A büntető törvénykönyvet és a büntető eljárásjogi törvénykönyvet illetően szintén folyamatban van a jogszabály-módosítások előkészítése. Az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus keretében készült korábbi jelentések rámutatnak, hogy a ha törvénykönyvek megreformálásáról folytatott alapvető vita túl hosszúra nyúlik, az veszélybe sodorja a sürgetőbb és célirányos változások megvalósítását . Az elmúlt öt év során az egymást követő kormányok több alkalommal is megkísérelték a büntető törvénykönyv megreformálását, e törekvések azonban egyelőre nem jártak sok sikerrel . A kormány 2015-ben új eszmecsere-folyamatot kezdeményezett a büntetőpolitika átfogó reformjáról . A folyamat célja egy átfogó reform megvalósítása, amihez körültekintő elemzésre és előkészítésre, valamint az igazságszolgáltatásra és a jogi szakmákra is kiterjedő, széles körű konzultációra van szükség. Mindeközben a bolgár hatóságok elismerték, hogy gyors előrelépésre van szükség bizonyos célzott módosításokat illetően is – konkrétan kezelni kell a büntetőeljárás tárgyalási szakaszában késedelemhez vezető problémákat, és támogatni kell a korrupciós bűncselekmények elkövetőinek büntetőeljárás alá vonását. A legégetőbb hiányosságok kezelése érdekében már elfogadtak néhány módosítást, ám ezek gyakorlati hatásai még nem érzékelhetők.

2015 tavaszán – miután a tisztség több éve betöltetlen volt – a nemzetgyűlés megválasztotta az Igazságszolgáltatási Felügyelet új főfelügyelőjét. Az eljárás egyes szakaszainak meghatározása átláthatóbb volt, és a civil társadalom is javasolhatott jelölteket. Szintén ezt a megközelítést alkalmazták az új felügyelői testület választási eljárásában, amely tavaly ősszel indult és még jelenleg is folyamatban van . Ez az eljárás kiemelt jelentőséggel bír, hiszen a felügyelet erősebb szerepet fog játszani a bírói karon belüli feddhetetlenségi ügyek és korrupciógyanús esetek kezelésében. Fontos, hogy a feladatainak hatékony ellátásához szükséges valamennyi erőforrás a felügyelet rendelkezésére álljon.

A bírói karon belüli korrupcióra és befolyással való üzérkedésre vonatkozó súlyos gyanúsításokat csupán belső és külső nyomás hatására vizsgálták ki – a hatóságok nem voltak képesek vagy hajlandók proaktív vizsgálatokat indítani. Az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus keretében készült legutóbbi jelentés kiemelte a szófiai városi bíróság összefüggésében 2014 végén felfedett szabálytalanságokat, és azt is megemlítette, hogy a Legfelsőbb Igazságszolgáltatási Tanács első reakciójában alacsony prioritású kérdésként utalt az ügyre. A Legfelsőbb Igazságszolgáltatási Tanács lépéseket tett annak érdekében, hogy javuljon Bulgáriában a bírósági ügyek véletlenszerű elosztásának gyakorlati megvalósítása: 2015 októberében új, központi informatikai rendszert vezettek be a teljes bírói kar számára. Ez elősegítheti az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus keretében készült korábbi jelentésekben újra és újra kiemelt probléma kezelését. Ugyanakkor a Legfelsőbb Igazságszolgáltatási Tanács elzárkózott attól, hogy állást foglaljon a szófiai városi bíróság magas rangú bírái által elkövetett súlyos törvénysértésekre vonatkozó állításokról. Fegyelmi intézkedésekre csak jóval később került sor, miután egyes esetekkel az igazságügyi miniszter volt kénytelen foglalkozni .

Már az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus keretében készült 2015-ös jelentésben is említésre került, hogy az igazságügyi reformstratégia a következő évekre szóló átfogó és részletes tervet jelent. Miután a bolgár nemzetgyűlés 2015 januárjában jóváhagyta a reformstratégiát, a kormány számos, az igazságügyi miniszter közvetlen irányítása alá tartozó területen konkrét nyomon követést kezdeményezett. A 2015-ben zajlott nyilvános vita során a Legfelsőbb Bírói Tanács reformját emelték ki a stratégia legfontosabb próbatételeként. A Legfelsőbb Igazságszolgáltatási Tanács a bolgár igazságszolgáltatás kulcsfontosságú intézménye. Széles körű jogosítványokkal rendelkezik a bírák és ügyészek kinevezése, előléptetése és felügyelete terén csakúgy, mint az igazságszolgáltatás rendelkezésére álló költségvetés kezelésében. Emellett a nyilvánossággal való kapcsolattartásban az igazságszolgáltatást képviseli, és központi szereppel bír az igazságszolgáltatás egészéhez való lakossági hozzáállás alakításában. Az igazságszolgáltatás iránti közbizalom továbbra is alacsony .

A Bizottság továbbra is támogatja Bulgáriának az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus céljainak eléréséért tett erőfeszítéseit. Bulgária az európai strukturális és beruházási alapok révén már jelenleg is több területen részesül támogatásban . Ezen túlmenően a Bizottság 2015-ben új eszközt hozott létre: a Strukturálisreform-támogató Szolgálat az uniós tagállamok reformtörekvéseihez nyújt technikai segítséget a legkülönfélébb területeken. A tagállamok és a nemzetközi szervezetek további támogatást is nyújtanak, gyakran a bolgár civil társadalommal karöltve. Az effajta szerepvállalás a nyitott és demokratikus társadalom része, és lényegesen előmozdíthatja a bolgár reformtörekvéseket. A Bizottság üdvözli, hogy Bulgária – amint azt a bolgár miniszterelnök kifejtette – érdeklődést mutat további technikai segítség igénybevétele iránt , és arra ösztönzi az országot, hogy teljes mértékben aknázza ki az összes rendelkezésre álló lehetőséget.

Az igazságszolgáltatás minősége és hatékonysága szempontjából azt kell a legfőbb meghatározó tényezőnek tekinteni, hogy a rendszer egésze milyen mértékben biztosít megfelelő igazságszolgáltatást – azaz a polgárok bíznak-e abban, hogy az igazságszolgáltatási rendszer méltányos jogorvoslatot nyújt, a bűncselekmények elkövetőit hatékonyan büntetőeljárás alá vonják, valamint az igazságszolgáltatás a törvényekkel összhangban valósul meg úgy, hogy az érzékelhető is legyen. Az idén nagy hangsúlyt kaptak az erre vonatkozó aggályok, mikor az Emberi Jogok Európai Bírósága kijelentette, hogy „már több mint 45, Bulgáriát elmarasztaló ítéletben rámutatott, hogy a hatóságok nem tettek eleget a hatékony nyomozás végrehajtására vonatkozó kötelezettségüknek, és véleménye szerint a visszatérő hiányosságok rendszerszintű problémára engednek következtetni”. Bár egyértelműen a bűnüldözés egészét érintő kérdésről van szó, az is világos, hogy az ügyészségen és a bírói karon belüli problémák továbbra is fennállnak.

Az igazságszolgáltatás napi szintű irányítása – beleértve a kinevezéseket, az előléptetéseket, a képzést, a fegyelmi eljárásokat és a bírói karra, illetve az igazságügyi hatóságokra háruló munkaterhelés kezelését – a Legfelsőbb Igazságszolgáltatási Tanács feladata. Az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus keretében készült korábbi jelentések hangsúlyozták, hogy a munkateher bíróságok közötti egyenlőtlen megoszlása problémát jelenthet az bírósági eljárás minősége és hatékonysága, valamint adott esetben a bírák függetlensége szempontjából is . Főként a nagyobb bíróságok túlterheltek – különösen igaz ez a szófiai bíróságokra –, míg más bíróságok munkaterhelése alacsony. A Legfelsőbb Igazságszolgáltatási Tanács a korábbi évekhez hasonlóan 2015-ben újra megkísérelte kezelni a bíróságok munkaterhelése közötti különbségeket; a túlterhelt bíróságokon új álláshelyeket nyitottak meg, a kis munkaterhelésű bíróságokon pedig álláshelyeket szüntettek meg. Mindazonáltal ezen intézkedés hatásai egyelőre mérsékeltek. Egy átfogóbb megoldás előkészítésének keretében a Legfelsőbb Igazságszolgáltatási Tanács egy albizottsága megkezdte a munkaterhelés összehangolt szabályainak kidolgozását, valamint széles körű társadalmi-gazdasági elemzést készített a regionális bíróságokról. Az elemzés 2015-ben lezárult, így most már alapot nyújthat a humánerőforrások következetesebb kezeléséhez, és akár a bíróságok szervezeti felépítésének átalakításához is. A Legfelsőbb Igazságszolgáltatási Tanács első lépésként a regionális bíróságok felépítésére vonatkozó javaslatokat kíván előterjeszteni, amelyeket 2016 során nyilvános konzultációra bocsátanak. A munkaterhelés összehangolt új szabályainak köszönhetően a Legfelsőbb Igazságszolgáltatási Tanács olyan adatokra is szert tenne, amelyek lehetővé teszik a rendszer más részeinek – így a kerületi vagy fellebbviteli bíróságoknak és a közigazgatási bíróságoknak az – ésszerűsítését. Az összehangolt szabályok azonban már ilyen reformok nélkül is jobb kiindulópontot jelentenek a humánerőforrások megfelelő elosztásához a rendszer különböző részei közötti. Az ilyen döntések ugyan sok esetben érzékeny kérdések, ugyanakkor egy szűkös forrásokkal bíró környezetben elősegítik a minőség és hatékonyság átfogó javítását .

Általánosabban fogalmazva számos területen irányítási döntések révén kell biztosítani az igazságügyi reformstratégia nyomon követését. Az e-igazságügy bevezetése kiemelkedő jelentőségű példája annak, hogy a jogalkotási és irányítási döntéseknek összhangban kell állniuk. Meghatározó feladat az e-igazságügy megfelelő végrehajtásához szükséges összetett irányítási és technikai eljárások kezelésére alkalmas kapacitás kiépítése, többek között az adatvédelem és az adatbiztonság területén.

A fegyelmi eljárások területén szintén hasznosnak bizonyulhat a munkaterhelésre vonatkozó normák bevezetése, mivel objektív alapot nyújtana a szankcionáláshoz az eljárási határidők be nem tartása esetén . Az e területet érintő problémák azonban mélyebben gyökereznek, és a bírósági tisztviselők körében kialakult általános vélekedés szerint a Legfelsőbb Igazságszolgáltatási Tanács döntései se nem átláthatók, se nem objektívek. A helyzetet a fegyelmi eljárásokra és a szankciókra vonatkozó világos normák lefektetésével lehetne orvosolni, továbbá azzal, hogy következetesebb tájékoztatást nyújtanak, elmagyarázva az egyes döntések és az általános normák közötti kapcsolatot. Az egyértelmű fegyelmi normák hiánya különös problémát jelent az olyan esetekben, amikor az eljárások az etikai kódex megsértésére vagy az igazságszolgáltatás hírnevét aláásó cselekedetekre utalnak , ám a fegyelmi felelősség pontos mértéke kérdéses. Az ilyen esetekben fennáll annak a veszélye, hogy önkényes döntések születnek, amelyek visszatartó hatással lehetnek a nyilvánosság előtt jogszerű témákról beszélő bírákra.

Az ügyészség meghatározó szerepet játszik az igazságszolgáltatási rendszerben. A kormány igazságügyi reformstratégiájának egyik célkitűzése a független elemzésen alapuló, széles körű ügyészségi reform. Az ügyészségi reform fő céljai közé tartozna a fokozott kezdeményezőkészség és felelősségérzet kialakítása egy kevésbé hierarchikus kultúra révén, valamint a teljes ügyészség elszámoltathatóságának és az ügyészségbe vetett közbizalomnak az erősítése. A reform az elmúlt években megtett lépésekre, valamint a bolgár büntetőpolitika tervezett reformjára épülne. A mélyreható ügyészségi reform iránti igény abból ered, hogy a magas szintű korrupciós és szervezett bűnözési ügyekben továbbra sem születtek meggyőző eredmények . Az ügyészségi reform ugyancsak visszatérő témája a Bulgáriában tevékenykedő független megfigyelők közötti tárgyalásoknak. Az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus keretében készült jelentések több ízben is kifejtették, hogy objektív elemzést kellene készíteni arról, hogy mely konkrét magas szintű ügyeket nem tudták sikeresen lezárni, hiszen ez lenne a legjobb módja a jövőbeni intézkedések világos meghatározásának.

2.2. Korrupció

Az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus keretében Bulgária számára meghatározott negyedik és ötödik referenciaérték a korrupció elleni hatékony intézkedésekre vonatkozik, amelyek egyúttal a magas szinten elkövetett korrupcióra és általánosabb értelemben a közintézményeken belüli korrupcióra is kiterjednek. Bulgária folyamatosan azon uniós tagállamok között szerepel, ahol a korrupció érzékelt szintje a legmagasabb, és a korrupciót tekintik a bulgáriai üzleti tevékenység egyik legfontosabb akadályának . Az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus keretében készült korábbi jelentések rámutattak az e területen tett erőfeszítések hiányosságaira . A korrupció elleni küzdelem érdekében létrehozott intézményeket a szétaprózódás, a koordináció hiánya és az eltérő felkészültségi szint jellemezte.

2015-ben a bolgár hatóságok végre tudomásul vették a problémát, és a kormány új átfogó országos stratégiát fogadott el a korrupció leküzdésére. Ez a stratégia jelentős lépésnek tekinthető, mivel világosan bemutatja a kihívásokat, és egy sor konkrét intézkedésre tesz javaslatot az azonosított problémák megoldása érdekében. Most a stratégia végrehajtásának biztosítása jelenti a kihívást . A nemrégiben létrehozott nemzeti koordinációs tanács küldetése az intézkedések összehangolása és a haladás nyomon követése. Ugyanakkor a nemzeti koordinációs tanács továbbra is szakpolitikai szintű intézmény, amelynek eredményes működéséhez a legmagasabb szintű politikai támogatásra és hatékony működési struktúrára van szükség. Az új megközelítés politikai támogatottsága kérdésessé vált, mivel a kormány által javasolt új antikorrupciós törvény 2015 szeptemberében már első olvasatban elakadt a nemzetgyűlésben. A törvénytervezet arra irányult, hogy az új megközelítést szilárd intézményi alapokkal támassza alá: rendelkezik egy egységes antikkorrupciós hatóság létrehozásáról, amelynek feladata a magas rangú tisztviselők összeférhetetlenségi és vagyonnyilatkozatainak ellenőrzése, valamint a lehetséges korrupció és jogellenes meggazdagodás eseteinek kivizsgálása lesz . A törvénytervezet emellett magában foglalja a köztisztviselők összeférhetetlenségének és magánvagyonának ellenőrzési rendszerére vonatkozó reformot is.

A tervezet szeptemberi elutasítása meglepetésként érte a kormányt, és a magas rangú köztisztviselők közötti korrupció kezelését célzó fő kezdeményezés további elhalasztását eredményezte. A kialakult viták során gyakran merült fel a névtelen jelzések használatának kérdése, mivel félreértésekre adott okot, hogy lehetőség van a névtelen jelzések fogadására, miközben a bíróságon használt bizonyítékoknak egyértelműen azonosíthatónak kell lenniük. Noha a kormány ígéretet tett arra, hogy 2016 során előmozdítja a törvény elfogadását, a kezdeti sikertelensége kétségessé teszi, hogy megfelelő konszenzus övezi-e a magas szinten elkövetett korrupció kezelésének és az új antikorrupciós stratégia érvényesítésének szükségességét. E jogszabály ismételt előterjesztése és elfogadása csakúgy, mint ezt követően az új intézmény létrehozása kulcsfontosságú próbatétel lesz Bulgária 2016-os elkötelezettségére nézve.

A bolgár kormány – antikorrupciós stratégiájának részeként – egy sor egyéb kezdeményezést indított a közigazgatásban tapasztalható korrupció általános kezelése céljából. Ezek közé tartozik a közigazgatási felügyeletek reformja, a közbeszerzési rendszer javítására irányuló fellépés, továbbá az ágazati antikorrupciós tervek kidolgozása, amelyek megelőző intézkedéseket határoznak meg a hétköznapi korrupció kockázatának nagy mértékben kitett számos konkrét ágazatban . Ezen intézkedéseket folyamatosan nyomon kell követni, mindenekelőtt azokon a területeken, ahol jogszabály-módosításra van szükség .

Végül Bulgáriának meggyőző eredményeket kell felmutatnia a magas szinten elkövetett korrupciós ügyek sikeres kivizsgálása, az elkövetők büntetőeljárás alá vonása és a jogerős bírósági ítéletek meghozatala terén. Az ügyészség pragmatikusan állt hozzá a szervezeti átalakítás révén történő kapacitásbővítéshez és a többi illetékes szolgálattal való együttműködés szorosabbra fűzéséhez. A stratégia keretében tett legutóbbi lépés a szófiai városi ügyészség felügyelete alá tartozó, megerősített intézményközi egység áprilisi létrehozása volt. Az új testület küldetése a magas szinten elkövetett korrupció kivizsgálása és az elkövetők büntetőjogi felelősségre vonása . Már vannak arra utaló jelek, hogy az ilyen szakosított, szoros szolgálatközi együttműködés kedvező eredményekkel jár. Számos ügyet bíróság elé terjesztettek , és sok esetben folyamatban van a nyomozás. Mindazonáltal a magas szinten elkövetett korrupció felszámolását célzó bulgáriai erőfeszítések megítélése attól függ, hogy születnek-e jogerős bírósági határozatok, és végrehajtják-e azokat. A magas szinten elkövetett korrupciós esetekben hozott jogerős elmarasztaló ítéletek tekintetében egyelőre mérsékeltek az eredmények .

2.3. Szervezett bűnözés

Az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus keretében meghatározott hatodik referenciaérték a szervezett bűnözés elleni küzdelemre vonatkozik. Bulgária 2012-ben létrehozta a szervezett bűnözéssel foglalkozó különös hatáskörű törvényszéket és ügyészséget, amely intézmények már elértek némi előrelépést a bíróság elé terjesztett ügyek, illetve az elítélések számát tekintve. Ugyanakkor a súlyos szervezett bűnözéssel kapcsolatos eljárásokat továbbra is hátráltatják a bonyolult rendelkezések és a formalista büntetőeljárások . Változatlanul fennáll a tanúk súlyos megfélemlítésének jelensége, ami aláássa a hatékony eljárásokat. Bulgáriának egyelőre nem sikerült meggyőző eredményeket felmutatnia, amelyek bizonyítanák, hogy a súlyos szervezett bűnözéssel kapcsolatos ügyekben jogerős bírósági határozatok születnek, amelyeket végre is hajtanak. Nemrégiben újra megerősítést nyert, hogy komoly kihívásról van szó, miután több, egyértelműen a szervezett bűnözéssel összefüggésbe hozható gyilkosság történt. Az elmúlt néhány évben történt bérgyilkosságok közül sok még mindig megoldatlan ügy .

2015-ben Bulgária módosította az eljárásjogi törvényt, hogy kezelje az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus keretében készült korábbi jelentésekben azonosított problémákat, azaz a bűnözők szökését és azt, hogy a szakosított ügyészség túl van terhelve a szervezett bűnözéshez nem kapcsolódó, kis horderejű ügyekkel. Jelenleg még túl korai lenne a módosítások hatásának értékelése. A bűnözők szökése kapcsán új, szervezeti jellegű problémákra derült fény, amelyek kezelése érdekében már megkezdődött a munka.

2012-ben Bulgária a bűncselekményből származó vagyon elkobzására vonatkozó törvényt is módosította. A korábbi jogszabály hatálya alá tartozó ügyek lezárása folyamatban van, és új ügyek váltják fel azokat, amelyek kapcsán az új törvény gyakorlati alkalmazása egy sor problémát hozott felszínre, amelyek ismét jogszabály-módosítást tesznek szükségessé. A vagyonelkobzási bizottság a problémák kezelésére részletes ajánlásokat dolgozott ki, amelyeket a nemzetgyűlésnek mielőbb véleményeznie kellene.

A szervezett bűnözéssel foglalkozó szakosított vizsgálati szolgálat 2013 óta az Állami Nemzetbiztonsági Ügynökséghez (SANS) tartozott, majd 2015 elején visszakerült a belügyminisztérium ellenőrzése alá. A legutóbbi átszervezés a 2013. évinél gördülékenyebben zajlott, ám még így is okozott némi zavart. A jövőre nézve kulcsfontosságú, hogy a szervezett bűnözéssel foglalkozó igazgatóság rendelkezik-e a feladatainak ellátásához szükséges stabilitással és erőforrásokkal. Az átszervezés végrehajtásáról szóló jogszabályt illetően több jogi aggály is felmerült, mindenekelőtt a szervezett bűnözéssel foglalkozó igazgatóság hatáskörének jogi meghatározása kapcsán, amely a jelek szerint indokolatlanul korlátozza az igazgatóság mozgásterét.

3. KÖVETKEZTETÉSEK ÉS AJÁNLÁSOK

2015 során Bulgária jelentős lépéseket tett azért, hogy a reformfolyamat ismét lendületet kapjon egy olyan időszak után, amelyben a politikai instabilitás láthatóan visszatartotta a haladást. Az igazságügyi reformmal és a korrupció elleni küzdelemmel kapcsolatos két stratégia részletesen kidolgozott cselekvési tervet biztosít. Egyértelmű, hogy 2016 fő kihívása ezen stratégiák konkrét és kézzelfogható eredményekre váltása lesz. Több kezdeményezés indult, és ezek némelyike tényleges javulást eredményezett. Decemberben Bulgária alkotmánymódosítást hajtott végre. Bár a módosítások szövege néhol lényegesen eltért a kormány eredeti javaslatától, elfogadásuk mégis fontos lépésnek tekinthető a Legfelsőbb Igazságszolgáltatási Tanács reformja felé. Most nyomon követésre van szükség annak biztosítása érdekében, hogy az igazságügyi reformban foglalt valamennyi változást jogszabályban is rögzítsék. Más kezdeményezések kudarcot vallottak, elsősorban az antikorrupciós stratégia, mivel a nemzetgyűlés elutasította az új egységes antikorrupciós hatóság létrehozását célzó törvénytervezetet. A kormány bejelentette, hogy újra elő kívánja terjeszteni a javaslat egy módosított változatát, ám az elutasítás a reformfolyamatra vonatkozó konszenzus hiányát tükrözi.

A magas szinten elkövetett korrupcióval és a szervezett bűnözéssel kapcsolatos ügyek lassú előrehaladása, valamint a konkrét – például a szófiai városi bíróságot 2014-ben övező – visszásságok bizonytalan kezelése és nyomon követése folyamatosan csökkenti a bolgár hatóságok igazságszolgáltatási képessége iránti közbizalmat. Az Emberi Jogok Európai Bírósága megállapítása szerint rendszerszintű probléma áll fenn Bulgáriának a törvénysértések hatékony vizsgálatára vonatkozó kötelezettsége tekintetében. Ezt az álláspontot az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus keretében készült számos jelentés is megerősíti, ám a bolgár hatóságok továbbra sem tanúsítanak kellő elszántságot e hiányosságok kezelése iránt. Számos, az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus keretében készült 2015-ös jelentésben megfogalmazott ajánlás változatlanul érvényes.