A javaslat összhangban van az európai készségfejlesztési programmal is, amely a jogszerű migráció tekintetében a tehetséges munkaerő jobb bevonzására és megtartására irányuló, stratégiaibb jellegű megközelítést sürgetett. Ehhez a munkaerő-kereslet és -kínálat jobb megfeleltetésére és egyértelmű bevándorlási eljárásokra van szükség, valamint nagyobb hatékonysággal kell elismerni a harmadik országbeli állampolgárok kompetenciáit az uniós munkaerőpiacon.

Az irányelv alkalmazásának tíz éve alatt a Bizottsághoz számos panasz érkezett az irányelv tagállamok általi végrehajtásával kapcsolatban (különösen az összevont engedély kiadására vonatkozó jogszabályi határidők be nem tartása vagy a szociális biztonsággal kapcsolatos kérdések tekintetében). Egyes panaszok nyomán kötelezettségszegési eljárásra került sor. Az irányelv 2019-ben lezárult, a jogszerű migrációra vonatkozó célravezetőségi vizsgálat (a továbbiakban: célravezetőségi vizsgálat) keretében végzett értékelése és a szintén 2019-ben elfogadott végrehajtási jelentés számos személyi és anyagi hiányosságot, következetlenséget és hibát állapított meg, az irányelv tagállamok általi alkalmazása során felmerült gyakorlati problémákkal együtt. Konkrétan a célravezetőségi vizsgálat következtetései azt az ajánlást tartalmazták, hogy „vizsgálják meg az azonosított következetlenségek, hiányosságok és egyéb hibák kezelésére irányuló jogalkotási intézkedések előterjesztését az uniós jogszabályok egyszerűsítése, észszerűsítése, kiegészítése és általános javítása érdekében”.

A javaslat célja a kérelmezési eljárás észszerűsítése és hatékonyabbá tétele. Jelenleg a kérelmezési eljárások teljes időtartama visszatartja a munkáltatókat a nemzetközi munkaerőfelvételtől. Ennek az időtartamnak a lerövidítése várhatóan hozzájárul majd az EU vonzerejének növeléséhez és az uniós munkaerőhiány kezeléséhez. A javaslat új követelményeket is tartalmaz a harmadik országok állampolgáraira vonatkozó biztosítékok és az uniós polgárokéval megegyező egyenlő bánásmód megerősítésére, valamint a munkaerő-kizsákmányolással szembeni védelmük javítására. Ez megkönnyíti a munkaerőpiaci kereslet és kínálat összehangolását, és csökkenti a munkaerő-kizsákmányolással szembeni kiszolgáltatottságot.

Az összevont engedélyről szóló irányelv fő célkitűzése a kombinált munkavállalási és tartózkodási engedélyre vonatkozó összevont kérelmezési eljárás létrehozása, valamint az összevont engedélyt kiállító tagállam állampolgáraival egyenlő bánásmódon alapuló közös jogok biztosítása a jogosult harmadik országbeli állampolgárok számára. Amint azonban már a jogszerű migrációra vonatkozó 2019. évi célravezetőségi vizsgálat és a végrehajtási jelentés is kiemelte, néhány lezáratlan kérdés továbbra is aláássa a célkitűzések teljes körű elérését.

2019-ben a tagállamok 2 984 261 összevont engedélyre vonatkozó határozatról számoltak be, amelyek közül 1 212 952 első engedély kiadására vonatkozott. A többi határozat engedély megújítására vagy módosítására irányult. A 2019-ben kiadott összes engedélyből a rendelkezésre álló statisztikák alapján 1 172 028 (39 %) díjazás ellenében végzett tevékenységekre, 928 483 (31 %) családi okokból, 395 428 (13 %) oktatásra és képzésre, valamint 368 509 (12 %) egyéb okokból került kiadásra.

A jogszerű migrációról szóló uniós jogszabályok 2019. március 29-én elfogadott célravezetőségi vizsgálata a következetlenségek és hiányosságok azonosításával, és a meglévő szabályok észszerűsítésének és egyszerűsítésének lehetséges módjainak keresésével részletes értékelést nyújt annak felmérése céljából, hogy a jogszerű migrációra vonatkozó uniós keret továbbra is megfelel-e a célnak. Az irányelvnek a jogszerű migrációra vonatkozó célravezetőségi vizsgálat keretében végzett értékelése és a szintén 2019-ben elfogadott végrehajtási jelentés számos személyi és anyagi hiányosságot, következetlenséget és hibát, valamint az irányelv tagállamok általi alkalmazása során felmerült gyakorlati problémákat állapított meg.

Az összevont engedélyről szóló irányelv átdolgozásának célja az eljárás további egyszerűsítése, valamint az EU-ban jogszerűen tartózkodó harmadik országbeli munkavállalók egyenlő bánásmódhoz való jogának és védelmének fokozása. Különösen az uniós szinten észszerűsített és lerövidített eljárások lesznek előnyösek mind a harmadik országbeli állampolgárok, mind potenciális munkáltatóik számára Unió-szerte, míg az erősebb jogok hozzá fognak járulni ahhoz, hogy egyenlő versenyfeltételeket biztosítsanak a harmadik országbeli munkavállalók számára a különböző tagállamokban, és csökkentsék a szociális dömping kockázatát. Az irányelv végrehajtásában létező különbségek azt mutatják, hogy ha a tagállamok egyedül lépnek fel, felmerül annak a kockázata, hogy a harmadik országok állampolgáraival szemben a különböző tagállamokban alkalmazott eltérő bánásmód továbbra is fennáll, és nem csökken vagy nem tisztázódik. Ez továbbra is versenytorzuláshoz vezethet az egységes piacon belül azon tagállamok között, amelyek több jogot biztosítanak, mint mások, vagy kevésbé nehézkes eljárásokkal rendelkeznek az összevont engedélyek kiadása tekintetében.

A célravezetőségi vizsgálat kimutatta, hogy a jogszerű migrációról szóló irányelvek, beleértve az összevont engedélyről szóló irányelvet is, számos olyan pozitív hatással jártak, amelyeket a tagállamok önállóan nem tudtak volna elérni. Ilyen például a feltételek, eljárások és jogok bizonyos fokú harmonizációja, ami elősegíti a tagállamok közötti egyenlő versenyfeltételek megteremtését, az egyszerűsített igazgatási eljárások, a nagyobb jogbiztonság és kiszámíthatóság a harmadik országbeli állampolgárok, a munkáltatók és a közigazgatási szervek számára, a harmadik országbeli állampolgárokat megillető jogok (különösen a több fontos területen, például a munkafeltételek, az oktatásban és képzésben való részvétel, a szociális ellátásra való jogosultság, valamint az eljárási jogok tekintetében az állampolgárokkal egyenlő bánásmódhoz való jog) jobb elismerése, és az EU-n belüli jobb mobilitás.

A javaslat jogalapja az EUMSZ 79. cikkének (2) bekezdése, amely felhatalmazza az Európai Parlamentet és a Tanácsot arra, hogy rendes jogalkotási eljárás keretében intézkedéseket állapítson meg a következőkre vonatkozóan: a) a beutazás és a tartózkodás feltételei, valamint a hosszú távú tartózkodásra jogosító vízumok és a hosszú távú tartózkodási engedélyek tagállamok által történő kiadására vonatkozó szabályok, valamint b) a tagállamok valamelyikében jogszerűen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok jogainak meghatározása, ideértve a más tagállamokban való szabad mozgásra és tartózkodásra irányadó feltételeket is.

A jogszerű migrációra vonatkozó célravezetőségi vizsgálat keretében széles körű konzultációra, többek között nyilvános konzultációra került sor. A Bizottság 2020. szeptember 23. és december 30. között újabb online nyilvános konzultációt tartott a jogszerű migráció jövőjéről az „Ossza meg velünk véleményét!” elnevezésű portálján keresztül.

2021 első felében célzott konzultációkra került sor, amelyek több technikaibb jellegű kérdésre vártak választ az irányelv átdolgozásával kapcsolatban. E konzultációk egy részét a Bizottság önállóan végezte, mások pedig egy külső vállalkozótól megrendelt tanulmány keretében készültek. A hatásvizsgálat keretében ad hoc felmérések is készültek az Európai Migrációs Hálózat tagjai körében.

A fent említett két nyilvános konzultációra uniós polgároktól, szervezetektől és (az EU területén belül vagy azon kívül tartózkodó) harmadik országbeli állampolgároktól, vállalkozói szövetségektől és szervezetektől, nem kormányzati szervezetektől, tudományos/kutató intézményektől, szakszervezetektől, minisztériumoktól és közszektorbeli intézményektől érkeztek válaszok. A célzott konzultációkon a tagállamok illetékes hatóságai, vállalkozói szövetségek és szervezetek, nem kormányzati szervezetek, tudományos körök, gyakorló jogászok, szellemi műhelyek és közszolgáltató szervezetek vettek részt.

A Bizottság a javaslatban figyelembe vette és kezelte a konzultációk során azonosított főbb problémákat.

4.1.Szakértői vélemények beszerzése és felhasználása

Az irányelv átdolgozására vonatkozó hatásvizsgálatot egy külső vállalkozó által készített tanulmány is alátámasztotta. Ezenkívül a Bizottság több szakértői csoport véleményét is kikérte az irányelv átdolgozásáról: a migránsok migrációval, menekültüggyel és integrációval kapcsolatos véleményével foglalkozó szakértői csoport 2021. március 2-án, az állami foglalkoztatási szolgálatok európai hálózata 2021. március 10-én, a Bizottság gazdasági migrációval foglalkozó informális szakértői csoportja 2021. április 14-én, a jogszerű migrációval foglalkozó szakemberek uniós hálózata pedig 2021. április 29-én nyilvánított véleményt. A Bizottság az Európai Migrációs Hálózat véleményét is kikérte egy ad hoc felmérés keretében.

4.2.Hatásvizsgálat

A minőségi jogalkotásra irányuló szakpolitikájával összhangban a Bizottság a javaslat előkészítése során hatásvizsgálatot végzett. A hatásvizsgálat három szakpolitikai alternatívát értékelt, eltérő szintű uniós beavatkozással:

1. alternatíva: az irányelv hatékonyságának javítását célzó intézkedések. Ez a szakpolitikai alternatíva olyan új, az irányelv végrehajtásának javítását célzó, nem jogalkotási intézkedéseket foglalna magában, mint például összehasonlító elemzések és célzott tanulmányok készítése az irányelv végrehajtásának konkrét szempontjairól, valamint az irányelv rendelkezéseinek értelmezésére vonatkozó, nem kötelező erejű iránymutatások kidolgozása az összevont engedélyről szóló irányelvre vonatkozó kézikönyv formájában; az olyan szempontokra vonatkozó ajánlások, amelyek jelenleg nem tartoznak az összevont engedélyezési eljárás alá; és az innovatív projektek népszerűsítése.

2. alternatíva: az irányelv alapvető jogalkotási felülvizsgálata. Ezen szakpolitikai alternatíva célja a kérelmezési eljárás egyszerűsítése és annak tisztázása, hogy a harmadik országbeli munkavállalók mely kategóriái tartoznak az irányelv hatálya alá, valamint a nemzeti joggal összhangban az irányelv hatályának kiterjesztése a védelemben részesülő személyekre is. Ez az alternatíva puha jogi intézkedések (pl. ajánlások) elfogadását is lehetővé tenné az összevont engedélyről szóló irányelvben előírt egyenlő bánásmódhoz való jog végrehajtásának javítása és harmonizálása érdekében.

3. alternatíva: Az irányelv jogalkotási felülvizsgálata a 2. alternatívához hasonlóan, valamint a jogok és a védelem szabályozása. Ez az alternatíva magában foglalná a 2. alternatívában előirányzott jogszabályi módosításokat, továbbá arra irányulna, hogy javítsa és egyértelművé tegye az egyenlő bánásmódhoz való egyes jogokat (lakáshoz jutás, családi ellátások), biztosítsa, hogy az engedély ne csak egyetlen munkáltatóhoz kapcsolódjon, így elkerülhető legyen az engedély túlzottan gyakori módosítása, és hogy jogalkotási intézkedések révén javuljon a munkaerő-kizsákmányolással szembeni védelem.

A társadalmi és gazdasági hatások, a szakpolitikai alternatívák eredményessége és hatékonysága, valamint a politikai megvalósíthatóságuk és az érdekelt felek általi elfogadottságuk értékelése alapján az előnyben részesített szakpolitikai alternatíva a 3. alternatíva.

A 3. alternatíva számos olyan szakpolitikai intézkedést tartalmaz, amelyek orvosolnák az irányelv meglévő hiányosságait, tovább egyszerűsítenék és észszerűsítenék az összevont kérelmezési eljárást, megerősítenék az egyenlő bánásmódhoz való jogokat, és tovább javítanák az irányelvnek a legális migrációra vonatkozó tágabb uniós joggal való koherenciáját azáltal, hogy tisztázzák a harmadik országbeli munkavállalóknak az irányelv hatálya alá nem tartozó kategóriáit. Emellett a 3. alternatíva kiterjeszti az irányelv személyi hatályát a nemzeti jog alapján védelemben részesülő azon személyekre, akikre jelenleg nem terjednek ki teljes mértékben az egyenlő bánásmódra vonatkozó rendelkezések, továbbá kibővíti az irányelv tárgyi hatályát annak érdekében, hogy a munkaügyi ellenőrzésekre, a nyomon követésre és az ezen irányelv alapján elfogadott nemzeti rendelkezések megsértése esetén a munkáltatókkal szembeni szankciókra vonatkozó rendelkezéseket is tartalmazzon.

A hatásvizsgálat kimutatta, hogy a 3. alternatíva rendkívül hatékony lesz a célkitűzések elérése és az érdekelt felekkel folytatott konzultációk során kifejtett vélemények nagy részének összeegyeztetése szempontjából. A 3. alternatíva emellett társadalmi előnyökkel is járhat, mivel a nemzeti joggal összhangban védelmet élvező személyeknek az irányelv hatálya alá vonása megerősített jogokat biztosítana számukra. Ezek a harmadik országbeli állampolgárok jelenleg ugyanis nem vagy csak bizonyos mértékben részesülnek egyenlő bánásmódban. Hozzájárulna továbbá az irányelv hatálya alá tartozó valamennyi harmadik országbeli munkavállaló kizsákmányolással szembeni védelmének megerősítéséhez. Ezért a 3. alternatíva megfelelő egyensúlyt teremt az irányelv személyi és tárgyi hatályának kiterjesztése és a további egyszerűsítés között.

Ezenkívül az előnyben részesített szakpolitikai alternatíva lenne a legmegfelelőbb válasz a célravezetőségi vizsgálat ajánlásaira és a Bizottság új migrációs és menekültügyi paktumában meghatározott szakpolitikai célkitűzésekre. Emellett koherenciát biztosítana az Európai Unió Bíróságának ítélkezési gyakorlatával. Bár a Bizottság a paktumban bejelentette, hogy az irányelv felülvizsgálata során meg fogják vizsgálni, hogy miként lehetne egyszerűsíteni és egyértelművé tenni a jogszabályok hatályát, beleértve az alacsony és középszintű képzettséggel rendelkező munkavállalók beutazására és tartózkodására vonatkozó feltételeket is, a hatásvizsgálati folyamat korai szakaszában elutasították annak lehetőségét, hogy ezeket a feltételeket beépítsék.

Ezen túlmenően az irányelv hatálya az összevont engedélyezési eljárás és a kapcsolódó jogok tekintetében már valamennyi harmadik országbeli állampolgárra kiterjed, tekintet nélkül készségeik szintjére. A megkérdezett érdekelt felek többsége kétségét fejezte ki azzal kapcsolatban, hogy szükséges-e szabályozni az alacsony és középszintű képzettséggel rendelkező munkavállalók befogadásának feltételeit, mivel véleményük szerint a nemzeti jogszabályok és az összevont engedélyezési eljárás megfelelően kezeli ezeket. A szakértők kifejtették továbbá azon nézetüket, hogy mivel az irányelv horizontális „eljárási” irányelv, ezért az nem a megfelelő jogi eszköz arra, hogy befogadási feltételeket vezessen be kizárólag a munkavállalók meghatározott kategóriáira vonatkozóan.

A Szabályozói Ellenőrzési Testület véleménye

2021. szeptember 22-én a hatásvizsgálatot benyújtották a Szabályozói Ellenőrzési Testületnek, amely 2021. október 20-án ülést tartott. A Testület 2021. október 25-én fenntartások mellett kedvező véleményt fogalmazott meg. A Testület rámutatott a hatásvizsgálat számos olyan szempontjára, amellyel foglalkozni kell. Konkrétan a Testület további pontosítást kért a kezdeményezés szűk hatályával kapcsolatban, ami megalapozatlan várakozásokat ébreszthet a javasolt intézkedések várható hatásával kapcsolatban. A Testület emellett részletesebb tájékoztatást kért a szakpolitikai alternatívák közötti lényegi különbségekről, és alaposabb elemzést arról, hogy a javasolt intézkedések tekintetében lehetséges-e alternatív megközelítés. A Testület annak tisztázását is kérte, hogy a javasolt intézkedések hogyan érintenék a tagállamok nemzeti munkaerőpiacait és közigazgatási rendszereit.

Ezekkel és a Testület egyéb részletes észrevételeivel a hatásvizsgálat végleges változata foglalkozott, amely például a javasolt célzott intézkedések által az uniós munkaerőpiac egészének vonzerejére, valamint a tagállamok hazai munkaerőpiacaira és közigazgatási rendszereire gyakorolt lehetséges hatások alaposabb bemutatását is tartalmazza. A szakpolitikai alternatívákat felülvizsgálták annak érdekében, hogy azok megfeleljenek a problémameghatározásban azonosított tematikus területeknek. Az alábbi irányelvjavaslat a Testület észrevételeit is figyelembe vette.

4.3.Célravezető szabályozás és egyszerűsítés