A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek, az Európai Tanácsnak és a Tanácsnak – Az Unión belüli jogállamiság további erősítése Az aktuális helyzet és a lehetséges további lépések

(COM(2019) 163 final)

(2019/C 282/07)

Előadók:

Jukka AHTELA

Karolina DRESZER-SMALEC

José Antonio MORENO DÍAZ

Felkérés: Európai Bizottság, 2019.5.10. Jogalap: az Európai Unió működéséről szóló szerződés 62. cikke Illetékes szekció: „Foglalkoztatás- és szociálpolitika, uniós polgárság”szekció Elfogadás a szekcióülésen: 2019.6.5. Elfogadás a plenáris ülésen: 2019.6.19. Plenáris ülés száma: 544 . A szavazás eredménye: (mellette/ellene/tartózkodott) 190/11/12

1. Következtetések és ajánlások

1.1 Az EGSZB üdvözli az Európai Bizottság közleményét és arra irányuló erőfeszítéseit, hogy más eszközöket is használjanak a jogállamiság erősítésére. Mivel ezen eszközök jelentős része másféle célokat szolgál, fontos a lehető legjobban megerősíteni jogállamisági elemeiket, és továbbá fontos, hogy a civil társadalmat a lehető legnagyobb mértékben bevonják ezen eszközök végrehajtásába.

1.2 Az EGSZB úgy véli, hogy a közleménynek mélyrehatóbban kellett volna foglalkoznia a civil társadalommal, a médiával és a politikai kérdésekkel a kontextus megértése és a közvetlenül érintett szereplők nagyobb mértékű bevonása érdekében.

1.3 Az EGSZB úgy véli, hogy a mérlegelési időszaknak hosszabbnak kellett volna lennie annak érdekében, hogy a tagállamokban mélyrehatóbb konzultációt lehessen folytatni és jobban be lehessen vonni a civil társadalmat, és úgy véli, hogy az Európai Bizottságnak hosszabb távon szisztematikusabb mechanizmust kell javasolnia ahhoz a konzultációhoz, amelyet a civil társadalmi szervezetekkel kell folytatni az alapvető jogok tagállamokban tapasztalható helyzetéről és a jogállamiság tagállamokon belüli tiszteletben tartásáról.

1.4 A jogvédelemmel foglalkozó civil társadalmi szervezeteket, az oknyomozó újságírókat és a független médiát védő különféle mechanizmusokra van szükség, továbbá az Európai Bizottság által a mérlegelési időszak végén benyújtandó javaslatokban nagy hangsúlyt kell helyezni e szereplők védelmére és a korai figyelmeztetésben játszott aktív szerepükre.

1.5 Az EGSZB üdvözli, hogy az új többéves pénzügyi keretben a civil társadalmi szervezetek jobban hozzáférhetnek a forrásokhoz, azonban az európai bizottsági javaslatban a jogállamiságra és az alapvető jogokra, valamint a civil társadalmi szervezetek számára elkülönített összegeket nem tartja elegendőnek ( 1 ) . Az EU-nak ezenkívül meg kell vizsgálnia, hogy az alapvető jogok és a jogállamiság védelmével, valamint az ezzel kapcsolatos figyelemfelkeltéssel, érdekképviselettel és peres ügyekkel foglalkozó civil társadalmi szervezetek hogyan részesülhetnének több alapfinanszírozásban az összes tagállamban.

1.6 Az EGSZB továbbra is támogatja a jogállamiság és az alapvető jogok tiszteletben tartását ellenőrző uniós szintű mechanizmus létrehozását. Az EGSZB lényegesnek tartja egy jogilag kötelező érvényű európai mechanizmus, azaz egy olyan keret kialakítását, amely aktívan bevonja az Európai Bizottságot, az Európai Parlamentet és a Tanácsot, és amelyben az EGSZB a civil társadalom képviselőjeként fontos szerepet játszik. Ennek a mechanizmusnak magában kell foglalnia egy preventív elemet is, amely lehetővé teszi a szakértők és a civil társadalom képviselői számára, hogy korai figyelmeztetést bocsássanak ki egyes fejleményekkel kapcsolatban, és valamennyi érintett bevonásával megoldási javaslatokat vitassanak meg. Ez a mechanizmus az intézmények közötti tehermegosztásban is segítene, és növelné az uniós intézkedések iránti közös felelősségvállalást.

1.7 Az EGSZB azt is javasolja, hogy ismerjék el és erősítsék meg a már meglévő civil társadalmi platformokat, és az EGSZB bevonásával hozzanak létre egy, az alapjogokkal és a jogállamisággal foglalkozó európai szintű éves fórumot, egyrészt azért, hogy az uniós döntéshozók közvetlenül az érintettektől, köztük a helyi szintű szervezetektől kaphassanak korai figyelmeztetést az EUSZ 2. cikke szerinti értékeket érintő új kihívásokról, másrészt pedig hogy elősegítsék a valamennyi érintett fél (vállalkozások, szakszervezetek, civil társadalmi szervezetek, nemzeti emberi jogi intézmények és a hatóságok) közötti kölcsönös tanulást, illetve nemzeti és nemzetközi együttműködést.

1.8 Az EGSZB úgy véli, hogy a jelen helyzetben szükség van arra, hogy a már meglévő platformok és helyi szintű szervezetek közül sokkal többen hallassák a hangjukat. Az EGSZB különleges szerv, amely lehetőséget biztosít a valódi párbeszédre az összes tagállam valamennyi civil tagállami szervezete között, beleértve a szociális partnereket is. Ez hozzáadott értéket teremt a civil társadalom sokszínűségének és pezsgésének elősegítése terén. Egy ilyen fórum azt is lehetővé tenné a civil társadalmi szervezeteknek, hogy korai figyelmeztetést küldjenek.

1.9 Amint arra a közelmúltbeli ítélkezési gyakorlat is rávilágított, a jogállamiságot fenyegető veszélyek alááshatják az EU alapját képező kölcsönös bizalmat. A független nemzeti bíróságok a letéteményesei az EU és ezen belül is a belső piac zavartalan működésének.

1.10 Figyelembe kell venni a jogállamiság gazdasági vonatkozásait is. A kölcsönös bizalom olyan érték, amelyet nehéz kizárólag gazdasági szempontból meghatározni, de az egyértelmű, hogy az igazságszolgáltatáson belüli politikai befolyás miatti bizalomvesztés, illetve a korrupció negatív gazdasági következményekkel jár. Ez egy olyan téma, amelyre nagyobb hangsúlyt kell helyezni, és amellyel kapcsolatban uniós szinten több adatra és kutatásra van szükség.

1.11 A formális és nem formális oktatásnak kulcsszerepe van a demokrácia és a jogállamiság kultúrájának kiépítésében. A demokrácia és a jogállamiság alapeszméjének gyökeret kell vernie minden európai polgár szívében és lelkében. Az EGSZB arra kéri az Európai Bizottságot, hogy tegyen javaslatot egy, az alapjogokkal, a jogállamisággal és a demokráciával kapcsolatos ambiciózus kommunikációs, oktatási és a polgárok figyelmének felkeltésére irányuló stratégiára.

2. A közlemény bemutatása és áttekintése

2.1 Az alapvető jogok és a jogállamiság tiszteletben tartásával kapcsolatos helyzet Unió-szerte rendkívül aggasztó, különösen azért, mert egyes esetekben az EUSZ 7. cikke szerinti eljáráshoz kellett folyamodni. Ezért az Európai Bizottság közleménye egy mérlegelési folyamatot indít el azzal kapcsolatban, hogy az EU-ban hogyan lehetne javítani a jogállamiság helyzetét.

2.2 A közlemény emlékeztet a jogállamiság mint az Európai Unió egyik alapvető értékének jelentőségére, amely a demokratikus rendszerek alapja és az alapvető jogok védelmének elengedhetetlen feltétele. A jogállamiság többek között olyan elveket foglal magában, mint a törvényesség, ez pedig az átlátható, elszámoltatható, demokratikus és pluralista törvényhozási eljárást hordozza magában; a jogbiztonság; a végrehajtó hatalom önkényességének tilalma; a független és pártatlan bíróságok által biztosított hatékony bírói jogvédelem, ideértve az alapvető jogok tiszteletben tartását is; a hatalmi ágak szétválasztása és a törvény előtti egyenlőség.

2.3 Az Európai Bizottság megállapítja, hogy a jogállamiság hatékony érvényesítése az Unióban három pilléren nyugszik: a jogállamiság előmozdítása: az ismeretek bővítése és a közös jogállamisági kultúra kialakítása; megelőzés: a jogállamiság nemzeti szintű megerősítésére irányuló együttműködés és támogatás; valamint reagálás: uniós szintű érvényesítés a nemzeti mechanizmusok kudarca esetén. Pontosabban az Európai Bizottság hangsúlyozza, hogy elő kell mozdítani a jogállamisági normákat, fel kell ismerni a figyelmeztető jeleket, el kell mélyíteni a tagállam-specifikus ismereteket, eszkaláció esetére javítani kell az uniós reagálási képességet, valamint a hiányosságokat hosszú távon, strukturális reformok révén kell kezelni.

3. Általános megállapítások

3.1 Az EGSZB üdvözli a konzultációt, mivel úgy véli, hogy az EU-nak a közelmúltban a jogállamiság terén jelentős kihívásokkal kellett szembenéznie. Az elmúlt években ezen kihívások száma nőtt, ami azt jelzi, hogy a jogállamiság és a demokrácia akár teljes válságba is juthat, különösen egyes tagállamokban. Ezt a válságot maradéktalanul fel kell ismerni, és megfelelő választ kell rá adni. Ebbe beletartozik az is, hogy hangsúlyosan megerősítjük az EU alapértékeit, és hathatós eszközöket vetünk be a jogállamiság minden további sérelmének megelőzésére és korrigálására.

3.2 Az EGSZB már hangot adott mélységes aggodalmának az alapvető jogok helyzetével és a jogállamiság tiszteletben tartásával kapcsolatban, és 2016 óta határozottabb fellépést követel ( 2 )

3.3 Fontos emlékeztetni arra, hogy az Európai Unió nem csupán egy közös piac, hanem közös értékeken alapuló unió is, amint azt a Szerződés 2. cikke kimondja. Az EU ezenfelül elismeri az Európai Unió Alapjogi Chartájában rögzített jogokat, szabadságokat és elveket. Ezek az Európai Unió alapját képező értékek jelentik az integrációs folyamat kiindulópontját, továbbá az európai identitás részét képezik. Amellett, hogy a csatlakozás kritériumai, ezt követő tényleges tiszteletben tartásuk a tagállamok felé is elvárás.

3.4 A jogállamiság kölcsönösen függő és elválaszthatatlan, háromoldalú viszonyban áll az alapvető jogokkal és a demokráciával. Csak e három érték együttes biztosításával lehet megakadályozni az állami hatalommal való visszaélést. Az alapvető jogok védelme olyan pillér, amelyet tovább kell fejleszteni, mégpedig az idevonatkozó eszközök (köztük különböző ENSZ-egyezmények és az emberi jogok európai egyezménye) ratifikációja, az uniós intézmények közötti erőteljesebb együttműködés, valamint az Európa-szerte működő önszerveződő és megfigyelő szervezeteknek nyújtott fokozott támogatás révén.

3.5 Az EGSZB sajnálja, hogy az uniós szerződések nem írják elő kifejezetten, hogy valamennyi tagállamnak meg kell felelnie a koppenhágai kritériumoknak ( 3 ) . A kritériumoknak az új és a régi uniós tagállamoknak ugyanúgy folyamatosan meg kell felelniük. Az EGSZB megjegyzi, hogy az EU intézményei számára nem állnak rendelkezésre kellően stabil és jól kialakított eszközök ahhoz, hogy védelmet nyújtsanak a jelenleg a jogállamiságot, az alapvető jogokat és a pluralista demokráciát a tagállamokban fenyegető veszélyek ellen.

3.6 A jelenlegi kihívásokra nem tudunk időben reagálni és hatékony választ adni sem tagállami, sem uniós szinten: a meglévő eszközök csak korlátozott hatással voltak az e kihívások mögötti hajtóerőkre.

3.7 A legkomolyabb kihívások néhány olyan tagállamban jelentkeznek, ahol a nagy hatalommal bíró politikai szereplők szembefordultak az igazságszolgáltatás függetlenségével, valamint a plurális demokratikus rendszert alkotó és fenntartó intézményekkel és szervezetekkel. A közlemény nem veszi kellően figyelembe ezt a fontos szempontot, hanem úgy állítja be a helyzetet, mintha az intézményeknek – a parlamenteknek, a kormányoknak és minisztériumoknak, az alkotmánybíróságoknak és a szakmai szervezeteknek – semmi közük nem lenne a politikai és választási versenyhez. Ez a pártpolitikától és választásoktól való távolságtartás lehetetlenné teszi annak megmagyarázását, hogy egyes nagy hatalmú politikusok miért ássák alá a jogállamiságot és a demokráciát, és miért tűnnek egyidejűleg népszerűnek és megállíthatatlannak. A demokráciákat érintő jogállamisági kihívás politikai, kulturális és szociológiai aspektusai olyan alapvetően fontos területet jelentenek, amelyet az EU elemzései és reakciói eddig figyelmen kívül hagytak. Ez részben megmagyarázza a jelenlegi megközelítés és eszközök korlátait – ideértve a 7. cikk (1) bekezdése szerinti eljárást is. A civil társadalom egészével – és köztük a szociális partnerekkel – fenntartott kapcsolatai révén az EGSZB különösen jó helyzetben van ahhoz, hogy lehetőséget nyújtson a demokráciát és a jogállamiságot érő kihívások politikai, szociológiai és kulturális aspektusaihoz kapcsolódó jobb elemzésekre, illetve vitákra és reakciókra.

3.8 Az Európai Bizottság az elmúlt években olyan kiegészítő és egymásra épülő mechanizmusok létrehozására törekedett, amelyek betöltik a fellépéstől való tartózkodás és a végső esetben alkalmazott eszközök igénybevétele között tátongó űrt. Ezek a mechanizmusok azonban nem elégségesek a jelenlegi kihívások, azaz a hatalom megragadására irányuló összehangolt fellépések leküzdésére, ami az összes intézményt, többek között a bíróságokat is érinti, és ami, ha a választókerületekben nem is, de a pártszervezetekben és a pártklientúrákban jelentős támogatásra talál. Még a megszilárdult demokráciák sem immunisak a lopakodó autoritarianizmus és a jogállamiság fokozatos eróziója ellen. A biztonsági megfontolásokat egyre gyakrabban használják fel a demokratikus biztosítékok megkérdőjelezésének vagy felfüggesztésének igazolására. Némely kormány megnehezíti több előtérben lévő civil társadalmi szervezet munkáját, ahelyett hogy megfelelő keretfeltételeket biztosítana a tevékenységükhöz. Ezért létfontosságú, hogy az EU proaktívabb és mindinkább megelőző jellegű megközelítést alkalmazzon.

3.9 Az EGSZB egyetért az Európai Bizottsággal abban, hogy a populizmus és az autokratizmus közelmúltbeli megerősödésével szemben az összes uniós szervnek és a teljes uniós civil társadalomnak fel kell lépnie, hogy megóvjuk az EU alapját képező értékeket. Az EGSZB határozottan szót emel az illiberális demokrácia minden formája ellen.

3.10 Az EGSZB következésképpen úgy véli, hogy a mérlegelési időszaknak hosszabbnak kellett volna lennie, hogy a tagállamokban mélyrehatóbb konzultációt lehessen folytatni a civil társadalmi szervezetekkel és jobban be lehessen őket vonni.

3.11 Az EGSZB-t számos civil társadalmi szervezet arról tájékoztatta, hogy a túl rövid konzultációs időszakok gyakran problémát jelentenek, ami összefügg az átláthatóság és az érdemi konzultáció hiányával, valamint a tagállamokban aláássa a minőségi jogalkotást és a jogállamiságot. Mindezt szem előtt tartva az EGSZB úgy véli, hogy az Európai Bizottságnak lehetővé kellett volna tennie a – közvetlenül érintett – civil társadalommal való mélyrehatóbb konzultációt.

3.12 A civil társadalmi szervezetek, az emberijog-védők, a visszaélést bejelentő személyek és az újságírók a frontvonalban harcolnak, amikor a jogállamiság sérül, és nagyon nehéz helyzetben vannak, amikor jogsértés történik egy adott tagállamban. Ők azok, akik figyelemmel kísérik a helyzetet, jelentik a jogsértéseket, és helyi közösségi szinten tudnak korai figyelmeztető jelzéseket küldeni. Az EGSZB ezért úgy véli, hogy e szervezetek – a médiához és az oknyomozó újságíráshoz hasonlóan – kulcsfontosságú szerepet töltenek be. Ha tehát tartós előrelépést kívánunk elérni, mindenféle módon védeni kell a civil társadalmi szervezeteket és a médiát. Az Európai Bizottság által a mérlegelési időszakot követően benyújtandó javaslatokban nagy hangsúlyt kell helyezni a civil társadalmi szervezetek és a média szerepére.

3.13 A jövendő többéves pénzügyi keretnek mindenekelőtt növelnie kell a civil társadalmi szervezeteknek – különösen a 2. cikk szerinti értékek védelméért dolgozóknak – nyújtott támogatások összegét. Alaptámogatást kell nyújtani a civil társadalmi szervezeteknek minden – helyi, nemzeti és európai – szinten a kapacitásépítés, valamint a figyelemfelkeltés, a nyomon követés és a dokumentálás, az érdekképviselet és a peres ügyek területén végzett tevékenységek támogatására. A civil szervezetek Európában betöltött szerepének erősítését szolgáló uniós támogatás fokozása érdekében a jövőbeli többéves pénzügyi keretnek biztosítania kell, hogy valamennyi idevonatkozó uniós alap – különösen a szociál-, gazdaság- és kohéziós politikák területén – számoljon a civil társadalom erőteljes szerepével e politikák kialakítása, megvalósítása és nyomon követése során. Az EU-nak emellett növelnie kellene az európai sajtó függetlensége és pluralitása érdekében nyújtott pénzügyi támogatását, és ezeket a megfontolásokat valamennyi vonatkozó uniós politikában, így többek közt a versenypolitikákban is érvényesítenie kellene. E kérdések kiemelt politikai kezelése érdekében az Európai Bizottság alapjogokért felelős jövőbeli alelnökének egyúttal annak ellenőrzését is a feladatkörébe kell vonni, hogy megvannak-e a civil társadalom, az emberijog-védők és az újságírók munkájának megfelelő feltételei. Az EGSZB emlékeztet arra a felhívására is, hogy létre kell hozni egy, a civil szerveződés szabadságáért felelős uniós ombudsmani szerepkört. A civil társadalmi szereplők ennek az ombudsmannak jelenthetnék a zaklatásukkal vagy tevékenységük korlátozásával kapcsolatos eseteket ( 4 )

3.14 Tekintve, hogy az EUMSZ az EGSZB-t a szervezett civil társadalom képviseletével bízta meg, az EGSZB-nek minél jobban be kell kapcsolódnia az ezzel kapcsolatos intézményi kezdeményezések jövőbeli kialakításába.

3.15 Az EGSZB-re különleges szerep hárul, és köteles fellépni, amikor a saját tagjait és általában véve a civil társadalmat veszély fenyegeti az Unión belül. Az EGSZB döntő szerepet játszhat – és kell is játszania – a valamennyi érintett szereplő között azzal kapcsolatban folytatott eszmecsere előmozdításában, hogy a civil társadalom szemszögéből nézve a jogállamiság milyen helyzetben van az egyes tagállamokban, és egyfajta jelzőrendszerként (korai figyelmeztető hálózatként) kell szolgálnia, még mielőtt az alapvető jogokkal és a jogállamisággal kapcsolatos problémák első tünetei megjelennek.

3.16 2016-ban az EGSZB saját kezdeményezésű véleményt fogadott el, amelyben határozottabb fellépésre szólította fel az Uniót az alapvető jogok és a jogállamiság kapcsán, majd 2018 áprilisában létrehozott egy külön csoportot annak megvizsgálása céljából, hogy a szervezett civil társadalom hogyan tudna ehhez a legjobban hozzájárulni.

3.17 A jogállamiságot fenyegető veszélyek alááshatják az EU alapját képező kölcsönös bizalmat. Ezt jól példázza az Európai Bíróság azon közelmúltbeli ítélete is, amelyben megállapította, hogy egy nemzeti bírónak nem kell feltétlenül tiszteletben tartania a valamely uniós tagállam által kibocsátott európai elfogatóparancsot, ha a kibocsátó tagállamban olyan rendszerszintű vagy általános hiányosságok vannak a jogállamiság terén, amelyek az igazságszolgáltatás függetlenségét és a felperesnek a tisztességes tárgyaláshoz való alapvető jogát is csorbíthatják ( 5 )

3.18 A független nemzeti bíróságok a zálogai annak, hogy egyrészt a polgárok számíthassanak arra, hogy érvényesíteni tudják az EU által biztosított jogaikat, másrészt az európai vállalkozásoknak a határon átnyúló kereskedelemben ne kelljen attól tartaniuk, hogy a szerződéseket nem fogják pártatlanul és függetlenül kikényszeríteni, harmadrészt a szomszéd országban dolgozó munkavállalók érvényesíteni tudják jogaikat, negyedrészt pedig a civil társadalmi szervezetek szabadon működhessenek határokon átnyúló módon anélkül, hogy a külföldről érkező szolidaritási finanszírozásukat megkülönböztető módon megadóztatnák. A civil társadalmi szervezetek, a szociális partnerek és a külföldi befektetői tanácsok is mind aggályaikat fejezték ki az EGSZB-nek a jogállamiság romlása és ennek súlyos gazdasági hatásai miatt.

3.19 Az oktatásnak – mind a formális, mind a nem formális oktatásnak – kulcsszerepe van a demokrácia és a jogállamiság kultúrájának kiépítésében. Az európai politikai kultúrák sokfélesége megnehezíti a feladatot. Vannak azonban sikeres történelmi példák, amikor a demokratikus értékeket tanították, terjesztették és megszilárdították. Hosszú távon a demokrácia és a jogállamiság terén fellépő visszaesések ellen a legjobb védelem az aktív, tanult és a folyamatokba bekapcsolódó polgárság. A liberális demokrácia gondolatának – ahogy azt egy korábbi EGSZB-véleményben ( 6 ) definiáltuk –, valamint a jogállamiság eszméjének gyökeret kell vernie minden európai polgár szívében és fejében, az EU-nak pedig mutatnia kell az e cél felé vezető utat, például azzal, hogy ösztönzi ezeknek a témáknak az általános felvételét az iskolai és felsőoktatási tantervekbe, vagy azzal, hogy előmozdítja a polgárok és az e területeken működő civil társadalmi szervezetek közötti tudományos és szakmai eszmecseréket. Az EGSZB arra kéri az Európai Bizottságot, hogy az alapjogok, a jogállamiság és a demokrácia témája kapcsán tegyen javaslatot egy ambiciózus kommunikációs, oktatási és a polgárok figyelmének felkeltését célzó stratégiára.

4. A már meglévő eszközökre vonatkozó észrevételek

4.1 Az EGSZB megállapítja, hogy az uniós intézmények számára jelenleg rendelkezésre álló eszközök nem elegendőek a 2. cikk szerinti értékek védelmére. A kötelezettségszegési eljárások általában túlságosan szűk körűek ahhoz, hogy képesek legyenek megelőzni vagy korrigálni a jogállamiság elleni összehangolt támadásokat. Másfelől különösen nehéznek bizonyult elegendő politikai akaratot mozgósítani az EUSZ 7. cikke szerinti eljárás aktiválására.

4.2 Ami „A jogállamiság megerősítésére irányuló új uniós keret”című 2014-es európai bizottsági közleményt ( 7 ) illeti, ezt a keretet egyszerűbb ugyan aktiválni, mint a 7. cikket, de a hatékonysága megkérdőjelezhető, amikor olyan kormányokkal kerülünk szembe, amelyek vonakodnak együttműködni. Ezenkívül a keret aktiválásához szükséges küszöbök túl magasak és elérésükkor már túl késő fellépni. Az EGSZB azt ajánlja, hogy javítsák a jogállamiság keretét, többek közt azáltal, hogy egyértelműbb referenciaértékeket, mutatókat és határidőket határoznak meg, hogy így jobban fel lehessen mérni az érintett hatóságok reakcióját és az EU kísérő intézkedéseit.

4.3 Kötelezettségszegési eljárások és előzetes döntések

4.3.1 Az elmúlt néhány évben az Európai Bizottság több, alapértékekkel összefüggő kötelezettségszegési eljárást is indított a jogállamiság megsértése kapcsán ( 8 ) . Az ilyen eljárásokat igénybe kell venni, amikor csak lehetséges, de önmagukban nem elegendőek, mivel nem minden jogsértés függ össze az uniós joggal. Egyes szakemberek szerint azonban kötelezettségszegési eljárást az EUMSZ 258. cikke alapján is lehetne indítani közvetlenül az EUSZ 2. cikkének megszegéséért ( 9 ) , ami egy olyan lehetőség, amit érdemes lehet megvizsgálni.

4.3.2 Az előzetes döntéshozatal ugyancsak hasznos eszköz lehet. Számos akadályba ütközhet azonban, ha a nemzeti bíróságokat rá akarják bírni arra, hogy egyes kérdéseket előzetes döntéshozatal céljából a Bíróság elé utaljanak, és ez gyakran hosszadalmas eljárást jelent.

4.4 Az európai szemeszter

4.4.1 Az európai szemeszter fő célja, hogy biztosítsa a gazdaságpolitikák összehangolásának keretét az EU-ban, de emellett a korrupció elleni küzdelemre, a hatékony igazságszolgáltatási rendszerekre és a közigazgatás reformjára is kiterjed, amelyekkel kapcsolatban országspecifikus ajánlások is születhetnek ( 10 ) . A hatékony nyomon követés azonban nem feltétlenül biztosított.

4.4.2 Az európai szemesztert kritizálták amiatt, hogy sem uniós, sem nemzeti szinten nem vonja be eléggé a szociális partnereket ( 11 ) , és a tagállamok jelenleg az országspecifikus ajánlásoknak csupán 20 %-át hajtják végre kielégítően ( 12 )

4.4.3 Az európai szemeszter főleg gazdaság- és szociálpolitikai eszköz, amely iránymutatást és támogatást biztosít a tagállami reformokhoz. Meg lehetne azonban erősíteni a jogállamisági kérdések nyomon követésében és előmozdításában játszott szerepét, ha a jogállamisági mutatókat láthatóbb módon beépítenék az európai szemeszterbe, olyan kérdések tekintetében is, mint a jogbiztonság vagy a vállalkozások és az alkalmazottak jogorvoslati lehetőségekhez való hozzáférése. A civil társadalom bevonását szintén javítani kellene, és a megfelelés javítása érdekében jobb nyomon követést kellene biztosítani.

4.5 Uniós igazságügyi eredménytábla

4.5.1 Az uniós igazságügyi eredménytábla tájékoztatást ad az összes tagállam igazságszolgáltatási rendszeréről, és az európai szemeszter keretében országspecifikus ajánlásokat is eredményezhet. Az uniós eredménytábla a polgárok és a vállalatok körében végzett felmérések alapján értékeli az igazságszolgáltatási rendszer függetlenségét ( 13 ) . Az EGSZB azonban azt javasolja, hogy e felmérésekbe vonják be a civil társadalmi szervezeteket is.

4.6 Együttműködési és ellenőrzési mechanizmus

4.6.1 Az együttműködési és ellenőrzési mechanizmust ( 14 ) átmeneti intézkedésként hozták létre abból a célból, hogy csatlakozásukat követően segítsenek Romániának és Bulgáriának kezelni az igazságügyi reform, valamint a korrupció és (Bulgária esetében) a szervezett bűnözés elleni küzdelem terén fennálló hiányosságokat. A mechanizmus keretében kritériumokat határoztak meg, amelyeket az Európai Bizottság értékel és évente jelentést ad ki az elért eredményekről.

4.6.2 A mechanizmus hatékony eszköznek bizonyult. A Romániáról szóló utolsó jelentés azonban visszaesésről számolt be, holott a várakozások szerint a folyamat már majdnem lezárult. Ez aggályokat vet fel azzal kapcsolatban, hogy az előrelépés követelése eléggé határozott-e, és az elért változásoknak nem kellene-e jobban meggyökeresedniük, mielőtt a mechanizmus lezárul.

4.6.3 Az, hogy a mechanizmust mennyire lehet a jogállamisággal kapcsolatos kihívások kezelésére használni más tagállamokban, alaposabb vizsgálatot igényel. Annak ellenére, hogy a két említett országban a különböző kormánypártok eltérő mértékű elkötelezettségről tettek tanúbizonyságot, az eszköz megléte strukturált és folyamatos párbeszédet tesz lehetővé az Európai Bizottság és az érintett tagállamok között.

4.7 Az Európai Bizottság Strukturálisreform-támogató Szolgálata

4.7.1 A Strukturálisreform-támogató Szolgálat közvetlen támogatást (felülvizsgálati módszereket, képzést, elemzéseket, szaktanácsadást) biztosít a nemzeti hatóságok számára, továbbá kiterjed a kormányzásra és a közigazgatásra is, beleértve az átláthatóságot és a korrupció elleni küzdelmet, de alapvetően egy makrogazdasági eszköz. Kevés olyan projekt volt, amely érdemben kapcsolódott a jogállamisághoz ( 15 )

4.7.2 Az EGSZB javasolja, hogy a tagállamok számára kidolgozott, a jogállamiságról szóló országspecifikus ajánlásokban többször határozzanak meg konkrét feladatokat, és biztosítsák a civil társadalmi szervezetek reformprogramokba való bevonását.

4.8 Az európai strukturális és beruházási alapok, valamint a jogérvényesülési és biztonsági szakpolitikákat támogató alapok

4.8.1 A jogállamiság tiszteletben tartásának érvényre juttatásában az EU egyik legfontosabb eszköze a finanszírozás. 2019. január 17-én az Európai Parlament megszavazta azt a mechanizmust (az Európai Értékek Eszközét), amelynek révén növelni lehet az EU „jogok és értékek”programjának finanszírozását. A Jogérvényesülés, Jogok és Értékek Alapra vonatkozó európai bizottsági javaslat nem felel meg maradéktalanul ennek az igénynek.

4.8.2 Az EGSZB üdvözli az ahhoz kapcsolt finanszírozást, hogy a civil társadalmi szervezetek jobban hozzáférjenek az új többéves pénzügyi keret forrásaihoz, azonban a jogállamiságra és az alapvető jogokra, valamint a civil társadalmi szervezetek számára elkülönített összegeket nem tartja elegendőnek ( 16 )

4.9 Új mechanizmus az uniós költségvetés védelmére, amennyiben a tagállamokban a jogállamiság tekintetében fennálló, általánossá vált hiányosságok érintik ezt a költségvetést vagy ennek a kockázata áll fenn

4.9.1 Az EGSZB üdvözölte a javaslatot és az EGSZB nagyobb mértékű bevonását javasolta ( 17 ) . Ezenfelül azt ajánlotta, hogy úgy módosítsák a javaslatot, hogy az a jogállamiság fogalmának tágabban vett értelmét foglalja magában, amely az alapvető jogok védelmére is kiterjed és garantálja a pluralista demokrácia védelmét.

4.9.2 Az EGSZB azonban különösen nagy óvatosságra int ebben az esetben annak biztosítása érdekében, hogy ez ne érintse a végső kedvezményezetteket. Fontos szem előtt tartani azokat a független szervezeteket, amelyek különösen kényes helyzetben vannak a tagállamukban, és sajátos támogató eszközöket kell biztosítani számukra.

4.10 Az Európai Csalás Elleni Hivatal (OLAF) és az Európai Ügyészség

4.10.1 A jogállamiság számára a korrupció jelenti az egyik legnagyobb kihívást. Az EU-nak ezért biztosítania kell, hogy a forrásait a megfelelő célra használják fel, és hogy ne szolgáljanak a korrupció forrásául.

4.10.3 A civil társadalmi szervezetek, az emberijog-védők, a visszaélést bejelentő személyek és az újságírók fontos szerepet játszanak a csalás felfedésében, ezért az EGSZB ismételten hangsúlyozza a civil társadalommal folytatandó strukturált párbeszéd és az ezeknek a szereplőknek nyújtandó fokozott pénzügyi és politikai támogatás fontosságát.

4.11 Az uniós csatlakozási folyamat és a szomszédságpolitika

4.11.1 2011-ben az EU új megközelítést vezetett be az Európai Szomszédsági Támogatási Eszköz forrásaival kapcsolatban, hogy nyomást gyakoroljon a partnerországokra annak érdekében, hogy azok elkötelezzék magukat az uniós értékek és a politikai reformok mellett ( 22 )

4.11.2 A támogatás politikai feltételekhez kötése az Európai Szomszédsági Támogatási Eszköz egyik pozitív oldala, ami jól működik a reform iránt érdeklődő országok esetében.

4.11.3 Az EU-nak határozottan ragaszkodnia kell a politikai feltételekhez a szomszédságpolitikában és az uniós csatlakozási folyamatban. De ha hiteles akar maradni, akkor a saját határain belül is ugyanazokat a kritériumokat kell alkalmaznia. Az Európai Unióhoz csatlakozni kívánó országok számára elengedhetetlen feltétel az „európai értékek”iránti szilárd elkötelezettség. A tagjelölt országoknak teljesíteniük kell a koppenhágai kritériumokat ( 23 ) . Fontos, hogy az EU ezeket az elvárásokat nagyon szigorúan számon kérje. A jogállamiság megerősítése nem csupán intézményi kérdés, hanem a társadalom átalakulása is szükséges hozzá.

5. Javaslatok a jövőre nézve

5.1 Az EGSZB 2016 óta támogatja a jogállamiság és az alapvető jogok tiszteletben tartását ellenőrző uniós szintű mechanizmus létrehozását ( 24 )

5.2 Az EGSZB lényegesnek tartja egy jogilag kötelező érvényű európai mechanizmus, azaz egy olyan keret kialakítását, amely aktívan bevonja az Európai Bizottságot, az Európai Parlamentet és a Tanácsot, és amelyben az EGSZB a civil társadalom képviselőjeként fontos szerepet játszik. Ez a mechanizmus kiegészítené a már meglévő eszközöket ( 25 ) és tartalmaznia kellene egy preventív elemet is, amely lehetővé teszi az érintettek (vállalkozások, szakszervezetek, civil társadalmi szervezetek, nemzeti emberi jogi intézmények és hatóságok) és a szakértők számára, hogy azonosítsák a nemzeti szinten felmerülő hiányosságokat, és már korai szakaszban megvitassák ezek megoldását. Egy ilyen mechanizmus az intézmények közötti tehermegosztásban is segítene, és növelné az e területen hozott uniós intézkedések iránti közös felelősségvállalást.

5.3 Az EGSZB fontos szerepet játszhatna e téren, tekintettel egyedi összetételére és arra, hogy kapcsolatot teremt az uniós és a nemzeti szint között. A civil társadalom központi képviselőjeként olyan szervezeteket képvisel, amelyek mélyen elkötelezettek a jogállamiság és az alapvető jogok mellett, de képviseltetik magukat benne a szociális partnerek és egyéb fontos gazdasági és társadalmi szereplők is, a maguk nemzeti és uniós kötődéseivel. Az EGSZB tehát egyértelműen hozzáadott értékkel szolgálhatna, mivel a helyi szintekről származó egyedi adatokat és meglátásokat tudna közvetíteni az előmozdítás, a megelőzés és a reagálás terén anélkül, hogy átfedésben lenne más releváns forrásokkal.

5.4 Az EGSZB első lépésként már megkezdte a tényfeltárást, hogy áttekintést adhasson arról, hogyan látja a problémákat a civil társadalom az egyes tagállamokban. Az EGSZB-nek az a szándéka, hogy mind a 28 tagállamba ( 26 ) ellátogat, de már az ősszel jelentést ad ki az első öt országlátogatás megállapításairól. Bár e látogatások nem megfigyelő mechanizmusként működnek, jelentősen hozzájárulnak ahhoz, hogy meghallgassák a nemzeti civil társadalmi szervezetek véleményét. Ezért az EGSZB további intézkedésként a már meglévő civil társadalmi platformok és helyi szintű szervezetek elismerését és megerősítését javasolja. A jelenlegi körülmények között szükség van arra, hogy minél többen hallassák a hangjukat.

5.5 Létre kell hozni továbbá az érdekelteknek egy, az alapjogokkal és a jogállamisággal foglalkozó európai szintű éves fórumát az EGSZB bevonásával, egyrészt azért, hogy az uniós döntéshozók közvetlenül a helyi szintű szervezetektől kaphassanak korai figyelmeztetést az EUSZ 2. cikke szerinti értékeket érintő új kihívásokról, másrészt pedig hogy elősegítsék a nemzeti szintű érintettek, például a vállalkozások, szakszervezetek, civil társadalmi szervezetek, nemzeti emberi jogi intézmények és hatóságok közötti kölcsönös tanulást, bizalomépítést és együttműködést. Az érdekeltek e fórumának formátumát és eljárásmódjait az Európai Migrációs Fórum, illetve a körforgásos gazdaság érdekelt feleinek európai platformja meglévő modelljei alapján kellene meghatározni. Az EGSZB biztosítaná a fórum titkárságát és helyet adna az üléseinek, amelyeket az Európai Bizottsággal közösen szervezne.

5.6 Az EGSZB úgy véli, hogy a jelenlegi helyzetben szükséges, hogy minél többen hallassák a hangjukat, és ez azt is lehetővé tenné a civil társadalmi szervezetek számára, hogy korai figyelmeztetést küldjenek. Az Éves Alapjogi Kollokviummal ellentétben, amelyben csak korlátozott számú kulcsfontosságú érdekelt fél vesz részt, az EGSZB fóruma nyitott lenne, hogy ösztönözze a nyilvános vitát. Az Alapjogi Ügynökség megbízatását az Alapjogi Charta 51. cikke sajnálatos módon az EUSZ 2. cikke megsértésének egyes eseteire korlátozza. Az Alapjogi Ügynökség fórumának résztvevői elsősorban emberi jogi szervezetek, míg az EGSZB-ben nem csak emberi jogokkal foglalkozó szervezetek képviseltetik magukat, köztük a szociális partnerek, és az EGSZB-nek nagy tapasztalata van európai, nemzeti és helyi szintű szervezetekkel való együttműködésben számos témában. Ez hozzáadott értéket teremt a civil társadalom sokszínűségének és pezsgésének elősegítése terén, és fontos gazdasági szereplőket is bevon.

5.7 Figyelembe kell venni a jogállamiság gazdasági vonatkozásait is. A kölcsönös bizalom olyan érték, amelyet nehéz kizárólag gazdasági szempontból meghatározni, de az egyértelmű, hogy az igazságszolgáltatáson belüli politikai befolyás miatti bizalomvesztés, illetve a korrupció negatív gazdasági következményekkel jár. Az EGSZB arra kéri az Európai Bizottságot, hogy fordítson nagyobb figyelmet arra, hogy milyen hatással jár a jogállamiság eróziója az egyes érintettekre, köztük az üzleti szférára, és gyűjtsön erről több adatot és elemzést. Jogbizonytalanság, átláthatatlan jogalkotás, tisztességtelen verseny, hátrányos megkülönböztetés a közbeszerzési piacokhoz való hozzáférés során, a jogorvoslati lehetőségekhez való tényleges hozzáférés hiánya – mindez csak néhány példa azokra a következményekre, amelyeket a jogállamiság eróziója az üzleti szférára nézve magával hozhat, és amelyeket az EU által végzett elemzések és az uniós reakciók során, többek közt az európai szemeszter folyamán, jobban figyelembe kellene venni.

5.8 Külön kérdést jelent a civil társadalmi szervezetek nagyobb mértékű támogatásának szükségessége (alapfinanszírozás biztosítása a jogvédelemmel foglalkozó szervezetek számára): fontos, hogy az EU megvizsgálja, milyen módon támogathatja a 2. cikket érintő új kihívásokat nyomon követő és azokról jelentéseket készítő civil társadalmi szervezeteket, oknyomozó újságírókat és a médiát. Az EGSZB úgy véli, hogy szükség van egy olyan finanszírozási eszközre, amely támogatást nyújtana a 2. cikk szerinti értékeket a tagállamokban előmozdító civil társadalmi szervezetek számára, mivel helyi szinten elősegítené, hogy a lakosság támogassa ezeket az értékeket. E tekintetben az EGSZB utal az idevonatkozó, az új Jogérvényesülés, Jogok és Értékek Alapra irányuló javaslatról szóló véleményére ( 27 ) , és arra kéri a Tanácsot és az Európai Parlamentet, hogy a 2020 utáni időszakra vonatkozó többéves pénzügyi keretről szóló döntés keretében jelentősen emeljék meg az alapra szánt finanszírozási forrásokat.

Kelt Brüsszelben, 2019. június 19-én. az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság elnöke Luca JAHIER

(1) HL C 367., 2018.10.10., 88. o.

(2) HL C 34., 2017.2.2., 8. o.

(3) Amelyeket a koppenhágai Európai Tanács 1993-ban határozott meg.

(4) HL C 81., 2018.3.2., 9. o.

(5) Bíróság, a Bíróság (nagytanács) ítélete – C-216/18 PPU ügy, 2018. július 25.

(6) SOC/605 – Ellenállóképes demokrácia a szilárd és sokszínű civil társadalom segítségével (HL C 228., 2019.7.5., 24. o.).

(7) Az Európai Bizottság közleménye a jogállamiság megerősítésére irányuló új uniós keretről, 2014. március 11.

(8) Európai Bizottság, http://europa.eu/rapid/press-release_IP-19-1957_HU.htm, 2019. április 3.

(9) Michel Waelbroeck és Peter Oliver: „Enforcing the Rule of Law in the EU: What can be done about Hungary and Poland?”, 2018. február 9.

(10) Európai Bizottság, közlemény: „Az Unión belüli jogállamiság további erősítése – Az aktuális helyzet és a lehetséges további lépések”, 2019. április 3.

(11) Európai Szakszervezetek Szövetsége, sajtóközlemény: „ETUC on European Semester Winter Package”, 2019. február 27.

(12) Business Europe, 2019/13. hírlevél: „A renewed role for the European Semester”, 2019. április 11.

(13) Európai Bizottság: „The 2019 EU Justice scoreboard”, 2019, 63. o., 3.3.3. pont: „Summary on judicial independence”.

(14) https://ec.europa.eu/info/policies/justice-and-fundamental-rights/effective-justice/rule-law/assistance-bulgaria-and-romania-under-cvm_hu.

(15) A Strukturálisreform-támogató Szolgálat által adott példák közül csupán hat irányul a jogállamiságra: a bolgár főügyészi hivatal független elemzésének meghatározása; a fogyatékosság vizsgálatának reformja a Cseh Köztársaságban, Görögországban és Lengyelországban; az igazságszolgáltatási rendszer hatékonyságának növelése Horvátországban; a belső ellenőrzések összehangolásának javítása Romániában; a visszaélés bejelentésével kapcsolatos esetek kezelésének javítása Olaszországban; valamint a fiatal migránsok és menekültek integrálásához nyújtott segítség Ausztriában.

(16) HL C 62., 2019.2.15., 178. o.

(17) HL C 62., 2019.2.15., 173. o.

(18) Európai Számvevőszék, 1/2019. sz. különjelentés: „Az uniós kiadásokat érintő csalás elleni küzdelem: intézkedésre van szükség”.

(19) Organized Crime and Corruption Reporting Project: „EC Adopts New Anti-Fraud Strategy”, 2019. május 1.

(20) Európai Bizottság, közlemény: „A Bizottság csalás elleni stratégiája: fokozott fellépés az uniós költségvetés védelme érdekében”, 2019. április 29.

(21) Európai Ügyészség: a politikáról szóló weboldal.

(22) Momin Badarna: „The ENP and its Political Conditionality Instrument: is it ineffective?”, Fiatal Európai Föderalisták, 2018. szeptember 15.

(23) Európai Bizottság: „Az EU bővítési politikájáról szóló 2018. évi közlemény”, 2018. április 17.

(24) HL C 34., 2017.2.2., 8. o.

(25) Amint azt az Európai Parlament „Az alapvető jogok helyzete az Európai Unióban (2012)”című, 2014. január 27-i állásfoglalásában javasolta, P7_TA(2014)1773, előadó: Louis Michel, november 22., 9. bekezdés.

(26) Az Egyesült Királyság Unióból való kilépése után 27 tagállam.

(27) HL C 62., 2019.2.15., 178. o. a COM(2018) 383 final és a COM(2018) 384 tárgyában.