Az EU ETS irányelv olyan, meglévő uniós politikai eszköz, amely 2020 után is érvényben lesz. Az Európai Unió működéséről szóló szerződés 5. cikkében rögzített szubszidiaritási elvvel összhangban az ezt az eszközt módosító javaslatban kitűzött célok csak uniós szinten, egy európai bizottsági javaslat révén érhetők el.

Ez a javaslat általában továbbra is megfelel az EU ETS irányelvben az ETS-ágazatokra vonatkozóan meghatározott meglévő szakpolitikai rendelkezéseknek, figyelembe véve ugyanakkor az ICAO keretében elért új és további fejleményeket, és különösen a GMBM tekintetében elért megállapodást. Az Európai Tanács kifejezetten kérte az EU ETS jelenlegi szakpolitikai architektúrájának továbbvitelét, és iránymutatással szolgált egyes olyan konkrét kérdésekben, amelyekkel a 2021-től 2030-ig tartó időszak kapcsán foglalkozni kell. A kapott iránymutatással összhangban az Európai Bizottság 2015. júliusában jogalkotási javaslatot terjesztett elő az EU ETS-nek a helyhez kötött létesítmények tekintetében történő felülvizsgálatára a 2020 utáni időszakra vonatkozóan. Ez a javaslat nem foglalkozik a légi közlekedésnek az EU ETS-ben való lefedettségével kapcsolatos kérdésekkel, mivel azt az ICAO közgyűlésének 2016. októberi 39. ülését megelőzően nem tartották megfelelőnek. Az Európai Tanács következtetéseivel összhangban ez a légi közlekedésből származó kibocsátások kérdésével foglalkozó javaslat továbbviszi az EU ETS-ben az Európán belüli repülések kibocsátása tekintetében alkalmazott megközelítést. Ez a javaslat kiegészíti a Bizottság által 2015 júliusában javasolt átfogóbb ETS-felülvizsgálatot, amelyre vonatkozóan folyamatban van az együttdöntési eljárás.

A GMBM végrehajtásához szükséges többi szabályról és annak irányításáról szóló nemzetközi megbeszélések további lendületének biztosítása érdekében javasoljuk, hogy az EU ETS csökkentett (azaz az EGT-n belüli repülőterek közötti repülésekre vonatkozó, a 421/2014/EU rendeletben meghatározott) hatálya 2016 után is folytatódjon. Amint egyértelműbbé válik az ICAO által a GMBM végrehajtására elfogadott jogi eszközök jellege és tartalma, valamint nemzetközi partnereinknek a GMBM végrehajtásával kapcsolatos szándéka, a 2020 utáni időszakra vonatkozó EU ETS további értékelésére és felülvizsgálatára kerül sor. Ennek során megfelelően figyelembe kell venni az összhangot az EU által a Párizsi Megállapodás értelmében vállalt, az egész gazdaságra kiterjedő kötelezettségvállalással, és annak azon célkitűzésével, hogy az üvegházhatásúgáz-kibocsátást 2030-ig az 1990-es szinthez képest 40 %-kal kell csökkenteni.

A meglévő jogszabályok értelmében a Bizottságnak értékelnie kell az ICAO 39. közgyűlésének eredményeit, és ennek fényében felül kell vizsgálnia az EU ETS hatályát az EGT területéről induló és az oda irányuló repülések esetében. A meglévő jogszabályok módosításának hiányában az ETS eredeti hatálya (amely magában foglalja az EGT-n kívüli repüléseket is) újra alkalmazandó lenne. Tekintettel az ICAO keretében a GMBM-et illetően elért megállapodásra, a projekt befejezéséhez és gyakorlatba történő mihamarabbi átültetéshez nyújtott uniós támogatásra, valamint a GMBM-nek az EU által 2021-től tervezett végrehajtására, szükségesnek látszik az EU ETS-re vonatkozó jogszabályok felülvizsgálata.

2016. októberében tartott 39. közgyűlésén az ICAO határozatot fogadott el egy globális piaci alapú intézkedésről (GMBM), amelynek célja a nemzetközi légi közlekedésből származó kibocsátások növekedésének 2021-től egy ellentételezési rendszeren keresztül történő globális kezelése a nemzetközi légi közlekedésből származó kibocsátások 2020-as szinten történő stabilizálására irányuló nem kötelező erejű cél elérése érdekében. A GMBM első szakaszában (2021–2026) a GMBM-ben való részvétel kifejezetten önkéntes. A összes jelentős légi közlekedési országnak alkalmaznia kell a GMBM-et annak második szakasza kezdetétől, vagyis 2027-től. Az EU és tagállamai kifejezték azon szándékukat, hogy a GMBM-et annak önkéntes szakaszában is alkalmazzák. Noha a nem kötelező erejű célról és a GMBM, mint ellentételezés alapvető jellegéről már megállapodtak, a GMBM számos fontos elemét – amelyek az éghajlatváltozás szempontjából fontosak annak eredményessége és környezeti integritása tekintetében – még ki kell dolgozni és el kell fogadni az ICAO keretében, mielőtt a GMBM 2021-es végrehajtása megkezdődhetne. A szóban forgó elemek elfogadásában bekövetkező minden késedelem a GMBM gyakorlatba történő átültetését késleltető kockázatot jelent. Ez azzal a kockázattal is jár, hogy késlelteti az államok általi végrehajtást a nemzeti jogszabályokban, ami döntő fontosságú, mivel a GMBM gyakorlatba történő konkrét átültetése az ilyen nemzeti és regionális szintű intézkedéseken alapul.

Az Európai Tanács 2014 októberében megállapodott a 2030-ig tartó időszakra vonatkozó éghajlat- és energiapolitikai keretről. A 2030-ig szóló keret központi eleme az a kötelező érvényű célkitűzés, hogy az EU 2030-ra az 1990-es szinthez képest legalább 40 %-kal csökkentse teljes üvegházhatásúgáz-kibocsátását. Ahhoz, hogy ezt a célt költséghatékonyan elérhessük, az uniós kibocsátáskereskedelmi rendszer (EU ETS) alá tartozó ágazatoknak a 2005-ös szinthez képest 43 %-kal, a nem ETS-ágazatoknak pedig 30 %-kal kell majd csökkenteniük kibocsátásaikat. Ez lehetővé tette az EU számára, hogy a Párizsi Megállapodás keretében benyújtsa vállalását, és az az egész gazdaságra kiterjedő – a légi közlekedésből származó kibocsátásokat is felölelő – kötelezettségvállalásnak minősüljön. Az EU kötelezettséget vállalt arra, hogy kellő mértékben hozzájárul a Párizsi Megállapodás szerinti éghajlati célhoz, vagyis a globális felmelegedés mértékének az iparosodás előtti értékhez képest jóval 2 Celsius-fok alatti szinten tartásához, és további erőfeszítéseket tesz a hőmérséklet emelkedésének 1,5 Celsius-fokra való korlátozására, valamint a Nemzetközi Polgári Repülési Szervezet által kitűzött nem kötelező erejű célhoz, vagyis hogy nemzetközi légi közlekedésből származó globális nettó szén-dioxid-kibocsátás ne haladja meg a 2020-as szintet („szén-dioxid-semleges növekedés” vagy CNG 2020).

2008-ban az EU vezető szerepet játszott a légi közlekedésből származó üvegházhatásúgáz-kibocsátás kezelésében az Európai Gazdasági Térségen belüli repülőterek közötti repülések (a továbbiakban: EGT-n belüli repülések), valamint az Európai Gazdasági Térségen (EGT) belüli repülőterek és a harmadik országok repülőterei közötti repüléseknek (az EGT-n kívüli repülések) az EU kibocsátáskereskedelmi rendszerébe (EU ETS) történő bevonásával. Ez fontos szerepet játszott abban, hogy a Nemzetközi Polgári Repülési Szervezet keretében megállapodás szülessen egy, a nemzetközi légi közlekedést érintő globális piaci alapú intézkedés kidolgozására irányuló folyamatról, amely 2013-ban kezdődött. Ez azt is lehetővé tette, hogy a légi közlekedés hozzájáruljon az EU éghajlatváltozási célkitűzéséhez, nevezetesen, hogy 2020-ra az 1990-es szinthez képest 20 %-kal csökkenjen a kibocsátás. Az ICAO keretében történő megállapodásig, valamint az ICAO-n belüli, a nemzetközi légi közlekedésből származó kibocsátások szabályozására irányuló globális intézkedés kidolgozásának előmozdítása érdekében az EU 2016-ig átmenetileg az EGT-n belüli repülésekre korlátozta az EU ETS hatályát, az EGT-n kívüli repülésekre vonatkozó hatály ICAO általi felülvizsgálatának eredményére várva. Az EU ETS irányelv módosításainak hiányában az EU ETS 2017-től automatikusan újra teljes hatályában alkalmazandó.

A légi közlekedésből származó, üvegházhatást okozó gázok kibocsátása jelentős mértékben növekszik. További intézkedések hiányában a nemzetközi légi közlekedés szén-dioxid-kibocsátása 2050-ig várhatóan csaknem elérheti a 2010-es kibocsátás négyszeresét. Több tanulmány is azt mutatja, hogy önmagukban a technikai és operatív intézkedések – ideértve a repülőgépek szén-dioxid-kibocsátási szabványait és a fenntartható bioüzemanyagok alkalmazását – nem elegendőek a légi közlekedésből származó kibocsátások csökkentéséhez, ezért piaci alapú intézkedések alkalmazására van szükség azok növekedésének megállítása érdekében. A légi közlekedési ágazat ÜHG-kibocsátásának erőteljes növekedése azzal a kockázattal jár, hogy aláássa az éghajlatváltozás elleni hatékony küzdelem érdekében tett uniós és globális erőfeszítéseket.

Az éghajlatváltozás határokon átnyúló hatásai és a repülés nagymértékben transznacionális jellege miatt az uniós szintű – és amennyiben lehetséges, globális szintű – fellépés hatékonyabb, mint a tagállami szintű fellépés. Az uniós szintű fellépés a leghatékonyabban fogja biztosítani az EU belső és nemzetközi éghajlat-politikai céljait, és biztosítani fogja az EU-ban a GMBM harmonizált végrehajtását. Ezáltal biztosítható a légi közlekedési ágazat megfelelő hozzájárulása az éghajlatváltozás hatásainak csökkentéséhez, miközben megmarad az uniós légi közlekedési ágazat nemzetközi versenyképessége és fennmaradnak az EU belső piacán az egyenlő versenyfeltételek.

•Arányosság

A javaslat megfelel az arányosság elvének, mivel nem lépi túl a 2020-ra és 2030-ra vonatkozó uniós ÜHG-csökkentési célkitűzések költséghatékony módon történő eléréséhez szükséges mértéket, ugyanakkor biztosítja a belső piac megfelelő működését és megkönnyíti a GMBM végrehajtási szabályainak megalkotását.

•A jogi aktus típusának megválasztása

Ez a rendeletjavaslat az ICAO-közgyűlés 2013 évi ülésszakát követően elfogadott 421/2014/EU rendeletből következik. A 421/2014/EU rendelethez hasonlóan fontos, hogy az Európai Parlament és a Tanács gyorsan elfogadja ezt a javaslatot, hogy már érvényben lehessen az EU ETS keretében a következő megfelelési kötelezettségek 2018. márciusi és áprilisi határidejekor. Felülvizsgálat hiányában az ETS újra eredeti hatályában alkalmazandó. Ezért kívánatos volna, hogy az Európai Parlament és a Tanács ezt a javaslatot elfogadja, és hogy legkésőbb 2018. elejéig hatályba lépjen, ez ugyanis jogbiztonságot és tiszta helyzetet teremtene a légijármű-üzemeltetők számára, akiknek máskülönben a 2003/87/EK irányelv szerint 2018. április 30-ig a harmadik országokba irányuló és az onnan kiinduló repüléseik teljes egésze ellenében le kellene adniuk kibocsátási egységeket.

Tekintettel a rendelkezésre álló idő szűkösségére, a Bizottság úgy véli, hogy ez a javaslat a legjobban egy rendelet révén valósítható meg. A rendeletek közvetlenül alkalmazandók valamennyi tagállamban, és teljes egészükben kötelező erejűek, ezért a legjobb eszközt jelentik a módosítások kellő időben és egységes módon történő végrehajtásához a 2017-re vonatkozó megfelelési határidők – 2018 márciusa és áprilisa – előtt.

3.AZ UTÓLAGOS ÉRTÉKELÉSEK, AZ ÉRDEKELT FELEKKEL FOLYTATOTT KONZULTÁCIÓK ÉS A HATÁSVIZSGÁLATOK EREDMÉNYEI

•A jelenleg hatályban lévő jogszabályok utólagos értékelése / célravezetőségi vizsgálata

Az EU ETS 2021–2030 időszakra vonatkozó felülvizsgálata keretében a jelenlegi ETS-irányelv értékelése része volt a hatásvizsgálati munkának, és annak eredményeit figyelembe vették a szakpolitikai lehetőségek értékelésénél. A légi közlekedés EU ETS-éhez kifejezetten kapcsolódó utólagos értékelésre vagy célravezetőségi vizsgálatra nem került sor, mivel az EU ETS-t soha nem alkalmazták az eredeti terveknek megfelelően teljes mértékben. A légi közlekedés EU ETS-ének hatályát érintő módosításokra a felmerülő aggodalmak eloszlatását, valamint az eredetileg tervezett intézkedésekkel szembeni ellenállás figyelembevételét célzó átfogó értékelések alapján került sor, az ugyanazon útvonalakon működő valamennyi üzemeltetővel szembeni egyenlő bánásmód fenntartása mellett. A 421/2014/EU rendeletre vonatkozó javaslatot kísérő 2013. évi hatásvizsgálat, az e javaslatot kísérő hatásvizsgálat, a Bizottság által készített szén-dioxid-piaci jelentésekkel és a Bizottság által az ICAO-nak benyújtott uniós ICAO-akciótervvel együtt hatékonyan értékeli és vizsgálja az EU ETS irányelv hatékonyságát és működését a légi közlekedés tekintetében, ami az EU ETS irányelv légi közlekedésre vonatkozó visszamenőleges értékelése és célravezetőségi vizsgálata tekintetében megfelelőnek tekinthető.

•Konzultáció az érdekelt felekkel

Az EU ETS-nek az ICAO 2016. évi közgyűlését követő felülvizsgálata tárgyában 2016. március 7. és május 30. között 12 héten keresztül nyilvános konzultációra került sor. Összességében az érdekelt felek többsége egyetértett abban, hogy a nemzetközi légi közlekedés kibocsátásának csökkentésére vonatkozó ambiciózus célkitűzésekről meg kell állapodni, és hogy a piaci alapú intézkedések megfelelő eszközök a nemzetközi légi közlekedésből származó kibocsátások csökkentésére. A célkitűzések kívánatos terjedelmével és a kibocsátás csökkentésére irányuló konkrét mechanizmusokkal kapcsolatban azonban különböző vélemények alakultak ki. Míg néhány érdekelt fél úgy véli, hogy az EU ETS 2017 után is a jelenlegi, EGT-n belüli hatállyal folytatódjon, mások úgy vélték, hogy vissza kell térni annak teljes körű hatályához (beleértve a harmadik országokba irányuló és onnan érkező repüléseket is). A 2020 utáni időszakot illetően számos válaszadó megjegyezte, hogy az EU ETS lehetőségeit az ICAO 2016. évi közgyűlésén elért megállapodás ambíciószintjétől, jellegétől, hatályától és környezeti integritásától/hatékonyságától kell függővé tenni. A Bizottság azt tervezi, hogy a jövőben is építő jellegű két- és többoldalú kapcsolatokat tart fenn az érintett felekkel és harmadik országokkal.

•Szakértői vélemények összegyűjtése és felhasználása

Ami a globális üvegházhatásúgáz-kibocsátásra vonatkozó előrejelzéseket illeti, a hatásvizsgálat az ENSZ Környezetvédelmi Programjának 2015. évi, a kibocsátási résről szóló jelentését („Emission Gap Report”) és az Éghajlatváltozási Kormányközi Testület (IPCC) ötödik értékelő jelentését vette alapul. Az átfogó uniós ÜHG-előrejelzésekkel kapcsolatban az Európai Környezetvédelmi Ügynökség jelentései szolgáltak alapként. A tanulmány az ICAO környezetvédelmi jelentéseiben szereplő releváns – nevezetesen a nemzetközi légi közlekedés kibocsátásaival és kibocsátási előrejelzéseivel kapcsolatos – adatokra támaszkodott, valamint a nemzetközi légi közlekedésnek a műszaki és működési intézkedéseken alapuló kibocsátáscsökkentési potenciáljára. A mögöttes ökonometriai modellezésben és elemzésben a légi közlekedési ágazatnak az ICAO környezetvédelmi jelentésében szereplő előre jelzett növekedési adatait használták.

•Hatásvizsgálat

A hatásvizsgálat különböző lehetőségeket vizsgál a 2020. előtti és a 2021-gyel kezdődő időszakra vonatkozóan. A 2020. előtti időszak tekintetében az EGT-n belüli hatály folytatását, valamint azt EGT-ből induló összes repülés lefedését magában foglaló alternatívát hasonlították össze az alapforgatókönyvvel (teljes hatály). 2020. után az összes opció esetében úgy tekintették, hogy a GMBM lefedi a harmadik országokba irányuló és onnan érkező repüléseket. Az egyik opció szerint az EGT-n belüli kibocsátásokat a GMBM-en keresztül ellentételeznék, míg egy másik minden EGT-n belüli repülésre fenntartja az EU ETS kötelezettségeket. A köztes opciók az EU ETS változtatásait mérlegelik az EGT-n belüli repülések tekintetében vagy a GMBM-hez való közelítés érdekében (úgy, hogy az EU ETS egy ellentételezési megközelítéssel dolgozik), vagy azért, hogy a két rendszert kombinálják (az EU ETS lefedi a GMBM által nem kezelt kibocsátásokat).

A hatásvizsgálat kimutatta, hogy az EU ETS jelenlegi EGT-n belüli hatályának folytatása lenne a legmegfelelőbb lehetőség a 2017–2020-as időszak kezelésére és a légi közlekedésből származó tervezett vállalásnak a 2020-as éghajlatváltozási célkitűzéshez történő igazítására. Ezt harmadik országok is üdvözölnék, valamint az ICAO számára új lendületet adna a GMBM végrehajtásához szükséges, függőben levő szabályok véglegesítéséhez; továbbá nagyon alacsony adminisztratív költségekkel megvalósítható lenne, mivel a rendszer már érvényben van, és minden szereplő tiszteletben is tartja. Az ágazat kibocsátásának csökkentését célzó globális fellépést is maximalizálná a GMBM 2021-től való tényleges végrehajtásának – a várakozások szerinti – megkönnyítése.

A hatásvizsgálat egy 2020. utáni időszakra vonatkozó forgatókönyv különböző opcióit is elemezte, megmutatva, hogy azok hozzájárulnának-e az EU 2030-ra kitűzött éghajlati céljainak eléréséhez, és ha igen, hogyan. Tekintettel azonban a GMBM konkrét végrehajtását továbbra is érintő bizonytalanságokra, korainak tartjuk a 2020. utáni rendszerre vonatkozó döntést ebben a szakaszban, ellenben készen kell állni arra, hogy kellő időben felülvizsgáljuk a helyzetet, mielőtt a GMBM várhatóan megkezdi működését.

•Célravezető szabályozás és egyszerűsítés

A legkisebb légijármű-üzemeltetők adminisztrációs terheinek könnyítése érdekében az évente 1 000 tonnánál kevesebb szén-dioxidot kibocsátó nem kereskedelmi légijármű-üzemeltetőkre vonatkozó kivételt indokolt további tíz évre alkalmazni.

•Alapjogok