SZAKKIFEJEZÉSEK MAGYARÁZATA

123. intézkedés : a mezőgazdasági és erdészeti termékek értékének növelését célzó intézkedés.

CMEF : közös monitoring- és értékelési keretszabályozás.

EMVA : Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap.

Holtteher : olyan helyzet, amikor a támogatott projekt a támogatás nélkül is részben vagy egészében megvalósult volna.

Intézkedés : egy szakpolitika gyakorlatba ültetését szolgáló támogatási rendszer. Az intézkedés határozza meg, hogy a projektek adott tengelyen belül milyen szabályok mellett finanszírozhatók.

KAP : közös agrárpolitika; azoknak a jogszabályoknak és gyakorlatoknak az összessége, amelyeket az Európai Unió a közös, egységesített agrárpolitika biztosítása érdekében alkalmaz.

Kiszorító hatás : a közpénzből támogatott tevékenység más tevékenységek csökkenése általi ellentételezésének mértéke.

Közösségi stratégiai iránymutatások : a Tanács e stratégiai iránymutatások útján határozza meg az Európai Unió (EU) prioritásait az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA) keretében. A Tanács elképzelése, hogy – különösen a kohéziós és a környezetpolitika területén – biztosítja a vidékfejlesztés és más uniós szakpolitikák összhangját, emellett figyelemmel kíséri az új közös agrárpolitika (KAP) és a felmerülő szerkezetátalakítás végrehajtását.

Programozási időszak : az uniós szakpolitikák, például a vidékfejlesztési politika megtervezésének és végrehajtásának többéves keretrendszere; a jelenlegi időszak 2007-től 2013-ig tart.

Tengelyek : a 2007–2013 közötti programozási időszakban a vidékfejlesztés négy tematikus tengely mentén valósul meg, ebből három tengely mindegyike egy-egy koherens vidékfejlesztési intézkedéscsoportot képvisel, egy pedig a LEADER-megközelítésnek szentelt horizontális tengely (LEADER-tengely).

Többéves szállítási szerződés : A mezőgazdasági termelő és a feldolgozó vagy forgalmazó közötti üzleti feltételeket többéves időszakra meghatározó szerződéstípus.

Vidékfejlesztési program : az uniós vidékfejlesztési politika megtervezését és gyakorlatba ültetését szolgáló, a tagállam által elkészített és a Bizottság által jóváhagyott dokumentum. Vidékfejlesztési program készülhet regionális vagy nemzeti szinten.

ÖSSZEFOGLALÁS

I. Az Európai Unió vidékfejlesztési politikája keretében "a mezőgazdasági és erdészeti termékek értéknövelése" elnevezésű, a mezőgazdaság és az erdészet versenyképességének javítását célzó intézkedés révén támogatás nyújtható a mezőgazdasági termékeket feldolgozó és forgalmazó vállalkozásoknak. A jelenlegi (2007–2013 közötti) programozási időszakban az intézkedés uniós költségvetése mintegy 5,6 milliárd EUR. A finanszírozást a nemzeti költségvetésekből egészítik ki, amellyel együtt a közfinanszírozás összege eléri a 9 milliárd eurót.

II. A Számvevőszék ellenőrzése során azt vizsgálta, hogy az uniós támogatás eredményesen és hatékonyan hozzájárult-e a mezőgazdasági termékek értékének növeléséhez. A Számvevőszék elsősorban azt vizsgálta, hogy úgy alakították-e ki és hajtják-e végre az intézkedést, hogy az egyértelműen azonosított szükségletekre irányuló projekteket finanszírozzon hatékonyan, valamint azt, hogy lehetővé teszi-e az intézkedés nyomon követése és értékelése az eredmények felmutatását.

III. Amint várható volt, a projektek jellemzően javították az érintett vállalkozások pénzügyi teljesítményét, és a vizsgált projektek egy része teremthet bizonyos mértékű hozzáadott értéket is. Ez azonban nem tulajdonítható az intézkedés kialakításának vagy a tagállamok által alkalmazott kiválasztási eljárásoknak. Arra nézve sem állt rendelkezésre bizonyíték, hogy a vállalatoknak szükségük volt-e támogatásra, sem arra, hogy a támogatás útján milyen konkrét szakpolitikai célkitűzéseket kívántak elérni. A Számvevőszék következtetése szerint a támogatás nem minden esetben irányult olyan projektekre, amelyek eredményesen és hatékonyan növelik a mezőgazdasági termékek értékét.

IV. A tagállamoknak olyan vidékfejlesztési programokat kell kidolgozniuk, amelyek nemzeti vagy regionális célkitűzések révén a tagállami szükségletekhez szabják a támogatást, és úgy állapítják meg az intézkedés hatókörét, hogy a rendelkezésre álló finanszírozás felhasználása hatékony legyen. A Számvevőszék megállapítása szerint azonban csak általános célkitűzéseket határoztak meg, amelyekből nem derült ki, hogy a támogatás a tagállam szándéka szerint hogyan növeli a mezőgazdasági termékek értékét, illetve hogyan javítja a mezőgazdaság versenyképességét. A Bizottság a kellő konkrétság hiánya dacára jóváhagyta a programokat.

V. A tagállamoknak előbb támogathatósági kritériumokkal kell korlátozniuk a támogatható beruházások és kedvezményezettek körét, majd kiválasztási kritériumok révén kell megállapítaniuk, hogy melyek a támogatható projektek közül a legeredményesebbek és leghatékonyabbak. Az ellenőrzés megállapítása szerint a meghatározott támogathatósági kritériumok alapján szinte minden élelmiszer-feldolgozó vállalkozás támogatható volt. A kiválasztási rendszerek alacsony színvonalúak voltak vagy nem is léteztek, és noha elegendő erőforrás állt rendelkezésre – ami a programozási időszakok kezdetén gyakran előfordul –, e rendszereket egyáltalán nem alkalmazták.

VI. A Számvevőszék megállapította, hogy a tagállamok a finanszírozást nem olyan projektekhez irányítják, amelyek esetében kimutathatóan szükség van közpénzből nyújtott támogatásra. E nélkül pedig fennáll annak a veszélye, hogy az intézkedés puszta pénzosztássá, az élelmiszer-feldolgozó ágazatban beruházást eszközlő vállalkozásoknak nyújtott általános támogatássá sorvad, ami felveti a versenytorzulásnak és a szűkös közpénzek elpazarolásának kockázatát.

VII. A mezőgazdaság versenyképességének javítására előirányzott uniós költségvetés közel egyötödét élelmiszer-feldolgozó vállalatoknak fizetik ki, de ez csak közvetetten gyakorolhat hatást a mezőgazdaság versenyképességére, és nem vezethető le egyértelműen a beavatkozás hatásmechanizmusa. A nyomon követési és értékelési rendszerek mégsem gyűjtenek információt a hozzáadott értékről, sem a mezőgazdaság versenyképességére gyakorolt hatásról. Következésképpen a jelenlegi rendszerek valószínűleg nem lesznek képesek biztosítani az ahhoz szükséges információkat, hogy ki lehessen mutatni az intézkedésre előirányzott finanszírozás sikerét vagy sikertelenségét, illetve nem biztosítanak elégséges alapot ahhoz, hogy a 2014–2020 közötti időszak vidékfejlesztési intézkedéseinek programozása során értékelni lehessen az intézkedés eredményességét.

VIII. A Számvevőszék ezért a következőket ajánlja:

a) A tagállamok programjai határozzák meg egyértelműen a finanszírozási szükségleteket, és fogalmazzanak meg tényleges és mérhető célkitűzéseket; a Bizottságnak csak az e feltételeknek megfelelő programokat szabad jóváhagynia.

b) Határozzanak meg olyan kiválasztási kritériumokat, amelyek révén azonosíthatóak a legeredményesebb projektek. Az uniós források hatékony felhasználását biztosítandó, ezeket a kritériumokat alkalmazzák szigorúan, még akkor is, ha egyébként elegendő költségvetés áll rendelkezésre az összes támogatható projekt finanszírozására.

c) A Bizottság és a tagállamok mozdítsák elő a holtteher és a kiszorítás kockázatának enyhítése tekintetében bevált gyakorlatok alkalmazását.

d) A finanszírozott projektekre alkalmazandó monitoring- és értékelési keretszabályozást a következő programozási időszakra tökéletesítsék oly módon, hogy az elköltött források eredményessége megfelelően mérhető legyen.

BEVEZETÉS

1. A közös agrárpolitika (KAP) 2. pillére keretében nyújtott vidékfejlesztési támogatás részeként rendelkeztek egy, a mezőgazdasági és erdészeti termékek értékének növelését célzó különös intézkedésről is (a továbbiakban: "123. intézkedés"). A 123. intézkedés hozzájárul a mezőgazdaság és az erdészet versenyképességének javítása 1. tengely szerinti, az 1698/2005/EK rendelettel (lásd: 1. háttérmagyarázat) [1] bevezetett célkitűzéséhez.

2. A 123. intézkedés közfinanszírozást biztosít a 750 alkalmazottnál kevesebbet foglalkoztató vagy 200 millió eurónál kevesebb árbevétellel rendelkező, mezőgazdasági és erdészeti termékeket feldolgozó és forgalmazó vállalkozásoknak. Támogatás olyan beruházásokhoz nyújtható, amelyek növelik e termékek értékét. Ez végső soron kedvez a mezőgazdaság versenyképességének, például azáltal, hogy új piaci lehetőségeket nyit meg a mezőgazdasági termékek előtt [2]. Másodlagos haszon lehet továbbá a munkahelyteremtés a vidéki térségekben, valamint környezetvédelmi fejlesztések.

3. Tekintettel az uniós szinten, a vonatkozó rendeletekben előírt követelményekre, a tagállamok nemzeti vagy regionális szintű vidékfejlesztési programokat dolgoznak ki, amelyekben stratégiát határoznak meg és intézkedéseket javasolnak a feltárt szükségletek kezelésére. A vidékfejlesztési programok csak a Bizottság általi jóváhagyásukat követően lépnek hatályba. Ekkor az uniós és nemzeti forrásokat támogathatósági és kiválasztási kritériumok alkalmazásával kell a 123. intézkedés útján a beruházási projektekhez irányítani. A következő ábra bemutatja a 123. intézkedés keretében nyújtott támogatással megvalósuló beruházási projektek finanszírozásához vezető döntéshozatali folyamat különböző lépéseit.

1. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

RÉSZLETEK AZ 1698/2005/EK RENDELETBŐL

1. Tengely

A mezőgazdasági és erdészeti ágazat versenyképességének javítása

20. cikk

Intézkedések

A mezőgazdasági és erdészeti ágazat versenyképességére irányuló támogatás az alábbiakra vonatkozik:… (b) fizikai erőforrások szerkezetátalakítását és fejlesztését, valamint az innováció elősegítését célzó intézkedések:…(iii) mezőgazdasági és erdészeti termékek értéknövelése.

4. Az uniós támogatás mellé a nemzeti költségvetésből társfinanszírozást kell biztosítani. Az intézkedéshez kapcsolódó teljes közkiadás 9 milliárd EUR körül alakul majd. Az intézkedés elsősorban a kedvezményezettek beruházási költségeihez nyújt támogatást. A támogatási arányt – bizonyos korlátok között – a tagállamok határozhatják meg. A támogatások többsége esetében a finanszírozás a vállalkozás teljes támogatható beruházási költségének 20–50%-át fedezi.

5. A 2007–2013 közötti időszakban a 123. intézkedés uniós költségvetése összesen 5,6 milliárd EUR. Ez a tervezett uniós vidékfejlesztési kiadások 5,9%-át, illetve a mezőgazdaság és az erdészet versenyképességének javítására (1. tengely) előirányzott teljes összeg 18%-át teszi ki [3]. Az I. mellékletben található ábra tagállamonkénti bontásban mutatja be a programozás szerinti uniós finanszírozást és a pénzügyi végrehajtás 2011. év végi állapotát. Addig az időpontig az időszakra tervezett kiadások 35%-át költötték el.

ÁBRA

+++++ TIFF +++++

6. Mivel az intézkedés jóváhagyott kiadásainak csak mintegy 5%-a kapcsolódik erdészeti projektekhez, a jelen ellenőrzés a mezőgazdasági termékek értéknöveléséhez nyújtott támogatásokra összpontosít. A finanszírozott beruházásokat jellemzően induló vagy meglévő vállalkozások hajtják végre berendezések és gépek beszerzése vagy fejlesztése, illetve a mezőgazdasági termékek feldolgozását és forgalmazását szolgáló új létesítmények építése céljából (lásd: 2. háttérmagyarázat).

2. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

PÉLDÁK A 123. INTÉZKEDÉSBŐL FINANSZÍROZOTT BERUHÁZÁSTÍPUSOKRA

A finanszírozott beruházások között volt olívaolaj-sajtoló berendezés…

+++++ TIFF +++++

…sonkaszárító berendezés…

+++++ TIFF +++++

…és a tejfeldolgozás korszerűsítését célzó rendszerek.

+++++ TIFF +++++

AZ ELLENŐRZÉS HATÓKÖRE ÉS MÓDSZERE

7. A Számvevőszék azt kívánta értékelni, hogy az intézkedést úgy alakították-e ki, hogy megfelelő legyen az ár-érték arány, és hogy a finanszírozott projektek elérték-e az intézkedés célkitűzéseit. A Számvevőszék ezenfelül vizsgálta azt is, hogy az intézkedés eredményeit összességében megfelelően nyomon követték és értékelték-e, hogy a tagállamok és a Bizottság azonosíthassák és kezelhessék a felmerülő problémákat, és objektív információkat nyerhessenek az intézkedés által elért eredményekről.

8. Az általános ellenőrzési kérdés a következő volt:

Eredményesnek és hatékonynak bizonyult-e az élelmiszer-feldolgozó iparnak nyújtott uniós támogatás a mezőgazdasági termékek értékének növelése tekintetében?

A fő alkérdések a következők voltak:

- Úgy alakították-e ki az intézkedést, hogy az egyértelműen azonosított szükségletekre irányuló projekteket finanszírozzon hatékonyan?

- A tagállamok az intézkedés során megfelelő mértékben tekintettel voltak-e az ár-érték arányra?

- A Bizottság és a tagállamok megfelelően nyomon követték és értékelték-e az intézkedés eredményeit?

9. Az ellenőrzés keretében a projektek akkor minősültek eredményesnek, ha fenntarthatónak bizonyultak, és ha hozzájárultak valamely, az intézkedéshez kapcsolódó sajátos vidékfejlesztési program célkitűzéseihez, és egyben a mezőgazdasági termékek értéknöveléséhez. A finanszírozás akkor minősült hatékonynak, ha korlátozott volt a holtteher, és csak indokolt esetben történt kiszorítás [4].

10. A számvevőszéki ellenőrzés hat nemzeti és regionális vidékfejlesztési programra – Spanyolország (Kasztília és León), Franciaország, Olaszország (Lazio), Litvánia, Lengyelország és Románia – terjedt ki, amelyeket elsősorban méretük miatt választottak ki. Franciaországban a nemzeti vidékfejlesztési programot regionális szinten hajtják végre: az ellenőrzés a Rhône-Alpes régiót vizsgálta.

11. Az ellenőrzés során áttekintették a vidékfejlesztési programokat, megvizsgálták a tagállamok irányítási rendszereit, és helyszíni ellenőrzést hajtottak végre a nevezett tagállamok 24 lezárult élelmiszer-feldolgozási projektje kapcsán, amelyből négyet a tagállamok követendő példaként emeltek ki. A fennmaradó projekteket a Számvevőszék úgy válogatta össze, hogy azok tükrözzék az adott tagállamra jellemző projektspektrumot. Az ellenőrzött projektek jegyzékét a II. melléklet tartalmazza. A Számvevőszék áttekintette 23 vidékfejlesztési program félidős értékelő jelentését is (ezek jegyzéke a III. mellékletben található).

ÉSZREVÉTELEK

ELSŐ RÉSZ

ÚGY ALAKÍTOTTÁK-E KI AZ INTÉZKEDÉST, HOGY AZ EGYÉRTELMŰEN AZONOSÍTOTT SZÜKSÉGLETEKRE IRÁNYULÓ PROJEKTEKET FINANSZÍROZZON HATÉKONYAN?

12. A hatékony és eredményes pénzgazdálkodás szempontjából kulcsfontosságú az intézkedés helyes kialakítása. Az intézkedés keretében köztámogatás nyújtható az élelmiszer-feldolgozó és -forgalmazási ágazatban tevékenykedő magánvállalkozások beruházásaihoz. Ezeknek a vállalkozásoknak megvannak a maguk motivációi és célkitűzései, amelyek adott esetben megegyezhetnek a mezőgazdaság versenyképességének javításával kapcsolatos uniós szakpolitikai célkitűzéssel (lásd: 15. bekezdés) – mindazonáltal ez nincs automatikusan így. Az ágazatban világszinten kiemelkedő a piaci verseny és az innováció szintje [5]. Az ilyen vállalatoknak nyújtott finanszírozást ezért egyértelműen azonosított szükségletnek kell indokolnia. Meg kell állapítani, hogy szükség van-e állami/uniós beavatkozásra, és le kell vezetni, hogy az hogyan javítja a mezőgazdaság versenyképességét.

13. Az eredményes projektválogatásnak és az elszámoltathatóságnak tehát előfeltétele, hogy a vidékfejlesztési program a tagállam vagy régió sajátos szükségleteit tükröző, egyértelmű és konkrét célkitűzéseket tartalmazzon, hogy nyilvánvaló legyen, melyek az elérendő – illetve később az elért – célok [6]. Ha nem határoztak meg az állami/uniós beavatkozást indokló sajátos szükségleteket, illetve ha a vidékfejlesztési program célkitűzései túl általánosak, az olyan projektek kiválasztásához vezethet, amelyek nem vagy csak alig járulnak hozzá a mezőgazdasági termékek értéknöveléséhez, és ezáltal a mezőgazdaság versenyképességének javításához.

14. A Számvevőszék az uniós jogszabályok, a vidékfejlesztési programok és a tagállamok rendszerei, eljárásai és dokumentumai áttekintésével igyekezett bizonyítékokat szerezni arra nézve, hogy a 123. intézkedést nagy valószínűséggel mind uniós, mind tagállami szinten úgy alakították ki, hogy az egyértelműen azonosított szükségletekre irányuló, eredményes projektek hatékony finanszírozását eredményezze.

A JOGSZABÁLYOK ÉRTELMÉBEN A TAGÁLLAMOKNAK KELL BIZTOSÍTANIUK AZ INTÉZKEDÉS EREDMÉNYESSÉGÉT ÉS HATÉKONYSÁGÁT…

15. Az uniós jogszabályok csak a vidékfejlesztési politika tengelyei szintjén határozzák meg a célkitűzéseket: jelen esetben az 1. tengely célkitűzése a mezőgazdaság versenyképességének javítása [7]. A 123. intézkedés ehhez úgy kíván hozzájárulni, hogy az egyes beruházások útján megnöveli a feldolgozott vagy forgalmazott mezőgazdasági termékek értékét. Maga a jogszabály nem pontosítja, milyen jellegű legyen az értéknövelés (tisztán pénzügyi vagy például környezeti vagy minőségi szempontú), és azt sem, hogy ki részesüljön a hozzáadott érték hasznából.

16. Az előző (2000–2006. évi) programozási időszakban is létezett egy hasonló intézkedés [8], amely a következőképpen rendelkezett: "A beruházásnak hozzá kell járulnia a kérdéses alapvető mezőgazdasági termelési ágazat helyzetének javításához. Biztosítania kell az alaptermékek termelői számára a gazdasági haszonból való megfelelő részesedést." Hasonló szabályok léteztek egyes korábbi támogatási rendszerek keretében is [9].

17. A jelenlegi programozási időszakban nincsenek ilyen követelmények. A rendelet [10] azt írja elő, hogy a feldolgozásra és forgalmazásra irányuló beruházások "javítsák a [támogatott] vállalkozás általános teljesítményét": azaz a jogszabály mindössze arról rendelkezik, hogy a beruházásoknak előnyösnek kell lenniük az érintett élelmiszer-feldolgozó és értékesítő vállalatok számára.

18. Az azt előíró korábbi követelményt, hogy a támogatásnak javítania kell a mezőgazdasági termelők helyzetét, és annak pontosítását, hogy az intézkedéseknek milyen módon kell hozzáadott értéket létrehozniuk, azért távolították el, hogy egyszerűbbé tegyék a jogszabály szövegét, és hogy a tagállamok számára lehetővé tegyék, hogy sajátos körülményeiknek és szükségleteiknek legjobban megfelelő módon maguk határozzák meg az intézkedést. Ennélfogva immár a tagállamok feladata annak biztosítása, hogy az intézkedés növelje a termékek értékét és előmozdítsa a mezőgazdaság versenyképességét. A vidékfejlesztési programok jóváhagyása során a Bizottságnak biztosítania kell, hogy mindez így történjen.

…A TAGÁLLAMOK VIDÉKFEJLESZTÉSI PROGRAMJAI AZONBAN NEM INDOKOLJÁK EGYÉRTELMŰEN AZ INTÉZKEDÉS SZÜKSÉGESSÉGÉT

19. Amint feljebb említettük, az uniós jog egyszerűsítésének folyamata és a szubszidiaritás elve révén az uniós jogszabályok immár meglehetősen általánosak és kevéssé előíró jellegűek. A jogszabályok azonban megkövetelik [11], hogy a tagállami vidékfejlesztési programok – mind nemzeti, mind regionális szinten – konkrétabban szabályozzák a feltételeket. A vidékfejlesztési programok a Bizottság jóváhagyásához kötöttek, amely átfogó felelősséget visel az uniós költségvetés hatékony és eredményes elköltéséért.

20. A vidékfejlesztési programoknak konkrétan elemezniük kell a meglévő helyzetet, és az erős és gyenge pontok fényében kell kidolgozniuk stratégiájukat. A vidékfejlesztési programnak bizonyítania kell, hogy a támogatás meghatározott területi igényeket és strukturális hátrányokat tükröző, egyértelműen kijelölt célkitűzésekre irányul. A vidékfejlesztési programoknak ezenfelül meg kell határozniuk a beavatkozás ésszerű magyarázatát, valamint a támogatható beruházás- és kedvezményezett-típusokat. Helyes megvalósítás esetén mindennek az intézkedés eredményes és hatékony programozásához kell vezetnie.

21. Az ellenőrzött vidékfejlesztési programok azonban nem mutattak rá konkrét szükségletekre az élelmiszer-feldolgozó ágazatban megvalósítandó beavatkozások tekintetében, vagyis olyan esetekre, ahol a mezőgazdasági termékek értéknövelését a nem megfelelő feldolgozókapacitás hátráltatta volna. Amennyiben meg is határoztak ilyen szükségleteket, azok igen általános jellegűek voltak. Lengyelországban például a vidékfejlesztési program a következőképpen fogalmaz: "A mezőgazdasági termékek feldolgozásának támogatása kulcsfontosságú, mivel az ágazat a lengyel gazdaság egyik legjelentősebb szegmensét képezi". A vidékfejlesztési programok nem vezették le, miért szükséges a köztámogatás, és hogyan érhető el annak segítségével a kívánt változás. Ennélfogva hiányzott az intézkedés indokolása, a kitűzött célok pedig szükségszerűen általánosak voltak és nem kapcsolódtak egyértelműen sem az azonosított regionális erősségekhez és gyengeségekhez, sem egy olyan egyértelműen meghatározott szükséglethez, amely indokolta volna a beavatkozást. A vidékfejlesztési programok gyakran szó szerint vagy minimális módosításokkal átemelték az uniós célkitűzéseket (a 3. háttérmagyarázat közöl erre néhány példát).

22. A programozás egyik utolsó lépése a támogathatósági kritériumoknak – a beruházástípusoknak, a kedvezményezetti kategóriáknak és a támogatás jellegének – meghatározása, amely biztosítja, hogy a támogatás a kijelölt konkrét célkitűzésekre irányuljon. Ilyen konkrét célkitűzések hiánya ellenére is minden vidékfejlesztési program meghatároz legalább néhány támogathatósági kritériumot. Franciaország esetében a Rhône-Alpes régió programozási dokumentuma kijelenti, hogy – a cukorágazat termékei és a tejhelyettesítő termékek kivételével – az élelmiszer-feldolgozó ágazat egésze támogatható a régió teljes területén. Más tagállamok, elsősorban Spanyolország (Kasztília és León) és Litvánia, ennél részletesebben határozták meg a támogathatósági kritériumokat. Litvánia nem ítélte támogathatónak a legtöbb olyan új építkezést, amelyre korábbi programok keretében már támogatott ágazatokban került sor – például az új vágóhidak és tejfeldolgozó üzemek esetében –, mivel e területeken már elegendő volt a kapacitás. Spanyolországban (Kasztília és León tartományban) a borágazattal összefüggő projektek csak bizonyos esetekben voltak támogathatók: például akkor, ha az érintett borok eredetmegjelöléssel vagy földrajzi jelzéssel rendelkeztek.

23. Ezek a támogathatósági kritériumok valamelyest korlátozták a támogatások hatókörét. Mindamellett szinte minden jelentősebb élelmiszer-ipari ágazat támogatható maradt, ami felveti annak kockázatát, hogy a támogatás nem lesz kellőképpen célzott.

3. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

PÉLDÁK A 123. INTÉZKEDÉS KERETÉBEN MEGHATÁROZOTT CÉLKITŰZÉSEKRE

A Kasztília és León tartomány vidékfejlesztési programjában meghatározott célkitűzés "az elsődleges és erdészeti termékek feldolgozásának és forgalmazásának javítása olyan beruházások révén, amelyek a hatékonyság fokozását, megújuló energiák használatát, új technológiák bevezetését és új piaci lehetőségek kihasználását célozzák". Ezeket a fordulatokat az 1698/2005/EK rendelet (23) preambulumbekezdéséből vették át, minden további pontosítás nélkül.

Franciaország nemzeti vidékfejlesztési programja szerint az intézkedés célja "az agrár-élelmiszeripari ágazat versenyképességének javítása". Ez az általános megfogalmazás lehetővé teszi, hogy a konkrét célkitűzéseket a régiók szintjén határozzák meg. A Számvevőszék által ellenőrzött Rhône-Alpes régió azonban ezt nem tette meg.

A BIZOTTSÁG A HIÁNYOSSÁGOK DACÁRA JÓVÁHAGYTA A VIDÉKFEJLESZTÉSI PROGRAMOKAT

24. A tagállamok vidékfejlesztési programjainak jóváhagyása előtt a Bizottságnak ellenőriznie kell, hogy a vidékfejlesztési program célkitűzései összhangban vannak-e az uniós és nemzeti stratégiákkal, valamint az azonosított szükségletekkel és hiányosságokkal. Mivel azonban az ellenőrzött vidékfejlesztési programok ilyen általánosan fogalmazták meg a célkitűzéseiket, az összhang ellenőrzésének nincs különösebb jelentősége.

25. A Bizottság által a vidékfejlesztési programok értékelése során alkalmazott eljárások semmilyen módon nem vizsgálták, hogy a tagállam vagy régió stratégiai szinten azokra a területekre irányozza-e a 123. intézkedés szerinti támogatást, ahol közbeavatkozásra van szükség. Nem ellenőrzik a beavatkozások indokait sem. A Bizottság nem értékeli, hogy a javasolt intézkedés mennyire lesz eredményes vagy hatékony a mezőgazdasági termékek értéknövelésében és a mezőgazdaság versenyképességének javításában.

26. A Bizottság 21–23. bekezdésekben felsorolt hiányosságok dacára jóváhagyta a vizsgált vidékfejlesztési programokat. Miután a Bizottság jóváhagy egy-egy vidékfejlesztési programot és uniós forrásokat bocsát a tagállam rendelkezésére, visszamenőlegesen nehezebben tudja biztosítani, hogy az intézkedések eredményesek és hatékonyak legyenek [12].

27. Az ellenőrzés kimutatta, hogy az intézkedés kialakítása és programozása nem kezeli megfelelő módon a 12. és 13. bekezdésből következő kockázatokat. Emiatt még fontosabb (és egyben még nehezebb) feladat a tagállamok számára, hogy elkerüljék a kockázatokat, és a támogatandó egyedi projektek kiválasztása során biztosítsák az eredményességet és hatékonyságot. Ezzel a kérdéssel jelentésünk következő része foglalkozik.

28. Egy másik következmény az, hogy nem áll rendelkezésre megfelelő alap a nyomon követéshez és értékeléshez, illetve az elszámoltathatósághoz. Ezt a témát a III. rész tárgyalja.

MÁSODIK RÉSZ

A TAGÁLLAMOK AZ INTÉZKEDÉS SORÁN MEGFELELŐ MÉRTÉKBEN TEKINTETTEL VOLTAK-E AZ ÁR-ÉRTÉK ARÁNYRA?

29. A közpénzek leghatékonyabb felhasználása érdekében a tagállamoknak az intézkedés végrehajtása során:

- biztosítaniuk kell, hogy a kérelmezők még a támogatás odaítélése előtt bizonyítsák a projekt pénzügyi fenntarthatóságát;

- biztosítaniuk kell, hogy a támogatást olyan projekteknek folyósítsák, amelyek a legeredményesebben járulhatnak hozzá a mezőgazdasági termékek értéknöveléséhez;

- mérsékelniük kell a holtteher és a kiszorítás kockázatát.

AZ ELLENŐRZÉSEK CSAK KORLÁTOZOTTAN TÁMASZTJÁK ALÁ A PROJEKTEK PÉNZÜGYI FENNTARTHATÓSÁGÁT

30. A jogszabályok azt már ugyan nem írják elő, hogy a kérelmezőknek ki kell mutatniuk vállalkozásuk életképességét [13], az összes vizsgált tagállam mégis továbbra is életképességi ellenőrzéseket végez a kérelmezők pénzügyi helyzetét illetően.

4. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

AZ ÉLETKÉPESSÉG VIZSGÁLATA: GYAKORLATI HIÁNYOSSÁGOK

Litvánia: A beruházási projekt (magszárító és magtároló létesítmények) által teljes kapacitás melletti működés esetén elérhető legnagyobb jövedelem 4 millió LTL körül mozog. A pályázatban előre jelzett 29 millió LTL nyilvánvalóan teljesíthetetlen.

Románia: A 17 pályázatból álló vizsgált minta valószerűtlenül magas előrejelzéseket tartalmazott: a projektek fele esetében több mint 90%-os volt a beruházás várható megtérülése.

Olaszország (Lazio): Mivel a pénzügyi előrejelzések értékeléséhez használt módszertant nyilvánosságra hozták, a projektgazdák tudták, hogy ha az üzleti tervükben szereplő adatok nem érik el az előírt minimumértékeket, a kérelmüket elutasítják. Talán nem meglepő, hogy minden egyes pályázat elérte a szükséges pontszámot. A régióbeli tisztviselők nem ellenőrizték a benyújtott információkat, és nem értékelték az előrejelzések valószerűségét. A Számvevőszék ellenőrei rávilágítottak, hogy az értékesítési és más pénzügyi adatok több esetben is túlzók voltak.

31. A jelenlegi szabályozás értelmében a tagállamoknak ellenőrizniük kell, hogy a beruházás javítja-e a támogatásban részesülő vállalkozás átfogó teljesítményét. Az összes vizsgált tagállam megkapta a kérelmezőktől a (többek között a várható árbevételre, nyereségre és pénzforgalomra vonatkozó) releváns előrejelzéseket. A tagállamok – Franciaország (Rhône-Alpes) kivételével – összehasonlították ezeket az előrejelzéseket a minimumértékekkel, és elutasították azokat a projekteket, amelyek nem feleltek meg a követelményeknek. Közös hiányosság azonban, hogy a tagállamok a kérelmezők által készített előrejelzésekre hagyatkoztak, és nem ellenőrizték, hogy a számadatok és a mögöttes feltevések megalapozottak és hitelt érdemlők-e. Különösen fontos, hogy az előrejelzéseket nem tesztelték különböző forgatókönyvek szerint annak biztosítása céljából, hogy a javasolt projektek kellőképpen megbízhatóak legyenek egyes előrelátható események (például kedvezőtlen piaci fordulatok) átvészeléséhez.

32. A Számvevőszék olyan valószerűtlen feltevéseket, számítási hibákat és más következetlenségeket tárt fel a pénzügyi előrejelzésekben, amelyeket a tagállami hatóságok a projektek értékelése során nem vettek észre (a példák a 4. háttérmagyarázatban találhatók).

A TAGÁLLAMOK NEM A LEGMAGASABB POTENCIÁLIS HASZNOT ÍGÉRŐ PROJEKTEKET VÁLOGATJÁK KI

33. Amint az I. részből kiderült, a vizsgált tagállamok nem azonosították a közbeavatkozást indokoló strukturális és területi szükségleteket, és nem határoztak meg konkrét célkitűzéseket az intézkedés számára. Következésképpen igen sokféle potenciális projekt vált támogathatóvá szinte az összes élelmiszer-ipari ágazatban.

34. A tagállamoknak három fő eszköz áll rendelkezésére annak biztosítására, hogy a támogatást mégis azoknak a projekteknek ítéljék oda, amelyek leginkább megfelelnek a nemzeti vagy regionális szükségleteknek: a kiválasztási kritériumok alkalmazása, egyedi feltételek előírása, valamint ösztönzés biztosítása a támogatás mértékének változtatása útján.

KIVÁLASZTÁSI RENDSZEREK

35. A tagállamoknak a kitűzött célokhoz kapcsolódó kiválasztási kritériumok alapján kell válogatniuk a támogatható beruházási projektek közül. Ezt a követelményt az uniós jogszabályok írják elő. Ezzel a módszerrel tárgyilagosan értékelhetők az egyes projektjavaslatok egymáshoz viszonyított érdemei, és lehetséges a gyenge ár-érték arányt képviselő projektek elutasítása.

36. Spanyolország (Kasztília és León) és Lengyelország nem határozott meg ilyen kiválasztási kritériumokat. A másik négy vizsgált tagállamban alkalmazott kiválasztási rendszerekben is igen sok volt a hiányosság, amelyeket alább részletezünk.

37. A legtöbb kiválasztási kritérium ugyan releváns volt az intézkedéssel kapcsolatos (bár némileg általános) nemzeti és regionális célkitűzések tekintetében, ám azt nemigen értékelték, hogy a projektek milyen mértékű hozzáadott értéket biztosítanak a mezőgazdasági termékeknek. Ha mégis voltak ezt a szempontot mérő kritériumok, azok – egyedül Olaszország (Lazio) kivételével – nem nagy súllyal estek latba az értékelés során (lásd: 5. háttérmagyarázat). Litvániában és Romániában a projekt eredményességétől és hatékonyságától független kritériumok kaptak prioritást (lásd: 6. háttérmagyarázat).

5. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

A HOZZÁADOTT ÉRTÉKKEL ÖSSZEFÜGGŐ KIVÁLASZTÁSI KRITÉRIUMOK

Litvánia | Lengyelország | Románia | Franciaország (Rhône-Alpes) | Olaszország (Lazio) | Spanyolország (Kasztília és León) |

Innovatív elemek (6-ból az 5. prioritás) | Nem volt ilyen kiválasztási kritérium | Biotermelés (5/100 pont) Hagyományos termékek (3/100 pont) | Nem volt | Biotermelés (10/100 pont) Termékinnováció (4/100 pont) Bortermékek minőségének javítása (38/100 pont) | Nem volt ilyen kiválasztási kritérium |

6. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

A PROJEKT EREDMÉNYESSÉGÉTŐL FÜGGETLEN KRITÉRIUMOK

Litvániában azok a pályázók kapnak automatikusan elsődleges prioritást, akik korábban nem részesültek támogatásban, függetlenül a projekt minőségétől.

Románia elutasítja azokat a projekteket, amelyek a kiválasztási kritériumok értékelése során nem érnek el legalább 20 pontos eredményt. Az egyik kritérium abban áll, hogy a projekt "prioritást élvező ágazathoz" tartozik-e. Csakhogy az összes jelentősebb élelmiszer-ipari ágazat (a tej-, hús-, gabona-, bor-, gyümölcs- és zöldségágazat) prioritást élvező ágazatnak minősül, ami önmagában 32–36 pontot ér. Ennélfogva szinte az összes projekt automatikusan eléri a minimális pontszámot.

38. Az ellenőrzés időpontjában az ellenőrzött tagállamok által az intézkedésre előirányzott uniós és nemzeti költségvetés Románia kivételével minden tagállamban bőven elegendő volt arra, hogy minden támogatható projektkérelem finanszírozásban részesüljön. A tagállamok ahelyett, hogy a támogatást a legeredményesebb projektekre korlátozták volna, olyan projekteknek is juttattak a költségvetésből, amelyeket alacsony prioritásúnak ítéltek. Ezekben a tagállamokban tehát a kiválasztási rendszereknek alig vagy egyáltalán nem volt hatásuk (lásd: 7. háttérmagyarázat).

EGYEDI FELTÉTELEK

39. A tagállamok előírhatják, hogy a beruházási projektek feleljenek meg bizonyos egyedi feltételeknek, biztosítva, hogy azok hozzájáruljanak a nemzeti és regionális célkitűzésekhez. Ezt a lehetőséget a vizsgált tagállamok nem használták ki széles körben, bár volt rá példa Lengyelországban és Olaszországban (Lazióban). Lengyelországban a kedvezményezetteknek a támogatás feltételeként előírták, hogy többéves "szállítási szerződést" kell kötniük a mezőgazdasági termelőkkel, akiket szükségleteit legalább 50%-ig fedezniük kell. Az intézkedés a gazdálkodók helyzetét igyekszik javítani azáltal, hogy a szállítandó termékek mennyiségének és minőségének rögzítésével némi stabilitást biztosít számukra. A szállítási szerződés Olaszországban (Lazióban) is feltétele a támogatás odaítélésének.

7. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

KEVÉSSÉ HATÉKONY KIVÁLASZTÁSI RENDSZEREK

Olaszországban (Lazióban) nincs meghatározott minimumpontszám, így előfordult, hogy a projektértékelés során a 100-ból mindössze 15 pontot elnyerő projektet is kiválasztottak támogatásra, holott az az értékelés fényében kevéssé fog hozzájárulni a régió prioritásaihoz és célkitűzéseihez.

Franciaországban (Rhône-Alpes) a nemzeti társfinanszírozást a regionális és/vagy a helyi tanács ítéli oda. A regionális tanács saját (regionális) célkitűzései szerint értékeli a projekteket, és elutasítja a minimális pontszámot el nem érő pályázatokat. Az elutasított projektek azonban mégis részesültek uniós támogatásban, mivel ezek társfinanszírozását a helyi tanács vállalta, amely nem működtet hivatalos kiválasztási rendszert.

Litvániában csak abban az esetben alkalmazzák a prioritásokon alapuló kiválasztási rendszert, amennyiben a költségvetés nem elegendő az összes támogatható projekt finanszírozására – erre pedig az ellenőrzés időpontjáig nem volt példa. Ezért egyes projektek még akkor is támogatást kaphattak, ha a hat litván prioritás egyikének sem feleltek meg.

ÖSZTÖNZŐK

40. Franciaországban (a Rhône-Alpes régióban) a regionális tanács által társfinanszírozott projektek esetében nem kötelező szállítási szerződést kötni, de a projektgazdák önkéntesen vállalhatnak ilyen irányú kötelezettséget. Ezért – és más kötelezettségvállalásokért, például helyi szállítók igénybevételéért vagy munkahelyek létehozásáért – cserébe a kedvezményezett 5 vagy 10%-kal magasabb összegű támogatást kaphat. Nem világos azonban, hogy ez a gyakorlat mennyi plusz-kötelezettségvállaláshoz vezet: az ellenőrzés során vizsgált négy kedvezményezett közül három a projektjei kiigazítása nélkül is megfelelt a kiegészítő támogatás feltételeinek (például azért, mert a termelőszövetkezetek már korábban szállítási szerződést kötöttek a helyi beszállítókkal, azaz saját tagjaikkal). A negyedik kedvezményezett (egy hagyományos szárazkolbászt gyártó cég) nem élt a kiegészítő támogatás lehetőségével, mert nem kívánta a régióbeli sertéshústermelőkhöz kötni beszerzéseit.

41. Spanyolországban (Kasztília és León tartományban) a projekteket értékelési kritériumok alapján osztályozták, amelyek meghatározták a támogatás alkalmazandó mértékét is. Több kritérium a regionális jogszabályokban meghatározott prioritásokhoz kapcsolódott, azaz előnyben részesítették azokat a projekteket, amelyek szerződést kötöttek a helyi gazdálkodókkal, innovációt alkalmaztak vagy biotermeléshez kapcsolódtak. Az összes kritériumnak azonban csak a projektek mintegy 2%-a felelt meg. Az értékelési kritériumok ösztönző szerepét csökkentette az is, hogy többségük a vállalkozás és az élelmiszer-ipari ágazat méretéhez kapcsolódott: a bizonyos ágazatokban (például a gyümölcs- vagy zöldségágazatban) tevékenykedő kis- és középvállalkozások automatikusan, a projekt egyéb jellemzőitől függetlenül megkapták a maximális 40%-os támogatást. A nagyobb vállalatok esetében alkalmazott alacsony támogatási arány – amely például a tejágazatban mindössze 3%, a borágazatban pedig 7% volt – valószínűleg nem hatott eléggé ösztönzően azokra a potenciális pályázókra, akik amúgy eredményes projekteket javasoltak volna.

AZ ELLENŐRZÖTT PROJEKTEK ÉRTÉKELÉSE

42. A vizsgált tagállamoknak [14] nem állt rendelkezésükre információ arra vonatkozóan, hogy az általuk pénzügyileg támogatott projektek pénzügyileg fenntarthatók és eredményesek voltak-e, azaz elérték-e az intézkedés vidékfejlesztési programban foglalt konkrét célkitűzéseit, és növelték-e a mezőgazdasági termékek értékét.

43. A Számvevőszék szemléltető esettanulmányok formájában értékelte a 24 projekt pénzügyi fenntarthatóságát és eredményességét. A vidékfejlesztési programokban foglalt konkrét célkitűzésekhez való hozzájárulást nem lehetett értékelni, mivel azok csak igen általános célokat fogalmaztak meg (lásd: I. rész). Ennélfogva a projekteket akkor ítélték eredményesnek, ha azok a mezőgazdasági termékek értékének növekedését eredményezték. Az értékelés eredményét a II. melléklet tartalmazza; alább közöljük az értékelés összefoglalását.

44. A Számvevőszék ellenőrei által vizsgált 24 projekt mindegyike pénzügyileg fenntartható volt az ellenőrzés időpontjában. Két esetben túl korai lett volna értékelni a projekt által a vállalkozás pénzügyi eredményeire gyakorolt hatást, a fennmaradó 22 vállalkozásból azonban 15-nek javult a pénzügyi helyzete a beruházás óta. Hét vállalkozás elérte vagy meghaladta pénzügyi célkitűzését, nyolc esetben pedig, noha a cél nem teljesült, valamelyest javult a vállalkozások pénzügyi helyzete. Hét esetben romlottak a vállalkozások pénzügyi eredményei, bár a projekt jövőbeni fenntarthatóságát csak egy esetben fenyegette veszély. A felhozott indokok igen sokrétűek voltak, de arra lehetett őket visszavezetni, hogy a projektek nem bizonyultak kellőképpen ellenállónak az alkalmanként kedvezőtlen piaci körülmények között.

45. Elvárható, hogy az élelmiszer-feldolgozó és -értékesítő vállalkozások beruházásai túlnyomórészt a mezőgazdasági termékek értéknövekedését eredményezzék, hiszen éppen ez az üzleti tevékenységük lényege. A Számvevőszék értékelte a projektek hozzáadott értékkel kapcsolatos eredményeit, többek között azt, hogy létrehoztak-e új terméket, kifejlesztettek-e új piaci lehetőségeket, illetve javították-e a meglévő termékek minőségét.

46. A Számvevőszék megállapította, hogy hat projekt egyértelmű értéknövekedéshez vezetett, és azokat a 45. bekezdésben megfogalmazott kritériumok fényében "magas hozzáadott értéket termelő" projektként értékelte (bár ez az eredmény annyiban részrehajló lehet, hogy a francia, spanyol (Kasztília és León) és román projektek a tagállamok által bevált gyakorlatként kiemelt projektek voltak). E projektek fő célkitűzése az értéknövelés volt. Példaként megemlíthető egy bortermelő, aki jobb minőségű borok előállítására állt át, illetve egy olajbogyó-sajtoló üzem, amely bevezette a biotermelést. További példák a 8. háttérmagyarázatban olvashatók.

47. A Számvevőszék további 12 projektet közepesre értékelt a hozzáadottérték-teremtés szempontjából. E projektek esetében javult a termékek minősége, ez azonban nem érintette azok árát, vagy a beruházáshoz viszonyítva kis nagyságrendű vagy alacsony értékű új termékeket vezettek be. Példaként említhető egy romániai paradicsomfeldolgozó üzem által eszközölt 1,5 millió eurós beruházás, amely lehetővé tette, hogy az üzem megfeleljen a higiéniai követelményeknek, és nagy mennyiségben alacsony árfekvésű saját márkás termékeket állítson elő áruházláncok számára.

8. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

OLYAN PROJEKTEK, AMELYEK EGYÉRTELMŰEN NÖVELTÉK A MEZŐGAZDASÁGI TERMÉKEK ÉRTÉKÉT

Spanyolországban (Kasztília és León tartományban) egy egymilió eurós beruházás útján a tároló- és kezelőterületek növelése és új berendezések vásárlása révén fejlesztették a sonkaszárítási folyamatot. Ennek köszönhetően a szárítási idő 11-ről 18 hónapra nőtt, ami javította a végtermék minőségét, és lehetővé tette, hogy a vállalkozás elnyerje a "jamón serrano" és "jamón ibérico" termékek eredetiségi tanúsítványát. Az új berendezés segítségével a cég nagyobb hozzáadott értéket képviselő új termékek – vákuumcsomagolt, illetve csont nélküli szárított sonka – előállítását is megkezdhette.

+++++ TIFF +++++

Franciaországban egy új vállalkozás egy 200000 EUR értékű projekt keretében zöldségszirom előállítására alkalmas berendezéseket vásárolt. A cég magas hozzáadott értéket képviselő új terméket fejlesztett ki, és új felvevőpiacot teremtett a térségben termelt biozöldségek számára.

+++++ TIFF +++++

Romániában az ország egyik vezető bortermelője egy 1,1 millió eurós projekt keretében új, korszerű bortermelő, -kiszerelő, -palackozó és -szállító berendezésekbe ruházott be. A projektnek köszönhetően a cég növelni tudta a minőségi borok piaci részesedését a teljes eladásokból. Bevezettek egy új, minőségi márkát is, amely segítette a vállalkozás terjeszkedését a külföldi piacokon.

+++++ TIFF +++++

48. A fennmaradó hat projekt célja elsősorban a feldolgozó cég kapacitásának vagy hatékonyságának növelése volt, így azok eredményeképpen nem vagy csak alig emelkedett a mezőgazdasági termékek értéke. E projektek esetében különösen nagy problémát jelent a kiszorító hatás (lásd: a 62. és további bekezdések). A szóban forgó projektekre példák a 9. háttérmagyarázatban olvashatók.

49. A Számvevőszék azt is értékelte, hogy azoknál a mezőgazdasági termelőknél is keletkezett-e kimutatható haszon, akik az érintett feldolgozó és forgalmazó cégeknek beszállítást végeztek. A 24 projektből 8 tudta kimutatni, hogy a mezőgazdasági termelők legalább részben részesültek a hozzáadott érték növekedéséből. E nyolc esetből hétben termelőszövetkezetről van szó. További hét kedvezményezett Olaszországban (Lazióban) és Lengyelországban köteles volt szállítási szerződést kötni, ami feltehetőleg haszonnal jár a termelők számára. A fennmaradó 9 projekt esetében a cégek nem tudták kimutatni, hogy azok bármiféle előnnyel jártak volna a mezőgazdasági beszállítók számára.

50. Az összes vidékfejlesztési program közös horizontális célkitűzése volt a munkahelyteremtés a vidéki térségekben. Noha a 123. intézkedésnek nem ez az elsődleges célkitűzése, a hozzáadott értéken kívül munkahelyeket is teremtő projektek fokozzák az intézkedés eredményességét. Három projekt jelentős hatást gyakorolt a foglalkoztatásra, mivel mindhárom esetében több mint 20 új munkahely létesült (mindamellett a kiszorítás tekintetében lásd: 62–66. bekezdés), és kilenc projekt hozott létre legalább egy új munkahelyet. További 11 projekt nem volt hatással a foglalkoztatásra, egy pedig leépítést eredményezett.

9. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

OLYAN PROJEKTEK, AMELYEK NEM VAGY CSAK ALIG NÖVELTÉK A MEZŐGAZDASÁGI TERMÉKEK ÉRTÉKÉT

Franciaországban egy sajtüzem beruházási projektjének fő eleme egy új daraboló- és csomagolószalag beszerzése volt. A vállalkozás előzőleg egy másik feldolgozó cégnek szállított egész sajtot csomagolásra. Az új szalag lehetővé tette a vállalkozás számára, hogy ehelyett közvetlenül értékesítsen előrecsomagolt sajtot a kiskereskedőknek, és így nagyobb arányban részesüljön a hozzáadott értékből, mint amikor abból egy másik feldolgozó is kivette a részét. Mindamellett a végtermék változatlan maradt.

Spanyolországban (Kasztília és León tartományban) egy maximális arányú támogatást (40%) elnyert projekt semmiféle hatást nem gyakorolt a termék hozzáadott értékére: a beruházás egyszerűen abban állt, hogy egy gyümölcs-nagykereskedő növelte raktározási kapacitását, hogy nagyobb piaci részesedést szerezhessen.

Romániában egy malomipari vállalkozás 1,8 millió eurós beruházásának központi eleme egy 12 kamionból álló flotta beszerzése volt, amely a búza összegyűjtését és a különböző lisztfajták terítését végezte. A kamionok megvásárlásához kapott 50%-os támogatás révén a vállalkozás saját járműflottáját olcsóbban tudja működtetni, mint annak a teherszállítási vállalkozónak az igénybevételével, akivel a munkát előzőleg végeztette. Ez azonban semminemű hatást nem gyakorol a mezőgazdasági termékek hozzáadott értékére.

51. Három projekt a feldolgozóberendezések és -technológiák javításából következő energia- és vízmegtakarítás révén a horizontális környezeti célkitűzésekhez is hozzájárult.

AZ INTÉZKEDÉS TAGÁLLAMOK ÁLTALI PROGRAMOZÁSA ÉS VÉGREHAJTÁSA NEM CSÖKKENTI EREDMÉNYESEN A HOLTTEHER KOCKÁZATÁT…

52. A holtteher azt jeleníti meg, hogy a kedvezményezett milyen mértékben hajtotta volna végre a beruházást köztámogatás hiányában is. Ilyen esetekben a támogatás nyújtása az uniós és nemzeti költségvetés kevéssé hatékony felhasználását jelenti, mivel szükségtelen a kívánt hatás eléréséhez (azaz a beruházás megvalósulásához).

53. A holtteherkockázat enyhítésének elsődleges módja az intézkedés olyan kialakítása és programozása, hogy azt csak akkor alkalmazzák, ha megállapítást nyert a közbeavatkozás szükségessége. Állami/uniós támogatásra lehet szükség például akkor, ha a beruházások innovatívak, s emiatt a beruházó nehezen jut finanszírozáshoz, vagy ha a pénzügyi megtérülés túl alacsony ahhoz, hogy indokolja a beruházás teljes költségét (például egy főként környezeti előnyöket biztosító beruházás esetében). Amint azonban az I. részből kiderült, a vizsgált tagállamok nem határoztak meg sem ilyen szükségleteket, sem konkrét célkitűzéseket, így az intézkedések nyitva álltak minden beruházási projekt előtt, függetlenül attól, hogy ahhoz szükség volt-e köztámogatásra.

54. A tagállamok a projektek kiválasztási eljárásának szintjén is csökkenteni tudják a holtteher kockázatát. A vizsgált tagállamok mindegyike részletes információkat szerzett az egyes kedvezményezettek pénzügyi helyzetéről, valamint a beruházás költségeiről és a kapcsolódó pénzügyi előrejelzésekről. Ezzel annak a követelménynek a teljesülését kívánták ellenőrizni, hogy a beruházásnak javítania kell a kedvezményezett vállalkozás átfogó teljesítményét. Ennek során a tagállamok azt is ellenőrizhették volna, hogy a kérelmezőnek szüksége van-e támogatásra ahhoz, hogy a projekt életképes legyen, valamint hogy a teljes projekt finanszírozásához elegendő tőkével rendelkezik-e (illetve képes-e hozzájutni). Ezt egyetlen vizsgált tagállam sem tette meg.

55. Litvániában éppen ennek ellenkezője történt: azokat a pályázatokat részesítették előnyben, amelyek esetében nagyobb volt a beruházás várható megtérülése, holott valószínűleg e projekteknek volt a legkevésbé szükségük a támogatásra. Romániában számos üzleti terv tartalmazott igen magas megtérülést. Noha ezek az előrejelzések nem tűnnek valószerűnek, a román hatóságok elfogadták őket, és nem tették fel a kérdést, hogy egy 90%-os megtérülésű beruházási projekthez miért van szükség köztámogatásra. Spanyolországban (Kasztília és León tartományban) a projektek hatóság által értékelt pénzügyi tervei hasonlóképpen 30%-ot meghaladó megtérülési rátákat és 3–4 éves megtérülési időszakot tartalmaztak, még a támogatás figyelembevétele nélkül is.

56. A holtteherhatás egyik biztos jele az, ha a beruházást még a támogatás odaítéléséről szóló döntés előtt megkezdték, netán be is fejezték. Ezekben az esetekben a kedvezményezett a beruházással kapcsolatos eredeti döntésének meghozatalával tanúsította, hogy támogatás nélkül is hajlandó és képes a beruházás megvalósítására. Következésképpen követendő példának tekinthető, ha a tagállam az ilyen eseteket kizárja az intézkedés hatóköréből, mert ezáltal nő annak a valószínűsége, hogy a támogatás azokhoz jut el, akiknek szükségük van rá.

57. Románia ezt a példát követve csak a támogatás jóváhagyása után felmerülő beruházási költségeket tekinti támogathatónak. Ezzel szemben Litvániában a hatóságok a támogatási kérelem benyújtását megelőző két évre visszamenőleg is elfogadtak projektköltségeket. Így 37 nagyprojekt kapcsán mintegy 115 millió eurós támogatást hagytak jóvá és fizettek ki visszamenőleges hatállyal Litvániában.

58. A többi vizsgált tagállamban a beruházások rendszerint a kérelem benyújtásának időpontjától voltak támogathatók; kivételt képez Spanyolország (Kasztília és León), Franciaország és Olaszország (Lazio), ahol még az uniós támogatás igénylése előtt felmerült projektköltségek is támogathatók voltak (a példák leírása a 10. háttérmagyarázatban található).

59. Az ellenőrzés során kiderült az is, hogy a projektek jóváhagyása és a kifizetések teljesítése igen hosszú időt vett igénybe. Spanyolországban (Kasztília és León tartományban) és Olaszországban (Lazióban) a projektek jóváhagyása átlagosan 14, illetve 17 hónapig, Franciaországban, Lengyelországban és Romániában pedig körülbelül 8 hónapig tartott. A késedelem miatt a pályázóknak el kellett dönteniük, hogy azzal a kockázattal is belefogjanak-e a beruházásba, hogy pályázatukat esetleg elutasítják, s így teljes egészében maguknak kell finanszírozniuk a projektet, illetve halasszák-e el a beruházást, esetleg elszalasztva egy üzleti lehetőséget. Azok a pályázók, akik nem tudják vállalni ezt a kockázatot (például az elegendő tőkéhez nem jutó innovatív projektek beruházói) gyakorlatilag kívül rekedtek a támogatási rendszeren, holott éppen ezeknek a projekteknek lett volna legnagyobb szükségük a támogatásra. Ezzel szemben olyankor, amikor a kérelmezők saját forrásaikból (24 projektből 7 esetben) vagy hosszú lejáratú hitel felvételével meg tudták oldani a projektek előfinanszírozását, a támogatás kiegészítő finanszírozás biztosítása helyett mindössze a kedvezményezettek költségeinek megtérítésére korlátozódik, és igen nagy valószínűséggel holtteher meglétére utal.

10. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

HOLTTEHERGYANÚS: UNIÓS TÁMOGATÁS ODAÍTÉLÉSE LEZÁRULT PROJEKTEKRE

Franciaországban egy borágazati szövetkezet az uniós vidékfejlesztési politikától függetlenül igényelt támogatást a helyi tanács támogatási programja keretében. 2007-ben megvalósított beruházási projektjére meg is kapta a maximális, 50000 eurós támogatást. Franciaországban 2008 márciusában kezdődött meg a 123. intézkedés végrehajtása, magasabb támogatási felső határral. A szövetkezet a 123. intézkedés keretében ugyanerre a projektre 37000 EUR kiegészítő támogatást kért és kapott. Tekintve, hogy a szövetkezet az 50000 eurós támogatással már befejezte a projektet, nyilvánvaló, hogy a további 37000 EUR holtteher volt.

60. A Számvevőszék a 24 vizsgált projekt holtteherkockázat szempontú értékelése során megvizsgálta a dokumentumokat, megvitatta a kedvezményezettel a vállalkozás pénzügyi helyzetét és tőkehozzáférését, a projekt finanszírozási módját (különös tekintettel a támogatás kézhezvételét megelőző időszakra), a beruházás végrehajtásának időpontját (a támogatás odaítélésével kapcsolatos döntéshez viszonyítva), a projekt jellegét és fontosságát a vállalkozás stratégiája szempontjából, valamint a projekt megtérülési arányát és időszakát (lásd: II. melléklet). Az ellenőrzött 24 projektből 8 esetében volt erős a holtteher gyanúja, de ez a gyanú valamilyen mértékben további 11 esetben is fennállt.

61. A Számvevőszék már korábbi jelentéseiben [15] is felhívta a figyelmet erre a problémára, és ajánlásokat tett azt illetően. A vizsgált tagállamokban alkalmazott programozási és kiválasztási gyakorlatok hiányosságai és több félidős értékelési jelentés [16] együttesen arra enged következtetni, hogy a holtteher jelensége a 123. intézkedés esetében különösen jelentős méreteket ölt.

…SEM A KISZORÍTÁS KOCKÁZATÁT

62. A kiszorító hatás azt mutatja meg, hogy a közpénzből támogatott tevékenységet milyen mértékben ellentételezi más tevékenységek csökkenése. Az olyan támogatás, amely egy vállalat piaci részesedésének növekedését valamely versenytársa kárára teszi lehetővé, nem feltétlenül lesz eredményes például a munkahelyteremtéssel vagy – a 123. intézkedés esetében – a mezőgazdasági termékek értéknövelésével kapcsolatos szakpolitikai célkitűzések elérésében, ezért eleve nem jelenti az uniós források hatékony felhasználását. Néhány ilyen helyzetet mutat be a 9. háttérmagyarázat. Mindamellett bizonyos fokú kiszorítás indokolt lehet, amennyiben a szakpolitikai célkitűzések terén elegendő nettó hatás érhető el.

63. Az élelmiszer-feldolgozás és -forgalmazás versenyágazat, ahol sok ezer vállalkozás ruház be folyamatosan hatékonyságának javításába, termékeinek fejlesztésébe és a cég növekedésébe. A kis- és középvállalkozások is részét képezik ennek a versenypiacnak: az ellenőrzés során vizsgált 24 vállalkozásból csupán három kereskedett túlnyomórészt a helyi piacokon, az összes többi nemzeti, illetve tíz vállalat nemzetközi szinten is versenybe szállt. Ha egy vállalkozás 50%-os támogatást kap beruházásaihoz, akkor versenyelőnybe kerül a támogatásban nem részesülő cégekhez képest, így jelentősen megnő a kiszorító hatás kockázata. A támogatások torzíthatják a rendes versenymechanizmusokat is, és más kedvezőtlen hatások mellett többek között hátráltathatják a szétaprózott termelés összevonását.

64. A holtteherhez hasonlóan az indokolatlan kiszorítás kockázata is elsősorban a program megfelelő kialakításával csökkenthető. Azonosítani kell azokat a szükségleteket, amelyek kellőképpen sürgetők ahhoz, hogy indokolják az esetleges kiszorításokat, és e szükségleteknek megfelelően kell meghatározni a célkitűzéseket és a támogathatósági feltételeket. Amint az I. részből kiderült, a vizsgált tagállamokban ez nem történt meg. Litvániában és Spanyolországban (Kasztília és León tartományban) mindamellett a vidékfejlesztési programok korlátozták a támogathatóságot bizonyos olyan élelmiszer-ipari ágazatokban, ahol már eleve túlzott volt a kapacitás, ezért nagy volt a kiszorítás kockázata.

65. A kiszorítás kockázata miatt – különösen egy, a 123. intézkedéshez hasonló, magánvállalkozásokat célzó támogatási rendszer esetében – a tagállami hatóságoknak a projektek jóváhagyási folyamata során abból a szempontból is értékelniük kellene a projektjavaslatokat, hogy azok milyen mértékű kiszorító hatást gyakorolhatnak. Amennyiben a kiszorítás valószínűsége nagy, a tagállamoknak meg kellene bizonyosodniuk arról, hogy a projekt olyan nagy mértékben hozzájárul az intézkedés célkitűzéseihez, hogy az mégis indokolja a támogatást. Ezt azonban egyetlen vizsgált tagállam sem tette meg. Egyik tagállam sem vette figyelembe a kiszorítás kockázatát, illetve ezzel összefüggésben az intézkedés hatékonyságára gyakorolt hatást.

66. A Számvevőszék a kiszorítás kockázata szempontjából a dokumentumok vizsgálata, illetve a kedvezményezettekkel a cég termékeiről, piacairól és versenytársairól, valamint a beruházás által ezekre gyakorolt hatásokról folytatott megbeszélés alapján értékelte a 24 vizsgált projektet (lásd: II. melléklet). Különösen azokban az esetekben, ahol a beruházás kapacitásnövekedést eredményezett, a Számvevőszék mérlegelte, hogy ezt a piacok terjeszkedése indokolta-e, vagy az volt-e a cél, hogy további piaci részesedést nyerjenek el a versenytársaktól. Az elemzés eredménye szerint 13 projekt esetében volt jelentős a kiszorítás kockázata, legnyilvánvalóbb módon az olyan projekteknél, amelyek kapacitásnövelés vagy költségcsökkentés révén igyekeztek növelni a piaci részesedést. A Számvevőszék az élelmiszer-feldolgozási láncban is feltárt kiszorító hatásokat (lásd pl.: 48. bekezdés).

EZEK A HIÁNYOSSÁGOK RÉSZBEN ALÁÁSSÁK A TÁMOGATÁSOK HATÉKONYSÁGÁT ÉS EREDMÉNYESSÉGÉT

67. Az ellenőrzés eredményei szerint a 123. intézkedés tagállamok általi programozása és az általuk végrehajtott rendszerek nem biztosítják elég megbízhatóan, hogy az intézkedés hatékony és eredményes módon használja fel az uniós és nemzeti költségvetéseket. Ennek a hatása már meg is mutatkozik a támogatásban részesült projekteken. A 9. bekezdésben leírtaknak megfelelően az intézkedés eredményességét és hatékonyságát az igazolná, ha a kiválasztott projektek pénzügyileg fenntarthatók lennének, a hozzáadott érték növekedését eredményeznék, nem jellemezné őket a holtteher kockázata, és nem vezetnének indokolatlan kiszorításokhoz. A 24 projekt közül csak kettő felelt meg e négy kritérium mindegyikének (lásd: II. melléklet). 10 projekt kapott közepes besorolást, azaz rendelkezik kielégítő ár-érték aránnyal. Az eredményes projekteknek hozzá kell járulniuk a vidékfejlesztési programokban foglalt konkrét célkitűzésekhez is – ezt azonban nem lehetett értékelni, mivel azok csak igen általános célokat fogalmaztak meg (lásd: I. rész).

68. Meg kell jegyezni mindamellett, hogy e projektek sikere sem tulajdonítható az intézkedés kialakításának vagy a tagállamokban alkalmazott kiválasztási rendszereknek: a 12 fennmaradó – ugyanazon tagállamok által ugyanazon rendszer használatával szintén kiválasztott – projekt gyenge vagy nagyon gyenge minősítést kapott a számvevőszéki elemzés során.

69. A 24 projekt kiválasztása nem statisztikai mintavétel céljával történt, így az eredmény nem extrapolálható, vagyis nem lehet megállapítani, hogy milyen arányban fordulnak elő ilyen projektek az Unió-szerte finanszírozott összes projekt között. Ezek az esettanulmányok mégis jól szemléltetik az eredményes programozás és kiválasztási eljárás hiányának következményeit: egyfelől elmaradt a szükségletek megállapítása, a konkrét célkitűzések meghatározása, valamint az intézkedés olyan kialakítása, hogy az a legjobban segítse ezek elérését, másfelől pedig nem lehet eredményes kiválasztási folyamatra támaszkodni.

HARMADIK RÉSZ

A BIZOTTSÁG ÉS A TAGÁLLAMOK MEGFELELŐEN NYOMON KÖVETTÉK ÉS ÉRTÉKELTÉK-E AZ INTÉZKEDÉS EREDMÉNYEIT?

70. A nyomon követésnek és értékelésnek megfelelő és naprakész információt kell biztosítania a Bizottság és a tagállamok számára a 123. intézkedésre előirányzott 9 milliárd eurós uniós és nemzeti forrás igazgatásáról, hogy az intézkedés kialakítását és végrehajtását ki lehessen igazítani, optimalizálva annak hatékonyságát és eredményességét. Az eredményekkel és hatásokkal kapcsolatos információk az elszámoltathatóság szempontjából is fontosak: megmutatják, mit sikerült elérni a közpénzek felhasználása révén. A tagállamoknak nemcsak a támogatási kérelmekről és a kifizetésekről kell adatokat gyűjteniük, hanem a kedvezményezettek szintjén elért eredményekről is, legalább annak az ötéves időszaknak a végéig, ameddig az uniós jogszabályok előírják, hogy a kedvezményezetteknek fenn kell tartaniuk beruházásaikat.

71. A közös monitoring- és értékelési keretszabályozás (CMEF) keretében a tagállamoknak információt kell gyűjteniük legalább az összevont hatásokról és az eredménymutatókról, valamint 2010-ben és 2015-ben félidős, illetve utólagos értékelést kell készíteniük vidékfejlesztési programjaikról. A félidős értékelés mind a jelenlegi programok szükség szerinti kiigazításához, mind a későbbi programok (2014–2020) kialakításához hozzá kíván járulni. A 123. intézkedés tekintetében a CMEF két közös mutatókészletről [17] és öt közös értékelési kérdésről [18] rendelkezik.

72. A Számvevőszék megvizsgálta az ellenőrzött hat tagállam adatgyűjtési és monitoringrendszereit, és összesen 23 félidős értékelési jelentést tekintett át.

A TAGÁLLAMOK NEM KÖVETIK NYOMON EREDMÉNYESEN A 123. INTÉZKEDÉSHEZ TARTOZÓ PROJEKTEKET

73. A 123. intézkedés két közös eredménymutatója az élelmiszer-feldolgozó vállalkozásokra gyakorolt hatásokra összpontosít; a hozzáadott érték terén elért eredményekről vagy a termelőkre gyakorolt hatásokról nemigen nyújtanak tájékoztatást. Egyik ellenőrzött tagállam sem vezetett be ez utóbbi célt szolgáló kiegészítő eredménymutatókat. Ezen túlmenően a programozási időszak negyedik évében Lengyelország és Románia még nem szolgáltatott teljes körű információt a két közös eredménymutatóról, és a Spanyolország (Kasztília és León), Franciaország és Olaszország (Lazio) által alkalmazott módszertanok nem voltak megbízhatóak. Kasztília és León például a 444 projekt közül mindössze hatnak az üzleti tervéből kiemelte a támogatási kérelem idején készített előrejelzéseket, és a teljes intézkedésre vonatkozóan ezeket használta a vállalkozások pénzügyi teljesítményében elért fejlődés mutatószámaként.

74. A vizsgált tagállamok közül csak Litvánia és Lengyelország követte nyomon a támogatás kifizetése után a kedvezményezett által bejelentett eredményeket, és ők is kizárólag a vállalkozások pénzügyi eredményeit és foglalkoztatási adatait.

A FÉLIDŐS ÉRTÉKELÉSEK NEMIGEN ALKALMASAK AZ INTÉZKEDÉS HATÉKONYSÁGÁNAK ÉS EREDMÉNYESSÉGÉNEK KIMUTATÁSÁRA

75. A 23 félidős értékelési jelentésnek az ellenőrzés keretében végzett vizsgálatából az derül ki, hogy a legtöbb esetben hiányoznak az értékelési kérdések megválaszolásához szükséges információk, és a projektek eredményességének értékelése inkább elméleti érveken, semmint a lezárult projektek eredményein alapult. Ezeket a hiányosságokat a féléves értékelési jelentések módszertanának bizottsági elemzése is megerősíti: "A félidős értékelési jelentések korai ütemezése az elégtelen nyomon követéssel együtt nehézségeket okozott az adatok rendelkezésre állása és minősége terén. Ezek említhetők a megbízható értékelési eredményeket legnagyobb mértékben akadályozó tényezőkként."

76. A Számvevőszék által áttekintett 23 félidős értékelési jelentésből nyolc nem vont le következtetést a "Milyen mértékben járultak hozzá a támogatott beruházások a mezőgazdasági és erdészeti ágazat versenyképességének javításához?" kérdés kapcsán, holott ez az az uniós célkitűzés, amelynek céljára a támogatást folyósítják. A többi jelentés többségében pozitív értékelést tartalmazott, azaz megállapította, hogy javult a mezőgazdaság versenyképessége, mindamellett elismerte, hogy ez a következtetés feltevéseken és várakozásokon alapul. Ezek az értékelések nemigen voltak alkalmasak az intézkedés eredményességének vagy hatékonyságának kimutatására, mivel nem mérték fel az esetleges előrelépések nagyságát (lásd: 11. háttérmagyarázat).

77. Az intézkedés eredményei nyomon követési és értékelési hiányosságai nem pusztán azzal a következménnyel járnak, hogy nem áll rendelkezésre olyan információ, amely segítené a támogatás igazgatását és kiigazítását az adott időszakban. Erre az információra annak eldöntéséhez is szükség lenne, hogy a következő, 2014-ben kezdődő programozási időszakban is érdemes-e hasonló intézkedést tervezni. Ha igen, a tagállamoknak el kell dönteniük, hogy programozzák-e az intézkedést, illetve az uniós és nemzeti költségvetés mekkora részét irányozzák elő e célra. Nem áll rendelkezésre kellő bizonyíték annak megállapításához, hogy az élelmiszer-feldolgozó cégeknek nyújtott beruházási támogatás hatékony és eredményes eszközként szolgálja-e a mezőgazdaság versenyképességének javítását. A Bizottság ugyan néhány vonatkozásban javított az adatgyűjtésen – ami elengedhetetlen ahhoz, hogy a tagállamok és a Bizottság el tudjon számolni a jelenlegi programozási időszakra előirányzott 9 milliárd euróval –, ennek eredményei azonban várhatóan túl későn fognak megmutatkozni ahhoz, hogy hasznosan befolyásolhatnák a 2014–2020-as időszakra vonatkozó fontos döntések meghozatalát.

11. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

FELTEVÉSEKEN ALAPULÓ ÉRTÉKELÉSI KÖVETKEZTETÉSEK

Portugália – Azori-szigetek

Az értékelők áttekintették a jóváhagyott projektek leírásait, és arra a véleményre jutottak, hogy a beruházások hozzájárultak a versenyképesség javításához, mivel a projektleírások tartalmazták a következő elemeket: új és értéknövelt termékek létrehozása; új technológiák és folyamatok, valamint innováció bevezetésének képessége; törekvés a jó minőségre és a termékdifferenciálásra; a mezőgazdasági termékek feldolgozása hatékonyságának növelése stb. Arra nem derült fény, hogy a projektek valóban el is érték-e ezeket az eredményeket, és hogy mindez hogyan befolyásolta a mezőgazdaság versenyképességét.

Németország – Bajorország

Az értékelők a következtetésük szerint "feltételezik, hogy az élelmiszeripar versenyképességének javulása pozitív hatással lesz a mezőgazdaság versenyképességére is, mivel (...) ez értékesítési lehetőségeket biztosít Bajorország mezőgazdasági termékeinek." Ezt a feltevést azonban semmiféle bizonyítékkal nem igazolták.

KÖVETKEZTETÉSEK ÉS AJÁNLÁSOK

78. A tagállamok vidékfejlesztési politikájuk keretében az uniós költségvetésből (nemzeti társfinanszírozás mellett) támogatást nyújthatnak az élelmiszer-feldolgozó és -forgalmazó vállalkozások által megvalósított beruházások költségeihez. Ennek célja a mezőgazdasági termékek értékének növelése, ezáltal a mezőgazdaság versenyképességének javítása.

79. Az ellenőrzés a következő kérdést tette fel: "Eredményesnek és hatékonynak bizonyult-e az élelmiszer-feldolgozó iparnak nyújtott uniós támogatás a mezőgazdasági termékek értékének növelése tekintetében?" A programkialakítás és a tagállamok által alkalmazott projektkiválasztási rendszerek hiányosságai miatt a kérdésre nem adható pozitív válasz. A Számvevőszék ezért azt a következtetést vonja le, hogy a támogatás nem minden esetben irányult olyan projektekre, amelyek eredményesen és hatékonyan növelik a mezőgazdasági termékek értékét.

80. A Számvevőszék mindamellett megállapította, hogy a vizsgált projektek mindegyike tartósan tovább működött. A beruházások sok vizsgált kedvezményezett esetében javították a vállalkozások pénzügyi teljesítményét vagy hatékonyságát, és több projekt valóban hozzáadott értéket biztosított a mezőgazdasági termékeknek. Ez el is várható, amennyiben élelmiszer-feldolgozó és -forgalmazó cégeknek nyújtanak támogatást. Az eredmények azonban nem tulajdoníthatók az intézkedés kialakításának vagy a tagállamok által alkalmazott rendszereknek, és a Számvevőszék a vizsgált projektek többségében holtteherrel, illetve kiszorításra utaló jelekkel szembesült.

81. Noha a programozás keretében az uniós költségvetésből 5,6 milliárd eurót irányoztak elő e célra, nem mutatható ki, hogy:

- a vállalkozásoknak szükségük volt a támogatásra (ágazati vagy egyéni szinten);

- milyen konkrét célkitűzéseket kívánt megvalósítani a támogatás (és hogyan);

- sikerült-e növelni a mezőgazdasági termékek értékét és javítani a mezőgazdaság versenyképességét.

82. A fent leírt helyzet hátterében a vidékfejlesztési programok rossz minőségének, az intézkedés végrehajtását szolgáló tagállami eljárások alkalmatlanságának, valamint a nyomon követés és értékelés hiányosságainak együttese áll.

83. Az uniós jogszabályok lehetőséget adnak a tagállamoknak arra, hogy sajátos nemzeti vagy regionális szükségleteikhez igazodva alakítsák ki az intézkedést. A jogszabályok kevés követelményt és korlátozást szabnak meg: a tagállamok feladata annak biztosítása, hogy az intézkedés hatékony és eredményes legyen. Ebben kulcsszerepet játszanak a vidékfejlesztési programok, amelyek megállapítják a nemzeti vagy regionális célkitűzéseket és az intézkedés hatókörét (12–18. bekezdés).

84. Az ellenőrzött vidékfejlesztési programok azonban többségükben csak általános célkitűzéseket tartalmaznak, amelyeket néha szóról szóra az uniós jogszabályokból másoltak ki, és nem rendelkeznek külön stratégiákról, amelyek az élelmiszeripar megerősítése révén hozzáadott értéket biztosítanának a mezőgazdasági termékeknek. Hiányzik belőlük annak levezetése, hogy milyen módon kívánja az intézkedés javítani a mezőgazdaság versenyképességét az adott tagállamban vagy régióban. A Bizottság ennek dacára jóváhagyta ezeket a vidékfejlesztési programokat (19–28. bekezdés).

1. AJÁNLÁS

A tagállamok a vidékfejlesztési programjaikban egyértelműen határozzák meg, hogy hol és miért van szükség állami/uniós beavatkozásra a mezőgazdasági termékek értékének növelése és ezáltal a mezőgazdaság versenyképességének javítása érdekében. A vidékfejlesztési programok határozzanak meg konkrét és mérhető célkitűzéseket e szükségletekkel összefüggésben.

A Bizottság csak olyan vidékfejlesztési programokat hagyjon jóvá, amelyek megindokolt és átfogó stratégiákat tartalmaznak, és világosan leírják és kimutatják, hogy az élelmiszeriparnak nyújtott pénzügyi támogatás hogyan javítja a mezőgazdaság versenyképességét.

85. A vizsgált tagállamok által előírt támogathatósági feltételek nem korlátozták érdemben a támogatható beruházások és kedvezményezettek körét: a hat ellenőrzött tagállamból négyben gyakorlatilag az összes élelmiszer-feldolgozó vállalkozás támogatható volt. Az uniós jogszabályok értelmében a tagállamoknak olyan kiválasztási kritériumokat kell meghatározniuk, amelyek elősegítik, hogy a támogatható projektek közül a legeredményesebbek és leghatékonyabbak élvezzenek prioritást, és a gyenge ár-érték arányt képviselő projektek elutasítását eredményezik. A hat tagállamból csak négy határozott meg kiválasztási kritériumokat, azonban a gyakorlatban még ezeket sem alkalmazták: amíg a tagállamok elegendő költségvetéssel rendelkeztek e célra, minden támogatható projektet finanszíroztak, tekintet nélkül azok eredményességére és hatékonyságára (29–41. bekezdés).

2. AJÁNLÁS

A tagállamok fogalmazzanak meg és alkalmazzanak folyamatosan olyan kritériumokat, amelyek biztosítják, hogy a tagállamoknak a mezőgazdasági termékek értéknövelésével és a mezőgazdaság versenyképességének javításával kapcsolatos sajátos célkitűzései szempontjából legeredményesebb, fenntartható projekteket válasszák ki finanszírozásra.

A Bizottság biztosítsa, hogy ezeket a kritériumokat helyesen és folyamatosan – és ne csak szűk költségvetési keretek esetén – alkalmazzák.

86. A Számvevőszék megállapította, hogy a tagállamok a finanszírozást nem minden esetben irányítják olyan projektekhez, amelyek esetében kimutathatóan szükség van közpénzből nyújtott támogatásra. Enélkül pedig fennáll annak a veszélye, hogy az intézkedés puszta pénzosztássá, az élelmiszer-feldolgozó ágazatban beruházást eszközölő vállalkozásoknak nyújtott általános támogatássá sorvad, ami felveti a versenytorzulásnak és a szűkös közpénzek elpazarolásának kockázatát. Következésképpen magas lesz a holtteher valószínűsége, és a projektek által elért eredmények nem tulajdoníthatók egyértelműen a támogatásnak. A kiszorítás szintén csökkenti az intézkedés hatékonyságát, mivel a vállalkozások nem feltétlenül értéknövelésre, hanem pusztán piaci részesedésük növelésére használják fel a támogatott beruházásokat. A tagállamok többnyire nem vettek tudomást a holtteher és a kiszorítás kockázatáról, és e tényezőket hivatalosan egyetlen vizsgált vidékfejlesztési program vagy kiválasztási rendszer sem vette figyelembe (42–69. bekezdés).

3. AJÁNLÁS

A Bizottság és a tagállamok mozdítsák elő a holtteher és a kiszorítás kockázatának enyhítése tekintetében bevált gyakorlatok bevezetését. Ehhez az szükséges, hogy a tagállamok olyan projektekre összpontosítsák a támogatást, amelyek kimutathatóan rászorulnak a köztámogatásra, és amelyek hozzáadott értéket biztosítanak. A tagállamok mind a vidékfejlesztési programjaik kidolgozása, mind a projektek kiválasztása során vegyék figyelembe a holtteher és a kiszorítás kockázatát. A Bizottság ösztönözze a tagállamokat annak a gyakorlatnak az alkalmazására, amely szerint a beruházási kiadások csak a támogatás jóváhagyásának napjától támogathatók.

87. A mezőgazdaság versenyképességének javítására előirányzott uniós költségvetés közel egyötödét (18%) élelmiszer-feldolgozó és -forgalmazó vállalatoknak fizetik ki, de ez csak közvetett hatást gyakorolhat a mezőgazdaság versenyképességére, és nem vezethető le egyértelműen a beavatkozás hatásmechanizmusa. Ezért fontos, hogy a tagállamok és a Bizottság ki tudják mutatni, hogy a költségvetés felhasználása eredményesen és hatékonyan történt. A tagállamok mégsem gyűjtenek adatokat a mezőgazdasági termékek értéknövelése terén elért eredményekről, sem arról, hogy milyen hatást gyakorolnak a beruházások a mezőgazdaság versenyképességére. Ahhoz, hogy erről mégis megállapításokat tehessenek, a tagállamok az értékelésekre támaszkodnak, ám a 2010. évi félidős értékelések elkészültekor még nem álltak rendelkezésre kézzelfogható eredmények, és az értékelések következtetéseit nem támasztották alá kellő mértékben tények. Mivel az utólagos értékelések eredményei csak 2015 után állnak majd rendelkezésre, a támogatás 2014–2020 közötti időszakra történő programozásakor a Bizottságnak és a tagállamoknak nem lesz kellő alapjuk annak értékeléséhez, hogy a 123. intézkedésre előirányzott 9 milliárd eurót eredményesen használták-e fel (70–77. bekezdés).

4. AJÁNLÁS

A Bizottság az új programozási időszak lehetőségét kihasználva tökéletesítse a közös monitoring- és értékelési keretszabályozást, hogy az hasznos információkat szolgáltasson a finanszírozott projektek és intézkedések révén elért eredményekről. Ennek keretében javítania kell a folyamatos értékelési tevékenységeken, és át kell gondolnia a terjedelmes, azonban megkérdőjelezhető eredményeket hozó félidős értékelések hasznosságát.

Ezt a jelentést Ioannis SARMAS számvevőszéki tag elnökletével az I. kamara a 2013. január 23-i ülésén, Luxembourgban fogadta el.

a Számvevőszék nevében

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

elnök

[1] 1. tengely: a mezőgazdasági és erdészeti ágazat versenyképességének javítása; 2. tengely: a környezet és a vidék fejlesztése; 3. tengely: az életminőség javítása a vidéki területeken. A Tanács 2005. szeptember 20-i 1698/2005/EK rendelete az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból (EMVA) nyújtandó vidékfejlesztési támogatásról (HL L 277., 2005.10.21., 1. o.) és a Tanács 2006. február 20-i 2006/144/EK határozata a vidékfejlesztésre vonatkozó közösségi stratégiai iránymutatásokról (2007–2013 közötti programozási időszak) (HL L 55., 2006.2.25., 20. o.).

[2] Azon vállalkozások, amelyek nem kis- és középvállalkozások (vagyis legalább 250 személyt foglakoztatnak, és legalább 50 millió EUR a forgalmuk), a támogatásnak legfeljebb a felét kaphatják.

[3] Az Európai Unió Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Főigazgatósága "Vidékfejlesztés az Európai Unióban – Statisztikai és gazdasági információk" című 2011. évi jelentésének 4.3.4. szakasza ("Az EMVA-ból finanszírozott főbb vidékfejlesztési eszközök").

[4] A holtteher azt jeleníti meg, hogy a kedvezményezett milyen mértékben hajtotta volna végre a beruházást köztámogatás hiányában is. A kiszorító hatás azt mutatja meg, hogy a közpénzből támogatott tevékenységet milyen mértékben ellentételezi más tevékenységek csökkenése.

[5] A 2006/144/EK tanácsi határozat.

[6] Az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból (EMVA) (HL L 368., 2006.12.23., 15. o.) nyújtandó vidékfejlesztési támogatásról szóló 1698/2005/EK tanácsi rendelet részletes alkalmazási szabályainak megállapításáról szóló, 2006. december 15-i 1974/2006/EK bizottsági rendelet 43. cikke így rendelkezik: "A beruházási intézkedések tekintetében a tagállamok biztosítják, hogy a támogatást az azonosított strukturális és területi igényeket, valamint a strukturális hátrányokat tükröző, egyértelműen meghatározott célkitűzésekre nyújtsák".

[7] Az 1698/2005/EK rendelet 4. cikke.

[8] Az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garanciaalapból (EMOGA) nyújtandó vidékfejlesztési támogatásról, valamint egyes rendeletek módosításáról, illetve hatályon kívül helyezéséről szóló, 1999. május 17-i 1257/1999/EK tanácsi rendelet (HL L 160., 1999.6.26., 80. o.) 26. cikke.

[9] A mezőgazdasági termékek feldolgozására és forgalmazására jellemző feltételek javítására vonatkozó közös intézkedésekről szóló, 1977. február 15-i 355/77/EGK tanácsi rendelet (HL L 51., 1977.2.23., 1. o.) 9. cikkének (1) bekezdése; a mezőgazdasági termékek feldolgozási és forgalombahozatali feltételeinek javításáról szóló, 1990. március 29-i 866/90/EGK tanácsi rendelet (HL L 91., 1990.4.6., 1. o.) 12. cikkének (1) bekezdése; a mezőgazdasági termékek feldolgozási és értékesítési feltételeinek javításáról szóló, 1997. május 20-i 951/97/EK tanácsi rendelet (HL L 142., 1997.6.2., 22. o.) 12. cikkének (1) bekezdése.

[10] Az 1698/2005/EK rendelet 28. cikkének (1) bekezdése.

[11] Az 1974/2006/EK rendelet 5. cikke.

[12] Lásd: a 8/2012. sz. különjelentés 33–37. bekezdése (http://eca.europa.eu).

[13] Erről korábban az 1257/1999/EK rendelet 26. cikkének (1) bekezdése rendelkezett.

[14] Litvánia és Lengyelország annyiban kivétel, hogy a vállalkozásoknak a támogatás odaítélése után bizonyos mértékű információt kellett szolgáltatniuk pénzügyi helyzetükről.

[15] 5/2010. sz. különjelentés: A Leader-megközelítés a vidékfejlesztés gyakorlatában; 8/2012. sz. különjelentés: A mezőgazdasági üzemek korszerűsítésére irányuló támogatás összpontosítása (http://eca.europa.eu).

[16] A közös monitoring- és értékelési keretszabályozásban a Bizottság által feltett azon horizontális értékelési kérdésre, hogy "A program kialakítása milyen mértékben bizonyult sikeresnek a holtteher, illetve a kiszorítás elkerülése szempontjából?", a Cseh Köztársaság, Németország (Alsó-Szászország/Bréma és Mecklenburg–Elő-Pomeránia), Litvánia és az Egyesült Királyság (Anglia és Wales) vidékfejlesztési programjainak félidős értékelése mintegy 50%-os holtteher-kockázatot jelzett a 123. intézkedés tekintetében.

[17] 1)A bruttó hozzáadott érték növekedése a támogatott vállalkozásoknál (ez a mutató a vállalkozások pénzügyi teljesítményének javulását méri).2)Az új termékeket és/vagy technológiákat bevezető vállalkozások száma.

[18] 1)Milyen mértékben járultak hozzá a támogatott beruházások az új technológiák bevezetéséhez és az innovációhoz?2)Milyen mértékben járultak hozzá a támogatott beruházások a mezőgazdasági és erdészeti termékek minőségének javításához?3)Milyen mértékben járultak hozzá a támogatott beruházások a mezőgazdasági és erdészeti termékek feldolgozása és forgalmazása hatékonyságának javításához?4)Milyen mértékben járultak hozzá a támogatott beruházások a mezőgazdasági és erdészeti üzemek piaci hozzáférésének és piaci részesedésének javításához, olyan ágazatokban is, mint a megújuló energia?5)Milyen mértékben járultak hozzá a támogatott beruházások a mezőgazdasági és erdészeti ágazat versenyképességének javításához?

--------------------------------------------------

I. MELLÉKLET

ÁBRA – A 123. INTÉZKEDÉSRE PROGRAMOZOTT, ILLETVE ELKÖLTÖTT UNIÓS FORRÁSOK (2011. DECEMBERI ADATOK)

Programozott kiadások (2007–2013): 5557735472 EUR.

Végrehajtott kiadások (2007-től 2011. decemberig): 1940224033 EUR (34,9%).

+++++ TIFF +++++

Forrás: Az Európai Számvevőszék által az Európai Vidékfejlesztési Hálózat "Pénzügyi és fizikai mutatók" (Financial and physical indicators) című weboldalán (http://enrd.ec.europa.eu/policy-in-action/rural-development-policy-in-figures/rdp-monitoring-indicator-tables/financial-and-physical-indicators/en/financial-and-physical-indicators_en.cfm) közölt adatok alapján készített összeállítás. Hollandia 2011 decemberéig nem számolt el kiadást. Írország nem készítette el a 123. intézkedés programozását.

--------------------------------------------------

II. MELLÉKLET

AZ ELLENŐRZÖTT PROJEKTEK JEGYZÉKE ÉS A TÁMOGATÁS HATÉKONYSÁGÁNAK ÉS EREDMÉNYESSÉGÉNEK SZÁMVEVŐSZÉKI ÉRTÉKELÉSE

Tagállam | Leírás | Támogatható költségek (kerekítve) (EUR) | Köztámogatás a támogatható költségek százalékában | Fenntartható [1] | A mezőgazdasági termékek igazolt értéknövekedése | Holtteher valószínűsége | Kiszorítás valószínűsége | A támogatás átfogó hatékonysá-gának és eredményességének értékelése |

Spanyolország (Kasztília és León) | Húsfeldolgozó üzem épületének és berendezéseinek bővítése | 1000000 | 18% | igen | magas | közepes | kicsi | közepes |

Új burgonyafeldolgozó sor | 600000 | 20% | igen | alacsony | nagy | nagy | nagyon gyenge |

Borüzem építése | 1500000 | 10% | igen | magas | közepes | közepes | közepes |

Új burgonyafeldolgozó sor | 2200000 | 34% | igen | közepes | közepes | közepes | közepes |

Új raktárhelyiség gyümölcstárolásra | 30000 | 40% | igen | alacsony | nagy | kicsi [2] | nagyon gyenge |

Franciaország | Új sajtdaraboló és -csomagoló sor | 800000 | 20% | igen | alacsony | közepes | nagy | nagyon gyenge |

Egy új biozöldségfeldolgozó üzem berendezése | 200000 | 39% | igen | magas | kicsi | kicsi | magas |

Új borászati berendezés | 200000 | 40% | igen | közepes | nagy | közepes | alacsony |

Új húsfeldolgozó berendezés és csomagoló sorok | 700000 | 26% | igen | közepes | kicsi | közepes | közepes |

Új borászati berendezés | 200000 | 34% | igen | magas | nagy | közepes | alacsony |

Olaszország (Lazio) | Bio- és hagyományos termesztésű olajbogyó egyidejű feldolgozására képes új berendezés | 200000 | 40% | igen | magas | nagy | kicsi [2] | alacsony |

Új, nagyobb kapacitású olajbogyósajtoló berendezés | 200000 | 40% | igen | alacsony | kicsi | kicsi [2] | alacsony |

Az üzem felújítása, új gesztenyefeldolgozó és -csomagoló berendezés | 250000 | 40% | igen | közepes | közepes | kicsi [2] | közepes |

Új zöldség- és gyümölcstároló, -csomagoló és -forgalmazó létesítmények | 900000 | 38% | igen | közepes | kicsi | közepes | közepes |

Új borászati berendezés | 250000 | 40% | igen | közepes | nagy | közepes | alacsony |

Litvánia | Új magszárító és magtároló létesítmények | 4150000 | 40% | igen | alacsony | közepes | nagy | nagyon gyenge |

Lengyelország | Új tejfeldolgozó berendezések | 3500000 | 25% | igen | közepes | közepes | kicsi | közepes |

Új berendezések és szállító járművek egy zöldségfeldolgozó üzem számára | 700000 | 40% | igen | közepes | nagy | kicsi | alacsony |

Új húsfeldolgozó berendezés | 350000 | 40% | igen | közepes | nagy | kicsi [2] | alacsony |

Új zöldségelőkészítő és -csomagoló berendezés | 900000 | 40% | igen | közepes | közepes | kicsi | közepes |

Románia | Új borászati berendezés | 1100000 | 50% | igen | magas | kicsi | kicsi | magas |

Új zöldségfeldolgozó berendezés | 1500000 | 50% | igen | közepes | közepes | közepes | közepes |

Új húsfeldolgozó berendezés | 400000 | 50% | igen | közepes | közepes | közepes | közepes |

Új berendezések és szállító járművek egy magőrlő üzem számára | 1800000 | 50% | igen | alacsony | közepes | nagy | nagyon gyenge |

Hatékonyság | Kiszorítás valószínűsége |

kicsi | közepes | nagy |

Holtteher valószínűsége | kicsi | magas | közepes | alacsony |

közepes | közepes | közepes | alacsony |

nagy | alacsony | alacsony | alacsony |

Átfogó hatékonyság és eredményesség | Hatékonyság |

alacsony | közepes | magas |

Hozzáadott érték | alacsony | nagyon gyenge | alacsony | alacsony |

közepes | alacsony | közepes | közepes |

magas | alacsony | közepes | magas |

Értékelési kritériumok |

A mezőgazdasági termékek igazolt értéknövekedése | A projekt hozzájárulása a következő eredmények eléréséhez: a termékek piaci értékének (forgalmi értékének) növelésea termékek minőségének javítása (többek közt higiénia, a környezetvédelmi előírások és az állatjóllét tekintetében)új termékek kifejlesztése és felvevőpiacok teremtése (minőségi termékek esetében a piaci lehetőségek kihasználása) |

Holtteher valószínűsége | a kedvezményezett saját értékelése arról, hogy a beruházásra menyiben került volna sor a támogatás nélküla támogatási kérelem, illetve a támogatás odaítéléséről szóló döntés előtt megkezdett (vagy akár be is fejezett) beruházási projektnagyobbrészt vagy teljes egészében saját forrásból előfinanszírozott projekta beruházás értékelése szerint magas megtérülés (vagy rövid megtérülési idő) várható, és nincs arra utaló jel, hogy a kedvezményezett nehezen jutna tőkéheza vállalkozás pénzügyi helyzete a kérelem benyújtásának időpontjában nagyon kedvező |

Kiszorítás valószínűsége | a kedvezményezett saját értékelése a kiszorítás valószínűségérőla kedvezményezett stagnáló vagy csökkenő piacon tevékenykedik, ahol gyenge a termékek differenciálódása, és a projekt elsődleges célja a kapacitás, illetve a piaci részesedés növelése, vagy a hatékonyság növelése és a költségek csökkentésea projekt célja az értéklánc bizonyos tevékenységeinek (csomagolás, címkézés, szállítás stb.) beszervezése volt |

[1] Az ellenőrzés időpontjában a projekthez kapcsolódó tevékenység még folyamatban volt.

[2] A projekt célja nagyobb piaci részesedés szerzése volt, de ezt az ellenőrzés időpontjáig nem sikerült elérni.

--------------------------------------------------

III. MELLÉKLET

ÁTTEKINTETT FÉLIDŐS ÉRTÉKELÉSI JELENTÉSEK

Bulgária

Cseh Köztársaság

Németország – Bajorország

Németország – Brandenburg/Berlin

Németország – Mecklenburg–Elő-Pomeránia

Németország – Alsó-Szászország/Bréma

Spanyolország – Andalúzia

Spanyolország – Kasztília-La Mancha

Spanyolország – Kasztília és León

Spanyolország − Extremadura

Franciaország – anyaország

Olaszország – Calabria

Olaszország − Emilia Romagna

Olaszország − Lazio

Olaszország − Puglia

Litvánia

Ausztria

Lengyelország

Portugália – anyaország

Portugália – Azori-szigetek

Románia

Egyesült Királyság – Anglia

Egyesült Királyság – Wales

--------------------------------------------------