Brüsszel, 26.10.2004

COM(2004) 740 végleges

A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE

Éves jelentés a mentesítésért felelős hatóságnak a 2003-ban végrehajtott belső ellenőrzésekről (A költségvetési rendelet 86. cikkének (4) bekezdése értelmében){SEC(2004) 1351}

TARTALOM

1. Bevezetés 3

2. az IAS 2003-ban végzett ellenőrző munkájának áttekintése 3

3. az átfogó eredmények és ajánlások összefoglalása 5

3.1. Számviteli és igazgatási információs rendszerek 5

3.2. A felelősség átadásának kockázata 6

3.3. Tevékenységalapú irányítás – eszközök 7

3.4. Az átörökített kockázatok, forráselosztás és kockázatkezelés 8

3.5. A vezetőség igazoló és ellenőrző tevékenysége 9

Bevezetés

Az összefoglaló jelentés célja a költségvetési rendelet 86. cikke (4) bekezdése szerinti követelményeknek megfelelően a mentesítésért felelős hatóság tájékoztatása a Belső Ellenőrzési Szolgálat (IAS) 2003-ban végzett belső ellenőrzéseinek eredményeiről és az azokkal kapcsolatos ajánlásokról, valamint a nyomon követés lépéseiről.

A jelentés az IAS által 2003-ban végzett ellenőrzésekkel összefüggő eredmények és ajánlások számával és típusával foglalkozik. A Bizottság szervezeti egységeinek e jelentéssel egyidejűleg benyújtott munkadokumentuma főbb tevékenységi ágazatokra oszlik, és röviden ismerteti és nyomon követi az IAS 2003-ban végzett egyes ellenőrzéseit. Az ellenőrzött osztályoktól kapott információ alapján a korábbi ellenőrzések kapcsán tett lépésekről is beszámol.

az IAS 2003-ban végzett ellenőrző munkájának áttekintése

A reformról szóló fehér könyv 87. pontja alapján az IAS 2003-ban minden főigazgatóság mélyreható, teljes körű ellenőrzését el kívánta végezni. A cél az volt, hogy a magas kockázati tényezőt jelentő főigazgatóságok elegendő forrást kapjanak a rendszerellenőrzések, többek között az anyagi vizsgálatok elvégzésére, és hogy a többi főigazgatóság könnyebben azonosíthassa a legnagyobb kockázatot jelentő területeket.

A 2003-as ellenőrzési program egy részének végrehajtását 2004-re halasztották, mert az IAS-hez speciális kérelem érkezett az ESTAT által irányított vagy részvételével kidolgozott szerződések és támogatások kapcsán. Az Európai Parlament 2003. április 8-án hozott, a Bizottság 2001. évre vonatkozó mentesítéséről szóló határozatot kísérő állásfoglalásában azt kérte, hogy “a Bizottság Belső Ellenőrzési Szolgálata 2003 nyaráig vizsgálja meg az Eurostat által 1999 óta kötött szerződések jogszerűségét és szabályosságát, illetve hogy a vizsgálatot terjessze ki a Bizottság többi szervezeti egysége által kötött szerződésekre is" . Ezért a Bizottság 2003. június 11-én úgy határozott, hogy egyeztetett eljárással felkéri az IAS-t vizsgálat lefolytatására az ESTAT vagy az ESTAT tanácsára más főigazgatóságok által 1999 és 2002 között kiadott szerződések és támogatások jogszerűségével és szabályosságával kapcsolatban.

Az IAS 2003-ban lezárt kilencet a 87. pontban előírt főigazgatóság-specifikus ellenőrzések közül: két tematikus ellenőrzést, két nyomon követő ellenőrzést, és a Bizottság kérésére felülvizsgálta az ESTAT-féle szerződéseket és támogatásokat. Ehhez a jelentéshez tartozik egy, a 87. pont alapján folytatott olyan ellenőrzés, amelyről 2004 elején készült el a zárójelentés.

A következő táblázat összefoglalja az IAS 2003-ban lezárt ellenőrzéseit:

Az IAS 2003-ban végzett ellenőrző munkájának áttekintése:

Ellenőrzés | Feljegyzés az ellenőrzés tervezéséről | Jelentéstervezet | Zárójelentés (Továbbítás időpontja) | APC megbeszélés |

Átfogó költségvetési igazgatási, számviteli és belső ellenőrzési rendszerek |

BUDG – Számviteli rendszer | 2001. ápr. 5. | 2002. okt. 15. | 2003. ápr. 15. | 2003. szept. 15. |

BUDG – SINCOM2 | 2002. szept. 23. | 2003. feb. 10. | 2003. május 21. | 2003. szept. 15. |

BUDG – Kincstári felügyelet | 2002. szept. 30. | 2003. ápr. 10. | 2003. május 22. | 2003. szept. 15. |

Belső politikák, beleértve a kutatást is |

RTD | 2003. május 21. | 2003. okt. 31. | 2003. dec. 2. | 2004. feb. 16. |

ESTAT szerződések és támogatások | 2003. jún. 11. | 2003. okt. 10. | 2003. okt. 22. | A Bizottság tárgyalta (APC 2004. máj. 7.) |

Strukturális intézkedések és Közös Agrárpolitika |

REGIO | 2002. szept. 30. | 2003. jan. 24. | 2003. feb. 26. | 2003. ápr. 28. |

AGRI | 2002. nov. 20. | 2003. jún. 6. | 2003. okt. 13. | 2003.nov. 10. 2003. dec. 8. 2004. jan. 19. |

Külpolotikák, beleértve az előcsatlakozási támogatást is |

ELARG | 2003. márc. 18. | 2003.nov. 13. | 2003. dec. 22. | 2004. márc. 15. |

DEV | 2003. feb. 14. | 2003.nov. 21. | 2004. feb. 2. | 2004. máj. 10. |

EFA ellentételes alapok (nyomon követés) | 2003. márc. 23. | 2003. május 23. | 2003. jún. 12. | 2003. okt. 13. |

RELEX | 2003. feb. 28. | 2003. szept. 8. | 2003. okt. 16. | 2004. feb. 16. |

Az irányítás felülvizsgálata a RELEX területén (nyomon követés) | 2003. márc. 18. | 2003. ápr. 8. | 2003. ápr. 15. | 2003. jún. 16. |

Igazgatási és egyéb támogató rendszerek |

IT irányítás | 2002. márc. 15. | 2003. jan. 21. | 2003. május 23. | 2003. szept. 15. |

Képzés aktualizálása | 2003. feb. 24. | 2003. márc. 19. | 2003. júl. 22. | 2003. okt. 13. |

PRESS | 2003. feb. 17. | 2003. júl. 8. | 2003. szept. 12. | 2003. okt. 13. |

Az IAS ajánlásait az ellenőrzött szervek nagyrészt elfogadták, és a tőlük származó információból ítélve többségében végre is hajtották vagy folyamatban van a végrehajtás.

Az alábbi táblázat áttekinti az ebben a jelentésben tárgyalt ellenőrzésekkel kapcsolatos ajánlások elfogadási arányát:

Az IAS ellenőrzést követő ajánlásainak elfogadása:

. | Elfogadták | Megjegyzésekkel fogadták el | Részben elutasították | Elutasították | Hatályát vesztette | Összesen | % |

Kulcsfontosságú | 33 | 27 | 11 | 3 | 3 | 77 | 12,16% |

Nagyon fontos | 152 | 70 | 16 | 23 | 1 | 262 | 41,39% |

Fontos | 161 | 42 | 12 | 17 | 0 | 232 | 36,65% |

Kívánatos | 31 | 16 | 4 | 11 | 0 | 62 | 9,79% |

Összesen | 377 | 155 | 43 | 54 | 4 | 633 | 100,0% |

% | 59,6% | 24,5% | 6,8% | 8,5% | 0,6% | 100,0% |

Ha az IAS 2004-ben végzett a főigazgatóságok ellenőrzésével, az év második felében összesített képet ad az eredményekről, ami hozzájárul valamennyi ilyen ellenőrzés relatív fontosságának megállapításához.

Az általános tervezéstől eltekintve nem sok előrelépés történt az IAS 14 ügynökség ellenőrzésére vonatkozó új hatáskörével kapcsolatban, amelyet a költségvetési rendelet 185. cikke és a végrehajtási szabályok írnak elő, ezért fenntartás illeti az IAS tevékenységeinek 2003-as éves jelentését.

Az IAS időről-időre különleges tanácsadást is végez, és gyakran kérik fel vagy maga ajánlkozik szakmai tanácsadásra a belső ellenőrzéssel, a forráskezeléssel és a tevékenységekkel kapcsolatban. A tanácsadói tevékenységet az IAS a szokásos belső ellenőrzési gyakorlatnak megfelelően, illetve a költségvetési rendeletben és az IAS chartájában meghatározott feladatkörével összhangban végzi.

az átfogó eredmények és ajánlások összefoglalása

A következő öt fejezet az IAS olyan átfogó kérdésekkel kapcsolatos ajánlásait tárgyalja, amelyek a Bizottság szervezeti egységeinek mellékelt munkadokumentumában ismertetett ellenőrzések eredményeiből származnak, és amelyek sok esetben megerősítik az IAS korábbi éves jelentéseiben foglalt hasonló eredményeket.

Az IAS jelentéseiben olvasható számos eredmény és ajánlás középpontjában, valamint a felvetett rendszerbeli kérdések többségének hátterében a reform elsődleges célkitűzései – a felelősségvállalás, az elszámoltathatóság és a felügyelet – állnak.

Számviteli és igazgatási információs rendszerek

Az IAS véleménye szerint a pénzügyi irányítás és a számvitel reformjával párhuzamosan meg kell erősíteni és szakmailag fejleszteni kell a számviteli szerepkört a főigazgatóságokon belül, hogy a Bizottság és irányítása biztos lehessen abban, hogy a főigazgatóságokon belül és azok között teljes, pontos és lényegretörő a számvitel. A rendszereknek biztosítaniuk kell, hogy a számvitel valamennyi fontos információt rögzítsen, és hogy a munkatársak tisztában legyenek az elmaradt adatrögzítés veszélyeivel. A vezetőségnek és a külső érdekelteknek biztosnak kell lenniük abban, hogy a számok a valóságot tükrözik, máskülönben a döntéseik nem lesznek megalapozottak. Az IAS éppen ezért azt tartja ésszerűnek, hogy a rögzítő szerepkör ne csupán magas szakmai színvonalon működjön, hanem ne függjön teljesen az engedélyező szerepkörtől.

E megfontolások alapján az IAS azt javasolja, hogy a működésről szóló jelentéstételt a főigazgatóság felügyeletért felelős alkalmazottai és a számvitelért felelős tisztviselő közösen alakítsák ki. A Bizottság véleménye szerint a pénzügyi egységek hálózatában, a forrásokért felelős igazgatók csoportjában, a főigazgatóságok belső ellenőrzése koordinátorainak csoportjában meglévő kapcsolatok, a számviteli kapcsolattartó és a számviteli rendszer felhasználó hálózat kialakítása, valamint a főigazgató felé történő világos és egyértelmű jelentéstétel szükségessége azt jelenti, hogy a főigazgatóságban és a központi szinteken nincs szükség további kapcsolat kialakítására a számviteli és ellenőrző szerepkörök között.

A számvitelért felelős tisztviselő költségvetési rendeletben (61. cikk) meghatározott szerepét és funkcióját figyelembe véve az IAS véleménye szerint a kijelölt, engedélyezésre jogosult tisztviselőktől kapott biztosítékon alapuló konszolidációs funkción túlmenően a számvitelért felelős tisztviselő rendszerbeli és általános termékfelelősséget is vállal az Intézmény egésze számláinak integritásáért. Az IAS szükség esetén ennek megerősítését vagy megvilágítását javasolja a költségvetési rendelet módosításával. A költségvetési rendelet rendelkezéseinek megfelelően – amely szerint nem a könyvelő, hanem a kijelölt, engedélyezésre jogosult tisztviselők felelősek az ügyletek jogszerűségének és szabályosságának általános biztosításáért és a kapcsolódó információk megbízhatóságáért – a Bizottság megerősítette a számvitelért felelős tisztviselő rendszerbeli felelősségét. A költségvetési rendelet 61. cikke (1) bekezdése e) pontjának értelmében a számvitelért felelős tisztviselő 2004-ben vizsgálatot indított a főigazgatóságok információs rendszerének és számviteli eljárásainak érvényesítése (ld. Hivatkozott cikk e) pontja) érdekében.

Mivel a tevékenységekhez nem lehet hozzárendelni az általános költségek alapvető kategóriáit, az IAS azt javasolja, hogy végezzék el a tevékenységalapú irányítás (ABM) megvalósításának folytatásához szükséges eszközök felmérését, különös tekintettel a legfontosabb általános költségek elszámolásának szükségességére. A Bizottság abban az esetben fontolja meg ezt a javaslatot, ha a jelenlegi Bizottság által vállalt igazgatási reformból eredően szükség van a meglévő stratégiai tervezés és programozás/tevékenységalapú irányítás struktúra további fejlesztéséhez.

A felelősség átadásának kockázata

Fejlődés tapasztalható a felelősség átadásából fakadó kockázat elismerése terén, amely kockázat abból ered, hogy a Bizottság nem csak az összes kiadásáért viseli a végső költségvetési felelősséget, hanem akkor is, amikor a tagállamokkal közös irányításban osztják szét az EU-alapokat. Az IAS elentése megismétli azt a javaslatot, hogy a kulcsfontosságú kérdés megoldása érdekében, egyrészt a tagállamok, másrészt a Bizottság pontos felelősségkörét illetően dolgozzanak ki egy egyértelmű jegyzőkönyvet, országonkénti közzétételi és igazoló nyilatkozattal megerősítve.

Az IAS ennek megfelelően azt javasolja, hogy konkrét lépésekkel biztosítsák, hogy a következő programidőszakban a strukturális alapok jogalkotási kerete tartalmazza az irányító hatóságok előzetes közzétételi nyilatkozatait, és jelöljék ki egyértelműen azt a törvényes hatóságot, amely nem megfelelő közzététel esetén büntetést szab ki az érintett tagállamra. A Bizottságnak a strukturális alapok következő programozási időszakának jogalkotási keretére vonatkozó javaslatai bevezették azt a követelményt, hogy a tagállam ellenőrző szervei adjanak ki pénzügyi ellenőrzésre vonatkozó igazoló nyilatkozatot, valamint megerősítették a pénzügyi korrekcióra vonatkozó rendelkezéseket. Ami a mezőgazdaságot illeti, a következő programozási időszakra vonatkozó jogalkotási keret része a tagállamokban az irányításért és ellenőrzésért felelős kifizető ügynökségek (IM) igazoló nyilatkozata. E javaslat minden mezőgazdasági kiadásra vonatkozik (2 alap: FEAGA és FEADER).

Az IAS azt javasolja, hogy a Számvevőszékkel közösen dolgozzanak a mindenki által elfogadott, megfelelő minőségű biztosításért. A Bizottság üdvözli a Számvevőszék új DAS kielégítő igazoló nyilatkozat módszerét, és ebben látja a mindenki által elfogadott nyilatkozat kidolgozását, a főigazgatóságok éves tevékenységi jelentésében és a Bizottság összefoglaló jelentésében foglalt megbízható pénzügyi irányítási információkra alapozva.

Tevékenységalapú irányítás – eszközök

Az ellenőrzések eredményének hatására az IAS egy sor kérdést felvetett ezen a területen: az első és legfontosabb probléma, hogy a célkitűzések meghatározása túl általános, ami megnehezíti a forráseloszást és a kockázatelemzést. Másodszor, érthető nehézségek mutatkoznak az érdemi teljesítményjelzők kialakításakor. Az IAS ezen a ponton nem tett javaslatot ezekkel az észrevételekkel kapcsolatban, mert előfordulhat, hogy csak az új ABM-mechanizmusok kapcsán felmerülő problémákról van szó. Harmadszor, egyes esetekben nincs egyértelmű kapcsolat a főigazgatóság éves irányítási terve (AMP) és az igazgatóságok vagy egységek szintjén kidolgozott hasonló terv között. A kapcsolat kialakítása világos, integrált, egységes tervezési struktúrát biztosítana a főigazgatóságok számára, hiszen a főigazgatósági szintű AMP megvalósítása sikeresebb lehet az egység szintű tervek segítségével. Az IAS éppen ezért azt tanácsolja, hogy a főigazgatóságok kapjanak világosabb útmutatást a szervezet minden szintjén kidolgozott AMP-k szükséges koherenciájának biztosításához.

A Bizottság elismeri az éves irányítási terv szükségességét az egységek szintjén, de nem kíván kötelezően érvényes szabványokat bevezetni, mert az egységek felelősségköre merőben eltérő, és az irányítási felelősség főigazgatóságok felé történő decentralizálása azt sugallja, hogy helyi jelentéstétellel és saját körülményeiknek megfelelően maguknak kell megszervezniük a belső irányítást.

Az átörökített kockázatok, forráselosztás és kockázatkezelés

A Bizottság egy sor jelentős kockázatot örökölt – többek között a korábbi nem elegendő forrás következtében –, és az IAS véleménye szerint ezt vagy nem ismerik el megfelelően, vagy a jelenlegi programok helyes irányításának kárára kezelik. Az IAS úgy véli, hogy ezt a helyzetet nyíltan el kellene ismerni, és annak meg kellene jelennie egy intézményre kiterjedő, irányítás által vezetett kockázatelemzésben. A források elosztásával kapcsolatos döntéseket ennek alapján kell meghozni, szükség esetén végrehajtó ügynökségek bevonásával, és a nem kielégítően kezelt kockázatokról be kell számolni a költségvetési hatóságnak.

Az IAS azt javasolja, hogy a Bizottság és osztályai az átörökített problémák elkerülése végett a programok időtartamának legelején különítsék el az ellenőrző munkához szükséges forrásokat. Ha a javaslatnak megfelelően az ilyen ellenőrzéseket közzétételi nyilatkozattal kombinálnák, hatékonyabban elkerülhető lenne az újabb átörökített problémák felhalmozódása. Az IAS javasolja továbbá, hogy a múltbeli hibákat azonnal felfedezésük után javítsák ki, valamint a korrekciót megfelelően rögzítsék és dokumentálják. A Bizottság egyetért az IAS javaslataival, és a forráselosztás és a tervezés során – a lehetőségekhez mérten – kellő figyelmet fordít e megfontolásokra. Különösen a strukturális alapok jelenlegi programozási időszakában megerősítik az együttműködést a nemzeti hatóságokkal a rendszerellenőrzés és az utólagos ellenőrzések terén. Az új, utólagos ellenőrző hálózat, a főigazgatóság belső ellenőrzési koordinátori hálózatának alcsoportja, lehetőséget nyújt a legjobb gyakorlatok megosztására, illetve a módszertan és a stratégiák összehangolására. A hálózat ősszel kezdi meg a munkáját, a főigazgatóságokban meglévő utólagos ellenőrző tevékenységek és módszerek listába vételével.

Az IAS megismétli tavalyi, a Bizottság által elfogadott javaslatát, hogy dolgozzon ki egy, az egész intézményre kiterjedő kockázatkezelést, valamint a Központi Pénzügyi Szolgálat (CFS) által a belső ellenőrzések helyzetéről készített áttekintés kiegészítéseként-tegye közössé és elemezze központilag a főigazgatóságok irányítását veszélyeztető kockázatok értékelését. Ezt az átfogó képet ki kell egészíteni többek között az ellenőrzések eredményével, a Számvevőszék jelentéseivel és a mentesítésre vonatkozó állásfoglalással, hogy kialakuljon az intézmény egészére jellemző kockázati kép és létrejöhessen a vezetőség által irányított központi kapacitás. E központi kapacitás hasznosan irányíthatná és felügyelhetné a végrehajtó ügynökségek növekedését és lehetőségeit, hogy a programok irányításában kezelésekor ne jelentsen problémát a személyzethiány.

A Bizottság 2002-es összegző jelentésében elfogadta ezt az ajánlást, 2003-as összegző jelentésében pedig megerősítette, hogy a “kockázatelemzés segíti a forráselosztást és egyebek mellett a politikai prioritásokat is” [1].

A vezetőség igazoló és ellenőrző tevékenysége

Az átláthatóság és az elszámoltathatóság eszközeként szolgáló főigazgatósági igazoló nyilatkozat fontosságát egyre inkább elismerik, így már második évébe lépett. A 2004. februári határozatok óta[2] a főigazgatóságok forrásigazgatói koordinálják a belső ellenőrzéssel kapcsolatos kérdéseket és érvényesítik az éves tevékenységi jelentés érintett mellékleteit, vagyis megerősítik a főigazgatósági szint ellenőrzési és egyensúlyozó mechanizmusait. Továbbra is ez a reform elsődleges eszköze a változtatásra, és az IAS véleménye szerint a Bizottság éves tevékenységi jelentéseket összegző jelentését és a Központi Pénzügyi Szolgálat (CFS) ahhoz kapcsolódó, a belső ellenőrzést áttekintő vizsgálatát továbbra is meg kell erősíteni.

Az IAS azt javasolja, hogy a későbbi összegző jelentések elsősorban az ellenőrzések hatékonyságára vonatkozó AOD (engedélyezésért felelős kijelölt tisztviselői) nyilatkozatokkal foglalkozzanak, és hogy a CFS állásfoglalásai fokozatosan adjanak elsőbbséget a hatékonyság értékelésének a belső ellenőrzési szabványoknak való formai megfelelés mértéke helyett. A Bizottság azzal is egyetért, 2003-as összegző jelentésében hangsúlyozva, hogy “a főigazgatóságoknak és a szervezeti egységeknek fokozott figyelmet kell fordítaniuk a belső ellenőrző rendszer hatékonyságára , hogy a rendszer megfelelően támogassa az általuk mint engedélyezésért felelős tisztviselők által évente adott igazolást"[3].

Az IAS véleménye szerint a helyi ellenőrzések nem riasztanak eléggé vissza a túlzott igényektől, és/vagy nem képezik az általános ellenőrzési és vizsgálati stratégia részét. Azokban az esetekben, ahol a belső irányítás teljes mértékben decentralizált, az irányító egységnek saját felelősségére kell elvégeznie valamennyi szükséges ellenőrzést; beleértve azokat a helyi ellenőrzéseket is, amelyekkel a valós kiadásokhoz kötött támogatások túlzott igénylését kívánják megakadályozni. Az irányító egységek sokszor nem rendelkeznek az ehhez szükséges képességekkel, ha pedig mégis megtörténik az ellenőrzés, akkor azt a főigazgatóságok központi ellenőrző egységei végzik.

Fogalmilag kell tisztázni, hogy ilyen esetben a specializált egységek segítséget nyújtanak az irányító egységeknek, de nem veszik át azok feladatait; az irányító egységek munkatársai vegyenek részt az ellenőrző stratégia és a kockázatelemzés kidolgozásában, illetve a helyi ellenőrzésekben. E tevékenységet világosan meg kell különböztetni az irányítási rendszer egészének hatékonyságát vizsgáló belső ellenőrzéstől. Ezért az IAS azt javasolja, hogy a CFS segítse fogalmilag tisztázni a helyi ellenőrzési tevékenységet az AOD-k és AOSD-k feladatköre tekintetében, és a megfelelő végrehajtás biztosítása érdekében tegyen közzé megfelelő útmutatásokat vagy módosítsa a belső ellenőrzés szabványait. A fenti, a főigazgatóságok ellenőrzésért felelős koordinátorainak hálózatán belül létrehozott és a CFS elnökletével működő utólagos ellenőrző hálózat, többek között azt a feladatot kapta, hogy adja át a legjobb gyakorlatokat, valamint a nemzetközi szabványok figyelembe vételével egységesítse az ellenőrzés tevékenységeit és módszereit.

[1] “A főigazgatóságok és szervezeti egységek 2003. évi tevékenységi jelentéseinek összegzése”, 4. pont.

[2] “A reform végrehajtása”, COM(2004) 93, 2004. február 10.

[3] “A főigazgatóságok és szervezeti egységek 2003. évi tevékenységi jelentéseinek összegzése”, 7. pont.