A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK a robbanóanyag-prekurzorok forgalmazásáról és felhasználásáról szóló, 2013. január 15-i 98/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet 18. cikke értelmében az ammónium-nitrátra vonatkozó releváns rendelkezések 1907/2006/EK rendeletből történő átemelésével kapcsolatos lehetőségeknek a vizsgálatáról /* COM/2015/0122 final */





1. BEVEZETÉS A robbanóanyag-prekurzorok forgalmazásáról és felhasználásáról szóló, 2013. január 15-i 98/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet[1] 18. cikkének (2) bekezdése kimondja, hogy „[a] Bizottság legkésőbb 2015. március 2-ig jelentést nyújt be az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak, amelyben az ammónium-nitrátra vonatkozó releváns rendelkezéseknek az 1907/2006/EK rendeletből e rendeletbe történő áthozatalának lehetőségeit vizsgálja.” Az ammónium-nitrát (CAS-szám: 6484-52-2) az Európai Unióban műtrágyaként széles körben alkalmazott vegyi anyag, amely viselkedhet oxidálószerként, és adott vegyi anyagokkal keverve robbanást idéz elő. A magas nitrogéntartalmú ammónium-nitrát műtrágyákra ezért műszaki előírásokat[2] léptettek érvénybe. Említett jellemzőik miatt az ammónium-nitrát műtrágyákat visszaélésszerűen felhasználják jogellenes robbanóanyag-előállításra. Az ilyen jellegű visszaélésekkel szembeni védelem érdekében a lakossági fogyasztók – anyag és keverék – ammónium-nitráthoz való hozzáférését korlátozták, illetve ellenőrzés alá vonták. Jelenleg mind a vegyi anyagok regisztrálásáról, értékeléséről, engedélyezéséről és korlátozásáról (REACH) szóló 1907/2006/EK rendelet[3], mind a robbanóanyag-prekurzorok forgalmazásáról és felhasználásáról szóló 98/2013/EU rendelet (a robbanóanyag-prekurzorokról szóló rendelet) tartalmaz ammónium-nitrátra vonatkozó rendelkezéseket. A REACH értelmében az ammónium-nitrát anyagként (vagy az ammónium-nitrátra számítva 16 tömegszázalék vagy több nitrogént tartalmazó keverékekként) kizárólag a 93/15/EGK tanácsi irányelv szerint engedéllyel rendelkező felhasználók és forgalmazók, a mezőgazdasági termelők, illetve a szakmai tevékenységet folytató felhasználók számára szállítható. A robbanóanyag-prekurzorokról szóló rendelet gyanús tranzakciókra vonatkozó jelentéstételi mechanizmus alá vonja az ammónium-nitrát-ellátást, és emellett védzáradék keretében felhatalmazza a tagállamokat, hogy alapos indokok esetén további korlátozásokat vezessenek be. A robbanóanyag-prekurzorokról szóló rendelet célja, hogy a robbanóanyagok jogellenes előállításának megnehezítésével javítsa a közbiztonságot; míg a REACH az anyagok lényegi tulajdonságaira építve a biztonságos anyaghasználatra fókuszál elsődlegesen, amellett hogy igyekszik egyensúlyt teremteni a vegyi anyagok belső piaci szabad forgalma, illetve emberi egészséget és környezetet kárósító hatásaival szembeni magas szintű védelem között. A Bizottság ezért úgy véli, hogy az ammónium-nitrátra vonatkozó rendelkezéseknek a robbanóanyag-prekurzorokról szóló rendeletben kell szerepelniük. E jelentésben a Bizottság ismerteti, hogy milyen megállapításokra jutott azon vizsgálata során, amelyet a rendelkezések REACH-ből a robbanóanyag-prekurzorokról szóló rendeletbe történő átemelésének megvalósíthatósága kapcsán folytatott. 2. HÁTTÉR 2.1. Az ammónium-nitrát a REACH-ben A REACH XVII. mellékletének 58. tétele értelmében adott határértéknél magasabb koncentrációjú ammónium-nitrátot tilos lakossági fogyasztók rendelkezésére bocsátani. Ez a korlátozás a REACH-be az általa 2009. június 1-jével hatályon kívül helyezett 76/769/EGK irányelvből[4] került átemelésre. A XVII. melléklet tételbejegyzése a következőképpen fogalmaz: „58. Ammónium-nitrát (AN) CAS-szám: 6484-52-2 EK-szám: 229-347-8 1. 2010. június 27. után új termékként nem hozható forgalomba anyagként vagy olyan keverékben, amely, egyszerű vagy összetett szilárd műtrágyaként, az ammónium-nitrátra számítva 28 tömegszázaléknál több nitrogént tartalmaz, kivéve, ha megfelel a 2003/2003/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (*) III. mellékletében megállapított, a nagy nitrogéntartalmú ammónium-nitrát műtrágyákra vonatkozó műszaki rendelkezéseknek. 2. 2010. június 27. után nem hozható forgalomba anyagként vagy olyan keverékben, amely az ammónium-nitrátra számítva 16 tömegszázalék vagy több nitrogént tartalmaz, kivéve a következőknek történő szállítást: a) továbbfelhasználók és forgalmazók, ideértve a 93/15/EGK tanácsi irányelv(**) szerint engedéllyel vagy felhatalmazással rendelkező természetes vagy jogi személyeket; b) teljes vagy részmunkaidős mezőgazdasági termelők, mezőgazdasági tevékenységben való felhasználására, nem feltétlenül a földterület méretétől függően. Ezen alpont alkalmazásában: i. »mezőgazdasági termelő«: olyan természetes vagy jogi személy, illetve természetes vagy jogi személyek csoportja – tekintet nélkül az ilyen csoport vagy tagjai nemzeti jog szerinti jogállására – akinek, illetve amelynek mezőgazdasági üzeme a Közösség területén található a Szerződés 299. cikkében meghatározottak szerint, és aki, illetve amely mezőgazdasági tevékenységet folytat, ii. »mezőgazdasági tevékenység«: mezőgazdasági termékek termelése, tenyésztése vagy művelése, ideértve a betakarítást, a fejést, az állattenyésztést és a mezőgazdasági célból történő állattartást, valamint a mezőgazdasági földterületek jó mezőgazdasági és ökológiai állapotának fenntartását az 1782/2003/EK tanácsi rendelet (***) 5. cikkében meghatározottak szerint; c) olyan szakmai tevékenységet folytató természetes vagy jogi személyek, mint például kertészet, üvegházi növénytermesztés, parkok, kertek vagy sportpályák gondozása, erdészet vagy más hasonló tevékenységek. 3. A 2. pontban foglalt korlátozásokat illetően azonban a tagállamok 2014. július 1-jéig társadalmi-gazdasági okokból az ammónium-nitrátra számított nitrogénkoncentráció határértékeként alkalmazhatnak maximum 20 tömegszázalékot a saját területükön forgalomba hozott anyagokra és keverékekre. Erről értesítik a Bizottságot és a többi tagállamot. ______________ (*) HL L 304., 2003.11.21., 1. o. (**) HL L 121., 1993.5.15., 20. o. (***) HL L 270., 2003.10.21.,1. o.” A REACH XVII. melléklete sem engedélyezési, sem pedig regisztrálási eljárásokról nem rendelkezik. A REACH értelmében ammónium-nitrátot anyagként vagy olyan keverékben, amely az ammónium-nitrátra számítva 16 tömegszázalék vagy több nitrogént tartalmaz tilos lakossági fogyasztók rendelkezésére bocsátani. 2.2. Az ammónium-nitrát a robbanóanyag-prekurzorokról szóló rendeletben A robbanóanyag-prekurzorok forgalomba hozataláról és felhasználásáról szóló 2010. évi bizottsági rendeletjavaslat[5] az alábbi ajánlást fogalmazta meg: „[az] egyszerűsítés érdekében indokolt az ammónium-nitrátra vonatkozó fennálló rendelkezéseket e rendeletbe felvenni, és a vegyi anyagok regisztrálásáról, értékeléséről, engedélyezéséről és korlátozásáról (REACH) szóló 1907/2006/EK rendelet XVII. melléklete 58. tételének 2. és 3. pontját törölni.” A cél az ammónium-nitrátra vonatkozó korlátozások REACH-ből történő átemelése volt a robbanóanyag-prekurzorokról szóló rendeletbe. Az ammónium-nitrát (CAS-szám: 6484-52-2) ennélfogva – az ammónium-nitrátra számított 16 tömegszázalék nitrogén határértékkel – bekerült a javasolt I. mellékletbe. A javaslat kifejezetten mentesítette a mezőgazdasági termelőket az ammónium-nitrátra, illetve az ammónium-nitrátot tartalmazó keverékekre vonatkozó korlátozások alól. Az ammónium-nitrát felvétele a javasolt rendeletbe egyben automatikusan maga után vonta volna a gyanús tranzakciókra vonatkozó jelentéstételi mechanizmus ezen anyag tekintetében történő alkalmazását is, amellyel egyenértékű rendelkezést a REACH nem tartalmazott. A javasolt átemeléssel mindazonáltal a vegyi anyag a lakossági felhasználók számára is elérhetővé vált volna, amennyiben a tagállamok létrehoztak engedélyezési és regisztrációs eljárásokat. Ennek következtében a javasolt átemelés ahhoz képest, hogy a REACH a lakossági felhasználók ellátását teljes mértékben tiltja, potenciálisan enyhébb lett volna. A javasolt átemelést a Tanács műszaki harmonizációs munkacsoportja (veszélyes anyagok) nem hagyta jóvá. Jóllehet néhány tagállam támogatta a Bizottság érvelését, mások úgy látták, hogy az ammónium-nitrátra jelenleg érvényben lévő korlátozások megengedőbbé tétele miatt az átemeléssel csorbulna a biztonság. Ezt követően született meg az a javaslat, miszerint a rendelkezések a REACH-ben foglaltakkal azonos szintű megszorításokkal kerüljenek átemelésre. E megoldás hozadékaként a javasolt rendelet egy harmadik és kizárólag az ammónium-nitrátra alkalmazandó, az anyag engedélyezési, illetve regisztrációs szabályok alóli kivonását szolgáló rendszerrel bővült volna. Ezen túlmenően a rendeletet ki kellett volna egészíteni egy külön az ammónium-nitrátra vonatkozó (a XVII. melléklet 58. tételének 2. és 3. pontját tartalmazó) cikkel, és az ammónium-nitrátot a gyanús tranzakciókra vonatkozó jelentéstétel biztosítása érdekében a II. mellékletbe is fel kellett volna venni. A tanácsi munkacsoport a bizottsági javaslat elemzése céljából tíz alkalommal ülésezett 2011 januárja és októbere között, és arra a következtetésre jutott, hogy a REACH-ben foglalt rendelkezéseket nem módosítani kell, hanem ki kell egészíteni a rendeletjavaslatban szereplő gyanús tranzakciókra vonatkozó jelentéstételi kötelezettséggel. A munkacsoport mindazonáltal megjegyezte, hogy számos tagállam az átemelést támogatta, ezért azzal a javaslattal élt a Bizottság felé, hogy adott esetben a későbbiek folyamán ismét vizsgálja meg a jogalkotási javaslat előkészítése céljából a szóban forgó kérdéskört. Az első háromoldalú (a Bizottság, az Európai Parlament és a Tanács közötti) informális egyeztetés előkészítésekor a Tanács a bizottsági javaslat kapcsán ennek megfelelően az alábbi módosítási javaslatokat tette: - az ammónium-nitrátra vonatkozó rendelkezések átemelésének törlése a preambulumbekezdés módosításával, - az ammónium-nitrát beillesztése a II. mellékletbe, - a szöveg olyan rendelkezéssel való kiegészítése, amely a Bizottságot kötelezi a rendelkezés-átemelés megvalósíthatóságának korai szakaszban történő felülvizsgálatára. A 2011. szeptember 11-én plenáris ülés elé terjesztett, első olvasatban elfogadott európai parlamenti álláspont[6] megegyezett a Tanács álláspontjával. A Bizottság következésképpen beleegyezett az ammónium-nitrátra vonatkozó tanácsi szöveg változatlan formában történő fenntartásába. A robbanóanyag-prekurzorokról szóló rendeletet 2013. január 15-én az alábbi preambulumbekezdés-szöveggel fogadták el: „(24) A vegyi anyagok regisztrálásáról, értékeléséről, engedélyezéséről és korlátozásáról (REACH) szóló, 2006. december 18-i 1907/2006/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (1) XVII. melléklete tiltja a robbanóanyag-prekurzorként visszaélésre egyszerűen felhasználható ammónium-nitrát lakossági személyek számára történő rendelkezésére bocsátását. Engedélyezni kell azonban az ammónium-nitrát ellátását bizonyos foglalkozásszerű felhasználók, különösen a mezőgazdasági termelők részére. Ezért ennek az ellátásnak az e rendelet által létrehozott, a gyanús tranzakciókra vonatkozó jelentéstételi mechanizmus tárgyát kell képeznie, mivel az 1907/2006/EK rendelet nem tartalmaz egyenértékű követelményt.” Az ammónium-nitrátot (CAS-szám: 6484-52-2) (ha a nitrogénnek az ammónium-nitráthoz képest mért koncentrációja 16 % m/m vagy annál magasabb) felvették az „Azon – akár önmagukban, akár keverékekben vagy anyagokban előforduló – anyagok, amelyekre vonatkozóan a gyanús tranzakciókat jelenteni kell” című jegyzéket tartalmazó II. mellékletbe. A 18. cikk (2) bekezdése ezenfelül előírta, hogy 2015. március 2-ig felül kell vizsgálni az ammónium-nitrátra vonatkozó releváns rendelkezéseknek az 1907/2006/EK rendeletből a 98/2013/EU rendeletbe történő átvitelének lehetőségét. 3. A TAGÁLLAMOKKAL FOLYTATOTT KONZULTÁCIÓK A prekurzorokkal foglalkozó állandó bizottság – amelyben valamennyi uniós tagállam képviselteti magát – a kezdetektől fogva vezető szerepet töltött be a javaslat kidolgozásában, illetve az ammónium-nitrátra vonatkozó kockázatkezelési intézkedések értékelésében. A szakértőket tömörítő szóban forgó bizottságot a robbanóanyagok biztonságának fokozására vonatkozó 2008. évi uniós cselekvési tervnek az ammónium-nitrát műtrágyák lakossági értékesítésének korlátozását szorgalmazó ajánlásai nyomán állították fel. A prekurzorokkal foglalkozó állandó bizottság 2008-ban az ammónium-nitrát (REACH által 2009-ben hatályon kívül helyezett) 76/769/EGK irányelvbe történő beillesztését készítette elő, hiszen nem létezett olyan rendelet, amely kifejezetten a közbiztonságot veszélyeztető anyagok korlátozására irányult volna. A prekurzorokkal foglalkozó állandó bizottság a későbbiekben a robbanóanyag-prekurzorokról szóló rendelet kapcsán is folytatott előkészítő munkát. 2014. május 27-én a Bizottság kérdőívet küldött a prekurzorokkal foglalkozó állandó bizottság tagjainak és egyúttal felkért őket, hogy azt jutassák el a robbanóanyag-prekurzorokról szóló rendelet végrehajtásáért felelős hatóságokhoz. A 23. számú kérdés a 18. cikkre irányult és a következőképpen hangzott: „Támogatná-e tagállama az ammónium-nitrátra vonatkozó rendelkezéseknek a 1907/2006/EK rendeletből e rendeletbe történő átemelését?” A lehetséges 30 válaszadóból[7] összesen 19 hatóság töltötte ki a kérdőívet, és válaszolta meg egyúttal a 23. kérdést. A válaszok azt mutatták, hogy a tagállamok továbbra is igen eltérő álláspontokat képviselnek. A válaszadók mindamellett jelezték, hogy a végleges álláspont kialakítása előtt örömmel vennék, ha további megbeszélésekre kerülne sor, amellett hogy egy jogalkotási aktusra vonatkozó tervezetet is üdvözölnének. A kérdőívre adott válaszokat a prekurzorokkal foglalkozó állandó bizottság 2014. október 8-i ülésén megvitatta, de e konkrét kérdést illetően nem születet konszenzus. Az átemelés ügyét a Bizottság 2014. november 10-én emellett a REACH- és a CLP-rendelet szerinti illetékes hatóságok[8] (CARACAL) 16. ülésén is felvetette. A tagállamokat mindkét ülés alkalmával, illetve az üléseket követően is felkérték, hogy fejtsék ki közös álláspontjukat. A vélemények továbbra is megoszlottak, és néhány tagállam adós maradt a határozott álláspont kialakításával. A tagállamokkal folytatott konzultációk nyomán a Bizottság megállapítja, hogy az ammónium-nitrátra vonatkozó rendelkezéseknek a REACH-ből a robbanóanyag-prekurzorokról szóló rendeletbe történő átemelése mellett, illetve ellen az alábbi főbb érvek kerültek felsorakoztatásra: - Az átemelést támogató tagállamok azzal érvelnek, hogy az ammónium-nitrátra vonatkozó korlátozások a közbiztonsághoz közvetlenül, az emberi egészséghez viszont pusztán áttételesen kapcsolódnak. Ezeket azért illesztették eredetileg a REACH-be, mert annak idején nem állt rendelkezésre más megfelelő szabályozási eszköz. Immár azonban létezik célzott jogszabály, így az átemelés a Bizottságnak „a szabályozás javítására” vonatkozó alapelvével összhangban az uniós jog harmonizálását és egyszerűsítését vonná maga után. Az érvek között szerepelt továbbá az is, hogy az ammónium-nitrátra vonatkozó rendelkezések REACH-ben tartása zavart keltene a vállalkozások körében, mivel a kapcsolódó kockázatok természetüknél fogva eltérőek. - Az átemelést ellenző tagállamok arra hivatkoznak, hogy az átemeléssel csorbulna az ammónium-nitrátot övező biztonság, mivel az illetékes nemzeti hatóságok a lakosság számára elérhetővé tehetnék az anyagot olyan engedélyezési, illetve regisztrációs eljárások révén, amelyek kialakítására a 98/2013/EU rendelet értelmében jogosultak. A konzultáció nem tért ki arra a lehetőségre, hogy az ammónium-nitrátra vonatkozóan egy harmadik rendszert alakítsanak ki a robbanóanyag-prekurzorokról szóló rendelet alapján. Nem esett szó ráadásul az átemelés jogi megvalósíthatóságáról sem, illetve az annak kapcsán esetlegesen felmerülő rendkívül magas költségekről sem. 4. ÖSSZEGZÉS ÉS KÖVETKEZTETÉSEK A robbanóanyagok biztonságának fokozására vonatkozó uniós cselekvési terv 2008-ban az ammónium-nitrát műtrágyák lakossági értékesítésének korlátozását szorgalmazta. Az általánosan elfogadott nézet tehát az, hogy az ammónium-nitrát forgalomba hozatala, illetve használata komoly biztonsági kockázatokat hordoz magában. Mivel a közbiztonságot érintő kockázatokról van szó, a Bizottság meglátása szerint helyénvalóbb, hogy a robbanóanyag-prekurzorokról szóló rendelet tartalmazza az ammónium-nitrátra vonatkozó korlátozásokat, ezért a Bizottság a 2010. évi javaslatában megfogalmazott eredeti szándéknak megfelelően a vonatkozó rendelkezések REACH-ből történő átemelését támogatná. A REACH elsődleges célja változatlanul a közvédelem, a közegészségügy, valamint a munkavédelem biztosítása, és a rendelet nem tér ki a közbiztonság kérdésére. Az ammónium-nitrátnak a robbanóanyag-prekurzorokról szóló rendeletbe való átemelésével az ammónium-nitráttal kapcsolatos védelmi aggályok továbbra is a műtrágyákról szóló 2003/2003/EK rendelet hatálya alá tartoznának. Mivel azonban e kérdést illetően a társjogalkotók egyike – nevezetesen a Tanács – sem magáról az átemelés szükségességéről, sem pedig az átemelés konkrét módjáról (vagyis, hogy az ammónium-nitrátot egyszerűen emeljék-e át I. mellékletbe, vagy pedig az átemelést külön szabályozás kialakításával valósítsák-e meg) nem tudott mindezidáig konszenzusra jutni, a rendelkezések átemelésére irányuló jogalkotási javaslat feltehetőleg nem számíthat elegendő támogatásra a Tanácson belül. A Bizottság ezen túlmenően megjegyzi, hogy a tagállamok illetékes hatóságai számára kevés idő állt rendelkezésre ahhoz, hogy a robbanóanyag-prekurzorokról szóló rendelet végrehajtása terén megfelelő tapasztalatokra tegyenek szert, hiszen a rendelet csak 2014. szeptember 2-án lépett hatályba. Érthető tehát, ha a tagállamok az átemelés költség-haszon elemzését egy későbbi időpontban kívánják elvégezni. A Bizottságnak ezért egyelőre nem áll szándékában, hogy jogalkotási javaslatot tegyen az ammónium-nitrátra vonatkozó rendelkezéseknek az 1907/2006/EK rendeletből a 98/2013/EU rendeletbe történő átemelésére. A Bizottság ellenben a 2017-re tervezett, az utóbbi rendelet 18. cikkének (1) bekezdése szerinti szélesebb körű felülvizsgálat részeként ismét meg fogja vizsgálni a szóban forgó átemelés lehetőségét, illetve az átemelés pontos jellegét. [1] HL L 39., 2013.2.9., 1. o. [2] Lásd a műtrágyákról szóló, 2003. október 13-i 2003/2003/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL L 304., 2003.11.21., 1. o.) III. és IV. mellékletét, amelyek részletesen taglalják a magas nitrogéntartalmú egyszerű ammónium-nitrát műtrágyák jellemzőit és határértékeit, leírást adnak a robbanékonysági vizsgálatokról, valamint sorra veszik a megfelelés ellenőrzésére irányuló módszereket és más, a nyomon követhetőséggel és csomagolással kapcsolatos előírásokat. [3] HL L 396., 2006.12.30., 1. o. [4] HL L 262., 1976.9.27., 201. o. – 2009.5.31-én a REACH hatályon kívül helyezte. [5] COM(2010) 473 végleges. [6] Jelentés: Jan Mulder (A7-0269/2012), Jelentés a robbanóanyag-prekurzorok forgalomba hozataláról és felhasználásáról szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletre irányuló javaslatról (COM(2010)0473 – C7-0279/2010 – 2010/0246(COD)), Állampolgári Jogi, Bel- és Igazságügyi Bizottság. [7] Az Egyesült Királyság külön hatóságot jelölt meg Nagy-Britannia és Észak-Írország esetében, és emellett Norvégia is rész vesz a robbanóanyag-prekurzorokról szóló rendelet végrehajtásában. [8] Az anyagok és keverékek osztályozásáról, címkézéséről és csomagolásáról szóló 1272/2008/EK rendelet.