ÖSSZEFOGLALÁS

I. Az Európai Csalás Elleni Hivatal (OLAF) feladata a csalás és az uniós költségvetésre nézve káros egyéb jogellenes tevékenységek elleni küzdelem. A Bizottsághoz tartozó, ám vizsgálatai során függetlenséget élvező hivatal mintegy 500 alkalmazottat foglalkoztat, éves összes kiadása kb. 50 millió EUR. 2005-ben az OLAF irányításáról szóló 1/2005. sz. számvevőszéki különjelentés hiányosságokat állapított meg a vizsgálatok irányításában, és 17 ajánlást fogalmazott meg a vizsgálati feladatkör előtérbe helyezése, a hatékonyság növelése és az eredményesség kimutatása érdekében (lásd: 1–5. bekezdés).

II. Az OLAF ma már jobban él azon jogkörével, hogy helyszíni ellenőrzéseket végezhet, tanúkat hallgathat meg és gyanúsítottakat kérdezhet ki. Vizsgálati feladatkörének előtérbe helyezése érdekében az OLAF a korábbi egyetlen vizsgálati igazgatóság helyett kettőt hozott létre. Mivel azonban a Bizottság úgy ítéli meg, hogy az OLAF mint hatóság akkor működik a legeredményesebben, ha nem kizárólag a vizsgálatokra összpontosít, hanem sokoldalúan lép fel a csalás ellen, ezért nem vonta el az OLAF-tól az olyan nem vizsgálati hatásköröket, mint pl. a csalás elleni stratégia és a finanszírozási programok. Ebből következően a létszám növekedése a vizsgálati igazgatóságokon (32%) nem tartott lépést a hivatal más osztályain tapasztalható növekedéssel (43%). 2009-ben az egyes ügyek kivizsgálása az OLAF-nál az összes munkaidő 37%-át kötötte le (lásd: 7–18. bekezdés).

III. Az OLAF különböző lépéseket tett a vizsgálatok hatékonyságának növelésére: jobban kiaknázta elektronikus ügykezelési rendszerének (CMS) lehetőségeit, célirányosabb képzéseket szervezett, a súlyosabb és összetettebb ügyekre történő összpontosítás jegyében tűzött ki elérendő célokat, csökkentette az ideiglenes alkalmazottak arányát, és időgazdálkodási rendszert (Time Management System, TMS) vezetett be. A TMS-t azonban nem használják tervezési célokra, a munkatervekben pedig nem szerepelnek sem az időszükségletre, sem a vizsgálati határidőkre vonatkozó becslések. A gyorsabb problémamegoldás és a hosszú tétlen időszakok elkerülése végett (az ügyek továbbra is átlagosan legalább két évig húzódnak) javítani kell a folyamatban lévő ügyek kezelését. Az OLAF ráadásul jelenleg 50%-kal több kiinduló információt kap esetleges csalásokról és szabálytalanságokról, mint 2004-ben, és az információk elsődleges kiértékelésének átlagos időtartama 3,5 hónapról a duplájára, 7 hónapra nőtt. Habár 2004 óta 32%-kal nőtt a vizsgálatokat végző alkalmazottak száma, a vizsgálat alatt álló ügyek száma mégsem növekedett. Ennek okai: a súlyosabb ügyekre történő összpontosítás, az OLAF saját vizsgálatainak növekvő aránya, valamint az, hogy egyes erőforrásokat a vizsgálatoktól az elsődleges kiértékelésekre irányítottak át (lásd: 19–37. bekezdés).

IV. A jogi keret [1] a Számvevőszék legutóbbi jelentése óta nem változott. Továbbra sem ellenőrzik független módon a folyamatban lévő vizsgálati cselekményeket, és nem létezik olyan eljárási szabályzat, amely szavatolná, hogy az egyes vizsgálati cselekmények kiszámítható módon kövessék egymást. Az Eurojusttal kötött gyakorlati együttműködési megállapodás eddig kevéssé éreztette hatását (lásd: 38–44. bekezdés).

V. Éves irányítási tervében az OLAF egyértelmű célokat tűz ki maga elé. Vizsgálatai eredményeként jelentős visszafizettetendő összegekre derült fény, és igazságügyi vagy fegyelmi eljárások indultak, illetve amennyiben az eredeti állítások megalapozatlannak bizonyultak, lezárták a vizsgálatot. Az OLAF teljesítményét illetően a CMS tájékoztat az egyes tevékenységekről és a potenciális, illetve a tényleges eredményekről. Az OLAF azonban nem egyesíti mindezt az információt egyetlen olyan dokumentumban, amelynek alapján megbízhatóan össze lehetne vetni az egyes időszakokban és különböző területeken nyújtott teljesítményt (lásd: 45–57. bekezdés).

VI. A felügyelőbizottság felülvizsgálta eljárási szabályzatát, és egy sor jelentésben és véleményben taglalta az OLAF irányítását. Egy újonnan bevezetett eljárás értelmében az információkat csak akkor szabad továbbítani a nemzeti igazságügyi hatóságoknak, ha előbb kikérték a felügyelőbizottság véleményét, noha ez még nem jelent megfelelő jogvédelmet az érintett személyek számára (lásd: 58–65. bekezdés).

VII. Fenti észrevételei alapján a Számvevőszék a következő főbb ajánlásokat teszi az OLAF-nak (lásd: 66–76. bekezdés):

a) vizsgálataira több időt fordítva, valamint a jogi keretet felülvizsgálva növelje vizsgálatainak számát, és gyorsítsa ezek lefolyását;

b) a hatékonyság növelése érdekében vizsgálati terveiben tüntessen fel a szükséges erőforrásokra és határidőkre vonatkozó becsléseket. A terveket rendszeres ellenőrzéssel frissítse. Az igazgatótanács működjék közre a kiértékelések és vizsgálatok összidőtartamának csökkentésében;

c) szolgáltasson megbízható információkat az eredményességről úgy, hogy egyetlen dokumentumban tesz közzé teljesítménystatisztikákat a tevékenységekre és a potenciális, illetve tényleges eredményekre nézve;

d) határozza meg pontosabban, hogy milyen eljárás révén kell kikérni a felügyelőbizottság véleményét, mielőtt az információkat nemzeti igazságügyi hatóságoknak továbbítanák.

BEVEZETÉS

1. 2005-ben a Számvevőszék közzétette 1/2005. sz. különjelentését az Európai Csalás Elleni Hivatal (OLAF) irányításáról [2]. A számvevőszéki ellenőrzés hiányosságokat állapított meg az OLAF vizsgálatirányításában, és 17 ajánlást fogalmazott meg a vizsgálati feladatkör előtérbe helyezése, a hatékonyság növelése és az eredményesség kimutatása érdekében. Az OLAF cselekvési tervet készített az elfogadott ajánlások végrehajtására, 2007-ben pedig beszámolt az elért haladásról a Bizottság által felállított, az ellenőrzések haladását figyelemmel kísérő bizottságnak [3]. Az OLAF szerepkörét és feladatait az 1. háttérmagyarázat vázolja.

2. Az 1. ábra szemlélteti, hogyan alakult az OLAF tevékenysége 2004 óta a kiadások, a személyi állomány, a kapott információk és a kezelt ügyek tükrében. A vizsgálat alatt álló ügyek száma bármely időpontban 400 körül maradt, kivizsgálásuk átlagban két évig tartott, és az OLAF minden évben kb. 200 ügyet zárt le. Nagyot nőtt az OLAF-hoz beérkező kiinduló információk száma: jelenleg évente mintegy 1000 közlés érkezik különböző forrásokból.

1. ÁBRA

AZ OLAF KIADÁSAI, SZEMÉLYI ÁLLOMÁNYA ÉS ÜGYTERHE 2004 ÉS 2009 KÖZÖTT

+++++ TIFF +++++

Forrás: OLAF.

1. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

AZ OLAF SZEREPKÖRE ÉS FELADATAI

Főbb célok és tevékenységek

Az OLAF 1999-ben jött létre [4], hogy eredményesebben lehessen fellépni az Unió pénzügyi érdekeit sértő jogellenes tevékenységek ellen. Az OLAF tevékenysége széles skálát ölel fel: többek között csalás elleni adminisztratív vizsgálatokat végez, segíti a tagállamokat a csalás megelőzésében, valamint információkat gyűjt és elemez.

Vizsgálatai során az OLAF függetlenséget élvez, amit az is erősít, hogy felügyelőbizottsága öt független, az uniós intézményeken kívüli személyből áll.

Az ügyek típusai

A hivatal a következő kategóriákba osztja fel az ügyeket:

a) vizsgálatok:

belső vizsgálatok (uniós intézményeknél és szerveknél);

külső vizsgálatok (uniós forrásokat felhasználó gazdasági szereplőknél);

b) koordinációs és támogatási műveletek:

tagállamok közötti koordináció több országra kiterjedő vizsgálatok esetében;

nemzeti igazságügyi hatóságok támogatása büntetőeljárásokkal kapcsolatban.

A legfőbb vizsgálati szakaszok

a) Az OLAF-hoz az uniós intézményeken belülről vagy kívülről feljelentés érkezik;

b) az OLAF kiértékeli a kiinduló információkat, és az igazgató eldönti, hogy induljon-e vizsgálat;

c) az OLAF vizsgálatvégzői – többek között elbeszélgetések és helyszíni ellenőrzések révén – bizonyítékokat szereznek;

d) a vizsgálatvégzők beszámolnak az igazgatótanácsnak vizsgálati műveleteik eredményeiről. Az igazgató ennek alapján eldönti, hogy szükségesek-e utólagos intézkedések, s ha igen, milyenek. Ilyen intézkedés lehet az ügyre vonatkozó információk továbbítása az illetékes nemzeti vagy uniós hatóságoknak, bírósági vagy fegyelmi eljárás indítása, illetve a források visszafizettetése céljával;

e) az OLAF ellenőrzi, hogy az illetékes hatóságok megtették-e a javasolt utólagos intézkedéseket.

Az OLAF munkájának eredményeképp négyféle utólagos intézkedés képzelhető el: pénzügyi, adminisztratív, bírósági és fegyelmi.

AZ AJÁNLÁSOK HELYZETE

3. Az 1. táblázat felsorolja az eredetileg az 1/2005. sz. különjelentésben megfogalmazott 17 ajánlást. A Számvevőszék nyugtázza, hogy 13 ajánlását az OLAF részéről intézkedések követték, három másik ajánlását (2., 14., 15. ajánlás) a Bizottság nem fogadta el, míg a felügyelőbizottság szerepéről szóló 16. ajánlását az Elsőfokú Bíróság 2008. júliusi ítéletének fényében kell szemlélni [5].

1. TÁBLÁZAT

AZ OLAF-RÓL SZÓLÓ, 1/2005. SZ. KÜLÖNJELENTÉSBEN MEGFOGALMAZOTT SZÁMVEVŐSZÉKI AJÁNLÁSOK HELYZETE

Megjegyzés: Az 1/2005. sz. különjelentés ajánlásai nem voltak megszámozva. Ezúttal összefoglaló jelleggel, olyan sorrendben tüntetjük fel őket, ahogy a jelentésben megjelentek.

Ajánlás | Helyzet |

1.Határozzák meg, milyen eredményeket kell elérniük a vizsgálatoknak, és a siker értékeléséhez vezessenek be teljesítménymutatókat | Elfogadták |

2.A jobb erőforrás-gazdálkodás érdekében mérlegeljék egy koordinációs és támogató tevékenységekre szakosodott külön szervezeti egység létrehozását | Nem fogadták el |

3.Az igazgatótanácson belül hozzanak létre kisebb csoportokat egyértelmű tervek kidolgozására és vizsgálati célok kitűzésére | Elfogadták |

4.Felügyeljék a vizsgálat folyamatát, hogy a rendelkezésre álló vizsgálati eszközökkel jobban élve a prioritásokra és a bizonyítékok feltárására lehessen összpontosítani | Elfogadták |

5.A munkaterhelés és az erőforrások összehangolása érdekében, illetve a késedelmeket elkerülendő vezessenek be olyan munkaidő-nyilvántartási rendszert, amely kapcsolódik a vizsgálatokra szánt időt tartalmazó munkatervekhez | Elfogadták |

6.Maximalizálják a vizsgálatok időtartamát | Részben elfogadták |

7.Ne végezzenek olyan utólagos feladatokat (részvétel bírósági eljárásokban, visszafizettetések), amelyeket az engedélyezésre jogosult tisztviselők is elvégezhetnek | Részben elfogadták |

8.Szabályozzák és tegyék közzé, hogy milyen eljárások védik az egyének jogait a vizsgálat minden egyes szakaszában, illetve biztosítsák a folyamatban lévő vizsgálati cselekmények jogszerűségének ellenőrzését | Elfogadták |

9.Tegyék hivatalossá az OLAF és a tagállamok közötti együttműködést jogszabályok vagy a nemzeti vizsgálati szervekkel kötött megegyezések révén | Elfogadták |

10.A CMS-t használják úgy, hogy abból vizsgálatirányítási rendszer váljék; a vizsgálatvégzők kapjanak fokozottabb képzést a vizsgálati technikákról, a jogi szabályozásról és a jelentéskészítési technikákról | Elfogadták |

11.Készítsenek megbízható és releváns jelentéseket, amelyek nem potenciális, hanem tényleges eredményeken alapulnak | Elfogadták |

12.Valósítsanak meg munkaerő-gazdálkodási kerettervet a strukturális problémák megoldása érdekében | Elfogadták |

13.A stratégiai elemző részlegek ösztönözzék a tagállami adatminőség javulását, és hozzanak létre az anomáliák feltárására és a vizsgálatok megindítására felhasználható adatbázist | Elfogadták |

14.Adják át a csalás elleni stratégiával kapcsolatos feladatokat a Bizottság más részlegeinek | Nem fogadták el |

15.A finanszírozási programok (pl. Pericles és Hercules) irányításának feladatát adják át a Bizottság más részlegeinek | Nem fogadták el |

16.Tisztázzák a felügyelőbizottság szerepét annak érdekében, hogy a folyamatban lévő vizsgálatokba ne lehessen beavatkozni | Elfogadták |

17.Helyezzék előtérbe a vizsgálati feladatkört, a megfelelő irányítási és szabályozási módosítások kíséretében | Részben elfogadták |

AZ ELLENŐRZÉS HATÓKÖRE ÉS AZ ELLENŐRZÉSI MEGKÖZELÍTÉS

4. Az utóellenőrzés célja az volt, hogy megállapítsa, milyen intézkedések történtek az 1/2005. sz. különjelentés ajánlásainak végrehajtása érdekében. Az ellenőrzés a különböző ajánlásokat ötvöző alábbi négy kérdésre keresett választ (lásd: I. melléklet):

a) Tevékenysége során az OLAF előtérbe helyezte-e a vizsgálati feladatkört? (2., 7., 13., 14., 15., 17. ajánlás)

b) Növelte-e az OLAF a vizsgálatai hatékonyságát? (3., 4., 5., 6., 8., 9., 10., 12. ajánlás)

c) Ki tudja-e mutatni az OLAF a vizsgálatainak eredményességét? (1. és 11. ajánlás)

d) Tisztázták-e a felügyelőbizottság szerepét? (16. ajánlás)

5. Az ellenőrzés a következőkből állt:

a) az OLAF-tól szerzett szakpolitikai, tervezési, eljárási, személyzeti és pénzügyi dokumentáció és statisztikák elemzése, így az 1/2005. sz. különjelentés ajánlásaira irányuló cselekvési tervének elemzése is;

b) elbeszélgetések az OLAF igazgatóival, csoportvezetőivel és vizsgálatvégzőivel; az OLAF felügyelőbizottságával és titkárságával tartott ülések az OLAF jelentéseinek és véleményeinek megvitatására; elbeszélgetések más érintett szerveknél (a Bizottság Vizsgálati és Fegyelmi Hivatala, IDOC, illetve az Eurojust);

c) a 2008. július 1-jén folyamatban lévő összesen 332 belső és külső vizsgálat közül véletlenszerűen kiválasztott 30 vizsgálat értékelése [6]. Az értékelés alapjául az elektronikus ügykezelési rendszerben (CMS) az ügyhöz kapcsolódóan tárolt dokumentumok, valamint az érintett vizsgálatvégzőkkel történt elbeszélgetések szolgáltak.

ÉSZREVÉTELEK

6. A 30 elemű minta vizsgálatán alapuló megállapításokat a 2. ábra foglalja össze. Minden vizsgálat jó, kielégítő vagy gyenge minősítést kapott, a következő szempontok alapján: mennyire került előtérbe a vizsgálati tevékenység; mennyire működtek közre az OLAF egyéb részlegei az ügy vizsgálatában; jó időben hozták-e meg a vizsgálatot megindító határozatot; világosak-e a kitűzött célok és a tervezés; az ügy körülményeivel és bonyolultságával arányos-e az időtartam; milyen eredményeket értek el. A megállapításokat részletesebben elemzik a jelentés vonatkozó részei.

A VIZSGÁLATI FELADATKÖR ELŐTÉRBE HELYEZÉSE

7. A Számvevőszék megvizsgálta, hogyan valósult meg az 1/2005. sz. különjelentésében megfogalmazott azon ajánlása, hogy az OLAF adja le vagy válassza külön egyes nem vizsgálati jellegű tevékenységeit, stratégiai részlegei pedig működjenek közre jobban a vizsgálati feladatokban. Az OLAF 2006-ban átszervezte igazgatóságait, s ezzel az új szervezeti struktúrával (lásd: II. melléklet) épp az volt a célja, hogy a vizsgálati feladatkör kerüljön előtérbe.

2. ÁBRA

ÉRTÉKELÉSI SZEMPONTOK A 30 VIZSGÁLT ÜGY ESETÉBEN

+++++ TIFF +++++

Forrás: 30 ügy vizsgálata.

NEM VÁLASZTOTTÁK LE A NEM VIZSGÁLATI JELLEGŰ TEVÉKENYSÉGET

8. A Számvevőszék négy ajánlást tett a tevékenységek leadására vagy különválasztására nézve. Azt az ajánlást, hogy az utólagos feladatokat másra ruházzák (7. ajánlás), részben elfogadták. Mivel a Bizottság továbbra is ragaszkodott hozzá, hogy az OLAF maradjon meg a csalás ellen sokoldalúan fellépő hatóságnak, és ne csak a vizsgálatokra összpontosító szolgálat legyen, ezért nem fogadta el a másik három ajánlást, ti. hogy adják át a csalás elleni stratégiával kapcsolatos feladatokat más bizottsági részlegnek (14. ajánlás), adják át a finanszírozási programok irányításának feladatát más bizottsági részlegeknek (15. ajánlás), és válasszák külön a koordinációs és támogató műveleteket a vizsgálatoktól (2. ajánlás).

9. Az utólagos feladatok átruházását javasló 7. ajánlás kapcsán lépések történtek, hogy a nyomon követési feladatokért a Bizottság egyes részlegei viseljék az elsődleges felelősséget [7]. Az OLAF továbbra is részt vesz a bírósági és fegyelmi nyomon követésben (C1. csoport, lásd: szervezeti ábra, II. melléklet) és a pénzügyi nyomon követésben (C2. és C3. csoport). Az OLAF feladata az, hogy optimalizálja a nyomon követés feltételeit, és hogy ellenőrizze, megtették-e a bizottsági részlegek és a nemzeti hatóságok a szükséges intézkedéseket.

2. TÁBLÁZAT

AZ ALKALMAZOTTAK MEGOSZLÁSA 2004–2009 KÖZÖTT [1008]

Forrás: OLAF.

Időpont | Vizsgálatok és műveletek (A. és B. igazgatóság) | Egyéb (C. és D. igazgatóság, főigazgató és felügyelőbizottság) | OLAF összesen | Vizsgálatok és műveletek %-ban |

Tisztviselők és ideiglenes alkalmazottak | Szerződéses alkalmazottak | Összesen | Tisztviselők és ideiglenes alkalmazottak | Szerződéses alkalmazottak | Összesen |

2004. év vége | 100 | 25 | 125 | 165 | 65 | 230 | 355 | 35,2 % |

2005. év vége | 107 | 22 | 129 | 174 | 67 | 241 | 370 | 34,9 % |

2006. év vége | 110 | 25 | 135 | 180 | 77 | 257 | 392 | 34,4 % |

2007. év vége | 126 | 21 | 147 | 205 | 100 | 305 | 452 | 32,5 % |

2008. év vége | 140 | 20 | 160 | 212 | 93 | 305 | 465 | 34,4 % |

2009. év vége | 143 | 22 | 165 | 217 | 111 | 328 | 493 | 33,5 % |

10. Amint a 2. táblázat mutatja, a vizsgálati és operatív igazgatóságokon dolgozó alkalmazottak átlagos aránya 34% (2004–2009).

11. A C. és a D. igazgatóság (Műveleti és politikai támogatás, illetve Általános ügyek) egyes munkatársai a vizsgálati eljárásban is részt vesznek. 2007-ben az OLAF időgazdálkodási rendszert (TMS) vezetett be, amely rögzíti, hogy az OLAF egyes munkatársai mennyi időt töltenek el az egyes ügyekhez kapcsolódó, illetve más jellegű tevékenységekkel [8]. A TMS tanúsága szerint a vizsgálati igazgatóságok munkatársai nem teljes munkaidejükben dolgoznak az egyes ügyeken. 2009-ben teljes munkaidejük 63%-át jelölték meg vizsgálati munkaidőként, 27%-át irányítással és adminisztrációval töltött időként, míg idejük 10%-át szakpolitikai és erőforrásokkal kapcsolatos kérdéseknek szentelték. Ezzel szemben a más igazgatóságokon dolgozók idejük 25%-át töltötték a vizsgálatokat közvetlenül támogató tevékenységgel. Amint a 3. ábrán látható, az összes főigazgatóságra vonatkozóan így kapott vizsgálati munkaidő összesen 37% [9]. Ennek valamivel több mint a felét fordították egyes konkrét ügyekre [10].

3. ÁBRA

A MUNKATÁRSAK 2009-ES MUNKAIDŐ-BEOSZTÁSA A TMS SZERINT

+++++ TIFF +++++

Forrás: Az OLAF időgazdálkodási rendszere.

HELYEZZÉK ELŐTÉRBE A VIZSGÁLATI TEVÉKENYSÉGET

12. A Számvevőszék azt javasolta, hogy az OLAF a megfelelő szabályozási módosítások mellett helyezze előtérbe a vizsgálati feladatkört, és utalja más részlegek feladatkörébe a megelőző, illetve jogszabályi intézkedési felelősséget (17. ajánlás).

13. 2006 szeptemberében az OLAF a korábban létező egyetlen vizsgálati igazgatóság (a B. igazgatóság) helyett két külön, vizsgálati és operatív igazgatóságot (A. és B. igazgatóság) hozott létre. Az új szervezeti struktúra (lásd: II. melléklet) azt célozta, hogy az OLAF vizsgálati feladatköre kerüljön előtérbe. A Számvevőszék azon ajánlását, hogy a vizsgálati feladatkör előtérbe helyezésével egy időben szabályozási változtatásokkal módosítsák a hivatal irányítását, nem hajtották végre (lásd: 38. bekezdés).

14. A 30 ügyből álló minta vizsgálatának eredménye arra utalt, hogy csakugyan előtérbe kerültek a vizsgálati tevékenységek, pl. az elbeszélgetések és a helyszíni ellenőrzések. A vizsgálat arra is rámutatott, hogy az A. és B. igazgatóságon kívül szükség esetén az OLAF más részlegei is a vizsgálati eljárás teljes értékű, támogatást nyújtó résztvevőiként működtek közre, például igazságügyi tanácsadással és törvényszéki orvostani adatok elemzésével (lásd: 2. ábra).

15. Az irányváltásra utal egy másik mutató is: növekedett az OLAF saját vizsgálatainak aránya azokhoz az ügyekhez képest, ahol az OLAF csak koordinációs vagy támogató szerepet tölt be. Az OLAF saját vizsgálatainak aránya a 2004. évi 50%-ról 2009-re 67%-ra nőtt (4. ábra).

4. ÁBRA

A FOLYAMATBAN LÉVŐ ÜGYEK ELEMZÉSE

+++++ TIFF +++++

Forrás: OLAF.

5. ÁBRA

A 2004 ÉS 2009 KÖZÖTT KAPOTT KIINDULÓ INFORMÁCIÓK FORRÁSAI

+++++ TIFF +++++

Forrás: OLAF.

A STRATÉGIAI RÉSZLEGEK TOVÁBBRA IS CSAK KIS RÉSZT VÁLLALNAK A VIZSGÁLATI FELADATOKBÓL

16. A Számvevőszék javasolta, hogy a stratégiai elemző részlegek igyekezzenek vizsgálatok megindítására felhasználható anomáliákat feltárni (13. ajánlás).

17. Az OLAF stratégiai elemző csoportjai (C2. és C3.) tökéletesítették a tagállami adatok megbízhatóságát biztosító rendszereket, különös tekintettel a mezőgazdasági és a strukturális alapok területén tapasztalt szabálytalanságokra. Munkájuk eredményét most már mind a vizsgálati igazgatóságok, mind az illetékes bizottsági részlegek és tagállami szervek felhasználják.

18. Azzal, hogy kockázati területeket és csalási módokat tár fel, a stratégiai elemzés általános útmutatással szolgál a szakpolitikák kidolgozása és a működési stratégia terén, s akár közvetlenül, akár közvetetten konkrét vizsgálatok indítását [11] is eredményezheti. A 2008. július 1-jén folyamatban lévő 332 vizsgálat közül hatot (vagyis 2%) indítottak stratégiai elemzés közvetlen eredményeképp. Az 5. ábra azt mutatja, hogy milyen forrásokból származtak a 2004 és 2009 között kapott kiinduló információk; 0,7%-uk eredt stratégiai elemzésből.

A VIZSGÁLATI HATÉKONYSÁG NÖVELÉSE

19. A Számvevőszék nyomon követte, hogyan valósultak meg az 1/2005. sz. különjelentésében megfogalmazott azon ajánlásai, hogy tökéletesítsék a vizsgálatok tervezését és felügyeletét, és biztosítsák, hogy azokat kellő időben, egyértelmű jogi és eljárási keret alapján hajtsák végre.

A TERVEZÉS FIGYELMEN KÍVÜL HAGYJA A MUNKAERŐT ÉS A HATÁRIDŐKET

20. A tervezésre vonatkozóan a Számvevőszék azt javasolta, hogy az igazgatótanácson belül hozzanak létre kisebb, igazgatókból és csoportvezetőkből álló csoportokat egyértelmű tervek kidolgozására és az egyes vizsgálatok céljainak kitűzésére (3. ajánlás), valamint vezessenek be olyan munkaidő-nyilvántartási rendszert, amely igazodik a vizsgálatokra szánt időt tartalmazó munkatervekhez (5. ajánlás).

21. Ami az igazgatótanácson belüli kisebb csoportokról szóló ajánlást illeti, a bizottság jelenleg hetenként felváltva ülésezik "A", illetve "B" összetételben, a két új, A. és B. főigazgatóság hatáskörének megfelelően. Ennek a megosztásnak úgy kellett volna történnie, hogy lehetővé tegye a vizsgálatra javasolt ügyek alaposabb elemzését. A vizsgálatokból vett minta számvevőszéki elemzése azonban azt mutatta, hogy az ügyek egyharmadánál még mindig nem világosak a tervek és a célok (lásd: 2. ábra).

22. Az 5. ajánlást illetően: 2007 októberében időgazdálkodási rendszert (TMS) vezettek be. A felügyelőbizottság kivételével az OLAF valamennyi munkatársának rögzítenie kell, hogy melyik feladattal mennyi időt töltött el. 2009-ben az időgazdálkodási rendszerben az összes lehetséges munkaóra több mint 98%-a rögzítve volt. A rendszer jelenleg csak időpontokat rögzít, adatait nem használják fel a vizsgálati munka irányítására.

23. A beérkezett információk elsődleges kiértékelése (lásd: 32. bekezdés) során készül el a vizsgálat első lépéseit vázoló munkaterv, amelyet a felügyelőbizottságnak kilenc hónap elteltével benyújtandó jelentés felülvizsgál. A munkaterv azt még megadja, hogy milyen létszámban, milyen specifikus készségekkel bíró vizsgálatvégzőkre lesz szükség, ám a szükséges időről és a határidőkről nem ad becslést. A TMS-t nem használják fel tervezési célra. A (vámügyekkel foglalkozó) B2. csoport – a TMS rendszerén kívül – készít idődiagramokat a vizsgálatvégzők munkájának tervezéséhez. A vizsgálati tevékenységek előrehaladásával szükségessé válhat a tervek felülvizsgálata, hiszen a vizsgálat megindítására az akkor rendelkezésre álló információk alapján került sor, az elsődleges kiértékelési szakaszban pedig nem szabad vizsgálati tevékenységet folytatni [12].

MILYEN LÉPÉSEK TÖRTÉNTEK A PRIORITÁSOKRA TÖRTÉNŐ ÖSSZPONTOSÍTÁS ÉRDEKÉBEN?

24. A Számvevőszék javasolta, hogy a vizsgálatok a prioritásokra összpontosítsanak, így a lehető legjobban lehet majd hasznosítani a rendelkezésre álló eszközöket (4. ajánlás).

25. A külső vizsgálatokat illetően de minimis [13] megközelítést vezettek be, amely egyrészt indikatív pénzügyi küszöbértékeken [14], másrészt olyan egyéb szempontokon alapul, mint pl. a tekintélyvesztési kockázat, a rendszeres csalásra utaló jelek, vagy az, hogy vannak-e más illetékes vizsgálati szervek.

26. Az OLAF létszáma a 2004-es 355-ről 39%-kal, 493-ra nőtt, míg a vizsgálati és az operatív igazgatóságon dolgozók száma 32%-kal gyarapodott, 125-ről 165-re (lásd: 2. táblázat). A vizsgálati és az operatív igazgatóságon dolgozók számának növekedésével azonban nem járt együtt az ügyek számának hasonló növekedése (lásd: 1. és 4. ábra). 2009-ben az OLAF-nál a vizsgálati és operatív munkaerő egy főre vetítve kevesebb üggyel foglalkozott, mint 2004-ben (2,8, ill. 3,7 folyamatban lévő ügy). E változás hátterében a következők állnak:

a de minimis megközelítés következtében az OLAF az összetettebb, súlyosabb ügyekre összpontosít;

nő az OLAF saját vizsgálatainak aránya (lásd: 4. ábra);

több vizsgálati erőforrást fordítanak az egyre több beérkező információ kiértékelésére (lásd: 5. ábra). 2004-hez képest 2009-re azon ügyek száma, amikor a kiinduló információk alapján nem került sor vizsgálat indítására, 364-ről 755-re emelkedett (beleszámítva a 108, illetve 267 első látásra elutasítható [15] ügyet is).

A VIZSGÁLATOK IDŐTARTAMÁBAN NINCS JAVULÁS

27. A Számvevőszék javasolta, hogy határozzák meg a vizsgálatok maximális időtartamát (6. ajánlás). A Bizottság elfogadta a vizsgálati időtartam maximalizálásának elképzelését, és olyan értelmű jogalkotási javaslattal élt [16], hogy az időtartam rendesen csak akkor lépje túl a 12 hónapot, ha az OLAF igazgatója a felügyelőbizottsággal egyetértésben azt alkalmanként legfeljebb hat hónappal meghosszabbítja. A jogi keretet egyelőre azonban még nem módosították ilyen értelemben.

28. Az OLAF 2010-es éves irányítási tervének célkitűzése az, hogy az ügyek legalább 75%-át 24 hónapon belül, illetve a 24 hónapon belül lezárt ügyek 10%-át kilenc hónapnál rövidebb időn belül lezárja. Az 1073/1999/EK rendelet kimondja, hogy ha egy vizsgálat lefolytatása kilenc hónapnál hosszabb ideje tart, az igazgató tájékoztatást küld a felügyelőbizottság számára a vizsgálat elhúzódásának indokairól. A vizsgálatok időtartama nemcsak az elévülés veszélye miatt fontos kérdés, hanem az OLAF hatékonyságának szempontjából, illetve az ilyen vizsgálatokban érintett személyek számára is.

29. Az időtartam monitoringját egyrészt a napi szintű csoportvezetői ellenőrzés, másrészt a havi műveleti jelentések biztosítják, a B. igazgatóságon pedig a háromhavonta készülő esetjelentések is. Az igazgatótanács csak az ügyek nyitó és záró szakaszába folyik bele. A kilenc hónapnál hosszabb ideje tartó ügyekről a vizsgálatvégző jelentést készít a felügyelőbizottság számára, amelyben tömören leírja az ügy állapotát, a késedelem okait és a vizsgálat befejezésének várható időpontját. Az új kézikönyv azt is előírja, hogy 18 hónap után is készüljön jelentés, kizárólag belső használatra [17]. További hasonló jelentési kötelezettség nincs előírva, pedig a legtöbb vizsgálat 18 hónapnál tovább tart. A gyorsabb problémamegoldás és a hosszú tétlen időszakok elkerülése végett (az ügyek továbbra is átlagosan legalább két évig húzódnak) javítani kell a folyamatban lévő ügyek kezelését.

30. A 3. táblázat azt mutatja be, hogy a 2004 és 2009 között kilenc hónapon belül ténylegesen lezárt ügyek száma rendszerint éppen csak 10% fölött van, az éves irányítási terv céljaival összhangban.

31. Bár 2004 és 2009 között a vizsgálati és operatív téren dolgozókra fejenként eső ügyek száma csökkent (lásd: 26. bekezdés), ez nem volt hatással az ügyek átlagos időtartamára. Az összes ügy (külső és belső vizsgálatok, egyes ügyekben nyújtott bűnügyi és koordinációs segítség) átlagos időtartama 2004 és 2009 között csak kis mértékben változott, és továbbra is két év fölött van (25 hónap), amint a 6. ábra mutatja. Számos vizsgálat az átlagos két évnél lényegesen tovább tart. 2009 év végén a le nem zárt 457 ügyből 125 (27%) volt már legalább két éve folyamatban. Ezek közül 33 volt folyamatban több mint három éve, további 21 pedig több mint négy éve. A 30 kiválasztott ügy vizsgálata azt mutatta, hogy az ügyek elhúzódását néha külső tényezők okozzák, ám gyakrabban olyan belső tényezők ludasak, mint az egyes ügyekhez rendelt források elégtelensége vagy a prioritások átrendeződése.

3. TÁBLÁZAT

KILENC HÓNAPON BELÜL LEZÁRT ÜGYEK

Forrás: OLAF.

Zárás éve | Összes lezárt ügy | Kilenc hónapon belül lezárt ügyek összesen | % |

2004 | 339 | 60 | 18% |

2005 | 233 | 27 | 12% |

2006 | 217 | 24 | 11% |

2007 | 232 | 21 | 9% |

2008 | 187 | 21 | 11% |

2009 | 188 | 20 | 11% |

32. Az elhúzódás nemcsak a vizsgálatokra, hanem az elsődleges kiértékelésekre is jellemző. Amikor az OLAF esetleges csalásra vonatkozó információkat kap, illetve állít elő, akkor ezeket a kiinduló információkat kiértékelve dönt róla, hogy indít-e vizsgálatot. E beérkező információk mennyisége 2004-ről 2009-re jelentősen megnőtt, mégpedig 662-ről 965-re (lásd: 5. ábra). A kiértékelések időtartamát befolyásolja a külső szervezetektől származó információk beszerzésének időigénye, a vizsgálatvégzők munkaterhelése és az a szakpolitikai döntés, hogy a súlyosabb és összetettebb ügyekre kell összpontosítani (lásd: 25. bekezdés). Ezért számos értékelés jóval tovább tart, mint az OLAF-kézikönyv szerint tervezendő két hónap [18]. Az elsődleges kiértékelés átlagos időtartama 2009-re a 2004-es 3,5 hónap kétszeresére, 7,1 hónapra nőtt. 2009 év végén 72 ügy, vagyis az összesen 459 ügy 16%-a volt már legalább 12 hónapja folyamatban.

33. A 30 kiválasztott ügy számvevőszéki vizsgálatának eredményei szerint (összefoglaló: 2. ábra) 11 ügyben nem hozták meg időben a vizsgálat megindításáról szóló döntést. A megvizsgált 30 ügynél az elsődleges kiértékelés átlagosan hat hónapot vett igénybe.

6. ÁBRA

AZ ÜGYEK ÁTLAGOS IDŐTARTAMA 2004 ÉS 2009 KÖZÖTT [120]

+++++ TIFF +++++

Forrás: OLAF.

AZ ÜGYKEZELÉSI RENDSZERTŐL (CMS) ÉS A MUNKAERŐ-GAZDÁLKODÁSI KERETTERVTŐL VÁRHATÓ NAGYOBB TÁMOGATÁS

34. A Számvevőszék ajánlásai értelmében: fejlesszék az ügykezelési rendszert (CMS) mint irányítási eszközt, adjanak fokozottabb képzést a vizsgálatvégzőknek a vizsgálati technikákról, a jogi szabályozásról és a jelentéskészítési technikákról (10. ajánlás), és valósítsanak meg munkaerő-gazdálkodási kerettervet a strukturális problémák megoldása érdekében (12. ajánlás).

35. Az ügykezelési rendszert most már jobban kihasználják, és minden fontos dokumentumot rögzítenek a rendszerben. Az adatvédelmi tájékoztatás kitöltése ugyanakkor nem történik meg rendszeresen. A 45/2001/EK rendelet [19] értelmében döntést kell hozni arról, hogy vagy értesítik az érintett természetes személyeket a személyes adatok OLAF általi tárolásáról és kezeléséről (a CMS rendszerben ilyenkor az "értesített" említés szerepel), vagy későbbre halasztják a tájékoztatást (a CMS rendszerben: "halasztott"), például azért, hogy ne veszélyeztessék a vizsgálat sikerét. A megvizsgált 30 vizsgálat közül ötben azonban nem hoztak döntést arról, hogy értesítik-e a gyanúsítottat. A Számvevőszék arra is felhívja a figyelmet, hogy az adatvédelmi rendelet előírja: a személyes adatok legyenek pontosak, és ha szükséges, időszerűek [20]. Ezzel kapcsolatban megjegyezzük: azoknál a következmények nélkül lezárt vizsgálatoknál, ahol az eredeti állításokat nem lehetett igazolni, ott a CMS rendszerben az érintett személy besorolása nem tükrözi ezt a fejleményt. Az európai adatvédelmi biztos véleményére van szükség ebben a kérdésben.

36. A képzést illetően a 7. ábra mutatja, hogy az OLAF hány munkatársa vett részt vizsgálati technikákról, jogi szabályozásról és jelentéskészítési technikákról szóló képzési rendezvényeken 2004 óta, illetve azt, hogy 2009-ben növekedett a képzési rendezvények résztvevőinek száma. Az OLAF belső ellenőrzési részlegének a képzésről szóló 2009. januári jelentése megerősítette az 1/2005. sz. különjelentés megállapításait, és hangsúlyozta, hogy jobban fel kell mérni a képzési igényeket.

37. A strukturális munkaerő-problémák megoldása érdekében további állandó álláshelyeket sikerült biztosítani, amivel csökkent az ideiglenes alkalmazottak száma és aránya (lásd: 4. táblázat).

7. ÁBRA

AZ OLAF HÁNY MUNKATÁRSA VETT RÉSZT KÉPZÉSI RENDEZVÉNYEKEN

+++++ TIFF +++++

Forrás: OLAF.

4. TÁBLÁZAT

AZ IDEIGLENES ÁLLÁSHELYEK ARÁNYÁNAK CSÖKKENÉSE [123]

Forrás: OLAF.

Év | Állandó álláshelyek | Ideiglenes álláshelyek | Álláshelyek összesen | Ideiglenes álláshelyek %-ban |

2004 | 183 | 146 | 329 | 44% |

2005 | 201 | 146 | 347 | 42% |

2006 | 238 | 119 | 357 | 33% |

2007 | 252 | 116 | 368 | 32% |

2008 | 261 | 116 | 377 | 31% |

2009 | 270 | 114 | 384 | 30% |

2010 | 282 | 102 | 384 | 27% |

A JOGI ÉS ELJÁRÁSI KERET FELÜLVIZSGÁLATA MÉG MINDIG FÜGGŐBEN

38. A jogi és eljárási keretet illetően a Számvevőszék azt az ajánlást tette, hogy szabályozzák és tegyék közzé, milyen eljárások védik az egyének jogait a vizsgálat minden egyes szakaszában, illetve biztosítják a folyamatban lévő vizsgálati cselekmények jogszerűségének ellenőrzését (8. ajánlás).

39. 2009 decemberében az OLAF igazgatója új kézikönyvet hagyott jóvá a műveleti eljárásokról, s ez 2010 májusában meg is jelent. A jogi keret mégsem változott a Számvevőszék legutóbbi jelentése óta, mivel a kézikönyvbe nem kötelező erővel vettek fel utasításokat [21], és az OLAF által lefolytatott vizsgálatokról szóló 1073/1999/EK rendelet sem került még módosításra [22]. Továbbra sem ellenőrzik a folyamatban lévő vizsgálati cselekmények jogszerűségét [23], és nem létezik olyan eljárási szabályzat, amely szavatolná, hogy az egyes vizsgálati cselekmények kiszámítható módon kövessék egymást, hogy ne legyenek kétségek a kihallgatások ütemezésével kapcsolatban, és hogy a vizsgálat minden szakaszában tiszteletben tartsák a vizsgálatban érintett személyek méltányos tárgyaláshoz és iratbetekintéshez való jogát [24].

NEHÉZKES AZ EGYÜTTMŰKÖDÉS AZ EUROJUSTTAL ÉS A TAGÁLLAMOKKAL

40. A Számvevőszék azt az ajánlást tette, hogy a tagállami hatóságokkal történő együttműködés kérdéseit külön rendelet elfogadásával vagy a nemzeti vizsgálati szervekkel kötött megállapodások révén tisztázzák (9. ajánlás).

41. 2006-ban a Bizottság felülvizsgált javaslatot [25] tett egy kölcsönös közigazgatási segítségnyújtásról szóló rendeletre; a javaslatot a Parlament és a Tanács még nem fogadta el. Az OLAF igazgatási együttműködési megállapodást írt alá tíz tagállam hatóságaival, további néggyel pedig jelenleg is folynak a tárgyalások [26]. Több tagállam azonban nem értesítette az OLAF-ot arról, hogy a közvetlen kiadások területén mely nemzeti hatóság vagy nyomozó szolgálat feladata az együttműködés az OLAF-fal, illetve nem hozta létre a közvetlen kiadások terén hatáskörrel bíró szükséges nemzeti és igazságügyi hatóságokat. Ezért az OLAF egyes tagállamokban a helyszíni ellenőrzések és vizsgálatok során támogatás hiányában továbbra is nehézségekbe ütközik, különösen amikor a nemzeti ellenőrök nem rendelkeznek a 2185/96/Euratom, EK rendeletben [27] említett ellenőrzési hatáskörökkel.

42. Az ellenőrzés megerősítette a Számvevőszék 8/2005. sz. véleményében foglalt azon észrevételeit, hogy a csalás és a szabálytalanságok elleni küzdelemre vonatkozó meglévő jogi keret bonyolult, végrehajtása nehézkes, és még mindig vannak hiányosságok a Bizottság és a tagállamok közötti együttműködésben [28]. Az ellenőrzés megerősítette azt is, hogy az OLAF vizsgálati hatáskörének korlátozottsága miatt a tagállamok továbbra sem adják meg kellő mértékben a hivatal által kért segítséget [29].

43. Nehézségek merülhetnek fel akkor is, ha az OLAF által vizsgált állítások több különböző tagállam gazdasági szereplőinek érintettségére utalnak. Ilyen esetekben igen fontossá válik az Eurojusttal való együttműködés, hiszen az Eurojust feladata, hogy koordinálja a tagállami bűnügyi vizsgálatokat és bűnvádi eljárásokat. Az együttműködés lehető leghatékonyabbá tétele érdekében az Eurojust és az OLAF 2008. szeptember 24-én az együttműködés feltételeiről szóló gyakorlati megállapodást írt alá [30]. A megállapodás előírja, hogy az OLAF a lehető leghamarább tájékoztassa az Eurojustot minden olyan felmerülő ügyről, amely láthatóan két vagy több tagállam illetékes nemzeti hatóságai közötti közvetlen igazságügyi együttműködést fog szükségessé tenni, illetve ha az ügy egy tagállamra és a Közösségre egyaránt tartozik. A számvevőszéki minta tanúsága szerint a vizsgálatok mintegy 20%-a sorolható e két kategória valamelyikébe. Habár a megállapodás értelmében az OLAF és az Eurojust között negyedéves találkozókra kerül sor, a gyakorlati együttműködés ritkán öltötte az egyes ügyekre vonatkozó információk továbbításának formáját. 2008-ban az OLAF öt ügyről továbbított információkat az Eurojustnak, míg 2009-ben mindössze egy ügyről.

44. Az EUMSz 85. cikke kiterjeszti az Eurojustnak a vizsgálatok megindításában játszott szerepét. Ebben a tekintetben a Számvevőszék tudomásul veszi az Európai Tanács által 2009 decemberében elfogadott ajánlásokat: ki lehetne szélesíteni az Eurojust egy-egy tagországot képviselő tagjainak hatáskörét, meg lehetne erősíteni az Eurojust testületének hatáskörét vagy létrehozni az Európai Ügyészséget [31]. Ahhoz, hogy ezen a téren előbbre lehessen lépni, eredményesebb együttműködés szükséges az OLAF és az Eurojust között.

BESZÁMOLÁS A VIZSGÁLATOK EREDMÉNYESSÉGÉRŐL

45. Az ellenőrzés felmérte, hogy az OLAF intézkedései folytán egyértelműsödtek-e a vizsgálati célok, illetve a teljesítményről releváns és megbízható jelentések születtek-e.

KITŰZNEK CÉLOKAT ÉS FIGYELEMMEL KÍSÉRIK AZOK MEGVALÓSULÁSÁT, DE NEM ÖSSZPONTOSÍTANAK AZ EREDMÉNYEKRE

46. A Számvevőszék azt az ajánlást tette, hogy határozzák meg, milyen eredményeket kell elérniük a vizsgálatoknak, és vezessenek be teljesítménymutatókat (1. ajánlás).

47. A hivatal egészére, egyes szektorokra és földrajzi területekre nézve az OLAF jelenleg egyértelműen számszerűsített célokat szab meg az éves irányítási tervben. E célok alakulását az éves irányítási terv havi frissítésének [32] keretében kísérik figyelemmel, további információkkal pedig a havi vezetői jelentések [33] szolgálnak.

48. Az egyedi vizsgálatokat illetően az elsődleges kiértékelés nem tudta rendszeresen meghatározni az egyes vizsgálatok pénzügyi céljait. Habár nem mindig az érintett összegek jelentik a legfőbb problémát, a kapott információk elsődleges kiértékelésének meg kellene határoznia a lehetséges pénzügyi hatást és visszatérítést.

A TELJESÍTMÉNYRŐL SZÓLÓ JELENTÉSEK NEM AKNÁZZÁK KI TELJESEN A RENDELKEZÉSRE ÁLLÓ INFORMÁCIÓT

49. A Számvevőszék azt az ajánlást tette, hogy az OLAF teljesítményéről szóló jelentéseket megfelelő és megbízható adatokra kell alapozni. A jelentések tegyék lehetővé az egyes időszakok összehasonlítását, és foglaljanak magukban tényleges eredményeken alapuló mutatókat (11. ajánlás).

50. Az OLAF a következő jelentéseket és monitoringdokumentumokat készíti a teljesítményre vonatkozóan: az éves irányítási jelentés havi frissítése, havi vezetői jelentések, éves tevékenységi jelentés, éves műveleti beszámoló és ad hoc jelentések (pl. a helyszíni ellenőrzésekről szóló, 2008-as jelentés).

51. A vizsgálat végeztével zárójelentést nyújtanak be az igazgatótanácsnak. Ez javaslatot tesz rá, hogy az ügy lezárásakor javasoljanak-e utólagos intézkedéseket. Ilyen intézkedés lehet pénzeszközök visszafizettetése vagy büntetőeljárás indítása [34]. Az utólagos intézkedésekért nem az OLAF, hanem a bizottsági főigazgatóságok és a nemzeti hatóságok felelnek. Az OLAF feladata az, hogy optimalizálja ezek feltételeit, és ellenőrizze, hogy meghozták-e őket.

52. Az 5. táblázat azt mutatja, hogyan jelennek meg az információk a különböző időpontokban (havonta, évente vagy ad hoc), eltérő (belső vagy külső) olvasóközönségnek készült különböző dokumentumokban.

53. Nehéz átfogó képet alkotni az OLAF teljesítményéről. A vonatkozó információk különböző célokra készült, eltérő közönséghez szóló dokumentumokban találhatóak. A CMS rendszerben meglévő további, részletesebb információk meg sem jelennek. Az éves tevékenységi jelentés révén az olvasó nem tud időbeli összehasonlításokat tenni az OLAF teljesítményéről, mivel nincsen összefoglalás a korábbi évek legfőbb statisztikai adatairól. Az éves műveleti beszámoló ad ugyan összehasonlítást a korábbi évek tevékenységgel kapcsolatos több mutatójáról (kapott információk, az elvégzett elsődleges kiértékelések, vizsgálatindító határozatok, az ügyek átlagos időtartama), a potenciális eredményekről (utólagos intézkedés javaslásával lezárt ügyek %-a) és a valós eredményekről (ténylegesen visszatérített pénzösszegek), ám, habár ez fontos lenne, nem kapcsolja össze az OLAF tevékenységét (az egy év alatt lezárt ügyek száma) az abból következő eredményekkel, sem a potenciálisakkal (pl. a visszatérítendőként megállapított összegek), sem a valósakkal (pl. a ténylegesen behajtott összegek).

5. TÁBLÁZAT

A TELJESÍTMÉNYMUTATÓK ELÉRHETŐSÉGE

Forrás: OLAF-jelentések.

| Belső | Nagyközönségnek szóló |

Havi jelentések | Éves jelentések | Alkalmi jelentések |

Az éves irányítási jelentés havi frissítése | Havi irányítási jelentések | Éves tevékenységi jelentés | Éves műveleti beszámoló | A helyszíni ellenőrzésekről szóló 2008-as jelentés |

Tevékenység

Lezárt vizsgálatok száma | √ | √ | √ | √ | |

Potenciális eredmények

A vizsgálatok hány %-át zárják le utólagos intézkedés javaslásával | √ | | √ | √ | |

A vizsgálatok eredményeképp visszatérítendőként megállapított összegek | | | | | √ |

Az érdekeltek elégedettsége [1001]

A bizottsági főigazgatóságok véleménye | | | | | |

Tényleges eredmények

A vizsgálatok eredményeképp ténylegesen visszatérített összegek | | | | | √ |

Az összes ügy folyományaképp ténylegesen visszatérített összegek | | √ | | √ | |

54. A releváns mutatók azok, amelyek össze tudják kapcsolni az OLAF vizsgálatait annak potenciális eredményeivel (mint pl. a visszatérítendőként megállapított összegek vagy a büntetőeljárás megindítására irányuló javaslatok) és valós eredményeivel (pl. ténylegesen visszatérített pénzösszegek, büntetéssel vagy ítélettel végződő ügyek). Igaz, hogy az eredményekre az OLAF-nak kevés ráhatása van, de azért azok az OLAF vizsgálatainak minőségétől és időszerűségétől is függenek.

55. A mutatók akkor megbízhatóak, ha pontos adatokon alapulnak, és koherens bemutatásmódjuknak köszönhetően lehetővé teszik az egyes évek és a különböző ágazatok (pl. mezőgazdaság, vámügy, külső támogatások), illetve vizsgálati fajták (belső, külső, koordinációs, támogató) közötti összehasonlításokat.

56. A CMS rendszer a pénzügyi, bírósági és fegyelmi eredményekre vonatkozó adatokat tárol. Rögzíti a CMS azokat az utólagos intézkedés nélkül lezárt ügyeket is, amelyeknél az OLAF vagy megcáfolta, vagy nem tudta bizonyítani a kezdeti állításokat. A III. melléklet szemlélteti, hogy milyen típusú információk állnak rendelkezésre a CMS-ben – ezekről évente jelentést lehetne tenni. A mutatók az OLAF eredményeinek három dimenziójához kapcsolódnak: pénzügyi, bírósági, illetve terület vagy ágazat szerinti eredmények. A pénzügyi és bírósági eredményekre vonatkozóan a táblázatok a következőket vázolják:

a) tevékenység (lezárt vizsgálatok száma);

b) potenciális eredmények (utólagos intézkedés javaslásával lezárt vizsgálatok, pénzeszközök visszatérítésére vagy büntető, illetve fegyelmi eljárás megindítására irányuló javaslatok);

c) valós eredmények (ténylegesen visszatérített összegek vagy kiszabott büntetések).

57. A III. melléklet táblázatai kiegészítik az aktuális jelentésekből nyerhető információkat, és a valós eredményeket ahhoz az évhez rendelik, amelyben az adott ügyet lezárták. Ez a bemutatásmód azt érzékelteti, hogy a CMS-ben hozzáférhető mutatók alkalmas megjelenítés esetén megbízható összehasonlításokat tesznek lehetővé időben, valamint az egyes ágazatok és vizsgálati fajták között. Ha az OLAF ezt megfelelő elemzéssel és magyarázattal egészíti ki, akkor teljesebb kép alakítható ki a jelentéseiben vázolt tevékenységi trendekről és teljesítményről.

A FELÜGYELŐBIZOTTSÁG SZEREPÉNEK TISZTÁZÁSA

58. A Számvevőszék megvizsgálta, milyen intéz,kedések történtek az 1/2005. sz. különjelentésében a felügyelőbizottság szerepére vonatkozóan megfogalmazott ajánlásai nyomán.

A FRISSÍTÉSI ELJÁRÁSOK MÉG NEM FEJEZŐDTEK BE

59. A Számvevőszék azt javasolta, hogy tisztázzák a felügyelőbizottság szerepét annak érdekében, hogy ne lehessen beavatkozni a folyamatban lévő vizsgálatokba (16. ajánlás).

60. A felügyelőbizottság 2006-ban felülvizsgálta eljárási szabályzatát [35], és az OLAF függetlenségének erősítése céljával egy sor jelentésben és véleményben vizsgálta a hivatal irányítását.

61. Az Elsőfokú Bíróság egy 2008. júliusi ítéletében [36] azonban kifejtette, hogy a felügyelőbizottságnak fontos feladata az OLAF vizsgálatai által érintett személyek jogainak a védelme [37]. Az ítélet kihirdetése után gyakorlati megoldást kellett találni arra, hogyan kérjék ki a felügyelőbizottság véleményét, mielőtt az információkat nemzeti igazságügyi hatóságoknak továbbítanák.

62. Az új kézikönyv előírja, hogy az információkat a továbbítás előtt legalább öt munkanappal be kell nyújtani [38]. 2010 júniusában az OLAF és a felügyelőbizottság új eljárásban egyezett meg, eszerint az ügyről a nemzeti igazságügyi hatóságokat értesítő levelet legalább öt munkanappal azután írják alá, hogy a felügyelőbizottság megkapta a tervezett értesítésről szóló feljegyzést [39]. Az OLAF elkötelezte magát, hogy figyelembe veszi a felügyelőbizottság tanácsait és eseti alapon reagál azokra.

63. Az Elsőfokú Bíróság határozatára figyelemmel azonban ez az eljárás veszélyezteti az érintett egyének jogait, mivel nem írja le, hogy milyen lépéseket kell tenni abban az esetben, ha a felügyelőbizottság úgy dönt, hogy véleményt bocsát ki. A vonatkozó kötelező eljárások hiánya megnehezíti annak megállapítását, hogy a felügyelőbizottság csakugyan nem avatkozott bele a folyamatban lévő vizsgálatokba.

64. Az OLAF továbbá azt a gyakorlatot követi, hogy amikor tudomása van róla, hogy a nemzeti igazságügyi hatóságok már foglalkoznak az üggyel, a felügyelőbizottság tájékoztatása nélkül továbbít információkat a nemzeti hatóságoknak. 2009-ben az OLAF kilenc ügy esetében jegyezte fel, hogy a felügyelőbizottság tájékoztatása nélkül továbbított információkat a nemzeti hatóságoknak. Ez ellentétes az Elsőfokú Bíróság álláspontjával, amely szerint "a felügyelőbizottság értesítése feltétlen kötelezettség, és semmilyen mérlegelési mozgásteret nem hagy" [40].

65. A felügyelőbizottság tagjait közös megegyezéssel az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság nevezik ki (lásd: az OLAF rendelet 11. cikke). A felügyelőbizottság tagjainak megbízatása három évre szól, és egyszer megújítható. Megbízatásuk lejártakor a tagok megbízatásuk megújításáig vagy az új tagok kinevezéséig hivatalban maradnak. A jelenlegi felügyelőbizottság tagjai 2005. november 30-án léptek hivatalba. Megbízatásuk 2008. november 29-én lejárt. A Számvevőszék megállapítja, hogy több mint két évvel később a megbízatásuk megújításáról vagy új tagok kinevezéséről szóló döntés még mindig nem született meg. A dolgok ilyetén állása nem kielégítő.

KÖVETKEZTETÉSEK ÉS AJÁNLÁSOK

A VIZSGÁLATI FELADATKÖR ELŐTÉRBE HELYEZÉSE

66. A Számvevőszék korábbi jelentésében hat ajánlást tett az OLAF vizsgálati feladatkörének előtérbe helyezésére. Ezek közül három ajánlást – egyes tevékenységek leadásáról vagy különválasztásáról (2., 14. és 15. ajánlás) – nem fogadtak el, a másik hármat (7., 17. és13. ajánlás) pedig részben valósították meg. Következésképpen az OLAF-nak a vizsgálati feladatkör előtérbe helyezéséről szóló mind a hat ajánlása továbbra is érvényes.

67. A vizsgálati feladatkör előtérbe helyezése az OLAF-nál az erőforrások elosztása tekintetében sem valósult meg. A Bizottság úgy tekinti, hogy az OLAF nem pusztán a vizsgálatokra összpontosító szolgálat, hanem a csalás ellen sokoldalúan fellépő hatóság. Ebből kiindulva a Bizottság nem is fogadta el a Számvevőszék korábbi jelentésének azon ajánlásait, hogy az OLAF adja le a csalás elleni stratégiát és a finanszírozási programokat. A teljes létszámhoz képest a vizsgálati igazgatóságokon 2010 januárjában a munkatársak 34%-a dolgozott. Az időgazdálkodási rendszer tanúsága szerint 2009-ben az egyes ügyek kivizsgálása a hivatal teljes munkaidejének 37%-át kötötte le (lásd: 8–11. bekezdés).

68. A vizsgálatok végrehajtásakor az OLAF ma már jobban él vizsgálati jogkörével, például azzal, hogy helyszíni ellenőrzéseket végezhet és elbeszélgetéseket folytathat. Az OLAF támogató részlegei adott esetben közreműködnek a vizsgálatokban: 2009-ben ennek szentelték munkaidejük 25%-át. Ezzel kapcsolatban a stratégiai elemző csoportok feltárnak kockázatokat, de munkájuk ritkán vezet vizsgálat indításához (lásd: 12–18. bekezdés).

1. AJÁNLÁS

Az OLAF ideje nagyobb részét szentelje leglényegesebb feladatkörének, a vizsgálat végzésének, s ezzel növelje vizsgálatainak számát és gyorsaságát.

2. AJÁNLÁS

A stratégiai elemző csoportok vegyék ki jobban a részüket a vizsgálati munkából.

A VIZSGÁLATI HATÉKONYSÁG NÖVELÉSE

69. A Számvevőszék előző jelentésében nyolc ajánlást tett a vizsgálati hatékonyság növelésére (3., 4., 5., 6., 8., 9., 10. és 12. ajánlás). A 3. és 12. ajánlás kivételével ezeket még nem ültették át teljesen a gyakorlatba, ezért az ajánlások továbbra is érvényesek.

70. Előző jelentésében a Számvevőszék arra nézve is fogalmazott meg ajánlásokat, hogy a vizsgálatokat egyértelmű eljárási keret alapján és – a tervezést és felügyeletet tökéletesítve – kellő időben és hatékonyan hajtsák végre. Az OLAF az eljárási keretek egyértelműsítése érdekében 2009 decemberében új kézikönyvet rendszeresített, 2008-ban pedig gyakorlati együttműködési megállapodást írt alá az Eurojusttal. Hatékonysága növelésére az OLAF egyéb lépéseket is tett: időgazdálkodási rendszert vezetett be, "de minimis" megközelítéssel a súlyosabb, összetettebb ügyekre összpontosított, jobban (bár még nem elég jól) kiaknázta a CMS rendszer lehetőségeit, célzottabb képzéseket szervezett, csökkentette ideiglenes álláshelyei számát, és kisebb csoportokra osztotta az igazgatótanácsot.

71. Az OLAF jelentős lépéseket tett a hatékonyság javítására, ám az előrehaladás ennek ellenére lassú és hiányos. Az új kézikönyvet csak 2009 decemberében rendszeresítették, a jogi keret pedig nem változott a Számvevőszék legutóbbi jelentése óta. Habár az OLAF együttműködési megállapodást kötött az Eurojusttal, 2009-ben mégis mindössze egy ügyről továbbított információkat az Eurojustnak. A TMS rögzíti, hogy mennyi időt töltenek el az egyes tevékenységekkel, ám a rendszer szolgáltatta információt mégsem használják fel a vizsgálatok tervezésénél és felügyeleténél. Jelentősen megnőtt a kiértékelendő kiinduló információk mennyisége, és a kiértékelés időtartama a kétszeresére nőtt. Azt, hogy a vizsgálatok elhúzódnak, néha külső tényezők okozzák, ám gyakrabban ludasak olyan belső tényezők, mint a prioritások átrendeződése vagy a források elégtelensége (lásd: 19–44. bekezdés).

3. AJÁNLÁS

A csalás elleni jogszabályok egyszerűsítése és megszilárdítása végett felül kell vizsgálni a csalás és a szabálytalanságok elleni küzdelem jogi keretét. Egy ilyen általános felülvizsgálat keretében orvosolni kell az OLAF jelenlegi hatáskörével és eljárásaival kapcsolatos gondokat, különösen az OLAF és az illetékes tagállami hatóságok közötti együttműködést illetően.

4. AJÁNLÁS

Az OLAF erősítse együttműködését és partnerségét az Eurojusttal, amely az EUMSz 85. cikke értelmében koordinálja a bűnügyi vizsgálatokat és bűnvádi eljárásokat az Európai Unió pénzügyi érdekeit sértő bűncselekmények vonatkozásában. E célból az OLAF vezessen be valamennyi releváns ügyet feltáró eljárásokat, közölje kellő időben az ezekre vonatkozó információkat az Eurojusttal, és rendszeresen számoljon be az Eurojusttal folytatott együttműködésének eredményeiről.

5. AJÁNLÁS

Az előzetes vizsgálati tervek tartalmazzanak az erőforrásokra és a határidőkre vonatkozó becsléseket. Ezeket a terveket a vizsgálati tevékenységek előrehaladásával kísérjék figyelemmel és frissítsék. Az időgazdálkodási rendszerből (TMS) nyert információt használják fel a vizsgálatvégzők és a vezetők eredményesebb támogatására.

6. AJÁNLÁS

Ellenőrizzék szigorúbban a kiértékelések és vizsgálatok összidőtartamát, hogy ezzel is nőjön a vizsgálatok hatása, és javuljon a rendelkezésre álló források kihasználása. E célból az igazgatótanács is vállaljon szerepet a hosszú és összetett vizsgálatok monitoringjában, s hasson oda, hogy sor kerüljön a megfelelő intézkedésekre.

BESZÁMOLÁS A VIZSGÁLATOK EREDMÉNYESSÉGÉRŐL

72. A Számvevőszék korábbi jelentésében két ajánlást tett a vizsgálatok eredményességének kimutatására vonatkozóan (1. és 11. ajánlás). Habár ezek már részben megvalósultak, az ajánlások továbbra is érvényesek.

73. Az éves irányítási terv egyértelműen számszerűsített, rendszeresen ellenőrzött célokat szab meg a hivatal részére. Az egyedi vizsgálatokat illetően azonban a pénzügyi célok nincsenek rendszeresen és egyértelműen meghatározva (lásd: 45–48. bekezdés).

74. A CMS rendszerben számottevő mennyiségben állnak rendelkezésre olyan információk, amelynek révén össze lehet vetni az OLAF egyes időszakokban és különböző területeken nyújtott teljesítményét. E statisztikák tájékoztatnak a tevékenységekről (lezárt vizsgálatok), a potenciális eredményekről (utólagos intézkedés javaslásával lezárt ügyek, visszatéríttethető összegek) és a valós eredményekről (ténylegesen visszatérített pénzösszegek). Mindezeket az információkat azonban jelenleg nem egyesítik egyetlen olyan dokumentumban, amely alapján az olvasó értékelhetné az OLAF teljesítményét. A 2004 és 2009 közötti időszakban lezárt 696 külső vizsgálat összesen 656 millió eurónyi visszatérítendő összeget tárt fel, s ebből az ellenőrzés időpontjáig, 2010 áprilisáig 180 millió EUR visszatérítése történt meg (lásd: 49–57. bekezdés).

7. AJÁNLÁS

Az egyedi vizsgálatok részére tűzzenek ki rendszeres és egyértelmű célokat, és frissítsék őket, valamint az eredményekről az elért célok tekintetében számoljanak be.

8. AJÁNLÁS

A CMS rendszer szélesebb körű alkalmazásával segítsék a vezetői döntéshozatalt és jobb beszámolók készítését. Az OLAF tevékenységéről és a potenciális, illetve tényleges eredményekről beszámoló teljesítménystatisztikákat tegyék közzé egy közös, időbeli összevetéseket is lehetővé tévő dokumentumban.

A FELÜGYELŐBIZOTTSÁG SZEREPÉNEK TISZTÁZÁSA

75. Előző jelentésében a Számvevőszék egy ajánlást tett a felügyelőbizottság szerepének tisztázására nézve (16. ajánlás). Ezzel kapcsolatban tettek néhány lépést, de a teljes végrehajtás még várat magára.

76. Az Elsőfokú Bíróság 2008. júliusi ítéletét követően az OLAF új eljárás keretében kéri ki a felügyelőbizottság véleményét, mielőtt az információkat nemzeti igazságügyi hatóságoknak továbbítaná. Ez az eljárás azonban nem írja elő, milyen lépéseket kell tenni abban az esetben, ha a felügyelőbizottság úgy dönt, hogy véleményt bocsát ki. A vizsgálat alatt álló személyek jogainak védelmének jogi kerete – az esetjogtól eltekintve – a Számvevőszék legutóbbi jelentése óta nem változott (lásd: 58–65. bekezdés).

9. AJÁNLÁS

Az OLAF-fal egyetértésben a felügyelőbizottság szabja meg, milyen hivatalos eljárás lehet irányadó az abban az esetben teendő lépésekre nézve, ha a felügyelőbizottság úgy dönt, hogy véleményt bocsát ki. A vizsgálat alatt álló személyek jogainak jobb védelme érdekében felül kell vizsgálni a vonatkozó jogi keretet.

Ezt a jelentést Igors LUDBORŽS számvevőszéki tag elnökletével a IV. kamara a 2011. február 8-i ülésén, Luxembourgban fogadta el.

A Számvevőszék nevében

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

elnök

[1] Az Európai Parlament és a Tanács 1073/1999/EK rendelete ( 1999. május 25.) az Európai Csalás Elleni Hivatal (OLAF) által lefolytatott vizsgálatokról (HL L 136., 1999.5.31., 1. o.).

[2] HL C 202., 2005.8.18., 1. o.

[3] Az ellenőrzések haladását figyelemmel kísérő bizottság 2007. július 5-i ülése – Az OLAF időközi beszámolója a Számvevőszék 1/2005. sz. különjelentése ajánlásainak végrehajtásáról.

[4] Az 1999/352/EK, ESZAK, Euratom bizottsági határozat (HL L 136., 1999.5.31., 20. o.); az 1073/1999/EK rendelet.

[5] A 2008. július 8-i T-48/05. sz. ügy (HL C 209., 2008.8.15., 44. o.).

[6] A választás azért esett a 2008. július 1-jén folyamatban lévő ügyekre, hogy 2010 áprilisáig az eljárás valamennyi szakaszát (elsődleges kiértékelés, aktív kivizsgálás, végleges határozat, adott esetben utóvizsgálat) át lehessen vizsgálni.

[7] Az OLAF-nak, illetve a Bizottság engedélyezésre jogosult tisztviselőinek a szabálytalan kiadások pénzügyi nyomon követésével kapcsolatos kötelezettségeit tisztázó C(2007) 5709 közlemény – a Bizottság határozata ( 2007.11.27.).

[1008] A táblázat a ténylegesen foglalkoztatottak létszámát mutatja.

[8] 2009-ben az időgazdálkodási rendszer az összes lehetséges munkaóra több mint 98%-át rögzítette.

[9] A vizsgálati igazgatóságok munkatársainak munkaterhelésébe bele kell számítani az értékeléseket, valamint a koordinációs és támogató tevékenységet is.

[10] Ha egy vizsgálatvégző vagy csoportvezető számos ügyön dolgozott egyszerre, akkor időbeosztásában rendszerint nem jelölte meg külön, hogy melyik ügyre mennyi időt szánt.

[11] OLAF-kézikönyv – Műveleti eljárások, 2009. december 1., 3.1.9. szakasz.

[12] OLAF-kézikönyv, 2009. december 1., 3.2.1. szakasz. A számvevőszéki mintában szereplő két ügyben azonban ugyan vezetőtanácsi ajánlásra, ám az igazgató hivatalos vizsgálatindítási határozatát megelőzően indult meg a vizsgálati tevékenység. A két ügy egyikében már valamennyi vizsgálati szakasz le is zajlott, mielőtt a vizsgálatindítási határozat megszületett volna.

[13] A latin de minimis non curat lex ("kicsire nem néz a törvény") mondás rövid formája. Az Európai Közösségek pénzügyi érdekeinek védelméről szóló egyezmény (HL C 316., 1995.11.27., 49. o.) úgy rendelkezik, hogy büntetőeljárási értelemben minden 50000 eurót meghaladó összegű csalást kell súlyos csalásnak tekinteni.

[14] 1 millió EUR a vám-, cigaretta- és kereskedelmi szektorban; 100000 EUR a mezőgazdaságban és a strukturális alapok területén; 50000 EUR a közvetlen kiadásoknál és a külső támogatásoknál. (Lásd: az OLAF 2009-es éves tevékenységi jelentésének 5. oldala – http://ec.europa.eu/atwork/synthesis/aar/doc/olaf_aar.pdf).

[15] Első látásra elutasítható ügynek számít, amikor a kapott információ alapján egyértelmű, hogy az ügy nem tartozik az OLAF hatáskörébe, illetve hogy nem lenne indokolt az OLAF eszközeit alkalmazni.

[16] Lásd: COM(2004) 103 végleges, a 6. cikk újonnan javasolt (7) bekezdése, 10. o.

[17] Az OLAF-kézikönyv – Műveleti eljárások, 2009. december 1., 1.4.7. szakasz szerint: "Amennyiben az ügy megindításától számítva kilenc hónap már eltelt, a vizsgáló jelentést készít a felügyelőbizottságnak, amelyben összefoglalja az állításokat, az ügy állását, a késedelem okait és a befejezés várható időpontját. Hasonló belső eljárást követően a vizsgálat megkezdése után 18 hónappal is készüljön újabb jelentés a vezetőség számára." A kézikönyv nem írja elő egyértelműen, hogy a 18 hónapos jelentéseket is meg kell-e küldeni a felügyelőbizottságnak; a gyakorlatban a bizottság nem kapja meg őket rendszeresen.

[18] Az OLAF-kézikönyv 3.2.2. szakasza szerint az egyes ügyek elsődleges kiértékelésekét az első információk beérkezésétől számított két hónapon belül be kell fejezni. Ha ez nem lehetséges, a vizsgálatvégző kérje a határidő meghosszabbítását az illetékes csoportvezetőtől. Ez esetben az elsődleges kiértékelést az illetékes csoportvezető által engedélyezett időtartamon belül kell befejezni, amely nem lehet hosszabb az első információk beérkeztétől számított hat hónapnál. Ha a kiértékelés befejezéséhez elengedhetetlen információk még hat hónap múltán sem állnak rendelkezésre, akkor az érintett szakigazgatónak kell engedélyeznie a határidő-hosszabbítást.

[120] Az év végén folyamatban lévő, illetve az év folyamán indított ügyek aránya alapján.

[19] Az Európai Parlament és a Tanács 45/2001/EK 2000. december 18-i rendelete a személyes adatok közösségi intézmények és szervek által történő feldolgozása tekintetében az egyének védelméről, valamint az ilyen adatok szabad áramlásáról (HL L 8., 2001.1.12., 1. o.).

[20] A 45/2001/EK rendelet 4. cikkének (1) bekezdése.

[123] A 384 állandó álláshely mellett 2010 márciusában 131 szerződéses alkalmazott is dolgozott az OLAF-nál, ebből 65-en a D. igazgatóság információs szolgálatánál.

[21] Lásd a kézikönyv előszavát az OLAF honlapján.

[22] Az 1073/1999/EK rendelet módosítására irányuló bizottsági javaslatot (COM (2006) 244 végleges, 2006.5.24) még nem fogadták el. A Számvevőszék erről a javaslatról nyilatkozott 7/2006. sz. véleményében (HL C 8., 2007.1.12., 1. o.).

[23] Lásd: 1/2005. sz. különjelentés, 83. bekezdés.

[24] Az OLAF felügyelőbizottságának 5/2010. sz. véleménye az alapvető jogok tiszteletben tartásáról és az eljárási garanciákról a vizsgálatok során.

[25] COM(2006) 473 végleges, 2006.9.14.

[26] A következő tagállamok hatóságaival vannak hatályban megállapodások: Belgium, Bulgária, Csehország, Észtország, Spanyolország, Olaszország, Litvánia, Málta, Románia és Szlovákia. Folynak a tárgyalások Dánia, Lettország, Németország és az Egyesült Királyság hatóságaival.

[27] Az 1996. november 11-i 2185/96/Euratom, EK tanácsi rendelet az Európai Közösségek pénzügyi érdekeinek csalással és egyéb szabálytalanságokkal szembeni védelmében a Bizottság által végzett helyszíni ellenőrzésekről és vizsgálatokról (HL L 292., 1996.11.15., 2. o.).

[28] Lásd: a 8/2005. sz. vélemény 34–36. bekezdése (HL C 313., 2005.12.9., 1. o.).

[29] Lásd: 1/2005. sz. különjelentés, 15. bekezdés.

[30] HL C 314., 2008.12.9., 3. o.

[31] Lásd: a stockholmi program, amelyet az Európai Tanács 2009 decemberében, az 17024/09. sz. tanácsi dokumentum 24. oldalán fogadott el.

[32] Az éves irányítási terv havi frissítései feltüntetik a folyamatban lévő ügyek százalékos arányát szektorok és földrajzi területek szerint; a bizonyos adott nagyságú összegekre kihatással lévő "nyomon követéses" ügyeket; a lezárt, de nyomon követéses ügyek százalékos arányát; a befejezési arányt (folyamatban lévő ügyek/lezárt ügyek); a bizonyos időn belül lezárt ügyek százalékos arányát, valamint az egy vizsgálatvégzőre eső ügyek számát.

[33] A havi vezetői jelentések feltüntetik a folyó év addigi eredményeit, valamint négy korábbi év eredményeit: a börtönbüntetéseken és visszatéríttetett összegeken kívül a kiértékelések, a vizsgálatok és a figyelemmel kísérés időtartamát is.

[34] Az OLAF-kézikönyv négyféle nyomon követési tevékenységről szól, ezek: pénzügyi, adminisztratív, bírósági, fegyelmi lépések.

[1001] 2007-ben az OLAF felhasználói elégedettségi felmérést végzett, mely azonban az alacsony válaszadási arány miatt sikertelennek bizonyult (a 45 kiküldött kérdőívre mindössze hat válasz érkezett). Az OLAF bevezette a bizottsági főigazgatóságokkal tartott operatív konferenciák gyakorlatát.

[35] Az OLAF felügyelőbizottságának eljárási szabályzata, 2006. augusztus 24. (HL L 33., 2007.2.7., 7. o.).

[36] A 2008. július 8-i T-48/05. sz. ügy.

[37] A Bíróság az ítéletében kifejti továbbá: "vitathatatlan, hogy a bizottsággal való, az információknak a nemzeti igazságügyi hatóságok részére történő megküldését megelőző konzultáció követelménye az érintett személyek számára jogosultságot keletkeztet" (168. bekezdés).

[38] Az OLAF-kézikönyv – Műveleti eljárások, 2009. december 1., 3.3.6.1.1. és 3.4.3.2.1. szakasz.

[39] Az OLAF összefoglaló feljegyzést is készít a Bizottságnak, amelyben közli, hogy az érintett személy kapott-e tájékoztatást, és megkapta-e a válasz jogát, valamint hogy az ügy a nemzeti hatóságok által megszabott határidőn belül marad-e.

[40] A határozat kimondja, hogy "amikor információt kell szolgáltatni egy tagállam igazságügyi hatóságai számára", a felügyelőbizottság értesítésének "az információszolgáltatást meg kell előznie" (164. bekezdés), valamint hogy "a felügyelőbizottság értesítése feltétlen kötelezettség, és semmilyen mérlegelési mozgásteret nem hagy" (170. bekezdés).

--------------------------------------------------

I. MELLÉKLET

AZ AJÁNLÁSOK (1/2005. SZ. KÜLÖNJELENTÉS) [1]GYAKORLATBA ÜLTETÉSÉNEK ALAKULÁSA

Ajánlás | Elfogadva | Végre-hajtva [2] |

Az OLAF vizsgálati feladatkörének előtérbe helyezésére irányuló ajánlások

Az OLAF adja le vagy válassza külön egyes melléktevékenységeit

7.Ne végezzenek olyan utólagos feladatokat (részvétel bírósági eljárásokban, visszafizettetések), amelyeket az engedélyezésre jogosult tisztviselők is elvégezhetnek | Részben | Részben |

14.Adják át a csalás elleni stratégiával kapcsolatos feladatokat más bizottsági részlegnek | Nem fogadták el | Nem |

15.A finanszírozási programok (pl. Pericles és Hercules) irányításának feladatát adják át más bizottsági részlegeknek | Nem fogadták el | Nem |

2.A jobb erőforrás-gazdálkodás érdekében mérlegeljék egy koordinációs és segítségnyújtási tevékenységekre szakosodott külön szervezeti egység létrehozását | Nem fogadták el | Nem |

Az OLAF javítsa stratégiai részlegeinek közreműködését a vizsgálati feladatokban

17.Helyezzék előtérbe a vizsgálati feladatkört, a megfelelő irányítási és szabályozási módosítások kíséretében | Részben | Részben |

13.A stratégiai elemző szolgálatok ösztönözzék a tagállamokból továbbított adatok javulását, és hozzanak létre az anomáliák feltárására és a vizsgálatok megindítására felhasználható adatbázist | Elfogadva | Részben |

A vizsgálati hatékonyság növelésére irányuló ajánlások

Jogi és eljárási keret

8.Szabályozzák és tegyék közzé, hogy milyen eljárások védik az egyének jogait a vizsgálat minden egyes szakaszában, illetve biztosítják a folyamatban lévő vizsgálati cselekmények jogszerűségének ellenőrzését | Elfogadva | Részben |

Együttműködés a tagállamokkal

9.Tegyék hivatalossá az OLAF és a tagállamok közötti együttműködést jogszabályok vagy a nemzeti vizsgálati szolgálatokkal kötött megegyezések révén | Elfogadva | Részben |

Tervezés

3.A vezetőtanácson belül hozzanak létre kisebb csoportokat világos tervek kidolgozására és a vizsgálatok céljainak kitűzésére | Elfogadva | Igen |

5.A munkaterhelés és az erőforrások összehangolása, illetve a késedelmek elkerülése érdekében vezessenek be olyan munkaidő-nyilvántartási rendszert, amely kapcsolódik a vizsgálatokra szánt időt tartalmazó munkatervekhez | Elfogadva | Részben |

Összpontosítás a prioritásokra

4.Ügyeljenek fel a vizsgálat folyamatára, hogy a rendelkezésre álló vizsgálati eszközökkel jobban élve a prioritásokra és a bizonyítékok feltárására lehessen összpontosítani | Elfogadva | Részben |

Időben történő befejezés

6.Maximalizálják a vizsgálatok idejét | Részben [3] | Részben [4] |

Az informatikai rendszertől és a munkaerő-gazdálkodási rendezőtervtől várható támogatás

10.A CMS-t használják úgy, hogy abból igazi vizsgálatirányítási rendszer váljék; a vizsgálatvégzők kapjanak fokozottabb képzést a vizsgálati technikákról, a jogi szabályozásról, a jelentéskészítési technikákról | Elfogadva | Részben |

12.Valósítsanak meg munkaerő-gazdálkodási rendezőtervet a strukturális problémáik megoldása érdekében | Elfogadva | Igen |

A vizsgálatok eredményességének kimutatására irányuló ajánlások

1.Határozzák meg, milyen eredményeket kell elérniük a vizsgálatoknak, és a siker értékeléséhez vezessenek be teljesítménymutatókat | Elfogadva | Részben |

11.Készítsenek megbízható és releváns jelentéseket, amelyek nem a lehetséges, hanem a tényleges eredményeken alapulnak | Elfogadva | Részben |

Ajánlás arra nézve, hogy a felügyelőbizottság megerősítse az OLAF függetlenségét

16.Tisztázzák a felügyelőbizottság szerepét annak érdekében, hogy ne lehessen beavatkozni a folyamatban lévő vizsgálatokba | Elfogadva | Részben |

[1] A 2005/1. sz. különjelentésben megfogalmazott ajánlások nem voltak megszámozva. Itt aszerint számoztuk meg őket, hogy milyen sorrendben jelentek meg a jelentésben.

[2] Igen – az ajánlást végrehajtották; Nem – az ajánlást nem hajtották végre, és az továbbra is érvényes; Részben – különböző mértékben végrehajtották, további intézkedések ajánlatosak.

[3] A Bizottság válaszában rámutatott, hogy az 1073/1999/EK rendelet javasolt módosításában 12 hónapra hosszabbítja meg ezt az időtartamot, és azt alkalmanként még további hat hónappal lehet kiterjeszteni.

[4] A jogi keretet még nem módosították.

--------------------------------------------------

II. MELLÉKLET

AZ OLAF SZERVEZETI ÁBRÁJA [1]

+++++ TIFF +++++

[1] Az ábra a 2010 márciusában ténylegesen foglalkoztatottak létszámát mutatja.

--------------------------------------------------

III. MELLÉKLET

POTENCIÁLIS MUTATÓK

A. TÁBLÁZAT – A tevékenység, a potenciális és a tényleges pénzügyi eredmények mutatói [1]

Forrás: OLAF, 2010. áprilisi állapot.

| 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | Összesen |

Külső ellenőrzés: | Tevékenység |

Lezárt külső vizsgálatok | 151 | 104 | 100 | 117 | 121 | 103 | 696 |

Potenciális eredmények |

Pénzügyi nyomon követéssel | 59 | 52 | 60 | 66 | 67 | 52 | 356 |

Visszatéríttethető összeg (millió EUR) | 183,7 | 43,8 | 54,7 | 122,6 | 121,0 | 130,6 | 656,4 |

Valós eredmények |

Visszatérített összegek (millió EUR) | 73,0 | 8,8 | 9,2 | 43,8 | 28,3 | 16,6 | 179,7 |

Leírt összegek (millió EUR) | 5,7 | 0,3 | 1,9 | 1,8 | 0,0 | 15,4 | 25,1 |

Visszajáró összegek (millió EUR) | 105,0 | 34,7 | 43,6 | 77,0 | 92,7 | 98,6 | 451,6 |

Az A. táblázat a külső vizsgálatokkal kapcsolatos CMS-adatokat mutat, a tevékenységről (lezárt vizsgálatok), a potenciális eredményekről (nyomon követéssel lezárt ügyek, visszatéríttethető összegek) és a valós eredményekről (tényleges visszatérítés).

A 2004 és 2009 közötti hatéves időszakban a 696 lezárt külső vizsgálat közül 356 ügynél (51%) lehetett szó pénzügyi nyomon követésről.

Ugyanebben a hat évben összesen 656,4 millió EUR volt a visszatérítendőként megállapított összeg. A ténylegesen visszatérített összegek összesen (ugyanebben a hat évben) az ellenőrzés időpontjáig, 2010 áprilisáig 179,7 millió euróra (27%) rúgtak.

B. TÁBLÁZAT – A tevékenység, a potenciális és a valós bírósági eredmények mutatói

Forrás: OLAF, 2010. áprilisi állapot. (Egy ügy kapcsán több intézkedésre is sor kerülhet, több büntetés vagy ítélet is születhet).

| Az ajánlás éve | Összesen |

2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 |

Külső vizsgálatok | Tevékenység |

Lezárt vizsgálatok | 151 | 104 | 100 | 117 | 121 | 103 | 696 |

Potenciális eredmények |

Bírósági nyomon követéssel | 33 | 46 | 32 | 42 | 55 | 32 | 240 |

Kapcsolódó intézkedések | 112 | 91 | 48 | 67 | 66 | 22 | 406 |

Tényleges eredmények |

Elutasított ügyek | 63 | 24 | 17 | 11 | 9 | 0 | 124 |

Lezáratlan ügyek | 26 | 55 | 28 | 51 | 57 | 16 | 233 |

Büntetés vagy ítélet | 23 | 12 | 3 | 5 | 0 | 6 | 49 |

Belső vizsgálatok | Lezárt vizsgálatok | 39 | 30 | 31 | 34 | 25 | 37 | 196 |

Büntetés vagy ítélet | 1 | 2 | 2 | 0 | 0 | 0 | 5 |

Koordináció és segítségnyújtás | Lezárt ügyek | 149 | 99 | 86 | 81 | 41 | 48 | 504 |

Büntetés vagy ítélet | 182 | 63 | 17 | 39 | 19 | 2 | 322 |

Összes ügy | Lezárt ügyek | 339 | 233 | 217 | 232 | 187 | 188 | 1396 |

Büntetés vagy ítélet | 206 | 77 | 22 | 44 | 19 | 8 | 376 |

Belső vizsgálatok | Megkezdett fegyelmi eljárás | 8 | 12 | 13 | 19 | 12 | 1 | 65 |

A B. táblázat az igazságszolgáltatási szféra tevékenységeivel, potenciális és valós eredményeivel kapcsolatos CMS-adatokat mutat. A 2004 és 2009 közötti hatéves időszakról a következő észrevételek tehetők:

Külső vizsgálatok: a 696 lezárt külső vizsgálat közül 240 ügynél (34%) került sor bírósági nyomon követésre, 406 kapcsolódó intézkedéssel. Ezek közül 49 (12%) esetében született bírósági határozat (ebből négy felmentés, 11 határozatot megfellebbeztek), 124 keresetet (30%) elutasítottak, míg 233 esetben még nem született végleges eredmény. A 124 elutasított kereset közül 76-ot (61%) bizonyíték hiányában utasítottak el, 9 (7%) pedig már elévült.

Belső vizsgálatok: a belső vizsgálatok tekintetében az igazságügyi hatóságok rendkívül kevés jogerős döntést hoztak: összesen öt esetben született határozat, pedig a 196 lezárt ügy közül 45 esetében döntöttek jogi eljárás mellett, s ezek alapján 62 különböző eljárás indult, melyek közül 16-ot elutasítottak. Az ebben az időszakban lezárt első vizsgálatok következtében ezenkívül 65 személy ellen indult fegyelmi eljárás.

Koordinációs és segítségnyújtási ügyek: a 2004–2009-es időszakban nyomon követéssel lezárt ilyen ügyekkel kapcsolatban az igazságügyi hatóságok sokkal gyakrabban hoztak jogerős döntést, mint a belső és külső vizsgálatokat illetően [2].

A táblázat szemlélteti, hogy milyen eltérő igazságügyi eredmények születnek a különböző kategóriákba sorolható ügyekben. Az igazságügyi utóintézkedések átlagosan 3,5 évig tartanak; részben ez magyarázza, hogy az elmúlt években miért alacsonyabb a büntetések és ítéletek száma.

C. TÁBLÁZAT – Pénzügyi eredmények a különböző területeken

Forrás: OLAF, 2010. áprilisi állapot.

| Lezárt ügyek 2004-2009 | Pénzügyi nyomon követéssel lezárt ügyek | Visszatéríttethető (millió EUR) | Eddig visszatérítve | Ügyenként visszatérített összeg (pénzügyi nyomon követéssel lezárt ügyek) (millió EUR) |

(millió EUR) | % |

Külső vizsgálatok | Mezőgazdaság | 92 | 49 | 136,8 | 5,5 | 1,7% | 0,11 |

Vámügy | 102 | 69 | 306,6 | 112,9 | 35,4% | 1,64 |

Külső támogatás | 225 | 101 | 74,9 | 10,9 | 3,4% | 0,11 |

Strukturális alap | 124 | 76 | 124,2 | 46,6 | 14,6% | 0,61 |

Egyéb [3] | 153 | 61 | 13,9 | 3,8 | 1,2 % | 0,06 |

Részösszeg | 696 | 356 | 656,4 | 179,7 | 56,4 % | 0,50 |

Belső vizsgálatok | 196 | 33 | 3,0 | 0,5 | 0,2 % | 0,02 |

Koordináció és segítségnyújtás | 504 | 201 | 877,0 | 138,3 | 43,4 % | 0,69 |

Összesen | 1396 | 590 | 1536,4 | 318,5 | 100,0% | 0,54 |

A C. táblázat a különböző területek pénzügyi eredményeit veti össze. A külső vizsgálatoknál a vámügynél volt a legmagasabb a visszatéríttethető összegek (20 %) és a tényleges visszatérítés aránya (35%). A többi terület pénzügyi eredményei szerényebbek voltak.

A hatéves időszakban (2004–2009) a Hivatal egészét tekintve a koordinációs és segítségnyújtási ügyek teszik ki a potenciálisan visszatéríttethető összegek 57%-át (877 millió EUR az 1536 millió euróból), illetve a tényleges visszatérítés 43%-át (138 millió EUR a 319 millió euróból).

A vizsgálatonkénti visszatérítések rovata azt mutatja, hogy mekkora volt a pénzügyi nyomon követéssel lezárt ügyeknél az átlagosan visszatérített összeg az egyes területeken (például a mezőgazdaságban az összesen 49 ügyből 5,5 millió EUR visszatérítés származott, más szóval az ügyenkénti átlag 0,11 millió EUR volt).

A különböző területeket ugyan nem lehet közvetlenül összevetni, hiszen eltérő típusú ügyek jellemzők rájuk, ám a táblázat megmutatja az ügyenkénti átlagos visszatérítés eltéréseit az egyes területeken.

[1] A táblázatban szereplő pénzügyi összegek annál az évnél jelennek meg, amikor a nyomon követés megkezdődött, függetlenül attól, hogy az összeget ténylegesen melyik évben folyósították. A táblázatban ezért nem szerepelnek 2003-ban lezárt esetekkel kapcsolatban visszatérített összegek.

[2] A koordinációs és segítségnyújtási ügyek esetében a siker nagyobb arányának magyarázata az, hogy a nemzeti igazságügyi hatóságok ezeknél már eldöntötték, hogy eljárnak az ügyben.

[3] Egyéb: közvetlen kiadások, uniós szervek és ügynökségek, kereskedelem.

--------------------------------------------------