INDOKOLÁS

1.A JAVASLAT HÁTTERE

•A javaslat indokai és céljai

Az elmúlt évtizedben az EU-ban és a világ más részein egyaránt nőtt a súlyos és szervezett bűnözés. A súlyos és szervezett bűnözés általi fenyegetettség Europol által készített értékelése szerint a szervezett bűnözés az esetek többségében nemzetközi utazással jár, amely jellemzően személyek, kábítószerek vagy más tiltott áruk EU-ba irányuló csempészését célozza. Konkrét példaként említhető, hogy a bűnözők gyakran veszik igénybe az EU fő repülőtereit, valamint a fapados légitársaságok által használt kisebb regionális repülőtereket. Hasonlóképpen, az Europol terrorizmussal kapcsolatos helyzetről és tendenciákról szóló jelentése rámutat, hogy az EU-ban továbbra is valós és súlyos a terrorizmus általi fenyegetettség, továbbá kiemeli, hogy a legtöbb terrorista kampány transznacionális jellegű, mivel transznacionális kapcsolattartást vagy az EU-n kívülre történő utazást foglal magában. Ebben az összefüggésben a légi úton utazókra vonatkozó információk fontos eszközt jelentenek a bűnüldöző hatóságok számára az EU-n belüli súlyos bűncselekmények és terrorizmus elleni küzdelemben.

A légi úton utazókra vonatkozó adatok magukban foglalják az előzetes utasinformációkat (API) és az utasnyilvántartási adatállományt (PNR), amelyek együttes használata különösen hatékony eszközt jelent a magas kockázatot jelentő utazók azonosítása és a gyanúsított egyének utazási mintáinak megerősítése terén. Amikor egy utas jegyet vásárol egy légi fuvarozónál, a légi fuvarozó foglalási rendszere PNR-adatokat generál saját üzleti célokból. Ezek magukban foglalják a teljes útvonalra vonatkozó adatokat, a fizetési adatokat, az elérhetőségeket és az utas különleges igényeit. Amennyiben erre vonatkozó kötelezettség áll fenn, ezeket a PNR-adatokat megküldik a célország, és gyakran az indulás szerinti ország utasadat-információs egységének is.

Az EU-ban 2016-ban elfogadták a PNR-irányelvet annak biztosítása érdekében, hogy valamennyi tagállam végrehajtsa a PNR-adatok légi fuvarozóktól való, a terrorista bűncselekmények és súlyos bűncselekmények megelőzése, felderítése, nyomozása és a vádeljárás lefolytatása céljából történő gyűjtésére vonatkozó szabályokat, a légi fuvarozókat az API-adatok gyűjtésére kötelező, az API-irányelvben foglalt hatályos uniós szabályok sérelme nélkül. A PNR-irányelv értelmében a tagállamoknak el kell fogadniuk az annak biztosításához szükséges intézkedéseket, hogy a légi fuvarozók továbbítsák a PNR-adatokat annyiban, amennyiben ezeket az adatokat szokásos üzleti tevékenységük keretében már összegyűjtötték. A PNR-irányelv lehetővé teszi az API-adatok és a PNR-adatok együttes kezelését, mivel a PNR-adatok fogalommeghatározása magában foglal „minden összegyűjtött előzetes utasinformációs (API) adatot”. A PNR-irányelv azonban nem kötelezi a légi fuvarozókat arra, hogy a szokásos üzleti tevékenységükön túlmutató adatgyűjtést folytassanak. Következésképpen a PNR-irányelv nem vezet a teljes API-adatkészlet gyűjtéséhez, mivel ezen adatok gyűjtése nem szolgálja a légi fuvarozók üzleti céljait.

A légi fuvarozók kizárólag a vonatkozó kötelezettség fennállása esetén gyűjtenek API-adatokat az utasfelvétel (online utasfelvétel és repülőtéri utasfelvétel) során. Ezt követően elküldik azokat a határforgalom-ellenőrzést végző illetékes hatóságoknak egy teljes utaslista formájában, amelyen a repülőgép indulásakor a fedélzeten tartózkodó összes utas szerepel. Míg az API-adatok „ellenőrzött” információknak minősülnek, mivel a légi járműre ténylegesen felszállt utazókra vonatkoznak, és azokat a bűnüldöző hatóságok gyanúsítottak és keresett személyek azonosítására is használhatják, a PNR-adatok az utasok által szolgáltatott „nem ellenőrzött” információk. Egy adott utas PNR-adatai általában nem tartalmazzák az összes lehetséges PNR-adatelemet, hanem csak az utas által megadott és/vagy a foglaláshoz szükséges és ezáltal a légi fuvarozó szokásos üzleti céljait szolgáló adatelemeket.

Az API-irányelv 2004-es elfogadása óta globális konszenzus alakult ki arról, hogy az API-adatok használata nem csupán a határigazgatás kulcsfontosságú eszköze, hanem a bűnüldözés – különösen a súlyos bűncselekmények és a terrorizmus elleni küzdelem – szempontjából is nagy jelentőséggel bír. Ezért nemzetközi szinten az Egyesült Nemzetek Biztonsági Tanácsa 2014 óta több ízben is szorgalmazta határozataiban az API- és PNR-rendszerek létrehozását és globális bevezetését a bűnüldözés előmozdítása céljából. Emellett az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet (EBESZ) részt vevő államainak az API-rendszerek létrehozására vonatkozó kötelezettségvállalása alátámasztja ezen adatok használatának jelentőségét a terrorizmus és a nemzetközi bűnözés elleni küzdelemben.

Amint az a PNR-irányelv felülvizsgálatáról szóló bizottsági jelentésből is kiderül, az API- és PNR-adatok illetékes bűnüldöző hatóságok általi együttes kezelése – ami azt jelenti, hogy amellett, hogy a légi fuvarozók szokásos üzleti céljaikból gyűjtik, majd az illetékes bűnüldöző hatóságoknak továbbítják a PNR-adatokat, az API-adatokat is kötelesek gyűjteni és továbbítani – jelentősen növeli a súlyos bűncselekmények és a terrorizmus elleni küzdelem hatékonyságát az EU-ban. Az API-adatok és a PNR-adatok együttes használata lehetővé teszi az illetékes nemzeti hatóságok számára az utasok személyazonosságának megerősítését, és nagymértékben javítja a PNR-adatok megbízhatóságát. Az érkezést megelőző ilyen együttes használat azt is lehetővé teszi a bűnüldöző hatóságok számára, hogy értékelést végezzenek, és csak azon személyek esetében hajtsanak végre alaposabb átvilágítást, akik objektív értékelési kritériumok és gyakorlatok alapján, illetve az alkalmazandó joggal összhangban a legnagyobb valószínűséggel jelentenek biztonsági kockázatot. Ez megkönnyíti az összes többi utas utazását, és csökkenti annak kockázatát, hogy az illetékes hatóságok az utasokat érkezéskor vizsgálatnak vessék alá olyan diszkrecionális szempontok alapján, mint például a faji vagy etnikai származás, amelyet a bűnüldöző hatóságok tévesen hozhatnak összefüggésbe a biztonsági kockázatokkal.

A jelenlegi uniós jogi keret azonban csak a PNR-adatoknak a súlyos bűncselekmények és a terrorizmus elleni küzdelem céljából történő felhasználását szabályozza, és nem terjed ki kifejezetten az API-adatokra, amelyek csak a harmadik országokból érkező légi járatok esetében kérhetők. Ez biztonsági réshez vezet, különösen azon EU-n belüli légi járatok tekintetében, amelyek esetében a tagállamok PNR-adatok továbbítását kérik a légi fuvarozóktól. Az utasadat-információs egységek azon légi járatokra vonatkozóan érik el a leghatékonyabb működési eredményeket, amelyek tekintetében mind az API-, mind a PNR-adatokat gyűjtik. Ez azt jelenti, hogy az illetékes bűnüldöző hatóságok számára nem hasznosak az olyan EU-n belüli légi járatokra vonatkozó API-adatok és PNR-adatok együttes kezelésének eredményei, amelyek tekintetében csak a PNR-adatokat továbbítják.

E hiányosság kezelése érdekében a teljeskörűen működő és reziliens schengeni térség kialakítására vonatkozó, 2021. júniusi bizottsági stratégia a schengeni térségen belüli légi járatokra vonatkozó API-adatok és PNR-adatok együttes használatának fokozását szorgalmazta a belső biztonság jelentős javítása érdekében, összhangban a személyes adatok védelméhez való alapvető joggal és a szabad mozgáshoz való alapvető joggal.

A javasolt rendelet ezért arra irányul, hogy jobb szabályokat állapítson meg az API-adatoknak a légi fuvarozók által a terrorista bűncselekmények és súlyos bűncselekmények megelőzése, felderítése, nyomozása és a vádeljárás lefolytatása céljából történő gyűjtésére és továbbítására vonatkozóan. Az Európai Unió Alapjogi Chartájában (a továbbiakban: Charta) foglalt releváns alapvető jogoknak, különösen a magánélet tiszteletben tartásához és a személyes adatok védelméhez való jognak, valamint az ebből eredő szükségességi és arányossági követelménynek való megfelelés biztosítása érdekében a javaslat – az alábbiakban kifejtettek szerint – körültekintően korlátozott hatállyal rendelkezik, és szigorú korlátozásokat és biztosítékokat tartalmaz a személyes adatok védelme érdekében.

•Összhang a szabályozási terület jelenlegi rendelkezéseivel