Bevezetés

Irak népe, kormánya és a fegyveres erői a Dáis elleni nemzetközi koalíció segítségével sikeresen véget vetettek a Dáis által gyakorolt területi ellenőrzésnek Irakban. 2003-tól és azt megelőzően az ország éveken át szenvedett konfliktusoktól, azonban a Dáis 2014-től kezdődő terrorcselekményei a belső erőszak eddigi legborzalmasabb megnyilvánulásai voltak. Iraknak élnie kell azzal az új lehetőséggel, hogy felépítsen egy inkluzív és elszámoltatható politikai rendszert, mely valamennyi közösség, régió és vallás szolgálatában áll, továbbá megőrzi az ország sokszínűségét és megszilárdítja a demokratikus rendjét. Ez döntő fontosságú a nép és a kormány közötti bizalom helyreállítása, valamint a megosztó szektarianizmushoz és szeparatizmushoz való visszatérés elkerülése érdekében.

A Dáis elleni, három évig tartó küzdelem óriási áldozatot követelt az országtól. Ide sorolandó a rengeteg civil és katonai halott, a nagyarányú emberi szenvedés és trauma, a még mindig lakóhely nélküli személyek milliói, a társadalmi szövet szétrombolása különösen a konfliktusban érintett közösségekben, az állami és a magánkézben lévő infrastruktúra nagyarányú elpusztítása, valamint a kritikus pénzügyi és gazdasági helyzet. Most számos kihívás áll az iraki kormány és nép előtt. Irak, a Közel-Kelet és a nemzetközi közösség egésze számára fontos, hogy Irak megbirkózzon ezekkel a kihívásokkal, mivel mindegyikük érezte a válság következményeit és mindegyiküket negatívan érintené, ha fennmaradna az instabilitás Irakban.

Az EU különösen érdekelt annak biztosításában, hogy Irak megerősödve kerüljön ki a válságból. Amennyiben nem sikerül kezelni a válság mögötti okokat, az gyengítené az ország egységét, biztonságát, demokratikus rendjét és a gazdasági fejlődését, és aláásná az iraki kormány reform- és megbékélési törekvéseit. Egy ilyen forgatókönyv nagy valószínűséggel elmélyítené a vallási ellentéteket és felerősítené az etnikai feszültségeket. Irak nemcsak a terrorizmus melegágya maradna, ami közvetlen és folyamatos fenyegetést jelent az EU biztonságára nézve, hanem az országot újabb válságba sodorná, melynek humanitárius következményei a szomszédos országokat és az EU-t is érintenék, elsősorban az irreguláris migráció formájában. Ezért döntő fontosságú, hogy az EU és a nemzetközi közösség folytassa szerepvállalását Irak támogatásában ebben a kritikus időszakban.

Ez a közlemény, mely az EU kül- és biztonságpolitikára vonatkozó globális stratégiájának átfogóbb céljaira épül, és az EU Szíriára és Irakra, valamint a Dáis jelentette veszélyre vonatkozó, 2015-ös regionális stratégiája végrehajtásából levont következtetésekre támaszkodik, az EU szerepvállalásának természetes és következő lépése, mely áthelyezi a hangsúlyt a Dáis ellen folytatott területi harcokról azokra a lehetőségekre, amelyekkel hozzájárulhat azon kihívások megoldásához, amelyekkel Irak most szembesül. A közlemény az EU Külügyek Tanácsának 2017. június 19-i ülésén az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselőjéhez és az Európai Bizottsághoz intézett felkérés alapján készült, hogy nyújtsanak be stratégiát, mely iránymutatásul szolgál az EU iraki szerepvállalásának következő lépéseit illetően. Az Irakra vonatkozó stratégia három fő célt követ:

1) az Irak előtt álló legjelentősebb kihívások meghatározása,

2) az EU Irakkal fenntartott kapcsolataiban követendő érdekeinek és stratégiai célkitűzéseinek azonosítása,

3) prioritások azonosítása az EU már meglévő támogatásaira épülő fellépései számára, elsősorban a tartós lakóhelyelhagyás, a stabilizáció és a megbékélés legsürgetőbb kihívásainak kezeléséhez nyújtandó uniós támogatás középpontba helyezésével, összhangban az iraki kormány prioritásaival. A stratégia sikeres végrehajtása végső soron az ország politikai döntéshozóinak politikai akaratától függ majd.

1. Az Irak előtt álló kihívások és a regionális kontextus

1.1. A humanitárius, a helyi kormányzással kapcsolatos és a stabilizációs kihívás: Irak komoly és sürgősen megoldandó humanitárius kihívással néz szembe. Az országot sújtó, három évig tartó konfliktus a helyi lakosság és a kisebbségek alapvető emberi jogainak elfogadhatatlan megsértését eredményezte, ami valószínűleg emberiesség elleni bűncselekménynek minősül és súlyosan károsította a társadalmi szövetet az országban. Több mint 3 millió iraki még mindig nem tért vissza a lakóhelyére, és további milliók továbbra is humanitárius segítségnyújtásra szorulnak. E személyek közé tartoznak az olyan kiszolgáltatott csoportok, mint a gyermekek, akik több évig nem vehettek részt teljes idős oktatásban, továbbá a szexuális erőszaknak kitett nők. A konfliktus eredményeként nagyarányban elpusztították a polgári infrastruktúrát, ideértve a vízelosztó rendszereket, az orvosi létesítményeket és iskolákat, ami az alapvető szolgáltatások megszakításához vezetett. A konfliktus jelentősen érintette a környezetet is a talaj és a felszín alatti víz szennyezése miatt, aminek következményei vannak az emberi egészségre és a megélhetésre nézve.

A felszabadított területek stabilizálására irányuló kezdeti iraki és nemzetközi intézkedések jelentős eredményeket hoztak: már visszatért kétmillió, lakóhelyét elhagyni kényszerült személy a származási helyére, túlnyomórészt békés és rendezett körülmények között. Ennek ellenére még sokat kell tenni annak érdekében, hogy a lakóhelyét elhagyni kényszerült többi 3 millió állampolgár visszatérjen. Annak lehetővé tétele érdekében, hogy a lakóhelyüket elhagyni kényszerült személyek biztonságosan, önkéntesen, méltóságteljesen és megkülönböztetésmentes módon térhessenek vissza otthonaikba, az iraki kormánynak a felszabadított területeken a bizalomépítés céljából biztonságot kell teremtenie, aknamentesítést kell folytatnia, helyre kell állítania az alapvető szolgáltatásokat és infrastruktúrát, lehetőséget kell biztosítania a megélhetéshez és minél hamarabb garantálnia kell az elszámoltatható és reprezentatív polgári kormányzást. A sikeres és tartós stabilizáció érdekében döntő fontosságú továbbá kezelni a személyazonosító okmányokkal, a lakhatáshoz, földhöz és tulajdonhoz való joggal kapcsolatos kérdéseket. Ez a feladat politikai, biztonsági, pénzügyi és logisztikai kihívásokkal fog együtt járni. Néhány nemrég felszabadított területen már látható, hogy problémákat okoz a jogállamiság emberi jogok maradéktalan tiszteletben tartására épülő helyreállítása. A stabilizációs és az újjáépítési folyamatok eredményessége érdekében azokat össze kell kapcsolni a politikai megbékélés megteremtésével, az áldozatsegítéssel és a Dáis felemelkedését elősegítő gyenge pontok kezelésével. Ez annak a kockázatnak a csökkentését is szolgálja, hogy ezek a folyamatok további feszültségeket gerjesszenek a közösségek között.

1.2. A biztonsági kihívás kettős: az iraki társadalom megvédése a folyamatos terrortámadásoktól, továbbá a biztonsági struktúrák széttöredezettségének megszüntetése. A Dáis gyors terjeszkedése következtében 2014-ben összeomlott az iraki hadsereg nagy része, aminek következtében az iraki politikai és vallási hatóságok arra ösztönözték az iraki állampolgárokat, hogy a „népi mobilizációs egységek” zászlaja alatt minél hamarabb csatlakozzanak új vagy már meglévő fegyveres csoportokhoz, melyek az iraki biztonsági erők különleges támogatását szolgálták a Dáis terjeszkedésének feltartóztatása és az elvesztett területek visszafoglalása céljából. Irak megőrizte a nemzeti hadsereg magasan képzett magját, melynek további strukturális támogatásra lesz szüksége. Az iraki kormányerők, beleértve Irak Kurdisztáni Régiójának pesmerga harcosait, jelentős nemzetközi segítséget kaptak anyagok és képzések formájában a Dáis elleni azonnali küzdelem céljából. Azonban a konfliktus évei után, melyek katonai rendészeti válaszlépéseket tettek szükségessé, meg kell reformálni az iraki rendőrséget a jogállamiságon alapuló és elszámoltatható, az emberi jogokat tiszteletben tartó és valamennyi közösségben a bizalmat átfogóan helyreállító polgári rendfenntartás támogatása céljából. A katonai és a polgári terület eredményes és mélyreható biztonsági ágazati reformja sürgető prioritássá vált az állami előjogok és a legitimitás megszilárdítása, továbbá a terület feletti hatékony ellenőrzés gyakorlása, valamint a terrorista és a bűnügyi fenyegetettség feltartóztatása érdekében. Ehhez olyan megfelelő mechanizmusokra lesz szükség, melyek lehetővé teszik a mobilizált katonák jelentős részének visszailleszkedését a társadalomba. A jogállamiság megszilárdítása és az emberi jogi normák betartásának javítása szintén döntő fontosságú az esetleges jövőbeni erőszakhullámok kockázatának csökkentésében.

1.3. A politikai kihívás: A Dáis kezdeti sikere bizonyos mértékben Irak korábbi válsághelyzetekre visszavezethető politikai széttöredezettségének következménye, amit a Dáis valójában még inkább felerősített. Az ország egységének, biztonságának és fejlődésének megőrzése és megerősítése ezért változatlan fontossággal bír: mind a politikai reformnak, mind a nemzeti megbékélésnek a továbbiakban is központi helyet kell elfoglalnia az iraki politikai vezetés erőfeszítéseiben. A kormány 2014 szeptemberében már ismertetett egy ambiciózus reformprogramot a legsürgetőbb igények kezelésére: ezt a tervet az ország minden szintjén végre kell hajtani. A program pilléreit a korrupció elleni küzdelem, a nemzeti vagyon igazságos elosztása, a jogállamiság megszilárdítása, az emberi jogok maradéktalan tiszteletben tartása, továbbá a nemzeti megbékélést és a politikai inkluzivitást megvalósító erőfeszítések alkotják. A terv végrehajtását azonban nemcsak az fogta vissza, hogy a Dáis elleni hadjáratra kellett összpontosítani, hanem az országon belüli politikai megosztottság, valamint a korrupció és a nepotizmus jelentette, minden területet érintő tartós kihívás is. Az iraki kormány számára döntő fontosságú lesz, hogy az általa már elindított kezdeményezésekre támaszkodva helyreállítsa a politikai rendszerbe vetett bizalmat, felszámolja a széttöredezettséget és megszilárdítsa az ország egységét. A visszaküldési politika önmagában véve nem elég – mellette döntő fontosságú egy olyan átfogó nemzeti szakpolitika, mely elsősorban a konfliktus által érintett területeken a népesség társadalmi, politikai és gazdasági visszailleszkedését célozza annak elkerülése érdekében, hogy megismétlődjenek a Dáis felemelkedéséhez vezető körülmények. Sürgősen kezelni kell Irak számos kisebbségének helyzetét is az iraki társadalom sokszínűségének, valamint egységének és stabilitásának megőrzése érdekében. Döntő fontosságú lesz még a szegénység és a társadalmi kirekesztés kérdésének kezelése a konfliktusban közvetlenül nem érintett területeken, például az ország déli részében, mivel az ország egészét átfogó kiegyensúlyozott haladáson és fejlődésen múlik az ország stabilitása. Az ország hosszú távú stabilitása szempontjából meghatározó jelentőséggel bír a régebbre visszanyúló és az újabb viták tárgyalásokon alapuló politikai megoldása melletti elkötelezettség megerősítése. Az egyik sürgető prioritás a szövetségi kormány és a Kurdisztáni Régió kormánya közötti kapcsolatok életképes és stabil alapokra helyezésének elősegítése a politikai, biztonsági és gazdasági spektrumot érintő összes releváns kérdésről folytatott konstruktív párbeszéd révén. Az ilyen párbeszédre annak kell irányadónak lennie, hogy a felek elkerüljék az egyoldalú fellépést és törekedjenek az iraki alkotmány teljes végrehajtására.

1.4. A gazdasági és a pénzügyi kihívás: A politikai reformokat és a megbékélést az összes irakit szolgáló gazdasági és a társadalmi fejlődéshez szükséges koherens szakpolitikákkal kell alátámasztani, melyek a javak elosztásának igazságos modelljén és a generációk közötti méltányosságon alapulnak. Irak olajbevétele eddig nem eredményezett előnyös hatásokat az ország egésze tekintetében a járadékvadászat, a nem hatékony állami vállalatok, a felduzzasztott állami szektoron belüli, rövid távú fogyasztásra való összpontosítás és a burjánzó korrupció miatt. Ennek eredményeképpen Irak tartós makrogazdasági gyengeségekkel néz szembe, melyeket sürgősen kezelni kell, mivel a szilárd költségvetési és monetáris keret meghatározó tényezője az ország stabilitásának. Irak besorolása szerint közepes jövedelmű ország, ez a besorolás azonban az egy főre jutó bruttó hazai terméken (GDP) alapul, mely a 2013. évi 7021 USD-ről 4533 USD-re zuhant 2016-ban, és nem tükrözi azt a valóságot, hogy a népesség egynegyede jelenleg a szegénységi küszöb alatt él. Az elmúlt három évben a növekvő olajtermelés, mely 2017-ben átlagosan napi kb. 4,5 millió hordót ért el, javította a gazdaságot és az állami bevételeket. Azonban az olajáresés és a fegyveres konfliktus okozta együttes sokkhatás miatt a nem olajra épülő gazdaság recesszióba sodródott és 2016-ban jelentős, a GDP 14 %-át kitevő költségvetési hiány halmozódott fel. Eközben a kormány 2016 júliusában 5,3 milliárd USD összegű támogatást biztosító készenlétihitel-megállapodást kötött a Nemzetközi Valutaalappal (IMF), mely összegből 2,1 milliárd USD már folyósításra került. A G7-csoport, köztük az EU, támogatta a hitelmegállapodást, melyet költségvetési és gazdasági reformprogram feltételéhez kötöttek. 2017 végén veszélybe került az IMF készenlétihitel-megállapodásának folytatása, mivel az iraki kormány költségvetési politikája nem tükrözi kellőképpen az elfogadott reformprogramot. A program sikertelensége gyengítené Irak képességét arra, hogy eleget tegyen pénzügyi kötelezettségeinek és ezáltal nem jutna érvényre a G7-csoport jelentős támogatása.

Az iraki gazdaságot 2017-ben recesszió jellemezte, a 2018-ra szóló kilátások némileg pozitívabbak, a biztonsági helyzettől és az olajpiactól függően. 2017-ben Irak a Kőolajexportáló Országok Szervezetében (OPEC) beleegyezett abba, hogy 6 %-kal csökkenti az olajtermelését, ami visszafogta a GDP-növekedést és csökkentette az állam bevételeit. Mivel az OPEC-megállapodást meghosszabbították, az állami olajbevételek várhatóan nem fognak jelentősen növekedni 2018-ban, és szigorúbb megszorító intézkedésekre van szükség a készenlétihitel-megállapodás feltételeinek teljesítéséhez, továbbá az államháztartás szinten tartásához. Irak ezért csak úgy teremtheti meg a feltétlenül szükséges makrogazdasági stabilitást és teljesítheti pénzügyi kötelezettségeit, ha felgyorsítja a kormányzással kapcsolatos és a költségvetési reformokat, melyek már a biztonsági válságot megelőzően is esedékesek voltak. Az ország jelentős gazdasági és pénzügyi terhekkel néz szembe a humanitárius, stabilizációs és újjáépítési kihívások tekintetében – a Dáis utáni újjáépítéssel kapcsolatos kiadások az iraki kormány becslése szerint jelenleg 150 milliárd USD-t tesznek ki. Az újjáépítés társadalmi költségei roppant nagyok lesznek, például a belső menekültek millióinak, a rokkantak és a traumatizált emberek, a veteránok és a tanulmányaik megszakítására kényszerült fiatalok visszailleszkedése tekintetében. Ezen kívül az országnak jelentős erőfeszítéseket kell tennie, hogy munkahelyeket teremtsen a gyorsan növekvő számú fiatal népesség számára. Az alacsony olajárak lehetőséget nyújtanak a gazdaság diverzifikálásához, de míg ez a strukturális átalakulás általában több évet vesz igénybe, addig azonnali intézkedésekre van szükség a növekvő számú fiatal népesség munkaerőpiaci integrálásához. Az állami szektor már nem tudja őket foglalkoztatni, ahogyan azt a magas olajárak idején tette. Ezért hangsúlyozottan fontos szerepe van az erős magánszektor fejlesztésének és a közvetlen külföldi befektetéseknek, melyek a növekedés és a munkahelyteremtés erőteljes motorjaivá válhatnak.

1.5. A migrációs kihívás: Irak egyrészt menekülteket befogadó ország, ugyanakkor a jelentős migrációs áramlások kiindulási országa is. Az országban jelenleg 250 000 szíriai menekült tartózkodik a 3 millió belső menekültön kívül. A belső menekültek nagy száma, karöltve a felszabadított területekre való visszatérést nehezítő körülményekkel és a bizonytalan politikai és gazdasági helyzettel, tovább növelik az Irakon belüli és az Európába irányuló migrációs áramlások kockázatát. 2014 és 2016 között több mint 135 000 iraki nem szabályszerűen érkezett az EU-ba. Az iraki állampolgárok által benyújtott, menedékjog iránti kérelmek száma 2016-ban elérte a 125 286-ot. Azt követően, hogy megkezdődött az EU–Törökország nyilatkozat végrehajtása, jelentősen csökkent a nem szabályszerű érkezések száma az EU-ban, azonban továbbra is magas az EU-ba irányuló irreguláris migráció kockázata. 2017-ben (január–szeptember) körülbelül 7 500 iraki nem szabályszerűen érkezett az EU-ba. Eddig az EU-ban irregulárisan tartózkodó irakiak csupán kis hányada tért vissza Irakba. Ennek ellenére folyamatosan növekvő trendet mutat az EU-ból Irakba való önkéntes visszatérés. Ugyanakkor csökkenő trendet mutat az elismerő menekültügyi határozatok aránya, melynek eredményeként megnő az EU-ból visszaküldendő irakiak száma, az Irakban javuló helyzet és a Dáis veresége miatt is.

1.6. A regionális kihívás: Irak szomszédos országokkal ápolt kapcsolatai fontos szerepet játszanak az ország stabilitásában, továbbá a politikai és gazdasági reformprogramjában. Irak mindig is a régió vallási ellentéteinek törésvonalán helyezkedett el, és elemi érdeke, hogy ezek az ellentétek ne súlyosbodjanak. A Dáis utáni rend Iraknak új lehetőségeket nyújt ahhoz, hogy ismét egyensúlyba hozza az összes szomszédjával kialakított kapcsolatokat, továbbá a regionális gazdaságba való visszailleszkedéséhez, melynek során az iraki kormány az Irak összes szomszédja irányába eddig megtett pozitív lépéseire épít. Ez döntő szerepet játszhat a regionális feszültségek csökkentésében és feloldásában, ami Irak és a régió egészének általános érdeke, a szíriai válság kontextusában is.