[pic] | AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA |

Brüsszel, 5.12.2007

SEC(2007) 1594

A BIZOTTSÁG SZOLGÁLATAINAK MUNKADOKUMENTUMA Kísérő dokumentum

Javaslat: AZ EURÓPAI PARLAMENT ÉS A TANÁCS IRÁNYELVE a védelmi vonatkozású termékek Közösségen belüli transzferére vonatkozó feltételek egyszerűsítéséről A HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA {COM(2007) 765 végleges}{SEC(2007) 1593}

1. A POLITIKAI HÁTTÉR

A Bizottság már több alkalommal felhívta a figyelmet arra, hogy milyen kihívásokkal néz szembe az európai védelmi ipar, valamint kiemelte, hogy szükségessé vált az európai védelmieszköz-piac megteremtése[1]. Az Európai Védelmi Ügynökség és az Európai Bizottság 2004 óta hozott új kezdeményezései még inkább rávilágítottak erre a szükségletre. Már régóta világos, hogy a védelmi eszközök európai piacának megteremtését elsősorban a védelmi vonatkozású termékek tagállamok közötti transzferéhez szükséges aránytalan engedélyeztetési követelmények akadályozzák.

Az európai integráció 50 éves története ellenére a tagállamok a védelmi vonatkozású termékek kivitele során még mindig nem tesznek szisztematikus különbséget politikai szempontból a tagállamokba, illetve a harmadik országokba irányuló transzferek között.

Gazdasági szempontból pedig egyre fenntarthatatlanabbá válik a védelmi piacok nemzeti vonalak mentén történő széttöredezettsége. A költségvetési megszorítások és a katonai felszerelések egyre növekvő költségei nehéz helyzetbe hozzák az európai iparágakat. Ez a diagnózis időközben nagyfokú elismertségnek örvend, például az Európai Védelmi Ügynökség keretében találkozó védelmi minisztériumok körében. A fenntartható és versenyképes védelmi iparágaknak mélyebb integrációra, a duplán (nemzeti és közösségi szinten) végzett munka csökkentésére és nagyobb fokú szakosodásra van szükségük. A védelemi iparágak növekvő egymásrautaltsága pedig egyszerűbben lebonyolítható transzfereket kíván.

2. ELJÁRÁSI KÉRDÉSEK ÉS AZ ÉRINTETT FELEKKEL FOLYTATOTT KONZULTÁCIÓ

A 2003-as közlemény nyomán a Bizottság megbízásba adta első tényfeltáró tanulmányát az „ Intra-Community Transfers of Defence Products ” (A védelmi vonatkozású termékek Közösségen belüli transzfere)[2] címmel. Ez a tanulmány számba vette a védelmi vonatkozású termékek Közösségen belüli transzferének valamennyi nemzeti akadályát, felbecsülte ezen akadályok közvetlen és közvetett költségeit, valamint közösségi szintű kiegészítő intézkedéseket állapított meg.

A konzultációs folyamatot a „Europe Defence Industries and market place” (európai védelmi iparágak és piac) címen 2005 júliusában az Európai Bizottság és az Európai Védelmi Ügynökség közreműködésével szervezett konferencia keretében indították el, amelynek során először mutatták be a tanulmány megállapításait. Ezután a Bizottság konzultációs dokumentuma alapján 2006 márciusa és szeptembere között nyilvános konzultációt folytattak. Hét tagállam, tíz iparszövetség, illetve vállalat, öt nem kormányzati szervezet és három más szervezet élt azzal a lehetőséggel, hogy bemutassa nézeteit. Az ezekről készült összefoglaló megtalálható a Bizottság weboldalán2.

Végezetül pedig a konzultáció 2005 júliusa és 2007 júliusa közötti fázisában összesen hét szakmai műhely (melyek közül négyet tagállamokkal, hármat az iparág képviselőivel folytattak) került megrendezésre Brüsszelben, az Európai Bizottság szervezésében. Mindezek alapján lehetővé vált a Bizottság szolgálatai számára, hogy kiszélesítsék és pontosítsák idevágó ismereteiket, összegyűjtsék a konzultációban részt nem vevő érintett feleknek és tagállamoknak a nézeteit, és leteszteljék a tervbe vett kezdeményezés tulajdonságaiból fakadó különböző opciókat, mind technikai, mind gazdasági, mind politikai megvalósíthatóságuk szempontjából.

3. A PROBLÉMÁK MEGHATÁROZÁSA

A védelmi vonatkozású termékek belső piacon belüli behozatalára, kivitelére és tranzitjára minden egyes tagállam saját jogi szabályozással rendelkezik. E termékek terjesztésének ellenőrzése alapvető biztonsági – valamint politikai, illetve jogi felelősséget felvető – kérdés, amely valamennyi demokratikus kormányt érinti. Ezenkívül pedig már csak azért is fontos a kiviteli szabályozás szigorúsága és hatékonysága[3], mivel a civil társadalom pontosan figyelemmel követi, hogy érvényesülnek-e az emberi jogok és a demokratikus értékek a rendeltetési országban.

Az ellenőrzési rendszerek lényegét az előzetes engedélyek adják. A tagállamokban alapvetően az engedélyek alábbi három fő típusának egyikét alkalmazzák (vagy többet is):

- egyedi engedélyek: azok az engedélyek, amelyeket a nemzeti hatóság egy független szállító kérésére állít ki egy bizonyos címzettnek szóló egyszeri transzferre;

- átfogó engedélyek: azok az engedélyek, amelyeket a nemzeti hatóság egy független szállító kérésére állít ki egy vagy több címzettnek szóló egyszeri vagy többszöri transzferre;

- általános engedélyek, amelyeket valamilyen közigazgatási vagy jogi aktussal rendelnek el, és amelyek bármely exportőrt felhatalmaznak arra, hogy az ellenőrzés tárgyát képező termékeket bizonyos rendeltetési helyekre elszállíthassák (az engedélyben mind a termékeket, mind a rendeltetési helyeket feltüntetik).

A nemzeti engedélyezési rendszerek mind hatályukat, mind az illetékes hatóságokat, mind az eljárásokat és az azokhoz kötődő határidőket illetően jelentősen eltérnek. Ezek a rendszerek jelentős adminisztrációs terhet rónak a vállalatokra, és hosszú átfutási időt kívánnak. Az e rendszerek jelentette adminisztrációs terheket és közvetett hatásukat évente 433 millió, illetve 2,73 milliárd euróra becsülték.

Egyértelműen úgy tűnik, hogy e szigorú engedélyezési követelmények heterogén összessége, valamint az ezekből fakadó adminisztrációs terhek nem állnak arányban a tényleges ellenőrzési szükségletekkel, főként mivel a Közösségen belüli transzferekre vonatkozó engedélykérelmeket szinte sohasem utasítják el (míg évente mintegy 11 500 ilyen engedélyt adnak ki, 2003 óta hivatalosan egyet sem utasítottak el).

Ráadásul mind az ágazat, mind a kormányzatok sorából kikerülő érintett felek elismerik, hogy e kiterjedt engedélyezési követelmények gátolják az európai védelmi ipari és technológiai bázis kialakulását, és veszélyeztetik a tagállamok közötti ellátás biztonságát:

- Az ágazat szintjén az összeegyeztethetetlen nemzeti engedélyezési rendszereknek való megfelelési szükséglet miatt csak nehezebben lehet optimalizálni az ellátási láncokat. Az időigényes, bizonytalan és költséges eljárásokat elkerülendő, a vállalatok valóban inkább arra hajlanak, hogy nemzeti szállítókat bízzanak meg, ami hátráltatja az európai védelmi ipari vállalatok szakosodását, és gyöngíti az esetleg kialakuló méretgazdaságosság előnyeit. Ezenkívül amíg az egyik tagállamban letelepedett vállalat és egy másik tagállamban található leányvállalata közötti transzferek összetett és hosszadalmas előzetes engedélyezéshez vannak kötve, az Európa több országában tevékenykedő vállalatok nem részesülhetnek teljes mértékben a határokon átívelő integráció előnyeiből.

- Az Európai Unióban a beszerzéssel foglalkozó állami hatóságok számára semmi sem szavatolja, hogy megkapják a kiviteli engedélyeket, ha egy másik tagállamban letelepedett szállítótól kívánnak védelmi eszközöket beszerezni. Bár alig van rá példa, hogy az engedélykérelmeket elutasítanák, az „elméleti” lehetőség, hogy ez megtörténhet, arra ösztönzi a tagállamokat, hogy az érzékeny védelmi eszközöket nemzeti gyártóktól szerezzék be, semmint (akár előnyösebb feltételeket kínáló) konkurens európai cégektől.

Kormányközi tárgyalások során számos, a védelmi vonatkozású termékek transzferének egyszerűsítését célzó bilaterális, illetve multilaterális megállapodás és kezdeményezés született. Eddig még a legfontosabb ilyen vívmányok, mint például a szándéklevél és az azt követő, a hat legfőbb fegyvergyártó tagállam (Franciaország, Németország, az Egyesült Királyság, Spanyolország, Olaszország, Svédország) által aláírt farnborough-i keretmegállapodás is csak korlátozott eredményekhez vezettek. Az Európai Védelmi Ügynökségnek pedig nincs felhatalmazása transzferek kezelésére.

4. CÉLKITűZÉSEK

Az Európai Bizottság legfőbb célja, hogy megteremtse az Európai Unióban az európai védelmi eszközök nyitott és versenyképes piacát. Az európai védelmi eszközök jól működő piacához elengedhetetlen a különböző politikaterületek, mint például a beszerzés és a transzfer koherens szabályozási kerete. Az említett szabályozási keretnek az egyes tagállamok biztonsági érdekeinek védelmében figyelembe kell vennie a védelmi eszközök sajátos jellegét is (stratégiai jelentősség, az ellátás és az adatszolgáltatás biztonságára vonatkozó követelmények).

Ez a cél jól illeszkedik a lisszaboni menetrend általánosabb célkitűzéseihez is, mivel hozzájárulást jelent a versenyképes európai védelemi ipari és technológiai bázis megteremtéséhez, ami viszont fellendítheti a közös kül- és biztonságpolitikát.

A Bizottság különösképpen azt a célt tartja szem előtt, hogy megkönnyítse a védelmi vonatkozású termékek Közösségen belüli transzferét, azáltal, hogy csökkenti az igen eltérő nemzeti engedélyezési rendszerek sokaságából adódó szabályozás bonyolultságát és az ezzel járó adminisztrációs terheket. E tekintetben az említett célkitűzés elérése kiegészíti a védelmi termékek beszerzéséről szóló irányelvtervezetet. Mivel egyszerűbb lesz a védelmi vonatkozású termék fegyveres erőknek történő szállítása, a beszerzést folytató kormányok az ellátás nagyobb kiszámíthatóságára és következésképpen fokozottabb biztonságára számíthatnak, ami enyhíteni fogja a határokon átívelő beszerzésekkel kapcsolatban jelenleg tapasztalható vonakodásukat. A több országban dolgozó szállítóknak pedig könnyebb lesz „bebizonyítani”, hogy képesek időben leszállítani a védelmi vonatkozású termékeket.

5. SZAKPOLITIKAI LEHETőSÉGEK

Öt főbb lehetőséget vettünk figyelembe:

1. lehetőség | Nem történik semmilyen kezdeményezés („minden marad a régiben” forgatókönyv) |

2. lehetőség | Nem jogszabályi intézkedések a 296. cikk értelmezésére vonatkozó közlemény formájában, illetve bizalomépítő intézkedések |

3. lehetőség | A védelmi vonatkozású termékeket érintő összes transzfer liberalizálása |

4. lehetőség | A védelmi vonatkozású termékek Közösségen belüli transzferének uniós szintű kezelése, ügynökségen keresztül |

5. lehetőség | A nemzeti engedélyezési rendszerek egyszerűsítése és egymás felé közelítése. Az egyszerűsítés a következőkre vonatkozik: a megadott engedély típusa (három allehetőség: A1 = csak általános engedélyek, A2 = csak átfogó engedélyek, A3 = az általános és átfogó engedélyek kombinációja), a címzett megbízhatóságára adott biztosítékok (három allehetőség: B1 = nem kell európai uniós tanúsítvány a vállalatoknak, B2 = kötelező a tanúsítvány, B3 = csak az általános engedéllyel szállított termékek átvételéhez kell tanúsítvány), a harmadik országokba történő újrakivitelt illető biztosítékok (két allehetőség: C1 = rendszeres adatszolgáltatási kötelezettség és szankciók, C2 = központi adatbázison alapuló nyomonkövetési rendszer). |

Az „arányos elemzés” elvével összhangban a 2., 3. és 4. lehetőséget is megvizsgáltuk, de részletes hatáselemzést már nem készítettünk róluk, mivel nem nagy a valószínűsége annak, hogy a kitűzött célok eléréséhez vezetnek, vagy mert irrealisztikusnak tűnnek politikai elfogadhatóság szempontjából. Alapos hatáselemzést csak a „minden marad a régiben” forgatókönyvvel és a jogszabályozási egyszerűsítés egyes allehetőségeivel kapcsolatban készítettünk.

Az érintett felekkel folytatott konzultáció során kiderült, hogy a Tanács közös katonai listája az Európai Unió fegyverkivitelről szóló magatartási kódexének keretében valamennyi tagállam számára közös referenciaként szolgál. Következésképp természetesnek tűnt, hogy bármilyen jogi szabályozás hatálya e konszenzust élvező lista alapján kerüljön meghatározásra.

6. A HATÁSOK ELEMZÉSE

1. lehetőség: a közösségi kezdeményezés elmaradása

A védelmi vonatkozású termékek Közösségen belüli transzferére vonatkozó közösségi szintű kezdeményezés elmaradása nem feltételezi szükségszerűen a status quo változatlan fenntartását. Néhány tagállam valószínűleg folytatni fogja nemzeti engedélyezési rendszerük egyszerűsítés céljából történő felülvizsgálatát, és mindemellett kormányközi kontextusban kifejlesztett (jelenleg zajló vagy leendő) kezdeményezésekkel továbbra is törekedhetnek arra, hogy a résztvevő országok közötti transzfer könnyebb legyen.

Mivel az ilyen megállapodások további felekre történő kiterjesztése már eddig is nehézkesnek bizonyult, a megállapodásban részt vevő és részt nem vevő tagállamok közti lehetséges diszkrimináció a legjobb esetben is fennmaradna, vagy akár még súlyosbodna is. Ebben a helyzetben lehetetlen lenne valamennyi európai kompetenciát és piaci rést (különösen az új tagállamokban találhatóakat) kiaknázni. A megállapodásokból kizárt tagállamok továbbra sem fognak sok késztetést érezni európai védelmi vonatkozású termékek vásárlására, mivel (a) védelmi ipari vállalataik (többnyire kis- és középvállalkozások) nem tudnak részt venni a nagyobb védelmi programokban, és (b) nem lesz nagyobb az ellátás biztonsága annál, mintha alternatív, harmadik országbeli szállítóktól rendelnének.

Ha megfosztják az európai védelmi ipart az elmélyült kooperáció és integráció nyújtotta előnyöktől, versenyképessége közép- és hosszú távon csorbulni fog, és szerepe arra a tevékenységre redukálódhat, amelyet jelenleg a többnyire nem európai fővállalkozók (piaci résekben tevékenykedő) szállítói látnak el, miközben akár azt a képességét is elveszítheti, hogy önállóan fejlessze ki az európai biztonsági és védelmi politika kiszolgálásához szükséges eszköztárat. Ha az európai védelmi ipari ágazat kiszorulna ezekből a legmagasabb hozzáadott értékkel bíró piaci szegmensekből, az negatív hatással bírna mind az európai védelmi ipari vállalatok bevételére, mind a befektetőkre gyakorolt vonzerejükre. Az uniós védelmi ipar versenyképességének fokozatos eróziója óhatatlanul károsan befolyásolná az ágazat foglalkoztatottsági szintjét és minőségét is.

5. lehetőség: A nemzeti engedélyezési rendszerek egyszerűsítése és egymás felé közelítése

A konzultáció során egyértelműen kiderült, hogy fenn kell tartani a biztonsági érdekek védelmének jelenlegi általános szintjét. Konkrétan ez annyit tesz, hogy a Közösségen belüli transzfer mindennemű egyszerűsítéséhez / könnyítéséhez a kölcsönös bizalom kialakulását elősegítő intézkedéseknek kell járulnia, különös tekintettel a harmadik országokba irányuló esetleges újrakivitelekre. A fent említett különböző allehetőségek költséghatékonyságát – mind az egyszerűsítés eszközeit (engedélytípus), mind a biztosítékokat (tanúsítványok és az újrakivitel ellenőrzése) illetően – részletesen megvizsgáltuk.

Az elemzésből az a következtetés vonható le, hogy az átfogó és általános engedélyek kombinációjára épülő uniós engedélyezési rendszer lenne a legmegfelelőbb kompromisszum az intézkedés hatékonysági célkitűzései (azaz a védelmi vonatkozású termékek Közösségen belüli transzferének valódi megkönnyítése), valamint a tagállamok számára szükséges rugalmasság között, amely teret engedne az ezen érzékeny árucikkek lehetséges újrakivitelére vagy végfelhasználására vonatkozó megszorítások finomításának.

A rendeltetés szerinti vállalatok európai uniós tanúsítványozása igen hathatós eszköznek tűnik a kölcsönös bizalom növelésére, minimális járulékos költségek mellett. Mivel azonban a tanúsítvány kötelezővé tétele aránytalan terhet róhatna a vállalatokra (különösen a kis- és középvállalkozásokra), a csak az általános engedéllyel szállított termékek átvételéhez megkövetelt tanúsítványt bevezető allehetőség tűnt a leginkább alkalmasnak arra, hogy hozzájáruljon a kölcsönös bizalom kialakításához, és arra ösztönözze a tagállamokat, hogy a legkevesebb teherrel járó engedélyekhez folyamodjanak a leginkább. A saját fegyveres erőiknek védelmi eszközöket beszerző uniós kormányok (akik ebben az esetben a termékek végfelhasználói) is nagyobb megbízhatóságot élvezhetnek majd, ami lehetővé teszi, hogy az uniós kormányok számára történő transzferekre is könnyebben adjanak ki általános engedélyeket.

Ami pedig az újrakivitel ellenőrzését illeti, egy kettős IT-nyomonkövetési rendszer minden bizonnyal nagy terhet jelentő, új kötelezettségeket róna mind a vállalatokra, mind a közigazgatásokra. Ezért az utólagos információszolgáltatási követelményeken és hatékony végrehajtási politikákon alapuló, hagyományosabb szabályozási technikákat költséghatékonyabbnak ítéltük meg.

A megfelelő allehetőségekkel együttesen évente összesen nettó 190–405 millió EUR takarítható meg az adminisztrációs terhek csökkentésén keresztül. Még ennél is fontosabb azonban, hogy az egyszerűsített transzfer várható közvetett hatásai, amelyek hozzájárulnak a védelmi eszközök európai piacának megteremtéséhez és a közös európai védelemi ipari és technológiai bázis kialakításához, jelentősen meghaladják az említett nettó hasznot.

A közvetlen társadalmi hatások várhatóan minimálisak lesznek, viszont jelentős közvetett hatásokkal lehet számolni. Az egész Európára kiterjedő védelmi ipari és technológiai bázis kialakítása rövid távon szerkezetátalakulásokhoz vezethetne, amely a kevésbé versenyképes vállalatok felesleges programjaihoz kapcsolódó munkahelyek megszüntetésében nyilvánulna meg. Ez a szerkezeti átalakítás előfeltétele annak, hogy a közösségi védelmi ipar lépést tudjon tartani a műszaki fejlődéssel, amire azért is szükség van, hogy versenyre tudjon kelni az új piaci szereplőkkel, valamint hogy az előrehaladottabb konkurencia műszaki felkészültségével szembeni lemaradása ne nőjön tovább. Ez a forgatókönyv nyújtja a legnagyobb biztosítékot arra, hogy mind közép-, mind hosszú távon fenntartható, sőt fejleszthető legyen a foglalkoztatottság mennyiségi és minőségi színvonala.

Ennek a szabályozási keretnek nincsenek érezhető környezeti hatásai.

7. ELLENőRZÉS ÉS ÉRTÉKELÉS

A tagállamoknak alkalmazniuk és végre kell hajtaniuk minden olyan közösségi jogszabályt, amelyet a védelmi vonatkozású termékek Közösségen belüli transzferének megkönnyítésére vezetnek be. A tagállamoknak kiigazításokat kell végezniük szabályozási rendszereiken, például a célból, hogy azokba bekerüljenek az átfogó/általános engedélyekre, valamint a tanúsítványokra vonatkozó rendelkezések. A Bizottság szolgálatai a nemzeti végrehajtási intézkedéseket folyamatosan ellenőrizni fogják, egyrészt, hogy ellenőrizzék, hogy azok megfelelnek-e a közösségi jogszabályoknak, másrészt, hogy átlátható, bizalomépítő információcserét szervezzenek a tagállamok között.

Középtávon a Bizottságnak fel kellene becsülnie az új, egyszerűsített közösségi szabályozási modell működését, különös tekintettel az adminisztrációs költségekre.

Mivel a védelmi eszközökre meglehetősen hosszú élettartam jellemző, nem lehet elvárni, hogy rögtön megváltozzon a kormányok beszerzési gyakorlata, és azonnal újraszervezzék az ipari ellátási láncokat. A nagyobb ellátási biztonság igénye szubjektív érzés, az idő pedig nélkülözhetetlen tényező a kölcsönös bizalom kialakulásához. Azok a közvetett előnyök, amelyek a védelmi vonatkozású termékek Közösségen belüli transzferének megkönnyítéséből adódnak, csak hosszú távon érvényesülhetnek. Ezért ezeknek az általánosabb makrogazdasági hatásoknak az értékelését ugyanilyen időtartamon keresztül kell végezni, azaz valószínűleg a közösségi jogszabály bevezetése után leghamarabb 5 évvel.

[1] COM(97) 583, 1997. november 12.; COM(2003) 113, 2003. március 11.

[2] http://ec.europa.eu/enterprise/regulation/inst_sp/defense_en.htm.

[3] Az Európai Unió 1998-ban elfogadott, fegyverkivitelről szóló magatartási kódexe nyolc közös, a fegyverkivitelre vonatkozó kritériumon alapul, valamint elutasítási értesítési és konzultációs eljárásról is rendelkezik. A magatartási kódex elfogadásával új minőségi fázis kezdődött a fegyverkivitelre vonatkozó közös uniós megközelítés kialakításában, amely egyben a közös kül- és biztonságpolitika fontos eleme is.