BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM A HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA amely a következő dokumentumot kíséri Javaslat Az Európai Parlament és a Tanács irányelve a vámjogszabályok megsértésére és a vámjogi szankciókra vonatkozó uniós jogi keretről /* SWD/2013/0513 final */





BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM A HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA amely a következő dokumentumot kíséri Javaslat Az Európai Parlament és a Tanács irányelve a vámjogszabályok megsértésére és a vámjogi szankciókra vonatkozó uniós jogi keretről 1. A PROBLÉMA Az Unió vámterülete és a harmadik országok közötti árukereskedelemre irányadó vámjogszabályok teljes körűen harmonizáltak: azokat 1992 óta a Közösségi Vámkódexben gyűjtik össze. Ezt a vámkódexet jelentős mértékben átdolgozta a Közösségi Vámkódex létrehozásáról (Modernizált Vámkódex) szóló, 2008. április 23-i 450/2008/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet, amelyet nemrégiben Uniós Vámkódex néven ismét átdolgoztak azzal a céllal, hogy hozzáigazítsák a vámjogszabályokat az elektronikus vám- és kereskedelmi környezethez, előmozdítsák a vámjogszabályok további harmonizációját és egységes alkalmazását, valamint megfelelő eszközökkel ruházzák fel az uniós gazdasági szereplőket tevékenységük globális üzleti környezetben való fejlesztéséhez. Bár a vámjogszabályok teljes körűen harmonizáltak, végrehajtásuk – azaz a vámszabályok betartatása és a törvényi szankcionálás biztosítása – a tagállamok nemzeti jogának hatálya alá tartozik. Következésképpen a vámjogszabályok végrehajtására 27 különböző szankciós jogszabályrendszer alapján, különböző közigazgatási és jogi hagyományok szerint kerül sor. Ez azt jelenti, hogy bizonyos, a harmonizált uniós vámjogszabályokból eredő kötelezettségek megszegését az illetékes tagállamtól függően eltérő jellegű és súlyú szankciókkal büntetik. A vámjogszabályok tagállami végrehajtásának egységessége nagymértékben befolyásolja a vámunió hatékony igazgatását, a belső piacon működő gazdasági szereplőkre vonatkozó egyenlő versenyfeltételek kialakulását és bizonyos uniós szakpolitikák (környezetvédelem, mezőgazdaság stb.) megfelelő végrehajtását. Ma ez a végrehajtás 27 különböző jogrend, közigazgatási és igazságügyi hagyomány alapján, bonyolult rendszerében zajlik. Nemzetközi szinten már korábban is felmerült, képes-e az Unió megfelelni WTO-szabályoknak a vámszabályok egységes végrehajtása szempontjából. A vámjogszabályok közös végrehajtása és érvényesítése fontos a gazdasági szereplők közötti egyenlő elbánás szempontjából is. A helyzet ugyanis a gyakorlatban azt befolyásolja, kik vehetik igénybe az engedélyezett gazdálkodói jogállás útján vagy egyéb módon a vámügyi egyszerűsítéseket, ami pedig nagymértékben attól függ, kit sorolnak be „megfelelő előéletű” gazdasági szereplőként. Ha ez a besorolás kizárólag azért eltérő, mert mások a nemzeti vámjogszabályok, veszélyben forog az említett egyszerűsítések egyenlő igénybevételének lehetősége. 2. KIKET ÉRINT A KÖRVONALAZOTT PROBLÉMA? Az uniós vámjog végrehajtását szolgáló 27 rendszer különbözőségei elsősorban azokat az uniós gazdasági szereplőket érintik, akik üzletvitelük során napi szinten foglalkoznak vámokkal. Ők szembesülnek azzal, hogy az uniós vámjogszabályok megsértése esetén követendő eljárásra irányadó tagállami jogrendek közötti eltérések gyengítik a jogbiztonságot. A tagállamok vámigazgatási szervei nem képesek egységesen fellépni, mert nincs uniós megközelítés a vámjogszabályok megsértése és a vámjogi szankciók kezelése tekintetében. Ezek a különbségek bizalmatlanságot szülhetnek az egyes vámigazgatási szervek között is. 3. SZUBSZIDIARITÁS Amennyiben az Unió kizárólagos hatáskörrel rendelkezik, az EUSZ 5. cikkének (3) bekezdése szerint a szubszidiaritás elve nem alkalmazandó. Amennyiben a javaslat a hatásvizsgálat eredményei alapján büntetőjogi jogalkotási intézkedést irányoz elő, az említett jogalkotási intézkedés az EUMSZ 83. cikke (2) bekezdésének hatálya alá tartozik. Mivel e rendelkezés (az EUMSZ 4. cikke (2) bekezdésének j) pontja szerint) megosztott hatáskörre vonatkozik, különös figyelmet kell fordítani a szubszidiaritás elvére, amely szerint az Unió csak akkor élhet a jogalkotás eszközével, ha a tervezett intézkedés léptéke vagy hatásai uniós szinten jobban elérhetők. Mivel a tervezett intézkedés célja a tagállamokban hatályos vámjogi szankciós jogszabályok közelítése, csak az Unió alkalmas arra, hogy ezt kötelező erejű jogalkotással megvalósítsa. Ezen túlmenően e konkrét esetben teljes körűen harmonizált szakpolitikai területről (a vámunióról) beszélünk, amely olyan, teljes körűen harmonizált szabályokkal rendelkezik, amelyek hatékony végrehajtása meghatározó a vámunió puszta léte szempontjából. 4. CÉLOK A kezdeményezés általános célkitűzése az uniós vámunió területén történő hatékony végrehajtás és jogérvényesítés biztosítása. A kezdeményezés különös célkitűzései a következők: (1) Az Unió nemzetközi kötelezettségeinek való további megfelelés. (2) A vámjogszabályok egységes végrehajtására vonatkozó uniós keret megteremtése a jogsértések és a szankciók tekintetében. (3) A vámunió területén működő gazdasági szereplőkre érvényes az egyenlő versenyfeltételek megerősítése. A fenti (2) és (3) bekezdésben felsorolt különös célkitűzések a következő operatív célkitűzések megvalósítását követelik meg: · A vámunión belül szankcionálandó elemek egységessége (annak biztosítása, hogy valamely vámszabály vagy vámszabályok megsértését megvalósító azonos jellegű magatartás ugyanolyan jogsértésnek minősüljön). · A jogsértések egyes típusaira alkalmazandó szankciók valamennyi uniós tagállamban érvényes, közös skálájának létrehozása. · A különböző vámjogszabály-sértési és szankciós rendszerek fennállásából fakadó költségek és akadályok csökkentése a más tagállamban vámalakiságokat teljesítő vállalkozások számára. 5. SZAKPOLITIKAI ALTERNATÍVÁK A. szakpolitikai alternatíva – Alapforgatókönyv (nincs intézkedés) A jelenlegi helyzetben az uniós vámjog teljes körűen harmonizált. Az uniós vámjogi szankciókat illetően azonban minden tagállam saját rendszert alkalmaz. A tagállamok a jövőben továbbra is nemzeti szabályok útján biztosítják a vámkötelezettségek végrehajtását, az engedélyezett gazdálkodói jogállás igénybevételét meghatározó kritériumok értelmezéséről pedig az engedélyezett gazdálkodókról szóló – nem kötelező erejű – iránymutatások adnak bizonyos mértékű tájékoztatást. B. szakpolitikai alternatíva – A hatályos uniós jog keretén belüli jogszabály-módosítás Ez az alternatíva azt jelentené, hogy a Bizottság a hatályos uniós vámjogszabályok következő módosítását javasolná: · a közigazgatási (nem büntetőjogi) szankciók típusainak felsorolása, · az engedélyezett gazdálkodói jogállást és/vagy különböző vámjogi egyszerűsítéseket kérelmező személyek által teljesítendő, „a vámszabályok betartása tekintetében megfelelő előélet” kritériumára vonatkozó fogalommeghatározás kibővítése. C. szakpolitikai alternatíva – A vámjogszabálysértések és a nem büntetőjogi szankciók típusait közelítő jogalkotási intézkedés Ez a jogalkotási intézkedés meghatározná az uniós vámjogszabályokból eredő kötelezettségeken alapuló nem büntetőjogi vámjogszabálysértések közös nómenklatúráját, valamint az egyes jogsértésekhez tartozó, közös skálába sorolt szankciók listáját. D. szakpolitikai alternatíva – Két külön jogalkotási intézkedés egyrészt a büntetőjogi, másrészt a nem büntetőjogi vámjogszabálysértések és szankciók közelítésére Ez az alternatíva annyiban lépne túl a C. alternatíván, hogy magában foglalna a C. alternatívában szereplő jogalkotási intézkedés mellett egy másik, a vámbűncselekmények és büntetőjogi szankciók közelítésére irányuló jogalkotási intézkedést, tehát kiszélesedne az intézkedés alkalmazási köre. Az intézkedés így felölelne minden lehetséges vámjogszabálysértést és vámbűncselekményt, és egyaránt rendelkezne a nem büntetőjogi, illetve a büntetőjogi szankciók közelítéséről. Elvetett alternatíva – „Puha jogi” forgatókönyv: iránymutatás kiadása a vámjogszabályok betartása tekintetében megfelelő előélet fogalmának értelmezéséről Az engedélyezett gazdálkodókról szóló iránymutatásokat 2012 áprilisában adták ki, és azok a jelenlegi vámjogszabályok végrehajtási intézkedéseinek részét képezik. Ezért az alapforgatókönyv részévé váltak. Ezért vetették el végül ezt az alternatívát. 6. A HATÁSOK VIZSGÁLATA 6.1. A. szakpolitikai alternatíva – Alapforgatókönyv Minden tagállam megtartaná a vámjogszabálysértésekre vonatkozó saját szankciórendszerét. A vámjog érvényesítése terén nem csökkennének az Unió vámterületének különböző pontjai között fennálló különbségek, és továbbra is fennmaradna a gazdasági szereplőkre érvényes, letelepedési tagállamuktól független egyenlő bánásmód korlátozásának kockázata. 6.2. B. szakpolitikai alternatíva – A hatályos uniós jog keretén belüli jogszabály-módosítás A tagállamok vámjogi szankciórendszerei közötti különbségek csökkennének, mivel a vámjogszabályok megsértésére alkalmazandó, nem büntetőjogi szankciók az Unió egész területén azonosak lennének. Ugyanígy mérséklődne a vámügyi egyszerűsítések igénybevétele esetén a gazdasági szereplők közötti egyenlő elbánás korlátozása, mert azt, hogy mi minősül a „vámszabályok betartása tekintetében megfelelő előélet” elemeként a „vámszabályok súlyos és ismétlődő megsértésének”, illetve „elhanyagolható jelentőségű jogsértésnek”, nem tagállami, hanem uniós szinten határoznák meg. Továbbra is tagállami hatáskörben dőlne el azonban, hogy melyik típusú magatartás tekintendő vámjogszabálysértésnek, és melyik büntethető nem büntetőjogi vámjogi szankciókkal – tehát a gazdasági szereplőkkel való bánásmód továbbra is attól függene, melyik tagállam az illetékes. Ezzel az alternatívával tehát nem oldódna meg minden körvonalazott probléma (nemzetközi kötelezettségek, más szakpolitikák végrehajtása stb.). 6.3. C. szakpolitikai alternatíva – A nem büntetőjogi vámjogszabálysértések és szankciók típusait közelítő jogalkotási intézkedés Ez az alternatíva közös és egyszerűbb jogszabályokat biztosítana (amennyiben közös lenne a főbb kötelezettségek és a jogsértések listája, valamint a vámjogi szankciók típusai és skálája), megkönnyítené a tagállami végrehajtást, és hatékonyabbá tenné vámjog érvényesítését. Egyértelműbbé válna a szankciók „arányossága”, hiszen számos jogsértést nem büntetőjogi szankcióval sújtanának. A fentiek (a jogsértések felderítése) közvetlen eredményeképpen hatékonyabbá válna a bevételek (saját források) időbeni beszedése is, mivel a nemzeti jogszabályok közötti különbségek miatt fennálló kiskapuk kockázatának csökkenésével javulna a megfelelő árunyilatkozatok benyújtásának aránya. Az uniós vámjogi szabályok megsértésére alkalmazandó szankciók közös skáláját megállapító jogi eszköz létrejöttével javulna az Unió WTO-kötelezettségeknek való megfelelése is. Biztosítva lenne a gazdasági szereplők közötti egyenlő elbánás az engedélyezett gazdálkodói jogállás és a vámjogi egyszerűsítések igénybevételét illetően, mivel a tagállamok kevésbé eltérően kezelnék a súlyos jogsértéseket. Ily módon egységesebbé válna a „vámjogszabályoknak való megfelelés” kritériumának értelmezése. 6.4. D. szakpolitikai alternatíva – Két külön jogalkotási intézkedés, egyrészt a nem büntetőjogi vámjogszabálysértések és szankciók közelítésére, másrészt a bűncselekmények és a büntetőjogi szankciók közelítésére Ez az alternatíva részben az előzőre épül, így fenntartja a C. alternatívánál már felvázolt előnyöket, de ezeken túlmenően két – büntetőjogi, illetve nem büntetőjogi – szankcióterületen biztosítana uniós fellépést. Uniós fellépés esetén azonban az uniós jogalkotónak kell eldöntenie, hogy büntetőjogi szankciókra van-e szükség, vagy elegendő-e közös közigazgatási szankciókhoz folyamodni. A büntetőjogi terület esetében a jogalkotási intézkedés jogalapja – az EUMSZ 83. cikkének (2) bekezdése – abból indul ki, hogy a büntetőjog utolsó eszköz (ultima ratio). Az említett cikk alapján rendszerint azokon a területeken születnek büntetőjogi javaslatok, ahol korábban már léteztek nem büntetőjogi uniós szankciórendszerek. Jelen esetben azonban olyan területről beszélünk, amelyen még semmilyen uniós szintű szankciót nem állapítottak meg. Nincs tehát elegendő bizonyíték arra, hogy valóban szükség lenne a büntetőjog alkalmazására. Ezen túlmenően az Unió pénzügyi érdekeit érintő csalás ellen büntetőjogi eszközökkel folytatott küzdelemről szóló európai parlamenti és tanácsi irányelvjavaslat[1] részben már felöleli a vámjogszabályok megsértésének azon eseteit, amelyek hatással vannak a saját források beszedésére. Következésképpen azt, hogy szükség van-e a vámjogszabálysértések esetében büntetőjogi jogalkotási intézkedésre, csak azután célszerű vizsgálni, miután hatályba lép a nem büntetőjogi jogalkotási intézkedés, és alkalmazandóvá válik az Unió pénzügyi érdekeit érintő csalás ellen büntetőjogi eszközökkel folytatott küzdelemről szóló irányelv. 7. AZ ALTERNATÍVÁK ÖSSZEHASONLÍTÓ ÉRTÉKELÉSE Az alábbiakban táblázatos formában mutatjuk be az egyes alternatívák hatékonyságát annak érdekében, hogy ki lehessen választani a legkedvezőbb alternatívát Alternatíva || Gazdasági vonzatok || Környezeti hatások || Kiegészítő igazgatási kiadások a tagállamok számára || Szakpolitikai koherencia || Alapvető jogok || Átfogó értékelés A || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 B || + || + || ++ || 0 || 0 || + C || +++ || ++ || ++ || +++ || ++ || +++ D || ++ || ++ || + || + || ++ || ++ A hatások mértéke az alapforgatókönyvhöz viszonyítva (az alaphelyzetet 0 jelöli): 0: az alapforgatókönyvhöz képest semmilyen változás nem várható; +-tól +++-ig: kedvező hatás várható, amelynek intenzitását a pluszjelek jelzik. 8. NYOMON KÖVETÉS ÉS ÉRTÉKELÉS · A tagállamok a kezdeményezés értékelése érdekében megküldik válaszaikat a Bizottságnak a vámjogi szankciókkal foglalkozó projektcsoport elé terjesztett ugyanezen esetekkel kapcsolatban. Ezen túlmenően a tagállamok információkat biztosítanak arról, hogy amikor hozzáférést biztosítanak a vámügyi egyszerűsítésekhez és az engedélyezett gazdálkodói jogálláshoz, hogyan ítélik meg a gazdasági szereplők előéletének megfelelőségét, és hogyan kezelnek más, például a benyújtott árunyilatkozatok számára, a kiszabott szankciók számára és átlagos összegére vonatkozó általános adatokat. · A gazdasági szereplők kérdőívet töltenek ki ugyanazokkal a kérdésekkel, mint amelyek az e jelentés elkészítéséhez használt második kérdőívben szerepeltek, valamint néhány további kérdéssel. A kérdőív célja annak felmérése, hogy ez a kezdeményezés milyen hatással lehet a versenyképesség javulására. [1] COM (2012)363/3.