A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE A TANÁCSNAK ÉS AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK Az exportellenőrzési politikák felülvizsgálata: a biztonság és versenyképesség biztosítása változó világunkban /* COM/2014/0244 final */





A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE A TANÁCSNAK ÉS AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK Az exportellenőrzési politikák felülvizsgálata: a biztonság és versenyképesség biztosítása változó világunkban 1. Bevezetés Az Unió a kettős felhasználású termékek jelentős előállítója és exportőre, ennélfogva a nonproliferációs célú exportellenőrzések fontos szereplője. Az uniós exportellenőrzési rendszer az 1990-es évek végén jött létre, majd az elmúlt évtizedben – különösen a tömegpusztító fegyverek elterjedése elleni 2003. decemberi EU-stratégia hatására – fokozatosan megerősítették. A 428/2009/EK rendelet[1] (a továbbiakban: a rendelet) az ENSZ Biztonsági Tanácsának 1540 (2004). sz. határozata, valamint vonatkozó nemzetközi megállapodások és többoldalú exportellenőrzési rendszerek értelmében vállalt nemzetközi kötelezettségek végrehajtására szolgál. A rendelet – néhány kivételtől eltekintve – lehetővé teszi a kettős felhasználású termékek Unión belüli szabad forgalmazását, továbbá a kettős felhasználású termékek kivitelére, brókertevékenységére, tranzitjára és transzferjére vonatkozó alapelveket és közös szabályokat állapít meg. A rendelet 25. cikke előírja a Bizottság számára a végrehajtás áttekintését és módosításra irányuló javaslatok előterjesztését. Mindemellett a tömegpusztító fegyverek elterjedése elleni EU- stratégia elfogadása után tíz évvel a Tanács a közelmúltban a tömegpusztító fegyverek elterjedése elleni hatékony európai uniós politika további érvényesítésére, valamint az exportellenőrzések felülvizsgálatára és megerősítésére szólított fel[2]. A Bizottság a felülvizsgálat előkészítésének első lépéseként az uniós exportellenőrzési rendszerről szóló széles körű, nyilvános vitát elindító zöld könyvet[3] adott ki, majd 2013 januárjában szolgálati munkadokumentumot[4] tett közzé, amelyben meghatározta a több mint 100 érdekelt fél által felvetett legfőbb problémákat, ideértve a biztonságot és egyenlőbb versenyfeltételeket biztosító, integráltabb uniós exportellenőrzési rendszer felé való lehetséges elmozdulással kapcsolatos nézőpontokat is. A Bizottság 2013. október 16-án a felülvizsgálati folyamat második lépéseként az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak címzett jelentést fogadott el a rendelet végrehajtásáról[5]. E közlemény célja az uniós exportellenőrzések során követendő irány feltérképezése, valamint az ellenőrzések korszerűsítését és a gyorsan változó technológiai, gazdasági és politikai körülményekhez való hozzáigazítását célzó konkrét szakpolitikai lehetőségek meghatározása. A közleményt egyúttal a Célravezető és hatásos szabályozás program (REFIT) részét képező kezdeményezésként határozták meg. 2. Exportellenőrzések a változó biztonsági, technológiai és gazdasági környezetben: az exportellenőrzési politika felülvizsgálatának szükségessége A globális nonproliferációs rendszer a századforduló óta jelentős fejlődésen ment keresztül, és a fegyverek elterjedését megbízható eszközökkel korlátozzák. Az exportellenőrzés a nonproliferációs eszköztár kulcsfontosságú eszköze, azonban lépést kell tartania a fegyverek elterjedésével kapcsolatos változó veszélyekkel, a gyors technológiai és tudományos fejlődéssel, valamint a globális gazdasági tevékenység átalakulásával, amelyek új biztonsági kihívásokat teremtenek, és befolyásolják a világszerte egyenlő versenyfeltételeket. 2.1. Változó és új biztonsági kockázatok és veszélyek A tömegpusztító fegyverek elterjedése egyre nagyobb kihívásokat rejt magában, és ez a terület továbbra is az egyik legsúlyosabb biztonsági kockázatot jelenti az Unió számára, különösen mivel egyre több állam alakít ki proliferációs veszélyt jelentő képességeket. Az érzékeny termékek kereskedelme ezért várhatóan továbbra is a titkos proliferációs programok lebonyolításának egyik legfontosabb módja lesz. A globalizáció és a jogellenes proliferációs programokban részt vevő nem állami szereplők tevékenységének bővülése több hagyományos biztonsági veszély egyidejű kialakulásához vezet, ami azt jelenti, hogy egyszerre több tiltott tevékenységet is végeznek, és a kábítószer-kereskedő terroristaként vagy proliferátorként is működhet. A terroristaveszély és a nem szokványos támadásokkal szembeni kiszolgáltatottság kiemelt figyelmet kíván, különösen a terroristák változó profilja és a terrorizmus globalizálódó jellege miatt. A proliferátorok tevékenysége dinamikus, és folyamatosan alakuló proliferációs stratégiákat dolgoznak ki, hogy kihasználhassák az egymással kölcsönösen összekapcsolt globális kereskedelmi és információs rendszerek sebezhetőségét. Az ellenőrzések elkerülésére szolgáló módszereket alakítanak ki, amelyek keretében számos különböző nem állami szereplő (köztük gyanú felett álló jogszerű szolgáltatók, például a proliferációs kockázatokat nem ismerő szállítók, finanszírozási szervek, közlekedési szolgáltatók és tudományos és felsőoktatási szervezetek) közreműködésével jellemzett, egyre kifinomultabb támogató hálózatokat vesznek igénybe, és olyan területeken vagy tranzitcsomópontokon keresztül szállítanak érzékeny termékeket, ahol a belföldi intézményrendszer hiányosságokat mutat. 2.2. Gyors technológiai és tudományos fejlődés Az innováció és a technológiai fejlesztések elterjedése központi szerepet játszik az új proliferációs kockázatok megjelenésében: a kormányok, egyúttal azonban a vállalatok és a polgárok biztonságát is egyre erőteljesebben meghatározza a technológia. Az új technológiáknak köszönhetően a fegyvertervezés és -gyártás egyre több ember számára elérhető, ami megsokszorozza a veszélyeket. Mindemellett az információs technológia rohamos terjedése nyomán a modern gazdaságokban a világkereskedelmet és a globális adathálózatokat jellemző összekapcsoltságból eredő új kockázatok merülnek fel – ilyen például a tömeges megfigyelésre, monitoringra, nyomon követésre és lehallgatásra szolgáló, célzott „kibereszközök” megjelenése. A kiberbiztonság immár nélkülözhetetlen az Unió biztonságához, és a „kiberproliferáció” az exportellenőrzések fontos vetületévé vált. A kivitel egyre gyakrabban továbbítást, nem pedig szállítást jelent. A felhőalapú számítástechnika korában az érzékeny technológiát tartalmazó információáramok felhasználásával korlátlan mennyiségű érzékeny áru állítható elő, és az említett információáramok komoly kihívást jelentenek az exportellenőrzés szempontjából, különösen amiatt, hogy határellenőrzésre nincs mód, a vállalatok pedig nehezen tudják biztosítani az előírások betartását (pl. az informatikai architektúra, a tervezési együttműködés, a szakértők utazása stb. tekintetében). Az exportellenőrzéseknek így „online”, egy globálisan összekapcsolt világban kell működniük, amelyben az áruk fizikai mozgásával szemben egyre nagyobb teret nyernek az immateriális technológiaátadások[6]. A tudományos kutatás kivételes fejlődést eredményez, amely a társadalom javát szolgálja ugyan, a kutatással való visszaélés kockázata azonban fokozódó feszültséget teremt a nyitott tudomány elve és a biztonsági aggályok között. A viták rámutattak, hogy figyelembe kell venni a tudomány globális jellegét és a tudományos információk szabad áramlását[7], egyúttal azonban azt is hangsúlyozták, hogy foglalkozni kell a tudományos kutatással való lehetséges visszaélések kockázatával, valamint gondoskodni kell a biztonsági vonatkozások független értékeléséről. 2.3. Globális ellátási láncok és egyenlő versenyfeltételek A biztonság mára a felelősségteljes ellátási láncok kulcsfontosságú elemévé vált. Az exportellenőrzéseknek védelmet kell nyújtaniuk a jogszerű kereskedelem számára a tiltott ügyletekhez kapcsolódó kockázatokkal szemben most, hogy az áruk, befektetések, szolgáltatások, know-how és személyek nemzetközi termelési hálózatokhoz kapcsolódó, határokon átnyúló forgalmának megsokszorozódása nyomán egy felgyorsult és immateriális világkereskedelem van kialakulóban, miáltal egyre összetettebbé és sebezhetőbbé válik a kereskedelmi forgalom. A közvetítők, fedőcégek, elterelési és átrakási helyszínek alkalmazásával többszörösére nőtt a fegyverek elterjedésének veszélyével járó transzferekben érintett szereplők és tevékenységek száma és differenciáltsága. Az online szolgáltatások és az elektronikus kereskedelem kialakulása új kihívásokkal jár, hiszen a digitális kereskedelemnek továbbra is nyílt és biztonságos módon kell zajlania. A globális értékláncok elterjedése és a bővülő nemzetközi gyártási kapacitások miatt a kettős felhasználású termékek külföldön is egyre könnyebben hozzáférhetők. A kettős felhasználású termékeket előállító ágazatok tulajdonviszonyai és működése fokozottan nemzetközivé válik, és már ma is rendkívül sokféle szereplő érintett ezekben. Ez alapvetően befolyásolja az exportellenőrzés középpontjában álló „szállító” fogalmát, és jól szemlélteti, hogy a gazdasági realitásokhoz igazodó, rugalmas exportellenőrzésekre van szükség. A csúcstechnológiai iparágak profilja is átalakulóban van. A polgári és védelmi technológiák és az ipari bázisok közötti határvonal elmosódása, valamint a bizonytalan kettős felhasználású jellemzőkkel rendelkező termékek elterjedése miatt egyre nehezebb megkülönböztetni a tisztán polgári, illetve a kettős felhasználási célú transzfereket. Ennek következtében a kettős felhasználású termékek kereskedelme az évek során folyamatosan növekedett, és mára a külkereskedelem igen jelentős hányadát teszi ki[8]. A kapcsolódó iparágak és termékek szerteágazó köre a kérelmek egyre növekvő száma és sokfélesége miatt működési nehézségekhez vezet. Az exportellenőrzés kulcsfontosságú versenytényező, mivel az európai gazdaság az innovatív, nagy hozzáadott értékű termelés felé halad, és az európai értékláncok szervesen illeszkednek a globális értékláncokba. Ebben az összefüggésben a harmadik országokban alkalmazott eltérő ellenőrzési szintek torzítják a versenyt, ami hátrányos helyzetbe hozza a világpiacon működő uniós vállalatokat. Emellett egyes, még meglévő eltérő ellenőrzési paraméterek és az ellenőrzések esetenkénti „aszimmetrikus végrehajtása” adott esetben érinthetik az ellenőrzések egységes végrehajtását és az Unión belüli egyenlő versenyfeltételeket. 3. Az anyagi világon és a határokon túl: út egy integrált, kockázatalapú stratégiai kereskedelem-ellenőrzési rendszer felé. A jelenlegi exportellenőrzési rendszerben az Unió a biztonság és a kereskedelem közötti egyensúly megteremtésére törekszik. A rendszert általában megbízhatónak és hatékonynak tartják, és szilárd jogi és intézményi alapokat biztosít. Nem maradhat azonban statikus: az új kihívások leküzdése és az Unióban az elkövetkező évtizedben és azt követően szükséges korszerű ellenőrzési képességek kialakítása érdekében újra kell értékelni, és aktualizálni kell. Ez úgy érhető el, ha az alábbi irányvonalak mentén új lendületet adunk egy integrált, kockázatalapú stratégiai kereskedelem-ellenőrzési modell fejlesztésének: A kereskedelemszabályozás szükségessége és a szabályozási terhek csökkentése közötti egyensúly kockázatalapú felülvizsgálata az egyértelmű és arányos jogi szabályozás érdekében. Nem jogszabályi intézkedések – iránymutatások, az erőforrások összevonása stb. – szintén előirányozhatók annak érdekében, hogy az uniós ellenőrzési rendszer rugalmas eszközökkel rendelkezzen, amelyekkel biztosíthatja az új kihívások kezelését, egyúttal pedig az uniós belső piacon érvényesülő egyenlő versenyfeltételeket. Az exportellenőrzési „pillérek” (jogszabályok, engedélyezés előtti szakasz, alkalmazás, végrehajtás, tájékoztatás) egységesebbé tételét célzó integrált megközelítés, amelynek alapja a következetes alkalmazást és végrehajtást előtérbe helyező és ezáltal a versenytorzulásokat csökkentő és a biztonságot javító közös uniós ellenőrzési hálózat kialakítása. Az átláthatóság és az érdekelt felek bevonása, valamint a magánszektor szerepének növelése elengedhetetlen lenne egy olyan integrált megközelítéshez, amely lehetővé teszi, hogy az egyes szereplők teljes körűen betöltsék egymást kiegészítő szerepüket, optimalizálva ezáltal az erőforrások felhasználását és elősegítve a tényleges megfelelést. A fegyverek elterjedése nemzetközi összefüggésben valósul meg, ezért az exportellenőrzési politikában nemzetközi dimenzióra van szükség. Integrált rendszer kialakításával az Unió aktívabb külpolitikai fellépést valósíthatna meg, megerősítve a globális exportellenőrzési rendszer magvát alkotó többoldalú folyamatokat, egyúttal pedig megalapozva a kulcsfontosságú partnerekkel fenntartott, kölcsönösen előnyös kapcsolatokat. Mindez megerősítené az Unió saját biztonságát is. 3.1. 1. prioritás: Alkalmazkodás a változó biztonsági környezethez, valamint a nemzetközi biztonsághoz való uniós hozzájárulás bővítése Az uniós exportellenőrzési rendszernek reagálnia kell a külpolitikai megfontolások változásaira, és lépést kell tartania az új biztonsági megközelítésekkel. Békés felhasználásuk biztosítása érdekében figyelembe kell vennie az egyre több új technológiának és a kettős felhasználású termékek egyre bővülő körének biztonsági vonatkozásait. Túl kell lépnie a belső és a külső biztonság egyre inkább erőltetett elkülönítésén, és megoldást kell nyújtania a határokon és joghatóságokon átívelő, változó proliferációs kockázatokra. · A Bizottság mérlegelni fogja az „emberi biztonság”[9] megközelítése felé való elmozdulás lehetőségét, amivel elismeri, hogy a biztonság és az emberi jogok egymással elválaszthatatlanul összefonódnak. Ennek keretében előtérbe kerülhet a „stratégiai” termékek fogalma, amely nem csak és szigorúan a lehetséges katonai és tömegpusztító proliferációs rendeltetési célú termékeket foglalja magában, hanem egy átfogóbb biztonsági szemléletmódon alapul. Ez egyúttal azt is jelentheti, hogy az általánosabb biztonsági vonatkozások figyelembevétele érdekében pontosabbá válnak az ellenőrzési kritériumok, ideértve például a terrorizmus vagy az emberi jogi jogsértések révén az emberek biztonságára gyakorolt lehetséges hatást is. Ez a megközelítés egyúttal a más biztonsági kereskedelmi ellenőrzésekkel való koherenciát is megerősítené, és összhangban állna a nemzetközi tendenciákkal, például a Fegyverkereskedelmi Szerződéssel[10] és az ENSZ tűzfegyverekről szóló jegyzőkönyvével. · A Bizottság mérlegelni fogja egy „intelligens biztonsági” megközelítés abból a célból történő kidolgozását, hogy alkalmazkodni tudjon a kettős felhasználású termékek átalakulásához és az új technológiák elterjedéséhez, valamint hogy kezelni tudja az egyre összetettebbé váló nemzetközi ellátási láncot. Ennek keretében az alábbi lehetőségeket vizsgálhatja: „Uniós technológiai helyzetkezelési képesség” létrehozása az ellenőrzési jegyzékekkel kapcsolatos, fokozottan szakmai jellegű egyeztetésekhez való hozzájárulásnak, valamint az újonnan megjelenő technológiák (például felhőalapú számítástechnika, additív gyártás (3D nyomtatás), nanotechnológia) jelentette kihívásokra adott gyors válaszlépéseknek, illetve az idejétmúlt vagy kereskedelmi forgalomban széles körben kapható termékeket érintő ellenőrzések megszüntetésének a biztosítása érdekében. Ez a mechanizmus az exportellenőrzési hatóságok meglévő szakértelmén és az ipari ágazattal kialakított strukturált együttműködésen alapulhatna. Egyúttal magában foglalhatja útmutató kidolgozását is arra az esetre, ha a kulcsfontosságú üzleti fejlesztést jelentő technológiák kockázatokkal járnak, valamint átláthatóságot, jogi egyértelműséget és közös megközelítést szorgalmaz. Hatékony uniós válaszlépés kidolgozása a kibertér proliferációs tevékenységekhez való igénybevételének eseteire, valamint a kibereszközök ellenőrzésének egyértelművé tétele[11]. Ennek keretében a kibereszközökre vonatkozó többoldalú határozatokat ösztönző uniós intézkedések vagy alternatív megoldások fogadhatók el, úgymint független uniós jegyzékek vagy egy mindenre kiterjedő egyedi mechanizmus bevezetése, anélkül, hogy ezek rontanák az Unió információs és kommunikációs technológiai (IKT) iparának versenyképességét és a globális értékláncokon belüli integrációját. A jogszerű és a jogellenes kereskedelem átjárhatóságának kezelését célzó korszerűsített ellenőrzési megközelítések között szerepelhetnek a jogalap megerősítésének és egyes ellenőrzési módszerek aktualizálásának lehetőségei, hogy azok az ellenőrzési lánc valamennyi szempontját és szereplőjét felöleljék, valamint hogy megoldást kínáljanak az ellenőrzések eltérő alkalmazásaira és a kapcsolódó sebezhető pontokra. Ennek keretében olyan módon pontosítható a kivitel, illetve az exportőr fogalma, hogy azok magukban foglalják a globális ellátási láncokban érintett különféle tevékenységeket, illetve szereplőket, továbbá ide tartozhat az illetékes hatóság meghatározásának felülvizsgálata (különösen az Unión kívüli vállalatok esetében), a technikai segítségnyújtás aktualizálása, a brókertevékenység és a tranzitellenőrzések egységességének és végrehajtásának javítása, valamint célzott jogi rendelkezések bevezetése az intézkedések kijátszásának visszaszorítása és – tartózkodási helyüktől függetlenül – az uniós személyeket érintő ügyletek kezelése érdekében. Mindemellett az új ellenőrzési módszerek bevezetésével és a magánszektorral kialakított partnerséggel kapcsolatos lehetőségek elősegíthetnék a végfelhasználás monitoringjának előtérbe helyezését, valamint ösztönözhetnék a jogszerű kivitelt és a jogellenes kereskedelem felderítését. · A Bizottság megvizsgálhatja az „immateriális ellenőrzést” és az immateriális technológiaátadások jelentette kihívások kezelését biztosító célzott stratégia előmozdításának lehetőségeit, az említett kihívások közé értve a kettős felhasználású termékekkel kapcsolatos kutatás egyértelmű ellenőrzésének szükségességét is, és ezzel felszámolhatók lennének az ismeretek szabad áramlása és az uniós tudomány és technológia világszintű versenyképessége előtti indokolatlan akadályok. Az immateriális technológiaátadásokra alkalmazandó jogi keret pontosításának keretében sor kerülhet az ellenőrzött technológiák elektronikus átadására vonatkozó alapvető fogalmakhoz kapcsolódó jogi rendelkezések felülvizsgálatára és/vagy útmutató biztosítására. Mindez egyúttal az ellenőrzési módozatokat és olyan célzott eszközök bevezetését is érintheti, amelyek előmozdítják a technológia szabad áramlását (pl. a vállalaton belüli kutatás és fejlesztés esetében az uniós általános exportengedélyek), ezzel egyidejűleg pedig javítják az immateriális technológiaátadások nyomonkövethetőségét és végrehajtását egy olyan megközelítés révén, amely az átadás helyett az átadást megelőző ellenőrzési rendelkezésekre – pl. nyilvántartásba vétel, önellenőrzés – és az átadást követő monitoringra – pl. megfelelőségi ellenőrzések – helyezi a hangsúlyt. A tudományos kutatóközösségek célzott és összehangolt tájékoztatása Unió-szerte növelhetné az alkalmazandó szabályok ismeretét, és elősegíthetné a tudományos szakemberek és laboratóriumi munkatársak körében a hatékony végrehajtást. További lehetőségek – például a kettős felhasználású termékek kutatásában részt vevő tudományos szakemberekre vonatkozó magatartási kódex kidolgozása – is mérlegelhetők. 3.2. 2. prioritás: Az exportellenőrzések közelítésének és a világszinten egyenlő versenyfeltételeknek az előmozdítása Az exportellenőrzések egyre szélesebb körű nemzetközi elismerése ellenére a harmadik országokban érvényes eltérő ellenőrzési előírások versenytorzuláshoz vezethetnek, és meggyengíthetik a globális ellátási lánc egyes láncszemeit, amelyeket a proliferátorok kihasználhatnak. Az uniós politikának ezért ösztönöznie kell az előírásoknak a globális ellátási láncok átfogó és hatékony ellenőrzését megalapozó közelítését, abból a célból, hogy az ágazatnak ne kelljen egyszerre eltérő jogi szabályoknak megfelelnie, valamint hogy támogassa az egyenlő versenyfeltételek megteremtését. A Bizottság mérlegelheti az uniós ellenőrzési jegyzékek aktualizálására szolgáló, a nemzeti hatóságok szakértelmére támaszkodó hatékony mechanizmus létrehozását, amely biztosítja, hogy az ellenőrzési jegyzékek összhangban álljanak a technológiai és kereskedelmi változásokkal, és csökkenti az idejétmúlt ellenőrzésekből fakadó versenytorzulásokat. Noha az érintettek általában elégedettek az uniós engedélyezési architektúrával, az engedélyezési eljárás továbbra is befolyásolja a versenyképességet. A Bizottság ezért megvizsgálja, hogyan optimalizálhatók az engedélyezési architektúra, illetve az engedélyezési folyamatok olyan módon, hogy elkerülhetők legyenek a nehézkes engedélyezési eljárások, valamint hogy korlátozni lehessen a késéseket és a versenytorzulásokat. Ez az alábbi lehetőségeket foglalhatja magában: o A nemzeti általános exportengedélyek (NGEA-k) rendszeres felülvizsgálati rendszerének bevezetése, valamint egyeztetés azok uniós általános exportengedéllyé (EUGEA) történő lehetséges átalakításáról és az Unió egész területére történő kiterjesztéséről; o A nyílt engedélyezésre történő átállás további EUGEA-k bevezetése útján, ennek alapjaként pedig a fegyverek elterjedésének megfékezését célzó hatékony fellépés, illetve az engedélyező hatóságok és exportőrök terheinek arányos ellenőrzés révén történő csökkentése közötti egyensúly felülvizsgálata, például: § „alacsony értékű szállítmányok” az alacsony proliferációs kockázattal járó termékek kis mennyiségben történő kivitelének előmozdítására; § „titkosítás” az ipari folyamatok során széles körben alkalmazott és erős versenykörnyezetben működő IKT-termékek kivitelének lehetővé tételére; § „vállalaton belüli technológiaátadások” kutatási és fejlesztési célokra; § „Unión belüli transzferek” a IV. mellékletben szereplő termékekre[12] vonatkozóan, olyan ellenőrzési módozatokat lehetővé téve, amelyek nem akadályozzák az áruk és a technológia egységes piacon belüli szabad áramlását; § „nagyméretű projektek”, amelyeknek köszönhetően a hatóságok az egyes engedélykérelmek összegyűjtése helyett az „átfogóbb képet” vizsgálhatják. o A meglévő EUGEA-k paramétereinek (célországok, termékek) felülvizsgálata azok naprakész voltának ellenőrzése céljából, valamint az Unió-szerte egységes végrehajtás előmozdítása érdekében egyes engedélyezési feltételek és követelmények harmonizációja, ideértve az egyes engedélyek és elutasítások érvényességi idejét. Mérlegelni lehet továbbá az egységes engedélyezési gyakorlatokra, többek között például a feldolgozási időkkel kapcsolatos bevált gyakorlatokra vonatkozó iránymutatások kidolgozását is. A Bizottság értékelni fogja az exportellenőrzések globális közelítésének előmozdítására adódó lehetőségeket is, amelyekkel a kettős felhasználású termékek kereskedelmét kívánja előmozdítani. Ez magában foglalhatja az egyes rendszereken belül egy olyan következetes, átfogó és egységes uniós képviselet megteremtését célzó intézkedéseket[13], amely megfelelne az Unió által a proliferáció és a fegyverkereskedelem megfékezésében játszott szerepnek. Ide tartozhat továbbá az aktív külső tájékoztatás és együttműködés megvalósítása az uniós szabályozással összhangban álló szabályozás kidolgozásában a partnerországoknak nyújtott támogatás biztosítása érdekében, valamint a főbb kereskedelmi partnerekkel az exportellenőrzésről folytatott párbeszéd kialakítása, amelynek célja az ütköző szabályozási követelmények elkerülése és az exportorientált iparágakra nehezedő adminisztratív terhek csökkentése. 3.3. 3. prioritás: Hatékony és versenyképes uniós exportellenőrzési rendszer kialakítása Az uniós exportellenőrzések többszintű struktúrája egyedi és rugalmas rendszert biztosít, az eltérő alkalmazások esetei azonban bizonyos esetekben veszélyeztethetik azok átfogó hatékonyságát. A Bizottságnak ezért az ellenőrzések „aszimmetrikus végrehajtásának” kezelését célzó, olyan megoldásokat kell vizsgálnia, amelyek mérsékelnék az Unión belüli ellenőrzésekkel összefüggő versenytorzulásokat és tranzakciós költségeket. · Az eltérő ellenőrzési döntések gyakran a harmonizált uniós exportellenőrzési politika észlelt hiányának és különösen az ellenőrzési döntéseket alátámasztó kockázatértékelések különbségeinek tudhatók be. A közös kockázatkezelési keret kidolgozásával induló, kockázatalapú megközelítés biztosítaná a nagy kockázattal járó ügyletek egységesebb meghatározását, egyúttal pedig optimalizálná az erőforrások uniós szintű felhasználását, és csökkentené az eltérő ellenőrzési döntésekből fakadó versenytorzulásokat. · A mindenre kiterjedő ellenőrzés[14] továbbra is nélkülözhetetlen eszköz a jegyzékben nem szereplő termékek proliferációs célú felhasználásának megelőzése terén, az eltérő végrehajtás azonban aggályokat vetett fel a jogi egyértelműség, a versenytorzulások és az ellenőrzési láncon belüli potenciális gyenge láncszemek tekintetében. Fokozott összhang érhető el a mindenre kiterjedő ellenőrzések fogalmának harmonizációja és az egyeztetések megerősítése révén, ezzel ugyanis biztosítható az ellenőrzések uniós szintű alkalmazása és az alulkínálás tilalmára vonatkozó politika megszilárdítása. Ezt támogató céllal kiegészítheti a rendszeres információcsere és a mindenre kiterjedő ellenőrzések uniós adatbázisának létrehozása. A végrehajtás javítása érdekében egyes információk megoszthatók a vámhatóságokkal és más szervekkel, illetve nyilvánosságra hozhatók. Az átláthatóság segítheti a gazdasági szereplők átvilágítását, és ez biztonságossá teheti az ellátási láncot. · A Bizottság felmérheti az Unión belüli transzferek ellenőrzésének kritikai újraértékelésére vonatkozó lehetőségeket, amelyek révén minimálisra csökkentené az egységes piacon fennmaradó akadályokat, és ezzel egyidejűleg biztosítaná a legérzékenyebb kettős felhasználású termékek szigorú ellenőrzését. Ez magában foglalhatja a IV. melléklet abból a célból történő felülvizsgálatát, hogy az a legérzékenyebb termékek aktuális jegyzékét tartalmazza, és/vagy azt, hogy előtérbe kerüljön az Unión belüli transzferekre, többek között a technológiaátadásokra vonatkozó EUGEA bevezetése. A transzfert megelőző engedélyezés megszűnésének ellensúlyozása, valamint a transzferek biztonságának és az információ rendelkezésre állásának biztosítása céljából indokolt feltételeket és követelményeket, ezen belül a szállítást követő, Unión belüli ellenőrzésre vonatkozó lehetőségeket lehet kidolgozni. 3.4. 4. prioritás: Az exportellenőrzések hatékony és következetes alkalmazásának és végrehajtásának támogatása Az exportellenőrzési politikának a jogszerű kereskedelem ellenőrzésére vonatkozó szabályok meghatározásán túl a jogellenes kereskedelem vélelmével és megakadályozásával is foglalkoznia kell. Az Unió-szerte következetesen megvalósuló alkalmazás és végrehajtás nélkülözhetetlen az ellenőrzési folyamatok elkerülése jelentette kockázat kezeléséhez, a megbízható uniós szintű statisztikák és hírszerzési információk hiánya azonban továbbra is gátat vet a hatékony politikai és operatív fellépésnek. A Bizottság egy integráltabb alkalmazási és végrehajtási keret kialakítása céljából az alábbi lehetőségeket vizsgálja meg: · Az exportellenőrzések az évi több mint 40 000 kérelemmel rendkívül megterhelik az ellenőrző hatóságok adminisztratív erőforrásait. Egy uniós exportellenőrzési hálózat kialakítása megerősítené a rendszer átfogó kapacitását, valamint optimalizálná az erőforrás-felhasználást, és korlátozná az adminisztratív költségeket, a következő lehetőségek révén: Az exportellenőrzési hatóságok között az engedélyezési adatokra és más releváns információkra (pl. célországok, végfelhasználók, események és jogsértések) vonatkozó fokozott és strukturált információcsere – a túlterheltség elkerülése érdekében egyértelműen meghatározott igények alapján – valamennyi hatóság számára hozzáférést biztosítana a kritikus információkhoz. A biztonságos „DUeS” (a kettős felhasználású termékekkel kapcsolatos e-rendszer) informatikai infrastruktúra[15] kibővíthető olyan módon, hogy a fokozott információmegosztást is támogassa. A végrehajtó szervekkel, például a vámhatóságokkal folytatott szoros stratégiai és operatív együttműködés az exportellenőrzési prioritások adott szakpolitikai ciklusokba való beillesztésének biztosításával[16], az információk uniós szintű információcsere-rendszeren keresztül történő megosztásával, közös kockázatkezelési eszközök kidolgozásával és közös műveletek végrehajtásával valósítható meg. A végrehajtási tevékenységgel kapcsolatos célzott információcsere jobb stratégiai áttekintést ad az Unió területén végzett ellenőrzések hatékonyságáról és a bevált gyakorlatok megosztásáról, valamint felhasználható a szakpolitika kialakítása során is, például a jogellenes kereskedelem felderítése céljából. Az egyes uniós intézmények és a tagállamok közötti fokozott összhang, valamint a biztonsághoz kapcsolódó kereskedelem-ellenőrzési eszközök közötti szinergiák – például az uniós szintű információcserét támogató megosztott platformként működő közös informatikai infrastruktúra kialakítása révén történő – meghatározása általánosságban javíthatja a fegyverek elterjedésének megakadályozását célzó uniós intézkedések hatását. Gondoskodni kell továbbá a más szorosan kapcsolódó uniós szakpolitikákkal és jogi előírásokkal való összhangról is, például az EU vegyi, biológiai, radiológiai és nukleáris biztonságra vonatkozó cselekvési terve, a robbanóanyag-prekurzorok forgalmazásáról és felhasználásáról szóló 98/2013/EU rendelet és a tűzfegyverekről szóló 258/2012/EU rendelet alapján. A tömegpusztító fegyverekkel kapcsolatos kérdésekben az elmúlt évtizedben számottevő kapacitásépítés zajlott többek között a harmadik országokat célzó jelentős exportellenőrzési tájékoztatási programok terén, míg az Unión belüli kezdeményezések továbbra is gyerekcipőben járnak. A célzott uniós szintű kapacitásépítési program és az érintett tisztviselők, például a vám- és határőrség munkatársai részére nyújtott képzés kidolgozása növelhetné a stratégiai jelentőségű termékek határokon átnyúló csempészetének megelőzésére és felderítésére alkalmas kapacitást. A szakértelemnek például a „szakértői csoportok” további kialakítása révén történő összevonása szintén megerősíthetné az uniós ellenőrzési láncot. · A modern gazdaságokban a magánszektor az ellenőrzési lánc legfőbb szereplője. Ennélfogva a magánszektorral kialakított partnerségek nagyban javíthatják a globális ellátási lánc biztonságosságát és rugalmasságát. A gazdasági szereplők helyzetükből adódóan könnyen észlelhetik a jogellenes kereskedelmet, és megóvhatják az érzékeny technológiát, míg a nem egységes kereskedelmi megfelelés kereskedelemtorzulásokhoz vezet, és alkalmat ad az ellátási láncok sebezhető pontjainak kihasználására. E feltételek megteremtéséhez a kormányok és a magánszektor közötti jobb koordinációra és megértésre van szükség, ami számos intézkedést foglalhat magában, többek között az alábbiakat: A megfelelési törekvések elismerhetők az ellenőrzés megkönnyítése és a gyorsított kiviteli eljárások révén, amelyek alapjául az egyszerűsített mechanizmusok (például EUGEA, NGEA, globális engedélyek) használata tekintetében – amelyre jelentős kiváltságként a megbízható exportőrök jogosultak – a magánszektor általi megfelelésre vonatkozó egyértelmű előírásokat kell meghatározni. Ide tartozhatnak azok a jogi követelmények és/vagy iránymutatások, amelyek előírják a gazdasági szereplők számára, hogy a komoly proliferációs veszélyt jelentő termékek átvilágítási és közzétételi követelmények alapján történő fokozott megfigyelése és többek között a gyanús ügyletek jelentése révén gondoskodjanak a proliferációnak való kitettség kockázatának meghatározásáról, kezeléséről és csökkentéséről. Noha az üzleti költségeket a minimálisra kell csökkenteni, és ösztönözni kell az önszabályozást, a „belső megfelelési programokra” vonatkozó egységes követelmények elősegíthetik az Unión belüli egyenlő versenyfeltételek megteremtését. A megfelelés és a versenyképesség kölcsönösen erősíti egymást, mivel a megfelelés csökkenti az aggályos programok kettős felhasználású termékekkel történő, nem szándékos ellátásának kockázatát, ami az érintett vállalatok esetében szankciókkal járhat, és kikezdheti jó hírnevüket. Mindemellett a vámhatóságok „megbízható gazdasági szereplők” (engedélyezett gazdálkodók) programjának való megfelelés ösztönzését célzó lehetőségek csökkenthetik az ellenőrzések megkettőzését, és mind a gazdasági szereplők, mind a hatóságok számára költséghatékony megoldásokat kínálhatnak. Az átláthatóság és az összehangolt tájékoztatás létfontosságú lépés lehet a követelmények egyértelműsítése, a szereplők megfelelési törekvéseinek támogatása és az ellenőrzések végrehajtására irányuló kapacitásuk javítása felé, és ennek köszönhetően olyan feltételek jönnek létre, amelyek mellett az ellátási lánc egyetlen elemét sem érintheti a jogellenes kereskedelem. Ez magában foglalhatja jelentések és nem érzékeny ellenőrzési információk, többek között a helyes megfelelési gyakorlatokat népszerűsítő útmutató közzétételét is. A gazdasági szereplőknek szánt közös uniós támogatási eszközök, például szabványos informatikai eszközök és elektronikus engedélyezési rendszerek kialakítása szintén segítheti a vállalatok megfelelési törekvéseit. · Az exportellenőrzések nemzetközi kötelezettségvállalásokat tükröznek, és kulcsfontosságú biztosítékként szolgálnak a nemzetközi kereskedelem integritása szempontjából, ezért elengedhetetlen ezek átfogó hatékonyságának javítása. Az ellenőrzések külső partnerekkel együttműködésben történő végrehajtásának lehetőségei is megvizsgálhatók a stratégiai jelentőségű termékek biztonságos kereskedelmének – például a harmadik országbeli vállalatok végfelhasználási szempontú monitoringja, valamint az értékelések kölcsönös elismerése révén történő – előmozdítása céljából. 4. Következtetés A hatékony exportellenőrzési rendszer az uniós gazdasági szereplők, tagállamok és polgárok érdekét szolgálja, mivel a jogellenes kereskedelem elleni küzdelem és egyben a jogszerű kereskedelem ösztönzése révén szavatolja a biztonságot. Az aktualizált uniós megközelítés és szabályozási keret megerősíti az ellátási lánc biztonságát és integritását. Ehhez a kockázati adatok rendszeresebb cseréjére, valamint az engedélyező és más hatóságok közötti koordinációra, továbbá a magánszektor bevonására és szorosabb nemzetközi együttműködésre van szükség. Konkrét intézkedési kezdeményezések előtt a Bizottság felkéri a Tanácsot és az Európai Parlamentet, hogy vizsgálják meg az e közleményben ismertetett megközelítést. Ezzel egyidejűleg a Bizottság elvégzi az e közleményben vázolt felülvizsgálati lehetőségek hatásvizsgálatát, hogy meghatározza az azok megvalósítására legalkalmasabb jogszabályi és nem jogszabályi jellegű intézkedéseket. A REFIT program értelmében a Bizottság értékelést készít az egyes lehetőségek költségeiről és hasznáról, többek között a szabályozás lehetséges egyszerűsítése és a terhek csökkentése tekintetében. _______________ Rövidítések jegyzéke DUeS || Dual-Use Electronic System EU || Európai Unió EUGEA || uniós általános exportengedély IKT || információs és kommunikációs technológia NGEA || nemzeti általános exportengedély REFIT || Célravezető és hatásos szabályozás program [1] HL L 134., 2009.5.29., 1. o. [2] A Tanács következtetései a tömegpusztító fegyverek és hordozóeszközeik elterjedése által teremtett új kihívások hatékony kezelését célzó európai uniós politika további érvényesítésének biztosításáról, 2013. október 21. [3] COM(2011) 393, 2011. június 30. [4] SWD(2013) 7, 2013. január 17. [5] COM(2013) 710, 2013. október 16. [6] Az immateriális technológiaátadások közé tartozik a technikai információk elektronikus eszközök útján történő átadása, valamint az ismeretek és készségek személyes átadása is. [7] C(2012) 4890 final a tudományos információkhoz való hozzáférésről és azok megőrzéséről. [8] A kettős felhasználású termékek Unió által ellenőrzött kivitele a becslések szerint az összes uniós kivitel körülbelül 2,5 %-ának felel meg. A kettős felhasználású termékek uniós kereskedelméről szóló további tájékoztatásért lásd: COM(2013) 710 final. [9] Az „emberi biztonság megközelítésének” célja, hogy az uniós exportellenőrzési politikát emberközpontúvá tegye, különösen azáltal, hogy elismeri az emberi jogok, a béke és a biztonság közötti kölcsönös összefüggéseket. [10] A Fegyverkereskedelmi Szerződés vissza kívánja szorítani a jogellenes fegyverkereskedelmet, és e célból a hagyományos fegyverek nemzetközi kereskedelmére vonatkozó átláthatósági szabályokat és közös etikai normákat ír elő. [11] Lásd még: Közös közlemény az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak, az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának az Európai Unió kiberbiztonsági stratégiájáról: nyílt, megbízható és biztonságos kibertér, JOIN(2013) 1 final, 2013. február 7. [12] A 428/2009/EK rendelet IV. melléklete különösen érzékeny, az Unión belüli transzferek ellenőrzésének hatálya alá is tartozó kettős felhasználású termékeket sorol fel. [13] Lásd például: A multilaterális szervezetekben tett európai uniós nyilatkozatokra vonatkozó általános szabályok, 15901/11. sz. dokumentum, 2011. október 24. [14] Az úgynevezett „mindenre kiterjedő ellenőrzéseket” a jegyzékben nem szereplő, de lehetséges katonai vagy proliferációs végfelhasználással rendelkező, kettős felhasználású termékek esetében kell alkalmazni. [15] Dual-Use Electronic System [16] Kifejezetten a vámhatóságokkal összefüggésben a Tanács által 2013. június 18-án kért, a kockázatkezelésre és az ellátási lánc biztonságára vonatkozó új stratégia és cselekvési terv kidolgozása kiváló alkalmat teremt annak vizsgálatára, hogy a vámellenőrzések közös kockázatkezelési kerete miként hasznosítható a leginkább a vámhatósági engedélyezési együttműködés, a végrehajtás és a kereskedelem előmozdítása jövőbeni támogatása céljából.