HU Az Európai Unió Hivatalos Lapja C 262/1

Bizottsági közlemény az Európai Unió működéséről szóló szerződés 107. cikkének (1) bekezdésében említett állami támogatás fogalmáról

(2016/C 262/01)

TARTALOMJEGYZÉK

1. BEVEZETÉS 3

2. A VÁLLALKOZÁS ÉS A GAZDASÁGI TEVÉKENYSÉG FOGALMA 3

2.1. Általános elvek 3

2.2. Közhatalom gyakorlása 5

2.3. Szociális biztonság 6

2.4. Egészségügyi ellátás 7

2.5. Oktatás és kutatási tevékenységek 7

2.6. A kultúra és a kulturális örökség megőrzése, a természetvédelmet is beleértve 8

3. ÁLLAMI EREDET 9

3.1. Államnak való betudhatóság 9

3.1.1. Az államnak való betudhatóság jelei 10

3.1.2. Az államnak való betudhatóság és az uniós jog szerinti kötelezettségek 11

3.2. Állami források 11

3.2.1. Általános elvek 11

3.2.2. A források feletti ellenőrző befolyás 13

3.2.3. Az állam részvétele a magánjogi jogalanyok közötti újraelosztásban 14

4. ELŐNY 15

4.1. Az előny általános fogalma 15

4.2. A piacgazdasági szereplő teszt 17

4.2.1. Bevezetés 17

4.2.2. Általános elvek 18

4.2.3. A piaci feltételeknek való megfelelés megállapítása 19

4.3. Közvetett előny 26

5. SZELEKTIVITÁS 27

5.1. Általános elvek 27

5.2. Tárgyi szelektivitás 27

5.2.1. De jure és de facto szelektivitás 27

5.2.2. Diszkrecionális közigazgatási gyakorlatból eredő szelektivitás 28

5.2.3. A vállalkozások szokásos terheit enyhítő intézkedések tárgyi szelektivitásának értékelése 29

5.3. Regionális szelektivitás 32

5.3.1. Intézményi autonómia 32

5.3.2. Eljárási autonómia 33

5.3.3. Gazdasági és pénzügyi autonómia 33

5.4. Adóintézkedésekre vonatkozó specifikus kérdések 34

5.4.1. Szövetkezetek 34

5.4.2. Kollektív befektetési vállalkozások 35

5.4.3. Adóamnesztia 36

5.4.4. Feltételes adómegállapítás és adóügyi egyezség 36

5.4.5. Értékcsökkenési szabályok 39

5.4.6. Meghatározott tevékenységekre vonatkozó átalányadó-rendszer 39

5.4.7. Visszaélés elleni szabályok 40

5.4.8. Jövedéki adók 40

6. A KERESKEDELEMRE ÉS A VERSENYRE GYAKOROLT HATÁS 40

6.1. Általános elvek 40

6.2. A verseny torzulása 41

6.3. A kereskedelemre gyakorolt hatás 41

7. INFRASTRUKTÚRA: NÉHÁNY SPECIFIKUS PONTOSÍTÁS 44

7.1. Bevezetés 44

7.2. Támogatás a fejlesztő/tulajdonos részére 44

7.2.1. Gazdasági tevékenység kontra nem gazdasági tevékenység 44

7.2.2. A verseny torzítása és a kereskedelemre gyakorolt hatás 46

7.2.3. Az infrastruktúra fejlesztője/tulajdonosa részére nyújtott támogatás – ágazatok szerinti áttekintés 47

7.3. Támogatás az üzemeltetők részére 49

7.4. Támogatás a végfelhasználók részére 49

8. ZÁRÓ RENDELKEZÉSEK 50

1. BEVEZETÉS

1. Az állami támogatási szabályozás korszerűsítésével összefüggésben a Bizottság tovább kívánja pontosítani az Európai Unió működéséről szóló szerződés 107. cikkének (1) bekezdésében említett állami támogatáshoz kapcsolódó főbb fogalmakat, hogy ezáltal Unió-szerte elősegítse e fogalom egyszerűbb, átláthatóbb és következetesebb alkalmazását.

2. Ez a közlemény csak a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdésében említett állami támogatás fogalmára vonatkozik, amelyet a Bizottságnak és a nemzeti hatóságoknak (köztük a nemzeti bíróságoknak) egyaránt alkalmazniuk kell a Szerződés 108. cikkének (3) bekezdésében előírt tájékoztatási és felfüggesztési kötelezettséggel összefüggésben. A közlemény nem érinti az állami támogatások belső piaccal való összeegyeztethetőségét, amelyet a Szerződés 107. cikkének (2) és (3) bekezdése, valamint 106. cikkének (2) bekezdése határoz meg, és amelynek értékelése a Bizottság feladata.

3. Tekintettel arra, hogy az állami támogatás fogalma a Szerződés által közvetlenül meghatározott objektív és jogi fogalom (1), ez a közlemény egyértelműsíti a Szerződés 107. cikke (1) bekezdésének Bizottság általi értelmezését a Bíróság és a Törvényszék (a továbbiakban: az uniós bíróságok) értelmezése szerint. Azon kérdésekre vonatkozóan, amelyekkel az uniós bíróságok még nem foglalkoztak, a Bizottság meghatározza, hogy véleménye szerint hogyan kell értelmezni az állami támogatás fogalmát. Az e közleményben foglalt álláspontok nem érintik az állami támogatás fogalmának az uniós bíróságok általi értelmezését (2); a Szerződés értelmezése elsősorban minden esetben az uniós bíróságok ítélkezési gyakorlatán alapul.

4. Hangsúlyozni kell, hogy a Bizottságot köti ez az objektív fogalom, és az alkalmazására vonatkozó mérlegelési jogköre azokra az esetekre korlátozódik, amikor a Bizottság értékelései szakmai vagy összetett jellegűek, különösen az összetett gazdasági értékeléseket felölelő, konkrét helyzetekben (3).

5. A Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése szerint állami támogatás „a tagállamok által vagy állami forrásból bármilyen formában nyújtott olyan támogatás, amely bizonyos vállalkozásoknak vagy bizonyos áruk termelésének előnyben részesítése által torzítja a versenyt, vagy azzal fenyeget, amennyiben ez érinti a tagállamok közötti kereskedelmet” (4). Ez a közlemény pontosan meghatározza az állami támogatás fogalmának különböző alkotóelemeit, amelyek a következők: a vállalkozás megléte, az intézkedés államnak való betudhatósága, állami forrásból való finanszírozás, előny biztosítása, az intézkedés szelektív jellege, valamint a versenyre és a tagállamok közötti kereskedelemre gyakorolt hatása. Ezenfelül – tekintettel arra, hogy a tagállamok külön iránymutatásra vonatkozó igényt fejeztek ki – ez a közlemény specifikus pontosítással szolgál az infrastruktúra állami finanszírozása tekintetében.

2. A VÁLLALKOZÁS ÉS A GAZDASÁGI TEVÉKENYSÉG FOGALMA

6. Az állami támogatási szabályokat csak akkor kell alkalmazni, ha egy intézkedés kedvezményezettje „vállalkozás”.

2.1. Általános elvek

7. A Bíróság több ízben is következetesen olyan jogalanyokként határozta meg a vállalkozásokat, amelyek – jogállásuktól és finanszírozásuk módjától függetlenül – gazdasági tevékenységet folytatnak (5). Egy adott jogalany vállalkozásként történő besorolása ennélfogva kizárólag a tevékenységének jellege alapján történik. Ennek az általános elvnek három fontos következménye van.

8. Először is, a jogalany nemzeti jog szerinti jogállása nem meghatározó. Ha például egy jogalany a nemzeti jog értelmében egyesület vagy sportklub, a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése értelmében mindazonáltal vállalkozásnak minősülhet. Ugyanez vonatkozik a hivatalosan a közigazgatás részét képező jogalanyokra. Az egyetlen figyelembe veendő szempont az, hogy végez-e gazdasági tevékenységet.

9. Másodszor, az állami támogatási szabályok alkalmazása nem függ attól, hogy egy adott jogalany nyereségszerzés céljával jött-e létre. A nonprofit jogalanyok is kínálhatnak a piacon árukat és szolgáltatásokat (6). Az a nonprofit jogalany, amelynél nem ez a helyzet, továbbra sem tartozik az állami támogatások ellenőrzésének hatálya alá.

10. Harmadszor, valamely jogalany vállalkozásnak minősítése minden esetben az adott tevékenység függvénye. Az a jogalany, amely egyszerre végez gazdasági és nem gazdasági tevékenységet, csak az előbbi tevékenység tekintetében minősül vállalkozásnak (7).

11. Több önálló jogalany az állami támogatási szabályok alkalmazásában egyetlen gazdasági egységnek minősülhet. Ezt követően ez a gazdasági egység tekinthető az érintett vállalkozásnak. E tekintetben a Bíróság azt vizsgálja, hogy fennáll-e az irányítási jogokat biztosító részesedés, valamint léteznek-e egyéb működési, gazdasági és szervezeti kapcsolatok (8).

12. A gazdasági és a nem gazdasági tevékenységek közötti különbségtételt pontosítandó a Bíróság következetes ítélkezési gyakorlata szerint bármely tevékenység, amelynek keretében valamely piacon árukat és szolgáltatásokat kínálnak, gazdasági tevékenységnek minősül (9).

13. Az, hogy bizonyos szolgáltatásoknak létezik-e piaca, attól függ, hogy az érintett tagállamban hogyan szervezik meg ezeket a szolgáltatásokat (10), ezért a helyzet tagállamonként eltérő lehet. Továbbá, egy adott tevékenység besorolása politikai döntések vagy gazdasági fejlemények miatt idővel változhat. Ami ma nem gazdasági tevékenység, az a jövőben azzá válhat, és fordítva.

14. Egy közigazgatási szerv azon döntése, hogy harmadik személyek számára nem engedélyezi egy bizonyos szolgáltatás nyújtását (például azért, mert a szolgáltatást saját maga kívánja nyújtani), nem zárja ki gazdasági tevékenység meglétét. A piac ilyen lezárása ellenére gazdasági tevékenységről lehet szó abban az esetben, amikor a szolgáltatást más szereplők is nyújtani szeretnék az érintett piacon, és erre képesek is lennének. Általában véve nem releváns a tevékenység gazdasági jellegére nézve az a tény, hogy az adott szolgáltatást házon belül nyújtják (11).

15. Mivel a gazdasági és a nem gazdasági tevékenységek megkülönböztetése bizonyos mértékig az adott tagállam politikai döntéseitől és az ott zajló gazdasági eseményektől függ, nem lehet kimerítő listát összeállítani olyan tevékenységekről, amelyek eleve sohasem gazdasági jellegűek. Egy ilyen lista nem nyújtana valódi jogbiztonságot és így kevéssé lenne hasznos. Ehelyett a 17–37. pont célja, hogy számos fontos terület tekintetében egyértelművé tegye a megkülönböztetést.

16. Önmagában azon tény alapján, hogy egy jogalany részesedéssel – akár többségi részesedéssel – rendelkezik a piacon árukat vagy szolgáltatásokat kínáló valamely vállalkozásban, e jogalany nem minősülhet automatikusan a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése szerinti vállalkozásnak. Amennyiben a részesedés alapján csak a részvényesi jogálláshoz kapcsolódó jogok gyakorolhatók, és az osztalékban részesülés adott esetben csupán a vagyon tulajdonjogának egyszerű haszna, az adott jogalany nem minősül vállalkozásnak, feltéve, hogy ő maga nem kínál árukat vagy szolgáltatásokat a piacon (12).

2.2. Közhatalom gyakorlása

17. A Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése nem alkalmazandó azokban az esetekben, amikor az állam „közhatalmat gyakorol” (13), vagy amikor közjogi jogalanyok „hatósági jogkörükben járnak el” (14). Egy jogalany akkor tekinthető közhatalmat gyakorlónak, ha a szóban forgó tevékenység az állam alapvető funkcióinak részét képezi, vagy ezekhez a funkciókhoz jellegénél, céljánál és a rá vonatkozó szabályoknál fogva kapcsolódik (15). Általában – kivéve, ha az érintett tagállam piaci mechanizmusok alkalmazása mellett dönt – azok a tevékenységek, amelyek elválaszthatatlanul kapcsolódnak egy hatóság előjogaihoz és amelyeket az állam gyakorol, nem minősülnek gazdasági tevékenységeknek. Ilyen tevékenységekre példák az alábbiak: a) a hadsereg vagy a rendőrség (16); b) a repülésbiztonság és -ellenőrzés (17); c) a tengeri közlekedés ellenőrzése és biztonsága (18); d) szennyezésfelügyelet (19); e) börtönbüntetések szervezése, finanszírozása és végrehajtása (20); f) az állami tulajdonú földterületek közigazgatási szervek általi fejlesztése és revitalizációja (21); valamint g) állami felhasználásra szánt adatok gyűjtése a vállalkozásoknak az ilyen adatok közlése tekintetében előírt jogszabályi kötelezettsége alapján (22).

18. Amennyiben egy közjogi jogalany olyan gazdasági tevékenységet folytat, amelyet el lehet választani a közhatalmi jogosítványainak gyakorlásától, e jogalany az említett tevékenységgel kapcsolatban vállalkozásként jár el. Ezzel szemben, ha az említett gazdasági tevékenység nem választható el a közhatalmi jogosítványok gyakorlásától, az adott jogalany által végzett valamennyi tevékenység a közhatalmi jogosítványaihoz kapcsolódó tevékenységnek tekintendő, és ezért az nem tartozik a vállalkozás fogalmának körébe (23).

2.3. Szociális biztonság

19. Annak megállapítása, hogy a szociális biztonság területén működő rendszerek gazdasági tevékenységet magukban foglalónak minősülnek-e, azok felépítésétől és struktúrájától függ. Az ítélkezési gyakorlat lényegében a szolidaritás elvére épülő rendszereket és piaci elveken működő rendszereket különböztet meg.

20. A szolidaritás elvére épülő, gazdasági tevékenységet magukban nem foglaló szociális biztonsági rendszerek jellemzően az alábbi jellemzőkkel rendelkeznek: a) a rendszerben kötelező a tagság (24); b) a rendszer kizárólag szociális célokat követ (25); c) a rendszer nonprofit alapon működik (26); d) az ellátások függetlenek a befizetett járulékoktól (27); e) az ellátások nem szükségszerűen arányosak a biztosított személy bevételeivel (28); valamint f) a rendszert az állam felügyeli (29).

21. A szolidaritás elvére épülő ilyen rendszereket meg kell különböztetni a gazdasági tevékenységet magukban foglaló rendszerektől (30). Ez utóbbiakat rendszerint a következők jellemzik: a) választható tagság (31); b) a tőkefedezeti elv (a jogosultságok a befizetett hozzájárulásoktól és a rendszer pénzügyi eredményétől függnek) (32); c) nyereségszerzésre törekvés (33); valamint d) az alaprendszert kiegészítő jogosultságok nyújtása. (34)

22. Néhány rendszer mindkét kategória egyes jellemzőit magában foglalja. Ilyen esetekben a rendszerek osztályozása a különböző elemek és azok jelentőségének elemzésétől függ (35).

2.4. Egészségügyi ellátás

23. Az Unióban az egyes tagállamok egészségügyi ellátórendszerei jelentősen eltérnek. Az egészségügyi szolgáltatók közötti verseny fennállása, valamint a verseny mértéke nagyrészt ezektől a nemzeti jellegzetességektől függ.

24. Egyes tagállami rendszerekben a közkórházak a nemzeti egészségügyi szolgálat szerves részét képezik, és majdnem teljes mértékben a szolidaritás elvére épülnek (36). Az ilyen kórházakat közvetlenül társadalombiztosítási járulékokból és más állami forrásokból finanszírozzák, szolgáltatásaikat pedig a rendszer minden tagja számára térítésmentesen nyújtják (37). Az uniós bíróságok megerősítették, hogy amennyiben ilyen struktúra áll fenn, az érintett szervezetek nem vállalkozásként működnek (38).

25. Amennyiben létezik az említett struktúra, még az olyan tevékenységek is, amelyek önmagukban gazdasági jellegűek lehetnek, azonban azokat kizárólag egy másik, nem gazdasági szolgáltatás nyújtása céljából végzik, nem gazdasági jellegűek. Egy szervezet, amely egy nem gazdasági szolgáltatás nyújtása céljából – még ha nagy mennyiségben is – árukat vásárol, nem vállalkozásként tevékenykedik csupán azért, mert egy adott piacon vásárló (39).

26. Sok más tagállamban a kórházak és más egészségügyi szolgáltatók szolgáltatásaikat díjazás ellenében nyújtják, amelyet vagy közvetlenül a beteg, vagy annak biztosítója fizet (40). Az ilyen rendszerekben bizonyos fokú verseny zajlik a kórházak között az egészségügyi szolgáltatások nyújtása terén. Ahol ez az eset áll fenn, annak ténye, hogy az egészségügyi szolgáltatást közkórház nyújtja, nem elégséges a tevékenység nem gazdasági jellegűnek minősítéséhez.

27. Az uniós bíróságok azt is tisztázták, hogy a független orvosok vagy egyéb magánpraxist folytató orvosok által díjazás ellenében saját felelősségre nyújtott egészségügyi szolgáltatások gazdasági tevékenységnek tekintendők (41). Ugyanezek az elvek vonatkoznak a gyógyszertárakra is.

2.5. Oktatás és kutatási tevékenységek

28. Az állam által finanszírozott és felügyelt nemzeti oktatási rendszer keretében megszervezett közoktatás nem gazdasági tevékenységnek tekinthető. A Bíróság megállapította, hogy az állam: „az általában közpénzből, és nem a tanulók vagy a szülők hozzájárulásaiból finanszírozott ilyen közoktatási rendszert kialakítva és fenntartva nem díjazás ellenében végzett tevékenységet kívánt folytatni, hanem a lakossággal szemben, a szociális, kulturális és oktatási területen fennálló feladatait teljesítette” (42).

29. A közoktatás nem gazdasági jellegét elvben nem érinti az a tény, hogy a tanulóknak vagy a szüleiknek néha tandíjat vagy beiratkozási díjat kell fizetniük, amelyek hozzájárulnak a rendszer működési költségeihez. Az ilyen pénzügyi hozzájárulások gyakran a szolgáltatás valódi költségeinek csupán töredékét fedezik és ezért nem tekinthetők a nyújtott szolgáltatás díjazásának. E hozzájárulások ezért nem változtatják meg az elsősorban állami forrásokból finanszírozott általános oktatási szolgáltatás nem gazdasági jellegét (43). Ezek az elvek kiterjedhetnek az olyan közoktatási szolgáltatásokra, mint a szakképzés (44), a magán és állami általános iskolák (45) és óvodák (46), a mellékfoglalkozásként végzett egyetemi oktatói tevékenység (47), valamint az egyetemi oktatás (48).

30. Az ilyen oktatási közszolgáltatásokat meg kell különböztetni azoktól a szolgáltatásoktól, amelyeket elsősorban a szülők vagy a tanulók befizetéseiből vagy üzleti bevételekből finanszíroznak. Például a teljes egészében a hallgatók által finanszírozott felsőoktatás egyértelműen ebbe az utóbbi kategóriába tartozik. Egyes tagállamokban a közjogi jogalanyok is kínálhatnak oktatási szolgáltatásokat, amelyek jellegük, finanszírozási struktúrájuk és az egymással versenyben álló magánszervezetek jelenléte miatt gazdasági tevékenységnek tekintendők.

31. A 28–30. pontban foglalt elvek fényében a Bizottság úgy véli, hogy az egyetemek és a kutatóhelyek bizonyos tevékenységei kívül esnek az állami támogatási szabályok hatályán. Ez az említett intézmények elsődleges tevékenységeit jelenti, úgymint: a) a humánerőforrás mennyiségének és képzettségi szintjének növelését célzó oktatás; b) a független kutatás-fejlesztés a tudás és a megértés előmozdítása érdekében, ideértve az együttműködésen alapuló kutatást-fejlesztést; c) a kutatási eredmények terjesztése.

32. A Bizottság úgy véli, hogy a tudástranszferrel kapcsolatos tevékenységek (licenciák, „spin-off” vállalkozások alapítása vagy a kutatóhely vagy infrastruktúra által létrehozott tudás hasznosításának más formái) nem gazdasági tevékenységek, amennyiben e tevékenységeket a kutatóhely vagy kutatási infrastruktúra (beleértve azok részlegeit vagy leányvállalatait) végzi, illetve erre egymással együttműködésben, vagy más hasonló szervezetek nevében kerül sor, és az ilyen tevékenységekből származó összes bevételt az érintett kutatóhelyek vagy infrastruktúrák elsődleges tevékenységeibe forgatják vissza (49).

2.6. A kultúra és a kulturális örökség megőrzése, a természetvédelmet is beleértve

33. A kultúra az Unió társadalmait tükröző és alakító azonosságtudatok, értékek és jelentések hordozója. A kultúra és a kulturális örökség megőrzésének területe különböző célok és tevékenységek széles körét fedi le, így többek között a következőket: múzeumok, levéltárak, könyvtárak, művészeti és kulturális központok vagy terek, színházak, operaházak, koncerttermek, régészeti lelőhelyek, műemlékek, történelmi helyszínek és épületek, hagyományok és mesterségek, fesztiválok és kiállítások, valamint kulturális és művészeti oktatási tevékenységek. Európa gazdag természeti öröksége – többek között a biológiai sokféleség, a természetes élőhelyek és a fajok megőrzése – további értékes előnyöket biztosít az uniós társadalmak számára.

34. Figyelembe véve a kultúrához, a kulturális örökség megőrzéséhez és a természetvédelemhez kapcsolódó bizonyos tevékenységek sajátos jellegét, e tevékenységek megszervezhetők nem kereskedelmi módon, így nem gazdasági jellegűek. E tevékenységek állami finanszírozása ezért nem szükségszerűen minősül állami támogatásnak. A Bizottság úgy véli, hogy a nagyközönség számára térítésmentesen hozzáférhető kulturális tevékenység vagy a kulturális örökség megőrzéséhez kapcsolódó tevékenység állami finanszírozása tisztán társadalmi és kulturális célt szolgál, ami nem gazdasági jellegű. Hasonlóképpen az, hogy egy kulturális intézmény látogatóinak vagy a nagyközönség számára nyitott kulturális tevékenység vagy a kulturális örökség megőrzéséhez – többek között a természetvédelemhez – kapcsolódó tevékenység résztvevőinek pénzügyi hozzájárulást kellene fizetniük, amely a valódi költségeknek csupán egy töredékét fedezi, nem változtat az említett tevékenység nem gazdasági jellegén, mivel nem tekinthető a nyújtott szolgáltatás valódi díjazásának.

35. Ezzel ellentétben az elsősorban látogatók által vagy belépődíjakból vagy más kereskedelmi eszközökkel finanszírozott kulturális vagy a kulturális örökség megőrzéséhez (többek között a természetvédelemhez) kapcsolódó tevékenységeket (például kereskedelmi kiállítások, mozik, kereskedelmi zenei előadások és fesztiválok, valamint elsősorban tandíjakból finanszírozott művészeti iskolák) gazdasági jellegűnek kell minősíteni. Ehhez hasonlóan az olyan, kulturális örökség megőrzéséhez kapcsolódó vagy kulturális tevékenységeket, amelyek a nagyközönséggel szemben kizárólag bizonyos vállalkozásokat juttatnak előnyhöz (például egy magánvállalkozás által használt történelmi épület felújítása), rendszerint gazdasági jellegűnek kell minősíteni.

36. Továbbá sok kulturális vagy a kulturális örökség megőrzéséhez kapcsolódó tevékenység objektíven mással nem helyettesíthető (például egyedi dokumentumokat őrző állami levéltárak fenntartása) és így kizárják a valódi piac meglétét. A Bizottság véleménye szerint az ilyen tevékenységek is nem gazdasági jellegűnek minősülnének.

37. Olyan esetekben, amelyekben egy jogalany kulturális vagy a kulturális örökség megőrzéséhez kapcsolódó olyan tevékenységeket végez, amelyek némelyike a 34. és 36. pontban meghatározottak szerint nem gazdasági tevékenység, némelyike pedig gazdasági tevékenység, a jogalany által kapott állami finanszírozás csak annyiban tartozik az állami támogatási szabályok hatálya alá, amennyiben az a gazdasági tevékenységekhez kapcsolódó költségeket fedezi (50).

3. ÁLLAMI EREDET

38. A közvetlenül az állam által vagy közvetve állami forrás útján biztosított előny, valamint az ilyen intézkedés államnak való betudhatósága az állami támogatás meglétének két különálló, együttesen teljesítendő (kumulatív) feltétele (51). Az intézkedéseknek a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése szerinti értékelésekor azonban ezeket gyakran együttesen vizsgálják, mivel mindkettő a szóban forgó intézkedés állami eredetéhez kapcsolódik.

3.1. Államnak való betudhatóság

39. Azokban az esetekben, amikor egy közigazgatási szerv előnyt nyújt egy kedvezményezettnek, az intézkedés a meghatározásból adódóan az államnak tudható be, még akkor is, ha a szóban forgó szerv más közigazgatási szervektől jogi függetlenséget élvez. Ugyanez vonatkozik arra az esetre, ha egy közigazgatási szerv valamely magánjogi szervezetet vagy közjogi szervet jelöli ki egy előnyt biztosító intézkedés igazgatására. Valóban, az uniós jog nem engedheti meg az állami támogatási szabályok azáltali megkerülését, hogy a támogatás elosztása céljából autonóm intézményeket hoznak létre (52).

40. Az államnak való betudhatóság ugyanakkor kevésbé nyilvánvaló, ha az előnyt közvállalkozásokon keresztül nyújtják (53). Ilyen esetekben meg kell vizsgálni, hogy úgy tekinthető-e, hogy a közigazgatási szervek bármilyen módon érintettek voltak az intézkedések meghozatalában (54).

41. Pusztán az a tény, hogy egy intézkedést közvállalkozás hoz meg, önmagában nem elegendő annak megállapításához, hogy az az államnak tudható be (55). Ugyanakkor nem kell bizonyítani, hogy a közigazgatási szervek adott esetben kifejezetten ösztönözték a közvállalkozást a szóban forgó intézkedés meghozatalára (56). Valójában, mivel az állam és a közvállalkozások között szükségképpen szoros a kapcsolat, ténylegesen felmerül annak a veszélye, hogy az említett vállalkozások közvetítésével nem átlátható módon és a Szerződésben foglalt állami támogatási szabályokat megsértve ítélnek oda állami támogatást (57). Mindemellett éppen az állam és a közvállalkozások közötti privilegizált kapcsolatok miatt főszabályként meglehetősen nehéz egy harmadik félnek egy konkrét esetben bizonyítani, hogy az ilyen vállalkozás által hozott intézkedéseket ténylegesen a közigazgatási szervek utasításai alapján fogadták el (58).

42. Ezért egy közvállalkozás által hozott intézkedés államnak való betudhatóságára az adott ügy körülményeiből származó jelek összességéből és abból az összefüggésből lehet következtetni, amelyben erre az intézkedésre sor került (59).

3.1.1. Az államnak való betudhatóság jelei

43. Az államnak való betudhatóság megállapítására szolgáló lehetséges jelek a következőket foglalják magukban (60): a) az a tény, hogy az adott szerv nem hozhatta meg a vitatott határozatot a közigazgatási szerv követelményeinek figyelembevétele nélkül; b) a közvállalkozást az állammal összekapcsoló szervezeti jellegű tényezők megléte; c) az a tény, hogy a támogatás nyújtásában közreműködő vállalkozásnak figyelembe kellett vennie a kormányzati szervek által közzétett iránymutatásokat (61); d) a közvállalkozás a közigazgatási struktúrák szerves részét képezi; e) a közvállalkozás tevékenységeinek jellege (62), valamint az, hogy azokat rendes piaci körülmények között, magánszereplőkkel versenyezve végzik; f) a vállalkozás jogállása (azaz hogy a közjog vagy az általános társasági jog hatálya alá tartozik-e), jóllehet az a tény, hogy egy közvállalkozást az általános jog szerinti tőkeegyesítő társaságként hoztak létre, önmagában nem lehet elegendő ok az államnak való betudhatóság kizárásához (63) annak alapján, hogy az említett jogi forma autonómiát biztosít a társaság számára; g) a közigazgatási szervek által a vállalkozás irányítása felett gyakorolt ellenőrzés mértéke; h) minden olyan további mutató, amely a közigazgatási szerveknek a szóban forgó intézkedés elfogadásában való közreműködését vagy e közreműködés hiányának valószínűtlenségét jelzi, az intézkedés alkalmazási körére, tartalmára vagy a benne foglalt feltételekre is figyelemmel.

3.1.2. Az államnak való betudhatóság és az uniós jog szerinti kötelezettségek

44. Az intézkedés nem tudható be egy tagállamnak, ha a tagállam az uniós jog értelmében mérlegelés nélkül köteles azt végrehajtani. Ebben az esetben az intézkedés uniós jogalkotási aktusból ered, és nem az államnak tudható be (64).

45. Nem ez a helyzet ugyanakkor azokban az esetekben, amelyekben az uniós jog mindössze lehetővé tesz bizonyos nemzeti intézkedéseket, de a tagállam mérlegelési jogkörrel rendelkezik a tekintetben, i. hogy bevezeti-e a szóban forgó intézkedést, illetve ii. hogy a konkrét intézkedés állami támogatási szempontból releváns jellemzőit meghatározza (65).

46. A több tagállam által közösen elfogadott intézkedéseket a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése értelmében valamennyi tagállamnak be kell tudni (66).

3.2. Állami források

3.2.1. Általános elvek

47. Csak az állami forrásból közvetlenül vagy közvetve nyújtott előny minősülhet a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése szerinti állami támogatásnak (67).

48. Állami forrás a közszféra minden erőforrása (68), ideértve az állami szint alatti (decentralizált, szövetségi, regionális vagy más) jogalanyok erőforrásait (69) és bizonyos körülmények között a magánjogi szervezetek erőforrásait is (lásd az 57. és 58. pontot). Az, hogy egy közszférabeli intézmény autonóm-e vagy sem, nem bír jelentőséggel (70). A tagállamok központi bankjai által, meghatározott hitelintézetek részére nyújtott források általában állami források átruházásával járnak (71).

49. A közvállalkozások erőforrásai szintén a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése szerinti állami forrásnak minősülnek, mivel az állam meghatározhatja e források felhasználásának irányát (72). Az állami támogatásokkal kapcsolatos jog alkalmazásában az állami vállalatcsoporton belüli átruházás szintén állami támogatásnak minősülhet, ha például a forrásokat az anyavállalatról a leányvállalatra ruházzák át (még akkor is, ha gazdasági szempontból ezek egyetlen vállalkozásnak minősülnek) (73). Azzal a kérdéssel, hogy az ilyen források átruházása az államnak tudható-e be, a 3.1. szakasz foglalkozik. Az, hogy egy közvállalkozás támogatási intézkedés kedvezményezettje, nem jelenti azt, hogy másik támogatási intézkedés útján ne nyújthatna maga is támogatást egy másik kedvezményezettnek (74).

50. Az a tény, hogy egy előnyt biztosító intézkedést nem közvetlenül az állam, hanem az állam által a támogatás kezelése céljából létrehozott vagy kijelölt közjogi szerv vagy magánjogi szervezet finanszíroz, nem jelenti szükségszerűen azt, hogy az intézkedést nem állami forrásokból finanszírozzák (75). Egy közigazgatási szerv által elfogadott és bizonyos vállalkozásokat vagy bizonyos termékeket előnyben részesítő intézkedés nem veszíti el indokolatlan előnyt biztosító jellegét abból a tényből kifolyólag, hogy azt részben vagy egészben a közigazgatási szerv által az érintett vállalkozások számára előírt és tőlük beszedett hozzájárulások összegéből finanszírozzák (76).

51. Az állami források átruházása számos formát ölthet, így lehet közvetlen támogatás, kölcsön, kezességvállalás, a vállalkozások tőkéjébe való közvetlen beruházás és természetbeni juttatás is. Az állami források későbbi rendelkezésre bocsátására irányuló határozott és konkrét kötelezettségvállalás szintén állami források átruházásának minősül. A forrásokat nem szükséges ténylegesen átutalni; elegendő az állami bevételek elengedése is. Az egyébként az államnak befizetendő bevételekről való lemondás állami források átruházásának minősül (77). Például a tagállam által biztosított, az adó vagy a társadalombiztosítási járulékok befizetése alóli mentesség vagy ezekkel kapcsolatos kedvezmény, illetve az adókból és társadalombiztosítási járulékokból származó bevételeknek a bírságok vagy más pénzbüntetések megfizetésével kapcsolatos kötelezettség alóli mentesítés miatti elmaradása esetén teljesül a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdésében foglalt, állami forrásokkal kapcsolatos követelmény (78). Amennyiben kezességvállalás vagy szerződéses vállalás nyomán konkrét kockázata merül fel annak, hogy az államot a jövőben pótlólagos terhek sújthatják, e kockázat létrejötte a 107. cikk (1) bekezdésének alkalmazásában elegendő (79).

52. Amennyiben a közigazgatási szervek vagy közvállalkozások a piacinál alacsonyabb áron kínálnak árukat vagy szolgáltatásokat, vagy a piacgazdasági szereplő tesztnek nem megfelelő módon fektetnek be egy vállalkozásba (ennek leírását lásd a 73. ponttól), ez állami bevételekről való lemondásnak (egyúttal pedig előny biztosításának) minősül.

53. A szabad hozzáférésű vagy a természeti erőforrásokhoz való hozzáférés, illetve különleges vagy kizárólagos jogok biztosítása (80) a piaci díjaknak megfelelő ellentételezés nélkül az állami bevételek elengedésének (és előny biztosításának is) minősülhet (81).

54. Ezekben az esetekben meg kell állapítani, hogy az állam a szóban forgó állami vagyon kezelőjeként betöltött szerepén túl politikai célkitűzéseket megvalósító szabályozóként is eljár-e azáltal, hogy az érintett vállalkozások kiválasztásának folyamatát (átlátható és megkülönböztetésmentes módon, előre meghatározott) minőségi kritériumokhoz köti (82). Amennyiben az állam szabályozóként jár el, joga van úgy dönteni, hogy nem szedi be az ellenkező esetben neki járó bevételek maximális összegét anélkül, hogy emiatt az állami támogatási szabályok hatálya alá kerülne, feltéve, hogy az érintett gazdasági szereplőket a megkülönböztetésmentesség elvének megfelelően kezelik, valamint hogy a szabályozási cél és a bevételről való lemondás között elválaszthatatlan kapcsolat van (83).

55. Mindenesetre állami források átruházása áll fenn, ha egy adott esetben a közigazgatási szervek nem az általános rendszer szerinti rendes összeget számítják fel a szabad hozzáférésű vagy természeti erőforrásokhoz való hozzáférésért vagy bizonyos különleges vagy kizárólagos jogok biztosításáért.

56. A szabályozási intézkedésekből eredő, az állami bevételekre gyakorolt közvetett kedvezőtlen hatás nem minősül állami források átruházásának, amennyiben az az intézkedés szükségszerű velejárója (84). Például a munkajogi rendelkezésektől való olyan eltérés, amely megváltoztatja a vállalkozások és a munkavállalók közötti szerződéses jogviszonyok keretét, annak ellenére sem minősül állami források átruházásának, hogy csökkentheti az államnak fizetendő társadalombiztosítási járulékok vagy adók összegét (85). Hasonlóképpen, az olyan nemzeti szabályozás, amely bizonyos termékekre minimumárat állapít meg, nem jelenti állami források átruházását (86).

3.2.2. A források feletti ellenőrző befolyás

57. A források eredete nem lényeges, feltéve, hogy a kedvezményezettnek történő közvetlen vagy közvetett átruházásukat megelőzően állami ellenőrzés alá kerülnek és ezért a nemzeti hatóságok rendelkezésére állnak (87), még akkor is, ha ennek során nem válnak a közigazgatási szerv tulajdonává (88).

58. Az állam által előírt adójellegű díjakból vagy kötelező járulékokból finanszírozott, valamint az állami szabályoknak megfelelően kezelt és szétosztott szubvenciók tehát még akkor is állami források átruházását jelentik, ha azok kezelését nem a közigazgatási szervek végzik (89). Továbbá, önmagában az a körülmény, hogy a szubvenciókat részben önkéntes magán-hozzájárulásokból finanszírozzák, nem elegendő az állami források meglétének kizárásához, mivel a lényeges tényező nem a források eredete, hanem a közigazgatási szerv beavatkozásának mértéke az intézkedésnek és az intézkedés finanszírozási módjának meghatározásába (90). Az állami források átruházása csak nagyon különleges körülmények esetén, különösen akkor zárható ki, ha egy szakmai szervezet tagjaitól származó forrásokat a tagok javát szolgáló – egy magánszervezet által meghatározott, kizárólag kereskedelmi – cél finanszírozására különítik el, feltéve, hogy a tagállam szerepe a szakmai szervezet által bevezetett hozzájárulás kötelezővé tételére korlátozódik (91).

59. Állami források átruházása történik akkor is, ha a források egyszerre több tagállam számára is rendelkezésre állnak, és azok felhasználásáról e tagállamok közösen döntenek (92). Ez lenne a helyzet például az Európai Stabilitási Mechanizmusból (ESM) származó források esetében.

60. Az Uniótól (például a strukturális alapokból), az Európai Beruházási Banktól vagy az Európai Beruházási Alapból, vagy nemzetközi pénzintézetektől, például a Nemzetközi Valutaalaptól (IMF) vagy az Európai Újjáépítési és Fejlesztési Banktól (EBRD) származó forrásokat szintén állami forrásnak kell tekinteni, ha a nemzeti hatóságok szabadon dönthetnek e források felhasználásáról (különös tekintettel a kedvezményezettek kiválasztására) (93). Ezzel szemben, ha az ilyen forrásokat közvetlenül az Unió, az Európai Beruházási Bank vagy az Európai Beruházási Alap ítéli oda, a nemzeti hatóságoknak pedig nincs mérlegelési jogkörük, azok nem minősülnek állami forrásnak (például a „Horizont 2020” keretprogramból, a vállalkozások versenyképességét és a kis- és középvállalkozásokat segítő uniós programból [COSME] vagy a transzeurópai közlekedési hálózat [TEN-T] alapjaiból közvetlen irányítás keretében odaítélt finanszírozás).

3.2.3. Az állam részvétele a magánjogi jogalanyok közötti újraelosztásban

61. A két magánjogi jogalany között – további állami részvétel nélkül – megvalósuló pénzügyi újraelosztást eredményező szabályozás elvben nem foglalja magában állami források átruházását, ha egy magánjogi jogalany közvetlenül juttatja el az adott összeget egy másik ilyen jogalanynak, anélkül, hogy abban az állam által az átruházás lebonyolítására kijelölt közjogi szerv vagy magánjogi szervezet közreműködne (94).

62. Például a tagállamok által a magántulajdonú villamosenergia-szolgáltatókra vonatkozóan előírt azon kötelezettség, amely szerint megszabott minimáláron kell megújuló energiaforrásból előállított villamos energiát vásárolniuk, nem jelenti állami források közvetlen vagy közvetett átruházását az ilyen típusú villamos energiát termelő vállalkozásokra (95). Ebben az esetben az érintett vállalkozásokat (azaz a magántulajdonú villamosenergia-szolgáltatókat) az állam nem jelöli ki támogatási program kezelésére, mindössze kötelesek saját pénzügyi forrásaikból egy bizonyos típusú villamos energiát vásárolni.

63. Állami források átruházásáról van azonban szó akkor, ha a magánszemélyek által befizetett díjak a kedvezményezettekhez történő eljuttatásuk céljából kijelölt közjogi vagy magánjogi jogalanyon haladnak át.

64. Például ez az eset áll fenn, ha jogszabályban magánjogi jogalanyt jelölnek ki arra, hogy ezeket a díjakat az állam nevében beszedje, majd eljuttassa azokat a kedvezményezettekhez, de a díjbeszedést végző társaság a díjbevételeket nem fordíthatja a jogszabályban előírttól eltérő célokra. Ebben az esetben az érintett összegek továbbra is állami ellenőrzés alatt vannak, ennélfogva a nemzeti hatóságok rendelkezésére állnak, ami elegendő azok állami forrásként való minősítéséhez (96). Mivel ez az elv a díjak beszedésére és a befizetések feldolgozására kijelölt közjogi szervekre és magánjogi jogalanyokra egyaránt vonatkozik, a közvetítő szervezet jogállásának közjogiról magánjogira történő változtatása az állami forrásokra vonatkozó feltétel szempontjából nem releváns, ha az adott szervezet továbbra is szigorú állami ellenőrzés alatt áll (97).

65. Továbbá, állami forrásokkal megvalósuló beavatkozást képez egy olyan mechanizmus is, amely teljes mértékben kiegyenlíti a vállalkozások azon többletköltségeit, amelyek abból a kötelezettségből származtak, hogy a vállalkozásoknak valamely terméket bizonyos szolgáltatóktól a szóban forgó termék összes végső fogyasztója által finanszírozott, piaci ár feletti áron kellett megvásárolniuk. Ez akkor is igaz, ha ez a mechanizmus részben a magánjogi jogalanyok közötti közvetlen erőforrás-átruházásra épül (98).

4. ELŐNY

4.1. Az előny általános fogalma

66. A Szerződés 107. cikke (1) bekezdésének alkalmazásában az előny olyan gazdasági előny, amelyet egy adott vállalkozás rendes piaci körülmények között – azaz állami beavatkozás nélkül – nem tudott volna megszerezni (99). E közlemény 4.2. szakasza részletes iránymutatással szolgál azt illetően, hogy valamely előny rendes piaci körülmények között szerzettnek tekinthető-e.

67. Csak az intézkedésnek az adott vállalkozásra gyakorolt hatása releváns, az állami beavatkozás oka és célja azonban nem (100). Ha egy vállalkozás pénzügyi helyzete a rendes piaci feltételektől eltérő feltételek mellett nyújtott állami beavatkozás eredményeképpen javul (101), minden esetben megállapítható az előny megléte. Ennek felmérése érdekében a vállalkozásnak az intézkedést követő pénzügyi helyzetét össze kell vetni azzal, hogy az intézkedés elmaradása esetén milyen pénzügyi helyzetben lett volna (102). Mivel csak az intézkedésnek a vállalkozásra gyakorolt hatása számít, lényegtelen, hogy az előny a vállalkozásra nézve kötelező, azaz azt nem kerülhette el, illetve nem tudta visszautasítani (103).

68. Nem játszik továbbá szerepet az intézkedés pontos formája sem annak megállapításakor, hogy az gazdasági előnyhöz juttatja-e a vállalkozást (104). Az állami támogatás fogalmát illetően nem csak a pozitív gazdasági előny biztosítása bír jelentőséggel: a gazdasági terhek alóli mentesítés (105) szintén előnynek minősülhet. Ez utóbbi olyan átfogó kategória, amelybe a vállalkozás költségvetését rendszerint érintő valamennyi teher csökkentése beletartozik (106). Ideértendő minden olyan helyzet, amelyben a gazdasági szereplők mentesülnek a gazdasági tevékenységükkel járó bizonyos költségek alól (107). Ha például egy tagállam részben fizeti egy adott vállalkozás munkavállalóinak költségeit, akkor mentesíti az említett vállalkozást a gazdasági tevékenységeivel járó költségek alól. Előny áll fenn akkor is, ha a közigazgatási szervek bérkiegészítést fizetnek egy adott vállalkozás munkavállalói részére, még ha a vállalkozás jogilag nem is volt köteles ilyen kiegészítést fizetni (108). Idetartozik továbbá az a helyzet, amikor egy jogrendben általános, hogy néhány gazdasági szereplőnek nem kell viselnie olyan költségeket, amelyeket más összehasonlítható gazdasági szereplőknek viselniük kell, függetlenül azon tevékenységek nem gazdasági jellegétől, amelyekhez a költségek kapcsolódnak (109).

69. Az állam által előírt szabályozási kötelezettségekből fakadó költségek (110) elvben tekinthetők a gazdasági tevékenységgel járó költségekhez kapcsolódónak, aminek alapján az ilyen költségek kompenzációja előnyt biztosít a vállalkozás számára (111). Ez azt jelenti, hogy az előny meglétét elvben nem zárja ki az a tény, hogy az előny nem haladja meg a szabályozási kötelezettség előírásából fakadó költségek kompenzációjához szükséges összeget. Ugyanez vonatkozik azon költségek enyhítésére is, amelyek az állami intézkedésből fakadó ösztönző hiányában nem merültek volna fel a vállalkozásnál, mivel ezen ösztönző hiányában a vállalkozás másképp szervezte volna tevékenységeit (112). Nem zárható ki továbbá az előny megléte akkor sem, ha egy intézkedés tőle független, más jellegű terheket kompenzál (113).

70. Ami az általános gazdasági érdekű szolgáltatás nyújtása során felmerült költségek kompenzációját illeti, a Bíróság az Altmark-ügyben hozott ítéletében egyértelműen kimondta, hogy az előny biztosítása négy feltétel együttes teljesülése esetén zárható ki (114). Először is, a kedvezményezett vállalkozást ténylegesen közszolgáltatási kötelezettségnek kell terhelnie, és e kötelezettségnek egyértelműen meghatározottnak kell lennie. Másodszor, az ellentételezés kiszámításának alapjául szolgáló feltételeket tárgyilagos és átlátható módon előzetesen kell megállapítani. Harmadszor, az ellentételezés nem haladhatja meg a közszolgáltatási kötelezettségek végrehajtása során felmerülő költségek egészben vagy részben való fedezéséhez szükséges mértéket, figyelemmel az érintett bevételekre és a méltányos nyereségre. Negyedszer, ha a közszolgáltatási kötelezettség végrehajtásával megbízott vállalkozás kiválasztása nem közbeszerzési eljárás keretében történik, amely lehetővé tenné, hogy azt az ajánlattevőt válasszák, aki a közösségnek legkevesebb költséggel járó szolgáltatást tudja nyújtani, a szükséges ellentételezés mértékét azon költségek elemzése alapján kell megállapítani, amelyet egy átlagos, jól vezetett és a közszolgáltatási követelmények kielégítéséhez szükséges eszközökkel megfelelően felszerelt vállalkozásnál e kötelezettségek teljesítésekor felmerülnének, figyelemmel az érintett bevételekre és a kötelezettségek teljesítéséből származó méltányos nyereségre. A Bizottság az európai uniós állami támogatási szabályoknak az általános gazdasági érdekű szolgáltatások nyújtásának ellentételezésére való alkalmazásáról szóló közleményében (115) tovább pontosította az e feltételekre vonatkozó értelmezését.

71. Kizárt az előny megléte a jogellenesen beszedett adók visszatérítése esetén (116), továbbá akkor, ha a nemzeti hatóságok kötelesek az általuk bizonyos vállalkozásoknak okozott károkért járó kártérítésre (117), illetve kisajátításért adott kártalanítás megfizetése esetén (118).

72. Az előny meglétét nem zárja ki önmagában az a körülmény, hogy a más tagállamokban működő versenytárs vállalkozások kedvezőbb helyzetben vannak (119), mivel az előny fogalma egy vállalkozás pénzügyi helyzetének a vállalkozás azon saját jogi és ténybeli körülményeit figyelembe vevő elemzésén alapul, amelyek az adott intézkedés mellett, illetve az intézkedés hiányában érvényesülnek.

4.2. A piacgazdasági szereplő teszt

4.2.1. Bevezetés

73. Az uniós jogrend tulajdoni formák szempontjából semleges (120), és semmilyen módon nem érinti a tagállamok azon jogát, hogy gazdasági szereplőként járjanak el. Amikor azonban a közigazgatási szervek közvetlenül vagy közvetve valamilyen formában gazdasági ügyleteket bonyolítanak (121), azok az uniós állami támogatási szabályok hatálya alá tartoznak.

74. A közjogi szervek (a közvállalkozásokat is beleértve) által végrehajtott gazdasági ügyletek nem biztosítanak előnyt a másik fél számára, és ezért nem minősülnek támogatásnak, amennyiben azokra rendes piaci körülmények között kerül sor (122). Ezt az elvet különböző gazdasági ügyletek vonatkozásában dolgozták ki. Az uniós bíróságok kialakították a „piacgazdasági befektető elvét”, amelynek alapján állami befektetések (különösen tőkeinjekció) esetén megállapítható az állami támogatás megléte: annak meghatározásához, hogy valamely közjogi szerv általi befektetés állami támogatásnak minősül-e, meg kell vizsgálni, hogy hasonló körülmények között egy rendes piacgazdasági feltételek mellett tevékenykedő, hasonló méretű magánbefektető végrehajtotta volna-e a szóban forgó befektetést (123). Hasonlóképpen az uniós bíróságok kidolgozták a „magánhitelezői tesztet”, amelynek alapján megvizsgálható, hogy a tartozások állami hitelezők általi újratárgyalása magában foglal-e állami támogatást; ehhez az állami hitelező magatartását összevetik a hasonló helyzetben lévő, feltételezett magánhitelezők magatartásával (124). Végül az uniós bíróságok kialakították a „magáneladó kritériumát”, amelynek alapján megvizsgálható, hogy egy közjogi szerv általi értékesítés magában foglal-e állami támogatást; ehhez azt kell mérlegelni, hogy egy magáneladó rendes piaci körülmények között azonos vagy jobb árat kapott volna-e (125).

75. Az említett tesztek egyazon alapvető elképzelés változatai, amelynek értelmében a közjogi szervek magatartását rendes piaci körülmények között eljáró, hasonló gazdasági magánszereplők magatartásával kell összevetni annak meghatározásakor, hogy az ilyen szervek által végrehajtott gazdasági ügyletek előnyt biztosítanak-e az ügyletben érintett másik felek számára. Ebben a közleményben a Bizottság ezért általánosságban a „piacgazdasági szereplő” tesztet említi az annak értékelésére szolgáló megfelelő módszerként, hogy a közjogi szervek által végrehajtott különféle gazdasági ügyletekre rendes piaci körülmények között kerül-e sor, és hogy azok (rendes piaci körülmények között nem biztosított) előnyt nyújtanak-e az érintett másik felek számára. A piacgazdasági szereplő teszt alkalmazásának általános elveit és vonatkozó feltételeit a 4.2.2. és 4.2.3. szakasz tartalmazza.

4.2.2. Általános elvek

76. A piacgazdasági szereplő teszt célja annak felmérése, hogy az állam előnyt biztosított-e egy vállalkozás számára azáltal, hogy egy adott ügylet tekintetében nem egy piacgazdasági szereplőhöz hasonlóan járt el. E tekintetben nem lényeges, hogy az intézkedés bizonyos közpolitikai (például foglalkoztatási) szempontok megvalósítása céljából ésszerű eszköznek minősül-e a közjogi szervek számára. Hasonlóképpen a kedvezményezett nyereséges vagy veszteséges volta önmagában nem döntő tényező annak meghatározásában, hogy a szóban forgó gazdasági ügylet megfelel-e a piaci feltételeknek. A meghatározó szempont az, hogy a közjogi szervek úgy jártak-e el, ahogyan hasonló helyzetben egy piacgazdasági szereplő is tette volna. Ha ez nem így történt, a kedvezményezett vállalkozás olyan gazdasági előnyhöz jutott, amelyet rendes piaci körülmények között nem tudott volna elérni (126), és így a versenytársaihoz viszonyítva kedvezőbb helyzetbe került (127).

77. A piacgazdasági szereplő teszt alkalmazásában csak az állam mint gazdasági szereplő helyzetéhez kapcsolódó előnyöket és kötelezettségeket kell figyelembe venni, tekintet nélkül azokra, amelyek közhatalmi minőségéhez kapcsolódnak (128). A piacgazdasági szereplő teszt tehát általában nem alkalmazható, ha az állam közigazgatási szervként és nem gazdasági szereplőként jár el. Például amennyiben egy állami beavatkozást közpolitikai okok vezérelnek (például a társadalmi fejlődés vagy a regionális fejlesztés érdekében), az állam magatartása ugyanakkor – noha közpolitikai szempontból ésszerű lehet – esetleg olyan megfontolásokat foglal magában, amelyeket rendes körülmények között egy piacgazdasági szereplő nem mérlegelne. Hasonlóképpen, a piacgazdasági szereplő teszt alkalmazásakor figyelmen kívül kell hagyni minden olyan megfontolást, amelyek kizárólag a tagállam közhatalmi szerepéhez kapcsolódnak (például társadalmi, regionális politikai vagy ágazati politikai megfontolások) (129).

78. Azt, hogy az állami beavatkozás összhangban áll-e a piaci feltételekkel, előzetesen, a beavatkozásra vonatkozó döntés időpontjában rendelkezésre álló információkat figyelembe véve kell megvizsgálni (130). Rendes esetben minden körültekintő piacgazdasági szereplő előzetes értékelést készítene – például üzleti terv formájában – egy projekt stratégiai és pénzügyi kilátásairól (131). Nem elegendő utólagos gazdasági értékelésekre támaszkodni, melyekben visszamenőlegesen megállapítják, hogy az érintett tagállam által tett beruházás valóban nyereséges volt (132).

79. Ha egy tagállam úgy érvel, hogy piacgazdasági szereplőként lépett fel, kétség esetén olyan bizonyítékokkal kell szolgálnia, amelyek igazolják, hogy az ügylet lebonyolítására vonatkozó döntést olyan gazdasági értékelések alapján hozta meg, amilyeneket hasonló körülmények között egy ésszerűen eljáró (az érintett közjogi szervhez hasonló jellemzőkkel bíró) piacgazdasági szereplő is készített volna az ügylet jövedelmezőségének vagy gazdasági előnyeinek meghatározása céljából (133).

80. Az ügylet érintett vállalkozásra gyakorolt hatásainak átfogó értékelésével kell megállapítani, hogy az ügylet összhangban áll-e a piaci feltételekkel, tekintet nélkül arra, hogy a piacgazdasági szereplők hozzáférnének-e az ügylet végrehajtásához igénybe vett konkrét eszközökhöz. A piacgazdasági szereplő teszt alkalmazhatósága például nem zárható ki önmagában azon az alapon, hogy az állam által alkalmazott eszközök adójogi jellegűek voltak (134).

81. Bizonyos esetekben több egymást követő állami beavatkozási intézkedés a Szerződés 107. cikke (1) bekezdésének alkalmazásában egyetlen beavatkozásnak tekinthető. Ez lehet a helyzet többek között akkor, ha az egymást követő beavatkozások – többek között az időbeli sorrendjükre, a céljukra és a vállalkozás ezen beavatkozások időpontjában fennálló helyzetére tekintettel – olyan szorosan kapcsolódnak egymáshoz, hogy nem lehet azokat elválasztani (135). Például az ugyanazon vállalkozást érintő, meglehetősen rövid időn belül végzett állami beavatkozások sorozata, illetve azon beavatkozások, amelyek összefüggnek egymással, vagy amelyeket az első beavatkozás időpontjában már terveztek, illetve amelyek ekkor már előreláthatóak voltak, egyetlen beavatkozásként értékelhetők. Másrészről, amennyiben a későbbi beavatkozás a korábbi beavatkozás időpontjában előre nem látható események nyomán vált szükségessé (136), a két intézkedést alapvetően külön kell értékelni.

82. Annak értékelésekor, hogy egyes ügyletek összhangban állnak-e a piaci feltételekkel, az adott eset valamennyi releváns körülményét meg kell vizsgálni. Fennállhatnak például olyan rendkívüli körülmények, amelyek esetén egyes áruk vagy szolgáltatások közigazgatási szerv általi – akár piaci áron történő – megvásárlása nem tekinthető a piaci feltételekkel összhangban állónak (137).

4.2.3. A piaci feltételeknek való megfelelés megállapítása

83. A piacgazdasági szereplő teszt alkalmazásakor célszerű megkülönböztetni azokat a helyzeteket, amelyekben az ügylet piaci feltételeknek való megfelelése az ügyletre vonatkozó konkrét piaci adatok alapján közvetlenül megállapítható, illetve azokat a helyzeteket, amelyekben az ilyen adatok hiánya miatt az ügylet piaci feltételeknek való megfelelését más rendelkezésre álló módszerek alapján kell értékelni.

4.2.3.1. Azok az esetek, amikor közvetlenül megállapítható a piaci feltételeknek való megfelelés

84. Valamely ügylet piaci feltételeknek való megfelelése az ügyletre vonatkozó konkrét piaci információk alapján közvetlenül megállapítható az alábbi helyzetekben: i. amikor az ügyletet közjogi jogalanyok és magánszereplők azonos feltételek mellett (pari passu) hajtják végre; vagy ii. amikor az ügylet eszközök, áruk és szolgáltatások versenyen alapuló, átlátható, megkülönböztetéstől mentes és feltételekhez nem kötött közbeszerzési eljárás keretében történő adásvételét (vagy más hasonló ügyleteket) foglalja magában.

85. Ilyen esetben, amennyiben az ügyletre vonatkozó konkrét piaci információkból az derül ki, hogy az nem áll összhangban a piaci feltételekkel, alapesetben nem indokolt, hogy eltérő megállapítás elérése céljából másfajta értékelési módszereket alkalmazzanak (138).

i. Pari passu ügyletek

86. Amikor egy ügyletet hasonló helyzetű közjogi szervek és magánszereplők azonos feltételek (és ezért azonos kockázati és megtérülési szint) mellett hajtanak végre (pari passu ügylet) (139) – ahogyan az köz- és magánszféra közötti partnerségeknél előfordulhat–, általában megállapítható, hogy az ilyen ügylet összhangban áll a piaci feltételekkel (140). Ezzel szemben, ha hasonló helyzetben lévő közjogi szerv és magánszereplők egy időben, de eltérő feltételekkel vesznek részt ugyanabban az ügyletben, ez általában azt jelzi, hogy a közjogi szerv beavatkozása nem áll összhangban a piaci feltételekkel (141).

87. Ahhoz, hogy egy ügylet pari passu ügyletnek minősüljön, különösen az alábbi szempontokat kell értékelni: a) a közjogi szervek és a magánszereplők beavatkozásáról egy időben döntenek-e, és azokra egyidejűleg kerül-e sor, illetve van-e a beavatkozások között időbeli eltolódás, és ennek során megváltoztak-e a gazdasági körülmények; b) az ügylet feltételei azonosak-e az érintett közjogi szervek és valamennyi magánszereplő számára, az idővel történő kockázatnövekedés vagy -csökkenés lehetőségét is figyelembe véve; c) a magánszereplők beavatkozása tényleges gazdasági jelentőséggel bír-e, és nem csupán jelképes vagy elhanyagolható mértékű (142); valamint d) az érintett közjogi szervek és magánszereplők az ügylet tekintetében azonos kiindulási helyzetben vannak-e, figyelembe véve például az érintett vállalkozásokkal szembeni korábbi gazdasági kitettségüket (lásd a 4.2.3.3. szakaszt), a lehetséges kialakítható szinergiákat (143), azt, hogy az egyes befektetők által viselt tranzakciós költségek mennyire hasonlóak (144), illetve a közjogi szervre vagy magánszereplőre jellemző minden olyan egyéb körülményt, amely torzíthatja az összehasonlítást.

88. A pari passu feltétel nem alkalmazható néhány olyan esetben, amikor az állami szerepvállalás (egyedi jellegét vagy léptékét tekintve) olyan, hogy azt piaci szereplő gyakorlatilag nem tudja megvalósítani.

ii. Az eszközök, áruk és szolgáltatások versenyen alapuló, átlátható, megkülönböztetéstől mentes és feltételekhez nem kötött közbeszerzési eljárás útján történő adásvétele (vagy más hasonló ügyletek)

89. Amennyiben az eszközök, áruk és szolgáltatások adásvételére (vagy más hasonló ügyletekre (145)) versenyen alapuló (146), átlátható, megkülönböztetéstől mentes és feltételekhez nem kötött közbeszerzési eljárást követően kerül sor a közbeszerzésekre vonatkozóan az EUMSZ-ben foglalt elveknek megfelelően (147) (lásd a 90–94. pontot), feltételezhető, hogy azok az ügyletek megfelelnek a piaci feltételeknek, feltéve, hogy a vevő vagy az eladó kiválasztására vonatkozóan a 95. és 96. pontban foglalt megfelelő kritériumokat alkalmazták. Ezzel szemben ha egy tagállam úgy dönt, hogy közpolitikai okokból támogatást nyújt egy bizonyos tevékenységre és – például – a nyújtott finanszírozás összegére közbeszerzési eljárást ír ki – mint a megújulóenergia-termelésre vagy a villamosenergia-termelési kapacitás puszta rendelkezésre állásáért nyújtott támogatás esetében –, az nem tartozna ezen ii. alszakasz hatálya alá. Ilyen helyzetben az ajánlat csupán a nyújtott összeget tudja minimálisra csökkenteni, de nem tudja kizárni az előnyt.

90. A közbeszerzési eljárásnak versenyen alapulónak kell lennie, hogy valamennyi érdeklődő és alkalmas ajánlattevő részt vehessen az eljárásban.

91. Az eljárásnak átláthatónak kell lennie, hogy az érdeklődő ajánlattevők a közbeszerzési eljárás valamennyi szakaszában egyenlő és érdemi tájékoztatást kaphassanak. Az információk hozzáférhetősége, az érdeklődő ajánlattevők számára biztosított elegendő idő, valamint az egyértelmű kiválasztási és odaítélési feltételek mind nélkülözhetetlen elemei az átlátható kiválasztási eljárásnak. A közbeszerzési eljárást megfelelően közzé kell tenni, hogy az egyetlen potenciális ajánlattevő figyelmét se kerülje el. Az adott ügyben a megfelelő közzétételt biztosító nyilvánosság szükséges mértéke az eszközök, áruk és szolgáltatások jellemzőitől függ. Azokat az eszközöket, árukat és szolgáltatásokat, amelyek nagy értékük és más tulajdonságaik miatt európai vagy nemzetközi szinten tevékenykedő ajánlattevőket vonzhatnak, olyan módon kell közzétenni, hogy az az európai vagy nemzetközi szintű tevékenységet folytató potenciális ajánlattevők figyelmét is felkeltse.

92. Az eljárás valamennyi szakaszában az ajánlattevőkkel szembeni megkülönböztetésmentes bánásmód, valamint az eljárást megelőzően meghatározott objektív kiválasztási és odaítélési feltételek elengedhetetlen feltételek annak biztosításához, hogy a létrejövő ügylet összhangban álljon a piaci feltételekkel. Az egyenlő bánásmód biztosítása érdekében a szerződés-odaítélési szempontoknak lehetővé kell tenniük az ajánlatok objektív összehasonlítását és elbírálását.

93. A közbeszerzési irányelvekben (148) előírt eljárások alkalmazása és az azoknak való megfelelés elegendőnek minősülhet a fenti követelmények teljesítéséhez, feltéve, hogy az említett eljárások alkalmazására vonatkozó valamennyi feltétel teljesült. Ez nem vonatkozik a piaci ár meghatározását lehetetlenné tevő meghatározott körülményekre, mint például a hirdetmény közzététele nélküli tárgyalásos eljárás. Amennyiben csak egy ajánlatot nyújtottak be, úgy az eljárás rendszerint nem lenne elegendő piaci ár biztosításához, kivéve, ha vagy i. különösen erős biztosítékokat építettek be az eljárásba, amelyek valódi és tényleges versenyt biztosítanak és nem nyilvánvaló, hogy reálisan mindössze egy piaci szereplő képes hihető ajánlatot tenni, vagy ii. a közigazgatási szervek kiegészítő eszközökkel ellenőrzik, hogy az eredmény megfelel a piaci árnak.

94. Az eszközök, áruk vagy szolgáltatások értékesítésére vonatkozó közbeszerzési eljárás feltételekhez nem kötött, ha az értékesítésre kínált eszközöket, árukat és szolgáltatásokat általában valamennyi potenciális vevő szabadon megvásárolhatja és saját céljaira felhasználhatja, függetlenül attól, hogy működtet-e bizonyos vállalkozásokat. Amennyiben feltételként írják elő, hogy a vevőnek az általános nemzeti jogból vagy a tervező hatóságok határozatából eredőktől eltérő olyan különleges kötelezettségeket kell vállalnia a közigazgatási szervek javára vagy közérdekből, amelyeket egy magáneladó nem követelne meg, a közbeszerzési eljárás nem tekinthető feltételekhez nem kötöttnek.

95. Amikor közjogi szervek értékesítenek eszközöket, árukat és szolgáltatásokat, a vevő kiválasztásakor az egyetlen releváns feltétel a legmagasabb ár kell hogy legyen (149), a kért szerződéses kikötésekre is figyelemmel (például az eladó vásárlási garanciája vagy más, az értékesítést követő kötelezettségvállalások). Csak hihető (150) és kötöttséget eredményező ajánlatok vehetők figyelembe (151).

96. Amikor közjogi szervek vásárolnak eszközöket, árukat és szolgáltatásokat, az ajánlathoz kapcsolódó egyedi feltételeknek megkülönböztetésmentesnek kell lenniük, valamint szorosan és objektív jelleggel kapcsolódniuk kell a szerződés tárgyához és a szerződés egyedi gazdasági célkitűzéséhez. Lehetővé kell tenniük, hogy a gazdaságilag legelőnyösebb ajánlat megfeleljen a piaci értéknek. A kritériumokat ezért úgy kell meghatározni, hogy tényleges versenyen alapuló közbeszerzési eljárást tegyenek lehetővé, amely szokásos – de annál nem nagyobb – megtérülést biztosít a sikeres ajánlattevőnek. A gyakorlatban ez olyan közbeszerzési eljárások alkalmazását jelenti, amelyek nagy hangsúlyt helyeznek az ajánlat „ár” összetevőjére, vagy amelyek más módon várhatóan versenyt eredményeznek (például bizonyos, kellően egyértelmű odaítélési szempontokat tartalmazó árlejtéses pályázatok).

4.2.3.2. Egy ügylet piaci feltételekkel való összhangjának meghatározása összehasonlító teljesítményértékelés vagy más értékelési módszerek alapján

97. Amennyiben egy ügyletet közbeszerzés keretében vagy pari passu feltételek mellett valósítanak meg, ez közvetlen és konkrét bizonyítékot nyújt arra vonatkozóan, hogy az ügylet megfelel a piaci feltételeknek. Ha azonban az ügyletet nem közbeszerzés keretében valósítják meg, vagy a közjogi szervek a magánszereplőkével nem azonos feltételek mellett (pari passu) avatkoznak be, az nem jelenti automatikusan azt, hogy az ügylet nem felel meg a piaci feltételeknek (152). Az ilyen esetekben a piaci feltételeknek való megfelelés vizsgálata még mindig elvégezhető i. összehasonlító teljesítményértékeléssel vagy ii. más értékelési módszerekkel (153).

i. Összehasonlító teljesítményértékelés

98. Annak meghatározásakor, hogy egy ügylet összhangban áll-e a piaci feltételekkel, az említett ügylet azon feltételek mentén is vizsgálható, amelyek mellett hasonló magánszereplők által kötött hasonló ügyletek hasonló helyzetben létrejöttek (összehasonlító teljesítményértékelés).

99. A megfelelő referenciaérték meghatározásához különös figyelmet kell fordítani az érintett piaci szereplő típusára (például holdingcsoport, spekulatív alap vagy hosszú távú nyereségre törekvő, hosszú távra tervező befektető), a szóban forgó ügylet típusára (például tőkerészesedés vagy adósságügylet), valamint az érintett piacra vagy piacokra (például pénzügyi piacok, gyorsan növekvő technológiai piacok, közmű- vagy infrastrukturális piacok). Az ügylet időzítése szintén kiemelt jelentőséggel bír, amennyiben jelentős gazdasági fejlemények történtek. A rendelkezésre álló piaci referenciaértékeket adott esetben az állami ügylet sajátos jellemzőinek megfelelően (például a kedvezményezett vállalkozás és az érintett piac helyzete) ki kell igazítani (154). Az összehasonlító teljesítményértékelés nem feltétlenül megfelelő módszer a piaci ár meghatározására, ha a rendelkezésre álló referenciaértékeket nem a piaci megfontolásokra tekintettel határozták meg, vagy ha a meglévő árakat az állami beavatkozás jelentősen torzítja.

100. Az összehasonlító teljesítményértékelés – több hasonló ügylet értékelése alapján – gyakran nem egy „pontos” referenciaértéket, hanem egy lehetséges értéktartományt határoz meg. Amennyiben az értékelés célja annak vizsgálata, hogy az állami beavatkozás összhangban áll-e a piaci feltételekkel, általában megfelelő központi tendencia értéket, például a hasonló ügyletekre vonatkozó átlag- vagy középértéket figyelembe venni.

ii. Más értékelési módszerek

101. Egy ügylet piaci feltételeknek való megfelelése általánosan elfogadott, szabványos értékelési módszerek alapján is meghatározható (155). Ennek a módszernek rendelkezésre álló objektív, ellenőrizhető és megbízható adatokon kell alapulnia (156), amelyeknek kellően részletesnek kell lenniük és az ügyletre vonatkozó döntés időpontjában fennálló gazdasági helyzetet kell tükrözniük, figyelembe véve a kockázat mértékét és a jövőre vonatkozó elvárásokat (157). Az ügylet értékétől függően az értékelés megalapozottságát általában érzékenységi elemzés, különböző üzleti forgatókönyvek értékelése, vészhelyzeti tervek készítése és az eredmények alternatív értékelési módszerekkel történő összevetése révén kell megerősíteni. Előfordulhat, hogy amennyiben az ügylet késedelmet szenved, új (előzetes) értékelést kell végezni, amelyben figyelembe kell venni a piaci körülmények közelmúltbeli változásait.

102. A befektetések (éves) megtérülésének meghatározására szolgáló, széles körben elfogadott szabványos módszer a belső megtérülési ráta kiszámítása (158). A befektetésre vonatkozó döntés a nettó jelenérték szerint is vizsgálható (159), amely a legtöbb esetben a belső megtérülési rátával egyenértékű eredményt ad (160). Annak felmérése érdekében, hogy a befektetés piaci feltétekkel történik-e, a befektetés megtérülésének értékét össze kell vetni a szokásosan várható piaci megtérüléssel. A szokásos várható megtérülés (vagy a befektetés tőkeköltsége) az az átlagosan várható megtérülés, amelyet a piac általánosan elfogadott kritériumok – különösen a befektetéssel járó kockázat mértéke – alapján a befektetéstől vár, a vállalkozás pénzügyi helyzetét és az ágazat, a régió vagy az ország sajátos jellemzőit is figyelembe véve. Amennyiben ez a szokásos megtérülés ésszerűen nem elvárható, a befektetés nagy valószínűséggel nem piaci feltételek szerint történnék. Általánosságban minél kockázatosabb egy projekt, annál nagyobb a finanszírozók által elvárt megtérülés, vagyis annál magasabb a tőkeköltség.

103. A megfelelő értékelési módszer függhet a piaci helyzettől (161), az adatok rendelkezésre állásától és az ügylet típusától. Például, míg a befektető nyereségszerzés céljából fektet be egy vállalkozásba (amely esetben feltehetően a belső megtérülési ráta vagy a nettó jelenérték kiszámítása a legmegfelelőbb módszer), a hitelező abban bízik, hogy az adós a szerződésben és a jogszabályban előírt határidőn belül megfizeti részére a vele szemben fennálló tartozását (a tőkét és az esetleges kamatokat) (162) (ebben az esetben a biztosíték értékelése, például az eszközérték relevánsabb lehet). Földterület értékesítésekor elvben elegendő az értékesítési tárgyalások megkezdése előtt független szakértői értékelést bekérni, melyben a piaci értéket általánosan elfogadott piaci mutatók és értékelési standardok alapján állapítják meg (163).

104. Valamely befektetés belső megtérülési rátájának vagy nettó jelenértékének meghatározásakor az eredmény rendszerint nem egy konkrét elfogadható érték, hanem a lehetséges értékek egy adott tartománya (az értékelési módszerből fakadóan az ügylet gazdasági, jogi és más sajátos körülményeitől függően). Amennyiben az értékelés célja annak vizsgálata, hogy az állami beavatkozás összhangban áll-e a piaci feltételekkel, általában indokolt központi tendencia értéket, például a hasonló ügyletekre vonatkozó átlag- vagy középértéket figyelembe venni.

105. A körültekintő piacgazdasági szereplő a becslések megerősítése érdekében jellemzően több különböző módszerrel is megvizsgálja saját beavatkozását (például a kiszámított nettó jelenértéket összehasonlító teljesítményértékelési módszerekkel igazolja). Az azonos értéket adó különböző módszerek további jelzésként szolgálnak a tényleges piaci ár meghatározásához. Ennélfogva az egymás eredményeit megerősítő, kölcsönösen kiegészítő jellegű értékelési módszerek alkalmazása kedvezően befolyásolja annak értékelését, hogy az ügylet összhangban áll-e a piaci feltételekkel.

4.2.3.3. Kontrafaktuális elemzés az érintett vállalkozás felé fennálló előzetes gazdasági kitettség esetén

106. Annak vizsgálatakor, hogy az ügylet összhangban áll-e a piaci feltételekkel, figyelembe kell venni az érintett közjogi szerv korábbi, egy adott vállalkozásnak való gazdasági kitettségét, feltéve, hogy egy összehasonlítható magánszereplőnek ilyen korábbi kitettsége lehet (például egy vállalkozás részvényeseként) (164).

107. A korábbi kitettséget a kontrafaktuális forgatókönyvek keretében a piacgazdasági szereplő teszt alkalmazása céljából figyelembe kell venni. Például egy nehéz helyzetben lévő közvállalkozáson belüli tőke- vagy adósságintervenció esetében az ilyen befektetés várható megtérülésének mértékét össze kell vetni a kontrafaktuális forgatókönyv, azaz a vállalkozás felszámolása esetén várható megtérüléssel. Amennyiben a felszámolás magasabb nyereséget vagy alacsonyabb veszteséget biztosít, a körültekintő piacgazdasági szereplő ezt a lehetőséget választaná (165). E célból a figyelembe veendő felszámolási költségek nem foglalhatják magukban a közigazgatási szervek kötelezettségeihez kapcsolódó költségeket, hanem kizárólag egy ésszerűen eljáró piacgazdasági szereplőnél felmerülő költségekkel kell számolni (166), egyúttal figyelembe véve azon társadalmi, gazdasági és környezeti körülmények változásait, amelyek között ez a gazdasági szereplő a tevékenységét végzi (167).

4.2.3.4. Egyedi szempontok annak meghatározásához, hogy a kölcsönök vagy kezességvállalások feltételei összhangban állnak-e a piaci feltételekkel

108. Más ügyletekhez hasonlóan a közjogi szervek (köztük a közvállalkozások) által nyújtott kölcsönök és kezességvállalások is tartalmazhatnak állami támogatást, ha nem állnak összhangban a piaci feltételekkel.

109. A kezességvállalások esetében rendszerint a közjogi jogalanyt mint kezest, a kölcsönvevőt és a kölcsönadót magában foglaló háromszöget kell vizsgálni (168). A legtöbb esetben a támogatás csak a kölcsönvevő szintjén jelentkezhet, mivel az állami kezességvállalás – azáltal, hogy lehetővé teszi a kölcsönvevő számára, hogy olyan kamattal jusson kölcsönhöz, amelyhez a kezességvállalás nélkül a piacon nem juthatott volna hozzá (169) (vagy olyan helyzetben jusson kölcsönhöz, amelyben a piacon kivételesen semmilyen kamattal nem juthatott volna hozzá) – előnyt nyújthat a számára. Bizonyos meghatározott körülmények esetén azonban az állami kezességvállalás egyúttal a kölcsönadónak is nyújthat támogatást, különösen akkor, ha azt a kölcsönadó és a kölcsönvevő közötti meglévő kötelezettség tekintetében utólag biztosítják, ha nem biztosított az előny teljes egészében történő továbbadása a kölcsönvevő számára (170) vagy ha a biztosított kölcsönt egy másik, nem biztosított kölcsön visszafizetésére használják fel (171).

110. A piaci feltételeknél kedvezőbb feltételekkel vállalt kezesség – a kölcsönvevő gazdasági helyzetét figyelembe véve – előnyt biztosít ez utóbbi számára (aki olyan díjat fizet, amelynek összege nem tükrözi megfelelően a kezes által vállalt kockázat mértékét) (172). Általában véve a korlátlan kezességvállalás nincs összhangban a rendes piaci feltételekkel. Ugyanez vonatkozik a hagyományos csődszabályokkal szemben védelmet élvező, fizetésképtelen vállalkozások adósságaiért vállalt állami felelősségből fakadó hallgatólagos kezességvállalásra is (173).

111. A valamely adott adósságügyletre vonatkozó konkrét piaci adatok hiányában az adósságinstrumentum piaci feltételeknek való megfelelése a hasonló piaci ügyletekkel való összehasonlítás alapján (azaz összehasonlító teljesítményértékeléssel) is meghatározható. A kölcsönök és kezességvállalások esetében a vállalkozás finanszírozási költségeit illetően információval szolgálhatnak például a szóban forgó vállalkozás által (a közelmúltban) felvett más hitelek, a vállalkozás által kibocsátott kötvények hozama vagy a vállalkozásra vonatkozó hitel-nemteljesítési csereügylet felárak. Hasonló piaci ügyletek lehetnek továbbá a hasonló vállalkozások egy mintába felvett csoportja által végrehajtott hitel-/garanciaügyletek, az ilyen mintába tartozó hasonló vállalkozások által kibocsátott kötvények vagy az ilyen mintába tartozó hasonló vállalkozásokra vonatkozó hitel-nemteljesítési csereügylet felárak. Kezességvállalás esetén, amennyiben a pénzügyi piacokon nem található megfelelő referenciaár, a biztosított kölcsön teljes – a hitelkamatot és a kezességvállalási díjat is tartalmazó – finanszírozási költségét egy hasonló, nem biztosított kölcsön piaci árával kell összevetni. Az összehasonlító teljesítményértékelés kiegészíthető a tőkemegtérülésen alapuló értékelési módszerekkel (174).

112. A Bizottság, hogy megkönnyítse annak értékelését, hogy az egyes intézkedések megfelelnek-e a piacgazdasági szereplő tesztnek, helyettesítő értékeket dolgozott ki a kölcsönök és kezességvállalások támogatási jellegének meghatározásához.

113. A kölcsönök esetében a referencia-kamatlábról szóló közlemény tartalmazza a referencia-kamatláb kiszámításának módszerét, amely a piaci árat helyettesítheti olyan esetekben, ahol hasonló piaci ügyletek nem határozhatók meg könnyen (ez elsősorban kisebb összegű ügyletek és/vagy kis- és középvállalkozásokat [kkv-k] érintő ügyletek esetében fordulhat elő) (175). Fel kell hívni a figyelmet arra, hogy a referencia-kamatláb csupán helyettesítő érték (176). Amennyiben hasonló ügyletekre jellemzően a referencia-kamatláb helyettesítő értékénél alacsonyabb áron került sor, a tagállam ezt az alacsonyabb árat tekintheti a piaci árnak. Ezzel szemben, ha ugyanaz a vállalkozás a közelmúltban hasonló ügyleteket a referencia-kamatlábnál magasabb áron végzett, és pénzügyi helyzete, valamint a piaci környezet nem változott lényegesen, a referencia-kamatláb az adott ügyben nem tekinthető a piaci kamatlábakat helyettesítő érvényes értéknek.

114. A Bizottság a kezességvállalásról szóló közleményében (177) részletes iránymutatást dolgozott ki a kezességvállalásokhoz kapcsolódó helyettesítő értékekre (és a kkv-kra vonatkozó megdönthetetlen vélelemre [mentesülésre]) vonatkozóan. Az említett közlemény értelmében a támogatás meglétének kizárása érdekében rendszerint elegendő, ha a hitelfelvevő nincs nehéz pénzügyi helyzetben, a kezességvállalás meghatározott ügylethez kapcsolódik, a kockázat egy részét a hitelező viseli, és a hitelfelvevő piaci alapú díjat fizet a kezességvállalásért.

4.3. Közvetett előny

115. Előnybe hozhatók olyan vállalkozások, amelyek nem részesülnek közvetlenül állami forrásokból (közvetett előny) (178). Egy intézkedés egyszerre gyakorolhat közvetlen előnyt a kedvezményezett vállalkozásra és közvetett előnyt más vállalkozásokra, például egymásra épülő tevékenységi szinteken működő vállalkozásokra (179). Az előny közvetlen kedvezményezettje lehet vagy vállalkozás, vagy gazdasági tevékenységet nem folytató jogalany (természetes vagy jogi személy) (180).

116. Az ilyen közvetett előnyöket meg kell különböztetni a pusztán másodlagos gazdasági hatásoktól, amelyek majdnem minden állami támogatási intézkedésben jelen vannak (például a kibocsátás növelésén keresztül). Ebből a célból az intézkedés előrelátható hatásait előzetesen kell megvizsgálni. Közvetett előny akkor áll fenn, ha az intézkedést úgy alakították ki, hogy a másodlagos hatásai azonosítható vállalkozásoknál vagy vállalkozáscsoportoknál jelenjenek meg. Ez az eset áll fenn például akkor, ha a közvetlen támogatás – de facto vagy de jure – feltétele kizárólag bizonyos vállalkozások által előállított áruk vagy nyújtott szolgáltatások megvásárlása (például bizonyos területeken működő vállalkozásoktól) (181).

5. SZELEKTIVITÁS

5.1. Általános elvek

117. Az állami intézkedések akkor tartoznak a Szerződés 107. cikke (1) bekezdésének hatálya alá, ha „bizonyos vállalkozásokat vagy bizonyos áruk termelését” előnyben részesítik. Ennélfogva a gazdasági szereplőket előnyben részesítő intézkedések közül csak azok tekinthetők támogatásnak, amelyek szelektív módon biztosítanak előnyt bizonyos vállalkozások vagy vállalkozások bizonyos csoportjai, illetve bizonyos gazdasági ágazatok számára.

118. A pusztán általánosan alkalmazandó intézkedések, amelyek nem csak bizonyos vállalkozásokat vagy nem csak bizonyos áruk termelését részesítik előnyben, nem tartoznak a Szerződés 107. cikke (1) bekezdésének hatálya alá. Az ítélkezési gyakorlat azonban egyértelművé tette, hogy még azok a beavatkozások, amelyek első látásra általánosan alkalmazandók a vállalkozásokra, bizonyos mértékben szelektívek lehetnek, és ennek megfelelően olyan intézkedéseknek tekinthetők, amelyeket bizonyos vállalkozások vagy bizonyos áruk termelésének előnyben részesítésére alakítottak ki (182). Sem a támogatható vállalkozások nagy száma (amely akár egy adott ágazat valamennyi vállalkozását is jelentheti), sem az érintett ágazatok sokfélesége és mérete nem adhat alapot annak megállapítására, hogy egy állami intézkedés általános gazdaságpolitikai intézkedés, ha annak előnyeiből nem részesülhet minden gazdasági ágazat (183). Az a tény, hogy a támogatás nem egy vagy több, előre meghatározott kedvezményezettre irányul, hanem a támogatást több objektív feltétel mellett, előre meghatározott költségvetési összeg keretében, határozatlan számú, eredetileg egyenként nem azonosított kedvezményezettnek nyújtják, nem elegendő az intézkedés szelektív jellegének megkérdőjelezéséhez (184).

119. A szelektivitás állami támogatásokkal kapcsolatos jog szerinti fogalmának pontosítása érdekében célszerű különbséget tenni a tárgyi és a regionális szelektivitás között. Ezen kívül hasznos lehet az adójogi (vagy hasonló) intézkedéseket jellemző egyes kérdésekre vonatkozó további iránymutatás.

5.2. Tárgyi szelektivitás

120. Egy intézkedés tárgyi szelektivitása azt jelenti, hogy az intézkedés egy adott tagállamban csak bizonyos vállalkozásokra (vagy azok bizonyos csoportjaira) vagy bizonyos gazdasági ágazatokra vonatkozik. A tárgyi szelektivitás egyaránt megállapítható de jure vagy de facto.

5.2.1. De jure és de facto szelektivitás

121. A de jure szelektivitás közvetlenül az olyan intézkedések odaítélésére vonatkozó jogi feltételekből fakad, amelyeket hivatalosan csak bizonyos vállalkozások (például bizonyos méretű, bizonyos ágazatokban tevékenykedő vagy meghatározott jogi formával rendelkező vállalkozások (185), egy adott időszakban létrejött vagy a szabályozott piacon újonnan bejegyzett vállalkozások (186), bizonyos jellemzőkkel bíró csoportokhoz tartozó vagy egy csoporton belül bizonyos feladatokkal megbízott vállalkozások (187), nehéz helyzetben lévő vállalkozások (188), vagy exportvállalkozások vagy exporttal kapcsolatos tevékenységeket folytató vállalkozások (189)) számára tartanak fenn. De facto szelektivitás akkor állapítható meg, ha – noha az intézkedés alkalmazására vonatkozó hivatalos kritériumokat általános és objektív módon határozzák meg – az intézkedés struktúrája miatt annak hatásai vállalkozások egy adott csoportját (lásd az előző mondatban szereplő példákat) jelentős előnyben részesítik (190).

122. De facto szelektivitáshoz vezethetnek a tagállam által előírt olyan feltételek vagy korlátok is, amelyek miatt bizonyos vállalkozások nem részesülhetnek az intézkedés előnyeiből. Ha például egy adóintézkedést (például adójóváírást) kizárólag egy bizonyos (az igazgatási célszerűség okán előírt kisebb összeghatártól különböző) összeghatárt meghaladó befektetésekre alkalmaznak, ez azt jelentheti, hogy az intézkedés a gyakorlatban a jelentős pénzügyi forrásokkal rendelkező vállalkozások számára érhető el (191). Egy olyan intézkedés, amely csak egy rövid időszakban nyújt bizonyos előnyöket, szintén de facto szelektívnek tekinthető (192).

5.2.2. Diszkrecionális közigazgatási gyakorlatból eredő szelektivitás

123. A prima facie valamennyi vállalkozásra vonatkozó, de valójában a közigazgatás mérlegelési jogköre által korlátozott általános intézkedések szelektívek (193). Ez a helyzet akkor, ha bizonyos feltételek teljesítése nem eredményezi automatikusan az intézkedésre való jogosultságot.

124. A közigazgatások az intézkedés alkalmazása tekintetében mérlegelési jogkörrel rendelkeznek különösen akkor, ha a támogatás odaítélésének feltételeit olyan rendkívül általános vagy megfoghatatlan módon határozzák meg, amely az értékelés során mindenképp bizonyos mérlegelést tesz szükségessé. Erre egy példa, amikor az adóhatóság az elbírálásra hozzá benyújtott beruházási projekt jellemzőitől függően módosíthatja az adókedvezmény megadásának feltételeit. Hasonlóképpen, ha az adóhatóság a nyújtott adókedvezmény kedvezményezettjeinek vagy feltételeinek az adórendszertől idegen kritériumok – mint például a foglalkoztatás fenntartása – alapján való meghatározását illetően széles mérlegelési jogkörrel rendelkezik, akkor úgy kell tekinteni, hogy e jogkör gyakorlása „bizonyos vállalkozásokat vagy bizonyos áruk termelését” előnyben részesít (194).

125. Az a tény, hogy az adókedvezményhez előzetes hatósági engedély kell, nem jelenti azt automatikusan, hogy szelektív intézkedés lenne. Az intézkedés nem szelektív, ha az előzetes hatósági engedélyt előre ismert, objektív, megkülönböztetésmentes feltételekre alapozták, korlátok közé szorítva a közigazgatások mérlegelési jogkörének gyakorlását. Az ilyen előzetes hatósági engedélyezési rendszernek továbbá egy olyan eljárási rendszerre kell épülnie, amely könnyen hozzáférhető és képes biztosítani, hogy az engedély iránti kérelmet objektíven és részrehajlás nélkül, ésszerű határidőn belül kezelik, és az engedély elutasításának megfellebbezhetőnek kell lennie bírósági vagy kvázi bírósági eljárások keretében (195).

5.2.3. A vállalkozások szokásos terheit enyhítő intézkedések tárgyi szelektivitásának értékelése

126. Amikor egy tagállam egy vagy több meghatározott vállalkozást előnyben részesítő pozitív eseti intézkedést fogad el (például pénzt vagy eszközöket biztosít bizonyos vállalkozások számára), rendszerint könnyen megállapítható, hogy ezek az intézkedések szelektív jellegűek, mivel egy vagy néhány vállalkozást kedvezőbb bánásmódban részesítenek (196).

127. Általában kevésbé egyértelmű a helyzet akkor, ha a tagállam átfogóbb, a bizonyos feltételeket teljesítő összes vállalkozásra alkalmazandó intézkedéseket fogad el, amelyek csökkentik az e vállalkozások által viselt szokásos terheket (például a bizonyos feltételeket teljesítő vállalkozások számára biztosított mentesség adó vagy társadalombiztosítási járulék megfizetése alól).

128. Ilyen esetben az intézkedés szelektivitását rendszerint egy háromlépcsős elemzési módszerrel kell értékelni. Elsőként meg kell határozni a referenciarendszert. Másodszor, meg kell határozni, hogy egy adott intézkedés az említett rendszertől való eltérésnek minősül-e, amennyiben különbséget tesz a rendszerből fakadó célok tekintetében hasonló ténybeli és jogi helyzetben lévő gazdasági szereplők között. Az eltérés vizsgálata az elemzés e részének központi eleme, mivel ennek alapján megállapítható, hogy az intézkedés prima facie szelektív-e. Ha a szóban forgó intézkedés nem jelent eltérést a referenciarendszertől, akkor nem szelektív. Ha azonban mégis eltér attól (és ezért prima facie szelektív), az elemzés harmadik lépésében meg kell állapítani, hogy a (referencia-) rendszer jellege és felépítése igazolja-e az eltérést (197). Amennyiben egy prima facie szelektív intézkedést a rendszer jellege és felépítése igazol, az nem minősül szelektívnek, és ezért nem tartozik a Szerződés 107. cikke (1) bekezdésének hatálya alá (198).

129. A háromlépcsős elemzés ugyanakkor bizonyos esetekben – tekintettel az érintett intézkedések gyakorlati hatására – nem alkalmazható. Hangsúlyozni kell, hogy a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése nem okaik vagy céljaik szerint tesz különbséget az állami beavatkozások között, hanem hatásaik alapján határozza meg azokat, az alkalmazott módszerektől függetlenül (199). Ez azt jelenti, hogy egyes kivételes esetekben nem elegendő azt megvizsgálni, hogy egy adott intézkedés eltér-e az érintett tagállam által meghatározott referenciarendszer szabályaitól. Azt is értékelni kell, hogy a referenciarendszer határait következetesen vagy épp ellenkezőleg, egyértelműen önkényes vagy elfogult módon alakították ki úgy, hogy az a szóban forgó rendszer alapvető működési elve szempontjából hasonló helyzetben lévő bizonyos vállalkozásokat előnyben részesítsen.

130. Ennélfogva a gibraltári adóreformról szóló, C-106/09. P. és C-107/09. P. sz. egyesített ügyekben hozott ítéletében (200) a Bíróság kimondta, hogy az érintett tagállam által meghatározott referenciarendszer – még ha önmagában általános kritériumokon alapul is – valójában hátrányos megkülönböztetést valósít meg az adóreform által kitűzött cél tekintetében hasonló helyzetben lévő társaságok között, aminek nyomán szelektív előnyt biztosít az „offshore” társaságok részére (201). E tekintetben a Bíróság megállapította, hogy az a körülmény, hogy az „offshore” társaságokat nem adóztatják meg, nem a rendszer véletlen következménye, hanem annak az elkerülhetetlen következménye, hogy az adó tárgyát pontosan úgy határozták meg, hogy az „offshore” társaságok ne rendelkezzenek adóalappal (202).

131. Hasonló ellenőrzésre lehet szükség néhány különleges illetékekkel kapcsolatos esetben, ahol bizonyos tényezők arra utalnak, hogy az illetékrendszer határait egyértelműen önkényes vagy elfogult módon alakították ki úgy, hogy az a szóban forgó illetékek alapvető működési elve szempontjából hasonló helyzetben lévő bizonyos termékeket vagy bizonyos tevékenységeket előnyben részesítsen. A Ferring-ügyben hozott ítéletében (203) például a Bíróság a gyógyszerek gyógyszerészeti laboratóriumok általi közvetlen értékesítésére kirótt illetéket, amely a nagykereskedelmi értékesítésre nem vonatkozott, szelektívnek minősítette. Tekintettel a különleges ténybeli körülményekre – azaz az intézkedés egyértelmű céljára és annak hatásaira –, a Bíróság nem csupán azt vizsgálta, hogy a szóban forgó intézkedés az illeték alkotta referenciarendszertől való eltérést eredményezne-e. Az (illeték hatálya alá tartozó) gyógyszerészeti laboratóriumok és az (illeték hatálya alól kizárt) nagykereskedők helyzetét is összehasonlította, és megállapította, hogy a közvetlen nagykereskedelmi értékesítés illetékfizetés alóli mentesítése a nagykereskedők részére biztosított prima facie szelektív adómentességnek felelt meg (204).

5.2.3.1. A referenciarendszer meghatározása

132. A referenciarendszer az a referenciaérték, amelynek alapján az intézkedés szelektív jellege értékelhető.

133. A referenciarendszer olyan következetes szabályok összessége, amelyeket általában a rendszer célja szerint – objektív kritériumok alapján – annak hatálya alá tartozó valamennyi vállalkozásra alkalmazni kell. Az említett szabályok jellemzően nem csak a rendszer hatályát, hanem egyúttal a rendszer alkalmazásának feltételeit, a hatálya alá tartozó vállalkozások jogait és kötelezettségeit, valamint a rendszer működésének gyakorlati szabályait is meghatározzák.

134. Az adók esetében a referenciarendszer alapját olyan elemek képezik, mint az adóalap, az adóalanyok, az adóköteles esemény és az adókulcsok. A referenciarendszer meghatározható például a társaságiadó-rendszer (205), a héa-rendszer (206) vagy a biztosítási adók általános rendszere tekintetében (207). Ugyanez vonatkozik a különleges (egyedi) illetékekre – például a környezetet vagy az egészséget károsító egyes termékekre vagy tevékenységekre kivetett illetékekre –, amelyek többnyire nem képezik az általános adórendszer részét. Ennélfogva és a fenti 129–131. pontban ismertetett különleges esetekben a referenciarendszer elvben maga az illeték (208).

5.2.3.2. Eltérés a referenciarendszertől

135. A referenciarendszer meghatározását követően az elemzés következő lépése annak vizsgálata, hogy egy adott intézkedés az említett rendszertől eltérve különbséget tesz-e a vállalkozások között. E célból meg kell határozni, hogy az intézkedés előnyben részesíthet-e bizonyos vállalkozásokat vagy bizonyos áruk termelését más olyan vállalkozásokkal szemben, amelyek a referenciarendszerből fakadó cél tekintetében hasonló ténybeli és jogi helyzetben vannak (209). A tagállam nem hivatkozhat külső politikai célokra – például regionális, környezet- vagy iparpolitikai célokra – annak igazolása érdekében, hogy egyes vállalkozásokat megkülönböztetett bánásmódban részesít (210).

136. Egyes különleges illetékek (és különösen azok adóalapja) – például a környezetre vagy az emberi egészségre káros hatással lévő bizonyos tevékenységek vagy termékek visszaszorítását célzó környezetvédelmi és egészségügyi adók – struktúrája rendszerint olyan, hogy az elérendő politikai célok annak szerves részét képezik. Ilyen esetekben az adó tárgyát képező tevékenységektől/termékektől eltérő helyzetű tevékenységekkel/termékekkel szembeni, a rendszerből fakadó elérendő cél tekintetében megkülönböztetett bánásmód nem minősül eltérésnek (211).

137. Ha egy intézkedés hasonló jogi és ténybeli helyzetben lévő bizonyos vállalkozásokat vagy bizonyos áruk termelését részesíti előnyben, akkor ez az intézkedés prima facie szelektív.

5.2.3.3. Indokoltság a referenciarendszer jellege vagy általános felépítése alapján

138. A referenciarendszertől eltérő intézkedés (prima facie szelektivitás) nem szelektív, ha azt az említett rendszer jellege vagy általános felépítése indokolja. Ez a helyzet akkor, ha az intézkedés a referenciarendszer alapelveinek vagy vezérlő elveinek közvetlen következménye, illetve ha az a magában a rendszerben rejlő és annak működését és eredményességét biztosító mechanizmusok következménye (212). Ezzel szemben nem lehet olyan külső politikai célokra hivatkozni, amelyek a rendszeren kívül állnak (213).

139. Lehetséges indokként szolgálhat például a csalás vagy az adóelkerülés elleni küzdelem szükségessége, a különleges számviteli követelmények figyelembevételének szükségessége, a közigazgatási szempontú kezelhetőség, az adósemlegesség elve (214), a jövedelemadó sávos jellege és annak újraelosztási célja, a kettős adózás elkerülésének szükségessége (215) vagy az adótartozások behajtásának optimalizálása.

140. A tagállamoknak ugyanakkor megfelelő ellenőrző és felügyeleti eljárásokat kell létrehozniuk és alkalmazniuk annak érdekében, hogy biztosítsák az eltéréseknek az adórendszer logikájával és általános felépítésével való koherenciáját (216). Annak érdekében, hogy az eltérések igazolhatók legyenek a rendszer jellegével vagy általános felépítésével, azt is biztosítani kell, hogy ezek az intézkedések arányosak legyenek, és ne haladják meg a jogszerű célkitűzés eléréséhez szükséges mértéket, abban az értelemben, hogy e célkitűzés nem érhető el enyhébb intézkedésekkel (217).

141. A vállalkozások közötti különbségtételt bevezető tagállamnak bizonyítania kell, hogy e különbségtétel ténylegesen igazolható a szóban forgó rendszer jellegével és általános felépítésével (218).

5.3. Regionális szelektivitás

142. Elvben csak azok az intézkedések mentesülnek a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdésében foglalt regionális szelektivitási feltétel alól, amelyek az adott állam egész területén alkalmazandók. Az alábbiakban ismertetetteknek megfelelően azonban a referenciarendszert nem kell szükségszerűen az érintett tagállam egészeként meghatározni (219). Ebből következően nem minden olyan intézkedés automatikusan szelektív, amely az adott tagállam területének csak bizonyos részein alkalmazandó.

143. Az ítélkezési gyakorlattal (220) összhangban a regionális vagy helyi szinten alkalmazandó intézkedések nem feltétlenül szelektívek, ha eleget tesznek bizonyos feltételeknek. Az ítélkezési gyakorlat eddig csupán adóintézkedésekkel foglalkozott. Mivel azonban a regionális szelektivitás általános fogalom, az uniós bíróságok által az adóintézkedések tekintetében megállapított elvek más intézkedéstípusokra is alkalmazandók.

144. A regionális szelektivitás értékelése érdekében három forgatókönyvet kell megkülönböztetni (221): 1) Az első forgatókönyvben, amely az intézkedés regionális szelektivitását eredményezi, valamely tagállam központi kormánya egyoldalúan úgy dönt, hogy egy meghatározott földrajzi területen csökkentett adókulcsot alkalmaz. 2) A második forgatókönyv az adóztatási hatáskör szimmetrikus decentralizációjának – az adójogi hatáskörök megosztása olyan modelljének – felel meg (222), amelyben egy tagállam állami szint alatti, azonos (regionális, körzeti vagy más) szintű hatóságai jogi szempontból egyformán önállóan – a központi kormánytól függetlenül – dönthetnek arról, hogy a vonatkozó illetékességi területükön milyen adókulcsot alkalmaznak. Ebben az esetben az állami szint alatti hatóságok által elfogadott intézkedések nem szelektívek, mivel nem lehet az adókulcs viszonyítási pontot jelentő általános mértékét meghatározni. 3) A harmadik forgatókönyvben – amely az adóztatási hatáskör aszimmetrikus decentralizációját jelenti (223) – csak bizonyos regionális vagy helyi hatóságok fogadhatnak el az illetékességi területükön belül alkalmazandó adóintézkedést. Ebben az esetben a szóban forgó intézkedés szelektív jellegének értékelése attól függ, hogy az érintett hatóság kellő autonómiával rendelkezik-e a tagállam központi kormányával szemben (224). Ehhez az autonómia három feltételének: azaz a intézményi, az eljárási, valamint a gazdasági és pénzügyi autonómiának együttesen kell teljesülnie (225). Amennyiben az autonómia valamennyi említett feltétele teljesül abban az időpontban, amikor a regionális vagy helyi hatóság úgy dönt, hogy kizárólag a saját illetékességi területén alkalmazandó adóintézkedést fogad el, akkor az érintett régió és nem a tagállam alkotja a földrajzi viszonyítási keretet.

5.3.1. Intézményi autonómia

145. Intézményi autonómia állapítható meg akkor, ha a regionális vagy helyi hatóság az adóintézkedésre vonatkozó döntését a központi kormánytól eltérő, saját alkotmányos, politikai és közigazgatási jogállása alapján hozta meg. Az Azori-szigetek ügyben hozott ítéletében a Bíróság kifejtette, hogy a portugál alkotmány az Azori-szigeteket saját politikai és közigazgatási jogállással, valamint olyan saját önkormányzati intézményekkel rendelkező autonóm régióként ismeri el, amelyek egyúttal saját adójogi hatáskörrel rendelkeznek és az adórendszert a regionális sajátosságokhoz igazíthatják (226).

146. Annak értékelésekor, hogy az egyes ügyekben teljesül-e ez a kritérium, különösen meg kell vizsgálni az érintett tagállam alkotmányát és más vonatkozó törvényeit, és ennek alapján kell ellenőrizni, hogy egy adott régió valóban saját önálló politikai és közigazgatási jogállással rendelkezik-e, valamint hogy rendelkezik-e olyan önkormányzati intézményekkel, amelyek az adózás területén saját hatáskör gyakorlására jogosultak.

5.3.2. Eljárási autonómia

147. Eljárási autonómia állapítható meg akkor, ha egy adóintézkedésre vonatkozó döntést úgy hoztak meg, hogy a központi kormány közvetlenül nem befolyásolhatta annak tartalmát.

148. Az eljárási autonómia fennállásának meghatározása szempontjából a döntő kritérium nem az állami szint alatti testület hatáskörének elismert terjedelme, hanem az, hogy e hatáskörre tekintettel a testület képes-e egy adóintézkedésre vonatkozó döntést függetlenül, azaz anélkül elfogadni, hogy a központi kormány közvetlenül befolyásolhatná annak tartalmát.

149. Az a körülmény, hogy a központi és regionális (vagy helyi) hatóságok a konfliktusok elkerülése érdekében konzultációs vagy egyeztetési eljárást folytatnak, nem jelenti automatikusan azt, hogy egy állami szint alatti testület nem rendelkezik eljárási autonómiával, feltéve, hogy az érintett intézkedés elfogadásáról végső soron az említett testület, és nem a központi kormány határoz (227).

150. Önmagában az a körülmény, hogy egy állami szint alatti testület által elfogadott jogi aktusokat bírói felülvizsgálatnak vetik alá, nem jelenti az említett testület eljárási autonómiájának hiányát, mivel az ilyen felülvizsgálat a jogállamiság velejárója (228).

151. A regionális (vagy helyi) adóintézkedésnek nem kell teljesen elkülönülnie az általános adórendszertől ahhoz, hogy ne minősüljön állami támogatásnak. Különösen nem előírás, hogy a szóban forgó adórendszer (adókivetési alapok, adókulcsok, adó-visszatérítési szabályok és mentességek) teljes körűen az állami szint alatti testület decentralizált irányítása alatt álljon (229). Például a társasági adóval kapcsolatos, az adókulcsok adott tartományon belüli módosítására korlátozódó hatáskör, amely az adókivetés alapjának módosítására (adókedvezmények és -mentességek stb.) nem jogosít fel, úgy tekinthető, hogy teljesíti az eljárási autonómia feltételét, amennyiben az adókulcsok előre meghatározott sávján belül az érintett régió tényleges önálló adójogi hatásköröket gyakorolhat, és a központi kormány nem befolyásolhatja közvetlenül a döntések tartalmát.

5.3.3. Gazdasági és pénzügyi autonómia

152. Gazdasági és pénzügyi autonómia állapítható meg akkor, ha egy állami szint alatti testület vállal felelősséget az adócsökkentési intézkedés politikai és pénzügyi következményeiért. Ez csak akkor lehetséges, ha az állami szint alatti testület felel a költségvetés kezeléséért is, azaz ha mind a bevételek, mind a kiadások felett ellenőrzést gyakorol.

153. Ennélfogva a gazdasági és pénzügyi autonómia megállapításakor az adóintézkedés régión belüli pénzügyi következményei nem ellensúlyozhatók más régióktól vagy a központi kormánytól kapott támogatással vagy szubvencióval. Az állami szint alatti testület által elfogadott adóintézkedés, valamint az érintett tagállam más régióitól vagy központi kormányától kapott pénzügyi támogatás közötti közvetlen ok-okozati összefüggés megléte tehát kizárja ilyen autonómia fennállását (230).

154. A gazdasági és pénzügyi autonómia meglétét nem ássa alá az a körülmény, hogy a decentralizált adóztatási hatáskör gyakorlásából (például alacsonyabb adókulcs) eredő adóbevétel-csökkenést ellensúlyozza az adóbevételek egyidejű, az alacsonyabb adókulcsok miatt újonnan piacra lépő vállalkozásoknak köszönhető növekedése.

155. Az autonómia feltételeinek teljesítéséhez nem követelmény, hogy az adó beszedésére vonatkozó szabályokról a regionális vagy helyi hatóságok rendelkezzenek, valamint az sem, hogy az adóbevételeket ténylegesen az említett hatóságok szedjék be. A decentralizált adók beszedését továbbra is végezheti a központi kormány, amennyiben annak költségét az állami szint alatti szervezet viseli.

5.4. Adóintézkedésekre vonatkozó specifikus kérdések

156. A tagállamok szabadon dönthetnek az általuk legmegfelelőbbnek ítélt gazdaságpolitikáról és különösen jogukban áll az adóterheket belátásuk szerint megosztani az egyes termelési tényezők között. E hatáskörüket mindazonáltal az uniós jognak megfelelően kötelesek gyakorolni (231).

5.4.1. Szövetkezetek

157. A valódi szövetkezetek elvben olyan működési alapelveket követnek, amelyek megkülönböztetik őket más gazdasági szereplőktől (232). Különösen sajátos tagsági követelmények vonatkoznak rájuk, és tevékenységeiknek a tagok kölcsönös javát (233), nem pedig külső befektetők érdekeit kell szolgálniuk. Ezenfelül tartalékaik és eszközeik nem feloszthatók, hanem azokat a tagok közös érdekét szolgáló célokra kell fordítani. Végül, a szövetkezetek általában korlátozott hozzáféréssel rendelkeznek a részvénypiacokhoz, és alacsony nyereséget érhetnek el.

158. E sajátosságokra tekintettel a szövetkezetek nem tekinthetők olyannak, mint amelyek a kereskedelmi társaságokkal összehasonlítható ténybeli és jogi helyzetben vannak, ezért a szövetkezetekre vonatkozó kedvező adóügyi megítélés nem tartozik az állami támogatási szabályok hatálya alá, feltéve, hogy (234): — tagjaik gazdasági érdekében tevékenykednek, — a tagokkal nem tisztán kereskedelmi, hanem egyéni, személyes kapcsolatot is fenntartanak, — a tagok aktívan részt vesznek a szövetkezeti tevékenységben, — a gazdasági eredmények méltányos elosztására jogosultak.

159. Ha azonban a vizsgálat tárgyát képező szövetkezetről megállapítást nyer, hogy hasonló a kereskedelmi társaságokhoz, ugyanabba a referenciakeretbe kell foglalni, mint a kereskedelmi társaságokat és a 128–141. pontban meghatározott, három lépésből álló elemzésnek kell alávetni. Az elemzés harmadik lépése szerint elemezni kell, hogy a szóban forgó adózási szabályok igazolhatók-e e rendszer logikájával (235).

160. E célból meg kell jegyezni, hogy az intézkedésnek összhangban kell állnia a tagállam adórendszerének alapelveivel vagy vezérlő elveivel (az említett rendszerben rejlő mechanizmusokra tekintettel). A szövetkezetekre vonatkozóan abban az értelemben vett eltérés, hogy ők maguk szövetkezetként nem adóznak, például azzal indokolható, hogy teljes nyereségüket a tagok között osztják fel és hogy ezt követően a tagokat megadóztatják. Mindenesetre az adókedvezménynek arányosnak kell lennie, és nem haladhatja meg a szükséges mértéket. Mindamellett az érintett tagállamnak megfelelő ellenőrző és felügyeleti eljárásokat kell alkalmaznia (236).

5.4.2. Kollektív befektetési vállalkozások (237)

161. Általánosan elfogadott tény, hogy a befektetési formákra, például a kollektív befektetési vállalkozásokra (238) megfelelő adózási szabályoknak kell vonatkozniuk, mivel lényegében közvetítő szervezetként járnak el a (harmadik személy) befektetők és azon célvállalkozások között, amelyekbe befektetnek. A befektetési alapokra vagy társaságokra irányadó különleges adózási szabályok hiánya azt eredményezheti, hogy a befektetési alapot önálló adózónak tekintik, és ennek megfelelően a közvetítő szervezet jövedelme vagy nyeresége után újból adót kell fizetni. Ebben az összefüggésben a tagállamok többnyire a lehetséges mértékben igyekeznek csökkenteni a befektetési alapokon vagy társaságokon keresztül végzett befektetések egyéni befektetők általi közvetlen befektetésekhez viszonyított kedvezőtlen adójogi hatásait, biztosítva ezáltal, hogy a különböző befektetési típusok összességét érintő átfogó, végső adóteher a befektetés módjától függetlenül nagyjából azonos legyen.

162. A kollektív befektetési alapokba vagy társaságokba történő befektetés adósemlegességének biztosítását célzó adóintézkedések nem tekinthetők szelektívnek, amennyiben nem bizonyos kollektív befektetési vá