Különjelentés A Szerbiának nyújtott 
uniós előcsatlakozási 
támogatásHU 2014  19 SZ.
EURÓPAI
SZÁMVEVŐSZÉK
EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBURG
Tel. +352 4398-1
E-mail: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Bővebb tájékoztatást az Európai Unióról az interneten talál ( http://europa.eu ).
Luxembourg: Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2014
ISBN 978-92-872-1806-3
doi: 10.2865/61869
© Európai Unió, 2014
A sokszorosítás a forrás megjelölésével megengedett.
Printed in Luxembourg
A Szerbiának nyújtott 
uniós előcsatlakozási 
támogatás
(az EUMSZ 287. cikke (4) bekezdésének második 
albekezdése alapján)KülönjelentésHU 2014  19 SZ.
02
 Tartalomjegyzék
Bekezdés
 Betűszók
I–VII  Összefoglaló
1–6 Bevezetés
1–4 Háttér‑információk
5–6 A Szerbiának nyújtott uniós előcsatlakozási támogatás
7–8 Az ellenőrzés hatóköre és módszere
9–71 Észrevételek
9–48 Első rész. Az IPA‑projektek Bizottság általi irányítása
9–22 A finanszírozási határozatok levezethetők a vonatkozó stratégiákból
23–38 A Bizottság megkezdte a projekttervezéssel kapcsolatos, a végrehajtás késedelméhez is hozzájáruló 
hiányosságok kezelését
39–48 Az IPA‑projektek outputjai általában a tervezettnek megfelelően alakultak, de elképzelhető, hogy az 
outputokon túlmutató eredmények nem fenntarthatóak
49–71 Második rész. A kormányzás támogatására irányuló nem pénz ügyi támogatás Bizottság általi 
irányítása
49–63 A Bizottság a kormányzati kérdéseket a Szerbiával folytatott párbeszéd keretében átfogóan, egyre 
eredményesebben kezelte
64–71 Az uniós források szerbiai kezelésére kialakított országos rendszer jóváhagyása során a Bizottság nem 
vette teljes mértékben figyelembe Szerbia közpénzgazdálkodását
03 Tartalomjegyzék
72–81 Következtetések és ajánlások
72–79 Következtetések
80–81 Ajánlások
 I. melléklet –  A vizsgált IPA‑projektek
 II. melléklet –  A kormányzás, illetve a korrupció elleni k üzdelem mint horizontális kérdések 
ellenőrzése keretében megvizsgált IPA‑projektek
 A Bizottság válaszai
04
 Betűszók
DIS: Decentralizált végrehajtási rendszer ( Decentralised Implementation System )
EP: Európai Parlament
IM: Ideiglenes megállapodás a kereskedelemről és a kereskedelemmel kapcsolatos kérdésekről
IPA: Előcsatlakozási Támogatási Eszköz ( Instrument for Pre‑Accession )
kkv : Kis- és középvállalkozás
PEFA : Közkiadások és pénzügyi elszámoltathatóság ( Public Expenditure and Financial Accountability )
PFM : Közpénzgazdálkodás ( Public Finance Management )
ROM : Eredményorientált monitoring ( Result‑oriented monitoring )
SEIO : A Szerb Köztársaság Európai Integrációs Irodája
SIGMA : Kormányzás- és vezetésfejlesztési támogatás ( Support for Improvement in Governance and Management )
STM : Stabilizációs és társulási megállapodás
05
 Összefoglaló
I
Az Előcsatlakozási Támogatási Eszközön (IPA) keresz -
tül 2007 óta Szerbiának nyújtott uniós pénzügyi 
támogatás elérte az évi mintegy 170 millió eurót. 
A kormányzás, amelyet a Bizottság Szerbia esetében 
a legnagyobb kihívást jelentő területként azonosított, 
az IPA -források negyedét kapta. Szerbia uniós tagsága 
előkészítésének támogatásához az Unió az IPA -forrá -
sokat nem pénzügyi eszközökkel is kiegészíti.
II
Az ellenőrzés egyrészt annak értékelésére irányult, 
hogy a Bizottság eredményesen irányítja -e a Szerbi -
ának nyújtott előcsatlakozási támogatást, másrészt 
annak alaposabb vizsgálatára, hogy a Bizottság milyen 
támogatást nyújt a kormányzás mint fő terület szá -
mára. Az ellenőrzés a 2007–2013-as időszakra terjedt 
ki, a Számvevőszék a következő két kérdésre kereste 
a választ:
a) A Bizottság eredményesen irányította -e az 
IPA- projekteket?
b) A kormányzás támogatása során a Bizottság 
eredményesen irányította -e a nem pénzügyi 
támogatást?
III
Ellenőrzése során a Számvevőszék az IPA programozási 
folyamatot és a Szerbiára vonatkozó 2007., 2008. és 
2009. évi éves IPA -programokból kiválasztott 15, IPA 
által finanszírozott projektet  – ezen belül elsősorban 
a projektek eredményeit – vizsgálta. A nem pénzügyi 
támogatás ellenőrzésének hatókörébe tartozott az EU 
és Szerbia között a kormányzási kérdésekről folytatott 
párbeszéd és az az együttműködés, amelynek célja 
Szerbia felkészítése az uniós források decentralizált 
irányítására. A Számvevőszék továbbá egy másik, 
a 2010., 2011. és 2012. évi éves programok közül kivá -
lasztott, tíz IPA -projektből álló mintát is megvizsgált 
annak ellenőrzése érdekében, hogy a kormányzás, 
illetve a korrupció elleni küzdelem horizontális kérdés -
ként megjelentek -e azokban a projektekben, amelyek -
ben a jó kormányzás nem volt elsődleges célkitűzés.IV
Az ellenőrzés összességében megállapította, hogy 
a Bizottság eredményesen irányítja Szerbia előcsatla -
kozási támogatását. A Szerbiának nyújtott pénzügyi 
előcsatlakozási támogatás más támogatási formák 
mellett eredményesen segíti Szerbia társadalmi és 
gazdasági reformjainak végrehajtását és az ország kor -
mányzásának javítását. Más, az IPA által finanszírozott 
kedvezményezett országokban szerzett tapasztalatai 
alapján a Bizottság a Szerbiának nyújtott pénzügyi és 
nem pénzügyi támogatás tervezése során egyre foko -
zottabb hangsúlyt helyez a kormányzási kérdésekre.
V
A Bizottság eredményesen irányította az IPA -projek -
teket. Az IPA által finanszírozott pénzügyi támogatás 
programozása koherens stratégiai kereten alapul, 
és a Szerbia csatlakozását előkészítő projektek kivá -
lasztásának módszere fokozatosan javul. A vizsgált 
projektek alapjában véve a tervezett outputokat 
eredményezték, tervezésük, végrehajtásuk és fenn -
tarthatóságuk tekintetében azonban hiányosságok 
állapíthatók meg. A legutóbbi éves IPA -programok 
tervezése során a Bizottság lépéseket tett a korábbi 
IPA-projekteknél a Számvevőszék által azonosított 
hibák kezelése érdekében.
Összefoglaló 06
VI
A kormányzás területén a Bizottság eredményesen irá -
nyította a Szerbiának nyújtott nem pénzügyi támoga -
tást. Ellenőrzése során a Számvevőszék megállapította, 
hogy az EU és Szerbia közötti strukturált párbeszéd 
megfelelően kiterjedt a kormányzás főbb területeire, 
és megteremtette a kapcsolatot a szakpolitikai priori -
tások és a szakpolitika kialakítása között. A párbeszéd -
ben a kormányzásra helyezett hangsúly a projektter -
vezésben általában nem jelenik meg kifejezetten, de 
a Számvevőszék által megvizsgált projektek több -
sége – az igazgatási kapacitás kiépítésével kapcsolatos 
tevékenységek révén – közvetve hozzájárult a jobb 
kormányzáshoz, illetve a korrupció elleni küzdelem -
hez. Szerbiának az uniós források decentralizált irányí -
tására való felkészülése tekintetében a Számvevőszék 
megállapította, hogy a Bizottság megközelítése a kor -
mányzás támogatása esetében eredményes volt, de 
csak az IPA irányítási struktúráira korlátozódó körben. 
A nemzeti IPA -struktúrák tekintetében a Bizottság 
által az IPA -rendelet alapján végzett ellenőrzés nem 
képezte a közpénzgazdálkodás országos szintű, átfogó 
értékelésének részét.VII
A jelentés a szerbiai IPA -projektek programozásának, 
tervezésének és végrehajtásának javítására irányuló 
konkrét ajánlásokat tartalmaz. A nem pénzügyi támo -
gatás terén a Számvevőszék javasolja, hogy a Bizottság 
támogassa a szerb hatóságokat nemzeti stratégiáik 
további racionalizálásában és egy átfogó közpénz -gaz-
dálkodási menetrend véglegesítésében, tökéletesítse 
a civil társadalmi szervezetek konzultációs mechaniz -
musát, a projekttervezés során szisztematikusan mérje 
fel, hogy szükség van -e konkrét korrupcióellenes vagy 
a jó kormányzással kapcsolatos egyéb intézkedésekre, 
továbbá tegyen lépéseket annak érdekben, hogy 
a nemzeti IPA -struktúrák bizottsági ellenőrzését integ -
rálják a közpénzgazdálkodás egész országra kiterjedő 
értékelésébe.
07
 Bevezetés
Háttér‑információk
01 
A Slobodan Milošević nevével fémjel -
zett rezsim 2000. októberi bukása után 
a lakosság és terület tekintetében is 
a legnagyobbnak számító nyugat -bal-
káni ország1 a stabilizációs és társulási 
folyamat keretében elindult az uniós 
előcsatlakozás útján. Az 1. ábra  az 
1999–2014-es időszakban az EU és 
Szerbia közötti kapcsolatokat meg -
határozó főbb eseményekről nyújt 
áttekintést.1 Szerbia területe 77 474 km2, 
lakosságának száma 7,2 millió 
fő (2014. évi adatok, CIA World 
Factbook [CIA Tények 
könyve]).1. ábraAz EU és Szerbia közötti kapcsolatok legfontosabb dátumai
2014•  Január 21. – Sor kerül az első kormányközi konferenciára (az Európai Unió Tanácsa, az Európai Bizottság és Szerbia között), amely Szerbia 
csatlakozási tárgyalásainak hivatalos megkezdését jelzi.
2013•  Szeptember 1. – Hatályba lép az EU és Szerbia közötti stabilizációs és társulási megállapodás. Az uniós vívmányok analitikai vizsgálatának 
(„átvilágítás”) kezdete.
• Június 28. – Az Európai Tanács dönt a Szerbiával folytatandó csatlakozási tárgyalások megkezdéséről.
2012 • Március 1. – Az Európai Tanács megerősíti, hogy Szerbia uniós tagjelölt ország.
2011• Október 14. – A Bizottság véleményt bocsát ki Szerbia európai uniós tagság iránti kérelméről.
•  Július 20. – A volt Jugoszláviával foglalkozó nemzetközi büntetőtörvényszék által keresett utolsó személy, a szökésben lévő Goran Hadžić 
letartóztatása.
• Május 26. – Ratko Mladić letartóztatása.
2010•  Február 1. – Hatályba lép (az EU és Szerbia közötti stabilizációs és társulási megállapodás részét képező), a kereskedelemről és a kereske -
delemmel kapcsolatos ügyekről szóló ideiglenes megállapodás.
2009• December 22. – Szerbia kérelmezi az európai uniós tagságot.
• December 19. – A szerb állampolgárok a schengeni térségbe vízum nélkül utazhatnak.
2008• Július 21. – Radovan Karadžić letartóztatása.
•  Április 29. – Az EU és Szerbia közötti stabilizációs és társulási megállapodás, valamint a kereskedelemről és a kereskedelemmel kapcsolatos 
ügyekről szóló ideiglenes megállapodás aláírása.
2006•  Május 3. – Az EU felfüggeszti a Szerbiával a stabilizációs és társulási megállapodásról folytatott tárgyalásokat azzal az indokkal, hogy 
Szerbia nem működik teljes mértékben együtt a volt Jugoszláviával foglalkozó nemzetközi büntetőtörvényszékkel.
2005 •  Október 1. – Szerbia megkezdi az EU-val a tárgyalásokat a stabilizációs és társulási megállapodás nevű nemzetközi szerződés aláírásáról.
2003 • Június 1. – A thesszaloniki Európai Tanács megerősíti az EU nyugat-balkáni országokkal kapcsolatos terveit.
2001 • Április 1. - Slobodan Milošević letartóztatása.
2000•  Június 1. - A Santa Maria da Feira-i Európai Tanács megállapítja, hogy a stabilizációs és társulási folyamatban részt vevő valamennyi ország 
potenciális uniós tagjelölt ország.
1999•  Május 26. – A Bizottság javaslatot tesz a stabilizációs és társulási folyamatra, az EU nyugat-balkáni országokkal kapcsolatos politikájára, 
amelynek célja a potenciális uniós tagság.
08 Bevezetés
02 
A volt Jugoszláv Szocialista Szövetségi 
Köztársaságban egy évtizeden át tartó 
zűrzavart és fegyveres konfliktusokat 
követően, az 1999-ben az EU által 
kezdeményezett stabilizációs és tár -
sulási folyamat azon az elképzelésen 
alapult, hogy csak az EU -ba történő 
integráció reális lehetősége teremt -
het fenntartható békét, stabilitást és 
demokráciát a balkáni országokban. 
A stabilizációs és társulási folyamat 
szerződéses kapcsolatokat jelent 
stabilizációs és társulási megállapodá -
sok, a régió számára szinte minden áru 
tekintetében az uniós piacokhoz való 
szabad hozzáférést biztosító kereske -
delmi intézkedések, továbbá az uniós 
költségvetésből finanszírozott jelentős 
pénzügyi támogatás formájában.
03 
Az EU ragaszkodott ahhoz, hogy 
Szerbia az uniós tagsága irányába 
történő jelentős előrelépések előtt 
szolgáltassa ki a feltételezett hábo -
rús bűnösöket a hágai Nemzetközi 
Büntető  bíróságnak, és Koszovóval foly -
tatott kapcsolatai terén találjon tartós 
megoldást. Szerbia 2009. december 
22-én nyújtotta be az európai uniós 
tagság iránti kérelmét, és az Európai 
Tanácstól  – az Általános Ügyek Taná -
csának 2012. február 28-i következ -
tetései alapján  – 2012. március 1-jén 
kapta meg a tagjelölt ország státuszt. 
A következtetések különösen a Szer -
bia és Koszovó közötti párbeszédben 
elért előrehaladást állapították meg2. 
Szerbia előrehaladása a koppenhágai 
kritériumok politikai elemeinek való 
megfelelés irányába3, valamint több 
feltételezett háborús bűnös igazság -
ügyi hatóságoknak való kiadása 
szintén meghatározó tényezője volt 
a tanácsi határozatnak.04 
A Szerbiával folytatott csatlakozási tár -
gyalások hivatalosan 2014. január 1-jén 
kezdődtek meg. Az Európai Bizottság 
előzőleg jelezte, hogy a Szerbia előtt 
álló fő kihívásnak a kormányzás kér -
déseit tekinti, és úgy határozott, hogy 
ezzel a legnehezebbnek ítélt területtel 
az egyes fejezetekről folytatott tár -
gyalássorozat4 korai szakaszában kell 
foglalkozni.2 A „Belgrád–Pristina” 
párbeszédben az Európai 
Külügyi Szolgálat 
támogatásával Catherine 
Ashton, az Unió külügyi és 
biztonságpolitikai 
főképviselője és az Európai 
Bizottság alelnöke közvetítő 
szerepet játszott.
3 Az Európai Tanács által 
1993 júniusában megállapított 
koppenhágai kritériumok 
a következők:
a)  Politikai kritérium: 
a demokráciát, 
a jogállamiságot, az 
emberi jogok 
érvényesülését és 
a kisebbségek 
tiszteletben tartását és 
védelmét garantáló 
intézmények stabilitása;
b) Gazdasági 
kritérium: működő 
piacgazdaság, valamint 
azon képesség 
megszerzése, hogy az 
adott ország meg tudjon 
birkózni az Unión belül 
érvényesülő 
versenyviszonyokkal és 
piaci erőkkel;
c) A tagsággal járó 
kötelezettségek, 
különösen a politikai, 
gazdasági és monetáris 
unió célkitűzéseinek 
vállalására való képesség.
4 A csatlakozási tárgyalások 
megkönnyítése érdekében 
a folyamatot 35 uniós politika 
szerinti fejezetre bontották. 
A különböző fejezetekről szóló 
tárgyalások nem 
korlátozódnak a szabályozási 
és jogalkotási kérdésekre, 
hanem kiterjednek 
a szükséges közigazgatási 
szervezet létrehozására és az 
ez utóbbiak irányítási 
kapacitásának megerősítése 
terén elért eredményekre is. 
A kormányzással összefüggő 
fejezet alapvetően a 23. fejezet 
(Igazságügy és alapvető 
jogok) és a 24. fejezet (A jog 
érvényesülése, szabadság és 
biztonság).
09 Bevezetés
A Szerbiának nyújtott 
uniós előcsatlakozási 
támogatás
05 
Az uniós előcsatlakozási támogatás 
prioritásai közé tartozik a kedvezmé -
nyezett országok segítése igazgatási 
kapacitásuk megerősítésében és az 
uniós vívmányok elfogadásának és 
végrehajtásának támogatása5. Az igaz -
gatási kapacitás megerősítése érdeké -
ben a Bizottság olyan tevékenységeket 
támogat, mint az intézményfejlesztés, 
az irányítási rendszerek létrehozása és 
a képzés.06 
A 2007–2013-as időszakban az EU az 
igazgatási kapacitás terén az Előcsatla -
kozási Támogatási Eszköz (IPA) I. kom -
ponensén (átmeneti támogatás és 
intézményfejlesztés) keresztül nyújtott 
támogatást Szerbiának6. Az IPA -forrá -
sok – átlagosan évi mintegy 170 mil -
lió euró – különböző ágazatok széles 
körében viszonylag egyenletesen 
oszlottak el (lásd: 1. táblázat ). A finan -
szírozás negyede a kormányzás terü -
letére – a „bel- és igazságügyre”, ezen 
belül a korrupció elleni küzdelemre, 
valamint a „közigazgatási reformra”, 
ezen belül a közpénzgazdálkodás re -
formjára  – jutott, ami azt tükrözi, hogy 
a Bizottság felismerte, hogy e terüle -
ten fontos a hiányosságok kezelése.5 Az uniós vívmányok az 
Európai Unióban kidolgozott 
és elfogadott elvek, politikák, 
jogszabályok, gyakorlatok, 
kötelezettségek és célok teljes 
skáláját jelölik.
6 Az IPA -t az Előcsatlakozási 
Támogatási Eszköz (IPA) 
létrehozásáról szóló, 
2006. július 17-i 
1085/2006/EK tanácsi rendelet 
(HL L 210., 2006.7.31., 82. o.) és 
az Előcsatlakozási Támogatási 
Eszköz (IPA) létrehozásáról 
szóló 1085/2006/EK tanácsi 
rendelet végrehajtásáról szóló, 
2007. június 12-i 
718/2007/EK bizottsági 
rendelet (HL L 170., 2007.6.29., 
1. o.) hozta létre.1. táblázatA Szerbiának nyújtott IPA‑támogatás (2007–2013)
ÁgazatElkülönített összeg  
(millió euró)Az elkülönített teljes 
összeg százalékában
Bel- és igazságügy 117 9,7%
Közigazgatási reform 164 13,6%
Társadalmi fejlődés 171 14,2%
A magánszektor fejlesztése 109 9,1%
Közlekedés 146 12,1%
Környezetvédelem, éghajlatváltozás és energiaügy 192 16,0%
Mezőgazdaság és vidékfejlesztés 109 9,1%
Más uniós vívmányok és horizontális tevékenységek 195 16,2%
Összesen 1 203
Forrás:  Szerbiára vonatkozó többéves indikatív tervezési dokumentum (2011–2013).
10
 Az ellenőrzés  
hatóköre és módszere
07 
Az ellenőrzés egyrészt annak érté -
kelésére irányult, hogy a Bizottság 
eredményesen irányítja -e a Szerbiának 
nyújtott előcsatlakozási támogatást, 
másrész annak alaposabb vizsgálatára, 
hogy a Bizottság milyen támogatást 
nyújt a kormányzás mint fő terület 
számára. Az ellenőrzés során a Szám -
vevőszék a következő két fő kérdést 
vizsgálta:
a) A Bizottság eredményesen irányí -
totta -e az IPA- projekteket?
b) A kormányzás támogatása so -
rán a Bizottság eredményesen 
irányította -e a nem pénzügyi 
támogatást?
08 
A 2013 májusa és 2014 januárja között 
végzett ellenőrzés a következőkre 
terjedt ki:
a) 15, az IPA által finanszírozott 
projekt  – ezen belül elsősorban 
a projektek eredményeinek – 
vizsgálata (lásd: I. melléklet )7. 
A minta – annak érdekében, hogy 
tükröződjön a kormányzásra 
helyezett hangsúly  – nyolc, kor -
mányzással kapcsolatos projektet, 
valamint hét, más beavatkozási 
területtel  – társadalmi fejlődés, 
közlekedés, energia  ügy, vidékfej -
lesztés és a magánszektor fejlesz -
tése  – kapcsolatos projektet foglalt 
magában.b) A 2010., 2011. és 2012. évi éves 
programok közül kiválasztott tíz 
IPA-projekt (lásd: II. melléklet ) do -
kumentumalapú ellenőrzése annak 
megállapítása érdekében, hogy 
a kormányzás, illetve a korrupció 
elleni küzdelem mint horizontális 
kérdések hogyan illeszkedtek be 
azokba a projektekbe, amelyeknél 
nem a jó kormányzás volt az elsőd -
leges célkitűzés.
c) Az IPA programozási folyamatának, 
a kormányzási kérdésekről folyó 
párbeszéd mechanizmusainak és 
a meglévő eljárásoknak a vizsgála -
ta annak értékeléséhez, hogy Szer -
bia milyen mértékben áll készen 
az IPA -támogatások decentralizált 
végrehajtási rendszerének (DIS) 
irányítására.
d) Az Európai Unió belgrádi külkép -
viseletén, az érintett szerb szakmi -
nisztériumoknál8, ügynökségeknél, 
regionális és helyi önkormányza -
toknál, valamint állami vállalatok -
nál 2013. június 17. és 28. között 
végzett helyszíni ellenőrzések. 
A Számvevőszék a következő pro -
jekthelyszíneken végzett vizsgála -
tot: Belgrád, Horgos, Kragujevac, 
Kraljevo, Leskovac, Niš, Novi Sad 
(Újvidék), Obrenovac, Prokuplje, 
Subotica (Szabadka) és Ušće.7 A 15, IPA által finanszírozott 
programot a Számvevőszék 
a Szerbiára vonatkozó 2007., 
2008. és 2009. évi éves 
IPA- programok közül 
választotta ki, mert ezeknek 
a projekteknek az ellenőrzés 
időpontjáig (2013 közepéig) el 
kellett érniük a várt 
eredményeket. Az ellenőrzés 
kiterjedt a Szerbia esetében 
a mai napig létező egyetlen 
költségvetési támogatási 
programra is, amely a 2009. évi 
IPA keretében 100  millió  eurós 
finanszírozásban részesült.
8 Nevezetesen a Szerb 
Köztársaság Európai 
Integrációs Irodája, 
a Korrupcióellenes Ügynökség 
és a Közbeszerzési Hivatal.
11
 Észrevételek
Első rész. Az 
IPA‑projektek Bizottság 
általi irányítása
A finanszírozási határozatok 
levezethetők a vonatkozó 
stratégiákból
09 
A Számvevőszék megvizsgálta, hogy 
a stratégiai dokumentumok összhang -
ban vannak -e egymással, egyértelmű 
prioritásokat és teljesítménymutatókat 
tartalmaztak -e, és hogy a Bizottság és 
a szerb hatóságok kidolgoztak -e egy 
folyamatot arra, hogy az IPA -finanszí -
rozásra a legmegfelelőbb projektek ke -
rüljenek kiválasztásra. A Számvevőszék 
megvizsgálta továbbá, hogy az IPA 
kormányzáshoz nyújtott támogatása 
megfelelően bevonta -e a civil társadal -
mi szervezeteket, és hogy működött -e 
a donorkoordináció.
Az IPA által nyújtott 
támogatás koherens stratégiai 
dokumentumokon alapul
10 
Az IPA programozási kerete összetett, 
és számos, a szakpolitikai célokat és 
a stratégiai prioritásokat meghatározó 
dokumentumból áll (lásd: 13., 14. be -
kezdés és 3. ábra ). A dokumentumok 
azonban általában az ország igénye -
inek és prioritásainak értékelését 
tekintve összhangban állnak egymás -
sal. Az IPA Szerbiára vonatkozó prog -
ramozási dokumentumai összhangban 
állnak továbbá az uniós integrációra 
vonatkozó nemzeti stratégiával, vala -
mint a nemzeti igényfelmérésekkel is.11 
A szerb hatóságok a különböző 
szakpolitikai és társadalmi -gazdasági 
kérdések kezelésére több mint 70 nem -
zeti stratégiát és cselekvési tervet 
dolgoztak ki, azok minősége azonban 
nem volt mindig egységes. Ezenkívül 
a nemzeti stratégiák széles köre két fő 
kormányzási területre nem terjedt ki:
 – A szerbiai területi decentralizáció 
politikai szempontból érzékeny 
jellege miatt a decentralizációs fo -
lyamatot a nemzeti prioritásokat és 
az azok végrehajtására vonatkozó 
határidőt meghatározó stratégiai 
keret nélkül hajtották végre.
 – A közpénz -gazdálkodási reform 
végrehajtásának koordinálásá -
hoz nem rendelkeztek átfogó 
stratégiával.
12 
A 2012 júliusa és 2014 tavasza között 
hatalmon lévő koalíciós kormány 
jelentős erőfeszítéseket tett az uni -
ós csatlakozási előkészületek szerb 
stratégiai keretének konszolidálására: 
2012 decemberében cselekvési tervet 
fogadott el a bizottsági haladásjelenté -
sek megállapításainak hasznosítására, 
2013 februárjában pedig elfogadta „az 
uniós vívmányokhoz való közelítésre 
vonatkozó nemzeti tervet”. Ezzel egy 
időben a Bizottság, valamint a Szerb 
Köztársaság Európai Integrációs Irodá -
ja (SEIO) intézkedéseket hozott a szerb 
stratégiai keret koherenciájának javítá -
sa érdekében, többek között törekedve 
arra, hogy a számos nemzeti stratégiát 
a 2011–2013-ra vonatkozó igényfelmé -
rési dokumentumban egységesítsék. 
A nemzeti stratégiák és az IPA céljainak 
összehangolása az ágazatalapú meg -
közelítés révén 2012 óta még követke -
zetesebbé vált.
12 Észrevételek
A stratégiai dokumentumok 
tartalmazták a releváns 
prioritásokat, és a célkitűzések 
és teljesítménymutatók 
meghatározása fokozatosan 
javult
13 
A Szerbiával legutóbb, 2007-ben 
létrejött európai partnerség9 egyrészt 
a reformokat ösztönző szakpolitikai 
keretként, másrészt  – egy feltételessé -
gi záradék révén – a pénzügyi támo -
gatás potenciális felfüggesztésének10 
alapjául szolgált. Igen széles körű rövid 
és középtávú prioritásokat határozott 
meg, amelyek kiterjedtek a csatlakozá -
si kritériumokra és az uniós előírások 
végrehajtására, de ezeket a prioritá -
sokat nem rangsorolták Szerbia uniós 
csatlakozásával vagy az uniós finanszí -
rozásban való részesedéssel kapcsola -
tos jelentőségük szerint.
14 
A többéves indikatív tervezési doku -
mentumok, a szerb igényfelmérési do -
kumentum és a későbbi programozási 
dokumentumok számos célkitűzést és 
teljesítménymutatót határoztak meg, 
ezek azonban gyakran túl átfogó -
nak bizonyultak. Ez megnehezítette 
a beavatkozási területeken történt 
előrehaladás objektív értékelését11. Az 
újonnan létrejött ágazati monitoring -
albizottságok (lásd: 58. bekezdés) 
megerősítették a probléma súlyos -
ságát. 2012 novemberében például 
mind a jogállamisággal, mind pedig 
a közigazgatással foglalkozó ágazati 
monitoringalbizottság arról számolt 
be, hogy a nem megfelelően megha -
tározott mutatók miatt általában nem 
lehetett mérni az előrehaladást, és 
a jövőbeni programozási ciklusokban 
a mutatók meghatározását javasolták12.15 
Az ágazati megközelítésre való foko -
zatos áttéréssel azonban a 2012. és 
a 2013. évi IPA programozási folyama -
tában változásokat vezettek be. Az 
ágazati munkacsoportokban megálla -
podás született arról, hogy a 2020-ig 
tartó időszakban a legutóbbi szerb 
igényfelmérési dokumentumhoz 
kapcsolódóan RACER -mutatókat13, 
referenciaértékeket és célértékeket 
vezetnek be a 2013. évi ágazati és 
projektadatlapokba14.
A Bizottság a szerb 
hatóságokkal egy üttműködve 
fokozatosan javította a releváns 
projektek kiválasztásának 
módszerét
16 
A 2007–2013-as programozási időszak 
első részében a SEIO, az uniós külkép -
viselet és a Bizottság központi részle -
gei által végzett projektrangsorolás 
nem akadályozta meg a kiforratlan 
vagy problémát jelentő projektek 
kiválasztását. Az ilyen projekteket nem 
lett volna szabad kiválasztani, vagy 
a következő éves programra kellett 
volna tartalékolni15. A Bizottság által 
végzett monitoring során a progra -
mozással kapcsolatosan megállapított 
problémák többek között a követke -
zők voltak: a nemzeti hatóság támo -
gatásának hiánya; az intézményközi 
koordináció hiánya; nem megfelelő 
projekttervezés; nem megfelelő fel -
adatmeghatározás; nem fenntartható 
pénzügyi megoldások és a korábbi 
projektekből levont tanulságok nem 
megfelelő hasznosítása.9 A 2008. február 18-i 
2008/213/EK tanácsi 
határozat az Egyesült 
Nemzetek Biztonsági 
Tanácsának 1999. június 10-i 
1244. határozatában foglaltak 
szerint a Koszovót is 
magában foglaló Szerbiával 
létrejött Európai 
Partnerségben szereplő 
elvekről, prioritásokról és 
feltételekről, valamint 
a 2006/56/EK határozat 
hatályon kívül helyezéséről 
(HL L 80., 2008.3.19., 46. o.).
10 A támogatás azon előrelépés 
függvénye, amelyet az ország 
a koppenhágai kritériumoknak 
való megfelelés, valamint az 
európai partnerség egyes 
prioritásainak való megfelelés 
tekintetében elér (a 2008/213/
EK határozat 1. mellékletének 
5. pontja).
11 A 2007–2011-es időszakban 
a mezőgazdaság és 
vidékfejlesztés területén 
nyújtott IPA -támogatás 
értékelése megállapította, 
hogy a várt teljesítmény és 
hatás mérése „folyamatos 
hiányosságokat mutató 
terület” volt, mivel 
a programozási 
dokumentumokból 
hiányoztak a megfelelő és 
mérhető mutatók – Az 
AESA- konzorcium értékelési 
jelentése, 2013. január.
12 A jogállamisággal foglalkozó 
ágazati monitoringalbizottság 
2012. november 15-i és 
a közigazgatási reformmal 
foglalkozó ágazati monitoring -
albizottság 2012. november 
16-i ülésének jegyzőkönyve.
13 RACER: releváns ( relevant ) – 
azaz szorosan kapcsolódik 
a beavatkozás célkitűzéseihez; 
minden érdekelt fél számára 
elfogadható ( accepted ); nem 
szakértők számára hiteles 
(credible ) és könnyen 
értelmezhető; könnyen ( easy ) 
nyomon követhető  – például 
az adatgyűjtés alacsony 
költséggel megoldható; és 
megbízható ( robust ) – azaz 
nehezen manipulálható.
14 Az ágazati és projektadatlapok 
az IPA-finanszírozásban 
részesülő, kedvezményezett 
országok által a Bizottságnak 
a Bizottság és 
a kedvezményezett ország 
közötti tárgyalásokat 
követően benyújtandó, egy 
adott évre vonatkozó 
szabványdokumentumok.  
Az adatlapokon ágazati vagy 
13 Észrevételek
17 
A projektek társfinanszírozásának 
szintje és az IPA -finanszírozás várható 
tőkeáttételi hatása nem szerepelt a ki -
választási folyamat kritériumai között. 
2012-ig az Európai Bizottság az IPA -val 
kapcsolatban nem adott ki iránymuta -
tást a párhuzamos társfinanszírozásról. 
Szerbia a 2007 és 2012 közötti éves 
IPA-programokhoz való 289  millió  euró 
összegű hozzájárulásra vállalt kötele -
zettséget, ami a teljes nemzeti és uniós 
IPA-finanszírozás 24%-ának felel meg16. 
Nehéz volt azonban annak ellenőrzése, 
hogy a nemzeti társfinanszírozásra vo -
natkozó kötelezettségvállalás megva -
lósult -e, és nem volt iránymutatás arra 
vonatkozóan, hogy a kötelezettségvál -
lalás teljesülésének elmaradása esetén 
milyen intézkedést kell hozni.
18 
Mind az uniós külképviselet, mind 
a szerb hatóságok mindent megtet -
tek a feltárt problémák megoldása 
érdekében, illetve azért, hogy azokat 
a következő programozási idősza -
kokban figyelembe vegyék. Továbbá 
a Bizottság és a SEIO által a 2012. és 
a 2013. évi IPA -programok kiválasztási 
folyamataira irányuló javítások a követ -
kezők voltak:
a) a projektkészültségre vonatkozó 
szigorúbb követelmények;
b) a Bizottság és a szerb hatóságok 
közötti 2012. évi megállapodás 
a párhuzamos társfinanszírozásra 
vonatkozó iránymutatásról.Az IPA által a kormányzáshoz 
nyújtott támogatás egyre 
inkább bevonta a civil 
társadalmi szervezeteket
19 
Az európai bővítési stratégia hangsúlyt 
helyez a civil társadalmi szerveze -
tek megerősítésére és a szakpolitika 
kialakításába történő bevonásukra. 
A 2007–2010-es időszakra vonatkozó 
szerbiai éves IPA -programok kereté -
ben négy civil társadalmi projekttá -
mogatást hagytak jóvá 9 millió euró 
összértékben.
20 
2007 óta a civil társadalmi szerve -
zetek státusza és a kormánnyal való 
együttműködésük jelentősen javult. 
A szerbiai civil társadalmi szervezetek 
a kormányzás, illetve a korrupció elleni 
küzdelem terén jelenleg igen aktívak17. 
Általánosságban az IPA -programo -
zásról 2010 óta rendszeresen lehetett 
konzultálni a civil társadalmi szerveze -
tekkel, de a számvevőszéki ellenőrzés 
idején a konzultációs mechanizmus 
még nem terjedt el széles körben.projektszinten egyértelműen 
fel kell tüntetni a prioritási 
tengelyeket, a célkitűzéseket, 
a tervezett műveleteket, a várt 
eredményeket és 
a kapcsolódó, objektíven 
ellenőrizhető mutatókat, 
valamint a tervezett 
végrehajtási módszereket, 
beleértve a megvalósítási 
szakaszokat (mérföldköveket).
15 A 2009. május és 2013. május 
közötti időszakban az uniós 
külképviselet havonta 
átlagosan 14 IPA- projektet 
minősített problémásnak.
16 A szerbiai éves 
IPA-programokban szereplő 
adatok alapján. Ez a magas 
társfinanszírozási szint főként 
annak köszönhető, hogy 
2011-ben a szerb hatóságok 
kötelezettséget vállaltak arra, 
hogy a környezetvédelmi, 
éghajlat -változási és 
energiaügyi ágazatban az 
önkormányzati 
környezetvédelmi 
támogatási -hitel beruházási 
program számára 
122 millió eurót különítenek el.
17 Lásd például: a „Civil 
társadalmi párbeszéd” 
megnevezésű 15. projekt 
eredményeit 
a 8. háttérmagyarázatban .
14 Észrevételek
A többi donorral való 
koordináció csak részben 
volt eredményes, de javuló 
tendenciát mutat
21 
Bár történtek bizonyos erőfeszítések, 
a kezdeti IPA -projektek és a többi 
donor projektjei közötti koordináció -
ban nem alakult ki a kiegészítő jelleget 
és az átfedések elkerülését biztosító 
szigorú fegyelem, különösen ami 
a jogállamiság területét illeti (lásd: 
1. háttérmagyarázat ).
18 A Bizottság és a nemzetközi 
szervezetek közötti partnerség 
nem korlátozódik 
a párbeszédhez szükséges 
információszerzésre. 
E szervezetek részvételével 
jelenleg számos IPA- projekt 
végrehajtása folyik. Ilyen 
projektek például 
a következők: „X. folyosó” 
(2010) a Világbankkal; a „Jó 
helyi kormányzás” projekt 
(2007) és a „Pénzmosás” elleni 
projekt (2010) az Európa 
Tanáccsal; a „Kórházi 
Információs Rendszer” projekt 
(2008) az ENSZ 
Projektszolgáltatási 
Hivatalával; a „Civil társadalom 
támogatása”  projekt (2010) az 
EBESZ -szel; és „A kkv -k 
fejlesztési támogatása” projekt 
(2012) az EBRD -vel.Példák a koordináció hiányára a jogállamiság ter ületén
„Az igazságszolgáltatási rendszer” megnevezésű 3.  projekt jó példa a tervezéstől a végrehajtásig jellemző, 
nem megfelelő koordinációra. Az uniós finanszírozású ügyviteli rendszer egy, az USAID által finanszírozott 
másik rendszerrel párhuzamosan futott. A jogállamiság területén az informatikai kérdésekkel kapcsolatos 
koordináció és helyi szerepvállalás hiányát jelzi, hogy az IPA keretébe tartozó főbb informatikai beruházásokat 
megfelelő informatikai stratégia nélkül hajtották végre.1. háttérmagyarázat
22 
Az ágazati megközelítés bevezetése 
óta azonban az IPA -dokumentáció 
jobb és szisztematikusabb donorkoor -
dinációról tanúskodik. A donorok és az 
ágazati munkacsoportok között már 
rendszeres a konzultáció, és a Bizott -
ság Szerbiával folytatott párbeszédé -
ben jelentős mértékben támaszkodik 
a nemzetközi szervezetek – neveze -
tesen a Világbank (a közkiadásokról 
és a pénzügyi elszámoltathatóságról 
szóló – PEFA – jelentések), az Európai 
Újjáépítési és Fejlesztési Bank, a Gaz -
dasági Együttműködési és Fejlesztési 
Szervezet (a kormányzás- és vezetés -
fejlesztési támogatási – SIGMA – ér -
tékelések), az Európai Biztonsági és 
Együttműködési Szervezet, az Európa 
Tanács és az Egyesült Nemzetek szer -
vezetei  – őket érintő szakterületekbe 
történő bevonására18.A Bizottság megkezdte 
a projekttervezéssel 
kapcsolatos, a végrehajtás 
késedelméhez is hozzájáruló 
hiányosságok kezelését
23 
A Számvevőszék megvizsgálta, hogy 
a 15 ellenőrzött projekt (lásd: I. mel -
léklet ) meghatározott célkitűzések 
mentén haladt -e, és konkrét igény -
felmérésen alapult -e, valamint hogy 
a projektek tervezésekor figyelembe 
vették -e a vonatkozó feltételeket. 
A Számvevőszék megvizsgálta továb -
bá, hogy a projekteket a tervezett me -
netrendnek megfelelően hajtották -e 
végre, és gondosan felügyelték -e, és 
hogy adott esetben hoztak -e helyesbí -
tő intézkedéseket.
15 Észrevételek
A projekttervezés és 
a szerződések kialakítása 
során a Bizottság kezdetben 
nem fordított kellő figyelmet 
a projektcélkitűzések pontos 
meghatározására, a konkrét 
igények felmérésére és 
a korábbi projektekből levont 
tanulságokra
24 
Minden vizsgált projekt megfelelt az IPA 
stratégiai dokumentumaiban megha -
tározott prioritásoknak, de a projektek 
mintegy fele túl általános vagy irreális 
célokat követett (lásd: 2. háttérma -
gyarázat ). A Bizottság ugyanakkor, 
ha azt a projektterv és az outputok 
tényleges megvalósulása közötti hosszú 
időszak – akár négy vagy öt év – szük -
ségessé tette, rugalmasan módosította a célkitűzéseket és a várt eredménye -
ket19. Ez a rugalmasság lényegesen – bár 
nem teljes egészében  – ellensúlyozta 
a kezdeti túl általános vagy irreális pro -
jektcélkitűzések kedvezőtlen hatását.
25 
Egyes vizsgált projektek tervezése és 
végrehajtása konkrét igényfelmérésre 
történő hivatkozás nélkül történt, ami 
bizonyos esetekben az IPA- források 
rossz hatásfokú elosztását eredmé -
nyezte (lásd: 3. háttérmagyarázat ). 
A 2012. évi IPA -projektek és ágazati 
adatlapok vizsgálata során a Számve -
vőszék megállapította, hogy 2012-ben 
a Bizottság olyan intézkedések beveze -
tését kezdte meg, amelyek a támoga -
tás tervezése során nagyobb hangsúlyt 
helyeztek az igényfelmérésre.19 A hosszú átfutási időt 
a Költségvetési Ellenőrző 
Bizottság uniós előcsatlakozási 
alapokról szóló 
jelentéstervezete is 
megállapította, hiv.: 
2011/2033(INI), 2013.6.20., 11. 
cikk, 25.  o.
Példák nem megfelelő igényfelmérésre
A „Vidékfejlesztés” megnevezésű 14. projektben a leszállított informatikai berendezések 40%-át nem használ -
ták, és azok egy része a helyszíni ellenőrzés idején még mindig a kifizető ügynökség raktárában volt.Példák túl általános vagy irreális projektcélkitűzésekre
Referenciaértékek hiányában nehéz volt értékelni az olyan projektcélok megvalósulásának mértékét, mint pél -
dául a „Mentőszolgálat” megnevezésű 10. projektben az „Egészségügyi Minisztérium szerepének megerősítése” 
vagy a „Szerbia és EU közötti civil társadalmi párbeszéd” megnevezésű 15. projektben „a csatlakozási folyamat 
előmozdítása a kölcsönös ismeretek előmozdítása és javítása, valamint Szerbia uniós integrációs folyamatának 
megértése révén”.
A „Közbeszerzési Hivatal” megnevezésű 7. projekt egy elektronikus közbeszerzési elemet tartalmazott, amely 
a későbbiekben irreálisnak bizonyult.3. háttérmagyarázat 2. háttérmagyarázat
16 Észrevételek
26 
A vizsgált projektek tervezésénél 
a korábbi projektek végrehajtásából 
levont tanulságokat csak kismértékben 
hasznosították. A projektadatlapokon 
a levont tanulságoknak fenntartott 
részeket inkább csak formális feladat -
nak tekintették. Ezenkívül a vizsgált 
projektadatlapok egyike sem említett 
meg más kedvezményezett országok 
hasonló projektjeiből levont tanul -
ságokat. Valójában a levont tanulsá -
gokkal kapcsolatos mechanizmusok 
a Bizottságnál főként a makroszintű 
értékelések megállapításaira támasz -
kodtak, néha évekkel később, és ezért 
a projekttervezés szintjén időben nem 
segítették a válaszadást.
A projektek elindításához 
szükséges feltételekkel és 
a műveletek sorrendjével 
kapcsolatos hiányosságok 
fokozatosan csökkentek
27 
A projekttervezésben a feltételek és 
a sorrendiség nem megfelelő figye -
lembevétele gyakran veszélyeztette 
az IPA -projektek súrlódásmentes és 
időben történő végrehajtását (lásd: 
4. háttérmagyarázat ).28 
A Bizottság általában ellenőrizte, hogy 
a támogatás eredményességét biztosí -
tó nemzeti jogszabályok rendelkezésre 
álltak -e. Két vizsgált projekt elemeit 
azonban nem hangolták kellőképpen 
össze a hatályos, illetve a várható 
szerb jogszabályokkal, és ezért azok 
hasznavehetetlenek voltak (lásd: 
5. háttérmagyarázat ).
29 
Az árubeszerzésre és kapacitásépítésre 
irányuló, egymást kiegészítő szerződé -
sekből álló projektek esetében a fel -
tételekben nem kötötték ki az alapos 
előkészítő piacelemzést, elsősorban 
a speciális vagy különleges besorolású 
berendezések esetében. A „Rendőrségi 
reform” megnevezésű 1. projektben 
például nem írtak elő piackutatást. Az 
eszközbeszerzésre irányuló szerződés 
meghiúsulása alapvetően befolyásolta 
a kiegészítő ikerintézményi együtt -
működési szerződés relevanciáját és 
eredményességét.
Példák a projektek nem megfelelő feltételeire és sorrendiségére
A „Regionális fejlesztés” megnevezésű 9. projektet meghatározó, szolgáltatásra irányuló két közbeszerzési 
szerződés között a sorrendiség nem volt megfelelő. A regionális fejlesztési stratégiákat a regionális fejlesztés -
re vonatkozó nemzeti terv előtt dolgozták ki, és ezért azokat a nemzeti tervvel való összhang megteremtése 
érdekében a későbbiekben újra ki kellett dolgozni.
A „Žeželj -híd” megnevezésű 12. projektben a szükséges építési engedélyek megszerzése nem előfeltételként, 
hanem a projekt egyik tevékenységeként szerepelt. Ez problémát jelentett, mivel az építési engedélyek meg -
szerzése Szerbiában hosszú folyamat. A projekt 2011 márciusában indult, a szerződő felek azonban 2012 áprili -
sáig nem kapták meg az alapvető engedélyeket, ami így késleltette a projektet.4. háttérmagyarázat
17 Észrevételek
30 
A feltételeket ugyanakkor határozottan 
és szigorúan alkalmazták a pályázati 
felhívásokban, például a „Szerbia és 
EU közötti civil társadalmi párbeszéd” 
megnevezésű 15. projektben, amely 
esetében a civil társadalmi szerveze -
tek és azok projektpartnerei jelentős 
kötelezettségeket vállaltak.
31 
A 2012 utáni programozási doku -
mentumokból kitűnik, hogy a felté -
teleknek, a 2007. és 2008. évi IPA -kkal 
összehasonlítva, nagyobb mértékben 
szereztek érvényt. Pályázatokat halasz -
tottak el hiányzó engedélyek miatt20, 
vagy az előírt megvalósíthatósági ta -
nulmány hiánya miatt hátrébb sorolták 
azokat.A vizsgált projektek 
végrehajtásában történtek 
késedelmek, de a Bizottság 
összességében jónak értékelte 
az IPA abszorpciós kapacitását
32 
Valamennyi vizsgált projekt végrehaj -
tása késedelmet szenvedett (egyes 
esetekben ez a késedelem jelentősnek 
tekinthető), ami annak jele lehet, hogy 
egyes, az intézkedést végrehajtó szerb 
projektpartnerek kapacitását a Bizott -
ság túlértékelte. Az infrastruktúrát 
érintő nagyszabású projektek, például 
a „Žeželj -híd” megnevezésű 12. projekt 
esetében az abszorpciós kapacitás 
gyakran korlátozottnak bizonyult 
(lásd: 43. bekezdés). Az IPA -források 
jobb abszorpcióját tükrözte a pályá -
zati felhívások sikere, nevezetesen az 
„Önkormányzati támogatási program” 
megnevezésű 5. projekt támogatási 
rendszere esetében, amelyre több 
mint 200 projektet nyújtottak be, és 
ezekből a projektekből 67 részesült 
finanszírozásban és zárta le tevékeny -
ségét többnyire a tervezett határidő 
előtt.20 Erre példa az intermodális 
közlekedési projekt, amelyet 
az engedélyek hiánya miatt 
a 2011. évi IPA után több 
programozási évvel 
elhalasztottak.Példák jogi következetlenségekre
A „Rendőrségi reform” megnevezésű 1. projekt egyik alkotóelemét el kellett hagyni, mivel a kedvezményezett 
arra hivatkozott, hogy a szerb jogszabályok nem teszik lehetővé a rendőrség feddhetetlenségének speciális 
tesztelését.
A „Mentőszolgálat” megnevezésű 10. projekt esetében a nyilvános elhelyezésre és használatra megrendelt 
defibrillátorokat valójában nem használták, mivel a szerb jogszabályok szerint a defibrillátorokat csak az 
egészségügyi dolgozók használhatják.5. háttérmagyarázat
18 Észrevételek
33 
A vizsgált mintában szereplő szerződé -
sek késedelme és költségmentes meg -
hosszabbítása ellenére ugyanakkor az 
uniós külképviselet jelentése szerinti, 
a teljes 2007–2013-as programozási 
időszakra vonatkozó magas szerző -
déskötési és kifizetési arányok arról 
tanúskodnak, hogy nemzeti szinten 
a teljes IPA -rendszer esetében magas 
volt az abszorpciós kapacitás.
Az IPA‑támogatások 
monitoringja a szerződések 
szintjén biztosított volt, 
a projektek szintjén azonban 
nem
34 
A Bizottság az IPA -támogatásokat 
projektszinten szisztematikusan nem 
felügyelte. Az irányítóbizottságok, bár 
megtévesztő módon projekt -irányító -
bizottságoknak nevezték őket, csak 
bizonyos szerződésekért és nem az 
egész projektért feleltek.
35 
Az uniós külképviselet által a helyszíni 
ellenőrzéseknél alkalmazott gyakorlat 
kezdetben változó volt, az uniós kül -
képviselet azonban 2011-ben a belső 
monitoring formális mechanizmusának 
bevezetésével javított az általános 
helyzeten. A 2009-ben elindított ered -
ményorientált monitoring (ROM) ma 
már a kapacitásépítési projektek ese -
tében elterjedt külső monitoring -me-
chanizmusnak számít. A Számvevőszék 
megállapította, hogy a vizsgált projek -
tek esetében a ROM -jelentések általá -
ban megfelelő információt nyújtottak 
a projektek előrehaladásáról.36 
Azon projektek esetében, amelyeknél 
a nemzeti projektelem és az IPA -pro-
jektelem együttesen volt jelen, mint 
például „A vámhatóságok támogatása” 
megnevezésű 6. projekt esetében, 
a két projektelemet egymástól elkülö -
nülten, a szerb hatóságok és az uniós 
külképviselet közötti bármilyen formá -
lis információáramlás nélkül kezelték. 
A nemzeti projektelemekre vonatkozó 
időkorlátok sem voltak olyan szigo -
rúak, mint az IPA- projektelemekre 
vonatkozóak. 2012 óta a párhuzamos 
társfinanszírozásról a szerb hatósá -
gokkal kötött megállapodás lehető -
vé tette, hogy a Bizottság nagyobb 
erőfeszítéseket tegyen a koordináció 
hiányának kezelése érdekében (lásd: 
17. és 18. bekezdés).
A helyesbítő intézkedés 
tekintetében a Bizottság 
módszere meglehetősen 
korlátozott volt
37 
Azok a helyesbítő intézkedések, 
amelyeket a Bizottság szükség esetén 
a végrehajtási folyamat során hozott, 
nem irányultak a késedelmeket okozó 
nehézségekre (lásd: 16. bekezdés). 
Ezek főként a szerződés időtartamának 
további költségek felmerülése nélküli 
rugalmas meghosszabbítását vagy 
a szerződés szerinti tevékenységek 
módosítását jelentették. Amennyiben 
például a projektet a szerb hatóságok 
nem megfelelő kötelezettségvállalása 
gátolta, az IPA -forrásokat más, új tevé -
kenységekre csoportosították át. A Bi -
zottság nem alkalmazott szigorúbb 
intézkedést, például nem folyamodott 
ahhoz, hogy a problémák megoldásáig 
felfüggeszti a végrehajtást, sőt mi több 
törli a projektet.
19 Észrevételek
38 
A projekttervezés szintjén beépített 
feltételek általában nem jelentettek 
elegendő korlátot ahhoz, hogy a Bi -
zottság automatikusan helyesbítő 
intézkedéseket alkalmazzon (lásd: 27–
29. bekezdés)21. Az uniós külképvise -
let ugyanakkor a kedvezményezetti 
oldalon a pályázati, szerződéskötési és 
végrehajtási folyamatot potenciálisan 
veszélyeztető, jelentős problémákat 
kezelt és oldott meg. Azok a kérdé -
sek, amelyeket az uniós külképvise -
let szintjén nem tudtak megoldani, 
a monitoring  bizottságokhoz, majd az 
IPA közös monitoringbizottságához 
kerültek.
Az IPA‑projektek outputjai 
általában a tervezettnek 
megfelelően alakultak, 
de elképzelhető, hogy az 
outputokon túlmutató 
eredmények nem 
fenntarthatóak
39 
A Számvevőszék megvizsgálta, hogy 
sikerült -e elérni a tervezett outputokat 
és más eredményeket, és hogy a pá -
lyázati és közbeszerzési eljárásokat 
megfelelően végrehajtották -e. A Szám -
vevőszék megvizsgálta továbbá, hogy 
a projekt outputjai és más eredményei 
az IPA által nyújtott finanszírozás után 
vélhetően továbbra is fenntarthatók -e.
40 
A kormányzással kapcsolatos pro -
jektekre vonatkozó  2. táblázat  és 
a kormányzáson kívüli területekkel 
kapcsolatos projektekre vonatkozó 
3. táblázat  részletes áttekintést nyújt 
a projektek outputjaira és más ered -
ményeire vonatkozó számvevőszéki 
megállapításokról. A Számvevőszék 
adott esetben figyelembe vette 
a ROM -jelentések és értékelések vonat -
kozó következtetéseit22.Az IPA‑projektek többnyire 
a tervezett outputokkal és 
az outputokon túlmutató 
eredményekkel zárultak
41 
A számvevőszéki ellenőrzés idejére 
lezárult vizsgált projektek a szisztema -
tikus késedelmek ellenére többnyire 
az eredetileg tervezett vagy a projekt -
végrehajtás során módosított outpu -
tokat eredményezték. Az outputok 
megvalósulása valójában a Bizottság 
által teljesített zárókifizetések előfel -
tétele volt. Ez a magyarázata annak, 
hogy a projekt lezárásakor miért csak 
kevés olyan output volt, amelyet nem 
sikerült teljes mértékben elérni (lásd: 
7., 9. és 10. háttérmagyarázat ). Az 
ellenőrzés megállapításai alapján 
azonban felmerült az a probléma, 
hogy közép- és hosszú távon bizonyos, 
gyakran viszonylag kisebb jelentőségű 
projektoutputok mennyire használha -
tóak (lásd: 48. bekezdés).
42 
A projektek általában jó, akár az out -
putokon is túlmutató eredményekkel 
zárultak, ami hozzájárult az IPA által 
nyújtott támogatás céljainak elérésé -
hez. Összességében a kormányzással 
kapcsolatos nyolc vizsgált IPA -projekt 
hozzájárult a kedvezményezett intéz -
mények kapacitásának növeléséhez, 
illetve a nemzeti jogi keretrendszer 
javításához (lásd: 6. háttérmagyará -
zat). A Számvevőszék az eredmények 
szempontjából négy, kormányzással 
kapcsolatos projekt esetében jelentős 
hiányosságokat állapított meg (lásd: 
7. háttérmagyarázat ).21 A 2007–2011-es időszakot 
felölelő „ Evaluation of the rule 
of law sector implemented and 
financed by IPA and other 
donors in Serbia”  [Szerbiában 
az IPA és más donorok által 
végrehajtott és finanszírozott, 
a jogállamiság megteremtése 
területének értékeléséhez 
nyújtott technikai 
segítségnyújtás], Tervezet, 
2013. május, dokumentumban 
szereplők szerint: „Minden 
esetben a nem megfelelő 
tervezés jele, ha egy projektet 
olyan körülmények között 
indítanak el, amelyek 
a projekttevékenységek 
megfelelő kivitelezéséhez túl 
koraiak” (24. o.), és „Olyan 
feltételrendszert kell 
bevezetni, amely a projekt 
felfüggesztésével járó 
lehetséges szankciót is 
magában foglalja” (59. o.).
22 Nevezetesen az IPA -támogatás 
időközi értékelése és átfogó 
értékelése, Országjelentés, 
Szerbia, ECORYS, 
2013. augusztus. Lásd még: 
a 22., 24., 28. és 
30. lábjegyzetben hivatkozott 
értékelések.
20 Észrevételek
Példák a kormányzással kapcsolatos projektek kézzelfogható eredményeire
A „Korrupció elleni küzdelem” megnevezésű 2. projekt sikeresen támogatta a Korrupcióellenes Ügynökség 
igazgatási kapacitásának elsősorban informatikai megoldásokkal történő megerősítését. Továbbá, hozzájárul -
va a korrupcióellenes stratégia és cselekvési terv módosításának kidolgozásához, javította a korrupcióellenes 
jogi és intézményi keretrendszert.
Az „Önkormányzati támogatási program” megnevezésű 5. projekt hozzájárult a helyi közigazgatási szervek 
kapacitásának növeléséhez és az állampolgároknak nyújtott szolgáltatások minőségének javításához. Ezt 
a Számvevőszék kraljevói (földrajzi információs rendszer) és niši (telefonos ügyfélközpont és építési enge -
délyek központja) helyszíni ellenőrzései is igazolták. A projekt elősegítette továbbá az önkormányzatok és 
a területükön működő közüzemi társaságok közötti kommunikáció és együttműködés javítását.
Példák a kormányzással kapcsolatos projektek vegyes eredményeire
Az „Önkormányzati támogatási program” megnevezésű 5. projekt keretébe tartozó, az önkormányzati köt -
vény -kibocsátási kezdeményezést támogató konkrét modul korlátozott eredménnyel járt. A városok és önkor -
mányzatok állandó konferenciája a hagyományos banki hitelek alternatívájaként önkormányzati kötvények 
kibocsátását ösztönözte, de a bankok részéről tiltakozásba, valamint az önkormányzatok részéről a változás -
sal szembeni ellenállásba ütközött. Rendkívül kevés önkormányzati kötvényt bocsátottak ki. 2013 közepéig 
mindössze két város bocsátott ki önkormányzati kötvényeket: Novi Sad, 35 millió euró összegben és Pančevo, 
1 millió euró összegben. Az IPA által finanszírozott másodlagos piac az alacsony számú kibocsátások miatt 
soha nem kezdte meg működését.
„Az államháztartás belső pénzügyi ellenőrzése” megnevezésű 8. projekt a Pénzügyminisztériumon belül sike -
resen létrehozott egy központi harmonizációs egységet, de az ellenőrzés idején az egység minden erőforrását 
képzési tevékenységekre összpontosította, és a központi harmonizációs egység egyéb hagyományos felelős -
ségi körét, például a belső ellenőrzési stratégiák és standardok kidolgozását még nem gyakorolta. Konkrétan 
a központi harmonizációs egység még nem nyújtott támogatást a pénzügyi vezetőknek és a belső ellenőrök -
nek a kockázatértékeléshez és a csalások kezeléséhez. A tervezett belső ellenőrzési egységek formálisan fenn -
álltak, de személyügyi problémákkal küzdöttek. A projekt keretében azonban sikerült kifejleszteni egy belső 
ellenőröknek szóló tanúsítási rendszert.
Példák nem kormányzással kapcsolatos IPA‑projektek által elért jó eredményekre
A „Szerbiai villamos energia” megnevezésű 13. projekt IPA által finanszírozott komponsensei a közbeszerzési 
kapacitásépítés, valamint az uniós vívmányoknak megfelelő környezetszennyezés elleni rendszerek telepítése 
tekintetében elérték a várt eredményt.
A „Civil társadalmi párbeszéd” megnevezésű 15. projektben szereplő, a civil társadalmi szervezeteknek a korrup -
ció elleni küzdelemmel kapcsolatosan nyújtott támogatások fenntartható eredményeket értek el, például gyakor -
lati módszereket dolgoztak ki az egészségügyi ágazatban a korrupció elleni küzdelem, a közbeszerzési eljárások 
állampolgárok által történő felügyelete terén, és a nemzeti integritás rendszerrel kapcsolatos felmérést végeztek.6. háttérmagyarázat 7 . háttérmagyarázat 8. háttérmagyarázat
21 Észrevételek
43 
A nem a kormányzással kapcsolatos tá -
mogatások területén vizsgált hét pro -
jektből négy az outputokon túlmutató 
eredményeket ért el, illetve nagyrészt 
jó úton haladt azok elérése felé (lásd: 
8. háttérmagyarázat ), kettőt pedig 
az ellenőrzés részben eredményesnek 
ítélt (lásd: 9. háttérmagyarázat ). Az 
ellenőrzés idején a hetedik projekt (a 
„Žeželj -híd” megnevezésű 12. projekt) 
még folyamatban volt, és várható 
késedelme elérte a 18 hónapot. Az 
infrastruktúrát érintő nagyszabású 
projektek a szűk keresztmetszetek 
listáján előkelő helyet foglalnak el, 
ezek esetében a lassú előrehaladás és 
a határidők be nem tartása visszatérő 
problémát jelent23. Az EU korábban 
két másik projektet finanszírozott 
a Žeželj -híd újjáépítésének támogatá -
sára: a CARDS 2004 projektet24 a részle -
tes tervezési előírások finanszírozására 
és a 2008. évi IPA -projektet az újjá -
építés felügyeletére. A jelentős uniós 
finanszírozási és technikai támogatás 
ellenére a szerb hatóságok a beruházá -
si projektek tervezése és végrehajtása 
terén továbbra is gyenge teljesítményt 
nyújtottak. Az építési engedélyek be -
szerzése még mindig komoly problé -
mát jelent. Ezt a problémát a Bizottság 
az IPA- programozás során fokozatosan 
kezeli (lásd: 31. bekezdés).23 Evaluation of effectiveness and 
efficiency of development 
assistance to the Republic of 
Serbia per sector  [A Szerb 
Köztársaságnak nyújtott 
fejlesztési támogatás 
eredményességének és 
hatékonyságának értékelése], 
Maxima Consulting, 
hivatkozás SWE14/OC01–18, 
2014., 80. o.
24 A 2000–2006-os időszakban 
a Szerbiát támogató 
programok finanszírozása 
a CARDS -rendelet, azaz az 
Albániának, Bosznia és 
Hercegovinának, 
Horvátországnak, a Jugoszláv 
Szövetségi Köztársaságnak és 
Macedónia Volt Jugoszláv 
Köztársaságnak nyújtandó 
támogatásról, az 1628/96/EK 
rendelet hatályon kívül 
helyezéséről, továbbá 
a 3906/89/EGK és az 1360/90/
EGK rendelet, valamint 
a 97/256/EK és az 1999/311/EK 
határozat módosításáról szóló 
2000. december 5-i 
2666/2000/EK tanácsi rendelet 
(HL L 306., 2000.12.7., 1. o.) 
keretében történt. CARDS: 
újjáépítési, fejlesztési és 
stabilizációs közösségi 
támogatás ( Community 
Assistance for Reconstruction, 
Development and Stabilization ).
Példák nem kormányzással kapcsolatos, részben eredményes IPA‑projektekre
„A magánszektor versenyképessége” megnevezésű 11. projekt az intézmények megerősítése terén részben 
elérte a várt eredményeket: kormányzati szinten a klaszterstratégiát át kell alakítani, és a helyi ellátási lánc fej -
lesztésére eredményes támogatási intézkedéseket kell kidolgozni. A célkitűzéseket a nemzetközivé válás terén 
is részben sikerült elérni: a nyolc célkitűzésből öt megvalósult.
A „Vidékfejlesztés” megnevezésű 14. projekt is részben volt eredményes. A kifizető ügynökség és az irányító 
hatóság létrejött, de megbízásuk a projektellenőrzésen kívül eső fejlemények miatt késedelmet szenvedett (az 
ellenőrzés idején ez másfél év volt). A kifizető ügynökség nem tudta lefedni a tervezett projekttevékenysége -
ket, különösen a képzést. A másik projektelem (Leader) szintén részleges eredményeket ért el. A tervezett he -
lyi struktúrák kialakítása érdekében tett erőfeszítések sikeresek voltak, de a projekt nem tudta elérni a képzett 
munkatársak kritikus tömegét.9. háttérmagyarázat
22 Észrevételek
A pályázati és közbeszerzési 
eljárások általában 
eredményesek voltak
44 
A pályázati és közbeszerzési eljáráso -
kat a Számvevőszék általában alkal -
masnak találta arra, hogy biztosítsák 
a várt outputok időben történő meg -
valósulását25. Négy vizsgált projekt 
esetében azonban a tervezett beren -
dezések egészének vagy egy részének 
beszerzésével kapcsolatosan komoly 
problémák merültek fel, különösen 
abban az esetben, ha az speciális vagy 
különleges besorolású berendezéseket 
érintett (lásd: 10. háttérmagyarázat ).
45 
A Bizottság a meghiúsult pályázatok 
előzményeire vonatkozóan nem írt elő 
összefoglaló monitoringdokumentu -
mot, és nem elemezte, hogy bizonyos 
pályázatok miért hiúsultak meg, akár 
többször is. Nem nyert bizonyítást, hogy 
a speciális berendezésekre vonatkozó 
2008. évi IPA programozási útmutató 
rendelkezéseit betartották volna26.Az IPA‑projektek várható 
fenntarthatósága nem volt 
teljes mértékben kielégítő
46 
A vizsgált projektek kétharmada ese -
tében a Számvevőszék egyes egyedi 
outputok és más eredmények fenntart -
hatóságával kapcsolatos problémákat 
állapított meg. A beszerzett áruk által 
nyújtott előnyök fenntarthatóságát kü -
lönösen az veszélyeztette, ha alapvető 
döntéseket nem hoztak meg, vagy ha 
a kedvezményezett nem rendelkezett 
elegendő költségvetési forrással és 
a donortól függött (lásd: 11. háttérma -
gyarázat ). A kormányzással kapcso -
latos projektek fenntarthatóságát 
különösen a személyügyi kérdések ve -
szélyeztették, amit tovább súlyosbítot -
tak a globális válság nyomán a szerb 
kormány által hozott megszorító intéz -
kedések (lásd: 12. háttérmagyarázat ).25 Mivel az uniós külképviselet 
a közbeszerzési eljárásokat 
központi irányítással folytatta 
le, a projektekből nem 
állapítható meg, hogy 
a közbeszerzés területén 
hogyan alakult a szerb 
hatóságok igazgatási 
kapacitása.
26 A speciális berendezésekre 
vonatkozó vagy a jelentős 
összegű előirányzatot 
tartalmazó beruházási 
projektek vagy projektelemek 
esetében a vonatkozó 
projektadatlap végleges 
jóváhagyása előtt megfelelő 
piaci tanulmányt kell 
benyújtani. A nemzeti 
IPA-koordinátornak az Európai 
Bizottság felé írásban 
indokolnia kell az e szabály 
alóli kivételeket (az IPA 
programozási útmutató 
7.2. része).
Példák pályázati eljárással és közbeszerzéssel kapcsolatos problémákra
A „Rendőrségi reform” megnevezésű 1. projekt esetében a titkos megfigyeléshez szükséges berendezések 
pályáztatása kifutott az időből, és az odaítélt forrásokat a Bizottság végül visszavonta. A berendezés beszerzé -
sének elmaradása miatt nem teljesült a kedvezményezett kötelezettségvállalása, és emiatt a belső ellenőrzési 
részleg a rendőrségen belül még mindig nem tud eredményesen küzdeni a korrupcióval szemben, holott ez 
a projekt fő célkitűzése.
„A vámhatóság támogatása” megnevezésű 6. projekt esetében az IPA által finanszírozott felszerelések máso -
dik tételét (ruházati cikkek) végül az uniós származási szabályoknak való megfeleléssel kapcsolatos nehézsé -
gek miatt törölték a pályázatból, és azt közvetlenül Szerbia finanszírozta.10. háttérmagyarázat
23 Észrevételek
Példák a kormányzással kapcsolatos projektek személy ügyi kérdéseire
„Az államháztartás belső pénzügyi ellenőrzése” megnevezésű 8. projekt eredményeinek fenntarthatósága 
függ attól, hogy a Pénzügyminisztérium képes -e arra, hogy a közszektorban megfelelő, képzett belső ellen -
őrökből álló állandó csapatot hozzon létre. Tekintettel arra, hogy a magánszektorral és az Állami Számvevő -
székkel kell versenyeznie, állománybővítési tervének megvalósítása és a fluktuáció visszaszorítása terén 
nehézségekbe ütközött28.
A fluktuáció az IPA „Vidékfejlesztés” megnevezésű 14. projekten keresztül finanszírozott vidékfejlesztési ele -
mének végrehajtásáért felelős új szervek intézményi kapacitását is veszélyezteti29.
28 Az ellenőrzés során felkeresett belső ellenőrzési egységek személyügyi problémákkal küzdöttek. Az Igazságügyi Minisztériumban a tervezett 
nyolccal szemben két (nem okleveles) belső ellenőrt foglalkoztattak. A Pénzügyminisztériumban a három tervezettel szemben csak egy belső 
ellenőr (a csoportvezető) állt alkalmazásban.
29 Lásd még: „Evaluation of Agriculture and Rural development Sector implemented and financed by IPA programme and other donors”  [Az IPA- program 
és más donorok által végrehajtott és finanszírozott, a mezőgazdasági és vidékfejlesztési terület értékeléséhez nyújtott technikai segítségnyújtás], 
2013. január, Ágazati értékelés, 37–39. o.Példák a fenntarthatósággal kapcsolatos kockázatokra
Az „Igazságszolgáltatási rendszer” megnevezésű 3. projekt esetében az ellenőrzés idején a szerb hatóságok 
még nem határoztak abban a döntő fontosságú kérdésben, hogy a szerb bírósági hálózat esetében melyik 
rendszert vezetik be (az uniós SAPS -ot vagy az amerikai AVP -t). Az országos bevezetés finanszírozási háttere 
nem volt tisztázott, és azt vélhetően a szoftver élettartamával, valamint az elégtelen vagy elavult hardverrel 
kapcsolatos problémák akadályozták. A szerb igazságszolgáltatást érintő informatikai költségvetés mintegy 
70%-át az IPA és más donorok biztosították, és a fennmaradó 30% az állami költségvetésből származott, ami 
az informatikai fejlesztések és a kedvezményezett szerepvállalásának biztosítása szempontjából nem egy 
fenntartható megoldás.
A „Regionális fejlesztés” megnevezésű 9. projekt esetében a fenntarthatósággal kapcsolatos fő problémát 
a regionális fejlesztési politika terén a nemzeti és a regionális szinten tapasztalható tisztázatlan szervezeti 
rendszer jelentette. A decentralizáció mértékéről, valamint a területfejlesztési régiók kialakításának módjáról 
nem sikerült egyértelmű konszenzust elérni27. Fennállt a veszélye annak, hogy a támogatott regionális fejlesz -
tési ügynökségek egyértelmű feladatok és felelősségi körök nélkül nem tudnak fennmaradni. Jelentős pénz -
ügyi problémákkal is küzdöttek, és továbbra is a donoroktól függtek.
Az IPA által finanszírozott, a használhatósági idejük lejáratához közeledő és folyamatosan növekvő fenntartási 
költségekkel járó mentőautók cseréjére nem dolgoztak ki terveket, és nem rendelkeztek ütemtervvel. Ezért 
nem volt biztos, hogy a „Mentőszolgálat” megnevezésű 10. projektből eredő megnövekedett képességek 
hosszú távon fenntarthatóak lesznek -e.
27 Ex‑ante evaluation of the national plan for regional development and the regional development strategies  [A nemzeti regionális fejlesztési terv és 
a regionális fejlesztési stratégiák utólagos értékelése], IBF International Consulting, 2012. július, 7. o.12. háttérmagyarázat 11. háttérmagyarázat
24 Észrevételek
47 
Miközben bizonyos projektelemek ese -
tében a jogszabályok az eredményes -
ség akadályának bizonyultak (lásd: 28. 
bekezdés), egyes esetekben az egész 
projekt fenntarthatóságát segítették. 
Az új szerb közbeszerzési törvény 
biztosította például a „Közbeszer -
zés” megnevezésű 7. projekt számos 
eredményének és a „Civil társadalmi 
párbeszéd” megnevezésű 15. projekt 
keretében nyújtott, ellenőrzött támo -
gatásokból finanszírozott tevékenysé -
gek némelyikének fenntarthatóságát. 2. táblázatKormányzással kapcsolatos IPA‑projektek – Az outputok és más eredmények 
értékelése
Ellenőrzési kritériumokProjekt1. Rendőrségi reform
2. Korrupció elleni 
küzdelem
3. Igazságszolgáltatási 
rendszer
4. Ügyészek és büntetés­
végrehajtási rendszer
5. Önkormányzati  
támogatási program
6. Szerb vámhatóság
7 . Közbeszerzési Hivatal
8. Az államháztartás belső 
pénzügyi ellenőrzése 
3. szakasz
A tervezett outputok megvalósultak.
Az outputokon túlmutató várt eredmények 
megvalósultak.N/A 
folyamatban
A pályázati és közbeszerzési eljárásokat a várt 
outputok időben történő biztosítása érdekében 
megfelelően előkészítették.
Az intézkedés eredményességét biztosító nemzeti 
jogszabályok rendelkezésre álltak.
Az IPA által nyújtott finanszírozás befejezése 
után a projekt fenntarthatóságának a kilátásai 
jók voltak, különösen: biztosított volt az IPA utáni 
finanszírozás, valamint a kedvezményezett részt 
vett a projekt folyamatosságának biztosításában, és 
rendelkezett az ahhoz szükséges kapacitással.
Kielégítő
Részben kielégítő
Nem kielégítő
25 Észrevételek
48 
Hiányoznak a fenntarthatósággal 
kapcsolatos megfelelő hasznosulás -
vizsgálatok. A szerződések lezárását 
követően ritkán történik meg a szer -
ződés hatásának és hasznosságának 
értékelése. Az IPA -projektek alapján 
született eredmények közép- és hosszú 
távú fenntarthatóságának ellenőrzése 
érdekében a Bizottság Szerbiában még 
nem végzett utólagos eredményori -
entált monitoringot. A projektek/szer -
ződések önmagukban nem biztosítják 
a tervezett eredmények közép- vagy 
hosszú távú hatását vagy fenntart -
hatóságát. Az ilyen jellegű felelősség a szerződésben szereplő tevékenysé -
gek lezárásával azonnal megszűnik. 
A megfelelő hasznosulásvizsgálati 
mechanizmus hiánya elsősorban akkor 
jelent problémát, ha bizonyos ered -
mények gyakorlati haszna a projektet 
követően csak évekkel később érté -
kelhető, mint például a szakpolitikai 
koncepciók, szakmai protokollok, 
eljárások, kézikönyvek, elemzések, 
különböző tanulmányok stb. esetében, 
vagy ha ezt konkrétan ki is emelik, 
mint például a „Rendőrségi reform” 
megnevezésű 1. projekt vagy a „Men -
tőszolgálat” megnevezésű 10. projekt 
esetében .3. táblázatNem a kormányzással kapcsolatos IPA‑projektek – Az outputok és más eredmények 
értékelése
Ellenőrzési kritériumokProjekt9. Regionális 
fejlesztési 
program
10. 
Mentőszolgálat
11. A magán ­
szektor verseny ­
képessége
12. Žeželj ­híd
13. Szerbiai 
villamos energia
14. Vidékfejlesz ­
tési politikák
15. Civil 
társadalom
A tervezett outputok megvalósultak.N/A 
folyamatban
Az outputokon túlmutató várt eredmények 
megvalósultak.N/A 
folyamatban
A pályázati és közbeszerzési eljárásokat a várt 
outputok időben történő biztosítása érdekében 
megfelelően előkészítették.
Az intézkedés eredményességét biztosító nemzeti 
jogszabályok rendelkezésre álltak.N/A
Az IPA által nyújtott finanszírozás befejezése után a 
projekt fenntarthatóságának a kilátásai jók voltak, 
különösen: biztosított volt az IPA utáni finanszíro -
zás, valamint a kedvezményezett részt vett a projekt 
folyamatosságának biztosításában, és rendelkezett 
az ahhoz szükséges kapacitással.
Kielégítő
Részben kielégítő
Nem kielégítő
26 Észrevételek
Második rész. 
A kormányzás 
támogatására irányuló 
nem pénzü gyi támogatás 
Bizottság általi irányítása
A Bizottság a kormányzati 
kérdéseket a Szerbiával 
folytatott párbeszéd 
keretében átfogóan, egyre 
eredményesebben kezelte
49 
A Számvevőszék megvizsgálta, hogy 
az EU és Szerbia közötti párbeszéd 
konkrétan foglalkozott -e a kormányzás 
főbb kérdéseivel, és a párbeszéd kiter -
jedt -e intézkedési pontok meghatáro -
zására és azok hasznosulásvizsgálatára. 
Megvizsgálta továbbá, hogy a szakpo -
litika kialakítása és a projekttervezés 
terén a szakpolitikai prioritásokat 
figyelembe vették -e. A Számvevőszék 
a kormányzáson kívüli területeken 
végrehajtott tíz közelmúltbeli IPA -pro-
jekt vizsgálatával (lásd: II. melléklet ) 
azt kívánta értékelni, hogy a kormány -
zás, illetve a korrupció elleni küzdelem 
mint horizontális kérdések milyen 
mértékben jelentek meg ezekben 
a projektekben.
A Bizottság és Szerbia között 
strukturált párbeszéd folyt 
a kormányzásról
50 
A stabilizációs és társulási megállapo -
dás (lásd: 2. bekezdés) az EU és Szerbia 
közötti szakpolitikai kérdésekről és 
együttműködési politikákról folytatott 
párbeszédre vonatkozó rendelkezé -
seket tartalmaz30. A Bizottság a szerb 
partnerekkel folytatott mélyreható, 
folyamatos párbeszéd lehetővé tétele 
érdekében több szinten hivatalos és 
kevésbé formális megbeszélések és 
dokumentumok összetett rendsze -
rét alakította ki. A fokozott állandó 
párbeszédre, a kereskedelemről és a kereskedelemmel kapcsolatos ügyek -
ről szóló ideiglenes megállapodásra 
és az IPA -ról folytatott magas szintű 
párbeszédre vonatkozó struktúrá -
kat a  2. ábra  tartalmazza. Az átfogó 
szakpolitikai párbeszéd és az IPA -prog -
ramozás összetettségét a  3. ábra  
illusztrálja.
51 
A fokozott állandó párbeszéd kere -
tében kiemelt figyelmet fordítottak 
a közigazgatási reformra és az igaz -
ságügyi ágazat reformjára, beleértve 
a korrupció elleni küzdelmet mint 
politikai kritériumot. Ezekkel a terüle -
tekkel mind a fokozott állandó párbe -
széd plenáris ülései során, mind pedig 
a fokozott állandó párbeszéd kijelölt 
albizottságai keretében következe -
tesen foglalkoztak. Szerbia tagjelölt 
országi státuszával kapcsolatosan az 
igazságügyi reform, illetve a korrupció 
elleni küzdelem folyamatos jelentősé -
gét mutatja, hogy – a csatlakozásról 
folytatott korábbi tárgyalási fordulók 
tapasztalatai alapján  – a vonatkozó 
uniós vívmányok fejezeteivel (23. és 
24. fejezet) a tárgyalási folyamat korai 
szakaszában foglalkoztak.30 Nevezetesen a stabilizációs és 
társulási megállapodás II. és 
VIII. címe.
27 Észrevételek
Az EU és Szerbia közötti párbeszéd felépítése (2013. szeptemberig)2. ábra
IPA párbeszéd struktúraIdeiglenes megállapodás
Párbeszéd struktúra
Kizárólag európai 
uniós tagállamok
Szerbia 
kormányaBizottságEurópai uniós 
tagállamok
Szerbia 
kormánya 
(nemzeti 
IPA-koordinátor 
és SEIO)BizottságÉvente ülésező 
IPA-bizottság
Szerbia 
kormányaBizottságIdeiglenes megálla-
podással foglalkozó, 
évente ülésező 
bizottság
Közlekedés
Belső piac és 
verseny
Kereskedelem, 
vámügy és adózás
Mezőgazdaság és 
halászat
StatisztikaAz ideiglenes 
megállapodással 
foglalkozó 
albizottságokStabilizációs és 
társulási megálla-
podás
Fokozott állandó 
párbeszéd éves 
plenáris ülés
Jogérvényesülés, 
szabadság, biztonság
Közlekedés, 
energiaügy, környezet, regionális politika
Belső piacSzociális politika, 
információs társada-lom, audiovizuális kutatás, innováció
Gazdasági és pénzügyi 
kérdések, statisztikai adatok
Mezőgazdaság, 
halászat, élelmiszerbiz-tonság
IparFokozott állandó 
párbeszéddel 
foglalkozó 
albizottságokIPA-val foglalkozó 
közös monitoring- 
bizottság
Ágazati munka-
csoportok/
Ágazati monitoring-
albizottságok
JogállamiságKözigazgatási reformCivil szervezetek és 
média
Gazdasági fejlődésKözlekedésTársadalmi fejlődésMezőgazdaság és 
vidékfejlesztés
Környezetvédelem 
és energiaügyStabilizációs és társulási megállapodás
Fokozott állandó párbeszéd struktúra
Forrás:  Európai Számvevőszék, a Bizottság és az Európai Külügyi Szolgálat információi alapján.
28 Észrevételek
Az EU és Szerbia közötti szakpolitikai és az IPA‑val kapcsolatos párbeszéd főbb elemei3. ábra
Politikai párbeszéd Politikai párbeszéd Végrehajtás és hasznosulásvizsgálat
Ellenőrzési jelentés Értékelések ROM- jelentésekÉves bizottsági 
haladásjelentésekSzerződéssel 
kapcsolatos közbenső 
és zárójelentésekBizottságJelentéstétel, monitoring és értékelésPályázatokSzerbiaSzerb 
igényfelmérésSzerb uniós 
integrációs program
IPA éves 
programFinanszírozási 
határozatTöbbéves indikatív 
tervezési dokumentumokTöbbéves indikatív 
pénzügyi keretSzerbia
BizottságBizottságBizottsági 
közleményekBővítési 
stratégiaTanácsi 
következtetésekEP-jelentésekEurópai 
partnerségIM STM
Szerződésmódosítások Pályázati eljárás, közbeszerzésHatározat a szerződés 
elindításárólBizottságProjekt-/szerződés-végrehajtásIPA-tervezésPolitikai stratégiai keret
Szerbiai nemzeti 
cselekvési tervekSzerbiai nemzeti 
stratégiák
Forrás:  Európai Számvevőszék, a Bizottság és az Európai Külügyi Szolgálat információi alapján.
29 Észrevételek
52 
A közpénz -gazdálkodási reformmal álta -
lában a közigazgatási reform keretében 
a fokozott állandó párbeszéd plenáris 
ülései foglalkoztak, de az a kormányzás -
sal kapcsolatos többi területhez képest 
valamivel kevesebb hangsúlyt kapott. 
A közpénzgazdálkodással kapcsolatos 
konkrét témakörökkel  – például az Álla -
mi Számvevőszékkel, az államháztartás 
belső pénzügyi ellenőrzésével, a köz -
ponti harmonizációs egységgel, a belső 
ellenőrzési és költségvetési rendszerről 
szóló jogszabállyal  – azonban a fokozott 
állandó párbeszéd albizottságainak 
szintjén részletesebben foglalkoztak.
53 
A 2009. évi IPA I. komponense kereté -
ben a Szerbiára vonatkozó általános 
költségvetési támogatási program 
feltételeinek kidolgozása során a Bizott -
ságnak további alkalma nyílt arra, hogy 
Szerbiával megvitassa a közpénz -gaz-
dálkodási kérdéseket. A program célja 
az volt, hogy rövid távon támogassa 
Szerbia makropénzügyi stabilitását, 
és lehetővé tegye, hogy az ország 
a gazdasági válság ellenére folytassa 
a strukturális reformokat31. A kifizetési 
feltételek elsősorban a következőkre 
összpontosítottak: a szerbiai pénzügyi 
és irányítási eljárások legyenek megbíz -
hatóak, a szerb kormány nyújtson be új 
költségvetési törvényt, és a közszektor 
pénzügyi ellenőrzéséről fogadjanak el 
egy stratégiai dokumentumot. A Bizott -
ság további feltételként határozta meg, 
hogy a közpénz -gazdálkodási menet -
rend előkészítése érdekében aktualizál -
ni kell a közkiadásokról és a pénzügyi 
elszámoltathatóságról szóló jelentést. 
A Bizottság úgy ítélte meg, hogy ezek 
a feltételek 2010 végére teljesültek. Bár 
a közpénzgazdálkodásra vonatkozóan 
Szerbia nem készített konkrét menet -
rendet, a Számvevőszék megállapította, 
hogy Szerbia 2013–2016-os időszakra 
vonatkozó közigazgatásireform -straté -
giája foglalkozik bizonyos közpénz -gaz-
dálkodási kérdésekkel. Ezenkívül a közbeszerzésekről szóló 2012. évi 
jogszabály számos, az előző években 
megállapított hiányosságot pótolt.
A párbeszéd kiterjedt a jó 
kormányzással kapcsolatos 
intézkedési pontok 
szisztematikus meghatározására 
és hasznosulásvizsgálatára is
54 
A többszintű struktúrák (lásd: 2. és 
3. ábra ) szilárd alapot teremtettek arra, 
hogy a prioritásokról való megegyezés, 
azok létrehozása, hasznosulásvizsgálata 
és felügyelete terén nyílt párbeszéd 
folyhasson. A kormányzásra vonatkozó 
főbb kérdésekkel kapcsolatos intézke -
dési pontokat a fokozott állandó párbe -
széd plenáris ülésein és az albizottsági 
üléseken évről évre újratárgyalták.
55 
A Bizottság által végzett monitoring 
folyamata az éves haladásjelentések -
ben kristályosodott ki. A Számvevőszék 
elemzése megállapította, hogy a Bizott -
ság haladásjelentései reálisan értékel -
ték a szerb kormányzás főbb területein 
elért előrehaladást. A jelentések szerint 
a 2007–2013-as időszakban kézzelfog -
ható eredmények születtek a korrupció 
elleni küzdelemben, az intézményi 
keretrendszer  – az IPA támogatásának 
igénybevételével történő – felállításától 
a civil szervezetek fokozottabb rész -
vételén át néhány nagyszabású kor -
rupciós ügy vizsgálatáig. Előrehaladás 
történt továbbá a közigazgatási reform 
és a közpénz -gazdálkodási reform 
pénzügyi ellenőrzés elemének terén, 
valamint figyelemre méltó előrehaladás 
figyelhető meg a közbeszerzés terüle -
tén. A jó kormányzás főbb területein 
az igazságügyi ágazati reformra volt 
a legnagyobb szükség, ezen a téren 
azonban 2007 óta csekély előrehaladás 
történt.31 A Szerbiának biztosított 2009. 
évi IPA -előirányzatból 
100 millió euró jutott 
a költségvetés támogatására. 
Ez a 2,9 milliárd eurót kitevő 
felülvizsgált IMF -programot és 
a Világbank fejlesztéspolitikai 
hiteleit egészítette ki.
30 Észrevételek
56 
Szerbia oldaláról 2010-től a bizottsági 
ajánlások végrehajtására irányuló nem -
zeti cselekvési tervek átlátható célok -
ról és feladatokról, valamint megfelelő 
monitoringról és a haladásvizsgálat 
szisztematikus és könnyen összehason -
lítható összefoglalásáról tanúskodnak.
A párbeszéd összekapcsolta 
a szakpolitikai prioritásokat 
a szakpolitikák kialakításával
57 
A 2007–2013-as időszakra vonatkozó, 
Szerbiát érintő főbb IPA -programozási 
dokumentumok32 – amelyek alapvető -
en a párbeszéd főbb dokumentumai -
nak alapján készültek  – kellően lefed -
ték a kormányzással kapcsolatos főbb 
területeket, bár a közpénzgazdálkodás 
reformja valamivel kevesebb hangsúlyt 
kapott. A párbeszéd rendszeresen 
hivatkozik az IPA által nyújtott támo -
gatásra általánosságban, vagy konk -
rét IPA -projektekre, mint a szerbiai 
kormányzás javításának fontos eszkö -
zére. A 2008-ban létrehozott IPA közös 
monitoringbizottság (lásd: 2. ábra ) 
a magas szintű párbeszéd konkrét vég -
rehajtási aspektusaival foglalkozott, 
amely a pénzügyi támogatás stratégiai 
szintjére is kiterjedt33.58 
2012-ben a közös monitoringbizottság 
keretében nyolc ágazati monitoring -
albizottság kezdte meg működését. 
Elsődlegesen azt vizsgálják, hogy 
az IPA által biztosított támogatást 
milyen összefüggésben nyújtják. Az 
albizottságokat a Bizottság és Szerbia 
(SEIO) működteti, felépítésük átlátha -
tó, továbbá eredményes és könnyen 
összehasonlítható monitoringeszközt 
vezettek be. Az ágazati monitoring -
albizottságok jelentősen javították 
továbbá a nemzeti igények megha -
tározásának és az IPA által nyújtott 
támogatásnak az összehangolását. 
A legutóbbi nemzeti IPA- programok 
keretében a közigazgatási reform -
mal kapcsolatos projektek például 
a 2011–2013-as időszakra vonatkozó 
szerb igényfelmérési dokumentum 
közigazgatási reformmal kapcsolatos 
szakaszában meghatározott szinte 
valamennyi prioritásra kiterjedtek34.
A párbeszédben és 
a programozási folyamatban 
a kormányzásra helyezett 
hangsúly a projekttervezésben 
általában nem jelenik meg 
egyértelműen
59 
Az IPA -programozás magas szintjén 
a jó kormányzást külön figyelembe 
vették, részben a csatlakozásról folyta -
tott korábbi tárgyalási fordulók során 
felmerült kormányzási problémákra te -
kintettel, amely problémákat a Bizott -
ság az adott országok nem megfelelő 
felkészültségének jeleként értékelte. 
Ezt azonban a Bizottság és a szerb 
hatóságok a projekttervezés szintjén 
általában külön nem hangsúlyozták.32 Stabilizációs és társulási 
megállapodás, bizottsági 
bővítési stratégiák, európai 
partnerség, többéves indikatív 
tervezési dokumentumok és 
éves nemzeti IPA- programok.
33 Az IPA közös monitoring -
bizottság társelnöke egy 
magas szintű (igazgatói szintű) 
bizottsági képviselő és 
a nemzeti IPA -koordinátor, aki 
jelenleg az európai 
integrációért felelős miniszter.
34 Ezenkívül a szakpolitika 
kialakításában 
a kormányzásnak szentelt 
növekvő figyelem a 2013–
2014-es időszakra vonatkozó 
uniós bővítési stratégiából is 
kitűnik, amely további jelentős 
erőfeszítéseket irányoz elő 
a közpénzgazdálkodás és 
kontroll fejlesztésére.
31 Észrevételek
60 
A 2007–2012-es időszakra vonatko -
zó projekttervezési dokumentumok 
kevesebb mint fele hivatkozik konkré -
tan a jó kormányzásra. Azon projektek 
esetében, amelyeknél a kormányzást 
érintő szempont releváns volt, de nem 
szerepelt a prioritási célkitűzések kö -
zött, a projektdokumentáció leginkább 
általánosságban hivatkozott az átlátha -
tóság szükségességére. A Bizottság 
és a szerb hatóságok csak kevés 
projekttervezési dokumentumban 
hivatkoznak kifejezetten a korrupció 
vagy a lehetséges összeférhetetlenség 
kockázatára. 2011-től azonban a jó 
kormányzás említése a projektterve -
zésben nagyobb hangsúlyt kapott.
61 
A projekttervezésben a horizontális 
kérdések felsorolásában nem szerepel 
a jó kormányzás vagy a korrupció elle -
ni küzdelem. A 2007–2011-es időszak 
projekttervezési dokumentumai va -
lójában szigorúan a következő három 
horizontális kritériumra korlátozódtak: 
esélyegyenlőség, környezetvédelem és 
kisebbségek. A civil társadalom és az 
érdekelt felek részvétele negyedik ho -
rizontális kérdésként 2012-ben került 
be a dokumentumokba.
62 
A vizsgált projektek (lásd: II. mellék -
let) tervezése során egyik projekt sem 
értékelte formálisan, hogy a kedvez -
ményezett ágazat esetében szükség 
van -e korrupcióellenes vagy más, a jó 
kormányzást érintő intézkedésekre, 
kivéve „A jogalkotás központi szintű 
megerősítése” megnevezésű E. projek -
tet, amelynek projektadatlapja korláto -
zott mértékben foglalkozott a korrup -
cióval, valamint „A kkv -k fejlesztésének 
támogatása” megnevezésű I. projekt, 
amely az elektronikus szolgáltatások 
bevezetése révén kifejezetten a kor -
rupció és az informális gazdaság elleni 
küzdelemre irányult.63 
A vizsgált projektek többsége ugyan 
a tervezés során kifejezetten nem 
hivatkozott a korrupció elleni küz -
delemre vagy a jó kormányzásra, 
közvetve azonban mégis hozzájárult 
a korrupció elleni küzdelemhez és 
a jobb kormányzáshoz. Egyes pro -
jektek esetében a közbeszerzéssel és 
a szerződésekkel kapcsolatos bevált 
gyakorlatokra vonatkozó ismeretek és 
azok alkalmazásának terjesztéséhez 
hozzájáruló tevékenységek (például az 
„Önkormányzati infrastruktúra” meg -
nevezésű A. projekt és „A X. folyosó 
mentén folyó útépítés felügyelete” 
megnevezésű B. projekt) összhangban 
álltak a nemzeti korrupcióellenes stra -
tégiával. Az „Önkormányzati infrastruk -
túra” megnevezésű A. projekt a helyi 
szintű pénzgazdálkodással, kontrollal 
és ellenőrzéssel foglalkozó tevékeny -
ségeken és a tervezett projektek uniós 
előírásoknak megfelelő létrehozásával 
foglalkozó tevékenységeken keresz -
tül is támogatta a jó kormányzást. Az 
igazgatási kapacitás bővítését támo -
gató projektek a környezetvédelmi és 
energiaügyi ágazatban („A környezet -
védelmi felügyelőség megerősítése” 
megnevezésű D. projekt és az „Ener -
giaügynökség” megnevezésű H. pro -
jekt) és a mezőgazdasági ágazatban 
(az „Eredményes területgazdálkodás” 
megnevezésű C. projekt és a „Mező -
gazdasági támogatás” megnevezésű 
J. projekt) szintén a korrupció ellen 
ható projekteknek tekinthetők.
32 Észrevételek
Az uniós források 
szerbiai kezelésére 
kialakított országos 
rendszer jóváhagyása 
során a Bizottság nem 
vette teljes mértékben 
figyelembe Szerbia 
közpénzgazdálkodását
64 
A Számvevőszék megvizsgálta, hogy 
a Bizottság szisztematikusan értékel -
te-e az IPA -t végrehajtó szervekkel 
összefüggő kockázatokat, hogy a szerb 
hatóságok megfelelő enyhítő intéz -
kedéseket hoztak -e, és azok tekin -
tetében szükség esetén végeztek -e 
hasznosulásvizsgálatot, valamint hogy 
ez a folyamat a közpénz -gazdálkodási 
kérdések átfogó bizottsági értékelésé -
nek részét képezte -e.
Az IPA‑t végrehajtó 
szerveket szisztematikus 
kockázatelemzésnek vetették 
alá, de az uniós források 
irányításának decentralizálása 
előtt nem ker ült sor 
a közpénzgazdálkodás átfogó 
értékelésére
65 
Az IPA -rendelet előírja, hogy – előmoz -
dítandó a kedvezményezett orszá -
goknak az uniós támogatás irányítá -
sában való szerepvállalását  – az uniós 
források irányítását lehetőség szerint 
a Bizottságtól a tagjelölt országok 
felé kell decentralizálni. Ez az előcsat -
lakozási támogatást végrehajtó új 
nemzeti testületek, összefoglaló néven 
a decentralizált végrehajtási rendszer 
(DIS) révén valósul meg. Az irányítási 
hatáskörök kedvezményezett országra 
való átruházásáról szóló döntés előtt35 
a Bizottságnak meg kell győződnie 
arról, hogy az érintett ország teljesíti 
a meghatározott feltételeket, különö -
sen az irányítási és kontrollrendszerek 
tekintetében36.66 
A decentralizációhoz Szerbia kezdet -
ben a Bizottság előzetes ellenőrzésé -
vel, majd anélkül részletes, indikatív 
viszonyítási pontokat és határidőket 
tartalmazó, részletes menetrendet 
követ. A menetrend részeként az 
IPA végrehajtási struktúráit37 a szerb 
hatóságok és a Bizottság által végzett 
akkreditáció keretében szisztematikus 
kockázatértékelésnek vetették alá. Az 
akkreditációs folyamat azonban csak 
az IPA -források decentralizált irányítá -
sára létrehozott struktúrákat érintette. 
A közpénzgazdálkodás terén elért 
előrehaladás, valamint a korrupció 
megelőzése és az ellene folytatott küz -
delem átfogó értékelésének elvégzé -
sét Szerbiában nem írta elő jogszabály. 
Következésképpen a DIS akkreditációs 
eljárása az IPA irányítási struktúrákra 
korlátozódó körben a kormányzás 
támogatás terén eredményes volt, 
nem képezte azonban országos szintű 
globális közpénz -gazdálkodási straté -
gia részét.
67 
A Pénzügyminisztériumon és a szak -
minisztériumokon belüli kellően fejlett 
belső ellenőrzési kapacitás várhatóan 
pozitívan járul hozzá a decentralizált 
irányításhoz szükséges irányítási és 
kontrollrendszerekhez. Bizonyos közel -
múltbeli előrelépések ellenére38 a nem -
zetközi belső ellenőrzési kapacitás az 
uniós források decentralizált irányí -
tásának eredményes támogatásához 
még korai szakaszban tart. A 2013. évi 
SIGMA -jelentés39 megállapította, hogy 
a pénzgazdálkodásban előforduló csa -
lásokra és szabálytalanságokra vonat -
kozóan nem fogadtak el koncepciót, és 
hogy a Pénzügyminisztérium központi 
harmonizációs egysége40 a kockázat -
értékelés és a csalás tekintetében 
nem nyújtott elegendő módszertani 
támogatást a pénzügyi vezetőknek és 
a belső ellenőröknek.35 A decentralizált irányítás 
keretében a Bizottság egyes 
intézkedések irányítását 
a kedvezményezett országra 
ruházza, az általános 
költségvetés végrehajtásáért 
fennálló átfogó végső 
felelősséget azonban 
megtartja.
36 Az Európai Közösségek 
általános költségvetésére 
alkalmazandó költségvetési 
rendeletről szóló, 2002. június 
25-i 1605/2002/EK, Euratom 
tanácsi rendelet (HL L 248., 
2002.9.16., 1. o.) 56. cikkének 
(2) bekezdése és az IPA 
létrehozásáról szóló rendelet 
végrehajtásáról szóló 
718/2007/EK rendelet 11. és 
19. cikke.
37 A decentralizált irányítás 
megköveteli, hogy Szerbia 
a közbeszerzés, 
a szerződéskötés, a kifizetés, 
a monitoring és az 
IPA- programokról való 
jelentéstétel tekintetében 
struktúrákat hozzon létre.
38 Lásd: „Az államháztartás belső 
pénzügyi ellenőrzése” 
megnevezésű 8. projektre 
vonatkozó következtetések 
a 7. és 
a 12. háttérmagyarázatban .
39 SIGMA -értékelés, Szerbia, 
2013. április, A közigazgatási 
reform koordinációja, 
végrehajtása és prioritásai.
40 A központi harmonizációs 
egység feladata 
a közszolgálati belső 
ellenőrzési kapacitás 
kialakítása és harmonizációja. 
Lásd még: 
7. és 12. háttérmagyarázat .
33 Észrevételek
68 
2013. évi bővítési stratégiájában 
a Bizottság helyes irányba tett lépése -
ket hangsúlyozva, hogy a bővítéssel 
érintett országok esetében először az 
alapelvekkel kell foglalkozni. Külön 
megemlítette, hogy a csalás és a kor -
rupció kockázatának csökkentése 
érdekében a közpénz -gazdálkodási 
rendszereket jelentősen meg kell erő -
síteni. Ezenkívül az IPA által nyújtott 
ágazati költségvetési támogatás felté -
tele a szükséges közpénz -gazdálkodási 
előírások betartása.
A Bizottság hozott 
intézkedéseket kockázatok 
enyhítése érdekében és 
nyomon követte ezeket
69 
Az IPA -t végrehajtó szervek által azo -
nosított kockázatok enyhítése érdeké -
ben hozott intézkedések relevánsak 
voltak, és végrehajtásukat a Bizottság 
nyomon követte. Az irányítási hatáskö -
rök átruházását követően a Bizottság 
a még fennálló kérdések (például az 
ellenőrzés fennmaradó közepes és 
alacsony kockázatú megállapításai -
nak) nyomon követésével továbbra is 
felügyeli a rendszert. Jelentős kocká -
zatcsökkentő tényezőt jelent, hogy 
a Bizottság abban az esetben, ha 
a követelmények már nem teljesülnek, 
visszavonhatja vagy felfüggesztheti az 
irányítási hatáskörök átruházását.70 
A decentralizált irányítás során bekö -
vetkező, a kockázatokkal összefüggő 
fluktuációt41 és politikai változást, 
amely a tapasztalatok és a szinergi -
ák elvesztésével járhat, az irányítási 
szakasz átruházásánál nem könnyű 
kezelni, és aktív nyomon követést igé -
nyel. Ezenkívül a munkatársak felvé -
telüket követően általában képzésben 
részesülnek, és gyakorlati tapasztala -
tok megszerzésére korlátozott lehe -
tőségük van, mivel még nincsenek 
tranzakciók. Ez a motiváció elvesztése 
és a magasabb fluktuáció tekintetében 
további kockázatokkal jár.
71 
Az IPA -struktúrákban fennálló további 
kockázatot jelent a visszaélést beje -
lentő személyek jelenlegi védelmé -
nek korlátozása, ahogy azt a 2013 és 
2018 közötti nemzeti korrupcióellenes 
stratégia elismerte. A szerb hatóságok 
most dolgoznak a visszaélések be -
jelentésére vonatkozó új jogszabály 
előkészítésén, amelynek célja a vissza -
élést bejelentő személyek bizalmának 
megnyerése.41 A 2013. évi SIGMA -jelentés 
becslése szerint az arány évi 
15–20%. A jelentés 
megállapítja továbbá, hogy 
a kormányban bekövetkezett 
változások magasabb 
fluktuációt idéztek elő, 
különösen a magasabb 
beosztásokban.
34
 Következtetések 
és ajánlások
Következtetések
72 
A Bizottság összességében eredmé -
nyesen irányítja Szerbia előcsatlakozási 
támogatását. A Szerbiának nyújtott 
pénzügyi előcsatlakozási támogatás 
más támogatási formák mellett ered -
ményesen segíti Szerbia társadalmi és 
gazdasági reformjainak végrehajtását 
és az ország kormányzásának fejlesz -
tését. Más, az IPA által finanszírozott 
kedvezményezett országokban szer -
zett tapasztalatai alapján a Bizottság 
a Szerbiának nyújtott pénzügyi és nem 
pénzügyi támogatás tervezése során 
egyre fokozottabb hangsúlyt helyez 
a kormányzási kérdésekre.
A Bizottság eredményesen 
irányította‑e az 
IPA‑projekteket?
73 
A Bizottság Szerbiában összességében 
eredményesen irányította az IPA -pro-
jekteket. Az IPA által nyújtott támoga -
tás programozása koherens stratégiai 
kereten alapul, és a Szerbia csatlakozá -
sának előkészítésével kapcsolatos pro -
jektek kiválasztásának módszere foko -
zatosan javul (lásd: 9–22. bekezdés).
74 
A vizsgált projektek mind a kormány -
zás területén, mind pedig a kormány -
záson kívüli területeken nagyrészt 
a tervezett outputokat eredményezték 
(lásd: 39–43. bekezdés), de a következő 
területeken problémákkal küzdöttek:a) A projektek tervezése. A Bizottság 
nem fordított megfelelő figyelmet 
a célkitűzések meghatározására, 
az igényfelmérésre, a korábbi 
projektekből levont tanulságokra, 
továbbá a projektek elindításának 
és a műveletek megfelelő sor -
rendjének feltételeire (lásd: 24–31. 
bekezdés).
b) A projektek végrehajtása. A ko -
rábbi IPA- programokban szereplő 
vizsgált projektek (egyes esetek -
ben jelentős) késedelmet szen -
vedtek; az intézkedések sziszte -
matikus monitoringját a Bizottság 
a szerződések szintjén biztosította, 
projektszinten azonban nem, és 
a Bizottság által hozott helyesbítő 
intézkedések főként a tevékeny -
ségek módosítására szorítkoztak; 
egyes pályázati és közbeszerzési 
eljárások nem voltak teljes mérték -
ben hatékonyak, illetve eredmé -
nyesek (lásd: 32–38., 44. bekezdés 
és 45. bekezdés).
c) A projektek fenntarthatósága. 
A projektek kétharmada esetében 
az eredmények jövőbeni fenntart -
hatósága kérdéses volt; személy -
zeti problémák miatt különösen 
a kormányzással kapcsolatos pro -
jektek fenntarthatósága volt ve -
szélyben (lásd: 46–48. bekezdés).
75 
A Bizottság rugalmas irányítási megkö -
zelítése enyhítette az említett tervezési 
hiányosságok egy részének hatásait, és 
a legutóbbi éves IPA -program tervezé -
sénél a Bizottság lépéseket tett a ko -
rábbi IPA -programokban megállapított 
hiányosságok kezelése érdekében 
(lásd: 27–31. bekezdés és 38. bekezdés).
35 Következtetések és ajánlások
A kormányzás támogatása 
során a Bizottság 
eredményesen irányította‑e 
a nem pénz ügyi támogatást?
76 
A kormányzás területén a Bizottság 
összességében eredményesen irá -
nyította a Szerbiának nyújtott nem 
pénzügyi támogatást. Szerbiával 
folytatott párbeszédét eredményesen 
használta mind a kormányzási kérdé -
sek, mind a korrupció elleni küzdelem 
kezelésében. A szakpolitikák kialakítá -
sa és a projekttervezés terén történő 
figyelembevételük érdekében fokoza -
tosan tökéletesítette megközelítését. 
A Bizottság az uniós finanszírozási 
struktúrákon belül eredményesen tá -
mogatta a kormányzást, de nem vette 
teljes mértékben figyelembe a nem -
zeti közpénzgazdálkodást (lásd: 50–71. 
bekezdés).
77 
A Bizottság a kormányzati kérdések -
ről strukturált párbeszédet folytatott 
Szerbiával. A párbeszéd megfelelően 
kiterjed a főbb kormányzási területek -
re, intézkedési pontok meghatározá -
sára és azok hasznosulásvizsgálatára, 
valamint kapcsolatot teremt a szak -
politikai prioritások és a szakpolitika 
kialakítása között. Az uniós bővítési 
stratégia és a megvizsgált IPA -rendelet 
egyre fokozottabb figyelmet fordít 
a csatlakozó országok pénzügyi és 
gazdasági kormányzására (lásd: 50–58. 
bekezdés).78 
A Számvevőszék megállapítása szerint 
a párbeszédben és a programozási 
folyamatban a kormányzásra helye -
zett hangsúly a projekttervezésben 
kevésbé tükröződött. A projektdoku -
mentációban a Bizottság a feltételeket, 
a korábbiakból levont tanulságokat 
és a horizontális szempontokat érintő 
részekben a kormányzás kockázatait 
korlátozottan vagy egyáltalán nem 
vette figyelembe. A Számvevőszék 
megállapította azonban, hogy annak 
ellenére, hogy az általa megvizsgált 
legutóbbi projektek többsége nem 
tett kifejezett említést a korrupció 
elleni vagy egyéb, a jó kormányzással 
összefüggő intézkedések szükségessé -
géről, az említett projektek többsége 
az igazgatási kapacitás bővítésével 
kapcsolatos tevékenysége révén 
közvetve hozzájárult a korrupció elleni 
küzdelemhez és a jobb kormányzáshoz 
(lásd: 59–63. bekezdés).
79 
A decentralizált végrehajtási rendszer 
(DIS) jóváhagyása során a Bizottság 
értékelte az uniós források szerbiai 
irányítási struktúráit. Az IPA -struktúrá -
kon belül szisztematikusan értékelte 
a kockázatokat, és felügyelte az azok 
enyhítése érdekében hozott intézke -
déseket. Az akkreditációs folyamat – 
a jogi követelményeknek megfelelő -
en – azonban csak az IPA végrehajtó 
szerveit érintette, a DIS tehát nem 
kapcsolódott a közpénzgazdálkodás, 
illetve a korrupció elleni küzdelem or -
szágos szintű, előzetes átfogó értéke -
léséhez (lásd: 65–71. bekezdés).
36 Következtetések és ajánlások
Ajánlások
80 
Az IPA -projektek programozásának, 
tervezésének és végrehajtásának javí -
tása érdekében a Bizottság:
a) Tegye átláthatóbbá és szisztemati -
kusabban dokumentálja a projek -
tek rangsorolására és kiválasztásá -
ra vonatkozó folyamatokat: ezek 
tükrözzék a projektek rangsorolá -
sát eredményező folyamat egyes 
szakaszait és annak indoklását.
b) A Szerbiában és más releváns 
kedvezményezett országokban 
megvalósult korábbi projektek 
tanulságait tartalmazó külön 
adatbázis létrehozásával javít -
sa a megszerzett tapasztalatok 
felhasználási folyamatát. A levont 
tanulságoknak figyelembe kell 
venniük a meghiúsult vagy meg -
ismételt pályázatokból szerzett 
tapasztalatokat, illetve tipológiát. 
Mérlegelni kell, hogy az adatbá -
zisban szerepeltessék -e a szerző -
dések zárójelentéseinek legfonto -
sabb ajánlásait is. Az adatbázisban 
szereplő tanulságokat az IPA -prog -
ramozásban alkalmazott ágazatok 
alapján lehetne csoportosítani.
c) Szisztematikusan dokumentál -
ja azokat az igényfelméréseket, 
amelyek a projektek és szerződé -
sek várható outputjainak alapját 
képezik, különösen a kedvez -
ményezettek és az azonosított 
igények közötti kapocs erősítése 
érdekében.d) Érvényesítse nagyobb mértékben 
a feltételek betartását. Különösen: 
ellenőrizze előzetesen és konkrét, 
mérhető módon egyrészt azt, 
hogy a kedvezményezett rendel -
kezik -e a minőségi projekthez 
szükséges kapacitással, másrészt, 
hogy a projektelemek megfelel -
nek-e a nemzeti jogi keretrend -
szernek, és rendelkezésre állnak -e 
a szükséges építési engedélyek. 
A szigorúbb feltételek lehetővé 
teszik a végrehajtásra nem kész 
projektek számának csökkentését, 
különösen az infrastruktúrát érintő 
nagyszabású projektek esetében.
e) Az ellenőrzési nyomvonal biztosí -
tása érdekében hozzon létre olyan 
rendszert, amely rendszeresen 
és röviden, nemcsak az egyedi 
szerződésekről, hanem az adott 
projekt egészéről számol be. Az 
áttekintő jelentéseknek az adott 
projekt/ágazat alá tartozó vala -
mennyi szerződés teljes listáját 
tartalmaznia kell.
f) Hozzon létre egy olyan rendszert, 
amely a projektoutputok (többek 
között tanulmányok, elemzések, 
eljárások, szakmai protokollok és 
képzési anyagok) közép- és hosszú 
távú hasznosságát ellenőrzi. Ha 
a hasznosság elve nagyobb hang -
súlyt kap, ez elősegíti, hogy a ma -
radandóbb eredmények elérése 
fontosabb szempont legyen, mint 
az output megvalósítása, illetve 
a szerződéskötési és kifizetési terv -
számok teljesítése.
37 Következtetések és ajánlások
A jelentést 2014. október 21-i luxembourgi ülésén fogadta el a Karel PINXTEN 
számvevőszéki tag elnökölte III. Kamara.
 a Számvevőszék nevében
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA  
 elnök
81 
A kormányzási kérdésekről Szerbiával 
folytatott strukturált párbeszéd és 
a decentralizált végrehajtási rendszer -
rel (DIS) kapcsolatos folyamat terén 
a Bizottság:
a) Közölje a szerb hatóságokkal, hogy 
nemzeti stratégiáik további ésszerű -
sítésére és az átfogó közpénz -gaz-
dálkodási menetrend véglegesíté -
sére van szükség, és adott esetben 
ezzel kapcsolatosan nyújtson 
technikai segítséget.
b) Az IPA -programozás terén hoz -
zon intézkedéseket a kormányzás 
területén működő civil társadalmi 
szervezetekkel folytatott konzul -
tációs mechanizmus előmozdítása 
érdekében.c) Adjon ki iránymutatásokat annak 
érdekében, hogy az ágazatspe -
cifikus korrupcióellenes vagy a jó 
kormányzással kapcsolatos egyéb 
intézkedések szükségességét  – 
adott esetben – értékeljék a pro -
jekttervezés során.
d) Az egész országra kiterjedő 
közpénz -gazdálkodási reformok 
értékelése keretében ellenőrizze, 
hogy a Bizottság által a DIS -akkre -
ditálással összefüggésben végzett 
ellenőrzést teljes mértékben figye -
lembe vették -e.
38
 Mellékletek
A vizsgált IPA‑projektek
Sorszám MegnevezésNemzeti program/
projektszámKöltségvetés   
(millió euró )1
Kormányzással kapcsolatos projektek
Bel­ és igazságügy – Korrupció elleni küzdelem és igazgatási kapacitás
1. Rendőrségi reform: belső ügyek 2007 /6 1,0
2. Korrupció elleni küzdelem 2008 /5 2,5
3.Az igazságszolgáltatási rendszer eredményességének és átláthatóságá -
nak javítása2007 /4 2,6
4.Az eredményesség és az átláthatóság javítása (ügyészek és 
büntetés-végrehajtási rendszer)2008 /8 4,5
Közigazgatási reform
5. Önkormányzati támogatási program 2007 /2 22,5
6.A szerb vámügyi végrehajtó részleg előírásoknak való megfeleltetése, 
az uniós végrehajtó ügynökségek szervezete és operatív módszertana2008 /6 4,4
Közpénzgazdálkodás
7. A Közbeszerzési Hivatal támogatása 2007 /7 2,0
8.Az államháztartás belső pénzügyi ellenőrzésének fejlesztéséhez 
nyújtott támogatás, 3. szakasz2008 /2 2,0
Nem a kormányzással kapcsolatos projektek
Társadalmi fejlődés
9. Regionális gazdasági és társadalmi fejlesztési program 2007 /13 23,3
10. Egészségügyi ágazati reform, mentőszolgálat 2007 /16 10,0
Magánszektor fejlesztése
11. A magánszektor versenyképességének támogatása 2007 /22 3,5
Közlekedés
12. Žeželj-híd – a szerb infrastruktúra újjáépítése 2009 /4 30,0
Környezetvédelem, éghajlatváltozás és energiaügy
13. Környezetvédelem a szerb villamosenergia-vállalatnál 2008 /17 11,0
Mezőgazdaság és vidékfejlesztés
14.Kapacitásépítés a vidékfejlesztési politikák uniós standardok szerinti 
végrehajtásához2007 /32 4,4
Más uniós vívmányok és horizontális tevékenységek
15.A civil társadalom támogatása I.
A civil társadalom támogatása II.2007 /12
2008 /112,0
2,5
Összesen 128,4
1 A nemzeti társfinanszírozást nem tartalmazza.I. melléklet
39 Mellékletek II. mellékletA kormányzás, illetve a korrupció elleni kü zdelem mint horizontális kérdések  
ellen őrzése keretében megvizsgált IPA‑projektek
Sorszám MegnevezésNemzeti program/
projektszámKöltségvetés  
(millió euró )
A. Önkormányzati infrastruktúra-támogatási program 2010 2010 /3 31,1
B.A X. folyosó mentén folyó útépítési munkák felülvizsgálata (Grdelica–
Vladičin Han és Pirot–Čiflik szakasz)2010 /15 10,0
C.Intézményi kapacitásépítés, valamint mezőgazdasági és vidékfejlesztési 
támogatás Szerbiában2010 /20 2,8
D.A szerb környezetvédelmi felügyelőség és az érintett érdekelt felek 
megerősítése2010 /23 2,5
E.A jogalkotás, a szakpolitikai és koordinációs kapacitások központi szintű 
megerősítése2011 /3 6,5
F. Társadalmi-gazdasági fejlődés a Duna-régióban 2011 /13 18,5
G. Önkormányzati környezetvédelmi támogatási-hitel beruházási program 2011 /17 19,1
H. Az Energiaügynökség kapacitásépítése 2011 /19 1,5
I. A kkv-k fejlesztésének támogatása 2012 /7 6,2
J.Mezőgazdasági és vidékfejlesztési támogatás (különösen az 1.4. és 
a 2. intézkedések)2012 /10 15,6
Összesen 113,8
40
11 Első francia bekezdés
Az IPA keretében a decentralizációs folyamathoz 
nyújtott – korlátozott – támogatás a szerb kormány 
által 2004-ben elfogadott közigazgatási reform -
stratégiára és az ahhoz kapcsolódó cselekvési 
tervekre épült. Az IPA keretében támogatott egyes 
területek közvetlenül a közigazgatásireform -stra -
tégia cselekvési terveire épülnek. A kiválasztott 
5. projekt (Önkormányzati támogatási program) 
helyi közigazgatási kapacitások kiépítésére össz -
pontosított az uniós integráció kiemelt területein. 
Továbbá, a közigazgatásireform -stratégia cselekvési 
tervének megfelelően a projektet a decentralizációs 
stratégia kidolgozásának támogatására alakították 
ki, a decentralizációért felelős akkori minisztérium 
kérésére. Azonban a projekt megvalósításához 
hiányzott a politikai akarat. Mindazonáltal az újon -
nan létrehozott Decentralizációs Tanács felhasz -
nálja a projekt eme komponensének eredményeit. 
A Decentralizációs Tanács 2013 őszén ült ismét 
össze, hogy lépéseket tegyen a stratégia kidolgo -
zására. Az új kormány a decentralizációs stratégia 
elkészítésével a Regionális Fejlesztési és Helyi 
Önkormányzati Minisztériumot bízta meg .
A Bizottság egyetért azzal, hogy az IPA II keretében 
bármilyen decentralizációs folyamathoz nyújtandó 
további támogatásnak világos nemzeti decentrali -
zációs stratégiára és annak cselekvési tervére kell 
épülnie.
11 Második francia bekezdés
A Bizottság elismeri, hogy nem létezett átfogó – 
a közpénzgazdálkodás összes szempontjára kiter -
jedő – közpénz -gazdálkodási stratégia. Ehelyett 
külön stratégiákat dolgoztak ki a közpénzgazdálko -
dás különböző szempontjaira, ilyen volt pl. a fiskális 
stratégia és az államháztartás belső pénzügyi elle -
nőrzésére (PIFC) vonatkozó stratégia. Így meghatá -
rozott IPA -projektek támogatásának volt stratégiai 
alapja, annak ellenére, hogy hiányzott egy hivatalos, 
átfogó közpénz -gazdálkodási stratégia. A Bizottság 
új, 2013. októberi bővítési stratégiája szerint először 
az alapelvekkel kell foglalkozni, és külön hangsúlyt 
helyez a gazdasági kormányzásra és a közpénz -
gazdálkodásra, és előirányozza, hogy a bővítési 
országoknak közpénz -gazdálkodási cselekvési 
terveket kell kidolgozniuk. Ezért, a korábbiaktól Összefoglalás
IV
Az IPA az igényekre összpontosít, és prioritásai az 
EU-hoz kapcsolódó feltételek teljesítési szintjének 
értékeléseire épülnek, mely feltételek megtalál -
hatók a Bizottság bővítési stratégiai dokumen -
tumában és az éves jelentésekben. A támogatási 
feltételek figyelembe veszik a csatlakozási feltételek 
teljesítését, valamint Szerbiának a források felhasz -
nálására és kezelésére rendelkezésre álló kapacitá -
sát. Ily módon az IPA kapcsolatot teremt a bővítés 
politikai kerete és az EU költségvetési folyamata 
között.
VI
A Bizottság elismeri, hogy a decentralizált végrehaj -
tási rendszer (DIS) szerinti folyamatot az IPA -forrá -
sok kezelésére hozták létre. Szerbia jelenleg átfogó 
közpénz -gazdálkodási reformprogramot dolgoz ki, 
mely a közpénz -gazdálkodási alrendszerek átfogó 
vizsgálatára épül. Ezért értékelést fognak végezni 
a közkiadások és pénzügyi elszámoltathatóság 
tekintetében.
ÉSZREVÉTELEK
11
A Bizottság az IPA -ból finanszírozott számos eny -
hítő intézkedés révén már segítette a kormányt 
abban, hogy javítsa stratégiai dokumentumainak 
minőségét. A Bizottság az elmúlt évben számos 
ágazati értékelést végzett Szerbiában a korábbi IPA- 
és egyéb donortámogatásokat illetően, hogy segít -
séget nyújtson az IPA II előkészítéséhez. Az IPA II 
célja, hogy ágazati megközelítés révén segítséget 
nyújtson koherens ágazati stratégiák/programok 
végrehajtásához.A Bizottság  
válaszai
A Bizottság válaszai 41
16
A Bizottság elismeri, hogy a korábbi IPA -programok 
keretében néhány projektet azért választottak ki, 
mert azok Szerbia számára fontosak voltak, és a kor -
mány garantálta azok zökkenőmentes végrehajtá -
sát. Az IPA 2012 és az IPA 2013 programok keretében 
már bevezettek a projektkészültségre vonatkozó 
szigorúbb követelményeket, melyeket az IPA II kere -
tében még szisztematikusabban fognak betartatni. 
A Bizottság IPA -forrásokkal támogatta a beruházási 
projektek kiválasztására vonatkozó új módszertan 
kidolgozását, melyek a tervezett nemzeti projektek 
állományának részét fogják képezni. A módszertan 
segítséget nyújt a szerb hatóságoknak a) a projek -
tek/programok rangsorolásának és b) a projektek/
programok érettségének értékeléséhez az infra -
strukturális ágazatokban.
20
A Bizottság egyetért a civil társadalmi szervezetek 
fontosságával, és a továbbiakban is előmozdítja és 
támogatja a civil társadalmi szervezetek bevonását 
az IPA- programozásba.
3. háttérmagyarázat
A leszállítandó berendezéseket összhangba hozták 
a kifizető ügynökség intézményfejlesztési tervét 
támogató, párhuzamos twinning inputadataival. 
A kifizető ügynökség 105 helyet kapott a Mezőgaz -
dasági Minisztérium által végzett szisztematizá -
lásban. E projekt élettartama alatt háromszor volt 
kormányátalakítás, ami hátráltatta a kifizető ügy -
nökség alkalmazottainak tervezett felvételét.
26
Intézkedéseket hoztak a korábbi tapasztalatok -
ból levont tanulságok alkalmazásának javítására, 
ami által javult az IPA II (2014–2020) programozási 
folyamat. Az IPA 2014 program kialakítása során 
felhasználták az IPA I. komponensére vonatkozóan 
Szerbiában végzett ágazati értékelésekből levont 
tanulságokat és az értékelések ajánlásait. Beveze -
tésre került az egyes ágazatokra és a programozás 
egészére vonatkozó ajánlásokat tartalmazó táblá -
zat, mely kulcsfontosságú kiindulási dokumentum -
ként szolgál az ágazati munkacsoportok számára 
a 2014. évi programozási folyamatban.eltérően, az IPA II keretében az ezen a területen 
nyújtandó támogatás koherensebb közpénz -gaz-
dálkodási keretre fog épülni. Fontos megjegyezni, 
hogy a 2013–2016 közötti időszakra vonatkozó szerb 
közigazgatási reform a közpénzgazdálkodásra is 
kiterjed. Ez a múlthoz képest jelentős javulás, mivel 
rámutat arra a tényre, hogy a közpénzgazdálkodás 
nemcsak a Pénzügyminisztériumot, hanem a költ -
ségvetés valamennyi felhasználóját érinti, és hogy 
a végrehajtásban koordinációra és koherenciára van 
szükség. Továbbá, a közkiadások és pénzügyi elszá -
moltathatóság tervezett értékelése átfogó képet 
fog nyújtani a jelenleg működő közpénz -gazdálko -
dási rendszerekről.
13
Az európai partnerségek célja általános referencia -
keretet, semmint szakpolitikai keretet biztosítani 
a kiemelt reformterületek azonosításához és általá -
nos iránymutatást nyújtani az ezeken a területeken 
nyújtandó pénzügyi támogatáshoz, feltételezve, 
hogy az ország tiszteletben tartja az abban kiemelt 
elveket és prioritásokat. Ezekről az elvekről folyama -
tosan egyeztettek Szerbiával, és azok szerepelnek 
a nemzeti programokban az IPA programozásának 
első éveiben. Az évente aktualizált bővítési stratégia 
és az éves országspecifikus haladásjelentések spe -
cifikusabb, a csatlakozás tekintetében relevánsabb 
keretet biztosítanak.
14
A Bizottság elismerte, hogy az IPA -támogatás prog -
ramozásában javított mutatókra van szükség, és 
ezzel a kérdéssel az IPA II keretében foglalkozott. Az 
indikatív országstratégiai dokumentumok, melyek 
országonként meghatározzák az IPA -finanszírozás 
hosszú távú stratégiai irányát, mellékletben részle -
tezik a különböző szintű mutatókat. Ezek – többek 
között – a gazdasági kormányzásra és a korrupció 
elleni küzdelemre vonatkozó mutatók.
A Bizottság válaszai 42
önkormányzatoknak továbbra is magas kamatokkal 
kellene kölcsönt felvenniük a bankoktól. Ezért az 
önkormányzati kötvényekre irányuló támogatás 
fontos első lépést jelentett Szerbiában a helyi 
önkormányzati hitelpiac, a kommunális infrastruk -
túra finanszírozása és a helyi költségvetések megta -
karításai számára.
7. háttérmagyarázat  – Válasz a második 
bekezdésre
Az IPA pénzügyi támogatás segítséget nyújt 
a kormánynak az uniós feltételek teljesítéséhez, és 
kiegészíti a szakpolitikai párbeszédet. A Bizottság 
rámutatott a központi harmonizációs egység tevé -
kenységei, valamint a szerb hatóságokkal folytatott 
politikai párbeszédjének érintett struktúráiban 
működő belső ellenőrzési részlegek személyzettel 
való feltöltése tekintetében mutatkozó hiányossá -
gokra, különösen a stabilizációs és társulási meg -
állapodás érintett albizottságában és a 32. fejezet 
átvilágításáról szóló jelentésben. Ezért a csatlako -
zási tárgyalások keretében rövid távon javulás vár -
ható. Bár a 2008. évi projekt nem volt elégséges az 
összes probléma megoldásához, mégis jelentősen 
hozzájárult egy olyan felkészültségi szint elérésé -
hez, amely alapján a Bizottság a 32. fejezet megnyi -
tását javasolta.
43
E meghatározott projekt alapján nem lehet általá -
nos következtetéseket levonni az uniós támogatás 
építési beruházások terén elért eredményességéről. 
A vizsgálattal megbízott szerint a késések többsége 
a szerződő félnek tudhatók be. Továbbá, különösen 
az IPA 2011 tekintetében, ezeket a nehézségeket 
most már a szakpolitikai elemek és a programozás 
szorosabb összekapcsolásával kezelik.
45
A Bizottság elismeri, hogy hiányzik a meghiúsult 
pályázatok előzményeit tartalmazó, összefoglaló 
monitoringdokumentum. Ugyanakkor a törölt vagy 
meghiúsult pályázatok okait eseti alapon elemzik, 
és azokat figyelembe veszik a pályázatok lehetséges 
újbóli kiírásakor.  27
Mivel az IPA 2012 programozási feltételeket célirá -
nyosan alkalmazzák, azokat mérhető mutatókkal 
világosan meghatározzák az ágazati/projektadatla -
pokban, és a végrehajtás során azokat betartatják. 
A programozás során elhalasztottak számos olyan 
projektet, amelyeknél nem teljesültek a döntő 
előfeltételek. A Bizottság szigorúbban kíván eljárni 
a feltételek betartatásában, és tudatta a szerb 
kormánnyal, hogy csak a teljes mértékben érett 
projektek kerülhetnek szóba programozásra.
33
A Bizottság közvetve megbízott, engedélyezésre 
jogosult tisztviselőjének jelentései ismertetik 
a teljesített magas célokat és a szerződéskötési 
arányokat, melyek évről évre konzisztensek, és ezért 
magas abszorpciós kapacitást jeleznek.
37
A Bizottság reagált, mindenekelőtt az első 
monitoring  bizottságok keretében, hogy biztosítsa 
a folyamatban levő projektek sikeres végrehajtását, 
ami a szerződések rugalmas kezelését eredmé -
nyezte. E folyamat eredményeként erősebb moni -
toringrendszerek épültek ki és szigorúbb döntések 
születtek azokban az esetekben, amikor a végrehaj -
tás során nehézségek merültek fel.
7 . háttérmagyarázat – Válasz az első 
bekezdésre
Volumenét tekintve Újvidék (Novi Sad) városának 
önkormányzati kötvénykibocsátása a második leg -
nagyobb volt Szerbiában. Az e program keretében 
elért eredmények 2014-ben még mindig befolyá -
solják a piacot. Ebben az évben további kötvény -
kibocsátásokat terveznek Szabács (Sabac) és Stara 
Pazova városaiban. A városok és önkormányzatok 
állandó tanácsához továbbra is érkeznek arra 
vonatkozó kérelmek, hogy biztosítson támogatást 
az önkormányzati kötvénykibocsátásokhoz, melyek 
a kölcsönök alternatíváját jelentik. A Bizottság 
szerint e támogatás nélkül Szerbiában valószínű -
leg nem létezne önkormányzati kötvénypiac, és az 
A Bizottság válaszai 43
11. háttérmagyarázat  – Válasz 
a harmadik bekezdésre
A projekt az önkormányzati struktúráknak nyújtott 
egyszeri kormányzati támogatásnak tekinthető, 
melyek akkor lettek felelősek az egészségügyi intéz -
ményeikben a berendezések és az infrastruktúra 
karbantartásáért és beszerzéséért.
A beszerzés idején az Egészségügyi Minisztérium 
mentőautókat kívánt beszerezni a növekvő szük -
ségletek fedezésére (a gépjárműpark 1000 mentő -
autóból állt volna, Szerbia akkor csupán közel 400 
járművel rendelkezett az EU által adományozott 
252 járművel együtt). A pénzügyi források azonban 
egyre szűkösebbek, az önkormányzati költség -
vetés csak javításokra és néhány beszerzésre volt 
elegendő.
Az EU általi beszerzés helyreállításhoz nyújtott 
sürgősségi támogatásnak tekinthető, mivel 1991 
előtt nem került sor ilyen beszerzésekre, és ezekre 
a mentőautókra nagy szükség volt az egészségügyi 
rendszerben. A beszerzések nélkül az akkori állapot -
nak komoly következményei lettek volna a szolgál -
tatásnyújtásra és a lakosság egészségére nézve.
Ezek a mentőautók változatlanul a legújabbak, ame -
lyek az országban rendelkezésre állnak, és azokat 
maximálisan kihasználják. A projekt eredményeként 
megnövelt kapacitások ezért még mindig fenn -
tarthatók. A járműállomány megújítása az ország 
jövőbeni gazdasági fejlődésétől függ.
12. háttérmagyarázat – Válasz az első 
bekezdésre
A Bizottság egyetért azzal, hogy néhány minisz -
tériumban nehéz belső ellenőrzési személyzetet 
toborozni. Ugyanakkor Szerbia arról tájékoztatta 
a Bizottságot, hogy 76 költségvetési szervnél hoztak 
létre belső ellenőrzési részleget (55-öt központi 
kormányzati szinten, 21-et helyi önkormányzati 
szinten). Ezek a költségvetési szervek a közpénzek 
90%-át teszik ki. Mindegyik minisztériumban felál -
lítottak belső ellenőrzési részlegeket, azonban két 
minisztériumban ezeket a pozíciókat még nem töl -
tötték fel. A kisebb költségvetési szervek azóta vagy 
közös belső ellenőrzési részleget hozhatnak létre, 
vagy megállapodást köthetnek olyan költségvetési 
szervekkel, amelyek belső ellenőrzési részleggel 
rendelkeznek, és igénybe vehetik azok ellenőreit.10. háttérmagyarázat – Válasz az első 
bekezdésre
A rendőrségi reformra irányuló projekt pályázati eljá -
rása sikertelen volt, mivel egyetlen egy pályázat érke -
zett a hivatalos beadási határidő lejárta után. A pályá -
zati eljárás sikertelensége után a kedvezményezett 
(a Belügyminisztérium belső ellenőrzési részlege) 
elkötelezett maradt a projekt mellett, míg a részleg 
hiányzó autonómiájával, a megfelelő személyzettel 
és a felső vezető támogatásával kapcsolatos kérdé -
sek a Belügyminisztériumban továbbra is érintették 
a belső ellenőrzési részleg arra irányuló képességét, 
hogy hatékonyan fellépjen a rendőrségen belüli 
korrupció ellen. Ezek a kérdések szerepeltek a kép -
viseletvezető és a twinning partner nagykövete és 
a miniszter közötti levelezésben.
11. háttérmagyarázat – Válasz az első 
bekezdésre
A Bizottság már alkalmazta az e tapasztalatból levont 
tanulságokat. Az IPA 2012 programban az igazság -
szolgáltatási rendszer IT -szempontja első helyen 
tartalmazza az igényfelmérést. Minden további támo -
gatás csak az igényfelmérés lezárása után nyújtható.
11. háttérmagyarázat – Válasz a második 
bekezdésre
A Bizottság egyetért azzal, hogy a világos regionális 
politikai keret hiánya fenntarthatósággal kapcsolatos 
kockázatot jelent. Nem volt azonban olyan egységes 
uniós modell, amelyet javasolni lehetett volna, mivel 
a szerb kormány politikai döntése alapján a szerve -
zési szempontokat nemzeti szinten határozzák meg. 
A fenntarthatóság kérdésével akkor kezdtek foglal -
kozni, amikor nyilvánvalóvá vált, hogy Szerbiának 
a folyamat korai szakaszában nem lesz regionális 
politikai és jogszabályi kerete, és világos finanszíro -
zási mechanizmusok sem fognak rendelkezésre állni. 
A Bizottság fel kívánja hívni a figyelmet arra, hogy 
az összes, uniós finanszírozású regionális fejlesztési 
ügynökség működőképes maradt a projekt és az 
uniós finanszírozás lezárását követően. Míg ezek az 
ügynökségek nagyrészt projektfüggőek, a többségük 
regionális szinten elismert, és támogatásban része -
sül határon átnyúló együttműködési programokból, 
nemzeti alapokból, valamint kétoldalú donoralapok -
ból, emellett különböző üzleti szolgáltatások nyúj -
tásából magánbevételt szerez. A programból levon -
ható egyik fontos tanulság a feladatok sorrendjének 
meghatározása, mely szerint pl. a stratégiai/jogi keret 
elfogadása a további támogatásnyújtás előfeltétele.
A Bizottság válaszai 44
66
Szerbia jelenleg átfogó közpénz -gazdálkodási 
reformprogramot dolgoz ki, mely a közpénz -gazdál -
kodási alrendszerek átfogó vizsgálatára épül. Ezért 
értékelést fognak végezni a közkiadások és pénz -
ügyi elszámoltathatóság tekintetében. Az átfogó 
és megbízható közpénz -gazdálkodási reformprog -
ram Szerbia Európai Unióval folytatott csatlakozási 
tárgyalásainak egyik kulcskövetelményét jelenti, és 
ezzel egyidejűleg a hosszú távú reformok tervezé -
sének és végrehajtásának egyik kulcseleme is.
A közkiadások és pénzügyi elszámoltathatóság 
értékelése átfogó képet nyújt a szerb kormánynak 
a közpénzgazdálkodás teljesítményéről, ami alapján 
értékelhető a kulcsfontosságú területek jelenlegi 
helyzete, és azonosíthatók azok a korlátok és kocká -
zatok, amelyek veszélyeztethetik az új közpénz -gaz-
dálkodási stratégiával való előrelépést. Ez kiterjed 
majd a szerb hatóságokon belüli IPA -struktúrák 
értékelésére is.
67
A Bizottság egyetért azzal, hogy további erőfeszíté -
sekre van szükség az EU pénzügyi érdekeinek védel -
méhez. A belső ellenőrzési részleget fokozatosan 
építették ki úgy, hogy megfeleljen a decentralizált 
irányítási alapnak. Idővel nőtt a belső ellenőrök és 
az elvégzett ellenőrzések száma. Azonban számos 
költségvetési hatóság és kedvezményezett számára 
továbbra is feladat egy, a költségvetési rendszerről 
szóló törvény követelményeinek megfelelő, ered -
ményes és működő belső ellenőrzési rendszer létre -
hozása. A belső ellenőrzés középpontjában a jog -
szabályoknak való megfelelés utólagos ellenőrzése 
és a potenciális szabálytalanságok feltárása áll, 
amit megerősítettek a belső ellenőrök, a központi 
költségvetési ellenőrök és az Állami Számvevőszék 
által elvégzett ellenőrzések. A vezetői elszámoltat -
hatóság elvének megfelelően azonban a súlypon -
tot fokozatosan arra kell helyezni, hogy a vezetők 
legyenek elszámoltathatóak a megfelelő  – belső 
ellenőrzési részleg által támogatott  – FMC -struk -
túrák felállítása és végrehajtása tekintetében, 
amit belső ellenőrzési részlegnek kell támogat -
nia, hogy mindenekelőtt meg lehessen előzni 
a szabálytalanságokat.Ezzel a kérdéssel a tárgyalások keretében a 32. 
fejezetben foglalkoznak majd, emiatt e tekintetben 
haladás várható, melyet szorosan nyomon követnek 
a fejezet lezárása előtt.
12. háttérmagyarázat  – Válasz 
a második bekezdésre
A Bizottság elismeri, hogy a tagjelölt országokban 
horizontális kihívást jelent a képzett személyzet 
megtartása a kulcsfontosságú igazgatási struktú -
rákban. A tárgyalások során ezt a kérdést szorosan 
nyomon fogják követni, mivel egy fejezet csak akkor 
zárható le, ha a jogszabályokat teljes mértékben 
harmonizálták az uniós jogszabályokkal, és az igaz -
gatási kapacitást elegendőnek ítélték meg az uniós 
szakpolitikák végrehajtásához.
48
Már hoztak lépéseket a fenntarthatóság területén 
mutatkozó hiányosságok enyhítésére. A 2014. évi 
eredményorientált monitoring (EOM) ütemterv szá -
mos utólagos EOM -gyakorlatot tartalmaz, melyek 
célja annak ellenőrzése, hogy az IPA -projektek ered -
ményei közép- és hosszú távon fenntarthatók -e.
59
A Szerbiával 2014 januárjában hivatalosan meg -
nyitott csatlakozási tárgyalások első körben a jog -
államiság fejezeteire összpontosítottak (23. feje -
zet – Igazságszolgáltatás és alapvető jogok és 24. 
fejezet – Szabadság, biztonság és jogérvényesülés) 
annak hangsúlyozásával, hogy biztosítani kell a szi -
lárd és kiszámítható jogállamiságot, mely elősegíti 
a kormányzati környezet teljes körű javítását. Ebbe 
különösen és kiemelt helyen beletartozik a korrup -
ció elleni hatékony és elrettentő küzdelem vala -
mennyi szintre és ágazatra kiterjedően, beleértve 
a projektszintet is.
61
A horizontális kérdéseket valamennyi programozási 
időszakban az általánosabb, jogállamisággal kap -
csolatos kérdések tartalmazták. Még ha a korábbi 
években nem is említették kifejezetten, a Bizottság 
ezeket a kérdéseket horizontálisan kezeli, és elis -
meri, hogy e tekintetben a kifejezett hivatkozások 
növelhetik az átláthatóságot.
A Bizottság válaszai 45
74 b)
A Bizottság elismeri, hogy a korábbi projektek 
végrehajtása során elszigetelten problémák merül -
tek fel, ezeket az ajánlatkérő hatóság kezelésbe 
vette, hogy biztosítsa a szerződéses végrehajtást és 
a körültekintő pénzügyi magatartást a szerződések 
kezelésében. A felhívások néhány esetben sikerte -
lenek voltak az összetett és technikailag kihívást 
jelentő pályázati eljárások miatt, ezeket az újból 
kiírt pályázatokban felszámolták.
74 c)
A Bizottság elismeri, hogy az összes tagjelölt 
országban horizontális kihívást jelent a képzett 
személyzet foglalkoztatása és megtartása a kulcs -
fontosságú igazgatási struktúrákban. A tárgyalások 
során ezt a kérdést nyomon fogják követni, mivel 
egy fejezet csak akkor zárható le, ha a jogszabályo -
kat teljes mértékben harmonizálták az uniós jogsza -
bályokkal, és az igazgatási kapacitást elegendőnek 
ítélték meg az uniós szakpolitikák végrehajtásához.
76
Szerbia jelenleg átfogó közpénz -gazdálkodási 
reformprogramot dolgoz ki, mely a közpénz -gazdál -
kodási alrendszerek átfogó vizsgálatára épül. Ezért 
értékelést fognak végezni a közkiadások és pénz -
ügyi elszámoltathatóság tekintetében. Az átfogó 
és megbízható közpénz -gazdálkodási reformprog -
ram Szerbia Európai Unióval folytatott csatlakozási 
tárgyalásainak egyik kulcskövetelményét jelenti, és 
ezzel egyidejűleg a hosszú távú reformok tervezé -
sének és végrehajtásának egyik kulcseleme is.
78
A horizontális kérdéseket valamennyi programozási 
időszakban az általánosabb, jogállamisággal kap -
csolatos kérdések tartalmazták. Még ha a korábbi 
években nem is említették kifejezetten, a Bizottság 
ezeket a kérdéseket horizontálisan kezeli, és elis -
meri, hogy e tekintetben a kifejezett hivatkozások 
növelhetik az átláthatóságot.70
A Bizottság intézkedéseket vezetett be a nagy -
mértékű fluktuáció kockázatának enyhítésére. Az 
alkalmazottak aktívan részt vesznek a képviselet 
által a jelenlegi központosított struktúrában elvég -
zett feladatokban, hogy gyakorlati tapasztalatokat 
gyűjthessenek valódi esetekben, mielőtt a tranzak -
ciókat ők maguk végeznék a decentralizált struktúra 
kiépítése után. E feladatok közé tartozik az értékelő 
bizottságok felügyelete, a helyszíni ellenőrzéseken 
való részvétel és a projektellenőrző látogatások.
71
A visszaélést bejelentő személyek védelmének 
megerősítését már fontos elemként azonosítot -
ták a 23. fejezetről szóló átvilágítási jelentésben. 
A visszaélést bejelentő személyek védelmét szol -
gáló működőképes rendszernek kiemelt helyen kell 
szerepelnie Szerbia cselekvési tervében, melyet 
jelenleg e fejezet tárgyalási nyitókritériumának 
megválaszolására dolgoz ki. Elkészült a visszaélést 
bejelentő személyek védelméről szóló törvényter -
vezet, és az hamarosan elfogadásra kerül.
Következtetések és ajánlások
74 a)
A Bizottság elismer néhány hiányosságot a projekt -
tervezéssel kapcsolatban, különösen a korai 
IPA-projektek tekintetében. A Bizottság ezért 
e tekintetben javította az ágazati adatlapjait. 
Az IPA -ból finanszírozott ágazati értékelések az 
IPA I (2007–2012) végrehajtásából levont tanulsá -
gokra épültek. A munkacsoportok foglalkoztak 
ezen értékelések ajánlásaival, és folyamatban van 
azok beépítése az IPA II programozásba. Ennek 
eredményeként az ágazati értékelésekben szereplő 
néhány specifikus ajánlás már érvényesült az új 
IPA II jogszabályban (231/2014/EU rendelet), a közös 
végrehajtási rendeletben (236/2014/EU rende -
let) és az egyes kedvezményezettekkel kötendő 
keretmegállapodás -tervezetekben.
A Bizottság válaszai 46
ágazati, mind a támogatási forma tekintetében. 
A Bizottság továbbá tanulmányozni kívánja – az 
IPA II jogi kerete jelentéstételre vonatkozó követel -
ményeit teljesítő monitoring és jelentéstételi keret 
létrehozásával összefüggésben  –, hogy létrehozha -
tó-e a pályázati eljárásra is kiterjedő, eredményes 
és költséghatékony jelentéstételi eszköz, amely 
lehetőleg a már meglévő eszközökre épül. Továbbá, 
a Bővítési Főigazgatóság értékeléssel kapcsolatos, 
nemrég aktualizált szakpolitikai irányvonalainak 
megfelelően, tervezik a jelenlegi monitoringgyakor -
latok és -eszközök felülvizsgálatát, valamint az érté -
kelési és a monitoringfeladatok közötti szinergiák 
erősítését, ami hozzájárul a korábbi megállapítások 
és ajánlások folyamatos nyomon követéséhez.
80 c)
A Bizottság elfogadja ezt az ajánlást, és figyelembe 
fogja venni az IPA II cselekvési dokumentumaiban 
szereplő beavatkozások logikai keretének javítása 
révén, különösen a tevékenységek eredmény- és 
kimenetmutatói tekintetében, valamint a cselekvési 
dokumentumok mellékleteiben található (vagy 
dokumentumokhoz csatolt) igényfelmérésekhez 
kapcsolódó dokumentáció javítása révén.
80 d)
A Bizottság elfogadja ezt az ajánlást. Valójában ezt 
már nagymértékben figyelembe vették, mivel az 
IPA 2012 programozási feltételeket célirányosan 
alkalmazzák, azokat mérhető mutatókkal világosan 
meghatározzák az ágazati/projektadatlapokban, és 
a végrehajtás során betartatják. A programozásban 
elhalasztottak számos olyan projektet, amelyeknél 
nem teljesültek a döntő előfeltételek. A Bizottság 
szigorúbban kíván eljárni a feltételek betartatásá -
ban, és tudatta a szerb kormánnyal, hogy csak a tel -
jes mértékben érett projektek kerülhetnek szóba 
programozásra. Ez a megközelítés az infrastruktúrát 
illetően tovább támogatható a tervezett projektek 
állományának létrehozásával, amely egyenként 
értékeli az összes projekt érettségi szintjét (a felté -
telek teljesítését).80 a)
A Bizottság elfogadja az ajánlást. A rangsorolási és 
kiválasztási folyamat már javult az IPA I alatt. Az IPA 
II projekteket illetően további haladás várható az 
újonnan kidolgozott módszertannal és az ágazati 
megközelítés felé való elmozdulással, ami szoro -
sabban összekapcsolja a szakpolitikai prioritásokat 
a támogatás programozásával. A programozás 
kulcsfontosságú szakpolitikai prioritásait az ország -
stratégiai dokumentum tartalmazza, a hiányosságo -
kat évente a Bizottság stratégiai dokumentumában 
és a haladásjelentésekben értékelik. A csatlakozási 
tárgyalások megkezdését követően minden egyes 
ágazatban a programozásnak közvetlenül kapcso -
lódnia kell a vonatkozó fejezetekben azonosított 
prioritásokhoz, először az átvilágítási jelentések -
ben, majd adott esetben a tárgyalási nyitó- vagy 
zárókritériumokban. A beruházások vonatkozá -
sában egyértelmű javulást jelent a közlekedés, az 
energiaügy, a környezet és az üzleti infrastruktúra 
területén a stratégiai projekteket tartalmazó terve -
zett nemzeti projektek állományának létrehozása, 
melyet a kormány fogad el, és az infrastruktúra -pro-
jektekhez nyújtott IPA -támogatás egységes alapjául 
fog szolgálni.
80 b)
A Bizottság elfogadja az ajánlást. A tematikus 
ágazati értékelésekkel összefüggésben a projekt -
végrehajtásból levont, országokat vagy ágazatokat 
átfogó tanulságokat már most megosztják. Külö -
nösen az IPA -ból támogatott ágazati értékelések 
támaszkodnak az IPA I végrehajtásának (2007–2012) 
tanulságaira. Ennek eredményeként az ágazati 
értékelésekben szereplő néhány specifikus ajánlás 
már szerepelt az új IPA II jogszabályban (231/2014/
EU rendelet), a közös végrehajtási rendeletben 
(236/2014/EU rendelet) és az egyes kedvezménye -
zettekkel kötendő keretmegállapodás -tervezetek -
ben. Ezeket adott esetben az IPA II programozás 
is tartalmazza. A belső monitoring és jelentéstétel 
céljából egy külön táblázat tartalmazza a korábbi 
értékelések főbb megállapításainak és ajánlásainak 
végrehajtására hozott intézkedések alakulását mind 
A Bizottság válaszai 47
81 b)
A Bizottság elfogadja ezt az ajánlást, és üdvözli 
a civil társadalmi szervezetek további bevonását 
a szakpolitikai és programozási folyamatokba. 
A Bizottság azon a véleményen van, hogy ezeket az 
intézkedéseket nagyrészt már bevezették. A Bizott -
ság már nyújtott IPA -támogatást a civil társadalom -
mal való együttműködésért felelős hivatal létreho -
zásához. A hivatalt 2010-ben hozták létre. 2010-ben 
a nemzeti hatóságok létrehoztak egy SECO (sector 
civil society organisations – civil társadalmi szerve -
zetek ágazat) elnevezésű mechanizmust is, melynek 
keretében a civil társadalom részt vehet az IPA -tá-
mogatások tervezésében, programozásában és 
monitoringjában. A SECO -mechanizmust ágazati 
alapon szervezik. Minden egyes ágazatban repre -
zentatív civil társadalmi szervezeteket regisztráltak. 
A SECO -mechanizmus kialakításához és a mechaniz -
mus tágabb szakpolitikai döntéshozatalt befolyá -
soló képességének megerősítéséhez IPA -támoga -
tást nyújtottak technikai segítségnyújtás keretében. 
Bár rendszeresen konzultálnak a civil társadalmi 
szervezetekkel az IPA programozásáról, a civil tár -
sadalmi szervezetek a múltban csak korlátozottan 
vették igénybe ezt a mechanizmust.
81 c)
A Bizottság elfogadja ezt az ajánlást, és arra vonat -
kozó iránymutatást fog kiadni, hogy a projekt 
kialakítása során értékelni kell az ágazatspecifikus 
korrupcióellenes és más, a jó kormányzást szolgáló 
intézkedések iránti igényt.
81 d)
A Bizottság elfogadja ezt az ajánlást, és biztosí -
tani fogja, hogy az akkreditációról és az irányítási 
hatáskörök átruházásáról szóló 2014. márciusi hatá -
rozattal összefüggésben elvégzett ellenőrzéseket 
figyelembe vegyék a közpénz -gazdálkodási reform 
folyamatában.80 e)
A Bizottság elfogadja ezt az ajánlást. A tervek sze -
rint az egész projektre vonatkozó javított ellenőr -
zési nyomvonal szerepelni fog a közvetve megbí -
zott, engedélyezésre jogosult tisztviselő 2014-es 
jelentésében, vagyis a 2014-es megbízhatósági 
stratégiában szereplő szerződésekre és 2014-től 
az ellenőrzési tervre vonatkozóan. Az ellenőrzések 
és a helyszíni monitoring eredményei, megálla -
pításai és ajánlásai az összefoglaló jelentésekben 
szerepelnek, melyek az egész projektre/ágazatra 
vonatkozó adatokat tartalmazzák. A jelentéseket oly 
módon javítják, hogy elősegítsék az adott ajánlások 
teljesítését.
80 f)
A Bizottság elfogadja az ajánlást, és olyan rendszer 
létrehozását tervezi, amellyel belefoglalhatja az 
ilyen ellenőrzések mintáit az éves ellenőrzési és 
helyszíni ellenőrzési terveibe.
81 a)
A Bizottság elfogadja az ajánlást. A Bizottság 
jelenleg segítséget nyújt a közkiadások és pénzügyi 
elszámoltathatóság értékeléséhez, hogy a szerb 
kormány átfogó képet kaphasson a közpénzgazdál -
kodás teljesítményéről. Az ilyen értékelésben meg -
vizsgálják a kulcsterületeken kialakult helyzetet, és 
azonosítják azokat a területeket, ahol korlátozások 
és kockázatok vannak, ami elősegíti az előrelépést 
az új közpénz -gazdálkodási stratégiával. Ez kiter -
jed majd a szerb hatóságokon belüli IPA -struktú -
rák értékelésére is. Szerbia jelenleg átfogó köz -
pénz -gazdálkodási reformprogramot dolgoz ki, 
mely a közpénz -gazdálkodási alrendszerek átfogó 
vizsgálatára épül. A haladást szorosan nyomon fog -
ják követni a pénzügyi ellenőrzésről szóló 32. feje -
zet keretében folytatott tárgyalásokon.

HOGYAN JUTHAT HOZZÁ AZ EURÓPAI UNIÓ KIADVÁNYAIHOZ?
Ingyenes kiadványok:
•  egy példány: az EU Bookshopból ( http://bookshop.europa.eu),
•  több példány, valamint plakátok, térképek rendelése:  
az Európai Unió képviseletein keresztül ( http://ec.europa.eu/represent_hu.htm),  
nem uniós országokban a küldöttségektől ( http://eeas.europa.eu/delegations/index_hu.htm),  
a Europe Direct szolgáltatáson keresztül ( http://europa.eu/europedirect/index_hu.htm) vagy  
a 00 800 6 7 8 9 10 11 telefonszám tárcsázásával (ingyenesen hívható az EU egész területéről) (*).
(*)  A legtöbb hívás és a megadott információk ingyenesek (noha egyes mobiltelefon-szolgáltatókon keresztül, telefonfülkékből és hotelekből 
a számot csak díjfizetés ellenében lehet hívni).
Megvásárolható kiadványok:• az EU Bookshopból ( http://bookshop.europa.eu).
Előfizetéses kiadványok:•  az Európai Unió Kiadóhivatalának forgalmazó partnereitől 
(http://publications.europa.eu/others/agents/index_hu.htm).
QJ-AB-14-019-HU-N  ISSN 1977-5733
Jelentésében a  Számvevőszék azt vizsgálta, 
hogy a 2007–2013-as időszakban nyújtott közel 
1,2 milliárd eurós uniós támogatás 
eredményesen készítette -e fel Szerbiát az uniós 
csatlakozásra. Az ellenőrzött projektek outputjai 
általában a  tervezettnek megfelelően alakultak, 
tervezésük, végrehajtásuk és fenntarthatóságuk 
tekintetében azonban a  Számvevőszék 
hiányosságokat állapított meg. A Számvevőszék 
összességében megállapította: a Bizottság 
a Szerbiának nyújtott támogatás tervezése 
során – helyesen – fokozott hangsúlyt helyez 
a kormányzási kérdésekre, és az uniós támogatás 
eredményes segítséget nyújt Szerbiának 
a strukturális reformok végrehajtásához és 
a közpénzgazdálkodás javításához.
EURÓPAI
SZÁMVEVŐSZÉK