Ami a külső politikai vetületét illeti, a migráció átfogó megközelítése – az új migrációs és menekültügyi paktumban felvázoltak szerint – a harmadik országokkal kialakított, mindenki számára előnyös partnerségek kiépítését, ezen belül többek között a visszafogadással kapcsolatos együttműködés javítását helyezi a középpontba. Az új paktum értelmében a harmadik országokkal folytatott migrációügyi együttműködés az EU általános kapcsolatainak szerves részét képezi. Mindehhez hozzájárulnak a kiemelt származási és tranzitországokkal kidolgozott cselekvési tervek, amelyek célkitűzéseket, támogatási intézkedéseket és előzetes ütemterveket határoznak meg, egyebek mellett a visszaküldés területén is.

A schengeni értékelési mechanizmusnak köszönhetően a tagállamok nemzeti jogszabályai és gyakorlatai szorosabban igazodnak a felülvizsgált visszatérési irányelv célkitűzéseihez és követelményeihez. A célzott ajánlások és az egy-egy tagállammal közösen végzett egyéni nyomon követés számos tekintetben javulást hozott: a hatékonyabb nemzeti eljárásoktól kezdve az alapvető jogok fokozott védelméig. Ezenkívül az egyes tagállamok bevált gyakorlataira más tagállamok figyelmét is felhívják.

A visszaküldéssel kapcsolatos munka jelentős átalakuláson ment keresztül az elmúlt néhány évben. Folyamatban vannak a menekültügyre és a migrációra vonatkozó uniós jogi keret felülvizsgálatára irányuló tárgyalások, amelyek többek között a visszaküldés területét is érintik (a visszatérési irányelv, a menekültügyi eljárásokról szóló rendelet és a menekültügy és a migráció kezeléséről szóló rendelet átdolgozása), és azokat a továbbiakban is teljes sebességgel folytatni kell. Jelenleg 24 uniós visszafogadási egyezmény, illetve megállapodás van hatályban harmadik országokkal, amelyek közül néhány jól működik, mások végrehajtása viszont javításra szorul. A Vízumkódex 25a. cikke által bevezetett mechanizmus hivatalos kapcsolatot teremtett a vízumpolitika és a visszafogadási együttműködés között. A Schengeni Információs Rendszerről szóló rendelet hatályba lépett, és 2023 márciusában megkezdődik gyakorlati alkalmazása. Előrelépésnek számít a visszaküldést szolgáló struktúrák bővítése és a visszaküldésre fordított figyelem fokozása nemzeti szinten, a Frontex megbízatásának és kapacitásainak megerősítése, valamint a hatékony és közös uniós visszaküldési rendszer kialakítását célzó határozottabb erőfeszítés. Mindez pozitív irányt, eltökéltséget és konkrét előrelépéseket jelez, amelyekre az EU-nak építenie kell.

A hatékony és közös uniós visszaküldési rendszer létrehozása a jól működő és hiteles migrációs és menekültügyi rendszer, valamint az új migrációs és menekültügyi paktumban felvázolt átfogó megközelítés központi eleme. Részét képezi továbbá a teljeskörűen működő és reziliens schengeni térség kialakítására vonatkozó stratégiának, amely a belső határellenőrzések hiányát hivatott ellensúlyozni, és ezáltal szervesen beépül a schengeni szakpolitikai ciklusba, valamint az európai integrált határigazgatásba is. A hatékony és közös uniós visszaküldési rendszernek egyúttal visszatartó erővel kell bírnia a nem biztonságos és irreguláris migráció visszaszorítása érdekében, a csempészhálózatok üzleti modelljének megtörése révén meg kell akadályoznia a migránsok kizsákmányolását, és elő kell mozdítania a jogszerű beutazás biztonságos lehetőségeit.

A Frontex kiemelkedő szerepet játszik a tagállamok támogatásában az önkéntes visszatérés és a kitoloncolás valamennyi szakaszában, a visszailleszkedést is beleértve. Mindezt a visszaküldéssel foglalkozó új ügyvezetőigazgató-helyettes és a visszaküldéssel foglalkozó szervezeti egység támogatja.

Az önkéntes visszatérésre és a visszailleszkedésre vonatkozó első uniós stratégia révén az EU előmozdítja az önkéntes visszatérés és a visszailleszkedés szélesebb körű és jobb alkalmazását annak érdekében, hogy a visszaküldések teljes számának növelésére irányuló célkitűzés megvalósítása keretében biztosítsa az EU-ban való tartózkodásra nem jogosult személyek humánus, tényleges és fenntartható visszaküldését. A stratégia végrehajtása jól halad: 2022 áprilisa óta a Frontex a közös reintegrációs szolgáltatások keretében uniós szinten egységesített reintegrációs csomagokat biztosít harmadik országok számára, ezáltal előmozdítva a koherens megközelítést. Emellett rendelkezésre állnak a visszatérési tanácsadás javítására és kiterjesztésére szolgáló kulcsfontosságú eszközök (célzott informatikai eszközök, a tanácsadás minőségi kerete, a Frontex képzési moduljai, amelyek alapján a készenléti alakulat tanácsadóit képzik, és amelyeket a jövőben a tagállami tanácsadók képzésére is használnak majd). Az EU továbbra is támogatja a tranzitországokból – nevezetesen Törökországból, Észak-Afrikából és a Nyugat-Balkánról – a származási országokba való visszaküldést annak érdekében, hogy enyhítse a partnerországokra nehezedő migrációs nyomást, és az útvonal egészére kiterjedő megközelítés keretében kezelje az irreguláris migrációt. Ebben az összefüggésben a munka fő célja egyrészt a nemzetközi védelemre nem jogosult migránsok visszaküldésére vonatkozó kapacitások erősítése a partnerországokban, másrészt a partnerországok támogatása abban, hogy visszafogadási megállapodásokat kössenek a származási országokkal. Ezt a harmadik országokban a migrációkezelés megerősítésére, az irreguláris migránsok tranzitországokból való önkéntes visszatérésének támogatására, valamint az egyéni és közösségi alapú visszailleszkedésre irányuló, uniós finanszírozású kezdeményezések egészítik ki. Bár a stratégia hatásainak számbavétele még túl korai lenne, a Frontex arról számolt be, hogy az elmúlt két évben az EU-ból való összes visszaküldés mintegy 58 %-a önkéntes visszatérés volt.

A szoros uniós szintű koordináció és a Frontex által nyújtott támogatás igénybevétele jelentős eredményeket hoz. Például az összes nemzeti szereplő, a Bizottság, a Frontex és az érintett uniós küldöttségek közötti, külön erre a célra létrehozott munkacsoport keretében megvalósuló teljes körű koordinációnak köszönhetően Ciprus 2022-ben gyorsan a három legjobban teljesítő tagállam közé került a Frontex által támogatott visszaküldések számát tekintve, mivel több mint 2 000 harmadik országbeli állampolgárt küldött vissza. Hasonlóképpen, az irreguláris migráció belarusz rezsim általi, eszközként való felhasználása által leginkább érintett tagállamok támogatására irányuló munka egyértelművé teszi, hogy az összes szereplőt felölelő koherens, összehangolt fellépés tényleges hozzáadott értéket képvisel.

A 2021–2027-es időszakra vonatkozó többéves pénzügyi keret számottevően megerősíti a migráció területére irányuló pénzügyi támogatást az új migrációs és menekültügyi paktum végrehajtása érdekében. Fontos, hogy mind az uniós, mind a tagállami szintű, különösen a Menekültügyi, Migrációs és Integrációs Alap, az Előcsatlakozási Támogatási Eszköz, valamint a Szomszédsági, Fejlesztési és Nemzetközi Együttműködési Eszköz (Globális Európa) keretében elérhető finanszírozás felhasználása – az egyéb célok mellett – a hatékony visszaküldés és visszafogadás, valamint a fenntartható visszailleszkedés előmozdítását is szolgálja.

Végezetül a közös uniós visszaküldési rendszer további fontos eleme a Schengeni Információs Rendszernek a kiutasítási határozat hatálya alá tartozó személyekre vonatkozó figyelmeztető jelzésekkel kapcsolatos új funkciója, amely 2023 márciusában lép működésbe. Ez megnyitja az utat a szorosabb együttműködés előtt, többek között a tagállamok által hozott kiutasítási határozatok kölcsönös elismerése tekintetében, így gyorsabbá és hatékonyabbá teszi a visszaküldési folyamatot.

2.Kihívások és akadályok

A visszaküldési politika összetett terület. Egyik lényeges hiányossága az uniós visszaküldési rendszer működésére vonatkozó megbízható adatok hiánya, ami megnehezíti annak meghatározását, hogy miként javítható a rendszer hatékonysága.

Minden tagállamban észszerűsíteni és optimalizálni kell az eljárásokat, teljes mértékben tiszteletben tartva az alapvető jogokat – köztük a személyes adatok védelmét –, hogy a visszaküldés gyorsabbá és hatékonyabbá váljon. Noha komoly előrelépés történt, a tagállamok még mindig jelentős szűk keresztmetszetekkel és a folyamat szereplői közötti koordináció hiányával szembesülnek. A jogszerű tartózkodást megszüntető határozatok nem mindig eredményeznek kiutasítási határozatot, és az önkéntes visszatérésre vonatkozó határidő túllépése nem minden esetben vezet kitoloncoláshoz – e hiányosságok kiküszöbölése a hatékonyság javításának egyik központi kérdése. Az Eurostat adatai szerint a 2021-ben hozott összesen 340 515 kiutasítási határozat 21 %-a került tényleges végrehajtásra. Emellett a Frontex által támogatott visszaküldések 80 %-át mindössze öt tagállam adja. A tagállamok több ízben is szorgalmazták a Frontex által a visszaküldés területén nyújtott támogatás fokozását, ezért fontos, hogy maradéktalanul kihasználják a Frontex támogatását, többek között annak biztosítása révén, hogy a visszatérésre kötelezett személyek elérhetők legyenek a hatóságok számára az Ügynökség által szervezett repülőjáratokon való visszaküldés céljából. Amint azt a visszaküldéssel és a visszafogadással kapcsolatos együttműködés fokozásáról szóló bizottsági közlemény megállapítja, illetve amint az a schengeni értékelések során is kiderült, a visszaküldésre vonatkozó tagállami jogi és közigazgatási keretek jelentősen eltérnek egymástól, és minden egyes nemzeti rendszerben egyaránt vannak bevált gyakorlatok és hiányosságok. A hatékony visszaküldési politika fő akadályai közé tartoznak a menekültügyi és kiutasítási eljárások közötti jelentős különbségek, a hosszadalmas közigazgatási és bírósági eljárások, a szökés megelőzésének nehézségei, valamint az elégtelen erőforrások, infrastruktúrák és közigazgatási kapacitások a kiutasítási határozatok nyomon követése – többek között a harmadik országokba való visszafogadás kérelmezése – terén, a kiadott kiutasítási végzésekhez képest ugyanis jelenleg igen alacsony a visszafogadási kérelmek száma (2021-ben 16 %). A kiutasítási határozatok kölcsönös elismerésére vonatkozó meglévő jogi keret jobb kihasználása a visszatérési folyamatot is felgyorsíthatja, és újabb előrelépést jelenthet a közös uniós visszaküldési rendszer felé.

További kihívást jelent a származási országok elégtelen együttműködése. A visszaküldés nagymértékben függ attól, hogy az azonosítás és az úti okmányok kiállítása hatékonyan és időben történik-e: a hosszadalmas és nem egyértelmű eljárások ugyanis növelik a szökés veszélyét, és a hátráltatják a visszaküldést. Emellett egyes harmadik országok elutasítják a nem önkéntes visszatérést, illetve azt csak meghatározott kategóriákra (pl. bűncselekmények elkövetőire) korlátozzák, vagy nem ismerik el a visszafogadási kérelmeket, ami a gyakorlatban csökkenti a visszaküldések számát.

Operatív szempontból az ilyen hiányosságok és kihívások azonosítása és kezelése, valamint a meglévő bevált gyakorlatok előmozdítása az első lépés a kiutasítási eljárások hatékonyabbá tétele és felgyorsítása felé. Ez fokozza a teljes folyamat hatékonyságát, és javítja a migránsok alapvető jogainak védelmét, összhangban az uniós joggal és az Alapjogi Chartával.

Az operatív stratégiának figyelembe kell vennie, hogy a nemzetközi partnerekkel a visszaküldés és visszafogadás terén folytatott együttműködés javítására irányuló nemzeti és uniós erőfeszítésekhez igazodva szükség van a nemzeti eljárások javítására.