Az uniós garancia hatékonyságának egy másik releváns mennyiségi mutatója a külső hitelezési megbízatás hatálya alá tartozó folyósítási arányok – azaz az EBB által ténylegesen kifizetett finanszírozás, valamint az EBB és partnerei közötti finanszírozási szerződésekben aláírt (a később törölt összegekkel csökkentett) összegek arányának – elemzéséből származik. A garancia felhasználási arányának elemzéséhez hasonlóan a folyósítások elemzésének is figyelembe kell vennie a piaci környezet és a geopolitikai és szabályozási helyzet időbeli eltéréseit.

Az, hogy az EBB viszonylag korlátozottabb mértékben használta ki a külső hitelezési megbízatás keretében nyújtott garanciák 2014–20-as időszakra vonatkozó felső összeghatárát, részben a Törökországban 2016 óta zajló fejleményeknek és a 2014 óta tartó kelet-ukrajnai háborúnak tudható be. Ezenfelül a külső hitelezési megbízatásról szóló jelenlegi határozat által az EU (keleti és déli) szomszédságára elkülönített garancia felső összeghatára összesen 6 milliárd EUR-val magasabb, mint az előző mandátum szerinti felső összeghatár, miközben a felvevőképességet korlátozta a szíriai háború és a számos más országban jelentkező politikai bizonytalanság. E külső tényezők együttesen nagyrészt magyarázatot adnak arra, hogy az EBB miért használta ki kisebb mértékben 2018 végére a garanciák rendelkezésre álló felső összeghatárát, mint az előző külső megbízatás ugyanezen szakaszában.

A külső hitelezési megbízatás az EU által az uniós külpolitika végrehajtására alkalmazott eszközök közé tartozik. A külső hitelezési megbízatásról szóló határozat az „általános uniós érdekre” és Szerződésekben meghatározott, az Unió külső tevékenységére vonatkozó alapelvekre hivatkozik. Azt is kimondja, hogy „[…] fejlődő országokban az EBB-finanszírozási műveletek […] hozzájárulnak az Unió fejlesztési együttműködési politikájának célkitűzéseihez, különösen a szegénységnek az inkluzív növekedés és a fenntartható gazdasági, környezeti és társadalmi fejlődés útján való csökkentéséhez”. A külső hitelezési megbízatásról szóló, jelenleg hatályban lévő határozat számos olyan célkitűzést határoz meg, amely uniós költségvetési garanciával támogatható. Ezek közé tartozik helyi magánszektor fejlesztése és a társadalmi és gazdasági infrastruktúra fejlesztése, amelyek együtt járhatnak az éghajlatváltozás mérséklésére és az éghajlatváltozáshoz való alkalmazkodásra, a regionális integrációra vagy a hosszú távú gazdasági rezilienciára irányuló célok előmozdításával.

Ezzel szemben az EBB állami garancia nélküli magánszektorbeli műveletei csak az EU politikai kockázati garanciájában részesülhetnek, amely az EBB-vel kötött garanciamegállapodásban pontosabban meghatározott következő helyzetekre terjed ki: devizakorlátozások miatti nemteljesítés, kisajátítás, háború vagy zavargások, valamint szerződésszegés és az igazságszolgáltatás ezt követő megtagadása. Az EU által nyújtott politikai kockázati garancia nem jár az EBB kamatlábának csökkentésével. Az EBB-hitelek árazása azonban továbbra is vonzó az ügyfelek számára, mivel az EBB alacsony költség mellett tud hitelt felvenni a pénzügyi piacokról.

A 2014–2020-as külső hitelezési megbízatás keretében történő folyósításoknak a korábbi megbízatáshoz képest lassabb üteme főként olyan külső tényezőkkel magyarázható, mint a kedvezményezett országokra jellemző gyenge szabályozási keretek, szerteágazó jogszabályok, kormányzati instabilitás, alacsony intézményi kapacitás, személyzeti fluktuáció, valamint az eljárások lassúsága és alacsony hatékonysága. A központi és a helyi kormányzatoknak nyújtott hitelek különösen ki vannak téve az ilyen tényezőknek, mivel az infrastrukturális hitelek folyósításához számos feltételnek teljesülnie kell, például a technikai előkészítés és a közbeszerzés tekintetében. Emellett számos országban az EBB-től történő állami hitelfelvételhez parlamenti megerősítés szükséges, ami meghosszabbítja a projekt végrehajtásának ütemezését.

Ami a külső hitelezési megbízatás kialakításával vagy az EBB általi végrehajtással kapcsolatos belső okokat illeti, az aláírások magas volumene könnyebben kommunikálható és jellemzően nagyobb figyelmet kap, mint a folyósítások. Az EBB irányító szervein belül vita folyik az EBB-n belüli ösztönző rendszer megfelelőségéről is, például a személyzeti díjazás tekintetében, valamint abból a szempontból, hogy a folyósításokkal és a minőségi szempontokkal szemben inkább a kötelezettségvállalások volumenére helyezik a hangsúlyt.

A külső hitelezési megbízatás keretében végrehajtott műveletek többsége a közszektornak nyújtott infrastruktúra-fejlesztési hitelekből áll. 2018 végén ezek az aláírt műveleteken belül közel 11 milliárd EUR-t képviseltek. A magánszektor fejlesztésének finanszírozására irányuló, ám átfogó garanciában részesülő műveletek a 2014–2018-as időszakra vonatkozó külső hitelezési megbízatás keretében aláírt összegek mintegy egynegyedét tették ki. Végül a politikai kockázati garancia hatálya alá tartozó műveletek a külső hitelezési megbízatás keretében aláírt összegek mintegy egytizedét tették ki. Ez utóbbi műveletek kereskedelmi bankoknak vagy vállalatoknak nyújtanak finanszírozást, és viszonylag gyors ütemű folyósítás jellemzi őket.

Az uniós garanciának köszönhetően az EBB-finanszírozás alacsonyabb költségek mellett hosszabb futamidőt kínál a kedvezményezetteknek. Ez a közszektorbeli beruházások szempontjából igencsak kedvező, ugyanakkor aggályokat vet fel, mivel hátrányosan érinti a másutt kevésbé előnyös feltételekkel finanszírozáshoz jutó bankokat és vállalkozásokat. A külső hitelezési megbízatásról szóló határozat úgy rendelkezik, hogy a külső hitelezési megbízatás hatálya olyan finanszírozási műveletekre terjed ki, amelyek „az EBB saját értékelése alapján hozzáadott értékkel rendelkeznek”, azonban nem kifejezett kritérium az, hogy e műveleteknek addicionálisaknak kell lenniük, azaz nem kötelező megakadályozni, hogy az így nyújtott finanszírozás csupán a más állami vagy magánforrásokból származó, potenciális támogatások és befektetések helyettesítésére szolgáljon. Ez utóbbi követelmény a 2020 utáni időszaktól alkalmazandó az EBB uniós költségvetési garanciával fedezett finanszírozási műveleteire.

A külső hitelezési megbízatásra vonatkozó aktualizált regionális technikai operatív iránymutatás, amelyet a Bizottság 2019 áprilisában adott ki, a következőket mondja ki: „annak érdekében, hogy a lehető legnagyobb mértékben elkerülhető legyen az, hogy az EBB uniós költségvetési garanciával fedezett beavatkozása potenciálisan a piaci torzulás kockázatához vezessen, az EBB-nek alaposan meg kell vizsgálnia az EBB-beavatkozás hozzáadott értékét. Ez különösen fontos az olyan ágazatokban és országokban tervezett esetleges műveletek vizsgálata során, amelyeket az erőteljes verseny és/vagy piaci, illetve közel piaci feltételek jellemeznek.” A piaci torzulás kockázata különösen oly módon kezelhető, hogy amennyiben a piaci feltételek miatt ez helyénvaló, jobban kihasználják az EBB kamatlábainak felfelé módosításához biztosított lehetőséget.

Földrajzi tekintetben a külső hitelezési megbízatás végrehajtása a 2018 végi helyzet szerint régiónként eltérően áll:

·Az előcsatlakozási régióban 2018 végéig az EBB a garanciák régiós felső összeghatárának mintegy 41 %-át használta fel. Az uniós garancia nélkülözhetetlen eszköz az EBB számára a nyugat-balkáni műveletek finanszírozásához. Az EBB törökországi tevékenységei azonban 2016 után csökkenő tendenciát mutatnak.

·A déli szomszédságban az EBB 2018 végéig a garanciák felső összeghatárának mintegy felét használta fel. Gyakran vette igénybe az átfogó garanciát az (állami garanciával fedezett) magánszektorbeli műveletekhez is, amelyek egyébként csak a politikai kockázati garanciában részesülhettek volna. E régióban gyakoriak voltak a késések az állami infrastrukturális projektek végrehajtása során.

·A keleti szomszédságban az EBB szinte kizárólag a külső hitelezési megbízatásra támaszkodott finanszírozási műveleteinek fedezésére, és saját kockázatára szinte egyáltalán nem hitelezett. A garanciák régiós felső összeghatárának túlnyomó részét felhasználta (78 %), mindenekelőtt az Ukrajna számára a Krím félsziget Oroszország általi 2014-es jogellenes annektálásával és a folyamatos destabilizáló tevékenységgel összefüggésben nyújtott támogatás céljából. Ugyanakkor a külső hitelezési megbízatás hatálya alá tartozó műveletek közül soknak még nem kezdődött meg a végrehajtása, és a folyósítási arány továbbra is igen alacsony (2018 végén a nettó aláírt összeg 23 %-a volt).

·A külső hitelezési megbízatás végrehajtása Latin-Amerikában és Dél-Afrikában a legelőrehaladottabb, bár e régió az uniós költségvetési garancia felső összeghatárának csupán egytizedét képviseli. Ázsia és Közép-Ázsia esetében az uniós garancia felhasználási aránya magas, a folyósítási arány viszont meglehetősen alacsony.

A külső hitelezési megbízatás túlteljesíti az éghajlatváltozás mérséklésére és az ahhoz való alkalmazkodásra vonatkozóan az uniós jogalkotó által meghatározott célszámokat. A külső hitelezési megbízatás keretében 2014–2018-ban aláírt, éghajlattal kapcsolatos finanszírozás az aláírt finanszírozás teljes mennyiségében 34 %-ot képvisel, meghaladva a 25 %-os célt.

Az uniós garancia hatékonysága és hozzáadott értéke megfelel a jogalkotók elvárásainak. A kedvezményezettek a garanciaalapban elkülönített költségvetési összeghez képest mindig mintegy 11-szeres összegű EBB-finanszírozásban részesülnek, a mozgósított teljes beruházási összeg pedig ennek több mint hússzorosa. Eddig még egyetlen alkalommal se került sor a 2014–2020-as időszakra szóló külső hitelezési megbízatás keretében végrehajtott műveletekre vonatkozó uniós költségvetési garancia lehívására. Amint ezt a Bizottság éves jelentései leírják, az EBB 2012 óta több szíriai művelet és egy tunéziai művelet (a tunéziai Enfidha repülőtér) tekintetében lehívta ugyan az uniós garanciát, e műveletek azonban korábbi megbízatások hatálya alá tartoznak, és az érintett hátralékos összegek behajtása folyamatban van. A külső fellépésekre vonatkozó garanciaalapból a korábbi évtizedek során lehívott összegeket behajtották.

A külső hitelezési megbízatás arra ösztönzi az EBB-t, hogy saját mérlegében viszonylag nagy volumenben nyújtson hitelt, a projektenként legfeljebb 50 %-ban meghatározott társfinanszírozási korláton belül, mivel a külső hitelezési megbízatást alátámasztó uniós garancia csak az EBB-re vonatkozik, más társbefektetőkre nem. Az uniós beavatkozás ettől eltérő modellje került bevezetésre 2017-ben az Európai Fenntartható Fejlődési Alap (EFFA) garanciával, amely szerint az uniós garancia olyan első vagy második veszteségviselő garancia formájában is megvalósulhat, amely nemcsak a végrehajtó pénzügyi intézményt, hanem emellett (vagy főként) a társberuházókat is védi. Az EFFA modellje jóval magasabb tartalékolási rátát tesz szükségessé (jelenleg ez 50 %), mivel az uniós beavatkozás várhatóan magasabb pénzügyi kockázattal jár, valamint egyértelműen a legkevésbé fejlett országokat célozza meg, ám e modell megfelelőbb lehet olyan műveletek finanszírozása esetében, amikor fontos cél a magánszektorbeli beruházás bevonása, összefüggésben az ellentételezés elvével is, amelyet az EFFA-garancia vonatkozásában alkalmazni kell.

A külső megbízatás releváns szerepet tölt be az EU külpolitikai céljainak támogatásában. A külső hitelezési megbízatáshoz kapcsolódó garanciát azonban jelenleg főként a közepes jövedelmű országokra (felső sáv) irányuló műveletek támogatására allokálják, és az EBB csak kevés műveletet finanszírozott eddig a legkevésbé fejlett országokban. Ez hiányosságnak tekinthető a külső hitelezési megbízatásnak az EU fejlesztési együttműködési politikájával kapcsolatos relevanciáját nézve, és e hiányosságot a jövőbeli uniós garanciák kialakításakor kezelni kell, az adósság fenntarthatóságával kapcsolatos korlátok figyelembevétele mellett.

Javítani lehetne a külső hitelezési megbízatás keretében végrehajtott műveleteknek az uniós szakpolitikával és a tagállami beavatkozásokkal való koherenciáját és összehangolását, többek között annak biztosításával, hogy az EU nagyobb szerepet kapjon a teljes projektciklus szakpolitikai irányításában, és fokozódjon az EBB és a Bizottság szolgálatai közötti információcsere. A Bizottság az EBB alapokmányának 19. cikkében meghatározott eljárás szerint véleményezi az EBB tervezett műveleteit. A Bizottság kedvező véleménye azt jelenti, hogy a tervezett művelet a külső hitelezési megbízatás hatálya alá vonható és fedezhető az uniós garanciával. E konzultációra azonban viszonylag kezdeti szakaszban kerül sor, és a 19. cikk szerinti eljárás során megosztott információk gyakran nem elégségesek.

Több évnyi párbeszéd eredményeként az EBB és a Bizottság szolgálatai között nem kötelező erejű megállapodások jöttek létre többek között az EBB által azonosított lehetséges finanszírozási műveletekkel kapcsolatos előzetes koordináció javítása érdekében. 2018 novemberében az EBB és a Bizottság Európai Szomszédságpolitika és a Csatlakozási Tárgyalások Főigazgatósága (DG NEAR) közös feljegyzést írt alá, amelyben kifejezték a külső hitelezési megbízatás keretében végzett lehetséges EBB-műveletekre vonatkozó információcsere fokozása iránti kölcsönös elkötelezettségüket. Emellett a Bizottság és az EKSZ egyre nagyobb mértékben nyújt korai visszajelzést az EBB által negyedévente a Bizottságnak benyújtott, újonnan azonosított potenciális műveletekre vonatkozó indikatív áttekintésekről.

A 2014–2018-as időszakban az EBB panaszkezelési mechanizmusán keresztül nyilvántartásba vett összes panasz 45 %-át tették ki az érdekelt felektől a külső hitelezési megbízatás keretében végrehajtott műveletekre vonatkozóan kapott panaszok. Ez azt jelzi, hogy a külső hitelezési megbízatás hatálya alá tartozó országokban végrehajtott műveletek – bár az EBB teljes üzleti volumenében kevesebb mint 10 %-ot képviselnek – jelentős reputációs kockázatot jelentenek az EBB számára, még ha az EBB e panaszok közül sokat nem is talál megalapozottnak. A civil társadalom képviselői egyes esetekben olyan bírálatokkal illették a külső hitelezési megbízatás keretében végrehajtott műveleteket, amelyekből rendszerszinten az a következtetés vonható le, hogy ki kellene bővíteni és meg kellene erősíteni az EBB finanszírozási szerződéseinek azon rendelkezéseit, amelyek az emberi jogok, valamint a környezetvédelmi és szociális normák végrehajtási szakaszban történő megsértése esetén lehetővé teszik a folyósítások felfüggesztését. Javítani lehetne az EBB és a Bizottság között az említett rendelkezések alkalmazásáról folytatott információcserét is.

3.Következtetések és ajánlások

A külső hitelezési megbízatás 2014–2020-as végrehajtása számos tanulsággal szolgál ahhoz, hogy a 2020 utáni időszakban a lehető legnagyobb mértékűvé tegyük a Szomszédsági, Fejlesztési és Nemzetközi Együttműködési Eszközről szóló rendelet hatálya alá tartozó uniós költségvetési garanciák addicionalitását.

·A szakpolitika kialakítása szempontjából hasznos egyértelműbben elkülöníteni, hogy az uniós garanciának milyen hatást kívánatos gyakorolnia a kedvezményezetteknek juttatott pénzügyi előnyre (i) a közszektorban, illetve (ii) a magánszektorban. Míg egyes közszektorbeli partnerek esetében szakpolitikai szempontból indokolt lehet a finanszírozási műveletek költségeinek minimalizálása, ez a magánszektornak nyújtott finanszírozásra nem feltétlenül igaz.