HU Az Európai Unió Hivatalos Lapja C 227/1

Az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság véleménye – Tanulságok a szigorú megszorító politikák elkerülésének érdekében az EU-ban

[saját kezdeményezésű vélemény]

(2018/C 227/01)

Előadó: José Custódio LEIRIÃO

Közgyűlési határozat: 2016.1.21. Jogalap: az eljárási szabályzat 29. cikkének (2) bekezdése saját kezdeményezésű vélemény Illetékes szekció: „Gazdasági és monetáris unió, gazdasági és társadalmi kohézió” szekció Elfogadás a szekcióülésen: 2018.1.29. Elfogadás a plenáris ülésen: 2018.2.14. Plenáris ülés száma: 532. A szavazás eredménye: (mellette/ellene/tartózkodott) 177/26/18

Preambulum

A vélemény három tagállam (Görögország, Írország és Portugália) gazdasági és szociális tanácsában helyet kapó civil társadalmi intézmények és szociális partnerek képviselőinek hozzájárulását tartalmazza, miután az EGSZB kiküldetéseket szervezett ezekbe a tagállamokba azért, hogy meghallgassa és összegyűjtse azok véleményét, akik tanúskodnak a trojka által előírt megszorítási politikák eredményeként a szociális dimenzió terén, a vállalkozói szférában és a szociális és civil párbeszédben jelentkező negatív hatásokról, és megélik azokat.

1. Következtetések és ajánlások

1.1. A válság első tanulsága az volt, hogy az euróövezet nem volt felkészülve arra, hogy megbirkózzon a pénzügyi válsággal. Az EGSZB ezért gratulál az Európai Bizottságnak ahhoz a törekvéséhez, hogy alapjaiban megreformálja az eurót, felhagyva a megszorítási politikákkal és elmélyítve a gazdasági és monetáris uniót. Az EGSZB szerint a fentiek megalapozzák egy nagyszabású európai koalíció létrejöttét, amelynek célja a „közös európai jövő” kiépítése és az európai polgárok bizalmának visszanyerése.

1.2. A kiigazítási programok kialakítása során számos szinten több következetlenség is tapasztalható volt, például az alábbiak terén: a trojka partnereinek (IMF, Európai Bizottság, EKB) tervezési fellépései kapcsán folytatott koordináció és egyeztetés, a válságból eredő potenciális kockázatok mértékének felmérése és előrejelzése, a korábbi válságokból levont tanulságok esetenkénti figyelmen kívül hagyása vagy alkalmazhatatlansága az új közös valutaövezetben, illetve az IMF mechanizmusai és az euróövezet makrogazdasági politikai eszközei közötti bizonyos mértékű egyensúlyhiány. Miközben elismeri az IMF szakértelmét, az EGSZB azt ajánlja, hogy a jövőbeli, uniós tagállamokat érintő válságok során kizárólagosan az Európai Unió intézményei feleljenek a kiigazítási programok megtervezéséért és végrehajtásáért. Amennyiben partnerséget kell kialakítani külső intézményekkel a válság megoldása érdekében, akkor abban az Európai Uniónak és az euróövezetnek kell vezető szerepet vállalnia, és az „európai értékeknek” megfelelően, a szociális párbeszédet és az EU-ban érvényben levő szociális és polgári jogokat megerősítve kell fellépniük. A jövőbeli válságok kezelése során jobb egyensúlyt kell elérni a pénzügyi és a szociális jellegű célok, valamint a vállalkozói szféra fejlesztésének célja között.

1.3. A válság és a három tagállamban végrehajtott kiigazítási programok olyan gazdasági, pénzügyi és társadalmi helyzetbe sodorták az országokat, amelyek egyes esetekben 20 évnyi visszaesést jelentettek, visszafordíthatatlan vagy csak nagyon hosszú idő alatt kijavítható károkat okozva a termelési tényezőkben és a munkaerőpiac működésében. Az EGSZB arra kéri az Európai Bizottságot, hogy hozzon létre „kiegészítő programokat” a gazdasági és társadalmi talpra állás érdekében, amelyeket a „kiigazítási programmal” párhuzamosan vagy annak végrehajtását követően kell megvalósítani, garantálandó a gyors visszatérést a versenyképesség konvergenciafolyamatot eredményező, rendes szintjéhez.

1.4. Az Európai Bizottság helyezze ismét a középpontba a szolidaritást mint európai értéket, és fogadjon el a mélyszegénységben élő, élelmiszer- és lakáshiánnyal küszködő, orvosi ellátáshoz és gyógyszerekhez nem jutó, leginkább kiszolgáltatott helyzetben lévőket segítő azonnali rendkívüli intézkedéseket. Az EGSZB javasolja egy külön program létrehozását a szociális dimenzió helyreállítására azokban a tagállamokban, amelyeknek „kiigazítási programokat” kell vagy kellett végrehajtaniuk. Ennek a támogatási programnak az Európai Unió által a közelmúltban elfogadott szociális jogok európai pillérének elveit kell követnie, és az említett három tagállamban kell alkalmazásra kerülnie.

1.5. A megszorítási politikák végrehajtása drámaian növelte a szegények számát (legyenek azok munkavállalók, munkanélküliek, inaktívak vagy hajléktalanok). Az EGSZB arra kéri az Európai Bizottságot, hogy sürgősen dolgozzon ki egy európai stratégiát a szegénység felszámolására és a hajléktalanok integrációjára az EU-ban, és azt lássa el a szükséges forrásokkal nemcsak megfelelő fogadóépületek építéséhez, hanem olyan sajátos képzési programok biztosításához is, amelyek olyan készségeket alakítanak ki, amelyek illeszkednek az akár az állami szektorban (településeken), akár a magánszférában fellelhető munkalehetőségekhez. Létfontosságú az is, hogy a tagállamokkal együttműködésben kidolgozásra kerüljön egy terv a túlságosan eladósodott, a törlesztőrészletek fizetésére képtelen vállalkozások és háztartások megmentésére, elkerülendő csődbe menetelüket és lakásuk elkobzását.

1.6. Az euróövezetben a Stabilitási és Növekedési Paktum, a túlzottdeficit-eljárás és a költségvetési paktum szabályai és a megszorítási politikák következményei erősen sújtják a válság által továbbra is érintett országokat, gátat vetve a közberuházások bővítésének és a magánszektor általi munkahelyteremtés támogatásának; mivel a szabályok be nem tartása miatt súlyos szankciók és büntetések róhatók ki. Ez a helyzet elmélyítette az egyenlőtlenségeket Európában, ugyanis a szegény országok tovább szegényedtek, „ördögi körbe” kerülve az említett megkötések miatt. Az EGSZB javasolja a Lisszaboni Szerződés megreformálását annak megerősítése érdekében, hogy a megszorítási politikák valódi alternatíváiként elsőbbséget kapjanak a gazdasági együttműködési és növekedési, valamint a szolidaritást előtérbe helyező politikák. Az EGSZB azt is ajánlja, hogy vizsgálják meg, megfelelő eszköz lehet-e a „közberuházási aranyszabály” az állami beruházások euróövezetbeli fellendítésére, illetve nemcsak a növekedés, a munkahelyteremtés, a vállalkozói tevékenység és a jövőbeli munkahelyekhez szükséges új készségek előmozdítására, de a „nemzedékek közötti méltányosság” biztosítására is, garantálva az államháztartás hosszú távú fenntarthatóságát és az adóterhek méltányos elosztását az egyes nemzedékek és a különféle szociális és gazdasági háttérrel rendelkezők között, elkerülve, hogy egyes csoportoknak túl nagy terhet kelljen viselniük mások javára.

1.7. Az utóbbi két évben az EU-ban általában és különösen a kiigazítási programokra kötelezett tagállamokban csökkent a munkanélküliségi ráta. Fontos hangsúlyozni, hogy ebben az esetben nemcsak a gazdasági növekedés áll a háttérben, hanem több százezer dolgozó elvándorlása és a részmunkaidőre kényszerítés gyors elterjedése is. Ugyanakkor a szegénységi ráta és az anyagi nélkülözés több szinten is tovább nő az alacsonyabb fizetések és az új munkahelyek bizonytalansága miatt: a munkahelyteremtésre az idegenforgalomhoz kapcsolódó és más ahhoz kötődő, alacsony képzettséget igénylő tevékenységekben került sor, így bár létrejöttek munkahelyek, ez nem vezetett sem a versenyképesség javulásához, sem értéktöbblet keletkezéséhez. Az EGSZB azt ajánlja, hogy biztosítsanak külön forrásokat az egészségügyben és az elvándorlás által leginkább érintett ágazatokban (tudomány, programozás, új technológiák, mérnöki és orvosi szakmák) történő munkahelyteremtéshez, hogy elősegítsék az elvándoroltak visszatérését származási országukba.

1.8. A digitalizáció, a robotizáció és a mesterséges intelligencia (AI) mélyreható változásokat hoznak a gazdaságba, a munkaerőpiacra – például új munkavégzési formák képében –, a képesítések terén és a társadalomban, kihívás elé állítva a struktúrákat, például az automatikus stabilizátorokat, és ezáltal előre nem látható mértékben növelve a kirekesztettek számát. Az EGSZB azt ajánlja, hogy alaposabban vizsgálják meg azokat az aktuális elképzeléseket, amelyek egy „alapszintű egyetemes európai munkanélküliségi biztosítás” létrehozására vonatkoznak. Ezenkívül azt is fel kellene tárni, hogy milyen lehetőségek vannak az egész EU-ban érvényes minimumszabályok bevezetésére a nemzeti munkanélküliségi biztosítási rendszerek esetében, hogy hatékony választ adjunk erre a kihívásra, és mindenki számára méltányos, az aktív élet során (15–65 éves kor között) mindvégig garantált szociális védelmet biztosítsunk. Ami a szegénység felszámolásának kérdését illeti, az Európai Bizottságnak be kellene vezetnie egy „megélhetéshez szükséges minimumjövedelmet” is, és olyan európai szintű megközelítést és tervet kellene elfogadnia, amelynek lényege, hogy „senki sem maradhat le”.

1.9. A jövőbeli „kiigazítási programoknak” az összes olyan szempontot és érdeket tükrözniük kellene, melyek a szervezett civil társadalom képviselőivel folytatott szociális és civil párbeszédek során felmerülnek. Az EGSZB határozottan kéri az Európai Bizottságot, hogy hozzon létre a szociális dimenziót védelmező és a vállalkozásokat támogató paramétereket is tartalmazó „emberarcú ökonometriai modelleket”, hogy elérjen egy kettős célt: a társadalom jóllétét és a vállalkozói szektor fenntartható, színvonalas újjáépítését. A szociális partnereknek és a civil társadalom képviselőinek az EU, az EKB és más intézmények képviselőivel azonos szinten kellene részt venniük a program nyomonkövetési és értékelési bizottságában, hogy érvényre juttassák a civil társadalom konstruktív szerepét és biztosítsák, hogy a gazdasági és társadalmi modell ne értékelődjön le és ne sérüljön, amint az a vizsgált példák esetében történt. A kiigazítási programokat kidolgozó, nyomon követő és értékelő összes intézménynek alá kellene vetnie magát a demokratikus ellenőrzésnek (pl. a nemzeti parlamentek részéről). Az értékelési és ellenőrzési időszakokat hathónaponként – vagy más, megfelelőnek ítélt időközönként – kellene beütemezni, a maradandó károk megelőzése és a hibák időben történő kijavítása érdekében. A makrogazdasági nyomonkövetési mutatók összességét ki kellene egészíteni „a GDP-n túli szociális eredménytáblával”, amelyet a szociális jogok európai pillérének megfelelően naprakésszé kellene tenni.

1.10. A három tagállam államadóssága csillagászati összegre rúgott, és a fizetendő kamatok olyan akadályt képeztek, amely gátolja a közberuházást a gazdaság fejlesztésébe, és csökkenti a szociális védelemre, az egészségügyre, az oktatásra, a nyugdíjakra, a munkanélküli juttatásokra és a leginkább kiszolgáltatottak és kirekesztettek megsegítésére irányuló beruházást. Ezek a tagállamok – Írország kivételével – továbbra is súlyosan el vannak adósodva, és a helyzetet tovább rontja az, hogy ki vannak szolgáltatva a pénzügyi piacokon folyó spekulációknak. Az EGSZB javasolja az Európai Bizottságnak, hogy kiemelt helyen kezelje ezt a témát az EU napirendjén, és tegyen olyan lépéseket, amelyek összhangban vannak az Európai Bizottság által 2013. júliusban kinevezett, adósságtörlesztési alappal és euro-kincstárjeggyel foglalkozó magas szintű szakértői csoport következtetéseivel. Az EGSZB gratulál továbbá az EKB-nak a „mennyiségi lazítás” programjához, amelynek keretében tagállami kötvényeket vásárolt, jelentős és döntő mértékben járulva hozzá a „kiigazítási programoknak” alávetett tagállamok gazdasági talpra állásához és államadósságának kezeléséhez.

1.11. Fennállásának 60. évében az európai projekt komoly kihívásokkal szembesül, amelyek kétségeket vetnek fel a jövőjét illetően, ideértve a brexit következményeit is. A civil társadalom többek között azért távolodott el az Európai Bizottság irányítási struktúráitól, mert az Európai Unió nem teljesítette a polgárok elvárásait a gazdasági konvergencia és az inkluzív növekedés kapcsán. Bár nemrégiben némileg beindult és tartósnak is tűnik a növekedés, az euróövezet egésze egy évtizedet veszített: a GDP csak 2015-ben érte el a válság előtti, 2008-as szintet. Az EGSZB szükségesnek tart egy pragmatikus és ambiciózus kezdeményezést a gazdasági és monetáris unió megreformálására, annak ellenállóképesebbé tétele és a polgárokhoz történő közelítése érdekében. Ehhez a reformhoz jobb gazdaságpolitikai koordinációra, illetve olyan reformra van szükség, amely intelligensen vegyíti a két régió: az inkább a piaci versenyszabályokon alapuló Észak- és Közép-Európa, valamint az inkább a szolidaritásra, kockázatmegosztásra és integrációra támaszkodó Dél-Európa sajátosságait. Meg kell továbbá említeni, hogy az Európai Unió nem mondhat le a közös szolidaritásról, különösen olyan szélsőséges helyzetekben, mint az elszegényedés és a jövedelmi egyenlőtlenségek, vagy a migráció kezelése, és nem tartható fenn az a hozzáállás, hogy minden tagállam csak a maga érdekében járjon el.

1.12. A hitelminősítő intézeteknek meghatározó szerepük volt az államadósság-válság durva elharapózásában. Hitelességük megkérdőjelezhető, ugyanis az USA-beli pénzügyi válság kezdetén, 2008-ban a Lehman Brothers bank csődbe ment, ám egészen összeomlásáig a hitelminősítő intézetek a legjobb kategóriába sorolták. Az EGSZB azt javasolja, hogy az Európai Bizottság tegyen erőfeszítéseket egy független nemzetközi szervezet létrehozása érdekében, amelynek feladata az elvégzett értékelések hitelességének és pártatlanságának felmérése. Egy Európai Hitelminősítő Ügynökség létrehozása érdekében is fel kellene lépnie.

1.13. Az EGSZB szerint a jövőbeli válságok kezelése során az Európai Unióban jobb egyensúlyt kell biztosítani a pénzügyi és a szociális jellegű célok között, és túl kell lépni az egyensúlyhiányok tisztán makrogazdasági szemléletű megközelítésén. Más kérdéseket is figyelembe kell venni, például a jövedelmek és a javak egyenlőtlen eloszlását, a szegénység csökkentését, a szilárd és versenyképes vállalkozói szféra biztosítását, az inkluzív növekedést és foglalkoztatást, az éghajlatváltozást, a nők munkaerőpiaci részvételét és a korrupció problémáját. A tervezés és a fellépések során szem előtt kell tartani, hogy „a polgárok fontosabbak az államháztartási hiánynál”.

2. Általános bevezetés

2.1. A pénzügyi válság kirobbanása Görögországban, Írországban és Portugáliában az USA-ban kialakult pénzügyi válság folyománya volt, és az említett országok euróövezetben való részvétele tovább súlyosbította azt. Az állami költekezés felügyeletének és a banki felügyeletnek a lazulása miatt ellenőrizetlen gazdasági fellendülés indult, ráadásul az állami vállalatok továbbra is állami garanciával vettek fel kölcsönöket, ami a közkiadások nagyon jelentős növekedéséhez vezetett. Következésképpen a költségvetési hiányok gyors ütemben és ellenőrizetlen módon emelkedtek, ami negatív hatást fejtett ki a kereskedelmi és a fizetési mérleg egyenlegére.

2.2. A pénzügyi liberalizáció, valamint a bankok agresszív értékesítési gyakorlata miatt ellenőrizetlenül megnövekedett banki hitelállomány a háztartások és a kkv-k túlzott eladósodottságához vezetett, akik így képtelenek voltak törleszteni. A bankszektor is eladósodott, ami pedig a nemteljesítő hitelek számát növelte a spekulációk miatt, amelyek veszélybe sodorták a rendes banki működést. A kormányok folytatták a prociklikus fiskális politikát, ami veszélyesen lerontotta a költségvetési hiány és az államadósság mutatóit, így ez a három tagállam nagymértékben kiszolgáltatottá vált a nemzetközi befektetők hitelspekulációinak. Ezek a rossz gyakorlatok oda vezettek, hogy a polgárok által befizetett adót a nagy bankok csődbe menetelének elkerülésére használták fel – így viszont tovább emelkedett az államadósság.

2.3. A 2007–2008-ban megkezdődött globális válság feltárta a még fiatal közös valuta gyengeségét, és súlyos csapást mért az euróövezetre (2011 harmadik negyedéve és 2013 első negyedéve között). Bár az első érintett tagállamok nem tartoztak az euróövezetbe, az igazság az, hogy amikor észlelték az euróövezet egyes országainak sérülékenységét, a zavarok már jelentősek voltak. Az érintett tagállamoknak nehéz döntéseket kellett meghozniuk, és az adófizetők pénzét kellett felhasználniuk a bankok pénzügyi megsegítésére és összeomlásuk megelőzésére. A bankok az évek során kialakult és hatalmasra duzzadt ingatlan- és pénzügyi buborékok kipukkanása után kerültek nehéz helyzetbe. A „nagy válság” eredményeként lecsökkent bevételekkel és megnövekedett kiadásokkal párhuzamosan az EU-ban az államadósság szintje jelentősen megemelkedett: miközben korábban átlagosan a GDP 70 %-át tette ki, 2014-re elérte a 92 %-ot ( 1 )

2.4. Eközben a „hitelminősítő intézetek” Görögországot, Írországot és Portugáliát „bóvli” kategóriába sorolták, így a nemzetközi befektetők olyan szintre emelték a kamatokat, amely mellett ezek a tagállamok képtelenek voltak költségvetési hiányukat a pénzpiacokról finanszírozni. A csődhelyzet elkerülése érdekében az említett tagállamok az Európai Bizottsághoz fordultak, megfizethetőbb kamatú kölcsönt kérve tevékenységük finanszírozásához, hogy legalább a közalkalmazottak fizetését és a szociális juttatásokat fedezni tudják. Az Európai Bizottság az IMF-hez fordult annak e területen szerzett széles körű tapasztalatai miatt. Az Európai Bizottság, az EKB és az IMF részvételével konzorcium jött létre (trojka), amely folyósította ezeknek a tagállamoknak a csőd elkerüléséhez szükséges kölcsönt. Ennek feltételeként azonban „gazdasági, pénzügyi és költségvetési kiigazítási programokat” kellett elfogadniuk, amelyek általános céljai az alábbiak voltak: — strukturális reformok a potenciális növekedés és a munkahelyteremtés beindításához, a versenyképesség javításához és a strukturális hiány csökkentéséhez (meg kell jegyezni, hogy ebben az időszakban és annak eredményeként a munkanélküliség exponenciálisan nőtt, ezzel párhuzamosan pedig vállalatok ezrei mentek tönkre, felfüggesztésre került a szociális párbeszéd, a munkaügyi jogszabályokat pedig átdolgozták a munkaerő kárára), strukturális eszközök és jobb, hatékonyabb költségvetési ellenőrzés révén történő fiskális konszolidáció, — a pénzügyi szektor hitelállományának leépítése és a bankok feltőkésítése, — a bankok feltőkésítésére az érintett tagállamok garanciája és felelősségvállalása mellett került sor, ami így hozzájárult az államadósság exponenciális növekedéséhez.

2.5. Ezek a „megszorító intézkedésekként” ismert lépések rendkívül káros hatással voltak azokra, akik már korábban is küzdöttek a munkanélküliség növekedése és az eladósodottság magas szintje ellen, valamint a vállalkozásokra, különösen a kkv-kra, amelyeket negatívan érintett a banki kölcsönök hiánya és a gazdasági tevékenység nagyon jelentős visszaesése. A trojkát teljességgel hidegen hagyták az általa előírt politikák drámai társadalmi következményei a szociális dimenzió és az üzleti környezet terén, amelyek a kis- és középvállalkozásokat érintették súlyosabban.

2.6. Az EGSZB elismeri, hogy a válság kiterjedése valóban komoly próba elé állította általában véve az Európai Unió gazdasági, szociális, sőt politikai állóképességét és különösen a gazdasági és monetáris uniót (GMU). A válság megelőzése céljából nem bizonyult elégségesnek, hogy egy adott tagállam gazdasági növekedését csupán annak mennyiségi dimenziója alapján vizsgálják; a növekedés minőségét is értékelni kellene, azaz meg kellene határozni azokat a makrogazdasági tényezőket, amelyek e folyamat fenntarthatóságát vagy annak hiányát megalapozzák ( 2 ) . Ha ez a fajta ellenőrzés hatékonyan történt volna, akkor a válság az említett tagállamokban bizonyosan nem lett volna ennyire katasztrofális.

3. Összefoglaló a trojka portugáliai intervenciójának előzményeiről

3.1. Portugália kereskedelmi mérlegegyenlegének hiánya 1974 és 1995 között – vagyis még akkor, amikor magas tarifákat és vámokat alkalmazott és saját valutával rendelkezett, ami lehetővé tette a leértékelést – átlagosan a GDP 9,1 %-a volt. 1996 és 2010 között, immár az euro bevezetésével is a GDP 8,5 %-a volt a kereskedelmi mérlegegyenlegen jelentkező hiány átlagos mértéke. Ezeknek az adatoknak a fényében nem hibáztathatjuk az eurót a versenyképesség csökkenéséért.

3.2. Portugália államadósság-válságának elsődleges oka tehát nem az, hogy az exportágazat veszített versenyképességéből, hanem az, hogy az euro bevezetése szükségessé tette azoknak az automatikus stabilizátoroknak a megszüntetését, amelyek segítettek elfogadható szinten ellenőrzés alatt tartani a nettó külső kötelezettségállományt és a költségvetési hiány egyfajta egyensúlyát. A portugáliai válság okainak magyarázata alapján a válságra adható legjobb válaszról kialakult elképzelés nagymértékben eltér a trojka által alkalmazottól ( 3 )

3.3. A 78 milliárd eurós (a GDP mintegy 45 %-át kitevő) mentőcsomag a 2011–2014 közötti időszakra szólt és azt az ígéretet hordozta, hogy helyreállítja Portugália, az euróövezet és az Európai Unió pénzügyi egyensúlyát. A program 222, különféle ágazatokat megcélzó intézkedésből állt. Hatálya alatt több felülvizsgálatra is sor került, amelyek még szigorúbb megszorító intézkedéseket tartalmaztak. Ezeket az intézkedéseket az ország teljes megreformálását célzó átfogó terv részének tekintették ( 4 )

4. Összefoglaló a trojka írországi intervenciójának előzményeiről

4.1. Írországban az ország EU-hoz való csatlakozásakor az átlagos jövedelemszint az EU átlagának 63 %-án állt, ám néhány éven belül elérte a 125 %-át, vagyis meghaladta az unós átlagot, és ezt a mai napig fenntartja, a súlyos válság ellenére is. A gazdasági fellendülés aranykora 1994 és 2000 között volt, amikor a GDP növekedése éves szinten átlagosan 9,1 % volt. 2008 és 2010 között azonban a GDP évente mintegy 13 %-kal zuhant vissza. A belső kereslet 2008 elejétől zuhanórepülésbe kezdett. A pénzügyi kiigazítási program miatt bevezetett megszorítási politika egy évtizedes visszaesést eredményezett ( 5 )

4.2. Az euro bevezetését követő első évektől 2007/2008-ig Írországban ingatlankonjunktúra volt, amelynek során jelentősen emelkedtek az ingatlanárak. A hitelbővülés elsősorban az ingatlanspekulációs hitelekre koncentrálódott. A pénzügyi válság kirobbanásával és az ingatlanárak összeomlásával az adóbevételek drámai mértékben lecsökkentek, mivel erősen kötődtek az ingatlanexpanzióhoz. A következmény a deficit jelentős növekedése volt, ami ugyanakkor nagyon negatívan érintette a pénzügyi rendszert, és a főbb írországi bankok árfolyama zuhanásnak indult ( 6 )

4.3. 2010. november 21-én Írország lett az euróövezet második országa, amely pénzügyi segítségért folyamodott. A program 85 milliárd eurós kölcsönt tartalmazott, amelyből 35 milliárdot a pénzügyi rendszernek szántak ( 7 ) . 2013. november 14-én az eurócsoport arra a következtetésre jutott, hogy a gazdasági kiigazítási program sikeres volt, így Írország az év végén kiléphet a programból.

5. Összefoglaló a trojka görögországi intervenciójának előzményeiről

5.1. 2001 és 2007 között a görög gazdaság bővülése volt az ír után a leggyorsabb az euróövezetben: a GDP 1994 és 2008 között átlagosan 3,6 %-kal nőtt. Ebben a hosszú bővülési időszakban azonban a rendszerből adódó makrogazdasági egyensúlyhiányokat és a strukturális problémákat súlyosbította a nemzeti és európai szintű politikai rendszer gyengesége.

5.2. A nemzeti megtakarítási ráta 1974 és 2009 között mintegy 32 százalékponttal csökkent, tovább rontva a folyó fizetési mérleg hiányát és a krónikus külső eladósodottságot. Az ellenőrizetlen állami költekezés és az adóbevételek megfelelő szintjének biztosítására való képtelenség az államadósság növekedéséhez vezetett ( 8 )

5.3. 2015 augusztusában megállapodás született a harmadik stabilitási programról. Ennek formája a támogatás politikai feltételeit részletesen meghatározó egyetértési megállapodás kiegészítése volt, amely társadalmi hatásvizsgálatot is tartalmazott. Ez egyrészt táplálta a tárgyalási folyamatot az Európai Bizottság részéről, másrészt a program végrehajtásának támogatásához és nyomon követéséhez is irányt mutatott. Ez a szándék Jean-Claude Juncker elnök kitartásának és 2014-es iránymutatásainak következménye volt, amelyek szerint „a jövőben minden támogatási és reformprogram kapcsán a pénzügyi fenntarthatósági vizsgálat mellett társadalmi hatásvizsgálatot is kell végezni”, biztosítandó azt is, hogy „a strukturális reformok társadalmi hatásairól nyilvános vitát folytassanak”. Az Európai Bizottság teljes mértékben tisztában van a görögországi társadalmi helyzettel, és annak javítását alapvetőnek tartja a fenntartható és inkluzív növekedés megvalósításához ( 9 )

5.4. Az Európai Tanács 2017. június 15-i tanácskozásán további kölcsön folyósításáról állapodtak meg Görögország számára, segítendő gazdasági, pénzügyi és társadalmi talpra állását.

6. A kiigazítási programmal elért makrogazdasági, társadalmi és pénzügyi eredmények

6.1. Általában kijelenthetjük, hogy a kiigazítási programoknak betudható egyetlen sikertényező az volt, hogy a tagállamokkal (Írországgal és Portugáliával) szemben megszüntették a túlzottdeficit-eljárást, és ezek az országok ismét elfogadható finanszírozási feltételek mellett vehetnek részt a pénzügyi piacokon. 2014 óta szintén javuló tendenciát mutat a költségvetési hiány csökkenése és a kivitel bővülése is, ami hozzájárul a külkereskedelmi mérleg egyenlegének (áruk, szolgáltatás és tőke) javulásához, a gazdasági növekedéshez és a foglalkoztatáshoz. Az összes többi mutató továbbra is drámai – és nagyon tartós – hatással jár a társadalom jóllétére, és aláássa a makrogazdasági tényezőket. Az okozott károk egy része visszafordíthatatlan: ilyen a magasan képzettek emigrálása, ami negatív hatással van az innováció és a fejlesztés potenciális növekedésére a származási országokban; a szegénység gyors terjedése, valamint az egyenlőtlenség növekedése a jövedelmek, az alapvető egészségügyi ellátáshoz való hozzáférés és a lakosság általános jólléte terén ( 10 )

7. A tanulságok alapján változásra és innovációra van szükség az európai politikákban

7.1. Az Európai Unió – és az euróövezet – megmutatta, hogy egyáltalán nincs felkészülve arra, hogy megállítson egy pénzügyi válságot tagállamaiban. Emiatt kénytelen volt teljes mértékben elfogadni az IMF javaslatait ahelyett, hogy azokat a közös európai szolidaritás értékeihez és normáihoz igazította volna. Görögország esetében az Európai Unió értékes időt vesztegetett el, mielőtt reagált volna a problémára. Ráadásul eleinte a javaslatai nem voltak se világosak, se határozottak: például a szükséges kölcsön teljes összegét többször is módosítani kellett az Európai Bizottság hezitálása miatt, ami piaci spekulációt tett lehetővé és tovább súlyosbította az amúgy is rossz helyzetet.

7.2. A Görögországban, Írországban és Portugáliában bevezetett gazdasági, pénzügyi és fiskális kiigazítási programokat az IMF dolgozta ki, és azok részben ugyanazt a logikát követték, mint amit a Valutaalap alkalmazott az 1980-as években Afrikában és az 1990-es években egyes ázsiai országokban kialakult válságok során. Eszerint a pénz valutaárfolyam-mechanizmus segítségével történő leértékelése hatékony volt a növekedés fenntartása és a fizetési mérleg tehermentesítése terén, a makrogazdasági stabilitás helyreállítása, különösen a költségvetési konszolidáció és az infláció stabilizálása, valamint az export ösztönzése érdekében (1). Az újdonság Görögország, Írország és Portugália esetében az volt, hogy a programokat most először egységes valutát használó övezetben, az Európai Unió és az euróövezet országaiban vezették be (a valuta leértékelése nélkül). Az említett tagállamok esetében a cél a költségvetési és külkereskedelmi egyensúlyhiány korrigálása és a bizalom helyreállítása volt, és az IMF úgy vélte, hogy „jelentős mértékben módosítani kell a gazdaságpolitika irányítását, mivel a GDP növekedése várhatóan alacsony szintű lesz” (2). A kiigazítási programok tehát a költségvetési konszolidációt megszorítási politikákkal kívánták elérni, amelyek jelentősen csökkentették az állami kiadásokat és hosszú távú strukturális intézkedéseket tartalmaztak, mint amilyen az adóügyi, a munkajogi és a bérreform a hiány csökkentése és az állami bevételek növelése érdekében. Ezt a megszorítási politikát „ a gazdasági és társadalmi modell alkotóelemeinek belső leértékelésével ” hajtották végre.

7.3. Az IMF programjainak általános értékelése, amelyet az IMF saját „Független Értékelő Hivatala” végzett el (2016. július), azt mutatja ki, hogy bár a válság előtti felügyelet helyesen jelezte a problémákat a három országban, a kockázatok mértékét nem tudta előre jelezni és felmérni . Ezek a kockázatok később meghatározónak bizonyultak a negatív hatások terén , hozzájárulva a kiigazítási programok egyenlőtlen végrehajtásához. Az értékelés utal továbbá a trojka partnerei közötti koordináció következetlenségeire is az euróövezetbeli eszközök (gazdasági és monetáris unió, Stabilitási és Növekedési Paktum, túlzottdeficit-eljárás és európai szemeszter) végrehajtása és az azoknak való megfelelés terén. Hozzáteszi még, hogy nem volt világosan meghatározva a tárgyalócsoportok összetétele és a tagok közötti felelősségmegosztás, valamint hogy nem mindig vették figyelembe a korábbi válságokból levont tanulságokat.

7.3.1. A megszorító intézkedések „ ördögi kört ” eredményeztek, amelyben a megszorítások recesszióhoz vezettek, amit még nagyobb megszorítások követtek, ez pedig katasztrofális helyzetet idézett elő, amelyben 10-20 évvel korábbi szintre zuhant vissza a GDP szintje, csökkentek az állami és magánberuházási célú kiadások, összeomlott a bankrendszer, a termelési rendszer (kkv-k, családi vállalkozások, egyéni vállalkozók) csődjét eredményezve, és katasztrofálisan szigorú intézkedéseket vezettek be a szociális védelem minden szintjén.

7.4. A segítségnyújtási programok hibái és következetlenségei általában a következők voltak: — elhanyagolták a válság strukturális dimenzióját, — alábecsülték a vállalkozások és a háztartások eladósodottságát, — alábecsülték a hazai kereslet jelentőségét a növekedés és a munkahelyteremtés szempontjából, — az államreform nem foglalkozott alapvető strukturális szempontokkal, — a gazdaság strukturális reformja „a belső versenyképességi tényezők leértékelésére” korlátozódott (bérek, megnövelt munkaidő, korlátozó jellegű munkajogi reform, drasztikus adóemelés), — túlságosan kevés időt adtak a programok végrehajtására, — rendkívül nehéz egyszerre megvalósítani a belső és a külső egyensúlyt olyan helyzetekben, amikor mindkettő nagyon jelentős hiányokat mutat, — a költségvetési konszolidáció eszközei, amikor elsősorban a kiadási oldalon alkalmazzák őket, súlyos recesszió idején, olyan helyzetben, amikor az adott ország nem rendelkezik valutaleértékelési mechanizmussal és amikor partnerei is pontosan ugyanígy járnak el, a világ egyetlen országában sem voltak sikeresek a történelem során. Hatásaikat ma széles körben rövid távon recesszívnek tekintik, és a gazdaságon általuk ejtett sebek gyakran gyógyíthatatlanok, — a nem megfelelő költségvetési multiplikátorok súlyos hibákat eredményeztek.

7.5. A „kiigazítási programoknak” minden, a siker szempontjából jelentős aspektust és politikai párbeszédet tükrözniük kell, és minden esetben tartalmazniuk kell mutatókat a kiigazítási eszközök „elosztási hatásainak” mérésére, különös tekintettel a szociális dimenzió terén és a vállalkozásokra a legkülönbözőbb szinteken kifejtett hatások feltárására. Ezenkívül meg kell határozniuk a kompenzációs eszközöket is ahhoz, hogy ezek a negatív hatások (például a vállalkozások csődje, a munkanélküliségi ráta emelkedése, a bérek csökkenése, a szegénység terjedése, a kivándorlás növekedése) gazdaságélénkítési programokkal sikeresen megállíthatóak legyenek, és el lehessen kerülni a drámai társadalmi helyzeteket, köztük az elvándorlást. Minden ágazatban jelentkeznie kell a pozitív hatásoknak: nem lehetnek győztesek és vesztesek, amint az a Görögországban, Írországban és Portugáliában bevezetett programok esetében történt.

Kelt Brüsszelben, 2018. február 14-én. az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság elnöke Georges DASSIS

(1) Easterly 2002; Greece Request for Stand By Arrangement; 10/110. sz. IMF-országjelentés, 2010. május; Vitaanyag a gazdasági és monetáris unió elmélyítéséről, Európai Bizottság, 2017. május 31.

(2) Lásd az EGSZB véleményét a makrogazdasági egyensúlyzavarokról (HL C 218., 2011.7.23., 53. o.).

(3) ZBW – Leibniz Information Centre for Economics (Intereconomics 2013).

(4) ZBW – Leibniz Information Centre for Economics (Intereconomics 2013).

(5) ZBW – Leibniz Information Centre for Economics (Intereconomics 2013).

(6) Az EGSZB tanulmánya: „The impact of anti-crisis measures and the social and employment situation: Ireland” (2013).

(7) ZBW – Leibniz Information Centre for Economics (Intereconomics 2013).

(8) Az EGSZB tanulmánya: „The impact of anti-crisis measures and the social and employment situation: Greece” (2013).

(9) Az Európai Parlament Gazdasági Kormányzás Támogatási Osztályának tanulmánya „The Troika and financial assistance in the euro area: successes and failures” címmel (2014. február).

(10) A főbb statisztikai mutatókat lásd a mellékletben.

1. FÜGGELÉK Alapvető referenciamutatók: Alapvető mutatók Görögország Írország Portugália 2008 2013 2016 2008 2013 2016 2008 2013 2016 Munkanélküliségi ráta összesen 8 % 27,5 % 23,4 % 6,4 % 13,1 % 6,9 % 7,8 % 16,2 % 10,5 % Munkanélküliségi ráta a fiatalok (15–24 évesek) körében 22 % 58,3 % 48 % 12,8 % 27,5 % 16 % 16,5 % 38,1 % 28 % Szegénységi ráta 28,7 % 35,7 % 36,4 % 22,3 % 30,5 % 26 % 19,7 % 24 % 23,1 % GDP növekedés -0,3 % -3,2 % 2,1 % -4,4 % 1,1 % 5,2 % 0,2 % -1,1 % 1,4 % GDP-arányos költségvetési hiány -7,7 % -6,1 % -1,2 % -7 % -7,2 % 0,5 % -2,6 % -2,9 % -2,1 % GDP-arányos államadósság 100 % 177,9 % 178,8 % 42,4 % 119,5 % 75,4 % 71,7 % 129 % 130,4 % Forrás: Eurostat A megszorítási program társadalomra és vállalati struktúrákra gyakorolt hatásai Portugáliában — A munkából származó jövedelem 2009 és 2014 között 12 %-kal visszaesett. — A jövedelemcsökkenés rendkívül egyenlőtlen és jórészt regresszív volt, főként a „középosztályt”, a legszegényebbeket és a kis családi vállalkozásokat érintette. — A portugál jövedelmek 5 %-os csökkenése ellentétes volt az Európában tapasztalt tendenciával, ahol a családok bevételei (2009 és 2013 között) 6,5 %-kal nőttek. — Számottevően fokozódott az egyenlőtlenség a legalacsonyabb bérek csökkenése és a „bizonytalan munkahelyek” jelentős terjedése miatt, ami növelte a dolgozó szegények számát. — A jövedelmi szegénység súlyosbodásával a szegénységi arány 1,8 százalékponttal nőtt, és 17,7 %-ról 19,5 %-ra emelkedett; a szegények száma 2014-ben elérte a 2,02 millió főt. — A legszegényebbek forrásainak csökkenése a leginkább kiszolgáltatott helyzetben lévő csoportokat (az időseket és a gyermekeket) érintette. — A kiigazítási program időtartama alatt több mint 400 ezer – elsősorban magas fokú tudományos és műszaki végzettséggel rendelkező (1) – portugál polgár vándorolt ki, és több ezer vállalkozás jelentett csődöt (főként kkv-k és családi vállalkozások). A megszorítási program társadalomra és vállalati struktúrákra gyakorolt hatásai Írországban — 2009-ben a garantált minimumjövedelem 15 %-kal csökkent, de 2011-ben újra visszaállt az eredeti szintre. — A hazai piacon, a kiskereskedelemben és az építőiparban végrehajtott kiigazítás jelentős munkahelyveszteséggel járt ezekben az ágazatokban (2), mivel vállalkozások ezrei mentek csődbe. — A munkanélküliségi ráta a 2008-as 6,4 %-ról 2012-ben 15 %-ra emelkedett. Ez elsősorban a tartós munkanélküliséget és a fiatalok munkanélküliségét érintette – ez utóbbi megfelelt a dél-európai országokban rögzített rátáknak (30 % körül). — 2008-tól kezdve a kivándorlás gyors ütemben növekedett (csak 2012-ben 82 ezer fő). — A szociális juttatásokat mintegy 15 %-kal csökkentették. — Az állami szektorban és a szociális szolgáltatások terén végrehajtott költségvetési megszorítások mellett a stratégia része volt az állami szektorban (egészségügy, oktatás, rendvédelem és közszolgálat) alkalmazott személyzeti állomány csökkentése is, önkéntes felmondások útján. — Az alsó jövedelmi tized (decilis) nettó jövedelme 25 %-kal csökkent. — Az elszegényedés kockázatának kitett személyek aránya 15,8 %-ra emelkedett (mintegy 700 ezer fő, ebből 220 ezer gyermek) (3). — Az építési programok teljes leállása lakáshiányhoz vezetett, aminek hatása még az összeomlás után egy évtizeddel is érezhető. A helyzet nagyon komolyan sújtotta az ágazathoz kapcsolódó vállalkozásokat – főként a kkv-kat –, ami igen negatív következményekkel járt a munkaadókra és munkavállalókra nézve. A megszorítási program társadalomra és vállalati struktúrákra gyakorolt hatásai Görögországban A válságnak és a Görögországban bevezetett válságkezelési politikáknak közvetlen és közvetett hatásai is voltak, amelyek negatívan érintették a vállalkozásokat (csőd), a foglalkoztatást és a társadalmi dimenziót. A hatást más-más mértékben érezték a munkavállalók, a nyugdíjasok, az adófizetők és családjaik: — A munkanélküliségi ráta 2010 októberében 13,5 % volt, ez 2013-ra elérte a 27,5 %-ot. — A fiatalok munkanélkülisége 45,5 % körül állandósult. — A súlyos munkanélküliség komoly jövedelemveszteséggel is párosult. — A bérek és nyugdíjak drasztikus csökkentése a részmunkaidős foglalkoztatással, túlzott eladósodással és magas adóterhekkel párosulva drasztikus mértékben csökkentette a háztartások jövedelmét, rontotta vásárlóerejüket és a népesség jelentős nagy rétegeit szorította perifériára. — A civil társadalmi szervezetek komoly pénzügyi problémákkal szembesültek, ami ellehetetlenítette egyfelől következetes részvételüket a szociális és civil párbeszédben, másfelől pedig azt, hogy megfelelően kezeljék a fellépő kihívásokat. Ez gyengítheti a demokrácia minőségét, mivel a különféle gazdasági és szociális érdekek alulreprezentáltságához vezethet. — Az emberi és pénzügyi erőforrások hiánya miatt erejüket vesztik a civil társadalom által biztosított piacfelügyeleti mechanizmusok, ami kikezdi különféle érdekek, köztük a fogyasztói érdekek védelmét. — A megszorítások miatt jelentősen meggyengült a szociális védelem, az oktatás és az egészségügy (4). — A helyzet továbbra is drámai az egészségügyi ellátáshoz való hozzáférés, a gyógyszerek beszerzése és a szociális védelem terén. — Mindez a szegénység terjedéséhez vezetett: a szegénység a népességnek immár több mint 20 %-át érinti, ami súlyosbítja az egyenlőtlenségeket. (1) Desigualdade de rendimento Pobreza em Portugal [Egyenlőtlenség és szegénység Portugáliában], FFMS, 2016. szeptember. (2) Az EGSZB tanulmánya a válságkezelési intézkedések társadalomra és foglalkoztatásra gyakorolt hatásairól: „The impact of anti-crisis measures and the social and employment situation: Ireland” (2013). (3) ZBW – Leibniz Information Centre for Economics (Intereconomics 2013). (4) Az EGSZB tanulmánya a válságkezelési intézkedések társadalomra és foglalkoztatásra gyakorolt hatásairól: The impact of anti-crisis measures and the social and employment situation: Greece (2013).