Brüsszel, 09.03.2005

COM(2005) 74 végleges

A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE A TANÁCSNAK

a mezőgazdaságban a kockázat- és válságkezelésről{SEC(2005) 320}

1. Bevezetés

A Közös Agrárpolitika (KAP) már sok évvel ezelőtt kitűzte a piac- és árstabilizálási intézkedéssorozaton keresztül az agrárjövedelmek biztosításának a célját. Az egymást követő reformok a piacirányítás és a pénzgazdálkodás támogatását fokozatosan közvetlen kifizetéssé alakították át, amelyeket 2005-től kezdődően nagymértékben szétválasztanak egymástól. Mivel a KAP-reform leválasztotta a közvetlen kifizetéseket a termelés típusától és mértékétől, a termelők jobban tudják a termelésre vonatkozó döntéseiket a gazdasági és agronómiai kritériumokhoz igazítani.

A szétválasztott egységes támogatási rendszer továbbra is jelentős és biztos hozzájárulást jelent az agrárjövedelmekhez, bár a mezőgazdasági termelés különböző ágazatai közötti támogatások korábbi elosztásának megfelelően jelentős különbségekkel. A termelők képesek lesznek még piacorientáltabbak lenni, miközben részesülnek e célirányosabb és hatékonyobb jövedelemtámogatásból.

Az új egységes támogatási rendszerbe beépített e gazdasági és társadalmi, valamint kötrnyezetvédelmi szempontok azt jelentik, hogy az új KAP sokkal fenntarthatóbb lesz. A termelők azonban kötelesek azon kockázatkezeléséért felelősséget vállalni, amelyek korábban a piac- és ártámogatási politikákban voltak beépítve. Ezzel egy időben az EU termelők egyre nagyobb mértékben ki vannak téve a kereskedelem liberalizációjából fakadó versenynek és mezőgazdasági áringadozásoknak.

Mint a múltban, a mezőgazdasági tevékenységek továbbra is ki lesznek téve a termelőkön kívül álló különös veszélyeknek és válságoknak. Ugyan arra lehet szímítani, hogy a kockázatviselés pozitív eredményekkel jár, helyénvaló a termelőknek védekezniük az általuk hozott döntések lehetséges negatív hatásai ellen, valamint a természeti katasztrófák és más nem várt események által okozott válság ellen. A KAP-reformmal összefüggésben – amely nem lassít le semmilyen szükséges strukturális alkalmazkodást – új eszközök segíthetik a termelőket a kockázat- és válságkezelési kapcitásuk növelésében.

E közlemény e kérdéseket vizsgálja, és mérlegeli, milyen kiegészítő intézkedéseket vezethetne be a KAP a termelőknek a kockázat- és válságkezelés tekintetében történő támogatására. Az ennek a megvitatása érdekében felállított opciók megfelelnek e közlemény feladatának és a Mezőgazdasági Tanács 2003. decemberi következtetéseinek. Hangsúlyozni kell, hogy azok nem jogosítanak további kiadásokra.

A közleményhez csatolnak egy bizottsági személyzeti munkadokumentumot, amely bemutatja az EU mezőgazdasága számára már rendelkezésre álló kockázat- és válságkezelési eszközöket.

2. Háttér

2001. januárjában az Európai Bizottság elkészítette az EU mezőgazdasága kockázatkezelési eszközeinek első elemzését[1], amelyet 2001-ben a svéd elnökség alatt a vonatkozó tanácsi testületek megvitattak. A spanyol elnökség kezdte tárgyalni a mezőgazdasági biztosításnak, mint a szántóföldi és állattenyésztési gazdálkodásban a kockázatkezelés eszközének a kérdését egy 2002. márciusában kiadott feljegyzésben, amelyet 2002. május 13-án és 14-én Madridban „A mezőgazdasági biztosítás és a jövedelemre vonatkozó garanciák” címmel egy nemzetközi konferencia követett. A görög elnökség a mezőgazdasági ágazatban a természeti kockázatokról és biztosításról szóló feljegyzését 2003. májusában nyújtotta be a Tanácshoz, és 2003. június 6-án Thesszalonikiben egy szemináriumot tartottak a mezőgazdasági ágazatban a természeti katasztrófák következtében tett lehetséges lépések vizsgálatára vonatkozóan. Legutóbb 2004. december 15-én és 16-án a dán elnökség szervezett egy konferenciát a „Az állatbetegségek felszámolásának materiális és immateriális költségei” címmel.

A 2003. júniusában Luxembourgban elhatározott KAP-reform a termeléstől leválasztott, a termelőknek nyújtott jövedelemtámogatás módosult rendszeréről rendelkezik. A Tanács e reformra vonatkozó következtetéseibe beépült egy bizottsági nyilatkozat: a Bizottság „megvizsgálja a mezőgazdaságban fellépő kocázatokra, válságokra és nemzeti katasztrófákra vonatkozó különleges intézkedéseket” és „a Tanácsnak 2004. vége előtt a megfelelő javaslatokkal jelentést készít”.

A bizottsági nyilatkozat továbbá megjelöl két egyedi megvizsgálanó kérdést: „..ezen intézkedéseknek a tagállamok számára közvetlenül, a moduláció egy százalékpontja újraelosztásán keresztül történő finanszírozását, valamint minden piacszervezés esetében egy olyan cikk felvételét, amely felhatalmazza a Bizottságot arra, hogy egy közösségszerte felmerülő válság esetében a marhahús-piac közös piacszervezésében ezen esetkre megállapított módon eljárjon.”

2003. decemberében az olasz elnökség alatt a Mezőgazdasági Tanács[2] a következtetéseiben felkérte a Bizottságot, hogy :

1. megbeszéléseket folytasson a mezőgazdaságban a kockázatkezelés eszközeiről és a tagállamokban a rendelkezésre álló kockázatkezelési eszközökről egy friss jegyzéket szolgáltasson;

2. vizsgálja meg a különböző kockázatkezelési opciók előnyeit és hátrányait – a mezőgazdasági ágazat felelősségének ellenére; Adott esetben a jelenlegi intézkedések helyébe lépő lehetséges új eszközöket figyelembe kell venni, és azokat azon az alapon kell megvizsgálni, hogy a versenytorzítást elkerüljék, a WTO-szabályozást szem előtt kell tartani, és bármely új intézkedés finanszírozásának összhangban kell lennie a már meglévő pénzügyi kötelezettségvállalásokkal;

3. értékelje a mezőgazdasági ágazatban az állami támogatásokra vonatkozó közösségi iránymutatások által nyújtott lehetőségeket, és szükség esetén kiigazításokat javasoljon.

3. kockázat- és válságkezelés: opciók

A kockázat olyan helyzetet feltételez, amelynek különböző kimenetele lehet, amelyek mindegyikének valószínűségét előre meg lehet becsülni. Bár a kockázatvállalás gyakran a haladás előfeltétele, egy negatív kimenetel súlyos gazdasági következményekkel járhat egy üzem esetében.

Az e közleményhez csatolt bizottsági személyzeti munkadokumentum tartalmazza a rendelkezésre álló kockázatkezelési eszközök széles körét. Az eszközöket tovább lehetne fejleszteni, hogy segítsék a mezőgazdasági üzemek versenyképességének és a gazdasági fenntarthatóságának javítását, különösen azon üzemekét, amelyek jelentős arányban kölcsöntőkével rendelkeznek, pl. a fiatal termelők esetében. Ezen eszközök azonban nem szolgálják és nem szolgálhatják a korábbi KAP által biztosított garanciák fajtáit, de segítik a mezőgazdasági üzemet, hogy az átmeneti nehézségeket leküzdjék és a tevékenységeinek fejlesztéséhez szükséges finanszírozáshoz való hozzáférést javítsák. Mindennek a célja, hogy hasznosan ösztönözze kockázatkezelési eszközök fejlesztését és elérhetőségét.

Míg egy kockázathoz egy negatív vagy egy pozitív kimenetel társul, a válságra mindig az a vélelem áll fenn, hogy az jelentős negatív következményekkel jár. E közlemény értelmében a válság egy olyan előre nem látható helyzet, amely veszélyezteti a mezőgazdasági üzem életképességét akár helyi szinten, akár egy egész termelési ágazatban.

Számos válságkezelési eszköz áll rendelkezésre vagy vezettek be mostanában annak érdekében, hogy segítséget nyújtsanak, ha előre nem látható események következtében a jelentős eszközveszteség és/vagy bevételkiesés leküzdésére egyéni erőfeszítés nem elegendő. Az e közleményhez csatolt bizottsági személyzeti munkadokumentum tartalmazza ezen eszközöket. Ezek többsége azonban ad hoc jellegű intézkedéseken alapul.

Ebben az összefüggésben és a Bizottság 2003. júniusi kötelezettségvállalásával összhangaban a marhaválság-záradék kiterjesztésének kérdésével a 3.1. szakasz foglalkozik.

A Bizottság a kockázatkezelési eszközök fejlesztése támogatásának és a mindenkori válságra adott jobb reakció biztosításának számos lehetőségét mérlegelte. A modulációs alapok e célból történő felhasználásának a részleteit – amely nem kíván meg semmilyen további közösségi kiadást – a 3.2. szakasz tárgyalja.

Végül három olyan opció kerül bemutatásra, amelyek együttesen vagy egyenként hosszú távon teljesen vagy részben helyettesíthetik a Közösség és a tagállamok ad hoc jellegű sűrgősségi intézkedéseit. E lehetséges új intézkedéseket a 3.3. szakasz mutatja be.

3.1 A piaci válság esetében meghozandó, biztonsági védőhálóra vonatkozó rendelkezések kiterjesztése

Míg a KAP-reform leválasztotta a jövedelemtámogatást a legfőbb termelési ágazatok esetében, számos olyan eszköz maradt, amely befolyásolja a piacot és az árakat, valamint a lehetséges válságokra lépéseket tegyen. Ezek piacszervezésenként, minden egyes piac jellemzőinek megfelelően jelentősen különböznek, és tükrözik a korábbi ágazatspecifikus megközelítés fejlődését.

Már 1974-ben bevezettek egy, a válságkezelésről szóló általános rendelkezést a marhahús közös piacszervezésére (KPSZ) vonatkozóan. A marhahús piacának közös szervezéséről szóló rendelet[3] 38. cikke a következőképpen rendelkezik: „1) Ha a Közösség piacán lényeges áremelkedést vagy áresést regisztrálnak és ez a helyzet vélhetően folytatódni fog, megzavarva vagy zavarral fenyegetve a piacot, meg lehet tenni a szükséges intézkedéseket. 2) E cikk részletes alkalmazási szabályait… a Bizottság fogadja el.”

Hasonló záradékot nem fogadtak el más KPSZ esetében, mivel más eszközöket elegendőnek tartottak. A KAP-reformmal válság esetén a reform alá tartózó számos ágazatban a biztonsági védőhálóra vonatkozó rendelkezések elérhetők maradnak. Más ágazatok estében (zöldség- és gyümölcs, bor, sertés és baromfi) ma még nincs igazolva kiegészítő, általános biztonsági védőhálóra vonatkozó rendelkezés bevezetésének szükségessége. Szükség esetén az egyedi igényeket meg lehet vizsgálni az egyes KPSZ-ek felülvizsgálatának keretében, eseti alapon.

Sokkal fontosabb, hogy a leválasztott kifizetések új rendszerével a jövedelemstabilitás nagyrészt biztosítva van. Az új, egységes kifizetés bevezetésével a legtöbb termelő egy biztos tervezési alappal számolhat 2013-ig.

A KAP-reform leválasztotta a jövedelemtámogatást a termelés típusától és mértékétől. Ez azt jelenti, hogy a termelők a gazdasági és agronómiai kritériumoknak megfelelően képesek a termelésüket alakítani anélkül, hogy elesnének a jövedelemtámogatástól. Az új rendszer lehetővé teszi számukra, hogy a termelés során és a piacfejlesztésnek megfelelően jobban tudjanak reagálni a klimatikus vagy egészségügyi kockázatokra.

A Bizottságnak ezért nem áll szándékában javasolni a biztonsági záradék általános bevezetését minden egyes közös piacszervezésbe. A Bizottság inkább felkéri a Tanácsot, az Európai Parlamentet és a többi EU intézményt, hogy először vitassák meg a 3.3. szakaszban bemutatott alternatív válságkezelési opciókat.

3.2 Kockázat- és válságkezelési intézkedések moduláción keresztül

E közlemény fő célja annak megvitatása, hogy hogyan lehetne a kiegészítő kockázat- és válságkezelési intézkedéseket a moduláció egy százalékpontjával társfinanszírozni. A KAP második pillérének erősítésére bevezetett mechanizmusként a moduláció csökkenti a közvetlen kifizetéseket, és az így megtakarított alapokat a vidékfejlesztésre csoportosítja át. A 2003. KAP-reform alapján a moduláció fokozatosan csökkenti a közvetlen kifizetéseket egy kötelező, közösségi szintű alapon, 3%-kal 2005-ben, 4%-kal 2006-ban és 5%-kal a 2007-2012 közötti években.

A közösségi jogszabályok alapján a moduláció során felszabadult összegeket csak vidékfejlesztési programokkal összefüggésben lehet felhasználni – beleértve azt az összeget, amelyet lehetőség szerint kockázat- és válságkezelési intézkedésekre fordítanak.

A moduláció egy százalékpontjából társfinanszírozott új kockázatkezelési intézkedések a mezőgazdasági üzem gazdasági fenntarthatóságának erősítésén keresztül a mezőgazdasági és erdészeti ágazat versenyképességének növelését célozzák. Ezek ezért az új vidékfejlesztési rendeletre vonatkozó bizottsági javaslat „1. prioritási tengelyének” alkalmazási körét bővítenék. Ebben az összefüggésben a tagállmok választhatnának, hogy bevezetik-e a kockázat- és válságkezelési intézkedéseket a vidékfejlesztési programjaikba.

Az új költségvetési rendelet és különösen az évenkéntiség elve alapján a kötelező moduláció új rendszere nem teszi lehetővé a tagállamoknak, hogy az alapokat a későbbi években történő újraelosztásra tekintettel visszatartsák.

A moduláció alkalmazása az új kockázat- és válságkezelési eszközök finanszírozásához nem követel meg további közösségi kiadást; ez egyszerűen lehetővé tenné a tagállamok számára, hogy e célból felhasználják a vidékfejlesztési alapok legmagasabb összegét. Az állami támogatások felhasználása vagy hasonló jellegű intézkedésekre fizetett kiegészítő támogatások a megfelelő közösségi versenyjogi szabályozás hatálya alá tartoznak.

Az EU vidékfejlesztési politikájának teljesen meg kell felenie a WTO által felállított, „zöld dobozra” vonatkozó kritériumoknak. Ennek következtében minden, a moduláció keretében finanszírozott kiegészítő intézkedésnek meg kell felelnie a „zöld doboz” kritériumainak.

Ebben az összefüggésben a kockázat- és válságkezelésre felhasznált összegek minden esetben a moduláció egy százalékpontjára vannak korlátozva azokban a tagállamokban, amelyekben a modulációt alkalmazzák. Azon tagállamokban, amelyekben a modulációt még nem alkalmazzák, azzal egyenértékű módszert lehet alkalmazni a vidékfejlesztési alapok lagmagasabb összegének meghatározására, amelyeket ezen intézkedésekre lehet felhasználni.

3.3 A kockázat- és válságkezelés eszközeire vonatkozó új opciók

A Bizottság javasolja, hogy három opció lehetőségét értékeljék abból a szempontból, hogy a közösségi és a tagállami ad hoc biztonsági intézkedéseket lehet-e ezekkel egyenként vagy közösen, teljesen vagy részben helyettesíteni. A Bizottság felkéri a Tanácsot, az Európai Parlamentet és a többi EU intézményt, hogy vitassák meg a következő opciókat, amelyeknek meg kellene felelniük a WTO „zöld doboz” kritériumainak. Amennyiben ezeket felveszik a vidékfejlesztési intézkedések körébe, ezek elérhetők lesznek a tagállamok és a régiók számára, hogy ezeket a következő programozási időszak különleges prioritásaival összhangban alkalmazzák.

A következő opciókra vonatkozó határozatoktól függetlenül a fejletlen és kevésbé alkalmazott piacorientált kockázatkezelési eszközök (biztosítás, határidős piac, szerződéses termelés) a vidékfejlesztési programok keretén belüli képzési intézkedésekkel javíthatók. Ez segítene fejleszteni a jelenlegi kockázatokra vonatkozó ismereteket és a kockázatkezelési stratégiákat, valamint know-how-t biztosítana, pl. olyan határidős és opciós ügyletek alkalmazása során, amelyek az élelmiszeripar, a kereskedelem résztvevői és a termelők közötti szerződések széles alkalmazási körét is eredményeznék.

1. opció: Természeti katasztrófák elleni biztosítás – pénzügyi résztvétel a termelők biztosítási díjaiban

A biztosítás az EU-s és a nemzeti vagy regionális szinten történt természeti katasztrófák által okozott veszteségekért utólag fizetett állami kártalanítás alternatív megoldása. Bizonyos tagállamok már felállítottak nemzeti rendszereket, hogy a termelőket ilyen események elleni biztosítások kötésére ösztönözzék.

A vidékfejlsztési rendelet keretében történő új intézkedéssel ezért pénzügyi hozzájárulást lehet nyújtani a termelők által a természeti katasztrófák vagy járványok által okozott bevételkiesésért fizetendő biztosítási díjakhoz.

Az ilyen intézkedés keretében adott EU-s és/vagy a nemzeti/regionális támogatások összege termelőnként nem haladhatja meg a kérdéses biztosítási díj teljes összegének az 50%-át.

A vidékfejlesztési alapokból történő támogatásra való jogosultsághoz a katasztrófa elleni biztosítási rendszereknek meg kell felelniük az EU mezőgazdasági állami támogatásokra vonatkozó irányvonalainak és a WTO „zöld doboz” követelményeinek.

A társafinanszírozásra jogosult biztosítási rendszerek meghatározzák az érintett természeti katasztrófa során bekövetkezett termeléskiesésért fizetett kártalanítás mértékét, amely meghaladja az elmúlt három éves időszak átlagos mezőgazdasági termelésének a 30%-át vagy az előző öt éves időszakon alapuló három éves átlagot a legmagasabb és a legkisebb értékek kivételével. Ezen intézkedés feltétele, hogy a tagállamok az üzem szintjén létrehozzanak egy korábbi referenciarendszert.

A biztosítás alapján történő kifizetések legfeljebb 100%-kal kártalaníthatják a bevételkiesést a kedvezményezett szintjén a katasztrófa bekövetkezésének évében. A kifizetés nem írhatja elő és nem határozhatja meg a jövőbeni termelés típusát vagy mennyiségét. Amennyiben a természeti katasztrófa a biztosítás mellett más állami kártalanításra való jogosultságot vált ki, a rendszerek által nyújtott összes kártalanítás mértéke nem haladhatja meg a bevételkiesés 100%-át a katasztrófa bekövetkezésének évében.

Mivel rendszerint számos mezőgazdasági kockázat érinti a gazdasági üzemek nagy számát (rendszerkockázat), a biztosítótársaságoknak viszonylag drága viszontbiztosítást kell kötniük. Ez az egyik oka annak, hogy a mezőgazdasági biztosítás esetében a magánpiacok nem fejlettek. Így a viszontbiztosításhoz való hozzáférés megkönnyítésére vonatkozó politikai intézkedések segítenék a mezőgazdasági magánbiztosítási rendszerek fejlesztését. A biztosítási díj támogatásának alternatívájaként meg lehetne vizsgálni a nemzeti viszontbiztosítási rendszerek támogatását. Nemzeti szinten a magán biztosítótársaságok közötti együttbiztosítási megállapodásokhoz kiegészítésképpen a kormányok 1) felajánlhatnának teljes viszontbiztosítást csökkentett díjért, 2) felajánlhatnák a szükséges viszontbiztosítás egy részét térítésmentesen, és 3) veszteségkorlátozó megbízásokon keresztül partnerek lehetnének a viszontbiztosításban.

2. opció: Befektetési alapok támogatása

A befektetési alap azon termelői csoportok közötti egyfajta kockázatmegosztást jelent, akik a kockázatkezelésért saját felelősséget akarnak vállalni. Az alap tőkéje a tagok által súlyos bevételkiesés – amelyet korábban megállapított szabályok alapján határoznak meg –– esetén igénybevehető.

Mostanáig a saját kezdeményezésre létrehozott mezőgazdasági befektetési alapokat legtöbb esetben ágazati szinten állították fel, ahol a termelők hasonló kockázatokat vállanak. Mivel ezek jelenleg nem minden mezőgazdasági üzem számára elérhetők, képesek a bevételkiesés fedezése érdekében egy sokkal gyakoribb kockázatkezelési eszközzé válni.

Ezen opció keretében a Közösség előírhatja a befektetési alapok fejlesztésére támogatás nyújtását a mezőgazdasági ágazatban. Ezen opció keretében az igazgatási műveletekre nyújtott átmeneti és degresszív támogatást a tagállam illetékes hatósága által hivatalosan elismert alapban résztvevő termelőnként kell megadni.

3. opció: Jövedelemválság elleni általános támogatás

A jövedelem stabilizálására és a támogatásnak a mezőgazdasági termeléstől való leválasztására öszpontosító KAP-reformmal a jövedelemválságra adott válasz általános megközelítése sokkal megfelelőbbnek tűnik, mint egy ágazatspecifikus megközelítés. A súlyos bevételkiesést okozó válságok elleni sokkal általánosabb támogatás lehetővé tenné a meglévő biztonsági védőhálóra vonatkozó rendelkezések további egyszerűsítését és a különböző mezőgazdasági ágazatok közötti egyensúly javítását.

A KAP-reform által támogatott jobb piaci irányultság és a minőségi termelés azt jelenti, hogy sok termelőnek az EU-ban jelentős beruházásokat kell tennie a szerkezetátalakítás érdekében. A vidékfejlesztési programok rendelkezésre állnak a strukturális kiigazítások támogatása érdekében. Ha azonban a vidékfejlesztési intézkedések alkalmazási köre nem bizonyul elegendőnek, fel kell vetni új eszközök kérdését olyan esetekben, amikor likviditási problémák és súlyos bevételkiesések fordulnak elő. Bármely ilyen intézkedésnek meg kell felelnie a következő feltételeknek:

- minden, a válság által érintett termelő számára nyitva kell állniuk;

- a termelők csak akkor jogosultak a fizetőképesség-támogatási kifizetésekre, ha a mezőgazdasági termelésből származó jövedelmük egy meghatározott évben kevesebb, mint az átlagos bruttó jövedelmük 70%-a vagy az ezzel egyenértékű nettó jövedelmük az előző három év átlagában, vagy az előző öt éves időszakon alapuló hároméves átlag a legmagasabb és a legkisebb értékek kivételével;

- a kifizetések összege a termelő bevételkiesésének kevesebb mint 70%-át kompenzálja abban az évben, amelyben a termelő jogosult a jövedelemtámogatásra;

- a jövedelemstabilizációs kifizetések összegének csak a jövedelemre, és nem a meghatározott termelő termelésének típusára vagy mennyiségére vonatkozhatnak; vagy azon árakra, amelyeket nemzeti vagy nemzetközi szinten ilyen termelésre,. vagy az erre vonatkozó termelési tényezőkre alkalmaznak;

- amennyiben a termelő más kompenzációs renszerekből kap támogatást, pl. természeti katsztrófákért, a teljes összeg a veszteség kevesebb, mint 100%-a.

Ezen inztézkedés feltételezi a jövedelem precíz, számviteli fogalommeghatározását, és a tagállamok számára egy referenciajövedelmek rendszerének felállítását az üzem szintjén.

Végül, a Közösségben a tisztességes verseny biztosítása érdekében az állami támogatások felhasznállását és az ilyen összefüggésben kifizetett összegeket a Bizottságnak körültekintően értékelnie kell.

[1] „Risk Management Tools for EU Agriculture” – Mezőgazdasági Főigazgatóság munkadokumentuma: http://europa.eu.int/comm/agriculture/publi/insurance/index_en.htm.

[2] HL C 34., 2004.2.7., 2. o.

[3] Az 1254/1999/EK tanácsi rendelet 38. cikke (HL L 160., 1999.6.26. , 21. o.).