BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM A HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA Amely a következő dokumentumot kíséri JAVASLAT: AZ EURÓPAI PARLAMENT ÉS A TANÁCS IRÁNYELVE a tengeri területrendezés és az integrált partiövezet-gazdálkodás keretének létrehozásáról /* SWD/2013/064 final */





BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM A HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA Amely a következő dokumentumot kíséri JAVASLAT: AZ EURÓPAI PARLAMENT ÉS A TANÁCS IRÁNYELVE a tengeri területrendezés és az integrált partiövezet-gazdálkodás keretének létrehozásáról 1. Bevezetés E hatásvizsgálat azon EU-fellépést kívánja értékelni, amely a tengerpartok, tengerek és óceánok integrált kezelését célozza annak érdekében, hogy az ágazati szemlélettől egy integrált és koherens döntéshozatali folyamat felé mozduljunk el. Noha a javasolt fellépés nem ágazatspecifikus, minden olyan szakpolitikai területtel foglalkozik, amely befolyásolja a tengeri régiókban és part menti övezetekben végzett emberi tevékenységeket, valamint a tengeri és parti környezet védelmét. Európa pillanatnyilag pénzügyi válsággal küzd, ezért különös figyelmet kell szentelnünk az erőforrás-hatékonyságnak és a növekedést serkentő kezdeményezéseknek. Az Európa part menti és tengeri területein végzett emberi tevékenységek jelentős növekedési potenciált rejtenek magukban, intenzitásuk pedig fokozódik. Ugyanakkor e tevékenységek végzését mind gyakrabban korlátozzák a térségért folyó vetélkedések, illetve a környezeti fenyegetések. Ezért amilyen hamar csak lehet, útjára kell indítani egy olyan politikai kezdeményezést, amely biztosítja a tengeri régiókban és a part menti övezetekben folytatott emberi tevékenységek hatékony irányítását. A 2007-es kék könyv („Az Európai Unió integrált tengerpolitikája”) a tengeri területrendezést a tengeren végzett emberi tevékenységek integrálásának eszközeként azonosította. A 2002/413/EK tanácsi ajánlás és a barcelonai egyezménynek a tengerparti övezet integrált kezeléséről szóló jegyzőkönyve ugyancsak olyan folyamatként ismerte el az integrált partiövezet-gazdálkodást, amely segíti az európai uniós szakpolitika végrehajtását. A Bizottság most e két eszköz együttes kifejlesztését javasolja. A tengeri területrendezést és az integrált partiövezet-gazdálkodást földrajzi hatókörük (szárazföld és tenger érintkezési területe) és általános célkitűzéseik (az emberi tevékenységek irányítása az adott alkalmazási területeken) kötik össze egymással. A leghatékonyabb és a legnagyobb hozzáadott értéket képviselő opció kiválasztása érdekében megtörtént a leendő fellépések hatásvizsgálata. 2. A probléma meghatározása és a célkitűzések A beazonosított általános probléma, mely a tengeri és part menti térségekért folytatott vetélkedést és az erőforrások kimerülését érinti, hat fő problémakörre bontható: · (1) A térségre vonatkozó, egymásnak ellentmondó igények: A tengeri térségek korlátozott területe iránti fokozott igény konfliktusokat gerjeszt a tengeri erőforrások felhasználói között. Miközben a hagyományos tevékenységek – halászat, hajózás, kotrás, olajkitermelés – intenzitása nő, újabb tengerhasznosítási módok követelnek helyet maguknak: idegenforgalom, ásványkitermelés vagy legújabban szélenergia-termelés és nyílt tengeri akvakultúra. · (2) A tengeritérség-használat rossz hatásfoka: A használni kívánt tengeri térségek elosztását érintő horizontális koordináció hiánya miatt a tevékenységek és felhasználási módok a szükségesnél nagyobb területen szóródnak szét. Ez a költségeket is megnöveli. · (3) A part menti térség kiegyensúlyozatlan használata: Az emberi tevékenységek egyre nagyobb hatást gyakorolnak a parti területekre. Az utóbbi két évtizedben az EU part menti régióiban több mint 20%-kal növekedett meg a beépített területek nagysága. Az uniós szabályozás hiányosságai – például a parti erózió tekintetében – hátráltatják az ilyen irányú fejlődés fenntartható és koherens irányítását. · (4) A gazdasági lehetőségek optimálistól eltérő kihasználása: Az emberi tevékenységekkel kapcsolatos koherens és átlátható folyamatok hiánya szükségtelen költségeket eredményez. A tengeri térségek rendelkezésre állásával kapcsolatos bizonytalanságok és a kiszámíthatatlanság kedvezőtlen gazdasági környezetet teremtenek a befektetők számára. A konzultációs eljárás során megerősítést nyert, hogy átláthatóságra, stabilitásra és kiszámíthatóságra van szükség. · (5) Elégtelen alkalmazkodás az éghajlatváltozás kockázataihoz: Az éghajlat-változási kockázatok igen jelentősek Európa part menti övezeteiben, ennek ellenére nincs olyan átfogó keret, amely az éghajlatváltozás hatásainak enyhítését és az éghajlatváltozáshoz való alkalmazkodást szolgáló intézkedéseket beleintegrálhatná a tengeri és part menti területek használatának átfogó tervezésébe. A part menti uniós tagállamok többsége part menti övezeteik tekintetében nem rendelkezik semmiféle tervvel vagy stratégiával az éghajlatváltozáshoz való alkalmazkodásra vonatkozóan. · (6) A tengeri és tengerparti környezet állapotának romlása: A tengeri és tengerparti területek erőteljes és növekvő intenzitású használata, valamint a szárazföldi és tengeri tevékenységek szoros kölcsönhatása a környezetre nehezedő nyomás fokozódásához és az erőforrások kimerüléséhez vezetett. Létezik ugyan hatályos környezetvédelmi szabályozás, de hiányzik a határokon átnyúló és ágazatokat összefogó koordináció. A problémák hátterében rejlő okok a következők: (1) a tengerhasznosítási módok koherens és fenntartható tervezésének hiánya, ideértve az elégtelen információcserét is; (2) a tengereket és tengerpartokat érintő különféle európai uniós politikák és programok közötti gyenge koherencia és összehangoltság; (3) a határokon átívelő átfogó és fenntartható együttműködés hiánya a tengeri régiók tekintetében; továbbá (4) az érdekeltek nem megfelelő részvétele. Az EU-fellépés általános célja az európai uniós part menti övezetek és tengeri területek fenntartható fejlődésének biztosítása az ökoszisztéma-alapú megközelítéssel összhangban. Ez a fellépés támogatni kíván több más, az Európai Unióról szóló szerződésben meghatározott jogalkotási és szakpolitikai vívmányt is, ideértve az Európa 2020 stratégiát, a környezetvédelmi, az energia-, a halászati, a tengeri közlekedési és a kohéziós politikát. A kiválasztandó EU-fellépésnek tehát egy olyan eszköz létrehozására kell korlátozódnia, amely az említett politikák célkitűzéseinek elérését szolgálja. Az alábbi operatív célok ebből következően eljárási jellegűek: a tengeri térségekben végzett emberi tevékenységek irányításával és tervezésével (azaz a tengeri területrendezéssel), illetve valamennyi parti tagállamban a partiövezet-gazdálkodási politika eszközeinek koordinálásával (másképpen: az integrált partiövezet-gazdálkodással) kapcsolatos folyamatok következetes kidolgozása és végrehajtása; a tengeri területrendezési és integrált partiövezet-gazdálkodási folyamatok közös elveinek és megközelítésinek kidolgozása és továbbfejlesztése; valamint a megfelelő, határokon átnyúló együttműködés megteremtése és végrehajtása. 3. A szubszidiaritás elvének és az uniós hozzáadott értéknek az elemzése A tengeri területrendezés és az integrált partiövezet-gazdálkodás az Európai Unió integrált tengerpolitikájának szerves része. Az integrált tengerpolitika célja az EUMSZ szerinti ágazati politikák közötti nagyobb fokú koherencia biztosítása és az egymással konkuráló gazdasági, társadalmi és környezeti jellegű célok magvalósítása. Az integrált tengerpolitika eddigi kezdeményezései, például az 1255/2011/EU tanácsi rendelet ennek megfelelően olyan, több elemből álló jogalappal kerültek elfogadásra, amelyek képviselik a tengereket, tengerpartokat és óceánokat érintő ágazati politikákat. Ugyanezt kell alkalmazni a tengeri területrendezéssel kapcsolatos jogalkotási intézkedésekre is. Az érintett ágazati politikák körébe tartozik a halászati, az energia-, a közlekedés-, a területi kohéziós és környezetpolitika. · A tengerparti övezetek integrált kezeléséről szóló 2002. évi ajánlás az EUMSZ 192. cikkének (1) bekezdésén alapul. Az integrált partiövezet-gazdálkodás (akárcsak a tengeri területrendezés) pedig az ágazatokon átívelő politika (integrált tengerpolitika) része, amely a Szerződés szerinti politikai területek összehangoltságának biztosítását célozza. Ezért a tengeri területrendezésre és integrált partiövezet-gazdálkodásra vonatkozó leendő fellépésnek szélesebb jogi alapon kell nyugodnia, biztosítva ezzel, hogy alkalmazási köre kiterjedjen a tengerek és tengerpartok kezelését befolyásoló európai uniós politikák teljes skálájára. A részletes tervezést tagállami szinten kell elvégezni, összhangban a tagállamok irányítási és alkotmányos szerkezetével. Nem cél, hogy az EU a tervezés gyakorlati kérdéseivel foglalkozzon. Az EU-fellépés ugyanakkor releváns abban a tekintetben, hogy a tengeri és tengerparti tevékenységek, illetve az ökoszisztémák nem veszik figyelembe az országhatárokat; a fellépés hozzáadott értéket képvisel az ezzel kapcsolatos intézkedések koherenciájának biztosítása tekintetében. Az uniós intézkedés mindenekelőtt az eltérő megközelítéseket és eltérő előrehaladottsági fokot kívánja elkerülni. A konzultáció során adott válaszokból is kiderült, hogy az uniós fellépésnek van hozzáadott értéke. A tengeri területrendezésre és az integrált partiövezet-gazdálkodásra vonatkozó jövőbeni intézkedések célkitűzései igen hasonlóak. Mindkettő a megerősített tengeri és parti irányításon alapuló óceángazdálkodás integrált megközelítésének elfogadását irányozza elő. Vannak természetesen más hasonlóságok is, például ami az adatigényt illeti. Ezért egy együttes jogalkotási kezdeményezés révén jelentős szinergiák teremthetők meg. Ha két külön kezdeményezés kerülne elfogadásra, az csak a következetlenségeket és a zavart növelné, végső soron pedig magasabb végrehajtási költségekkel járna. 4. Opciók A hatásvizsgálat több opciót (és alopciót), valamint ezek lehetséges kombinációit azonosította be és értékelte, ideértve az alapforgatókönyvet is. A három értékelt opció a következő: (1) útmutatás és a bevált módszerek továbbfejlesztése, (2) nem kötelező intézkedések, és (3) jogilag kötelező intézkedések, ideértve a keretirányelvet vagy a keretrendeletet. Az opciók részletesebb ismertetéséhez lásd: Hatásvizsgálat, 5. pont „Szakpolitikai opciók”. 5. Hatáselemzés A hatásvizsgálat alapját képező tanulmányokból kiderül, hogy valamennyi opció hasonló hatásokkal járna, csupán eredményességük lenne eltérő az időzítés, a nagyságrend vagy a hatókör tekintetében. Egyes területeken a hatások mennyiségi elemzése korlátokba ütközött a tárgy (irányítás) jellege és az adatok rendelkezésre állásának hiánya miatt. 5.1. Eredményesség Általában véve az operatív célok elérése tekintetében az eredményesség az opciók sorrendjében (1–3.) mutat növekedést, az alábbiak szerint: · Az 1. opció (útmutatás és a bevált módszerek továbbfejlesztése) várhatóan nem lenne nagyon eredményes, mivel főként az ügy mellett már amúgy is elkötelezettek cselekvéseit támogatná. Ezzel azonban nem pótolná a jogi és intézményi mechanizmusok hiányát. · A 2. opció (tengeri területrendezés és integrált partiövezet-gazdálkodás ösztönzése nem kötelező intézkedésekkel) várhatóan megerősítené a tengeri területrendezés státuszát EU-szinten, de aligha biztosítaná a végrehajtás megfelelő szintjét. Ez könnyen oda vezethet, hogy a tagállamok csupán „válogatnak”. Az integrált partiövezet-gazdálkodás esetében a nem kötelező jellegű ajánlás nem javítana a végrehajtás szintjén és minőségén. Ezt a feltételezést a nyilvános konzultáció is megerősítette. · A 3. opció (a tengeri területrendezésre és integrált partiövezet-gazdálkodásra vonatkozó, kötelezően végrehajtandó keret létrehozása) lenne az operatív célok elérésének leghatékonyabb módja. Azonban a kötelezően alkalmazandó eszközök részletes kidolgozásának jellege és szintje között különbségek vannak, ezért ezek három alopció formájában (keretirányelv, irányelv és rendelet) kerültek megvizsgálásra. A részletes irányelv vagy rendelet kiszámíthatóbb volna, mint egy „keretszerű” irányelv, korlátozná a tagállamok mozgásterét és a már meglévő eljárások alkalmazhatóságát, egyszersmind magasabb adminisztratív költségekkel járna. Ezzel szemben az általános kötelezettségeket előíró, a konkrét végrehajtáshoz útmutatást adó „keretszerű” irányelv kiszámíthatóságot, stabilitást és átláthatóságot biztosítana. Ezenkívül az új tevékenységek kifejlesztésének jelenlegi tendenciái szempontjából időszerű volna. Lehetővé tenné, hogy a tagállamok egyidejűleg vegyék figyelembe e kezdeményezést, és dolgozzák ki saját nemzeti politikájukat. Végül a keretirányelv az arányosság és a szubszidiaritás biztosítéka volna, hiszen természetéből fakadóan nem avatkozna bele a tagállamok tervezési folyamataiba és eljárásaiba. Ráadásul az a több területet átfogóan érintő lehetőség, amely az adatok és információk rendelkezésre állását hivatott javítani, valamennyi elemzett opció hatékonyságát növelné. A meglévő információs rendszerre (különösen „A tengerrel kapcsolatos tudás 2020” kezdeményezésre) épülő kiegészítő intézkedések kielégítenék a pillanatnyi igényeket, legalábbis EU-szinten. 5.2. Hatások A hatásvizsgálat számos, a tengeri területrendezés és az integrált partiövezet-gazdálkodás végrehajtásából eredő gazdasági hatást azonosított be, különösen: · A tengeri vállalkozások tranzakciós költségeinek csökkenése a gyorsabb, ésszerűsített döntéshozatalnak és a nagyobb átláthatóságnak köszönhetően. · Fokozottabb biztonság és kiszámíthatóság a magánbefektetők számára, ideértve a nyílt tengeri létesítmények finanszírozásával kapcsolatos biztonság növekedését is. · A tengeri térség optimálisabb használata, valamint a part menti övezetekben és a tengervizeken folytatott tevékenységek lehető legnagyobb fokú összehangoltsága. · A part menti régiók vonzerejének növekedése a természeti és tájképi értékek megőrzése révén. · A hatóságok koordinációs költségeinek csökkenése a fokozottabb hatékonyság és átláthatóság révén. · Innováció és kutatás: a tengeri területrendezéssel és az integrált partiövezet-gazdálkodással kapcsolatos adatigény tökéletesítheti az adatgyűjtést, az irányításelemzést, valamint a tevékenységek és a tengeri környezet kölcsönhatásával és kiegészítő jellegű viszonyukkal kapcsolatos tudásbázist. · Fokozottabb és integráltabb adat- és információcsere. Környezeti hatások: · A környezetre nehezedő nyomás mérséklődése mindenekelőtt a tengerpartok és a tengerek optimálisabb felhasználása és az emberi tevékenységek eredményesebb irányítása miatt. · A biodiverzitás megőrzésének és a környezet állapotának javulása a természeti területek csökkenő mértékű felaprózódásának köszönhetően, valamint a megújuló és nem megújuló energiaforrások ökoszisztéma-kímélő hasznosítása. · Nagyobb ellenálló-képesség az éghajlatváltozás kockázataival szemben és/vagy az éghajlatváltozás mérséklése. Társadalmi hatások: · A lakosság és az érdekeltek nagyobb elkötelezettsége, valamint a politikai együttműködés légkörének javulása. · A tájképi értékek és a kulturális örökség hatékonyabb védelme annak köszönhetően, hogy a tengerparti tájak és a kikötők városi környezete a tengeri területrendezési és integrált partiövezet-gazdálkodási folyamatok részévé válnak. · A növekedés és foglalkoztatás magasabb szintje a – főként feltörekvő – tengeri ágazatok növekedésének és a tengergazdaságban megvalósuló munkahelyteremtésnek köszönhetően. · A tengerbiztonság javulása. · A politikai együttműködés légkörének kedvezőbbé válása. · A végrehajtás becsült költségei az integrált partiövezet-gazdálkodás teljes körű uniós bevezetése esetén: 200 millió eurónyi beindítási költség és 20 millió eurónyi éves működési költség. A beindítási költséget nem lehet biztosan meghatározni, hiszen nagyban függ a tagállamok nemzeti és regionális adottságaitól. A tengeri területrendezés végrehajtási költségeinek számszerűsítése bonyolult feladat, mert számos adat hiányzik Unió-szerte. A lehetséges összköltségtől függetlenül az általános költség-haszon egyenleg azonban pozitív. A kötelezően alkalmazandó eszköz rövid távon nyilván magasabb végrehajtási költségekkel jár. Mindazonáltal ez az egyetlen módja a végrehajtás biztosításának és a fent leírt gazdasági előnyök megvalósulásának. 6. Opciók összehasonlítása és következtetés A hatásvizsgálat 1. melléklete tartalmaz egy áttekintő táblázatot a lehetséges problémamegoldások eredményessége és a különböző politikai opciók általi lefedettsége közötti kapcsolatról. Összehasonlítva egymással a beazonosított opciókat azt látjuk, hogy a célkitűzések optimális teljesülését biztosító intézkedés a 3. opció 1. alopciója volna, azaz a tengeri területrendezésre és az integrált partiövezet-gazdálkodásra vonatkozó keretirányelv, amely magában foglal bizonyos csekély számú kötelezettséget és egy, a bevált módszerek továbbfejlesztését szolgáló folyamatot is. Az önkéntességre épülő megközelítések – köztük az útmutatás és/vagy az ajánlások – nem érnék el a kívánt hatást. Másfelől egy előíróbb jellegű (harmonizációs) eszköz, azaz egy részletes irányelv vagy rendelet aránytalan lenne, nem lenne összhangban a szubszidiaritás elvével, ráadásul emelné a költségeket. Végül pedig: egy határozott, de arányos EU-szintű fellépés a pénzügyi válság idején képes jelentősen hozzájárulni a nyílt tengeri gazdaságban rejlő lehetőségek hasznosításához.