•

1.Bevezetés

•E Közlemény célja az, hogy szakpolitikai keretrendszert hozzon létre annak megakadályozására, hogy a kényszervándorlás tartós maradjon és annak érdekében, hogy fokozatosan megszűnjön meglévő kényszervándorlási helyzetekben a humanitárius segítségtől való függés. Ezt a keretrendszer az önállóság előmozdításával kívánja elérni, valamint azzal, hogy lehetővé teszi, hogy az érintettek önkéntes hazatérésükig vagy áttelepülésükig méltósággal élhessenek a befogadó társadalom produktív tagjaiként.

•Az Európai Unió, mint globális szinten aktív szerepet vállaló fél és a világ egyik vezető humanitárius és fejlesztési adományozója, elkötelezett a segítségre szorulók támogatása mellett, bárhol éljenek is a világon. Az Európai Unió ezen tevékenységeig válsághelyzetekben és más országok hosszú távú fenntartható fejlődésének elősegítése érdekében is végzi. A jelenlegi menekült- és migrációs krízis súlyossága miatt az Európai Bizottság az Európai Migrációs Stratégiában átfogó és holisztikus megközelítést javasolt. A Stratégia a stratégiai tervezés szükségességére is rámutat annak érdekében, hogy az EU fejlesztési és humanitárius segítségnyújtása minél nagyobb hatást érjen el helyi szinten a kényszervándorlás mértékének, többdimenziós okainak és hatásainak kezelésében.

•Globális szinten több mint 60 millió ember – menekültek és belső menekültek – volt kénytelen konfliktus, erőszak és az emberi jogok megsértése miatt elhagyni az otthonát. Ez azt jelenti, hogy a második világháború óta most a legmagasabb a kényszervándorlás mértéke. Az öt legnagyobb menekülthullám – Szíria, Afganisztán, Szomália, Szudán és Dél-Szudán – mind hosszú ideje tart; sok afgán több mint három évtizede nem térhetett haza. Ezt az elhúzódó válságot súlyosbítja az is, hogy az elmúlt három évtizedben 2014-ben volt a legalacsonyabb az önként hazatérő menekültek száma. Az öt legnagyobb belső menekülthullám közül három – Szíria, Kolumbia és Szudán – szintén régóta tart. A hatodik évébe lépő szíriai válság miatt 4,7 millió menekült és 6,5 millió belső menekült hagyta el otthonát; az EU-ba csak 2015-ben egymillióan érkeztek. A klímajelenségek, mint például az idei El Niño – ami az előrejelzések szerint az elmúlt 20 év legsúlyosabbja lesz – szintén igen jelentős hatással bírhatnak. A súlyosbodó konfliktusok, az erőszak, a klímaváltozás, a környezeti és természeti katasztrófák együttes hatása még több embert kényszerít majd menekülésre. A Bizottság szolgálatainak e közleményhez csatolt munkadokumentuma a lakóhely kényszerű elhagyásának kontextusáról és okairól, valamint a menekültek, belső menekültek és menedékkérők partnerországokban történő megsegítésével kapcsolatos meglévő bizottsági politikákról, eszközökről és gyakorlatokról is tartalmaz háttérinformációkat.

2015-ben az Egyesült Nemzetek Menekültügyi Főbiztosa (UNHCR) azonosította azon fő tényezőket, amelyek miatt a szomszédos országokban tartózkodó szíriai menekültek Európában kérnek menedékjogot. Ezek közé tartozik a reményvesztés, a magas megélhetési költségek és a mélyülő szegénység, valamint a munkavállalás és tanulás korlátozott lehetőségei. Fejlődési kilátások és szociális és gazdasági jogok hiányában a menekültek és belső menekültek nagyobb számban hagyják el származási régiójukat. A másodlagos és többszörös lakóhelyelhagyás a konkrét közép- és hosszú távú igények és kiszolgáltatottság kezelésében jelentkező kollektív kudarcot mutatják, és világossá teszik, hogy sokak számára nem sikerült tartós megoldást nyújtani. A humanitárius rendszer egymagában nem képes megfelelni a lakóhelyüket elhagyni kényszerült személyek és a befogadó közösségek fejlesztési szükségleteinek. A kényszervándorlás nem csak humanitárius kihívás: politikai, emberi jogi, fejlesztési és gazdasági kihívást is jelent, a migrációhoz való elkerülhetetlen kapcsolódásán túl is.

Az EU számára a legsürgetőbb probléma a közeli konfliktusok miatti kényszervándorlás, de a hosszú távú kényszervándorlás problémája globális. Ezért a Bizottság által kiadott, az EU külpolitikai fellépésének a mostani menekültválságban játszott szerepéről szóló közlemény felszólította az EU-t és a tagállamokat, hogy vállalják, hogy hosszú távon többet tesznek majd a migráció és a kényszervándorlás kiváltó okainak kezeléséért. Az EU jelezte elkötelezettségét a kényszervándorlás kiváltó okainak a forrásuknál történő kezelése mellett azáltal, hogy megerősítette az újabb konfliktusok kitörése elleni, a meglévő konfliktusok megoldása melletti és az emberi jogok megsértése elleni erőfeszítéseit – ezek ugyanis mind a kényszervándorlás fő okai közé tartoznak. Az EU és tagállamai politikai és diplomáciai szinten kötelezettséget vállaltak a folyó konfliktusok rendezésére és az emberi jogok globális szintű tiszteletben tartásának előmozdítására; ez a terv központi eleme, csakúgy, mint az emberi életek megmentése és a sürgető humanitárius szükségletek kielégítése. A jogi és fizikai védelmen, élelmiszeren és menedéken túl a lakóhelyüket elhagyni kényszerült személyeknek munkahelyekre, egészségügyi ellátásra, oktatásra és lakhatásra is szükségük van. Az EU acquis és az helyes gyakorlatok alapján 1999 óta kialakult a Közös Európai Menekültügyi Rendszer, harmonizálásra kerültek a menedékjogi közös minimumszabályok; ez jó példát jelenthet a partnerországok számára a nagy számú menekült fogadása tekintetében.

•A kényszervándorlás: egy elhúzódó, összetett probléma

•A közlemény a konfliktusok, erőszak és emberi jogok megsértése miatt partnerországokban kialakult elhúzódó kényszervándorlási helyzetekre fókuszál, függetlenül attól, hogy az 1951-es menekültügyi egyezmény szerint milyen státuszúak a lakóhelyüket elhagyni kényszerült személyek. Az új politika egyes elemei azokra is érvényesek lehetnek, akik természeti csapások vagy klímaesemények miatt voltak kénytelenek elhagyni otthonukat – annak elismerése mellet, hogy az ilyen helyzetek eltérő politikai helyzetet, kontextust, igényeket és megoldásokat feltételeznek. Sok esetben a származási országban nincs tartós béke, a befogadó ország korlátozó politikákat alkalmaz és kevés az elérhető áttelepítési hely; emiatt a legtöbb lakóhelyét elhagyni kényszerült személy esetében a kényszervándorlási helyzet tartós, öt évnél tovább fennáll. Kevesen találtak tartós megoldást, mint például az önkéntes hazatelepülés, az áttelepülés vagy a helyi integráció. 2014-ben 2,9 millió új menekült volt, de csak 126 800 egykori menekült tudott visszatérni származási országába, és csak 105 200 került végleges áttelepítésre. Ma a tartós kényszervándorlás menekültek esetében átlagosan 25 évig, a belső menekültek több mint 90%-a esetében több mint 10 évig tart.

•2014-ben a menekültek 86%-a fejlődő régióban élt, és a világ menekültjeinek 25%-át a legkevésbé fejlett országok fogadták be. Emiatt nem csak a lakóhelyüket elhagyni kényszerültekre, a befogadó országokra, kormányokra és közösségekre nehezedik hatalmas nyomás, hanem az adományozókra is. Minden érintettnek kötelessége reagálni. A lakóhelyüket elhagyni kényszerültek érkezése és hosszú távú maradása különösen nagy nyomást helyez a kiszolgáltatott közösségekre, országokra és régiókra. Ez jelentős mértékben kihat a közoktatásra, a hulladékgazdálkodásra, a lakhatásra és a lakásárakra, az áram- és vízellátásra, az élelmiszerárakra és a bérekre, valamint általában véve a stabilitásra. Mivel a lakóhelyüket elhagyni kényszerült személyek egyre nagyobb számban keresnek menedéket a városokban, a tervezés és a szolgáltatások nyújtása terén a városokra különösen nagy teher nehezedik.

•A 2030-as fenntartható fejlesztési menetrend elismeri, hogy a lakóhely kényszerű elhagyása jelenti az elmúlt évtizedekben elért fejlődésre az egyik legnagyobb veszélyt. Ezért a menekülteket és a belső menekülteket azon sebezhető csoportok közé sorolja, amelyeket nem szabad magukra hagyni. A humanitárius segítségnyújtásból részesülnek ugyan, de a lakóhelyüket elhagyni kényszerült személyek sok esetben ki vannak zárva a fejlesztési programokból és tevékenységekből. A befogadó államok szabályozása gyakran korlátozza a menekültek számára a munkaerőpiachoz való hozzáférést, valamint az országon belüli mozgásukat és lakhatásukat is. Tiltják a lakóhelyek állandó lakhatást elősegítő módosítását, fejlesztését is, és megnehezítik – sok esetben ellehetetlenítik – a hosszú távú biztos jogi státusz megszerzését. Ezen politikák eredményeként az érintettek sorsa bizonytalan marad, így a hosszú távú fejlődés lehetősége nélkül folyamatosan rászorulnak a humanitárius segítségnyújtásra. A menekültek és belső menekültek produktív személyek, akik képesek lennének hozzájárulni a befogadó országok és közösségek gazdaságához és társadalmához. Fejlesztési lehetőségek nélkül azonban az uralkodó „gondoskodási és eltartási”, segély-függőséget okozó modell aláássa a menekültek és belső menekültek önnfentartási lehetőségeit.

•A kényszervándorlási helyzetek igen összetettek és nagy mértékben eltérőek. Előfordul, hogy a menekülteknek jobban birkóznak meg helyzetükkel, mint a befogadók, például megtakarításaik vagy a befogadó országban meglévő kapcsolataik miatt. Ráadásul, még ha a befogadó ország kap is EU-s fejlesztési segélyt, a kiszolgáltatott befogadó közösségek általában nem részesülnek humanitárius segítségnyújtásból. Sok esetben a kényszervándorlás kiindulási pontján maradtak is sebezhetőek. Az önkéntesen hazatelepülők esetenként előnyösebb helyzetben vannak a külföldön szerzett tudásuk vagy tőkéjük miatt. A menekültek és belső menekültek gyakran hasonló kihívásokkal küzdenek, mint a vidékről városba költözők vagy általában véve a városi és falusi szegények. Ez feszültségeket és konfliktusokat szülhet az egyes közösségek közt, ami hatalmas mértékű másodlagos kényszervándorlást okozhat. A belső menekültek és hazatérők esetében a státusz túlzott előtérbe helyezése ellentétes lehet humanitárius segítségnyújtás azon elvével, hogy a támogatást kizárólag a szükségletek alapján kell nyújtani. A státuszon alapuló megközelítés olyan helyzetekben is működésképtelen lehet, amikor a vándorlás többféle tényező együttes hatása miatt alakul ki, és amikor a kiszolgáltatottság inkább az egyéni körülményeken múlik, nem egy konkrét kategóriához vagy csoporthoz tartozáson.

•Ezért a beavatkozások megtervezésekor nem a jogi státuszt, hanem a kiszolgáltatottságot kell alapul venni, a nemzetközi jog emberi jogi szabályainak teljes betartásával. A lakóhelyüket elhagyni kényszerültek konkrét védelmi szükségleteit kell kezelni, nemük, koruk, fogyatékosságuk, politikai helyzetük, etnikumuk, nyelvük, származási kasztjuk, vallásuk és/vagy szexuális irányultságuk figyelembe vételével. Nem lehet automatikus, egységes megoldásokat alkalmazni. Az EU elkötelezte magát amellett, hogy biztosítja a kényszervándorlásra adott hatékonyabb, kontextusnak megfelelő és méltó globális reakció szakpolitikai kereteit. Ezt oly módon kívánja elérni, hogy összehangolja politikai, konfliktusmegelőzési, fejlesztési, emberi jogi és humanitárius segítségnyújtási megközelítését, és operatív szinten erősebb támogatást nyújt az így kialakuló komplex megközelítésnek.

•Fejlesztés-orientált szakpolitikai keretrendszer kialakítása az elhúzódó kényszervándorlási helyzetek kezelésére

•Új, koherens, együttműködésen alapuló szakpolitikai keretrendszerre van szükség. A politikai, emberi jogi és fejlesztési megközelítéseknek ki kell egészíteniük egymást annak érdekében, hogy a lakóhelyüket elhagyni kényszerültek és befogadóik számára egyaránt előnyös rendszer alakuljon ki. Ez az új keretrendszer az EU átfogó megközelítésének és rezilienciapolitikájának erősségeire támaszkodik majd. Ez a keretrendszer segíti a menekültek és belső menekültek oktatáshoz, lakhatáshoz, földhöz, termelő eszközökhöz, megélhetéshez és ellátásokhoz való hozzáférését és támogatja a befogadó közösséggel való kapcsolatot, ezáltal kiaknázva produktív kapacitásaikat.

•A fejlesztési és humanitárius szereplők szorosabb együttműködése – a finanszírozások szorosabb program-szintű összekapcsolása, az információk cseréje és értékelése és a közös célkiválasztás – lehetővé teheti hatásosabb és tartósabb védelmi és önfenntartási stratégiák megtervezését. Ez egyaránt előnyös lesz a lakóhelyüket elhagyni kényszerültek és a kiszolgáltatott befogadó közösségek számára. A kényszervándorlással kapcsolatos új, fejlesztés-orientált megközelítés nem jelent többletköltséget. Épp ellenkezőleg, közép- és hosszú távon növeli a hatékonyságot és javítja az eredményeket a donorok és a kedvezményezettek számára is, mivel csökkenti a humanitárius segítségnyújtástól való függést és maximalizálja a fejlesztési beruházások hatékonyságát.

•A befogadó ország kormánya kulcsfontosságú szerepet játszik: felelős azon jogi és szakpolitikai keretekért, amelyeken keresztül a menekültek, belső menekültek és befogadó közösségek szükségleteit ki lehet elégíteni. A kormányok szabják meg a fejlesztési beavatkozások paramétereit és a humanitárius segítségnyújtás időzítését és helyét. Sok fogadó állam képtelen ezeknek a kihívásoknak egyedül megfelelni. A hosszabb távú pozitív eredmények és a terhek megosztása érdekében a nemzetközi közösség részéről jelentős beruházásra van szükség, különösen helyi szinten. Az ilyen beruházások során el kell kerülni a lakóhelyüket elhagyni kényszerült személyek különböző kategóriái közötti diszkriminációt, és a munkaerőpiachoz való hozzáférés akadályainak megszüntetése, a szociális ellátásokhoz való hozzáférés biztosítása, a települések fejlesztése és a hosszú távú biztos jogi státusz biztosítása révén igazságos és egyenlő bánásmódot kell biztosítani.