INDOKOLÁS

1.A JAVASLAT HÁTTERE

1.1.A javaslat indokai és céljai

2019 szeptemberében az Európai Bizottság elnöke, Ursula von der Leyen új migrációs és menekültügyi paktumot jelentett be, amely átfogó megközelítésbe helyezi a külső határok igazgatását, a menekültügyi és visszaküldési rendszert, a szabad mozgás schengeni térségét és a külső dimenziót.

Az új migrációs és menekültügyi paktumról szóló közlemény – amelyet jogalkotási javaslatok csomagja, és annak részeként a migrációs és menekültügyi válsághelyzetek és vis maior helyzetek kezeléséről szóló ezen javaslat kísér – új kezdetet jelent a migráció terén. A paktum célja, hogy a migrációkezelésre vonatkozó átfogó megközelítés alapján olyan tágabb keretet hozzon létre, amely előmozdítja a tagállamok közötti kölcsönös bizalmat. A szolidaritás és a felelősség tagállamok közötti igazságos elosztásának elvére épülő új paktum a menekültügy, a migráció, a visszaküldés, a külső határok védelme és a harmadik országokkal fenntartott kapcsolatok területére vonatkozó politikákat összefogó, integrált politikai döntéshozatalt szorgalmaz.

Az új paktum a közös európai menekültügyi rendszer reformjára irányuló 2016-os és 2018-as bizottsági javaslatokra épül, és új elemeket vezet be, hogy biztosítsa a szükséges egyensúlyt egy olyan közös kerethez, amely a menekültügy és a migráció kezelése területére vonatkozó, annak belső és külső összetevőire is kiterjedő integrált politikai döntéshozatal révén hozzájárul a migrációkezelés átfogó megközelítéséhez. E keret részeként létre kell hozni egy olyan rendszert, amely rendelkezik a válsághelyzetek és vis maior helyzetek kezeléséhez szükséges eszközökkel.

A menekültügy és a migráció kezeléséről szóló rendelettel létrehozott új szolidaritási mechanizmus kialakítását tekintve rugalmas és könnyen alakítható, hogy igazodni tudjon a tagállamok előtt álló különböző migrációs kihívásokból fakadó különböző helyzetekhez, és a benne foglalt szolidaritási intézkedések közül a tagállamok választhatják ki hozzájárulásuk formáját. A szolidaritás ezen új megközelítése folyamatos és sokrétű támogatást nyújt a nyomásnak vagy a nyomás kockázatának kitett tagállamok számára, és magában foglal egy külön eljárást is a kutatási-mentési műveleteket követő partra szállítás sajátosságainak kezelésére. Hasonlóképpen, a menekültügyi eljárásokról szóló új rendeletben meghatározott eljárási szabályok növelni fogják a menekültügyi és migrációkezelési rendszerek általános hatékonyságát és koherenciáját. Mindez a menekültügy és a migráció kezelése átfogó megközelítésének részeként alkalmazandó intézkedések szélesebb körével együtt minden bizonnyal megfelelően felkészíti az Uniót és tagállamait arra, hogy elkerüljék a migráció és a menekültügy területén jelentkező válsághelyzetek kialakulását.

Ugyanakkor nem zárható ki, hogy az Unió és tagállamai által nem befolyásolható különböző tényezők következtében válsághelyzet alakul ki, amint ezt a közelmúlt tapasztalatai is mutatják. A 2015-ös menekültügyi válság során szerzett tapasztalataink is azt mutatják, hogy az Uniónak a válságkezelés strukturált megközelítésére van szüksége ahhoz, hogy elkerülhetők legyenek az ad hoc válaszintézkedések. Ezért helyénvaló a területre vonatkozó jogalkotási keretet kiegészíteni egy olyan jogi aktussal, amely biztosítja, hogy az Unió rendelkezzen olyan különös szabályokkal, amelyek lehetővé teszik a rendkívüli válsághelyzet hatékony kezelését, kiegészítve a kötelező szolidaritási mechanizmust és a rendes körülmények között alkalmazandó eljárásokat. E szabályok megfelelő eljárási szabályokról és eltérésekről, valamint a szolidaritás egy vagy több tagállam javára történő gyors aktiválásáról rendelkeznének az olyan nagyságrendű válsághelyzetek kezelése érdekében, amelyek még a megfelelően felkészült és jól működő menekültügyi és migrációkezelési rendszereket is nyomás alá helyezik.

Ez a válságkezelési eszköz tehát olyan rendkívüli helyzetekre vonatkozik, amikor a valamely tagállamba tömegesen beáramló harmadik országbeli állampolgárok vagy hontalan személyek irreguláris érkezése olyan mértékű és jellegű, hogy az működésképtelenné teszi a tagállam menekültügyi, befogadási vagy visszaküldési rendszerét, és súlyos következményekkel járhat a közös európai menekültügyi rendszer és az uniós migrációkezelési rendszer működésére nézve, vagy ellehetetleníti ezek alkalmazását. Az eszköz kiterjedne azon helyzetekre is, amikor fennál az ilyen érkezések veszélye. A rendeletjavaslat az Unión belül a menekültügy és a migráció kezelése terén jelentkező vis maior helyzetekkel is foglalkozik. Rendelkezik a menekültügyi és kiutasítási eljárásokra vonatkozó uniós szabályok, valamint az (EU) XXX/XXX rendeletben [a menekültügy és a migráció kezeléséről szóló rendeletben] meghatározott szolidaritási mechanizmusok szükséges kiigazításáról is.

E javaslat a menekültügyi eljárásokról szóló rendeletre irányuló 2016. évi javaslatot módosító javaslattal, , a menekültügy és a migráció kezeléséről szóló rendeletre irányuló új javaslattal, az előszűrés bevezetéséről szóló javaslattal, valamint az Eurodac-javaslat módosításáról szóló javaslattal együttesen teremti meg azt a jogi keretet, amely átülteti a gyakorlatba a migráció és a menekültügy kezelésére vonatkozó ezen átfogó megközelítést. Az Eurodac-rendelet átdolgozására irányuló 2016. évi javaslat módosítására irányuló javaslat egyértelmű és következetes kapcsolatot hoz létre az egyes személyek és a tekintetükben alkalmazandó eljárások között, ezáltal fokozottan hozzájárulva az irreguláris migráció ellenőrzéséhez és a jogellenes mozgások felderítéséhez. A javaslat támogatja továbbá a menekültügy és a migráció kezeléséről szóló rendelet által létrehozott új szolidaritási mechanizmus végrehajtását, biztosítja az ahhoz szükséges kapcsolódó módosításokat, hogy az Eurodac az interoperabilitási kereten belül működjön, valamint támogatni fogja a tagállamokat az önkéntes visszatéréshez és a reintegrációhoz nyújtott támogatás nyomon követésében. A reform megoldást kíván nyújtani arra a jelenségre, hogy a tagállami menekültügyi, befogadási és visszaküldési rendszerek nagyobb részt továbbra sem harmonizáltak, annak ellenére, hogy az uniós szinten – többek között az uniós ügynökségek által nyújtott támogatás tekintetében – jelentősen megnövekedett az együttműködés. Ez hatékonysági problémákat okoz, és azzal a nem szándékos következménnyel jár, hogy nem biztosított a menedékkérőkkel szembeni egyenlő bánásmód Európában, arra ösztönözve nagyszámú migránst, hogy a tartózkodás szempontjából előnyösebb feltételek és kilátások érdekében útra keljen Európában. Ezzel összefüggésben a Bizottság támogatja a kvalifikációs rendelettel, a befogadási feltételekről szóló irányelvvel, az uniós áttelepítési keretről szóló rendelettel és az Európai Unió Menekültügyi Ügynökségéről szóló rendelettel kapcsolatban már elért ideiglenes politikai megállapodásokat. Ezeket végre a lehető legrövidebb időn belül el kell fogadni. Az átdolgozott visszatérési irányelvvel kapcsolatos tárgyalásokat is gyorsan le kell zárni – a közös európai menekültügyi rendszer reformjával együtt – annak biztosítása érdekében, hogy az uniós szabályok sikeresek legyenek a szökés megelőzése, az önkéntes visszatéréshez nyújtott segítség, valamint a közigazgatási és bírósági eljárások egyszerűsítése terén, ezáltal megerősítve a migrációs és menekültügyi rendszer hatékony működését.

A javaslat általános célkitűzése, hogy rendelkezzen a menekültügyi és kiutasítási eljárásokra vonatkozó szabályok (a menekültügyi eljárásokról szóló rendelet és a visszatérési irányelv), valamint a menekültügy és a migráció kezeléséről szóló rendeletben létrehozott szolidaritási mechanizmus szükséges kiigazításáról annak biztosítása érdekében, hogy a tagállamok képesek legyenek kezelni a menekültügy és a migráció kezelése terén az EU-n belül jelentkező válsághelyzeteket és vis maior helyzeteket. E helyzetek nagyon gyorsan kialakulhatnak, továbbá esetleges mértékük és jellegük miatt külön eszköztárra van szükség hatékony kezelésükhöz. E célból egyszerűsített eljárás és rövidebb határidők kerülnek meghatározásra a menekültügy és a migráció kezeléséről szóló rendelet által létrehozott, nyomás esetén alkalmazandó kötelező szolidaritási mechanizmus aktiválására. Az ezen javaslatban a válsághelyzet kezelésére meghatározott szabályok és intézkedések kiegészítik azt az operatív és technikai támogatást, amelyet az Európai Unió Menekültügyi Ügynöksége nyújthat abban az esetben, ha valamely tagállam menekültügyi vagy befogadási rendszerére aránytalan nyomás nehezedik.

Ezenfelül a szolidaritási mechanizmus válsághelyzetekben alkalmazandó eljárása az áthelyezés szélesebb körű alkalmazásáról rendelkezik, és megerősíti azt a lehetőséget, hogy a tagállamok visszaküldési szponzorálás formájában segítséget nyújtsanak egymásnak a visszaküldések végrehajtásához. A menekültügy és a migráció kezeléséről szóló rendeletben megállapított rendes szabályok szerint a visszaküldési szponzorálást nyújtó tagállamok kötelezettséget vállalnának arra, hogy egy másik tagállam nevében visszaküldik az irreguláris migránsokat, és közvetlenül a kedvezményezett tagállam területéről hajtják végre az ehhez szükséges valamennyi tevékenységet (pl. visszatérési tanácsadás, szakpolitikai párbeszéd folytatása harmadik országokkal, a támogatott önkéntes visszatérés és a visszailleszkedés elősegítése). Ha a visszaküldés nyolc hónapon belül nem zárul le, az irreguláris migránsokat átszállítják a szponzoráló tagállam területére, hogy ott fejezzék be a kiutasítási eljárást. Az ezen javaslatban a válsághelyzetek esetére meghatározott visszaküldési szponzorálás eltér a menekültügy és a migráció kezeléséről szóló rendeletben szereplőtől, mivel az irreguláris migráns átszállítására vonatkozó kötelezettség aktiválására akkor kerül sor, ha az érintett személy visszaküldésére vagy kitoloncolására négy hónapon belül nem kerül sor.

A javaslat olyan rendelkezéseket is tartalmaz a válsághelyzetekre vonatkozóan, amelyek lehetővé tesznek bizonyos eltéréseket a menekültügyi eljárásokról szóló rendeletjavaslatban meghatározottakhoz képest. Közelebbről, a határon folytatott eljárás alkalmazási köre a menekültügyi eljárásokról szóló rendeletben meghatározott okokon túlmenően kiterjeszthető lesz az azon harmadik országokból származó állampolgárokra és hontalan személyekre is, amelyek esetében az elsőfokú elismerő menekültügyi határozatok aránya az EU egész területét nézve 75 % vagy annál alacsonyabb, továbbá a határon folytatott eljárás keretében benyújtott nemzetközi védelem iránti kérelem megvizsgálásának időtartamát további nyolc héttel meg lehet majd hosszabbítani. A javaslat azt is lehetővé tenné a tagállamoknak, hogy eltérjenek a nemzetközi védelem iránti kérelmek nyilvántartásba vételére vonatkozó rendelkezésektől, és hosszabb, négyhetes határidőt állapítsanak meg.

Továbbá a javaslat lehetőséget biztosít arra, hogy eltérjenek a menekültügyi eljárásokról szóló rendeletjavaslatban és a visszatérési irányelvben foglalt, a visszaküldés végrehajtására irányuló határon folytatott eljárással kapcsolatos egyes rendelkezésektől annak érdekében, hogy megkönnyítse az ilyen eljárások végrehajtását válsághelyzetekben, amikor egyedi kiigazításokra van szükség ahhoz, hogy a nyomásnak kitett illetékes hatóságok gondosan elvégezzék feladataikat és megbirkózzanak a jelentős munkateherrel. E célból a javaslat további nyolc héttel meghosszabbítja a visszaküldés végrehajtására irányuló határon folytatott eljárás maximális időtartamát (a menekültügyi eljárásokról szóló rendeletjavaslat tizenkét hétben határozza meg a maximális időtartamot), valamint az átdolgozott visszatérési irányelvben rögzített eseteken túlmenően további új egyedi és jól meghatározott körülményeket vezet be, amelyekben az egyes esetekben – az ellenkező bizonyításáig – vélelmezhető a szökés veszélye. A válságkezelési kiutasítási eljárás nem érinti a tagállamok azon lehetőségét, hogy eltérjenek a visszatérési irányelv alkalmazásától ugyanezen irányelv 2. cikke (2) bekezdésének a) pontja értelmében azon jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok esetében, akiket az illetékes hatóságok valamely tagállam külső határának szárazföldi, tengeri vagy légi úton történő szabálytalan átlépése kapcsán állítottak elő, és akik az (EU) No XXX/XXX rendelet [az előszűrésről szóló rendelet] szerint végrehajtott előszűrést követően nem kaptak engedélyt vagy jogot az adott tagállamban való tartózkodásra (például nem kérelmeztek nemzetközi védelmet).

Annak érdekében, hogy a tagállamok és az Unió hatékonyan tudják kezelni a vis maior helyzeteket, mint amilyen az Egészségügyi Világszervezet által 2020, március 11-én világjárványnak nyilvánított Covid19-járvány miatt jelentkezett, a rendeletjavaslat lehetővé teszi a tagállamok számára azt is, hogy meghosszabbítsák a menekültügyi eljárásokról szóló rendeletjavaslatban a nemzetközi védelem iránti kérelmek nyilvántartásba vételére vonatkozóan meghatározott határidőket, valamint a menekültügy és a migráció kezeléséről szóló rendeletjavaslatban az átvételi megkeresések és a visszavételi értesítések küldésére és megválaszolására, valamint a felelős tagállamnak történő átszállítás végrehajtására vonatkozóan meghatározott határidőket. E javaslat arról is rendelkezik, hogy meg kell hosszabbítani az áthelyezésre vagy a visszaküldési szponzorálás megvalósítására vonatkozó kötelezettség végrehajtásának határidejét akkor, ha egy tagállam olyan vis maior helyzetben van, amely lehetetlenné teszi az ezen rendeletben, valamint a menekültügy és a migráció kezeléséről szóló rendeletben meghatározott kötelezettségek teljesítését.

1.2.Összhang a szabályozási terület jelenlegi rendelkezéseivel