A belső piac az EU egyik legnagyszerűbb eszköze, amely az EU gazdasági növekedésének és jólétének gerincét képezi. A közelmúltbeli válságok – például a Covid19-világjárvány vagy az Ukrajna elleni orosz invázió – megmutatták, hogy előre nem látható zavarok esetén az egységes piac és ellátási láncai bizonyos mértékben kiszolgáltatottak, valamint azt is, hogy az európai gazdaság és valamennyi érdekelt fél milyen nagy mértékben támaszkodik a jól működő egységes piacra. A jövőben a geopolitikai instabilitás, az éghajlatváltozás és az abból eredő természeti katasztrófák, a biológiai sokféleség csökkenése és a globális gazdasági instabilitás mellett más, új szükséghelyzetek is kialakulhatnak. Ezért garantálni kell a belső piac működését veszélyhelyzet esetén.

A Schengeni határellenőrzési kódex módosítására irányuló bizottsági javaslat célja, hogy a tagállamok többségét érintő fenyegetések esetén közös választ adjon a belső határokon. A javasolt módosítás eljárási biztosítékokat is bevezet a belső határellenőrzések egyoldalú visszaállítása esetére, és kockázatcsökkentő intézkedések és egyedi biztosítékok alkalmazását írja elő a határrégiók számára azokban az esetekben, amikor visszaállítják a belső határellenőrzéseket. Ezek az ellenőrzések különösen azokat érintik, akik mindennapi életük során (munka, oktatás, egészségügyi ellátás, családi látogatások) lépik át a határt, amint az a Covid19-világjárvány során bebizonyosodott. A javaslat ösztönzi a belső határellenőrzések helyett a belső biztonságot vagy a közrendet fenyegető azonosított veszélyek kezelésére szolgáló hatékony alternatív intézkedések fokozott alkalmazását, például bizonyos feltételek mellett a rendőrség vagy más hatóságok által a határrégiókban végzett fokozott ellenőrzéseket. A javaslat azt is lehetővé teszi a Tanács számára, hogy rövid időn belül kötelező erejű szabályokat fogadjon el, amelyek népegészségügyi veszély esetén a harmadik országbeli állampolgárokra vonatkozó ideiglenes utazási korlátozásokat írnak elő a külső határokon. Egyértelműsíti azt is, hogy a tagállamok milyen intézkedéseket hozhatnak a migránsok politikai célokból történő, harmadik országok általi instrumentalizálása miatt kialakult helyzetekben az EU külső határainak hatékony igazgatása érdekében.

A Bizottság „Vészhelyzeti terv az élelmiszer-ellátás és élelmezésbiztonság biztosítása érdekében” című közleménye levonja a Covid19-világjárvány és a korábbi válságok során tapasztalt tanulságokat azzal a céllal, hogy fokozza a koordinációt és a válságkezelést, beleértve a felkészültséget is. E célból a vészhelyzeti terv meghatározza azokat az alapelveket, amelyeket követni kell annak érdekében, hogy jövőbeli válságok esetén biztosítani lehessen az élelmiszer-ellátást és az élelmezésbiztonságot. A vészhelyzeti terv és az abban foglalt alapelvek végrehajtásának biztosítása érdekében a Bizottság ezzel párhuzamosan a koordináció, az adatok és a gyakorlatok cseréjének megerősítése érdekében létrehozta az élelmezésbiztonsági válságokra való felkészültségre és reagálásra vonatkozó európai mechanizmust (EFSCM), amely a tagállamok és nem uniós országok képviselőiből, valamint az élelmiszer-ellátási lánc érdekelt feleinek képviselőiből áll, és amelynek elnöki tisztjét a Bizottság tölti be. Az EFSCM-et első alkalommal 2022 márciusában hívták össze, hogy megvitassák az energia és bemeneti anyagok árai emelkedésének hatásait, valamint az Ukrajna elleni orosz inváziónak az élelmezésbiztonságra és -ellátásra gyakorolt hatásait. A piaci megfigyelőközpontok és a civil párbeszédben részt vevő csoportok egyéb fórumok, amelyek biztosítják az átláthatóságot és az információáramlást az élelmiszer-ágazatban.

A gazdasági tevékenységek a belső piacon belül mélyen integráltak. A szabad mozgáshoz való jogukra támaszkodó, különböző tagállamokban található vállalatok, szolgáltatók, ügyfelek, fogyasztók és munkavállalók közötti interakció egyre gyakoribb. A korábbi válság tapasztalatai azt mutatják, hogy a termelési kapacitások eloszlása gyakran egyenetlen az EU-ban (pl. egyes termékek gyártósorai elsősorban néhány tagállamban találhatók). Ezzel párhuzamosan válság esetén az EU területén a válság szempontjából releváns áruk vagy szolgáltatások iránti kereslet is egyenetlen lehet. Az egységes piac zökkenőmentes és zavartalan működésének biztosítására irányuló célkitűzés egyoldalú nemzeti intézkedésekkel nem érhető el. Ezenkívül, még ha a tagállamok által egyénileg elfogadott intézkedések bizonyos mértékig képesek is kezelni a nemzeti szintű válságból eredő hiányosságokat, valójában nagyobb valószínűséggel súlyosbítják az említett válságot az egész EU-ban azáltal, hogy további akadályokat gördítenek a szabad mozgás elé, és/vagy további terhet rónak a már amúgy is hiányok által érintett termékekre.

Az áruk szabad mozgását gátló, súlyos zavarokat okozó és azonnali intézkedést igénylő, a tagállamoknak felróható akadályok kezelésére szolgáló reagálási mechanizmus létrehozásáról szóló 2679/98/EK rendelet („eperrendelet”) hatályon kívül lesz helyezve. A 2019 októberében véglegesített és külső tanulmány által alátámasztott értékelése szerint ezt a mechanizmust ritkán alkalmazzák, és információcsere-rendszere nem elegendő, mivel túl lassú és elavult.

•Konzultációk az érdekelt felekkel

Az e javaslatot kísérő hatásvizsgálat 2. mellékletében foglaltaknak megfelelően 2021 októbere és 2022 májusa között az érdekelt felekkel folytatott konzultációs tevékenységekre került sor. A következő konzultációs eseményekre került sor: az „Ossza meg velünk véleményét!” portálon közzétett és 2022. április 13. és május 11. között elérhető véleményezési felhívás, ugyanezen a portálon ugyanebben az időszakban közzétett kérdőíven keresztül lefolytatott nyilvános konzultáció, 2022. május 6-án az érdekelt felekkel tartott munkaértekezlet, 2022 májusában tagállami felmérés, valamint a tagállamokkal és konkrét érdekelt felekkel tartott találkozók keretében folytatott célzott konzultációk.

Az érdekelt felek nagyrészt egyetértenek azzal, hogy válság idején biztosítani kell a szabad mozgást, valamint a nagyobb átláthatóságot és koordinációt. Az érdekelt felek által ismertetett tapasztalatok többsége a Covid19-válságból származott. Ami a válság szempontjából releváns áruk rendelkezésre állását illeti, a tagállamok támogatásukat fejezték ki az olyan intézkedések iránt, mint a közbeszerzés összehangolása, a gyorsított megfelelőségértékelés és a jobb piacfelügyelet. Több tagállam aggodalmának adott hangot a célzott ellátási láncok meghatározása nélkül széles körű válsághelyzetekre való felkészülési intézkedések bevezetésével kapcsolatban, amikor nem látható előre semmilyen válság. Míg egyes üzleti érdekelt felek aggodalmukat fejezték ki a gazdasági szereplőket célzó kötelező intézkedésekkel kapcsolatban, mások támogatásuknak adtak hangot a nagyobb fokú koordináció és átláthatóság, a munkavállalók szabad mozgását biztosító intézkedések, a nemzeti intézkedésekről szóló gyorsított értesítések, az európai szabványok kidolgozására és közzétételére vonatkozó gyorsított eljárások, az uniós és nemzeti egyablakos információs pontok, valamint a szakértők veszélyhelyzeti gyakorlatai iránt.

•Szakértői vélemények beszerzése és felhasználása

A hatásvizsgálat kidolgozásához felhasznált bizonyítékok és adatok a következők voltak:

–az Európai Parlament IMCO Bizottsága által kért, „Impacts of the COVID-19 pandemic on EU industries” (A Covid19-világjárvány uniós iparágakra gyakorolt hatása) című tanulmány,

–a 2679/98/EK rendelet („eperrendelet”) és az azt alátámasztó külső tanulmány értékelése,

–az új jogszabályi keret értékelése,

–a meglévő vagy javasolt uniós válságreagálási kezdeményezések és mechanizmusok előkészítésével összefüggésben gyűjtött releváns információk és/vagy bizonyítékok, többek között konzultációs tevékenységek vagy hatásvizsgálati tanulmányok révén (pl. az adatmegosztási jogszabály, az egységes piaci információs eszköz [SMIT], az uniós egészségbiztonsági keret, a Schengeni határellenőrzési kódex, az élelmiszer-ellátás és az élelmezésbiztonság biztosítását célzó vészhelyzeti terv, az integrált politikai válságreagálási mechanizmus [IPCR], a közlekedési vészhelyzeti terv, az uniós digitális Covid-igazolványról szóló rendelet, a szabad mozgásnak a Covid19-világjárvány miatti korlátozására vonatkozó koordinált megközelítésről szóló (EU) 2020/1475 tanácsi ajánlás és annak kiigazításai),

–a korábbi válságoknak az egységes piac működésére gyakorolt hatásáról szóló tudományos tanulmányok és szakirodalom, valamint az érdekelt felek által készített meglévő állásfoglalások és egyéb dokumentumok,

–újságcikkek és sajtóanyagok.

A hatásvizsgálat továbbá a konzultációs tevékenységekből származó információkra támaszkodott, amelyeket a hatásvizsgálat 2. mellékletében található összegző jelentés részletez.

A jelentés tudományos alapja erősen korlátozott a véleményezési felhívásra és a nyilvános konzultációra adott válaszok viszonylag alacsony száma, valamint az azt alátámasztó tanulmány hiánya miatt. E helyzet orvoslása érdekében a Bizottság 2022. május 6-án számos érdekelt fél részvételével munkaértekezletet tartott az érdekelt felekkel, és célzott konzultációkat folytatott, különösen a tagállamokkal és az érdekelt felekkel.

•Hatásvizsgálat

A Bizottság a minőségi jogalkotásra vonatkozó politikájával összhangban hatásvizsgálatot végzett. A hatásvizsgálat három szakpolitikai alternatívát értékelt, amelyek egy irányítási szervet és egy vészhelyzeti tervezési keretet, valamint éberségi és szükséghelyzeti módokat hoznának létre. Mind az egységes piaci éberségi módot, mind az egységes piaci szükséghelyzeti módot konkrét kritériumok és kiváltó mechanizmusok alapján lehetne aktiválni. Az eszköztár egyes intézkedései további aktiválást igényelnének.

A probléma mozgatórugóinak és a vonatkozó ágazatspecifikus jogszabályok hiányosságainak elemzése alapján nyolc intézkedési építőelemet meghatározására került sor úgy, hogy az intézkedéseket különböző helyzetekben (minden esetben, éberségi és szükséghelyzeti módban) alkalmazott blokkokba csoportosították. Minden egyes építőelem esetében három szakpolitikai megközelítést elemeztek, a nem jogalkotási intézkedésektől (1. megközelítés) a hibrid megközelítésen át (2. megközelítés) az átfogóbb jogszabályi keretig (3. megközelítés). Ezen elemzés alapján minden egyes építőelem esetében megtartottak néhány vagy minden megközelítést, és azokat három, a különböző szintű politikai ambíciókat és érdekelt felek általi támogatást tükröző reális szakpolitikai alternatívában ötvözték:

Mód Építőelemek 1. szakpolitikai alternatíva: ÁTLÁTHATÓSÁG 2. szakpolitikai alternatíva: EGYÜTTMŰKÖDÉS 3. szakpolitikai alternatíva: SZOLIDARITÁS Minden helyzetben 1. Irányítás, koordináció és együttműködés 2. megközelítés Hivatalos tanácsadó csoport mint technikai szintű fórum és a tagállamok azon kötelezettsége, hogy a csoporton belül elsőbbségi módon és a válság idején is megosszák az információkat Minden helyzetben 2. Válsághelyzeti vészhelyzeti tervezés 2. megközelítés Ajánlás a tagállamok számára kockázatértékelésre, képzésre és gyakorlatokra, valamint a válságreagálási intézkedések gyűjteményére vonatkozóan 3. megközelítés Ajánlás a tagállamoknak a kockázatértékelésre és a válságreagálási intézkedések gyűjteményére, valamint – a Bizottság uniós szintű kockázatértékelésre vonatkozó kötelezettsége, – a tagállamoknak az érintett válságkezelési személyzet rendszeres képzésére vonatkozó kötelezettsége Éberség 3. Egységes piaci éberség 2. megközelítés – Ajánlás a tagállamok számára az azonosított stratégiai ellátási láncokkal kapcsolatos információgyűjtésre – Ajánlások a tagállamok számára a stratégiai jelentőségű áruk stratégiai tartalékainak létrehozására 3. megközelítés – A tagállamoknak az azonosított stratégiai ellátási láncokkal kapcsolatos információk gyűjtésére vonatkozó kötelezettsége – A Bizottság azon kötelezettsége, hogy összeállítsa és rendszeresen frissítse a stratégiai tartalékokra vonatkozó célokat tartalmazó jegyzéket – A tagállamok azon kötelezettsége, hogy stratégiai tartalékokat képezzenek egyes stratégiai jelentőségű áruk esetében, ha a tagállami stratégiai tartalékok jelentősen elmaradnak a céloktól Veszélyhelyzet 4. Kulcsfontosságú elvek és támogató intézkedések a szabad mozgás veszélyhelyzet esetén való megkönnyítésére 2. megközelítés A válság szempontjából releváns áruk és szolgáltatások szabad mozgására vonatkozó alapelvek megerősítése kötelező erejű szabályok révén, adott esetben a hatékony válságkezelés érdekében Veszélyhelyzet 5. Átláthatósági és adminisztratív segítségnyújtás veszélyhelyzet idején 3. megközelítés Kötelező erejű, teljes körű gyorsított értesítési mechanizmus, gyors szakértői értékelés és annak lehetősége, hogy a bejelentett intézkedéseket összeegyeztethetetlennek nyilvánítsák az uniós joggal; kapcsolattartó pontok és elektronikus platform Veszélyhelyzet 6. A válság szempontjából releváns termékek forgalomba hozatalának felgyorsítása veszélyhelyzetben 2. megközelítés Az egységes piacra vonatkozó meglévő harmonizációs jogszabályok célzott módosításai: a válság szempontjából releváns termékek gyorsabb forgalomba hozatala; A Bizottság elfogadhat műszaki leírásokat; A tagállamok prioritásként kezelik a válság szempontjából releváns termékek piacfelügyeletét Veszélyhelyzet 7. Közbeszerzés veszélyhelyzet idején 2. megközelítés Új rendelkezés a Bizottság általi közös közbeszerzésről/közös beszerzésről néhány vagy valamennyi tagállam esetében Veszélyhelyzet 8. A válság szempontjából releváns ellátási láncokat veszélyhelyzeti módban érintő intézkedések 1. megközelítés Iránymutatás a termelési kapacitás növeléséről; az engedélyezési eljárások felgyorsítása; a válság szempontjából releváns árukra vonatkozó megrendelések elfogadása és priorizálása Ajánlások vállalkozások számára, hogy megosszák a válsághelyzettel kapcsolatos információkat 2. megközelítés Ajánlások a tagállamok számára a készletezett termékek elosztására vonatkozóan; az engedélyezési eljárások felgyorsítása; a gazdasági szereplők ösztönzése a megrendelések elfogadására és priorizálására A tagállamok felhatalmazása arra, hogy kötelezzék a gazdasági szereplőket a termelési kapacitás növelésére és arra, hogy kötelező érvényű információkéréseket intézzenek a gazdasági szereplőkhöz 3. megközelítés A tagállamok kötelezettségei a korábban készletezett termékek forgalmazására vonatkozóan; az engedélyezési eljárások felgyorsítása; a gazdasági szereplők kötelezése a megrendelések elfogadására és priorizálására; a termelési kapacitás növelése és a válsághelyzettel kapcsolatos információk szolgáltatása

A hatásvizsgálat nem mutatott be előnyben részesített alternatívát, ehelyett politikai döntésre hagyta a választást. A jogalkotási javaslatban választott intézkedések a 8. építőelem kivételével valamennyi építőelem esetében megfelelnek a 3. szakpolitikai alternatívának. A 8. építőelem esetében az 1. szakpolitikai alternatíva (a termelés fokozása), a 2. szakpolitikai alternatíva (a készletezett termékek forgalmazása és az engedélyezési eljárások felgyorsítása) és a 3. szakpolitikai alternatíva (a vállalkozások megrendelések elfogadására és priorizálására, valamint a válság szempontjából releváns információk szolgáltatására vonatkozó kötelezettségei) kombinációja került kiválasztásra.

A Bizottság 2022. június 15-én benyújtotta a hatásvizsgálatot a Szabályozói Ellenőrzési Testületnek. A Szabályozói Ellenőrzési Testület kedvezőtlen véleményt adott ki, és megállapította különösen, hogy 1. egyértelmű és részletes tájékoztatást kell nyújtani a tervezett egységes piaci szükséghelyzetről, beleértve az annak megállapítására és megszüntetésére vonatkozó fogalommeghatározást, kritériumokat és döntéshozatali mechanizmusokat, valamint az annak során végrehajtandó intézkedéseket; 2. alapos értékelést kell végezni a szakpolitikai lehetőségek hatásairól; és 3. a szakpolitikai megközelítések mellett a releváns szakpolitikai alternatívák alternatív kombinációit is be kell mutatni, és az összehasonlítást össze kell kapcsolni a hatások elemzésével. E megállapítások kezelése érdekében a Bizottság egyértelműen meghatározta az egységes piaci szükséghelyzet fogalmát, meghatározta a kritériumokat és a döntéshozatali mechanizmusokat, elmagyarázta a SMEI három működési módját, és meghatározta, hogy milyen módon aktiválnák a SMEI mely építőelemét. Részletesebben kidolgozta a hatásvizsgálatot, hogy az több típusú hatásra terjedjen ki, azaz a legfontosabb érdekelt felekre (vállalkozásokra, tagállamokra és a Bizottságra) gyakorolt gazdasági hatásokra, a kkv-kra gyakorolt hatásokra, a versenyképességre, a versenyre és a nemzetközi kereskedelemre gyakorolt hatásokra, valamint differenciált módon meghatározta, hogy mely hatások következnének be azonnali hatállyal, és melyek várhatók az éberségi és szükséghelyzeti módok keretében. A hatásvizsgálat továbbá három szakpolitikai alternatívát határozott meg, amelyek egyes építőelemek különböző megközelítéseinek kombinációján alapulnak, értékelte ezen alternatívák hatásait, és kiterjesztette az alternatívák összehasonlítását az arányosságra és a szubszidiaritásra is.