INDOKOLÁS

1.A JAVASLAT HÁTTERE

•A javaslat indokai és céljai

A 95/93/EGK rendelet (a továbbiakban: résidőkiosztásról szóló rendelet) meghatározza az EU repülőterein alkalmazandó résidőkiosztás szabályait. A rendelet 10. cikke megállapít egy ún. „használd vagy elveszíted” szabályt, amelynek értelmében a légi fuvarozóknak az adott (nyári vagy téli) menetrendi időszakban részükre kiosztott résidő-sorozatok legalább 80 %-át fel kell használniuk ahhoz, hogy ugyanazon résidő-sorozat tekintetében a következő azonos menetrendi időszakban továbbra is megtarthassák ugyanazon résidő-sorozatra való jogosultságukat (ún. „szerzett jogok”).

A Covid19-világjárvány az utaskereslet hirtelen és soha nem látott visszaesését okozta (a legalacsonyabb szintet 2020 áprilisában érték el, 89 %-os csökkenést mutatva 2019 ugyanezen heteihez képest). Mivel a légitársaságok a továbbiakban nem tudták betartani a rendes „használd vagy elveszíted” szabályt anélkül, hogy jelentős pénzügyi vagy környezeti károkat kockáztatnának, az EU kétszer módosította a résidőkiosztásról szóló rendeletet, hogy kiigazítsa ezt a szabályt. A módosított rendelet továbbá felhatalmazást adott az Európai Bizottságnak arra, hogy meghosszabbítsa a résidő-felhasználási könnyítést, és kiigazítsa a felhasználási küszöbértéket, amennyiben a légi forgalom Covid19 miatti csökkenése továbbra is fennáll, és valószínűsíthetően továbbra is fenn fog állni. A Bizottság háromszor élt ezzel a felhatalmazással. A jelenlegi résidő-felhasználási szabályok 2022. október 29-én hatályukat vesztik. A Bizottság felhatalmazása 2022. február 21-én lejárt, ezért a Bizottság nem hosszabbíthatja meg az uniós résidő-felhasználási könnyítést a 2022-es nyári menetrendi időszakon túl.

A „használd vagy elveszíted” szabályt 2020. február 1-jétől 2021. március 27-ig teljesen felfüggesztették (azaz teljes mentességet adtak alóla). Tekintettel a légiforgalmi kereslet ezt követő, az oltási kampányhoz és az uniós digitális Covid-igazolvány bevezetéséhez kapcsolódó fellendülésére, az EU azt a megközelítést alkalmazta, hogy a résidő-felhasználási könnyítésnek a szükséges mértékre kell irányulnia, és azt bizonyos versenytámogató szempontok bevezetésével egyensúlyba kell hozni. A résidő-felhasználási könnyítés természeténél fogva bizonyos előnyhöz juttatja a meglévő légitársaságokat azon új belépők kárára, amelyek potenciálisan képesek lennének légi járatokat működtetni, de nem férhetnek hozzá a repülőtéri kapacitáshoz. A versenyellenes hatások kockázatának csökkentése érdekében a résidő-felhasználási arányt fokozatosan 0 %-ról 64 %-ra emelték (a 2022-es nyári menetrendi időszakra). Amikor a résidő-felhasználási arány 0 % fölé emelkedett, további biztosítékként számos új, a résidők indokolt ki nem használtságára vonatkozó kivételt vezettek be. Ezek a kivételek további könnyítést biztosítanak olyan konkrét esetekben, amikor egy légitársaság a hatóságok által a Covid19 terjedésének mérséklése érdekében bevezetett intézkedések (például repülési tilalmak vagy az útvonal bármelyik végén bevezetett lezárások) miatt nem tud üzemeltetni egy járatot.

Egyéb szabályokat is bevezettek a repülőtéri kapacitás hatékony és versenybarát kihasználásának maximalizálása érdekében (pl. a felhasználni nem kívánt résidők esetében háromhetes visszaadási határidő, bizonyos körülmények között az ad hoc résidő-használók elsőbbsége stb.). E szabályok célja, hogy a lehető legtöbb felhasználó számára a lehető legnagyobb előnyöket biztosítsák, és lehetővé tegyék az utasok számára, hogy élhessenek a légi közlekedési versenypiac és a konnektivitás kínálta előnyökkel.

Az Eurocontrol államaiban a légi forgalom jelenlegi szintje nagyjából a 2019 ugyanezen időszakára jellemző szint 86 %-a. Az Eurocontrol adatai azt is mutatják, hogy a más kontinensekre irányuló forgalom hasonló ütemben élénkül. Az Észak-Amerikába irányuló légi forgalom mindössze 8 %-kal, az Afrikába irányuló légi forgalom pedig 37 %-kal marad el a 2019-es szinttől (az észak-afrikai országokba irányuló forgalom visszaesése még ennél is kisebb). A Dél-Amerikába irányuló légi forgalom 20 %-kal, a Közel-Keletre irányuló légi forgalom pedig 8 %-kal marad el a 2019-es szinttől. A legnagyobb lemaradás az EU–Ázsia piacon mutatkozik, amely a 2019. évi szint 65 %-át teszi ki. Ez annak tudható be, hogy a Covid19 miatt továbbra is utazási korlátozások vannak érvényben, különösen Kínában (az érintett útvonalakon lévő résidőket a résidők indokolt ki nem használtságára vonatkozó kivételek védik), valamint annak a ténynek, hogy számos légi fuvarozónak ki kell kerülnie az orosz légteret ahhoz, hogy eljusson az ázsiai országokba. Ez jelentősen növeli a repülés időtartamát az érintett útvonalakon, és arra kényszeríti a légitársaságokat, hogy csökkentsék a járatsűrűséget.

Az Eurocontrol forgalmi kilátásai (alapforgatókönyv, jelenleg túlteljesítve) a 2022/2023-as téli menetrendi időszak kezdetén 90 %-os forgalommal számolnak. Ugyanezen előrejelzés alapján a légi forgalom 2022 végén 92 %-os (alapforgatókönyv), 96 %-os (optimista forgatókönyv) vagy 83 %-os (pesszimista forgatókönyv) lesz. 2022 júniusában az eddigi légi forgalom a 2019-es forgalom 75 %-a volt, emelkedő tendenciát mutatva. 2022 májusában a Repülőterek Nemzetközi Tanácsa felfelé módosította az utasszámra vonatkozó előrejelzését: a korábban az ezévre előrejelzett –32 %-os utasforgalom-visszaesés mostanra –22 %. Egy 2022 májusában közzétett elemzésben a (piaci információkat szolgáltató) CAPA – Légiközlekedési Központ előrejelzései szerint a rendelkezésre bocsátott utasférőhelyek száma 2022 harmadik negyedévében elérheti a 2019-es szintet. Bár az utasok száma még mindig elmaradásban van, a rendelkezésre bocsátott utasférőhelyek száma és az utasszám közötti eltérés csökken. Tekintettel a légiforgalom erőteljes fellendülésére, a Bizottság azt javasolja, hogy a 2022/2023-as téli menetrendi időszaktól ne módosítsák a standard 80 %-os felhasználási arányt.

A világjárvány során szerzett tapasztalatok azt mutatják, hogy a Covid19 járványügyi helyzete instabil és kiszámíthatatlan. Néhány népegészségügyi hatóság már figyelmeztetett arra, hogy az északi félteke őszi és téli évszakában a Covid19-esetek ismét fokozódhatnak. Nem lehet előre jelezni a lehetséges új variánsoknak vagy az esetek megnövekedett számának az utasok utazási képességére gyakorolt hatását. Emellett Oroszország Ukrajna elleni katonai agressziója továbbra is zavart okozó tényező lehet.

E forgatókönyvek megvalósulása esetén a légi forgalom szintjére gyakorolt esetleges negatív következmények enyhítése érdekében fontos, hogy a résidőkiosztásra vonatkozó jogi keret kellően reziliens legyen ahhoz, hogy lehetővé tegye a résidő-felhasználás arányos, versenybarát és gyors könnyítését. Ezért javasolt, hogy a Bizottság korlátozott időre felhatalmazást kapjon a résidő-felhasználási arány kiigazítására, amennyiben a légi forgalom a Covid19 vagy Oroszország katonai agressziójának közvetlen hatásai miatt tartósan egy bizonyos küszöbérték alatt marad.

Ezenkívül a légitársaságoknak továbbra is részesülniük kell a résidők indokolt ki nem használására vonatkozó kivételekből, amennyiben a hatóságok olyan egészségügyi intézkedéseket vezetnek be, amelyek korlátozzák a légi közlekedést vagy súlyosan akadályozzák az utasok utazását. A javaslat továbbá azt is tartalmazza, hogy a kivételt terjesszék ki a repülőtereket érintő valamennyi járványügyi helyzetre (nem csak a Covid19-járványra korlátozódóan), természeti katasztrófákra és politikai zavargásokra válaszul bevezetett intézkedésekre. A résidők indokolt ki nem használására vonatkozó kivételek javasolt meghosszabbítását az érdekelt felek valamennyi kategóriája széles körben jóváhagyta (lásd alább).

Bár a résidőkiosztásról szóló rendelet végrehajtása a résidő-koordinátorok feladata, a tapasztalatok azt mutatják, hogy a résidőkiosztásról szóló rendelet célkitűzéseinek eléréséhez, az uniós szabályok hasonló helyzetekre való következetes alkalmazásának biztosításához és az egyenlő versenyfeltételek fenntartásához szorosabb együttműködésre van szükség a koordinátorok között. Ezért a Bizottság javasolja, hogy erősítsék meg az Európai Repülőtéri Koordinátorok Szövetségének szerepét az iránymutatások kiadásában. A résidők indokolt ki nem használására vonatkozó kivételek alkalmazásának átláthatósága nagyon fontos a légitársaságok számára, ezért a koordinátoroknak közzé kell tenniük, hogy a kivételek mely célállomásokra vonatkoznak. Továbbá, ha egy koordinátor az útvonal egyik végén alkalmazza a résidőkre vonatkozó kivételt, az útvonal másik végén lévő koordinátornak mérlegelnie kell, hogy ő is alkalmazza-e azt, feltéve, hogy az nem akadályozza indokolatlanul a repülőtér üzemeltetését vagy a korlátozott repülőtéri kapacitáshoz való méltányos hozzáférést, vagy mindkettőt. Javasolt továbbá, hogy amennyiben a légi közlekedést súlyosan korlátozó intézkedések az EU lakosságának többségét érintik, valamennyi résidő-koordinátor a résidők indokolt ki nem használására vonatkozó kivételeket engedélyezhessen valamennyi résidő tekintetében.

Az érdekelt felekkel való rendszeres kapcsolattartás során a Bizottság felismerte, hogy szükség van arra, hogy foglalkozzon az Ukrajna elleni orosz katonai agresszió légi közlekedésre gyakorolt bizonyos hatásaival. Az uniós és más országok légi fuvarozóinak a Belarusz Köztársaság, Oroszország és Ukrajna légterére való belépés tilalma hatással van a menetrendszerű járatokra. A repülésit útvonalak módosításának szükségessége jelentősen növelheti a repülési időt, ami lehetetlenné teszi az eredeti résidő-beosztás betartását. Először is, a Bizottság teljes mértékben támogatja, hogy a koordinátorok éljenek a résidőkiosztásról szóló rendelet 8. cikkének (4) bekezdésében biztosított rugalmassággal az orosz, belarusz és ukrán légtérbe való belépés tilalma által érintett közvetlen útvonalakon használt időbeosztások módosítása esetében. Másodsorban javasoljuk annak egyértelművé tételét, hogy az ukrán légtér újbóli megnyitását követően azok a légitársaságok, amelyek résidői az EU és Ukrajna közötti útvonalakon a 10. cikk (4) bekezdésének a) pontja által védettek, további 16 hetes helyreállítási időszakot kapnak, mielőtt a résidő-felhasználási követelmények ismét alkalmazandóvá válnak. Harmadszor, Ukrajna helyreállításának támogatása és a légitársaságoknak az EU és Ukrajna közötti konnektivitás helyreállítására való ösztönzése érdekében javasoljuk, hogy a Bizottság felhatalmazást kapjon arra, hogy felhatalmazáson alapuló jogi aktusokat fogadjon el az uniós és ukrán repülőterek közötti konkrét útvonalakon a résidő-felhasználás arányának csökkentése érdekében. Végezetül javasoljuk annak egyértelmű egyértelművé tételét, hogy az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) 215. cikke alapján elfogadott korlátozó intézkedések hatálya alá tartozó vagy az uniós biztonsági listán szereplő légi fuvarozóknak nem származhat előnye a résidőkiosztásról szóló rendelet 10. cikke (4) és (4a) bekezdésének alkalmazásából. Résidőiket vissza kell vonni a repülőtéri kapacitás akadályozásának elkerülése érdekében.

A Bizottság 2022. április 26. és május 24. között véleményezési felhívást tett közzé, és felkérte az érdekelt feleket, hogy reagáljanak a résidő-felhasználási könnyítés meghosszabbítására irányuló javasolt kezdeményezésre. A Bizottsághoz összesen 43 válasz érkezett, amelyek közül 29 nyilvánosan elérhető a minőségi jogalkotási portálon .

Valamennyi válaszadó támogatja a résidő-felhasználási könnyítés folytatását, különösen a következőket: i. a résidők indokolt ki nem használására vonatkozó kivételek folyamatos rendelkezésre állása, ii. a résidő-koordinátorok közötti koordináció e kivételek alkalmazása során, és iii. a Bizottság felhatalmazása a felhasználási arány csökkentésére (amelyet szinte valamennyi érdekelt fél támogatott). Az összes válaszadó közül 5 érdekelt fél (3 légitársaság és 2 szövetség, amelyek az EU repülőtereinek többségét képviselik) kifejezetten a 80 %-os felhasználási arány visszaállítására, 26 pedig kifejezetten alacsonyabb felhasználási arányra szólított fel (a légitársaságok főként a jelenlegi 64 %-os használati arány fenntartását kérték). Néhány érdekelt fél, főként a tagállamok, nem említettek előnyben részesített felhasználási arányt, de támogatták azt a javaslatot, hogy a Bizottság felhatalmazást kapjon felhatalmazáson alapuló jogi aktusok elfogadására. Az érdekelt felek továbbá széles körben támogatták, hogy azok a légitársaságok, amelyek a résidő-felhasználási könnyítés időszakában ad hoc résidőket használtak fel, a szabad kapacitás függvényében elsőbbségi hozzáférést kapjanak ezekhez a résidőkhöz.

A Bizottság elismeri, hogy az alacsonyabb felhasználási arány fenntartására irányuló kérés a Covid19-cel és Oroszország Ukrajna elleni katonai agressziójával kapcsolatos bizonytalanságokhoz és az ebből eredő gazdasági hatásokhoz kapcsolódik. A Covid19-esetek ismét emelkedhetnek a téli menetrendi időszakban, ami általában alacsonyabb keresletű időszak. Az Eurocontrol azonban arra számít, hogy a légi forgalom a téli menetrendi időszak kezdetén a 2019. évi szintek 90 %-át fogja kitenni. Ezért ebben a szakaszban nem indokolt az alacsonyabb felhasználási arány bejelentése. A Bizottság úgy véli, hogy elegendő biztosíték áll rendelkezésre az előre nem látható kedvezőtlen fejleményekkel szemben, nevezetesen a felhasználási arány csökkentésének lehetősége felhatalmazáson alapuló jogi aktusok bármikor történő elfogadásával (szükség esetén sürgősségi eljárás alkalmazásával), valamint a résidők indokolt ki nem használására vonatkozó kivételek folyamatos rendelkezésre állása. A Bizottság azt is többször kijelentette, hogy a légi forgalomnak nem kell visszatérnie a 2019-es forgalmi szintekre a rendes résidő-felhasználási szabályok visszaállításához, mivel valószínű, hogy a fogyasztói preferenciák megváltoznak, amihez a piacnak alkalmazkodnia kell. Alapvető fontosságú, hogy a repülőterek kapacitását hatékonyan és versenybarát módon használják fel a fogyasztók és a konnektivitás érdekében.

Számos légitársaság támogatta a résidők indokolt ki nem használására vonatkozó kivételek alkalmazásának kiterjesztését, például az utazás mellőzésére irányuló nyilvános ajánlásokra, a közvetlenül érintett útvonalak mellett a ráhordó forgalomra is, valamint az alapvető földi kiszolgálási szolgáltatások vagy a légi közlekedés támogatásához elengedhetetlen egyéb üzleti tevékenységek elérhetetlenségére.

A Bizottság emlékeztet arra, hogy a résidők indokolt ki nem használására vonatkozó kivételek kivételt képeznek a rendes szabályok alól, ezért azokat a feltétlenül szükséges mértékre kell korlátozni, hogy ne korlátozzák indokolatlanul a versenyt, ami kárt okozhatna a fogyasztóknak. Az utazás elleni állami ajánlások hatással lehetnek az utasok utazási hajlandóságára; ezek azonban önmagukban nem jelentik az utazás súlyos akadályát, és utazásra továbbra is sor kerül. Ha az útvonal másik végén szigorú korlátozások – például kötelező karantén, lezárások stb. – vannak érvényben, a kivétel alkalmazandó, és így megfelelő védelmet nyújt.