potenciális jövőbeni korrekciók szintjét is (2,7 milliárd euró). 1.38. A Bizottság gazdálkodási és teljesítményjelentésében meghatározza a jövőbeli korrekciók becsült értéktartományát, amely 2,1 és 2,7 milliárd EUR között várható. Mindkét becslés konzervatív megközelítés eredménye. 1.39. A „Pénzügyi kimutatások tárgyalása és elemzése” című dokumentumban 2015 tekintetében 3,9 milliárd euró összegű összes végrehajtott pénzügyi korrekció és visszafizetés szerepel. Mint a korábbi években is, a beszámolóban szereplő összeg az intézkedések széles körét fedi le, amelyek mind az előtt, mind az után történtek, hogy a Bizottság végrehajtotta (vagy elfogadta) a kiadást. Az 1.9. ábra bemutatja, hogyan soroltuk be a korrekciókat és visszafizetéseket, valamint ezek kiadási területenkénti eloszlását. 1.9. ábra – A 2015-ben alkalmazott korrekciós intézkedések besorolása és megoszlása kiadási területenként Forrás: Európai Számvevőszék, az Unió 2015-ös konszolidált beszámolójához tartozó FSDA és a mögöttes adatok alapján. A SZÁMVEVŐSZÉK ÉSZREVÉTELEI 1.40. 2015-ben a Bizottság által megadott korrekcióból és visszafizetésből körülbelül 1,2 milliárd eurónyi történt „a forrásnál” (a kiadás elfogadása előtt). Ez több, mint a pénzügyi korrekcióként és visszafizetésként megadott teljes összeg negyede. A Bizottság ezért ezeket az összegeket nem kiadásként tartja nyilván: ezek az igényelt összegekből a jóváhagyás előtt történő levonások. A közvetlen és közvetett irányítás keretében ezek a levonások – amelyek szokásosan visszafizetésként vannak nyilvántartva – a 2015-re megadott teljes korrekciós tevékenység több mint kétharmadát jelentették. 1.41. Az igénylésekhez kapcsolódó fennmaradó részt (2,7 milliárd euró) a Bizottság már korábban elfogadta. Ebből az összegből: a) körülbelül 1,1 milliárd eurót jelentenek a tagállamok által a kohéziós projektekre vagy kiadásokra korábban elfogadott igénylések alapján folyósított összegekből történő visszavonások és az új projektekkel vagy kiadásokkal való helyettesítések. Ezek a visszavonások az új projektekkel és kiadásokkal együtt szerepelnek, ezért részét képezik annak a sokaságnak, amelyből a mintát vesszük. A visszavonások nem eredményezik a források visszajuttatását az uniós költségvetésbe: akkor eredményesek korrekciós intézkedésként, ha a helyettesítő projektek és kiadások lényeges hibától mentesek; b) körülbelül 1,5 milliárd euró mezőgazdasági szabályszerűségi határozatokhoz kapcsolódik; ezt a Bizottság mezőgazdasági kiadások finanszírozására felhasználható címzett bevételként tartja nyilván. Ezek a korrekciók gyakran átalányalapúak, és inkább rendszerhiányosságokkal kapcsolatosak, mintsem a végső kedvezményezettek szintjén előforduló hibákkal. Az időben történt korrekciós intézkedések csökkentették a becsült hibaszintet 1.42. A tagállamok és a Bizottság által alkalmazott korrekciós intézkedéseket akkor vesszük figyelembe, amennyiben azokat a kifizetés vagy a vizsgálatunk előtt végrehajtják. A Számvevőszék ellenőrzi ezeknek a korrekcióknak (többek között a kedvezményezettektől származó visszafizetéseknek és a projektszintű korrekcióknak) az alkalmazását, és adott esetben korrigálja a hiba számszerűsített értékét. A korrekciós intézkedések hatása azonban kiadási területenként és korrekciós intézkedésenként jelentősen változik. 1.43. A 2015-ös mintában szereplő 16 tranzakció esetében a Bizottság és a tagállami hatóságok az adott tranzakciókat közvetlenül érintő és számításaink szempontjából releváns korrekciós intézkedéseket tettek. Ezek a korrekciós intézkedések 0,5 százalékponttal csökkentették az általunk becsült hibaszintet (2014: 1,1 százalékpont). Az érintett tranzakciók számának és az általunk becsült hibaszintre gyakorolt hatásnak a változásai nem jelzik, hogy a korrekciós intézkedések eredményessége nőtt-e vagy csökkent, egyrészt mert ezek az intézkedések a mintánk egy viszonylag kis részére vonatkoznak, másrészt mert évről évre ingadozások is várhatók. A CSALÁSGYANÚS ESETEKET TOVÁBBÍTOTTUK AZ OLAF-HOZ 1.44. Az ellenőrzésünk során észlelt csalásgyanús eseteket továbbítjuk az Európai Csalás Elleni Hivatalhoz (OLAF) elemzés és esetleges kivizsgálás céljából. Egyedi esetekről vagy az OLAF által ezekre adott válaszokról nem áll módunkban nyilatkozni. Megjegyezzük azonban, hogy a 2015-ös ellenőrzés során: — mintegy 1 200 tranzakció jogszerűségét és szabályszerűségét értékeltük, — 12 csalásgyanús esetet találtunk (2014: 22), amelyeket továbbítottunk az OLAF-hoz (37), — a csalásgyanús esetek leggyakrabban a következőkkel voltak kapcsolatosak: összeférhetetlenség, a támogatáshoz szükséges feltételek mesterséges megteremtése, majd (a következő helyen) a támogathatósági kritériumoknak nem megfelelő költségek bejelentése. A SZÁMVEVŐSZÉK ÉSZREVÉTELEI A BIZOTTSÁG VÁLASZAI KÖVETKEZTETÉSEK 1.45. E fejezet fő célja a megbízhatósági nyilatkozatban adott ellenőrzési vélemény alátámasztása. Ellenőrzési eredmények 1.46. Ellenőrzési eredményeink szerint egyes területeken bekövetkezett némi javulás, bár a korábbi évekhez képest nem mutatkozott jelentős eltérés. 1.47. Az 1.5. és 1.6. ábrán is bemutatott eredményeink szerint szoros kapcsolat figyelhető meg a kifizetések alapja és hibaszintek között. Továbbra is azt állapíthatjuk meg, hogy a költségtérítéses kiadásokat sokkal magasabb hibaszint jellemzi, mint a jogosultságalapú kiadásokat. 1.48. A Bizottság további lépéseket tett a kockázatosnak minősülő összegek és a korrekciós képesség számszerűsítésének javítására. E két utóbbi területen azonban még lehetne javítani a bizottsági értékelésen. 1.48. A Bizottság továbbfejlesztette a módszertanát és szükség esetén kiigazította a számadatokat az uniós költségvetésről szóló 2015. évi éves gazdálkodási és teljesítményjelentésben, annak biztosítása érdekében, hogy a jelentésben szereplő számadatok konzervatív becsléssel szolgáljanak a kockáztatott összegek és a korrekciós kapacitás vonatkozásában. A 2014–2020 közötti időszakra vonatkozó új jogi keretre tekintettel a jövőben indokolt lehet a módszertan kiigazítása. (1) A konszolidált pénzügyi kimutatások a következőkből állnak: mérleg, eredménykimutatás, pénzforgalmi kimutatás, a nettó eszközállomány változásainak kimutatása, a számviteli politika meghatározó alapelveinek összefoglalása és további magyarázatok (beleértve a szegmensenkénti jelentéseket). (2) A költségvetés végrehajtásáról szóló összevont jelentések a következőkből állnak: a költségvetés végrehajtásáról szóló összevont jelentések és további magyarázatok. (3) Ezeket a fejezeteket (1–4. fejezet) 2015-ös éves jelentésünk 5–8. fejezetében tárgyaljuk. (4) 82,7 milliárd euró. További információk 2015-ös éves jelentésünk 1.21–1.24. bekezdésében olvashatók. (5) Az Unió általános költségvetésére alkalmazandó pénzügyi szabályokról szóló, 2012. október 25-i 966/2012/EU, Euratom európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL L 298, 2012.10.26., 1. o.) 30. cikkének (2) bekezdésében szereplő definíció szerint: „A gazdaságosság elve megköveteli, hogy az intézmény által a tevékenységei folytatására felhasznált források a megfelelő időben, a megfelelő mennyiségben és minőségben, illetve a legjobb áron álljanak rendelkezésre. A hatékonyság elve az igénybe vett források és az elért eredmények közötti legkedvezőbb arányra vonatkozik. Az eredményesség elve azt jelenti, hogy a kitűzött konkrét célok és a kívánt eredmények megvalósulnak.” (6) A konszolidált beszámoló részei: a) a konszolidált pénzügyi kimutatások a következőkből állnak: mérleg (az eszközök és források év végi bemutatása), eredménykimutatás (a tárgyévi bevételek és kiadások számbavétele), a pénzforgalmi kimutatás (hogyan érintik a számlákon történő változások a készpénzt és készpénz-egyenértékeseket), a nettó eszközállomány változásainak kimutatása, valamint az ezekkel kapcsolatos kiegészítő magyarázatok; b) a költségvetés végrehajtásáról szóló – az éves bevételeket és kiadásokat tárgyaló – összevont jelentések, valamint az ezeket kiegészítő magyarázatok. (7) Az előzetes beszámoló, a számvitelért felelős tisztviselő teljességi nyilatkozatával együtt, 2016. március 31-én, a költségvetési rendeletben meghatározott határidő (lásd: a 966/2012/EU, Euratom rendelet 147. cikke) utolsó napján érkezett be. A jóváhagyott végleges beszámoló a 148. cikkben előírt július 31-i határidő előtt, július 12-én érkezett be. (8) A 966/2012/EU, Euratom rendelet. (9) Lásd: a Nemzetközi Költségvetési Számviteli Standardok Testülete (IPSASB) által kiadott „Financial Statements Discussion and Analysis” (Pénzügyi kimutatások tárgyalása és elemzése) című, 2. sz. Javasolt gyakorlati iránymutatás (RPG2). (10) Például a nyugdíjakról és más alkalmazotti juttatásokról szóló közlések esetében. (11) Például a kockázatok és bizonytalanságok kezelésével foglalkozó szakasz kibővítése révén. (12) A 701-es nemzetközi ellenőrzési standard 2015-ös bevezetésével az ellenőröknek be kell számolniuk a fontos ellenőrzési témákról. (13) A pénzügyi eszközök „tulajdonviszonyt, illetve részben tulajdonviszonyt megtestesítő befektetések, kölcsönök vagy biztosítékok, vagy más kockázatmegosztási eszközök formáját ölthetik”. A költségvetési rendelet 2. cikkének p) pontja, fogalommeghatározások – a 966/2012/EU, Euratom rendelet. (14) Lásd: a 2014-es éves jelentés 6.52. bekezdése. (15) Ezek az irányító hatóságok által a Bizottságnak szolgáltatott legújabb adatok. (16) A 2014. december 31-én még felhasználatlan összegek 45 %-a egy tagállamhoz tartozott (lásd: 2.31. bekezdés). (17) Az Európai Parlament és a Tanács 2015. június 25-i (EU) 2015/1017 rendelete az Európai Stratégiai Beruházási Alapról, az Európai Beruházási Tanácsadó Platformról és a Beruházási Projektek Európai Portáljáról, valamint az 1291/2013/EU és az 1316/2013/EU rendelet módosításáról – az Európai Stratégiai Beruházási Alap (HL L 169., 2015.7.1., 1. o.) (ESBA-rendelet). (18) Az adósságportfólióba tartozó műveletek a szokásos kölcsönök, garanciák és viszontgaranciák. A tőkeberuházási portfólió műveletei közé tartoznak a közvetlen és közvetett tőkeberuházások, a kvázi tőkebefektetések és az alárendelt kölcsönök. (19) A pénzügyi garanciákkal kapcsolatos kötelezettség a várt veszteségek és az eredetileg tervezett, adott esetben a bevételek halmozott amortizációjával csökkentett összeg közül a nagyobbat jelenti. (20) A 2015-ben aláírt szerződések összege 125 millió euró volt. Ennek a felét fedezi uniós garancia. Az e szerződések keretében folyósított összeg 7,6 millió euró volt. (21) Az IPSAS 35 (konszolidált pénzügyi kimutatások) és IPSAS 37 (közös műveletek) standardokkal összhangban. (22) A Nemzetközi Költségvetési Számviteli Standardok (IPSAS) az IPSAS Testület által kiadott számviteli standardok gyűjteménye, amelyet a közszféra szervezetei világszerte használnak a pénzügyi kimutatások elkészítéséhez. (23) Az IPSAS 29 10. bekezdése szerint a származtatott eszköz olyan pénzügyi eszköz, amelynek megvan a következő három jellemzője: a) az értéke meghatározott kamatlábbal, pénzügyi eszköz árával, vagy árucikk árával vagy más változóval együtt változik; b) nincs szükség induló befektetésre, vagy a nettó induló befektetés kisebb, mint ami más típusú olyan szerződéseknél lenne, melyek várhatóan hasonlóan reagálnának a piaci tényezők változásaira; c) elszámolása egy jövőbeni időpontban történik. (24) Az összeg egyrészt a mérleg „kötelezettségek” oldalán megjelenített 67 milliárd euró elhatárolt kiadásból, másrészt a mérleg „eszközök” oldalán megjelenített, az előfinanszírozás értékét csökkentő 39 milliárd eurós összegből áll. (25) A DG REGIO esetében 4,1 milliárd euróval csökkent, a DG EMPL esetében pedig 0,8 milliárd euróval nőtt az elhatárolt kiadások összege. (26) A költségvetés-támogatási kifizetések az érintett állam központi költségvetéséhez vagy egy konkrét szakpolitikára vagy adott célkitűzésre szánt költségvetéséhez járulnak hozzá (lásd még: 8.7. bekezdés). (27) http://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/Guideline_procurement/Quantification_of_public_procurement_errors.pdf (28) Közvetlen irányítás (az Európai Bizottság által közvetlenül végrehajtott költségvetés), közvetett irányítás (nem uniós partnerországokra, nemzetközi szervezetekre stb. bízott költségvetés-végrehajtás), megosztott irányítás (a költségvetés végrehajtása a Bizottság és a tagállamok között oszlik meg). (29) A 2014-es eredmények tartalmazzák a kölcsönös megfeleltetési hibák számszerűsítését is. 2014-ben az ilyen hibák a TPK 2. fejezeténél 0,6 százalékponttal járultak hozzá a becsült hibaszinthez (lásd: 1.2. ábra ). A 2011–2014-es időszakban, amikor ezeket a hibákat számszerűsítettük, az átlagos hatás 0,4 százalékpont volt a „Piaci beavatkozások és közvetlen támogatások” és 0,3 százalékpont a „Vidékfejlesztés” területeken. (30) Ez főleg az 5. és 8. fejezet alá tartozó kiadásokat jelenti, de a 6. és 7. fejezetben tárgyalt kiadások egyes részeit is. A megosztott kezelésű kiadások extrapolált hibaaránya egy 113 milliárd eurós sokaságból kiválasztott, 580 tranzakcióból álló minta vizsgálatán alapul, míg a működési kiadások más formáira vonatkozó extrapoláció alapjául egy 24 milliárd eurós sokaságból kiválasztott, 318 tranzakcióból álló minta vizsgálata szolgált. (31) Ezek a Bizottsággal kötött megállapodás szerinti eljárások végrehajtására kaptak megbízást. (32) A Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Főigazgatóság például 0,68 %-ról 1,47 %-ra korrigálta a kifizető ügynökségek által az EMGA tekintetében, illetve 1,78 %-ról 4,99 %-ra az EMVA tekintetében bejelentett hibaszintet (lásd még: 7.53., 7.55–7.56. bekezdés). (33) A Bizottság iránymutatása a hibaarányok, a kockázatosnak minősülő összegek és a becsült jövőbeni korrekciók meghatározásának alapkoncepcióiról és definícióiról. (34) 2014-ig a Bizottság önkéntes alapon közölte a pénzügyi korrekciók és visszafizetések adatait a beszámoló kiegészítő mellékletében. A Bizottság most ezt az önkéntes közlést átvitte a „Pénzügyi kimutatások tárgyalása és elemzése” (FSDA) dokumentumba. (35) Például: EACEA, EASME, INEA, DG ENER, DG MOVE, DG SANTE, DG BUDG, DG COMP és SG. Megvizsgáltuk a 2015-ben rögzített pénzügyi korrekciókat és visszatérítéseket, és megállapítottuk, hogy a főigazgatóságok hibákhoz, szabálytalanságokhoz vagy csaláshoz nem kapcsolódó összegeket (például fel nem használt előfinanszírozás visszajuttatása) is beszámítottak, néhány „előzetes” pénzügyi korrekciót és visszafizetést pedig „utólagos”-ként soroltak be (például előfinanszírozás hibákhoz, szabálytalanságokhoz vagy csaláshoz kapcsolódó visszafizettetése vagy levonások a kifizetési kérelemből a kiadás elfogadása előtt). Ezek a problémák nem érintik az uniós beszámoló egészét, de jelentős hatással lehetnek sok főigazgatóság korrekciós képességének kiszámítására. (36) Például: DG REGIO és DG EMPL. (37) A 2015-ös naptári évben 27 esetet továbbítottunk az OLAF-nak (ezek mind a 2014-es, mind a 2015-ös ellenőrzési évre vonatkoznak) (2014: 16). Ezek között voltak olyanok is, amelyek nem a megbízhatósági nyilatkozat kapcsán végzett munka során merültek fel. (38) Nem adunk külön értékelést a TPK 3. fejezete (Biztonság és uniós polgárság) és 6. fejezete (Ellentételezések) alatti kiadásokról, sem az egyéb kiadásokról (a 2014–2020-as TPK-n kívül eső speciális eszközök, mint pl. sürgősségisegély-tartalék, Európai Globalizációs Alkalmazkodási Alap, Európai Unió Szolidaritási Alapja és a rugalmassági eszköz). Az ezeken a területeken végzett tevékenységeink azonban hozzájárulnak a 2015-ös kiadásokra vonatkozó átfogó következtetésünk kialakításához. (39) 2015-ben megváltozott a közös agrárpolitika jogi kerete, és tranzakciótesztjeink már nem terjednek ki a kölcsönös megfeleltetésre. 2014-ben az ilyen hibák a TPK 2. fejezetén belül [0,6] százalékponttal járultak hozzá a becsült hibaszinthez. A 2011–2014-es időszakban éves hozzájárulásuk az általános becsült hibaszinthez 0,1–0,2 százalékpont volt. Forrás: Európai Számvevőszék. (40) Lásd: az 1.2. ábra 1. lábjegyzete. (41) Tartalmazza a 8., 9., 10. és 11. Európai Fejlesztési Alapot. (42) Néhány főigazgatóság (AGRI, EACEA, ECFIN, ECHO, EMPL, HOME, REGIO és SANTE) több TPK-fejezethez tartozó kiadásokat is kezel. (43) A rövidítések jegyzéke az 1.3. mellékletben található. (44) A pénzügyi kitettség definíció szerint azoknak a kiadásoknak a százalékos részaránya, amelyeknél feltehető, hogy kifizetéskor nem feleltek meg a vonatkozó jogszabályi vagy szerződési előírásoknak. (45) BUDG, COMP, DGT, DIGIT, EPSC, EPSO/EUSA, ESTAT, HR, IAS, JRC, OIB, OIL, OLAF, OP, PMO, SCIC, SG, SJ. (46) A kohézió esetében a Bizottság tartományként határozta meg a korrekciós képességet, amelynek felső értéke a pénzügyi korrekciók és visszafizettetések múltbeli átlagértékén alapul. 1.1. MELLÉKLET ELLENŐRZÉSI KONCEPCIÓ ÉS MÓDSZERTAN 1. A Számvevőszék ellenőrzési koncepcióját a weboldalunkon elérhető Pénzügyi és szabályszerűségi ellenőrzési kézikönyv fejti ki. Munkánk tervezéséhez bizonyossági modellt használunk. A tervezés során figyelembe vesszük azt a kockázatot, hogy hibák fordulnak elő (eredendő kockázat), valamint azt a kockázatot, hogy a hibákat nem előzik meg, illetve nem tárják fel és nem javítják ki (kontrollkockázat). 1. RÉSZ – A beszámoló megbízhatóságára irányuló ellenőrzés koncepciója és módszertana 2. A konszolidált beszámoló a következőkből áll: A. a konszolidált pénzügyi kimutatások; B. a költségvetés végrehajtásáról szóló összevont jelentések. A konszolidált beszámolónak minden lényeges szempontból megfelelően kell bemutatnia: — az Európai Unió év végi pénzügyi helyzetét, — a műveletek eredményeit és a pénzforgalmat, — a nettó eszközállomány változásait a lezárt évre vonatkozóan. Ellenőrzésünk a következőkre tér ki: a) A számviteli kontrollkörnyezet értékelése. b) A főbb számviteli eljárások és az év végi könyvviteli zárás működésének ellenőrzése. c) A főbb számviteli adatok analitikus vizsgálata (egységesség és észszerűség). d) Nyilvántartások, illetve mérlegek elemzése és egyeztetése. e) Kötelezettségvállalások, kifizetések és egyes mérlegtételek reprezentatív mintán alapuló tételes ellenőrzései. f) Ha lehetséges, más ellenőrök munkájának a nemzetközi könyvvizsgálati standardokkal összhangban történő felhasználása. Ez különösen a Bizottság által irányított olyan kölcsönfelvételi és kölcsönnyújtási tevékenységek ellenőrzésénél érvényes, amelyek esetében külső ellenőri igazolások állnak rendelkezésre. 2. RÉSZ – A tranzakciók szabályszerűségére irányuló ellenőrzés koncepciója és módszertana 3. A beszámoló alapjául szolgáló tranzakciók szabályszerűségének ellenőrzése a tranzakciók közvetlen tesztelését teszi szükségessé (lásd: 1.2. ábra ). Ennek alapján állapítjuk meg, hogy azok összhangban állnak-e a vonatkozó szabályokkal és rendelkezésekkel. A tranzakciók tesztelése 4. Minden külön értékelésen belül (5–9. fejezet) közvetlen tranzakcióteszteket végzünk egy reprezentatív tranzakcióminta alapján. A tesztelés révén becslést készítünk arról, hogy a vizsgált alapsokaságban a tranzakciók milyen mértékben szabálytalanok. 5. A tranzakciótesztek során minden kiválasztott tranzakciót megvizsgálunk. Megállapítjuk, hogy a kifizetési kérelem vagy kifizetés a költségvetésben szereplő és a vonatkozó jogszabályok által meghatározott célra történt-e. Megvizsgáljuk a kérelem vagy kifizetés összegének kiszámítását (nagyobb kifizetési kérelmek esetében a támogatás alapjául szolgáló elemekből vett reprezentatív kiválasztás alapján). A tranzakciót a költségvetési számláktól kezdve egészen a végső kedvezményezettig követjük (aki lehet pl. mezőgazdasági termelő, egy képzés szervezője, vagy egy fejlesztési támogatást nyújtó projekt felelőse), és az összes szinten megvizsgáljuk a vonatkozó követelmények betartását. Hiba akkor fordul elő, ha a tranzakció (bármelyik szinten): — számítási hibát tartalmaz, — nem felel meg valamely jogszabályi előírásnak vagy szerződéses rendelkezésnek. 6. A bevételek tekintetében a releváns makrogazdasági összesítő adatok jelentik a hozzáadottérték-adón és a bruttó nemzeti jövedelmen (GNI) alapuló saját források számvevőszéki ellenőrzésének kiindulópontját és e források kiszámításának alapját. Bizonyosság szerzése céljából megvizsgáljuk, hogy a Bizottság milyen kontrollrendszereket alkalmaz az adatok feldolgozására a tagállami hozzájárulások beérkezéséig, illetve az adatoknak a konszolidált beszámolóba való bekerüléséig. A hagyományos saját források esetében a vámhatóságok számláit és a vámkötelezettségek mozgását vizsgáljuk egészen addig, amíg a Bizottsághoz beérkeznek az összegek és megjelennek a könyvelésben. 7. A kiadások tekintetében akkor vizsgáljuk meg a kifizetéseket, miután a kiadás felmerült, azt lekönyvelték és elfogadták. Ez a vizsgálat minden kifizetési kategóriára kiterjed (az eszközök beszerzését szolgáló kifizetésekre is). Előlegeket nem vizsgálunk azok kifizetésekor. Az előlegeket akkor vizsgáljuk, amikor: — az uniós források végső kedvezményezettje (pl. egy gazdálkodó, kutatóintézet, közbeszerzés tárgyát képező kivitelezési munkákat vagy szolgáltatást nyújtó vállalat) igazolta a források helyes felhasználását, — a Bizottság (vagy uniós forrásokat kezelő más intézmény vagy szerv) az előlegfizetés záróelszámolásával elfogadta, hogy a végső felhasználás indokolt volt. 8. Ellenőrzési mintánkat úgy tervezzük meg, hogy az ellenőrzött sokaság egészére nézve adjon becsült hibaarányt. Nagyobb kérelem vagy kifizetés esetén pénzegységalapú mintavételi módszerrel (MUS) választjuk ki az ellenőrizendő elemeket (pl. egy projekt számlái, egy gazdálkodó kérelmében szereplő parcellák, lásd: 5. bekezdés) az egyes tranzakciókon belül. Ezért ha a vizsgált elemek egy projekt vagy egy gazdálkodó kifizetési kérelmének részei, az adott elemekre vonatkozóan bejelentett hibaarány nem az ellenőrzött projekt vagy a gazdálkodó kifizetési kérelmének hibaaránya, az uniós kiadások átfogó értékelésébe viszont beleszámít. 9. Nem vizsgáljuk minden évben valamennyi tagállam, kedvezményezett állam, illetve régió tranzakcióit. Az éves jelentésben szereplő példák szemléltető jellegűek, és az előforduló legtipikusabb hibafajtákat mutatják be. Ha egyes tagállamokat, kedvezményezett államokat, illetve régiókat név szerint említünk, az nem jelenti, hogy a bemutatott példák másutt nem fordulnak elő. Az ebben a jelentésben bemutatott szemléltető példák alapján nem lehet következtetéseket levonni az érintett tagállamokra, kedvezményezett államokra, illetve régiókra nézve. 10. A módszerünk nem úgy van kialakítva, hogy adatokat gyűjtsön a hibák sokaságon belüli gyakoriságáról. A hibák gyakoriságára vonatkozóan bemutatott adatok tehát nem az uniós finanszírozású tranzakciók vagy az egyes tagállamok hibagyakoriságát mutatják. A mintavételi módszerhez tartozik, hogy különböző tranzakciókhoz különböző súlyozást rendelünk. Mintavételünk az érintett kiadások értékét és az ellenőrzési munka intenzitását tükrözi. Ez a súlyozás nem mutatkozik meg a gyakorisági táblázatban, amely ezért ugyanolyan súlyozással veszi figyelembe a vidékfejlesztést, mint a közvetlen támogatást a „Természeti erőforrások” területén, illetve a Szociális Alap kiadásait, mint a regionális és kohéziós kifizetéseket a „Kohézió” fejezetben. A különböző tagállamokban vett mintákban talált relatív hibagyakoriság nem lehet irányadó a különböző tagállamok relatív hibaszintjére nézve. A tranzakciótesztek eredményeinek értékelése és bemutatása 11. A tranzakciókban számos különféle okból fordulnak elő hibák. A szabálytalanság típusától, illetve a be nem tartott szabály vagy szerződéses követelmény jellegétől függően többféle formát ölthetnek. Az egyes tranzakciók lehetnek részben vagy egészben hiba által érintettek. Az általunk végzett ellenőrzések előtt és azoktól függetlenül feltárt és kijavított hibák nem számítanak bele a hibagyakoriságba. Ezek azt bizonyítják, hogy a kontrollrendszerek eredményesen működtek. Mérlegeljük, hogy az egyes hibák számszerűsíthetőek-e vagy nem. Figyelembe vesszük, hogy mennyire mérhető az, hogy az ellenőrzött összeg mekkora részét érintette hiba. 12. Igen sok hiba merül fel a közbeszerzési szabályok alkalmazása során. Az uniós jogban és szabályozásban alapelvként rögzített versenyelv érvényesülése érdekében a jelentős beszerzési eljárásokat meg kell hirdetni. Az ajánlatokat meghatározott kritériumok alapján értékelni kell. A szerződéseket nem szabad a küszöbértékek túllépésének elkerülése végett mesterségesen részekre bontani (1). 13. A közbeszerzési hibák számszerűsítésével kapcsolatos kritériumaink a „Non-compliance with the rules on public procurement – types of irregularities and basis for quantification” (A közbeszerzési szabályok megsértése – a szabálytalanságok típusai és a számszerűsítés alapjai) című dokumentumban találhatók (2). 14. Számszerűsítési eljárásunk különbözhet attól, amelyet a Bizottság vagy a tagállamok használnak a közbeszerzési szabályok helytelen alkalmazásának szankcionálásáról hozott döntéseikhez. Becsült hibaszint 15. A hibaszint becsléséhez a legvalószínűbb hibaarányt (MLE) használjuk. Az egyes TPK-fejezetekre és a költségvetési kiadások egészére nézve elkészítjük ezt a becslést. A számítás során csak számszerűsített hibákat veszünk figyelembe. Az MLE százalékos értéke az alapsokaságban található hibák előfordulási valószínűségének statisztikai becslése. Hibának minősül például a vonatkozó szabályok, előírások, valamint szerződéses és támogatási feltételek számszerűsíthető megsértése. Becslést adunk arra nézve is, hogy mekkora az alsó hibahatár (LEL) és a felső hibahatár (UEL) (lásd: alábbi illusztráció). 16. A görbe alatt árnyékolással jelölt terület százalékos értéke azt mutatja, hogy az alapsokaság hibaszintje milyen valószínűséggel esik az alsó és a felső hibahatár közé. 17. Munkánk megtervezése során 2 %-os lényegességi küszöbbel számolunk. A lényegességi küszöb szolgál iránymutatásul ellenőrzési véleményünk kialakításához. Véleményünk kialakításakor figyelembe vesszük a hibák jellegét, összegét és összefüggéseit. A rendszerek vizsgálata és az eredmények bemutatása 18. A Bizottság, más uniós intézmények és szervek, a tagállami hatóságok, a kedvezményezett országok, illetve régiók rendszereket alakítanak ki. Ezeket a rendszereket használják a költségvetési kockázatok kezelésére, beleértve a tranzakciók szabályszerűségét érintő kockázatokat is. A rendszerek vizsgálata különösen hasznos eszköz az azok javítására vonatkozó ajánlások megfogalmazása szempontjából. 19. Az egyes TPK-fejezetekhez, a bevételeket is beleértve, számos egyedi rendszer kapcsolódik. Minden évben mintavétellel választjuk ki a megvizsgálandó rendszereket. Az eredményeket jobbítási ajánlásokkal együtt mutatjuk be. Véleményalkotás a megbízhatósági nyilatkozat keretében 20. Az Európai Unió konszolidált beszámolója alapjául szolgáló tranzakciók szabályszerűségéről adott számvevőszéki vélemény a 4–9. fejezetében leírt ellenőrzési munkánkon alapul. Véleményünket a megbízhatósági nyilatkozat tartalmazza. Véleményünk kialakítása során figyelembe vesszük, hogy a hibák általános érvényűek-e. Munkánk alapján képesek vagyunk megalapozott véleményt kialakítani arról, hogy a sokaságon belüli hibák meghaladják-e a lényegességi küszöböt vagy az alatt maradnak. Legjobb becslésünk szerint a 2015-ös összes kiadás hibaszintje 3,8 %. Több mint 95 %-os konfidenciaszint mellett állítjuk, hogy az ellenőrzött sokaságban a hibaszint lényeges. A különböző TPK-fejezeteket eltérő becsült hibaszint jellemzi, az 5–9. fejezetben leírtak szerint. Értékelésünk szerint a hibák általános érvényűek, azaz a kiadási területek többségét érintik. Csalás gyanúja 21. Ha okunk van gyanítani, hogy csalás történt, ezt jelentjük az Unió csalás elleni hivatalának, az OLAF-nak. Az OLAF feladata a kapcsolódó nyomozások lefolytatása. Évente több esetről teszünk jelentést az OLAF-nak. 3. RÉSZ – A beszámoló megbízhatóságára, illetve a tranzakciók szabályszerűségére vonatkozó ellenőrzési vélemények közötti összefüggés 22. A Számvevőszék: a) ellenőrzési véleményt adott az Európai Unió konszolidált beszámolójáról a lezárult pénzügyi évre nézve; b) ellenőrzési véleményeket adott az e beszámoló alapjául szolgáló bevételek és kifizetések szabályszerűségéről. 23. Ellenőrzéseinket az IFAC nemzetközi ellenőrzési standardjai és etikai kódexe, valamint a legfőbb ellenőrző intézményeknek az INTOSAI által elfogadott nemzetközi standardjai szerint végezzük, és véleményeinket ezeknek megfelelően alakítjuk ki. Ezek a standardok arra a helyzetre nézve is rendelkeznek, amikor ellenőrök a beszámoló megbízhatóságáról és a mögöttes tranzakciók szabályszerűségéről adnak ki ellenőrzési véleményt: a standardok értelmében a tranzakciók szabályszerűségére vonatkozó módosított vélemény a beszámoló megbízhatóságára nézve önmagában még nem eredményez módosított véleményt. Az általunk véleményezett pénzügyi kimutatások elismerik, hogy lényeges probléma áll fenn az uniós költségvetésre terhelt költségekre vonatkozó szabályok megsértésével kapcsolatban. Ennek megfelelően úgy döntöttünk, hogy a szabályszerűséget befolyásoló lényeges hibaszint önmagában még nem ok arra, hogy módosítsunk a beszámoló megbízhatóságáról adott külön véleményünkön. (1) Lásd még: 6.30–6.35. bekezdés és „Az uniós kohéziós kiadások terén nagyobb erőfeszítés lenne szükséges a közbeszerzési problémák kezelésére” című 10/2015. sz. különjelentés. (2) http://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/Guideline_procurement/Quantification_of_public_procurement_errors.pdf 1.2. MELLÉKLET AZ USA ÉS AZ EURÓPAI UNIÓ MÓDSZERE A HELYTELEN ÉS SZABÁLYTALAN KIFIZETÉSEK VIZSGÁLATÁRA ÉS AZ EZEKRŐL VALÓ BESZÁMOLÁSRA 1. Egy amerikai kongresszusi határozat előírja, hogy minden kormányszervnek megfelelő mértékben vizsgálnia kell saját kifizetéseit, hogy statisztikailag érvényes becslést számítson az azon programokon belüli helytelen kifizetések éves összegére nézve, ahol a kockázatelemzés arra utal, hogy az ilyen kifizetések valószínűleg meghaladják a teljes kifizetett összeg 1,5 %-át (1). A kormányszerveknek az eredményeket mind extrapolált teljes összegként, mind a folyósított kifizetések százalékos értékeként közzé kell tenniük. A kormányszervek ellenőreinek (2) be kell számolniuk arról, hogy ezeknek a számadatoknak a kiszámítási és közzétételi folyamata megfelel-e a vonatkozó kongresszusi határozatnak (3). 2. Az USA-ban (mint a szabálytalan kifizetéseknél az Unióban is) annak definíciója, hogy mi a helytelen, attól az alapszabályzattól függ, amely alapján a kifizetés történt. Az USA rendszerében a helytelen kifizetésre használt általános definíció (4) közel van az ezen éves jelentés 1. fejezetében tárgyalt szabálytalan kifizetések definíciójához. Az alábbi táblázat ismerteti a kiadások vizsgálatára és az ezekről való beszámolásra vonatkozó amerikai és uniós módszer közötti hasonlóságokat és különbségeket. 3. A helytelen kifizetések teljes összege az USA-ban a közpénzkiadások széles és változatos körét fedi le, a szociális ellátástól a védelmi kiadásokig. Azok a kiadási területek, amelyek az uniós költségvetésben dominánsak (mezőgazdaság, infrastruktúra) viszonylag kis részét képezik az USA szövetségi költségvetésének. A hibatípusok megoszlásából néhány jól látható különbség adódik a felmerülő hibák mintázatában. A kiegészítő feltételek (mint például a szabályos közbeszerzés és az állami támogatással kapcsolatos ügyek, melyek az egységes piac biztosításának uniós szakpolitikai prioritásából erednek) megszegései nagyobb hatással vannak az általunk becsült hibaszintre, mint az USA-ban a helytelen kifizetések összegére. Az alulfizetések az USA-ban az összes kifizetés jelentős részét teszik ki, nálunk viszont nem. A dokumentálási hibák szintén nagyobb hatással vannak a számadatokra az USA-ban, mint nálunk a becsült hibaszintre. 4. A helytelen kifizetések becslésének elkészítésekor az amerikai kormányszervek nem hagyatkozhatnak „a helytelen kifizetések becslésének egyetlen forrásaként a kifizetések kedvezményezettjeinek önbevallására” (5), és a helytelen kifizetések összegét sem csökkenthetik a visszafizetések hatásának beszámításával. Mint az 1.42–1.43. bekezdésben írtuk, az ellenőrzésünk előtt végrehajtott korrekciós intézkedések nálunk csökkentik a becsült hibát. 5. Az érintett kormányszervek tetemes erőforrásokat szánnak a kiválasztott kifizetések vizsgálatára. Például az USA Társadalombiztosítási Igazgatóságánál évente közel hatezer kifizetést vizsgálnak a helytelen kifizetések arányának kiszámításához, és közel évi kilencven fővel egyenértékű létszám foglalkozik a feladattal. Azok a hatóságok, amelyekkel megvitattuk ezt a témát, úgy vélték, hogy ennek az eljárásnak az eredményeként az érintett kormányszervek kiváló minőségű információkat kapnak a helytelen kifizetések mintázatáról, és gyakran képesek a hibakockázat kezelésére alkalmas intézkedéseket megtervezni és végrehajtani. 6. A 2015-re kimutatott helytelen kifizetések összege 136,7 milliárd USD (123,2 milliárd euró (6)) volt, ami a szövetségi kormány kiadásainak 4,4 %-ával egyenlő (7). Sok különbség van az érintett kiadások jellegében és a hiba konkrét definícióiban. A legfontosabb különbség az, hogy az USA-ban az alapokat kezelő szerveknek el kell készíteniük saját, statisztikailag érvényes becslésüket a hibaszintről. Különbségek és hasonlóságok az USA és a Számvevőszék által a költségvetési kiadások hibaszintjének becslésére használt modellekben Az USA szövetségi kormányzata Európai Számvevőszék A becsült hibaszint kiszámításának felelőssége Az alapok kezelőinek kell megadniuk a hibaszint statisztikai becslését Külső ellenőrök számítják ki a hibaszint statisztikai becslését Lefedettség A mintavétel a költségvetés összes kifizetéséből történik A mintavétel csak az alapok kezelői által kockázatosnak tartott programok kiadásaiból történik Főbb hibák Helytelen összeg kifizetése a kedvezményezetteknek Kifizetés jogosulatlan kedvezményezetteknek Kifizetés jogosulatlan árukra vagy szolgáltatásokra Kifizetés nem teljesített áruszállításra vagy szolgáltatásra Kettős kifizetés Dokumentumokkal nem vagy nem kellően alátámasztott kifizetés A hibaszámítás alapja Statisztikai módszerekkel kiválasztott műveletminta tesztelése Az alapok kezelői által végrehajtott utólagos korrekciós intézkedések csökkenthetik a becsült hibaszintet A becsült hibaszint bemutatása Pénzösszegként bemutatott extrapolált hiba Százalékos értékként bemutatott extrapolált hiba Eredmények Átlagos szint, 2012–2015 4,1 % 4,3 % 2015-ös szint 4,4 % 3,8 % (1) A kormányszervek saját maguk végzik el a kockázatelemzést. Egyes kiadási programoknál a helytelen kifizetések szintjének becslése automatikus, és az 1,5 %-os küszöb csökkenthető. (2) A legtöbb kormányszervnél a vezető ellenőr, egyébként a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal. (3) Jelenleg a helytelen kifizetések kiküszöbölésének és visszafizettetésének javításáról szóló 2012. évi törvény (IPERIA). Egyes kormányszervek a helytelen kifizetésekről 2003-ban kezdtek el beszámolni a helytelen kifizetésekre vonatkozó információkról szóló 2002. évi törvény (IPIA) előírásainak megfelelően. Lásd még: paymentaccuracy.gov. (4) Appendix C to Circular No. A-123 (Az A-123. sz. körlevél C. függeléke): Requirements for Effective Estimation and Remediation of Improper Payments (Helytelen kifizetések eredményes felbecsülésének és csökkentésének követelményei). (5) Az Európai Bizottság nagymértékben az ágazati jogszabályok értelmében létrehozott szervezetek és hatóságok, illetve egyéb szervezetek által bejelentett adatokra hagyatkozik (1.35. bekezdés). (6) 2015-ös átlagárfolyam: 1 euró = 1,1095 USD. (7) Az USA szövetségi kormányzatának 2015-ös pénzügyi jelentése. 1.3. MELLÉKLET AZ ELLENŐRZÉSI MINTÁKBAN FELTÁRT HIBÁK GYAKORISÁGA 2015-BEN Tagállam (megosztott irányítás) 1b. TPK-fejezet. Kohézió 2. TPK-fejezet. Természeti erőforrások Megosztott irányítás A TPK 1b. fejezete: Kohézió, és 2. fejezete: Természeti erőforrások (összesen) Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA), Kohéziós Alap (KA) és Európai Szociális Alap (ESZA) Piaci beavatkozások és közvetlen támogatások Vidékfejlesztés, környezetvédelem, éghajlat-politika és halászat Tranzakciók száma Hibát tartalmazó tranzakciók száma Az ilyen hibát tartalmazó tranzakciók száma: Tranzakciók száma Hibát tartalmazó tranzakciók száma Az ilyen hibát tartalmazó tranzakciók száma: Tranzakciók száma Hibát tartalmazó tranzakciók száma Az ilyen hibát tartalmazó tranzakciók száma: Tranzakciók száma Hibát tartalmazó tranzakciók száma Az ilyen hibát tartalmazó tranzakciók száma: Csak OCI/NQE Számszerűsíthető hibák < 20 % 20–80 % 80–100 % Csak OCI/NQE Számszerűsíthető hibák < 20 % 20–80 % 80–100 % Csak OCI/NQE Számszerűsíthető hibák < 20 % 20–80 % 80–100 % Csak OCI/NQE Számszerűsíthető hibák < 20 % 20–80 % 80–100 % BE Belgium 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 5 2 0 2 1 1 0 5 2 0 2 1 1 0 BG Bulgária 9 0 0 0 0 0 0 4 2 0 2 2 0 0 5 0 0 0 0 0 0 18 2 0 2 2 0 0 CZ Cseh Köztársaság 28 6 2 4 2 0 2 4 0 0 0 0 0 0 5 4 0 4 4 0 0 37 10 2 8 6 0 2 DK Dánia 0 0 0 0 0 0 0 8 5 0 5 5 0 0 0 0 0 0 0 0 0 8 5 0 5 5 0 0 DE Németország 16 6 3 3 2 1 0 24 5 2 3 3 0 0 14 3 0 3 2 1 0 54 14 5 9 7 2 0 IE Írország 0 0 0 0 0 0 0 8 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 8 0 0 0 0 0 0 EL Görögország 17 2 2 0 0 0 0 8 1 0 1 1 0 0 5 2 0 2 1 0 1 30 5 2 3 2 0 1 ES Spanyolország 17 7 5 2 0 2 0 20 5 0 5 4 0 1 21 8 3 5 3 2 0 58 20 8 12 7 4 1 FR Franciaország 8 3 0 3 2 0 1 32 10 1 9 7 2 0 14 11 8 3 2 1 0 54 24 9 15 11 3 1 IT Olaszország 25 9 5 4 1 2 1 20 8 1 7 5 2 0 22 13 7 6 4 1 1 67 30 13 17 10 5 2 CY Ciprus 0 0 0 0 0 0 0 4 3 0 3 3 0 0 0 0 0 0 0 0 0 4 3 0 3 3 0 0 LV Lettország 4 1 0 1 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 4 1 0 1 1 0 0 LT Litvánia 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 5 3 3 0 0 0 0 5 3 3 0 0 0 0 HU Magyarország 17 6 2 4 1 3 0 8 3 0 3 3 0 0 5 1 0 1 1 0 0 30 10 2 8 5 3 0 NL Hollandia 0 0 0 0 0 0 0 4 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 4 0 0 0 0 0 0 AT Ausztria 8 2 1 1 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 10 0 0 0 0 0 0 18 2 1 1 0 1 0 PL Lengyelország 41 16 11 5 1 2 2 8 0 0 0 0 0 0 22 4 3 1 1 0 0 71 20 14 6 2 2 2 PT Portugália 12 5 5 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 8 2 2 0 0 0 0 20 7 7 0 0 0 0 RO Románia 4 2 0 2 1 1 0 8 2 1 1 1 0 0 11 3 0 3 0 2 1 23 7 1 6 2 3 1 SI Szlovénia 8 1 1 0 0 0 0 4 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 12 1 1 0 0 0 0 SK Szlovák Köztársaság 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 5 1 0 1 0 0 1 5 1 0 1 0 0 1 SF Finnország 0 0 0 0 0 0 0 4 1 0 1 1 0 0 5 4 0 4 4 0 0 9 5 0 5 5 0 0 SE Svédország 0 0 0 0 0 0 0 4 2 0 2 2 0 0 0 0 0 0 0 0 0 4 2 0 2 2 0 0 UK Egyesült Királyság 9 6 2 4 3 1 0 8 5 0 5 5 0 0 10 6 3 3 3 0 0 27 17 5 12 11 1 0 Összesen 223 72 39 33 14 13 6 180 52 5 47 42 4 1 172 67 29 38 26 8 4 575 191 73 118 82 25 11 Figyelembe veszünk korrekciós intézkedéseket, ami hatással van a táblázatban szereplő egyes megállapításokra (lásd még: 1.42–1.43. bekezdés). Nem vizsgáljuk minden évben valamennyi tagállam, kedvezményezett állam, illetve régió tranzakcióit. 2015-ben Luxemburg, Málta, Horvátország és Észtország tekintetében egyetlen tranzakciót sem vizsgáltunk meg. A módszerünk nem úgy van kialakítva, hogy adatokat gyűjtsön a hibák sokaságon belüli gyakoriságáról. A hibák gyakoriságára vonatkozóan bemutatott adatok tehát nem az uniós finanszírozású tranzakciók vagy az egyes tagállamok hibagyakoriságát mutatják. A különböző tagállamokban vett mintákban talált relatív hibagyakoriság nem lehet irányadó a különböző tagállamok relatív hibaszintjére nézve. Európai Bizottság Főigazgatóság Más intézmények és szervek (összes irányítástípus) Összes vizsgált tranzakció száma Egy vagy több hibát tartalmazó tranzakciók száma Az ilyen hibát tartalmazó tranzakciók száma: Egyéb szabályszerűségi problémák és nem számszerűsíthető hibák Számszerűsíthető hibák Számszerűsíthető hibák < 20 % Számszerűsíthető hibák 20–80 % Számszerűsíthető hibák 80–100 % Európai Bizottság: AGRI Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Főigazgatóság 344 116 31 85 68 12 5 DEVCO A Nemzetközi Együttműködés és a Fejlesztés Főigazgatósága 49 14 5 9 7 2 0 HOME Migrációügyi és Uniós Belügyi Főigazgatóság 8 4 2 2 2 0 0 JUST Jogérvényesülési és Fogyasztópolitikai Főigazgatóság 1 0 0 0 0 0 0 SANTE Egészségügyi és Élelmiszerbiztonsági Főigazgatóság 2 1 0 1 0 1 0 EACEA Oktatási, Audiovizuális és Kulturális Végrehajtó Ügynökség 7 5 1 4 3 0 1 EMPL A Foglalkoztatás, a Szociális Ügyek és a Társadalmi Befogadás Főigazgatósága 82 30 16 14 8 5 1 JRC Közös Kutatóközpont 3 2 2 0 0 0 0 NEAR Az Európai Szomszédságpolitika és a Csatlakozási Tárgyalások Főigazgatósága 46 13 2 11 8 3 0 PMO Személyi Juttatásokat Kezelő és Kifizető Hivatal 71 7 3 4 1 1 2 REGIO Regionális és Várospolitikai Főigazgatóság 150 43 23 20 7 8 5 ESTAT Eurostat 1 0 0 0 0 0 0 DG CONNECT A Tartalmak, Technológiák és Kommunikációs Hálózatok Főigazgatósága 20 9 2 7 4 2 1 MOVE Mobilitáspolitikai és Közlekedési Főigazgatóság 7 1 1 0 0 0 0 RTD Kutatási és Innovációs Főigazgatóság 55 35 15 20 14 5 1 ENER Energiaügyi Főigazgatóság 11 7 5 2 2 0 0 GROW Belső Piaci, Ipar-, Vállalkozás- és Kkv-politikai Főigazgatóság 7 1 1 0 0 0 0 EAC Oktatásügyi és Kulturális Főigazgatóság 32 13 7 6 5 1 0 ECFIN Gazdasági és Pénzügyi Főigazgatóság 2 1 0 1 1 0 0 TAXUD Adóügyi és Vámuniós Főigazgatóság 1 1 1 0 0 0 0 COMM Kommunikációs Főigazgatóság 1 0 0 0 0 0 0 FISMA A Pénzügyi Stabilitás, a Pénzügyi Szolgáltatások és a Tőkepiaci Unió Főigazgatósága 1 0 0 0 0 0 0 ENV Környezetvédelmi Főigazgatóság 7 2 0 2 2 0 0 MARE Tengerügyi és Halászati Főigazgatóság 12 3 3 0 0 0 0 ECHO Humanitárius Segélyek és Polgári Védelem Főigazgatósága 36 7 1 6 6 0 0 OP Kiadóhivatal 1 1 1 0 0 0 0 DIGIT Informatikai Főigazgatóság 3 1 1 0 0 0 0 HR Humánerőforrásügyi és Biztonsági Főigazgatóság 5 0 0 0 0 0 0 OIB Brüsszeli Infrastrukturális és Logisztikai Hivatal 6 1 1 0 0 0 0 OIL Luxembourgi Infrastrukturális és Logisztikai Hivatal 2 0 0 0 0 0 0 SJ Jogi szolgálat 1 1 0 1 1 0 0 SCIC Tolmácsolási Főigazgatóság 1 0 0 0 0 0 0 Európai Bizottság összesen 975 319 124 195 139 40 16 Más intézmények és szervek Európai Parlament 25 2 1 1 1 0 0 Európai Külügyi Szolgálat 25 9 7 2 2 0 0 Az Európai Unió Tanácsa 9 0 0 0 0 0 0 Az Európai Unió Bírósága 6 1 1 0 0 0 0 Európai Számvevőszék 3 0 0 0 0 0 0 Egyéb szervek 6 0 0 0 0 0 0 Más intézmények és szervek összesen 74 12 9 3 3 0 0 Összesen 1 049 331 133 198 142 40 16

2. FEJEZET Költségvetési és pénzgazdálkodás TARTALOMJEGYZÉK Bevezetés 2.1–2.4. Észrevételek 2.5–2.38. Nőtt a fennmaradó kötelezettségvállalások összege, és a jövőbeni kifizetési igények is tovább növekedtek 2.5–2.10. A 2015-ös kifizetési költségvetés eredeti összege nagyobb volt, mint a korábbi években… 2.11. …a célhoz kötött bevételek és az átvitt előirányzatok alapján teljesített kifizetések miatt pedig a végső kifizetések meghaladták a TPK-ban rögzített felső határokat 2.12–2.13. A kohéziós költségnyilatkozatok összege csökkent 2.14–2.15. Továbbra is hosszú a kezdeti kötelezettségvállalás és a kiadás elfogadása közötti időszak 2.16–2.18. Jelentős az elmaradás az európai strukturális és beruházási alapok (esb-alapok) felhasználásában 2.19–2.21. A pénzügyi eszközök egyre nagyobb részét teszik ki a költségvetésnek… 2.22–2.26. …és a mérlegnek… 2.27–2.30. …és továbbra is viszonylag nagyok a megosztott irányítású pénzügyi eszközök felhasználatlan összegei 2.31. Rögzítették az Európai Stratégiai Beruházási Alap (ESBA) első műveleteit… 2.32–2.37. …az Európai Hálózatfinanszírozási Eszköz (CEF) elindítása azonban késedelmes volt 2.38. Következtetések és ajánlások 2.39–2.47. A 2015. évre vonatkozó következtetések 2.39–2.46. Ajánlások 2.47. A SZÁMVEVŐSZÉK ÉSZREVÉTELEI BEVEZETÉS 2.1. Ez a fejezet áttekintést nyújt a 2015-ben a költségvetési és pénzgazdálkodással kapcsolatban felmerült és az uniós költségvetést és mérleget érintő főbb kérdésekről. Ezek a következők: a kiadások és a kötelezettségvállalások általános szintje, a költségvetési és pénzügyi beszámolók közötti kapcsolat, a pénzügyi eszközök, valamint a költségvetés és a többéves pénzügyi keret egymás közötti viszonya. 2.2. A többéves pénzügyi keret az Unió éves költségvetéseinek hétéves kerete. A többéves pénzügyi keret, amelyet tanácsi rendelet (1) határoz meg, éves szinten átfogó felső határértékeket rögzít a kifizetésekre és a kötelezettségvállalási előirányzatokra vonatkozóan. A jelenlegi többéves pénzügyi keret a 2014 és 2020 közötti hétéves időszakra (2) a kötelezettségvállalási előirányzatokat 1 083 milliárd euróban, a kifizetési előirányzatokat pedig 1 024 milliárd euróban maximalizálja. E többéves pénzügyi keret újdonsága, hogy a kifizetések felső határa (3) és a kötelezettségvállalások felső határa (4) alatti felhasználatlan összegek a további években automatikusan megnövelik a pénzügyi keret felső határértékeit. 2.3. A 2015-ös év volt a jelenlegi többéves pénzügyi keret második éve. Az operatív kiadások több mint háromnegyede a korábbi többéves pénzügyi keret szabályai szerint működő programokra irányult (a mezőgazdasági termelőknek 2014-re kifizetett támogatások, kifizetési kérelmek megtérítése a 2007–2013-as időszak operatív programjaihoz kapcsolódó kohéziós projektek és a 2007-ben indult hetedik keretprogram kutatási projektjei esetében). Az új többéves pénzügyi keretben a Bizottság 9,6 milliárd eurót költött az új kohéziós operatív programok előfinanszírozási kifizetéseire. 2.4. Az Unió általános költségvetése nem önmagában biztosítja az uniós tagsággal járó előnyök (pl. az egységes piachoz való hozzáférés) nagy részét, és nem is maga tartja nyilván ennek összes költségét (pl. társfinanszírozás és a megosztott irányítás alatt működő kiadások biztosítása). Amint megjegyeztük (5), több olyan, uniós szakpolitikákat támogató pénzügyi mechanizmus is van, amelyek finanszírozása nem közvetlenül az uniós költségvetésből történik, és amelyek nem is jelennek meg az Unió mérlegében. Ezek többek között: az Európai Pénzügyi Stabilitási Eszköz, az Európai Stabilitási Mechanizmus, az egységes szanálási mechanizmus és az Európai Beruházási Bank (6) (EBB), valamint a hozzá kapcsolódó Európai Beruházási Alap (EBA). Ezek közül néhányra nem terjed ki számvevői munkánk, ezért ez a fejezet sem foglalkozik mindegyikükkel. Más mechanizmusok csak részben szerepelnek az Unió mérlegében, ilyenek például a forrásokat ötvöző uniós eszközök (7) és az Európai Stratégiai Beruházási Alap (ESBA) (lásd: 2.32–2.37. bekezdés). Az egyik mechanizmust, az Európai Fejlesztési Alapot (8) külön ellenőrizzük, és ennek költségvetési és pénzgazdálkodására vonatkozó észrevételeink külön éves jelentés tárgyát képezik (9). ÉSZREVÉTELEK Nőtt a fennmaradó kötelezettségvállalások összege, és a jövőbeni kifizetési igények is tovább növekedtek A Bizottság 2015-ben több kötelezettségvállalást tett, mint korábban bármikor 2.5. A Bizottság összesen 177,2 milliárd euró összegű költségvetési kötelezettségvállalást tett, ez az összes rendelkezésre álló szint 97,7 %-ának felel meg. A költségvetés különböző területein különböző a „kötelezettségvállalások” alapja (lásd: 2.1. ábra ). 2.1. ábra – Kötelezettségvállalások Költségvetési kötelezettségvállalások szükségesek számos, az Unió és egyének, vállalatok, szervezetek, intézmények, ügynökségek vagy kormányzatok között kötött szerződés, határozat vagy megállapodás esetében. Például: A TPK fejezetei A kötelezettségvállalás jellemző alapja Teljes 2015-ös kötelezettségvállalás (milliárd euró) 1a. fejezet. Versenyképesség Kutatókkal és kutatóintézetekkel, űrprogramokat kezelő szervezetekkel, illetve az ERASMUS programokat kezelő tagállami hivatalokkal kötött szerződések. 18,9 1b. fejezet. Kohézió Az egyes tagállamokban a TPK-ban tervezett kohéziós kiadások éves részletei. 69,5 2. fejezet. Természeti erőforrások A mezőgazdasági termelőkkel és az agráripari ágazattal kötött olyan megállapodások, amelyek egy évnél hosszabb időszakra írnak elő feltételeket a vidékfejlesztés területére. Harmadik országokkal kötött, a halászati jogokat biztosító halászati megállapodások. 67,4 3. fejezet. Biztonság és uniós polgárság Az egészségügyet, kultúrát, menekültügyet, egyenlőséget és a jogérvényesülést támogató szerződések és megállapodások. 2,8 4. fejezet. Globális Európa Fejlesztési partnerekkel egy konkrét időszakra kötött finanszírozási megállapodások. 9,4 5. fejezet. Igazgatás Áruk és szolgáltatások beszerzésére vonatkozó beszerzési szerződések. 9,2 Forrás: Európai Számvevőszék. A SZÁMVEVŐSZÉK ÉSZREVÉTELEI A BIZOTTSÁG VÁLASZAI 2.6. A 2015-ben rendelkezésre álló kötelezettségvállalási előirányzatok összege nagyobb volt, mint korábban bármikor. Ezt az uniós költségvetési szabályok által lehetővé tett és a jelenlegi TPK programjainak késedelmes elfogadásával kapcsolatos két határozat eredményezte: i. tanácsi határozat 16,5 milliárd euró összegű, fel nem használt kötelezettségvállalás 2014-ről 2015-re történő átviteléről (10), 163 milliárd euróra növelve a TPK felső összeghatárát; ii. bizottsági határozat 12,1 milliárd euró összegű 2014-es fel nem használt kötelezettségvállalási előirányzat átviteléről (amelyből 11 milliárd eurót már majdnem teljes mértékben felhasználtak) (11). 2.6. A 2015-re vonatkozó kötelezettségvállalási előirányzatok e növekedése várható volt, mivel az magában foglalta a kohéziós politikához kapcsolódó azon további kötelezettségvállalásokat, amelyeket 2014-ben kellett volna megtenni, de amelyeket az alkalmazandó jogi kerettel összhangban elhalasztottak (a kohéziós operatív programok elfogadásának késedelmei miatt). 2.7. A rendelkezésre álló kötelezettségvállalási előirányzatok további növekedése a célhoz kötött bevételekből (12) (6,8 milliárd euró) és más költségvetés-módosításokból (0,5 milliárd euró) következett. A rendelkezésre álló kötelezettségvállalási előirányzatok teljes összege így 181,3 milliárd eurót tett ki, ami az uniós GNI 1,3 %-ának felelt meg. A kifizetési előirányzatokból csak 2 milliárd euró állt rendelkezésre 2015-re történő átvitelre. A kötelezettségvállalási előirányzatok átvitele ezért még nagyobb nyomást helyez a jövőbeni kifizetési költségvetésekre. 2.7. Mivel e kötelezettségvállalások legtöbbjére N+3 szabály vonatkozik, elfogadható az, hogy e további kötelezettségvállalások nem vezetnek a kifizetések ehhez kapcsolódó növekedéséhez. Ezzel szemben valójában a fennmaradó kifizetések, a RAL (reste à liquider) szintjének emelkedésével járnak. 2.8. A fennmaradó kötelezettségvállalások azok az összegek, amelyeket kötelezettségvállalásba vettek, de nem fizettek ki és nem is töröltek. Ezek összege elérte a 217,7 milliárd eurót (lásd: 2.2. ábra ). 2.9. A mérleg úgy tükrözi a kötelezettségeket és az elhatárolt költségeket, hogy nincs hozzájuk feltétlenül kötelezettségvállalás (pl. az uniós tisztviselők nyugdíja vagy az Unió nukleáris létesítményeinek leszerelésével járó valószínűsíthető költségek esetében). Az olyan kötelezettségek és elhatárolt költségek, amelyekre nincs költségvetési kötelezettségvállalás további 121 milliárd eurót tesznek ki, így a 2015. december 31-i helyzet szerint a jövőbeni költségvetésekből finanszírozandó összeg 339 milliárd euró volt (2014: 305 milliárd euró) (13). 2.10. Amint azt a korábbi években is megjegyeztük (14), a Bizottság nem készít, illetve nem tesz közzé évente olyan aktualizált pénzforgalom-előrejelzést, amely hét–tízéves időszakot ölelne fel, és tükrözné a költségvetési felső összeghatárokat, kifizetési igényeket, kapacitási korlátokat és a kötelezettségvállalások lehetséges visszavonását. 2.10. Lásd a Bizottságnak a 2.40. bekezdésre adott válaszát. 2.2. ábra – A halmozott fennmaradó kötelezettségvállalások alakulása (milliárd euró) Forrás: Az Európai Unió konszolidált éves beszámolója – 2007–2015-ös pénzügyi évek. A SZÁMVEVŐSZÉK ÉSZREVÉTELEI A 2015-ös kifizetési költségvetés eredeti összege nagyobb volt, mint a korábbi években… 2.11. Az Unió a költségvetését pénzforgalmi szemlélettel tervezi meg és ugyanígy számol be róla, eközben pedig fenn kell tartania a bevételek és a kifizetések közötti egyensúlyt: a költségvetés nem finanszírozható hitelből (15). A 2015-ös kifizetési költségvetés eredeti összege nagyobb volt, mint korábban bármikor. A SZÁMVEVŐSZÉK ÉSZREVÉTELEI A BIZOTTSÁG VÁLASZAI …a célhoz kötött bevételek és az átvitt előirányzatok alapján teljesített kifizetések miatt pedig a végső kifizetések meghaladták a TPK-ban rögzített felső határokat 2.12. A többéves pénzügyi keretről szóló 2013-ban elfogadott rendelet (16) 2015-re a kifizetési előirányzatok felső szintjét 142 milliárd euróban határozta meg (17). Az eredeti költségvetést éppen csak ezen összeghatár alatt, 141,2 milliárd euróban határozták meg. A kifizetések végleges szintje 4 milliárd euróval meghaladta az eredeti költségvetést (lásd: 2.2. bekezdés és 2.4. ábra ), és csak 2013-ban volt ennél magasabb. A kifizetések végleges szintje így már egymás után három évben meghaladta a többéves pénzügyi keret adott évre vonatkozó felső összeghatárát. A 2.3. ábrán látható, hogyan alakult az utóbbi hét év során a többéves pénzügyi keret felső összeghatára és a kifizetések végleges összege közötti eltérés. 2.12. A Számvevőszék a megszavazott költségvetést a kifizetések szintjével hasonlítja össze, beleértve ebbe: — a címzett bevételek révén keletkező előirányzatokhoz kapcsolódó kifizetéseket (ezek a 2015. évi költségvetésben engedélyezett kifizetési előirányzatok és a többéves pénzügyi keret felső határa felett értendők), és — az előző évekről áthozott előirányzatokhoz kapcsolódó kifizetéseket (amelyeket a többéves pénzügyi keret arra az évre vonatkozó felső határával szemben kell elszámolni, amikor az előirányzatokat az Európai Parlament és a Tanács először engedélyezte). 2.3. ábra – A kifizetések végleges összege a TPK felső ös