BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM A HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA amely a következő dokumentumot kíséri Javaslat AZ EURÓPAI PARLAMENT ÉS A TANÁCS IRÁNYELVE a csomagolásról és a csomagolási hulladékról szóló 94/62/EK irányelvnek a könnyű műanyag hordtasakok felhasználásának csökkentése érdekében történő módosításáról /* SWD/2013/0443 final */





BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM A HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA amely a következő dokumentumot kíséri Javaslat AZ EURÓPAI PARLAMENT ÉS A TANÁCS IRÁNYELVE a csomagolásról és a csomagolási hulladékról szóló 94/62/EK irányelvnek a könnyű műanyag hordtasakok felhasználásának csökkentése érdekében történő módosításáról 1. A probléma meghatározása A műanyag hordtasak[1] népszerű és kényelmes termék, amelyet sokan használnak arra, hogy a boltból hazavigyék, amit vásároltak. A becslések szerint 2010-ben minden uniós polgár 198 ilyen tasakot használt, amelyek 89 %-a egyszer használatos volt Ha minden ugyanúgy folyik tovább, a műanyag hordtasakok felhasználása várhatóan tovább nő. Azok a tulajdonságok, amelyek kereskedelmileg sikeressé tették a műanyag tasakokat – vagyis a kis súly és a lebomlással szembeni ellenállás –, hozzájárulnak a környezeti hatásaikhoz is. 2010-ben több mint 8 milliárd műanyag tasakot dobtak el az EU-ban. Emellett az Unióban működő önkormányzati vagy magánkézben lévő hulladékgyűjtési rendszerekben az összegyűjtött műanyag tasakok jelentős része (49,7 %, azaz évi 710 000 tonna) hulladéklerakókba kerül, ami az erőforrás-hatékonyság szempontjából egyértelműen nem optimális. Az egyszer használatos műanyag hordtasakok rendkívül nagymértékű felhasználása, a nem megfelelő életciklus végi kezelés és az ilyen hordtasakok lebomlással szembeni ellenállása károsítja a környezetünket, többek között a tengeri ökoszisztémákat is. Az EU-ban a műanyag hordtasakok a csomagolásról és a csomagolási hulladékról szóló irányelv (94/62/EK irányelv[2]) értelmében csomagolásnak minősülnek. Nincs azonban olyan uniós jogszabály vagy szakpolitika, amely kifejezetten a műanyag hordtasakokat célozná meg. Egyes tagállamok már kidolgoztak szakpolitikákat a műanyag hordtasakok használatának árképzési intézkedések, a kiskereskedelmi ágazattal kötött megállapodások vagy figyelemfelhívó kampányok útján történő visszaszorítására, változó eredményekkel. Azt követően, hogy néhány tagállam kísérletet tett a műanyag tasakok betiltására, a 2011. március 14-én ülésező Környezetvédelmi Tanács megvitatta a kérdést, és felkérte a Bizottságot arra, hogy elemezze a műanyag tasakok használata elleni uniós fellépés lehetőségeit. 2. A szubszidiaritás elvének és az uniós hozzáadott értéknek az elemzése A műanyag tasakok nagymértékű felhasználása közös és határokon átnyúló kihívást jelent az EU számára. Nem valószínű, hogy uniós beavatkozás nélkül valamennyi tagállam hatékonyan fogja kezelni a kérdést. Az uniós fellépés hozzáadott értéke abban rejlene, hogy közös célkitűzést, fogalmakat és fogalommeghatározásokat létrehozó keretet biztosítana és meghatározna egy időkeretet, miközben a tagállamok – a szubszidiaritás elvének megfelelően – szabadon dönthetnének a végrehajtás konkrét módszereiről. Az uniós fellépés teljes mértékben összhangban áll a csomagolásról szóló irányelv két célkitűzésével, amelyek a következők: a csomagolás és a csomagolási hulladék környezetre gyakorolt hatásának megakadályozása és csökkentése, valamint a koherencia biztosítása a közös és határokon átnyúló probléma kezelése terén. 3. Célkitűzések A műanyag hordtasakokkal kapcsolatos uniós szakpolitikai kezdeményezés általános célja az, hogy korlátozza a környezetet érő negatív hatásokat, ösztönözze a hulladékkeletkezés megelőzését és az erőforrások hatékonyabb felhasználását, és eközben korlátozza a negatív társadalmi-gazdasági hatásokat. A kezdeményezés céljai közelebbről a következők: · a fejenként felhasznált egyszer használatos műanyag hordtasakok számának 2015-re történő jelentős csökkentése útján korlátozni azokat a környezeti károkat, amelyeket a műanyag tasakok növekvő felhasználása okoz a szemetelés és az erőforrások nem fenntartható felhasználása kapcsán; · összehangolt és koherens módon kezelni egy közös és határokon átnyúló problémát az egész Unióban. A hatásvizsgálat értékeli az egyszer használatos műanyag hordtasakok használatának csökkentését célzó lehetséges szakpolitikai lehetőségek főbb környezeti, társadalmi és gazdasági hatásait. Különböző mértékben nagyra törő elképzeléseket vizsgál, és összeveti azokat egy alapforgatókönyvvel, annak érdekében, hogy meghatározza a költségeket minimalizáló, de az előnyöket maximalizáló eszközöket. 4. Szakpolitikai lehetőségek Az elemzésben felvetett lehetőségek az egyszer használatos műanyag hordtasakokat megcélzó megelőzési intézkedésekre összpontosítanak. Az 1. lehetőség (az „alapforgatókönyv”) a fellépés mellőzését veszi alapul, vagyis ebben az esetben fennmaradna a jelenlegi helyzet. Nem kerülnének bevezetésre olyan további szakpolitikák és intézkedések, amelyek az egyszer használatos műanyag hordtasakok felhasználásának csökkentését céloznák uniós vagy nemzeti szinten. A 2. lehetőség („Az uniós kiskereskedelmi ágazat jelentős részének önkéntes kötelezettségvállalása arra vonatkozóan, hogy nem biztosít egyszer használatos műanyag hordtasakot”) az uniós kiskereskedelmi ágazat jelentős részének arra vonatkozó önkéntes beleegyezését foglalja magában, hogy a továbbiakban nem bocsát rendelkezésre egyszer használatos műanyag hordtasakokat. A hatásvizsgálat szempontjából egy ilyen megállapodás 55 %-os csökkenésnek felelne meg az egyszer használatos műanyag hordtasakok mennyisége terén. A 3. lehetőség („Uniós szintű megelőzési célkitűzés meghatározása az egyszer használatos műanyag hordtasakokra vonatkozóan, gazdasági eszközökkel együtt és annak lehetőségével, hogy a tagállamok a csomagolásról szóló irányelv 18. cikkétől eltérve piaci korlátozásokat vezessenek be”) három, egymást kölcsönösen támogató elemből áll, amelyek a következők: megelőzési célkitűzés; árképzési intézkedés; valamint a tagállamok azon lehetősége, hogy a csomagolásról szóló irányelv 18. cikkétől eltérve piaci korlátozásokat vezessenek be. A megelőzési (csökkentési) célkitűzés uniós szinten kerülne bevezetésre az egyszer használatos műanyag hordtasakokra vonatkozóan, és 80 %-os csökkenést eredményezne az egyszer használatos műanyag tasakok átlagos uniós felhasználása terén. A 4. lehetőség („Az egyszer használatos műanyag hordtasakok uniós szintű tilalmának bevezetése”) értelmében tilos lenne egyszer használatos műanyag hordtasakokat rendelkezésre bocsátani a kiskereskedelemben – ez 100 %-kal csökkentené az EU-ban felhasznált, egyszer használatos műanyag tasakok számát. 5. A hatások elemzése Az értékelés arra összpontosít, hogy a 2–4. lehetőség milyen többlethatásokat vált ki az alapforgatókönyvhöz képest. Az egyszer használatos műanyag hordtasakok használatát csökkentő valamennyi lehetőség ugyanolyan típusú hatásokat vált ki, az egyes lehetőségek között csak e hatások mértéke tekintetében van különbség. · Környezeti hatások A fő környezeti előnyök a hulladék mennyiségének és az eldobott tasakok számának csökkenéséhez kapcsolódnak, ennek eredményeképpen pedig kisebb költséggel jár a szemét eltakarítása, és csökkennek a hivatalos hulladékkezelés (összegyűjtés, újrafeldolgozás és ártalmatlanítás) kapcsán felmerülő költségek. A várakozások szerint ezek a költségek jelentős mértékben csökkenni fognak, ahogy visszaesik az egyszer használatos műanyag tasakok felhasználása. Az egyszer használatos műanyag tasakok csökkenő felhasználása emellett hatékonyabb erőforrás-felhasználást és csekélyebb üvegházhatásúgáz-kibocsátást is eredményezne. · Gazdasági és társadalmi hatások Az egyszer használatos műanyag hordtasakok felhasználásának csökkentését célzó intézkedések – különösen a szabályozási intézkedések – valószínűleg mind az állami szektor, mind a magánszektor számára bizonyos mértékű adminisztratív terhet fognak jelenteni a végrehajtás és az érvényesítés biztosítása kapcsán. Az adminisztratív teher a tagállamok által választott végrehajtási intézkedések végső formájától függ. A gyártókat érő nettó hatások várhatóan pozitívak lesznek. Bár a javasolt intézkedések az egyszer használatos műanyag tasakokat gyártók tevékenységének visszaesésével járnak, a többször használható műanyag tasakokat előállítók számára előnyösek lesznek a változások. Az EU-ban az egyszer használatos műanyag tasakok 70 %-a importált, ez korlátozza az európai gyártókat érő negatív hatásokat. Az egyszer használatos műanyag hordtasakok csökkent elérhetőségét részben ellensúlyozná a – főként az EU-ban gyártott – többször használható műanyag hordtasakokra való átállás. A kiskereskedőket érő nettó hatások várhatóan szintén pozitívak lesznek, noha bármelyik javasolt intézkedés megvalósítása kapcsán felmerülhetnek kezdeti költségek (pl. figyelemfelhívás, adminisztratív költségek, az ingyenes alternatívák biztosításához kapcsolódó költségek növekedése). Ezeket a költségeket ellensúlyozhatná a többször használható alternatívák eladásainak növekedése és a jelenleg gyakran ingyenesen biztosított, egyszer használatos műanyag hordtasakok felhasználásában bekövetkező általános csökkenés. Egyes kiskereskedők akár gazdasági haszonra is szert tehetnek az egyszer használatos műanyag tasakok felhasználásának csökkentését célzó intézkedések révén. A foglalkoztatottsági szintre gyakorolt hatás valamennyi javasolt szakpolitikai lehetőség esetében várhatóan némileg negatív lesz. A fogyasztók valamennyi lehetőség esetében tapasztalhatnak kezdeti költségnövekedést, mivel a gazdasági eszközök javasolt alkalmazása azzal jár, hogy a fogyasztóknak fizetniük kell a műanyag hordtasakokért. Ezek a költségek azonban csökkenni fognak, ahogyan a fogyasztók többször használható alternatívákra állnak át, amelyek hosszú távon költségmegtakarítást eredményeznek. Valamennyi lehetőség felhívja a figyelmet az egyszer használatos műanyag tasakok környezeti hatásaira és az erőforrás-hatékonysági vonatkozásokra, és segít népszerűsíteni a fenntarthatóbb fogyasztási mintázatokat. Valamennyi intézkedésben benne rejlik annak lehetősége, hogy tágabban is befolyásolja a fogyasztói magatartást és irányt szabjon a gyártók és a kiskereskedők üzleti modelljeinek. 6. A szakpolitikai lehetőségek összehasonlítása A négy lehetőség mennyiségileg és minőségileg is értékelésre került. A mennyiségi elemzés három környezeti hatásra (erőforrás-felhasználás; a szemetelés mértéke; valamint a hulladékkezeléshez és szemétgyűjtéshez kapcsolódó közkiadásokra gyakorolt hatás) és hat gazdasági és társadalmi hatásra (adminisztratív teher; az uniós gyártókra gyakorolt hatás; az uniós kiskereskedőkre gyakorolt hatás; a fogyasztókra gyakorolt hatás; a foglalkoztatottsági szintre gyakorolt hatás; valamint a lakossági tudatosság) összpontosít. 1. táblázat: A javasolt lehetőségek fő környezeti hatásainak mennyiségi összehasonlítása a 2020. évre vonatkozóan Környezeti hatásmutatók || Alapforgatókönyv (szabályozás nélküli forgatókönyv) || A kiskereskedők önkéntes beleegyezése || Megelőzési célkitűzés + gazdasági eszköz || Tilalom Az összes műanyag hordtasak mennyisége tonnában (csökkenés, %) || 0 || 13 || 20 || 24 Egyszer használatos műanyag hordtasakok mennyisége tonnában (csökkenés, %) || 0 || 55 || 82 || 100 Műanyag hordtasakok teljes darabszáma (csökkenés, %) || 0 || 47 || 70 || 85 Egyszer használatos műanyag hordtasakok darabszáma (csökkenés, %) || 0 || 55 || 80 || 100 Olaj (megtakarított kt) || 0 || 463 || 693 || 842 Kibocsátás (elmaradt kibocsátás CO2-egyenértékben kifejezve, mt) || 0 || 81,2 || 121,4 || 147,6 Az eldobott hordtasakok mennyiségének csökkenése (milliárd db/2015) || 0 || 4,1 || 5,3 || 6,4 2. táblázat: A javasolt lehetőségek fő gazdasági hatásainak mennyiségi összehasonlítása a 2015–2020 közötti évek átlagát tekintve, az alapforgatókönyvhöz (szabályozás nélküli forgatókönyv) viszonyítva Gazdasági hatásmutatók (millió EUR/év) || Alapforgatókönyv (szabályozás nélküli forgatókönyv) || A kiskereskedők önkéntes beleegyezése || Megelőzési célkitűzés + gazdasági eszköz || Tilalom A kiskereskedők költségeinek csökkenése || 0 || 412,5 || 649,8 || 791,7 Az uniós tasakgyártók nyeresége || 0 || 5,7 || 3,8 || 4,2 A szemétgyűjtéssel kapcsolatos költségek csökkenése || 0 || 34,0 || 46,3 || 54,2 A hulladékkezeléssel kapcsolatos költségek csökkenése || 0 || 25,8 || 39,8 || 49,5 Összes megtakarítás és előny || 0 || 478,0 || 739,8 || 899,5 3. táblázat: A javasolt lehetőségek fő társadalmi hatásainak mennyiségi összehasonlítása az alapforgatókönyvhöz (szabályozás nélküli forgatókönyv) viszonyítva Társadalmi hatásmutatók || Alapforgatókönyv (szabályozás nélküli forgatókönyv) || A kiskereskedők önkéntes beleegyezése || Megelőzési célkitűzés + gazdasági eszköz || Tilalom Az uniós tasakgyártók által 2015-ben foglalkoztatottak létszámának nettó változása (teljes munkaidős egyenérték) || 0 || -860 || -1340 || -1641 A környezeti és gazdasági mutatók terén az egyszer használatos műanyag tasakok betiltása érné el a legjobb eredményt, ezt a megelőzési célkitűzés megállapítása (80 %-os csökkenés) és a kiskereskedelmi ágazattal kötött önkéntes megállapodás (55 %-os csökkenés) követi, a legrosszabbul pedig a szabályozás nélküli forgatókönyv szerepelt. A tilalom gyakorolná a legnagyobb mértékű negatív hatást a foglalkoztatottságra, ebből a szempontból a következő a megelőzési célkitűzés megállapítása és az önkéntes megállapodás lenne, míg a szabályozás nélküli forgatókönyv nem eredményezne nettó változásokat a foglalkoztatottság szintjét tekintve. Hat egyéb (nehezebben számszerűsíthető) kérdés egészíti ki az elemzést minőségi szempontból: A tagállamok rugalmassága a konkrét szakpolitikai intézkedések meghatározását tekintve. A megelőzési célkitűzés előírna egy célt, de minden tagállam számára rugalmasságot biztosítana annak eldöntésében, hogy az adott nemzeti környezetben mely intézkedések válnak be leginkább. A kiskereskedelmi ágazattal kötött, uniós szintű önkéntes megállapodás és a tilalom esetében ez a feltétel nem teljesülne. Végrehajtási költségek. A bármilyen új intézkedés végrehajtásához szükséges intézményi változtatások adminisztratív és emberi erőforrásokkal kapcsolatos költségekkel járhatnak. Az uniós kiskereskedelmi ágazat egy részével kötött önkéntes megállapodás a hatóságok szempontjából alacsonyabb végrehajtási költséggel járna, mint egy megelőzési célkitűzés meghatározása vagy a tilalom. Az önkéntes megállapodásnak viszont vannak kockázatai is, amelyek a lehetséges potyázáshoz és ahhoz kapcsolódnak, hogy meg nem felelés esetén nehéz szankciókat kiszabni. A megelőzési célkitűzéshez és az azt kísérő árképzési eszközhöz kapcsolódó adminisztratív költségek az egyes tagállamok által elfogadott konkrét intézkedésektől függenek. Valószínű, hogy a hatóságoknál további költségek merülnek fel az ellenőrzéshez kapcsolódóan (különösen ami annak biztosítását illeti, hogy a kiskereskedők eleget tegyenek jelentési kötelezettségeiknek), de ez csak kis részét tenné ki azoknak a költségeknek, amelyeket a tagállamok már most is viselnek a csomagolásra és csomagolási hulladékra vonatkozó jelenlegi célkitűzésekkel kapcsolatos jelentéstétel kapcsán. A megelőzési célkitűzés esetében az ellenőrzési és érvényesítési költségek valószínűleg alacsonyabbak, mint a tilalom esetében. Azon tagállamok esetében, amelyek már végrehajtottak intézkedéseket a műanyag tasakok használatának csökkentése érdekében, és már teljesítették az átlagos személyenkénti célkitűzést, nem kell további hatásokkal számolni. – A jövedelemtermelés lehetősége. Az egyszer használatos műanyag tasakokra vonatkozó megelőzési célkitűzést kísérő ajánlott gazdasági eszközök jövedelmet termelnének, amelyet a hatóságokhoz vagy a kiskereskedőkhöz lehet irányítani. Ha a jövedelem a hatóságokhoz áramlik, akkor felhasználható arra, hogy (részben) ellentételezze a végrehajtáshoz és érvényesítéshez kapcsolódó adminisztratív költségeket. – Az intézkedés elfogadása. Az uniós kiskereskedelmi fórumban részt vevő kiskereskedők csak 55 %-át fedik le az egyszer használatos műanyag tasakok teljes uniós felhasználásának, ezért ha ilyen önkéntes megállapodás jönne létre, akkor abban sok kisebb kiskereskedelmi üzlet nem venne részt. Ez nemcsak annak kockázatát hordozza, hogy a fogyasztók összezavarodnak, mivel üzletről üzletre változna, hogy rendelkezésre állnak-e egyszer használatos műanyag tasakok, hanem kérdéseket vet fel azt illetően is, hogy egyenlőek-e a versenyfeltételek az Unióban tevékenykedő valamennyi kiskereskedő számára. Fennáll emellett annak veszélye is, hogy a kiskereskedelmi fórum körébe tartozó egyes kiskereskedők nem fogadják el a megállapodást. – A fenntartható fogyasztással kapcsolatos figyelemfelhívás. Az egyszer használatos műanyag tasakok számának csökkentése és a gazdasági eszközök bevezetése segíthet abban, hogy a fogyasztókban tudatosuljanak a fenntarthatatlan/fenntartható fogyasztási mintázatok, amelyek túlmutatnak a műanyag tasakok kizárólagos használatán. Az uniós kiskereskedelmi ágazat egy részével kötött önkéntes megállapodás esetében ez a hatás kevésbé valószínűen jelentkezik. – Egyéb kérdések. A tilalom és a megelőzési célkitűzés nagyobb hatást gyakorolhat a kisebb üzletekre, mint a nagyobbakra, mivel visszavetheti a hirtelen ötlettől vezérelve betérő fogyasztók impulzív vásárlásait. A nagyobb kiskereskedelmi egységek esetében, amelyek a fő csatornát jelentik a fogyasztóknak kiosztott műanyag tasakok terén, az impulzív vásárlások valószínűleg az eladásoknak csak kisebb részét teszik ki. 7. A javasolt megoldás Az a lehetőség, amely a legnagyobb valószínűséggel ér el ambiciózus környezeti eredményeket, miközben pozitív gazdasági hatásokat gyakorol, korlátozza a foglalkoztatást érő negatív hatásokat, biztosítja a lakossági elfogadottságot és hozzájárul a fenntartható fogyasztás szélesebb körű tudatosításához, az egész Unióra kiterjedő megelőzési célkitűzésben rejlik, amelyet a gazdasági eszközök használatára vonatkozó kifejezett ajánlás kísér, és amely mellett a tagállamoknak lehetőségük van arra, hogy a 18. cikktől eltérve piaci korlátozásokat vezessenek be (a teljes hatásvizsgálati jelentés 3.2.3. szakaszában leírt 3. lehetőség). Az ebben a hatásvizsgálatban elemzett szakpolitikai lehetőségeknek a bizottsági szolgálatközi konzultációk során történt további vizsgálata azonban azzal a következtetéssel zárult, hogy jelenleg nehezen lehetne kialakítani és végrehajtani egy uniós szintű csökkentési célkitűzést, tekintettel arra, hogy rendkívül nagy különbségek figyelhetők meg az egyes tagállamok között az egyszer használatos műanyag tasakok felhasználása terén. Közös uniós célkitűzés meghatározása helyett előnyösebb tehát, ha a 94/62/EK irányelv 4. cikke egészül ki egy olyan kötelezettséggel, hogy valamennyi tagállamnak csökkentenie kell az egyszer használatos műanyag hordtasakok felhasználását, miközben a tagállamok maguk határozhatják meg a saját nemzeti csökkentési célkitűzéseiket, és maguk választhatják meg a célkitűzések elérését szolgáló intézkedéseket. Egy későbbi szakaszban azonban fontolóra lehet majd venni egy uniós szintű csökkentési célkitűzés meghatározását. 8. Figyelemmel kísérés és értékelés A tagállamoknak a hatálybalépése utáni 12 hónapban kell átültetniük az irányelvet, és a hatálybalépésétől számított 2 éven belül kell végre kell hajtaniuk az egyszer használatos műanyag tasakok felhasználását csökkentő intézkedéseket. A tagállamok bejelentik a Bizottság számára a célkitűzés megvalósítása érdekében hozott nemzeti jogszabályaikat, a Bizottság pedig megvizsgálja azok megfelelőségét. Az e szakpolitikai kezdeményezésre vonatkozóan meghatározott célkitűzések teljesítése terén elért haladás fő mutatója a „forgalomba hozott egyszer használatos műanyag hordtasakok darabszáma”. Az egyszer használatos műanyag hordtasakok felhasználásának csökkentése – amelyet gazdasági eszközök kísérnek, és amely mellett a tagállamoknak lehetőségük van arra, hogy a csomagolásról szóló irányelv 18. cikkétől eltérve piaci korlátozásokat vezessenek be – viszonylag egyszerűen figyelemmel kísérhető, tekintettel a csomagolásról szóló irányelv és a hulladékokról szóló keretirányelv végrehajtása kapcsán már létrehozott nyomon követési eszközökre. A tagállamok felelősek az ebben a jelentésben javasolt szakpolitikai kezdeményezés követelményeinek való megfelelés érdekében hozott nemzeti intézkedéseik végrehajtásáért, nyomon követéséért és érvényesítéséért. Az adatgyűjtés konkrét módszerei tehát az egyes tagállamok belső szervezetétől és a választott végrehajtási eszközök jellegétől függnek majd. Az egyszer használatos műanyag hordtasakok használatának visszaszorítását célzó új intézkedések nem járnak majd jelentősebb változásokkal a már meglévő nyomon követési kötelezettségek terén, mivel már vonatkoznak rájuk a hulladékokról szóló keretirányelv és a csomagolásról szóló irányelvben meghatározott kötelezettségek. A Bizottság ösztönözni fogja a hasonló kezdeményezéseket sikeresen megvalósító országok bevált adatgyűjtési gyakorlatainak megosztását, ahogyan azt a hulladékáramra vonatkozó többi irányelvvel kapcsolatban is tette. [1] A teljes hatásvizsgálat (COM(2013) XXX final bizottsági szolgálati munkadokumentum) II. melléklete tartalmazza a műanyag hordtasakok fogalommeghatározását. [2] Hivatalos Lap L 365., 1994.12.31., 10–23. o.