1.Háttér

Az olyan tiltott kábítószerek előállításához, mint amilyen például a heroin, a kokain és az amfetaminok, vegyi anyagokat kell felhasználni. E vegyi anyagokat azonban elsősorban széleskörűen és sokféleképpen jogszerűen használják fel, például a gyógyszerek, a kozmetikumok, a műanyagok és a parfümök előállításában. E vegyi anyagokat kábítószer-prekurzoroknak hívják. A kábítószer-prekurzorokat ritkán állítják elő maguk a bűnözők, akik a kábítószerek tiltott előállításához szándékozzák felhasználni azokat, mivel az előállításuk gyakran jelentős infrastruktúrát igényel. A bűnözők ezért inkább megpróbálják eltéríteni ezeket az anyagokat a törvényes kereskedelemből. Ez a tendencia (amely az eddigiekben információkkal szolgált a kábítószer-prekurzorokkal kapcsolatos nemzetközi és uniós jogszabályok kidolgozásához) azonban az úgynevezett dizájner prekurzorok terjedésével (lásd a 4. oldalt és az azt követő oldalakat) változásokon megy át.

A kábítószer-prekurzorok kereskedelme önmagában nem tilos jelentős jogszerű felhasználásuk miatt. A kábítószer-prekurzoroknak a kábítószerek tiltott előállítása céljára való eltérítése elleni küzdelem legjobb módja az, ha e vegyi anyagoknak a jogszerű kereskedelmét eredményesen nyomon követik és ellenőrzik. E célból nemzetközi és uniós szinten is különleges szabályozási keret jött létre.

Nemzetközi szinten az Egyesült Nemzetek Szervezetének a kábítószerek és pszichotrop anyagok tiltott kereskedelme elleni 1988. évi egyezményét (a továbbiakban: az 1988. évi ENSZ-egyezmény) fogadták el Bécsben 1988. december 19-én, és az a kábítószerek tiltott előállítása során gyakran használt anyagok eltérítésének megelőzésére irányuló rendelkezéseket tartalmaz.

Uniós szinten a kábítószer-prekurzoroknak az Unió és harmadik országok közötti kereskedelme nyomon követésére vonatkozó szabályok megállapításáról szóló, 2004. december 22-i 111/2005/EK tanácsi rendeletet (a továbbiakban: külkereskedelemről szóló rendelet) és a kábítószer-prekurzorokról szóló, 2004. február 11-i 273/2004/EK európai parlamenti és tanácsi rendeletet (a továbbiakban: EU-n belüli kereskedelem), valamint közös felhatalmazáson alapuló és végrehajtási rendeleteiket léptették hatályba e célból. A jelentés ezeket a továbbiakban együttesen „a rendeletek”-ként említi.

A kábítószer-prekurzorok eltérítése és kereskedelme elleni intézkedések lényeges részét képezik az EU 2017–2020 közötti időszakra szóló kábítószer elleni cselekvési tervének, amelyet a 2013–2020-as időszakra szóló, átfogó, kábítószer elleni uniós stratégia keretében hoztak létre. A kábítószer-kínálat csökkentésével foglalkozó fejezetben azonosított egyik prioritás a kábítószer-prekurzorok ellenőrzése. A kábítószer-prekurzorok eltérítése és kereskedelme elleni küzdelem az EU 2021–2025 közötti időszakra szóló kábítószer elleni programjának és cselekvési tervének is az egyik célja. Az érintett intézkedéseket a biztonság fokozására irányuló átfogó stratégiai prioritás tartalmazza, amelyet a kábítószerek piacain zavarok előidézésével kell megvalósítani.

Ez a jelentés a rendeletek 2017 és 2019 között elvégzett értékelésének eredményeit ismerteti. A jelentés elkészítését egy tanulmány segítette, amelynek elkészítésével a Bizottság külső vállalkozót bízott meg. Ezenkívül az érdekelt felekkel folytatott konzultációkra és nyilvános konzultációkra, interjúkra és az érdekelt felekkel folytatott munkaértekezletekre került sor.

Az értékelés a mindkét rendeletben előírt azon követelménnyel foglalkozik, amelynek értelmében a Bizottság 2019. december 31-ig „jelentést nyújt be az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak e két rendelet végrehajtásáról és működéséről és különösen a jegyzékben nem szereplő anyagokkal kapcsolatos gyanús ügyletek nyomon követését és ellenőrzését szolgáló további fellépés esetleges szükségességéről”.

2.Az értékelés megállapításai

Az értékelés a rendeletek végrehajtását, eredményességét, hatékonyságát, jelentőségét, koherenciáját és uniós hozzáadott értékét értékeli.

2.1.Végrehajtás

A kábítószer-prekurzorokról szóló rendeletek közvetlenül alkalmazandók a tagállamokban. Ebből kifolyólag a tagállamoknak nem szükséges átültetniük azokat a nemzeti jogukba.

Az eltérítés megelőzésében a legfontosabb szereplők a törvényes kereskedelemben részt vevő gazdasági szereplők (a gyártók, a forgalmazók, a kereskedők, az importőrök, az exportőrök és a nagykereskedők). A jogszabály előírja számukra, hogy hozzanak intézkedéseket a lopás ellen, ellenőrizzék ügyfeleik jóhiszeműségét, derítsék fel a gyanús ügyleteket és figyelmeztessék a hatóságokat. Az ipar és a hatóságok közötti eredményes partnerség tehát a szabályozási keret végrehajtásának kulcseleme.

A rendeletek a kábítószer-prekurzorokra alkalmazandók, amelyek „jegyzékben szereplő anyagok”-ként vannak meghatározva és a rendeletek mellékleteiben szerepelnek. A rendeletek azonban tartalmaznak néhány olyan rendelkezést is, amelyek a „jegyzékben nem szereplő anyagok”-ra alkalmazandók, különösen azt, hogy a gyanús ügyleteket be kell jelenteni a hatóságoknak. A jegyzékben nem szereplő kábítószer-prekurzorok olyan anyagok, amelyek bár nem szerepelnek az EU kábítószer-prekurzorokról szóló jogszabályaiban, felhasználhatók tiltott kábítószerek előállítása céljára. A leggyakrabban használt, jegyzékben nem szereplő anyagok az Európai Unió jegyzékben nem szereplő anyagok önkéntes nyomonkövetési listájában vannak feltüntetve. Ez a lista bizalmas és csak megbízható gazdasági szereplők körében terjesztik; a gazdasági szereplőket felkérik, hogy jelentsék a listán szereplő anyagokkal kapcsolatos gyanús tranzakciókat a hatóságoknak.

A vegyi anyagokat akkor veszik jegyzékbe – azaz akkor foglalják bele hivatalosan a rendeletekbe –, ha a jegyzékbe vétel költsége a gazdasági szereplők és az illetékes hatóságok számára nem haladná meg a szigorúbb ellenőrzéssel járó előnyöket, vagy azért, mert az anyag könnyen helyettesíthető tiltott kábítószer előállítása céljából.

A rendeletek követelményeit az anyagoknak a kábítószerek tiltott előállítására való alkalmassága és jelentősége szerint alakították ki, amely anyagok több kategóriába vannak csoportosítva (3 kategória az EU-n belüli kereskedelemre vonatkozóan és 4 kategória a külkereskedelemre vonatkozóan).

Az értékelés rámutatott, hogy a rendeletek végrehajtása tagállamonként lényegesen eltér. Ez többek között annak az eredménye, hogy az egyes tagállamok eltérő létszámú emberi erőforrást rendelnek ezekhez a feladatokhoz, jelentős különbségek vannak az engedélyesek és a nyilvántartásba vétel jogosultjai helyszíni ellenőrzéseinek gyakoriságában, eltérően értelmezik a kábítószer-prekurzorokat tartalmazó keverékek fogalommeghatározását, a rendeletek megsértése esetén eltérő szintű szankciókat alkalmaznak, valamint hogy nagy különbségek vannak a gyanús ügyleteket érintő bejelentések számában a különböző tagállamokban. A változékonyság jelentős része azonban annak tudható be, hogy tagállami szinten specifikus körülmények állnak fenn. Például óriási különbségek vannak az egyes tagállamok között a vegyipar mérete és fejlődése tekintetében. Továbbá a tiltott kábítószerek előállításának mértéke is jelentősen eltérő az egyes tagállamokban, és ez hatással van a kábítószer-prekurzorokra irányuló szakpolitikának tulajdonított jelentőségre. Ezenkívül óriási különbségek állnak fenn a tekintetben, hogy mely tiltott kábítószerek okozzák a legtöbb egészségügyi és társadalmi problémát, és ez is magyarázatul szolgál arra, hogy a tagállamok miért fordítanak eltérő figyelmet bizonyos kábítószer-prekurzorok nyomon követésére. Például előfordulhat, hogy egy olyan tagállam, ahol a tiltott metamfetamin előállítása vagy fogyasztása nem létezik vagy marginális, nem kezeli kiemelt prioritásként a tiltott metamfetamin előállításához szükséges kábítószer-prekurzorok nyomon követését. Mindazonáltal, e különbségek közül néhány, például az EU kábítószer-prekurzorokról szóló jogszabályainak megsértéséért kiszabható szankciók jelentős eltérése további figyelmet igényelhet különösen annak értékelése céljából, hogy azok visszatartó erejűek, eredményesek és arányosak-e.

2.2.Eredményesség

A gyanítható tiltott kábítószer-előállításból kiinduló elemzések