A Bizottság ezt a magyarországi fokozott felügyeleti látogatásról szóló jelentést az 1466/97/EK rendelet –11. cikkének (4) bekezdése alapján továbbítja a Tanácsnak. A látogatás alkalmával tett előzetes megállapításait a Bizottság az 1466/97/EK rendelet –11. cikkének (5) bekezdése alapján már korábban megküldte a magyar hatóságoknak észrevételezésre.

Magyarország – a jelentős eltérés korrekcióját célzó eljárás

Fokozott felügyeleti látogatás, 2018. szeptember 18–19.

Jelentés

1. Bevezetés

2018 tavaszán jelentős eltérési eljárás (SDP) indult Magyarországgal szemben, az országnak a Stabilitási és Növekedési Paktum prevenciós ágának követelményeitől 2017-ben megfigyelt jelentős eltérése miatt. A Bizottság 2018. május 23-án figyelmeztetésben részesítette Magyarországot. A Tanács a 2018. június 22-én elfogadott ajánlásában megerősítette a Bizottság értékelését, és felszólította a hatóságokat arra, hogy tegyék meg a szükséges intézkedéseket a középtávú költségvetési célhoz vezető megfelelő korrekciós pálya helyreállítása érdekében. A Tanács különösen azt ajánlotta Magyarországnak, hogy hajtsa végre az annak biztosításához szükséges intézkedéseket, hogy a nettó elsődleges államháztartási kiadások nominális növekedése 2018-ban ne haladja meg a 2,8 %-ot, ami a GDP 1 %-át kitevő éves strukturális kiigazításnak felel meg. A 2018. évi országspecifikus költségvetési ajánlás közvetlenül hivatkozott az említett SDP-ajánlásra. Magyarország a kérésnek megfelelően 2018. október 15-én beszámolt a Tanácsnak a hozott intézkedésekről. A Bizottság 2018. november 21-én elfogadta a Magyarország által hozott intézkedések értékelését. Ez a jelentés a Bizottság megbízottjai által 2018. szeptember 18–19-én Magyarországon tett fokozott felügyeleti látogatás megállapításait mutatja be.

A Bizottság 2018. tavaszi előrejelzésének becslése szerint a GDP-arányos államháztartási hiány a 2017. évi 2 %-ról 2018-ban 2,4 %-ra nő, a strukturális egyenleg pedig még tovább romlik. A hiány növekedéséhez éppúgy hozzájárul az ideiglenes bevételek visszaesése, mint az újabb adócsökkentések. Az előrejelzés ugyanakkor azt várta, hogy 2017-hez képest – az uniós forrásokból finanszírozott kiadásokat figyelmen kívül hagyva – lassulni fog az államháztartási kiadások növekedése. Becslése szerint azonban az egyszeri és diszkrecionális intézkedésekkel kiigazított nettó elsődleges kiadások növekedése meg fogja haladni az ország potenciális GDP-növekedésének középtávú ütemét, és jóval meghaladja a prevenciós ágban előírt referenciarátát.

A Bizottság 2018. szeptember 18–19-én fokozott felügyeleti látogatást tett Magyarországon. A látogatás célja az volt, hogy a Bizottság megismerje a hatóságok véleményét a költségvetés fejleményeiről és a tervezett intézkedésekről, továbbá ösztönözni kívánta a Stabilitási és Növekedési Paktumnak való megfelelést. A Bizottság megbízottjai megbeszélést folytattak i. Varga Mihály pénzügyminiszterrel, Banai Péter és Izer Norbert államtitkárokkal, ii. Kovács Árpáddal, a magyar Költségvetési Tanács elnökével és iii. Virág Barnabással, a Magyar Nemzeti Bank ügyvezető igazgatójával. A megbízottak megvitatták továbbá a jelentős eltérési eljárás összefüggéseit és következményeit a Magyar Országgyűlés képviselőivel (Költségvetési bizottság és Európai ügyek bizottsága), valamint a szociális partnerek és a szellemi műhelyek képviselőivel. Ez a jelentés a látogatás előtt és alatt szerzett információkon alapul.

2. A látogatás során tett megállapítások

A magyar hatóságok ez évben nem terveznek jelentős lépéseket az SDP-ajánlásra válaszul, noha úgy tűnik, hogy 2019-től kezdve eltökélten szigorítani kívánják a költségvetési irányvonalat. A hatóságok 2018-ban inkább ragaszkodni kívánnak az eredeti államháztartási hiánycélhoz. Ugyanakkor a 2019. évi költségvetés – amelyet már 2018 júliusában elfogadtak – azt tűzte ki célul, hogy a következő évben a GDP 0,6 %-ával csökkentse az államháztartási hiányt. Az SDP-ajánlás azonban 2019-re nem terjed ki.

Magyarország a válságot követően jelentős erőfeszítéseket tett államháztartásának konszolidálására, de ez a folyamat a közelmúltban veszített lendületéből, miközben az államadósság továbbra is magas, meghaladja a GDP 70 %-át. Magyarország magas költségvetési hiánnyal csatlakozott az Unióhoz, és 2004–2013 között túlzotthiány-eljárás hatálya alá tartozott. Ennek lezárása óta az államháztartási hiány stabilan a GDP 3 %-ában meghatározott küszöb alatt maradt. A megbízottak erről elismerően nyilatkoztak, de rámutattak, hogy a költségvetési konszolidáció a közelmúltban leállt. A Bizottság értékelése szerint a költségvetési irányvonal 2016 után erősen prociklikussá vált. Ez – különösen újabb sokkok – esetén jelentős kockázatot hordozhat a jövőre nézve. A magyar gazdaság 2018-ban a leggyorsabbak között nő az EU-ban (az első félévben 4,7 %-kal), és már a túlhevülés jeleit mutatja, ennek ellenére az idei évre tervezett, a GDP 2,4 %-át kitevő nominális hiány a harmadik legmagasabb az EU-ban (jóval meghaladva a GDP 0,6 %-ának megfelelő uniós átlagot). Emellett továbbra is magas az államadósság szintje, amely a GDP mintegy 73 %-ának felel meg. A Bizottság megbízottjaival folytatott találkozók során az országgyűlési képviselők egy része és a gazdasági szakértők egyetértettek abban, hogy szükséges lenne visszafordítani a magyar költségvetési politika prociklikusságát.

A magyar hatóságok részben elismerték a költségvetési politika prociklikusságát, de a probléma súlyát másképp ítélték meg már a 2017. évi költségvetés eredményének értékelése tekintetében is. A Bizottság becslése szerint a kibocsátási rés 2017-ben pozitív volt, és meghaladta a GDP 1,5 %-át. A pénzügyminisztérium számításai szerint azonban a kibocsátási rés ebben a szakaszban még negatív volt, és a nullához közelített. A hatóságok becslése ezért jóval kedvezőbb strukturális költségvetési helyzetet jelez előre, mint a Bizottság. A hatóságok értékelése szerint a strukturális egyenleg 2017-ben a középtávú költségvetési cél közelében maradt (a GDP –1,7 % volt, szemben a –1,5 %-os középtávú költségvetési céllal), vagyis a jelentős eltérési eljárás megindítása nem volt indokolt. A Bizottság megbízottjai hangsúlyozták, hogy a Stabilitási és Növekedési Paktum rendelkezéseinek való megfelelést a tagállamok által közösen elfogadott módszertan alapján kell értékelni. A megbízottak arra is rámutattak, hogy a konjunkturális helyzet becslését övező bizonytalanságok miatt ezzel párhuzamosan a Bizottság értékelése nagyobb hangsúlyt helyezett a kiadási referenciaértékre. Mindazonáltal így is nehezen vitatható, hogy 2017-ben jelentős eltérés volt megfigyelhető. Az (uniós források és az egyszeri intézkedések hatásától megtisztított) elsődleges kiadások 2017-ben még a jelentős adócsökkentések hatásának figyelembevétele nélkül is mindenképpen jóval meghaladták Magyarország potenciális GDP-növekedését.

A hatóságok a kiadások 2017-ben megfigyelt magas növekedése tekintetében megjegyezték, hogy annak hátterében a jelentősen kedvezőbb mögöttes költségvetési pozíció rejlett (vagyis a „valódi” strukturális egyenleg). A kormány 2017-ben úgy döntött, hogy a megtakarítások és a vártnál nagyobb bevételek egy részét egyszeri diszkrecionális intézkedésekre (főként a magán- és a nonprofit szektorba irányuló transzferekre) fordítja az év végén. A költségvetési hiány ennek ellenére alacsonyabb lett a 2017. évi nominális célnál. A Bizottság azt javasolta, hogy ha 2018 végén hasonló helyzet állna fenn, akkor a többletbevételt az SDP-ajánlásnak megfelelően a strukturális hiány csökkentésére kellene fordítani, és nem diszkrecionális többletkiadásokra.

A magyar hatóságok jelezték, hogy nem látják észszerűnek a Tanács által 2018 második felére javasolt jelentős költségvetési kiigazítás végrehajtását. Véleményük szerint a 2018. évi költségvetési eredményt lényegében már a korábbi döntések meghatározták, és az év hátralévő részére javasolt kiigazítás ártana a gazdaságnak. Mindamellett felvetettek néhány olyan intézkedést, amely már 2018-ban is javíthatná a költségvetési pozíciót, vagy legalábbis pozitív következményekkel járhat (például az adóbeszedés hatékonyságának javítását célzó, 2018. július 1-jével bevezetett online számlaadat-szolgáltatási kötelezettség), vagy elősegítheti a 2019-re tervezett kiadáskorlátozást (például a közigazgatás létszámának észszerűsítése). A hatóságok közölték, hogy a középtávú költségvetési céltól 2018-ban várható eltérés csupán átmeneti jellegű, azt a tervek szerint 2019-ben visszafordítják.

A Bizottság küldöttsége megjegyezte, hogy a 2019. évi költségvetés elfogadása a helyes irányba tett lépésnek minősül. A megbízottak ugyanakkor arra figyelmeztettek, hogy a kormány 2019. évi tervei miatt 2018 és 2019 együttes figyelembevételével továbbra is fennáll a szükséges kiigazítástól való jelentős eltérés a kockázata, amint az a 2018. évi konvergenciaprogram Bizottság általi értékeléséből látszik. Más szóval, a 2019. évi költségvetés végrehajtása várhatóan a strukturális egyenleg javulását eredményezi, de – különösen akkor, ha 2018-ban viszont nem történik jelentős javulás – nem lesz elégséges a korábbi prociklikus költségvetési politika költségvetésre gyakorolt hatásainak a visszafordításához. A megbízottak azt is megjegyezték, hogy a következő évre vonatkozó költségvetési tervek erősen építenek arra az optimista makrogazdasági forgatókönyvre, amely szerint a GDP növekedése tartósan 4 % körül marad. A hatóságok e tekintetben kiemelték, hogy egy kevésbé kedvező helyzet bekövetkezésének esetére megemelték a stabilitási tartalékok költségvetési szintjét.

Fennáll annak a kockázata, hogy a közelmúltban bevezetett adócsökkentések középtávon a magyar hatóságok által vártnál nagyobb hatást gyakorolnak a költségvetés bevételeire. Magyarország nemrégiben több jelentős adócsökkentést hajtott végre. Idetartozik például különösen a munkáltatókat terhelő szociális hozzájárulási adó 2017-ben és 2018-ban végrehajtott egymást követő csökkentése, amely várhatóan a következő évben is folytatódni fog. A szociális hozzájárulási adó csökkentése eddig – a feszesebb munkaerőpiac és a gyorsan növekvő bérek miatt – korlátozott hatást gyakorolt a költségvetésre. A megbízottak óvatosságra intettek: az adócsökkentés hatása komolyabbá is válhat, ha ezek a körülmények a gazdasági ciklus alakulásával megszűnnek. A hatóságok egyetértettek e kockázat fennállásával, de érvelésük szerint a dinamikus bérnövekedésnek a bevétel/GDP arányra gyakorolt hatása mindeddig lényegében tartósnak bizonyult. A gazdaság bérhányada javuló pályára állt, kilábalva a válság utáni hanyatlásból. Ezt a közelmúltbeli jelentős minimálbér-emelések is segíthették, amelyek hozzájárultak a be nem jelentett jövedelmek „kifehérítéséhez”.

A közberuházás dinamikája erősen prociklikus. Magyarország gyorsítja mind a hazai, mind az uniós finanszírozású állami beruházások végrehajtását. A teljes közberuházási kiadások 2018-ban és 2019-ben várhatóan erősen emelkednek, és 2019-ben történelmi csúcsra jutva elérik a GDP mintegy 7 %-át. A Bizottság szerint ez az erősen előre ütemezett programozás nem tűnik összeegyeztethetőnek a gazdaság ciklikus helyzetével. Az építőipar jelenlegi kapacitási korlátai miatt ez kiszoríthatja a piacról a magánberuházásokat, és növelheti az állami projektek költségeit. Emellett, ha a gazdaság élénkülő szakaszában nem biztosítják a költségvetés megfelelő mozgásterét, akkor a kormány a következő recesszió esetén a beruházások gyors felszámolására kényszerülhet. Ez rossz időben és rossz irányba erősítené a kibocsátás ingadozásait. E tekintetben az agytrösztök és a szociális partnerek hangot adtak abbéli aggodalmuknak, hogy a közberuházások ilyen ütemű gyorsítása ronthatja a közkiadások színvonalát.

A magyar Költségvetési Tanács arra figyelmeztetett, hogy a 2017–2019-es időszak költségvetési tervei nem felelnek meg a strukturális egyenlegre vonatkozó nemzeti szabályozásnak. A magyar stabilitási törvény a strukturális egyenleg tekintetében előírja, hogy a kormány által benyújtott költségvetési törvénynek minden évben összhangban kell lennie a középtávú költségvetési céllal. A Költségvetési Tanács a költségvetési tervezetekről szóló véleményeiben a középtávú költségvetési célkitűzést összeveti a költségvetés végrehajtását megelőzően becsült strukturális egyenleggel. Mivel a 2017–2019-es időszak éves költségvetési tervei a középtávú költségvetési célt meghaladó mértékű strukturális hiányt tartalmaztak, a Költségvetési Tanács a nemzeti szabályozással ellentétesnek minősítette a szóban forgó terveket. A Költségvetési Tanács e tekintetben 2018-ban nem várt javulást. A 2018. évi költségvetési fejleményekről szóló jelentésében – amelyet a látogatás idején tett közzé – a Költségvetési Tanács azon a véleményen volt, hogy a költségvetésben a 2018. évi államháztartási hiányra vonatkozóan meghatározott, ESA szerinti hiánycél teljesíthető. Mindamellett felhívta a hatóságok figyelmét arra, hogy az év hátralévő részében szükség van a kiadások erőteljes kézben tartására, különösen a központi költségvetési szervek és fejezetek esetében. A Költségvetési Tanács azt is megjegyezte, hogy a tervezettnél jóval magasabb kockázatot lát az éves pénzforgalmi hiánycél teljesíthetőségét illetően. Ennek oka az uniós finanszírozású projektekhez nyújtott tekintélyes nagyságú előlegekben és a szabályokon alapuló uniós kifizetések vártnál alacsonyabb mértékében keresendő.

A Magyar Nemzeti Bank (MNB) egyetértett azzal, hogy a költségvetési politika 2016 után prociklikussá vált – bár a Bizottság által véltnél kisebb mértékben –, továbbá 2019 és 2020 tekintetében anticiklikus költségvetési irányvonalat jelzett előre. Az MNB kiemelte a fiskális impulzus struktúrájának fontosságát. Értékelése szerint a költségvetési fegyelem lazulásához, különösen 2018-ban, jelentős átmeneti hatások is hozzájárultak, ideértve például a földárverések fokozatos megszüntetését és a Növekedési Hitelprogrammal összefüggő rendkívüli társaságiadó-bevételeket. Az MNB kiemelte továbbá a kibocsátási rés értékelésével kapcsolatos bizonytalanságokat. Noha a kapacitáskihasználási és a munkaerőpiaci mutatók a pangás megszűnésére utalnak, a pénzügyi változók (ideértve a folyó fizetési mérleg pozitív egyenlegét és az alacsony hitel/GDP arányt) nem jelzik a gazdaság túlhevülését. Ami a makrogazdasági politika mixét illeti, az MNB érvelése szerint ugyan a költségvetési és a monetáris politika a közelmúltig lazult, de az irányvonal fokozatosan módosulni fog, illetve a pénzügyi sebezhetőség kordában tartása érdekében mindig is szigorú volt a makroprudenciális politika.