2017 júliusában a Bizottság az EUMSZ 258. cikke szerinti kötelezettségszegési eljárást kezdeményezett 13 tagállammal (Ausztria, Bulgária, Ciprus, Csehország, Görögország, Spanyolország, Horvátország, Luxemburg, Málta, Lengyelország, Portugália, Svédország és Szlovákia) szemben az irányelvet átültető intézkedések bejelentésének elmulasztása miatt. 2018 januárjában a Bizottság indokolással ellátott véleményt küldött Ausztriának, Bulgáriának, Spanyolországnak és Luxemburgnak, mivel azok még ekkor sem jelentették be az átültető intézkedéseiket. 2018 szeptemberéig az irányelv hatálya alá tartozó összes tagállam bejelentette a nemzeti átültető intézkedéseit a Bizottságnak. A bejelentett intézkedések elemzése nem azonosított be jelentős, különálló hiányzó elemeket. Az átültetésre irányuló intézkedésekről való tájékoztatás elmulasztása miatt kezdeményezett kötelezettségszegési eljárás ezért lezárásra került.

Az átültetési időszak 2017. május 22-i lejártáig (a 36. cikk (1) bekezdése) mindössze két tagállam jelentette be a szükséges intézkedéseket a Bizottságnak, majd további nyolc tagállam jelentett be intézkedéseket az azt követő napokban és hetekben.

Valamennyi tagállam átültette az 1. cikk (1) bekezdését, amely szerint az ENYH olyan bírósági határozat, amelyet abból a célból adnak ki, hogy egy másik tagállamban egy vagy több konkrét nyomozási cselekményt végezzenek el. A (25) preambulumbekezdés kimondja, hogy az irányelv szabályokat állapít meg a nyomozási cselekményeknek a büntetőeljárás bármely szakaszában – így akár a tárgyalási szakaszban – bizonyításfelvétel céljából való végzésére vonatkozóan. Néhány tagállamban valamely ítélet vagy büntetés végrehajtása során is kibocsátható ENYH. Egy tagállam rendelkezései szerint további eljárási intézkedések vonatkozásában is kiállítható ENYH.

A tagállamok jelentős része legalább egy központi hatóságot bejelentett a Bizottságnak. A legtöbb esetben az igazságügyi minisztériumokat jelölték ki központi hatóságként, azonban különböző feladatokat ruháztak rájuk. E központi hatóságok egy része az ENYH-k adminisztratív továbbításával és átvételével segítséget is nyújthat, és csak nagyon kevés tagállam kéri, hogy minden beérkező ENYH-t a központi hatóságain keresztül küldjenek meg. Néhány esetben több központi hatóságot is bejelentettek. Egyes tagállamokban a hatóságok segítséget nyújthatnak annak ellenére, hogy nincsenek hivatalosan bejelentve központi hatóságként.

A tagállamok többségében az ENYH-k kibocsátása terén illetékes hatóságok az ügyészségek, a nyomozási bírók vagy a bíróságok. Egy tagállamban kizárólag a bíróságok rendelkeznek az ENYH-k kibocsátására vonatkozó illetékességgel, míg egy másik tagállam az ügyészség jogaival rendelkező és annak feladatait ellátó adóhatóságát jelölte ki a 2. cikk c) pontjának i. alpontja szerinti kibocsátó igazságügyi hatóságként. A tagállamok kevesebb mint fele élt a lehetőséggel, hogy kinevezzen egy illetékes nyomozó hatóságot, például valamilyen rendvédelmi szervet a 2. cikk c) pontjának ii. alpontja szerinti kibocsátó hatóságként. Bizonyos esetekben közigazgatási hatóságokat jelöltek ki a szabálysértési eljárásokban eljáró kibocsátó hatóságként. Az ilyen ENYH-k esetében ügyészeket, nyomozási bírókat vagy bíróságokat jelöltek ki érvényesítő hatóságként. Egy tagállamban nem neveztek ki érvényesítő hatóságot a közigazgatási hatóság által a szabálysértési eljárásokban kibocsátott ENYH-k esetében. Ezt a rendelkezést szinte valamennyi tagállam megfelelően végrehajtotta.

Az ilyen különböző végrehajtási megközelítések eltérésekhez vezethetnek a különböző jogrendek között, és az irányelv gyakorlati alkalmazását is megnehezíthetik. A Bíróság is megerősítette, hogy „az európai nyomozási határozat kétségkívül a kölcsönös bizalom és elismerés elvén alapuló olyan eszköz, amelynek végrehajtása a főszabály, a végrehajtás megtagadása pedig olyan kivételnek tekintendő, amelyet szigorúan kell értelmezni”.

Jelentős különbségek voltak megállapíthatók az átültetési megközelítések terén a 11. cikk (1) bekezdésének d) pontja tekintetében, mely opcionális indokot biztosít a megtagadásra, amennyiben az ENYH végrehajtása ellentétes lenne a ne bis in idem elvével. Míg egyes tagállamok csak az elvre hivatkoznak, mások megadják annak meghatározását, utóbbiak közül pedig néhányan végrehajtási feltételt is megszabtak ezzel kapcsolatban.

Számos tagállam megfelelően átültette a 16. cikkben foglalt, az ENYH kézhezvételének visszaigazolására, valamint a kibocsátó államnak az ENYH elismerése és végrehajtása során egyéb információk biztosítására vonatkozó kötelezettségeket. Néhány tagállam azonban csak részben ültette át a 16. cikket (pl. hiányzik a „késedelem nélkül” és a „haladéktalanul” szövegrész; az ENYH kézhezvételének visszaigazolására vonatkozó kötelezettség nem érvényes a végrehajtó hatóságokra, ha központi hatóság is részt vesz az eljárásban; a 16. cikk (2) bekezdésének b) pontja nincs átültetve).

4.ADATGYŰJTÉS

A Bizottság 2020 szeptemberében kérdőíveket küldött a tagállamok illetékes hatóságainak és ügyvédeinek, valamint az Eurojustnak és az EIH-nek, az irányelv 37. cikke szerinti, a mennyiségre és a minőségre vonatkozó információkat kérve. 19 tagállam illetékes hatóságától, az Eurojusttól és az EIH-tól, valamint 9 ügyvédtől érkezett válasz.

Az illetékes hatóságok válaszaiból megállapítható, hogy az ENYH-t gyakran alkalmazzák: az irányelv alkalmazásának megkezdése óta kibocsátott és végrehajtott ENYH-k száma egy alacsony háromjegyű szám (egy tagállam például 364 ENYH-t bocsátott ki és 180-at kapott végrehajtás céljára) és egy alacsony ötjegyű szám (egy tagállam például mintegy 15 900 ENYH-t bocsátott ki és megközelítőleg 10 500-at kapott végrehajtás céljára) között alakul. Mi több, jelentősen megemelkedett azon ENYH-k száma, amelyekkel kapcsolatban az EIH segítségét kérték: az érték a 2017. évi 255-ről a 2019-es évre 1762-ra nőtt. Ez a segítségnyújtás többek között a hatóságok közötti közvetlen kapcsolattartásra, az együttműködés felgyorsítására és bizonyos jogkérdésekkel vagy egy büntetőügy státuszával kapcsolatos tájékoztatásra terjedt ki. Az irányelv alkalmazásának megkezdése óta 3 348, ENYH-val kapcsolatos ügyben kérték az Eurojust segítségét. A segítségnyújtás típusa esetenként változott, és különböző szakaszokra terjedt ki, az ENYH kibocsátásártól annak elismerésén és végrehajtásán át az utánkövetésig bezárólag.

A legtöbb tagállamban a leggyakrabban kért nyomozási cselekmények közé tartozik többek között a valamely személy meghallgatása és a bankoknál és egyéb pénzintézeteknél vezetett számlákkal kapcsolatos információk gyűjtése. Úgy tűnik azonban, hogy a nyomozási cselekmények legtöbb típusát rendszeresen kérvényezik.

A legtöbb ENYH-t sikeresen végrehajtották (a végrehajtási arány 76,65 % és 96,93 % között alakult az egyes tagállamok esetében), és csak nagyon kevés ENYH-t utasítottak vissza (ezek aránya az összes kibocsátott ENYH 0 %-a és 17 %-a között volt az egyes tagállamok esetében). Bizonyos egyedi esetekben azonban problémák merültek fel az ENYH-k végrehajtásának megtagadását illetően. Ilyen problémák voltak, amikor a végrehajtást a kettős büntethetőség elvére, vagy arra hivatkozva tagadták meg, hogy a kért cselekmény nem volt engedélyezhető a nemzeti jogszabályok értelmében, valamint azok az esetek is, ahol a megtagadás indokai ténybeli okok, illetve fordítási problémák voltak, beleértve az olyan indokokat is, mint az arányosság, a de minimis politika és a Covid19-világjárvány; ezenfelül ideértendők az indoklás nélküli megtagadások is. Csak néhány tagállam hivatkozott a 11. cikk (1) bekezdésének f) pontjára (alapvető jogok) az elismerés és a végrehajtás elutasításának indokaként.

A legtöbb tagállam arról számolt be, hogy az ENYH-k végrehajtására és a bizonyíték átadására 31–60 napon belül került sor, számos tagállam azonban azt jelezte, hogy csak 91–120 nap alatt kapta meg a bizonyítékot a végrehajtó államtól. Sok tagállam megfelelőnek tartja az ENYH-val kapcsolatos határidőket, a tagállamok egy csoportja azonban még sürgős eseteknél is (komoly) egyedi késedelmekről számol be, míg egyes válaszok arra utalnak, hogy a határidők betartása tagállamonként eltérő. Ezen késedelmek okaként a belső eljárásokat, a munkaterhet és a Covid19-világjárványt, valamint egyéb indokokat, például egy idézés kézbesíthetetlenségét jelölték meg. Egyes tagállamok arról számoltak be, hogy ezeket a problémákat közvetlen kapcsolatfelvétellel oldották meg, vagy sürgős ügyek esetén segítséget kaptak az Eurojusttól, az EIH-tól vagy az Europoltól.

A legtöbb tagállam általánosságban véve kielégítőnek tartja az ENYH-k kölcsönös elismerésének jelenlegi keretét a bizonyításfelvételhez. Az elektronikus bizonyítékokra vonatkozóan azonban már nem ez a helyzet, e tekintetben ugyanis a tagállamok továbbra is nagy szükségét látják a konkrét szabályok bevezetésének, amely szükség a digitalizáció és a Covid19-világjárvány fényében még sürgetőbbé vált. A legtöbb tagállam álláspontja szerint az irányelv leegyszerűsítette és felgyorsította a bizonyításfelvételt, és kedvező hatást gyakorolt a büntetőügyekben folytatott igazságügyi együttműködésre. Az Eurojust és az EIH nagymértékben osztja ezt a véleményt.

Az ENYH zökkenőmentes működését akadályozó nehézségek beazonosításra kerültek – ezek leggyakrabban a formanyomtatvány hosszból és összetettségéből fakadnak. A Bizottság emellett a bizonyításfelvétel nemzeti jogi rendszerei között különbségeket, valamint egyedi esetekben más gyakorlati alkalmazási problémákat is megállapított. Ilyen például az az eset, melyben a végrehajtó állam az ENYH-formanyomtatványon felül a nemzeti határozat (bírósági végzés) megküldését is kéri, vagy a hiányos formanyomtatványok és a rossz minőségű fordítások esete, valamint azok az esetek, amelyekben a végrehajtó állam nem tartotta be a kibocsátó állam által meghatározott konkrét eljárási követelményeket. Az utóbbi problémát néhány tagállam külön kiemelte az ENYH-k keretében megszerzett bizonyítékok bíróságon való elfogadhatóságának összefüggésében. Más tagállamok azonban nem számoltak be nehézségről a bizonyítékok elfogadhatósága kapcsán, vagy nem rendelkeztek ilyen információval. A legtöbb tagállam a nem jogalkotási intézkedéseket preferálta az ENYH működésének javítására, de javaslatokat tettek az űrlap leegyszerűsítésére is.

A titkos távközlési információgyűjtést illetően a legtöbb tagállam vagy nem tudott pontos adatokat szolgáltatni arról, milyen gyakran alkalmazták ezidáig ezt a cselekményt, vagy meglehetősen alacsony számokról számolt be. A 30. cikk esetében a kibocsátott ENYH-k száma az egyes tagállamok esetében 0 és 25 között alakult; a beérkező ENYH-k száma az egyes tagállamok esetében 0 és 90 között volt. A 31. cikket illetően a kiküldött értesítések száma az egyes tagállamok esetében 0 és legalább 40 között mozgott; a beérkező értesítések száma az egyes tagállamok esetében 0 és 35 között volt). A tagállamok többsége nem tudta megadni, hány esetben került megtagadásra a titkos távközlési információgyűjtés (a 30. vagy 31. cikk értelmében), vagy rendkívül alacsony értékekről számolt be.

Az irányelv a titkos távközlési információgyűjtésre vonatkozó, a technikai fejlődést figyelembe vevő rendelkezéseit illetően a tagállamok többsége azt jelezte, hogy e tekintetben kielégítőnek találta az irányelvet, és úgy vélte, hogy a kihívások nem küzdhetők le jogalkotás útján. Néhány tagállam az irányelv hatályának további pontosítását, vagy az úgynevezett over-the-top (OTT) szolgáltatók konkrét szabályozását javasolta. Egyes tagállamok egyáltalán nem foglaltak állást ebben a kérdésben.

2018 őszén az eltárolt elektronikus bizonyítékok határokon átnyúló elérésére vonatkozó újonnan javasolt szabályok megvitatásának keretében a Bizottság egyeztetett a tagállamokkal a jelenlegi problémákról és a határokon átnyúló valós idejű információgyűjtés fejlesztésének lehetséges megoldásairól. Ezek a konzultációk rámutattak, hogy a lehallgatást elrendelő végzések kibocsátásának a tagállamok nemzeti jogszabályaiban meghatározott feltételei (például az intézkedés használatának bizonyos bűncselekményekre vagy konkrét büntetési küszöbökre való korlátozása) nagymértékben eltérnek, és azt mutatták, hogy főként technikai kihívások merültek fel az adatok határokon átnyúló továbbításával kapcsolatban. Ennek ellenére megfelelő és hasznos eszköznek találták a meglévő ENYH-rendszert a tagállamok közötti, határokon átnyúló kérések kezelésére. A konzultációk arra is rámutattak, hogy a jogalkotási intézkedéseket – többek között a valós idejű információgyűjtés az e-bizonyítékokról szóló javasolt csomag részeként való kezelését és az eltérő nemzeti feltételek a jelenlegi nehézségek kezelése érdekében történő harmonizálását – nem tekintették megfelelőnek. A megfelelőségértékelés végezetül azt is kimutatta, hogy míg a legtöbb tagállam megfelelően átültette a 30. és a 31. cikket, néhány tagállam nem ültette át ezen rendelkezések bizonyos részeit, vagy más módon nem felelt meg az irányelvnek, például azért, mert az elismerés vagy a végrehajtás megtagadásának választható indokait írta elő kötelező indokok helyett.

Mind az EIH, mind az Eurojust nehézségekről számolt be az irányelv gyakorlati alkalmazását illetően például a sürgős ügyek kezelésével, a rossz minőségű fordításokkal, az ENYH formanyomtatványok gyengeségeivel, a „specialitás szabályára” vonatkozó konkrét szabályozás hiányával és a különféleképpen értelmezett rendelkezésekkel kapcsolatban. Ennek kezelésére jogalkotási és nem jogalkotási intézkedések megtételét egyaránt javasolták.

Az ügyvédek válaszai az mutatták, hogy korlátozott gyakorlati tapasztalattal rendelkeznek az ENYH-kkal kapcsolatban. A válaszokban nem vagy csak nagyon korlátozott mértékben számoltak be az ENYH-k kibocsátásának megtámadásával, illetve annak elismerésével és végrehajtásával kapcsolatos tapasztalatról. A válaszok egy kis része azt mutatta, hogy a védelem más tagállamból való bizonyítékgyűjtésre irányuló kérelmeinek (1. cikk (3) bekezdése) ritkán adtak helyt. Egyes válaszok kiemelték, hogy az ENYH fontos szerepet tölt be az európai elfogatóparancs kiegészítésében. Bár számos válasz arra engedett következtetni, hogy az ENYH-k jelenlegi kölcsönös elismerési kerete kielégítően biztosítja az alapvető jogok védelmét, érkezett néhány javaslat az ENYH-k működésének jogalkotási vagy nem jogalkotási intézkedésen keresztül történő javítására.

Sok tagállami illetékes hatóság, ügyvéd és különösen az EIH és az Eurojust megnevezett bizonyos bevált gyakorlatokat. Ezek között szerepelt például a hatóságok közötti közvetlen konzultáció, a gyakorló szakemberek képzése, a koordinációs értekezletek vagy az ENYH használatával kapcsolatos publikációk közzététele.

5.KÖVETKEZTETÉS

Az irányelv az Unión belüli bizonyításfelvétel alapvető eszköze. A kölcsönös elismerés elvén alapuló új megközelítést fogad el a bizonyítékok büntetőügyekben való megszerzése érdekében. Összességében az irányelv a korábbi eszközökhöz képest uniós hozzáadott értéket teremtett a bizonyításfelvételi folyamat leegyszerűsítésével és a folyamatra vonatkozó konkrét határidők előírásával.

Jelen értékelés elismeri a tagállamok eddigi erőfeszítéseit, de arra is rámutat, hogy az irányelv bizonyos kulcsfontosságú rendelkezéseivel, például az elismerés és a végrehajtás megtagadásának indokaival kapcsolatban még mindig nehézségek állnak fenn. A Bizottság továbbra is vizsgálni fogja a tagállamok irányelvnek való megfelelését, és megteszi a szükséges intézkedéseket annak érdekében, hogy biztosítsa a rendelkezéseknek való megfelelést az Európai Unió teljes területén.

A Bizottság egyúttal szorosan együttműködik a tagállamokkal az irányelv végrehajtásával kapcsolatos nehézségek leküzdésében. Az irányelv elfogadása óta a Bizottság 3 szakértői ülést szervezett annak érdekében, hogy támogassa a tagállamokat az irányelv gyakorlati alkalmazásában. Ezen túlmenően a Bizottság előmozdítja – elsősorban pénzügyi támogatás útján – az ENYH eredményes alkalmazását azzal, hogy felhívja a figyelmet az európai védelmi határozat rendelkezésre állására, és hangsúlyozza a szakemberek ezzel kapcsolatos képzésének szükségességét. Kifejlesztette ezenfelül az elektronikus bizonyítékok digitális cseréjére szolgáló rendszert (eEDES), egy informatikai eszközt, amelyet a tagállamok az ENYH-k gyors és biztonságos, digitális formában, az irányelvben meghatározott követelmények betartásával történő cseréjére használhatnak. A rendszer alkalmazható továbbá az elektronikus bizonyítékok és a kapcsolódó bizonyítékok a végrehajtó tagállamból a kibocsátó tagállamba való továbbítására is. A 2020. december 2-án elfogadott, az igazságszolgáltatás digitalizációjáról szóló közleményében a Bizottság minden tagállamot az eEDES-hez való csatlakozásra ösztönzött, mivel ez várhatóan tovább fokozná az irányelv hatékonyságát.

Végezetül, az elektronikus bizonyítékokra vonatkozó jövőbeni szabályoknak ki kell egészíteniük az irányelvet, és gyors eljárásokat kell bevezetniük, amelyek tükrözik az elektronikus bizonyítékok sajátosságait, valamint kielégítik a gyakorló szakemberek sürgős és növekvő szükségleteit.