A visszatérések hatékonyságának javítása prioritást jelentett az elmúlt néhány évben. 2016-ban a Bizottság javaslatot tett az Európai Határ- és Parti Őrség megbízatásának felülvizsgálatára, amelyet jelentős megerősített a visszatérés területén. Az Ügynökség az új megbízatása keretében új eszközöket dolgozott ki a tagállamok visszatéréssel kapcsolatos tevékenységeinek és eljárásainak támogatására. A visszatérésre vonatkozó, 2017. évi megújított cselekvési tervben a Bizottság jelezte, hogy a tagállami kiutasítási eljárások és gyakorlatok hiányosságai miként hátráltatják az uniós visszatérési rendszer hatékonyságát. A Bizottság ezért 2017-ben ajánlást fogadott el, amelyben a visszatérések hatékonyságának javítása érdekében a tagállamok által hozandó intézkedésekre tett ajánlást, köztük a visszatérési irányelv által biztosított rugalmasság teljes mértékű kihasználására. A Bizottság ez alkalomból azt is jelezte, hogy az ajánlás végrehajtásával kapcsolatos tapasztalatok alapján és a visszaküldési arány jelentős növelését célzó további intézkedések szükségességétől függően készen áll megkezdeni a visszatérési irányelv felülvizsgálatát.

Másfelől az uniós visszatérési politika hatékonysága a származási országok együttműködésétől is függ. Az Unió az elmúlt három évben folyamatosan arra törekedett, hogy migrációkezelésre vonatkozó együttműködést alakítson ki a főbb származási országokkal, aminek eredményeként jó előrehaladást sikerült elérni, és számos jogilag nem kötelező erejű intézkedést lehetett kialakítani a visszatérés és a visszafogadás területén. Megkezdődött a szóban forgó intézkedéseknek a végrehajtása, és fontos, hogy valamennyi tagállam hasznosítsa ezeket az eredményeket, és az érintett országokba történő visszatérések számának növelése céljából teljes mértékben éljen ezekkel az intézkedésekkel. A Bizottság emellett az uniós vízumpolitika olyan eszközként való alkalmazásának megerősítésére tett javaslatot, amely révén előrelépést lehet elérni a visszatéréssel és a visszafogadással kapcsolatosan a harmadik országokkal folytatott együttműködés területén. Amint jogerőre emelkedik, lényegesen erősíteni fogja az Unió befolyását a származási országokhoz fűződő kapcsolataiban.

Ez a javaslat a Bizottság által annak a 2018. június 28-i Európai Tanácsnak a nyomon követéseként javasolt intézkedéscsomag részét képezi, amely kiemelte, hogy jelentősen növelni kell az irreguláris migránsok visszatérésének hatékonyságát, és üdvözölte a Bizottság azon szándékát, hogy egy hatékonyabb és koherensebb európai visszatérési politikára irányuló jogalkotási javaslatokat terjeszt elő. Az Európai Tanács következtetéseiben elfogadott, különböző fórumokon tagállami támogatásban is részesített főbb elvek hangsúlyozzák, hogy a külső határok igazgatásának és a migrációkezelés hatékonyságának biztosítása, illetve egy hatékonyabb és koherensebb európai visszatérési politika kialakítása az európai szolidaritást elősegítő eszközök – különösen az Európai Határ- és Parti Őrség – megerősítését teszik szükségessé.

Az Egyesült Királyság és Írország tekintetében a visszatérési irányelv hibrid jellegű, amint az az irányelv (48) és (49) preambulumbekezdésében is tükröződik. Ebből következően mind a Szerződésekhez csatolt, az Európai Unió keretébe beillesztett schengeni vívmányokról szóló (19.) jegyzőkönyv, mind pedig a Szerződésekhez csatolt, az Egyesült Királyságnak és Írországnak a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség tekintetében fennálló helyzetéről szóló (21.) jegyzőkönyv alkalmazandó e javaslatra.

Ez a javaslat a visszatérési irányelv átdolgozása, ezért alapjául az Európai Unió működéséről szóló szerződés 79. cikke (2) bekezdésének c) pontjának kell szolgálnia, amely felhatalmazza az Uniót, hogy intézkedéseket fogadjon el az illegális bevándorlás és a jogellenes tartózkodás területén, beleértve a jogellenesen tartózkodó személyek kitoloncolását és repatriálását is.

Ez a javaslat egyúttal válasz a 2018. június 28-i Európai Tanács számára is, amely kiemelte, hogy jelentősen növelni kell az irreguláris migránsok visszatérésének hatékonyságát, és üdvözölte a Bizottság azon szándékát, hogy egy hatékonyabb és koherensebb európai visszatérési politikára irányuló jogalkotási javaslatokat terjeszt elő.

Az Európai Tanács 2018. júniusi következtetéseiben üdvözölte a Bizottság azon szándékát, hogy egy hatékonyabb és koherensebb európai visszatérési politikára irányuló jogalkotási javaslatokat terjeszt elő. Tekintve, hogy megtörtént a visszatérés kulcsfontosságú kérdéseinek mélyreható vizsgálata, és sürgető a jogalkotási javaslatok előterjesztésének szükségessége, megerősítve egyben azt is, hogy a meglévő irányelv felülvizsgálata a legmegfelelőbb lehetőség mind tartalom, mind időzítés szempontjából, nem szükséges hatásvizsgálatot végezni a javaslattal kapcsolatban.

A visszatérések hatékonyságának javítása prioritást jelentett a Bizottság számára az elmúlt években. E célból az Európai Határ- és Parti Őrségről szóló rendelet és az Ügynökség azt követő új megbízatása jelentős javításokat eszközölt a visszatérés területén. Emellett a visszatérésre vonatkozó megújított cselekvési terv és a visszatérések hatékonyságának javításáról szóló, 2017 márciusában közreadott ajánlás jelezte, hogy a tagállami kiutasítási eljárások és gyakorlatok hiányosságai miként hátráltatják a visszatérési rendszer hatékonyságát. Mindezek alapján a Bizottság és a tagállamok technikai egyeztetéseket kezdtek a visszatérés aktuális kihívásainak elemzése és a hiányosságok azonosítása érdekében, és elismerték a meglévő jogszabályok célzott felülvizsgálatának szükségességét. Az egyeztetések és a legégetőbb kérdések azt követő elemzése eredményeként 2017 novemberében megtörtént a Visszatérési kézikönyv felülvizsgálata. Egyeztetésre került sor a civil társadalommal is, és a schengeni értékelési mechanizmus keretében végzett munka ugyancsak részletes áttekintést nyújtott a visszatérés területén kezelendő kérdésekről. A fenti eljárások révén az érdekelt felek azonosítani tudták a visszatérések visszatérési irányelv keretében történő hatékony végrehajtását hátráltató jogi és gyakorlati akadályokat, és megállapíthatták az irányelv célzott felülvizsgálatának szükségességét.

2016. októberi következtetéseiben az Európai Tanács a visszatérésre vonatkozó nemzeti közigazgatási eljárások megerősítésére szólított fel. Az állam-, illetve kormányfők 2017. februári máltai nyilatkozata kiemelte az uniós visszatérési politika felülvizsgálatának szükségességét, és hangsúlyozta, hogy a felülvizsgálatnak az uniós és nemzeti szinten rendelkezésre álló jogi, operatív, pénzügyi és gyakorlati eszközök alkalmazási módjára vonatkozó objektív elemzésen kell alapulnia. A Tanács üdvözölte a Bizottság azon szándékát, hogy gyorsan be kíván nyújtani egy, a visszatérésre vonatkozó, aktualizált uniós cselekvési tervet, és iránymutatást kíván nyújtani az Unió és a tagállamok által kezdeményezett visszatérések hathatósabbá tételéhez, valamint a meglévő uniós vívmányokon alapuló hatékony visszafogadáshoz. A visszatérésre vonatkozó, 2015. évi uniós cselekvési tervében, majd a későbbiekben a visszatérési politika hatékonyságának fokozásáról szóló, 2017. évi közleményében és a kapcsolódó ajánlásban a Bizottság kiemelte a visszatéréssel kapcsolatos uniós szabályok szigorúbb végrehajtásának szükségességét ahhoz, hogy növelni lehessen az Unió visszatérési politikájának hatékonyságát. Az Európai Tanács 2018. júniusi következtetéseiben üdvözölte a Bizottság azon szándékát, hogy egy hatékonyabb és koherensebb európai visszatérési politikára irányuló jogalkotási javaslatokat terjeszt elő.

A visszatérési irányelv már jelenleg is szilárd normarendszert állapít meg a jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok hatékony és méltóságteljes visszatérése tekintetében. E javaslat célja az, hogy rendelkezzen az említett irányelv célzott változtatásairól, amelyek a tagállamok által a visszatérések végrehajtása során tapasztalt bizonyos hiányosságok és akadályok kezelésére irányulnak. Mivel ez a javaslat a visszatérési irányelv átdolgozására irányul, ugyanaz a jogi eszköz a legmegfelelőbb.

Az Európai Határ- és Partvédelmi Ügynökség megbízatásának kiterjesztésére irányuló javaslattal együtt e javaslat célja az, hogy választ adjon a migrációkezelés és a jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok visszatérése terén az Unió előtt álló kihívásokra. Részét képezi annak a már hatályban lévő átfogó visszatérési politikai keretnek, amely operatív támogatási eszközöket és programokat, valamint a visszatérés területén működő tagállami hatóságok és szervezetek számára rendelkezésre álló finanszírozási mechanizmusokat is magában foglal, és megerősíti ezt a keretet. A visszatérési irányelvre vonatkozó változtatások korlátozottak és célzottak: arra irányulnak, hogy az érintett harmadik országbeli állampolgárok alapvető jogainak tiszteletben tartása mellett hatékonyan orvosolják a kiutasítási eljárások terén jelentkező főbb hiányosságokat, és csökkentsék a visszaküldések végrehajtása során a tagállamok által tapasztalt akadályokat. A javaslat nem lépi túl a meghatározott célkitűzések eléréséhez szükséges mértéket.

5.EGYÉB ELEMEK

•Végrehajtási tervek, valamint a nyomon követés, az értékelés és a jelentéstétel szabályai

A Bizottság az irányelv hatálybalépésétől számított három éven belül, majd azt követően háromévente jelentést tesz az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak az irányelv alkalmazásáról, amely alkalmával a Bizottság javaslatot tehet a szükségesnek ítélt módosításokra.

•A javaslat egyes rendelkezéseinek részletes magyarázata

A javaslatban foglalt célzott változtatások a kiutasítási eljárás hatékonyságának javítására irányulnak, egyebek mellett a menekültügyi eljárások megszüntetésével történő összekapcsolása révén. A célzott változtatások nem módosítják a harmadik országbeli állampolgárok által élvezett biztosítékokat és jogokat, továbbá tiszteletben tartják alapvető jogaikat, különösen a visszaküldés tilalmának elvét.

Magyarázat a következőkkel kapcsolatban bevezetett változásokról:

1. A szökés veszélye (6. cikk): nagy szükség van uniós szintű tárgyilagos kritériumokra annak meghatározásához, hogy fennáll-e vagy sem a szökés veszélye, a nem engedélyezett továbbutazásokat is ideértve. Az eltérő vagy nem hatékony értelmezések elkerülése érdekében a javaslat közös, nem kimerítő jellegű listát hoz létre az egyedi esetek sajátos körülményeinek átfogó értékelése keretében a szökésveszély fennállásának meghatározásához használandó tárgyilagos kritériumokról.

2. Együttműködési kötelezettség (7. cikk): egyre inkább megfigyelhető, hogy a kiutasítási eljárások során nem minden harmadik országbeli állampolgár működik együtt, így hátráltatva a kiutasítását. Ezért a harmadik országbeli állampolgárok számára kifejezetten kötelezővé kell tenni, hogy a kiutasítási eljárások valamennyi szakaszában együttműködjenek a nemzeti hatóságokkal, különösen a személyazonosságuknak az érvényes úti okmány beszerzése és a kiutasítási határozat sikeres végrehajtásának biztosítása céljából történő megállapítását és ellenőrzését illetően. Ez az illetékes hatóságokkal való együttműködéshez hasonló kötelezettséget jelent, amely már létezik és alkalmazandó a menekültügyi eljárások keretében.

3. Kiutasítási határozat kiadása a jogszerű tartózkodás megszüntetése kapcsán (8. cikk): mivel a tagállamok nem adnak ki szisztematikusan kiutasítási határozatot a jogszerű tartózkodás megszüntetése esetén, a javaslat egyértelművé teszi, hogy a jogszerű tartózkodást elutasító vagy megszüntető határozatot követően azonnal kiutasítási határozatot kell kiadni. Ha a kiutasítási határozatot közvetlenül a nemzetközi védelem iránti kérelmet elutasító határozat után vagy ugyanazon jogi aktussal adják ki, a kiutasítási határozat végrehajtását – az Európai Unió Bíróságának ítélkezési gyakorlatával összhangban – felfüggesztik mindaddig, amíg az elutasítás jogerőre nem emelkedik.

4. Önkéntes távozás (9. cikk): módosítani kell az önkéntes távozásra vonatkozó határidő biztosításával kapcsolatos szabályokat. Ez az időszak nem haladhatja meg a 30 napot, ahogy arról már a jelenleg hatályos visszatérési irányelv is rendelkezik. Ez a javaslat azonban már nem teszi kötelezővé egy legalább hétnapos határidő biztosítását az önkéntes távozásra vonatkozó határidő megállapításakor. Ennek révén a tagállamok rövidebb határidőt is megállapíthatnak. A javaslat emellett számos olyan esetet is megállapít, amikor kötelezővé válik az önkéntes távozásra vonatkozó határidő megtagadása.

5. Beutazási tilalom elrendelése kilépéskor végzett határforgalom-ellenőrzéskor (13. cikk): ha egy jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárt elsőként az Unió elhagyásakor észlelnek, bizonyos körülmények között helyénvaló lehet beutazási tilalmat elrendelni a jövőbeni újbóli belépés megakadályozása és az illegális bevándorlás kockázatainak csökkentése érdekében. Ez ugyanakkor nem késleltetheti az érintett személy távozását, hiszen már amúgy is elhagyni készült a tagállamok területét. Ez a javaslat lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy eseti elbírálás alapján és az arányosság elvének figyelembevétele mellett beutazási tilalmat vezessenek be kiutasítási határozat kiadása nélkül.

6. Visszatérés-kezelés (14. cikk): a hatékony kiutasítási eljárások szükségessé tesznek egyfelől olyan eszközöket, amelyek lehetővé teszik az információk haladéktalan hozzáférhetővé tételét az illetékes hatóságok számára, másfelől olyan operatív programokat, amelyek az EU megfelelő operatív és pénzügyi támogatása mellett kiemelt visszatérési támogatást és tanácsadást biztosítanak a visszatelepülők számára. A javaslat kötelezettséget állapít meg arra vonatkozóan, hogy a nemzeti visszatérés-kezelési rendszereknek az egyedi ügyek nyomon követése és ellenőrzése szempontjából releváns, időszerű információkat kell szolgáltatniuk a harmadik országbeli állampolgárok személyazonosságát és jogi helyzetét illetően. Ezeket a rendszereket csatlakoztatni kell az – ugyancsak ennek a csomagnak a részét képező – új rendelet értelmében az Európai Határ- és Partvédelmi Ügynökség által kiépített központi rendszerre.

A javaslat emellett arra kötelezi a tagállamokat, hogy önkéntes visszatérési programokat hozzanak létre, amelyek visszailleszkedéshez nyújtott támogatást is magukban foglalhatnak.

7. Jogorvoslatok és fellebbezés (16. cikk): a kiutasítási eljárásokat a hatékonyság és gyorsaság szempontjából megfelelő biztosítékokkal kell kiegészíteni. A kiutasítási határozatok elleni fellebbezések benyújtásának határideje jelentősen eltér a tagállamok között: néhány naptól egy hónapos vagy hosszabb időtartamig terjed. Az alapvető jogokkal összhangban a határidőnek elegendő időt kell biztosítania a hatékony jogorvoslathoz való hozzáférés biztosítására, de nem késleltetheti a kiutasítási eljárásokat.

A javaslat konkrét határidőt (öt napot) határoz meg olyan esetekben kiadott kiutasítási határozatok elleni fellebbezések benyújtására, ahol a határozat kiadására a nemzetközi védelem iránti kérelmet elutasító, jogerőre emelkedett határozat eredményeként került sor.

Ha a visszaküldés tilalmának megsértése terén fennálló kockázatot még nem vizsgálta menekültügyi eljárások keretében igazságügyi hatóság, akkor a kiutasítási határozat elleni fellebbezésnek automatikus halasztó hatályt kell biztosítani. Ez az egyetlen olyan eset, amikor a javaslat kötelező automatikus halasztó hatályról rendelkezik, nem sértve a tagállamok illetékes nemzeti hatóságai vagy szervei számára rendelkezésre álló azon lehetőségre vonatkozó kötelezettséget, hogy egyedi esetben ideiglenesen felfüggesszék a kiutasítási határozat végrehajtását, amennyiben azt más okokból szükségesnek ítélik. Az ideiglenes felfüggesztésről szóló határozatot gyorsan, főszabály szerint 48 órán belül meg kell hozni.

A javaslat azt is megállapítja, hogy a nemzetközi védelem iránti kérelemre vonatkozó, korábban már bírósági jogorvoslat tárgyát képező elutasító határozat eredményeként kiadott kiutasítási határozat ellen csak egyszintű bírósági jogorvoslatot lehet biztosítani.

Végezetül a javaslat még szorosabb összhangot biztosít a kérelemre biztosított ingyenes jogi segítségnyújtásra és/vagy képviseletre vonatkozó szabályok terén, összhangban a menekültügyi vívmányokban foglalt feltételekkel.

8. Őrizet (18. cikk): célzott változtatásokra van szükség az őrizetre vonatkozó szabályok terén. Egyfelől új kockázatok jelentek meg az elmúlt években, ami szükségessé teszi, hogy szükség esetén őrizetbe lehessen venni a közrendet vagy a nemzetbiztonságot veszélyeztető, jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárokat. Míg ez a kiutasítási eljárások keretében új okot jelent az őrizetbe vételre, a menekültügyi vívmányok esetében már létező jogalap.

Másfelől több tagállam esetében az őrizet jelenleg megállapított maximális időtartama jelentősen rövidebb, mint a visszatérési irányelv által engedélyezett időszak, ami eleve kizárja a kitoloncolás hatékony lebonyolítását. A javaslat amellett, hogy nem módosítja az őrizetre vonatkozó 6 hónapos maximális időtartamot és ezen időtartam egyedi körülmények közötti meghosszabbításának lehetőségét, előírja, hogy a nemzeti jogszabályoknak az őrizet kezdeti minimális időtartama tekintetében legalább 3 hónapról kell rendelkezniük a harmadik országokkal folytatott kiutasítási és visszafogadási eljárások sikeres lebonyolításához szükséges időtartam megfelelőbb figyelembevétele céljából. Az őrizetnek azonban a lehető legrövidebbnek kell lennie, és csak addig tartható fenn, amíg a kitoloncolási intézkedések folynak, és kellő körültekintéssel végrehajtásra kerülnek.