A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, A TANÁCSNAK, A GAZDASÁGI ÉS SZOCIÁLIS BIZOTTSÁGNAK ÉS A RÉGIÓK BIZOTTSÁGÁNAK

A Külső Határok Alap, az Európai Integrációs Alap és az Európai Visszatérési Alap keretében elérhető erőforrások tagállamok közötti elosztására vonatkozó kritériumok alkalmazása

A JELENTÉS HÁTTERE

A jelentés célja

A 2007 és 2013 közötti időszak tekintetében az Európai Unió létrehozta az összesen 4 020 millió EUR költségvetési előirányzattal rendelkező „Szolidaritás és a migrációs áramlások igazgatása” általános programot. Az általános programot négy alap alkotja, és a célja a tagállamok közötti igazságos feladatmegosztás problémájának kezelése a személyek áramlásának igazgatása során az Unió külső határainál az integrált igazgatás bevezetéséből és a közös menekült- és bevándorláspolitika végrehajtásából adódó pénzügyi teher kapcsán[1].

Az alapok eltérnek a legtöbb uniós pénzügyi eszköztől abban a tekintetben, hogy mechanizmust hoznak létre erőforrásaiknak a tagállamok közötti éves elosztására.

Ezért a Külső Határok Alapot[2], a harmadik országok állampolgárainak beilleszkedését segítő európai alapot[3] (a továbbiakban: Integrációs Alap), és az Európai Visszatérési Alapot[4] létrehozó alap-jogiaktusok arra kötelezik a Bizottságot, hogy nyújtson be jelentést az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak, az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának az erőforrások tagállamok közötti elosztására vonatkozó kritériumok alkalmazásáról, továbbá vizsgálja felül, hogy szükségesnek látszik-e ezen kritériumok módosítása.

Az általános program negyedik alapja, az Európai Menekültügyi Alap tekintetében nem áll fenn ilyen kötelezettség. E 2000-ben létrehozott pénzügyi eszköz alap-jogiaktusa összefoglalta a múltbeli tapasztalatokat, közük azokat is, amelyek a kritériumokra vonatkoztak.

A jelentés bemutatja az erőforrások tagállamok közötti elosztására vonatkozó kritériumok alkalmazásával kapcsolatos megközelítést, az azt kísérő szolgálati munkadokumentum pedig részletesen ismerteti a tagállamokat érintő eredményeket. E dokumentumok az adatok, az alkalmazott módszertan és a kritériumalkalmazás eredményeinek bemutatása révén hozzájárulnak ahhoz, hogy a tagállamok, a többi intézmény és az érdekeltek kellő ismeretek alapján alakítsák ki álláspontjukat a migrációs áramlások igazgatása terén a következő többéves pénzügyi keretben biztosítandó jövőbeni uniós finanszírozásról.

Az alapok keretében rendelkezésre álló erőforrások elosztására vonatkozó mechanizmusok

Az alapok eszközeivel a megosztott végrehajtási módszer szerint nagyrészt a tagállamok rendelkeznek. Az EU költségvetése arra törekszik, hogy a tagállami éves programokon keresztül az alap-jogiaktusok által rögzített alkalmazási körön belül támogassa a tagállamokbeli strukturált beavatkozást (kapacitásépítést), valamint az érintett szakpolitikai terület nemzeti vagy helyi körülményeihez igazodó konkrét fellépést. Mindegyik intézkedést a közös keretben társfinanszírozzák (EU stratégiai iránymutatás).

A rendelkezésre álló erőforrások tagállamok közötti éves elosztása mindegyik alap esetében konkrét és objektív kritériumokra épül, amelyek azt tükrözik, hogy a tagállam milyen kötelezettségeket vállalt az Unió egészének érdekében vagy javára az érintett szakpolitikai területen (pl. a megvédendő külső határok hossza vagy az azokon átkelő személyek száma; a társadalomba integrálandó, jogszerűen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok száma; a foganatosítandó kiutasítási határozatok száma). A kritériumok meghatározásában fejeződik ki a legkonkrétabban az alapok indokául szolgáló szolidaritási elv, amelynek értelmében a migrációs áramlások igazgatása által leginkább érintett tagállamok részesülnek a legnagyobb mértékű uniós finanszírozásban.

A Bizottság éves számításai során egyaránt figyelembe veszi az Eurostattól származó uniós statisztikákat és a tagállamok által esetenként szolgáltatott adatokat. Amint az N-1. évben[5] közölték a számításokat a tagállamokkal, ismerté válik számukra az éves programhoz nyújtott uniós hozzájárulás, és megkezdhetik az érintett programokból társfinanszírozandó intézkedések kiválasztását. Az említettek előzetes összegek („ideiglenes előirányzatok”), amelyek akkor válnak véglegessé vagy módosulnak, amikor a költségvetési hatóság az N-1. évben elfogadta az uniós költségvetést.

A jelentés szerkezete és tartalma

E jelentés a 2007–2011-es pénzügyi évekre vonatkozó számításokra összpontosít. A számítások véglegesek.

Az alap-jogiaktusok elfogadását megelőző viták során előirányzottaknak megfelelően, a 862/2007/EK rendelet [6] (a továbbiakban: migrációs statisztikai rendelet) hatálybalépésének eredményeként javult az adatgyűjtési folyamat minősége. A migrációs statisztikai rendeletet azért alkalmazzák az alapok keretében rendelkezésre álló erőforrások elosztására használt adatokra, hogy javítsák az adatok megbízhatóságát és összehasonlíthatóságát. Az alábbiakban a kritériumok alkalmazásával kapcsolatos tapasztalatokat mindegyik alap esetében meg fogjuk vizsgálni.

A módszertannal, az adatgyűjtéssel, valamint az alapok keretében történő adatalkalmazás eredményeire vonatkozó áttekintéssel és összehasonlító elemzéssel kapcsolatos további információkat a szolgálati munkadokumentumban mutatjuk be.

A SZÁMÍTÁSOK ÁLTALÁNOS KERETE

Az adatszolgáltatás, valamint a tagállamok és a Bizottság közötti együttműködés legfontosabb elvei

A tagállamok és a Bizottság – így az Eurostat – közötti együttműködést az összes alap esetében kezdettől fogva az alap-jogiaktusok elosztási kulcsokra vonatkozó rendelkezéseinek optimális alkalmazására irányuló, alábbi elvek vezérelték:

1. Először is a tagállamok felelőssége, hogy pontos és megbízható adatokat szolgáltassanak, amelyek relevánsak az erőforrások tagállamok közötti elosztása szempontjából. Az alap-jogiaktusok értelmében referenciaadatként „a Bizottságnak (Eurostat) a tagállamok által a közösségi joggal összhangban szolgáltatott adatok alapján készült legfrissebb statisztikáit” kell használni. Ezen felül a tagállamoknak „a lehető leghamarabb ideiglenes adatokkal kell szolgálniuk” az alapok céljai számára, amennyiben nem juttattak el adatokat a Bizottsághoz (Eurostat), vagy ha a Bizottság (Eurostat) egyáltalán nem készített statisztikákat, továbbá ha az információk szükségesek ahhoz, hogy a Bizottság ellenőrizhesse az érintett adatokat[7].

2. Nem teljesítés esetén az adott adatkategória szolgáltatásának elmulasztása az érintett alap-jogiaktusnak megfelelően azzal a végső következménnyel jár, hogy az erőforrások elosztásához használt táblázatban a kötelező mező üresen marad, kivéve ha ez kedvező volna a tagállam számára.

Az uniós statisztikák minőségét alapvető ellenőrzések szavatolják. Az Eurostat minőségbiztosítási programot hajt végre azon szélesebb körű erőfeszítésének részeként, amelynek célja, hogy a tagállamok megfeleljenek az uniós statisztikai jog követelményeinek, továbbá együttműködik a nemzeti adatszolgáltatókkal a migrációs statisztikai rendeletet helyes alkalmazásának biztosítása és vizsgálata terén.

A munkamódszerek és az adatminőség folyamatos javulása

A Bizottság és a tagállamok kezdettől fogva együttműködnek az adatok hozzáférhetőségének és összehasonlíthatóságának biztosítása érdekében. Kialakították az együttműködés általános keretét, és közösen megvizsgálták a meglévő adatgyűjteményeket és -forrásokat. 2007 nyarán a 2007-es és 2008-as pénzügyi évek eredményeit közölték a tagállamokkal. Ezeket az első tapasztalatokat értékelték, és néhány javítást végeztek. Úgy határoztak, hogy lehetőleg az Eurostat előzetesen kitöltött sablonjai alapján dolgoznak, és hivatalos mederbe terelik munkakapcsolataikat (a statisztikai kapcsolattartók hálózata). Megszilárdultak tehát a munkamódszerek, és a tagállamok teljes mértékben ismerik ezeket.

A 2010-es pénzügyi évtől fogva felhasználták a migrációs statisztikai rendelet előírásai szerint gyűjtött első adatsort (2008-as referenciaév).

AZ EGYES ALAPOK ESETÉBEN ALKALMAZOTT SZÁMÍTÁSI KERETEK

A Külső Határok Alap

Az alap-jogiaktus kritériumai

A 2007/574/EK határozat (a továbbiakban: a Külső Határok Alap alap-jogiaktusa) 14. és 15. cikke meghatározza az alap erőforrásainak a tagállamok közötti elosztására vonatkozó kritériumokat. Az Unió érdekeinek szolgálatában tartós és komoly pénzügyi terheket viselő tagállamokkal való szolidaritásvállalás érdekében a rendelkezések a határ típusa szerinti bontásban megadott objektív kritériumokat állapítanak meg, figyelembe véve az áramlásokat és a tagállamok külső határait érintő fenyegetettség szintjét.

A 14. cikk előírja, hogy az alap keretében rendelkezésre álló teljes összeg a tagállamok között az alábbi módon kerül bontásra:

3. 30 % a külső szárazföldi határok számára

4. 35 % a külső tengeri határok számára

5. 20 % a repülőterek számára

6. 15 % a konzuli hivatalok számára.

Az 1. és a 2. pont – vagyis a szárazföldi és tengeri határok – tekintetében az összeg 70 %-át a külső határok hosszának arányában osztják el, amelyet szükség esetén súlyozási együtthatók alapján meghosszabbítanak. A fennmaradó 30 %-ot a határigazgatás munkamennyisége arányában osztják el (a munkamennyiség meghatározása a következő tényezők előző két éves átlagán alapul: a külső határokat engedélyezett határátkelőhelyeken átlépő személyek száma, a külső határokon beléptetéskor elutasított harmadik országbeli állampolgárok száma, az illegális külső határátkelést követően elfogott harmadik országbeli állampolgárok száma).

A külső tengeri határok hosszát a tagállamok parti tengereinek az Egyesült Nemzetek tengerjogi egyezményének megfelelően meghatározott külső határai szerint állapítják meg; a külső tengeri határ azonban kiterjeszthető azokban az esetekben, amikor az illegális migráció/belépés megakadályozása érdekében rendszeresen nagy hatótávolságú műveleteket végeznek az erős fenyegetettségi szintű területeken.

A 3. pont – vagyis a repülőterek tekintetében – az előirányzatot a légi határok igazgatásának munkaterhe alapján számítják ki (a munkateher meghatározása a következő tényezők előző két éves átlagán alapul: a határokat engedélyezett határátkelőhelyeken átlépő személyek száma, valamint a külső határokon a beléptetéskor elutasított harmadik országbeli állampolgárok száma).

A 4. pont – vagyis a konzuli hivatalok esetében – az előirányzatot a konzuli hivatalok száma és a vízumkérelmek száma (munkateher) alapján számítják ki.

A 15. cikk meghatározza a külső szárazföldi és tengeri határokra vonatkozó súlyozási együtthatók kiszámításának keretét. A Frontex ügynökséget bízták meg azzal a feladattal, hogy meghatározza az egyes külső határszakaszok fenyegetettségi szintjét (a szárazföldi határok esetében magas, közepes, normál fenyegetettség, a tengeri határok esetében pedig magas, közepes, normál, minimális fenyegetettség). A jelentések azokon az adatokon alapulnak, amelyeket a tagállami határellenőrzési hatóságok a Frontex kockázatelemző hálózat keretében juttatnak el a Frontex ügynökséghez. A Külső Határok Alap alap-jogiaktusában említett adatkategóriák képezik az elsődleges forrásokat.

Az adatgyűjtés

Az alapok keretében rendelkezésre álló erőforrások elosztására vonatkozó számítás bonyolult, mivel különböző forrásokból származó sokféle eltérő adatkategória éves gyűjtését teszi szükségessé. A különböző adatok összegyűjtésének bonyolultságára tekintettel a Bizottság részletes konkrét iránymutatásokat bocsátott ki a tagállamok számára. A jogi és a működési fejleményeket, valamint az előző évek során kapott információkat szem előtt tartva a Bizottság rendszeresen új iránymutatásokat bocsátott ki. A keretösszeg kiszámításához elengedhetetlenül szükséges adatok bekérése mellett a Bizottság kiegészítő adatokat is igényelt abból a célból, hogy értékelje az előbbi adatokat.

A Külső Határok Alap alap-jogiaktusa elismeri, hogy csak egyes munkaterhelési adatok esetében találhatók referenciaadatok az uniós statisztikákban, továbbá hogy ebben a tekintetben a Külső Határok Alap helyzete – amelynél az adatok legnagyobb része, vagy akár összessége megtalálható uniós statisztikákban– alapvetően eltér a többi alapétól.

Az adatokat a következőképpen gyűjtöttük:

- a külső határok hossza és a repülőterek száma tekintetében közvetlenül a tagállamok szolgáltatták az adatokat, amelyeket a Bizottság különböző források (vagyis a tagállami minisztériumok weboldalai, a schengeni értékelő jelentések stb.) keresztellenőrzésével validált;

- ami a vízumkérelmeket illeti, a schengeni vízumokra (vagyis a rövid távú tartózkodásra jogosító vízumokra, tranzitvízumokra, repülőtéri tranzitvízumokra) vonatkozó adatokat a Tanács adatgyűjteményéből kaptuk meg, a konzuli hivatalok számát pedig a tagállamoktól, majd a Tanács útján elérhető információk révén validáltuk az utóbbi adatot;

- az elutasításokra és elfogásokra alapuló adatok az illegális bevándorlással szembeni bűnüldözési intézkedésekre vonatkozó adatgyűjteményre épültek; továbbá

- a külső határokat átlépő utasok számával kapcsolatos adatokat közvetlenül a tagállamok adták meg.

Az alap tekintetében a legfontosabb adatközlőnek számító néhány tagállam számára időnként nehézséget okozott az adatatok értelmezése és mérése. Előfordult, hogy úgy vélték, nehezen állapítható meg, hogy az alap értelmében mikor kerül sor kerül sor a „külső tengeri határok átlépésére”, illetve hogy mit takar „az illegális külső határátkelést követően elfogott harmadik országbeli állampolgárok száma” kifejezés. Más esetekben néhány tagállam – még ha teljes egészében megértette is az adott tényezőt – nehezen szolgáltatott pontos adatokat, mivel nem gyűjtött ilyen adatokat, vagy pedig nem a Külső Határok Alap alap-jogiaktusába foglalt kritériumoknak megfelelően gyűjtötte azokat, és így csak becsléseket tudott adni. Ezen felül nehézségek jelentkeztek a nagy hatótávolságú műveletek és a kiterjesztett tengeri határ fogalmának értelmezése kapcsán.

A kritériumok alkalmazásának átfogó értékelése

Összefoglalásképpen megállapítható, hogy az erőforrások elosztása érdekében meghatározott valamennyi tényező alkalmazása terén jelentkező nehézségek ellenére is módunkban állt összegyűjteni a Külső Határok Alap alap-jogiaktusának megfelelő kritériumok alkalmazásához szükséges adatokat, és időben kiszámítani a tagállamok ideiglenes előirányzatait ahhoz, hogy felhasználhassák azokat az éves programjaik előkészítéséhez.

A kritériumok alkalmazásának eredményeit a SEC dokumentum körvonalazza. Az erőforrások végleges elosztása azt mutatja, hogy azok a tagállamok voltak az alap legfőbb kedvezményezettjei, amelyek a legnagyobb felelősséget viselték a külső határok igazgatására vonatkozó közös politika végrehajtása terén:

- Spanyolország, Görögország és Olaszország 48 %-kal részesül az alap 2007–2011-es időszakra vonatkozó keretösszegéből.

- Emellett, amennyiben Franciaországot, Máltát és Ciprust is hozzászámítjuk a fő kedvezményezettekhez, az alap elosztása azt mutatja, hogy a pénzügyi segítségnyújtás 60 %-a összpontosult a Földközi-tenger partján elhelyezkedő tagállamokra és a Kanári-szigetek térségére.

- Ugyanakkor a keleti szárazföldi határral rendelkező tagállamok (Lengyelország, Magyarország, Finnország, Szlovénia, Románia, Litvánia, Észtország, Bulgária, Lettország és Szlovákia) 25 %-kal részesültek az teljes keretösszegből.

- Az eredmények megerősítik az EU-n belüli integrált határigazgatás pénzügyi szolidaritás eszközét jelentő alap célját.

A harmadik országok állampolgárainak beilleszkedését segítő európai alap

Az alap-jogiaktus kritériumai

Az alap-jogiaktus (a továbbiakban: az Integrációs Alap alap-jogiaktusa)[8] 12. cikke meghatározza az alap éves erőforrásainak a tagállamok közötti elosztására vonatkozó kritériumokat.

A 12. cikk (1) bekezdése szerint az alap keretösszegéből minden tagállam évi 500 000 EUR átalányösszeget kap.

A 12. cikk (2) bekezdése megállapítja a rendelkezésre álló éves források fennmaradó részének a tagállamok közötti elosztására vonatkozó alábbi kritériumokat:

7. 40 % az elmúlt három évben a tagállamokban legálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok átlagának arányában (Integrációs Alap 1.: „a legálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok állománya ”) továbbá

8. 60 % az elmúlt három évben a tagállamok hatóságaitól a területükön való tartózkodásra engedélyt kapott harmadik országbeli állampolgárok számának arányában (Integrációs Alap 2.: „a legálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok áramlása ”).

Az állományadatok esetében a három év átlagos népességének kiszámításához a Bizottság négy referencia-időpontot vesz figyelembe.

Az Integrációs Alap alap-jogiaktusa 12. cikke (3) bekezdésének megfelelően, a 12. cikk (2) bekezdése b) pontjában szereplő számítás során az alábbi személyek kategóriái nem vehetők figyelembe:

- idénymunkások a nemzeti jog meghatározása szerint;

- tanulmányok, diákcsere, fizetés nélküli gyakornoki állás vagy önkéntes szolgálat céljából befogadott harmadik országok állampolgárai a 2004/114/EK tanácsi irányelvvel összhangban;

- tudományos kutatás céljából befogadott harmadik országbeli állampolgárok a 2005/71/EK tanácsi irányelvvel összhangban;

- olyan harmadik országbeli állampolgárok, akiknek engedélyét valamely tagállam megújította , vagy akiknek jogállását megváltoztatták , ezen belül olyan harmadik országbeli állampolgárok, akik a 2003/109/EK tanácsi irányelvvel összhangban huzamos tartózkodási engedélyt kaptak.

Végül pedig az alap-jogiaktus úgy rendelkezik, hogy a menedékkérők, a menekültek, és a 2004/83/EK irányelvnek megfelelően kiegészítő védelmet biztosító jogállást élvező személyek, valamint az egyik tagállam állampolgárságával is rendelkező kettős állampolgárok szintén nem vehetők figyelembe.

Adatgyűjtés

A Bizottság részletes iránymutatást adott a tagállamoknak az adatok fogalommeghatározásaira vonatkozóan. A migrációs adatok terén jelentősen eltérnek a tagállami adatforrások és fogalommeghatározások, és mivel fontos kizárni egyes eltérő adatkategóriákat, kihívást jelent, hogy az adatforrások inkább demográfiai szempontokra épülnek, ahelyett hogy az egyének igazgatási jogállását vennék figyelembe (vagyis azt, hogy jogszerűen tartózkodnak-e, illetve hogy milyen típusú engedéllyel rendelkeznek).

A 2007–2009-es pénzügyi évek esetében az Integrációs Alap alap-jogiaktusa által előírt adatokat egyrészt az Eurostat által irányított – a harmadik országbeli állampolgárok összlétszámára vonatkozó – nem hivatalos, azonban rendszeres adatgyűjtés (a 12. cikk (2) bekezdésének a) pontja), másrészt pedig a tagállamoktól a területükön való tartózkodásra engedélyt kapott harmadik országbeli állampolgárok adataival kapcsolatosan – a tartózkodási engedélyekre vonatkozó kísérleti adatbázis keretében – esetileg kért adatok (a 12. cikk (2) bekezdésének b) pontja) kombinációja révén gyűjtöttük.

A migrációs statisztikai rendelet elfogadása és hatálybalépése komoly hatással járt. A munkamódszereket kiigazítottuk. A migrációs statisztikai rendelet 6. cikke szerinti, az eredeti tartózkodási engedélyekre vonatkozó adatgyűjtés révén mostantól elvben az Integrációs Alap alap-jogiaktusa által előírt összes adat – vagyis az állomány- és folyamatadatok egyaránt – uniós statisztikákon alapulhatnak.

Tekintettel a tartózkodási engedélyekre vonatkozó statisztikák benyújtásának a migrációs statisztikai rendelet szerinti kötelező határidejére (ami minden év június vége), továbbá az adatellenőrzéshez szükséges időre, gyakorlattá vált, hogy ismét megvizsgáljuk az ideiglenes előirányzatok megállapítása céljából közölt adatokat, és szükség esetén felülvizsgált ideiglenes előirányzatokat bocsátunk ki az Eurostat által validált legfrissebb adatok figyelembevétele érdekében.

Néhány tagállam esetében a nemzeti adatforrások sajátosságai miatt nehézségek jelentkeztek a menedékkérők és kiegészítő védelmet biztosító jogállást élvező személyek kizárása tekintetében. Néhány esetben a menekültügyi adatgyűjtésekkel történő összevetés alapján kellett elkészíteni a becsléseket. Más esetekben a megújítások kizárásához volt szükség további munkára. További néhány esetben szükségesnek bizonyult az adatok kiigazítása a tartózkodás engedélyezésére vonatkozó fogalommeghatározás alapján. Végül pedig csupán kevés tagállam nyújt önkéntesen – az Eurostat kérésének megfelelően – a tartózkodási engedélyekre vonatkozó előzetes adatokat.

A migrációs statisztikai rendelet alkalmazását megelőzően a Bizottság további számos ellenőrzést végzett, szorosan együttműködve az adatszolgáltatókkal. A migrációs statisztikai rendelet alkalmazása megfelelő biztosítékot nyújt az adatok összehasonlíthatóságára és minőségére. Ezen felül néhány konkrét esetben – pl. egyes adatkategóriák kizárásakor – továbbra is kiegészítő ellenőrzéseket kell végezni a tagállamok által szolgáltatott adatok hitelességének biztosításához.

A kritériumok alkalmazásának átfogó értékelése

Összefoglalásképpen megállapítható, hogy módunkban állt összegyűjteni az Integrációs Alap alap-jogiaktusának megfelelő kritériumok alkalmazásához szükséges adatokat, és időben kiszámítani a tagállamok ideiglenes keretösszegeit ahhoz, hogy felhasználhassák azokat az éves programjaik előkészítéséhez, jóllehet a migrációs statisztikai rendeletben megállapított adatszolgáltatási ütemezésre tekintettel néhány esetben nem zárható ki a felülvizsgálat lehetősége.

A kritériumok alkalmazásának eredményeit a SEC dokumentum körvonalazza. Az öt fő kedvezményezettre – Olaszországra, az Egyesült Királyságra, Spanyolországra, Németországra és Franciaországra – jut az előirányzatok közel 70 %-a. Az e tagállamokba irányuló bevándorlás nagyságrendjére, valamint a 2007–2010-es időszakban e területen az EU előtt álló kihívásokra tekintettel, az eredmények megerősítik az EU-n belüli integrált határigazgatás pénzügyi szolidaritás eszközét jelentő alap célját.

Az Európai Visszatérési Alap

Az alap-jogiaktus kritériumai

Az alap-jogiaktus (a továbbiakban: a Visszatérési Alap alap-jogiaktusa) 14. cikke meghatározza az alap erőforrásainak a tagállamok közötti éves elosztására vonatkozó kritériumokat.

A 14. cikk (1) bekezdése szerint az alap keretösszegéből minden tagállam évi 300 000 EUR átalányösszeget kap. Ez az összeg a 2004. május 1-jén és azt követően az Európai Unióhoz csatlakozott tagállamok esetén évi 500 000 EUR-ra emelkedik.

A 14. cikk (2) bekezdése megállapítja a rendelkezésre álló éves források fennmaradó részének a tagállamok közötti elosztására vonatkozó alábbi kritériumokat:

9. 50 % azon harmadik országbeli állampolgárok teljes száma arányában, akik nem vagy már nem teljesítik a tagállamba történő belépés és tartózkodás feltételeit, és akikre nemzeti és/vagy közösségi jog alapján, azaz igazgatási vagy bírósági határozat vagy törvény alapján olyan, az elmúlt három év folyamán hozott kiutasítási határozat vonatkozik, amely megállapítja vagy kimondja a tartózkodás jogellenes voltát, és visszatérési kötelezettséget állapít meg („kiutasítási határozat hatálya alatt álló harmadik országbeli állampolgárok”);

10. 50 % azon harmadik országbeli állampolgárok száma arányában, akik az elmúlt három évben közigazgatási vagy bírósági távozást elrendelő végzés alapján önkéntesen vagy kényszerített módon ténylegesen elhagyták a tagállam területét („tényleges visszatérések”).

A Visszatérési Alap alap-jogiaktusa úgy rendelkezik, hogy ki kell zárni az olyan harmadik országbeli állampolgárokat, akiktől a tranzitövezetben való tartózkodás során valamely tagállam megtagadta a belépést, valamint az olyan harmadik országbeli állampolgárokat, akiknek – különösen a menedékkérőkre vonatkozó dublini rendelet[9] értelmében – egy tagállamból egy másik tagállamba kell visszatérniük.

A Visszatérési Alap alap-jogiaktusa mindkét kategória esetében három évi referenciaadat összegyűjtését írja elő.

Az adatgyűjtés

Felkértük a tagállamokat, hogy a bizottsági iránymutatás és különösen az alábbi pontok tiszteletben tartásával adják meg a rendelkezésre álló adatokat:

11. A kiutasítási határozat hatálya alatt álló harmadik országbeli állampolgárok esetében vegyenek számításba valamennyi olyan harmadik országbeli állampolgárt, akivel szemben az adott évben kitoloncolási végzést foganatosítottak (nem pedig az év végén a tagállam területén maradó, kiutasítási határozat hatálya alatt álló harmadik országbeli állampolgárok összlétszámát), továbbá személyenként csupán egy végzést vegyenek számításba annak megállapítása érdekében, hogy az egyedi ügyforgalom tekintetében mekkora munkateher nehezedett a tagállamokra az év során hozott elutasító menekültügyi és bevándorlási határozatokból kifolyólag;

12. A tényleges visszatérések esetében vegyenek számításba valamennyi olyan harmadik országbeli állampolgárt, akit a távozást elrendelő végzést követően ténylegesen kitoloncoltak egy harmadik országba, beleértve a támogatott önkéntes visszatéréseket és a kényszer alkalmazásával végrehajtott kitoloncolásokat is, viszont kizárva a spontán önkéntes visszatéréseket.

A 2008-as és a 2009-es pénzügyi évek tekintetében a Visszatérési Alap alap-jogiaktusa által előírt adatokat egyrészt az Eurostat által irányított – az illegális bevándorlással szembeni bűnüldözési intézkedésekre vonatkozó – nem hivatalos, azonban rendszeres adatgyűjtés, másrészt pedig a tagállamokhoz intézett – és az említett adatgyűjtés alá nem tartozó – eseti adatkérések kombinációja révén gyűjtöttük. Az adatgyűjtés kizárólag a tényleges visszatérésekkel kapcsolatos adatokra terjedt ki, az eseti kérések pedig a kiutasítási határozat hatálya alatt álló harmadik országbeli állampolgárokra vonatkozó adatok összeállítására irányultak.

A 2010-es pénzügyi évtől kiigazítottuk a munkamódszereket. Alkalmazni lehetett a migrációs statisztikai rendeletet, amely a 2008-as referenciaévtől kezdve irányozza elő az adatgyűjtést. A migrációs statisztikai rendelet 7. cikke nagyrészt lefedi a Visszatérési Alap alap-jogiaktusa által előírt két adatkategóriát.

A migrációs statisztikai rendelet 7. cikke szerint gyűjtött adatok, valamint a Visszatérési Alap alap-jogiaktusa alapján megkövetelt adatok közötti eltérést oly módon küszöböltük ki, hogy az Eurostat rendszeres adatgyűjtésébe belefoglaltunk egy önkéntesen kitöltendő táblázatot. A migrációs statisztikai rendelet nem teszi kötelezővé a tagállamok számára, hogy adatokat szolgáltassanak a harmadik országokba kitoloncolt harmadik országbeli állampolgárok számáról. A jogszabály pusztán a távozást elrendelő végzés után kitoloncolt harmadik országbeli állampolgárok összlétszámának megadását teszi kötelezővé. A statisztikai rendelet szerinti adatgyűjtést kiegészítő, önkéntesen kitöltendő táblázat kiterjed a harmadik országokba irányuló tényleges visszatérésekre vonatkozó adatokra. A 2011. évei költségvetés keretében az összes tagállam önként benyújtotta a kiegészítő táblázatot. Ennek megfelelően nem volt szükség kifejezetten a Visszatérési Alapra vonatkozó eseti kérésre.

Néhány tagállamban bizonyos nehézségek merülnek fel az adatok benyújtása kapcsán. Ez gyakran a nemzeti adatforrások jellege miatt következik be. Sokszor további felülvizsgálatokra van szükség a menedékkérők és a tranzitzónákban tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok kizárásához. Az is nyilvánvalóvá vált, hogy néhány tagállamban a kiutasítási határozatok száma alacsonyabb volt a tényleges visszatérésekénél. Ez az elvileg nem logikus helyzet az érintett tagállamok szerint abból származott, hogy egyes harmadik országbeli állampolgárok kiutasítási határozat előzetes kibocsátása nélkül – a harmadik országokkal fennálló kétoldalú megállapodás vagy szabályozás keretében – tértek vissza. Az említett adatok megfelelő értékelése érdekében felkértük a tagállamokat, hogy az adatokhoz fűzött magyarázatokban hozzák a Bizottság tudomására az ilyen kétoldalú megállapodásokkal, illetve szabályozásokkal kapcsolatos valamennyi lényeges információt, beleértve a visszatért harmadik országbeli állampolgárok számát állampolgárság szerinti bontásban. A migrációs áramlások ügyintézésétől függően eltérő adatok keletkeztek.

A migrációs statisztikai rendelet alkalmazása megfelelő biztosítékot nyújt az adatok összehasonlíthatóságára és minőségére. Ezenfelül bizonyos konkrét esetekben – így pl. ha a kiutasítási határozatok száma magasabb a tényleges visszatéréseknél – további ellenőrzéseket végeztünk a tagállamok által szolgáltatott adatok hitelességének biztosítása érdekében.

A kritériumok alkalmazásának átfogó értékelése

Összefoglalásképpen megállapítható, hogy a Visszatérési Alap alap-jogiaktusának logikája által diktált fogalommeghatározások egységes alkalmazása terén jelentkező kisebb nehézségek ellenére is módunkban állt összegyűjteni a Visszatérési Alap alap-jogiaktusának megfelelő kritériumok alkalmazásához szükséges adatokat, és időben kiszámítani a tagállamok ideiglenes előirányzatait ahhoz, hogy felhasználhassák azokat az éves programjaik előkészítéséhez.

A kritériumok alkalmazásának eredményeit a SEC dokumentum körvonalazza. A három fő kedvezményezett Görögország, az Egyesült Királyság és Spanyolország. Franciaországgal, Olaszországgal és Németországgal együtt ezekre az országokra jut az előirányzatok közel 67 %-a. Az említett országokra nehezedő migrációs nyomás mértéke alapján, továbbá szem előtt tartva, hogy az illegális határátlépések áramlásai az évek során a spanyol tengerpartról (Kanári-szigetek) Görögország Albániával és Törökországgal közös tengeri határszakaszára, a Földközi-tenger közepén húzódó tengeri útvonalra tevődtek át, az eredmények megerősítik az EU-n belüli visszatérés-igazgatás pénzügyi szolidaritási eszközét jelentő alap célját.

ZÁRÓ MEGJEGYZÉSEK

A négy alap alap-jogiaktusai 2007 nyarán léptek hatályba, néhány héttel azt megelőzően, hogy esedékessé vált a tagállamok számára rendelkezésre álló erőforrások első ízben történő kiszámítása.

Annak köszönhetően, hogy a hatálybalépést megelőzően a Bizottság és a tagállamok a keretösszegekkel kapcsolatos adatokra vonatkozó előkészítő tevékenységet végeztek, a Bizottság megfelelő helyzetben volt ahhoz, hogy az előírásoknak megfelelően 2007 júliusáig megküldje a tagállamoknak a 2007 és 2008. évi előirányzatokra vonatkozó információkat. Ezek a számok – a 2009–2013-as időszakra vonatkozó extrapolációval kiegészítve – iránymutatást adtak a tagállamoknak ahhoz, hogy az alapok végrehajtására vonatkozó többéves stratégia alapján meghatározzák az előzetes pénzügyi keretet.

A 2007–2011-es pénzügyi évek folyamán a fokozatosan kialakított és évente meghatározott adatgyűjtési elvek és munkamódszerek meghozták az eredményeiket; a legutóbbi pénzügyi évben bebizonyosodott, hogy egyre inkább leegyszerűsítik és megkönnyítik a számítások elvégzését. Az alkalmazott módszertan hatékonynak bizonyult, ennélfogva a Bizottság általában időben el tudta juttatni a számításokat a tagállamokhoz.

Egyre inkább a migrációs statisztikai rendelet alkotja a gerincét a Visszatérési Alap és az Integrációs Alap keretébe illeszkedő adatgyűjtési rendszernek. A Külső Határok Alap vonatkozásában kidolgozott adatgyűjtési rendszer – bár különböző – szintén hatékonynak bizonyult. Az egyik rendszerben létrehozott ellenőrzések – jóllehet az EU-n belüli adatforrások, validáló eszközök, és az adatelemzésre vonatkozó igazgatási kapacitások sajátosságaiból fakadó korlátok miatt nem minden esetben optimálisak –, mégis szilárd alapot jelentenek a következő pénzügyi évekre vonatkozó számítások folyamatos elvégzéséhez. Ami az adatgyűjtés fogalommeghatározásait illeti, továbbra is mutatkozik némi eltérés a migrációs statisztikai rendelet és az alap-jogiaktusokban lefektetett kritériumok között. A gyakorlatban kétoldalú alapon találtuk meg a megoldásokat, és folytatódni fognak azok az erőfeszítések, amelyek célja a tagállamok és a Bizottság – így az Eurostat – közötti együttműködés és adatcsere további javítása. Az Eurostat figyelemmel kíséri a referenciaszámok összeállítása során használt adatok minőségét, illetve azt, hogy a specifikus statisztikai rendelet vagy önkéntes megállapodások alapján szolgáltatták-e az adatokat. Az említett nyomonkövetés és minőség-ellenőrzés mindamellett a szokásos statisztikai tevékenységre korlátozódik, továbbá az Eurostat és a nemzeti adatszolgáltatók közötti szokásos feladat- és felelősségmegosztást tükrözi. Említést érdemel, hogy az európai statisztikák összeállítása olyan együttműködésre épülő folyamat, amely nagymértékben függ a tagállami hatóságok által megadott adatok megbízhatóságától.

Tekintettel a négy alap felosztásához használt statisztikák minőségének rendkívüli jelentőségére, az Eurostat külön minőségbiztosítási programot hozott létre, és folyamatosan dolgozik majd a további minőségi javításokon.

Jóllehet a Bizottság – az összes említett tényezőnek köszönhetően – általában képes volt időben elkészíteni a végső számításokat, el kell ismerni, hogy az évente összegyűjtendő és ellenőrizendő adatok mennyisége és bonyolultsága visszatérő adminisztratív terhet ró a tagállamokra és a Bizottságra. Elképzelhető, hogy költséghatékonyabb módon is biztosítható volna az alapokat indokoló szolidaritási elvet megjeleníteni kívánó elosztási kulcsok alkalmazása.

Amint az e közleményt kísérő szolgálati munkadokumentumban részletesen bemutatjuk, a kritériumok alkalmazásának eredményeit partnereinek általában véve megfelelőnek tartották. A kritériumok alkalmazása a „Szolidaritás és a migrációs áramlások igazgatása” általános program alapjait létrehozó alap-jogiaktusokban az Európai Parlament és a Tanács által meghatározott célkitűzéseket szolgálta, ugyanis azon uniós erőforrások legnagyobb részét azon tagállamokba összpontosította, amelyek a harmadik országbeli állampolgárok EU-ba irányuló migrációs áramlásainak igazgatása kapcsán jelentkező kihívások által leginkább érintettek. Ilyen körülmények között nem látszik szükségesnek a kritériumok módosítására irányuló javaslat előterjesztése.

[1] COM(2005) 123 végleges.

[2] Az 574/2007/EK határozat 52. cikke (3) bekezdésének a) pontja (HL L 144., 2007.6.6., 22. o.).

[3] A 2007/435/EK tanácsi határozat 48. cikke (3) bekezdésének a) pontja (HL L 168., 2007.6.28., 18. o.).

[4] Az 575/2007/EK határozat 50. cikke (3) bekezdésének a) pontja (HL L 144., 2007.6.6., 45. o.).

[5] Az előirányzatok előzetesek, mivel a költségvetési hatóságnak az Európai Unió végleges költségvetése keretében az év végéig jóvá kell hagynia az alapok összes előirányzatát. Ezenfelül ideiglenesek is, mivel a Bizottság hivatalos jóváhagyása szükséges.

[6] Az Európai Parlament és a Tanács 862/2007/EK rendelete a migrációra és a nemzetközi védelemre vonatkozó közösségi statisztikákról, valamint a külföldi állampolgárságú munkavállalókra vonatkozó statisztikák összeállításáról szóló 311/76/EGK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről (HL L 199., 2007.7.31., 23. o.).

[7] Az Integrációs Alap 12. cikke, az Európai Menekültügyi Alap 13. cikke, valamint a Külső Határok Alap és a Visszatérési Alap 14. cikke.

[8] A Tanács 2007/435/EK határozata (HL L 168., 2007.6.28., 18. o.)

[9] A Tanács 343/2003/EK rendelete (2003. február 18.) az egy harmadik ország állampolgára által a tagállamok egyikében benyújtott menedékjog iránti kérelem megvizsgálásáért felelős tagállam meghatározására vonatkozó feltételek és eljárási szabályok megállapításáról (HL L 50., 2003.2.25., 1. o.).