Rövidítések

CARDS : Közösségi támogatás újjáépítési fejlesztéshez és stabilizációhoz

EAR : Európai Újjáépítési Ügynökség

EBB : Európai Beruházási Bank

EBRD : Európai Újjáépítési és Fejlesztési Bank

EU : Európai Unió

EUPOL-Proxima : Az Európai Unió Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaságban működő rendőri missziója

IBM : Integrált határellenőrzés

PAMECA : Az Európai Közösség albániai rendőri segítségnyújtó missziója

Összefoglaló

I. Az Európai Uniónak stratégiai érdeke a demokrácia, biztonság és hosszú távú stabilitás megteremtése a Nyugat-Balkánon. Korábban a Balkánt bizonytalanság és erőszakos cselekmények jellemezték. A politikai és gazdasági környezet még mindig sérülékeny, ezért az Európai Unió nagy jelentőséget tulajdonít a bel- és igazságügyi szektornak. A Nyugat-Balkán országait erősen motiválja az uniós tagság lehetősége, és ennek a hatására az Európai Unió a régió legjelentősebb és legbefolyásosabb külső szereplőjévé vált. 2001 és 2006 között a Bizottság mintegy 500 millió eurót költött igazságügyi és belügyekkel kapcsolatos projektekre a Nyugat-Balkánon. A bizottsági támogatás célja az volt, hogy megfelelő igazgatási, igazságszolgáltatási és bűnüldözési rendszerek létrehozásával a nyugat-balkáni országok megfeleljenek az uniós szabványoknak.

II. A számvevőszéki ellenőrzés a következőket mérte fel:

a) milyen mértékben sikerült a bel- és igazságügyi területen jelentkező igényeket megfelelően feltárni, és a projektek mennyire voltak összhangban a feltárt szükségletekkel, illetve

b) mennyire sikerült teljesíteni a tervezett projekt-outputokat, a projektek milyen mértékben érték el az elvárt eredményeket, és azok mennyire bizonyultak fenntarthatónak.

III. A számvevőszéki ellenőrzés beruházási és intézményfejlesztési projekteket vizsgált a bel- és igazságügy négy alterületén. Ezek az alterületek a következők: menekültügy és migráció, integrált határellenőrzés, igazságszolgáltatás és rendőrség. A Számvevőszék megállapította, hogy [1]:

a) ellentétben a korábbi csatlakozási programokkal, a Bizottság elsődleges fontosságot tulajdonít a bel- és igazságügyi szektornak, és már a bővítési folyamat korai szakaszában törekedik a fontos szerkezeti reformok elősegítésére;

b) a problémákkal terhelt politikai és szervezeti környezet ellenére a bel- és igazságügyi projektek bizottsági irányítása nagyrészt eredményes volt, noha a Számvevőszék feltárt néhány hiányosságot, különösen az eredmények fenntarthatóságával kapcsolatban;

c) az igények elemzése egyes esetekben nem volt megfelelő, és hiányzott a különböző adományozók tevékenységének összehangolása;

d) bár nem mindegyik beruházási projekt ért el teljes mértékben kielégítő eredményeket, és az eredmények fenntarthatósága kérdéses, a Bizottság által finanszírozott beruházási támogatás releváns és hasznos módon járult hozzá a nemzeti infrastruktúra és intézmények fejlesztéséhez;

e) az intézményfejlesztési projektek eredményei ugyanakkor csak részben bizonyultak kielégítőnek, és nem valószínű, hogy a jövőben is fenntarthatók lesznek. Ez a kedvezményezettek tartós politikai gyengeségéből és elkötelezettségük (felelősségvállalásuk) hiányából adódott, mivel a legtöbb reformkezdeményezés nem a régión belülről, hanem az Európai Bizottságtól vagy egyéb külső szereplőktől ered;

f) nem volt jelentős különbség a delegációk, illetve az Európai Újjáépítési Ügynökség által irányított projektek sikeressége között.

1. ábra

Az ellenőrzött projektekkel kapcsolatos megállapítások összefoglalása

+++++ TIFF +++++

IV. Ezen észrevételek alapján a Számvevőszék ajánlásokat fogalmaz meg a bizottsági támogatás hatékonyságának és eredményességének javítása érdekében. A projektek eredményeit a következőképpen lehetne javítani:

a) ha a bel- és igazságügyi projektek megtervezésekor a bizottsági támogatás összhangban lenne az éves program-célkitűzésekkel (például prioritásként kellene kezelni a jövőbeni közös határátkelőhelyek kérdését, mivel ez elősegítené a regionális együttműködést);

b) ha a beruházási projektek jobban igazodnának az intézményfejlesztési projektekhez;

c) ha a régióban aktív adományozók, és köztük a Bizottság mint fő segélyező, jobban együttműködnének egymással (például az egyik adományozó támogathatna vagy részben finanszírozhatna egy másik adományozó által létrehozott projektet);

d) ha a szükséges berendezésekkel/felszerelésekkel kapcsolatos közbeszerezési eljárást felülvizsgálná az adományozók közössége. Ahol lehetséges, meg kell fontolni a támogatott országok által irányított közös beruházási alapok létrehozását.

V. A projektek fenntarthatósága javulna, ha:

a) a kedvezményezettek részvétele erőteljesebb lenne;

b) nem indulna egy projekt sem fenntartási terv nélkül;

c) a Bizottság szigorúbban monitorozná az uniós támogatásból finanszírozott berendezések és infrastruktúra elosztását, és értékelné azok használatát;

d) a technikai segítségnyújtást megfelelően kiegészítené az intézményi reformok aktív ösztönzése.

Bevezetés

1. A bővítés a stabilitás, biztonság és a konfliktusok megelőzésének uniós stratégiai érdekeit szolgálja. A jelenlegi bővítési terv a Nyugat-Balkán országait érinti. Az Európai Unió kilátásba helyezte ezeknek az országoknak a lehetséges tagságát, amint sikerült teljesíteniük a szükséges feltételeket.

2. A nyugat-balkáni államok bel- és igazságügyi szektorainak ellenőrzése nagy politikai jelentőségű területet vizsgált. A bel- és igazságügyi szektor az Európai Unió és a nyugat-balkáni államok közötti együttműködés egyik legkiemeltebb területe. Az együttműködés négy alterületen valósul meg: menekültügy és migráció, integrált határellenőrzés, igazságszolgáltatás és rendőrség. A Bizottság nyugat-balkáni országokra vonatkozó programjának (CARDS [2]) keretén belül megkötött bel- és igazságügyi vonatkozású szerződések értéke 2001 és 2006 között mintegy 470 millió EUR [3] volt.

3. Az ellenőrzés megkezdése előtt a Számvevőszék a hatékony és eredményes pénzgazdálkodással kapcsolatos következő legfontosabb kockázatokat tárta fel:

a) a bel- és igazságügyi projekteket sérülékeny politikai és gazdasági környezetben kell végrehajtani, ami azt jelenti, hogy a bizottsági támogatás révén esetleg nem sikerül elérni a szándékolt szakpolitikai célkitűzéseket, illetve a projektek eredményei nem bizonyulnak fenntarthatónak;

b) a projektek sikerességében alapvető szerepet játszanak a támogatott országok és a végső kedvezményezettek, mivel a Bizottság csak korlátozottan tudja elősegíteni a bel- és igazságügyi intézmények kompetenciájának, szakmai színvonalának és függetlenségének megerősítését;

c) a Közösség kénytelen magas szerződéskötési rátákat biztosítani, ily módon a támogatott országok és a végső kedvezményezettek költségvetési, eljárási és politikai korlátait nem mindig veszi figyelembe. Ez akadályozhatja a projektek eredményességét, különösen az igazgatási kapacitások növelése terén;

d) a korábbi tapasztalatok azt mutatják, hogy a bel- és igazságügyi kritériumoknak való megfelelés a bővítés egyik legnehezebb, ha nem a legnehezebb kérdése [4].

4. A bizottsági programok célja, hogy elősegítsék:

a) a jogállamiság, az emberi jogok és a civil társadalommal kiépített kapcsolatok megerősítését;

b) az igazságügyi reformok támogatását, valamint a nemzeti jogszabályok és az uniós követelmények összehangolását;

c) általában a rendőri szervek és különösen a határőrség reformját, valamint a közrend biztosítását;

d) a korrupció, az illegális bevándorlás, a szervezett bűnözés és a terrorizmus elleni harcot;

e) a fejlődés, a kereskedelmi kapcsolatok és a közlekedés támogatását;

f) az intézményi és működési kapacitások megerősítését, például menekültügyi és bevándorlási, vízum- és integrált határellenőrzési ügyekkel kapcsolatban.

5. A bel- és igazságüggyel kapcsolatban nyújtott közösségi támogatás infrastrukturális beruházások és berendezések finanszírozásán, illetve intézményfejlesztési projekteken keresztül valósul meg. A beruházások építési beruházási vagy árubeszerzési szerződéseket foglalnak magukban. A technikai segítségnyújtás [5] vagy twinning (ikerintézményi együttműködés) [6] keretében megvalósuló intézményfejlesztés révén jönnek létre a közszolgálatra vonatkozó standardok és alapszabályok, pl. jogszabályok és stratégiák, valamint a szükséges képzés.

Az ellenőrzés hatóköre és módszere

6. Az Európai Unió elsősorban külön programokkal és projektek támogatásával segíti a Nyugat-Balkán országait. A számvevőszéki ellenőrzés célja az volt, hogy felmérje az Európai Bizottság bel- és igazságügyi projektjeinek eredményességét a nyugat-balkáni országokban. Az ellenőrzési munka alapja a 2001–2005 közötti időszak éves programjai keretében megvalósított [7] 33 (30 nemzeti és három regionális) bel- és igazságügyi projektből álló minta volt. A minta egyenlő mértékben tartalmazott a támogatás mindkét formájában, vagyis mind beruházások, mind intézményfejlesztés révén megvalósult projekteket. Az ellenőrzött projektek felsorolását, az ellenőrzés eredményeit, valamint a Számvevőszék megállapításait az I. melléklet tartalmazza. Az ellenőrzési módszerek és a minta részletes bemutatása a II. mellékletben található.

7. Az ellenőrzés elsősorban arra irányult, hogy felmérje:

a) milyen mértékben sikerült a bel- és igazságügyre vonatkozó szükségleteket helyesen felmérni, és hogy a projektek milyen sikerrel elégítették ki ezeket a szükségleteket [8], valamint

b) mennyire sikerült teljesíteni a tervezett projekt-outputokat, a projektek milyen mértékben érték el az elvárt eredményeket, és azok mennyire bizonyultak fenntarthatónak [9].

8. A Nyugat-Balkán országaiban a Bizottság két alapvető irányítási megközelítést alkalmazott: a kihelyezett és a közvetett centralizált irányítást. A kihelyezett irányítás keretében a Bizottság Albániában, Bosznia-Hercegovinában és Horvátországban működő delegációi felelősek a projektek előkészítéséért, a szerződések megkötéséért, valamint a pénzügyi és technikai lebonyolításért. A közvetett centralizált irányítás keretében 2008 végéig az Európai Újjáépítési Ügynökség (EAR) irányította a programokat Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaságban, Koszovóban (az ENSZ Biztonsági Tanácsának 1244/99. sz. határozata értelmében), Montenegróban és Szerbiában. A Számvevőszék bizonyítékot keresett arra vonatkozóan, hogy a bel- és igazságügyi projektek esetében eredményesebb-e az egyik irányítási megközelítés, mint a másik [10].

9. Pénzügyi szempontból az Európai Bizottság a legjelentősebb támogató szervezet a nyugat-balkáni régióban. A régiónak juttatott támogatások több mint fele az uniós költségvetésből származik (III. melléklet). Ezzel kapcsolatban az ellenőrzés megvizsgálta, hogy a támogatott országok kormányai hogyan használták ki az adományozók tevékenységének összehangolásában rejlő előnyöket.

10. A jelentés a segítségnyújtás formája, vagyis beruházási és intézményfejlesztési projektek szerint tagolódik, és tárgyalja azok erősségeit, illetve hiányosságait. Az irányítási megközelítéssel és az adományozók tevékenységének összehangolásával kapcsolatos horizontális kérdéseket egy harmadik szakasz vizsgálja.

A Nyugat-Balkán térképe

+++++ TIFF +++++

Észrevételek

Az uniós beruházástámogatás nagyrészt sikeres, de kérdéses a fenntarthatósága

11. Ez a szakasz először a beruházási projektek relevanciájával, valamint az ezek alapjául szolgáló igényfelmérésekkel foglalkozik. A továbbiakban bemutatja az elért eredményekkel, valamint az uniós és nemzeti prioritások szükséges összehangolásával kapcsolatos megállapításokat, majd két részben tárgyalja a fenntarthatóság kérdését. Az első részben kitér a projekteredmények fenntartásának fontosságára, míg a másodikban a fenntarthatósághoz szükséges elegendő intézményi kapacitásra vonatkozó igénnyel foglalkozik.

Az uniós szabványoknak való megfelelés érdekében és a rossz állapotban lévő infrastruktúra miatt tényleges szükség van a beruházásokra

12. A beruházások sok éven át történő elhanyagolása és a geopolitikai változások [11] következményeként a Nyugat-Balkán országaiban jelentős beruházási igény merül fel annak érdekében, hogy az infrastruktúrát sikerüljön az uniós szabványoknak megfeleltetni. Legtöbb esetben ez meghaladja a nemzeti költségvetésekben rendelkezésre álló forrásokat. A beruházási szükségletek két fő tényezőből adódnak:

1. háttérmagyarázat

Példák stratégiai és nem stratégiai beruházási projektekre

1. eset: Stratégiai célkitűzések elérését szolgáló projekt

Albánia büntetés-végrehajtási rendszere nem felel meg a nemzetközi szabványoknak. A börtönök és vizsgálati fogdák túlzsúfoltak. Az ellenőrzés idején 3049 személyt tartottak fogva albán börtönökben, bár a teljes kapacitás 1510 fő volt. Ez 102 %-os túlzsúfoltságot jelent. Ezért a 312 rab befogadására alkalmas Fushe Kruja börtön megépítése kulcsfontosságú és releváns prioritásnak tekinthető.

2. eset: Az éves terv célkitűzéseitől eltérő projekt

Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaságban a jóváhagyott menekültügyi projekt dokumentumai kétmillió eurós költségvetést irányoztak elő különböző intézményfejlesztési tevékenységekre, pl. jogszabályalkotásra, stratégiák, valamint nemzeti cselekvési terv kidolgozására. Ezeket nem hajtották végre. Helyettük menedékkérőknek épült befogadóállomás.

a) Teljesen új intézményeknek [12] kell megfelelniük a vonatkozó uniós szabványoknak. Ezek a szabványok megkövetelik például egy professzionális határőrszolgálat működtetését. Ez nagy kihívást jelent, mivel egészen a közelmúltig a határokat főként sorkatonák ellenőrizték [13]. Ezenkívül az új határokat egyrészt nyitva kell tartani a személyek és áruk jogos mozgásának biztosítására, ugyanakkor garantálni kell azok biztonságát és ellenőrzését is.

b) Lepusztult bel- és igazságügyi infrastruktúra. A nyugat-balkáni országok jelenlegi infrastrukturális háttere gyenge és nem megfelelő. Amikor például külső értékelők [14] 2004–2005 során 38 bírósági épület helyszíni ellenőrzését végezték Albániában, a bírókat nem mindig lehetett megkülönböztetni az alperesektől, a hallgatóság tagjaitól vagy az ügyészektől, és az ügyeket gyakran a folyosón tárgyalták.

13. Az ellenőrzés feltárta, hogy az esetek mintegy 70 %-ában a bel- és igazságügyi beruházási projektek a stratégiai célkitűzések [15] – vagyis a stabilitás és biztonság kialakításának és az Európai Unióval való társulás elősegítésének – tágan meghatározott határain belül maradtak. A többi projekt nem vagy csak részben volt összhangban az éves programban megfogalmazott célkitűzésekkel (1. háttérmagyarázat).

14. Az ellenőrzés megállapította, hogy a támogatásokat a projektek terjedelmét és pontos leírását meghatározó megfelelő megvalósíthatósági tanulmányok nélkül ítélték meg. Az ilyen tanulmányok készítése nagy hozzáértést igénylő feladat, mivel a kedvezményezett intézmények nem rendelkeztek sem olyan alaposan kidolgozott nemzeti stratégiákkal, sem olyan cselekvési tervekkel, amelyek kijelölték volna a prioritásokat. A 17 ellenőrzött beruházási projekt közül csak kettő esetében készült olyan kiváló színvonalú tanulmány, ami előzetesen bemutatta az adott projekt jelentőségét (2. háttérmagyarázat).

2. háttérmagyarázat

Példa az igények magas színvonalú elemzésére

Az "Igazságügyi infrastruktúra keretterv" tanulmány két kiemelt prioritása két fellebbviteli bíróság létrehozása volt az albániai Korça és Vlora városaiban. A tanulmány az albán kerületi és fellebbviteli bíróságok helyzetét és kilátásait elemezte. A kerettervet megfelelően, a kellő részletességgel dolgozták ki.

15. A tervezési szakasznak a támogatott országokban, illetve esetenként a Bizottságnál megnyilvánuló hiányosságai miatt az Európai Unió által finanszírozott felszerelések elosztása és használata nem bizonyult hatékonynak és eredményesnek (3. háttérmagyarázat).

Vegyes eredmények a beruházási projektek egyik fő kategóriájában: a határellenőrzés és -biztonság területén

16. Az Európai Unió és a nyugat-balkáni államok 2003 júniusában, Theszaloníkiben megrendezett csúcstalálkozóján hangsúlyozták, hogy a határok nem kielégítő biztonsága a jogállamiság egyik tényleges akadálya, amire az Európai Unió kiemelt figyelmet fordít. A Bizottság jelentős mértékű finanszírozást biztosít az integrált határellenőrzés területének, ami a bel- és igazságügyi támogatások legnagyobb részét (37 %) kapja. A terület két részből áll: határellenőrzés és határbiztonság. A Számvevőszék nyolc integrált határ-ellenőrzési beruházási projekt helyszíni ellenőrzését végezte el, melyek között több határátkelőhely megépítése is szerepelt. Az eredmények általában kielégítőbbek voltak, amikor a beruházások olyan intézményfejlesztési intézkedésekkel jártak együtt, mint pl. az integrált határellenőrzésre vonatkozó nemzeti stratégiák kidolgozása [16]. Ahhoz, hogy egy határ-ellenőrzési rendszer eredményes legyen, meg kell teremteni az egyensúlyt a határok nyitottsága és biztonsága között [17]. Ezt az egyensúlyt sikerült létrehozni például Szerbiában (4. háttérmagyarázat).

3. háttérmagyarázat

Példák az Európai Unió által finanszírozott felszerelések nem hatékony és nem eredményes elosztására és használatára

Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaságban a határőrségnek 2005 nyarán uniós finanszírozással juttatott motorkerékpárokat az első 18 hónapban alig használták, mivel a kormány nem biztosította a megállapodás szerinti szükséges védőfelszereléseket. A felszerelések egy része még 2007-ben is hiányzott. A kormány 2008 szeptemberében írta ki a kiegészítő felszerelésekre vonatkozó közbeszerzési pályázatot. A szerződés előreláthatólag 2009 első negyedévében kerül aláírásra.

A szintén Macedóniában felépített menekültbefogadó állomás megnyitása is késett egy évet azért, mert a kormány nem biztosította a szükséges berendezéseket.

Az albán rendőrségnek juttatott számítógépek a szerződés aláírása után nyolc hónappal még mindig dobozban voltak, mivel a hatóságok nem hozták meg a döntést a végső kedvezményezettek közötti szétosztásukról.

1. kép

A Belgrád–Zágráb autópályán uniós finanszírozással létrehozott batrovci határátkelőhely az utasforgalom esetében lényegesen csökkentette a várakozási időt.

+++++ TIFF +++++

4. háttérmagyarázat

Példa arra, hogy a modern berendezések használatával hogyan javítható a határellenőrzés az utazók várakozási idejének párhuzamos csökkentése mellett

Szerbiában a Batrovci melletti határátkelőhelyen kialakított új infrastruktúra és az új berendezések lényeges javulást idéztek elő a korábbiakhoz képest (1. kép). A projektnek köszönhetően nőtt az áteresztőképesség, és csökkent a várakozási idő. A teherautók várakozási ideje több óráról 30 percre csökkent. A személyforgalom esetében a csúcsszezonban mért várakozási idő 12 óráról mintegy 20 percre csökkent.

A határátkelőhelyet modern berendezésekkel is felszerelték, ami lehetővé teszi, hogy a határőrök ki tudják szűrni a hamis iratokat még akkor is, ha a hamisítvány jó minőségű. A "docubox" iratellenőrző eszközt átlagosan napi 100 alkalommal használták, és a bevezetése óta eltelt időben a hatóságok majdnem naponta szűrnek ki hamis iratokat.

17. A modern határbiztonság négy elemre épül: mobilitás, kommunikáció, hírszerzés és tűzerő. A Bizottság által nyújtott támogatás a fegyverek kivételével mindegyik elemre kiterjedt. Az albániai Shkodrában a határőrök nyilvánvalóan jobban tudnak járőrözni az ország északi határain négykerék-meghajtású járműveikkel, mint korábban gyalog. A Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaság és Görögország közötti szárazföldi, valamint az Albánia és Olaszország közötti tengeri határt is jobban ellenőrzik, mint régebben (lásd: 2. és 3. kép). 2005 – a járművek átadásának éve – és 2008 között jelentősen csökkent a Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaságba, illetve az onnan kifelé irányuló illegális határátlépési kísérletek száma.

18. Noha az összkép lényegében pozitív, az ellenőrzés néhány olyan hiányosságot is feltárt ezen a területen, amelyek nemcsak a támogatott országok politikai szándékának, illetve jogi eszközeinek hiányával (lásd: 36–39. bekezdés), hanem a bizottsági irányítás egyes hiányosságaival is összefüggésbe hozhatóak (5. háttérmagyarázat).

5. háttérmagyarázat

Példa végre nem hajtott határátkelőhely-projektre

A bosznia-hercegovinai Gorica határátkelőhelye a Mostart (Bosznia-Hercegovina) és Splitet (Horvátország) összekötő forgalmas nemzetközi úton helyezkedik el. A horvát hatóságok már korábban megépítették saját határátkelőhelyüket, de a boszniai oldalon nem állt rendelkezésre a megfelelő infrastruktúra. A Bizottság 3 millió EUR értékű szerződést írt alá az építési beruházásra anélkül, hogy ellenőrizte volna a földkisajátítási eljárás sikeres lezárását. A föld értékének megállapításával kapcsolatos viták miatt a projektbe bele sem kezdtek, és a szerződés 2006 decemberében lejárt [18].

A fenti helyzet miatt a boszniai oldalon "vámterminált" működtet egy magánkézben lévő jogi személy, amely a terminálhasználati díj címén beszedett összegek 70 %-át visszatartja (teherautónként megközelítőleg 20 EUR összegben). A kormány nem tervezi az infrastruktúra átvételét.

19. A volt Jugoszlávia felbomlása több mint 5000 km hosszú új nemzetközi határ létrejöttével járt a régióban. Ezeket a határokat a leginkább költséghatékony módon közös határátkelőhelyek létrehozásával lehetett volna ellenőrizni. A Bizottság a határátkelőhelyekkel kapcsolatos projekteket ugyanakkor a regionális előirányzatok helyett továbbra is a nemzeti előirányzatok terhére finanszírozza. Ez nem segíti elő a regionális együttműködés továbbfejlesztését.

2. kép

Egy kivételével mindegyik projektet a helyszínen ellenőrizték. A képen a Számvevőszék dolgozói vizsgálnak egy uniós forrásokból finanszírozott négykerék-meghajtású járművet Gevgelijában, a Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaságot és Görögországot elválasztó határon.

+++++ TIFF +++++

3. kép

A megerősített tengeri határellenőrzés eredménye Albániában. Lefoglalt motorcsónak, amelyet korábban a szervezett bűnözés az Európai Unió felé irányuló embercsempészetre használt.

+++++ TIFF +++++

Az uniós és nemzeti prioritások összhangjának megteremtése a siker szükséges előfeltétele

20. A bel- és igazságügyi szektor – akár beruházással, akár intézményfejlesztéssel kapcsolatos – reformjainak megvalósítása hatalmas és összetett vállalkozás. A nemzeti költségvetésekben azonban nem áll rendelkezésre elegendő forrás a bel- és igazságügyi prioritások finanszírozására, különösen a Nyugat-Balkán gazdaságilag kevésbé fejlett országaiban [19].

21. Bár a Nyugat-Balkán országaiban a Bizottság a legfontosabb támogató, az uniós forrásokból nem lehet minden beruházási igényt kielégíteni. Ezért a Bizottság általában olyan kísérleti projekteket finanszírozott, amelyek egyértelművé tették a kedvezményezettek számára a korszerűsített infrastruktúra előnyeit. Az ilyen jellegű támogatás egyik példája a Vlora városában uniós finanszírozással megépített korszerű bírósági épület, ami nagyban növelte az igazságszolgáltatás átláthatóságát (6. háttérmagyarázat).

22. A nemzeti finanszírozás szintje jelentős eltéréseket mutatott az érintett országokban. Az ellenőrzés feltárt egy olyan esetet, ahol már nem az adományozókra való támaszkodás volt jellemző. Szerbiában az uniós finanszírozással megvalósított bírósági rekonstrukciós projektek költségei a 2003 és 2007 közötti időszak teljes szerb bel- és igazságügyi költségvetésének megközelítőleg 5 %-át tették ki (7. háttérmagyarázat).

6. háttérmagyarázat

Példa a jogállamiság elvének megvalósítását célzó beruházásra

Fellebbviteli Bíróság felépítése Vlora városában (Albánia)

A Bizottság 770000 eurót költött az albániai Vlora városában a Fellebbviteli Bíróság felépítésére. Rövid távon a projekt eredményesnek bizonyult. Az új épületben a működés első évében (2007) tárgyalt ügyek átlagos száma több mint kétszerese volt a korábbi épületben elbírált ügyekének. A Fellebbviteli Bíróságnak először álltak rendelkezésére rendes tárgyalótermek. Ez növelte az eljárások átláthatóságát, és általában javította az "igazságszolgáltatás érvényesüléséről" alkotott képet.

Az ellenőrzés idején ugyanakkor az országos villamosenergia-hálózat nem adott áramot, és a generátorokhoz használt nehézolajra vonatkozó éves költségvetést már négy hónappal az év vége előtt kimerítették. Emiatt a számítógépeket sem tudták használni. Ez megnövelte az ügyek átfutási idejét, és csökkentette a beruházás általános eredményességét.

4. kép

Az albániai Vlora Fellebbviteli Bíróságának új és biztonságosabb épületét az Európai Unió finanszírozta. A munkálatok 2006-ban fejeződtek be.

+++++ TIFF +++++

7. háttérmagyarázat

Példa elégséges nemzeti költségvetési kötelezettségvállalásra

A legnagyobb szerbiai bírósági épület újjáépítése

A szerb miniszterelnök, Zoran Djindjic 2003. márciusi meggyilkolását követően a hatóságok nagyszámú gyanúsítottat vettek őrizetbe. A szerb hatóságok azonban nem rendelkeztek olyan megfelelő létesítményekkel, ahol a kiemelt nyilvánosságra számot tartó ügyeket biztonságos körülmények között, a méltósághoz való jog tiszteletben tartásával lehetett volna tárgyalni. Az uniós költségvetésből finanszírozott újjáépítési munkálatok révén például a Belgrádi Kerületi Bíróság egy modern tárgyalóteremmel egészült ki. A 2006 júniusában megnyitott tárgyalóteremben 2006 során 35, 2007-ben pedig 40 – elsősorban magas szintű szervezett bűnözéssel és háborús bűnökkel kapcsolatos – ügyet tárgyaltak. A szerb kormány azóta jelentős forrásokat bocsátott rendelkezésre az ország bíróságainak újjáépítéséhez.

23. Ha az uniós és a nemzeti prioritások nincsenek összhangban, akkor a támogatás nem lehet eredményes. Például a stabilitási és társulási egyezményekben a Bizottság a nyugat-balkáni országokat visszafogadási intézkedések végrehajtására kötelezi [20]. De az előírásokat nem lehetett sikeresen alkalmazni, mivel a támogatott országok nem különítettek el elegendő forrást nemzeti költségvetésükben. Albániában például az a tény, hogy az állami rendőrség határőrségi és migrációs igazgatóságán nem áll rendelkezésre elegendő személyzet, veszélyezteti az egyezményben vállalt kötelezettségeinek teljesítését. Annak ellenére, hogy a Bizottság finanszírozta Albánia migrációs és visszafogadási stratégiáját, és a magas szintű bizottsági üléseken hangsúlyozta az egyezményben foglalt feltételeket, csak lassú előrelépéseket sikerült tenni ezen a területen.

Bizonytalan a beruházási projektek hatása és fenntarthatósága

24. A 16 ellenőrzött beruházási projektből hat esetében merültek fel a fenntarthatóságot érintő problémák. Noha a felkeresett országokban sor került a működtetett infrastruktúra és berendezések bizonyos mértékű karbantartására, ennek a szintje nem volt elég ahhoz, hogy biztosítsa a beruházások fenntarthatóságát. Az ellenőrzés idején a támogatott feleknek nem kellett az uniós finanszírozás folyósítása előtt bizonyítékot szolgáltatni megfelelő karbantartási terv és költségvetés rendelkezésre állásáról.

8. háttérmagyarázat

Példa hatás nélküli beruházási projektre

A Bizottság több mint 3 millió euróval finanszírozta a bosznia-hercegovinai Kamensko határátkelőhely "első kategóriás", vagyis mindenfajta áru ki- és befelé irányuló forgalmát lehetővé tévő határátkelőhellyé való átalakítását. Az erre irányuló uniós projekt befejezése óta azonban a kormány felülvizsgálta korábbi döntését, és a kamenskói határátkelőhelyet visszaminősítette. Ennek a döntésnek az eredményeként számos árutípust (pl. üzemanyagot) már nem lehet itt bejelenteni. A forgalom annak ellenére csökkent, hogy a horvátországi Split és Bosznia-Hercegovina közép-nyugati és északi része közötti forgalom számára gyakorlatilag ez a legjobb útvonal. A Bizottság nem tudott erről a döntésről.

25. A delegációk nem mindig voltak tisztában a helyszínen kialakult állapotokkal, mivel az infrastruktúra és a berendezések használatát nem monitorozzák. Emiatt a Bizottság nem tudott megbizonyosodni a beruházási projektek hatásáról és fenntarthatóságáról (8. háttérmagyarázat).

26. Bár a közbeszerzési szabályok rendelkeznek arról, hogy a vevőszolgálati tevékenységet is be kell vonni az eljárásba, ezt az előírást nem alkalmazzák elegendő mértékben. Albániában a delegáció négykerék-meghajtású járműveket vásárolt a határőrség számára, annak ellenére, hogy tisztában voltak azzal, hogy a járművek karbantartása nehézségekbe fog ütközni [21]. A karbantartásért felelős támogatott intézményeket nem hívják meg rendszeresen, hogy szavazó tagként vegyenek részt a pályázatértékelő bizottságok munkájában, és nem vonják be őket megfelelő mértékben a közbeszerzési eljárások korai szakaszaiba.

A beruházások nincsenek összhangban a szükséges intézményi kapacitásokkal

27. Sok esetben az egyes helyszíneken a felszerelésekre és infrastruktúrára vonatkozó uniós segítségnyújtás az állapotok javulását eredményezte. Ezek a beruházások ugyanakkor önmagukban nem lesznek elegendőek ahhoz, hogy a célintézményekre vonatkozó általános elképzelések megvalósuljanak. Például nem elég megépíteni egy modern határátkelőhelyet: ezzel összhangban a határőrség által alkalmazott gyakorlatnak is meg kell változnia.

28. Az ellenőrzött IT-projektek újabb példákat szolgáltatnak olyan beruházásokra, melyek nem voltak összhangban a szükséges intézményi kapacitásokkal. Még azokban az esetekben sem sikerült teljes mértékben kihasználni a projektekben rejlő eredményességi potenciált, ahol a rendelkezésre bocsátott felszerelések/berendezések relevánsak voltak a rendőrség vagy az igazságszolgáltatás munkája szempontjából, és a jelenlegi és jövőbeli igények kielégítését célozták. Ennek okai a következők voltak:

a) a hálózatba kapcsolt határállomások és bírósági épületek alacsony száma. Montenegróban például a 26 határátkelőhelyből csak három állt egymással kölcsönös kapcsolatban;

b) mivel bizalmas adatok cseréjét szolgálják, a közhatóságok informatikai rendszereire vonatkozó projekteket szilárd jogi keretrendszerrel és megfelelő biztonsági politikákkal kell megalapozni ahhoz, hogy fenntarthatóak legyenek. Az ellenőrzés időpontjában egyik ország sem rendelkezett a közösségi joganyagokkal teljes mértékben összhangban lévő adatvédelmi törvénnyel. Bosznia-Hercegovina 2006-ban megalkotta ugyan adatvédelmi törvényét, ezt azonban még hozzá kell igazítani a közösségi követelményekhez;

c) a három ellenőrzött IT-szoftver projekt egyike esetében sem állt rendelkezésre írásbeli útmutatás a hozzáférés szabályozásához. A hozzáférés szabályozása olyan kulcsfontosságú eljárás, amely szabályozza és korlátozza egy adott számítógépes rendszer erőforrásaihoz való hozzáférést; az eljárást úgy kell kidolgozni, hogy az védelmet nyújtson az engedély nélküli belépés vagy használat ellen.

Jelentősek az intézményfejlesztési igények, de az uniós kiadások csak korlátozott változást eredményeznek

29. Ez a rész először az intézményfejlesztési projektek korlátozott eredményeinek okaival és az eredmények mérésének hiányával foglalkozik. A fenntarthatósághoz elengedhetetlen tényezőket a következő szakaszok mutatják be: a legfontosabb alkalmazottak állandósága és korrupciómentes környezet, a képzési projektekkel kapcsolatos sajátos tényezők, illetve a kedvezményezettek felelősségvállalása.

A változáskezelés és az intézményfejlesztés korlátozott, és mérésük nem megfelelő

30. Egy bel- és igazságügyi projekt akkor tekinthető potenciálisan eredményesnek, ha elismert igények kielégítését és hiányosságok felszámolását célozza, megvalósítja az elvárt előnyöket, a kedvezményezett elkötelezett a fenntarthatóság iránt, és maga a projekt az intézményfejlesztést célzó összehangolt stratégia részét képezi.

31. A bizottsági projektek eredményeként javult a kedvezményezettek helyzete. Ez leginkább a beszerzési és építési szerződésekkel kapcsolatban mutatkozott meg, de a legnagyobb kihívás továbbra is az intézményfejlesztési projektek fenntarthatósága maradt.

32. A Számvevőszék három fő okot tárt fel, ami miatt egyes esetekben az intézményfejlesztési projektek nem érték el céljaikat:

a) az igazgatási terület bizonytalan a régióban, pl. választások után az alkalmazottak jelentős mértékben cserélődnek;

b) a képzések a vártnál kevesebb eredményt hoztak;

c) az egyes országok nem kezelik sajátjukként a reformokat.

33. Az ellenőrzés ennek ellenkezőjét is megfigyelte, vagyis ha a közszolgálat működése stabil, a képzési célokat megfelelően tűzik ki, és a kedvezményezett felső vezetése elkötelezett a változás mellett, sikerül előrelépéseket tenni. Albániában például a kormány elkötelezett az aknamentesítési munkák befejezése mellett, Bosznia-Hercegovinában az Alkotmánybíróságnak sikerült ledolgoznia a függőben lévő emberi jogi ügyekkel kapcsolatos lemaradásait, és a szerbiai Sremska Mitrovica bírósága ügykezelő szoftvert használó "mintabírósággá" fejlődött.

34. A Bizottság ezen a területen kevés konkrét tevékenységalapú irányítási mutatót vezetett be. Különböző tevékenységi jelentéseiben a Bizottság megemlíti, hogy a Nyugat-Balkánon sikerült előrelépéseket tenni a jogérvényesülés, a szabadság és a biztonság területén, mivel a bírók és ügyészek továbbképzésen vettek részt, és javult a rendőrség és az ügyészek közötti együttműködés. Az azonban nem világos, hogy a Bizottság hogyan méri ezeknek a tevékenységeknek a hatását.

35. Korábban a Bizottság az általa nyújtott segítség sikerességét kizárólag a szerződéskötési és folyósítási rátákra összpontosítva mérte. 2002-től a Bizottság az intézmények fenntartható kapacitásbővítését tűzte ki célul, aminek a mérése nehezebb. Pozitív eredmény, hogy a nyugat-balkáni országok a segítségnyújtás decentralizált végrehajtási rendszerének bevezetésére készülnek, mivel az a tény, hogy a Bizottság kész átruházni az irányítást, az irányítási kapacitások elégséges szintjét jelzi a támogatott országokban. A Bizottság azonban még nem vonta be teljes körűen a kapacitásbővítés eredményeinek mérését a támogatott hatóságok akkreditációs eljárásába [22].

A kulcsfontosságú alkalmazottak fluktuációja és a korrupció kétségessé teszik az intézményfejlesztés fenntarthatóságát

36. A 15 intézményfejlesztési projektből csak kettő esetében kielégítő a fenntarthatóság. Az ellenőrzött intézményfejlesztési projektek közös sajátossága volt a kedvezményezettek alkalmazotti fluktuációjának káros hatása. Az intézményfejlesztési képzési projektek sikereit majdnem mindig csökkentette a kulcsfontosságú pozíciókban dolgozó alkalmazottak cserélődése (9. háttérmagyarázat).

37. Az ellenőrzés talált néhány pozitív példát is a kibővített kapacitásokra. Ezek működési szinten javulást eredményeztek (10. háttérmagyarázat). Az alkalmazottak nagymértékű fluktuációja ellenére sikerült a stratégiai célkitűzéseket, vagyis a biztonság és stabilitás fenntartását és a közrend biztosítását megvalósítani. Ezt csak folyamatos uniós támogatással lehetett elérni.

9. háttérmagyarázat

Bizonytalan személyzeti helyzet Albánia és Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaság közigazgatásában

Albániában a nyolc ellenőrzött bel- és igazságügyi projektből három tartalmazott képzést. Sikerült némi eredményt elérni, de a személyi állomány változásai, például a migrációval foglalkozó területen, akadályozták a kapacitásbővítést és késleltették a döntéshozatalt. Közvetlenül a 2005-ös parlamenti választások után Albániában a regionális foglalkoztatási hivataloknál mind a 20 migrációval foglalkozó alkalmazottat lecserélték.

Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaság rendőrségénél 30 kulcsvezetői pozíciót tartottak számon. Ezekből 28 esetében a 2006-os választások után pár hónapon belül megváltozott a pozíciót betöltők személye, ami 93 %-os alkalmazotti fluktuációt jelent.

38. Az ellenőrzés feltárta, hogy a különböző bűnüldöző szervek közötti nem megfelelő együttműködés befolyásolja a projektek fenntarthatóságát. Például annak ellenére, hogy a rendőrségi megfigyelőberendezések és ujjlenyomat-kezelő rendszer hasznosak a boszniai rendőrség számára, és a bűnügyek jobb felderítési arányát tennék lehetővé, a rendőrségi együttműködés hiánya miatt nem sikerült a lehető legteljesebb mértékben kihasználni a bennük rejlő előnyöket [23].

39. A bel- és igazságügyi intézmények feddhetetlenségét a korrupció elleni harc révén lehet javítani. Vannak arra utaló jelek, hogy az ellenőrzött országokban sikerült valamennyi javulást elérni, de az elért eredmények még mindig törékenyek. Az uniós kiadások eredményességének egyik lehetséges általános mutatója a Transparency International nevű szervezet által közzétett korrupcióérzékelési index. A IV. melléklet azt mutatja, hogy 2004 óta valamelyest javultak a minősítések (sorrendben elfoglalt hely és pontszám szerint is).

10. háttérmagyarázat

Példák sikeresen bővített működési kapacitásokra

Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaságban a 2007. novemberi "Hegyi Vihar" elnevezésű műveletet speciális rendőri egységek tervezték meg és hajtották végre, illetve ők vonták le a végső következtetéseket is. A művelet során találtak egy 650 katona felszereléséhez elegendő, hatalmas fegyverraktárat, és többek között légvédelmi fegyvereket is. A megtalált fegyverraktár egy eredetileg "szervezett bűnözők csoportja"-ként, majd később terrorista sejtként említett szervezet tulajdonát képezte. A műveletet sikerült civil áldozatok nélkül végrehajtani. A Számvevőszék által megkérdezett nemzetközi megfigyelők szerint néhány évvel ezelőtt lehetetlen lett volna egy ilyen nagyságrendű művelet kivitelezése.

2008 júliusában, a "Hegyi Vihar"-ral kapcsolatos tárgyalás során 17 embert ítéltek el, összesen 192 év börtönre. Az ítélet szerint a csoport célja az volt, hogy bizonytalanságot keltsen a polgári lakosságban, és veszélyeztesse az ország alkotmányos rendjét.

Albániában az Európai Unió 1997 óta támogatja a rendőri erőket a hatóságok bűnüldöző kapacitásainak megerősítésében. A rendőrség támogatása legalább 2011-ig folytatódik.

Képzés – több output, mint eredmény

40. A reformok és változások bevezetésének lényeges eleme a köztisztviselők képzése (11. háttérmagyarázat). Ez fontos bizottsági prioritás. Például a tízmillió EUR összköltségvetésű három regionális projekt [24] mindegyikében szerepelt képzés. A képzési outputok (szemináriumok, szakmai műhelyek és konferenciák) kielégítőek voltak, de hatásuk korlátozott maradt (11. háttérmagyarázat).

41. Tekintettel a régió közelmúltbeli történelmére, az, hogy sikerüljön a különböző nyugat-balkáni országok köztisztviselőit egy "képzési asztalhoz" leültetni, már önmagában is említésre méltó cél. De a Bizottság projektjeinek külön célkitűzései ennél is nagyra törőbbek voltak: idetartozott például az általánosan elfogadott uniós technikai szabványokon és elveken alapuló menekültügyi, migrációs és vízumügyekkel kapcsolatos regionális stratégiák kidolgozása.

11. háttérmagyarázat

Példák igazságszolgáltatási képzési központokra (IKK)

A Számvevőszék két igazságszolgáltatási képzési központot ellenőrzött. A központok általános célja ugyanaz volt: hogy olyan, a legjobb európai gyakorlatnak megfelelő, teljes értékű oktatóközponttá váljanak, amely magas színvonalú és célzott képzést biztosít bírók, ügyészek, bírósági tisztviselők és ügyvédek részére.

Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaságban az uniós szakértők tanácsait nem vették figyelembe az intézmény létrehozásakor. A minisztérium nemzetközi szakértőt sem kért fel, hogy vegyen részt az igazságszolgáltatási képzési központra vonatkozó törvény megszövegezésében, melyet ezek után az adományozók erősen bíráltak, mivel az nem felelt meg az európai normáknak. Ezenkívül az eredetileg 24 hónapos képzés tantervét 15 hónapba sűrítették, ami azt a kockázatot vonta maga után, hogy csökken a képzés hatása.

Szerbiában a bírókat képző intézmény esetében hiányzott a pontos iránymutatás és a világos jogalap. A képzésvezetők továbbképzési programja modern oktatási módszerek alkalmazását, pl. kiscsoportos oktatást és sok interaktív munkát irányzott elő, a gyakorlatban azonban a képzés "ex katedra" formában valósult meg.

42. Az egyes országok különböző fejlettségi szintje miatt eredendően nehéz közös célkitűzéseket megfogalmazni a regionális képzési projektekhez. Horvátország általában előbbre járt, mint a többi ország. A Bizottság helyesen mérte fel, hogy a legfejlettebb nemzeti rendszerrel kapcsolatos ismereteket regionális együttműködés keretében lehet a többi támogatott ország szolgálatába állítani. Annak ellenére azonban, hogy ez jó gyakorlati módja lenne az uniós normákkal való összehangoltság biztosításának, a Bizottság kevés esetben végzett méréseket annak megállapítására, hogy a képzés hogyan alakította a szakpolitikákat vagy munkamódszereket.

43. A Bizottság még akkor sem vezetett be a regionális igazságszolgáltatási együttműködési projektek teljesítményét mérő rendszert, amikor már saját szakértői is bírálták ezért [25]. Mivel a mutatók a tevékenységeket helyezték előtérbe, és értékelés helyett inkább formális jellegű információkat nyújtottak (pl. az ülések vagy konferenciák száma), ezért nem tették lehetővé a hatás mérését. A célkitűzések sem voltak világosak és egyértelműek (pl. a regionális párbeszéd előmozdítása, az operatív együttműködés elősegítése). Mivel nem kapcsolódtak közvetlenül a tevékenységekhez, nem lehetett mérni a célkitűzések elérését.

44. A Bizottság képzési projektjei nemzeti szinten sem tudták elérni összes céljukat, mivel hiányzott a legfelső vezetés elkötelezettsége. Az albán rendőrségi projekt (PAMECA II) két speciális képzését lehet ebben az összefüggésben megemlíteni. A "stratégiai parancsnoki képzéseken" 60 közepes és magas rangú tiszt vett részt. Amikor a kiképzett rendőrségi vezetők visszatértek munkahelyükre, hogy a tanult elméletet átültessék a gyakorlatba, ellenállásba ütköztek feljebbvalóik részéről. Az esetleges hatástalanság orvoslása érdekében ezért egy ún. "rangidős vezetői program"-ot kellett indítani, 34 rangidős rendőrtiszt részvételével. Noha üdvözölni kell a Bizottság kiigazító intézkedését, helyesebb lett volna a felső vezetés elkötelezettségét még azelőtt biztosítani, mielőtt a középvezetők részt vettek volna a képzésben.

45. A gyakorlati tapasztalaton alapuló tanulás és a helyszínen megvalósított képzés eredményes módjai egy modern és hatékony közigazgatási rendszer kialakításának. Az igazgatási feladatok átadása addig lehetséges, amíg a dolgozók fluktuációja nem túlzottan magas (12. háttérmagyarázat). Mióta a megújult CARDS-program a rekonstrukció helyett a reformra helyezi a fő hangsúlyt, a tagállamok ikerintézményeivel folytatott együttműködési projekteket és a nemzetközi szervezetekkel kötött támogatási szerződéseket szélesebb körben alkalmazzák.

12. háttérmagyarázat

Példák gyakorlati tapasztalaton alapuló tanulási projektekre Bosznia-Hercegovinában

1. eset: Feladatok teljes körű átadása a kedvezményezettnek – Emberi Jogi Bizottság

2004-ben a Bizottság támogatási szerződést írt alá Bosznia-Hercegovina Alkotmánybíróságával, melynek célja Emberi Jogi Bizottság néven külön igazságszolgáltatási szerv létrehozása az Alkotmánybíróságon belül, a mintegy 9000 esetből álló emberi jogi ügyhátralék feldolgozása érdekében [26]. Az első évben az Emberi Jogi Bizottság több mint 3000 esetet dolgozott fel. Az Emberi Jogi Bizottság nemzetközi személyzettel kezdte meg tevékenységét, de 2005 óta kizárólag helyi alkalmazottakat foglalkoztat. A projekt ideje alatt a helyi személyzet napi rendszerességgel alkalmazta az Emberi Jogok Európai Egyezménye és más nemzetközi egyezmények rendelkezéseit. A projekt azért lehetett sikeres, mert a tíz legfontosabb funkciót betöltő dolgozóból kilencen az Alkotmánybíróságnál maradtak. 2007 júniusára sikerült ledolgozni az összes lemaradást. A kedvezményezett szerint a projekt jelentős mértékben felhívta a figyelmet az emberi jogi normákra Bosznia-Hercegovinában.

2. eset: Feladatok nem teljes körű átadása a kedvezményezettnek – Háborús Bűnök Kamarája

A bosznia-hercegovinai Háborús Bűnök Kamarája az első olyan állandó és speciális állami szintű szerv, melynek az a feladata, hogy a nemzetközi emberi jogok súlyos megsértésével kapcsolatos ügyeket, valamint a volt Jugoszláviával foglalkozó Nemzetközi Büntetőtörvényszék "befejezési stratégiájával" [27] összefüggő esetek egy részét feldolgozza. Bosznia-Hercegovinában a háborús bűnök elkövetésével gyanúsítottak száma több ezerre tehető. Az ellenőrzés idején a nemzetközi szakértők még nem adták át a feladatokat a helyi szakértőknek. A folyamatban lévő tárgyalások tényleges száma magasabb volt az előre jelzettnél, ami előremutató, de a Bíróság munkaterhelése lényegesen meghaladta kapacitásait. Ezt a helyzetet tovább nehezítette a nemzetközi bírók fluktuációja.

A helyi szereplők érdemi részvétele a jogállamiság erősítésének kulcsfontosságú tényezője

46. Az ellenőrzött projektek egyik leggyakoribb stratégiai célkitűzése a jogállamiság megerősítése volt a Nyugat-Balkán országaiban. A jogállamiság nyugat-európai fogalma tulajdonképpen azt az elvet jelenti, hogy senki sem állhat a törvény felett. Európa stabilitásának és biztonságának elengedhetetlen feltétele a jogállamiság megerősítése a nyugat-balkáni országokban. Az elért eredmények ellenére a Nyugat-Balkán országaiban a jogállamiság még mindig bizonytalan lábakon áll (13. háttérmagyarázat).

47. A Bizottság számos előrehaladási jelentésében megfogalmazta a reformok lassú tempójával kapcsolatos elégedetlenségét. A Bizottság által alkalmazott projektmegközelítésnek megvannak a maga korlátai, nem jelent mindenre kiterjedő megoldást. A Bizottság bel- és igazságügyi projektjeinek sikeréhez szükség van a nemzeti hatóságok hozzáállásának megváltozására és a kormányzati struktúrák folytonosságára. Ezek a tényezők a Bizottság közvetlen hatáskörén kívül esnek, ugyanakkor nem szabad alábecsülni – elsősorban az intézményfejlesztésre gyakorolt – kedvezőtlen hatásukat.

13. háttérmagyarázat

A jogállamiság fogalma gyenge a Nyugat-Balkán országaiban

A jogállamiság gyenge lábakon áll a régióban, és alacsony a kormányokba és intézményekbe vetett bizalom. A lakosság nem bízik a jogrendszerben, és elterjedt az a vélekedés, hogy az csak bizonyos köröknek kedvez. "A törvény felett állnak-e bizonyos emberek az országban?" – Az erre a kérdésre adott igenlő válaszok aránya a régió egyes országaiban a következőképpen alakult [28]:

Montenegró: 69 %;

Szerbia: 81 %;

Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaság: 85 %.

Megjegyzendő, hogy a legmagasabb iskolai végzettséggel rendelkező és politikailag legtájékozottabb válaszadók érezték leginkább úgy, hogy a társadalom igazságtalan, és nem valósul meg az emberek törvény előtti egyenlősége.

48. A Bizottság korábbi tapasztalataiból levonta a szükséges tanulságokat. A Bizottság korábbi előcsatlakozási programjával (Phare) összehasonlítva, a bel- és igazságügyi terület fontos strukturális reformjaival most már a bővítési folyamat korábbi szakaszában foglalkoznak.

49. Eddig a legtöbb reformkezdeményezés nem a régión belülről, hanem az Európai Bizottságtól és más külső szereplőktől származott [29]. Az elkötelezettség ebből eredő hiánya gyengíti a projektek hosszú távú eredményeit. Az első komoly régión belüli kezdeményezés a 2008 februárjában, a Délkelet-európai Stabilitási Egyezmény utódszerveként létrehozott Regionális Együttműködési Tanács felállítása volt. Az Együttműködési Tanács munkája során hat kiemelt területre összpontosít. Ezek egyike a bel- és igazságügy. Majdnem húsz évvel Délkelet-Európa korábbi biztonsági és stabilitási struktúrájának összeomlása után a Szarajevó székhelyű új intézmény célja, hogy elkötelezett régiós szereplők által létrehozott és irányított, az európai integrációt is támogató keretek között a maga nemében az első regionális fórummá váljon.

Irányítási módszerek és az adományozók tevékenységének összehangolása

50. Ez a szakasz mindkét projekttípusra vonatkozóan két horizontális kérdés ellenőrzésének eredményeit tárgyalja: a Bizottság által alkalmazott kétféle irányítási módszer összehasonlítását, valamint az adományozók közötti koordinációt.

Nincs lényeges különbség az irányítási módszerekben

51. A Nyugat-Balkán országaiban a Bizottság két alapvető irányítási megközelítést alkalmazott (lásd: V. melléklet): az Európai Újjáépítési Ügynökségen, illetve a bizottsági delegációkon keresztül történő irányítást. A Számvevőszék elemezte a projektek ellenőrzésének eredményeit, hogy meg tudja állapítani, van-e bizonyíték arra, hogy az egyik irányítási megközelítés eredményesebb a másiknál.

52. A támogatott országokban ellenőrzött 30 bel- és igazságügyi projektből 18-at a delegációk, 12-t pedig az Európai Újjáépítési Ügynökség irányított (lásd: I. melléklet). Míg az ellenőrzött projektek teljesítménye általában vegyesnek volt mondható, nem volt lényeges különbség a delegációk, illetve az Európai Újjáépítési Ügynökség által irányított projektek sikerességének mértékében. A kihelyezett delegációk egyik előnye a szakpolitikai párbeszéd és az éves programozási folyamat közötti szoros kapcsolat megvalósítása. Másrészről viszont az Európai Újjáépítési Ügynökség központja a teljes régiót átfogó szakértelmével járult hozzá a párbeszédhez.

Nem sikerült előmozdítani az adományozók tevékenységének a kedvezményezettek által irányított összehangolását

53. A Bizottság elkötelezetten aktív szerepet játszik az adományozók koordinációjának elősegítésében a nyugat-balkáni országokban. Az adományozók tevékenységének összehangolása egyike a támogatás eredményességéről szóló, 2005-ben kiadott Párizsi Nyilatkozat, valamint a munkamegosztásra vonatkozó uniós magatartási kódex alapelveinek. A Bizottság is magáénak vallja ezeket az alapelveket. A Számvevőszék azonban megállapította, hogy a Bizottság nehézségekbe ütközött, amikor megpróbálta az adományozók koordinációját a helyszínen a gyakorlatban is megvalósítani.

54. A bel- és igazságügy olyan terület, amely az adományozók egységes érdeklődésére tart számot. A Bizottság, a nemzetközi pénzintézetek, a tagállamok és nem uniós adományozók egyaránt aktívan tevékenykednek a Nyugat-Balkán országaiban (VI. melléklet). Nem lehetett alkalmazni azt az elvet, hogy az adományozók tevékenységének összehangolását a támogatott ország irányítsa, mivel az adott országok működési kapacitásai még mindig nem voltak megfelelőek. Másfelől a kedvezményezettek nem kaptak elég támogatást ahhoz, hogy bővíteni tudják az adományozók koordinációjának irányításához szükséges kapacitásaikat. A kedvezményezetteknek még azokban az esetekben is, amikor világos elképzelésük volt arról, hogyan kell végrehajtani a kívánatos megoldást, szembe kellett nézniük az adományozók összehangolatlan tevékenységének problémájával (14. háttérmagyarázat).

55. Az adományozók összehangolásának hiánya nem csak a beruházási projektek esetében nyilvánult meg. Előfordultak olyan intézményfejlesztési esetek is, ahol a kedvezményezettet összezavarták a különböző uniós szereplők által tett javaslatok. A túlságosan sok és nem egyértelmű üzenetet hordozó tanácsadás legnyilvánvalóbb példája Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaság. 2004–2005 során öt különböző uniós szervezet (a Bizottság delegációja, az Európai Újjáépítési Ügynökség, az Európai Unió különleges képviselője, az EUPOL-Proxima és az EU Megfigyelő Missziója) vett aktívan részt a rendőrség fejlesztésében. Ezenkívül az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet, az ICITAP (International Criminal Investigative Training Assistance Programme, egy, az USA által finanszírozott rendőrségi projekt) és több uniós tagállam kétoldalú programjai is működtek egyidejűleg. A probléma különösen ott volt igen súlyos, ahol a kapott tanácsok egymásnak ellentmondtak.

14. háttérmagyarázat

Példa több adományozó koordinálatlan beruházási tevékenységére

A támogatások harmonizációjának egyik alapelve a támogatások összehangolására és a szabadon nyújtott támogatásra vonatkozik. A több adományozó tevékenysége közötti összhang hiánya miatt, aminek az eredményeként minden adományozó a saját országából származó személyautókat, teherautókat és kisteherautókat adományozott, Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaság rendőrsége több mint 40 féle járművet használ. Ez lehetetlenné teszi a gépjárműpark költséghatékony működtetését. A rendőrség célja, hogy a jövőben csak 12 különböző típusú járművet használjon.

Következtetések és ajánlások

56. A Nyugat-Balkán országait erősen motiválja az uniós tagság lehetősége, és ennek hatására az Európai Unió a régió legjelentősebb és legbefolyásosabb szereplőjévé vált. Ellentétben a korábbi csatlakozási programokkal, a Bizottság elsődleges fontosságot tulajdonít a bel- és igazságügyi szektornak, és már a bővítési folyamat korai szakaszában törekedik a fontos szerkezeti reformok elősegítésére. A Bizottság által irányított bel- és igazságügyi projektek problémákkal terhelt politikai és szervezeti környezetben valósulnak meg. Ezen előzmények ellenére a bizottsági irányítás nagyrészt eredményesnek mondható. A számvevőszéki ellenőrzés ugyanakkor bizonyos hiányosságokat tárt fel a Bizottság irányítási tevékenységében, amelyek megfelelő kezelése a projektek még nagyobb arányú sikerességéhez vezethetett volna, különösen az eredmények fenntarthatóságát illetően.

57. A Számvevőszék megállapítja, hogy az igények elemzése egyes esetekben nem volt megfelelő, és hiányzott az adományozók tevékenységének összehangolása. Bár nem mindegyik beruházási projekt ért el teljes mértékben kielégítő eredményeket, és az eredmények fenntarthatósága kérdéses, a beruházási támogatás bizottsági finanszírozása releváns és hasznos módon járult hozzá a nemzeti infrastruktúra és intézmények kialakításához. Másrészről a Számvevőszék megállapította, hogy az intézményfejlesztési projektek eredményei csak részben bizonyultak kielégítőnek, és nem valószínű, hogy a jövőben is fenntarthatóak lesznek. Ez a kedvezményezettek tartós politikai gyengeségéből és elkötelezettségük (felelősségvállalásuk) hiányából adódott, mivel a legtöbb reformkezdeményezés nem a régión belülről, hanem az Európai Bizottságtól vagy egyéb külső szereplőktől ered.

1. táblázat

A beruházási és intézményfejlesztési projektekkel kapcsolatban levont főbb következtetések

Minősítés: M = megfelelő, RM = részben megfelelő, NM = nem megfelelő;

Az M/RM azt jelenti, hogy a minősítés a megfelelő és a részben megfelelő kategóriák közé esik.

Ellenőrzési kérdés | Igények | Projekt-outputok | Eredmények |

Támogatás jellege | Relevanciája | Felmérése | | Sikerült-e elérni? | Fenntarthatóak-e? |

Beruházás | M | RM | M | M/RM | M/RM |

Intézményfejlesztés | M | M | M | RM | NM |

58. Míg az ellenőrzött projektek teljesítménye általában vegyesnek volt mondható, ami az irányítási megközelítést illeti, nem volt lényeges különbség a delegációk, illetve az Európai Újjáépítési Ügynökség által irányított projektek sikerességének mértékében.

1. ajánlás

A Bizottságnak nyilvánvaló indokai vannak a nyugat-balkáni országok bel- és igazságügyi szektorában folytatott tevékenységre, de a projektek még jobb eredményeket tudnának elérni, ha:

a) a bel- és igazságügyi projektek megtervezésekor a Bizottság megfelelően súlyozná a projektek célkitűzéseit, és biztosítaná tevékenységalapú hatásmutatók meghatározását;

b) a beruházási projektek jobban igazodnának az intézményfejlesztési projektekhez;

c) a régióban aktív adományozók, és köztük a Bizottság mint fő segélyező, jobban együttműködnének egymással (például az egyik adományozó támogathatna vagy részben finanszírozhatna egy másik adományozó által létrehozott projektet);

d) a szükséges berendezésekkel kapcsolatos közbeszerzési eljárásokat felülvizsgálná az adományozók közössége. Ahol lehetséges, meg kell fontolni a támogatott országok által irányított közös beruházási alapok létrehozását, bár továbbra is szükség van arra, hogy a kedvezményezett szervezetek szigorúan monitorozzák a közbeszerzési eljárásokat.

2. ajánlás

A projektek fenntarthatósága javulna, ha:

a) a kedvezményezettek részvétele erőteljesebb lenne, pl. a közbeszerzési eljárás során;

b) nem indulna egy projekt sem fenntartási terv nélkül;

c) a Bizottság szorosabban nyomon követné az uniós finanszírozású berendezések és infrastruktúra elosztását, és értékelné azok használatát, valamint szükség esetén meghozná a megfelelő kiigazító intézkedéseket;

d) a Bizottság hatásmutatókat használna az eredmények mérésére;

e) a technikai segítségnyújtást megfelelően kiegészítené az intézményi változások aktív ösztönzése.

3. ajánlás

A regionális vonatkozásokat erősítené, ha az integrált határellenőrzés területén megvalósítandó infrastrukturális beavatkozásokat olyan módon terveznék meg és hajtanák végre, amely elősegíti a regionális együttműködést. Például a regionális előirányzatokból finanszírozott közös határátkelőhelyek kérdését kiemelten kellene kezelni.

Ezt a jelentést a Számvevőszék a 2009. július 15– 16-i ülésén, Luxembourgban fogadta el.

A Számvevőszék nevében

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

elnök

[1] A projektekkel kapcsolatos megállapítások összefoglalását az 1. ábra tartalmazza.

[2] A CARDS a "Közösségi támogatás újjáépítési fejlesztéshez és stabilizációhoz" (Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilisation) kifejezés rövidítése, és a 2000–2006 közötti időszakra vonatkozik.

[3] Ez a teljes CARDS-költségvetés mintegy 10 %-ának felel meg. A CARDS-kiadások legnagyobb részére a program első éveiben került sor, amikor elsődlegesen a nyugat-balkáni országok népességének a háború után felmerült sürgős szükségleteit kellett kielégíteni.

[4] A legutóbbi, 2007-es bővítés során csatlakozott Bulgáriának és Romániának még mindig sok teendője van a bel- és igazságügyi szektor javításával kapcsolatban. Az Európai Unió határozatot hozott egy olyan speciális együttműködési és ellenőrzési mechanizmus felállításáról, amely az újonnan csatlakozott tagállamokat hivatott segíteni fennálló hiányosságaik felszámolásában.

[5] A számos különböző fejlesztési projekt és program formájában megvalósuló technikai segítségnyújtás olyan eszközként határozható meg, melynek keretében szakértőket szerződtetnek "know-how és készségek átadása, illetve intézmények létrehozása és fejlesztése céljából". Lásd: a Számvevőszék 6/2007. számú különjelentése a kapacitásfejlesztés keretében nyújtott technikai segítség eredményességéről (HL C 312., 2007.12.21., 3. o.).

[6] Az 1988-ban a csatlakozás elősegítésére létrehozott ún. twinning programok teremtik meg a támogatott országok igazgatási és részben állami szervezetei, valamint a tagállamokban tevékenykedő hasonló tevékenységű intézmények közötti együttműködés kereteit.

[7] A CARDS-rendeletnek megfelelően, a közösségi támogatásban részesülő országokra vonatkozó éves program tartalmazza a finanszírozandó projektek felsorolását, a vonatkozó konkrét összegek meghatározásával együtt. A tagállamok képviselőiből álló irányítóbizottság, melyet a Bizottság elnököl, véleményezi az éves előirányzatokat.

[8] Az ellenőrzés felmérte, hogy tekintettel a feltárt szükségletekre és azok terjedelmére, mennyire voltak indokoltak az egyes bel- és igazságügyi projektek, valamint hogy mérlegelték-e és megfelelően értékelték-e esetleges alternatív megoldások kivitelezését. Az ellenőrzés azt is megvizsgálta, hogy a célkitűzések összhangban voltak-e a bizottsági, tanácsi és a nemzeti stratégiai dokumentumokban meghatározott prioritásokkal.

[9] Az ellenőrzés felmérte, hogy a kedvezményezettek mennyire eredményesen használták fel az uniós támogatást (például berendezéseket, infrastruktúrát és képzést), illetve hogy a projektek eredményei pénzügyi és működési szempontból fenntarthatónak bizonyultak-e.

[10] Ez a plusz elem az Európai Parlament kérésére került be az ellenőrzési munkába. Hivatkozás az Európai Parlament 2008. április 22-i állásfoglalására az Európai Unió 2006-os pénzügyi évre vonatkozó általános költségvetésének végrehajtására vonatkozó mentesítésről szóló határozatról, az annak szerves részét képező megjegyzésekkel, III. szakasz – Bizottság.

[11] A volt Jugoszlávia feloszlása utáni hat új állam kialakulása több mint 5000 km hosszú új nemzetközi határ létrejöttével járt a régióban, melyet megfelelően ellenőrizni kell.

[12] Például Bosznia-Hercegovinában az állami intézmények közül a határőrség a legrégibb, de 2009-ben még mindig tízévesnél fiatalabb.

[13] Szerbiában például egészen 2007-ig a hadsereg ellenőrizte a határokat.

[14] "Igazságügyi infrastruktúra keretterv" – külső szakértők által készített tanulmány a 2004. január és 2005. április közötti időszakban.

[15] A Számvevőszék 5/2007. sz. különjelentése a CARDS-program bizottsági irányításáról (HL C 285., 2007.11.27., 1. o.) arra a következtetésre jutott, hogy a stratégiai iránymutatás nagyon általános jellegű. Ez az újjáépítési szakaszban helyénvaló volt, ám a komolyabb kihívást jelentő intézményfejlesztési célkitűzések esetében már nem felelt meg.

[16] A nemzeti integrált határ-ellenőrzési stratégia bevezetésére Albániában 2006 novemberében, Bosznia-Hercegovinában 2005 júliusában, Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaságban 2005 októberében, Montenegróban 2006 februárjában, Szerbiában pedig 2006 januárjában került sor.

[17] Meg kell jegyezni, hogy sem az uniós acquis communautaire, sem a schengeni előírások vagy a Közösségi Vámkódex nem tartalmaznak egyetlen univerzális, mindenkire egyaránt alkalmazható határ-ellenőrzési modellt. Az előírások ugyanakkor megkövetelik, hogy a rendszer eredményesen, a vonatkozó kockázatokhoz igazítva működjön.

[18] Mivel a Bizottság nem tudta teljesíteni a szerződésben foglalt kötelezettségeit, a vállalkozó több mint 550000 EUR összegű kompenzációs és kártérítési igényt nyújtott be. Az ellenőrzés idején folyamatban volt a peren kívüli megegyezésre irányuló eljárás.

[19] Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaságban a bírókat és államügyészeket képző akadémiát külön törvény alapján részben az állami költségvetésből finanszírozzák. Ez biztosítja az intézmény oktatási függetlenségét. 2008-ban azonban az akadémia teljes finanszírozásának 63 %-a nemzetközi adományozóktól származott. Az intézmény működési függetlenségének biztosításához kiegyenlítettebb pénzügyi keretrendszerre van szükség.

[20] A nyugat-balkáni országok és az Európai Unió a Stabilizációs és Társulási Megállapodás (STM) részeként visszafogadási egyezményt írtak alá. Ez az egyezmény előírja, hogy a Nyugat-Balkán országai és az Európai Unió tagállamai visszafogadják bármely másik ország területére illegálisan beutazó vagy ott illegálisan tartózkodó állampolgáraikat, valamint hogy befogadják a harmadik országokból érkező illegális bevándorlókat, illetve azokat a hontalanokat, akik egy másik ország területén keresztül érkeztek az adott ország területére. Az egyezmény gyakorlatilag arra kötelezi a Nyugat-Balkán országait, hogy az Európai Unióval megosztott felelősséget viseljenek az Unió biztonságáért.

[21] A delegáció saját négykerék-meghajtású járművét sem Tiranában, hanem egy szomszédos országban szervizelik.

[22] A decentralizált végrehajtás első lépése a kedvezményezett hatóságok kapacitásfelmérés alapján történő nemzeti akkreditációja. Következő lépésként a Bizottság az irányítást átruházza a támogatott országra.

[23] Meg kell jegyezni, hogy Bosznia-Hercegovinában 13 különböző rendőri erő működik – Brcko járás autonóm rendőrsége mellett további kettő közigazgatási egységi, 10 pedig kantoni szinten.

[24] A korábbi konfliktusok miatt a regionális együttműködés megvalósítása kihívást jelent a nyugat-balkáni országok számára. Ezért a Bizottság regionális programja a Nyugat-Balkán országai közötti kapcsolatok előmozdítását célozta. Az Európai Unió egyértelműen kifejezésre juttatta, hogy a regionális együttműködés a csatlakozáshoz vezető út előfeltétele. A CARDS-források mintegy 10 %-át fordították ennek a célkitűzésnek a támogatására, és a regionális programok mindig a jogállamiság, a bel- és az igazságügy kérdéseit állítják a középpontba.

[25] A Bizottság külső szakértőkkel szerződött a projektek végrehajtásának értékelésére.

[26] Bosznia-Hercegovinában az emberi jogok megsértésével kapcsolatos esetek négy fő típusba sorolhatók: törvény előtti egyenlőség; tulajdonjog; a munkához és tanuláshoz való jog, illetve eltűnt személyek; valamint "szrebrenicai esetek".

[27] Hivatkozás az ENSZ Biztonsági Tanácsának 1503. sz. határozatára.

[28] Lásd: Alina Mungui-Pippidi kutatási dolgozata: "Deconstructing Balkan Particularism, The Ambiguous Social Capital of South Eastern Europe, 2005".

[29] Hivatkozás a következőre: Delevic, Milica: "Regional cooperation in the western Balkans", EU-ISS Chaillot Paper No. 104., 2007. július.

--------------------------------------------------

I. MELLÉKLET

A CARDS PROGRAM ELLENŐRZÖTT BEL- ÉS IGAZSÁGÜGYI PROJEKTJEI ÉS EREDMÉNYESSÉGÜK ÉRTÉKELÉSE

Ellenőrzési kritériumok a relevancia megállapításához: A projektcélkitűzések összhangban voltak az adott országra vonatkozó bel- és igazságügyi prioritásokkal.

Ellenőrzési kritériumok az igényfelmérés értékeléséhez: A projektek indokoltak voltak, és alternatív megközelítéseket is megfontoltak.

Ellenőrzési kritériumok az outputok értékeléséhez: Az elvégzett tevékenységek eredményeként a tervek szerinti outputok jöttek létre.

Ellenőrzési kritériumok az elért eredmények értékeléséhez: Az uniós finanszírozású támogatásokat eredményesen használták fel.

Ellenőrzési kritériumok a fenntarthatóság értékeléséhez: A projektek eredménye pénzügyi és működési szempontból egyaránt fenntarthatónak bizonyult.

N/A: Nem alkalmazható.

| IGÉNYEK | OUTPUT TELJESÍTÉSE | EREDMÉNYEK |

| RELEVANCIÁJA | FELMÉRÉSE | ELÉRÉSE | FENNTARTHATÓSÁG |

| PROJEKTEK LEÍRÁSA | CARDS éves program | ÖSSZEG EURÓBAN (szerződések) | | PROJEKT BEFEJEZÉSE | IRÁNYÍTÓ SZERV | Megfelelő (M), Részben megfelelő (RM), Nem megfelelő (NM) | Igen/Részben/Nem | M, RM, NM, N/A | Megfelelő/ Nem megfelelő/ N/A |

Beruházás

Albánia | Rendőrőrsök ellátása irodai gépekkel | 2001 | 419093 | | 2005. szeptember | Delegáció | NM | NM | Igen | NM | Nem megfelelő |

Albánia | A Fushe Kruja börtön megépítése | 2001 | 2874708 | | 2007. március | Delegáció | M | NM | Részben | RM | Nem megfelelő |

Albánia | Fellebbviteli bíróságok Korça és Vlora városokban | 2003 | 1636375 | | 2006. május | Delegáció | M | M | Igen | M | Nem megfelelő |

Albánia | Határ- és zöldhatár-ellenőrzés | 2003 | 2127106 | | 2006. február | Delegáció | M | NM | Igen | RM | Nem megfelelő |

Bosznia-Hercegovina | A kamenskói határátkelőhely megépítése és felügyelete | 2001 | 3349597 | | 2005. október | Delegáció | M | M | Igen | RM | Nem megfelelő |

Bosznia-Hercegovina | A goricai határátkelőhely megépítése | 2002 | 2971834 | | Nem kezdődött el | Delegáció | M | M | Nem | N/A | N/A |

Bosznia-Hercegovina | Bosznia-Hercegovina igazságszolgáltatási létesítményeinek felügyelete és rehabilitációja | 2002 | 2310367 | | 2004. december | Delegáció | M | RM | Igen | M | Megfelelő |

Bosznia-Hercegovina | Felszerelések a rendőri erők számára | 2003 | 1576604 | | 2005. július | Delegáció | M | M | Igen | M | Megfelelő |

Bosznia-Hercegovina | A bosznia-hercegovinai határőrség központjának megépítése és felügyelete | 2003 | 2589621 | | 2008. július | Delegáció | RM | RM | Igen | RM | Megfelelő |

Bosznia-Hercegovina | Informatikai/telekommunikációs rendszer biztosítása | 2003 | 2597772 | | 2006. december | Delegáció | M | M | Igen | M | Megfelelő |

Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaság | Járművek biztosítása a határőrség számára | 2003 | 2799813 | | 2005. június | EAR | M | RM | Igen | RM | Nem megfelelő |

Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaság | Fogadóközpont létesítése menedékkérők részére | 2002 | 1419580 | | 2006. november | EAR | RM | M | Igen | M | Megfelelő |

Montenegró | D. Brijeg és S. Polje határátkelőhelyek létrehozása | 2001 | 3685662 | | 2005. július | EAR | RM | M | Részben | RM | Megfelelő |

Montenegró | Informatikai és speciális berendezések a határőrség részére | 2003 | 1683038 | | 2005. március | EAR | M | M | Igen | M | Megfelelő |

Szerbia | A batrovci határátkelőhely létrehozása és felügyelete | 2002–2003 | 5134209 | | 2006. augusztus | EAR | M | M | Részben | RM | Megfelelő |

Szerbia | A belgrádi bíróság fő tárgyalótermének újjáépítése és karbantartása | 2003 | 1196963 | | 2005. május | EAR | RM | M | Igen | M | Megfelelő |

Szerbia | Berendezések/felszerelések a határőrség részére | 2003 | 2782209 | | 2005. május | EAR | M | NM | Igen | M | Megfelelő |

| | Összesen | 41154551 | | | | | | | | |

Intézményfejlesztés

Albánia | Nemzeti migrációs stratégia | 2001 | 1000000 | | 2005. január | Delegáció | M | M | Igen | NM | Nem megfelelő |

Albánia | Albán aknamentesítési program | 2002 | 2000000 | | 2006. május | Delegáció | M | M | Igen | M | Megfelelő |

Albánia | Menedékkérők és bevándorlók előszűrése | 2003 | 2000000 | | 2006. február | Delegáció | M | M | Igen | RM | Nem megfelelő |

Albánia | Pameca II - rendőrségi misszió | 2004–2005 | 6314404 | | 2007. december | Delegáció | M | RM | Igen | RM | Nem megfelelő |

Bosznia-Hercegovina | Támogatás a bosznia-hercegovinai ügyészségnek | 2002 | 916668 | | 2005. május | Delegáció | M | RM | Igen | RM | Nem megfelelő |

Bosznia-Hercegovina | Támogatás az Emberi Jogi Bizottságnak | 2003 | 645705 | | 2005. március | Delegáció | M | M | Igen | M | Megfelelő |

Bosznia-Hercegovina | Támogatás az igazságszolgáltatási és ügyészségi főtanácsnak | 2004 | 3120986 | | 2006. január | Delegáció | M | M | Igen | M | Nem megfelelő |

Bosznia-Hercegovina | Támogatás a bosznia-hercegovinai Háborús Bűnök Kamarájának | 2004 | 3500000 | | 2008. január | Delegáció | M | M | Igen | M | Nem megfelelő |

Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaság | Igazságszolgáltatási képzési központ | 2001 | 1188405 | | 2005. október | EAR | M | M | Igen | M | Nem megfelelő |

Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaság | A nemzeti rendőrségi reformstratégia támogatása | 2001 | 1457533 | | 2005. szeptember | EAR | M | RM | Igen | RM | Nem megfelelő |

Szerbia | Igazságszolgáltatási képzési központ | 2004 | 2499175 | | 2007. október | EAR | M | RM | Részben | NM | Nem megfelelő |

Szerbia | Az Igazságügyminisztérium kapacitásbővítése | 2004 | 1491029 | | 2007. szeptember | EAR | M | M | Részben | RM | Nem megfelelő |

Regionális | Az uniós normáknak megfelelő migrációs, menekült- és vízumügyi keretrendszer kialakítása | 2002 | 2922700 | | 2005. december | Bővítési Főig. közp. | M | M | Igen | RM | Nem megfelelő |

Regionális | IBM-stratégiák támogatása és koordinálása a Nyugat-Balkán országaiban | 2002–2003 | 1999984 | | 2007. március | Bővítési Főig. közp. | M | M | Igen | RM | Nem megfelelő |

Regionális | Független, megbízható és működőképes igazságszolgáltatás létrehozása és az igazságszolgáltatási együttműködés előmozdítása | 2003 | 5499579 | | 2007. április | Bővítési Főig. közp. | M | NM | Igen | RM | Nem megfelelő |

| | Összesen | 36556168 | | | | | | | | |

Beruházás és intézményfejlesztés

Szerbia | A bírósági adminisztráció és ügykezelés informatikai támogatása | 2004 | 3232093 | | 2005. november | EAR | M | M | Igen | RM | Megfelelő |

| | Mindösszesen | 80942812 | | | | | | | | |

--------------------------------------------------

II. MELLÉKLET

ELLENŐRZÉSI MÓDSZEREK ÉS MINTA

1. Az ellenőrzési munka magába foglalta stratégiai és tervezési dokumentumok, pl. országstratégiai dokumentumok, többéves indikatív programok és európai partnerségi dokumentumok, valamint monitoring- és értékelési jelentések vizsgálatát. Sor került a 2001–2005 közötti programozási időszak 30 projektjéből álló minta ellenőrzésére a Nyugat-Balkán következő országaiban: Albánia, Bosznia-Hercegovina, Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaság, Montenegró és Szerbia. A projekteket vagy az Európai Újjáépítési Ügynökség, vagy az Európai Bizottság delegációi irányították [30]. Három regionális szintű, a brüsszeli Bővítési Főigazgatóság által irányított projekt képezte még az ellenőrzés tárgyát.

2. Összesen mintegy 81 millió EUR értékű szerződést ellenőrzött a Számvevőszék, ami a CARDS-program 2001–2006-os bel- és igazságügyi kötelezettségvállalásainak 17 %-át teszi ki. A projektek kiválasztására a következő szempontok alapján került sor: i) legyenek pénzügyi szempontból jelentősek, ii) fedjék le a bel- és igazságügyi szektor összes alterületét, és iii) a minta tartalmazza az összes szerződéstípust, vagyis támogatásra, szolgáltatásnyújtásra, áru beszerzésére és építési beruházásra vonatkozó szerződéseket egyaránt. Annak érdekében, hogy a projektek outputjával, eredményeivel és fenntarthatóságával kapcsolatban érdemi megfigyeléseket lehessen tenni, a 30 nemzeti projektből 29-et a helyszínen ellenőriztek.

1. TÁBLÁZAT: A KRITÉRIUMOKNAK MEGFELELŐ PROJEKTEK SZÁMA ORSZÁGONKÉNTI BONTÁSBAN, 2007 ÁPRILISÁBAN

Ország | A projektek száma | Összeg millió euróban |

Albánia | 21 | 38 |

Bosznia-Hercegovina | 30 | 48 |

Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaság | 12 | 15 |

Regionális program | 6 | 15 |

Szerbia és Montenegró | 14 | 21 |

Összesen | 83 | 137 |

Ellenőrzött | 33 | 81 |

Lefedettségi arány | 40 % | 59 % |

3. Az ellenőrzés kiforrott, de nem túlságosan régi projektekre összpontosított, így azokra a projektekre korlátozódott, amelyek az ellenőrzés kezdete előtt legfeljebb 48, de legalább 18 hónappal indultak. Ezeknek a kritériumoknak a figyelembevételével az ellenőrzött országokban a szerződések összértéke 137 millió eurót tett ki, és az ellenőrzés a szerződéses összegek 59 %-át érintette. Egy eset, a bosznia-hercegovinai goricai határátkelőhely-projekt kivételével, mely el sem indult, minden projekt befejeződött. Így elegendő anyag állt rendelkezésre az eredményesség terén megmutatkozó főbb problémák feltárásához és elemzéséhez.

[30] Az Európai Újjáépítési Ügynökség 2008 végén megszűnt. Operatív központjai Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaságban, Montenegróban és Szerbiában működtek. A Bizottság delegációi Albániában, illetve Bosznia-Hercegovinában vesznek részt a programok végrehajtásában. Az Európai Újjáépítési Ügynökségnek volt egy operatív központja Koszovóban, és Horvátországban is tevékenykedik delegáció, de ezekre az ellenőrzés nem terjedt ki.

--------------------------------------------------

III. MELLÉKLET

A TÁMOGATÁSOK TELJES ÖSSZEGE A 2006–2008 KÖZÖTTI IDŐSZAKBAN, 4240 MILLIÓ EUR, FORRÁSONKÉNTI BONTÁSBAN

+++++ TIFF +++++

--------------------------------------------------

IV. MELLÉKLET

AZ ÉSZLELT KORRUPCIÓ SZINTJE A NYUGAT-BALKÁN ORSZÁGAIBAN

A korrupcióérzékelési indexet (Corruption Perception Index) 180 országra vonatkozóan számítják ki. Első a rangsorban a legkevésbé korruptnak észlelt, míg 180. a leginkább korruptnak tekintett ország.

Az észlelt korrupció szintjét kifejező CPI-pontszám 0-től 10-ig terjedhet; minél alacsonyabb az adott ország pontszáma, annál magasabb az észlelt korrupció szintje.

Forrás: Transparency International (http://www.transparency.org).

| 2008 | 2007 | 2006 | 2005 | 2004 |

Rangsorban elfoglalt hely | CPI-pontszám | Rangsorban elfoglalt hely | CPI-pontszám | Rangsorban elfoglalt hely | CPI-pontszám | Rangsorban elfoglalt hely | CPI-pontszám | Rangsorban elfoglalt hely | CPI-pontszám |

Albánia | 85 | 3,4 | 105 | 2,9 | 111 | 2,6 | 126 | 2,4 | 108 | 2,5 |

Bosznia- Hercegovina | 92 | 3,2 | 84 | 3,3 | 93 | 2,9 | 88 | 2,9 | 82 | 3,1 |

Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaság | 72 | 3,6 | 84 | 3,3 | 105 | 2,7 | 103 | 2,7 | 97 | 2,7 |

Montenegró | 85 | 3,4 | 84 | 3,3 | N/A | 97 | 2,8 | 97 | 2,7 |

Szerbia | 85 | 3,4 | 79 | 3,4 | 90 | 3,0 | | | | |

--------------------------------------------------

V. MELLÉKLET

A BIZOTTSÁGI IRÁNYÍTÁS SZERKEZETE A NYUGAT-BALKÁNI ORSZÁGOKBAN

A CARDS-program végrehajtása összesen négy különböző irányítási módszerből főként kettő segítségével történik (lásd: 1. ábra):

a) Albániában, Bosznia-Hercegovinában és Horvátországban a Bizottság delegációi irányítják a projekteket, kiválasztásuktól és megtervezésüktől kezdve a közbeszerzési eljárások lebonyolításán és a szerződéskötésen át a végrehajtásig és értékelésig [31].

b) Az Európai Újjáépítési Ügynökség (EAR) [32], az Európai Unió független ügynöksége irányítja a programokat Szerbiában és Montenegróban, valamint Koszovóban és Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaságban. Az ügynökséget arra a szükségszerűségre adott válaszként hozták létre, hogy az 1999-es válság utáni időszakban gyorsan és hatékonyan kielégíthessék a koszovói népesség háború utáni sürgős szükségleteit.

c) A Bővítési Főigazgatóság (és korábban a EuropeAid) közvetlenül a központjából irányítja a regionális programokat.

d) A támogatott országok végrehajtó intézményei decentralizált módon irányítják a helyi közösségfejlesztési programokat Albániában, valamint a CARDS 2002 program egy részét Horvátországban.

1. ábra: A CARDS irányítási struktúrája

+++++ TIFF +++++

[31] A decentralizációs folyamat Bosznia-Hercegovinában 1998-ban kezdődött. Erre azért került sor, hogy megbízható pénzügyi folyamatok biztosítása mellett fokozni lehessen a közösségi külső támogatások gyorsaságát.

[32] Az Európai Újjáépítési Ügynökséget 2000 februárjában hozták létre; elődje, a koszovói békefenntartó misszió 1999-ben kezdte meg működését. 2001-ben az ügynökség mandátumát kiterjesztették Szerbiára és Montenegróra, 2002-ben pedig Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaságra is.

--------------------------------------------------

VI. MELLÉKLET

A TÁMOGATÁSOK ÉS HITELEK TELJES ÖSSZEGE A 2006–2008 KÖZÖTTI IDŐSZAKBAN, 10488 MILLIÓ EUR, FORRÁSONKÉNTI BONTÁSBAN

+++++ TIFF +++++

--------------------------------------------------