A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, A TANÁCSNAK ÉS A SZÁMVEVŐSZÉKNEK A Bizottság 2013. évi igazgatási eredményeinek összefoglalása /* COM/2014/0342 final - 2014/ () */





1. Összefoglaló Ezen összefoglaló jelentés elfogadásával a Bizottság – a főigazgatói és szolgálatvezetői által az éves tevékenységi jelentésekben megfogalmazott megbízhatósági nyilatkozatok és fenntartások alapján – átfogó politikai felelősséget vállal az Unió költségvetésének irányításáért. A Bizottság úgy véli, hogy az uniós források közvetlen irányítása területén a megerősített belső kontrollrendszerek, valamint a jogosultsági és egyéb szabályok valódi egyszerűsítése központi szerepet játszott a hibaarányok csökkentésére való törekvésben. A részletesebb ellenőrzések azonban költségesek, és a Bizottság véleménye szerint kizárólag akkor kell kiegészítő ellenőrzést végezni, ha annak várható eredményei bizonyíthatóan jelentősebbek a Bizottságot és a kedvezményezetteket terhelő költségeknél. A megosztott irányítás terén felmerülő sajátos kihívások kezelése érdekében a Bizottság számos kérdésben egyértelmű álláspontot fogalmaz meg: - Az uniós költségvetés védelme érdekében a tagállami hatóságoknak maradéktalanul igénybe kell venniük a megosztott irányítás alá tartozó programok tekintetében a hibák csökkentése, valamint hatásköreik és kötelezettségeik eredményes végrehajtása céljából rendelkezésre álló valamennyi eszközt. A hatóságoknak orvosolniuk kell az irányítási és kontrollrendszereikben fennmaradó hiányosságokat. A Bizottság továbbra is biztosít olyan érdemi ellenőrzési mutatókat és statisztikákat, amelyek segítségével elvégezhető a tagállamok forrásgazdálkodásának alapos elemzése. - A Bizottság adott esetben megerősíti ellenőrzési keretét és stratégiáját annak érdekében, hogy megállapítsa a tagállami rendszereken belül fennmaradó hiányosságokat, különösen azokat, amelyek a legnagyobb kockázatot jelentik az uniós programok végrehajtása tekintetében. - Súlyos hiányosságok előfordulása esetén a Bizottság továbbra is végrehajtja a kifizetések felfüggesztésére és megszakítására vonatkozó szabályokat. Szükség esetén a Bizottság – az uniós költségvetés tagállami kontrollrendszerek hiányosságaival szembeni védelmének új előzetes eszközeként – igénybe veszi a mezőgazdasági kifizetések felfüggesztésére szolgáló új mechanizmust. - A Bizottság pénzügyi korrekciókat szab ki azon tagállamokkal szemben, amelyeknél a hatékony és eredményes rendszerek végrehajtása elmarad. A nettó pénzügyi korrekció eszközét alkalmazza minden olyan esetben, amikor teljesülnek az új jogi keretben meghatározott feltételek. A főigazgatók fenntartásainak pénzügyi hatóköre 2012-höz képest bővült. Ez a kockáztatott összegek és a fennmaradó hibaarányok pontosabb felmérése céljából mind a források tekintetében, mind módszertani szempontból tett további erőfeszítések eredménye. Bizonyosan nem a szolgálatok pénzgazdálkodásának hanyatlása nyomán következett be. Mivel a programok és a kontrollrendszerek többévesek, a felügyeleti és kontrollrendszereknek, valamint az uniós költségvetés irányításának hiányosságaiból fakadó valós hatások csak úgy ítélhetők meg, ha figyelembe vesszük a korrekciós intézkedéseknek a következő jelentéstételi évekre gyakorolt pénzügyi hatásait. Ebben a jelentésben a Bizottság áttekinti a teljesítménymérési és jelentéstételi rendszerek javítása terén elért fő eredményeket. A Bizottság ismét hangsúlyozza az ilyen rendszerek további megerősítése melletti határozott elkötelezettségét. Mivel a Bizottság törekszik arra, hogy jelentéstételi struktúrái továbbra is a lehető legegyszerűbbek legyenek, számos konkrét iránymutatást biztosít: - A különböző átfogó jelentések – például az értékelő jelentés és az összefoglaló jelentés – tekintetében a központi szolgálatoknak mindent meg kell tenniük az átfedések elkerülése érdekében. - Az egyedi éves tevékenységi jelentésekre a következők vonatkoznak: az 1. részben megbízható és valós képet kell nyújtani a szakpolitikai eredmények állapotáról. Ez a tervezési dokumentumokkal azonos formátumban valósítható meg leghatékonyabban. A megbízhatósági nyilatkozat középpontjában irányítási és pénzügyi kérdéseknek kell állniuk. 2. 1 Elszámoltathatósági lánc és az irányítással kapcsolatos jelentéstétel Az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) 317. cikke szerint az Európai Bizottság az uniós költségvetést saját felelősségére és a rendelkezésre álló előirányzatok keretein belül hajtja végre a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás elveinek tiszteletben tartásával. A Szerződés előírja, hogy a tagállamok működjenek együtt a Bizottsággal annak érdekében, hogy biztosítsák a költségvetési előirányzatok ezen alapelvekkel összhangban történő felhasználását. A biztosi testület a politikai és irányítási célkitűzések operatív végrehajtását átruházza a főigazgatókra és szolgálatvezetőkre, akik (megbízott, engedélyezésre jogosult tisztviselőként) megkapják a működéshez szükséges eszközöket. Ebben a decentralizált irányítási szervezetben egyértelműen elhatárolják a különböző szereplők feladatait. A megbízott, engedélyezésre jogosult tisztviselők teljes körű felhatalmazással rendelkeznek a felelősségi körükbe tartozó források hatékony és eredményes irányítását biztosító legmegfelelőbb és leghatékonyabb kontrollrendszer létrehozására. Az éves tevékenységi jelentés a fő eszköz, amely segítségével a megbízott, engedélyezésre jogosult tisztviselő elszámol a felelősségi körébe tartozó humán erőforrásokkal és pénzügyi forrásokkal való gazdálkodásért. A megbízott, engedélyezésre jogosult tisztviselők az éves tevékenységi jelentésekben számot adnak a rájuk bízott feladatok teljesítéséről[1], és beszámolnak minden olyan, az irányítás kapcsán felmerülő kérdésről, amelyet a biztosi testület tudomására kell hozni. Valamennyi éves tevékenységi jelentés aláírt megbízhatósági nyilatkozatot tartalmaz, amelyben a főigazgató vagy szolgálatvezető mint megbízott, engedélyezésre jogosult tisztviselő bizonyosságot szolgáltat a jelentésben foglalt áttekintés valós és megbízható jellege, valamint a feladatkörébe tartozó valamennyi pénzügyi ügylettel kapcsolatos, hatékony és eredményes pénzgazdálkodás jogszerűsége és szabályszerűsége tekintetében, továbbá arra vonatkozóan, hogy jelentős információ nem hiányzik a jelentésből. Amennyiben szükségesnek ítéli, a nyilatkozatban fenntartásokkal él a bevételek és kiadások meghatározott területeit illetően. Az éves tevékenységi jelentés első részében a megbízott, engedélyezésre jogosult tisztviselő – a jelentéstétel idején rendelkezésre álló információk alapján – éves jelleggel beszámol az gazdálkodási tervben meghatározott szakpolitikai célkitűzések megvalósításával kapcsolatos előrelépésről. A beszámoló kitér a ráfordításokra, az eredményekre, az időközi eredményekre és a hosszú távú hatásokra. Különbséget kell tenni a Bizottságnak a szakpolitikai célkitűzések terén tett előrelépésre vonatkozó jelentéstételi hatásköre és az ilyen célkitűzések megvalósításával kapcsolatos elszámoltathatósága között. A Bizottság szervezeti egységei elszámoltathatók a költségvetés végrehajtása és a pénzügyi programok irányítása tekintetében, kellő tekintettel az irányítás módjára. Ezenfelül amellett, hogy a Bizottság e pénzügyi programok kívánt hatásainak gyakorlati megvalósítására törekszik, a társjogalkotók, a tagállami hatóságok és számos további, nemzeti, regionális vagy helyi szintű szereplő ugyancsak befolyásolja az eredmények és hatások megvalósítását. Továbbá számos külső (társadalmi, demográfiai, gazdasági és környezeti), a főigazgatókon kívül álló tényező befolyásolja a Bizottság szervezeti egységeinek kezdeményezéseiből fakadó szakpolitikai eredményeket (vagy kudarcokat). Annak biztosítása érdekében, hogy az éves tevékenységi jelentésekben foglalt megbízhatósági nyilatkozatok összhangban legyenek a Bizottságnak az uniós költségvetés végrehajtásával kapcsolatos pénzügyi hatáskörével, a Bizottság megerősíti, hogy a nyilatkozatok középpontjában irányítási és pénzügyi kérdéseknek kell állniuk. Minden éves tevékenységi jelentés kifejezetten megerősíti, hogy a felelős biztos(ok) a megbízhatósági nyilatkozat végső aláírása előtt megfelelő tájékoztatásban részesült(ek) a jelentés lényegi elemeiről, így a megbízott, engedélyezésre jogosult tisztviselők által tervezett fenntartásokról is. Ezt a jelentést a biztosi testület 2014. június 11-én folytatott megbeszélését követően fogadták el. Ezen összefoglaló jelentés elfogadásával a Bizottság – a főigazgatói és szolgálatvezetői által az éves tevékenységi jelentésekben megfogalmazott megbízhatósági nyilatkozatok és fenntartások alapján – átfogó politikai felelősséget vállal az Unió költségvetésének irányításáért. A jelentésben a Bizottság meghatározza továbbá a legfontosabb, kiemelten kezelendő irányítási kérdéseket, és a megállapított hiányosságok orvoslására szolgáló intézkedéseket. Az irányítással kapcsolatos eredmények ilyen összefoglalásán túl a Bizottság ismerteti a kiadási programok elért eredményeinek összefoglalását. Erre az Unió pénzügyi helyzetéről szóló, az elért eredményeken alapuló éves értékelő jelentésben kerül sor, amelynek elkészítéséről az Európai Unió működéséről szóló szerződés 318. cikke rendelkezik (a továbbiakban: a 318. cikk szerinti értékelő jelentés). Az összefoglaló jelentés és a 318. cikk szerinti értékelő jelentés egyaránt sajátos célokat szolgál, és a költségvetési mentesítési eljárás kiindulópontját képezi. Az érdeklődők szélesebb köre számára számos további információ olvasható az Europa honlapon. A részletesebb költségvetési adatokra igényt tartó érdekeltek megtekinthetik a Bizottság költségvetési és pénzgazdálkodásról szóló jelentését.[2] Az Európa 2020 stratégia eredményeire vonatkozó általánosabb információk iránt érdeklődő polgárok a kapcsolódó honlapokon jelentéseket olvashatnak az érintett kiemelt kezdeményezésekről és egyedi kiadási programokról[3]. A Bizottság utasítja szervezeti egységeit, hogy tegyenek elérhetővé kapcsolódó, naprakész és a különböző felhasználók igényeinek megfelelő információkat, valamint az eredményekre vonatkozó jelentéstétel egyszerűsítése érdekében azonosítsák az érvényüket vesztett vagy felesleges jelentéseket. 3. 2 A Bizottság teljesítménymenedzsmentre vonatkozó keretének megerősítése A kiadási programokra és a kiadással nem járó tevékenységekre vonatkozó célkitűzések és mutatók gazdálkodási tervekben történő előzetes meghatározása, valamint az eredmények utólagos mérése, értékelése és bejelentése a Bizottság teljesítménymenedzsmentre vonatkozó keretének központi eleme. Ez az úgynevezett tükrözés lehetővé teszi a teljesítménykeret objektívebbé tételét. A 2012. évi összefoglaló jelentésben foglalt kötelezettségvállalását követően a Bizottság törekedett a teljesítménykerete megerősítésére. E jelentős hangsúlyeltolódásnak köszönhetően a jövőben bizonyíthatók lesznek az Unió tevékenységeinek közép- és hosszú távú eredményei és hatásai. A Bizottság fokozatos megközelítést alkalmaz. Elsőként gondoskodott arról, hogy a 2014–2020 közötti időszakra vonatkozó kiadási programok jogalapjai magukban foglalják e programok teljesítményének nyomon követését, értékelését és az erre vonatkozó jelentéstétel átfogóbb keretét. Második lépésként az említett kereteket beillesztették a főigazgatóságok 2014. évi gazdálkodási terveibe, és a 2014. évi éves tevékenységi jelentéstől, valamint a 318. cikk szerinti következő értékelő jelentéstől kezdve azok az eredményekről szóló jelentéstétel alapjául szolgálnak. Harmadik lépésként a Bizottság kötelezettséget vállalt a „kiadással nem járó tevékenységekkel[4]” kapcsolatos teljesítménykeret javítására, amely elsőként a 2015. évi gazdálkodási terveket érinti. Ezenfelül a Belső Ellenőrzési Szolgálat 2013–2015-ös stratégiai ellenőrzési tervének részeként számos teljesítményellenőrzést végez. A Belső Ellenőrzési Szolgálat 2013-ban 12 olyan ellenőrzést végzett, amely során elsősorban a teljesítménnyel kapcsolatos kérdésekre összpontosított. Az ellenőrzések során fény derült néhány általános megállapításra, különösen a teljesítménymérési rendszerek, a humánerőforrás-gazdálkodás, valamint az IT-projektekkel és az IT-biztonsággal kapcsolatos gazdálkodás vonatkozásában. A költségvetési rendelet 99. cikkének (5) bekezdésében előírt, belső ellenőrzésekről szóló jelentés részeként a teljesítményellenőrzésekkel kapcsolatos részletesebb információkat tesznek elérhetővé a mentesítésért felelős hatóság számára. A Bizottság véleménye szerint az Európai Számvevőszék különjelentései ugyancsak rendkívül értékes eszközei a bizottsági teljesítménymenedzsment-rendszer különböző szakpolitikai területeken történő fejlesztésének. 2.1 A 2014–2020 közötti időszakra vonatkozó többéves pénzügyi keret teljesítménnyel kapcsolatos előírásai 2013-ban és 2014 elején a 2014–2020 közötti időszakra vonatkozó többéves pénzügyi keret programjainak joglapjaiban meghatározott, a nyomon követésre, értékelésre és jelentéstételre vonatkozó előírásokat számos végrehajtási és felhatalmazáson alapuló jogi aktusban részletesebben kidolgozták, az európai strukturális és beruházási alapok esetében pedig a tagállamokkal kötött partnerségi megállapodásokba és operatív programokba illesztették azokat. Ezenfelül eredményességi tartalék formájában (lásd a 2.6. pontot) pénzügyi ösztönzőket építettek az európai strukturális és beruházási alapokba. A 2014–2020 közötti időszakra vonatkozó programokhoz és forrásokhoz kapcsolódó valamennyi teljesítménykeret megfelel a költségvetési rendeletben foglalt, teljesítménnyel kapcsolatos elveknek. E keretek pontos és részletes információkat tartalmaznak a 2014–2020 közötti időszak pénzügyi beavatkozásainak hozzáadott értékéről, valamint a beavatkozásoknak a Bizottság stratégiai célkitűzéseivel és az Unió ágazati szakpolitikai célkitűzéseivel kapcsolatos jelentőségéről, illetve egyedi célkitűzéseket és az eredményeik mérésére szolgáló mennyiségi és minőségi mutatókat foglalnak magukban. Fontos szem előtt tartani, hogy a társjogalkotók[5] szervesen részt vettek a programok célkitűzéseinek és a teljesítménymutatóknak a meghatározásában. 2.2 Gazdálkodási tervek 2013 utolsó negyedévében és 2014 elején a Bizottság szervezeti egységei beillesztették az új kiadási programokra vonatkozó teljesítménykeretek fő elemeit a 2014. évi gazdálkodási tervekbe. Ezek az elemek magukban foglalták a célkitűzéseket és a mutatókat, valamint a programok jogalapjaiban szereplő, a nyomon követésre, az értékelésre és a jelentéstételre vonatkozó előírásokat. Különös figyelmet fordítottak a vonatkozó alapértékek, valamint a kellően ambiciózus és ésszerű részcélok és célértékek kidolgozására. Adott esetben, valamint a kiadási programok végrehajtása és a programok várható eredményei közötti időbeli eltolódásra tekintettel a Bizottság szervezeti egységei további belső mutatókat határoztak meg azért, hogy éves tevékenységi jelentéseikben érdemben bizonyíthassák, hogy folyamatban van a program várható eredményeinek megvalósítása. A program irányításáért felelős főigazgatóságok továbbá ismertették az egyes programok és források beavatkozási logikáját (vagyis az igénybe vett források, az elért eredmények és a kijelölt célok közötti kapcsolatokat). Ebben az összefüggésben kifejtették azt is, hogy saját tervezett intézkedéseik és feladataik hogyan járulnak majd hozzá a programok célkitűzéseinek megvalósításához. A központi szolgálatok – különösen célzott kölcsönös felülvizsgálati ülések szervezése útján – támogatták a 2014. évi gazdálkodási tervek kidolgozását. Fontos megjegyezni, hogy a főigazgatóságok gazdálkodási terveinek célkitűzései sok esetben olyan társadalmi problémákkal kapcsolatosak, amelyek megoldására számos különböző módon – többek között pénzügyi beavatkozás, a szakpolitikák összehangolása, szabályozási intézkedések és a különböző kormányzati szinteken szervezett bűnüldözés útján – törekednek. A főigazgatóságok e célkitűzések megvalósításában játszott szerepének a külső tényezők, valamint más szereplők hatásától való megkülönböztetése számottevő kihívást jelent. A Bizottság szervezeti egységei mindazonáltal kötelesek nyomon követni a Bizottság politikai célkitűzéseinek és fő szakpolitikai prioritásainak megvalósítását, és szem előtt kell tartaniuk az uniós polgárok életét kedvezően befolyásoló változásokat. A Bizottság üdvözli a kiadási tevékenységekhez kapcsolódó gazdálkodási tervekre vonatkozó javításokat, amelyek célja, hogy megfelelően tükrözzék a 2014–2020 közötti időszak kiadási programjaihoz tartozó teljesítménykereteket. A Bizottság utasítja központi szolgálatait, hogy dolgozzák ki a „kiadással nem járó tevékenységekre” – például a jogalkotásra, a nyomon követésre és végrehajtásra, a szakpolitikák kidolgozására és összehangolására, valamint az igazgatási támogatási tevékenységekre – vonatkozó teljesítményértékelés és jelentéstétel megerősítéséhez szükséges útmutatást is. A cél az eredmények (a szakpolitikai teljesítmény) előtérbe helyezése, ugyanakkor annak szemléltetése, hogy a Bizottság saját beavatkozása (teljesítménye) milyen mértékben befolyásolta ezen eredmények megvalósítását vagy járult hozzá ahhoz. 2.3 Éves tevékenységi jelentések Az éves tevékenységi jelentések fontos információforrássá váltak, különösen az Európai Számvevőszék és a mentesítésért felelős hatóság számára. A megbízott, engedélyezésre jogosult tisztviselők az elmúlt években jelentéseikben részletesebben kitértek arra, hogy miként használták fel a rendelkezésükre bocsátott pénzügyi forrásokat és emberi erőforrásokat a biztosok testülete által meghatározott szakpolitikai célkitűzések megvalósítására, és arra, hogy a szakpolitikák miként teremtenek hozzáadott értéket az uniós társadalom számára. A Bizottság úgy véli, hogy az elmúlt években jelentős előrelépést tett az irányítási eredmények mellett a szakpolitikai eredményekre vonatkozó jelentéstétel terén, és hogy főigazgatóságainak éves tevékenységi jelentései gazdag és hasznos információforrásként szolgálnak a szakpolitikai célkitűzések, az elért eredmények és azok társadalomra gyakorolt hatása tekintetében. A 2014. évi tevékenységi jelentés és az azt követő, 318. cikk szerinti értékelő jelentés elsőként foglal majd magában a többéves pénzügyi kerethez tartozó új programok célkitűzéseinek megvalósítása terén tett előrelépésre vonatkozó jelentéstételi elemeket, jóllehet ezek a programok végrehajtásának igen korai szakaszára vonatkoznak majd. Az éves tevékenységi jelentések szerkezetét érintő számos módosításon felül (lásd a 3.2. pontot) egy sor intézkedést hoztak a teljesítmény fokozottabb előtérbe helyezésének biztosítása céljából: - az irányítás hatékonyságának és gazdaságosságának javítására irányuló erőfeszítésekre vonatkozó példák feltüntetése; - a teljesítményre vonatkozó, változatos forrásokból – például értékelésekből, tanulmányokból, ellenőrzésekből és hatásvizsgálatokból – származó, kimerítőbb információk felhasználása; - a programok uniós hozzáadott értékét szemléltető, reprezentatív jellegű példák felhasználása; valamint - a gazdálkodási tervek és az éves tevékenységi jelentések szorosabb összehangolása (például a célkitűzésekre és mutatókra vonatkozó, azonos jelentéssablonok alkalmazása mindkét esetben). A Bizottság utasítja a központi szolgálatokat, hogy e tapasztalat alapján fejlesszék a stratégiai tervezési és programozási dokumentumokat azért, hogy amint az információk elérhetővé válnak, hatékonyabb és átfogóbb elemzést készíthessenek arról, hogy az uniós kiadások milyen mértékben járultak hozzá az általános szakpolitikai célkitűzések megvalósításához. A központi szolgálatoknak ki kell vizsgálniuk, hogy ennek érdekében célzottabb jelentéseket kell-e kidolgozni, vagy a jelenlegi jelentéstételi eszközöket kell javítani. A központi szolgálatok ellenőrizték, hogy az éves tevékenységi jelentések megfelelnek-e a jelenleg érvényes utasításoknak. A Bizottság számos szervezeti egysége által az utasításoknak való megfelelés tekintetében tapasztalt nehézségek azt mutatják, hogy a központi szolgálatoknak további útmutatást és segítséget kell nyújtaniuk a teljesítményjelentéssel kapcsolatban. Éves tevékenységi jelentéseikben például a főigazgatóságok kevesebb mint fele ismertetett megfelelő példát a kiadási programok keretében elért konkrét eredményekre. 80 %-uk biztosított példát a műveleteik hatékonyságának és gazdaságosságának javítására irányuló kezdeményezésekre, a példák minősége azonban változó volt. A Bizottság utasítja a központi szolgálatokat, hogy 2014. évi tevékenységi jelentésükben dolgozzanak ki a teljesítményjelentésre vonatkozó, személyre szabottabb (például a szolgálatok „családjai” szerinti) megközelítést, különösen azért, hogy eredményesebben szemléltessék a szakpolitikai célkitűzések megvalósításával kapcsolatos bizottsági hatáskört, és hogy beszámoljanak a műveletek hatékonyságának és gazdaságosságának javítására szolgáló kezdeményezésekről. 2.4 Értékelő jelentés (az EUMSZ 318. cikke) – az uniós finanszírozás eredményeinek a Bizottság egészére vonatkozó értékelése 2013 júniusában a Bizottság harmadik alkalommal tett jelentést[6] az Európai Unió pénzügyi helyzetének az elért eredmények alapján történő értékeléséről. Az EUMSZ 318. cikke által előírt jelentés áttekintést kíván nyújtani a programok végrehajtása terén elért haladásról, valamint az uniós finanszírozásnak köszönhető hatásról és eredményekről. A jelentés a többéves pénzügyi keret kiadásait érintő valamennyi szakpolitikai terület uniós programjaira terjed ki. A jelentés az értékelés eredményei mellett a teljesítménnyel kapcsolatos további információkat is tartalmazott. A Bizottság folyamatosan törekszik e jelentéstételi eljárás javítására. A 318. cikk szerinti jelentésnek a stratégiai tervezési és programozási ciklusba történő beillesztéséhez az ilyen jelentésnek az éves tevékenységi jelentésekben szereplő, értékelésekre vonatkozó adatokon kell alapulnia, ehhez azonban az éves tevékenységi jelentések első részében nagyobb hangsúlyt kell helyezni az értékelésekre. A jelentés említett beillesztése továbbá biztosítja, hogy a teljesítménymutatók és a célértékek összhangban legyenek az egyéb stratégiai tervezési és programozási dokumentumokban foglalt teljesítménymutatókkal és célértékekkel. Különböző értékelések szolgáltak hasznos információkkal az említett jelentésekben ismertetett szakpolitikai eredményekről. Nem minden értékelés használható fel azonban közvetlenül az éves tevékenységi jelentésekhez, mivel előfordulhat például, hogy előbbiek időkerete nem egyezik meg a tárgyévvel. A Bizottság utasítja szolgálatait, hogy az értékelő jelentésben foglalt teljesítményjelentés javítása érdekében erősítsék meg a Bizottság nyomon követésének és értékeléseinek a teljesítménnyel kapcsolatos szempontjait (vagyis azok eredményeit és hatásait). 2.5 Az Európa 2020 stratégiára és az uniós költségvetés hozzáadott értékére vonatkozó jelentéstétel A Bizottság számos intézkedést tett azzal a céllal, hogy szemléltesse a kiadások minőségének és az uniós költségvetés hozzáadott értékének jelentőségét. A következő többéves pénzügyi keretbe tartozó programok új generációjára tett javaslatainak támogatása céljából például átfogó jelentést adott ki az uniós kiadásokban rejlő hozzáadott értékről.[7] Ezenfelül az új kiadási programra vagy támogatásra vonatkozó valamennyi jogi javaslat magában foglalta azok hozzáadott értékének és az Európa 2020 stratégia végrehajtásában játszott szerepének értékelését. 2.6 A költségvetési források tagállamonkénti és eredményességi tartalék szerinti elosztása Az új többéves pénzügyi keret tekintetében az európai strukturális és beruházási alapokhoz tartozó, az eredményességi tartalékra irányuló, újonnan létrehozott mechanizmus további ösztönzőt biztosít a célértékek eléréséhez. Az eredményességi tartalék a „Beruházás a növekedésbe és munkahelyteremtésbe” célkitűzésre, az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapra (EMVA), valamint a tengerpolitika és a halászati politika területén a megosztott irányítású intézkedésekre elkülönített teljes keretösszeg 6 %-ának felel meg. A tagállamok és a régiók kötelesek előre bejelenteni, hogy a rendelkezésre álló forrásokból mely célkitűzéseket kívánják megvalósítani, és pontosan meg kell határozniuk a haladás mérésének módját. Ehhez a pénzügyi források felhasználásának rendszeres ellenőrzésére és nyomon követésére van szükség. A tartalékot kizárólag olyan programokra és prioritásokra különítik el, amelyekről a Bizottság által 2019-ig elvégzendő, végső teljesítmény-felülvizsgálatban megállapítják, hogy megvalósították részcéljaikat. Ez elősegíti, hogy nagyobb hangsúly kerüljön az intelligens, fenntartható és inkluzív növekedésre vonatkozó uniós stratégia célkitűzéseivel kapcsolatos teljesítmény és a célok, valamint a forrásspecifikus célkitűzések megvalósítására. 4. 3 Az éves tevékenységi jelentések minőségének javítása 3.1 A Európai Számvevőszék értékelése A Számvevőszék 2012. évi éves jelentésében felülvizsgálta a 2012. évi éves tevékenységi jelentéseket. Fő észrevételeiben összességében hangsúlyozza, hogy a hatókör meghatározásának és a fenntartások számszerűsítésének átfogóbb megközelítésére van szükség, különösen a kockáztatott összeg és a fennmaradó hibaarányok tekintetében. Azóta a Bizottság célzott intézkedést tett a kockáztatott összeg valamennyi főigazgatóság tekintetében egységes és összehasonlítható meghatározására (lásd a 2. mellékletet) és becslésére (lásd a 4.1. pontot). 3.2 Az éves tevékenységi jelentések szerkezetének felülvizsgálata A 2013. évi éves tevékenységi jelentés szerkezetét jelentősen felülvizsgálták azért, hogy a megbízott, engedélyezésre jogosult tisztviselők könnyebben teljesíthessék az új költségvetési rendeletben meghatározott jelentéstételi követelményeket, és választ adjanak az ellenőrzéseket követően megfogalmazott számos ajánlásra. Az elmúlt évtized során bebizonyosodott, hogy a jelentések mind a belső, mind a külső érdekeltek számára hasznosak. Ennek eredményeként rendszeresen érkeznek a Bizottsághoz további adatok és információk feltüntetésére irányuló kérelmek. Az utasítások felülvizsgálata során lehetőség szerint figyelembe veszik ezeket a kérelmeket, ugyanakkor egyértelműsítik, hogy a jelentések a biztosi testületnek szóló irányítási jelentések, és így a szakpolitikai és operatív célkitűzések megvalósítására, a belső kontrollrendszerek működésére, valamint – a pénzgazdálkodás tekintetében – arra vonatkozó, irányítással kapcsolatos megállapításokat kell magukban foglalniuk, hogy a megbízott, engedélyezésre jogosult tisztviselők megalapozott bizonyossággal rendelkeznek-e arról, hogy a tevékenységekhez rendelt forrásokat a szándékolt célra, valamint a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás elvével összhangban használták fel. A jelentésben értékelt információknak érdemben alá kell támasztaniuk ezeket a megállapításokat. Az utasítások felülvizsgálata során jelentős erőfeszítést tettek annak biztosítására, hogy a jelentések kizárólag lényeges információkat tartalmazzanak, és arra, hogy valamennyi főigazgatóság tekintetében fokozzák a jelentések egyértelműségét és egységességét. A cél a megfelelés, a tömörség, az egyértelműség és az egységesség biztosítása, ugyanakkor a jelentéstételből fakadó terhek csökkentése. Az utasítások a nem létfontosságú követelmények kizárása céljából alapos felülvizsgálat tárgyát képezték. Ennek eredményeként a kötelező előírások és az útmutatások immár egyértelműen elkülönülnek egymástól. A jelentések szerkezete három szintű, amelyekre fokozódó részletesség jellemző, így azok megfelelnek az információk különböző felhasználói változatos igényeinek: (1) a fő szakpolitikai eredményeket, valamint az ellenőrzésre és a megbízhatóságra vonatkozó, irányítással kapcsolatos megállapításokat a nem szakértő olvasó számára tömören és közérthetően ismertető összefoglaló; (2) a jelentés főszövege, amely az összefoglalóban szereplő megállapítások alapjául szolgáló elemeket ismerteti; és (3) a részletesebb (technikai) információkat tartalmazó mellékletek. A javasolt bevezető bekezdéseket tartalmazó sablon alkalmazása jelentősen fokozta a főigazgatóságok közötti egyértelműséget és összehasonlíthatóságot. Az összefoglalók különösen hasznosnak bizonyultak a valamennyi főigazgatóság tekintetében azonnal hozzáférhető, kulcsfontosságú információk forrásaként. A Bizottság utasítja szolgálatait, hogy tegyenek lépéseket az átláthatóság megfelelő szintjének fenntartása érdekében, ugyanakkor az éves tevékenységi jelentések hossza ne haladja meg az ésszerű mértéket. A központi szolgálatokat továbbá a szolgálatok támogatására és a bevált gyakorlatok azonosítására utasítja. 3.3 Megerősített kölcsönös felülvizsgálatok A fejlődésre való állandó törekvés során a központi szolgálatok már korai szakaszban támogatják a főigazgatóságokat az éves tevékenységi jelentések kidolgozásában. Megvitatják velük a kulcsfontosságú kérdéseket, és szükség szerint iránymutatást adnak. Hasznos eszközt jelentettek a kölcsönös felülvizsgálatok, amelyek révén megoszthatták arra vonatkozó elképzeléseiket, hogy miként számoljanak be a területeiket átfogó ügyekről, és hogyan kezeljék a hiányosságokat. Ezenfelül a Belső Ellenőrzési Szolgálat aktívan részt vett ezeken a megbeszéléseken, és korai visszajelzést biztosított az éves tevékenységi jelentések kidolgozásáról. 3.4 Az ellenőrzések költséghatékonysága A felülvizsgált költségvetési rendelet[8] olyan új rendelkezéseket foglal magában, amelyek előírják, hogy a megbízott, engedélyezésre jogosult tisztviselők kötelesek figyelembe venni a kockázatokat és a költséghatékonyságot a belső kontrollrendszerek[9] kialakítása (a költségvetési rendelet 66. cikkének (2) bekezdése), valamint az ellenőrzések gyakoriságának és intenzitásának meghatározása (a költségvetési rendelet alkalmazási szabályainak 49. cikke) során. A megbízott, engedélyezésre jogosult tisztviselők továbbá jelenleg kötelesek beszámolni a kontrollok költséghatékonyságának átfogó értékeléséről (a költségvetési rendelet 66. cikkének (9) bekezdése). Az ellenőrzések költséghatékonyságára vonatkozó értékelés elsődleges célja a kontrollrendszerek kialakítását és a kapcsolódó források elosztását érintő irányítási döntéshozatal elősegítése. Az ellenőrzési stratégiáknak és kontrollrendszereknek nagyobb intenzitású és gyakoriságú ellenőrzéseket kell biztosítaniuk a kockázatosabb területeken, és gondoskodniuk kell arról, hogy az ellenőrzések következetesen hozzáadott értéket teremtsenek. A Bizottság központi pénzügyi szolgálata a Bizottság egészében támogatta a megbízott, engedélyezésre jogosult tisztviselőket az ellenőrzés „kockázatok szerinti” megközelítésének kidolgozásában. E megközelítés végrehajtásának hatékony elősegítése céljából a Bizottság munkacsoportokat hozott létre és útmutatást nyújtott a belső ellenőrzési stratégiák felülvizsgálatáról, valamint sablonokat és példákat ismertetett a kiadás és az irányítási mód négy fő típusa tekintetében előírt költséghatékonysági mutatók meghatározásának és kiszámításának módjára. Valamennyi éves tevékenységi jelentés olyan ellenőrzési stratégiákat foglal magában, amelyek szerkezete összhangban van a javaslattal, így megvalósíthatók az alábbiak: - a kockázatok és az ellenőrzések közötti közvetlen kapcsolat megállapítása; - az ellenőrzések gyakoriságának és intenzitásának a kockázatokhoz igazított módosításához szükséges feltételek megállapítása; - az ellenőrzés eredményességének és hatékonyságának értékelésére szolgáló mutatók kidolgozása. További intézkedésekre van azonban szükség ahhoz, hogy eredményesebben felhasználhatók legyenek ezek az információk az ellenőrzések intenzitásának és gyakoriságának a kockázat szerinti szabályozásához. Jelentős hiányosságok tapasztalhatók az ellenőrzések eredményességi mutatóinak meghatározása tekintetében. Ennek oka főként az ellenőrzési eredmények rendszerszerű rögzítésének hiánya, valamint az ellenőrzés előnyeinek becslésével kapcsolatos nehézségek. A Bizottság üdvözli a belső ellenőrzési stratégiák felülvizsgálatát célzó, az ellenőrzések hatékonyságának és költséghatékonyságának biztosítására irányuló törekvéseket. A Bizottság szolgálatainak továbbra is a felmerülő kockázatokhoz kell igazítaniuk az ellenőrzések intenzitását, és kellő tekintettel kell lenniük a kockázatok szakpolitikai célkitűzések megvalósítására gyakorolt hatására. A Bizottság ezenfelül utasítja a költségvetésért felelős főigazgatót, hogy dolgozzon ki további útmutatást, valamint határozzon meg korlátozott számú, a Bizottság egészében alkalmazható költséghatékonysági mutatót, és pontosabban állapítsa meg az ezek kiszámításához alkalmazandó módszert. 5. 4 Az éves tevékenységi jelentésekben igazolt megbízhatóság és a főigazgatók által megfogalmazott fenntartások Az éves tevékenységi jelentéseknek, és különösen a megbízott, engedélyezésre jogosult tisztviselők nyilatkozatainak megvizsgálását, illetve fenntartásaik figyelembevételét követően a Bizottság megállapítja, hogy valamennyien megalapozott bizonyosságot szolgáltatnak a források szándékolt célra történő felhasználását, a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás elveinek betartását és azt illetően, hogy a kontrolleljárások a szükséges módon garantálják az alapul szolgáló ügyletek jogszerűségét és szabályszerűségét. 4.1 A fenntartások száma és a kockáztatott összeg nagysága Az éves tevékenységi jelentésekben szereplő fenntartások száma a 2012. évi 29-ről 2013-ban 21-re csökkent. Három[10] új fenntartást fogalmaztak meg, ugyanakkor tizenegyet visszavontak.[11] Négy fenntartást „hírnévkockázati okokból” fogalmaztak meg, míg további tizenhét fenntartás a pénzügyi műveletek jogszerűségével és szabályszerűségével kapcsolatos. A fenntartások száma nem jelzésértékű a szolgálatok által tapasztalt problémák számát vagy mértékét illetően, mivel egyetlen kérdés különböző szolgálatok irányítása alatt álló programokra is hatással lehet, és ez aránytalanul nagyszámú fenntartás megfogalmazását eredményezheti.[12] Ezenfelül a kiváltó okok vagy korlátozások jellege és hatóköre ritkán összehasonlítható. Mivel a visszavont fenntartások a kisebb pénzügyi volumenű kiadási tevékenységekre vonatkoztak, a fenntartások számának csökkenése nem járt együtt a hatókör vagy a kockáztatott összeg csökkenésével[13]. Ellenkezőleg, 2013-ban mind a hatókör, mind pedig a fenntartásokból eredő pénzügyi kockázat növekedett. A megbízott, engedélyezésre jogosult tisztviselők meghatározták azokat a fő okokat, amelyek a fenntartásokhoz vezettek, és javító intézkedéseket irányoztak elő ezek kezelésére. E jelentés 1. melléklete számszerűsített áttekintést nyújt a fenntartásokról, az alábbi táblázatban pedig ismertetjük a kiadások fenntartásokkal illetett része (129 149 millió EUR) tekintetében kockáztatott összeget (3807 millió EUR). Táblázat. 2013. évi fenntartások — hatókör és kockáztatott összeg (millió EUR)[14] Terület || Teljes kiadás || Hatókör || Kockáztatott összeg Mezőgazdaság || 58 227 || 58 051 || 1 888 Kohézió || 58 912 || 57 723 || 1 506 Megosztott irányítás alá tartozó részösszeg || 117 139 || 115 774 || 3 394 || || || Külső segélyek || 6 383 || 3 768 || 126 Kutatás || 11 539 || 6 291 || 180 Egyéb belső szakpolitikák || 4 217 || 354 || 8 Igazgatás || 5 488 || 0 || 0 Közvetlen/megosztott irányítás alá tartozó részösszeg || 27 626 || 10 412 || 314 Teljes uniós költségvetés || 144 766 || 126 186 || 3 708 EFA || 2 963 || 2 963 || 99 Összesen || 147 729 || 129 149 || 3 807 Pénzügyi fenntartásokat akkor fogalmaznak meg, ha a kockáztatott összeg meghaladja a 2 %-os lényegességi küszöböt. A kiadások fennmaradó, e hatókörön kívüli részével kapcsolatban is előfordul azonban nemteljesítés. Mindazonáltal az ilyen, fenntartásokkal nem illetett kiadásokhoz tartozó kockáztatott összeg 2013-ban nem haladja meg a 2 %-ot, így legfeljebb 372 millió EUR-nak[15] felel meg. Ezért a Bizottságnak meggyőződése, hogy a 2013. évi kiadások (az uniós és az EFA-költségvetés) tekintetében a teljes kockáztatott összeg maximális értéke – ideértve a fenntartással illetett kiadásokhoz és a fenntartással nem illetett kiadásokhoz tartozó kockáztatott összegeket – kevesebb mint 4179 millió EUR (3807 millió EUR + 372 millió EUR), amely a kifizetett összes kiadás 2,8 %-ának[16] felel meg. A költségvetési rendelettel és egyes ágazatspecifikus szabályokkal összhangban a Bizottság 2013-ban 3362 millió EUR értékben hajtott végre pénzügyi korrekciókat és visszafizettetéseket, amely az uniós költségvetésből származó kifizetések 2,3 %-ának felelt meg. A 2012. évi értékhez (4419 millió EUR) képest bekövetkezett csökkenés egy jelentős (a 2012-ben végrehajtott pénzügyi korrekciók teljes összegének 49 %-át képviselő) esetnek köszönhető, amely a Kohéziós Alap 2000–2006 közötti időszakra vonatkozó, spanyolországi programjait érintő, 1,8 milliárd EUR összegű pénzügyi korrekció 2012. évi végrehajtásával kapcsolatos. A 2013-ban végrehajtott pénzügyi korrekciók ebből fakadó 34 %-os (3742 millió EUR-ról 2472 millió EUR-ra történő) csökkenését csak részben ellensúlyozta a 2013-ban végrehajtott visszafizettetések 31 %-os (678 millió EUR-ról 890 millió EUR-ra történő) növekedése. A költségvetési rendelet 59. cikkével összhangban kialakított ellenőrzések és auditok – többek között a Bizottság és a tagállamok által végzett utólagos ellenőrzések – többéves jellege azt jelzi, hogy kumulált számadatokat kell alkalmazni a Bizottság és a tagállamok által alkalmazott korrekciós mechanizmusok jelentőségével és hatékonyságával, valamint azoknak a fennmaradó kockáztatott összegre gyakorolt hatásával kapcsolatos érdemibb kép kialakításának biztosítása érdekében. Az alábbi mutatók egyértelműen szemléltetik a bizottsági felügyeleti és kontrollrendszerek korrekciós képességének pénzügyi hatása terén a legutóbbi öt évben megfigyelhető, javuló tendenciát. A 2013. évi pénzügyi korrekciók és visszafizettetések teljes összege (3362 millió EUR) 632 millió EUR-val meghaladja a 2009–2013 közötti időszakra jellemző összeg átlagértékét (2730 millió EUR). A 2009–2013 közötti időszak tekintetében a pénzügyi korrekciók és visszafizettetések átlagos összege az uniós költségvetésből származó átlagos kifizetések 2,13 %-ának felelt meg, ugyanakkor 2009 és 2012 között ez az arány 2,07 % volt. 4.2 Bevételek A belga hatóságok tradicionális saját forrásokról szóló nyilatkozatainak megbízhatóságát érintő aggodalmakra válaszul javították a belső ellenőrzések minőségét. Ennek eredményeként a költségvetésért felelős főigazgató visszavonhatta a Belgium elszámolási és számviteli rendszereinek megbízhatóságára vonatkozó garancia elégtelenségével kapcsolatos fenntartást. 4.3 Igazgatási kiadások Az Európai Számvevőszéknek az Európai Iskolák 2012. évi éves beszámolóira vonatkozó megállapításai, valamint az iskolák egyike tekintetében a lehetséges csaláshoz kapcsolódó szabálytalanságok megállapítása nyomán a Humánerőforrásügyi és Biztonsági Főigazgatóság hírnévkockázati okokból fenntartást fogalmazott meg. A Humánerőforrásügyi és Biztonsági Főigazgatóság máris lépéseket tett a jelenlegi irányítási kereten belül, például továbbra is ragaszkodik a Számvevőszék és a Belső Ellenőrzési Szolgálat – különösen az új számviteli rendszerrel (SAP) kapcsolatos – ajánlásainak haladéktalan végrehajtásához. A Főigazgatóság továbbá megragadja a költségvetési rendelet Európai Iskolák tekintetében végzett felülvizsgálatából fakadó lehetőséget, és javaslatot tesz az Európai Iskolák elszámoltathatósági rendszerének átalakítási módjára. A Bizottság utasítja a Humánerőforrásügyi és Biztonsági Főigazgatóságot, hogy segítsen megerősíteni az ellenőrzési eljárásokat és javítsa az Európai Iskolákon belüli általános ellenőrzési környezetet azáltal, hogy az igazgatótanács útján továbbra is megköveteli az Európai Iskoláktól a szükséges határozatok és intézkedések meghozatalát. Az Iskoláknak választ kell adniuk az Európai Számvevőszék és a Belső Ellenőrzési Szolgálat ajánlásaira, különösen az új számviteli rendszer vonatkozásában. 4.4 Mezőgazdaság és vidékfejlesztés, környezetvédelem, halászat és egészségügy A mezőgazdaságért és vidékfejlesztésért felelős főigazgató kilenc tagállamot (Ausztria, a Cseh Köztársaság, Franciaország, Olaszország, Hollandia, Lengyelország, Spanyolország, Svédország és az Egyesült Királyság) érintő, különböző támogatási programok tekintetében az Európai Mezőgazdasági Garanciaalapból (EMGA) finanszírozott piaci intézkedésekre vonatkozó új fenntartást fogalmazott meg. A kockáztatott összeg a kifizetett kiadások 7,43 %-ának felel meg. Az érintett intézkedések többsége tekintetében a Bizottság a helyszíni ellenőrzés során állapította meg a hiányosságokat. A további esetekben (hollandiai termelői szervezetek, valamint franciaországi és svédországi iskolatejprogramok) a kifizető ügynökség vagy az igazoló szerv beszámolójában szereplő magas hibaarány szolgált a fenntartások alapjául. Az esetek mindegyikében már meghatározták a szükséges korrekciós intézkedéseket, és értesítették azokról az érintett tagállamokat. A főigazgató nem vonta vissza az EMGA által hat tagállam (Spanyolország (15 ügynökség), Franciaország, Egyesült Királyság (Anglia), Görögország, Magyarország és Portugália) 20 kifizető ügynökségének nyújtott közvetlen kifizetésekre vonatkozó fenntartását. A kockáztatott összeg a kifizetett kiadások 2,34 %-ának felel meg. Mivel a hiányosságokat maga a Bizottság állapította meg, már meghatározták a szükséges korrekciós intézkedéseket és értesítették azokról az érintett tagállamokat. A főigazgató nem vonta vissza 19 tagállam (Belgium, Bulgária, Ciprus, Németország (2 ügynökség), Dánia, Spanyolország (2 ügynökség), Finnország, Franciaország (2 ügynökség), Egyesült Királyság (2 ügynökség), Görögország, Magyarország, Írország, Olaszország (5 ügynökség), Luxemburg, Hollandia, Lengyelország, Portugália, Románia és Svédország) 31 kifizető ügynöksége tekintetében az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA) kiadásaival kapcsolatban megfogalmazott fenntartását. A kockáztatott összeg a kifizetett kiadások 5,12 %-ának felel meg. Mivel a hiányosságokat maga a Bizottság állapította meg, már meghatározták a szükséges korrekciós intézkedéseket és értesítették azokról az érintett tagállamokat. A főigazgató továbbá új fenntartást fogalmazott meg a vidékfejlesztést célzó előcsatlakozási támogatási eszközből (IPARD) származó törökországi kiadást illetően. A kockáztatott összeg az említett eszközből származó kiadások 5,46 %-ának felel meg. A Tengerügyi és Halászati Főigazgatóság főigazgatója hat tagállam (Cseh Köztársaság, Dánia, Spanyolország, Finnország, Hollandia és Egyesült Királyság) tekintetében nem vonta vissza az Európai Halászati Alap (EHA) irányítási és kontrollrendszereivel (az elszámolt kiadások támogathatóságával) kapcsolatban megfogalmazott fenntartását. A hat érintett program tekintetében megszakították vagy megszakítják a kifizetéseket. Az egyes esetekre cselekvési terveket dolgoznak ki, amelyekben pontosan meghatározzák a magas hibaarányt eredményező hiányosságok orvoslásához szükséges intézkedéseket, valamint az alkalmazandó időkereteket. A kifizetéseket kizárólag akkor folytatják, ha az említett problémákat kielégítően orvosolták. Az említett hat, magas hibaaránnyal jellemzett program kockáztatott összegei együtt az Európai Halászati Alapból származó összes kifizetés 1,91 %-ának felelnek meg. 4.5 Regionális politika, energiaügy és közlekedés A Regionális és Várospolitikai Főigazgatóság főigazgatója két fenntartással élt. Az elsődleges fenntartás a 2007–2013 közötti időszakra vonatkozó Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA)/Kohéziós Alap/Előcsatlakozási Támogatási Eszköz irányítási és kontrollrendszerei tekintetében 2013-ban 15 tagállam (Ausztria, Belgium, Bulgária, a Cseh Köztársaság, Németország, Észtország, Spanyolország, Magyarország, Olaszország, Málta, Hollandia, Lengyelország, Szlovénia, Szlovákia és az Egyesült Királyság) 68 operatív programjával, az európai területi együttműködés keretében végrehajtott öt programmal és az Előcsatlakozási Támogatási Eszköz két programjával kapcsolatos. A kockáztatott összeg az Európai Regionális Fejlesztési Alapból/a Kohéziós Alapból és az Előcsatlakozási Támogatási Eszközből származó, 2013. évi kiadások 2,66%-ának felel meg. A másik fenntartás a 2000–2006 közötti időszakra vonatkozó ERFA/Kohéziós Alap irányítási és kontrollrendszerei tekintetében 2013-ban öt olaszországi és írországi operatív programmal, valamint Lengyelországban és Romániában a Kohéziós Alappal (a közlekedési ágazattal) kapcsolatos, végső kifizetéseket azonban 2013-ban nem érint. Valamennyi esetben célzott intézkedéseket tettek vagy terveztek, ideértve az alábbiakat: - a szabálytalan kiadásokra vonatkozó kifizetési kérelmek benyújtását megakadályozó figyelmeztető levelek; - a kifizetési határidők felfüggesztése; - korrekciós eljárások indítása, amennyiben a Bizottság úgy véli, hogy a tagállami hatóságok nem megfelelően végezték el a projektek lezárását megelőző ellenőrzéseket; - kiegészítő útmutatás és támogatás a tagállami hatóságok számára; - kölcsönös ellenőrzési felülvizsgálatok annak ellenőrzése céljából, hogy a tagállami ellenőrök képesek-e teljesíteni kötelezettségeiket; - az ellenőrzési terv aktualizálása és a kockázatalapú ellenőrzésekre fordított állandó kiemelt figyelem; valamint - a kifizetések megszakítását/felfüggesztését követően a megállapodás szerinti javító cselekvési tervek végrehajtásának nyomon követése. A 2000–2006-os programozási időszak tekintetében valamennyi esetben célzott intézkedéseket tettek vagy terveztek, ideértve az alábbiakat: - a pénzügyi korrekciós eljárás megindítása a lezárási folyamat részeként; és - a hatóságok felkérése arra, hogy a projektek lezárása előtt további ellenőrzéseket végezzenek. 4.6 Foglalkoztatás és szociális ügyek A foglalkoztatásért, a szociális ügyekért és a társadalmi befogadásért felelős főigazgató nem vont vissza az azonosított operatív programokra vonatkozó irányítási és kontrollrendszerek kulcsfontosságú elemeinek súlyos hiányosságaival kapcsolatos két fenntartást. Az elsődleges fenntartás a 2007–2013 közötti időszakra vonatkozó Európai Szociális Alap tekintetében 2013-ban 11 tagállam (Belgium, a Cseh Köztársaság, Franciaország, Németország, Írország, Olaszország, Lengyelország, Románia, Szlovákia, Spanyolország és az Egyesült Királyság) 36 operatív programjával kapcsolatban megfogalmazott pénzügyi fenntartás. A 2007–2013 közötti időszakra vonatkozó fenntartás tekintetében a kockáztatott összeg az Európai Szociális Alapból származó kifizetések 2,4 %-ának felel meg. A másik fenntartás a 2000–2006 közötti időszakra vonatkozó Európai Szociális Alap tekintetében 2013-ban négy tagállam (Franciaország, Olaszország, Svédország és az Egyesült Királyság) hat operatív programjával kapcsolatban hírnévkockázati okokból megfogalmazott fenntartás. A 2000–2006-os programozási időszak tekintetében nem áll fenn pénzügyi kockázat, mivel a végső kifizetéseket csak akkor hatják végre, ha az összes problémát orvosolták, és sikerült megállapodni az érintett tagállamokkal az alkalmazandó pénzügyi korrekció szintjéről. A Bizottság az egyes szóban forgó programok esetében célzott intézkedéseket tett vagy tervez, amelyekkel bizonyosságot kíván szerezni arról, hogy végrehajtották az előírt korrekciós intézkedéseket. A kifizetések megszakítására és felfüggesztésére vonatkozó, az uniós források védelmét szolgáló szigorú politika alkalmazása mellett a Bizottság továbbá tevékenyen népszerűsítette annak az előnyeit, ha a 2014–2020-as programozási időszakra vonatkozó partnerségi megállapodásokkal és operatív programokkal kapcsolatos egyeztetésekkel összefüggésben az ESZA tekintetében egyszerűsített költségelszámolási rendszereket alkalmaznának. Mivel a fenntartással illetett operatív programok egyharmada továbbra is Spanyolországhoz tartozik, a spanyol hatóságokkal szoros együttműködésben egyedi célzott cselekvési terv kidolgozására kerül sor a megállapított egyedi problémák megoldása érdekében. A Foglalkoztatás, a Szociális Ügyek és a Társadalmi Befogadás Főigazgatósága ugyancsak szorosan figyelemmel kíséri az irányítási és kontrollrendszerek fejlesztését célzó, általa kért intézkedés romániai végrehajtását. 4.7 Külkapcsolatok, fejlesztési segély és bővítés A Fejlesztési és Együttműködési Főigazgatóság – EuropeAid főigazgatója nem vonta vissza átfogó – vagyis valamennyi tevékenységre és irányítási ciklusra vonatkozó – fenntartását, mivel az alapul szolgáló ügyletek jogszerűsége és szabályszerűsége tekintetében az átfogó fennmaradó hibaarány 2013-ban 3,35 % volt. A 2012. évi fenntartást követően cselekvési terv kidolgozására került sor. E cselekvési terv végrehajtása már folyamatban van, és a visszatérő fenntartással kapcsolatos válaszlépést is magában foglal. 4.8 Kutatás és egyéb belső politikák A 2013. évi éves tevékenységi jelentésekben foglalt harmadik fenntartás a hetedik kutatási keretprogrammal kapcsolatos. Ennek az az oka, hogy a programot hat meghatározott főigazgatóság és két végrehajtó ügynökség közreműködésével hajtják végre. Mivel a közös reprezentatív ellenőrzési mintában kimutatott hibaarány 2013 végén 4,14 % volt, egyetlen érintett megbízott, engedélyezésre jogosult tisztviselő sem vonta vissza a fenntartását. Csak az Európai Kutatási Tanács Végrehajtó Ügynöksége (ERCEA) és a Kutatási Végrehajtó Ügynökség (REA) tett másként két olyan célzott alkategória (az „Ötletek” és az „Emberek” elnevezésű egyedi programok keretébe tartozó projektek) vonatkozásában, amelyekre eltérő kedvezményezetti profil és egyszerűbb odaítélési szabályok jellemzők, ami az átlagnál kisebb hibaarányt eredményez a program tekintetében. A Kutatási Végrehajtó Ügynökség igazgatója fenntartást fogalmazott meg a kis- és középvállalkozások (kkv-projektek) sajátos alkategóriáját illetően, mivel úgy ítéli meg, hogy a viszonylag magasabb kockázattal jellemzett profil miatt a fennmaradó hibaarány elérheti a 14 %-ot. A 2011-ben bevezetett egyszerűsítési intézkedések kedvezően befolyásolták a hibaarányt. A Bizottság azonban úgy véli, hogy a hetedik kutatási keretprogram tekintetében kimerültek a szabályok egyszerűsítésének lehetőségei. A Bizottság utasítja a hetedik kutatási keretprogram irányításáért felelős szolgálatokat, hogy folytassák a hibák csökkentésére irányuló intézkedéseket, például a résztvevőknek és az igazoló ellenőröknek a hibák megelőzése céljából nyújtott útmutatás és visszajelzés biztosítására való folyamatos törekvés útján. Folytatni kell az ellenőrzési és audittevékenységet, és egyensúlyt kell teremteni a jogszerűség és szabályszerűség, valamint más célkitűzések – például az uniós kutatási politika vonzereje és sikere, a nemzetközi versenyképesség, a tudományos kiválóság, a kis- és középvállalkozások részvételének ösztönzése, valamint az ellenőrzések költségeinek alacsony szinten tartása – között. Az Oktatási, Audiovizuális és Kulturális Végrehajtó Ügynökség nem vonta vissza az egész életen át tartó tanulás programját illetően megfogalmazott fenntartását, mivel a fennmaradó hibaarány (3,04 %) továbbra is meghaladja a 2 %-ot. Az ügynökség jelenleg elemzi a leggyakrabban előforduló hibákat, és szükség esetén – a korrekciós intézkedések költségének és előnyeinek figyelembevételével – további intézkedéseket tesz. Az ellenőrzési tanúsítványok kedvezményezettek általi kötelező alkalmazása, valamint a pénzügyi kötelezettségekkel kapcsolatos jobb tájékoztatás segítségével a jelenlegi programozási időszak utolsó évében, vagyis 2013-ban vállalt projektek tekintetében el kell érni a 2 %-os lényegességi küszöböt. Az Oktatási, Audiovizuális és Kulturális Végrehajtó Ügynökség igazgatójának becslése alapján azonban az egész életen át tartó tanulás 2007–2013 közötti időszakra vonatkozó teljes programjára jellemző hibaarány legalább további néhány évig fenntartás alapjául szolgál majd. Az éghajlat-politikai főigazgató nem vonta vissza az EU kibocsátáskereskedelmi rendszerének nyilvántartásában megállapított, súlyos biztonsági hiányosságokkal kapcsolatban hívnévkockázati okokból megfogalmazott fenntartását. Az 2010 novembere és 2011 januárja között egyes tagállami nyilvántartások ellen intézett, szervezett informatikai támadásokat és jelentős számú kibocsátási egység ellopását követően súlyos és rendszerjellegű hiányosságokat állapítottak meg a kapcsolódó biztonsági előírások terén. Egy gazdasági szereplő a Bizottság elleni panaszt nyújtott be az Európai Bírósághoz a kibocsátási egységek ellopása miatt. Ennek következtében 16,2 millió EUR-s függő kötelezettséget tüntettek fel az Éghajlatpolitikai Főigazgatóság beszámolóiban. A bírósági eljárás jelenleg folyamatban van. 2012-ben és 2013-ban nem fordult elő biztonsági probléma, a Bizottság azonban továbbra is javítja a biztonság szintjét. Az Éghajlatpolitikai Főigazgatóság és az Informatikai Főigazgatóság által 2013 januárjának végén közösen kibocsátott „biztonsági nyilatkozat” olyan cselekvési tervet foglal magában, amelyben összesen hat megállapított üzleti kockázat kezelésére szolgáló további öt biztonsági intézkedésre tesznek javaslatot. A cselekvési terv 2015-ig történő, időszerű és sikeres végrehajtása megalapozott bizonyosságot szolgáltatna arra vonatkozóan, hogy a sikeres informatikai támadás fennmaradó kockázata elfogadhatóan alacsony szintre csökkent. Az Egészség- és Fogyasztóügyi Főigazgatóság főigazgatója továbbra is fenntartással él az állatbetegségek felszámolására és felügyeletére irányuló programok keretén belül tett tagállami költségigénylések pontosságát illetően (a 2013. évi fennmaradó hibaarány 2,3 %) az élelmiszerek és takarmányok területén. A Főigazgatóság számos enyhítő intézkedést tett az erre a területre jellemző hibaarány csökkentése érdekében. A 2011. január 1-jével induló állat-egészségügyi programokról szóló bizottsági határozat bevezette a támogatható kiadás pontosabb és korlátozóbb meghatározását. A 2012. és 2013. évi programok során az egységköltségek alkalmazása elő fogja segíteni a költségigénylésekben szereplő hibák számának csökkentését. Az összes intézkedés halmozott hatása várhatóan tovább csökkenti a hibaarányt, és azt feltehetően a 2 %-os küszöb alá szorítja. 6. 5 A belső ellenőrzési szolgálat munkája által igazolt megbízhatóság Az Ellenőrzés-felügyeleti Bizottság tájékoztatja a biztosok testületét az ellenőrzési kérdésekkel kapcsolatban, beleértve a szervezeti nagyságrendű kérdéseket is. A 2013. évi belső ellenőrzési jelentés[17] beszámolt a Belső Ellenőrzési Szolgálat ellenőrzési ajánlásainak végrehajtása terén tett előrelépésről. 2013 végére a 2009–2013 közötti időszakban elfogadott ajánlások 79 %-át hajtották végre. A 2009–2013 között megfogalmazott, valamint „nagyon fontosnak” vagy „kritikusnak” minősített ajánlások tekintetében (az eredeti cselekvési tervben meghatározott határidőhöz képest) több mint hat hónapot késtek mindössze tíz „nagyon fontos” ajánlás (2,3 %) végrehajtásával. Három, 2009 előtt megfogalmazott „nagyon fontos” ajánlás végrehajtása ugyancsak késett. A kritikus ajánlások mindegyikét teljesítették. Az Ellenőrzés-felügyeleti Bizottságot rendszeresen tájékoztatták azokról az esetekről, amikor több mint hat hónapot késett a „kritikus” ajánlások végrehajtása. A Belső Ellenőrzési Szolgálat nyomonkövetési tevékenysége megerősítette, hogy az ajánlások végrehajtása összességében kielégítő, és javul az ellenőrzött szolgálatokon belüli kontrollrendszerek minősége. A Belső Ellenőrzési Szolgálat az ebben az időszakban nyomon követett ajánlások 96 %-át „lezárta”. A Bizottság belső ellenőre átfogó véleményt nyújtott be, amely főként saját tevékenységén, valamint a belső ellenőrzési részlegek tevékenységén alapult, és a pénzgazdálkodásra összpontosult. A vélemény szerint a Bizottság olyan irányítási, kockázatkezelési és belső ellenőrzési eljárásokat vezetett be, amelyek együtt alkalmasak arra, hogy megalapozott bizonyosságot szolgáltassanak a Bizottság pénzügyi célkitűzéseinek megvalósítását illetően. Az átfogó vélemény a megbízott, engedélyezésre jogosult tisztviselők által éves tevékenységi jelentéseikben megfogalmazott fenntartások tekintetében korlátozott. Ezenfelül a belső ellenőr egy figyelemfelhívó megjegyzést tartalmazó bekezdéssel egészítette ki a véleményt, és ebben kiemel három olyan kérdést, amelyre különös figyelmet kell fordítani: (1) Az éves tevékenységi jelentésekben az ellenőrzések költséghatékonyságára vonatkozó beszámolók tekintetében (lásd fent a 3.4. pontot) javasolja az útmutatás további pontosítását, hogy a szolgálatok egyértelműbben igazolhassák ellenőrzéseik hatékonyságát és arányosságát, valamint azt, hogy a szűkös forrásokat célzott és ésszerű módon használják fel; (2) A belső ellenőr elismeri a fennmaradó hibaarány meghatározásának és az éves tevékenységi jelentésekben való feltüntetésének módjával kapcsolatos előrelépést, különösen a strukturális alapok, a kutatás, a mezőgazdaság és a vidékfejlesztés terén. Nélkülözhetetlennek tartja, hogy a főigazgatóságok továbbra is igazolják a fennmaradó hibaarányok értékének megbízhatóságát és megalapozottságát. Amennyiben a hibaarányokra és a pénzügyi korrekciókra vonatkozó tagállami adatokat használják, a főigazgatóságoknak ellenőrzési és audittevékenységük útján minden ésszerű lépést meg kell tenniük azért, hogy igazolják az ilyen adatok pontosságát. Végül biztosítaniuk kell, hogy saját korrekciós intézkedéseiket következetesen alkalmazzák a gyakorlatban; és (3) A Versenyképességi és Innovációs Végrehajtó Hivatal[18] és a Kutatási Végrehajtó Ügynökség tevékenységével kapcsolatban a Belső Ellenőrzési Szolgálat által 2013-ban végzett ellenőrzések nyomán jelentős megállapításokat tettek az ellenőrzési stratégiák és kontrollrendszerek tekintetében, valamint felvázolták a megfelelő végrehajtandó intézkedéseket. A 2014–2020 közötti időszakra vonatkozó többéves pénzügyi kereten belül több feladatot utalnak majd a végrehajtó ügynökségek hatáskörébe. Növekvő működési költségvetésük és hatásköreik következtében az ügynökségeknek megfelelően meg kell erősíteniük belső kontrollrendszereiket, hogy megfeleljenek a jövőbeli kihívásoknak és teljes körűen kezelni tudják az alapul szolgáló ügyleteket érintő hibakockázatot. A többéves felügyeleti és kontrollrendszerek korrekciós képessége tekintetében a Bizottság belső ellenőre szerint ésszerűen feltételezhető, hogy a pénzügyi korrekciók és visszafizettetések összehasonlítható átlagos éves szintje az elmúlt négy évhez hasonlóan 2013-ban is összefügg majd az éves kifizetésekkel. Ennek következtében a becslések szerint a pénzügyi korrekciók és a visszafizettetések kellő nagyságrendűek lesznek ahhoz, hogy hosszú távon biztosítsák a költségvetés egészének védelmét. A felülvizsgált költségvetési rendelet 99. cikkének (5) bekezdésével összhangban a Belső Ellenőrzési Szolgálat munkájáról készült összefoglaló jelentést továbbítják a mentesítésért felelős hatóság számára. 7. 6 A megosztott irányítással kapcsolatos kihívások Megosztott irányítás esetén a tagállamok kötelesek megbízható irányítási és kontrollrendszereket létrehozni és fenntartani. Az EUMSZ 317. cikke és az új költségvetési rendelet értelmében a megosztott irányítás magában foglalja a Bizottság és a tagállamok közötti megosztott hatásköröket is. Az Európai Számvevőszék 2012. évi éves jelentése szerint a tagállami hatóságok a hibák körülbelül kétharmad részét azonosították és kijavították. 6.1 Az uniós költségvetés védelme, valamint az irányítási és kontrollrendszereikben fennmaradó hiányosságok orvoslása érdekében a tagállami hatóságoknak maradéktalanul igénybe kell venniük a megosztott irányítás alá tartozó programok tekintetében a hibák csökkentése, valamint hatásköreik és kötelezettségeik végrehajtása céljából rendelkezésre álló valamennyi eszközt. További tagállami intézkedésekre lesz szükség a megbízhatósági lánc leggyengébb láncszemeire – például az irányítási és kontrollrendszereknek a nem kellően hatékony, első szintű ellenőrzéseket végző irányító/kifizető hatóságok és ügynökségek szintjén történő, és így megbízhatatlan ellenőrzési eredményeket hozó, hiányos ellenőrzéseire – irányuló célzott fellépéshez. A Bizottság megerősíti a tagállami hatóságokkal szembeni felügyeleti szerepét, hogy a lehető legeredményesebb módon biztosítsa a későbbi hibák elkerülését és a korábbi kiadások korrekcióját. Így a Bizottság továbbra is célzott kapacitásépítő intézkedéseket hajt végre. Ezenfelül szorgalmazza az egyszerűsített kifizetési rendszerek széles körű alkalmazását, mivel ezek esetében a hagyományos kiadási mechanizmusokhoz képest kisebb a hibák előfordulásának valószínűsége. A Bizottság felkéri a tagállamokat, hogy nyilvánítsák ki az elszámoltathatóság és átláthatóság fokozása melletti elkötelezettségüket, szükség esetén az ellenőrzési intézkedések megerősítésével – különösen az első szintű irányítási ellenőrzések tekintetében, még mielőtt a kiadásokat igazolnák a Bizottság felé –, valamint a hibakockázat csökkentése céljából egyértelmű támogathatósági szabályok elfogadásával. A jogosulatlanul kifizetett összegek korrekciója a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás egyik fontos vetülete. 2013-ban folyamatos erőfeszítések történtek annak érdekében, hogy szükség esetén sor kerüljön a pénzügyi korrekciók végrehajtására, javuljon a pénzügyi korrekciókkal és visszafizettetésekkel kapcsolatos tagállami adatok színvonala, és a bevált módszerek alkalmazásának előmozdításával javuljanak a tagállami és uniós szintű visszafizettetési mechanizmusok. Az éves tevékenységi jelentések a megosztott irányítás tekintetében részletes információkat közölnek a tagállamok által végrehajtott, és a Bizottság felé jelentett korrekciókról, és értékelik a tagállami kontrollrendszereket. A kohéziós politika és az agrárpolitika területén a tagállamok a saját ellenőrzési tevékenységük és az uniós ellenőrzések miatti korrekciókat hajtanak végre. Ezek jelentésére a 2007–2013-as programozási időszakra vonatkozóan halmozottan, egy éves, március 31-ig kitolódó késéssel kerül sor, így a tagállamok 2013-ban a 2012. évi korrekcióikról tettek jelentést. Az uniós ellenőrzések miatti korrekciókon kívül a tagállamok saját ellenőrzéseiket követően 1411 millió EUR összegű korrekcióról és visszafizettetésről számoltak be. A megbízott, engedélyezésre jogosult tisztviselők az éves tevékenységi jelentéseik aláírásának időpontjában ismert legfrissebb adatokat közölték.[19] 6.2 A Bizottság megerősíti ellenőrzési keretét és stratégiáját annak érdekében, hogy elősegítse a tagállami rendszereken belül fennmaradó hiányosságok kezelését, különösen azon tagállamokét, amelyek a legnagyobb kockázatot jelentik az uniós programok végrehajtása tekintetében. Az Európai Számvevőszék megállapította, hogy Bizottság kockázatelemzésének alapjául szolgáló tagállami ellenőrzési jelentések esetenként megbízhatatlanok. Annak ellenére, hogy a tagállamok ellenőrzési jelentéseinek többsége megbízható, a Bizottság nem hagyatkozik mérlegelés nélkül azok eredményeire, hanem minden esetben értékeli azokat és megállapításokat tesz megbízhatóságukkal kapcsolatban. A mezőgazdaság területén a Bizottság továbbra is kockázatalapú megközelítését alkalmazza, ugyanakkor a 2014–2020 közötti időszakra vonatkozó többéves ellenőrzési stratégia kialakítására törekszik, hogy kedvezőbb egyensúlyt teremtsen a kockázati és a földrajzi lefedettség között. Egyetlen tagállam sem marad ki a stratégiából, egyes nagyobb kockázattal jellemzett tagállamokat azonban fokozottabb ellenőrzés alá vonnak. A bizottsági auditok középpontjában továbbra is a kifizető ügynökségek által a végső kedvezményezetteknek történő kifizetés előtt elvégzett ellenőrzések állnak. Amennyiben súlyos hiányosságokat állapítanak meg, a tagállamokat minden esetben pontosan meghatározott javító cselekvési tervek kidolgozására és végrehajtására kötelezik, a Bizottság pedig nyomon követi e cselekvési tervek végrehajtását. A közvetlen kifizetések tekintetében egy új szervezeti egységet bíznak meg ezzel a tevékenységgel, ideértve a mezőgazdaságiparcella-azonosító rendszer (MePaR) fejlesztéseit. A hiányosságok cselekvési tervvel összhangban történő, megfelelő orvoslásának elmulasztása a kifizetések felfüggesztését vonja maga után. Ettől függetlenül (a szabályszerűségi záróelszámolás különálló eljárásának részeként) nettó pénzügyi korrekciókat szabnak ki az uniós költségvetés védelme érdekében. A közös agrárpolitika reformjának keretében (és a felülvizsgált költségvetési jelentés előírásainak megfelelően) a 2014-es igénylési évtől az igazoló szervek kötelesek a kedvezményezettek szintjén, az ügyletek reprezentatív mintája alapján megismételni az első szintű ellenőrzéseket, és véleményt kell megfogalmazniuk az ügyletek jogszerűségéről és szabályszerűségéről. A Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Főigazgatóság ellenőrzi e vélemény megbízhatóságát, és azt saját bizonyosságának megszilárdításához, valamint az első szintű ellenőrzések szintjéhez tartozó auditjai tekintetében végzett kockázatelemzés finomhangolásához használja. A kohéziós politika területén a Bizottság 2007–2013-ra vonatkozó, többéves ellenőrzési stratégiája – amelyet kockázatértékelés alapján évente aktualizálnak – két fő elemet tartalmaz: - annak ellenőrzése (a tagállami ellenőrzési tevékenység – többek között a kedvezményezettek szintjén történő – helyszíni „megismétlése” útján), hogy a Bizottság milyen mértékben támaszkodhat a tagállami ellenőrző hatóságok munkájára, bejelentett ellenőrzési eredményeire és hibaarányaira; valamint - a megállapított súlyos kockázatokat a Bizottság értékelése szerint nem megfelelően kezelő programok vagy hatóságok közvetlen ellenőrzése, ideértve a kedvezményezettek szintjén végzett helyszíni ellenőrzéseket a vizsgált rendszerellenőrzések eredményeinek megerősítése céljából. A 2014–2020 közötti időszakra vonatkozó új, egységes ellenőrzési stratégia tükrözi – a hitelesített programbeszámolók, az irányítási nyilatkozat és az éves összefoglaló, illetve a rendszerek működéséről, a kiadások és a beszámolók jogszerűségéről és szabályszerűségéről, valamint a kapcsolódó ellenőrzési jelentésről szóló ellenőrzési vélemény minden év február 15-ig történő benyújtásáig tartó – éves pénzgazdálkodási és ellenőrzési ciklus egyes szempontjainak javítását. A legfontosabb ellenőrző hatóságok megbízhatóságát értékelő, 2009 óta végzett kiterjedt (a költségvetési juttatások 96 %-át vizsgáló) ellenőrzéseik alapján a Regionális és Várospolitikai Főigazgatóság, valamint a Foglalkoztatás, a Szociális Ügyek és a Társadalmi Befogadás Főigazgatósága továbbra is nyomon követi a hatóságok teljesítményét, hogy biztosítsa azok tevékenységének előírt színvonalát. A két főigazgatóság javító cselekvési terv kidolgozását írja elő az elégtelen teljesítményt nyújtó néhány ellenőrző hatóság számára, valamint útmutatást és általános módszertani eszközöket biztosít számukra. A kedvezményezettek kiadási nyilatkozatainak az irányító hatóságok/kifizető ügynökségek által végzett első szintű ellenőrzései a megbízhatósági lánc sarokkövei. A Bizottság saját kockázatalapú ellenőrzései (többek között a kedvezményezetteknél végzett helyszíni ellenőrzések) útján megvizsgálja, hogy a tagállami hatóságok elvégzik-e a megfelelő ellenőrzéseket. Ellenőrzési megállapításait mindaddig nyomon követi, amíg megbizonyosodik arról, hogy orvosolták a rendszerjellegű hiányosságokat, és pénzügyi korrekciókat szab ki az uniós költségvetés védelme érdekében. 6.3 Az érintett tagállamok által kellő időben nem orvosolt, súlyos hiányosságok esetén a Bizottság továbbra is felfüggeszti a kifizetéseket. Szükség esetén a Bizottság – az uniós költségvetés tagállami kontrollrendszerek hiányosságaival szembeni védelmének előzetes eszközeként – a mezőgazdasági kifizetések felfüggesztésére szolgáló, megerősített mechanizmust veszi igénybe. A megosztott irányítás alá tartozó ügyleteket bonyolító szolgálatok éves tevékenységi jelentésükben számot adtak minden megszakításról vagy felfüggesztésről, ideértve a kapcsolódó operatív programokat, az érintett tagállamokat, a hiányosságok típusait, az egyes határozatok alapjául szolgáló tényeket és a határozatok költségvetésre gyakorolt hatását. Az információ a megalapozott bizonyosság és elszámoltathatóság fontos elemének számít. Miután a 2007–2013-as programozási időszak tekintetében bevezették az új megszakítási eszközt, a megosztott irányítás szerint működő főigazgatóságok 2013-ban összesen 4930 millió EUR összegben és 265 program vonatkozásában hoztak a kifizetési határidők megszakítására irányuló formális határozatot. A biztosi testület 2013-ban és 2014 első negyedévében ezenfelül elfogadott 17[20], a 2007–2013-as programok keretében történő kifizetések felfüggesztéséről szóló határozatot. A kifizetéseket nem folytatják, amíg a megbízott, engedélyezésre jogosult tisztviselő nem szerez egyértelmű ellenőrzési adatokat arra vonatkozóan, hogy a megszakítások és/vagy felfüggesztések okait orvosolták, a szükséges pénzügyi korrekciókat elvégezték, és már nem áll fenn a Bizottság által hitelesítendő jövőbeni kiadások kockázata. A megosztott irányítással kapcsolatos tapasztalatok alátámasztják, hogy a felfüggesztések eredményes ösztönzőt jelentenek a tagállamok számára a megfelelő javító intézkedések végrehajtására. 6.4 A Bizottság pénzügyi korrekciókat szab ki azon tagállamok számára, amelyeknél a hatékony és eredményes rendszerek végrehajtása elmarad. A Bizottság a nettó pénzügyi korrekció eszközét alkalmazza. 2013-ban a Bizottság általánosságban véve nagyon tevékeny volt a jogosulatlan kifizetések visszafizettetését és a pénzügyi korrekciók végrehajtását tekintve. A 4.1. pont egyértelműen alátámasztja, hogy a Bizottság megfelelően biztosítja az uniós költségvetés védelmét a jogszabályok megsértésével teljesített kiadásokkal szemben. Ezekről a számadatokról és az alkalmazandó jogszabályokban foglalt korrekciós mechanizmusokról további információk találhatók a 2013. évi beszámolókhoz fűzött 6. megjegyzésben, valamint a mentesítésért felelős hatóságnak és a Számvevőszéknek szóló, minden év szeptemberében kiadott bizottsági közleményben. Az Európai Parlament kérésére a közlemény ismerteti a pénzügyi korrekciók tagállamok szerinti bontását, az uniós költségvetés címzett bevételét eredményező, nettó pénzügyi korrekciókra vonatkozó adatokat és a tagállamok korrekciós intézkedéseinek eredményeit. A Bizottság folytatja a munkát azokkal a tagállamokkal, amelyek ellenőrzési rendszereiben tartós és rendszerjellegű hiányosságok tapasztalhatók. Ezenfelül valamennyi rendelkezésére álló eszközt igénybe vesz a hibák megelőzése és az uniós költségvetés védelme érdekében. Az agrárpolitika területén – ideértve a vidékfejlesztést – pénzügyi korrekciókat alkalmaznak minden olyan esetben, amikor szabálytalan kiadásokat tárnak fel. Jelenleg törekednek a nettó pénzügyi korrekciókkal kapcsolatos határozat végrehajtásához szükséges idő további csökkentésére is. Kontradiktórius és egyeztetési szakaszai miatt ez az eljárás jelenleg túl hosszú időt vesz igénybe. A gyorsabb eljárás[21] ösztönzőbb hatást gyakorolhatna a tagállamokra annak érdekében, hogy időben orvosolják irányítási és kontrollrendszereik hiányosságait, bár hangsúlyozni kell, hogy az uniós költségvetés alapos védelme a korrekciók késedelmes végrehajtása esetén is biztosított. Az európai strukturális és beruházási alapok esetében a nettó pénzügyi korrekciókra vonatkozó új rendelkezés kiegészíti a meglévő korrekciós eljárásokat, amelyek értelmében a tagállamok a korrekció elfogadása esetén újra felhasználhatják a más projektek vagy programok céljára elkülönített uniós forrásokat. Az éves beszámolók benyújtását követően feltárt súlyos hiányosságok esetén azonban a Bizottság a tagállami költségvetési juttatásokat csökkentő korrekciókat alkalmaz azért, hogy ne használhassák fel újra a korrigált összegeket. A strukturális és beruházási alapokra is kitérő, közös rendelkezésekről szóló rendelet (CPR) egyértelmű szabályokat[22] és feltételeket határoz meg a korrekciók alkalmazása tekintetében[23]. Súlyos hiányosság feltárása esetén a Bizottság köteles korrekciókat alkalmazni. Mivel az érintett tagállammal kontradiktórius eljárást kell folytatni, a Bizottság várhatóan az eredmények bejelentésétől számított 10–12 hónapon belül alkalmaz korrekciót. A Bizottság utasítja szolgálatait, hogy az új programozási időszakra vonatkozóan 2016-tól kezdődően érvényes szabályozás értelmében mihamarabb biztosítsanak a nettó pénzügyi korrekciók alkalmazására szolgáló hatékony rendszert, és tegyenek lépéseket a mezőgazdaság területén meglévő szabályszerűségi eljárások felgyorsítása érdekében. 6.5 A Bizottság továbbra is érdemi statisztikákat biztosít a tagállami teljesítmények alapos elemzésének elősegítéséhez. Az éves tevékenységi jelentések rendkívül értékes információforrásként szolgálnak a mentesítésért felelős hatóság számára, mivel átlátható módon számolnak be arról, hogyan teljesíti a Bizottság a megosztott irányítás alá tartozó szakpolitikák jogszerűségének és szabályszerűségének (a kohéziós politika esetében) az egyes tagállamok és programok, illetve (a mezőgazdaság esetében) a kifizető ügynökségek szintjén történő biztosítására vonatkozó kötelezettségét. A jelentések továbbá tartalmazzák a hibaarányok és a fennmaradó kockáztatott összeg becsült értékeit a kifizető ügynökségek/programok és a tagállamok szerinti bontásban. A jelentések segítenek továbbá a mentesítésért felelős hatóságnak a helyzet részletesebb értékelésében, mivel jelzik a korrekciós intézkedéseknek a tagállamok és (a nettó pénzügyi korrekciók tekintetében) a Bizottság általi végrehajtása esetén fennálló tényleges kockázatot. A Bizottság 2013-ban közzétette a pénzügyi korrekciók és visszafizettetések útján 2012-ben visszafizetett összegeket. Ezek az adatok magukban foglalták a megelőző és korrekciós intézkedéseket, és minden lehetséges esetben szemléltették, hogyan hatnak azok az irányítási és kontrollrendszerek hibaarányokban megmutatkozó, tartós javulására. Megjegyzendő továbbá, hogy a bizottsági szolgálatok által jelentett fennmaradó hibaarányokat a pénzügyi kockázat becslésére használják, és ezek eltérnek az Európai Számvevőszék által jelentett hibaarányoktól. Ennek fő oka az, hogy a különböző korrekciós mechanizmusok hatását kizárólag tényleges végrehajtásukat követően veszik figyelembe. 8. 7 Átfogó problémák és megoldások 7.1 Belső ellenőrzési szabványok A Bizottság tudomásul veszi a költségvetési főigazgató által készített, a belső ellenőrzés állapotával kapcsolatos áttekintést, és az operatív eljárásokat illetően elégedett a kedvező tendenciával. A Bizottság utasítja a Költségvetési Főigazgatóságot, hogy továbbra is tegyen erőfeszítéseket a belső ellenőrzési szabványok egyszerűsítésére, hogy azok fokozottabban összpontosítsanak a hatékonyságra és az eredményességre, illetve ennek megfelelően vizsgálja felül azokat. 7.2 A megbízott szervek hatása a megbízhatósági láncra Azáltal, hogy felülvizsgált költségvetési rendelet logikus általános keretbe foglalta az irányítási módokat és módszereket, egyszerűsítette azok meghatározását; e keret elemei többek között a következők: - közvetlen irányítás, amelynek keretében az uniós forrásokat egy megbízott, engedélyezésre jogosult tisztviselőnek továbbítják, aki odaítéli azokat a kedvezményezetteknek és a szerződő feleknek; és - közvetett irányítás vagy megosztott irányítás, amelynek keretében más szerveket vagy adott tagállamokat bíznak meg azzal, hogy az uniós forrásokat továbbítsák a végső kedvezményezettekhez. A rendelet továbbá rendelkezik olyan új típusú megbízott tisztségek létrehozásának lehetőségéről, amelyek képviselőit a megbízott, engedélyezésre jogosult tisztviselők széles körű, az alábbiakat is magukban foglaló intézkedések keretében megbízhatják a költségvetés végrehajtásának feladataival: - a megbízott, engedélyezésre jogosult tisztviselők között történő feladat-átruházás; - a végrehajtó ügynökségek működési költségvetése; - a közös vállalkozásoknak járó támogatások; - a EuropeAid keretében harmadik országokkal kötött hozzájárulási megállapodásokhoz nyújtott támogatások; - az Európai Beruházási Bank (EBB) és az Európai Beruházási Alap (EBA) irányítása alatt álló pénzügyi eszközök; - a tagállami hatóságok útján végrehajtott költségvetés; és - egyéb nemzetközi szervezetekkel létrejött megbízatások. 2013-ban 22 bizottsági szolgálat vette igénybe megbízott szervek segítségét a költségvetés műveletek útján történő végrehajtásához, összesen 6572 millió EUR értékben. Egyetlen szolgálat, a Innovációs és Hálózati Projektek Végrehajtó Ügynökség (korábban a Transzeurópai Közlekedési Hálózat Végrehajtó Hivatala) kivételével valamennyien megállapították, hogy megfelelő tájékoztatásban részesültek ahhoz, hogy meggyőződjenek a megbízhatóságról. A Bizottság a 2012. évi összefoglaló jelentésben megerősítette, hogy a megbízhatósági nyilatkozat a főigazgatóságokhoz rendelt összes erőforrásra kiterjed, függetlenül az alkalmazott irányítási módtól és attól, hogy valamennyi megbízott szervre különálló mentesítési határozat vonatkozott-e. A megbízott, engedélyezésre jogosult tisztviselőknek megfelelő felügyeletet kell biztosítaniuk, figyelembe kell venniük a kedvezőtlen ellenőrzési eredményeket vagy a kontrollrendszer hiányosságait, valamint szükség esetén fenntartásokat kell megfogalmazniuk. A Költségvetési Főigazgatóság utasításokat, sablonokat és útmutatást biztosít éves tevékenységi jelentésének egy célzott szakaszában és mellékletében, amelyek segítségével a szolgálatok beszámolhatnak az olyan szervekkel kapcsolatos felügyeletükről és bizonyosság növeléséről, amelyeket illetékes főigazgatóságként a költségvetés-végrehajtási feladatokkal bíztak meg. Különösen a Gazdasági és Pénzügyi Főigazgatóság jelezte, hogy a megbízott szervekkel kötött, több évre visszamenő megállapodásokban szereplő nagyszámú konkrét előírás miatt kihívások merülnek fel az útmutatások végrehajtása terén. Az éves tevékenységi jelentések tervezetének kölcsönös felülvizsgálatai során ugyancsak hiányosságot tártak fel az előírt ellenőrzési stratégiában. A stratégia nem alkalmazandó teljes körűen abban az esetben, ha a finanszírozás nem foglal megában operatív kiadást, hanem azt kizárólag a megbízott szerv igazgatási költségeinek finanszírozására fordítják. A Bizottság utasítja a Költségvetési Főigazgatóságot, hogy dolgozzon ki további konkrét iránymutatásokat a kihelyezett irányítás legfontosabb belső ellenőrzési stratégiáival, valamint az illetékes főigazgatóságok által alkalmazott felügyeleti ellenőrzések bevált módszereivel és azok dokumentációjával kapcsolatosan. 7.3 A Bizottság csalás elleni stratégiája A Bizottság csalás elleni stratégiájáról szóló közlemény[24] hangsúlyozta, hogy a főigazgatóságoknak és a szolgálatoknak meg kell erősíteniük belső kontrollrendszereiket a csalás kockázatának csökkentése érdekében. Az egyik fő intézkedés az említett szervezeti egységek saját csalás elleni stratégiájának 2013 végéig történő kidolgozása és elfogadása volt. 12 szolgálat[25] már teljes körűen végrehajtotta stratégiáját, a többiek pedig jelezték a teljes körű végrehajtás várható időpontját és azonosították a fennmaradó intézkedéseket, amennyiben ezek az eredményességük veszélyeztetése nélkül közzétehetők. Változatlan mértékű, fennmaradó kockázatról nem számoltak be. A bejelentett számszerűsített mutatók lényegében az Európai Csalás Elleni Hivatalhoz (OLAF) továbbított vagy általa kivizsgált, csalás gyanújával járó esetek számát adják meg. A Foglalkoztatás, a Szociális Ügyek és a Társadalmi Befogadás Főigazgatósága, valamint az Egészség- és Fogyasztóügyi Főigazgatóság pénzügyi mutatóként biztosítja továbbá a szoros nyomon követés tárgyát képező, kockázatosabb pénzügyi műveletekben érintett összegeket. Az éves tevékenységi jelentések alapján megállapítható, hogy a csalás elleni stratégia szolgálatok általi végrehajtására tekintettel, és annak ellenére, hogy mindeddig nem sikerült teljes körűen végrehajtani valamennyi egyedi stratégiát, nem állnak fenn változatlan mértékű kockázatok, amelyek az ellenőrzéssel kapcsolatos célkitűzés nem megfelelő megvalósítását jeleznék. Az e területen hozott intézkedések (például a kedvezményezettek célzott kockázatelemzése, a kiválasztott projektek és szerződések szoros nyomon követése, vagy a csalás kockázatát csökkentő egyéb intézkedések) már szerepelnek egyes éves tevékenységi jelentésekben, a tárgyév során hozott csalás elleni fellépéssel, és az azokból származó bizonyossági elemekkel együtt. A 2014. évi jelentésekben ezt minden területen végrehajtják. A Bizottság üdvözli, hogy a legtöbb főigazgatóságnál már régóta folyamatban van csalás elleni stratégiájuk kialakítása és végrehajtása. A Bizottság utasítja a szolgálatait, hogy éves tevékenységi jelentéseikbe belső kontrollrendszereik értékelésének részeként továbbra is foglalják bele a csalás megelőzésére vonatkozó információkat. [1] Költségvetési rendelet, 66. cikk. [2] A hatékony és eredményes pénzgazdálkodás elvének megfelelően (a költségvetési rendelet alkalmazási szabályainak 227. cikke) ez a jelentés nem tartalmazza az adott évben elért célkitűzések ismertetését. A költségvetési rendelet 141. cikkével összhangban az összevont pénzügyi beszámolók valamennyi intézménye és szerve éves jelentést készít az igazgatási kiadásait érintő költségvetési és pénzgazdálkodásról. A Bizottság jelentése az Európai Unió operatív kiadásaival kapcsolatos adatokat foglalja magában. [3] Például az éves növekedési jelentés, a nemzeti reformprogramok, és az Európa 2020 stratégia saját honlapja, amely elérhető itt: http://ec.europa.eu/europe2020. [4] „Kiadással nem járó tevékenységek” azok a tevékenységek, amelyekre az igazgatási kiadásokon kívül nem különítenek el fő működési költségvetést. [5] A 2014–2020-as többéves pénzügyi keretre vonatkozó jogalkotási folyamat eredményeit a Bizottság a „Véglegesített egyszerűsítési eredménytábla a 2014–2020 közötti többéves pénzügyi kerethez” című külön közleményében (COM(2014) 114 final) összegezte. [6] COM(2013) 461 final. [7] Jelentés az uniós kiadások hozzáadott értékéről (SEC(2011) 867). [8] A felülvizsgált költségvetési rendelet 2013 januárjában lépett hatályba. Költségvetési rendelet: Az Európai Parlament és a Tanács 2012. október 25-i 966/2012/EU, Euratom rendelete az Unió általános költségvetésére alkalmazandó pénzügyi szabályokról és az 1605/2002/EK, Euratom tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről (HL L 298., 2012.10.26., 1. o.). Végrehajtási szabályok: A Bizottság 2012. október 29-i 1268/2012/EU felhatalmazáson alapuló rendelete az Unió általános költségvetésére alkalmazandó pénzügyi szabályokról szóló 966/2012/EU, Euratom európai parlamenti és tanácsi rendelet alkalmazási szabályairól (HL L 362., 2012.12.31., 1. o). [9] A költségvetési rendelet meghatározása szerint a „kontroll” minden, a belső ellenőrzési célkitűzések megvalósításáról kellő bizonyosságot adó intézkedés. Ez mindenre kiterjedő belső kontrollrendszereket foglal magában, amelyek részét képezi a költségvetési előirányzatok kezelésére irányuló valamennyi intézkedés az igények és célkitűzések jogi kötelezettségvállalásoktól még független azonosításától a többéves programokat lezáró végső döntésekig. [10] A legjelentősebb új fenntartást az Európai Mezőgazdasági Garanciaalap (EMGA) piaci intézkedéseivel kapcsolatban, a második legjelentősebb fenntartást pedig a vidékfejlesztést célzó előcsatlakozási támogatási eszközzel (IPARD) kapcsolatban fogalmazták meg (mindkettő a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Főigazgatóság fenntartása). A (Humánerőforrásügyi és Biztonsági Főigazgatóság által) hírnévkockázati okokból megfogalmazott harmadik fenntartás az Európai Iskolákat érintő elszámoltathatósági kérdésekre vonatkozik. [11] A fenntartás visszavonása érdekében felkérték a megbízott, engedélyezésre jogosult tisztviselőket annak igazolására, hogy a hiányosságokat eredményesen orvosolták. A visszavont fenntartások az alábbiakra vonatkoztak: - a hatodik kutatási keretprogramra vonatkozó, négy fennmaradó fenntartás (kutatásért felelős főigazgatóságok); - igazolt ökológia termékek (Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Főigazgatóság); - a Halászati Orientációs Pénzügyi Eszköz (HOPE) (Tengerügyi és Halászati Főigazgatóság); - az európai energiaügyi gazdaságélénkítő program (Energiaügyi Főigazgatóság); - a Schengeni Információs Rendszer (SIS II) második generációjával kapcsolatos projekt (Belügyi Főigazgatóság); - az Európai Űrügynökség pénzügyi beszámolásának megbízhatósága (Vállalkozáspolitikai és Ipari Főigazgatóság); - a választási megfigyelő küldöttségek (Külpolitikai Eszközökért Felelős Szolgálat); és - a tradicionális saját forrásokra (TOR) vonatkozó, bevételekkel kapcsolatos fenntartás (Költségvetési Főigazgatóság). [12] Ez különösen alkalmazandó a kutatáspolitika területén, ahol a keretprogramok irányításával kapcsolatos kérdésekben hat főigazgatóság és két végrehajtó ügynökség érintett. [13] A kockáztatott összeg fogalmának meghatározását lásd a 2. mellékletben. [14] Ellenkező jelzés hiányában az összes számadatnak az ebben a jelentésben idézett forrásai az Unió 2013. pénzügyi évre vonatkozó, előzetes összevont beszámolója és az éves tevékenységi jelentések. Eltérés esetén a feltüntetett számadat az előzetes beszámolóban szereplő adat. Ezeket az eseteket kifejezetten megemlítjük. [15] A 372 millió EUR a 147 729 millió EUR-s és a 129 149 millió EUR-s összeg közötti különbség 2 %-ának felel meg. [16] A hiba és a csalás nem tévesztendő össze egymással. Hibának minősül, ha valaki nem tölti ki helyesen a formanyomtatványt, vagy nem tesz eleget a megfelelő pályázati eljárásnak. A hibáknak csak egy kis része szándékos. A csalás valamely bűncselekménynek minősülő szabálytalanság szándékos elkövetése. A csalásgyanús esetek rendszeresen az Európai Csalás Elleni Hivatalhoz (OLAF) kerülnek. [17] A költségvetési rendelet 99. cikkének (3) bekezdése. [18] Átnevezését követően a Kkv-ügyi Végrehajtó Ügynökség (EASME). [19] A mezőgazdaság esetében a pénzügyi korrekciókkal és visszafizettetésekkel kapcsolatos adatok a jelentés évére vonatkoznak. [20] 2013-ban tizenöt, 2014 első negyedévében két felfüggesztésről határoztak. Hat határozat az ERFA-t, 11 pedig az ESZA-t érintette. [21] További információkért lásd a 2.b. pontot. [22] A súlyos hiányosságokat az irányítási és kontrollrendszerek fő elemeinek való megfelelés (vagy meg nem felelés) értelmében határozzák meg, amelynek értékelése valamennyi programhatóságra vonatkozó 18 fő követelmény szerint történik. A részletes és átfogó ellenőrzési eredmények alapján értékelendő fő elemek többek között a következők: - a programhatóságok feladatainak megfelelő szétválasztása, valamint az irányítási és kontrollrendszerben közreműködő valamennyi szervezet felügyelete; - a művelek irányító hatóságok általi megfelelő kiválasztása és mindenekelőtt hatékony ellenőrzések végzése a hibák megelőzése céljából; - a csalások visszaszorítása érdekében hozott hatékony intézkedések; - a kifizetési kérelmek elkészítésére, valamint a programokra vonatkozó beszámolók teljességének, pontosságának és valóságának a Bizottság felé történő igazolására szolgáló megfelelő eljárások; és - a rendszerek, műveletek és beszámolók hatékony ellenőrzése. - A felhatalmazáson alapuló jogi aktusban pontosan meghatározott egy, két vagy több fő követelmény hiányos vagy elmaradt teljesítése esetén a Bizottság automatikusan megállapítja a súlyos hiányosságok meglétét, ami nettó pénzügyi korrekciók kiszabásával jár. [23] A felhatalmazáson alapuló jogi aktus meghatározza továbbá a Bizottság által az átalánykorrekció (5 %, 10 %, 25 % vagy 100 %) szintjének megállapításához alkalmazott feltételeket. Ezek a súlyos hiányosság viszonylagos nagyságától, gyakoriságától és mértékétől, valamint az uniós költségvetést ért veszteségtől függnek. A jogi aktus további rendelkezése értelmében a következő szintre emelhető az átalány mértéke, ha a súlyos hiányosságok azért fordulnak elő ismételten, mert a programhatóságok a korábbi pénzügyi évben alkalmazott pénzügyi korrekciókat követően nem teszik meg a rendszer javításához szükséges intézkedéseket. [24] COM(2011) 376, 2011.6.24. [25] Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Főigazgatóság (AGRI), a Tartalmak, Technológiák és Kommunikációs Hálózatok Főigazgatósága (CNECT), a Foglalkoztatás, a Szociális Ügyek és a Társadalmi Befogadás Főigazgatósága (EMPL), Belügyi Főigazgatóság (HOME), Jogérvényesülési Főigazgatóság (JUST), Regionális Politikai Főigazgatóság (REGIO), Külpolitikai Eszközökért Felelős Szolgálat (FPI), Belső Ellenőrzési Szolgálat (IAS), Európai Csalás Elleni Hivatal (OLAF), Jogi Szolgálat (SJ), Európai Szakpolitikai Tanácsadó Iroda (BEPA), valamint Oktatási, Audiovizuális és Kulturális Végrehajtó Ügynökség.