A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, A TANÁCSNAK ÉS AZ EURÓPAI GAZDASÁGI ÉS SZOCIÁLIS BIZOTTSÁGNAK az Európai Uniónak az Európa Tanács Korrupció Elleni Államok Csoportjában (GRECO) való részvételéről /* COM/2012/0604 final */





A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, A TANÁCSNAK ÉS AZ EURÓPAI GAZDASÁGI ÉS SZOCIÁLIS BIZOTTSÁGNAK az Európai Uniónak az Európa Tanács Korrupció Elleni Államok Csoportjában (GRECO) való részvételéről 1. Bevezetés Ez a közlemény azt mutatja be, hogy a Bizottság hogyan szándékozik fokozni az együttműködést az EU és az Európa Tanács Korrupció Elleni Államok Csoportja (GRECO) között a Bizottság 2011. június 6-i korrupcióellenes csomagját követően[1]. A közlemény két szakaszból álló megközelítést irányoz elő, amelyben először az Európai Unió működéséről szóló szerződés 220. cikkére épülő „teljes körű résztvevői” státusz[2] valósulna meg, és ez a második szakaszban elvezethetne az EU teljes jogú GRECO tagságáig. Ez a megközelítés lehetővé teszi az együttműködés viszonylag rövid időn belüli megerősítését a teljes körű résztvevői státusz alapján, amíg sor nem kerül a teljes jogú tagság – beleértve az uniós intézmények GRECO általi értékelését – gyakorlati megvalósítási módjának elemzésére. 2. A mérlegelt részvételi formák, valamint az EU GRECO-ban való részvételének konkrét célkitűzései Az Európa Tanács és az Európai Unió közötti együttműködés legfontosabb elveit, a közös prioritásokat és az együttműködés homlokterében álló területeket a 2007-ben megkötött egyetértési megállapodás határozta meg[3]. A megállapodás szerint az uniós jog és az Európa Tanács egyezményei közötti koherencia biztosítása érdekében tovább kell fejleszteni a két fél közötti jogi együttműködést, amely kiterjed a jogállamiságra, és így többek között a korrupció elleni küzdelmet is felöleli. A megállapodás az „intézményközi együttműködésről” szóló fejezetben azt is kimondja, hogy az Európa Tanács és az EU további együttműködést folytat a hatályban lévő részleges megállapodások által kínált lehetőségek megragadása révén[4]. E jogi keret alapján a Bizottság az első szakaszban az EU teljes körű résztvevői státuszát szándékozik megtárgyalni a GRECO-val. Az említett, GRECO-val folytatandó megbeszélések lezárulta után uniós hatáselemzés készül annak lehetőségéről, hogy az uniós intézményeket alávessék a GRECO értékelési eljárásainak. Ezen elemezés alapján kerül eldöntésre, hogy a második szakaszban törekedjenek-e az EU teljes jogú GRECO-tagságára. Ezért uniós szintű munkacsoportot fognak létrehozni az említett elemzés elkészítése céljából. A teljes körű résztvevői státusz birtokában az EU úgy venne részt a GRECO-ban, hogy az értékelési rendszerbe történő bevonásának mértékét ezen első szakaszhoz igazítanák, azonban nem vetnék alá kölcsönös értékelésnek és ennélfogva szavazati joga sem lenne, valamint a GRECO – kizárólag teljes jogú tagokból álló – Hivatalában sem rendelkezne képviselővel. Az EU GRECO-ban való teljes körű résztvevői státusza a következő egyedi célok megvalósítására irányul: · az adott ország beleegyezése esetén részvétel az uniós tagállamok és/vagy a tényleges vagy potenciális tagjelölt országok értékelésének részét képező országlátogatásokban; · az adott ország (uniós tagállam és/vagy tényleges vagy potenciális tagjelölt ország) beleegyezése esetén javaslattételi lehetőség az értékelési jelentés tervezetével kapcsolatban és részvétel GRECO plenáris ülésén, az értékelési/megfelelési jelentésről szóló vitában, · a GRECO Hivatalának szóló javaslattételi lehetőség[5]. A hivatal az értékelések előkészítésében és a jelentések tervezetének elkészítésében játszik fontos szerepet; · az uniós tagállamokról készült jelenlegi értékelési és megfelelési jelentések alapján a GRECO által végzett összehasonlító elemzés[6], amelyet figyelembe kellene venni a jövőbeni uniós antikorrupciós jelentés elkészítés során; · a GRECO által az értékelési eljárás keretében összegyűjtött és frissített adatokhoz való hozzáférés; · az EU számára fontos, még teljesítetlen GRECO-ajánlások megjelölése, amelyek megfelelő nyomon követéséhez a jövőbeni uniós antikorrupciós jelentés is lendületet biztosíthat. Az első szakasz folyamán a GRECO értékelési rendszere, valamint a Bizottság 2011. június 6-i korrupcióellenes csomagja[7] által létrehozott uniós antikorrupciós jelentés közötti szinergiák biztosítása érdekében a Bizottság mérlegeli egy GRECO-képviselő bevonását az uniós antikorrupciós jelentés elkészítésének elősegítése érdekében létrehozott, korrupcióval foglalkozó szakértői csoportba. A második szakaszban, legkésőbb négy évvel az EU GRECO-ban való részvételének megkezdését követően felülvizsgálják az Unió részvételének formáját. A fent említett uniós elemzés megállapításaitól függően fontolóra lehet venni a teljes jogú tagságot. A GRECO plenáris ülése – a Bizottság és a GRECO Titkárság előzetes megbeszéléseinek eredményeit értékelve – kifejtette azt az álláspontját, hogy az uniós intézmények GRECO általi értékelésének a megbeszélések egyik legfontosabb témáját kell képeznie, és az nem tekinthető csupán távoli lehetőségnek. Mindazonáltal az ilyen értékelés feltételeit, megvalósíthatóságát és esetleges hatását tovább kell vizsgálni. A GRECO ugyanis országokra – nem pedig szervezetekre – irányuló értékelési rendszert dolgozott ki; vagyis például meg kellene vizsgálni, hogy alkalmazható-e az EU-ra az Európa Tanács korrupció elleni küzdelemre vonatkozó 20 irányelve, amelyet országok általi kötelezettségvállalásként alakítottak ki. Az uniós intézmények sajátos jellemzőkkel rendelkeznek, amelyek nem esnek egybe a hagyományos állami intézmények jellegzetességeivel. Az EU hatáskörei korlátozottak, szemben az országokéval. Az a kérdés is felmerül, hogy miként állítanák össze az uniós intézmények értékelését végző értékelő csoportokat. Ezért a GRECO értékelési rendszerét hozzá kellene igazítani az uniós jogi és intézményi keret sajátosságaihoz. Mivel ilyen rendszert korábban nem teszteltek, mindkét oldalnak alaposan elemeznie kell az említett értékelések gyakorlati részleteit és jogi vonatkozásait. Ez az értékelés időt és gondolkodást igényel, továbbá az e tárgyra vonatkozó uniós elemzést elősegítené az a tény, hogy az EU már jelenleg is részt vesz a GRECO tevékenységében. E két szakaszból álló megközelítés összhangban állna a GRECO plenáris ülésének álláspontjával, mivel világos határidőt állapítana meg az uniós részvétel formájának felülvizsgálatára, továbbá az EU e tekintetben meghozandó döntése egy uniós szinten létrehozott munkacsoport konkrét megállapításain alapulna. 3. Jogi és eljárási lépések Az EU GRECO-ban való tervezett részvételének első lépése („teljes körű résztvevői státusz”) nem jelent csatlakozást nemzetközi szervezethez vagy nemzetközi szerződéshez, amely esetben az EUMSZ 218. cikke megállapodás megkötését írja elő[8]. Inkább a GRECO-val való együttműködés megfelelő formájának kiépítéséről van szó. Erre vonatkozóan az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) 220. cikkét kell alkalmazni. Az EUMSZ 220. cikke így szól: ‘1. „Az Unió megfelelő együttműködési formákat épít ki (…) az Európa Tanáccsal (…). 2. E cikk végrehajtásáért az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselője és a Bizottság felelős.” Az Unió az Európa Tanácsban szintén teljes körű résztvevői státusszal rendelkezik, amelyet a Bizottság kezdettől fogva így épített ki (az EK-Szerződés korábbi 302. cikke)[9]. Mivel a GRECO tevékenysége nem a közös kül- és biztonságpolitikára vonatkozik, az EUMSZ 220. cikkének megfelelően a Bizottság feladata a GRECO-val való együttműködés megfelelő formájának kiépítése. Az EU GRECO-ban való részvétele nem érinti sem az Unió hatásköreit, sem a tagállamoknak a GRECO keretén belüli jogait és kötelezettségeit. Az EU GRECO-ban való részvételének eljárása úgy történik, hogy az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága részéről felkérés érkezik az Unióhoz, amely a GRECO-ban való részvételre, nem pedig az Európa Tanács korrupcióról szóló egyezményeihez való csatlakozásra vonatkozik. A GRECO Alapszabályában külön rendelkezés (a tagságra vonatkozóktól elkülönítve) foglalkozik az Európai Közösség részvételével, amely a következőképpen szól: „A Miniszterek Tanácsa felkérheti az Európai Közösséget, hogy vegyen részt a GRECO munkájában. Az Európai Közösség részvételének módozatait a részvételre felkérő határozatban kell megállapítani”. Ezt a felkérést hivatalosan meg kell küldeni az EU számára, miután a GRECO által megfogalmazott, és az alapszabály-bizottság által jóváhagyott javaslat alapján megállapodás jött létre az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága és az Unió között az EU GRECO-ban való részvételének módozatairól[10]. Más megfogalmazásban: az EU GRECO-ban való részvételére vonatkozó felkérést megfogalmazó határozatnak a Miniszterek Tanácsa által elfogadandó szövege megegyezik a Miniszterek Tanácsa és az Unió nevében eljáró Bizottság által megvitatandó és elfogadandó szövegel. A Bizottság egyoldalú határozattal fogadja el ezt a felkérést, és tájékoztatja a Tanácsot, az Európai Parlamentet, valamint az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságot a megbeszélések eredményéről. 4. Pénzügyi kérdések A fent ismertetett egyedi célkitűzések teljesítése céljából a GRECO költségvetéséhez történő évi 300 000 EUR-s uniós pénzügyi hozzájárulással kell számolni, a GRECO-val folytatandó további tárgyalásoktól függően. A GRECO-tagok által fizetendő díjakat a GRECO alapszabály-bizottságának rendszeresen frissített határozata állapítja meg. E hozzájárulásnak tükröznie kell az EU GRECO-ban való részvétele miatt a Csoportnál létrejövő költségeket, valamint az Unió tényleges részvételének mértékét a GRECO tevékenységében (vagyis: az első szakaszban szavazati jogok nélkül). Évente további 150 000 EUR-t fordítunk majd a GRECO-val közös tevékenységekre, így az adatgyűjtésre és az uniós antikorrupciós jelentések alátámasztására szolgáló tanulmányok készítésére. Figyelembe véve az EU teljes körű résztvevői státuszának megvalósítására szolgáló jogi keretet (vagyis az EUMSZ 220. cikkét), a Bizottság fontolóra veszi, hogy pénzügyi hozzájárulását az Európa Tanáccsal közös programok aláírása keretében nyújtsa. A szükséges összeget a Belső Biztonsági Alapból fogjuk előteremteni[11]. 5. Következtetés A Bizottság e közlemény alapján megkezdi az EU GRECO-ban való teljes körű résztvevői státuszára vonatkozó megbeszéléseket. A Bizottság tájékoztatja a Tanácsot, az Európai Parlamentet és az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságot e megbeszélések eredményéről. MELLÉKLET A teljes körű résztvevői státuszra vonatkozó tárgyalások kerete A Bizottság az Unió nevében megtárgyalja az Európai Unió GRECO-ban való részvételének módozatait. A tárgyalások eredménye megjelenik az Európa Tanács Miniszteri Bizottságának az Uniót a GRECO-ban való részvételre felkérő határozatában (a továbbiakban: a határozat). A határozatnak (beleértve annak függelékeit) tartalmaznia kell az EU GRECO-n belüli jogainak és kötelességeinek egyértelmű megfogalmazását, valamint az EU-nak, mint a tagállamaitól eltérő saját jogkörökkel rendelkező, különálló jogalanynak a részvételére vonatkozó gyakorlati szabályokat. Az EU-nak a GRECO-ban való részvételét a következő alapelvek szerint kell szabályozni. Ezeknek szükség esetén a határozatban is meg kell jelenniük: · A részvétel során figyelembe kell venni az Unió hatáskörének sajátosságát és korlátait. Azt is lehetővé kell tenni, hogy az EU határain belül szigorúbb normákat követeljen meg. Ennélfogva a részvétel nem érintheti az Unió hatáskörét, vagy intézményeinek, szerveinek, hivatalainak és ügynökségeinek jogkörét. Különös figyelmet kell fordítani a EU és tagállamai közötti hatáskörmegosztásra, továbbá az uniós jog, mint egységes jogrendszer megóvására (az Unió hatásköreire vonatkozó semlegesség elve). · A részvétel nem érintheti a tagállamoknak a GRECO keretén belüli jogait és kötelezettségeit (a tagállamok kötelezettségeire vonatkozó semlegesség elve). · A részvétel nem érintheti az Európai Unióról szóló szerződés 13. cikkének (2) bekezdésében megállapított hatáskör-átruházás elvét, valamint az intézmények közötti egyensúly elvét, amely az Európai Unió Bíróságának ítélkezési gyakorlatából következik. · A GRECO és szakosított szervei, az alapszabály-bizottság és az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága nem kérhetők fel arra, hogy akár közvetve vagy érintőlegesen értelmezzék az uniós jogot, és különösen annak az intézmények, szervek, hivatalok és ügynökségek hatáskörére, valamint a tagállamok uniós jog szerinti kötelezettségeinek tartalmára és kiterjedésére vonatkozó szabályait (az uniós jog önálló értelmezésének elve). · Az EU képviselőjének arra kell törekednie, hogy – részvételének mértékével arányosan – feljogosítsák az Európa Tanács egyéb szerveiben való részvételre is, amennyiben azok tevékenysége a GRECO céljához kapcsolódik. A tárgyalások során biztosítani kell, hogy az EU-nak a GRECO-ban való részvétele különleges munkakapcsolatot garantáljon, a korrupcióval szembeni, európai szintű egyeztetett megközelítés kialakítása céljából. Az EU számára rendkívül fontos az értékelési körök korai szakaszaiban, az országjelentések megfogalmazásában és az értékelési eljárás kapcsán összegyűjtött naprakész információk összeállításában való részvétel, a GRECO plenáris ülésén való részvétel, a tagállami értékelések összehasonlító elemzése, valamint a teljesítetlen ajánlások megjelölése. A tárgyalások során gondoskodni kell arról, hogy az EU-nak a GRECO-ban való részvétele szinergiákat hozzon létre az uniós antikorrupciós jelentéssel. El kell kerülni a tagállami közigazgatások szükségtelen további terhelését és a tevékenységek megkettőződését. A tárgyalások során gondoskodni kell arról, hogy az EU-nak a GRECO-ban való részvétele ne sértse a Bizottság hatáskörét az uniós antikorrupciós jelentés tekintetében. A tárgyalások során gondoskodni kell arról, hogy az e közlemény 2. szakaszában említett egyedi célkitűzések a lehető legnagyobb mértékben teljesüljenek. Az EU-nak a GRECO-ban való teljes körű résztvevői státuszáról folytatott tárgyalások során az Uniónak arra is kötelezettséget kell vállalnia, hogy elemzést készít annak előfeltételeiről, megvalósíthatóságáról és lehetséges hatásáról, hogy az uniós intézményeket esetleg alávetik a GRECO értékelési eljárásainak. Az elemzés – az abban foglalt megállapításoktól függően – előkészítheti az EU teljes jogú GRECO-tagságát. Az elemzésnek szem előtt kell tartania az uniós jogi és intézményi keret sajátosságait, valamint az Uniónak a Szerződésekben megállapított hatásköreit. Ahhoz, hogy az EU új formában vehessen részt a GRECO-ban, tárgyalásokat kellene folytatni. A teljes körű résztvevői státusz elnyerése esetén az Unió számára lehetővé kell tenni, hogy részt vegyen a GRECO plenáris ülésein. A tárgyalások során biztosítani kell, hogy az EU legfeljebb két képviselőből, és adott esetben képviselőnként egy helyettesből álló küldöttséget jelölhessen ki a GRECO-hoz. A tárgyalások során gondoskodni kell arról, hogy az Unió képviselői az Európa Tanács kiváltságokról és mentességekről szóló általános megállapodását kiegészítő jegyzőkönyvének 2. cikke szerinti, az összes többi GRECO-taggal azonos kiváltságot és mentességet élvezzenek. A tárgyalások során arra kell törekedni, hogy az EU lehetőséget kapjon öt olyan szakértő kijelölésére, akik – az uniós részvétel formájának korlátai között – képesek volnának ellátni a GRECO alapszabályában és eljárási szabályzatában az értékelési folyamat tekintetében előírt feladatokat. A tárgyalások során arra kell törekedni, hogy az uniós szakértőket legalább megfigyelőként bevonhassák az uniós tagállamok és esetleg a tagjelölt országok vagy – azok egyetértése esetén – a potenciális tagjelölt országok értékelésének folyamatába, továbbá hogy e szakértők észrevételeket, megjegyzéseket és javaslatokat tehessenek az értékelések előkészítésével és az értékelési eljárásokkal kapcsolatosan. A megbeszélések során biztosítani kell továbbá, hogy az EU korai szakasztól hozzáférjen az értékelések és a megfelelési jelentések tervezeteihez, valamint a megfelelési jelentéseknek az uniós tagállamokra, és – az adott országok beleegyezése esetén – a tagjelölt vagy potenciális tagjelölt országokra vonatkozó függelékeihez. Az EU-nak a GRECO-ban való részvétele nem érintheti az egyes tagállamok közvetlen képviseletét, sem azt a jogukat, hogy önálló államként vegyenek részt a GRECO plenáris ülésein tartott szavazásokon. A tárgyalások során gondoskodni kell arról, hogy legkésőbb négy évvel az EU GRECO-ban való részvételének megkezdését követően felülvizsgálják az Unió részvételének formáját. A tárgyalások során mérlegelni kell annak lehetőségét, hogy az Unió részt vegyen az alapszabály-bizottság ülésein, és az Európa Tanács Miniszteri Bizottságának a GRECO-val foglalkozó ülésein. A Belügyi Főigazgatóság saját tisztviselői közül kijelöli azt a személyt, aki megvitatja az együttműködés megfelelő formájának módozatait. A tárgyalások eredményét jóvá kell hagynia a biztosi testületnek, és bizottsági határozattal kell azt megerősíteni. [1] Communication from the Commission on Fighting Corruption in the EU [A Bizottság közleménye a korrupció elleni uniós küzdelemről] (COM(2011) 308 final), valamint a Bizottság jelentése az Európai Uniónak az Európa Tanács Korrupció Elleni Államok Csoportjában (GRECO) való részvételének módozatairól (COM(2011) 307 végleges) [2] A „teljes körű résztvevői státusz” kifejezést általában olyan helyzetekre utalva használják, amelyek esetén – jóllehet nem teljes jogú tagja az adott szervezetnek – az EU a szavazati jog kivételével a tagokéhoz nagyon hasonló jogokat élvez (lásd még az EU státuszát az Egészségügyi Világszervezetben, az UNESCO-ban, a Nemzetközi Polgári Repülésügyi Szervezetben, az Európa Tanácsban, illetve az OECD-ben). [3] CM(2007)74., az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága 2007. május 10-én fogadta el. [4] 48. pont. [5] A Hivatal tagjai: a GRECO elnöke és alelnöke, valamint a szavazásra jogosult GRECO-tagok további öt képviselője. A Hivatal készíti el az éves cselekvési program tervezetét, az éves tevékenységi jelentés tervezetét, javaslatokat fűz a költségvetési tervezethez, országlátogatásokat szervez, javaslatot tesz az értékelő csoportok tagjaira, összeállítja a GRECO plenáris ülésének napirendjét, valamint javaslatot tesz arra, hogy mely rendelkezéseket értékeljék. [6] Az elemzés a jelenlegi értékelési és megfelelési jelentésekre épülne – vagyis nem hozna létre további eljárásokat, sem pedig további lépéseket az uniós tagállamok értékelése során; mindössze összehasonlítva elemezné a GRECO által már összegyűjtött adatokat. [7] COM(2011) 307 végleges, A Bizottság jelentése az Európai Uniónak az Európa Tanács Korrupció Elleni Államok Csoportjában (GRECO) való részvételének módozatairól. [8] A GRECO-ban való uniós részvétel módozatairól szóló, 2011. június 6-i jelentés kimondta, hogy a Tanács felkérést fog kapni az EU nevében a tagság elnyerése érdekében folytatandó tárgyalások megkezdésének engedélyezésére. Mindazonáltal az a megközelítés, amelyet a Bizottság végül is kiválasztott a rendelkezésre álló módozatok közül, az első szakaszban nem számol az EU teljes jogú GRECO-tagságával. [9] Ugyanez alkalmazandó például az UNESCO és az OECD tekintetében, összhangban az EUMSZ 220. cikkének rendelkezéseivel. [10] Lásd a GRECO eljárási szabályzatának 2. szabályát. [11] Javaslat AZ EURÓPAI PARLAMENT ÉS A TANÁCS RENDELETE a Belső Biztonsági Alap részét képező, a rendőrségi együttműködés, a bűnmegelőzés és a bűnözés elleni küzdelem, valamint a válságkezelés pénzügyi támogatására szolgáló eszköz létrehozásáról, COM(2011) 753 végleges.