KIFEJEZÉSGYŰJTEMÉNY

Agrár-környezetvédelmi célprogram : Támogatási mechanizmus, amelynek keretében a tagállamok agrár-környezetvédelmi kifizetéseket folyósítanak a termelőknek utóbbiak számára előírt gazdálkodási gyakorlatok elvégzéséért. Adott vidékfejlesztési program több (jellemzően kb. tíz) agrár-környezetvédelmi célprogramból áll. Agrár-környezetvédelmi célprogram például a gazdálkodási rendszerek külterjessé tétele (extenzifikáció), a vetésforgó alkalmazása, és a biodiverzitás megőrzését célzó tevékenységek.

Agrár-környezetvédelmi kifizetések : Az uniós vidékfejlesztési politika alkalmazásának egyik, pénzügyi szempontból a legjelentősebb eszköze. Először 1987-ben került bevezetésre a közös agrárpolitikán belül, akkor még választható lehetőségként, majd 1992-től lett a tagállamokra nézve kötelező eszköz. Jelenleg az 1698/2005/EK tanácsi rendelet 39. cikke szabályozza.

Biogazdálkodás : Olyan élelmiszer-termelési mód, amely a környezetre gyakorolt emberi hatás minimalizálására törekszik. 1991 óta a vonatkozó követelményeket – például a termelési módszereket és az ellenőrzést – uniós szinten határozzák meg. A biogazdálkodást jelenleg a 834/2007/EK tanácsi rendelet szabályozza.

Eredménymutatók : Ezeket a mutatókat a program keretében hozott intézkedésekből közvetlenül adódó változások mérésére használják – a 2. tengelyes intézkedések – például az agrár-környezetvédelem – esetében ez az a földterület (hektárszámban), amelyen eredményes termőföld-gazdálkodás folyik, és amely ezáltal hozzájárul egy konkrét cél (pl. a vízminőség javításának) megvalósításához.

Gazdálkodási gyakorlat : Mezőgazdasági termelési módszer, amely a környezetre nézve pozitív vagy negatív hatással járhat.

Hatásmutatók : Bizonyos időszak elteltével megfigyelhető, hosszabb távú társadalmi-gazdasági, illetve környezeti hatások mérésére használt mutatók, amelyeket a vidékfejlesztés esetében programszinten határoznak meg. Az agrár-környezetvédelemhez kapcsolódó mutatók: a biodiverzitás-csökkenés visszafordítása, a mezőgazdasági területen fészkelő madarak állományának alakulása, magas természeti értékű mezőgazdasági terület és erdőség fenntartása, a vízminőség javulása és hozzájárulás az éghajlatváltozás elleni küzdelemhez.

Integrált gazdálkodás : Olyan gazdálkodási rendszer, amelyre vonatkozóan uniós szinten nincsenek egységesen megállapított követelmények; célja természeti erőforrások felhasználása és a fenntartható gazdálkodás biztosítása, elsősorban a szennyező inputok lehető legkisebb mértékű felhasználása révén.

KAP : Közös agrárpolitika.

Közös értékelési és monitorozási keretrendszer : A Bizottság és a tagállamok által kidolgozott megközelítés, amelynek célja beszámolók készítése a vidékfejlesztési programok pénzügyi végrehajtásával, outputjával, eredményeivel és hatásaival kapcsolatban.

Közösségi stratégiai iránymutatások : A Tanács által a 2007–2013-as programozási időszakra vonatkozóan elfogadott uniós vidékfejlesztési prioritások (2006/144/EK határozat).

Magas természeti értékű gazdálkodás : Olyan gazdálkodási típusok és mezőgazdasági területek, amelyek jellegükből adódóan alkalmasak a biodiverzitás magas szintjének, illetve állományvédelmi szempontból fontos fajoknak és élőhelyeknek a támogatására.

Natura 2000 területek : A természetvédelmi területek uniós szintű hálózata, amelyet az 1992-es élőhelyvédelmi irányelv (92/43/EGK tanácsi irányelv) hozott létre.

Outputmutatók : Adott beavatkozás során elért eredmények mérésére használt mutatók. Az agrár-környezetvédelem esetében pl.: a támogatott gazdaságok/szerződések száma és az intézkedés keretében támogatott terület (hektárok számában), illetve állatszám.

Referenciaszint : Az a viszonyítási szint, amelyhez képest felmérik, hogy a termelők valóban csak a törvényben előírtnál nagyobb erőfeszítést követelő gyakorlatokért részesülnek agrár-környezetvédelmi kifizetésekben. A referenciaszint fontos eleme a "kölcsönös megfeleltetés", amely alatt a 73/2009/EK tanácsi rendelet II. és III. mellékletében felsorolt közegészségügyi, állat- és növényegészségügyi, környezetvédelmi, állatjóléti, illetve a földterület jó mezőgazdasági és ökológiai állapotban való tartására vonatkozó követelmények értendők.

Tagállam : Jelen ellenőrzés fogalomhasználatában "tagállam" alatt az agrár-környezetvédelmi kifizetések irányításával megbízott hatóságok értendők. A tagállamok e célból ugyanis irányító hatóságot jelölnek ki. Egyes tagállamokban, például Németországban, Spanyolországban és Olaszországban minden régió külön-külön programmal és irányító hatósággal rendelkezik.

Támogatott fizikai terület : Termelők és egyéb gazdálkodók által használt földterületek, amelyekre agrár-környezetvédelmi kötelezettségvállalások vonatkoznak. Ha ugyanarra a területre több kötelezettségvállalás is vonatkozik, a kötelezettségvállalásokkal fedett teljes területet ehhez a mutatóhoz csak egyszer szabad figyelembe venni.

Vidékfejlesztési program : Adott tagállam által elkészített és a Bizottság által jóváhagyott, az uniós vidékfejlesztési politika tervezéséről és végrehajtásáról szóló alapvető programozási dokumentum. A 2007. január 1-je és a 2013. december 13. közötti időszakot öleli fel, és akár 40 intézkedést is tartalmazhat, ezekből egy az agrár-környezetvédelmi kifizetésekre vonatkozik.

Vízgyűjtő : Olyan földterület, amelyről minden felszíni lefolyás a vízfolyások, folyók, és esetleg tavak sorozatán át a tengerbe folyik egyetlen folyótorkolaton vagy folyódeltán keresztül (a vízpolitika terén a közösségi fellépés kereteinek meghatározásáról szóló 2000/60/EK irányelv 2. cikke).

ÖSSZEFOGLALÁS

I. Az agrár-környezetvédelem az egyik legalapvetőbb uniós szakpolitika; az e területre vonatkozó uniós finanszírozás összege évente közel 2,5 milliárd eurót tesz ki. E politika célja, hogy kielégítse a környezetvédelmi szolgáltatások iránti egyre erősebb társadalmi igényt. A szakpolitikát a Bizottság és a tagállamok megosztva irányítják. Az agrár-környezetvédelmi kifizetésekhez a különböző tagállamokban a gazdálkodási gyakorlatok széles köre kapcsolódik, annál is inkább, mivel a termelők részvétele önkéntes alapon történik. E háttérinformációk alapján a Számvevőszék azt értékelte, hogy ezt a vidékfejlesztési intézkedést megfelelően alakították-e ki, illetve megfelelően irányítják-e.

II. A Számvevőszék megállapította, hogy a tagállamok által kitűzött célok száma nagy, és azok nem elég konkrétak, emiatt nem értékelhető, hogy azokat elérték-e vagy sem. Bár a vidékfejlesztési programokban megállapították, hogy melyek a környezeti problémák, azok nehezen indokolják az agrár-környezetvédelmi kifizetéseket. A közös felügyeleti és értékelési keretrendszer bevezetése előrelépést jelent a monitoringrendszerek tekintetében, de követendő példákat a keretrendszeren kívül is találtunk. Ugyanakkor jelentős problémák merültek fel a vezetői információk relevanciája és megbízhatósága tekintetében. Különösen az okozott problémát, hogy az agrár-környezetvédelmi kifizetések környezeti hasznáról meglehetősen kevés információ állt rendelkezésre.

III. Maguk a termelők döntő szerepet játszanak az agrár-környezetvédelmi kifizetések végrehajtásában: fontos, hogy munkájukat útmutatások segítsék, valamint az is, hogy a támogatások összege megfelelő ösztönző erővel hasson számukra. A termelőket útmutatással ellátó rendszerek általában jól működnek. Ugyanakkor lényeges problémákat találtunk a támogatási összegeket illetően, többek között azok kiszámításakor adódtak hiányosságok, illetve a kifizetéseket nem igazították hozzá a regionális, illetve helyi feltételekhez.

IV. A tagállamokat az uniós jog kötelezi arra, hogy a támogatásokat a konkrét igényeknek megfelelően bocsássák rendelkezésre. Ellenőrzésünk során azonban azt állapítottuk meg, hogy a legtöbb kiadás horizontális célprogramokat finanszírozott anélkül, hogy kiválasztási eljárásokra került volna sor. Ezt nem támasztották alá döntések azzal kapcsolatban, hogy a felmerülő költségek alapján milyen szintű célorientáltság indokolt. A vezetőség ezenkívül nem vette eléggé figyelembe a tényeket a döntéshozatal során, és a kifizetéseket nem irányította konkrét környezeti problémák kezelésére.

V. A Számvevőszék a következőket javasolja:

- a Bizottság és a tagállamok tegyék egyértelműbbé és indokolják megfelelőbben az agrár-környezetvédelmi célprogramokat, illetve számoljanak be világosabban azokról;

- jóváhagyás előtt a Bizottság értékelje szigorúbb követelmények szerint a vidékfejlesztési programok főbb elemeit;

- a következő programozási időszakra nézve a Bizottság a következőket fontolja meg:

- az agrár-környezetvédelmi kiadásokat pontosabban kell-e szegmentálni?

- a vélhetően nagyobb környezeti hasznot hozó célprogramokra nagyobb arányú uniós finanszírozás járjon-e?

- szét kell-e választani az egyszerűbb, illetve a szigorúbb követelményeket állító agrár-környezetvédelmi célprogramokat?

- a tagállamok legyenek-e még előretekintőbbek az agrár-környezetvédelmi kifizetések irányításának területén?

BEVEZETÉS

MEZŐGAZDASÁG ÉS KÖRNYEZETVÉDELEM – ELLENTMONDÁSOS PARTNERSÉG

1. Az 1970-es és 1980-as évek óta a közvéleményt egyre inkább aggasztja a mezőgazdaság környezetre gyakorolt káros hatása. Ez többek között a gazdaságok egyre növekvő szakosodásával, a műtrágya és a növényvédőszerek alkalmazásával, a nagy állománysűrűséggel, és – elsősorban a déli tagállamokban – az öntözött területek terjedésével függ össze. A közös agrárpolitika korábbi, mezőgazdasági termékekhez nyújtott árgaranciái gyorsították az ilyen belterjes gazdálkodási módszerek elterjedését.

2. A külterjes gazdálkodás egyes fajtái azonban elősegítik a táj környezeti értékeinek megőrzését. A külterjes gazdaságok és termőföldek termelésből való kivonása egyre nagyobb problémát jelent az Európai Unió egyes régióiban, hiszen az káros hatással jár a biodiverzitásra és a tájdiverzitásra, emellett pedig az erdőtüzek veszélyét is növeli.

AZ AGRÁR-KÖRNYEZETVÉDELMI KIFIZETÉSEK UNIÓS TÁMOGATÁSA

3. 1987 óta az EU hozzájárul a tagállamok agrár-környezetvédelmi kifizetéseihez annak érdekében, hogy választ adjon arra a kettős kihívásra, amit a belterjes gazdálkodás negatív hatásainak csökkentése és a külterjes gazdálkodás pozitív hatásainak fenntartása jelent. A kifizetések célja, hogy ösztönözzék "a mezőgazdasági termelőket és egyéb gazdálkodókat arra, hogy a társadalom egészét szolgálják a környezet, a táj és annak jellemzői, a természeti erőforrások, a talaj és a genetikai sokféleség védelmével és javításával összeegyeztethető mezőgazdasági termelési módszerek bevezetésével vagy további alkalmazásával" [1].

A 2007–2013-as időszakban az agrár-környezetvédelmi kifizetésekre elkülönített uniós összeg: 22,2 milliárd EUR

4. 2000 óta az agrár-környezetvédelmi kifizetések részét képezik az Unió vidékfejlesztési politikájának, amely a tagállamok hétéves időszakokra tervezett vidékfejlesztési programjai révén kerül megvalósításra. A tagállamok kötelesek agrár-környezetvédelmi kifizetéseket is belefoglalni programjaikba: a jelenlegi, 2007–2013-as időszakban a tagállamok erre 22,2 milliárd eurót különítettek el az Unió forrásaiból. Az 1. ábra az elkülönített összegeket mutatja tagállamonként. A 2009-es pénzügyi évre szóló uniós kiadások tényleges összege 2,5 milliárd EUR volt, míg a programozási időszak első felében ( 2007. január 1 – 2010. július 1.) az összeg 7,7 milliárd eurót tett ki [2].

1. ÁBRA

A 2007–2013 KÖZÖTTI AGRÁR-KÖRNYEZETVÉDELMI KIFIZETÉSEKRE ELKÜLÖNÍTETT UNIÓS ÖSSZEG (A VIDÉKFEJLESZTÉSI PROGRAMOKBAN 2009 DECEMBERÉIG JÓVÁHAGYOTT ÖSSZEG)

+++++ TIFF +++++

Forrás: DG AGRI: Vidékfejlesztés az Európai Unióban – Statisztikai és gazdasági adatok – 2009. évi jelentés, 2009. december (4.1.1. rész – EMVA – A pénzügyi tervek áttekintése).

5. Az agrár-környezetvédelmi kifizetéseket általában tagállami közszervezetek, illetve a kedvezményezettek (termelő vagy egyéb gazdálkodók) között létrejött szerződések alapján folyósítják. Ezek a szerződések, amelyek rendszerint öt–hét éves időszakra szólnak, részletesen tartalmazzák azokat a kötelezettségeket, amelyeket a kedvezményezett köteles vállalni. Ezek a kötelezettségek a gazdálkodási gyakorlatok széles körét ölelik fel, és az alábbi módon csoportosíthatók.

A gazdálkodási gyakorlatok fő csoportjai (az agrár-környezetvédelmi kifizetésekhez) |

Biogazdálkodás (lásd: Kifejezésgyűjtemény) |

Integrált gazdálkodás (lásd: Kifejezésgyűjtemény) |

A gazdálkodási rendszerek egyéb módon történő külterjessé tétele (extenzifikáció): a műtrágya és a növényvédőszerek használatának csökkentése, az állattenyésztés külterjessé tétele |

Vetésforgó, területpihentetés |

A talajerózió megelőzése vagy csökkentése |

Genetikai források (a gazdálkodásból való eltűnéssel fenyegetett helyi fajták, génerózióval fenyegetett növények) |

A biodiverzitás megőrzése és megerősítése |

A mezőgazdasági földterület tájképének és történelmi jellegzetességeinek fenntartása |

Vízhez kötődő intézkedések (a tápanyag-gazdálkodáson kívül), például puffermezők, mezsgyék, vizes élőhelyeken történő gazdálkodás. |

6. Az agrár-környezetvédelmi kifizetések egyik alapelve, hogy az ilyen szerződések megkötése és alkalmazása a termelők részéről önkéntes alapon történik. Ebből adódóan a kifizetések összegének a vállalt kötelezettségekhez és az azokhoz kapcsolódó kiadásokhoz mérten kellően vonzónak kell lennie. A kedvezményezetteknek kifizetett támogatást kizárólag az agrár-környezetvédelmi kötelezettségekből adódó többletköltségek és bevételkiesések alapján kell kiszámítani; a tranzakciós költségek szintén figyelembe vehetők.

7. Az agrár-környezetvédelmi kifizetések olyan gyakorlatot nem kompenzálhatnak, amely elvégzésére törvény kötelezi a termelőket. Az az alaphelyzet, amelyhez képest a többletköltségeket megállapítják, az "alapszint", illetve "referenciaszint". Az e szint felett várható környezeti haszon jelentősen eltérhet, és elsősorban attól függ, hogy az adott gazdálkodási gyakorlat mennyire munkaigényes. További részletekről lásd: 2. ábra.

8. Az agrár-környezetvédelmi értékelések szerint az intézkedés végrehajtására mindig két lehetséges módszer létezik, melyekre a következőképpen utalnak: "széles és sekély", illetve "mély és szűk", "alapszintű", illetve "magasabb szintű" célprogramok, valamint "alapfokú" és "szigorúbb követelményeket alkalmazó" módszerek [3]. Ez a megkülönböztetés azon az elméleten alapul, hogy a két módszer homlokegyenest eltérő logika szerint folyósítja az agrár-környezetvédelmi kifizetéseket: eltérőek a célprogramok által érintett területek, csakúgy, mint az érintett kedvezményezettek száma, a felmerülő költségvetési és adminisztratív kiadások, az alkalmazandó irányítási szabályok és a várható hatások is. Az agrár-környezetvédelmi célprogramok elemzésének bevált módjai nem jelennek meg a jogszabályokban, meghagyva az illetékes hatóságok számára a választási lehetőséget az alkalmazandó módszerek között, a kontextustól és a problémák jellegétől függően. A 2013 utáni időszakról szóló vitaindító bizottsági közlemény [4] lehetőségként azt javasolja, hogy az egyszerű és általánosan alkalmazott agrár-környezetvédelmi intézkedéseknél alkalmazzanak közvetlen kifizetéseket.

1. kép: Példa agrár-környezetgazdálkodásra (Anglia)–balról jobbra: búzaparcella, bevetetlen "táblavégi fordulósáv", majd egy "vadon élő madarak számára maggal bevetett sáv".

+++++ TIFF +++++

© Európai Unió, forrás: Európai Számvevőszék.

9. Az alapfokú agrár-környezetvédelmi célprogramok alkalmazása az agrár-környezetvédelmi kifizetések folyósításának költséghatékony módszere lehet, ha nagy területen szükséges intézkedéseket hozni. Ezekre a célprogramokra egyszerű és általánosan alkalmazott intézkedések (pl. a legelők fenntartása, zöld növénytakaró a termőföldeken), valamint a kedvezményezettek nagy száma jellemző. Mivel a termelőktől csak korlátozott mértékű befektetést várnak el, a támogatási összegek viszonylag alacsonyak.

2. ÁBRA

AZ AGRÁR-KÖRNYEZETVÉDELMI KIFIZETÉSEK INTERVENCIÓS LOGIKÁJA

+++++ TIFF +++++

10. A szigorúbb követelményeket állító célprogramokat ezzel szemben a helyi körülményekhez lehet igazítani, és ezekhez már összetettebb és nagyobb szakértelmet követelő gazdálkodási típusokra van szükség. A tagállamok ezeket a támogatási mechanizmusokat behatároltabb földrajzi területeken [5] alkalmazzák, és azokban kevesebb kedvezményezett vesz részt. Mivel a termelők részéről komoly befektetésre van szükség, ami magasabb költségekkel, illetve bevételkieséssel jár, a támogatási összegek ebben az esetben viszonylag magasak. A szigorúbb, konkrét területekre szabott követelmények miatt a munkaigényesebb célprogramok támogatott hektáronként potenciálisan nagyobb környezeti haszonnal járnak, ennek azonban a költsége is magasabb.

11. Az agrár-környezetvédelmi kifizetések irányítása a Bizottság és a tagállamok között megosztva történik. A tagállamok által elkészített és benyújtott vidékfejlesztési programokat a Bizottság értékeli és hagyja jóvá. A források szabályos felhasználásához szükséges valamennyi törvényi, jogszabályi, és közigazgatási rendelkezést a tagállamok fogadják el. A termelők (illetve egyéb gazdálkodók) szerződést kötnek a megfelelő tagállami irányító hatósággal, és az ő felelősségük lesz, hogy a gazdálkodási gyakorlatot valóban a szerződés szerint hajtsák végre.

Az agrár-környezetvédelmi kifizetések röviden |

Arra ösztönzik a termelőket, hogy a környezetvédelemmel összeegyeztethető mezőgazdasági termelési módszereket alkalmazzanak. |

Kulcsfontosságú uniós szakpolitika, amelyre évente kb. 2,5 milliárd eurót költenek az Unió költségvetéséből. |

A tagállamok számára kötelező, de a termelők önkéntes alapon vehetnek részt benne. |

A vállalt kötelezettségeknek meg kell haladniuk egy adott referenciaszintet. |

A kifizetéseket a többletköltségek és a jövedelemkiesés alapján számítják ki, a tranzakciós költségek szintén figyelembe vehetők. Ösztönzők alkalmazása tilos. |

Az irányítási feladatokat a Bizottság és a tagállamok megosztva végzik. |

A SZÁMVEVŐSZÉK KORÁBBI ELLENŐRZÉSEI

12. A Számvevőszék már korábban is végzett ellenőrzést az agrár-környezetvédelmi kifizetések témájában, melynek keretében több hiányosságot is feltárt. A legfőbb hiányosságokat az I. melléklet tartalmazza.

AZ ELLENŐRZÉS HATÓKÖRE ÉS MÓDSZERE

13. Jelen ellenőrzés célja annak megállapítása, hogy az agrár-környezetvédelmi támogatási rendszerek kialakítása és irányítása megfelelő-e. Az ellenőrzés során konkrétabban a következő kérdésekre kerestük a választ:

- az agrár-környezetvédelmi szakpolitika kialakítása és felügyelete hozzájárul-e kézzelfogható környezeti haszon létrejöttéhez?

- a termelőket megfelelő iránymutatások és korrekt támogatási összegek segítik-e?

- az agrár-környezetvédelmi politika irányítása során figyelembe vesznek-e egyedi környezeti igényeket?

14. A Számvevőszék ellenőrzési kritériumokat dolgozott ki az agrár-környezetvédelmi kifizetések kialakítására, végrehajtására, illetve monitorozására/értékelésére vonatkozóan. Ezeket a kritériumokat a jogszabályok, a Bizottság dokumentumai és kiadványai, valamint tudományos tanulmányok alapján állítottuk össze (lásd: II. melléklet). A Számvevőszék a kritériumok érvényességéről és alkalmazhatóságáról konzultált egy agrár-környezetvédelmi szakértőkből álló testülettel is [6]. A Számvevőszék emellett – a dokumentumok áttekintését és a szakértői testülettel való kommunikációt követően – összeállította a követendő gyakorlatok rövid listáját is [7], amelyek a szakirodalom szerint különösen alkalmasak arra, hogy hozzájáruljanak az agrár-környezetvédelmi célprogramok eredményességének javításához. A Számvevőszék Angliában, a németországi Rajna-Pfalz tartományban, valamint Franciaország "Centre" régiójában végzett helyszíni ellenőrzéseket, amelyek során példákat tanulmányozhatott az ilyen gyakorlatokra.

15. Az ellenőrzés 203 véletlenszerűen kiválasztott agrár-környezetvédelmi témájú szerződés dokumentumalapú vizsgálatával kezdődött. A szerződéseket a tagállamok Bizottság felé bejelentett 2008-as kiadásai fedezték. A mintába 21 tagállam 48 vidékfejlesztési programja tartozott.

16. Ezt követően a Számvevőszék nyolc programot választott ki további, részletes tesztelésre. A kiválasztott tagállamok (régiók) a következők voltak: Spanyolország (Andalúzia), Olaszország (Piemont), Németország (Berlin és Brandenburg), Svédország, Ausztria, Magyarország, Lengyelország és Franciaország. Valamennyi tagállamban ellenőrzési bizonyítékokat gyűjtöttünk több agrár-környezetvédelmi célprogramra vonatkozóan, és azokat dokumentumok és adatok elemzése, valamint személyes beszélgetések során megvizsgáltuk. Ezenkívül ellátogattunk számos mezőgazdasági üzembe is annak érdekében, hogy az agrár-környezetvédelmi kifizetések végrehajtását az üzemek szintjén is megvizsgáljuk. Ezeken a helyszíni ellenőrzéseken a termelők és a tagállami helyszíni ellenőrök is részt vettek.

ÉSZREVÉTELEK

AZ AGRÁR-KÖRNYEZETVÉDELMI SZAKPOLITIKA KIALAKÍTÁSA ÉS FELÜGYELETE HOZZÁJÁRUL-E KÉZZELFOGHATÓ KÖRNYEZETI HASZON LÉTREJÖTTÉHEZ?

17. A jogszabályi háttér számos olyan elemet tartalmaz, amelyek célja annak biztosítása, hogy az agrár-környezetvédelmi kifizetések valóban környezeti haszonnal járjanak. A tagállamok kötelesek bemutatni a környezet jelenlegi állapotát a vidékfejlesztési programjukban. Ezenkívül az agrár-környezetvédelmi kifizetésekre vállalt különféle kötelezettségek leírását és indoklását is csatolniuk kell annak alapján, hogy a környezeti igényekhez és prioritásokhoz képest milyen környezeti hatást várnak [8].

18. A hatékony és eredményes pénzgazdálkodásnak a költségvetési rendelet 27. cikkében [9] megfogalmazott elve előírja, hogy egyedi, mérhető, elérhető, szakszerű és időzített szakpolitikai célokat kell meghatározni. Minden vidékfejlesztési programban szerepelnie kell adatoknak az intézkedésekhez rendelt konkrét, ellenőrizhető célokról, és a programok előrehaladását, hatékonyságát és eredményességét ezekhez a célokhoz képest kell mérni [8].

19. A Számvevőszék megvizsgálta, hogy a vidékfejlesztési programokban az agrár-környezetvédelmi kifizetésekkel kapcsolatos célkitűzések elég pontosak (egyediek, mérhetők és megfelelően időzítettek) voltak-e ahhoz, hogy szilárd alapot nyújtsanak az eredmények értékeléséhez. A Számvevőszék megvizsgálta továbbá, hogy a vidékfejlesztési programok megfelelően megalapozták-e az agrár-környezetvédelmi kifizetések környezeti problémákkal történő indoklását. Mivel az, hogy jó minőségű adatok álljanak rendelkezésre, előfeltétel annak megállapításához, hogy a szakpolitikák elérték-e az eredményeket, a Számvevőszék azt is értékelte, hogy a felügyeleti rendszerek megbízható adatokat hoztak-e létre, és azok révén mérhetőek voltak-e az agrár-környezetvédelmi kifizetések környezeti hatásai.

AZ AGRÁR-KÖRNYEZETVÉDELMI KIFIZETÉSEK CÉLKITŰZÉSEI NEM ELÉG KONKRÉTAK, EZÉRT NEM ÉRTÉKELHETŐ, HOGY ELÉRTÉK-E ŐKET

AZ AGRÁR-KÖRNYEZETVÉDELMI CÉLOKAT AZ ÁLTALÁNOS VIDÉKFEJLESZTÉSI KERETRENDSZER RÉSZEKÉNT HATÁROZZÁK MEG

20. A magas szintű jogszabályok a vidékfejlesztés – és ennek részeként az agrár-környezetvédelmi kifizetések – jogi kereteit általánosságban határozzák meg. A 2007–2013-as időszakra vonatkozóan a Tanács az Unió vidékfejlesztési prioritásait a közösségi stratégiai iránymutatásokban (lásd: Kifejezésgyűjtemény) fogalmazta meg. Az agrár-környezetvédelmi kifizetések – más vidékfejlesztési intézkedésekkel együtt – az elvárások szerint a következő három uniós szintű prioritási területhez járulnak hozzá: a biodiverzitás és a magas természeti értékű mezőgazdasági és erdészeti rendszerek, valamint a hagyományos mezőgazdasági táj megőrzése és fejlesztése; vízgazdálkodás; és éghajlatváltozás.

21. Az uniós célkitűzések – amint az 1698/2005/EK rendeletből is kitűnik – inkább általános jellegűek, ám ez magas szintű jogi szabályozásnál természetes is. A tanácsi rendelet a vidékfejlesztési politika célkitűzéseit koherens intézkedéscsoportok (ún. tengelyek) mentén fekteti le. Annak a tengelynek a célja, amelyhez az agrár-környezetvédelmi kifizetések tartoznak, a környezet és a táj állapotának fejlesztése a termőföld-gazdálkodás támogatása révén.

A CÉLOK SZÁMA TÚL NAGY ÉS AZOK IGEN ÖSSZETETTEK

22. Minden tagállamnak nemzeti stratégiai tervet kell benyújtania, és ebben szerepelnie kell az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap és az érintett tagállam kiemelt cselekvési prioritásainak, figyelembe véve a közösségi stratégiai iránymutatásokat, a vidékfejlesztés konkrét céljait és a rendelkezésre álló pénzügyi forrásokat is. A vidékfejlesztési programoknak biztosítaniuk kell, hogy az Unió vidékfejlesztési támogatásai hozzájáruljanak a közösségi stratégiai iránymutatásokban és a nemzeti stratégiai tervekben lefektetett prioritásokhoz és célokhoz. A programoknak adatokat kell közölniük az egyes tengelyekről, valamint a tengelyek mentén javasolt intézkedésekről, ideértve elsősorban azokat a konkrét és ellenőrizhető célokat, amelyek lehetővé teszik a program előrehaladásának, hatékonyságának és eredményességének a mérését.

Az andalúziai programhoz tartozó agrár-környezetvédelmi intézkedés rendkívül sok célt tűz ki, megnehezítve ezáltal az eredmények mérését

23. A különböző programdokumentumokban szereplő, agrár-környezetvédelmi kifizetésekhez rendelt célok alapján gyakran rendkívül bonyolult keretrendszer jön létre. Ezt jól szemlélteti Andalúzia példája. A nemzeti stratégiai terv 20 környezetvédelmi célkitűzést tartalmaz. Ezt a vázat a vidékfejlesztési program úgy ülteti a gyakorlatba, hogy az agrár-környezetvédelmi kifizetésekről egy nyolc célkitűzést tartalmazó általános szakaszt közöl; a nyolc célkitűzés a korábban leírt 20 céltól vagy eltér, vagy általánosabbra fogalmazza át azokat.

24. A vidékfejlesztési program ezenkívül a 15 agrár-környezetvédelmi célprogram mindegyikéhez célokat tűz ki (összesen 51-et), amelyek szintén – néha részben, néha teljesen – eltérnek az általános részben megfogalmazott céloktól. Az átfogó keretrendszert, és annak részeként a stratégiai környezeti értékelést [10] és az előzetes értékelést [11] is figyelembe véve, a célok rendkívül nagy száma megnehezíti az eredmények mérését.

25. A Számvevőszék megállapította, hogy a vidékfejlesztési programokban szereplő célok az "egyedi, mérhető, illetve megfelelően időzített" kategóriáknak nem felelnek meg. A tagállamok általában olyan nem konkrét kifejezéseket használtak a célok megfogalmazásához, mint "csökkent", "megvéd", "hozzájárul", stb. Sokszor azokban az esetekben sem történt számszerűsítés, amikor pedig az megvalósítható lett volna (pl. 20%-kal csökkenteni). Az olyan célok például, mint amilyeneket Lengyelország alkalmazott az agrár-környezetvédelmi célprogramokkal kapcsolatban ("megfelelő talajhasználat és vízvédelem"), nem ellenőrizhetők. A célok mellett továbbá nem határoztak meg alapszinteket, amelyek bemutatnák az agrár-környezetvédelmi kifizetések bevezetése előtti állapotot, és határidőt sem adtak meg a végrehajtáshoz. Ilyen hiányosságokat valamennyi ellenőrzött tagállamban találtunk, és ezek miatt nehéz annak megítélése, hogy a célokat valóban elérték-e vagy sem.

26. Ugyanakkor találtunk példákat egyedi és mérhető célkitűzésekre is. Svédországban az agrár-környezetvédelmi célok az ún. nemzeti környezetminőségi célkitűzések csoportjába illeszkednek, amelyeket a svéd parlament 1999-ben fogadott el. A célkitűzések 2020-ra szólnak, de a legtöbb célhoz köztes, 2010-re vonatkozó célokat is rendeltek.

27. A legjobb példákat az ún. "eredményorientált" célprogramok szolgáltatták, amelyek megvalósítása a helyszínen közvetlenül megfigyelhető eredményeket hoz. Andalúziában, Piemontban és Franciaországban ezek a célprogramok a gazdálkodásból való eltűnéssel fenyegetett fajták védelmére irányultak (lásd: 2. kép). A Rajna-Pfalz tartományban és Franciaországban alkalmazott célprogramok, amelyeket a követendő példák kapcsán ellenőriztünk, a legelőgazdálkodást érintették (lásd: 3. háttérmagyarázat).

2. kép: Példa agrár-környezetvédelmi intézkedésre Franciaországban: gazdálkodásból való eltűnéssel fenyegetett lófajta ("Ardenni") védelme.

+++++ TIFF +++++

© Európai Unió, forrás: Európai Számvevőszék.

A FELSOROLT KÖRNYEZETI PROBLÉMÁK NEM INDOKOLJÁK EGYÉRTELMŰEN AZ AGRÁR-KÖRNYEZETVÉDELMI KIFIZETÉSEKET

A VIDÉKFEJLESZTÉSI PROGRAMOK FELMÉRIK A KÖRNYEZETI TERHELÉST

28. Az ellenőrzött vidékfejlesztési programok mindegyike megállapította, hogy melyek a fennálló környezeti problémák. A környezeti terhelés elsősorban a következőkből adódott: a biodiverzitás csökkenése, a vízminőséget fenyegető veszélyek, talajerózió, légszennyezés és az éghajlatváltozás. A környezeti problémák beazonosításához elsősorban a közösségi stratégiai iránymutatásokat vették alapul, amelyekben a Tanács a 2007–2013-as vidékfejlesztési programozási időszak uniós prioritásait fejti ki.

29. A nyolc ellenőrzött vidékfejlesztési programból héthez csatoltak a beazonosított környezeti problémákat ábrázoló térképeket. A tagállamok általában rendelkezésre tudtak bocsátani dokumentumokat (pl. adatokat vagy tanulmányokat) a környezeti terhelésre irányuló elemzésük alátámasztására. Ezt szemlélteti pl. a piemonti vidékfejlesztési program, amely a talajt fenyegető különböző veszélyeket (a talaj szervesanyag tartalmának csökkenése, tömörödés, szennyeződés stb.) ábrázoló térképeket is tartalmaz. Az irányító hatóság szintén fel tudott mutatni adatokat, amelyek alapján a régió 1206 települését (illetve azok egyes részeit) a talajerózió veszélye szempontjából osztályozni lehetett, összesen három osztályba sorolva (kevesebb mint évi 3 tonna/hektár, évi 3 és 15 tonna/hektár között, és évi több mint 15 tonna/hektár).

30. Több ellenőrzött program azonban a környezeti problémákat általánosan mutatta be anélkül, hogy egyértelmű kapcsolatot teremtett volna az agrár-környezetvédelmi alintézkedésekkel. Spanyolországban, Olaszországban és Franciaországban például néhány, a vidékfejlesztési programokban beazonosított környezeti problémához nem tartozott agrár-környezetvédelmi kifizetés. Ezekre az esetekre a programok nem adtak magyarázatot.

A KÖRNYEZET ÁLLAPOTA ÉS A GAZDÁLKODÁSI GYAKORLAT KÖZÖTT SZÁMOS ÖSSZEFÜGGÉS LÉTEZIK, AMELYEKET AZONBAN NEHÉZ PONTOSAN MEGÁLLAPÍTANI

31. Annak értékelése, hogy az agrár-környezetvédelmi célokat milyen mértékben érték el, attól függ, hogy van-e kapcsolat az agrár-környezetvédelmi célprogramok és a környezeti problémák között. Az agrár-környezetvédelmi célprogramok több környezeti problémával (víz, talaj, levegő, biodiverzitás stb.) kapcsolatban is nyújthatnak pozitív hatást. A környezeti problémákat nem lehet fontossági sorrendbe állítani, illetve rangsorolni, mivel olyan tényezőkhöz kapcsolódnak, amelyek mindegyike lényeges, ugyanakkor jellegében eltérő, és nem összehasonlítható.

32. Emiatt az ellenőrzött vidékfejlesztési programok nem vagy csak kevés információt nyújtanak a megállapított környezeti problémák viszonylagos jelentőségéről. Továbbá arra sem mutatnak rá, hogy milyen konkrét összefüggés áll fenn a problémák és a javasolt agrár-környezetvédelmi célprogramok között. Ebből adódóan nehéz értékelni, hogy a célprogramok milyen mértékben gyakoroltak hatást a konkrét környezeti problémákra. A legtöbb tagállam ezért átfogóan, a célprogramok összességére nézve mérlegeli az agrár-környezetvédelmi célok teljesülését.

33. A vidékfejlesztési programok ezért kimondják, hogy a környezeti problémák és az agrár-környezetvédelmi címen támogatott gazdálkodási gyakorlatok között többszintű kapcsolat áll fenn. A nyolc ellenőrzött programból kettő ezt úgy oldotta meg, hogy a környezeti problémák és az agrár-környezetvédelmi célprogramok közötti összefüggéseket közvetlen, illetve közvetett csoportra osztotta. Piemontban például az egyik ellenőrzött agrár-környezetvédelmi célprogram (az integrált gazdálkodás támogatása, lásd: Kifejezésgyűjtemény) az elvárások szerint az öt környezetvédelmi célkitűzés [12] közül négyhez járult hozzá, ebből azonban csak egyet választottak ki közvetlen és fő célkitűzésként (a vízminőség védelmét). Ez segít rávilágítani arra, hogy az agrár-környezetvédelmi kifizetések milyen módon járulnak hozzá a keretrendszerben meghatározott környezetvédelmi célokhoz.

34. A megállapított környezeti terhelés és az agrár-környezetvédelmi célprogramok közvetlen összekapcsolására az egyik példa Lengyelországban volt megfigyelhető. A lengyel vidékfejlesztési program szerint a szélerózió veszélye a terület 28%-át fenyegeti. A tél folyamán talajborítás alkalmazása olyan gazdálkodási gyakorlat, amely csökkenti – többek között – a szél által okozott talajeróziót. Ezt a gyakorlatot a lengyel vidékfejlesztési program részeként az agrár-környezetvédelmi kifizetések is támogatják (lásd: 3. kép).

3. kép: Példa lengyel agrár-környezetvédelmi intézkedésre: a jobb oldalon növényborítás nélküli, széleróziónak kitett terület látható, míg a bal oldalon az agrár-környezetvédelmi célprogram keretében ültetett rozsföld látható, amely megvédi a talajt az eróziótól.

+++++ TIFF +++++

© Európai Unió, forrás: Európai Számvevőszék.

PÉLDÁK KÉZZELFOGHATÓ KÖRNYEZETI HASZONRA TÖREKVŐ GYAKORLATOKRA

EGYÉRTELMŰ SZABÁLYOK A FORRÁSOK ELOSZTÁSAKOR

35. A környezeti problémák megállapítását követően a forráselosztást annak fényében kell megindokolni, hogy az érintett területeken mekkora költséghatékonyság mellett érhető el környezeti haszon. E tekintetben Anglia például – Angliát a Számvevőszék követendő példák megtekintése céljából kereste fel – olyan megközelítést alkalmaz, amely alapszintű és magasabb szintű célprogramokat különböztet meg. Ezzel egyértelműbbé és átláthatóbbá váltak az eredmények (lásd: 1. háttérmagyarázat).

36. Az ellenőrzött tagállamok közül három szintén elkülönített költségvetési keretösszegeket alkalmaz a különböző típusú célprogramokhoz. Magyarország vidékfejlesztési programjában az áll, hogy az ország az alacsonyabb környezetvédelmi outputot elérő célprogramokra nem kíván a keretösszegek 35%-nál többet költeni. Lengyelország vidékfejlesztési programjában a kilenc célprogramból kettőre külön összegeket szánt. Az egyik – a Natura 2000 területeken a veszélyeztetett madárfajok és természetes élőhelyek védelmével foglalkozó – célprogramra elkülönített összeg a 2007–2013-as időszakra vonatkozó agrár-környezetvédelmi kifizetések teljes összegének a 19%-át teszi ki. Franciaország a 2007–2013-as időszakra vonatkozó keretösszeg 27%-át az 5. háttérmagyarázatban leírt célprogramokra különítette el.

AZ AGRÁR-KÖRNYEZETVÉDELMI KIFIZETÉSEKKEL PÁRHUZAMOS EGYÉB SZAKPOLITIKÁKNAK NEM SZENTELTEK KOMOLY FIGYELMET

37. Az agrár-környezetvédelmi kifizetések a környezet védelmét és javítását célzó számos szakpolitika egyikét jelentik. A tagállamok azonban szabályozási rendelkezések, különadók, illetve célzott képzések és tanácsadás révén is felléphetnek ezen a területen. Ezeknek az alternatív lehetőségeknek a tanulmányozása révén ki lehetne mutatni, hogy az agrár-környezetvédelmi kifizetések mely területen nyújtják a megállapított problémák kezelésének leghatékonyabb módját.

1. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

ALAPSZINTŰ ÉS A MAGASABB SZINTŰ CÉLPROGRAMOK ANGLIÁBAN

Angliában a tagállami hatóságok több különböző földrajzi területen is észleltek környezeti problémákat. A hatóságok elemezték, hogy melyik típusú célprogramnak (Angliában ezek alapszintű és magasabb szintű célprogramokra oszlanak) nagyobb a költséghatékonyága az elért környezeti haszon tekintetében. Az alapszintű célprogramok költségvetésének meghatározásakor ezért azt a célt tartották szem előtt, hogy a termőföld 70%-ára alapszintű agrár-környezetvédelmi szerződések vonatkozzanak. A költségvetés fennmaradó részét a magasabb szintű célprogramokra irányozták elő, és kilenc régió között osztották szét, azok mérete és környezeti tulajdonságai, valamint a programok kihasználtságának eddigi és a tervezett számadatai alapján.

Minden régióban ún. "célterületeket" határoztak meg, amelyeket a magasabb szintű támogatási rendszeren belül fontossági sorrendbe állítottak olyan szempontok alapján, mint a biodiverzitás, a tájképi jelleg, a természeti erőforrások védelme (pl. az eróziótól) stb. Minden egyes célterület potenciális kedvezményezettjeit tájékoztatják a területen alkalmazható termőföld-gazdálkodási tevékenységekről. Az elért eredményeket külön erre a célra kidolgozott mutatókkal monitorozzák (lásd:51. bekezdés).

38. A Számvevőszék mindössze két olyan példát talált (Franciaország és Svédország), ahol a vidékfejlesztési programokban tényleg megjelentek alternatív megoldások. A svéd vidékfejlesztési program szerint a műtrágya- és növényvédőszer-használat káros hatásainak csökkentése terén a hatályos jogszabályi rendelkezések a legjelentősebb alternatív politikai eszközök közé tartoznak. A program előrejelzést tartalmaz a jövőben várható viszonyokról, és előrevetíti az agrár-környezetvédelmi kifizetéseknek a jogszabály-módosítások fényében történő átalakítását. A francia program bemutatja a tagállami és az uniós szakpolitikák összefüggéseit, az agrár-környezetvédelmi kifizetéseket pedig csupán egynek tekinti azon eszközök (például tagállami rendeletek, adópolitika stb.) közül, amelyekkel bizonyos problémák (biodiverzitás, víz stb.) kezelhetők.

39. Lengyelországban és Németországban (Berlin, illetve Brandenburg) a vidékfejlesztési programok nem fejtették ki, hogy az agrár-környezetvédelmi kifizetések miért jelentik a legmegfelelőbb módját a környezeti igények kezelésének. Az ütközősávokra vonatkozó lengyel agrár-környezetvédelmi célprogramot például a referenciaszinthez tartozó (lásd: Kifejezésgyűjtemény) kölcsönös megfeleltetés keretében is végre lehetett volna hajtani. Erre a Számvevőszék egy korábbi jelentése is felhívta a figyelmet [13].

AZ AGRÁR-KÖRNYEZETVÉDELMI POLITIKA EREDMÉNYEI NEHEZEN MONITOROZHATÓK

A KÖZÖS FELÜGYELETI ÉS ÉRTÉKELÉSI KERETRENDSZER ELŐRELÉPÉST JELENT, AZONBAN NEM JÁRUL HOZZÁ ELEGENDŐ RELEVÁNS ÉS MEGBÍZHATÓ ADAT LÉTREJÖTTÉHEZ

40. A 2007–2013-as időszakra vonatkozó vidékfejlesztési programok közös felügyeleti és értékelési keretrendszere javulást jelent a 2007 előtti helyzethez képest. A keretrendszer többek között olyan közös mutatókat ír elő, amelyeket a tagállamoknak bele kell építeniük a programjaikba. Az output- és eredménymutatókat minden évben meg kell küldeni a Bizottságnak. A Bizottság ezután ellenőrzi, hogy a beszámolóban szereplő mutatók és adatok következetesek és megbízhatóak-e. Ezen ellenőrzések alapján a Bizottság számos hiányosságot állapított meg, melyek közül elsősorban a hiányzó vagy helytelen adatokat, a különböző táblázatok közötti eltéréseket és a hibásan feltüntetett kiadásokat kell megemlíteni.

41. A számvevőszéki ellenőrzés alátámasztotta a Bizottság által észlelt hiányosságokat, és megállapította, hogy több tagállam nem megbízható adatokat bocsátott rendelkezésre. Andalúziában például az output- és eredménymutatók nem voltak összefüggésben az agrár-környezetvédelmi kiadásokkal. A Számvevőszék Franciaországban számos hiányosságra világított rá, többek között a Bizottságnak megküldött, 2008-as évre vonatkozó táblázatokból egyes adatok hiányoztak. Az a gyakorlat továbbá, hogy a táblázatokba a szerződések lejártát követően is vezetnek adatokat, a valósnál nagyobbnak tünteti fel az uniós kiadások révén elért eredményeket. A lezárt támogatási mechanizmusokat Franciaország minden esetben úgy tekinti, hogy azok a programozási időszak végéig továbbra is kifejtik hatásukat [14].

42. A közös felügyeleti és értékelési keretrendszerbe output-, eredmény-, és hatásmutatók tartoznak. A tagállamoknak a program-végrehajtásról éves előrehaladási jelentést kell küldeniük a Bizottságnak, és ebben az output- és az eredménymutatóknak is szerepelniük kell. A nyolc ellenőrzött tagállam 2009-es előrehaladási jelentésében szereplő adatokat a III. melléklet tartalmazza. A hatásmutatók tág és hosszú távú hatásokat mérnek, amelyeket az agrár-környezetvédelmi programból nyújtott támogatás mellett számos más tényező is befolyásol [15].

43. Az eredménymutató ("sikeres földgazdálkodással érintett terület") különösen nem kielégítő. Ez a mutató a gyakorlatban megegyezik a tagállamok által szerepeltetett outputmutató adataival ("sikeres AKG-beavatkozással érintett terület"). Ennek oka, hogy a tagállamok nem tesznek különbséget e két mutató között, és minden támogatott terület "sikeresnek" minősül. Emiatt a környezeti hasznot nem monitorozzák megfelelően: ellenőrzésünk olyan esetekre mutatott rá, ahol az agrár-környezetvédelmi szerződés nem hozott eredményeket, mégis beleszámították az eredménymutatóba. A következő szakasz arra mutat példákat, hogy mindez hogyan javítható (lásd: 47–51. bekezdés).

44. Mivel a közös felügyeleti és értékelési keretrendszer szabványosított, az 1698/2005/EK tanácsi rendelet arra kötelezi a tagállamokat, hogy korlátozott számban további külön mutatókat alkalmazzanak. Noha minden ellenőrzött tagállam programja tartalmazott további mutatókat, ezek mindegyikénél hiányosságokat állapítottunk meg. A legfőbb hiányosságok a következők voltak: a kiegészítő mutatók, bár szerepeltek a vidékfejlesztési programokban, a beszámolókban nem voltak feltüntetve, illetve közöttük és a meglévő közös mutatók között átfedés volt megfigyelhető, esetleg nem eléggé voltak konkrétak, sőt előfordult, hogy adott környezeti problémák esetében ilyenek nem is léteztek. Utóbbi hiányosságot szemlélteti Magyarország esete, ahol számos agrár-környezetvédelmi célprogram létezik meghatározott környezeti problémák – pl. a víz- és szélerózió komoly veszélye, a veszélyeztetett madárfajok védelme – kezelésére. A vidékfejlesztési programban azonban nem dolgoztak ki külön mutatókat az ezekkel kapcsolatos hatások monitorozására.

A KÖZÖS FELÜGYELETI ÉS ÉRTÉKELÉSI KERETRENDSZERNEK NEM CÉLJA A KÖRNYEZETI HATÁSOK ÉRTÉKELÉSE

45. Az agrár-környezetvédelmi kifizetések környezeti haszna a célterület jellemzőitől függ. Vannak olyan területek, amelyek meghatározott, pl. a keretrendszer alapmutatói [16] között szereplő környezeti problémákkal küzdenek, míg más területeket nem terhelnek általános környezeti problémák. Ezért fontos figyelemmel követni, hogy a pénzösszegeket pontosan mire költik. Ennek ellenére a tagállamok általában nem monitorozták, hogy a támogatásokat egy adott területen hogyan használták fel. Egyes tagállamok vidékfejlesztési programjában például az állt, hogy prioritást élveznek a Natura 2000 területeken megvalósítandó agrár-környezetvédelmi intézkedések. Arról azonban nem tudtak információt adni, hogy ténylegesen mekkora összeget költöttek ezekre a területekre.

46. Az agrár-környezetvédelmi célprogramok környezeti hatásai követelményszinttől és a területtípustól függően jelentősen eltérhetnek. A közös monitoring- és értékelési keretszabályok azonban az outputokról és az eredményekről való beszámoláskor ezt nem veszik figyelembe. Minden adatot összeadnak, függetlenül attól, hogy azok hatása gyengébb vagy jelentősebb-e. Konkrétan arról van szó, hogy a szélesebb területen korlátozottabb hatást kifejtő célprogramok adatait összeadják olyan célprogramok adataival, amelyek általában nagyobb környezeti haszonnal járnak, de csak egy adott területen. Ennek egyrészt az a következménye, hogy a beszámolóban nagyobb mértékben esnek latba a szélesebb körben alkalmazott célprogramok, másrészt az, hogy az uniós szinten összesített adatok nem értelmezhetők (lásd: 2. háttérmagyarázat).

2. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

PÉLDA ÉRTELMEZHETETLEN ÖSSZESÍTETT ADATOKRA

Az Andalúziában (Spanyolország) alkalmazott 15 célprogram egyike méhészeteket támogat, és célja a biodiverzitás megőrzése, valamint a mezőgazdasági területeken kívüli növény- és állatvilág védelme. Ennek az alapszintű célprogramnak a keretében a kedvezményezettek hektáronként 21,40 EUR összegű támogatásban részesülnek. Andalúzia beszámolója szerint 2008-ban az Unió forrásaiból erre 7,9 millió eurót fordítottak, amelyet 1540 szerződés keretében 579339 hektárnyi területen használtak fel. A Bizottság jelentései szerint ez a célprogram önmagában az uniós szintű agrár-környezetvédelmi kiadások teljes összegének több mint 3%-át teszi ki [17].

Andalúziában egy másik célprogram a biogazdálkodásra vonatkozik. A hektáronkénti támogatási arány termesztett növénytől függően 123,10 és 600 EUR között mozog. Andalúzia terveiben évente 4000 termelő támogatása szerepel, ami gazdaságonként 15 hektáros átlagos mérettel számolva 60000 hektárnak, a teljes uniós összeg 0,3%-ának felel meg.

Uniós szinten e két adatot (579339 ha és 60000 ha) összeadják, ami nem értelmezhető. Egy méhészeti szerződés jellemzően 250 méhkasra vonatkozik, és 500 hektárként szerepel a beszámolókban. A biogazdálkodás esetében hasonló adathoz több mint 33, igen szigorú feltételeknek megfelelő termelő szükséges.

47. A számvevőszéki ellenőrzésre a programozási időszak kezdete után több mint három évvel került sor. A 2007–2009-es időszakra vonatkozóan a Bizottság és a tagállamok kevés információval rendelkeztek az agrár-környezetvédelmi kifizetések környezeti hasznáról. A tagállamok általában egyetértettek a Számvevőszékkel abban, hogy a közös monitoring- és értékelési keretszabályok ebben a tekintetben nem adtak elégséges információt. Néhány tagállam, valamint a Bizottság arra hivatkozott, hogy ezt a kérdést a programértékelések fogják vizsgálni. A környezeti haszonnal kapcsolatos információkra azonban szükség van mind az agrár-környezetvédelmi célprogramok irányításához, mind az értékelések szilárd megalapozásához.

A KÖZÖS MONITORING- ÉS ÉRTÉKELÉSI KERETSZABÁLYOKON KÍVÜL IS AKADTAK PÉLDÁK KÖVETENDŐ MONITOROZÁSI MÓDSZEREKRE

48. Három, a követendő példákra irányuló helyszíni ellenőrzésünk során többek között a monitoring területén találtunk bevált gyakorlatokat. Minden esetben szigorúbb követelményeket állító célprogramokról volt szó, ahol a környezeti haszon értékelése és az arról való beszámolás a közös monitoring- és értékelési keretszabályokon kívül történt. A közös monitoring- és értékelési keretrendszeren belül igen költséges lenne az ilyen módszerek elterjesztése. Ennek költségéről és hasznáról azonban nem áll rendelkezésre becslés.

49. Franciaország konkrét földrajzi területekre, nevezetesen a "vízgyűjtőkre" szabott vízvédelmi célprogramot valósít meg (lásd: Kifejezésgyűjtemény). Az ilyen területeken található gazdaságokat külső tanácsadó értékeli. Ennek során a termelők által végrehajtandó konkrét intézkedéseket fogalmaznak meg, amelyek aztán beépülnek a felügyeleti rendszerbe. Minden projekthez tartozik egy monitoringterv, amelyet a hatóságok a projekt elindítása előtt értékelnek. A vízben kémiai elemzések révén vizsgálják egyes szennyezőanyagok (pl. foszfor) jelenlétét. A monitoringterv tartalmazza a vizsgálatok számát és gyakoriságát, az érintett folyókat és az illetékes szerveket. Ezek a rendelkezések lehetővé teszik a célprogram környezeti hatásainak pontos értékelését.

50. A németországi Rajna-Pfalz tartomány 2007-ben két agrár-környezetvédelmi célprogramot indított el, amelyek célja a magas természeti értékű legelők fenntartása volt. A célprogram várt eredménye a legelők egyes növény- és állatfajainak védelmére "irányul". E célprogramok monitoringjára szabványosított adatszerzési módszer révén kerül sor (lásd: 3. háttérmagyarázat).

3. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

PÉLDA "EREDMÉNYORIENTÁLT" CÉLPROGRAM MONITORINGJÁRA

Az alapkövetelmény (a célprogramtól függően) négy–nyolc indikátornövény dokumentált megléte, melyeket egy előre meghatározott fajokat tartalmazó listáról kell kiválasztani. A minimális gazdálkodási követelmények mellett a termelők minden olyan gazdálkodási gyakorlatot alkalmazhatnak, amelyre szerintük az előírt eredmény eléréséhez szükség van. A termelőknek meghatározott módszerekkel kell nyilvántartást vezetniük a növények meglétéről. Az indikátornövényeket egy olyan sávban számolják meg, amelynek hosszúságát az adott terület leghosszabb átlója jelenti, szélessége pedig két méter. Ezt a sávot három szakaszra osztják, és az egyes szakaszokban található indikátornövényeket külön-külön veszik nyilvántartásba. A gyűjtési módszert az alábbi fotó illusztrálja.

+++++ TIFF +++++

Forrás: ©Landesamt für Umwelt, Wasserwirtschaft und Gewerbeaufsicht Rheinland-Pfalz: "PAULa - Vertragsnaturschutz Grünland - Kennarten", Mainz 2008, 8. o.

51. Angliában a magasabb szintű célprogramok esetében (lásd: 1. háttérmagyarázat), a termelőkkel kötött megállapodások "sikert jelző mutatókat" is tartalmaznak. Ezek biztosítják, hogy a gazdálkodó, illetve a közszervezet szakértője figyelemmel kísérhesse, hogy a környezetvédelem terén elérték-e az eredményeket. Ezeket a mutatókat a megállapodásban szereplő minden egyes gazdaságra és minden egyes gazdálkodási módra kidolgozzák. A mutatók olyan időbeni, konkrét és számszerűsített elemeket tartalmaznak, amelyekhez képest a teljesítmény a gazdálkodási előírások megfelelő adaptálásával javítható. Az ilyen mutatók például, az 1. képen látható gazdálkodási gyakorlatok esetében (bevetetlen "táblavégi fordulósáv" és "vadon élő madarak számára maggal bevetett sáv"): "5% és 50% közötti területet takarjanak meghatározott széles levelű növények, köztük legalább három szántóföldi célnövényfajta", illetve "a parcelláknak tartós vetőmag-utánpótlást kell biztosítaniuk egész télen át, egészen február 15-ig". A hatóságok minden évben adott számú megállapodásra vonatkozóan értékelik a sikert jelző mutatókat.

A TERMELŐKET MEGFELELŐ IRÁNYMUTATÁSOK ÉS KORREKT TÁMOGATÁSI ÖSSZEGEK SEGÍTIK-E?

52. A termelőknek ismerniük kell a környezeti problémákat, és tudniuk kell, hogy e téren mit várnak el tőlük, valamint hogy az agrár-környezetvédelmi célprogramok előírásait hogyan kell alkalmazni. Ezeknek az információknak a megszerzéséhez a termelőknek támogatás nyújtható. A Számvevőszék megvizsgálta, hogy nyújtottak-e, és ha igen, hogyan, olyan támogatásokat, mint pl. a képzések, a tanácsadás és az információnyújtás, valamint hogy a támogatások eredményességét értékelték-e és a bevált gyakorlatok révén javították-e.

53. Az agrár-környezetvédelmi célprogramokban a termelők önkéntes alapon vehetnek részt, ezért ahhoz, hogy a célprogramok kellően vonzóak legyenek a termelők számára, megfelelő pénzügyi támogatást kell nyújtani, kerülve ugyanakkor a túlkompenzációt. A Számvevőszék megvizsgálta, hogy a programokban szereplő támogatási összegeket helyesen számították-e ki, és azokat megfelelő tényezők támasztják-e alá, valamint hogy a kiszámításkor megkülönböztették-e a regionális és a helyi feltételeket, és figyelembe vették-e a környezeti hatásokat is.

A TERMELŐKET ÁLTALÁBAN MEGFELELŐ IRÁNYMUTATÁSOK SEGÍTIK, DE A BEVÁLT GYAKORLATOK TERJESZTÉSE JAVÍTÁSRA SZORUL

54. A Számvevőszék minden felkeresett tagállamban azt állapította meg, hogy az alapmechanizmusokra vonatkozóan a kedvezményezetteknek – a meglévő közigazgatási hálózatok bevonásával – valóban kaptak útmutatást és képzéseket, illetve tanácsadást. Általános tájékoztatás nyújtására találkozók, prospektusok és internetes oldalak révén került sor. Részletesebb tájékoztatást és útmutatást a közszervek, illetve szakértők adtak, tanfolyamok vagy szakmai segítségnyújtás keretében. Az agrár-környezetvédelmi célprogramok jobb végrehajtása érdekében valamennyi felkeresett tagállam igénybe vett – vagy igénybe tervezett venni – egyéb, többnyire képzésre vagy tájékoztatásra irányuló vidékfejlesztési intézkedéseket. Svédországban majdnem minden az agrár-környezetvédelmi kifizetésekben részesülő mezőgazdasági üzem részt vett ilyen képzésben.

55. Emellett a legtöbb tagállamban a szigorúbb követelményeket betartó kedvezményezettek egyedi útmutatást is kaptak. Ez általában egy szakértő által elkészített környezetvédelmi terv formáját öltötte, amelyhez a szakértő előzetesen megtekintette a gazdaságot, és megállapította annak környezeti jellemzőit (élőhelyek, tavak, érzékeny területek stb.). A terv a legmegfelelőbb gazdálkodási módok alkalmazásához nyújt útmutatást. Svédországban, Brandenburgban, Lengyelországban és Franciaországban például a meghatározott területek biodiverzitásának védelmét célzó célprogramoknál kötelező az egyes esetekre külön kidolgozott természetvédelmi tervek alkalmazása.

A bevált gyakorlatokat csak csekély mértékben terjesztik, és a termelők is kevés visszajelzést kapnak

56. A bevált gyakorlatok terjesztése az ügyintézők és a kedvezményezettek számára nyújtott útmutatás egyik formája. A Bizottság olyan fórumokat vezetett be, mint pl. az Európai Vidékfejlesztési Hálózat, amelynek célja a bevált vidékfejlesztési gyakorlatok gyűjtése, terjesztése és megszilárdítása uniós szinten. Az agrár-környezetvédelem terén azonban ez csak korlátozottan működött, a meglévő rendszerek révén ugyanis csak kevés konkrét példa adódott bevált gyakorlatokra.

57. A számvevőszéki ellenőrzés rámutatott, hogy tagállami szinten az illetékes közigazgatási hatóságok az agrár-környezetvédelmi szerződés megkötése után csak ritkán adtak visszajelzést az elért eredményekről a kedvezményezetteknek. A 203 ellenőrzött szerződésből álló mintában ez mindössze 2% esetében volt így. A visszajelzés nyújtása hozzájárulhat, hogy a termelő tájékozottabb legyen a végrehajtandó célprogram környezeti hatásaival kapcsolatban, különösen, ha új módszerekre tért át.

HIÁNYOSSÁGOK JELLEMZIK AZ AGRÁR-KÖRNYEZETVÉDELMI KIFIZETÉSEK TÁMOGATÁSI ÖSSZEGEINEK MEGÁLLAPÍTÁSÁT

A BEVEZETETT ELJÁRÁSOK NEM AKADÁLYOZZÁK MEG A TÁMOGATÁSI ÖSSZEGEK KISZÁMÍTÁSAKOR ELŐFORDULÓ HIBÁKAT ÉS HIÁNYOSSÁGOKAT

58. Programjukban a tagállamoknak be kell mutatniuk a számításoknál alkalmazott módszertant és agronómiai feltevéseket. Részletes számadatok és segédszámítások megadása azonban nem kötelező, és ezeket a program nem is mindig tartalmazza. A programban továbbá igazolni kell, hogy az illetékesek a számításokhoz tőlük független szervektől megfelelő szakértői segítséget kaptak, ezt azonban nem mindig bizonyították. Itt követendő példaként említendő Piemont régió programja, amely részletesen leírja a kapott szakértői segítséget. A segítség kiterjedt a számítások helyességének ellenőrzésére, valamint a vonatkozó jogi előírások betartásának értékelésére is. A programjóváhagyási eljárások részeként a Bizottság ellenőrizte a támogatások összegeit. Az ellenőrzés azonban kizárólag a számítások "elfogadhatóságára" korlátozódott.

59. A fenti eljárásokból nem következett, hogy a támogatási összegek kiszámításakor ne fordultak volna elő hibák és hiányosságok. Akár 8,5%-os eltérést is eredményező egyszerű számítási hibák fordultak elő Andalúzia, Piemont és Svédország számításaiban. A műtrágya korlátozott használatából származó költségmegtakarítást és hasonló releváns tényezőket nem vettek megfelelően figyelembe a számítások során. Ezen felül egyes tagállamok elavult adatokat használtak fel a támogatási összegek alapelemeinek kiszámításához; Lengyelország például a 2001–2003-as adatok alapján számította ki az elmaradt bevételeket, pedig a bevételek azóta jelentősen nőttek.

60. A bevezetett eljárások azt sem szűrik ki, hogy a kedvezményezettek ne részesüljenek agrár-környezetvédelmi kifizetésekben olyan mezőgazdasági módszerekért, amelyeket már korábban is alkalmaztak. Andalúziában a méhészek az agrár-környezetvédelmi célprogram keretében támogatást kapnak azért, hogy tevékenységeikről – az egyébként is fennálló adatrögzítési előírásokkal nagyrészt megegyező – naplót vezessenek. Az egyik felkeresett projektnél a méhész 1770 eurót kapott ennek a kötelezettségnek a teljesítéséért, amely a gyakorlatban néhány sor naplózásában merült ki (lásd: 4. kép).

4. kép – A Számvevőszék által Spanyolországban felkeresett méhész gazdálkodási naplója. A méhkasok szállításának naplózását az uniós agrár-környezetvédelmi célprogram mint "gazdasági gyakorlatot" támogatja.

+++++ TIFF +++++

61. A leglényegesebb hiányosság Franciaországban fordult elő, a biodiverzitás védelmére irányuló gyepterület-megőrzési alapszintű célprogramnál. A 2007–2013-as időszakban erre várhatóan kb. 770 millió eurót fordítanak, ebből 235 millió EUR összegű uniós forrást a 2007–2009-es időszakban már el is költöttek. A támogatások összegét alátámasztó számítások elsősorban a nitrátalapú műtrágyahasználat csökkenésén alapulnak. A számításhoz figyelembe vett paraméterek nem egyeztek meg a célprogram alkalmazási területén ténylegesen előforduló értékekkel (lásd: 4. háttérmagyarázat). A Bizottság ezt nem ellenőrizte a francia program jóváhagyásakor.

4. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

A MÁR BEVEZETETT GAZDÁLKODÁSI GYAKORLATTÓL ELKÜLÖNÜLŐ TÁMOGATÁSOK KISZÁMÍTÁSA

A francia gyepterület-megőrzési célprogramnál a támogatási összeg 90%-a az abból adódó bevételkiesést kompenzálja, hogy a gyepterületeken a nitrátalapú trágyakivitel a hektáronkénti 180 kg-ról 125 kg-ra csökken.

A tagállami hatóságok által használt statisztikai adatforrás becslései szerint a tényleges trágyakivitel hektáronként átlagosan kb. 65 kg nitrátnak felel meg, azaz jóval alulmúlja a hektáronkénti 125 kg-os korlátot. Ezt a Számvevőszék által felkeresett három gazdálkodó is megerősítette, akik közül kettő hektáronként átlagosan 15, míg a harmadik legfeljebb 60 kg nitrátot használt fel. Ebből látható, hogy a gazdálkodók olyan eljárásokért kapnak támogatást, amelyeket egyébként is alkalmaznak.

A francia hatóságok szerint a 125 kg-os korlát egy referenciaérték, amely még környezetkímélőnek számít, noha meghaladja a gazdálkodók által ténylegesen alkalmazott trágyázási szintet.

Ez a magyarázat nincs összhangban a Bizottság tagállamok elé terjesztett dokumentumában [18]kifejtett nézettel, amely felhívja a figyelmet arra a kockázatra, hogy "olyan gazdálkodók részesülnek támogatásban, akik a kötelezettségek (egy részét) egyébként is bevett gyakorlatként alkalmazzák, illetve hogy a számítások az adott régióra nem jellemző számadatokon alapulnak. Különösen nagy ez a kockázat akkor, ha a támogatást – pl. országos – átlag formájában számítják ki, a régiók eltérő agronómiai, illetve költségszerkezetének figyelembevétele nélkül".

62. A támogatások kiszámításához használt paraméterek értéke idővel változik, aminek következtében bizonyos – például a termékszerkezet diverzifikálására irányuló – célprogramok a lehetséges kedvezményezettek körében elveszíthetik pénzügyi vonzerejüket. Ez történt például Franciaországban, ahol 2008-ban egy célprogramot az érdeklődés hiánya miatt nem nyitottak meg új kedvezményezettek előtt. A tagállamok többsége azonban a szerződés időtartama alatt nem változtatta meg a támogatási összegeket, egyrészt azért, hogy ezáltal némi biztonságot nyújtson a gazdáknak, másrészt azért, mert az összegeknek a változó körülményekkel való összehangolása több költséggel járhatott volna, mint a gazdák ebből származó haszna. A Számvevőszék által megvizsgált 203 szerződés 10%-ánál létezett rendszer az árak felülvizsgálatára.

A TÁMOGATÁSI ÖSSZEGEK NEM TÜKRÖZIK ELÉGGÉ A REGIONÁLIS VAGY HELYI FELTÉTELEKET

63. Az agrár-környezetvédelmi célprogramokat eltérő jellegű (pl. talajminőség, csapadék, domborzati viszonyok: síkság, hegység stb.) területeken hajthatják végre, ami egyébként kihatással van a gazdaságok kiadásaira és bevételeire. Az 1974/2006/EK rendelet 53. cikke szerint a tagállamoknak gondoskodniuk kell arról, hogy az agrár-környezetvédelmi célprogramok keretében juttatott pénzügyi támogatásokat adott esetben a regionális vagy helyi feltételekhez, illetve a tényleges földhasználathoz igazítsák.

64. Ha az agrár-környezetvédelmi támogatások kiszámítása nem kellően differenciált átlagkiadásokon és átlagbevételeken alapul, akkor egyes gazdaságok túl sok, mások viszont túl kevés támogatást kapnak. Az előbbinél csorbul a közforrás-felhasználás hatékonysága, az utóbbinál pedig fennáll a veszélye annak, hogy a részvételi arány túl alacsony lesz bármilyen hatás kiváltásához. Andalúziában például az olívatermelés a 2006-os adatok szerint 0,48 és 5,46 tonna/hektár között ingadozott aszerint, hogy a területet öntözték-e. A különbségek ellenére a támogatást 3,5 tonna/hektáros átlagtermés alapján számították ki, az öntözött, illetve öntözetlen területek megkülönböztetése nélkül.

65. A Számvevőszék négy, nemzeti programmal rendelkező tagállamról (Franciaország, Lengyelország, Magyarország és Svédország) megállapította, hogy a differenciálás egyes esetekben valószínűleg hasznos lenne a gazdálkodók számára, bár számítani kellene további adminisztratív kiadásokra is.

66. A francia hatóságok országos átlagok alkalmazása mellett döntöttek a 4. háttérmagyarázatban ismertetett alprogramnál, noha a támogatások összegét meg kellett volna különböztetni aszerint, hogy síkságról, hegyvidékről vagy kedvezőtlen adottságú területről van-e szó. Ha Franciaország a támogatások összegét differenciálta volna, a síkságok, illetve a kedvezőtlen adottságú területek támogatásai 33%-kal, illetve 20%-kal csökkenhettek volna, ez 2009-ben kb. 8 millió EUR uniós forrásnak felelt meg. Lengyelországban az elmaradt bevételeket ugyanazzal az összeggel számolták 10 különböző célprogramnál, pedig különbséget kellett volna tenni pl. a szántóföldi növények és a gyepterületek között. A támogatási összegeket régiók szerint sem különböztették meg, a nagy különbségek ellenére.

RÉSZVÉTELI ARÁNY AZ ALAPSZINTŰ INTÉZKEDÉSEKBEN

67. Az alapszintű célprogramokban elegendő gazdának kell részt vennie ahhoz, hogy hatni lehessen egy adott területre. A legtöbb tagállam azonban nem méri fel, hogy a célprogramok tervezett környezeti hatásainak biztos kiváltásához legalább mekkora szintű részvétel szükséges, illetve hogy a támogatási összegek elegendőek-e ennek a minimumszintnek az eléréséhez.

68. Lengyelország Számvevőszék által felkeresett régióiban a 2008-as kiadások 75%-át kitevő három alapszintű célprogram a használatban levő mezőgazdasági területek kevesebb mint 1%-ára korlátozódott. Nincs olyan adat, amely bizonyítaná, hogy ekkora területi lefedettséggel már kiválthatók környezeti hatások. Az alacsony lefedettség ellenére a célprogram keretében nyújtott támogatások összege jóval (16–44% közötti mértékben) alulmúlta a járulékos költségek és az elmaradt bevételek alapján kiszámított összegeket.

69. Más esetekben a támogatási összegeket annak ellenére is növelték, hogy a részvétel már elérte a tervezett szintet. Ez történt például Svédországban, ahol az egyik célprogramnál a támogatás összegét háromszorosára növelték annak ellenére, hogy a részvétel addigra már elérte a tervezett szintet.

AZ AGRÁR-KÖRNYEZETVÉDELMI POLITIKA IRÁNYÍTÁSA SORÁN FIGYELEMBE VESZIK-E A KONKRÉT KÖRNYEZETI IGÉNYEKET?

70. Az 1698/2005/EK rendelet 39. cikkének (1) bekezdése szerint az agrár-környezetvédelmi kifizetések keretében a tagállamoknak úgy kell támogatást nyújtaniuk, hogy a fennhatóságuk alatti teljes területen tekintettel legyenek a konkrét igényekre. Az ellenőrzött vidékfejlesztési programok mindegyike arról tanúskodik, hogy a környezeti terhelés egyes régiókban erősebb, mint másutt.

71. A Számvevőszék megvizsgálta, hogy az agrár-környezetvédelmi támogatás figyelembe veszi-e a környezeti igényeket, hogy alkalmazták-e a rendelkezésre álló irányítási eszközöket, például a területi lehatárolás és kiválasztás eszközét, illetve hogy az irányítás innovatív és bizonyítékokkal alátámasztott módon zajlott-e. A Számvevőszék továbbá az is ellenőrizte, hogy a pénzeszközök kezelése környezeti hatások kiváltására összpontosult-e.

A TERÜLETI LEHATÁROLÁSSAL ÉS A KIVÁLASZTÁSSAL KAPCSOLATOS ELJÁRÁSOK ALKALMAZÁSA KORLÁTOZOTT

NEM KÉSZÜLTEK ÉRTÉKELÉSEK ARRÓL, HOGY A TERÜLETI CÉLCSOPORTOKAT MELYIK SZINTEN ÉRDEMES MEGHATÁROZNI

72. Az agrár-környezetvédelmi célprogramok környezeti hatásainak fokozásához elengedhetetlen, hogy a források felhasználása a regionális igényeknek és prioritásoknak megfelelően történjék. Ez úgy valósítható meg, ha a forrásokat – megfelelő jogosultsági kritériumok meghatározásával – egy-egy földrajzi területhez, mezőgazdasági üzemtípushoz vagy gazdálkodási gyakorlathoz rendelik.

73. Az agrár-környezetvédelmi kifizetések célorientálttá tétele folyamatosan gondot okozott az utóbbi évtizedben. 2000-ben a "KAP környezetbarátabbá tételéről" szóló különjelentésében a Számvevőszék kritikaként említette, hogy az agrár-környezetvédelmi intézkedések nem igazodnak eléggé a környezetvédelmi prioritásokhoz (a további részleteket lásd az I. mellékletben). Azóta számos értékelés és tanulmány [19] is megállapította, hogy az agrár-környezetvédelmi intézkedéseket jobban hozzá kell igazítani a megállapított igényekhez. Az Európai Vidékfejlesztési Hálózat egyik friss jelentése [20] szerint a célorientáltság az eredmények sikeres megvalósításához szükséges kilenc alapkritérium egyike. A "KAP jövője 2020-ig" elnevezésű nemrég megjelent közleményében a Bizottság a vidékfejlesztési politika alá tartozó intézkedések célorientálttá tételére szólít fel.

74. A támogatások megfelelő célzása révén a kiadások a környezeti problémákkal sújtott területekre irányíthatók. Ez megvalósítható például olyan jogosultsági kritériumok meghatározásával, amelyek a kiadásokat azokra a pontosan kijelölt területekre irányítják, ahol a gazdálkodási gyakorlatnak változnia kell, illetve ahol a jelenlegi környezetkímélő gazdálkodási gyakorlat agrár-környezetvédelmi támogatás nélkül nem maradna fenn. Ezt mutatja a 3–5. ábra, ahol a támogatások először területi lehatárolás nélküli, majd területileg lehatárolt megosztásban láthatók. A helyi igényeknek jobban megfelel az 5. ábra. Ugyanannak az összegnek a felhasználása eredményesebb az 5. ábrán, szemben a 4. ábrával, ahol a környezeti problémák nélküli területek is kapnak támogatást.

75. Az agrár-környezetvédelmi célprogramokat a tagállamok – a megállapított környezeti igényeknek megfelelően – nagy területen és/vagy a helyi körülményekhez igazítva is végrehajthatják. Az ellenőrzés összességében megállapította, hogy a kiadásokat többnyire "horizontális célprogramokra" fordították, amelyek elérhetőek voltak a vidékfejlesztési program teljes területén (lásd: 1. táblázat). A kiadások egy részét a már meglévő, a környezet szempontjából hasznos gazdálkodási gyakorlatok fenntartására fordítják [21]. Ez összhangban van a jelenlegi jogi keretrendszer egyik célkitűzésével (lásd: 3. bekezdés). A kiadásokat jelenleg nem kötelező konkrét területekhez rendelni. Mindazonáltal a területi lehatárolás eredményes lehet például azoknak a területeknek az előnyhöz juttatásához is, ahol a tagállamok kimutatták, hogy agrár-környezetvédelmi támogatás nélkül a termelés kevésbé környezetkímélő módon zajlana.

1. TÁBLÁZAT

A PROGRAM ALÁ TARTOZÓ TERÜLETEK EGÉSZÉT ÉRINTŐ AGRÁR-KÖRNYEZETVÉDELMI KIADÁSOK

Forrás: Európai Számvevőszék, becslés a területi korlátozás nélküli célprogramokra fordított 2009–2010-es kiadásokról.

Vidékfejlesztési program (tagállam / régió) | A program alá eső területek egészét érintő kiadások százalékos aránya |

AT - Ausztria | 90% |

DE - Brandenburg és Berlin | 90% |

ES - Andalúzia | 50% |

FR - Franciaország | 90% |

HU - Magyarország | 80% [9999] |

IT - Piemont | 85% |

PL - Lengyelország | 100% [8888] |

SE - Svédország | 60% |

3. ÁBRA

A TERÜLET JELLEMZŐI

+++++ TIFF +++++

4. ÁBRA

A FORRÁSOK MEGOSZLÁSA TERÜLETI LEHATÁROLÁS NÉLKÜL

+++++ TIFF +++++

5. ÁBRA

A FORRÁSOK MEGOSZLÁSA TERÜLETI LEHATÁROLÁSSAL

+++++ TIFF +++++

Forrás: Dr. Pierre Dupraz munkáiból (elsősorban az SSPE-CT-2003-502070. sz., az "agrár-környezetvédelmi intézkedések megtervezésének és megvalósításának integrált eszközeire" vonatkozó kutatási projektből) adaptálva, INRA, Franciaország.

76. A Számvevőszék a konkrét helyi igényekhez igazított célprogramokkal is találkozott. Az 5. háttérmagyarázat két sikeres példát mutat be.

77. A szegmentálás – a következő bekezdésekben felvázolt irányítási módszerek némelyikéhez hasonlóan – adminisztratív többletköltséggel jár. Ésszerű és kívánatos lenne, hogy a Bizottság költséghatékonysági szempontokat is figyelembe vegyen a támogatási rendszerek előterjesztésekor, illetve hogy a tagállamok is hasonlóképp cselekedjenek, amikor határoznak a rendszerek gyakorlatba ültetéséről.

78. A számvevőszéki ellenőrzés azonban kimutatta, hogy az ellenőrzött tagállamok nem a felmerülő költségek és hasznok elemzésére alapozva határozták meg a célorientáltság kívánatos mértékét.

5. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

SIKERES PÉLDÁK TERÜLETI SZEGMENTÁLÁSRA

Franciaország külön agrár-környezetvédelmi célprogramokat hozott létre a Natura 2000 területek, illetve az egyedi problémákkal, elsősorban vízszennyezéssel, esetenként talajerózióval sújtott területek számára. A környezetvédelmi problémával sújtott területeket pontosan lehatárolták, és az adott célprogramból kizárólag ezek a területek kaphatnak támogatást. Az egyes projektek keretében talajgazdálkodási tevékenységek is zajlanak, amelyekről – több lehetőség közül választva – a mezőgazdasági parcella szintjén határoznak. Az intenzív termelést folytató régiókban egyelőre kevesen vesznek részt a vízszennyezéssel kapcsolatos célprogramokban, azoknál ugyanis előírás a gazdálkodási gyakorlat – és különösen a növényvédőszer-használat – megváltoztatása.

Magyarország a programban szereplő 22 célprogramból 12-nél alkalmaz területi szegmentálást. Ennek keretében külön célprogramokat dolgoz ki az alábbi öt területtípushoz, amelyekre az agrár-környezetvédelmi költségvetés 25%-át különíti el:

magas természeti értékű területek;

lejtőkön jelentkező talajerózióval sújtott területek;

széleróziónak kitett homok- és lösztalajok;

sérülékeny vízbázisok és árterek védőzónái;

vizes élőhelyek.

79. A lengyel program szerint például az olyan környezeti tényezők, mint a vízminőséget rontó magas állatsűrűség, vagy a különböző talajtípusok erózióra való érzékenysége, egyes régiókban súlyosabban jelentkeznek, mint másutt. A 2004–2006-os időszakban alkalmazott zonális megközelítés helyett azonban Lengyelország mostanáig országos alapon hajtotta végre célprogramjait. Az előző módszer elhagyását nem támasztotta alá költség-haszon elemzés. Ausztriában a 28 célprogramból csupán négy – a kiadások kb. 10%-a – irányul meghatározott területekre.

A KÖLTSÉGVETÉS ELÉG NAGY VOLT, EZÉRT NEM ALKALMAZTAK EGYEDI KIVÁLASZTÁSI FELTÉTELEKET

80. Kiválasztási eljárások révén gondoskodni lehet arról, hogy a leginkább költséghatékony projektek kapjanak támogatást. Az 1698/2005/EK rendelet előírja, hogy a kiadásoknak összhangban kell lenniük az illetékes testület által rögzített kiválasztási szempontokkal, illetve hogy a kedvezményezettek kiválasztása adott esetben gazdasági és környezeti hatékonysági szempontokat alkalmazó pályázati felhívások alapján történhet [22]. 2008-ban a Bizottság levelet intézett a tagállamokhoz, amelyben felelevenítette az alkalmazandó jogi rendelkezéseket, és leszögezte, hogy a kiválasztási szempontok célja "annak lehetővé tétele, hogy a költségvetés az intézkedés céljainak leginkább megfelelő műveleteket és projekteket finanszírozza." A Bizottság rendszeresen ellenőrzi, hogy a tagállamok tényleg kidolgoznak-e kiválasztási szempontokat az agrár-környezetvédelemre vonatkozóan.

81. Az ellenőrök feltártak olyan eseteket, ahol a kiválasztási eljárásokat a környezeti szempontból nem eléggé értékes szerződések kizárására használták fel. Franciaországban például a "területi" célprogramok projektjeit választják ki ilyen eljárással, amelynek keretében egy szakosított bizottság környezeti szempontok, például környezetvédelmi jelentőség és a helyi jellemzők figyelembevétele alapján értékeli a projekteket. Kiválasztási eljárásokat azonban csak nagyon kevés esetben alkalmaztak. A gyakorlatban az agrár-környezetvédelmi keretösszegek 90%-ánál kizárólag a támogathatósági feltételeket veszik figyelembe. A Számvevőszék által ellenőrzött 203 szerződésből egy olyan sem volt, amelyet pályázati felhívás keretében ítéltek volna oda.

82. Ugyanazon intézkedésen belül valamennyi gazdának ugyanazokat a jogosultsági kritériumokat és előírásokat kell teljesítenie, amelyek (a Bizottság és a tagállamok szerint) ugyanazokat a környezeti hasznokat fogják eredményezni. Ha a költségvetés elég nagy, a forrásokat az egyes kérelmek környezeti hasznának értékelése nélkül költik el. A költségvetés pedig többnyire elegendő, forráshiány ugyanis csak azután léphet fel, hogy az összes 2. tengelyes intézkedés költségvetése kimerül. A kiválasztási szempontok csak ezután válnak kötelezővé. Ezért, bár öt tagállam is kidolgozott kiválasztási szempontokat [23], ezeket nem alkalmazták, a költségvetési források ugyanis mindezidáig elegendőek voltak.

83. A kiválasztási szempont lehet egy célszám is, pl. a kedvezményezettek száma. Az ellenőrzött nyolc tagállamból hatban találtak az ellenőrök példát olyan célprogramokra, ahol a tervezettnél több kérelem érkezett be, mégis mindegyik kérelem támogatásban részesült. A tagállamok azért hagytak jóvá további kérelmeket, mert az eredeti célszám nem biztosította volna a környezeti problémák megfelelő kezelését. A környezetvédelmi célnak megfelelő kérelemszám fölött hatékonyabb lenne a kérelmek elutasítása, ezáltal ugyanis a fennmaradó pénzforrások felszabadulnának a többi agrár-környezetvédelmi célprogram céljainak megvalósítására.

A FORRÁSOK ELOSZTÁSA NEM A KÖLTSÉGHATÉKONYSÁG JEGYÉBEN TÖRTÉNIK

AZ IRÁNYÍTÁS NEM ELÉGGÉ INNOVATÍV, ÉS NEM VESZI ELÉGGÉ FIGYELEMBE A TÉNYEKET

84. Az agrár-környezetvédelmi célprogramok irányítása során több eszközzel is növelni lehetne a költséghatékonyságot. A jelentésben korábban megvitatott eszközökön túl ez a rész a differenciált uniós hozzájárulásokról, a kollektív szerződésekről, illetve a megbízható háttéradatok fontosságáról szól.

85. A vidékfejlesztéshez való uniós hozzájárulás mértéke tengelyenként (egységes intézkedéscsomagonként) változó, elsősorban attól függően, hogy a kiadások felhasználására a konvergencia-célkitűzés alá tartozó régiókban vagy más régiókban kerül sor [24]. Az Unió tehát az agrár-környezetvédelmet is ugyanolyan mértékben támogatja, mint sok más vidékfejlesztési intézkedést, a következő kivétellel. 2009 óta az uniós hozzájárulás – bizonyos korlátokkal – a konvergenciarégiókban 10, az egyéb régiókban pedig 20%-kal növelhető az éghajlatváltozással, a vízgazdálkodással, illetve a biológiai sokféleséggel kapcsolatos intézkedéseknél. Ettől a különbségtől eltekintve az uniós hozzájárulás nem vesz figyelembe környezeti vagy egyéb, az agrár-környezetvédelem szempontjából fontos tényezőket, például a támogatásnyújtás célorientáltságát vagy az uniós prioritások alaposabb érvényesítését.

86. Az agrár-környezetvédelmi politika célprogramokat kínál fel a gazdáknak, akik egyéni alapon döntik el, hogy szerződést kötnek-e vagy sem. Egyes esetekben szükség lehet arra, hogy egy adott földrajzi területen a szerződést kötő gazdák száma elérjen egy minimumot. Ilyen eset lehet például a tájkép sajátos jellegének megőrzése vagy fejlesztése, egy folyónál a vízgyűjtő terület szennyezettségének csökkentése, illetve egy bizonyos faj vagy élőhely védelme. Ilyen esetekben nem mindig vezet eredményre, ha a kiadásokat kisszámú egyedi szerződésre fordítják (lásd még: 67. bekezdés). Az, hogy a szükséges környezeti eredmények megvalósításában a gazdák elég nagy csoportja működjön közre, többek között kollektív módszerekkel valósítható meg.

87. Az ellenőrzés szerint azonban ilyen módszereket nagyon ritkán alkalmaznak. Az ellenőrzött 203 agrár-környezetvédelmi szerződés között csupán egy kollektív szerződés akadt. A vidékfejlesztés területén a Leader-megközelítés keretében is alkalmazhatók kollektív módszerek. Egy közelmúltbeli számvevőszéki ellenőrzés szerint [25] azonban a tagállamok a Leader alkalmazását rendszerint leszűkítették, olyannyira, hogy egyes esetekben az agrár-környezetvédelmet ki is zárták.

88. Ahhoz, hogy az agrár-környezetvédelmi célprogramok eredményességét fel lehessen mérni, egyértelmű, kimutatható kapcsolatot kell teremteni a gazdálkodási módszerek és a környezetvédelmi eredmények között. Ez a kapcsolat létrehozható kísérleti parcellák, esettanulmányok, számszerűsített hatásmodellek, felmérések stb. segítségével. Az ilyen "kézzelfogható" bizonyítékok különösen a szigorúbb követelményeket állító célprogramoknál fontosak, amelyek hatása a célprogram egyedi követelményeitől, illetve a célprogram alá eső területek jellemzőitől függ.

A szerződések 24%-ánál nem bizonyított a tervezett környezeti hasznok megvalósulása

89. Az ellenőrök azonban megállapították, hogy az agrár-környezetvédelmi célprogramok megtervezése és irányítása során konkrét, számszerűsített háttéradatokat az esetek kevesebb mint felében használtak fel. A Számvevőszék által megvizsgált 203 szerződésből a kedvezményezettek meghallgatására csupán 11%, modellekre/szimulációkra csupán 14%, esettanulmányokra pedig csupán 30% esetében került sor. Az ellenőrzött szerződések 24%-ánál a tagállamok arról számoltak be, hogy a gazdálkodási gyakorlatok és a tervezett környezeti hasznok közötti ok-okozati összefüggés nem bizonyított. Ezek a megállapítások összhangban vannak egy közelmúltbeli kutatás eredményével [26], amely megállapította, hogy "a vizsgált [agrár-környezetvédelmi célprogramok] több mint fele dokumentált bizonyítékok helyett "józan belátás szerinti" hatásmodellekre épül, azaz általános vélekedésekre a gazdálkodási módszerek és a környezeti változások összefüggéseiről".

90. Egyes célprogramoknál a Számvevőszék valóban talált bizonyítékot arra, hogy a mezőgazdasági módszereknek köszönhetően tényleg létrejöttek a tervezett környezeti hasznok. Különösen igaz ez a biogazdálkodásra, amelynek hatásait részletesen dokumentálták [27]. Ugyanez vonatkozik az eredményalapú célprogramokra (lásd: 27. bekezdés) is, amelyeknél a tervezett környezeti hasznok közvetlenül az alkalmazott mezőgazdasági módszerekből fakadnak.

A KIFIZETÉSEKET NEM ÖSSZPONTOSÍTJÁK KONKRÉT KÖRNYEZETI PROBLÉMÁKRA

91. Az agrár-környezetvédelmi politika végrehajtásának egyik logikus módja, hogy egyértelműen meghatározott környezeti problémák alapján célszámokat tűznek ki a szükséges hatásra és részvételre vonatkozóan, majd ez alapján meghatározzák a szükséges pénzügyi forrásokat. A környezeti problémák meghatározása azt jelenti, hogy léteznie kell valamilyen környezeti fenyegetésnek, amely indokolja a gazdálkodási módszerek fenntartását vagy megváltoztatását. Ha ez a logikai láncszem kimarad, akkor a környezeti hatások nem kapnak elegendő hangsúlyt. Az ellenőrök így – amint az a 2. táblázatban is látható – a 203 felülvizsgált szerződés 39%-ánál azt állapították meg, hogy a szerződés alá eső területeken nincsenek konkrét környezeti problémák, vagy a tagállamok nem tudtak megállapítani ilyen problémákat.

92. Az agrár-környezetvédelmi keretösszegeket a korábbi források kihasználtságának mértéke határozza meg, a célszámok pedig az elérendő környezeti hatások helyett a korábbi kiadási adatokon alapulnak. A célprogramok részvételi adatait a tagállamok a napi irányítás során használják fel, azt azonban nem tudják felmérni, hogy a részvétel elegendő-e a tervezett környezeti hatások kiváltásához. A gazdák részvétele önkéntes, és emiatt az adott támogatási összeghez kevésbé szigorú feltételeket előíró célprogramokat könnyebb végrehajtani, mint a szigorúbb feltételeket előírókat. Erre két példa Piemont, illetve Franciaország esete, ahol a kiadások közel 75, illetve 85%-át egyetlen alapszintű célprogram keretében használták fel anélkül, hogy ezt a vidékfejlesztési programban megfelelően elemezték vagy indokolták volna.

2. TÁBLÁZAT

FŐBB KÖRNYEZETI PROBLÉMA/PROBLÉMÁK A MINTÁBA TARTOZÓ 203 SZERZŐDÉSBELI GAZDASÁG 10 KILOMÉTERES KÖRZETÉN BELÜL

Környezeti probléma | Szerződések % [7777] |

A szerződést kötő gazdaság 10 kilométeres körzetében nem fordulnak elő konkrét környezeti problémák, vagy nem lehet megállapítani ilyen problémákat | 39% |

Mezőgazdaság okozta vízszennyezés | 27% |

Marginalizáció és a földterületek művelésből való kivonása | 22% |

A növényfajták kivételes sokféleségével szembeni fenyegetések (kiemelt környezeti jelentőségű területeken – értékes természeti zónákban) | 21% |

Talajdegradáció (szélerózió, szervesanyag-veszteség, túlzott mértékű kitermelés, talajtömörödés stb. miatt) | 18% |

Állatpopulációkkal szembeni fenyegetések olyan területeken, ahol a biodiverzitás átlagosnak mondható | 18% |

Az állatfajták kivételes sokféleségével szembeni fenyegetések (kiemelt környezeti jelentőségű területeken – magas természeti értékű zónákban) | 18% |

Növényi közösségekkel szembeni fenyegetések olyan területeken, ahol a biodiverzitás átlagosnak mondható | 18% |

Tájpusztulás | 10% |

Egyéb | 11% |

93. Az agrár-környezetvédelmi költségvetés valamennyi ellenőrzött tagállamban egyetlen, az összes 2. tengelyes intézkedést magában foglaló hétéves költségvetés részét képezte. Ez nagyobb rugalmasságot tesz lehetővé a rendelkezésre álló pénzügyi források irányítása során, ugyanakkor azt eredményezi, hogy nem készül elemzés a környezeti igények kielégítéséhez szükséges finanszírozás mértékéről.

94. A Számvevőszék megvizsgálta, hogy a tagállamok alá tudják-e támasztani, hogy az agrár-környezetvédelmi kiadásokra fordított összegek összhangban vannak a feltárt főbb környezeti problémákkal. Ennek az ellenőrzött nyolc tagállamból kettő tett eleget (Ausztria és Svédország). A többi tagállamnál azonban a bizonyítás elmaradt, vagy azért, mert az ehhez szükséges információk nem álltak rendelkezésre, illetve nem küldték meg azokat (Lengyelország, Magyarország és Piemont), vagy mert a kiadások nem álltak összefüggésben a feltárt főbb problémákkal (Andalúzia, Berlin és Brandenburg, Franciaország). Ez utóbbi esetet mutatja be a 6. háttérmagyarázat.

6. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

AZ AGRÁR-KÖRNYEZETVÉDELMI KIFIZETÉSEKRE FORDÍTOTT PÉNZESZKÖZÖK ELOSZTÁSA NINCS ÖSSZHANGBAN A KÖRNYEZETI KIHÍVÁSOKKAL

Az 1974/2006/EK rendelet előírja, hogy az egyes vidékfejlesztési programokban meg kell indokolni – a program keretében megállapított környezeti igények és prioritások alapján – a különböző típusú agrár-környezetvédelmi kifizetéseket. A francia program három főbb területen állapít meg környezeti kihívásokat: biológiai sokféleség, vízgazdálkodás (minőség és mennyiség) és éghajlatváltozás. A biológiai sokféleséggel kapcsolatban a tervezett agrár-környezetvédelmi költségvetés kb. egymilliárd EUR, ami közel háromszorosa a vízminőségre elkülönített agrár-környezetvédelmi keretösszegnek. Noha a francia hatóságok szerint az extenzív legelők megőrzésére irányuló programon belüli leglényegesebb célprogram – szénmegkötés révén – hozzájárul az éghajlatváltozás megelőzéséhez, a beszámolók szerint nincs olyan agrár-környezetvédelmi kiadás, amely az éghajlatváltozás megfékezését szolgálná. A program nem indokolja, hogy a forrásokat a feltárt főbb kihívások között milyen módon osztották meg.

KÖVETKEZTETÉSEK ÉS AJÁNLÁSOK

95. Az agrár-környezetvédelem összetett politikai eszköz: feladata szerteágazó környezeti problémák (biológiai sokféleség, talaj, víz, levegő, táj) kezelése 27 tagállamban. A politika bevezetése óta eltelt alig több mint 20 évben jelentős haladás figyelhető meg. Számos gazdálkodó jelenleg fenntarthatóbb módszereket alkalmaz, mintha nem kapott volna támogatást, és a számvevőszéki ellenőrzés több követendő módszert is feltárt nem egy területen.

96. A Számvevőszék azonban azt is megállapította, hogy a szakpolitika megtervezése és felügyelete nem irányult kézzelfogható környezeti eredmények megvalósítására. A célokat általában túl általánosan fogalmazták meg ahhoz, hogy fel lehessen mérni a megvalósulásuk mértékét. Az esetek egy részében az agrár-környezetvédelmi kifizetések nem indokolhatók egyértelműen a vidékfejlesztési programokban meghatározott környezeti terhelés alapján. A közös felügyeleti és értékelési keretrendszer előrelépésnek tekinthető, bár kevés tájékoztatást nyújt a környezetvédelem terén elért eredményekről.

1. AJÁNLÁS

A Bizottság és a tagállamok valamennyi agrár-környezetvédelmi célprogramnál gondoskodjanak arról, hogy:

- a vidékfejlesztési programok tűzzenek ki világos, a környezetvédelmi célkitűzések hierarchiájába jól illeszkedő célokat;

- a vidékfejlesztési programokban támasszák alá egyértelműen az ott szereplő célprogramokat és azt, hogy az agrár-környezetvédelmi kifizetések hogyan függenek össze a környezeti terheléssel. Ehhez a programok mindenekelőtt azt pontosítsák, hogy a környezeti terhelés és a célprogramok közötti összefüggés közvetlen vagy közvetett-e, valamint mérjék fel, hogy az agrár-környezetvédelmi támogatás hatékonyabb megoldás-e, mint az egyéb lehetséges szakpolitikák.

A tagállamok a környezeti hasznokról gyűjtsenek releváns, megbízható adatokat, majd az adatokról készítsenek jelentést, és használják fel azokat monitoring céljára.

97. A gazdák nélkül az agrár-környezetvédelmi intézkedések nem lehetnek sikeresek: ha nem kapnak elég információt a rendszerről és nem elég nagy a pénzügyi motiváció, akkor a szakpolitika megvalósítása nem lesz megfelelő. Az ellenőrök megállapították, hogy a gazdák általában elegendő útmutatást kaptak, bár a bevált módszerek terjesztése és az eredményekkel kapcsolatos visszajelzés terén van mit javítani. A támogatási összegek kiszámítását tekintve a Számvevőszék hiányosságokat állapított meg. Mivel a támogatások összegét nem igazítják eléggé hozzá a helyi feltételekhez és a részvételi arányt nem veszik figyelembe, ezért néha hiányzik a megfelelő motiváció.

2. AJÁNLÁS

A Bizottság a programok jóváhagyása előtt győződjön meg az alábbiakról:

- minden releváns tényező szerepel a számításokban;

- a felhasznált főbb feltevések és paraméterek helyesek;

- a referenciaszintek minden esetben az agrár-környezetvédelmi célprogram alá eső területen megszokott gazdálkodási gyakorlatot tükrözik;

- a bevett gazdálkodási módszerek megőrzését célzó célprogramoknál a támogatási összegek reális költségeken alapulnak;

- indokolt esetben differenciált támogatási összegeket alkalmaznak.

98. A tagállamok kötelesek a konkrét igényekhez igazítani a támogatásokat. Ennek ellenére nem mérték fel költség-haszon elemzések révén azt, hogy az igények kielégítéséhez a támogatások milyen mértékű szegmentálására van szükség. Csak kevés esetben alkalmaztak külön eljárásokat a környezeti szempontból leginkább költséghatékony projektek kiválasztásához, mivel a rendelkezésre álló források így is elegendőek voltak. Egyéb eszközöket, például az uniós hozzájárulás differenciálását, bizonyítékalapú célprogramokat vagy a kívánt környezeti hatások alapján meghatározott részvételi célszámokat is csak az esetek kisebb részében alkalmaztak.

3. AJÁNLÁS

Az ellenőrzés megállapította, hogy az agrár-környezetvédelmi kiadások többségét csekély számú, a program teljes területére kiterjedő célprogramra fordítják. A következő programozási időszakban a Bizottság fontolja meg a következőket:

- jobban hozzá kell-e igazítani a kiadásokat a konkrét környezeti szükségletekhez;

- a Bizottság és a tagállamok legyenek-e kezdeményezőbbek az agrár-környezetvédelmi kifizetések irányításának területén, többek között az alábbiak révén:

a tagállamoktól követeljék meg a környezetbarát gazdálkodási módszerek fenntartására irányuló esetek alaposabb indoklását;

vessék össze az agrár-környezetvédelmi kiadások pontosabb területi lehatárolásából eredő hasznokat az ezzel járó adminisztratív költségnövekedéssel;

a tervezett környezeti hatások alapján tűzzenek ki számszerűsített célokat a részvételre vonatkozóan, majd ez alapján határozzák meg a szükséges pénzügyi források mértékét;

vizsgálják meg alaposabban, hogy hasznosak-e a gazdasági környezetvédelmi tervek, az eredményalapú intézkedések, a pályázati felhívások, illetve a kollektív szerződések;

- az agrár-környezetvédelmi célprogramokhoz nyújtott uniós hozzájárulásokat differenciálják úgy, hogy a tartósan kedvező környezeti hatások kiváltására alkalmasabb célprogramok magasabb mértékű uniós támogatásban részesüljenek.

99. A vidékfejlesztési programok nem támasztják alá megfelelően, hogy az alapfokú támogatásokra költött nagy összegek és a magasabb szintű célprogramokra fordított alacsony összegek közötti különbséget a környezeti hatások hogyan indokolják. A kettő megkülönböztetése jelenleg vita tárgyát képezi, és a Bizottság a KAP 2013 utáni jövőjével kapcsolatban azt a javaslatot tette, hogy az egyszerű, általános intézkedéseket közvetlen kifizetések formájában valósítsák meg [28].

4. AJÁNLÁS

A következő programozási időszakban a Bizottság fontolja meg az agrár-környezetvédelmi kifizetések megosztását egyrészt viszonylag alacsonyabb mértékben támogatott egyszerű, általánosított agrár-környezetvédelmi célprogramok, másrészt az uniós szintű prioritásokra összpontosító, magasabb mértékben támogatott, szigorúbb követelményeket előíró célprogramok között. A biogazdálkodás egy harmadik intézkedés keretében kapna támogatást.

100. Noha eddig is történt haladás, az agrár-környezetvédelmi politika még sokkal eredményesebbé tehető. Ennek az uniós vidékfejlesztési szakpolitikának a kialakítását még javítani kell, és több információra van szükség a kifejtett hatásokról. Bár követendő módszerekre is akadt példa, a Számvevőszék által feltárt hiányosságok akadályozták az agrár-környezetvédelem főbb céljainak optimális megvalósulását, vagyis az uniós szintű prioritási területek (biológiai sokféleség, vízgazdálkodás és éghajlatváltozás) támogatását, illetve a környezet és a tájképi jelleg javítását.

Ezt a jelentést Olavi ALA-NISSILÄ számvevőszéki tag elnökletével az I. kamara a 2011. május 24-i ülésén, Luxembourgban fogadta el.

a Számvevőszék nevében

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

elnök

[1] Az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból (EMVA) nyújtandó vidékfejlesztési támogatásról szóló 1698/2005/EK tanácsi rendelet ( 2005. szeptember 20.) 35. preambulumbekezdése (HL L 277., 2005.10.21., 1. o.).

[2] A 2,5 milliárd, illetve a 7,7 milliárd EUR normál kiadási szerkezetnek felel meg. A kezdeti, 2007-es agrár-környezetvédelmi keretösszeget (20,2 milliárd EUR) a KAP felülvizsgálatát követően 2 milliárd euróval megnövelték (az állapotfelméréssel és a gazdaságélénkítő csomaggal összefüggésben). Emellett 2007-ben és 2008-ban a kiadások viszonylag alacsonyak voltak, mert a programokat még nem hagyták teljesen jóvá.

[3] A Bizottság "A vidékfejlesztési programok hatásvizsgálata, tekintettel a 2006 utáni vidékfejlesztési politikára" című dokumentuma (Mezőgazdasági Főigazgatóság, EPEC-zárójelentés, 2004. november) 85. oldalán megemlíti, hogy "a "szűk és mély", illetve "széles és sekély" közötti vita az agrár-környezetvédelmi politika bevezetése óta fontos szerepet játszik; a jelenlegi agrár-környezetvédelmi programokban mindkét módszer egyértelműen jelen van". Ez a megkülönböztetés már 1998-ban is szerepelt számos egyéb, az Európai Bizottság számára készült értékelési jelentésben (a 2078/92/EGK rendelet értékelése, DG AGRI VI/7655/98. sz. dokumentum).

[4] "A KAP jövője 2020-ig: az élelmezési, a természetes erőforrásokat érintő és a területi kihívások kezelése", COM(2010) 672 végleges, 2010. november 18.

[5] Kivétel ezalól a biogazdálkodás, amely a gazdálkodás egyik legszigorúbb követelményeket állító típusa, mégis földrajzilag nagy területen művelik.

[6] A testület kilenc szakértőből állt: három szakértő állami kutatóintézetekből (a francia "Nemzeti Agronómiai Kutatóintézet", a német "von Thünen Intézet" és az ír "Teagasc Kutatóközpont"), kettő egyetemekről (Koppenhágából és Gloucestershire-ből), kettő európai szervezetektől (Európai Környezetvédelmi Ügynökség és Közös Kutatóközpont), egy szakértő egy környezetvédelmi civil szervezettől, egy szakértő pedig egy a termelőket uniós szinten képviselő szervezettől érkezett.

[7] Ilyen gyakorlatok pl.: iránymutatások nyújtása a kedvezményezetteknek a célprogramok végrehajtásához, eredményalapú célprogramok kialakítása és monitorozása, valamint a célprogramok célirányos, pontosan meghatározott igényeket kielégítő alkalmazása.

[8] Lásd elsősorban: az 1698/2005/EK tanácsi rendelet 16. cikke a) és c) pontja, valamint 81. cikke 1) pontja, és az 1974/2006/EK bizottsági rendelet II. melléklete (HL L 368., 2006.12.23., 15. o.).

[9] Az Európai Közösségek általános költségvetésére alkalmazandó költségvetési rendeletről szóló 1605/2002/EK, Euratom tanácsi rendelet ( 2002. június 25.) (HL L 248., 2002.9.16., 1. o.).

[10] A stratégiai környezeti értékelés az előzetes értékelés része (lásd: 11. lábjegyzet), és a 2001/42/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvben ("stratégiai környezetvédelmi értékelési irányelv") (HL L 197., 2001.7.21., 30. o.) szereplő környezeti értékelés követelményének felel meg.

[11] Az előzetes értékelés a vidékfejlesztési program összeállítási folyamatához tartozik; célja a költségvetési források minél optimálisabb elosztása és a program minőségének javítása.

[12] A biodiverzitás és a magas természeti értékű területek fenntartása; a vízforrások védelme; az üvegházhatású gázkibocsátás csökkentése; a mezőgazdasági tevékenység fenntartása az olyan területeken, ahol a termelésből való kivonás veszélye fenyeget; valamint a földterület védelme.

[13] 8/2008. sz. különjelentés: Eredményesen működik-e a kölcsönös megfeleltetés?, 60. bekezdés és 3. háttérmagyarázat.

[14] Ezt az egyszerűsítést a közös felügyeleti és értékelési keretrendszerben fogadták el. Egyes célprogramok haszna már végrehajtásukkor érezhető, míg mások csak a támogatási rendszerek életciklusának végén hoznak érzékelhető hasznot. Mindez azt az egységes megközelítést eredményezte, amely feltételezi, hogy a hatások a támogatási mechanizmus lezárását követően is folytatódnak. Ez nem mindig van így, pl. akkor sem, ha egy termelő, aki öt évig támogatásban részesült azért, hogy áttérjen a biogazdálkodásra, a szerződés lejártával visszatér a hagyományos mezőgazdasági termeléshez.

[15] A hatásmutatók a következők: a biodiverzitás-csökkenés visszafordítása, magas természeti értékű mezőgazdasági terület és erdőség fenntartása, a vízminőség javulása és hozzájárulás az éghajlatváltozás elleni küzdelemhez.

[16] A közös felügyeleti és értékelési keretrendszerben a következő alapmutatók szerepelnek az egyedi környezeti jelentőségű területekre vonatkozóan: magas természeti értékű mezőgazdasági terület és erdőség, nitráttal és növényvédőszerekkel szennyezett területek (érzékeny területek), talajerózióval fenyegetett területek, kedvezőtlen adottságú területek, külterjes gazdálkodási területek és Natura 2000 területek.

[17] Az agrár-környezetvédelmi kifizetések által támogatott fizikai terület (lásd: Kifejezésgyűjtemény).

[18] A Vidékfejlesztési Bizottság munkadokumentuma (RD 10/07/2006-végleges): Az agrár-környezetvédelmi kötelezettségvállalások és azok ellenőrizhetősége.

[19] Lásd többek között: 1) 2004. novemberi értékelő tanulmány a vidékfejlesztési programok Bizottság általi hatásvizsgálata keretében, a 2006 utáni vidékfejlesztési politika előkészítésének részeként (a tanulmány szerint az agrár-környezetvédelmi intézkedések célorientáltabbá tétele az egyik legfontosabb elem a vidékfejlesztési politika tagállambeli és régióbeli alkalmazásának javításában); valamint 2) Az "agrár-környezetvédelmi intézkedések megtervezésének és megvalósításának integrált eszközeire" vonatkozó kutatási projekt 2004–2006 között a hatodik uniós keretprogram finanszírozásában (amely szerint az agrár-környezetvédelmi intézkedések környezeti teljesítményét meghatározó egyik legfontosabb kritérium a célorientáltság).

[20] 3. sz. tematikus munkacsoport, Közjavak és állami beavatkozás, végleges jelentés, 2010. december.

[21] Ez különösen igaz Ausztriában, ahol az agrár-környezetvédelmi célprogramokat alapvetően úgy alakították ki, hogy az ország teljes területén fennmaradjanak a jelenlegi, a vidékfejlesztési program értékelése szerint meglehetősen kedvező környezeti feltételek. Ausztria tehát megelőző jellegű horizontális megközelítést alkalmaz, amelynek keretében a gazdálkodók kb. 70%-a és a teljes művelt terület 93,5%-a vesz részt az agrár-környezetvédelmi célprogramokban.

[9999] Becslés a "zonális" célprogramok alá eső területek alapján.

[8888] A keretösszegek 20%-át a tervek szerint célorientált célprogramokra fogják fordítani, de ennek a végrehajtása még nem kezdődött meg.

[22] A 39. cikk (4) bekezdése, valamint a 71. cikk (2) bekezdése.

[23] Amint az a Bizottság is megjegyezte, a nyolc ellenőrzött tagállamból egyedül Lengyelország nem dolgozott ki semmilyen kiválasztási eljárást. Ausztria és Svédország bevezetett ugyan néhány válogatási szempontot, de azok csak a költségvetés kis részeire vonatkoztak (Ausztriában a kiadások 7,5%-ára, Svédországban a 12,5%-ára).

[24] Az 1698/2005/EK rendelet 70. cikke szerint az agrár-környezetvédelemhez nyújtott uniós hozzájárulás mértéke a közkiadások legalább 20 és legfeljebb 80%-a, ez utóbbi a konvergenciarégiókban. Az egyéb régiókban az arány 55%. A legkülső régiók és a kisebb égei-tengeri szigetek programjainál a hozzájárulás 85%-ra nő.

[25] 5/2010. sz. különjelentés: A Leader-megközelítés a vidékfejlesztés gyakorlatában, 84. és 85. bekezdés.

[26] Primdahl és szerzőtársai: A hatásmodellek jelenlegi alkalmazása az agrár-környezetvédelmi célprogramoknál, valamint a szakpolitika-tervezés és -értékelés javításának lehetőségei (Current use of impact models for agri-environment schemes and potential for improvements of policy design and assessment), Journal of Environmental Management (2010), doi:10.1016/j.jenvman.2009.12.012.

[27] Az agrár-környezetvédelmi intézkedések 2005. novemberi értékelése összesen 288 tudományos tanulmányra terjedt ki, ebből egy kb. 30 tanulmányból álló minta kifejezetten a biogazdálkodással foglalkozott. Az értékelés szerint a biogazdálkodás pozitív hatást gyakorol a biológiai sokféleségre (változatosabbá teszi a növényzetet, az állatvilágot és az élőhelyeket), illetve a termelési tényezők korlátozása révén csökkenti a vizek és a levegő szennyezettségét. A közösségi stratégiai iránymutatások (lásd: Kifejezésgyűjtemény) szerint a biogazdálkodás a fenntartható mezőgazdaság holisztikus megközelítését jelenti, amely javítja a környezetet és a tájképet, ezért javasolt a környezetvédelmi és állatjóléti célkitűzésekhez nyújtott hozzájárulásának megszilárdítása és erősítése.

[7777] A szerződés alá tartozó területen egynél több probléma is előfordulhat.

[28] "A KAP jövője 2020-ig: az élelmezési, a természetes erőforrásokat érintő és a területi kihívások kezelése" c. bizottsági közleményben szereplő 2. választási lehetőség.

--------------------------------------------------

I. MELLÉKLET

A SZÁMVEVŐSZÉK KORÁBBI AGRÁR-KÖRNYEZETVÉDELMI TÉMÁJÚ JELENTÉSEINEK FŐBB MEGÁLLAPÍTÁSAI

A "KAP környezetbarátabbá tételéről" szóló jelentés [1] az alábbi megállapításokat fogalmazta meg: az agrár-környezetvédelmi kifizetések támogatták a környezetet, ugyanis hozzájárultak a jelenlegi extenzív földművelési módszerek fennmaradásához, ugyanakkor a környezeti szempontból káros belterjes földművelés környezetbarát gazdálkodássá történő átalakítását nem mozdították elő; az uniós források csak korlátozott mértékben kötődtek előre meghatározott környezeti prioritásokhoz, így környezetvédelmi szempontból a kelleténél kevésbé voltak költséghatékonyak; a támogatási ráták egyes esetekben nem voltak elég magasak ahhoz, hogy a gazdákat környezetbarát technikák alkalmazására bírják, más esetekben viszont a gazdák a tényleges költségeiket jóval meghaladó mértékű támogatásban részesültek; végül a számszerűsített célok és a környezetvédelmi alapkövetelmények hiánya megnehezítette a környezeti célok megvalósulásának figyelemmel követését.

"Az agrár-környezetvédelmi kiadások ellenőrzéséről" szóló jelentés [2] megállapította, hogy a Bizottság csak részben biztosította a vidékfejlesztési programok ellenőrizhetőségét azok jóváhagyása előtt, és nem vizsgálta meg megfelelően az agrár-környezetvédelmi kontrollrendszerek helyes működését a tagállamokban. A tagállamokra vonatkozó ellenőrzési megállapítások a helyszíni ellenőrzések időzítéséhez és egyes alapvető célprogramok vizsgálhatóságához kapcsolódtak. Az ellenőrök megállapították, hogy az agrár-környezetvédelmi intézkedés ellenőrzése egyedi problémákat vet fel, és ritkán nyújthat ésszerű költség mellett legalább elfogadható bizonyosságot. Ezzel összefüggésben javasolták: a Bizottság, a Tanács és a Parlament fontolja meg annak az alapelvnek a figyelembe vételét, hogy amennyiben egy intézkedés nem ellenőrizhető megfelelőe