EURÓPAI BIZOTTSÁG Brüsszel, 2020.2.10. COM(2020) 47 final A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK a közös hozzáadottértékadó-rendszerről szóló 2006/112/EK irányelv szerinti számlázási szabályok értékeléséről

{SWD(2020) 29 final}



1.Bevezetés A 2006/112/EK irányelv (héairányelv) 237. cikke alapján a Bizottság egy független gazdasági tanulmányra alapozott átfogó értékelő jelentést nyújt be az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak a 2013. január 1-jétől alkalmazandó számlázási szabályok hatásáról és különösen arról, hogy ezek a szabályok ténylegesen milyen mértékben csökkentették a vállalkozások adminisztratív terheit. A Bizottság ezért végezte el a számlázási szabályok értékelését. Az értékelést az Economisti Associati tanácsadó csoport vezetésével készült független tanulmány alapozta meg, és 2019 februárjában közzétételre került a végleges jelentés. Az értékelés a 2010/45/EU tanácsi irányelv számlázási szabályaira (második számlázási irányelv vagy SID) terjedt ki, és különösen azt vizsgálta, hogy e szabályok elősegítették-e az eredetileg meghatározott négy általános célkitűzés teljesülését, nevezetesen: i. a vállalkozások adminisztratív terheinek csökkentését, ii. a héacsalások visszaszorítását/az ellenőrzési tevékenység elősegítését, iii. a belső piac megfelelő működését és iv. a kkv-k támogatását. Az értékelés a Bizottság minőségi jogalkotásra vonatkozó irányelvei szerinti öt értékelési kritériumot vette figyelembe: relevancia, eredményesség, hatékonyság, koherencia és uniós hozzáadott érték. 2.Az irányelv átültetése és végrehajtása Az értékelés kiindulópontjának meghatározásához a tanácsadó elemezte a második számlázási irányelv tagállamok általi átültetésének és végrehajtásának módját. Az elemzés elsősorban azt vizsgálta, hogy a tagállamok megfelelően átültették-e az irányelvet, és az irányelv hatására milyen mértékben változott meg a nemzeti jogszabályi keretrendszer. Az egyértelműség érdekében az elemzés alábbi összefoglalója külön-külön tárgyal három tematikus területet. 2.1.Elektronikus számlázás Az irányelv az elektronikus számlázásra (e-számlázás) vonatkozó uniós jogi keretrendszerben három fő módosítást vezetett be: i. az e-számla fogalmának újraalkotása; ii. a technológiai semlegesség elve; és iii. a papíralapú és az elektronikus számlák egyenértékűségének elve. A módosításokat EU-szerte hasonlóan vezették be. Helytelen átültetés miatti probléma nem merült fel még akkor sem, ha a nemzeti rendelkezések kis mértékben eltérnek az irányelv szövegétől. Különösen az e-számla fogalmi meghatározása tekintetében a legtöbb tagállam (24) a nemzeti jogszabályaiban szó szerint átvette az e-számla irányelv szerinti meghatározását. Négy tagállam vagy a fogalmi meghatározást nem vette át vagy a meghatározás valamilyen módon eltér a héairányelvben szereplőtől. A technológiai semlegesség elve tekintetében az átültetés egységes volt, és egyik tagállam sem kíván előre meghatározott e-számlázási technológiát alkalmazni. Habár négy tagállam csak a nemzeti jogszabályaiban kifejezetten említett e-számlázási megoldásokat fogadja el, a felkínált opciók elég tág teret hagynak az adófizetők választási szabadságának biztosítására. Az egyenértékűség elvének garantálása érdekében valamennyi tagállamban törölték az e-számlákra vonatkozó azon jogi rendelkezéseket, amelyek a papír alapú számlákhoz képest többlet követelményt támasztottak. 2.2.Számlakibocsátás és a számla tartalma A SID a számlakibocsátás és a számla tartalma tekintetében számos módosítást vezetett be. A SID módosította a következő három konkrét számlázási rendszert: önszámlázás, egyszerűsített számla és összesítő számla. A SID a terhek mérséklése és a harmonizáció javítása érdekében a határokon átnyúló tranzakciókra vonatkozó számlázási előírásokat is módosította. A fő módosítások az alkalmazandó számlázási szabályokat, a számlakibocsátás határidejét és a határokon átnyúló tevékenységekről szóló számlák tartalmát érintik. Az irányelv átültetése összességében nagyon eredményes volt. A SID kötelező előírásai a nemzeti jogszabályokba hiánytalanul átültetésre kerültek. Ezen túlmenően a tagállamok olyan módosításokat is beépítettek a nemzeti jogszabályaikba, amelyek bevezetése nem volt számukra kötelező. Végezetül a tagállamok további egyszerűsítésként olyan egyéb módosításokat is bevezettek, amelyeket az irányelv valójában nem írt elő, de nem is voltak ellentétesek az irányelvvel. Érdemes megemlíteni, hogy a számlakibocsátás és a számlatartalom tekintetében egyes tagállamok nemzeti jogszabályai már megfeleltek a SID előírásainak. Ebből következően a módosítások mértékét a korábbi nemzeti jogszabályok rendelkezései határozták meg. Vagyis az irányelv különböző mértékű hatást gyakorolt az egyes nemzeti jogszabályi keretrendszerekre. Ez volt az oka annak, hogy az értékelés elsősorban ezekre a rendelkezésekre irányult, a jogszabályváltozás mértékét alapul véve (vagyis azt, hogy a rendelkezések miatt hány tagállamban módosult a nemzeti jogszabályrendszer), és azt, hogy a héa-szakértők megítélése szerint e rendelkezések hatással voltak-e a vállalatok magatartására. A felállított prioritások alapján megállapítható, hogy az alkalmazandó jogszabály (a héairányelv 219a. cikke), az egyszerűsített számlák (a héairányelv 220a., 226b., 238. cikke), a számlakibocsátás határideje (a héairányelv 222. cikke) és az önszámlázás (a héairányelv 224. cikke) miatti módosítások jelentős mértékűek voltak, míg a SID miatti egyéb változások miatt csak kis mértékű módosításokra került sor. 2.3.Egyéb számlázási szabályok A SID a kkv-k vonatkozásában új szabályként bevezette az egyes mikrovállalkozásokra vonatkozó úgynevezett kombinált pénzforgalmi elszámolási rendszert. A pénzforgalmi elszámolási rendszerrel kapcsolatos rendelkezések átültetésének elemzése alapján megállapítható, hogy a nemzeti jogszabályok nem ütköznek az uniós rendelkezésekkel. A Közösségen belüli termékértékesítéssel és termékbeszerzéssel kapcsolatos héa-fizetési kötelezettségre vonatkozó szabályok egyéb módosításai és azok átültetése következtében a tagállamok körében e tekintetben megvalósult a harmonizált megközelítés. 3.A második számlázási irányelv fő hatásai

3.1.Az adminisztratív terhek csökkentése A vállalkozások adminisztratív terheit a SID elsősorban a következő két rendelkezés útján csökkentette: i. e-számlázási előírások és ii. a számlakibocsátás határideje és a számlák tartalma, amelyek egyszerűbbé tették és harmonizálták a számlázási szabályokat. Az e-számlázás tekintetében a SID pozitív szerepe egyértelmű. A SID kétségkívül az egyik olyan tényező volt, amely 2014 óta arra ösztönözte az EU területén működő vállalkozásokat, hogy egyre szélesebb körben alkalmazzák az e-számlázást. A tanulmány alapján a SID az adminisztratív terhek csökkentésében a legnagyobb hatást azzal érte el, hogy nagyobb mértékben elterjedt a strukturálatlan e-számlázás, mert ez olyan egyszerűsítést jelentett, amely a vállalatokat a papír alapú számlákról a PDF formátumra való átállásra sarkallta. A SID nem tett különbséget a strukturált és a strukturálatlan e-számla között. Az irányelv azzal, hogy nem tett különbséget a két e-számla formátum között, és a technológia-semlegesség elvét érvényesítette, közvetlenül nem ösztönözte az automatizált módon feldolgozható számlák alkalmazását, így nem terjedt el nagyobb mértékben a strukturált e-számlák használata. Az irányelv a 2014–2017 közötti időszakban a vállalatok adminisztratív terheit összegszerűen körülbelül 1,04 milliárd EUR-val mérsékelte, amelyből mintegy 920 millió EUR-t tett ki a strukturálatlan számlázás elterjedése miatti tehercsökkenés. A SID e hatása legnagyobb mértékben a mikrovállalkozások helyzetét javította, tekintettel arra, hogy ők azért kezdték el alkalmazni a strukturálatlan e-számlázást, mert nem rendelkeztek a strukturált e-számlázás követelményeit kielégítő eszközökkel. A számlakibocsátás és a számlatartalom felülvizsgálata tekintetében a terhek mérséklődése korlátozottnak tekinthető. Az adminisztratív terhek a legnagyobb mértékben az egyszerűsített számlázási rendszer bevezetése miatt csökkentek (összegszerűen évente körülbelül 38 millió EUR-val). 3.2.A belső piacra gyakorolt hatás A SID elsősorban az e-számláknak és a határokon átnyúló számlázásnak köszönhetően pozitív hatással volt a belső piac működésének elősegítésére. Először is, a tanulmány keretében összegyűjtött adatok azt mutatják, hogy az Unión belüli kereskedelemben 2014-ben a gazdasági szereplők negyede, 2018-ban pedig már a három negyede bocsátott ki e-számlát. Ez azt jelenti, hogy a SID megoldotta a határokon átnyúló e-számlázást nehezítő problémákat, így egyértelműen hozzájárult az e-számlák határokon átnyúló tranzakciókban történő nagyobb mértékű használatához. Másodszor, a SID négy további jelentős változást hozott a határokon átnyúló számlázás szabályaiban: i. az alkalmazandó számlázási rendszerek új szabályai (219a. cikk); ii. a számlakibocsátás határidejének egységesítése az Unión belüli tranzakciókra vonatkozóan (222. cikk); iii. a devizaátváltás új szabályai (91. cikk és 230. cikk); és (iv) a számlák egyszerűsített adattartalma a fordított adózási mechanizmus hatálya alá tartozó határokon átnyúló tranzakciók esetében (226a. cikk). Továbbá az önszámlázásra vonatkozó új szabályok (224. cikk) is egyszerűsítették ennek a számlázási rendszernek a határokon átnyúló tranzakciókra történő alkalmazását. Ezek a változások növelték az Unión belüli tranzakciókra alkalmazandó számlázási szabályokkal kapcsolatos jogbiztonságot. A SID további rendelkezései csak korlátozott hatással voltak a belső piacra, mivel nem érintették a számlázási folyamatot, így a vállalatok nem fordítottak rájuk figyelmet. 3.3.Az irányelv szerepe a kkv-k támogatásában A SID legtöbb rendelkezése általános jellegű, egyaránt vonatkozik a nagyvállalatokra és a kkv-kra is. A szabályozási keret egyszerűsítése és harmonizálása azonban az adminisztratív terhek mérséklődéséhez vezet, a rendelkezések tehát különösen előnyösek lehetnek a kkv-k számára, amelyek a kisebb méretükből adódóan általában nehezebben tudják teljesíteni az adózással kapcsolatos előírásokat, mint a nagyvállalatok. A SID a strukturálatlan e-számlázás szélesebb körű alkalmazása következtében előnyös hatással volt a kkv-kra. Ez a pozitív hatás jelentősebb volt a kkv-k és mikrovállalkozások körében, mint a nagyvállalatoknál. A kkv-k terhei a strukturálatlan e-számlázás szélesebb körű használata miatt körülbelül 55 %-kal csökkentek. A még mindig jelentős terhek csökkenésében megfigyelhető eltérés a nagyvállalatoknak tudható be, mivel a nagy cégek lényegesen több számlát bocsátanak ki. A SID két olyan számlázási rendszert is módosított, amelyek részben vagy egészben a kkv-k igényeihez igazodnak, nevezetesen a pénzforgalmi elszámolási rendszert és az egyszerűsített számlázást, elősegítve ezzel a szélesebb körű használatukat. A SID által bevezetett módosításokat követően több tagállam is bevezette a pénzforgalmi elszámolási rendszert vagy bővítette annak hatókörét. A SID-nek köszönhetően mintegy 60 000 további mikrovállalkozás számára jelentett könnyebbséget a pénzforgalmi elszámolási rendszer. Mindent összevetve a szóban forgó rendszerek elterjedtsége továbbra is korlátozott, mert a pénzforgalmi elszámolási rendszer választásához módosítani kell a számviteli folyamatot, ami bizonyos esetekben magasabb tanácsadói díjakat eredményezhet. A pénzforgalmi elszámolási rendszer szélesebb körű alkalmazása következtében a SID által generált összes költségmegtakarítás 33 millió EUR-ra becsülhető abban a tíz tagállamban, amelyekben a változások a SID-nek tudhatók be. A pénzforgalmi elszámolás fontossága azonban túlmutat az adminisztratív terhek puszta csökkenésén. Nagyon fontos szerepet játszott a mikrovállalkozások életében a gazdasági válság idején, amikor a gazdasági feltételek romlottak, és a fizetések nehezebbé váltak. Ami az egyszerűsített számlákat illeti, ezt a számlázási rendszert a SID általi módosítások miatt számos tagállamban bevezették, míg más tagállamokban bővítették annak alkalmazási körét. A számlakibocsátásra és a számlatartalomra vonatkozó rendelkezések közül az egyszerűsített számlázási rendszernek köszönhetően csökkentek a legnagyobb mértékben az adminisztratív terhek (lásd fentebb a 3.1. szakaszt). Az egyszerűsített számlák használata azonban továbbra is nagyrészt csak bizonyos gazdasági ágazatokra korlátozódik, például a szálláshely-szolgáltatásra, a vendéglátásra, a kiskereskedelemre, a benzinkutakra és szállítási szolgáltatásokra, ezért a terhek csökkenése nem jelentős. 3.4.A héacsalás elleni küzdelem Az irányelv összességében az adóellenőrzési tevékenységek támogatását, végső soron a héa-szabálykövető magatartás javítását is célozta. Ebből a célból a SID két rendelkezést módosított: i. a Közösségen belüli tranzakciókra vonatkozó számlák kibocsátási határidejét és ii) a Közösségen belüli árubeszerzésekkel és értékesítésekkel kapcsolatos héa-fizetési kötelezettségre vonatkozó szabályokat. Arra azonban nincs bizonyíték, hogy a SID jelentős hatást gyakorolt volna az adóellenőrzésre, illetve a héa-szabálykövető magatartásra. Az adóhatóságok véleménye megerősítette, hogy ha volt is a SID-nek hatása a héa-szabálykövető magatartásra, az csak korlátozott volt. Az adóhatóságok és az érintett felek véleménye szerint az adóellenőrzésben a számlázási szabályok révén nem lehet ennél többet elérni. Mivel az adóhatóságok a számlázási műveletekből származó információkhoz nem feltétlenül férnek hozzá, jelenleg elsősorban olyan rendszerekre összpontosítanak, amelyek valós idejű jelentések útján javítják a kockázatelemzést és célzottabb vizsgálatokat tesznek lehetővé. Ugyanakkor megnyugtató az a tény, hogy a számlázási és e-számlázási követelmények egyszerűsítése és harmonizálása nem befolyásolta hátrányosan az adóellenőrzési munkát. 4.Az irányelv fő hiányosságai A számlázási szabályok értékelése feltárta a SID egy hiányosságát, és rávilágított néhány felmerülő kérdésre, az alábbiak szerint. 4.1.A megbízható ellenőrzési nyomvonalat biztosító üzleti ellenőrzések (BCAT) nem egyértelműek