Ajánlás TANÁCSI VÉLEMÉNY az 1997. július 7-i 1466/97/EK tanácsi rendelet 9. cikke harmadik bekezdésének megfelelően Észtország konvergencia-programjáról (2004-2008)

(a Bizottság előterjesztése)

MAGYARÁZÓ FELJEGYZÉS

A költségvetési egyenleg felügyeletének megerősítéséről és a gazdaságpolitikák felügyeletéről és összehangolásáról szóló 1466/97/EK tanácsi rendelet [1] kimondja, hogy a kívülálló tagállamoknak, akik nem vezették be a közös valutát, a Szerződés 99. cikkének értelmében a többoldalú felügyelet céljából rendszeres időközönként konvergencia-programokat kell a Tanácshoz és a Bizottsághoz benyújtaniuk.

[1] HL L 209., 1997.08.02., Valamennyi, e szövegben említett dokumentum a következő internetes címen érhető el: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

E rendelet 9. cikkének megfelelően a Tanácsnak a Bizottság és a Szerződés 114. cikkével létrehozott bizottság (a Gazdasági és Pénzügyi Bizottság) értékelése alapján minden egyes konvergencia-programot meg kell vizsgálnia. A Tanácsnak, a programok megvizsgálása után, a Bizottságtól kapott ajánlás alapján és a Gazdasági és Pénzügyi Bizottsággal folytatott konzultációt követően azokat véleményeznie kell. A rendelet értelmében a tagállamoknak évente kell benyújtaniuk konvergencia-programjuk naprakésszé tett változatát, amelyet a Tanács ugyanezen eljárásoknak megfelelően szintén megvizsgálhat.

Az Európai Unióhoz 2004. május 1-jén csatlakozott tíz ország eltéréssel rendelkezik, és így a közös valutát még nem vezette be. Az új tagállamok kötelezettséget vállaltak arra, hogy konvergencia-programjukat 2004. május 15-éig, annak első naprakésszé tett változatát pedig 2004 végéig benyújtják.

Észtország a 2004-től 2008-ig terjedő időszakra szóló konvergencia-programját 2004. május 13-án nyújtotta be. A 2004-es tavaszi előrejelzés eredményeit figyelembe véve és tekintettel a magatartási kódexre [2], valamint a Bizottság 2002. november 27-i, a költségvetési politikák szorosabb összehangolásáról szóló, a Tanácshoz és az Európai Parlamenthez címzett közleményében megállapított elvekre [3], a Bizottság szolgálatai elvégezték e program technikai értékelését. Az értékelés eredményei a következők:

[2] A Gazdasági és Pénzügyi Bizottságnak a stabilitási és konvergencia-programok tartalmáról és formájáról szóló, felülvizsgált véleménye, az ECOFIN Tanács 2001. július 10-i megjegyzésével.

[3] COM (2002) 668 végleges, 2002.11.27.

Észtország első konvergencia-programja már a 2004-es költségvetésben szereplő intézkedéseket is tartalmazza, és összhangban van a 2004-től 2008-ig terjedő időszakra szóló állami költségvetési stratégiával. A stratégiát a miniszterek tanácsa hivatalosan elfogadta, így azt az ország hivatalos középtávú makrogazdasági keretének kell tekinteni. A politikai intézkedések összhangban vannak a 2003-as előcsatlakozási gazdasági programban (PEP) ismertetett középtávú gazdasági kilátásokkal. A programban világosan kifejezésre jut Észtország azon szándéka, hogy az EMR II-höz ,mielőbb" csatlakozzon, és bevezesse az eurót. A program állítása szerint Észtország még a prognosztizált időszak alatt teljesíteni tudja az eurózóna-tagság feltételéül szabott maastrichti kritériumokat, bár az infláció jövőbeni alakulásával kapcsolatban óvatosan fogalmaz (jelenleg az infláció alacsonyabb, mint az eurózónában).

A program nagymértékben eleget tesz a stabilitási és konvergencia-programok tartalmáról és formájáról szóló magatartási kódexnek. A Nemzeti Számlák felülvizsgálatával - amelynek eredményeit röviddel a program benyújtását követően tették közzé - az 1993-tól 2003-ig terjedő időszak GDP-adatait felfelé korrigálták. Következésképpen a programban szereplő számadatok és táblázatok egy része is kiigazításra szorul. Ez ugyanakkor az átfogó képet és az ismertetett forgatókönyvek értékelését nem befolyásolja, mivel a prognózisok alapjául szolgáló tendenciák alapvetően nem változnak.

Észtországban a makrogazdasági stabilitás alapját a kiegyensúlyozott állami költségvetés és valutatanács-rendszer adja. A program a GDP egyenletes, évi 5 és 6% közötti reálnövekedését irányozza elő, amelyet a tartósan erős belső kereslet és a külső gazdasági aktivitás fellendülésével várhatóan bővülő export vezérel. Mindazonáltal a nettó külső hozzájárulás előreláthatólag negatív marad a program teljes időtartama alatt. Az előrejelzések szerint mind a magánfogyasztás, mind a beruházások bővülése folytatódik, jóllehet egyre lassabb ütemben. A munkanélküliség várhatóan lassan a munkaerő 9,5%-ára mérséklődik. A világgazdaságban prognosztizált fellendülés és ebből kifolyólag az exportpiaci kereslet élénkülése várhatóan a folyó fizetési mérleg jelenleg magas hiányának csökkenését vonja maga után, mely azonban még 2008-ban is meghaladja a GDP 8%-át.

A makrogazdasági forgatókönyv alapvetően valószínűsíthető feltételezéseket tükröz. A GDP 2004-re és 2005-re prognosztizált növekedése kismértékben elmarad a Bizottság tavaszi előrejelzésétől, míg az inflációra vonatkozó prognózis kevéssel meghaladja azt. A 2003-as előcsatlakozási gazdasági programhoz képest a makrogazdasági forgatókönyv a GDP némileg lassabb növekedési ütemét tervezi, a késlekedő - bár azóta bekövetkezett - világgazdasági fellendüléshez igazítva, míg az inflációra és a munkanélküliségre vonatkozó kilátásokat a 2003-as vártnál jobb eredmények fényében kedvezőbbnek értékeli. Az észt előrejelzésben szereplő növekedési adatoknak - a Nemzeti Számlák 2004. május 20-i felülvizsgálatának megfelelően - felfelé történő kiigazítása tovább növeli a programban bemutatott forgatókönyvek valószínűségét. Észtországban az előrelátható jövőben a legnagyobb makrogazdasági egyensúlyi problémát továbbra is a külgazdasági mérleg jelentős hiánya okozza, tekintettel a gazdaság jelentős beruházásigényére. A program e kérdéssel részletesen foglalkozik. A kormányzati költségvetésnek a program idejére prognosztizált kismértékű többletével, illetve egyensúly közeli helyzetével a fiskális politika alapvetően támogatja a folyó fizetési mérleg javulását, de jóval kisebb mértékben, mint a 2002-es és 2003-as évben. A szigorú költségvetési fegyelem - ami nem számol ,váratlan többletekkel" - így a jövőben is meghatározó eleme lesz a külső egyensúlyi problémák fenntartható korrekciójának.

Az ország függetlenné válása után bevezetett valutatanács-rendszer - amelyben a koronát először a német márkához, majd 1999-ben az euróhoz rögzítették - jól szolgálta az ország gazdasági érdekeit, és nagy hitelt szerzett számára a piaci szereplők körében. Az erősödő euróhoz szigorúan igazított árfolyam hozzájárult az észt gazdaságban a viszonylag gyors dezinflációhoz, s így 2003-ban az infláció (CIP) éves átlaga már csak 1,3% volt, bár középtávon az infláció ismételt, 3% körüli növekedését prognosztizálják. Észtországban a kamatok történelmi mélyponton vannak, az eurózónában végbement folyamatokat és az ország kedvező nemzetközi megítélését tükrözve. Észtország mielőbb be kíván lépni az EMR II-be, standard lebegtetési sáv mellett, miközben egyoldalúan köti magát a jelenlegi valutatanács-rendszerhez. Az euró bevezetését szintén ,a lehető legkorábbi időpontra" tervezi.

A programban ismertetett költségvetési stratégia célja, hogy az államháztartás egyenlegében 2004-ben a GDP 0,7%-át kitevő többletet teremtsen, és 2005-től kezdődően a költségvetést egyensúly közeli helyzetbe hozza. Ez összhangban van a Bizottságnak a 2005-ig terjedő időszakra szóló előrejelzésével, és némileg optimistább, mint a 2003-as előcsatlakozási gazdasági program forgatókönyve, amely 2004-től kezdődően már nem prognosztizál többletet. Összességében ez jelentős fiskális könnyítést jelent a 2003-as meglepően magas többlethez képest. A program határozottan elkötelezi magát a Stabilitási és növekedési paktum szabályainak betartása, valamint a költségvetés egyensúly közeli, illetve többletet mutató helyzetének fenntartása mellett a program teljes időtartama alatt. Az adórendszer folyamatban lévő reformja az adókulcsok fokozatos csökkentését célozza úgy a személyi jövedelemadó, mint a társasági adó tekintetében, amit magasabb szociális transzferek és nagyobb adókedvezmények egészítenek ki. E reformok finanszírozását előreláthatólag az erőteljes növekedés, a kiadási oldalt érintő megtakarítások, az általános forgalmi adóból, illetve jövedéki adóból származó magasabb bevételek, valamint a kiadási struktúra átalakítása és a hatékonyabb adóbeszedés biztosítja majd. Mindent összevetve, miközben a nominális kiadások várhatóan emelkednek, addig a kiadások GDP-hez viszonyított aránya csökken. Míg a központi kormányzat és a társadalombiztosítás pénzügyi alapjainak többlete várhatóan a program teljes időtartama alatt fennmarad (a nyugdíjrendszer második, magánpillérének kifizetett jelentős, a GDP mintegy 1%-át kitevő transzferek ellenére), addig a helyi kormányzatok előreláthatólag hiányt könyvelnek el, még ha csökkenő mértékben is. Az államadósság 2003-ban a GDP 5,8%-át tette ki, és az előrejelzések szerint 2008-ra a GDP 3,2%-ára mérséklődik. Az államadósságot teljes mértékben fedezik az állami tartalékok, és az elhanyagolható kockázatot jelent az észt gazdaságra nézve.

A program költségvetési előrejelzései összességében valószerűnek tűnnek, a tényleges költségvetési eredmények ugyanakkor a prognosztizáltnál jobban is alakulhatnak. Ezt a nézetet támasztják alá az elmúlt néhány év igen óvatos előrejelzései (és a költségvetési célok ismétlődő túlteljesítésére), a program költségvetési prognózisainak alapjául szolgáló reális növekedési előrejelzés, a 2003-as jelentős többlet lehetséges átgyűrűzésének hatása, valamint az uniós transzfereken alapuló állami beruházások vártnál lassabb végrehajtása, ahogy ezt erősítik a Nemzeti Számlák közelmúltbeli felülvizsgálatának következményeként az alacsonyabb hiányra, illetve adósságrátára vonatkozó adatok is. A kedvezőtlen folyamatok kockázata, bár a jelenlegi kilátások szerint nem jelentős, de mégiscsak jelentkezhet a tervezett adócsökkentésekkel járó bevételkiesés, illetve a külső sokkhatásokra adott válaszként a kedvezőtlen növekedési ütem következményeként. A 2004-es és 2005-ös költségvetési többletek összeadódása, amennyiben azt a gazdasági aktivitás tervezett élénkülése kíséri, a programban előirányzott fiskális stratégiát valószínűleg egy eltérő, prociklikus pályára állítja. Ezenkívül, ha az újra megélénkülő privát megtakarítások nem segítenek a külső egyensúlyi problémák rendezésében (úgy, ahogy azt a program előirányozza), a költségvetés kiegyensúlyozására törekvő fiskális politika nem biztos, hogy elégséges lesz ahhoz, hogy támogassa a folyó fizetési mérleg hiányának tervezett korrekcióját.

A program egyértelműen kifejezésre juttatja az ország azon szándékát, hogy 2010-re elérje a lisszaboni stratégiában kitűzött célokat. A foglalkoztatotti arány növekedéséhez a szakképzés területét érintő reformoknak, valamint a munkára nehezedő társadalombiztosítási járulékok és jövedelemadók csökkentésének egyaránt hozzá kellene járulnia. A gazdaság kínálati oldalának bővítését (és ezzel egy időben adókörnyezetének javítását) részben infrastrukturális fejlesztések támogatják, részben olyan oktatáspolitikai intézkedések, amelyek a munkaerőpiaci kereslet és kínálat jelenleginél jobb összehangolását célozzák. A termelékenység alacsony szintjét a kutatás-fejlesztés ösztönzésével kívánják orvosolni, úgy a magán-, mint az állami szférában, ezzel tovább élénkítve a gazdaság növekedési ütemét. Ami az államháztartást illeti, a program strukturális reformok végrehajtását a bevételi és kiadási oldalon egyaránt tervezi. A kiadási oldalon a reformok különösen a szociális transzferek jobb, a rászorulókat célzó elosztását és a munkavállalás határozottabb ösztönzését szolgálják. A bevételi oldalon a 2004-ben megkezdett átfogó adóreform fokozatos elmozdulást jelent a közvetlen adóztatástól a közvetett adóztatás felé, megőrizve mindeközben az adórendszer egyszerűségét. A reformok, amelyek többsége már a végrehajtás stádiumában van, várhatóan ösztönzőleg hatnak majd a munkavállalásra, új munkahelyeket teremtenek, és szűkítik az adóelkerülés lehetőségeit.

Észtország kedvező helyzetben van ahhoz, hogy viselje a népesség elöregedésének költségeit. A program költségvetési prognózisai a nyugdíjrendszer második, tőkefedezeti pillérének bevezetésével járó jelentős költségeket is figyelembe veszik. Az államadósság alacsony szintje, a kormány jelentős pénzügyi tartalékai, az egyensúly közeli, illetve többletet mutató költségvetési helyzet célkitűzésével összhangban lévő középtávú költségvetési stratégia, valamint a nyugdíj- és az egészségügyi ellátó rendszer tervezett reformja - amely a költségvetésre hosszú távon nehezedő nyomás csökkentését szolgálja - várhatóan egyaránt hozzájárul ahhoz, hogy az államháztartás továbbra is fenntartható alapokon maradjon.

Táblázat: A legfontosabb makrogazdasági és költségvetési előrejelzések összehasonlítása

>TABELPOSITION>

Ezen értékelés alapján a Bizottság elfogadta mellékelt ajánlását az Észtország konvergencia-programjáról szóló tanácsi véleményre, és azt a Tanácsnak megküldte.

Ajánlás TANÁCSI VÉLEMÉNY az 1997. július 7-i 1466/97/EK tanácsi rendelet 9. cikke harmadik bekezdésének megfelelően Észtország konvergencia-programjáról (2004-2008)

AZ EURÓPAI UNIÓ TANÁCSA,

tekintettel az Európai Közösséget létrehozó szerződésre,

tekintettel a költségvetési egyenleg felügyeletének megerősítéséről és a gazdaságpolitikák felügyeletéről és összehangolásáról szóló, 1997. július 7-i 1466/97/EK tanácsi rendeletre [4], és különösen annak 9. cikke (3) bekezdésére,

[4] HL L 209., 1997.08.02., 1. o. A szövegben említett dokumentumok az alábbi internetes címen érhetők el: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

tekintettel a Bizottság ajánlására,

a Gazdasági és Pénzügyi Bizottsággal folytatott konzultációt követően,

ELFOGADTA EZT A VÉLEMÉNYT:

[2004. július 5-én] a Tanács megvizsgálta Észtország konvergencia-programját, amely a 2004-től 2008-ig terjedő időszakra szól. A program nagymértékben eleget tesz a stabilitási és konvergencia-programok tartalmáról és formájáról szóló, felülvizsgált magatartási kódex adatszolgáltatási követelményeinek.

A program alapját képező költségvetési stratégia célja a rendezett állami pénzügyek fenntartása, azaz a költségvetés egyensúly közeli vagy többletet mutató helyzetének elérése. E célból a 2003-as, a GDP 2,6%-át kitevő többletet követően, a program 2004-re kisebb, 0,7%-os többletet irányoz elő, majd 2005-től kiegyensúlyozott költségvetési helyzetet vár, amelyet a bevételek és kiadások GDP-arányának fokozatos csökkenése kísér, miután a bevételi és kiadási oldal GDP-hez viszonyított aránya a 2004-es uniós csatlakozás következtében emelkedett. A program ugyanakkor a közvetlen adók csökkentését, a transzferek növelését, illetve adókedvezmények bevezetését célzó reformokat is tartalmaz. E reformok finanszírozását a tervek szerint az erőteljes növekedési ütem, a javuló adóbeszedés, a kiadási oldalt érintő megtakarítások és a kiadások struktúrájának átalakítása, valamint a magasabb áfa- és jövedékiadó-bevételek biztosítják. Az adósságráta, amely 2003-ban a GDP 5,8%-át tette ki, igen alacsony, és várhatóan tovább csökken, 2008-ra a GDP 3,2%-ára.

A jelenleg rendelkezésre álló információk alapján a programban ismertetett makrogazdasági forgatókönyv a GDP növekedésével kapcsolatban valószínűsíthető feltételezéseket tükröz, azt a program időtartamára 5 és 6% közöttire prognosztizálva. A növekedés legfőbb forrását az erősödő belső kereslet (évi közel 7%) és a bővülő export (évi 10%-ig) jelenti. A magánfogyasztás várhatóan évi 5-6%-kal nő. A beruházásokat továbbra is dinamizmus jellemzi, évenként 7-9%-os bővülés, jóllehet már nem érik el az elmúlt években regisztrált 10% feletti növekedési ütemet. A prognosztizált infláció - amely a 2003-as rekordalacsonyságú 1,3%-ot követőn 2004-től kezdődően mintegy 3%-ra erősödik - szintén reálisnak tűnik. A folyó fizetési mérleg jelenlegi magas hiánya (2003-ban a GDP 13,7%-a) 2008-ra várhatóan a GDP 8%-a körüli szintre mérséklődik.

A költségvetési prognózisok megvalósulását befolyásoló kockázati tényezők nagyjából kiegyenlítik egymást. Egyrészről az észt hatóságok mindig is óvatosnak bizonyultak előrejelzéseikben, és az elmúlt években a költségvetési célokat többször is túlteljesítették. Másrészről azonban a tervezett adócsökkentések következményeként a váratlan bevételcsökkenés, illetve a növekedést kedvezőtlenül befolyásoló sokkhatások lehetőségét nem lehet teljesen kizárni. A programban ismertetett fiskális politika hatása összességében elégségesnek tűnik a Stabilitási és növekedési paktum középtávú célkitűzésének eléréséhez, nevezetesen a költségvetés egyensúly közeli vagy többletet mutató helyzetének megteremtéséhez; és várhatóan elegendő biztonsági tartalékot nyújt ahhoz, hogy a hiányt a rendes makrogazdasági fluktuációk mellett is a GDP 3%-ában meghatározott küszöbértéken belül tartsa. A program által prognosztizált lendületes növekedés kontextusában azonban a többlet 2004-től kezdődő gyors csökkenése valószínűleg egy eltérő, prociklikus fiskális politikát von maga után.

Észtországnak a GDP kevesebb mint 6%-át kitevő adósságrátája az Európai Unióban az egyik legalacsonyabb, és a program időtartama alatt várhatóan további 2,6 százalékponttal csökken. Az adósságráta tényleges alakulása ennél valószínűleg még kedvezőbb lesz, tekintettel a Nemzeti Számlák közelmúltbeli felülvizsgálatára, amelynek hatására a GDP-szint folyamatosan magasabb lesz, minélfogva az arányok kiszámításához használt nevező is.

Észtország kedvező helyzetben van ahhoz, hogy viselje a népesség elöregedésének költségeit. Az államadósság alacsony szintje, az állam jelentős tartalékai és az egyensúly közeli, illetve többletet mutató költségvetési helyzet célkitűzésével teljes összhangot mutató középtávú költségvetési stratégia, valamint a kiadáscsökkentést célzó nyugdíj- és egészségügyi reform valószínűleg egyaránt hozzájárul ahhoz, hogy az államháztartás fenntartható alapokon maradjon.

Észtország konvergencia-programjának legfontosabb előrejelzései

>TABELPOSITION>

* Ezek az arányok még nem veszik figyelembe a Nemzeti Számlák 2004. május 20-i felülvizsgálatát, amely statisztikailag folyamatosan magasabb GDP-szintet eredményezett. A 2003-as számadatok a következőképpen módosulnak: a GDP reálnövekedése: 5,1%, államháztartási egyenleg: a GDP 2,4%-a, bruttó államadósság: a GDP 5,3%-a.