Az önkéntes visszatérési programok sikere azonban attól is függ, mennyire hitelesek a kötelező visszatéréssel összefüggő kilátások. Azok a migránsok, akik gyakran az összes megtakarított pénzüket odaadják az embercsempészeknek, hogy Európába jussanak, valószínűleg nem akarnak részt venni a támogatott önkéntes visszatérésben, hacsak nem egyértelmű számukra, hogy mindenképpen kötelező lesz visszatérniük. Amennyiben a migránsok nem vállalják az önkéntes visszatérést, kötelezni kell őket a visszatérésre.

Az előnyben részesített opció továbbra is az, hogy az irreguláris migránsok – amennyiben lehetséges – önkéntesen térjenek vissza hazájukba. Az önkéntes visszatérés és a kísérő reintegrációs intézkedések hozzájárulnak ahhoz, hogy a visszatérők helyzete megszilárduljon a hazájukban, és így ezek az intézkedések visszatartó erőt jelentenek az újabb irreguláris migráció tekintetében. Az általános megítélés szerint az önkéntes visszatérés és a kísérő reintegrációs intézkedések költséghatékonyabbak, mint a kötelező visszatérés. Az önkéntes visszatérés segíthet abban is, hogy egyes harmadik országok kevésbé vonakodjanak az állampolgáraik visszatérését célzó együttműködéstől. A visszatérések teljes számához viszonyítva az elmúlt években fokozatosan növekedett az önkéntes visszatérés aránya az EU-ban. A becslések szerint 2013-ban a visszatérések körülbelül 40 %-a volt önkéntes a 2009. évi mindössze 14 %-hoz képest.

A visszatérést gátolja az is, hogy nem megfelelő a kommunikáció és az együttműködés a tagállamok között azon személyek vonatkozásában, akik valamely tagállamban tartózkodási engedéllyel rendelkeznek, ugyanakkor egy másik tagállamban visszatérést elrendelő határozat hatálya alá tartoznak. A tagállamoknak létre kell hozniuk a nemzeti kapcsolattartó pontok hálózatát a tartózkodási engedélyek visszavonására vonatkozó információk cseréjéhez, különös tekintettel a bűnügyi nyilvántartásban szereplő migránsokra. A tagállamok kötelesek továbbá a SIS-be bevezetni valamennyi – lefoglalandó – érvénytelenített okmányt, például a tartózkodási engedélyeket. A Bizottság sürgeti a tagállamokat, hogy biztosítsák e kötelezettség szisztematikus teljesítését.

A Bizottság javasolni fogja a SIS módosítását, hogy megerősítse használatát az irreguláris migránsok visszatérése kapcsán. A Bizottság mindenekelőtt javasolni fogja, hogy a tagállamok kötelezően vezessenek be valamennyi beutazási tilalmat a SIS-be, hogy elkerülhető legyen azon migránsoknak egy másik tagállamon keresztül történő újbóli belépése a schengeni térségbe, akik valamely tagállam által kibocsátott beutazási tilalom hatálya alá tartoznak. Javasolni fogja továbbá, hogy a tagállamok vezessék be a SIS-be az általuk kibocsátott összes visszatérést elrendelő határozatot. Ezáltal tetten érhetők azok az egyének, akik egy másik tagállamba távozva megpróbálják kikerülni a visszatérést elrendelő végzést. A Bizottság javasolni fogja továbbá egy a SIS-hez kapcsolódó központi automatizált ujjnyomat-azonosító rendszer létrehozását, amely hozzájárul azon személyek, többek között az irreguláris migránsok személyazonosságának megállapításához, akik nem igazolják személyazonosságukat.

A Bizottság jelenleg vizsgálja az irányelv alkalmazásának helyzetét és minden eszközt fel fog használni arra, hogy érvényesítse annak helyes végrehajtását, mind az irreguláris migránsok jogainak védelmét, mind a visszatérési folyamat teljes körű és eredményes végrehajtását illetően. A Bizottság segítséget fog nyújtani a tagállamoknak ahhoz, hogy teljesíteni tudják kötelezettségeiket. Továbbá kötelezettségszegési eljárást fog kezdeményezni azon tagállamokkal szemben, amelyek nem tartják be teljes körűen az irányelv valamennyi rendelkezését, ideértve a visszatérést elrendelő határozatok kiadását és végrehajtását. Emellett a Bizottság legkésőbb 2017-ben előterjeszti az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak második jelentését, amelyben szükség esetén mérlegeli a visszatérési irányelv felülvizsgálatát is.

A visszatérési irányelv emellett lehetővé teszi, hogy a tagállamok rugalmasan kezeljék a rendkívüli migrációs nyomás esetén kialakuló helyzeteket. A szükséghelyzeti záradéknak megfelelően a nagyszámú migráns hirtelen és váratlan beáramlásával szembesülő tagállamok rugalmasan kezelhetik a migránsok zárt őrizetére vonatkozó feltételeket. A tagállamok a nemzeti jognak megfelelően – bizonyos alapvető garanciák figyelembevételével – egyszerűsített és gyorsított visszatérési eljárásokat is alkalmazhatnak azon migránsok esetében, akiket szabálytalan határátlépés kapcsán fogtak el vagy tartóztattak fel.

A Bizottság meg fogja vizsgálni, miként lehetne növelni az uniós laissez-passer származási országok általi elfogadottságát az irreguláris migránsok visszatérése céljából, ideértve a dokumentum biztonsági elemeinek javítását is.

A Frontex operatív támogatás nyújtására irányuló képességének fejlesztése mellett bővíteni szükséges a visszatéréssel és visszafogadással kapcsolatos elemzési kapacitásait is. Annak érdekében, hogy elő lehessen segíteni az uniós tartózkodásra nem jogosult harmadik országbeli állampolgárok visszatérésének végrehajtását, az Ügynökség kockázatelemzéssel kapcsolatos megbízatását ki kell terjeszteni a harmadik országbeli állampolgárok EU-n belüli szabálytalan másodlagos migrációs mozgására vonatkozó adatok gyűjtésére és elemzésére. Ezenkívül meg kell erősíteni azt az uniós központi szerepet, amelyet az Ügynökség a visszatérési ügyekben szerzett operatív tapasztalatoknak és ismereteknek – a Visszatérési Kapcsolattartó Pontok Hálózatán keresztül történő – cseréje kapcsán tölt be.

A Bizottság ezenfelül meg fogja vizsgálni, hogy – technikai támogatás és kapacitásépítés segítségével – hogyan lehetne kiterjeszteni a Frontex által az EU szomszédságpolitikai partnerországainak nyújtott támogatást az irreguláris migránsok visszatérésére is.

Az uniós fogadóállomások tapasztalataira építve mindenekelőtt mérlegelni fogja a tagállamokat az azonosítás, a harmadik országokkal folytatott konzuli együttműködés és a visszatérési műveletek szervezése terén segítő gyorsreagálású visszatérési csapatok létrehozását a Frontex keretein belül. Megfontolás tárgyává teszi az Ügynökség felhatalmazását visszatérési műveletek indítására is (jelenleg kizárólag a tagállamok kezdeményezhetnek ilyen műveleteket), valamint arra, hogy egyetlen tagállamból induló visszatérési műveleteket koordinálhasson és szervezhessen.

Az európai migrációs stratégiával összhangban a Bizottság 2016-ban jogalkotási javaslatokat nyújt be a Frontex visszatéréssel kapcsolatos megbízatásának megerősítésére. Az ügynökség 2015-ben végrehajtandó értékelése és a javaslatokat kísérő hatásvizsgálat eredményeinek előzetes mérlegelésétől függetlenül a Bizottság meg fogja vizsgálni, hogyan kaphat az ügynökség olyan erősebb megbízatást, amely mind a külső határigazgatás terén folytatott operatív együttműködés koordinálására, mind az irreguláris migránsok visszatérésére kiterjed. A Bizottság javasolni fogja egy külön e célt szolgáló Frontex Visszatérési Iroda létrehozását, hogy az jobban tükrözze az ügynökség visszatéréssel kapcsolatos szerepét.

A Frontex segítséget nyújthat a szervezéshez is és koordinálhatja, valamint társfinanszírozhatja a származási vagy tranzitországokba irányuló visszatérési műveleteket. A Frontexnek elő kell irányoznia a más tagállamokból induló, a visszatérést szolgáló közös légi járatok szisztematikus közbenső leszállását a leginkább érintett tagállamokban.

A Frontex támogatást nyújthat először is a migránsok azonosításánál. Az általa koordinált szakemberek segíthetnek a tagállamoknak az elfogott és érkező, okmányokkal rendelkező vagy okmányok nélküli migránsok nyilvántartásba vételében. Ellenőrizhetik az újonnan érkezett migránsokat, hogy megállapítsák feltételezett állampolgárságukat és elkerülhető legyen a szándékosan hamis állampolgársági adat közlése. Ezáltal gyorsan azonosíthatók azok a személyek, akiknek visszatéréséről intézkedni kell és azok, akik valószínűleg nemzetközi védelemre szorulnak. Az érintett tagállamok így el tudják végezni valamennyi olyan, megfelelő okmányokkal nem rendelkező migráns szisztematikus ellenőrzését, akit a határ szabálytalan átlépését követően feltartóztattak.

Míg az EU keleti határvidéke mára kellően le van fedve visszafogadási egyezményekkel, addig a jelenleg nagy migrációs nyomásnak kitett déli oldalról nem mondható el ugyanez, jóllehet számos egyezmény tárgyalása jelenleg is folyik. A visszafogadási egyezményekről az észak-afrikai országokkal folytatott tárgyalásokat megakasztó egyik fő tényező a harmadik országbeli állampolgárokra vonatkozó szakasz, amely arra kötelezi az országokat, hogy fogadják vissza a területükön áthaladó harmadik országbeli állampolgárokat, jóllehet ezek az országok néha saját állampolgáraik visszafogadása ügyében sem mutatnak nagy hajlandóságot az együttműködésre.

A nemzetközi szokásjog értelmében egy ország számára kötelező saját állampolgárainak visszafogadása. Az afrikai, karibi és csendes-óceáni államok vonatkozásában ezt a kötelezettséget a Cotonoui Megállapodás13. cikke is előírja.

A visszatérés arányának növelése és a további irreguláris migráció megakadályozása szempontjából elengedhetetlen a visszatérés és visszafogadás terén folytatott együttműködés megerősítése az irreguláris migránsok főbb származási és tranzitországaival. Kiemelt országoknak minősülnek az afrikai országok, ahonnan az EU-ba érkező vagy annak területén szabálytalanul tartózkodó migránsok nagy része származik. Az afrikai országokba való visszatérés aránya 30 % alatt van, jóval elmaradva az EU-ból való visszatérés 40 %-ot kitevő általános arányától, amely már így is alacsonyabb a kelleténél. A közelgő vallettai migrációs csúcstalálkozó rendkívüli lehetőséget biztosít a visszafogadás kérdéseinek tisztázására annak a szélesebb körű megbeszélésnek a részeként, amely a migráció terén az EU és Afrika között folytatott együttműködésről szól.

Amennyiben a szubszaharai-afrikai országok – a Cotonoui Megállapodás szerint – visszafogadnák saját állampolgáraikat, enyhülne a tranzitországokat terhelő nyomás, hiszen az irreguláris migránsok közvetlenül hazájukba térnének vissza. Ez pedig elősegítené az egyezmények megkötését az észak-afrikai országokkal.

A Bizottság továbbá meg fogja vizsgálni, hogy szükséges-e az irreguláris migránsok más fontosabb származási vagy tranzitországaival visszafogadási egyezményekre irányuló tárgyalásokat indítani. Az elsősorban származási és nem tranzitországoknak minősülő országok szempontjából nincs akkora jelentősége a harmadik országbeli állampolgárokra vonatkozó szakasznak.

Azonnali intézkedések Tárgyalások indítása vagy újraindítása az észak-afrikai országokkal Középtávú intézkedések Új visszafogadási egyezményekre irányuló tárgyalások megkezdésének vizsgálata a legfontosabb származási országok esetében

3.Magas szintű politikai párbeszéd a visszafogadásról

Az Európai Tanács 2015. június 25–26-i ülésén elhangzott felszólításnak megfelelően az EU mindezek mellett magas szintű politikai párbeszédbe fog kezdeni az irreguláris migránsok érintett származási és tranzitországaival. A magas szintű párbeszédeknek – amelyeket az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselője fog kezdeményezni – olyan országokra kell összpontosítaniuk, amelyeknek politikai elkötelezettségre és befolyásoló tényezőkre van szükségük a meglévő kötelezettségvállalások teljesítése vagy a visszafogadási egyezménnyel kapcsolatos tárgyalások lezárása vagy megkezdése érdekében. A párbeszédek lehetővé teszik annak biztosítását, hogy a visszatérés és a visszafogadás kiemelt kérdés legyen ezen országokkal kapcsolatban. A partnerország EU-val való együttműködés iránti hajlandóságának előmozdítására uniós segítségnyújtást és szakpolitikákat kell ösztönzőként bevetni.

E párbeszédek során a főképviselőt az Európai Bizottság adott témában érintett tagjának kell kísérnie. A párbeszédek előkészítése és nyomon követése terén kiemelt szerepet fognak betölteni az uniós küldöttségek.

Figyelemmel a vissza nem tért irreguláris migránsok számára és az EU-val való kapcsolat általános helyzetére, a visszafogadásra irányuló magas szintű párbeszédek lehetséges kiemelt országai között Marokkó, Algéria, Egyiptom, Nigéria, Szenegál, Guinea, Mali, a Kongói Demokratikus Köztársaság, Elefántcsontpart, Etiópia, Gambia, Afganisztán, Banglades, Pakisztán és Srí Lanka szerepel.

Az EU ezzel párhuzamosan teljes körűen igénybe fogja venni a migrációval és a mobilitással kapcsolatos általános megközelítés keretében létrehozott fórumokat, így a rabati és a kartúmi folyamatot, a Selyemút Migrációs Partnerséget, a mobilitással kapcsolatos párbeszédeket és partnerségeket annak érdekében, hogy elmélyítse a visszafogadással kapcsolatos együttműködést.

Azonnali intézkedések A kiemelt országok körének és a magas szintű párbeszédek ütemtervének meghatározása Középtávú intézkedések Magas szintű politikai párbeszédek indítása és lefolytatása

4.A reintegráció támogatása és kapacitásépítés

A gyakorlati együttműködés és a visszatérés tartósságának javítása céljából a Bizottságnak és a tagállamoknak további forrásokat kell fordítaniuk a visszatérők reintegrációjának támogatására, valamint hazájuk visszafogadási kapacitásának növelésére.

Reintegrációjukat egyedi és állami szinten is támogatni kell, ellátva a visszatérőt és annak hazáját is a reintegrációhoz szükséges eszközökkel. A tranzitországok számára is egyedi támogatást kell nyújtani azon harmadik országbeli állampolgárok – önkéntes és kötelező – visszatérésének előmozdításához, akik területükön áthaladnak, illetőleg segíteni kell őket abban, hogy más harmadik országokkal visszafogadási egyezményt kössenek, amennyiben arra szükség és lehetőség mutatkozik.

A visszafogadásra vonatkozó kapacitásépítésnek arra kell összpontosítania, hogy fejlessze a felelős hatóságoknak a visszafogadási kérelmek időben történő megválaszolására irányuló képességét, továbbá előmozdítsa és felgyorsítása a saját állampolgárok származási országonkénti azonosítását. A prioritások között szerepel központosított automatizált anyakönyvi nyilvántartások, illetve a biometrikus útlevelek és azonosító okmányok kibocsátásához használt rendszerek kifejlesztése, a visszafogadási kérelmek továbbításához és feldolgozásához elengedhetetlen automatikus eszközök (pl. ujjnyomatszkenner) bevezetése, valamint a visszafogadási kérelmek feldolgozásához és a visszatérők fogadásához szükséges tárgyi eszközök (pl. közlekedési eszközök vagy ideiglenes szálláshelyek) biztosítása. Ezenkívül technikai segítséget is lehetne nyújtani a harmadik országoknak, ezáltal hozzájárulva a más harmadik országokkal kötendő visszafogadási egyezmények létrejöttére irányuló erőfeszítéseikhez.

A Bizottság az ilyen jellegű intézkedések előmozdítására az AMIF keretein belül külön erre a célra létrehozta az 5 millió EUR-t kitevő Visszafogadási Kapacitásépítési Eszközt. További finanszírozásnak köszönhetően az eszköz keretében rendelkezésre álló forrás nőni fog a következő évek során. A Visszafogadási Kapacitásépítési Eszközön keresztül olyan harmadik országok kaphatnak finanszírozást, amelyek visszafogadási egyezményt kötöttek vagy várhatóan ilyen egyezményt fognak kötni az EU-val, valamint olyan országok, amelyekkel az EU a visszafogadással kapcsolatos együttműködés javítására törekszik. A Visszafogadási Kapacitásépítési Eszköz – egyebek mellett a visszatérők reintegrációjára vonatkozó – kapacitásépítésre összpontosít, és lehetővé teszi majd az EU számára, hogy a sürgős szükségletekről időben gondoskodni tudjon.

Az EU ezenkívül támogatni fogja a főbb tranzitországokból való önkéntes visszatérést előmozdító programokat, mivel a migránsok nagyobb valószínűséggel élnek a hazájukba való önkéntes visszatérés lehetőségével a tranzitországokban, azaz útjuk egy olyan állomásán, amikor még nem fizették ki a teljes összeget az embercsempészeknek és még elkerülhetik a komolyabb kockázatokat (pl. az átkelést a Földközi-tengeren vagy a Szaharán). Az Észak-Afrikára és Afrika szarvára vonatkozó regionális fejlesztési és védelmi programok, a mobilitási partnerségek és a közös migrációs és mobilitási programok keretein belül – a visszaküldés tilalmának elve teljes körű tiszteletben tartása mellett – támogatni kell a tranzitországokból a származási országokba történő önkéntes visszatérést előmozdító programokat. Ilyen programokat kell kidolgozni a nyugat-balkáni országokon áthaladó, harmadik országbeli állampolgárokra vonatkozóan is.

Elegendő finanszírozást kell előirányozni az összes releváns forrásból – mindenekelőtt a fejlesztési támogatási eszközökből – a visszatérők származási országukban való reintegrációjának támogatásához. A származási országok meglévő programjait (szakképzési és oktatási programok, mikrofinanszírozás és vállalkozóknak nyújtott támogatás) ki kell egészíteni a reintegráció támogatásával, és azt bővíteni kell. A vallettai migrációs csúcstalálkozótól várt egyik fő eredmény, az uniós szükséghelyzeti alap a várakozások szerint jelentős mértékben hozzájárul majd a harmadik országokban zajló reintegrációhoz és kapacitásépítéshez.