A Bizottság fő célkitűzései közé tartozik a beruházások és a munkahelyteremtés ösztönzése. A Bizottság több kezdeményezést is elindított annak biztosítására, hogy ehhez a pénzügyi rendszer maradéktalanul hozzájáruljon. Ezek közül az első a tőkepiaci unió, amely az európai növekedés érdekében több, a finanszírozási források mobilizálására irányuló kezdeményezést is magában foglal. A fedezett kötvényekre a tőkepiaci unió összefüggésében kell tekinteni, mivel jelenleg a legjelentősebb európai finanszírozási csatorna messze a bankfinanszírozás, és a tőkepiaci unió egyik intézkedése annak előmozdítására irányul, hogy a bankok képesek legyenek még jobban támogatni a tágabb értelemben vett gazdaságot. A fedezett kötvények az európai bankok számára hatékony és stabil finanszírozási eszközt jelentenek. A fedezett kötvények összehangolására irányuló jogszabályi keretet tehát ebben a tágabb értelemben vett szakpolitikai összefüggésben kell vizsgálni.

A fedezett kötvények nem egyformán fejlettek az egységes piacon belül – egyes tagállamokban kifejezetten nagy jelentőséggel bírnak, míg másokban kevésbé. Ráadásul az uniós jog csak részben szabályozza a fedezett kötvényeket. Jóllehet alacsonyabb kockázatukra való tekintettel több szempontból is kedvezményes prudenciális és szabályozási kezelésben részesülnek (például az ilyen eszközökbe befektető bankoknak nem kell akkora tőkebázist elkülöníteniük, mint ha más eszközökbe fektetnének), az uniós jog nem határozza meg átfogóan, hogy mi is minősül fedezett kötvénynek. Az uniós jog annyit mond ki, hogy kedvezményes kezelés a 2009/65/EK irányelvben meghatározott fedezett kötvényeknek biztosítható. Ez a fogalommeghatározás azonban sajátos céllal készült – az átruházható értékpapírokkal foglalkozó kollektív befektetési vállalkozások (ÁÉKBV) befektetési körének korlátozása érdekében –, ám a tőkepiaci unió tágabb értelemben vett célkitűzéseinek már nem felel meg.

A fedezett kötvényeket hitelintézetek bocsátják ki, és a fedezett kötvények mint olyanok az európai bankok fontos és hatékony finanszírozási forrásai. Megkönnyítik a jelzáloghitelek és a közszektornak nyújtott hitelek finanszírozását, és ezáltal tágabb értelemben előmozdítják a hitelezést. Más banki finanszírozási forrásokkal – például az eszközfedezetű értékpapírokkal – szemben a fedezett kötvények jelentős előnye, hogy a kockázatot a bankok a saját mérlegükben viselik, és a befektetők közvetlenül a bankkal szemben érvényesíthetik követeléseiket. A fedezett kötvények ezért nemcsak a banki hitelkihelyezés kibővítését teszik lehetővé, hanem biztonságosságát is fokozzák. Nem utolsósorban emiatt teljesítettek jól a fedezett kötvények más finanszírozási eszközökhöz képest a pénzügyi válság idején. A többi finanszírozási csatorna kiapadásakor is megbízható és stabil finanszírozási forrásnak bizonyultak az európai bankok számára.

Amint azt a kísérő hatásvizsgálat is bemutatta, az előnyben részesített alternatíva (a nemzeti rendszereken alapuló minimális harmonizáció) várhatóan észszerű ráfordítás mellett éri el a kezdeményezés legtöbb célkitűzését. Ez az alternatíva megfelelő egyensúlyt teremt a tagállami sajátosságok figyelembevételéhez szükséges rugalmasság és az uniós szintű koherenciához szükséges egységesség között. Ez az alternatíva valósítja meg a legeredményesebben a célkitűzéseket, miközben minimalizálja az átállással járó zavarokat és költségeket. A csomag alapjául szolgáló megközelítés alapvető célja, hogy ne zavarja meg a jól működő, érett nemzeti rendszereket, és egyúttal a fedezett kötvények fokozottabb használatára ösztönözzön. A javaslat a kibocsátókra és a piacokra háruló költségek csökkentése érdekében a meglévő fedezett kötvényekhez kapcsolódó átmeneti rendelkezéseket is tartalmaz. A várható költségek a hatásvizsgálat szerint arányosnak tekinthetők a várható előnyökkel.

Ennek az irányelvnek nem célja, hogy harmonizálja a nemzeti fizetésképtelenségi rendszereket, vagy hogy megváltoztassa a fedezett kötvények kezelését a 2014/59/EU irányelv (a bankok helyreállításáról és szanálásáról szóló irányelv, BRRD) szerinti szanálás esetén. Ehelyett olyan általános elveket határoz meg a fedezettkötvény-programok igazgatása tekintetében, amelyek a kibocsátó fizetésképtelensége/szanálása esetén érvényesek. Egy hitelintézet szanálása esetén a BRRD lehetővé teszi, hogy a szanálási hatóság ellenőrzést gyakoroljon az intézmény fölött, különösen az eszközök és a vagyontárgyak kezelése és elidegenítése tekintetében, ami a fedezettkötvény-programokra is kiterjed. Az ilyen feladatokat gyakorolhatja közvetlenül a szanálási hatóság vagy közvetve egy különleges vagyonfelügyelő vagy a szanálási hatóság által kinevezett személy. Az irányelv nem változtatja meg a fedezett kötvények BRRD szerinti kezelését, amely a BRRD 44. cikke (2) bekezdésének harmadik albekezdése alapján a fedezeti halmazban lévő biztosíték szintjéig kizárja a fedezett kötvényeket a hitelezői feltőkésítés alkalmazásából. A fedezeti halmazban szereplő származtatott ügyletek szintén biztosítékként szolgálnak, és a kibocsátó fizetésképtelensége vagy szanálása esetén sem szüntethetők meg, mivel biztosítani kell, hogy a fedezeti halmaz érintetlen, elkülönített és megfelelő finanszírozású maradjon. A BRRD a kapcsolt kötelezettségek, jogok és szerződések felosztását tiltó védelmet is tartalmaz, és korlátozza a biztosítéki megállapodások – így a fedezett kötvények – hatálya alá tartozó ugyanazon partnerrel kötött szerződésekkel kapcsolatos gyakorlatokat. Amennyiben a védelem alkalmazandó, a szanálási hatóságoknak a védett megállapodáshoz tartozó összes kapcsolt szerződést át kell ruházniuk, vagy mindegyiket a csődbe jutott intézmény fennmaradó részénél kell hagyniuk.

tekintettel az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság véleményére,

rendes jogalkotási eljárás keretében,

mivel:

(1)A 2009/65/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 52. cikkének (4) bekezdése meglehetősen általánosan határozza meg a fedezett kötvények strukturális elemeire vonatkozó követelményeket. Ezek a követelmények csupán azt írják elő, hogy a fedezett kötvényeket olyan hitelintézetnek kell kibocsátania, amelynek székhelye valamely tagállamban található, és hogy a fedezett kötvényeknek különleges közfelügyelet és kettős fedezeti mechanizmus hatálya alá kell tartozniuk. A nemzeti fedezettkötvény-keretszabályozások sokkal részletesebben foglalkoznak ezekkel a kérdésekkel. Az említett nemzeti keretszabályozások további strukturális rendelkezéseket is tartalmaznak, különösen a fedezeti halmaz összetétele, az eszközök elfogadhatósági kritériumai, az eszközök összevonására (halmazosítására) vonatkozó lehetőség, az átláthatósági és jelentéstételi kötelezettségek, valamint a likviditási kockázat mérséklése tekintetében. A tagállamok szabályozási megközelítései érdemben is eltérnek. Több tagállamban nincs is fedezett kötvényekre vonatkozó külön nemzeti keretszabályozás. Következésképpen az uniós jogban egyelőre nincsenek meghatározva azok a fő strukturális elemek, amelyeket az Unióban kibocsátott fedezett kötvényeknek teljesíteniük kell.

(2)Az 575/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet 129. cikke további feltételekkel bővítette a 2009/65/EK irányelv 52. cikkének (4) bekezdésében említetteket, hogy az így kialakított kedvezményes prudenciális tőkekövetelmények alkalmazásával a hitelintézeteknek kevesebb tőkét kelljen tartaniuk a fedezett kötvényekbe való befektetések esetén, mint más eszközökbe való befektetések esetén. E további követelmények az Unión belül növelik ugyan a fedezett kötvényekre vonatkozó harmonizáció mértékét, de konkrét céljuk azon feltételek meghatározása, amelyek mellett a fedezettkötvény-befektetők alkalmazhatják a kedvezményes kezelést, és ezek a követelmények az 575/2013/EK rendelet keretén kívül nem alkalmazhatók.

(3)A 2009/65/EK irányelvben szereplő fogalommeghatározást más uniós jogszabályok, így az (EU) 2015/61 felhatalmazáson alapuló bizottsági rendelet, az (EU) 2015/35 felhatalmazáson alapuló bizottsági rendelet és a 2014/59/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv is referenciaként használja azon fedezett kötvények azonosítása céljából, amelyek tekintetében alkalmazni lehet az említett jogszabályok által a fedezettkötvény-befektetők javára bevezetett kedvezményes kezelést. E jogszabályok azonban céljaiknak és tárgyi hatályuknak megfelelően eltérő megfogalmazással élnek, és ebből kifolyólag nem egységes a „fedezett kötvények” fogalmának használata.

(4)A fedezett kötvények kezelése az ilyen kötvényekbe való befektetés feltételei tekintetében átfogóan harmonizáltnak tekinthető. A fedezett kötvények kibocsátásának feltételei tekintetében azonban hiányzik az uniós szintű harmonizáció, ami több következménnyel is jár. Először is, a kedvezményes kezelés egységesen alkalmazható olyan eszközökre, amelyek jellege, kockázati szintje és befektetővédelmi szintje eltér. Másodszor, a nemzeti keretszabályozások különbözősége vagy hiánya akadályozza a fedezett kötvények valóban integrált egységes piacának egy közös fogalommeghatározáson alapuló kialakítását, ami pedig biztosítaná a befektetők megfelelő szintű védelmét. Harmadszor, a nemzeti szabályok által előírt biztosítékok különbségei miatt a pénzügyi stabilitás is veszélybe kerülhet, ha a különböző szintű befektetővédelmet nyújtó fedezett kötvények mint olyanok az egész Unióban megvásárolhatók, és azokra az 575/2013/EU rendelet és más uniós jogszabályok alapján kedvezményes prudenciális kezelés alkalmazható.

(5)A nemzeti szabályozásokat ezért harmonizálni szükséges annak érdekében, hogy az Unióban biztosítani lehessen a jól működő fedezettkötvény-piacok folyamatos és zavartalan fejlődését, illetve korlátozni lehessen a pénzügyi stabilitás potenciális kockázatait és gyenge pontjait. Ez az elveken alapuló harmonizáció várhatóan közös alapot teremt a fedezett kötvények unióbeli kibocsátásához. A harmonizációval minden tagállamnak létre kell hoznia fedezettkötvény-keretszabályozását, ami várhatóan azokban a tagállamokban is elő fogja segíteni a fedezettkötvény-piacok fejlődését, ahol ilyen piac még nem létezik. Az ilyen piac stabil finanszírozási forrást kínálna a hitelintézeteknek, amelyek így megfizethetőbb jelzáloghiteleket nyújthatnának a fogyasztók és a vállalkozások számára, és biztonságosabb befektetéseket kínálhatnának a befektetők számára.

(6)Az Európai Rendszerkockázati Testület (ERKT) egy ajánlásában arra kérte a nemzeti illetékes hatóságokat és az Európai Bankhatóságot (EBH), hogy azonosítsák a fedezett kötvényekkel kapcsolatos bevált módszereket, és mozdítsák elő a nemzeti keretszabályozások harmonizációját. A testület azt ajánlotta továbbá, hogy az EBH koordinálja a nemzeti felügyeleti hatóságok intézkedéseit, különösen a fedezeti halmazok minősége és elkülönítése, a fedezett kötvények csődtávolisága, a fedezeti halmazokat érintő eszköz- és kötelezettségkockázatok, valamint a fedezeti halmazok összetételének közzététele tekintetében. Ezenkívül felszólította az EBH-t, hogy az EBH által megállapított bevált módszerek alapján két éven át kövesse nyomon a fedezett kötvények piacának működését annak érdekében, hogy értékelje a további jogalkotás szükségességét, és arról tegyen jelentést az ERKT-nak és a Bizottságnak.

(7)A Bizottság 2013. decemberében az 575/2013/EU rendelet 503. cikkének (1) bekezdése alapján tanácsadási felhívással fordult az EBH-hoz.

(8)Az EBH a 2012. december 20-i ERKT-ajánlásra és a Bizottság 2013. decemberi tanácsadási felhívására a 2014. július 1-jei jelentésében válaszolt. A jelentés a nemzeti jogi, szabályozói és felügyeleti fedezettkötvény-keretszabályozások fokozott konvergenciáját ajánlotta, hogy ezzel is előmozdítsa a fedezett kötvények egységes kedvezményes kockázatisúly-kezelésének kialakítását az Unióban.

(9)Az EBH az ERKT ajánlásának megfelelően a megállapított bevált módszerek alapján két éven át nyomon követte a fedezett kötvények piacának működését. Az EBH ez alapján 2016. december 20-án benyújtotta a fedezett kötvényekről szóló második jelentését az ERKT-nak, a Tanácsnak és a Bizottságnak. A jelentés megállapította, hogy az Unióban a fedezett kötvények egységesebb fogalommeghatározása és szabályozási kezelése érdekében további harmonizációra van szükség. A jelentés megállapította azt is, hogy a harmonizációnak az egyes tagállamokban már létező jól működő piacokra kell épülnie.

(10)Fedezett kötvényeket hagyományosan hitelintézetek bocsátanak ki. Az eszköz lényegi célja, hogy hitelekhez nyújtson forrást, a hitelintézetek egyik alapvető tevékenysége pedig az üzletszerű hitelezés. Ennek megfelelően a fedezett kötvények kedvezményes kezelését biztosító uniós jogszabályok értelmében fedezett kötvényeket csak hitelintézetek bocsáthatnak ki.

(11)A fedezettkötvény-kibocsátás hitelintézetek számára való fenntartása biztosítja, hogy a kibocsátók megfelelő tudással rendelkezzenek a fedezeti halmazban lévő kölcsönökkel kapcsolatos hitelkockázat kezeléséhez. Biztosítja továbbá, hogy a kibocsátók olyan tőkekövetelmények hatálya alá tartozzanak, amely a befektetők védelme érdekében lehetővé teszi a kettős fedezeti mechanizmus alkalmazását, vagyis hogy a befektetők a fedezett kötvény kibocsátójával és a fedezeti halmaz eszközeivel szemben egyaránt érvényesíthessék követeléseiket. A fedezettkötvény-kibocsátás hitelintézetekre való korlátozása így tehát biztosítja, hogy a fedezett kötvények a jövőben is biztonságos és hatékony finanszírozási eszközök lehessenek, vagyis hozzájárul a befektetők védelméhez és a pénzügyi stabilitáshoz,ami fontos közérdekű szakpolitikai célkitűzés. E korlátozás emellett megfelel a jól működő nemzeti piacok által alkalmazott megközelítésnek, amely szintén csak hitelintézetek számára teszi lehetővé a fedezett kötvények kibocsátását.

(12)Célszerű ezért, hogy az uniós jog alapján csak az 575/2013/EU rendelet 4. cikke (1) bekezdésének 1. pontjában meghatározott hitelintézetek bocsáthassanak ki fedezett kötvényeket. A jelen irányelv fő célja, hogy a befektetők magas szintű védelme érdekében a vonatkozó termékkövetelmények és egyedi felügyelet megállapításával szabályozza azokat a feltételeket, amelyek alapján az említett hitelintézetek finanszírozási eszközként szolgáló fedezett kötvényeket bocsáthatnak ki.

(13)A kettős fedezeti mechanizmus alapvető fogalma és eleme sok létező nemzeti fedezettkötvény-keretszabályozásnak és a 2009/65/EK irányelv 52. cikkének (4) bekezdésében említett fedezett kötvényeknek is. Ezért ezt a fogalmat úgy kell meghatározni, hogy a befektetők Unió-szerte a fedezett kötvény kibocsátójával és a fedezeti halmaz eszközeivel szemben is harmonizált feltételek mellett érvényesíthessék követeléseiket.

(14)A csődtávoliságnak szintén a fedezett kötvények alapvető jellemzőjének kell lennie, hogy a fedezettkötvény-befektetők a kötvény lejáratakor kapják vissza pénzüket. A kibocsátó nemteljesítésével együtt járó automatikus futamidő-rövidítés ronthatja a fedezett kötvényekbe befektetők besorolását, ezért fontos biztosítani, hogy a fedezettkötvény-befektetők a kibocsátó nemteljesítése esetén is a szerződéses ütemezésnek megfelelően kapják vissza pénzüket. A csődtávoliság ennek megfelelően közvetlenül kapcsolódik a kettős fedezeti mechanizmushoz, vagyis szintén a fedezettkötvény-keretszabályozás alapjellemzőjévé kell tenni.

(15)A meglévő nemzeti fedezettkötvény-keretszabályozások egy másik alapjellemzője, hogy a fedezeti halmaz szilárdságának biztosítása érdekében a biztosítékként használt eszközöknek igen kiváló minőségűeknek kell lenniük. A kiváló minőségű eszközök fő tulajdonsága, hogy egyedi jellemzőik révén alkalmasak a fedezett kötvénnyel kapcsolatos követelések fedezetére. Célszerű ezért meghatározni azokat az általános minőségi jellemzőket, amelyekkel az eszközöknek rendelkezniük kell ahhoz, hogy biztosítékként használhatók legyenek. Az 575/2013/EU rendelet 129. cikke (1) bekezdésének a)–g) pontjában felsorolt eszközöket a fedezeti halmaz biztosítékaként való felhasználás szempontjából elfogadhatónak kell tekinteni a fedezettkötvény-keretszabályozás céljaira, csakúgy, mint a 2006/111/EK bizottsági irányelv 2. cikkének b) pontjában meghatározott közvállalkozásoknak nyújtott kölcsönöket, ugyanakkor az irányelv alapján más, hasonlóan kiváló minőségű eszközök is elfogadhatónak tekinthetők, ha meg lehet határozni piaci értéküket vagy jelzálog-hitelbiztosítéki értéküket. Emellett az irányelvnek szabályokat kell tartalmaznia annak biztosítására, hogy az eszközöket, ideértve a garantált kölcsönöket is, egy végrehajtható védelmi megállapodás – hagyományos jelzálog, vagy azzal azonos szintű jogi védelmet biztosító teher, zálogjog vagy garancia – keretében vissza lehessen venni vagy hívni, ezzel biztosítva a befektetők azonos szintű biztonságát. Az eszközök elfogadhatóságára vonatkozó ezen rendelkezések azonban nem akadályozhatják a tagállamokat abban, hogy nemzeti keretszabályozásaikban biztosítéki célból más eszközkategóriákat is elfogadjanak, ha a szóban forgó eszközök megfelelnek az uniós jognak. A tagállamok számára lehetővé kell tenni az eszközök nemzeti keretszabályozásaikból való kizárását is.

(16)A fedezett kötvények olyan egyedi strukturális jellemzőkkel rendelkeznek, amelyek célja a befektetők mindenkori védelme. E jellemzők közé tartozik az a követelmény is, hogy a fedezett kötvényekbe befektetők ne csak a kibocsátóval, hanem egy külön fedezeti halmaz eszközeivel szemben is érvényesíthessék követeléseiket. Annak biztosítása érdekében, hogy az említett eszközök jó minőségűek legyenek, egyedi követelményeket kell megállapítani a halmazba bevonható eszközök minősége tekintetében. Az ilyen strukturált termékspecifikus követelmények eltérnek a fedezett kötvényeket kibocsátó hitelintézetre alkalmazandó prudenciális követelményektől. Az előbbiek nem a kibocsátó intézmény prudenciális egészségének biztosítására összpontosítanak, hanem a fedezett kötvényre előírt egyedi követelményekkel a befektetőket kívánják védeni. A fedezeti halmaz eszközeinek kiváló minőségét előíró egyedi követelmény mellett a befektetők védelmének további erősítése érdekében célszerű meghatározni a fedezeti halmaz jellemzőire vonatkozó általános követelményeket is. E követelményeknek a fedezeti halmaz védelmét szolgáló speciális szabályokat kell tartalmazniuk, ideértve a fedezeti halmaz eszközeinek (például különleges célú gazdasági egység alkalmazásával való) elkülönítésére és hollétére vonatkozó szabályokat annak biztosítása érdekében, hogy a befektetők jogai még a kibocsátó szanálása vagy fizetésképtelenséges esetén se sérüljenek. A fedezeti halmaz homogenitásának biztosítása érdekében, továbbá azért, hogy a befektetők el tudják végezni a szükséges kockázatértékelést, fontos szabályozni a fedezeti halmaz összetételét is. Emellett a jelen irányelvben fedezeti követelményeket is meg kell határozni, nem sértve azonban a tagállamok azon jogát, hogy például a deviza- és a kamatlábkockázat mérséklése céljából más eszközöket is engedélyezzenek. Annak biztosítása érdekében, hogy a fedezeti halmazok Unió-szerte magas színvonalú közös előírások hatálya alá tartozzanak, rendelkezni kell a fedezet számításáról és azokról a feltételekről, amelyek mellett származtatott ügyleteket is szerepeltetni lehet a fedezeti halmazban.

(17)Számos tagállam az elfogadható eszközök tekintetében már előírja, hogy egy fedezetellenőr végezzen el bizonyos feladatokat az elfogadható eszközök minőségével kapcsolatban, és biztosítsa a nemzeti fedezeti követelményeknek való megfelelést. A fedezett kötvények kezelésének Unióban való harmonizációja érdekében ezért fontos, hogy amennyiben a nemzeti keretszabályozás előírja fedezetellenőr alkalmazását, úgy annak feladatai és felelősségi körei legyenek egyértelműen meghatározva. A fedezetellenőr alkalmazása ugyanakkor nem szünteti meg a nemzeti illetékes hatóságok különleges közfelügyelettel kapcsolatos felelősségét.