Ajánlás A TANÁCS VÉLEMÉNYE az 1997. július 7-i 1466/97/EK tanácsi rendelet 9. cikke harmadik bekezdésének megfelelően Lengyelország konvergencia-programjáról (2004-2007)

(a Bizottság előterjesztése)

MAGYARÁZÓ FELJEGYZÉS

A költségvetési egyenleg felügyeletének, valamint a gazdaságpolitikák felügyeletének és összehangolásának megerősítéséről szóló 1466/97/EK tanácsi rendelet [1] kimondja, hogy a kívülálló tagállamoknak, akik nem vezették be a közös valutát, a Szerződés 99. cikkének értelmében a többoldalú felügyelet céljából rendszeres időközönként konvergencia-programokat kell a Tanácshoz és a Bizottsághoz benyújtaniuk.

[1] HL L 209. szám, 1997.08.02. Valamennyi, a szövegben említett dokumentum a következő internetes címen érhető el: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

E rendelet 9. cikkének megfelelően a Tanácsnak a Bizottság és a Szerződés 114. cikkével létrehozott bizottság (a Gazdasági és Pénzügyi Bizottság) értékelése alapján minden egyes konvergencia-programot meg kell vizsgálnia. A Tanácsnak, a programok megvizsgálása után, a Bizottságtól kapott ajánlás alapján és a Gazdasági és Pénzügyi Bizottsággal folytatott konzultációt követően azokat véleményeznie kell. A rendelet értelmében a tagállamoknak évente kell benyújtaniuk konvergencia-programjuk naprakésszé tett változatát, amelyet a Tanács ugyanezen eljárásoknak megfelelően szintén megvizsgálhat.

Az Európai Unióhoz 2004. május 1-jén csatlakozott tíz ország eltéréssel rendelkezik, így a közös valutát még nem vezette be. Az új tagállamok kötelezettséget vállaltak arra, hogy konvergencia-programjukat 2004. május 15-éig, annak első naprakésszé tett változatát pedig 2004 végéig benyújtják.

Lengyelország a 2004-től 2007-ig terjedő időszakra szóló konvergencia-programját 2004. május 17-én nyújtotta be. A 2004-es tavaszi előrejelzés eredményeit figyelembe véve, és tekintettel a magatartási kódexre [2], valamint a Bizottság 2002. november 27-i, a költségvetési politikák szorosabb összehangolásáról szóló, a Tanácshoz és az Európai Parlamenthez címzett közleményében megállapított elvekre [3] a Bizottság szolgálatai elvégezték e program technikai értékelését. Az értékelés eredményei a következők:

[2] A Gazdasági és Pénzügyi Bizottságnak a stabilitási és konvergencia-programok tartalmáról és formájáról szóló felülvizsgált véleménye, az ECOFIN 2001. július 10-i megjegyzésével.

[3] COM(2002) 668 végleges, 2002.11.27.

Lengyelország első, a 2004-től 2007-ig terjedő időszakra szóló konvergencia-programját 2004. május 17-én nyújtotta be. A program nem tesz említést arról, hogy a lengyel hatóságok mikorra tervezik az ERM II belépést, illetve az euró bevezetését.

A program csak részben tesz eleget a stabilitási és konvergencia-programok tartalmáról és formájáról szóló, felülvizsgált magatartási kódex adatszolgáltatási követelményeinek, valamint az ESA95 szabványoknak [4]. Különösen az államháztartás bevételi és kiadási oldalának összetételére vonatkozó ESA95 adatok minősége hagy kívánnivalót maga után.

[4] Az államháztartás hosszú távú fenntarthatóságának területén a program nem felel meg teljes mértékben az adatszolgáltatási követelményeknek; a magatartási kódex 1. melléklete 6. táblázatának kitöltéséhez szükséges információk nincsenek csoportosítva és hiányosak. Az 1. mellékletnek az államháztartás költségvetési folyamataira vonatkozó 2. táblázata téves besorolást mutat. Emellett az inflációról továbbra is a fogyasztói árindex (CPI) alapján adnak számot, míg az 1. melléklet 1. táblázatában a harmonizált fogyasztóiár-index (HICP) alapján megadott prognózisoknak kellene szerepelniük.

Az államháztartási hiány 2003-ban elérte a GDP 4,1%-át, meghaladva a Szerződés által a GDP 3%-ában meghatározott referenciaértéket. A Bizottság 2004. május 12-én a Szerződés 104. cikke (3) bekezdésében említett jelentés elfogadásával a túlzott hiány esetén követendő eljárást kezdett Lengyelország ellen. A Gazdasági és Pénzügyi Bizottság a jelentést május 25-én véleményezte. A Tanács a két bizottsági ajánlás alapján várhatóan [2004. július 5-én] határoz arról, hogy Lengyelországban fennáll-e túlzott hiány, és megfogalmaz-e ajánlásokat Lengyelországnak a túlzott hiány megszüntetés érdekében. A hiányra vonatkozó adatokat felfelé kell kiigazítani, amennyiben az EUROSTAT a tőkefedezeti elven nyugvó nyugdíjrendszerek besorolásáról szóló határozatának értelmében a nyílt nyugdíjalapokat a kormányzati szektorban nem lehet figyelembe venni.

A programban bemutatott makrogazdasági pálya a GDP-növekedés fokozatos gyorsulását jósolja a 2003-as 3,7%-ról 2004-2005-re 5,0%-ra, majd 2006-2007-re 5,6%-ra. A nettó export az idén is erősíti a gazdasági növekedést, míg a belső kereslet várhatóan 2005-től veszi át ezt a szerepet. A 2005-ig szóló forgatókönyv alapvetően megegyezik a Bizottság 2004-es tavaszi előrejelzésével. A legfrissebb információk pedig még a programban 2004-re prognosztizáltnál is nagyobb GDP-növekedést mutatnak. A program szélső éveiben a GDP-növekedés előirányzott gyorsulása a belső kereslet jelentős bővülését mutatja. Ezek a prognózisok talán optimista feltételezéseken alapulnak mind a beruházásokat, mind a magánfogyasztást tekintve. Mindazonáltal a költségvetési politikát övező bizonytalanságok eloszlatása - a Hausner-terv maradéktalan végrehajtásának köszönhetően - meghatározó jelentőséggel bírna a beruházások kétszámjegyű növekedési rátájának és a magánfogyasztás tervezett erőteljes növekedésének megvalósításában. A program a potenciális kibocsátás-növekedésre vonatkozó becsléseket is tartalmaz, és a program teljes időtartamára a potenciálist meghaladó tényleges GDP-növekedést prognosztizál.

Az infláció (HICP - harmonizált fogyasztóiár-index) a 2000-es 10,1%-ról 2003-ra 0,7%-ra esett vissza. Az infláció csökkenése alapvetően a kézben tartott monetáris politikát tükrözte, a kibocsátási rés kiszélesedését, valamint az élelmiszer- és olajárak mérséklődését. Bár az infláció 2003 közepe óta erősödött, még mindig alacsony. A általános infláció közelmúltban megfigyelt növekedésének nagy része az olajárak emelkedésének és az élelmiszerár-csökkenés megtorpanásának következménye volt, jóllehet ez idáig a korlátozott árnyomás a kereslet oldaláról jelentkezett. A zloty tényleges reálárfolyama 2001 közepe óta határozottan leértékelődött. Ez a visszaesés nagyrészt a folyamatos dezinflációs pálya és a zloty euróval szembeni nominális leértékelésének következménye volt. A zloty és az eurózóna referenciakötvényeinek hozamkülönbözete 2001 és 2003 közepe között szűkült, 2003 második felében és 2004 első hónapjaiban azonban ismét kiszélesedett. Az ERM II belépés előtt nem terveznek változtatásokat a jelenlegi monetáris és árfolyam-intézkedésekben, azaz a lebegő árfolyam-rendszerrel kombinált direkt inflációscél-követési rendszerben.

A program alapját képező költségvetési stratégia célja, hogy az államháztartás hiányát 2007-re a GDP 3%-a alá csökkentése, az adósságrátát pedig továbbra se engedje a GDP 60%-a fölé. Az államháztartás hiánya 2004-ben várhatóan növekedésnek indul, a 2003-as GDP 4,1%-áról 5,7%-ra, majd azt követően egyenletesen csökkenő tendenciát követ. 2005-re, 2006-ra és 2007-re az általános hiány mértékét 4,2%-ra, 3,3%-ra, illetve 1,5%-ra prognosztizálják. A program egy átfogó intézkedés-csomagot is tartalmaz (az ún. Hausner-tervet), amely - maradéktalan végrehajtása esetén - a 2005-2007-es időszakban a többletbevételek és megtakarítások kumulatív hatásaként a hiánynak a GDP 5,3%-át kitevő korrekcióját eredményezné (a szociális szférában a GDP 3,3%-a, a közigazgatásban és az állami tulajdonú vállalatoknál a GDP 2%-a). A deficitcélok elérése egyben függ a program teljes időtartamára előirányzott magas GDP-növekedéstől is. A 2003. augusztusi előcsatlakozási gazdasági programmal összehasonlítva a legnagyobb eltérést az államháztartás 2004-es, a GDP százalékában megállapított hiányának 0,7 százalékpontos felfelé korrigálása jelenti - a megerősített gazdasági fellendülés ellenére -, amit a program többek között az uniós csatlakozással járó kiadásoknak tulajdonít.

Az optimista előrejelzések szerint az államháztartás hiánya a GDP százalékában 2004 és 2007 közötti több mint 4 százalékponttal csökken. A tervezett konszolidációs stratégia azonban számos kockázatnak van kitéve. A fent említett kedvezőtlen makrogazdasági folyamatok kockázat mellett a tervezett intézkedések késedelmet szenvedő, illetve hiányos végrehajtása is eltérő irányba viheti a folyamatot, tekintettel a bizonytalan politikai helyzetre. A tervezett korrekció nemcsak hogy a program utolsó éveire összpontosít, de a Hausner-tervben bejelentett intézkedésekkel is csak részben van összhangban. Különösen a választások célegyenesében a parlament által már megszavazott intézkedésekből származó megtakarításokat a hiány csökkentése helyett a fogyasztásra és néhány választási ígéret teljesítésére fordíthatják, annál is inkább, mivel a Hausner-terv szociális érzékenységét mi sem jellemzi jobban, minthogy a megtakarítások többségét a szociális területtől várja. A monetáris hatóságok ugyanakkor a laza költségvetési politikára egy óvatosabb politikával adhatnak választ, a stabil makrogazdasági környezet fenntartása érdekében a kamatszintet viszonylag magasan tartva. Középtávon a nagymértékű hiány és a magas reálkamat együttes hatása kedvezőtlenül befolyásolhatja a növekedést azáltal, hogy visszafogja a beruházásokat, és ellentétes irányba viszi a költségvetési célokat. Végül a tőkefedezeti nyugdíjrendszerek besorolásáról szóló Eurostat-határozat következményeként a hiány tervezett értékeit lehet, hogy a GDP 1,6 százalékpontjával felfelé kell kiigazítani.

Az államadósság aránya a 2001-es GDP 36,7%-áról 2003-ban 45,4%-ra emelkedett. Az előrejelzések szerint az adósságráta 2006-ig tovább növekszik, 2006 végére elérve a GDP 52,7%-át, mielőtt 2007-ben a GDP 52,3%-ára mérséklődne. A Bizottság 2004-es tavaszi előrejelzése 2005-ig az adósságráta hasonlóan egyenletes növekedését mutatja. A nyílt nyugdíjalapok kivonása a kormányzati szektorból az adósságra vonatkozó adatok további, körülbelül 4,5 százalékpontos felfelé korrigálását eredményezné. Az adósságráta a program időtartama alatt azonban még e forgatókönyv szerint is a GDP 60%-ában meghatározott referenciaérték alatt maradna. A tervezett lassulás, illetve az adósságráta növekedésének esetleges megfordulása a javuló elsődleges egyenleg és a nominális növekedés együttes hatását tükrözné, részben ellensúlyozva a pénzforgalmi alapú korrekciónak a nettó adósságot tartósan növelő hatását. Ez ugyanakkor a várt, jelentős privatizációs bevételektől is függ. A program feltevése szerint a privatizációs bevételek a 2004-től 2006-ig terjedő időszakban évente átlagosan a GDP mintegy 0,8%-át tennék ki, azaz a 2003-ban elért szint kétszeresét. Ez a feltételezés optimistának tűnik, figyelembe véve az elmúlt három év tapasztalatait, amikor is a tényleges privatizációs bevételek a tervezettnél jóval alacsonyabbak maradtak.

A program ismerteti a Hausner-tervben a szociális kiadások visszafogására és a közkiadások kezelésének javítására kilátásba helyezett intézkedéseket. A javasolt reformok ambiciózusak, és - amennyiben azokat maradéktalanul végrehajtják - határozott lépést jelentenének Lengyelország költségvetési problémáinak megoldása felé. A programban felvázolt korrekciós pálya kritikus mértékben függ a tervezett szociális védelmi rendszer reformjának végrehajtásától. Jelentős megtakarítások különösen Lengyelország két legfontosabb szociális ellátó rendszerének átalakításától várhatók, a rokkantsági nyugdíjrendszer és a gazdálkodók külön társadalombiztosítási rendszerének reformjától. A szociális ellátások automatikus indexálási mechanizmusainak tervezett felülvizsgálata, illetve megszüntetése ugyancsak hozzájárulna a költségvetésre nehezedő terhek enyhítéséhez. A költségvetésre gyakorolt hatásuk mellett e reformok utat törnének a foglalkoztatáshoz kapcsolódó magas adók mérséklése felé, ami jelenleg a munkahelyteremtés egyik legfőbb akadálya, és a munkaerőpiaci részvételt is kedvezőtlenül befolyásolja.

A népesség elöregedésének költségei Lengyelország költségvetésének egyensúlyi problémáihoz vezethetnek. Középtávon az elsődleges egyenleg megfelelő többletének biztosítása, valamint a nyugdíjrendszer hiányának mérséklését, illetve az állami vállalatok és az egészségügyi ellátó rendszer kötelezettségei átvállalásának korlátozását célzó intézkedések végrehajtása alapvető fontosságú ahhoz, hogy az államháztartás fenntartható alapokra kerüljön.

Táblázat: A legfontosabb makrogazdasági és költségvetési előrejelzések összehasonlítása

>TABELPOSITION>

Ezen értékelés alapján a Bizottság elfogadta csatolt ajánlását a Lengyelország konvergencia-programjáról szóló tanácsi véleményre, és azt a Tanácsnak megküldte.

Ajánlás A TANÁCS VÉLEMÉNYE az 1997. július 7-i 1466/97/EK tanácsi rendelet 9. cikke harmadik bekezdésének megfelelően Lengyelország konvergencia-programjáról (2004-2007)

AZ EURÓPAI UNIÓ TANÁCSA,

tekintettel az Európai Közösséget létrehozó szerződésre,

tekintettel a költségvetési egyenleg felügyeletének, valamint a gazdaságpolitikák felügyeletének és összehangolásának megerősítéséről szóló, 1997. július 7-i 1466/97/EK tanácsi rendeletre [5], és különösen annak 9. cikke (3) bekezdésére,

[5] HL L 209. szám, 1997.08.02., 1. o. Az ebben a szövegben említett dokumentumok az alábbi weboldalon érhetők el: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

tekintettel a Bizottság ajánlására,

a Gazdasági és Pénzügyi Bizottsággal folytatott konzultációt követően,

ELFOGADTA EZT A VÉLEMÉNYT:

[2004. július 5-én] a Tanács megvizsgálta Lengyelország konvergencia-programját, amely a 2004-től 2007-ig terjedő időszakra szól. A program csak részben tesz eleget a stabilitási és konvergencia-programok tartalmáról és formájáról szóló, felülvizsgált magatartási kódex adatszolgáltatási követelményeinek, valamint az ESA95 szabványoknak.

A program alapját képező költségvetési stratégia célja, hogy az államháztartás hiányát 2007-re a GDP 3%-a alá csökkentse (a következő köztes évi célértékkel: 2004-ben a GDP 5,7%-a, 2005-ben a GDP 4,2%-a, 2006-ban a GDP 3,3%-a, majd 2007-ben 1,5%-a), és az adósságrátát továbbra se engedje a GDP 60%-a fölé. Ezt a célt szolgálja a programban ismertetett átfogó intézkedés-csomag (az ún. Hausner-terv), amelyhez a kormány 2004 januárjában adta hozzájárulását, és amely - maradéktalan végrehajtása esetén - a 2005-2007-es időszakban a többletbevételek és megtakarítások kumulatív hatásaként a hiánynak a GDP 5,3%-át kitevő korrekcióját eredményezné (a szociális szférában a GDP 3,3%-a, a közigazgatásban és az állami tulajdonú vállalatoknál a GDP 2%-a). A deficitcél elérése ugyanakkor a program időtartamára előirányzott magas növekedéstől is függ.

A jelenleg rendelkezésre álló információk alapján a program alapját képező makrogazdasági forgatókönyv inkább kedvező növekedési feltételezéseket mutat. Míg a 2004-re és 2005-re előirányzott 5,0%-os növekedés valószerűnek tűnik, és 2004-ben a prognosztizáltnál akár még magasabb is lehet, a program szerinti középtávú növekedési pálya - azaz a GDP-növekedés ütemének 5,6%-ra gyorsulása 2006-ban és 2007-ben - már optimistább feltételezéseket takar úgy a magánfogyasztás, mint a beruházás vonatkozásában. E tekintetben a Hausner-terv maradéktalan végrehajtása és a költségvetési pályát övező bizonytalanságok eloszlatása alapvető fontosságú a tervezett növekedési ütem eléréséhez. Az inflációsra vonatkozó prognózis összességében reálisnak tűnik.

A program előrejelzései szerint a hiányt 2007-re kellene a GDP 3%-ában meghatározott referenciaérték alá csökkenteni. A programban szereplő célok megvalósítását több kockázati tényező is veszélyezteti. A kedvezőtlen makrogazdasági folyamatok már említett kockázata mellett hiányosak a tervezett intézkedésekkel kapcsolatos információk, és végrehajtásukat is bizonytalanság övezi, mivel a tervezett korrekció erőteljesen az időszak végére összpontosít, és csak részben áll összhangban a Hausner-tervben bejelentett kiigazításokkal. Végezetül a tőkefedezeti nyugdíjrendszerek besorolásáról szóló Eurostat-határozat következményeként a GDP arányában kifejezett hiány tervezett értékeit lehet, hogy 1,6 százalékponttal felfelé kell kiigazítani. Következésképpen a programban ismertetett költségvetési politika hatása nem biztos, hogy elegendő ahhoz, hogy a program időtartama alatt a hiányt a GDP 3%-a alá csökkentse.

A program szerint a 2004-2007-es időszakban az adósságráta a GDP arányában várhatóan 7 százalékponttal emelkedik, s ez a növekedés csak a program utolsó évében torpan meg. Az adósságráta alakulása valószínűleg a tervezettnél kedvezőtlenebb lesz, figyelembe véve a hiány várható kedvezőtlen alakulásának kockázatát, és a tervezett privatizációs bevételek realizálását övező nem csekély bizonytalanságot.

A népesség elöregedésének költségei Lengyelország költségvetésének komoly egyensúlyi problémáihoz vezethetnek. Miközben az 1999-ben megkezdett és a fokozatos, háromlépcsős nyugdíjrendszert bevezető nyugdíjreform - az állami pillért érintő olyan parametrikus változtatásokat is magában foglalva, mint a korengedményes nyugdíjazás lehetőségének korlátozása - némileg csökkentette a költségvetés hosszú távú egyensúlyi problémáinak kockázatát, azokat nem számolta fel teljesen. A megfelelő elsődleges többlet biztosítása középtávon, valamint a nyugdíjrendszer kiadásainak visszafogását, illetve az állami vállalatok és az egészségügyi ellátó rendszer kötelezettségei átvállalásának korlátozását célzó intézkedések végrehajtása alapvető fontosságú ahhoz, hogy az államháztartás fenntartható alapokra kerüljön.

* * *

A Bizottság ajánlásai alapján a Tanács [2004. július 5-én] határozott arról, hogy a Szerződés 104. cikke (6) bekezdésének megfelelően Lengyelországban túlzott hiány áll fenn, és a 104. cikk (7) bekezdése szerint ajánlásokat fogalmazott meg Lengyelországnak a túlzott hiány megszüntetésére és a követendő stratégiára nézve.

Lengyelország konvergencia-programjának legfontosabb előrejelzései:

>TABELPOSITION>