A Bizottság üdvözli a nemzeti hatóságok által a PNR-irányelv végrehajtása érdekében tett erőfeszítéseket. A felülvizsgálati időszak végéig 26 tagállam közül 24 tagállam értesítette a Bizottságot az irányelv teljes körű átültetéséről. A fennmaradó két tagállam közül Szlovénia részleges átültetést jelentett be, Spanyolországgal szemben pedig – mivel semmilyen átültetési intézkedést nem jelentett – 2020. július 2-án eljárás indult a Bíróság előtt az irányelv átültetésének elmulasztása miatt. A tagállamok túlnyomó többsége teljesen működőképes utasadat-információs egységeket – azaz a PNR-adatok gyűjtéséért és kezeléséért felelős, kijelölt egységeket – hozott létre. Az utasadat-információs egységek megfelelő szintű együttműködést alakítottak ki más érintett nemzeti hatóságokkal és a tagállamok utasadat-információs egységeivel. Valamennyi tagállam kijelölte az utasadat-információs egységtől kizárólag terrorista bűncselekmények és súlyos bűncselekmények megelőzése, felderítése, nyomozása és a vádeljárás lefolytatása céljából PNR-adatok kérésére és fogadására jogosult illetékes hatóságait, így a rendőrséget és a bűnözés elleni küzdelemért felelős egyéb hatóságait.

A felülvizsgálat összefüggésében megjegyzendő, hogy a belga alkotmánybíróság előzetes döntéshozatalra utalta az Európai Unió Bíróságához azt a kérdést, hogy az irányelv megfelel-e az Alapjogi Chartának és a Szerződésnek. A közelmúltban a kölni kerületi bíróság is előzetes döntéshozatal iránti kérelmet nyújtott be a PNR-irányelvhez kapcsolódóan. A Bizottság az elsőként említett eljárás keretében benyújtotta észrevételeit, és a második esetében is kellő időben így fog tenni.

Uniós szinten a PNR-irányelv 2016. áprilisi elfogadása fontos mérföldkövet jelentett a belső PNR-politikában. Ahogyan fentebb szerepel, az irányelv megállapítja a légi fuvarozók által a tagállamok számára továbbított PNR-adatok kezelésének harmonizált keretét. A Bizottság rendszeres találkozók koordinálásával, a bevált gyakorlatok cseréjének elősegítésével és a szakértők közötti támogatással, valamint pénzügyi támogatással támogatta a tagállamokat az irányelv végrehajtásában. A költségvetési hatóság 70 millió EUR-val megemelte a 2017. évi uniós költségvetést a rendőrségi együttműködést támogató eszköz tekintetében, különösen a PNR-hez kapcsolódó fellépések céljára. A Bizottság a rendőrségi együttműködést támogató eszköz uniós fellépései keretében négy PNR-vonatkozású projektet is finanszírozott. E projektek célja annak biztosítása volt, hogy a tagállamok utasadat-információs egységei fejlesszék a PNR-adatok vagy az ilyen adatok feldolgozása eredményeinek egymással és az Europollal való cseréjéhez szükséges képességeket.

E jelentéssel a Bizottság azon kötelezettségének felel meg, amely szerint a PNR-irányelv 19. cikke értelmében 2020. május 25-ig felülvizsgálatot végez ezen irányelv valamennyi eleme vonatkozásában, és jelentést nyújt be az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak. A jelentés a PNR-irányelvet az általános összefüggésébe helyezi, és ismerteti az irányelv alkalmazásáról az átültetési határidő eltelte után két évvel végzett felülvizsgálat során tett bizottsági megállapításokat. Az irányelv 19. cikkében foglalt rendelkezéseknek megfelelően a felülvizsgálat az irányelv valamennyi elemére kiterjed, különös hangsúllyal a személyes adatok védelmével kapcsolatos, alkalmazandó normák betartására, a PNR-adatoknak az irányelv által meghatározott minden egyes célból történő gyűjtése és kezelése szükségességére és arányosságára, az adatmegőrzési időszak hosszára, a tagállamok közötti információcsere hatékonyságára, valamint az értékelések minőségére, többek között a 20. cikk szerint gyűjtött statisztikai adatok tekintetében.A jelentés továbbá előzetes elemzéssel szolgál arról, hogy a PNR-adatok kötelező gyűjtése szükséges, arányos és hatékony lenne-e az EU-n belüli légi járatok tekintetében, valamint arról, hogy szükséges-e az irányelv hatálya alá vonni az utasok szállítását nem végző gazdasági szereplőket. A felülvizsgálat ezenfelül ismerteti az irányelv végrehajtása és gyakorlati alkalmazása során felmerült főbb problémákat és kihívásokat.

A Bíróság a tervezett EU–Kanada PNR-megállapodásról szóló 1/15. sz. véleményében megvizsgálta a PNR-adatok megőrzésére vonatkozó határidőket, és a Bíróság aggályainak kezelése érdekében a Bizottság új megállapodástervezetről tárgyalt Kanadával. Ennek kapcsán fontos megjegyezni, hogy a Bizottság megítélése szerint a PNR-irányelv ténybeli és jogi körülményei különböznek az Európai Unió Bírósága által az adott ügyben vizsgált ténybeli és jogi körülményektől. A PNR-irányelv egyértelműen arra törekszik, hogy garantálja a biztonságot az Unióban és a belső határok nélküli térségében, ahol a közbiztonság a tagállamok közös felelőssége. Ezenfelül a Kanadával kötendő megállapodás tervezetétől eltérően az irányelv nem harmadik országba irányuló adattovábbításokra, hanem az EU-ból induló és oda érkező légi járatok utasai adatainak a tagállamok általi gyűjtésére vonatkozik. Ebben a tekintetben az, hogy a PNR-irányelv a másodlagos jog körébe tartozik, azt jelenti, hogy alkalmazására a tagállamok nemzeti bíróságainak ellenőrzése mellett, és végső soron az Európai Unió Bíróságának ellenőrzése mellett kerül sor. Ezen túlmenően a bűnüldözésben érvényesítendő adatvédelemről szóló irányelvet végrehajtó nemzeti jogszabályok a PNR-irányelvben előírt adatok kezelésére – többek között az illetékes hatóságok általi későbbi adatkezelésre – is alkalmazandók.

Először is az adatok öt évig történő megőrzésének szükségessége az utas-nyilvántartási adatállomány jellegéből fakad, amely nemcsak az ismert fenyegetések meghatározására, hanem az ismeretlen kockázatok felfedésére hivatott analitikai eszköz is. A PNR-adatokként rögzített utazási intézkedéseket felhasználják konkrét viselkedésminták feltárásához, valamint ismert és ismeretlen személyek közötti kapcsolatok megállapításához. Az említett minták és kapcsolatok feltárása – a természetéből fakadóan – hosszú távú elemzés lehetőségét veti fel. Ez az elemzés valójában szükségessé teszi, hogy viszonylag hosszú ideig elegendő mennyiségű adat álljon az utasadat-információs egységek rendelkezésre. Az ilyen adatok ezután csak megfelelően megindokolt kérelmek alapján, eseti alapon, bűnügyi nyomozások keretében továbbíthatók az illetékes hatóságokhoz.

A tagállamok szerint a PNR-adatok kezelésére rendelkezésükre álló különböző (valós idejű, reaktív és proaktív) eszközök már kézzelfogható eredményeket hoztak a terrorizmus és a bűnözés elleni küzdelem terén. A teljesség igénye nélkül a tagállamok olyan minőségi bizonyítékokat szolgáltattak a Bizottságnak, amelyek azt demonstrálják, hogy a PNR-adatok adatbázisokkal és előre meghatározott kritériumokkal való összevetése hogyan járul hozzá a potencionális terroristáknak vagy a más súlyos bűncselekményformákban – például kábítószer-csempészetben, kiberbűnözésben, emberkereskedelemben, gyermekek szexuális zaklatásában, gyermekek jogellenes külföldre vitelében és szervezett bűnözői csoportokban való részvételben – érintett személyeknek az azonosításához. Egyes esetekben a PNR-adatok felhasználása a rendőrség számára korábban ismeretlen személyek letartóztatását eredményezte, vagy lehetővé tette, hogy az illetékes hatóságok további vizsgálatot folytassanak olyan utasok esetében, akiket egyébként nem ellenőriztek volna. Az utasok indulás vagy érkezés előtti értékelése a bűncselekmények elkövetésének megelőzését is elősegítette. A nemzeti hatóságok rámutatnak, hogy ezeket az eredményeket nem érhették volna el a PNR-adatok kezelése nélkül, például kizárólag más eszközök, mint például előzetes utasinformációs adatok használatával.

Gyakorlati szinten úgy tűnik, hogy az utasadat-információs egységek és az adatvédelmi tisztviselőik közötti interakció jól működik, és az adatvédelmi tisztviselői tisztség hozzáadott értékkel gazdagítja az utasadat-információs egységek műveleteit. Az adatvédelmi tisztviselők különösen fontos szerepet töltenek be az adatkezelési műveletek nyomon követésében, az előre meghatározott kritériumok jóváhagyásában és felülvizsgálatában, valamint az utasadat-információs egységek munkatársai részére nyújtott adatvédelmi tanácsadásban. A tagállamok többségében az adatvédelmi tisztviselőket jogszabály alapján jelölik ki az érintettek kapcsolattartójaként, és a velük való kapcsolatfelvételt a gyakorlatban is elősegítik.

A nemzeti átültetési intézkedések elemzéséből az derül ki, hogy a PNR-irányelv adatvédelmi követelményeit összességében betartják, bár egyes tagállamok nem tudták azokat teljes mértékben megjeleníteni a nemzeti jogszabályaikban. Az adatvédelmi előírások alkalmazásának felülvizsgálata ezenfelül megerősíti, hogy a nemzeti hatóságok elköteleződtek az említett biztosítékok tiszteletben tartása és gyakorlati végrehajtása mellett. A Bizottság továbbra is ösztönözni fogja az e tekintetben kialakult bevált gyakorlatok terjesztését a tagállamokkal való rendszeres találkozói, valamint a rendőrségi együttműködést támogató eszköz uniós fellépései keretében finanszírozott projektek révén A Bizottság nem habozik a Szerződések őrének szerepében élni a hatáskörével – szükség esetén kötelezettségszegési eljárások indításával is – annak biztosítása érdekében, hogy a tagállamok teljes mértékben betartsák az irányelvben megállapított követelményeket, különösen a személyes adatok védelme tekintetében.

E tekintetben meg kell jegyezni, hogy a Bizottságnak szolgáltatott statisztikák nem teljesen szabványosítottak, ezért nem szolgálhatnak komoly mennyiségi elemzés alapjául. Hasonlóképp az összefüggésben emlékeztetni kell arra is, hogy a nyomozások többségében a PNR-adatok más egyebekkel együtt szolgálnak eszközként vagy képeznek bizonyítékot, valamint arra, hogy kifejezetten és kizárólagosan az utas-nyilvántartási adatállomány használatának tulajdonítható eredmények gyakran nem különíthetők el és nem számszerűsíthetők. A Bizottság a jelen elemzésben különféle típusú bizonyítékok gyűjtésével mérsékelte ezeket a nehézségeket annak érdekében, hogy megalapozott bizonyítékokat állapítson meg a felülvizsgálathoz. A Bizottság továbbra is szorosan együtt fog működni a tagállamokkal az irányelv alapján gyűjtött statisztikai adatok minőségének javítása érdekében.

A tagállamok visszajelzései a PNR-irányelv szerinti kötelezettségek lehetséges kiterjesztéséről és az adatok felhasználásáról

Egy kivételtől eltekintve valamennyi tagállam kiterjesztette a PNR-adatok gyűjtését az EU-n belüli légi járatokra. A nemzeti hatóságok az EU-n belüli (és különösen a schengeni térségen belüli) légi járatokra vonatkozó PNR-adatok gyűjtését fontos bűnüldözési eszköznek tekintik az ismert gyanúsítottak mozgásának követéséhez, valamint a schengeni térségen belül utazó, esetlegesen bűncselekményekben vagy terrorista tevékenységekben érintett, ismeretlen egyének gyanús utazási mintáinak feltárásához. Mivel a tagállamok már hatékonyan gyűjtik az EU-n belüli légi járatokra vonatkozó PNR-adatokat, a Bizottság ebben a szakaszban nem tekinti elengedhetetlennek a PNR-adatok gyűjtésének kötelezővé tételét az EU-n belüli légi járatokon.

A felülvizsgálat rámutatott, hogy operatív szempontból a tagállamok az utasok szállítását nem végző gazdasági szereplőktől származó adatokat kulcsfontosságú hozzáadott értékkel rendelkező adatoknak tekintenék. Tekintettel az utazásszervezők és az utazási irodák által megfogalmazott fenntartások számára, az utasadat-információs egységek jelenleg nem gyűjtik és nem kezelik az utasadatok számottevő részét, ami jelentős biztonsági rést keletkeztet. A Bizottság elismeri ezt a kihívást. Mindazonáltal a PNR-adatok gyűjtésére vonatkozó kötelezettségnek az utasok szállítását nem végző gazdasági szereplőkre történő esetleges kiterjesztése szükségessé teszi az adatgyűjtés jogi, műszaki és pénzügyi hatásának alapos vizsgálatát, többek között az alapvető jogok ellenőrzését, különösen az adatformátum-szabványosítás hiányának fényében.

A felülvizsgálat arra is rámutatott, hogy egyes tagállamok a nemzeti jogszabályaik alapján más szállítási módok, például a tengeri, vasúti és közúti fuvarozók PNR-adatait is gyűjtik. A szóban forgó adatok gyűjtésének operatív értéke ellenére ez a probléma komoly jogi, gyakorlati és operatív jellegű kérdéseket vet fel. A PNR-adatok gyűjtésére vonatkozó, az irányelv szerinti kötelezettség kiterjesztésére irányuló intézkedések megtétele előtt a Bizottság alapos hatásvizsgálatot végez, ahogyan azt az utasnyilvántartási adatállomány (PNR) használatának a légi közlekedéstől eltérő közlekedési formákra történő kiterjesztéséről szóló, 2019. decemberi tanácsi következtetések is ajánlják.

Bár a PNR-irányelv csak a terrorizmus és a súlyos bűncselekmények elleni küzdelem céljából engedélyezi a PNR-adatok kezelését, több tagállam rámutatott arra is, hogy a PNR-adatok felhasználása értékes eszköz lehet a közegészség védelméhez és a fertőző betegségek terjedésének megakadályozásához, például azáltal, hogy megkönnyíti olyan személyek kontaktkövetését, akik fertőzött személy közelében ültek. Ez a kérdés még nagyobb jelentőségre tett szert a Covid19-világjárvány megjelenése óta, ugyanis több tagállam jelezte, hogy lehetővé kell tenni a PNR-adatok felhasználását az ilyen egészségügyi veszélyhelyzetek kezeléséhez.

3.4.A legfontosabb operatív kihívások

A Bizottság a PNR-irányelv alkalmazása tekintetében az alkalmazás első két évében szerzett korlátozott mennyiségű tapasztalat alapján számba veszi a tagállamok által bejelentett kihívásokat. Szükség lehet kiegészítő intézkedésekre, például az utasok születési idejének a légi fuvarozók általi kötelező gyűjtésére az adatok minőségének javítása érdekében, ami a még célzottabb és hatékonyabb adatkezelés lehetővé tételéhez fontos. Szükség lehet az adatok minőségének javítására, valamint a PNR-adatok lehetséges felhasználási céljainak körültekintő mérlegelésére is annak érdekében, hogy a PNR-irányelv jobban összhangban legyen a bűnüldözési együttműködést szolgáló egyéb uniós jogi eszközökkel. Az irányelv esetleges ilyen módosításai alapos hatásvizsgálatot igényelnek, különösen az alapvető jogokra kifejtett hatásuk tekintetében.

Annak érdekében, hogy a légi fuvarozók ne kerüljenek olyan helyzetbe, hogy kollízió miatt nem tudják továbbítani a PR-adatokat a tagállamokba vagy a tagállamokból, a Bizottság külső PNR-politikájának összefüggésében továbbra is foglalkozni kell azzal, hogy milyen módszerekkel tehető lehetővé a PNR-adatok harmadik országokba történő, az uniós jogi előírásoknak megfelelő továbbítása.

4.Következtetések

Az irányelv alkalmazásának első két évét a Bizottság összességében pozitívan értékeli. A felülvizsgálat legfontosabb következtetése, hogy az irányelv a terrorizmus és a súlyos bűncselekmények elleni küzdelemre szolgáló eszközként határozottan hozzájárul a hatékony PNR-rendszerek tagállamokon belüli létrehozásának biztosítására vonatkozó fő célkitűzéséhez. A Bizottság a végrehajtási folyamat során rendszeres értekezletek koordinálásával, a nemzeti hatóságok közötti együttműködés elősegítésével, valamint pénzügyi segítségnyújtással támogatta a tagállamokat. A Bizottság ugyanakkor nem habozott kötelezettségszegési eljárásokat indítani azon tagállamok ellen, amelyek nem ültették át időben az irányelvet.

A Bizottság továbbra is szoros együttműködést folytat a tagállamokkal a fent megállapított problémák és kihívások megfelelő kezelése érdekében, azzal a céllal, hogy az uniós PNR-mechanizmus még hatékonyabb legyen, ugyanakkor szavatolja az alapvető jogok maradéktalan betartását. A PNR-irányelv végrehajtásának a Bizottság általi nyomon követése folytatódni fog a jelenlegi felülvizsgálat befejezése után is. Ez a jelentés, amely nem tekintendő a nemzeti átültetési intézkedések végleges értékelésének, elő fogja segíteni a tagállamokkal folytatott párbeszédet az irányelv követelményeitől való esetleges eltérések kezelése során. Ezzel összefüggésben a Bizottság értékelni fogja azt is, hogy szükség van-e kötelezettségszegési eljárások indítására a nem megfelelő végrehajtás miatt.

A Bizottság álláspontja szerint ebben a szakaszban nincs szükség a PNR-irányelv módosítására irányuló javaslatot tenni. Az első időszakot követően, amikor a teljes körű átültetés megvalósítása volt a prioritás, most az irányelv helyes végrehajtásának biztosítására kell összpontosítani. Ezenfelül a PNR irányelv gyakorlati alkalmazásából fakadó, fent ismertetett problémák némelyike további értékelést fog szükségessé tenni. Ez vonatkozik például az irányelv hatályának esetleges kiterjesztésével kapcsolatos szempontokra. Az ilyen értékelésnek figyelembe kell vennie az előzetes utasinformációs irányelv folyamatban lévő értékeléséből származó kiegészítő bizonyítékokat is. A Bizottság figyelembe fogja venni a Bíróság elé jelenleg előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérelmek elbírálását is azon döntésének meghozatalakor, hogy javasolja-e a PNR-irányelv felülvizsgálatát.