KIFEJEZÉSGYŰJTEMÉNY

DG AGRI : Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Főigazgatóság

DOM : Franciaország tengerentúli megyéi

EMVA : Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap

EMGA : Európai Mezőgazdasági Garanciaalap

FIR : földrajzi információs rendszer

IIER : integrált igazgatási és ellenőrzési rendszer

KPSZ : közös piacszervezés

POSEI : a távoli fekvéssel és szigetjelleggel összefüggő támogatási program

POSEICAN : a Kanári-szigetek távoli fekvésével és szigetjellegével összefüggő támogatási program

POSEIDOM : Franciaország tengerentúli megyéinek távoli fekvésével és szigetjellegével összefüggő támogatási program

POSEIMA : a Madeira és az Azori-szigetek távoli fekvésével és szigetjellegével összefüggő támogatási program

ÖSSZEFOGLALÁS

I. A Tanács 1989 és 1993 között egyedi intézkedéseket fogadott el az Európai Unió legkülső régiói (Franciaország tengerentúli megyéi, a Kanári-szigetek, az Azori-szigetek és Madeira), valamint a kisebb égei-tengeri görög szigetek mezőgazdaságának támogatására e régiók sajátos helyzetének kezelése érdekében.

II. A legkülső régiók és az égei-tengeri szigetek számára kidolgozott programok két különböző eszközt alkalmaznak e régiók egyedi szükségleteinek kielégítésére. Az egyedi ellátási intézkedések az érintett régiók szigetjellege és távoli fekvése miatt felmerülő többletköltségek ellentételezésére szolgáló rendszert képeznek. A helyi mezőgazdasági termékek támogatását célzó intézkedések célja a helyi mezőgazdasági termelés, valamint a mezőgazdasági termékekkel való ellátás fejlesztése.

III. 2006-ban korszerűsítették az egyedi intézkedéseket. A Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy a rendszer irányítása túlzottan merev, s így korlátozza a közösségi fellépéseket abban, hogy időben és a legkülső régiók sajátos gondjaihoz igazodva tudjanak reagálni a régiók szükségleteire. Következésképpen az új megközelítés nagyobb hangsúlyt helyez a fokozott regionális szintű részvételre, a decentralizációra és a rugalmasságra a döntéshozatal területén, amely immár a tagállamok által bizottsági jóváhagyásra benyújtott programokon alapul.

IV. E reform célkitűzéseire tekintettel a számvevőszéki ellenőrzés a következő kérdésekre kívánt választ adni:

a) A tagállamok által kidolgozott és a Bizottság által jóváhagyott támogatási programokat úgy tervezték-e meg, hogy azok eredményesen tudjanak reagálni az egyedi szükségletekre?

b) A tagállamok által a 2006. évi reform után kidolgozott intézkedéseket eredményesen hajtották-e végre?

c) A tagállamok által kidolgozott és a Bizottság által jóváhagyott támogatási programokat eredményesen nyomon követik-e?

V. A Számvevőszék általában azt állapította meg, hogy az egyedi intézkedések eredményesek, és az érintett régiók mezőgazdasága számára igen fontosak. A Számvevőszék mindamellett néhány gyenge pontot is talált a rendszer irányításában, ami rámutat arra, hogy az egyedi intézkedések további tökéletesítésre szorulnak.

VI. A programozás, illetve a programjóváhagyás mindössze hat hónapig tartó szakaszában a Bizottság inkább a programok összeegyeztethetőségének és összhangjának ellenőrzésére összpontosított ahelyett, hogy a programok eredményességének biztosítása érdekében irányítási szerepet vállalva tevékenyen hozzájárult volna azok kidolgozásához. Ez az észrevétel vonatkozik a programok következő években történt módosításaival összefüggő eljárásra is.

VII. A programok végrehajtását illetően a Számvevőszék kiszűrt egyes olyan intézkedéseket és fellépéseket, amelyeknél fennáll a kockázat, hogy tervezésük folytán az eredményességük – a legjobb esetben is – igen korlátozottnak bizonyul. Az érintett tagállamok meglévő ellenőrzési rendszerei ráadásul nem mindig igazodnak az egyedi intézkedések sokféleségéhez.

VIII. A Bizottság nem követi nyomon rendszeresen az egyedi intézkedések eredményességét, tevékenysége elsősorban az intézkedések ötéves időszak tekintetében végzett értékelésére korlátozódik. A tagállamok évente benyújtott végrehajtási jelentései kevésbé vannak egységesítve, mintsem a Bizottság számára irányítási információs rendszert képezhetnének.

BEVEZETÉS

AZ EGYEDI INTÉZKEDÉSEK TÖRTÉNETE

1. Az Európai Unió működéséről szóló szerződés 349. cikke leszögezi: "Figyelembe véve Guadeloupe, Francia Guyana, Martinique, Réunion, Saint Barthélemy, Saint Martin, valamint, az Azori-szigetek, Madeira és a Kanári-szigetek gazdasági és társadalmi strukturális helyzetét, amit távoli fekvésük, szigetjellegük, kis méretük, kedvezőtlen domborzati és éghajlati viszonyaik és néhány terméktől való gazdasági függésük súlyosbít, amely tényezők állandósága és együttes hatása súlyosan hátráltatja fejlődésüket, a Tanács a Bizottság javaslata alapján és az Európai Parlamenttel folytatott konzultációt követően egyedi intézkedéseket fogad el, amelyek célja különösen az, hogy meghatározza a Szerződések – így a közös politikák – alkalmazásának feltételeit ezekben a régiókban."

2. E rendelkezés alapján a Bizottság egy hármas célra irányuló stratégiát dolgozott ki a legkülső régiók számára [1]. E célok a következők:

a) csökkenteni a nehéz megközelíthetőségből adódó hátrányokat;

b) erősíteni a versenyképességet;

c) erősíteni a regionális integrációt.

Az e célok elérését segítő legfőbb eszközök a strukturális alapok és a két mezőgazdasági alap (az Európai Mezőgazdasági Garanciaalap, EMGA, és az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap, EMVA), ideértve egy a legkülső régiókat célzó egyedi mezőgazdasági programot, az úgynevezett távoli fekvéssel és szigetjelleggel összefüggő támogatási programot (POSEI) is.

3. A Tanács 1989-ben elfogadta a Franciaország tengerentúli megyéinek távoli fekvésével és szigetjellegével összefüggő támogatási programot (POSEIDOM) [2] 1991 júniusában két hasonló programot fogadtak el: ezek a POSEIMA (Azori-szigetek és Madeira) [3] és a POSEICAN (Kanári-szigetek) [4].

4. 1993-ban Görögországra vonatkozóan is létrehoztak hasonló programokat [5]. Mivel a kisebb égei-tengeri szigeteket a Szerződés nem ismeri el legkülső régióként, ezt a rendszert jogi tekintetben a POSEI-től elkülönülten kezelik, de ugyanazon költségvetési tételekből finanszírozzák. A beavatkozás logikája ugyanazon szerkezetre épül úgy a POSEI, mint a kisebb szigeteket célzó programok esetében, és mindkét rendszert ugyanazon bizottsági osztály irányítja. Következésképpen a két rendszert e jelentés együtt kezeli és azokra a továbbiakban "egyedi intézkedésekként" hivatkozik.

+++++ TIFF +++++

AZ EGYEDI INTÉZKEDÉSEK REFORMJA

5. 2006-ban korszerűsítették a POSEI-rendszert és a kisebb égei-tengeri szigetek javára hozott egyedi intézkedéseket [6]. A Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy a rendszer irányítása túlzottan merev, s így az uniós fellépések kevésbé képesek időben és a legkülső régiók sajátos problémáihoz igazodó módon reagálni azok szükségleteire. Következésképp a reform nyomán az intézkedések mikroszintű bizottsági irányításáról fokozott regionális részvételre tértek át, fokozódott a decentralizáció, és nőtt a rugalmasság a döntéshozatal területén, amely a tagállamok által bizottsági jóváhagyásra benyújtott programokon alapul (a reform okai és célkitűzései tekintetében lásd: 1. háttérmagyarázat).

1. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

RÉSZLET AZ UNIÓ LEGKÜLSŐ RÉGIÓI RÉSZÉRE EGYEDI MEZŐGAZDASÁGI INTÉZKEDÉSEK MEGÁLLAPÍTÁSÁRÓL SZÓLÓ TANÁCSI RENDELETJAVASLAT INDOKOLÁSÁBÓL

"Másrészről, ezen intézkedések megvalósítása kívánnivalókat is hagy maga után; a POSEI-rendszer [7] két területének, azaz az egyedi ellátási intézkedéseknek és a helyi termékek előállításához a legkülső régiókban nyújtott támogatásnak az igazgatása kissé rugalmatlannak bizonyult. A Bizottságnak jogszabályokat kell elfogadnia annak érdekében, hogy az ellátási mérlegek kiigazításával figyelembe lehessen venni a keresletben beálló kisebb ingadozásokat is.

Ráadásul a helyi termékek előállításának támogatására hozott szabályozás számos (mikro-) intézkedésből áll, amelyeket az említett tanácsi rendelet alakított ki. Ezen intézkedések kiigazítása csak egy intézményközi jogalkotási folyamat keretében lehetséges, amely lelassítja az uniós cselekvést és akadályozza azt, hogy az a lehető leggyorsabban reagáljon a legkülső régiók egyedi helyzetére, annak ellenére, hogy ez gyakran csak mérsékelt összegeket érint.

E tekintetben a javaslat az e régiók részére biztosított támogatás nyújtásának módját megalapozó filozófia megváltoztatására irányul; a döntéshozatalban való részvétel ösztönzésével és az egyedi szükségleteikre való válaszadás felgyorsításával."

AZ EGYEDI INTÉZKEDÉSEK JELLEGE ÉS CÉLKITŰZÉSEI

6. A legkülső régiók és az égei-tengeri szigetek számára kidolgozott programok két különböző eszközt alkalmaznak e régiók egyedi szükségleteinek kielégítésére:

a) Az egyedi ellátási intézkedések az érintett régiók szigetjellege és távoli fekvése miatt felmerülő többletköltségek ellentételezésére szolgáló rendszert képeznek. Ennek megvalósítása a harmadik országokból importált termékek vámmentességén vagy az uniós eredetű termékek szállításához nyújtott támogatáson keresztül történik, a végfelhasználók számára egyenértékű feltételek mellett.

b) A helyi mezőgazdasági termékek támogatását célzó intézkedések célja a helyi mezőgazdasági termelés, valamint a mezőgazdasági termékekkel való ellátás fejlesztése. A helyi mezőgazdasági termékek támogatását célzó intézkedések számos terméket és termeléssel, forgalomba hozatallal vagy feldolgozással összefüggő intézkedést foglalnak magukban. Számos különféle eszközt alkalmaznak, így többek között a területalapú támogatást, az állatlétszám szerinti támogatást, a termelői szervezeteknek történő kifizetéseket, a tonnánkénti támogatást vagy a marketingtervezéshez nyújtott finanszírozást. Noha mindezen intézkedések hozzájárulnak a helyi mezőgazdasági termelés megnövelésével és a termelők versenyképességének javításával összefüggő átfogó célkitűzéshez, meg kell jegyezni, hogy az egyes intézkedések programokban meghatározott egyedi célkitűzései jelentős mértékben eltérőek lehetnek. A 2. háttérmagyarázat példákat mutat be a különféle programokban foglalt intézkedésekről és fellépésekről.

+++++ TIFF +++++

2. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

PÉLDÁK A KÜLÖNFÉLE PROGRAMOKBAN FOGLALT INTÉZKEDÉSEKRE ÉS FELLÉPÉSEKRE

A számvevőszéki ellenőrzés céljára kiválasztott alábbi intézkedések és fellépések áttekintést nyújtanak a programok sokféleségéről.

Franciaország (DOM)

Banántermelőknek nyújtott támogatások;

A nád-cukor-rum ágazat (például alkalmazkodási átalánytámogatás a tengerentúli megyék cukorpiacának közös szervezéséhez, a cukornád szállításához nyújtott támogatás és hasonló fellépések);

Az állattenyésztés szerkezetátalakítása (például a marhahúságazat átalakításához nyújtott egyedi támogatások, a sertéshúságazat helyi piacának irányításához nyújtott egyedi támogatások és hasonló fellépések).

Spanyolország (Kanári-szigetek)

A marha-, juh- és kecskehús-ágazatok számára a termelőknek történő közvetlen kifizetések formájában nyújtott támogatások;

Banántermelőknek nyújtott támogatások.

Portugália (Azori-szigetek)

Állattenyésztéshez nyújtott támogatás (például a szarvasmarha-tenyésztéshez nyújtott közvetlen támogatások vagy az innováció és a minőségi állati eredetű termékek támogatása);

Növénytermesztéshez nyújtott támogatás (például a hagyományos kultúrák termesztéséhez nyújtott támogatások, a gyümölcs-, zöldség-, vágottvirág- és dísznövénytermesztéshez nyújtott támogatások és hasonló fellépések).

Görögország (Híosz szigete)

Olívatermelőknek nyújtott támogatás;

Masztikatermeléshez nyújtott támogatás;

Méztermeléshez nyújtott támogatás.

AZ EGYEDI INTÉZKEDÉSEK KÖLTSÉGVETÉSE

7. Az ellenőrzés tárgyát képező években egyedi intézkedésekre a 2007-es pénzügyi évben 332 millió eurót, a 2008-as pénzügyi évben 618 millió eurót különítettek el (ezek az összegek nem tartalmazzák az előző évek intézkedéseivel összefüggő juttatásokat). A 2008. évi költségvetés előző évekhez képest tapasztalható növekedésének oka az a forrásátcsoportosítás, amely a banánpiac közös szervezésének 2007. január 1-jével életbe lépett, vagyis a 2008-as pénzügyi évet érintő reformját követte. Erre a reformra az új közösségi banánbehozatali szabályozás és a nemzetközi kereskedelmi tárgyalások miatt került sor. A reform célja a rendszernek a más mezőgazdasági ágazatokban végrehajtott reformok átfogó elvei szerinti kiigazítása volt, úgy, hogy megfelelő életszínvonalat biztosítson a közösségi banántermelőknek, és figyelembe vegye a banántermelő régiók sajátosságait. A POSEI-rendszer költségvetési juttatásait 278,8 millió euróval megnövelték annak érdekében, hogy 2007. január 1-jétől kezdve a banántermelőknek juttatott közösségi támogatást teljes egészében e programokba építsék be. A költségvetés végrehajtásával kapcsolatos részletes információkat az I. melléklet tartalmazza.

8. Az egyedi intézkedések költségvetése felső határhoz kötött; e határokat a következők szerint határozták meg (millió EUR):

+++++ TIFF +++++

AZ EGYEDI INTÉZKEDÉSEK IRÁNYÍTÁSI ÉS ELLENŐRZÉSI RENDSZERE

9. Az Európai Mezőgazdasági Garanciaalap (EMGA) költségvetése keretében az egyedi intézkedéseket megosztott irányítással hajtják végre. Miután a 2006. évi reform bevezette a fokozott regionális szintű részvételt, a decentralizációt és a rugalmasabb döntéshozást, a programozás és a végrehajtás ma alulról építkező "bottom-up") megközelítéssel történik. Ez azt is jelenti, hogy a legkülső régiók szükségleteit és az e szükségletek kielégítését célzó intézkedéseket a tagállamok által arra legalkalmasabbnak tartott szinten határozzák meg. A tagállamok felelősek a programok kidolgozásáért, végrehajtásáért és ellenőrzéséért.

10. A Bizottság feladata az alaprendeletekre és a tanácsi rendeletek különböző rendelkezéseivel kapcsolatos eljárási szabályokra vonatkozó javaslattétel. A Bizottság jóváhagyja a tagállamok által benyújtott programokat és azok módosításait, és nyomon követi azok végrehajtását.

11. A legkülső régiók egyedi szükségleteinek feltérképezése érdekében a tagállamoknak gazdasági elemzést és értékelést kellett készíteniük a korábbi intézkedésekről, meg kellett határozniuk a stratégiai és működési célkitűzéseiket, és meg kellett tervezniük a kitűzött célok felé vezető intézkedéseket. Mindezen elemeknek szerepelniük kellett a programokban, amelyeket ezenkívül teljesítménymutatókkal is el kellett látni [8].

12. A programokat jóváhagyásra benyújtották a Bizottsághoz. A Bizottság értékelte, hogy a programok mennyiben állnak összhangban más uniós politikákkal és fellépésekkel, és mennyire felelnek meg a közösségi jognak.

13. A tagállamok programjaikban kijelölték, hogy mely hatóságok felelősek az irányításért és ellenőrzésért. A programokat kijelölt kifizető ügynökségek felelőssége alatt hajtják végre, amelyek felügyeleti és ellenőrzési feladatokat is ellátnak – akár közvetlenül, akár úgy, hogy a feladatok egy részét vagy egészét más szervekre ruházzák át.

14. Az egyedi intézkedések tekintetében az irányítási és ellenőrzési rendszer szabályozási követelményeit nagymértékben az EMGA közvetlen kifizetéseire vonatkozó integrált irányítási és ellenőrzési rendszer (IIER) ihlette. Például a támogatási kérelmeket itt is 100%-ban vetik alá adminisztratív ellenőrzésnek, míg egy 5%-os mintára nézve történik helyszíni ellenőrzés. Egyes olyan intézkedések esetében, amelyeknél a támogatást a termékek feldolgozási vagy forgalmazási célú leszállításához kötik, egyéb ellenőrzéseket is elrendeltek, a súlyméréssel, szállítással, teljesítéssel stb. kapcsolatban. Az egyedi ellátási intézkedések kapcsán a tagállamoknak ellenőrizniük kell, hogy az uniós áruk behozatalához nyújtott támogatásokból, illetve a vámmentességből fakadó előnyt ténylegesen a végső kedvezményezett élvezi-e.

15. A Bizottság legkésőbb 2009. december 31-ig, majd azt követően minden ötödik évben az egyedi intézkedések keretében elért eredmények hatását bemutató általános jelentést nyújt be az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak, adott esetben megfelelő javaslatokkal együtt. E jelentés benyújtását elhalasztották: a tervek szerint a biztosok testülete 2010 szeptemberében fogadja majd el. A jelentés elkészítése érdekében a Bizottság figyelembe vette az egyedi intézkedéseknek a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Főigazgatóság 2008-as értékelési programjának keretében megrendelt értékelését is [9]. Az értékelő 2009 novemberében nyújtotta be jelentését.

AZ ELLENŐRZÉS HATÓKÖRE ÉS MÓDSZEREI

16. Az ellenőrzés célja a 2006. évi reformot követő egyedi intézkedések eredményességének, valamint az azok gazdaságosságával összefüggő egyes szempontoknak az értékelése volt. A hangsúlyt az intézkedések és irányítási eljárások megtervezésére helyezték azok eredményességét illetően, noha a reform végrehajtása óta eltelt idő rövidsége miatt az eredményességet illetően hosszú távú értékelés helyett egyelőre inkább csak tendenciákat lehet megállapítani.

17. E jelentés a következő kérdéseket tárgyalja:

a) A tagállamok által kidolgozott és a Bizottság által jóváhagyott támogatási programokat úgy tervezték-e meg, hogy azok eredményesen tudjanak reagálni az egyedi szükségletekre?

b) A tagállamok által a 2006. évi reform után kidolgozott intézkedéseket eredményesen hajtották-e végre?

c) A tagállamok által kidolgozott és a Bizottság által jóváhagyott támogatási programokat eredményesen követik-e nyomon?

18. Az ellenőrzés az egyedi intézkedések reformja óta lezárt pénzügyi évekre (2007, 2008 és 2009) vonatkozik.

19. Az ellenőrzést a négy érintett tagállamban (Görögország, Spanyolország, Franciaország és Portugália) végezték el. A következő területeken került sor helyszíni vizsgálatra: Híosz szigete (Görögország), Kanári-szigetek (Spanyolország), Réunion (Franciaország) és Azori-szigetek (Portugália). A többi régióban végrehajtott intézkedéseknél az ellenőrzés az egyes tagállamok központi irányításának szintjére korlátozódott.

20. Az ellenőrzés olyan intézkedésekre vonatkozott, amelyeket pénzügyi horderejük és az érintett régiók mezőgazdaságában játszott szerepük fontossága függvényében választottak ki a helyi mezőgazdasági termékek támogatását célzó intézkedések közül (lásd: II. melléklet). Ez utóbbiakat a következő okoknál fogva részesítették előnyben az egyedi ellátási intézkedésekkel szemben:

a) az egyedi intézkedésekre juttatott összegek 67%-a 2007-ben a helyi mezőgazdasági termékek támogatását célzó intézkedésekre jutott, és ez a számadat 2009-től kezdve kb. 82%-ra nő;

b) míg az egyedi ellátási intézkedéseket a távoli fekvés és a szigetjelleg hátrányainak közvetlen ellentételezésére tervezték, addig a helyi mezőgazdasági termékek támogatását célzó intézkedések csak úgy működhetnek eredményesen, ha az egyedi szükségletek mélyreható elemzése alapján tervezik meg őket. Ezeknél az intézkedéseknél ezenkívül növelheti a kockázatokat az összetettségük, sokféleségük és a közös ellenőrzési szabályok hiánya is;

c) a Tanács azáltal, hogy a pénzügyi felső értéket a helyi mezőgazdasági termékek támogatását célzó intézkedések javára 80%-ban határozta meg, jelét adta annak, hogy az ilyen típusú intézkedések jelentősége nagyobb, mint az egyedi ellátási intézkedéseké;

d) Az egyedi ellátási intézkedések esetében célzott ellenőrzési mechanizmus biztosítja azok eredményességét. A számvevőszéki ellenőrzés korlátozott mértékben kiterjedt ennek az ellenőrzési mechanizmusnak a vizsgálatára is.

21. Az ellenőrzés kiterjedt a programok bizottsági és tagállami irányítására és nyomon követésére is. Az ellenőrzési folyamat során elemezték a programozási szakaszt, valamint az irányítási rendszerek, illetve a programok nyomon követését szolgáló rendszerek dokumentációját is. Az ellenőrök a helyszínen elbeszélgettek több kedvezményezettel és termelői szövetségek képviselőivel, hogy tájékozódjanak azok részvételéről a programokban, tapasztalataikról és elért eredményeikről. Az alkalmazott ellenőrzési kritériumokat és eljárásokat az alábbiakban, az egyes ellenőrzési kérdéseknél részletesebben is kifejtjük.

ÉSZREVÉTELEK

22. A legkülső régiók és a kisebb égei-tengeri szigetek tartósan hátrányos helyzetét az egyedi intézkedések útján csupán enyhíteni lehet, megoldani nem. Meglátszik ez azon is, hogy a legkülső régiók nem egy mezőgazdasági termelőjének jövedelmében milyen fontos szerepet játszanak az egyedi intézkedések keretében nyújtott támogatások (lásd: 3. háttérmagyarázat). E jelentés célja nem is az egyedi intézkedések létjogosultságának megkérdőjelezése, hanem az, hogy elősegítse azok működésének javítását.

3. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

AZ EGYEDI INTÉZKEDÉSEK KERETÉBEN NYÚJTOTT TÁMOGATÁSOK RÉSZARÁNYA A LEGKÜLSŐ RÉGIÓKBAN EGYES MEZŐGAZDASÁGI TERMELŐINEK FORGALMÁBAN VAGY JÖVEDELMÉBEN

2009-ben például egy átlagos réunioni cukornádtermelő forgalmának 38%-át tették ki a POSEI-támogatások (forrás: Cahier Technique de la canne No 15, 2008. augusztus).

2007-ben például egy réunioni szarvasmarha-tenyésztő referenciagazdaság forgalmának 25%-a származott POSEI-támogatásból (forrás: a POSEI IV végrehajtásának 2007. évi mérlege "az állattenyésztés szerkezetátalakítása" intézkedés keretében Réunion szigetén).

2007-ben például a görögországi, Híosz-szigeti méztermelők méhészeti tevékenységből származó jövedelmének 55–70%-át tették ki az egyedi intézkedések keretében nyújtott támogatások (forrás: Számvevőszék).

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

| | |

A TAGÁLLAMOK ÁLTAL KIDOLGOZOTT ÉS A BIZOTTSÁG ÁLTAL JÓVÁHAGYOTT TÁMOGATÁSI PROGRAMOKAT ÚGY TERVEZTÉK-E MEG, HOGY AZOK EREDMÉNYESEN TUDJANAK REAGÁLNI AZ EGYEDI SZÜKSÉGLETEKRE?

23. Az e kérdés megválaszolását célzó ellenőrzési kritériumok a 2006. évi reform célkitűzéseihez kapcsolódtak, nevezetesen "a döntéshozatalban való részvétel ösztönzéséhez és a régiók egyedi szükségleteire való válaszadás felgyorsításához". Ezt a rugalmasságot oly módon biztosítanák, hogy az intézkedések közvetlen bizottsági irányítása helyett a programozás a tagállamok szintjén történne. A legkülső régiók egyedi szükségleteinek feltérképezése érdekében a tagállamoknak gazdasági elemzést és értékelést kellett készíteniük a korábbi intézkedésekről, meg kellett határozniuk a stratégiai és működési célkitűzéseiket, és meg kellett tervezniük a kitűzött célok felé vezető intézkedéseket. Mindezen elemeknek szerepelniük kellett a programokban, amelyeket ezenkívül teljesítménymutatókkal is el kellett látni (lásd: 4. háttérmagyarázat).

24. Következésképpen az alábbi kritériumokat alkalmazták ezen ellenőrzési kérdés megválaszolására:

a) részvételre ösztönző módszerek megléte;

b) a rendeletben előírt minden egyes programozási elem megléte;

c) a különböző elemek – azaz a mezőgazdasági termelés helyzetének elemzése, a javasolt stratégia és a tervezett intézkedések – közötti összhang;

d) az intézkedések gyors kiigazítását lehetővé tevő rugalmasság.

4. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

AZ UNIÓ LEGKÜLSŐ RÉGIÓI RÉSZÉRE EGYEDI MEZŐGAZDASÁGI INTÉZKEDÉSEK MEGÁLLAPÍTÁSÁRÓL SZÓLÓ 2006. JANUÁR 30-I 247/2006/EK TANÁCSI RENDELET 12. CIKKE

A közösségi támogatási programok tartalma

Egy közösségi támogatási programnak az alábbiakat kell tartalmaznia:

a) a kérdéses mezőgazdasági termelés helyzetének a rendelkezésre álló értékelések eredményeinek figyelembevételével készített, az egyenlőtlenségeket, a hiányosságokat és a fejlesztési lehetőségeket, valamint az 1452/2001/EK, 1453/2001/EK és 1454/2001/EK rendeletek keretében felhasznált pénzügyi források és végrehajtott tevékenységek legfontosabb eredményeit bemutató, számszerűsített leírása;

b) a javasolt stratégia leírása, prioritások meghatározása és számszerűsített célkitűzések, valamint a gazdasági, környezeti és szociális – ideértve a foglalkoztatást is – területen várható hatások felmérése;

c) a tervezett intézkedések leírása, különös tekintettel a program megvalósítása érdekében folyósítandó támogatásokra, valamint adott esetben az érintett intézkedések előkészítésével, megvalósításával vagy módosításával kapcsolatos tanulmányokra, bemutatóprojektekre, képzési tevékenységre és technikai segítségnyújtásra vonatkozó igényekről szóló információkra;

d) az intézkedések megvalósításának ütemterve és a mobilizálandó forrásokat összefoglaló általános pénzügyimutató-táblázat;

e) a különféle programintézkedések összeegyeztethetőségének és összhangjának igazolása, valamint a nyomon követés és az értékelés céljából alkalmazott kritériumok és mennyiségi mutatók meghatározása;

f) a programok hatékony és megfelelő végrehajtásának biztosítása érdekében hozott rendelkezések, ideértve a nyilvánosságot célzó, a nyomon követési és az értékelési tevékenységet is, az értékelést szolgáló mennyiségi mutatók meghatározása, valamint az ellenőrzésekre és a szankciókra vonatkozó rendelkezések;

g) a programok végrehajtásában hatáskörrel rendelkező hatóságok és felelős szervezetek, valamint a megfelelő szintű kapcsolódó hatóságok vagy szervek és társadalmi-gazdasági partnerek megnevezése, valamint a lefolytatott egyeztetések eredménye.

25. A Számvevőszék megvizsgálta a tagállamok által bevezetett programozási eljárást és a bizottsági jóváhagyási szakaszt. Elemezte, hogy miként történt a legkülső régiók szükségleteinek feltérképezése és a programok célkitűzéseinek kidolgozása, és hogy milyen intézkedéseket és fellépéseket fogalmaztak meg a programokban. Az e célból elemzett dokumentumok között voltak értékelési jelentések, tanulmányok, az alulról építkező megközelítés különböző szereplői közötti konzultációs mechanizmus rendelkezésre álló dokumentumai (beszámolók és hasonló iratok), valamint a jóváhagyási szakaszban a Bizottság rendelkezésére álló dokumentáció.

ELEINTE AKADOZOTT A PROGRAMOZÁS

RÉSZVÉTELRE ÖSZTÖNZŐ MÓDSZEREK

26. A részvételre ösztönző módszerek meglétét illetően a Számvevőszék ellenőrei megállapították, hogy minden tagállamban konzultáltak a helyi szereplőkkel. Franciaország tengerentúli megyéiben 2005-ben került sor az egyedi intézkedésekkel kapcsolatos konzultációkra. Noha ezeket nem dokumentálták részletesen (nem készültek például jegyzőkönyvek a helyi szereplőkkel folytatott megbeszélésekről), az azok alapján kidolgozott négy regionális program összefoglalja a szükségleteket és az azokkal összefüggő intézkedéseket. E regionális programok összeegyeztetése révén jött létre a benyújtandó egységes nemzeti programba. A francia hatóságok számára a programozás előkészítése – az egyedi intézkedések reformjának eredeti szándékával összhangban – a regionális szinten folytatott konzultáció útján lehetővé tette a helyzet valós feltárását és a szükségletek alapos feltárását.

27. Görögországban a mezőgazdasági minisztérium 2006 áprilisában felkérte az égei-tengeri szigetek regionális hatóságait arra, hogy tegyenek javaslatokat a programmal kapcsolatban. A javaslatok benyújtásának határideje 15 nap volt. Az értesítés napjától számítva túl kevés időt hagytak a helyi hatóságoknak arra, hogy észrevételeiket benyújtsák, s így aligha lehetett elvárni tőlük az igények mélyreható elemzését, illetve azt, hogy ki tudják választani az igények kielégítését legeredményesebben elősegítő intézkedéseket. Nem csoda, hogy a regionális hatóságok válaszai többségükben nem szolgáltak a kívánt minőségű információkkal; így aztán e válaszokat a program mezőgazdasági minisztériumi kidolgozása során nem is elemezték, illetve nem vették tekintetbe kellőképpen. A mezőgazdasági minisztérium központi szinten nem rendelkezik olyan elégséges és megbízható adatokkal, hogy a szakpolitikákat a tervezett eredmények felé tudná orientálni, illetve azok hatásait a legrászorulóbb szigeteken optimalizálni tudná.

28. Bár Spanyolországban és Portugáliában sor került a helyi szereplőkkel folytatott konzultációkra a programok előkészítése során, azokról nem áll rendelkezésre kellő dokumentáció ahhoz, hogy a Számvevőszék ellenőrei véleményt mondhassanak e konzultációk hozzáadott értékéről.

A PROGRAMOZÁS ELEMEI

29. A rendelet által előírt programozási elemek meglétét illetően az ellenőrök megállapították, hogy a programok formailag tartalmazzák az összes előírt elemet. A lényeget tekintve azonban hiányosságokat állapítottak meg a spanyol, portugál és görög programok különböző programozási elemeinek egymáshoz kapcsolódásában.

30. Spanyolországban a rendeletben előírt különböző elemek formailag jelen vannak a programban, ám tartalmilag nem koherensek [10]. Hiányzik a helyzet valós, a szükségletek számszerű meghatározásán alapuló feltárása csakúgy, mint egy olyan stratégia, amely biztosítaná az egyedi intézkedések és az egyéb közösségi vagy nemzeti intézkedések közötti kiegészítő jelleget és összhangot. A program célkitűzései nem elég konkrétak: azokat főként általános prioritások formájában fogalmazták meg, amelyeket nem mindig bontottak le pontos célkitűzésekre, így nem tekinthetők műveleti célkitűzéseknek. Következésképpen nem mindig egyértelmű, hogyan függenek össze az általános célkitűzések az egyes kidolgozott intézkedésekkel.

31. Az új kanári-szigeteki egyedi intézkedési program közvetlen folytatása az azt megelőző programnak, tekintve, hogy a régi intézkedések az átfogó induló költségvetés 89%-át teszik ki. Ez a folytonosság esetleg bele is illene a reformba, ha hatástanulmányon vagy az előző program mélyreható értékelésén alapulna. A spanyol program esetében azonban ezt a folytonosságot inkább az okozza, hogy a szereplők nehezen tudtak volna a rendeletekben előírt határidőre érvényt szerezni a reformban foglalt új programozási megközelítésnek.

32. Az általános POSEI-program (Azori-szigeteket érintő részének) programozását Portugáliában 2005 márciusában kezdték meg. Noha a portugál hatóságok kellő időt szántak a programozás végrehajtására, az eredmény itt sem mutat arra, hogy összhang volna az elemző rész és a javasolt intézkedések között. Nyoma sincs annak, hogy az 1992 és 1999 közötti időszak tekintetében a POSEI Portugália programról 2000-ben közzétett értékelés következtetéseit figyelembe vették volna. Ez az értékelés többek között az alábbi ajánlásokat tartalmazta:

a) a gyümölcs- és kertészeti ágazatot elemző gazdasági tanulmány finanszírozása, amely a feldolgozott termékeken túlmenően kiterjed a friss termékekre is, és amelyet Madeirától elkülönülten kifejezetten az Azori-szigetek tekintetében dolgoznának ki és hajtanának végre;

b) a támogatások átfogó felülvizsgálata – akár az egyedi ellátási intézkedések, akár a termelési támogatások útján – az állattenyésztési ágazatban, a hagyományos tejtermelési modell potenciális negatív hatásainak minimalizálása érdekében;

c) a különféle állattenyésztési és növénytermelési tevékenységeknek nyújtott támogatások szintjei közötti egyensúly megteremtése, oly módon, hogy az biztosítsa az Azori-szigetek növénytermesztésének fenntartását;

d) mélyreható helyzetelemzés az Azori-szigetek cukoriparáról, mely következtetéseket von le annak életképességéről, figyelembe véve az egyedi ellátási intézkedések segítségével behozott maximális cukormennyiségeket, a finomított cukor újrakivitelének lehetőségét, és/vagy a szerkezetátalakítási támogatás összegét;

e) a növénytermesztési támogatások esetleges kiváltása egy, a termőterületen alapuló hektáronkénti egyszeri támogatással.

33. Hiába merültek fel azonban e konkrét javaslatok arra, hogyan igazítsák a programot az igények alakulásához, mégis a folytonosságot részesítették előnyben. Példának okáért történelmi indokokból megtartották a már meglévő állatlétszám szerinti támogatásokat, amelyek 2007-ben az Azori-szigetek programja keretében kifizetett teljes összeg mintegy 80%-át tették ki. Következésképpen az Azori-szigetek egyedi intézkedési programja jobban figyelembe vehette volna annak kockázatát, hogy a helyi mezőgazdasági ágazat szélsőséges mértékben függ a tej- és hústermeléstől, még ha az meg is felel a szigetek éghajlati és földrajzi viszonyainak. Leszögezi e függőség meglétét egy nemrégiben közzétett jelentés [11] is, amelynek témája az Unió legkülső régiói részére egyedi mezőgazdasági intézkedések megállapításáról szóló 247/2006/EK rendelet módosításáról szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletre irányuló javaslat.

34. A görög programban igen felületes szinten marad az égei-tengeri szigetek mezőgazdasága szükségleteinek gazdasági elemzése. Hiányzik az átfogó stratégia, és a program nem részletezi sem a különböző javasolt intézkedések és az általános célkitűzések közötti összefüggést, sem a várható hatást. A stratégiai szemléletmód e hiánya miatt fennáll a kockázat, hogy a kidolgozott intézkedések megtervezésük módja miatt nem lesznek eredményesek (lásd: 44. bekezdés).

A BIZOTTSÁG SZEREPE A PROGRAMOZÁSBAN

35. A Bizottság iránymutatásokkal szolgált Spanyolországnak, Franciaországnak és Portugáliának. A szóban forgó levélben "információkkal kíván szolgálni a tagállamok számára programjaik benyújtásának módjáról, e programok tartalmáról és az azok kidolgozása során szem előtt tartandó pontossági követelményekről [12]". E közlésében a Bizottság emlékeztet arra is, hogy "a POSEI reformja azon az alapgondolaton nyugszik, hogy a Bizottság általi "mikroszintű", [13] különféle intézkedések halmozásával járó irányításról át kell térni a koherensebb programozási megközelítésre. A tagállamok így nagyobb szabadságot kapnak, ám felelősségük is nagyobb lesz az Európai Unió legkülső régiói igényeinek feltárása és az azok kielégítését lehetővé tevő stratégia kidolgozása tekintetében". Görögország, amely esetében a programozást 2006 októbere és decembere között hajtották végre, nem kapott ilyen hasznos levelet.

36. A Bizottságnak négy hónap állt rendelkezésére a programok jóváhagyására. Ezen időszak alatt rendszeres levélváltás folyt a DG AGRI és az érintett tagállamok illetékes hatóságai között, aminek folytán a programok sokat alakultak, és minőségük is javult. Megjegyzendő azonban, hogy a bizottsági részlegek által kezdeményezett módosítások nem vettek tekintetbe más szempontokat, mint az uniós joggal és szakpolitikákkal való összeegyeztethetőséget és összhangot. A Bizottság nem vizsgálta a programokat eredményességi szempontból, például arra nézve, hogy milyen az összhang a helyzetmeghatározás, a kitűzött célok és a javasolt intézkedések között. Noha a programozás jogszerűsége kétségtelenül fontos kérdés, a Bizottság mégis jobban kihasználta volna a négy hónapos időszakot, ha a tagállamok elébe menve a programok eredményességével kapcsolatban is tanácsokkal szolgál. Példának okáért már az új programozási szakasztól kezdődően meghatározhatott volna – különösen a foglalkoztatás vagy a mezőgazdasági termelés értékéhez kapcsolódó – egységesített teljesítménymutatókat. E mutatók révén egyrészt befolyásolhatta volna a megvalósítandó intézkedések tervezési folyamatát, másrészt esetleg már az első pénzügyi év végével tehetett volna korrekciós intézkedésekre vonatkozó ajánlásokat: ezáltal úgy keletkezett volna hozzáadott érték, hogy közben nem csorbul a tagállamok szerepe a programozás terén. A Bizottság azonban nem teremtette meg magának a feltételeket ahhoz, hogy a szabályszerűségen túl más szempontokat is vizsgálni tudjon: tanúsítja ezt az is, hogy mennyi belső forrást különített el az egyedi intézkedések irányítására.

A PROGRAMOK MÓDOSÍTÁSA TERÉN KÍVÁNATOS RUGALMASSÁGOT MÉG NEM SIKERÜLT KELLŐ MÉRTÉKBEN ELÉRNI

37. A 2006. évi reform egyik célkitűzése "a döntéshozatalban való részvétel ösztönzése és a régiók egyedi szükségleteire való válaszadás felgyorsítása" volt, a régiók változó sajátosságainak figyelembevétele érdekében (lásd: 1. háttérmagyarázat). E célból éves programmódosítási mechanizmust vezettek be.

38. A 247/2006/EK rendelet alkalmazására vonatkozó egyes részletes szabályok megállapításáról szóló 2006. április 12-i 793/2006/EK bizottsági rendelet 49. cikke eredeti formájában úgy rendelkezett, hogy a tagállamoknak évente egyszer kell jóváhagyásra benyújtaniuk a programmódosításokat a Bizottsághoz. Ez az első változat azonban nem pontosította a módosítás benyújtásának határidejét, ami a következő év elején gondokat okozott a módosítások alkalmazása tekintetében. Az 1242/2007/EK bizottsági rendelet módosította a 49. cikket, és határidőt (n–1. év szeptember 30.) írt elő az n. évre vonatkozó változtatások jóváhagyásra történő benyújtására. A 408/2009/EK bizottsági rendelet szintén módosította a 49. cikket, és a módosítások benyújtásának határidejét az n–1. év augusztus 1-jében határozta meg.

39. A tagállamok által 2008-ra vonatkozóan bevezetett változtatásokat a Bizottság 2007 októbere és 2008 júliusa között a benyújtás időpontjának függvényében hagyta jóvá, hiszen akkor még semmiféle vonatkozó jogszabályi határidő nem létezett. Az eljárás 2009-re javult, amennyiben a módosításokat 2009. január 1-jei visszamenőleges hatállyal fogadták el. Mivel azonban a jóváhagyásokat 2009 februárja és májusa között adták meg, 2009. év eleje és a jóváhagyás időpontja között a támogatási kérelmeket illetően bizonytalanság uralkodott.

40. Azt elkerülendő, hogy a jóváhagyásokra az érintett év kezdete után kerüljön sor, a Bizottság az n–1. év augusztus 1-jében határozta meg a módosítások új benyújtási határidejét. Az új határidőnek köszönhetően a Bizottságnak több ideje jut a javasolt módosítások értékelésére és jóváhagyó határozatainak előkészítésére, ám ugyanez a javasolt módosítások eredményessége tekintetében kockázatot is jelent. A tagállamoknak ugyanis az n. pénzügyi évre vonatkozó éves végrehajtási jelentést is az n+1. év július 31-ig kell benyújtaniuk. Az új augusztus 1-jei határidő azt jelenti, hogy a tagállamoknak egy időben kell kidolgozniuk a módosításokat és elkészíteniük az éves végrehajtási jelentést. A program eredményességének biztosítása érdekében a javasolt módosításoknak a tényleges végrehajtás mélyreható elemzésén kellene alapulniuk, márpedig a kitűzött augusztus 1-i határidő miatt a helyi szereplők kénytelenek már minden év májusában megtenni javaslataikat a változtatásokat illetően. Ekkor még nincsenek információk az előző év intézkedéseinek tényleges végrehajtásáról (az n. év kifizetéseit az n+1. év június 30-ig lehet teljesíteni), és az időpont nyilvánvalóan túl korai a folyó évben végrehajtandó intézkedések működésének értékeléséhez.

41. Akárcsak a kezdeti programozás esetében, a bizottsági szolgálatok a programmódosítások vizsgálatakor inkább a közösségi joggal és szakpolitikákkal való összeegyeztethetőségre és összhangra figyeltek oda, mintsem az eredményességi szempontokra. Ez kétségtelenül fontos tevékenység, ám a Bizottság úgy gazdagíthatná hozzáadott értékkel a programokat, ha valamennyi tagállam követendő példáinak ismeretében, széles rálátását kiaknázva, aktívan hozzájárulna a programok eredményességének javításához.

A TAGÁLLAMOK ÁLTAL A 2006. ÉVI REFORM UTÁN KIDOLGOZOTT INTÉZKEDÉSEKET EREDMÉNYESEN HAJTOTTÁK-E VÉGRE?

42. Az e kérdés megválaszolását szolgáló ellenőrzési kritériumok a következők voltak: releváns célkitűzések meghatározása és megfelelő támogathatósági kritériumok megléte, amelyek lehetővé teszik, hogy az intézkedések teljesítsék e célkitűzéseket. További kritérium volt a releváns teljesítménymutatók megléte.

43. Az ellenőrzési kérdés megválaszolása édekében az ellenőrök elemezték a kiválasztott intézkedések célkitűzéseit és támogathatósági kritériumait, és az intézkedések végrehajtását megvitatták olyan ágazati vagy termelői szervezetekkel, amelyek nagyszámú kedvezményezettet képviselnek. Az intézkedések gyakorlati végrehajtásáról tájékozódva az ellenőrök helyszíni vizsgálatot végeztek számos (de nem reprezentatív számú) termelőnél is. A helyszínen a számvevőszéki ellenőrök vizsgáltak bizonyíthatóan eredményes intézkedéseket, mint például Réunionon az állattenyésztés szerkezetátalakítása vagy Híosz szigetén a masztikatermeléshez nyújtott támogatás. Más intézkedések esetében azonban több szempontból is hiányosságokat tártak fel, amelyek részletezése alább olvasható. Az értékelők egyébként megerősítették az intézkedések átfogó eredményességét, mivel a helyi mezőgazdasági termékek támogatását célzó intézkedések keretében nyújtott finanszírozás becslésük szerint a jelentésükben vizsgált 24 ágazatból 16 esetében javította a versenyképességet [14].

EGYES INTÉZKEDÉSEK NINCSENEK OLYAN JÓL KIDOLGOZVA, HOGY EREDMÉNYES VÉGREHAJTÁSUKON CSORBA NE ESNÉK

OLÍVATERMELŐKNEK NYÚJTOTT TÁMOGATÁS AZ ÉGEI-TENGERI SZIGETEKEN

44. Az olívaolaj-ágazatot támogató program hektáronként 145 EUR átalányösszegű támogatásról rendelkezik a kisebb égei-tengeri szigetek olívatermelői számára az olajfaültetvények ősi termőterületükön való fenntartása érdekében, azzal a feltétellel, hogy az ültetvényeket jó terméshozamot biztosító módon tartsák karban. Az e támogatás céljára előirányzott költségvetési összeg eléri a 13084831 eurót, ami mintegy 70%-át teszi ki az égei-tengeri szigeteket célzó intézkedések költségvetésének.

45. Az érintett tagállamoknak az 1782/2003/EK rendelet értelmében lehetőségük van arra, hogy a legkülső területeket és a kisebb égei-tengeri szigeteket kivegyék az egységes kifizetési rendszerből, és a vonatkozó költségvetési előirányzatokat az egyedi intézkedések alá vonják. Görögország úgy döntött, hogy nem veszi ki a kisebb szigeteket az egységes kifizetési rendszerből. Ezért az égei-tengeri szigetek olívatermelői jogosultak az olívatermesztésre vonatkozó FIR-ben rögzített adataik alapján az egységes kifizetési rendszer keretében nyújtott kifizetésekre is, amennyiben megfelelnek a kölcsönös megfeleltetési kritériumoknak.

46. Az egyedi intézkedések értelmében a kedvezményezetteket illető összegek rendszerint igen alacsonyak. A kifizetések átlagos összege csak mintegy 203 EUR kedvezményezettenként és évente, a leggyakrabban juttatott összeg pedig mindöszsze 58 EUR/év. A szétosztott összegek 43%-a nem éri el a 100 eurót (24145 kedvezményezett), míg a kedvezményezettek 69%-a 200 eurót vagy annál kevesebbet kap évente. A kedvezményezetteknek csupán 2%-a (1126 termelő) kap kézhez több mint 1000 eurót évente, és csak 0,35%-uk (194 termelő) részesül több mint 2000 eurós támogatásban e rendszer keretében.

47. A Számvevőszék úgy véli, hogy ilyen körülmények között ezt a gazdasági ösztönzést nehezen lehetne elégségesnek találni ahhoz, hogy a kedvezményezettek döntő többségükben fenntartsák hagyományos olajfaültetvényeiket. Az intézkedés hatékonyságát erősíthette volna, ha Görögország annak feltételei között ragaszkodik az olajfaültetvények fenntartásához, amint ezt például Olaszország teszi.

+++++ TIFF +++++

AZ INNOVÁCIÓ ÉS A MINŐSÉGI ÁLLATI EREDETŰ TERMÉKEK TÁMOGATÁSA AZ AZORI-SZIGETEKEN (PORTUGÁLIA)

48. E célprogram célja a tejtermelés javítása, valamint mennyiségi és minőségi nyomon követése és osztályozási feltételeinek megteremtése oly módon, hogy mérési és mintavételi berendezéseket telepítenek a tejgyűjtő járművek fogadóállomásain. E támogatás a tejmintavételhez (ez 2007-ben 4000 tehenet érint) kapcsolódó munkálatokat finanszírozza az azt előzetesen igénylő termelők számára. A támogatást a beérkezett pályázatok mintegy 70%-ában ítélik meg, állatonként legfeljebb 35 EUR összegben. E célprogram költségvetése 2007-ben, 2008-ban és 2010-ben évente 539000 EUR volt, 2009-ben pedig 597900 EUR.

49. Az Azori-szigeteket célzó program ezen intézkedése esetében szintén fennáll annak a kockázata, hogy a támogatás megfelelő meghatározás és jogosultsági feltételek híján aligha lesz eredményes. Az intézkedés egy jellemző aktájának vizsgálata során nyilvánvalóvá vált, hogy a program és a dokumentáció információi nem világítják meg átfogóan azt az általános hátteret, amelynek része a tevékenység vagy célprogram – konkrétan tejmintavétel a termelőknél későbbi laboratóriumi elemzés céljára, illetve a tenyésztők értesítése az elemzés eredményéről. Mivel a végcél az, hogy minden egyes állat tejének minőségéről információt lehessen szerezni annak érdekében, hogy az érintett termelő kellő ismeretek birtokában hozhassa meg irányítási döntéseit, pontosítani kellene az ezzel összefüggő minden további fellépést (például a minták laboratóriumi elemzését, az eredményekről történő értesítés módját, a fejőberendezések beszerzését stb.), amelyek értelmet adnak az átfogó intézkedésnek és kiegészítik azt, valamint a különböző – uniós, nemzeti és magán – finanszírozási forrásokat. Hiányzott továbbá az illetékes hatóság által közzétett pályázati dokumentáció, amely részletezné az e szolgáltatás keretében végrehajtandó konkrét tevékenységeket, a munkák kivitelezésének feltételeit és azok becsült költségeit. Ebből következik, hogy a vizsgált kedvezményezettnek nyújtott átalányösszegű támogatás (2007-ben tehenenként 31 EUR) nem alapult objektív kritériumokon. Noha hosszú listák állnak rendelkezésre a tejelemzések eredményeiről, arról már jóval kevesebbet lehet tudni, hogy ezek az eredmények vezettek-e olyan konkrét fellépésekhez, amelyek alátámasztanák az ezen intézkedésre fordított összegek hasznosságát. Az irányítás e hiányosságai miatt fennáll a kockázat, hogy az intézkedés nem lesz hatékony, vagy csak kevéssé lesz eredményes.

A BANÁNÁGAZATNAK NYÚJTOTT TÁMOGATÁSOK SPANYOLORSZÁGBAN ÉS FRANCIAORSZÁGBAN

50. 2007-ben végrehajtották a banánpiac közös szervezésének reformját, és a támogatást a 2006. december 19-i 2013/2006/EK tanácsi rendelettel a POSEI programokba integrálták. A támogatás költségvetése 270200000 EUR volt Franciaország és Spanyolország esetében. A fenti rendelet (3) preambulumbekezdése megállapítja, hogy "a helyi banántermesztés e régiók környezeti, társadalmi és gazdasági egyensúlyához nélkülözhetetlen".

51. E társadalmi és gazdasági egyensúly fenntartásának elősegítésével kapcsolatos célkitűzés előmozdítása érdekében megoldásként a programokban foglalt elemzések alapján a termelőknek nyújtott támogatás mellett döntöttek. A francia program emlékeztet az ágazat fontosságára: megemlíti például, hogy az Antillákon az ágazat által biztosított közvetlen, közvetett és másodlagos munkahelyek száma a becslések szerint eléri a húszezret. Spanyolországban a program szerint ez a szám meghaladja a 17 300-at. A Kanári-szigeteken a banántermelés a teljes mezőgazdasági termelés értékének mintegy 25%-át teszi ki. Ezek az adatok igazolják, hogy a banántermelőknek nyújtott, az egész ágazat fennmaradásához hozzájáruló támogatás fontos tényező az érintett régiók gazdasági és társadalmi stabilitásának fenntartása tekintetében. Ezzel szemben a környezeti egyensúly elősegítésének célkitűzése kevésbé kap szerepet az érintett tagállamok által benyújtott, a banánágazat egyedi intézkedésekbe történő integrálását célzó programkiegészítő dokumentumokban.

52. Franciaország banánágazatra vonatkozó – a 2007. augusztus 22-i C(2007) bizottsági határozattal jóváhagyott – POSEI programjában a célkitűzések között szerepel a "fenntartható irányítási rendszer előnyben részesítése", és az ennek nyomon követéséhez használt mutató "a pihentetett banánültetvények területe". Környezeti szempontból a várható hatások "a sérülékeny termőtalajok és lejtős területek kezelése és védelme", "a hasznosított mezőgazdasági terület fenntartása a banántermelés céljára használt területek stabilizálása útján", "a hasznosított mezőgazdasági terület felhasználásának optimalizálása a földterületek pihentetetése és a vetésforgó általános bevezetése útján", valamint "önkéntes korlátozási politika" az inputanyagok, például a műtrágya tekintetében. A spanyol program nem fogalmaz meg kifejezett környezeti célkitűzést.

53. A támogatás mindkét programban kizárólag a termeléshez kapcsolódik. A termelők a tonnában mért hagyományos referenciamennyiség alapján kiszámított támogatást kapnak. A támogatás összege csökken, ha az adott év tényleges termelése nem ér el a történeti referenciaküszöböt. Semmiféle más – például a termelési módszerekhez kapcsolódó – követelményt nem támasztanak.

54. Ha a támogatás csak a termeléshez van kötve, és semmilyen módszert nem ír elő kötelezően, az nem ösztönzi a termelőt környezetbarát termelési eljárások alkalmazására. Mivel a program nem tartalmaz mechanizmust a környezeti célkitűzés elérésére, azt csak kiegészítő rendelkezésekkel (Franciaország esetében pl. a "fenntartható banán programmal") lehet biztosítani.

55. E célkitűzést ráadásul releváns mutatók útján nyomon is kellene követni. Márpedig ilyen mutatókat a spanyol program egyáltalán nem tartalmaz, a francia programban meghatározottak pedig nem igazán relevánsak. Valójában a "fenntartható irányítási rendszer előnyben részesítésével" kapcsolatos környezeti célkitűzést, amelynek különféle várt hatásait az 50. bekezdés felsorolja, a program szerint egyetlen mutató, "a pihentetett banánültetvények területe" segítségével kellene mérni. A 2007. évi éves végrehajtási jelentés ugyan tartalmaz egy másik, a programban nem említett mutatót is "megműveletlen parlagföld"), ám mindössze közli a két mutatót anélkül, hogy összefüggésbe hozná őket a kijelölt célkitűzéssel, vagy feltüntetné, hogy ezek a mutatók mennyiben teszik lehetővé a környezeti tekintetben várt hatások értékelését. Fennáll annak a kockázata, hogy a tagállamok nem ismerik e POSEI-intézkedés valós környezeti hatását, s hogy ennélfogva nem tudják megtenni a maximális eredményesség biztosításához szükséges korrekciós intézkedéseket. Ezt a hiányosságot az értékelők is megállapították [15].

+++++ TIFF +++++

A NÁDCUKORÁGAZAT RÉUNIONON

56. A cukorpiac közös szervezésének reformja az európai termelőknek fizetett cukorárak csökkenését vonta maga után. A reform során azonban felismerték, hogy "a Közösség legkülső régióiban folyó cukortermelés (...) eltér a Közösség többi részén folyó cukortermeléstől" [16]. A Tanács ezért – e régiók mezőgazdasági termelőinek egyedi intézkedések keretében nyújtott források formájában – pénzügyi támogatást ítélt meg az ágazat számára. Ezen túlmenően ugyanezen okból kifolyólag Franciaország számára engedélyezték, hogy meghatározott összegű állami támogatást nyújtson a legkülső régiói részére [17].

57. A Bizottság által jóváhagyott programjukban a francia hatóságok megállapították, hogy "a tengerentúli megyék cukorágazatának szerkezetátalakítása lezárult: Réunionon mindössze két egység maradt (egyetlen egység megtartása nem lett volna megvalósítható a nádtermő területek elhelyezkedése és a nád ebből következő szállítási távolsága miatt). A Bizottság és a Tanács elismerte ezt a helyzetet azáltal, hogy a tengerentúli megyék cukoriparát kiemelte a közös cukorpiac szervezésének 2006. február 22-én elfogadott reformja keretében előírt szerkezetátalakítás hatálya alól" [18]. A sziget északi és déli részén található két termelőegység fenntartása tekintetében meg kell jegyezni, hogy a vulkanikus eredetű, a belső részén magas hegyekkel tarkított sziget domborzati adottságai még rövidebb távolságok esetében is jelentősen megnövelik a szállítási időt.

58. A Számvevőszék megvizsgálta a tengerentúli megyék cukorágazatának a közös piacszervezéshez történő igazításához nyújtott átalányösszegű támogatást, amelynek célja, hogy az ágazatot a cukoripar és a nádtermelés kiigazítása útján fenntartsa, illetve hogy a cukorár csökkenésének az ültetvényesek bevételére gyakorolt hatását kiegyensúlyozza. Franciaország tengerentúli megyéinek cukornád-, cukor- és rumágazata esetében ez a támogatás 2007-ben 64308347 EUR, 2008-ban pedig 71165224 EUR összegű kiadást jelentett.

59. A gyártók és a termelők közötti megállapodás értelmében az átalányösszegű támogatást a szigeten található két gyártóüzem által a nádért fizetett vételáron keresztül elvileg újra elosztják a termelők között. A cukorágazat közös piacának a 318/2006/EK rendelet által bevezetett reformjából eredő árcsökkenés teljes mértékű ellentételezése és a termelők számára minimumjövedelem garantálása érdekében a termelőknek fizetett nádárat a nádról szóló 2006–2015. évi megállapodásban tonnánként 39,09 euróban rögzítették.

60. A szigetet 2007-ben sújtó ciklon azonban közvetlen következményekkel járt a termelt nádmennyiségre nézve. Ezért az üzemeknek szállított nádmennyiség csökkenése miatt nem használták fel teljes mértékben a gyártók által fizetett vételáron keresztül nyújtandó támogatást. Ekkor a gyártóközpontokért felelős vezetők úgy döntöttek, hogy ezt a költségvetési többletet a nádtermő területek megújítására fordítják, ami kamatmentes hitel felvételét teszi lehetővé az azt igénylő termelők számára, hogy új, nagyobb terméshozamú és alkalmazkodóbb nádfajtákkal ültessék be területeiket. Ha a nádtermelés visszatér a körülbelül kétmillió tonnás hagyományos szintre, az átalányösszegű támogatást újra teljes mértékben az árszint garantálására kell majd fordítani.

61. Meg kell jegyezni azt is, hogy a réunioni cukorágazatot a sziget távoli fekvése miatt a piaci szereplők egymástól való függősége jellemzi. Ilyen módon a gyártóegységek csak a szigetről tudnak nádat beszerezni, a nádtermelők pedig kizárólag ezeknek a gyártóegységeknek tudják eladni terményüket. A két gyártóegységről készített tanulmányok szerint úgy érhető el a költségvetési egyensúly, ha a teljes nádtermelés szintje eléri a kétmillió tonnát, és mindkét üzem egymillió tonna nyersanyagot kap feldolgozás céljára, amiből üzemenként (fehércukor-egyenértékben kifejezve) mintegy 100000 tonna cukrot készítenek. 2006 és 2008 között azonban 1,6 és 1,8 millió tonna között ingadozott a nádtermelés, a 2007. év pedig a szigetet ért éghajlati katasztrófa következtében rendkívül nehéznek bizonyult.

62. A helyszínen megkérdezett termelők szerint az ágazat fennmaradása leginkább a nád kereskedelmi árától függ. A nádtermő területeik fenntartása és betakarítása során viselendő működési költségeik valóban azt mutatják, hogy akár egyetlen tétel – például a legtöbb felkeresett termelő által említett műtrágyaár – kismértékű növekedése is igen hamar kritikus helyzetbe sodorhatja őket. Ezt megerősíti egy szakmai tanulmány is, amely szerint 2009-ben az egyedi intézkedések keretében nyújtott támogatás egy átlagos réunioni cukornádtermelő forgalmának nem kevesebb mint 38%-át tette ki.

63. A réunioni cukorágazatnak átalányösszegű, rögzített összegű támogatás formájában nyújtandó alkalmazkodási támogatás terve e sérülékeny környezetben eredményességi kockázatokat von maga után, amennyiben növekednek bizonyos külső eredetű tényezők, például az inputanyagok (így a műtrágya) ára. Bármilyen csekély mértékű is az áremelkedés, ha a termelők nem képesek azt megtermelt nádjuk árképzésében kompenzálni, akkor a termelők eltűnhetnek, s ezzel a piaci szereplők kölcsönös függősége folytán Réunion teljes cukorágazata megszűnhet. Mivel az átalányösszegű támogatást már teljes egészében felemésztette az elégséges mennyiségű termény kereskedelmi árának garantálása, esetleges külső eredetű vészhelyzet esetén a nemzeti támogatás létfontosságúvá válik a helyi termelés stabilizálása és ezáltal az e fellépéshez nyújtott európai uniós támogatás eredményességének fenntartása tekintetében. Ezt az értékelők is megállapították, akik szintén hangsúlyozzák a kiegészítő nemzeti támogatások szükségességét [19].

AZ EGYEDI ELLÁTÁSI INTÉZKEDÉSEK

64. Az egyedi ellátási intézkedések az érintett régiók szigetjellege és távoli fekvése miatt felmerülő többletköltségek ellentételezésére szolgáló rendszert képeznek. Az ellentételezés a harmadik országokból importált termékek vámmentessége vagy az uniós eredetű termékek szállításához nyújtott támogatás révén történik, a végfelhasználók számára egyenértékű feltételek mellett. Ezt a mechanizmust a következő célkitűzések eredményes megvalósítása érdekében vezették be: bizonyos közösségi termékek árcsökkentése a legkülső régiókban; a távoli, elszigetelt és legkülső fekvésből eredő többletköltségek enyhítése; egyben e régiók versenyképességének megőrzése. A támogatásnak figyelembe kell vennie a legkülső régiókba történő szállítás többletköltségeit, a harmadik országokba irányuló kivitel esetén alkalmazott árakat, valamint a mezőgazdasági inputanyagok és a feldolgozásra szánt termékek esetében az elszigeteltségből és a legkülső fekvésből adódó többletköltségeket.

65. A támogatható termékek szerepelnek a Szerződés I. mellékletében; azonkívül alapvető fontosságúaknak kell lenniük a legkülső régiókban az emberi fogyasztás vagy más termékek előállítása tekintetében, illetve mezőgazdasági inputanyagként. A tagállamoknak előzetes ellátási mérleget kell készíteniük az e termékekkel összefüggő éves szükségletek meghatározása céljából. Az egyedi ellátási intézkedések éves finanszírozása nem haladhatja meg a következő összegeket:

a) Franciaország tengerentúli megyéi: 20700000 EUR;

b) Azori-szigetek és Madeira: 17700000 EUR;

c) Kanári-szigetek: 72700000 EUR;

d) kisebb égei-tengeri szigetek: 5470000 EUR.

Ezeket az összegeket a Bizottság a 2001–2003. évek átlagkiadásai alapján számította ki: ezek voltak az utolsó olyan évek, amelyek adatai a reform időpontjában rendelkezésre álltak. Ezek az összegek az egyedi ellátási intézkedések támogatási ágának felhasználását tükrözik, nem veszik figyelembe a vámmentességi ágat.

66. Az egyedi ellátási intézkedésekre rendelkezésre álló források korlátozott volta miatt Franciaország, Görögország és Portugália a takarmányozáshoz nyújtandó támogatásokra összpontosította a forrásokat, hogy szinergiákat lehessen elérni a helyi mezőgazdasági termékek javára tett intézkedésekkel. Ez a rendeletnek megfelelő koncentráció a rendelkezésre álló korlátozott források hatékony felhasználását célozza, és az értékelők véleménye szerint valóban növeli a támogatás eredményességét.

67. A Számvevőszék mindamellett úgy ítéli meg, hogy tekintettel az egyedi ellátási intézkedésekre rendelkezésre álló pénzügyi forrásokra és arra, hogy azokat három tagállamban egyetlen mezőgazdasági termékre összpontosították, az egyedi ellátási intézkedések rendszere nem képes érdemben hozzájárulni a rendeletben kijelölt célkitűzésekhez, nevezetesen a legkülső régiók és a kisebb égei-tengeri szigetek hátrányos helyzetének enyhítéséhez. A rendelkezésre álló költségvetés mezőgazdasági termékek széles köre tekintetében nem teszi lehetővé érezhető árhatás kifejtését, márpedig ez volna az intézkedés átfogó célja, tekintve, hogy a rendelet végső kedvezményezettként a fogyasztókat, a feldolgozókat vagy a mezőgazdasági termelőket jelöli meg.

A JELENLEGI ELLENŐRZÉSI RENDSZEREK NEM IGAZODNAK AZ INTÉZKEDÉSEK SOKFÉLESÉGÉHEZ

68. A támogatások eredményességének biztosításához nem elég a támogatás célkitűzéseihez igazítani a támogathatósági kritériumokat, hanem eredményesen ellenőrizni is kell e kritériumok teljesülését. Ezért a számvevőszéki ellenőrök megvizsgálták a kiválasztott intézkedések ellenőrzési eljárásait, és néhány ellenőrzést, különösen a területméréseket, ismételten elvégeztek.

A HELYI MEZŐGAZDASÁGI TERMÉKEK TÁMOGATÁSÁT CÉLZÓ INTÉZKEDÉSEK ELLENŐRZÉSE

69. Az egyedi intézkedések tekintetében az irányítási és ellenőrzési rendszer szabályozási követelményeit nagymértékben az EMGA közvetlen kifizetéseire vonatkozó integrált irányítási és ellenőrzési rendszer (IIER) ihlette. Így a támogatási kérelmeket 100%-ban adminisztratív ellenőrzésnek, egy 5%-os mintát pedig helyszíni ellenőrzésnek vetik alá.

70. Mindamellett tekintettel a programokban foglalt különféle intézkedések sokféleségére, nem mindig adottak az IIER-éivel azonos megbízhatóságú ellenőrzési eljárások alkalmazásának a feltételei.

71. Görögországban például a méztermeléshez nyújtott támogatást biztosítanak az olyan termelői szervezeteknek, amelyek benyújtott programja a méz termelési és forgalmazási feltételeinek javítását célzó intézkedéseket tartalmaz. A termelői szervezeteknek nyújtott támogatás kifizetése a benyújtott számlák adminisztratív ellenőrzését követően történik meg. Semmiféle ellenőrzési eljárást nem folytatnak azonban annak igazolására, hogy ezek a számlák valós termékeket vagy szolgáltatásokat takarnak-e. A görög hatóságok bejelentették a Számvevőszéknek, hogy új ellenőrzési eljárásokat szándékoznak alkalmazni.

72. Az egységes kifizetési rendszer keretében az olívatermelőknek nyújtott támogatás az olívatermesztésre vonatkozó FIR-ben nyilvántartott, az egységes kifizetésre való jogosultság kiszámításához és folyósításához használt elméleti területen alapul. Az égei-tengeri szigetek olívatermelőinek az egyedi intézkedések keretében nyújtott, a közvetlen kifizetések reformja előtt bevezetett támogatás azonban a gazdálkodó által fenntartott olajfaültetvény tényleges területén alapul. Ez kiegészítő ellenőrzési feladatokat von maga után, mivel a két terület nem egyezik meg. Mindamellett a mezőgazdasági feltételek (vegyes kultúrák) és a szigetek domborzati viszonyai nagymértékben megnehezítik a terület mérését, amint a helyszíni vizsgálat során végzett mérések résztvevői is tapasztalhatták.

73. Spanyolországban és Portugáliában az egyedi intézkedésekhez alkalmazott területellenőrzési rendszerek nem megbízhatóak. Spanyolországban a területek meghatározását megnehezíti, hogy a FIR-ben nincs a banántermelésre vonatkozó külön kódolás. Portugáliában a FIR-t nem igazították a növénytermesztéshez nyújtott támogatási intézkedések követelményeihez. Következésképpen sem a termelők, sem a nemzeti ellenőrök nem ismerik jól a FIR adatait. Amikor az ellenőrzési csoport a nemzeti ellenőrökkel és az érintett termelőkkel együtt GPS segítségével megmérte a kiválasztott földterületeket, megállapította, hogy az eredmények egyáltalán nem feleltek meg a FIR-ben nyilvántartott adatoknak, sem a körvonalak, sem a terület nagysága tekintetében, és még az elhelyezkedést illetően is merültek fel kétségek.

AZ EGYEDI ELLÁTÁSI INTÉZKEDÉSEKKEL ÖSSZEFÜGGÉSBEN VÉGZETT ELLENŐRZÉSEK

74. Az egyedi ellátási intézkedések kapcsán a tagállamoknak ellenőrizniük kell, hogy az uniós áruk behozatalához nyújtott támogatásokból, illetve a vámmentességből fakadó előnyt ténylegesen a végső kedvezményezett élvezi-e. Az ellenőrzéshez minden egyes tagállamnak saját módszereket kellett kidolgoznia. A Bizottság e tekintetben semmiféle iránymutatással vagy technikai támogatással nem szolgált. Minden alkalmazott módszer olyan összevetést végzett, hogy mekkora az egyedi ellátási intézkedésekben részesülő termékeket bevezető termelő bruttó nyeresége ugyanazon termelő támogatás nélküli időszakának nyereségéhez képest, illetve egy hasonló, ám támogatásban nem részesülő termelő nyereségéhez képest. Ennek az ellenőrzésnek az eredményessége nagymértékben függ az összehasonlítható adatok minőségétől – márpedig a Számvevőszék megállapítása szerint igen eltérő minőségű adatokról van szó. Franciaországban a nyereséget az egyedi ellátási intézkedések bevezetése előtti nyereséggel hasonlítják össze. Az összevetéshez felhasznált adatok a dolog természeténél fogva régiek, és fennáll a kockázata, hogy nem tükrözik a jelenlegi gazdasági helyzetet. Görögországban az összevetéshez felhasznált adatokat a szárazföldi termelők körében végzett nem hivatalos felmérés útján gyűjtötték össze, ami nagymértékben aláássa az adatok megbízhatóságát. Portugáliában bizonyos, félévi rendszerességgel gyűjtött adatokból részleges információk nyerhetők arról, hogy az egyedi ellátási intézkedésekkel összefüggő előny milyen tényleges hatással jár a végső kedvezményezettre. Spanyolországban – a Consejería de Economía de Canarias jelentős erőfeszítéseinek dacára – az illetékes hatóságok elismerték, hogy nem sikerült koherens módszereket kidolgozniuk az egyedi ellátási intézkedések által biztosított előny végső kedvezményezettekre gyakorolt hatásainak értékelésére.

A TAGÁLLAMOK ÁLTAL KIDOLGOZOTT ÉS A BIZOTTSÁG ÁLTAL JÓVÁHAGYOTT TÁMOGATÁSI PROGRAMOKAT EREDMÉNYESEN KÖVETIK-E NYOMON?

75. Az e kérdés megválaszolását célzó ellenőrzési kritériumok a következők voltak: a tagállamok "megbizonyosodnak-e arról, hogy a költségvetésből finanszírozott fellépések végrehajtására valóban és a megfelelő módon sor kerül" [20], valamint a tagállamok által benyújtott éves végrehajtási jelentések tartalmazzák-e "a működési és különleges célkitűzésekkel kapcsolatban az intézkedések és prioritások alakulását a jelentés benyújtása idején, számszerűsített mutatók használatával" [21]. A Bizottságra vonatkozó kritérium szerint annak "e célkitűzések megvalósítását minden tevékenység tekintetében teljesítménymutatókkal kell ellenőriznie" [22]. Az ellenőrzési kérdés megválaszolása érdekében az ellenőrök megvizsgálták a Bizottság és a tagállamok szintjén alkalmazott nyomon követési eljárásokat.

A BIZOTTSÁG RENDSZERESEBBEN IS NYOMON KÖVETHETTE VOLNA AZ EGYEDI INTÉZKEDÉSEK EREDMÉNYESSÉGÉT

76. A költségvetési rendelet értelmében a Bizottság felelős azért, hogy a költségvetési előirányzatokat a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás elvével összhangban, nevezetesen a gazdaságosság, a hatékonyság és az eredményesség elveivel összhangban használják fel. Az eredményesség elve a kitűzött konkrét célok megvalósítására és a tervezett eredmények elérésére vonatkozik. Az eredmények nyomon követésének lehetővé tétele érdekében a költségvetésben foglalt minden tevékenységi ágra egyedi, mérhető, elérhető, szakszerű és időzített célkitűzéseket kell megszabni. E célkitűzések megvalósítását minden tevékenység tekintetében teljesítménymutatókkal kell ellenőrizni, és a Bizottságnak évente tájékoztatnia kell a költségvetési hatóságot a hatáskörébe tartozó kiadásokról.

77. A POSEI-re és a kisebb égei-tengeri szigetekre vonatkozó végrehajtási rendeletekben a Bizottság előírta, hogy a tagállamoknak éves végrehajtási jelentésükben fizikai és pénzügyi mutatókat kell benyújtaniuk minden egyes intézkedés tekintetében, amelyhez adatelemzést és adott esetben az intézkedés által érintett ágazat bemutatását és elemzését is csatolni kell. Ez a tájékoztatás elvileg segíti a Bizottságot abban, hogy teljesítse az uniós kiadások eredményességének nyomon követésével kapcsolatos kötelezettségét.

78. A Bizottság mindamellett úgy véli, hogy az intézkedések eredményesebb nyomon követése hosszabb távon lesz lehetséges. A 247/2006/EK rendelet 28. cikkének (3) bekezdésében a rendszer hatásáról szóló jelentés az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak történő benyújtására előírt ötéves időszak a Bizottság szerint ésszerűen lehetővé teszi érdemi következtetések levonását. A Bizottság e jelentés elkészítésekor többek között az említett értékelő jelentésre támaszkodott.

79. A költségvetési rendelet követelményeire tekintettel a Számvevőszék úgy véli, hogy a megfelelő pénzügyi irányítás biztosítása érdekében a Bizottságnak éves rendszerességgel kellene nyomon követnie az egyedi intézkedések eredményességét. A bizottsági szolgálatok jelenleg alapvetően annak ellenőrzésére korlátozzák tevékenységüket, hogy az éves végrehajtási jelentések összhangban vannak-e a rendeleti előírásokkal. A teljesítménymutatókat illetően például a Bizottság csupán azok meglétét ellenőrizte, relevanciájukat nem. A DG AGRI egyedi intézkedések koordinációjáért felelős egysége 2008-ban már megkísérelte a 2007. évre vonatkozóan elemezni a jelentéseket a programok eredményessége tekintetében. Arra a következtetésre jutottak, hogy a jelentésekben alkalmazott teljesítménymutatók túlságosan sokfélék ahhoz, hogy lehetővé tegyék az egyedi intézkedések eredményességének átfogó értékelését. A Bizottság a tagállamokkal együttműködésben egységesített mutatókat szándékozik kidolgozni. E kezdeményezés révén lépés történt egy, az egyedi intézkedések eredményességével kapcsolatos információs és irányítási rendszer felé. Csakhogy e kezdeményezés csupán 2010-ben, a reform végrehajtásának negyedik teljes évében látott napvilágot.

KÖVETKEZTETÉSEK ÉS AJÁNLÁSOK

A TAGÁLLAMOK ÁLTAL KIDOLGOZOTT ÉS A BIZOTTSÁG ÁLTAL JÓVÁHAGYOTT TÁMOGATÁSI PROGRAMOKAT ÚGY TERVEZTÉK-E MEG, HOGY AZOK EREDMÉNYESEN TUDJANAK REAGÁLNI AZ EGYEDI SZÜKSÉGLETEKRE?

80. A Számvevőszék következtetésképp úgy ítéli meg, hogy az egyedi intézkedések 2006. évi reformja által bevezetett új, alulról építkező és decentralizált megközelítést nem használták ki kellőképpen a meglévő intézkedések eredményességének javítására. A megközelítés újszerűsége, az eljárásokban rejlő nehézségek, a rendelkezésre álló idő rövidsége (két hónap), valamint a Bizottság technikai és pénzügyi támogatásának hiánya miatt a nemzeti hatóságok derekas kihívással szembesültek. A Bizottság ugyanis inkább a programok összeegyeztethetőségének és összhangjának ellenőrzésére összpontosított ahelyett, hogy irányítási szerepet vállalva hozzájárult volna annak biztosításához, hogy a programokat hatásoptimalizáló módon tervezik meg. Így azután nem lehet azt mondani, hogy az új egyedi intézkedések eredményességi szempontból a lehető legjobb feltételekkel indultak volna.

1. AJÁNLÁS

Az egyedi intézkedések terén végzett jövőbeni tevékenységük során a Bizottság támogassa a tagállamokat programjaik kidolgozásában; ezt a követendő példák terjesztése, valamint a programok eredményességének nyomon követését szolgáló egységesített mutatókészlet meghatározása útján teheti meg. A mutatók tükrözzék legalább a gazdasági (pl. a termelés értéke, hozzáadott érték) és társadalmi fejleményeket (a létrehozott vagy megtartott munkahelyek száma).

81. A programmódosítások benyújtására előírt augusztus 1-jei határidő korlátozza a tagállamokat abban, hogy megalapozott módosításokat tudjanak javasolni, s ez a kockázat csorbíthatja a programok eredményességét. Ezenfelül a rugalmasság növelésével kapcsolatos célkitűzést sem sikerült elérni (lásd: 37–41. bekezdés).

2. AJÁNLÁS

A Bizottságnak módosítsa a programmódosítások hivatalos jóváhagyási eljárása tekintetében megszabott n–1. év augusztus 1-jei határidőt oly módon, hogy a tagállamok a módosítások előkészítésekor megbízható információkkal rendelkezzenek a megelőző év kiadásairól.

A TAGÁLLAMOK ÁLTAL A 2006. ÉVI REFORM UTÁN KIDOLGOZOTT INTÉZKEDÉSEKET EREDMÉNYESEN HAJTOTTÁK-E VÉGRE?

82. A Számvevőszék általánosságban azt a következtetést vonja le, hogy a programokat eredményesen hajtották végre, így azok megfelelnek a legkülső régiók és az égei-tengeri szigetek igényeinek. A számvevőszéki ellenőrzés mindazonáltal kiszűrt egy sor olyan intézkedést, amelyeknél a megtervezés mikéntje korlátozta a végrehajtás eredményességét:

a) A kisebb égei-tengeri szigetek olajfaültetvényeinek fenntartásával kapcsolatos célkitűzést erősíthette volna, ha Görögország annak feltételei között ragaszkodik az olajfaültetvények fenntartásához, amint ezt például Olaszország teszi.

b) Nem bizonyított, hogy az Azori-szigeteken az innováció és a minőségi állati eredetű termékek támogatása keretében nyújtott finanszírozás eredményes a gyakorlatban.

c) A banántermelőknek nyújtott támogatások társadalmi-gazdasági célkitűzésük tekintetében eredményesek ugyan, azonban aligha járulnak hozzá a környezeti egyensúly fenntartásával kapcsolatos célkitűzés teljesítéséhez.

d) A Réunion cukorágazatának nyújtott átalányösszegű támogatás jelenleg valóban lehetővé teszi az iparág fennmaradását. Mindamellett az ágazat továbbra is igen sérülékeny, és az uniós támogatás eredményessége a kiegészítő nemzeti támogatástól függ.

e) Végül: a Görögországban, Franciaországban és Portugáliában az egyedi ellátási intézkedésekre fordított összegek alacsonyabbak annál, mintsem a mezőgazdasági termékek széles körére hatást gyakorolhatnának.

3. AJÁNLÁS

A 44–67. bekezdésekben megállapított hiányosságok orvoslása érdekében a tagállamok a helyi érdekelt felekkel folytatott konzultáción alapuló, alulról építkező megközelítés alkalmazása útján módosítsák az érintett intézkedéseket. A Bizottság értékelési jelentését is használják fel a kevéssé eredményes intézkedések kiszűréséhez, amelyek tervezése javításra szorul.

83. A tagállamok ellenőrzési eljárásai nem mindig igazodnak az egyedi intézkedések sokféleségéhez.

4. AJÁNLÁS

A tagállamok dolgozzanak ki az egyes intézkedéstípusokhoz igazodó ellenőrzési eljárásokat. Különösen ügyeljenek a mezőgazdasági parcellák azonosítására szolgáló rendszereik rendszeres naprakésszé tételére. A Bizottság bizonyosodjon meg ezeknek az ellenőrzési eljárásoknak az eredményes működéséről.

A TAGÁLLAMOK ÁLTAL KIDOLGOZOTT ÉS A BIZOTTSÁG ÁLTAL JÓVÁHAGYOTT TÁMOGATÁSI PROGRAMOKAT EREDMÉNYESEN KÖVETIK-E NYOMON?

84. A Számvevőszék következtetésképp úgy ítéli meg, hogy a programok nyomon követése jelenleg nem eredményes. A Bizottság megteremtette egy teljesítményirányítási rendszer alapjait azáltal, hogy a tagállamoktól évente közölt teljesítménymutatókat vár el azok végrehajtási jelentéseiben. A tagállamok által kidolgozott mutatók azonban túlságosan eltérnek egymástól ahhoz, hogy a Bizottság következtetéseket vonhasson le az egyedi intézkedések összességének eredményességéről, habár egyes információkat így is fel tud használni relevánsabb módon. A Bizottság azáltal, hogy közös keretrendszerről szóló tárgyalásokat kezdeményezett a tagállamokkal, megtette az első lépést egy, az egyedi intézkedések eredményességével kapcsolatos információs és irányítási rendszer felé. Egyelőre azonban nem létezik a közös teljesítménymutatókon alapuló olyan információs rendszer, amelynek révén a Bizottság mint intézmény megfelelő időben tudná értékelni, hogy az egyedi intézkedésekre elkülönített költségvetési előirányzatok mennyiben járulnak hozzá a közös agrárpolitikai célkitűzések teljesítéséhez. A programok eredményességének nyomon követését szolgáló egységesített mutatókészletre vonatkozó 1. ajánlás tehát erre az észrevételre is alkalmazható.

5. AJÁNLÁS

A Bizottság használja fel a tagállamok által jelenleg benyújtott és a jövőben pótlólagosan benyújtandó információkat a programok éves szintű nyomon követésére.

Ezt a jelentést a Michel CRETIN számvevőszéki tag által elnökölt I. Kamara a 2010. október 6-i ülésén, Luxembourgban fogadta el.

a Számvevőszék részéről

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

elnök

[1] A Bizottság COM(2008) 642 végleges közleménye.

[2] A Tanács 1989. december 22-i 89/687/EGK határozata a Franciaország tengerentúli megyéinek távoli és szigetjellegű helyzetével kapcsolatos problémák megoldására vonatkozó program (Poseidom) létrehozásáról (HL L 399., 1989.12.30., 39. o.).

[3] A Tanács 1991. június 26-i 91/315/EGK határozata a Madeira és az Azori-szigetek távoli és elszigetelt helyzetével kapcsolatos problémák megoldására vonatkozó program (Poseima) létrehozásáról (HL L 171., 1991.6.29., 10. o.).

[4] A Tanács 1991. június 26-i 91/314/EGK határozata a Kanári-szigetek távoli és elszigetelt helyzetével kapcsolatos problémák megoldására vonatkozó program (Poseican) létrehozásáról (HL L 171., 1991.6.29., 5. o.).

[5] A Tanács 1993. július 19-i 2019/93/EGK rendelete a kisebb égei-tengeri szigetek javára hozott egyedi intézkedések bevezetéséről (HL L 184., 1993.7.27., 1. o.).

[6] A Tanács 2006. január 30-i 247/2006/EK rendelete az Unió legkülső régiói részére egyedi mezőgazdasági intézkedések megállapításáról (HL L 42., 2006.2.14., 1. o.), valamint a Tanács 2006. szeptember 18-i 1405/2006/EK rendelete egyedi mezőgazdasági intézkedések kisebb égei-tengeri szigetek javára történő meghatározásáról, valamint az 1782/2003/EK rendelet módosításáról (HL L 265., 2006.9.26., 1. o.).

[7] Lásd a 6. bekezdést.

[8] A 247/2006/EK rendelet 12. cikke.

[9] "A közös agrárpolitika keretében a legkülső régiók támogatására hozott intézkedések (POSEI), valamint a kisebb égei-tengeri szigetek támogatását szolgáló intézkedések végrehajtásának értékelése" című jelentés. Oréade-Brèche tanácsadói iroda, 2009. november (lásd: http://ec.europa.eu/agriculture/eval/reports/posei/index_hu.htm).

[10] Példa: a spanyol program 2006. szeptember 29-én felülvizsgált változatának 95. oldala: "A program intézkedéseinek összeegyeztethetősége és összhangja: Tekintve, hogy az e programban foglalt intézkedések általánosságban folytonosságot feltételeznek az 1454/2001/EK rendelet értelmében végrehajtott intézkedésekkel, azok nyilvánvalóan megfelelnek a közösségi jognak és összhangban vannak az egyéb közösségi politikákkal és az azok értelmében elfogadott intézkedésekkel."

[11] Jelentés a 247/2006/EK rendelet módosításáról szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletre irányuló javaslatról [COM(2009) 0510 – C7-0255/2009 – 2009/0138(COD)] – Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Bizottság. A 2010. március 23-i A7-0054/2010 dokumentum.

[12] A Franciaországhoz intézett 2006. február 24-i, D.1/MO/alf D(2006) 2393 hivatkozási számú levél. Spanyolország és Portugália azonos tartalmú levelet kapott.

[13] A "mikroszintű igazgatás" ebben az összefüggésben azt jelenti, hogy minden egyes intézkedést bizottsági rendelet útján igazgatnak.

[14] "A közös agrárpolitika keretében a legkülső régiók támogatására hozott intézkedések (POSEI), valamint a kisebb égei-tengeri szigetek támogatását szolgáló intézkedések végrehajtásának értékelése" című jelentés. Cabinet Oréade-Brèche, 2009. november. Összefoglaló, 3. o., 3.1. pont.

[15] "A közös agrárpolitika keretében a legkülső régiók (POSEI) és a kisebb égei-tengeri szigetek javára végrehajtott intézkedések értékelése" című jelentés. Cabinet Oréade-Brèche, 2009. november. Összefoglaló, 31. o.

[16] A cukorágazat piacának közös szervezéséről szóló 2006. február 20-i 318/2006/EK tanácsi rendelet (41) preambulumbekezdése (HL L 58., 2006.2.28., 1. o).

[17] A 318/2006/EK rendelet 41. cikkének (1) bekezdése.

[18] A 247/2006/EK rendelettel összhangban a 2006. október 16-i C(2006) 4809 bizottsági határozattal elfogadott francia program, V. fejezet, 4. o.

[19] "A közös agrárpolitika keretében a legkülső régiók (POSEI) és a kisebb égei-tengeri szigetek javára végrehajtott intézkedések értékelése" című jelentés. Cabinet Oréade-Brèche, 2009. november. Összefoglaló, 32. o.

[20] Az Európai Közösségek általános költségvetésére alkalmazandó költségvetési rendeletről szóló, 2002. június 25-i 1605/2002/EK tanácsi rendelet 53c. cikkének 2.a) pontja (HL L 248., 2002.9.16., 1. o).

[21] A 247/2006/EK rendelet alkalmazására vonatkozó egyes részletes szabályok megállapításáról szóló, 2006. április 12-i 793/2006/EK bizottsági rendelet 48. cikke (HL L 145., 2006.5.31., 1. o.).

[22] A 1605/2002/EK, Euratom rendelet 27. cikke.

--------------------------------------------------

I. MELLÉKLET

AZ EGYEDI INTÉZKEDÉSEK KÖLTSÉGVETÉSI VÉGREHAJTÁSA

Cím Alcím Jogcímcsoport Jogcím | Címsor | 2010. évi előirányzatok (EUR) | 2009. évi előirányzatok (EUR) | 2008. évi előirányzatok (EUR) | 2008. évi teljesítés (EUR) | % | 2007. évi előirányzatok (EUR) | 2007. évi teljesítés (EUR) | % |

05 02 11 04 | POSEI (a közvetlen támogatások és a MARE 11 02 03. kivételével) | 231000000 | 235000000 | 220000000 | 232679194 | 105,8 | 212000000 | 201226010 | 94,9 |

05 03 02 50 | POSEI – Közösségi támogatási programok | 394000000 | 377000000 | 377000000 | 372255721 | 98,7 | 64000000 | 63765532 | 99,6 |

05 03 02 51 | POSEI – Egyéb közvetlen támogatások és korábbi támogatási rendszerek | 22000000 | 22000000 | 22000000 | 21191445 | 96,3 | 3000000 | 3791612 | 126,4 |

05 03 02 52 | POSEI – Égei-tengeri szigetek | 18000000 | 18000000 | 19000000 | 16791929 | 88,4 | 13550000 | 13528383 | 99,8 |

Összesen | 665000000 | 652000000 | 638000000 | 642918289 | 100,8 | 292550000 | 282311537 | 96,5 |

--------------------------------------------------

II. MELLÉKLET

AZ ELLENŐRZÖTT INTÉZKEDÉSEK ÉS FELLÉPÉSEK JEGYZÉKE

Az alább feltüntetett összegek a felsorolt intézkedésekre vonatkozó összes kiadást jelentik. Megjegyzés: a Számvevőszék által a helyszínen vizsgált régiók Réunion (Franciaország), a Kanári-szigetek (Spanyolország), Híosz szigete (Görögország) és az Azori-szigetek (Portugália) voltak.

| 2008. évi kifizetések (EUR) | 2007. évi kifizetések (EUR) | A végrehajtással kapcsolatos észrevételek | Az ellenőrzési rendszerrel kapcsolatos észrevételek |

Franciaország [1] (minden tengerentúli megye)

Egyedi ellátási intézkedések | 19601176 | 19633602 | 64–67. bekezdés | 74. bekezdés |

Banántermelőknek nyújtott támogatások | 129100000 | 129052597 | 50–55. bekezdés | – |

A nád-cukor-rum ágazat (például alkalmazkodási átalánytámogatás a tengerentúli megyék cukorpiacának közös szervezéséhez, a cukornád szállításához nyújtott támogatás és hasonló fellépések) | 71165224 | 64308347 | 56–63. bekezdés | – |

Az állattenyésztés szerkezetátalakítása (például a marhahúságazat átalakításához nyújtott egyedi támogatások, a sertéshúságazat helyi piacának igazgatásához nyújtott egyedi támogatások és hasonló fellépések) | 19779394 | 18402827 | – | – |

Spanyolország [2]

Egyedi ellátási intézkedések | 69151890 | 69541851 | – | 74. bekezdés |

A juh- és kecskehús-ágazatok számára a termelőknek tett közvetlen kifizetések formájában nyújtott támogatások | 7485063 | 6978313 | – | – |

Banántermelőknek nyújtott támogatások | 139706006 | 138836153 | 50–55. bekezdés | 73. bekezdés |

Portugália [3]

Egyedi ellátási intézkedések | 6255681 | 5926618 | 64–67. bekezdés | 74. bekezdés |

Állattenyésztéshez nyújtott támogatás (például a szarvasmarha-tenyésztéshez nyújtott közvetlen támogatások, az innovációhoz és a minőségi állati termékekhez nyújtott támogatások az Azori-szigeteken) | 34001000 | 33750370 | 48–49. bekezdés | – |

Növénytermesztéshez nyújtott támogatás (például a hagyományos kultúrák termesztéséhez nyújtott támogatások, a gyümölcs-, zöldség-, vágottvirág- és dísznövénytermesztéshez nyújtott támogatások és hasonló fellépések) | 7049000 | 6571170 | – | 73. bekezdés |

Görögország [4]

Egyedi ellátási intézkedések | 5050453 | 4781251 | 64–67. bekezdés | 74. bekezdés |

Olívatermelőknek nyújtott támogatás | 11200034 | 11372595 | 44–47. bekezdés | 72. bekezdés |

Masztikatermeléshez nyújtott támogatás | 849821 | 885304 | – | – |

Méztermeléshez nyújtott támogatás | 1187234 | 1194180 | – | 71. bekezdés |

[1] Forrás: ODEADOM, a FranceAgriMer éves végrehajtási jelentése – 2008. végrehajtási év.

[2] Forrás: Gobierno de Canarias, Consejería de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación, Informe de Applicación del Régimen Específico de Abastecimiento en el año 2008, en el año 2007.

[3] Secretaria Regional da Agricultura e Florestas, Relatório de Aplicação do Sub-Programa para a Região Autonoma dos Açores do Programa Global de Portugal.

[4] Az adatok a 2008. évi éves végrehajtási jelentésben jelenleg rendelkezésre álló információkon alapulnak, és az egyes intézkedésekre és az összes szigetre rendelkezésre álló teljes költségvetési előirányzatoknak felelnek meg, kivéve az egyedi ellátási intézkedések esetében, amelyek a ténylegesen kifizetett átfogó összegek.

--------------------------------------------------