HU Az Európai Unió Hivatalos Lapja C 487/14

Az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság véleménye – Az EU biodiverzitás-politikája

(saját kezdeményezésű vélemény)

(2016/C 487/03)

Előadó: Lutz RIBBE

Közgyűlési határozat: 21/01/2016 Jogalap: az eljárási szabályzat 29. cikkének (2) bekezdése saját kezdeményezésű vélemény Illetékes szekció: „Mezőgazdaság, vidékfejlesztés és környezetvédelem” szekció Elfogadás a szekcióülésen: 05/09/2016 Elfogadás a plenáris ülésen: 21/09/2016 Plenáris ülés száma: 519. A szavazás eredménye: (mellette/ellene/tartózkodott) 156/31/22

1. Az EGSZB következtetéseinek és ajánlásainak összefoglalása

1.1. Az EU biodiverzitás-politikája a betartatlan európai és nemzeti szintű politikai ígéretek klasszikus példája, annak ellenére, hogy a szóban forgó politika a problémás területeket és a megoldáshoz szükséges eszközöket is helyesen meghatározta, illetve létrehozta.

1.2. Az EGSZB egyetért az Európai Bizottság kijelentésével, mely szerint a biodiverzitás védelme az éghajlatvédelemhez hasonló jelentőséggel bír. Nemcsak az állat- és növényfajták megőrzéséről van szó, hanem nem kevesebbről, mint az emberiség megélhetési feltételeinek fennmaradásáról.

1.3. Az EGSZB felszólít a madárvédelmi és az élőhelyvédelmi irányelvek következetes és azonnali végrehajtására. Az EGSZB úgy véli, hogy a vízkeretirányelv következetes és azonnali végrehajtása is jelentősen hozzájárulna a biológiai sokféleség jobb megőrzéséhez.

1.4. A tagállamoknak végre meg kell határozniuk az uniós jogszabályok végrehajtásából eredő tényleges pénzügyi szükségleteiket, az Európai Bizottságnak pedig rendelkezésre kell bocsátania a szükséges pénzügyi eszközöket. A biodiverzitás védelmének uniós alapokból, és elsősorban az Európai Regionális Fejlesztési Alapból (ERFA) és az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból (EMVA) történő finanszírozása több szempontból is kudarcnak tekinthető, az EGSZB ezért felszólít egy külön költségvetési tétel létrehozására, amelyből a Natura 2000 hálózatok finanszírozását kell biztosítani.

1.5. Az EGSZB felszólít a biodiverzitás védelmében érintett valamennyi szakpolitikai terület közötti összhang kialakítására. Az EGSZB ezzel kapcsolatban elvárja, hogy már az ökológiai jelentőségű területek és esetleg a KAP félidős értékelését arra használják fel, hogy a KAP a jövőben célzottabban járuljon hozzá a biodiverzitással kapcsolatos célkitűzések megvalósításához. Az EGSZB úgy véli, hogy ehhez jelenleg az ökológiai jelentőségű területek esetében van szükség változásra, mégpedig azok kiterjedését és minőségét illetően.

1.6. A környezetbarát infrastruktúra erősítése határozottan üdvözlendő. Ezzel összefüggésben az EGSZB felszólítja az Európai Bizottságot és a tagállamokat, hogy alakítsanak ki és hajtsanak végre egységes stratégiát a környezetbarát infrastruktúrára vonatkozóan. Az EU-nak ezenkívül beruházási prioritássá kellene tennie a környezetbarát infrastruktúra transzeurópai hálózatát (TEN-G). Ehhez is sürgősen rendelkezésre kell bocsátani meghatározott rendeltetésű forrásokat.

1.7. Az uniós politikák az utóbbi évek során annak ellenére maradtak lényegében változatlanok, hogy az Európai Bizottság szolgálatai, a Környezetvédelmi Tanács, az Európai Parlament, a Régiók Bizottsága és az EGSZB is számos alkalommal rámutatott azok következetlenségeire és bírálta azokat. Ugyanakkor, ha az EU a biodiverzitással kapcsolatos problémák megoldására kidolgozott saját javaslatait sem veszi komolyan és hajtja végre, akkor aligha meglepő, hogy a) a kívánt eredmények elmaradnak, és b) az érdekelt felek és a társadalom körében terjed a kiábrándultság.

1.8. Az 1998., 2001., 2006. és 2010. évi különféle uniós biodiverzitási stratégiák és biodiverzitási cselekvési programok – amelyek mindegyike pontosan írta le a problémás kérdéseket, és megfelelő eszközöket kínált a megoldásra – ezért utólag túlnyomórészt hiábavalónak tekinthetők, mivel nem voltak alkalmasak arra, hogy valóra váltsák a politikai ígéreteket, és megállítsák a biodiverzitás társadalom okozta csökkenését.

1.9. Az EGSZB ezért – ahogy azt már az uniós biodiverzitással kapcsolatos korábbi véleményeiben számtalan esetben megtette – ismételten megállapítja, hogy a hiány a politikai akarat, nem pedig a jogszabályi alapok terén áll fenn. A hatályos jogszabályi alapok módosítása nem szükséges.

2. Háttér: az EU biodiverzitás-politikájának időrendje – és az EGSZB válaszlépései

2.1. Azt követően, hogy az 1998. évi biodiverzitási stratégiában (1) megállapítást nyert, hogy „az Európai Unió gazdag biodiverzitása a századok során az emberi beavatkozás hatására fokozatosan csökkent”, és „ezek a beavatkozások rendkívüli méreteket öltöttek a legutóbbi évtizedekben”, 2001-ben az Európai Tanács által elfogadott fenntartható fejlődési stratégia (göteborgi stratégia) egyértelmű célokat tűzött ki, nevezetesen a biodiverzitás Európai Unión belüli csökkenésének 2010-ig való megállítását és az élőhelyek és a természetes ökoszisztémák helyreállítására irányuló lépések megtételét.

2.2. Ezen célok végrehajtására 2001-ben biodiverzitási cselekvési tervet (2) adtak ki, majd 2006 májusában egy újabb biodiverzitási cselekvési terv (3) következett, amely azonban tartalmilag alig különbözött az előzőtől.

2.3. 2010 márciusában az EU állam- és kormányfői kénytelenek voltak belátni, hogy a 2001-ben vállalt ígéreteket nem tudják teljesíteni, mindezt több olyan cselekvési terv ellenére, amelyeket az EGSZB helyesnek és célravezetőnek ítélt.

2.4. „A biológiai sokféleséggel kapcsolatos lehetséges uniós koncepciók és célkitűzések a 2010 utáni időszakra” című európai bizottsági közlemény (4) alapján egy újabb, „a biológiai sokféleséggel kapcsolatos, 2020-ig teljesítendő uniós stratégiát” (5) fogadtak el, amely alapvetően ismét csak a korábbi cselekvési tervek ajánlásait és eszközeit határozta meg és a 2010. évi eredeti határidőt 2020-ra halasztotta.

2.5. Ebben bizakodóan jelentették ki, hogy „a biológiai sokféleséggel kapcsolatos, 2020-ig teljesítendő uniós stratégia […] az Uniót a biológiai sokféleséggel kapcsolatos célkitűzéseinek és globális kötelezettségvállalásainak eléréséhez szükséges pályára állítja”.

2.6. Az EGSZB erről a stratégiáról is kifejtette nézeteit (6) és kritikai megjegyzéseket fűzött hozzá; többek között mély aggodalmát fejezte ki amiatt, hogy a „politikában eddig nem volt meg az erő, illetve az akarat az évek óta szükségesnek elismert intézkedések végrehajtásához, bár a közlemény ismét világossá teszi, hogy a biológiai sokféleséggel kapcsolatos következetes politikából a társadalom és a gazdaság ugyanúgy profitál. A tagállamok még az EU legfontosabb természetvédelmi irányelveit sem hajtották végre teljes körűen, még 32, illetve 19 évvel azok hatálybalépése után sem!”

2.7. Az EGSZB számára akkoriban nem derült ki, „hogyan lehet áthidalni a politikai akarat eddigi hiányát. Ennyiben az előterjesztett biodiverzitás-stratégia nem jelent tényleges előrelépést. A közleménnyel kapcsolatban a Miniszterek Tanácsában eddig elhangzott viták azt mutatják, hogy még mindig messze vagyunk attól, hogy a biológiai sokféleséggel kapcsolatos politikát más szakpolitikákba integráljuk.”

2.8. Az EGSZB már ekkor úgy vélte, hogy a legfontosabb, hogy az akkoriban küszöbön álló politikai reformfolyamatokban (például a halászati, az agrár-, a közlekedés-, az energia- és a kohéziós politika terén) szoros kapcsolatot alakítsanak ki a biodiverzitás-stratégiával. Mindazonáltal továbbra is jelentős hiányokat állapított meg, és arra a következtetésre jutott, hogy „(a)z Európai Bizottságnak komolyabban kell vennie saját biodiverzitás-stratégiáját!”

2.9. Alig telt el négy év, és az új uniós biodiverzitási stratégiában foglalt kijelentésből – mely szerint megtalálták a helyes utat, és végre megállítják a biodiverzitás csökkenését – kevés maradt. Egyértelműen ezt támasztja alá a biológiai sokféleséggel kapcsolatos stratégia félidős értékelése (7) is.

3. A biológiai sokféleséggel kapcsolatos aktuális stratégia félidős értékelése

3.1. A stratégia hat, egyértelműen meghatározott célt és összesen 20 intézkedést foglal magában. A félidős értékelés kifejti:

3.1.1. az 1. cél (az uniós természetvédelmi jogszabályok hatálya alá tartozó valamennyi faj és élőhely helyzete romlásának megállítása, valamint helyzetük számottevő és mérhető javítása) kapcsán, hogy értek el némi előrelépést, azonban ezek túl lassan következtek be ahhoz, hogy a célkitűzés megvalósítható legyen. Elsősorban a Natura 2000 hálózat tengeri területeken való kialakítása, a Natura 2000 területek hatékony kezelésének biztosítása és a Natura 2000 hálózat támogatásához szükséges pénzügyi források biztosítása terén vannak hiányosságok. És ha a szárazföldi területek Natura 2000 hálózata „nagy mértékben” kialakult is, 2012-ben csak a Natura 2000 területek 58 %-a rendelkezett kezelési tervvel, vagy volt kidolgozás alatt ilyen terv.

3.1.2. a 2. cél (a zöld infrastruktúra létrehozása és a romlásnak indult ökoszisztémák legalább 15 %-ának helyreállítása révén maradjanak fenn és 2020-ra javuljanak az ökoszisztémák és a szolgáltatásaik) kapcsán, hogy az eddig meghozott intézkedések „még nem” tudták megállítani „az ökoszisztémák és szolgáltatásaik romlásának tendenciáját”.

3.1.3. a 3. cél (a biológiai sokféleség fokozásában a mezőgazdaság és az erdészet által játszott szerep növelése) kapcsán, hogy nem történt jelentős előrelépés, és „a mezőgazdasághoz kötődő uniós jelentőségű fajok és élőhelyek helyzetének folyamatos romlása azt jelzi, hogy nagyobb erőfeszítésekre van szükség a biológiai sokféleség e területeken történő megőrzéséhez és javításához. A közös agrárpolitika (KAP) kulcsszerepet tölt be ebben a folyamatban a vonatkozó környezetvédelmi politikákkal karöltve”. Ugyan időközben számos eszköz létrejött e téren, ezeket azonban a tagállamoknak „a lehető legnagyobb mértékben” ki is kell használniuk. Ezek kizárólag „szélesebb körben alkalmazva” állíthatják vissza az Európai Uniót a cél 2020-ra történő elérésének pályájára. Összességében „sokkal nagyobb erőfeszítésekre van szükség”.

3.1.4. a 4. cél (a halászati erőforrások fenntartható kiaknázásának biztosítása) kapcsán, hogy ugyan „jelentős előrelépés történt a […] szakpolitikai keret meghatározásában”, […] „a szakpolitika végrehajtása mindazonáltal egyenlőtlen volt az Európai Unióban, és továbbra is komoly kihívást jelent biztosítani, hogy a célkitűzések az ütemtervnek megfelelően valósuljanak meg. 2013-ban a legnagyobb fenntartható hozam szempontjából értékelt állományok alig több mint 50 %-át halászták fenntarthatóan”. Valamennyi (!) európai tengerben tovább romlik a helyzet.

3.1.5. az 5. cél (az invazív idegen fajok elleni küzdelem) kapcsán, hogy ez az egyetlen cél, ahol az EU „jól halad”, és várhatóan megvalósul a 2020-as célkitűzés.

3.1.6. a 6. cél (hozzájárulás a biológiai sokféleség globális csökkenésének megállításához) kapcsán, hogy „az előrehaladás mindazonáltal elégtelen az uniós fogyasztási minták által a bolygó biológiai sokféleségére gyakorolt hatás mérsékléséhez”, és „a jelenlegi erőfeszítések nem feltétlenül elegendőek a biológiai sokféleségre vonatkozó aichi célok határidőre történő eléréséhez”.

3.2. Ez a kijózanító félidős értékelés éppen akkor készült, amikor az Európai Bizottság fontolóra vette a legfontosabb uniós természetvédelmi irányelvek, tehát az 1979. évi madárvédelmi és az 1992. évi élőhelyvédelmi irányelv alapvető felülvizsgálatát.

3.3. Az EU madárvédelmi és élőhelyvédelmi irányelvének célravezetőségi vizsgálatához fűzött szakértői jelentések (8) megerősítik azt, amit az EGSZB évek óta fáradhatatlanul ismétel: a jogszabályi alapok megfelelőek és nem tehetőek felelőssé a biológiai sokféleséggel kapcsolatos célkitűzések teljesítésének kudarcáért. A legnagyobb hiányosságok az átültetés elmaradásából, a természetvédelmi költségvetés hiányából, valamint az uniós politika következetlenségéből fakadnak.

4. Általános megjegyzések

4.1. Az EGSZB megismétli megállapításait, melyek szerint az EU-ban „a biológiai sokféleség megőrzését illetően nem a törvények, irányelvek, programok, mintaprojektek, politikai nyilatkozatok vagy útmutatások hiányoznak, hanem a megvalósítás és a valamennyi politikai cselekvési szinten összehangolt cselekvés”. Ezt a nézetet nemcsak az értékelő tanulmány, hanem a Környezetvédelmi Tanács 2015. december 16-i következtetései (9) is megerősítik, amelyek lényegében nem különböznek a Környezetvédelmi Tanács 2011. évi következtetéseitől. Amíg az irányelveket nem ültetik át teljesen, amíg a megfelelő pénzügyi forrásokat nem bocsátják rendelkezésre, illetve nem veszik igénybe, valamint amíg az egyéb uniós szakpolitikákat nem igazítják egységesen a biológiai sokféleség szempontjainak figyelembevételéhez, addig a kívánt eredmények nem érhetőek el.

4.2. Új stratégiai dokumentumok és cselekvési tervek és/vagy a jogszabályi keretek átdolgozása nem változtat mindezen, sokkal inkább csak a politikai döntéshozatali tevékenység látszatát kelti, ami semmire sem vezet, amíg a valódi problémát, a végrehajtás elmaradását nem orvosolják.

4.3. A biológiai sokféleség sikeres megőrzéséhez többféle megközelítésre van szükség:

4.4. A Natura 2000 hálózat létrehozása

4 4.1. A „klasszikus” természetvédelem – tehát többek között a ritka állat- és növényfajok, valamint egyedülálló biotópok (pl. mocsarak, száraz élőhelyek, a természeteshez közeli erdőformációk maradványai stb.) megőrzése – szempontjából a Natura 2000 hálózat kiemelten kulcsfontosságú. Ez a hálózat elsősorban az 1992-ben elfogadott élőhelyvédelmi irányelven, valamint az 1979-ben elfogadott madárvédelmi irányelv keretében létrehozott madárvédelmi területeken alapszik.

4 4.2. Különösen az élőhelyvédelmi irányelvnek az elfogadásával mind az Európai Bizottság, mind a tagállamok két dologra tettek ígéretet: — egyrészt a NATURA 2000 hálózat 3 éven (10) belül történő teljes kiépítésére, — másrészt arra, hogy erre a célra pénzt is rendelkezésre bocsátanak, hogy a terhek ne a földtulajdonosokra, ill. földhasználókra háruljanak.

4 4.3. Következésképp a hálózatnak 1995-ben, azaz már több mint 20 éve (!) el kellett volna készülnie. Időközben a legtöbb terület kijelölése megtörtént, az EU-tagállamok földterületének 18 %-át jelölték ki Natura 2000 területnek, azonban a kijelölés magában nem elegendő. Sok terület még nem rendelkezik állandó jogi védelemmel, és csak alig több mint a felükben dolgoztak ki gazdálkodási vagy kezelési tervet. Mindazonáltal amíg a lakosság és a közigazgatás, de különösen a földtulajdonosok és -használók számára nem egyértelmű, hogy mi a megengedett és mi a tilos, addig nem lehet sikeres természetvédelmet megvalósítani, valamint nem lehet biztosítani a használatra vonatkozó esetleges korlátozások kompenzációját.

4 4.4. Sokatmondó az a tény, hogy 2011. december 19-én a Környezetvédelmi Miniszterek Tanácsa ösztönözte a tagállamokat – így saját magát is –, hogy „időben fejezzék be a Natura 2000 hálózat létrehozását, dolgozzanak ki és hajtsanak végre kezelési terveket vagy egyéb, azokkal egyenértékű eszközöket”, […] „és ezáltal hozzanak létre szilárd alapot a 2014–2020-ra szóló többéves pénzügyi keret végrehajtását célzó stratégiai tervezéshez”. Ugyan már 20 éve meg kellett volna valósulnia, 2011-ben újfent kérték a hálózat „időben” történő befejezését, ami a mai napig nem történt meg.

4 4.5. Ezért a Környezetvédelmi Tanács 2015. december 16-án újfent sürgette a tagállamokat – így megint csak saját magát is –, hogy „fejezzék be a Natura 2000 hálózat teljes körű létrehozását”.

4.5. A védett területeken kívüli intézkedések

4.5.1. Az Európai Bizottság, a Környezetvédelmi Tanács és az Európai Parlament (11) igen helyesen hangsúlyozza, hogy a biodiverzitás-politika nemcsak az állat- és növényfajok és élőhelyek védelméről szól, hanem az emberiség alapvető termelési és létfeltételeit is érinti. Csak egy a sok példa közül a rovarok, köztük a méhek és lepkék beporzási tevékenysége, amelynek gazdasági értéke – nemcsak a mezőgazdaság számára – felbecsülhetetlen. Ezenkívül az Európai Bizottságnak meg kellett állapítania, hogy „az európai ökoszisztéma-szolgáltatások állapotát közepesnek vagy rossznak ítéli, magyarán az ökoszisztémák nem képesek optimális minőségben és mennyiségben biztosítani olyan alapszolgáltatásokat, mint a beporzás, a tiszta levegő és víz […]” (12).

4.5.2. A beporzó vagy lebontó szervezetek, de sok más faj (és szolgáltatásaik) megőrzése sem megvalósítható, amennyiben kizárólag a védett területek kijelölésére összpontosítunk. Az uniós biodiverzitás-politikának ezért – a védett területeken kívül – területalapú követelményt is meg kell fogalmaznia, és e tekintetben döntő szerepet játszik a területhasználattal kapcsolatos szakpolitikával való összhang.

4.5.3. Igen helyes, hogy az Európai Bizottság és a Tanács egyaránt rendre hangsúlyozza többek között az agrárszektor jelentőségét, legutóbb a félidős értékelésben: a Tanács „aggodalommal állapítja meg, hogy a mezőgazdaság egyike azon ágazatoknak, amelyek a legnagyobb nyomást gyakorolják a szárazföldi ökoszisztémákra, és hogy 2012-ig nem következett be mérhető javulás az élőhelyvédelmi irányelv hatálya alá tartozó, a mezőgazdasághoz kötődő fajok és élőhelyek helyzetében, továbbá sajnálatát fejezi ki amiatt, hogy a szántóföldi madárfajok és a füves területeken élő lepkék állományai, valamint a beporzás tekintetében jelentős visszaesés tapasztalható, ami rávilágít arra, hogy egyes mezőgazdasági gyakorlatoknak továbbra is jelentős a kedvezőtlen hatása, így például a földterületek művelésből való kivonása és az intenzifikáció bizonyos típusainak” (13).

4.6. Az uniós politika következetlenségei

4.6.1. A biológiai sokféleséggel kapcsolatos, 2020-ig teljesítendő uniós stratégiában már kiemelték, hogy az „az Európa 2020 stratégia szerves részét képezi” (14), azonban a „biológiai sokféleség”, az „élőhely”, a „természetvédelem”, illetve a „fajok védelme” vagy a „genetikai erőforrások sokféleségének védelme” és az „ökoszisztéma” fogalmak egyetlen egyszer sem fordulnak elő. Egyedül a „fajok sokféleségét” érintik röviden, két helyen az „erőforrás-hatékonyság” témáján belüli félmondatokban. Az EGSZB számára ezért teljesen érthetetlen, hogy az Európai Bizottság ilyen kijelentést tett, hiszen tényleges politikája pontosan az ellenkezőjéről árulkodik.

4.6.2. Tekintettel arra, hogy az EU 2001. évi fenntartható fejlődési stratégiája politikai szempontból már semmilyen szerepet sem játszik, az Európa 2020 stratégia pontosan megfelelő keretet biztosítana a probléma orvoslásához. Az EGSZB gyakran felszólította a gazdasági és pénzügyminisztereket, hogy vegyék fontolóra a biodiverzitás csökkenésének gazdasági jelentőségét (15). Erre egyelőre nem került sor.

4.6.3. Mivel az EU természetvédelmi irányelveiben és az EU biodiverzitási stratégiájában foglalt célkitűzések a nemzetközileg elfogadott célokat (pl. a Biológiai Sokféleségről szóló ENSZ-egyezmény szerinti aichi célok vagy a fenntartható fejlesztési célok) is tükrözik, sürgősen szükség van arra, hogy a biodiverzitás-politikát teljes mértékben integrálják a fenntartható fejlesztési célok végrehajtási stratégiájába vagy egy új uniós fenntartható fejlesztési stratégiába.

4.6.4. Mindazonáltal a biodiverzitás-politikára sok bizottsági szolgálat, illetve néhány Miniszterek Tanácsa továbbra is konkurens szakpolitikai területként tekint, amely részben gátolja vagy hátráltatja a gazdasági fejlődést és pénzügyi forrásokat köt le.

4.6.5. Ezenkívül tagadhatatlan a tény, hogy a különféle forrásfelhasználási típusok konfliktusban állnak egymással, és az ökológiai rendszerekbe való beavatkozást alkalmanként például a természetvédelmi irányelvek akadályozzák. Azonban pontosan ez a természetvédelem feladata, nevezetesen, hogy az állam részéről gondoskodjon a gazdasági felhasználás és a természeti erőforrások megóvása közötti egyensúly megőrzéséről. A természetvédelem ebben nem különbözik más politikaterületektől, melyeken szakpolitikai intézkedések szabályozzák a „piaci viszonyok szabad érvényesülését”.

4.6.6. Nem újdonság, hogy a klasszikus gazdasági és a környezeti politika között nincs tényleges koherencia. Az EGSZB már 2006-ban is kifogásolta (16), hogy „igény és valóság között hatalmas szakadék tátong”, valamint hogy „döntések és a támogatóprogramok gyakran még tovább veszélyeztetik a biológiai sokféleséget”.

4.6.7. A célok közötti ezen konfliktus egyik alapvető oka az egyedi érdekek – azaz kiváltképp a gazdasági érdekek – érvényesítése és a közérdek közötti ellentmondás. Az EU eddigi kijelentései úgy értelmezhetőek, hogy támogatja a biodiverzitásnak a közérdeket szem előtt tartó védelmét. Így következésképpen egyértelmű védőkorlátokat kellene meghatároznia az olyan gazdasági érdekek korlátozására, amelyek a biodiverzitás védelmének útjában állnak, valamint be kellene tartatnia azokat.

4.7. Agrárpolitika/mezőgazdaság

4.7.1. Az EGSZB már többször foglalkozott a mezőgazdaság, a közös agrárpolitika és a biodiverzitás közötti kapcsolattal, és megállapította, hogy a biodiverzitás fokozatos, de nagymértékű és folyamatos csökkenése folyik, annak ellenére, hogy a gazdálkodók többsége betartja a hatályos jogszabályokat. Mindez tehát a jogszabályi kereteken belül zajlik, az úgynevezett bevált mezőgazdasági gyakorlat alkalmazása mellett. Ezt a helyzetet nem lehet a természetvédelmi jogszabályok reformjával orvosolni, csakis a hasznosítási gyakorlatok megváltoztatásával kezelhető, amit módosított agrártámogatási politikának kell kísérnie. Az EGSZB ennek kapcsán utal „A közös agrárpolitika 2013-as reformja” című saját kezdeményezésű véleményére (17), amelyben részletesen leírja, milyen változásokat tart szükségesnek.

4.7.2. Az Európai Bizottság nagyon is tudatában van a mezőgazdaság jelentőségének, ezért megjegyzi, hogy „az a politikai eszköz, amely a vidéki területeken leginkább hatással van a biológiai sokféleségre, a közös agrárpolitika (KAP). […] A biológiai sokféleség ügyének egyik kerékkötője a kötelező területpihentetés eltörlése volt” (18). Az agrárpolitika ezért továbbra is gyakran kerül ellentétbe a biodiverzitás-politikával, bár a KAP egyes részei, különösen a 2. pillérben található agrár-környezetvédelmi programok megmutatják, miként oldhatók fel ezek az ellentétek.

4.7.3. A területpihentetést a 80-as évek közepén nem azért vezették be, hogy javítsák a mezőgazdasági táj ökológiai stabilitását, hanem a többlettermelés csökkentésére. A KAP 2013. évi reformja azonban újból felvetette azt a gondolatot, hogy a mezőgazdasági területek egyes részeit kevésbé intenzíven műveljék meg. A „környezetbarátabbá tétel” keretében kötelezővé tették az úgynevezett „ökológiai jelentőségű területek” kijelölését. Akkoriban azonban heves vita folyt a) ezek kiterjedéséről, és b) arról, hogy mi értendő az ökológiai jelentőség alatt.

4.7.4. Így például ma a hüvelyeseket, valamint a mezőgazdasági haszonnövényeket ökológiai jelentőségűként határozzák meg. Bár azon területek számának növekedése, ahol hüvelyeseket és mezőgazdasági haszonnövényeket termesztenek, alapvetően üdvözlendő, ezek az intézkedések nem járulnak ténylegesen hozzá a biodiverzitás javításához. Az a tény is, hogy az ökológiai jelentőségű területeken részben engedélyezett a peszticidek alkalmazása, éles ellentmondásban áll az agrárpolitika ökologizálásának szándékával: a peszticidek ugyanis nem a biodiverzitás növekedését, hanem annak csökkenését segítik elő.

4.7.5. Az Európai Bizottságnak a lehető leghamarabb fel kell mérnie az elfogadott intézkedések hatását, különösképp mivel a „környezetbarátabbá tétel” volt az egyik fő indoka az EU költségvetéséből történő agrárkifizetések fenntartásának.

4.7.6. Másrészről és a fentiek fényében az uniós horizontális politikáknak – azokon belül is elsősorban a kutatás-fejlesztéshez és az innovációhoz kapcsolódóknak – figyelembe kellene venniük, illetve kiemelten szem előtt kellene tartaniuk, hogy mezőgazdasági felhasználása esetén a K+F+i hogyan tud javítani az EU biodiverzitásán.

4.8. Környezetbarát infrastruktúra

4.8.1. Az élőhelyvédelmi irányelvben lényegi szakmai hiányosság található: habár a 10. cikkben egyértelműen utalnak a táj tranzithely jellegének fontosságára, azonban nincs olyan kötelező erejű mechanizmus, amely kialakítaná a biotópok egységes kapcsolódási rendszerét Európában. A környezetbarát infrastruktúráról szóló közleményében az Európai Bizottság felvázolja, hogy ezt a hiányosságot hogyan lehet kompenzálni a környezetbarát infrastruktúra megőrzésébe és helyreállításába való megfelelő, kis és nagy léptékű beruházások révén. Mindezek alapján kiemelt jelentőségű, hogy a környezetbarát infrastruktúrára vonatkozóan egységes stratégiát fogadjanak el és hajtsanak végre. Ebben központi helyet kell elfoglalnia a biodiverzitási infrastruktúra transzeurópai hálózata (TEN-G) módszertani keretének és pénzügyi eszközének. Ez pl. a mezőgazdasági táj tekintetében a nagy léptékű és kis léptékű intézkedésekre egyaránt vonatkozik.

4.9. A tagállamok és a potenciális tagjelölt országok politikájával kapcsolatos megjegyzések

4.9.1. Számos tagállamban és tagjelölt országban továbbra is súlyos természetpusztítás folyik. Néhány példa ezekre:

4.9.2. Romániában a természetes őserdők területe az uniós csatlakozás idején több mint 2 000 km2 volt. Ezeket a területeket szinte teljes egészében Natura 2000 területté nyilvánították. Ezt követően számos, nagy területre kiterjedő tarvágást dokumentáltak Románia őserdeiben, amivel helyrehozhatatlan kárt okoztak az európai természeti örökségben.

4.9.3. A Balkán, kiváltképp a nyugat-balkáni országok folyóökoszisztémája messzemenően a leggazdagabb Európában. A jugoszláv utódállamok és Albánia folyóinak közel egyharmada természetes dinamikával rendelkezik és még természetes folyónak tekinthető. A dokumentált tervek szerint 2 700 (!) vízerőművet építenének, legalább egyharmadukat természetvédelmi területen, ami súlyosan veszélyeztetné a Balkán valamennyi folyójának természetes dinamikáját és biodiverzitását. E projektek finanszírozásához közpénzeket vesznek igénybe. Csaknem minden EU-tagállamban számottevően csökkent már majdnem minden folyó biológiai sokfélesége, így jelenleg, többek között az EU vízkeretirányelvének végrehajtása keretében, jelentős összegeket kell fordítani helyreállításukra.

4.9.4. Számos, a madárvédelmi irányelv I. mellékletében felsorolt, tehát az EU-ban védett madárfajt féktelenül vadásznak a Balkán tagjelölt országaiban. A madarak vadászata egyébként több tagállamban is gyakran megoldatlan probléma. A kanalasgémek, gémek, kis kárókatonák és cigányrécék – hogy csak egy pár fajt említsünk – kilövése ezen fajok költési gyakoriságának csökkenéséhez vezet az EU-n belül.

4.10. Finanszírozás

4.10.1. Egy további, a félidős értékelésben és a tanácsi következtetésekben is említett probléma a finanszírozás, többek között a Natura 2000 hálózatok finanszírozása is. Az Európai Bizottság 2004. évi közleménye (19) a hálózatok finanszírozásával foglalkozik, ideértve a) a szükséges pénzeszközök mennyiségét, valamint b) a pénzeszközök forrásának kérdését. Akkoriban az éves becsült összeget 6,1 milliárd euróban határozták meg, és úgy döntöttek, hogy nem hoznak létre külön költségvetési tételt, illetve nem terjesztik ki a LIFE programot, hanem főként a KAP második pillérét és egyéb uniós forrást használnak fel.

4.10.2. Az EGSZB-nek kételyei merültek fel a bejelentett összeggel kapcsolatban, és „feltétlenül szükségesnek tart(otta), hogy viszonylag gyorsan pontosabb költségkalkulációk készüljenek. Így például kételyek merülnek fel azzal kapcsolatban, hogy elég lesz-e az új tagállamoknak szánt 0,3 milliárd euró (szemben a régi tagországok: 5,8 milliárd eurójával)” (20).

4.10.3. E tekintetben a mai napig ugyanerről az összegről van szó, azaz nem történt változás. A felelős tagállamok és az Európai Bizottság egyelőre elmulasztotta a helyzet tisztázását.

4.10.4. Az EGSZB akkoriban rámutatott arra a kockázatra, hogy a Natura 2000 intézkedések második pillérből való finanszírozása konkurenciához vezethet az egyéb vidékfejlesztési intézkedések tekintetében (21). Ez két tekintetben igazolódott be: először is a második pillérből származó kifizetések az előzőhöz képest a 2007–2013 közötti pénzügyi időszakban 30 %-kal csökkentek, másodszor pedig, ahogy arra az Európai Számvevőszék és a Környezetvédelmi Tanács helyesen rámutatott, „a tagállamok nem mindig tekintették a biológiai sokféleséget előmozdító megfelelő eszköznek az ERFA-t, és nem használták ki elegendő mértékben a Natura 2000 finanszírozási forrásaként benne rejlő lehetőségeket” (22).

4.10.5. Következésképp az Európai Bizottságnak meg kellett állapítania (23), hogy az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap továbbra is a Natura 2000 és a biodiverzitás legfontosabb közösségi finanszírozási forrása, azonban „a védett európai területek (ideértve a Natura 2000-et) kezelésére vonatkozó teljes finanszírozási igénynek csupán 20 %-át sikerült kielégíteni”.

4.10.6. Ezért sürgősen meg kell határozni az európai természetvédelmi irányelvek végrehajtásának pontos pénzügyi szükségleteit, valamint rendelkezésre kell bocsátani a megfelelő forrásokat, amelyeket külön költségvetési tételben (pl. a LIFE kiterjesztett költségvetésében) különítenek el.

4.11. Együttműködés és részvétel

4.11.1. Az uniós biodiverzitási stratégia megvalósításában, különösen a Natura 2000 terén megmutatkozó hiányosságok részben annak tudhatók be, hogy az érintett védett területeken a civil társadalom nem működik együtt, illetve nem vesz részt abban kellő mértékben. A védett területek kijelölését először is olyan közigazgatási intézkedésnek kell tekinteni, amelynek a jogállamiság valamennyi elvének betartásával kell történnie. Az igazgatási és gazdálkodási tervek kidolgozása és megvalósítása során azonban széles körben be kell vonni a földtulajdonosokat és -használókat, a természetvédelmi szervezeteket és a településeket. Erre gyakran nem került sor, ez pedig számos esetben az uniós biodiverzitás-politikával szembeni bizalmatlansághoz és elutasításhoz vezetett.

Kelt Brüsszelben, 2016. szeptember 21-én. az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság elnöke Georges DASSIS

(1) COM(1998) 42 végleges.

(2) COM(2001) 162 végleges.

(3) COM(2006) 216 végleges.

(4) COM(2010) 4 végleges.

(5) COM(2011) 244 végleges.

(6) HL C 24., 2012.1.28., 111. o.

(7) COM(2015) 478 final.

(8) Milieu, IEEP és ICF: Evaluation Study to support the Fitness Check of the Birds and Habitats Directives (Értékelő tanulmány a madárvédelmi és élőhelyvédelmi irányelvek célravezetőségi vizsgálatához), 2016. március.

(9) Az Európai Unió Tanácsa, 15389/15. számú dokumentum.

(10) A hároméves (tehát 1992-től 1995-ig tartó) határidő a megfelelő területek tagállamok általi bejelentésére vonatkozott. Ez a bejelentési folyamat részben a mai napig sem zárult le végérvényesen.

(11) Lásd: Az Európai Parlament 2016. február 2-i állásfoglalása a biológiai sokféleséggel kapcsolatos uniós stratégia félidős értékeléséről (2015/2137(INI)).

(12) COM(2010) 548 végleges, 2010. október 8., 3. o.

(13) Az Európai Unió Tanácsa, 15389/2015. számú dokumentum, 36. pont.

(14) COM(2011) 244 végleges, 2. oldal.

(15) HL C 48., 2011.2.15., 150. o., 2.3. pont.

(16) HL C 195., 2006.8.18., 96. o.

(17) HL C 354., 2010.12.28., 35. o.

(18) COM(2010) 548 végleges, 5. oldal.

(19) COM(2004) 431 végleges.

(20) HL C 221., 2005.9.8., 108. o., 3.10.1. pont.

(21) HL C 221., 2005.9.8., 108. o., 3.14.1. és 3.14.2. pont.

(22) A 2015. december 16-i Környezetvédelmi Tanács.

(23) COM(2010) 548 végleges, 13. oldal.