[pic] | AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA |

Brüsszel, 16.2.2005

SEC(2005) 226 végleges

Ajánlás

A TANÁCS AJÁNLÁSA MAGYARORSZÁGNAK

a túlzott államháztartási hiány megszüntetésére vonatkozóan

(előterjesztő: a Bizottság)

INDKOLÁS

A túlzott hiány esetén követendő eljárást (EDP) a Szerződés 104. cikke, valamint a túlzott hiány esetén követendő eljárás végrehajtásának felgyorsításáról és pontosításáról szóló, 1997. július 7-i 1467/97/EK tanácsi rendelet szabályozza, amely a Stabilitási és Növekedési Paktum részét képezi. Ezen rendelkezéseket kiegészítik az amszterdami Európai Tanács Stabilitási és Növekedési Paktumról szóló, 1997. június 17-i állásfoglalásában foglalt politikai kötelezettségvállalások.

A Bizottság hivatalainak 2004. tavaszi előrejelzései alapján, amelyek figyelembe vették a Magyarország által 2004 márciusában jelentett adatokat és amelyek a 2003. évi hiányt a GDP 5,9%-ában[1] tüntették fel, a Bizottság 2004. május 12-én a 104. cikk (3) bekezdése szerinti jelentés elfogadásával kezdeményezte Magyarország irányába a túlzott hiány esetén követendő eljárást. A Bizottság ajánlására a Tanács a 104. cikk (6) bekezdésének megfelelően 2004. július 5-én úgy határozott, hogy Magyarország túlzott hiánnyal rendelkezik, és ennek következtében a 104. cikk (7) bekezdésének alapján egy ajánlást bocsátott ki a magyar hatóságok számára a hiány kiigazítására[2]. Ebben az ajánlásban a Tanács felkérte a magyar hatóságokat, hogy hajtsák végre a 2004. májusi konvergenciaprogramban tervbe vett azon intézkedéseket, amelyek a túlzott hiány 2008-ra való kiigazítására irányulnak. Nevezetesen, a magyar hatóságoknak azt ajánlották, hogy szükség esetén álljanak készen további intézkedések meghozatalára és a 2004. évi tervezett államháztartási hiány elérésére, valamint arra, hogy 2004. november 5-ig hatékony intézkedéseket hozzanak a 2005. évi tervezett hiány[3] eléréséhez előirányzott intézkedésekre tekintettel. A 2004. december 22-i bizottsági ajánlás alapján a Tanács 2005. január 18-án határozatot hozott a 104. cikk (8) bekezdése értelmében, amely szerint Magyarország a 2004. július 5-i tanácsi ajánlásokat követően nem hozott hatékony intézkedéseket. A Tanács elismerte, hogy a magyar hatóságok foganatosítottak néhány intézkedést, amelyek hozzájárultak a hiány csökkenéséhez 2004-ben és 2005-ben, de ezek egyik évben sem voltak elegendőek a célok eleréséhez, illetve általánosabban véve a májusi konvergenciaprogramban tervezett kiigazítási pályától való jelentős különbség korrigálására. Ezzel összefüggésben a Tanács hangsúlyozta, hogy a kormánynak a túlzott hiány 2008-ra történő kiigazítására irányuló kötelezettségvállalását a további költségvetési konszolidáció határozott intézkedéseivel és a strukturális reformok határozottabb folytatásával kell alátámasztani.

Mivel Magyarország még nem tagja az euró övezetnek, és emiatt a túlzott hiány esetén követendő eljárásban a 104. cikk (9) és (11) bekezdése szerinti utolsó két lépést nem kell alkalmazni, a Tanács a 104. cikk (7) bekezdése alapján újabb ajánlást bocsáthat ki. Ennek az ajánlásnak figyelembe kell vennie a 2004. december 1-jén benyújtott magyar konvergenciaprogram első aktualizálásában biztosított költségvetési stratégiára vonatkozó információkat.

A megelőző programhoz képest az aktualizálás az államháztartási hiányokra vonatkozóan a következő éves célokat tervezi 2004 és 2008 között: a GDP 4,5%-a, 3,8%-a, 3,1%-a, 2,4%-a és 1,8%-a. E számadatok alakulására kedvezően hat az a 2004. szeptember 23-i Eurostat határozat, amely átmenetileg – a 2007. márciusi költségvetési adatbejelentésig – lehetővé teszi, hogy a második pillért képező nyugdíjalapokat a költségvetésben tüntessék fel. A magyar hatóságok úgy határoztak, hogy élnek ezzel a lehetőséggel, ezért a hiány számadatait úgy nyújtották be, hogy kivonták az államháztartási hiányból az 1998. évi nyugdíjreform (második pillér) által támasztott terhet. Ez 2004. és 2008. között 0,8-1 százalékponttal csökkenti az éves hiány-adatokat a májusi programhoz képest. Az 1998. évi nyugdíjreformból eredő teher figyelembe vételével, amely az Eurostat által biztosított átmeneti időszak lejártát követően szükséges lesz, az előrejelzett államháztartási hiány 2004-ben a GDP 5,3%-a, 2005-ben 4,7%-a, 2006-ban 4,1%-a, 2007-ben 3,4%-a és 2008-ban a GDP 2,8%-a lenne; noha a megelőző programhoz képest a hangsúly kevésbé esik az időszak elejére, az aktualizálás megtartja a túlzott hiány kiigazítására kitűzött határidőt. A Bizottság szolgálatainak/hivatalainak 2004. őszi előrejelzésével, a megelőző konvergenciaprogrammal és a 104. cikk (7) bekezdése szerinti tanácsi ajánlással való összehasonlíthatóság érdekében, és tekintettel arra, hogy a 2008-ra kitűzött cél nem esik az átmeneti időszakba, a nyugdíjreform által támasztott terhet figyelembe vevő, illetve az azt figyelmen kívül hagyó számadatok egyaránt alkalmazásra kerülnek.

A Bizottság szolgálatai elvégezték ezen aktualizálás technikai értékelését. A 2005. február 16-i, az ezen aktualizálásról szóló tanácsi véleményre irányuló ajánlástervezetében[4] a Bizottság úgy ítélte meg, hogy az aktualizálásban ismertetett kiigazítási pálya alkalmas a túlzott hiány 2008-ra történő kiigazítására, amennyiben azt megfelelő – a végrehajtással kapcsolatos veszélyeket minimalizáló – intézkedésekkel támasztják alá. Ez érinti a 2005-re a GDP 3,8%-ában (4,7% a nyugdíjreformból származó teher figyelembe vételével) megállapított új tervezett hiányt is, amely különös jelentőséggel bír, mivel a csúszások hatással lennének a következő évekre és ezáltal meghiúsíthatják azt, hogy 2008-ra a tervek szerint a GDP 3%-a alatti értéket érjenek el.

A Bizottság megállapította, hogy fennáll annak a veszélye, hogy a költségvetés az előrejelzettnél rosszabban alakul, így a program költségvetési megközelítése elégtelennek tűnik e pálya megvalósításához. Ami a 2005. évet illeti, 2004 őszén a Bizottság 5,2%-ra becsülte a 2005-ös hiányt (4,3% a nyugdíjreform által jelentett teher figyelmen kívül hagyásával), a fő kockázatok a következők: (1) a kamatkiadások az előrejelzettnél magasabbak lehetnek, (2) a kiadások visszafogására nemrég bevezetett előírások elégtelennek bizonyulhatnak. Szintén veszélyeztetett a 2004. májusi konvergenciaprogramban és annak aktualizálásában bejelentett, a közigazgatás, az egészségügyi és az oktatási rendszerek megreformálását célzó további intézkedések időben történő elfogadása, amelyek kulcsfontosságúak a tervezett kiigazításhoz. (3) Bizonyos bevételekre (főként az áfa-ra és a társadalombiztosítási hozzájárulásokra) vonatkozó feltételezések a jelek szerint túlságosan optimisták. Annak is fennállt a kockázata, hogy a 2004-hez kapcsolódó áfa-visszatérítéseket átviszik 2005-re, de a hatóságok kötelezettséget vállaltak a kifizetések felgyorsítására, hogy ne terheljék a 2005-ös költségvetést. A költségvetés tartalmaz egy a GDP 0,5%-ának megfelelő vésztartalék-csomagot arra az esetre, ha esetleg túllépik a 2005. évi célt. Ennek célja az olyan előre nem látható folyamatok kiigazításának fedezése, amelyeket a kormány nem tud befolyásolni. Míg ezen tartalék létrehozása örvendetes, az ahhoz hozzárendelt összeg elégtelennek tűnik a 2005. évi költségvetés kockázataira való tekintettel. Ezen kívül e tartalékoknak az év korai szakaszában történő felszabadítása csökkentheti a szigorú költségvetésvégrehajtás ösztönzőit. További veszélyforrást képeznek a folyamatban lévő beruházások, amelyeket PPP-megállapodások (a ford.: private public partnership = a magán és közszféra közötti partnerség) keretébe kívánnak áthelyezni. Amennyiben nem valósítják meg időben ezeket az áthelyezéseket, akkor ezeket a költségvetésből kell finanszírozni. Ezen felül az áfa-kulcsok lehetséges csökkentése a folyamatban lévő adóreformok keretében tovább veszélyeztetheti a bevételeket még akkor is, ha ezt más kulcsok emelése ellensúlyozza. Időzítésének óvatos átgondolása nélkül egy ilyen lépés veszélyeztetheti a 2005. évi felülvizsgált cél elérését és így alááshatja a hiánycsökkentési pályát[5]. Az elemzés arra utal, hogy a 2005-re a GDP 3,8%-ában (4,7% a nyugdíjreform által jelentett teher figyelembe vételével) meghatározott cél elérésére a GDP fél százalékpontjának megfelelő mértékű kiegészítő intézkedésekre lenne szükség.

Ezen értékelés fényében szükségesnek tűnik, hogy a magyar hatóságok: (i) további – amennyiben lehetséges, strukturális természetű – intézkedéseket hozzanak a 2005. évre a GDP 3,8%-ában meghatározott új tervezett hiány elérésére (a GDP 4,7%-a az 1998. évi nyugdíjreformból eredő teher figyelembe vételével, ami szükséges lesz az Eurostat által az ilyen tételek elszámolására biztosított átmeneti időszak lejártát követően). Vagyis a vésztartalék-csomagot jelentősen meg lehetne emelni és használatát amennyire csak lehet, korlátozni és függővé lehetne tenni a 2005-re kitűzött tervezett hiány elérésének egyértelmű bizonyítékaitól; (ii) bárminemű adócsökkentés időzítését és végrehajtását a 2004. decemberben benyújtott aktualizált konvergenciaprogram tervezett hiányainak várható elérésétől tegyék függővé; (iii) előrelépjenek a közigazgatás, az egészségügyi és az oktatási rendszerek tervezett reformjaival, amelyekre amiatt is kötelezettséget vállaltak, hogy javítsák az államháztartás hosszú távú fenntarthatóságát.

Mindezt figyelembe véve a Bizottság ezennel ajánlást terjeszt elő a Tanácsnak új – Magyarországhoz intézendő, a Szerződés 104. cikkének (7) bekezdése szerinti – tanácsi ajánlásra, a túlzott hiány megszüntetésére tekintettel.

Ajánlás

A TANÁCS AJÁNLÁSA MAGYARORSZÁGNAK

a túlzott államháztartási hiány megszüntetésére vonatkozóan

AZ EURÓPAI UNIÓ TANÁCSA,

tekintettel az Európai Közösséget létrehozó szerződésre, és különösen annak 104. cikke (7) bekezdésére,

tekintettel a Bizottság ajánlására,

mivel:

1. A Szerződés 104. cikkével összhangban a tagállamoknak el kell kerülniük a túlzott költségvetési hiányt.

2. A Stabilitási és Növekedési Paktum a rendezett államháztartás célkitűzésén alapszik, amely az árstabilitás, valamint a munkahelyteremtést elősegítő erőteljes fenntartható növekedés feltételei javításának eszköze.

3. 2004. július 5-én a 104. cikk (6) bekezdésével összhangban a Tanács úgy határozott, hogy Magyarország túlzott hiánnyal rendelkezik.

4. A magyarországi túlzott hiány meglétéről hozott határozatot követően a Tanács – a Szerződés 104. cikkének (7) bekezdésével és a túlzott hiány esetén követendő eljárás végrehajtásának felgyorsításáról és pontosításáról szóló, 1997. július 7-i 1467/97/EK[6] tanácsi rendelet 3. cikkével összhangban – a magyar hatóságoknak közép távú keretbe foglalt intézkedések hozatalát ajánlotta, hogy 2008-ra hiteles és fenntartható módon a GDP 3%-a alá csökkentsék a hiányt azzal a hiánycsökkentési pályával összhangban, amelyet a 2004. májusban benyújtott konvergenciaprogramról szóló, 2004. július 5-i tanácsi vélemény határozott meg. A magyar hatóságoknak különösképp azt ajánlották, hogy álljanak készen további intézkedések hozatalára a 2004. évi tervezett államháztartási hiány elérésére, és hogy 2004. november 5-ig hatékony intézkedéseket hozzanak a 2005. évi tervezett hiány eléréséhez előirányzott intézkedésekre tekintettel.

5. A Tanács 2005. január 18-án elismerte, hogy a 2004. november 5-i határidőig hoztak intézkedéseket a 2004. és 2005. évi államháztartási hiány csökkentésére. Azonban úgy ítélte meg, hogy azok nem elégségesek a célok eléréséhez, és nem tennék lehetővé a 2004. májusi konvergenciaprogram tervezett kiigazítási pályájától való eltérés elkerülését. Úgy ítélte meg, hogy a kormánynak a túlzott hiány 2008-ra történő kiigazítására irányuló kötelezettségvállalását a további költségvetési konszolidáció határozott intézkedéseivel és a strukturális reformok eltökéltebb folytatásával kell alátámasztani. Mindezt figyelembe véve a Tanács a Szerződés 104. cikkének (8) bekezdése alapján úgy határozott, hogy Magyarország 2004. november 5-ig nem hozott hatékony intézkedéseket a 2004. július 5-i ajánlását[7] követően.

6. Mivel 2004. május 1-jén csatlakozott a Közösséghez, Magyarország olyan tagállam, amely a Szerződés 122. cikke (1) bekezdésének értelmében eltéréssel rendelkezik, ami azt jelenti, hogy el kell kerülnie a túlzott hiányt, de a Szerződés 104. cikkének (9) és (11) bekezdése őrá nézve nem alkalmazandó. Emiatt helyénvaló új ajánlást kibocsátani a 104. cikk (7) bekezdése szerint.

7. Az 1467/97/EK rendelet 3. cikkének (4) bekezdése szerint a 104. cikk (7) bekezdésével összhangban tett ajánlásnak meg kell határoznia azt, hogy az érintett tagállamnak négy hónapon belül hatékony intézkedést kell hoznia, és hogy a túlzott hiány kiigazítását az annak megállapítását követő évben kell teljesíteni, kivéve ha különleges körülmények állnak fenn. Magyarország esetében továbbra is fennállnak ilyen különleges körülmények, főként azért, mert a csatlakozáskor az államháztartási hiány jelentősen a GDP 3%-ában megállapított referenciaérték felett volt, illetve mert a gazdaságban folyamatos a strukturális átalakulás.

8. Különleges körülmények fennállása esetén az érintett tagállamnak engedélyezhető a túlzott hiány közép távú keretbe foglalt kiigazítása. A Magyarország által 2004. decemberben benyújtott aktualizált konvergenciaprogram felülvizsgált keretbe foglalja a 2004. és 2008. közötti időszakra tervezett, a következő éves államháztartási hiányokat: a GDP 4,5%-a, 3,8%-a, 3,1%-a, 2,4%-a illetve 1,8%-a. Az 1998. évi nyugdíjreformból eredő teher figyelembe vételével – ami szükséges lesz az Eurostat által az ilyen tételek elszámolására a 2007. márciusi költségvetési adatbejelentésig biztosított átmeneti időszak lejártát követően – az előrejelzett államháztartási hiány 2004. és 2008. között a GDP 5,3%-a, 4,7%-a, 4,1%-a, 3,4%-a és 2,8%-a lenne. Az aktualizálás tehát továbbra is 2008-ra tervezi a túlzott hiány kiigazítását. A [2005. március 8]-i tanácsi vélemény szerint a kiigazítási pálya – amelynek részét képezi a 2005-re a GDP 3,8%-ában (a GDP 4,7%-a a nyugdíjreformból származó teher figyelembe vételével), valamint 2008-ra a GDP 2,8%-ában (ez figyelembe veszi a nyugdíjreformból származó terhet) meghatározott tervezett hiány – alkalmasnak tekinthető a túlzott hiány 2008-ra történő kiigazítására, amennyiben azt megfelelő intézkedésekkel támasztják alá a tervezett hiányok elérésére.

9. Noha ezt a kiigazítási pályát és különösen a 2005-re a GDP 3,8%-ában (a GDP 4,7%-a a nyugdíjreformból származó teher figyelembe vételével) megállapított új tervezett hiányt megfelelőnek lehet tekinteni, a magyar hatóságok jelenlegi gazdaságpolitikai irányvonala nem elégendő a cél eléréséhez. A 2005. évre vonatkozó költségvetési tervezet, valamint a 2005-re előrejelzett 3,7%-os növekedési ütem alapján a Bizottság szolgálatai 2004 őszén 5,2%-os hiányt jeleztek előre 2005-re (a nyugdíjreformból származó teher figyelembe vételével). A következő főbb veszélyforrásokat emelték ki: (i) a kamatkiadások magasabbak lehetnek, (ii) a kiadások visszafogására nemrég bevezetett előírások elégtelennek bizonyulhatnak, valamint veszélyeztetett a 2004. májusi konvergenciaprogramban és annak aktualizálásában bejelentett, a közigazgatás, az egészségügyi és az oktatási rendszerek megreformálását célzó további intézkedések időben történő elfogadása, amelyek kulcsfontosságúak a tervezett kiigazításhoz; (iii) egyes bevételi tételek, főként az áfa és a társadalombiztosítási hozzájárulások, alulmúlhatják az előrejelzéseket. Az áfa vonatkozásában további veszély forrását jelenti az, hogy a 2004-hez kapcsolódó visszatérítéseket átviszik 2005-re, de tekintettel arra, hogy a hatóságok kötelezettséget vállaltak a kifizetések felgyorsítására, feltételezhetően ez nem terheli a 2005-ös költségvetést, és így nem követel meg további kiigazítást. További veszélyforrást képeznek a folyamatban lévő beruházások, amelyeket PPP-megállapodások (a ford.: private public partnership = a magán és közszféra közötti partnerség) keretébe kívánnak áthelyezni. Amennyiben nem valósítják meg időben ezeket az áthelyezéseket, akkor ezeket a költségvetésből kell finanszírozni. A költségvetés tartalmaz egy a GDP 0,5%-ának megfelelő vésztartalék-csomagot arra az esetre, ha esetleg túllépik a 2005. évi célt. Míg ezen tartalék megléte örvendetes, az ahhoz hozzárendelt összeg elégtelennek tűnik a 2005. évi költségvetés kockázataira való tekintettel, és fennáll annak a veszélye, hogy e tartalékokat esetleg az év korai szakaszában szabadítják fel. Az elemzés arra utal, hogy a 2005-re a GDP 3,8%-ában (4,7% a nyugdíjreform által jelentett teher figyelembe vételével) meghatározott cél elérésére a GDP fél százalékpontjának megfelelő mértékű kiegészítő intézkedésekre lenne szükség.

10. A költségvetési konszolidációs intézkedéseknek biztosítaniuk kell az államháztartási egyenleg tartós javulását, és ezzel párhuzamosan olyan irányba kell terelni őket, hogy javítsák az államháztartás minőségét és megerősítsék a gazdaság növekedési lehetőségeit.

AJÁNLJA:

- hogy a magyar hatóságok mihamarabb számolják fel a jelenlegi, túlzott hiánnyal jellemezhető helyzetet;

- hogy a magyar hatóságok középtávú keretbe foglalt intézkedéseket hozzanak azért, hogy 2008-ra a hiányt hiteles és fenntartható módon a GDP 3%-a alá csökkentsék azzal a hiánycsökkentési pályával összhangban, amelyet a 2004. decemberben benyújtott aktualizált konvergenciaprogramról szóló, [2005. március 8]-i tanácsi vélemény határozott meg.

- hogy a magyar hatóságok [2005. július 8]-ig további, eredményes – amennyiben lehetséges, strukturális természetű – intézkedéseket hozzanak a konvergenciaprogramban a 2005. évre a GDP 3,8%-ában meghatározott új tervezett hiány elérésére (a GDP 4,7%-a az 1998. évi nyugdíjreformból eredő teher figyelembe vételével, ami szükséges lesz az Eurostat által az ilyen tételek elszámolására biztosított átmeneti időszak lejártát követően). Nevezetesen, a 2005. évi költségvetésben jelentősen meg lehetne emelni a vésztartalék-csomagot és használatát amennyire csak lehet, korlátozni és függővé lehetne tenni a 2005-re kitűzött tervezett hiány elérésének egyértelmű bizonyítékaitól;

- hogy a magyar hatóságok az adócsökkentések időzítését és végrehajtását a 2004. decemberben benyújtott aktualizált konvergenciaprogram tervezett hiányainak elérésétől tegyék függővé;

Ezen kívül a Tanács felkéri a magyar hatóságokat:

- hogy minden lehetőséget használjanak ki a költségvetési kiigazítás gyorsítására;

- lépjenek előre a közigazgatás, az egészségügyi és az oktatási rendszerek tervezett reformjaival, amelyekre amiatt is kötelezettséget vállaltak, hogy javítsák az államháztartás hosszú távú fenntarthatóságát.

Ennek az ajánlásnak a címzettje a Magyar Köztársaság.

Kelt Brüsszelben, [2005. március 8]-án.

a Tanács részéről

az elnök

[1] A 2004. szeptemberi értesítés az államháztartási hiányt 2003 vonatkozásában felfelé, a GDP 5,9%-áról 6,2%-ra korrigálta.

[2] Lásd http://register.consilium.eu.int/pdf/en/04/st11/st11218.en04.pdf.

[3] A magyar hatóságok emellett felkérést kaptak a Tanácstól arra, hogy minden lehetőséget használjanak ki a költségvetési kiigazítás gyorsítására; hogy valósítsák meg a közigazgatás, az egészségügyi- és oktatási rendszerek tervezett reformjait a kiadási hányad tervezett csökkentésének biztosítására és az államháztartás hosszú távú fenntarthatóságának javítására, valamint hogy biztosítsák a tervezett adócsökkentések megfelelő finanszírozását, és hogy azok végrehajtását a tervezett hiányok megvalósításától tegyék függővé.

[4] SEC(2005) 229.

[5] A 2004. évi hiány végleges számadata még mindig veszélyeztetett, ami a készpénz és az elhatárolás alapú adatok közötti különbséget övező bizonytalanságból ered. Nevezetesen, a mezőgazdasági támogatási kifizetéseket és a közalkalmazottaknak történő 13. havi fizetések folyósítását még elszámolási bizonytalanságok övezik, ami még növelheti a 2004. évi elhatárolás alapú hiányt, és hatással bírhat a 2005. évi hiányra.

[6] HL L 209., 1997.8.2., 6. o.

[7] Lásd: http://register.consilium.eu.int.