c) A cigaretták olcsó szivarkákkal való, adózás ösztönözte helyettesítése

A tanulmány azt állapította meg, hogy az elektromos cigarettáról kevés információ áll rendelkezésre, és ezért nehéz következtetéseket levonni arról, hogyan alakul a piac a jövőben. Ráadásul az e-cigaretta lehetséges egészségügyi hatásairól megoszlanak a vélemények, ezért jelentősen eltér a megfelelő adóügyi megítélés is. Ennélfogva egészségügyi szempontból óvatos megközelítést kell alkalmazni az elektromos cigaretta esetleges harmonizált adóztatását érintően. A hagyományos cigaretták és az új termékek, köztük az e-cigaretta közötti helyettesíthetőség okozta elméleti jövedékiadó-kiesés a becslések szerint kevesebb, mint a cigarettával összefüggő összes jövedékiadó-bevétel 2,5 %-a (2 milliárd EUR). Egy pozitív adókulcs megközelítőleg 0,3–0,5 milliárd EUR-val járulna hozzá a tagállamok költségvetéséhez, noha jogérvényesítési nehézségekkel lehet számolni. E számadatokat óvatosan kell kezelni, mivel még továbbra sem ismert a 2016. május 20-án hatályba lépett, dohánytermékekről szóló irányelv szabályainak – különösen a kisebb termelőkre gyakorolt – teljes hatása. A dohánytermékekről szóló irányelv hatálya alá a termékek szélesebb köre tartozik, mint a 2011/64/EU irányelv hatálya alá, ideértve a füstnélküli dohánytermékeket, a dohányzási célú gyógynövénytermékeket, és különösen az elektromos cigarettákat, valamint ezek utántöltő flakonjait. A dohánytermékekről szóló irányelv többek között egyedi követelményeket vezetett be az elektromos cigaretták csomagolására, címkézésére, biztonságára, nyomon követésére és az azokkal kapcsolatos jelentéstételre.

Az elektromos cigarettára jelenleg nem terjed ki a dohánygyártmányokra alkalmazott jövedéki adóról szóló irányelv. A tagállamok kivethetnek nemzeti adót az elektromos cigarettára, amennyiben ezt saját szabályaik szerint alkalmasnak ítélik. Jelenleg kilenc tagállam adóztatja az e-cigarettát a nemzeti szabályai szerint, és még néhány számolt be arról, hogy ezt megfontolás tárgyává teszi. E különböző adóügyi megítélések torzíthatják a belső piac működését.

2016. március 8-án az Ecofin Tanács felkérte az Európai Bizottságot, hogy végeztesse el a szükséges tanulmányokat a dohánygyártmányokra alkalmazott jövedéki adó szerkezetéről és adókulcsáról szóló, 2011. július 21-i 2011/64/EU irányelv felülvizsgálatára irányuló jogalkotási javaslat benyújtásához, . Amennyiben a Bizottság úgy határozna, hogy nem nyújt be ilyen javaslatot, a Tanács kérte, hogy adjon tájékoztatást e döntésének okairól. E jelentés bemutatja a tárgyban készített külső tanulmány eredményeit és következtetéseit, valamint ismerteti azokat az okokat, amelyek miatt a Bizottság úgy döntött, hogy jelenleg nem nyújt be a 2011/64/EU irányelv felülvizsgálatára vonatkozó javaslatot.

Ráadásul több tagállam nem határozott el adórendszert, mivel ezeket a termékeket piacaikon nem árulják. A hőkezelt, nem égetett dohánytermékeket kevesebb mint félmillió ember használja az EU-ban, és azok hagyományos dohánytermékekkel való helyettesíthetősége elhanyagolhatónak mutatkozott.

A Bizottságnak az a véleménye, hogy tekintettel a piac újdonságára és még alakuló jellegére, rendkívül nehéz lenne jelenleg olyan harmonizált, kifejezett meghatározást kidolgozni, amely lefedi ezeket a termékeket mind a mostani formájukban, mind a jövőbeli fejlesztéseikre tekintettel. E termékek némelyike már most is, jóllehet közvetetten, az irányelv hatálya alatt áll, mivel dohányt tartalmaz. A Bizottság meglátása szerint e termékek esetleges megítélése az lehet, ha ugyanolyan adókulccsal adóztatják, mint a fogyasztási dohányt az irányelv szerint. A Bizottság ebben az esetben is úgy határozott, hogy a kérdést a REFIT-értékelés és a dohánytermékek adóztatásáról szóló, a 2011/64/EU irányelv 19. cikke alapján esedékes jelentés keretében gondolja át újra.

b)A nyersdohánnyal folytatott tiltott kereskedelem

A nyersdohány jelenleg nem tartozik a 2011/64/EU irányelvben meghatározott jövedéki termékek közé. A 2014-es értékelés során készült jelentésből az derült ki, hogy a nyersdohányt tiltott csatornák felé terelik el. Ez azért alakulhatott így, mert a nyersdohányt a dohánygyártmányokhoz képest könnyebb tiltott csatornák felé eltéríteni, mivel az olyan nyomonkövetési eszközöket, mint a jövedékitermék-szállítási és -felügyeleti rendszer (EMCS) nem alkalmazzák a nyersdohány mozgásának figyelemmel kísérésére. A nyersdohánnyal folytatott tiltott kereskedelem a becslések szerint eléri az évi 10 000 tonnát, amely az uniós nyersdohánypiac körülbelül 1 %-a. Ha ebből a mennyiségből cigarettát állítanának elő, az nagyjából 1 és 2 milliárd EUR közötti adókijátszást jelentene, amely összeg a cigarettából származó jelenlegi bevétel 1,6–2,7 %-át tenné ki.

Ha a nyersdohányt a jövedéki termékek közé sorolnák, az javítaná az ellenőrzést, de igazgatási és megfelelési költségeket róna valamennyi jogszerű gazdasági szereplőre. E költségek a termelés értékéhez képest magasak; az uniós nyersdohány piaci árának körülbelül 35 %-át adják. A teljes uniós nyersdohánypiaccal összehasonlítva e költségek a piac értékének körülbelül 8 %-át teszik ki. Ez azt eredményezi, hogy az EU-ban termesztett dohány versenyképessége csökken az importdohányhoz képest. A szabályozói költségek az adóraktár létesítésének és a működtetéséhez szükséges engedélyek beszerzésének költségeiből, valamint az EMCS-rendszer létrehozásának és az áruk e rendszeren belüli szállításának költségeiből állnak. Ez előnyös helyzetbe hozza az Unión kívüli termesztőket és elsődleges feldolgozókat, akiknek e költségeket nem kell viselniük, de továbbra is exportálhatnak (nyers)dohányt az EU-ba. Ráadásul az EMCS-en belüli monitoring eredményeként esetlegesen behajtható kijátszott adó összege valószínűleg nem múlná felül a gazdasági szereplőknél és kisebb mértékben a hatóságoknál felmerült igazgatási és megfelelési költségeket.

A Bizottság ezért támogatná a külső tanulmány ajánlását, amely azt állapítja meg, hogy a nyersdohány jövedéki termékek közé történő felvétele aránytalan lenne, és hogy hasonló haszon alacsonyabb költségen is elérhető lenne egy, az uniós termesztőkre és elsődleges feldolgozókra vonatkozó közös keretszabályokkal. Egyes tagállamok már bevezettek nemzeti keretszabályokat, amelyek előírják a gazdasági szereplők számára, hogy nyilvántartásba vetessék magukat és rögzítsék a nyersdohánykészleteket és azok mozgását.

c)A cigaretták olcsó szivarkákkal való, adózás ösztönözte helyettesítése

A szivarok és szivarkák kategóriájára alkalmazandó minimális jövedékiadó-kulcs alacsonyabb, mint a cigarettákra vonatkozó. Az átmenetet képező szivarkák a cigarettához hasonló tulajdonságokkal rendelkeznek, de olcsóbban értékesíthetők, mivel szivarkaként sorolják be őket, ezért kedvezőbb az adóügyi megítélésük. Az ilyen átmeneti termékek bevételcsökkentést és versenytorzulást okozhatnak, továbbá veszélyeztethetik a dohányzás ellenőrzésére vonatkozó politikát.

A tanulmány azt állapította meg ugyanakkor, hogy a cigaretták szivarkákkal való, adózás ösztönözte helyettesítése jelentősen csökkent azóta, hogy 2015. január 1-jén hatályba lépett a „szivarok és szivarkák” kategória felülvizsgált fogalommeghatározása az irányelvben és ennek következtében elfogadták a megfelelő adószerkezeteket a tagállamokban.

A Bizottság tehát a külső tanulmány ajánlásával ért egyet, amely szerint nem sok értelme van további intézkedést hozni uniós szinten ebben a kérdésben. Ráadásul az irányelv lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy olyan adószerkezetet alakítsanak ki, amely csökkenti a cigarettákkal versengő olcsó szivarkák tekintetében fennálló ösztönzöttséget. A tagállamok például bevezethetnek egyedi adókat vagy minimális jövedéki adót e termékkategóriára, illetve növelhetik a rájuk vonatkozó adó mértékét.