Ajánlás A TANÁCS AJÁNLÁSA a Spanyolországban fennálló túlzott költségvetési hiány megszüntetéséről /* COM/2012/0397 final */





c Ajánlás A TANÁCS AJÁNLÁSA a Spanyolországban fennálló túlzott költségvetési hiány megszüntetéséről AZ EURÓPAI UNIÓ TANÁCSA, tekintettel az Európai Unió működéséről szóló szerződésre (EUMSZ) és különösen annak 126. cikke (7) bekezdésére, tekintettel az Európai Bizottság ajánlására, mivel: (1) Az EUMSZ 126. cikke szerint a tagállamoknak kerülniük kell a túlzott költségvetési hiányt. (2) A Stabilitási és Növekedési Paktum az árstabilitás és az erős, fenntartható, munkahelyteremtéshez vezető növekedés eszközeként a rendezett államháztartás célkitűzésén alapul. (3) A Tanács 2009. április 27-én – az Európai Közösséget létrehozó szerződés (EKSz.) 104. cikke (6) bekezdésének megfelelően – határozatában megállapította, hogy Spanyolországban túlzott hiány áll fenn, és – összhangban az EKSz. 104. cikkének (7) bekezdésével és a túlzott hiány esetén követendő eljárás végrehajtásának felgyorsításáról és pontosításáról szóló, 1997. július 7-i 1467/97/EK tanácsi rendelet 3. cikkével – ajánlásokat bocsátott ki a túlzott hiány legkésőbb 2012-ig történő megszüntetéséről. (4) A Tanács 2009. december 2-án – az 1467/97/EK tanácsi rendelet 3. cikke (5) bekezdésének megfelelően – határozatban megállapította, hogy Spanyolország eredményes intézkedéseket tett, továbbá, hogy az említett ajánlás elfogadását követően az államháztartásra jelentős negatív hatást gyakorló, előre nem látható gazdasági események történtek. Ennek nyomán a Bizottság az EUMSZ 126. cikke (7) bekezdésének megfelelő módosított ajánlás elfogadásáról határozott a túlzott hiány legkésőbb 2013-ra történő megszüntetése érdekében. Az ajánlás értelmében annak érdekében, hogy a költségvetési hiány 2013-ra a GDP 3 %-ában meghatározott referenciaérték alatti szintet érjen el, a 2010–2013-as időszakban a GDP 1,5 %-át meghaladó átlagos éves költségvetési erőfeszítésre van szükség. Az átlagos éves költségvetési erőfeszítés számításakor a Bizottság szolgálatainak 2009. őszi előrejelzésében szereplő 2011. évi hiányt tekintették kiindulási pontnak. A nominális hiányra vonatkozóan megállapított 3 %-os cél határidőre való eléréséhez szükséges teljes költségvetési erőfeszítés kiszámításakor feltételezték továbbá, hogy a kibocsátási rés 2015-ig fokozatosan bezárul. (5) 2010. június 15-én a Bizottság megállapította, hogy Spanyolország eredményes intézkedéseket tett a Tanács 2009. december 2-i ajánlásával összhangban annak érdekében, hogy a költségvetési hiányt a GDP 3 %-ában meghatározott referenciaérték alá szorítsa, így a túlzotthiány-eljárás keretében nincs szükség kiegészítő intézkedésekre. (6) Az 1467/97/EK rendelet 3. cikkének (5) bekezdése értelmében a Tanács a Bizottság ajánlása alapján az EUMSZ 126. cikke (7) bekezdésének megfelelő felülvizsgált ajánlás elfogadásáról határozhat, amennyiben sor került eredményes intézkedések meghozatalára, továbbá, ha az említett ajánlás elfogadását követően a költségvetésre jelentős negatív hatást gyakorló, előre nem látható gazdasági események következtek be. A költségvetésre jelentős negatív hatást gyakorló, előre nem látható kedvezőtlen gazdasági eseményeket a tanácsi ajánlás alapjául szolgáló gazdasági előrejelzéssel összevetve kell megvizsgálni. (7) Az EUMSZ 126. cikke (7) bekezdésének és az 1467/97/EK tanácsi rendelet 3. cikkének megfelelően a Tanácsnak a túlzott hiány meghatározott időszakon belül történő megszüntetésére irányuló ajánlásokat kell tennie az érintett tagállam részére. Az ajánlás az érintett tagállam számára legfeljebb hathónapos határidőt állapíthat meg a túlzott hiány megszüntetésére irányuló eredményes intézkedések meghozatalára. A túlzott hiány megszüntetéséről szóló ajánlásában a Tanácsnak továbbá olyan éves költségvetési célok elérését kell előírnia, amelyek az ajánlást alátámasztó előrejelzések alapján összhangban vannak a strukturális egyenlegben, azaz az egyszeri és egyéb átmeneti intézkedések nélküli, ciklikusan kiigazított egyenlegben elért, viszonyítási alapként a GDP legalább 0,5 %-ának megfelelő éves minimális egyenlegjavulással. (8) A 2009-ben rögzített, a reál GDP 3,7 %-ának megfelelő mértékű jelentős visszaesést követően a gazdaság – jóllehet csekély mértékű, a reál GDP 0,1 %-ának megfelelő – zsugorodása 2010-ben is folytatódott. A növekvő gazdasági versenyképesség által alátámasztott erőteljes spanyol exporttevékenység, valamint a belső kereslet visszaeséséből adódó csökkenő importtevékenység eredményeként a gazdaság 2011-ben ismét növekedésnek indult (0,7 %). Ugyanakkor a Spanyolország 2012–2013 közötti gazdasági kilátásaira vonatkozó előrejelzésnek (amely a 2012. tavaszi előrejelzésnek a 2012. május végén hozott regionális szintű fiskális intézkedéseket és a legutóbbi gazdasági és költségvetési fejleményeket tartalmazó frissített változata) a Bizottság szolgálatai által legutóbb közétett, aktualizált változata abból indul ki, hogy a spanyol gazdaság ismét recesszióba esik, és éves szinten mind 2012-ben, mind 2013-ban visszaesést könyvelhet majd el. A tőkeáttétel csökkentése a köz- és magánszférában, valamint a munkanélküliség magas aránya jelentős mértékben visszaszorítja a hazai keresletet. Emellett a nemzetközi környezet gyengülése miatt a külső kereslet sem tudja ellensúlyozni a hazai kereslet gyengülését, ami a spanyol gazdaság zsugorodását eredményezi. (9) Az államháztartás hiánya 11,2 %-ról (2009) 2010-re 9,3 %-ra csökkent. A költségvetési egyenleg javulását az összkiadás visszafogása és a teljes bevételnek elsősorban a diszkrecionális intézkedéseknek köszönhető növekedése együttesen eredményezte. A költségvetési hiány alakulása 2011-ben jelentősen alulmúlta a várakozásokat, és a GDP 6 %-ának megfelelő célérték helyett a GDP 8,5 %-ának megfelelő szintet ért el. Spanyolország 2012. május 17-én arról tájékoztatta az Eurostatot, hogy a 2011. évi költségvetési hiányt az autonóm régiók egyes kiadási tételeire vonatkozó, a 2012. márciusi EDP-értesítésben még nem szereplő adatok alapján adott esetben körülbelül a GDP 0,4 %-ának megfelelő értékkel felfelé kell korrigálni. A 2011. évi költségvetéstől való eltérés mintegy kétharmad részben a regionális szintet érintő folyamatoknak tudható be, míg a központi kormányzat és a társadalombiztosítás sokkal csekélyebb mértékben tért el a meghatározott céloktól. Miközben a kiadások túllépése mérsékelt volt, a költségvetéstől való eltérés főleg a 2011-es stabilitási programban tervezetteknél kedvezőtlenebb gazdasági környezet miatti, a vártnál rosszabb bevételekre, valamint arra vezethető vissza, hogy a növekedés összetételében kisebb szerepet játszanak az adók. (10) A Bizottság szolgálatai által kiadott 2012. tavaszi előrejelzés aktualizált változata 2012-ben a GDP 6,3 %-ának megfelelő államháztartási hiánnyal számol, míg a 2012. évi stabilitási program és a 2012. évi költségvetés-tervezet a GDP 5,3 %-ának megfelelő hiányt vesz alapul. A költségvetés-tervezet a bevételnövelő intézkedésekre, elsősorban a közvetlen adók – köztük a jövedelemadó és a társasági adó módosítását igénylő – emelésére és az adóamnesztiára támaszkodik. A felsorolt intézkedések némelyikét, így például a jövedelemadónak a 2012–2013-ra korlátozott emelését átmeneti intézkedésként, vagy – mint a társasági adó részletfizetési rendszerének 2012-re vonatkozó módosítását, illetőleg az adóamnesztiát – egyszeri hatást kifejtő intézkedésként jelentették be. A költségvetés-tervezet és a stabilitási program alapján a teljes kiadások csökkentése a tőke- és folyó kiadások jelentős visszaszorítása által érhető el, ami magában foglalja az egészségügy és az oktatás területét érintő, valamint a regionális szintű megtakarításokat is. A célkitűzéstől való tervezett eltérés 2012-ben elsősorban a különösen a társadalombiztosítást érintő várható bevételkiesésekhez, valamint a magasabb szociális kiadásokhoz kapcsolódik, amelyek hátterében a kedvezőtlenebb makrogazdasági kilátások, a munkaerőpiaci helyzet erőteljes romlása, valamint az áll, hogy a gazdasági növekedés összetételében alacsonyabb adóhányad. Ezt a költségvetési előrejelzést azonban továbbra is jelentős kockázati tényezők veszélyeztetik. A tervezettekhez képest még nagyobb eltérést okozhat a gazdasági válság további elmélyülése, vagy a regionális szintű végrehajtást veszélyeztető kockázatok, amelyek oka, hogy számos költségvetési intézkedés csupán az év egy részében kerül alkalmazásra. A spanyol gazdaság jelenleg folyamatban lévő szükséges kiegyensúlyozása, amelynek keretében a hangsúly a nem kereskedelemképes javakról a kereskedelemképes javak irányába tolódik el, szintén magában rejti annak kockázatát, hogy a gazdasági növekedéshez kisebb mértékben járulnak hozzá az adóbevételek. A 2012. év első hónapjaira vonatkozó legújabb költségvetési adatokból kitűnik a bevételekre nehezedő, folytatódó negatív nyomás, valamint annak szükségessége, hogy további strukturális intézkedéseket kell végrehajtani késedelem nélkül. (11) A Bizottság szolgálatai által kiadott 2012. tavaszi előrejelzés aktualizált változata – a változatlan politikai irányvonal és a reál GDP-nek az előző évihez mért 0,3 %-os csökkenése alapulvételével – 2013-ra a GDP 3 %-ának megfelelő eredeti célkitűzés helyett a GDP 6,1 %-ának megfelelő költségvetési hiányt vetít előre. A 2012. évi stabilitási program a bevételeknek a termelésre és az importra kivetett adókból származó jelentős növekedésével számol, jóllehet egyelőre nem ismertek az ezt alátámasztó konkrét intézkedések, emellett ezt az adónövelést várhatóan részben ellensúlyozza a munka adóterheinek csökkentése. A stabilitási program a kiadási oldalt érintő, egyelőre nem teljes mértékben kidolgozott, elsősorban a regionális szintű oktatás és egészségügy területére vonatkozó megszorító intézkedéseket is tartalmaz. A költségvetés 2014-re és 2015-re tervezett további konszolidációjához egyelőre nem kapcsolódnak megfelelő, a javasolt hiánycél elérését biztosító intézkedések, ezenfelül a stabilitási program sem tartalmaz elegendő számú konkrét intézkedést. (12) A Bizottság szolgálatainak 2012. évi aktualizált tavaszi előrejelzése alapján a strukturális hiány 2009-ben a GDP 8,7 %-ának, 2010-ben a GDP 7,3 %-ának, míg 2011-ben a GDP 7,0 %-ának felelt meg. Számítások szerint a strukturális hiány 2012-ben a GDP 4,3 %-ának felel majd meg. Ez a 2010–2012 közötti időszak tekintetében a GDP 1,5 %-ának megfelelő átlagos éves költségvetési erőfeszítést jelent, ami megfelel a Tanács által a 2010–2013 közötti időszak tekintetében előírt, a GDP 1,5 %-a feletti szintet elérő minimális átlagos éves költségvetési erőfeszítésnek. A makrogazdasági forgatókönyv azon változásait figyelembe véve, amelyek a Tanács 2009. december 2-i ajánlása alapjául szolgáló előrejelzések és a jelenlegi előrejelzések közötti eltérésre vezethetők vissza, az átlagos éves költségvetési erőfeszítések mértékének a 2010–2012 közötti időszakban a becslések szerint GDP-arányos 0,5 százalékponttal kellene emelkednie. A Spanyolország által eddig tett, a strukturális hiány irányvonalának 2012-ig történő meghatározására irányuló intézkedések tehát eredményesnek bizonyultak. (13) A Bizottság szolgálatai által kiadott – az EUMSZ 126. cikke (7) bekezdésének megfelelő, 2009. december 2-i tanácsi ajánlás alapját képező – 2009. évi őszi előrejelzés 2010-re a spanyol gazdaság 0,8 %-os zsugorodását, majd 2011-re 1 %-os növekedését vetítette előre. Jóllehet az előrejelzés már nem vonatkozott 2012–2013-ra, az arra vonatkozó feltételezés alapján, hogy a jelentős negatív kibocsátási rés 2015-ig fokozatosan bezárul, 2012–2013-ra a 2011. évinél erősebb növekedést vártak. A reál GDP mértéke 2010­2011-ben a 2009. őszi előrejelzésben foglaltaknál valamivel kedvezőbben alakult. A gazdasági növekedés összetételében ugyanakkor a várakozásoknál kisebb szerepet játszottak az adók, mivel a hazai keresletnek a növekedéshez való kumulált hozzájárulása 2010-ben és 2011-ben GDP-arányosan -2,7 százalékpont volt, a -1,1 százalékpontos előrejelzéshez képest, aminek hátterében a nem kereskedelemképes szektor vártnál gyorsabb zsugorodása állt. A Bizottság szolgálatai által 2012–2013 vonatkozásában kiadott 2012. tavaszi előrejelzés aktualizált változata szerint valószínű, hogy a spanyol gazdaság jelentős, a 2009. őszi előrejelzésben figyelembe nem vett kihívásokkal szembesül. Míg a 2009. őszi előrejelzés 2012–2013 tekintetében az 1 %-ot jóval meghaladó növekedési ütemből indult ki, a legújabb – változatlan politikát feltételező – előrejelzések 2012-re -1,9 %-os, 2013-ra pedig -0,3 %-os növekedési ütemet várnak. A növekedés összetételének alakulásában a nettó külföldi kereslet továbbra is jelentősebb tényezőt képvisel, ami a jövőben is kedvezőtlen hatást jelent az adóbevételekre nézve. (14) A bruttó államadósság 2011-ben a GDP 68,5 %-ának megfelelő szintre nőtt, és a Bizottság szolgálatai által kiadott 2012. tavaszi előrejelzés aktualizált változata alapján, amely változatlan politikai feltételeket vesz alapul, 2012-ben a GDP 80,9 %-ának, míg 2013-ban a GDP 86,6 %-ának megfelelő szintre emelkedik majd, ami azt jelenti, hogy a bruttó államadósság az összes említett évben túl fogja lépni a Szerződésben rögzített referenciaértéket. Az államadósság-ráta ilyen mértékű emelkedése elsődlegesen a kamatfizetések magasabb mértékére, kisebb részben pedig az elsődleges hiány dinamikájára vezethető vissza. A 2012-ben jelentős volumenű SFA-tételek GDP-arányosan 5,4 %-százalékponttal járultak hozzá a bővüléshez. Ennek hátterében az állami szervek szolgáltatói által kiállított számlák, illetőleg az egyéb kintlevőségek kiegyenlítését szabályozó terv áll. A makrogazdasági forgatókönyvből, a költségvetési célokból, valamint a további pénzügyi mentőintézkedésekből eredő kockázatok hozzájárulhatnak az államadósság további emelkedéséhez. (15) A költségvetési helyzet a korábbi tanácsi ajánlás kidolgozásának időpontjához képest jelentősen romlott, ami a nem várt mértékben kedvezőtlen, alacsonyabb adóbevételeket jelentő gazdasági kilátásokra vezethető vissza. Ehhez társul, hogy a gazdaság jelentős mértékű zsugorodása meglehetősen negatív következményekkel jár a foglalkoztatási ráta és a munkanélküliség szempontjából. A társadalombiztosítási járulékokból származó bevételek ebből adódó visszaesése, valamint a szociális transzferek mértékének emelkedése mind a bevételi, mind pedig a kiadási oldalra kedvezőtlenül hat. Tekintettel a fent említett tényezőkre, és különösen arra, hogy a költségvetési kilátások az EUMSZ 126. cikke (7) bekezdésének megfelelő eredeti tanácsi ajánlás kiadása óta jelentősen romlottak, indokolt lenne egy további évet biztosítani a túlzott hiány megszüntetésére. (16) A túlzott hiány megszüntetésére szolgáló további egy év biztosítása az államháztartási hiány tekintetében közbenső célok meghatározását teszi szükségessé: a költségvetési hiány 2012-ben legfeljebb a GDP 6,3 %-ának megfelelő szintet, 2013-ban a GDP 4,5 %-ának megfelelő szintet, míg 2014-ben a GDP 2,8 %-ának megfelelő szintet érhet el. A Bizottság szolgálatai által kiadott 2012. tavaszi előrejelzés aktualizált változata alapján az államháztartási hiányra vonatkozó említett célkitűzésekből adódóan a strukturális költségvetési egyenlegnek 2012-ben a GDP 2,7 %-át, 2013-ban a GDP 2,5 %-át, 2014-ben pedig a GDP 1,9 %-át kitevő javulására van szükség. A 2012. év első hónapjaira vonatkozó legfrissebb költségvetési adatok azt mutatják, hogy a 2012-re kitűzött hiánycél eléréséhez további intézkedések szükségesek. A helyzet alakulását szigorúan nyomon kell követni, továbbá a megfelelő időpontban további korrekciós intézkedéseket kell hozni, amennyiben további csúszások várhatók a hiánycélhoz képest. (17) Tekintettel arra, hogy a spanyol állampapírpiacra jelentős nyomás nehezedik, a bejelentett 2013–2014-re szóló többéves költségvetési terv 2012. július végéig történő elfogadása révén meg kell erősíteni a konszolidációs erőfeszítések hitelességét. Ennek előfeltételeként Spanyolországnak részletesen ki kell dolgoznia a 2013–2014-re meghatározott költségvetési célkitűzések eléréséhez szükséges strukturális intézkedéseket, továbbá fel kell gyorsítania a hiány csökkentését, ha a gazdasági vagy a költségvetési feltételek a jelenleg vártnál kedvezőbben alakulnak. Tekintettel arra, hogy megfelelő időben kell intézkedéseket hozni annak érdekében, hogy a jövőben elkerülhetők legyenek a költségvetési csúszások, indokolt az eredményes intézkedések megtételére nyitva álló határidőt három hónapra csökkenteni. (18) Július 10-én a Tanács országspecifikus ajánlásokat fogadott el Spanyolország vonatkozásában, melyek közül az első többek között Spanyolország nemzeti reformprogramjának, valamint Spanyolország 2012–2015 közötti stabilitási programjának értékelésén alapul. Az említett ajánlás a költségvetési stabilitási törvény szigorú végrehajtására és a határozott, regionális szintű fiskális intézkedések elfogadására szólította fel az országot. Ily módon csökkenne a regionális szintű költségvetési csúszások kockázata. Tekintettel Spanyolország decentralizált államháztartási szerkezetére, elengedhetetlen a szilárd költségvetési és intézményi keretek biztosítása. E keretek megerősítését szolgálhatná egy független költségvetési intézmény létrehozása, amely elemzéseket készít, tanácsokat ad, továbbá nyomon követi a költségvetési politikát. A tartományi kormányzatok költségvetési igazodása – korábbi gyenge teljesítményük fényében – ugyancsak kockázatot jelent a költségvetési stratégia megvalósulása szempontjából; további kockázati tényező a bevételeknek a folyamatban lévő strukturális kiigazításra való fokozott érzékenysége, az adóamnesztia bizonytalan bevételi hatása és az esetleges további pénzügyi mentőműveletek hozadéka. (19) A Spanyolország újratőkésítését szolgáló program feltételeinek a 2012. június 29-i euróövezeti csúcstalálkozón elfogadott nyilatkozatban említett rendszeres felülvizsgálatával párhuzamosan, háromhavonta sor kerül majd a túlzotthiány-eljárás keretében Spanyolország által vállalt kötelezettségek teljesítésének ellenőrzésére is. (20) Spanyolország teljesíti annak feltételeit, hogy a túlzott hiány esetén követendő eljárás végrehajtásának felgyorsításáról és pontosításáról szóló 1467/97/EK rendelet 3. cikkének (5) bekezdésében meghatározott, a túlzott államháztartási hiány megszüntetésére kitűzött határidő meghosszabítható legyen, ELFOGADTA EZT AZ AJÁNLÁST: (1) A spanyol hatóságoknak legkésőbb 2014-ig meg kell szüntetniük a jelenleg fennálló túlzott hiányt. (2) Annak érdekében, hogy az államháztartás hiánya 2014-re a GDP 3 %-ában meghatározott referenciaérték alatti szint alá kerüljön, a Bizottság szolgálatai által kiadott 2012. tavaszi előrejelzés aktualizált változata alapján a spanyol hatóságoknak 2012-ben a GDP 2,7 %-ának, 2013-ban a GDP 2,5 %-ának, 2014-ben pedig a GDP 1,9 %-ának megfelelő javulását kell elérniük a strukturális egyenleg tekintetében. Az államháztartási hiányt érintő közbenső célkitűzések nem léphetik túl 2012-ben a GDP 6,3 %-ának, 2013-ban a GDP 4,5 %-ának, míg 2014-ben a GDP 2,8 %-ának megfelelő szintet. (3) A spanyol hatóságoknak végre kell hajtaniuk a 2012. évi költségvetésben, valamint az autonóm térségek vonatkozásában kidolgozott egyensúlyi tervben elfogadott intézkedéseket, 2012. július végéig el kell fogadniuk a bejelentett, középtávú költségvetési stratégiát is tartalmazó 2013–2014-re szóló többéves költségvetési tervet, amely átfogóan meghatározza a túlzott hiány 2014-ig történő megszüntetéséhez szükséges intézkedéseket. Tekintettel a 2012. év első hónapjaira vonatkozó legújabb költségvetési adatokra, késedelem nélkül el kell fogadni azokat a további intézkedéseket, amelyek biztosítják a 2012. évi költségvetési terv teljesülését. A hatóságoknak készen kell állniuk arra, hogy további intézkedéseket fogadjanak el abban az esetben, ha a költségvetés teljesítése veszélybe kerül, továbbá 2013–2014-ben fel kell gyorsítaniuk a hiány csökkentését, ha a gazdasági vagy a költségvetési feltételek a jelenleg vártnál kedvezőbben alakulnak. (4) A Tanács a spanyol hatóságok számára 3 hónapos határidőt biztosít az eredményes intézkedések megtételére, továbbá arra, hogy Spanyolország az 1467/97/EK rendelet 3. cikke (4a) bekezdésének értelmében részletes jelentést nyújtson be a célok elérését szolgáló, tervezett konszolidációs stratégiáról. A spanyol hatóságok az ajánlásban (4) meghatározott jelentésen túl, és a 2012. június 29-i euróövezeti csúcstalálkozón elfogadott nyilatkozatban is említett, újratőkésítést célzó programmal egyidejűleg, háromhavonta benyújtandó jelentésben, illetőleg a 2015-ig kidolgozandó stabilitási program külön fejezetében kötelesek beszámolni az ajánlások végrehajtása terén elért eredményekről. A spanyol hatóságok továbbá kötelesek szigorúan alkalmazni a költségvetési stabilitási törvénynek az átláthatóságra és a költségvetés végrehajtására vonatkozó új rendelkezéseit. Összhangban az európai szemeszter keretében kiadott országspecifikus ajánlásokkal, a Tanács továbbá felszólítja Spanyolországot, hogy hozzon létre olyan független költségvetési intézményt, amely elemzéseket készít, tanácsokat ad, nyomon követi a költségvetési politikát, ügyel a középtávú költségvetési keret kötelező jellegének tiszteletben tartására, valamint az egész év során, az államháztartás minden szintjén szigorúan figyelemmel kíséri a költségvetési célok betartását. Ennek az ajánlásnak a Spanyol Királyság a címzettje. Kelt Brüsszelben, -án/-én. a Tanács részéről az elnök