7/2020. sz. VÉLEMÉNY

(az EUMSZ 287. cikkének (4) bekezdése alapján)

amely a következő dokumentumot kíséri: A Bizottság jelentése az Európai Fenntartható Fejlődési Alap végrehajtásáról (COM(2020) 224 final)

(2020/C 353/01)

TARTALOMJEGYZÉK

Bekezdés Oldal Bevezetés 1-4 3 A Számvevőszék véleményének hatóköre és időzítése 1 3 A végrehajtási jelentés 2 3 Véleményünk 3-4 3 A végrehajtási jelentés nem tesz eleget egyes alapvető követelményeknek 5-14 4 Kritériumok 5-6 4 A végrehajtási jelentés inkább korlátozott hatókörű vizsgálatról, semmint teljes körű értékelésről számol be 7-10 4 Nem végezték el az EFFA üzleti folyamatainak felülvizsgálatát 11-12 4 A végrehajtási jelentést későn tették közzé 13-14 5 Nem értékelték teljes körűen az EFFA kezdeti működését, kezelését és eredményességét 15-49 5 Kevés információ áll rendelkezésre az addicionalitás és az eredményességi szempontok tekintetében 15-35 5 Kritériumok 15-16 5 Alighanem túlbecsülték, hogy milyen mértékű további beruházásokat képes mozgósítani az EFFA 17-20 6 A végrehajtási jelentés nem közöl információkat arról, milyen teljesítményt ért el az EFFA a magánszektorbeli finanszírozás bevonása terén 21-22 7 A végrehajtási jelentésnek a nem pénzügyi addicionalitásra és az EFFA innovatív termékek előállításával kapcsolatos teljesítményére vonatkozó következtetései főként előrejelzéseken alapulnak 23-26 7 Mivel az EFFA a végrehajtás korai szakaszában van, még nem lehet értékelni a fenntartható fejlődési célok eléréséhez vagy a migráció kiváltó okainak kezeléséhez való hozzájárulását 27-32 8 A végrehajtási jelentés nem ad magyarázatot az EFFA-rendeletben előírt határidők és a végrehajtás tényleges üteme közötti eltérésekre 33-35 8 A végrehajtási jelentés nem tükröz megfelelően néhány, az EFFA működésével és kezelésével kapcsolatos kérdést 36-49 9 Kritériumok 36-37 9 Az informális stratégiai orientáció rontja az átláthatóságot 38-41 9 A jelenlegi programportfólió nem tükrözi a diverzifikált tematikus lefedettség megvalósítására irányuló szándékot 42-44 10 Részletesebben ki kell dolgozni a garanciák árazását szolgáló kockázatértékelési eszközöket 45-49 10 Az EFFA monitoring- és értékelési keretével kapcsolatos további megfontolások 50-62 11 Kritériumok 50-53 11 Az EFFA létrehozásáról szóló javaslatot nem kísérte hatásvizsgálat 54-55 12 Mindeddig nem történt meg az EFFA-garanciaalap felhasználásának és működésének értékelése 56-58 12 Az eredménymérési keret hiányosságai 59-62 13 Következtetések 63-68 13

AZ EURÓPAI UNIÓ SZÁMVEVŐSZÉKE,

tekintettel az Európai Unió működéséről szóló szerződésre és különösen annak 287. cikke (4) bekezdésének második albekezdésére,

tekintettel az Unió általános költségvetésére alkalmazandó pénzügyi szabályokról szóló, 2018. július 18-i 2018/1046/EU, Euratom európai parlamenti és tanácsi rendeletre (1),

tekintettel az Európai Fenntartható Fejlődési Alap (EFFA), az EFFA-garancia és az EFFA-garanciaalap létrehozásáról szóló, 2017. szeptember 26-i (EU) 2017/1601 európai parlamenti és tanácsi rendeletre (2) (EFFA-rendelet) és különösen annak 17. cikke (1) és (2) bekezdésére,

tekintettel az EFFA-rendelet 17. cikkének (1) bekezdése értelmében az Európai Parlamenthez és a Tanácshoz intézett, az Európai Fenntartható Fejlődési Alap végrehajtásáról szóló bizottsági jelentésre (3),

mivel az EFFA-rendelet 17. cikkének (1) és (2) bekezdése értelmében az EFFA kezdeti működésének, kezelésének, illetve az e rendelet céljaihoz való tényleges hozzájárulásának értékeléséről szóló, az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak címzett bizottsági jelentést, valamint az EFFA Garanciaalapról szóló bizottsági értékelő jelentést a Számvevőszék véleményének kell kísérnie;

A KÖVETKEZŐ VÉLEMÉNYT FOGADTA EL:

BEVEZETÉS

A Számvevőszék véleményének hatóköre és időzítése

1. A Bizottság 2020. május 28-án jogalkotási javaslatot ( 4 ) nyújtott be a meglévő EFFA-rendelet módosításáról, amely meghosszabbítaná az EFFA időtartamát, kiterjesztené annak földrajzi hatókörét és megnövelné az EFFA keretében nyújtott uniós garancia összegét. 2020. június 2-án a Bizottság az EFFA-rendelet 17. cikkének (1) bekezdése alapján jelentést tett közzé az EFFA végrehajtásáról (a továbbiakban: végrehajtási jelentés) ( 5 ) . Ezt a jelentést az EFFA-ról és az EFFA-garanciaalapról szóló, 2020. január 14-i független végrehajtási jelentés (a továbbiakban: külső vizsgálati jelentés) kísérte, amelyet a Bizottság 2020. június 4-én tett közzé honlapján ( 6 ) . Az Európai Tanács 2020. július 17-i, 18-i, 19-i, 20-i és 21-i rendkívüli ülésén úgy határozott, hogy nem módosítja a 2014 és 2020 közötti időszakra vonatkozó többéves pénzügyi keretet (TPK) ( 7 ) . E fejleményekre reagálva úgy döntöttünk, hogy véleményünket a végrehajtási jelentésre összpontosítjuk, anélkül, hogy részletesebben foglalkoznánk a Bizottság jogalkotási javaslatával.

A végrehajtási jelentés

2. Az EFFA-rendelet 17. cikkének (1) bekezdése előírja, hogy a Bizottságnak értékelnie kell „az EFFA kezdeti működését, kezelését, illetve az e rendelet céljaihoz való tényleges hozzájárulását”. Erre a szabályozási rendelkezésre hivatkozva a Bizottság végrehajtási jelentése – saját meghatározása szerint – „a fő értékelési kritériumok – relevancia, hatékonyság, eredményesség, koherencia és hozzáadott érték – előzetes vizsgálatát” foglalja magában.

Véleményünk

3. Ez a vélemény a következő kérdések mentén épül fel: — A végrehajtási jelentés megfelel-e az EFFA-rendelet 17. cikkének (1) bekezdésében foglalt követelményeknek? — A végrehajtási jelentés teljesíti-e azt a célt, hogy értékelje az EFFA kezdeti működését, kezelését és eredményességét? — Az EFFA rendelkezik-e átfogó monitoring- és értékelési kerettel?

4. Véleményünk elkészítése során más eljárásokat használtunk, mint a különjelentések esetében.

A VÉGREHAJTÁSI JELENTÉS NEM TESZ ELEGET EGYES ALAPVETŐ KÖVETELMÉNYEKNEK

Kritériumok

5. Az EFFA-rendelet 17. cikkének (1) bekezdése előírja a Bizottság számára, hogy 2019. december 31-ig értékelje az EFFA kezdeti működését, kezelését, illetve e rendelet céljához és célkitűzéseihez való tényleges hozzájárulását, és a rendelet alkalmazásának független külső értékelését tartalmazó értékelő jelentését nyújtsa be az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak.

6. A minőségi jogalkotásra vonatkozó iránymutatások úgy rendelkeznek, hogy az értékeléseknek egyértelműen meghatározott, megalapozott módszertant kell követniük, és objektív megállapítások tételére kell törekedniük. Minimumszabályként az értékeléseknek meg kell vizsgálniuk az eredményességet, hatékonyságot, relevanciát, koherenciát és az uniós hozzáadott értéket, illetve indokolniuk kell, ha ez nem történik meg ( 8 )

A végrehajtási jelentés inkább korlátozott hatókörű vizsgálatról, semmint teljeskörű értékelésről számol be

7. Míg a végrehajtási jelentés az EFFA-rendelet 17. cikkének (1) bekezdésére hivatkozik, a Bizottság nem nevezi azt konkrétan értékelő jelentésnek. A végrehajtási jelentésben a Bizottság megvizsgálja az EFFA kezdeti működését, kezelését, illetve az EFFA-rendelet céljaihoz való tényleges hozzájárulását. A jelentés külső tanácsadók által végzett független vizsgálaton alapul.

8. Az értékelés („evaluation”) és a vizsgálat („assessment”) közötti különbséget a Bizottság minőségi jogalkotásra vonatkozó iránymutatásai a következőképpen írják le: „Az értékelés túlmutat a történések vizsgálatán: azt is elemzi, hogy azok miért következtek be (az uniós fellépés szerepe), és lehetőség szerint azt is, milyen változásokat okoztak. A szélesebb látószögű értékelés a rendelkezésre álló bizonyítékok alapján független és tárgyilagos ítéletet ad a helyzetről.” ( 9 )

9. A külső vizsgálati jelentés kifejti, hogy bár a vizsgálat során alkalmazott módszertan és struktúra az értékeléseknél alkalmazott megközelítést követte, azt az EFFA-ra irányuló vizsgálatnak, nem pedig értékelésnek kell tekinteni. Ennek az az oka, hogy „egyes EFFA-tevékenységek még alig kezdődtek meg”, és hogy „a vizsgálatnak esetenként bírálóbb jellegűnek és indikatívabbnak kell lennie, mint egy szokványos értékelésnek” ( 10 )

10. E kérdés mellett a tanácsadók külső vizsgálati jelentése megjegyezte, hogy munkájukat több tényező is akadályozta: — a megbízatást kis létszámú munkacsoporttal és korlátozott költségvetéssel hajtották végre, — nem tudták felkeresni az uniós képviseleteket és az EFFA-támogatásban részesülő projekteket, csupán telefonos interjúkra és konzultációkra kerülhetett sor az uniós képviseletek munkatársaival, — a támogatásötvözésre jóváhagyott projektek közül csak néhány esetében történt jelentős előrelépés a végrehajtás terén, valamint a megbízatási időszak végéig a 28 jóváhagyott garanciaprogramból 25-öt még nem írtak alá, így azok még tervezeti szakaszban voltak. Ezen akadályok miatt „nagymértékben az interjúkra támaszkodtak”, és esetenként nemigen álltak rendelkezésre konkrét bizonyítékok (11).

Nem végezték el az EFFA üzleti folyamatainak felülvizsgálatát

11. A külső vizsgálati jelentés megállapítja, hogy az EFFA működési terve részletesebb felülvizsgálatot igényelne, mint amire a vizsgálati jelentés lehetőséget adott. Ezért azt ajánlja, hogy végezzenek felülvizsgálatot, amely kiterjed a központ és az uniós képviseletek üzleti folyamataira, szerepére és feladataira, kapacitására, személyzetük készségeire és képzésére, valamint tudásmenedzsmentjükre ( 12 ) . A Bizottság végrehajtási jelentése üdvözli a külső vizsgálat azon ajánlását, miszerint el kell végezni az EFFA üzleti folyamatainak felülvizsgálatát, és azt javasolja, hogy ezt az EFFA javasolt utódja, az EFFA+ számára létrehozandó új pénzügyi struktúra folyamatban lévő felülvizsgálata keretében végezzék el ( 13 )

12. Úgy véljük, hogy az EFFA üzleti folyamatainak felülvizsgálata kulcsfontosságú az EFFA kezdeti működésének és kezelésének vizsgálatához, ám a végrehajtási jelentés ezt nem tartalmazza.

A végrehajtási jelentést későn tették közzé

14. A külső vizsgálat eredményein alapuló bizottsági végrehajtási jelentést 2020. június 2-án tették közzé, nyolc hónappal a külső vizsgálat által lefedett időszak végét követően, illetve öt hónappal később a bizottsági értékelésre vonatkozóan az EFFA-rendelet 17. cikkének (1) bekezdésében meghatározott határidőnél.

NEM ÉRTÉKELTÉK TELJESKÖRŰEN AZ EFFA KEZDETI MŰKÖDÉSÉT, KEZELÉSÉT ÉS EREDMÉNYESSÉGÉT

Kevés információ áll rendelkezésre az addicionalitás és az eredményességi szempontok tekintetében

Kritériumok

15. Maga az EFFA-rendelet a következő kijelentéseket tartalmazza az EFFA céljairól: „[…] az EFFA célja […], hogy támogassa a beruházásokat és a finanszírozási eszközökhöz való fokozott hozzáférést, elsősorban Afrikában és az európai szomszédságban, a fenntartható és inkluzív gazdasági és társadalmi fejlődés fokozása és a partnerországok társadalmi-gazdasági ellenálló képességének előmozdítása érdekében[…], kiemelt figyelmet fordítva a fenntartható és inkluzív növekedésre, a tisztességes munkahelyek létrehozására, a nemek közötti egyenlőségre és a nők és fiatalok társadalmi szerepvállalásának növelésére, valamint a társadalmi-gazdasági ágazatokra, és a mikro-, kis- és középvállalkozásokra, egyúttal maximálisra növelve az addicionalitást, innovatív termékeket kínálva és magánszektorból származó forrásokat bevonva.” (17) „»Addicionalitás«: az az elv, amely biztosítja, hogy az EFFA-garanciából nyújtott támogatás olyan műveletek révén járuljon hozzá a fenntartható fejlődéshez, amelyeket az EFFA-garancia nélkül nem lehetett volna végrehajtani, vagy amelyek a garancia nélkül elérhető eredményen felül és azon túl kedvező eredményt hoznak. Az addicionalitás a magánszektorból származó finanszírozás bevonását, a piaci hiányosságok vagy az optimálistól elmaradó beruházási helyzetek kezelését, valamint a beruházások minőségének, fenntarthatóságának, hatásának és léptékének javítását is jelenti. Az elv biztosítja továbbá, hogy az EFFA-garancia műveletei ne lépjenek az tagállami támogatás, a magánszektorból származó finanszírozás vagy más uniós vagy nemzetközi pénzügyi beavatkozás helyébe, és ne szorítsanak ki más állami vagy magánberuházásokat. […]” (18). „Az EFFA-t az EUSZ 21. cikkében meghatározott, az Unió külső tevékenységére vonatkozó célkitűzések, az EUMSZ 208. cikkében meghatározott, a fejlesztési együttműködés területén folytatott uniós politikára vonatkozó célkitűzések és a fejlesztési hatékonyság nemzetközileg elfogadott elvei vezérlik. Az EFFA-nak elő kell segítenie az Agenda 2030 fenntartható fejlődési céljainak elérését, különösen a szegénység felszámolását, és elő kell segítenie adott esetben az európai szomszédságpolitika végrehajtását, ezzel párhuzamosan kezelve a migráció társadalmi-gazdasági kiváltó okait, előmozdítva a származási országukba visszatérő migránsok fenntartható visszailleszkedését és erősítve a tranzit- és befogadó közösségeket.” (19) „Az EFFA-nak hozzá kell járulnia a Párizsi Megállapodás végrehajtásához azáltal, hogy az olyan ágazatokba irányuló beruházásokat is megcélozza, amelyek elősegítik az éghajlatváltozás hatásainak enyhítését és az éghajlat-változáshoz való alkalmazkodást.” (20)

16. Ezenkívül az EFFA-rendelet preambulumbekezdései a következőket állapítják meg: „Az Unió éghajlat-politikára, megújuló energiára és erőforrás-hatékonyságra vonatkozó politikai kötelezettségvállalásainak teljesítése érdekében az EFFA-garancia keretében történő finanszírozás legalább 28 %-át az említett ágazatok szempontjából releváns beruházásokra kell fordítani.” (21)

Alighanem túlbecsülték, hogy milyen mértékű további beruházásokat képes mozgósítani az EFFA

17. 2/2016. sz. véleményünkben megjegyeztük, hogy nem könnyű meghatározni a közberuházások által mozgósított összegeket ( 22 ) . Az OECD Fejlesztési Támogatási Bizottsága javasolt egy módszert ( 23 ) ( 24 ) arra, hogyan lehet elkülöníteni a közberuházások hozzájárulását a további források mozgósításához. A módszertan legfontosabb elemei a következőképpen foglalhatók össze: — Ha a közfinanszírozást egy projektet finanszírozó kölcsön garantálására használják fel, a garantált kölcsön összegét kell a közfinanszírozás felhasználásával mozgósított összegnek tekinteni. A hitelösszegen kívüli egyéb finanszírozásra gyakorolt multiplikátorhatást nem kell figyelembe venni. — Ha az állami finanszírozást több fél által nyújtott kölcsön – szindikált kölcsön – részeként használják fel, az egyes hitelezők hozzájárulásait részarányosan veszik figyelembe. Más szóval nem lehet úgy tekinteni, hogy a teljes mozgósított összeg a közfinanszírozás érdeme, hanem a többi fél hozzájárulását is figyelembe kell venni. — Sajáttőke-beruházások esetében a közfinanszírozásból mobilizált összegbe nem számítanak bele a korábbi beruházások. Amennyiben több állami szerv vesz részt a beruházásban, a magánszféra által mozgósított összeg részarányosan tulajdonítandó az egyes beruházóknak.

18. A költségvetési rendelet a tőkeáttételi hatást „a támogatható végső kedvezményezettek számára nyújtott visszatérítendő finanszírozás összegének az uniós hozzájárulással elosztott összegeként” határozza meg ( 25 ) . 19/2016. sz. különjelentésünkben megjegyeztük: előfordulhat, hogy a pénzügyi eszközök által mozgósított kiegészítő finanszírozás mutatója a valósnál magasabb értéket mutat, mivel az adott projektre bevont finanszírozási források közül nem mindegyik származik uniós hozzájárulásból ( 26 ) . 16/2014. sz. különjelentésünkben megállapítottuk: „A Számvevőszék által vizsgált 30 [támogatásötvözéssel végrehajtott] projekt közül 15 esetében nem támasztotta alá meggyőző elemzés azt, hogy a hitelszerződést támogatás nélkül nem kötötték volna meg […]. Az érintett esetek közül többnél utaltak jelek arra, hogy a beruházásra a támogatás nélkül is sor került volna” ( 27 )

19. A végrehajtási jelentés arra a következtetésre jut, hogy az EFFA jelentős összegű egyéb finanszírozást – többek között magán-társfinanszírozást – mobilizál ( 28 ) , és sikerrel valósítja meg a „pénzügyi addicionalitást” ( 29 ) . A végrehajtási jelentés ismerteti, hogy az EFFA milyen mértékben mozgósít további forrásokat, amit az EFFA kapcsán a külső vizsgálati jelentésben kiszámított „tőkeáttételre” alapoz. Ezt az adatot úgy számították ki, hogy az EFFA keretében jóváhagyott, támogatásötvözéssel nyújtott finanszírozás és garanciák teljes összegét – az EFFA által támogatott valamennyi művelet esetében – elosztották az egyéb forrásokból származó beruházások teljes összegével. Az EFFA 2019. szeptemberi adatai alapján a külső vizsgálat 10,04-re becsülte a pénzügyi tőkeáttétel átlagos mértékét ( 30 ) . A végrehajtási jelentés szerint ez „bizonyítja, hogy az EFFA modellje eredményesen vonz további pénzügyi forrásokat.” ( 31 )

20. Úgy véljük, hogy a végrehajtási jelentésben szereplő tőkeáttételi mutató, amely azt hivatott jelezni, hogy az EFFA milyen mértékű további beruházást képes mozgósítani, nem kellően megbízható, illetve alighanem túlbecsült. A mutatóval kapcsolatban konkrétan a következő problémákra mutatunk rá: — Az EFFA tőkeáttételi hatásának becslése túl optimista számítás eredménye, amely azt feltételezi, hogy az EFFA nélkül semmiféle beruházás nem valósult volna meg (32). — A külső vizsgálat által az átlagos pénzügyi tőkeáttételi mutató kiszámítása során felhasznált valamennyi adatot a DG DEVCO bocsátotta rendelkezésre (33), és nem egyértelmű, hogy azokat a külső vizsgálatot végző vállalkozó milyen mértékben ellenőrizte független módon. — Bár a külső vizsgálati jelentés „valószínűnek” tartja, hogy az EFFA által nyújtott támogatás valóban katalizálta a feltüntetett tőkeáttételi összeget abban az értelemben, hogy az EFFA által támogatott műveletekre az EFFA támogatása nélkül nem került volna sor, elismeri, hogy ez – kontrafaktuális bizonyítékok hiányában – nem bizonyítható (34).

A végrehajtási jelentés nem közöl információkat arról, milyen teljesítményt ért el az EFFA a magánszektorbeli finanszírozás bevonása terén

21. Az EFFA egyik fő célkitűzése további források magánszektor általi beruházásának katalizálása, azaz a magánfinanszírozás mozgósítása. Míg azonban a végrehajtási jelentés azt a következtetést vonja le, hogy az EFFA jelentős összegű kiegészítő finanszírozást – többek között magán-társfinanszírozást – mozgósít (lásd: 17–20. bekezdés), nem ad közre konkrét következtetéseket vagy információkat az EFFA magánforrások mozgósításával kapcsolatos teljesítményéről.

22. A külső vizsgálati jelentés behatóbban foglalkozik az EFFA-nak a magánszektorbeli források mobilizálása terén elért teljesítményével. A külső vizsgálati jelentés a „tiszta magánforrások” kifejezést a pénzügyi intézményektől származó forrásokkal szembeállítva használja, amely utóbbiak a külső vizsgálati jelentés szerint – ezen intézmények jelentős tőkepiaci kötvénykibocsátási programjai miatt – szintén magánforrásnak minősülhetnek. Megjegyzi, hogy a támogatásötvözéshez kapcsolódó „tiszta” magánforrások aránya jellemzően viszonylag alacsony volt, Szubszaharai-Afrikában például az összes egyéb forrás 5–10 %-át tette ki ( 35 ) . A jelentés azt is megjegyzi, hogy a garanciák potenciálisan sokkal több „tiszta” magánforrást is mozgósíthatnak, bár ez csak feltevés ( 36 ) . E tekintetben azt ajánlja, hogy a magánszektort le kell bontani további alszegmensekre, és testre szabott kockázatcsökkentési csomagokat kell kidolgozni az egyes befektetői csoportok számára ( 37 ) . A végrehajtási jelentésben a Bizottság elfogadja ezeket az ajánlásokat ( 38 )

A végrehajtási jelentésnek a nem pénzügyi addicionalitásra és az EFFA innovatív termékek előállításával kapcsolatos teljesítményére vonatkozó következtetései főként előrejelzéseken alapulnak

23. A külső vizsgálati jelentésre hivatkozva a végrehajtási jelentés arra a következtetésre jut, hogy projektszinten erős és minőségileg megalapozott addicionalitás mutatkozik, ennek számszerűsítése azonban sok esetben hiányzik ( 39 ) . A külső vizsgálati jelentésben szereplő részletesebb információk azonban azt mutatják, hogy ez a következtetés valójában projektadatlapokon szereplő előzetes információk áttekintésén alapul. Ezen áttekintés alapján a külső vizsgálati jelentés megállapítja, hogy bár a legtöbb projektadatlap számos addicionalitási kritérium tekintetében pozitív hatást mutat, ami rendkívül kedvezőnek tűnik, a jelek szerint némileg összemosódik maguknak a projekteknek, illetve az azokhoz való uniós hozzájárulásnak az addicionalitása ( 40 )

24. Szintén a külső vizsgálati jelentésre hivatkozva a végrehajtási jelentés megjegyzi, hogy szakpolitikai szinten vannak példák olyan esetekre, amikor az EFFA hozzájárult a szakpolitikai változáshoz, vagy megerősítette azt ( 41 ) . Ezt a következtetést azonban nem támasztják alá tényszerű bizonyítékok: úgy tűnik, hogy az egy, a külső vizsgálati jelentésben használt megfogalmazáson alapul, amely valójában nem támasztja alá ezt a következtetést. A külső vizsgálati jelentés szerint „vannak rá példák, hogy szakpolitikai addicionalitást is el lehet érni […], azaz hogy a projekt szakpolitikai változáshoz vezet, illetve elősegíti vagy kifejezésre juttatja azt ( 42 ) ”. Ez azonban nem bizonyítja, hogy bizonyos szakpolitikai változások ténylegesen az EFFA-nak köszönhetően következtek volna be.

25. A végrehajtási jelentés arról is megalapozatlan következtetéseket von le, hogy az EFFA (elsősorban garanciák útján) lehetővé teszi új pénzügyi termékek kifejlesztését és tesztelését ( 43 ) . A jelentés nem fejti ki vagy szemlélteti, hogy ezt hogyan ültetnék át a gyakorlatba.

26. A külső vizsgálati jelentés megjegyzi, hogy az EFFA a projektszintű innováció számos formájának előmozdítására is képes. Erre több példát is felhoz ( 44 ) . Hozzáteszi ugyanakkor, hogy mindezen példák az EFFA létrehozása előtt, a támogatásötvözési keretek alkalmazásával is megvalósulhattak volna ( 45 )

Mivel az EFFA a végrehajtás korai szakaszában van, még nem lehet értékelni a fenntartható fejlődési célok eléréséhez vagy a migráció kiváltó okainak kezeléséhez való hozzájárulását

27. Az EFFA célja többek között, hogy hozzájáruljon a fenntartható fejlődési célok megvalósításához. A végrehajtási jelentés megállapítja, hogy az EFFA koncepciója kiemelten releváns a fenntartható fejlődési célokon alapuló „új globális fejlesztésfinanszírozási modell” és a két érintett régió (Szubszaharai-Afrika és az uniós szomszédság) beruházási igényei szempontjából ( 46 ) . Azt a következtetést vonja le továbbá, hogy az EFFA szakpolitikai fókusza és tervezett projektportfóliója jól igazodik a fenntartható fejlődési célok prioritásaihoz és céljaihoz ( 47 ) . Ugyanakkor nem ad tájékoztatást arról, hogy konkrétan hogyan járult hozzá az EFFA a fenntartható fejlődési célok eléréséhez. A végrehajtási jelentés nem tesz külön említést a szegénység felszámolásáról sem.

28. Az EFFA célja továbbá, hogy hozzájáruljon a migráció sajátos társadalmi-gazdasági kiváltó okainak kezeléséhez, a migránsok fenntartható visszailleszkedésének előmozdításához, valamint a tranzit- és befogadó közösségek megerősítéséhez. A végrehajtási jelentés csak az első aláírt garanciamegállapodást említi jó példaként arra, hogy miként kezelik a migráció kiváltó okait (ebben az esetben az Unióval szomszédos országokban és Szubszaharai-Afrikában a rossz szolgáltatási lefedettségű közösségekben tevékenykedő vállalkozóknak történő hitelezés magas kockázatainak kezelésével). Ezenfelül nem nyújt további elemzést és nem von le más következtetéseket.

29. Az EFFA céljai között van, hogy hozzájáruljon a Párizsi Megállapodás végrehajtásához a beruházások olyan ágazatok felé történő irányítása révén, amelyek elősegítik az éghajlatváltozás hatásainak enyhítését és az éghajlat-változáshoz való alkalmazkodást. A végrehajtási jelentés erre vonatkozóan nem tartalmaz konkrét információt. Többek között arról sem ad tájékoztatást, milyen előrehaladás történt az EFFA-garanciából származó finanszírozásnak az éghajlat-politikai, megújulóenergia- és erőforrás-hatékonysági projektek finanszírozására felhasználandó minimális részarányára vonatkozó cél elérése felé (lásd: 16. bekezdés).

30. A külső vizsgálati jelentés megállapítja, hogy az EFFA által támogatott projektek még nem eléggé előrehaladottak ahhoz, hogy mérni lehessen az EFFA eredményességét, mivel a támogatásötvözési projektek még a végrehajtás korai szakaszában vannak, és a legtöbb garanciaprogram aláírására még nem is került sor ( 48 )

31. Megjegyezzük, hogy az EFFA-rendelet 2017. szeptember végén lépett hatályba. Az első garanciamegállapodást 15 hónappal később, 2018 decemberében írták alá. 2018-ban a külső beruházási terv (EIP) operatív bizottsága 28 garanciaműveletet azonosított ( 49 ) . Az EFFA-rendelet 2020. december 31-i határidőt ír elő a garanciamegállapodások aláírására ( 50 ) . 2020 áprilisáig azonban csak hét garanciamegállapodást írtak alá pénzügyi intézményekkel ( 51 ) . Az EFFA-rendelet szerint a garanciamegállapodás aláírását követően a támogatható partnernek legfeljebb négy év áll rendelkezésére, hogy megállapodásokat kössön magánszektorbeli társfinanszírozó partnerekkel, pénzügyi közvetítőkkel, illetve végső kedvezményezettekkel ( 52 ) . A legtöbb esetben a projekt végrehajtása várhatóan több évet vesz igénybe.

32. Az EFFA még a végrehajtás túl korai szakaszában van ahhoz, hogy a Bizottság értékelni tudja az alap hozzájárulását a fenntartható fejlődési célok eléréséhez vagy a migráció kiváltó okainak kezeléséhez.

A végrehajtási jelentés nem ad magyarázatot az EFFA-rendeletben előírt határidők és a végrehajtás tényleges üteme közötti eltérésekre

33. A végrehajtási jelentés megállapítja, hogy – néhány kihívás dacára – az európai külső beruházási terv és az EFFA összességében megfelelően halad előre ( 53 ) , és hogy „egy ilyen nagy és innovatív program ilyen rövid időn belüli létrehozása a hasonló mechanizmusokhoz képest gyorsnak tekinthető” ( 54 )

34. Úgy tűnik azonban, hogy ami a garanciamegállapodások pénzügyi intézményekkel való megkötését illeti, az EFFA végrehajtásának jelenlegi üteme túl lassúnak tűnik ahhoz, hogy a Bizottság 2020. december 31-ig, azaz az EFFA-rendeletben meghatározott határidőre meg tudja kötni az összes tervezett garanciamegállapodást (lásd: 31. bekezdés) ( 55 ) . Ellentmondás van továbbá az EFFA-rendeletben előírt azon követelmény között, hogy az értékelést 2019. december 31-ig el kell készíteni, és aközött, hogy az EFFA végrehajtásának korai szakasza miatt nem lehetett elvégezni ezt az értékelést (lásd: 7–10. bekezdés).

35. A külső vizsgálati jelentés említést tesz néhány operatív irányítási problémáról, amelyek az uniós képviseletek és a pénzügyi intézmények munkatársaival folytatott interjúk során kerültek szóba ( 56 ) , és amelyek közül több késleltette a végrehajtást: — A Bizottság „horizontális követelményei” (57) esetenként akár 12 hónapos késedelmet is okoztak az EFFA-garanciával fedezendő beruházási programok szerződéskötésében. — A partner pénzügyi intézmények és a Bizottság projektciklusait nem mindig hangolják össze, ezért előfordulhat, hogy a projekteknek meg kell várniuk egy mérföldkő elérését a partnerintézményben, mielőtt folytatódhatnának, ami késedelmeket okoz. — A megkérdezett hét pénzügyi intézmény közül öt vetett fel kapacitásproblémákat – úgy vélik, hogy a Bizottságnál túl kevés banki és szerződésügyi szakember van. Emiatt egyes folyamatok túl hosszú időt vettek igénybe, különösen az új garanciaprogramok esetében.

A végrehajtási jelentés nem tükröz megfelelően néhány, az EFFA működésével és kezelésével kapcsolatos kérdést

Kritériumok

36. Az EFFA-rendelet 17. cikkének (1) bekezdése előírja, hogy a Bizottság értékelő jelentésének tartalmaznia kell az EFFA-rendelet alkalmazásának független külső értékelését. A végrehajtási jelentés azt állítja magáról, hogy független külső értékelésen (azaz e vélemény szóhasználatában vizsgálaton – „assessment”) alapul, amelyre azért volt szükség, hogy független szemszögből mutassa be az EFFA végrehajtásának kezdeti szakaszát ( 58 )

37. A végrehajtási jelentés számos következtetését valóban a külső vizsgálati jelentés alapján vonja le. Úgy véljük azonban, hogy a végrehajtási jelentés nem tükrözi megfelelően a külső vizsgálati jelentésben felvetett alábbi kérdéseket, amelyek nagy jelentőséggel bírnak az EFFA kezdeti működésének és kezelésének értékelése szempontjából.

Az informális stratégiai orientáció rontja az átláthatóságot

38. Az EFFA irányítási struktúrájában egy stratégiai testület is részt vesz. A testület azzal a céllal jött létre, hogy „a Bizottságot a stratégiai iránymutatás és az átfogó beruházási célok meghatározásában [támogassa], illetve [biztosítsa] a beruházási keretek megfelelő és változatos földrajzi és tematikus lefedését”, továbbá hogy „támogassa az átfogó koordinációt, a kiegészítő jelleget és a koherenciát a regionális beruházási platformok között, a külső beruházási terv három pillére között, a külső beruházási terv és a migrációval, valamint az Agenda 2030 végrehajtásával kapcsolatos egyéb uniós törekvések között” ( 59 )

39. Az EFFA-rendelet 5. cikke értelmében a Stratégiai Testület a Bizottság, a főképviselő, valamennyi tagállam és az EBB képviselőiből áll, társelnökei pedig a Bizottság és a főképviselő ( 60 ) . A testület évente legalább kétszer ülésezik, és véleményeit lehetőleg konszenzussal fogadja el. Ha nem érhető el konszenzus, szavazati jogokat kell alkalmazni. A szavazati jogokat a Stratégiai Testület eljárási szabályzata határozza meg. A Stratégiai Testület üléseinek napirendjét és jegyzőkönyvét nyilvánosságra kell hozni ( 61 ) . Az EFFA-rendelet úgy rendelkezik, hogy „[a] Stratégiai Testület az EFFA végrehajtási időszaka alatt a lehető leggyorsabban elfogadja és nyilvánosságra hozza azokat az iránymutatásokat, amelyek részletesen meghatározzák, hogy miként biztosítható, hogy az EFFA-műveletek megfeleljenek a[z EFFA-rendelet] 9. cikk[é]ben megállapított célkitűzéseknek és támogathatósági kritériumoknak” ( 62 ) . Ezekre a továbbiakban „támogathatósági iránymutatásokként” hivatkozunk.

40. Bár a külső vizsgálati jelentés arra a következtetésre jut, hogy az EFFA irányítási struktúrája elősegíti az átlátható irányítást és partnerséget és megfelel az EFFA-rendeletnek ( 63 ) , mindazonáltal megjegyzi, hogy a rendelkezésre álló jegyzőkönyvek alapján évente csak egy ülésre került sor ( 64 )

41. Munkánk során feltűnt, hogy egyik stratégiai testületi ülés jegyzőkönyve sem tett említést támogathatósági iránymutatások elfogadásáról ( 65 ) . Amikor megkérdeztük a Bizottság munkatársait ezekről az iránymutatásokról, az alábbi referenciadokumentumokra hivatkoztak: — útmutató a külső beruházási tervhez, — a Stratégiai Testület első ülésén bemutatott és megvitatott stratégiai iránymutatások, — a beruházási keretekkel kapcsolatos területek bemutatása és elfogadása a Stratégiai Testület első ülésén, — az EFFA garanciakockázati iránymutatása, amelyet az EFFA-rendelet 9. cikkének (4) bekezdése értelmében az EBB írásbeli véleményével együtt nyújtottak be az első Operatív Testületnek, — a beruházási keretekről szóló határozat, — az Operatív Testület jegyzőkönyvei. Bár e dokumentumok némelyike valóban tartalmaz néhány azt célzó iránymutatást, hogy az EFFA műveletei megfeleljenek az EFFA-rendelet 9. cikkében meghatározott célkitűzéseknek és támogathatósági kritériumoknak, a Stratégiai Testület ülésének jegyzőkönyve alapján nem egyértelmű, hogy ezek közül bármelyiket is hivatalosan elfogadták-e; ráadásul többüket nem is hozták nyilvánosságra.

A jelenlegi programportfólió nem tükrözi a diverzifikált tematikus lefedettség megvalósítására irányuló szándékot

42. A Stratégiai Testület továbbá „támogatja a Bizottságot az EFFA-garancia felhasználására vonatkozó átfogó beruházási célok meghatározásában, és ellenőrzi a beruházási keretek megfelelő és változatos földrajzi és tematikus lefedettségét, külön figyelmet fordítva az instabil vagy konfliktus sújtotta országokra, a legkevésbé fejlett országokra és a súlyosan eladósodott szegény országokra” ( 66 )

43. A külső vizsgálati jelentés szerint az EFFA által támogatott programok portfóliója korlátozott számú ágazatra és fenntartható fejlődési célra összpontosult. Az Afrikai Beruházási Platform konkrét példáját tekintve Szubszaharai-Afrikában a támogatásötvözéssel nyújtott források közel 80 %-a infrastrukturális projektekre irányult, míg más ágazatoknak – például a magánszféra fejlesztésének, az információs és kommunikációs technológiáknak, a mezőgazdaságnak, az erdészetnek és a városfejlesztésnek – csak kis összegeket juttattak ( 67 ) . A külső értékelés azt ajánlja, hogy az EFFA portfóliójának kezelése során helyezzenek nagyobb hangsúlyt a fenntartható fejlődési célokkal kapcsolatos egyéb ágazatokra, például a digitalizációra, a fenntartható várostervezésre és a mezőgazdaságra ( 68 )

44. ( 70 ). A végrehajtási jelentés elfogadja ezt az ajánlást, de úgy véli, hogy azáltal, hogy az EFFA-garancián belül külön kereteket hozott létre a mezőgazdaság, a digitalizáció és a fenntartható várostervezés számára, a Bizottság jelentős lépést tett az e területekre irányuló beruházások ösztönzése felé. Megemlíti továbbá az „első a szakpolitika” elvet, amelyet a javasolt EFFA+ keretében követni kell ( 69 )

Részletesebben ki kell dolgozni a garanciák árazását szolgáló kockázatértékelési eszközöket

45. Az EFFA-garancia által támogatható, az EFFA-rendelet 10. cikkének (1) bekezdésében felsorolt eszközök eredendő kockázati szintje eltérő. Különösen a helyi pénznemben történő hitelnyújtás és a tulajdoni részesedés jelent igen magas eredendő kockázatot.

46. A 2017. pénzügyi évről szóló éves jelentésünkben rámutattunk, hogy az ESBA-val ellentétben, amely esetében gyakorlatilag az EBB az egyedüli közreműködő szervezet, az EFFA esetében más nemzetközi, illetve magánszektorbeli szervezetek révén is lehet részesülni az uniós garancia által nyújtott előnyökből, sőt adott esetben lehívni azt. Így tehát a lehetséges partnerek tekintetében jelenleg az EFFA valósítja meg a legnagyobb mértékű hatáskör-átruházást az uniós költségvetés részéről történő felelősségvállalás terén ( 71 )

47. A külső vizsgálati jelentés megjegyzi, hogy a javasolt beruházási programok korai kockázatértékelése során felhasznált adatok arra engedtek következtetni, hogy a kockázati szint magas, így a Bizottság magas garanciaárat szab a pénzügyi intézményeknek. A jelentés javasolja a kockázatértékeléshez használt adatbázis kiválasztásának felülvizsgálatát ( 72 )

48. A végrehajtási jelentés megjegyzi, hogy a kockázatértékelési adatbázis kiválasztását illetően a Bizottság – szakértőkkel együttműködve – olyan célzott szoftver kifejlesztésén dolgozik, amely segít modellezni az EFFA+-garanciával járó kockázatokat, figyelembe veszi a fejlődő és az átalakulóban lévő országok sajátos kihívásait, és a feltörekvő piacok globális kockázati adatbázisából származó adatokra épít ( 73 )

49. Mivel már több garanciamegállapodást aláírtak a pénzügyi intézményekkel (lásd: 31. bekezdés), úgy véljük, hogy a megbízható kockázatértékelési eszközök, módszerek és szakértelem biztosítása döntő fontosságú kérdés.

AZ EFFA MONITORING- ÉS ÉRTÉKELÉSI KERETÉVEL KAPCSOLATOS TOVÁBBI MEGFONTOLÁSOK

Kritériumok

50. A minőségi jogalkotás elveivel ( 74 ) összhangban a Bizottság elkötelezett amellett, hogy szigorúan értékeli a jogszabályok hatását azok kidolgozása közben, beleértve a jogalkotási folyamat során bevezetett jelentősebb módosításokat is, hogy megalapozott és tényekkel alátámasztott politikai döntések születhessenek ( 75 ) . Ennek érdekében a Bizottság vállalta, hogy minden olyan jogalkotási és nem jogalkotási kezdeményezés, felhatalmazáson alapuló jogi aktus és végrehajtási intézkedés esetében hatásvizsgálatot végez, amely várhatóan jelentős gazdasági, környezeti vagy társadalmi hatással jár. Ennek jegyében a Bizottság munkaprogramjában vagy az együttes nyilatkozatban szereplő kezdeményezéseket hatásvizsgálatnak kell kísérnie ( 76 ) . A Bizottság minőségi jogalkotásra vonatkozó iránymutatásai rendelkeznek néhány kivételről e szabály alól, ideértve azokat az eseteket is, amikor nyomós politikai ok sürgeti a gyors előrelépést, vagy ha vészhelyzet gyors reagálást tesz szükségessé ( 77 )

51. Az értékeléseknek ki kell terjedniük az uniós intézkedések valamennyi jelentős gazdasági, társadalmi és környezetvédelmi szempontjára (különös tekintettel a korábbi hatásvizsgálatokban azonosított hatásokra) ( 78 )

52. 2/2020. sz. áttekintésünkben hangot adtunk azon véleményünknek, hogy a Bizottságnak csökkentenie kellene azon kivételek számát, amelyekre nem vonatkoznak a nyilvános konzultációt, a hatásvizsgálatot és az értékelést általánosan előíró szabályok ( 79 )

53. 21/2015. sz. különjelentésünkben úgy érveltünk, hogy a fejlesztési támogatás – különösen az alkalmazott eszközök, a támogatásnyújtási módszerek és az érintett pénzeszközök – hitelességének megalapozásához szükséges, hogy fel lehessen mutatni az e támogatás révén elért eredményeket ( 80 )

Az EFFA létrehozásáról szóló javaslatot nem kísérte hatásvizsgálat

54. Bár az EFFA-t is magában foglaló külső beruházási terv szerepelt az Unió 2017. évi jogalkotási prioritásairól szóló együttes nyilatkozatban ( 81 ) , az EFFA-ról szóló rendeletre irányuló bizottsági javaslatot nem kísérte teljeskörű hatásvizsgálat ( 82 ) . A Bizottság munkatársai szerint ezt a kivételt az indokolta, hogy a migrációs válságra való reagálás részeként nyomós politikai ok sürgette az EFFA-rendelet elfogadását.

55. A Bizottság minőségi jogalkotási iránymutatásai szerint az értékeléseknek az uniós intézkedések valamennyi jelentős gazdasági, társadalmi és környezetvédelmi szempontjára ki kell terjedniük, különös tekintettel a korábbi hatásvizsgálatokban azonosított hatásokra. Úgy véljük, hogy az EFFA-rendelet hatásvizsgálatának hiánya még inkább szükségessé teszi az EFFA teljeskörű értékelésének elvégzését ( 83 )

Mindeddig nem történt meg az EFFA-garanciaalap felhasználásának és működésének értékelése

56. Az EFFA-rendelet 17. cikkének (2) bekezdése értelmében a Bizottságnak 2019. december 31-ig, majd azt követően háromévente értékelnie kell az EFFA-garanciaalap felhasználását és működését. Mindeddig nem került sor ilyen értékelésre.

57. Az értékelésre irányuló kérdésünkre a Bizottság munkatársai a végrehajtási jelentésre, a külső vizsgálati jelentésre, az Európai Fenntartható Fejlődési Alap garanciaalapjának kezeléséről szóló bizottsági jelentésre ( 84 ) , valamint az (EU) 2018/1046 költségvetési rendelet 212. cikke szerinti közös tartalékalap eszközkezelőjéről szóló bizottsági közleményre ( 85 ) hivatkoztak. E dokumentumok egyike sem tartalmazza azonban az EFFA Garanciaalap felhasználásának és működésének értékelését. — A végrehajtási jelentés nem hivatkozik az EFFA-rendelet 17. cikkének (2) bekezdésére, és az EFFA-garanciaalap felhasználásáról vagy működéséről sem ad tájékoztatást. — Bár a külső vizsgálati jelentés azt a következtetést vonja le, hogy az EFFA-garanciaalap megfelel az EFFA-rendelet követelményeinek, nem értékeli részletesebben annak felhasználását és működését. — Az Európai Fenntartható Fejlődési Alap garanciaalapjának kezeléséről szóló bizottsági jelentést 2020. július 31-én tették közzé. Ez egy pénzgazdálkodási jelentés, amelynek célja az EFFA-rendelet 16. cikkének (3) bekezdésében foglalt követelmények teljesítése. — Az (EU) 2018/1046 költségvetési rendelet 212. cikke szerinti közös tartalékalap eszközkezelőjéről szóló bizottsági közlemény nem ad értékelést az EFFA-garanciaalap felhasználásáról vagy működéséről.

58. Véleményünk szerint például a következő kérdéseket kellett volna felvetni az EFFA-garanciaalap értékelése során, amelyekkel a fent felsorolt dokumentumok nem foglalkoznak: — megfelelő-e az EFFA által garantált műveletek hatékony fedezésére a garanciaalapnak juttatott uniós finanszírozás szintje, — megfelelő-e a garanciaalap (jelenleg a teljes uniós garanciakötelezettség 50 %-ában meghatározott) célrátája, tekintetbe véve az alap kockázati profilját, — az időszerűség és a költséghatékonyság szempontjából megfelelő-e a garanciaalap feltöltési mechanizmusa.

Az eredménymérési keret hiányosságai

59. Az elért eredmények összegyűjtésének és a stratégiai célkitűzések fényében történő mérésének eszközeként a Bizottság 2015-ben elindította, majd 2018-ban felülvizsgálta az uniós fejlesztési és együttműködési eredménykeretet ( 86 ) . Az eszköz többek között a Bizottság Nemzetközi Együttműködési és Fejlesztési Főigazgatóságának stratégiai és irányítási terveiben szereplő mutatók eredményeiről való beszámoláshoz is alapul szolgál ( 87 )

60. A végrehajtási jelentés megállapítja, hogy az EFFA felügyeleti keretének kialakítása igazodik ugyan az EU együttműködési és fejlesztési eredménykeretéhez, azonban az alábbi szempontok figyelembevételével alkalmasabbá kell tenni azt összevonható és összesíthető adatok előállítására ( 88 ) — Még nem döntöttek minden javasolt mutató kiszámításához használt módszertanról. — A fő ágazatok mutatói nehezen összehasonlíthatóak és kevés hozzáadott értéket képviselnek. — A Bizottság beszámolási igényei, illetve a pénzügyi intézmények saját monitoringrendszerei és -koncepciói közötti ütközések növelik a költségeket és a közös területekre (hasonló vagy összehasonlítható mutatók) szűkítik a hatókört.

61. Emellett a külső vizsgálati jelentés szerint az EFFA a felügyeleti keret korlátai miatt esetleg nem lesz képes a nemekre vonatkozó és más horizontális mutatók alapján nyomon követni a teljesítményt ( 89 )

62. 21/2015. sz. különjelentésünkben megállapítottuk, hogy a fejlesztési partnerek által a segélyek célba juttatására használt eszközök, az eredménykeretek és az elszámoltathatósági struktúrák összehangolásának hiánya hatékonyságvesztést és elszámoltathatósági hiátusokat okozhat ( 90 ) . Úgy véljük, hogy ez a kockázat még nagyobb az EFFA esetében, ahol a Bizottság arra való képessége, hogy elszámoljon az uniós források felhasználásával, leginkább a pénzügyi intézmények és magánszektorbeli partnereik által szolgáltatott adatoktól és jelentésektől függ majd.

KÖVETKEZTETÉSEK

63. A végrehajtási jelentés nem tesz eleget az EFFA-rendelet 17. cikkének (1) bekezdésében foglalt egyes alapvető követelményeknek. Nem valódi értékelés eredménye, hanem mindössze az EFFA kezdeti működésének, kezelésének és az EFFA-rendelet céljához és célkitűzéseihez való tényleges hozzájárulásának korlátozott hatókörű vizsgálatáról számol be. Még nem került sor az EFFA üzleti folyamatainak felülvizsgálatára. A végrehajtási jelentést nyolc hónappal a külső vizsgálat által lefedett időszak végét követően tették közzé, öt hónappal a bizottsági értékelésre vonatkozóan az EFFA-rendeletben előírt határidő után.

64. A végrehajtási jelentésben szereplő átlagos pénzügyi tőkeáttételi mutató, amely azt hivatott jelezni, hogy az EFFA milyen mértékű további beruházást képes mozgósítani, nem kellően megbízható, illetve alighanem túlbecsült. A végrehajtási jelentés nem tartalmaz konkrét információkat az EFFA-nak a magánszektorbeli finanszírozás vagy az innovatív termékek biztosítása terén elért teljesítményéről, és a nem pénzügyi addicionalitásra vonatkozó következtetései előrejelzéseken alapulnak.

65. Az EFFA végrehajtása túl korai szakaszban van még ahhoz, hogy pontosan értékelni lehessen a fenntartható fejlődési célok eléréséhez való esetleges hozzájárulását. A végrehajtási jelentés nem tartalmaz információt arról, hogy az EFFA milyen módon célozza meg az éghajlatváltozás mérséklését és az ahhoz való alkalmazkodást előmozdító ágazatokba irányuló beruházásokat. Arról sem ad tájékoztatást, milyen előrehaladás történt az EFFA-garanciából származó finanszírozásnak az éghajlat-politikai, megújulóenergia- és erőforrás-hatékonysági projektek finanszírozására felhasználandó minimális részarányára vonatkozó cél elérése felé.

66. Bár a végrehajtási jelentés kedvezően értékeli az EFFA végrehajtásának ütemét, nem tesz említést a szabályozási rendelkezések és a végrehajtás tényleges üteme közötti eltérésekről és nem ad magyarázatot azokra.

67. A végrehajtási jelentés nem tükröz megfelelően a külső vizsgálati jelentésben felvetett több kérdést, amelyek pedig nagy jelentőséggel bírnak az EFFA kezdeti működésének és kezelésének értékelése szempontjából. Ilyen kérdés konkrétan az EFFA-rendelet követelményeinek teljesülése a Stratégiai Testület működése kapcsán, a jelenlegi programportfólió összhangja a diverzifikált tematikus lefedettség biztosítására irányuló szándékkal, valamint a megbízható kockázatértékelési eszközök, módszerek és szakértelem biztosításának szükségessége a garanciák árazása kapcsán.

68. Az EFFA monitoring- és értékelési keretéből az alap kezdeti működésének, kezelésének és eredményességének értékelésén túl még több más kulcsfontosságú összetevő is hiányzik. Az EFFA-rendeletet nem vetették alá hatásvizsgálatnak, még mindig nem történt meg az EFFA-garanciaalap értékelése, és – amint azt a végrehajtási jelentés is elismeri – az EFFA eredménymérési kerete fejlesztésre szorul.

A jelentést 2020. szeptember 3-án, rendkívüli eljárás keretében fogadta el a Bettina JAKOBSEN számvevőszéki tag elnökölte III. Kamara. a Számvevőszék nevében Klaus-Heiner LEHNE elnök

(1) HL L 193., 2018.7.30., 1. o.

(2) HL L 249., 2017.9.27., 1. o. (a továbbiakban: EFFA-rendelet).

(3) COM(2020) 224 final, 2020.6.2. (a továbbiakban: végrehajtási jelentés).

(4) COM(2020) 407 végleges, 2020.5.28.

(5) A Bizottság ugyanezen a napon nyújtotta be nekünk jelentését.

(6) Az Implementation report of the EFSD and the EFSD Guarantee Fund, final report, 14 January 2020 című külső vizsgálati jelentés (a továbbiakban: a külső vizsgálati jelentés).

(7) Az Európai Tanács 2020. július 17-i, 18-i, 19-i, 20-i és 21-i rendkívüli ülésének következtetései, EUCO 10/20, 2020. július 21., A.31. pont.

(8) A Bizottsági szolgálatainak munkadokumentuma a minőségi jogalkotási iránymutatásokról (SWD(2017) 350), 2017. július: Minőségi jogalkotás: iránymutatások és eszköztár, lásd: VI. fejezet („Guidelines on evaluation (including fitness checks)”).

(9) Minőségi jogalkotás: iránymutatások és eszköztár, lásd: a VI. fejezet („Guidelines on evaluation (including fitness checks) and key requirements”) bevezetése.

(10) A külső vizsgálati jelentés összefoglalója.

(11) A külső vizsgálati jelentés bevezetése.

(12) A külső vizsgálati jelentés 6. ajánlása.

(13) 2018 júniusában a Bizottság javaslatot tett a Szomszédsági, Fejlesztési és Nemzetközi Együttműködési Eszköz (NDICI) létrehozásáról szóló rendeletre (COM(2018) 460 final). E javaslat értelmében az Európai Fenntartható Fejlődési Alapra, a külső hitelezési megbízatásra és a külső fellépésekre vonatkozó garanciaalapra irányadó meglévő rendelkezéseket egyesítenék, és azok helyébe az új ún. EFFA+ költségvetési garanciák és harmadik országoknak nyújtott pénzügyi támogatások lépnének.

(14) A végrehajtási jelentés 2. szakasza.

(15) A külső vizsgálati jelentés bevezetése.

(16) Lásd: 5. lábjegyzet.

(17) Az EFFA-rendelet 3. cikkének (1) bekezdése.

(18) Az EFFA-rendelet 2. cikkének (5) bekezdése.

(19) Az EFFA-rendelet 3. cikkének (2) bekezdése.

(20) Az EFFA-rendelet 3. cikkének (3) bekezdése.

(21) Az EFFA-rendelet (10) preambulumbekezdése.

(22) 2/2016. sz. vélemény: „Túl korai még az ESBA kibővítésére és időtartamának meghosszabbítására irányuló javaslat” (HL C 465., 2016.12.13., 1. o.), 47. bekezdés.

(23) OECD: Methodologies to measure amounts mobilised from the private sector by official development finance interventions, DCD/DAC/STAT(2015)8, 2015. február 24.

(24) Az OECD jelenleg felülvizsgálja ezt a módszertant.

(25) A költségvetési rendelet (HL L 193., 2018.7.30., 1. o.) 2. cikkének (38) bekezdése.

(26) 19/2016. sz. különjelentés: „A pénzügyi eszközök szerepe az uniós költségvetés végrehajtásában – a 2007–2013-as programidőszak tanulságai” (HL C 250., 2016.7.9., 2. o.), 70. bekezdés.

(27) 16/2014. sz. különjelentés: „A regionális beruházási eszközök által nyújtott támogatások és a pénzintézeti hitelek ötvözésének eredményessége az Unió külső politikáinak támogatása szempontjából” (HL C 381., 2014.10.28., 13. o.), 42. bekezdés.

(28) A végrehajtási jelentés 5.2. szakasza.

(29) A végrehajtási jelentés összefoglalója.

(30) A külső vizsgálati jelentés 3.1. szakasza.

(31) A végrehajtási jelentés 5.2. szakasza.

(32) A külső vizsgálati jelentés 3.2. szakasza.

(33) A külső vizsgálati jelentés 29. lábjegyzete.

(34) A külső vizsgálati jelentés 3.1. szakasza.

(35) 16/2014. sz. különjelentésünk 39. bekezdésében megállapítottuk, hogy a regionális beruházási eszközökből támogatásban részesülő projektek finanszírozását elsősorban intézményi fejlesztési bankok biztosították, míg a magánszektorbeli hitelezés esetükben alacsony volt.

(36) A külső vizsgálati jelentés 3.1. szakasza.

(37) A külső vizsgálati jelentés következtetései és ajánlásai.

(38) A végrehajtási jelentés következtetései és ajánlásai (Relevancia).

(39) A végrehajtási jelentés 5.2. szakasza.

(40) A külső vizsgálati jelentés 3.2. szakasza.

(41) A végrehajtási jelentés 5.2. szakasza.

(42) A külső vizsgálati jelentés 3.2. szakasza.

(43) A végrehajtási jelentés 5.5. szakasza.

(44) A külső vizsgálati jelentés 3.3. szakasza.

(45) A külső vizsgálati jelentés 43. lábjegyzete.

(46) A végrehajtási jelentés vezetői összefoglalója és 5.1. szakasza.

(47) A végrehajtási jelentés vezetői összefoglalója és 5.2. szakasza.

(48) A külső vizsgálati jelentés 28. lábjegyzete.

(49) A külső vizsgálati jelentés 3. melléklete: Background on the EFSD and the EIP.

(50) Az EFFA-rendelet 8. cikkének (2) bekezdése.

(51) A végrehajtási jelentés összefoglalója.

(52) Az EFFA-rendelet 8. cikkének (3) bekezdése.

(53) A végrehajtási jelentés összefoglalója.

(54) A végrehajtási jelentés összefoglalója.

(55) Az EFFA-rendelet 8. cikkének (2) bekezdése.

(56) A külső vizsgálati jelentés 4.2. szakasza.

(57) Ezek a „horizontális követelmények” a pénzügyi intézmények által teljesítendő jogi kötelezettségeket jelentenek. Ilyenek például a Számvevőszék, a Bizottság és az Európai Csalás Elleni Hivatal joga az uniós költségvetés kedvezményezettjeinek birtokában lévő információkhoz való hozzáféréshez, pénzmosás elleni intézkedések, a nem együttműködő országokra és területekre vonatkozó rendelkezések, uniós korlátozó intézkedések, nemzetközi egyezmények, panasztételi mechanizmus, valamint a beszámolási, közzétételi, nyomonkövetési és értékelési kötelezettségek. Lásd: a külső vizsgálati jelentés 57. lábjegyzete.

(58) A végrehajtási jelentés 4. szakasza.

(59) Az EFFA-rendelet (16) és (17) preambulumbekezdése.

(60) Az EFFA-rendelet 5. cikkének (4) bekezdése.

(61) Az EFFA-rendelet 5. cikkének (5) bekezdése.

(62) Az EFFA-rendelet 5. cikkének (7) bekezdése.

(63) A külső vizsgálati jelentés összefoglalója.

(64) A külső vizsgálati jelentés 2. melléklete.

(65) A Stratégiai Testület 2017. szeptember 28. és 2020. január 22. között tartott négy ülésének közzétett jegyzőkönyveit tekintettük át.

(66) Az EFFA-rendelet 5. cikkének (2) bekezdése.

(67) A külső vizsgálati jelentés 3.2. szakasza.

(68) A külső vizsgálati jelentés összefoglalója és 3. ajánlása.

(69) A végrehajtási jelentés következtetései és ajánlásai.

(70) Az EFFA+-szal kapcsolatos további információkért lásd: 13. lábjegyzet.

(71) A Számvevőszék éves jelentése a 2017. évi pénzügyi év költségvetésének végrehajtásáról, az intézmények válaszaival (HL C 357., 2018.10.4., 1. o.), 2.41. bekezdés.

(72) A külső vizsgálati jelentés 4.3. szakasza.

(73) A végrehajtási jelentés 6. szakasza.

(74) A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak, az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának: „Minőségi jogalkotással javítani az eredményeken – uniós program” (COM(2015) 215 final, 2015.5.19.).

(75) A Bizottság sajtóközleménye: Minőségi jogalkotási program: Az átláthatóság és az ellenőrzés fokozása az uniós jogalkotás javítása érdekében, 2015. május 19.

(76) Intézményközi megállapodás az Európai Parlament, az Európai Unió Tanácsa és az Európai Bizottság között a jogalkotás minőségének javításáról, 2016. április 13. (HL L 123., 2016.5.12., 1. o.).

(77) Minőségi jogalkotás: iránymutatások és eszköztár, lásd: I. fejezet („Better regulation guidelines – Better regulation in the Commission”), 1. keretes szöveg.

(78) Minőségi jogalkotás: iránymutatások és eszköztár, lásd: VI. fejezet („Guidelines on evaluation (including fitness checks) and key requirements”), a „Key requirements” című szövegdoboz.

(79) 2/2020. sz. áttekintés: „Jogalkotás az Európai Unióban – csaknem 20 évvel a minőségi jogalkotási elvek bevezetése után”, 9. bekezdés.

(80) 21/2015. sz. különjelentés: „Az uniós fejlesztési és együttműködési fellépések eredményorientált megközelítésével kapcsolatos kockázatok vizsgálata” (HL C 428., 2015.12.19., 9. o.), 4. bekezdés.

(81) Az Európai Bizottság, a Tanács és a Parlament közös nyilatkozata: „Közös nyilatkozat az EU 2017. évi jogalkotási prioritásairól”, 2016.12.13.

(82) Javaslat: Az Európai Parlament és a Tanács rendelete az Európai Fenntartható Fejlődési Alapról, valamint az EFFA-garancia és az EFFA Garanciaalap létrehozásáról. (COM(2016) 586 final, 2016.9.14.).

(83) Minőségi jogalkotás: iránymutatások és eszköztár, lásd: VI. fejezet („Guidelines on evaluation (including fitness checks) and key requirements”), a „Key requirements” című szövegdoboz.

(84) A Bizottság jelentése az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak és a Számvevőszéknek az Európai Fenntartható Fejlődési Alap garanciaalapjának kezeléséről. (COM(2020) 346 final, 2020.7.31.).

(85) A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak az (EU) 2018/1046 költségvetési rendelet 212. cikke szerinti közös tartalékalap eszközkezelőjéről. (COM(2020) 130 final, 2020.3.25.).

(86) Az Európai Bizottság szolgálati munkadokumentuma: „A Revised EU International Cooperation and Development Results Framework in line with the Sustainable Development Goals of the 2030 Agenda for Sustainable Development and the New European Consensus on Development”, (SWD(2018) 444, 2018.10.11.), 2. szakasz.

(87) Uo., bevezetés.

(88) A végrehajtási jelentés 5.3. szakasza.

(89) A külső vizsgálati jelentés összefoglalója.

(90) A 21/2015. sz. különjelentés 80. bekezdése.