HU Az Európai Unió Hivatalos Lapja C 314/1

Az OLAF Felügyelő Bizottság tevékenységi jelentése

2008. június – 2009. május

(2009/C 000/01)

Az OLAF Felügyelő Bizottság tagjaiLuis LÓPEZ SANZ-ARANGUEZelnöka Legfelsőbb Bíróság ügyésze, SpanyolországKálmán GYÖRGYIAz igazságügyi és rendészeti miniszter főtanácsadója,a Magyar Köztársaság (nyugalmazott) legfőbb ügyésze, MagyarországPeter STRÖMBERGa könyvvizsgálók felügyeleti testületének igazgatója, SvédországDiemut R. THEATOVolt európai parlamenti képviselő, a Költségvetési Ellenőrző Bizottság egykori elnöke, NémetországRosalind WRIGHTA csalásügyi tanácsadó testület elnöke, Egyesült Királyság

TARTALOMJEGYZÉK

AZ ELNÖK ELŐSZAVA A FELÜGYELŐ BIZOTTSÁG TEVÉKENYSÉGI JELENTÉSÉHEZ

BEVEZETÉS

I. A FELÜGYELŐ BIZOTTSÁG MUNKAMÓDSZEREI

I – 1. Ülések

I – 2. Előadók

I – 3. A titkárság

II. AZ OLAF VIZSGÁLATI FELADATKÖRE

II – 1. Az OLAF vizsgálati feladatkörének nyomon követése: az OLAF függetlenségének megerősítése

II – 1.1. A Felügyelő Bizottság részére az OLAF főigazgatója által küldött információk alapján történő rendszeres ellenőrzés (az 1073/1999/EK rendelet 11. cikkének (7) bekezdése)

II – 1.1.1. A kilenc hónapnál hosszabb ideje folyó vizsgálatok

II – 1.2.2. Ajánlások az intézmények számára

II – 1.1.3. Olyan ügyek, amelyekben információkat kell továbbítani a nemzeti igazságügyi hatóságok számára: Az Elsőfokú Bíróság T-48/05. sz. ügyben hozott ítéletének hatása

II – 1.2. Az OLAF „de minimis” politikája: kisebb szabálytalanságok, amelyeket más szolgálatok is kielégítően kezelhetnek

II – 1.3. A Felügyelő Bizottság kezdeményezésére történő rendszeres nyomon követés (az 1073/1999/EK rendelet 11. cikkének (1) bekezdése)

II – 1.3.1. A vizsgálatok tervezése és stratégiai irányítása

II – 2. Az OLAF vizsgálati eljárási szabályai: a műveleti eljárásokról szóló OLAF-kézikönyv

II – 3. Adminisztratív szervezet, költségvetés és az OLAF vizsgálati feladatkörével kapcsolatos személyzeti politika

III. AZ OLAF-FAL, AZ UNIÓS INTÉZMÉNYEKKEL, VALAMINT AZ OLAF PARTNEREIVEL, ILLETVE AZ OLAF VONATKOZÁSÁBAN ÉRDEKELT FELEKKEL FENNTARTOTT KAPCSOLATOK

III – 1. Az OLAF-fal fenntartott kapcsolatok

III – 2. A közösségi intézményekkel, valamint az OLAF partnereivel, illetve az OLAF vonatkozásában érdekelt felekkel fenntartott kapcsolatok

KÖVETKEZTETÉSEK ÉS AJÁNLÁSOK

1. MELLÉKLET A Felügyelő Bizottság találkozóinak időpontjai

2. MELLÉKLET Az FB 2008. június 1. és 2009 május 31. között elfogadott véleményeinek listája

3. MELLÉKLET 5/2008 sz. vélemény az OLAF de minimis politikájáról

4. MELLÉKLET 1/2009 sz. vélemény az OLAF 2009. évi éves irányítási tervéről

5. MELLÉKLET 2/2009 sz. vélemény az OLAF kilenc hónapnál hosszabb ideje tartó vizsgálatokról szóló jelentéseiről

6. MELLÉKLET 3/2009 sz. vélemény az OLAF 2009. évi előzetes költségvetés-tervezetéről

AZ ELNÖK ELŐSZAVA A FELÜGYELŐ BIZOTTSÁG TEVÉKENYSÉGI JELENTÉSÉHEZ

Örömömre szolgál, hogy benyújthatom az OLAF jelenlegi Felügyelő Bizottságának harmadik tevékenységi jelentését, amely a 2008 júniusa és 2009 májusa közötti időszakra vonatkozik.

Most, hogy a Felügyelő Bizottság (a továbbiakban: FB) első megbízatásának időszaka lezárul, az elmúlt három év során szerzett tapasztalatok fényében reméljük, hogy az OLAF hatékonyságának javítására irányuló erős elkötelezettségünket szem előtt tartva folytathatjuk azt a fontos feladatot, amellyel az FB-t megbízták, és továbbra is intenzíven hozzájárulhatunk az OLAF függetlenségének megerősítéséhez.

Az FB az OLAF függetlenségének megerősítéséből és garantálásából, valamint az OLAF Főigazgatójának feladatai ellátásában való segítéséből álló szerepét oly módon értelmezi, hogy a legmegfelelőbb módon tudjon az OLAF számára támogatást és tanácsot nyújtani annak érdekében, hogy hatékonyan tudjon működni olyan közigazgatási vizsgálati szervként, amely teljes mértékben független az indokolatlan külső befolyástól és beavatkozástól. Minél nagyobb fokú következetesség és elfogulatlanság jellemzi az OLAF műveleti tevékenységét, annál könnyebben tudja megvédeni magát a megalapozatlan kritikával szemben, bárhonnan is érkezzen az, és ezáltal biztosítható, hogy feladatait teljes függetlenség mellett végezze.

Az FB tevékenységének középpontjában az OLAF vizsgálatainak rendszeres nyomon követése áll. E területen folytatott munkánkat példázza az FB 2/2009. számú véleménye, amely a kilenc hónapnál hosszabb ideig tartó ügyekről szól. Az egyes ügyekről szóló jelentések vizsgálatára irányuló szigorú módszertant alkalmazva ez a vélemény felhívja a figyelmet vizsgálatok lefolytatása terén jelentkező több hiányosságra, amelyek közül egyesek műveleti tényezőkkel kapcsolatosak, míg mások a tervezés vagy a belső szervezés gyengeségeire vezethetők vissza. Az FB módosításokat javasolt az OLAF műveleti módszereire vonatkozóan, amelyek az FB reményei szerint meg fogják oldani ezeket a problémákat.

Az FB mindvégig ragaszkodott ahhoz, hogy egyértelmű eljárási szabályokra van szükség, amelyeket az OLAF nyomozói iránymutatásként használhatnának, és amelyeket azoknak is ismerniük kellene, akikre a vizsgálatok irányulnak, mivel ez hozzájárulna jogaik védelméhez. Elfogadott tény, hogy az eljárásokról szóló, jelenleg hatályos 2005. évi OLAF-kézikönyv nem felel meg e követelményeknek. Az FB tisztában van azzal a munkával, amelyet az OLAF ezalatt az időszak alatt a kézikönyv aktualizálása érdekében végzett; bár fejlődés tapasztalható, a munka egyelőre még nem zárult le, és jelentős előrehaladást kell elérni ahhoz, hogy a nyomozók rendelkezésére álljon egy gyakorlati útmutató.

A valamennyi európai intézményt érintő költségvetési korlátozások az OLAF-ra is hatással vannak. A 2010. évi költségvetés nem biztosít további álláshelyeket az OLAF számára, így nagyobb erőfeszítéseket kell tenni a meglévő források tervezésének, irányításának és megfelelő felhasználásának javítása érdekében. Az FB ismételten sürgeti, hogy az OLAF alkalmazottainak többségét alapvető tevékenysége, azaz az operatív vizsgálatok terén foglalkoztassa.

Az ezen jelentés által vizsgált időszak alatt az Európai Parlament Költségvetési Ellenőrző Bizottságában (COCOBU) élénk vita folyt az OLAF jogalapját biztosító 1073/1999/EK rendelet reformjáról, amelynek végkimeneteleként elfogadásra került az 1073/1999/EK a Tanács OLAF rendelet felülvizsgálatáról szóló álláspontjáról szóló, 2008. december 18-i európai parlamenti állásfoglalás. E reform jelentőségét felismerve az FB a vitában való tevékeny és konstruktív szerepvállalás érdekében részt vett a COCOBU ülésén, hogy javaslatokat tegyen arra vonatkozóan, hogy milyen módon szabályozza az új rendelet az FB működését.

Az FB kitartott amellett, hogy a vizsgálatok rendszeres nyomon követése olyan feladat, amelyet meg kell őrizni, mivel ez a legjobb módszer az OLAF függetlenségének biztosítására.

Az FB számára megerősítés, hogy az OLAF lépéseket tett az FB számos ajánlásának megvalósítása érdekében. Különösen a „de minimis” politika végrehajtása terén tapasztalható előrehaladás. A vizsgálatok irányításával kapcsolatos – különösen a vizsgálatok hosszát érintő– problémákat, valamint az ellenőrzési rendszerek és a felügyelet terén jelentkező nehézségeket ugyanakkor még nem oldották meg.

Az idei év az OLAF fennállásának tizedik évfordulója. Ez az évforduló jó lehetőséget kínál arra, hogy végiggondoljuk, miképpen töltötte be az OLAF a rábízott feladatot, azaz azt, hogy független vizsgálatok lefolytatásával küzd a csalás, a korrupció és az EU pénzügyi érdekeit károsító egyéb tevékenységek ellen, és azt, hogy milyen irányban kíván előrelépni.

Az OLAF egyedülálló tapasztalatokra tett szert a belső és külső, nemzetközi dimenzióval is rendelkező vizsgálatok lefolytatása terén. jelentősége és megbecsültsége folyamatosan nő. Eredményeire és tapasztalataira építve az OLAF-nak továbbra is fontos szerepet kell kapnia a csalás és a korrupció elleni küzdelemre vonatkozó európai kötelezettségvállalás teljesítésében. Az FB véleménye szerint az OLAF-nak jelentős szerepet kell biztosítani az Európai Ügyészség létrehozásában, amelyről a Lisszaboni Szerződés rendelkezik.

Az FB kész támogatni az OLAF-ot teljesítményének javítása és függetlenségének védelme érdekében tett erőfeszítései során.

Köszönetet szeretnék mondani az FB titkárságának az elmúlt időszak alatt végzett munkájáért.

BEVEZETÉS

Az OLAF Felügyelő Bizottságát azért hozták létre, hogy megerősítse és garantálja az OLAF függetlenségét, valamint segítse az OLAF Főigazgatóját feladatai ellátásában. Az FB véleményeket készít az OLAF főigazgatója részére, és köteles az intézmények számára tevékenységeiről évente jelentést tenni. Ezen harmadik jelentés az FB 2008. júniusa és 2009 májusa között végzett tevékenységeiről szól.

Második tevékenységi jelentésében az FB hangsúlyozta, hogy az OLAF-nak korlátoznia kell egyes vizsgálatainak elhúzódását, valamint egyértelmű vizsgálati eljárásokat, határidőket és belső ellenőrzési mechanizmusokat kell létrehoznia a vizsgálatok során esetleg jelentkező összeférhetetlenség elkerülése érdekében Emellett azt is javasolta, hogy az igazságügyi és jogi tanácsadási csoport tisztviselőit már a vizsgálatok korai szakaszában is teljes körűen vonják be, hogy így biztosítható legyen, hogy az ügyeket a határidőkön belül lefolytassák, és olyan bizonyítékokat gyűjtsenek, amelyeket a nemzeti igazságügyi hatóságok fel tudnak használni.

A jelentést a Bizottság alelnökével, Siim Kallasszal, a Bizottság főtitkárával, Catherine Dayjel, az Európai Parlament Költségvetési Ellenőrző Bizottságával (COCOBU), valamint a Tanács francia elnökségének idején működő, a csalás elleni küzdelemmel foglalkozó munkacsoportjával is megvitatták. Az FB örömére szolgált a kapott pozitív visszajelzés és támogatás. Franz-Hermann Brüner, az OLAF főigazgatója értékelte az FB konstruktív hozzáállását, és kijelentette, hogy az FB véleményeiben megfogalmazott ajánlások többségét már megvalósították, illetve folyamatban van megvalósításuk.

Ebben a jelentéstételi időszakban az FB elnöke Luis López Sanz-Aranguez volt.

I. A FELÜGYELŐ BIZOTTSÁG MUNKAMÓDSZEREI

I – 1. Ülések

Az FB tíz plenáris ülést tartott Brüsszelben (1). Az FB ülései nem nyilvánosak, és az azokkal kapcsolatos valamennyi dokumentum bizalmas, az ülések jegyzőkönyvét azonban az OLAF-nak, továbbá az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság Főtitkárságának rendelkezésére bocsátják az átláthatóság érdekében, valamint hogy az említett intézmények rendszeres tájékoztatást kapjanak az FB tevékenységéről.

Az előző jelentéstételi időszakhoz hasonlóan az FB továbbra is fenntartotta azt a gyakorlatot, hogy üléseire meghívja az OLAF főigazgatóját és az OLAF személyzetének több tagját annak érdekében, hogy megbeszéléseket folytassanak és tájékozódjanak az FB munkájával kapcsolatos bármely lényeges kérdésről, valamint hogy tájékoztassák az OLAF-ot az FB tevékenységeiről. Az FB ülésein az FB felkérésére az FB-vel együttműködő szervezetek és az OLAF partnerei is több alkalommal részt vettek.

I – 2. Előadók

Az FB által az OLAF főigazgatója számára kiadott véleményeket az FB tagjai egyhangúlag fogadták el, és az eddigi gyakorlatnak megfelelően továbbra is előadókat (2) neveztek ki az FB különös érdeklődésére számot tartó kérdések előkészítésének és nyomon követésének hatékonyabbá tétele érdekében. Ez azt jelenti, hogy az FB valamely tagját előadónak nevezik ki az FB egy speciális működési területének vonatkozásában – ilyen például a több mint kilenc hónapja tartó vizsgálatokra vonatkozó jelentések elemzése, a „de minimis” politika működése, az OLAF költségvetése vagy az OLAF műveleti eljárásokról szóló kézikönyve. Az előadó az FB titkárságával együttműködve elkészít egy véleménytervezetet, amelyet ezt követően az FB megvitat és esetlegesen elfogad.

I – 3. A titkárság

Az FB titkárságának feladatait az FB eljárási szabályzata (3) tartalmazza, amely szerint a titkárság fontos szerepet tölt be azáltal, hogy segíti az FB-t feladatainak ellátásában és hozzájárul ezek teljesítéséhez, továbbá biztosítja, hogy az FB képes legyen jogi megbízatását teljes függetlenséggel ellátni.

A tárgyalt időszak folyamán az FB kérte, hogy írjanak ki pályázatot – igazgatói besorolással – a júliusban megüresedő titkárságvezetői állásra, hogy biztosítható legyen a kiválasztási eljárás függetlensége. A Bizottság alelnökével, Siim Kallasszal folytatott megbeszéléseket követően az állást csoportvezetői szintűként hirdették meg, hangsúlyozva ugyanakkor, hogy a titkárság vezetője az FB elnökének köteles beszámolni és neki tartozik felelősséggel.

Az FB titkárságának alkalmazottait csak az FB egyetértésével lehet kinevezni, biztosítva ezáltal az FB teljes körű függetlenségét feladatainak elvégzésében (4). Az OLAF és a Bizottság elfogadta, hogy az FB-nek szerepet kell kapnia az említett fontos állás betöltésére irányuló felvételi eljárásban.

Az Elsőfokú Bíróság döntése (5) következtében az FB ellenőrzési feladatai bővülni fognak, ami a titkársági alkalmazottak 2010-es létszámára is hatással lesz. Mivel az új mechanizmust még nem léptették életbe, az FB egyelőre nem tudja felmérni, milyen mértékben lesz szüksége további alkalmazottakra, ugyanakkor 2010 elején erre sort fog keríteni.

Az FB tudomásul veszi, hogy az Európai Bizottság személyzeti szabályai és ezen belül értékelési és előmeneteli rendszere jelenleg nem teszik lehetővé az FB tagjai számára, hogy a titkársági alkalmazottak teljesítményét értékeljék. Az FB ugyanakkor nem tartja kielégítő megoldásnak, hogy a titkársági alkalmazottak éves teljesítményének szintjéről végső soron az OLAF főigazgatója döntsön, és hogy ebben az eljárásban az FB semmilyen szerepet nem kap, annak ellenére, hogy a titkárság a közvetlen irányítása alá tartozik.

II. AZ OLAF VIZSGÁLATI FELADATKÖRE

II – 1. Az OLAF vizsgálati feladatkörének nyomon követése: az OLAF függetlenségének megerősítése

Az FB fő feladata az, hogy ellenőrizze az OLAF vizsgálati feladatkörének végrehajtását annak érdekében, hogy biztosítsa függetlenségének sértetlenségét.

Az FB e feladatára való tekintettel széles összefüggéseiben megvizsgálta a függetlenség kérdését. Az FB tisztában van annak kockázatával, hogy egy vizsgálat megnyitásával, lefolytatásával és lezárásával kapcsolatban nemkívánatos befolyás jelentkezhet bármilyen irányból. Beavatkozhatnak a kormányok, intézmények, szervek vagy ügynökségek, illetve azok az egyének vagy jogi személyek, akikre a vizsgálat irányul, továbbá harmadik felek is. A nyomásgyakorlásnak vannak kevésbé direkt formái is, amelyek veszélyeztethetik az OLAF függetlenségét vizsgálati feladatainak elvégzés során. Ilyen lehet többek között:

— az intézmények, szervek vagy szervezetek arra irányuló kísérletei, hogy hátráltassák az OLAF-ot a vizsgálat megindításának fázisában vagy a vizsgálat során;

— a bizonyítékok vagy dokumentáció OLAF-nak való továbbításának mellőzése vagy késleltetése, hogy az OLAF-ot akadályozzák vizsgálati tevékenységében;

— az OLAF – pénzügyi vagy emberi – erőforrásainak indokolatlan korlátozása, beleértve az álláshelyek számára vagy fokozatára vonatkozó korlátozásokat is.

Az esetlegesen az OLAF függetlenségének sérüléséhez vezető indokolatlan befolyás azonosítása csak folyamatos erőfeszítések révén lehetséges, az ügyiratok széles körét felölelő reprezentatív minta tanulmányozásával és ezen ügyiratoknak az OLAF nyomozóival, vezetőivel és igazgatóival való megvitatásával.

Ezzel kapcsolatban tehát megbeszélésekre került sor az OLAF-fal, hogy meg lehessen határozni az ügyviteli rendszer (CMS) egy olyan moduljának főbb jellemzőit, amely a releváns ügyiratok hosszú listájához biztosítana hozzáférést az FB és annak titkársága számára. Az FB és a titkárság számára a CMS-hez ilyen módon biztosított hozzáférés a személyes adatok védelmével kapcsolatos problémákat vet fel, és az ehhez kapcsolódó kérdések jelenleg az európai adatvédelmi biztossal (EDPS) és a Bizottság Jogi Szolgálatával folyó megbeszélések tárgyát képezik.

A személyzeti szabályzat 22a. cikke előírja, hogy a tisztviselőknek tájékoztatniuk kell közvetlen felettesüket, vagy főigazgatójukat, vagy a főtitkárt, illetve közvetlenül az OLAF-ot, amennyiben olyan tények jutnak a tudomásukra, amelyek okot adnak egy esetleges törvényellenes tevékenység, illetve a szakmai feladatok teljesítése terén a Közösségek tisztviselőire vonatkozó kötelezettségek súlyos megszegését képező magatartás feltételezésére (6).

Az FB-vel egyetértésben az OLAF főigazgatója tájékoztatta az OLAF alkalmazottait arról a kiegészítő lehetőségről, hogy az OLAF alkalmazottai a Felügyelő Bizottság elnökét is tájékoztathatják, amennyiben bármiféle információ vagy bizonyíték jut tudomásukra az OLAF-on belüli esetleges törvényellenes tevékenységről, illetve a szakmai kötelezettségek súlyos megszegését képező magatartásról (7). A jelentéstételi időszak alatt az FB ilyen bejelentéseket nem kapott.

Az FB által a több mint kilenc hónapja tartó vizsgálatokra vonatkozó jelentéssel kapcsolatban végzett ellenőrzések nem azonosítottak az OLAF működésének függetlenségét ténylegesen veszélyeztető tényezőket.

II – 1.1. A Felügyelő Bizottság részére az OLAF főigazgatója által küldött információk alapján történő rendszeres ellenőrzés (az 1073/1999/EK rendelet 11. cikkének (7) bekezdése)

II – 1.1.1. A kilenc hónapnál hosszabb ideje folyó vizsgálatok

Az OLAF főigazgatója havi jelentést nyújt be az FB-nek, amely tartalmazza minden olyan vizsgálat összefoglalását, amely több mint kilenc hónapja folyamatban van (a továbbiakban: „kilenchónapos jelentések”). A „kilenchónapos jelentések” leírják, mi az oka annak, hogy a vizsgálatok még nem zárultak le, és megjelölik az egyes ügyek lezárásának várható időpontját.

Az FB által kiadott vélemény (8) a 2007. január és 2008. december közötti időszak során kiadott, (424 folyamatban levő ügyre jutó) 275 „kilenchónapos jelentés”, és 115 „kezdeti információk értékelése” vizsgálatán alapult; ez utóbbiakat az OLAF nyomozói 2008. márciusa és 2008 decembere között készítették a vizsgálat megindításáról való döntés meghozatala előtt. A „kezdeti információk értékelései” kezdeti munkaterv-javaslatokat is tartalmaznak.

Az FB tisztázni kívánta, hogy a kilenchónapos időszakon túl folyamatban levő vizsgálatok magas (2008 decemberében a 78 %-ot meghaladó) aránya objektív és elkerülhetetlen okok következménye-e. Az FB – a külső beavatkozások és a részrehajló döntések kizárása érdekében – csak akkor tudja figyelemmel kísérni az OLAF vizsgálatainak hosszát, ha az elhúzódások alapjául objektív és ellenőrizhető okokat jelölnek meg. Az FB emellett különös figyelmet fordított a vizsgálatok befejezésének várható időpontjára, illetve arra, hogy a vizsgálatokat folyamatosan, az ügyek körülményeivel és bonyolultságával arányos időtartam alatt folytatták-e le (9).

Elemzés készült, és a jelentéseket az OLAF által végzett különböző típusú tevékenységeknek megfelelően csoportosítottuk. Megkülönböztetés nélkül az esetek nagy számára érvényes az a figyelemre méltó megállapítás, hogy a vizsgálati ügyiratban, sőt magában a jelentésben leírt körülmények gyakran nem igazolják azt az okot, amelyet a jelentés a vizsgálat kilenc hónapnál hosszabb ideig való elhúzódásának magyarázataként megad. A késések magyarázataként megjelölt okok tehát nem megbízhatóak, és emiatt az OLAF megtévesztő következtetéseket vonhat le belőlük. A késések okainak helytelen megjelölése hátráltathatja az OLAF-ot arra irányuló erőfeszítéseiben, hogy megfelelő személyzeti és költségvetési forrásokat rendeljen az ügyekhez, illetve általában véve akadályozhatja a vizsgálatok hatékony irányítását, továbbá nem teszi lehetővé annak helytálló értékelését, hogy indokolt-e az elhúzódó vizsgálatok magas aránya.

Az is megfigyelhető volt, hogy mind csoportvezetők, mind igazgatók gyakran ellenjegyeztek olyan vizsgálati jelentéseket, amelyek félrevezető okokat adtak meg a késedelem indokolásaként. Ez azt jelzi, hogy nem megfelelő a vizsgálatok napi szintű irányításának ellenőrzése és felügyelete.

Az FB megállapította, hogy nem határozták meg a vizsgálatok elhúzódásának konkrét, objektív és ellenőrizhető okait, és a kilencedik hónap leteltével való jelentéstétel folyamata egészének újragondolását javasolta annak érdekében, hogy az FB azonosíthassa a késések valódi okait. Ezzel kapcsolatban az FB konkrét tanácsot adott arra vonatkozóan, hogy milyen módon kellene ennek megvalósulnia (10).

Az FB súlyos minőségi problémát azonosított a kilenchónapos jelentésekben, amely a vizsgálatok befejezésének várható időpontjára való utalás gyakori hiányából ered. A „vizsgálat befejezése várható időpontjának” jelzése nem csupán az OLAF-ot az FB-vel szemben terhelő jogi kötelezettség, de a vizsgálatok irányításának és az elhúzódásukkal járó kedvezőtlen következmények elkerülésének is nélkülözhetetlen eszköze. Az FB – a korábbi véleményeiben leírtakkal összhangban – javasolja, hogy a kilenchónapos jelentéseket a vizsgálatok irányítási segédeszközeként használják.

A sikeres és összpontosított vizsgálatok kulcsa a vizsgálatok jó megtervezése. Az FB ezért azt javasolja, hogy az OLAF alakítson ki egy olyan rendszert, amely minden egyes megkezdett vizsgálatra vonatkozóan részletes vizsgálati tervet tartalmaz. Az OLAF kedvezően reagált erre a javaslatra, az FB mindazonáltal arra vár, hogy az OLAF intézkedési javaslatot terjesszen elő.

II – 1.2.2. Ajánlások az intézmények számára

Az OLAF főigazgatója köteles tájékoztatni az FB-t azokról az ügyekről, amelyekben valamely érintett intézmény, szerv vagy ügynökség nem tette meg az OLAF ajánlásainak megfelelő intézkedéseket (11). A jelentéstételi időszak alatt ilyen ügyeket nem jelentettek az FB-nek.

II – 1.1.3. Olyan ügyek, amelyekben információkat kell továbbítani a nemzeti igazságügyi hatóságok számára: Az Elsőfokú Bíróság T-48/05. sz. ügyben hozott ítéletének hatása

A jelentéstételi időszak alatt az FB 36 olyan jelentést vizsgált meg, amelyben az OLAF a nemzeti igazságügyi hatóságok számára történő továbbítást igénylő ügyeket terjesztett elé. Ezeket a jelentéseket az FB ülésein igazságügyi és jogi tanácsadási csoport tisztviselői ismertették.

Az FB előzetes elemzést végez, amely lehetővé teszi számára a kérdésekről az OLAF képviselőivel folytatott megbeszéléseket, valamint az egyes esetek által felvetett fő szempontok és eljárásbeli problémák megértését. Az FB különös figyelmet fordít a jelentés minőségére, hogy azonosítani lehessen azokat az eseteket, amelyekkel a nemzeti igazságügyi hatóságok nem tudnak foglalkozni pl. elévülés, bizonyíték egyértelmű hiánya vagy egyéb okok miatt. A múltban az FB számos olyan esetet talált, ahol problémát jelentett az elévülés. A jelenlegi időszakban lényegesen kevesebb olyan eset volt, amelyben az elévülés akadályát képezte volna annak, hogy a nemzeti igazságügyi hatóságok intézkedjenek. Az FB azt is megállapította, hogy javult a jelentésekben nyújtott tájékoztatás minősége, különösen a feltételezett bűncselekményekre vonatkozó elemzés és a jelentés címzettjeként szereplő tagállamban alkalmazandó szabályok tekintetében.

A jelentéstételi időszakban az FB aggodalommal észlelte, hogy a jogi és igazságügyi tanácsadási csoport tisztviselőinek szerepe egyre kisebb jelentőségű. E tisztviselők – mint a nemzeti igazságügyi hatóságokkal való legfőbb kapcsolattartók – egyedülálló és értékes szerepet töltenek be az OLAF-on belül, azért is, mert ők biztosítják, hogy a nemzeti igazságügyi hatóságoknak továbbított dokumentumokban található bizonyítékok megfelelnek az adott tagállamban előírt jogi követelményeknek.

Az FB ezért sürgeti, hogy az OLAF a tisztviselők munkáját vegye teljes mértékben igénybe e területeken a vizsgálat korai fázisában. A tisztviselőknek a vizsgálatok által érintettek alapvető jogainak esetleges megsértésére is figyelemmel kellene lenniük, és a nyomozóknak konzultálniuk kellene velük, ha az alapvető jogokkal kapcsolatos kérdések merülnek fel. E rendelkezéseket – a korábbiakhoz hasonlóan – az új műveleti kézikönyvben is egyértelműen rögzíteni kell.

A közelmúltban hozott ítéletek és döntések hatása

Sok esetben az FB akkor vizsgálta meg az ügyiratokat, amikor az ügyeket már továbbították a nemzeti igazságügyi hatóságoknak.

Az Elsőfokú Bíróság ugyanakkor egy közelmúltban hozott ítéletében (12) kimondta, hogy az 1073/1999/EK rendelet 11. cikke (7) bekezdésének megsértését jelenti, ha nem tájékoztatják az FB-t az ügyiratok a nemzeti igazságügyi hatóságoknak való továbbítását megelőzően. Az is megállapította, hogy az alapvető jogok védelme érdekében is konzultálni kell az FB-vel a továbbítás előtt.

Úgy tűnt, az ítélet ez utóbbi megállapításának következményei elvben túlmutatnak az FB-nek az 1073/1999/EK rendeletben megállapított feladatkörén. Az FB-nek aggodalmai voltak e döntés következményeit illetően. Ezek a következők voltak: az FB jogi kötelezettség alapján nem avatkozhat be aktuális vizsgálatok lefolytatásába; az FB véleményei nem kötelező erejűek; az FB-nek nincs hatásköre megakadályozni az ügyiratoknak a nemzeti igazságügyi hatóságok számára való továbbítását, amely az OLAF kizárólagos felelőssége; valamint az, hogy minden egyes ügy teljes dokumentációját meg kellene vizsgálni, ami további terheket róna az FB a már most is szűkös kapacitásokkal rendelkező titkárságára. Mindezen okokból kifolyólag az FB az Elsőfokú Bíróság ítélete elleni fellebbezést javasolta a Bizottságnak (13). A Bizottság azonban úgy döntött, hogy nem nyújt be fellebbezést az ítélet ellen.

A körülményekre való tekintettel az FB úgy döntött, a Bíróság határozatának végrehajtása érdekében új munkamódszereket alakít ki az OLAF-fal. Az alapvető jogoknak a vizsgálatok során történő védelme folyamatos kötelezettség. Abban a szakaszban, amikor az ügyről az FB jelentést kap, az FB szerepe az alapvető jogok tiszteletben tartásának vizsgálatában csak visszamenőleges jellegű. Az FB által ebben a szakaszban kiadható vélemény – bármi is legyen az – az adott ügyben nem rendelkezne gyakorlati értékkel.

Az OLAF öt nappal a nemzeti igazságügyi hatóságoknak való továbbítás előtt szándékozik eljuttatni az FB-hez a vizsgálati jelentéseket. Az FB arra szeretné kérni az OLAF-ot, hogy minden esetben biztosítson egy jelentést, amely részletesen feltünteti, miképpen kezelték az alapvető jogokat és az eljárásbeli garanciákat. Azokban az esetekben, amikor problematikusnak tűnik, hogy tiszteletben tartották-e az alapvető jogokat és az eljárási garanciákat, az FB a teljes iratanyaghoz hozzáférést fog kérni.

Ezzel kapcsolatban az FB azt szeretné, ha tájékoztatnák az OLAF által kapott vagy vizsgált minden panaszról, amely olyan vizsgálatok érintettjeitől származik, amelyekben az alapvető jogok vagy eljárási garanciák sérülésére utaló jelek vannak. Sőt, az FB azt szeretné, ha az OLAF nem csupán a nemzeti igazságügyi hatóságoknak továbbítandó esetek vonatkozásában tenne így, hanem minden olyan esetről tájékoztatást nyújtana számára, amellyel kapcsolatban az alapvető jogok vagy az eljárás garanciák feltételezett megsértésére vonatkozó panaszokat kapott.

Az Európai Unió Közszolgálati Törvényszéke (14) és az európai ombudsman (15) által kiadott legutóbbi megállapítások felhívják a figyelmet arra, hogy az OLAF-nak tisztában kell lennie a vizsgálat által érintett személyek eljárási jogaival.

II – 1.2. Az OLAF „de minimis” politikája: kisebb szabálytalanságok, amelyeket más szolgálatok is kielégítően kezelhetnek

Az FB értékelte az OLAF „de minimis” politikáját annak vizsgálatával összefüggésben, hogy hogyan oldja meg az OLAF a kevésbé súlyos szabálytalanságok problémájának kezelésére vonatkozó kötelezettség és az OLAF rendelkezésére álló korlátozott erőforrások optimális kihasználása közötti konfliktust. Az FB különösen annak értékelésére törekedett, hogy a jelenlegi „de minimis” gyakorlat hatékony, illetve eredményes-e, és megfelel-e az OLAF jelenlegi szükségleteinek.

Miután az értékelés keretében megvizsgált 45 olyan kiválasztott ügyet, amelyek becsült pénzügyi hatása nem éri el az 50 000 EUR-t (16), az FB a következőket állapította meg:

— a műveleti eljárásokról szóló jelenlegi kézikönyv nem tartalmaz pontos kritériumokat a „de minimis” ügyek kiválasztására és feldolgozására vonatkozóan az OLAF egyetlen működési területe esetében sem;

— „de minimis” belső vizsgálatokhoz rendelt erőforrások nem az erőforrások legjobb felhasználásáról tanúskodnak. Meg kell határozni az OLAF szerepét a belső vizsgálatokra vonatkozó zéró tolerancia politikájával kapcsolatban, el kell dönteni, hogyan kezelendők a beérkező információk, valamint – az OLAF-vizsgálat megindítása helyett – továbbítani kell az apróbb vétségekkel és/vagy rendkívül csekély pénzügyi vonatkozású ügyekkel kapcsolatos információkat más bizottsági szolgálatok számára. az OLAF-nak nem áll módjában minden beérkező információt feldolgozni, de törekednie kell arra, hogy adott esetben megossza a munkaterhelést más bizottsági szolgálatokkal;

— a Bizottság a zéró tolerancia elvére épülő politikát fogadott el, ez azonban nem kötelezi az OLAF-ot a kisebb ügyek vizsgálatára, különösen nem a belső vizsgálatok esetében, amennyiben vannak olyan egyéb szervek, amelyek el tudják végezni e kisebb vizsgálatokat. A jövőben az OLAF-nak nem biztos, hogy módjában fog állni minden beérkező információt megvizsgálni, még ha ez az OLAF jogi hatásköréhez is tartozna;

— a külső vizsgálatok (illetve a segítségnyújtás, ellenőrzés és összehangolás) egyes területein az éves irányítási terv keretében „de minimis” politikát fogadtak el, ez azonban jórészt elméleti szinten maradt, és további fejlesztést, mérlegelést, illetve hatékony végrehajtást igényel.

2009 áprilisában az FB a „de minimis” politika megvitatása céljából találkozott az OLAF vezetőségével, és biztatónak találja, hogy általános az egyetértés abban, hogy sürgősen ki kell alakítani egy eredményesebb és hatékonyabb „de minimis” politikát, amely az összes vizsgálati területre érvényes. Az FB örömmel nyugtázza, hogy szorosabb lett az együttműködés a vizsgálatokkal és műveletekkel foglalkozó A igazgatóság és a Bizottság Vizsgálati és Fegyelmi Hivatala (IDOC) között, a két szervezeti egység közötti munkamegosztás tisztázása és a külső vizsgálatok (vámügyek, mezőgazdaság, SAPARD, strukturális alapok) területére vonatkozó egyértelmű „de minimis” küszöbértékek elfogadása céljából.

Mivel az OLAF a vizsgálatok indításához igen korlátozott erőforrásokkal rendelkezik, továbbá a csalások és szabálytalanságok súlyos eseteit kell kivizsgálnia, az FB arra ösztönzi az OLAF-ot, hogy az összetettebb és súlyosabb ügyekre összpontosítson, mivel ez jelenti a közösségi források leghatékonyabb felhasználását.

II – 1.3. A Felügyelő Bizottság kezdeményezésére történő rendszeres nyomon követés (az 1073/1999/EK rendelet 11. cikkének (1) bekezdése)

II – 1.3.1. A vizsgálatok tervezése és stratégiai irányítása

A jelentéstételi időszak folyamán az FB felülvizsgálatot kezdett, amelyben azt vizsgálta, hogy a vizsgálati és műveleti egységek milyen módon értékelik és tervezik a vizsgálatokat megelőzően végzett „kezdeti információk értékelését”, valamint a vizsgálati zárójelentéseket, és több hasznos megbeszélést tartott az OLAF A és B igazgatósága (Vizsgálatok és műveletek I., illetve II) alkalmazottainak és felső vezetőinek részvételével. Az FB elismeréssel nyugtázta, hogy a B igazgatóságban milyen következetes hatékonysággal és szakmai hozzáértéssel kezelték az ügyeket, ami egyébként az A igazgatóság vonatkozásában is számos ügy esetében igaz. Az FB örömmel fogadja, hogy hosszú bizonytalanság után végül sor került az A igazgatóság („Vizsgálatok és műveletek I.”) igazgatójának kinevezésére. Az FB arra számít, hogy ennek köszönhetően hosszú távú javulás fog mutatkozni az igazgatóságnál a vizsgálatok irányítása és vezetése terén.

A jelentéstételi időszakban az FB közel 40 kezdeti információkat értékelő adatlapot és ezekhez kapcsolódó vizsgálati zárójelentést vizsgált. A vizsgálat kiterjed az ügyek megindítását alátámasztó okokra, a pénzügyi hatásra, valamint arra, hogy meghatározták-e a vizsgálatokra vonatkozó határidőket. Az ügyek tervezésének vizsgálata és az ügyek stratégiai irányítása alapvető részét képezi az FB munkájának a vizsgálatok nyomon követése során, amely annak értékelésére irányul, hogy a függetlenség, pártatlanság és jogszerűség elveit tiszteletben tartották-e.

Az FB biztatónak találja, hogy fejlesztések vannak folyamatban a vizsgálatok megfelelőbb irányítása érdekében.

Az FB megvizsgálta az OLAF éves irányítási tervét. E terv működési prioritásai továbbra is elméleti jellegűek, és az eddig elvégzett nyomon követési tevékenységek azt jelzik, hogy a gyakorlatban nem ezen prioritások alkalmazásával döntik el, hogy eljárást indítanak-e vagy sem. Az OLAF nem tesz különbséget a vizsgálatok és az egyéb ügyek (pl. bűnügyi jogsegélynyújtási és koordinációs ügyek) között, és minden ügyet azonos alapon kezel, annak ellenére, hogy az OLAF e területeken jelentős mértékben eltérő feladatokat végez.

A fentiekből adódóan, továbbá amiatt, hogy a beérkező panaszok és információk értékelésével az ezt követő vizsgálatot lefolytató munkacsoportok foglalkoznak, igen nehéz hatékonyan megoldani az egyre nagyobb mennyiségben beérkező információk kezelését és a feladatok elosztását. Az FB véleménye szerint az OLAF vezetősége által az eljárások megindítására vonatkozóan eddig tett intézkedéseknek egyértelműbbeknek kellene lenniük.

A vizsgálatok célkitűzéseit továbbra is pontatlanul fogalmazzák meg, ami hatással van a vizsgálat előrehaladására, a vonatkozó határidőkre és a forrásfelhasználásra. Az FB azt tanácsolja, hogy határozzanak meg határidőket a vizsgálati folyamat minden szakaszára vonatkozóan (az értékeléseket és a nyomon követési tevékenységeket is beleértve), továbbá az FB szerint az eredmények fő teljesítménymutatókon alapuló értékelési rendszerét tovább kell erősíteni.

A vizsgálati munkacsoportnak minden egyes vizsgálat elején részletes vizsgálati tervet kellene kidolgoznia, olyan alapossággal, amely lehetővé teszi a végső határozat időpontjának előrejelzését. A tervnek minden előirányzott vizsgálati intézkedésre ki kell terjednie, és ahhoz az egyes lépések előzetes ütemezésének kell kapcsolódnia. Az FB további, részletesebb véleményt készít majd a vizsgálatok tervezéséről (10).

Az FB véleményt adott ki az OLAF 2010. évre szóló éves irányítási tervéről (17), és ebben számos javaslatot tett a vizsgálati célkitűzések és a mérhető teljesítménymutatók javítására. Az FB reméli, hogy meglátásai hozzájárulnak ahhoz, hogy az OLAF javítsa a vizsgálatok tervezését és stratégiai fejlesztését.

II – 2. Az OLAF vizsgálati eljárási szabályai: a műveleti eljárásokról szóló OLAF-kézikönyv

A tárgyalt időszak során az OLAF folytatta a vizsgálati eljárási szabályokról szóló kézikönyv módosítására irányuló munkát. Az FB nagy érdeklődéssel követte ezt a folyamatot. Az FB számára egyértelmű volt, hogy a közel öt éve hatályban lévő korábbi kézikönyv rendelkezéseinek nagy részét át kell fogalmazni. Az FB különösen aggasztónak találja, hogy a vizsgálati egységek különböző utasítások és gyakorlatok alapján folytatják működésüket, és nincsenek egyértelmű szabályok és utasítások. 2008 augusztusában az OLAF eljuttatta az FB számára a műveleti eljárásokról szóló kézikönyvtervezet hosszú változatát, amely tartalmazza a vizsgálati eljárásokra vonatkozó alapvető szabályokat és elveket.

Az FB feljegyzést küldött az OLAF főigazgatójának (18), amelyben hangsúlyozta, hogy véleménye szerint a kézikönyv még igencsak kezdeti szakaszban van és nem áll készen az elfogadásra. A rövid változathoz hasonlóan a dokumentum legfőbb hiányossága, hogy nem ad egyértelmű iránymutatást és pontos szabályokat a vizsgálati eljárásokra vonatkozóan. Az FB benyomása az volt, hogy a dokumentum javításra szorul mind általános szerkezetét és felépítését nézve, mind a felhasználóbarát jelleg és az egyértelmű megfogalmazás érdekében, továbbá a következetlenségek, ismétlések és pontatlanságok miatt alaposan át kell dolgozni.

Összességében az FB aggasztónak találta, hogy a kézikönyvtervezet nem felelt meg elvárásainak. Közelebbről, nem tartalmaz egyértelmű iránymutatást az eljárások megindításának kritériumairól és az esetek későbbi irányításáról, valamint nem határoz meg egyértelmű határidőket a vizsgálatokra és értékelésekre vonatkozóan. Az FB külön szóvá teszi, nem történik említés arról, hogy a jogi és igazságügyi tanácsadási csoport tisztviselőinek felügyeletet kell végezniük az alapvető jogoknak és eljárási garanciáknak a vizsgálatok során való védelmével kapcsolatban.

Az FB javasolta, hogy az OLAF folytassa a munkát, és olyan gyakorlati útmutatót dolgozzon ki, amely fokozza az OLAF műveleteinek jogszerűségét, hatékonyságát, átláthatóságát és elszámoltathatóságát. A kézikönyv kidolgozása még nem zárult le, és az ezen jelentés által tárgyal időszak lezárulását követően az FB újabb, továbbfejlesztett kézikönyvtervezetet kapott kézhez.

II – 3. Adminisztratív szervezet, költségvetés és az OLAF vizsgálati feladatkörével kapcsolatos személyzeti politika

Az FB folyamatosan nyomon követi az OLAF személyzeti politikáját, mivel ennek központi jelentősége van a vizsgálatok sikere szempontjából, és sürgette, hogy az OLAF vezetősége erősítse meg az OLAF vizsgálati kapacitását és képességét. Az FB megvizsgálta az OLAF 2010. évi előzetes költségvetési tervezetét és véleményt adott ki róla (4).

Az FB megállapította, hogy az OLAF reagáló jellegű vizsgálati politikája megnehezíti a jövőbeli munkaterhelés áttekintését, továbbá azt, hogy a forrásokat olyan területekhez rendeljék, ahol azokra leginkább szükség lenne. Az FB szerint az igazgatóságok, illetve a vizsgálatokkal és műveletekkel foglalkozó A és B igazgatóságokon belüli egységek közötti forráselosztás folyamata átláthatóbb is lehetne, és a munkaterhelést folyamatosan nyomon kellene követni. A 2008 decemberében aktuális állapotot tükröző személyzeti statisztika szerint az OLAF alkalmazottainak 34 %-át foglalkoztatják az A és a B igazgatóságokban vizsgálati feladatkörben.

Az FB a 2010. évi költségvetésről kiadott véleményében hangsúlyozza annak fontosságát, hogy az OLAF forrásait elsősorban vizsgálati tevékenységeire (azaz fő feladatára) fordítsa, és az adminisztratív támogatás és koordinációs feladatok területén ne emelje tovább az alkalmazottak számát. Az FB véleménye szerint nagy szükség van arra, hogy az emberi és pénzügyi erőforrások hatékonyabb felhasználása érdekében prioritásokat állapítsanak valamennyi tevékenységre vonatkozóan. Az FB azt tanácsolja, hogy határozzák meg pontosabban az összköltségvetés jelentős hányadát képező kiküldetési költségeket, útiköltségeket és egyéb járulékos kiadásokat.

Az FB felhívta a figyelmet arra, hogy a vizsgálatok sikeréhez motivált és jól képzett munkatársakra van szükség, akik kellő tapasztalattal, speciális készségekkel és szaktudással rendelkeznek, ami megalapozott humánerőforrás-politikával és -stratégiával érhető el. Az FB örömmel látja, hogy jelentős előrehaladás történt, különösen az ideiglenes alkalmazottak helyzetének megoldása érdekében. Az FB arra kéri az OLAF-ot, hogy továbbra is tegyen erőfeszítéseket a vizsgálatok területén dolgozók speciális képzésével kapcsolatban, továbbá reméli, hogy más fontos személyzeti kérdésekkel – pl. a személyi állomány fejlesztésével és mobilitásával – is mielőbb foglalkozni fognak.

Ami az igazgatási és költségvetési kérdéseket illeti, az FB megállapította, hogy a hatékony személyzeti politika kialakítása gyakorlati nehézségekkel jár. Az OLAF főigazgatója a költségvetési és igazgatási kérdésekben nem tud teljesen önállóan eljárni, hanem a decentralizált feladatellátás elve alapján a Bizottság pénzügyi és személyzeti szabályzatát kell követnie. Mindazonáltal az FB úgy véli, hogy további erőfeszítéseket kellene tenni a Bizottság igazgatása és az OLAF közötti együttműködés elősegítésére egy olyan belső eljárásrend elfogadása érdekében, amely lehetővé teszi az OLAF számára saját személyzeti politikájának teljes körű végrehajtását.

Az OLAF ideiglenes alkalmazottaival kapcsolatban az FB örömmel fogadja, hogy lezajlottak a nyílt versenyvizsgák és két belső versenyvizsga meghirdetésére került sor; ugyanakkor mindez csak részleges megoldást nyújt a problémára. Tehát további lépésekre van szükség. Az FB arra ösztönzi az OLAF-ot, hogy fokozza ideiglenes alkalmazottainak mobilitását, és emellett mind a folyamatban lévő, mind pedig a tervezett versenyvizsgák befejezését követően tervezze meg gondosan általános munkaerő-felvételi politikáját. Az FB biztatónak találja, hogy elkezdtek intézkedni annak érdekében, hogy az OLAF ideiglenes alkalmazottainak számára elérhető lehetőség legyen az átsorolás, illetve előléptetés.

III. AZ OLAF-FAL, AZ UNIÓS INTÉZMÉNYEKKEL, VALAMINT AZ OLAF PARTNEREIVEL, ILLETVE AZ OLAF VONATKOZÁSÁBAN ÉRDEKELT FELEKKEL FENNTARTOTT KAPCSOLATOK

III – 1. Az OLAF-fal fenntartott kapcsolatok

Az OLAF-fal fenntartott kapcsolatok a jelentéstételi időszak folyamán konstruktív és kölcsönösen informatív módon alakultak. Az FB tagjai számos alkalommal találkoztak az OLAF tisztviselőivel és igazgatóival közös érdeklődésre számot tartó kérdések megvitatása céljából, hivatalos és kötetlen megbeszélések keretében egyaránt. A megbeszélések mindig oldott és szívélyes légkörben zajlottak, és a problémák megvitatását nyílt és őszinte hozzáállás jellemezte.

A jelentés által tárgyalt időszakban az FB ülésein részt vettek az OLAF személyzetének egyes tagjai, számos alkalommal maga a főigazgató is. Az év során tartott FB-ülések többségén a jogi és igazságügyi tanácsadási csoport tisztviselői előadásokat tartottak a nemzeti igazságügyi hatóságoknak továbbított ügyekről, és az FB tagjai kérdéseket tehettek fel az ügyek további részleteiről. Az FB részletesen megtárgyalta az OLAF-fal a Bíróság által a T-48/05 sz. ügyben hozott döntést (5) milyen módon hajtsák végre, különös tekintettel arra az elvre, hogy a nemzeti igazságügyi hatóságok tájékoztatását megelőzően konzultálni kell az FB-vel.

A jelentéstételi időszakban az említett előadások mellett az FB megbeszéléseket tartott a főigazgatóval, igazgatókkal és csoportvezetőkkel, valamint az OLAF adatvédelmi tisztviselőjével, hogy olyan kérdésekről tárgyaljon, mint amilyen a műveleti eljárásokról szóló kézikönyv legújabb tervezete, az 1073/1999/EK rendelt tervezett módosítása, a Bíróság fent említett döntései, valamint az ítélet elleni fellebbezés mellőzésére irányuló bizottsági döntés. Megbeszélés tárgyát képezte továbbá az FB-nek az OLAF „de minimis”-ügyeiről kiadott véleménye, az OLAF 2010. évi előzetes költségvetés-tervezete, az FB tagjai megbízatásának megújítása, valamint az FB titkársága vezetői posztja betöltésének kérdése.

Az OLAF felkérésére az FB jelen volt az A. igazgatóság igazgatójának elnöklésével folytatott igazgatósági tanácskozásokon, hogy jobban megismerje a vizsgálatok megindításával és lefolytatásával kapcsolatos munkamódszereiket.

A személyi adatok védelmével kapcsolatos kérdések tekintetében az FB azonos szintű CMS-hozzáférésére vonatkozóan még nem született megállapodás.

III – 2. A közösségi intézményekkel, valamint az OLAF partnereivel, illetve az OLAF vonatkozásában érdekelt felekkel fenntartott kapcsolatok

Az FB mindig fontosnak tartotta a közösségi intézményekkel, valamint az OLAF partnereivel, illetve az OLAF vonatkozásában érdekelt felekkel fenntartandó jó viszonyt, mivel tőlük függ az OLAF vizsgálatokat követő ajánlásainak sikeres végrehajtása.

A jelentéstételi időszak alatt az FB a következő személyekkel találkozott: a Bizottság alelnökével, Siim Kallasszal (több alkalommal), a Bizottság főtitkárával, Catherine Dayjel, az Európai Parlament Költségvetési Ellenőrző Bizottságával (két alkalommal), valamint a francia elnökség idején a csalás elleni küzdelemmel foglalkozó tanácsi munkacsoporttal. Az FB biztatónak találja azt az őszinte támogatást, amelyben mindezen intézmények részesítették az OLAF és az FB munkáját.

Az FB élt az alkalommal, és a Bizottság alelnökével, Siim Kallasszal és a Bizottság főtitkárával folytatott megbeszéléseken felvetette az FB-tagok 2008 novemberében lejárt megbízatása megújításának kérdését. A Bizottság jelezte, hogy támogatja a jelenlegi tagok megbízatásának megújítását.

Catherine Day, a Bizottság főtitkára egyetértett az FB-vel, hogy meg kell erősíteni a vizsgálatok időtartamának nyomon követését, és arra buzdította az FB-t, hogy tegyen meg minden tőle telhetőt a vizsgálati folyamatban jelentkező késések kiküszöbölése érdekében. Külön kiemelte azon aggodalmát, amely a jogi és igazságügyi tanácsadási csoport tisztviselőinek korai bevonásának fontosságához kapcsolódik, különös tekintettel az elévüléssel kapcsolatos problémákra. Az FB teljes mértékben azonosul a főtitkár által kifejezett aggodalommal.

Az OLAF és az IDOC közötti kapcsolatok megbeszélése érdekében az FB találkozott Michel Magnier-vel, az IDOC igazgatójával. Az FB egyetértett Michel Magnier-vel, hogy fontos tisztázni a két szolgálat hatáskörét, valamint javítani a kapcsolatokat és a napi szintű műveleti munkát; ez mindkét szolgálat számára előnyökkel jár majd. A vizsgálatok kezdeményezésekor, azok folyamán és a nyomon követési eljárások során egyaránt szükség van az információcsere javítására. Bár az FB örömmel észlelte az OLAF és az IDOC közötti kapcsolat javulását, úgy véli, hogy megfelelő politikai szándék esetén még tovább fejleszthető az együttműködés, amennyiben az OLAF és az IDOC egyaránt erőfeszítéseket tesz a hatékonyabb és szorosabb koordináció érdekében.

Az FB több alkalommal beszámolót tartott a Parlament Költségvetési Ellenőrző Bizottságában is. 2008 szeptemberében az FB aktívan részt vett az 1073/1999/EK rendelet módosítására irányuló javaslat vitájában, és hangsúlyozta, hogy az OLAF függetlensége biztosítására a megfelelő mechanizmust az a funkció jelenti, amelyet az FB a vizsgálatok rendszeres nyomon követésével betölt. Az FB álláspontját tükrözi az 1073/1999/EK rendelet módosítására irányuló végső javaslat, melyet az Európai Parlament 2008 decemberében nyújtott be, és amely nem csupán az FB-nek az ügyek nyomon követésében betöltött szerepét támogatta, hanem azt is javasolta, hogy az FB számára biztosítsanak hozzáférést a teljes ügyirathoz, ha a vizsgálat időtartama meghaladja a 24 hónapot (19).

A jelentéstételi időszak alatt az FB találkozott Kovács Tamással, a Magyar Köztársaság legfőbb ügyészével, hogy értékeljék az OLAF-nak a tagállamok igazságügyi hatóságai számára továbbított vizsgálati jelentéseinek minőségét és felhasználhatóságát, és hogy elősegítsék a jól működő és proaktív információcserét az OLAF és a magyar igazságügyi hatóságok között. Kovács Tamás hangsúlyozta, hogy a magyar hatóságok törekednek a Magyarország és más tagállamok közötti együttműködés erősítésére, és külön említést tett a hivatala és az OLAF között kialakult harmonikus munkakapcsolatra, amelyet az is jelez, hogy a tervek szerint külön csoport jöhet létre a Magyar Ügyészségen belül kifejezetten az OLAF munkájában való közreműködés érdekében. Az FB biztatónak tartja ezt a megközelítést, amely könnyebbé tenné az OLAF vizsgálatainak hatékony magyarországi nyomon követését. A találkozón kifejtették a Magyar OLAF Koordinációs Iroda az OLAF-fal való együttműködéssel kapcsolatos szerepét. Az FB igen fontosnak tartja, hogy a tagállamok biztosítsák, hogy a kapcsolattartók – amennyiben vannak ilyenek – a nemzeti igazságügyi hatóságok köréből kerüljenek ki.

KÖVETKEZTETÉSEK ÉS AJÁNLÁSOK

I. Az FB élt a lehetőséggel, hogy megvizsgálja a függetlenséggel kapcsolatos kérdéseket az OLAF műveleti tevékenységének összefüggésében. Azt a következtetést vonja le, hogy az egyértelmű potenciális közvetlen fenyegetések mellett kevésbé tetten érhető veszélyek is sérthetik az OLAF függetlenségét a vizsgálatok megindítása és lefolytatása során. Emiatt az FB fokozott erőfeszítéseket tett annak érdekében, hogy az ügyiratok széles körének tanulmányozása és az OLAF személyzetével ezekről folytatott megbeszélések révén azonosítsa az olyan jogosulatlan nyomásgyakorlást, amelyek sérthetik az OLAF függetlenségét a műveleti tevékenységek terén.

II. Az FB 275 olyan – a 2007. január és 2008. december közötti időszak során kiadott –jelentést vizsgált meg, amelyek több mint kilenc hónapja folyamatban levő vizsgálatokról szólnak (a továbbiakban: „kilenchónapos jelentések”), valamint 115 – a 2007. januárja és 2008 decembere közötti időszakban készült – „kezdeti információk értékelését”. Az FB megállapította, hogy az OLAF vizsgálatainak igen magas százaléka (78 %) több mint kilenc hónapja volt folyamatban Az FB azt tapasztalta, hogy a késedelmekre vonatkozóan nem adtak meg objektív és ellenőrizhető okokat. Az FB ezért nem tudja megállapítani, hogy az ezen ügyek lezárására fordított idő indokolt volt-e. Az FB azt tanácsolja, hogy az OLAF jelöljön meg pontosabb és világosabb okokat annak indoklására, hogy a vizsgálatokat miért nem fejezték be kellő időben, és ehhez egy ajánlásokból álló keretrendszert is felvázolt.

III. Az FB súlyos minőségi problémát azonosított a kilenchónapos jelentésekben, amely a vizsgálatok befejezésének várható időpontjára való utalás gyakori hiányából ered. A „vizsgálat befejezése várható időpontjának” jelzése nem csupán az OLAF-ot az FB-vel szemben terhelő jogi kötelezettség, de a vizsgálatok irányításának és túlzott elhúzódásuk kezelésének is nélkülözhetetlen eszköze. Az FB – a korábbi véleményeiben leírtakkal összhangban – javasolja, hogy a kilenchónapos jelentéseket a vizsgálatok hatékony irányítási segédeszközeként használják.

IV. Az FB megállapította, hogy nem megfelelő a vizsgálatok nap szintű irányításának ellenőrzése és felügyelete, és az OLAF-nak foglalkoznia kell ezzel a problémával. Minden egyes megkezdett vizsgálatra vonatkozóan részletes vizsgálati tervet kellene készíteni, amelyben határidőket állapítanak meg a vizsgálati folyamat minden szakaszára vonatkozóan, és amely kiterjed az értékelésekre és nyomon követési tevékenységekre, valamint az eredmények fő teljesítménymutatókon alapuló értékelési rendszerére is.

V. Az FB 155 – az eljárás megindítása előtt készülő – „kezdeti információk értékelését” vizsgálta meg, és jelenleg elemzi ezeket annak meghatározása érdekében, hogy a vizsgálati és műveleti egységek milyen módon értékelik és tervezik a vizsgálatokat, az OLAF vizsgálati tevékenységének rendszeres FB általi ellenőrzése keretében, amely annak értékelésére irányul, hogy a függetlenség, pártatlanság és jogszerűség elveit tiszteletben tartották-e.

VI. Az FB értékelte az OLAF „de minimis” politikáját, és 45 olyan kiválasztott esetet vizsgált, amelyek egyenkénti becsült pénzügyi hatása nem éri el az 50 000 EUR-t. Az FB megállapította, hogy „de minimis” belső vizsgálatokhoz rendelt erőforrások nem az erőforrások legjobb felhasználásáról tanúskodnak. A Bizottság zéró toleranciára vonatkozó politikája nem zárja ki azt, hogy az OLAF helyett más szervek (pl. az IDOC) folytassanak vizsgálatokat az ilyen ügyekben. Az FB javasolja, hogy a műveleti eljárásokról szóló kézikönyv tartalmazzon pontos kritériumokat a „de minimis” ügyek kiválasztására és feldolgozására vonatkozóan.

VII. Az FB úgy véli, hogy a nyomon követési tevékenységek során szükség van az OLAF és az IDOC közötti információcsere javítására, mind a vizsgálatok kezdeményezésekor és a vizsgálatok folyamán. Bár az FB örömmel észlelte az OLAF és az IDOC közötti kapcsolat javulását, úgy véli, hogy megfelelő politikai szándék esetén még tovább fejleszthető az együttműködés, amennyiben az OLAF és az IDOC egyaránt erőfeszítéseket tesz a hatékonyabb és szorosabb koordináció érdekében.

VIII. Az FB 36 olyan jelentést vizsgált meg, amelyben az OLAF a nemzeti igazságügyi hatóságok számára továbbított ügyeket. Az FB örömmel állapítja meg, hogy ebben a jelentéstételi időszakban a legutóbbihoz képest kevesebb olyan eset volt, ahol az elévülés problémát okozott.

IX. Az Elsőfokú Bíróság kimondta, hogy a vizsgálat érintettjei alapvető jogainak védelme érdekében az FB-t tájékoztatni kell azokról az ügyekről, amelyeket szükséges továbbítani a nemzeti igazságügyi hatóságoknak. Az FB együttműködik az OLAF-fal annak érdekében, hogy új munkamódsezrt alakítsanak ki, tekintettel arra, hogy FB nem avatkozhat be aktuális vizsgálatok lefolytatásába.

X. Az FB azt szeretné, ha tájékoztatnák az OLAF által kapott vagy vizsgált minden panaszról, amely olyan vizsgálatok érintettjeitől származik, amelyekben az alapvető jogok vagy eljárási garanciák sérülésére utaló jelek vannak. Sőt, az FB azt szeretné, ha az OLAF nem csupán a nemzeti igazságügyi hatóságoknak továbbítandó esetek vonatkozásában tenne így, hanem minden olyan esetről tájékoztatást nyújtana számára, amellyel kapcsolatban az alapvető jogok vagy az eljárás garanciák feltételezett megsértésére vonatkozó panaszokat kapott.

XI. Az FB sürgeti, hogy a nemzeti igazságügyi hatóságoknak továbbítandó ügyek esetében az OLAF vegye teljes mértékben igénybe a jogi és igazságügyi tanácsadási csoport tisztviselőinek munkáját a vizsgálati folyamat korai szakaszában. A tisztviselőknek a vizsgálatok által érintettek alapvető jogaival kapcsolatos kérdésekre is figyelmet kellene fordítaniuk, és ezért a nyomozóknak konzultálniuk kellene velük, ha az alapvető jogokkal kapcsolatos kérdések merülnek fel. E rendelkezéseket műveleti eljárásokról szóló új OLAF-kézikönyvben is egyértelműen rögzíteni kell.

XII. Az FB nyomon követte az OLAF által a műveleti eljárásokról szóló kézikönyv aktualizálása érdekében folytatott munka előrehaladását. Az FB megosztotta a dokumentumtervezetben található hiányosságokkal kapcsolatos aggályait a főigazgatóval. Kívánatos, hogy az OLAF folytassa a munkát, és olyan gyakorlati útmutatót dolgozzon ki, amely fokozza az OLAF műveleteinek jogszerűségét, hatékonyságát, átláthatóságát és elszámoltathatóságát.

XIII. Az FB hangsúlyozza annak fontosságát, hogy az OLAF forrásait elsősorban vizsgálati tevékenységeire (azaz fő feladatára) fordítsa, és az adminisztratív támogatás és koordinációs feladatok területén ne emelje tovább az alkalmazottak számát. Az FB véleménye szerint nagy szükség van arra, hogy az emberi és pénzügyi erőforrások hatékonyabb felhasználása érdekében prioritásokat állapítsanak valamennyi tevékenységre vonatkozóan. Az FB azt tanácsolja, hogy határozzák meg pontosabban az összköltségvetés jelentős hányadát képező kiküldetési költségeket, útiköltségeket.

XIV. Az FB felhívta a figyelmet arra, hogy a vizsgálatok sikeréhez motivált és jól képzett munkatársakra van szükség, akik kellő tapasztalattal, speciális készségekkel és szaktudással rendelkeznek, ami megalapozott humánerőforrás-politikával és -stratégiával érhető el. Az FB örömmel látja, hogy jelentős előrehaladás történt, különösen az ideiglenes alkalmazottak helyzetének megoldása érdekében. Az FB arra kéri az OLAF-ot, hogy továbbra is tegyen erőfeszítéseket a vizsgálatok területén dolgozók speciális képzésével kapcsolatban, továbbá reméli, hogy más fontos személyzeti kérdésekkel – pl. a személyi állomány fejlesztésével és mobilitással – is mielőbb foglalkozni fognak.

XV. Az FB úgy véli, hogy további erőfeszítéseket kellene tenni a Bizottság igazgatása és az OLAF közötti együttműködés elősegítésére egy olyan belső eljárásrend elfogadása érdekében, amely lehetővé teszi az OLAF számára saját személyzeti politikájának teljes körű végrehajtását.

(1) Lásd az I. mellékletet: A Felügyelő Bizottság találkozóinak időpontjai.

(2) Az OLAF Felügyelő Bizottsága eljárási szabályzatának (HL L 33., 2007.2.7.) 8. cikke.

(3) A szabályzatot 2006 augusztusában fogadta el az FB, közzétételére 2007 februárjában került sor (az OLAF Felügyelő Bizottságának eljárási szabályzata (HL L 33., 2007.2.7.).

(4) Lásd a 6. mellékletet: 3/2009 sz. vélemény az OLAF 2010. évi előzetes költségvetés-tervezetéről

(5) T-48/05. sz. ügy: Yves Franchet és Daniel Byk kontra az Európai Közösségek Bizottsága.

(6) Lásd a személyzeti szabályzat 22a és 22b cikkét.

(7) Az OLAF alkalmazottaihoz szóló 2008. november 10-i feljegyzés.

(8) Lásd az 5. mellékletet: 2/2009 sz. vélemény az OLAF kilenc hónapnál hosszabb ideje tartó vizsgálatokról szóló jelentéseiről.

(9) Az 1073/1999/EK rendelet 6. cikkének 5. bekezdése.

(10) Lásd az 5. mellékletet: 2/2009 sz. vélemény az OLAF kilenc hónapnál hosszabb ideje tartó vizsgálatokról szóló jelentéseiről, (végső) Következtetések és Ajánlások (60-63. o.).

(11) Az 1073/1999/EK rendelet 11. cikkének (7) bekezdése

(12) Az Európai Közösségek Elsőfokú Bíróságának (harmadik tanács) a T-48/05. sz., Yves Franchet és Daniel Byk kontra az Európai Közösségek Bizottsága ügyben 2008. július 8-án hozott ítélete.

(13) A feljegyzés hivatkozási száma: D 53/02-09-08.

(14) F-5/05 és F-7/05. sz. ügy: Violetti és társai kontra Bizottság.

(15) http://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/en/3831/html.bookmark

(16) Lásd az 3. mellékletet: 5/2008 sz. vélemény az OLAF de minimis politikájáról.

(17) Lásd a 4. mellékletet: 1/2009 sz. vélemény az OLAF 2009. évi éves irányítási tervéről

(18) Az FB 2009. február 25-én feljegyzést küldött, amely részletesen kommentálta a kézikönyv általános felépítését, továbbá fontos javaslatokat tett a dokumentum egyes részeire vonatkozóan.

(19) Lásd az 1073/1999/EK rendelet módosítására irányuló végső parlamenti javaslattervezet 11. cikkének (3) bekezdését és 14. cikkét.

1. MELLÉKLET A FELÜGYELŐ BIZOTTSÁG TALÁLKOZÓINAK IDŐPONTJAI 2008 Hónap A találkozó időpontja június 24., kedd – 25., szerda július 8., kedd – 9., szerda szeptember 18., csütörtök október 6., hétfő – 7., kedd november 11., kedd – 12., szerda december 16., kedd – 17., szerda

2009 Hónap A találkozó időpontja január 20., kedd – 21., szerda február 17., kedd – 18., szerda március 24., kedd – 25., szerda április 21., kedd – 22., szerda

2. MELLÉKLET AZ FB 2008. JÚNIUS 1. ÉS 2009 MÁJUS 31. KÖZÖTT ELFOGADOTT VÉLEMÉNYEINEK LISTÁJA 2008 5/2008. sz. vélemény az OLAF de minimis politikájáról 2009 1/2009. sz. vélemény Az OLAF 2009. évi éves irányítási terve 2/2009. sz. vélemény Az OLAF kilenc hónapnál hosszabb ideje tartó vizsgálatokról szóló jelentéseiről 3/2009. sz. vélemény Az OLAF 2010. évi előzetes költségvetési tervezete

3. MELLÉKLET 5/2008. sz. VÉLEMÉNY az OLAF de minimis politikájáról 2008. december 2. BEVEZETÉS Az Európai Csalás Elleni Hivatal (a továbbiakban: OLAF vagy Hivatal) korlátozott erőforrásokkal rendelkezik ahhoz képest, ahány vizsgálat elvégzésére felkérik. Elengedhetetlen az OLAF rendelkezésére álló erőforrások hatékony felhasználása, hogy kellő gyorsasággal és hatékonysággal végezhessük el az Európai Unió pénzügyi érdekeit sértő csalások és szabálytalanságok súlyos eseteinek kivizsgálását. A Felügyelő Bizottság (a továbbiakban: Felügyelő Bizottság vagy bizottság) korábban azzal kapcsolatos aggodalmának adott hangot (1), hogy az OLAF továbbra sem dolgozott ki egyértelmű és következetes vizsgálati politikát és stratégiát. Az OLAF létrehozásáról szóló közösségi rendeletek és bizottsági határozat (2) nem tesznek kifejezetten említést a kis pénzösszegeket érintő, beérkező információk és panaszok (a továbbiakban: de minimis ügyek) rangsorolásáról. Ebből tehát az következik, hogy az OLAF elvben – a de minimis ügyekben is – azonos feltételekkel kezeli majd a beérkező információkat, illetve végzi el a vizsgálatokat. A Hivatal vizsgálati prioritásait a Kézikönyv (3), valamint a jelenlegi éves irányítási terv határozza meg. A Hivatalnak a Felügyelő Bizottsághoz intézett 2007. júniusi feljegyzése (4) kiemelte az OLAF „zéró toleranciával”, valamint a de minimis szabály belső vizsgálatok során történő alkalmazásával kapcsolatos gyakorlatát. Ezért a bizottság úgy döntött, hogy az OLAF de minimis politikára vonatkozó jelenlegi gyakorlatának és hatékonyságának értékelése céljából megvizsgálja, hogy miként kezeli a Hivatal a de minimis ügyeket. 1. AZ ÜGYEK KIVÁLASZTÁSA Körülbelül 2000 lezárt OLAF-ügy szerepel a CMS-adatbázisban a 2005 decembere és 2008 novembere közötti időszak (36 hónap) vonatkozásában. A Felügyelő Bizottság 45 olyan ügyet (lásd részletesebben az 1. mellékletben (5)) választott ki erről a listáról, amelyek becsült pénzügyi hatása nem éri el az 50 000 EUR-t. Az 50 000 EUR küszöbértéket az átlagos vizsgálatok minimális költségére vonatkozó költséghatékonysági számítás alapján választották ki, figyelembe véve az átlagos OLAF-vizsgálatok hosszát (28 hónap), és az igénybe vett erőforrásokat (két OLAF-nyomozó, egyenként átlag 15 üggyel). A kiválasztott ügyek pénzügyi hatását az alábbi bontás szerint határozták meg: Pénzügyi hatás EUR-ban A mintában szereplő ügyek száma 0- 500 6 501 – 25 000 20 25 001 – 50 000 19 Összesen 45 A minta – a belső és külső vizsgálatoktól a segítségnyújtási, ellenőrzési és összehangolási esetekig – az OLAF összes eltérő ügytípusát reprezentálja. A Felügyelő Bizottság az értékelő, az időközi, a záró- és a nyomonkövetési jelentések felülvizsgálata révén – az alábbiak megállapítása érdekében – átvizsgálta az említett ügyeket: — az egyes ügyek megindítása az OLAF-kézikönyvnek megfelelően történt-e — az OLAF volt-e az egyetlen vagy a legmegfelelőbb szerv az adott ügy kivizsgálására (különösen a belső ügyek vonatkozásában) — a vizsgálat hossza (hónap) és az ügy típusa — a vizsgálat hatása, valamint a nemzeti hatóságok/uniós intézmények és szervek által – a vizsgálatlezárást követően – megtett nyomonkövetési intézkedések — felhasznált erőforrások becsült száma (a vizsgálatban részt vevő személyek száma) — a beérkező információk vagy lezárt ügyek továbbítása a megfelelő bizottsági szolgálatokhoz. 2. ELEMZÉS ÉS KÖVETKEZTETÉSEK 2.1. Általános megjegyzések Az OLAF átlagosan öt hónap alatt értékelte a beérkező információkat, a kiválasztott ügyek vizsgálata pedig átlagosan 15 hónapot vett igénybe. Az ügyek többségében a vizsgálatot két személy végezete, és a kezdeti értékelő alacsony prioritásúként sorolta be azokat. Hat esetben a vizsgálat befejezésekor nem tettek javaslatot nyomonkövetési intézkedésekre. A Felügyelő Bizottság a Kézikönyvben megállapított kritériumok alapján megvizsgálta, hogy milyen indokok támasztották alá a vizsgálatok megindítását, és arra a következtetésre jutott, hogy a szóban forgó esetek túlnyomó többségében hiányosan határozták meg a vizsgálat megindításának indokát, továbbá a kezdeti értékelő formanyomtatványokon nem szerepelt az eljárás megindítását igazoló, egyértelmű indokolás. A kezdeti értékelő formanyomtatványok ismertetik az állítólagos jogsértést, az OLAF jogalapját és a forrás megbízhatóságát, viszont nem fejtik ki az eljárás megindításának okát a Kézikönyv kritériumai alapján. Egyes esetekben a „kellően megalapozott gyanú” (6) fogalmát alkalmazzák az eljárás megindításának kritériumaként, ennek meghatározása azonban a Kézikönyvben egyáltalán nem szerepel. Vagyis úgy tűnik, hogy a tárgyalt kritérium teljes mértékben az értékelő döntése szerinti értelmezési és végrehajtási módszer függvénye. Az értékelő számos ügyben az eljárás megindítását javasolta, majd pedig ezt a csoportvezető, az igazgató és az igazgatótanács is jóváhagyta, jóllehet a kezdeti értékelő formanyomtatványon nem közölték az eljárás megindításának kritériumait vagy okát, és az ügy iratai között sem szerepelt azt alátámasztó írásos indokolás. A vizsgálatot és értékelést végző személyeknek szóló, jelenleg hatályos OLAF-kézikönyv nem nyújt egyértelmű iránymutatást, amely szükséges lenne ahhoz, hogy a beérkező információk kezdeti elemzését végző értékelők ajánlást tudjanak megfogalmazni arra nézve, hogy kell-e vizsgálatot indítani vagy sem. Ha jobban körvonalaznák a vizsgálat megindításának feltételeit, az fokozná az átláthatóságot, továbbá lehetővé tenné a beérkező információk egységesebb, megfelelőbb és következetesebb kezelését. A mostani gyakorlat szerint a beérkező információk kezdeti értékelését végző személy folytatja le magát a vizsgálatot is. Ez a gyakorlat – bár nem kizárólag az OLAF-ra jellemző – meggátolhatja az információk semleges és elfogulatlan értékelését, amennyiben nem ellensúlyozzák azt az eljárások megindítására vonatkozó egyértelmű és átlátható kritériumok, és a Hivatal vezetése által végzett alapos ellenőrzés. Noha a vizsgálatokat magas, átlagos vagy alacsony prioritásúként sorolják be, a Felügyelő Bizottság nem tudott azonosítani semmifajta különleges ügykezelést az alacsony vagy átlagos prioritással rendelkező ügyek tekintetében. Tisztázni kell azt, hogy alacsony prioritású ügyek kezeléséhez vonnak-e el erőforrásokat, és ez milyen esetben történik. A jelek szerint a mintául vett vizsgálatokat az összes többivel azonos módon folytatták le, jóllehet kezdetben alacsony vagy átlagos prioritásúként sorolták be azokat. Úgy látszik, hogy általában rendkívül kevés adat áll rendelkezésre arra vonatkozóan, hogy a vizsgálat megindítására vonatkozó döntés meghozatalát követően milyen intézkedéseket hoztak a vizsgálat megtervezésére. Minden vizsgálat esetén elengedhetetlen egy olyan – szükség esetén frissítendő –, világos és tömör vizsgálati terv (vagyis konkrét célok, várt eredmények, kockázatelemzés, határidők, referenciértékek és forrásmegosztás), amely irányítja és strukturálja a tevékenységet. Ajánlások1. A Kézikönyv „Műveleti prioritások” című szakaszát fejleszteni kell, hogy kitérjen a de minimis politikára és iránymutatásra is. A különböző vizsgálattípusok esetében indikatív de minimis küszöbértékeket, valamint olyan kritériumokat kell meghatározni, amelyek alapján eldönthető, hogy megindítandó-e egy de minimis ügy vagy sem.2. Pontosítani kell az alacsony, közepes és magas prioritással rendelkező vizsgálatok fogalmának gyakorlati vonatkozásait.3. A vizsgálatok megindítása előtt vizsgálati tervet kell készíteni, amelyben kiemelik a vizsgálat célját.4. Az OLAF-nak gondoskodnia kell arról, hogy lehetőség szerint (amennyiben a nyelvismeretek lehetővé teszik) különválasszák az értékelő és a vizsgálatot végző személy szerepét. 2.2. Belső vizsgálatok Az OLAF ezen a területen a Bizottság zéró toleranciára vonatkozó politikáját (7) követi, továbbá a Közösség pénzügyi érdekeinek védelmével és biztosításával megbízott közösségi szervként valamennyi belső ügyet egyenlő fontosságúnak tekint. A Hivatal a közösségi költségvetésre gyakorolt potenciális pénzügyi hatás mellett köteles egyéb tényezőket is mérlegelni, így például az információ politikai jelentőségét, a Közösség jó hírnevét és/vagy az ügy súlyát, különös tekintettel a közösségi személyzet szakmai magatartására (8). Ennek megfelelően az OLAF leszögezte (9), hogy szűk mozgástérrel rendelkezik annak eldöntése tekintetében, hogy indítson-e vizsgálatot vagy sem. Ehelyett inkább meg kell vizsgálnia az összes hatáskörébe tartozó ügyet, az úgynevezett kisebb vétségek kivételével, amelyek más bizottsági szolgálatok – így a Bizottság Biztonsági Hivatala vagy az IDOC (a Bizottság Vizsgálati és Fegyelmi Hivatala) – hatáskörébe utalhatók. Az OLAF alapvető feladata a Közösség pénzügyi érdekeinek védelme. A Felügyelő Bizottság álláspontja szerint haladéktalanul az IDOC-hoz lehetne utalni azokat az ügyeket, amikor az állítólagos jogsértés viszonylag kis összegű közösségi források elvesztésére vagy elvesztésének kockázatára vonatkozik, amely indokolatlan vagy meghamisított visszatérítési kérelmek, összeférhetetlenség, nem támogatható kiadások vagy be nem jelentett külső tevékenység következtében keletkezik. Kivételt kell tenni azokban az esetekben, amikor magasrangú tisztviselők részvételének, illetve súlyos és folytatólagos szabálytalanságnak vagy csalásnak a gyanúja merül fel, vagy abban az esetben, ha az ügy egy olyan egyéb OLAF- vagy közösségi ügynökségi vizsgálathoz kapcsolódik, amelynek tárgyában az IDOC nem rendelkezik eljárási hatáskörrel. A Felügyelő Bizottság úgy ítéli meg, hogy további iránymutatás szükséges ahhoz, hogy milyen típusú információk sorolhatók be „kisebb vétségként”, és mikor küldhető meg az információ egyéb szolgálatoknak. Az IDOC-kal való együttműködés tekintetében a Felügyelő Bizottság hangsúlyozza annak fontosságát, hogy az OLAF hamar átadja az IDOC-nak az kisebb vétségekkel és/vagy rendkívül csekély pénzügyi vonatkozású ügyekkel kapcsolatos információkat, és ezáltal tegye lehetővé a fegyelmi eljárás haladéktalan megindítását, amely révén biztosítható volna az összes jogsértés hatékony és gyors szankcionálása. A megvizsgált mintában szereplő ügyek 99 %-a esetében az OLAF vizsgálatát az IDOC közigazgatási vizsgálata, majd fegyelmi intézkedése követte. A Felügyelő Bizottság összességében úgy véli, hogy az Európai Bíróság megállapításának megfelelően (10) haladéktalanul meg kell hozni a fegyelmi intézkedéseket. Ez szükségessé teszi, hogy az OLAF-tól gyorsan továbbítsák az információkat az IDOC-hoz vagy az egyéb megfelelő bizottsági szolgálathoz, továbbá el kell kerülni párhuzamos vizsgálatok lefolytatását. Ennek kiváltképpen akkor van jelentősége, ha az érintett személyek nem tisztviselők, vagy fennáll a veszélye, hogy esetleg hamarosan elhagyják a szolgálatot, amint ez a mintában szereplő vizsgálatok némelyike esetében megtörtént. A Felügyelő Bizottság azon a véleményen van, hogy ilyen esetekben – az OLAF-vizsgálat mellőzésével – indokolt lett volna azonnal az IDOC-hoz továbbítani az információkat. A Felügyelő Bizottság örömmel fogadja az OLAF közelmúltbeli erőfeszítéseit, amelyek arra irányultak, hogy az IDOC-kal és egyéb bizottsági szolgálatokkal egyaránt szorosabb együttműködést alakítson ki, illetve még inkább ösztönözze az e területen kifejtett tevékenységet. A szorosabb együttműködés révén javulni fog a beérkező információk irányítása, így azok közvetlenül eljuthatnak a megfelelő szolgálatokhoz, anélkül hogy szükség lenne az OLAF beavatkozására. A Hivatalnak elsősorban az említett szolgálatokkal folytatott információcsere és együttműködés javítására kell törekednie. Az együttműködési megállapodások azonban sem az OLAF legfontosabb hatásköreit, sem működésének függetlenségét nem korlátozhatják. A Felügyelő Bizottság úgy gondolja, hogy az együttműködés erősítése révén az OLAF több forrást lesz képes súlyosabb csalási és szabálytalansági esetekre mozgósítani, amelyek kivizsgálására a közösségi szervek közül egyértelműen csak a Hivatal rendelkezik hatáskörrel. Tekintettel arra, hogy az OLAF célja minőségi munkát végezni a Közösség számára, a Felügyelő Bizottság úgy ítéli meg, hogy a Hivatal és egyéb szolgálatok számára is előnyös volna, ha a belső ügyekre vonatkozó tapasztalatok és ismeretek megosztása céljából – túlságosan szigorú és részletes szabályok kialakítása nélkül – rendszeres információ- és eszmecserét folytatnának a folyamatban lévő ügyekről. Az utolsó észrevétel a belső vizsgálatok igazságügyi nyomon követésére vonatkozik. A mintául választott ügyek többségében különböző okokból – pl.: elévülés vagy a bűnügyi nyomozás megindításához szükséges elegendő bizonyíték hiánya – nem javasoltak vagy végeztek igazságügyi nyomon követést. A Felügyelő Bizottság következtetése szerint a nemzeti igazságszolgáltatási hatóságok több, mintául választott ügyben a munkaterhelésük, illetve az egymással versengő prioritásaik miatt nem tudtak eljárni a de minimis ügyekben. A bizottság úgy gondolja, hogy mielőtt az ügyeket megnyitnák, vagy továbbítanák az igazságügyi hatóságok számára, gondosabban mérlegelni kell, hogy megvalósítható-e a de minimis ügyek sikeres igazságügyi nyomon követése. Hasonlóképpen, az ügyek lezárás utáni hatékony nyomon követése érdekében kiemelt fontossággal bír a nemzeti igazságügyi hatóságokkal folytatott konstruktív párbeszéd. Ajánlások1. Az OLAF-nak pontosabban meg kell határoznia zéró toleranciára irányuló politikáját a belső vizsgálatok esetében, legfőképpen pedig el kell döntenie, hogy miképpen kezeli a csekély pénzügyi hatással bíró vizsgálatokra vonatkozó információkat. Ezt a Kézikönyvben egyértelműen meg kell állapítani.2. Amennyiben egyéb vizsgálati lehetőségek állnak rendelkezésre, az OLAF-nak – a saját vizsgálatának megindítására vonatkozó döntés mellőzésével – továbbítania kell az kisebb vétségekkel és/vagy rendkívül csekély pénzügyi vonatkozású ügyekkel kapcsolatos információkat más bizottsági szolgálatok számára. Pontosítani kell, hogy mely esetben továbbítandók az információk az IDOC és más bizottsági szolgálatok számára, valamint meg kell határozni az „kisebb vétség” fogalmát.3. Az OLAF-nak tökéletesítenie kell a belső de minimis ügyekben eljáró, érintett bizottsági szolgálatok közötti információcserét.4. Az OLAF átfogó műveleti prioritásait – a szűk erőforrások jobb felhasználása érdekében – az összetett és súlyos ügyekre kell összpontosítani, hogy ily módon a gazdaságilag legelőnyösebb szolgáltatást nyújtsa a Közösség számára. 2.3. Külső vizsgálatok A külső vizsgálatok esetében a hatáskörrel rendelkező tagállami hatóságok osztoznak a Közösségek pénzügyi érdekeinek védelméért viselt felelősségben (11). Az OLAF ezen a téren általában nagyobb szabadsággal és rugalmassággal rendelkezik annak eldöntését illetően, hogy indít-e vizsgálatot vagy sem. A Kézikönyv szerint (12) a vizsgálat megindításakor figyelembe kell venni egyes kritériumokat, így például a szubszidiaritás és az arányosság elvét. Másrészt az OLAF az egyedüli vizsgálati hatáskörrel felruházott szervezet, amennyiben az adott tagállamban nincsen vizsgálat kezdeményezésére jogosult, felelős hatóság. A mintául választott ügyek a közösségi programok végrehajtása során elkövetett, csekély jelentőségű szabálytalanságokat érintettek, illetve leggyakrabban olyan esetek fordultak elő, amelyeknél felmerült a gyanúja az összeférhetetlenségnek, az indokolatlan kifizetésnek vagy a projekt-pénzeszközök hanyag kezelésének. A Felügyelő Bizottság a tárgyalt ügyek ellenőrzése során különösen az alábbiakat vizsgálta: az ügyek súlyossága, a vizsgálat megindításának kritériumai, a nemzeti hatóságok által meghozott intézkedések, valamint a nyomon követés. A Felügyelő Bizottság – a megvizsgált belső de minimis ügyekhez hasonlóan – azt állapította meg, hogy a tárgyalt ügyek megindításáról szóló döntés meghozatalakor nem alkalmaztak egyértelmű kritériumokat. Ennélfogva a bizottság úgy véli, hogy nem egyértelmű a külső vizsgálatok jelenlegi stratégiája és fontossági sorrendjük megállapítása. Tovább kell fejleszteni a külső ügyek megindításának kritériumait (ideértve indikatív alsó küszöbérték meghatározását), és ily módon el kell kerülni de minimis ügyek indítását. A Felügyelő Bizottság álláspontja szerint a stratégia és az egyértelmű prioritások meghatározása biztosíthatná a szűkös közösségi erőforrások hatékonyabb felhasználását annak érdekében, hogy – amennyiben lehetséges – a súlyosabb ügyeket vizsgálják ki. A bizottság nincs meggyőződve arról, hogy az OLAF erőforrásait optimálisan használják fel, amennyiben rendszeresen – a vizsgálat költségeit meghaladó – rendkívül csekély pénzügyi hatással rendelkező ügyeket vizsgálnak ki. A Felügyelő Bizottság a mintául választott ügyek alapján megállapítja, hogy megfelelő esetben az érintett közösségi szolgálat vagy ügynökség igen gyakran – az OLAF vizsgálata során vagy azt megelőzően – sikeresen végrehajtotta a pénzügyi nyomon követést, visszafizettette a jogosulatlanul kifizetett összegeket, és/vagy fegyelmi intézkedéseket foganatosított (pl.: feltüntette a vállalkozás nevét a riasztási rendszerben), vagy kezdeményezte e tevékenységeket. A Felügyelő Bizottság számára nem derült ki egyértelműen a jelentésekből, hogy az OLAF vizsgálata a szóban forgó, csekély jelentőségű szabálytalanságok esetében – elsősorban a pénzügyi nyomon követés terén – milyen többletértékkel járult hozzá a folyamathoz, tekintve hogy a program végrehajtásával megbízott szolgálat már visszafizettetési utasítást adott ki, továbbá az említett szolgálat megfelelő helyzetben volt ahhoz, hogy az esetleges csalásra vagy szabálytalanságra vonatkozó információk rendelkezésre bocsátását követően haladéktalanul végrehajtsa a pénzügyi nyomon követést. A bizottság megjegyezte továbbá, hogy olyan gyakorlat alakult ki, miszerint – amennyiben az igazgatóság megindította az OLAF vizsgálatát – azt annak befejezésig folytatták, illetve nem hoztak ügylezárásra vonatkozó intézkedéseket, jóllehet a vizsgálat során lezárhatták volna a várt nyomon követési intézkedéseket. Az igazságszolgáltatási nyomon követés tekintetében, a Felügyelő Bizottság megállapította, hogy – a Hivatalnak fel nem róható okokból – gyakran nehézséget okozott az OLAF számára a nyomon követés állapotára vonatkozó adatok összegyűjtése harmadik országokból. Ezért többnyire a Bizottság adott országbeli küldöttsége dolgozta fel a tárgyalt adatokat, ennélfogva pedig korlátozott volt az OLAF hozzájárulása. Ajánlás1. Ki kell dolgozni/meg kell határozni a külső vizsgálatokra vonatkozó de minimis stratégiát, továbbá alsó küszöbértéket kell megállapítani az ilyen vizsgálatok esetében. 2.4. Segítségnyújtási, ellenőrzési és összehangolási ügyek A de minimis ügyek ellenőrzése során számos segítségnyújtási, ellenőrzési és összehangolási esettel találkoztunk a mintában. E tevékenységek jogalapját általában az EK-Szerződés és a vonatkozó rendeletek jelentik (13), amelyek arra kötelezik az OLAF-ot, hogy nyújtson segítséget a tagállamoknak együttműködésük megszervezéséhez, valamint a Közösség pénzügyi érdekeit sértő csalásokkal szembeni tevékenységeik összehangolásához. A külső és belső de minimis ügyek tekintetében a Felügyelő Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy rendkívül hasznos volna, ha a Kézikönyvben iránymutatást adnának arra nézve, hogy miképpen kezelje az OLAF az ilyen típusú esetekkel kapcsolatosan beérkező információkat, kiváltképpen az ügyek kiválasztása (a vizsgálat megindítására vonatkozó döntés feltételei) és fontossági sorrendjük meghatározása vonatkozásában. A bizottság a mintául választott ügyekben azt állapította meg, hogy minden esetben a nemzeti hatóságok vállalták a felelősséget az ügyiratokért (a vizsgálat lefolytatásáért és a nyomon követési tevékenységekért), ennélfogva pedig az OLAF szerepe rendkívül korlátozott volt azokhoz a külső és belső ügyekhez képest, amelyekben a Hivatal végezte a tényleges vizsgálatot (pl.: az adatok megvizsgálása, ellenőrzése és verifikálása). Ezért nehézséget okozott a bizottság számára annak megállapítása, hogy milyen lehetséges többletértéket nyújthat az OLAF e területen, továbbá helyénvaló volna átgondolni, hogy – amennyiben hiányoznak az erőforrások a külső és belső vizsgálatok terén – milyen mértékben vehetők igénybe az OLAF erőforrásai a szóban forgó tevékenységek során. Ajánlás1. Az OLAF-kézikönyvnek kritériumokat kell meghatároznia a segítségnyújtási, ellenőrzési és összehangolási ügyek kiválasztásához, valamint fontossági sorrendjük meghatározásához. (1) Lásd például a Felügyelő Bizottságnak a 2005 decemberétől 2007 májusáig, illetve a 2007 júniusától 2008 májusáig tartó időszakra vonatkozó éves tevékenységi jelentéseiben megfogalmazott következtetéseket és ajánlásokat. (2) Az 1073/1999/EK és 1074/1999/EK rendeletek, az 1999. április 28-i bizottsági határozat (HL L 136., 1999.5.31., 20. o.) (3) A 2005. február 25-i OLAF-kézikönyv 3.2. „Műveleti prioritások” pontja: A belső vizsgálatok terén az alábbi kritériumokat kell szem előtt tartani: a bűncselekmény vagy fegyelmi vétség súlyossága, bűnszövetségben vagy egyéni elkövető, illetve magasrangú tisztviselők részvételével követték-e el, megvalósult-e a hatáskörrel való visszaélés, kedvezőtlen hatást gyakorolt-e az Unió jó hírnevére/hitelességére, illetve a vizsgálatot egy szolgálat/intézmény szorgalmazta-e. A külső vizsgálatok terén tizenöt kritérium van, pl.: a pénzügyi hatás jelentősége, közérdek stb. (4) Az OLAF zéró toleranciával kapcsolatos gyakorlatáról szóló, 2007. június 18-án kelt, és a de minimis szabály belső vizsgálatokban történő alkalmazásáról szóló, ugyanaznap kelt belső feljegyzés. A feljegyzés kiemeli a Bizottság zéró toleranciára vonatkozó politikájának általános elveit, valamint a de minimis szabály belső vizsgálatokban történő alkalmazását a vizsgálatok megindításakor és a zárójelentéseknek a nemzeti hatóságok részére történő továbbításakor. A feljegyzés megállapítja, hogy az OLAF-nak a vizsgálat megindításakor továbbra is hatásköreinek korlátain belül kell eljárnia, továbbá hogy a Közösségek pénzügyi érdekeit nem érintő kisebb vétségeket az OLAF-tól eltérő szolgálatoknak kell rendezniük. (5) 1. melléklet: 12 oldalas dokumentum, amely a vonatkozó információkat elemzi. Nem fogjuk közzétenni. (6) Európai Bíróság – 11/00. sz. Bizottság kontra EKB ügy – 2003. július 10., 141. pont, valamint C-15/00. sz. Bizottság kontra EKB ügy – 2003. július 10., 164. pont. (7) Az OLAF zéró toleranciával kapcsolatos gyakorlatáról szóló, 2007. június 18-án kelt, és a de minimis szabály belső vizsgálatokban történő alkalmazásáról szóló, ugyanaznap kelt belső feljegyzés. (8) Az 1999. április 28-i bizottsági határozat 2. cikkének (1) bekezdése (HL L 136., 1999.5.31., 20. o.). (9) A Kézikönyv belső vizsgálatok műveleti prioritásairól szóló 3.2.1.1. pontja. (10) Európai Bíróság C-270/99. sz. ügy., 2001. november 27; Elsőfokú Bíróság T-307/01. sz. ügy, 2004. június 10; a főtanácsnok indítványa, C-270/99. sz. ügy, 2001. március 22. (11) Az EK-Szerződés 280. cikkének (2) bekezdése. (12) 3.2.1.2. Külső vizsgálatok – a mérlegelés elve, 63. o. (13) Az EK-Szerződés 280. cikke, az 1073/1999/EK rendelet 1. cikkének (2) bekezdése, valamint a 2988/95/EK, Euratom rendelet 9. cikkének (1) bekezdése.

4. MELLÉKLET 1/2009. sz. Vélemény Az OLAF 2009. évi éves irányítási terve Brüsszel, 2008. március 19. A Felügyelő Bizottság megvizsgálta az Európai Csalás Elleni Hivatal (OLAF) 2009. évi éves irányítási tervének nyilvános részét és belső használatra szánt mellékleteit, különös figyelmet fordítva a vizsgálatok célkitűzésére, mutatóira és várt eredményeire, valamint a vizsgálatok és a hivatal többi tevékenysége közötti kapcsolatra. A Felügyelő Bizottság összességében gratulálni szeretne az OLAF-nak a világos, jól strukturált és precíz éves irányítási tervhez, valamint a saját ajánlásaira vonatkozó hivatkozásoknak a tervbe foglalásához. A Felügyelő Bizottság néhány gondolatot és megjegyzést szerezne fűzni a 2009. évi éves irányítási tervhez. 1. Nyilvános rész A Felügyelő Bizottság megjegyzi, hogy 2008-hoz képest megváltozott az általános célkitűzés mutatója és tárgya: „a csalás minimalizálása” helyett az ügyfelek visszajelzésének fontosságára helyeződött a hangsúly. A Felügyelő Bizottság egyetért ezzel a megközelítéssel és megjegyzi, hogy ez a változás összhangban áll a 2006. évi 3. sz. véleményben megfogalmazott ajánlásával, melyben a Felügyelő Bizottság kiemelte az OLAF-fal együttműködő szervezetek érdekelt felei bevonásának szükségességét a minőségi és mennyiségi standardok, valamint az OLAF tevékenységeivel kapcsolatos teljesítménymérő referenciaértékek meghatározásába egyaránt. Ennek tudatában a Felügyelő Bizottság ismételten hangsúlyozni szeretné annak fontosságát, hogy az OLAF alakítson ki rendszeres visszajelző rendszert a legfontosabb érdekelt felekkel. Az „érdekeltek körében végzett felmérés eredményeinek hatékony felhasználása” általános célkitűzés tekintetében a Felügyelő Bizottság megvizsgálta az Eurobarometer és a Bizottság 2007-es és 2008-as felmérései (hivatal által rendelkezésre bocsátott) eredményeit és elemzését. Arra a következtetésre jutott, hogy a felmérések nem kezelik, és nem is szolgálnak információval az OLAF szolgálatainak működési hatékonyságáról és hatásosságáról. Ezért a Felügyelő Bizottságnak kétségei vannak afelől, hogy az OLAF műveleti szempontból fel tudja-e használni ezeket az eredményeket az éves irányítási terv célkitűzései teljesülésének értékeléséhez. Sőt, a Felügyelő Bizottság fenntartásokat fogalmazott meg e felmérésekkel kapcsolatban, mivel azok általában nem olyan egyéneket céloznak meg, akik közvetlenül együttműködnek az OLAF-fal. A Felügyelő Bizottság ezért azt javasolja, hogy az OLAF célzottabb és testre szabott felméréseket készítsen azon képviselők, tagállami hatóságok, valamint uniós intézmények és ügynökségek véleményének meghatározására, akik napi szintű kapcsolatban állnak az OLAF-fal. Az ilyen információk hasznosabbak lennének a 2009. évi éves irányítási terv szempontjából. A felmérés eredményeivel kapcsolatos másik megjegyzés az volt, hogy az OLAF általános ismertsége nem túl jó. Ez a tény gondolatébresztő lehetne az OLAF számára jövőbeni tevékenységeinek tervezése során. A 2008-as(25 000 véletlenszerűen kiválasztott uniós polgár bevonásával készült) Eurobarometer felmérés legfontosabb megállapításai szerint például a válaszadók 59 %-a sosem hallott még az OLAF-ról, egy másik 20 % hallott róla, de nem volt képes vagy hajlandó megmondani, hogy bízik-e a szervezetben. A Bizottság felmérése is hasonló eredményeket hozott, mely szerint a személyzetnek nincs tapasztalata az OLAF-fal való együttműködésben, ezért nem tudott véleményt formálni a tevékenységeiről. A fenti eredmények alapján a Felügyelő Bizottság arra bátorítja az OLAF-ot, hogy reagáljon ezekre az eredményekre a 2010. évi éves irányítási tervében. A Felügyelő Bizottság melegen üdvözli az „1. sz. egyedi célkitűzést”, amely az OLAF műveletei hatékonyságának és hatásosságának mérését egyaránt hangsúlyozza. A 2009-es célkitűzés az lesz, hogy a súlyosabb csalási eseteket vegyék célba. Ez összhangban áll a Felügyelő Bizottság 2008. évi éves irányítási tervhez fűzött megjegyzéseivel és a de minimis esetekről szóló 3. sz. véleménnyel. A Felügyelő Bizottság üdvözli a belső vizsgálatok de minimis szabályával kapcsolatos jobb stratégiát, amelyet a de minimis politikáról szóló levélben ismertettek nemrég. A Felügyelő Bizottság további információkat szeretne, különösen a „komoly” külső vizsgálatok kiválasztási kritériumaival kapcsolatban, és bíztatja az OLAF-ot, hogy világosabb és konzisztensebb stratégiával és iránymutatásokkal álljon elő azon esetek típusait illetően, amelyeket 2009-ben szándékozik kivizsgálni. A Felügyelő Bizottság azt is hangsúlyozni szeretné, hogy az operatív eljárásokról szóló kézikönyvtervezetnek (2.3. pont) magyarázatot kell tartalmaznia arról, hogy hogyan fogalmazzák meg a műveleti prioritásokat. A Felügyelő Bizottság osztja az OLAF véleményét arról, hogy az OLAF műveleteinek hatékonysága fontos tényező az általános célkitűzés eléréséhez, és pontosítást szeretne kapni azt illetően, hogy az „Új nyomonkövetési szakaszok indítására vonatkozó küszöbértékekről és kritériumokról szóló iránymutatásnak való megfelelés (1.1. mutató)” hogyan fog hozzájárulni ennek 2009-es eléréséhez. A lezárási arányon és az időtartami kritériumokon túl a Felügyelő Bizottság úgy véli, hogy a vizsgálatok hatékonyságát egy rendszeres ellenőrzési rendszer vagy mechanizmus felállításának tükrében lehetne mérni, a késedelmek csökkentése és a problémák felmerülésüket követő gyors megoldása érdekében. A Felügyelő Bizottság több információt szeretne a „18 hónapos figyelmeztető rendszerről”, amelyet az éves irányítási terv az 1. sz. konkrét célkitűzés alatt említ. Ahogy az éves irányítási tervben is szerepel, a vizsgálatok mintegy 25 %-át nem dolgozzák fel a célkitűzésként megfogalmazott 24 hónapos időszakon belül. Mivel ez a tendencia évek óta tart, a Felügyelő Bizottság megkérdőjelezi, hogy elegendően hatékonyak-e a mutatók e késedelmek csökkentésének kezeléséhez. A 2008-as éves irányítási tervhez hasonlóan a Felügyelő Bizottság problémának tekinti, hogy az esetek rendezési aránya (2.2. eredménymutató) közel kellene hogy legyen az egyhez, hogyha azt az adott naptári évben megnyitott új esetek alapján számítják. Az OLAF igazgatása részéről kiegészítő intézkedésekre van szükség a jelenlegi ügyforgalom (2008. decemberében közel 440 eset) csökkentésére, mivel e célkitűzés elérése nem járul hozzá az ügyforgalom csökkentéséhez. Ezt az igazgatók 2008. októberi üléséről készült jegyzőkönyv is megerősíti, mely szerint 2008 első felében romlott az esetek rendezésének aránya, és új hátralék keletkezett. A Felügyelő Bizottság megjegyzi továbbá, hogy a műveletek hatékonyságát és hatásosságát kizárólag a vizsgálatok szemszögéből lehet mérni, és nem terjednek ki semmilyen más műveleti tevékenységre vagy támogató szolgáltatásra. A Felügyelő Bizottság szerint ugyanakkor az OLAF támogató szolgálatait (egyéb műveleti tevékenységek és adminisztratív szolgáltatások) is be kellene vonni ebbe a stratégiába annak a céljából, hogy az OLAF „világszínvonalú közigazgatási vizsgálati szervvé” váljon. A jövőben érdemes lenne átgondolni, hogy a vizsgálatokon kívüli többi tevékenység hogyan járulhatna hozzá hasznosan az OLAF vizsgálatokhoz, és ez hogyan lenne mérhető az éves irányítási tervben. A Felügyelő Bizottság megjegyzi, hogy „az együttműködési kultúra ösztönzése a csalás és a korrupció elleni küzdelem érdekében” című, 2. sz. egyedi célkitűzés nem tartalmaz semmilyen világos házon belüli kommunikációs stratégiát. Az OLAF eseteinek a Felügyelő Bizottság általi monitoringját vizsgálva feltűnik, hogy javítható lenne a tevékenységeknek az egységek és az osztályok közötti általános koordinációja. Ezért a Felügyelő Bizottság belső kommunikációs stratégia beépítését javasolja az éves irányítási tervbe annak érdekében, hogy javuljon a tudásmegosztás és az OLAF-személyzet tudatosságának általános szintje a szervezet saját tevékenységeiről. 2. Belső használatra szánt mellékletek A Felügyelő Bizottság üdvözli a vizsgálatokra vonatkozó egyedi pénzügyi hatásmutatót a kereskedelem és a vámügyek területén, és a becsült 1 millió EUR-t meghaladó pénzügyi hatással járó esetekre fordított megnövelt hangsúlyt. A vizsgálatokkal és műveletekkel foglalkozó A és B igazgatóságok hatékonysága tekintetében a Felügyelő Bizottság különösen azt szeretné tudni, hogy milyen módon követik nyomon jelenleg a vizsgálatok időtartamát és potenciális késedelmüket. Emellett üdvözli az ügyek 18 havonta történő szisztematikus felülvizsgálatát, miközben annak mérlegelésére is felkéri az OLAF-ot, hogy elegendő-e ez a rendszer a késedelmek ellenőrzéséhez. A Felügyelő Bizottság a „függőben lévő új szakasz” fogalmának tisztázását kéri. Általában véve a Felügyelő Bizottság szigorú ellenőrzési rendszer szükségességét hangsúlyozza a késedelmek csökkentése és az esetekkel kapcsolatos munka minőségének fenntartása érdekében. A 2008. évi éves irányítási tervben foglaltakhoz hasonlóan a Felügyelő Bizottság megkérdőjelezi a „a pénzügyi/bírósági/közigazgatási nyomon követéssel zárult esetek százalékos aránya” mutató értékét és hasznosságát az összes eset számának viszonyában, mivel a kezdetekkor nehéz előre látni a vizsgálatok eredményét. A Felügyelő Bizottság szeretné megismételni, hogy az esetek 24 hónapos időtartamára vonatkozó eredménymutatót nem sikerült teljesíteni 2008-ban, és az elmúlt négy évben sem. Az igazgatók 2008. októberi üléséről készült jegyzőkönyv szerint csupán az esetek 49 %-át zárták le 24 hónapon belül 2008 első félévében. 2008 első felében egy aktív eset átlagos időtartama 27 hónap volt. A Felügyelő Bizottság megkérdőjelezi, hogy a cél elérhető-e 2009-ben, különösen ha az OLAF összetettebb eseteket céloz majd meg amellett, hogy nem fognak kiegészítő erőforrások rendelkezésre állni. Az éves irányítási tervben az szerepel (a hatékonyságról szóló 1.2. pont), hogy az értékelések (vagy felmérések) a vizsgálatot végzők munkaterhelésének mintegy 50 %-át teszik ki (48 %-ot az A igazgatóságban, és 54 %-ot a B igazgatóságban). A Felügyelő Bizottság megjegyzi, hogy a vizsgálatok „nem aktív szakaszára” nem fogalmaztak meg célkitűzéseket, és az éves irányítási tervben nem szerepel információ az értékelések átlagos hosszáról. A Felügyelő Bizottság javasolja annak megfontolását, hogy a vizsgálatok nem aktív szakaszát hogyan lehetne az éves irányítási tervbe foglalni, hiszen az szűkös erőforrásokat emészt fel, valamint fontos tényező például a bizonyítékok időkorlátjának meghatározásakor vagy az OLAF esetekről szóló végső jelentéseinek nyomon követésekor. Végezetül a Felügyelő Bizottság meg szeretné jegyezni, hogy a támogató tevékenységekre vonatkozó eredménymutatók némelyike (pl. „a szervezett találkozók száma”, a „zökkenőmentes együttműködés” és a „kapott visszajelzések”) túl általános, nehezen mérhető és/vagy nem elég precíz ahhoz, hogy a rögzített célkitűzések tükrében nyomonkövethető legyen, és megkérdőjelezi, hogy ezek valóban jó és hatékony módszernek minősülnek-e a teljesítmény értékelésére.

5. MELLÉKLET 2/2009. sz. VÉLEMÉNY Az OLAF kilenc hónapnál hosszabb ideje tartó vizsgálatokról szóló jelentéseiről Brüsszel, 2009. május 28. I. RÉSZ BEVEZETÉS Az Európai Csalás Elleni Hivatal (a továbbiakban: OLAF) főigazgatója havi jelentést nyújt be a Felügyeleti Bizottságnak, amely tartalmazza minden olyan vizsgálat összefoglalását, amely több mint kilenc hónapja folyamatban van (a továbbiakban: kilenchónapos jelentések). A kilenchónapos jelentések leírják, mi az oka annak, hogy a vizsgálatok még nem zárultak le, és megjelölik az egyes ügyek lezárásának várható időpontját. A vizsgálatok hossza az intézmények és az OLAF (1) számára egyaránt aggodalomra ad okot, figyelemmel a negatív következményekre, amelyekkel az elhúzódások a vizsgálattal érintett felek számára, valamint a vizsgálatok OLAF által folytatott igazgatási, igazságszolgáltatási és pénzügyi nyomon követése szempontjából járnak. Az elhúzódó ügyek nagy számából adódó jelentős ügyhátralék az OLAF napi munkájára is kedvezőtlen hatással van, mivel a régi ügyek puszta kezelése is jelentős erőforrásokat von el a Hivatal elsődleges feladataitól. Az OLAF európai és nemzetközi vizsgálatok lefolytatása terén 10 éves, kivételes és jelentős mértékű tapasztalattal rendelkezik, jelentősége és hírneve folyamatosan nő. Ezért alapvető fontosságú, hogy az ügyek vizsgálatához és befejezéséhez szükséges idő a lehető legrövidebb legyen. A Felügyeleti Bizottság feladata A Felügyeleti Bizottság (a továbbiakban: FB) által végzett e felülvizsgálat általános célja, hogy értékelje a vizsgálatok időtartamát és az esetleges aránytalan elhúzódások okait annak biztosítása érdekében, hogy a vizsgálatokat folyamatosan, az ügyek körülményeivel és bonyolultságával arányos időtartam alatt folytassák le (2). Az FB e rendszeres ellenőrzési eljárással mindenekelőtt megerősíti az OLAF függetlenségét annak megvizsgálása révén, nem került-e sor a vizsgálatok pártatlan lefolytatásába való külső beavatkozásra, valamint, hogy a késedelem nem hiúsítja-e meg az egy-egy vizsgálattal elérni kívánt eredményt, például elévülés bekövetkezte miatt. Ez az FB második véleménye a kilenchónapos jelentésekről. Az FB megvizsgálta mind a 150, a 2006. januártól decemberig terjedő időszakot érintő kilenchónapos jelentést, és 2007 áprilisában kiadta 1/2007. sz. véleményét. E vélemény célja két különböző szempont értékelése volt: egyrészt, hogy e jelentések megfelelő információkat tartalmaztak-e, hogy lehetővé tegyék az FB számára ellenőrzési feladatának ellátását, és másrészt, hogy e jelentések az OLAF számára mennyiben használhatók irányítási segédeszközként annak elősegítésére, hogy a vizsgálatokat arányos időn belül eredményesen lezárják. E vélemény következtetéseit és ajánlásait az OLAF elfogadta és követte (3). Az FB e véleményben jelezte, hogy jövőbeli lépésként vizsgálni fogja az OLAF által megadott időn belül le nem zárult vizsgálatok elhúzódásának okait. Az OLAF kilenchónapos jelentései Ez a vélemény a 2007. január és 2008. december közötti időszakra kiterjedő, (424 folyamatban levő ügyre jutó) 275 „kilenchónapos jelentés”, és 115 „kezdeti információk értékelése” vizsgálatán alapul; ez utóbbiakat az OLAF 2008 márciusa és 2008 decembere között minden egyes kilenchónapos jelentéshez kapcsolódóan megküldte az FB-nek (4). Ezeket az értékeléseket az OLAF vizsgálatvégző tisztviselői készítik a vizsgálat megindításáról való döntés meghozatala előtt, és azok kezdeti munkaterv-javaslatokat is tartalmaznak. Az FB az ügyviteli rendszerben (CMS) is ellenőrizte az ügyek állását. A kapott jelentések az alábbi megoszlást mutatták (5): — 47 belső vizsgálat: európai intézmények: az OLAF vezető szerepet játszik és világosan meghatározott eljárási hatáskörökkel rendelkezik (6). — 11 belső/külső vizsgálat: uniós szervek: az OLAF vezető szerepet játszik (7). — 51 ügy a közvetlen kiadások és külső támogatások területén: az OLAF vezető szerepet játszik, és a vizsgálatok lefolytatására vonatkozó szabályok alapjául harmadik országokkal kötött megállapodások is szolgálnak (8). — 46 ügy a külső fellépések területén: az OLAF vezető szerepet játszik, és a vizsgálatok lefolytatására vonatkozó szabályok alapjául harmadik országokkal kötött megállapodások is szolgálnak (9). — 43 ügy a mezőgazdaság területén: az OLAF erős és jól megalapozott hatáskörökkel rendelkezik. Ugyanakkor ehhez a területhez tartoznak a mezőgazdasági termékeket érintő vámügyi ügyek is, amelyekben az OLAF elsősorban összehangoló és segítségnyújtó szerepet játszik (10). — 51 ügy a vámügyek I. és II. területén: az OLAF összehangoló és segítségnyújtó szerepet tölt be, és az ügyek időtartama jelentős mértékben függ az érintett tagállamok vagy harmadik országok által tett lépésektől (11). — 26 ügy a strukturális intézkedések területén: az OLAF szilárd jogalappal rendelkezik arra, hogy vizsgálatokat folytasson ezen a területen (12). Az OLAF formanyomtatványt rendszeresített a kilenchónapos jelentésekhez. A vizsgálatvégző tisztviselők az ügyek elhúzódásának a kilenchónapos jelentés formanyomtatványán előre meghatározott indokait az alábbiaknak megfelelően jelölték meg (13): — „Jelentős forrásokat biztosítottak, de az operatív/vizsgálati munka mennyisége miatt így is több időre van szükség.” 133 jelentésben (50 %); — „A vizsgálatok taktikai célú ideiglenes felfüggesztése” 16 jelentésben (6 %); — „Forráshiány” 30 jelentésben (11 %); — „Alacsony prioritás és korlátozottan rendelkezésre álló források” 12 jelentésben (5 %); — „Az együttműködés hiánya: a tagállam; a Bizottság szolgálatai; más intézmény; magánszemély/vállalkozás részéről” 43 jelentésben (15 %); és — „Egyéb indok: lásd az ügyet” 77 jelentésben (27 %). E kilenchónapos jelentéseket az OLAF vizsgálatvégző tisztviselői készítik, és az érintett ágazatért felelős csoportvezető, valamint az adott vizsgálati és műveleti igazgatóság igazgatója hivatalosan is ellenjegyzi – „láttamozza” – azokat. 2008 januárjától a formanyomtatvány módosítását követően (14)„a vizsgálatok taktikai célú ideiglenes felfüggesztése” és az „alacsony prioritás és korlátozottan rendelkezésre álló források” okokat eltávolították a listáról. A jelenlegi felülvizsgálat célja és módszerei Bármely vizsgálatokat végző hivatal számára alapvető fontosságú, hogy világosan meg tudja jelölni a vizsgálati folyamat elhúzódásának és akadályoztatásának okait. Ez lehetővé teszi a vizsgálatok pontos tervezését és a vizsgálatok terén meghatározott stratégia követését, a megfelelő munkaerő rendelkezésre bocsátását, a külső együttműködés pontos értékelését, az ügyek közötti fontossági sorrend felállítását és a vizsgálati politika elfogadását. Ezenkívül az FB – a külső beavatkozások és a részrehajló döntések kizárása érdekében – csak akkor tudja figyelemmel kísérni az OLAF vizsgálatainak hosszát, ha az elhúzódások alapjául objektív és ellenőrizhető okokat jelölnek meg. 2008 decemberében az OLAF vizsgálatainak 78 %-a több mint kilenc hónapja volt folyamatban, 40 %-uk pedig több, mint két éve. Az FB úgy döntött, a kilenchónapos jelentésekben szolgáltatott információk általános elemzése mellett ellenőrzi az ügyek elhúzódásának alapjául szolgáló – az OLAF vizsgálatvégző tisztviselői által a kilenchónapos jelentésekben megjelölt – indokok következetességét is (az egyes indokok részletesebb bemutatására a jelentés fő részében kerül sor). Az FB emellett megvizsgálta az elhúzódások megjelölt okait is annak elemzése érdekében, hogy ezek mennyiben járulnak hozzá a folyamatban levő vizsgálatok elhúzódása tényleges indokának vagy az elhúzódást okozó legfontosabb tényezőknek a megértéséhez. E célból az FB a kezdeti információk értékeléseit is elemezte, különösen a kezdeti munkaterv-javaslatokat. Ezen elemzés elvégzésével az FB továbbá azt is tisztázni kívánta, hogy a kilenchónapos időszakon túl folyamatban levő vizsgálatok nagy aránya objektív és elkerülhetetlen okok következménye-e. Ezenkívül az FB kül