HU    HU HU 
 
HU 1   HU  AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA 
Brüsszel, 21.10.2009 
SEC(2009) 1374 végleges 
  
BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM 
amely a következ ő dokumentumot kíséri: 
 
Javaslat: 
 
AZ EURÓPAI PARLAMENT ÉS  A TANÁCS IRÁNYELVE 
 
a harmadik országbeli állampolgárok és ho ntalan személyek nemzetközi védelemre 
jogosultként való elismerésére és jogállására, valamint a ny újtott védelem tartalmára 
vonatkozó minimumszabályokról  
  
A hatásvizsgálat összefoglalása 
 
{COM(2009) 551} 
{SEC(2009) 1373}  
 
HU 2   HU 1. A PROBLÉMA MEGHATÁROZÁSA  
A volt Jugoszlávia területén kirobbant konfliktusokból táplálkozó 1996 és 2002 közötti 
növekedést követ ően a 2003 és 2006 közötti id őszakban jelent ősen csökkent a menedékkér ők 
száma az EU 27 területén: a 2003. évi 344 800 -ról a 2006. évi 197 410-ra (-42,7%). 2007-ben 
megtört ez a csökken ő tendencia, mivel – f őként az iraki menedékkér ők beáramlásának 
köszönhet ően – 222 170-re (+12%) n őtt a menedékkérelmek száma. 2008-ban 2007-hez 
képest további növekedés (+8% ) tapasztalhattunk; a menedé kkérelmek száma elérte a 
257 375-öt. A menedékkér ők még így is csak az Unióba érkez ő migrációs áramlatok kis 
töredékét alkotják (becslések szerint évi 1,5-2 millió bevándorló). 
2007 végén közel 1,4 millió védelmi jogállással rendelkez ő személy tartózkodott az EU 
területén. Ez a jogszer űen tartózkodó harmadik országbe li állampolgárok körülbelül 7,5%-a, 
az Unió 2007. évi teljes népességének pedig megközelít őleg 0,3%-a. Az említett 1,4 milliós 
szám szintén kis részét teszi ki a 2007-ben világszerte hozzávet őlegesen 11,4 millió 
menekültnek. 
A 2004/83/EK tanácsi irányelv (az elismerésr ől szóló irányelv)1 célja a menedékkér ők 
tagállamok közötti másodlagos migrációjának korlátozása a nemzetközi védelemre szoruló 
személyek azonosítására, valamint az e személyek számára valamennyi tagállamban 
nyújtandó jogokra és kedvezményekre vonatkoz ó minimumszabályok megállapítása révén. 
A 2007. évi zöld könyvre adott válaszok, több értékel ő jelentés, tanulmány, valamint az 
érdekeltekkel folytatott konzu ltációk azt jelezték, hogy az irányelv minimumszabályai  – 
egyhangúlag történ ő elfogadásuk követelménye miatt – bizonytalanok és kétértelm űek, 
„joghézagokat” tartalmaznak és megnyitják az utat az eltérési lehet őségek előtt. Ezenfelül 
néhány esetben az elért kompromisszum a menekültek helyzetére vonatkozó Genfi 
Egyezménynek, az emberi jogok és alapvet ő szabadságok védelmér ől szóló európai 
egyezménynek (EJEE), valamint a tagállamok  közös nemzetközi jogi kötelezettségeinek 
jogforrását képez ő egyéb emberi jogi okmányoknak a „konzervatívabb” értelmezését 
tükrözte. Ennek következtében az irányelv nem biztosítja a tagállami végrehajtási 
intézkedések teljes összhangját az említett jogi aktusokkal , továbbá lehet ővé teszi a tagállami 
döntéshozatali gyakorlatok közötti jelent ős eltéréseket . Emellett a döntéshozók nehezen 
tudnak gyorsan kell ően átgondolt és megalapo zott határozatokat hozni,  mivel a fogalmak 
eltérő értelmezési lehet őségei következtében a kérelmez ők gyakran vesznek igénybe 
jogorvoslatot, és magas az elut asító határozatokkal szembeni  sikeres jogorvoslatok aránya. 
Végül, az irányelv hatályos szabályai nem megfelel őek a hágai programban 
meghatározott,  az egységes védelmi jogállás  létrehozatalára, valamint  a harmadik országbeli 
állampolgárok beilleszkedésének további el ősegítésére  irányuló célok elérésére . 
A meglév ő adatok egyértelm űen azt jelzik, hogy eltérések ta pasztalhatók a tagállamok 
elismerési arányai és gyakorlata i, valamint az általuk biztosíto tt védelem szintje tekintetében 
egyaránt; továbbá rá világítanak az els őfokú döntéshozatal alacsony színvonalára. A 
statisztikai adatok ezenfelül azt a képet nyújtják, hogy az irán yelv semmiféle hatást sem 
gyakorolt a másodlagos mi grációra: a menedékkér ők egyes tagállamokat vonzóbb 
                                                 
1 A harmadik országok állampolgárai, illetve hontalan személyek menekültként vagy más okból 
nemzetközi védelemre jogosultként való elismerésének feltételeir ől és a védelem tartalmára vonatkozó 
minimumszabályokról szóló, 2004 április 29-i irányelv. 
 
HU 3   HU „célállomásnak” találnak másoknál. Ez részben annak köszönhet ő, hogy az el őbbiekben 
kedvezőbb eséllyel kapnak védelmi j ogállást vagy magasabb szint ű jogokat élveznek. 
Az általános problémák az alábbi konkrét problémák  köré csoportosítva jeleníthet ők meg: 
• elnagyoltan határozták meg a „v édelem nyújtóinak”, a „belföldi védelemnek”, valamint a 
„meghatározott társadalmi csoporthoz tart ozásnak” a fogalmát, ami felveti annak 
kockázatát, hogy a védelmet megt agadják, valamint hogy eltér ő elismerési gyakorlatok 
alakulnak ki 
• indokolatlan eltérések tapasztalhatók  a menekülteknek és a kiegészít ő védelmi jogállásban 
részesülő személyeknek nyújtott védelem tartalma terén 
• nem teljesítik a kiegészít ő védelmi jogállásban részesül ő személyek integrációs 
szükségleteit  
• indokolatlan korlátozások tapaszta lhatók a védelemben részesül ő személyek családi 
életének tiszteletben tartásához f űződő joga terén. 
2. AZ UNIÓS FELLÉPÉS TÖBBLETÉRTÉKE , VALAMINT A SZUBSZIDIARITÁS ELVÉNEK 
TISZTELETBEN TARTÁSA  
Az uniós szint ű fellépés várhatóan több tekintetben is hatékonyabbnak bizonyul a tagállami 
fellépésnél. 
• Egyoldalú tagállami fellépéssel nem érhet ők el a hágai programban meghatározott , a 
harmadik országok állampolgárainak egységes  védelmi jogállására és integrációjára 
vonatkozó célkitűzések . 
• Egyoldalú tagállami fellépések révén történ ő fejlesztés esetén  valószín űtlen, hogy a 
védelem szintje egységesen  – a legmagasabb nemzetközi követelményeknek megfelel ően 
– fokozható . Éppen ellenkez őleg, színvonalromlást okozó vers engés alakulhat ki, mivel a 
most még kedvez őbb védelmi normákat biztosító tagáll amok esetleg hajlanak majd arra, 
hogy nagyobb létszámú menedékkér ő „vonzásának” elkerülése érdekében alacsonyabb 
színvonalú normákat állapítsanak meg. 
• Nem mérsékl ődik a másodlagos migráció, illetve a menedékkér ők és védelemben 
részesülő személyek megoszlásának egyenl őtlensége.  Kizárólag az uniós szint ű fokozott 
összehangolás révén csökkenthet ő az a migrációs ösztönzés, amelyet a nemzeti 
jogszabályok és gyakorlatok eltérése, vala mint a különféle ta gállamokban biztosított 
különböző szintű védelem jelent a menedékkér ők számára. 
• Kizárólag uniós szinten valósítható me g a jelenlegi vívmányok félreérthet őségének és 
homályosságának feloldása.  A tagállami fellépés nem képes Unió-szerte javítani a 
menekültügyi eljárás általános min őségét és hatékonyságát. 
3. SZAKPOLITIKAI CÉLKIT ŰZÉSEK  
Az átfogó célkit űzés Unió-szerte a legmagasabb szint ű védelmi normák biztosítása a 
nemzetközi védelemre szoruló személyek számára. 
 
HU 4   HU A konkrét célkit űzések  a következ ők: 
1. A Genfi Egyezmény teljes és átfogó alka lmazása, valamint az EJEE-nek és az 
Európai Unió Alapjogi Chartá jának tiszteletben tartása, 
2. A menekülteknek és a kiegészít ő védelmi jogállásban részesül ő személyeknek 
nyújtott védelem tartalmának közelítése, 
3. A védelem egész tartalmának magasabb szin tre emelése, figyelemmel a nemzetközi 
védelemben részesül ő személyek sajátos szükségleteire, 
4. A menekültügyi eljárás ha tékonyságának fokozása, 
5. Az Unió-szerte elfogadott védelmi normá k egységes alkalmazásának biztosítása. 
4. SZAKPOLITIKAI VÁLASZTÁSI LEHET ŐSÉGEK  
A problémák eltér ő jellege nem teszi lehet ővé egyetlen, mindenre kiterjed ő szakpolitikai 
alternatíva megállapítását. A hatásvizsgálat ezért minden egyes szakpolitikai cél esetében 
különálló szakpolitikai opcióra tesz  javaslatot, továbbá a szóban forgó szakpolitikai választási 
lehetőségek mindegyike esetében meghatároz 2-4 j ogalkotási, vagy 2-4 jo galkotási és 1 nem 
jogalkotási alopciót. Az el őnyben részesített szakpolitikai lehet őség alkotóelemeinek 
meghatározása érdekében valamennyi alopci ót a kiindulóhelyzetbeli forgatókönyvvel 
összehasonlítva elemzünk, nem csupán azok er edményessége, hatékonysága és egységessége, 
hanem arányosságuk, társadalmi hatásuk, va lamint az alapjogokra gyakorolt hatásuk 
vonatkozásában is. Figyelembe véve  a javasolt szakpolitikai lehet őségek összetettségét, ez az 
összefoglaló az el őnyben részesített szakpolitikai lehet őség fő elemeit ismerteti. 
5. AZ ELŐNYBEN RÉSZESÍTETT SZAKPOLITIKAI VÁLASZTÁSI LEHET ŐSÉG FŐ ELEMEI  
Az előnyben részesített szakpolitikai lehet őség: 
• A Genfi Egyezmény és az EJEE normáival összhangban korlátozza a „védelem nyújtói”, 
valamint a „belföldi védelem” tág értelmezését , azáltal hogy meghatározza a kérelmez ő 
számára biztosítandó védelem hozzáférhet őségének és hatékonyságának értékelési 
feltételeit. A preferált, gyakorlati együttm űködésre épül ő opció a tárgyalt értékelésre 
alkalmazott feltételek közö s feltérképezését írja el ő. 
• A Genfi Egyezmény normáival összhangban bi ztosítja a „meghatározott társadalmi 
csoport” fogalmának tágabb értelmezését , pontosabban meghatározva, hogy mekkora 
jelentőséget kell tulajdonítani a kérelmez ő neméhez f űződő körülményeknek. Ennek révén 
elsősorban a n ők védelemhez való hozzáférését er ősíti. A gyakorlati együttm űködés 
részeként kerül sor az értelmezések közös felmérésére, ami hozzájárul a döntéshozatal közelítéséhez. 
• Közelíti a kiegészít ő védelmi jogállásban részesül ő személyek jogait a menekültekéhez,
 
megszüntetve az alábbiak tekintetében jele nleg fennálló valamennyi olyan – az irányelv 
által megengedett – eltérést, amely már nem tekinthet ő tárgyilagosan indokolhatónak: a 
tartózkodási engedély érvényessé gi ideje, a foglalkoztatáshoz , illetve a foglalkoztatáshoz 
 
HU 5   HU kapcsolódó oktatási tevékenységez való hozzáféré s, a szociális védelm i, egészségügyi és 
integrációs intézkedésekhez való hozzáférés, a családtagjaik ellátásaihoz való hozzáférés. 
• Sajátos szükségleteikre figyelemm el fokozza a védelemben részesül ő személyek 
integrációját:  kedvezőbb hozzáférést biztosít sz ámukra a képesítéseik elismerésére irányuló 
eljárásokhoz, a szakképzéshez és a foglalkoztatá si támogatáshoz, a lakhatáshoz, valamint a 
sajátos szükségleteiket figyelembe vev ő integrációs programokhoz. Az el őirányzott 
gyakorlati együttm űködés elősegítené, hogy a tagállamok meghatározzák és megosszák 
egymással a helyes és kö ltséghatékony gyakorlatokat. 
• Fokozza a védelemben részesül ő személyek családi élet védelméhez való jogának 
tiszteletben tartását: kiterjeszti a családtag fogalmát  arra az esetre, amikor a 
kedvezményezett kiskorú, illetve azon helyze tek széles körére, amikor a kiskorú 
eltartottnak tekinthet ő; mindamellett biztosítja, hogy a gyermek els ődleges érdeke jelentse 
a döntő feltételt. Az el őirányzott gya korlati együttm űködés elősegítheti, h ogy a tagállamok 
jobban meghatározzák a gyermek els ődleges érdekének megállapítására vonatkozó 
kritériumokat. 
6. A HATÁSOK VIZSGÁLATA  
6.1. Főbb előnyök  
- Az előnyben részesített lehet őség a nemzetközi emberi jogi és menedékjogi normákkal való 
teljes kör ű összhang garantálása céljából biztos ítaná az irányelv normáinak egyértelm űségét 
és pontosságát, ennek révén pedig megvalósítaná a menedékjognak, illetve általában az 
emberi jogoknak, köztük a megkülönböztetés mentesség elvének fokozottabb tiszteletben 
tartását . 
- A tárgyalt módosítások a jogbizonytalan ság és az adminisztratív hiba lehet őségeinek 
szűkítésével leegyszer űsítenék a menekültügyi eljárást, illetve fokoznák annak 
minőségét, méltányosságát, haté konyságát és hitelességét.   
- Az említett módosítások a normák egységes alkalmazásának er ősítése révén 
hozzájárulnának a másodlagos migráció mérsékléséhez . 
6.2. A pénzügyi hatások lehetséges nagyságrendje 
6.2.1.  Lehetséges költségek 
Rendkívül nehéz számszer űsíteni a közös európai menekült ügyi rendszer költségeit. Nem 
lehet megjósolni a következ ő évi menekülthullám méretét vagy jellemz őit, és nincsenek 
statisztikai adatok arra vonatkozóan, hogy miért fogadnak el egyes kére lmeket, másokat pedig 
miért utasítanak el. A védelmet eseti alapon, az egyes kérelmez ők hitelességének és egyéni 
körülményeinek elemzése alapján biztosítják. Emellett nem állnak rendelkezésre adatok a 
védelemben részesül ő személyek befogadásának vagy a számukra biztosított egyedi jogoknak 
az összköltsége tekintetében. Ennélfogva nem becsülhet ő meg, hogy egyáltalán mennyi 
kérelmezőt érinthet a védelmet indokoló okok módosítása, illetve nem lehet felmérni a 
védelemben részesül ő személyeknek biztosított jogok módo sításának hatásait. E korlátozó 
tényezőket figyelembe véve az alábbi hozzávet őleges tájékoztatás nyújtható. 
 
HU 6   HU 2008-ban összesen 74 535 kérele m érkezett ahhoz a 4 tagállamhoz, amelyre potenciálisan 
befolyást gyakorolhat a „védelem nyújtói” f ogalmának módosítása, a „belföldi védelem” 
fogalmának módosítása által eset leg érintett 8 tagállam pedig 81 575 kérelmet kapott. Az a 14 
tagállam, amelyet érinthet a „meghatározott  társadalmi csoport” fogalmának módosítása, 
2008-ban összesen 30 800 n ők által benyújtott kérelmet kapott; a kapcsolódó követelmény 
módosítása révén érintett 7 tagállam esetén a megfelel ő adat 14 800. A megszüntetés alóli 
kivételek bevezetése 10 tagállamot érinthet potenciálisan, amelyek 2008-ban 7 020 esetben 
alkalmaztak megszüntetést. 
A két jogállás közelítésének eltér ő lesz az összhatása: néhány tagállamot (pl.: IE, SE és UK) 
gyakorlatilag egyáltalán nem érint, a többségükn ek ugyanakkor meg kell szüntetnie az általuk 
fenntartott különféle eltéréseket. CY-t, DE-t  és LU-t érintheti az a követelmény, hogy a 
kiegészítő védelemben részesül ő személyek számára feltétel nélküli hozzáférést kell 
biztosítani a munkaer őpiachoz. A tárgyalt módosítás poten ciális kedvezményezettjeinek, azaz 
a kiegészít ő védelemben részesül ő személyeknek a száma ezekbe n az országokban becslések 
szerint 445, 1 925, illetve 504 f ő; vagyis a szóban forgó tagálla mok munkaerejének 0.11%-át, 
0.0046 %-át, illetve 0.23%-át teszi ki. A szociális  biztonsággal kapcsolatos jogok közelítése 
DE-t, LU-t, LV-t és PT-t, az egészségügyi e llátásra vonatkozó jogközelítés pedig MT-t 
érintheti; a 2005 és 2008 közötti id őszakban 3 375, 340, 5, 95, illetve  3 010 volt a befogadott, 
kiegészítő védelemben részesül ő személyek száma az említett tagállamokban. Az integrációs 
programokhoz való hozzáférést érint ő jogharmonizáció legalább 8 tagállamra lehet kihatással, 
amelyekben a 2005–2008-as id őszak során összesen 5 495 személy részesült kiegészít ő 
védelemben, az egy tagállam által biztosított integrációs programok egy f őre jutó átlagos 
költsége pedig 682 EUR-t tett ki. 
Minden bizonnyal korlátozott marad a nemzetközi védelemben részesül ő személyek számára 
a képesítések elismerésére irá nyuló eljárásokhoz, a fogl alkoztatási támogatáshoz, valamint az 
integrációs programokhoz  biztosított kedvez őbb hozzáférés hatása. A 2005 és 2008 közötti 
időszakban az EU-területén nemzetközi védelemben részesül őként elismert 15 és 64 év 
közötti személyek becsült létszáma 245 132 f ő, vagyis az uniós munkaer őnek mindössze 
0,1%-át teszik ki, miközben az Unió területén ugyanezen id őszakban védelemben részesített 
személyek csupán 1,07%-át alkotják az itt él ő harmadik országbeli  állampolgároknak. A 
családtag fogalmának kib ővítése által érintett 14 tagállamban 2005 és 2008 között 
védelemben részesült személyek eltartott ho zzátartozóinak becsült összlétszáma kevesebb 
mint 18 500 f ő. 
Az előnyben részesített s zakpolitikai lehet őség összes várható adminisztrációs költsége 
3 094 407 EUR-ra tehet ő. 
6.2.2.  Lehetséges megtakarítások 
- Az előnyben részesített szakpolitikai lehet őség a menedékkér ők migrációs ösztönzésének 
mérséklése révén csökkentheti az Unión belü li menekültáramlásokat, valamint a dublini 
rendszer végrehajtásának költségeit. 
- Az el őnyben részesített szakpolitikai lehet őség az els őfokú eljárás id őtartamának 
lerövidítése, valamint a fellebbezések számának csökkentése révén igazgatási és pénzügyi megtakarításokat idézhet el ő: jelek szerint a fellebbezések megkétszerezhetik a menedékjog 
iránti kérelem költségét; 2007-ben pedig megközelít őleg 110 846 fellebbezést nyújtottak be. 
A preferált opció a befogadó sz olgálatokkal kapcsolatos költs égeket is csökkentené: egy 
 
HU 7   HU személy befogadása évente átlagosan 11 000 EUR-ba kerülhet, miközben az els őfokú eljárás 
átlagos hossza 6 hónap, a fellebbezési eljárásé pedig 1 év. 
- A két jogálláshoz kapcsolódó jogok kö zelítésének eredményeként leegyszer űsödnének az 
adminisztratív eljárások, valamint meg lehet takarítani az eltér ő infrastruktúrák 
létrehozásának és fennt artásának költségeit. 
- A védelemben részesül ő személyek tartós elhelyezkedé sének és sikeres társadalmi 
beilleszkedésének (amelyre a várakozások szer int nagyjából a védele m biztosítását követ ően 
2 évvel kerül sor) kedvez ő gazdasági és társadalmi ha tásai hosszabb távon valamelyest 
ellensúlyozhatnák a társadalmi beilleszkedést el ősegítő beruházások költségeit. 
A javaslat normáinak végrehajtására ir ányuló tagállami intézkedések az Európai 
Menekültügyi Alap 50%-os vagy 75%-os szint ű társfinanszírozására jogosultak. 
6.3. Társadalmi hatások, valamint az alapvet ő jogokra gyakorolt hatások 
Az egész közös európai menekültügyi rends zer a genfi egyezmény teljes és átfogó 
alkalmazására, valamint az emberi jogi okmányokból – köztük az EJEE-b ől – származó 
kötelezettségre, valamint az Európai Unió Al apjogi Chartájába f oglalt jogok teljes kör ű 
tiszteletben tartására épül. Az el őnyben részesített opció gara ntálja, hogy az EU területén 
valóban védelmet keres ő személyek, a magas szint ű normák alapján és az említett 
kötelezettségekkel összhangban megkaphassá k ezt a védelmet. A tárgyalt opció el őször is 
kedvezőbb hozzáférést biztosít a menedékkér ők és a védelemben részesül ő személyek (és 
családtagjaik) számára a védelemhez és az igazságszolgáltatáshoz és a munkaer őpiachoz, 
elősegíti társadalmi beilleszkedésüket, to vábbá garantálja a megkülönböztetésmentesség 
elvének teljes kör ű tiszteletben tartását. 
7. FELÜGYELET ÉS ÉRTÉKELÉS  
A hatásvizsgálat több mutatót is me ghatároz annak értékelésére, hogy az el őnyben részesített 
szakpolitikai lehet őség mennyire eredményesen és hatékonyan valósítja meg a legfontosabb 
szakpolitikai célokat, valamint indokolja, hogy e mu tatókat hogyan állították össze és miként 
szolgálják az értékelését, különösen az irányelv  alkalmazásáról szóló rendszeres jelentések 
elkészítésének céljából. Ezenfelül az Európai Menekültügyi Támogató Hivatal intézményes 
kereteket biztosít majd a menedékjog iránti kérelmek feldolgozására vonatkozó, formalizált 
eljárás segítségével történ ő átfogó információcseréhez, bi ztosítja továbbá az összegy űjtött 
adatok rendszeres értékelését.