1.BEVEZETÉS

Az addicionalitás az Európai Unió kohéziós politikájának egyik elve, amelynek célja, hogy a strukturális alapok kiegészítsék, de ne helyettesítsék a tagállam egyenértékű közkiadását.

Az 1083/2006/EK tanácsi rendelet 15. cikke meghatározza, hogy a Bizottság az egyes tagállamokkal együttműködve 2016 végéig megvizsgálja az addicionalitást a konvergencia-célkitűzés tekintetében, és a vizsgálat eredményeit közzéteszi. Ugyan Horvátország a szabályok értelmében egy évvel hosszabb időt kapott az ellenőrzés lefolytatására, a horvát hatóságok úgy döntöttek, hogy egy évvel korábban benyújtják az összes dokumentumot.

E jelentés ezért lezárja az addicionalitás ellenőrzését a 2007–2013-as programozási időszakra vonatkozóan, miután az előzetes és a félidős ellenőrzésre 2007-ben, illetve 2011–2012-ben sor került.

Az addicionalitás akkor teljesül, ha egy tagállam átlagos strukturális kiadásai a 2007–2013-as időszakban reálértékben legalább megegyeztek az érintett időszak elején meghatározott szinttel vagy a félidős ellenőrzés során, 2011-ben és 2012-ben a gazdasági helyzetben bekövetkező jelentős változások figyelembevétele céljából felülvizsgált szinttel („referenciaszint”) .

E jelentés összefoglalja a 2016-ban a 2007–2013-as programozási időszak egészére vonatkozóan végzett utólagos ellenőrzés eredményeit . Az addicionalitás elvének betartása feltehetően eddig ebben az időszakban jelentette a legnagyobb kihívást: az Európai Unió ezekben az években élte át az elmúlt évtizedek eddigi legsúlyosabb gazdasági visszaesését. A gazdasági tevékenységben 2008-ban kezdődő jelentős visszaesés mély nyomokat hagyott a tagállamok államháztartásában, és szigorú költségvetési konszolidációs tervek kidolgozását eredményezte, amelyek főként az államháztartás fenntarthatóságát voltak hivatottak biztosítani. Mindez a közberuházások jelentős visszaesésével járt.

Az utólagos ellenőrzés három fő megállapítást eredményezett:

Először is, a tagállamok strukturális kiadásainak aggregált szintje a konvergenciarégiókban 2007–2013 között (éves átlagban 94,4 milliárd EUR a 2007–2013-as időszakban) mintegy 1,2 milliárd EUR-val volt alacsonyabb az előzetesen meghatározott szinthez (95,6 milliárd EUR) képest, valamint 13 milliárd EUR-val meghaladta a középtávon meghatározott összesített szintet (81,4 milliárd EUR), figyelmen kívül hagyva a tagállamok közötti jelentős különbségeket. Összességében a legjelentősebb eltérések a gazdasági visszaesés és az államháztartási válság által leginkább sújtott tagállamokban koncentrálódnak.

Másodszor, Görögország kivételével az összes tagállam eleget tett a 2007–2013-os időszak tekintetében a rájuk vonatkozó addicionalitási követelmény szerinti referenciaszintnek, tehát vagy az adott nemzeti stratégiai referenciakeretben az előzetes ellenőrzés során eredetileg megállapított, vagy a félidős ellenőrzés keretében felülvizsgált szintnek. Hat tagállam (a Cseh Köztársaság, Németország, Olaszország, Litvánia, Magyarország és Portugália) nem érte el az előzetes ellenőrzés keretében megállapított referenciaszintet, de a félidős ellenőrzés során hozott döntés szerinti lefelé történő módosítás eredményeképpen meghaladta a végleges referenciaszintet.

Harmadszor, az utólagos ellenőrzés megerősítette az addicionalitás ellenőrzésére szolgáló módszer azon hiányosságait, amelyekre a félidős ellenőrzés során már fény derült. A benyújtandó információk mennyisége jelentős terhet jelent a tagállamoknak, továbbá megnehezíti a Bizottság számára az ellenőrzést a tagállamok által az addicionalitás ellenőrzésére használt különböző módszerek és az uniós szinten rendelkezésre álló hivatalos statisztikák között fennálló összehasonlíthatósági problémák miatt. Részben ezzel magyarázható, hogy az addicionalitás 2014–2020 közötti időszakra vonatkozó ellenőrzését nagyban leegyszerűsítették és hozzáigazították az EU új gazdasági kormányzásához. A növekedés fokozását célzó beruházások ösztönzése szempontjából az addicionalitás – felülvizsgált formájában – továbbra is kulcsfontosságú eleme a 2014–2020-as időszak kohéziós politikájának.

2.GAZDASÁGI KÖRNYEZET A 2007–2013-AS PROGRAMOZÁSI IDŐSZAKBAN

Az EU kohéziós politikájának bevezetése óta a 2007–2013-as időszakban volt a legnehezebb e szakpolitika végrehajtása a rendkívüli gazdasági helyzet miatt. Az Európai Unióban 2013-ban a reál GDP még mindig alacsonyabb volt, mint 2007-ben – a 2008-ban kezdődő és később tovább erősödő gazdasági visszaesés hatására. Az GDP éves növekedése 2009-ben (-4,4 %) és 2012-ben (-0,5 %) negatív volt, 2008-ban (0,4 %) és 2013-ban (0,2 %) pedig gyakorlatilag stagnált. Az EU-27 viszonylatában a 2007–2009-es időszakra a referenciaszint meghatározásának időpontjában várt átlagos éves GDP-növekedés mértéke 2,6 % volt, ehhez képest ez az arány a valóságban -0,3 % volt.

A gazdasági visszaesés jelentősen rontotta a tagállamok munkaerőpiaci helyzetét. Az EU 28 tagállamára vonatkozó harmonizált munkanélküliségi ráta a 2008. évi 7 %-os szintről 2013-ig folyamatos ütemben 10,9 %-os szintre emelkedett. A munkaerőpiacon érezhető hatások különösen súlyosak voltak azokban a tagállamokban, amelyeket a gazdasági recesszió a leginkább sújtott. Görögországban például a munkanélküliségi ráta 2008 és 2013 között 7,8 %-ról 27,5 %-ra, Spanyolországban pedig 2007 és 2013 között 8,2 %-ról 26,1 %-ra emelkedett. Mind az Európai Unió egészében, mind bizonyos tagállamokban jelentős mértékben romlott a szociális helyzet. A szegénység és a társadalmi kirekesztődés kockázatának kitett személyek aránya 2008 és 2013 között 23,7 %-ról 24,5 %-ra nőtt, egyes tagállamokban pedig a programozási időszak végére jelentősen meghaladta az uniós átlagot – például Bulgáriában (48 %), Romániában (41,9 %) vagy Görögországban (35,7 %).

A gazdasági recesszió, valamint a munkaerőpiaci és a szociális helyzet romlása egyre nagyobb nyomást gyakorolt a közkiadásokra. A közkiadások 2008-ban és 2009-ben megugrottak és – 1995 óta először – elérték az uniós GDP több mint 50 %-át az államháztartás teljes GDP-arányos átlagkiadásához képest. Ez leginkább az automatikus stabilizátorok hatásának tulajdonítható, és egyben arra is magyarázat, miért nem emelkedtek az államháztartási bevételek. A valóságban az államháztartási bevétel fő forrásai (adók és társadalombiztosítási járulékok) abszolút értéken csökkentek. Az automatikus stabilizátorokat általában úgy határozzák meg, mint a fiskális politika azon elemeit, amelyek diszkrecionális kormányzati fellépés nélkül csökkentik az adóterheket és növelik a közkiadásokat. Például pótolják a kieső jövedelmet, ahogy a munkanélküliség emelkedni kezd. Az államháztartási kiadások GDP-arányos növekedését elsősorban a szociális védelemmel összefüggő kiadások tükrözik, amelyek 2009-től kezdve a válság előtti szinthez képest átlagosan az GDP 2,5 százalékpontjával magasabbak voltak. A szociális védelemmel összefüggő kiadások növekedése néhány, a GDP csökkenésével leginkább sújtott tagállamban még ennél is magasabb volt. Ezekben az országokban az államadósság jelentette kamatteher is jelentős mértékű volt, közülük egyesekben a válság előtti szinthez képest több mint 2 GDP-százalékponttal növekedett.

Az államháztartási kiadásokra gyakorolt növekvő nyomás és az államháztartás bevételének stagnálása következtében a legtöbb tagállamban jelentősen megnövekedett a GDP-hez viszonyított hiány. Uniós átlagban a 2007. évi -0,9 %-ról 2009-ben -6,6 % mélypontot ért el, és 2013-ban még mindig -3 % alatt volt (a GDP -3,3 %-a). 2010-ben több mint 20 tagállamban indult túlzotthiány-eljárás, amely a Stabilitási és Növekedési Paktum korrekciós ága. A bruttó államadósság a 2007. évi 57,6 %-ról 2013-ban a GDP 85,7 %-ára nőtt az Európai Unióban. E tendenciák aggodalomra adtak okot egyes országok államháztartásának fenntarthatóságával kapcsolatban, és néhány esetben külső pénzügyi támogatásra volt szükség európai és nemzetközi intézményektől, amelyeket azok gazdasági kiigazítási programok végrehajtásától tettek függővé.

1. ábra: Közkiadások és közberuházás, valamint költségvetési hiány és államadósság

A GDP %-ában