KIFEJEZÉSGYŰJTEMÉNY

DG INFSO : Az EB Információstársadalmi és Médiafőigazgatósága

DG REGIO : Az EB Regionális Politikai Főigazgatósága

EIF : Európai interoperabilitási keretrendszer

ERFA : Európai Regionális Fejlesztési Alap

IDA : Közigazgatási rendszerek közötti elektronikus adatcsere (Interchange of Data between Administrations) – az IDA program célja a tagállami közigazgatások, illetve a közösségi intézmények közötti adatcserét szolgáló transzeurópai hálózatok fejlesztése és működtetése

IDABC : Interoperábilis páneurópai elektronikus kormányzati szolgáltatások közigazgatási rendszerek, gazdasági szervezetek és állampolgárok részére. Az IDA eszköz utódja.

IKT : Informatikai és kommunikációs technológiák

Interoperabilitás/átjárhatóság : Különböző programok akkor interoperábilisak, ha közös adatcsere-formátumok révén képesek adatcserére, ugyanazon fájlformátumok olvasására és az azokban történő írásra, illetve ugyanazon protokollok használatára

ISA : Új program a 2010–15-ös időszakra: "Az európai közigazgatások közötti átjárhatósági eszközök"

IT : Információs társadalom

NFT : Nemzeti Fejlesztési Terv

Nyílt forráskódú szoftver : Átfogó, általános jellegű szoftverlicenc, amely alig vagy nem is tartalmaz szerzői jogi korlátozást, és hozzáférhetővé teszi a nagyközönség számára a forráskódot

Nyílt szabvány : Minden olyan kommunikációt, összeköttetést vagy adatcserét szolgáló protokoll, illetve interoperábilis adatformátum, amelynek specifikációi nyilvánosak, és mindenfajta korlátozás nélkül hozzáférhető és működtethető

PLN : A lengyel pénznem, a złoty hivatalos kódja az ISO 4217 szerint

PMM : A projektirányítási módszertan az eredményes projektirányítás folyamatalapú módszereinek összessége. A PMM módszerei révén a projektek egyértelmű keretrendszerrel irányíthatók. A PMM leírja, hogy milyen eljárásokkal lehet összehangolni az adott projekt erőforrásait és tevékenységeit, és ajánlásokat tesz a projekt megtervezésére és felügyeletére, valamint arra nézve, hogyan kell eljárni a változások miatt szükségessé váló projektmódosításoknál.

SA : Strukturális alapok

SMART : Specifikus, mérhető, abszolválható, reális és teljesítési időhöz kötött

Széles sáv : Nagysebességű adatátvitel, amelynek során egyszerre több egyidejű jel osztozik a sávszélességen

ÖSSZEFOGLALÁS

I. A jelentésünk tárgyát képező időszakban a közigazgatásban úgy tekintették az e-kormányzatot, mint az állampolgárokra, a gazdasági szervezetekre és a közigazgatási rendszerekre nehezedő adminisztratív terhek csökkentésének eszközét. Az e-kormányzat révén tökéletesíthetőek a közigazgatási szolgáltatások is. Mindez a lisszaboni célok (versenyképesség és innováció) elérését, vagyis a belső piacot gátló akadályok lebontását, a polgárok európai mobilitását és a területfejlesztést hivatott szolgálni.

II. A számvevőszéki ellenőrzés elsősorban a 2000–2006-os programidőszak ERFA-kiadásaira és négy tagállamra irányult, ezek: Franciaország, Olaszország, Lengyelország és Spanyolország. A Számvevőszék megvizsgálta a releváns stratégiai és programozási dokumentumokat, és felkeresett az e-kormányzatot fejlesztő 28 közigazgatási projektet. Ezt kiegészítendő, mintavételezéssel kiválasztott projektirányítóknak kiküldtünk egy online felmérést is.

III. Ezeket az e-kormányzati projekteket illetően a Számvevőszék megvizsgálta, hogy:

a) a felmért igényeknek megfelelően választották-e ki a projekteket;

b) jól alakították-e ki és terv szerint hajtották-e végre őket;

c) hasznosak és tartósak-e a projektek.

IV. A Számvevőszék megállapítása szerint az ERFA által támogatott e-kormányzati projektek hozzájárultak az elektronikus közszolgáltatások fejlesztéséhez. Annak ellenére azonban, hogy a legtöbb projekt technikailag működőképes, a projektek a vártnál sokkal kisebb haszonnal jártak, mivel a projekteredményeket nem tartották kellően szem előtt.

V. A Számvevőszék konkrétabban a következőket állapította meg:

a) Habár a programidőszak során az e-kormányzati programozás országos szinten fokozatosan javult, a stratégia kezdeti gyengeségei miatt a projektek elsősorban mégsem az e-kormányzati fejlesztés prioritásaira irányultak.

b) A projektek általában meghozták az elvárt eredményeket. Ez azonban gyakran vagy késve történt, vagy – tervezési gyengeség, illetve a megvalósítás módszertani hiányosságai miatt – szűkíteni kellett a projekt hatókörét.

c) Az ellenőrzött projektek javarészt technológiailag megbízható informatikai alkalmazásokat fejlesztettek ki, amelyek elektronikus szolgáltatásokat nyújtanak az állami szervek, a vállalkozások és a polgárok részére. Az ERFA által társfinanszírozott rendszereket általában megfelelően karbantartották, és azok pénzügyileg fenntarthatóak voltak. Mivel azonban nem mérték fel, hogy a projektek ténylegesen milyen előnyökkel jártak, ezért azokat nem lehet értékelni, és a jövőbeli projektek sem építhetnek a felgyűlt tapasztalatra.

VI. A Számvevőszék ezért a következőket javasolja:

a) A tagállamok dolgozzanak ki olyan e-kormányzati stratégiákat, amelyek felmért igényekre alapulnak, céljaik egyértelműek, és az e célok eléréséért felelős szervek feladatait is megszabják.

b) Az irányító hatóságok a projekt várható költségeinek és hasznának értékelése alapján válasszák ki az ERFA-támogatásra érdemesített e-kormányzati projekteket.

c) A tagállami irányító hatóságok hassanak oda, hogy az ERFA-támogatásra kiválasztott e-kormányzati projektek ne csak a projekt outputjaira összpontosítsanak, hanem arra is, hogy sor kerüljön a kidolgozott rendszerek teljes körű kiaknázásához szükséges eljárási vagy szervezeti változtatásokra.

d) Az irányító hatóságok egyrészt helyezzenek hangsúlyt arra, hogy az ERFA-támogatásban részesülő e-kormányzati projektek ültessék át gyakorlatukba a bevált megoldásokat, másrészt ajánlják határozottan nekik megfelelő projektirányítási módszerek alkalmazását.

e) A Bizottság biztosítsa, hogy az ERFA-támogatásban részesülő projektek tekintetbe veszik a transzeurópai interoperabilitást lehetővé tevő uniós alapelveket és ajánlásokat, különösen az EIF alapelveit, hogy ezáltal is nőjön a projektek európai szintű értéknövelő hatása, és könnyebb legyen a rendszerek további uniós szintű integrációja.

f) Az e-kormányzati projektek kiválasztása során az irányító hatóságok biztosítsák, hogy a finanszírozási határozatot költség-haszon elemzés támassza alá, és hogy az a karbantartást is beleértve minden jelentős költséggel kellőképpen számoljon.

g) A Bizottság biztosítsa, hogy az irányító hatóságok kísérjék figyelemmel, illetve értékeljék a projektek eredményeit és hatásait: ezáltal egyrészt kimutatható az uniós források eredményes felhasználása, másrészt az értékes visszajelzés révén a jövőben javítani lehet a projekttervezésen.

BEVEZETÉS

AZ E-KORMÁNYZAT MEGHATÁROZÁSA ÉS CÉLJAI

1. Elektronikus kormányzat (e-kormányzat) alatt az állami szervek, a vállalkozások és a polgárok közötti elektronikus tranzakciókat, illetve egyes állami szervek egymás közti ilyen tranzakcióit értjük. Az e-kormányzat a közszolgáltatások minőségi javulása érdekében az informatikai és kommunikációs technológiák (IKT) alkalmazását, szervezeti változásokat és új készségek elsajátítását követeli meg [1].

2. A jelentésünk tárgyát képező időszakban a közigazgatásban úgy tekintették az e-kormányzatot, mint az adminisztratív terhek és a várakozási idő csökkentésének eszközét, javuló költséghatékonyság és növekvő termelékenység mellett. Az e-kormányzat összhangban állt a lisszaboni stratégia versenyképességi és innovációs céljaival és a területfejlesztés támogatásával, a belső piac működését gátló akadályok csökkentésével. Az e-kormányzat a polgárok európai mobilitását is könnyítheti.

3. Az ún. elektronikus akadályok [2] kialakulását elkerülendő a Bizottság azt javasolta, hogy az uniós országok közigazgatásában tartsák tiszteletben a 2004 novemberében közzétett európai interoperabilitási keretrendszerben [3] (EIF) kifejtett általános alapelveket.

A LISSZABONI STRATÉGIA, AZ E-EURÓPA ÉS AZ i2010

4. A 2000. évi lisszaboni Európai Tanács azt a nagyra törő célt tűzte maga elé, hogy Európa váljék a világ legversenyképesebb és legdinamikusabb gazdaságává, és felismerte, hogy Európának meg kell ragadnia az új gazdaság és különösen az internet lehetőségeit.

5. Az Európai Bizottság a 2000–2005-ös időszakban két egymást követő e-Európa cselekvési tervet indított el avégett, hogy mind az online közszolgáltatások, mind az e-üzlet terén ösztönözze a szolgáltatások, alkalmazások és internetes tartalmak fejlesztését. A cselekvési terveket úgy tervezték meg, hogy figyelemmel legyenek a szélessávú infrastruktúra kiépítettségében és a biztonsági intézkedésekben mutatkozó hiányosságokra is. Ezeket a lépéseket olyan tevékenységekkel is támogatni kívánta, mint a tagállamok követendő IKT-eredményeinek széles körű megismertetése és IKT-fejlesztéseinek referenciaértékekkel történő összevetése [4].

6. A Bizottság kezdettől fogva [5] fontosnak tartotta az e-kormányzás ügyét, és IKT-politikájának sarokkövévé tette a közszolgáltatások átalakítását. A 2002-es e-Európa cselekvési tervet követően a Bizottság külön közleményben [6] fejtette ki a terv egyes e-kormányzati intézkedéseit, és részletezte, hogy milyen lépések révén lehet a közszolgáltatásokat az IKT jegyében átalakítani.

7. 2005-ben új keretstratégia, az átfogó politikai elképzeléseket felvázoló "i2010: európai információs társadalom" [7] váltotta fel az e-Európa cselekvési terveket. A megújított keretstratégiában még nagyobb hangsúlyt kapott az e-kormányzat témaköre. Ez nem csoda, hiszen a közelmúltban megjelent tanulmányok [8] szerint szoros összefüggés van a modern és hatékony közigazgatás, illetve egy ország verseny- és innovációs képessége között. Egy 2006-os bizottsági közlemény [9] leírta az e-kormányzat terén addig elért eredményeket, és új célokat tűzött ki. Fontos, hogy a tagállamok és a többi érdekelt fél kinyilvánítsa az ilyen intézkedések iránti politikai elkötelezettségét, s a tagállamok ezt számos konferencia alkalmával [10], ilyen értelmű nyilatkozatok aláírásával meg is tették. Az első jelentős jogi aktus, a 2006-ban közétett és 2009-ben életbe lépő "szolgáltatási irányelv" [11] (lásd: 1. háttérmagyarázat) előírja, hogy az üzleti élettel kapcsolatos egyes közszolgáltatásokat elektronikus úton is el lehessen érni.

8. Cselekvési terveivel párhuzamosan a Bizottság konkrét területeken, különböző célkitűzésekkel más kezdeményezéseket is kidolgozott [12], például a technológiai szűk keresztmetszetek megszüntetése és a példaértékű megoldások jobb kölcsönös megismertetése végett. A szakirányú programok és kezdeményezések közül külön említést érdemel az IDABC program [13], amely megkönnyítette a Bizottság és a tagállamok között a közös interoperábilis szabványok kidolgozását célzó együttműködést [14].

1. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

A SZOLGÁLTATÁSI IRÁNYELV

Az irányelv szerint a tagállamok kötelesek egyszerűsíteni a szolgáltatók számára előírt eljárásokat és alaki követelményeket. Az irányelv előírja, hogy a tagállamok csökkentsék az indokolatlan és aránytalan terheket, és jelentősen könnyítsék meg:

a vállalkozások létrehozását, amikor egy természetes vagy jogi személy állandó telephelyet kíván létrehozni valamely tagállamban;

a határon átnyúló szolgáltatásnyújtást, amikor egy vállalkozás úgy kíván szolgáltatásokat nyújtani egy másik tagállamban, hogy nem hoz létre ott telephelyet.

Az irányelv szerint a tagállamok kötelesek felállítani az "egyablakos ügyintézési pontok" rendszerét, amelynek révén a szolgáltatók hozzájuthatnak minden releváns információhoz, és úgy intézhetnek el bármely adminisztratív formaságot, hogy nem kell több különböző hatósággal kapcsolatba lépniük. Az "egyablakos ügyintézési pontoknak" távolról és elektronikus úton is hozzáférhetőnek kell lenniük.

UNIÓS PÉNZÜGYI TÁMOGATÁS

9. Az információs társadalom céljaira a 2000–2006-os programidőszakban megközelítőleg 11 milliárd EUR [15] uniós támogatást különítettek el. E célok között szerepelt az új biztonságos technológiák, az infrastrukturális képességek és a régiók közötti szélessávú összeköttetés fejlesztése. Az ERFA-támogatás ebből 6,7 milliárd eurót (61%-ot) fedezett. Az e-kormányzati intézkedésekről nem állnak rendelkezésre összesített számadatok.

AZ ERFA IRÁNYÍTÁSÁNAK ALAPELVEI A 2000–2006-OS PROGRAMIDŐSZAKBAN

10. Az ERFA irányítási rendszerének a szubszidiaritás és a partnerség alapelveit tükrözik [16], amennyiben a felelősség és az irányítás megoszlik az Európai Bizottság és a tagállamok kormányai között. A vizsgált 2000–2006-os programidőszak idején érvényes ERFA-programozást és a társfinanszírozott intézkedések végrehajtási folyamatát egyszerűsített formában az 1. ábra mutatja.

11. A többéves programokat az illetékes állami hatóságokkal, valamint a gazdasági és társadalmi partnerekkel való egyeztetést követően a tagállamok alakították ki. A tagállamok megállapították a program átfogó prioritásait, majd tárgyalásokat követően a Bizottság jóváhagyta az összes programozási dokumentumot. Az intézkedésekről az operatív programok átfogó leírást adtak, azok kidolgozásáról és a projektek kiválasztásáról a tagállamok gondoskodtak.

12. A programok a programidőszak alatt végrehajtandó megállapított és jóváhagyott prioritásokat tartalmazzák. Minden operatív programhoz, illetve egységes programozási dokumentumhoz csatolnak egy programkiegészítő dokumentumot, amely részletesen leírja a program intézkedéseit. Az intézkedések közt szerepelhetnek olyanok is, amelyek konkrétan az e-kormányzat fejlesztését célozzák.

1. ÁBRA

AZ ERFA IRÁNYÍTÁSI FOLYAMATA 2000-2006-BAN, EGYSZERŰSÍTETT BEMUTATÁS

+++++ TIFF +++++

AZ ELLENŐRZÉS HATÓKÖRE ÉS MÓDSZERE

13. Az ellenőrzés fő célja az volt, hogy az – ERFA-támogatású – ellenőrzött e-kormányzati közigazgatási projekteket illetően értékelje:

a) hogy a felmért igényeknek megfelelően választották-e ki azokat;

b) hogy jól alakították-e ki és terv szerint hajtották-e végre őket;

c) hogy hasznosak és tartósak-e azok.

14. A számvevőszéki ellenőrzés elsősorban a 2000–2006-os programidőszakra és négy tagállamra irányult: Franciaország, Olaszország, Lengyelország és Spanyolország információstársadalmi ERFA-kiadásai 3,0 milliárd eurót (45%-ot) tettek ki az összes ilyen kiadásból.

15. Az ellenőrzés többek között az alábbiakból állt:

a) az e-kormányzatra vonatkozó bizottsági keretstratégia áttekintése.

b) az e-kormányzati stratégiára vonatkozó nemzeti, illetve releváns regionális dokumentumok megvizsgálása a felkeresett országokban a 2000-2006 közötti időszakra nézve, valamint a nemzeti fejlesztési tervek, releváns operatív programok és programkiegészítő dokumentumok elemzése.

c) Vizsgálatok a felkeresett tagállamokban az e-kormányzati fejlesztéssel és projektkiválasztással foglalkozó nemzeti és regionális hatóságoknál.

d) 28 regionális projekt vizsgálata, ahol a 216,9 millió eurós összfinanszírozáson belül 127,2 millió EUR az ERFA-ból származik. A helyszínen vizsgált e-kormányzati projektek átlagos értéke 7,8 millió EUR volt, ebből az átlagos ERFA-hozzájárulás 4,5 millió EUR. A projektek közül 10-nek az értéke nem érte el az egymillió eurót, míg a négy legnagyobb projekt értéke 27-től 50 millió euróig terjedt. A vizsgált projektek fajtáiról lásd: Táblázat és 2. háttérmagyarázat.

e) Online felmérést küldtünk ki a felkeresett országokban az ERFA által társfinanszírozott e-kormányzati projektek 363 projektirányítójának. 212 irányítótól (58,4%) érkezett válasz.

TÁBLÁZAT

A HELYSZÍNEN VIZSGÁLT E-KORMÁNYZATI PROJEKTEK FAJTÁI

Projekttípus | Spanyolország | Franciaország | Olaszország | Lengyelország | Összesen |

Térinformatikai rendszer | 1 | 3 | 3 | 1 | 8 |

Munkafolyamat-kezelo rendszer | 3 | 1 | 2 | 4 | 10 |

Adózás | 1 | 0 | 0 | 1 | 2 |

Referencia-adatbázis | 0 | 0 | 1 | 1 | 2 |

Egyéb | 2 | 3 | 1 | 0 | 6 |

Összesen | 7 | 7 | 7 | 7 | 28 |

2. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

NÉHÁNY E-KORMÁNYZATI SZOLGÁLTATÁS NYÚJTÁSÁRA IRÁNYULÓ PROJEKT

Térinformatikai rendszer (GIS) – Toszkána régió, Olaszország

A Toszkána régió egységes programozási dokumentumában felsorolt projektek céljai között szerepelt egy olyan térinformatikai rendszer kifejlesztése, amelyet állampolgárok, állami szervek és szakemberek is elérhetnek online. Firenze tartományi hatósága e projekt keretében támogatta egy hidrogeológiai témájú téradatbázis létrehozását, valamint a talaj- és felszíni vizek használatának adminisztrálását végző szoftver kidolgozását. Cél volt az is, hogy teljes mértékben online kezeljék a beadott talajvíz-kutatási kérelmeket és az engedélyek kibocsátását.

Munkafolyamat-kezelő rendszer – Varmia-Mazúri vajdaság, Lengyelország

A projekt fő célja olyan webes portál létrehozása volt, amelynek révén a nagyközönség online kapcsolatba léphet 112 közhatósággal. A helyi közigazgatás három szintjére dolgoztak ki az elektronikus dokumentumok forgalmát szabályozó eljárásokat a célból, hogy a működési hatékonyság javítása mellett a közigazgatásban feldolgozott adatok teljes körű interoperabilitása is megmaradjon.

ÉSZREVÉTELEK

VAJON A FELMÉRT IGÉNYEKNEK MEGFELELŐEN VÁLASZTOTTÁK-E KI A PROJEKTEKET?

16. Az e-kormányzat célja az, hogy a szolgáltatások minőségének javítása, a jobb eredményesség és hatékonyság érdekében könnyebben hozzáférhetővé tegye a nagyközönség, a vállalkozások és az állami szervek számára a kormányzati szolgáltatásokat és információkat.

17. Ehhez olyan átfogó stratégia szükséges, amely az igények felmérésén, a prioritások meghatározásán és a stratégia várható költségeinek és hasznának figyelembe vételén alapul.

18. A Számvevőszék ezzel kapcsolatban megvizsgálta, hogy:

a) A felmért igények, illetve a meglévő informatikai rendszerek teljesítményének ismeretében, az Európai Bizottság által kiadott iránymutatást is figyelembe véve dolgozták-e ki az országos, illetve regionális keretstratégiát.

b) egységes és koherens, a legsürgetőbb igényeket figyelembe vevő kiválasztási kritériumok alapján bonyolították-e le a projektkiválasztási eljárásokat, úgy, hogy az érintettek érdemi eredményeket könyvelhettek el, és az egyes projektek célkitűzései megfeleltek a keretstratégia prioritásainak.

KEZDETBEN A STRATÉGIÁKAT NEM FELMÉRT IGÉNYEKRE ALAPOZTÁK

19. A 2000–2006 közötti időszakban a kommunikációs szokások úgy módosultak, hogy egyre többen tértek át a telefonról és a papírról az internetre, szélessávú hozzáféréssel is. Ehhez alkalmazkodva egyes országokban megkezdték a közigazgatás átalakítását.

20. Az Európai Unióban az e-Európa cselekvési tervek kiemelten kezelték az e-kormányzatra irányuló, a regionális versenyképességet és a közigazgatás hatékonyságát összekapcsoló kezdeményezéseket. A tagállamok az egész időszakra nézve miniszteri nyilatkozatokban kötelezték el magukat, hogy megfelelő intézkedéseket javasolnak nemzeti szinten, s ennek eredményeképp sor is került az e-Európa kezdeményezéssel összhangban lévő nemzeti stratégiák kidolgozására.

21. A programidőszak kezdetén a felkeresett tagállamok e-kormányzati stratégiái még nem léptek túl a felmért valós igényekkel szembe nem néző általánosságokon.

22. A Számvevőszék megvizsgálta a felkeresett tagállamok releváns stratégiai dokumentumait, és a következő hiányosságokra bukkant:

a) nem mérték fel előzetesen az állampolgárok, a vállalkozások és a közigazgatási szervek igényeit, így stratégiai célkitűzéseik túl általánosnak, konkrét célok híján lévőnek bizonyultak. Nem elemezték kellően a tényleges szükségleteket. Egyes országokban például hiányoztak az elektronikus tranzakciókat lehetővé tévő jogszabályi rendelkezések.

b) Nem jelölték ki pontosan, hogy mely illetékes állami szervek felelősek a kitűzött célok eléréséért (lásd: 3. háttérmagyarázat), illetve ezeknek a szerveknek nem volt kellő hatókörük az eredményes végrehajtás biztosításához. Nem állítottak fel monitoringrendszereket, így nem lehetett időben korrekciós intézkedéseket hozni, és kárba veszhettek a jövőbeli fejlesztések szempontjából hasznos tapasztalatok.

3. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

PÉLDA A NEM EGYÉRTELMŰ FELADATMEGOSZTÁSRA

Az "e-Lengyelország 2004–2006" nevű stratégia

A stratégia fő gyengesége az volt, hogy nem tudta minden esetben egyértelműen meghatározni a feladatköröket. 83 konkrét feladatot osztottak ki különböző minisztériumoknak és hivataloknak; ezek közül több mint 30-nak a végrehajtásáért egynél több szervezet felelt. Ez utóbbi esetekben azonban nem jelezték, hogy ki a felelős a koordinációért. A stratégia záró értékelése éppen a minisztériumok közötti elégtelen koordinációt és együttműködést emelte ki mint a kitűzött célok elérését megakadályozó egyik tényezőt.

23. Ha az eleinte kialakított stratégiákat összevetjük az ellenőrzött időszak végén készültekkel, egyértelmű, hogy a minőségben némi javulás mutatkozik. Egyes országok amúgy is kiemelten kezelték az e-kormányzat ügyét, mivel felismerték, hogy ezáltal modernizálható a közigazgatás. Tagállami szinten azonban a projekt megvalósításáért felelős hatóságok – különösen a projektirányítási technikák és a technikai iránymutatások terén – kevés módszertani támogatásban részesültek. Amint a 4. háttérmagyarázatból látható, volt azért példa módszertani támogatásra.

4. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

PÉLDA A MÓDSZERTANI TÁMOGATÁSRA

Olaszországban 2003 júniusában hozták létre az Országos Közigazgatási Informatikai Központ (CNIPA) nevű állami szervezetet, a Közigazgatási és Innovációs Minisztérium égisze alatt.

A minisztérium által kidolgozott e-kormányzati tervek megvalósításával a CNIPA-t bízták meg, nevezetesen, hogy:

a) az IKT-nak a közigazgatásba való bevezetése során tartassa be a szabályokat, előírásokat és technikai iránymutatásokat.

b) Értékelje és monitorozza a helyi, regionális és országos szintű adminisztráció által kidolgozott projekteket.

c) Véleményezze a közigazgatási szervek számára a projektek stratégiai koherenciáját.

A PROJEKTKIVÁLASZTÁS SORÁN RITKÁN VIZSGÁLTÁK, HOGY A KÖLTSÉGHATÉKONYSÁG VÁRHATÓAN CSAKUGYAN A KIVÁLASZTOTT PÁLYÁZATI PROJEKTEKNÉL-E A LEGJOBB

24. A pályáztatást az ERFA irányításáért felelős nemzeti hatóságok szervezték és irányították, és ezek rendszerint az alábbi modellek valamelyikét követték:

a) "A" modell – A pályázó projekteket előszűrték és előzetesen kiválasztották, alkalmazási körüket feltüntették az ERFA programozási dokumentumokban (pl. a programkiegészítő dokumentumban).

b) "B" modell – A pályázati felhívást követően a kiválasztandó projekteket versenyeztették egymással, és a támogatást az intézkedés célkitűzéseit legjobban teljesítő projektek kapták meg. Ezekre a célprogramokra, például az elektronikus közigazgatási szolgáltatások fejlesztésére, külön pénzeszközöket különítettek el.

25. A Számvevőszék mindkét eljárásfajtából választott a 28 projektből álló elemzendő mintába (11 A, 17 B):

a) A centralizált koncepció ("A" modell) keretében az ERFA-támogatást előzetesen ítélték oda a megnevezett projekteknek, költség-haszon elemzést alig végeztek, és gyakran formális támogatási kérelmi eljárásra sem került sor.

b) A másik koncepció ("B" modell) jegyében a legjobban előkészített projekteket választották ki, a programozási dokumentumokban leírt témaprioritások fényében, úgy, hogy az egyes projekteket független szakértők vetették tartalmilag össze. A költség-haszon elemzés Lengyelországban kötelezően részét képezte a pályáztatási eljárásnak. A kiválasztásért felelős szervek a kérelmezési határidőn kívül nem szabták meg az átfogó eljárás ütemtervét. Ha túl sok volt a pályázó, csak nagy késéssel bírálták el a pályázatokat, Lengyelországban pedig a kiválasztási eljárás elhúzódása miatt a felkeresett projektek közül négynél el kellett halasztani a tervezett kezdést.

26. A hatóság némely esetben hajlott arra, hogy úgy válasszon ki – a célokat, a hatókört és a potenciális felhasználók becsült számát tekintve – nagyszabású projekteket, hogy közben nem mérte fel kellően, képes-e a projektgazda komplex informatikai projekteket irányítani, és van-e elegendő, megfelelően képzett alkalmazottja. Egy lengyelországi projektnél csak 2006-ban, a támogatás odaítélése után 17 hónappal nevezték ki az első projektirányítót. A 2007-es év során öt különböző projektirányító követte egymást felelősként, míg a projektet felügyelő irányítóbizottság összetétele négyszer módosult. Egy belső ellenőrzési jelentés a stabilitásnak ezt a hiányát nevezte meg mint a projekt késedelmeiért részben okolható tényezőt. Egy olasz projekt értékelő zárójelentése a késedelmes végrehajtásért a projektirányító csoport személyi változásait és a projektben részt vevő helyi szervek közötti koordináció hiányát okolta.

27. Az eredetileg kitűzött céljaikat el nem érő projektek az érintettek számának és a kínált szolgáltatások kidolgozottságának szempontjából rendszerint igen összetettek voltak. Emiatt, illetve mert a projekteket a programok lezárása előtt be kellett fejezni, egyes esetekben a projekt hatóköre jelentős mértékben leszűkült (lásd: 39. bekezdés).

JÓL ALAKÍTOTTÁK-E KI ÉS TERV SZERINT HAJTOTTÁK-E VÉGRE A PROJEKTEKET?

28. Mint minden informatikai projekt, bármely e-kormányzati projekt zökkenőmentes megvalósításához is fontos a részletes tervezés. A terv tűzzön ki világos célokat, részletezze, hogy milyen intézkedések szükségesek a projekt lebonyolításához, és adjon becslést az időbeli és erőforrásbeli korlátokról.

29. A Számvevőszék azt szándékozott értékelni, hogy az eredeti terveknek megfelelően hajtották-e végre a projekteket, és ha nem, akkor mi okozta a jelentősebb eltéréseket. Minden ellenőrzött projektnél a következő alapvető projektelemeket vizsgáltuk meg:

a) Tervezés és kialakítás – külön figyelmet fordítottunk arra, hogy megfelelő módon, SMART-mutatók révén történt-e a célok kitűzése, és hogy folyamodtak-e olyan jól bevált gyakorlathoz, mint a bevett projektirányítási módszertan (PMM) alkalmazása.

b) Az európai interoperabilitási keretrendszer (EIF) elveinek való megfelelés – megvizsgáltuk, hogy a projekt kialakítása során beépítették-e abba az EIF alapelveit.

c) Végrehajtás – ennek folyamatát időgazdálkodási, költségvetési és projekthatóköri szempontból vizsgáltuk.

d) Felhasználásra való rendelkezésre állás – a helyszíni vizsgálatok során ellenőrizték a projekteszközök (pl. szoftverek, szerverek, platformok), illetve a tervezett szolgáltatások meglétét.

A PROJEKTCÉLOK TÚL ÁLTALÁNOSAK VOLTAK, ÉS A PROJEKTEK KIALAKÍTÁSÁNÁL NEM KEZELTÉK MEGFELELŐEN A NEM TECHNIKAI JELLEGŰ KÉRDÉSEKET

30. Minden ERFA-támogatásért folyamodó állami/önkormányzati szerv számára alapfeltétel volt, hogy részletesen fejtse ki a kitűzött célokat. A projektekről adott leírások rendszerint mégis a nemzeti vagy regionális stratégiákhoz, illetve az ERFA programozási dokumentumaiban megadott célkitűzésekhez kötődő általánosságokban mozogtak. A lengyelországi projektek kivételével ritkán határozták meg a projektektől elvárható érdemi eredményeket, és nem készültek költség-haszon elemzések.

31. A projektdokumentáció minősége projektenként igen eltérő volt, egyes szélsőséges esetekben nem is állt rendelkezésre megvizsgálható dokumentáció. Az illetékes hatóságok nem szabtak meg minimumkövetelményeket, többek között a dokumentálás terén.

32. A vizsgált projektek többségénél túl általános, nem számszerűsített célokat tűztek ki. Példa a homályosan megfogalmazott célkitűzésekre: "a szolgáltatások minőségének javítása". Még ha szabtak is meg célértékeket, ezek rendszerint az outputokra vonatkoztak (pl. a beszerzett szerverek száma), nem pedig arra, hogy milyen haszonnal jár a projekt a szervezet, illetve a végfelhasználó számára (pl. hogy a részleg működési költsége x %-kal csökken). A felmérés során megkérdezett projektgazdák szerint (2. ábra) csak a projektek 42%-ánál határoztak meg hatásmutatókat.

2. ÁBRA

MILYEN TÍPUSÚ PROJEKTCÉLOKAT TŰZTEK KI?

+++++ TIFF +++++

A legtöbb esetben az outputokra és az eredményekre vonatkozó célok világosan meg voltak határozva, de a hatást illetően már ritkábban tűztek ki célokat.

Forrás: Az Európai Számvevőszék felmérése.

33. A projekttervezés során túlzottan a technikai szempontokra összpontosítottak, és a projektek potenciális hatását csökkentve sok esetben elhanyagoltak olyan fontos kérdéseket, mint az adminisztratív eljárások újratervezése az új technológiák lehetőségeinek jobb kiaknázása céljából.

34. Különböző projektek esetében abból, hogy nem fordítottak figyelmet az egyes részlegek közötti koordinációra vagy az eljárások és munkafolyamatok átalakításához hasonló szervezési kérdésekre, párhuzamos eljárások, projektkésedelmek és adatcsere-problémák származtak, egyes esetekben pedig a projekteket nem dolgozták ki a tervezett módon, nem használták ki őket kellőképpen, vagy akár felhagytak velük (lásd: 5., 7. és 9. háttérmagyarázat).

A PROJEKTEK TÖBBNYIRE MEGFELELNEK AZ EIF ALAPELVEINEK, A TÖBBNYELVŰSÉGET KIVÉVE

35. A 2004 novemberében közzétett Európai Interoperabilitási Keretrendszer (EIF) egy sor iránymutatást határoz meg az e-kormányzati szolgáltatásokra nézve, hogy a közigazgatási szervek, üzleti vállalkozások és polgárok a határokon átnyúló, páneurópai módon működhessenek együtt. Megvizsgáltuk, hogy a 15 felkeresett projekttől, melyek 2005-ben vagy később indultak, mennyire lehetett elvárni, hogy figyelembe vegyék ezeket az iránymutatásokat.

5. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

ELÉGTELEN KOORDINÁCIÓ ÉS ANNAK KÖVETKEZMÉNYEI

Integrált szélessávú platform – Szicília, Olaszország

A projekt egyik célkitűzése olyan internetes idegenforgalmi portál kifejlesztése volt, amelynek interaktív funkciói között szerepel előre szervezett turistautak online foglalása és kifizetése.

A regionális hatóságok különböző igazgatóságai közötti együttműködés hiánya jelentős késéseket okozott, és szűkült a tervezett szolgáltatások köre is.

36. A Számvevőszék megvizsgálta, hogy ezek a projektek megfelelnek-e az alábbi elveknek:

a) Hozzáférhetőség – elsősorban interneten, ritkábban más kommunikációs csatornákon, például mobiltelefon keresztül. A legtöbb projekt a weboldalak és felhasználói felületek megtervezéséhez felhasználta az ajánlott útmutatót [17]. Kevés projektnél gondoltak azonban arra, hogy a gyengén látók számára külön weboldalt fejlesszenek ki (pl. automatizált olvasórendszerrel).

b) Többnyelvűség – az ügyfélszolgálatok többnyire csak a nemzeti nyelv(ek)en működtek, és csupán 17%-uk tájékoztatott egynél több nyelven.

c) Biztonság és adatvédelem – a Számvevőszék véleménye szerint a biztonsági és adatvédelmi problémák kellő figyelmet kaptak, kellő szintű és a vonatkozó jogszabályoknak megfelelő volt a biztonság.

d) Nyílt szabványok és nyílt forráskódú szoftverek alkalmazása – gyakran alkalmaznak nyílt szabványt, és számos projekt tudott több különböző nyílt formátumban adatokat előállítani és cserélni. Gyakori a nyílt forráskódú szoftverek alkalmazása is, hiszen az informatikai vállalkozók így versenyképesebb árajánlatot tudnak tenni. A megvizsgált rendszereket a versenyszférában használatos és nyílt forráskódú megoldások vegyítésével dolgozták ki.

A LEGTÖBB PROJEKT NEM HALADT A TERVEKKEL ÖSSZHANGBAN

37. A Számvevőszék megvizsgálta mind a 28 felkeresett projekt dokumentációját, és értékelte a projektek előrehaladását a tervekhez képest, a megvalósítás mikéntjét, illetve a projektirányítás minőségét.

38. Az ellenőrzött projektek túlnyomó többsége meghozta a terv szerinti outputokat, ám 82%-ukat (23-at) nem a támogatási kérelemben tervezettek szerint fejezték be (3. ábra). Az eltérések fő okai az alábbiak voltak:

a) Tervezés és kialakítás – A nem megfelelő vagy pontatlan tervezés következtében a projekt megvalósítása közben még olyan kérdéseket kellett tisztázni, mint a kitűzendő célok és a feladatmegosztás, vagy munkaerő pótlólagos felvétele.

b) Eljárási kérdések – egyes – rendszerint munkaerő-felvételi és koordinációs – eljárások több időt emésztettek fel az eredetileg tervezettnél. Egyes ügyintézési késedelmek oka a bürokratikus eljárások elhúzódása, a projektmunkacsoportok elégtelen felhatalmazása vagy jogi probléma volt;

3. ÁBRA

HATÁRIDŐRE FEJEZŐDÖTT-E BE A PROJEKT?

+++++ TIFF +++++

A projekteknek csak 35%-a fejeződött be határidőre, és 17%-uk szenvedett több mint egy évnyi késedelmet.

Forrás: Az Európai Számvevőszék felmérése.

c) Humánerőforrás – azon kisszámú közigazgatási egység közül, ahol saját rendszerek kialakítása mellett döntöttek, kettőnél nem volt az informatikai projektek irányításában jártas munkaerő, ami egyes projekteknél késedelmet okozott, és gyorsan cserélődtek a legfontosabb munkatársak.

d) Külső tényezők – ezekre a projektek kedvezményezettjeinek nem volt befolyásuk, a határidőkre viszont kihatottak (pl. a vállalkozók magatartása és teljesítőképessége, vagy a nemzeti jogi környezet változásai).

39. A legtöbb késedelem egy évnél rövidebb volt, és nem hatott ki a projekttől elvárt eredményekre, illetve nem emelte meg jelentősen a költségeket, mivel a költségnövekedést elkerülendő a legtöbb szerződésben külön záradék rendelkezett a rögzített árról. Amikor azonban egy évnél nagyobb volt a késedelem – tekintve, hogy a projekteket a programok lezárása előtt be kell fejezni –, az hátrányosan hatott három projektre, amennyiben szűkíteni kellett a hatókörüket (lásd: 6. háttérmagyarázat).

40. A felkeresett 28 projekt közül 10 (36%) alkalmazott projektirányítási módszereket. A felmérés tanúsága szerint csak a projektek 23%-ának megvalósítása során alkalmaztak PMM-alapelveket. A Számvevőszék megállapítása szerint azon felkeresett projektek közül, amelyek bevett PMM-módszertant alkalmaztak, 50%-ot fejeztek be időben, és 90% maradt a költségvetés keretein belül. Annál a 18 projektnél, ahol nem alkalmaztak PMM-módszertant, csak 22% készült el időben, és 56% maradt a költségvetés keretein belül.

6. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

PÉLDA A KÉSEDELEM OKOZTA HATÓKÖRSZŰKÍTÉSRE

Elektronikus hivatal – Online eljárások (Kanári-szigetek, Spanyolország)

A 2000–2006-os programidőszak szabályai értelmében valamennyi ERFA-társfinanszírozású projektet 2008. év végéig be kellett fejezni. Tervezési hiányosságok miatt a projekt öt év késedelmet szenvedett, s így fennállt annak kockázata, hogy vissza kell szolgáltatni az ERFA-támogatást. Hogy ne veszítsék el az uniós társfinanszírozást, jelentős mértékben módosítaniuk kellett a projekt eredeti hatókörét. Habár eredetileg több mint 50 eljárást kellett volna számítógépesíteni, a projektirányítók úgy határoztak, hogy csak a két legfontosabbra összpontosítanak, hiszen ez a kettő dolgozta fel az összes fájl kb. 75%-át.

41. Egy ilyen esetben, mivel nem fordítottak kellő figyelmet a szervezési kérdésekre, a kifejlesztett számítógépes rendszer végül nem is került használatba. Mivel a rendszerbe betáplálandó adatok megszerzéséhez szükséges szerződést nem írták alá időben, a technikailag működőképes rendszer feleslegesnek bizonyult.

42. Az e-kormányzati projekteknek köszönhetően megvalósuló rendszerek használatát az is befolyásolta, hogy a vezetők mennyire érezték sajátjuknak az új megoldásokat és szolgáltatásokat. Ezek a rendszerek gyakran a hagyományos közigazgatási szolgáltatásokon túlmenő funkciókkal is bírnak - ilyenek pl. az elektronikus pályázatok, vagy az egyes felhasználók személyére szabott profilok. Épp ezek az elemek adják az új elektronikus rendszerek sajátlagos értékét, s általuk korszerűsödik a közigazgatás. Voltak azonban olyan esetek, amikor az új technológiai lehetőségek kiaknázatlanul maradtak (lásd: 7. háttérmagyarázat).

7. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

SZÁMÍTÓGÉPES RENDSZEREK KIHASZNÁLATLAN FUNKCIÓI

A Tengerészeti Hivatal internetes portálja (Gdynia, Lengyelország)

A számítógépes rendszer célja az volt, hogy online hozzáférést biztosítson a Tengerészeti Hivatal szolgáltatásaihoz az ügyfelek számára. A rendszer közbeszerzési modulja lehetővé tette az elektronikus pályázatbenyújtást. Miután egy megvalósíthatósági tanulmány előnyökkel kecsegtetőnek ítélte az elektronikus pályáztatást, célul tűzték ki, hogy évente 30 online árverést rendeznek, ám hiába volt tokkal-vonóval kifejlesztve a rendszer, a helyszíni vizsgálat időpontjáig még egyetlen internetes árverésre sem került sor.

HASZNOSAK ÉS TARTÓSAK-E A PROJEKTEK?

43. Egy informatikai termék karbantartásán mindazon eljárásokat értjük, amelyek a rendszer fenntartásához a teljes működési életciklus tartama alatt szükségesek, pl. a kulcspozíciót betöltő munkatársak képzését vagy a felhasználók mindennemű támogatását, pl. segélyvonal működtetését.

44. Ellenőrzésének ebben a részében a Számvevőszék a következő témákra összpontosított:

a) Hasznosság – A végső projektszakasz megvizsgálásakor elsősorban azt elemeztük, hogy mennyire bizonyultak hasznosnak a projekt outputjai, mennyire éltek a felhasználók az új szolgáltatásokkal, és hogy ehhez fűződően a projekt milyen gazdasági hasznot hozott.

b) Karbantartás – felmértük, hogy uniós támogatás nélkül mennyire tartható karban a projekt a belátható jövőben, és a karbantarthatóságot is tekintetbe véve értékeltük a projektek pénzügyi és operatív fenntarthatóságát.

A VÁRT ELŐNYÖK RÉSZBEN TELJESÜLTEK

45. Befejezése után szinte mindegyik projekt [18] hamar működésbe lendült, új, digitális eljárásokkal váltva fel sok belső eljárást. A projektek ugyan teljesítették az outputkritériumokat, ám az már kevésbé sikerült, hogy az outputokból származó eredmények színvonala is javuljon és azok pozitív hatást gyakoroljanak (4. ábra).

4. ÁBRA

SIKERÜLT-E MEGVALÓSÍTANI A BENYÚJTOTT PÁLYÁZATBAN SZEREPLŐ VALAMENNYI PROJEKTCÉLT?

+++++ TIFF +++++

Az outputokhoz kapcsolódó célkitűzések általában teljesültek, de az eredményekhez és különösen a hatáshoz kapcsolódó célok már jóval kevésbé.

Forrás: Az Európai Számvevőszék felmérése.

46. Az nyilvánvaló, hogy a közigazgatásban van érdeklődés e-kormányzati szolgáltatások kifejlesztése iránt, a vállalkozók és a nagyközönség azonban továbbra is kevésbé óhajtja használni ezeket, mint amire a projektpályázatok írói számítottak. A Számvevőszék szerint ezt több okkal is lehet magyarázni (ezeket a megkérdezett projektgazdák is említették):

a) Elektronikus azonosító - A közigazgatás legtöbb szolgáltatását csak azonosítóval lehet igénybe venni. Digitális szolgáltatások igénybe vételéhez rendszerint elektronikus azonosítás szükséges, ennek alkalmazása azonban országonként különböző mértékű. Egyes tagállamokban, például Spanyolországban az elektronikus aláírás a nemzeti személyazonosító kártyába van beleépítve, ezért annak alkalmazását meggátolhatja, ha nincs a közelben kártyaleolvasó. Lengyelországban viszont az elektronikus aláírást külön igazolvány gyanánt értékesítik, így itt a költségek vethetik vissza a digitális szolgáltatások terjedését.

b) Jogi keret – A közigazgatási kultúra hagyományosan kötődik a papíron történő ügyintézéshez. Sok esetben a végrehajtási rendelkezések még mindig előírják az eredeti papírpéldány benyújtását, így továbbra sem lehetséges a kérelmek teljesen elektronikus kezelése, ami csökkenti az elektronikus kommunikációból elvileg származó előnyöket.

c) Hozzáférés – A számítógépekhez és a szélessávú hálózatokhoz való hozzáférés egyes országokban és városi térségekben nem okoz gondot, másutt viszont befolyásolhatja a szolgáltatások kihasználtságát. Csökkentheti az elektronikus szolgáltatások iránti igényt a gyengébb számítógépes műveltség is.

47. A megkérdezett projektgazdák szerint különösen az olyan szervezetek látják hasznát a változásoknak, amelyek az adott projekt keretében a megszokott eljárásaik jelentős részét számítógépesítették, s ahol az új rendszereket az operatív részlegek többsége használja. Az előnyök a következő módokon mutatkoztak meg (5. ábra):

a) Az eljárások egyszerűsítése – a számítógépes rendszerek révén egységes hozzáférési pontokon vagy kapcsolattartó pontokon keresztül lehet megkereséseket a szervezeten belül a megfelelő munkatársakhoz irányítani, ami közvetlenebb elérést tesz lehetővé a végfelhasználók számára.

b) Jobb ügymonitoring – a kifinomultabb háttérirodai rendszerek a monitoring hatékony eszközei a közintézmények számára. Ha a munkaterhelésről és a rendelkezésre álló erőforrásokról pontosabb információ áll rendelkezésre, az precízebb tervezést és az emberi erőforrások jobb kihasználását teszi lehetővé.

c) Időmegtakarítás – a centralizált fájlokhoz és digitális dokumentumokhoz való hozzáférés gyorsabbá teheti a válaszadást, valamint kiküszöböli az akták "hivatali körútjából" korábban adódó időkiesést. Könnyebbé válik az aktuális és az archivált fájlokhoz való hozzáférés is (lásd: 8. háttérmagyarázat).

d) Új kommunikációs csatornák – Az internet és az e-mail új kommunikációs csatornákat kínáltak az információcserére, s a nagyközönség számára kényelmesebbé, felhasználóbarátabbá tették a szolgáltatásokhoz való hozzáférést.

8. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

PÉLDA: A HATÉKONYSÁG JAVULÁSA

Földhivatali információs rendszer (Łódź városa, Lengyelország, V. szakasz)

A projekt keretében földrajzi információkat gyűjtöttek egybe egy korszerű portálon, illetve adatbázisrendszerben, amelyek online közöltek Łódź városára vonatkozó földterületi és ingatlaninformációt.

Az irányítók számításai szerint a projekt eredményeképp jelentősen nőtt a hatékonyság (20% és 52% között, részlegenként eltérően), aminek az értéke 2009-ben 4,5 millió PLN-re becsülhető (kb. 1,1 millió EUR). Ez meghaladta azt a 3,2 millió PLN-t (kb. 0,8 millió EUR) amely a megvalósíthatósági tanulmányban szerepelt 2009-re nézve.

48. A Számvevőszék azonban úgy találta, hogy általában véve nem koncentráltak eléggé a projektekből származó lehetséges előnyökre, és hogy nem aknázták ki kellően a fejlett technológia lehetőségeit. Az egyik olasz projektben kidolgozott szoftvert csak belső adminisztratív célokra használták, pedig a projekt eredeti célja szerint az elektronikus szolgáltatást éppen hogy ki kellett volna terjeszteni a végfelhasználókra. Sőt, Franciaországban és Lengyelországban egyes vizsgált projekteknél még beláthatatlan ideig párhuzamban futnak az új, számítógépes munkafolyamat-kezelő rendszerek a korábbról megmaradt papíralapú eljárásokkal, ami az eljárásokat megkettőzve csökkenti az informatikai fejlesztés potenciális hasznát.

5. ÁBRA

KIKNEK, HOGYAN VÁLT HASZNÁRA A PROJEKT?

+++++ TIFF +++++

A projektirányítók véleménye szerint a projektek számos előnnyel jártak a felhasználók számára.

Forrás: Az Európai Számvevőszék felmérése.

49. Általánosságban elmondható, hogy projektmonitoring híján vagy a tényleges előnyök mérése híján nem lehet meghatározni, hogy az új szolgáltatások mennyivel mozdították elő a közigazgatás minőségi fejlődését. A mintába bekerült projektek közül csak egynél tudták számszerűsíteni a megítélt támogatásból származó konkrét előnyöket. Az előnyök ilyen mérése híján a résztvevők értékes visszajelzéstől esnek el, és kárba vész az a projekttapasztalat, amelyre pedig hasonló projektek tervezésekor a jövőben építeni lehetne.

A PROJEKT KARBANTARTÁSA A LEGTÖBB ESETBEN BIZTOSÍTVA VAN

50. A projektek jelentős többségénél gondoskodtak a kifejlesztett rendszerek megfelelő technikai és szervezeti (pl. segélyvonal) karbantartásáról. A karbantartást és a korszerűsítést rendszerint külső vállalkozók végezték az egytől három évig terjedő szavatossági időszak alatt. Ez után az időszak után a számítógépes rendszereket vagy házon belüli informatikai részlegeket felügyelték, vagy ha ilyen munkaerő nem állt rendelkezésre, akkor ezt a feladatot kiszervezték. A kérdőíves felmérés alapján itt is a helyszínen felkeresett projekteknél tapasztaltakhoz hasonló kép bontakozik ki (6. ábra).

6. ÁBRA

VAN-E ÉRVÉNYES KARBANTARTÁSI SZERZŐDÉS AZ INFORMATIKAI TERMÉKHEZ?

+++++ TIFF +++++

A projektek 86%-ának karbantartását házon belüli informatikai részlegek vagy külső szakértők biztosították.

Forrás: Az Európai Számvevőszék felmérése.

51. Ott, ahol a projekt teljes életciklusának tervezésére vonatkozott a költség-haszon elemzés, a költségvetésbe beletervezték a karbantartási költségeket. Az ilyen esetekben a projekt folyamatosságát nem fenyegette különösebb veszély, hiszen a kedvezményezettek előre számoltak a szükséges forrásokkal. Három esetben azonban a karbantartási költségek alábecslése miatt kétséges volt, hogy sikerül-e folytatni a projekteket, illetve üzembe helyezni az elkészült rendszert. A karbantartási költségek be nem tervezése miatt a kedvezményezettek részben vagy egészben nem tudták finanszírozni az üzemeltetési költségeket, sőt, egy esetben a szavatossági időszak lejártával be is kellett szüntetni a projektet (lásd: 9. háttérmagyarázat).

9. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

A KARBANTARTÁSI KÖLTSÉGEK HATÁSA A PROJEKTEK FENNTARTHATÓSÁGÁRA

e-kormányzat: Állampolgároknak és vállalkozóknak nyújtott szolgáltatások központja, valamint infrastrukturális szolgáltatások (Szicília, Olaszország)

A projekt azt célozta, hogy az 57 részt vevő szervezet számára közös technológiai infrastruktúrát kidolgozva, különböző informatikai alkalmazások révén közösen lehessen kezelni egy sor e-kormányzati szolgáltatást.

A fejlesztési szakaszt követően a rendszer 2007 áprilisától volt működőképes. Mivel a tervezési szakaszban nem számoltak a karbantartási költségekkel, illetve azok felosztásával a résztvevő szervezetek között, 2008 májusában az alkalmazást kikapcsolták.

KÖVETKEZTETÉSEK ÉS AJÁNLÁSOK

52. A Számvevőszék úgy ítélte meg, hogy a négy kiválasztott tagállamban az ERFA által támogatott e-kormányzati projektek hozzájárultak az elektronikus közszolgáltatások kifejlesztéséhez. Annak ellenére azonban, hogy a legtöbb projekt technikailag működőképes, a projektek a vártnál sokkal kisebb haszonnal jártak, mivel az elvárt projekteredményeket nem tartották kellően szem előtt.

53. Az alábbi ajánlások egyrészt az Európai Bizottságot érintik, mint a költségvetés végrehajtásának, valamint a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás elve betartásának felelősét, másrészt a tagállami irányító hatóságokat a 2007–2013-as időszak hátralévő részének e-kormányzati intézkedései, valamint az e-kormányzati és hasonló jövőbeni rendszerek megtervezése tekintetében.

54. A Számvevőszék következtetései és ajánlásai az ellenőrzés alkérdéseire vonatkozóan egyenként a következők:

VAJON A FELMÉRT IGÉNYEKNEK MEGFELELŐEN VÁLASZTOTTÁK KI A TÁRSFINANSZÍROZANDÓ PROJEKTEKET?

55. Habár a 2000–2006-os programidőszak során az e-kormányzati programozás nemzeti szinten fokozatosan javult, a stratégia kezdeti gyengeségei miatt a projektek elsősorban mégsem az e-kormányzati fejlesztés prioritásaira irányultak.

56. Ennek főbb okai:

a) Kezdeti szakaszukban az e-kormányzati stratégiák főként politikai megnyilvánulásokra reagáltak, ahelyett, hogy pontos igényfelmérésen alapultak volna. Emiatt sem a stratégiák, sem azok célkitűzései nem találhattak választ az olyan fontos és sürgős kérdésekre, amelyeken az e-kormányzati fejlesztés megindítása és fellendítése múlott (lásd: 20. bekezdés).

b) Amikor a projektek előzetes kiválasztása központilag történt, akkor alig vagy egyáltalán nem végezték el a projektek költség-haszon elemzését, illetve potenciális hatásuk és eredményeik elemzését (lásd: 25. bekezdés).

c) Olyan esetekben, amikor nem mérték fel kellően, hogy a projektmunkacsoportok szakértelméből és erőforrásaiból futja-e az e-kormányzati rendszerek terv szerinti elkészítésére, a projekt hatókörét jelentős mértékben szűkíteni kellett (lásd: 26. bekezdés).

1. AJÁNLÁS

a) A tagállamok olyan e-kormányzati stratégiákat dolgozzanak ki, amelyek felmért igényeken alapulnak, céljaik egyértelműek, és az e célok eléréséért felelős szervek feladatait is megszabják.

b) Az irányító hatóságok a projekt várható költségeinek és hasznának értékelése alapján válasszák ki az ERFA-támogatásra érdemesített e-kormányzati projekteket.

JÓL ALAKÍTOTTÁK-E KI ÉS TERV SZERINT HAJTOTTÁK-E VÉGRE A PROJEKTEKET?

57. Az ellenőrzött projektek eredményeket értek el az elektronikus közszolgáltatások hozzáférhetőbbé tétele, illetve az állami/önkormányzati szervek eszköztárának technikai fejlesztése terén.

58. A projektek outputjai általában megvalósultak, de ez gyakran vagy késve történt, vagy – tervezési gyengeség, illetve a megvalósítás módszertani hiányosságai miatt – szűkíteni kellett a projekt hatókörét. A feltárt fő rendszerproblémák az alábbiak voltak:

a) A legtöbb projektgazda nem határozta meg és nem számszerűsítette a projekttől várható előnyöket, így célként gyakran csupán az outputokat jelölték meg. Ennek következtében a projekttől várható előnyök (lásd: 32. bekezdés) ritkán valósultak meg teljes mértékben, és az új technológiák adta lehetőségeket nem aknázták ki teljes körűen. Ez csökkentette a projektekből a végfelhasználók számára potenciálisan származó előnyöket (lásd: 46. bekezdés). A szervezési és adminisztratív gondokat, ha egyáltalán foglalkoztak velük, gyakran nehezebb volt megoldani, mint a technikai problémákat (lásd: 33. és 34. bekezdés).

b) Sok esetben a projektirányítási módszertannak a nem megfelelő tervezéssel párosuló hiánya negatívan hatott ki a projekt végrehajtására, és késedelmet vagy hatókör-módosítást okozott. Azok a megvizsgált projektek, amelyek PMM-módszertant alkalmaztak, jobban – időben, illetve a költségvetési kereteken belül maradva – teljesítettek (lásd: 40. bekezdés).

c) A legtöbb EIF-alapelvre kellő tekintettel voltak a projektek kidolgozása során, de érdemes lenne megfontolni, hogy egynél több nyelven nyújtsanak szolgáltatásokat olyankor, amikor ez a felhasználók jelentős csoportja számára lehet hasznos (lásd: 36. bekezdés).

2. AJÁNLÁS

a) A tagállami irányító hatóságok hassanak oda, hogy az ERFA-támogatásra kiválasztott e-kormányzati projektek ne csak a projekt outputjaira összpontosítsanak, hanem arra is, hogy sor kerüljön a kidolgozott rendszerek teljes körű kiaknázásához szükséges eljárási vagy szervezeti változtatásokra.

b) Az irányító hatóságok egyrészt helyezzenek hangsúlyt arra, hogy az ERFA-támogatásban részesülő e-kormányzati projektek ültessék át gyakorlatukba a bevált megoldásokat, másrészt ajánlják határozottan nekik megfelelő projektirányítási módszerek alkalmazását.

c) A Bizottság biztosítsa, hogy az ERFA-támogatásban részesülő projektek tekintetbe veszik a transzeurópai interoperabilitást lehetővé tevő uniós alapelveket és ajánlásokat, különösen az EIF alapelveit, hogy ezáltal is nőjön a projektek európai szintű értéknövelő hatása, és könnyebb legyen a rendszerek további uniós szintű integrációja.

HASZNOSAK ÉS TARTÓSAK-E A PROJEKTEK?

59. Az ellenőrzött projektek javarészt technológiailag megbízható informatikai alkalmazásokat fejlesztettek ki, amelyek elektronikus szolgáltatásokat nyújtanak az állami szervek, a vállalkozások és a polgárok részére. Az ERFA által társfinanszírozott rendszereket általában megfelelően karbantartották, és azok pénzügyileg fenntarthatóak voltak.

60. Számos projekt azonban nem hozta meg a végfelhasználók számára az összes várható hasznot, sőt rendszerint az eredmények pontosabb számszerűsítése sem volt lehetséges. E helyzet főbb okai a következőek voltak:

a) Az érintett szervezetek ritkán szervezték úgy át eljárásaikat vagy struktúráikat, hogy optimálisan ki tudják használni az új rendszerek kínálta lehetőségeket. Egyes esetekben különmunkát eredményezett az, hogy egyazon eljárás párhuzamosan futott papíron és elektronikus formában (lásd: 48. bekezdés).

b) A karbantartási költségek alábecslése, sőt figyelmen kívül hagyása pénzügyileg megterhelt egyes projekteket, és három esetben a projektek folytathatósága is kétségessé vált (lásd: 51. bekezdés).

c) A projekteredmények utókövetése nemigen volt jellemző, így az azokat árnyaló utólagos információk is alig juthattak el az irányítókhoz. Ilyen adatok hiányában viszont lehetetlen megfelelően értékelni a projekteket, és nem gyűlik fel olyan tapasztalattömeg, amelyre építve a jövőben javítani lehetne az e-kormányzati projektek megtervezését (lásd: 49. bekezdés).

3. AJÁNLÁS

a) Az e-kormányzati projektek kiválasztása során az irányító hatóságok biztosítsák, hogy a finanszírozási határozatot költség-haszon elemzés támassza alá, és hogy az a karbantartást is beleértve minden jelentős költséggel kellőképpen számoljon.

b) A Bizottság biztosítsa, hogy az irányító hatóságok kísérjék figyelemmel, illetve értékeljék a projektek eredményeit és hatásait: ezáltal egyrészt kimutatható az uniós források eredményes felhasználása, másrészt az értékes visszajelzés révén a jövőben javítani lehet a projekttervezésen.

Ezt a jelentést a II. kamara Morten LEVYSOHN úr, számvevőszéki tag elnökletével a 2011. július 13-i ülésén, Luxembourgban fogadta el.

a Számvevőszék nevében

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

elnök

[1] "The role of e-Government for Europe’s Future", COM(2003) 567 végleges, 2003.9.26., 7. o.

[2] Például az informatikai rendszerek közötti interoperabilitás hiánya akadályozhatja a közigazgatási adatok cseréjét.

[3] Az Európai Interoperabilitási Keretrendszert 12 tagállam hagyta jóvá 2002 júniusában, majd azt a 2005. november 24-i manchesteri, illetve a 2007. szeptember 19-i lisszaboni nyilatkozat is megerősítette.

[4] http://ec.europa.eu/information_society/eeurope/i2010/benchmarking/index_en.htm

[5] eEurope 2002, Impact and Priorities ("Hatás és prioritások", COM(2001) 140 végleges, 2001.3.13.

[6] COM(2003) 567 végleges.

[7] i2010 – Európai információs társadalom a növekedésért és a foglalkoztatásért COM(2005) 229 végleges, 2005.6.1.

[8] A Világgazdasági Fórum jelentései a versenyképességről: http://www.weforum.org/reports-results?fq=report%5Ereport_type%3A%22Competitiveness%22, Citizen Advantage: Enhancing economic competitiveness through e-government ("Előny az állampolgárnak: A gazdasági versenyképesség növelése az e-kormányzat révén") - http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/apcity/unpan022639.pdf

[9] Az i2010 e-Kormányzat cselekvési terv: Az elektronikus kormányzat létrehozásának felgyorsítása a társadalom egészének javára, COM(2006) 173 végleges, 2006.4.25.

[10] A Brüsszelben (2001), Comóban (2003), Manchesterben (2005) és Lisszabonban (2007) egyhangúlag jóváhagyott miniszteri nyilatkozatok.

[11] Az Európai Parlament és a Tanács 2006. december 12-i 2006/123/EK irányelve a belső piaci szolgáltatásokról (HL L 376., 2006.12.27., 36. o.).

[12] Pl. a Modinis, eTEN, IDABC, CIP-PSP, ePractice.eu programokat.

[13] Az Európai Parlament és a Tanács 2004/387/EK határozata ( 2004. április 21.) páneurópai e-kormányzati szolgáltatásoknak közigazgatási szervek, üzleti vállalkozások és polgárok részére történő interoperábilis nyújtásáról (IDABC) (HL L 181, 2004.5.18., 25. o.). A program 2009-ben ért véget.

[14] Míg az IDABC inkább a közigazgatás digitalizálására összpontosított, addig utódja, az ISA olyan konkrét generikus eszközöket és közös szolgáltatásokat igyekszik kidolgozni, amelyeket az érdekelt tagállamok közvetlenül alkalmazhatnak. Az Európai Parlament és a Tanács 2009/922/EK határozata (2009. szeptember 16.) az európai közigazgatások közötti átjárhatósági eszközökről (ISA).

[15] A Bizottság által a www.europa.eu honlapon közzétett információk alapján készült számvevőszéki számítás.

[16] A 2000-2006-os programidőszakra vonatkozóan a strukturális alapok és az Európai Regionális Fejlesztési Alap finanszírozása a következő uniós jogi aktusok alapján történt: A Tanács 1260/1999/EK rendelete ( 1999. június 21.) a strukturális alapokra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról (HL L 161, 1999.6.26., 1. o.), valamint az Európai Parlament és a Tanács 1783/1999/EK rendelete ( 1999. július 12.) az Európai Regionális Fejlesztési Alapról (HL L 213, 1999.8.13., 1. o.).

[17] A World Wide Web Consortium (W3C) a világháló hosszú távú növekedését biztosító szabványokat kidolgozó nemzetközi közösség. (www.w3.org/standards/)

[18] Csak két kivétel volt: koordinációs hiányosságok és a program iránti elkötelezettség hiányában az egyik esetben bizonytalan időre elhalasztották a rendszer használatba vételét, a másikban pedig teljesen leállították a rendszert.

--------------------------------------------------