BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM A HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA amely a következő dokumentumot kíséri FEHÉR KÖNYV A vállalkozások közötti összefonódások uniós ellenőrzésének javítása /* SWD/2014/0218 final */





BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM A HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA amely a következő dokumentumot kíséri FEHÉR KÖNYV A vállalkozások közötti összefonódások uniós ellenőrzésének javítása 1. Bevezetés 1. Az uniós összefonódás-ellenőrzési rendszer célja, hogy biztosítsa a hatékony versenyt a belső piacon. Az uniós összefonódás-ellenőrzési rendeletet 1989 óta rendszeresen felülvizsgálták a rendszer javítása, valamint a kialakuló gyakorlatok figyelembevétele érdekében. A legutóbbi reform óta eltelt majdnem egy évtized, és az összefonódás-ellenőrzési rendelet működését értékelő 2009. évi bizottsági jelentés (a továbbiakban: a 2009. évi jelentés) után a Bizottság helyénvalónak tartja lehetséges további javítások mérlegelését. 2. A Bizottság 2013. június 20-án közzétette „A vállalkozások közötti összefonódások uniós ellenőrzésének javítása” című bizottsági szolgálati munkadokumentumot (a továbbiakban: a bizottsági szolgálati munkadokumentum). Az összefonódás-ellenőrzési rendelet módosításával kapcsolatban számos javaslat született, ezek középpontjában a kisebbségi részesedések és az ügyek áttételi rendszere álltak. A Bizottsághoz a javaslatokkal kapcsolatban nagy számban érkeztek észrevételek az érdekeltektől, így a tagállamoktól is. A fehér könyv e visszajelzések figyelembevételével részletesebben vizsgálja a javaslatokat, és általánosságban ismerteti az uniós összefonódás-ellenőrzés működését az összefonódás-ellenőrzési rendelet 2004. évi reformja óta eltelt tíz évben, külön figyelemmel az összefonódások Bizottság általi érdemi értékelésének alakulására, valamint a Bizottság és a nemzeti versenyhatóságok közötti egyenlő feltételek, együttműködés és konvergencia előmozdítására az összefonódás-ellenőrzés területén. 2. Ellenőrzésre nem jogosító kisebbségi részesedésszerzések 2.1. A probléma meghatározása 3. A hatékony és eredményes versenypolitikához megfelelő és jól kidolgozott eszközökre van szükség, melyekkel fel lehet lépni a versenyt és a fogyasztókat fenyegető károk összes forrása ellen. Az összefonódás-ellenőrzési rendelet jelenleg csak „összefonódásokra” vonatkozik, vagyis irányításszerzésekre. A Bizottság kizárólagos hatáskörrel rendelkezik az ilyen összefonódások vizsgálatához, feltéve, hogy azok megfelelnek bizonyos forgalmi küszöböknek, ami alapján értékelhető, hogy az összefonódások a hatékony verseny jelentős akadályozásához vezetnek-e. 4. A Bizottság, a tagállamok és a harmadik országok tapasztalatai és a gazdasági kutatások mind azt mutatják, hogy néhány esetben az ellenőrzésre nem jogosító kisebbségi részesedésszerzés károsíthatja a versenyt és a fogyasztókat. Az ilyen részesedésszerzésekhez kapcsolódó kárelméletek jellegüket tekintve általában véve hasonlóak az irányításszerzésekhez kapcsolódó kárelméletekhez. Nevezetesen a kisebbségi részesedésszerzés: – horizontális egyoldalú hatásokat eredményezhet, mivel növeli a felek képességét és ösztönzöttségét arra, hogy egyoldalúan növeljék az árakat vagy korlátozzák a kibocsátást (lásd pl. a Siemens/VA Tech ügyet), – lehetővé teszi a részesedést szerzőnek, hogy a piacon versenyelőnyhöz jusson versenytársai költségeinek növelésével, – lehetővé teszi a részesedést szerzőnek, hogy pozícióját a célvállalkozás rendelkezésére álló versenystratégiák korlátozására használja fel, ezáltal gyengítve annak versenyerejét (lásd pl. a Ryanair/Aer Lingus és a Toshiba/Westinghouse ügyet), – erősítheti a piaci szereplők normál profitot meghaladó nyereség elérését célzó, koordinálásra irányuló képességét és ösztönzöttségét (a megnövekedett átláthatóságon és a retorzió veszélyén keresztül), – kizárást, különösen inputkizárást eredményezhet, mivel a részesedést szerző a célvállalkozás nyereségében bekövetkező veszteség csupán egy részét, nem pedig egészét internalizálja (lásd pl. az IPIC/MAN Ferrostaal ügyet). 5. A Bizottság jelenleg csupán a bejelentett összefonódás egyik összefonódó felének már meglévő kisebbségi részesedését vizsgálhatja felül. 6. A nyilvános konzultáció rámutatott arra, hogy az érdekeltek általában egyetértettek azzal, hogy az ellenőrzésre nem jogosító kisebbségi részesedések károsíthatják a versenyt. Bár több érdekelt is javasolta, hogy az ilyen károk ellen alkalmazni lehetne az EUMSZ 101. és 102. cikkét, ezekkel az eszközökkel csak nagyon korlátozott feltételek mellett lehetne azonosítani a kisebbségi részesedésszerzéseket. 7. Az Európai Unióban jelenleg Ausztria, Németország és az Egyesült Királyság rendelkezik hatáskörrel a kisebbségi részesedésszerzések elleni beavatkozásra. Ilyen hatáskörrel az EU-n kívüli országok is rendelkeznek saját összefonódás-ellenőrzési szabályaik alapján, pl. Kanada, az Egyesült Államok és Japán. 8. A tagállamoktól és a Zephyr adatbázisból származó, a célzott hatáskör alapján végzett becslések szerint évente durván 20-30 kisebbségi részesedésszerzés felelne meg az uniós forgalmi küszöböknek. 2.2. Az uniós kezdeményezés céljai 9. A javaslat célja, hogy növelje az uniós összefonódás-ellenőrzés hatékonyságát azt megelőzendő, hogy az ellenőrzésre nem jogosító kisebbségi részesedésszerzések kárt okozzanak a versenynek és a fogyasztóknak. Ezt a rendszert úgy kell kialakítani, hogy: – csak a potenciálisan problematikus ügyeket azonosítsa, – ne okozzon szükségtelen adminisztratív terhet, és – megfeleljen a létező uniós és tagállami összefonódás-ellenőrzési rendszereknek. 2.3. Szakpolitikai opciók 10. A következő szakpolitikai opciókat a „nincs intézkedés” alapforgatókönyvhöz képest értékeltük. 11. 1. opció – önértékelési rendszer: A felek a Bizottság előzetes jóváhagyása nélkül kisebbségi részesedést szerezhetnek. A Bizottság megvizsgálhatja a műveletet a rendelkezésére álló saját piaci információi vagy panaszok alapján. A felek a jogbiztonság érdekében önként is bejelentést tehetnek. 12. 2. opció – célzott bejelentési rendszer: A jelenlegi előzetes összefonódás-ellenőrzési rendszert kiterjesztenék az ellenőrzésre nem jogosító kisebbségi részesedésszerzések potenciálisan problematikus eseteire. A részesedésszerzést akkor kellene potenciálisan problematikusnak tekinteni, ha: – a részesedést versenytársban vagy vertikálisan kapcsolódó vállalkozásban szerzik, és – a részesedés vagy i. egy bizonyos magasabb szint feletti, pl. 20 %-os vagy ii. 5 %-os vagy annál nagyobb és azt olyan jogok kísérik, mint pl. igazgatótanácsi képviselet, különleges határozatokkal szembeni vétójog és információs jogok. 13. A rendes felfüggesztési kötelezettség lenne alkalmazandó. 14. 3. opció – célzott átláthatósági rendszer: A felek tájékoztatást nyújtanának be a potenciálisan problematikus műveletekre vonatkozóan (a 15. bekezdésben meghatározott feltételek alkalmazásával). A tájékoztatás alapján a Bizottság eldöntené, hogy kívánja-e továbbvizsgálni a műveletet, a tagállamok pedig eldöntenék, hogy kérnek-e áttételt. Ezeket a döntéseket egy – pl. 15 munkanapos – várakozási időszakon belül hoznák meg. Ezt követően, ha sem a Bizottság, sem tagállam nem kívánja vizsgálni a műveletet, a felek folytathatják annak végrehajtását. A felek a jogbiztonság érdekében önként is benyújthatnak teljes bejelentést. 15. A következő táblázat a három opcióról nyújt áttekintést. A kisebbségi részesedésekre vonatkozó opciók áttekintése Paraméter || 1. opció Önértékelés || 2. opció Célzott bejelentés || 3. opció Célzott átláthatósági rendszer A Bizottság hatáskörének terjedelme || (1) Bármilyen kisebbségi részesedésszerzés a „biztos kikötőt” jelentő 5 % felett || (2) Kisebb-ségi részesedésszerzés versenytársban/ vertikálisan kapcsolódó vállalkozásban 20 % felett vagy 5 % felett jogokkal || (3) Kisebb-ségi részesedésszerzés versenytársban/ vertikálisan kapcsolódó vállalkozásban 20 % felett vagy 5 % felett jogokkal Kötelezettség teljes bejelentés benyújtására || nem || igen || nem Kötelezettség tájékoztatás benyújtására || (4) nem || (5) n.a. || (6) igen Lehetőség önkéntes bejelentésre || n.a. || n.a. || igen Felfüggesztési kötelezettség || nem || igen || nem Várakozási időszak || nem || n.a. || igen A Bizottság köteles határozatot hozni || (7) Nem, csak abban az esetben, ha a Bizottság vizsgálatot indít || (8) igen || (9) Nem, csak abban az esetben, ha a Bizottság vizsgálatot indít A tagállamok kérhetnek áttételt || (10) igen || (11) igen || (12) igen 2.4. A hatások értékelése és az opciók összehasonlítása 2.4.1. Értékelési kritériumok 16. A fent ismertetett célkitűzéseknek megfelelően a szakpolitikai opciók hatását a következő kritériumok alapján értékelték: – a versenyt és a fogyasztókat fenyegető kár megelőzése; – jogbiztonság; – a vállalkozások adminisztratív terhei; – a hatósági végrehajtással járó kiadások; – összhang a jelenlegi uniós és tagállami összefonódás-ellenőrzési rendszerekkel, és – az ügyek elosztása a megfelelőbb hatósághoz. 2.4.2. Az opciók összehasonlítása 17. Az alábbi táblázat összehasonlító áttekintést nyújt az ezen értékelési kritériumok alapján vizsgált különböző szakpolitikai opciókról. A kisebbségi részesedésekre vonatkozó opciók összehasonlítása Kritériumok || Az alapforgatókönyvhöz viszonyított hatás („- - -”-tól „+++”-ig) 1. opció || 2. opció || 3. opció Önértékelési rendszer || Célzott bejelentési rendszer || Célzott átláthatósági rendszer 1. A versenyt és a fogyasztókat fenyegető kár megelőzése || + || + + + || + + + 2. Jogbiztonság || + + || + + || + + 3. A vállalkozások adminisztratív terhei || - || - - || - 4. A hatósági végrehajtással járó kiadások || - - - || - - || - 5. Összhang a jelenlegi uniós és tagállami összefonódás-ellenőrzési rendszerekkel és az ügyek elosztása a megfelelőbb hatósághoz || - || + + || + 18. A 3. opció a preferált opció, mivel i. azonosítja a potenciálisan problematikus ügyeket, ii. elkerüli a szükségtelen adminisztratív terheket, és iii. összhangban van a jelenlegi uniós és nemzeti összefonódás-ellenőrzési rendszerekkel. Míg a 3. opció a potenciálisan problematikus műveleteket azonosítja, lehetővé teszi a leginkább ártalmatlan műveletek vizsgálat nélküli lefolytatását. A vállalkozások adminisztratív terheit az is korlátozza, hogy első lépésben kevesebb információt kell benyújtani a Bizottsághoz, és korlátozódna a Bizottság hatáskörébe eső ügyek száma. Végezetül, a 3. opció megfelel a jelenlegi uniós és nemzeti összefonódás-ellenőrzési rendszereknek, mivel a tájékoztatás lehetővé teszi a tagállamoknak áttétel kérelmezését. Mérlegelni lehetne egy háromhetes várakozási időszak bevezetését is, amivel biztosítható, hogy azok a tagállamok, amelyek bejelentési rendszerrel rendelkeznek és amelyekben felfüggesztési kötelezettség alkalmazandó, ne találják magukat szemben már végrehajtott műveletekkel, mielőtt vizsgálataikat megkezdenék. 2.5. A szubszidiaritás elemzése 19. A tagállamok által korábban felülvizsgált kisebbségi részesedésszerzések közül több is egyértelműen határon átnyúló léptékű volt, ami azt jelenti, hogy ezek vizsgálatára inkább a Bizottság lett volna a megfelelőbb hatóság. 3. Az ügyek áttétele a nemzeti versenyhatóságok és a Bizottság között 3.1. A probléma meghatározása 20. A 2009. évi jelentésben megállapították, hogy még mindig nagy számban fordulnak elő olyan határon átnyúló esetek, amelyeket három vagy annál több tagállamban vizsgálnak. Ennek oka valószínűleg az áttétellel járó eljárási teher. 3.1.1. Bejelentés előtti áttétel a tagállamoktól a Bizottsághoz, 4. cikk (5) bekezdés 21. Az összefonódás-ellenőrzési rendelet 4. cikkének (5) bekezdése alapján a felek kérhetik az ügy bejelentés előtti áttételét a Bizottsághoz. A feleknek az áttételt „indoklással ellátott beadványban” kell kérniük. Feltéve, hogy egyik tagállam sem ellenzi az áttételt, a Bizottság hatáskört szerez az EGT teljes területére, és a feleknek ezután kell benyújtaniuk a Bizottsághoz a bejelentést. 22. Az elmúlt tíz év tapasztalatai alapján terhelő és időigényes a két külön beadvány benyújtására vonatkozó kötelezettség, ami azt eredményezhette, hogy a vállalkozások nem élnek a 4. cikk (5) bekezdésének alkalmazásával. 3.1.2. Bejelentés utáni áttétel a tagállamoktól a Bizottsághoz, 22. cikk 23. A 22. cikk lehetővé teszi egy vagy több tagállam számára, hogy valamely ügy áttételét kérjék a Bizottsághoz. Amennyiben a kérelmet elfogadják, a Bizottságnak csak az áttételt kérelmező (vagy az áttételi kérelmet támogató) tagállam(ok) területe felett van hatásköre. Ez ellentétes az egyablakos rendszer elvével, mivel a hatáskörök elaprózódását eredményezi. 3.2. Az uniós kezdeményezés céljai 24. A javaslat célja az európai összefonódás-ellenőrzés hatékonyabbá és eredményesebbé tétele az áttételi eljárás egyszerűsítése révén. A javaslat konkrétan a következőkre irányul: – az indoklással ellátott beadvány és bejelentés benyújtását előíró 4. cikk (5) bekezdése szerinti követelmény eltörlése, és – annak biztosítása, hogy a Bizottság a 22. cikk szerinti áttételt követően megvizsgálhassa az összefonódás hatásait az EGT egész területén. 3.3. Szakpolitikai opciók 25. A 4. cikk (5) bekezdése és a 22. cikk tekintetében az alábbiakban csak egyetlen módosítási javaslatot ismertetünk. A nyilvános konzultáció keretében mindkét javaslat erős támogatást kapott az érdekeltektől. 26. A 4. cikk (5) bekezdésének módosítására irányuló javaslat az arra vonatkozó követelmény eltörlésére irányul, hogy a feleknek „indoklással ellátott beadványt” kell benyújtaniuk. A felek közvetlenül a Bizottságnak jelentenék be a műveletet. Ha egy vagy több illetékes tagállam ellenzi az áttételt, a Bizottság lemond a hatáskörről, a tagállamok pedig megtartanák saját hatáskörüket. 27. A 22. cikk módosítására irányuló a javaslat a következőket érinti: – Egy vagy több illetékes tagállam kérhet áttételt a Bizottsághoz. – A Bizottság dönthet arról, hogy elfogadja-e az áttételt, amivel az EGT egész területe felett hatáskört szerezne. – Ha azonban egy vagy több illetékes tagállam ellenzi az áttételt, az összes tagállam megtartaná hatáskörét. 3.4. A hatások értékelése és az opciók összehasonlítása 3.4.1. Értékelési kritériumok 28. A fent ismertetett célkitűzéseknek megfelelően a szakpolitikai opciók hatását a következő kritériumok alapján értékeltük: – a versenyt és a fogyasztókat fenyegető kár megelőzése; – jogbiztonság; – a vállalkozások adminisztratív terhei; – a hatósági végrehajtással kiadások; – összeegyeztethetőség az összefonódás-ellenőrzési rendelet elveivel. 3.4.2. Az egyes opciók hatásainak azonosítása és értékelése A lenti táblázat ismerteti a javaslat alapforgatókönyvhöz viszonyított lehetséges pozitív és negatív hatásainak Bizottság általi értékelését. Kritériumok || Az alapforgató-könyvhöz viszonyított hatás („- - -”-tól „+++”-ig) || Magyarázat a súlyozáshoz és a szakpolitikai opció legfontosabb szempontjaihoz A 4. cikk (5) bekezdése szerinti áttételek 1. A versenyt és a fogyasztókat fenyegető kár megelőzése || + + || A javaslat előmozdítja a 4. cikk (5) bekezdésének alkalmazását azokban az esetekben, ahol a Bizottság a megfelelőbb hatóság. 2. Jogbiztonság || + + || A javaslat egyértelmű és pontos. Az abból eredő bizonytalanságot, hogy a tagállam vétóval élhet a Bizottságnak való bejelentést követően, ellensúlyozza a javaslattal elérhető idő- és költségmegtakarítás. 3. A vállalkozások adminisztratív terhei || + + + || A kétlépcsős eljárás eltörlése jelentősen csökkenti a vállalkozások adminisztratív terheit. 4. A hatósági végrehajtással járó kiadások || + + + || A kétlépcsős eljárás eltörlése csökkenteni fogja a hatósági végrehajtással járó kiadásokat Potenciális növekedésre kerülhet sor, amennyiben a felek gyakrabban kérnek áttételt. Ezt azonban ellensúlyozná nemzeti szinten a munkateher csökkenése. 5. Összeegyeztet-hetőség az összefonódás-ellenőrzési rendelet elveivel || + + || A javaslat előmozdítja a 4. cikk (5) bekezdésének alkalmazását azokban az esetekben, ahol a Bizottság a megfelelőbb hatóság. A javaslat összhangban van az egyablakos rendszer elvével, mivel a Bizottság hatáskört szerezne az EGT egész területe tekintetében. A 22. cikk szerinti áttétel || 1. A versenyt és a fogyasztókat fenyegető kár megelőzése || + + || A javaslat lehetővé teszi a Bizottságnak, hogy felülvizsgáljon áttett összefonódásokat az EGT egész területén. || 2. Jogbiztonság || + + + || Az opció egyértelmű és pontos. Az áttételi kérelmek illetékes tagállamokra való korlátozása növeli a felek jogbiztonságát. || 3. A vállalkozások adminisztratív terhei || + + + || Az áttétellel a Bizottság az EGT egész területére kiterjedő hatáskört szerezne, elkerülve a hatáskörök elaprózódását. A továbbiakban már nem indítható vizsgálat nem illetékes tagállamok áttételi kérelmei alapján. || 4. A hatósági végrehajtással járó kiadások || + + || A javaslat megszünteti a több hatóság által párhuzamosan lefolytatott vizsgálatokat. A Bizottság munkaterhe várhatóan nem nő, mivel várhatóan nem emelkedik a határon átnyúló hatású ügyek száma. || 5. Összeegyeztet-hetőség az összefonódás-ellenőrzési rendelet elveivel || + + + || Az áttétellel a Bizottság az EGT egész területére kiterjedő hatáskört szerezne, az egyablakos rendszer elvének megfelelően. || 29. A fentiek alapján a javaslatoknak pozitív hatása van az alapforgatókönyvhöz képest. 3.5. A szubszidiaritás elemzése 30. A javaslatok elősegítik a megfelelőbb hatóság elvének betartását, mely a szubszidiaritás elvéből ered. 4. Monitoring és értékelés 31. A Bizottság a továbbiakban is figyelemmel kíséri az összefonódás-ellenőrzési rendelet alkalmazását. A Bizottság a fehér könyvvel kapcsolatos észrevételek és az érdekeltekkel jelenleg folytatott párbeszéd alapján eldönti, hogy szükség van-e további lépésekre az összefonódás-ellenőrzési rendelet módosítására irányuló jogalkotási javaslat céljából.