Tágabb értelemben a migrációs kihívás globális megközelítést igényel. A menekültekről és a migránsokról szóló New York-i nyilatkozat kiemeli, hogy globális felelősségmegosztásra van szükség. Fontos, hogy az EU továbbra is fenntartsa vezető szerepét, egyértelművé téve, hogy a partnerségi keretre vonatkozó megközelítés és az elindított kezdeményezések élen járó példaként szolgálnak az ENSZ csúcstalálkozó nyomonkövetési folyamatában is.

Az elképzelés lényege a partnerség. Először is, a paktumok sikere szempontjából elengedhetetlen, hogy az EU és a tagállamok közös megközelítést alkalmazzanak. A partnerségi keret csak akkor lesz képes maradéktalanul kifejteni hatását, ha a tagállamok is kiveszik belőle részüket mind a politikai elkötelezettség terén – az intézkedés kiemelt jelentőségét hangsúlyozva –, mind a gyakorlati támogatást illetően – különösen a visszafogadás és a visszatérés, de ugyanúgy például a jogszerű migráció területén is. Másodszor, kulcsfontosságú, hogy az EU és a partnerországok érdekeiről közös egyetértés alakuljon ki. A migrációkezelés csak mindkét fél érdekeit és prioritásait figyelembe véve hozhat kölcsönös előnyöket. A partnerországok által a végrehajtás lendületének megőrzése érdekében végzett munka lehetővé fogja tenni az EU számára, hogy az uniós szakpolitikák teljes skálájára kiterjedően tovább mélyítse kapcsolatait és fokozza az együttműködést a partnerországokkal. Minden ösztönzőt igénybe kell venni az együttműködéshez szükséges megfelelő hajtóerő biztosításához, és készen kell állni a legnagyobb erőfeszítést végrehajtó partnerországoknak nyújtott támogatás fokozására, ugyanakkor arra is, hogy a nem kielégítő haladás esetén levonjuk a tanulságokat.

Míg a migrációs tendenciák tartós változásának elérése hosszú távú törekvés, addig az életmentés, a migránscsempészek üzleti modelljének megtörése és az emberek szabálytalan mozgásának ellenőrzés alá vonása sürgető feladat, amely azonnali eredményeket is szükségessé tesz. Az első fázisban nyilvánvalóan a partnerségi keret céljainak eléréséhez szükséges új struktúrák és eszközök létrehozása élvezett prioritást, és máris kézzelfogható eredmények születtek. Ez a jelentés bemutatja a továbbra is fennálló fő kihívásokat, és felvázolja a partnerségi keret végrehajtásának decemberben, illetve azt követően esedékes következő lépéseit.

A partnerségi keret elmélyítette ezt az együttműködést. Felgyorsultak az EU–Nigéria visszafogadási megállapodásról zajló tárgyalások: a Tanács 2016 szeptemberében formálisan elfogadta a tárgyalási meghatalmazást, és a tervek szerint október 25-én megkezdődnek a tárgyalások. Nigéria rendkívüli érdeklődést mutat a visszafogadás terén való együttműködés egyszerűsítése iránt, ami egy uniós szintű megállapodás révén valósulna meg. Olaszország, illetve Németország külügyminisztere látogatást tett Nigériában, és hangsúlyozta a migrációval kapcsolatos szerepvállalás jelentőségét. A gyakorlati együttműködés keretében több területen – köztük a visszafogadás és az embercsempészés témájában is – kapcsolattartó pontokat jelöltek ki, és dolgoznak a közös visszatérési műveletekre vonatkozó bevált gyakorlatok továbbfejlesztésén. Időközben szintén előrelépés történt a visszatéréssel kapcsolatos gyakorlati együttműködés terén, mivel Nigéria részt vesz az Európai Határ- és Parti Őrség egyik visszatérési műveletében, illetve a novemberben esedékes tagállami személyazonosítási missziókban. A sikeres megvalósításhoz a tagállamok részéről is maradéktalan együttműködésre van szükség.

Nigéria Afrika legnépesebb országa, amelynek népessége továbbra is gyorsan nő. Nigéria egyúttal az Unióba irányuló irreguláris migráció fontos származási országa: az innen érkezők 2015 során több mint 23 000 esetben és 2016 első nyolc hónapjában is csaknem ugyanennyi alkalommal (22 800) lépték át szabálytalanul a határt. Az emberkereskedelem jelensége komoly aggodalomra ad okot. A visszatérési arány 2015-ben meghaladta a 34 %-ot, ugyanakkor az elmúlt években csökkenő tendenciát mutatott – ennek ellenére az együttműködés meglétét tükrözi. Nigériában az elmúlt években jelentős gazdasági növekedés valósult meg, mindazonáltal az ország sokrétű kihívásokkal néz szembe, többek között a biztonság terén (a Boko Haram vezette lázadás miatt). Az ország a hamisított útlevelek és más személyazonosító okmányok beszerzésének egyik fő csomópontja, ami mind Nigéria, mind az EU szempontjából súlyos problémát jelent. Nigéria emellett az emberkereskedelem áldozatainak kulcsfontosságú származási országa. Mindezekből adódóan az elkövetkező hetekben kiemelt figyelmet kell fordítani az együttműködés szorosabbra fűzésére.

Szenegál az EU kulcsfontosságú politikai partnere a nyugat-afrikai régióban. A Szenegálból az Unióba irányuló irreguláris migráció jelentős mértékű (2015-ben több mint 6 300 szabálytalan határátlépés), míg a visszatérés aránya nem kielégítő (2015-ben 22,4 %). Szenegálban hagyományosnak számít mind az Afrikán belüli, mind az EU-ba irányuló migráció, ami gazdasági szempontból is fontos szerepet játszik, hiszen a kivándorlók általi hazautalások nagyjából a GDP 10 %-át teszik ki. Már jelenleg is vannak fontos legális migrációs lehetőségek: 2014-ben több mint 220 000 szenegáli állampolgár tartózkodott jogszerűen az EU-ban, és az uniós tagállamok évente átlagosan 15–20 ezer új tartózkodási engedélyt bocsátanak ki szenegáli állampolgárok számára. Szenegál meghatározó szerepet játszott a rabati folyamat, valamint a vallettai csúcstalálkozó és cselekvési terv szempontjából, különös hangsúlyt fektetve a legális migrációra, a migránscsempészés elleni küzdelemre és az irreguláris migráció kiváltó okaira.

A partnerségi keretben arra helyzeték a hangsúlyt, hogy ezt a párbeszédet a folyamatban lévő konkrét visszatérési ügyek előmozdítására használják fel – a hatékony partnerséget alátámasztandó példaként. Ezzel összefüggésben magas szintű, illetve tagállami látogatásokra került sor: októberben az országba látogatott a szlovák külügyminiszter és a német kancellár is. A továbbiakban is folytatódnak a diplomáciai erőfeszítések annak érdekében, hogy még szorosabbra fűzzék az együttműködést a migráció különböző területein, mindenekelőtt a visszatérések terén, ahol az eredmények még váratnak magukra. E tekintetben jelentős kezdeti lépésnek számít az etiópiai kormány bejelentése, miszerint sikerült azonosítani az idei évben eddig benyújtott ügyek túlnyomó részét. Az etiópiai hatóságok emellett kapcsolattartási pontot neveztek ki a személyazonosítási és visszatérési ügyekben a tagállamokkal való együttműködés céljából.

A legális migrációs csatornák, az Erasmus program, illetve más szakpolitikák és eszközök kínálta lehetőségek kihasználása.

3.2. Jordánia és Libanon

A júniusi közlemény nyomatékosította, hogy mind Jordánia, mind Libanon komoly kihívásokkal néz szembe a szíriai válság hatásainak kezelése terén. Jordániában körülbelül 1,4 millió szíriai állampolgár tartózkodik, ami a népesség mintegy 20 %-ának felel meg; az UNHCR 630 000 szíriai menekültet tart nyilván, akiknek több mint 70 %-a nő és gyermek. Világszinten Libanonban a legmagasabb az egy főre jutó menekültek aránya: az országban jelenleg több mint 1 millió, UNHCR által nyilvántartott szíriai menekült tartózkodik (2016. júniusi adatok). Mindazonáltal az UNHCR becslése szerint a szíriai menekültek tényleges létszáma akár az 1,3 milliót is elérheti. A jelenlegi helyzet rendkívüli terhet ró a természeti erőforrásokra, például a vízkészletekre, és a menekültek és a befogadó közösségek közötti kapcsolatok romlásához, valamint az oktatáshoz, az egészségügyi ellátáshoz és a munkalehetőségekhez való hozzáférés csökkenéséhez vezet.

A felülvizsgált európai szomszédságpolitika új keretet teremt a partnerekhez fűződő kétoldalú kapcsolatok kialakításához. A kapcsolatokat az adott országhoz fűződő viszony alapját jelentő partnerségi prioritások is rögzítik, amelyek a közösen elfogadott, célirányos prioritások szűk körét tartalmazzák az elkövetkező évekre vonatkozóan. Az EU Libanonnal, illetve Jordániával is megállapodott arról, hogy a partnerségi prioritásokat tartalmazó dokumentumhoz mellékletként egy „paktumot” is csatolnak, amely meghatározza az EU és Libanon, illetve Jordánia által a szíriai válság hatásainak kezelése terén vállalt kötelezettségeket. Ezek a dokumentumok immár készen állnak az illetékes Társulási Tanács általi formális jóváhagyásra. Az EU és Jordánia már megkötötte a mobilitási partnerségről szóló megállapodást, és az EU szándékai szerint hamarosan Libanonnal is lezárulnak a mobilitási partnerségről folytatott tárgyalások. November 8-án egymással párhuzamosan megkezdődnek az uniós visszafogadási megállapodásra és a vízumkönnyítési megállapodásra irányuló tárgyalások.

Ez a munka a partnerségi közlemény kiadásakor már javában folyt. Ezzel magyarázható az eltérő forma, jóllehet a megközelítés már ennek során is érvényesül. A munka erősen támaszkodik a két ország által azonosított prioritásokra, és a különböző területekkel foglalkozó számos szakpolitikai intézkedésre építve igyekszik további támogatást nyújtani mindkét országnak. Emellett a két ország intézményi és gazdasági ellenálló képességének növelésére, és ezzel egyidejűleg a szíriai menekültek és a befogadó közösségek számára biztosított szolgáltatások és gazdasági lehetőségek javítására összpontosít a védelem megerősítése, valamint a munkavállalás, a minőségi oktatásban való részvétel és az alapvető szolgáltatások előmozdítása révén. Ezzel összefüggésben az EU júliusban megállapodást kötött Jordániával a jordániai exportőrökre vonatkozó uniós származási szabályok egyszerűsítéséről, hogy megkönnyítse számukra az uniós piacra jutást, továbbá ahhoz is támogatást nyújt, hogy Jordánia munkahelyet tudjon biztosítani a területén tartózkodó szíriai menekültek számára.

A kiemelt intézkedéseket a londoni konferencián Libanon és Jordánia számára felajánlott uniós többletforrásokból fogják finanszírozni, beleértve a 2016-ra és 2017-re előirányzott legalább 1 milliárd EUR összeget, valamint a jövőben az EU által esetlegesen rendelkezésre bocsátott további forrásokat, mindenekelőtt a szíriai válság kezelésére szolgáló uniós regionális alap keretében.

Fő kihívások és következő lépések

A paktumok illetékes társulási tanács általi jóváhagyása.

Az EU–Jordánia visszafogadási, illetve vízumkönnyítési megállapodásról szóló tárgyalások megkezdése.

Az EU–Libanon mobilitási partnerségről szóló tárgyalások lezárása.

3.3. Az egyéb országokhoz fűződő kapcsolatok helyzete

A kiemelt országok első csoportjára irányuló fokozott erőfeszítésekkel egyidejűleg a partnerségi keretre vonatkozó megközelítést a hatékony migrációs politika megvalósítása szempontjából nagy jelentőséggel bíró országok széles körére kiterjesztették. Ennek eredményeként a partnerségi keret célkitűzéseit előmozdító konkrét lépések valósultak meg.

Az egyik kiemelkedő példa az október 2-án aláírt „Afganisztán–EU közös koncepció a migrációs kérdésekről”. Ez a dokumentum egyértelművé teszi Afganisztán elkötelezettségét az iránt, hogy prioritásként kezelje az e területen folytatott együttműködést, egy olyan átfogó keretet alkalmazva, amely mindkét fél számára előnyös és segít leküzdeni az előrelépéseket gátló múltbeli akadályokat. Az EU várakozással tekint az elé, hogy szoros együttműködést folytasson Afganisztánnal a hatékony végrehajtás érdekében.

Az EU más esetekben is szorosabbra fűzte kapcsolatait a partnerekkel, ezáltal hangsúlyozva a migráció külkapcsolatokban betöltött új szerepét. A visszafogadási vegyes bizottság rendszeres ülései új lendületet adtak az EU–Pakisztán visszafogadási megállapodás végrehajtását övező állandó nehézségek leküzdéséhez, júliusban pedig célzott együttműködési platformot hoztak létre a migránscsempészés kezelése céljából. Az elért eredményeket most késedelem nélkül tovább kell vinni. Hasonlóképpen lényeges előrelépést jelentenek a 2016 áprilisában Bangladessel elfogadott intézkedések, amelyeknek részét képezi a visszatérésre vonatkozó eljárási standardok kidolgozására, a személyazonosítási missziókra, a tájékoztatási kampányokra és a reintegrációs projektekre vonatkozó kötelezettségvállalás is. Mindazonáltal a konkrét előrehaladás egyelőre igen lassú. A siker érdekében más országokban is elő kell mozdítani az új eljárásokat, így például a származási, tranzit- és célországként számon tartott Iránban, amellyel az EU átfogó migrációs párbeszédet kíván kezdeményezni. Algéria és Marokkó szintén kiemelt figyelmet érdemel.

A migrációval kapcsolatos megfontolások központi szerephez jutottak a kulcsfontosságú partnereknek nyújtott uniós pénzügyi támogatás elosztásában. Noha a számadatok változatlanul alacsonyak, bizonyos jelek arra utalnak, hogy fokozódik a migránsok csempészése Egyiptomból. Az EU szorosabbra fűzte az országgal fennálló kapcsolatait, és Johannes Hahn biztos nemrégiben személyesen is Egyiptomba látogatott. A szíriai válság kezelésére szolgáló uniós regionális alap, illetve az Uniós Szükséghelyzeti Alap Afrikáért mozgósításával forrásokat irányoztak elő a kapacitásépítési projektek támogatására, a kiszolgáltatott és az egyéb, migrációra hajlamos csoportoknak való segítségnyújtásra, valamint a migránscsempészés elleni közös fellépésre. A célirányos segítségnyújtás meghatározó szempont lesz a Tunéziával kialakítandó új kapcsolatban is, amely a törékeny társadalmi-gazdasági és biztonsági helyzet közepette a reziliencia kiépítésére irányul. Tunéziával már megkezdődtek a vízumkönnyítési és a visszafogadási megállapodásról szóló tárgyalások, és ezen megállapodások mielőbbi megkötését prioritásként kell kezelni.

Líbia alapvető jelentőséggel bír mint a közép-mediterrán útvonal legfontosabb kiindulópontja. A helyzet kezelése szempontjából a legmeghatározóbb előrelépést az jelentené, ha Líbia élén egy stabil és egységes kormány állna, amely képes valamennyi biztonsági erőt irányítani – és ez nem csupán a tengerparti műveletekre vonatkozik, hanem arra is, hogy képes legyen megelőző szemléletet érvényesíteni az ország belső területén való migrációkezelésben. A földközi-tengeri térségben kialakult migrációs válságra adott európai válasz egyik legkiemelkedőbb eleme az EUNAVFOR MED Sophia művelet. Ehhez az Európai Unió líbiai integrált határigazgatást segítő missziója is hozzájárul a válságkezelésre irányuló polgári kapacitásépítő missziók tervezésével, beleértve az EU–Líbia integrált szárazföldi határigazgatási bizottság tevékenységét is. A folyamatban lévő, illetve nemrégiben lezárult projektek összköltségvetése 30 millió EUR. Ezek a projektek elsősorban a közösségekben, illetve az idegenrendészeti fogdákban tartózkodó kiszolgáltatott migránsoknak és belső menekülteknek biztosított védelemre és segítségnyújtásra irányulnak, és emellett a közösségek stabilizálását és a migránscsempészés elleni küzdelmet is elősegítik. Ugyancsak folyamatban van a humanitárius hazaszállítás és a visszailleszkedés megerősítését célzó munka. Regionális szinten a líbiai, nigeri és csádi külügyminiszter határigazgatással kapcsolatos háromoldalú találkozója nyomán uniós támogatással most zajlik az együttműködési keret kidolgozása. Megemlítendő, hogy egyre több jelentés számol be a Líbiában rekedt migránsok humanitárius körülményeinek lényeges romlásáról.

3.4. Horizontális együttműködési keretek

A partnerségi keretre vonatkozó megközelítés a már meglévő uniós migrációügyi együttműködésre épít, és felgyorsítja annak gyakorlati megvalósítását. A vallettai cselekvési terv lefektette az afrikai országokkal kialakítandó megerősített migrációügyi együttműködés alapjait. A vallettai csúcstalálkozón kapott megbízatás értelmében a vallettai cselekvési terv végrehajtásának nyomon követése az EU–afrikai migrációs és fejlesztési program (a rabati folyamat), valamint a kartúmi folyamat keretében zajlik. A rabati folyamat részeként megkezdődött egy projekt végrehajtása, amely ösztönzi a diaszpóra beruházásait a migráció származási országaiban.