[pic] | EURÓPAI BIZOTTSÁG |

Brüsszel, 2010.4.27.

COM(2010) 185 végleges

A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK

a költségvetési fegyelemről és a pénzgazdálkodás hatékonyságáról és eredményességéről szóló intézményközi megállapodásban foglaltak érvényesüléséről

A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK

a költségvetési fegyelemről és a pénzgazdálkodás hatékonyságáról és eredményességéről szóló intézményközi megállapodásban foglaltak érvényesüléséről

BEVEZETÉS

A költségvetési fegyelemről és a pénzgazdálkodás hatékonyságáról és eredményességéről szóló intézményközi megállapodás (a továbbiakban: IKM) az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság között létrejött politikai megállapodás. Számos olyan rendelkezést és elvet tartalmaz, melyek hasznosnak, sőt szükségesnek bizonyultak a költségvetési fegyelem és a zökkenőmentes költségvetési eljárások biztosításához. Az IKM a költségvetés tervezésének, elkészítésének, végrehajtásának és ellenőrzésének számos vetületét érinti.

A jelenlegi intézményközi megállapodást 2006. május 17-én fogadták el[1] a 2005. december 15.-16. között Brüsszelben megrendezett Európai Tanács keretében született megállapodás, valamint az Európai Parlamenttel megállapodott későbbi változtatások alapján. Az IKM a legújabb mérföldkő az európai intézmények között – több mint 50 éve – zajló költségvetési viták hosszú történetében. 1988 óta egymás után négy intézményközi megállapodás született: a Delors I (1988-1992) és a Delors II (1993-1999) csomagok, az Agenda 2000 (2000-2006) és a jelenlegi, 2007-2013-as időszakra szóló csomag. Ezek együttesen biztosították az EU költségvetésének zökkenőmentes és időben történő elfogadását az utóbbi 20 évben.

Ez a jelentés részletesen megvizsgálja a jelenlegi IKM-ben foglaltak érvényesülését az intézményközi megállapodás 1. nyilatkozata alapján, mely szerint „az intézményközi megállapodás 7. pontjával kapcsolatban a Bizottság jelentést készít az intézményközi megállapodásban foglaltak érvényesüléséről, „amelyhez szükség esetén vonatkozó javaslatokat csatol”.

Az alábbi elemzés nagyjából az IKM szerkezetét követi. Először a többéves pénzügyi keret végrehajtási eljárásaira összpontosít, különösen a kiigazításokra, a felülvizsgálatokra és a rugalmasságra (mozgásterek és a rugalmasságot szolgáló eszközök). Ezt követően a költségvetési eljárás során követett intézményi együttműködéshez kapcsolódó rendelkezéseket értékeli. Végezetül az uniós források hatékony és eredményes felhasználásához kapcsolódó kérdéseket (megbízhatósági nyilatkozat, pénzügyi programozás és az új pénzügyi eszközök) vizsgálja.

A jelentés nem kimerítő. A jelentés nem tér ki több, az intézményközi együttműködéshez kapcsolódó fontos kérdés megvizsgálására. A költségvetési reform több fontos vetületét az EU költségvetésének „teljes és széleskörű felülvizsgálatára” hagyják az IKM 3. nyilatkozatában foglaltaknak megfelelően.

Ennek megfelelően a Lisszaboni Szerződésben több olyan szakpolitikai terület kerül bevezetésre, vagy nyer új hangsúlyt, melyek hosszabb távon megfelelő költségvetési változásokat igényelhetnek. Azonban ehhez első lépésként új jogszabályok elkészítése, és azok potenciális pénzügyi hatásainak körültekintő elemzése szükséges.

Végezetül megjegyzendő, hogy a Bizottság javaslatokat terjesztett elő a többéves pénzügyi keret meghatározásáról szóló rendeletre az Európai Unió működéséről szóló szerződés 312. cikkének (2) bekezdése szerint[2]. A többéves pénzügyi keretről szóló rendelet egyetemben a költségvetési kérdésekben történő együttműködésről szóló, a Bizottság által javasolt új intézményközi megállapodással[3], és a költségvetési rendelet néhány rendelkezése[4] együtt az IKM helyébe lép.

A TÖBBÉVES PÉNZÜGYI KERETHEZ KAPCSOLÓDÓ VÉGREHAJTÁSI ELJÁRÁSOK ELEMZÉSE

A többéves pénzügyi keret az IKM egyéb rendelkezéseivel egyetemben a következőket biztosította:

- költségvetési fegyelem: az éves költségvetési eljárás során be kell tartani a többéves pénzügyi keret felső korlátait;

- zökkenőmentes költségvetési eljárás és hatékony együttműködés az intézmények között az intézményközi megállapodásban megállapodott különböző eljárási szabályoknak köszönhetően; fontos hangsúlyozni, hogy 1988 óta az összes költségvetést időben fogadták el;

- az EU kiadásai alakulásának pontosabb előrejelezhetősége.

A többéves pénzügyi keret hasznosságának elismerését mutatja, hogy az Európai Unió működéséről szóló szerződésbe beillesztették a 312. cikk (1) bekezdését, mely szerint „az Unió éves költségvetésének összhangban kell lennie a többéves pénzügyi kerettel.”

Eljárások a többéves pénzügyi keret kiigazítására

Éves technikai kiigazítás

Az IKM 16. pontja szerint minden évben technikai kiigazításokra kerül sor az n+1. év költségvetési eljárását megelőzően. Ez kiterjed a kötelezettségvállalási és a kifizetési előirányzatok felső korlátjának és teljes összegének n+1. évi árakon történő újraértékelésére[5].

E célból rögzített, évi 2 %-os deflátort alkalmaznak a korábbi többéves pénzügyi keretek esetében néhányszor használt GDP deflátor helyett. Ez egyértelműen javítja az átláthatóságot, mivel a felső korlátok reál és nominális értelemben a pénzügyi keret teljes időtartamára ismertek. Ez viszont elősegíti a hosszútávú pénzügyi tervezést és nagyobb bizonyosságot kínál a költségvetési eljárásban résztvevő összes érintett számára.

A jelenlegi rendszer előnyei meghaladják azokat az elkerülhetetlen pozitív vagy negatív különbségeket, amelyek az előirányzatok rögzített deflátorral meghatározott felső korlátjai és összegei, valamint a megfigyelt GDP deflátor használatával meghatározott értékek között jelentkeznek. 2007-ben a felső korlátok 1,7 %-kal magasabbak lettek volna a megfigyelt árdeflátor alkalmazása mellett. 2008-ban ez a különbség eltűnt. 2009-ben a különbség a gazdasági recesszió következményeként jelentkezett: a rögzített deflátor alapján meghatározott deflátor index értéke 110,4 (bázisév 2004 = 100) volt, miközben a megfigyelt GDP deflátor alapján meghatározott deflátor index értéke 106,7 volt.

2007 | 2008 | 2009 |

a) Technikai kiigazításokhoz használt rögzített deflátor | 2,0 % | 2,0 % | 2,0% |

b) A 2 %-os deflátor alapján meghatározott kumulált index (2004=100) | 106,1 | 108,2 | 110,4 |

c) GDP deflátor (ECFIN 2009. évi őszi előrejelzés) | 2,9 % | 0,4 % | -1,3% |

b) Az effektív deflátor alapján meghatározott kumulált index (2004=100) | 107,8 | 108,2 | 106,7 |

e) Kumulált különbség d)-b) | 1,7 | 0,0 | -3,7 |

A kohéziós politikára elkülönített összegek kiigazítása

Az IKM 17. pontja szerint a 2011. évben technikai kiigazításra kerül sor, amennyiben megállapításra kerül, hogy valamely tagállamnak a 2007–2009 közötti időszakra vonatkozó kumulált GDP-je +/- 5 %-nál nagyobb mértékben tért el az IKM kidolgozása során becsült kumulált GDP-től. Ebben az esetben a Bizottság az érintett tagállam esetében a szóban forgó időszakra kiigazítja a kohézió támogatására szolgáló alapokból felosztott összegeket.

A Bizottság a 2010. áprilisában bemutatott 2011. évi technikai kiigazítás részeként elvégezte a GDP-eltérés értékelését és az ehhez fűződő kiigazítást[6].

A globális kifizetés felső korlátjának kiigazítása

Az IKM 18. pontja szerint a Bizottság minden évben a végrehajtás figyelembevétel ellenőrzi a kifizetési előirányzatoknak a pénzügyi keret kidolgozásakor megállapított globális felső korlátját, annak érdekében, hogy a kötelezettségvállalási előirányzatok viszonylatában biztosítsa rendezett alakulásukat[7].

A programozási időszak első éveiben a kifizetési előirányzatok tényleges szintje jóval alacsonyabb volt a felső korlátoknál, ami az elkövetkező években utolérési jelenséggel járhat az előrejelzettnél magasabb kifizetési szintek mellett. Ennek ellenére még korai a kifizetések jelenlegi felső korlátjainak a kifizetési előirányzatok szintjeire (2013-ig bezárólag) vonatkozó jelen értékelés alapján történő kiigazítása.

A Bizottság továbbra is gondosan figyelemmel kíséri a helyzet alakulását és folyamatosan felülvizsgálja a strukturális intézkedéseket és a minden más fejezetet érintő kifizetésekre vonatkozó becsléseit.

A 2013. év utáni kifizetési előirányzatokat illetően a Bizottság 2010-ben aktualizálni fogja az előrejelzéseket, az IKM 19. pontjában foglaltak alapján, egy új „fiche” 11 formájában, melyet 2004. április 28-án mutattak be.

A strukturális alapok, a Kohéziós Alap, a Vidékfejlesztési Alap és az Európai Halászati Alap végrehajtásához kapcsolódó kiigazítás

Az IKM 48. pontja értelmében, amennyiben a strukturális alapokra, a Kohéziós Alapra, a Vidékfejlesztési Alapra és az Európai Halászati Alapra vonatkozó új szabályok vagy programok elfogadására 2007. január 1-je után kerül sor, a költségvetési hatóság két ága vállalja, hogy a Bizottság javaslatára engedélyezi a 2007-ben fel nem használt források következő évekre történő, a megfelelő kiadási felső korlátokat meghaladó mértékű átvitelét.

Összesen 2 034 millió EUR összegű kötelezettségvállalási előirányzatot nem használtak fel 2007-ben, és nem vitték át 2008-ra. Ez az összeg 45 operatív program 2007. évi allokációinak felel meg, amelyek elfogadása 2007-ben nem történhetett meg, többnyire azért, mert a programokat késve nyújtották be a Bizottsághoz. Az 1b. és a 2. fejezet újraprogramozása a következőképp történt az Európai Parlament és a Tanács 2008. április 29-i 2008/371/EK határozata[8] alapján:

(folyó árakon, millió EUR)

2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 |

1b. fejezet | 378 | 0 | 0 | 24 | 24 | 0 |

2. fejezet | 394 | 387 | 387 | 147 | 147 | 147 |

A Bizottság javított az előkészítésen, aminek eredményeként ez az összeg jóval alacsonyabb volt a 2001-ben újraprogramozott 6152,3 millió EUR összegnél[9].

A többéves pénzügyi keret kiigazítási eljárásaival kapcsolatos főbb észrevételek

A többéves pénzügyi keret kiigazítási eljárásai működnek. A rögzített deflátor használatának előnyei (16. pont) meghaladják a megfigyelt GDP deflátor használatával keletkező korlátozott átlagos különbséget. Eddig nem volt szükség a globális kifizetések felső korlátjának kiigazítására (18. pont), de helyénvaló folytatni a gondos nyomonkövetést. Végezetül a végrehajtáshoz kapcsolódó kiigazítás (48. pont) zökkenőmentesen történt és az érintett összegek 2001-hez képest jóval alacsonyabbak voltak.

Rugalmasság a többéves pénzügyi keretben

A mozgásterek elemzése

Az 1a. fejezet a növekedést és a foglalkoztatást célzó megújult lisszaboni menetrendhez közvetlenül kapcsolódó prioritásokat fedezi. Ez a fejezet fogja össze a legtöbb különböző uniós szakpolitikát és a globális kihívások alakulása miatt folyamatos igénybevételnek van kitéve.

A Galileo program, az Európai Innovációs és Technológiai Intézet, valamint az európai gazdasági fellendülési terv energiához kapcsolódó projektjeinek finanszírozása szükségessé tette a felső korlátok ismételt felülvizsgálatát (lásd a 2.3.1. fejezetet). A legutóbbi olyan határozatokra vagy javaslatokra elkülönített előirányzatokat, mint pl. a kozloduji (Bulgária) atomerőmű leszerelésének további finanszírozása, új pénzügyi felügyeleti hatóságok felállítása, az európai mikrofinanszírozási eszköz, valamint az európai Föld-megfigyelési program operatív fázisának elindítása, már tartalmazta az aktualizált pénzügyi programozás a Bizottság javaslata alapján. A jövőbeni eshetőségekre rendelkezésre álló mozgástereket és lehetőségeket ennek megfelelően csökkentették, a 2011. évben csupán 50,1 millió EUR, a 2012. évben 34,6 millió EUR és a 2013. évben 47,8 millió EUR becsült mozgásteret hagyva.

A következő három évben várhatóan újabb igényekkel kell számolni, például az ITER vonatkozásában.

Az ITER-rel kapcsolatos, az EU költségvetéséből finanszírozandó pótlólagos kötelezettségvállalási előirányzatok becsült összege a jelenlegi többéves pénzügyi keretben jóval meghaladhatja az 1 milliárd EUR-t. A kifizetésielőirányzat-igényt a jelenleg egyeztetés alatt álló ütemterv fényében kell majd értékelni, azonban a kifizetésekre várhatóan túlnyomórészt 2013 után kerül sor.

Az 1b. fejezet esetében a mozgástér nem annyira releváns, mivel az IKM 13. pontja szerint az intézmények nem kötelesek e fejezet alatt mozgásteret fenntartani, vagyis ez a felső korlát jelenti a kiadások célértékét.

A 2. fejezet esetében a helyzet egészen más. A 2002 októberében Brüsszelben megrendezett Európai Tanács keretében az EU vezetői a KAP első pilléréhez kapcsolódó kiadások felső korlátait a 2006. évi szinten rögzítették, ezeket folyó árakon évi 1 %-kal növelik meg 2007-től kezdődően 2013-ig. Az ezt követő 2003. évi KAP-reform pénzügyi fegyelmi mechanizmust vezetett be, amellyel biztosították, hogy egyik évben sem lépik túl a KAP finanszírozására meghatározott összegeket. Ilyen helyzet gyakorlatilag nem adódott, a 2007-2009 közötti költségvetési évek alatt a költségvetés végrehajtása jelentős mozgástereket hagyott a 2. fejezet felső korlátja alatt. Ezek a mozgásterek ezért rugalmassági forrásként szolgáltak: mivel a többi fejezetben végrehajtott emeléseket kiegyenlítették a 2. fejezetben végrehajtott csökkentések, ennek eredményeként a teljes többéves pénzügyi keret változatlan maradt.

Ezek a mozgásterek a következő években csökkenni fognak, különösen a közvetlen támogatások új tagállamokban történő folyamatos bevezetése miatt. A 2010. évi költségvetésben jelenleg 456 millió EUR mozgástér marad, mely az év végére bocsátható rendelkezésre. Hacsak a piaci feltételek nem alakulnak rendkívül kedvezően, nem valószínű, hogy a KAP első pillérének közbenső felső korlátja tartalmazni fogja 2011-2013 között rendelkezésre álló forrásokat, és különösen nem az előzetes kifizetéseket, tekintettel arra a kötelezettségre, hogy legalább 300 millió EUR mozgásteret kell fenntartani a pénzügyi fegyelmi mechanizmus alkalmazásának elkerülésére.

A 3. fejezeteket illetően 2007 és 2009 között a kiadások a meglévő felső korlátokon belül alakultak nagyobb problémák nélkül. A 3a. alfejezetben ( Jogérvényesülés, szabadság és biztonság ) ezt a felső korlát viszonylag meredek kiadási profilja – mely 2007 és 2013 között 2,5-szeresére növekedik – tette lehetővé. Ugyanakkor komolyabb a helyzet a 3b. alfejezet ( Uniós polgárság ) esetében, mely viszonylag stabil felső korláttal rendelkezik, ami az időszak végéig nagyon szűk mozgásteret jelent.

A visszatérő nemzetközi válságok és vészhelyzetek miatt a 4. fejezetben rendszeresen elégtelen a mozgástér és rugalmassági problémák keletkeznek. A problémák ezen a területen különösen súlyosak a külső események változékony jellege miatt, ilyenek például a hirtelen kirobbanó konfliktusok és az olyan természeti katasztrófák, mint a legutóbbi földrengések Haitin, Chilében és Törökországban. Eddig ugyan még lehetséges volt az éves költségvetési eljárás során a pótlólagos igények kielégítése a különböző rugalmassági eszközök igénybevételével, azonban, például az élelmezésfinanszírozási eszközzel kapcsolatos tárgyalások elhúzódása egyértelműen rámutat az IKM rugalmassági eszközeinek határaira. Továbbá, a belső és a külső kiadások jelenlegi szigorú különválasztása, ami akkor került előtérbe, amikor a költségvetési hatóság elutasította a Bizottság arra irányuló javaslatát, hogy a 2. fejezet mozgásterében rendelkezésre álló források egy részét bocsássák az ún. élelmezésfinanszírozási eszköz rendelkezésre, korlátozza az Unió képességét, hogy időben reagáljon globális kihívásokra.

A jelenlegi többéves pénzügyi keret hátralevő éveiben a 4. fejezetre programozott mozgásterek nagyon korlátozottak. Figyelembe véve a WTO kereskedelmi tárgyalások keretében született kereskedelmi megállapodás alapján a banánkereskedelmet kísérő intézkedések AKCS-országoknak nyújtott finanszírozását, a várható mozgásterek 2011-ben 70,3 millió EUR-t, 2012-ben 132,3 millió EUR-t és 2013-ban 134,6 millió EUR-t tesznek ki.

Az éghajlatváltozás terén az EU költségvetése 2010-2012 között várhatóan 150 millió EUR-val járul hozzá a nemzetközi gyorsfinanszírozáshoz a koppenhágai megállapodás részeként. A 2010. évi költségvetésbe már belefoglalt 50 millió EUR mellett a 2011. évre és a 2012. évre egyenként további 50 millió EUR várható. Amennyiben 2013-tól kezdődően – a Bizottság 2009 szeptemberi javaslatának megfelelően[10]– igénybe vennék az EU költségvetését egy ambiciózus éghajlat-megállapodás finanszírozására, az újabb nagyságrendeket eredményezhet.

A 2007-2009 közötti időszakban az 5. fejezet kiadásai a kiadásokra megállapított felső korlátoknak megfelelően alakultak. Az európai gazdasági fellendülési terv finanszírozását célzó csomag részeként (lásd az alábbi 2.3.1. szakaszt) a kiadások felső korlátját 2010-ben 126,5 millió EUR-val csökkentették (2009-ben 173,5 millió EUR-val). 2010-ben és az időszak végéig az 5. fejezet helyzete jóval komolyabbra fordul, ami két fő okra vezethető vissza: a Lisszaboni Szerződés hatályba lépésének hatása, valamint az alkalmazottak éves bérkiigazítása, ami az eredetileg vártnál magasabb. Másrészt több intézmény is kért pótlólagos előirányzatokat a Lisszaboni Szerződés hatálybalépésével kapcsolatosan, ami kimeríti a rendelkezésre álló mozgásteret. Nem zárható ki továbbá, hogy az Európai Külügyi Szolgálat létrehozása további kiadásokkal járhat. Másrészt, amennyiben (a Bizottság fellebbezését követően) a Bíróság ítélete elutasítja a Tanács arra vonatkozó határozatát, hogy az alkalmazottak éves bérkiigazítását a javasolt emelés felére csökkenti, az a kiadások további, egyszeri növekedésével járna (visszamenőleges hatállyal), és növekedne a jövőbeni bérkiigazításokhoz alkalmazandó kiadási alap. Mindent összevetve az 5. fejezet kiadási korlátjai jóval szigorúbban fogják korlátozni a kiadásokat az eddig megfigyelthez képest. Azonban továbbra is fennmarad egy szűk mozgástér, mivel a Bizottság ragaszkodik a szigorú humánerőforrás-politikájához, vagyis (a bővítés kivételével) nem vesz fel új munkaerőt, a Lisszaboni Szerződésből eredő új feladatokat és más új prioritásokat kizárólag átcsoportosításokkal kívánja finanszírozni.

A rugalmasságot szolgáló eszközök

Az IKM több rugalmassági eszközre tartalmaz rendelkezéseket: a sürgősségisegély-tartalék, az Európai Unió Szolidaritási Alapja, az Európai Globalizációs Alkalmazkodási Alap és a rugalmassági eszköz. Az Európai Unió Szolidaritási Alapjára elkülönített összegeket az Alap igénybevételekor viszik be a költségvetésbe, miközben a sürgősségisegély-tartalékkal és az Európai Globalizációs Alkalmazkodási Alappal kapcsolatos összegeket a költségvetés – tartalékként ugyan – már az év elején tartalmazza. A rugalmassági eszköz más jellegű: a költségvetésbe mint olyat sohasem viszik be, azonban lehetővé teszi a többéves pénzügyi keret megfelelő fejezete felső korlátján felüli kiadások beállítását.

Az említett eszközök igénybevételét szolgáló eljárások kis mértékben eltérnek egymástól:

- A sürgősségisegély-tartalék igénybevételéhez átcsoportosítás és háromoldalú egyeztetési eljárás szükséges, „szükség esetén egyszerűsített formában”. A legutóbb igénybe vett kötelezettségvállalási előirányzatok összege 2007-ben 49 millió EUR, 2008-ban 479 millió EUR[11] és 2009-ben 188 millió EUR volt.

- Az Európai Unió Szolidaritási Alapjának igénybevételéhez felhasználásra vonatkozó javaslat szükséges, „megfelelő költségvetési eszköz” alkalmazása, ami de facto költségvetés-módosítás, valamint háromoldalú egyeztetési eljárás kezdeményezése, „szükség esetén egyszerűsített formában”. Bár az EU Szolidaritási Alapja egy adott évben legfeljebb 1 milliárd EUR-ig vehető igénybe, a legnagyobb összeget az első évben, azaz 2002-ben vették igénybe, 728 millió EUR összegben. Az összes többi évben az éves igénybevétel szintje 22 millió EUR és 615 millió EUR között mozgott. Emellett sohasem okozott problémát annak a szabálynak a betartása, amely szerint a teljes összeg 25 %-a október 1-je előtt nem hívható le.

- Az Európai Globalizációs Alkalmazkodási Alap igénybevétele felhasználásra vonatkozó javaslattal és átcsoportosítással történik. Az igénybe vett teljes összeg 2007-ben 18,6 millió EUR, 2008-ban 49 millió EUR, illetve 2009-ben 54 millió EUR volt. Az EGAA-ba átcsoportosított összeg felhasználásának gyorsabb eljárás keretében kellene történnie. Az eljárást azonban lelassítja, hogy az átcsoportosítást igénybevételre vonatkozó határozatnak kell kísérnie. Az átcsoportosítás – bár azt a költségvetési hatóság már jóváhagyta – ténylegesen csak az igénybevételre vonatkozó határozat elfogadásakor kerülhet a számviteli rendszerbe. Az utóbbi három évben nyert tapasztalatokra építve kiigazították az eljárás módozatait[12], melyek azonban még tovább egyszerűsíthetők.

- A rugalmassági eszköz igénybevétele az Európai Parlament és a Tanács határozatára irányuló javaslattal történik. A gyakorlatban ez kísérheti a Bizottság [előzetes] költségvetési tervezetét, vagy a Bizottság [előzetes] költségvetés-módosítási tervezetre irányuló javaslatát, vagy a módosító indítványt. A javaslat az eszköz igénybevételéről szóló egyeztetés keretében született politikai megállapodást követően is elkészíthető. Az IKM rendelkezéseinek megfelelően az igénybeveendő összegeket először a legrégibb lezáratlan részletből veszik. A jelen szöveg és az 1999. május 6-i IKM szövege közötti legfontosabb különbség a következő szöveg elhagyása: „Általános szabály szerint a rugalmassági eszköz két egymás után következő évben nem fordítható ugyanazokra a célokra.” Ez a kikötés már nem alkalmazandó, ami pozitív fejlemény, ugyanis a (pl. a Koszovóban vagy Palesztinában szerzett) tapasztalatok azt mutatták, hogy bizonyos válságok szükségessé tehetik a rugalmassági eszköz ismételt igénybevételét. Ugyanakkor elkerülhetetlen kompromisszumokkal együttjáró ellentmondást jelent az az eset, amikor egy rövidtávú válságra kidolgozott pénzügyi eszközt tartós vagy visszatérő válságok megoldására is felhasználnak.

Az első három eszköz esetében a közös szálat a háromoldalú eljárás jelenti, „szükség esetén egyszerűsített formában”. Azt, hogy mit jelent az „egyszerűsített forma”, sohasem határozták meg. A gyakran követett pragmatikus megoldás szerint nem kerül sor háromoldalú eljárásra addig, amíg nincs a láthatáron rendszeres költségvetési háromoldalú eljárás. A költségvetési kérdésekben történő együttműködésről szóló intézményközi megállapodás tervezete a jelenlegi gyakorlatot tartalmazza és kiköti, hogy a háromoldalú egyeztetésre akkor kerül sor, ha az eszközök igénybevétele tekintetében az intézmények között véleménykülönbség áll fenn.

A rugalmassági eszközt a 2000-2009 közötti időszakban elsősorban azért vették igénybe, hogy kielégítsék a 4. fejezet igényeit, mivel a mozgásterek túl szűknek bizonyultak az előre nem látható események kezeléséhez. Miután meghozták az igénybevételre vonatkozó politikai határozatot, az eljárás zökkenőmentesen alakult. A fő kérdés ezért nem az eljárásokkal, hanem a rendelkezésre álló eszközökkel kapcsolatos, melyekkel szemben fontos európai prioritásokhoz kapcsolódó igények széles köre áll. Bár az IKM szerint a fel nem használt összeg az n+2. évig átvihető, a 2010-ben jelenleg rendelkezésre álló összeget 115 millió EUR-ra korlátozták a rugalmassági eszköz ismételt igénybevétele miatt.

A jogszabályban foglalttól 5 %-os eltérés lehetősége

Az IKM 37. pontja meghatározza azokat a körülményeket, amelyek mellett az [előzetes] költségvetési tervezetben meghatározott összegek több mint 5 %-kal eltérhetnek a jogszabályban meghatározott referenciaösszegektől, miközben a Bizottságnak és a költségvetési hatóságnak bizonyos mértékű mérlegelési jogkört biztosít az 5 %-os határon belüli eltérések esetében[13].

Ez egy sor olyan közös szabály elfogadását eredményezte, melyeket a Bizottság a költségvetés-tervezés és a programozás során alkalmaz: általános szabályként a módosításokat szisztematikusan ki kell egyenlíteni a programozási időszak következő éveiben annak érdekében, hogy folyamatosan betartsák az idevágó jogszabályban meghatározott teljes pénzügyi allokációt.

Mérlegelhetők az általános szabály alóli kivételek, ha a Bizottság lényeges érveket talál az összegektől való eltérésre, melyeket a költségvetési hatóságnak benyújtott pénzügyi programozási dokumentumokban részletez. Míg a Bizottság javaslatai esetében az ellentételezés általános szabályát alkalmazzák, az olyan esetekben, amikor a Tanács vagy az Európai Parlament pótlólagos előirányzatokkal módosítja az [előzetes] költségvetési tervezetre irányuló javaslatot, az ellentételezés szabályát nem alkalmazzák.

A többéves pénzügyi kereten belüli rugalmassággal kapcsolatos főbb észrevételek

A többéves pénzügyi keret valamennyi felső korlátja alatti mozgásterek egyre inkább szűkülnek. A 2. fejezet alatti mozgásterek a következő években várhatóan jelentős mértékben csökkennek. Ugyanakkor az 1a., a 3b. és a 4. fejezeteken belüli fennmaradó mozgásterek és átcsoportosítási lehetőségek a legjobb esetben is csak korlátozottan engednek teret a jövőbeni eshetőségek kezelésére. Mindent összevetve a többéves pénzügyi kereten belüli fennmaradó mozgástér az elkövetkező évekre rendkívül korlátozott. A többéves pénzügyi kereten kívül rugalmasságot biztosító többféle eszközt (25-28. pontok) eltérő mértékben vették igénybe. Továbbá, ami a rugalmassági eszközt illeti, a fő kérdés a rendelkezésre álló eszközökkel kapcsolatos, melyekkel szemben fontos európai prioritásokhoz kapcsolódó igények széles köre áll. Emellett világosan meghatározottak és jól működnek azok a szabályok, amelyek lehetővé teszik a referenciaösszegektől való eltérést az [előzetes] költségvetési tervezetben szereplő összegek esetében (37. pont).

A többéves pénzügyi keret felülvizsgálatai

A többéves pénzügyi keret legutóbbi felülvizsgálatainak és az IKM módosításainak elemzése

Az első (1988-1992 közötti) pénzügyi tervek kivételével 2007 előtt ritkán éltek a többéves pénzügyi keret felülvizsgálatának lehetőségével. Az 1993-1999 közötti tervet csak egy alkalommal, a 2000-2006 közötti tervet pedig egyáltalán nem vizsgálták felül, eltekintve a bővítéshez kapcsolódó néhány módosítástól. Ezzel ellentétben kivételes fejlemények már két felülvizsgálatot eredményeztek a 2007-2013 pénzügyi tervben, valamint az IKM egy módosítását:

- 2007 első felében kudarcba fulladtak a magánpartnerekkel az európai globális navigációs műholdrendszer (GNSS) EGNOS és GALILEO elnevezésű programjai finanszírozásáról folytatott tárgyalások. E stratégiai fontosságú projekt megvalósításának, valamint az Európai Technológiai Intézet finanszírozásának biztosítása érdekében a költségvetési hatóság 2007. december 18-án a pénzügyi terv felülvizsgálatáról határozott. Az 1a. fejezet felső korlátjának a 2008-2013 évekre folyó árakon összesen 1,6 milliárd EUR-val való emelését kiegyenlítette a 2. fejezet 2007. évre megállapított felső korlátjának ezzel egyenlő összegű csökkentése[14]. Ezen kívül rendelkezésre bocsátottak 600 millió EUR-t más programokból és költségvetési sorokból az 1a. fejezeten belüli újbóli elosztás révén, valamint 200 millió EUR-t a rugalmassági eszköz igénybevételével. A 2006 májusában elfogadott pénzügyi tervben meghatározott összeg összesen 2,4 milliárd EUR uniós forrással egészült ki.

- A fejlődő országokban bekövetkezett élelmiszerár-robbanás gyors kezelésére 2008 végén létrehozták az 1 milliárd EUR-s kerettel rendelkező élelmezésfinanszírozási eszközt . A három intézmény megállapodásra jutott az eszköz finanszírozását illetően, ez azonban szükségessé tette az IKM módosítását a sürgősségisegély-tartalék kivételes, 2008-ban 240 millió EUR összeggel történő emelése érdekében, az IKM 25. pontjában foglaltaknak megfelelően[15]. A sürgősségisegély-tartalékból így 340 millió EUR-t lehetett az élelmezésfinanszírozási eszköz rendelkezésére bocsátani. A fennmaradó összeget (2009-ben 420 millió EUR) a rugalmassági eszközzel, valamint a 4. fejezeten belüli más programokból való átcsoportosítással (2009-ben és 2010-ben 240 millió EUR) biztosították.

- 2009. április 2-án megállapodtak az 5 milliárd EUR összegű energia és vidékfejlesztési csomagról, melyre a Bizottság 2008. november 26-án tett javaslatot az európai gazdasági fellendülési terv keretében. A megállapodás tartalmazta a pénzügyi terv azonnali felülvizsgálatát[16], mely szerint az 1a. fejezet kötelezettségvállalási előirányzatainak 2009-re megállapított felső korlátját 2,0 milliárd EUR-val emelték meg, ezt teljes mértékben kiegyenlítette a 2. fejezet kötelezettségvállalási előirányzatainak 2009-re megállapított felső korlátjának csökkentése. Emellett vidékfejlesztésre 600 millió EUR-t bocsátottak rendelkezésre 2009-ben a 2. fejezet mozgásteréből szélessávú infrastruktúra és a közös agrárpolitika „állapotfelmérése” keretében azonosított „új kihívásokhoz” kapcsolódó intézkedések formájában. Második lépésként a 2009. novemberi egyeztető ülésen további 1980 millió EUR-t bocsátottak rendelkezésre energiaprojektekre az 1a. fejezeten belül. Ez a pénzügyi terv további felülvizsgálatát[17] jelentette, az 1a. fejezeten belül megemelték a kötelezettségvállalási előirányzatok 2010-re megállapított felső korlátját, amit teljes mértékben kiegyenlített más fejezetek (elsősorban a 2. fejezet) 2009-re és 2010-re megállapított felső korlátjainak csökkentése. A 2. fejezet 2010. évi mozgásterén belül további 420 millió EUR-t bocsátottak rendelkezésre a szélessávú infrastruktúra és az „új kihívások” számára.

A 2007-2013 időszak többéves pénzügyi keretének fent említett felülvizsgálatainak célja a kötelezettségvállalási előirányzatok felső korlátjainak megemelése volt az 1a. fejezeten belül. A megegyezéshez (a Bizottság első javaslatától kezdődően) egyre több időre volt szükség: a 2007-2013 időszak többéves pénzügyi keretének első felülvizsgálatához (Galileo és Európai Technológiai Intézet) három hónapra volt szükség. Az európai gazdasági fellendülési terv csomagjáról öt hónap alatt állapodtak meg, nem számítva azt az időt, amire a csomag költségvetési „kompenzációs mechanizmusának” hatékony végrehajtásához volt szükség.

A Tanács a felülvizsgálatot csak azzal a feltétellel fogadta el, amely szerint az 1a. fejezeten belüli felső korlátok emelését teljes mértékben ki kell egyenlíteni más fejezetek felső korlátjainak a csökkentésével, változatlanul hagyva a 2007-2013 időszak többéves pénzügyi keretének „teljes korlátját” (vagyis a kötelezettségvállalási előirányzatok és a kifizetési előirányzatok folyó árakon kifejezett teljes összegei az összes fejezetre és az összes évre vonatkozóan). Az európai gazdasági fellendülési terv 5 milliárd EUR-t kitevő csomagjának finanszírozására egy potenciálisan két vagy akár három költségvetési eljárásra kiterjedő kompenzációs mechanizmust részesítettek előnyben a többéves pénzügyi keret Bizottság által javasolt egyszeri felülvizsgálatával szemben. A valóságban ez korlátozta az IKM-ben meghatározott rugalmasságot.

Az 1a. fejezeten belüli felső korlátok emelésének a 2. fejezet felső korlátjainak csökkentésén keresztüli teljes mértékű kiegyenlítését csak az tette lehetővé, hogy az említett fejezetben 2007-2009 között rendkívül nagy mozgásterek maradtak fenn. Ez a következő tényezők együttes hatásának volt tulajdonítható: a mezőgazdasági ágazat rendkívül kedvező piaci feltételei, a címzett bevételek magas szintjei és a közvetlen támogatások új tagállamokban történő fokozatos bevezetése.

Összefoglalva, a tapasztalatok azt mutatják, hogy a felülvizsgálatot célzó megegyezés időigényes, és a legutóbbi felülvizsgálatokat nagy mértékben megkönnyítették a létező mozgásterek. Belátható időn belül azonban a felülvizsgálatoknak nem lesznek ennyire kedvező feltételei, ami kétségbe vonja az Unió arra irányuló képességét, hogy a jövőbeni kihívásokra gyorsan és hatékonyan reagáljon.

A felülvizsgálatokra alkalmazandó eljárások

Az IKM 22. pontja határozza meg a többéves pénzügyi keret felülvizsgálatára vonatkozó szavazási szabályokat. Azt a küszöböt, amelynek elérése esetén a Tanácson belüli minősített többségről egyhangú határozatra térnek át, az uniós GNI 0,03 %-ban állapítja meg. Ez a felülvizsgálat által érintett minden egyes évre vonatkozóan értendő, vagyis a 2009. évre a küszöböt a 2009. évi uniós GNI 0,03 %-ában, azaz 3,6 milliárd EUR-ban határozták meg[18]. Bár általában a konszenzusos döntéshozatalra törekednek, döntő jelentőségű volt a minősített többségi szavazás lehetősége a Tanácsban annak érdekében, hogy a felülvizsgálatról való megegyezésre időben kerülhessen sor.

Az IKM 22. pontja azt is meghatározza, hogy „általános szabályként” a többéves pénzügyi keret felülvizsgálati indítványát az adott évre, illetve az adott évek közül az elsőre vonatkozó költségvetési eljárás kezdete előtt kell benyújtani és elfogadni. Az „általános szabályként” meghatározást úgy értelmezték, hogy az lehetőséget nyújt némi rugalmasságra az idevágó bizottsági javaslat időzítésére az érintett költségvetési évben.

Az intézmények között ugyanakkor nem volt egyetértés abban, hogy kiegyenlíthető-e a jelen év vagy a jövőbeni évek felső korlátjának emelése (az IKM 23. pontjának 2. bekezdése értelmében) egy olyan évre megállapított felső korlát csökkentésével, amelyre vonatkozóan a költségvetési eljárás lezárult. Ennek eredményeként ezt a lehetőséget kizárták[19].

A többéves pénzügyi keret felülvizsgálataival kapcsolatos főbb észrevételek

A 2007-2013 időszak többéves pénzügyi keretének első három évében a pénzügyi keretet és az IKM-et már három különböző alkalomból módosították a jelentős finanszírozási igényeket támasztó új kezdeményezések kielégítése érdekében: a Galileo és az Európai Technológiai Intézet finanszírozása, a sürgősségisegély-tartalék emelése az élelmezésfinanszírozási eszköz egy részének finanszírozására, valamint az európai gazdasági fellendülési terv. A jelenlegi pénzügyi keret és az IKM ezekhez kapcsolódó kiigazításai összesen 8,4 milliárd EUR-t tettek ki. Miközben az intézmények megállapodtak az előre nem látható helyzetek pénzügyi hatásainak kezelését szolgáló eljárásokról és eszközökről (21-23. pontok), ezek igénybevétele minden esetben elhúzódó és nagyon bonyolult politikai tárgyalásokat eredményezett. A sikeres módosítást végül az tette lehetővé, hogy az 1a.. fejezet felső korlátjának emeléseit kiegyenlítették más felső korlátok csökkentései, különösen a 2. fejezetben, ahol nagy mozgásterek álltak rendelkezésre. A pénzügyi keret második felében jóval nehezebb lesz újból igénybe venni ezt a lehetőséget, ebben az időben ugyanis további kiigazítások válhatnak szükségessé.

INTÉZMÉNYKÖZI EGYÜTTMűKÖDÉS

Az IKM 31., 32. és 33. pontja, valamint a II. melléklete meghatározza azokat a rendelkezéseket, amelyek a költségvetési eljárás keretében történő intézményközi együttműködés javításához kapcsolódnak. Ezek a rendelkezések az éves költségvetési eljárás kereteként rendkívül hasznosnak bizonyultak.

Intézményközi együttműködés és a költségvetési eljárás

Mivel a Lisszaboni Szerződés jelentősen megváltoztatja a költségvetési eljárást, a költségvetési kérdésekben történő együttműködésről szóló új intézményközi megállapodás melléklete tartalmazza az új eljáráshoz igazított intézményközi együttműködésről szóló rendelkezéseket. Az új melléklet megtart néhányat a korábbi megállapodás jól bevált gyakorlataiból, azonban a legtöbb rendelkezést ki kellett igazítani. A megmaradó, jóllehet az új keretrendszerben kiigazított rendelkezések közül a következők érdemelnek kellő figyelmet:

- A 33. pont az ún. „megvalósíthatósági levélre” utal, mely a Bizottságnak az Európai Parlament első olvasata során elfogadott módosításokkal kapcsolatos megjegyzéseit tartalmazza. Az IKM meghatározza, hogy „a költségvetési hatóság két ága figyelembe veszi ezeket a megjegyzéseket az egyeztetési eljárás során.” Hasznos lenne, ha a költségvetési hatóság gyakrabban venné igénybe ezeket a rendelkezéseket, ami minden bizonnyal elősegítené a költségvetés végrehajtásának javítását. Az új eljárás keretében mind a formátumát, mind a tartalmát tekintve úgy kell kiigazítani a Bizottság megjegyzéseit, hogy azok figyelembe vegyék a Tanács álláspontját és az Európai Parlament módosításait.

- A II. fejezet D. részének rendelkezései szerint a költségvetési hatóság két ága június közepéig tájékoztatja a Bizottságot a kísérleti projektek/előkészítő intézkedések területét érintő szándékairól, a Tanács első olvasatának egyeztető ülésén tartandó első megbeszélés céljából. A 2009. évi eljárás során e tekintetben jelentős előrelépés történt azzal, hogy az Európai Parlament időben nyújtotta be első javaslatait. A felek egyetértettek abban, hogy ez nagy mértékben javította a folyamatot, és remélhetőleg ez a megközelítés kiépíthető a jövőben.

A kiadások csoportosítása

Mivel a kötelező kiadások tekintetében a Tanács, a nem kötelező kiadások tekintetében pedig az Európai Parlament mondja ki a végső szót, a viták valószínűsége jelentősen megnövekedett.

Ezek a viták az intézményközi megállapodások bevezetésével, valamint a két kategória szétválasztásával túlnyomórészt eltűntek. A Lisszaboni Szerződés túllép ezen azáltal, hogy teljesen eltörli ezt a megkülönböztetést.

A növekedés legmagasabb aránya

A Szerződés, melynek helyébe a Lisszaboni Szerződés lép, 272. cikkének (9) bekezdése szerint a Bizottság minden évben meghatározza a következő évi költségvetés nem kötelező kiadásaira nézve a növekedés legmagasabb arányát, és ezt az arányt május 1-je előtt közli a Közösség valamennyi intézményével. A bruttó nemzeti termék átlagos növekedésén, a központi kormányzati kiadásokon és a tagállamokban mért megélhetési költségeken alapuló legmagasabb arányt a 2010. évi költségvetésre 4,6 %-ban[20], a 2009. évi költségvetésre 5,0 %-ban, a 2008. évi költségvetésre pedig 4,7 %-ban határozták meg.

Mivel az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság megegyezett abban, hogy nem lépik túl a többéves pénzügyi keret felső korlátjait, ez a legmagasabb arány ténylegesen csak indikatív jelleggel bírt.

Halászati megállapodások és KKBP

A halászati megállapodásokhoz kapcsolódó rendelkezéseket az IKM 41. pontja és IV. melléklete tartalmazza. A Bizottság vállalja, hogy rendszeresen tájékoztatja az Európai Parlamentet a fejleményekről, és negyedévente a Bizottság részletes információt szolgáltat a hatályos megállapodások végrehajtásáról és az év fennmaradó részére pénzügyi előrejelzéseket nyújt be. [21]

Ez az eljárás jól működik a gyakorlatban. Módosítása ezért nem szükséges.

A közös kül- és biztonságpolitikához (KKBP) kapcsolódó rendelkezéseket a 42. és a 43. pont tartalmazza. A Tanács és az Európai Parlament, a 43. pont szerint évente legalább öt alakalommal tartott közös üléseinek (külügyi [AFET] és költségvetési [COBU] bizottságok) jó gyakorlata hasznos eszköznek bizonyult nemcsak a KKBP-t érintő politikai kérdésekről szóló párbeszéd, hanem a költségvetési kérdések rendszeres aktualizálása tekintetében is[22].

Az intézményközi együttműködésre vonatkozó rendelkezésekkel kapcsolatos főbb észrevételek

Az IKM az intézményközi együttműködés elősegítésének hasznos eszköze. Az IKM II. mellékletében az együttműködésre vonatkozóan meghatározott elvek és eljárások zökkenőmentesebbé tették a tárgyalási eljárásokat. E pozitív tapasztalatra építve ezeket az elveket nyilvánvalóan a Lisszaboni Szerződésből eredő új eljárás és kompetenciák figyelembevételével kell felülvizsgálni. Úgy tűnik, jól működik az a gyakorlat, amely szerint a Bizottság a Parlamentnek negyedévente információt szolgáltat a hatályos halászati megállapodások végrehajtásáról és az év fennmaradó részére pénzügyi előrejelzéseket nyújt be (41. pont). Ehhez hasonlóan hasznos eszköznek bizonyultak a Tanács és az Európai Parlament KKBP-kérdésekben folytatott rendszeres közös ülései (43. pont). Ugyanakkor az ún. „megvalósíthatósági levélre” vonatkozó rendelkezések gyakoribb alkalmazása és a Bizottság által az egyeztetési eljárás új kontextusában tett megjegyzései (33. pont) minden bizonnyal javítanák a költségvetés végrehajtását. A 2009. évi eljárás keretében fontos előrelépés történt a kísérleti projektekre/előkészítő intézkedésekre vonatkozó tájékoztatásról (II. melléklet), és remélhetőleg ez a megközelítés kiépíthető a jövőben.

AZ UNIÓS FORRÁSOK HATÉKONY ÉS EREDMÉNYES KEZELÉSE

Megbízhatósági nyilatkozat

Az intézményközi megállapodás 44. pontjának végrehajtása érdekében a költségvetési rendeletet és a végrehajtási szabályokat olyan rendelkezések kísérték, amelyek a megosztott igazgatás terén a belső ellenőrzés erősítését célozták. Ez alapján a tagállamok illetékes ellenőrző hatóságai a rendelkezésre álló ellenőrzésekről és nyilatkozatokról éves összefoglalást készítenek a megfelelő nemzeti szinten, melyben értékelik az igazgatási és ellenőrzési rendszerek közösségi szabályoknak való megfelelését[23].

A Bizottság iránymutatást nyújtott a tagállamoknak a megbízhatósági nyilatkozatok és a 2007-es éves összefoglalók elkészítéséhez, és az ezen a területen szerzett tapasztalataik alapján átdolgozta azt a 2008. évi és a 2009. évekre, hogy fokozza bizonyos elemek hasznosságát. Miközben a mezőgazdaság terén az ágazati jogszabályok szerint kötelező az éves megbízhatósági nyilatkozatok benyújtása, a kohéziós politika esetében nem ez a helyzet. Következésképpen a Bizottság jelenleg csak azt tudja ajánlani, hogy a tagállamok az ezen a területen készített összefoglalóikat egészítsék ki egy megbízhatósági nyilatkozattal: a 2009. február 15-én esedékes éves összefoglalókhoz hét tagállam mellékelt ilyen nyilatkozatot. Ami az összefoglalókat illeti, az összes tagállam eleget tett kötelezettségének és végül a minimum követelményeknek megfelelő összefoglalókat nyújtott be. Első alkalommal érkeztek be összefoglalók a jogérvényesülés, szabadság és biztonság területéről.

A felelős szolgálatok az éves tevékenységi jelentéseikben értékelik az éves összefoglalók minőségét és a megbízhatósághoz való saját hozzájárulásukat. A Bizottság folytatja együttműködését a tagállamokkal az éves összefoglalók hasznosságának maximalizálása és a tagállamok igazgatási és ellenőrzési rendszerei megbízhatóságának fokozása érdekében.

A Számvevőszék 2008-as éves jelentésében megállapította, hogy néhány tagállam benyújtott olyan adatokat vagy elemzéseket, amelyek rendszerhiányosságok vagy horizontális kérdések azonosításával, illetve azokkal kapcsolatos észrevételekkel növelték az éves összefoglaló hasznosságát. A legutóbbi mentesítési határozatokban foglalt követeléseknek megfelelően a Bizottság a költségvetési rendelet hároméves felülvizsgálatáról szóló javaslatában meg kívánja erősíteni az éves összefoglalókra vonatkozó rendelkezéseket, ami növelné a megbízhatóságot, nevezetesen a megbízhatósági nyilatkozatok és az audit vélemények belefoglalásán keresztül.

Az éves összefoglalókkal kapcsolatos munkával párhuzamosan a Bizottság támogatja néhány tagállam arra irányuló önkéntes kezdeményezését, hogy az uniós források igazgatásáról nemzeti nyilatkozatokat nyújtanak be.

Pénzügyi programozás

Az IKM 46. pontjának megfelelően a Bizottság a költségvetési hatóságnak évente két alkalommal küldi meg a pénzügyi programozást – először májusban/júniusban az előzetes költségvetési tervezet részeként, másodszor pedig decemberben/januárban a költségvetés elfogadása után[24]. A minden januárban megküldött pénzügyi programozás a költségvetési eljárás eredményeit és különböző jogalkotási eljárások fejleményeit tartalmazó technikai aktualizálás.

A pénzügyi programozás bemutatásakor az IKM 37. pontjának rendelkezéseit veszik figyelembe (lásd fent).

A pénzügyi programozás irányt mutat a jövőbeni évekre, természetét tekintve indikatív marad, és mint olyan nem befolyásolja a Bizottság vagy a költségvetési hatóság bármilyen olyan határozatát, amelyet a jövőbeni éves költségvetési eljárások keretében hozhat.

A költségvetési hatóság két ágától érkezett kérelmeknek megfelelően 2009-ben felülvizsgálták a pénzügyi programozási dokumentum formátumát, hogy az jobban tükrözze a legutóbbi pénzügyi programozás óta történt változásokat.

Az IKM 46. pontja azt is kimondja, hogy „a Bizottság által szolgáltatott adatok alapján (…) minden háromoldalú egyeztető eljárás során számvetést kell készíteni.” A gyakorlatban nem ez a helyzet addig, amíg valamelyik intézmény kifejezetten nem kéri a tárgypont felvételét a háromoldalú egyeztetési eljárás napirendi pontjai közé. Ez a rugalmas megközelítés bevált és e rendelkezést nem kell belefoglalni az új IKM-be.

Ügynökségek és Európai Iskolák

Az IKM 47. pontja az ügynökségeket illetően a költségvetési hatóság két ága számára olyan eljárást ír elő, amellyel kellő időben megegyezésre jut az új ügynökség finanszírozásáról, a Bizottság javaslatának megfelelően. A három intézmény a 2009. novemberi együttes nyilatkozatban tisztázta a 47. pont gyakorlati alkalmazását, a megegyezésre jutás három eljárási lépéssel történik. A Bizottság ennek megfelelően javasolta az együttes nyilatkozat szövegének belefoglalását a költségvetési kérdésekben történő együttműködésről szóló új intézményközi megállapodásba[25].

Új pénzügyi eszközök

A 49. pontnak megfelelően az [előzetes] költségvetési tervezet előterjesztésekor a Bizottság jelentést készít a költségvetési hatóság számára az EBB, az EBA és az EBRD által a kutatás-fejlesztésbe, a transz-európai hálózatokba, valamint a kis- és középvállalkozásokba történő beruházások támogatása érdekében finanszírozott tevékenységekről. Ezen a területen nem merültek fel megoldandó sajátos problémák, ezért nincs szükség változtatásra[26].

A hatékony és eredményes pénzgazdálkodásra vonatkozó rendelkezésekkel kapcsolatos főbb észrevételek

Az IKM-ben foglalt, az uniós forrásokkal való hatékony és eredményes gazdálkodásra vonatkozó rendelkezések átfogó értékelése pozitív. A pénzügyi programozás új formátuma (46. pont) a politikai döntések elősegítésének értékes eszközének tűnik. A Bizottság által az EBB, az EBA és az EBRD által a kutatás-fejlesztésbe, a transz-európai hálózatokba, valamint a kis- és középvállalkozásokba történő beruházások támogatása érdekében finanszírozott tevékenységekről (49. pont) a költségvetési hatóság számára történő jelentéstétel zökkenőmentes. A költségvetési rendelet háromévente történő felülvizsgálatában javasolni fogják az éves összefoglalók megerősítését. Ezzel egyidejűleg erőfeszítésekre van szükség az éves összefoglalók hasznosságának növelésére és támogatni kell azokat a tagállamokat, amelyek önkéntes alapon nemzeti nyilatkozatok elkészítése mellett döntöttek. Végezetül, megegyezés született az ügynökségeket illetően a 47. pont végrehajtásának szisztematikusabb eljárásáról.

KÖVETKEZTETÉSEK

Az intézményközi megállapodás felbecsülhetetlen értékűnek bizonyult a költségvetési fegyelem előmozdításában és a zökkenőmentes költségvetési eljárás biztosításában. Általában véve elmondható, hogy ennek az eszköznek – és különösen a többéves pénzügyi keretnek – az eredményei pozitívnak tekinthetők.

Ugyanakkor ez a jelentés rámutatott arra, hogy a jelenlegi többéves pénzügyi keret és az IKM összesen 8,4 milliárd EUR összeget kitevő kiigazításait már az aktuális többéves pénzügyi keret első felében kérték, az ezután fennmaradó mozgástér jelenleg erősen korlátozott. Mindez kérdéseket vet fel azzal kapcsolatban, hogy az Unió megfelelően felkészült-e az aktuális többéves pénzügyi keret második felében jelentkező új kihívások és a gyorsan változó körülmények kezelésére. Az ezzel kapcsolatos aggodalmainak az Európai Parlament a 2007–2013-as időszakra szóló pénzügyi keret félidős felülvizsgálatáról szóló jelentésében adott hangot[27]. Továbbá, az Európa 2020 stratégia egyértelműen meghatározza, többet lehet és kell tenni az intelligens, fenntartható és inkluzív növekedés és az új munkahelyek teremtése érdekében.

Az 1A fejezeten belül számos olyan kérdés bukkan fel, amelyeknek pótlólagos finanszírozási igényeit még nem állapították meg pontosan (például az ITER tekintetében). Tekintettel a rendkívül szűk mozgástérre, a szóban forgó potenciális összegek határozottan meghaladják az 1A fejezet jelenlegi felső korlátja alatti azon összegeket, amelyeket nem használnak fel/kötnek le, új kezdeményezések számára nincs költségvetési mozgástér.

Ami a 4. fejezetet illeti, a jelenleg előrelátható mozgásterek nagyon korlátozottak és valószínűleg nem elégségesek a jövőbeni igények kielégítésére. Körültekintően kell kezelni különösen a visszatérő nemzetközi válságok következményeit és a 2013. évi éghajlatváltozással kapcsolatos finanszírozási igények potenciálisan jelentős hatását.

Attól függően, hogy az 1A. és 4. fejezetek esetében mekkora a pótlólagos igény, és hogy ezek a pótlólagos igények milyen természetűek (egyszeri vagy állandó), többféle lehetőség mérlegelhető:

- korlátozott összegek esetében az érintett fejezeten belüli átcsoportosítás;

- szerepet játszhat a rugalmassági eszköz igénybevétele;

- szükségessé válhat az érintett fejezet felső korlátjának felülvizsgálata, amennyiben a kért összegek jelentősek és állandóak, például vagy az ITER, vagy az éghajlatváltozással kapcsolatos 2013. évi finanszírozás esetében. Az ilyen felülvizsgálat történhet vagy – az egyik fejezetben történő emelést egy másik fejezetben történő csökkentéssel kiegyenlítő – kompenzációs mechanizmus formájában, vagy, amennyiben az szükséges, a 2007-2013-as időszak többéves pénzügyi keret teljes felső korlátjának nettó emelésével.

Az IKM-en kívül eső más finanszírozási lehetőségek, mint pl. az EBB-kölcsönök vagy kormányközi finanszírozás is mérlegelhetők.

Tekintettel a nagyon korlátozott mozgásterekre, világos, hogy nagyobb rugalmasságra lesz szükség az új fejlemények potenciális költségvetési hatásának kezelésére. A fent említett lehetőségek alapján a Bizottság javaslatokat fog tenni, amint az ebben a jelentésben említett függő kérdések költségvetési hatásai megfelelő mértékben tisztázódnak.

[1] Az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság közötti, a költségvetési fegyelemről és a pénzgazdálkodás hatékonyságáról és eredményességéről szóló 2006. május 17-i intézményközi megállapodás (IKM) (HL C 139., 2006.6.14., 1. o.).

[2] COM(2010) 72.

[3] COM(2010) 73.

[4] COM(2010) 71.

[5] A többéves pénzügyi keretről szóló rendelet tervezete ugyanezeket a rendelkezéseket tartja meg (4. cikk).

[6] COM(2010) 160.

[7] A többéves pénzügyi keretről szóló rendelet tervezete ugyanezeket a rendelkezéseket tartja meg (6. cikk).

[8] HL L 128., 2008.5.16., 8. o.

[9] Lásd az 1999. május 6-i IKM 17. pontja szerint elfogadott, az Európai Parlament és a Tanács 2001. május 3-i 2001/692/EK határozatát.

[10] A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak, az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának – Az éghajlatváltozás kezelésére szolgáló nemzetközi finanszírozás növelése: európai tervezet a koppenhágai megállapodáshoz – COM(2009) 475., 2009.9.10.

[11] Figyelembe véve a 240 millió EUR összegű egyszeri emelést, melyről az élelmezésfinanszírozási eszköz finanszírozását célzó, 2008. november 21-i egyeztetés során született megállapodás keretében határoztak.

[12] Az Európai Parlament javaslata alapján a Bizottság az EGAA-kérelmeket most már egyenként, és nem csomagokban nyújtja be a költségvetési hatóságnak.

[13] Az új IKM tervezete ugyanezeket a rendelkezéseket tartja meg (15. pont).

[14] HL L 6., 2008.1.10., 7. o.

[15] HL C 326., 2008.12.20., 3.o.

[16] HL L 132., 2009.5.29., 8. o.

[17] HL L 347., 2009.12.24., 26. o.

[18] A küszöb meghatározása a pénzügyi keret legutóbbi technikai kiigazításához használt GNI-vel történik, amely a saját forrásokról szóló határozatban használt GNI.

[19] A többéves pénzügyi keretről szóló rendelet tervezete ugyanezeket a rendelkezéseket tartalmazza (8. cikk).

[20] SEC(2009) 583., 2009.4.30.

[21] Az új IKM tervezete ugyanezeket a rendelkezéseket tartalmazza (17. pont).

[22] A rendelkezéseket tartalmazza a többéves pénzügyi keretről szóló rendelet tervezete (12. cikk) és az új IKM tervezete (18. és 19. pont).

[23] A költségvetési rendelet 53b. cikkének (3) bekezdése és a végrehajtási szabályok 42a. cikke.

[24] Az új IKM tervezete ugyanezeket a rendelkezéseket tartalmazza (20. pont).

[25] Az új IKM tervezetének 21. pontja.

[26] Az új IKM tervezete ugyanezeket a rendelkezéseket tartalmazza (22. pont).

[27] P6_TA(2009)0174., 2009.3.25.