Különjelentés A Schengeni Információs 
Rendszer második 
generációjának (SIS II)  
az Európai Bizottság általi 
kifejlesztése: tanulságokHU 2014  03 SZ.
EURÓPAI
SZÁMVEVŐSZÉK

EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBURG
Tel. +352 4398-1
E-mail: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Bővebb tájékoztatást az Európai Unióról az interneten talál ( http://europa.eu ).
Luxembourg: Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2014
ISBN 978-92-9241-940-0
doi:10.2865/81938
© Európai Unió, 2014
A sokszorosítás a forrás megjelölésével megengedett.
Printed in Luxembourg
HU 2014  03 SZ.
Különjelentés A Schengeni Információs 
Rendszer második generációjának 
(SIS II) az Európai Bizottság általi 
kifejlesztése: tanulságok
(az EUMSZ 287. cikke (4) bekezdésének második albekezdése alapján)
02
 Tartalomjegyzék
Bekezdés
 Glosszárium
I–VII  Összefoglaló
1–3 Bevezetés
4–7 Az ellenőrzés hatóköre és módszere
4–6 Az ellenőrzés hatóköre
7 Az ellenőrzés módszere
8–69  Észrevételek
8–32  1. szakasz: A Bizottság megvalósította az SIS II rendszert, ám több mint hatéves késéssel
8 Ellenőrzési kritériumok
9–12  A projekt számára eredetileg kitűzött határidő irreális volt
13–20  2007-ig a Bizottság nem biztosított elegendő számú, a kiszervezett fejlesztőmunkát eredményesen 
irányítani tudó szakértő munkaerőt
21–25  Egyes tagországok és a Bizottság között nem volt jó a munkakapcsolat, és az utóbbi, amíg létre nem hozta 
az átfogó programirányítási tanácsot, nem tudott támaszkodni az összes végfelhasználó tapasztalataira 
26–28  Nem volt világos minden érdekelt számára, hogy ki hozza meg a fő döntéseket
29–32  A rendszerkövetelmények a projekt zárószakaszáig nem voltak eléggé állandóak
33–49  2. szakasz: A központi rendszer és a hálózat kifejlesztésének ára 23 millió euróról 189 millió euróra 
emelkedett
33 Ellenőrzési kritériumok
34–37  A Bizottság 2010-ig nem értékelte újra 2003-as teljes projektköltségvetését
38 Az SIS II késedelmes megvalósítása költségnövekedéssel járt
39–41  A fejlesztési fővállalkozó a projekt első részében a vártnál rosszabbul teljesítő rendszert valósított meg
42–43  A rendszerkövetelmények változásai költségnövekedéssel jártak
03 Tartalomjegyzék
44–49  A Bizottság a fejlesztési fővállalkozói szerződés értékét tárgyalásos módosításokkal 20 millió euróról 82 
millió euróra növelte
50–63  3. szakasz: A Bizottság nem biztosította, hogy az SIS II üzleti terve tartalmazzon egy mélyreható 
átértékelést a költségekről és a várt haszonról, figyelembe véve a jelentősebb változásokat is
50 Ellenőrzési kritériumok
51–54  Miután a Bizottság feladatául kapta a projekt megvalósítását, az SIS II-ről szóló frissített bizottsági üzleti 
terv nem értékelte újra mélyrehatóan a költségeket, a várt hasznot és az alternatívákat
55–63  A Bizottság nem értékelte újra mélyrehatóan az üzleti tervet a projekt folyamán, pedig a költségek és 
a várható haszon jelentős mértékben változott
64–69  4. szakasz: A Bizottság levonta a projekt első részének tanulságait az SIS II befejezésére és 
a jövőbeni projektek előkészítésére nézve
64 Ellenőrzési kritériumok
65 A Bizottság alkalmazta a projekt első részének tapasztalatait a projekt zárószakaszában
66–69  A Bizottság már alkalmazta más projektekre az SIS II-ből levont tanulságokat
70–72  Következtetések és ajánlások
 Melléklet – Az SIS II története
 A Bizottság válasza
04
 Glosszárium
Döntésjegyzék : Összefoglalót tartalmaz a meghozott döntésekről. Az átláthatóság és elszámoltathatóság jegyében 
rögzíti, hogy ki és hogyan hozta a döntéseket.
Érintettek : Akik hatással lehetnek a projektre, illetve akiket érinthet a projekt. Üzleti oldalról idetartozik 
a rendszertulajdonos, a szakmai irányító, valamint a felhasználók. Informatikai oldalról idetartozik a rendszer 
beszállítója, a projektgazda és a projektcsapat.
eu-LISA : A szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség nagyméretű IT‑rendszereinek 
operatív irányítását végző ügynökség.
Figyelmeztető jelzés : Az illetékes tagországi hatóságok által a Schengeni Információs Rendszerbe bevitt 
információk egyes személyekről vagy tárgyakról.
HPS : A fejlesztési fővállalkozó: a Hewlett‑Packard és a Steria konzorciuma.
Informatikai Főigazgatóság : A Bizottságnak az informatikáért felelős főigazgatósága.
Interfész -ellenőrzési dokumentum : A központi Schengeni Információs Rendszer és a tagországi rendszerek 
közötti interfészt leíró dokumentum.
Irányítás : A döntéshozás módja.
Irányító bizottság : Meghatározza a fő irányokat, és koordinálja a projekt fő feladatait. Jóváhagyja a projektre 
fordított forrásokat, illetve a projekt fő produktumait.
ISPMB : Az információs rendszerekkel kapcsolatos projektek igazgatótanácsa (Information Systems Project 
Management Board). Az Informatikai Főigazgatóság elnökletével új IT‑projekttervezeteket vizsgál.
Kezdeményezési szakasz : A projekt első szakasza: sor kerül a projekt céljának meghatározására és az üzleti terv 
kidolgozására.
Mérföldkőtesztek : A Tanács 2009. júniusi kérését követően bevezetett rendszertesztek, amelyeken az SIS II‑nek 
sikeresen át kellett mennie ahhoz, hogy a projektet folytatni lehessen.
Produktum : Megegyezés szerint szolgáltatott dokumentum, hardver, szoftver vagy egyéb termék.
Projekt zárószakasza : 2010 decemberében megállapodás született a fejlesztési fővállalkozóval az SIS II szerződés 
módosítására, mely szerint az a rendszert 2013 márciusára véglegesíti, a kapacitásra, a teljesítményre és a tesztelésre 
vonatkozó új követelményeknek megfelelően.
05 Glosszárium
Rendszerbeszállító : Az elfogadott követelményekkel, határidőkkel és költségvetéssel összhangban leszállítja az 
IT‑rendszert.
Rendszerkövetelmények : A kifejlesztendő rendszer elvárt működésmódjának leírása.
Rendszertulajdonos : Felelős a működési célok és prioritások meghatározásáért; rendszerint elnököl az irányító 
bizottságban.
Schengeni térség : 26 európai országból álló térség, ahol eltörölték a közös határokon történő útlevél ‑ és 
bevándorlási ellenőrzéseket. A térség 22 uniós tagországból, valamint az Európai Szabadkereskedelmi Társulás 
(EFTA) 4 tagországából áll.
SISVIS bizottság : Az Európai Bizottságot az SIS II és a vízuminformációs rendszer kifejlesztésében segítő bizottság: 
tagja az összes tagország, a Bizottság elnököli.
Szakmai irányító : A rendszertulajdonos nevében megszabja a működési célokat és prioritásokat.
Tagországok : A schengeni térség 26 országa. Noha a schengeni térségnek nem része, az Egyesült Királyság 
és Írország is részt vesz a Schengeni Információs Rendszerben, a nem schengeni állampolgárokra vonatkozó 
figyelmeztető jelzések kivételével.
Tervezési szakasz : A projekt második szakasza: a különböző projekttervek kidolgozása.
Unisys : A minőségbiztosítási vállalkozó.
Üzleti terv : Indokolja a projekt jogosultságát, megvizsgálja annak költségeit, kockázatait, előnyeit és alternatíváit. 
Az üzleti tervet a projekt kezdeményezési szakaszában dolgozzák ki, majd annak lefolyása során a költségek, 
kockázatok, előnyök és alternatívák változásához alkalmazkodva frissítik.
Végrehajtási szakasz : Az a projektszakasz, amikor a projekttervekben meghatározott tevékenységeket 
végrehajtják, a projekt produktumait előállítják.
Vízuminformációs rendszer (VIS) : A Belügyi Főigazgatóság által az SIS II‑vel azonos időben, egyazon fejlesztési 
fővállalkozói szerződés keretében kifejlesztett nagyszabású IT‑rendszer.
06
 Összefoglaló
I
A Schengeni Információs Rendszer (SIS) az egész 
schengeni térségben használatos a határőrség, 
a rendőrség, a vámügyi, a vízum ‑ és igazságügyi 
hatóságok körében. A rendszer olyan személyekről 
tartalmaz információkat (figyelmeztető 
jelzéseket), akik összefüggésbe hozhatók súlyos 
bűncselekményekkel, vagy esetleg nem jogosultak 
az EU területére belépni, illetve ott tartózkodni. Az 
SIS eltűnt személyekre, valamint olyan elveszett vagy 
ellopott tárgyakra nézve is tartalmaz figyelmeztető 
jelzéseket, mint például bankjegyek, járművek, 
lőfegyverek és személyazonossági okmányok. 
A figyelmeztető jelzéseket a tagországi hatóságok 
viszik be a rendszerbe (lásd: 1.  bekezdés).
II
A kormányközi keretben kifejlesztett és működtetett 
eredeti Schengeni Információs Rendszer (SIS 1) 
1995 ‑től az SIS II 2013 ‑as elindításáig működött. 
2001 ‑ben a Tanács úgy határozott, hogy ezt felváltja 
a rendszer második generációjával (SIS II). A Tanács 
a Bizottságot bízta meg az SIS II kifejlesztésével; 
a projektet a Belügyi Főigazgatóság1 kezelte, 
a rendszer tervezett indítási időpontja 2006. év vége 
volt. Az SIS II kifejlesztését eredetileg elsősorban 
az a törekvés ösztönözte, hogy több tagállamot 
lehessen bevonni a rendszerbe. Ezenkívül cél volt az 
is, hogy az SIS II részesedjen a legújabb technológiai 
vívmányokból, és olyan új funkciókkal bővüljön, mint 
pl. a figyelmeztető jelzések új kategóriái, az egyes 
jelzések összekapcsolhatósága vagy a jelzésekkel 
kapcsolatos dokumentumok tárolása (lásd: 2. és 
3. bekezdés).
III
Az Európai Számvevőszék megvizsgálta, hogy 
a Bizottság időben és az előzetes költségbecslésekkel 
összhangban valósította‑e meg az SIS II rendszert. 
Vizsgálta a Számvevőszék azt is, hogy a projekt 
folyamán az SIS II üzleti terve megbízhatóan 
figyelembe vette‑e a költségek és a várt haszon 
jelentős változásait. Ezenkívül értékelte még 
a Számvevőszék, hogy levonta‑e a Bizottság 
a projekt irányítása során szerzett tapasztalataiból 
a tanulságokat, és alkalmazta‑e azokat (lásd: 
4 –7.  bekezdés).
1 Ekkor: a Jogérvényesülés, Szabadság és Biztonság Főigazgatósága.IV
Az ellenőrzés megállapítása szerint a Bizottság 
megvalósította a központi rendszert, ám a tervezettnél 
több mint hat évvel később, az eredetileg becsült 
költségvetés nyolcszorosáért. A késedelmet és 
a költségtúllépést részben az irányítás szempontjából 
igen nehéz környezet okozta, amely akadályozta 
a Bizottságot az operatív kérdések megoldásában, 
részben pedig a bizottsági irányítás hiányosságai. Ez 
különösen a projekt első, 2009 ‑ig tartó részére volt 
érvényes:
a) a projekt számára eredetileg kitűzött határidő 
irreális volt (lásd: 9–12.  bekezdés);
b) a Bizottság 2010 ‑ig nem értékelte újra 2003 ‑as tel ‑
jes projektköltségvetését (lásd: 34–37.  bekezdés);
c) a rendszerkövetelmények a felhasználók igényei ‑
nek figyelembevétele miatt, folyamatosan változ ‑
tak a projekt során, és nem állandósultak előbb, 
mint a projekt zárószakaszában, 2010 ‑től kezdve. 
A jelenleg működő rendszer kapacitása sokkal na ‑
gyobb, mint azt 2001 ‑ben tervezték (lásd: 29–32. 
és 42–43.  bekezdés);
d) 2007 ‑ig a Bizottság nem biztosított elegendő 
számú, a kiszervezett fejlesztőmunkát ered ‑
ményesen irányítani tudó szakértő munkaerőt 
(lásd: 13–20.  bekezdés);
e) a fejlesztési fővállalkozó a projekt első részében 
a vártnál rosszabbul teljesítő rendszert valósított 
meg (lásd: 39–41.  bekezdés);
f) egyes tagországok és a Bizottság között kezdet ‑
ben nem volt jó a munkakapcsolat, és az utóbbi, 
amíg létre nem hozta az átfogó programirányítási 
tanácsot, nem tudott támaszkodni az összes vég ‑
felhasználó tapasztalataira (lásd: 21–25.  bekezdés);
Összefoglaló 07
g) nem volt minden érdekelt számára egyér ‑
telmű, hogy ki hozza a fő döntéseket (lásd: 
26–28.  bekezdés);
h) a Bizottság tárgyalásos módosítások révén 20 mil ‑
lió euróról 82 millió euróra növelte a fejlesztési 
fővállalkozói szerződés értékét. A költségvetési 
rendelet ugyan biztosítja ilyen eljárás lehetősé ‑
gét, ám minden tárgyalásos eljárásnak eredendő 
kockázata, hogy a kifizetett ár nem versenyképes 
(lásd: 44–49.  bekezdés).
V
A projekt során mind a költségek, mind a várt haszon 
jelentős mértékben változtak. A kezdeti indikatív 
költségbecslés jelentősen alábecsülte a központi 
rendszer kapcsán az uniós költségvetést terhelő 
szükséges beruházás valós mértékét. A projekt végére 
az SIS II teljes költsége mintegy 500 millió euróra 
rúgott: ebből 189 millió euró jutott a központi 
rendszerre, több mint 330  millió  euró (becsült 
érték) pedig az egyes tagországi rendszerekre. 
Ugyanakkor az SIS II eredetileg várt fő előnyei 
veszítettek jelentőségükből, miután 2007 ‑ben az 
SIS 1 ‑et az SISone4all révén sikeresen kiterjesztették 
új tagországokra. Változtak tehát a költségek, és 
változott a várható haszon, a Bizottság mégsem 
értékelte újra mélyrehatóan az SIS II üzleti tervét, s így 
nem mutatta ki, hogy az SIS II továbbra is szervezeti 
prioritást élvez, mert jobb megtérülést biztosít, mint 
más lehetőségek (lásd: 50–63.  bekezdés).
VI
A Bizottság levonta a projekt első részének 
tanulságait, így 2010 ‑től kezdve a projekt 
zárószakaszában változtathatott koncepcióján, és 
2013 áprilisában megvalósíthatta az SIS II rendszert. 
Ezenkívül, bár hivatalos értékelést nem végzett, 
a Bizottság máris alkalmazta az SIS II egyes tanulságait 
más nagyszabású IT‑projektek előkészítésénél (lásd: 
64–69.  bekezdés).VII
A fenti észrevételek alapján a Számvevőszék 
a következő főbb javaslatokat teszi a nagyszabású 
IT‑rendszerek fejlesztésére nézve a Bizottságnak (lásd 
70–72.  bekezdés):
a) a menetrendet a végrehajtandó feladatok techni ‑
kai elemzésének alapján szabják meg;
b) biztosítsák, hogy a projektek integrálva legyenek 
a Bizottság szervezetszintű informatikai irányítási 
szabályozásába, és használják ki teljes mértékben 
a házon belüli szakértelmet a vállalkozók munkájá ‑
nak eredményes irányítására;
c) biztosítsák, hogy az üzleti igényeket és a végfel ‑
használók véleményét kellően figyelembe vegyék 
a döntéshozatal során;
d) biztosítsák, hogy mielőtt a projekt kezdeményezé ‑
séről áttérnének annak megtervezésére, az üzleti 
terv jóváhagyásra kerüljön, majd amennyiben je ‑
lentős mértékben változnának a projektköltségek, 
a várható előnyök, a kockázatok vagy az alternatí ‑
vák, azt ismét jóváhagyják;
e) biztosítsák, hogy a könnyű visszakereshetőség ér ‑
dekében külön jegyzékben legyenek dokumentál ‑
va a projektre vonatkozó legfontosabb döntések;
f) biztosítsák az eredményes átfogó koordinációt 
akkor, ha egy projekt azt teszi szükségessé, hogy 
különböző szereplők több különböző, de egymás ‑
tól függő rendszert dolgozzanak ki;
g) a kifejlesztett nagyszabású IT‑rendszerek alkal ‑
mazzanak interoperábilis, máshol is felhasználható 
modulokat, elkerülve így az egy vállalkozótól való 
függést;
h) a számvevőszéki ellenőrzés tanulságait tegyék 
hozzáférhetővé az egyes főigazgatóságok, uniós 
intézmények, ügynökségek és egyéb szervek szá ‑
mára. A Bizottság értékelje, hogy sikerült‑e elérni 
az SIS II‑től várt előnyöket.
08
 Bevezetés
01 
A Schengeni Információs Rendszer 
az egész schengeni térségben2 hasz ‑
nálatos a határőrség, a rendőrség, 
a vámügyi, a vízum ‑ és igazságügyi 
hatóságok körében. A rendszer olyan 
személyekről tartalmaz információkat 
(figyelmeztető jelzéseket), akik ös z‑
szefüggésbe hozhatók súlyos bűn ‑
cselekményekkel, vagy esetleg nem 
jogosultak az EU területére belépni, 
illetve ott tartózkodni. Az SIS eltűnt 
személyekre, valamint olyan elve ‑
szett vagy ellopott tárgyakra nézve 
is tartalmaz figyelmeztető jelzéseket, 
mint például bankjegyek, járművek, 
lőfegyverek és személyazonossági 
okmányok. A figyelmeztető jelzése ‑
ket a tagországi hatóságok viszik be 
a rendszerbe. Az eredeti Schengeni 
Információs Rendszer (SIS 1) francia 
vezetésű kormányközi projektként jött 
létre, és 1995 ‑ben kezdte meg műkö ‑
dését. Az SIS 1 Franciaország kezelésé ‑
ben működött tovább 2013 májusáig, 
amikor felváltotta az SIS II. Mind az  
SIS 1 , mind az SIS II az egyes tagor ‑
szágok saját fejlesztésű rendszereiből 
tevődik össze, amelyek egy hálózat 
útján kapcsolódnak egy központi rend ‑
szerhez (lásd: 1. ábra ).
02 
A schengeni országok már 1996 de ‑
cemberében úgy határoztak, hogy 
létrehozzák a Schengeni Információs 
Rendszer második generációját (SIS II). 
2001 decemberében a Tanács a Bi ‑
zottság feladatává tette a rendszer 
kifejlesztését, 2006 végi határidővel. 
A projektet a Bizottság Belügyi Fő ‑
igazgatósága kezelte, és a központi 
rendszer kifejlesztésével külső vállalko ‑
zót bízott meg.03 
Az SIS II kifejlesztését elsődlegesen az 
indokolta, hogy az Európai Unió 2004 ‑es 
bővítése után több tagország csatlakoz ‑
hasson a rendszerhez. Ezenkívül cél volt 
az is, hogy az SIS II részesedjen a leg ‑
újabb technológiai vívmányokból, és új 
funkciókkal bővüljön.2 A schengeni övezethez 
26 ország tartozik: Ausztria, 
Belgium, a Cseh Köztársaság, 
Dánia, Észtország, Finnország, 
Franciaország, Németország, 
Görögország, Magyarország, 
Izland, Olaszország, 
Lettország, Liechtenstein, 
Litvánia, Luxemburg, 
Málta, Hollandia, Norvégia, 
Lengyelország, Portugália, 
Szlovákia, Szlovénia, 
Spanyolország, Svédország és 
Svájc.
09 Bevezetés 1. ábraA Schengeni Információs Rendszer áttekintése
Forrás:  Belügyi Főigazgatóság.tagállami
interfésztagállami
interfésztagállami
interfész
tagállami
interfész
Központi doméntagállami
rendszer
központi
rendszerFelhasználók Felhasználók
Felhasználók Felhasználóktagállami
rendszertagállami
rendszertagállami
rendszer
10
 Az ellenőrzés hatóköre 
és módszere
Az ellenőrzés hatóköre
04 
Az ellenőrzés azt vizsgálta, hogy 
a Bizottság megfelelően irányította‑e 
az SIS II kifejlesztését, és a következő 
négy kérdésre kereste a választ:
a) Időben megvalósította a Bizottság 
az SIS II rendszert?
b) A kezdeti költségbecslésekkel 
összhangban valósította meg  
a Bizottság az SIS II rendszert?
c) A projekt folyamán az SIS II üzleti 
terve megbízhatóan figyelembe 
vette a költségek jelentős változá ‑
sát és a várt hasznot?
d) Levonta a Bizottság az SIS II irányí ‑
tása során szerzett tapasztalatai ‑
ból a tanulságokat, és alkalmazta 
azokat?05 
A Bizottság egészén belül jelentős ta ‑
pasztalat áll rendelkezésre arra nézve, 
hogyan kell IT‑projekteket kifejleszte ‑
ni, illetve azok sikeres kezelése érde ‑
kében a főigazgatóságoknak irány ‑
mutatást nyújtani3. A Bizottság azt is 
világosan látja, hogy az egyes IT‑pro ‑
jektek kidolgozásának tanulságait le 
kell vonni, és azokat az egész szerve ‑
zeten belül terjeszteni kell4. 2011 ‑b en 
például a Bizottság Belső Ellenőrzési 
Szolgálata átvizsgálta különböző 
bizottsági főigazgatóságok IT‑pro ‑
jektjeinek megszervezését, és levonta 
az adódó tanulságokat5. Az SIS II‑re 
irányuló számvevőszéki ellenőrzés 
alkalmat adott annak feltárására, hogy 
egy adott projekten belül mi okozza 
a késedelmeket és a költségtúllépése ‑
ket, és hogy milyen változtatásoknak 
köszönhetően tudta végül a Bizottság 
megvalósítani a rendszert.
06 
Ellenőrzésünk nem informatikai 
ellenőrzés volt, nem azt célozta, hogy 
bizonyossággal szolgáljon az SIS II 
minőségére nézve, és azt sem vizs ‑
gálta, hogy a tagországi hatóságok 
hogyan irányították az SIS II rendszerek 
fejlesztését.3 A Bizottságon belül a standard 
szoftverfejlesztési módszertan 
a Rational Unified Process 
(RUP@EC) volt, amint 
azt a Bizottságon belüli 
információtechnológiai 
irányítás fejlesztéséről 
szóló 2004 ‑es SEC(2004) 
1267 közlemény kifejti. 
2011 ‑ben ez kiegészült 
a PM2 projektirányítási 
módszertannal.
4 A lehető legjobbat kihozni az 
informatikából a Bizottságnál, 
SEC(2010) 1182 végleges, 
2010. október 7.
5 A Belső Ellenőrzési Szolgálat 
2011. február 1 ‑jei levele 
a vezetésnek, 2011.2.1., 
Setup of IT Projects in the 
Commission („Informatikai 
projektek megszervezése 
a Bizottságnál”).
11 Az ellenőrzés hatóköre és módszere
Az ellenőrzés módszere
07 
Az ellenőrzés a következőkön alapult:
a) Strukturált interjúk az SIS II‑ben 
érintett felekkel. Interjúk készül ‑
tek többek között a következő 
érintettekkel:
i) a Bizottság Belügyi Főigazga ‑
tóságának az SIS II kifejleszté ‑
séért felelős munkatársai;
ii) olyan bizottsági munkatár ‑
sak, akik a Költségvetési és az 
Informatikai Főigazgatóságon, 
a Főtitkárságon, valamint az 
Adóügyi és Vámuniós Főigaz ‑
gatóságon illetékesek a bizott ‑
sági IT‑irányítással és egyéb 
nagyszabású IT‑rendszerek 
fejlesztésével kapcsolatos 
kérdésekben;
iii) az SIS II kifejlesztésével 
foglalkozó fővállalkozó 
(a Hewlett‑Packard és a Steria 
konzorciuma), valamint a mi ‑
nőségbiztosítási vállalkozó 
(Unisys);
iv) az EU Tanácsa titkárságának, 
valamint az Európai Parlament 
titkárságának az SIS II kifej ‑
lesztését figyelemmel kísérő 
munkatársai;v) az érintett felek képviselői hat 
tagországból (Németország, 
Spanyolország, Franciaország, 
Luxemburg, Magyarország és 
Portugália). A hat tagország 
kiválasztása úgy történt, hogy 
azok a vélemények széles ke ‑
resztmetszetét képviseljék.
b) Felmérés az SIS II kifejlesztésében 
érintett felek között valamennyi 
tagállamban, az EU Tanácsának tit ‑
kárságán, a Bizottságnál, valamint 
a Bizottság megbízásából dolgozó 
vállalkozóknál. A felmérés azt vizs ‑
gálta, hogy milyen véleménnyel 
vannak az érintettek az SIS II kifej ‑
lesztésének különböző kérdéseiről. 
A 144 kiválasztott érintett közül 
91‑en adtak választ a felmérés 
kérdéseire, ami 63% ‑os válaszadási 
arányt jelent. A tagországokból 
és a Tanácstól 81 válasz érkezett, 
a Bizottságtól és vállalkozóitól 10. 
A válaszadók háromnegyede már 
2009 ‑től vagy korábbi időponttól 
részt vett a projektben.
c) Az SIS II‑vel kapcsolatos dokumen ‑
táció és eljárások áttekintése.
12
 Észrevételek
1. szakasz: A Bizottság 
megvalósította az SIS II 
rendszert, ám több mint 
hatéves késéssel
Ellenőrzési kritériumok
08 
Az ellenőrzés a következőket vizsgálta:
a) volt‑e a projektnek reális 
ütemterve;
b) elegendő szakértő munkaerőt 
jelölt‑e ki a Bizottság a projektre, 
a projektvégrehajtás monitoringja 
és a szerződések eredményes fel ‑
ügyelete céljára;
c) jó munkakapcsolatot ápolt‑e 
a Bizottság az érdekelt felekkel, és 
figyelembe vette‑e a végfelhaszná ‑
lók véleményét;
d) világos és áttekinthető volt‑e 
a döntéshozatal szabályozása;
e) eléggé állandóak voltak‑e a rend ‑
szerkövetelmények ahhoz, hogy 
a rendszert hatékonyan lehessen 
fejleszteni.A projekt számára eredetileg 
kitűzött határidő irreális volt
09 
2001 decemberében egy tanácsi 
rendelet6 a projekt eredeti határidejét 
2006. december végére tűzte ki. Ezzel 
lehetővé tették volna az EU‑hoz 2004 ‑
ben csatlakozó országok számára, 
hogy 2006 végére a schengeni térség 
részévé váljanak. A Bizottság 2003 ‑as 
megvalósíthatósági tanulmánya ezt 
a határidőt ugyan tarthatónak ítélte, 
ám emögött az a feltételezés állt, hogy 
a követelmények állandóak lesznek, 
a specifikációkat pedig gyorsan kidol ‑
gozzák7. 2003 végére a Bizottság már 
felismerte, hogy az eredeti határidőt 
nehéz lesz tartani8, ám azt egészen 
2006 végéig mégsem vizsgálták felül. 
Az SIS II főbb érdekeltjei körében 
a számvevőszéki ellenőrzés során 
végzett felmérés legtöbb válaszadója 
(69%) nem tartotta reálisnak az eredeti 
határidőt. Az SIS II kifejlesztésének 
története a  mellékletben  található.
10 
Az ellenőrzés során végzett felmérés 
válaszadóit arra kérték, hogy súlyozzák 
a 75 hónapos késés lehetséges okait. 
A válaszadók véleménye szerint ezt 
részben az okozta, hogy az eredeti 
határidőt nem támasztotta alá reális 
technikai elemzés. Amikor súlyozniuk 
kellett az okokat, ennek a tényezőnek 
16% ‑os jelentőséget tulajdonítottak 
(lásd: 2. ábra ).6 A Tanács 2001. december 6 ‑i 
2424/2001 rendelete a Schengeni 
Információs Rendszer 
második generációjának 
(SIS II) kifejlesztéséről 
(HL L 328., 2001.12.13., 4. o.) és 
a Tanács 2001. december 6 ‑i 
2001/886/IB határozata 
a Schengeni Információs 
Rendszer második 
generációjának (SIS II) 
kifejlesztéséről (HL L 328., 
2001.12.13., 1. o.).
7 Az SIS II megvalósíthatósági 
tanulmánya, Deloitte, 
2003. április 7.
8 COM(2003) 771 végleges, 
2013. december 11.
13 Észrevételek
11 
Mivel a Bizottság nem valósította 
meg időben az SIS II‑t, ezért 2007 de ‑
cemberében az új tagországokat 
az SIS 1 módosításával léptették be 
a rendszerbe. Ez az SISone4all‑nak 
nevezett módosítás a portugál tagor ‑
szági rendszert vette mintául. Így a tíz 
csatlakozó ország közül kilenc számára 
sikerült megoldást találni9, márpedig 
az SIS II‑nek ez volt az elsődleges célja. 
Ezután még többször meghosszabbí ‑
tották az eredeti határidőt, ám ezeket 
sem tartották be, ami megnövelte 
annak a kockázatát, hogy a rendszer ‑
követelmények megváltozhatnak:
a) 2006 decemberében a határidőt 
2008 decemberéig hosszabbítot ‑
ták meg10.
b) 2008 decemberében a határidőt 
2010 decemberéig hosszabbították 
meg11.9 Ciprus nem tudta érvényesíteni 
a schengeni szabályokat, ezért 
nem csatlakozott a schengeni 
övezethez.
10 A Tanács 2006. december 21 ‑i 
2006/1007/IB határozata 
a Schengeni Információs 
Rendszer második 
generációjának (SIS II) 
kifejlesztéséről szóló 
2001/886/IB rendelet 
módosításáról (HL L 411., 
2006.12.30., 78. o.), valamint 
a Tanács 2006. december 21 ‑i 
1988/2006/EK rendelete 
a Schengeni Információs 
Rendszer második 
generációjának (SIS II) 
kifejlesztéséről szóló 
2424/2001/EK rendelet 
módosításáról (HL L 411., 
2006.12.30., 1. o.).
11 A Tanács 2008. október 24 ‑i 
1104/2008/EK rendelete 
a Schengeni Információs 
Rendszerről (SIS 1+) a Schengeni 
Információs Rendszer 
második generációjára (SIS II) 
történő átállásról (HL L 299., 
2008.11.8., 1. o.), valamint 
a Tanács 2008. október 24 ‑i 
2008/839/IB határozata 
a Schengeni Információs 
Rendszerről (SIS 1+) a Schengeni 
Információs Rendszer második 
generációjára (SIS II) történő 
átállásról (HL L 299., 2008.11.8., 
43. o.).2. ábraAz SIS II késedelmének okai
Forrás:  Az SIS II érdekeltjei körében végzett felmérés.Az eredetileg kitűzött határidő nem
alapult reális technikai elemzésen 16%Nem volt elég szakértelem a szerződésekeredményes felügyeletére 30% Egyes országok nem mutattak kellő elkötelezettséget,
és nem volt jó a munkakapcsolat 17%
A döntéshozatal nem volt
kielégítően szabályozva 11%
Változékonyak voltak
a rendszerkövetelmények 22% Egyéb 4%
14 Észrevételek
12 
2010 júniusában a Bizottság végleges 
menetrendet szabott meg az SIS II 
befejezésére, amelyet a Tanács jóváha ‑
gyott12. Ennek köszönhetően be lehe ‑
tett tartani a 2013. márciusi határidőt13, 
és az SIS II 2013 áprilisában, vagyis az 
eredetileg tervezettnél több mint hat 
évvel később beindulhatott. Az SIS II 
egy hónapos intenzív monitoring után 
teljes mértékben működőképessé 
vált, és 2013. május 1 ‑jén felváltotta az 
SIS 1 ‑et.
2007-ig a Bizottság nem 
biztosított elegendő számú, 
a kiszervezett fejlesztőmun -
kát eredményesen irányítani 
tudó szakértő munkaerőt
13 
A válaszadói vélemények szerint 
a késedelmet részben az okozta, hogy 
a Bizottságnak nem volt a szerződések 
eredményes felügyeletéhez szükséges 
szakértelemmel rendelkező elegendő 
munkatársa. Az okok súlyozásánál en ‑
nek a tényezőnek 30% ‑os jelentőséget 
tulajdonítottak14 (lásd: 2. ábra ).
14 
2002 ‑ben az SIS II‑vel foglalkozó 
bizottsági projektcsapat négy munka ‑
társból állt, egy egységvezető felügye ‑
lete alatt15. 2003 ‑ban négy további 
munkatárs csatlakozott hozzájuk16. 
A projekt kezdetén az Informatikai 
Főigazgatóság egy képviselője részt 
vett egyes üléseken. A válaszadóknak csak 10% ‑a vélte úgy, hogy a projekt 
kezdetén a Bizottság a szükséges ké ‑
pességekkel és tapasztalattal rendel ‑
kező elegendő munkatársat biztosított 
az SIS II sikeres megvalósításához.
15 
2005 ‑ben a programvezető több 
forrást kérve fordult a felső vezetés ‑
hez17: a kérelmében írottak szerint 
a helyzetet állandósult válságkezelés 
jellemezte, és a team képtelen volt 
reagálni a tagországok által felvetett 
kérdésekre. A rövid távú szerződések ‑
kel felvett munkatársak nem voltak 
megfelelő szakértelem és technikai 
készségek birtokában. A Bizottságnál 
meglévő szakértelem elégtelen voltát 
a minőségbiztosításért felelős vállal ‑
kozó is megerősítette18. A projektmun ‑
katársak majdnem felének a következő 
évben lejáró szerződése volt. Míg az 
ellenőrzés során végzett felmérésre 
válaszolva a bizottsági munkatársak 
közül senki nem találta úgy, hogy 
a magas fluktuáció akadályozta volna 
az érdekelt felekkel fenntartott jó kap ‑
csolatot, a tagországok válaszadóinak 
49% ‑a erről épp ellenkezően véle ‑
kedett. A Bizottság Belső Ellenőrzési 
Szolgálata (IAS) által végzett 2006 ‑os 
ellenőrzés19 megállapítása szerint az 
SIS II projekttel foglalkozó munkatár ‑
sak elkötelezettek és hozzáértőek, 
ám folyamatos a túlterhelésük. Ennek 
az ellenőrzésnek a nyomán a Belügyi 
Főigazgatóság további munkatársakat 
biztosított a projekthez. 2007 végén 
a Belügyi Főigazgatóságon az SIS II‑vel 
foglalkozó részleg már 12 állandó mun ‑
katársból állt, 2012 ‑re pedig 17 ‑re nőtt 
a számuk20.12 A projekt határidejét 
2013 márciusára halasztotta 
a Schengeni Információs 
Rendszerről (SIS 1+) 
a Schengeni Információs 
Rendszer második 
generációjára (SIS II) történő 
átállásról szóló 1104/2008/EK 
rendelet módosításáról szóló 
2010. június 3 ‑i 541/2010/EU 
tanácsi rendelet (HL L 155., 
2010. 6.22., 19. o.), valamint 
a Schengeni Információs 
Rendszerről (SIS 1+) 
a Schengeni Információs 
Rendszer második 
generációjára (SIS II) történő 
átállásról szóló 2008/839/IB 
határozat módosításáról szóló 
2010. június 3 ‑i 542/2010/EU 
tanácsi rendelet (HL L 155., 
2010.6.22., 23. o.).
13 SEC(2010) 1138 végleges, 
2010. szeptember 21.
14 Ez a tényező a következő 
elemekből állt össze:
a) túl kevés bizottsági 
munkatársnak van 
nagyszabású IT ‑
projektekkel és Schengen 
témakörével kapcsolatos 
tapasztalata (9%);
b) a fejlesztési fővállalkozó 
alulteljesített (9%);
c) szerződéses viták (5%);
d) a Bizottság nem 
kísérte figyelemmel 
eredményesen a fejlesztési 
fővállalkozó munkájának 
eredményeit (4%);
e) a Bizottság nem 
közölte egyértelműen 
igényeit a fejlesztési 
fővállalkozóval (3%).
15 SEC(2003) 206 végleges, 
2003. február 18.
16 COM(2003) 771 végleges.
17 A programigazgató 
2005. szeptember 16 ‑i 
feljegyzése a Jogérvényesülés, 
Szabadság és Biztonság 
Főigazgatósága felelős 
igazgatójának.
18 A minőségbiztosításért felelős 
vállalkozó eseménykövetési 
jelentése, 2005. augusztus.
19 A Belső Ellenőrzési Szolgálat 
jelentése a Jogérvényesülés, 
Szabadság és Biztonság 
Főigazgatóságának 
informatikai irányításáról 
(2006. június 8.).
15 Észrevételek
16 
Azt, hogy a Bizottságnak 2009 előtt 
nem volt elég, megfelelő szakérte ‑
lemmel rendelkező munkatársa, az 
ellenőrzés során megkérdezett mind 
a hat tagországban hangsúlyozták. 
Kettőjük szerint, akárcsak a fejlesztési 
fővállalkozó szerint a projekt hasznát 
látta volna a Bizottságon belül másutt, 
például az Informatikai Főigazgatósá ‑
gon meglévő IT‑szakértelemnek. A Bi ‑
zottság nem rendelkezett elegendő 
szakértővel a szerződés eredményes 
kezeléséhez és a produktumok minő ‑
ségének biztosításához21.
17 
2004. október 22 ‑én a HPS elnyerte az 
SIS II és a vízuminformációs rendszer 
(VIS) kifejlesztésére irányuló szerző ‑
dést. 2004. november 18 ‑án azonban 
a HPS egy sikertelen ajánlattevő felleb ‑
bezésének elbírálására várva egészen 
2005. január 31 ‑ig kénytelen volt 
felfüggeszteni a szerződéssel kapcso ‑
latos munkáját. Ezt a kezdeti késedel ‑
met az okozta, hogy a Bizottság olyan 
módszerrel értékelte az ajánlatokat, 
amely nem mutatta ki meggyőzően, 
hogy csakugyan a legjobb ajánlatot 
fogadták el (lásd: 1. háttérmagyará -
zat). A Bíróság egy jogsértés megszün ‑
tetésére irányuló eljárás keretében 
úgy ítélte meg, hogy a Bizottság hibát 
követett el a pályázatok értékelése 
során, de elutasította a sikertelen 
ajánlattevő ideiglenes intézkedés iránti 
kérelmét, mert nem támasztotta alá 
elég bizonyíték azt az állítást, hogy az 
utóbbinak súlyos és helyrehozhatatlan 
kára keletkezne22.20 2008 végén az SIS II ‑vel 
foglalkozó részleg még 
12 főből állt, majd létszámuk 
2009 végére 14 ‑re nőtt. 2010 
végén a részleg 13 főből állt, 
majd létszámuk 2011 végére 
16‑ra nőtt. A team ezenkívül 
szerződéses alkalmazottakat 
és kiküldött tagországi 
szakértőket is magában 
foglalt. A Jogérvényesülés, 
Szabadság és Biztonság 
Főigazgatóságának 2008 ‑as 
éves irányítási tervében például 
9 szerződéses alkalmazott és  
6 kiküldött tagországi szakértő 
szerepelt.
21 A Belső Ellenőrzési 
Szolgálatnak 
a Jogérvényesülés, 
Szabadság és Biztonság 
Főigazgatóságának 
informatikai irányításáról szóló 
2006. júniusi jelentése szerint 
nem volt elegendő munkaerő 
az egyre növekvő mértékű 
kiszervezés kezelésére.
22 Az Elsőfokú Bíróság elnökének 
végzése a T ‑47/04. R. sz. 
ügyben, 2005. január 31.
16 Észrevételek
18 
A Bizottság nem rendelkezett ele ‑
gendő munkatárssal a szerződés 
felügyeletére és annak megelőzésére, 
hogy a fejlesztési fővállalkozó alultel ‑
jesítsen23. A Bizottság Belső Ellenőrzési 
Szolgálatának (IAS) 2006 ‑os ellenőrzé ‑
se azért bírálta az SIS II projekt irányí ‑
tóit, mert nem sikerült biztosítaniuk, 
hogy a fejlesztési fővállalkozó időben 
és a specifikációknak megfelelően 
teljesítsen. Az ellenőrzés során meg ‑
kérdezett hat tagország közül ötben 
úgy vélték, hogy a Bizottság nem rendelkezett elegendő tapasztalattal 
a teljesítés minőségének értékelésé ‑
hez, illetve a vállalkozó teljesítmé ‑
nyének figyelemmel kíséréséhez. Az 
ellenőrzés során végzett felmérés 
válaszadóinak csak 20% ‑a találta úgy, 
hogy 2009 előtt a Bizottság eredmé ‑
nyesen kísérte figyelemmel az SIS II‑t 
kifejlesztő fővállalkozó eredményeit. 
2009 ‑től kezdve viszont 72% ‑ra nőtt 
a számarányuk, ami érzékelteti, hogy 
a Bizottság a projekt zárószakaszában 
már jobban figyelemmel tudta kísérni 
a minőség alakulását.23 A Lordok Háza Európai 
Unióval foglalkozó 
bizottsága, a 2006–2007 ‑es 
ülésszak 9. sz. jelentése, 
a Schengeni Információs 
Rendszer (SIS II), jelentés 
bizonyítékkal, 2007. március 2. 
A Bizottság sajnálatát fejezte 
ki amiatt, hogy nem sikerült 
a tőle telhető legjobb 
felügyeletet gyakorolnia 
a fejlesztési fővállalkozóval 
fenntartott kapcsolatában. 
A Bizottság kijelentette, 
hogy munkatársainak akkori 
számát tekintetbe véve nem 
felügyelhette megfelelően 
a szerződést, és nem vehette 
elejét annak, hogy a fejlesztési 
fővállalkozó alulteljesítsen.A Bizottság olcsóbbnak ítélte a nyertes ajánlatot, pedig az valójában drágább volt
Az ajánlatokat először a minőségük (műszaki értékelés), majd az áruk tekintetében értékelték (pénzügyi 
értékelés).
A beérkezett hét ajánlat közül a műszaki értékelés során a HPS, illetve a sikertelen – és később fellebbező – pá ‑
lyázó teljesített a legjobban. Kettejük pontszáma nagyjából megegyezett. A HPS 0,4% ‑kal ért el több pontot, 
mint a sikertelen ajánlattevő.
Ez a két társaság jutott tovább a pénzügyi értékelési szakaszba: ennek az eredményét a műszaki értékelés 
pontszámával egyesítve kapták végül meg a teljes pontszámot.
A pénzügyi értékelés a HPS ajánlatát 43% ‑kal olcsóbbnak találta a vetélytársáénál. Ennek eredményeként 
a HPS összességében magasabb pontszámot kapott, és elnyerte a szerződést.
Valójában azonban a HPS ajánlata 3,5% ‑kal drágább volt, mint a sikertelen ajánlattevőé (38,1  millió  euró, illet ‑
ve 36,8 millió euró).
A Bizottság azért ítélte olcsóbbnak a HPS valójában drágább ajánlatát, mert a pályázatot 15 részre osztotta. 
A Bizottság a két vállalkozó ajánlatának értékelésekor külön számított pontszámot mindegyik pályázatrészre, 
úgy, hogy azokat egyenként vetette össze a két pályázónál. Ezután (súlyozás nélkül, különbséget sem téve 
a rögzített árak és a szükség esetén külön megrendelendő tételek közt) összeadta az egyes pontszámokat: az 
így kapott pénzügyi pontszám aligha nyújtott hű képet az ajánlat egészéről.1. háttérmagyarázat
17 Észrevételek
19 
A Bizottság a teszteredményeket a fej ‑
lesztési fővállalkozó és a minőségbiz ‑
tosítási vállalkozó visszajelzései alapján 
hagyta jóvá. A rendszer problémáira 
annak 2008 végi sikertelen operatív 
tesztelésekor derült fény (ez volt az 
első alkalom, hogy a tagországok 
bevonásával került sor a központi és 
tagországi rendszerek tesztelésére). 
A projekt zárószakaszában a Bizott ‑
ság rendszerelfogadási tesztek révén 
már jobban tudta értékelni a teljesítés 
minőségét24 (lásd: 3. ábra ).20 
Mind a hat megkérdezett tagország 
úgy vélte, hogy a Bizottság irányítása 
és kommunikációja 2009 ‑től kezdve 
javult. A projekt zárószakaszát irányító 
teamben már több olyan munkatárs 
(pl. az Adóügyi és Vámuniós Főigaz ‑
gatóságról, a tagországokból, vagy 
magának az SIS II projektnek a koráb ‑
bi szakaszából) kapott szerepet, aki 
rendelkezett nagyszabású IT‑projektek 
kifejlesztésével kapcsolatos tapaszta ‑
lattal, és jól ismerte a Schengeni Infor ‑
mációs Rendszert. Az ellenőrzés során 
végzett felmérés válaszadóinak egy ‑
harmada vélekedett úgy, hogy a pro ‑
jekt élettartamának egészét tekintve 
a Bizottság a szükséges képességekkel 
és tapasztalatokkal rendelkező ele ‑
gendő munkatársat biztosított ahhoz, 
hogy sikeresen meg tudja valósítani 
az SIS II‑t. Ez jelentős javulás a projekt 
kezdetén tapasztalt szerény 10% ‑hoz 
képest (lásd: 14.  bekezdés).24 A Bel ‑ és Igazságügyi Tanács 
2009. február 26 ‑i és 27 ‑i 
következtetései üdvözölték az 
SIS II tesztelési koncepciójának 
felülvizsgálatát, mint amely 
biztosítja a tagországok 
fokozott bevonását a tesztek 
megtervezésébe és 
irányításába.3. ábraA tesztelési eljárások javulása 2009-től
Forrás:  Az SIS II érdekeltjei körében végzett felmérés.0% 20% 40% 60% 80%A teszteredmények értékelési szempontjai
egyértelműen meg voltak határozva
A Bizottság és a tagországok közötti
feladatmegosztás egyértelműen
meg volt határozva
A tesztspeciﬁkációk pontosan meg
voltak határozva
2009 előtt 2009-tőla válaszadók közül egyetértett
18 Észrevételek
Egyes tagországok és 
a Bizottság között nem volt 
jó a munkakapcsolat, és az 
utóbbi, amíg létre nem hozta 
az átfogó programirányítási 
tanácsot, nem tudott támasz -
kodni az összes végfelhasz -
náló tapasztalataira
21 
A válaszadói vélemények szerint a ké ‑
sedelmeket részben az okozta, hogy 
nem volt jó a munkakapcsolat az érde ‑
kelt felekkel, egyes tagországok pedig 
nem mutattak kellő elkötelezettséget. 
Az okok súlyozásánál ennek a tényező ‑
nek 17% ‑os jelentőséget tulajdonítot ‑
tak25 (lásd: 2. ábra ).22 
A tagországokkal készült interjúkban 
nagy hangsúlyt kapott, hogy nem zök ‑
kenőmentesek a Bizottsághoz fűződő 
kapcsolatok. Elhangzott például, hogy 
az SISVIS bizottság (lásd: 27.  bekezdés) 
parttalan viták színhelye lett. A felmé ‑
rés válaszadói közül csak 15% (egyikük 
sem a Bizottságtól) vélte úgy, hogy 
2009 előtt az SIS II projekttel kapcso ‑
latos ülések konstruktív légkörben 
zajlottak (lásd: 4. ábra ).
23 
Az SIS II 2009 előtti fejlesztésének 
munkakörnyezete elütött attól, amely ‑
ben az Adóügyi és Vámuniós Főigazga ‑
tóság ugyanebben az időben egy má ‑
sik nagyszabású IT‑rendszert fejlesztett 
ki (lásd: 2. háttérmagyarázat ).25 Ez a tényező a következő 
elemekből állt össze:
a) Egyes tagországok 
ellenezték a projektet , 
vagy nem kötelezték el 
magukat mellette (8%).
b) Egyes érdekeltek 
között nem volt jó 
a munkakapcsolat (5%).
c) Az SIS II nem volt 
stratégiailag fontos, 
különösen az SISone4all 
bevezetése után nem 
(4%).4. ábraEgyes tagországok és a Bizottság között 2009 előtt nem volt jó munkakapcsolat
Forrás:  Az SIS II érdekeltjei körében végzett felmérés.A Bizottság jól működött együtt a tagországokkal
azok rendszereinek kifejlesztésében
A Bizottság a javításokban felhasználta
az érintettek javaslatait
A Bizottság kölcsönös bizalmon alapuló, eredményes
kapcsolatot tartott fenn a tagországokkal
Az üléseken konstruktív hangulat uralkodott
Az érintetteket megfelelően bevonták
a döntéshozatalba
0% 20% 40% 60% 80%
2009 előtt 2009-tőla válaszadók közül egyetértett
19 Észrevételek
24 
Számos tényező járult hozzá ahhoz, 
hogy egyes tagországok nem mutattak 
kellő elkötelezettséget, illetve hogy 
a munkakapcsolatok rosszak voltak:
a) A Bizottság nem tartozott a rend ‑
szer használói közé, ezért, noha 
alkalmazott néhány tagállami 
szakértőt, nem volt birtokában 
az üzleti és felhasználói igények 
megértéséhez szükséges részletes 
ismereteknek a végfelhasználók 
gyakorlatáról.b) A Bizottságnak nem sikerült 
felhasználnia valamennyi olyan 
tagország tapasztalatait, amelyek 
végfelhasználóként jól ismerték 
a meglévő rendszert. Sor került 
ugyan olyan ülésekre, ahol a tag ‑
országok ismertethették a végfel ‑
használók nézeteit a Bizottsággal 
(ilyen alkalmak voltak pl. a tag ‑
országi projektirányítók, az SIS II 
Bizottság, az „SIS II barátai” és az 
SIS II munkacsoport ülései), ám 
2009 előtt a Bizottság mégsem 
vonta be kellőképpen a tagorszá ‑
gokat, s ezek úgy érezték, hogy ki 
vannak zárva a döntéshozatalból 
(lásd: 4. ábra ). Mind a hat megkér ‑
dezett tagország úgy vélte, hogy 
a végfelhasználók véleményét nem 
vették kellően figyelembe.Az Adóügyi és Vámuniós Főigazgatóság IT -rendszereinek kifejlesztése:  
a siker néhány fontos tényezője
Az Adóügyi és Vámuniós Főigazgatóság sikeresen fejlesztett ki több nagyszabású IT‑rendszert a részt vevő 
országok számára, TEMPO nevű módszertana segítségével26. A Bizottság Belső Ellenőrzési Szolgálatának az 
Adóügyi és Vámuniós Főigazgatóság nagyszabású IT‑rendszereiről szóló 2006 ‑os jelentése szerint az új szá ‑
mítógépesített árutovábbítási rendszer (NCTS) kifejlesztése követendő például szolgálhat a projektirányítás ‑
ban. Az NCTS rendszer révén a részt vevő országok vámhivatalai elektronikus üzeneteket váltanak a behozott 
árukról, biztosítandó, hogy az áruk végső rendeltetési helyén az érintettek megfizessék a vámot. A Bizottság 
az NCTS‑t nagyságrendileg az SIS II projekthez hasonlónak ítélte27.
Az Adóügyi és Vámuniós Főigazgatóság szerint az NCTS‑hez hasonló nagyszabású IT‑projektek fejlesztésénél 
a siker legfontosabb tényezője a kommunikáció a részt vevő országokkal, illetve a velük kiépített formális és 
informális kapcsolatok – a bizalom, az együttműködés és az eredmények elérése iránti közös eltökéltség meg ‑
teremtése érdekében.
26 TEMPO = TAXUD electronic management for projects online (az Adóügyi és Vámuniós Főigazgatóság online elektronikus projektirányítása): 
a TAXUD által kidolgozott projektirányítás ‑módszertan.
27 COM(2001) 720 végleges, 2001. december 18., 1. melléklet, 5.1.2. szakasz, valamint COM(2003) 771, 3. melléklet, 5.1.2. szakasz.
Forrás:  Európai Számvevőszék, az Adóügyi és Vámuniós Főigazgatóságnál készült interjúk alapján.2. háttérmagyarázat
20 Észrevételek
c) A Bizottság keretet biztosított 
a tagországoknak, hogy kommuni ‑
kálni tudjanak a fejlesztési fővál ‑
lalkozóval. A hat megkérdezett 
tagország közül ötben azonban 
ezt nem találták eredményesnek. 
A Bizottság a tagországok ismételt 
kérése ellenére sem bocsátotta 
rendelkezésükre a fejlesztési fővál ‑
lalkozói szerződés egy példányát 
egészen 2009 ‑ig, a Jogi Szolgálat 
ellenkező értelmű tanácsáig.
d) Egyes tagországok nem voltak 
meggyőződve arról, hogy csak ‑
ugyan szükség van az SIS II‑re.
e) A teljesítés rossz minősége gyen ‑
gítette a tagországok abba vetett 
bizalmát, hogy a Bizottság képes 
az SIS II megvalósítására (lásd: 
16. bekezdés).
25 
A felmérés tanúsága szerint a tagorszá ‑
gokhoz fűződő kapcsolatok 2009 után 
javultak (lásd: 4. ábra ). Ennek a válto ‑
zásnak több oka volt:
a) A Bizottság 2009 ‑ben létrehoz ‑
ta az átfogó programirányítási 
tanácsot (Global Project Man ‑
agement Board, GPMB), s ennek 
köszönhetően a tagállami vég ‑
felhasználók hozzájárulhattak 
a projekt zárószakaszához nézete ‑
ikkel és tapasztalatukkal. A GPMB 
heti ülésein képviseltette magát 
a Bizottság, legfeljebb nyolc 
tagország szakértői (akik inkább 
a végfelhasználókat, semmint saját 
országukat képviselték), valamint 
a vállalkozók. A GPMB ülései révén 
a tagországok és a fejlesztési fővál ‑
lalkozó gyakrabban érintkezhettek 
egymással.b) Javult a Bizottság irányítá ‑
sa és kommunikációja (lásd: 
20. bekezdés).
c) A helyzet 2009 ‑es összevetése 
egy alternatív forgatókönyvvel 
további indokot szolgáltatott az 
SIS II projekt folytatásához (lásd: 
63. bekezdés).
d) A fejlesztési fővállalkozó 2010 ‑
től kezdve jobban teljesített 
a projekt zárószakaszában (lásd: 
41. bekezdés).
Nem volt világos minden 
érdekelt számára, hogy ki 
hozza meg a fő döntéseket
26 
Az SIS II kifejlesztéséről készült 2011 ‑es 
vizsgálatában28 az Európai Politikatu ‑
dományi Központ (Centre for European 
Policy Studies, CEPS) a következőképp 
ábrázolta a projekt irányítási keret ‑
rendszerét (lásd: 5. ábra ):
27 
A 2001 ‑es jogszabályok értelmében az 
SIS II kifejlesztése az SISVIS bizottság 
által segített Bizottság feladata. Ha az 
SISVIS bizottság nem ért egyet a Bi ‑
zottság által javasolt egyes intézkedé ‑
sekkel, a Tanács kötelezheti a Bizottsá ‑
got, hogy vizsgálja felül a javaslatát29. 
A Bizottság Belső Ellenőrzési Szolgá ‑
lata 2006 ‑os ellenőrzésének megál ‑
lapítása szerint a projekt irányítási 
mechanizmusai korlátozzák azt, hogy 
a Bizottság mennyire képes operatív 
kérdéseket kezelni.28 The Difficult Road to the 
Schengen Information 
System II („Schengeni 
Információs Rendszer: 
nehéz út vezet az SIS II ‑ig”), 
Joanna Parkin, Európai 
Politikatudományi Központ, 
2011. április.
29 Az SISVIS bizottság segítette 
a Bizottságot a Schengeni 
Információs Rendszer 
második generációjának 
(SIS II) és a vízuminformációs 
rendszernek (VIS) 
a kifejlesztésében. 
A 2001/886/IB tanácsi 
határozat két döntéshozatali 
eljárást határozott meg. Ezek:
i) Szabályozási eljárás az 
olyan nagyobb horderejű 
döntéseknél, mint 
a következő kérdésekre 
vonatkozóak: az SIS II 
felépítése, adatvédelem, 
a tagországok számára 
komoly pénzügyi 
vagy technikai 
következményekkel járó 
problémák, biztonsági 
kérdések. Ha az SISVIS 
bizottság nem ért egyet 
a Bizottság által javasolt 
egyes intézkedésekkel, 
a Tanács kötelezheti 
a Bizottságot, hogy 
vizsgálja felül a javaslatát.
ii) Minden egyéb ügyben: 
irányítási eljárás. Ha az 
SISVIS bizottság nem 
ért egyet a Bizottság 
által javasolt egyes 
intézkedésekkel, a Tanács 
eltérő döntést hozhat.
21 Észrevételek 5. ábraAz SIS II irányítási keretrendszere 2010-től
Megjegyzés:
A nyilak az alá ‑fölé rendeltségi viszonyokat mutatják
NPM  Tagországi projektirányítók ülése (National Project Managers meeting)
Tagország  Schengeni tagországok
GPMB  Átfogó programirányítási tanács (Global Project Management Board, GPMB)
FoSIS  Az SIS II barátai (Friends of SIS II)
MDC  Fejlesztési fővállalkozó
SIS II TF  SIS II munkacsoport (SIS II Task Force)
QAC  Minőségbiztosítási vállalkozó
SIS TECH  Schengeni kérdésekkel foglalkozó munkacsoport (SIS TECH formáció)
TAG  Tesztelési tanácsadó csoport (az SISVIS bizottság tanácsadó munkacsoportja)
SIS SIRENE  Schengeni kérdésekkel foglalkozó munkacsoport (SIS SIRENE formáció)
CMB  Változtatáskezelő tanács (az SISVIS bizottság tanácsadó munkacsoportja)
CATS  A 36. cikk alapján létrehozott bizottság
SISVIS bizottság  Az SIS II és a vízuminformációs rendszer (VIS) kifejlesztésében a Bizottságot segítő bizottság 
SIS II TECH  Az SISVIS bizottság SIS II TECH formációja
SIRENE  Az SISVIS bizottság SIRENE formációja
Forrás:  az Európai Politikatudományi Központ és a Belügyi Főigazgatóság.Europol
EurojustSISVIS BizottságMDC
QAC Belügyi 
FőigazgatóságBIZOTTSÁG
GPMB
SIS II
TECHSIRENE
NPM CMB TAG
TagországTagországTagország
TagországTANÁCS 
(COREPER)
CATS
SIS
SIRENEEURÓPAI 
PARLAMENT
FoSIS
SIS II TFSIS
TECH
22 Észrevételek
28 
Az SIS II‑ben érintettek nem mindegyi ‑
ke számára volt világos, hogy a gya ‑
korlatban kik hozzák a fő döntéseket. 
Az SISVIS bizottsági üléseiről ugyan 
készült jegyzőkönyv, ám a határoza ‑
tokat nem vezették külön, pedig úgy 
minden fontos döntés könnyen vissza ‑
kereshető és értelmezhető lett volna. 
Az ellenőrzés során végzett felmérés 
során a megkérdezettek fele úgy 
vélte, hogy a legfontosabb döntéseket 
a 2009 előtti időszakban a Bizottság 
hozta meg (lásd: 6. ábra ). Az átfogó 
programirányítási tanács 2009 ‑es létre ‑
hozása után az ilyen választ adók ará ‑
nya 24% ‑ra csökkent. Noha nem dön ‑
téshozó, hanem tanácsadó testületről 
volt szó, 34% úgy vélekedett, hogy 
a legfontosabb döntéseket ez a tanács 
hozta. A válaszadók véleménye szerint 
egyes késedelmek a bonyolult és nem 
egyértelmű döntéshozatalból adódtak. 
Az okok súlyozásánál ennek a tényező ‑
nek 11% ‑os jelentőséget tulajdonítot ‑
tak (lásd: 2. ábra ).A rendszerkövetelmények 
a projekt zárószakaszáig 
nem voltak eléggé állandóak
29 
A válaszadók véleménye szerint egyes 
késedelmeket a rendszerkövetelmé ‑
nyek változékonysága okozott. Az 
okok súlyozásánál ennek a tényezőnek 
22% ‑os jelentőséget tulajdonítottak 
(lásd: 2. ábra ).6. ábraAz érdekeltek percepciója arról, hogy a gyakorlatban ki hozta a legfontosabb 
döntéseket
Forrás:  Az SIS II érdekeltjei körében végzett felmérés.0%10%20%30%40%50%60%
Bizottság Tanács A Bizottság és
a Tanács együttSISVIS
bizottságFejlesztési
vállalkozóGPMB Nem egyértelmű Egyébaz ellenőrzés során végzett felmérés válaszadói
közül ennyi en vélték úgy, hogy a legfontosabb
döntéseket a következő szereplő hozza:
2009 előtt 2009-től
23 Észrevételek
30 
A 2003 júniusában közétett pályázati 
dokumentáció vázlatos leírást adott 
a rendszer felépítéséről és a funkcioná ‑
lis, műszaki, teljesítménnyel kapcsolatos 
és migrációs követelményekről. Ezen 
specifikációk alapján 2004 októberében 
a HPS nyerte el a központi rendszer ki ‑
fejlesztésére irányuló szerződést. Ekkor 
el is kezdett dolgozni az I. szakaszon30, 
vagyis a részletes specifikációk kidol ‑
gozásán. A rendszerkövetelmények ké ‑
sőbbi változtatásai azonban a fejlesztési 
szerződés módosítását tették szüksé ‑
gessé, s ez hozzájárult a késedelmekhez.
31 
Például az SIS II létrehozásáról, működ ‑
tetéséről és használatáról 2006 decem ‑
berében hozott rendeletben a fel ‑
használók igényeinek megfelelően 
szerepel egy új funkció, az „adatokra 
vonatkozó haladék”. Ez azt jelenti, hogy 
a tagállamok kapnak három évet annak 
biztosítására, hogy az SIS 1 ‑ből átvitt 
figyelmeztető jelzések megfeleljenek 
a jogszabályi előírásoknak31. Az adatok ‑
ra vonatkozó haladék nem volt része 
a pályázati dokumentációnak, hanem 
egy szerződésmódosításba került bele32.32 
Egyes módosítások, például a kapaci ‑
tás növelése, részben a projekt vártnál 
hosszabb időtartamából adódtak. Az 
első, 2004 ‑es szerződés egy 2006 ‑ban 
indítandó rendszerre vonatkozott, 
amelynek 15 millió figyelmeztető 
jelzést kellett tudnia kezelni, illetve 
ezt a számot műszaki változtatások 
nélkül 22 millióra emelni. 2007 után 
a figyelmeztető jelzések egyre gyor ‑
suló ütemben szaporodtak, aminek 
következtében megváltoztak a rend ‑
szer kapacitására vonatkozó köve ‑
telmények. A projekt zárószakaszára 
tett módosítás már olyan rendszert írt 
elő, amelynek 70 millió figyelmeztető 
jelzést kellett tudnia kezelni, ami adott 
esetben 100 millióra emelhető, a Bi ‑
zottság 2009 ‑es volumetrikus tanul ‑
mánya előrejelzéseinek megfelelően. 
A 2013. áprilisi migráció időpontjában 
a figyelmeztető jelzések száma 46 mil ‑
lió volt. A  7. ábra  bemutatja, hogyan 
változott az SIS adatbázisában szerep ‑
lő adatok száma.30 A szerződés két szakaszra 
oszlott: az I. szakasz volt 
a műszaki tervezésé, 
a II. szakasz pedig a rendszer 
kifejlesztéséé és átadásáé.
31 A Schengeni Információs 
Rendszer második 
generációjának 
(SIS II) létrehozásáról, 
működtetéséről és 
használatáról szóló 
2006. december 20 ‑i 
1987/2006/EK európai 
parlamenti és tanácsi rendelet 
(HL L 381., 2006.12.28., 4. o.) 
54. cikkének (1) bekezdése, 
valamint a Schengeni 
Információs Rendszer 
második generációjának 
(SIS II) létrehozásáról, 
működtetéséről és 
használatáról szóló, 
2007. június 12 ‑i 2007/533/IB 
tanácsi határozat (HL L 205., 
2007.8.7., 63. o.) 70. cikkének 
(1) bekezdése.
32 A JAI ‑C3‑2003 ‑01. szerződés 
2008. április 30 ‑i, 4. sz. 
módosítása.7.  áb raAz SIS adatbázisában szereplő adatok számának változása
Forrás:  Európai Számvevőszék, a Tanács statisztikái, az SIS II dokumentációja és a Bizottság 2009 ‑es volumetrikus tanulmánya alapján.Tényleges SIS 1 Az SIS II tervezett kapacitása
A 2009-es volumetrikus tanulmány előrejelzései020406080100120140
2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019 2021 2023 2025Millió bejegyzés
24 Észrevételek
2. szakasz: A központi 
rendszer és a hálózat 
kifejlesztésének ára 
23 millió  euróról 189  mil -
lió euróra emelkedett
Ellenőrzési kritériumok
33 
Az ellenőrzés a következőket vizsgálta:
a) reális kezdeti költségvetést készí ‑
tett‑e a Bizottság;
b) elkerülte‑e a Bizottság a költségek 
növekedését okozó késedelmeket;
c) biztosította‑e a Bizottság, hogy 
a vállalkozó időben, az előírt minő ‑
ségben szállítsa a termékeket,d) állandóak voltak‑e 
a követelmények;
e) jó volt‑e a pótlólagosan elvégzett 
munkák értékarányossága.
A Bizottság 2010-ig nem 
értékelte újra 2003-as teljes 
projektköltségvetését
34 
2001. júniusában a Tanács 14,6 mil ‑
lió euróra becsülte az SIS II kifejleszté ‑
sének költségét. A Bizottság 2001. de ‑
cemberi közleménye33 23 millió  euróra 
növelte ezt az összeget. Két évvel 
később ugyanezt az összeget a Bizott ‑
ság már 35,3 millió euróra becsülte34. 
A projekt végére, 2013 ‑ra a rendszer 
kifejlesztésének becsült költsége 
már elérte a 188,6 millió eurót (lásd: 
8. ábra ).33 COM(2001) 720 végleges.
34 COM(2003) 771 végleges.8. ábraAz SIS II költségvetésének alakulása
Forrás:  Európai Számvevőszék, az SIS II dokumentációja alapján.(millió euró)
2001-es tanácsi 
rendelet és 
határozat2001-es bizottsági 
közlemény2003-as bizottsági 
közlemény2010-es bizottsági 
szolgálati munka-
dokumentumKötelezettség -
vállalások a  projekt 
végéig, 2013 
áprilisáig
Megtervezés, kifejlesztés 
és migráció 14,617, 2 31,3124,5122,8
Hálózat 1,0 45,3
Szerződések összesen 14,6 18,2 31,3 124,5 168,1
Bizottsági személyzeti és 
adminisztratív költségeknem áll rendelkezésre 4,8 4,0 20,520,5
(2010-es becslés 
alapján)
Összesen 14,6 23,0 35,3 145,0 188,6
25 Észrevételek
35 
A Bizottság hangsúlyozta, hogy 
a 2001 ‑es kezdeti költségbecslése az 
akkor rendelkezésre álló információ ‑
kon alapult, és csak ideiglenes mun ‑
kahipotézisnek volt tekinthető. Ezt 
azután 2003 decemberében frissítette, 
figyelembe véve az újabb információ ‑
kat, többek között a megvalósítható ‑
sági tanulmányt. Ez azonban továbbra 
is csak munkahipotézis volt, olyan 
összeg, amelyet még megnövelhet ‑
tek a felhasználói követelményekkel 
kapcsolatos döntések vagy a szűkre 
szabott határidő betartásához szüksé ‑
gesnek bizonyulható külső támogatás.
36 
A Bizottság akkor sem állt elő felül ‑
vizsgált, reálisabb költségbecsléssel, 
amikor már teljesebb körű informá ‑
ció állt a rendelkezésére a rendszer 
és a hálózat kialakításáról, s egyben 
ráébredt a projektnek és környezeté ‑
nek nehézségére és bonyolultságára. 
Például a hálózat költsége, miután azt 
2001 ‑ben 1 millió euróra becsülték, 
a 2003 ‑as becslésben nem szerepelt, 
azzal az indokkal, hogy ez a költség 
a közösségi költségvetésben másutt 
jelentkezik. A Bizottság 2005 máju ‑
sában bemutatott költségvetésében 
132 millió euró szerepelt az SIS II 2007 
elejére tervezett bevezetését követő, 
2007 és 2013 közötti működési költsé -
geire35. Ebben szerepelt olyan infor ‑
máció, hogy a tagországi SIS II hozzá ‑
férési pontokhoz vezető külön vonal 
hálózati költsége évi 6 millió euró 
volna. Az SIS II kifejlesztése  átfogó 
projektköltségvetésének újabb bemu ‑
tatására azonban egészen 2010 ‑ig nem 
került sor: a Bizottság ekkor mutatta 
be az addigi kötelezettségvállalásokat, 
illetve az SIS II teljes kifejlesztésének 
várható teljes költségét36. 37 
A felmérés során a válaszadók, noha 
többségük 2001 ‑ben nem vett részt az 
SIS II projektben, 57% ‑ban vélekedtek 
úgy, hogy az eredeti, 23 millió eurós 
projektköltségvetés már az akkor 
rendelkezésre álló információkhoz 
képest is irreális volt. Többek között 
nem reális határidővel számolt (lásd: 
9. és 10.  bekezdés), ahogy a 2003 ‑as, 
felülvizsgált becslés is. A felmérésben 
a válaszadóknak súlyozniuk kellett 
a központi rendszer kifejlesztése 
költségnövekedésének egyes okait. 
Véleményük szerint a növekedést 
többek közt az okozta, hogy a kezdeti 
költségvetés nem alapult reális tech ‑
nikai elemzésen. Az okok súlyozásakor 
ennek a tényezőnek 24% ‑os jelentősé ‑
get tulajdonítottak (lásd: 9. ábra ).35 COM(2005) 236 végleges 
(2005. május 31.) és 
COM(2005) 236 végleges/2 
(2005. augusztus 23.). 
A pénzügyi kimutatásban 
szereplő 132 millió eurós 
költségvetési keret fedezte 
a központi SIS II rendszer 
és a hálózat működési 
költségeit, valamint magában 
foglalt egy biometrikus 
azonosító alapján működő 
keresőprogram kifejlesztésére 
és működtetésére szánt 
40 millió eurót.
36 SEC(2010) 436 végleges, 
2010. április 12.
26 Észrevételek
Az SIS II késedelmes meg -
valósítása költségnövekedés -
sel járt
38 
Az SIS II‑t eredetileg – az új tag ‑
országok igényeinek kielégítésé ‑
re – 2006 decemberére tervezték 
befejezni, de ez csak több mint hat év 
késéssel, 2013 áprilisában történt meg 
(lásd 9–32.  bekezdés). A felmérés során 
a válaszadók úgy vélték, hogy a költ ‑
ségek növekedését részben a projekt ‑
határidő jelentős kitolódása okozta. Az 
okok súlyozásakor ennek a tényezőnek 
31% ‑os jelentőséget tulajdonítottak (lásd:  9. ábra ). A hosszabb projektidő ‑
tartam miatt megnőttek egyes költ ‑
ségek is, például a minőségbiztosítás 
és a hálózat használatának költsége. 
Noha a fejlesztési fővállalkozói szerző ‑
dés szerint az SIS II‑t rögzített áron kel ‑
lett kifejleszteni, a késedelmek miatt 
például frissítések váltak szükségessé 
(lásd: 43.  bekezdés), illetve a figyel ‑
meztető jelzések számának erőteljes 
növekedése miatt 2007 ‑től növelni 
kellett a kapacitást (lásd: 32.  bekezdés). 
Ezért mindazok a tényezők, amelyek 
hozzájárultak az SIS II késedelméhez, 
hozzájárultak egyben a költségek nö ‑
vekedéséhez is.9. ábraA központi SIS II költségnövekedésének okai
Forrás:  Az SIS II érdekeltjei körében végzett felmérés.Gyenge volt a vállalkozó teljesítménye  10%Egyéb 3%
Változtak a követelmények  27%
A vállalkozónak erős volt
a tárgyalási pozíciója  5%Az eredeti költségvetés nem alapult
reális technikai elemzésen 24%
A projekt tovább
tartott a vártnál 31%
27 Észrevételek
A fejlesztési fővállalkozó 
a projekt első részében 
a vártnál rosszabbul teljesítő 
rendszert valósított meg
39 
Elégtelen erőforrásai miatt a Bizottság 
nem tudta eredményesen felügyelni 
a fejlesztési fővállalkozót (lásd: 18.  be‑
kezdés). 2005 ‑ben a tagországok már 
felhívták a figyelmet a HPS által szol ‑
gáltatott első dokumentumok gyenge 
minőségére37. Az ellenőrzés során 
megkérdezett hat tagország közül 
ötben, valamint a minőségbiztosítási 
vállalkozó úgy vélték, hogy a HPS által 
megadott első specifikációk gyenge 
minőségűek voltak. A rendszer opera ‑
tív tesztjének (OST) 2008.  decemberi 
sikertelensége rávilágított, hogy a HPS 
a vártnál rosszabbul teljesítő rendszert 
valósított meg (lásd: 19.  bekezdés). Az, 
hogy nem sikerült időben és az előírt 
minőségben teljesítenie, hozzájárult 
a projekt késedelméhez, ez pedig 
megnövelte a költségeket (lásd: 38.  be‑
kezdés). A válaszadói vélemények 
szerint a költségnövekedésnek részben 
a fejlesztési fővállalkozó gyenge telje ‑
sítménye az oka. Az okok súlyozásakor 
ennek a tényezőnek 10% ‑os jelentősé ‑
get tulajdonítottak (lásd: 9. ábra ).
40 
A Bizottság csak 390  000  euró összegű 
(vagyis a 82,4 millió eurós végleges 
szerződési érték 0,5% ‑ánál is keve ‑
sebb) előre kikötött kártérítést tudott 
kiróni a HPS‑re38, mert az nem adta 
be időben a rendszer operatív teszt ‑
jéről szóló jelentést. A teljesítménnyel 
kapcsolatos további problémák nem 
vezettek pénzügyi szankciókhoz39.41 
A fejlesztési fővállalkozó sikerrel ment 
át 2010  márciusában az első mérföld ‑
kőteszten, és sikeresen teljesítette 
a projekt zárószakaszát, többek közt 
2012  májusában a második mérföld ‑
kőtesztet (lásd: 63.  bekezdés). Míg 
csak a válaszadók 11% ‑vélte úgy, hogy 
a Bizottság a 2009 ‑et megelőző idő ‑
szakban eredményes kapcsolatot tar ‑
tott fenn a fejlesztési fővállalkozóval, 
ennek a válasznak az aránya a 2009 ‑cel 
kezdődő időszakban 64% ‑ra nőtt. Az 
ellenőrzés során megkérdezett hat 
tagország közül négyben említették, 
hogy a fejlesztési fővállalkozó irányító 
teamjében beállott változások 2010 ‑
től pozitív hatással voltak a projekt 
zárószakaszának végrehajtására.
A rendszerkövetelmények 
változásai költségnöveke -
déssel jártak
42 
A válaszadói vélemények szerint a költ ‑
ségek növekedését részben az olyan 
új vagy megváltozott követelmények 
okozták, mint az adatokra vonatkozó 
haladék vagy a kapacitásnövelés (lásd: 
31. és 32.  bekezdés). Az okok súlyozása ‑
kor ennek a tényezőnek 27% ‑os jelen ‑
tőséget tulajdonítottak (lásd: 9. ábra ).37 Észrevételek az SIS II ‑ről 
szóló bizottsági teljesítési 
beszámolóról, az Európai Unió 
Tanácsának 2005. május 13 ‑i 
8861/05 feljegyzése, az SIS ‑
TECH munkacsoporttól az 
SIS‑SIRENE munkacsoportnak.
38 A HPS ‑szel kötött – az SIS II 
szerződéssel egyesített – VIS ‑
szerződés kapcsán a Bizottság 
kb. 9 millió euró előre kikötött 
kártérítést rótt ki, ami a VIS ‑
szerződés értékének több 
mint 20% ‑a.
39 A Belső Ellenőrzési 
Szolgálatnak 
a Jogérvényesülés, 
Szabadság és Biztonság 
Főigazgatóságának 
IT‑irányításáról szóló 
2006. júniusi jelentése szerint 
a produktumok minősége 
a főigazgatóság észlelése 
szerint nem volt kielégítő. 
A jelentés javasolta, hogy 
a produktumok ellenében 
teljesített kifizetések 
tükrözzék jobban az elvégzett 
munkát, és hogy a jövőbeni 
szerződések eredményesebb 
szankcionáló mechanizmussal 
biztosítsák az alapvető 
minőségi előírásoknak 
megfelelő produktumok 
időben történő szolgáltatását.
28 Észrevételek
43 
A követelmények változásai módosítá ‑
sokat tettek szükségessé a fejlesztési 
fővállalkozói szerződésben, s ez költ ‑
ségvonzattal járt. Az adatokra vonat ‑
kozó haladék bevezetése 505 000  euró 
költséggel járt. A legjelentősebb 
a 2010.  decemberi 15.  sz. módosítás 
volt, amely 35,0  millió  euró költség ‑
gel járt a projekt zárószakaszában. Ez 
a módosítás jelentős átalakítással járt40, 
és új követelmények beépítését tette 
szükségessé a rendszer kapacitását, 
a teljesítményt, a tesztelési stratégiát, 
az interfész‑ellenőrzési dokumentu ‑
mokat, a szoftverfrissítéseket és rend ‑
szermigrációkat illetően41.A Bizottság a fejlesztési 
fővállalkozói szerződés érté -
két tárgyalásos módosítások -
kal 20  millió  euróról 82  mil -
lió euróra növelte
44 
A HPS‑szel 2004 októberében az SIS II 
kifejlesztésére kötött eredeti szerződés 
értéke 20,3 millió euró volt42. A szerző ‑
dés rögzített árra szólt, és nem tartal ‑
mazott árakat olyan kisebb, gondosan 
meghatározott munkacsomagokra, 
amelyeket alapul lehetett volna venni 
a projekt újratárgyalás nélküli módo ‑
sításához. A szerződés módosításai 
2013 ‑ra 82,4 millió euróra emelték, 
vagyis megnégyszerezték annak ér ‑
tékét43. A 10. ábra  bemutatja, hogyan 
alakult az SIS II fejlesztési fővállalkozói 
szerződésének értéke.40 A tárgyalásos eljárás értékelő 
bizottsága első ülésének 
következtetései, C2 ‑2009 ‑01 
SIS II, 2010. szeptember 17.
41 SEC(2010) 1138 végleges.
42 3,3 millió euró az I. szakaszra (a 
részletes műszaki tervezés), és 
17,0 millió euró a II. szakaszra 
(a rendszer kifejlesztése és 
átadása).
43 Az SIS II és a VIS fejlesztési 
fővállalkozói szerződése 
összesen 27 ízben módosult 
(a két rendszerre vonatkozó 
két szerződést egy közös 
megállapodásba vonták 
össze).10. ábraAz SIS II fejlesztési fővállalkozói szerződése értékének alakulása
Forrás:  Európai Számvevőszék, az SIS II szerződés módosításainak alapján.0102030405060708090
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 20132. sz. módosítás4. sz.5. sz.9., 11. sz.12., 13., 15. sz.
(Záró projektszakasz)24., 25., 27. sz.millió euró összesített    
29 Észrevételek
45 
A 2006 és 2008 között elfogadott mó ‑
dosítások a fejlesztési fővállalkozóval 
kötött szerződés értékét 14,1  millió  eu‑
róval (69%) 34,4 millió euróra növelték 
(lásd: 10. ábra ). A 2006. decemberi 
első, 4 millió eurós növelés előtt (2. sz. 
módosítás) a Belügyi Főigazgatóság 
kikérte a Költségvetési Főigazgató ‑
ság tanácsát arról, hogy tárgyalhat‑e 
a szerződés értékének megnövelé ‑
séről a vállalkozóval. A Költségvetési 
Főigazgatóság azt a tanácsot adta, 
hogy a költségvetési rendelet végre ‑
hajtási szabályai 126. cikke (1) bekezdé ‑
sének (e) albekezdése alapján a Bel ‑
ügyi Főigazgatóság tárgyalhat olyan 
kiegészítő szolgáltatásokat érintő 
módosításokról, amely szolgáltatások 
nem szerepeltek az eredeti szerződés ‑
ben, de időközben szükségessé váltak. 
E cikk értelmében a módosítások 
összértéke nem haladhatja meg az első 
szerződés összegének 50% ‑át44. Az 
SIS II szerződés eredeti értéke 20,3 mil ‑
lió euró volt, így a 126.  cikk (1)  bekez ‑
désének (e)  albekezdése alapján elfo ‑
gadott módosítások összértéke nem 
haladhatta meg a 10,2  millió  eurót.
46 
2008 ‑ban a módosítások teljes érté ‑
ke elérte az 50% ‑os határt. A Belügyi 
Főigazgatóság további tárgyalásos 
módosításokat eszközölt a költség ‑
vetési rendelet végrehajtási sza ‑
bályai 126.  cikke (1)  bekezdésének 
(b) albekezdése alapján45. Ez a cikk 
nem szab felső határt a módosítások 
összértékének, azonban csak abban az 
esetben alkalmazható, ha a szerződést 
csak egy adott cégnek lehetett oda ‑
ítélni (az ún. technikai kizárólagosság 
esete).47 
Az SIS II‑t a pályázati kiírás nem olyan, 
modulokból álló rendszerként írta le, 
amelynek egyes összetevőit egy új 
vállalkozó könnyen fölhasználhatná46. 
A Belügyi Főigazgatóság úgy határo ‑
zott, hogy a projekt zárószakaszának 
2010. évi, 35,0 millió euró értékű mó ‑
dosításáról szóló szerződést műszaki 
okok miatt csak a fejlesztési fővállal ‑
kozónak, a HPS‑nek lehet odaítélni. 
A Főigazgatóság úgy ítélte meg, hogy 
egyetlen más vállalkozó sem tud ‑
ta volna megfelelő minőségben és 
határidőn belül, ugyanazon az áron 
megvalósítani az SIS II‑t. Ezenkívül 
egy új pályázati eljárás több időbe 
került volna. A Bizottság megítélése 
szerint továbbá, mivel az SIS II szerző ‑
dést összevonták a vízuminformációs 
rendszerről szóló szerződéssel, ezért 
az SIS II szerződést nem lehetett volna 
úgy felbontani, hogy az ne legyen 
zavaró hatással az utóbbira.
48 
A Bizottság véleménye szerint a gon ‑
dos pénzgazdálkodás elve nem igazolt 
volna új versenyeztetési eljárást. Ennek 
következtében 20,3  millió  euróról 
82,4 millió euróra növelte egy olyan 
vállalkozóval kötött szerződés értékét, 
aki 2008 ‑ban a vártnál rosszabbul 
teljesítő rendszert valósított meg47. Ez 
egy sor tárgyalásos módosítás révén 
történt. A költségvetési rendelet ugyan 
biztosítja ilyen eljárás lehetőségét, ám 
minden tárgyalásos eljárásnak ereden ‑
dő kockázata, hogy a kifizetett ár nem 
versenyképes.44 A költségvetési rendelet 
végrehajtási szabályai 
126. cikke (1) bekezdésének 
(e) albekezdése kimondja, 
hogy az ajánlatkérő 
alkalmazhatja a tárgyalásos 
(azaz versenyeztetés nélküli) 
eljárást olyan kiegészítő 
szolgáltatások esetében, 
amelyek az elsőként 
megkötött szerződésben 
nem szerepeltek, de előre 
nem látható körülmények 
miatt szükségessé váltak az 
alapszolgáltatás teljesítéséhez, 
s amelyek nem választhatóak 
el az alapszerződéstől 
anélkül, hogy az jelentős 
hátrányt okozna. A kiegészítő 
szerződések összértéke nem 
haladhatja meg az eredeti 
szerződés összegének 50% ‑át.
45 A költségvetési rendelet 
végrehajtási szabályai 
126. cikke (1) bekezdésének 
(b) albekezdése kimondja, 
hogy az ajánlatkérő 
alkalmazhatja a tárgyalásos 
eljárást (verseny nélkül), 
amennyiben műszaki vagy 
művészeti okok miatt 
vagy a kizárólagos jogok 
oltalmával kapcsolatos 
okokból a szerződést csak 
egy bizonyos vállalatnak lehet 
odaítélni.
46 E komponensalapú 
koncepció leírását lásd 
az Európai Bizottság által 
alkalmazott szoftverfejlesztési 
módszertanban (RUP@EC).
47 A 2012 ‑es módosításokkal az 
összérték 4,7 millió euróval 
82,4 millió euróra nőtt.
30 Észrevételek
49 
E kockázat tudatában a Bizottság 
a projekt zárószakaszának 15. sz. tár ‑
gyalásos módosításában lépéseket tett 
annak biztosítására, hogy az ár ésszerű 
legyen. A HPS kezdeti ajánlata 49,9 mil ‑
lió euróról szólt. Miután megegye ‑
zés született az ajánlat tartalmáról, 
a Bizottság maga 25,8 millió euróra 
becsülte az árat. Ezután összehasonlí ‑
totta a hardvertételek 10% ‑ának árát 
az Informatikai Főigazgatóság által ke ‑
zelt keretszerződés áraival48. Az ajánlat 
árait kétszer olyan magasnak találta, 
és igénybe vehette a „legjobb ügyfél” 
záradékot, amely a legjobb árat szava ‑
tolja a Bizottságnak. E lépések révén 
sikerült a HPS kezdeti 49,9 millió eurós 
ajánlatát 30% ‑kal, 35,0  millió  euróra 
csökkentenie. Versenytárgyalás révén 
még nagyobb megtakarítást lehetett 
volna elérni.3. szakasz: A Bizottság 
nem biztosította, hogy az 
SIS II üzleti terve tartal -
mazzon egy mélyreható 
átértékelést a költségek -
ről és a várt haszonról, 
figyelembe véve a jelen -
tősebb változásokat is
Ellenőrzési kritériumok
50 
Az ellenőrzés megvizsgálta, hogy 
a Bizottság felülvizsgálta‑e az SIS II 
üzleti tervét akkor, amikor jelentősebb 
változások történtek a költségeket és 
a várt hasznot illetően.
Miután a Bizottság feladatául 
kapta a projekt megvalósí -
tását, az SIS II -ről szóló fris -
sített bizottsági üzleti terv 
nem értékelte újra mélyre -
hatóan a költségeket, a várt 
hasznot és az alternatívákat
51 
Miután összevetették az SIS 1 kiter ‑
jesztésének előnyeit és hátrányait, 
a schengeni tagországok 1996 decem ‑
berében az SIS II kifejlesztése mellett 
döntöttek. Az SIS II költségbecslése 
során felbecsülték az egyes tagországi 
rendszerek külön történő kifejlesztésé ‑
nek költségét, és úgy találták, hogy az 
messze meghaladná a központi rend ‑
szer kifejlesztésének költségét49.48 A Belügyi Főigazgatóság 
e‑mail üzenete a fejlesztési 
fővállalkozónak, 
2010. szeptember 7.
49 Az SIS Irányító Bizottság 
1996. december 15 ‑i 
SCH/OR.SIS(96) elnökségi 
feljegyzése az új központi 
rendszer kifejlesztésének 
költségét 50 ‑60 millió francia 
frankra (8 ‑9 millió euróra) 
becsülte, míg a tagországi 
rendszerek költségét 
egyenként 20 ‑25 millió francia 
frankra (3 ‑4 millió euróra).
31 Észrevételek
52 
2001 ‑ben a Tanács a következőképpen 
írta le az SIS II költségeit és hasznát50:
a) A központi rendszer kifejlesztése 
14,6  millió  euróba kerülne.
b) Az SIS II kifejlesztését elsődlegesen 
az indokolta, hogy a bővítés után 
több tagország csatlakozhasson 
a rendszerhez. Ezenkívül cél volt az 
is, hogy az SIS II részesedjen a leg ‑
újabb technológiai vívmányokból, 
és új funkciókkal bővüljön.
53 
A legtöbb válaszadó (76%) meggyőző ‑
nek találta az SIS II‑nek ezt a kezdeti 
indoklását, és úgy ítélte meg, hogy 
a haszon indokolja a költségeket. 
2001 ‑ben nem volt követelmény, hogy 
az SIS II projektjavaslatot jóváhagyásra 
be kellett volna nyújtani az Informati ‑
kai Főigazgatóságnak. A Bizottságon 
belül a szervezetszintű informatikai 
irányítást és kontrollt megerősítették 
2004 ‑ben egy, az IT‑irányításról szóló 
közleménnyel51, amely azt javasolta, 
hogy az Informatikai Főigazgatóság 
véleményezze a főigazgatóságok által 
tervezett bármely új információs rend ‑
szer kifejlesztését, függetlenül annak 
(akár igazgatási, akár operatív) költség ‑
vetési forrásától. A gyakorlatban ezt 
az eljárást 2004 ‑től csak az igazgatási 
költségvetésből finanszírozott pro ‑
jektek esetében követték, az operatív 
költségvetésből finanszírozottaknál, 
amilyen az SIS II, általában nem52.54 
Miután a Bizottság feladatául kapta az 
SIS II kifejlesztését, 2001 decemberé ‑
ben és 2003 decemberében a 2001 ‑es 
jogszabályok indokolására építő, a költ ‑
ségbecslést felülvizsgáló közleménye ‑
ket adott ki (lásd: 8. ábra ). A Bizottság 
frissített üzleti terve azonban nem 
vizsgálta alaposan a költségeket, hasz ‑
nokat és alternatívákat:
a) A 2010 ‑ig felül nem vizsgált kezde ‑
ti indikatív költségbecslés jelentős 
mértékben alábecsülte a szük ‑
séges beruházás valós mértékét, 
amely a projekt végére mintegy 
500  millió  eurósnak bizonyult: 
189 millió eurót fordítottak a köz ‑
ponti rendszer kifejlesztésére (lásd: 
34. bekezdés), több mint 330 mil ‑
lió eurót (becsült összeg) pedig 
a tagországi rendszerek kifejlesz ‑
tésére53. A tagországi rendszerek 
kifejlesztését a tagországi költség ‑
vetésekből fizették, de ebben az 
uniós Külső Határok Alap 95  mil ‑
lió eurós támogatása is benne volt. 
A tagországi rendszerek a Schen ‑
geni Információs Rendszer szerves 
részét képezik, mivel az SIS II fő 
végfelhasználói a saját tagországi 
rendszerükön keresztül férhetnek 
hozzá a központi rendszerhez 
(lásd: 1. ábra ). Noha a Bizottság 
nem viselt felelősséget a tagállami 
SIS II projektek megvalósításáért, 
ezek koordinációja elengedhe ‑
tetlen volt a projekt sikeréhez54. 
Ezt a tagországok is elismerték az 
SIS II‑re vonatkozó eredeti, 1996 ‑os 
javaslatukban (lásd: 51. bekezdés). 
Ezek kifejlesztésének költségét 
azonban sem a kezdeti, sem a ké ‑
sőbbi bizottsági költségbecslések 
nem tartalmazták.50 A Tanács 2424/2001/EK 
rendelete és a 2001/886/IB 
tanácsi határozat, valamint 
a Belga Királyság és a Svéd 
Királyság kezdeményezése 
a Schengeni Információs 
Rendszer második 
generációjának (SIS II) 
kifejlesztéséről szóló tanácsi 
rendelet elfogadása céljából.
51 SEC(2004) 1267. 
A szervezetszintű informatikai 
irányítást és kontrollt 
erősítették a Bizottság 
további, 2010 ‑es és 2011 ‑es 
közleményei, amelyek részben 
a nagyszabású IT ‑projektek 
végrehajtása kapcsán 
felmerülő hírnévkockázat 
tudatosodásának 
köszönhetően születtek. 
SEC(2010) 1182 és 
SEC(2011) 1500, 
2011. november 30.
52 Az Informatikai Főigazgatóság 
által elnökölt módszertani, 
felépítési és portfóliókezelési 
munkacsoportnak (MAP) 
az igazgatási költségvetés 
rendelkezésre bocsátása 
előtt meg kell vizsgálnia 
a főigazgatóságok által 
készített projektmeghatározó 
dokumentumokat.
53 Egy az SIS ‑TECH 
munkacsoporthoz intézett 
2009 ‑es jelentés (a 2009. május 
19‑i 8708/09 elnökségi 
feljegyzés az SIS 1+RE 
alternatív forgatókönyv 
értékeléséről) becslése szerint 
a tagországok által az egyes 
országok SIS II rendszerére 
fordított költségek 
2009 májusáig elérték 
a 170 millió eurót. A Külső 
Határok Alap bizottsági félidős 
értékelésének keretében tett 
tagországi becslések szerint 
2009 és 2012 között mintegy 
160 millió eurót fordítottak az 
SIS II tagországi rendszereinek 
további beruházásaira. 
A teljes beruházás értéke 
ennél lényegesen nagyobb, 
mivel Dánia, Észtország, 
Németország, Görögország, 
Luxemburg, Hollandia, 
Portugália, Spanyolország és 
Svájc vonatkozásában nem 
álltak rendelkezésre adatok. 
A tagországi rendszerekbe 
2012 végéig beruházott 
több mint 330 millió euróból 
a Külső Határok Alapon 
keresztül a Bizottság bocsátott 
rendelkezésre 76 millió eurót, 
majd 2013 ‑ban további 
19 millió eurót.
32 Észrevételek
b) A terv nem tárgyalta, hogy milyen 
haszon várható az SIS II‑től a bűnö ‑
zés elleni küzdelem vagy a külső 
határok erősítése terén. Nem fej ‑
tette ki, hogy milyen problémákat 
szándékozik megcélozni az SIS II, 
sem azt, hogy miként fogják mérni 
annak sikerét.
c) A terv nem vett fontolóra alterna ‑
tív forgatókönyveket. Nem ma ‑
gyarázta meg például, hogy miért 
nem lehetett az SIS 1 ‑et további 
tagországokra is kiterjeszteni. Az 
ellenőrzés során megkérdezett hat 
tagország közül ötben úgy vélték, 
hogy az SIS 1 ‑et az új tagorszá ‑
gokra is ki lehetett volna terjesz ‑
teni. Amikor az SIS II a tervektől 
eltérően nem állt rendelkezésre 
2006 végén, akkor csakugyan az 
SIS 1 módosítására került sor, és 
2007 decemberében elindították 
az SISone4all‑t, hogy az új tagálla ‑
mok is csatlakozzanak a rendszerre 
(lásd: 11. bekezdés).
A Bizottság nem értékelte 
újra mélyrehatóan az üzleti 
tervet a projekt  
folyamán, pedig a költségek 
és a várható haszon jelentős  
mértékben változott
55 
Az olyan kritikus döntések, mint 
a részletes tervezés megkezdésére 
vonatkozó 2004 ‑es döntés, a projekt 
II. szakaszát aktiváló 2005 ‑ös dön ‑
tés55 vagy az a 2009–2010 ‑es döntés, 
hogy az SIS 1+RE‑vel való összevetés 
után inkább az SIS II‑t viszik tovább (lásd: 62. és 63. bekezdés), a projekt 
döntéshozatali keretén belül születtek 
meg. Az SIS II projektre nem volt alkal ‑
mazható az a Bizottságnál 2010 ‑től be ‑
vezetett belső mechanizmus, amellyel 
az IT‑projektek folytatására vagy leál ‑
lítására vonatkozó döntéseket hozzák 
meg56. Az SIS II továbbfejlesztésének 
folytatására irányuló döntéseket azon 
a költségvetésen belül finanszírozták, 
amelyet az SIS II elindítása után annak 
működési költségeire hagytak jóvá 
(lásd: 36. bekezdés)57. Az SIS II projekt 
folytatásáról szóló döntések keretében 
nem értékelték újra mélyrehatóan az 
összköltséget és a várható hasznot, 
pedig ezekben jelentős változások 
álltak be.
56 
A központi rendszer kifejlesztésének 
költségei az eredetileg becsültnél sok ‑
kal magasabbnak bizonyultak (lásd: 
34–49. bekezdés). Az, hogy a projekt 
a vártnál hosszabb ideig tartott, 
többletköltségeket okozott az SIS 1 
korszerűsítésénél is (lásd: 59. bekez ‑
dés). A késedelmek és az SIS II kiala ‑
kításának változásai megnövelték 
a tagországi rendszerek kifejlesztésé ‑
nek költségeit is. A megkérdezett hat 
tagország közül négyben úgy nyilat ‑
koztak, hogy a tagországi rendszerük 
számára vásárolt egyes berendezése ‑
ket végül nem is használták fel, mert 
azok időközben elavultak. Az ellenőr ‑
zés során végzett felmérés tagországi 
válaszadóinak 74% ‑a szerint a több ‑
szöri módosítás miatt szükségessé 
váló újabb forrásbevonás, valamint 
a projekthatáridők kitolódása veszé ‑
lyeztette a tagországi rendszerek 
kifejlesztését.54 A 2008. március 3 ‑i SIS II 
projektterv leírja, hogy az 
SIS II projektnek része az 
SIS II ‑ben részt vevő egyes 
országok felkészülésének 
összehangolása is. 
A terv leszögezi, hogy 
„a Bizottság nem felelős 
ezeknek a projekteknek 
a megvalósításáért, 
mivel azonban az egyes 
tagországok felkészülése 
kihat az egész SIS II projektre, 
ezért ez elengedhetetlennek 
tekintendő.”
55 Kezdetben a fejlesztési 
szerződés csak az I. szakaszra 
(tervezés) vonatkozott. 
A II. szakasz aktiválásáról 
(kifejlesztés és megvalósítás) 
a Bizottság saját belátása 
szerint dönthetett az I. szakasz 
eredményei és a rendelkezésre 
álló költségvetés 
függvényében.
56 Az információs rendszerekkel 
kapcsolatos projektek 
igazgatótanácsa (ISPMB), 
amelyet az Informatikai 
Főigazgatóság főigazgatója 
elnököl, áttekinti 
a nagyszabású IT ‑projektek 
éves teljesítési beszámolóit, 
és idejekorán figyelmeztet 
a várható nehézségekre. 
A Belügyi Főigazgatóság 
megegyezett a Bizottság 
IT‑irányítási szerveivel 
abban, hogy az ISPMB nem 
foglalkozik az SIS II projekttel.
57 COM(2010) 633 végleges, 
2010. november 5., valamint 
COM(2011) 391 végleges, 
2011. június 29. 
33 Észrevételek
57 
Amíg az SIS II költségei növekedtek, 
a legfontosabb várt haszon (több 
tagállam bevonása a rendszerbe a bő ‑
vítés után) veszített fontosságából, 
hiszen 2007 ‑ben működésbe lépett 
az SISone4all (lásd: 11. bekezdés). Az 
ellenőrzés során végzett felmérés ‑
ben a válaszadókat arra kérték, hogy 
súlyozzák, milyen érvek szóltak az SIS II 
kifejlesztése mellett a projekt elején és 
a projekt végén. A válaszadók szerint 
a projekt elején a legfontosabb indok 
az volt, hogy több tagállamot lehessen 
bevonni a rendszerbe. Ennek az indok ‑
nak a fontossága azonban a projekt 
végére 36% ‑ról 15% ‑ra esett (lásd: 
11. ábra ). Az SIS II kifejlesztésének 
egyéb okait is másképp ítélték meg 
a projekt elején és a végén. Például 
a projekt végén jelentős súllyal szere ‑
pelt az az indok, hogy az EU hírnevét 
ne érje kár58, és fontos tényezőként 
említették a már megtörtént beruhá ‑
zások védelmét is.58 A Belügyi Főigazgatóság 
2011 ‑es éves tevékenységi 
jelentésében szerepelt egy 
fenntartás azzal kapcsolatban, 
hogy az SIS II kapcsán 
csorbulhat a Bizottság hírneve.11. ábraAz SIS II kifejlesztésének indokai
Forrás:  Az SIS II érdekeltjei körében végzett felmérés.0%5%10%15%20%25%30%35%40%
Több tagország Új funkciók Kapacitás
és teljesítményAz SIS átadása az
EU intézményeinekAz EU hírnevét
ne érje kárBeruházásvédelem Egyéb
Projekt kezdete Projekt vége
34 Észrevételek
58 
Az SIS II kifejlesztésének az az indo ‑
ka, amely a projekt elején a máso ‑
dik legfontosabb volt (új funkciók), 
a végére a legfontosabb indokká 
vált. Az SIS II olyan új funkciókat tesz 
lehetővé a végfelhasználók számára, 
mint a figyelmeztető jelzések egyes 
új kategóriái (lopott légi és vízi jár ‑
művek, konténerek, fizetőeszközök), 
a különböző (pl. a személyekre és 
a járművekre vonatkozó) jelzések 
összekapcsolása, vagy az egy jelzés ‑
hez kapcsolódó dokumentumok (pl. 
európai elfogatóparancsok) tárolása, 
ideértve a biometrikus adatokat is. 
A válaszadók 82% ‑a szerint az SIS II 
rendelkezik olyan jelentős pluszfunk ‑
ciókkal, amelyek az SIS 1 ‑hez képest 
azonnal látható gyakorlati előnyt 
nyújtanak a végfelhasználóknak (lásd: 
12. ábra ).59 
Abban azonban kevésbé voltak bizto ‑
sak a válaszadók a projekt végén, hogy 
az új funkciókon kívül melyek is az 
SIS II előnyei az SIS 1 ‑hez képest. A vá ‑
laszadók véleménye szerint az SIS II 
kifejlesztésének második legfontosabb 
indokának a projekt végén az olyan 
nem funkcionális előnyöket lehetett 
tekinteni, mint pl. a nagyobb kapacitás 
és teljesítmény. Mégis csak 52% ‑uk 
vélte úgy, hogy az SIS II jelentős nem 
funkcionális előnyökkel rendelkezik az 
SIS 1 ‑hez képest (lásd: 12. ábra ). Ezt az 
okozta, hogy az SIS II kifejlesztésének 
késedelmei miatt az SIS 1 ‑et több alka ‑
lommal frissítették (az SIS II történetét 
lásd a  mellékletben ):12. ábraAz SIS II előnyei az SIS 1-hez képest
Forrás:  Az SIS II érdekeltjei körében végzett felmérés.0%20%40%60%80%100%a válaszadók szerint
Az SIS II nem funkcionális
előnyökkel rendelkezik
az SIS 1-hez képest
(kapacitás és
teljesítmény)Az SIS II rendelkezik
olyan jelentős
pluszfunkciókkal,
amelyek gyakorlati előnyt
nyújtanak az SIS 1-hez képestAz SIS II előnyei
igazolják
a költségeitVolt olyan eredményes
mechanizmus, amelynek
révén el lehetett
dönteni a projekt
indoklásának alapján,
hogy leállítsák-e az SIS II-t
Nem ért egyet Semleges Egyetért
35 Észrevételek
a) 2006 ‑ban a megújított és további 
funkciókkal ellátott hardvert átke ‑
resztelték SIS 1+R‑re.
b) 2007 ‑ben az SISone4all‑on keresz ‑
tül újabb tagországok csatlakoztak 
a rendszerhez.
c) 2011 ‑ben, a karbantartási szerző ‑
dések lejárta után az SIS 1+R‑t újra ‑
tervezték és (az addigi C++ helyett) 
Java nyelven újraprogramozták. 
Az ellenőrzés során megkérdezett 
hat tagország közül kettőben úgy 
vélekedtek, hogy az SIS 1+R2 ‑re 
átnevezett új moduláris rendszer 
teljesítménye megegyezik az 
SIS II‑ével.
60 
2009 ‑re az SIS II már két év késésben 
volt az eredeti határidőhöz képest, 
a költségek megnőttek, a várható ha ‑
szon csökkent, a rendszer maga pedig 
2008 végén nem felelt meg az operatív 
rendszerteszten. A nehézségek, a kése ‑
delmek és a költségnövekedés elle ‑
nére a legtöbb érdekelt továbbra is ki 
akarta építeni az SIS II‑t. Az ellenőrzés 
során végzett felmérés válaszadóinak 
csak 19% ‑a vélte úgy, hogy az SIS II 
kifejlesztését le kellett volna állítani. 
A projekt mindenképpen fontos dön ‑
tési ponthoz érkezett, és 2009 febru ‑
árjában a Tanács elnöksége arra hívott 
fel, hogy alaposan vegyenek fontolóra 
alternatív forgatókönyveket59.61 
Mégsem született költség ‑haszon 
elemzésen alapuló döntés arról, hogy 
folytassák‑e vagy leállítsák‑e a pro ‑
jektet. A felmérés válaszadóinak csak 
30% ‑a vélte úgy, hogy létezett olyan 
eredményes mechanizmus, amelynek 
útján egy ilyen döntés meghozható 
lett volna (lásd: 12. ábra ). A Bizott ‑
ság nem értékelte újra a (tagországi 
rendszerek kifejlesztésének költségeit 
is magában foglaló) összköltséget, sem 
az SIS II várható hasznát (beleértve az 
EU biztonságát növelő hatást). A Bi ‑
zottság nem mutatta ki, hogy az SIS II 
továbbra is szervezeti prioritást élvez, 
mert jobb megtérülést biztosít, mint 
más lehetőségek. A felmérés válasz ‑
adóinak csak 38% ‑a vélte úgy, hogy 
az SIS II várható előnyei indokolták 
a kifejlesztésének végső költségeit 
(lásd: 12. ábra ).
62 
Noha sem az SIS II összköltségét, sem 
annak várható hasznát nem értékel ‑
te újra, a Bizottság 2009 májusában 
részt vett egy összehasonlításban az 
SIS 1+RE alternatív forgatókönyvével, 
amelynek részeként az SIS 1+R‑t mó ‑
dosították volna úgy, hogy az tartal ‑
mazza az SIS II funkcióit60. Ezáltal első 
ízben történt meg annak elismerése, 
hogy az SIS II‑nek lehet alternatívája61. 
A Bizottság elismerte, hogy a tagorszá ‑
gok saját SIS II projektjeinek pénzügyi 
vonzata jelentős, bár az összehasonlí ‑
tás nem vizsgálta a tagországi rend ‑
szerek kifejlesztésének költségeit62. 
Az ellenőrzés során megkérdezett hat 
tagország közül ötben úgy érezték, 
hogy az összevetésben a súlyozás 
torzított volt az SIS II folytatásának 
javára. Szerintük az összevetés során 
alábecsülték az SIS II befejezéséhez 
szükséges időt és költségeket, és túl ‑
hangsúlyozták az SIS 1+RE‑re történő 
átállás nehézségeit.59 6067/09. sz. tanácsi 
dokumentum, 2009.2.3., 
elnökségi feljegyzés az SIS II 
végrehajtási intézkedéseiről.
60 A Tanács 10005/09. sz. 
dokumentuma, 
2009. május 20.; az 
elnökségnek és a Bizottság 
illetékes részlegének 
feljegyzése a 36. cikk alapján 
létrehozott bizottsághoz; 
Jelentés az SIS II további 
irányáról, valamint SEC(2010) 
436 végleges.
61 Valamennyi – például az SIS II 
átfogó átütemezéséről szóló, 
2006. augusztus 31 ‑i bizottsági 
munkadokumentumban 
megvizsgált – lehetőségnek 
részét képezte az SIS II 
fejlesztésének folytatása. 
2006 novemberében 
a Bizottság ragaszkodott 
ahhoz, hogy technikailag 
nem lehetséges az SIS 1 ‑et 
új funkciókkal kiegészíteni. 
Lásd: a Lordok Háza 
Európai Unióval foglalkozó 
bizottsága, a 2006–2007 ‑es 
ülésszak 9. sz. jelentése, 
a Schengeni Információs 
Rendszer (SIS II), jelentés 
bizonyítékkal, 2007. március 2., 
a 441. sz. kérdésre adott válasz.
62 Tanácsi következtetések, 
Bel‑ és Igazságügy, 
2009. február 26. és 27.
36 Észrevételek
63 
2009 júniusában a Tanács az SIS II 
folytatása mellett döntött63. Beveze ‑
tett viszont két mérföldkőtesztet és 
egy olyan mechanizmust, amelynek 
révén fel lehet mondani a fejlesztési 
szerződést és át lehet állni az SIS 1+RE 
alternatív forgatókönyvére, ha a rend ‑
szer valamelyik teszten megbukik64.4. szakasz: A Bizottság 
levonta a projekt első 
részének tanulságait az 
SIS II befejezésére és 
a jövőbeni projektek 
előkészítésére nézve
Ellenőrzési kritériumok
64 
Az ellenőrzés megvizsgálta, hogy a Bi ‑
zottság kiértékelte‑e az SIS II projektet. 
Vizsgálta az ellenőrzés, hogy az SIS II 
irányítása során szerzett tapasztalato ‑
kat alkalmazta‑e a Bizottság a projekt 
későbbi szakaszaiban, illetve más bi ‑
zottsági IT‑projektek irányításában és 
a nagyszabású IT‑rendszereket irányító 
új ügynökségnél (eu‑LISA).
A Bizottság alkalmazta 
a projekt első részének 
tapasztalatait a projekt 
zárószakaszában
65 
A Bizottság alkalmazta a projekt első 
része során megszerzett ismereteket, 
tapasztalatokat és tudást a projekt 
zárószakaszának sikeres megvalósí ‑
tásához. Az ellenőrzés során végzett 
felmérés tanúsága szerint világos 
különbség volt a projekt első, 2009 ‑ig 
tartó része és a projekt 2010 ‑ben kez ‑
dődő zárószakasza között. A  13. ábra  
bemutatja, hogyan váltott koncepciót 
a Bizottság a projekt zárószakaszában 
azért, hogy kezelni tudja a késedelmek 
és a költségnövekedések okait, és be 
tudja fejezni az SIS II‑t. A megkérde ‑
zett hat tagország közül kettő szerint 
a zárószakaszt úgy irányították, ahogy 
az megfelelő egy nagyszabású IT‑pro ‑
jekt esetén.63 A Tanács 10708/09. sz. 
dokumentuma, 
2009. június 5., következtetések 
az SIS II további irányáról.
64 A rendszer 2010 májusában 
vette sikerrel az első, majd 
2012 májusában a második 
mérföldkőtesztet.
37 Észrevételek
A Bizottság már alkalmazta 
más projektekre az SIS II -ből 
levont tanulságokat
66 
A Bizottság nem végzett valamennyi 
érdekelt fél képviselőit bevonó for ‑
mális értékelést a bizottsági projekt ‑
irányítás tanulságainak levonására. 
Ennek ellenére már alkalmazta más 
projektekre az SIS II egyes tanulságait, 
a következőképpen:a) projektirányítási iránymutatások 
révén;
b) közlemények révén: az SIS II ezek ‑
ben levont általános tanulságait 
alkalmazni lehet a szabadság, 
a biztonság és a jogérvényesülés 
területén a jövőben kifejlesztendő 
IT‑rendszerekre;
c) azzal, hogy már most konkrét in ‑
tézkedéseket hoz jövőbeni nagy ‑
szabású IT‑rendszerek megtervezé ‑
sére nézve.13. ábraA projekt első, sikertelen részének tanulságai
Forrás:  Európai Számvevőszék, az SIS II érdekeltjeinek körében végzett felmérés alapján.Az SIS II késedelmeinek és 
költségnövekedésének okai Megváltozott koncepció a projekt 2010-zel 
kezdődő zárószakaszában
Irreális határidőA projekt befejezésének 2010 júniusától érvényes 
2013. márciusi határideje reális volt, és be is tartották
A Bizottságnál meglévő szakértelem elégtelen 
volt a  kiszervezett fejlesztési munka eredményes 
kezelésére A Bizottság több forrást fordított a projektre, és 
fel tudott venni releváns tapasztalattal rendelkező 
munkatársakat (pl. korábban az SIS II projekttel 
dolgozókat, az Adóügyi és Vámuniós Főigazgatóság -
tól és a tagországokból jövő munkatársakat)
Egyes tagországok és a Bizottság közötti munka -
kapcsolat nem volt jó, így nem volt biztosítva 
a tagországok motivációjaAz SIS 1+RE-vel történt 2009-es összevetés némi -
képp indokolta a  beruházás folytatását
Az átfogó programirányítási tanács 2009-es létreho -
zásának köszönhetően a Bizottság nagyobb mérték -
ben támaszkodhatott a tagországi végfelhasználók 
tapasztalataira
A rendszerkövetelmények változékonyságaA projekt zárószakaszában érdemben nem változtak 
a rendszerkövetelmények
38 Észrevételek
67 
A Bizottság legújabb projektirányí -
tási módszertana  (PM2)65 rámutat, 
hogy az SIS II eljárásai közül hiányoztak 
például ezek:
a) a szakmai irányító töltse be azt 
a fontos szerepet, hogy biztosítja 
a felhasználói igények kielégítését;
b) a projekt irányító bizottsága az ún. 
jóváhagyási kapuk révén a kezde ‑
ményezési, a tervezési és a vég ‑
rehajtási szakasz végén hagyja 
jóvá, hogy a projekt a következő 
szakaszba lép.
68 
Az intelligens határellenőrzésről szóló 
(2011) 680 közlemény66 hangsúlyozta, 
hogy az SIS II‑höz hasonló nagysza ‑
bású IT‑projektek kifejlesztése során 
szerzett tapasztalatokat figyelembe 
kell venni a határregisztrációs rend ‑
szer (EES) és a regisztráltutas‑program 
(RTP) kifejlesztésénél. A szabadságon, 
a biztonságon és a jog érvényesü ‑
lésén alapuló térségben folytatott 
információkezelés áttekintéséről szóló 
2010/385 közlemény67 leírta, hogyan 
dolgozzon ki a Bizottság a jövőben 
IT‑rendszereket. A közlemény az SIS II 
példájával érzékeltette a következő két 
fő tanulságot:
a) a követelményeket még a fej ‑
lesztési munka megkezdése előtt 
jogszabályokban kell megszabni;
b) fontos az eredményes irányítási 
struktúra.69 
Az intelligens határokkal kapcsola ‑
tos projekt tervezésekor a Bizottság 
már megtette az alábbi, az SIS II‑ből 
levont tanulságokat tükröző konkrét 
lépéseket :
a) A határregisztrációs rendszer és 
a regisztráltutas‑program jog ‑
alkotási pénzügyi kimutatása 
betervezte a tagországi rendszerek 
kifejlesztésének az uniós költség ‑
vetésből fedezett költségeit.
b) A nagyszabású IT‑rendszerek ‑
kel foglalkozó új ügynökség 
(eu‑LISA)68, amely feladatául kapta 
az SIS II elindítása után annak ke ‑
zelését és fenntartását, azt célozza, 
hogy a jövőbeni rendszerek kifej ‑
lesztéséhez szükséges szakértelem 
összpontosításával mérsékelje az 
olyan problémák kockázatát, mint 
amilyenek az SIS II kifejlesztése 
során merültek fel69. Az ellenőrzés 
során végzett felmérés válaszadói ‑
nak 68% ‑a szerint az új ügynökség 
létrehozása megkönnyíti a jövőbeli 
nagyszabású IT‑rendszerek kifej ‑
lesztését. A megkérdezett tagor ‑
szágok mindegyikében kiemelték 
azonban, hogy az új ügynökség 
számára kritikus feladat lesz 
a tagországokkal való kapcsolatok 
fenntartása. Mivel szabályozó ügy ‑
nökségről van szó, az ügynökségre 
nem érvényes a Bizottság szerve ‑
zetszintű informatikai irányítási 
szabályozása70.65 Az Informatikai 
Főigazgatóság 2011 óta 
a PM2 projektirányítási 
módszertant ajánlja a többi 
főigazgatóságnak.
66 COM(2011) 680 végleges, 
2011. október 25.
67 COM(2010) 385 végleges, 2010. 
július 20.
68 A 2011. október 25 ‑i 
1077/2011/EU rendelet 
a szabadságon, a biztonságon 
és a jog érvényesülésén 
alapuló térség nagyméretű 
IT‑rendszereinek üzemeltetési 
igazgatását végző európai 
ügynökség létrehozásáról 
(HL L 286., 2011.11.1., 1. o.).
69 COM(2011) 680 végleges.
70 Az e ‑Bizottság 2012–2015 
kezdeményezésről 
szóló SEC(2012) 492 
közlemény értelmében 
a Bizottság – beleértve 
a hivatalokat és a  végrehajtó  
ügynökségeket – minden 
információs rendszere, 
akár az operatív, akár az 
igazgatási költségvetésből 
finanszírozzák, a Bizottság 
informatikai irányítási 
rendszere alá tartozik.
39
 Következtetések  
és ajánlások
70 
A Tanács a Bizottságot bízta meg az 
SIS II kifejlesztésével, és a befejezés 
céldátumaként 2006 decemberét 
szabta meg, hogy az új tagországok, 
amelyek uniós csatlakozását 2004 ‑re 
várták, a schengeni térség részévé vál ‑
hassanak. A Bizottság azonban a ter ‑
vezettnél több mint hat évvel később, 
2013 áprilisában, az eredeti költség ‑
vetés nyolcszorosáért valósította meg 
a központi rendszert. A késedelmet és 
a költségtúllépést részben az irányítás 
szempontjából igen nehéz környezet 
okozta, amely akadályozta a Bizott ‑
ságot az operatív kérdések megol ‑
dásában, részben pedig a bizottsági 
irányítás hiányosságai. Ez különösen 
a projekt első, 2009 ‑ig tartó részére 
volt érvényes:
a) A projekt számára eredetileg 
kitűzött határidő irreális volt (lásd: 
9–12. bekezdés).
b) A Bizottság 2012 ‑ig nem értékelte 
újra 2003 ‑as teljes projektköltség ‑
vetését (lásd: 34–37. bekezdés).
c) A rendszerkövetelmények a fel ‑
használók igényeinek figyelembe ‑
vételével alakultak a projekt során, 
és csak a projekt zárószakaszában, 
2010 ‑től kezdve állandósultak. 
A jelenleg működő rendszer ka ‑
pacitása sokkal nagyobb, mint azt 
2001 ‑ben tervezték (lásd: 29–32. és 
42–43. bekezdés).d) A Bizottság eleinte nem biztosított 
elegendő számú, a kiszervezett 
fejlesztőmunkát eredményesen 
irányítani tudó szakértő munkaerőt 
(lásd: 13–20. bekezdés).
e) A fejlesztési fővállalkozó a projekt 
első részében a vártnál rosszabbul 
teljesítő rendszert valósított meg 
(lásd: 39–41. bekezdés).
f) Egyes tagországok és a Bizott ‑
ság között eleinte nem volt jó 
a munkakapcsolat, és az utóbbi, 
amíg létre nem hozta az átfogó 
programirányítási tanácsot, nem 
tudott támaszkodni az összes vég ‑
felhasználó tapasztalataira (lásd: 
21–25. bekezdés).
g) Nem volt világos minden érde ‑
kelt számára, hogy ki hozza meg 
a legfontosabb döntéseket (lásd: 
26–28. bekezdés).
h) A Bizottság tárgyalásos módo ‑
sítások révén 20 millió euróról 
82 millió euróra növelte a fejleszté ‑
si fővállalkozói szerződés értékét. 
A költségvetési rendelet ugyan 
biztosítja ilyen eljárás lehetőségét, 
ám minden tárgyalásos eljárásnak 
eredendő kockázata, hogy a kifi ‑
zetett ár nem versenyképes (lásd: 
44–50. bekezdés).
40 Következtetések és ajánlások 
71 
Miután a Bizottságot a projekt felelő ‑
sévé tették 2001 ‑ben, az SIS II‑ről szóló 
frissített bizottsági üzleti terv nem 
vizsgált alaposan minden költséget 
és várt hasznot. A projekt során mind 
a költségek, mind a várt haszon jelen ‑
tős mértékben változtak. A kezdeti 
indikatív költségbecslés jelentősen alá ‑
becsülte a központi rendszer kapcsán 
az uniós költségvetést terhelő szük ‑
séges beruházás valós mértékét (lásd:  
8. ábra ). Figyelembe véve a tagországi 
rendszerek költségeit is, az összes költ ‑
ség a projekt végére mintegy 500 mil ‑
lió eurósnak bizonyult. Ugyan az SIS II 
új funkciókkal és nagyobb kapaci ‑
tással rendelkezik, a kezdetben várt 
legfontosabb haszon (több tagállam 
bevonása a rendszerbe a bővítés után) 
veszített fontosságából, hiszen 2007 ‑
ben működésbe lépett az SISone4all. 
E változások ellenére a projekt folyta ‑
tásáról úgy születtek döntések, hogy 
a Bizottság nem értékelte újra mélyre ‑
hatóan az SIS II üzleti tervét, s így nem 
mutatta ki, hogy az SIS II továbbra is 
szervezeti prioritást élvez, mert jobb 
megtérülést biztosít, mint más lehető ‑
ségek (lásd: 50–63. bekezdés).72 
A Bizottság levonta a projekt első 
részéből a tanulságokat, így a pro ‑
jekt zárószakaszában változtathatott 
koncepcióján, és befejezhette az SIS II 
rendszer megvalósítását. Ezenkívül, 
bár hivatalos értékelést nem végzett, 
a Bizottság máris alkalmazta az SIS II 
egyes tanulságait más nagyszabású 
IT‑projektek előkészítésénél (lásd: 
64–69. bekezdés).
41 Következtetések és ajánlások 
1. ajánlás
Nagyszabású IT‑rendszerek kifejleszté ‑
sénél a projekt ütemtervét a Bizottság 
alapozza az elvégzendő feladatok 
technikai elemzésére, figyelembe véve 
a kockázatokat és a projekt bonyolult ‑
ságát is.
2. ajánlás
A Bizottság integrálja a felelősségi 
körébe tartozó valamennyi nagysza ‑
bású IT‑projektet a Bizottság belső 
informatikai irányítási rendszerébe. Ne 
tegyen különbséget az operatív, illetve 
az igazgatási költségvetésből finanszí ‑
rozott IT‑projektek között. A Bizottság 
már a kezdetektől fogva vonja be az 
Informatikai Főigazgatóság és más 
főigazgatóságok szakértőit a nagysza ‑
bású IT‑projektekbe. A projekt irányító 
bizottságának legyen tagja az Infor ‑
matikai Főigazgatóság egy képviselője. 
Fejlesztési munkák kiszervezésekor 
a Bizottság használja ki teljes mér ‑
tékben a házon belüli szakértelmet 
a szerződés eredményes kezelése, illet ‑
ve a fejlesztési vállalkozó munkájának 
eredményes felügyelete érdekében, 
hogy minimálisra csökkentse a gyenge 
teljesítmény kockázatát.
3. ajánlás
A Bizottság biztosítsa, hogy a rendszer 
használóinak képviselői megértsék és 
figyelembe vegyék a működési igénye ‑
ket és a végfelhasználók elvárásait.4. ajánlás
A projekt irányító bizottsága a fontos 
szakaszok közötti „jóváhagyási kapuk” 
révén hagyja jóvá, hogy az adott pro ‑
jekt a következő projektszakaszba lép. 
Mielőtt a projekt kezdeményezéséről 
át lehetne térni a projekt megtervezé ‑
sére, a projekt irányító bizottsága és az 
érintett bizottsági IT‑irányítási testület 
hagyja jóvá az üzleti tervet.
Az üzleti terv tartalmazzon lehetséges 
alternatívákat, a projekt teljes költ ‑
ségét felmérő átfogó költség ‑haszon 
elemzést, valamint a felhasználói és az 
informatikai oldalon szükséges munka ‑
erőt meghatározó erőforrástervet.
Az üzleti terv legyen folyamatosan 
naprakész, és ha a projektköltségek, 
a várható előnyök, a kockázatok vagy 
az alternatívák jelentős mértékben 
változnak, hagyják újból jóvá.
5. ajánlás
A legfontosabb projektdöntéseket 
a Bizottság dokumentálja döntésjegy ‑
zékben, hogy azok könnyen visszake ‑
reshetőek legyenek.
6. ajánlás
Ha egy projekt azt teszi szükségessé, 
hogy különböző szereplők több külön ‑
böző, de egymástól függő rendszert 
fejlesszenek ki, a Bizottság biztosítsa, 
hogy a projekt egészét eredményes 
általános projektirányítás koordinálja.
42 Következtetések és ajánlások 
7. ajánlás
A Bizottság biztosítsa, hogy a nagy ‑
szabású IT‑rendszerek kifejlesztésére 
kötött szerződések tartalmazzanak 
árakat olyan kisebb, gondosan megha ‑
tározott munkacsomagokra, amelyeket 
alapul lehet venni a projekt újratárgya ‑
lás nélküli módosításához. Továbbá: 
a nagyszabású IT‑rendszerek kifej ‑
lesztésekor a Bizottság alkalmazzon 
egymáshoz kapcsolódó, könnyen új ‑
rafelhasználható modulokat, amelyek 
révén például egy vállalkozó átadhatja 
az elvégzett munkát egy másiknak. Ez 
a komponensalapú szoftverfejlesztési 
megközelítés ugyan nagyobb odafi ‑
gyelést igényel a tervezési szakaszban, 
viszont így kevésbé kell a fellépő válto ‑
zások miatt módosítani az előírásokon, 
gyorsabban fel lehet használni az új 
technológiai vívmányokat, és el lehet 
kerülni az egy vállalkozótól való tech ‑
nikai függést.8. ajánlás
A számvevőszéki ellenőrzés tanulsága ‑
it a Bizottság tegye hozzáférhetővé az 
egyes főigazgatóságok, uniós intézmé ‑
nyek, ügynökségek és egyéb szervek 
számára, és értékelje, hogy sikerült‑e 
elérni az SIS II‑től várt előnyöket.
Ezt a jelentést Louis GALEA számvevőszéki tag elnökletével a IV. kamara 
2014. március 18 ‑i ülésén, Luxembourgban fogadta el.
A Számvevőszék nevében
Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
elnök

43
 Melléklet
Az SIS II története
Forrás:  Számvevőszék.Melléklet
2008. dec.
Az operatv rendszer sikertelen tesztelése1995
Létrejön a schengeni övezet,
működésbe lép az SIS 11985
A Schengeni
Egyezmény
aláírásaSIS 1
2004. október:
Szerződés
a Hewlett Packard
Steriával
2004. nov. – 2005. jan.
A projekt áll, mert a
sikertelen ajánlatevő
fellebbezet2001
Az SIS 1+-hoz
skandináv országok is
csatlakoznak2001
2424/2001/EK
rendelet: a Bizottság
felelős az SIS II
kifejlesztésért
2006
1987/2006/EK rendelet az
SIS II létrehozásáról,
működtetéséről és
használatáról1990
A Schengeni Egyezmény
végrehajtásáról szóló megállapodás
előírja a Schengeni Információs
Rendszer (SIS) létrehozását
Princess Marie-Astrid Moselle
2007. dec.
Beindul az
SISone4all, 9 új
tagországot is
magában foglal
2009. jún.:
Tanácsi következtetések:
az SIS 1+RE mint
tartalék lehetőség2009
A Bizottság létrehozza az
átogó programirányítási
tanácsot
2011. okt. 
1077/2011/EU rendelet nagyszabású
IT-rendszerek üzemeltetési
igazgatását végző európai ügynökség
létrehozásáról
2013. ápr.
Indul az
SIS IIAZ SIS II ELINDULÁSAELŐZMÉNY
SIS 1+R
SIS 1+
2010. március
Az első
mérföldkőteszt teljesítése
2012. május
A második
mérföldkőteszt teljesítéseSIS 1
SIS 1+R
SIS 1+RE1996
Első döntés
az SIS II
kifejlesztéséről
2006
A hardver
megújítása
SIS 1+R
2011 
SIS 1+R2
újraprogramozás
Javában2006. dec.
A projekt
eredetileg
tervezett
vége
2010. dec.
A Tanács jóváhagyja
a projekt
zárószakaszátSIS 1+R22008. dec.
A projekt vége:
felülvizsgált
időpont
2010. dec.
A projekt vége:
felülvizsgált
időpont
SIS II fejlesztés alattSIS II fejlesztés alattSIS II fejlesztés alattSIS II fejlesztés alatt
SIS II fejlesztés alatt
44
IV b)
A Bizottság reális projektköltségvetést nyújtott be 
2010 ‑ben, amikor különösen a rendszerkövetelmé ‑
nyek tekintetében minden szükséges információ 
a rendelkezésére állt.
IV c)
A késéseket és a költségnövekedést az okozta, hogy 
a rendszerkövetelmények folyamatosan alakultak 
(többnyire a tagállamok kérésére). Ez a projekt szer ‑
ződéskezelési vonatkozását is jelentős mértékben 
érintette, mivel azzal járt, hogy a szerződést több ‑
ször is módosítani kellett, ami viszont nem használt 
a folyamatosan változó követelményekkel szembe ‑
sülő kivitelezővel kiépített kapcsolatnak.
IV d)
Munkaerőhiány volt tapasztalható a rendkívül gyor ‑
san növekvő szakpolitikai terület egészén.
IV f)
A Bizottság és egyes tagállamok között időnként 
feszült volt a munkakapcsolat a SIS II projekt kezdeti 
szakaszában. A Belügyi Főigazgatóság ugyanak ‑
kor – ugyanezen szerződés alapján és ugyanezekkel 
a kivitelezőkkel – konstruktív és harmonikus légkör ‑
ben valósított meg a tagállamokkal egy másik nagy 
léptékű informatikai rendszert (a Vízuminformációs 
Rendszert), és nem nehezítették tisztázatlan kér ‑
dések/kihívások sem a döntéshozatali folyamatot. 
Ugyanez mondható el az Eurodac kifejlesztéséről is.
A SIS‑közösséggel fennálló kapcsolat több okból – 
például az örökölt, korábbi rendszer, a bonyolult 
irányítási szerkezet, bizonyos tagállamoknak 
a schengeni térség bővítésére vonatkozó általános 
álláspontjával kapcsolatos szakpolitikai megfontolá ‑
sok miatt – kevésbé volt egyszerű.
Az irányítási szerkezet bonyolultságában egyszerre 
tükröződtek a jogszabályi követelmények és az érin ‑
tettek változó igényei.Összefoglaló
II
A SIS II kifejlesztése az akkoriban ezen a szakpo ‑
litikai területen irányadó, nagyon sajátos jogi és 
intézményi keretben kezdődött. A Tanács úgy 
határozott, hogy saját kezdeményezésre, bizottsági 
javaslat nélkül fejleszti ki a SIS II‑t.
Kezdetben sok követelményt nem láttak előre, 
azokkal csak később egészítették ki a meglévőket. 
Éppen ezért a Tanács nem megfelelően mérte fel 
ezeket a határidő, illetve a költségvetés meghatáro ‑
zása során.
III
Vitathatatlan, és már egy ideje ismert tény, hogy 
a SIS II nem a megjelölt határidőre és nem a 2001 ‑
ben meghatározott költségvetési becsléseknek 
megfelelően készült el. Ugyanakkor a megvalósí ‑
tott rendszer nagyon különbözött a tervezettől. 
A Bizottság meglátása szerint a SIS II megfelelően 
működik, és kielégíti a felhasználók igényeit.
IV
A Bizottság mindenre kiterjedően és számos 
alkalommal jelezte, hogy a rendszer később és 
magasabb költséggel készül el, mint azt eredetileg 
tervezték és előzetesen jelezték. Azt is kifejtette, 
hogy ennek elsődleges okát a lényegesen megvál ‑
tozott rendszerkövetelmények jelentik.
IV a)
A projekt eredeti határidejét a Tanács állapította 
meg saját elemzése alapján, a Bizottság bevonása 
nélkül.
A Bizottság 2001. és 2003. évi közleményében 
felhívta a tagállamok figyelmét a határidőben rejlő 
kockázatokra és azokra a feltételekre, amelyeknek 
teljesülniük kell (de amelyek végül mégsem teljesül ‑
tek), ha a határidőt tartani akarják.A Bizottság  
válasza
A Bizottság válasza 45
VII h) 
A Bizottság számára az ajánlás elfogadható. A Szám ‑
vevőszék ellenőrzésének tanulságait megosztjuk 
más főigazgatóságokkal szakmai és vezetői szinten 
egyaránt, és a megfelelő hálózatok segítségével 
megismertetjük az érintett ügynökségekkel, köztük 
a LISA‑val.
A SIS II hatásának értékelésére 2016 ‑ban kerül sor 
(három évvel azután, hogy a SIS II megkezdte műkö ‑
dését), amint azt a rendszert megalapozó jogsza ‑
bályok előírják (az 1987/2006/EK tanácsi rendelet 
50. cikkének (4) és (5) bekezdése és a 2007/533/IB 
tanácsi határozat 66. cikkének (4) és (5) bekezdése).
Bevezetés
01
Az első Schengeni Információs Rendszer (SIS 1) kifej ‑
lesztésére, Franciaország vezetésével, kormányközi 
projekt keretében került sor. A rendszer 1995 ‑ben 
kezdte meg a működését (az eredetileg tervezett ‑
hez képest ez is jelentős késéssel). 2013. májusig 
működött Franciaország irányításával, majd felvál ‑
totta a SIS II. A két rendszer architektúrája és funkci ‑
onalitása egyaránt jelentősen eltér.
A Bizottság véleménye szerint az eredeti határidő és 
a teljesítés tényleges időpontjának összehasonlítá ‑
sakor tekintettel kell lenni az eredetileg tervezett és 
a ténylegesen megvalósult rendszer jellege közötti 
különbségre.
02
Egy évvel azt követően, hogy a SIS 1 meg ‑
kezdte működését, a schengeni övezet országai 
1996 de  cemberében azt a döntést hozták, hogy 
hozzákezdenek a SIS II elemeinek és követelményei ‑
nek meghatározását. A Tanács egy 1998 ‑ban készült 
megvalósíthatósági tanulmány és a tagállamokkal 
folytatott, a SIS II első jogalapját képező svéd/belga 
kezdeményezésben kiteljesedő egyeztetések alap ‑
ján határozott a SIS II kiépítéséről.IV g)
A SIS II projekt során a Bizottság teljes mértékben 
betartotta a költségvetési rendeletben foglalt 
szabályokat, és az uniós költségvetés érdekeit szem 
előtt tartva folytatott tárgyalásokat.
V
Az eredeti üzleti tervet a Tanácsban a Bizottság 
hivatalos bevonása nélkül vizsgálták. A projekt 
élettartama során együttdöntési eljárásra került 
sor, és a társjogalkotók megerősítették, hogy a SIS II 
a felmerült problémák ellenére továbbra is feltétlen 
elsőbbséget élvez.
A Bizottság a projekt fontos mérföldköveinél 
következetesen felülvizsgálta a költségbecsléseket, 
ha azt új elemek indokolták, s mindig átlátható 
módon kommunikált költségvetési ügyekben, amint 
az a (70) bekezdés (b) albekezdésében részletesen 
kifejtésre került.
A Bizottság számára nem volt előírás, hogy becslést 
készítsen az egyes tagállamok SIS II‑vel összefüggő 
költségeiről, sem az, hogy azokat nyomon kövesse.
VI
A Bizottság megerősíti, hogy valóban levont és 
alkalmazott is több fontos tanulságot a rendszer 
kifejlesztéséből. Mindazonáltal el kell ismerni, hogy 
a SIS II kifejlesztése és megvalósítása egyedi vállal ‑
kozás, amelyet nehéz egy az egyben más informati ‑
kai rendszerekre alkalmazni.
VII
A Számvevőszék ajánlásainak többsége a Bizottság 
2010 óta érvényben lévő informatikai irányítási sza ‑
bályozásait tükrözi.
A Bizottság válasza 46
Észrevételek
09
A Tanács egy 1998 ‑ban készült megvalósíthatósági 
tanulmány és a tagállamokkal folytatott, a SIS II 
első jogalapját képező svéd/belga kezdeménye ‑
zésben kiteljesedő egyeztetések alapján határozott 
a SIS II kiépítéséről. A Tanács határozatában indu ‑
lási időpontként 2006 végét jelölte meg. A Bizott ‑
ság nem játszott hivatalos szerepet a jogalkotási 
folyamatban.
Azonkívül, hogy 2001 óta minden éves tevékenységi 
jelentésben beszámol a projekt előrehaladásáról és 
főbb nehézségiről, a Bizottság 2001 ‑ben és 2003 ‑
ban közleményben hívta fel a tagállamok figyel ‑
mét az ebben a határidőben rejlő kockázatokra és 
azokra a feltételekre, amelyeknek teljesülniük kell 
(de amelyek végül mégsem teljesültek), ha a határ ‑
időt tartani akarják.
A 2001. évi közlemény (COM(2001) 720) és később, 
teljes részletességgel, a külső megbízott által 
készített megvalósíthatósági tanulmány kellő körül ‑
tekintéssel mérte fel az új rendszer által kielégí ‑
tendő üzleti igényeket, a műszaki megoldásokat és 
hatásaikat, a projekt időtartamát és költségvetését, 
valamint a kifejlesztésével kapcsolatos kockázatokat 
és korlátokat.
Ennek alapján a Tanács kiválasztotta az egyik 
javasolt megvalósítási lehetőséget (igaz, nem azt, 
amelyiket a megvalósíthatósági tanulmány javasolt) 
annak érdekében, hogy 2003 ‑ban hozzákezdhessen 
a projekthez.
A SIS II jogi keretét csak 2006 végén 
véglegesítették.
10
A Tanács által kitűzött határidő valóban nem volt 
reális, mivel elsősorban politikai megfontolások, 
nem pedig stabil rendszerkövetelmények és a mun ‑
kateher józan szakmai elemzése alapján született.A tagállamok kormányközi keretben dolgoztak, 
a Bizottság bevonása nélkül.
Amint a Bizottság megbízást kapott a SIS II kifejlesz ‑
tésére, megvalósíthatósági tanulmányt készíttetett, 
hogy felmérje az új rendszer által kielégítendő 
üzleti igényeket, a műszaki választási lehetőségeket 
és hatásukat, a projekt időtartamát és költségveté ‑
sét és a kifejlesztéséhez kapcsolódó kockázatokat 
és korlátokat. Ezt a megvalósíthatósági tanulmányt 
egy tanácsadó cég készítette 2003 ‑ban. A Tanács 
ezen az alapon választott a javasolt megvalósítási 
lehetőségek közül (ám nem azt, amelyiket a megva ‑
lósíthatósági tanulmány javasolt) annak érdekében, 
hogy hozzákezdhessen a projekthez.
03
Bár a SIS II kifejlesztésének elsődleges céljai között 
valóban az új schengeni országok bevonásának 
igénye és a legújabb technológiai fejlesztések 
előnyeinek kiaknázása szerepeltek, a 2001. szeptem ‑
beri támadáshoz hasonló fontos politikai esemé ‑
nyek megváltoztatták a projektek terjedelmét, és az 
elkészült rendszer nagyban különbözik a kezdetben 
elképzelttől.
Az ellenőrzés hatóköre és módszere
05
A késések és az eredetileg tervezettnél magasabb 
költségek, továbbá a projekt kapcsán felmerült 
nehézségek okairól 2001 óta számol be a Bizott ‑
ság, többek között a Jogérvényesülés, Szabadság 
és Biztonság Főigazgatósága és a későbbi Belügyi 
Főigazgatóság éves tevékenységi jelentéseiben.
A Bizottság válasza 47
16
A munkacsoport szakértelme tekintetében a Bizott ‑
ság emlékeztetni kíván, hogy a SIS II munkacsoport 
szakértelmét azok az alkalmazottak adják, akik vagy 
a tagállamok korábbi SIS 1 projektjeiben működtek 
közre, vagy informatikai vállalatoknál dolgoztak, 
mielőtt beléptek volna a Bizottsághoz. Ugyanez 
a szakértelem állt rendelkezésre a vízuminformációs 
rendszer projektjénél. Az Informatikai, az Infor ‑
mációs Társadalmi, valamint a Vállalkozáspolitikai 
és Ipari Főigazgatóságoktól is kapott támogatást 
a Belügyi Főigazgatóság, különösen a projekt első 
éveiben. Ezenkívül az Unisysszel kötött, meghívásos 
pályázaton odaítélt szerződés már a projekt nagyon 
korai szakasza (2002 áprilisa) óta alá volt írva, hogy 
ellensúlyozzák a minőségirányítás területén tapasz ‑
talható belsőerőforrás‑hiányt.
A Bizottság továbbra is fenntartja azt a vélemé ‑
nyét, hogy a szerződést hatékonyan kezelték. Erre 
példaként említhető, hogy a Bizottság a vállalkozó 
heti megbeszélésein hangot adott a produktumok 
minőségével kapcsolatos csalódottságának, és 
korrekciós intézkedést követelt. A Bizottság már 
2005 októberében követelte, hogy a vállalkozó 
projektmenedzserét cseréljék le (a kérést teljesí ‑
tették). Azonban, amint a 22. lábjegyzetben hivat ‑
kozott, a Felsőháznak eljuttatott bizonyítékban 
megjegyezte, a munkatársak számából fakadóan 
nem láthatta előre és nem tudta megakadályozni 
a vállalkozó elvárt szint alatti teljesítését.  Amint azt 
a 21. lábjegyzetben megjegyeztük, a Belső Ellen ‑
őrzési Szolgálat megállapítása szerint nem volt 
elegendő munkaerő a kiszervezés megnövekedett 
szintjének kezelésére.
17
A szerződést azért függesztették fel néhány 
hónapra, mert az ajánlattevő élt azzal a jogával, 
hogy a Bíróság előtt vitassa a szerződés odaítélé ‑
sére vonatkozó határozatot. A pályázatokat a nyilvá ‑
nosságra hozott kritériumok szerint és módszerek ‑
kel végezték, amelyeket minden pályázó ismert, és 
alkalmazásra elfogadott.11
Minden SIS II ütemterv alapját az épp rendelkezésre 
álló legjobb információk képezték, és minden ütem ‑
tervet előzetesen egyeztettek a tagállamokkal.
A jogalap elfogadását követően az egyetlen speci ‑
fikációs paraméter, amelyet még ki kellett alakítani, 
a rendszer mérete volt, amely a tagállamok rend ‑
szerhasználatával függ össze. Ez a kockázat, amelyet 
a projekt során végig értékeltek annak ismeretében, 
hogy az új tagállamok milyen mértékben használják 
a SIS 1+ rendszert, az eredetileg vártnál erőtelje ‑
sebb használat miatt végül materializálódott is. 
Mindazonáltal, ha a SIS II a Tanács által 2001 ‑ben 
elfogadott eredeti ütemterv szerint készült volna 
el, ugyanolyan nagyságrendű méretkorszerűsítést 
igényelt volna, mint amilyenre a projekt 2010 ‑ben 
végrehajtott kibővítésének keretében sor került 
(lásd a 7. ábrát) (végleges delta).
14
2002. december 16 ‑án „Nagy léptékű információs 
rendszer” néven új egység jött létre a Jogérvénye ‑
sülés, Szabadság és Biztonság Főigazgatóságán 
annak érdekében, hogy kiaknázzák az igazság ‑ és 
a belügyi szakpolitikai területeken folyó jelentő ‑
sebb informatikai projektek (SIS II, Eurodac és a VIS 
[Vízuminformációs Rendszer]) közötti szinergiákat.
15
A Bizottság egyetért azzal, hogy nem volt elegendő 
munkaerő hozzárendelve a projekthez az első 
években, továbbá, hogy a SIS II‑n dolgozó munka ‑
társak elkötelezett és hozzáértő, igaz, folyamatosan 
túlterhelt csapatot alkottak. A Jogérvényesülés, Sza ‑
badság és Biztonság Főigazgatóságának egymást 
követő tevékenységi jelentései kiemelték, hogy 
a főigazgatóság általában is, de különösen a SIS II 
kapcsán általános munkaerőhiánnyal szembesült.
A Bizottság meglátása szerint a munkaerőmoz ‑
gás mindazonáltal nem különbözött a Bizottság 
hasonló szolgálatainál tapasztalt mozgásnál. Való ‑
jában a programigazgató és egyéb főbb szereplők 
ugyanazok maradtak a projekt kezdetétől a projekt 
végéig.
A Bizottság válasza 48
19
A 2008. évi (sikertelen) operatívrendszer‑tesztek 
a SIS II rendszer tesztelésének csak egy szakaszát 
jelentették. A SIS II rendszer tesztjeinek szerkezetét 
úgy alakították ki, hogy az összetettségük szintjé ‑
nek fokozatos növekedését figyelembe vegye. Ez 
a tesztmódszer jellegéből fakadóan olyan elemeket 
képes azonosítani az adott szakaszban, amelyeket 
korábban nem vettek észre (az eddig elvégzett 
teszteknek pusztán a természetéből adódóan). 
Az alapvető cél a különböző fázisok kihasználása 
annak érdekében, hogy meg lehessen találni (ideális 
esetben minden) lehetséges problémát, mielőtt 
a rendszer megkezdi működését. Ez történt 2008 ‑
ban és a projekt utolsó szakaszában 2009 ‑et köve ‑
tően (mivel a tesztmódszer nem változott a projekt 
során).
A 2007 ‑től rendelkezésre bocsátott további álláshe ‑
lyek segítségével a projekt munkacsoportja további, 
megfelelő szaktudással rendelkező munkatársakat 
vehetett fel.
22
A Bizottság megjegyzi, hogy a SISVIS Bizottság 
a vízuminformációs rendszerrel is foglalkozott, ami 
lecsökkentette a SIS II‑vel kapcsolatos megbeszélé ‑
sekre, egyeztetésekre fordítható időt. Ez frusztrálta 
a SIS II szakértőit. A helyzet úgy állt, hogy azokat 
a kérdéseket, amelyeket  – rendes körülmények 
között – a SISVIS Bizottságban kellett volna megvi ‑
tatni, a Tanácsnak a SIS 1 ügyekért felelős SIS‑TECH 
munkacsoportja vitatta meg. A SIS II‑vel kapcsola ‑
tos sok műszaki kérdés valószínűleg befolyásolta 
a SIS 1 ‑et, ezért is ragaszkodott sok tagállam, hogy 
vitassa meg őket a SIS‑TECH is.A Bíróság elnöke felfüggesztő határozati eljárás ‑
ban vonta le következtetéseit; ebben az eljárás ‑
ban a Bíróság az eljárás jellegéből fakadóan csak 
a kontradiktórius eljárás teljes lezárása után foglal 
állást, azonban előzetes állásfoglalást kell kialakí ‑
tania annak érdekében, hogy felfüggesztő határo ‑
zatot hozhasson, s mindezt a feleknek a tárgykörre 
vonatkozó teljes körű meghallgatása nélkül kell 
megtennie. Éppen ezért e következtetéseknek kizá ‑
rólag a felfüggesztő határozati eljárás szempontjá ‑
ból van jelentőségük, azonban azokból senki sem 
vonhatja le a Bíróság végleges állásfoglalását, és 
nem előlegezik meg a jogerős döntést. Az értékelési 
módszer Bíróság előtti vizsgálatára ezért nem került 
sor, mivel az ajánlattevő visszavonta az ajánlatát.
Az ajánlatokat a közzétett kritériumoknak és mód ‑
szereknek megfelelően értékelték.
Nincs arra bizonyíték, hogy a súlyozott átlag kiszá ‑
mítása (vagy nem) a rögzített árú tételek pontszá ‑
maira vonatkozóan más eredményt adott volna‑e. 
Módszertani szempontból nincs tökéletes megoldás 
a több szempontú választási lehetőségek alapján 
történő döntéshozatalra.
A Bizottság határozottan kijelenti, hogy két jó 
ajánlat érkezett, amelyek nagyon hasonlóak vol ‑
tak. A döntés a szabályok tiszteletben tartásával 
született meg. Más szabályok valószínűleg más 
döntéshez vezettek volna, de a Bizottságot kötötték 
a kiválasztott szabályok.
A Bizottság válasza 49
24 c)
A Bizottság ösztönözte és szervezte is a közvetlen 
kapcsolattartást a fejlesztő fővállalkozó és a tagál ‑
lamok között, azonban, amint ezt az informatikai 
projektmódszertan és legjobb gyakorlat is javasolja, 
az ilyen kapcsolattartásnak/interaktív kapcsolat ‑
nak keretet kell adni. A vállalkozók jelen voltak 
a Bizottság és a Tagállami Projektmenedzserek havi 
értekezletein. A dokumentumok hivatalos módosí ‑
tási rendje segítségével pedig tagállami szakértők 
kiértékelhették a műszaki specifikációkat, ame ‑
lyeket azután hivatalosan is benyújtottak a SISVIS 
Bizottságnak jóváhagyásra.
A szerződések nyilvánosságra hozatalát illetően, az 
HP/S konzorcium egyik tagja ellenezte azt.
24 d)
A Tanács úgy határozott 2001 ‑ben, hogy a SIS II‑re 
szükség van, és kitartott eme álláspontja mellett 
egymást követő határozataiban, a SIS II megvalósí ‑
tását pedig következetesen „kiemelten fontosnak” 
nevezte.
25 a)
A 2008. évi operatívrendszer‑tesztnek a központi 
rendszerben mutatkozó problémasorozat jelent ‑
kezése miatti felfüggesztését követően a Bizottság 
2009 januárjától globális SIS II programirányítási 
módszertant kezdett alkalmazni azzal a céllal, hogy 
biztosítsa az egységet a központi és a tagállami 
rendszerek kifejlesztése között (COM(2009) 133). 
Ennek részét képezte egy korlátozott számú (nyolc) 
tagállami szakértőből álló informális testület, az 
„átfogó programirányítási tanács”, amelynek fel ‑
adata az együttműködés elősegítése, továbbá köz ‑
vetlen tagállami támogatás biztosítása volt a SIS II 
projektnek. A Tanács 2009. február 26–27 ‑ei követ ‑
keztetéseiben üdvözölte a globális módszertant.23
Az a környezet, amelyikben a SIS II‑t kifejlesztették, 
kevésbé volt egyszerű az Adóügyi és Vámuniós 
Főigazgatóság által tapasztaltnál. Ennek számos 
oka volt, például az, hogy a SIS II egy örökölt (előző 
generációs) rendszerre épült, irányítási szervezete 
pedig bonyolult volt, továbbá egyes tagországok ‑
nak a schengeni bővítéssel kapcsolatos általános 
hozzáállásával kapcsolatos szakpolitikai megfonto ‑
lások és az állandóan változó rendszerkövetelmé ‑
nyek miatt.
2. háttérmagyarázat
Az NCTS (számítógépesített árutovábbítási rend ‑
szer)  és a SIS II kifejlesztésének háttere lényegesen 
különbözött egymástól mind a szakpolitikai, mind 
az intézményi kihívások szempontjából. Ezenkívül 
az NCTS kifejlesztésére a tagállamok közötti hosszú 
(a 90 ‑es évek elején kezdődött) együttműködés 
hagyományán nyugvó környezetben került sor. Az 
érintett partnerek közötti bizalmat régóta fennálló 
kapcsolatrendszerek segítették.
24 a)
A Bizottság egyetért azzal, hogy nem biztosított 
elegendő számú munkaerőt a projektnek annak 
korai szakaszában. Ezt egyértelműen nyilvános ‑
ságra is hozták a főigazgatóság éves tevékenységi 
jelentésében.
A Bizottság megerősíti, hogy nem volt sem a rend ‑
szer, sem a VIS, illetve az Eurodac végfelhasználója. 
Ennek megfelelően a tagállamoknak a tagállami 
delegáltak által a Tagállami Projektmenedzseri 
Értekezleten szolgáltatott információira, az ad hoc 
munkacsoportokra, továbbá azokra az állami szak ‑
értőkre kellett hagyatkoznia, akiket a tagállamok 
tagállami szakértőkként a Bizottságba küldtek.
A Bizottság válasza 50
30
A Bizottság egyetért azzal, hogy a rendszerkövetel ‑
mények későbbi változtatásai a fejlesztési szerződés 
módosítását tették szükségessé, ami hozzájárult 
a késedelmekhez. A rendszerkövetelmények és 
az ezeknek megfelelő jogi instrumentumok elfo ‑
gadásához szükséges időre nem volt ráhatása 
a Bizottságnak.
32
Nem a késedelmek miatt kellett a rendszer kapaci ‑
tását újrakalibrálni. Ellenkezőleg: az újrakalibrálás 
okozta a késedelmet. A rendszer átkalibrálását az 
okozta, hogy a tagállamok az általuk előre jelzettnél 
több tranzakciót végeztek (amivel közvetve a SIS 
hozzáadott értékét demonstrálták). Ez a hétsze ‑
res kapacitásnövekedés (azaz a jelenlegi rendszer 
kapacitása 100 millió bejegyzett adatra növelhető) 
szükségszerűen befolyásolta a határidőt és a költ ‑
ségeket is. Ez ismételten jelzi, hogy a rendszerkö ‑
vetelmények változékonysága volt a késedelem és 
a költségnövekedés oka.
34
A Bizottság véleménye szerint a költségalakulást 
összefüggéseiben kell vizsgálni. Minden becslés 
megváltozott kritériumrendszeren alapult. A SIS II 
követelményrendszere és mérete lényegesen meg ‑
változott a projekt tartama során, főleg a tagálla ‑
mok/végfelhasználók kérését követve:
• a SIS II eredetileg maximum 15 millió adatot tartal ‑
mazó adatbázissal kezdte volna „éles” működését; 
később kapacitását 70 ‑re növelték (szükség szerint 
bővítési lehetőséggel további 100 millió adatra);
• a tesztmódszert felülvizsgálták, és minden tagál ‑
lami rendszerre megfelelőségi teszttel bővítették;25 b)
A megnövekedett alkalmazotti létszám, amelyet 
a Bizottság a projekthez rendelt 2007 után, segí ‑
tett a projekt irányításának és kommunikációjának 
javításában.
26
A Bizottság teljes mértékben egyetért az Európai 
Politikatudományi Központnak a SIS II bonyolult 
irányítási szerkezetére vonatkozó megállapításaival. 
A CEPS ugyanis a következőket állapítja meg:  
„…Bizonyos tagállamok még azt követően sem álltak 
készen a biztonság és a migráció szempontjából döntő 
fontosságú eszköz ellenőrzéséről lemondani, hogy az 
Európai Bizottság megkapta a megfelelő felhatalma -
zást a SIS II projekt irányítására, továbbá, hogy kibő -
vítették a Bizottság és az Európai Parlament törvény -
hozói szerepét tovább erősítő együttdöntési eljárást. 
Különféle stratégiákkal álltak elő, hogy megtarthassák 
a projekt tulajdonjogát, így, többek között, gomba -
mód szaporodtak a szakértői csoportok, és előterjesz -
tették az ún. SIS 1+RE javaslatot a SIS II »kormányközi« 
alternatívájaként.”
28
A Bizottság sajnálatát fejezi ki, hogy a felmérésbe 
bevont nagyszámú válaszadónak nem volt tudo ‑
mása a tagállamok által elfogadott döntéshozatali 
szerkezetről.
29
A Bizottság meglátása szerint a késéseket és 
a költségnövekedést az okozta, hogy a rendszerkö ‑
vetelmények folyamatosan alakultak (többnyire a 
tagállamok kérésére). Ez a projekt szerződéskezelési 
vonatkozását is nagymértékben befolyásolta, mivel 
azzal járt, hogy a szerződést többször is módosítani 
kellett, ami viszont nem használt a folyamatosan 
változó követelményekkel szembesülő kivitelezővel 
kiépített kapcsolatnak. Ez a Bizottság szerződéske ‑
zelési munkaterheinek növekedését is maga után 
vonta.
A Bizottság válasza 51
41
2009 előtt a fejlesztő fővállalkozótól származó 
program ‑ és a projektirányítási szerkezet több alka ‑
lommal sem teljesítette a szerződésben vállaltakat. 
A Bizottság nem habozott több változtatást is kérni 
a fővállalkozó projektmenedzsment ‑összetételében.
42
A Bizottság elismeri, hogy a rendszerkövetelmények 
változtatásai költségnövekedést és késedelmet 
okoztak.
43
A Számvevőszék által idézett példa a rendszerköve ‑
telmények változékonyságának hatását illusztrálja.
44
Az e változtatások (12., 13. és 15. módosítás) okozta 
költségnövekedés zöme a projektkövetelmé ‑
nyekben bekövetkezett főbb változtatásokkal állt 
összefüggésben, azaz az alábbiakkal: a SIS II mérete 
és kapacitása, a teljesítmény, a migrációs módszer, 
a tesztmódszer és tagállamoknak a teszt alatt nyúj ‑
tott támogatás, illetve a rendszer operatív irányítá ‑
sához nyújtott támogatás. A Bizottság álláspontja 
szerint a javasolt munkacsomagmódszer csak akkor 
működik, ha a követelmények kezdettől fogva 
ismertek. Itt azonban, a rendszerkövetelmények vál ‑
tozása miatt, erről szó sem volt. A munkacsomag ‑
módszer nem tudta volna megakadályozni egy 
másik hálózati terv vagy az új kapacitáskövetelmé ‑
nyek kapcsán jelentkező költségnövekedést.• a Tanács részéről elrendelt 1. és 2. mérföldkőteszt ‑
tel ki kellett bővíteni a meglévő tesztelési tervet; 
ez megnövelte a szükséges időt és további fel ‑
adatokat eredményezett, ami viszont a költségek 
emelkedését jelentette;
• a Tanács által kért új, 2010 utáni migrációs mód ‑
szer olyan tartalékmegoldást tartalmazott, amely ‑
hez egy konverterre volt szükség. A konverternek 
a SIS 1 adatokat SIS II adatokká, a SIS II adatokat 
pedig SIS 1 adatokká kellett tudnia alakítani, ami 
újabb költségeket jelentett.
36
A Bizottság mindig arra törekedett, hogy a rendel ‑
kezésre álló adatok alapján egyértelmű és világos 
képet adjon a költségekről. Ezt tette különösen az 
éves költségvetési eljárás összefüggésében és min ‑
den SIS II előrehaladási jelentésben. A Bíróság pél ‑
dát hoz fel a hálózatra: egy virtuális magánhálózat 
alapú dedikált hálózati s‑TESTA (közigazgatási szer ‑
vek közötti biztonságos transzeurópai telematikai 
szolgáltatások) infrastruktúrára való átállás (a tag ‑
államok kérésére) a meglévő s‑TESTA infrastruktúra 
(euro domain) eredetileg tervezett használata 
helyett jelentősen befolyásolta a költségvetést. 
Az euro domain használata, ahogy azt a Bizottság 
eredetileg tervezte,  és amint az az Eurodac esetében 
is történik, sokkal kevesebbe került volna. A Bizott ‑
ság csak 2005 ‑ben, a hálózat végleges tervének 
ismertté válásakor volt abban a helyzetben, hogy 
újraértékelje a hálózati költségeket, amit megfele ‑
lően meg is tett COM(2005) 236. számú közlemé ‑
nyében. Azonban a hálózati költségeket minden 
évben nyilvánosságra hozták a költségvetési ható ‑
ság elé terjesztett költségvetési tervezetben.
40
A kivitelezőre kiszabott kötbér összegét a szerződé ‑
ses helyzetnek a Bizottság jogi szolgálata és külső 
ügyvédi iroda általi alapos értékelését követően 
számították ki. Akkor ez az összeg a jogilag lehetsé ‑
ges legmagasabb összeg volt.
A Bizottság válasza 52
49
A Bizottság álláspontja szerint a 15. módosítás 
tárgyalásait a tárgyalásos eljárásokra alkalmazott 
legjobb módszer szerint bonyolították le.
Nincs jelentősége, hogy a vállalkozó által eredeti ‑
leg javasolt árak kétszer magasabbak voltak‑e vagy 
sem. Ami számít, az a tárgyalások során kialakított 
végleges árszint és a legjobb fogyasztói ár jogi 
garanciája arra az estre, ha a megvalósítás/teljesí ‑
tés során eltérések adódtak volna. Az a tény, hogy 
a Bizottság összevetette egy tételminta árát az 
Informatikai Főigazgatóság keretszerződéseiben 
alkalmazottakkal, további garancia, hogy az eljárás 
során a lehető legjobb árat sikerült kialakítani.
A Bizottság ismételten kiemeli, hogy véleménye 
szerint az alkalmazott megoldás pénzügyi szem ‑
pontból megalapozott volt.
53
Amint azt a Bíróság is megjegyzi, mivel a SIS II 
a tagállamok és nem a Bizottság részére kifejlesztett 
program volt, nem tartozott a 2004 után bevezetett 
bizottsági informatikai irányítási rendszer hatálya 
alá. Ennek ellenére az Informatikai Főigazgatóság 
egyetlen – 2008 májusa és októbere közötti – meg ‑
szakítással, következetesen részt vett a Programirá ‑
nyítási Tanács havi megbeszélésein egészen 2008 
végéig. Ezenkívül az Informatikai Főigazgatóság 
évente kapott információkat a SIS II kifejlesztéséről 
a „Schema Directeur” folyamat keretében.
54
Miután megbízták a projekttel, a Bizottság hoz ‑
zákezdett a SIS II kifejlesztéséhez a Tanács által 
elkészített üzleti esettanulmány alapján, amely nem 
tartalmazta a költségek, a várt előnyök és alternatí ‑
vák alapos vizsgálatát, értékelését.Közös válasz a 45. és 46. bekezdésre
A Bizottság már az első szerződésmódosításkor 
azonosította a műszaki okokat (azaz egy műszaki 
függést jelentő helyzetet, amely az első nyertes 
pályázóval előállt) mint olyan okot, ami miatt  – 
tárgyalásos eljárás keretében  – módosítani kell 
a szerződést. Azonban – az első módosításhoz – 
a költségvetési rendeletben rögzített alternatíva 
(a „további szolgáltatások max. 50%” és a „műszaki 
függés”) egyformán indokolt és releváns volt. 
Ebben az összefüggésben a Bizottság az első lehe ‑
tőséget választotta az első módosításokhoz, és csak 
akkor döntött a második lehetőség mellett, ha az 
maradt az egyetlen lehetőség.
47
A Bizottság álláspontja szerint a modulrendsze ‑
ren alapuló megközelítés ugyan előnyösebb, ha 
alkalmazható, és különösen, ha a rendszerkövetel ‑
mények változatlanok, a SIS II esetében azonban 
nem ez volt a helyzet. Ezenkívül a SIS II rendkívül 
bonyolult, egyedi kialakítású rendszer, amelynek 
része az örökölt, előző generációs rendszer mig ‑
rációja. A modulrendszeren alapuló megközelítés 
alkalmazása jelentős problémákat okozott volna az 
átadott rendszereknél, és végeredményben felelős ‑
séggel kapcsolatos problémákhoz vezetett volna, 
hiszen egy adott modulrendszert kivitelező vállal ‑
kozó azzal kerülhette volna el a felelősségre vonást, 
hogy a többi modul vélelmezett hiányosságait teszi 
felelőssé a műszaki problémákért. Ezért szándé ‑
kosan esett arra a választás (teljesen átlátható 
módon, mivel a pályázati felhívást áttekintették 
a tagállamok szekértői is), hogy a modulrendszeren 
alapuló megközelítést nem alkalmazzák. Ezenkí ‑
vül megjegyzendő, hogy a projekt indulásakor 
a RUP‑módszert még nem alkalmazta a Bizottság.
48
A vállalkozó a szerződés egyes szakaszaiban alultel ‑
jesített, amiért – a szerződés értelmében – bünte ‑
tést fizetett.
A Bizottság válasza 53
56
A tagállami fejlesztések finanszírozása tekintetében 
a Bizottság jelentős erőfeszítéseket tett 2011 ‑ben, 
hogy enyhítse a tagállamok erőforráshiányának 
kockázatát azáltal, hogy felkérte a tagállamok 
hatóságait, kezeljék kiemeltebben a SIS II‑t a Külső 
Határok Alap (KHA) fennálló tagállami költség ‑
vetési juttatásain keresztül és a szükséghelyzeti 
intézkedésekre vonatkozó pályázat meghirde ‑
tésével a Külső Határok Alap közösségi intézke ‑
dései keretében, amelynek értelmében további 
7,5 millió eurót kap a leginkább többletforrások 
szűkében szenvedő 8 tagállam (azok az országok, 
amelyek KHA‑juttatásai alacsonyak és/vagy amelyek 
KHA‑forrásait más kiemelt projektekre használták 
fel a külső határok területen). Ezek a projektek 2011 
végén indultak.
57
A tagállamok jelentésében az állt, hogy a SIS II 
jelentős előnyöket hozott teljesítés és kapacitás 
szempontjából.
A Bizottság megerősíti, hogy a fejlesztés kudarca 
esetén jelentkező hírnévkockázat sokkal fontosabb 
lett a projekt vége felé, amint azt a Belügyi Főigaz ‑
gatóság 2008 és 2012 közötti éves tevékenységi 
jelentéseiben közzétett fenntartások is jelezték. Ez 
ésszerű pénzügyi irányítási megfontolásokat tükröz 
(a már végrehajtott beruházások nem vesznek el).
58
A válaszadók többségéhez hasonlóan a Bizottság ‑
nak is az a véleménye, hogy a SIS II‑nek jelentős 
további funkciói voltak, amelyek segítségével a vég ‑
felhasználók azonnali látható előnyökhöz jutottak 
a SIS 1 ‑gyel összehasonlítva.54 a)
A SIS II jogi eszközei megállapítják, hogy a tagálla ‑
mok feladata a tagállami rendszerek kifejlesztése. 
A projekt során két csoportot hozott létre a Tanács 
az egyes tagállami fejlesztések figyelemmel kísé ‑
résére és hogy jelentést lehessen készíteni (ami 
ugyancsak költségekkel jár): a SIS II munkacsoportot 
és a SIS II barátai csoportot. A Bizottság tagja volt 
ennek a két csoportnak, és következetesen töreke ‑
dett arra, hogy információt szerezzen a tagállami 
projektekről  – sikertelenül.
A 2003. évi közlemény pontosan ismerteti a SIS II 
kifejlesztésével járó költségek felosztásának alapját 
az Unió és a tagállamok között. A központi rendsze ‑
rek kifejlesztésének költségvetését ugyancsak rész ‑
letesen ismertette, de nem adott becslést a nemzeti 
rendszerek kifejlesztéséről, mivel ezek a fejlesztések 
nem tartoztak a megbízásába. A Bizottságnak sem 
ellenőrzési joga, sem információja nem volt ezekkel 
a költségekkel kapcsolatban (kivéve, amikor a Külső 
Határok Alap társfinanszírozta őket).
54 b)
A Bizottság nem osztja azt a véleményt, misze ‑
rint a projekt előnyeiről új elemzést kellett volna 
benyújtania, miután a Tanács már döntést hozott. 
Akkoriban a Tanács kizárólagos kompetenciája volt 
a SIS II első jogalapjának elfogadása, jóváhagyása.
54 c)
A Tanács a Schengeni Információs Rendszer 
második generációjának (SIS II) kifejlesztéséről 
szóló, 2001. december 6 ‑án kelt határozatában 
maga vetette el a SIS 1 kibővítésének lehetőségét 
(2001/886/IB). A Bizottság nem játszott hivatalos 
szerepet ebben a jogalkotói folyamatban.
A Bizottság válasza 54
61
A Tanács 2009. februárban megerősítette, hogy 
a SIS II gyors hatálybalépése megkérdőjelezhetetlen 
prioritás marad (vö. a 63. lábjegyzettel).
2009 júniusában a Tanács az Elnökség és a Bizottság 
részletes, a SIS II jövőbeli irányáról szóló két forga ‑
tókönyvnek többek között az EU költségvetésére, 
a műszaki megvalósíthatóságra és a kockázatokra 
gyakorolt hatása elemzését tartalmazó jelentése 
alapján úgy döntött, folytatja a SIS II kifejlesztését.
62
Amint azt a Bizottság a SEC(2010) 436 végleges 
közleményében részletesen kifejtette, a SIS II‑nek 
a SIS 1+RE megoldás alapján való kifejlesztése való ‑
színűleg jelentősen befolyásolja majd a tagállami 
projekteket. Ezeket a költségeket csak a tagállamok 
tudták meghatározni az egyes projektekre vonatko ‑
zóan, és éppen ezért nem voltak részei az összeha ‑
sonlító jelentésnek.
63
A Bizottság szeretne rámutatni arra a tényre, hogy 
a Tanács 2009. júniusi következtetéseiben kért két 
mérföldkőteszt beiktatása megnövelte a projekthez 
szükséges időt és költségeket.
66
A Bizottság levonta a SIS II projekt tanulságait 2010. 
évi közleményében (COM(2010) 385, 27. oldal) és 
a szakpolitikai terület nagy léptékű informatikai 
rendszereinek irányításáért és kifejlesztéséért 
felelős ügynökség létrehozására tett javaslatban 
(COM(2010) 93).59
A Bizottság úgy véli, hogy, a korábbi rendszerrel 
összehasonlítva a SIS II jelentős funkcionális és nem 
funkcionális előnyöket hozott a felhasználóknak.
Például a sokkal gazdagabb tartalom miatt (fény ‑
képek, európai elfogatóparancs példányai stb.) 
a SIS II‑ben a figyelmeztető jelzés mérete átlago ‑
san jelentősen nagyobb, mint a SIS 1 ‑ben. Ezeket 
a jelzéseket mindazonáltal teljesítménykiesés nélkül 
lehet közvetítetni. A SIS 1 nem úgy lett kialakítva, 
hogy ilyen jelzéseket kezeljen.
Végül pedig a SIS II nagy mennyiségű közvetlen 
lekérdezés lehetőségét is biztosítja a központi adat ‑
bázison (240 lekérdezés másodpercenként). A SIS 1 
nem rendelkezett ilyen funkcionalitással. Öt tagál ‑
lam kizárólag ezt a funkcionalitást használja minden 
SIS II‑vel kapcsolatos tranzakciójához.
60
A SIS II projekt előtt álló kérdések nagysága csak 
a sikertelen (2008 végi) OST teszt szakaszában vált 
világossá, amikor a központi rendszer interaktív 
tevékenységbe kezdett a tagállami alrendszerek egy 
csoportjával. A Bizottság fenntartással élt a SIS II‑vel 
kapcsolatban a Belügyi Főigazgatóság 2008. évi 
éves tevékenységi jelentésében, és akciótervet 
jelentett be.
Az érdekeltek által közösen elfogadott módszert 
alkalmazva a Bizottság, a tagállamok és az átfogó 
programirányítási tanács újratárgyalta a méretezési 
specifikációt, műszaki változtatásokat hajtott végre, 
amelyek célja az volt, hogy javítsa a rendszer stabi ‑
litását és megbízhatóságát, továbbá változtatásokat 
hajtott végre a SIS II későbbi tesztelésének és magá ‑
nak a migrációnak a végrehajtása tekintetében.
Ennek a folyamatnak a végén, amely folyamat való ‑
ban időt vett igénybe, de amelyet a lehető leggyor ‑
sabban folytattak le, a Bizottság új, reális ütemezést 
hagyott jóvá, amelyet minden érdekelt elfogadott, 
és ennek az ütemezésnek megfelelően véglegesí ‑
tette a SIS II projektet.
A Bizottság válasza 55
‑ a 2010. áprilisi, a Schengeni Információs Rendszer 
második generációja (SIS II) működésbe helyezésé ‑
nek globális ütemtervéről és működésbe helyezé ‑
séhez szükséges költségvetésről szóló jelentésben 
(SEC(2010) 436);
‑ a 2010. szeptemberi, a Schengeni Információs 
Rendszer második generációja (SIS II) működésbe 
helyezésének globális ütemtervéről és működés ‑
be helyezéséhez szükséges költségvetésről szóló 
jelentésben (SEC(2010) 1138).
Ezenkívül pedig 2003 óta minden előrehala ‑
dási jelentésben volt egy rész a költségvetés 
végrehajtásáról.
70 c)
A késéseket és a költségnövekedést az okozta, hogy 
a rendszerkövetelmények folyamatosan alakultak 
(többnyire a tagállamok kérésére). Ez a projekt 
szerződéskezelési vonatkozását is rendkívüli módon 
befolyásolta, mivel azzal járt, hogy a szerződést 
többször is módosítani kellett, ami viszont nem 
használt a folyamatosan változó követelményekkel 
szembesülő kivitelezővel kiépített kapcsolatnak.
70 d)
Általános munkaerőhiány volt tapasztalható a szak ‑
politikai terület egészén, amely rendkívül gyorsan 
növekedett.
70 f)
A Belügyi Főigazgatóság ugyanazon egysége, 
amelyik a SIS II projekten dolgozott – ugyanezen 
szerződés alapján és ugyanezekkel a vállalkozók ‑
kal – konstruktív és harmonikus légkörben valósí ‑
tott meg a tagállamokkal egy másik nagy léptékű 
informatikai rendszert, és nem nehezítették tisz ‑
tázatlan kérdések/kihívások sem a döntéshozatali 
folyamatot. Ugyanez mondható el az Eurodac 
kifejlesztéséről is.
A SIS‑közösséggel fennálló rossz kapcsolatnak meg ‑
voltak a mögöttes okai (például az örökölt, korábbi 
rendszer, a bonyolult irányítási szerkezet, a projekt 
nem realisztikus politikai irányítása stb.).67
A Bizottság hangsúlyozni szeretné, hogy amikor 
a SIS II projekt elindult, még nem létezett sem 
a PM2, sem ahhoz hasonló módszer.
68 a)
A Szerződés módosítása szerint minden nagy lép ‑
tékű informatikai projekt kifejlesztéséről szóló új 
jogi aktusról a Tanács és a Parlament dönt bizott ‑
sági javaslat alapján. De 2001 ‑ben nem ez volt 
a helyzet.
69 a)
A Bizottságnak a 2014–2020 ‑as többéves keret ‑
ről szóló 2011. évi javaslatai (COM(2011) 749, 8. o.) 
rendelkeznek a központi és a tagállami rendszerek 
kifejlesztésének és működésének finanszírozásáról.
Következtetések és ajánlások
70 a)
A Bizottság 2001. és 2003. évi közleményében 
felhívta a tagállamok figyelmét a határidőben rejlő 
kockázatokra és azokra a feltevésekre, amelyeknek 
teljesülniük kell (de amelyek végül mégsem teljesül ‑
tek), ha a határidőt tartani akarják.
70 b)
A Bizottság következetesen újraértékelte a költség ‑
becsléseket a projekt főbb mérföldköveinél, amikor 
azt az új elemek indokolták, és átlátható módon 
kommunikált költségvetési kérdésekről:
‑ 2005 ‑ben, amikor a hálózati költségeket újraérté ‑
kelték (COM(2005) 236);
‑ 2009 májusában, a Bizottság/Elnökség közös je ‑
lentésében a SIS II további irányairól (tanácsi do ‑
kumentum, 10005/09);
A Bizottság válasza 56
A Bizottság nem tudja megerősíteni a Számvevő ‑
szék által idézett 500 millió EUR‑s összeget. Mivel 
a tagállami költségek kívül esnek az EU költségve ‑
téséből központilag finanszírozott fejlesztési körön, 
nem volt ok arra, hogy bevonjuk őket a jogsza ‑
bályjavaslathoz csatolt pénzügyi kimutatásokba. 
A Bizottság számára nem volt előírás, hogy becslést 
készítsen az egyes tagállamok SIS II‑vel összefüggő 
költségeiről, sem az, hogy azokat nyomon kövesse.
A Bizottság a költségbecsléseket a projekt minden 
fontos mérföldkövénél következetesen felülvizs ‑
gálta, amikor azt új elemek indokolták, és mindig 
átlátható módon kommunikált költségvetési ügyek ‑
ben, amint az a 70. bekezdés b) pontjában részlete ‑
sen kifejtésre került.
72
A Bizottság megerősíti, hogy valóban levont és 
alkalmazott is több fontos tanulságot a nagy lép ‑
tékű információs rendszerek kifejlesztéséből, és már 
végre is hajtotta ezeket, különösen az intelligens 
határellenőrzésről szóló csomag tervében. Azonban 
ezt a projektet „sui generis” projektnek kell tekin ‑
teni a korábbi bekezdésekben ismertetett okok 
miatt.
1. ajánlás
A Bizottság számára elfogadható ez az ajánlás, 
amely tükrözi a 2010 óta érvényben levő bizottsági 
informatikai irányítási szabályozást. Ezen belül is az 
információs rendszerekkel kapcsolatos projektek 
2010 ‑ben létrehozott igazgatótanácsa (ISPMB) az 
informatikai projektek elemzésekor ezeket a szem ‑
pontokat gondosan megvizsgálja. Az informatikáért 
felelős főigazgatósággal (Informatikai Főigazgató ‑
sággal) is egyeztetnek a hatásvizsgálati fázisban, 
ha egy új bizottsági kezdeményezés informatikai 
elemet tartalmaz.70 g)
A Bizottság sajnálatát fejezi ki, hogy sok érintett 
összességében rossz véleménnyel van a SIS II pro ‑
jektet övező döntéshozatali szabályokról.
Az összetett irányítási szerkezet problémákat oko ‑
zott a projektirányítás számára.
70 h)
A SIS II projekt során a Bizottság teljes mértékben 
betartotta a költségvetési rendeletben foglalt 
szabályokat, és az uniós költségvetés érdekeit szem 
előtt tartva folytatott tárgyalásokat.
71
A Bizottság emlékeztet, hogy a tagállamok készí ‑
tették el az üzleti esettanulmányt, és végezték 
el a szükséges előkészítő értékeléseket egy kor ‑
mányközi keretben. A Tanács egy 1998 ‑ban készült 
megvalósíthatósági tanulmány és a tagállamokkal 
folytatott, a SIS II első jogalapját képező svéd/belga 
kezdeményezésben kiteljesedő egyeztetések alap ‑
ján határozott a SIS II kiépítéséről.
A Bizottságnak nincs felhatalmazása a Tanácstól 
eredő ilyen jogszabályok ellen fellebbezni vagy 
azokat felülvizsgálni. A Bizottság egyedüli kötele ‑
zettsége a tanácsi határozatok végrehajtása. Arra 
is emlékeztetni kell, hogy a Tanács többször is 
megerősítette, hogy a SIS II működésbe helyezése 
abszolút prioritást élvez.
Amint a Bizottság megbízást kapott a SIS II kifejlesz ‑
tésére, megvalósíthatósági tanulmányt készíttetett, 
hogy felmérje az új rendszer által kielégítendő 
üzleti igényeket, a műszaki választási lehetőségeket 
és hatásukat, a projekt időtartamát és költségveté ‑
sét és a kifejlesztéséhez kapcsolódó kockázatokat 
és korlátokat.
A Bizottság válasza 57
4. ajánlás
A Bizottság el tudja fogadni ezt az ajánlást, amely 
tükrözi a 2010 óta működő informatikai irányítási 
szabályozást. A Bizottság a PM2 projektirányí ‑
tási módszertant követi, és a projekttermékek 
már alternatívák, költségbecslések, források stb. 
adatait szolgáltatják. Minden olyan projektről, 
amelynek tulajdonosi összköltsége meghaladja az 
500 000 EUR‑t (5 év alatt), be kell nyújtani egy üzleti 
esettanulmányt vagy perspektívadokumentációt az 
ISPMB számára, és évente be kell számolni.
5. ajánlás
A Bizottság el tudja fogadni ezt az ajánlást, amely 
tükrözi a 2010 óta működő informatikai irányítási 
szabályozást. A PM2 projektproduktumai már négy ‑
féle naplót tartalmaznak, amelyeket a projektmene ‑
dzserek felhasználhatnak: a kockázati, az esemény ‑, 
a döntési és a változásnaplót. Ezenkívül a projektek 
dokumentumai (üzleti esettanulmány, perspektíva ‑
dokumentáció, előrehaladási jelentés stb.) elérhetők 
a GOVIS elnevezésű központi rendszeren keresztül.
6. ajánlás
A Bizottság számára elfogadható ez az ajánlás, 
amely tükrözi a 2010 óta érvényben lévő bizottsági 
informatikai irányítási szabályozást. Ez tükröződik 
a területalapú megközelítésben, amelyet az infor ‑
matikai racionalizáció folyamatában követnek 2010 
óta. A rendszereket üzleti területek szerint csopor ‑
tosították (például „támogatáskezelés”, „pénzügyi 
irányítás”, „közbeszerzés” stb.). Jelenleg 19 terület 
van, amelyek mindegyikét egy területvezető vezeti, 
akinek feladata a felzárkóztatás és a racionalizálás 
a saját területén. A különféle rendszerigényekre elő ‑
ször a területvezetőnek kell rábólintania kifejlesztés 
előtt, ez biztosítja, hogy megfelelnek a terület stra ‑
tégiájában foglaltaknak, továbbá, hogy kompatibili ‑
sek a meglévő rendszerekkel.2. ajánlás
A Bizottság számára elfogadható ez az ajánlás, 
amely tükrözi a 2010 óta érvényben lévő bizottsági 
informatikai irányítási szabályozást. Az informatikai 
racionalizálási folyamat, amelyet a Bizottság 2010 ‑
ben indított, már a Bizottság által indított összes 
informatikai projektre kiterjed, finanszírozásuk 
forrásától függetlenül. A SEC(2011) 1500 közlemény 
emlékeztet arra, hogy „az infrastruktúrakonszoli -
dációs projekt (ITIC) mellett, amelyet minden szol -
gálatnál bevezetnek, a Bizottság, köztük a hivatalok 
és a végrehajtó ügynökségek összes információs 
rendszerét  racionalizálják , akár operatív, akár 
igazgatási költségvetési tételekből  finanszírozzák 
azokat” .
Ami a Bizottsághoz tartozó nagy léptékű informa ‑
tikai projekteket illeti, a 2010 óta működő irányítási 
mechanizmusok biztosítják, hogy ne csak az Infor ‑
matikai Főigazgatóság, hanem az ISPMB is figyelem ‑
mel kísérhesse őket. Az ISPMB‑nek nemcsak a többi 
horizontális főigazgatóság, hanem a különféle 
szakpolitikákat képviselő öt főigazgatóság is tagja.  
Pontosabban a „transzeurópai rendszerek” területet 
(lásd a 6. ajánlásra adott választ) a magas szintű 
informatikai bizottság felügyeli.
3. ajánlás
A Bizottság el tudja fogadni ezt az ajánlást, amely 
tükrözi a 2010 óta működő informatikai irányítási 
szabályozást. A projektek indulása előtt, a 2010 ‑ben 
működésbe helyezett informatikai irányítási sza ‑
bályzat értelmében, a főigazgatóságok kötelesek 
üzleti esettanulmányt vagy perspektívadokumentá ‑
ciót benyújtani az ISPMB‑nek, amely dokumentáció 
többek között a projekt irányítási szerkezetének 
kialakítását ismerteti. Az ISPMB kiemelt figyelmet 
fordít a felhasználóknak a projektirányításon belüli 
megfelelő képviseletére. Ezenkívül pedig min ‑
den projektről évente kell jelentést készíteni az 
ISPMB‑nek, ezzel biztosítva az elvégzett munka és 
az eredeti terjedelemtől, menetrendtől és költség ‑
vetésektől való esetleges eltérések utánkövetését.
A Bizottság válasza 58
7. ajánlás
A Bizottság számára elfogadható ez az ajánlás, 
amely tükrözi a 2010 óta érvényben lévő bizottsági 
informatikai irányítási szabályozást. A Bizottság 
szolgálatai jelenleg a szervezeti szintű üzleti archi ‑
tektúra kialakításán dolgoznak, összefüggő, újra 
felhasználható modulok alapján. Már több modul 
meghatározása megtörtént, és amikor rendelke ‑
zésre állnak, használatuk kötelező lesz az új rend ‑
szerek vagy azon rendszerek esetében, amelyek 
jelentős módosításokon esnek át. A hiányzó, ám 
szükséges modulok azonosítása folyamatban van. 
Az Informatikai Főigazgatóság nemrégiben Archi ‑
tektúra Hivatalt hozott létre. Az „Interoperábilis 
megoldások az európai közigazgatásban” program 
és legutóbb az „Európai Hálózatfinanszírozási Esz ‑
köz” elnevezésű kezdeményezés ugyancsak a hori ‑
zontális közös szolgáltatások fokozottabb kihasz ‑
nálását javasolja az általános igények lefedésére 
(például biztonságos átvitel, elektronikus aláírás, 
szemantikai eszközök).
8. ajánlás
A Bizottság számára elfogadható ez az ajánlás. 
A Számvevőszék ellenőrzésének tanulságait meg ‑
osztjuk más főigazgatóságokkal mind szakmai, 
mind vezetőségi szinten, a megfelelő hálózatok 
segítségével megismertetjük az érintett ügynöksé ‑
gekkel, köztük a LISA‑val.
A SIS II hatásának értékelésére 2016 ‑ban kerül sor 
(három évvel azután, hogy a SIS II megkezdte műkö ‑
dését), amint azt a rendszert megalapozó jogsza ‑
bályok előírják (az 1987/2006/EK tanácsi rendelet 
50. cikkének (4) és (5) bekezdése és a 2007/533/IB 
tanácsi határozat 66. cikkének (4) és (5) bekezdése).
HOGYAN JUTHAT HOZZÁ AZ EURÓPAI UNIÓ KIADVÁNYAIHOZ?
Ingyenes kiadványok:
•  egy példány: az EU Bookshopból ( http://bookshop.europa.eu ),
•  több példány, valamint plakátok, térképek rendelése:  
az Európai Unió képviseletein keresztül ( http://ec.europa.eu/represent_hu.htm ), 
nem uniós országokban a küldöttségektől ( http://eeas.europa.eu/delegations/index_hu.htm ), 
a Europe Direct szolgáltatáson keresztül ( http://europa.eu/europedirect/index_hu.htm ) vagy  
a 00 800 6 7 8 9 10 11 telefonszám tárcsázásával (ingyenesen hívható az EU egész területéről) (*).
(*)  A legtöbb hívás és a megadott információk ingyenesek (noha egyes mobiltelefon‑szolgáltatókon keresztül, telefonfülkékből és hotelekből 
a számot csak díjfizetés ellenében lehet hívni).
Megvásárolható kiadványok:
• az EU Bookshopból ( http://bookshop.europa.eu ).
Előfizetéses kiadványok:
•  az Európai Unió Kiadóhivatalának forgalmazó partnereitől 
(http://publications.europa.eu/others/agents/index_hu.htm ).
QJ‑AB‑14‑003‑HU‑C ISSN 1831 ‑0893
A Schengeni Információs Rendszer (SIS) 
személyekre és vagyontárgyakra nézve 
tartalmaz információkat, amelyeket a határőrök 
és rendőrök az egész schengeni térségben 
felhasználnak. E  jelentésében az Európai 
Számvevőszék azt vizsgálja, hogyan irányította 
a Bizottság az új, második generációs Schengeni 
Információs Rendszer (SIS II) kifejlesztésére 
irányuló projektet. Magyarázatot ad arra is, hogy 
a rendszert miért a tervezettnél hat évvel 
később, az eredetileg becsült költség 
nyolcszorosáért valósították meg.
EURÓPAI
SZÁMVEVŐSZÉK