Rövidítések jegyzéke

CIDA : Kanadai Nemzetközi Fejlesztési Ügynökség (Canadian International Development Agency)

CRIS : Közös Relex Információs Rendszer (Common Relex Information System)

DFID : Nemzetközi Fejlesztésügyi Minisztérium, Egyesült Királyság (Department for International Development)

DG ECHO : Humanitárius Segélyek Főigazgatósága

EAMR : a külső támogatások kezeléséről szóló jelentések (External Assistance Management Report)

ECA : Európai Számvevőszék (European Court of Auditors)

ENSZ : Egyesült Nemzetek Szervezete

EU : Európai Unió

EuropeAid : EuropeAid Együttműködési Hivatal

FAFA : Pénzügyi és Igazgatási Keretmegállapodás (Financial and Administrative Framework Agreement)

FAO : Élelmezési és Mezőgazdasági Szervezet (Food and Agriculture Organisation)

IFAD : Nemzetközi Mezőgazdasági Fejlesztési Alap (International Fund for Agricultural Development)

ILO : Nemzetközi Munkaügyi Szervezet (International Labour Organisation)

NGO : nem kormányzati szervezet (non-governmental organisation)

ROM : eredményorientált monitoring (results-oriented monitoring)

UNDP : az ENSZ Fejlesztési Programja (United Nations Development Programme)

UNFPA : az ENSZ Népesedési Alapja (United Nations Population Fund)

UNHCR : az ENSZ menekültügyi főbiztosa (United Nations High Commissioner for Refugees)

UNICEF : az ENSZ Gyermekalapja (United Nations Children’s Fund)

UNOPS : az ENSZ Projekttámogatási Hivatala (United Nations Office for Project Services)

UNRWA : az ENSZ Palesztin Menekülteket Segélyező és Munkaközvetítő Hivatala (United Nations Relief and Works Agency)

WFP : Élelmezési Világprogram (World Food Programme)

WHO : Egészségügyi Világszervezet (World Health Organisation)

Összefoglalás

I. Az ENSZ szervezetein keresztül nyújtott, a EuropeAid és a Humanitárius Segélyek Főigazgatósága (DG ECHO) által kezelt uniós pénzeszközök összege a 2002. évi 500 millió euróról 2008-ra több mint 1 milliárd euróra növekedett. A növekedés részben az eljárások egyszerűsítésével magyarázható, részben pedig az Afganisztánban, Irakban, a Megszállt Palesztin Területen és Szudánban uralkodó súlyos válsághelyzet kezelésére adott bizottsági támogatással, amelynek végrehajtása nagyrészt az ENSZ-en keresztül történt. A 2005. decemberi "Európai Konszenzus a Fejlesztésért" és a támogatások hatékonyságáról szóló 2005. márciusi Párizsi Nyilatkozat arra kötelezi az Uniót, hogy szorosan együttműködjön a támogatások egyeztetésében és összehangolásában az olyan nemzetközi szervezetekkel, mint az ENSZ (lásd: 1–10. bekezdés).

II. Az ellenőrzés a következő két kérdésre terjedt ki (lásd: 11–13. bekezdés):

a) A támogatások ENSZ-en keresztül történő végrehajtását eredményező döntési folyamat során bebizonyosodott-e, hogy ez a legeredményesebb és leghatékonyabb lehetőség?

b) A felügyeleti intézkedések biztosítják-e a pénzügyi eljárások megbízhatóságát és a célkitűzések teljesítését?

III. A partnerek objektív és átlátható kiválasztásának stratégiai és jogi követelményeit nem megfelelően alakították át a döntéshozatal alátámasztását szolgáló gyakorlati kritériumokká. Annak ellenére, hogy a Bizottság elégedett a kiválasztott partnerrel, az ENSZ valamely szervezetével való együttműködésre vonatkozó döntés meghozatala során nem bizonyítja meggyőzően, hogy mérlegelte volna azt, hogy az előnyök ellensúlyozzák-e az esetleges hátrányokat. Az ENSZ-szervezet kiválasztása nem az arra vonatkozó megfelelő bizonyítékokon alapul, hogy a támogatások eljuttatásának e módja eredményesebb és hatékonyabb, mint más módok. Sem a EuropeAid, sem a DG ECHO nem készít az alternatív támogatásnyújtási mechanizmusokra vonatkozó hivatalos értékeléseket a versenytárgyalások hiányának ellensúlyozása céljából (lásd: 14–28. bekezdés).

IV. A Bizottság az ENSZ-partnerek ellenőrző rendszereinek előzetes értékelésén keresztül vizsgálja meg a pénzgazdálkodási rendszerek megbízhatóságát (négypilléres elemzés). A Bizottság az ENSZ jelentésein, valamint saját helyszíni monitoringtevékenységén és felülvizsgálati ellenőrzésein keresztül igyekszik megbizonyosodni a pénzügyi rendszerek gyakorlati működéséről és az eredmények megvalósulásáról. A Bizottságnak azonban még nem sikerült az ENSZ-jelentésekből megfelelő információkat nyernie a végrehajtás eredményességére és a célkitűzések megvalósulására vonatkozóan. A Bizottság helyszíni monitoringtevékenysége nem az ENSZ-jelentések hiányosságait hivatott kompenzálni (lásd: 29–39. bekezdés).

V. Az ENSZ külső ellenőri csoportja folyamatosan megkérdőjelezi a Bizottság pénzügyi ellenőrzések végrehajtására vonatkozó jogát. Azzal érvel, hogy saját ellenőrzési intézkedései elegendőek, azonban nem tud megfelelő bizonyítékot szolgáltatni a Bizottság részére arról, hogy a pénzügyi ellenőrzési eljárások ténylegesen működnek a gyakorlatban. A Számvevőszék akadályokba ütközött az ENSZ-szervezetektől származó információk megszerzésében a Bizottság beszámolójának éves pénzügyi ellenőrzése során is (lásd 40–46. bekezdés).

VI. Mindezen észrevételek alapján a Számvevőszék ajánlásokat fogalmaz meg a döntéshozatali folyamat javítására, valamint az eredményekre való összpontosításra vonatkozóan, amelyek segíthetnék a Bizottságot az eredményesebb és hatékonyabb támogatás nyújtásában (lásd: 48–49. bekezdés).

1. Fejezet

Bevezetés

1.1. Szakasz

Az ellenőrzés háttere

1. A tengerentúli támogatások végrehajtásában a Bizottság számos partnerrel együttműködik, ideértve a nemzeti kormányokat, a magánszektort, a nem kormányzati szervezeteket és az olyan nemzetközi szervezeteket, mint az ENSZ. Abban az esetben, ha a támogatást az ENSZ-en keresztül hajtják végre, a Bizottság finanszírozza az ENSZ-szervezetek által végrehajtandó tevékenységeket. A EuropeAid Együttműködési Hivatal (EuropeAid) és a Humanitárius Segélyek Főigazgatósága (DG ECHO) támogatásainak az ENSZ szervezetein keresztül történő célhoz juttatására vonatkozó bizottsági határozatok következtében a támogatások mértéke a 2002. évi 500 millió euróról 2008-ra több mint 1 milliárd euróra növekedett, ahogyan azt az 1. ábra mutatja. E növekedés a Bizottság stratégiai kötelezettségvállalásainak (lásd: 5. bekezdés), az Afganisztánban, Irakban, a Megszállt Palesztin Területen és Szudánban uralkodó súlyos válsághelyzetre adott válaszának (lásd: 6. bekezdés), valamint az eljárások egyszerűsítésének köszönhető (lásd: 8–9. bekezdés).

2. A Bizottság fejlesztési támogatásaiért, ideértve a hosszú távú rehabilitációt is, a EuropeAid felel. 2008-ban összesen 8890 millió EUR kötelezettséget vállalt, amelyből 670 millió eurót (8%) ENSZ-szervezeteken keresztül hajtott végre. A kedvezményezett országokban működő bizottsági delegációknak kulcsszerepük van a támogatások végrehajtási mechanizmusainak kiválasztásában.

1. ábra

A Bizottság által 2002 és 2008 között az ENSZ-en keresztül nyújtott tengerentúli támogatások

+++++ TIFF +++++

3. A DG ECHO feladata, hogy a Bizottság nevében választ adjon a humanitárius válságokra. Rövid távú rehabilitációs munkálatokat és olyan tevékenységeket finanszíroz, amelyek vészhelyzetek esetén az élet megmentésére és megóvására irányulnak. Az intézkedéseket nem közvetlenül, hanem nemzetközi szervezetekből és nem kormányzati szervezetekből (NGO-kból) álló partnereken keresztül hajtja végre. 2008-ban a DG ECHO összesen 937 millió EUR kötelezettséget vállalt, amelyből 404 millió eurót (43%) ENSZ-szervezeteken keresztül hajtott végre. A támogatások végrehajtási mechanizmusainak kiválasztásáért az átruházott felhatalmazás által engedélyezésre jogosult tisztviselő a felelős, aki a brüsszeli és a kedvezményezett országokban tevékenykedő helyi tisztviselők tanácsaira támaszkodik.

4. Az ENSZ finanszírozása részben az ENSZ-tagállamok bruttó nemzeti jövedelem alapján befizetett kötelező hozzájárulása, részben pedig az ENSZ-szervezetek felé irányuló önkéntes hozzájárulások révén történik. A Bizottság önkéntes hozzájárulás formájában finanszírozza a szervezetet, amely hozzájárulás nagyságrendileg az ENSZ forrásainak 6%-át teszi ki. A Bizottság az adott tevékenység egyik támogatójaként több adományozó által finanszírozott támogatásokhoz is hozzájárulhat, vagy egyedüli adományozóként is támogatást nyújthat. A Bizottság nem nyújt általános költségvetési támogatást az ENSZ-szervezeteknek; az egyetlen kivétel ez alól a Megszállt Palesztin Területen működő ENSZ-hivatal, amelyet 2007-ben 66 millió euróval támogatott.

5. A fejlesztési politikáról szóló 2005. decemberi európai konszenzus és a támogatások hatékonyságáról szóló 2005. márciusi Párizsi Nyilatkozat arra kötelezi az Uniót, hogy szorosan működjön együtt a támogatások egyeztetésében és összehangolásában az olyan nemzetközi szervezetekkel, mint az ENSZ. 2006 és 2007 során a Bizottság több mint 700 különféle támogatást nyújtott 30 különböző ENSZ-szervezetnek. A fő partnereket és a támogatások összegét a 2. ábra mutatja be.

6. A támogatott tevékenységek több mint 90 országra terjedtek ki. A négy legtöbb támogatásban részesült ország mindegyike konfliktus sújtotta terület (a Megszállt Palesztin Terület, Irak, Afganisztán és Szudán), amint az a 3. ábrán látható.

7. Az Európai Parlament mentesítő határozatában kérdőre vonta a Bizottságot a támogatások ENSZ-en keresztül történő végrehajtásával kapcsolatban, és közvetlenebb irányításra ösztönözte. Aggodalmának adott hangot a Bizottság ENSZ-en keresztül nyújtott támogatásainak nem megfelelő átláthatósága és láthatósága miatt, valamint biztosítékot kért a pénzeszközök kezelésének megbízhatóságára vonatkozóan [1].

2. ábra

Az ENSZ szervezeteinek 2006 és 2007 során juttatott támogatások

+++++ TIFF +++++

3. ábra

Az ENSZ-nek a 2006–2007-es időszakban juttatott támogatások, országokra lebontva (millió EUR)

+++++ TIFF +++++

1.2. Szakasz

Szabályozási keretrendszer

8. A 2003-ban hatályba lépő, majd 2007-ben módosított költségvetési rendelet 53. cikke meghatározza a nemzetközi szervezetekkel való együttműködés feltételeit [2]. A költségvetés végrehajtásának e módja a közös irányítás. Az elnevezés ellenére a pénzeszközök felhasználásához kapcsolódó feladatok irányítása nem közös, hanem a nemzetközi szervezetek feladata, amelyek saját eljárásaiknak megfelelően hajtják azokat végre [3]. A Szerződés és a költségvetési rendelet azonban úgy rendelkezik, hogy a Bizottság teljes felelősséggel tartozik a költségvetés hatékony és eredményes kezeléséért [4]. A feladatokat lehet közvetlenül delegálni más szervezeteknek, ugyanakkor a költségvetési rendelet végrehajtási szabályainak 43. cikke előírja, hogy a finanszírozandó szervezeteket és tevékenységeket objektív és átlátható módon kell kiválasztani [5].

9. A 2003-as Pénzügyi és Igazgatási Keretmegállapodás (FAFA), amely a Bizottság és az ENSZ közötti valamennyi finanszírozási megállapodásra érvényes, a költségvetési rendelet követelményei alapján határozta meg a szerződéses feltételeket. Keretet biztosít az együttműködés fokozására azáltal, hogy az ENSZ-szervezeteknek lehetővé teszi a támogatások saját eljárásaik szerinti kezelését. Az ENSZ-szervezetekkel való közös irányításra vonatkozó eljárások különböznek a nem kormányzati szervezetek által végrehajtott intézkedésekre vonatkozó eljárásoktól, amelyek általában versenyeztetéssel és a bizottsági eljárások alkalmazásával járnak. A FAFA 3.1. cikke előírja, hogy minden intézkedést a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás elvei szerint kell megvalósítani, különös tekintettel a gazdaságosság és költséghatékonyság szempontjaira. A FAFA ösztönzi a több adományozó által finanszírozott tevékenységeket, előírja, hogy az ENSZ-szervezetek hozzák nyilvánosságra az uniós finanszírozás szerepét, felvázolja az alvállalkozók alkalmazásának módját, valamint meghatározza a pénzügyi keretet és a kifizetésekre vonatkozó politikát. Különböző eljárásokat határoz meg a pénzeszközök megfelelő kezelésének ellenőrzésére, beleértve az ENSZ jelentéstételi kötelezettségét és a Bizottság vizsgálati jogát is.

10. Valamennyi, a Bizottság által finanszírozott ENSZ-tevékenység esetében hozzájárulási megállapodás aláírására kerül sor, amely meghatározza a finanszírozás összegét, a fellépés céljait, a végrehajtandó tevékenységeket és azok ütemezését. A hozzájárulási megállapodás magában foglalja a FAFA előírásait az ENSZ-szervezetek saját eljárásainak alkalmazására, a köz informálására, az alvállalkozók igénybevételére, a pénzügyi keretre, valamint az ellenőrzési és jelentési eljárásokra vonatkozóan.

2. Fejezet

Az ellenőrzés hatóköre és módszerei

11. Az ellenőrzés a DG ECHO és a EuropeAid ENSZ-szervezeteken keresztül finanszírozott tengerentúli támogatásaira terjedt ki, és a következő két kérdésre keresett választ:

a) A támogatások ENSZ-en keresztül történő végrehajtását eredményező döntési folyamat során bebizonyosodott-e, hogy ez a legeredményesebb és leghatékonyabb lehetőség?

b) A felügyeleti intézkedések biztosítják-e a pénzügyi eljárások megbízhatóságát és a célkitűzések teljesítését?

12. A nem kielégítő eljárások következményeként a Bizottság kiadásainak eredményessége és hatékonysága veszélybe kerülhet. Az ellenőrzés második fázisa, amelyről egy későbbi időpontban készül jelentés, e kockázat tényleges megvalósulásának mértékét fogja felmérni.

13. Az ellenőrzés alapjául a következők szolgáltak:

a) dokumentumok elemzése, ideértve a Bizottságnak az ENSZ-szel történő együttműködéséről szóló 2008. májusi értékelését és a Bizottság Belső Ellenőrzési Szolgálatának a FAFA 2006., 2007. és 2009. évi végrehajtásáról szóló jelentéseit;

b) a Bizottság és az ENSZ munkatársaival brüsszeli, illetve New York-i székhelyükön készült interjúk;

c) a felügyeleti rendszerek megbízhatóságának alátámasztása céljából a Megszállt Palesztin Területen és Szudánban tett helyszíni vizsgálatok;

d) a FAFA-munkacsoport 2008 áprilisában, Bécsben tartott 5. éves ülésének és a FAFA-munkacsoport 2009 áprilisában, Brüsszelben tartott 6. éves ülésének megfigyelése;

e) a Számvevőszéknek az ENSZ tevékenységeit is érintő korábbi ellenőrzései; valamint

f) az ENSZ-szel való együttműködés indokaira és a végrehajtás ellenőrzésére szolgáló rendszerekre vonatkozó 52 kérdőív eredménye, amelyet a EuropeAid esetében a delegációknak, a DG ECHO esetében pedig a tisztviselőknek címeztek [6].

3. Fejezet

Észrevételek

3.1. Szakasz

A támogatások ENSZ-en keresztül történő végrehajtására vonatkozó döntések

14. Az Európai Közösség politikai célkitűzéseinek elérése érdekében a legmegfelelőbb támogatásnyújtási formák kiválasztását elősegítő hatékony eljárásokra van szükség annak biztosítására, hogy a választás azon alapuljon, mely szervezet képes a feladatok eredményes és hatékony kivitelezésére. Az ellenőrzés ezért azt vizsgálta, hogy a bizottsági támogatások ENSZ-en keresztül történő végrehajtásával kapcsolatos döntési folyamat objektív és átlátható volt-e, valamint hogy annak során bebizonyosodott-e, hogy ez a legeredményesebb és leghatékonyabb lehetőség. Az ellenőrzés elsősorban azt vizsgálta meg, hogy az ENSZ-szervezetek finanszírozásával kapcsolatos döntések során:

a) figyelembe vették-e a stratégiai politikai iránymutatásokat, melyekhez szükséges annak értékelése, hogy az ENSZ-szervezet alkalmas-e a tervezett feladatok kivitelezésére;

b) azokat összevetették-e egyéb támogatásnyújtási formákkal.

A stratégiai követelményeket nem megfelelően ültették át a gyakorlatba

15. Az európai konszenzusban megfogalmazott kötelezettségvállalások (lásd: 5. bekezdés) mellett a "Hatékony együttműködés kiépítése az ENSZ-szel" című, 2001. évi bizottsági közlemény meghatározta a Bizottságnak az ENSZ-en keresztül nyújtott támogatások finanszírozására vonatkozó stratégiáját [7]. A közlemény a következő két fő üzenetet közvetíti, amelyek továbbra is az ENSZ-szel történő együttműködés előfeltételei:

a) az ENSZ-szervezet támogatása mellett szóló döntésnek azon kell alapulnia, hogy a szervezet képes-e a tervezett feladat hatékony és eredményes kivitelezésére; valamint

b) az egyenkénti finanszírozással szemben a rendszerelvű finanszírozást előnyben részesítve a Bizottságnak az eredményekre és nem a ráfordításra kell összpontosítania, valamint biztosítania kell, hogy az ENSZ-jelentések világosan meghatározott célok eléréséről, megfelelő módon számoljanak be.

16. A Bizottság ENSZ-szervezeteken keresztül nyújtott uniós támogatásokkal kapcsolatos stratégiája kiterjedt mind a fejlesztési együttműködésre, mind pedig a humanitárius segélyekre. E stratégia azt javasolta, hogy az együttműködés arra a hat tematikus területre összpontosuljon, amelyet a Tanács és a Bizottság a 2000 novemberében, az Európai Közösség fejlesztéspolitikájáról kiadott nyilatkozata valamennyi fejlesztési támogatásra vonatkozóan fő prioritásként határoz meg [8]. 2007-ben azonban az ENSZ-en keresztül nyújtott bizottsági támogatások több mint fele válságkezeléshez kapcsolódott (főként válságot követő humanitárius segély, rehabilitáció és helyreállítás), nem pedig a nyilatkozatban meghatározott hat területhez. A Bizottság ENSZ-en keresztül nyújtott támogatásainak mintegy 40%-át fordította az említett hat területre [9], amely lényegesen kevesebb, mint az összes bizottsági támogatás esetében, ahol ez az arány mintegy 80% [10]. Nem világos, hogy milyen hozzáadott értéket képvisel a tematikus megközelítés, hiszen úgy tűnik, ez a gyakorlatban nem valósul meg.

17. A stratégiai követelmények alapján nem megfelelően határozták meg az ENSZ-szervezetekkel való együttműködés előnyeinek és hátrányainak értékelésére vonatkozó gyakorlati kritériumokat. A Bizottság visszamenőleges elemzést végzett, amely kimutatja, hogy megfelelő indokok szolgálnak a támogatások ENSZ-en keresztül történő végrehajtására (lásd: 20. bekezdés), és hogy a Bizottság elégedett a választása eredményével (lásd: 27. bekezdés). Mindamellett a Bizottság, mielőtt dönt egy ENSZ-szervezettel történő együttműködésről, nem dokumentálja módszeresen annak értékelését, hogy az ENSZ nyújtotta hozzáadott érték ellensúlyozza-e az esetleges hátrányokat.

18. Egy ENSZ-szervezettel való megállapodás megkötése előtt a EuropeAid nem végez módszeres dokumentált értékelést arra vonatkozóan, hogy a szervezet alkalmas-e a tervezett feladat kivitelezésére. A múltbeli teljesítményre vonatkozó információk, beleértve az eredményorientált monitoring megállapításait is, hozzáférhetők a delegációk számára a CRIS adatbázisán keresztül, illetve 2008 óta az évente kétszer készített, a külső támogatások kezeléséről szóló irányítási jelentés (EAMR) külön szakaszban foglalkozik a nemzetközi szervezetekkel. Az információk elemzése és a delegációk felé történő kommunikációja azonban jelenleg nem oly módon történik, hogy az az értékelések szempontjából hasznosítható lenne. A Bizottság 2008-ban készített értékelése egyebek mellett annak megállapítására irányult, vajon egyértelmű érvek szóltak-e a támogatások ENSZ-en keresztül történő végrehajtása mellett. A EuropeAid is készített felméréseket arra vonatkozóan, hogy miért ENSZ-szervezeteket választottak partnerként.

19. A beavatkozások sürgősségi jellegére való tekintettel a DG ECHO alkalmasságuk felmérése után keretmegállapodásokat köt valamennyi partnerrel. Ezenfelül a konkrét beavatkozásra vonatkozó megállapodás megkötése előtt módszeres és dokumentált értékelést készít a tervezett tevékenységre vállalkozó partner alkalmasságáról. Az ENSZ-partnerek múltbeli tevékenységéről tájékoztató hasznos információkat azonban a DG ECHO projektfelügyeleti rendszerében, az operatív egységek szintjén tárolják ahelyett, hogy az ENSZ-szervezetek finanszírozására irányuló döntések esetén valamennyi hivatal számára tájékozódás céljából könnyen hozzáférhetők lennének. Ennek következtében a DG ECHO értékelése nem teljes körű információkon alapulhat, és így előfordulhat, hogy a partnerek nem rendelkeznek az elvárt eredmények teljesítéséhez szükséges kapacitással, különösen amikor fő tevékenységüktől eltérő feladatról van szó.

20. A Számvevőszék a kérdőívek segítségével (lásd: 13. bekezdés) megpróbálta mind az 52 hozzájárulási megállapodásra vonatkozóan azonosítani az ENSZ-szervezettel való együttműködés mellett szóló döntés három fő indokát. Az ENSZ melletti döntés indokainak relatív fontossági sorrendjét összegzi a 4. ábra. A kérdőívek eredményei megerősítették a Bizottság értékelésének és felméréseinek megállapításait, amelyek szerint a Bizottság elsősorban olyan szempontok miatt választotta az ENSZ-szel való együttműködést, amelyek a szervezet tapasztalatával, szakértelmével, logisztikai kapacitásával (ideértve a nem biztonságos övezetekbe való bejutást is) és eddigi teljesítményével állnak kapcsolatban. Az ENSZ magas szintű koordinációs és párbeszédre való képessége a másik ok, ami miatt a Bizottság ezt a szervezetet választja.

4. ábra

Az ENSZ mellett szóló döntés indokainak relatív fontossági sorrendje

+++++ TIFF +++++

21. A Bizottság stratégiája, a költségvetési rendelet és a FAFA is megköveteli, hogy a döntéshozatali folyamat legyen objektív és átlátható, illetve törekedjen hatékonyságra és eredményességre (lásd: 8., 9. és 15. bekezdés). Bár a Számvevőszéknek az ENSZ-szel való együttműködés mellett szóló döntés három fő indokát kereső kérdőíveire adott válaszokban figyelembe vettek olyan szempontokat is, mint pl. a költség (lásd: 22. és 23. bekezdés), a gyorsaság (lásd: 24. bekezdés) és az ismertség (lásd: 25. bekezdés), ezek a kritériumok nem játszottak jelentős szerepet.

22. Ami a költségeket illeti, a Bizottság csupán korlátozott információkkal rendelkezik a végrehajtás költséghatékonyságára vonatkozóan. A Bizottság a közvetlen költségek 7%-át nem meghaladó mértékben járul hozzá az ENSZ-szervezet közvetett költségeihez [11]. A FAFA 5. cikke előírja, hogy az alvállalkozók alkalmazása nem járhat több költséggel annál, mintha a feladatot közvetlenül az ENSZ hajtaná végre. Az alvállalkozókkal végeztetett tevékenységek esetében azonban nem készülnek jelentések az összes érintett szervezet közvetett költségeinek támogatására vonatkozóan, mint például a szudáni ideiglenes lefegyverzési, leszerelési és reintegrációs program esetében, ahol egy ENSZ-szervezet a tevékenységek felét egy másik ENSZ-szervezettel mint alvállalkozóval végeztette el úgy, hogy az alvállalkozó ENSZ-szervezet a végrehajtáshoz nem kormányzati szervezeteket szerződtetett további alvállalkozókként.

23. A közvetett költségek támogatásán túl a Bizottság finanszírozza a támogatott tevékenységekhez közvetlenül kapcsolódó helyi irodák, munkatársak és közlekedés támogatási költségeit. A szudáni projektekre vonatkozó egyik elemzés kimutatása szerint a támogatási költségek szintje a projekt összköltségének 6%-a és 60%-a között mozgott [12]. A Bizottság nem viszonyítja a támogatási költségek szintjét az adott projekttípusra meghatározott normál tartományhoz vagy referenciaértékhez annak megállapítása érdekében, hogy a költségszint indokolt-e.

24. Ami a végrehajtás gyorsaságát illeti, néhány esetben, mint például nagy mennyiségű élelmiszer-szállítmányok esetében, az ENSZ bebizonyította, hogy megfelelő kapacitással rendelkezik a támogatásoknak a kedvezményezettekhez történő gyors eljuttatásához. A döntéshozatalnál azonban a lassú leszállítás eseteit (lásd: 1. háttérmagyarázat) is figyelembe kell venni.

25. Az ismertség tekintetében a Bizottság értékelése megállapította, hogy míg az ismertség országos szinten kielégítő volt, az Unió adófizetői jellemzően nincsenek tisztában a Bizottság ilyen jellegű beavatkozásokban betöltött szerepével. Az ideiglenes lefegyverzési, leszerelési és újrabeilleszkedési program esetében például míg a szudáni nemzeti hatóságok szintjén egyértelműen tisztában voltak az Európai Közösség szerepével, addig a nyilvánosság előtt és hivatalos dokumentumokban alig került megemlítésre. A 2006. évi, a láthatóságra vonatkozó közös cselekvési terv felismeri az ismertség hiányának veszélyeit, és hangsúlyozza a kérdés kezelésének fontosságát.

1. háttérmagyarázat

Példák a támogatás lassú végrehajtására

A szudáni ideiglenes lefegyverzési, leszerelési és reintegrációs program 2006. novemberi felülvizsgálata a késedelmek miatti és a végrehajtás hiányából fakadó jelentős csalódottságról számolt be. 2007 decemberében a szudáni kormány kiábrándultságának adott hangot a program végrehajtásának lassúsága miatt, amit a Bizottság egy későbbi szudáni missziója is megerősített.

Dél-Szudánban a EuropeAid egy ENSZ-szervezetet választott partneréül a jogi irodák sürgős felépítésének felügyeletére. A kedvezményezettekkel előre gyártott épületek kivitelezésében állapodtak meg, amelyeket gyorsan a helyszínre lehet szállítani és összeállítani. Csalódniuk kellett azonban a végrehajtásban bekövetkező késések miatt, mivel az alapokat először rossz helyen ásták ki, az előre gyártott panelek késve érkeztek, és a projektmenedzser eltávozott.

A Megszállt Palesztin Területen egy ENSZ-szervezet által irányított táborfejlesztési projektet eredetileg 12 hónapra terveztek, és 2007 júniusában zárták volna le, az azonban két hosszabbítás után 2008 végén még mindig folyamatban volt.

Az egyéb támogatásnyújtási mechanizmusokkal való összehasonlítást egységes rendszer szerint és szisztematikusan kell elvégezni

26. Sem a EuropeAid, sem a DG ECHO nem készít az alternatív támogatásnyújtási mechanizmusokra vonatkozó hivatalos értékeléseket. Nem alkalmaznak összehasonlító vagy standard költségekre vonatkozó információkat a projektpályázatok költséghatékonyságának elemzéséhez annak érdekében, hogy ezzel ellensúlyozzák a versenytárgyalások hiányát. Az a döntés tehát, hogy a támogatásokat ENSZ-szervezeteken keresztül nyújtják, nincs alátámasztva arra vonatkozó meggyőző bizonyítékokkal, hogy a támogatások eljuttatásának e módja eredményesebb és hatékonyabb, mint más módok.

27. A Számvevőszék kérdőíveire adott válaszok arra utaltak, hogy amennyiben végeztek is összehasonlításokat az alternatív lehetőségekről, azokat általában nem dokumentálták. A Bizottság értékelésében szintén arra a megállapításra jutott, hogy az alternatív támogatási formákról nem készültek hivatalos értékelések, és csupán elenyésző mennyiségű információ áll rendelkezésre a lehetséges alternatívák döntés előtti bármiféle elemzésére vonatkozóan. Még azokban az esetekben is azonban, amikor kevés feljegyzés maradt a döntéshozatali folyamatról, a Bizottság elégedett volt azzal a döntéssel, hogy a támogatást az ENSZ szervezetein keresztül hajtsa végre. Az ENSZ-en keresztül történő támogatásnyújtást – különösen válsághelyzetekben – gyakran az egyetlen lehetőségnek tekintették. Amennyiben más lehetőség is fennállt, a Bizottság jellemzően úgy ítélte meg, hogy az ENSZ a legmegfelelőbb választás annak ellenére, hogy a döntés meghozatalának időpontjában hiányoztak a szisztematikusan dokumentált indokok.

28. A támogatásnyújtás másik módja lehet, hogy maga a Bizottság hajtja végre azt. A Bizottságnak a Megszállt Palesztin Területen a 2006–2007-ben több mint 600 millió EUR támogatást nyújtó ideiglenes nemzetközi mechanizmus végrehajtásában betöltött vezető szerepe arról tanúskodik, hogy a Bizottság rendelkezik egy nagy volumenű támogatás instabil környezetben történő végrehajtásához és koordinálásához szükséges megfelelő kapacitással. A módosított költségvetési rendelet 18. cikkének (1) bekezdése egyértelműen kimondja, hogy a bizottsági programok tagállami és más adományozói támogatásokból is finanszírozhatók, ami lehetőséget biztosít a Bizottság által irányított és összehangolt, több adományozó által finanszírozott támogatási forma megfontolására.

3.2. Szakasz - Az ensz-en keresztül nyújtott támogatások felügyeleti és ellenőrző rendszere

29. A pénzgazdálkodási eljárások hatékonysága jogi és stratégiai követelmény (lásd: 8. és 15. bekezdés). Elengedhetetlen a bizottsági támogatások nem gazdaságos vagy nem megfelelő felhasználásának elkerülése érdekében. A végrehajtás hatékonyságára és az eredmények elérésére vonatkozó megbízható információkra van szükség ahhoz, hogy meg lehessen bizonyosodni a Bizottság célkitűzéseinek teljesüléséről. Az ellenőrzés ezért azt vizsgálta, hogy a felügyeleti és ellenőrzési intézkedések bizonyosságot nyújtanak-e a pénzügyi eljárások megfelelő hatékonyságáról és a célkitűzések teljesítéséről.

30. A Bizottság azzal válaszolt a pénzgazdálkodási eljárások hatékonyságának biztosítására vonatkozó követelményre, hogy olyan felügyeleti és kontrollmechanizmusokat alakított ki, amelyek egyesítik az előzetes jóváhagyást és az utólagos ellenőrzéseket [13](lásd: 5. ábra). A Bizottság először megvizsgálja az ENSZ-partner pénzügyi ellenőrzési rendszereit (négypilléres elemzés), hogy megbizonyosodjon róla, hogy azok megfelelnek a nemzetközi normáknak [14]. A rendszerek gyakorlati működésének biztosítása érdekében az ENSZ-partnerek jelentéseken keresztül tájékoztatják a Bizottságot. A Bizottság helyszíni monitoringot és helyszíni felülvizsgálatokat végez. A Számvevőszék a bizottsági beszámoló éves pénzügyi ellenőrzésének részeként az ENSZ-szervezetek által végrehajtott kiadásokból összeállított minta támogathatóságát is ellenőrzi, jóllehet ez a Bizottság felügyeleti eljárásának nem része.

A négypilléres elemzés nem terjed ki az alvállalkozói tevékenységekkel kapcsolatos rendszerekre

31. A négypilléres elemzés az ENSZ-partnerek számvitelét, belső ellenőrzését, külső könyvvizsgálói ellenőrzését és beszerzési eljárásait értékeli. 2008-ra a Bizottság szinte valamennyi, ENSZ-en keresztül nyújtott támogatásánál elvégezték ezt az elemzést. Az elemzés elvégzése alatt a Bizottság folytatta az ENSZ-szervezetekkel való együttműködést, feltételezve, hogy a szervezetek megfelelnek az előírásoknak.

32. Az ENSZ-szervezetek a végrehajtással kapcsolatos tevékenységeket gyakran adják alvállalkozásba más szervezeteknek, amelyeknek a pénzügyi ellenőrzési rendszerét nem vizsgálta meg a Bizottság. A DG ECHO által finanszírozott szudáni sürgősségi egészségügyi ellátási projekt esetében az ENSZ-szervezet például bizonyos tevékenységeket olyan nem kormányzati szervezeteknek adott ki alvállalkozásba, amelyek nem kötöttek partnerségi megállapodást a DG ECHO-val. A Bizottság az ENSZ-szervezetek rendszereire támaszkodik az alvállalkozók tevékenységének ellenőrzésében.

5. ábra

Felügyeleti és kontrollintézkedések

■ Előzetes jóváhagyás

■ Utólagos ellenőrzések

| 1.A négy pillér elemzéseA Bizottság vizsgálata arra vonatkozóan, hogy az ENSZ-szervezetek pénzügyi ellenőrzésének négy fő pillére (számvitel, belső ellenőrzés, külső könyvvizsgálói ellenőrzés és beszerzések) megfelel-e a nemzetközi szabványoknak. | |

2.ENSZ-jelentésekAz ENSZ-szervezeteknek az elért haladásról szóló éves időközi jelentést és a végrehajtás befejezésétől számított hat hónapon (humanitárius segítségnyújtás esetén három hónapon) belül zárójelentést kell benyújtaniuk. Az éves stratégiát programozási párbeszédeken keresztül biztosítják. | 3.Helyszíni ellenőrzésA Bizottság felkeresi a projekt helyszíneit, és találkozik a partnerekkel annak érdekében, hogy biztosítsa a végrehajtás hatékonyságát és a célkitűzések elérését. Az eredményorientált felügyelet (results-oriented monitoring, ROM) is idetartozik. | 4.FelülvizsgálatokA Bizottság ellenőrzéseket végez – a helyszínen is –, hogy megbizonyosodjon a négy pillér elemzésekor megállapított eljárások megfelelőségéről, valamint megvizsgálja, hogy a hatékony gazdálkodás szempontjai érvényesülnek-e. Ezenkívül az értékelések révén ellenőrzi a segély hatékonyságát és eredményességét. |

Az ENSZ-jelentések nem tájékoztatnak megfelelően az eredményekről

33. A Bizottság bírálja az ENSZ-jelentéseket, mivel azok túl általánosak, nem tájékoztatnak a felmerült problémákról, és gyakran késve érkeznek [15]. A Bizottságnak nem sikerült megfelelő információkat szereznie a projektek eredményeire vonatkozóan, mivel nem minden projekt esetében határoztak meg világosan számszerűsített célkitűzéseket. Ahol számszerűsített teljesítménymutatók kerültek meghatározásra, azok inkább a projekt könnyen mérhető teljesítményére összpontosítanak, mintsem a projekt hatásaira. A Bizottság projektciklus-irányítási útmutatója (2004. március) különbséget tesz teljesítménymutatók, illetve eredmény- és hatásmutatók között. A teljesítménymutatók a megtett intézkedések azonnali és konkrét következményeit, míg az eredmény- és hatásmutatók a projekt kedvezményezettekre tett hatását és a hosszú távú következményeket mérik. Néhány esetben a hatásmutatókat feltüntették, de azok nem voltak mérhetők, különösen a DG ECHO rövidebb jelentéstételi időtartama alatt [16] (lásd: 2. háttérmagyarázat).

2. háttérmagyarázat

Problémák a teljesítmény mérésében

Azoknál a projekteknél, ahol a teljesítmény- és az eredménymutatókat is meghatározták, az ENSZ-szervezet nem feltétlenül tudott a megfelelő jelentéstételi időtartamon belül beszámolni az eredménymutatókról. A szudáni Dárfúrban végrehajtott egyik ENSZ-projekt esetében például az elérendő teljesítményt úgy határozták meg, hogy 25000 háztartáshoz kell eljuttatni a termesztéshez szükséges vetőmagokat, míg eredménymutatóként az eljuttatott támogatásból kedvezményezettenként további 1,2 hektár megművelését jelölték meg. Az ENSZ Kék-Nílus és Kartúm államokban működtetett egészségügyi, élelmezési és vízellátási projektje esetében a teljesítménymutatók a támogatott rendelők számához kötődtek, míg az eredménymutatók a halálozási és megbetegedési arányokhoz. Jóllehet a DG ECHO mindkét említett projektje esetében az ENSZ-szervezetek be tudtak számolni a teljesítménymutatók alakulásáról, a további megművelt földterületre, illetve a halálozási és megbetegedési arányokra vonatkozó eredménymutatókról azonban a meghatározott jelentéstételi időszakon belül (a projekt végétől számított három hónap) nem tudtak adatokkal szolgálni.

34. A jelentéstétel minősége fontos a segélyhatékonysági elvek, valamint a Bizottság és az ENSZ eredményközpontú célkitűzései szempontjából [17]. A támogatások hatékonyságáról szóló, 2005. évi Párizsi Nyilatkozat arra kötelezi az adományozókat, hogy a tevékenységek tervezésére és finanszírozására vonatkozóan országos szinten közös intézkedéseket hajtsanak végre. A fejlesztési politikáról szóló 2005. évi európai konszenzus szintén hangsúlyozza az Unió és a partnerek kiszámíthatóbb támogatási mechanizmusokon keresztül történő együttműködésének fontosságát a támogatások összehangolása érdekében. A helyes humanitárius segítségnyújtás 2003-ban Stockholmban elfogadott elvei arra kötelezik az adományozókat, hogy az ENSZ-szervezetek finanszírozásában törekedjenek a kiszámíthatóság és rugalmasság biztosítására, és fontolják meg az előirányzatok elkülönítése csökkentésének és a hosszabb távú finanszírozási megállapodások bevezetésének lehetőségét. A támogatási előirányzatok elkülönítése számos konkrét tevékenység esetén eszköz lehet arra, hogy a források célzottan, meghatározott eredmények elérése érdekében kerüljenek felhasználásra, ez azonban nem áll összhangban a segélyhatékonysági elvek alapján előirányzott közös megközelítéssel. Részben az ENSZ jelentéseinek hiányosságai miatt a Bizottság azonban a támogatási előirányzatok elkülönítését részesítette előnyben a hosszú távú együttműködés finanszírozásával szemben [18].

35. Még abban az esetben is, amikor a Bizottság több adományozó által finanszírozott alaphoz járul hozzá, ahelyett, hogy támogatását összeadná a többi adományozó támogatásával, időnként az alapon belül a saját támogatási előirányzatát konkrét tevékenységek céljára elkülöníti (lásd: 3. háttérmagyarázat). Az előirányzatok elkülönítése külön jelentéstételi kötelezettségeket és járulékos költségeket von maga után. A Számvevőszék 1999. évi éves jelentése bírálta azt a gyakorlatot, miszerint az ENSZ és a Bizottság szűkös forrásait az elkülönített költségekkel kapcsolatos, nagyrészt terméketlen adminisztratív feladatokra fordítja [19]. A Bizottság válaszában megerősítette, hogy új megközelítéseket keres, amelyek figyelembe veszik a Számvevőszéknek az előirányzatok elkülönítésének csökkentésére tett javaslatait. A Számvevőszék kérdőíveinek eredményei azt mutatták ki, hogy a 29 több támogató által finanszírozott alapból 10 esetében (34%) a Bizottság a támogatását konkrét tevékenységek finanszírozására irányozta elő.

3. háttérmagyarázat

Példa előirányzatok elkülönítésére

A Bizottság 1 millió euróval járult hozzá egy ENSZ-szervezet több adományozó által finanszírozott, összesen 14 millió eurós alapjához, amely a 2006-os guyanai választásokat támogatta. A többi támogató fél, többek között Kanada (CIDA) és az Egyesült Királyság (DFID) nem különített el támogatási előirányzatokat, a Bizottság viszont igen. Például 146000 eurót informatikára, 418000 eurót a szavazók tájékoztatására, 143000 eurót a médiában megjelent információk figyelemmel kísérésére és 115000 eurót helyi megfigyelésre irányzott elő. Az ENSZ-szervezet számviteli rendszere azonban nem ilyen költségvetési fejezetek szerint könyvelte a kiadásokat, ezért nem tudta az egyes kategóriákhoz tartozó tranzakciók listáját átadni a Bizottságnak.

36. A Megszállt Palesztin Területen működő ENSZ-hivatal kivételével a Bizottság nem nyújtott általános költségvetési támogatást az ENSZ szervezeteknek [20]. E hivatal általános költségvetésének támogatása révén a Bizottság magas szintű párbeszédet tudott kialakítani a szervezet teljesítménymérő rendszerének javítása és az elért eredményekről szóló világos és megbízható tájékoztatás érdekében. A jelenlegi kísérleti ENSZ-kezdeményezés, amely arra irányul, hogy egy adott országban az adományozók felé közös ENSZ érintkezési pontot hozzon létre, a jövőben további lehetőséget teremthet a Bizottságnak arra, hogy megfontolja a kevésbé elaprózott formában történő támogatást, illetve, hogy biztosítsa a támogatások jobb összehangolását. Az előirányzatok elkülönítésétől való elmozdulás azonban csak megbízható és hatékony jelentéstételi rendszer kialakításával együtt történhet, amely lehetővé teszi, hogy az adományozók megbízható információkat kapjanak az elért eredményekről.

A Bizottság helyszíni monitoringtevékenysége nem ellensúlyozza az ENSZ-jelentések hiányosságait

37. A EuropeAid delegációja által végzett helyszíni monitoringba beletartoznak az ENSZ munkatársaival való találkozók, látogatások a projektek helyszínére, a kedvezményezettek felkeresése, valamint az irányítóbizottságokban való részvétel. Az ENSZ-szervezetek, a kedvezményezettek és a többi támogató jellemzően elkötelezett támogatónak látják a EuropeAid-et. Ezenfelül az eredményorientált monitoringot (ROM) célzó látogatások, amelyeket a EuropeAid által megbízott tanácsadók végeznek, felmérik a projekt jelentőségét, hatékonyságát, eredményességét, hatását és potenciális fenntarthatóságát.

38. A delegáció által végzett monotoring és a ROM azonban nem a végrehajtás hatékonyságáról és az elért eredményekről szóló ENSZ-jelentések hiányosságait hivatottak kompenzálni (lásd: 4. háttérmagyarázat). A ROM mintavételen alapuló eljárás, és a biztonsági kérdések szintén megfontolandók e tekintetben. A Számvevőszék kérdőívei kimutatták, hogy a 37 EuropeAid-projekt közül mindössze hét projektnél (19%) alkalmazták az eredményorientált monitoringot.

39. Másrészről viszont a DG ECHO helyi tisztviselői félévente rendszeres helyszíni monitoringot végeznek a projektekre vonatkozóan (jóllehet – például biztonsági okok miatt – nem mindig tudják kivitelezni azokat), és dokumentálják a látogatások eredményeit. Ezek a felügyeleti jelentések hasznos eszközök a szükséges kiigazító intézkedések kezdeményezéséhez, bár hatékonyságukat növelni lehetne azáltal, hogy szóbeli beszámolók helyett az írott jelentéseket osztják meg a partnerekkel. A DG ECHO helyi tisztviselőinek ellenőrzései, az értékelést végző szakemberek látogatásaival együtt, valamint a hivatali tisztviselők missziói és az ENSZ-szervezetekkel az éves stratégiai programozásról folytatott párbeszédek segítenek ellensúlyozni az ENSZ-jelentések hiányosságait.

4. háttérmagyarázat

A EuropeAid által végzett helyszíni monitoring hiányosságai

Szudánban a bizottsági segélyek egyenlő arányban oszlottak meg az ország északi és déli része között. A delegáció székhelye azonban az ország északi részén elhelyezkedő Kartúmban volt, és délen csupán egy programvezető dolgozott, különösen nehéz körülmények között. A Dzsubában létrehozandó déli iroda 2009-re tervezett megnyitása lehetőséget teremt a monitoring-erőforrások egyenlőtlen megoszlásának kiegyenlítésére.

Az olyan esetekben, amikor a projektek nehézségekbe ütköztek, mint például a Dél-Szudánban sürgősséggel felépítendő jogi irodák esetében, a delegációs monitoring nem kompenzálta az eredménytelen ENSZ-felügyeletet.

Srí Lankán egy ENSZ-szervezet által végrehajtott közúti projekt esetében nem alakítottak ki megfelelő monitoring- és felügyeleti eljárásokat [21].

Az ENSZ ellenőri csoportja megkérdőjelezi a Bizottság ellenőrzéseit

40. A FAFA kimondja, hogy az Európai Közösségek végezhetnek az általuk finanszírozott műveletekre vonatkozó – akár helyszíni – ellenőrzéseket is. Ezen ellenőrzések célja nem csupán a pénzgazdálkodási rendszerek áttekintése, hanem annak vizsgálata is, hogy a projekt végrehajtásakor a hatékony gazdálkodás szempontjainak figyelembevételével jártak-e el. Néhány kivételtől eltekintve [22] a helyszíni felülvizsgálatok az eljárások megfelelőségének ellenőrzésére összpontosítanak, míg a végrehajtás hatékonyságát vagy az eredmények megvalósulását az ENSZ-jelentések és a helyszíni bizottsági monitoring vizsgálják. A helyszíni felülvizsgálat jellemző feladatkörei a következők:

a) a bizottsági támogatások elszámolását végző helyi rendszerek ellenőrzése, és annak megállapítása, hogy működnek-e a gyakorlatban; valamint

b) az egyes finanszírozott tevékenységekkel kapcsolatos kiadások támogathatóságának ellenőrzése.

41. Az ENSZ-en keresztül nyújtott bizottsági támogatások szintjének emelkedésével (lásd: 1. bekezdés) együtt a Bizottság megnövekedett mértékben gyakorolta felülvizsgálati jogát is. 2004 és 2006 között a EuropeAid és a DG ECHO összesen 22 helyszíni felülvizsgálatot végzett, azaz nagyjából évente hetet. 2007-ben ez a szám jelentős mértékben növekedett: a EuropeAid 38 helyszíni felülvizsgálatot végzett, a DG ECHO pedig további kilencet. 2008-ban a EuropeAid 25 felülvizsgálatot végzett, a DG ECHO pedig kilencet. A helyszíni felülvizsgálatok számához viszonyításként megemlítendő, hogy a EuropeAid és a DG ECHO egyenként évente mintegy 180 szerződést köt ENSZ-szervezetekkel (lásd: 5. bekezdés).

42. A felülvizsgálatok megítélése változó az ENSZ-en belül, azonban az ENSZ ellenőri csoportja folyamatosan megkérdőjelezi a Bizottságnak a kiadások ellenőrzésére vonatkozó jogát, azzal érvelve, hogy saját ellenőrzési intézkedései elegendőek (lásd: 5. háttérmagyarázat). Az ENSZ ellenőri bizottsága végzi az ENSZ-szervek pénzügyi kimutatásainak külső ellenőrzését [23]. A különböző ENSZ-ügynökségek szintén rendelkeznek saját belső ellenőrzési funkcióval. Az egyik ENSZ-szervezeten belül például működik egy ellenőrzési és teljesítményfigyelő hivatal, amely minden egyes tevékenységet annak működési ideje alatt legalább egyszer ellenőrizni köteles.

5. háttérmagyarázat

A Bizottság felülvizsgálatait érintő elhúzódó vita

1993-ban az ENSZ külső ellenőri csoportja levelet írt az ENSZ főtitkárának, amelyben ragaszkodott hozzá, hogy az adományozók az ENSZ szokásos ellenőrzési intézkedéseire hagyatkozzanak. Ezt a nézetet támogatta az ENSZ Közgyűlése is.

1994-ben elfogadták a felülvizsgálati záradékot, amely alapján az Európai Közösség hozzáférhet valamennyi releváns ENSZ-információhoz, és joga van ellenőrzéseket végezni, azzal a megkötéssel, hogy a tranzakciók és a pénzügyi kimutatások az ENSZ belső és külső ellenőrzési eljárásainak hatálya alá tartoznak.

Az ENSZ külső ellenőri csoportja továbbra is aggályainak adott hangot az adományozók által végzett független ellenőrzések miatt, és 2001-ben kiegészítő megállapodás aláírására került sor a felülvizsgálati záradék alkalmazásával kapcsolatban.

2005-ben az ENSZ irányítással foglalkozó magas szintű bizottsága kizárólagos ellenőrzési jogot követelt az ENSZ ellenőreinek, néhány támogató, köztük a Bizottság, arra irányuló nyomásával szemben, hogy – megfogalmazásuk szerint – megszüntessék az egységes ellenőrzés alapelvét.

2008 elején az ENSZ-főellenőr kérelmezte az összes helyszíni felülvizsgálat felfüggesztését addig, ameddig az ENSZ függetlenségével ellentétesnek vélt felülvizsgálati záradékot újratárgyalják vagy megszüntetik. A Bizottság visszautasította a kérést.

2008 áprilisában a FAFA-munkacsoport 5. éves ülésének fő témája a felülvizsgálatok kérdése volt. Az ENSZ és a Bizottság a helyszíni felülvizsgálatokra vonatkozó közös feladatmeghatározás kidolgozásáról állapodott meg, amelyeket a munkacsoport 6. éves ülésén, 2009 áprilisában elfogadtak.

43. A Bizottság akkor hagyatkozik az ENSZ-ellenőrök munkájára, amikor az áttekintés és alapos vizsgálat céljából hozzáférhető [24]. Az ENSZ-szervezetek ellenőrzött pénzügyi kimutatásai nyilvánosan hozzáférhetők. Ugyanakkor a Bizottság által finanszírozott tevékenységek pénzügyi kimutatásait külön nem ellenőrzik.

44. A Bizottság és az ENSZ törekedett arra, hogy áthidalja a felülvizsgálattal kapcsolatos nézetkülönbségeiket, azonban a Bizottság csak korlátozott mértékben férhetett hozzá az ENSZ rendszereihez és dokumentumaihoz (lásd: 6. háttérmagyarázat).

6. háttérmagyarázat

Példák a Bizottság hozzáférésének korlátozására

A guyanai választások ENSZ-szervezeten keresztül történő támogatásának 2007-es felülvizsgálata során a EuropeAid nem tudott hozzáférni az ENSZ-szervezet számviteli rendszeréhez.

Egy ENSZ-szervezet gyermekparalízis felszámolását célzó programjának 2007-es felülvizsgálata során a EuropeAid nem készíthetett másolatot a dokumentumokról.

Egy ENSZ-szervezet központja által kiszabott korlátozások miatt az ugandai projektek 2008-as felülvizsgálata során a DG ECHO nem tudott megfelelő számú tranzakciót kiválasztani az ellenőrzéshez annak érdekében, hogy általános következtetéseket vonjon le a költségek támogathatóságára nézve.

A Számvevőszék akadályokba ütközik a pénzügyi ellenőrzések végrehajtása során

45. A Bizottság beszámolójának éves pénzügyi ellenőrzése során a Számvevőszék véletlenszerűen kiválasztott mintán ellenőrzi a kifizetések támogathatóságát [25]. Az ENSZ-hez kötődő tranzakciók esetében a Számvevőszék azt ellenőrzi, hogy a kiadások a Bizottsággal kötött megállapodás feltételeinek megfelelően merültek-e fel.

46. A Bizottság gondoskodott arról, hogy a FAFA felülvizsgálati záradéka hozzáférést biztosítson a Számvevőszéknek az ezen ellenőrzések kivitelezéséhez szükséges információkhoz [26]. A FAFA felülvizsgálati záradéka kimondja, hogy az Európai Közösségek, és így – jóllehet konkrétan nincs megnevezve – a Számvevőszék is, végezhetnek helyszíni ellenőrzéseket, és hogy az ENSZ-nek rendelkezésre kell bocsátania minden, a tárgyhoz tartozó pénzügyi információt. A Számvevőszék azonban tapasztalt néhány nehézséget, amikor hozzá akart férni az ENSZ információihoz (lásd: 7. háttérmagyarázat).

7. háttérmagyarázat

A Számvevőszék nehezen fér hozzá az információkhoz

A Számvevőszék 2001. és 2004. évi jelentései beszámolnak az ENSZ-szervezetektől származó információk beszerzésekor a Számvevőszék részéről tapasztalt nehézségekről.

Az Európai Fejlesztési Alapokról készített 2007-es számvevőszéki jelentés megállapította, hogy az ENSZ-szervezeteknek nyújtott tizenegy kifizetésből két kifizetést nem tudott teljes körűen ellenőrizni a Számvevőszék, mert nem tudta megszerezni a hozzájuk kapcsolódó dokumentációt. Más ENSZ-kifizetések ellenőrzése az ENSZ-szervezetek nem megfelelő együttműködése miatt hiúsult meg, és végül egyedül a Bizottság közbelépése miatt vált lehetővé.

Az általános költségvetésről készített 2007. évi számvevőszéki jelentés arról számolt be, hogy ENSZ-szervezeteknek történt három kifizetés esetében néhány szükséges dokumentumot nem tudtak megfelelő időben rendelkezésre bocsátani az érintett szervezetek.

4. Fejezet

Következtetések és ajánlások

47. A fejlesztési politikáról szóló európai konszenzus arra kötelezi az Uniót, hogy a támogatások egyeztetésében és összehangolásában szorosan együttműködjön az ENSZ szervezeteivel. A 2003-as költségvetési rendelet és a FAFA biztosítja annak kereteit, hogy a Bizottság közvetlen megállapodásokat köthessen az ENSZ-szervezetekkel. Az ENSZ-szervezetekhez delegált feladatokért továbbra is a Bizottság viseli a felelősséget. A költségvetési rendelet és a FAFA rendelkezései alapján ezért ellenőrzi, hogy az ENSZ pénzügyi eljárásai megfelelnek-e a nemzetközi szabványoknak, valamint az ENSZ jelentésein keresztül, illetve saját felülvizsgálati ellenőrzései és helyszíni monitoringtevékenysége révén igyekszik megbizonyosodni a pénzügyi rendszerek gyakorlati működéséről és az eredmények megvalósulásáról.

A támogatások ENSZ-en keresztül történő végrehajtására vonatkozó döntések

48. A támogatások ENSZ-en keresztül történő végrehajtását eredményező döntési folyamatról nem bizonyosodott be, hogy ez a legeredményesebb és leghatékonyabb lehetőség. A Bizottság felismerte, hogy a verseny hiányának kompenzálása érdekében megbízható döntéshozatali eljárásra van szükség a végrehajtást kivitelező partner kiválasztásában. A stratégiai és jogi követelményeket azonban nem megfelelően bontották le a döntéshozatal alátámasztását szolgáló gyakorlati kritériumokká. Az ENSZ-szervezettel való együttműködésre vonatkozó döntés meghozatala előtt a Bizottság nem demonstrálja meggyőzően, hogy az előnyök ellensúlyozzák az esetleges hátrányokat. Továbbá azt a döntést, hogy a támogatásokat ENSZ-szervezeteken keresztül nyújtsák, szintén nem támasztja alá elegendő bizonyíték arra vonatkozóan, hogy a támogatások eljuttatásának e módja eredményesebb és hatékonyabb, mint más módok.

1. ajánlás

A Bizottságnak gyakorlati iránymutatásokat kellene kiadnia, és biztosítania kellene azok végrehajtását a tervezett feladat kivitelezésére alkalmas csatorna kiválasztására vonatkozó döntéshozatali folyamat javítása érdekében. Az iránymutatásoknak azt kell elősegíteniük, hogy átlátható, objektív és szisztematikus módon be lehessen mutatni, hogy a választott csatorna hatékonyabb és eredményesebb, mint a támogatás eljuttatásának más módjai.

Az ENSZ-en keresztül nyújtott támogatások felügyeleti és ellenőrző rendszerei

49. A felügyeleti intézkedések nem nyújtanak megfelelő információt a pénzügyi eljárások megfelelő hatékonyságára és a célkitűzések teljesítésére vonatkozóan. Az ENSZ-jelentések nem szisztematikusan adnak megfelelő felvilágosítást a projektek eredményeiről, és noha a Bizottság monitoringtevékenysége kiegészítő információkkal szolgál, ez nem elegendő ezen hiányosságok teljes kompenzálására. Az ENSZ külső ellenőri csoportja folyamatosan megkérdőjelezi a Bizottságnak a költségek ellenőrzésére vonatkozó jogát, és a Számvevőszék is akadályokba ütközik az információk beszerzése során.

2. ajánlás

A Bizottság dolgozzon tovább azoknak a lehetőségeknek a feltárásán, hogy hogyan hagyatkozhat az ENSZ-szervek által végzett ellenőrző munkára, és továbbra is biztosítsa a FAFA alkalmazását annak érdekében, hogy az információhoz való hozzáférés kérdései minél hamarabb megoldódjanak.

3. ajánlás

Annak érdekében, hogy megfeleljen a segélyhatékonyságra vonatkozó elveknek, a Bizottság biztosítsa, hogy az ENSZ- jelentések megfelelő tájékoztatást nyújtsanak a projektek teljesítményére és az elért eredményekre vonatkozóan, ideértve a jelenlegi jelentéstételi időkereten belül nem mérhető hosszú távú hatásokat is.

4. ajánlás

A EuropeAid biztosítsa, hogy helyszíni monitoringja megfelelően lefedje az ENSZ-szervezetek által végrehajtott projekteket, és ezáltal kiegészítse és megerősítse az ENSZ jelentésein keresztül nyert, az eredményekre vonatkozó információkat.

5. ajánlás

A Bizottság fontolja meg, hogy az egyik ENSZ-hivatalon keresztül nyert tapasztalataira építve nyújthat-e kevésbé elaprózott – például országos szintű – támogatást más ENSZ-szervezeteknek, és így, magas szintű párbeszéd kialakításán keresztül elérje, hogy a szervezetek teljesítménye minél inkább a célkitűzések elérésére összpontosulhasson.

Ezt a jelentést a Számvevőszék a 2009. október 22-i ülésén, Luxembourgban fogadta el.

A Számvevőszék nevében

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

elnök

[1] Az Európai Parlamentnek az Unió 2004., 2005., 2006. és 2007. pénzügyi évére vonatkozó általános költségvetésének végrehajtásáról szóló mentesítő határozata.

[2] Az Európai Közösségek általános költségvetésére alkalmazandó költségvetési rendeletről szóló 2002. június 25-i 1605/2002/EK, Euratom tanácsi rendelet (HL L 248., 2002.9.16., 1. o.).

[3] Az ENSZ-szervezetek saját számviteli, könyvvizsgálati, belső ellenőrzési és beszerzési eljárásaik szerint kezelhetik a bizottsági támogatásokat, amennyiben ezek megfelelnek a nemzetközileg elfogadott normáknak (a költségvetési rendelet 53. cikke d. bekezdésének (1) pontja és a FAFA preambuluma).

[4] Az EK-Szerződés274. cikke kimondja, hogy a Bizottság a költségvetést saját felelősségére hajtja végre. A költségvetési rendelet 27. cikke kimondja, hogy a költségvetési előirányzatokat a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás elveinek megfelelően kell felhasználni. A költségvetési rendelet 165. cikke kimondja, hogy a nemzetközi szervezetek által kivitelezett intézkedések végrehajtását a Bizottságnak alaposan meg kell vizsgálnia.

[5] A Bizottság 2002. december 23-i 2342/2002/EK, Euratom rendelete az Európai Közösségek általános költségvetésére alkalmazandó költségvetési rendeletről szóló 1605/2002/EK, Euratom tanácsi rendelet végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról (HL L 357., 2002.12.31., 1. o.).

[6] A mintában szereplő 52, összesen 764 millió EUR értékű szerződés az ENSZ-szel 2006-ban és 2007-ben kötött összes megállapodás (741) 7%-át, a megállapodások összértékének (2286 millió EUR) pedig a 33%-át tette ki.

[7] COM(2001) 231., 2001.5.2.: "Hatékony együttműködés kiépítése az ENSZ-szel a fejlesztés és a humanitárius ügyek területén". Az ezt követő, 2003.9.10-i COM(2003) 526: "Az Európai Unió és az Egyesült Nemzetek Szervezete: a multilateralizmus mint választási lehetőség" című közlemény azt tárgyalja, hogy az Európai Unió Tanácsa, a tagállamok és a Bizottság hogyan segíthetnék az Uniót az ENSZ politikáinak eredményesebb alakításában, azonban nem vizsgálta felül a fejlesztés és a humanitárius ügyek területén történő együttműködésre vonatkozó stratégiát. Ezen két közleményt számos ENSZ-szervezettel kötött stratégiai partnerségi megállapodás egészíti ki.

[8] A hat prioritási terület a következő:i)kereskedelem és fejlesztés;ii)regionális integráció és együttműködés;iii)makrogazdasági politikák és a szociális szektor támogatása;iv)közlekedés;v)élelmiszer-biztonság és fenntartható vidékfejlesztés;vi)intézményi kapacitásépítés.

[9] Egyesült Nemzetek Szervezete: Az életminőség javítása – az ENSZ és az Európai Bizottság közötti együttműködés eredményei 2007-ben.

[10] EuropeAid Együttműködési Hivatal: Az Európai Közösség 2007. évi fejlesztési és külső támogatási politikájáról és annak végrehajtásáról szóló 2008. évi jelentés.

[11] A FAFA 4.1. cikke úgy rendelkezik, hogy a közvetlen támogatható költségek meghatározott – de a 7%-ot nem meghaladó – mértékéig támogathatók az ENSZ szervezetek közvetett költségei. A Bizottság által finanszírozott közvetett költségek nem elkülönítve jelennek meg a pénzügyi rendszerében. A több mint 1 milliárd eurót kitevő éves támogatási összeg alapján azonban, valamint feltételezve, hogy néhány projekt nem részesül a közvetett költségek 7%-os támogatásában, a Számvevőszék az ENSZ-szervezetek közvetett költségeire szánt összes hozzájárulást éves szinten nagyságrendileg 50 millió euróra becsüli.

[12] A 60%-os támogatási költségek egy élelmezési segélyezési projekthez kötődtek, és a támogatási költségekbe beletartoztak a helyi közlekedés, a tárolás és a kezelés költségei is. A Bizottság szerint ezek a rendkívül magas költségek részben a dárfúri helyzet miatt álltak elő, részben pedig azt mutatják, hogy szükség lenne a műveletek ésszerűsítésére a költséghatékonyság növelése érdekében.

[13] A költségvetési rendelet 165. cikke kimondja, hogy a nemzetközi szervezetek által kivitelezett intézkedések végrehajtását a Bizottságnak alaposan meg kell vizsgálnia. Az alapos vizsgálatot előzetes jóváhagyáson, utólagos ellenőrzéseken vagy kombinált eljáráson keresztül kell megvalósítani.

[14] A Bizottság ezen értékelés alapjául az összes eljárásra vonatkozóan referenciaértékeket állapított meg.

[15] A Számvevőszék kérdőíveire a DG ECHO által adott válaszok több mint 70%-a szerint az ENSZ jelentései késtek.

[16] A FAFA 2.6. cikke úgy rendelkezik, hogy humanitárius segítségnyújtás esetén a zárójelentést a projekt végrehajtásának befejezésétől számított három hónapon belül, más projektek esetében pedig hat hónapon belül kell benyújtani.

[17] A FAFA preambuluma szerint: "Az alábbi tevékenységek mindegyike valamely humanitárius, fejlesztési vagy egyéb cél elérésére irányul. Az eredményközpontú megközelítés irányába történt elmozdulással együtt a ráfordítások és a tevékenységek kizárólagos vizsgálatán is változtatni kell." A 2007. áprilisi, a FAFA szerinti jelentéstételről szóló közös iránymutatások szintén hangsúlyt helyeznek az eredményközpontú megközelítés fontosságára – az ENSZ eredményalapú igazgatási alapelveivel összhangban – annak érdekében, hogy a Bizottság felmérhesse, vajon az adott tevékenység célkitűzései teljesültek-e.

[18] A "Hatékony együttműködés kiépítése az ENSZ-szel a fejlesztés és a humanitárius ügyek területén" (COM(2001) 231., 2001.5.2.) című közlemény megállapítja, hogy számos akadály, többek között a nem megfelelő jelentéstétel, játszott közre abban, hogy a programalapú megközelítésre alapozott, hosszú távú együttműködések nem valósultak meg.

[19] A Számvevőszéknek az 1999-es pénzügyi évről szóló éves jelentése.

[20] A "Hatékony együttműködés kiépítése az ENSZ-szel a fejlesztés és a humanitárius ügyek területén" című 2001. évi közlemény (COM(2001) 231., 2001.5.2.) megállapította, hogy a Bizottság ebben a szakaszban nem javasolta az ENSZ-szervezetek általános költségvetésének támogatását, mivel semmilyen hozzáadott értéket nem jelentene az Európai Közösség számára az, ha a tagállamok által rábízott forrásokat ENSZ ügynökségeknek továbbítaná központi támogatásként.

[21] 6/2008. sz. számvevőszéki különjelentés: A szökőárat, illetve a Mitch nevű hurrikánt követő bizottsági helyreállítási támogatásról (http://eca.europa.eu). A Bizottság később megerősítette a befejezett munkák elfogadása előtt végrehajtott független minőség-ellenőrzés rendszerét.

[22] Például a DG ECHO által 2008-ban végzett, az Ugandában, az országon belül lakóhelyüket elhagyni kényszerült emberek támogatását és védelmét célzó ENSZ-projektek felülvizsgálata mutatókkal alátámasztott áttekintést is tartalmazott az előrelépésekről.

[23] Az ENSZ ellenőri bizottsága három ENSZ-tagállam főszámvevőjéből áll, és az ENSZ-szervek külső számviteli ellenőrzését végzi. A külső ellenőri csoport szerepe – amelyben az ellenőri bizottság tagjai is részt vesznek – az ellenőrzések összehangolása, valamint a különböző módszerekkel és megállapításokkal kapcsolatos információk kicserélése.

[24] A másik könyvvizsgáló munkájának felhasználásáról szóló 600. nemzetközi könyvvizsgálati standard; a szolgáltató szervezeteket igénybe vevő gazdálkodó szervezetekre vonatkozó könyvvizsgálati szempontokról szóló 402. nemzetközi könyvvizsgálati standard; a Számvevőszék 2/2004. sz., az "egységes ellenőrzési" modellről szóló véleménye (HL C 107., 2004.4.30., 1. o.).

[25] Az EK-Szerződés248. cikke kötelezi a Számvevőszéket, hogy nyújtson be a Parlamentnek és a Tanácsnak a beszámoló megbízhatóságára és az alapjául szolgáló tranzakciók jogszerűségére és szabályszerűségére vonatkozó megbízhatósági nyilatkozatot.

[26] A költségvetési rendeletet végrehajtó szabályok 43. cikke 4. bekezdésének (h) pontja kimondja, hogy a nemzetközi szervezetekkel kötött megállapodásoknak olyan előírásokat kell tartalmazniuk, amelyek a Számvevőszéknek hozzáférést biztosítanak a feladatai ellátásához szükséges információkhoz.

--------------------------------------------------