Ekkor, sok évi sikertelen próbálkozás után, a Bizottság lemondott azon célkitűzéséről, hogy a végleges héaszabályozást, beleértve a héakulcsokat is, a határokon átnyúló valamennyi termékértékesítés esetében az adott termék származási országa szerinti adóztatás elve alapján kell végrehajtani, ugyanazon feltételek szerint, amelyek a belföldi kereskedelemre vonatkoznak. Az Európai Parlament és a Tanács egyetértettek abban, hogy a végleges rendszert a termékek rendeltetési helyen történő adóztatása elvét követve kell kialakítani.

A Bizottság eddig is folyamatosan sürgette a héarendszer reformját. A közelmúltban, a 2010. decemberben a héa jövőjéről szóló zöld könyv kapcsán indított széleskörű és eredményes nyilvános vitát követően, 2011. decemberben a Bizottság a héa jövőjéről szóló közleményében fogalmazta meg következtetéseit és határozta meg az elkövetkező évek legfontosabb intézkedéseit.

A jelenlegi rendszer ugyancsak nehezen kezeli az innovatív üzleti modelleket és a technológiai fejlődést a mai digitális környezetben. A fizikai és digitális termékekre és szolgáltatásokra vonatkozó eltérő héakulcsok nem teljesen felelnek meg a valóságos helyzetnek. Emellett a tagállamok is úgy érzik, indokolatlanul korlátozzák őket abban, hogy az adómértékek megállapítása terén önálló intézkedéseket hozzanak. Az elmúlt néhány évben bevezetett, a rendeltetési hely szerinti adóztatás alapelve felé irányuló paradigmaváltáshoz a héarendszerre és a héakulcsok tekintetében irányadó uniós szabályokra vonatkozóan levont következtetések szélesebb körű akalmazása szükséges.

Ezt szem előtt tartva a Bizottság egy végleges héarendszer megvalósítását célzó jogalkotási javaslatot tervez elkészíteni. Az említett végleges rendszer az uniós jogalkotók azon közös álláspontját tükrözi, miszerint a héarendszer alapját a termékek rendeltetési hely szerinti adóztatásának elve képezi. Ez azt jelenti, hogy az adószabályokat, amelyek alapján a termékértékesítő beszedi a hozzáadottérték-adót a fogyasztótól, kiterjesztik a határon átnyúló tranzakciókra is. Önmagában már ez a módosítás is hozzájárul ahhoz, hogy a határokon átnyúló tranzakciókhoz kapcsolódó héacsalások mértékét évi 40 milliárd euróval csökkenteni lehessen.

Röviden: a héarendszert korszerűsíteni kell és új alapokra kell helyezni. E cél megvalósítása nem lesz egyszerű. Már bebizonyosodott, hogy a jelenlegi rendszert igen nehéz megreformálni, és az, hogy bármilyen változtatáshoz a tagállamok egyhangú egyetértése szükséges, komoly kihívást jelent. Mégis, a rendszer változtatás nélkül egyre kevésbé fenntartható. Az adócsalással szembeni fellépés jegyében újabb kötelezettségek és ellenőrzések egyszerű beiktatása még tovább növelné a megfelelési költségeket és a jogbizonytalanságot a vállalkozások számára, beleértve becsületes vállalkozásokat is, emellett további akadályokat jelentene az egységes piac működésével szemben. A nem rendszerszintű egyszerűsítés sem tűnik járható útnak.

A közös héarendszer az európai egységes piac egyik alapeleme. A versenytorzító hatású és az áruk szabad mozgását gátló korábbi akadályok megszüntetésével könnyebbé tette az egységes piacon belüli kereskedelmet. A héa az EU egyik jelentős és folyamatosan növekvő bevételi forrása, amely 2014-ben mintegy 1 billió euró összegű, az EU GDP 7%-ának megfelelő bevételt produkált. Az EU egyik saját erőforrásának alapját is a héa szolgáltatja. Széles alapokon nyugvó fogyasztási adóként az egyik leginkább növekedésbarát adófajta.

Az adótartozások behajtására vonatkozó kölcsönös segítségnyújtás terén is lépéseket kell tenni.

A héabevétel-kiesés jelenlegi mértéke sürgős fellépést kíván három területen: hatékonyabb közigazgatási együttműködés megvalósítása, az önkéntes megfelelés előmozdítása, valamint az európai adóigazgatások teljesítményének kollektív javítása. Mindemellett az elektronikus kereskedelem nagy iramú fejlődése is új megközelítést kíván az adóbeszedés terén.

A Bizottság az egységes héabevallásra vonatkozó javaslat visszavonásából is le fogja vonni a következtetéseket, amely az egyszerűsítés egyik fontos területe marad, és továbbra is kitartóan keresi a megoldást, hogyan lehetne e tekintetben a kkv-k megfelelési költségeit csökkenteni.

lehetővé tennék, hogy a székhely szerinti ország végezze az ellenőrzést és hogy a több tagállamban is működő vállalkozásokat egyszer ellenőrizzék;

az induló internetes vállalkozásokat segítendő, közös uniós egyszerűsítést (héahatárérték) vezetnének be;

A határokon átnyúló elektronikus kereskedelemre vonatkozó jelenlegi héarendszer körülményes és költséges mind a tagállamok, mind a vállalkozások számára. Egy másik uniós országban történő termékértékesítés átlagos éves költsége 8 000 euróra becsülhető. Ezenkívül, az uniós vállalkozásokat versenyhátrány éri, mivel az Unión kívüli értékesítők a kis importszállítmányokra érvényes héamentesség alapján héamentesen értékesíthetnek árukat uniós fogyasztóknak (közel 150 millió héamentes importszállítmány érkezett 2015-ben). A rendszer összetettsége miatt a tagállamoknak nehézséget okoz a szabályoknak való megfelelés biztosítása is, amely a becslések szerint évente mintegy 3 milliárd eurós veszteséget okoz.

Mindenesetre vannak olyan hiteles közigazgatási intézkedések, amelyek sok tagállamban hatékonynak bizonyultak a csalások megfékezésére. Ezért a Bizottság készen áll segíteni is az érintett tagállamokat adóbeszedési és vizsgálati kapacitásuk javításában. A héabevétel-kiesés és az említett tagállamokban feltárt csalási rendszerek alapos kielemzése alapján, valamint a legjobb gyakorlatokra építve átfogó reformprogramokat lehet majd nagy gyorsasággal végrehajtani. Ehhez akár a Bizottság pénzügyi támogatását és az adott területen magas szintű szakértelemmel rendelkező nemzeti adóigazgatások tapasztalatát is igénybe lehet venni. A kockázatelemzések elkészítésében az Eurofisc is segítséget nyújthat, ezenkívül közös ellenőrzések is indíthatók, amelyekbe a nemzeti adóigazgatások önkéntes alapon bekapcsolódhatnak.

A héacsalás nem érinti egyformán az uniós országokat; sőt, a héabevétel-kiesés mértéke valahol nem éri el az 5%-ot, valahol pedig meghaladja a 40%-ot is. A fokozottabban érintett tagállamok közül néhányan azt kérték, hogy ideiglenes jelleggel olyan általános fordított adókivetési mechanizmust vezethessenek be, amely eltérne a héairányelv általános alapelveitől. Az ilyen kérések célja egy helyi jellegű héacsalással szembeni fellépés lenne, az érintett tagállam sajátosságainak figyelembe vételével.

Fontos lenne az önkéntes megfelelés, illetve a vállalkozások és adóhatóságok közötti együttműködés javítása is. A Bizottság támogatni fogja ennek előmozdítását olyan konkrét projektek működtetésével vagy szponzorálásával, mint például a viták megelőzésére és rendezésére szolgáló hatékony mechanizmusok az uniós héafórum keretében, valamint támogatni fogja az adóigazgatások és az üzleti szektor közötti megállapodások megkötését.

Az adóügyi jogszabályok betartatása a tagállami adóigazgatások feladata. Globális gazdasági környezetben a héa beszedéséhez és a csalás elleni küzdelemhez erős adóigazgatásokra van szükség, amelyek megfelelő eszközkészlettel rendelkeznek egymás támogatására is. Az európai szemeszter keretében született ajánlások közül sok hívja fel arra a tagállamok figyelmét, hogy javítsák az adóelőírásoknak való megfelelést és adóigazgatási kapacitásukat. Többet kell tenni tehát ezen a területen a legjobb gyakorlatok megosztása és végrehajtása érdekében.

A termékbehozatalhoz kapcsolódó szervezett bűnözéssel és héacsalásokkal szembeni harc szempontjából az adóhivatalok és vámhatóságok közötti, illetve a bűnüldöző szervek és pénzügyi intézmények nemzeti és uniós szintű hatékony együttműködését gátló akadályok lebontása is szükséges. Ezzel összefüggésben az EU pénzügyi érdekeinek az uniós szintű héacsalásokra kiterjesztett védelméről szóló bizottsági javaslatok, illetve az Európai Ügyészség létrehozásáról szóló javaslat elfogadása jelentős szerepet játszhat.

Ilyen csalás lehet például, amikor egy értékesítő azt a látszatot kelti, hogy a terméket egy másik tagállamba szállítja át, de az valójában ott helyben kerül fogyasztásra héamentesen, vagy egy másik jellemző példa, amikor egy határokon átnyúló tranzakcióban valaki héamentesen vásárol terméket vagy szolgáltatást, majd ráterheli a héát, anélkül, hogy azt befizetné az adóhatóságnak, miközben a vásárlója levonhatja.

Legfőbb ideje, hogy az ilyen csalásokkal szembeni fellépés jegyében egységesített megközelítést fogadjunk el, amely teljes mértékben összhangban áll az egységes piac követelményeivel. Még a héabevétel-kiesés megszüntetését célzó fent említett ambiciózus és önmagukban hasznos közigazgatási intézkedések sem elégségesek a határokon átnyúló tranzakciókhoz kapcsolódó csalások megszüntetéséhez.

Egy stabilabb, egységes európai héaövezetben a határokon átnyúló tranzakciókat a határokon belüli tranzakciókkal azonos módon kezelnék, amely véget vetne a rendszer beteges gyengeségének, és az adóigazgatások közötti szorosabb együttműködés révén lehetővé tenné a héarendszer integráltabb kezelését és érvényesítését.

A Tanács 2012. májusi következtetéseit szem előtt tartva a Bizottság átlátható párbeszédbe kezdett a tagállamokkal és más érdekelt felekkel azzal a céllal, hogy részletesen megvizsgálják, milyen lehetséges opciók állnak rendelkezésre a „rendeltetési hely elvének” bevezetésére a határokon átnyúló B2B kereskedelem területén, beleértve egy általános fordított adókivetési mechanizmus bevezetését is.

Az általános fordított adókivetési mechanizmus keretében a héát az értékesítési lánc lánc egészére „felfüggesztik” és csak a fogyasztókra vetik ki. Ez azt jelenti, hogy a héabeszedés teljes mértékben a kiskereskedelmi szintre tolódik el. Egy ilyen rendszerből hiányzik a jelenlegi héarendszert jellemző önszabályozás (v.ö. a megosztott héafizetés elve alapján), amely biztosítja, hogy az értékesítési láncban egy kis létszámú, viszonylag széles, megbízható adóalany fizeti a héa legnagyobb részét.

Mindemellett egyéb csalásfajták is megjelenhetnek, például magukat adóalanynak kiadó csalók, akik így héamentesen vásárolhatnak végső fogyasztásra szánt termékeket. A rendszerben tehát igen magas a csalás és a nem adózott magáncélú felhasználás kockázata, különösen a magas (akár 27%-os) héakulcsokat alkalmazó uniós országokban.

Az elvégzett munka alapján a Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy az EU egészét tekintve a legjobb megoldás az lenne, ha az EU területén belüli B2B termékértékesítést a belföldi értékesítéssel azonos módon adóztatnák, amely révén az átmeneti szabályozás legnagyobb hibáját orvosolni lehetne, miközben érintetlenül meg lehetne tartani a héarendszer alapjául szolgáló funkciókat.

A határokon átnyúló termékértékesítést ily módon adóztató rendszer biztosítja a belföldi és a határokon átnyúló termékértékesítés azonos kezelését a termelési és elosztási hálózat egészét tekintve, illetve a határokon átnyúló kereskedelem tekintetében visszaállítja a héa alapfunkcióit, például a megosztott fizetési rendszert a maga önszabályozó jellegével.

Ily módon, az említett változtatás évente mintegy 40 milliárd euróval (80%) visszavetné a határokon átnyuló tranzakciókhoz kapcsolódó csalások mértékét az EU-ban. A termékek folyó termelőfelhasználása és végső fogyasztása továbbra is azon a helyen adózik, ahová a terméket szállítják, ami nagyjából megfelel a fogyasztás helyének. Egy ilyen objektív kritérium alkalmazása mellett az adóalanyoknak nehezebb adótervezési tevékenységet folytatniuk vagy csalást elkövetniük. Egyben lehetővé teszi, hogy az adóigazgatások más kihívások megoldására összpontosítsák erőforrásaikat.

Az említett változtatás mellett néhány olyan intézkedés bevezetésére is sor kerül, amelyek nagy mértékben egyszerűsítik a rendszert. Például, a távközlésre, műsorszolgáltatásra és elektronikus szolgáltatásokra már létező egyablakos rendszer, amelynek kiterjesztése valamennyi elektronikus tranzakcióra esedékes lenne, még szélesebb körben kerül bevezetésre, átalakított formában, amely lehetővé teszi a digitális technológia nyújtotta lehetőségek kiaknázását a folyamatok egyszerűsítése, egységesítése és korszerűsítése érdekében. A vállalkozásoknak héa szempontból csak abban a tagállamban kell regisztrálniuk, amelyben nyilvántartásba vették őket. Összességében a vállalkozások átlagosan mintegy 1 milliárd eurót takarítanának meg.

Egy ilyen rendszerben szükségszerűen fontos a bizalom és az adóigazgatások közötti együttműködés, mivel a tagállam, ahová a termékek érkeznek, a határon átnyúló értékesítésre vonatkozó héa beszedésekor a származási tagállamra kell, hogy támaszkodjon. A héa beszedése, illetve a csalással szembeni fellépés tekintetében tehát a lehető legmagasabb szintre kell emelni az adóigazgatások közötti együttműködés hatékonyságát. Egy ilyen rendszer a vállalkozások részéről is jelentős átalakításokat igényel. Az intézkedéseket ezért fokozatosan kell végrehajtani, hogy a vállalkozások számára problémamentes átmenetet, a tagállamok számára pedig elegendő időt lehessen biztosítani együttműködési képességük és igazgatási kapacitásuk javítására. Az átmenetet felhasználóbarát módon, a rendelkezésre álló legújabb digitális technológiák alkalmazásával kell végrehajtani.

Jogalkotási szempontból az első lépés a határokon átnyúló értékesítés adóztatási elvének újragondolása, illetve az egyablakos rendszer határokon átnyúló B2B termékértékesítésre történő kiterjesztése lesz. Mindazonáltal a szabályokat betartó vállalkozások, ideértve a kkv-kat is, amelyek megfelelését az érintett tagállami adóigazgatások tanúsítják, továbbra is héafizetésre kötelezettek maradnak a más EU országokból vásárolt termékek után. Mivel a határokon átnyúló tranzakciókban érintett adóalanyok meghatározó többségét a szabályokat betartó vállalkozások alkotják, ez jelentősen csökkentené az egyablakos rendszeren keresztül folyó héaösszeget, és a vállalkozások is könnyebben alkalmazkodnának hozzá.

Második jogalkotási lépésként az adót minden határokon átnyúló értékesítésre kiterjesztenék oly módon, hogy az egységes piacon belül minden termékértékesítést és szolgálatásnyújtást, legyen szó akár belföldi, akár határokon átnyúló szolgáltatásról, azonos módon kezelnek. Ebből a célból jelentős minőségi elmozdulásra lesz szükség az együttműködés és a közös jogérvényesítési eszközök terén az adóigazgatások közötti kölcsönös bizalom erősítése érdekében. Az Eurofisc keretén belüli együttműködés erősítése és az adóigazgatások kapacitásának növelése jelenti a célkitűzés megvalósításának első lépését. A végleges rendszer bevezetésére csak azután kerülhet sor, hogy a minőségi elmozdulás megvalósulása tagállami szinten is tapasztalhatóvá válik.

5.Úton az adómértékek korszerűbb szabályozása felé

A héairányelv meghatározza azokat az általános keretszabályokat, amelyeken belül a tagállamok szabadon dönthetnek a héakulcsok mértékéről. Az említett szabályok, mindenek felett, a héarendszer semlegességének, egyszerűségének és alkalmazhatóságának biztosítását célozták. A jogalkotó úgy döntött, hogy - alapszabályként - a termékértékesítés és szolgáltatásnyújtás valamennyi adóköteles formájára egy általános héakulcsot alkalmaz, és a legalacsonyabb adómértéket 15%-ban állapította meg. Két kedvezményes, 5% vagy annál magasabb adómértéket engedélyezett, amelyeket a héairányelvben felsorolt bizonyos termékek és szolgáltatások esetében lehetett csak alkalmazni. Ezenkívül, bizonyos tagállamokban, „átmeneti eltérések” jegyében lehetővé tették néhány kedvezményes, többek között 5%-nál alacsonyabb adómérték alkalmazását.

A jelenlegi szabályok azonban nem teljes mértékben veszik figyelembe a technológiai és gazdasági fejlődést. Ez látszik például az elektronikus könyvek és elektronikus újságok esetében, amelyekre nem alkalmazhatók a papíralapú kiadványokra érvényes kedvezményes adómértékek. Ezzel a problémával a digitális egységes piaci stratégia keretében fognak foglalkozni.

Ráadásul az említett szabályokat több, mint két évtizede alkották meg úgy, hogy a végleges héarendszert az eredeti alapelvek szerint alakítják majd ki. Azóta a héa egyre inkább egy rendeltetési hely szerinti adóztatási elv alapján működő rendszer irányába fejlődött tovább. Az adómértékekre vonatkozó szabályokat azonban nem igazították az újfajta szemlélethez, amely lehetővé teszi a héakulcsok közötti nagyobb eltéréseket. A héakulcsok terén mutatkozó különbségek továbbra is hatást gyakorolhatnak az egységes piac működésére egy olyan rendszerben, ahol a fogyasztók a határon átlépve vásárolnak termékeket és vesznek igénybe szolgáltatásokat. Eltekintve azonban az említett esetektől, ellentétben azzal, ami a származási hely szerinti adóztatási rendszerben történik, az értékesítőknek nem származik jelentősebb hasznuk abból, hogy egy alacsonyabb adómértéket alkalmazó tagállamban működik a vállalkozásuk, így a héakulcsok közötti eltérések kevésbé tudják megzavarni az egységes piac működését.

A héairányelvben megfogalmazott szabályok az egységes piac működésének megőrzését és a versenytorzulás elkerülését célozzák. A szubszidiaritás elvével összhangban a Bizottság emlékeztet arra, hogy az EU csak akkor és olyan mértékben járhat el, amennyiben a meghatározott célkitűzéseket a tagállamok nem tudják kielégítően megvalósítani, és azok uniós szinten jobban megvalósíthatók. A jelenlegi szabályok keretében a tagállamok csak lassan és körülményesen tudják új területekre kiterjeszteni a kedvezményes adómértékek alkalmazását, mivel minden változtatáshoz egyhangú határozat szükséges. Ennek eredményeként, a héairányelv lassan elavulttá válik, például azon termékek tekintetében, amelyekre a technológiai fejlődés erősen érint.

Még rosszabb, hogy mivel az uniós jogszabályok módosításának elfogadása messze elmarad a kívánatos ütemtől, a tagállamok kénytelenek megszegni a szabályokat. A mai napig a Bizottságnak több mint 40 esetben kellett szabályszegési eljárást indítania a tagállamok több mint kétharmadával szemben. A tagállamok számára nagyobb szabadságot biztosító reform lehetővé tenné, hogy a szükségesnek vélt adópolitikai döntéseket gyorsabban meghozzák, miközben az EU-t mentesítené a szükségtelen eljárások alól.

Másrészről az adómértékek megállapítására vonatkozó teljes hatáskör tagállamokra ruházásának is megvannak a költségei és hátrányai, még akkor is, ha ez önmagában nem is veszélyeztetné az egységes piac működését. A héabevételek csökkenését eredményező helyzetet teremthetne, mivel az egyes ágazatok kedvezőbb elbánást követelnének maguknak. Hosszú távon mindez szűkítené az adóalapot, amely az EU gazdaságpolitikai ajánlásaival menne szembe. Valójában a kedvezményes adómértékek és az általános adómértékek közötti különbség növekedni látszik az elmúlt években, amely csökkenti a héa hatékonyságát és erősíti a piactorzító hatást. Mindemellett a nagyobb decentralizáció csak fokozná a rendszer összetettségét, mivel többletköltségeket teremt a vállalkozások számára és jogbizonytalanságot eredményezhet. Egy rendeltetési hely szerinti adóztatáson alapuló rendszerben, ahol az egyes tagállamokban működő vállalkozásokra a többi tagállamban alkalmazott adómértékek szerint kell a héát kivetni, egyre fontosabbá válik, hogy a nemzeti szabályozások egyszerűek legyenek, és a lehető legnagyobb mértékben a harmonizált termékkategóriákra támaszkodjanak.