EURÓPAI BIZOTTSÁG 
Brüsszel, 2011.12.19. 
SEC(2011) 1611 végleges 
  
BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM 
A HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA  
amely a következ ő dokumentumot kíséri 
Javaslat: az Európai Parlament és a Tanács rendelete 
az Európai Unió pénzügyi érdekeinek védelme területén végzett tevékenységek 
előmozdítására irányuló Hercule III programról  
{COM(2011) 914 végleges} 
{SEC(2011) 1610 végleges}  
 
 Ez a jelentés csak az összeállításában részt vev ő bizottsági szolgálatoka t köti, és nem kötelezi 
el a Bizottságot kés őbbi határozatainak végleges  formája tekintetében. 
 
 A HERCULE PROGRAMRA VONATKOZÓ HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA ............................. 2  
1. SZAKPOLITIKAI HÁTTÉR, AZ UNIÓS PRIORITÁSOKHOZ VALÓ HOZZÁJÁRULÁS .......................... 2  
2. KONZULTÁCIÓ AZ  ÉRDEKELTEKKEL ................................................................................................ ....... 2  
3. A PROBLÉMA MEGHATÁROZÁSA ÉS A BEAVATKOZÁS LOGIKÁJA.................................................. 2  
4. A PROGRAM CÉLKIT ŰZÉSEI ........................................................................................................................ 2  
5. A SZUBSZIDIARITÁS ÉS AZ UNIÓS HOZZÁADOTT ÉRTÉK ................................................................... 2  
6. A SZAKPOLITIKAI LEHET ŐSÉGEK LEÍRÁSA............................................................................................ 2  
7. AZ EGYES LEHET ŐSÉGEK HATÁSAINAK ELEMZÉSE............................................................................ 2  
8. KAPCSOLAT A 2013 UTÁNI ID ŐSZAKRA VONATKOZÓ EGYÉB KEZDEMÉNYEZÉSEKKEL........... 2  
9. AZ ADMINISZTRATÍV TERHEK EGYSZER ŰSÍTÉSE ÉS CSÖKKENTÉSE.............................................. 2  
10. NYOMON KÖVETÉS ÉS ÉRTÉKELÉS................................................................................................ ......... 2  
 
 A Hercule programra vonatkozó hatásvizsgálat összefoglalása  
 
1. Szakpolitikai háttér, az uniós prioritásokhoz való hozzájárulás  
 
A Hercule program az egyetlen olyan eszköz, amel y kifejezetten a csalás, a korrupció és más, 
az Unió pénzügyi érdekeit sért ő jogellenes cselekmények elleni küzdelem céljából jött létre. A 
programot az OLAF kezeli.  A Szerződés kimondja azt az elvet, hogy biztosítani kell Unió pénz ügyi érdekeinek hathatós 
és azonos mérték ű védelmét a tagállamokban, valamint az Unió intézményeiben, és e cél 
érdekében szoros együttm űködést kell folytatni. 
 A 2007–2013 közötti id őszakban a Hercule II program szerinti kiadások összege 98,5 millió 
EUR. A javaslat szerint a Herc ule III programra ugyanez a kiad ás vonatkozna, a jelenlegi 15 
millió EUR összeg ű éves kiadási szint fenntartásával. 
 A Hercule II kiadásai az alábbi területek között oszlanak meg: 
 
1. Technikai segítségnyújtás (60 %)  2. A csalás elleni küzdelemmel kapcsolatos szakképzés (35 %)  3. Az európai büntet őjoggal és az EU pénzügyi érdekeinek védelmével 
foglalkozó egyesületek támogatása (e urópai jogászegyesületek, ELA) (5 %) 
 
Emellett a fenti 1. és a 2. pontban meghatározott tevékenységeken belül összesen évente legalább 6 millió EUR-t kell az illegális cigarettakereskedelem visszaszorítására fordítani. Ez összhangban áll a csalás, a csempészet és a hami sítás elleni fellépésre irányuló azon speciális 
célokkal, amelyeket a Bizottság és négy jelent ős nemzetközi cigaretta gyártó vállalat között 
létrejött megállapodások határo znak meg. A megállapodások ér telmében a gyártók húszéves 
időszak alatt összesen 2,3 milliárd dollárral járulnak hozzá a nemzeti költségvetésekhez és az 
uniós költségvetéshez.  
2. Konzultáció az érdekeltekkel
 
 
A hatásvizsgálat figyelembe veszi a – különö sen a tagállamok operatív szolgálatain, más 
bizottsági szolgálatokon és egyéb uniós szerveken belüli – érdekelt felekkel folytatott 
konzultációt, valamint az OLAF operatív tapaszta latait és az OLAF által a program igazgatása 
során szerzett tapasztalatokat. Felhasználja a Hercule II céljainak teljesítésére vonatkozóan 2010 végén elvégzett félid ős értékelésb ől származó információkat is. 
 
3. A probléma meghatározása és a beavatkozás logikája
 
 
Hatály  
A Európai Unió m űködéséről szóló szerz ődés 325. cikke alapján a Bi zottság álta l benyújtott, 
az EU pénzügyi érdekeinek védelmér ől szóló 2010. évi éves je lentés hangsúlyozza, hogy a 
csalás elleni küzdelem érdekében további inté zkedésekre van szükség. A Bizottság csalás 
elleni stratégiája erre az igényre irányul , és kiemeli a Hercule programok jelent őségét. A 325. 
cikk szerinti jelentésben és az OLAF független m űveleti jelentésében található statisztikai 
 
 5adatok jelzik a csalás és az OLAF által k ezelt ügyek nagyságrendjét. 2010-ben a bejelentett 
szabálytalanságok teljes pénzügyi hatása 1,8 milliárd EUR-t tett ki, amelyb ől a csalás 
gyanújával kapcsolatos esetek 0,5 milliárd EUR- t tettek ki (141 milliárd EUR kiadási összeg 
és a tradicionális saját forrás ok (bevételi) oldalán szerepl ő mintegy 17 milliárd EUR érték ű 
vámbevétel mellett). Az OLAF 1999 és 2011 közö tt több mint 1500 saját vi zsgálatot folytatott 
le (a jelenleg folyamatban lév ő vizsgálatok száma 360), és ennek következtében 2011 
közepéig több mint egymilliárd eurót fizette ttek vissza a csalás eseteire és egyéb 
szabálytalanságokra vonatkozó OLAF -vizsgálatok eredményeképpen. 
 A csalás jelent ős pénzügyi következményekkel jár, valamint kedvez őtlen társadalmi és 
gazdasági hatásokat vált ki. Az európai projek t tekintélyvesztésének koc kázatát is maga után 
vonja.  
Meghatározó tényez ők 
 
A hatásvizsgálat öt olyan f ő tényezőt
 határoz meg, amelyeket a Hercule III programnak 
kezelnie kell: 
 
 1. A csalók gyorsan alkalmazkodnak az új körülményekhez az EU -ban, a határokon 
átnyúló tevékenységet folytatnak, és  kihasználják a leggyengébb pontokat. 
 2. A Bizottság és a tagállamok elkötelez ték magukat a cigarettacsempészet elleni 
küzdelem mellett. 
 3. A közfinanszírozásra nehezed ő nyomás miatt a felderítés és a megel őzés javítása 
révén erősíteni kell az EU pénzügyi érdekeinek védelmét. 
 4. A tagállamokban, valamint a tagjelölt és  a társult országokban igen nagy számú és 
sokféle illetékes hatóság m űködik. Az uniós költségvetést károsító csalás elleni 
küzdelemhez rendelkezésre álló források túl nyomó többsége nemzeti szinten található, 
nem uniós szinten. 
 5. A tagállamok között az ösztönz ők és a kapacitások tekintetében fennálló eltérések 
akadályozzák, hogy a pénzügyi érdekek véde lmének azonos mértékét biztosítsák 
mindenütt. 
 
Problémák 
 
A hatásvizsgálat az egyes meghatározó tényez ők tekintetében konkrét problémákat 
azonosított. Ezek közé tartoznak a következ ők: a szakértelem és a m űszaki felszereltség 
hiányosságai; a szervezett b űnözés folyamatosan változó fenyegetése; a közbizalom hiánya; 
az uniós szint ű csalással kapcsolatos tuda tosság hiánya; nem kielégít ő kockázatelemzés és 
információmegosztás; az, hogy a nemzeti szint ű illetékes hatóságok nem képesek kell ő 
mértékben együttm űködni egymással és az OLAF-fal; a technikai és a kommunikációs 
eszközök inkompatibilitása; az, hogy a csalásokra vonatkozó nyomozások és büntet őeljárások 
adminisztratív és igazságügyi keretei nem eg ységesek; valamint a nemzeti hatóságoknál a 
készségek és a bevált módszerek megos ztása terén tapasztalható hiányosságok. 
 
4. A program célkit űzései  
 
Az általános célkit űzés az Unió pénzügyi érdekeinek védelm e, és ezáltal az uniós gazdaság 
versenyképességének fokozása, valamint az adófizet ők pénzének védelme. 
 
 
 6A program konkrét célkit űzése a csalás, a korrupció és más, az Unió pénzügyi érdekeit sért ő 
jogellenes cselekmények elleni küzdelem, valamint ezek megel őzése. 
 A rendelet mellékletében további operatív célkit űzéseket határoztak meg. 
 
5. A szubszidiaritás és az uniós hozzáadott érték
 
 
 A Szerződés (az EUMSZ 317. és 325. cikke) ér telmében a tagállamokkal együttm űködve a 
Bizottság felel a költségvetés vé grehajtásáért és a csalás elle ni küzdelemért. Ez utóbbi azok 
közé a politikák közé tartozik, amelyek teki ntetében az EU megosztott hatáskörrel 
rendelkezik. Az EU-nak tehát sajátos felel ősségi körébe tartozik, hogy segítség és támogatás 
biztosításával el őmozdítsa a szoros és rendszeres együttm űködést valamennyi hatáskörrel 
rendelkez ő hatóság között.  Ezenfelül a Hercul e program egyes fellépéseire az uniós 
intézmények szintjén kerül sor.  Egyértelm ű hozzáadott érték származik a tagállami hatóságok közötti együttm űködés 
elősegítéséből, a közös beszerzésb ől adódó költségmegtakarításból, valamint az olyan gyenge 
pontok meger ősítéséből, amelyekb ől kifolyólag a tagállami hatóságok számára különös 
kockázatot jelentenek a szomszédos országok területér ől szervezett b űncselekmények. A 
nemzeti költségvetések számára is el őnyökkel jár a program, mivel az uniós kiadások jelent ős 
részét társfinanszírozás kere tében költik el, tová bbá a csempészet gyakran károsítja a 
vámokból és a nemzeti (közvetett) adókból szár mazó bevételeket. A program kezeli azt a 
gondot, hogy egyes tagállamokat – különösen a költs égvetési szigor id ején – nem ösztönöz 
semmi arra, hogy olyan problémákkal foglalkozzan ak, amelyek a saját pénzügyi forrásaikra 
csekély hatással vannak, ám az uniós költ ségvetést vagy más tagállamok nemzeti 
költségvetését károsítják (ilyen lehet pl . a cigarettacsempészet és -hamisítás). 
 A program emellett el őmozdítja a tagállamok közigazgatási szervei közötti hálózatépítést és a 
bevált módszerek megosztását, valamint jav ítja az uniós szabályoknak való megfelelést a 
nemzeti szakemberek képzése révén, amely különböz ő nemzetiség ű résztvev ők számára 
szervezett közös rendezvények formájában valósul meg.  
6. A szakpolitikai lehet őségek leírása
 
 
Az alapforgatókönyv  a jelenlegi helyzet fenntartása (1. lehet őség). 
 A 2. lehet őség
 a jelenlegi helyzetre épül, ám javítja  a program módszertanát, nevezetesen 
azáltal, hogy a megfelel ő szintű tagállami finanszírozás bizt osításával kapcsolatos növekv ő 
nehézségek kezelése érdekében emeli az uniós  társfinanszírozás mértékére vonatkozó fels ő 
határokat, mivel ennek különös jelent ősége van, ha fokozni akarjuk a különös kockázatnak 
kitett földrajzi zónákban a védelmet és meg kívánjuk er ősíteni a csalássa l szembeni uniós 
védelem gyenge pontjait.  A 3. lehet őség
 radikális váltást jelentene, amel y a közvetlen operatív tevékenységek 
támogatását részesítené el őnyben az olyan hosszabb távú célkit űzésekkel szemben, mint a 
szabályoknak való megfelelés javítása, jobb in formációcsere, és az uniós források védelmét 
érintő, az Unió egészére kiterjed ő büntetőjogi kérdésekkel kapc solatos jogi gondolkodás 
fejlesztése.  
 
 7A 4. lehet őség a program megszüntetése. 
 Két további lehet őség is felmerült, ám ezeket a továbbiakban nem vizsgálták: 
 
• Az a lehet őség
, hogy emeljék a kiadások jelenlegi sz intjét – ezt elvetették, mivel 
ellentétes a többéves pénzügyi  keret tervezésével, amint azt a Bizottság közleménye 
(COM (2011) 500 „Az Európa 2020 straté gia költségvetése”) javasolta. 
• Az a lehet őség, hogy a programot egyesítsük a Pericl es programmal (amelynek célja az 
euró pénzhamisítás elleni védelme) – ez nem megvalósítható, mert a programok 
jogalapja szerint elfogadásukhoz eltér ő jogalkotási eljárás sz ükséges (lásd az EUMSZ 
133., illetve 325. cikkét). 
 
7. Az egyes lehet őségek hatásainak elemzése  
 
A lehetőségek hatásainak elemzésekor els őként a Hercule II alapján elérhet ő hatásokat 
vizsgáljuk (alapforgatókönyv, 1. lehet őség), majd ezt összehas onlítjuk a többi lehet őség 
hatásaival.   A 4. lehet őség
 tárgyalása a megszüntetés hatásait a programhoz tartozó egyes ágazatokra 
vonatkozóan vizsgálja, és ezáltal a kiadásoknak a különböz ő ágazatok tekintetében való 
megoszlására vonatkozó esetleges változtatás ok mérlegeléséhez is alapot nyújt. A 4. 
lehetőséget elvetettük, mivel a csalás e lleni küzdelem eredményességének és 
hatékonyságának csökkenésével járó költségek jelent ősen meghaladnák a pénzügyi 
megtakarításokat. Szintén elvetettük azt a lehet őséget, hogy egyes tevékenységeket más uniós 
programokba helyezünk át, mivel ez az uniós kö ltségvetés védelmére való összpontosítást 
elkerülhetetlenül gyengítené.  A 3. lehet őség
 esetlegesen azzal a nemkívánatos hatássa l járna, hogy a csalás elleni fellépés 
uniós szint ű általános megközelítése kiegyensúlyozatlanná válna. A Bizottság csalás elleni 
stratégiájával összhangban (COM  (2011) 376) fenn kell tartani, s őt, tovább kell fejleszteni a 
csalás megel őzését és felderítését célz ó konkrét intézkedés ekre – többek között a bevált 
gyakorlat cseréjének továbbfe jlesztésére és a képzésre – irányuló határozott er őfeszítést. 
 A javasolt megoldás tehát a 2. lehet őség (lényegében a jelenlegi helyzet fenntartása annak 
továbbfejlesztésével). Ez a 3. lehet őségnél óvatosabb elmozdulást tenne lehet ővé az operatív 
támogatásra helyezett hangsúly fokozása irányá ba, amennyiben az alakuló körülmények és az 
érdekelt felek véleménye alap ján emellett születik döntés. 
  
8. Kapcsolat a 2013 utáni id őszakra vonatkozó egyéb kezdeményezésekkel
  
 
A bűnüldözés és a vámügyi együttm űködés területének egyéb kezdeményezései kedvez ő 
hatással lesznek az EU pénzügyi érdekeinek védelmére. Has onlóképpen, a Hercule program 
kezdeményezései kedvez ően hatnak az egyéb b űnüldözési, vámügyi és biztonsági politikákra; 
például egy olyan átvilágító berendezés, amelyet els ősorban az illegális 
cigarettaszállítmányok felder ítése céljából biztosítana k, a bevételekre, a b űnüldözésre vagy a 
biztonságra hatással lév ő egyéb illegális szállítmá nyok azonosítására is alkalmas. 
 Mindazonáltal ezek a kezdeményezések határo zott szakpolitikai célokat követnek, és nem 
feltétlenül nyújtanak folyamatosan támogatást a csalás elleni küzdelmet szolgáló egyes 
 
 8fellépésekhez. Elengedhetetlen ugyanis, hogy fennmaradjon a kife jezetten a pénzügyi érdekek 
uniós szint ű védelmét célzó program összpontosító jellege, hogy megvalósíthatóak legyenek 
olyan szakosított projektek, amelyek a csalás megel őzésének, feltárásának és kivizsgálásának 
javítását célozzák, be leértve az eltér ő adminisztratív rendszerh ez tartozó szolgálatok 
multidiszciplináris részvételét igényl ő projekteket is. A csalás elleni fellépés 
multidiszciplináris cél, amelyhez a különböz ő partnerhatóságok ha tékony és határokon 
átnyúló együttm űködése szükséges. 
 A programok közötti átfedések és bizonytalansá gok elkerülése érdekében az OLAF lefolytatta 
a szükséges koordinációt más f őigazgatóságokkal. 
  
9. Az adminisztratív terhek egyszer űsítése és csökkentése
 
 
A tapasztalatok és a konzultációk figyelembe vétele érdekében a költségvetési rendelet 
szerinti szabályokkal összhangban technikai kiigazításokat javasolunk: rugalmasabb 
eljárásokat a meghatározott össze ghatár alatti (50 000 EUR) projek tek finanszírozása esetében, 
kevésbé szigorú követelményeket a költségek és a becslések részletezésére vonatkozóan, 
egyszerűsített követelményeket a kérelmekre, illetve az eredményekr ől való jelentéstételre 
vonatkozóan, valamint a visszajel zések felgyorsítása és a kiad ások célzottságának javítása 
érdekében a munkacsoportok szélesebb kör ű igénybevételét. 
 
10. Nyomon követés és értékelés  
 
Éves és félid ős értékelésekre kerül majd sor. Az OLAF tisztvisel ői a finanszírozott események 
jelentős részén részt vesznek majd, hogy gara ntálható legyen a fellépések min őségének és 
célzott jellegének megfelel ő értékelése. Ez biztosítja a proj ektek finanszírozásának megfelel ő 
előzetes ellen őrzését, valamint fontos szerepet játszik a Bizottság (az OLAF) azon 
megbízatásának végrehajtásában, miszerint segíts éget nyújt a tagállamok számára a szoros és 
rendszeres együttm űködés megszervezésében. Az eredményekre vonatkozó adatokat és 
visszajelzéseket rendszeresen gy űjtik és elemzik majd. Amikor csak lehetséges, SMART-
kritériumoknak megfelel ő mutatók kialakítására kerül sor a program hatálya alá tartozó 
fellépések hatásának mérése érdekében. Am ennyiben a fellépés jellege miatt ez nem 
lehetséges – pl. egyes képzési intézkedések  esetében –, szorosan nyomon követik a min őséget 
és az eredményekre vonatkozó mutatókat.  Az OLAF 2012 elején megvalósuló átszervezésével meger ősödik az OLAF képessége a 
Hercule program igazgatására és értékelésére.