[pic] | EURÓPAI BIZOTTSÁG |

Brüsszel, 23.3.2010

COM(2010)112 végleges

AZ EURÓPAI BIZOTTSÁG IDŐKÖZI JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK

a Bulgária által az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus keretében elért előrehaladásról

AZ EURÓPAI BIZOTTSÁG IDŐKÖZI JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK

a Bulgária által az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus keretében elért előrehaladásról

1. BEVEZETÉS

Amikor Bulgária 2007. január 1-én belépett az Európai Unióba, az Unió együttműködési és ellenőrzési mechanizmust[1] hozott létre azzal a céllal, hogy segítse az országot az igazságügyi reform területén jelentkező egyes hiányosságok orvoslásában, a korrupció és a szervezett bűnözés elleni küzdelemben, és időszakos jelentések révén figyelemmel kísérje az említett területeken elért előrehaladást.

A mostani jelentés időközi jellegű, és technikai frissítést nyújt azokról a jelentős fejleményekről, amelyekre az előző hat hónap során került sor Bulgáriában az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus keretén belül. A jelentés nem tartalmazza az elért előrehaladás értékelését.

Az értékelési kritériumok tekintetében elért előrehaladás értékelését és a fennmaradó kihívások azonosítását illetően továbbra is a Bizottság által 2009. július 22-én elfogadott legutóbbi előrehaladási jelentés és az abban megfogalmazott ajánlások szolgálnak hivatkozási alapul. A Bizottság 2010 nyarára készíti el következő értékelését.

2. AZ IGAZSÁGÜGYI REFORM, VALAMINT A KORRUPCIÓ ÉS A SZERVEZETT BűNÖZÉS ELLENI KÜZDELEM: A JELENLEGI HELYZET

Az elmúlt hat hónap során Bulgária több olyan konkrét reformjavaslatot kezdeményezett, amelyek megfelelnek a Bizottság által megfogalmazott ajánlásoknak. Jelenleg zajlik a büntető eljárásjogi törvény részleges felülvizsgálatának parlamenti vitája, valamint folyamatban vannak a bűncselekményből származó vagyoni eszközök elkobzásáról szóló törvény érdemi reformjára és az összeférhetetlenségi törvény felülvizsgálatára vonatkozó munkálatok. Bulgária arról is döntést hozott, hogy a súlyos bűnözés elleni küzdelem terén megerősíti a bűnüldözés szervezetét oly módon, hogy igénybe veszi a közös nyomozócsoportokat a magas szinten elkövetett korrupciót és a szervezett bűnözést érintő néhány kiemelt ügyben. Emellett az ország megkezdte a Nemzeti Adóhivatal és a Nemzeti Vámhivatal szerkezeti reformját, továbbá a korrupció és a szervezett bűnözés elleni küzdelemre vonatkozó átfogó stratégia kidolgozására irányuló tevékenységet.

Egyidejűleg a Legfelsőbb Igazságszolgáltatási Tanács (a továbbiakban: tanács) Felügyelete továbbra is jó vizsgálati eredményeket ért el, és a tanács folytatta a kiemelt közérdeklődésre számot tartó ügyek figyelemmel kísérését.

Mindazonáltal a bíróságok változatlanul kevés eredményt érnek el a magas szinten elkövetett korrupciót és a szervezett bűnözést érintő ügyekben, illetve 2010 januárjában további utcai gyilkosságra került sor. Teljes körűen ki kell vizsgálni a magas rangú bírák kinevezésével kapcsolatos – a tanács tagjait is érintő – súlyos korrupcióval kapcsolatos vádakat. A soron következő értékelést megelőzően gyorsabb és kimerítőbb nyomonkövetési intézkedéseket kell végezni a szabálytalanságokkal, az összeférhetetlenséggel és az uniós pénzeszközök felhasználása során elkövetett csalásokkal kapcsolatos bizottsági aggodalmak tekintetében.

3. KILÁTÁSOK

Az utóbbi hat hónapban Bulgária több olyan jelentős kezdeményezést indított el, amelyek a reformok iránti elkötelezettségét mutatják.

Ezek dicséretes erőfeszítések. Jóllehet csak végrehajtásukat követően, illetve a korrupció és a szervezett bűnözés elleni küzdelemhez nyújtott tényleges hozzájárulásuk alapján ítélhető meg az értékük, az ország közelmúltbeli erőfeszítései azt mutatják, hogy egyre növekvő mértékben ismerik el a lényeges és széles körű reformok szükségességét.

Bulgáriának további területekre kell kiterjesztenie reform-erőfeszítéseit ahhoz, hogy jelentős számú gyakorlati és mérhető eredményt érhessen el. Az igazságszolgáltatás mélyreható reformjának megvalósítása érdekében még több területen kell elindítani a Bizottság által 2009. júliusában ajánlott reformokat, amelyeknek kiemelt fontosságú nemzeti üggyé kell válniuk.

A Bizottság továbbra is támogatni fogja Bulgária ezen irányú törekvését, és nyárig alapos elemzést ad az előrehaladásról.

4. TÁJÉKOZTATÁS AZ EGYES ÉRTÉKELÉSI KRITÉRIUMOK TEKINTETÉBEN ELÉRT HALADÁSRÓL

4.1. 1. értékelési kritérium: Az igazságszolgáltatási rendszer függetlenségével és elszámoltathatóságával kapcsolatos kételyek felszámolását eredményező alkotmánymódosítások elfogadása.

A Legfelsőbb Igazságszolgáltatási Tanács Felügyelete továbbra is jó vizsgálati eredményeket ér el. A felügyelet a szófiai regionális fellebbviteli bíróság polgári jogi kollégiuma kivételével az egész bolgár igazságügyi rendszer tervszerű felülvizsgálatát elvégezte. Arról számolt be, hogy a vizsgálatok láthatóan visszatartó hatást gyakoroltak a bírói karra, jóllehet nem minden esetben tartották be következetesen a bíróságok és ügyészségi hivatalok számára megfogalmazott ajánlásait.

A tanács és a felügyelet újonnan felállított közös munkacsoportjainak hozzá kell járulniuk a fegyelmi felelősségrevonási gyakorlat egységesítéséhez, támogatást kell nyújtaniuk a célzott vizsgálatokhoz, valamint a tanács vizsgálati megállapításainak az értékelési és kinevezési eljárásra történő alkalmazásához. A jelenlegi gyakorlat azt mutatja, hogy a tanács által kiszabott szankciók gyakran enyhék. Továbbá néhány ügyet a törvényi határidők lejárta miatt kellett megszüntetni.

4.2. 2. értékelési kritérium: Az igazságszolgáltatási rendszerről szóló új törvény és az új polgári büntetőeljárási törvénykönyv elfogadásával és végrehajtásával átláthatóbb és hatékonyabb igazságszolgáltatási folyamat biztosítása. Ezen új törvények és a büntető- és közigazgatási eljárási törvénykönyvek hatásáról szóló jelentés készítése, különösen a tárgyalás előtti szakasz tekintetében.

A bizottsági ajánlásokra reagálva a kormány több módosítást eszközölt a büntető eljárásjogi törvényben a bírósági eljárás hatékonyságának és átláthatóságának javítása céljából. Az eddigi parlamenti vita azt mutatja, előfordulhat, hogy nem minden módosítás kap támogatást[2].

A büntető törvénykönyv módosításának a kormány által előterjesztett tervezete arra irányul, hogy szigorítsa egyes bűncselekmények – pl. az emberölés, az emberrablás, és a hitelezési csalás – szankcióit.

Bulgária kedvező értékelést ad a vádalku intézményéről, amely fokozta az igazságszolgáltatás hatékonyságát. Másrészt a gyorsított eljárás alkalmazása következtében indokolatlanul enyhe ítéletek születettek azokban az ügyekben, ahol a bizonyítékok teljes mértékben alátámasztották a vádat. Az értékelés alapján a bolgár hatóságok mérlegelik, hogy néhány súlyos bűncselekményt kizárjanak a gyorsított eljárás alkalmazásából, és korlátozni kívánják a bíróságok lehetőségét, hogy a meghatározott minimálisnál enyhébb ítéleteket szabjanak ki[3].

Az új jogalkotási törvény tervezetének elfogadására irányuló eljárások tekintetében nem számoltak be előrehaladásról. Az új törvénynek egyértelmű szabályokat kellene bevezetnie az átláthatóság és a nyilvános vita tekintetében, továbbá kodifikálnia kellene a jogalkotási eljárás különböző szakaszait.

4.3. 3. értékelési kritérium: A bírói testület reformjának folytatása a professzionalizmus, az elszámoltathatóság és a hatékonyság erősítésének. E reform hatásainak értékelése és az eredmények éves közzététele.

Továbbra is kritika éri a bírák tevékenységének értékelését, mivel a legtöbb bíró magasabb beosztásba kerül. A bizottsági ajánlásokra válaszul a tanács az éves értékelési eljárás tisztességességének és pártatlanságának erősítésére irányuló szabályrendeletet fogadott el[4]. A Legfelsőbb Igazságszolgáltatási Tanács továbbra is figyelemmel kíséri a kiemelt közérdeklődésre számot tartó ügyeket azok gyors bírósági tárgyalása érdekében. Jelentések szerint az ötven ilyen ügyből kilenc végződött büntetőítélettel[5]. A tanács néhány ügyben megállapította a késedelem okait, és utólagos ajánlásokat adott ki, némely fontos ügyben azonban továbbra is visszaélésszerű késedelmekre kerül sor[6].

2009 második felében nyilvánosságra kerültek a magas rangú bírák kinevezésével kapcsolatos – a tanács tagjait is érintő – befolyással üzérkedésre és korrupcióra vonatkozó vádak. Ezekre válaszul a testület több bíróval szemben hivatalos fegyelmi eljárást indított. A közvélemény nyomására a tanács két tagja lemondott beosztásáról, és visszatért a bírói karba. Ezt megelőzően a testület megállapította, hogy mindkét tag megsértette a bírák etikai kódexét, és lemondásra szólította fel őket. A beszámolók szerint a jogalap hiánya gátolta meg, hogy a tanács fegyelmi intézkedéseket hozzon velük szemben. Erre reagálva az igazságügyi minisztérium olyan javaslatot terjesztett elő az igazságszolgáltatási rendszerről szóló törvény módosítására, amely szigorítani kívánja a Legfelsőbb Igazságszolgáltatási Tanács tagjainak fegyelmi felelősségét[7].

Az állítólag érintett legalább harminc bíró közül tizenheten mondtak le az ebben az ügyben megfogalmazott, befolyással üzérkedésre vonatkozó vádak miatt. Beszámolók szerint fegyelmi eljárást kezdeményeztek valamennyi olyan – befolyással való üzérkedéssel gyanúsított – bíróval szemben, aki adminisztratív állásra pályázott, függetlenül attól, hogy kinevezték-e vagy sem. A tanács fegyelmi eljárásainak eredményeként eddig hét lefokozásra került sor. A vádakat nem lehetett érdemben ellenőrizni, mivel az ügyészség egyik érintett bíróval szemben sem kezdeményezett büntetőeljárást.

Több hivatalos jelzést követően a tanács szabálytalanságokra vonatkozó vizsgálatot indított egy regionális bíróságon. A testület által februárban elfogadott vizsgálati jelentés számos hiányosságra mutatott rá a bíróság igazgatásában.[8] A megállapításokat követő fegyelmi és jogi intézkedések folyamatban vannak.

Az Emberi Jogok Európai Bírósága bírálta, hogy a főügyész nem elszámoltatható[9]. Az EJEB ítéletében felkérte Bulgáriát, hogy építsen be megfelelő ellenőrzéseket és ellensúlyokat az igazságszolgáltatási rendszer intézményei közé.

4.4. 4. értékelési kritérium: Magas szintű, korrupció gyanúját felvető ügyekben komoly, pártatlan nyomozások indítása és ezekről szóló jelentés készítése. A közintézmények belső vizsgálatairól és a magas szintű tisztviselők vagyonának közzétételéről szóló jelentés készítése.

Bulgária a bizottsági ajánlások nyomon követéseként további öt állandó közös csoportot hozott létre a legfontosabb bűnügyek kivizsgálása céljából (lásd a 6. értékelési kritériumot). Az említett csoportokat kísérleti jelleggel megbízták a három korábbi miniszterrel és két parlamenti képviselővel szemben felmerült csalással és hivatali kötelességmulasztással kapcsolatos vádak kivizsgálásával is. Március elejéig összesen hat vádemelésre került sor két korábbi miniszterrel, két parlamenti képviselővel, valamint egy kormányhivatal egyik korábbi igazgatójával szemben.

Bulgária erősítette a közös nyomozócsoportnak az uniós pénzeszközökre elkövetett csalásokkal szembeni fellépésre való képességét. Az ország arról számolt be, hogy a nyomozócsoport által 2009-ben vizsgált 125 ügy közül 108 aktát továbbítottak a bíróságra.

A Bizottság ajánlásaira reagálva Bulgária elkészítette az összeférhetetlenség megelőzéséről szóló törvény módosításait, amelyek célja a törvény végrehajtásával megbízott bizottság létrehozása a parlament felügyelete alatt. A várakozások szerint a különbizottság felállítása révén további területekre terjeszthetnék ki az összeférhetetlenségi törvény korlátozott alkalmazási körét, valamint szankciók alkalmazásával és vagyoni eszközök elkobzása révén javíthatnák a törvény érvényesítését, illetve fokozhatnák annak hatékonyságát.

Jelenleg számos magas szinten elkövetett korrupciós ügyben folyik nyomozás. A közelmúltban hét vádemelésre került sor, azonban a bíróság elé terjesztett két jelentős csalási ügyben további súlyos késedelem következett be. 2009 júliusa óta nem számoltak be magas szinten elkövetett korrupciós ügyben hozott büntetőítéletről.

Jelentések szerint továbbra sem megfelelő a szabálytalanságok megelőzésesére és a közigazgatási szabálysértések felderítésére irányuló igazgatási szintű ellenőrzés. Az igazságügyi hatóságok számos esetben az előzetes közigazgatási ellenőrzés elvégzése előtt kapnak bejelentéseket. A közigazgatási ellenőrzési testületek ugyanakkor nem eléggé kezdeményezőek ahhoz, hogy előre felmérjék a kockázatokat, és hivatalból azonosítsák a csalás- és korrupciógyanús ügyeket. A Nemzeti Adóhivatalnál és a Nemzeti Vámhivatalnál olyan reformokat kezdtek, amelyek eredményeként javulnia kell az elszámoltathatóságnak és a hatékonyságnak.

Beszámolók szerint az összeférhetetlenség megelőzéséről és felderítéséről szóló törvény végrehajtásának eredményeként 2009 közepe óta negyvenhét ügyben állapítottak meg szabálytalanságot. Mindazonáltal a Nemzeti Számvevőszék tematikus weboldalán való közzétételük óta nem frissítették a magas rangú tisztviselők, miniszterek és parlamenti képviselők vagyonnyilatkozatait, és a bejelentett nyilatkozatok ellenőrzésével megbízott ellenőrzési testület sem hozott nyomonkövetési intézkedéseket. Emellett nem került sor nyomon követésre 2009 decembere óta, amikor egy kijelölt parlamenti különbizottság jelentésében magas rangú tisztviselők és parlamenti képviselők összeférhetetlenségére vonatkozó állításokat fogalmazott meg.

4.5. 5. értékelési kritérium: A korrupció megelőzésére és megfékezésére irányuló további intézkedések foganatosítása, különösen a határokon és a helyi önkormányzatokban.

2009. november 18-án a minisztertanács a korrupció és a szervezett bűnözés megelőzésére, valamint az azok elleni küzdelemre vonatkozó markáns stratégiát fogadott el, amelyet egy cselekvési terv segítségével és külföldi támogatással a közszektor egészében végrehajtanának.

Bulgáriának fokoznia kell a közbeszerzések során jelentkező szabálytalanságok megelőzésére, valamint az uniós pénzeszközök felhasználásával kapcsolatos aggodalmak csillapítására irányuló adminisztratív erőfeszítéseit. Fontos, hogy a közbeszerzési törvény módosításáról szóló parlamenti vita eredményeként hatékony védelmet biztosítsanak a közbeszerzések során elkövetett csalással és korrupcióval szemben[10].

4.6. 6. értékelési kritérium: A szervezett bűnözés elleni küzdelem stratégiájának végrehajtása, összpontosítva a súlyos bűncselekményekre, a pénzmosásra, valamint a bűnözők javainak szisztematikus elkobzására. Az e területeken indított új és folyamatban lévő nyomozásokról, vádemelésekről és ítéletekről szóló jelentések készítése.

Bulgária egy bizottsági ajánlásra válaszul öt állandó közös nyomozócsoportot állított fel a Legfelsőbb Semmítőszék ügyészségi hivatalának irányítása alatt. Ezeket a csoportokat ügyészek vezetik, és rendőrnyomozók, vizsgálóbírók, valamint az Állami Nemzetbiztonsági Ügynökség képviselői tartoznak a tagjaik közé. Az utóbbiak különösen a pénzügyi hírszerzési információk gyűjtésében vesznek részt. Az öt csoport főként a kiemelt szervezett bűnözési ügyek vizsgálatával foglalkozik majd[11].

A Bizottság egy másik ajánlására reagálva Bulgária lényegesen erősíteni kívánja a bűncselekményekből származó vagyoni eszközök elkobzására vonatkozó jogszabályait, valamint a bűncselekményből származó vagyoni eszközök befagyasztásával és elkobzásával foglalkozó bizottság (CEPACA) megbízatását. A módosítások különösen az alábbiakra terjednek ki: azon „kapcsolatban álló személyek” fogalmának kibővítése, akiknek a vagyoni eszközei elkobozhatók, a CEPACA azon jogának biztosítása, hogy hivatalból eljárva a piaci értékük alapján vizsgálja a vagyoni eszközöket, továbbá a bizonyítási teher áthelyezése, amennyiben alapos a gyanú, hogy a vagyoni eszközöket jogellenesen szerezték meg. A jogszabályi módosítások a polgári bíróságok által foganatosított elkobzást állítják a középpontba, amely független volna az adott büntetőügyben hozott konkrét határozattól, viszont számos egyéb tényezőtől – pl. a konkrét bűnügyi múlttól – tehetnék függővé. A tervezet – a nyilvános konzultációt követően – várhatóan márciusban kerül a parlament elé.

2009 közepe óta Bulgária számos letartóztatást foganatosított és nyomozásokat indított szervezett bűnözői csoportokkal összefüggésben.

Az említett időszakban két vádirat született kiemelt ügyekben: az egyik emberölés és szervezet bűnözői csoport létrehozása miatt, a másik pedig adócsalás ügyében. A második ügyben jelentős vagyoni érték befagyasztására került sor.[12]

2010. január 5-én Szófiában megölték egy kiemelt szervezett bűnözési ügy lehetséges tanúját. 2009 közepe óta általában véve kevés előrelépés mutatkozott a szervezett bűnözési ügyek bírósági tárgyalása során, és azóta büntetőítéletről sem számoltak be.

Bulgária mérlegeli a pénzmosással szembeni jogi védelem megerősítését a közjegyzői törvény olyan értelmű módosítása révén, amely ingatlan átruházásakor megtiltaná a készpénzes fizetést. E módosítás parlamenti vitája folyamatban van.

[1] A Bizottság 2006/929/EK határozata (2006. december 13.) a Bulgáriában felállítandó együttműködési, valamint az igazságügyi reform, a korrupció és a szervezett bűnözés elleni küzdelem területén érvényes külön értékelési kritériumok teljesítése terén elért haladást ellenőrző mechanizmus létrehozásáról (HL L 354., 2006.12.14., 58. o.).

[2] A módosítások kiterjesztik a bíróság előtt elfogadható bizonyítékok körét, valamint korlátozzák a bírósági eljárások formalitásait. A bíróság előtt elfogadható bizonyítékok közé sorolnák a rendőrtisztek állításait, az OLAF (az Európai Bizottság Csalás Elleni Hivatala) által szolgáltatott hivatalos dokumentumokat, továbbá a büntetőeljárás előkészítő szakaszának hivatalos megindítása előtt, különleges nyomozati eszközök segítségével gyűjtött hírszerzési információkat. A további módosítások közé tartozik a vádemelési eljárás egyszerűsítése, annak lehetővé tétele, hogy bírósági határozattal jelöljenek ki ügyvédet a vádlott számára, az ügyek bírósági körzetek közötti áttételének megkönnyítése, valamint az ügyészség feljogosítása, hogy megfellebbezze az ügyek visszaküldésére vonatkozó bírósági döntést. A március 4-i második olvasat során a Parlament elvetette annak bevezetését, hogy a rendőrnyomozók bizonyítékokat terjeszthessenek a bíróság elé, és elnapolta a vitát arról, hogy bírósági határozattal ügyvédet jelölhessenek ki a vádlott számára.

[3] A büntető eljárásjogi törvény módosítására irányuló javaslattervezet szerint a gyorsított eljárást többé nem alkalmaznák előre kitervelten elkövetett emberölés vagy olyan bűncselekmények esetén, amelyeket kábítószeres vagy alkoholos befolyásoltság állapotában követtek el, valamint a bírák, ügyészek vagy nyomozó szervek elleni bűncselekményekre, továbbá az emberrablásra, emberkereskedelemre, kábítószer-kereskedelemre, -termesztésre, illetve -birtoklásra sem.

[4] Az alábbiak tartoznak a legfontosabb változtatások közé: az értékelésért viselt felelősség áthelyezése a magas rangú bíráktól a Legfelsőbb Igazságszolgáltatási Tanács központi értékelő bizottságához, két új albizottság létrehozása a bírák és az ügyészek számára, az értékelendő személy 15 véletlenszerűen kiválasztott aktájának ellenőrzésére irányuló követelmény. Emellett a Felügyelet megállapításait és szankcióit is figyelembe fogják venni az értékelés során.

[5] A kilencből nyolcat 2009 első felében szabtak ki, az utolsót pedig 2009 júliusában. Nem kaptunk jelentést a büntetések mértékéről és arról, hogy végrehajtották-e a határozatokat.

[6] Egy konkrét ügyben például az ismételt késedelem alábbi okait jegyezték fel: a vádlott nem jelent meg (háromszor), a vádlott távolmaradása a tanúk betegsége és távolléte miatt (kétszer).

[7] A tervek szerint a tanács azon tagjai, akik veszélyeztetik az igazságszolgáltatás tekintélyét, véglegesen kizárhatók lennének a bírói állásokból.

[8] A jelentés megerősíti a bíróság elnökével szembeni, összeférhetetlenséggel és az ügyek véletlenszerű szignálási rendszerére vonatkozó szabálytalanságokkal kapcsolatos állításokat.

[9] Kolevi kontra Bulgária (kereset sz.: 1108/02), hozzáférhető az alábbi internetcímen: www.echr.coe.int/ECHR/homepage_en .

[10] A közbeszerzési törvény módosítására irányuló néhány javaslat szerint többé nem semmisítenék meg a szabálytalan pályázati felhívásokat, hanem a szerződéskötő hatóságnak a szerződéses érték 2 %-ának megfelelő bírságot kellene fizetnie.

[11] 2009 közepe óta Bulgária korlátozta az Állami Nemzetbiztonsági Ügynökség hatáskörét. Jóllehet az ügynökség képviselői részt vesznek a nemrég létrehozott közös csoportokban, a szervezett bűnözési ügyekben folytatott nyomozással kapcsolatos felelősség visszakerült a Belügyminisztériumhoz. Másrészt a beszámolók szerint továbbra is az ügynökség felel a magas szinten elkövetett korrupcióval kapcsolatos hírszerzési információk gyűjtéséért. A Csalás Elleni Koordinációs Szerv szintén visszakerült a Pénzügyminisztériumtól a Belügyminisztériumhoz.

[12] Bulgária összesen 29 szervezett bűnözéssel összefüggő vádemelésről számolt be 2009 közepe óta.