Politikai háttér

Ma a világ sokban különbözik attól, mint amilyen 2002-ben, a tízéves, 6. környezetvédelmi cselekvési program[1] elfogadásakor volt. Mély pénzügyi és gazdasági válságból van kilábalóban, ami világosan mutatja a „változatlan ügymenet” kritikátlan fenntartásának rendszerkockázatait. Ez ismét csak rámutat a zöld növekedés, valamint az erőforrás-hatékony és alacsony szén-dioxid-kibocsátású gazdaság gondolatának a fontosságára, amely hosszú távon jó iránymutatást nyújthat a globális gazdasági átalakuláshoz.

A jelenlegi EU-menetrend számos lehetőséget kínál a környezetpolitika ilyen irányú fejlődése számára. Az Európa 2020 stratégia[2], amely komoly jelentőséget tulajdonít az erőforrás-hatékonyságnak, és az európai szemeszter keretében megvalósuló gazdasági irányítás hatékony keretet biztosít ahhoz, hogy a környezeti célkitűzések beépüljenek az Európai Unió átfogó társadalmi-gazdasági menetrendjébe. A Bizottság a közelmúltban a biodiverzitás és az ökoszisztéma-szolgáltatások csökkenésének az Európai Unióban 2020-ig való megállításáról szóló új, nagyratörő stratégiát[3], továbbá egy, a Rio+20 csúcstalálkozó[4] előkészületeiről szóló közleményt fogadott el. Nemrégiben elfogadásra került az alacsony szén-dioxid-kibocsátású gazdaság 2050-ig történő megvalósításának ütemterve[5], a közlekedésről szóló fehér könyv[6], az Energia 2020-ról szóló közlemény[7] és a 2011. évi energiahatékonysági terv[8] is. A Bizottság még egy, az erőforrás-hatékony Európáról szóló ütemterv elfogadását is tervezi 2011-ben. A 2012-re szóló menetrend vízpolitikai tervezetet, valamint a fenntartható fogyasztásról, termelésről és iparpolitikáról szóló cselekvési terv[9] felülvizsgálatát tartalmazza. 2013-ban meg kell újítani a levegőminőséggel kapcsolatos politikát. A Bizottság javaslatokat nyújtott be a következő többéves pénzügyi keretre, illetve javaslatokat készít elő a közös agrárpolitika (KAP), a közös halászati politika és a kohéziós politika reformjáról.

Ezek az új kezdeményezések kiegészítik a meglévő, az elmúlt néhány évben megszilárdult környezetvédelmi jogszabályokat, és a talaj kivételével a környezet minden területére kiterjednek. Ezek a jogszabályok, amelyek végrehajtását az Európai Unió 2011-ben elfogadásra kerülő környezeti jogszabályainak végrehajtásáról szóló bizottsági közlemény is elő fogja mozdítani, végrehajtásuk nyomán segítik majd a környezet védelmét és korlátozzák az egészségre gyakorolt negatív hatásokat.

Már a hetvenes évek eleje óta a környezetvédelmi cselekvési tervek irányítják az Európai Unió környezeti politikájának a fejlődését, és a 6. környezetvédelmi cselekvési tervre ennek a csaknem 40 éven átívelő folyamatnak a részeként kell tekinteni. A 6. környezetvédelmi cselekvési terv volt az első olyan, amelyet a Tanács és az Európai Parlament együttdöntési eljárás útján fogadott el. A cselekvési terv megléte alatt két bővítés is történt, amelyek során a 15 tagállamot tömörítő Közösség 27 tagú Unióvá vált, és amelynek során az EU környezetvédelmi jogszabályainak térnyerése nyomán javult a környezetvédelem szintje.

Ez a közlemény a program végső értékelését tartalmazza, amely betekintést nyújt a környezetvédelmi politikák jelenlegi helyzetébe és jövőbeli alakulásába.

Általános megállapítások

A végső értékelés külső értékelésen, a nyilvános konzultáció eredményein[10], valamint „Az európai környezet – Jelenlegi helyzet és kilátások 2010” című, az Európai Környezetvédelmi Ügynökség jelentésén (SOER 2010)[11] alapul.

Kezdettől látni kell, hogy a 6. környezetvédelmi cselekvési program a környezetvédelmi politika számos ösztönzőjének egyike, és nehéz pontosan meghatározni, hogy ezek külön-külön milyen hatásokkal jártak. Ez az értékelés tehát pragmatikus megközelítésű: a fent említett, különböző forrásokat egyenként értékeli, és ezután jut el a 6. környezetvédelmi cselekvési programban meghatározott különböző célkitűzések legszembetűnőbb eredményeihez és hiányosságaihoz.

E fenntartások ellenére a végső értékelés általános következtetése az, hogy a 6. környezetvédelmi cselekvési program összességében hasznos volt, hiszen átfogó keretet nyújtott a környezetvédelmi politika számára. A programban előirányzott cselekvések nagy részét befejezték vagy befejezés előtt állnak.

A program elkészítése lehetőséget nyújtott az érintetteknek egy átfogó „leltár” elkészítésére, és általánosságban az Európai Unió környezetvédelmi politikájának alaposabb megismerésére. Mivel a programot együttdöntési eljárással fogadták el, az érdekeltek úgy érzik, hogy a korábbi programokhoz képest nagyobb legitimációval rendelkezik. Ez hozzájárult ahhoz, hogy a későbbi javaslatokat szélesebb körű elfogadottság övezze. Sok érdekelt a 6. környezetvédelmi cselekvési programot nem csak nemzeti szinten, hanem bizonyos tagállamokban regionális és helyi szinten is viszonyítási pontnak tekinti, és ehhez képest védik a környezetvédelmi politikát a vele versenyző politikai igényekkel szemben, biztosítják a megfelelő finanszírozást és a kiszámíthatóságot a folyamatok számára, a politikák jövőbeli alakulása vonatkozásában.

A 6. környezetvédelmi cselekvési program hét tematikus stratégiáját[12] – levegő, peszticidek, a hulladék képződésének megakadályozása és újrafeldolgozása, természeti erőforrások, talaj, tengeri környezet, városi környezet – azért dolgozták ki, hogy megerősítsék a politika integrációját, és fejlesszék a tudásbázist. A tematikus stratégiák által lefedett területeken elért haladás különböző mértékű volt, de bizonyos esetekben a kidolgozásuk segítette a hatékony célok és menetrendek elfogadására, valamint későbbi végrehajtására irányuló politikai akarat kialakulását. Ez a környezetvédelmi politika alakításának teljesebb megközelítésére ösztönzött, és egyetértést alakított ki azzal kapcsolatban, hogy miként kell eljárni az illetékességgel vagy a nem eléggé megbízható adatokkal kapcsolatos kételyek esetén. Az érdekeltek szerint a tengerrel, a talajjal, a városokkal és az erőforrásokkal kapcsolatos stratégiák jelentik a legnagyobb hajtóerőt. Ezek némelyikéből még konkrét jogi aktus is született. A levegőről, a peszticidekről, a hulladékképződés megakadályozásáról és a hulladék újrafeldolgozásáról szóló stratégiák inkább a meglévő intézkedések koherenciájának javítása és a hiányosságok megszüntetése érdekében végzett felülvizsgálatokra összpontosítottak.

Arra azonban nincs kellő bizonyíték, hogy a 6. környezetvédelmi cselekvési program elősegítette volna konkrét környezetvédelmi jogi aktusok elfogadását. A 6. környezetvédelmi cselekvési programban meghatározott célok megvalósításának eltérő üteme a program kialakításával is magyarázható, különösen a különböző tematikus területek eltérő törekvéseinek fényében. Például az éghajlatváltozással kapcsolatban kitűzött célokat a területtel kapcsolatos szakpolitika dinamikus fejlődése sorra meghaladta, ezt azonban nem a 6. környezetvédelmi cselekvési program ösztönözte. A 2010. évre vonatkozó biodiverzitási célt viszont nem sikerült elérni, mivel a tagállamok kezdeti erős elkötelezettségéhez nem társultak megfelelő eszközök.

A Szerződés szándéka alapján az általános környezetvédelmi cselekvési terveknek a kiemelt célokra kell összpontosítaniuk, ezzel szemben az együttdöntési eljárás eredményeként a 6. környezetvédelmi cselekvési program számos eltérő hatályú és hatású cselekvést fogalmazott meg. Ebből, és a hosszú távú elképzelés hiányából kifolyólag a program nem tudott olyan világos üzenetet közvetíteni, amely az időtartama alatt hatékonyabban segítette volna egy egységes elképzelés fenntartását. A tematikus stratégiák kidolgozása sok időt és emberi erőforrást igényelt: a legutolsó stratégiát csak 2006-ban fogadták el. Szintén korlátozó tényező volt az Európai Unió környezetvédelmi jogszabályainak nem megfelelő végrehajtása és érvényesítése.

A 6. környezetvédelmi cselekvési program tízéves időkerete sem volt minden esetben megfelelő. Bizonyos területeken (pl. hulladék) a politika kidolgozására, elfogadására és a végrehajtás kezdeti szakaszaira volt elegendő. Másutt (pl. erőforrások, biodiverzitás) a több információ szükségessége vagy más akadályok miatt túl rövidnek bizonyult. Végül pedig a 6. környezetvédelmi cselekvési program a 2007–2013[13] közötti többéves pénzügyi keretre volt hatással, tehát a 2002-es elfogadását a 2000–2007 közötti időszak szempontjából túl későre időzítették[14].

KIEMELT TERÜLETEK

Ez a szakasz részletesebben értékeli a 6. környezetvédelmi cselekvési program kiemelt területeit (természet és biodiverzitás, környezet és egészség, természeti erőforrások és hulladék, éghajlatváltozás és nemzetközi kérdések) az időszak folyamán tett hozzájárulásuk, a környezetvédelmi politika eredményei és hiányosságai, illetve a levont tanulságok szempontjából.

Természet és biodiverzitás

Hozzájárulás: A természet és a biodiverzitás vonatkozásában a 6. környezetvédelmi cselekvési program ösztönözte a tematikus stratégiák kidolgozását a talajvédelem, valamint a tengeri környezet védelme és megőrzése területén. Rámutatott arra, hogy a jobb finanszírozás és a jelenlegi tevékenységek előmozdításához szilárdabb tudásbázist kell építeni. Arra törekedett, hogy más környezetvédelmi problémákhoz – különösen az éghajlatváltozáshoz – hasonló szintre emelje a természettel és a biodiverzitással kapcsolatos politikai tájékozottságot, továbbá kiemelte, hogy a politikai folyamatokon belül javítani kell a biodiverzitás és az ökoszisztéma-szolgáltatások gazdasági elismertségét.

Eredmények: A védett területek Natura 2000 hálózatát kiterjesztették, így ezek ma az Európai Unió teljes földterületének mintegy 17 %-át teszik ki, miközben a talajvédelemről szóló tematikus stratégia12 kiemelte, hogy a talaj kulcsfontosságú erőforrás, és fontos szerepe van a biodiverzitás védelmében. A tengeri környezet védelme és megőrzése érdekében kidolgozott tematikus stratégia12 lefektette a tengeri biodiverzitás védelmének alapjait, továbbá csökkent a folyók és tavak nitrát- és foszforszennyezettsége. Sőt, a tudásbázis építése kulcsfontosságú ösztönzést jelent: például a TEEB ( Az ökoszisztémák és a biológiai sokféleség gazdaságtana )[15] kezdeményezés lökést adott annak a folyamatnak, amelynek célja, hogy a természeti tőkéhez és az ökoszisztéma-szolgáltatásokhoz anyagi érték társuljon. Az EU 2010-es biodiverzitási állapotfelmérése viszonyítási pontként szolgál majd, a naprakésszé tett SEBI 2010 ( Európa 2010-es biodiverzitás-mutatóinak racionalizálása )[16] pedig kulcsszerepet fog játszani a jövőbeni fejlődés mérésében. Végül a közelmúltban fogadták el a biodiverzitás védelméről szóló új, tíz évre szóló stratégiát3.

Hiányosságok: A 6. környezetvédelmi cselekvési terv nem érte el az általános célját, azaz a biodiverzitás csökkenésének megállítását 2010-ig, és a biodiverzitással kapcsolatos mutatók általános iránya – bár jelentős regionális eltérésekkel – negatív maradt, pl. a földek művelésből való kivonása, a szállítási infrastruktúrák fejlesztése miatt az élőhelyek feldarabolódása, a városok terjeszkedése és a helytelen mezőgazdasági gyakorlatok vonatkozásában. Fennáll a kockázata annak, hogy Európa édesvizeinek jelentős része nem éri el a jó állapotot 2015-ig11. Az Európai Unióban nem honos, több mint 10 000 faj közül a becslések szerint 10–15 % van negatív hatással a természetre és a biodiverzitásra. Az Európai Unió élőhely-irányelvében[17] felsorolt fajok és az európai élőhelytípusok részletes bioföldrajzi értékelése jelzi, hogy az élőhelytípusoknak és a fajoknak csak a 17 %-a rendelkezik „kedvező védettségi állapottal”[18]. A védett tengeri területek hálózatának fejlődése lelassult, a kijelölt területek eddig a fajok mintegy 6 %-át, és az élőhelyek mintegy 10 %-át teszik ki. Annak dacára, hogy a talaj fenntartható felhasználása a 6. környezetvédelmi cselekvési programban kiemelt jelentőséget kap, a Tanács nem tudott fejlődést elérni ebben a kérdésben, különösen a talaj-keretirányelv[19] elfogadásával. Ez mind ez idáig korlátozta a 6. környezetvédelmi cselekvési terv talajgazdálkodási gyakorlatokra vonatkozó céljának elérését az Európai Unióban.

Tanulságok: Nagyobb fejlődést lehetett volna elérni a biodiverzitás csökkenésének 2010-ig történő megállításában, ha az Európai Unió és a tagállamok kellő politikai figyelmet és pénzügyi kötelezettségvállalás szenteltek volna e kérdésnek.

Környezet és egészség

Hozzájárulás: A 6. környezetvédelmi cselekvési program elősegítette a meglévő kötelezettségvállalások és a tervezett cselekvések számbavételét, és nagyobb figyelmet szentelt a környezeti tényezők és az emberi egészség közötti összefüggéseknek. Olyan cselekvéseket mozdított elő, amelyek egyébként nem történtek volna meg (ilyen pl. a városi környezetre vonatkozó), illetve a program ösztönzése nélkül hosszabb ideig tartottak volna vagy kevésbé átfogóak lettek volna (mint például a peszticidekkel kapcsolatos cselekvés). A levegőszennyezésre vonatkozó 2005-ös tematikus stratégia12 a levegőminőségről szóló integrált politika alapjául szolgáló szilárd tudásbázison alapuló, átfogó és teljes módszertani keretet határozott meg.

Eredmények: Miközben az emberi egészség védelme számos – pl. a levegőről, a vízről és a vegyszerekről szóló – környezetvédelmi politika célkitűzése volt, az Európai Környezetvédelmi és Egészségügyi Cselekvési Terv 2004–2010[20] segítette a környezet és az egészség közötti összefüggésekről szóló tájékoztatás javítását és az információk bővítését. Átfogó jogszabályokat fogadtak el a vegyszerek, a peszticidek és a vízügy területén , bár a hosszú végrehajtási időtartamok miatt ezek hatására csak később lehet számítani. A levegő SO2-, NOx- és ólomtartalma az elmúlt kilenc évben csökkent. Emellett a 6. környezetvédelmi cselekvési tervben nem szereplő, a növekvő vízhiány és az erdőtüzek miatti politikai prioritásváltozásokat tükröző, új intézkedéseket is hoztak.

Hiányosságok: Nem valószínű, hogy sikerül teljesen elérni a 6. környezetvédelmi cselekvési program azon célját, hogy a vegyszereket egy generáción belül úgy gyártsák és használják, hogy az ne járjon jelentős negatív hatással az egészségre vagy a környezetre. Emellett még mindig elég kevés adat áll rendelkezésre a környezetben és az emberi szervezetben lévő vegyszer-koncentrációról, illetve a vegyi anyagok összetett keverékeinek való kitettség hatásairól. A városi környezetről szóló tematikus stratégia12 a jelek szerint nincs jelentős hatással a 6. környezetvédelmi cselekvési programon belül a városi környezet minőségének javítására irányuló célkitűzésre. A finomszemcsés anyagok és az ózon még mindig fontos probléma, különösen a PM10 koncentráció, amely sok uniós városi területen továbbra is jelentősen hozzájárul a légzőszervi, a szív- és érrendszeri betegségekből és a rákból származó korai halálokokhoz vagy fogyatékosságokhoz. Becslések szerint az Európai Unió népességének 40 %-a él olyan városi területeken, ahol az éjszakai zajszint meghaladja a WHO ajánlásában szereplő mértéket. Nem megfelelő a kielégítő minőségű vízhez való hozzájutás, ami számos vidéki területen jelent egészségügyi kockázatot.

Számos hiányosság van a jogszabályokban – nem feltétlenül a környezetvédelmi témájúakban is –, például a beltéri levegővel (tekintve, hogy az európai polgárok az idejük 90 %-át zárt terekben töltik), illetve a háztartási és a kereskedelmi berendezések kibocsátásaival kapcsolatban. Sőt, felül kell még vizsgálni a nemzeti kibocsátási plafonokat is, a légköri nitrogén-lerakódások túlzott mennyisége pedig még mindig nagy probléma az egész Európai Unióban.

Tanulságok: Több figyelmet kell fordítani mind a nemzeti, mind a regionális szintű végrehajtás támogatására. A környezet minőségének egészségre gyakorolt hatásairól szóló kutatások megállapításait és más információkat be kell illeszteni a közegészség javítására irányuló szélesebb körű politikai célkitűzés keretébe. Mivel az EU népességének közel 75 %-a városi területeken él, a városi környezeti igényeknek jobban kell tükröződniük a politika kidolgozásában.

Természeti erőforrások és hulladék

Hozzájárulás: A 6. környezetvédelmi cselekvési program megerősítette a hulladékpolitika és az erőforrás-politika közötti kapcsolatot, továbbá segítette a hulladékkezelés megerősítését és a fenntartható fogyasztáson és termelésen alapuló politikai megvalósítását. A természeti erőforrások fenntartható használatáról szóló tematikus stratégia12 további kutatásokat ösztönzött és új fórumok létrehozásához[21] vezetett, miközben megteremtette az erőforrás-hatékonyságra vonatkozó jelenlegi munka kiindulópontját. A hulladékkeletkezés megelőzéséről és a hulladékok újrafeldolgozásáról szóló tematikus stratégia12 közös stratégiai keretet szolgáltatott az Európai Unió hulladékról szóló jogszabályainak.

Eredmények: Az erőforrások felhasználása már nem növekszik a gazdasági növekedéssel azonos sebességgel. A fenntartható fogyasztásról, termelésről és iparpolitikáról szóló cselekvési terv9 integrált intézkedéssorozatot határozott meg az Európában gyártott termékek környezetbaráttá tételére, többek között létrehozott egy több érdekeltet tömörítő platformot – a kiskereskedői fórumot –, amelynek célja a fenntarthatóbb fogyasztás ösztönzése. A közelmúltban elfogadott olyan intézkedések, mint az energiával kapcsolatos termékek környezetbarát tervezésére vonatkozó követelmények megállapítási kereteinek létrehozásáról szóló 2009/125/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv[22], a felülvizsgált ökocímke-rendelet és a zöld közbeszerzési kezdeményezés célja, hogy pozitív hatással legyenek az erőforrások jövőbeli felhasználására.

A hulladékról szóló jogszabályokat is jelentősen megújították és egyszerűsítették, hogy jobban megfeleljenek a 6. környezetvédelmi cselekvési programban meghatározott, átfogó célkitűzéseknek. A hulladékkezelési jogszabályokat átfogóbbá tették az életciklus-elemzés bevonásával, az újrafelhasználási, újrafeldolgozási és újrahasznosítási célok megállapításával, illetve bizonyos hulladékok veszélyességének csökkentésével. Az Európai Unió piacán forgalmazott elektronikus berendezésekben a potenciálisan ártalmas anyagok mennyisége a veszélyes anyagok alkalmazásának korlátozásáról szóló irányelv[23] eredményeként már jelentősen csökkent.

Hiányosságok: Abszolút értelemben véve az erőforrás-felhasználás még mindig növekszik, ez pedig hosszú távon nem fér össze a környezet teherbírásának tiszteletben tartására irányuló céllal. A tagállamok között továbbra is jelentős különbségek vannak az erőforrás-termelékenység területén. Egyre növekszik a behozatal aránya is, ami jelenleg az összes elfogyasztott erőforrás 20 %-át teszi ki, és amelynek hatása kevéssé ismert.

A 6. környezetvédelmi cselekvési programnak az EU-ban keletkezett hulladék teljes mennyiségének csökkentésére irányuló céljával ellentétben úgy tűnik, hogy a hulladék keletkezése a legjobb esetben is csak stagnál, de talán még növekszik is. A hulladékról szóló keretirányelv a korábbinál ugyan nagyobb hangsúlyt fektet a hulladékkeletkezés megakadályozására, de a kellően megbízható tudásbázis hiánya és az eltérő nemzeti körülmények nem tettek lehetővé kézzelfoghatóbb intézkedéseket vagy célkitűzéseket.

Tanulságok: A becslések szerint az Európai Unióban a környezeti hatások 70–80 %-áért az élelmiszer, az ital, az utazás és a háztartások révén megvalósuló fogyasztások a felelősek[24]. Sőt, a termékekkel kapcsolatos összes környezeti hatás mintegy 80 %-át a termék tervezési szakaszában határozzák meg11. Az emberi tevékenységek és magatartás környezeti hatásainak megakadályozása érdekében több figyelmet kell fordítani ezekre az ágazatokra és a környezetbarát tervezésre. A hulladékról szóló jogszabályok végrehajtása továbbra is kihívást jelent, különösen mivel növekszik a hulladékkereskedelem.

Éghajlatváltozás

Hozzájárulás: Bár a 6. környezetvédelmi cselekvési program – főként a prioritások meghatározásán és a szélesebb intézményi támogatás mozgósításán keresztül – segített az éghajlatváltozás területén, ennél erősebbnek bizonyultak olyan külső ösztönzők, mint pl. a nemzetközi fejlődés, az emberek tájékoztatása, az éghajlatváltozás gazdasági következményeiről és a tétlenség költségeiről szóló Stern-jelentés, az Éghajlat-változási Kormányközi Testület negyedik értékelő jelentése, amely megbízható tudományos alapot nyújtott az éghajlatpolitika, a fosszilistüzelőanyag-függőséggel kapcsolatos geopolitikai aggodalmak, az energia árak és az energiabiztonság, illetve az éghajlatváltozás világszerte egyre inkább tapasztalható bizonyítékai és az ezekhez kapcsolódó – a világ számos területén előforduló rendkívüli időjárási események okozta – költségek vonatkozásában.

Eredmények: Bár a nemzetközi közösség fellépésével kapcsolatos törekvéseket nem sikerült elérni, a 6. környezetvédelmi cselekvési programnak uniós szintű célkitűzéseit és törekvéseit túlteljesítették. Az éghajlatváltozásra és a megújuló energiaforrásokra vonatkozó 2007. évi csomag 2020-ra elérendő célokat tűzött ki az üvegházhatást okozó gázok, a megújuló energia aránya és az energiahatékonyság tekintetében. Az EU 2005. évi kibocsátáskereskedelmi rendszere[25] keretében megtörtént a szén-dioxid-kibocsátás beárazása, a nitrátszennyezésről illetve a hulladéklerakókról szóló irányelvek[26] eredményeként pedig csökkent az üvegházhatást okozó gázok (ÜHG) kibocsátása. Az éghajlatváltozáshoz való alkalmazkodás a politika kidolgozásának új területe. Elfogadták a szén-dioxid leválasztásáról és -tárolásáról szóló irányelvet[27], bár az nem volt része a 6. környezetvédelmi cselekvési programnak. Általánosságban elmondható, hogy a mérhető célkitűzéseket – mint a Kyotói Jegyzőkönyvben rögzített célszámot, amely a kibocsátás 8 %-os csökkentését célozza 2012-ig –, túlteljesítik.

Hiányosságok: A mérhető célok – mint az összes energiafelhasználásból a megújuló energia arányának 12 %-ra emelése 2010-ig[28] –, ambiciózusabb jellegűek voltak, és nehezebb volt elérni őket. Emellett a szállítási ágazatban az üvegházhatást okozó gázok növekvő kibocsátása szorosan kapcsolódik a gazdasági növekedéshez11. 1990 és 2008 között nőtt a fluorozott szénhidrogének kibocsátása is,11 és ezzel kapcsolatban nem született nemzetközi szabályozás.

Tanulságok: A 6. környezetvédelmi cselekvési program hozzájárult a kérdés iránti közérdeklődés növeléséhez. De ennél is fontosabbnak bizonyult az, hogy képes volt világosan bemutatni a költség-haszon viszonyt, és elérte az Európai Unió államfői szintű politikai kötelezettségvállalását a kulcscélkitűzések mellett.

Nemzetközi kérdések

Hozzájárulás: A 6. környezetvédelmi cselekvési program megismételte az Európai Unió kötelezettségvállalásait a) a környezetvédelmi megfontolásoknak az Unió külkapcsolataiba történő beillesztése és b) az Európai Unió fenntartható fejlődési stratégiájának külső dimenziója vonatkozásában.

Eredmények: Az Európai Unió által a Biológiai Sokféleség Egyezmény alapján a közelmúltban vállalt kötelezettségek és a biodiverzitási célokról szóló 2010. évi nagoyai megállapodás célkitűzései előmozdították a biodiverzitásra vonatkozó nemzetközi szintű fellépést és néhány más, többoldalú környezetvédelmi megállapodás, mint például a nemzetközi kereskedelemben forgalmazott egyes veszélyes vegyi anyagok és peszticidek előzetes tájékoztatáson alapuló jóváhagyási eljárásáról szóló rotterdami egyezmény[29] vagy a környezetben tartósan megmaradó szerves szennyező anyagokról szóló stockholmi egyezmény[30] komoly sikereket ért el. Az Európai Unió nemzetközi szinten aktívan előmozdította az éghajlatváltozás és a biodiverzitás közötti koordinációt is. Fenntartható fejlődésről szóló fejezeteket illesztettek be a szabadkereskedelmi megállapodásokba, illetve csökkentették a környezettel kapcsolatos árukra és szolgáltatásokra vonatkozó kereskedelmi korlátokat. Végül, de nem utolsó sorban az Európai Unió erős nemzetközi hatást is gyakorolt a környezetvédelmi jogszabályain keresztül, mivel az Unióba exportáló országoknak el kellett fogadniuk az uniós termékszabványokat.

Hiányosságok: Az Uniónak a többoldalú együttműködés megerősítésére, valamint a nemzetközi egyezmények és megállapodások melletti elkötelezettségének bizonyítására tett erőfeszítések ellenére csak kis előrelépés történt a jobb globális környezeti irányítás felé. A környezetvédelmi vonatkozások ugyan megjelentek az Unió kereskedelmi kapcsolatait érintő politikában, de azokat jobban kellett volna integrálni a kereskedelmi megállapodások olyan központi kérdéseibe, mint a piacra jutás. A környezetvédelmi dimenziónak a fejlesztési támogatásokba való beillesztése túlságosan függött attól, hogy a kedvezményezett országok mekkora fontosságot tulajdonítottak e kérdésnek.

Tanulságok : Az egyre globalizálódó környezetvédelmi kihívások összefüggőbb és összpontosítottabb erőfeszítést kívánnak az Európai Unión belül, hogy az hatékonyabb szerepet játszhasson a nemzetközi politika alakításában, és folytassa a törekvéseit a jobb globális környezeti irányítás érdekében. A globális és regionális környezeti problémák megoldását célzó uniós cselekvés kiindulópontja lehetne egy, a kulcsfontosságú célkitűzéseket meghatározó, megállapodáson alapuló elképzelés. Ez segítené a korlátozott pénzügyi források optimális felhasználását. Az Európai Unió növekvő külső lábnyomát[31] a támogatási politikák környezeti hatékonyságával együtt kellene figyelembe venni. Többet lehetne és kellene tenni a környezeti kérdések gazdasági költségeivel és hasznával, valamint a tétlenség költségeivel kapcsolatos tájékoztatás területén. Az Európai Uniónak globális szinten kellene ösztönöznie a „környezetbarát gazdaságot”, a környezeti, társadalmi és gazdasági szempontok – mint a szegénység enyhítése – bevonásával.

A STRATÉGIAI MEGKÖZELÍTÉSEK ÉS ESZKÖZÖK HATÉKONYSÁGA

A fenti, kiemelt területek mellett a 6. környezetvédelmi cselekvési program egy sor, a politikák kidolgozására alkalmas megközelítésre és eszközre utal, többek között a koherenciára, az integrációra, a finanszírozásra és a végrehajtásra. Ezek értékelése az alábbiakban következik.

Hozzájárulás: A 6. környezetvédelmi cselekvési program kiegészítette a lisszaboni stratégiát[32], valamint a fenntartható fejlődési stratégiát,[33] és a középpontjában különösen az állt, hogy a környezetvédelmi szempontokat a tematikus stratégiákon keresztül beemelje a politikába. Kiemelte a környezetvédelmi kiadások érvényesítésének, és a Natura 2000 hálózat finanszírozásának szükségességét. Az Unió 2007–2013 közötti többéves költségvetésének[34] – ami a 6. környezetvédelmi cselekvési program második felére vonatkozik – 16 %-át irányozták elő környezetvédelmi célok – ezen belül a célzott LIFE program – támogatására[35].

A 6. környezetvédelmi cselekvési program erőteljesen támogatta és ösztönözte a politikák jobb kidolgozását segítő elveket és eszközöket, különösen az integrált hatásvizsgálatot és a piaci alapú eszközök gyakoribb alkalmazását. Hangsúlyozta a megbízható tudományos megalapozottság fontosságát a politikák kidolgozásánál.

Eredmények: A 6. környezetvédelmi cselekvési program célja az uniós környezetvédelmi politikai ciklus koherenciájának biztosítása volt a célkitűzéseken, az eszközökön, a végrehajtáson és – bár nehéz mérni – az eredményeken keresztül. Különösen a tematikus stratégiák járultak jelentősen hozzá a program kiemelt területei közötti koherenciához, akár a tengeri és a városi környezet, a talaj és az erőforrások vonatkozásában felmerülő fontos hiányosságok megszüntetésével, akár a meglévő intézkedések kisebb, meghatározottabb – pl. a levegőt, a peszticideket, a hulladékok keletkezésének megakadályozását és újrafeldolgozását érintő – hézagainak megoldásával.

Az integráció tekintetében a 6. környezetvédelmi cselekvési program elősegítette a környezetvédelem integrációját a közös agrárpolitika, a közös halászati politika és a kohéziós politika most folyó reformjába. Erdőgazdálkodási cselekvések is történtek, amelyek az erdővédelemről és az erdészeti információcseréről szóló 2010. évi Zöld könyvben csúcsosodtak ki.

A Bizottság a környezetvédelmi jogszabályok végrehajtásának javítása céljából többféle erőfeszítést is tett a jogsértések megelőzésére helyezett nagyobb hangsúlytól elkezdve a stratégiaibb jellegű végrehajtási tevékenységekig, mint amilyen például az alapvető vagy rendszerszintű szabályok megsértésére való összpontosítás. A környezeti felelősségről szóló irányelv a környezeti károk orvoslására a pénzügyi biztosíték szolgáltatását bátorítja.

A kohéziós politikai alapokból egy jelentősebb mértékű finanszírozást tettek elérhetővé[36] a különböző környezeti befektetések – mint a fenntartható energia, a biodiverzitás, a természetvédelem, a hulladék- és a víz-infrastruktúra – számára, a mezőgazdasági alapból pedig a környezeti teljesítmény javítása számára. A 6. és a 7. kutatási és technológiai fejlesztési (KTF) keretprogramok[37] szintén egyre többet foglalkoznak a fenntartható fejlődéssel és a környezettel. A LIFE program – korlátozott mérete ellenére – látható hatással volt a 6. környezetvédelmi cselekvési program végrehajtásának támogatására, és célzott erőfeszítéseket tett lehetővé a környezetvédelmi politika támogatására. A környezetvédelmi jogszabályoknak való megfelelésben segítő program (ECAP) konkrét segítséget nyújt a kis- és középvállalkozásoknak. Nemzetközi szinten a Bizottság a fejlesztési támogatási eszközből[38] és a földrajzi együttműködési programból pénzeszközöket különített el a 2007–2013 közötti időszakra. A közös halászati politika felülvizsgálata során, valamint a szállítási ágazatban, illetve a közelmúltban a széniparban bizonyos korlátozott előrelépés történt a környezetre káros anyagok eltávolításában.

A tudásalap erősítésére az idők folyamán egy sor különböző mutatót dolgoztak ki. Az Európai Környezetvédelmi Ügynökség ötévenkénti SOER-jelentései fontos „leltárt” nyújtanak, miközben a Bizottság éves környezetvédelmi politikai felülvizsgálata[39] szintén rendszeres tájékoztatással szolgál. Emellett, az INSPIRE végrehajtása[40] és a SEIS továbbfejlesztése az elkövetkezendő években javítani fogja a környezetinformációs rendszereket.

Hiányosságok: Az uniós politika különböző szálai közötti koherencia javítását már az 5. környezetvédelmi cselekvési program végén kijelölték, és noha történt némi fejlődés, több erőfeszítésre van szükség. A tengeri környezet – különösen a halászat – túlzott mértékű kiaknázása szintén probléma maradt. A szállítás továbbra is komoly környezeti teher, a fenntarthatatlan fogyasztás és termelés pedig egyre növekvő nyomást jelent.

A tagállamoknak még mindig jelentősen javítaniuk kell a jogszabályok végrehajtásán. A 6. környezetvédelmi cselekvési program biztosította a jövőbeni kezdeményezések kiszámíthatóságát, hogy a tagállamok és a jogszabályok végrehajtásában részt vevők felkészültebbek legyenek. Úgy tűnik azonban, hogy ez nem fog bekövetkezni: a környezetvédelmet érintő jogsértések – az uniós jogszabályok közlésének elmaradása, meg nem felelő mivolta vagy helytelen alkalmazása – a folyó ügyeknek még mindig közel ötödét teszik ki. A végrehajtás különösen problémás a természetmegőrzés, a hulladék és a víz területén, amelyek az Európai Unióban 2010-ben történt, a környezetvédelmet érintő jogsértések nagyjából kétharmadát teszik ki.

A 6. környezetvédelmi cselekvési programról együttdöntési eljárásban folytatott politikai vita a pénzügyi keret vitája után következett. Ez már eleve megteremtette a fő költségvetés körvonalait 2006-ig – a program első felére –, ami nem bizonyult a legjobb megoldásnak. Még értékelni kell a fejlesztési támogatás és a földrajzi együttműködési program alapjainak környezetvédelmi programokba/projektekbe való hatékony átfordítását.

A közelmúltbeli pozitív fejlemények ellenére a környezeti információk – különösen a hivatalos adatok és statisztikák tekintetében – még nem teljesek és nem mindig érhetőek el idejében. A környezetre káros anyagok fokozatos kivonására irányuló intézkedések nem váltották be a kezdeti reményeket, és nem használták ki a jobb fenntarthatóság előmozdítása érdekében az adóztatás befolyásolásában rejlő lehetőséget. Miközben bizonyos ágazatokban kiaknázták a piaci alapú eszközöket – különösen az üvegházhatást okozó gázok kibocsátáskereskedelmi rendszerével – az ebben rejlő lehetőségek még nincsenek teljesen kihasználva.

Tanulságok: A környezeti kihívások változó jellege összefogottabb cselekvést igényel a politikák kidolgozásától kezdve egészen a teljesítésükig mind a kiemelt területeken – pl. éghajlatváltozás és levegőpolitika –, mind más, környezeti szempontból fontos ágazatokban. A politikák kidolgozásakor óhatatlan kompromisszumokat – pl. a bioenergia-termelés hatásait vagy a megújuló vízenergia negatív hatásait sok víztesten – láthatóbbá kellett volna tenni.

A környezetvédelmi jogszabályok nem megfelelő végrehajtása aláássa a környezetvédelmi politika céljainak elérését és hitelességét, és nem segíti más ágazatok jobb teljesítmény iránti elkötelezettségét. A Bizottság a tapasztaltak alapján rámutat az Európai Unió környezetvédelmi irányításának szerkezeti gyengeségeire, továbbá a környezetvédelmi jogszabályok és más uniós jogszabályok információval kapcsolatos rendelkezéseinek alkalmatlan voltára, a nyomon követés és a felügyelet területén.

A nem elsődlegesen környezetvédelmi célú programokból származó finanszírozás hatékonyságának maximalizálása folyamatos vizsgálatot igényel. Az állami költségvetéseket érintő kényszerek miatt a magántőke mozgósításának lehetőségét megfelelően, és az Európai Unió környezetvédelmi politikája kidolgozásának kellően korai szakaszában kell megvizsgálni. Sőt, azokat a szakpolitikákat kellene kiemelt célként kezelni, amelyek világos hozzáadott értéket képviselnek a környezetbarát gazdaság megteremtésében, és rövid-/középtávon megvalósíthatóak (ilyen pl. a zöld közbeszerzés). További lépésekre van még szükség a környezetre káros anyagok kiküszöbölése érdekében.

Kiterjedtebb környezetvédelmi tudásbázisra van szükség, és ezzel együtt jobban meg kell érteni a jogszabályok végrehajtását és javítását ösztönző vagy akadályozó körülményeket.

Európában meg kell erősíteni a környezetbarát befektetések támogatására tett erőfeszítéseket, és foglalkozni kell az ígéretes kutatási eredmények piacra kerülési akadályainak megszüntetésével.

A JÖVő KIHÍVÁSAI

A környezetvédelmi politika és jogszabályok – a talajról szólók kivételével – fő pillérei már állnak, de a végrehajtás hiányosságai miatt az eredmények még nem mutatkoztak meg .

A 6. környezetvédelmi cselekvési program fennállása alatt a globális gazdasági rend átalakult. Új gazdasági szereplők jelentek meg és a világ népességének növekedésével az erőforrásigény is növekszik, ami a környezetre nézve még nagyobb nyomást jelent. Ebben az időszakban az Európai Unió területe a bővítések során növekedett, így egyre inkább függ a behozott erőforrásoktól[41].

A hagyományos környezetvédelmi politikának továbbra is fontos szerepe van a környezet védelmében, de a változó körülmények és az egyre inkább összekapcsolódó jellegű környezeti kihívások szükségessé teszik a rugalmasságot és az alkalmazkodást.

A jövő környezetvédelmi politikája alapjául szolgáló fő kihívás a szennyeződésmentesítéstől a környezetkárosítás megelőzéséig való eljutás, továbbá a környezetvédelem további integrálása a vonatkozó politikákba. Ebben az összefüggésben egy hosszabb távú elképzelés megadná a politikai irányvonal biztonságát, miközben nem sérülne a változó körülményekre való reagálás képessége.

Az Európa 2020 stratégia a környezetbarát, erőforrás-hatékony, versenyképes és alacsony szén-dioxid-kibocsátású gazdaságra való áttérést határozza meg a fenntartható gazdasági növekedés lehetséges új paradigmájaként. Ha a következő évtizedekben hasonló eredményeket sikerül elérni az erőforrás-termelékenység tekintetében, mint az elmúlt évtizedekben a foglalkoztatás területén, az csökkenteni fogja az Európai Unió nyersanyag- és természetierőforrás-igényét. A földterületek fenntarthatóbb felhasználása csökkenti az ökoszisztémára és annak szolgáltatásaira rótt terheket. Ugyanígy, a technológiai fejlődés és az innováció – különösen a környezetbarát tervezés – segíteni fog e kihívások megoldásában, és a múltbelinél fenntarthatóbb növekedéshez vezet.

Nemzetközi téren az Európai Uniónak ki kellene használnia az 500 milliós piacában rejlő lehetőségeket, szigorú környezetvédelmi szabályokkal, kapcsolódó szaktudással és termékekkel. Így a határain túl is – többek között az uniós támogatásban részesülők között – előmozdíthatná a fenntartható, környezetbarát fejlődést, miközben továbbra is törekedne a globális környezeti irányítás javítására. Ehhez valószínűleg – megbízható, tudományos alapú politikai döntésen nyugvó – paradigmaváltásra van szükség a nemzetközi környezeti irányításban. Elengedhetetlen más ágazatok üzleti modelljeibe integrálni a környezetvédelemre és az alacsony szén-dioxid-kibocsátásra vonatkozó megfontolásokat, és biztosítani a koherenciát a politikák kidolgozásától a végrehajtásukig. A környezet védelmében és a közegészségre gyakorolt negatív hatások korlátozása céljából le kell küzdeni a meglévő jogszabályok megfelelő végrehajtásának akadályait, különösen a tagállamokban különböző szinteken jelentkező irányítási problémákat.

A környezetre nehezedő nyomás egyre globálisabb és szisztematikusabb jellegű. Az összetett kapcsolatrendszerek miatt kiterjedtebb tudásbázisra van szükség ahhoz, hogy jobban megértsük az ösztönzőket és a korlátokat, igazolni tudjuk a cselekvés és a tétlenség költségeit, és megbízható mutatókat dolgozhassunk ki az EU fenntartható jövője felé tett haladás méréséhez.

Azt is alaposan meg kell vizsgálni, hogy miként lehetne megváltoztatni a fogyasztók egyénenként és csoportonként, és különösen városi közösségekben való viselkedését, és ezáltal enyhíteni a környezetre nehezedő nyomást[42]. A fenntarthatóbb fogyasztási minták elterjesztése érdekében egyre nagyobb körben kellene alkalmazni a piaci alapú eszközöket. Emellett folytatni kell a környezetre káros anyagok eltávolítását.

A jövőben az állami költségvetésekre nehezedő nyomás miatt a környezet javulása egyre inkább attól függ, hogy a köz- és a magánszféra milyen mértékben veszi ki részét a finanszírozásból. Ha a környezeti célokat a köz-, illetve a magánfinanszírozás mértékével egy időben határoznánk meg, akkor biztosabbak lehetnénk abban, hogy a célok valóban meg tudnak valósulni. Ez azt is jelenti, hogy a környezetvédelmi politikai tervezést jobban hozzá kell igazítani a többéves finanszírozási kerethez, mivel az EU szintjén ez határozza meg a köz által finanszírozott pénzügyi keretösszeget és a társfinanszírozási szükségleteket más politikai területeken, amelyek cselekvései nagyban befolyásolják a környezetvédelmi eredményeket.

KÖVETKEZTETÉSEK

Ennek az értékelésnek az eredményei azt mutatják, hogy a 6. környezetvédelmi cselekvési program a környezetvédelmi politika számára egy évtizedre szóló keretet teremtett. Ezen időszak alatt a környezetvédelmi politika megszilárdult, és a talaj kivételével a környezet minden területére kiterjedt. A programot együttdöntési eljárás útján fogadták el, és ez érdekeltek szemében nagyobb legitimációt biztosított, és a későbbi politikai javaslatok számára szélesebb körű elfogadottságot teremtett. Azonban látni kell a hiányosságokat és korlátokat is, különösen azt, hogy a környezetvédelmi cselekvési programba való bevonás nem feltétlenül jelenti a tagállamok e célok melletti elkötelezettségét.

Bár ez a 6. környezetvédelmi cselekvési program utolsó éve, a Bizottság továbbra is ambiciózus környezetvédelmi politikát folytat, amely ma már az „Európa 2020, Az intelligens, fenntartható és inkluzív növekedés stratégiája” szerves része. Politikai irányvonalakat fogadtak el az éghajlatról, a szállításról és a biodiverzitásról. Még ebben az évben továbbiak elfogadása várható a forráshatékonyságról, illetve a következő egy-két évben kezdeményezéseket fogadnak el a víz-, a levegőszennyezés, a fenntartható fogyasztás és termelés területén. Mindezt figyelembe véve a Bizottság meg fogja vizsgálni, hogy egy új környezetvédelmi cselekvési program hogyan tudna leginkább hozzáadott értéket nyújtani a környezetvédelmi politika számára egy ilyen gyorsan változó területen.

[pic][pic][pic]

[1] HL L 242/1., 2002.9.10.

[2] COM(2010) 2020, 2010. március 3.

[3] COM(2011) 244, 2011. május 3.

[4] COM(2011) 363, 2011. június 20.

[5] COM(2011) 112, 2011. március 8.

[6] COM(2011) 144, 2011. március 28.

[7] COM(2010) 639.

[8] COM(2011) 109, 2011. március 8.

[9] COM(2008) 397, 2008. július 16.

[10] http://ec.europa.eu/environment/newprg/final.htm

[11] http://www.eea.europa.eu/soer/

[12] COM(2005) 446 (levegőszennyezés); COM(2006) 372 (a peszticidek fenntartható használata); COM(2005) 666 (hulladékkeletkezés megelőzése és hulladékok újrafeldolgozása; COM(2005) 670 (természeti erőforrások fenntartható használata); COM(2006) 231 (talajvédelem); COM(2005) 504 (tengeri környezet védelme és megőrzése); és COM(2005) 718 (városi környezet).

[13] COM(2004) 487.

[14] COM(97) 2000.

[15] http://www.teebweb.org/

[16] http://biodiversity.europa.eu/topics/sebi-indicators

[17] A 92/43/EGK tanácsi irányelv, HL L 206., 1992.7.22.

[18] http://www.eea.europa.eu/publications/eu-2010-biodiversity-baseline/

[19] COM(2006) 232.

[20] COM(2004) 416.

[21] Az ESTAT természeti erőforrások adatközpont és UNEP nemzetközi erőforráspanel.

[22] A 2009/125/EK irányelv, HL L 285/10., 2009.10.31.

[23] A 2002/95/EK irányelv, HL L 37/19., 2003.2.13.

[24] http://ec.europa.eu/environment/ipp/pdf/eipro_report.pdf

[25] A 2003/87/EK, HL L 338., 2004.11.13., 18–23. o. irányelvet módosító 2004/101/EK irányelv

[26] A 91/676/EGK tanácsi irányelv, HL L 375., 1991.12.31. és az 1999/31/EGK tanácsi irányelv, HL L 182., 1999.7.16.

[27] A 2009/31/EK irányelv, HL L 140/114., 2009.6.5.

[28] A 2001/77/EK irányelv, HL L 283., 2001.10.27.

[29] A Tanács határozata (2002. december 19.) a nemzetközi kereskedelemben forgalmazott egyes veszélyes vegyi anyagok és növényvédő szerek előzetes tájékoztatáson alapuló jóváhagyási eljárásáról szóló rotterdami egyezménynek a Közösség nevében való jóváhagyásáról HL L 63., 2003.3.6.

[30] A Tanács határozata (2004. október 14. ) a környezetben tartósan megmaradó szerves szennyező anyagokról szóló Stockholmi Egyezménynek az Európai Közösség részéről való megkötéséről

[31] Az emberi szükségletek és a föld ökológiai regenerációs képessége közötti összehasonlítás, pl. a „vízlábnyom” az áruk előállítására és az elfogyasztott szolgáltatásokra felhasznált összes víz mennyisége.

[32] COM(2005) 24

[33] COM(2005) 97.

[34] COM(2004) 487.

[35] HL L 149., 2007.6.9.

[36] A 2007–2013 közötti programozási időszakban a kohéziós politikai alapok megközelítőleg egyharmadát (105 milliárd EUR) fektetik be közvetlenül vagy közvetve a környezetvédelembe.

[37] Az 1513/2002/EK és az 1982/2006/EK határozat.

[38] (Európai Bizottság 2007) Környezetvédelemnek és a természeti erőforrások fenntartható kezelésének tematikus stratégiája (ENRTP)

[39] COM(2009) 304.

[40] HL L 108., 2007.4.25.

[41] (az EGK SOER 2010 alapján 1999 és 2008 között több mint 30 %-kal)

[42] http://ec.europa.eu/consumers/behavioural_economics