Javaslat A TANÁCS RENDELETE a 2014–2020-as időszakra vonatkozó többéves pénzügyi keretről szóló 1311/2013/EU, Euratom rendelet módosításáról /* COM/2015/015 final - 2015/0010 (APP) */





INDOKOLÁS 1. A JAVASLAT HÁTTERE A 2014–2020-as időszakra vonatkozó többéves pénzügyi keretről szóló, 2013. december 2-i 1311/2013/EU, Euratom tanácsi rendelet[1] (az MFF-rendelet) 19. cikke úgy rendelkezik, hogy új szabályok vagy megosztott irányítással végrehajtott programok késedelmes elfogadása esetén a többéves pénzügyi keretet felül kell vizsgálni: (1) Amennyiben a strukturális alapok, a Kohéziós Alap, az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap, az Európai Tengerügyi és Halászati Alap, a Menekültügyi és Migrációs Alap, valamint a Belső Biztonsági Alap új szabályainak vagy megosztott igazgatással végrehajtott programjainak elfogadására 2014. január 1. után kerül sor, a többéves pénzügyi keretet felülvizsgálják annak érdekében, hogy lehetővé váljon a 2014-ben fel nem használt források következő évekre történő, a megfelelő felső kiadási határokat meghaladó mértékű átvitele. (2) A 2014. évi felhasználatlan előirányzatok átvitelére irányuló felülvizsgálatot 2015. május 1. előtt el kell fogadni. Mivel a 2014–2020-as többéves pénzügyi keretről későn született megállapodás, az alapok végrehajtására vonatkozó rendelkezésekről szóló jogi aktusokat az Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA), az Európai Szociális Alap (ESZA), a Kohéziós Alap (KA) és az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA) esetében 2013 decemberében, az Európai Tengerügyi és Halászati Alap (ETHA), a Menekültügyi, Migrációs és Integrációs Alap (AMIF), valamint a Belső Biztonsági Alap (ISF) esetében pedig csak 2014 májusában fogadták el. Ezután 2014 során minden egyes alap tekintetében elfogadtak egy sor végrehajtási aktust és felhatalmazáson alapuló jogi aktust. Igen eredményesnek bizonyult a Bizottság azon stratégiája, miszerint 2012-től informális párbeszédet kezdeményezett az európai strukturális és beruházási alapokra (az esb-alapokra, azaz az ERFA-ra, az ESZA-ra, a KA-ra, az EMVA-ra és az ETHA-ra) vonatkozó programozási dokumentumokról. A tagállamokkal kötött partnerségi megállapodások elfogadása így mintegy négy hónappal kevesebb időt vett igénybe, mint az előző programozási időszakban. Ennek ellenére a jogi aktusokra vonatkozó megállapodások késedelme miatt számos programot nem sikerült 2014-ben elfogadni, és azok nem voltak kellőképpen előrehaladott stádiumban a költségvetési rendelet[2] 13. cikkében előírt előirányzat-átviteli eljárás alkalmazásához sem (a költségvetési rendelet 13. cikke (2) bekezdésének a) pontja úgy rendelkezik, hogy a 2014. évi előirányzatok tekintetében a 2014 végére „elfogadásra kész” állapotba került, azonban időhiány miatt hivatalosan el nem fogadott programok esetében az előirányzatok átvihetők a következő évre). Ebben az összefüggésben az „elfogadásra kész” kifejezés azt jelenti, hogy az előkészítő szakaszok lezajlottak, és a program elfogadásáról szóló bizottsági határozatra irányuló eljárás megindításához már nincs szükség további intézkedésekre. Ezekben az esetekben az átviteli eljárás lehetővé teszi a 2014. évi kötelezettségvállalás átvitelét 2015-re, azzal a feltétellel, hogy a 2014. évi összegeket 2015. március 31-ig le kell kötni. A 2014-ben fel nem használt és át nem vitt forrásokat az MFF-rendelet 19. cikke értelmében a többéves pénzügyi keret felülvizsgálata útján át kell programozni a következő évekre. A többéves pénzügyi keretben rögzített felső határok felülvizsgálatához a 2015. évi kötelezettségvállalási előirányzatok tekintetében költségvetés-módosítást kell csatolni. Mind a felülvizsgálat, mind a költségvetés-módosítás előfeltételét képezi a költségvetési kötelezettségvállalás lehívását és a kezdeti előfinanszírozás kifizetését szükségessé tevő programok elfogadásának. 2. A JAVASLAT JOGI ELEMEI 2.1. A felülvizsgálat hatóköre Az MFF-rendelet 19. cikke szerinti felülvizsgálat az esb-alapok, az AMIF és az ISF keretében új szabályok vagy megosztott irányítással végrehajtott programok 2014. január 1. után történő elfogadására alkalmazandó. Így abban az esetben is vonatkozik a 2014. január 1. után elfogadott programokra, ha a vonatkozó jogi aktust már korábban elfogadták. A „szabályok” ezenfelül az érintett alapok végrehajtására vonatkozó rendelkezéseket megállapító alap-jogiaktusokon túl a végrehajtási aktusokat és a felhatalmazáson alapuló jogi aktusokat is magukban foglalják, amennyiben azok a programok előkészítésének vagy véglegesítésének előfeltételét képezik. Ez a rendelkezés tehát az ifjúsági foglalkoztatási kezdeményezésre allokált egyedi forrásokra is vonatkozik, mivel annak jogalapja megegyezik a programok jogalapjával. A rendelkezés hasonlóképpen alkalmazandó a leginkább rászoruló személyeket támogató európai segítségnyújtási alapra (FEAD) is, mivel a kapcsolódó kötelezettségvállalások a strukturális alapokból erednek, és azokat megosztott irányítás keretében hajtják végre. Végezetül a 19. cikk hatálya kiterjed az ERFA-ból az Európai Szomszédsági Támogatási Eszköz és az Előcsatlakozási Támogatási Eszköz keretében a határokon átnyúló és tengeri medencéket érintő programoknak nyújtott hozzájárulásokra is, mivel ezek az összegek az európai strukturális és beruházási alapokra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról szóló rendelet[3] 91. cikkének (2) bekezdésében meghatározott tagállami előirányzatok részét képezik. Ellenben a rendelkezés nem alkalmazandó a Kohéziós Alapból az Európai Hálózatfinanszírozási Eszközbe átcsoportosított összegekre, a Bizottság által kezdeményezett technikai segítségnyújtásra és az innovatív fellépésekre, mivel ezek nem képezik a programok részét, és azokat a Bizottság közvetlen irányítás keretében kezeli. Szintén nem tartoznak a rendelkezés hatálya alá a többéves pénzügyi keret 4. fejezetéből eszközölt hozzájárulások, még akkor sem, ha azokat az ERFA-ba vagy az európai területi együttműködésbe csoportosítják át. A 19. cikk nem ír elő korlátozást az előirányzatok következő évekre történő átprogramozásának jellemzőit illetően. 3. AZ ELŐIRÁNYZATOK ÁTPROGRAMOZÁSA A megosztott irányítás alá tartozó programokra vonatkozó, az MFF-rendelet 19. cikke értelmében 2014-ben határidőre le nem hívott kötelezettségvállalási előirányzatok összege folyó áron elérte a 21 043 639 478 EUR-t. Ez az összeg a programoknak azokra a 2014-ben esedékes részeire vonatkozik, amelyeket nem sikerült sem 2014-ben lekötni, sem 2015-re átvinni. Az alábbi táblázat bemutatja a 2014-es kötelezettségvállalások alaponkénti megoszlását, különbséget téve a 2014-ben elfogadott, az átvitt és az MFF-rendelet 19. cikke értelmében átprogramozandó kötelezettségvállalások között: A Bizottság a 2014-ben fel nem használt előirányzatok legnagyobb részét át kívánja programozni 2015-re, hogy fenntartsa a növekedést és munkahelyteremtést célzó beruházások ütemét, a minimumra korlátozza a 2014-ben elfogadott programokhoz viszonyított kezelésbeli különbségeket, és egyenlő elbánást biztosítson azon programok tekintetében, amelyek 2014-es kötelezettségvállalási előirányzatait a költségvetési rendelet 13. cikkével összhangban viszik át[4]. Ezért a 2014-ben fel nem használt és át nem vitt összes előirányzatot át kell programozni 2015-re, kivéve a következő esetekben: A fel nem használt EMVA-előirányzatokat a javaslat szerint egyenlő részekben 2015-re és 2016-ra kell átprogramozni. Ezt különösen a következő körülmények halmozott hatása indokolja: – A tagállamok számára vidékfejlesztési programjaik elkészítéséhez szükséges kulcsfontosságú elemekről rendelkező keretszabályok elfogadására csak 2014 második félévében került sor. Ezenfelül az alap-jogiaktust módosító utolsó rendelet – amelyre azért volt szükség, mert a tagállamok úgy döntöttek, hogy átcsoportosítanak bizonyos összegeket a közvetlen támogatások és a vidékfejlesztés között, ami a programozásra is kihatott – csak 2014. december végén lépett hatályba. – Az 1310/2013/EU rendeletben előírt átmeneti szabályok miatt az új vidékfejlesztési programok keretében elköltött forrásokból még mindig jelentős összegeket fizetnek ki a régi programok költségvetési sorából a két időszak közötti átmenet során. Ezért az új vidékfejlesztési programok költségvetési során rendelkezésre álló kötelezettségvállalások megkettőzése további fel nem használt előirányzatokhoz vezetne 2015-re, mivel az összes éves kifizetés nem használná fel a költségvetési sorban az új vidékfejlesztési programokra rendelkezésre álló kötelezettségvállalásokat. – A többi esb-alappal ellentétben az EMVA-ból támogatott programok nem részesülnek éves előfinanszírozásban, ami a kötelezettségvállalás-visszavonási határidőn belül nagyobb mennyiségű időközi kifizetés iránti kérelmet eredményez. Ami az ERFA-ból az Európai Szomszédsági Támogatási Eszköz és az Előcsatlakozási Támogatási Eszköz keretében a határokon átnyúló és tengeri medencéket érintő (ENI-CBC, illetve IPA-CBC) programoknak nyújtott hozzájárulásokat illeti, a Bizottság a teljes 2014. évi ERFA-előirányzat 2017-re történő átprogramozását javasolja. E programok kidolgozása – a programok sajátos jellege, azaz a számos tagállam, illetve tagjelölt és szomszédos ország részvétele miatt – összetettebb és időigényesebb folyamat. Az AMIF-ból és az ISF-ből finanszírozott programok esetében a 2014-ben fel nem használt előirányzatokat degresszív jelleggel át kell programozni a 2015–2017. évekre. Ezen alapok alap-jogiaktusait csak 2014 májusában fogadták el, és számos végrehajtási aktus és felhatalmazáson alapuló jogi aktus elfogadása jelenleg is függőben van. Ezekre az alapokra szigorúbb kötelezettségvállalás-visszavonási szabályok vonatkoznak, mint az esb-alapokra, azaz a határidő a második végrehajtási évtől számított n+2., nem pedig n+3. év. Végül a tagállamok még kevés tapasztalattal rendelkeznek az alapok megosztott irányítása terén. A 2014. évi előirányzatok három évre történő átprogramozására vonatkozó javaslat figyelembe veszi ezeket a sajátos jellemzőket. Ezért a 2014-ben fel nem használt előirányzatokat a javaslat szerint az alábbi táblázat szerinti módon kell átprogramozni a következő évekre: 4. A KIFIZETÉSEKRE GYAKOROLT HATÁSOK A 2015. évi kifizetésekre gyakorolt hatásokat a 2015-re megszavazott költségvetés keretében rendezik majd. A 2014-ben ki nem fizetett első kezdeti előfinanszírozást 2015-ben kell kifizetni a második előfinanszírozással együtt. A vonatkozó fel nem használt 2014-es előirányzatokat azonban átcsoportosították a korábbi, 2007–2013 közötti időszakból megmaradt kifizetetlen számlákkal kapcsolatos hátralékok csökkentésére; szükség esetén ezzel ellentétes irányú művelet hajtható végre 2015-ben az előfinanszírozások fedezése érdekében. Az átcsoportosítás keretében teljesített időközi kifizetésekre gyakorolt közép- és hosszú távú hatásokat nehezebb megjósolni. Az alapok végrehajtására vonatkozó rendelkezéseket megállapító jogszabályok olyan rendelkezéseket is tartalmaznak, amelyek előírják az adott határidőig (azaz az esb-alapok esetében az n+3. évig, az AMIF és az ISF esetében pedig az n+2. évig) fel nem használt kötelezettségvállalási előirányzatok automatikus visszavonását. Az n. év a költségvetési kötelezettségvállalás éve. Mivel a kötelezettségvállalási előirányzat 2014-ről 2015-re történő átvitele és átprogramozása esetében egyaránt 2015-re keletkezik költségvetési kötelezettségvállalás, az n+3 időszak 2015-től kezdődik, így a határidő ennek megfelelően 2017 végéről 2018 végére tolódik. Az n+2 esetében ugyanez az elv alkalmazandó: az időszak 2015-től kezdődik, és a határidő egy évvel későbbre tolódik. Ez elvben azzal azt eredményezheti, hogy egy kifizetés átkerül az egyik évről a következőre, de ezzel egyidejűleg nem csökken a 2014–2020 közötti időszak teljes szükséglete. Másrészt az átprogramozás nem határozza meg előre a végrehajtás tényleges ütemét. A kiadások az elfogadás dátumától függetlenül az összes program esetében 2014. január 1-től (illetve az ifjúsági foglalkoztatási kezdeményezés esetében 2013. szeptember 1-től, a leginkább rászoruló személyeket támogató európai segítségnyújtási alap esetében pedig 2013. december 1-től) támogathatók. Így a végrehajtás már a kapcsolódó program hivatalos elfogadása előtt megkezdődhetett, és az időközi kifizetések iránti kérelmek benyújtásának késedelme csak korlátozottabb hatást fejt ki. Várhatóan mind az a tény, hogy a tagállamoknak n+3 (illetve az AMIF és az ISF esetében n+2) év áll rendelkezésükre a források elköltésére, figyelemmel a kezdeti és éves előfinanszírozásra, mind a kifizetésekre vonatkozó összesített tartalék (az MFF-rendelet 5. cikke) rendelkezésre állása enyhíteni fogja a kötelezettségvállalások 2014-ről történő átprogramozása által az éves kifizetési felső határokra gyakorolt hatást. Ezen okok miatt a Bizottság nem javasolja a kifizetési felső határok felülvizsgálatát, azonban a végrehajtás fényében rendszeresen értékelni fogja a helyzetet, és szükség esetén javaslatot tesz az MFF-rendelet vonatkozó rendelkezéseivel összhangban. 5. A FOLYÓ ÁRON SZÁMÍTOTT ADATOKAT TARTALMAZÓ FELÜLVIZSGÁLT PÉNZÜGYI KERET Az alábbi MFF-táblázatban a javasolt előirányzat-átprogramozás folyó árakon szerepel, és tartalmazza a 2015-re vonatkozó technikai kiigazítást[5]. Az MFF-rendeletet módosító tanácsi rendeletnek a mellékletében szereplő alaptáblázatra kell hivatkoznia, amely az összegeket 2011-es állandó árakon tartalmazza. Ezért a folyó áron számított adatokat 2011-es árakra kell átszámítani. 2015/0010 (APP) Javaslat A TANÁCS RENDELETE a 2014–2020-as időszakra vonatkozó többéves pénzügyi keretről szóló 1311/2013/EU, Euratom rendelet módosításáról AZ EURÓPAI UNIÓ TANÁCSA, tekintettel az Európai Unió működéséről szóló szerződésre és különösen annak 312. cikkére, tekintettel az Európai Atomenergia-közösséget létrehozó szerződésre és különösen annak 106a. cikkére, tekintettel az Európai Bizottság javaslatára, tekintettel az Európai Parlament egyetértésére, a jogalkotási aktus tervezetének a nemzeti parlamenteknek való megküldését követően, különleges jogalkotási eljárás keretében, mivel: (1) Az 1311/2013/EU, Euratom tanácsi rendelet[6] 19. cikke értelmében amennyiben a strukturális alapok, a Kohéziós Alap, az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap, az Európai Tengerügyi és Halászati Alap, a Menekültügyi, Migrációs és Integrációs Alap, valamint a Belső Biztonsági Alap új szabályainak vagy megosztott igazgatással végrehajtott programjainak elfogadására 2014. január 1. után kerül sor, a többéves pénzügyi keretet felül kell vizsgálni annak érdekében, hogy lehetővé váljon a 2014-ben fel nem használt források következő évekre történő, a megfelelő felső kiadási határokat meghaladó mértékű átprogramozása. A 2014. évi felhasználatlan előirányzatok átprogramozására irányuló felülvizsgálatot 2015. május 1. előtt el kell fogadni. (2) Az érintett szabályok vagy programok késedelmes elfogadása miatt a strukturális alapokhoz és a Kohéziós Alaphoz rendelt források összegéből folyó árakon számítva 11 216 187 326 EUR, az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alaphoz és az Európai Tengerügyi és Halászati Alaphoz rendelt források összegéből folyó árakon számítva 9 446 050 652 EUR, a Menekültügyi, Migrációs és Integrációs Alaphoz, valamint a Belső Biztonsági Alaphoz rendelt források összegéből pedig folyó árakon számítva 442 319 096 EUR lekötésére nem kerülhetett sor 2014-ben, és nem volt átvihető 2015-re sem. (3) Ezért felül kell vizsgálni az 1311/2013/EU, Euratom rendelet mellékletét, és a 2014-ben fel nem használt kötelezettségvállalási előirányzatokat át kell programozni a következő évekre, nevezetesen a vonatkozó 1b. alfejezetbe, illetve 2. és 3. fejezetbe. E célból a folyó áron számított adatokat 2011-es árakra kell átszámítani. (4) Az 1311/2013/EU, Euratom rendeletet ezért ennek megfelelően módosítani kell, ELFOGADTA EZT A RENDELETET: 1. cikk Az 1311/2013/EU, Euratom rendelet mellékletének helyébe e rendelet mellékletének szövege lép. 2. cikk Ez a rendelet az Európai Unió Hivatalos Lapjában való kihirdetését követő harmadik napon lép hatályba. Ez a rendelet teljes egészében kötelező és közvetlenül alkalmazandó valamennyi tagállamban. Kelt Brüsszelben, a Tanács részéről az elnök [1] HL L 347., 2013.12.20., 884. o. [2] Az Európai Parlament és a Tanács 2012. október 25-i 966/2012/EU, Euratom rendelete az Unió általános költségvetésére alkalmazandó pénzügyi szabályokról és az 1605/2002/EK, Euratom tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről (HL L 298., 2012.10.26., 1. o.). [3] Az Európai Parlament és a Tanács 2013. december 17-i 1303/2013/EU rendelete az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra, a Kohéziós Alapra, az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapra és az Európai Tengerügyi és Halászati Alapra vonatkozó közös rendelkezések megállapításáról, az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra és a Kohéziós Alapra és az Európai Tengerügyi és Halászati Alapra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról és az 1083/2006/EK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről (HL L 347., 2013.12.20., 320. o.). [4] A költségvetési előirányzat lekötésére mind az átvitel, mind az előirányzatok 2014-ről 2015-re történő átprogramozása esetén 2015-ben kerül sor. Az esb-alapok n+3 határideje ennek megfelelően 2017 végéről 2018 végére tolódik. Az AMIF és az ISF n+2 határideje ennek megfelelően 2016 végéről 2017 végére tolódik. [5] A Bizottság közleménye a Tanácsnak és az Európai Parlamentnek: A pénzügyi keret 2015-re vonatkozó technikai kiigazítása a GNI alakulásának megfelelően (a 2014–2020-as időszakra vonatkozó többéves pénzügyi keretről szóló 1311/2013/EU, Euratom tanácsi rendelet 6. cikke), COM(2014) 307 final, 2014.5.28. [6] A Tanács 2013. december 2-i 1311/2013/EU, Euratom rendelete a 2014–2020-as időszakra vonatkozó többéves pénzügyi keretről (HL L 347., 2013.12.20., 884. o). MELLÉKLET TÖBBÉVES PÉNZÜGYI KERET (EU-28)