A Bizottság a továbbiakban is nyomon követi a visszatérési irányelv alkalmazását és az annak való megfelelést a nemzeti rendszerek konkrét hiányosságainak kiküszöbölése érdekében. A Bizottság iránymutatást kíván nyújtani arról, hogy miként javítható a visszatérés hatékonysága az irányelv rendelkezéseit alkalmazva, ezért ma elfogadja a visszatérési irányelv végrehajtása során a visszatérések hatékonyságának javításáról szóló ajánlást. A tagállamoknak késedelem nélkül meg kell tenniük az ajánlásban előirányzott intézkedéseket. Emellett tovább kell korszerűsíteni a visszatéréssel kapcsolatos feladatokról szóló kézikönyvet – amely iránymutatást nyújt a visszatérési irányelv rendelkezéseinek értelmezéséről és gyakorlati alkalmazásáról –, többek között a mostani ajánlással való összhang biztosítása érdekében.

Ezen intézkedések végrehajtásának maradéktalanul összhangban kell állnia az elsődleges joggal, beleértve az Európai Unió Alapjogi Chartáját és a migrációügyi uniós vívmányokat. Ennek érdekében a visszatérési irányelv már jelenleg is jól kiépített szabályrendszert tartalmaz, többek között biztosítja a kiutasítási határozatok elleni hatékony jogorvoslat lehetőségét, a család egységének és a gyermek mindenek felett álló érdekének tiszteletben tartását, valamint a kiszolgáltatott személyek különleges igényeinek figyelembevételét.

A tagállamoknak, valamint az Európai Unió intézményeinek és ügynökségeinek szóló ezen megújított cselekvési terv további célzott intézkedéseket tartalmaz, amelyeket a meglévő cselekvési terv keretében indított, folyamatban lévő fellépésekkel párhuzamosan kell végrehajtani a visszatérési arány lényeges javítása érdekében. A megújított cselekvési terv egyben megerősíti a 2015. évi cselekvési terv maradéktalan végrehajtására vonatkozó kötelezettségvállalást, és mérhető eredményeket biztosít az irreguláris migráció megelőzése és az irreguláris migránsok visszaküldése terén. A Bizottság e célból egy ajánlást is elfogad a visszatérési irányelv végrehajtása során a visszatérések hatékonyságának javításáról.

A hatékony visszatérési politika alapját az Európai Unión belül kell megteremteni. Az Európai Tanács 2016. október 20–21-i következtetéseiben a tagállamok a visszatérésre vonatkozó nemzeti igazgatási folyamatok erősítését sürgették. Emellett az állam-, illetve kormányfők 2017. február 3-i máltai nyilatkozatukban rámutattak, hogy feltétlenül el kell indítani az Európai Unió visszatérési politikájának kritikus felülvizsgálatát az uniós és nemzeti szinten rendelkezésre álló jogi, operatív, pénzügyi és gyakorlati eszközök alkalmazási módjának objektív elemzése céljából. Ezért tehát pragmatikus megközelítésbe kell helyezni a visszatérési irányelv alkalmazását, és a nem működő elemeket orvosolni kell, többek között a tagállamok ösztönzése által, hogy nemzeti visszatérési rendszereikben végrehajtsák a szükséges fejlesztéseket a jobb koordináció és a multidiszciplináris megközelítés biztosítása érdekében. Ezen túlmenően maximalizálnunk kell az Európai Unió pénzügyi és operatív eszközeinek felhasználását, ezáltal közös platformot teremtve az információcseréhez, valamint a tagállamok és az illetékes uniós szervek közötti együttműködés és koordináció javításához. Ehhez társul, hogy az Európai Határ- és Partvédelmi Ügynökség mandátumát jelentősen megerősítették, hogy hatékonyabban tudja támogatni a tagállamokat a visszatéréssel kapcsolatos közös vagy nemzeti műveletek végrehajtásában. Az ügynökség új mandátumának gyakorlati megvalósításáról a ma elfogadott, Európai Határ- és Parti Őrségről szóló második jelentés számol be.

Visszatérési politikánk fő kihívásai az Európai Unió és a tagállamok szempontjából belső, ám ezzel egyidejűleg külső dimenzióval is rendelkeznek. A Bizottság az Európai Külügyi Szolgálattal és a tagállamokkal közösen, a harmadik országokkal kialakított célzott együttműködési keretek révén kezeli a külső vonatkozásokat. Ezt a célt szolgálta a migrációs partnerségi keret 2016. júniusi elindítása, és a keretről szóló harmadik eredményjelentést a mai napon fogadják el.

A cselekvési terv elfogadása óta az Európai Unió visszatérési politikája keretében kezelendő kihívások tovább súlyosbodtak, így az átfogó uniós migrációs politika e dimenziója a figyelem homlokterébe került. 2015-ben 533 395 irreguláris migráns kapott felszólítást az Európai Unió területének elhagyására, míg 2014-ben számuk 470 080 volt. Abból kiindulva, hogy csupán 2015–2016 során mintegy 2,6 millió menedékjog iránti kérelmet nyújtottak be, és 2016 első három negyedévében az elismerési arány első fokon 57 % volt, akár az 1 milliót is meghaladhatja azon személyek száma, akiket a tagállamoknak esetleg vissza kell küldeniük menedékjog iránti kérelmük elbírálása után. Mindazonáltal a visszatérési arány uniós szinten nem mutat javulást. Ugyan 2014-ről 2015-re a teljes visszatérési arány 41,8 %-ról 42,5 %-ra emelkedett, ám a harmadik országokba való tényleges visszatérés aránya 36,6 %-ról 36,4 %-ra mérséklődött. Ráadásul a Nyugat-Balkánra való visszatérést nem számítva az uniós szintű visszatérési arány csupán 27 %-ot tesz ki.

A Bizottság 2015. szeptember 9-én elfogadta a visszatérésre vonatkozó uniós cselekvési tervet, amely 36 konkrét intézkedéssel kívánja javítani az Európai Unió visszatérési rendszerének hatékonyságát. Az intézkedések többségének végrehajtása már folyamatban van vagy le is zárult, amint azt a jelen közlemény melléklete is bemutatja. Ennek ellenére a visszatérés terén elért eredmények átfogó hatása Unió-szerte korlátozott maradt, ami azt jelzi, hogy az irreguláris migránsok visszatérésével kapcsolatos mérhető eredmények felmutatásához határozottabb fellépésre van szükség.

Az elutasított menedékkérők az Európai Unióban tartózkodó irreguláris migránsok jelentős hányadát teszik ki. Míg sokan háború, erőszak és üldöztetés elől menekülve érkeznek az Európai Unióba, addig mások európai tartózkodásuk meghosszabbítása és a visszatérés elkerülése céljából nyújtanak be menedékjog iránti kérelmet. Gyakran előfordul, hogy a visszatérési eljárás utolsó szakaszaiban – akár néhány nappal vagy néhány órával az indulás előtt – pusztán a visszatérés késleltetése vagy elkerülése céljából nyilvánvalóan megalapozatlan menedékjog iránti kérelmet nyújtanak be. Ez súlyos terhet ró a tagállamok menekültügyi rendszereire.

– A Bizottság a tagállamokkal együtt a továbbiakban is nyomon követi a visszatérési irányelv alkalmazását és az annak való megfelelést, elsősorban a visszatérés schengeni értékelése keretében.

– A Bizottság 2017 közepére elkészíti a visszatéréssel kapcsolatos feladatokról szóló kézikönyv frissített változatát, a mai ajánlást is figyelembe véve.

A tagállamok támogatása érdekében a Bizottság már elkezdett dolgozni egy olyan kedvező környezet kialakításán, amely a szisztematikus információcsere révén Unió-szerte hozzájárul a visszatérések megvalósításához. 2016 folyamán a Bizottság több javaslatot is előterjesztett a meglévő információs rendszerek (Schengeni Információs Rendszer, Eurodac) továbbfejlesztésére vagy új rendszerek (határregisztrációs rendszer, Európai Utasinformációs és Engedélyezési Rendszer) létrehozására, amelyek hozzájárulnak majd egyes jelenlegi információs hézagok megszüntetéséhez.

A hatékony visszatérés előfeltétele az irreguláris migránsok őrizetbe vétele, azonosítása és nyomon követése. Ehhez szisztematikus információcserére van szükség a tagállamokon belül (a tagállami visszatérési hatóságok és az egyéb kormányzati szervek, köztük az egészségügyi, az oktatási és a szociális szolgálatok között), de ugyanúgy a tagállamok, valamint a tagállamok és az uniós hatóságok között is. A friss információk rendelkezésre állása megkönnyítheti a tagállamok számára visszatérési intézkedéseik célirányosabbá tételét és jobb tervezését. A szükséges információk jelentős része ugyanakkor továbbra sem érhető el. A határregisztrációs rendszer hiányában nincsenek megbízható statisztikák az engedélyezett tartózkodási időt túllépő személyekről, és a kiutasítási határozatok sikeres végrehajtásáról is meglehetősen kevés adat áll rendelkezésre.

A nigériai állampolgárok esete igen szemléletes példa: 2016-ban több mint 37 000-en léptek be szabálytalanul az Európai Unióba (a közép-mediterrán útvonalon érkezők között állampolgárság szerint a legnépesebb csoport), és 2016-ban több mint 47 000, nigériai állampolgárok által benyújtott menedékjog iránti kérelmet regisztráltak. 2016 első három negyedévében a nigériai állampolgárok által benyújtott menedékjog iránti kérelmek elismerési aránya 8 % volt, ami arra enged következtetni, hogy a 2016 során benyújtott kérelmek közül több mint 40 000-et nagy valószínűséggel elutasítanak.

– A tagállamoknak késedelem nélkül valamennyi visszavont, lejárt és érvénytelenített tartózkodási engedélyt be kell vinniük a SIS-be.

A tagállamoknak a kiutasítási határozatok meghozatalakor már most is figyelembe kell venniük az Európai Unióban súlyos bűncselekmény miatt hozott, büntetőjogi felelősséget megállapító ítéleteket, hogy ezek ismeretében értékeljék az adott irreguláris migráns egyéni helyzetét, például az önkéntes visszatérés határidejét, az őrizet szükségességét és a beutazási tilalom időtartamát illetően.

A Vízuminformációs Rendszer (VIS) értékelésének összefüggésében a tagállamok arról számoltak be, hogy egyre nagyobb mértékben használják ezt az eszközt az irreguláris migránsok azonosítására. Mindazonáltal pusztán a Vízuminformációs Rendszerben szereplő adatokat a harmadik országok nem ismerik el az állampolgárság bizonyítékaként, vagy további vizsgálatokat kérnek. Mivel a rendszer nem tartalmazza az útlevelek másolatait, azokat a schengeni vízumot kiadó nagykövetségtől kell beszerezni, ami időigényes vagy adott esetben egyenesen lehetetlen feladat. A Bizottság ezért megvalósíthatósági tanulmányt indít arról, hogy lehetséges-e a Vízuminformációs Rendszerben tárolni a vízumot kérelmező személyek úti okmányainak – köztük útlevelének – másolatát.

A visszatéréssel kapcsolatos projektek és programok kidolgozására és irányítására vonatkozó tagállami szintű kapacitásokat és szakértelmet meg kell erősíteni. Ezért a Bizottság szorgalmazni fogja a tagállamok közötti együttműködés keretében megvalósuló fellépéseket, amelyek az Európai Unió egésze számára előnyösek. E projektek a visszatéréssel kapcsolatos tevékenységekre fognak irányulni, beleértve a visszatérés előtti segítségnyújtás minden típusával, a kapacitásépítéssel és a reintegrációval kapcsolatos visszatérési intézkedéseket is, a visszatérések hatékonyságának fokozása érdekében. A projektek kapcsolódni fognak az integrált visszatérés-kezelési megközelítés

A származási országok egyre gyakrabban szembesülnek azzal a helyzettel, hogy a különböző tagállamokból visszatérő irreguláris migránsaiknak eltérő méretű reintegrációs csomagokat nyújtottak (készpénz vagy természetbeni hozzájárulások formájában). Ez ahhoz vezethet, hogy a származási országok a nagyobb reintegrációs csomagot kínáló tagállamokból visszatérőket fogják előnyben részesíteni, vagy akár az irreguláris migránsok körében is kialakulhat a legkedvezőbb önkéntes visszatérési lehetőségeket biztosító uniós tagállam kiválasztásának tendenciája. A visszatérési arányok javításához tehát elengedhetetlen, hogy a reintegrációs csomagok és általában véve a visszatérés ösztönzésére vonatkozó gyakorlatok valamennyi tagállamban egységesek legyenek. A Bizottság az Európai Migrációs Hálózat visszatéréssel foglalkozó szakértői csoportján keresztül fogja támogatni a tagállamok ez irányú törekvéseit.

Az irreguláris migránsok önkéntes visszatérésről való tájékoztatásának folyamatát feltétlenül tovább kell javítani annak biztosítása érdekében, hogy még akkor is pontos információk álljanak rendelkezésükre, ha valószínűleg elsősorban a közösségükön belüli informális információforrásokra fognak hagyatkozni, vagy ha nem áll szándékukban visszatérni és/vagy bizalmatlanok a migrációügyi hatóságokkal szemben.

A rendszer már valamennyi tagállamban, valamint Norvégiában és Svájcban is működik. Az általa nyújtott információk szintén lehetővé teszik, hogy az Európai Határ- és Partvédelmi Ügynökség proaktívabb szerepet játsszon a közös visszatérési műveletek tervezésében és jobban tudja tervezni a visszatérési műveleteket.

Az integrált visszatérés-kezelési alkalmazás a tagállami szakértők korlátozott információcsere-rendszere, amely már jelenleg is megkönnyíti a visszatéréssel és visszafogadással kapcsolatos tagállami tevékenységek tervezését, szervezését és végrehajtását a visszatérési arány további növelésének céljából. Egyúttal információkkal szolgál az egyes harmadik országokra vonatkozó bevált gyakorlatokról és iránymutatásokról, a vonatkozó jogszabályokról, a visszatérési programokról, a visszatérési műveletekkel kapcsolatos adatokról és a statisztikákról.

A visszatérésre vonatkozó 2015. évi cselekvési terv a Bizottság feladataként azonosította a tartózkodási engedélyek visszavonásával foglalkozó tagállami kapcsolattartó pontok hálózatának kialakítását, amire egyelőre nem került sor. A tagállamok már most is bevihetik a SIS-be a visszavont, lejárt vagy érvénytelen tartózkodási engedélyeket, így lehetővé téve a terepen dolgozó tisztviselőknek, hogy ellenőrizzék a tartózkodási engedélyek birtokosainak jogállását.

A tagállamoknak meg kell erősíteniük és javítaniuk kell a visszatérésre vonatkozó kapacitásaikat a visszatérés-kezelés integráltabb és összehangoltabb megközelítésének biztosítása érdekében, amint az az ajánlásban is szerepel. Ez a várakozások szerint javítja majd az információmegosztást, multidiszciplináris megközelítésbe helyezi a kérdést és észszerűsíti a visszatéréssel kapcsolatos valamennyi intézkedést. A tagállamok a Menekültügyi, Migrációs és Integrációs Alap keretében kidolgozott nemzeti programjaikat is felhasználhatják a kapacitásbővítés támogatására az illetékes bűnüldözési és bevándorlási hatóságok közötti jobb tervezés, koordináció és nyomon követés, valamint az igazságügyi hatóságokkal, az őrizetet biztosító hatóságokkal, a gyámsági rendszerekkel, az orvosi és szociális szolgálatokkal való koordinált fellépések érdekében, ezáltal biztosítva a gyors és megfelelő válaszintézkedéseket, ha multidiszciplináris beavatkozásra van szükség.

Ezen túlmenően a visszatérési ügyek nemzeti szintű kezelésére egy önálló informatikai rendszert is ki kell fejleszteni azon tagállamok számára, amelyek még nem rendelkeznek ilyennel. Ez lehetővé teszi a visszatérések hatékonyabb, egységes kezelését és áttekintését, a nemzeti döntéshozatali folyamatokkal összhangban.

Végül, de nem utolsósorban az ügynökségnek sürgősen be kell vezetnie a visszatéréseket kereskedelmi járatok igénybevételével végrehajtó tagállamok támogatási mechanizmusát, hogy biztosított legyen a tagállamok által ilyen módon szervezett önkéntes visszatérések és kitoloncolások finanszírozása. Az ügynökségnek emellett a légitársaságokkal keretmegállapodást kell kialakítania, amelyet a nemzeti visszatérési hatóságok szükség esetén felhasználhatnának, és amely meghatározná a kereskedelmi járatok igénybevételének általános feltételeit (pl. hány visszatérő személy és hány hatósági kísérő tartózkodhat a fedélzeten), valamint biztosítaná, hogy a kulcsfontosságú kiutasítási határozatok esetében mielőbb rendelkezésre álljon a megfelelő mennyiségű ülőhely a járatokon.

Az ügynökségnek az európai szintű visszatérési intézkedésekben betöltött szerepe a visszatérés előtti tevékenységekkel kezdődik, amelyeket továbbra is bővíteni kell, mindenekelőtt ami az irreguláris migránsok azonosítását és a visszatérésükhöz szükséges úti okmányok harmadik országok általi kiállítását illeti. Folytatni kell a kulcsfontosságú harmadik országokból érkező azonosítási missziók szervezését, amelyek keretében a részt vevő hatóságok a missziók alatt vagy közvetlenül a missziók után úti okmányokat adnak ki. Az ügynökségnek emellett további olyan eszközöket kell meghatároznia és kifejlesztenie, amelyek lehetővé teszik az irreguláris migránsok gyors azonosítását és a harmadik országok által végzett okmánypótlást.

– A tagállamoknak havonta be kell vinniük a visszatérésre vonatkozó szükséges adatokat az integrált visszatérés-kezelési alkalmazásba.

Ezen túlmenően 2014 óta összesen 6,2 millió EUR összegű szükséghelyzeti támogatást nyújtottak a visszatéréssel kapcsolatos sürgős igények kielégítésére, például a támogatott önkéntes visszatérésre. A Menekültügyi, Migrációs és Integrációs Alap égisze alatt megvalósuló uniós intézkedések keretében a visszatéréssel és visszafogadással kapcsolatos egyéb fellépések is támogatásban részesültek, köztük a Visszafogadási Kapacitásépítési Eszköz, amelyhez a Menekültügyi, Migrációs és Integrációs Alap 2015–2016-ban 12 millió EUR hozzájárulást biztosított.

Következő lépések

2017 folyamán a Bizottság: – további 200 millió EUR-t bocsát a tagállamok rendelkezésére a Menekültügyi, Migrációs és Integrációs Alap keretében kidolgozott nemzeti programokon keresztül a visszatéréssel kapcsolatos tevékenységekre. Ez tovább javítja majd a visszatérés előtti segítségnyújtásra, a kapacitásépítésre, a reintegrációra stb. vonatkozó tagállami operatív kapacitásokat a visszatérés előmozdítása érdekében, – a Visszafogadási Kapacitásépítési Eszközön keresztül további költségvetési forrásokat tesz elérhetővé az EU és a partnerországok közötti, visszafogadás területén folytatott együttműködés megerősítése céljából.

II. A visszafogadással kapcsolatos kihívások leküzdése

A visszatérésre vonatkozó 2015. évi cselekvési tervben bejelentetteknek megfelelően az Európai Unió jelentősen fokozta a fő származási országokkal folytatott együttműködést mind Afrika, mind Ázsia tekintetében. Míg egyes származási országok a nemzetközi jogban előírt kötelezettségüknek – és az AKCS-államok emellett a Cotonoui Megállapodás 13. cikkének is – eleget téve együttműködnek állampolgáraik visszafogadása terén, addig számos más ország nem folytat kielégítő együttműködést. A tagállamok konkrétan arról számolnak be, hogy nehézségeket tapasztalnak az ideiglenes úti okmányok harmadik országoktól való beszerzése vagy az európai úti okmány alternatív használata terén, még az olyan esetekben is, amikor egyértelműen sikerült meghatározni az érintett személyazonosságát és állampolgárságát.

A visszafogadási vegyes bizottság rendszeres ülései és a célzott projektek keretében végzett, a meglévő 17 visszafogadási megállapodás végrehajtására irányuló intenzív munka hozzájárult a visszafogadás egyes akadályainak felszámolásához, ugyanakkor a gyakorlatokat és az illetékes hatóságok közötti párbeszédet is javította. Mindazonáltal ezen országok némelyike a gyakorlatban továbbra sem érvényesíti maradéktalanul a vonatkozó megállapodás rendelkezéseit.

A Bizottság előrelépést tett az új visszafogadási megállapodásokról szóló tárgyalások terén. Belarusszal már majdnem lezárultak a tárgyalások, míg Nigériával, Tunéziával és Jordániával a vízumkönnyítési tárgyalásokkal párhuzamosan új tárgyalások indultak. Másrészről viszont a Marokkóval 2003-ban indított tárgyalások zátonyra futottak, Algériával pedig – a tárgyalási meghatalmazás 2002-es elfogadása ellenére – még mindig nem nyitották meg a tárgyalásokat.

Azon országok tekintetében, amelyekkel nem volt lehetőség formális visszafogadási megállapodás megkötésére, a Bizottság a gyakorlati együttműködés javítására összpontosított olyan operatív eszközökön keresztül, mint amilyenek például az eljárási standardok.

Egy magas szintű párbeszédsorozat nyomán a visszafogadási kötelezettségekkel kapcsolatos együttműködés mostanra az Európai Unió harmadik országokkal folytatott megújított politikai párbeszédének szerves részévé vált. A cselekvési terv azt is meghatározta, hogy az európai uniós támogatást és szakpolitikákat fel kell használni a partnerországok együttműködési hajlandóságának ösztönzésére, ezáltal erősítve az Európai Unió befolyását a visszafogadás terén. Ez beépült a partnerségi keretre vonatkozó, 2016 júniusában előterjesztett megközelítésbe, amely a származási és tranzitországokkal való közös migrációkezelés megvalósítását célozza, a kezdeti szakaszban Etiópiára, Szenegálra, Malira, Nigériára és Nigerre összpontosítva.

A partnerségi keret végrehajtását és eredményeit részletesen bemutatja a témával foglalkozó három jelentés, amelyeket 2016 októberében és decemberében, illetve 2017. március 1-jén tettek közzé. A harmadik országokkal a partnerségi keret jegyében folytatott együttműködés az összes rendelkezésre álló szakpolitikát és eszközt kihasználva előmozdítja majd a jobb együttműködést az adott országok állampolgárainak azonosítása, okmánypótlása és visszafogadása céljából. Összességében testreszabott megközelítést alkalmazva kell azonosítani az egyes partnerországokkal kapcsolatban felmerülő érdekeket, ösztönzőket és befolyásolási eszközöket, hogy teljesüljenek a célok és a kötelezettségvállalások, valamint az EU és az érdekelt tagállamok célzott – például a visszatérők hatékony reintegrációjára irányuló – támogatási intézkedéseket kínáljanak az adott partnerországnak a jobb migrációkezelés, valamint ebben az összefüggésben a visszatérés és a visszafogadás területén folytatott együttműködés további javítása érdekében. Az EU-nak és a tagállamoknak összehangoltan és hatékonyan latba kell vetniük kollektív befolyásukat e cél elérése érdekében.