(1)A Bizottság 2018. november 21-én elfogadta az éves növekedési jelentést, amely elindította a gazdaságpolitikai koordináció 2019. évi európai szemeszterét. Kellő figyelmet fordított az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság által 2017. november 17-én kihirdetett szociális jogok európai pillérére. Az Európai Tanács 2019. március 21-én jóváhagyta az éves növekedési jelentés prioritásait. A Bizottság az 1176/2011/EU rendelet alapján 2018. november 21-én elfogadta a riasztási mechanizmus keretében készült jelentést is, amelyben Lengyelországot nem sorolta azon tagállamok közé, amelyek vonatkozásában részletes vizsgálatra kerül sor.

(4)A 2014 és 2020 közötti időszakra vonatkozó európai strukturális és beruházási alapok programozását a vonatkozó országspecifikus ajánlások figyelembevételével alakították ki. Az 1303/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet 23. cikke szerint, amennyiben az a vonatkozó tanácsi ajánlások végrehajtásának elősegítése érdekében szükséges, a Bizottság kérheti egy tagállamtól, hogy vizsgálja felül partnerségi megállapodását és releváns programjait, és javasoljon azokhoz módosításokat. A Bizottság az európai strukturális és beruházási alapok eredményességét és a gondos gazdasági irányítást összekapcsoló intézkedések alkalmazására vonatkozó iránymutatásokban további részletekkel szolgált arról, hogyan alkalmazná az említett rendelkezést.

(5)Lengyelország jelenleg a Stabilitási és Növekedési Paktum prevenciós ágához tartozik. A 2019. évi konvergenciaprogram szerint a kormány azt tervezi, hogy az államháztartási egyenleg a GDP 0,4 %-ának megfelelő 2018-as hiányról 2022-re kissé, a GDP 0,6 %-ára romlik, 2019-ben a GDP 1,7 %-ának megfelelő hiány, 2020-ban pedig a GDP 0,2 %-ának megfelelő többlet mellett. A GDP 1,1 %-ának megfelelő újraszámított strukturális egyenleg megközelíti a 2022-re a GDP 1,0 %-ának megfelelő strukturális hiányban meghatározott középtávú költségvetési célt. A 2019. évi konvergenciaprogram szerint a GDP-arányos államadósság-ráta a 2018-as 48,9 %-ról 2022-re várhatóan 40,6 %-ra csökken. Az említett költségvetési előrejelzéseket alátámasztó makrogazdasági forgatókönyv megalapozott. Ugyanakkor 2020-tól kezdődően a tervezett hiánycélok elérésének támogatásához szükséges intézkedések némelyikének operatív részletei nincsenek kellőképpen kidolgozva.

(6)A 2019. évi konvergenciaprogram szerint Lengyelország az aszályhoz kapcsolódó kompenzációs intézkedéseket hajtott végre, melyek költségvetési hatása 2018-ban jelentős volt. A konvergenciaprogram megfelelő bizonyítékokkal támasztotta alá e költségvetési többletkiadások mértékét és jellegét. Az aszállyal kapcsolatos kiadások speciális kezelése a rendkívüli eseményekre vonatkozó rendelkezések alkalmazásának tekinthető. A Bizottság szerint 2018-ban a kapcsolódó figyelembe vehető többletkiadások a GDP 0,07 %-át tették ki. Az 1466/97/EK rendelet 9. cikkének (1) bekezdésében és 10. cikkének (3) bekezdésében foglalt rendelkezések lehetőséget adnak e többletkiadások figyelembevételére, mivel az aszály a kivételes jellege miatt rendkívüli eseménynek minősül, a lengyel államháztartásra gyakorolt hatása jelentős, és a középtávú költségvetési célhoz vezető korrekciós pályától való átmeneti eltérés engedélyezése nem veszélyeztetné a fenntarthatóságot. Ennek megfelelően a Bizottság e többletköltségek figyelembevétele érdekében csökkentette a középtávú költségvetési cél eléréséhez 2018-ban szükséges kiigazítás mértékét.

(7)A Tanács 2018. július 13-i ajánlása szerint Lengyelországnak biztosítania kell, hogy a nettó elsődleges államháztartási kiadások nominális növekedési rátája 2019-ben ne haladja meg a 4,2 %-ot, ami a GDP 0,6 %-ának megfelelő éves strukturális kiigazításnak felel meg. A Bizottság 2019. tavaszi előrejelzése alapján fennáll a kockázata annak, hogy 2019-ben jelentős mértékű lesz az eltérés az ajánlott kiigazítástól.

(8)2020-ban, tekintettel a GDP 2,0 %-át kitevő, előrevetített lengyelországi kibocsátási résre, a nettó elsődleges államháztartási kiadás nominális növekedési rátája nem haladhatja meg a 4,4 %-ot, összhangban a Stabilitási és Növekedési Paktum keretében közösen elfogadott kiigazítási követelménymátrixból eredő, a GDP 0,6 %-ának megfelelő strukturális kiigazítással. Változatlan szakpolitikát feltételezve a Bizottság 2019. tavaszi előrejelzése alapján fennáll a kockázata annak, hogy 2020-ban Lengyelország jelentősen eltér ettől a követelménytől. A Tanács összességében úgy véli, hogy 2019-től meg kell tenni a szükséges intézkedéseket a Stabilitási és Növekedési Paktum rendelkezéseinek való megfelelés biztosítása érdekében.

(9)Lengyelország jelentős előrelépést ért el az adózási fegyelem növelésében. Ezzel egyidejűleg az ország erőteljes gazdasági növekedést élt át, a munkaerőpiac élénk volt, és fokozatosan növekedett a társadalombiztosítási járulékok hatálya alá tartozó munkaszerződések aránya. Mindezen tényezők hozzájárultak az állami bevételek növekedéséhez. A megnövekedett bevétel egy része ciklikus jellegű, és a makrogazdasági környezet romlásával eltűnhet. Az elmúlt években ugyanakkor emelkedtek a GDP-arányos állami kiadások. Több új kiadási kategória tartós jellegű, és módosításuk valószínűleg nem lesz könnyű a közeljövőben. Sőt, Lengyelország államháztartása az idő előrehaladtával magasabb kiadási nyomással szembesül majd, főként a népesség elöregedése miatt. Ezek a tényezők felerősítik a kiadások kezelésének megerősítését célzó új eszközök iránti igényt, beleértve a kiadások hatékonyságának és eredményességének rendszeres értékelését. Noha Lengyelország 2018-ban folytatta a költségvetési folyamat javítására irányuló munkát, az átfogó reform összetett, és több éven keresztül, szakaszokban kerül végrehajtásra. Továbbra is Lengyelország az egyetlen olyan tagállam, amelynek nincs független költségvetési tanácsa, bár az általános költségvetési keret erős, és vannak olyan független intézmények, amelyek részben ellátják egy költségvetési tanács tipikus feladatait. Noha Lengyelország nem ért el haladást a csökkentett hozzáadottértékadó-kulcsok kiterjedt használatának korlátozása terén, a kormány olyan reformot indított el, amely potenciálisan kevésbé összetetté teheti az adómértékeket, és csökkentheti a hibák előfordulásának valószínűségét.

(10)2017-ig nőtt az átlagos nyugdíjbavonulási életkor, ami a korábbi reformoknak, például a korkedvezményes nyugdíjazási lehetőségek visszavonásának és a törvényben előírt nyugdíjkorhatár fokozatos emelésének az eredménye. 2018-ban az átlagos nyugdíjbavonulási életkor a nők és férfiak esetében egyaránt csökkent, ami a törvényben előírt nyugdíjkorhatár 2017 végi csökkentését tükrözi. A tényleges nyugdíjbavonulási életkor további emelése alapvető fontosságú a munkaerőpiaci részvétel, és ezáltal a gazdasági növekedés szempontjából, tekintettel a munkaképes korú népesség csökkenésére. Szintén fontos a jövőbeli nyugdíjak megfelelőségének biztosítása, az időskori szegénység megelőzése és így a nyugdíjrendszer költségvetési fenntarthatóságának javítása is. A törvényben előírt nyugdíjkorhatár 2017. őszi, a nők esetében 60, a férfiak esetében 65 évre való csökkentése jelentős negatív hatást gyakorol majd a jövőbeli nyugdíjellátások szintjére, és e tekintetben jelentős szakadékot teremt a férfiak és a nők között. A meglévő kedvezményes nyugdíjrendszerek a költségvetés számára költségeket jelentenek, és csökkentik a munkavállalók ágazatok közötti mobilitását. A mezőgazdasági termelők speciális társadalombiztosítási rendszere, amelynek költségei a GDP közel 0,8 %-át teszik ki, gátolja a munkaerő-mobilitást és hozzájárul a rejtett munkanélküliséghez a mezőgazdaságban.

(11)A kedvező makrogazdasági környezet támogatta a lengyel munkaerőpiac elmúlt években jellemző erős teljesítményét. A foglalkoztatási ráták tovább emelkedtek, miközben a munkanélküliségi ráták több évnyi csökkenést követően 2018-ban 4 % alatti történelmi mélyponton stabilizálódtak. Egyes csoportok – különösen az alacsony képzettségűek, a fogyatékossággal élő személyek és gondozóik, valamint az idősebbek – munkaerőpiaci részvétele azonban a többi tagállamhoz képest alacsony maradt. A lengyel szociális ellátási rendszer nem kellően ösztönöz a munkavállalásra. A gyermekek után járó ellátás csökkentette a szegénységet és az egyenlőtlenséget, de nagyságrendje és kialakítása miatt negatív hatással volt a szülők – főként a nők – munkaerőpiaci részvételére. Az EU-ban továbbra is Lengyelországban az egyik legalacsonyabb a formális gyermekgondozásban részt vevő, háromévesnél fiatalabb gyermekek száma. Ezenkívül a tartós ápolást-gondozást főként a családtagok biztosítják, szinte teljes mértékben intézményi támogatás nélkül, és ez megakadályozza a gondozókat a munkavállalásban. A törvényben előírt alacsonyabb nyugdíjkorhatár az idősebb munkavállalók egy részét a munkaerőpiac elhagyására ösztönözte. A nem uniós országokból érkező migráció segítette a növekvő munkaerőigény kielégítését, de a jelek szerint valószínűleg nehezen megvalósítható a migráns munkavállalók további beáramlása.

(12)2015 és 2017 között Lengyelország intézkedéseket hozott a munkaerőpiac szegmentációjának kezelése érdekében azáltal, hogy korlátozta az ideiglenes foglalkoztatással való visszaélések lehetőségét, növelte a társadalombiztosítási járulékokat egyes atipikus foglalkoztatási formák esetében, és egyes ilyen szerződések esetében minimálórabért vezetett be. Noha a hozott intézkedéseknek és a munkaerőhiánynak köszönhetően 2015 óta csökkent a határozott idejű munkaszerződések aránya, és ez a folyamat 2018 során felgyorsult, még mindig a legmagasabbak között van az EU-ban. Az ezt a kérdést kezelő további jogszabályi változtatásokra nem került sor, mivel a munka törvénykönyvének reformját végül nem hajtották végre. Az önfoglalkoztatók és az atipikus foglalkoztatási formák keretében foglalkoztatottak jövőbeli nyugdíjának megfelelősége potenciális problémaforrás.

(13)Az egész életen át tartó perspektíván alapuló minőségi oktatási és képzési rendszer – kellő beruházásokkal alátámasztva – a lengyelországi jövőbeli növekedési kilátásokat támogató egyik létfontosságú tényező lehet. Az embereknek a gyorsan változó munkaerőpiacon az elhelyezkedéshez szükséges készségekkel és kompetenciákkal való felruházása döntő fontosságú a munkaerőpiaci részvétel és a gazdaság innovációs kapacitásának ösztönzése szempontjából. A felnőttek oktatásban és képzésben való részvételének aránya jóval alacsonyabb az uniós átlagnál, a vállalati szakképzés kihasználtsága alacsony. Ez pedig – karöltve a digitális készségek, valamint az írás-olvasási és a számolási készségek terén fennálló hiányosságokkal, különösen a felsőfokú végzettséggel nem rendelkező felnőttek körében – gátolja a foglalkoztathatóságot. A tanárképzés elégtelen minősége és a készségeikben mutatkozó hiányosságok valószínűleg negatív hatással vannak az oktatás minőségére. A felsőoktatás minőségbiztosítási rendszerében is fellelhetők hiányosságok. A szakképzés és a felsőoktatás közelmúltbeli reformjai ellenére a felnőttoktatás hatékony koordinációja még mindig hiányzik, és nem egyértelmű a különböző szakpolitikai intézkedéseknek a nyújtott oktatás és képzés minőségére és a készségszintekre gyakorolt hatása.

(14)Lengyelország hosszú távú gazdasági kilátásai a gazdaság innovációs kapacitásának fejlesztésétől függenek. Lengyelország az innováció tekintetében azonban továbbra is alacsony szinten áll, az ország gazdasági szerkezetének jelentős részét az egyszerű technológiát alkalmazó ágazatok teszik ki, és az innovációs teljesítmény terén jelentősek a regionális különbségek. Noha hoztak néhány intézkedést a tudományos körök és a vállalkozások közötti együttműködés javítására, számos pénzügyi és nem pénzügyi akadály továbbra is fennáll. Mindenekelőtt az összetett adminisztratív eljárások és a tudományos szakembereknek az állami és a magánszektor közös kutatási és fejlesztési projektjeinek irányításával kapcsolatos korlátozott ismeretei továbbra is jelentős akadályt képeznek. A klaszterek és formalizált vállalati hálózatok – különösen a kis- és középvállalkozások, valamint nagyvállalatok között – korlátozott szerepet játszanak az innovatív megoldások elterjesztésében. A 2018. évi felsőoktatási reform javítja a lengyel tudományos élet bizonyos szempontjait, de csak részben foglalkozik olyan fontos kérdésekkel, mint a kutatási ágazat széttagoltsága, a kutatók bérei vagy a lengyel tudomány nemzetközivé válása. A kutatásra és fejlesztésre fordított bruttó hazai kiadások 2017-ben nagyjából az uniós átlag felét tették ki, jelentős regionális eltérésekkel.

(15)Az egészségügyi eredmények tovább javultak, de még mindig az uniós átlag alattiak; a férfiak várható élettartama 8,2 évvel kevesebb a nőkénél, a legmagasabb és a legalacsonyabb iskolai végzettségű lengyelek közötti különbség pedig 10 év. Az egészségügyi ellátórendszerhez való hozzáférést és annak hatékonyságát a kiadások alacsony szintje és a munkaerőhiány befolyásolja. A gyakorló orvosok és nővérek népesség méretéhez viszonyított száma a legalacsonyabbak között van az Unióban, és az egészségügyi személyzet negyedének életkora meghaladja a nyugdíjkorhatárt. Az egészségügyi szolgáltatások iránti ki nem elégített igények száma 2017-ben csökkent, de továbbra is a legmagasabbak között van az EU-ban, és bizonyos eljárások esetében a várakozási idő 2010 óta jelentősen megnőtt. Lengyelország térképeket készített az egészségügyi ellátási igényekről, de ezek egyelőre nem váltak az egészségügyi szolgáltatások megvásárlásával és a beruházásokkal kapcsolatos döntéseket támogató eszközzé. Az egészségügyi rendszer továbbra is túlságosan kórházközpontú, az alapellátás és az ambuláns ellátás pedig továbbra is fejletlen. A tartós ápolási-gondozási rendszer gyenge, hiányoznak belőle a standard szolgáltatások és a következetes stratégiai megközelítés. A legtöbb tartós ápolást-gondozást nem hivatalos gondozók végzik, gyakran családtagok, kevés intézményi támogatással. 2017-ben Lengyelország egészségügyi közkiadásai összesen a GDP 4,7 %-át tették ki, jóval elmaradva a GDP 7 %-át kitevő uniós átlagtól. Lengyelország azt tervezi, hogy a következő években fokozatosan növeli ezeket a kiadásokat. Ezt azonban nehéz lehet megvalósítani, mivel a közepes és magas jövedelmű háztartások szociális juttatásainak emelésére vonatkozóan nemrég bejelentett tervek korlátozni fogják a költségvetési mozgásteret a jövőben.

(16)Noha a lengyelországi infrastruktúra jelentősen javult, néhány ágazatban még mindig lényeges összeköttetési hiányosságok jellemzők. A nemzeti útépítési program szerint 2024-ig befejezendő közúti beruházások főként Lengyelország keleti részén összpontosulnak, ezáltal néhány északi régióban gyengébb marad az összeköttetés. Továbbra is jelentős hiányosságok állnak fenn a transzeurópai közlekedési hálózat vasútvonalaiban, és a vasúti beruházások lassabban haladnak előre, mint a közúti beruházások. A halálos közúti balesetek aránya továbbra is a legmagasabbak között van az Unióban. A városokban egyre nagyobb problémákat okoz a mobilitás: a személygépkocsik számának növekedése és a gépjármű-állomány magas életkora miatt gyakoriak a torlódások, és magas a légszennyezés. Az elmúlt 5 évben jelentősen nőtt a közúti közlekedésből származó üvegházhatásúgáz-kibocsátás. A közösségi, alacsony kibocsátású és aktív közlekedési módok használatának jelenlegi ösztönzői nem elegendőek e kihívások kezeléséhez. A vezetékes internetkapcsolat elterjedtsége továbbra is az egyik legalacsonyabb az Unióban, az ultragyors széles sávú rendszer főként nagyvárosokban elérhető.

(17)A lengyel gazdaság egyike a legkevésbé szén-dioxid-hatékonyaknak az Unióban. A magán- és középületek rossz szigetelése hozzájárul a magasabb energiafogyasztáshoz és az energiaszegénységhez. Az Unión belül Lengyelországban van a legtöbb légszennyezett város, különösen a déli és központi régiókban. A nagyobb energiahatékonyságba való beruházás, különösen az építőipari ágazatban, az alacsony szén-dioxid-kibocsátású és tisztább energiatermelés arányának növelése és a közlekedésből származó alacsonyabb kibocsátások támogatása csökkentené a fosszilis tüzelőanyagoktól való függőséget és visszafogná a légszennyezést, miközben csökkentené a társadalmi költségeket és javítaná az életminőséget. A jelenlegi jogszabályi környezet – többek között a gázkészlet-felhalmozási törvény, a villamosenergia-árak befagyasztásáról szóló törvény és a szárazföldi szélparkokra vonatkozó szabályozás – akadályozhatja a villamosenergia- és gázpiacokba történő beruházásokat és hosszú távon kihathat a lengyel energiaágazat és az energiaintenzív iparágak versenyképességére.

(18)Az új és módosított jogszabályok minősége, valamint a stabil és kiszámítható üzleti környezet nagy fontossággal bír a kedvező gazdasági feltételek fenntartása, és a magánberuházások növekedésének előmozdítása szempontjából. Az instabil szabályozási keret és a vállalkozások bővülésének egyéb akadályai negatívan hatnak a befektetési tevékenységre és a termelékenységre. Az érdekelt felekkel való hatékony párbeszéd kialakítása segítene a jogszabályok minőségének javításában, és – a szükséges módosítások számának korlátozásával – pozitívan járulna hozzá az üzleti környezet stabilitásához. Ezért a szociális partnerekkel folytatott konzultációk és a nyilvános konzultációk szerepének megerősítése – a konzultációk számára elegendő idő biztosítása, a folyamat során az érdekeltektől gyűjtött vélemények figyelembevételének javítása, és a konzultációk alól mentesített törvények számának minimalizálása révén – jelentős mértékben hozzájárulna a jogszabályok gyakori módosításából eredő adminisztratív terhek minimalizálásához, a beruházások növeléséhez és hosszú távon a fenntartható gazdasági növekedés előmozdításához. A Bizottság úgy véli, hogy Lengyelországban fennáll a jogállamiság súlyos megsértésének kockázata, és a helyzet romlik, mivel a vitatott intézkedések közül sokat végrehajtanak és konszolidálnak. Ezek az aggályok az Európai Bíróság előtt folyamatban lévő, az EUSZ 7. cikke szerinti eljárások tárgyát képezik. A jogbiztonság, valamint a szabályozói, adó- és más politikák és az intézmények minőségébe és kiszámíthatóságába vetett bizalom lényeges tényezők a beruházási környezet szempontjából.

(19)A 2021–2027 közötti időszakra vonatkozó uniós alapok programozása hozzájárulhat az ajánlásokban azonosított egyes hiányosságok kezeléséhez, különösen az országjelentés D. mellékletében ismertetett területeken. Ez lehetővé tenné Lengyelország számára, hogy az azonosított ágazatok tekintetében a lehető legoptimálisabban használja fel az említett alapokat, a regionális különbségeket is figyelembe véve.

(20)Az elmúlt években erőteljesen bővült az állam szerepe a banki, a biztosítási és az energiaágazatban. Az állami tulajdon növekedése új kihívást jelent a verseny, valamint a szabályozási és irányítási keret számára. Tekintettel az esetlegesen összeférhetetlen érdekekre és a szorosabb pénzügyi-állami kapcsolatokra, egyre fontosabbá válik a kormányzás minősége, valamint a szabályozók és a felügyelet függetlensége.

(21)Ezen értékelés fényében a Tanács megvizsgálta a 2019. évi konvergenciaprogramot, és véleményét különösen az alábbi 1. ajánlás tükrözi,

AJÁNLJA, hogy Lengyelország 2019-ben és 2020-ban tegyen intézkedéseket a következők érdekében:

1.Biztosítsa, hogy a nettó elsődleges államháztartási kiadások nominális növekedési rátája 2020-ban ne haladja meg a 4,4 %-ot, ami a GDP 0,6 %-ának megfelelő éves strukturális kiigazításnak felel meg. Tegyen további lépéseket a költségvetési források hatékonyabb felhasználása érdekében, többek között a költségvetési eljárás továbbfejlesztésével.