A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK

Időközi eredményjelentés a tagállamok költségvetési keretrendszerére vonatkozó követelményekről szóló 2011/85/EU tanácsi irányelv végrehajtásáról

1. Bevezetés

A tagállamok költségvetési keretrendszerére vonatkozó követelményekről szóló 2011/85/EU tanácsi irányelv[1] 2011. decemberben lépett hatályba. Az irányelv a gazdaságirányítás megerősítését célzó jogszabálycsomag (hatos csomag) fontos eleme. Ez az irányelv biztosította az Európai Unió számára először a lehetőséget, hogy a költségvetési keretekre vonatkozóan minimális követelményeket állapítson meg, és az európai szemeszter eljárása keretében kibocsátott országspecifikus ajánlásokat kiegészítve ezáltal jogbiztonságot teremtsen. A nagyszámú tagállamban sürgető konszolidációs igények miatt a végrehajtásra helyezett hangsúly kiemelkedően fontossá vált. Mindezek fényében a nemzeti költségvetési keretek erőteljesen összefonódnak a költségvetési konszolidációs szakpolitikákkal, mivel mindkettő célja a költségvetési eredmények minőségének tartós javítása.

Az irányelv alapján a költségvetési keretrendszer azon intézkedések, eljárások, szabályok és intézmények összessége, amelyek az államháztartás költségvetési politikái végrehajtásának alapját alkotják, különös tekintettel a következőkre: i. költségvetési számviteli és statisztikai jelentéskészítési rendszerek; ii. a költségvetési tervezéshez felhasznált előrejelzések elkészítésére irányadó szabályok és eljárások; iii. országspecifikus számszerű költségvetési szabályok; iv. középtávú költségvetési keretrendszerek; v. a kormányzati szektor különböző alszektorai tekintetében a hatóságok közötti költségvetési kapcsolatokat szabályozó mechanizmusok. Az irányelv ezen elemek mindegyikére vonatkozóan számos alapvető standardot határoz meg. A tagállamoknak ezeket 2013. december 31-ig kell átültetniük jogrendjükbe. 2011 júliusában további lendületet adott az euróövezeti tagállamok állam-, illetve kormányfőinek azon politikai kötelezettségvállalása, amely az irányelv 2012 végéig történő átültetésére vonatkozott[2]. Végül, a stabilitásról, koordinációról és kormányzásról szóló kormányközi szerződés elfogadása biztosította az irányelv nyomon követését. 25 tagállam vállalata, hogy a nemzeti költségvetés strukturális értelemben vett egyenlegére vonatkozó szabályt vezet be.

Az irányelv 15. cikkének (3) bekezdése alapján a Bizottság „a tagállamoktól kapott információk alapján időközi jelentést készít az ezen irányelv végrehajtásának vonatkozásában elért eredményekről, amelyet 2012. december 14-ig kell benyújtani az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak”. A Bizottság e célból 2012. májusban egy kérdőívet küldött a Gazdaságpolitikai Bizottságnak, amely lehetőséget biztosított a tagállamok számára, hogy beszámoljanak a meghozott intézkedésekről, az elindított reformokról vagy konkrét tervekről. Ennek megfelelően ez a jelentés elsősorban a tagállamok által közölt információkon alapszik. A legtöbb tagállam 2012. szeptemberben küldte el észrevételeit[3]. Az információk ennélfogva a jelentéstétel idején fennálló helyzetet tükrözik. Az országok részletes adatlapjai a kísérő bizottsági szolgálati munkadokumentumban (SWD(2012) 433) találhatók.

Az időközi eredményjelentés célja a Tanács, az Európai Parlament és a nyilvánosság tájékoztatása az irányelv átültetésében elért előrehaladásról. Ezért nem tekintendő teljes körű értékelésnek arra vonatkozóan, hogy a nemzeti rendelkezések megfelelnek-e az irányelvnek, erre ugyanis az uniós joggal összhangban az átültetési határidő lejárta után kerül sor. A megfelelő áttekintés érdekében a jelentés 2. szakasza öt alszakasz köré épül, amelyek megfelelnek az irányelv főbb rendelkezéseinek, ezt pedig a főbb megállapítások összefoglalása követi.

2. Az irányelv fő rendelkezéseinek átültetésében elért haladás

2.1 Számviteli, statisztikai és átláthatósági rendelkezések (az irányelv II. fejezete és 14. cikke)

A stabil költségvetési politika alapja a stabil költségvetési jelentéstétel. A költségvetés végrehajtására vonatkozó átfogó, időszerű és pontos adatok több szempontból is alapvetően fontosak a politikai döntéshozók számára. Először is biztosítják, hogy a jogalkotó szervek által megszavazott költségvetéseket helyesen hajtsák végre. Másodszor, lehetővé teszik a költségvetési hatóságok számára, hogy az egyeztetett költségvetési irányvonalaktól való eltérésről szinte valós időben kapjanak tájékoztatást. Harmadszor, előretekintő nézőpontból szemlélve biztosítják, hogy a költségvetési tervezés a legfrissebb adatok alapján történjen, ezáltal a lehető legkisebbre csökkentve a költségvetési adatok későbbi módosítása okozta bázishatásokat.

A közelmúltig a tagállamok többségében egyenetlen volt a nagy gyakoriságú költségvetési jelentéstétel. Még ha a jelentéstételi kötelezettségek megfogalmazása megfelelő is volt, az államháztartási adatokat a kormányzat különböző részeire vonatkozóan a gyakoriság, jelentéstételi határidők vagy összeállítási módszerek tekintetében különböző számviteli szabályok vagy statisztikai elvek alapján gyűjtötték. Ilyen körülmények között a negatív költségvetési fejleményekre túl hosszú ideig nem derült fény, különösen ha nem a központi kormányzati szervektől eredtek. A gazdasági kiigazítási és növekedési programokkal érintett tagállamok által végrehajtandó egyik első lépés a minden államháztartási szervre kiterjedő, nagy gyakoriságú költségvetési jelentések készítése volt[4].

Az irányelv ezért nagyszerű lehetőséget biztosít az államháztartáson belüli számviteli szokások összehangolására, a jelentéstételi csatornák egyszerűsítésére és a döntéshozók és külső megfigyelők felé történő hatékony adatszolgáltatás biztosítására. A meglévő informális adatgyűjtési eljárások és új statisztikai követelmények törvénybe foglalása biztosítaná, hogy az államháztartáson belüli több száz – néha több ezer – szerv megfelelően illeszkedjen egy átfogó adatgyűjtő rendszerbe.

A központi kormányzat szervei vonatkozásában majdnem az összes válaszadó tagállam esetében rendelkezésre állnak pénzforgalmi vagy egyéb számviteli szemléletű havi adatok (BG, DK, DE, EE, EL, ES, FR, IE, IT, LT, MT, NL, AT, PT, RO, SK, FI, SE, SI és UK)[5]. A társadalombiztosítási szervek vonatkozásában azonban jóval korlátozottabb a költségvetési adatok irányelvnek megfelelő rendelkezésre állása (BG, DK, EE, EL, NL, RO, PT és FI), a folyamatban lévő reformok pedig még nem teljesek az államháztartási szerveknél AT, DE és ES esetében[6]. Helyi szinten, amelyre vonatkozóan az irányelv viszonylag kevésbé szigorú szabályokat ír elő (pénzforgalmi szemléletű vagy annak megfelelő negyedéves jelentés), csak tizenegy tagállam (BG, DK, EE, EL, IT, LT, MT, PT, RO, FI és UK) jelent adatokat. Következésképpen a legtöbb tagállamban még mindig nagy erőfeszítést kell tenni a nem a központi kormányzathoz tartozó alszektorok esetében. Ez különösen időszerű, tekintve az általuk a teljes állami kiadásokban képviselt, néha igen magas arányt, főként a nagymértékben decentralizált államokban.

A tagállami erőfeszítésekkel párhuzamosan a Bizottság is tesz lépéseket a statisztikai területen. Az Eurostat az irányelv által a költségvetési adatok gyűjtésére és közzétételére gyakorolt hatással foglalkozó munkacsoportot hozott létre annak érdekében, hogy segítse a tagállamokat az irányelv 3. és 14. cikkében foglalt statisztikai rendelkezések gyakorlati végrehajtásában. A munkacsoport tevékenykedésének várt eredménye egy sablonkészlet a hozzá tartozó, a módszerre, a kötelező adatok körére, és az egyedi mutatók nemzeti közzétételének gyakoriságára és időszerűségére vonatkozó megjegyzésekkel, amely útmutatásul szolgál a nemzeti statisztikai hivatalok munkájához. A legtöbb tagállam úgy nyilatkozott, hogy hajlandó figyelembe venni a munkacsoport következtetéseit statisztikai területen tett erőfeszítéseik véglegesítésekor.

Emellett az irányelv 16. cikkének (3) bekezdése kimondja, hogy a „Bizottság 2012. december 31-ig értékeli a Nemzetközi Költségvetési Számviteli Standardoknak a tagállamok számára való megfelelőségét”. E tekintetben a Bizottság nyilvános konzultációja nyomán több mint hatvan hozzászólás érkezett. A 2012 vége előtt közzéteendő értékelési jelentés kiterjed az eredményszemléletű számvitel fontosságára és hasznosságára, az eredményszemléletű számvitel tagállamok általi jelenlegi alkalmazására, a Nemzetközi Költségvetési Számviteli Standardok megfelelőségének összegzésére és értékelésére, a Nemzetközi Költségvetési Számviteli Standardok és a statisztikai számvitel közötti kapcsolatokra és különbségekre, valamint új számviteli standardok alkalmazásának potenciális költségeire és irányítással kapcsolatos kérdésekre.

Végül, az irányelv 4. cikke (7) bekezdésének végrehajtásával kapcsolatosan az Eurostat 2012. február 6-án első alkalommal kiadott egy célzott, rendszeresnek szánt sajtóközleményt az EU-ra, az euróövezetre és az egyes tagállamokra vonatkozó negyedéves államháztartási adósságadatokról. Hasonló kezdeményezés várható a negyedéves hiányadatok tekintetében is.

2.2 Makrogazdasági és költségvetési előrejelzések (az irányelv III. fejezete)

A költségvetési tervezéshez használt makrogazdasági és költségvetési előrejelzések régóta gyenge pontnak minősülnek az éves költségvetések elkészítésében. Néhány tagállamot hosszú ideje elfogultnak jellemeznek a költségvetési előrejelzéseiket illetően. Ilyen esetekben a Parlament és a nyilvánosság felé továbbított, elfogult feltételezésekkel alátámasztott költségvetéseket aligha lehet valós és tisztességes képet nyújtónak tekinteni. Ez az oka annak, hogy az irányelv különös figyelmet fordít az előrejelzésre és egy teljes fejezetet szentel ennek a témának, amelyben előírja, hogy a tagállamok költségvetési tervezése a legfrissebb információkat felhasználó, reális makrogazdasági és költségvetési előrejelzéseken alapuljon.

Jóllehet az előrejelzésekre vonatkozó standardok kialakítása kihívást jelentő feladat, a tagállamoknak kellő gondossággal kell eljárniuk előrejelzéseik elkészítése, közzététele és értékelése során. A végrehajtási szakaszban általánosságban a megfelelő lépések közé tartozik az előrejelzési folyamatban résztvevő egységek feladatainak egyértelmű meghatározása, valamint utólagos értékelés elvégzése. Noha ez utóbbit nem kell minden évben elvégezni, mégis értékes lépés, amely elfogultság meglétére figyelmeztetheti a hatóságokat.

Az előrejelzés magában foglalhatja független intézmények vagy működési autonómiával rendelkező szervek bevonását is, amint azt az úgynevezett kettős csomaghoz tartozó, az euróövezeti tagállamok költségvetési terveinek monitoringjára vonatkozó rendelettervezet[7] javasolja, amely kiterjeszti és tovább részletezi az irányelv egyes rendelkezéseit. Esetleges elfogadásával a kettős csomaghoz tartozó költségvetési rendelet hatékony támogatást jelenthet az irányelv e területet érintő célkitűzései megvalósításában.

Összességében a tagállamok egyharmada (BG, DE, DK, EE, PL, RO, SE, SI, SK és UK) számolt be arról, hogy strukturált, több intézményt vagy szervet bevonó folyamataik vannak, ami biztosítja az előrejelzések átláthatóságát és számonkérhetőségét. Más tagállamok még a tervezési fázisban vannak, vagy egyelőre csupán bizonytalan szándéknyilatkozatot tettek. AT, BG, CY, DE, DK, EL, RO, SE és UK számolt be alternatív makrogazdasági és költségvetési forgatókönyvek készítéséről, ami megbízható megelőző lépést jelent, mivel a valós paramétereknek a központi forgatókönyvtől való eltérése esetén megkönnyíti a költségvetési eszközök átcsoportosítását a végrehajtási szakaszban. Csak a tagállamok kis része számolt be arról, hogy előrejelzéseit összehasonlítja (vagy összehasonlítani tervezi) az Európai Bizottság előrejelzéseivel (BG, CY, DE, EE, EL[8], FR, RO és SI), noha néhány tagállam egyes bizottsági feltételezéseket használ fel saját eljárásaiban (EE és PL). Kevés tagállam számolt be ebben a szakaszban az irányelv 4. cikkének (6) bekezdése értelmében az előrejelzések minőségének utólagos értékelésére irányuló konkrét intézkedésekről.

2.3 Nemzeti számszerű költségvetési szabályok (az irányelv IV. fejezete)

Az irányelv előírja a tagállamok számára, hogy olyan országspecifikus, számszerű költségvetési szabályokat léptessenek életbe, amelyek hatékonyan elősegítik a Szerződésből eredő kötelezettségeik teljesítését a költségvetési szakpolitika terén (5–7. cikk). Noha az irányelv nem részletezi ezeket a szabályokat, olyan követelményeket kell tartalmazniuk, amelyek eredményeképp a szabályok célja és hatálya jól meghatározott, hatékony és időben történő nyomon követés jön létre, szigorú megfelelési mechanizmusok léteznek és csak jól körülírt mentesítési záradékok meghatározására kerül sor[9].

A jól kialakított szabályalapú költségvetési keretek a tapasztalatok szerint jelentős mértékben erősítik a költségvetési fegyelmet. Számos előfeltételnek kell teljesülnie, amikor a tagállamok ilyen szabályokat alakítanak ki. Legelőször is a nemzeti költségvetési szabályoknak teljes mértékben összeegyeztethetőnek kell lenniük az uniós költségvetési kerettel. Másodszor fontos, hogy elkerüljenek két ellentétes buktatót. Egyrészről, ha nem teljes a lefedettség, az a teljes keret hatékonyságát gyengíti, mivel kiskaput biztosít a költségvetés túllépéséhez. Másrészről ha túl sok a nemzeti szabály, az megnövelheti a köztük lévő ellentmondás valószínűségét, amennyiben nem megfelelően lettek kialakítva, és következésképp gyengíti általános megbízhatóságukat. Végül ahhoz, hogy a szabályok megléte teljes mértékben érezhető legyen és azok hatékonyan biztosítsák a költségvetési fegyelmet, rendszeresen vizsgálni kell a megfelelést. A hatékony nyomon követés és az utólagos értékelés különösen indokolt, ha a szabályok összetettek, vagy ha számos olyan nemzeti szabály létezik, amelyek kölcsönhatását nem egyszerű értelmezni. A kellő felhatalmazással rendelkező, nyomon követést végző intézmények által végrehajtott időszakos ellenőrzések lehetőséget biztosítanak a költségvetés fenntarthatóságával kapcsolatos tudatosságnövelésre is, és előmozdítják a költségvetési hatóságokkal és a lakossággal a közös költségvetési célkitűzésekről folytatott egészséges vitát.

Az irányelv és a stabilitásról, koordinációról és kormányzásról szóló szerződés bevezetése által ösztönözve a költségvetési szabályok átalakításához vezető jelentős reformokat jelentettek be, vagy hajtottak már végre húsz tagállamban (AT, BG, CY, CZ, DE, DK, EE, ES, IE, IT, FR, LT, LV, NL, PL, PT, RO, SE, SK és SI). A javasolt jogszabályokat is figyelembe véve tizenegy tagállamban jelentettek be a költségvetési egyenlegre vonatkozó új szabályokat (CY, IE, ES, FR, IT, LT, LV, NL, PL, PT és SI). Emellett a költségvetési egyenlegre vonatkozó szabályokat megerősítésük céljából öt további tagállamban (BG, DK, DE, EE és AT) aktualizálják. A költségvetési egyenlegre vonatkozó szabályok közül néhány csak egy átmeneti időszak után lép teljes körűen hatályba. Ez áll fenn Németország (2016 a szövetségi kormányra, 2020 a tartományokra vonatkozóan), Ausztria (2017) és Spanyolország (2020) esetében. Kiadási szabályokat tíz tagállamban vezetnek be (AT, CY, DK, EE, ES, IT, LT, LV, PL és PT), további öt tagállamban pedig reformjukra kerül sor (BG, CZ, RO, SI és SK). Tizenkét tagállamban (AT, BG, CY, CZ, EE, IE, IT, ES, NL, PL, PT és SK) új fejlemény a nemzeti adósságszabályok kialakítása vagy megerősítése. Emellett a kiigazítási programot végrehajtó tagállamok egy többéves, többcélú keret hatálya alá tartoznak, amely fokozott nyomonkövetési és érvényesítési elemekkel rendelkező de facto költségvetési szabályként korlátozza költségvetési politikájukat.

Sok tagállam úgy nyilatkozik, hogy az új vagy aktualizált szabályok az irányelv követelményeivel összhangban lévő jellemzőkkel rendelkeznek majd. Konkrétan több tagállam arról számolt be, hogy a nyomon követést végző intézmények feladata lesz a költségvetési szabályok végrehajtásának értékelése (BG, CY, CZ, DK, DE, EE, IE, IT, LV, PL és SK). BG, CY, CZ, DK, DE, ES, IE, LV, AT, PL és SK fogalmazott meg mentesítési záradékot. A költségvetési szabályok hatályát kiterjesztik, hogy magában foglalja az államháztartás központi kormányzaton kívüli egyéb alszektorait is. A helyi önkormányzatokat vagy tartományi kormányzatokat költségvetési szabályoknak vetik alá, legyenek azok költségvetési egyenlegre vonatkozó szabályok (BG, DE, ES, FR, LT, LU, NL, AT, RO, SE és SK), adósságra vonatkozó szabályok (BG, CZ, EE, ES, IT, AT, PT, RO és SK) vagy kiadási szabályok (BG, ES és AT). Összességében úgy tűnik, a nemzeti számszerű költségvetési szabályok létrehozása jó úton halad. Mindazonáltal a szabályok konkrét jellemzőit és összhangját végül meg kell vizsgálni az irányelv 5. és 6. cikkében foglalt követelmények fényében.

2.4 Középtávú költségvetési keretek (az irányelv V. fejezete)

Az irányelv keretében a tagállamoknak hiteles, hatékony középtávú költségvetési keretet kell létrehozniuk, amely lehetővé teszi számukra költségvetés-tervezésük éves időhorizonton túli kiterjesztését, és ezáltal középtávon következetesebb, hatékonyabb és potenciálisan ambiciózusabb szakpolitika folytatását. A középtávú költségvetési keretnek többéves költségvetési célokat kell tartalmaznia minden egyes főbb kiadási és bevételi tételre vonatkozó, változatlan politikát alapul vevő előrejelzésekkel együtt, kiegészítve a változatlan politikát feltételező előrejelzések és a szakpolitikai célok közötti rés áthidalására irányuló korrekciós középtávú szakpolitikák magyarázatával. Emellett tartalmaznia kell annak értékelését, hogy a tervezett szakpolitikák valószínűsíthetően hogyan befolyásolják az államháztartás hosszú távú fenntarthatóságát.

Noha az irányelv egy fejezetet szentel (9–11. cikk) a középtávú költségvetési kereteknek, fontos, hogy a nemzeti középtávú költségvetési keretek kialakítását ne elkülönítve szemléljük. A középtávú költségvetési keret elkészítésének időzítését és az éves költségvetési ciklusba való beépítését gondosan mérlegelni kell, hogy az állam számára teljes mértékben stratégiai dokumentumként szolgálhasson, amely a szokásos éves költségvetési dokumentumokkal összhangban működik. Ha szükséges, a középtávú költségvetési keret a meglévő tervezési dokumentumok helyébe lép, vagy azokat egyetlen jól meghatározott stratégiai dokumentumban egyesíti. A következetesség alapvetően fontos, és több dimenzió mentén értelmezendő. Először is, a középtávú költségvetési keretnek hiteles alapot kell nyújtania a következő éves költségvetés elkészítéséhez. Másodszor, mivel néhány tagállam többéves kötelező erejű költségvetési szabályt vezetett be, az ezen költségvetési szabályokból eredő adatoknak természetesen be kell kerülniük a középtávú költségvetési keretbe. Végül, a középtávú költségvetési keretnek időtállóan következetesnek kell lennie a számszerű módosítások részletes és átlátható dokumentálása révén, függetlenül attól, hogy azok bázishatásból, az eredmények eltéréséből vagy diszkrecionális változtatásokból erednek-e.

Huszonkét tagállam (BG, CY, CZ, DK, DE, EE, IE, EL, FR, HU, IT, LT, LV, NL, AT, PL, PT, RO, SE, SI, SK és UK) számolt be arról, hogy készített többéves keretet, vagy konkrét tervei vannak a létrehozására. Majdnem mind gördülő jellegű, következésképp legalább évente frissítik egy további év bevonásával. Mindazonáltal Hollandia csak az árak jogalkotási ciklus alatti alakulásának kiigazítása érdekében frissíti keretét, Franciaország viszont kétévente aktualizálja. Szlovénia kétéves költségvetést működtet, hároméves kiadási kerettel kombinált éves kiigazítások segítségével. A beszámolók alapján a többéves keretek három évet (BG, CY, FR, IT, LT, LV, HU, RO, SE és SK), négy évet (CZ, DK, EE, EL, NL, PL, AT, PT és SI) vagy öt évet (DE és UK) fognak át. A nemzeti többéves keretek és a megfelelő éves költségvetési folyamatok közötti összhangot biztosító jogi rendelkezések BG, CZ, EE, LV, PL és SK esetében léteznek. A többéves keretek a kiadási korlátok vagy célok meghatározásának választott eszközéül is szolgálnak (CZ, DK, EE, EL, FR, LT, LV, NL, AT, PT, SE és SI), noha a csak a kiadásokra vonatkozó középtávú fejlemények bemutatása nem elegendő ahhoz, hogy a keret az irányelv értelmében középtávú költségvetési keretnek minősüljön. Végül, csak néhány tagállam számolt be arról, hogy a többéves előrejelzéseket változatlan politikát feltételezve mutatják be, holott a hatályos költségvetési szabályokból következő szakpolitikai célok vagy értékek elérésének biztosítása érdekében elengedhetetlen a szakpolitikai intézkedésekkel kombinált alapforgatókönyv létrehozása.

2.5 A kormányzat alszektoraira kiterjedő koordinációs mechanizmusok (az irányelv 12. és 13. cikke)

A 12. cikk úgy rendelkezik, hogy az irányelv által előírt intézkedéseknek a kormányzat valamennyi alszektorára ki kell terjedniük, és a különböző alszektorok tekintetében hozott intézkedéseknek egymással összhangban kell állniuk. Ez azt tükrözi, hogy a költségvetési keretek javítására irányuló kezdeti erőfeszítések csak a központi kormányzat szintjét érintették. Az irányelv megteremti a lehetőséget a számviteli, statisztikai, előrejelzési és költségvetési szabályok elveinek széles körű kiterjesztésére a társadalombiztosítási alapokat és a helyi önkormányzatokat érintően, amelyek együtt a teljes kiadások jelentős részéért felelősek. A jó közigazgatás biztosítása érdekében az irányelv 13. cikke kihangsúlyozza a költségvetési feladatkörök kormányzati szintek közötti egyértelmű felosztásának fontosságát, és meghatározza azt az elvet, miszerint „[a] tagállamok megfelelő mechanizmusokat hoznak létre a kormányzat alszektoraira kiterjedő koordináció céljából annak érdekében, hogy a költségvetési tervezés, az országspecifikus számszerű költségvetési szabályok, a költségvetési előrejelzések készítése és különösen a többéves költségvetési keretrendszerben rögzítettek szerinti többéves tervezés a kormányzat minden alszektorára átfogóan és következetesen kiterjedjen”.

A nemzeti rendelkezéseknek ennek megfelelően biztosítaniuk kell, hogy az államháztartásra vonatkozó költségvetési célokból eredő korlátokat minden kormányzati szint megfelelően beépítse. Ezek a részletes rendelkezések csak országspecifikusak lehetnek, tekintettel a közigazgatás szintjei közötti és azokon belüli néha bonyolult horizontális és vertikális újraelosztási rendszerek sajátosságaira. Jóllehet e célból alapvetőek az egyértelmű és hatékonyan érvényesített szabályok és eljárások, ezeket az eszközöket ideális esetben olyan fórumok kísérik, amelyeken a kormányzati egységek képviselőinek lehetőségük van az eszmecserére és stratégiai szinten vehetnek részt az általános éves költségvetési ciklusban, mielőtt az egyes kormányzati szintek elkészítik saját éves költségvetésüket a saját eljárási szabályaik szerint.

A költségvetési szabályok nemzeti szint alatti kormányzatokat érintő létrehozásán (vagy kiterjesztésén) túlmenően a tagállamok az éves költségvetési folyamat különböző szintjein meglévő számos koordinációs eszközről számoltak be. Bulgáriában a középtávú költségvetési keret tervezési folyamata során konzultációkat tartanak az önkormányzatokkal. A konzultációk jegyzőkönyve alapanyagként szolgál az állami költségvetés-tervezet miniszterek tanácsa általi megvitatásához. Dániában szorosabb kapcsolatot kell teremteni az egyeztetett célok és a központi kormányzat által az önkormányzatoknak nyújtott támogatások között. Németországban a költségvetési egyenlegre vonatkozó szabály nyomon követését végző intézmény (stabilitási tanács) a szövetségi kormány és a tartományok tagjait is magában foglalja. A közös adókból eredő bevételnek egy bizottságon általi közös előrejelzése régóta fennálló gyakorlat, amely szintén a beépített koordináció egy formájának tekinthető. Spanyolországban az új organikus törvény kormányzati szintekre lebontott adósságkorlátokat határoz meg, a nemzeti szint alatti kormányzatokra alkalmazandó korrekciós eljárásokkal. Ez a típusú belföldi stabilitási paktum Ausztriában is megjelent, ahol szintén minden szintre vonatkozóan meghatározzák a hiánycélokat, és egy egyeztető testület rendezi a kormányzati szintek közötti vitákat. Hollandiában az államháztartás fenntarthatóságáról szóló törvénytervezet célja, hogy jogilag rögzítse a helyi önkormányzatok azon kötelezettségét, miszerint tisztességes mértékben hozzá kell járulniuk a középtávú célkitűzés eléréséhez. A közös célok elérésének elmulasztása bírságot vonhat maga után az összes „mulasztó” kormányzati szint esetében. Romániában az államháztartási minisztérium egy keretlevélben utasításokat küld a helyi hatóságoknak a helyi költségvetések elkészítésére, a makrogazdasági keretre, és az állami költségvetésből származó költségvetési transzferek felső határaira vonatkozóan. Ezenfelül BE, DE, IE, FI, FR, LU és SI fontolgatják koordinációs intézkedéseik módosítását.

3. Következtetés

Összességében a tagállamok az irányelv átültetése terén jelentős, de egyenetlen haladásról számoltak be. Az irányelv II. fejezete tekintetében a tagállamoknak még van mit tenniük azért, hogy biztosított legyen az összes kormányzati alszektor megfelelő idejű és átfogó statisztikai lefedettsége. Jó néhány tagállamban hiányoznak a bejelentett előrejelzési rendelkezések részletei. Valamivel nagyobb előrehaladást értek el az irányelv IV. fejezetében meghatározott számszerű költségvetési szabályok tekintetében: nemzeti eszközök széles skálája készül a nemzeti költségvetési politikai döntéshozatal alátámasztása érdekében. A Stabilitási és Növekedési Paktum reformjához kapcsolódó hatos csomagban foglalt minden egyes jogszabály egymást kölcsönösen erősítő jellege, amelyhez a stabilitásról, koordinációról és kormányzásról szóló szerződés által adott lendület társult, segített abban, hogy ezek a kérdések előre kerüljenek a tagállamok reformprogramjában. Noha sok tagállam arról számolt be, hogy létrehozták vagy tervezik az irányelv V. fejezetének megfelelő középtávú költségvetési keret létrehozását, a feltüntetett adatok néha szűkösek, és nem szolgálnak elegendő bizonyítékkal arra, hogy valóban teljes mértékben megfelelnek az irányelv előírásainak. Végül, számos tagállamban folyamatban van a nemzeti szint alatti kormányzatokra vonatkozó hatékony koordinációs intézkedéseket érintő munka, de az említett pozitív szándékot konkrét és érvényesíthető intézkedésekké kell alakítani. Számos, jó költségvetési teljesítményűnek tekintett tagállam számolt be kevesebb végrehajtott reformról ebben a szakaszban, de a fokozott hatékonyság érdekében fontolóra vették jelenlegi informális keretük egy részének hivatalossá tételét. A Bizottság folytatja az irányelv végrehajtását a saját felelősségi körébe tartozó szakaszokat érintően, és az átültetési határidő lejártát követően teljes körű megfelelési értékelést hajt végre a standard uniós eljárásoknak megfelelően.

[1] HL L 306., 2011.11.23., 41. o.

[2] 2011. július 21-i nyilatkozat, 4. o., 14. pont.

[3] NL, SI, LT, PT, IT és HU októberben; CY, LV, MT és UK novemberben küldte el a válaszokat.

[4] E tekintetben kiterjedt munkára került sor Görögországban; lásd European Economy – Occasional Paper, 94. „The Second Economic Adjustment Programme for Greece (Görögország második gazdasági kiigazítási programja) – 2012. március”.

[5] Mindazonáltal nem mindig derül ki egyértelműen a tagállami válaszokból, hogy az állami költségvetésen kívüli, de a központi kormányzathoz tartozó összes egység és szerv hozzájárul-e ténylegesen az adatgyűjtéshez.

[6] Ugyanakkor néhány esetben a társadalombiztosítás a központi kormányzat része, regionális szintű költségvetés pedig nem létezik minden tagállamban a számlák európai rendszere értelmében (S. 1312).

[7] Javaslat: Az Európai Parlament és a Tanács rendelete az előzetes költségvetési tervek monitoringjára és értékelésére, valamint az euróövezeti tagállamok túlzott hiánya megszüntetésének biztosítására vonatkozó közös rendelkezésekről, (COM(2011) 821 végleges).

[8] Erre a gazdasági kiigazítási és növekedési program keretében folytatott kétoldalú tárgyalásokon kerül sor.

[9] A stabilitásról, koordinációról és kormányzásról szóló kormányközi szerződés az irányelvnek azon euróövezeti és egyéb tagállamokra való konkrét alkalmazása, amelyek azt önkéntes alapon ratifikálták. A szerződés előírja a költségvetés strukturális értelemben vett egyenlegére vonatkozó nemzeti szintű szabály bevezetését, amelynek természetesen ugyanúgy meg kell felelnie az irányelv követelményeinek, mint bármely más nemzeti számszerű szabálynak.