A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK Negyedik eredményjelentés a vízumliberalizációról szóló cselekvési tervnek Ukrajna általi végrehajtásáról /* COM/2014/0336 final */





I. Bevezetés 2008. október 29-én az EU és Ukrajna vízumügyi párbeszédet kezdeményezett, hogy megvizsgálja az ukrán állampolgároknak a schengeni övezetbe történő vízummentes beutazására vonatkozó feltételeket. A vízumliberalizációról szóló cselekvési tervet a Bizottság 2010. november 22-én adta át Ukrajnának. A cselekvési terv négy releváns témakörben számos konkrét követelményt állapított meg Ukrajna számára mind a jogszabályi, szakpolitikai és intézményi keret elfogadása (1. szakasz), mind pedig annak hatékony és fenntartható végrehajtása (2. szakasz) érdekében. A Bizottság rendszeresen jelentést készített az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak a vízumliberalizációról szóló cselekvési terv végrehajtásáról. A cselekvési terv Ukrajna általi végrehajtásáról szóló első eredményjelentést 2011. szeptember 16-án tették közzé. A Bizottság a második eredményjelentést 2012. február 9-én, a harmadikat pedig 2013. november 15-én tette közzé. Ebben a jelentésben a Bizottság átfogó és összefoglaló értékelést adott az Ukrajna által megtett előrelépésről, hogy megfeleljen az első szakasz jogszabályi, szakpolitikai és intézményi keret megteremtésével kapcsolatos követelményeinek. A Bizottság szerint Ukrajna jelentős előrelépést tett a cselekvési terv mind a négy témakörében, azonban még néhány fontos követelményt teljesíteni kell a következő területeken: az okmánybiztonság, a menekültügy, a korrupció elleni küzdelem és a megkülönböztetés tilalma, valamint az adatvédelem. A Bizottság kötelezettséget vállalt az ukrán hatóságokkal való szoros együttműködés folytatására a fentiekben meghatározott megoldatlan kérdések kezelése érdekében. A Bizottság alapvető célkitűzése az volt, hogy tájékoztatja az Európai Parlamentet és a Tanácsot, amint a cselekvési terv első szakasza által előírt valamennyi intézkedést elfogadták. Jelen bizottsági jelentés a negyedik és egyben utolsó eredményjelentés a vízumliberalizációról szóló cselekvési terv első szakaszára vonatkozóan. A jelentés kifejti, hogy miként foglalkoztak az első szakasz még fennálló követelményeivel. A jelentést egy 2014. március 26-án magas rangú tisztviselők részvételével Kijevben megrendezett találkozó előzte meg, ahol az ukrán hatóságok naprakész tájékoztatással szolgáltak a fennmaradó követelmények teljesítésére vonatkozó erőfeszítéseikről. Azóta Ukrajna további tájékoztatást adott a május 23-ig bezárólag elfogadott jogszabályokról. A vízumliberalizációról szóló cselekvési terv követelményein túlmenően az igazságszolgáltatás és az ügyészi hivatal reformjával kapcsolatos kérdések nyomon követése egyéb testületekben, például a 2013 februárjában indult, nem hivatalos igazságszolgáltatási párbeszéd, az együttműködési bizottság, az együttműködési tanács, az EU-Ukrajna csúcstalálkozó, valamint a társulási menetrend végrehajtása keretében zajlik. A jog érvényesülésével, a szabadsággal és a biztonsággal foglalkozó albizottság következő ülésére az előzetes tervek szerint 2014. július elején kerül sor. II. Előzmények Ez a jelentés olyan időszakban készült, amikor Ukrajnában rendkívüli helyzet uralkodik. A társulási megállapodás, valamint a mélyreható és átfogó szabadkereskedelmi megállapodás aláírására irányuló előkészületek felfüggesztése tömeges polgári tiltakozásokhoz vezetett, amely az új kormány 2014. február 27-i kinevezésével tetőzött. Ezt követte Ukrajna szuverenitásának és területi integritásának az orosz fegyveres erők általi megsértése és a Krím-félsziget de facto annektálása. A Külügyek Tanácsa február 20-i és március 3-i következtetéseiben az EU megerősítette elkötelezettségét az emberek közötti kapcsolatok erősítése mellett az EU és Ukrajna között, többek között a vízumliberalizációs folyamat révén, a cselekvési terv keretében meghatározott feltételek mentén. Az Európai Parlament fel is szólított az EU és Ukrajna közötti azonnali vízummentességi megállapodásra[1]. Az Európai Parlament kéri a Bizottságot, hogy terjesszen elő javaslatot annak érdekében, hogy Ukrajna rákerüljön azon harmadik országok listájára, amelyek állampolgáraira nem vonatkozik vízumkötelezettség. Az Ukrajna stabilizációját célzó támogatási csomagjában[2], amelyet az európai állam-, illetve kormányfők március 5-i rendkívüli találkozóján mutatott be, az Európai Bizottság elkötelezte magát, hogy támogatja az ukrán erőfeszítéseket a vízumliberalizációs folyamat felé való minél gyorsabb elmozdulásra, a vízumliberalizációról szóló cselekvési tervben elfogadott feltételekkel összhangban. Megjegyezve emellett, hogy az előrelépés attól függ, hogy az új hatóságok miként képesek a legfontosabb megoldatlan kérdéseket kezelni, a Bizottság kijelentette, hogy mindent megtesz annak érdekében, hogy támogassa Ukrajnát a fennmaradó problémák mielőbbi megoldásában. Ezt a kötelezettségvállalást újra megerősítették a közelmúltban elfogadott, Ukrajnát célzó európai reformprogrammal, amely megállapította, hogy az EU a tagállamokkal egyeztetve meggyorsítja erőfeszítéseit, hogy lehetővé tegye Ukrajna számára az előrehaladást a cselekvési terv második szakasza felé és átfogó támogatást biztosítson Ukrajnának a vízummentes utazás céljának elérésére irányuló folyamatban. III. A vízumliberalizációról szóló cselekvési terv négy témakörében hozott intézkedések értékelése A Bizottság 2013 végén kiadott harmadik jelentése arra következtetett, hogy még mindig maradt néhány jelentős, az első fázisban még teljesítendő követelmény, valamint felsorolta a fennálló problémákat. Az új ukrán kormány megközelítése szerint valamennyi ilyen problémát szisztematikusan kezelni kell, vagy végrehajtási szinten igazgatási rendeletek vagy miniszteri rendeletek elfogadásával, vagy jogalkotói szinten, amennyiben szükséges a hatályos jogszabályok módosítása vagy új jogszabályok elfogadása. Az 1. témakört illetően, az okmánybiztonság területén a Bizottság felkérte Ukrajnát, hogy véglegesítse a kerettörvényt kifejezett hivatkozással az ujjlenyomatokra és fogadjon el végrehajtási rendeleteket annak biztosítására, hogy a jogalkotási keret készen álljon a biometrikus útlevelek időben történő kiadására. Ezen ajánlásokat követően az ukrán kormány kidolgozta és elfogadta az előírt végrehajtási rendeleteket[3], hogy felkészüljön a biometrikus útlevelek kiadására. A kormány javasolta és rövidesen elfogadja a 2014–2017 közötti időszakra vonatkozó cselekvési tervet, amely meghatározza a különböző hatóságok felelősségi köreit. Az ukrán kormány ehhez hasonlóan véglegesíti a nyilvántartási kerettörvény (az egységes demográfiai nyilvántartásról és a személyazonosító okmányokról szóló törvény) módosítására irányuló javaslatot, hogy kötelezővé tegye az ujjlenyomatoknak az útlevelek biometrikus elemeként való használatát. A 2. témakört illetően a migráció és a menekültügy kezelésének területén, a Bizottság kérte a menedékjog módosítását, különös tekintettel a kiegészítő védelem és az ideiglenes védelem meghatározásának kibővítésére és a menedékkérők ingyenes egészségügyi ellátásának biztosítására. Az ukrán kormány az ajánlások nyomán intézkedéseket hozott. Az ukrán parlament, a Verkhovna Rada, május 13-án elfogadta a menedékjog szükséges módosításait a kiegészítő védelem és ideiglenes védelem hatályáról. A parlament további módosításokat vezetett be és fogadott el a menedékkérők munkalehetőségekhez való hozzáférésnek megkönnyítésére azzal, hogy ingyenessé tette a munkavállalási engedélyt. Az orvosi ellátás tekintetében, egy igazgatási rendeletet fogadtak el az orvosi ellátás rendelkezésre bocsátása érdekében. Míg a jogszabályokat mostanra nagyrészt kialakították, fokozott erőfeszítésekre lesz szükség a végrehajtási szakaszban a hatékony menekültügyi rendszer biztosítása érdekében, különös tekintettel a menekültügyi eljárásra és a menekült jogállásúként elismert személyek integrációjára. A 3. témakörben előírt követelményekkel kapcsolatban a Bizottság harmadik jelentése hangsúlyozta, hogy sürgősen szükség van számos kérdés kezelésére a korrupció elleni megelőzéssel és küzdelemmel kapcsolatban. Ezek a következőket foglalják magukban: a közbeszerzési szabályok megerősítése; a kivételek és az átláthatósági szabályok pontosítása; a vagyonnyilatkozat nyilvánosságra hozatalának biztosítása és a vagyonnyilatkozatok tényleges és pártatlan ellenőrzése; a magánszférában a korrupcióval kapcsolatos szabályok elfogadása; valamint a mentelmi jog felfüggesztése rendszerének megerősítése. Ezekből adódóan a kormány előkészített egy módosítási csomagot, amelyet a parlament május 13-án fogadott el. Ezek a módosítások a vagyonnyilatkozatok rendszerével foglalkoznak a következők által: külső ellenőrző mechanizmust vezetnek be, kriminalizálják a hivatali vesztegetés minden elemét (aktív és passzív), a korrupcióval kapcsolatos további jogszabályokat hoznak meg a magánszférában a jogi személyekre vonatkozóan, valamint emelik a büntetési tételeket. Ezenfelül a visszaélést bejelentő személyek védelmét is megerősítették. Egy külön átfogó jogszabályt fogadtak el a közbeszerzésről, amely kiterjed az átláthatósági szabályokra, a közbeszerzési szerződések odaítélésére és a közbeszerzési szabályok hatálya alá tartozó szervek körére. A fennmaradó sürgős kérdés – a parlamenti képviselők mentességének felfüggesztésével kapcsolatos jogszabályok reformja – alkotmányos rendelkezésekhez kapcsolódik és ezért a jelenleg folyó alkotmányos reformfolyamat részeként kell azt kezelni. A végrehajtási szakaszban különös figyelmet kell fordítani a megfelelő intézményi rendszer létrehozásának biztosítására. Ennek magában kell foglalnia egy valódi, működő és független felügyeletet, valamint a jelenleg hatályos jogszabályok koherens végrehajtását, amelyek az elmúlt két év számos jelentős változásából erednek. Az adatvédelemmel kapcsolatban az Európai Bizottság kérte Ukrajnát jogi és intézményi keretének véglegesítésére. Erre válaszul az ukrán kormány módosításokat vezetett be mind az adatvédelmi törvényhez, mind az ombudsmanról szóló törvényhez, nevezetesen belefoglalta a személyes adatok érintettje által adott hozzájárulás fogalmát, valamint kiterjesztette az ombudsman hatáskörét a magánszektorra. A parlament május 13-án elfogadta a módosításokat. A 4. témakör fennmaradó követelményeit tekintve a Bizottság harmadik jelentésében felkérte Ukrajnát a megkülönböztetés tilalmára – mint például a mindenfajta megkülönböztetés elleni megfelelő jogi védelem biztosítására – vonatkozó jogszabályi keretének további erősítésére, az európai és nemzetközi normákkal összhangban. Ez konkrétan a következőket jelenti: a megkülönböztetés elleni törvény módosítása a megkülönböztetés elleni védelem biztosítása érdekében, beleértve a szexuális irányultság alapján történő megkülönböztetést is, valamint az eljárási garanciák megerősítése a bizonyítási teher megfordításáról szóló rendelkezések bevezetésével, annak egyértelművé tétele, hogy a törvény hatálya kiterjed a magánszektorra is, annak biztosítása, hogy a törvény a munkajog valamennyi területére kiterjed, a fogyatékossággal élő személyek igényeihez való ésszerű alkalmazkodással kapcsolatos rendelkezések pontosítása, a bűncselekmények sértettjeinek jogait érintő pontosítások, különös tekintettel a kompenzációs mechanizmusokra, valamint az ombudsman hatáskörének kiterjesztése a magánszektorra. Ezekre reagálva a kormány javaslatokat tett a megkülönböztetés elleni törvény módosítására, amelyet a parlament május 20-án fogadott el, kezelve a Bizottság által felvetett kulcsfontosságú kérdéseket és bevezetve új szempontokat is: rendelkezéseket vezettek be a bizonyítási teher megfordításáról a bíróság előtti eljárásokban, az ombudsman előtti eljárásokban azonban nem, az ombudsman hatáskörét kiterjesztették a magánszektorra; bevezették az ésszerű alkalmazkodás fogalmát. A hatály tekintetében nem vezettek be kifejezett hivatkozást a szexuális irányultságra, mint amely alapján tilos a megkülönböztetés. Miközben rendelkezéseket vezettek be hivatkozással a nemzeti bíróság előtti fellebbezés jogára, a kártérítési keresetekre és az elkövetők egyéni felelősségére, valamint a polgári felelősségvállalásra, a közigazgatási feladatokra és büntetőjogi felelősségre, továbbra is pontosítani kell, hogy a vonatkozó törvénykönyvek és jogszabályok milyen szankciókat és milyen típusú kompenzációt írnak elő a megkülönböztetés eseteire. A szexuális irányultság alapján történő megkülönböztetés elleni védelem tekintetében a kormány felkérte a Legfelsőbb Bíróságot[4] a vonatkozó rendelkezések értelmezésére, annak megerősítése érdekében, hogy tilos ezen az alapon megkülönböztetést tenni. A Legfelsőbb Bíróság május 7-én kiadott értelmezése kifejezetten megerősítette, hogy a szexuális irányultság implicit módon úgy tekintendő, mint amelynek alapján a hatályos jogszabályok szerint tilos megkülönböztetést tenni. Ezt a véleményt a kormány széles körben nyilvánosságra hozta: azt nemcsak a parlament honlapján és Ukrajna hivatalos közlönyében tették közzé, hanem közzétették Ukrajna egyik legnagyobb példányszámú napilapjában is. Végezetül, a munka törvénykönyvének közeljövőben történő reformjára vonatkozóan az ukrán kormány határozottan kötelezettséget vállalt a szexuális irányultságon alapuló megkülönböztetés kifejezett tilalmára. Miközben a megkülönböztetés elleni jogszabályokat megerősítették, hogy szükséges jogalapot nyújtsanak a megkülönböztetés elleni küzdelem területén a követelmények végrehajtásának biztosítására, további jogi garanciákra lesz szükség a végrehajtási szakaszban annak érdekében, hogy a megkülönböztetés elleni védelem valamennyi terület és eljárási garancia alapján elegendően és ténylegesen biztosított legyen, valamint annak érdekében, hogy az ukrán jogrendszerben bármely mentességet a szükségesség és az arányosság elvével összhangban alkalmazzanak. A megkülönböztetés elleni védelmet garantáló rendelkezéseken felül a Bizottság harmadik jelentése hangsúlyozta azt is, hogy a Bizottságnak szorosan figyelemmel kellene kísérnie a függőben lévő 0711. (későbbi 0945.) és 0290. számú törvénytervezetekkel kapcsolatos fejleményeket. Ezek tettek javaslatot számos törvény módosítására és a szólásszabadság korlátozására a „homoszexuálisok propagandájának” betiltásával. Ennek során a Bizottság tekintettel volt a Velencei Bizottság véleményében megfogalmazott aggodalmakra. Az ukrán kormány biztosítékokat nyújtott arról, hogy ezeket a törvénytervezeteket visszavonták a parlament napirendjéből. Ami az Európa Tanács / a Rasszizmus és Intolerancia Elleni Európai Bizottság (ECRI) kisebbségek védelmére vonatkozóan tett egyedi ajánlásainak végrehajtását illeti, Ukrajna 1998. májusban ratifikálta az Európa Tanács nemzeti kisebbségek védelméről szóló keretegyezményét, valamint 2006. januárban a Regionális vagy Kisebbségi Nyelvek Európai Kartáját. 2012-ben elfogadták az állami nyelvpolitika alapelveiről szóló törvényt, amely továbbra is hatályban van. A Velencei Bizottság (651/2011. sz.) véleményében úgy értékelte, hogy a törvény megfelelő védelmet biztosít a regionális vagy kisebbségi nyelvek számára. A törvénnyel kapcsolatos bármely változtatásnak összhangban kell állnia a nemzetközi kötelezettségvállalásokkal, különös tekintettel az Európa Tanácsban vállalt kötelezettségekre. IV. Átfogó értékelés és a következő lépések A Bizottság a kialakult gyakorlattal összhangban – 2011. szeptemberben, 2012. februárban és 2013. novemberben – folyamatosan értékelte a vízumliberalizációról szóló cselekvési terv követelményeinek Ukrajna általi teljesítését, és rendszeresen jelentéseket készített róla. A Bizottság ezt az Ukrajna által közölt információk és jogszabályszövegek, valamint a tagállami szakértők kíséretében a Bizottság és az EKSZ általfolytatott helyszíni értékelő látogatások alapján tette. A vízumliberalizációról szóló cselekvési tervhez kapcsolódó intenzív jelentéstételi folyamaton túl a Bizottság folytatta az Ukrajna által a cselekvési terv vonatkozó területein elért haladás nyomon követését az EU és Ukrajna közötti vízumkönnyítési vegyes bizottság, az EU és Ukrajna közötti visszafogadási bizottság és az EU és Ukrajna közötti 3. számú vegyes albizottság keretében. Az EU és Ukrajna közötti párbeszéd és együttműködés e keretek mindegyikében előrehaladottnak tekinthető. A kérdések egy részének nyomon követése egyéb párbeszédes keretek között, például az együttműködési bizottság, az együttműködési tanács, valamint a társulási menetrend végrehajtása keretében zajlik. Ebben a negyedik jelentésben kiemelt további jogalkotási reformcsomag mutatja az új ukrán kormány által vállalt jelentős erőfeszítést. A Bizottság elismeri, hogy e reformok tartalma és mélysége kielégítő, különösen, ha figyelembe vesszük az ország körülményeit és azokat a belső és külső kihívásokat, amelyekkel jelenleg szembenéz. Következtetésül, a Bizottság úgy véli, hogy Ukrajna eleget tett a vízumliberalizációról szóló cselekvési terv első szakasza szerinti követelményeknek és el lehet indítani a cselekvési terv második szakaszában foglalt követelményeknek való megfelelés értékelését. A Bizottság folytatja a jogalkotási és szakpolitikai keret figyelemmel kísérésnek koordinációját az EU-Ukrajna közötti párbeszéd következő szakaszaiban. Ezt azzal a céllal teszi, hogy értékelje, vajon a szükséges végrehajtási jogszabályokat a cselekvési terv négy témaköre értelmében valóban elfogadták és végrehajtották-e. Ezenfelül a Bizottság különös figyelmet fordít majd arra, hogy Ukrajna rendelkezésre bocsátja-e a megfelelő pénzügyi és humán erőforrásokat és képzéseket az említett jogi aktusok és azok végrehajtási rendelkezéseinek végrehajtásához. A cselekvési terv második szakaszában a Bizottság folyamatos értékelést is fog végezni az Európai Unióba utazó ukrán állampolgároknak biztosított jövőbeli vízumliberalizáció lehetséges migrációs és biztonsági hatásairól. A jelenlegi rendkívüli ukrajnai helyzetre tekintettel a Bizottság úgy tekinti, hogy ebben az időpontban egy ilyen értékelés kibocsátása csak korlátozott értékkel bírna. [1] Az Európai Parlament 2014. február 27-i állásfoglalása az EU vízumpolitikájának jövőjéről (2014/2586(RSP)). [2] http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-14-159_en.htm. [3] Minisztertanácsi határozat a műszaki leírásról és eljárásról. [4] Legfelsőbb különbíróság a polgári jogi és büntetőjogi esetekben.