Különjelentés Az adminisztratív kapacitás 
erősítése Montenegróban: 
előrelépés történt, de sok 
fontos ter ületen jobb 
eredményekre van sz ükségHU 2016  20 SZ.
EURÓPAI
SZÁMVEVŐSZÉK
EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBURG
Telefon: +352 4398-1
Megkeresés:  eca.europa.eu/hu/Pages/ContactForm.aspx
Weboldal:  eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA
Bővebb tájékoztatást az Európai Unióról az interneten talál (http://europa.eu).
Luxembourg: Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2016
Print ISBN 978-92-872-5664-5 ISSN 1831-0893 doi:10.2865/531 QJ-AB-16-021-HU-C
PDF ISBN 978-92-872-5653-9 ISSN 1977-5733 doi:10.2865/94182 QJ-AB-16-021-HU-N
EPUB ISBN 978-92-872-5674-4 ISSN 1977-5733 doi:10.2865/76253 QJ-AB-16-021-HU-E
© Európai Unió, 2016
A sokszorosítás a forrás megjelölésével megengedett.
Az adminisztratív kapacitás 
erősítése Montenegróban: 
előrelépés történt, de 
sok fontos ter ületen jobb 
eredményekre van sz ükség
(az EUMSZ 287. cikke (4) bekezdésének második albekezdése 
alapján)KülönjelentésHU 2016  20 SZ.
02
 Az ellenőrző csoport
A számvevőszéki különjelentések egy adott költségvetési vagy irányítási területre vonatkozó teljesítmény- és szabálysze -
rűségi ellenőrzés eredményeit mutatják be. Annak érdekében, hogy ellenőrzései maximális hatást érjenek el, ezek meg -
választásakor és megtervezésekor a Számvevőszék tekintetbe veszi a teljesítmény-, illetve szabályszerűségi kockázatokat, 
az érintett bevétel vagy kiadás nagyságát, a várható fejleményeket, valamint a politika és a nagyközönség érdeklődését.
Ezt a teljesítmény-ellenőrzést a külső fellépések kiadási területeire szakosodott, Karel Pinxten számvevőszéki tag elnö -
költe III. Kamara végezte. Az ellenőrzést Hans Gustaf Wessberg számvevőszéki tag vezette, Peter Eklund kabinetfőnök és 
Emmanuel-Douglas Hellinakis, a kabinet attaséja; Torielle Perreur-Lloyd, feladatfelelős; Stéphanie Girard, Ainhoa Pérez 
Infante és Aurelia Petliza számvevők támogatásával.
Balról jobbra:  A. Pérez Infante, E.-D. Hellinakis, T. Perreur-Lloyd, H. G. Wessberg, A. Petliza,  
P . Eklund, S. Girard

03
 Tartalomjegyzék
Bekezdés
 Rövidítések és betűszavak
I-X Összefoglaló
1-10  Bevezetés
1-3 Montenegró útja az uniós integráció felé
4-10  Uniós előcsatlakozási támogatás
11-15  Az ellenőrzés hatóköre és módszere
16-40  Észrevételek
16-20  I. rész. Az ellenőrzött projektek választ adtak az adminisztratív kapacitás erősítésének 
igényére, és a legtöbb esetben jól össze voltak hangolva más IPA-projektekkel és adományozói 
beavatkozásokkal
17 A projektek választ adtak a kapacitásfejlesztési igényekre
18–20  A projektek közötti, illetve a más beavatkozásokkal történő koordináció többnyire megfelelő volt
21-28  II. rész. Az outputok nem megfelelő felhasználása csökkentette egyes ellenőrzött projektek 
eredményességét
22-24  A projektek általában outputokat eredményeztek, de ezeket a kedvezményezettek nem mindig használták, 
és a montenegrói hatóságok nem mindig követték megfelelő intézkedésekkel
25-28  Az információ nem volt elegendő ahhoz, hogy ki lehessen mutatni az adminisztratív kapacitás erősítésében 
elért időbeli előrehaladást
29-40  III. rész. A Bizottság a nem pénz ügyi eszközeit is jól használta fel a reformfolyamat támogatására, 
ám fontos kérdések maradtak megoldatlanok
31-33  Az STM politikai párbeszédre szolgáló mechanizmusai jól működnek
34-37  Nem volt egyértelmű, hogyan lehet felhasználni a csatlakozási tárgyalások folyamatát a reform 
ösztönzésének eszközeként
38-40  Még nem aknázták ki teljes mértékben azt a lehetőséget, hogy a decentralizált irányítást felhasználják az 
adminisztratív kapacitás erősítésére
04 Tartalomjegyzék 
41-47  Következtetések és ajánlások
 I. melléklet – Az EU és Montenegró közötti kapcsolatok legfontosabb dátumai
 II. melléklet  – Ellenőrzött projektek
 A Bizottság válasza
05
 Rövidítések és betűszavak
ACA : Korrupció elleni ügynökség (Anti-Corruption Agency)
CPCol : Összeférhetetlenség-megelőzési Bizottság (Commission for Prevention of Conflict of Interests)
CSO : Civil társadalmi szervezet
DACI : Korrupció Elleni Kezdeményezés Igazgatósága (Directorate for Anti-Corruption Initiative)
ECAA : Európai közös légtér (European Common Aviation Area)
EPA : Környezetvédelmi Ügynökség (Environmental Protection Agency)
IGC : Kormányközi konferencia (Inter-Governmental Conference)
IPA: Előcsatlakozási Támogatási Eszköz (Instrument for Pre-Accession)
IRM : Feddhetetlenségikockázat-kezelő
PAR : Közigazgatási reform (Public Administration Reform)
ReSPA : Regionális Közigazgatási Képzési Központ (Regional School of Public Administration)
ST: Stabilizáció és társulás (Stabilisation and Association)
STM : Stabilizációs és társulási megállapodás
SAI: Állami ellenőrző intézmény
06
 Összefoglaló
I
Függetlenségének 2006-os kinyilvánítása óta Montenegró előrehaladt az európai integráció felé vezető úton. 
2010-ben lett uniós tagjelölt ország, majd 2012 júniusában a Tanács elfogadta a tárgyalási keretet, és ezt követően 
megkezdődtek a csatlakozási tárgyalások. 2015 végéig a harmincöt tárgyalási fejezet közül huszonkettőt nyitottak 
meg, s ezek közül kettőt ideiglenesen le is zártak.
II
A Bizottság segítséget nyújt Montenegrónak az intézmények kiépítéséhez és az adminisztratív kapacitás erősíté -
séhez, hogy így támogassa átalakulását demokratikus és gazdaságilag fejlett országgá. Az uniós előcsatlakozási 
támogatás egyrészt pénzügyi jellegű az Előcsatlakozási Támogatási Eszköz (IPA) révén, másrészt olyan nem pénz -
ügyi mechanizmusokkal is él, mint a politikai párbeszéd.
III
A 2007 és 2013 közötti időszakban az Unió 235,7 millió euró értékű pénzügyi támogatást különített el Monte  negró 
számára csatlakozási felkészülés céljára. Ennek az összegnek 76%-át kötötték le 2015 végéig szerződésekben. 
A 2014–2020-as időszakra az IPA indikatív pénzügyi kerete 270,5 millió euró volt az ország számára. Az országnak 
hozzáférése van az egész nyugat-balkáni régióra és Törökországra kiterjedő, több kedvezményezettre irányuló 
programok keretében finanszírozott programokhoz és projektekhez is.
IV
Ellenőrzésünk 19 projektre terjedt ki az IPA-I támogatás (2007–2013) három fő területén: közigazgatási reform 
(13 projekt), közlekedés (3 projekt) és környezetvédelem (3 projekt). E projektek közül 15 Montenegró keretös z-
szegéből, négy másik pedig a regionális keretösszegből részesült finanszírozásban. Vizsgáltuk ezenkívül a sta -
bilizációs és társulási megállapodás, illetve a csatlakozási tárgyalási folyamat keretében létrehozott politikai 
párbeszéd-mechanizmusokat.
V
Ellenőrzésünk célja annak megállapítása volt, hogy 2007 és 2013 között az uniós előcsatlakozási – pénzügyi és nem 
pénzügyi – támogatás eredményesen járult-e hozzá az adminisztratív kapacitás erősítéséhez Montenegróban. 
Következtetésünk szerint a több fő területen észlelt lassú haladás ellenére az uniós előcsatlakozási támogatás segí -
tett megerősíteni Montenegró közigazgatási kapacitását. A 19 általunk megvizsgált IPA-finanszírozású projekt közül 
12-nél azonban csökkentette a támogatás eredményességét az, hogy a kapacitásfejlesztő outputok némelyikét nem 
használták teljes mértékben, illetve a montenegrói hatóságok azokat nem követték megfelelő intézkedésekkel. 
Az ellenőrzött projektek többsége nem írta elő egyértelműen a nemzeti hatóságoknak, hogy hozzanak megfelelő 
intézkedéseket az IPA-beruházások nyomán és aknázzák ki azokat.
VI
Az ellenőrzött projektek általában meghozták a tervezett outputokat, s ezek jelentős kapacitásigényekre adtak 
választ, például a jogszabályi változásoknak és intézmények létrehozásának sikeres támogatásával, valamint képzés 
nyújtásával. A projekteket a legtöbb esetben jól koordinálták, és azok figyelembe vették más adományozók munká -
jának eredményeit is. Találtunk azonban példákat átfedésekre, illetve olyan eseteket, ahol javítani lehetne az infor -
mációcserén a csak Montenegróban működő IPA-projektek, illetve a regionális (több kedvezményezettre irányuló), 
több csatlakozásra váró országra kiterjedő IPA-projektek között.
Összefoglaló 07
VII
Megállapítottuk azt is, hogy noha a Bizottság figyelemmel kíséri az országnak az adminisztratív kapacitás erősíté -
sében elért haladását, az értékelés kvalitatív volt és a közigazgatás különböző részeit vizsgálták. Ez megnehezítette 
a fejlődés időbeli összehasonlítását. A Bizottság 2015-ben új adatok közzétételét kezdeményezte, de ezek értékelése 
túl korai lett volna számunkra.
VIII
A politikai párbeszéd mechanizmusai jól működtek, de olyan fontos területeken, mint a közigazgatási reform, 
a környezetvédelem vagy a korrupció elleni küzdelem, lassan születnek az eredmények. Megfigyelésünk szerint 
azt, hogy egyes fontos területeken csak korlátozott előrelépés történt, gyakran az okozta, hogy a nemzeti hatósá -
gok az uniós előcsatlakozási támogatás ellenére sem mutattak kellő elkötelezettséget a reform iránt. A Bizottság 
rendelkezik a reformok ösztönzésére szolgáló eszközökkel, köztük az „általános egyensúly” záradékkal. Nem mindig 
világos, hogy utalnak-e erre az eszközre, illetve hogy használják-e, és ha igen, hogyan, ha az Unió által támogatott új 
törvények és intézmények nem hozzák az eredményeket olyan kulcsfontosságú területeken, mint például a korrup -
ció elleni harc.
IX
A Bizottság az IPA-I forrásai 12%-ának irányítását decentralizálta a montenegrói hatóságoknak. Megfigyelésünk 
szerint az uniós források decentralizált irányítási módja a tudástranszfernek köszönhetően potenciálisan hasznos 
eszköz az adminisztratív kapacitás erősítésében, ám ezt az eszközt az IPA-I nem használta ki teljes mértékben.
X
Az adminisztratív kapacitás erősítésének támogatására több ajánlást teszünk.
08
 Bevezetés
1 Ellenőrzésünk idején 
a Nyugat-Balkánt a következő 
hat ország alkotta: Albánia, 
Bosznia és Hercegovina, 
Macedónia Volt Jugoszláv 
Köztársaság, Koszovó*, 
Montenegró, valamint Szerbia.
* Ez a megnevezés nem érinti 
a jogállással kapcsolatos 
álláspontokat, továbbá 
összhangban van az ENSZ BT 
1244 (1999) sz. határozatával 
és a Nemzetközi Bíróságnak 
a koszovói függetlenségi 
nyilatkozatról szóló 
véleményével.
2 Uo.
3 2011-es népszámlálás. Lásd: 
a Montenegró Statisztikai 
Hivatal, „Montenegro in 
figures” („Montenegró 
számokban”) c. kiadványa, 
2013.
4 Az STM 2010-ben lépett 
hatályba.
5 A „Tudomány és kutatás” 
témájú 25. fejezet. 
Ideiglenesen ugyanabban az 
évben le is zárták.
6 Mindegyik fejezet tárgya az 
uniós jogszabályok egy 
szakpolitikai területe.Montenegró útja az uniós integráció felé
01 
Montenegró kis hegyvidéki ország a Nyugat-Balkánon1. Délnyugaton az Adri -
ai-tenger határolja, nyugaton Horvátország, északnyugaton Bosznia–Hercegovi -
na, északkeleten Szerbia, keleten Koszovó*2, délkeleten pedig Albánia. Fővárosa 
és egyben legnagyobb városa Podgorica. A 625 266 lélekszámú lakosságot 
a következő népcsoportok alkotják: montenegrói 44,98%, szerb 28,73%, bosnyák 
8,65%, albán 4,91%, egyéb 12,72%3.
02 
Függetlenségének 2006-os kikiáltása óta Montenegró előrehaladt az uniós 
csatlakozás felé vezető úton. 2007-ben az ország stabilizációs és társulási meg -
állapodást (STM) kötött az Európai Unióval4, majd 2010-ben a Tanács megadta 
Montenegrónak az uniós tagjelölt státuszt. 2012 júniusában a Tanács tárgyalási 
keretet fogadott el, majd megkezdődtek a csatlakozási tárgyalások. Ugyanebben 
az évben megnyitották az első tárgyalási fejezetet5. 2015 végéig a harmincöt 
tárgyalási fejezet közül huszonkettőt nyitottak meg6, s ezek közül kettőt ideigle -
nesen le is zártak. Montenegró uniós integrációjának időrendi bemutatását lásd: 
I. melléklet .
03 
Montenegró az állítólagos választási csalások és egyes ellenzéki pártok parla -
menti bojkottja ellenére stabil maradt a csatlakozási tárgyalások kezdetét követő 
években. Montenegró jelenleg a csatlakozási folyamat éllovasának tekinthető, 
noha a nyugat-balkáni régió többi részéhez hasonlóan itt is sürgető szükség vol -
na reformra, például a közigazgatásban és a korrupció elleni küzdelemben.
09 Bevezetés 
7 Az IPA-I-et az Előcsatlakozási 
Támogatási Eszköz (IPA) 
létrehozásáról szóló, 
2006. július 17-i 1085/2006/EK 
tanácsi rendelet (HL L 210., 
2006.7.31., 82. o.) és az 
Előcsatlakozási Támogatási 
Eszköz (IPA) létrehozásáról 
szóló 1085/2006/EK tanácsi 
rendelet végrehajtásáról szóló, 
2007. június 12-i 718/2007/EK 
bizottsági rendelet (HL L 170., 
2007.6.29., 1. o.) hozta létre.
8 A 2007–2013-as időszakban az 
IPA-I keretében nyújtott összes 
támogatás összege 
10 milliárd euró volt.
9 Az Európai Tanács által 
1993 júniusában megállapított 
koppenhágai kritériumok 
a következőkből állnak:
 a) politikai kritériumok: 
a demokráciát, 
a jogállamiságot, az emberi 
jogok érvényesülését és 
a kisebbségek tiszteletben 
tartását és védelmét garantáló 
intézmények stabilitása;
 b) gazdasági kritériumok: 
működő piacgazdaság, 
valamint azon képesség 
megszerzése, hogy az adott 
ország meg tudjon birkózni az 
Unión belül érvényesülő 
versenyviszonyokkal és piaci 
erőkkel;
 c) a tagsággal járó 
kötelezettségek, különösen 
a politikai, gazdasági és 
monetáris unió 
célkitűzéseinek vállalására 
való képesség.Uniós előcsatlakozási támogatás
04 
Montenegró az Előcsatlakozási Támogatási Eszköz7 keretében 2007 óta részesül 
uniós pénzügyi támogatásban. A 2007–2013-as időszakra kiterjedő IPA-I kere -
tében nyújtott 235,7 millió euró összegű támogatást8 a következőképpen lehet 
bemutatni a különböző támogatási ágazatok szerint:
05 
Az IPA-I keretében történő uniós finanszírozás célja az volt, hogy támogassa 
Montenegró átalakulását demokratikus és gazdaságilag stabil országgá az euró -
pai integráció felé vezető úton. A Bizottság az IPA-I keretében történő finanszí -
rozást használta arra, hogy Montenegrót segítse az intézmények kiépítésében és 
az adminisztratív kapacitás erősítésében, valamint a koppenhágai kritériumok9 
teljesítéséhez szükséges gazdasági és társadalmi fejlődés támogatására. 2015 vé -
géig az IPA-I forrásainak 76%-át kötötték le szerződésekben, és ez utóbbi összeg 
87%-át fizették ki. I. táblázatA Montenegrónak nyújtott IPA-támogatás 2007 és 2013 
között (millió euró)
ÁgazatÖsszes támogatás 
ágazatonkéntSzázalékos arány
Közigazgatási reform 45,6 19%
Környezetvédelem és éghajlatváltozás 35,3 15%
Határon átnyúló együttműködés 30,3 13%
Közlekedés 30,0 13%
Bel- és igazságügy 25,5 11%
Eseti intézkedések 25,0 11%
Mezőgazdaság és vidékfejlesztés 22,5 9%
Szociális fejlesztés 21,5 9%
2007–2013 ÖSSZESEN 235,7 100%
Forrás: Európai Bizottság
10 Bevezetés 
10 A költségvetés-támogatás 
keretében a Bizottság 
közvetlenül utal 
pénzeszközöket 
a partnerország 
államkincstárába, egyes 
támogathatósági feltételek 
(jól meghatározott stratégia, 
stabil makrogazdasági keret, 
jó államháztartási gazdálkodás 
vagy hiteles program annak 
javítására, valamint 
költségvetési átláthatóság és 
felügyelet) meglétének és 
a politikai párbeszédnek, 
a teljesítményértékelésnek és 
kapacitásfejlesztésnek 
függvényében.06 
Az IPA-I-et viszi tovább az IPA-II, amely a 2014–2020-as időszakra új keretet ad az 
előcsatlakozási támogatásoknak, 270,5  millió  eurós indikatív keretösszeggel. Az 
IPA-II projektjei az uniós bővítési stratégiában megcélzott olyan fő területeket 
lefedő ágazatok strukturális reformjára irányulnak, mint a demokrácia és a kor -
mányzás, a jogállamiság, a fenntartható növekedés és a versenyképesség.
07 
Az Unió ezenkívül előcsatlakozási támogatást nyújt regionális szinten több ked -
vezményezettre irányuló (több országra kiterjedő) projektek és programok révén, 
amelyek lefedik az egész Nyugat-Balkánt és Törökországot. A regionális keretös z-
szeg az IPA-I-nél 1,357 milliárd euró, az IPA-II-nél pedig 2,959 milliárd euró volt.
08 
Az uniós előcsatlakozási támogatás olyan stratégiai dokumentumokon alapul, 
mint az STM, az éves bővítési stratégia, illetve az országról a Bizottság által 
elfogadott éves haladásjelentések. Ezeket 2013-ig többéves indikatív tervezési 
dokumentumok tükrözték, jelenleg pedig az indikatív országstratégiai dokumen -
tumok részét képezik. Az éves vagy többéves programokat a Bizottság a kedvez -
ményezett országokkal és más érdekeltekkel folytatott konzultációt követően 
fogadja el.
09 
A Bizottság Montenegróban elsősorban közvetlen centralizált irányítással hajtott 
végre uniós projekteket. Az IPA-I végén a Bizottság decentralizálta a humánerő -
forrás-fejlesztési és regionális fejlesztési programok irányítását a nemzeti ható -
ságokhoz, de továbbra is felelősséggel tartozik ezekért a forrásokért és ellenőr -
zéseket végez a tranzakciókra nézve. Az IPA-II keretében a Bizottság továbbra is 
vegyesen alkalmazza a centralizált és a decentralizált irányítási módot, amelyet 
most „közvetett és közvetlen irányításnak” neveznek és kiegészítenek más olyan 
alkalmazási módokkal, mint például az ágazati költségvetés-támogatás10.
10 
A Bizottság a bővítési csomag és az éves haladásjelentés révén értékeli, hogy 
Montenegró a megelőző tizenkét hónapos időszakban milyen előrehaladást ért 
el. 2014-ig a bővítési csomag részét képező éves országstratégiai dokumentum 
részletezte a legfrissebb eredményeket és kijelölte a következő tizenkét hónap fő 
feladatait, külön következtetésekkel és ajánlásokkal együtt. 2015-ben az ország -
stratégiai dokumentumban szerepelt egy hosszabb távú, a jelenlegi Bizottság 
megbízatásának hátralévő részére szóló áttekintés a feladatokról.
11
 Az ellenőrzés hatóköre és 
módszere
11 
Ellenőrzésünk célja annak megállapítása volt, hogy 2007 és 2013 között az uniós 
előcsatlakozási támogatás eredményesen járult-e hozzá az adminisztratív kapaci -
tás erősítéséhez Montenegróban. Az ellenőrzés hatóköre kiterjedt mind a pénz -
ügyi (IPA-finanszírozású projektek), mind a nem pénzügyi támogatásra (az Unió 
és Montenegró közötti politikai párbeszéd mechanizmusai).
12 
Az ellenőrzés három fő kérdést vizsgált:
a) Az ellenőrzött projektek megfelelően foglalkoztak az adminisztratív kapaci -
tás erősítésének igényével?
 E kérdés megválaszolásához megvizsgáltuk, hogy úgy alakították-e ki az 
ellenőrzött projekteket, hogy azok kezelni tudják az adminisztratív kapacitás 
iránti, a Bizottság és a nemzeti hatóságok által fontosnak ítélt igényeket, és 
hogy azokat jól összehangolták-e más IPA-projektekkel és más adományozók 
beavatkozásaival.
b) Értek el eredményeket az ellenőrzött projektek az adminisztratív kapacitás 
erősítésének terén?
 E kérdés megválaszolásához megvizsgáltuk, hogy az ellenőrzött projektek 
a várt kapacitásfejlesztési outputokkal jártak-e, hogy ezeket használatba 
vették-e, és hogy a nemzeti hatóságok megfelelő intézkedéseket hoztak-e 
az outputok nyomán. Ha az outputokat nem vették használatba, illetve ha 
azokat nem követték intézkedések, akkor elemeztük ennek fő okait. Megvizs -
gáltuk még az arra irányuló bizottsági értékelést, hogy az uniós támogatás 
eredményes volt-e az adminisztratív kapacitás javításában.
c) Eredményesen alkalmazta a Bizottság a nem pénzügyi támogatást az admi -
nisztratív kapacitás javítására?
 E kérdés megválaszolásához megvizsgáltuk, hogyan használta a Bizottság 
a politikai párbeszédnek az STM és a csatlakozási tárgyalások keretében létre -
hozott mechanizmusait. Megvizsgáltuk azt is, hogyan használta ki a Bizottság 
az általa kifejthető ösztönző hatást a nemzeti hatóságok reform iránti aktív 
elkötelezettségének biztosítására. Végül megvizsgáltuk, hogy az IPA-források 
decentralizált irányítási módjának keretében kifejlesztett követendő gya -
korlatok terjesztését ösztönözve a Bizottság kiaknázta-e a kapacitás-átadási 
potenciált.
12 Az ellenőrzés hatóköre és módszere 
11 Azért IPA-I-es projekteket 
vizsgáltunk, mert 
ellenőrzésünk idején az 
IPA-II-es projektek 
végrehajtása még nem 
kezdődött el.
12 Az IPA keretében támogatható 
országok közé tartoznak 
a nyugat-balkáni országok és 
Törökország is. Ezeket 
a programokat és projekteket 
„regionálisnak” vagy „több 
országra kiterjedőnek” is 
szokás nevezni. Az IPA-I 
keretében a több 
kedvezményezettre irányuló 
programok és projektek teljes 
támogatási összege 
1137 millió euró volt.13 
Három olyan ágazatra összpontosítottunk, amely fontos Montenegró számára 
az uniós integráció szempontjából: a közigazgatási reformra, a közlekedésre 
és a környezetvédelemre. Amint az 1. táblázat  mutatja, ezek teszik ki az IPA I11 
keretében Montenegrónak juttatott teljes támogatási keret 47%-át. Vizsgáltunk 
olyan projekteket is, amelyek az IPA regionális (több kedvezményezettre irányuló) 
keretösszegéből finanszírozták a közigazgatási kapacitásfejlesztést, támoga -
tást nyújtva az IPA keretében támogatásra jogosult más országoknak is12. Mivel 
mindezen támogatási területek az IPA-II (2014–2020) keretében is támogathatóak 
maradnak, jelentésünk észrevételeit és ajánlásait a Bizottság az IPA-II végrehajtá -
sa során és az IPA-II 2017-re tervezett félidős felülvizsgálatának előkészítésekor is 
figyelembe veheti.
14 
Egy 19 projektből álló mintát vizsgáltunk meg. A közigazgatási reform terén 
a következőkre összpontosító 13 projektet választottunk ki: közbeszerzés, a kor -
rupció elleni küzdelem, belső kontroll, külső ellenőrzés, helyi önkormányzatok és 
a Regionális Közigazgatási Képzési Központ (ReSPA). A közlekedés terén a polgári 
repülésre, a Vasúti Igazgatóságra és az útépítésre irányuló 3 projektet választot -
tunk ki. A környezetvédelmi téren kiválasztott 3 projekt a központi kormányzati 
irányítást, a kommunális szolgáltatásokat és a hulladékgazdálkodást célozza meg. 
A mintában szereplő projektek közül 15-öt Montenegró országos keretösszegé -
ből finanszíroztak, a többi négyet pedig a regionális keretösszegből. A kiválasz -
tott projektekről részleteket lásd: II. melléklet .
15 
Az ellenőrzés részeként dokumentumokat elemeztünk, valamint interjúkat 
folytattunk a Bizottság és a nemzeti hatóságok képviselőivel. Konzultáltunk más 
érdekelt felekkel, például civil társadalmi szervezetekkel és adományozók szer -
vezeteivel is. Felhasználtunk a projekt- és programdokumentációban, az IPA-I-ről 
és az országról készült értékelésekben és vizsgálatokban, valamint a Bizottság 
éves haladásjelentéseiben és a költségvetési hatóság határozataiban található 
bizonyítékokat.
13
 Észrevételek
I. rész – Az ellenőrzött projektek választ adtak az 
adminisztratív kapacitás erősítésének igényére, és 
a legtöbb esetben jól össze voltak hangolva más IPA-
projektekkel és adományozói beavatkozásokkal
16 
Ahhoz, hogy eredményesen járuljanak hozzá a montenegrói közigazgatás 
adminisztratív kapacitásának erősítéséhez, az IPA-projekteknek a Bizottság és 
Montenegró által meghatározott fő kapacitásigényekkel kell foglalkozniuk. Az 
IPA-projektek között, valamint e projektek és a más adományozók által nyújtott 
támogatás között jó koordinációt vártunk, többek között az átfedések elkerülé -
sét. Az új IPA-projekteknek építeniük kell a korábbi uniós finanszírozású intézke -
dések során elért eredményekre.
A projektek választ adtak a kapacitásfejlesztési igényekre
17 
Megvizsgáltuk a Bizottság többéves indikatív pénzügyi keretét és a fő uniós tá -
mogatási területeket és célokat meghatározó többéves indikatív tervezési doku -
mentumot, valamint a kiválasztott projektek külön céljait megadó finanszírozási 
megállapodásokat és a nemzeti stratégiai dokumentumokat. Ezek mindegyike 
rámutatott az adminisztratív kapacitás erősítésének szükségességére. Kiértékel -
tük, hogy az ellenőrzött projektek foglalkoztak-e az ezekben a dokumentumok -
ban szereplő egy vagy több kapacitásigénnyel. Megfigyelésünk szerint mind a 19 
projektet úgy dolgozták ki, hogy megfeleljenek a meghatározott adminisztra -
tívkapacitás-igényeknek. A  2. táblázat  áttekintést nyújt az ellenőrzött projektek 
kapacitásfejlesztési célkitűzéseiről.
14 Észrevételek 2. táblázatHogyan foglalkoznak az ellenőrzött projektek az adminisztratív kapacitás 
hiányosságaival
Terület Projektek Kapacitásfejlesztési célkitűzések
Közbeszerzés 1, 2, 3 ο a jogi szabályozás javítása és az ajánlatkérők kapacitásának javítása a közbeszerzési hatóság kapacitásainak 
erősítése révén
 ο képzés tartása és képesítési program szervezése
Korrupció 4, 5 ο kapacitásfejlesztés a korrupció megelőzésében érintett intézményeknél
 ο helyi szintű korrupcióellenes kapacitásfejlesztés civil társadalmi szervezetek bevonásával
Belső kontroll 6, 7 ο az államháztartás belső pénzügyi ellenőrzésének bevezetése
 ο felkészülés az uniós források tervezett jövőbeni nemzeti hatóságok általi kezelésére
Külső kontroll 8, 9 ο az állami számvevőszék munkatervezési és ellenőrzésimódszertan-fejlesztési kapacitásának javítása
 ο az ellenőrzések minőség-ellenőrzésének kialakítása
Helyi önkormányzatok 10, 11 ο képzési programok kidolgozása és mentorálás
 ο stratégiai tervek kidolgozása az önkormányzatok számára
ReSPA 12, 13  ο a nyugat-balkáni térség közigazgatási kapacitásfejlesztésének támogatása
Közlekedés 14, 15, 16 ο a közúti, vasúti és polgári repülési jogszabályok javítására, a köz- és magánszféra közötti partnerségek létre -
hozására és a közlekedési infrastruktúrák koncessziós finanszírozására irányuló kapacitás fejlesztése
 ο a Nemzetközi Pénzügyi Eszköz keretében történő beruházások irányítására szolgáló kapacitások erősítése
 ο technikai és vezetői készségek helyi szintű fejlesztése
Környezetvédelem 17 , 18, 19 ο stratégiák kidolgozása jogszabályok kidolgozására, összehangolására és végrehajtására
 ο a projektek minden szinten történő végrehajtására irányuló kapacitás fejlesztése
Forrás:  Készítette az Európai Számvevőszék, az Európai Bizottság adatainak felhasználásával.
15 Észrevételek 
13 Miután az IPA keretében 
rendelkezésre állt uniós 
előcsatlakozási támogatás, 
illetve megkezdődött az uniós 
csatlakozási tárgyalási 
folyamat, sok adományozó 
csökkentette vagy 
megszüntette támogatását.A projektek közötti, illetve a más beavatkozásokkal történő 
koordináció többnyire megfelelő volt
18 
Megvizsgáltuk, hogy a projekteket megfelelően koordinálták-e az Unió és az 
országban tevékeny más adományozók által finanszírozott más intézkedésekkel. 
Megállapításunk szerint a projektek általában megfelelően voltak koordinálva 
más IPA-projektekkel, például úgy, hogy építettek az ugyanazon a téren vég -
rehajtott korábbi IPA-projektek munkájára. Noha a más adományozók száma 
Montenegróban az IPA-I 2007-es kezdete óta jelentősen csökkent13, megállapí -
tásunk szerint az IPA-projektek tekintetbe vették ezeknek az adományozóknak 
a tevékenységét (példák: 1. háttérmagyarázat ).1. háttérmagyarázatMegfelelő koordináció: néhány példa
A 6. és 7. projekt  segített 1) irányítási és kontrollrendszereket létrehozni kifejezetten az uniós alapok Monte -
negró általi kezelésének tervezett jövőbeni decentralizálásához, és 2) szélesebb körben, a közigazgatás egé -
szében bevezetni az államháztartás belső pénzügyi ellenőrzését.
Az első cél elérése érdekében a 6. projekt egy az IPA-I kezdete előtti uniós finanszírozású projektre alapozott. 
A 6. projekt végrehajtása során a Bizottság felkérte a vállalkozót az outputok olyan értelmű módosítására, 
hogy azok tükrözzék az egyes bizottsági részlegeknél egyidejűleg végzett munkát, vagyis a decentralizált irá -
nyítás előkészítésére a nemzeti hatóságok által létrehozott struktúrák szabályszerűségének ellenőrzését. A 7. 
projekt ezután további támogatással és képzéssel montenegrói munkatársakat készített fel a decentralizált 
irányítási struktúrák működtetésére.
A második cél elérése érdekében a két projekt előbb a közigazgatás központi szintjét, majd helyi szintjét 
célozta meg. A 6. projekt konkrétan a belső kontrollnak a központi minisztériumokba történő bevezetését cé -
lozta, s ennek részeként belső ellenőrzési egységek létrehozását átfogó ellenőrzési tervekkel és egymás közti 
kapcsolattartással. A 7. projekt a 6. projekt vége után néhány hónappal indult, és az első projekt során azono -
sított irányítási gyengeségekre irányult.
A 8. és 9. projekt  célja a montenegrói állami számvevőszék megerősítése volt. Egy német adományozók által 
korábban támogatott projektre alapozva a 8. projekt terveket, útmutatásokat és műhelyfoglalkozásokat biz -
tosított ellenőrök számára. Fejlesztette a projekt például a teljesítmény-ellenőrzési kapacitást, ami új típusú 
ellenőrzési feladatot jelentett a montenegrói számvevőszék számára. Az IPA-projekt végrehajtása a német 
és svéd adományozók által végzett teljesítmény-ellenőrzési kapacitásfejlesztéssel koordinálva zajlott. A 9. 
projekt a litván számvevőszék által vezetett iker-együttműködési projekt volt. A két projekt között eltelt két 
év ellenére a 9. projektet megfelelően koordinálták a 8. projekt keretében nyújtott támogatással, s a tech -
nikai kapacitás bővítése és az elkészített útmutatások révén a montenegrói számvevőszék fejleszteni tudta 
minőség-ellenőrzését.
16 Észrevételek 
19 
Megállapításunk szerint azonban a kizárólag Montenegróban zajló IPA-projek -
tek és a több kedvezményezettre, több csatlakozás előtt álló országra kiterje -
dő projektek közötti koordináció nem mindig volt megfelelő (példákat lásd: 
2. háttérmagyarázat ).2. háttérmagyarázatGyenge koordináció IPA-projektek között: néhány példa
1., 2. és 3. projekt –  Ellenőriztük a Montenegróban közbeszerzést támogató valamennyi IPA-I-es projektet14. 
Az első projekt csak Montenegróban nyújtott támogatást, míg a másik két projekt más csatlakozás előtt álló 
országok számára is rendelkezésre álló, több kedvezményezettre kiterjedő projekt volt. Míg az 1. projektnek 
sikerült létrehoznia az országban a közbeszerzési rendszert, megállapításunk szerint a három projekt kapaci -
tásfejlesztési outputjait nem megfelelően koordinálták. A projektek új törvények kidolgozását segítve fej -
lesztették a közbeszerzésre vonatkozó jogszabályok javítására irányuló kapacitást. Erősítették az ajánlatkérők 
teljesítményét is azáltal, hogy képzéseket és képesítési programot tartottak közbeszerzéssel foglalkozó tiszt -
viselők számára. A több kedvezményezettre irányuló projekteket (2. és 3.) az 1. projektet követően hajtották 
végre, mégsem alapoztak eredményesen az 1. projekt során már megtartott tanfolyamokra további, speciális 
képzés tartásával. Ehelyett a tanfolyamok egyes esetekben tartalmilag nagyon közel álltak egymáshoz vagy 
akár pontosan meg is egyeztek: mindhárom projektnek része volt az alapvető közbeszerzési eljárásokról szóló 
képzés, az 1. és a 2. projekt egyaránt foglalkozott a közüzemi irányelv15 végrehajtásával, a 2. és 3. projekt pedig 
a jogorvoslati rendszerrel16. Ezenkívül a tanfolyamokon gyakran ugyanazok a személyek vettek részt, például 
az 1. és 3. projekt keretében tartott „képzők képzése” tanfolyamon.
12. és 13. projekt –  A Regionális Közigazgatási Képzési Központot (ReSPA) azért hozták létre, hogy segítse 
a Nyugat-Balkánon a közigazgatás adminisztratív kapacitásának megerősítését és serkentse a közigazgatási 
szervek regionális együttműködését. A hat résztvevő, köztük Montenegró, egyenként évi 150 000 euróval 
járul hozzá a ReSPA költségeihez, de annak legnagyobb részét az IPA több kedvezményezettre kiterjedő 
projektjei fedezik. Megállapításunk szerint a ReSPA képzési tevékenységei nem voltak megfelelően koordinál -
va az IPA-projektek keretében Montenegróban zajló egyéb képzéssel. A ReSPA által nyújtott képzés például 
többnyire kezdő munkatársakat célzott meg, akiknek az igényeit más kapacitásfejlesztési kezdeményezések 
is messzemenően kielégítették. Ráadásul a köztisztviselők nem voltak kellően tájékozva a rendelkezésre álló 
képzésekről. Mindemiatt Montenegró kevéssé használta ki a ReSPA képzési kínálatát.
14 A technikai segítségnyújtásra és információcserére vonatkozó szerződések kivételével.
15 Az Európai Parlament és a Tanács 2004. március 31-i 2004/17/EK irányelve a vízügyi, energiaipari, közlekedési és postai ágazatban működő 
ajánlatkérők beszerzési eljárásainak összehangolásáról (HL L 134., 2004.4.30., 1. o.).
16 A jogorvoslati irányelvek a következők: az 1989. december 21-i 89/665/EGK tanácsi irányelv (HL L 395., 1989.12.30., 33. o.), az 1992. február 25-i 
92/13/EGK tanácsi irányelv (HL L 76., 1992.3.23., 14. o.) és a 2007. december 11-i 2007/66/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL L 335., 
2007.12.20., 31. o.). A jogorvoslat olyan jogi eljárás, amelynek révén a szerződés-odaítélési eljárásban részt vevő gazdasági szereplők 
megtámadhatják az odaítélésről szóló határozatot.
17 Észrevételek 
20 
2014-gyel kezdődően a Bizottság felismerte, hogy jobb koordinációra van szük -
ség a nemzeti és regionális (több kedvezményezettre irányuló) eszközök között, 
és felülvizsgálta eljárásait. Például a Bizottság arra ösztönözte a ReSPA-t, hogy 
kérje ki a nemzeti IPA-koordinátorok tanácsát és annak megfelelően módosít -
sa outputjait. Ezen túlmenően a Bizottság 2015-ben a Szomszédságpolitika és 
a Csatlakozási Tárgyalások Főigazgatósága keretében létrehozta a közigazgatási 
reform tematikus szakértői központját, hogy az a közigazgatási reform terüle -
tén kezeljen egy sor több kedvezményezettre irányuló (regionális) programot, 
beleértve a ReSPA szerződéseit is. E központ egyik célja a regionális és nemzeti 
IPA-támogatás közötti koordináció biztosítása. Még korai lett volna azonban an -
nak ellenőrzése, hogy ezek az új fejlemények meghozták-e a nemzeti és regioná -
lis IPA-támogatás koordinációjában szükséges javulást.
II. rész – Az outputok nem megfelelő felhasználása 
csökkentette egyes ellenőrzött projektek 
eredményességét
21 
Ahhoz, hogy eredményesen járuljanak hozzá a montenegrói közigazgatás admi -
nisztratív kapacitásának erősítéséhez, az IPA-projekteknek az elvárt kapacitásfej -
lesztési outputot kell szolgáltatniuk. Létrejöttüket követően ezeket az outputokat 
a projektek által megcélzott szervezeteknek (a kedvezményezetteknek) fel kell 
használniuk, majd nyomukban a nemzeti hatóságoknak megfelelő intézkedése -
ket kell hozniuk, hogy a projektek eredményei fenntarthatóak legyenek, s hogy 
a projektek teljes hatásukat kifejtsék. Az uniós források segítségével elért ered -
mények felmutatása végett azt várjuk, hogy a Bizottság egyértelműen számol -
jon be az elért haladásról, így arról is, hogy milyen mértékben javult az ország 
adminisztratív kapacitása.
A projektek általában outputokat eredményeztek, de 
ezeket a kedvezményezettek nem mindig használták, és 
a montenegrói hatóságok nem mindig követték megfelelő 
intézkedésekkel
22 
Az ellenőrzött projektekre nézve megvizsgáltunk időközi és zárójelentéseket, bi -
zottsági monitoring- és értékelő jelentéseket és a monitoringbizottság üléseinek 
jegyzőkönyveit, valamint interjúkat készítettünk a kedvezményezettekkel. Megál -
lapításunk szerint a projektek általában a tervek szerint szolgáltattak outputokat. 
Ezek némelyike kapacitásfejlesztési célkitűzésekhez kapcsolódott, míg más out -
putokat más, például útépítési célok elérésére tervezték. Mi a kapacitásfejlesz -
téshez kapcsolódó outputokra összpontosítottunk. A 19 ellenőrzött projektből 
12-nél azt állapítottuk meg, hogy a kapacitásfejlesztési outputok közül a kedvez -
ményezettek akár többet is kihasználatlanul hagytak, vagy a nemzeti hatóságok 
nem hozták meg az elért eredmények fenntartásához szükséges intézkedéseket.
18 Észrevételek 
23 
Ahol a kedvezményezett nem használta az outputokat, ott csökkent az adminiszt -
ratív kapacitás erősítésében érintett projektek általános eredményessége, mivel 
a projektek kínálta potenciális javulás nem mindig vált valósággá. Az outputok 
használaton kívül maradását gyakran a költségvetés vagy az emberi erőforrások 
korlátai okozták.
A kedvezményezettek által nem teljesen kihasznált outputokra példákat lásd: 
3. háttérmagyarázat .3. háttérmagyarázatA kedvezményezettek által nem teljesen kihasznált outputok: néhány példa
A korrupciómegelőzési céllal kialakított 4. projekt  az ezen a területen akkor tevékeny két fő testületet célozta: 
a Korrupció Elleni Kezdeményezés Igazgatóságát (DACI) és az Összeférhetetlenség-megelőzési Bizottságot 
(CPCoI). A tervezett outputok közül kettőt a kedvezményezettek nem használtak ki teljes mértékben.
 οA CPCoI nem használta a projekt során kidolgozott automatizált vagyonnyilatkozati adatcsererendszert. 
A CPCoI inkább továbbra is a manuális nyilvántartást használta, noha nem voltak megfelelő forrásai annak 
naprakészen tartására.
 οA projekt során feddhetetlenségikockázat-kezelő (IRM) informatikai eszközt dolgoztak ki a DACI részére, 
hogy az felügyelhesse a közigazgatásban feltárt korrupciós kockázatok enyhítésére kidolgozott feddhetet -
lenségi terveket. Bár az ország 102 intézménye közül 72 kifejlesztett feddhetetlenségi tervet, az ellenőrzés 
időpontjáig ezek közül csak 4 használta eddig az IRM eszközt. Ez a helyzet részben azért állt elő, mert nem 
volt elegendő alkalmazott, részben pedig azért, mert Montenegró nem kapta meg az eszköz továbbfej -
lesztéséhez és bevezetéséhez szükséges forrásokat. (Montenegró a 23. fejezet cselekvési terve szerint más 
adományozóktól várható 400 000 euróra számított. Amikor ez nem érkezett meg, nem biztosította a szük -
séges forrásokat a saját forrásaiból).
A 4. projekt végrehajtása közben a nemzeti hatóságok úgy döntöttek, hogy egy új Korrupcióellenes Ügynök -
ségben (ACA) egyesítik a CPCoI-t és a DACI-t. Ellenőrzésünk időpontjáig nem volt bizonyíték arra, hogy a DACI 
és a CPCoI számára az IPA projekt által kifejlesztett informatikai megoldások bármelyikét használni fogják-e az 
ACA-ban.
A 14. projekt  műszaki előírásokat fogalmazott meg a montenegrói közúti infrastruktúra kezeléséhez haszná -
landó adatbázis elkészítésének kiszervezéséhez. Az ellenőrzés idején, elkészülte után négy évvel a nemzeti 
hatóságok még mindig nem használják az adatbázist. Ugyanez az IPA-projekt segítette a montenegrói köz -
igazgatás infrastrukturális projektek megvalósítására irányuló kapacitásának fejlesztését. Egyes esetekben 
azonban a kapacitásfejlesztéstől várt előnyök a magas személyzeti fluktuáció miatt nem realizálódtak. Elle -
nőrzésünk idejére a vasúti infrastruktúratársaságnál kiképzett 8 fő közül 6 már állást változtatott, legtöbbször 
azért, mert ideiglenes szerződéssel dolgoztak.
A 19. projekt helyi szinten segített fejleszteni a hulladékkezelési kapacitást. Az eredetileg tervezett outpu -
tokat a projekt végrehajtása során módosították. Ellenőrzésünk során azonban azt figyeltük meg, hogy – 
részben munkaerő, részben pénzügyi forrás hiányában – még e módosított outputok közül sem használták 
mindegyiket. Például a projekt által finanszírozott és 2013-ban elkészült újrahasznosító telep még mindig nem 
működött, részben személyzet hiányában. Ráadásul az önkormányzat költségvetési korlátai miatt nem tar -
tották karban a projekt keretében beszerzett eszközöket. A projekt keretében vásárolt egyes egyéb cikkeket, 
például szelektív hulladékgyűjtőket, egyáltalán nem is használtak.
19 Észrevételek 
24 
Amikor a nemzeti hatóságok nem hoztak megfelelő intézkedéseket a projektek 
outputjai nyomán, a szándékolt hatás gyakran csökkent. Egyes esetekben a nem -
zeti hatóságok nem fogadták el a szükséges jogszabályokat, így az outputok nem 
lehettek teljesen eredményesek. Más esetekben nem biztosították a létrehozott 
intézmények függetlenségét, vagy az elfogadott jogszabályok érvényesítésére 
hivatott szervezeteknek nem volt meg erre a felhatalmazásuk. A nemzeti ha -
tóságok néha nem biztosították az IPA-projektek outputjai nyomán hozandó 
megfelelő intézkedésekhez szükséges további emberi és pénzügyi erőforrásokat. 
Az olyan outputokra, amelyeket a nemzeti hatóságok nem kísértek megfelelő 
intézkedésekkel, példákat lásd: 4. háttérmagyarázat .4. háttérmagyarázatA nemzeti hatóságok által intézkedésekkel nem kísért outputok: néhány példa
Az 5. projekt  célja az volt, hogy támogassa a helyi közigazgatást és a civil társadalmi szervezeteket a korrup -
ció helyi szintű leküzdésében és felhívja a polgárok figyelmét az eredményes korrupcióellenes intézkedések 
fontosságára. A projekt megvalósította a tervezett kapacitásfejlesztő outputokat (tanulmányok, vitafórumok, 
szakpolitikai ajánlások). A Belügyminisztérium – a helyi korrupcióellenes tervek végrehajtásáról történő beszá -
molás fő felelőse – azonban úgy döntött, hogy nem vesz részt a projekt keretében kezdeményezett, egy ága -
zatközi korrupcióellenes tanács felállítását célzó konzultációs folyamatban. Ez gyengítette a tanács pozícióját, 
amely a projekt befejezése után nem is ült össze többet.
A 14. projekt  sikeresen hozzájárult a légi közlekedésről szóló törvény jogi harmonizálásához, az európai 
közös légtér (ECAA) létrehozásáról szóló megállapodás első szakaszára való felkészülés jegyében. A nemzeti 
hatóságok a projekt részeként megfogalmazott, az országot az ECAA megállapodás előírásaival összhangba 
hozó rendeletek közül azonban sokat az ellenőrzés időpontjáig, az előkészítés után 3,5 évvel még mindig nem 
fogadtak el17.
A 15. projekt  keretében a Vasúti Igazgatóság hatékonyságának növelése érdekében 2013-ban üzleti tervet 
készítettek. Az ellenőrzés időpontjáig azonban a nemzeti hatóságok a szükséges további személyzet (az 
Igazgatóságon 17 álláshelyből 7-nél volt üresedés) felvételét késleltető pénzügyi korlátok miatt nem hajtot -
ták végre az üzleti tervet. Ráadásul a nemzeti hatóságok nem biztosították az Igazgatóság pénzügyi függet -
lenségét a Közlekedési Minisztériumtól, pedig ez szükséges lett volna ahhoz, hogy az a szándékolt módon 
működhessék.
A 17. projekt 180 000 eurót fordított a Környezetvédelmi Ügynökség (EPA) kapacitáserősítésére a környe -
zetvédelmi adatok gyűjtése, hitelesítése és terjesztése terén. E célból a projekt keretében egy éven belül 
kidolgoztak egy a környezetvédelmi adatok gyűjtésére, hitelesítésére és terjesztésére szolgáló rendszert és 
az ehhez kapcsolódó képzéseket. Noha ez a munka már 2012-ben befejeződött, az ellenőrzés idején a kidol -
gozott rendszer még nem működött, a hivatal kapacitásában, illetve jelentéseinek minőségében még nem 
volt tapasztalható jelentős javulás. A nemzeti hatóságok nem különítettek el elegendő személyi és pénzügyi 
forrást a projektoutput nyomán hozandó intézkedésekre.
A 18. projekt  a kommunális szolgáltatások és a hulladékgazdálkodás területén 29 másodlagos jogszabály 
kidolgozásában segítette a nemzeti hatóságokat. Noha a jogszabálytervezetek már a projekt végére, 2013 
augusztusára elkészültek, a nemzeti hatóságok az ellenőrzés időpontjáig ezeknek csak a felét fogadták el és 
tették közzé, ami csökkentette az IPA-projekt hatását.
17 A projekt 2011 novemberében ért véget, az ellenőrzést pedig 2015 májusában végeztük.
20 Észrevételek 
Az információ nem volt elegendő ahhoz, hogy ki lehessen 
mutatni az adminisztratív kapacitás erősítésében elért 
időbeli előrehaladást
25 
Megvizsgáltuk, hogy milyen információk álltak rendelkezésre a montenegrói 
adminisztratív kapacitás javulásának méréséhez az ellenőrzött időszakban. Meg -
tekintettük a „bővítési csomagnak” a Bizottság által minden évben elfogadott 
dokumentumait. Ezek között szerepel a bővítési stratégiai dokumentum, amely 
megszabja az elkövetkező években követendő utat, és számba veszi az egyes 
tagjelölt és potenciális tagjelölt országokban elért eredményeket. Itt találhatóak 
az éves haladásjelentések is, amelyek részletesebben ismertetik az egyes orszá -
gokban az adott évben elért előrehaladást. Megvizsgáltuk emellett, hogy milyen 
előrelépésről számoltak be az STM keretében létrehozott monitoringbizottságok -
ban és ágazati bizottságokban, és áttekintettük a közigazgatási reform kiindulási 
állapotára irányuló első, 2015-ben végzett felmérést.
26 
Megállapításunk szerint bár a Bizottság éves haladásjelentései általános előrelé -
pésről tanúskodnak a koppenhágai kritériumok teljesülése terén és értékelést ad -
nak az egyes tárgyalási fejezetek helyzetéről, de nincs értékelés hosszabb távon 
a kapacitáserősítés előrehaladásáról. Ezenkívül ezek nem úgy vannak kialakítva, 
hogy számba vegyék az egyedi projektek eredményeit. A jelentések alapján meg -
próbáltunk képet alkotni az adminisztratív kapacitás erősítésének folyamatáról 
a reform fontosabb területein, a 2011–2014-es évekre (lásd: 3. táblázat ).
27 
A Bizottság éves haladásjelentéseit összesítve lassú haladást látunk a kapaci -
táserősítés terén. Ugyanakkor azt állapítottuk meg, hogy a különböző jelentések 
a közigazgatásnak nem mindig ugyanazokat a részeit értékelték, és hogy az 
értékelés kvalitatív jellege azzal járt, hogy nem határozták meg egyértelműen, 
milyen kritériumok szerint minősül „gyengének” vagy „megnövekedettnek” az 
adminisztratív kapacitás. Ez megnehezítette a fejlődés időbeli összehasonlítását.
21 Észrevételek 3. táblázatAz éves bizottsági haladásjelentésekben (2011–2014) az adminisztratív kapacitásról 
adott értékelés, ellenőrzött ter ületek szerint
Fejezet1Szakpolitikai területek 2011 2012 2013 2014
5 KözbeszerzésKözbeszerzési Igazgatóság, Közbeszerzési Hatóság 
A közbeszerzési eljárások ellenőrzéséért felelős bizottság
Felügyeleti szervek 
Koncessziók
14 Közlekedéspolitika Balesetvizsgálati testület
22Regionális politika és 
a strukturális eszközök 
koordinációjaIntézményi keret
Pénzügyi irányítás, kontroll és ellenőrzés
23Igazságszolgáltatás és alapvető 
jogokKorrupcióellenes politika
Az összeférhetetlenség megelőzésére irányuló bizottság
Korrupcióellenes koordináció
27Környezetvédelem és 
éghajlatváltozásHorizontális kérdések
Levegőminőség
Hulladékgazdálkodás
Az adminisztratív kapacitás még gyenge/korlátozott, és jelentős/sürgős javításra szorul.
Az adminisztratív kapacitás növekedett, de még további javításra szorul.
Az adminisztratív kapacitás növekedett, nincsen szükség további javulásra.
1 A jelentések a tárgyalási fejezetek szerkezetét követik akkor is, ha azokat még nem nyitották meg.
Forrás:  Európai Számvevőszék az Európai Bizottság haladásjelentéseinek felhasználásával.
22 Észrevételek 
18 A haladásjelentéseket 2015-tel 
kezdve „országjelentésnek” 
nevezik.
19 Az új bemutatási módot 
minden tagjelölt és potenciális 
tagjelölt országra alkalmazzák 
a következő területeken: az 
igazságszolgáltatás 
működése, korrupció, 
szervezett bűnözés, 
a véleménynyilvánítás 
szabadsága, gazdasági 
kritériumok, közigazgatási 
reform, közbeszerzés, 
statisztika és pénzügyi 
ellenőrzés.
20 Lásd: az EU bővítési stratégiája, 
2. melléklet (COM (2015) 611 
final, 2015. november 10.).
21 Az első, 2015-ben végzett 
vizsgálat kapacitásra 
vonatkozó, strukturális, jogi, 
eljárási és egyéb kérdéseket 
vizsgált. A valamennyi bővítési 
ország által elfogadott európai 
közigazgatási elveket használó 
felmérés részletes 
országjelentést 
eredményezett, amely 
vizsgálja Montenegró 
teljesítményét a közigazgatási 
reform terén, majd részletes és 
szakaszos ajánlásokkal szolgál 
a reformot illetően ( http://
www.sigmaweb.org/
publications  /public-
governance-baseline-
measurement-reports.htm).28 
Felismerve, hogy a reformmal kapcsolatos előrehaladás folyamatos méréséhez 
megbízható adatokra van szükség, a Bizottság a 2015-ös haladásjelentésben18 
szereplő éves értékelésnél kilenc területen kísérleti jelleggel új beszámolási 
módszert használt19. Ezeken a területeken a jelentés az előző 12 hónapban elért 
eredmények bemutatása mellett a korábbinál részletesebb információkkal szol -
gált az aktuális helyzetről. Jobban összehangolták az értékelési skálákat és mind 
az országok között, mind időben összehasonlíthatóbbá tették a jelentéseket. Ez 
a jövőben segíteni fogja az előrehaladás összefüggésekben történő vizsgálatát, 
és ahhoz is támpontot ad majd, hogy mire helyezzenek hangsúlyt a következő év -
ben20. Ellenőrzésünk idejéig a Bizottság még nem terjesztette ki ezt a gyakorlatot 
más területekre, például a közlekedési és a környezetvédelmi ágazatra. A Bizott -
ság ezenkívül 2015-ben a kiindulási állapotra irányuló felméréseket kezdemé -
nyezett a közigazgatásban, ami lehetővé fogja tenni az előrehaladásról történő 
mennyiségi és összehasonlító beszámolást21.
III. rész – A Bizottság a nem pénzü gyi eszközeit is jól 
használta fel a reformfolyamat támogatására, ám 
fontos kérdések maradtak megoldatlanok
29 
Ahhoz, hogy eredményesen hozzá tudjon járulni az adminisztratív kapacitás erő -
sítéséhez Montenegróban, a Bizottságnak eredményesen fel kell használnia nem 
pénzügyi eszközeit a reformfolyamat támogatására. Létre kell hozni és megfele -
lően működtetni kell a politikai és szakpolitikai párbeszéd mechanizmusait, és azt 
várjuk, hogy a Bizottság e párbeszéd részeként kifejezetten és következetesen 
használja ki az általa kifejthető ösztönző hatást a nemzeti hatóságok reform iránti 
aktív elkötelezettségének biztosítása céljából. Ahol lehetőség van tudásátadásra, 
például az IPA-projektek irányításának és végrehajtásának tapasztalataiból, ott 
a Bizottságnak ezt ki kell használnia.
30 
Megvizsgáltuk a stabilizációs és társulási megállapodás (STM) és a csatlakozási 
tárgyalási folyamat keretében a Bizottság és Montenegró között létrehozott po -
litikai párbeszéd fő struktúráit, így a Montenegróval folytatott tárgyalások során 
alkalmazott új megközelítést is. Megvizsgáltuk a reformok ösztönzésére szolgáló 
eszközöket, köztük az „általános egyensúly” záradékot. Vizsgáltuk azt is, hogy 
a Bizottság eredményesen használta-e ezeket az eszközöket az adminisztratív 
kapacitás fejlesztésének ösztönzésére. Vizsgáltuk még, hogy a Bizottság milyen 
mértékben használja ki az IPA-források decentralizált irányítása jól bevált gyakor -
latának ösztönzésében rejlő lehetőséget.
23 Észrevételek 
22 A közbeszerzésről szóló 
5. fejezet és a pénzügyi 
ellenőrzésről szóló 32. fejezet 
(2015-ös jelentés 
Montenegróról).
23 Ugyanott, 6. o.Az STM politikai párbeszédre szolgáló mechanizmusai jól 
működnek
31 
Montenegró függetlenségének 2006-os elnyerése után miniszteri szintű politikai 
párbeszéd kezdődött a montenegrói kormány és az uniós intézmények között. 
Ezután a 2007-ben aláírt STM lefektette az alapokat olyan különböző szintű poli -
tikai párbeszédekhez, mint a stabilizációs és társulási tanács (STT), az ST-bizott -
ság, hét ST-albizottság, valamint 2014-től a közigazgatás reformjával foglalkozó 
különleges munkacsoport szintje. 2007 óta a Bizottság és a montenegrói ható -
ságok rendszeresen találkoznak e mechanizmusok keretében, hogy megvitassák 
többek között a reform előrevitelének szükségességét és az ország adminiszt -
ratív kapacitásának hiányosságait. Az ágazati albizottságok tevékenységének 
középpontjában az uniós vívmányokhoz való igazodás és ennek módjai állnak. 
Az albizottságok munkájának eredményeit évente vitatják meg az ST-tanács és az 
ST-bizottság ülésein.
32 
A Bizottság jól használta a politikai párbeszéd mechanizmusait a montenegrói 
hatóságokkal folytatott tárgyalásain, például arra, hogy számos területen ösztö -
nözze a jogszabályi változásokat és támogassa a reformfolyamat előreviteléhez 
szükséges intézmények létrehozását. Ez a párbeszéd rávilágított fontos területek -
re, ahol nem születtek vagy csak lassan születtek eredmények. Például 2015-ös 
haladásjelentésében a Bizottság rámutatott, hogy „a jobb belső ellenőrzés az 
ajánlatkérőknél továbbra is döntő fontosságú a monitoring és a szerződés-végre -
hajtás ellenőrzése javításának szempontjából”, valamint hogy „a belső ellenőrzési 
kapacitás továbbra is aggodalomra ad okot”22. Ugyanezen jelentés következteté -
se szerint „Montenegró többek között a környezetvédelem és az éghajlatváltozás 
terén még az előkészítés korai szakaszában jár. Az uniós vívmányokhoz való iga -
zodás és az adminisztratív kapacitás erősítése továbbra is jelentős kihívást jelent 
Montenegró számára”23. A Bizottság elemzését megerősítik ellenőrzésünknek 
a 16–24. bekezdésben leírt észrevételei is.
24 Észrevételek 
24 2016 márciusában 
a montenegróiak 74%-a úgy 
nyilatkozott, hogy egy 
népszavazáson az uniós 
csatlakozásra szavazna ( http://
www.cdm.me/english/
more-than-73-of-citizens-
would-vote-for-joining-the-
eu-in-a-referendum ).
25 Keretmegállapodás 
Montenegró és az Európai 
Bizottság között az IPA-II 
keretében Montenegrónak 
juttatott uniós pénzügyi 
segítségnyújtás végrehajtási 
módozatairól. A nemzeti 
hatóságok beszámolási 
kötelezettségei (58. cikk) és az 
IPA monitoringbizottságának 
szerepköre (52–54. cikk) 
tartalmazzák azt 
a kötelezettséget, hogy 
„javítani kell az általános 
hatékonyságot, 
eredményességet, hatást és 
fenntarthatóságot”. Az 55. cikk 
továbbá konkrét értékelési 
kötelezettségeket ír elő az 
IPA-II segítségnyújtásra, 
többek között a hosszú távú 
célok és hatások elérésének 
szempontját.
26 23. fejezet (Igazságszolgáltatás 
és alapvető jogok) és 
24. fejezet (bel- és igazságügy).
27 A Montenegró Európai 
Unióhoz történő 
csatlakozásáról szóló 
kormányközi konferenciát 
megnyitó miniszteri értekezlet 
(Brüsszel, 2012. június 29.) AD 
23/12: „ha e fejezetek terén az 
előrehaladás jelentősen 
elmarad a tárgyalások 
egészében elért 
előrelépésekhez képest, 
a Bizottság – miután 
kimerítette a rendelkezésre 
álló valamennyi egyéb 
intézkedést – saját 
kezdeményezésére vagy 
a tagállamok egyharmadának 
kérésére javasolni fogja, hogy 
szükség szerint mindaddig ne 
nyissanak meg/ne zárjanak le 
más tárgyalási fejezeteket, és 
adott esetben igazítsák ki 
a kapcsolódó előkészítő 
munkálatokat, amíg 
a fejezetek közötti egyensúly 
helyre nem áll”, 11. o.33 
Függetlenségének elnyerése óta Montenegró határozottan halad az uniós integ -
ráció útján, amit a csatlakozási folyamat állandó előrehaladása és az uniós tagság 
jelenlegi magas szintű lakossági támogatottsága is mutat24. Ebből adódóan 
a Bizottság jelentős ösztönző hatást gyakorolhat az adminisztratív kapacitás erő -
sítésére. Mégis azt figyeltük meg, hogy a nemzeti hatóságok néha nem vállaltak 
aktív szerepet a reformfolyamatban, és nem mindig használták ki az IPA-I kere -
tében támogatott, az eredmények elérését biztosító intézkedéseket, vagy nem 
mindig hozták meg nyomukban a szükséges további intézkedéseket (lásd: 23. és 
24. bekezdés). Megállapítottuk, hogy az ellenőrzött projektek többsége nem írta 
elő egyértelműen a nemzeti hatóságok számára, hogy aknázzák ki az IPA-beru -
házásokat. A fenntarthatóság és az eredmények hatásának fontosságát tükrözi 
a Montenegróval kötött IPA-II keretmegállapodás25.
Nem volt egyértelmű, hogyan lehet felhasználni 
a csatlakozási tárgyalások folyamatát a reform 
ösztönzésének eszközeként
34 
A csatlakozási folyamat, és különösen az Európai Unió és Montenegró között 
2012-ben megkezdődött csatlakozási tárgyalások új eszközöket adtak az Unió 
kezébe a jogi, adminisztratív és gazdasági reform támogatására. Példa erre az 
a lehetőség, amelyet az uniós vívmányok minden részére kiterjedő 35 tárgyalási 
fejezetet övező párbeszéd jelent. A nyitó, záró és adott esetben köztes referen -
ciaértékek meghatározása (utóbbi csak a jogállamiságra vonatkozó fejezeteknél) 
olyan eszközt jelent, amely ösztönzően hat az ország igazodási folyamatára.
35 
A 2012-ben elfogadott tárgyalási keret részeként az Unió „új megközelítést” veze -
tett be, amelynek megfelelően a bővítési folyamat középpontjában a jogállami -
sággal foglalkozó két fejezet26 állt. Ezt a két fejezetet már a csatlakozási folyamat 
korai szakaszában megnyitották, hogy Montenegrónak jusson ideje a tárgyalások 
lezárásáig a szükséges jogszabályok megalkotására és a szükséges intézmények 
létrehozására, valamint a végrehajtás terén eredmények felmutatására. Az új 
megközelítés szellemében az olyan „technikai” jellegű fejezetekben elért haladás, 
mint a közlekedés és a környezetvédelem, csak akkor számít, ha az ország a jog -
államiság terén is tovább halad előre. Az előrelépést ily módon segítő ösztönző 
eszköz neve: „általános egyensúly” záradék27. Montenegró az első olyan tárgyaló 
ország, amelynél ez az „új megközelítés” bevezetésre került.
25 Észrevételek 
28 2014-es haladásjelentés, 1. o.
29 2014–2015-ös bővítési 
stratégiai dokumentum, 19. és 
21. o.
30 Kormányközi konferencia.
31 2015-ös haladásjelentés. 
Ugyanez a jelentés rámutatott, 
hogy „A korrupciós ügyekben 
a nyomozási, vádemelési és 
elítélési eredmények az 
alacsony és közepes szintű 
korrupcióra korlátozódtak. 
A korrupcióval összefüggő 
bejelentett és kivizsgált 
bűncselekmények jó részénél 
a vizsgálat nem vezet 
vádemeléshez. Mindmáig 
nem született jogerős ítélet 
magas szintű korrupciós 
esetek kapcsán”, és „a 
korrupciós esetekben 
továbbra sem folyamodnak 
rendszeresen pénzügyi 
nyomozáshoz. Még egyetlen 
korrupciós ügyben sem 
rendeltek el vagyonelkobzást”, 
és „az ügyészek, bírák és 
rendőrök intézményi és 
operatív bűnüldözési 
kapacitása nem elegendő 
a korrupció elleni 
küzdelemhez”, 14. o.36 
Első alkalommal a Bizottság a 2014-es haladásjelentésben28 és a 2014–2015-ös bő -
vítési stratégiai dokumentumban29 említette az „általános egyensúly” záradékot, 
mely utóbbiban rámutatott: „A Bizottság emlékeztet a tárgyalási keret »általános 
egyensúly« záradékának létezésére. A jogállamisági fejezetek köztes referenciaér -
tékei felé tett, kézzelfogható eredményekkel alátámasztott előrehaladás, illetve 
a fentebb azonosított hiányosságok összességükben befolyásolni fogják a csatla -
kozási tárgyalások ütemét, akárcsak a jövőbeli KKK-k30 napirendjét”. A monteneg -
rói hatóságok a záradék említésére adott válaszként új jogszabályok elfogadásá -
val kezeltek néhány, a Bizottság által azonosított hiányosságot. A Bizottság és az 
uniós tagállamok elégségesnek találták a meghozott intézkedéseket ahhoz, hogy 
újabb tárgyalási fejezeteket nyissanak meg.
37 
Az „általános egyensúly” záradékra történő 2014-es emlékeztetés tapasztalata 
szerint az eszköz sikeresen felhasználható. 2015-ben azonban annak ellenére, 
hogy a Bizottság elkötelezte magát e területen, és a nemzeti hatóságok is tettek 
lépéseket, kevés kézzelfogható eredmény született a korrupcióellenes jogsza -
bályok végrehajtása terén. Utalva a korrupció elleni küzdelem terén történt 
általában lassú haladásra, 2015-ös haladásjelentésében a Bizottság rámutatott, 
hogy „az intézményeknek kezdeményezőbben kellene hozzáállniuk megbízatá -
suk teljesítéséhez. Montenegró vajmi kevés eredményt mutathat fel a korrupciós 
ügyekben, különösen a magas szintű korrupciót illetően, az eredményes nyo -
mozás, a vádemelés és a jogerős elítélések terén”31. Noha a reformok felé tett 
lépések korlátozottak maradtak ezen a kulcsfontosságú területen, az „általános 
egyensúly” záradékról mégsem történt említés. A Tanács és a Bizottság nem 
kötötte ki egyértelműen, hogy milyen körülmények fennállása mellett helyénvaló 
a záradékra való hivatkozás vagy annak alkalmazása.  Nem egyértelmű például, 
hogy lehetne-e hivatkozni a záradékra 2016-ban, ha az olyan új korrupcióellenes 
jogszabályok és intézmények, mint a Korrupcióellenes ügynökség (példát lásd: 3. 
Háttérmagyarázat), nem működik a tervezett módon és nem hoz kézzelfogható 
eredményeket.
26 Észrevételek 
32 Lásd: „Az adminisztratív 
kapacitás erősítése Macedónia 
Volt Jugoszláv 
Köztársaságban: kevés haladás 
nehéz körülmények között” 
című 11/2016. sz. 
számvevőszéki különjelentés 
54. és 55. bekezdése ( http://
eca.europa.eu ).Még nem aknázták ki teljes mértékben azt a lehetőséget, 
hogy a decentralizált irányítást felhasználják az 
adminisztratív kapacitás erősítésére
38 
Montenegróban a Bizottság az IPA-I keretében többnyire központilag irányította 
a szerződéskötést és végrehajtást. Mind a költségvetési, mind az IPA-rendeletek 
azt írják elő, hogy az előcsatlakozási források kezelését át kell ruházni a tagjelölt 
országokra, hogy azok felkészülhessenek az uniós strukturális és mezőgazdasági 
alapok jövőbeni kezelésére. Montenegró 2012–2013-ban felkérte a Bizottságot, 
hogy a rendeletekkel összhangban decentralizálja az IPA-I-es források irányítását, 
és létrehozta az ehhez szükséges működési struktúrákat. A Bizottság, miután 
ellenőrizte, hogy fennállnak a decentralizált irányítás előfeltételei, engedélyezte, 
hogy Montenegró átvegye a felelősséget az IPA teljes keretösszege 12%-ának 
kezeléséért. Ez egyrészt közlekedési és környezetvédelmi projektekre szánt 
22,7  millió  eurót, másrészt foglalkoztatási és társadalmi befogadási projektekre 
előirányzott 5,6 millió eurót jelentett. Az IPA-II keretösszegére nézve Montenegró 
nagyobb arányban kérte a források decentralizált irányítását.
39 
Az uniós támogatású projekteknél ez az irányítási mód, azon kívül, hogy ösztönzi 
a szerepvállalást, hozzájárulhat a működési struktúrák értékes kapacitásfejlesz -
téséhez is. Ez annak köszönhető, hogy a decentralizált irányítás első éveiben 
a Bizottság az egyes projektek minden ajánlatkérési és végrehajtási szakaszában 
részletesen és alaposan ellenőrzi a struktúrák működését. Ha az IPA-struktúrákon 
belül szerzett pozitív projektirányítási tapasztalatokat megosztják az ezen a téren 
működő más montenegrói közigazgatási egységekkel, az az adminisztratív kapa -
citás erősítésének potenciálisan eredményes eszköze lehet.
40 
A decentralizált irányításra vonatkozó szabályozás elfogadásakor azonban az 
adminisztratív kapacitás erősítése nem szerepelt célként. Ebből adódóan a Bi -
zottság nem ösztönözte a nemzeti hatóságokat annak megfontolására, hogyan 
lehetne a decentralizált irányítás céljára létrehozott struktúrákban tudatosan 
fejleszteni a követendő eljárásmódokat, majd ezeket a közigazgatás többi ré -
szén kapacitásfejlesztésre felhasználni. Úgy véljük továbbá, hogy fennáll annak 
kockázata, hogy – amint az más csatlakozás előtt álló országban is történt32 – az 
IPA működési struktúrái a közigazgatás más részeivel párhuzamosan működő 
szervezetté válnak.
27
 Következtetések 
és ajánlások
41 
Ellenőrzésünk célja annak megállapítása volt, hogy 2007 és 2013 között az uniós 
előcsatlakozási – pénzügyi és nem pénzügyi – támogatás eredményesen járult-e 
hozzá az adminisztratív kapacitás erősítéséhez Montenegróban. Következteté -
sünk szerint a több fő területen észlelt lassú haladás ellenére az uniós előcsatla -
kozási támogatás segítette az adminisztratív kapacitás erősítését Montenegró -
ban. A 19 általunk megvizsgált IPA-finanszírozású projekt közül 12-nél azonban 
csökkentette a támogatás eredményességét az, hogy a kapacitásfejlesztő 
outputok némelyikét nem használták teljes mértékben, illetve a montenegrói 
hatóságok azokat nem követték megfelelő intézkedésekkel. Öt ajánlást teszünk 
a 42–47. bekezdésben, amelyeket a Bizottság felhasználhat az IPA-II végrehajtása -
kor. A Bizottság ezeket az ajánlásokat figyelembe veheti az IPA-II 2017-es félidős 
értékelésében is.
42 
Megállapításunk szerint az ellenőrzött projektek jelentős kapacitásfejlesztési 
igényekre adtak választ, például a jogszabályi változásoknak és intézmények 
létrehozásának sikeres támogatásával, valamint képzés nyújtásával. Az ellenőr -
zött projekteket a legtöbb esetben jól koordinálták, és azok figyelembe vették 
a más adományozók által elvégzett munkát is. Találtuk azonban példákat átfedé -
sekre, illetve olyan eseteket, ahol javítani lehetne a csak Montenegróban működő 
IPA-projektek, illetve a regionális (több kedvezményezettre irányuló), több csat -
lakozásra váró országra kiterjedő IPA-projektek közötti információcserén (lásd: 
17–20. bekezdés).
1. ajánlás – Jobban össze kell hangolni a kapacitáserősítő 
intézkedéseket
A Bizottság biztosítsa, hogy az akár nemzeti, akár regionális szinten finanszíro -
zott kapacitásfejlesztő tevékenységek elsődleges igényekre irányuljanak, teljes 
mértékben figyelembe vegyenek más befejezett, folyamatban lévő és tervezett 
támogatásokat, és megfelelően kommunikálják őket a potenciális résztvevők felé. 
Az IPA-II keretében a Bizottság kísérje szorosan figyelemmel a kapacitásfejlesztő 
tevékenységek releváns voltát, és javítsa a nemzeti és regionális fellépések közti 
koordinációt.
28 Következtetések és ajánlások 
43 
Az ellenőrzött projektek általában meghozták a várt kapacitásfejlesztő outpu -
tokat. Egyes esetekben azonban ezeket az outputokat a kedvezményezettek 
kihasználatlanul hagyták, vagy a nemzeti hatóságok nem hozták meg az elért 
eredmények fenntartásához szükséges intézkedéseket. Általánosan tehát csök -
kent az ellenőrzött projektek eredményessége az adminisztratív kapacitás erősí -
tésében, mivel a projektek kínálta potenciális javulás nem mindig vált valósággá. 
Több oka van, hogy az IPA projekteket nem használták fel, vagy nem hozták 
meg nyomukban a szükséges intézkedéseket, többek között az, hogy a nemze -
ti hatóságok nem biztosították megfelelő munkatársak rendelkezésre állását, 
nem hozták meg az outputok felhasználásához szükséges jogszabályokat, vagy 
nem adták meg a szükséges függetlenséget a létrehozott intézményeknek (lásd: 
21–24. bekezdés).
44 
Általában azt figyeltük meg, hogy egyes fontos területeken azért történt csak 
korlátozott előrelépés az adminisztratív kapacitás erősítésében, mert a nemzeti 
hatóságok nem mutattak kellő elkötelezettséget a reform iránt. Az általunk elle -
nőrzött projektek többsége nem írta elő egyértelműen a nemzeti hatóságoknak, 
hogy hozzanak megfelelő intézkedéseket az IPA-beruházások nyomán és aknáz -
zák ki azokat (lásd: 31–33. bekezdés).
2. ajánlás – Jobban oda kell figyelni az outputok 
felhasználására és az eredmények nyomán hozandó 
intézkedésekre
Az uniós előcsatlakozási támogatásnak az IPA-II keretében történő programozá -
sa során a Bizottság követelje meg, hogy a nemzeti hatóságok vállaljanak aktív 
szerepet az IPA-projektek outputjainak felhasználásában és a fenntarthatósághoz 
szükséges intézkedések meghozatalában. Az IPA-II által finanszírozott projektek 
végrehajtása során a Bizottság kísérje szorosan figyelemmel a nemzeti hatósá -
goknak az ebben a tekintetben vállalt kötelezettségek teljesítését célzó intéz -
kedéseit, hogy a projektek lezárása előtt maradjon idő korrekciós intézkedések 
megtételére. A Bizottság, amikor arról dönt, hogy a jövőben mely területeken 
nyújt előcsatlakozási segítséget, vegye figyelembe, hogy a kötelezettségvállalá -
sokat teljesítették-e.
29 Következtetések és ajánlások 
45 
Megállapítottuk, hogy noha a Bizottság figyelemmel kíséri az adminisztratív 
kapacitás erősítésében elért előrehaladást, mégsem volt elegendő összevethető 
információ az ország folyamatos előrehaladásáról (lásd: 25–28. bekezdés).
3. ajánlás – Jobb eszközöket kell kifejleszteni az 
adminisztratív kapacitás erősítése terén tett előrehaladás 
mérésére
A Bizottság:
i) 2016-os jelentésében építsen az adatoknak a 2015-ös haladásjelentésében 
történt kísérleti bemutatására, valamint a közigazgatási reform kiindulási 
állapotára irányuló 2015-ös felmérésre;
ii) vizsgálja meg, hogy ezeket a kezdeményezéseket ki lehetne-e terjeszteni más 
olyan releváns területekre, mint a közlekedés és a környezetvédelem.
46 
A politikai párbeszéd mechanizmusai jól működtek, bár a közigazgatási reform 
fontos területein, a korrupció elleni küzdelem vagy a környezetvédelem terén 
lassan születnek meg az eredmények. A Bizottságnak vannak ugyan eszközei a re -
formok ösztönzésére, ám nem mindig egyértelmű, például az „általános egyen -
súly” záradék esetében, hogyan kell ezeket alkalmazni akkor, ha az új törvények 
és intézmények nem hoznak eredményeket az olyan kulcsfontosságú területeken, 
mint például a korrupció elleni küzdelem (lásd 34–37. bekezdés).
4. ajánlás – Teljes mértékben ki kell használni a reform 
előrehaladását támogató eszközöket
A Bizottság ösztönözze a reformeredményeket a következőkkel:
i) a csatlakozási tárgyalási folyamat részeként rendelkezésére álló összes eszköz 
teljes körű felhasználása a reform előrehaladásának támogatására,
ii) átláthatóság az „általános egyensúly” záradékra való utaláskor vagy annak 
alkalmazásakor.
30 Következtetések és ajánlások 
47 
A Bizottság az IPA-I forrásai 12%-ának irányítását decentralizálta a montenegrói 
hatóságoknak. Megfigyelésünk szerint az uniós források decentralizált irányítási 
módja a tudástranszfernek köszönhetően potenciálisan hasznos eszköz az admi -
nisztratív kapacitás erősítésében; olyan eszköz, amelyet az IPA-I nem használt ki 
(lásd 38–40. bekezdés).
5. ajánlás – Ki kell használni a decentralizált irányítást 
a helyes adminisztratív gyakorlat terjesztésére
Mihelyt a decentralizált irányítás céljára létrehozott működési struktúrákban 
kialakul a helyes gyakorlat, a Bizottság ösztönözze a nemzeti hatóságokat e gya -
korlatoknak, például a döntéshozatal megfelelő szintre történő delegálásának és 
a belső kontrollrendszerek megerősítésének a közigazgatás más részeire történő 
átültetését.
A jelentést 2016. július 12-i luxembourgi ülésén fogadta el a Karel PINXTEN 
számvevőszéki tag elnökölte III. Kamara.
 a Számvevőszék nevében
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 elnök

31
 Mellékletek
Az EU és Montenegró közötti kapcsolatok legfontosabb dátumai
1999 • Május 26. Stabilizációs és társulási folyamat Délkelet-Európa országai számára
2000 • Január 24. A Tanács elfogadja a stabilizációs és társulási megállapodás (STM) tárgyalási irányelveit.
2003 •Június 21. A theszaloníki EU–Nyugat-Balkán csúcstalálkozó alkalmával az Unió ismételten támogatásáról biztosítja a nyugat-balkáni 
országokat európai jövőjük tekintetében.
2006 • Június 3. A május 21-i népszavazást követően a montenegrói parlament kikiáltja a függetlenséget.
2007• Január 22. A Tanács elfogadja a Montenegróval létesített európai partnerséget.
• Október 15. Luxemburgban aláírják a stabilizációs és társulási megállapodást (STM).
• December 28. Aláírják a kereskedelemről és a kereskedelemmel kapcsolatos ügyekről szóló ideiglenes megállapodást.
2008• Január 1. Hatályba lép az ideiglenes megállapodás és a vízumkönnyítési és visszafogadási megállapodás.
• December 15. Montenegró felvételét kéri az Unióba.
2009 • December 19. Lehetővé válik a schengeni térségbe történő vízummentes utazás.
2010• Május 1. Hatályba lép az STM.
• November 9. A Bizottság javasolja, hogy Montenegró kapja meg a tagjelölti státuszt.
• December 7. A Tanács megadja Montenegrónak az uniós tagjelölt státuszt. 
2011• Október 12. A Bizottság javaslatot tesz a csatlakozási tárgyalások megnyitására.
• December 9. A Tanács elindítja Montenegró csatlakozási folyamatát.
2012• Június 26. Az Európai Tanács jóváhagyja a Bizottság értékelését és megnyitja a csatlakozási tárgyalásokat.
• Június 29. Megkezdődnek a csatlakozási tárgyalások, és a csatlakozási konferencia elfogadja a tárgyalási keretet.
• December 18. Megnyitják és ideiglenesen lezárják az első tárgyalási fejezetet (25. fejezet, Tudomány és kutatás).
2013• Április 15. Megnyitják és ideiglenesen lezárják a 26. fejezetet (Oktatás és kultúra).
• Június 27. Lezárulnak az átvilágítás keretében tartott ülések.
•December 18. Megnyílnak a következő fejezetekről szóló tárgyalások: 5. fejezet (Közbeszerzés), 6. fejezet (Társasági jog), 20. fejezet 
(Vállalkozás- és iparpolitika), 23. fejezet (Igazságszolgáltatás és alapvető jogok) és 24. fejezet (Jogérvényesülés, szabadság és biztonság).
2014• Március 31. Megnyitják a 7. fejezetet (Szellemi alkotások joga) és a 10. fejezetet (Információs társadalom és média).
• Május 7. Befejeződik az átvilágítási folyamat (a Tanács elé terjesztik az utolsó átvilágítási jelentést).
•Június 24. Megnyílnak a következő fejezetekről szóló tárgyalások: 4. fejezet (A tőke szabad mozgása), 31. fejezet (Kül-, biztonság- és 
védelmi politika) és 32. fejezet (Pénzügyi ellenőrzés).
•December 16. Megnyílnak a következő fejezetekről szóló tárgyalások: 18. fejezet (Statisztika), 28. fejezet (Fogyasztó- és egészségvéde -
lem), 29. fejezet (Vámunió) és 33. fejezet (Pénzügyi és költségvetési rendelkezések).
2015• Március 30. Megnyílnak a 16. fejezetről (Adózás) és a 30. fejezetről (Külkapcsolatok) szóló tárgyalások.
• Június 22. Megnyílnak a 9. fejezetről (Pénzügyi szolgáltatások) és a 21. fejezetről (Transzeurópai hálózatok) szóló tárgyalások.
• December 21. Megnyílnak a 14. fejezetről (Közlekedéspolitika) és a 15. fejezetről (Energia) szóló tárgyalások.
Forrás:  Európai Bizottság.I. melléklet
32 Mellékletek 
Ellenőrzött projektek
Szám ProjektcímA szerződés 
számaSzerződéses 
összeg  
(euró)
Közbeszerzés
1. Montenegró közbeszerzési rendszerének továbbfejlesztése és erősítése 205-748 1 080 017
2. Kormányzás- és vezetésfejlesztési támogatás (SIGMA)253-091
296-874
319-42310 000 000
2 458 035
9 834 337
3. Közbeszerzési képzés a Nyugat-Balkánon és Törökországban 248-580 3 962 000
Korrupció
4. A korrupcióellenes stratégia és cselekvési terv megvalósításának támogatása 297-271 643 419
5. Önkormányzati korrupció: zéró tolerancia! 306-428 211 454
Belső kontroll
6. Az uniós pénzügyi támogatás irányítási és kontrollrendszereinek megerősítése Montenegróban 252-719 2 000 000
7. Az uniós pénzeszközök kezelésének és az általános közigazgatási eljárásoknak a megerősítése 327-819 1 261 500
Külső ellenőrzés
8. Montenegró állami számvevőszékének megerősítése 234-548 837 384
9. A montenegrói állami számvevőszék ellenőrzéseinek minőség-ellenőrzése 338-180 236 138
Kapacitásfejlesztő kezdeményezés
10. Technikai segítségnyújtás a helyi önkormányzatok reformjához 229-836 638 950
11.Kapacitásépítés és a helyi önkormányzatoknak nyújtott támogatás az önkormányzati fejlesztési 
támogatások végrehajtásához282-481 1 065 900
ReSPA
12. A ReSPA működtetése és ReSPA-tevékenységek szervezése 256-128 2 400 000
13. A ReSPA működtetése és ReSPA-tevékenységek szervezése 331-241 3 500 000
Közlekedés
14. Technikai segítségnyújtás a közlekedési ágazatnak 233-959 1 160 668
15. Technikai segítségnyújtás a montenegrói Vasúti Igazgatóság intézményi fejlesztéséhez 289-223 139 684
16. A Crkvičko Polje és Nikovići közötti közút egy részének rekonstrukciója 256-594 789 807
Környezetvédelem
17. Környezetgazdálkodási támogatás 258-795 912 465
18. Jogi dokumentumok előkészítése a kommunális szolgáltatások és a hulladékgazdálkodás terén 290-255 155 055
19. A hulladékgazdálkodás javítása Danilovgradban 256-597 983 193
Forrás:  Európai Bizottság.II. melléklet
33 A Bizottság  
válaszai
Összefoglaló
VIII
A Bizottság rámutat arra, hogy a politikai párbeszéd csak bátoríthatja a reformot, de a reformfolyamat irányítása 
a nemzeti hatóságok feladata.
A Bizottság tovább hangsúlyozza a reformfolyamat keretében a gyorsasághoz képest a minőség előtérbe helyezésé -
nek fontosságát.
A Bizottság álláspontja szerint az „egyensúly” záradék alkalmazását a tárgyalási keretben megfelelően definiálták.
A csatlakozási folyamat irányítására szolgáló eszközök – ideértve az „általános egyensúly” záradékot is – alkalma -
zása a fennálló hiányosságok széles körű értékelésén és az ország által a várakozásokhoz képest megtett előrelépés 
mértékén alapul.
Észrevételek
2. háttérmagyarázat – Gyenge koordináció IPA-projektek között: néhány példa
1., 2. és 3. projekt
A Bizottság rámutat arra, hogy a montenegrói kormányzat kis méretére és Montenegróban a közbeszerzési rend -
szer kialakításának korai szakaszára tekintettel a különböző képzések között elkerülhetetlen némi komplementer 
átfedés.
12. és 13. projekt
A Bizottság rámutat arra, hogy az ellenőrzött időszak utóbbi részében a Regionális Közigazgatási Képzési Központ 
(ReSPA) képzési szervből sikeresen térségi központtá alakult át, amely összehasonlító tanulmányokkal és térségi 
kutatással, szakértői felülvizsgálattal, nyári iskolával, belföldi szemináriumokkal, mobilitási programokkal és tanul -
mányi látogatásokkal, valamint tematikus hálózatok stb. révén járul hozzá a politikai párbeszédhez. Ebben az 
összefüggésben a ReSPA által szervezett különböző eseményeken a kormányzati képviselők közötti párbeszédek, 
valamint az elvégzett összehasonlító tanulmányok Montenegró javát szolgálták.
A szervezet 2013 óta egy stratégiaibb, magasabb szintű megközelítést alkalmaz, amellyel a vezető tisztviselőket és 
a döntéshozókat célozza meg.
3. háttérmagyarázat – A kedvezményezettek által nem teljesen kihasznált outputok: 
néhány példa
4. projekt
A Bizottság megjegyzi, hogy a Korrupcióellenes Ügynökséget (ACA) 2016. január 1-jén hozták létre. Az ügynökség 
jelenleg a feddhetetlenségikockázat-kezelő platformot használja mintaként egy új verziójú IT-rendszer kifejleszté -
séhez, mivel az ACA IT-rendszerének összes modulját, ideértve a feddhetetlenségi tervekre vonatkozó modult is, 
egységes szabványok szerint kell megalkotni.
A Bizottság válaszai 34
19. projekt
A Bizottság rámutat arra, hogy számos gyűjtőt tartanak raktáron a használatban lévő gyűjtők lecserélése céljából, 
mivel szükség van gördülőállományra a nem használt gyűjtőkből.
4. háttérmagyarázat – A nemzeti hatóságok által intézkedésekkel nem kísért outputok: 
néhány példa
14. projekt sikeres hozzájárulása
A Bizottság hangsúlyozza, hogy azt is fontos megjegyezni, hogy az európai közös légtér (ECAA) létrehozásáról szóló 
megállapodás végrehajtásának késedelme az egyes EU-tagállamok általi késedelmes ratifikáció eredménye is (2006-
ban kötötték meg és még mindig nem lépett hatályba). Általánosságban a Bizottság Montenegró felkészültségi 
szintjét e területen igen pozitívan értékelte. A legutóbbi 2015. októberi ECAA értékelő szemle során megállapítást 
nyert, hogy Montenegró teljesíti az ECAA megállapodás I. szakaszának követelményeit.
28
A Bizottság rámutat arra, hogy a közlekedés és a környezet 2016-tól az új beszámolási módszer részét fogja képezni.
37
A Bizottság álláspontja szerint az „egyensúly” záradék alkalmazását a tárgyalási keretben megfelelően definiálták.
Az „általános egyensúly” záradék alkalmazása a fennálló hiányosságok széles körű értékelésén és az ország által 
várhatóan megtett előrelépés mértékén alapul. Az „általános egyensúly” záradék esetében a 2014-ben felvetett 
konkrét problémákat kezelték, miután a Bizottság emlékeztette a montenegrói hatóságokat a záradék létezésére.
Következtetések és ajánlások
1. ajánlás – jobban össze kell hangolni a kapacitáserősítő intézkedéseket
A Bizottság elfogadja az 1. ajánlást.
2. ajánlás – jobban oda kell figyelni az outputok felhasználására és az eredmények 
nyomán hozandó intézkedésekre
A Bizottság elfogadja a 2. ajánlást.
45
Az éves szintű előrelépést a jelentések mindig tükrözték. Több egymást követő jelentés együttesen hosszabb távú 
összehasonlítást tett lehetővé. Az új beszámolási módszer 2015. évi bevezetésével és az előző évihez képest megtett 
előrelépésen felül a felkészültségre helyezett nagyobb hangsúly révén a hosszabb távú összehasonlítások elvégzése 
az érintett területeken még könnyebbé válik.
A Bizottság válaszai 35
3. ajánlás – jobb eszközöket kell kifejleszteni az adminisztratív kapacitás erősítése 
terén tett előrehaladás mérésére
A Bizottság elfogadja a 3. ajánlást.
A Bizottság folytatja ezt a tevékenységet és az új beszámolási módszerét 2016-ban további területekre terjeszti ki. 
Ez lehetővé teszi majd az országok közötti magasabb fokú összehasonlíthatóságot az érintett területeken hosszú 
távon is. A közlekedés és a környezet 2016-tól az új beszámolási módszer részét fogják képezni.
Az új módszerben meghatározott értékelés elsődlegesen minőségi értékelés marad, bár mennyiségi elemeket is 
figyelembe vesz. Ez szükséges ahhoz, hogy a konkrét területen a helyzet értékelése szempontjából releváns összes 
elemről reális képet lehessen nyújtani.
46
A Bizottság rámutat arra, hogy a politikai párbeszéd csak bátoríthatja a reformot, de a reformfolyamat irányítása 
a nemzeti hatóságok feladata.
A Bizottság tovább hangsúlyozza a reformfolyamat keretében a gyorsasághoz képest a minőség előtérbe helyezésé -
nek fontosságát.
A Bizottság álláspontja szerint az „egyensúly” záradék alkalmazását a tárgyalási keretben megfelelően definiálták.
A csatlakozási folyamat irányítására szolgáló eszközök – ideértve az „általános egyensúly” záradékot is – alkalma -
zása a fennálló hiányosságok széles körű értékelésén és az ország által a várakozásokhoz képest megtett előrelépés 
mértékén alapul.
4. ajánlás – jobban ki kell használni a reform előrehaladását támogató ösztönzőket
A Bizottság részben elfogadja a 4. ajánlást.
i. A Bizottság egyetért a Számvevőszékkel abban, hogy a rendelkezésére álló összes politikai eszköz felhasználása 
alapvetően fontos a csatlakozási folyamat szempontjából. A Bizottság szerint ez már most is így van, azonban a fo -
lyamat hitelessége iránt ugyanilyen mértékben elkötelezett, és előnyben részesíti a reform minőségét a gyorsaság -
gal szemben. Ezzel összefüggésben fontos kihangsúlyozni, hogy a reformok sebességét a montenegrói hatóságok 
határozzák meg.
ii. A Bizottság álláspontja szerint átlátható módon hivatkozik az „egyensúly” záradékra, illetve átlátható módon alkal -
mazza azt.
 A kormányközi folyamatra irányadó tárgyalási keret igen egyértelműen határozza meg azokat a feltételeket (lásd 
alább), amelyek mellett az „általános egyensúly” záradék alkalmazható. Fontos kiemelni, hogy a Bizottság javaslata 
alapján a tagállamok döntenek az „egyensúly” záradék alkalmazásáról. A tárgyalási keret az „egyensúly” záradéknak 
az összes többi rendelkezésre álló intézkedés kimerítését követő használatáról is szól. Következésképpen a Bizottság 
az ajánlás e részét nem tudja elfogadni.
A Bizottság válaszai 36
 A tárgyalási keret vonatkozó része rögzíti, hogy: „A tárgyalások egyes fejezetekben tett előrelépésének általános 
egyensúlyát biztosítani kell. Tekintettel az »Igazságszolgáltatás és alapvető jogok« és a »Jogérvényesülés, szabad -
ság és biztonság« fejezetek közötti kapcsolatra és az Unió alapját képező értékekre, valamint azoknak az acquis 
teljes körű végrehajtása során betöltött jelentős szerepére, ha e fejezetek terén az előrehaladás jelentősen elmarad 
a tárgyalások egészében elért előrelépésekhez képest, a Bizottság – miután kimerítette a rendelkezésre álló vala -
mennyi egyéb intézkedést – saját kezdeményezésére vagy a tagállamok egyharmadának kérésére javasolni fogja, 
hogy szükség szerint mindaddig ne nyissanak meg/ne zárjanak le más tárgyalási fejezeteket, és adott esetben 
igazítsák ki a kapcsolódó előkészítő munkálatokat, amíg a fejezetek közötti egyensúly helyre nem áll. A Tanács 
minősített többséggel határoz az ilyen javaslatról és a megtett intézkedések visszavonásának feltételeiről. A tag -
államok kormányközi konferencián a tanácsi határozattal összhangban fognak eljárni, a kormányközi konferencián 
az egyhangúság általános követelményének sérelme nélkül. ”
5. ajánlás – ki kell használni a decentralizált irányítást a helyes adminisztratív gyakorlat 
terjesztésére
A Bizottság elfogadja az 5. ajánlást.
HOGYAN JUTHAT HOZZÁ AZ EURÓPAI UNIÓ KIADVÁNYAIHOZ?
Ingyenes kiadványok:
  egy példány:  
az EU Bookshopból (http://bookshop.europa.eu),
  több példány, valamint plakátok, térképek rendelése:  
az Európai Unió képviseletein keresztül (http://ec.europa.eu/represent_hu.htm),  
nem uniós országokban a küldöttségektől (http://eeas.europa.eu/delegations/index_hu.htm),  
a Europe Direct szolgáltatáson keresztül (http://europa.eu/europedirect/index_hu.htm)  
vagy a 00 800 6 7 8 9 10 11 telefonszám tárcsázásával (ingyenesen hívható az EU egész  
területéről) (*).
(*)  A legtöbb hívás és a megadott információk ingyenesek (noha egyes mobiltelefon-szolgáltatókon keresztül,  
telefonfülkékből és hotelekből a számot csak díj/f_izetés ellenében lehet hívni).
Megvásárolható kiadványok: az EU Bookshopból (http://bookshop.europa.eu).
Esemény Dátum
Az ellenőrzési feladatterv elfogadása / az ellenőrzés megkezdése 2015.1.27.
A jelentéstervezet hivatalos megküldése a Bizottságnak (vagy más ellenőrzött félnek) 2016.5.23.
A végleges jelentés elfogadása az egyeztető eljárás után 2016.7.12.
A Bizottság (vagy más ellenőrzött fél) válaszainak beérkezése az összes uniós nyelven 2016.7.28.
Jelentésében a Számvevőszék azt vizsgálja, hogy 
a Montenegrónak nyújtott bizottsági támogatás 
eredményesen járul-e hozzá az ország adminisztratív 
kapacitásának erősítéséhez, amelynek célja az uniós 
tagságra történő felkészülés. A  Számvevőszék 
megállapítása szerint a több fő területeken észlelt lassú 
haladás ellenére az uniós előcsatlakozási támogatás 
a vizsgált időszakban (2007 és 2013 között) segítette az 
adminisztratív kapacitás erősítését Montenegróban. Bár az 
uniós pénzügyi és nem pénzügyi segítségnyújtás fontos 
kapacitásépítési igényeket fedett le, a Számvevőszék 
megállapította, hogy egyes esetekben a nemzeti hatóságok 
nem mutattak kellő elkötelezettséget a reform iránt, ezért 
az outputokat nem hasznosították és a tervezett hatásokat 
nem érték el. A Számvevőszék ajánlásokat tett arra 
vonatkozóan, hogy a  Bizottság miként összpontosíthatna 
az eredmények javítására.
EURÓPAI
SZÁMVEVŐSZÉK