INDOKOLÁS

1.A JAVASLAT HÁTTERE

•A javaslat indokai és céljai

Az EU közös vízumpolitikája alapvető szerepet játszik a schengeni térség külső határai biztonságának és megfelelő működésének biztosításában. Megkönnyíti a schengeni országokban való jogszerű tartózkodást vagy az azokon való átutazást, és hozzájárult a tagállamok vízumkiadási gyakorlatainak összehangolásához. A belső biztonság magas szintjének fenntartása, a személyek schengeni térségen belüli szabad mozgásának biztosítása, valamint a harmadik országbeli állampolgárok EU-ba történő jogszerű utazásának megkönnyítése, ugyanakkor az irreguláris migráció visszaszorítása érdekében a tagállamok jelenleg azon dolgoznak, hogy hatékonyabbá tegyék a közös külső határaik igazgatását.

Az Uniós Vízumkódex 2010. évi hatálybalépése és a Vízuminformációs Rendszer (VIS) működésének 2011. évi kezdete óta a vízumpolitika működési környezete jelentősen megváltozott. Egyrészt az elmúlt években nőttek a migrációs és biztonsági kihívások; másrészt a jelentős technológiai fejlődés új lehetőségeket kínál arra, hogy a schengeni vízumkérelmezési eljárás zökkenőmentesebbé váljon mind az utazók, mind a konzulátusok számára.

Bár a vízumkérelmek feldolgozása már részben digitalizált, mivel a kérelmeket és a határozatokat rögzítik a VIS-ben, két fontos lépés továbbra is papíralapú: a vízumkérelmezési eljárás és a vízumbélyeg. Ez a két lépés terhet ró valamennyi érdekelt félre, a központi nemzeti hatóságoktól, azaz a bel- és külügyminisztériumoktól kezdve a konzulátusokig és a kérelmezőkig. A tagállamok tisztában vannak ezzel, és néhány tagállam részben digitalizálta kérelmezési eljárását annak érdekében, hogy az hatékonyabb és felhasználóbarátabb legyen.

Uniós szinten 2017-ben a Tanács észt elnöksége megbeszéléseket indított a Tanács vízum-munkacsoportjában a jelenlegi vízumeljárás online vízumkérelem és digitális vízum révén történő javításának lehetőségeiről. Ez a politikai lendület, valamint a jelenlegi és jövőbeli jogszabályi változások – azaz a felülvizsgált Vízumkódex, a VIS felülvizsgálata, a határregisztrációs rendszer (EES) és az Európai Utasinformációs és Engedélyezési Rendszer (ETIAS) – arra késztették a Bizottságot, hogy 2018. március 14-én közleményt adjon ki a közös vízumpolitikának az új kihívásokhoz való hozzáigazításáról, és vitát indítson a digitális vízumok felé történő elmozdulásról.

A vízumpolitikáról szóló, 2018. márciusi bizottsági közlemény átvette az „e-vízumok” gondolatát. Amint azt a Bizottság a közleményben is bejelentette, 2019-ben megvalósíthatósági tanulmány készült a vízumeljárások digitalizációjáról, amelynek eredményeit felhasználták az e javaslatot kísérő hatásvizsgálat keretében. Emellett 2020–2021-ben a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség nagy méretű IT-rendszereinek üzemeltetési igazgatását végző európai uniós ügynökség (eu-LISA) a Bizottsággal és a tagállamokkal szoros együttműködésben végrehajtott egy olyan projektet, amely egy uniós platform prototípusának kifejlesztésére irányult. A prototípusból levont tanulságokat fel fogják használni a leendő uniós kérelmezési platform kifejlesztéséhez.

Az Európai Parlament és a Tanács az uniós vízumkódex 2019. évi felülvizsgálata során kifejezetten kinyilvánította, hogy közös megoldást kell kidolgozni, amely lehetővé teszi a jövőben a schengeni vízumkérelmek online benyújtását, teljes mértékben kiaknázva ezzel a jog és technológia terén bekövetkezett legújabb fejleményeket. A Covid19-világjárvány a schengeni vízumkiadási műveletek lelassulásához vezetett világszerte, részben a vízumkérelmezők konzulátusokon és vízumkérelmeket elbíráló központokban való fogadásának nehézsége miatt, ezért a tagállamok felszólították a Bizottságot a vízumeljárások digitalizálására irányuló munka felgyorsítására. A Bizottság által 2020. szeptember 23-án javasolt új migrációs és menekültügyi paktum célul tűzte ki a vízumeljárás 2025-ig történő teljes digitalizálását a digitális vízumnak, valamint a vízumkérelmek online benyújtása lehetőségének a bevezetésével.

Jelenleg 102 harmadik ország állampolgáraira vonatkozik az a kötelezettség, hogy érvényes vízummal kell rendelkezniük az EU külső határainak átlépéséhez. A vízumokat a tagállamok a harmadik országokban található konzulátusok hálózatán keresztül adják ki. Az e javaslatot kísérő hatásvizsgálat előrejelzései szerint a rövid távú tartózkodásra jogosító vízumok száma 2025-ig várhatóan enyhén nő, majd stabilizálódik.

A módosított Vízumkódex azzal, hogy bevezette azt a lehetőséget, hogy a vízumkérelmezők elektronikusan írhassák alá a vízumkérdőívet, megteremtette a vízumkérelmek digitális benyújtásának és feldolgozásának lehetőségét; a legtöbb tagállam azonban a rövid távú tartózkodásra jogosító vízumokra vonatkozó eljárást csak részben digitalizálta, és továbbra is nagymértékben támaszkodik a papíralapú eljárásokra. Ennek következtében a digitalizáció mértéke és a vízumkérelmezési eljárás tagállamonként eltérő.

Az, hogy a tagállamok eltérően kezelik a vízumkérelmezési folyamatot, negatívan befolyásolja az uniós vízumpolitika működését és az Európai Unió egységes földrajzi egységként való percepcióját, valamint megterhelővé teszi a vízumkérelmezési eljárást a vízumkérelmezők számára.

Emellett, mivel a rövid távú tartózkodásra jogosító vízumokra vonatkozó jelenlegi uniós szintű szabályok nem írnak elő semmiféle digitalizációs kötelezettséget a tagállamok számára, a jelenlegi papíralapú eljárások magas igazgatási költségekkel járnak a tagállamok számára a papíralapú kérelmek kezelésével kapcsolatban.

A fizikai vízumbélyeg emellett ki van téve a hamisítás, az utánzás és a csalás veszélyének, és ellopható, ami biztonsági kockázatot jelent. A vízumbélyeget 1995-ben vezették be, és azóta rendszeresen frissítik a biztonsági jellemzők továbbfejlesztése érdekében. A legutóbbi újítás egy aláírást tartalmazó 2D vonalkód bevezetése a vízumbélyegen, amely 2022. május 1-jén lép hatályba. Mindazonáltal a vízumbélyeg valószínűleg továbbra is ki van téve a hamisítás és az utánzás veszélyének.

A jelenlegi helyzettel kapcsolatban felmerülő másik kockázat az úgynevezett vízum-shopping, vagyis az, hogy a kérelmezők több tagállamban is benyújtanak vízumkérelmet. Az, hogy a vízumkérelmet többféle módon is be lehet nyújtani, arra ösztönözheti a kérelmezőket, hogy ahhoz a tagállamhoz nyújtsák be kérelmüket, ahol digitalizáltabb az eljárás, noha egyébként egy másik tagállam lenne illetékes a vízumkérelem vizsgálatára.

Emellett azok a harmadik országok, amelyek közvetlenül versenyeznek az EU-val a harmadik országbeli látogatókért, mint például Ausztrália és Új-Zéland, már teljes mértékben digitalizálták a vízumkötelezettség hatálya alá tartozó összes külföldi állampolgárra vonatkozó eljárásokat. Más országok (pl. az Egyesült Királyság, az Egyesült Államok, Kanada, [Oroszország,] India) digitalizálták azt a folyamatot, amely lehetővé teszi, hogy egyes kulcsfontosságú országok esetében a vízumköteles harmadik országbeli állampolgárok meghatározott utazási célok esetén rövid időn belül és könnyen elektronikus beutazási engedélyt kapjanak vízum helyett. Ezek az eljárások nagyon hasonlóak az Európai Utasinformációs és Engedélyezési Rendszerhez (ETIAS). Ezzel szemben az EU-ba történő beutazáshoz szükséges vízumkérelmezési eljárás meglehetősen összetett és nehézkes. A globális digitalizációs tendencia, valamint az utazók egyre gyorsabb, korszerűbb és egyszerűbb eljárásokra irányuló elvárásai lemaradást és gazdasági hátrányokat okozhatnak az EU-nak, különösen az uniós iparnak, mivel a nemzetközi utazások pozitívan járulnak hozzá az EU GDP-jéhez, különösen az idegenforgalmi ágazathoz.

A fentiekből következik, hogy az uniós szintű fellépés elmaradásának költségei idővel növekednének. Digitalizáció nélkül a tagállamok számára továbbra is súlyos adminisztratív terhet jelentene a vízumeljárások kezelése, a vízumkérelmezőkre továbbra is költséges és időigényes eljárások várnának, és a vízumbélyeg biztonságához kapcsolódó kockázatok továbbra is fennállnának.

A vízumkérelmekkel és vízumkiadással foglalkozó tagállami hatóságok esetében a legfőbb problémák a következők: