[pic] | AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA |

Brüsszel, 16.7.2008

COM(2008) 460 végleges

A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK

a cigarettára és egyéb dohánygyártmányokra kivetett jövedéki adó szerkezetéről és adókulcsairól {SEC(2008) 2266}{SEC(2008) 2267}

1. BEVEZETÉS

A cigaretták adójának közelítéséről szóló, 1992. október 19-i 92/79/EGK tanácsi irányelv[1] 4. cikke, valamint a cigarettán kívüli dohánygyártmány adójának közelítéséről szóló, 1992. október 19-i 92/80/EGK tanácsi irányelv[2] 4. cikke értelmében az Európai Bizottság négyévente köteles megvizsgálni az egységes piac zavartalan működését, a jövedéki adókulcsok reálértékét és a Szerződés szélesebb körű célkitűzéseit. A vizsgálatnak ki kell terjednie a dohánygyártmányok fogyasztását érintő, a forgalmi adón kívüli egyéb adókról szóló, 1995. november 27-i 95/59/EK tanácsi irányelv[3] vonatkozó rendelkezéseire is.

A dohánygyártmányok jellegére tekintettel különös figyelmet kell szentelni az egészségpolitikai szempontoknak. Az EK-Szerződés 152. cikke előírja, hogy valamennyi közösségi politika és tevékenység meghatározása és végrehajtása során biztosítani kell az emberi egészségvédelem magas szintjét. 2005-ben az Európai Közösség aláírta az Egészségügyi Világszervezet Dohányzás-ellenőrzési Keretegyezményét. A keretegyezmény 6. cikke a dohányfogyasztás csökkentésére irányuló egészségügyi célkitűzések érdekében adópolitikai intézkedésekre tesz javaslatot.

Ezt a jelentést széles körű konzultáció előzte meg. Ennek a konzultációs folyamatnak az eredményére figyelemmel a Bizottság szolgálatai hatásvizsgálatot végeztek.

2. A CIGARETTÁRA KIVETETT JÖVEDÉKI ADÓK SZERKEZETE

Ez a jelentés a cigarettára kivetett jövedéki adók jelenlegi szerkezetének több módosítási lehetőségét vizsgálja. Közelebbről arra keresi a választ, hogy meg kell-e szüntetni a legkeresettebb árkategória fogalmának a minimumadók viszonyítási alapjaként történő használatát. Ezen kívül elemzi azt is, hogy nagyobb szabadságot kell-e biztosítani a tagállamoknak az értékarányos és a tételes jövedéki adók közötti összefüggés meghatározásában, illetve a cigaretta jövedéki adóminimumának rögzítésében.

2.1. A „legkeresettebb árkategória” mint a minimumkövetelmények viszonyítási alapja

Jelenleg a „legkeresettebb árkategória” fogalma szolgál a cigaretta esetében alkalmazott minimumkövetelményeinek viszonyítási alapjául. A cigarettára kivetett jövedéki adóknak ma az adókat is magában foglaló kiskereskedelmi értékesítési ár legalább 57%-át, illetve 1000 darab legkeresettebb árkategóriájú cigarettára vonatkoztatva legalább 64 EUR összeget kell elérniük. Ha bármelyik év január 1-jén megváltozik az árkategória, a tagállam köteles ellenőrizni, hogy továbbra is teljesülnek-e a minimumkövetelmények.

A konzultációs folyamat során a „legkeresettebb árkategória” koncepcióját több irányból is kritika érte:

- A legkeresettebb árkategória koncepciója 30 évvel ezelőtt született. Akkoriban a nemzeti cigarettapiacokat jellemzően egyetlen márka uralta. Ma viszont a legkeresettebb árkategóriájú cigaretták piaci részesedése hozzávetőleg 35%.

- A legkeresettebb árkategória a fogyasztási szokások változásai szerint alakul, és a központi költségvetés adóbevételei ennek megfelelően ingadoznak.

- A legkeresettebb árkategória koncepciója a dohányfeldolgozók közötti árversenyt is torzítja. A piaci erőfölénnyel rendelkező dohányfeldolgozók növelni tudják versenytársaik adóterheit.

- Egyes tagállamokban a „legkeresettebb árkategória” fogalma az „olcsó” kategóriának felel meg, míg más tagállamokban a drágább cigaretták a legkeresettebbek. Ebből következik, hogy a legkeresettebb árkategória fogalma nem képes valamennyi tagállamban egy egységes minimumszintet biztosítani.

- Végül pedig egészségvédelmi szempontból sem indokolható a legkeresettebb árkategória fogalmának a minimális adókövetelmények viszonyítási alapjaként történő alkalmazása. Az egészségre kivétel nélkül valamennyi cigaretta káros, nem csupán azok, amelyek a legkeresettebb árkategóriába tartoznak.

A Bizottság ezért arra az álláspontra helyezkedik, hogy nem áll összhangban a belső piac célkitűzéseivel az, ha a minimumadók viszonyítási alapjául a „legkeresettebb árkategória” szolgál. Ezen kívül a legkeresettebb árkategória fogalmának kiiktatásával jelentős mértékben egyszerűsödnének az eljárások, fokozódna az átláthatóság, és nagyobb hangsúlyt kapnának az egészségvédelmi célkitűzések.

Ha kiiktatnánk a legkeresettebb árkategória fogalmát, két lehetséges megközelítés adódna:

- A pénzösszegben kifejezett minimumkövetelmény a piaci forgalomban lévő összes cigarettára alkalmazandó lenne.

- A cigarettával kapcsolatban az elmúlt 35 évben követett adózási elvekre figyelemmel a legkeresettebb árkategória fogalmát a súlyozott átlagár fogalmával is fel lehetne váltani.

2.2. A cigarettára vonatkozó, pénzösszegben kifejezett tételes közösségi minimumkövetelmény

A „legkeresettebb árkategória” fogalmának használata miatt keletkezett adóbevételi bizonytalanság megoldásán túl egy pénzösszegben kifejezett tételes minimumkövetelmény rögzítésével közös „adóminimum” jönne létre, amely a belső piacon alkalmazott cigarettaárak és -adók egymáshoz közelítésének legmegfelelőbb eszköze. Ezen kívül ez az egyetlen lehetőség, amellyel a dohányszabályozásban minimális ár- és adószint biztosítható, miközben a cigaretták valamennyi kategóriájában érvényre juttathatók az egészségvédelmi megfontolások.

2.3. A súlyozott átlagárakra vonatkozó, közösségi kiegészítő minimumkövetelmény

A Bizottság az 57%-os szabály valamennyi cigarettára történő alkalmazásának következményeit is vizsgálta. A hatásvizsgálatból világosan leszűrhető, hogy az mind a kedvező ár-érték arányú, mind a prémium márkás cigaretták tekintetében emelné a jövedéki adókat. Az 57%-os mérték emelése esetén ez a minimumkövetelmény fokozatosan tisztán értékarányos jövedéki adóvá alakulna át. Következésképpen nem állna összhangban azzal a célkitűzéssel, amely szerint a tagállamoknak nagyobb szabadságot kell biztosítani jövedéki adószerkezetük meghatározásában. Ráadásul az 57%-os követelmény valamennyi cigarettára történő alkalmazása nem is csökkenti a cigarettaárak és -adók között a belső piacon tapasztalható különbségeket, ezért általánossá tétele sem a belső piac, sem az egészségvédelem szempontjából nem indokolható.

Alternatív lehetőségként felmerült az 57%-os követelménynek a súlyozott átlagárak alapján történő alkalmazása. Ennek számos előnye lenne mind a belső piac, mind az egészségvédelem szempontjából:

- Árkategóriák szempontjából semleges lenne, a gyártók számára pedig egyenlő versenyfeltételeket biztosítana.

- A tagállamoknak szabad kezet adna a nemzeti piacuk követelményeinek leginkább megfelelő adószerkezet meghatározásában (különösen ami az értékarányos és a tételes adóztatás kapcsolatát illeti).

- A cigarettára kivetett jövedéki minimumadóknak az Európai Unió tagállamai között összevethető alapja lenne.

- Igazgatási szempontból könnyebben kezelhető lenne, mint a legkeresettebb árkategórián alapuló rendszer.

Egyes cigarettagyártók az 57%-os szabály teljes eltörlése mellett érveltek. A Bizottság azonban azon a véleményen van, hogy a dohányra kivetett adók terén az 57%-os adómérték továbbra is a közösségi vívmányok lényeges eleme marad, mivel számos tagállamban jelenleg csak az értékarányos követelmény alkalmazása gátolja az adócsökkentést.

Következésképpen az eljárások egyszerűsítése, a gyártók számára egyenlő versenyfeltételek biztosítása, a dohánypiacok szétszabdaltságának megszüntetése és az egészségvédelmi célok előtérbe helyezése érdekében a minimumadóknak a legkeresettebb árkategória helyett a súlyozott kiskereskedelmi átlagárakon kell alapulniuk, amelyeket a valamennyi cigarettára kivetett pénzösszegben kifejezett minimumösszeggel kell kombinálni.

A fentebb felsorolt érvek, amelyek a legkeresettebb árkategória fogalmának alapulvétele ellen szólnak a Közösség minimumadóinak megállapításakor, a tételes jövedéki adó teljes adóterhen belüli jelentőségéről szóló rendelkezésekre is érvényesek (a 95/59/EK irányelv 16. cikkének (2) bekezdése). Itt szintén a súlyozott átlagárat kell alapul venni.

2.4. Nagyobb szabadság a cigaretta jövedéki adójának szerkezete tekintetében

A hatályos közösségi szabályok értelmében a cigarettára kivetett jövedéki adóknak egy értékarányos és egy tételes összetevőből kell állniuk. Egy-egy tagállam attól függően helyezi a hangsúlyt az értékarányos vagy a tételes összetevőre, hogy milyen adópolitikai irányelveket követ (lásd 1. melléklet, 2. ábra). Jelenleg a jövedéki adók tételes része a legkeresettebb árkategóriájú cigarettákra kivetett teljes adóteher (azaz az értékarányos adó, a tételes adó és a hozzáadottérték-adó) legalább 5%-át és legfeljebb 55%-át teheti ki.

Az értékarányos jövedéki adók abszolút értékben növelik az árkülönbségeket, következésképpen az olcsóbb cigarettamárkáknak kedveznek. Régebben az értékarányos jövedéki adókat az olcsóbb helyi cigarettáknak a drága nemzetközi márkákkal szembeni támogatására alkalmazták. Manapság azonban az értékarányos jövedéki adók főként azon tagállamok számára vonzóak, ahol nagyobb a monopolisztikus helyzet kialakulásának kockázata a piacon.

A tételes jövedéki adók csökkentik a relatív árkülönbségeket, és minimalizálják az árak változékonyságát. Következésképpen a tételes jövedéki adók egészségvédelmi szempontból előnyösek. A tételes adók számos más előnyt is hordoznak. Ha valamennyi jövedéki adót tételessé tennének, az árkülönbségek az Európai Unióban 50%-kal csökkennének. A nagyobb mértékű tételes adóztatással tehát jobban közelíthetők egymáshoz a kiskereskedelmi értékesítési árak az Európai Unión belül. Továbbá mivel nem az árakon, hanem a fogyasztott mennyiségeken alapulnak, a tételes jövedéki adók stabilabbak, könnyebben előre jelezhetők és adminisztrálhatók, valamint növelik az adóbevételek stabilitását.

Következésképpen a tételes jövedéki adók kivetése a belső piac, a költségvetés és az egészségvédelem szempontjából egyértelmű előnyökkel jár, és ezért nagyobb szabadságot célszerű biztosítani azoknak a tagállamoknak, amelyek nagyobb mértékben alkalmaznak tételes jövedéki adókat.

Az olyan helyzetek elkerülése érdekében azonban, amikor az egyik tagállam tisztán tételes, egy vele szomszédos tagállam pedig tisztán értékarányos adózást alkalmaz, és ennek következtében az előbbi tagállamból az utóbbiba a határon keresztül prémium márkás cikkek, az ellenkező irányba pedig olcsóbb cikkek áramlanak, kívánatos a jövedéki adó szerkezetének bizonyos konzisztenciát kölcsönözni.

2.5. Szabadság a cigarettára kivetett jövedéki minimumadó megállapításában

A legtöbb tagállam az értékarányos és a tételes jövedéki adókon kívül jövedéki minimumadót is alkalmaz. Ez azt jelenti, hogy minden egyes csomag cigarettát minimális összegben megszabott jövedéki adó terhel. A minimumadók a tagállamokat meghatározott szintű bevételhez juttatják, és biztosítják, hogy a cigarettát ne értékesíthessék jóval a rendes piaci ár alatt.

A tagállamok jövedéki minimumadókat vethetnek ki, ám ezek nem haladhatják meg a legkeresettebb árkategóriájú cigarettákra kivetett összes jövedéki adó 100%-át. Ez annyit jelent, hogy azon országokban, ahol az olcsó cigaretta a legkeresettebb árkategória, a jövedéki minimumadó alkalmazása korlátokba ütközik. Az utóbbi években az olcsóbb márkájú cigaretták piaci részesedése a tagállamok túlnyomó többségében ugrásszerűen megnövekedett, ez pedig vagy csökkentette bevételeiket, vagy csökkentette az adóemelésnek a cigarettafogyasztásra gyakorolt hatását. Következésképpen egyes tagállamok jelezték, hogy szívesen vennék, ha nagyobb szabadságot kapnának az olcsóbb cigaretták kezelésében.

Nagyobb szabadság a hatályos közösségi előírások keretei között úgy biztosítható, ha a dohánygyártmányok esetében folytatott jelenlegi gyakorlathoz hasonlóan a legkeresettebb árkategóriájú cikkekre kivetett jövedéki minimumadó szintjét a továbbiakban nem korlátozzuk.

3. A CIGARETTÁRA KIVETETT JÖVEDÉKI MINIMUMADÓK MÉRTÉKE

Ez a jelentés azt a kérdést is vizsgálja, hogy a cigarettára kivetett jövedéki adók jelenlegi szerkezetének módosításai kombinálhatók-e a minimumadók növelésével. A cigarettára kivetett jövedéki adóknak ma az adókat is magába foglaló kiskereskedelmi értékesítési ár legalább 57%-át kell elérniük, illetve 2006 júliusa óta minden 1000 darab legkeresettebb árkategóriájú cigarettára legalább a 64 EUR összeget. A csatlakozási okmányok értelmében Málta és Ciprus kivételével az új tagállamok derogációt kaptak arra, hogy a 2006. december 31-től 2009. december 31-ig terjedő időszakra halasszák a jövedéki minimumadók bevezetését.

3.1. Általános megállapítások

Az Európai Unióban alkalmazott cigarettaárak és -adók elemzéséből kiderül, hogy a tagállamok között még mindig jelentős különbségek vannak. Az Európai Unió legutóbbi bővítésével a tagállamok között tovább nőttek a különbségek az adók és kiskereskedelmi árak tekintetében. Ez azonban bizonyos mértékig a csatlakozási okmányokban biztosított átmeneti időszakoknak köszönhető. Ha majd valamennyi új tagállam betartja az 1000 darab cigarettánkénti 64 EUR összegű minimumadó kivetésére vonatkozó kötelezettségét, csökkenni fognak az árkülönbségek, de egyes tagállamokban a cigaretta még így is több mint négyszer annyiba kerül majd, mint másutt (lásd 1. melléklet, 1. és 3. ábra).

3.2. A z adót is magában foglaló kiskereskedelmi árak közötti különbségek hatása a tagállamokra és a belső piacra

A tagállamokban alkalmazott, adót is magában foglaló kiskereskedelmi árak közötti jelentős különbségek kedvező környezetet teremtettek a tisztán adóelkerülési célú, határokon átnyúló vásárlásra, csempészetre és csalásra. A dohányipar különösen ki van téve ezeknek a tevékenységeknek. Az összegyűjtött adatok mélyreható elemzése alapján a Bizottság részére készült tanulmány[4] becslése szerint 2004-ben a nem belföldön adózó dohányáruk teljes piaci térhódítása az Európai Unió 25 országában a dohánypiac mintegy 13%-ra tehető, ebből 4-5% a törvényesen zajló, határokon átnyúló vásárlás és 8-9% a tiltott kereskedelem. A gyakran egészségvédelmi céllal kivetett viszonylag magas jövedéki adókat alkalmazó egyes főbb piacoknak ennél is magasabb, több, mint 20%-os beáramlással kell megküzdeniük. Az alacsony adókulcsokat fenntartó számos tagállam ezzel szemben vonzza a határokon átnyúló vásárlást és a tiltott kereskedelmet, és ezzel külső költségeket okoz a többi tagállamnak.

3.2.1. Határokon átnyúló vásárlás

A határokon átnyúló vásárlás – amennyiben magánszemélyek személyes használatra vásárolnak termékeket – teljes mértékben jogszerű, a belső piac kínálta előnyök egyike. Ez a jelenség azonban gondot okozhat a magasabb adókat kivető tagállamok számára.

A határokon átnyúló cigarettavásárlás egyes tagállamokban akkor ugrott meg jelentősen, amikor nagyobb mértékben emelték a jövedéki adókat, amit gyakran az egészségvédelmi célkitűzések elérése érdekében tettek.

Ezen kívül egyértelműen tapasztalható az olcsó cigaretták áramlása bizonyos új tagállamokból különösen a szomszédos EU-15 tagállamokba.

3.2.2. Tiltott kereskedelem

A tiltott kereskedelem körébe tartoznak a harmadik országokból csempészett áruk (gyakran hamisított cigaretta), valamint az Unión belüli „ csempészet ”, amikor a magánszemélyek látszólag személyes fogyasztásra vásárolnak más tagállamban cigarettát, de ehelyett tovább értékesítik azt anélkül, hogy a fogyasztás szerinti országban megfizetnék a jövedéki adót. A harmadik országokból eredő csempészet a vámellenőrzések olyan megkerülése, amelynek során az elkövetők számos módon (áru elrejtése, valótlan leírás, valótlan vámáru-nyilatkozat) csempésznek árukat az alacsony adókat és árakat alkalmazó, szomszédos harmadik országokból, például Fehéroroszországból, Oroszországból és Ukrajnából. Szintén növekvő tendenciát mutat a tengerentúli területekről (például Kínából) származó, hamisított cigaretta csempészete. Bár nehéz megbecsülni a hamisított áruk nagyságrendjét, annyi bizonyos, hogy a hamisított cigaretta piaci részesedése egyes országokban növekvőben van.

E negatív hatások visszaszorítása érdekében az egész Európai Unióban olyan szinten kívánatos megállapítani a jövedéki adók minimumát, amely hatékonyan szolgálja a belső piac célkitűzéseit. A harmadik országokból eredő csempészet és hamisított termékek emellett a külső határellenőrzések megerősítését is szükségessé teszik.

3.3. Egészségpolitikai célkitűzések

A dohányzás továbbra is messze a legjelentősebb elkerülhető halálok a Közösségben, a megbetegedések és a halálozások egyik fő előidézője. Az adózás a megelőzésre és visszatartásra irányuló átfogó stratégia részét képezi olyan, a csökkentést célzó egyéb intézkedések mellett mint az árakon kívüli eszközök, a dohányfüstnek való kitettség elleni védelem, a tartalomszabályozás stb. Egy 10%-os áremelés a magas jövedelmű országokban hozzávetőleg átlagosan 4%-kal csökkenti a fogyasztást a felnőttek körében. Ennél is fontosabb, hogy a magasabb árak a fiatalokra vannak a legnagyobb hatással, mivel ők az idősebbeknél fokozottabban reagálnak az áremelésekre.

2005-ben az Európai Közösség aláírta az Egészségügyi Világszervezet Dohányzás-ellenőrzési Keretegyezményét. A keretegyezmény 6. cikke a dohányfogyasztás csökkentésére irányuló egészségügyi célkitűzések érdekében adópolitikai intézkedésekre tesz javaslatot. A hivatalos statisztikák szerint a cigarettafogyasztás az EU 27 országában mintegy 13%-kal csökkent a 2002 és 2006 közötti időszakban (lásd a 3. mellékletet). Ez a százalákos arány tartalmazza az Európai Unión belüli határokon átnyúló áruforgalmat, azonban nem veszi figyelembe az Európai Unióba harmadik országokból irányuló tiltott kereskedelmet. Következésképpen az Európai Unió cigarettafogyasztásának tényleges csökkenése valamivel 10% fölé tehető[5].

Ez a tendencia főként az EU 15 régi tagállamának köszönhető, amelyekben a fogyasztási céllal forgalomba helyezett cigaretta mennyisége 16%-kal csökkent. Ugyanebben az időszakban a cigarettára kivetett jövedéki adók átlagosan 33%-kal emelkedtek.

Az Európai Unió 12 utóbb csatlakozott országának adatai szerint (Románia adatai nélkül) azonban a fogyasztás mindössze 1%-kal csökkent. A csatlakozástól 2006. év végéig átlagosan 34%-kal növekedtek a jövedéki adók. Az a jelenség, hogy a jövedéki adók jelentős növekedése mellett a fogyasztás csak csekély mértékben csökkent, valószínűleg a csatlakozást megelőző alacsony adószinttel magyarázható.

Ahhoz, hogy a következő öt évben hasonló csökkenést érhessünk el a fogyasztásban, a jövedéki adó további emelése lenne kívánatos. A Világbank által javasolt -0,43 tűréshatárt figyelembe véve 25%-os áremelésre van szükség ahhoz, hogy a kereslet 10%-kal csökkenjen.

A minimumadók „védőhálót” képeznek a tagállamok számára, mivel biztosítják, hogy a többi tagállamban valóban alkalmaznak jövedéki adókat, és azok hatékony szintet érnek el. Ezzel megkönnyítik a többi tagállam számára az egészségvédelmi céllal meghatározott adópolitikájuk megvalósítását anélkül, hogy a többi tagállam és különösen a határokon átnyúló vásárlás és csempészet veszélyeztetné ezt a politikát. A dohány adóztatása terén ezeknek a minimumadóknak olyan szintet kell elérniük, amely mellett a tagállamok szabályozási célkitűzéseiket el tudják érni. E cél elérése érdekében az Európai Unió (2002-ben elfogadott) minimumkövetelményeinek a jelenlegi helyzet megszilárdításán túl a következő 5 évben tovább kell emelkedniük.

3.4. Adóközelítés – a minimumadók emelése

A fenti okokból a különböző tagállamok adószintjeinek közelítése hozzájárulna a belső piac torzulásainak csökkentéséhez és az egészségvédelmi célkitűzések védelméhez.

3.4.1. Az 1000 darab cigarettára kivetett 64 EUR összegű jövedéki minimumadó

Az 1000 darab cigarettára kivetett, jelenleg érvényes 64 EUR összegű adó nem elegendő ahhoz, hogy a magas és alacsony adókat kivető tagállamok kiskereskedelmi értékesítési árai közötti különbséget csökkentse. A magas adókat alkalmazó tagállamok állampolgárai számára vonzerőt jelent, hogy vásárlásaikat alacsony adókulcsokat alkalmazó tagállamokban bonyolítsák le, ez azonban aláássa a belső piacra, valamint a dohányszabályozásra vonatkozó célkitűzéseket. E veszély elhárítása érdekében jelentős mértékben emelni kell az Európai Unióban előírt, pénzösszegben kifejezett minimumterheket. Azonban minden emelési javaslatnak figyelembe kell vennie, hogy egyes tagállamok még a jelenlegi minimumadókhoz való igazodás tekintetében is átmeneti időszakban vannak.

3.4.2. Az 57%-os minimumkövetelmény

Az 57%-os minimumkövetelmény 1992-es bevezetése óta nem változott. Azokban az országokban azonban, amelyekben az adóztatás egészségpolitikai elvek mentén történik, a jövedéki adók az adót is magában foglaló kiskereskedelmi árak több mint 60%-át teszik ki. Amikor az összes új tagállam kiveti majd a 64 EUR összegű minimumadót, a jövedéki adókból befolyó jövedelem a legtöbb ilyen tagállamban meg fogja haladni a 60%-ot. Mivel a cigaretta adókat is magában foglaló ára nagy mértékben összefügg a vásárlóerővel, a minimumkövetelmények emelése e tekintetben összehangolná az adószinteket. Másképpen közelítve, ez a jövedéki adók emelkedését vonja maga után azokban a tagállamokban, amelyekben a vásárlóerőhöz képest a cigaretta jövedéki adója viszonylag alacsony.

Amint az fentebb említésre került, az 57%-os minimumadóra vonatkozó követelmény mellett létezik egy „mentesítési záradék” a magas adót kivető tagállamok részére[6]. Az intézkedés célja, hogy elkerülje a jövedéki adók emelését a már jelenleg is magas adót kivető tagállamokban, és ezzel megakadályozza a legmagasabb és legalacsonyabb adót kivető tagállamok közötti szakadék további növekedését. Az 57%-os adó kivetésének a továbbiakban csak akkor van értelme, ha annak mértékét aktualizáljuk. 2001-ben 101 EUR összegben állapították meg a „mentesítési záradék” szintjét. Napjainkban ezt 122 EUR összegre kellene emelni ahhoz, hogy lépést tartsunk a cigaretta után fizetendő jövedéki adóknak a belső piacon az utóbbi időben tapasztalt alakulásával, és ez a 2001-ben tapasztaltakhoz hasonló eredményekre vezetne, azaz az öt legmagasabb adót kivető tagállamot[7] érintené.

Ahhoz, hogy a belső piaccal és az egészségvédelemmel kapcsolatos célkitűzéseket elérjük, a következő 5 évben mindkét minimumadó emelésére szükség lesz.

Az Európai Unió 27 tagállamában a jövedéki adók átlagos mértéke valamivel meghaladja majd a 90 EUR összeget, miután valamennyi új tagállam elérte a jelenlegi minimumértékeket, az átlagos jövedéki terhek pedig 63% körüli értékre emelkednek.

A hatásvizsgálat leszögezi, hogy ha a valamennyi cigarettára kivetett adóteher 90 EUR összegre és a súlyozott átlagár 63%-ára emelkedne, ez valószínűleg 10% keresletcsökkenést eredményezne 22 tagállamban[8]. Ezen kívül előkészítené a jövedéki cigarettaadók további növelését azokban a tagállamokban, amelyekben már egyébként is magas az adó.

A helyi vásárlóerő tekintetében egy hirtelen emelés kizárólag Bulgáriában és Romániában idézne elő túlzottan magas árakat az Unió főbb piacain alkalmazott árakhoz viszonyítva. Mindazonáltal tekintetbe kell venni azt is, hogy számos tagállam 2009–2010-ig még átmeneti időszakát tölti.

3.5. Megfelelési költségek

A nem belföldön adózó dohányáruk fogyasztásának két fő oka van: egyrészt az, hogy a hirtelen adóemelkedések miatt a cigaretta kevésbé elérhető a fogyasztók számára, másrészt pedig az, hogy egyes tagállamok lazán ellenőrzik az alacsony adókat kivető harmadik országokkal közös határaikat.

A jövedéki adóknak az Európai Unión belüli további közelítése, valamint a cigarettaárak dohányzás-ellenőrzési célú emelésének fokozottabb összehangolása minden bizonnyal előmozdítja majd az Európai Unióban folytatott tiltott kereskedelem problémájának kezelését. Mérsékli a megfelelési költségeket a belső piacon, ahol többé nincsenek határellenőrzések.

Több új tagállam azonban olyan, Közösségen kívüli országokkal szomszédos, amelyekben az adószint és a dohány kiskereskedelmi értékesítési ára alacsonyabb az Európai Unióban alkalmazottnál. Ez ösztönzi a harmadik országokból eredő, nagymértékű csempészetet, ami aláássa a belső piac működését, valamint az Európai Unió és tagállamainak egészségvédelmi politikáját.

Különösen nagy arányú csempészetet folytatnak a harmadik országokkal szomszédos, közös szárazföldi határral rendelkező tagállamokban. A külfölddel folytatott csempészet visszaszorítása érdekében ezekben az országokban gyakran alacsonyan tartják a jövedéki adókat. Emiatt viszont ezek a tagállamok vonzzák a többi tagállamból odairányuló, határokon átnyúló vásárlást és a tiltott kereskedelmet, és ily módon külső költségeket rónak a belső piacra.

A cigaretta jövedéki adóinak emelését ezért össze kell kötni a Közösségen kívüli országokkal folytatott tiltott kereskedelem elleni harccal.

A tiltott kereskedelem elleni harc főként a tagállamok felelőssége. Mivel azonban a Bizottság aláírta az Egészségügyi Világszervezet Dohányzás-ellenőrzési Keretegyezményét, aktívan szerepet vállal azokban a jelenleg folyó tárgyalásokban, amelyek a keretegyezmény 15. cikkének megfelelően a dohánytermékek tiltott kereskedelméről szóló jegyzőkönyv kidolgozására irányulnak. A jegyzőkönyv célja olyan nemzetközileg kötelező érvényű jogi eszköz kidolgozása, amellyel visszaszorítható a dohányáruk tiltott kereskedelme. A Dohányzás-ellenőrzési Keretegyezményt ratifikáló 152 országot felkérik majd, hogy csatlakozzanak a jegyzőkönyvhöz.

4. A FINOMRA VÁGOTT DOHÁNY JÖVEDÉKI ADÓJÁNAK SZERKEZETE ÉS MINIMUMKULCSAI

4.1. Általános megállapítások

A finomra vágott dohány piaca a dohányáruk piacának mintegy 8%-át teszi ki az Európai Unióban. Bár a finomra vágott dohány és a cigaretta jellemzői eltérnek egymástól, mivel mindkettő fogyasztási dohánytermék, végső soron mégis versenyben állnak egymással.

A finomra vágott dohányra kivetett adók tekintetében a tagállamok között fennálló szintkülönbségek csempészethez és - szomszédos országok esetében - határon keresztüli vásárláshoz vezetnek, illetve torzítják a belső piacot. Ráadásul a cigarettára és a finomra vágott dohányra kivetett adók közötti különbség a cigaretta dohánnyal való helyettesítéséhez vezet. A 2002–2006 közötti időszakban az Európai Unió 25 tagállamában[9] forgalomba hozott cigaretta súlyozott áltagos mennyisége mintegy 13%-kal csökkent. A finomra vágott dohány mennyisége azonban ugyanebben az időszakban hozzávetőleg 10%-kal emelkedett (lásd a 4. mellékletet).

Mivel mindkét termék káros, egészségvédelmi szempontból semmi nem indokolja azokat a jelentős különbségeket, amelyek a Közösség tagállamai között az említett termékekre alkalmazott adók között fennállnak.

4.2. A finomra vágott dohány jövedéki adójának szerkezete

Jelenleg a tagállamok szabadon állapíthatják meg cigarettasodrásra szánt, finomra vágott fogyasztási dohány jövedéki adóinak szerkezetét (tételes, értékarányos vagy vegyes).

A nyilvános konzultáció során világossá vált, hogy az érintettek túlnyomó többsége ellenzi a finomra vágott dohány jelenlegi rugalmas szabályozásának bármiféle korlátozását. Ezen kívül mivel az a cél, hogy a tagállamoknak nagyobb szabadságot biztosítsunk a cigaretta adóztatásában, nem volna kívánatos ezzel párhuzamosan a finomra vágott dohány tekintetében korlátozni a szabadságot.

Minthogy a cigarettára vonatkozó uniós minimumok megállapítása átfogó minimumkövetelmények segítségével történik, a cigarettára és a finomra vágott dohányra kivetett adók összehangolását minimumkulcsok alapján kell elvégezni, ezzel meghagyva a tagállamok szabadságát az értékarányos és tételes adók egymás közötti viszonyának megállapításában.

A cigarettára vonatkozó minimumkövetelmények egy kötelező értékarányos minimumból és egy minimum pénzösszegből tevődnek össze. A finomra vágott dohány tekintetében a tagállamoknak ezzel szemben vagy az egyiket, vagy a másikat kell betartaniuk. Következésképpen azokban a tagállamokban, ahol értékarányos adót alkalmaznak a finomra vágott dohány esetében, nem vetnek ki olyan pénzösszegben meghatározott minimumot, mint a cigaretta esetében. Ennek eredményeképpen óriási eltérések vannak az Európai Unióban a finomra vágott dohány adói és árai tekintetében. Ráadásul adódnak olyan helyzetek is mostanában, amikor a kézzel sodort cigaretta adószintje a cigaretta adószintjének 30%-át sem éri el (lásd a 2. mellékletet).

Ezért a finomra vágott dohány adóztatása tekintetében az értékarányos minimum és a pénzösszegben megszabott minimumadó kombinációjának bevezetése megfelelő módon hangolná össze a cigaretta és a finomra vágott dohány adóit.

4.3. A finomra vágott dohányra kivetett adó minimumkulcsai

Jelenleg a finomra vágott dohányra kivetett adók minimuma az összes adót magában foglaló kiskereskedelmi értékesítési ár 36%-a vagy kilogrammonként 32 EUR.

Az adómértékek 1992-es első meghatározásakor felállított arányok megőrzése érdekében az 1998-as és 2001-es felülvizsgálat során a tételes minimumokat az inflációval igazították ki. A 2004–2007 közötti időszakban tapasztalt inflációhoz való igazítás eredménye 34 EUR lenne. Amint azonban azt az előző jelentésben kifejtettük, a finomra vágott dohány minimumadóit hozzávetőleg a cigaretta minimumadóinak kétharmadában kell megállapítani. Ez az arány lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy figyelembe vegyék a félkész és késztermékek közötti különbségeket, a két termék önköltségi árának különbségét és a finomra vágott dohány előállításának viszonylag munkaigényes folyamatát.

A cigarettára kivetett minimumadó legalább kétharmadának eléréséhez a finomra vágott dohány minimumadóját az inflációt meghaladó mértékben kellene emelni. Az 1000 darab cigarettára kivetett 64 EUR összeghez képest a tételes adó összegét kilogrammonként 43 EUR-ban kell megállapítani. A kétharmados minimumarányra vonatkozó követelmény 38%-ra emelné a finomra vágott dohány minimumadóját a cigaretta minimumadójának 57%-os kulcsával szemben. Egy ilyen mértékű emelés mindenekelőtt az új tagállamokra lenne hatással, amelyeknek egyelőre eltérést engedélyeztek a cigarettára kivetett minimumadók tekintetében. Mivel azonban ezeknek a tagállamoknak az átmeneti időszak végére fel kell majd emelniük a cigaretta jövedéki adóját, minden valószínűség szerint a finomra vágott dohány jövedéki adóit is ezzel egyidejűleg fogják felemelni. Következésképpen összehangolt megközelítéssel elkerülhetők a belső piac további torzulásai.

A hatásvizsgálat arra a következtetésre jutott, hogy egészségvédelmi szempontból a cigaretta minimumadóinak 90 EUR összegre való emelésére lesz szükség az elkövetkező években ahhoz, hogy átlagosan 10% keresletcsökkenést lehessen elérni. A fent említett kétharmados összefüggést alkalmazva, a finomra vágott dohány minimumadói az eljövendő években 60 EUR összegre emelkednének.

Ez a cigarettáéval azonos árrugalmasság mellett hozzávetőleg 20%-os keresletcsökkenést eredményezne. A 2002–2006 közötti időszakban az Európai Unióban forgalomba hozott cigarettamennyiség hozzávetőleg 13%-kal esett vissza, ezzel szemben a finomra vágott dohány mennyisége ugyanebben az időszakban 10%-kal emelkedett. Az említett keresletcsökkenéssel a finomra vágott dohány a cigarettával egy szintre kerülne.

5. A CIGARETTÁN ÉS FINOMRA VÁGOTT DOHÁNYON KÍVÜLI EGYÉB DOHÁNYGYÁRMÁNYOK JÖVEDÉKI ADÓJÁNAK SZERKEZETE ÉS MINIMUMKULCSAI

A fejezet címében jelzett egyéb dohánygyártmányok körébe a szivarok, szivarkák és más fogyasztási dohányáruk (főként a pipadohány) tartoznak. Ez a piac a dohánygyártmányok teljes piacából kevesebb, mint 1%-kal és egyre csökkenő mértékben részesedik. Az egyéb fogyasztási dohány belső piaca viszonylag jól működik, a jelentések szerint jelentős nagyságrendű csalás vagy csempészet nem jellemzi.

Több tagállamban azonban olyan új termékek tűntek fel, amelyeket bár adózási szempontból szivarként vagy pipadohányként kezelnek, azokat a cigaretta, illetve a finomra vágott dohány formájában, ez utóbbiakkal közvetlen versenyben hozzák forgalomba. A verseny adóztatás miatti torzulásainak elkerülése érdekében pontosítani kell az egyéb dohánygyártmányok különböző kategóriáinak fogalommeghatározását.

Ezen kívül a szivarok, szivarkák és egyéb fogyasztási dohányáruk tételes jövedéki adójában figyelembe kell venni a 2003–2007 közötti időszak inflációját. Az Eurostatnak a harmonizált fogyasztói árindex 2003–2007 között mért évenkénti változására vonatkozó adatai alapján az infláció mértéke évi 2%, a teljes időszakra tehát 8% körüli értékre tehető.

7. KÖVETKEZTETÉSEK

A dohánygyártmányokra alkalmazott jövedéki adó szerkezetének és kulcsainak felülvizsgálata során arra a következtetésre jutottunk, hogy a hatályos jogi szabályozás több ponton történő jelentős módosítása szükséges:

- Az intézkedések nagyobb átláthatósága és a dohányágazat szereplői közötti egyenlő versenyfeltételek megteremtése érdekében az uniós minimumkövetelmények referenciapontjaként a legkeresettebb árkategória („most popular price category”, MPPC) helyett a súlyozott átlagárakat („weighted average prices”, WAP) kell használni. Az egészségügyi célkitűzések előmozdítása érdekében a fentiek szerint meghatározott adót egy valamennyi cigarettára alkalmazandó, pénzösszegben kifejezett minimumadóval kell kombinálni. Szintén a súlyozott átlagáraknak kell referenciaként szolgálniuk a különleges jövedéki adónak a teljes adóterhen belüli jelentőségének felmérése során (a 95/59/EK rendelet 16. cikkének (2) bekezdése).

- A tagállamoknak nagyobb szabadságot kell biztosítani a cigarettára kivetett jövedéki adók szerkezete tekintetében.

- Az értékarányos minimum és a tételes minimum kombinációjának bevezetése a finomra vágott dohány esetében megfelelő eszköz lenne a cigaretta és a finomra vágott dohány adóterhének egymáshoz való közelítésére.

- A cigaretta esetében egészségügyi szempontból a minimumadóknak az elkövetkezendő öt évben végrehajtott 90 euróra, illetve a súlyozott átlagár 63%-ára történő emelése a kereslet 10%-os csökkenését idézheti elő. Mindez ráadásul csökkentené a belső piacon az adók, illetve az árak szintje közötti különbségeket.

- A finomra vágott dohányra alkalmazott minimális adókulcsokat a cigarettára alkalmazott adókulcsok kétharmadához kell igazítani, és a cigarettára kivetett jövedéki adókkal párhuzamosan kell emelni.

- A cigaretta jövedéki adójának a belső piacon történő közelítése érdekében tett intézkedéseket össze kell kapcsolni a különösen harmadik országokból származó dohánytermékek tiltott kereskedelme elleni küzdelem fokozásával.

- Végül pedig módosítni kell a szivarok és a pipadohány hatályos fogalommeghatározásait, a minimumadókat pedig az inflációhoz kell igazítani a szivarokra és pipadohányra kivetett adók torzulásainak kiküszöbölése érdekében.

1. MELLÉKLET: 2007. évi adatok a (legkeresettebb árkategóriájú) cigarettákról

1. ábra

[pic]

2. ábra

[pic]

3. ábra

[pic]

2. melléklet: A finomra vágott dohányra vonatkozó 2007. évi adatok (legkeresettebb árkategória)

1. ábra

[pic]

2. ábra

[pic]

3. ábra

[pic]

3. melléklet: Cigarettafogyasztás 2002–2006 között

Cigarettafogyasztás – 2002–2006 (1000 darab)

BE | 14.314.440 | 14.286.561 | 13.634.112 | 13.384.484 | 13.705.663 | -4% |

CY | 2.017.325 | 1.985.432 | 1.655.603 | 1.921.873 | 1.888.343 | -6% |

CZ | 19.096.775 | 25.613.577 | 22.459.838 | 26.231.340 | 28.262.528 | 48% |

DK | 7.156.722 | 7.872.682 | 8.177.705 | 7.762.472 | 8.215.985 | 15% |

EE | 2.294.900 | 2.239.173 | 2.189.850 | 2.421.679 | 2.277.728 | -1% |

FI | 4.923.954 | 4.798.725 | 4.929.521 | 5.078.000 | 4.986.000 | 1% |

FR | 80.529.400 | 69.647.800 | 54.924.400 | 54.810.412 | 55.772.177 | -31% |

DE | 145.152.720 | 132.603.170 | 111.716.210 | 95.826.690 | 93.465.500 | -36% |

EL | 31.987.518 | 32.369.492 | 35.185.190 | 34.408.444 | 33.383.128 | 4% |

HU | 18.319.609 | 19.435.456 | 13.853.849 | 14.184.287 | 15.810.596 | -14% |

IE | 7.015.555 | 6.294.855 | 5.330.593 | 5.419.638 | 5.857.276 | -17% |

IT | 105.215.836 | 101.581.626 | 98.846.737 | 92.822.302 | 93.807.356 | -11% |

LV | 3.787.340 | 3.994.500 | 5.062.364 | 4.197.236 | 4.753.872 | 26% |

LT | 4.979.270 | 3.666.203 | 2.957.084 | 3.721.841 | 5.216.700 | 5% |

LU | 5.780.790 | 5.610.803 | 6.374.169 | 5.309.000 | 4.745.000 | -18% |

MT | 596.247 | 576.900 | 565.376 | 589.151 | 578.686 | -3% |

NL | 17.024.215 | 17.080.472 | 14.999.591 | 13.654.000 | 13.963.000 | -18% |

PL | 82.047.368 | 80.244.262 | 75.283.084 | 87.553.826 | 79.769.525 | -3% |

PT | 17.924.867 | 19.623.143 | 18.069.016 | 17.134.790 | 18.963.003 | 6% |

SK | 4.989.533 | 2.997.609 | 4.564.499 | 9.410.743 | 4.786.986 | -4% |

SI | 4.794.979 | 4.611.836 | 4.487.482 | 4.556.764 | 4.947.442 | 3% |

ES | 90.615.611 | 92.333.287 | 93.261.002 | 92.699.536 | 91.834.325 | 1% |

SE | 7.656.792 | 7.482.187 | 7.281.953 | 6.859.511 | 7.674.016 | 0% |

UK | 56.088.000 | 53.952.287 | 52.620.073 | 50.503.000 | 49.011.000 | -13% |

BU | 22.612.855 | 26.245.083 | 23.043.814 | 20.596.677 | 14.836.821 | -34% |

RO | na | na | na | 36.490.906 | 32.452.729 | -11% |

Total EU 15 | 606.745.153 | 580.599.323 | 539.813.976 | 508.952.517 | 509.266.719 | -16% |

Total EU 12 (kiv. RO) | 165.536.201 | 171.610.031 | 156.122.843 | 175.385.417 | 163.129.227 | -1% |

Total EU 27 (kiv. RO) | 772.281.353 | 752.209.353 | 695.936.819 | 684.337.934 | 672.395.947 | -13% |

4. MELLÉKLET: Finomra vágott dohány fogyasztása 2002-2006 között

Finomra vágott dohány fogyasztása – 2002–2006 (kilogramm)

BE | 8.417.000 | 8.327.000 | 8.429.000 | 8.180.707 | 9.425.583 | 12% |

CY | 62.000 | 97.000 | 152.000 | 170.518 | 192.799 | 211% |

CZ* | 629.400 | 650.400 | 190.300 | 423.300 | 481.957 | -23% |

DK | 902.200 | 855.200 | 675.300 | 577.000 | 552.000 | -39% |

EE | 8.000 | 8.000 | 10.000 | 12.680 | 10.680 | 34% |

FI | 949.000 | 931.000 | 880.000 | 883.000 | 796.000 | -16% |

FR | 5.720.900 | 5.980.000 | 6.969.500 | 7.008.800 | 7.107.073 | 24% |

DE** | 14.441.300 | 14.834.100 | 15.400.000 | 14.700.900 | 18.747.400 | 30% |

EL | 800.700 | 819.000 | 964.000 | 1.038.884 | 1.247.809 | 56% |

HU | 757.701 | 1.159.668 | 1.027.501 | 895.180 | 739.374 | -2% |

IE | 135.568 | 111.904 | 112.320 | 95.972 | 107.264 | -21% |

IT | 285.520 | 324.510 | 463.255 | 593.460 | 677.589 | 137% |

LV | 6.700 | 7.500 | 8.200 | 14.000 | 18.500 | 176% |

LT | na | 57.151 | 14.306 | 11.500 | 12.718 | na |

LU | 3.194.000 | 2.983.000 | 3.006.000 | 2.970.423 | 2.845.418 | -11% |

MT | 19.060 | 19.850 | 27.170 | 30.850 | 27.290 | 43% |

NL | 13.130.839 | 12.943.061 | 12.087.666 | 10.970.000 | 10.811.000 | -18% |

PL | 1.060.000 | 1.727.000 | 2.583.000 | 828.000 | 496.000 | -53% |

PT | 302.830 | 287.370 | 326.450 | 391.470 | 358.480 | 18% |

SK | 33.527 | 19.837 | 24.000 | 13.000 | 26.000 | -22% |

SI | 30.445 | 28.392 | 26.642 | 16.040 | 19.120 | -37% |

ES | 1.275.416 | 1.785.347 | 2.254.601 | 2.684.910 | 2.612.660 | 105% |

SE | 886.000 | 825.000 | 909.000 | 966.000 | 800.000 | -10% |

UK | 2.864.039 | 2.893.447 | 3.052.281 | 3.189.180 | 3.453.780 | 21% |

BU | 500 | 700 | 1.300 | 2.000 | 8.300 | 1560% |

RO | na | na | na | na | na | na |

Total EU 15 | 53.564.312 | 54.171.938 | 55.827.374 | 54.646.706 | 59.964.956 | 12% |

Összesen: EU 12 (LT, RO nélkül) | 2.607.333 | 3.718.347 | 4.050.113 | 2.405.568 | 2.020.020 | -23% |

Összesen EU 27 (LT, RO nélkül) | 56.171.645 | 57.890.285 | 59.877.486 | 57.052.274 | 61.984.976 | 10% |

DE**: előosztályozott dohány nélkül BE, CY, FI, ET, EL, LV, LU, LT, BG, SE : egyéb fogyasztási termékekkel CZ *: 2005 júliusától kezdve a számadatok a fogyasztási dohányáruk és a finomra vágott dohányáruk teljes mennyiségét jelzik.

[1] HL L 316., 1992.10.31., 8. o. A legutóbb a 2002/10/EK irányelvvel (HL L 46., 2002.2.16., 26. o.) módosított irányelv.

[2] HL L 316., 1992.10.31., 8. o. A legutóbb a 2002/10/EK irányelvvel (HL L 46., 2002.2.16., 26. o.) módosított irányelv.

[3] HL L 291., 1995.12.6., 40. o. A legutóbb a 2002/10/EK irányelvvel (HL L 46., 2002.2.16., 26. o.) módosított irányelv.

[4] A cigaretták és a cigarettasodrásra szánt finomra vágott dohány fogyasztására vonatkozó adatok összegyűjtéséről és értelmezéséről készült tanulmány, KPMG, 2005. december.

[5] Az iparág saját becslése szerint a harmadik országokból származó beáramlás hozzávetőleg 3%. Azonban csak az ilyen jellegű beáramlás 2002 és 2006 közötti növekedését kell figyelembe venni, amely valószínűleg 3% alatt marad.

[6] Azok a tagállamok, amelyek 1000 darab legkeresettebb ártegóriájú cigarettára legalább 101 EUR jövedéki adót vetnek ki, nem kötelesek alkalmazni az 57%-os szabályt.

[7] Az Egyesült Királyság, Írország, Franciaország, Németország és Svédország.

[8] A magas adót kivető tagállamokban, azaz az Egyesült Királyságban, Írországban, Franciaországban és Németországban (Románia adatai nem szerepeltek a szimulációban).

[9] Nem állnak rendelkezésre adatok Romániáról és Bulgáriáról.