[pic] | EURÓPAI BIZOTTSÁG |

Brüsszel, 2010.6.16.

COM(2010)314 végleges

A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK

A HARMADIK ORSZÁGOK ÁLLAMPOLGÁRAINAK, ILLETVE A HONTALAN SZEMÉLYEKNEK MENEKÜLTKÉNT VAGY A MÁS OKBÓL NEMZETKÖZI VÉDELEMRE JOGOSULTKÉNT VALÓ ELISMERÉSÉNEK FELTÉTELEIRőL ÉS AZ E STÁTUSZOK TARTALMÁRA VONATKOZÓ MINIMUMSZABÁLYOKRÓL SZÓLÓ, 2004. ÁPRILIS 29-I 2004/83/EK IRÁNYELV ALKALMAZÁSÁRÓL

A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK

A HARMADIK ORSZÁGOK ÁLLAMPOLGÁRAINAK, ILLETVE A HONTALAN SZEMÉLYEKNEK MENEKÜLTKÉNT VAGY A MÁS OKBÓL NEMZETKÖZI VÉDELEMRE JOGOSULTKÉNT VALÓ ELISMERÉSÉNEK FELTÉTELEIRőL ÉS AZ E STÁTUSZOK TARTALMÁRA VONATKOZÓ MINIMUMSZABÁLYOKRÓL SZÓLÓ, 2004. ÁPRILIS 29-I 2004/83/EK IRÁNYELV ALKALMAZÁSÁRÓL

Bevezetés

A harmadik országok állampolgárainak, illetve a hontalan személyeknek menekültként vagy a más okból nemzetközi védelemre jogosultként való elismerésének feltételeiről és az e státuszok tartalmára vonatkozó minimumszabályokról szóló, 2004. április 29-i 2004/83/EK tanácsi irányelv (a továbbiakban: az elismerésről szóló irányelv vagy az irányelv)[1] az Európai Tanács által az 1999-es tamperei következtetésekben sürgetett Közös Európai Menekültügyi Rendszer első szakaszának fontos építőeleme. Az irányelv Dánia kivételével valamennyi tagállamra alkalmazandó.[2]

Ez a jelentés a Bizottság az irányelv 37. cikke szerinti kötelezettségének tesz eleget. Áttekintést nyújt arról, hogy a tagállamok hogyan ültették át nemzeti jogukba, illetve hogyan hajtották végre az irányelvet, valamint rámutat az esetleges problematikus területekre. A jelentés a Bizottság megbízásából végzett tanulmányon,[3] valamint egyéb tanulmányokból származó információkon alapul.[4] A jelentést az elismerésről szóló irányelv átdolgozása céljából végzett hatásvizsgálattal összefüggésben kell értelmezni.[5]

Azon tagállamok esetében,[6] amelyek a jelentés elkészítésének időpontjában még nem fogadták el a szükséges átültető jogszabályokat, a vonatkozó információkat az adott időpontban rendelkezésre álló jogszabálytervezetek, valamint az átültető jogszabályok elfogadása óta szerzett részleges információk alapján gyűjtötték össze.[7]

Történeti és politikai összefüggés

Az elismerésről szóló irányelv célja az volt, hogy közös kritériumokat határozzon meg a nemzetközi védelemre szoruló személyek beazonosítására, valamint biztosítsa, hogy e személyek számára valamennyi tagállam legalább minimális szintű ellátásokat nyújt. A Közös Európai Menekültügyi Rendszer létrehozása érdekében követendő cél közös menekültügyi eljárás és egységes uniós jogállás kialakítása.

A hágai program felszólította az Európai Bizottságot, hogy zárja le az első szakasz során elfogadott jogi aktusok értékelését, valamint terjessze elő a második szakasz eszközeit annak érdekében, hogy azokat 2010 végéig elfogadhassák. A 2008. június 17-én elfogadott, a menekültügyről szóló politikai tervben[8] a Bizottság a Közös Európai Menekültügyi Rendszer második szakaszának lezárását javasolta a védelmi előírások szigorítása és EU-szerte egységes alkalmazásuk biztosítása révén. A 2008. október 16-án elfogadott Európai Bevándorlási és Menekültügyi Paktum további politikai támogatást biztosított e célkitűzés számára azáltal, hogy felkérte a Bizottságot, terjesszen elő javaslatokat – lehetőleg 2010-ben, legkésőbb 2012-ben – egy közös garanciákat tartalmazó, közös menekültügyi eljárás létrehozására, valamint a menekültek és a kiegészítő védelem jogosultjainak számára egy egységes jogállás elfogadására vonatkozóan.

2009. október 21-én a Bizottság javaslatot terjesztett elő az elismerésről szóló irányelv, valamint a menekültstátusz megadására és visszavonására vonatkozó tagállami eljárások minimumszabályairól szóló 2005/85/EK tanácsi irányelv (a továbbiakban: a menekültügyi eljárásokról szóló irányelv) módosítására vonatkozóan,[9] azzal a céllal, hogy magasabb szintű jogharmonizációt, valamint a védelem tekintetében hatékonyabb érdemi és eljárási szabályokat biztosítsanak, előmozdítva ezzel a közös menekültügyi eljárás és egységes jogállás létrehozását.

Az átültetés nyomon követése és jelenlegi állása

A tagállamoknak 2006. október 10-ig kellett az irányelvet átültetniük a nemzeti jogukba. Ebben a Bizottság a nemzeti szakértőkkel tartott rendszeres találkozók révén segítette a tagállamokat.

Az átültetésre biztosított határidő lejártát követően az átültető intézkedéseket nem, illetve nem teljes mértékben közlő valamennyi tagállammal szemben jogsértési eljárást indítottak. Ezt követően – a Szerződés 226. cikkével összhangban – a Bizottság tizenkilenc felszólító levelet küldött ki és tizenhárom, indokolással ellátott véleményt adott ki. Kilenc tagállam esetében született olyan határozat, miszerint az ügyet az Európai Bíróság elé terjesztik. Öt ügyet visszavontak,[10] míg négy esetben ítélet született.[11] Mára az irányelvet valamennyi tagállamban átültették a nemzeti jogba.[12]

Általános rendelkezések

Fogalommeghatározások

A 2(c) és (e) rendelkezések kötelező érvényűek a tagállamokra nézve, mivel a 13. és a 18. cikk kötelezi őket arra, hogy az irányelvben foglalt feltételeket teljesítő személyek „menekült”, illetve „kiegészítő védelemre jogosult személy” jogállását elismerjék. Számos tagállamban azonban a nemzeti jogszabályok nem írják elő a jogállás kötelező elismerését sem a menekültek (Észtország, Görögország, Lettország), sem a kiegészítő védelem (Észtország, Görögország, Lettország, Litvánia, Románia) tekintetében. Finnországban az átültető jogszabályok úgy határozzák meg a nemzetközi védelmet, hogy az nem csupán a menekült jogállást és a kiegészítő védelmet foglalja magába, hanem a humanitárius okokból biztosított védelem alapján adott tartózkodási engedélyt is.

egyedi rendelkezések

A nemzetközi védelem iránti kérelem elbírálása

A tények és körülmények értékelése ( 4. cikk)

A 4. cikk (1) bekezdése első záradékának értelmében a tagállamoknak lehetőségük van a nemzetközi védelmet kérelmező személy kötelességének tekinteni, hogy a lehető leggyorsabban bemutasson a kérelem megalapozásához szükséges minden bizonyítékot. E rendelkezést Belgium, a Cseh Köztársaság, Ciprus, Finnország, Magyarország, Litvánia és Románia kivételével valamennyi tagállam átültette a nemzeti jogba.

A bizonyítékok „lehető leggyorsabb” bemutatásának kötelezettségét eltérően értelmezik a fogalmat részletesen meghatározó tagállamok. Néhány ország (Spanyolország, Franciaország, Portugália) határozott időtartamot szabott meg. Bulgária előírja, hogy a bizonyítékokat jogszerűtlen belépés után „azonnal”, jogszerű belépés után pedig „ésszerű időn belül” be kell mutatni. Amennyiben a határidőket nem teljesítik, a kérelem egyértelműen megalapozatlannak (Bulgária) nyilvánítható, különleges „elfogadhatatlansági” eljárásnak vethető alá (Spanyolország), vagy indoklás hiányában elutasítható (Portugália). Továbbá, a kérelmező szavahihetősége megkérdőjelezhető (Ausztria, Írország, Svédország), illetve az első kihallgatás után bemutatott bizonyítékokat a hatóságok nem kötelesek figyelembe venni (Németország, Hollandia, Szlovákia).

A 4. cikk (1) bekezdése első záradékát alkalmazó tagállamok kötelesek alkalmazni a 4. cikk (5) bekezdését is, amelynek értelmében a kérelmezőnek bizonyítékokkal nem alátámasztott állításait nem kell bizonyítani, ha bizonyos feltételek teljesülnek. Ezt a rendelkezést nem ültették át három tagállamban (Észtország, Spanyolország, Lengyelország), míg két tagállam (Ausztria, Franciaország) túl szélesen értelmezhető általános elveket alkalmaz. A kérelmező „általános szavahihetőségét” illetően, egyes tagállamokban (Görögország, Egyesült Királyság) a nemzeti jogszabályok korlátozóbb jellegűek, mivel felvetik a 4. cikk (5) bekezdésben előírt szavahihetőség mértékét.

A 4. cikk (1) bekezdése második záradéka előírja a tagállamok számára, hogy a kérelem szempontjából jelentőséggel bíró bizonyítékokat a kérelmező „közreműködésével” értékeljék. A különböző tagállamokban az átültető jogszabályok[13] előírják a hatóságok számára, hogy tájékoztassák a kérelmezőt az értékelésről, tartsanak kihallgatást, jelezzék a kérelmezőnek a tisztázandó pontokat, biztosítsák a kérelmező számára észrevételek megtételét egy határozattervezetről és/vagy a hatóságok kötelezettségét a kérelem szempontjából jelentőséggel biró tények hivatalból történő értékelését. Egyes tagállamok (Ausztria, Németország, Szlovákia, Szlovénia) azt írják elő, hogy csak „bizonyos” (és nem „a kérelem szempontjából jelentőséggel bíró”) bizonyítékokat kell hivatalból értékelni, míg Romániában ez csupán lehetőség a nemzeti hatóságok számára. Két tagállam (Bulgária és Litvánia) ezt a rendelkezést egyáltalán nem ültette át a nemzeti jogba, míg mások (pl. Ciprus, Cseh Köztársaság, Franciaország, Románia) a 4. cikk (2) és (3) bekezdésében említett bizonyítékok közül csupán néhány vonatkozásában tette ezt meg.

A kérelem szempontjából jelentőséggel bíró, értékelendő bizonyítékok felsorolását a 4. cikk (2) bekezdése tartalmazza. Csak egy tagállam nem ültette át ezt a rendelkezést (Belgium), egy tagállam túl általánosan foglalkozik ezzel a kérdéssel (Bulgária), és egyetlen olyan tagállam van, amely bevezeti a közreműködés általános kötelezettségét anélkül, hogy meghatározná annak körét (Spanyolország).

A 4. cikk (3) bekezdése értelmében a nemzetközi védelem iránti kérelem értékelése egyedi alapon, a rendelkezésekben rögzített tények, dokumentumok és körülmények figyelembevételével történik. Egyes tagállamok (Ausztria, Hollandia, Lengyelország, Svédország) csupán a nemzeti jognak az adott területre vonatkozó általános elveit alkalmazzák. Több tagállamban (pl. Belgium, Finnország, Németország, Magyarország, Litvánia, Szlovénia) az átültető jogszabályok ettől eltérő felsorolást tartalmaznak. Néhány tagállamban az átültető jogszabályokból kihagyták vagy helytelenül ültették át e rendelkezés bizonyos elemeit: 4(3)(c) a kérelmező egyéni helyzete és személyes körülményei (pl. Lettország, Szlovénia), 4(3)(d) a kérelmező tevékenységeinek célja a származási ország elhagyása után (pl. Észország, Finnország, Litvánia, Szlovénia), valamint 4(3)(e) a lehetőség a kérelmező számára, hogy egy másik állam védelmét vegye igénybe (pl. Finnország, Szlovénia). Számos tagállamban hiányosak és kétértelműek a nemzeti jogszabályok (Belgium, Bulgária, Cseh Köztársaság, Észtország, Spanyolország, Franciaország, Litvánia, Szlovénia), míg más tagállamokban további követelményeket írnak elő, mint például a nemzeti hírszerző szolgálat véleményének kikérését (Szlovákia) vagy a visszatérési országban fennálló helyzet értékelését (Egyesült Királyság).

A 4. cikk (4) bekezdése kötelezi a tagállamokat, hogy a korábbi üldöztetést vagy súlyos sérelmet a jövőbeli üldöztetés vagy súlyos sérelem komoly alátámasztásának tekintsék, kivéve ha alapos okból feltételezhető, hogy a kérelmezőt nem fogják újból üldözni, illetve hogy a súlyos sérelem veszélye vele szemben már nem áll fenn. Számos tagállam nem ültette át (Ausztria, Belgium, Bulgária, Magyarország, Lengyelország, Spanyolország, Svédország) vagy hibásan ültette át (Ciprus, Cseh Köztársaság, Franciaország, Litvánia) ezt a rendelkezést.

Sur place nemzetközi védelem szükségessége ( 5. cikk)

Az 5. cikk (1) és (2) bekezdése kötelező érvényű rendelkezéseket tartalmaz, amelyek értelmében a nemzetközi védelem szükségességének elismerése alapulhat olyan eseményeken és a kérelmező által folytatott olyan tevékenységen is, amelyekre azután került sor, hogy a kérelmező a származási országát elhagyta. Szlovákia nem ültette át mindkét bekezdést, míg Észtország és Litvánia nem ültette át a második bekezdést. Litvánia kiveszi a kiegészítő védelemre jogosultakat az 5. cikk (1) bekezdésének hatálya alól, a Cseh Köztársaság és Portugália pedig az 5. cikk (2) bekezdése alkalmazását kizárólag olyan tevékenységekre korlátozza, amelyek a származási országban már meglévő meggyőződés vagy beállítottság folytatását képezik.

Az 5. cikk (3) bekezdése értelmében a tagállamok megállapíthatják, hogy az ismértelt kérelmet benyújtó kérelmező rendszerint nem ismerhető el menekültként, amennyiben az üldöztetés veszélye olyan körülményeken alapul, amelyeket a származási ország elhagyását követően a kérelmező maga idézett elő. Ezt a nem kötelező rendelkezést számos tagállam átültette,[14] közülük néhányan (Bulgária, Portugália, Szlovénia) azonban az először benyújtott kérelmekre is alkalmazza, míg két tagállam (Görögország, Szlovénia) kötelező előírássá tette.

Az üldöztetés, illetve a súlyos sérelem forrásai ( 6. cikk)

A 6. cikk kötelezi a tagállamokat, hogy üldöztetés, illetve a súlyos sérelem forrásainak minősítsék – az állam mellett – az állam egy jelentős részét ellenőrzésük alatt tartó pártokat vagy szervezeteket, valamint az államtól független szereplőket is, amennyiben a 7. cikkben meghatározott védelemnyújtó szereplők nem képesek vagy nem hajlandók védelmet nyújtani. Ezt a meghatározást megszorításokkal ültették át egyes tagállamok jogszabályaiba: Bulgáriában az államtól független szereplőknek az üldöztetés forrásaiként történő elismerése előfeltételezi, hogy azok rendelkeznek egy szervezettel, valamint van egy állam, amely nem képes vagy nem hajlandó fellépni ellenük; a Cseh Köztársaságban a jogszabály csak azt tartalmazza, hogy az állam „nem képes” – azt nem, hogy „nem hajlandó" – védelmet nyújtani, továbbá csak az üldöztetés forrásaira terjed ki, a súlyos sérelem forrásaira nem; Szlovákiában a jog a „pártok” fogalmát korlátozza azzal, hogy kiegészíti a „politikai” minősítéssel, valamint a meghatározásba nem veszi be a nemzetközi szervezeteket.

A jelentések szerint a különböző tagállamok gyakorlatában az üldöztetés államtól független forrásai közé tartoznak gerilla- és félkatonai szervezetek, terroristák, helyi közösségek és törzsek, bűnözők, családtagok, valamint politikai pártok és mozgalmak tagjai.

A védelem szereplői ( 7. cikk)

A 7. cikk (1) bekezdése értelmében a tagállamok mérlegelhetik, hogy védelmet nem csak az állam nyújthat, hanem olyan pártok és szervezetek is – ideértve a nemzetközi szervezeteket –, amelyek az államot vagy területének jelentős részét ellenőrzésük alatt tartják. A 2. bekezdés tartalmazza a védelemnyújtás elismerésének követelményeit, nevezetesen azt, hogy az állam vagy az államtól független szereplők megfelelő lépéseket tesznek az üldöztetés, illetve a súlyos sérelem megakadályozása érdekében, és a kérelmező hozzáférhet e védelemhez. A 3. bekezdés előírja a tagállamok számára, hogy ebben az összefüggésben vegyék figyelembe a vonatkozó tanácsi jogi aktusokban megadott iránymutatásokat.

Az 1. bekezdést egy kivételével (Románia) valamennyi tagállam átültette. A Cseh Köztársaság csak a menekült jogállásra vonatkozóan ültette át, míg az észt jogszabályokban nem teljesen tisztázott a „védelem szereplői” és az „üldöztetés forrásai” fogalmak közötti különbség. A 2. bekezdést nem ültette át 3 tagállam (Cseh Köztársaság, Észtország, Románia), míg Litvána nem ültette át azt a követelményt, hogy a kérelmezőnek hozzáférést kell biztosítani a védelemhez. Mivel a „például” kifejezés szerepel az üldöztetésnek, illetve súlyos sérelmet okozónak minősülő cselekmények felderítéséhez, büntetőeljárás útján történő üldözéséhez és szankcionálásához szükséges hatékony jogszabályok követelményére való hivatkozás előtt, ezt a követelményt Belgium, Ciprus, Lettország és Svédország nem vette be a jogszabályaiba. A 3. bekezdést 13 tagállam nem ültette át a nemzeti jogszabályaiba.[15]

A 7. cikk végrehajtásával kapcsolatos gyakorlat nagy eltéréseket mutat, ami azt eredményezi, hogy az azonos háttérrel rendelkező egyéneket különbözőképpen ítélik meg. Románia nem ismeri el azokat a védelemnyújtó szereplőket, akik nem rendelkeznek egy állam ismertetőjegyeivel. Finnország és Franciaország szerint a nemzetközi szervezeteken kívül egyéb pártok és szervezetek nem képesek védelmet nyújtani. Számos tagállamban[16] a jogszabályok és/vagy a gyakorlat ragaszkodik a nyújtott védelem hozzáférhetőségének, tartósságának és hatékonyságának vizsgálatához. A francia jogszabályok nem említik azokat a követelményeket, amelyeket a védelem meglétének elismeréséhez kell teljesíteni. Belgium, Ciprus, Luxemburg, Lettország, Lengyelország és Svédország készek klánokat és törzseket is bizonyos feltételek mellett megfelelő védelmet nyújtónak minősíteni, míg Belgiumban, Magyarországon és az Egyesült Királyságban nem kormányzati szervezeteket tekintenek védelemnyújtó szereplőknek a női nemi szervek megcsonkítása és a becsületgyilkosságok által veszélyeztetett nők tekintetében, amennyiben ezek a szervezetek szerepet játszanak az ilyen veszélyek csökkentésében. A gyakorlatban azonban az ilyen szereplők által biztosított védelem hatástalannak vagy rövid időtartamúnak bizonyul.

Belföldi védelem ( 8. cikk)

A 8. cikk (1) bekezdése egy nem kötelező rendelkezést tartalmaz, amely szerint a tagállamok elutasíthatják a nemzetközi védelem iránti kérelmet, amennyiben a származási ország egy részében nem áll fenn az üldöztetéstől való megalapozott félelem követelménye, illetve a súlyos sérelem tényleges veszélye, és a kérelmezőtől ésszerűen elvárható, hogy az adott országrészben maradjon. A 2. bekezdés előírja az 1. bekezdést alkalmazó tagállamok számára, hogy vegyék figyelembe az érintett országrészben fennálló általános helyzetet, valamint a kérelmező személyes körülményeit; a 3. bekezdés pedig lehetővé teszi a tagállamok számára a belső védelem fogalmának alkalmazását abban az esetben, ha a visszatérésnek technikai akadályai vannak.

Az 1. bekezdést Olaszország és Spanyolország kivételével valamennyi tagállam átültette, míg a 2. bekezdést nem ültette át Olaszország, Spanyolország, Bulgária, Észtország, Litvánia, Románia és Svédország. Bulgária, a Cseh Köztársaság, Észtország, Litvánia és Portugália nem ültette át azt a követelményt, amely szerint a kérelmezőtől „ésszerűen” elvárható, hogy az adott országrészben maradjon, míg más tagállamok specifikus iránymutatást fogalmaztak meg a rendelkezés végrehajtására vonatkozóan. Románia előírja, hogy a belső menekülés fogalmát ismerje el az UNHCR, míg Svédország azt, hogy a kérelmezőnek ténylegesen lehetősége legyen szükségtelen szenvedés vagy nehézség nélkül élni az életét. Bulgária és a Cseh Köztársaság nem ültette át az „általános helyzet” figyelembevételére vonatkozó követelményt, míg Bulgária, a Cseh Köztársaság és Szlovénia az egyéni körülmények figyelembevételéről szóló követelményt. Ezzel szemben a francia jogszabályok két további követelményről rendelkeznek: egyrészt a kérelmező számára biztosítani kell a védelmet, másrészt a hatóságoknak figyelembe kell vennie az üldöztetés forrását, ami megakadályozza a belföldi védelem alternatívájának alkalmazását abban az esetben, ha az üldöztetés forrása az állam vagy egy nemzeti intézmény.

A 3. bekezdést csak 8 tagállam ültette át.[17] A technikai akadályokat általában a következőképpen határozzák meg: érvényes úti okmányok hiánya, a származási országba való beutazás lehetetlensége és a származási országbeli hatóságok együttműködésének hiánya, valamint a kérelmező fizikai akadályoztatottsága betegség vagy terhesség miatt. E bekezdés hatálya alá tartozó kérelmezők esetében gyakran semmilyen jogállását nem ismernek el, vagy csak korlátozott szociális jogokkal járó, megtűrt jogállást ismernek el.

A rendelkezésre álló információk alapján jelentős eltérések mutatkoznak a 8. cikk végrehajtását, és különösen a származási országban fennálló általános helyzet, valamint a rendelkezésre álló védelem hozzáférhetősége és jellege értékelésében alkalmazandó kritériumokat illetően. Egyes tagállamok (Franciaország, Svédország) így általában nem alkalmazzák ezt a fogalmat a csecsen kérelmezők esetében, míg mások (pl. Németország) Oroszország legnagyobb részét lehetséges belföldi védelmet nyújtó alternatívaként ismerik el. Több tagállam[18] azt a fogalmat alkalmazza, amely szerint az állam az üldöztetés forrása, míg mások nem, például Franciaország.

A menekültkénti elismerés feltételei

Az üldöztetés ( 9. cikk)

A 9. cikk (1) bekezdése az irányelv értelmezése szerint meghatározza az üldöztetést, míg a 9. cikk (2) bekezdése példákat sorol az ilyen cselekményekre. Franciaország nem ültette át szó szerint a 9. cikket. Észtország csak a 9. cikk (1) bekezdését ültette át, míg a Cseh Köztársaság eltérő meghatározást alkalmazott. A második bekezdést a tagállamok többsége szó szerint átültette; egy tagállam (Szlovénia) kimerítő felsorolásként ültette át.

A 9. cikk (3) bekezdése előírja az okozati kapcsolatot a 10. cikk (1) bekezdésében felsorolt üldöztetés okai és az üldöztetés között. Ezt a rendelkezést számos tagállam (pl. Bulgária, Cseh Köztársaság, Franciaország, Görögország, Spanyolország, Luxemburg, Hollandia, Lengyelország, Szlovákia) nem ültette át, néhányan közülük a vonatkozó gyakorlatot alkalmazzák. Az átültetés hiánya a 3. cikk szerinti kedvezőbb elbírálás elvének alkalmazásaként értelmezhető. Úgy tűnik, hogy néhány tagállamban a bíróságok úgy határoztak, hogy ez a követelmény abban az esetben is teljesül, ha kapcsolat van az üldöztetés és az üldöztetés elleni védelem hiánya között.[19]

Üldöztetési okok ( 10. cikk)

A 10. cikk (1) bekezdése iránymutatást tartalmaz a Genfi Egyezményben a menekültek jogállására vonatkozóan meghatározott üldöztetési okok értelmezéséhez,[20] ezen okok értékeléskor figyelembe veendő bizonyítékok nem kimerítő felsorolásával. A 10. cikk (2) bekezdése meghatározza, hogy nincs jelentősége annak, hogy a kérelmező rendelkezik-e az üldöztetés alapjául szolgáló jellemzővel, amennyiben üldözője mindenképpen úgy tekinti, hogy rendelkezik az adott jellemzővel. A 10. cikket kettő kivételével (Cseh Köztársaság, Észtország) valamennyi tagállam átültette, míg egy tagállam (Szlovénia) nem ültette át a 10. cikk (2) bekezdését.

Problémákról számoltak be a 10. cikk (1) bekezdése (d) pontjának végrehajtását illetően azon kritériumok vonatkozásában, amelyek alapján eldönthető, egy egyén tagja-e egy meghatározott társadalmi csoportnak. A védelemnek ezt az alapját két kritériumra történő hivatkozással határozzák meg: egyrészt hogy a csoport tagjai veleszületett jellemzőkkel rendelkeznek, illetve olyan jellemzőik vannak, amelyek olyannyira alapvetőek az identitás, illetve lelkiismeret szempontjából, hogy azok nem változtathatók meg; valamint az, hogy a társadalom őket különálló csoportnak tekinti. Egyes tagállamok ezeket a kritériumokat együttesen alkalmazzák,[21] míg mások vagylagosan.[22] Néhány tagállam (Belgium, Magyarország, Szlovénia, Egyesült Királyság) nem ültette át a 10. cikk (1) bekezdése (d) pontjának a nemekkel kapcsolatos szempontok jelentőségére vonatkozó utolsó rendelkezését. Számos tagállamban[23] ezt a rendelkezést széles körűen alkalmazzák, lehetővé téve egy meghatározott társadalmi csoport kizárólag nemi szempontok alapján történő meghatározását, míg Németország erről kifejezetten rendelkezik a jogszabályaiban.

A kiegészítő védelemre való jogosultság feltételei

A 15. cikk, a 2. cikk (e) pontjával együttesen értelmezve, meghatározza a kiegészítő védelemre való jogosultság feltételeit. Eltérésekről számoltak be mind a 15. cikk átültetése, mind a tagállamok és a nemzeti bíróságok által történő értelmezése tekintetében.

Egyes tagállamok (Belgium, Ciprus, Magyarország és Svédország) kihagyták a „származási országban” feltételt a 15. cikk (b) pontjában átültetésekor; az osztrák jogszabályok a kiegészítő védelem a 15. cikk (a) és (b) pontjában meghatározott okait az Emberi Jogok Európai Egyezménye 2. és 3. cikkére, valamint az Egyezmény 6. és 13. sz. jegyzőkönyvére hivatkozva határozzák meg; az Egyesült Királyságban elfogadott jogszabály az „emberöléssel” egészíti ki a kiegészítő védelem indokainak körét.

A 15. cikk (c) pontjának átültetését illetően, nyolc tagállam[24] kihagyta az „egyedi” kitételt a „súlyos és egyedi fenyegetettség” követelményének átültetésekor, Franciaország pedig kiegészítette azzal, hogy a fenyegetettségnek „közvetlennek” kell lennie. A német jogszabályból teljesen kimaradt a megkülönböztetés nélküli erőszak fogalma. Ezenkívül egyes tagállamokban (pl. Franciaország, Németország és Svédország) az egyedi fenyegetettségre vonatkozó követelményt, a „megkülönböztetés nélküli erőszak” fogalmával és a 26. preambulumbekezdéssel együtt értelmezve úgy határozták meg, hogy a kérelmezőnek bizonyítania kell, hogy a származási országban a sérelem nagyobb veszélyének van kitéve, mint a lakosság többi része vagy annak csoportjai.

A 15. cikk (c) pontjában szereplő „súlyos és egyedi fenyegetettség” követelményének fennállását az Európai Bíróság a C-465/07 sz. ügyben 2009. február 17-én hozott ítéletében értelmezte. A Bíróság tisztázta azon feltételeket, amelyek mellett az ilyen fenyegetés fennállása kivételesen bizonyítottnak megalapozottnak tekinthető egy olyan kérelmező esetében, aki nem konkrétan a személyes helyzetére jellemző tényezők miatt érintett, továbbá iránymutatást adott a fegyveres konfliktust jellemző megkülönböztetés nélküli erőszak fokának – mint a súlyos és egyedi fenyegetettség megállapítására szolgáló kritériumnak – alkalmazását illetően.[25]

A menekült jogállás és a kiegészítő védelmi jogállás visszavonása, megszüntetése, illetve megújításának megtagadása ( 11., 12., 14., 16., 17. és 19. cikk)

A 11. és 12. cikk a menekült jogállás megszűnésére, illetve a menekült jogállást kizáró okokra vonatkozó rendelkezései, a 14. cikk (1) és (3) bekezdésével együtt értelmezve, valamint a 16. cikk és a 17. cikk (1) és (2) bekezdésének a kiegészítő védelmi jogállás megszűnésére, illetve a kiegészítő védelmi jogállást kizáró okokra vonatkozó rendelkezései, a 19. cikk (1) és (3) bekezdésével együtt értelmezve, kötelező jelleggel vannak megfogalmazva. Számos tagállam jogszabályai azonban csupán lehetővé teszik, és nem írják elő a jogállás megszüntetését az e rendelkezésben foglalt indokok alapján.[26] A 17. cikk (3) bekezdésében meghatározott, a kiegészítő védelmi jogállásból való kizárás lehetséges indokáról szóló rendelkezést 13 tagállam ültette át.[27]

Másrészt, egyes tagállamok további indokokat vagy túlságosan szélesen értelmezhető indokokat határoztak meg a megszűnésre,[28] illetve a kizárásra vonatkozóan.[29] Bizonyos tagállamokban a menekült jogállás megszüntetésére nincs lehetőség, ha a védelmet az államtól független szereplők nyújtják, vagy ha a védelmet csak a származási ország egy részében biztosítják.[30] Más tagállamokban a menekült jogállás (Németország, Magyarország, Szlovákia), illetve a kiegészítő védelmi jogállás (Magyarország) megszüntetésére nincs lehetőség korábbi üldöztetésből vagy súlyos sérelemből fakadó kényszerítő okok fennállása esetén.

Amennyiben a menekült állandó tartózkodási engedélyt kapott, a jogállás megszüntetésének lehetősége korlátozott vagy nem lehetséges egyes tagállamokban, a megszűnés[31] vagy kizárás[32] feltételeinek teljesülése ellenére. Számos tagállam nem biztosít helyettesítő jogállást megszűnés[33] vagy kizárás[34] miatti megszüntetést követően. Más tagállamokban kivételes tartózkodási engedély adható ki bizonyos körülmények fennállása, úgymint rossz egészségi állapot vagy visszaküldés veszélye esetén, illetve megszűnés [35] vagy kizárás[36] esetén.

A 14. cikk (4) és (5) bekezdése lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy bizonyos feltételek mellett visszavonják vagy megszüntessék a menekült jogállást, illetve megtagadják annak megújítását, továbbá hogy megtagadják a menekült jogállás elismerését – amennyiben még nem született arról határozat – abban az esetben, ha az egyén veszélyt jelent az adott ország biztonságára vagy társadalmára. A 14. cikk (6) bekezdése előírja a tagállamok számára, hogy e két lehetőség közül egyiket vagy mindkettőt alkalmazzák annak érdekében, hogy az érintett egyének számára legalább bizonyos, a Genfi Egyezményben rögzített alapjogokat biztosítsanak. Ennek ellenére, e nem kötelező rendelkezések közül az egyiket vagy mindkettőt végrehajtó több tagállam nem ültette át a 14. cikk (6) bekezdését,[37] noha a jelentések szerint néhányan közülük biztosítják a Genfi Egyezményben meghatározott jogokat az Egyezmény „közvetlen hatálya” (Belgium) vagy egyéb, nem meghatározott okok (Ausztria) miatt, ez azonban nem minősül az irányelvben foglalt rendelkezés megfelelő átültetésének. Kizárólag abban az esetben mondható el, hogy ez összhangban van az irányelvvel, ha a menekült jogállásra vagy kiegészítő védelemre jogosult személyeknek lehetősége van ténylegesen érvényesíteni e jogaikat egy adott tagállam bíróságai vagy közigazgatási szervei előtt.

Ami az eljárási szabályokat illeti, a bizonyítási teher a nemzeti hatóságokra hárul, amelyek kötelesek „egyedi alapon bizonyítani”, hogy az egyén menekült jogállása vagy kiegészítő védelemre való jogosultsága megszűnt, illetve az adott jogállás vagy jogosultság feltételeit soha nem teljesítette, a 14. cikk (2) bekezdésében és a 19. cikk (4) bekezdésében foglaltaknak megfelelően. Számos tagállam[38] nem vagy csak részben ültette át ezeket a rendelkezéseket.

Az Európai Bíróság a 2010. március 2-án hozott ítéletében értelmezte a 11. cikk (1) bekezdése (e) és (f) pontjában és (2) bekezdésében a „megszűnt körülményeket” tartalmazó megszűnési záradékokra vonatkozó rendelkezéseket.[39] A megszűnésről és kizárásról szóló rendelkezésekre vonatkozóan jelenleg két, előzetes döntéshozatal iránti kérelem van folyamatban. Ezek a kérelmek konkrétan a Genfi Egyezmény 1 D. cikkének hatálya alá tartozó egyének kizárásáról szóló 12. cikk (1) bekezdése (a) pontjára,[40] valamint a kizárás alkalmazásának feltételeiről és jelentős következményeiről szóló 12. cikk (2) bekezdésére és 14. cikk (3) bekezdésére vonatkoznak.[41]

A nemzetközi védelem tartalma

Általános rendelkezések ( 20. cikk)

A cikk első bekezdése arról rendelkezik, hogy az irányelv nemzetközi védelemről szóló VII. fejezetének rendelkezései nem sértik a Genfi Egyezményben megállapított jogokat. Nem jeleztek konkrét eseteket arra vonatkozóan, hogy ezt a bekezdést nem ültették volna át, sem olyan eseteket, hogy jogi (vagy gyakorlati) problémák merültek volna fel az átültetéssel kapcsolatosan.

A 2. bekezdés rögzíti a menekültek és a kiegészítő védelem jogosultjai közötti egyenlőség elvét az említett Fejezet alkalmazása tekintetében, kivéve abban az esetben, ha maga az irányelv eltérő rendelkezést tartalmaz. Litvániában és Lettországban az egyenlő bánásmód elvét formálisan átültették, azonban a gyakorlatban az egyenlő bánásmód elvét csak a társadalmi beilleszkedés ideje alatt alkalmazzák, és ezen időszak letelte után a kiegészítő védelem jogosultjainak nincs hozzáférése bizonyos jogokhoz, ugyanis számos általános jogi aktus ilyen hozzáférést kizárólag az állandó lakhellyel rendelkezők számára biztosít (és a kiegészítő védelem jogosultjai nem ilyenek).

Sérülékeny személyek és kiskorúak – 20. cikk (3), (4), (5) bekezdés

A 20. cikk (3) bekezdése rögzíti azt a kötelezettséget, hogy a VII. fejezet rendelkezéseinek végrehajtása során figyelembe kell venni bizonyos (nem kimerítő felsorolásban megadott) sérülékeny csoportok sajátos helyzetét. Néhány tagállam nem ültette át a 20. cikk (3) bekezdését (Belgium, Cseh Köztársaság, Észtország, Luxemburg, Hollandia, Románia, Egyesült Királyság). A bekezdést formálisan átültető vagy korábban elfogadott jogszabályokat alkalmazó egyes tagállamokban (pl. Ausztria, Németország, Finnország, Litvánia, Hollandia, Svédország) a szabályok nem említik konkrétan a rendelkezésben felsorolt összes kategóriát. Mi több, Litvániában a sérülékeny csoportokat csak a társadalmi beilleszkedés időszakával összefüggésben említik, miközben az általános szociális jogszabályok nem tartalmaznak ilyen rendelkezéseket a menekültekre vagy a kiegészítő védelem jogosultjaira vonatkozóan. Szlovákiában a sérülékeny csoportok helyzetét egyes területeken, például az egészségügyben, kizárólag a gyakorlat útján szabályozzák. Portugáliában a sérülékeny csoportokra vonatkozó rendelkezések csak azt a kötelezettséget rögzítik, hogy megfelelően figyelembe kell venni a sérülékeny személyek helyzetét, kivéve a kísérő nélküli kiskorúakra vonatkozóan. Ezzel szemben Spanyolország, Litvánia és Hollandia kiterjesztette a rendelkezés hatályát az emberkereskedelem áldozataira, a három vagy több kiskorú gyermeket vagy egy vagy két 18 év alatti gyermeket nevelő családokra, illetve a pszichés problémával küzdő személyekre.

A 20. cikk (4) bekezdése kötelezi a tagállamokat arra, hogy a (3) bekezdést csak azon személyekre alkalmazzák, akik különös szükségleteit helyzetük egyedi értékelését követően elismerték. A rendelkezést 12 tagállamban nem ültették át nemzeti jogszabályba.[42]

Belgium, Spanyolország, Írország, Hollandia és az Egyesült Királyság nem ültette át a 20. cikk (5) bekezdését, amely rögzíti az elvet, hogy a tagállamoknak mindenek előtt a gyermek elsődleges érdekét kell szem előtt tartaniuk a VII. fejezet rendelkezéseinek alkalmazásakor.

Jogosultságok csökkentése – 20. cikk (6) és (7) bekezdése

E két rendelkezés értelmében a tagállamok saját döntésük szerint csökkenthetik a menekülteket, illetve a kiegészítő védelem jogosultjait megillető jogosultságokat, amennyiben a védelmi jogállást olyan tevékenységek alapján ismerték el, amelyek kizárólagos vagy legfőbb célja a védelem megszerzése volt. E rendelkezéseket csak Bulgária, Ciprus és Málta vezette be.

Visszaküldés elleni védelem

A 21. cikk (1) bekezdését, amely rögzíti, hogy a tagállamok nemzetközi kötelezettségeiknek megfelelően tiszteletben tartják a visszaküldés tilalmának elvét, valamennyi tagállam átültette nemzeti jogszabályába. A 21. cikk (2) bekezdésében meghatározott nem kötelező rendelkezést, amely a visszaküldés tilalmának a Genfi Egyezményben rögzített elve alóli kivételeket sorolja fel, néhány kivételtől eltekintve (Cseh Köztársaság, Finnország, Franciaország, Magyarország, Írország, Szlovákia, Szlovénia) valamennyi tagállam átültette, míg Belgium csak az (a) francia bekezdésben rögzített nem kötelező kivételt ültette át nemzeti jogszabályba.

Csak néhány tagállam (Észtország, Spanyolország, Finnország, Lettország, Litvánia, Egyesült Királyság) ültette át a 21. cikk (3) bekezdésében rögzített nem kötelező rendelkezést, amelynek értelmében a tagállamok visszavonhatják, illetve megszüntethetik a 21. cikk (2) bekezdésében meghatározott, a visszaküldés tilalmának elve alóli kivételek hatálya alá tartozó menekült tartózkodási engedélyét, illetve megtagadhatják annak megújítását vagy kiadását.

Tájékoztatás

A 22. cikk előírja, hogy a tagállamok mindkét fajta védelem jogosultjait az adott védelmi jogállás megadását követően, egy általuk feltehetőleg megértett nyelven haladéktalanul tájékoztassák a jogállásukkal kapcsolatos jogokról és kötelezettségekről. E rendelkezést Ausztria, Belgium, Franciaország, Litvánia és Románia nem ültette át nemzeti jogszabályába. Továbbá, a vonatkozó nemzeti szabályok nem minden esetben rögzítik, hogy a jogosultakat a védelmi jogállás megadását követően „haladéktalanul” kell tájékoztatni (Bulgária), hogy a tájékoztatást a nemzetközi védelem jogosultjai által feltehetőleg megértett nyelven kell adni (Észtország), illetve hogy a tájékoztatásnak mit kell tartalmaznia (Spanyolország, Finnország).

A család egységének fenntartása

A 23. cikk rögzíti azokat a szabályokat, amelyek biztosítják a család egységének fenntartását a nemzetközi védelem jogosultjai számára, azaz bizonyos jogokat és jogosultságokat biztosítanak a már egy adott tagállam területén tartózkodó családtagjaik számára. E szabályok alkalmazásának személyi hatályáról a 2. cikk (h) pontja és a 23. cikk (5) bekezdése rendelkezik.

A 2. cikk (h) pontja határozza meg azokat a személyeket, akik család egységének fenntartása szempontjából a nemzetközi védelem jogosultja családtagjainak minősülnek. A rendelkezés két általános kötelezettséget ír elő: a családi köteléknek már a származási országban is fenn kellett állnia, illetve a családtagoknak az érintett tagállamban kell tartózkodniuk. Az első feltételt a tagállamok többsége átültette,[43] míg a másodikat csak Belgium, Spanyolország, Litvánia, Luxemburg és Hollandia.

Az irányelv 24–34. cikkében említett jogosultágok megadása szempontjából egyes tagállamok a nőtlen/hajadon élettársat nem tekintik családtagnak (pl. Ciprus, Magyarország, Írország, Lettország, Málta, Lengyelország, Románia), míg más tagállamok igen (pl. Bulgária, Cseh Köztársaság, Spanyolország, Finnország, Litvánia, Luxemburg, Hollandia, Portugália, Svédország, Egyesült Királyság). Az irányelv megengedi az ilyen eltéréseket, amennyiben a házastársakra vonatkozó szabályokat a tagállamok jogszabályai vagy gyakorlata szerint határozzák meg, továbbá feltéve, hogy a végrehajtó intézkedések megfelelnek az alapvető jogoknak, különösen a 10. és 11. preambulumbekezdésben kifejezetten említett, valamint az Európai Unió Alapjogi Chartájának 21. cikkében foglalt, a hátrányos megkülönböztetést tiltó elveknek, beleértve a szexuális irányultság alapján történő megkülönböztetés tilalmát.

A 23. cikk (5) bekezdése lehetővé teszi a tagállamok számára a családtagok körének szélesebb körű meghatározását, így kiterjeszthetik azt egyéb olyan közeli hozzátartozókra is, akik a származási ország elhagyásának időpontjában a családdal együtt éltek, és akik ezen időpontban teljes mértékben vagy nagyrészt a nemzetközi védelem jogosultjának eltartottjai voltak. A tagállamok ezt a rendelkezést formálisan (Belgium, Bulgária, Ciprus, Cseh Köztársaság, Görögország, Finnország, Írország, Portugália) vagy korábban elfogadott szabályok formájában (Ausztria és Svédország) ültették át.

A család egységének fenntartása érdekében egyes tagállamok további kategóriákat vezettek be – így például a felnőtt nőtlen/hajadon gyermekek fogalmát – bizonyos feltételek mellett, beleértve az eltartottságot fizikai vagy szellemi egészségi állapotuk (pl. Bulgária, Észtország, Írország, Svédország), illetve a megfelelő anyagi körülményeik hiánya (Görögország) miatt. Néhány tagállamban idetartoznak az anyagilag eltartott szülők és nagyszülők (pl. Ciprus, Észtország, Görögország, Magyarország, Írország, Svédország), az eltartott és/vagy szellemi vagy testi fogyatékos testvérek (pl. Magyarország, Írország), egyéb eltartott családtagok (Írország, Spanyolország), illetve a kísérő nélküli kiskorúak szülei (pl. Ciprus, Magyarország).

A jelentések szerint egyetlen tagállam (Lengyelország) használja ki a 23. cikk (2) bekezdésében biztosított lehetőséget, azaz különleges feltételeket alkalmaz a kiegészítő védelem jogosultjai családtagjainak adandó jogosultságokra vonatkozóan.

Tartózkodási engedélyek – 24. cikk

A 24. cikk értelmében a tagállamok közvetlenül a jogállás megadását követően a menekültek és a kiegészítő védelem jogosultjai részére legalább három, illetve egy éves érvényességi idejű és megújítható tartózkodási engedélyt állítanak ki, kivéve ha ennek nyomós nemzetbiztonsági vagy közrendi okok ellentmondanak.

A jelentések szerint számos tagállam három évnél hosszabb érvényességi idejű tartózkodási engedélyt állít ki a menekültek részére (Ausztria, Belgium, Bulgária, Finnország, Magyarország, Írország, Litvánia, Szlovénia, Svédország, Egyesült Királyság). Legalább hét tagállam állít ki a kiegészítő védelem jogosultjai részére tartózkodási engedélyt az irányelvben előírt minimális egy évnél hosszabb ideig: 2 év (Lengyelország), 3 év (Bulgária, Írország, Szlovénia), 4 vagy több év (Magyarország, Lettország, Hollandia, Egyesült Királyság).

Úti okmányok – 25. cikk

A 25. cikk (2) bekezdése rendelkezik arról, hogy a tagállamok legalább olyan esetekben, amikor nyomós humanitárius okokból egy másik államban való tartózkodásuk válik szükségessé, az utazásukat lehetővé tévő okmányokat állítanak ki a kiegészítő védelem azon jogosultjai részére, akik nem kaphatnak nemzeti útlevelet, kivéve ha ennek nyomós nemzetbiztonsági vagy közrendi okok ellentmondanak. Mindössze három tagállam[44] alkalmazza az utazás okaira vonatkozó korlátozást (Ausztria, Spanyolország, Luxemburg).

A munkavállaláshoz való hozzáférés – 26. cikk

A tagállamok túlnyomó többsége nem csupán a menekültek, hanem a kiegészítő védelem jogosultjai számára is hozzáférést biztosít a munkaerőpiachoz. A jelentések szerint mindössze 3 tagállam (Ciprus, Németország és Luxemburg) használja ki a 26. cikk (3) bekezdésében meghatározott korlátozás alkalmazásának lehetőségét. Számos problémáról számoltak be a kiegészítő védelem jogosultjai számára elérhető, foglalkoztatáshoz kapcsolódó felnőttképzés, szakképzés és munkahelyi gyakorlati tapasztalatszerzés lehetőségeivel kapcsolatban (Ciprus, Cseh Köztársaság, Észtország, Litvánia, Szlovákia, Szlovénia, Egyesült Királyság). Ezzel szemben egyes tagállamok a kiegészítő védelem jogosultjai számára ugyanazokat a jogokat biztosítják, mint saját állampolgáraik számára (pl. Finnország, Írország, Románia).

Az oktatáshoz való hozzáférés – 27. cikk

A 27. cikk (3) bekezdése értelmében a menekültek és a kiegészítő védelem jogosultjai a tagállamok saját állampolgáraival egyenlő elbánásban részesülnek a külföldi diplomák, oklevelek és képesítést igazoló egyéb okiratok elismerésére irányuló, meglévő eljárások keretében. Több tagállam nem ültette át ezt a rendelkezést nemzeti jogszabályába (pl. Bulgária, Litvánia, Egyesült Királyság). A gyakorlatban ismétlődő nehézségekről számoltak be amiatt, hogy a nemzetközi védelem jogosultjai gyakran nem tudják felmutatni a szakképzettségüket igazoló okiratokat.

Szociális védelem – 28. cikk

A beszámolók szerint egyes tagállamok[45] kihasználják a 28. cikk (2) bekezdésében meghatározott lehetőséget, azaz az alapellátásokra korlátozzák a kiegészítő védelemre jogosultak számára elérhető szociális ellátásokat. Litvánia a tartózkodási engedélyük ideiglenes voltára hivatkozva kizárja a kiegészítő védelem jogosultjait a szociális ellátórendszerből. Németország egy további feltételt is szab, amely szerint a kiegészítő védelem jogosultjai számára csak három éves jogszerű tartózkodás után biztosítja a gyermeknevelési és oktatási segélyt.

Egészségügyi ellátás – 29. cikk

A jelek szerint csak Litvánia és Málta alkalmazza a 29. cikk (2) bekezdésében biztosított lehetőséget, amely szerint a kiegészítő védelem jogosultjai számára az egészségügyi ellátásokat az alapellátásokra korlátozza. Ausztriában a szövetségi államberendezkedés miatt a kiegészítő védelem jogosultjai számára biztosított ellátások a befogadó régióban alkalmazott rendszertől függnek. Németországban a kiegészítő védelem jogosultjainak nincs hozzáférése az orvosi kezeléshez kapcsolódó egyes különleges ellátásokhoz. A jelentések szerint több tagállam (pl. Bulgária, Észtország, Cseh Köztársaság, Egyesült Királyság) nem ültette át nemzeti jogszabályba a 29. cikk (3) bekezdésében rögzített kötelezettséget a nemzetközi védelemre jogosult, különleges igényekkel rendelkező személyek számára biztosítandó megfelelő egészségügyi ellátásról, míg más országokban (pl. Lettország, Litvánia, Írország, Spanyolország, Románia) a rendelkezés végrehajtása problematikusnak tűnik.

Szálláshoz való hozzáférés – 31. cikk

Egyes tagállamok (pl. Ausztria, Írország, Lettország, Lengyelország, Szlovénia) a jelek szerint kedvezőbb feltételeket biztosítanak a Genfi Egyezmény a „lehető legkedvezőbb elbánást” sürgető 21. cikkében meghatározott feltételek tekintetében. A szálláslehetőségeket illetően egyes tagállamok (pl. Írország, Románia és Svédország) a saját állampolgáraikéval megegyező jogokat biztosítanak a nemzetközi védelem jogosultjai számára.

Az integrációt elősegítő intézkedésekhez való hozzáférés – 33. cikk

Az integrációt elősegítő intézkedésekhez való hozzáférés tekintetében legalább 16 tagállamban[46] nem tesznek különbséget a menekültek és a kiegészítő védelemre jogosultak között. A biztosított integrációs programok azonban néha rendkívül korlátozottak, és előfordulhat, hogy csak nyelvoktatásra és kölcsönökre terjednek ki. A jelentések szerint Magyarországon az integrációs programok elérhetőségét tetszőleges alapon biztosítják a nemzetközi védelem jogosultjai számára, és ezek a programok nem elég hatékonyak a végrehajtási intézkedések hiánya miatt. Bulgáriában a jogszabályi rendelkezések nem egyértelműek, és nem garantálják a programok fenntarthatóságát. Több tagállam (pl. Észtország, Írország, Lettország) formálisan nem biztosít integrációs programokat a nemzetközi védelem jogosultjai részére. A jelentések szerint azonban néhány tagállamban (pl. Írország) a védelemre jogosultak mindkét csoportja számára elérhetők integrációs programok.

következtetések

A Bizottság számos olyan esetet tárt fel, ahol az irányelvet hiányosan és/vagy helytelenül ültették át a nemzeti jogszabályokba. Ezek közé tartozik például az irányelvben meghatározottnál alacsonyabb szintű szabályok végrehajtása. Hiányosságokat tártak fel az irányelv rendelkezéseiben is: bizonyos pontatlanul, nem egyértelműen meghatározott fogalmak – például a védelem szereplői, belföldi védelem, egy adott társadalmi csoport tagjainak meghatározása – rendkívül eltérő értelmezésekre adtak lehetőséget a tagállamokban. Következésképpen, jelentős különbségek vannak a tagállamok között a védelemre való jogosultság elismerését és a biztosított védelem formáját illetően. Továbbá, a nem elég egyértelmű és pontos kritériumok alapján hozott elsőfokú döntések jelentős részét másodfokon megváltoztatják.

Az irányelv végrehajtásának értékelése azt mutatja, hogy a gyakorlatban kevés tagállam használja ki azt a lehetőséget, hogy a menekültek és a kiegészítő védelemre jogosultak között különbséget tegyen a biztosított védelem tartalmát illetően. Másrészt, az egyes tagállamokban biztosított védelem szintje eltérő, ami hatással van a menekültáramlásra, és másodlagos migrációt idéz elő.

E jelentés megállapítja, hogy a jogharmonizáció első szakaszában nem valósult meg maradéktalanul az a célkitűzés, amely szerint egyenlő feltételeket kell biztosítani a nemzetközi védelemre való jogosultság feltételeit és a nemzetközi védelemre jogosultak jogállását, valamint a biztosított védelmet illetően.

A Bizottság a továbbiakban is kivizsgál és nyomon követ minden olyan esetet, ahol problémákat tárt fel az átültetés és/vagy végrehajtás tekintetében. Teszi mindezt annak érdekében, hogy biztosítsa az irányelvben rögzített közös szabályok megfelelő alkalmazását, különös tekintettel az Európai Unió Alapjogi Chartájában meghatározott jogok teljes körű érvényesítésére, valamint a fennálló különbségek csökkentésére. A tagállamok közötti, az irányelv végrehajtásában feltárt eltéréseket, amelyek maguknak a szabályoknak a pontatlanságából és kétértelműségéből adódnak, csakis a vonatkozó rendelkezések jogszabályi módosításával lehet kiküszöbölni. Az irányelv végrehajtásának átfogó értékelése alapján, a feltárt hiányosságok orvoslása érdekében a Bizottság 2009. október 21-én elfogadott egy javaslatot az elismerésről szóló irányelv átdolgozására.

[1] HL L 304., 2004.9.30., 12. o.

[2] Ebben a jelentésben a tagállamok az irányelv hatálya alá tartozó tagállamok.

[3] 2008. szeptember - az európai bevándorlási és menedékjogi tanulmányok egyetemi hálózata (Odüsszeusz) által megbízásból elvégzett tanulmány.

[4] További tanulmányok: UNHCR: „Asylum in the European Union, A study on the implementation of the Qualification Directive”, 2007. november (a továbbiakban UNHCR tanulmány); ELENA/ECRE: „The impact of the EU Qualification Directive on International protection”, 2008. október; ECRE: „Complementary Protection in Europe”, 2009. július; France Terre d'Asile: „Asile La protection subsidiaire en Europe: Un mosaïque de droits”, Les cahiers du social no 18, 2008. szeptember; Dutch Refugee Council/ECRE: „Networking on the Transposition of the Qualification Directive”, 2008. december, Nijmegen University: „The Qualification Directive: Central themes, Problem issues, and Implementation in selected MS”, Karin Zwaan (szerk.), 2007.

[5] 2009. október 21-én elfogadott javaslat a harmadik országbeli állampolgárok és hontalan személyek nemzetközi védelemre jogosultként való elismerésére és jogállására, valamint a nyújtott védelem tartalmára vonatkozó minimumszabályokról szóló irányelvre (átdolgozás), COM(2009)551, hatásvizsgálattal SEC(2009) 1374 együtt. A dokumentumok a következő helyen érhetők el: http://ec.europa.eu/prelex/detail_dossier_real.cfm?CL=en&DosId=198704.

[6] Finnország, Görögország, Spanyolország, Magyarország, Olaszország, Lettország, Hollandia, Lengyelország, Portugália, Szlovénia, Svédország.

[7] Az Odüsszeusz jelentés Málta kivételével az irányelv hatálya alá tartozó valamennyi tagállammal foglalkozik.

[8] Politikai terv a menekültügyről – Az Unió országaiban biztosított védelem összehangolt megközelítése, COM (2008) 360.

[9] HL L 326., 2005.12.13., 13. o.

[10] C-2008/220, C-2008/190, C-2008/19, C-2008/269, C-2008/543 sz. ügyek.

[11] C-293/08 sz. Bizottság kontra Finnország ügyben 2009.2.5-én hozott ítélet; C-256/08 Bizottság kontra Egyesült Királyság ügyben 2009.4.30-án hozott ítélet; C-322/08 Bizottság kontra Svédország ügyben 2009.5.14-én hozott ítélet; C-272/08 Bizottság kontra Spanyolország ügyben 2009.7.9-én hozott ítélet.

[12] Svédország volt az utolsó tagállam, amely az irányelvet teljes mértékben átültette egy 2010. január 1-jén hatályba lépett törvénnyel.

[13] Ausztria, Belgium, Észtország, Finnország, Németország, Magyarország, Luxemburg, Lettország, Lengyelország, Portugália, Szlovákia, Szlovénia.

[14] Ausztria, Bulgária, Ciprus, Németország, Görögország, Magyarország, Luxemburg, Lengyelország, Portugália, Románia, Szlovénia.

[15] Ausztria, Bulgária, Észtország, Finnország, Franciaország, Litvánia, Hollandia, Lengyelország, Portugália, Románia, Szlovákia, Szlovénia, Svédország.

[16] Csehország, Finnország, Franciaország, Magyarország, Luxemburg, Málta, Hollandia, Lengyelország, Románia.

[17] Ciprus, Németország, Magyarország, Írország, Luxemburg, Málta, Hollandia, Portugália, Szlovénia, Egyesült Királyság.

[18] Ausztria, Belgium, Bulgária, Németország, Írország, Hollandia, Lengyelország, Románia, Szlovákia, Szlovénia, Egyesült Királyság.

[19] Ausztria, Belgium, Bulgária, Németország, Észtország, Magyarország, Litvánia, Hollandia, Szlovénia, Svédország.

[20] Az 1967. január 31-i New York-i jegyzőkönyvvel kiegészített, a menekültek helyzetére vonatkozó, 1951. július 28-i Genfi Egyezmény.

[21] Ausztria, Belgium, Bulgária, Cseh Köztársaság, Németország, Spanyolország, Finnország, Franciaország, Lengyelország, Portugália, Szlovénia, Szlovákia, Egyesült Királyság.

[22] Észtország, Görögország, Spanyolország, Magyarország, Írország, Lettország, Luxemburg, Hollandia, Románia, Svédország.

[23] Belgium, Bulgária, Cseh Köztársaság, Finnország, Franciaország, Magyarország, Írország, Luxemburg, Spanyolország, Svédország.

[24] Ausztria, Belgium, Cseh Köztársaság, Németország, Görögország, Spanyolország, Magyarország, Litvánia.

[25] A Bíróságot felkérték, hogy hozzon előzetes döntést arról, hogy egy kiegészítő védelmet kérő élete vagy testi épsége súlyos és egyedi fenyegetettségének fennállása függ-e azon feltételtől, hogy e személy bizonyítsa a konkrétan a személyes helyzetére jellemző tényezők miatti érintettségét, és amennyiben nem, jelölje meg azt a kritériumot, amely alapján az ilyen fenyegetettség fennállása kivételesen bizonyítottnak tekinthető. A Bíróság megállapította, hogy egy kiegészítő védelmet kérő élete vagy testi épsége súlyos és egyedi fenyegetettségének fennállása nem függ azon feltételtől, hogy e személy bizonyítsa a konkrétan a személyes helyzetére jellemző tényezők miatti érintettségét. A Bíróság továbbá jelezte, hogy az ilyen fenyegetettség fennállása kivételesen bizonyítottnak tekinthető, amikor a fennálló fegyveres konfliktust jellemző megkülönböztetés nélküli erőszak olyan nagy fokú, hogy megalapozott okból azt kell feltételezni, hogy az érintett országba vagy adott esetben az érintett régióba visszaküldött polgári személy pusztán az annak területén való tartózkodása miatt az említett fenyegetettség tényleges veszélyének lenne kitéve.

[26] Belgium, Írország és az Egyesült Királyság a menekült jogállás megszűnése esetében, illetve Belgium és Lengyelország a menekült jogállást kizáró okok esetében.

[27] Bulgária, Ciprus, Cseh Köztársaság, Észtország, Írország, Luxemburg, Lettország, Lengyelország, Szlovákia, Szlovénia, Spanyolország, Svédország, Egyesült Királyság.

[28] A 11. cikk tekintetében: Bulgária, Cseh Köztársaság, Észtország, Spanyolország, Litvánia, Portugália; a 16. cikk tekintetében: Bulgária, Németország, Litvánia, Portugália, Szlovénia.

[29] 12. cikk: Németország, Olaszország, Portugália, Szlovákia, Szlovénia, Finnország, Litvánia, Románia, Egyesült Királyság; 14. cikk (3) bekezdése: Cseh Köztársaság, Lengyelország; 17. cikk: Észtország, Franciaország, Litvánia, Portugália, Szlovákia, Szlovénia, Egyesült Királyság.

[30] Ausztria, Belgium, Ciprus, Cseh Köztársaság, Franciaország, Görögország, Írország, Lettország, Hollandia, Lengyelország, Románia, Szlovákia, Szlovénia, Spanyolország.

[31] A menekült jogállás tekintetében: Ausztria, Németország, Hollandia, Lengyelország; a kiegészítő védelem tekintetében: Hollandia, Lengyelország.

[32] A menekült jogállás tekintetében: Németország, Hollandia, Lengyelország; a kiegészítő védelem tekintetében: Németország, Hollandia, Lengyelország.

[33] A menekült jogállás tekintetében: Bulgária, Cseh Köztársaság, Észtország, Görögország, Olaszország, Lettország, Litvánia, Luxemburg, Hollandia, Lengyelország, Románia; a kiegészítő védelem tekintetében: Bulgária, Cseh Köztársaság, Görögország, Lettország, Litvánia, Luxemburg, Hollandia, Lengyelország, Románia.

[34] A menekült jogállás tekintetében: Bulgária, Görögország, Lettország, Litvánia, Luxemburg, Hollandia, Lengyelország, Románia; a kiegészítő védelem tekintetében: Bulgária, Görögország, Lettország, Litvánia, Luxemburg, Hollandia, Lengyelország, Románia.

[35] Belgium, Ciprus, Finnország, Németország, Magyarország, Írország, Portugália, Szlovénia, Spanyolország, Svédország.

[36] Ausztria, Belgium, Ciprus, Cseh Köztársaság, Finnország, Németország, Magyarország, Írország, Portugália, Szlovákia, Szlovénia, Spanyolország, Svédország, Egyesült Királyság.

[37] Ausztria, Belgium, Bulgária, Olaszország, Lettország, Litvánia, Hollandia, Egyesült Királyság – Írország a nemzeti jog általános elvét alkalmazza.

[38] Ausztria, Belgium, Bulgária, Ciprus, Cseh Köztársaság, Észtország, Franciaország, Lettország, Olaszország, Portugália, Spanyolország, Egyesült Királyság

[39] C-175/08., C-176/08., C-178/08. és C-179/08. sz. egyesített ügyek, Salahadin Abdulla , Hasan , Adem és Rashi , Jama : A Bíróság a fő határozatában megállapította, hogy az érintett személy elveszíti a menekült jogállását, ha a körülményeknek az érintett harmadik országban bekövetkezett jelentős és maradandó jellegű megváltozása után az üldöztetéstől való félelmét igazoló körülmények megszűntek, és más okból sem kell üldöztetéstől tartania. Az illetékes hatóságoknak meg kell vizsgálniuk, hogy a 7. cikk (1) bekezdésében említett védelmet nyújtó szereplők megfelelő lépéseket tettek-e az üldöztetés megakadályozása érdekében. Ennek megfelelően, rendelkezniük kell többek között az üldöztetésnek minősülő cselekmények felderítéséhez, büntetőeljárás útján történő üldözéséhez és szankcionálásához szükséges hatékony jogszabályokkal, továbbá biztosítaniuk kell, hogy az érintett állampolgár hozzáférhet-e e védelemhez a menekült jogállásának megszűnése esetén. A kürülmények megváltozása akkor minősül „jelentős és maradandó” jellegűnek, ha a menekült üldöztetéstől való félelmét alátámasztó tényezők véglegesen megszűntnek tekinthetők. Ez azt jelenti, hogy az „alapvető emberi jogok súlyos megsértésével” felérő üldöztetéstől való félelem nem megalapozott.

[40] C-31/09 sz. ügy, Bolbol Nawras ; kontra Sharpston főtanácsnok 2010. március 4-i indítványa.

[41] C-57/09 sz. ügy, Cemalettin Polat , valamint C-101/09 sz. ügy, Ayhan Ciftci.

[42] Belgium, Bulgária, Cseh Köztársaság, Észtország, Spanyolország, Írország, Litvánia, Luxemburg, Lettország, Hollandia, Románia, Egyesült Királyság.

[43] Ausztria, Belgium, Bulgária, Észtország, Spanyolország, Németország, Luxemburg, Lettország, Litvánia, Hollandia, Portugália, Románia, Szlovénia, Szlovákia, Svédország, Egyesült Királyság.

[44] azon 19 tagállam közül, amely részt vett a Bizottság által végzett felmérésben.

[45] pl. Ausztria, Németország, Luxemburg, Lettország, Portugália, Szlovákia.

[46] Bulgária, Belgium, Spanyolország, Franciaország, Magyarország, Írország, Olaszország, Litvánia, Luxemburg, Hollandia, Lengyelország, Portugália, Románia, Szlovénia, Svédország, Egyesült Királyság.