A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, A TANÁCSNAK, AZ EURÓPAI GAZDASÁGI ÉS SZOCIÁLIS BIZOTTSÁGNAK ÉS A RÉGIÓK BIZOTTSÁGÁNAK A DEMOKRATIKUS KORMÁNYZÁS UNIÓS TÁMOGATÁSÁRÓL: KÖZPONTBAN A KORMÁNYZÁSI KEZDEMÉNYEZÉS /* COM/2013/0403 final */





A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, A TANÁCSNAK, AZ EURÓPAI GAZDASÁGI ÉS SZOCIÁLIS BIZOTTSÁGNAK ÉS A RÉGIÓK BIZOTTSÁGÁNAK A DEMOKRATIKUS KORMÁNYZÁS UNIÓS TÁMOGATÁSÁRÓL: KÖZPONTBAN A KORMÁNYZÁSI KEZDEMÉNYEZÉS 1. Bevezetés A Tanács A demokratikus kormányzás támogatása – Megerősített uniós keret felé című 2009. május 18-i következtetéseiben arra kérte a Bizottságot, hogy „nyújtson be átfogó jelentést a 2006. októberi tanácsi következtetések végrehajtásáról, az EU által valamennyi régiónak nyújtott demokratikus kormányzási támogatásra összpontosítva, a kormányzási kezdeményezést és a kormányzási támogatási eszközt is beleértve”. Ez a jelentés bemutat néhány, a kormányzáshoz kapcsolódó fontos szakpolitikai dokumentumot, és számba veszi az afrikai, karibi és csendes-óceáni (AKCS) országok tekintetében a kormányzási kezdeményezés, az európai szomszédságpolitikában részt vevő országok tekintetében pedig a kormányzási támogatási eszköz keretében elért eredményeket. Ezt követően tanulságokat fogalmaz meg azon földrajzi és tematikus eszközök végrehajtása alapján, amelyeken keresztül az EU támogatást nyújt a demokratikus kormányzáshoz. A jelentés nem tér ki a bővítési politika által érintett országoknak nyújtott támogatásra, amely esetében a politikai csatlakozási kritériumok részeként még nagyobb hangsúlyt kap a jó kormányzás. 2. A közelmúlt szakpolitikai fejleményei Stratégiai eltolódás történt az EU fejlesztési politikájában az emberi jogokkal, a demokráciával és a jogállamisággal, a civil társadalom szerepével és a jó kormányzás más elemeivel kapcsolatos feltételesség erősítése irányába. Az EU szomszédságában tapasztalható változó körülményekre válaszul az Európai Bizottság és az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselője két közös közleményt[1] tett közzé. Az új megközelítés a kölcsönös elszámoltathatóságon és az emberi jogok, a demokrácia és a jogállamiság egyetemes értékeinek tiszteletben tartására vonatkozó közös kötelezettségvállaláson alapul. A „többért többet” elv lényegében a reformok teljesítése alapján differenciálja a támogatást. Ez jelentősen módosítja az EU kapcsolatát azokkal az országokkal, amelyek mérhető reformokat vállalnak. A Bizottság Változtatási program: az EU fejlesztéspolitikájának hathatósabbá tétele[2] című közleménye elismeri, hogy a jó kormányzás – az emberi jogok, a demokrácia és a nemek közötti egyenlőség mellett – az uniós fejlesztési politika két[3] legfontosabb prioritásának egyike. A kormányzás uniós támogatásának ezért innentől kezdve határozottabban meg kell jelennie az EU valamennyi partnerségében. A változtatási program kiemeli az eredményorientált kormányzási reformok ösztönzésének, valamint azon beavatkozások támogatásának a szükségességét, amelyek erősítik a szereplőket és a folyamatokat helyi, ágazati és nemzeti szinten. Az EU költségvetés-támogatása is a kormányzás helyzetétől és a partnerországokkal folytatott politikai párbeszédtől függ[4]. A harmadik országoknak nyújtott uniós költségvetés-támogatás jövőbeni megközelítése című közleményben a Bizottság hangsúlyozta, hogy „gondoskodni fog arról, hogy az EU költségvetés-támogatása összhangban álljon az EU külső fellépéseinek (EUSZ 21. cikk), valamint fejlesztési politikájának (EUMSZ 208. cikk) átfogó elveivel és célkitűzéseivel”[5]. Ezenkívül a költségvetés-támogatás mint az EU fejlesztési politikájának eszköze a teljesítményértékelésen és a kölcsönös elszámoltathatóságon fog alapulni. Ezenfelül A fenntartható változás uniós támogatása az átalakulóban lévő társadalmakban című, közelmúltban közzétett közös közlemény[6] számos konkrét intézkedést tartalmaz a kialakulóban lévő demokráciákat célzó uniós támogatásnyújtás módszereinek javítására a tartós reformok megvalósítása érdekében. Tanulságokat von le az EU demokratikus átalakulási folyamatokhoz nyújtott támogatásainak tapasztalataiból, és kiemeli a partnerországok szükségletein alapuló, testreszabott reagálás fontosságát. A közlemény javaslatot tesz az EU és a tagállamok közötti tudás‑ és tapasztalatcsere módjának javítására is. A demokrácia és a fenntartható fejlődés gyökerei: Európa együttműködése a civil társadalommal a külkapcsolatokban[7] című nemrégiben kiadott közlemény továbbá arra törekszik, hogy felülvizsgálja a civil társadalmi szervezetekkel kialakított partnerségünket a világszerte folytatott, a civil társadalmi szervezeteknek és helyi hatóságoknak az EU fejlesztési együttműködésébe való bevonásáról szóló strukturált párbeszéd[8] (2010–2011) eredményei alapján. A Bizottság intenzívebb és fokozottabban stratégiai jellegű megközelítést javasol az EU civil társadalmi szervezetekkel világszerte folytatott együttműködésében, megfelelően figyelembe véve az egyes országok sajátosságait. A civil társadalmi szervezetek stratégiai bevonását valamennyi eszköz és program esetében érvényesíteni fogják, hangsúlyt helyezve a civil társadalmi szervezetek szerepének növelésére a demokratikus kormányzás és az elszámoltathatóság kérdéseiben. 3. Az AKCS-országokat célzó kormányzási kezdeményezés 3.1. Háttér és végrehajtás 2006-ban az Európai Bizottság az AKCS-országokat célzó kormányzási kezdeményezésre[9] tett javaslatot. A kormányzási kezdeményezés legfontosabb eleme egy olyan ösztönző mechanizmus volt, amely kiegészítő finanszírozást kínált az AKCS-országoknak a demokratikus kormányzás melletti elköteleződésük függvényében. A 10. Európai Fejlesztési Alapból összesen 2,7 milliárd EUR-t különítettek el e „kormányzáshoz kötődő ösztönző keret” részére. Ezeket az alapokat integrálták az érintett országok EFA programozási ciklusába és ezen országok nemzeti indikatív programjaiba. A kezdeményezés a következő alapelvekre épült: · Feltételek helyett saját felelősség; · Szankciók helyett párbeszéd; · A jól és rosszul teljesítők osztályozása helyett a legmegfelelőbb reformok és támogató intézkedések azonosítása; · A helyi érintettek részvétele; · A kormányzáshoz nyújtott támogatás hozzáigazítása minden egyes ország helyzetéhez, különösen az instabil államok esetében. A kormányzási kezdeményezés másik eleme az afrikai kölcsönös értékelési mechanizmusnak nyújtott folytatódó politikai és pénzügyi támogatás. Ezt az önellenőrzési mechanizmust az Afrikai Unió tagállamai hozták létre a magas szintű kormányzási normák ösztönzésére. A kormányzás szerepe a fejlesztési politikával kapcsolatos európai konszenzusban című 2006. évi közlemény[10] a kontinentális és regionális szintű kezdeményezéseket annak jeleként tekintette, hogy a kormányzást komolyan veszik, és jelezte, hogy ideje az afrikai kontinenst segíteni abban, hogy a saját kezdeményezéseit vigye előre. A kormányzási kezdeményezés folyamatának számos szakasza volt. Először kormányzási profil készült, amit adott esetben megosztottak a partnerországokkal. A profil kilenc területen tekintette át a kormányzást mennyiségi és minőségi kérdések alapján. Ezt követően felkérték a partnerországok kormányait, hogy készítsenek kormányzási cselekvési tervet, amely a kormányzási profilban meghatározott prioritások kezelését célzó folyamatban lévő és tervezett kezdeményezéseket részletezi. A kormányzási cselekvési tervről a Bizottság minőségi értékelést készített a következő három kritérium alapján: relevancia, ambíció és hitelesség. Ez az értékelés szolgált alapul az érintett ország nemzeti indikatív programjához nyújtott kiegészítő támogatások elkülönítéséhez. Végül a kormányzási cselekvési tervet csatolták az országstratégiai dokumentumhoz. Ezt követően összesen mintegy 2,3 milliárd EUR-t különítettek el 70 AKCS ország részére 2007 és 2009 között. A kormányzási kezdeményezés másik elemének, az afrikai kölcsönös értékelési mechanizmusnak nyújtott támogatás az afrikai kölcsönös értékelési mechanizmus UNDP által igazgatott alapjához való 2 millió EUR-s hozzájárulást jelentett. E célból a Bizottság és a UNDP hozzájárulási megállapodást írt alá 2008 decemberében. Némi javulás volt tapasztalható, nevezetesen nőtt a részt vevő országok száma, felülvizsgálták a kérdőívet és javultak az afrikai országoknak az afrikai kölcsönös értékelési mechanizmus végrehajtását előre vivő kapacitásai. Az alap abszorpciós kapacitása azonban továbbra is gyenge. A hozzájárulási megállapodást kétszer meghosszabbították, így 2012 decemberében járt le. 3.2. A kormányzási kezdeményezés nyomon követése 3.2.1. A kormányzási kezdeményezés 2009. évi felülvizsgálata Az eredeti felülvizsgálatot 2009-ben A demokratikus kormányzás támogatása a kormányzási kezdeményezésen keresztül – felülvizsgálat és továbblépés[11] című bizottsági szolgálati munkadokumentum formájában köröztették. E dokumentum azt jelezte, hogy a kormányzási kezdeményezés a legtöbb AKCS-országban megteremtette az alapot a kormányzási reformok iránti kötelezettségvállaláshoz. A dokumentum koherensnek tekintette a kormányzási kezdeményezést a demokratikus kormányzáshoz általában nyújtott uniós támogatással, és úgy értékelte, hogy a kezdeményezés képes lehet a partnerországok saját reformjainak előmozdítására és a politikai párbeszéd megkönnyítésére. A dokumentum azt is jelezte, hogy a kormányzási kezdeményezés hozzájárult ahhoz, hogy „[a 10. EDF országstratégiai dokumentumaiban] jelentős mértékben növekedjen a kormányzás szerepe mint kiemelt ágazat, valamint ahhoz, hogy az uniós intézmények munkatársai jobban elsajátítsák a kormányzati diagnosztika használatát a programozás során, a helyszínen és Brüsszelben egyaránt”[12]. A kormányzási kezdeményezés legfontosabb hiányossága a 2009-es értékelés szerint az volt, hogy sok esetben a szűk időkeret nem tette lehetővé a megfelelő és teljes végrehajtást, és nem biztosította az AKCS-országok felelősségvállalásának lehető legmagasabb szintjét, továbbá a nemzeti parlamentekkel és a civil társadalommal való konzultációt sem tette lehetővé. Ezenfelül nem biztosította megfelelően a haladást ellenőrző módszertan kidolgozását. Sőt, a pénzügyi ösztönzés „szerény” maradt, a források elosztásának folyamatát pedig sok érintett kritizálta: szerintük az „nem volt átlátható” és „tisztán politikai eljárást eredményezett”. Az elemzés azt mutatta, hogy a várakozások ellenére a kormányzási kezdeményezés „eredményeképpen még nem javult a donorkoordináció, a közös fellépés, a közös monitoring vagy a közös párbeszéd”. A 2009. évi bizottsági munkadokumentum az azonosított hiányosságokra koncentrálva számos „következő lépést” javasolt a kormányzati kezdeményezés végrehajtásának javításához. Ezek közé tartozott a végrehajtási eszközök javítása, a jobb monitoring és az intenzívebb politikai párbeszéd. 3.2.2. A 10. EFA félidős értékelése A 10. EFA 2010. évi félidős értékelése során a négy vizsgált terület közül a kormányzás volt az egyik. A vizsgálat két kérdésen alapult: · Milyen mértékben hajtották végre a kormányzási cselekvési tervet és milyen mértékben javult a kormányzás helyzete az országstratégiai dokumentum elfogadása óta? · Az (adott esetben frissített) kormányzási profil alapján milyen mértékben javult a kormányzás helyzete? A kormányzási cselekvési tervek végrehajtásának értékelése nagymértékben pozitív volt annak ellenére, hogy későbbi szakaszban vezették be őket, így a vizsgált időszak rövid. A legtöbb uniós küldöttség értékelése szerint a kormányzási cselekvési terveket „többé-kevésbé időben” végrehajtották. Ugyanakkor voltak olyan esetek is, amikor a végrehajtás késett az ütemtervhez képest, és ez kihatott a kormányzás helyzetére is. Pozitív korrelációt tapasztaltak az eredeti kormányzási cselekvési terv minősége és annak végrehajtása között. Számos okát azonosították annak, hogy a kormányzási cselekvési tervek végrehajtása miért nem volt kielégítő. Ezek közt szerepel a felelősségvállalás hiánya, az országok által készített egyéb kormányzási stratégiák megléte, az országstratégiai dokumentumok késői aláírása késleltette a végrehajtás folyamatát, valamint bizonyos tevékenységek, mutatók, ütemtervek és ellenőrzési eszközök hiánya. Ezek a problémák összhangban állnak a 2009. évi szolgálati munkadokumentum következtetéseivel. 3.2.3. A kormányzási kezdeményezésről készült 2011. évi tanulmány 2010. végén a Bizottság független tanulmányt[13] rendelt meg a kormányzási kezdeményezés értékelésére és a jövőre vonatkozó ajánlások megfogalmazására. A tanulmány olyan szempontokra koncentrált, mint például: – a 10. EFA keretében az AKCS-partnerek számára a kormányzáshoz kötődő ösztönző keret elkülönítése során követett eljárás, ideértve annak módszertanát, koordinációját és az EU tagállamaival folytatott közös munkát, – a kormányzáshoz kötődő ösztönző kerethez kapcsolódó eljárás tényleges és lehetséges hatása a partnerországokkal folytatott politikai párbeszédre, valamint a partnerországok belső dinamikájára és a kormányzásról folytatott vitára, – a folyamat során használt eszközök átfogó relevanciája és a kormányzás beépítése az együttműködési stratégiákba. Az eredmények azt mutatják, hogy számos érintett üdvözölte a kormányzási kezdeményezést annak kezdeti szakaszában, amit a kormányzás támogatásának új, szembetűnőbb és kifinomultabb megközelítésének tekintettek. Ez tükrözte azt az egyre inkább osztott nézetet, hogy a kormányzás kulcskérdés a fejlődés szempontjából. A kormányzási kezdeményezést újdonságnak tekintették, amely a kormányzási profilon keresztül magában hordozza a harmonizáltabb uniós kormányzási elemzés lehetőségét, és amely erősíteni tudja a kormányzásra helyezett hangsúlyt a programozási folyamat során és javítja a politikai párbeszédet a partnerekkel. Ugyanakkor a folyamat során a kormányzási kezdeményezés számos olyan akadályba ütközött, ami a partnerországokban érvényesülő befolyásának csökkenéséhez vezetett: · A kormányzási kezdeményezéshez kapcsolódó folyamat iránti korlátozott felelősségvállalás. Számos esetben a szoros időkeret nem tette lehetővé az allokációs módszer minden szempontjának megfelelő végrehajtását. Emiatt nem sikerült biztosítani az AKCS-országok felelősségvállalásának magas szintjét, és a legfontosabb szereplőkkel sem sikerült minden esetben konzultálni. · A kormányzási kezdeményezés és az adott országban már meglévő kormányzási folyamatok és tervek közötti megfelelő összhang hiánya. Emiatt a kormányzási kezdeményezést több esetben „önmagában álló eszköznek” érezték, amelyet nem integráltak megfelelően az EU vagy más donorok egyéb kormányzási programjaiba. · Az eszközök rugalmasságának hiánya. A felülvizsgálatban részt vevő számos érintett megállapította, hogy a kormányzási kezdeményezés meglehetősen statikus keretet biztosított a kormányzással kapcsolatos kérdések kezeléséhez. Nem volt képes megfelelő mértékben reagálni ahhoz, hogy kezelni tudja a kormányzási folyamatok dinamikus természetét, különösen instabil helyzetekben és a kormányzás hirtelen bekövetkező romlása esetén. Ezenkívül az eszközök nem illeszkedtek jól az ország kormányzási dinamikájába, illetve nem volt elegendő idő a minőségi „folyamat alapú megközelítés” alkalmazásához. A kormányzási cselekvési terv felülvizsgálatáról csak a félidős értékelés során beszéltek, ami nem tette lehetővé a változó helyzetekre való reagálást. · Mindkét oldalon szűkösek voltak a politikai és intézményi kapacitások egy olyan politikailag érzékeny és innovatív eszköz szakszerű és koherens módon történő kezeléséhez, mint a kormányzási kezdeményezés. · A kizárólag pénzügyi ösztönzés hatásának korlátozottsága. Fontos hangsúlyozni, hogy nem bizonyult hatékonynak a kizárólag (korlátozott) finanszírozáshoz kötődő olyan ösztönző alapú rendszer, amelyhez nem kapcsolódnak kiegészítő szakpolitikai ajánlatok vagy politikai párbeszéd. Más módszereket, mint például a költségvetés-finanszírozást, vonzóbbnak találnak. · Nem elegendő harmonizáció az EU-n belül. A kormányzási kezdeményezés lehetőséget kínált arra, hogy több közös, kormányzással kapcsolatos uniós tevékenység folyjon. Ugyanakkor annak ellenére, hogy a kormányzási profil jól mutatta a kormányzás helyzetének pillanatnyi állását, a 2009. évi tanácsi következtetések bátorításának ellenére nem vált referenciadokumentummá, részben azért, mert más donorok, köztük az EU tagállamai, már készítettek kormányzási értékeléseket. Az EU-n belül is számos különböző megközelítés, eszköz és értékelési módszer létezik. A harmonizáció e hiánya nem járult hozzá ahhoz, hogy a kormányzási eszköz eredményesen működhessen a helyszínen. 4. Kormányzási támogatási eszköz Az európai szomszédságpolitika megerősítéséről szóló 2006. decemberi közleményben[14] foglaltaknak megfelelően 2007-ben létrehozták a kormányzási támogatási eszközt az európai szomszédságpolitika által érintett területek számára. A Bizottság a 2007–2013-as időszakban a szomszédságpolitikai partnerországok számára már programozott nemzeti allokációkon túl további 300 millió EUR-t tervezett elkülöníteni. 2007 és 2009 között a kormányzási támogatási eszköz korlátozott további pénzügyi támogatást biztosított az európai szomszédságpolitika (ENP) bizonyos partnerországainak, az ENP cselekvési tervek széles értelemben vett kormányzási szempontjainak végrehajtása terén tett haladás értékelését alapul véve, amely különös hangsúlyt helyezett az olyan területekre, mint a demokrácia, az emberi jogok, az alapvető szabadságok és a jogállamiság. Az ENP 2010 és 2011 folyamán végrehajtott felülvizsgálatának eredményei, valamint az arab tavasz eseményei olyan új megközelítést eredményeztek, mely szerint erősíteni kell az EU és szomszédai közötti partnerséget. Az átalakuló szomszédság új megközelítése című közlemény differenciáltabb megközelítést biztosít, nem csupán a finanszírozás tekintetében – mint a kormányzási támogatási eszköz esetében –, hanem felöleli az EU által kínált ösztönzők teljes spektrumát, ideértve a piacra jutás elmélyítését és a nagyobb mobilitást is. Ahogy fentebb megjegyeztük, fokozottabb politikai és szakpolitikai párbeszéd nélkül nem bizonyultak hatékonynak a kizárólag a finanszírozáshoz kapcsolódó olyan ösztönző rendszerek, mint a kormányzási támogatási eszköz. Annak érdekében, hogy tükrözzék ezt az ösztönző alapú szakpolitikára vonatkozó új megközelítést, 2011-ben létrehozták a déli szomszédok számára a partnerség, a reformok és az inkluzív növekedés támogatása (SPRING) elnevezésű, a keleti szomszédok számára pedig a keleti partnerség integrációs és együttműködési program (EaPIC) elnevezésű keretprogramot, hogy a pótlólagos uniós finanszírozás jelentős részét kiegészítő szakpolitikai ajánlatokkal ötvözve folyósítsák. Az ENP felülvizsgálatáról szóló közleménnyel összhangban számos szempont alapján értékelik azt, hogy egy adott ország mennyire elkötelezett a demokratizálás mellett, és hogy számíthat-e pótlólagos támogatásra: demokratikus és hiteles választások megtartása; az egyesülés, a véleménynyilvánítás és a gyülekezés szabadsága; szabad sajtó és média megléte; jogállamiság; a korrupció elleni küzdelem; a biztonsági és bűnüldözési ágazat reformja; az emberi jogok tiszteletben tartása. 5. A demokratikus kormányzáshoz korábban nyújtott uniós támogatás áttekintése A demokratikus kormányzáshoz olyan földrajzi eszközök is támogatást nyújtanak, mint például az Európai Fejlesztési Alap, a Fejlesztési Együttműködési Eszköz és az Európai Szomszédsági és Partnerségi Támogatási Eszköz, valamint a demokrácia és az emberi jogok európai eszközéből és a Stabilitási Eszközből finanszírozott tematikus programok. A program alapú megközelítésen túl a demokratikus kormányzást a kormányzás legfontosabb területein végrehajtott egyedi beavatkozásokon keresztül is támogatják, valamint a kormányzásnak a többi együttműködési területen való érvényesítése útján. A demokratikus kormányzás terén szerzett korábbi uniós tapasztalatokból levont tanulságok közé tartoznak a következők: · A demokratikus kormányzáshoz nyújtott támogatást a helyi viszonyokhoz kell igazítani. A kormányzás reformja fokozatos folyamat, amely magában foglalja a társadalom átalakulását. Ezért a helyi viszonyok ismerete kulcskérdés az e területtel kapcsolatos intézkedések kialakításakor. Instabil helyzetekben az EU elkötelezett az instabil államokban és helyzetekben célra vezető nemzetközi szerepvállalás OECD-alapelveinek követése mellett, amelyek a gyenge kormányzás és konfliktusok problémáival küzdő kedvezményezett országokkal való szorosabb kapcsolatok kialakítására helyezik a hangsúlyt. A kormányzási profil és a kormányzási cselekvési tervek tapasztalatai azt sugallják, hogy a demokratikus kormányzás terén eszközölt beavatkozások sikeréhez alapvető fontosságú a helyi dinamikák megértése és az ország sajátos helyzetéhez való igazodás. Az országspecifikus jellemzők tekintetében a program- és projektciklus-menedzsmentre (PPCM) vonatkozó új iránymutatások szisztematikus helyzetelemzést javasolnak. A politikai gazdaságtani elemzés az egyik olyan eszköz, melynek alkalmazásával jobban meg lehet érteni, hogy a politikai és gazdasági folyamatok hogyan hatnak egymásra, és hogy az érdekek és ösztönzők idővel hogyan alakítják a különböző szereplők magatartását. · A kormányzással kapcsolatos regionális vagy kontinentális kezdeményezések szerepét, mint például az afrikai kölcsönös értékelési mechanizmus (APRM), tovább lehet vizsgálni a felelősségvállalás fokozása tekintetében. A regionális szintű folyamatok lehetővé teszik az országok számára, hogy maguk alakítsák prioritásaikat és megerősítsék a hazai elszámoltathatóságot. Például a demokratikus kormányzással és az emberi jogokkal kapcsolatos Afrika–EU partnerség fórumot biztosít a közös kormányzási napirendek és ajánlások megfogalmazásához. A saját felelősségvállalás elvének kiemelt hangsúlyozása mellett meg lehet osztani a tapasztalatokat az afrikai partnerintézményekkel, és azokkal együtt új stratégiákat lehet kialakítani az afrikai kormányzási struktúra legfontosabb prioritásaira, köztük a felülvizsgált APRM-folyamatra koncentrálva. · A civil társadalom bevonása alapvetően fontos az erősebb demokratikus folyamatok és elszámoltathatósági rendszerek kialakításához a jobb fejlesztési eredmények elérése érdekében[15]. Ez azt is jelenti, hogy növelni kell az arra irányuló erőfeszítéseket, hogy kedvező környezetet teremtsenek a civil társadalmi szervezetek számára a partnerországokban a következők révén: a civil társadalmi szervezetek érdemi és szervezett részvételének ösztönzése a partnerországok hazai politikáiban, az uniós programozási ciklusban és a nemzetközi folyamatokban, valamint a helyi civil társadalmi szervezetek kapacitásainak növelése ahhoz, hogy hatékonyan tölthessék be független fejlesztési szereplőként játszott szerepüket. · A meglévő helyi kapacitások fejlesztése és javítása segíti a intézmények hatékonyságának előmozdítását és javítja a kormány arra vonatkozó képességét, hogy valamennyi hazai szereplő aktív bevonásával tervezze és hajtsa végre a szakpolitikákat, valamint szolgáltatásokat nyújtson a végső kedvezményezetteknek. A demokratikus kormányzáshoz nyújtott támogatás új módszerei, köztük az innovatív ikt-eszközök, jelentős hatást gyakorolhatnak a részvételre és az információáramlásra, ha stratégiai kapacitásépítési megközelítéssel párosulnak. A hatékony intézményekről szóló puszani magas szintű fórumon való bizottsági részvétel is javíthatja az uniós támogatások hatékonyságát a demokratikus kormányzás területén. · Az ösztönzők és a feltételesség újragondolása. Az EU különböző szakpolitikai keretei, mint a bővítési politika, az ENP és az AKCS-országokkal kötött Cotonoui Megállapodás különböző ösztönzőket kínálnak és eltérő feltételességet alkalmaznak a végrehajtott reformok természetétől és mértékétől függően. Az e területeken szerzett korábbi tapasztalatok szerint a feltételesség és az ösztönző alapú megközelítés akkor működik a legjobban, amikor kritikus tömegű forrásokra van szükség a jelentős eredmények előmozdítása érdekében, és ahol az allokációkat egyértelmű mutatókkal és referenciaértékekkel mérhető célkitűzésekhez kötik, amelyeket koherens politikai és szakpolitikai párbeszéd kísér. Ezt a megközelítést hangsúlyozza például a Keleti partnerség: A 2013. évi őszi csúcstalálkozó ütemterve[16] című 2012-es közös közlemény és annak kísérő dokumentumai. A kormányzási kezdeményezés tapasztalatai alapján az is látszik, hogy az ösztönző mechanizmusok jobban működnek, ha egyértelmű differenciáláson, a ténylegesen elért eredményeken és a teljesítmény rendszeres nyomon követésén alapulnak. A nyomon követés kulcsfontosságú a reformok támogatásában, mivel szerepe lehet annak előmozdításában is, hogy a partnerországok felgyorsítsák a reformokat. A nyomon követés hatása tovább növelhető, ha a folyamatba több érintett is bevonnak, különösen azáltal, ha elismerik a civil társadalom szerepének fontosságát, továbbá ha biztosítják a kormány teljesítményének fokozottabb átláthatóságát. · A kormányzáshoz hasonló területeken az eredmények – vagyis a közügy-irányítási normák és gyakorlatok megváltozása – definíció szerint nem lineáris logika alapján születnek és nem érhetők el gyorsan. Ezért a mutatókon és eredményeken alapuló teljesítményértékelési rendszernek fontos szerepe van. A kormányzási kezdeményezés tapasztalatai alapján az a tanulság is levonható, hogy a legmegfelelőbb mutatókat kell kiválasztani és meg kell határozni, hogy kinek kell értékelnie a teljesítményt. Sőt, a kormányzás területén egyre nő a mutatók és a teljesítményértékelések száma, amiket be lehetne csatornázni az eredményalapú együttműködési rendszerekkel kapcsolatos megközelítések újragondolásába. Az instabil államok tekintetében a békeépítésről és államépítésről folytatott nemzetközi párbeszéd részeként folyamatban van a külön rájuk szabott mutatók sorozatának kidolgozása. · Rugalmasság. A teljesítmény fokozása a rugalmatlan eszközök kérdéséhez is kapcsolódik. A válság által sújtott országokban a Bizottságnak lehetősége van úgynevezett válságnyilatkozatot elfogadni, amely rugalmasabb eljárások alkalmazását teszi lehetővé a fejlesztési együttműködés végrehajtása során. Eddig számos AKCS-ország élvezhette ennek az eljárásnak az előnyeit. · Az EU-n belüli harmonizáció erősítése. A fejlesztési politikáról szóló európai konszenzusra építve azt várták a kormányzási kezdeményezéstől, hogy hozzájáruljon a harmonizációhoz és a kormányzással kapcsolatos, egyre inkább közösen végzett uniós szintű munkához. A kormányzási profilt például többen hasznos eszköznek tekintették a kormányzási helyzet helyszínen történő közös elemzéséhez. A Lisszaboni Szerződés további lehetőségeket biztosít az uniós és tagállami szintű közös munkához az országok helyzetének értékelésében és a támogatás megtervezésében egyaránt. A változtatási programban felvázolt közös elemzés és közös programozás, valamint az EU küldöttségeinek a helyszínen folytatott politikai és szakpolitikai párbeszédben játszott kulcsszerepe is előmozdíthatja ezt a harmonizációt uniós szinten. 6. Következtetés A demokratikus kormányzás támogatása továbbra is elsőrendű prioritás az EU fejlesztési együttműködésében. A költségvetés-támogatás új megközelítése fontos politikai jelzés e tekintetben, mivel az EU és a partnerországok között az uniós költségvetés-támogatásra vonatkozó szerződéses partnerség megerősítésére törekszik a demokráciák kiépítése és megerősítése, a fenntartható gazdasági növekedés folytatása és a szegénység megszüntetése érdekében. A megközelítés a kölcsönös elszámoltathatóságon, valamint az emberi jogok, a demokrácia és a jogállamiság alapvető értékei iránti, a felek által osztott elkötelezettségen alapul, és szoros koordinációra szólít fel a Bizottság szolgálatai, a Európai Külügyi Szolgálat és a tagállamok között a fokozott és koherens szakpolitikai és politikai párbeszéd tekintetében is, aminek szorosan kapcsolódnia kell a partnerországokban zajló valamennyi ösztönző programhoz és kormányzásreform-finanszírozáshoz. A felelősségvállalás előmozdítása kulcskérdés a demokratikus kormányzás támogatása szempontjából. Az országok felelősségvállalásához elengedhetetlen, hogy minden érintett hazai szereplőt bevonjanak a fejlesztési irány és a szükséges kormányzási intézkedések meghatározásába. A felelősségvállalás fontosságát hangsúlyozza a Puszani Nyilatkozat is, amely az egyes országok sajátos szükségleteihez igazított végrehajtási megközelítésekre szólít fel. Továbbra is a sikeres reformok előfeltételének minősül a partnerországok hatóságainak politikai akarata a közigazgatás valamennyi szintjén, különösen az olyan érzékeny területeken, mint a demokratikus kormányzás. Ezenkívül a civil társadalmi szervezetekkel való stratégiaibb jellegű együttműködés minden ágazatban és minden kérdésben kulcsfontosságú. A civil társadalom új megközelítésével összhangban a civil társadalmi szervezeteket mára a kormányzás teljes jogú szereplőinek ismerik el országos, regionális és globális szinten egyaránt. Országos szinten az új megközelítés központi elemét képezik a helyi civil társadalmi szervezetek, valamint a szakpolitikai döntéshozatalban és az elszámoltathatóságban játszott szerepük. Könnyebb a civil társadalommal az országok szintjén konzisztens és stratégiai kapcsolatot kialakítani, ha az EU küldöttségei és a tagállamok fokozatosan olyan ütemterveket alakítanak ki, melyekben a hangsúlyt a civil társadalom demokratikus kormányzásban játszott szerepének fokozására helyezik. Végezetül a Bizottság, az Európai Külügyi Szolgálat és a tagállamok egyaránt jól hasznosíthatják azt a rengeteg tapasztalatot, amelyet az EU a demokratikus átmenetek terén gyűjtött. A közelmúltban közzétett A fenntartható változás uniós támogatása az átalakulóban lévő társadalmakban című közleményben szereplő ötletek végrehajtása is hasznos lehet e célból. [1] Partnerség a demokráciáért és a közös jólétért a dél-mediterrán térséggel, COM(2011) 200, és Az átalakuló szomszédság új megközelítése, COM(2011) 303. [2] COM(2011) 637, amelyet a Tanács 2012. május 14-i ülése hagyott jóvá. [3] A másik prioritás az inkluzív és fenntartható növekedés. [4] A harmadik országoknak nyújtott uniós költségvetés-támogatás jövőbeni megközelítése, COM(2011) 638 végleges. [5] Ugyanott, 2. o. [6] JOIN (2012) 27, melyet 2012. október 3-án tettek közzé. [7] COM(2012) 492 final. [8] Strukturált párbeszéd: http://ec.europa.eu/europeaid/who/partners/civil-society/structured-dialogue_en.htm. [9] A kormányzás szerepe a fejlesztési politikával kapcsolatos európai konszenzusban – Összehangolt megközelítés az Európai Unióban, COM(2006) 421. [10] COM(2006) 421 végleges. [11] SEC(2009) 58 végleges, 2009.1.19. [12] Uott. [13] Európai Bizottság, „Háttértanulmány az EU kormányzási kezdeményezéséről a 2012-ben a Bizottság által a Tanácsnak készítendő jelentéshez – a zárójelentés mellékletei”, 2011. december, 4. o. [14] COM(2006) 726, 2006. december 4. [15] COM(2012) 492 final. [16] JOIN(2012) 13 final.