BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM A HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA amely a következő dokumentumot kíséri Javaslat A TANÁCS RENDELETE a Bioalapú Iparágak Közös Vállalkozásról /* SWD/2013/0248 final */





BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM A HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA amely a következő dokumentumot kíséri Javaslat A TANÁCS RENDELETE a Bioalapú Iparágak Közös Vállalkozásról 1. A hatásvizsgálat célja és eljárásai Ez a dokumentum a bioalapú iparágakra vonatkozó kutatási és innovációs programnak a 2014–2020-as időszakra szóló „Horizont 2020” kutatási és innovációs keretprogram részeként történő végrehajtását célzó különböző szakpolitikai opciókat értékeli. Tekintettel azokra a kihívásokra, amelyekkel ezek az iparágak szembenéznek, az európai biogazdasági stratégia és az új ipari stratégia a bioalapú iparágakra vonatkozó köz-magán társulás létrehozását javasolta. Ezt egyéb szakpolitikák széles köre támogatja. Ennek a hatásvizsgálatnak az előkészítéseként a Bizottság az iparágat, a kutatási közösségeket, a tagállamokat, a régiókat és a közvéleményt képviselő számos érdekképviseleti csoporttal folytatott konzultációt rendezvények, konzultáció és az idevágó kiadványok áttekintése útján. A javasolt köz-magán társulással kapcsolatban nyilvános konzultációra került sor 2012. szeptember 21. és december 14. között. Közel 87 %-uk egyetértett azzal, hogy a köz-magán társulás a leghatékonyabb mechanizmus a „Horizont 2020” keretprogram bioalapú iparágak terén történő végrehajtására. Ezt a hatásvizsgálatot a Kutatási Főigazgatóság készítette a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési, a Költségvetési, a Versenypolitikai, a Tartalmak, Technológiák és Kommunikációs Hálózatok, az Energiaügyi, a Vállalkozáspolitikai és Ipari, a Környezetvédelmi, az Európai Közösségek Statisztikai Hivatala - Eurostat, a Humánerőforrás és Biztonság, a Közös Kutatóközpont, a Belső Piaci és Szolgáltatási, a Mobilitáspolitikai és Közlekedési, az Egészségügyi és Fogyasztóvédelmi és a Főtitkárság Főigazgatóság, valamint a Jogi Szolgálat támogatásával. Kétoldalú megbeszéléseket is folytatott a Regionális Politikai Főigazgatósággal is. A hatásvizsgálathoz szükséges adatgyűjtés és elemzés terén egy külső szakemberekből álló csoport segítette a Bizottság munkáját. 2. A probléma meghatározása 2.1. A bioalapú iparágak jelentik a zöld növekedés forrását Európa számára Az európai gazdaság nagymértékben támaszkodik a kőolajra és egyéb fosszilis eredetű erőforrásokra az energia és termékek előállításához. Tekintettel a fosszilis erőforrások kimerülésére és az éghajlatváltozásra gyakorolt hatásukra, ennek a függésnek a csökkentése döntő jelentőségű. Kritikus fontosságú, hogy az EU teljesítse az éghajlatváltozással kapcsolatban 2020-ra kitűzött céljait, és 2050-ben elmozduljon a versenyképes, alacsony szén-dioxid-kibocsátású gazdaság felé. A fosszilis eredetű erőforrások három legnagyobb felhasználója a közlekedés, a háztartások és az ipar. A bioalapú iparágak hozzájárulhatnak ennek megváltoztatásához azzal, hogy a bioalapú termékek és a bioüzemanyagok elállítása során a fosszilis eredetű erőforrások egy részét megújulókkal váltják ki. Az ipari biotechnológia felhasználásával ezen felül környezetbarátabbá tehetik a gyártási folyamatokat, és növelhetik az erőforrások felhasználásának hatékonyságát. A bioalapú iparágak a biogazdaság sarokkövét jelentik a növekedés és a munkahelyteremtés szempontjából. Bár jelenleg az európai biogazdaság 2 trillió eurós éves forgalmának csupán mintegy 3%-át, 22 millió munkahelyének pedig csupán 1%-át teszik ki, a bioalapú iparágak várhatóan gyorsabban és erősebben növekednek majd, mind a biogazdaság hagyományos ágazatai. Európa rendelkezik az ebben rejlő lehetőségek kiaknázáshoz szükséges technológiával és ipari bázissal. 1. Bioalapú iparágak, élelmezésbiztonság, a földhasználat közvetett megváltozása A bioalapú iparágak fenntartható módon előállított, megújuló biológiai erőforrásokat (pl. mezőgazdasági és erdészeti hulladék, biohulladék) dolgoznak fel magas hozzáadott értéket tartalmazó bioalapú termékekké (pl. vegyi anyagok, gyógyszerek, kozmetikumok) vagy bioüzemanyaggá. A termelés rendszerint biofinomítókban zajlik és gyakran ipari biotechnológiát alkalmazó, bioalapú eljárásokon alapul. A megújuló biológiai erőforrások ipari és energetikai célú felhasználásának növekedése aggodalmat vetett fel Európa korlátozott természeti erőforrásaival való fenntartható gazdálkodás, a földhasználat közvetett megváltozása, és az élelmezésbiztonság tekintetében. Miközben a világ többi részén még a „hagyományos” alapanyagok (azaz az élelmiszernövények) felhasználása bővül, Európa ma és 2020 között fokozatosan áttér arra, hogy az alapanyagként felhasznált biomassza emberi fogyasztásra nem alkalmas forrásból származzon. Az ilyen alapanyagok átalakítása úgynevezett „fejlett” biofinomítókban történik, az életciklus-elemzésen alapuló megközelítés szerint. Ahhoz, hogy fenntarthatóak és gazdaságilag életképesek legyenek, a biofinomítóknak a biomasszaforrás közelében kell elhelyezkedniük. A biomassza beszállítói láncok létrejötte és a helyi és regionális biofinomítók hálózatának kialakulása tehát a vidéki közösségek számára teremt munkahelyeket és jövedelemforrást. Tekintettel az erősödő globális versenyre, Európa versenyhelyzetének további erősítéséhez további beruházásokra van szükség a bioalapú iparágakkal kapcsolatos kutatás, demonstráció és bevezetés terén. Azzal, hogy az EU áttér a „fejlett” biofinomítókra, a többi ország kihasználhatja az első belépők előnyét, hiszen lehetősége nyílik kritikus tömeget elérni a „hagyományos” biofinomítók terén. Az EU-nak ezért meg kell előznie a versenytársait. 2.2. Technológiai és innovációs kihívások az európai bioalapú iparágak számára Négy fő technológiai és innováció kihívás csökkenti az európai bioalapú iparágak potenciálját, melyeket ideális esetben az értékláncon alapuló szemlélet felől kell kezelni: · Elegendő mennyiségű, fenntartható alapanyag biztosítása: A bioalapú iparágak klímaváltozást mérséklő potenciálja azon a feltevésen alapul, hogy a termelési infrastruktúra az EU-ban jön létre, és hogy a biomassza jelentős része helyben beszerezhető. Új megoldásokra van szükség, melyekkel jelentősen növelhető a rendelkezésre álló biomassza mennyisége (pl. maradványok, hulladék felhasználása). Emellett megbízható, versenyképes költségekkel működő szállítói láncokat kell kialakítani. · Hatékony konverziós eljárások kidolgozása a fejlett biofinomítók számára: Az emberi fogyasztásra nem alkalmas biomasszának a „fejlett” biofinomítókban történő átalakítása nehezebb feladat, mint az élelmiszernövényeké a „hagyományos” biofinomítókban, mert az előbbi minősége és összetétele heterogénebb. Új, hatékony, versenyképes költségű eljárásokat kell kidolgozni. Tökéletesíteni kell a biomassza intelligens felhasználását, például a fokozatosan egymásra épülő folyamatokból álló gyártási megoldásokat, a termékek újrafelhasználását és újrahasznosítását. · Fejlett biofinomítók demonstrálása és bevezetése: Ahhoz, hogy versenybe szállhassanak az elterjedt (kőolaj alapú) vegyi iparágakkal, a bioalapú iparágaknak össze kell vonniuk az innovációs erőfeszítéseiket, és a volumenek növelésének felgyorsításával fel kell gyorsítaniuk a biofinomítók fejlődését. Ehhez több technológiai áttörésre és több ágazatra kiterjedő ipari szinergiákra van szükség. · A keresleti oldalt célzó tevékenységek támogatása a bioalapú termékek elterjedése érdekében: A kutatás és az innováció – például normák, címkék és életciklus-elemzések készítése – támogathatja a bioalapú termékek elterjedését a fogyasztói piacokon és a zöld beszerzésben. A biogazdasággal kapcsolatos, közelmúltbeli szakpolitikai kezdeményezések szintén több, a keresleti oldalra irányuló kezdeményezést támogattak. 2.3. A probléma fő mozgatórugói és az állami beavatkozás szükségessége Több piaci kudarc okozza a bioalapú iparágakkal kapcsolatos K+F beruházások hiányát: · A demonstráció és a bevezetés magas kockázata és költsége: Az a tény, hogy az EU „fejlett” biofinomítókra koncentrál, megnehezíti az érdekeltek számára, hogy a „hagyományos” biofinomítókra alapozva kritikus tömeget érjenek el, és kihasználják az első belépők előnyét. A demonstrációs és bevezetési tevékenységek magas költségei miatt egyetlen iparág vagy vállalat nehezen tudja egymagában kezelni ezt a kockázatot. · Tudásexternáliák: A bioalapú iparágak fejlesztéséhez szükséges innovációk gyakran nehezen védhetők meg és hasznosíthatók. Emiatt a magánszektor kevesebb erőforrást fordít az ilyen típusú K+I tevékenységekre. · Kialakulóban lévő, széttagolt ipari ágazat: Egy széttagolt ipari ágazatban, mint amilyenek a bioalapú iparágak, nehéz a szükséges K+I erőforrásokat mozgósítani. Bár számos ipari ágazat érintett a bioalapú iparágakban, alig vannak köztük nagyméretű szereplők, melyek terjedelmes, csak ennek szentelt K+I költségvetéssel rendelkeznének. · Ügyleti költségek: Az összetett, több felet tartalmazó K+I együttműködési modell szerint folytatott együttműködés sok kutatási érintkezési felülettel és magas ügyleti költségekkel jár a részt vevő vállalkozások számára. Sokuk korábban nem folytatott intenzív együttműködést, vagy nem folytatott házon belüli K + I tevékenységet. · Szakpolitikai keret: Az uniós, nemzeti és regionális szintű szakpolitikák széles köre foglalkozik a bioalapú iparágakkal, ami összetetté és időnként töredezetté teszi a szakpolitikai környezetet. A legtöbb szakpolitika kedvező a bioalapú iparágakra nézve, azonban hiányoznak a határozott célok vagy ösztönzők. · Az erőforrások rendelkezésre állásával kapcsolatos bizonytalanság: Az ipari és energetikai célokra felhasználható, fenntartható, biomassza rendelkezésére állásával kapcsolatos megbízható adatok hiánya gátolja a realisztikus hatókörű és léptékű előrejelzések készítését a bioalapú iparágakban. 2.4. Az uniós beavatkozás szükségessége A tagállamok és a régiók a biogazdaságra vonatkozó kezdeményezések széles körén keresztül támogatják a bioalapú iparágakkal kapcsolatos kutatást és innovációt. Sor került határokon átnyúló együttműködésre, azonban nem olyan mértékben, ami elegendő lett volna a kritikus tömeg eléréséhez, mellyel biztosítható lett volna a magánberuházások fokozódása, a K+I tevékenység bővülése az értéklánc teljes hosszában, a széttagoltság és a duplikáció kiküszöbölése, vagy a koordináció javulása. A „Horizont 2020” keretprogram ideális keretet biztosít a bioalapú iparágak támogatását célzó magasabb, uniós szintű cselekvésre. Ösztönözni képes a határokon átnyúló, több ágazatra és tudományágra kiterjedő, a bioalapú iparágak értékláncainak létrejöttéhez szükséges kutatást és innovációt. Az erős, uniós szintű támogatás kritikus jelentőségű a hosszú távú beruházások létrejötte, a kockázatok mérséklése és a kritikus tömeg elérése szempontjából, ami biztosíthatja, hogy a megfelelő partnerek összejöjjenek és közösen megoldják a bioalapú iparágak technológiai és innovációs problémáit, különösen a demonstráció és a bevezetés terén. A kutatási, technológiafejlesztési és demonstrációs tevékenységekre vonatkozó hetedik keretprogram több mint 100 idevágó projekt számára nyújtott támogatást, köztük néhány nagy, integrált biofinomító projekttel, melyek az értéklánc alapú szemléletet képviselték. Ezek a projektek azonban még jobb hatást érhetett volna el, ha a bioalapú iparágakra vonatkozó integrált stratégia részét képezték volna, és ha a demonstráció és a bevezetés nagyobb támogatásban részesül. Egy uniós szintű köz-magán társulás biztosíthatja a bioalapú iparágak jelenlegi korlátainak megdöntéséhez szükséges stratégiai kereteket és kritikus tömeget. A hetedik keretprogram során a köz-magán társulások sikeresen mozgósították a magánberuházásokat. Az a tény, hogy nem csak a vállalkozások egy csoportja, hanem több regionális kezdeményezés és klaszter talált egymásra az esetleges új uniós kezdeményezés kapcsán, jól mutatja, hogy a terület számos szereplője szükségesnek látja az EU határozott fellépését. A kezdeményezés relevanciáját és aktualitását támasztja alá a bioalapú köz-magán társulással kapcsolatos nyilvános konzultáció által kiváltott erős reakció. A konzultáció során 638 válasz érkezett be, melyek közül 94,3% (határozottan) az uniós beavatkozás szükségessége mellett foglalt állást. 3. Célok A bioalapú iparágak jelentősen hozzájárulhatnak Európa intelligens, fenntartható és inkluzív növekedéséhez az 2020-ig tartó időszakban, valamint az alacsony szén-dioxid-kibocsátású gazdaság felé történő átmenethez 2050-ig. Ezen belül a biofinomítók szélesebb körű használata csökkentheti az európai gazdaság fosszilis eredetű erőforrásoktól való függését, és elősegítheti az EU éghajlat-változási és energiaügyi céljainak elérését. A bioalapú iparágak nagy növekedési potenciálja jelentős gazdasági növekedést és munkahelyteremtést hozhat magával 2020-ig és azon túl, amennyiben Európa képes megőrizni és fokozni versenyképességét ezen a területen. A bioalapú iparágak Európára gyakorolt potenciális hatásának környezetvédelmi, gazdasági és társadalmi vonatkozásai kapcsán a célok a következők: · Hozzájárulás az erőforrásokat hatékonyabban felhasználó, fenntartható, alacsony szén-dioxid-kibocsátású gazdaság létrehozásához, a gazdasági növekedéshez és a foglalkoztatás erősítéséhez, különösen a vidéki térségekben, olyan fenntartható, versenyképes bioalapú európai iparágak fejlesztése révén, melyek alapját a biomasszát fenntartható módon beszerző, fejlett biofinomítók képezik, és különösen: · Olyan technológiák demonstrációja, melyek új kémiai építőelemek, új anyagok és új fogyasztási cikkek létrejöttét teszik lehetővé európai biomasszából, kiváltva a fosszilis eredetű alapanyagokat; · Üzleti modellek kidolgozása, melyek – többek között az ágazatok közötti kapcsolatok kialakítása és a több ágazatra kiterjedő klaszterek támogatása révén – biztosítják a teljes értéklánchoz kapcsolódó gazdasági szereplők integrálódását a biofinomítók biomasszával történő ellátásától a bioalapú anyagok, vegyi és üzemanyagok fogyasztóiig; és · A bioalapú anyagokhoz, vegyi és üzemanyagokhoz kapcsolódó technológiákat és üzleti modelleket megvalósító, kiemelt biofinomító üzemek létesítése, melyek a költségek és a teljesítmény terén elért előrelépésnek köszönhetően versenyképesek a fosszilis eredetű alternatívákkal szemben. 4. Szakpolitikai lehetőségek Ez a hatásvizsgálat három szakpolitikai lehetőséget tárgyal a bioalapú iparágakkal kapcsolatos kutatás és innováció „Horizont 2020” keretprogram részeként történő szervezésére. A „nincs uniós fellépés” lehetőség nem szerepel a hatásvizsgálatban, mert a „Horizont 2020” már jelenleg is előirányoz idevágó tevékenységeket a „társadalmi kihívások” és „vezető szerep az alap- és az ipari technológiák területén” elnevezésű pillérek keretében. A szakpolitikai lehetőségek a következők: Szokásos ügymenet: e lehetőség alapját kizárólag a „Horizont 2020” keretprogram normál eszközeinek alkalmazása képezi. Folytatódik a hetedik keretprogram alá tartozó együttműködésen alapuló kutatási modell, a „Horizont 2020” keretprogram fejlesztéseinek integrálásával (pl. nagyobb hangsúly a demonstráción). Szerződéses köz-magán társulás (szerződéses PPP): ez a lehetőség az Európai Bizottság és az iparág közötti szerződéses megállapodáson alapul, külön ehhez rendelt uniós testület nélkül. Erős tanácsadó szerepet biztosít a magánszektorbeli tagoknak. A „Horizont 2020” keretprogram normál szabályai érvényesek. Ez az opció nem biztosít nagy összegű, több éves készpénz-hozzájárulást az EU részéről, és nem teszi lehetővé hosszú távú, stratégiai napirend lefektetését sem. Intézményi köz-magán társulás (intézményes PPP): ez az opció egy a „Horizont 2020” keretprogram szerinti közös technológiai kezdeményezés létrehozását tartalmazza, ha az a kitűzött célok hatókörét és a szükséges erőforrások mennyiségét tekintve indokolt. A közös technológiai kezdeményezés meghatározott struktúrával és saját irányítási rendszerrel rendelkezik, és tágabb lehetőségeket biztosít az iparág számára a hozzájárulásra. Lehetőséget nyújt hosszú távú költségvetési vállalásokra az EU és az iparág részéről, valamint egy hosszú távra szóló stratégiai és kutatási napirend lefektetésére. Csak ez a lehetőség tartalmaz jogilag kötelező vállalásokat az iparág részéről. Az újonnan létrehozott közös technológiai kezdeményezés átvenné a hetedik keretprogramban működő közös technológiai kezdeményezés által levont tanulságokat. 5. A szakpolitikai lehetőségek hatásainak összehasonlítása 5.1. Értékelési szempontok és összehasonlító hatásvizsgálat A szakpolitikai lehetőségek hatásának összehasonlítása a „Horizont 2020” keretprogramban létrehozott köz-magán társulásokra meghatározottakkal összhangban álló szempontok alapján történt. Kiindulásként feltételezi, hogy a „Horizont 2020” keretprogramon belül 1000 millió eurót rendelnek hosszá a bioalapú iparágakhoz kapcsolódó K+I tevékenységekhez. Az összehasonlító hatásvizsgálat eredményeit és az egyes szempontokhoz tartozó értékelést az alábbi táblázat foglalja össze: 5.2. Előnyben részesített megoldás Amint az a fenti táblázatból leolvasható, az intézményi köz-magán társulás minden szempont szerint egyértelműen előnyösebb szerződéses köz-magán társulásnál, mely utóbbi maga is bizonyos előnyt nyújt a szokásos ügymenethez képest. Az intézményi köz-magán társulás jó pozíciója abból ered, hogy az iparág jelentős hozzájárulásának köszönhetően több erőforrást képes mozgósítani a projektek számára. Stabil keretrendszert és hosszú távra szóló garanciákat nyújt, nélkülözhetetlenek a kockázat mérsékléséhez és az iparági kötelezettségvállalások ösztönzéséhez nem csupán a K+F erőforrások, hanem a demonstrációs tevékenységek és az infrastruktúra tekintetében is. Az intézményi köz-magán társulás által kínált feltételek arra ösztönözték az iparágat, hogy az EU hozzájárulásával megegyező összegre, 1000 millió euróra vállaljon kötelezettséget a K+I tevékenységek terén, és ezen felül megközelítőleg további 1800 millió eurót fordítson demonstrációra és kiemelt biofinomító üzemekre. Az intézményi köz-magán társulás sokkal magasabb részvételi szintet generál az iparág részéről, mint a szokásos ügymenet vagy a szerződéses köz-magán társulás. Struktúrája lehetővé teszi a több ágazatra és egész Európára kiterjedő, az értéklánc bármely pontjait összekötő kapcsolódások létrejöttét, ami csökkenti a széttagoltságot, és különösen előnyös a kis- és középvállalkozások számára. Az új technológiák sikeres végrehajtásához és az innovációs problémák megoldásához szükség van ezekre a kapcsolódásokra. Az iparág erős elkötelezettségének köszönhetően az intézményi köz-magán társulás esetén egyértelműen tágabb lehetőség nyílik a magasabb technológiai készültségi szint elérésére, mint a másik két lehetőség esetében. Az intézményi köz-magán társulás tehát sokkal hatékonyabban segíti elő a felzárkózást az innováció terén, mint a szokásos ügymenet vagy a szerződéses köz-magán társulás. Az intézményi köz-magán társulás mérsékelt előnyt nyújt a hatékonyság és az irányítási struktúra terén. Emellett pozitívan befolyásolja a tagállami és regionális programokkal való koordinációt, azzal, hogy bevonja őket a tanácsadó bizottság munkájába, és egyeztet velük a bevezetéssel kapcsolatban. A fenti szempontok szerinti pozitívumok alapján tehát összességében határozottan az intézményi köz-magán társulás az előnyösebb a bioalapú iparágakat érintő technológiai és innovációs kihívások kezelése tekintetében; alkalmazása várhatóan a technológia nagyobb léptékű bevezetéséhez és a piaci hasznosításhoz szükséges idő lerövidüléséhez vezet. Mivel a bioalapú iparágak pozitív környezeti, gazdasági és társadalmi hatásai jelentős mértékben a bevezetésüktől függenek, az intézményi köz-magán társulás járul hozzá a legjelentősebb mértékben az Európa 2020 stratégia intelligens, fenntartható, inkluzív növekedésre vonatkozó céljának eléréséhez. Hatásai közé tartozik az új, költségtakarékos, hatékony értékláncok létrejötte, amelyek révén a fenntartható forrásból beszerzett biomassza erőforrás-hatékony, környezetbarát eljárások során hozzáadott értéket tartalmazó bioalapú termékekké és bioüzemanyaggá alakul. 6. Nyomon követés és értékelés Az intézményi köz-magán társulás esetén a közös technológiai kezdeményezés előrehaladásának és hatékonyságának szoros nyomon követésére három szintre tagozódó fő eredményességi mutatók szolgálnak, melyek lehetővé teszik a 3. pontban ismertetett célok elérése felé történő előrehaladás különböző időpontokban történő értékelését, továbbá olyan fő eredményességi mutatók, melyek az eredményességre, a hatékonyságra és a „Horizont 2020” keretprogramra vonatkoznak. A közös technológiai kezdeményezés helyes irányítására vonatkozóan a nyomon követés kiterjed az eljárások nyitottságára és átláthatóságára, az összeférhetetlenség kizárására, valamint a pénzügyi ellenőrzésre. A belső nyomon követési jelentés éves tevékenységi beszámoló formájában kerül közzétételre. A Bizottság éves alapon követi nyomon az iparág hozzájárulásának jellegét és szintjét annak biztosítására, hogy a K+I költségvetés a köz- és a magánszektor részéről is kellő támogatásban részesüljön. Szükség esetén korrekciós intézkedésekre kerül sor. Sor kerül (a közös technológiai kezdeményezéseknél szokásos) időközi és záró értékelésre, valamint két további értékelésre a közös technológiai kezdeményezés lejártát követő 3, illetve 6 év elteltével. A nyomonkövetési tevékenységhez várhatóan az európai biogazdasági stratégia keretében jelenleg felállítás alatt lévő biogazdasági megfigyelőközpont nyújt támogatást.