A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK Első eredményjelentés az EU és Oroszország közötti vízumügyi párbeszéd keretében az orosz és az uniós polgárok rövid távú tartózkodás céljából történő vízummentes beutazását célzó közös intézkedések Oroszország általi végrehajtásáról /* COM/2013/0923 final */





A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK Első eredményjelentés az EU és Oroszország közötti vízumügyi párbeszéd keretében az orosz és az uniós polgárok rövid távú tartózkodás céljából történő vízummentes beutazását célzó közös intézkedések Oroszország általi végrehajtásáról I. Háttér A 2003. májusi szentpétervári EU–Oroszország csúcstalálkozón megállapodás született arról, hogy a felek elkezdik vizsgálni a kölcsönös vízummentes utazás mint hosszú távú cél feltételeit, megalapozva ezzel az Oroszország és az EU között a vízummentességről kialakuló párbeszédet. Ezt követően 2007 tavaszán megkezdődött az EU és Oroszország közötti vízumügyi párbeszéd. A más harmadik országokkal folyó vízumügyi párbeszédekhez hasonlóan és az 539/2001/EK rendelet követelményei alapján az EU és Oroszország közötti vízumügyi párbeszéd négy témakör köré épült (okmánybiztonság, beleértve a biometrikus azonosítókat; illegális migráció, beleértve a visszafogadást; közrend és biztonság; valamint külkapcsolatok). 2007 decembere és 2010 márciusa között hat szakértői találkozóra került sor Moszkvában, amelyek célja az volt, hogy a vízumügyi párbeszéd négy témakörébe tartozó minden területen feltárják az uniós és az orosz jogszabályokat és gyakorlatokat. A szakértői találkozók megállapításai alapján a Bizottság javasolta a Tanácsnak, hogy a szabadsággal, a biztonsággal és a jogérvényesüléssel foglalkozó EU–Oroszország Állandó Partnerségi Tanács (a továbbiakban: JLS PPC) 2010. májusi ülésén a felek állapodjanak meg arról, hogy elkezdenek kidolgozni egy dokumentumot a vízummentes utazáshoz szükséges közös intézkedésekről, amely felsorolná a vízummentességre vonatkozó szabályozás érdekében szükséges technikai feltételeket és követelményeket. A Tanács elfogadta ezt a megközelítést. Ez alapján az EU–Oroszország JLS PPC 2010 májusában megbízta a vezető tisztviselőket, hogy vitassák meg, hogyan lehet továbblépni a gyakorlati szakaszba. A vezető tisztviselők 2010 folyamán több alkalommal találkoztak, ezt követően tett javaslatukra az EU–Oroszország JLS PPC 2010. novemberi ülésén hivatalosan rögzítette a közös intézkedések módszertanát, valamint felkérte a vezető tisztviselőket, hogy dolgozzák ki a dokumentumot. A közös intézkedések listájának első uniós tervezetét 2011 márciusában küldték meg Oroszországnak a tárgyalások megkezdése céljával. A folyamat az év végéig tartott, és az EU és Oroszország közötti 2011. december 15-i csúcstalálkozón hivatalosan elfogadták az orosz állampolgárok és az uniós polgárok rövid távú tartózkodás céljából történő vízummentes beutazását célzó közös intézkedésekről szóló dokumentumot (Common Steps towards visa free short-term travel of Russian and EU citizens; a továbbiakban: Közös intézkedések). A csúcstalálkozó elindította az intézkedések végrehajtását is. 2012 márciusában az uniós és az orosz szakértők egy e célból összehívott munkaindító megbeszélésen találkoztak. A megbeszélés során a felek minden egyes közös intézkedést, valamint az azok megfelelő végrehajtásának kiértékeléséhez szükséges operatív intézkedést megvitattak, álláspontjaikat kifejtették. Ezt követően Oroszország és az EU is elkészítette saját írásbeli jelentését a közös intézkedések végrehajtásának állásáról. Oroszország 2012. április 13-án küldte el írásbeli jelentését, az EU részéről ugyanez 2012. május 31-én történt meg. 2012 szeptemberéig további írásbeli egyeztetések folytak a két fél által megfogalmazott további kérdésekkel kapcsolatban. Az írásbeli egyeztetések alapján mindkét fél helyszíni szakértői missziókat szervezett. Az uniós szakértők négy (témakörönként egy) misszió keretében jártak Oroszországban (Moszkvában és számos más régióban) 2012 szeptembere és 2013 júliusa között. Az orosz szakértők hasonlóképpen négy misszió keretében jártak az EU-ban 2012 decembere és 2013 októbere között (összesen 23 látogatást szerveztek meghatározott tagállamokba). Az EU és Oroszország közötti vízumügyi párbeszéd a felek közötti teljes körű kölcsönösségen alapul. A vízumliberalizáció felé vezető út a közös intézkedések végrehajtása terén elért eredményektől függ, a folyamatban nincs automatizmus. A Közös intézkedések záró rendelkezései kimondják, hogy a felek majd csak a közös intézkedések végrehajtásának befejezését követően fognak saját belső eljárásaik keretében dönteni az EU és Oroszország közötti vízummentességi megállapodásra irányuló tárgyalások megkezdéséről. A vízumügyi párbeszéd szempontjából nagyon fontos az EU és Oroszország közötti vízumkönnyítési és visszafogadási megállapodások teljes körű végrehajtása. A közös intézkedések végrehajtásának mérlegelése során a Közös intézkedések záró rendelkezéseiben felsorolt egyéb kérdések alakulására és értékelésére is figyelemmel lesznek (a migrációs áramlások, illetve az emberi jogok és alapvető szabadságok védelme közötti kapcsolatok; az elutasított vízumkérelmek, az elfogadott visszafogadási kérelmek, valamint a tényleges visszatérések aránya; a kiutasítási határozatok, az elutasított határátlépések, a felek illegálisan a másik fél területén tartózkodó polgárait érintő őrizetbe vételek száma, valamint a határátkelési idő az EU és Oroszország között). A Bizottság rendszeresen jelentést készített a Tanács és az Európai Parlament számára a vízumügyi párbeszéd keretében történt fejleményekről. Megfelelő időben a Bizottság átfogó értékelést is készíteni fog egyebek mellett az Uniót érintő lehetséges migrációs, határigazgatási és biztonsági hatásokról, valamint az EU és Oroszország közötti jövőbeli vízummentes szabályozás regionális koherenciájáról. Ez a dokumentum a Bizottság által készített első eredményjelentés, amely bemutatja a közös intézkedések Oroszország általi végrehajtásának állását, és az aggodalomra okot adó kérdések kiemelése mellett ajánlásokat fogalmaz meg. II. Az egyes témakörök szerinti közös intézkedések végrehajtásának értékelése 1. témakör: Okmánybiztonság, beleértve a biometrikus azonosítókat Általános értékelés Az elmúlt néhány év során Oroszország számos eredményt ért el ezen a téren. Ezek közé sorolható a biometrikus útlevelek 2006. évi bevezetése, valamint a Nemzetközi Polgári Repülési Szervezet szabványainak megfelelő frissítésük 2010-ben és 2013-ban. A nemzetközi biometrikus útlevelek előállítása, kibocsátása és megszemélyesítése teljesen biztonságos, és követi a Nemzetközi Polgári Repülési Szervezet vonatkozó gyakorlatait és szabványait. Az ellopott és elveszett útleveleket jelentik az Interpol központi adatbázisába, jóllehet ez kézi feldolgozással történik. A személyi okmányok (ideértve a nemzetközi útleveleket, Oroszország fő személyazonosító okmányait) a céljukhoz mérten kellőképpen biztonságosak, a megszemélyesítési és kibocsátási eljárások megfelelnek a jelenlegi szabványoknak. Képzési programokat nyújtanak, többek között a korrupció elleni intézkedésekről, ezek eredményességét azonban még vizsgálni kell. Meg kell jegyezni azt is, hogy a névváltoztatásra vonatkozó megengedő szabályozás, kiegészülve azzal a ténnyel, hogy nincs központi anyakönyvezés, lehetőséget adhat visszaélésekre. Részletes megjegyzések A Nemzetközi Polgári Repülési Szervezet szabványainak megfelelő biometrikus útlevelek bevezetése átfogó és biztonságos személyazonosság-ellenőrzés alapján, a Nemzetközi Polgári Repülési Szervezet keretében elvégzett munka és a személyes adatok megfelelő védelme figyelembevételével, továbbá az útlevelek hitelességének biztosítása, jogosultjaik személyazonossága alapos vizsgálatának elősegítése a két fél megfelelő hatóságai részéről. A biometrikus útlevelek 2006. évi bevezetését követően 2010. március 1. óta frissített változatokat állítanak ki. A frissített változat megfelel a Nemzetközi Polgári Repülési Szervezet szabványainak, és fokozott biztonsági elemeket tartalmaz. 2013-tól kezdve harmadik generációs biometrikus útleveleket állítanak ki, amelyek az ujjnyomatokra vonatkozó adatokat is tartalmaznak. Jóllehet csökken az igény a nem biometrikus útlevelek iránt, de még hozzá lehet jutni ilyen okmányokhoz, és a kiadásuk megszüntetése nem szerepel a tervek között. A nemzetközi útlevelek és a személyi okmányok előállítására és kibocsátására vonatkozóan elsősorban a következők rendelkeznek hatáskörrel: a Goznak állami nyomda; az állami nyilvántartási hivatal regionális és helyi irodáival (a származási igazolások kiadása a feladatuk); a szövetségi migrációs szolgálat regionális és helyi irodáival (a nemzetközi útlevelek és az orosz belső útlevelek kiadása a feladatuk). A biometrikus útlevelek jelenlegi generációja megfelelő védelemmel rendelkezik a hamisítás ellen, és megfelel a Nemzetközi Polgári Repülési Szervezet szabványainak. A kibocsátási folyamat megbízható és teljesen biztonságos mind a kérelmező személyazonosságának megállapítása, mind a kitöltetlen útlevelek nyomtatása és tárolása, mind pedig azok megszemélyesítése során. Az e folyamat céljaira tárolt információk védelmét a személyes adatokról szóló, 2006. július 27-i 152-FZ számú szövetségi törvény szabályozza. A személyi okmányok (azaz a belső útlevelek és a származási igazolások) megfelelő technikai védelemmel rendelkeznek a hamisítás ellen. Ezen túlmenően az új típusú belső útlevelek (amelyeket 2008 januárja óta állítanak ki) további biztonsági elemekkel is rendelkeznek, és tartalmuk a Nemzetközi Polgári Repülési Szervezet szabványainak megfelelően géppel olvasható. A kitöltetlen útlevelek (központi szinten történő) előállítása és tárolása biztonságos és hatékony módon történik. Ezeknek az okmányoknak a megszemélyesítése és kibocsátása regionális szinten történik, és a vonatkozó eljárások megfelelnek a jelenlegi szabványoknak. A nemzetközi útleveleket és a személyi okmányokat kezelő hatóságok meglátogatott központi és helyi létesítményei jól védettek voltak. Az okmányokhoz való hozzáféréssel és az azok kezelésével kapcsolatos közigazgatási biztonsági eljárások működtek. Központi nyilvántartás nincs. A származási igazolásokat regionális szinten kezelik, minden régiónak saját nyilvántartása és elektronikus adatbázisa van (legalábbis az uniós szakértők által meglátogatott irodákban). Bármely kétely esetén közigazgatási egyeztetésekre kerül sor a régiók között (postai úton küldött hivatalos megkeresés révén). Az orosz hatóságok utaltak egy új központosított elektronikus anyakönyvi nyilvántartás létrehozásának terveire, de erre vonatkozóan konkrét dátumot nem jelöltek meg. E téren bizonyos előrelépést jelenthet egy, a különböző szövetségi ügynökségeket és minisztériumokat összekapcsoló portál (SMEV), amely révén lehetővé válik a kérelmek elektronikus kezelése (a kapott információk szerint már működik). A névváltoztatás szabályai meglehetősen megengedőnek tűnnek, ami továbbra is aggodalomra ad okot. Valójában a nevet változtatni szándékozó polgárokra jelenleg nem vonatkoznak korlátozások. Emellett, a központi nyilvántartás hiányából adódóan a névváltoztatások csak regionális szinten vagy az állami nyilvántartási hivatal egy másik regionális irodájához benyújtott hivatalos kérelmet követően követhetők nyomon, ami viszont időigényes, ezért lehetőséget ad a visszaélésekre. Azonnali és rendszeres jelentéstétel az Interpol ellopott és elveszett úti okmányokra vonatkozó adatbázisába. Az ellopott, illetve elveszett nemzetközi útlevelekre vonatkozó információkat a szövetségi migrációs szolgálat központi adatbázisában tárolják el, majd jelentik őket az Interpol nemzeti központi irodája számára (amely a belügyminisztériumban működik), hogy bekerüljön az Interpol ellopott és elveszett úti okmányokra vonatkozó adatbázisának push-pull információs rendszerébe. A feltöltések az Interpol adatbázisába manuálisan és naponta történnek. A belügyminisztérium fejlesztési projektet indított a szövetségi migrációs szolgálat és az Interpol nemzeti központi irodája közötti információcsere fejlesztése érdekében, amelynek célja az ellopott és elveszett úti okmányokra vonatkozó adatbázisba történő feltöltések automatizálása volt (a befejezés 2013-ra várható). Oroszország az elveszett, illetve ellopott belső útlevelekre és személyi okmányokra vonatkozó információkat eddig nem töltött fel az Interpol ellopott és elveszett úti okmányokra vonatkozó adatbázisába, mert ezek az okmányok külföldön nem használhatók. Ugyanakkor az orosz fél mérlegeli az ilyen információk feltöltésének lehetőségét. Az útlevélminták és a vízumkérelmi nyomtatványok rendszeres egyeztetésének fenntartása, tájékoztatás a hamis okmányokról és az okmánybiztonsághoz kapcsolódó együttműködés. Az útlevélmintákat és a vízumkérelmi nyomtatványokat rendszeresen egyeztetik a külügyminisztérium diplomáciai csatornáin keresztül. A szövetségi migrációs szolgálat a belügyminisztériumtól kapja meg a külföldi okmányok mintáit, és tájékoztatásul megküldi azokat a szövetségi migrációs szolgálat területi irodáinak. Dokumentumvédelmi képzési programok végzése a Nemzetközi Polgári Repülési Szervezet szabványai alapján, egyebek mellett a biometrikus paraméterek bevezetéséről, valamint információcsere a módszerekről és a megfelelő lehetséges helyszíni tudományos kutatásokról. Az állami nyilvántartási hivatal és a szövetségi migrációs szolgálat tisztviselőnek bevezető képzéseken kell részt venniük, amelyeket rendszeres frissítések követnek. Elektronikus távoktatási programokat is indítanak. A külügyminisztérium konzuli osztálya létrehozott egy képzési központot, amely tanfolyamokat indít a biometrikus útlevelek kiállítási eljárásáról és biztonsági elemeiről. A képzési programok eredményessége változhat az adott iroda mérete, (távoli vagy közeli) elhelyezkedése és a rendelkezésre álló emberi erőforrások függvényében. Az uniós szakértői missziók során megismert tisztviselők az egyes hatóságok létesítményeiben jól ismerték az eljárásokat, feladataikat és hatáskörüket. Korrupcióellenes intézkedések megtétele, szükség esetén javítása, ideértve az etikai normákat is, amelyek olyan hatóságok tisztviselőire irányulnak, amelyek átfogó és biztonságos személyazonosság-ellenőrzéssel foglalkoznak. Az orosz hatóságok szerint a vonatkozó személyzetnek szóló általános képzések korrupcióellenes kérdésekkel is foglalkoznak, és a korrupcióellenes tartalom frissül, ha új jogszabályt fogadnak el a területen. A szakértői misszió azonban nem igazán tudta vizsgálni a képzési kurzusok tartalmát és minőségét, sem a tantervi követelményeket (különösen az állami nyilvántartási hivatal tekintetében). Az általános korrupcióellenes politika részeként a szövetségi migrációs szolgálat elfogadta az állami köztisztviselők etikai és magatartási kódexét (a szövetségi migrációs szolgálat 2011. február 25-i rendelete), amely valamennyi alkalmazottjára vonatkozik. Egyes rendelkezéseit kifejezetten beépítik a szövetségi migrációs szolgálat munkaszerződéseibe. A szövetségi migrációs szolgálatnak bevált kommunikációs csatornái is vannak az állampolgárok felé a korrupció elleni küzdelem céljaira (weboldal, forródrót stb.), és megelőző intézkedéseket is hoznak. A korrupcióellenes intézkedések fontosságát az okmánybiztonság területén jól jelzi az a tény, hogy még ha az okmánykibocsátás rendszere megfelelően meg is előzi a hamisítást, a korrupció további lehetőségeket teremthet eredeti okmányok illegális megszerzésére. Az 1. Témakörhöz tartozó aggodalomra okot adó kérdések és nyomon követésre ajánlott intézkedések: A fenti megállapítások alapján a Bizottság a következő aggodalomra okot adó kérdéseket azonosította, amelyeket meg kell vitatni az orosz hatóságokkal: A névváltoztatásra vonatkozó szabályok meglehetősen megengedőek Oroszországban, és teret engedhetnek a visszaéléseknek, valamint a személyazonosság könnyű megváltoztatásának. Az ilyen változtatások nem egykönnyen észlelhetők a harmadik országok, köztük az uniós tagállamok hatóságai számára. Ezen túlmenően, a szövetségi migrációs szolgálat és az állami nyilvántartási hivatal tisztviselőire vonatkozó képzési és tantervi követelmények tartalmával és eredményével kapcsolatos információk hiánya miatt, különösen a korrupcióellenes intézkedések tekintetében, a Bizottság nem értékelhette teljes körűen az e téren elért eredményeket. Végül a Bizottság folytatni fogja az információcserét az orosz hatóságokkal a központosított anyakönyvi nyilvántartással, a szövetségi ügynökségeket és minisztériumokat összekapcsoló elektronikus rendszerrel (SMEV), valamint az Interpol ellopott és elveszett úti okmányokra vonatkozó adatbázisába küldendő figyelmeztető jelzések bevezetésére vonatkozó automatizált rendszerrel kapcsolatos további fejleményekre tekintettel. 2. témakör: Illegális bevándorlás, beleértve a visszafogadást Általános értékelés Az utóbbi években Oroszország migrációs politikája jelentősen megváltozott. E folyamat jól látható jele a 2012-ben elfogadott új migrációs politikai koncepció. Az orosz hatóságok valóban elkezdték tágabb összefüggéseiben szemlélni a migrációt, figyelemmel azokra a kedvező hatásokra is, amelyeket a migrációs áramlások a gazdasági fejlődésre gyakorolhatnak. Az orosz hatóságok felismerték továbbá, hogy a migrációs eljárásokat jellemző bürokrácia és szakszerűtlenség miatt a legális migránsokból gyakran illegális migránsok válnak, és felismerték azt a sürgető igényt is, hogy a migránsokat integrálni kell az orosz társadalomba. Ami a vízumokat és a legális migrációhoz kapcsolódó csatornákat illeti, Oroszországban elsősorban a szövetségi migrációs szolgálat az a hatóság, amely kezeli a migrációt, biztosítva e területen az összhangot. Teljes körű és átfogó szabályrendszer van érvényben. Egyes szabályok mindazonáltal meglehetősen összetettek (pl. kvóták és munkavállalási engedélyek). A szövetségi törvény egyes rendelkezéseit már módosították, különösen az EU és Oroszország közötti vízumkönnyítési megállapodás végrehajtásával, a magasan képzett szakértők helyzetének javításával, a migrációs nyilvántartás és a vízumügyi eljárások megkönnyítésével, valamint a munkaerőpiacra való belépés (a kvótarendszert és engedélyeket illető) egyszerűsítésével összefüggésben. További változások várhatók, különösen a legális migrációhoz kapcsolódó eljárások javítása révén, egyéb migránscsoportok számára is. Az illegális migráció olyan kihívás, amelynek az illetékes hatóságok is tudatában vannak. Egyre jelentősebb erőfeszítéseket tesznek annak érdekében, hogy biztosítsák az orosz területen őrizetbe vett illegális migránsok hatékony visszatérését, valamint hogy átfogóan érvényesítsék a migrációs szabályokat. A Belarusszal való megbízható együttműködés (az államunióból és a határellenőrzés hiányából adódóan), valamint a FÁK országaiból érkező áramlások (ideértve a megbízható útlevél-ellenőrzést), úgy tűnik, kihívást jelentenek. A visszatérési eljárások működnek, a visszatérésekkel kapcsolatos együttműködés sok származási országgal fejlődik. Az EU és Oroszország közötti visszafogadási megállapodás kielégítően működik. Az illegális migráció és a határigazgatás tekintetében nehéz volt értékelni az információgyűjtés rendszerét és különösen a kockázatelemzést, regionális szinten is. Az illegális migráció új csatornáira, útvonalaira és a határokon átnyúló bűnözésre vonatkozó meghatározott mutatók (pl. illegális határátlépések, a beléptetés megtagadása stb.) gyűjtésével, amennyiben azokat a helyi egységek számára elérhetővé teszik, erősíteni lehetne a határellenőrzések hatékonyságát. A menekültügy tekintetében a közigazgatási struktúrák és eljárások érvényben vannak, és a menedékkérők számára létesült azon befogadóállomások, amelyeket az uniós szakértők meglátogattak, megfelelnek az alapvető követelményeknek és a jelenlegi szabványoknak. A határátkelőhelyeken a lehetséges menedékkérőknek nyújtott tájékoztatás bővítését, valamint a szövetségi migrációs szolgálat és a határőrszolgálat (a szövetségi biztonsági szolgálat szerve) közötti együttműködés megerősítését és strukturálását meg lehetne fontolni. A menekültként és menedékkérőként elismert személyek számára egyes jogok gyakorlását nyilvántartásba vételhez kötő szabályozást, valamint az ideiglenes menedékjogra (kiegészítő védelemre) vonatkozó jogállásnak a menekültstátuszhoz való közelítését át kellene gondolni. Az új menekültügyi törvény e tekintetben várhatóan javulást fog eredményezni. A határátkelőhelyeken a határigazgatási rendszer és eljárások rendelkeznek a standard értékekkel, jóllehet bizonyos fejlesztésekkel javítani lehetne az eredményességükön. A határátkelőhelyek felszerelését rendszeresen fejlesztik. A határőrszolgálat egy szakszerű határigazgatási és bűnüldöző hatóság, amelynek jól meghatározott helye van az ügynökségek között. A határőrszolgálat elvben elkötelezett a szomszédos országok határőrizeti hatóságaival és a Frontexszel folytatott együttműködés iránt. A határőrszolgálat és a harmadik országok, köztük az uniós tagállamok határigazgatási hatóságai közötti együttműködést illetően is történt némi haladás. Ezt az együttműködést kellene most elmélyíteni, és strukturáltabb információ- és adatcserét kellene folytatni. Az egyéb orosz ügynökségekkel folytatott együttműködést illetően a határőrszolgálatnak további erőfeszítéseket kellene tennie az együttműködés mértékének konkrétabb meghatározása érdekében, különösen a szövetségi migrációs szolgálattal és a szövetségi vámhatósággal kapcsolatban. Az adatgyűjtés rendszeres, a megfelelő ügynökségeknél (legalábbis a határőrszolgálatnál és a szövetségi migrációs szolgálatnál) elemző egységek működnek. Az adatokat még minden ügynökség külön gyűjti, emiatt a statisztikai adatok széttöredezettek. A kockázatelemzéseket nem osztják meg egymással, és ha készülnek is, kétséges, hogy mennyire átfogóak, és mennyire megbízhatóak az alkalmazott módszerek. Az orosz hatóságok szerint a képzési programok – ideértve a határőröknek az okmánybiztonságról tartott képzéseket is – színvonala jó. A korrupcióellenes intézkedések is részét képezik ezeknek, és etikai kódexek is léteznek. Ezek tartalmáról azonban nem tájékoztatták az uniós tisztviselőket. Részletes megjegyzések 2.1. Migrációs kérdések A visszafogadásról szóló, az Oroszországi Föderáció és az Európai Közösség között 2006. május 25-én létrejött megállapodás végrehajtási jegyzőkönyveinek Oroszország és a megfelelő uniós tagállamok közötti megkötése, a megállapodás hatékony végrehajtásának biztosításával. Az EU és Oroszország közötti visszafogadási megállapodás 2007. június 1-jén lépett hatályba. Az EU részéről az uniós tagállamokkal együttműködve a Bizottság, Oroszország részéről pedig a szövetségi migrációs szolgálat követi figyelemmel rendszeresen. A megállapodás végrehajtása során felmerülő kérdések megvitatásának fő fóruma a visszafogadási vegyes bizottság, amely eddig évente kétszer ült össze (mostanáig összesen 13 ülésre került sor Moszkvában és Brüsszelben). A megállapodás hatálya alá tartozó visszafogadási eljárások működnek. A megállapodás átfogó értékelése kielégítő. A visszafogadási vegyes bizottság ülésein rendszeresen foglalkoznak a technikai kérdésekkel. Figyelemmel az eddig kialakult jó együttműködésre, a visszafogadási vegyes bizottság legutóbbi ülésén úgy döntöttek, hogy az ülések gyakoriságát évi egyre mérsékelik. A megállapodás végrehajtásáért az orosz oldalon elsősorban a szövetségi migrációs szolgálat felel, amelynél külön egység foglalkozik az ezzel kapcsolatos ügyekkel. A határőrszolgálat felel a gyorsított visszafogadási eljárásokért a határátkelőhelyeken. A visszafogadási eljárás határon történő végrehajtására a határőrszolgálatnál határmegbízottakat neveztek ki. Az uniós szakértők ugyanakkor néhány határátkelőhelyen azt tapasztalták látogatásuk során, hogy a helyi határőrszolgálat képviselői nem ismerték teljesen az eljárás részleteit. A megállapodás szerinti (Oroszország és az uniós tagállamok közötti) végrehajtási jegyzőkönyvek közül majdnem mindet megkötötték már. 23 uniós tagállammal írtak alá jegyzőkönyvet. Görögországgal aláírták a jegyzőkönyvet, és azt a közeljövőben erősítik meg. Oroszország jelezte, hogy nyitott a Horvátországgal való további tárgyalásokra. Oroszország a visszafogadási vegyes bizottság több ülésén jelezte, hogy kész tárgyalásokat folytatni az Egyesült Királysággal a jegyzőkönyvről. Írországra és Dániára a megállapodás nem kötelező. Az Orosz Föderáció és az Európai Unió állampolgárai számára a rövid idejű tartózkodásra jogosító vízumok kiadásának megkönnyítéséről szóló, az Oroszországi Föderáció és az Európai Közösség között 2006. május 25-én létrejött megállapodás hatékony végrehajtása. Az EU és Oroszország közötti vízumkönnyítési megállapodás 2007. június 1-jén lépett hatályba (a visszafogadási megállapodással párhuzamosan). Az EU részéről az uniós tagállamokkal együttműködve a Bizottság, Oroszország részéről pedig a külügyminisztérium követi figyelemmel rendszeresen. A megállapodás végrehajtása során felmerülő kérdések megvitatásának fő fóruma a vízumkönnyítési vegyes bizottság, amely valamelyik fél kérésére, rendszerint évente legalább egyszer ül össze (eddig 9 ülésre került sor Moszkvában és Brüsszelben). Annak biztosítása érdekében, hogy a felek teljes körűen, megfelelően és harmonizáltan hajtsák végre a vízumkönnyítési megállapodás rendelkezéseit, a vegyes bizottság a vízumkönnyítési megállapodás végrehajtására vonatkozó iránymutatást dolgozott ki és fogadott el. A vegyes bizottság üléseit mindkét fél az építő együttműködés fórumának, valamint arra vonatkozó lehetőségnek tekinti, hogy a megállapodás alkalmazásával összefüggésben felmerülő technikai kérdéseket megvitassák. A megállapodás végrehajtása kielégítően folyik. A Bizottság nem rendelkezik részletes statisztikákkal az Oroszország által 2007 és 2011 között kiadott vízumokról. Nem ismert, hogy az uniós polgárokat illetően pontosan mekkora volt az elutasítások aránya, de az orosz fél becslése szerint megközelítőleg mindössze 0,01–0,02 % lehetett (évente mintegy 200–300 elutasítás). Évente mintegy 1,25 millió vízumot adnak ki uniós polgároknak, ezek körülbelül 45 %-a többszöri beutazásra jogosító, hosszú érvényességi idejű vízum. Az aláírásra vonatkozó végleges döntés előtt az EU és Oroszország közötti általános kapcsolatok fényében értékelni kell a felülvizsgált vízumkönnyítési megállapodást. A fent említett vízumkönnyítési megállapodás módosítása a rövid időtartamú utazásokra vonatkozó vízumkövetelmények további egyszerűsítése érdekében. A felülvizsgált vízumkönnyítési megállapodás szövegét pontosították, egyebek mellett kölcsönös vízummentességet fog előírni a polgári légi közlekedési személyzet tagjai számára, és rendelkezni fog ennek ideiglenes alkalmazhatóságáról az aláírásától kezdődően. Ez véget fog vetni a jelenlegi egyoldalú helyzetnek, amelyben minden uniós tagállam vízummentességet biztosít az orosz polgári légi közlekedési személyzet számára, míg Oroszország továbbra is fenntartja a vízumkötelezettséget azon tagállamokkal szemben, amelyekkel nincs kétoldalú vízummentességi megállapodása erre a személykategóriára vonatkozón (Belgium, Cseh Köztársaság, Észtország, Görögország, Finnország, Írország, Lettország, Luxemburg, Portugália, Szlovénia, Szlovákia). Egy kérdés nyitott marad: a biometrikus szolgálati útlevéllel rendelkező személyek vízummentessége, amit az orosz fél kért. Uniós oldalon még vizsgálják az e vízummentességhez társuló garanciákat. A másik fél területén legálisan tartózkodó állampolgárok nyilvántartásba vételére / bejelentkezésére, a legális tartózkodáshoz/lakhatáshoz és a munkavégzéshez szükséges engedélyek kiadására vonatkozó szabályok könnyítését, további egyszerűsítését és átlátható alkalmazását biztosító munka a közigazgatási eljárások hosszának és az állampolgárokra nehezedő terheknek a gyakorlati csökkentése céljával; valamint a vízumügyi politikára vonatkozó információk rendszeres cseréje. Oroszországban átfogó szabályrendszer vonatkozik a legális migrációra, amelyet több szövetségi törvény és azok módosításai határoznak meg. A végrehajtásért elsősorban a szövetségi migrációs szolgálat felel. Sok módosításra került sor a külföldiek bejelentkezését illetően, amely minden tartózkodási helyen kötelező Oroszországban. Ennek a kötelezettségnek jelenleg minden külföldinek eleget kell tennie (függetlenül a tartózkodás hosszától) hét munkanapon belül a szövetségi migrációs szolgálat regionális irodájában (korábban három munkanapos határidő volt előírva). Kétoldalú megállapodások alapján ez a határidő meghosszabbítható; ez a helyzet például Franciaország (10 nap), illetve Kazahsztán (30 nap) esetében. Ezenkívül azok a harmadik országbeli állampolgárok, akik magasan képzett szakértőként tartózkodnak az országban (lásd alább), családtagjaikkal együtt a körülményektől függően 90 vagy 30 napig jogosultak Oroszországban tartózkodni migrációs bejelentkezés nélkül. A migrációs bejelentkezési eljárásokat a fogadó félnek kell elvégeznie a szövetségi migrációs szolgálat felé (a törvény egyértelműen meghatározza, hogy ki a fogadó fél). A turisták esetében ezt a feladatot a szállodáknak vagy a turistát Oroszországba hívó személynek kell ellátnia. A harmadik országbeli állampolgár nem köteles közvetlenül kapcsolatba lépni a szövetségi migrációs szolgálattal. A bejelentkezéshez szükséges okmányokat (ideértve az útlevél és a migrációs igazolvány másolatát) a fogadó fél közvetlenül vagy postai úton is benyújthatja. Ezenkívül a harmadik országbeli állampolgárok már nem vonhatók felelősségre a migrációs bejelentkezési kötelezettség nem teljesülése miatt, szankciók már csak a fogadó féllel szemben szabhatók ki (korábban a harmadik országbeli állampolgárt is terhelte ez a felelősség). A nyilvántartásba-vételi eljárások azokra a harmadik országbeli állampolgárokra vonatkoznak, akik jogszerűen hosszabb ideig tartózkodnak Oroszországban (munka, tanulmányok stb.). Erre az eljárásra vonatkozóan is vezettek be néhány javító célzatú módosítást, különösen a kérelem benyújtásának módját illetően. Ugyanakkor, annak ellenére, hogy az eljárás ténymegállapító jellegű, a kérelmezőtől kért igazoló dokumentumok beszerzése időnként komoly nehézséget jelent (pl. az ingatlan tulajdoni helyzetének igazolása vagy a tulajdonos nyilatkozata). Mivel a migránsok számos szociális jogot az érvényes nyilvántartásba vétel függvényében vehetnek igénybe, az eljárás de facto akadályt gördíthet az ilyen jogokhoz való hozzáférés elé. A harmadik országbeli állampolgárok jogszerű tartózkodására vonatkozóan kibocsátott engedély két fő típusa az ideiglenes és az állandó tartózkodási engedély. Ha harmadik országbeli állampolgár ideiglenes tartózkodási engedélyt akar kapni Oroszországban, a szövetségi migrációs szolgálat illetékes területi irodájában vagy a lakóhelye szerinti országban Oroszország megfelelő diplomáciai képviseletén vagy konzuli hivatalában kell kérelmeznie azt. Ha jóváhagyják a kérelmet, Oroszországba való belépésre jogosító, négy hónapig érvényes vízumot adnak ki. A kérelmet személyesen vagy elektronikusan is be lehet nyújtani, a kért igazoló dokumentumokkal, köztük a HIV-fertőzöttség, illetve a kábítószer-függőség hiányát bizonyító igazolással együtt. Az orosz hatóságoknak hat hónapjuk van, hogy döntsenek a kérelemről. Az elutasítás indokait a törvény egyértelműen meghatározza. Úgy tűnik, hogy az ideiglenes tartózkodási engedéllyel Oroszországban tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok csak abban a régióban és csak abban a munkakörben dolgozhatnak, amelyre a (rendszerint egy évre szóló) munkavállalási engedély vonatkozik. Ezenkívül, amennyiben a munkavállalási engedélyük csak egy régióra korlátozódik, az Oroszországon belüli üzleti útjaik időtartama nem haladhatja meg a 10 napot. E szabályok meglehetősen korlátozó jellegűnek tűnnek. Az ideiglenes tartózkodási engedély érvényességi időtartama három év, amely a harmadik országbeli állampolgár kérésére, ugyanazon dokumentumok bemutatásával (beleértve a HIV-fertőzöttségre, illetve a kábítószer-függőségre vonatkozókat is) meghosszabbítható, ha a harmadik országbeli állampolgár elhagyta az országot és visszatért Oroszországba. Ha megszakítás nélkül Oroszországban tartózkodott három éven át, a harmadik országbeli állampolgár állandó tartózkodási engedélyt is kérhet (lásd alább). A munkaerő-migrációra vonatkozó orosz jogszabályokban kiemelt jogállásuk van a magasan képzett szakértőknek. Annak érdekében, hogy a magasan képzett szakértőket az orosz munkaerőpiacra csábítsák, az orosz hatóságok könnyítettek munkavállalási és tartózkodási szabályaikon. A magasan képzett szakértőkre nem vonatkoznak kvóták, és családtagjaikkal együtt a munkaszerződésük érvényességi idejére (legfeljebb három évre) többszöri beutazásra jogosító vízumra, valamint az engedélyeik többszöri, alkalmanként legfeljebb három évvel történő meghosszabbítására jogosultak. Ha két vagy több régióban folytatnak munkatevékenységet, a kiadott engedély mindegyik érintett régióban érvényes. Ha munkáltatót váltanak, 30 nap áll rendelkezésükre, hogy újat találjanak. A magasan képzett szakértők az ideiglenes tartózkodási engedélyre vonatkozó eljárásokat kihagyva is igényelhetnek állandó tartózkodási engedélyt, és családtagjaikkal együtt a szociális-gazdasági jogok széles körét élvezik. Az állandó tartózkodási engedély azt követően bocsátható ki harmadik országbeli állampolgár számára, hogy az legalább egy éve él az országban ideiglenes tartózkodási engedéllyel. A tartózkodási engedélyt legfeljebb öt évre adják ki, és korlátlan alkalommal meghosszabbítható. A harmadik országbeli állampolgárnak legalább hat hónappal az ideiglenes tartózkodási engedély érvényességének lejárta előtt kérelmet kell benyújtania a szövetségi migrációs szolgálat illetékes területi irodájában. A kérelemhez tekintélyes számú dokumentumot kell csatolni, az ideiglenes tartózkodási engedély igényléséhez hasonlóan. Az állandó tartózkodási engedély kiadása elutasításának okai hasonlóak az ideiglenes tartózkodási engedély esetében meghatározott okokhoz. Az állandó tartózkodási engedéllyel rendelkező külföldi állampolgárok jogállása nagyon hasonít az orosz állampolgárokéra, ideértve a kvóták alóli mentességet és a munkavállalási engedélyre vonatkozó kötelezettség alóli mentességet. A külföldi állampolgárok csak munkavállalási engedély alapján végezhetnek munkatevékenységet, kivéve, ha a 2001. évi 115-FZ számú szövetségi törvényben felsorolt kivételek valamelyike vonatkozik rájuk. Munkavállalási engedély megszerzése érdekében a harmadik országbeli állampolgárnak a tartózkodási helyén a szövetségi migrációs szolgálat területi osztályához kell fordulnia, és be kell nyújtania a kérelmezéshez szükséges formanyomtatványt, valamint a kért igazoló dokumentumokat. A munkavállalási engedélyt a kérelem beérkezéséről számított 10 munkanapon belül adják ki. Ha a munkavállalási engedélyt 30 napon belül kell megadni, a harmadik országbeli állampolgárnak a munkaszerződés megszüntetésének terhe mellett egészségügyi dokumentumokat kell benyújtania (ideértve a HIV-fertőzöttség, a kábítószer-függőség, valamint a súlyos fertőző betegségek hiányára vonatkozó igazolást). Az egészségügyi vizsgálatokat csak kijelölt (és korlátozott számú) helyeken lehet elvégezni, ami időnként gyakorlati nehézségeket okoz. A harmadik országbeli állampolgárok számára évente kiadható munkavállalási engedélyek számát a külügyminisztériummal és egyéb intézményekkel együttműködve a munkaügyi és szociális védelmi minisztérium által meghatározott kvóta korlátozza. A teljes eljárás meglehetősen összetett, időigényes és rugalmatlan. Minden régió számára előre, a következő évre határozzák meg a kvótákat a munkáltatóktól gyűjtött előrejelzések alapján. Ez a megközelítés problémás lehet, késéseket okozhat, és kérdéses az eredményessége. Az orosz hatóságok, úgy tűnik, tudatában vannak ennek, mivel a kvótaszabályok átdolgozását fontolgatják. A kvótarendszerrel és a munkavállalási engedélyek rendszerével párhuzamosan létezik a még egy engedélyezési rendszer, amely a vízummentes szabályozás keretében, és különösen a FÁK államaiból (kivéve Türkmenisztánt) Oroszországba érkező külföldi állampolgárok számára van fenntartva. Ezt az engedélyt 10 munkanapon belül adják ki, egy orosz állampolgár (a fogadó) kérelmére. Engedélyezi az egyének számára a személyes, háztartási vagy egyéb hasonló célú, munkaszerződésen vagy polgári jogi szerződésen alapuló munkatevékenységet (dajkák, háztartási alkalmazottak stb.). Az engedélyt egytől három hónapig terjedő időszakra adják, és egy évre meghosszabbítható. Ezt követően új engedélyt lehet igényelni. A kibocsátott engedélyek számára nem vonatkozik korlátozás. Oroszországnak korábban nem volt migránsokra vonatkozó integrációs politikája. Az utóbbi időben azonban, a harmadik országbeli állampolgárok jelentős beáramlása nyomán (különösen a FÁK-országokból) ez olyan igénnyé vált, amelyet a migrációs politikai koncepció (lásd alább) is felismert. Egyes intézkedések végrehajtása folyamatban van, ideértve az orosz nyelv, történelem és kulturális hagyományok oktatását; az Oroszországba induló jövendő migráns munkavállalók számára a származási országukban az indulást megelőzően szervezett felkészítő tanfolyamokat; a szakmai képzéseket és az orosz migrációs jogszabályokról és nyelvről szóló leckéket. E téren két kísérleti projektre került sor Tádzsikisztánban és Kirgizisztánban. Ezenkívül a kapott információk szerint a szövetségi migrációs szolgálat külön egységet hozott létre azzal a feladattal, hogy az integráció kérdésével foglalkozzék. Átfogó integrációs stratégia még nem működik teljes körűen. A vízumokkal kapcsolatos eljárásokat kormányrendeletek szabályozzák, amelyek összhangban vannak az EU és Oroszország közötti vízumkönnyítési megállapodás rendelkezéseivel. Bármilyen típusú vízum igénylésekor a külföldi állampolgárnak Oroszország diplomáciai képviseletéhez vagy konzuli hivatalához kell fordulnia, és be kell nyújtania a szükséges (pontosan meghatározott, az általában szokásosnak megfelelő) dokumentumokat, beleértve a meghívólevelet is. A hosszú távú tartózkodásra jogosító vízumhoz szükség lehet néhány további dokumentumra is. Ezek alapján a vízumot a látogatás céljának megfelelően adják ki. A külügyminisztérium törvényben meghatározott indokok alapján megtagadhatja a vízum kiadását. A vízumkérelem ilyen elutasítása esetén nincs indoklási kötelezettség. Ha a beutazás bejelentett célja nem egyezik meg a tényleges céljával, az a beutazási vagy tartózkodási szabályok megsértésének minősül, és büntethető (bírsággal, kiutasítással és/vagy az újbóli beutazás tilalmával). A vízummal rendelkező személyek kötelesek elhagyni Oroszország területét a vízumon feltüntetett engedélyezett tartózkodási idő lejártáig. A külföldi állampolgár többszöri beutazásra, rövid távú tartózkodásra jogosító (üzleti) vízum alapján minden 180 napos időszakban legfeljebb 90 napot tartózkodhat Oroszországban. A hosszú távú tartózkodásra jogosító vízumokat kifejezetten az oroszországi tartózkodás céljának hosszára adják ki. Oroszország vízumpolitikája nagymértékben konkrét kétoldalú megállapodásokon alapul. Oroszország több mint száz megállapodást kötött, amelyek vagy a rövid időtartamú utazások vízummentességére (főként Izraellel és Törökországgal), vagy a vízumkönnyítésre (pl. az EU-val, illetve az Amerikai Egyesült Államokkal) vonatkoznak. Emellett vízummentes szabályok vonatkoznak szinte az összes FÁK-államra (Türkmenisztán kivételével). Az orosz fél által nyújtott tájékoztatás szerint további vízummentességi megállapodások aláírására kerülhet sor Japánnal, Dél-Koreával és Indiával. Információcsere, többek között az Oroszország és az EU közötti migrációs párbeszéd keretében, a jogi keretről, valamint a közigazgatási struktúrákról, beleértve a vonatkozó hatásköröket és munkamódszereket, továbbá az infrastruktúráról (beleértve az idegenrendészeti fogdákat) a hatékony általános migrációkezelés érdekében, különösen az illegális migránsok belföldi felderítésére és kiutasításra, valamint az illegális migráció jelenlegi áramlásainak, statisztikáinak és kockázatainak elemzésére vonatkozó hatékony módszertan kidolgozása érdekében, és szoros együttműködés az illegális migrációhoz kapcsolódó bűnözés elleni küzdelem terén, valamint a lehetséges hiányosságok orvoslása. A 2012–2025 közötti időszakra vonatkozó új migrációs politikai koncepciót (a koncepció) a szövetségi migrációs szolgálat dolgozta ki, és az Oroszországi Föderáció elnöke hagyta jóvá 2012 júniusában. A migráció terén ez a legfőbb politikai dokumentum Oroszországban. A koncepció célja, hogy előmozdítsa az Oroszországba irányuló migrációt a harmadik országbeli állampolgárok bizonyos csoportjai, különösen a magasan képzett szakértők és a nagybefektetők, a diákok, a honfitársak és a képzett munkaerő számára (mégpedig a FÁK-országokból), a piaci igényeknek megfelelően. E tekintetben a migráció előmozdítása céljából olyan intézkedéseket határoz meg, mint például a családegyesítés körülményeinek megteremtése, az üzleti, munkaügyi vagy oktatási/tudományos célú beutazásra és tartózkodásra vonatkozó eljárások fokozatos egyszerűsítése (a kvótarendszer fejlesztése), a tartózkodás nyilvántartásba vétele és az egészségügyi ellátás tekintetében eljárások kialakítása, a körkörös migráció fejlesztése, stb. A koncepció a népesség csökkenésére adott szükségszerű válaszként mutatja be a legális migrációt, és annak pozitív hatásaira összpontosít. A végrehajtási jogszabályok kidolgozása szövetségi szinten folyik. Ugyanakkor a koncepció hangsúlyt helyez arra is, hogy az Oroszországban tartózkodó harmadik országbeli állampolgároktól meg kell követelni a migrációs szabályok tiszteletben tartását, valamint hogy az illegális migrációt féken kell tartani. Oroszországban a migrációval kapcsolatos hatáskörökkel elsősorban a szövetségi migrációs szolgálat rendelkezik. 2012 óta a szövetségi migrációs szolgálat közvetlenül az orosz kormánynak alárendelten működik, vezetőjét pedig a közelmúltban szövetségi miniszteri rangra emelték. A szövetségi migrációs szolgálat egy szövetségi szintű felettes végrehajtási szerv, amely regionális irodákat, régióközi szervezeteket és külföldi kapcsolattartó pontokat foglal magában. A szövetségi migrációs szolgálat feladata a szövetségi migrációs politika kidolgozása és végrehajtása, valamint a legális és az illegális migrációval kapcsolatos tevékenységek irányítása. A migrációkezelésben részt vevő másik szereplő a határőrszolgálat, amelynek a határok ellenőrzése és megfigyelése a feladata. Hatáskörüknek megfelelően más minisztériumok és ügynökségek is részt vesznek a migráció ellenőrzésében és kezelésében (az oktatási és a tudományügyi minisztérium, a munkaügyi és szociális védelmi minisztérium, a külügyminisztérium stb.). Az orosz hatóságok tájékoztatása szerint a szövetségi migrációs szolgálat ugyan nem végez ellenőrzéseket a határ menti területeken, de egy éves együttműködési terv és regionális tervek alapján együttműködik a határőrszolgálattal. Ennek ellenére az uniós szakértők missziójuk folyamán nem tudták megerősíteni, hogy a szövetségi migrációs szolgálat operatív együttműködést folytatna a határőrszolgálattal. A szövetségi migrációs szolgálat nincs jelen a határátkelőhelyeken, még ha a határőrszolgálat és a szövetségi migrációs szolgálat regionális irodái közötti kommunikációs csatornák létre is jöttek. Oroszország a migrációs ügyekben folytatott nemzetközi együttműködésben elsősorban a szövetségi migrációs szolgálat és a FÁK-országok migrációs ügynökségei közötti kapcsolatok révén vesz részt az összekötő tisztviselők cseréjéről is rendelkező 1992. évi megállapodás alapján. A tevékenységek az illegális migráció elleni küzdelemre irányulnak. A kapott információk szerint a Kollektív Biztonsági Szerződés Szervezete keretében is hajtanak végre operatív-megelőző intézkedéseket és különleges műveleteket az illegális migráció és az emberkereskedelem ellen, és ezekben az orosz fél részéről a szövetségi migrációs szolgálat, a belügyminisztérium, a szövetségi biztonsági szolgálat és a Roszfinmonitoring vesz részt. A visszafogadások területén, kétoldalú megállapodások alapján további együttműködés folyik. Az EU-n kívül Oroszország ilyen megállapodást kötött többek között Dániával, Izlanddal, Norvégiával, Svájccal, Kínával, Törökországgal, Ukrajnával, Örményországgal, Kazahsztánnal, Kirgizisztánnal, Üzbegisztánnal, Moldovával, Belarusszal és Vietnammal. Visszafogadási tárgyalások folynak többek között Azerbajdzsánnal, Türkmenisztánnal, Tádzsikisztánnal, Indiával, Belarusszal, Montenegróval, Macedóniával, valamint Bosznia-Hercegovinával. Az orosz fél jelezte, hogy minden hatályban lévő megállapodás kielégítő módon működik. Az EU és Oroszország közötti migrációs párbeszéd 2011-ben kezdődött, és mind az illegális, mind a legális migrációról számos ülésre került sor. Az illegális migrációval foglalkozó két ülést, valamint a legális migrációval foglakozó egy ülést Pozsonyban, Kalinyingrádban, illetve Budapesten tartották (a két fél a legális migráció területén statisztikai adatokat cserélt a munkaerőhiányról, a kvótákról és a vízumokról, valamint megosztották egymással az integrációs politikával kapcsolatos legjobb gyakorlataikat; az illegális migrációt illetően a visszatérésekre vonatkozó statisztikai adatokat cseréltek). A migrációs párbeszéd hasznos fórum a felek migrációs politikáinak megvitatására és a legjobb gyakorlatok kicserélésére. Az orosz–belarusz államunió és a két ország közötti határok ellenőrzésének hiánya megerősített kapcsolatokat és együttműködést tesz szükségessé az érintett ügynökségek között. A két országnak nincs közös vízumpolitikája, azaz az Oroszországba való belépés nem jelenti a Belaruszba való belépés engedélyezését is, és ugyanez fordítva is igaz. Az orosz határőrszolgálat és szövetségi migrációs szolgálat a kapott információk szerint együttműködik a belarusz migrációs hatóságokkal a határ menti területeken. A migrációs igazolványok kölcsönös elismerésétől eltekintve ugyanakkor úgy tűnik, ennek az együttműködésnek nincsenek kézzelfogható bizonyítékai (adatbázisok, információcsere). A szövetségi migrációs szolgálat meglehetősen kiterjedt és részletes statisztikai adatokkal rendelkezik a legális migránsok oroszországi beutazásairól és tartózkodásáról (elsősorban a létrehozott határregisztrációs adatbázisnak köszönhetően). A legjelentősebb adatok egy részéből kiderül, hogy évente 13–14 millió harmadik országbeli állampolgár érkezik Oroszországba. Többségük (70 %) túlnyomórészt a FÁK-országokból jön, és csak 10 %-uk érkezik az EU-ból. Az országba belépők kevesebb mint 5 %-a érkezik a hosszú időtartamú tartózkodás szándékával. A szövetségi migrációs szolgálat ismeri az Oroszországba érkező illegális migrációs áramlások összetételét, de részletesebb statisztikákat nem igazán mutattak be. A rendelkezésre álló információk szerint az illegális migráció (becslések szerint mintegy 4 millió ember) túlnyomórészt a FÁK-országokból származik (80 %), és olyan, eredetileg legális migránsokból tevődik össze, akik az engedélyük érvényességi idejének lejártát követően is Oroszország területén maradtak. Úgy tűnik, a szövetségi migrációs szolgálat és a határőrszolgálat nem rendelkezik közös statisztikai adatokkal az illegális migrációról, az ügynökségek külön gyűjtik adataikat (a szövetségi migrációs szolgálat a belföldi helyzetről, a határőrszolgálat pedig a határon történt őrizetbe vételekről). Ez nem járul hozzá az oroszországi illegális migrációs áramlásokra vonatkozó átfogó ismeretek bővüléséhez. Ebből következően egyik ügynökség sem készít átfogó és strukturált kockázatértékelést, ilyet legalábbis nem mutattak be az uniós szakértőknek missziójuk folyamán. A szövetségi migrációs szolgálat által adott tájékoztatás szerint értékelték az illegális migrációra vonatkozó, törvényben pontosan meghatározott szabályokat, amelyeknek a célja az illegális migráció szervezésére vonatkozó szankciók szigorítása. A szükséges engedélyek nélkül Oroszországba belépő utazókat szállító fuvarozók felelősségét a közigazgatási jogsértésekről szóló törvénykönyv állapítja meg. A szövetségi migrációs szolgálat a vasúti fuvarozókkal együttműködve hozzáférést biztosít számukra a személyes adatokat tartalmazó adatbázisához, hogy kiszűrhessék az újbóli beutazásra vonatkozó tilalom hatálya alatt álló személyek listáján szereplőket. A szövetségi migrációs szolgálatnak ugyan az Oroszországon belüli illegális migráció felderítése a feladata, de mivel nem bűnüldöző szerv, a szükséges ellenőrzéseket a rendőrséggel és egyéb ügynökségekkel együttműködve hajtja végre. A szövetségi migrációs szolgálat egyértelműen a munkahelyi ellenőrzésekre összpontosít. A rendszeres ellenőrzésekhez előzetes tervezésre (egy évre előre) és közlésre van szükség. A váratlan ellenőrzésekhez ügyészi jóváhagyás szükséges. A szövetségi migrációs szolgálat a határőrszolgálattal együttműködve létrehozott egy határregisztrációs adatbázist. Ebben a harmadik országbeli állampolgárok Oroszországba való belépéséről, onnan való kilépéséről, illetve az országban való tartózkodásáról gyűjtenek adatokat. Kísérleti jelleggel egy másik rendszert is fejlesztenek, amely az Oroszországba történő minden egyes belépéskor a harmadik országbeli állampolgárok (kivéve a belarusz állampolgárokat) által kötelezően benyújtandó migrációs igazolványok elektronikus kitöltésére irányul. A moszkvai repülőtereken már működik a rendszer, és a jövőben minden határátkelőhelyre ki akarják terjeszteni (pontos időpontokat azonban nem jelöltek meg). Akit illegális oroszországi tartózkodása során őrizetbe vesznek, azzal szemben közigazgatási pénzbírság szabható ki és/vagy kitoloncolási végzés hozható. Emellett az újbóli beutazás is megtiltható számára; a migrációs szabályokat több alkalommal megsértő személyekkel szemben ez a tilalom határozatlan időre is szólhat. A beutazási tilalom hatálya alatt álló személyekre vonatkozó információkat külön adatbázisba töltik fel. Ha egy személyt első alkalommal vesznek őrizetbe, úgy tűnik, hogy a legtöbb esetben a közigazgatási pénzbírság az egyetlen szankció (kitoloncolási végzést nem hoznak). Az adott személy oroszországi tartózkodását illetően azonban homályos marad a helyzet. Az őrizetbe vett személyektől ujjnyomatot is vesznek, és adataikat egy adatbázisban tárolják. A visszatérési eljárásnak két típusa van: a kiutasítás és a kitoloncolás. Mindkettő esetében a 115-FZ számú szövetségi törvény és a belügyminisztérium egy rendelete szabályozza a jogi keretet és az eljárást. A közigazgatási kiutasítás lehet önkéntes vagy nem önkéntes, és a bíróság rendeli el. A szövetségi végrehajtói szolgálat vagy a rendőrség hajtja végre. A kitoloncolás azokat a külföldi állampolgárokat érinti, akik, bár a migrációs szabályok erre kötelezték őket, nem hagyták el Oroszország területét (pl. az engedélyük vagy a vízumuk lejárt vagy törlésre került, a menedékjog iránti kérelmüket elutasították, stb.). A kitoloncolásra vonatkozó határozatot a szövetségi migrációs szolgálat területi egységének vezetője vagy a szövetségi migrációs szolgálat vezetője hozza meg. Mindkét típusú határozat ellen van lehetőség fellebbezésre, amelyet az érintett személynek tíz napon belül kell benyújtania. Tényleges visszatérés esetén az érintett személyre a visszafogadás szabályait kell alkalmazni, ha Oroszország és a származási ország között működik visszafogadási eljárás. Az idegenrendészeti fogdáknak két típusa van: az egyik a kiutasítás vagy kitoloncolás hatálya alatt álló személyek létesítménye, a másik pedig azoké, akiknek a származási országukba való visszatérését visszafogadási megállapodás szabályozza. Az utóbbi létesítményeket a szövetségi migrációs szolgálat igazgatja. Az előbbieket a belügyminisztérium igazgatja, de 2014-től ezeket a létesítményeket is a szövetségi migrációs szolgálat fogja kezelni. A személyek őrizetbe vételére bírósági határozat alapján kerülhet sor, amellyel szemben 10 napon belül fellebbezést lehet benyújtani. A közigazgatási jogsértésekről szóló törvénykönyv nem határozza meg az őrizet maximális időtartamát. A visszafogadásra váró személyek elhelyezésére szolgáló létesítmények egy része az AENEAS nevű uniós projekt támogatásával épült az EU és Oroszország közötti visszafogadási megállapodás megkötését követően. Az uniós szakértők megállapították, hogy a visszafogadásra váró illegális migránsok elhelyezésére szolgáló azon létesítmények, amelyeket meglátogattak (moszkvai régió, Rosztov-na-Donu és Pszkov), megfelelnek az általános uniós normáknak. 2.2. Menekültügyi kérdések · Egyértelmű és átlátható menekültügyi eljárások létrehozása, amelyeket a menedéket kérő személyek hatékonyan igénybe tudnak venni. · Megfelelő jogállás, azon belül jogok és kötelezettségek biztosítása az elismerten nemzetközi védelemre szoruló személyek számára a felek nemzetközi jogi, ezen belül a menekültek helyzetére vonatkozó 1951. évi egyezményből és a menekültek jogállásáról szóló 1967. évi jegyzőkönyvből eredő kötelezettségeivel összhangban. Oroszország 1993-ban csatlakozott a menekültek helyzetére vonatkozó 1951. évi egyezményhez és a menekültek jogállásáról szóló 1967. évi jegyzőkönyvhöz, és akkor fogadták el a menekültekről szóló első törvényt is. A törvény kiterjeszti az úgynevezett ideiglenes menedékjogot (kiegészítő védelem). Az azóta eltelt időszak során a jogszabály jelentős mértékben módosult. Új törvény készül a menekültekről, amely számos nyitott kérdésre jelenthet majd megoldást. Elvileg minden menedékjog iránti kérelmet a határátkelőhelyen kell beadni az Oroszország területére történő belépéskor. A gyakorlatban azonban az ilyen kérelmet akkor is el lehet indítani, amikor az érintett személy – akár legálisan, akár illegálisan – már belépett Oroszország területére. A menedékjog iránti kérelmeket a szövetségi migrációs szolgálat területi irodái vizsgálják. Ezzel összefüggésben meg kell jegyezni, hogy a szövetségi migrációs szolgálat nincs jelen a határátkelőhelyeken. Ez a helyzet komoly együttműködést igényel a határőrszolgálat és a szövetségi migrációs szolgálat között, és a határőrök számára megfelelő képzést kell nyújtani a nemzetközi védelemről. A megfelelő eljárásokra vonatkozó tájékoztatást is elérhetővé kell tenni a határátkelőhelyeken. Az uniós szakértők által a határátkelőhelyeken tett látogatások idején nagyon kevés információ állt a lehetséges menedékkérők rendelkezésére a nemzetközi védelemről és az eljárásokról. A határőrszolgálat rámutatott, hogy a határőrök szokásos képzése magában foglalja a nemzetközi védelem témakörét is. A szövetségi migrációs szolgálat arról is beszámolt, hogy szervez néhány képzést a határőrszolgálat számára ebben a témában. A gyakorlatban úgy tűnik, hogy a határőrszolgálat és a szövetségi migrációs szolgálat közötti együttműködés eseti alapon működik. Ez adott esetben azt eredményezheti, hogy a menedékjogot kérő személy beléptetést megtagadják egy határátkelőhelyen. Az új menekültügyi törvénytervezet egyik célja éppen a határellenőrzéssel kapcsolatos eljárások felülvizsgálata. A kérelem benyújtását követően öt napon belül ellenőrizni kell annak elfogadhatóságát. Ez alatt az idő alatt azonban a kérelmező nem kap semmilyen dokumentumot, és ez egyes esetekben akár a visszaküldés kockázatával is járhat. A szövetségi migrációs szolgálat szerint a kérelmet csak akkor nyilvánítják elfogadhatatlannak, ha a kérelmezővel szemben büntetőeljárás van folyamatban; ilyen esetekben a menedékjog iránti kérelem csak az eljárás lezárultát követően vizsgálható. A kapott információk szerint az ügyeknek mindössze 1–2 %-ában mondanak ki elfogadhatatlanságot. Az elfogadhatatlanságra vonatkozó határozat bíróság előtt megtámadható. Ha kimondták az elfogadhatóságot, a szövetségi migrációs szolgálat területi irodájának tisztje elvégzi a kérelem érdemi vizsgálatát, meghallgatja a kérelmezőt (akinek külön kérdőíveket is ki kell töltenie). Rendszerint díjmentesen tolmácsolást biztosítanak, jóllehet adódhatnak gondok a kevésbé ismert nyelvek esetében. A menedékjog iránti kérelmek vizsgálata során a szövetségi migrációs szolgálat különböző forrásokat használ fel, a sajátja mellett a külügyminisztériumét is. A kapott információk szerint az ENSZ Menekültügyi Főbiztosságának rendszeresen küldött megkeresések útján, valamint emberi jogi nem kormányzati szervezetektől is gyűjtenek információkat. Azonban úgy tűnik, hogy a szövetségi migrációs szolgálat nem rendelkezik olyan, a származási országra vonatkozó információkat tartalmazó, kézzelfogható és strukturált rendszerrel, amely az ügyek vizsgálata során szisztematikusabb megközelítést eredményezhetne. A kérelemről három hónapon belül döntést kell hozni (ez a határidő további három hónappal meghosszabbítható). A menedékjog iránti kérelem elutasítása egy hónapon belül megtámadható a bíróságon. A fellebbezés felfüggeszti a visszatérési eljárást. A menekültügyi ügyekre szakosodott fellebbviteli testület vagy bíróság nincs. A fellebbezéseket a rendes bírósági rendszeren belül bírálják el. A szövetségi migrációs szolgálat állítása szerint rendszeres képzést szervez a bírák számára a nemzetközi védelemről. A képzés eredményességét és a sikeres fellebbezések arányát ugyanakkor nem lehetett megbecsülni, mivel az illetékes hatóságok nem voltak hajlandóak találkozni az uniós szakértőkkel. Nem kormányzati források szerint az ilyen fellebbezési ügyekben a közigazgatási határozatokat érvénytelenítő bírósági határozatok száma a nullához közelít. Akinek a kérelmét elutasították, a határozat közlésétől számított három napon belül köteles elhagyni Oroszország területét. A menekültként elismert személyek határozatlan időre kapják meg ezt a jogállást. Ez egy 2013. évi változás eredménye, korábban ugyanis a menekült jogállást három évre adták meg, a határidő megújításához új kérelemre és vizsgálatra volt szükség. Az orosz jogszabályok védelmet biztosítanak a menekültként elismert személyek számára a visszaküldéssel szemben. A menekültként elismert személyeket biometrikus személyazonosító okmánnyal látják el (2013 júliusa óta). Ugyanazokat a szociális-gazdasági jogokat élvezik, mint az orosz állampolgárok (ideértve a mozgás szabadságát, a munkához, az oktatáshoz és az egészségügyi ellátáshoz való jogot). E jogok gyakorlásának lehetősége azonban a gyakorlatban nagymértékben függ attól, hogy az érintett személyt érvényesen nyilvántartásba vették-e egy oroszországi címen, ami egyes esetekben (különösen azok számára, akik a befogadóállomásokon kívül tartózkodnak) gondot jelenthet. Az úgynevezett ideiglenes menedékjogot (a kiegészítő védelem egy formáját) élvező személyek esetében a jogok igénybevétele még bonyolultabb lehet, mivel az ő jogállásuk kevésbé privilegizált, mint a menekülteké (jogaik megegyeznek a menedékkérők jogaival, jogállásukat egy évre kapják). A nemzetközi védelemről szóló új törvénytervezet a menekültekével megegyező jogállást biztosít az ideiglenes menedékjogot élvező személyek számára, ami üdvözlendő fejlemény. Ami a menedékkérőkre vonatkozó befogadási feltételeket illeti, a szövetségi migrációs szolgálat számos befogadóállomást működtet; a menedékkérők ugyanakkor nem kötelesek ezekben tartózkodni. A létesítményeken kívül, illetve ha a menedékkérő nem akart ezekben tartózkodni, további segítséget, például költőpénzt vagy étkezési utalványt nem biztosítanak számukra. Az eljárás alatt a menedékkérők védelmet élveznek a visszaküldéssel szemben. Dolgozhatnak, igénybe vehetik az egészségügyi ellátásokat és az oktatást. E jogokhoz azonban csak a nyilvántartásba vétel feltételével férhetnek hozzá, ami nehézséget jelenthet azok számára, akik nem befogadóállomáson élnek. A statisztikai adatok alapján a menedékkérők közül menekültként elismertek aránya viszonylag alacsonynak tűnik. 2006 és 2011 között a mintegy 13 000 kérelmezőnek mindössze 7 %-át (2011-ben 9 %-át) ismerték el menekültként. A kérelmezők 40 %-a ugyanakkor ideiglenes menedékjogot kapott. A kérelmezők főként Afganisztánból, Grúziából, illetve az utóbbi időben Szíriából származtak. · Szoros együttműködés az Oroszország és az EU közötti migrációs párbeszéd keretében a menekültüggyel kapcsolatos kérdésekben. 2011. december 14-én kibővített tematikus ülést tartottak a nemzetközi védelemről az EU és Oroszország közötti migrációs párbeszéd keretében Moszkvában. Az ülés során a felek információt, statisztikai adatokat és tapasztalatokat cseréltek a menedékjog megadásának valamennyi vonatkozásával kapcsolatban, beleértve a nemzetközi és a nemzeti jogi vonatkozásokat is, és megvitatták az Oroszország és az EU között e téren zajló együttműködés továbbfejlesztésének lehetőségeit. A migrációs párbeszéd nemzetközi védelemmel kapcsolatos következő tematikus üléseit 2013 decemberében Stockholmban, továbbá 2014-ben tervezik megtartani. Ezenkívül a prágai folyamat célzott kezdeményezése és annak kísérleti projektje keretében, valamint az ENSZ Menekültügyi Főbiztosságának Quality Initiative Eastern Europe (minőségre irányuló kezdeményezés Kelet-Európában) elnevezésű projektjében – mindkettőt az Európai Menekültügyi Támogatási Hivatal (EASO) támogatta és az EU finanszírozta – az EASO számos képzési modulját lefordították orosz nyelvre (befogadás, a származási országra vonatkozó információk, meghallgatási technikák, valamint szövegezés és döntéshozatal). Oroszországot felkérték, hogy vegyen részt mindkét projektben. · Információcsere a menekültügyek kezelésére szolgáló megfelelő közigazgatási struktúrákról, beleértve a menedékkérők befogadására szolgáló létesítményeket, továbbá a lehetséges hiányosságok orvoslása. A nemzetközi védelem iránti igények befogadása és mérlegelése a szövetségi migrációs szolgálat feladata. Az orosz fél által nyújtott tájékoztatás alapján a szövetségi migrációs szolgálat területi irodáiban külön menekültügyi osztályok foglalkoznak a menedékkérőkkel; ezen osztályok számára a szövetségi migrációs szolgálat és az ENSZ Menekültügyi Főbiztossága szakértői évente többször eseti képzést tartanak. A szövetségi migrációs szolgálat a menekültügy terén rendszeresen együttműködik az ENSZ Menekültügyi Főbiztosságával. Számos nem kormányzati szervezet tevékenykedik e területen, és együttműködnek a szövetségi migrációs szolgálattal és az ENSZ Menekültügyi Főbiztosságával is. Az uniós szakértők meglátogattak két, menedékkérők számára létrehozott befogadóállomást Ocsjorban és Visnyij Volocsokban, és pozitívan értékelték őket, jóllehet meglehetősen távoli területeken helyezkednek el. Egyik sem teljes kihasználtsággal működött. A két meglátogatott befogadóállomáson volt „egészségpont” legalább két képzett ügyeletes nővérrel. Az egyik állomás személyzetének pszichológus tagja is volt. A létesítmények személyzetébe nem tartoztak tolmácsok. Szükség esetén harmadik felet lehet alkalmazni tolmácsolási célból. Úgy tűnik, hogy az állomásokon a menedékkérők vagy menekültek, illetve különösen a veszélyeztetett személyek egyedi igényeivel foglalkozó személyzet nem részesül különleges képzésben. A hatóságok mindkét befogadóállomáson úgy nyilatkoztak, hogy előnyben részesítik az egyéni módszer alkalmazását, amelynek keretében minden bennlakó az általa igényelt gondoskodásban és figyelemben részesül. · Átfogó információcsere kialakítása az elismert menekültek és a nemzetközi védelemben részesülő személyek integrációjával és beilleszkedésével kapcsolatos politikáikról, valamint a lehetséges hiányosságok orvoslása. Úgy tűnik, hogy a nemzetközi védelemben részesülő személyeknek az orosz társadalomba való integrációjával és beilleszkedésével kapcsolatos kérdésekkel nem foglalkozik külön szakpolitika. A gyakorlatban azonban indulnak a többi migráns számára kínáltakhoz hasonló kezdeményezések. Ezeket főként azoknak a menekülteknek kínálják, akik úgy döntenek, hogy az állam által működtetett elhelyezési központok valamelyikében maradnak. A nem a központokban élők számára nincsenek külön integrációs programok, sem egyéb támogatás. A menekülteknek biztosított jogok garantálnak bizonyos fokú integrációt, beleértve az oktatást vagy az orosz állampolgárság megszerzésének lehetőségét. A menekülteknek hivatalosan ahhoz is joguk van, hogy „meghívják” családtagjaikat. Utóbbiaknak azonban át kell esniük ugyanazon a nyilvántartásba-vételi eljáráson. 2.3. Határigazgatási kérdések · A megfelelő munkamechanizmus optimalizálása az orosz és az uniós tagállami határőrizeti szervek közötti szorosabb együttműködéshez és a kapcsolatok, valamint az információcsere erősítéséhez, különösen a határátkelőhelyeken, továbbá az Európai Unió Tagállamai Külső Határain Való Operatív Együttműködési Igazgatásért Felelős Európai Ügynökség (Frontex) és az Oroszországi Föderáció szövetségi biztonsági szolgálatának határőrszolgálata közötti munkamegállapodás hatékony végrehajtása. A határőrszolgálat egy munkamegállapodás aláírásával 2006-ban együttműködést alakított ki a Frontexszel. Az azóta eltelt időben több cselekvési tervben állapodtak meg az együttműködés fokozatos fejlesztése érdekében, az utolsót, a 2013–2015 közötti időszakra szólót 2013 októberében fogadták el. Az együttműködés a Frontex teljes tevékenységi körére kiterjed, különös figyelmet szentelve a műveleteknek és a kockázatelemzésnek. Néhány pozitív lépésre már sor került. Az információcsere és az elemző tevékenységek területén azonban még van fejlődési lehetőség, nemcsak a statisztikai adatok elfogadott, meghatározott és rendszeres cseréje tekintetében, hanem a közös elemzések terén is, ami hozzájárulhatna a régióban az illegális migráció helyzetének jobb megértéséhez. A határőrszolgálat és az Oroszországgal határos uniós tagállamok határ-ellenőrzési ügynökségei közötti együttműködés kielégítő, központi, regionális és helyi szinten is kialakult. Az együttműködés keretében határmegbízottakat helyeztek ki a napi rendszerességű közvetlen kapcsolatok biztosítására. Emellett kicserélik a legjobb gyakorlatokat, és közös képzéseket szerveznek. Ugyanakkor még mindig korlátozott az információcsere különösen a zöldhatár megsértését, a határátkelőhelyeken kiszűrt hamis okmányokat, valamint a határátkelőhelyeken kialakuló sorokat illetően. · Az oroszországi föderációbeli államhatáron lévő létesítmények szövetségi fejlesztési ügynöksége (Roszgranyica) és az Európai Unió Tagállamai Külső Határain Való Operatív Együttműködési Igazgatásért Felelős Európai Ügynökség (Frontex) közötti együttműködés fejlesztéséhez szükséges intézkedések megtétele. A Roszgranyica számos többoldalú nemzetközi együttműködési fórumban érdekelt. Az ügynökség (hatáskörén belül) a szomszédos uniós tagállamokkal is együttműködést épített ki, e célból együttműködési jegyzőkönyvek vannak érvényben a lett és az észt hatóságokkal. A szakértői misszió során a Roszgranyica megismételte 2010-ben tett azon ajánlatát, hogy kidolgoz és aláír egy közös memorandumot/megállapodást a Frontexszel a határátkelőhelyek fejlesztésére irányuló, főként a legjobb gyakorlatok cseréje révén megvalósuló együttműködés érdekében. Az azóta eltelt időben a Roszgranyica több, a Frontex által szervezett eseményen vett részt, különösen a jövő automatikus határ-ellenőrzési rendszereivel kapcsolatos kutatás és fejlesztés területén. · Megfelelő személyzet, erőforrások, műszaki felszerelés és infrastruktúra telepítése az államhatár megfelelő részein, valamint a határ-ellenőrzési eljárások és a legjobb gyakorlatok hatékony végrehajtása a közös határátkelőhelyeken az EU és az Oroszországi Föderáció közötti határforgalom biztonságos környezetének biztosítása céljából, folytatva a határokon átnyúló bűnözés elleni küzdelmet, a határforgalom ellenőrzése eredményességének javítása, a közös határokon való átkeléssel járó fáradalmak, valamint a várakozási idő csökkentése. Az uniós szakértők 2. témakörhöz kapcsolódó missziója számos határátkelőhelyet látogatott meg az orosz határ különböző részein, azaz a Kazahsztánnal (Karaozek-Kotjajevka), Ukrajnával (Matvejev-Kurgan, Kujbisevo, Krasznodon, Belgorod, Naumovka, Nehotyejevka és Trojebortnoje), Belarusszal (mivel nincs határ-ellenőrzés, nincsenek határátkelőhelyek), Lettországgal (Terehova-Buracski és Zilupe-Szebezs) és Észtországgal (Narva-Ivangorod és Kunitšina Gora) közös határon, valamint különböző repülőtereken (Domogyedovo, Seremetyjevo, Vnukovo, Rosztov-na-Donu és Asztrahán) és kikötőkben (Szentpétervár és Asztrahán). A Roszgranyica az az orosz ügynökség, amelynek a határátkelőhelyek felszerelésének beszerzése, valamint infrastruktúrájának fejlesztése a feladata. A teljes orosz határ mentén lévő 372 nemzetközi és 259 helyi határátkelőhelyen az alapfelszerelés és az infrastruktúra az ügynökségé. A meglévő határátkelőhelyek fejlesztéséért is az ügynökség felel. Az oroszországi határátkelőhelyeken lévő létesítmények és infrastruktúra fejlesztésének külön pénzügyi programot szenteltek, amelyet a Roszgranyica irányít. A fejlesztések prioritásai jelenleg a következők: Szocsi terület, tengeri határok és nemzetközi vasúti összeköttetések. Ajánlott, hogy az EU és Oroszország közötti határ is legyen e prioritások egyike. Ha egy határátkelőhelyen fejlesztik vagy megváltoztatják az infrastruktúrát, azzal egy e célra létrehozott külön koordinációs testületnek egyet kell értenie. Ennek keretében a fő érintettek ülnek össze a határátkelőhelyen: a Roszgranyica, a határőrszolgálat és a szövetségi vámhatóság. Egyértelmű, hogy sok erőfeszítést tesznek a meglévő határátkelőhelyek fejlesztésére. A meglátogatott határátkelőhelyek némelyike nagyon korszerű volt. Ugyanakkor a régi (még működő) határátkelőhelyek nagyon elavultak voltak – ezekhez a létesítményekhez az uniós szakértők nem igazán juthattak el. Az új határátkelőhelyek némelyike már rendelkezik azokkal a létesítményekkel, amelyekre a közös határellenőrzések végzéséhez szükség van (pl. az Ukrajnával és a Kazahsztánnal közös határon). Arra is törekednek, hogy csökkentsék a várakozási időt a legzsúfoltabb (különösen az EU-val közös) határátkelőhelyeken. A Roszgranyica jól ismeri a problémát. Épültek terminálok (pl. a Lettországgal közös határátkelőhelyeken) a teherautók átvizsgálásának meggyorsítására, és egyéb projektek is irányulnak az Oroszország és az uniós tagállamok közötti más határátkelőhelyek kapacitásának bővítésére. Az egyszerűsítést célzó intézkedések végrehajtása is folyik, például a határátkelőhelyekre vonatkozó valós idejű információkat nyújtó weboldalakat hoznak létre. Itt szükség lehet bizonyos eljárási fejlesztésekre, különösen a szövetségi vámhatóság (csak áruk ellenőrzése) és a határőrszolgálat (csak személyek ellenőrzése) közötti jelenlegi szigorú munkamegosztás és az ügynökségek által az eljárások során alkalmazott, túlzottan formális megközelítés tekintetében. 2013. szeptember 12-én a szövetségi vámhatóság az egyik uniós tagállamból érkező áruszállítmányokat a legmagasabb kockázati profilba sorolta be, ami az abban a tagállamban berakodott teherautók 100%-os fizikai ellenőrzését eredményezte. A hosszadalmas ellenőrzések során a járművet teljesen le kellett rakodni, ami egy nagyon költséges és romboló folyamat. Sem a Bizottságot, sem az adott tagállamot nem értesítették előre. Ez a gyakorlat jelentősen megnövelte a várakozási időt az érintett határátkelőhelyeken. Időközben visszaállították a szokásos gyakorlatot ezeken a határátkelőhelyeken. A helyzet szoros nyomon követése folytatódni fog. A határellenőrzésekre vonatkozó jogszabályok és gyakorlatok megfelelnek az érvényes előírásoknak. Az eljárások meglehetősen egységesek az egész országban. A legaggályosabbnak a személyek ellenőrzésére vonatkozó megközelítés tűnik. Úgy tűnik, hogy ezek az ellenőrzések elsődlegesen a személyazonosság ellenőrzésére irányulnak. Jóformán egyáltalán nem fordítanak figyelmet az utazás céljára, holott a törvény teljes mértékben lehetővé teszi a határőrök számára, hogy meghallgassák az utast, és megtagadják a beléptetést, ha kétely merül fel az utas jóhiszeműségét illetően. A személyek ellenőrzése során nem történik profilalkotás, a nagy repülőtereken sem, ahol a fülkék kialakítása még azt sem teszi lehetővé, hogy vizuálisan átvilágítsák a személyeket, mielőtt azok megjelennek a határőr előtt. A határátkelőhelyek felszereltsége átlagos. Az első vonalbeli ellenőrzéseket végző tisztek rendelkeznek útlevélolvasóval, egy olyan számítógéppel, amelyen keresztül hozzá lehet férni legalább a beutazási tilalom hatálya alatt álló és a körözött személyek adatbázisához, valamint az okmányok eredetiségének ellenőrzésére szolgáló alapeszközökkel. Ez elegendőnek tekinthető. Az okmányellenőrzés második vonalát nem mutatták meg az uniós szakértőknek, eltekintve a seremetyjevói repülőtértől és a szentpétervári kikötőtől. Az itt bemutatott második vonalbeli ellenőrzések megfelelő minőségűek voltak. A többi helyet illetően feltehetőleg a második vonal nem létezik. Megerősíteni látszik ezt az a gyakorlat, hogy az uniós tagállamokkal közös határátkelőhelyeken az uniós határőrök végzik a második vonalbeli ellenőrzést. Ez, valamint az a tény, hogy a hamis okmányokra vonatkozó adatbázis nem létezik, és az ilyen okmányokra vonatkozó információk nem hozzáférhetők a határátkelőhelyeken, korlátozhatja a határellenőrzések eredményességét. Egyes repülőtereken a teljesen automatizált határellenőrzés előkészítése megtörtént, és néhány kaput is felállítottak már (bár még nem működnek). A vonatokon és a hajókon végzett határellenőrzések során mobil eszközöket használnak, amelyek ugyanolyan minőségű ellenőrzést tesznek lehetővé, mint a helyhez kötött határátkelőhelyeken végzettek. A határátkelőhelyeken megvoltak az áruk ellenőrzéséhez szükséges felszerelések is (röntgenberendezések, érzékelők stb.), de az uniós szakértők számára nem engedélyezték ezek közelebbi szemügyre vételét. Nyilvánvaló, hogy a vámunióból adódóan a Kazahsztánnal közös határátkelőhelyek úgy vannak kialakítva, hogy kizárólag a személyellenőrzésekre fókuszáljanak. A Belarusszal alkotott államunióból és a határellenőrzések hiányából adódóan itt nincsenek határátkelőhelyek. Ez a hatóságok megerősített együttműködését teszi szükségessé, ami azonban az uniós misszió során nem igazán volt szembeötlő. További sajátosság, hogy a FÁK-állampolgárok pusztán belső útlevelükkel (személyazonosító okmányukkal) bejuthattak Oroszországba. A kérdés most, úgy látszik, megoldódott azzal a FÁK-állampolgárokkal szemben támasztott új, a tervek szerint 2015-ben hatályba lépő követelménnyel, amely szerint nemzetközi útlevéllel kell rendelkezniük, amikor belépnek Oroszországba. A határon vízumot csak kivételes esetben adnak ki. Ugyanakkor a határőrök legfeljebb három nappal meghosszabbíthatják a vízumot az Oroszországból való kilépéskor – erre főként akkor kerül sor, ha valaki a vízuma érvényességi idejénél legfeljebb három nappal tovább tartózkodott Oroszországban. A zöld- és a kékhatár megfigyelését illetően az uniós szakértők azt a tájékoztatást kapták, hogy az erőforrások és a felszerelés megfelelőek. A részletesen tájékoztatást azonban megtagadták az orosz hatóságok. E ponttal kapcsolatban ezért nem lehet következtetést levonni. · A határral kapcsolatos közigazgatási struktúráikra vonatkozó információk cseréje, a határőrizeti szervek, a bűnüldöző és egyéb illetékes ügynökségek közötti együttműködés fenntartása, valamint a lehetséges hiányosságok orvoslása. A határőrszolgálat feladata Oroszország szárazföldi és tengeri külső határainak felügyelete, valamint a határátkelőhelyeken történő határellenőrzés. Feladatait szövetségi, regionális és helyi/határátkelőhelyi szinten végzi. A határőrszolgálat 2003 óta a szövetségi biztonsági szolgálat szerves része, de saját költségvetéssel rendelkezik. A határigazgatásban részt vevő másik ügynökség a Roszgranyica, amely a határátkelőhelyeken szükséges felszerelés beszerzéséért és kezeléséért felel. A vámhatóság szintén jelen van minden határátkelőhelyen az áruk ellenőrzése céljából. Az érintett hatóságok megerősítették, hogy az orosz bűnüldöző szervek, azaz a határőrszolgálat, a szövetségi migrációs szolgálat, a rendőrség/belügyminisztérium, a szövetségi vámhatóság közötti operatív együttműködés jól működik. A kapott információk szerint intézményközi megállapodások vannak érvényben, és központi, regionális és helyi szintű üléseket tartanak. Mindezt az uniós szakértők nem tudták ellenőrizni, mivel egyetlen írásbeli együttműködési megállapodást vagy jegyzőkönyvet sem tudtak megtekinteni. A határőrszolgálat és a szövetségi vámhatóság közötti szigorú feladatmegosztás és az alkalmazott eljárások nem igazán támasztják alá a két ügynökség közötti együttműködést. · Adatgyűjtési és elemző rendszer fejlesztése, amelynek segítségével a határigazgatás rendszeres kockázatelemzéseket végezhet. A határőrszolgálat (és a szövetségi migrációs szolgálat) külön egységekkel és személyzettel rendelkezik a határral kapcsolatos átfogó információk gyűjtésére, a statisztikai adatok és a kockázatok elemzésére központi és regionális szinten. A gyűjtött információk határőrszolgálaton belüli (parancsnokságról a határátkelőhelyekre és onnan visszafelé történő) áramlásával kapcsolatban azonban kételyek merültek fel. Ezenkívül erősíteni kellene a különböző bűnüldöző hatóságok elemző egységei közötti információcserét. E szervek jelenleg maguk készítik statisztikáikat, saját szükségleteiknek és mutatóiknak megfelelően — ez azt eredményezi például, hogy az illegális migrációra vonatkozóan nincsenek harmonizált statisztikai adatok. Ráadásul a statisztikai hivatal (Roszsztat) az illegális migrációra vonatkozó statisztikai adatok gyűjtésére nem rendelkezik hatáskörrel. A határőrszolgálat és a szövetségi migrációs szolgálat különböző adatbázisokat fejlesztett, amelyek a főbb igényeket kielégítik. Egyes adatbázisok összekapcsolhatóságán azonban szintén lehetne javítani, mivel némelyikükből csak az adott ügynökség illetékes regionális kirendeltségén keresztül vagy hivatalos közigazgatási megkeresés útján lehet adatokat lekérni (pl. a szövetségi migrációs szolgálat által működtetett határregisztrációs rendszer). Ezen túlmenően a kockázatelemzés minőségét és módszertanát lehetetlen volt megvizsgálni. Az uniós szakértők egyetlen példát sem láttak kockázatelemzésre, holott a kapott információk szerint azt rendszeresen, havi, negyedéves és éves alapon is készítenek. A szomszédok uniós országokkal az adatok gyűjtésére és elemzésére irányuló együttműködés folyik. A határőrszolgálat és a Frontex közötti munkamegállapodás alapján folyó információcsere fentebb már bemutatásra került. Oroszország törekszik arra, hogy gyűjtse a bármilyen (légi, tengeri vagy szárazföldi) szállítóeszközön a területére érkező, azt elhagyó, illetve azon áthaladó utasokra vonatkozó adatokat. A vonatkozó jogszabályt, amely előzetes utasinformációk megadására kötelezi a fuvarozókat, fokozatosan, 2013. december 1. óta hajtják végre. Úgy tűnik, hogy intézkedés célja inkább a biztonság, mint az illegális migráció. Az orosz fél megerősítette, hogy a jogszabály hatálya az előzetes utasinformációkra korlátozódik. A vonatkozó jogszabályt módosították. Az átrepülésekre vonatkozó tervezett adatgyűjtés továbbra is komoly aggodalmat kelt az EU-ban. A helyzet szoros nyomon követése folytatódni fog. · Egy sor intézkedés megtétele az okmányhamisítás, valamint a hamis okmányok határátkelés céljából történő felhasználása megelőzésére és visszaszorítására, egyebek mellett a bűnüldöző, határ-ellenőrzési és vámügyi szervek személyzetének képzése révén. Valamennyi meglátogatott határátkelőhely el volt látva a hamis okmányok észleléséhez szükséges alapvető eszközökkel. A személyzetet tanfolyamok, szemináriumok és műhelytalálkozók keretében képzik a felszerelések használatára. Minden első vonalbeli határőr okmánybiztonsági képzésben részesül a határőrszolgálat valamelyik képzési központjában. Emellett ötévente továbbképző tanfolyamokon vesznek részt. A határátkelőhelyek vezetőinek kell gondoskodniuk a helyszíni kiegészítő képzésről. A határ-átkelőhelyi személyzet tagjainak évente sikeresen le kell tenniük egy vizsgát. Az ismereteket felelevenítő kurzusokat is tartanak, általában eseti alapon. A gyanús okmányokat a második vonalbeli ellenőrzésnél vizsgálják meg alaposabban (ha az adott határátkelőhelyen van ilyen – a második vonalbeli okmányellenőrzéssel kapcsolatos észrevételeket lásd fentebb). A második vonalbeli tiszteknek nincs külön képzése, de a személyzet tapasztaltabb tagjai közül veszik fel őket. A hamis okmányokra vonatkozóan nincs adatbázis, a hamis okmányokra példát tartalmazó külön anyagok sem állnak rendelkezésre a határátkelőhelyeken. A határátkelőhelyeken általában a nemzetközi úti okmányok mintái és a legfontosabb biztonsági elemeik leírása áll rendelkezésre. A hamisítással kapcsolatos újdonságokra vonatkozó információk terjesztése eseti jelleggel történik (pl. a műszak kezdetén). · Képzési programok szervezése és korrupcióellenes intézkedések végrehajtása, beleértve az etikai normákat, különösen az államhatárral kapcsolatos struktúrákban dolgozó tisztviselőket megcélozva, valamint a lehetséges hiányosságok orvoslása. Az uniós szakértők meglátogatták a határőrszolgálat akadémiáját és a tiszteket képző intézmények egyikét. A tisztek képzési rendszere pozitív értékelést kapott, a kapott információk szerint összhangban van a bolognai folyamattal. Az akadémiai megközelítés és a tudományos kutatás szerves része a képzésnek. A korrupció elleni intézkedések és az etika hozzátartozik minden tiszt alapképzéséhez. Az intézmény az ismereteket korszerűsítő képzéseket is szervez a határőrszolgálat tisztjei számára. Ezek a kurzusok minden tiszt számára ötévente egyszer kötelezőek, egy vagy két hónapos időtartamúak. A határőrök és az altisztek képzési programjait ugyanakkor nem mutatták be a misszió tagjainak. A korrupcióellenes intézkedések és az etikai normák a kapott információk szerint a határőrszolgálat tisztjeinek alapképzésében szerepelnek. Az uniós szakértőknek azt mondták, hogy sem a szövetségi migrációs szolgálat, sem a határőrszolgálat nem nyújt további tanfolyamokat a korrupció elleni küzdelemről. Az uniós szakértőknek nem engedték meg, hogy megtekintsék a határőrszolgálat korrupcióellenes kódexét. Elmagyarázták, hogy a határátkelőhelyeken különböző típusú belső és külső ellenőrzések, azon belül az utasoknak szóló kérdőívek, forródrótok és kamerák állnak rendelkezésre a korrupciós kísérletek felfedezésére és megelőzésére. Aggodalomra okot adó kérdések és intézkedések, amelyek nyomon követése ajánlott a 2. témakör alapján: A fenti megállapítások alapján a Bizottság a következő aggodalomra okot adó kérdéseket azonosította, amelyek további megvitatása szükséges az orosz hatóságokkal: · Az ideiglenes tartózkodási engedély és/vagy a munkavállalási engedély alapján történő tartózkodás feltételei szükségtelenül bonyolultnak tűnnek, különös tekintettel az üzleti utak hosszára, a nyilvántartási eljárásra, a kvótarendszerre, a meghosszabbítási eljárásra és a kapcsolódó egészségügyi vizsgálatokra; · Átfogó, a nemzetközi védelemben részesülő személyekre is kiterjedő integrációs stratégia nincs, ami korlátozza a legális migrációs áramlások hatékony kezelésére vonatkozó képességet; · A nemzetközi védelmi jogállás megadására vonatkozó döntések meghozatalát, úgy tűnik, nem támogatja olyan koherens rendszer, amely a származási országra vonatkozó információkat összefoglalná, pedig ez szilárd alapot nyújthatna a hatóságok számára a kérelmezők származási országában lévő valós helyzetre vonatkozóan. Mindez befolyásolhatja az ilyen döntések következetességét; · Az, hogy Oroszország és Belarusz között nincs határellenőrzés, szabad forgalmat tesz lehetővé a két ország között (az illegálisan tartózkodó személyek másodlagos mozgásának lehetőségét is beleértve). A lehetséges visszaélések hatékony megelőzése érdekében kézzelfogható és strukturált együttműködést kell kialakítani a szövetségi migrációs szolgálat/határőrszolgálat és a megfelelő belarusz hatóságok között; · A hatékony migrációkezeléshez jó együttműködésre van szükség a határt ellenőrző szolgálatok (határőrszolgálat) és a helyzetet belföldön kezelő hatóságok (szövetségi migrációs szolgálat) között, például az adatbázisok lehetséges összekapcsolása, a szövetségi migrációs szolgálat tisztjeinek egyes határátkelőhelyeken való jelenléte és a menekültügyi eljárásokra vonatkozó tájékoztatás révén. Ez egyrészt lehetővé teszi a helyzet jó áttekintését (pl. az illegális migránsok belföldön vagy a határnál történt őrizetbe vételére vonatkozó statisztikai adatok), másrészt biztosítja, hogy a határnál megfelelően hozzá lehessen jutni a nemzetközi védelmi mechanizmusokhoz; · Egyes esetekben az illegálisan Oroszországban tartózkodó és őrizetbe vett személyekkel szemben nem kiutasítási határozatot hoznak, hanem csak közigazgatási pénzbírságot szabnak ki rájuk. Ez olyan bizonytalan jogi helyzet kialakulásához vezethet, amelyben az adott személy ugyan nem jogosult Oroszországban tartózkodni, de nincs az ország elhagyására sem kötelezve; · Az EU-val közös határokon sok határátkelőhelyen nincs megfelelő kapacitás ahhoz, hogy hatékonyan megbirkózzanak a személyforgalommal, ami hozzájárul a várakozási idő meghosszabbodásához. Ezenkívül egyes, a FÁK-országokkal közös határon lévő határátkelőhelyek elavultak. Ezen a helyzeten egyfelől az érintett határátkelőhelyek fejlesztésével, másfelől a határátkelőhelyeken a különböző hatóságok ellenőrzéseihez alkalmazott eljárások fejlesztésével lehetne javítani. Ezzel összefüggésben meg kell jegyezni, hogy a hatóságok gyakorlatilag nem készítenek profilokat, sem kockázatelemzést a személyek ellenőrzésekor a határátkelőhelyeken — ha készítenének ilyeneket, tovább javíthatnák ezeknek az ellenőrzéseknek az eredményességét. A következő intézkedések ajánlottak a vonatkozó közös intézkedések végrehajtásának további javítása céljából: · Az EU és Oroszország közötti visszafogadási megállapodás szerinti gyorsított eljárás teljes körű működésbe állítása a határőröknek az ezzel kapcsolatos feladataikról való tájékoztatásával és képzésével; · Új menekültügyi törvénytervezet elfogadása, amely a határnál szükséges eljárásra is kiterjed; a kiegészítő védelmet élvező személyek jogainak közelítése a menekültek jogaihoz; a jogok igénybevételének lehetősége a nyilvántartásba vételtől függetlenül; a menedékkérők megfelelő dokumentumokkal való ellátása az elfogadhatósági eljárás alatt is; · Tekintettel az Oroszországból az EU-ba érkező menedékkérők tekintélyes számára, tájékoztatási kampányok szervezése a leginkább érintett régiókban a nemzetközi védelmet élvező vagy azt kérelmező személyek jogairól és kötelezettségeiről az EU-ban; · Releváns, harmonizált, mutatókon alapuló és rendszeres statisztikai információk cseréjének és a közös elemző munkának a fejlesztése a Frontexszel a határőrszolgálattal kötött munkamegállapodás alapján; · A második vonalbeli okmányellenőrzés bevezetése legalább a legforgalmasabb határátkelőhelyeken, továbbá a határátkelőhelyek ellátása a lehetséges hamisítási technikákról szóló anyagokkal, hogy felkészültebbek legyenek a hamis okmányok észlelése terén. Elegendő információ hiányában a Bizottság nem tudta teljes mértékben értékelni a 2. témakör szempontjából lényeges következő kérdésekben elért eredményeket: · A zöld- és a kékhatár megfigyelésének stratégiája (felszerelés, módszerek stb.); · Képzési tartalom és etikai kódex a határőröknek; · A bírósági jogorvoslati rendszer eredményessége a menekültügyben (statisztikák, képzések stb.); · A lehetséges kockázatok elemzéséről szóló jelentések az illegális migrációval és a határigazgatással kapcsolatban; · A határőrszolgálat és egyéb bűnüldöző szervek közötti, a határigazgatási együttműködésre vonatkozó intézményközi együttműködések tartalma. 3. témakör: Közrend, biztonság és igazságügyi együttműködés Általános értékelés Bűnüldöző szerveinek teljesen kiépített közigazgatási struktúrájával és kapacitásával Oroszország az elmúlt években aktív részese volt a nemzetközi bűnözés, a terrorizmus és a korrupció elleni küzdelemnek. Az ügynökségek nagy száma ugyanakkor magában rejti az egymást átfedő hatáskörök jelentette hátrány lehetőségét. A vonatkozó adatbázisok összekapcsolása is segítheti a megfelelő ügynökségek közötti kapcsolatokat. Ezenkívül, bár Oroszország nyitott a nemzetközi együttműködésre, és ezeken a területeken különböző csatornákat is létrehozott, a folyamat a gyakorlatban nagyon központosított, és az érintett ügynökségek parancsnokságain keresztül zajlik. Ez nagyon hosszadalmassá teszi a harmadik országoktól érkező megkeresések kezelését. Az együttműködést tovább lehetne erősíteni az Europollal kötendő operatív megállapodás révén. A több éven keresztül végrehajtott rendőrségi reformot tovább kellene javítani, mivel kezdeti céljai közül néhányat nyilvánvalóan nem sikerült megvalósítani. Oroszország átfogó rendszert dolgozott ki a pénzmosás és a terrorizmus finanszírozása elleni küzdelemhez. A pénzmosás elleni küzdelemmel foglalkozó Pénzügyi Akció Munkacsoport (FATF) által azonosított hiányosságokat a hamarosan sorra kerülő jogalkotási módosítások orvosolják. Az orosz hatóságok globális kábítószer-ellenes stratégiát is folytatnak, amelynek mind a kereslet, mind a kínálat visszaszorítása célja. Az emberkereskedelemmel kapcsolatban Oroszország maga is elismeri, hogy adatai nem fogják át a problémát annak teljes terjedelmében. Jóllehet az emberkereskedelem bűnügyi vonatkozásai elleni küzdelem érdekében megtették az intézkedéseket, az áldozatok átfogó kezelésének egyértelmű kerete (beleértve a menedékhelyeket is) azonban hiányzik. Oroszországnak a nemzetközi gyakorlattal összhangban átfogó terrorizmusellenes stratégiája is van, amely határozottan az észak-kaukázusi régióból származó veszélyre fókuszál. Ugyanakkor a fent említett területeken kevés erőfeszítést tettek a (Kazahsztánnal, illetve Belarusszal közös) vámunió létrehozásához, valamint az EU-val közös lehetséges vízummentes szabályozáshoz kapcsolódó kockázatelemzés elkészítése érdekében. Oroszország az utóbbi időben sok stratégiai és jogalkotási erőfeszítést tett a korrupció ellen. Minden lényeges nemzetközi egyezményt ratifikáltak, beleértve az ENSZ, az OECD és az Európa Tanács egyezményeit is, így már Oroszországra is kiterjednek a vonatkozó nyomonkövetési mechanizmusok. Úgy tűnik, Oroszország nyitott arra, hogy végrehajtsa a nyomonkövetési tevékenységek során megfogalmazott ajánlásokat. Vitathatatlan, hogy még számos aggály áll fenn, egyebek mellett a civil társadalommal való együttműködést, az igazságszolgáltatás függetlenségét és a közbeszerzéseket illetően. Az igazságügyi együttműködés terén Oroszország megerősítette a gyermekek jogellenes külföldre vitelének polgári jogi vonatkozásairól, valamint a gyermekek nemzetközi védelméről szóló hágai egyezményt. Az előbbi végrehajtása (néhány kisebb lehetséges javítással) már megtörtént, habár Oroszország csatlakozásának az EU nevében valamennyi uniós tagállam által történő elfogadása még függőben van. Az utóbbi egyezmény a közelmúltban lépett hatályba, és ugyan már kijelölték a központi hatóságot, a végrehajtási jogszabályok kidolgozása még folyik. A büntetőügyeket illetően Oroszország részes fele a hatékony együttműködéshez alapot szolgáltató legfontosabb Európa tanácsi egyezménynek. A büntetőügyekben folytatott igazságügyi együttműködés azonban (hasonlóan a bűnüldözés területéhez) rendkívül központosított, ami késlelteti a különböző megkeresések megválaszolását. Emellett egyes uniós tagállamok problémákat tapasztalnak a megkereséseiket illetően, mivel azokra hat hónapon belül sem, vagy egyáltalán nem érkezik válasz. Az adatvédelem terén Oroszország megerősítette az Európa Tanács 1981. évi egyezményét, és több szövetségi törvény, valamint egyéb végrehajtási jogszabályok útján végrehajtja azt. A kiegészítő jegyzőkönyv ratifikációja azonban még függőben van, és a Bizottság a kijelölt felügyelő szervet (a Roszkomnadzort) nem tartja függetlennek. Részletes megjegyzések 3.1. A nemzetközi szervezett bűnözés, a terrorizmus és a korrupció elleni küzdelem · A vonatkozó nemzetközi normák betartása a pénzmosás és a terrorizmus finanszírozása elleni küzdelemben, különösen a pénzmosás elleni küzdelemmel foglalkozó Pénzügyi Akció Munkacsoport (FATF) ajánlásainak hatékony teljesítése. Oroszország első vonatkozó jogszabálya 2001-es elfogadása óta átfogó rendszert dolgozott ki a pénzmosás és a terrorizmus finanszírozása elleni küzdelemhez. A fő jogalapot ehhez a 115-FZ számú szövetségi törvény nyújtja. Ezzel összefüggésben a büntető törvénykönyv és a közigazgatási jogsértésekről szóló törvénykönyv egyes rendelkezéseit is alkalmazni kell. Ezt a jogi keretet többször módosították, általában a nemzetközi normákkal való összhang megteremtése érdekében. E tekintetben a legfontosabb ügynökség a szövetségi pénzügyi ellenőrző szolgálat (Roszfinmonitoring), amely az orosz pénzügyi hírszerző egység szerepét játssza. 2012 májusában az elnök közvetlen irányítása alá helyezték. A Roszfinmonitoring egy szakmai, jól felszerelt és elegendő személyzettel ellátott ügynökség (mind a székhelyén, mind regionális irodáiban). A Roszfinmonitoring vezeti a pénzmosás elleni nemzeti koordinációs mechanizmust, és részt vesz a terrorizmus elleni nemzeti mechanizmusban. Ezenkívül 2013 júniusában azt a feladatot kapta, hogy vázolja fel a pénzmosás elleni nemzeti stratégia körvonalait, 2013. július 5-én pedig bemutatott egy cselekvési tervet a cégek és egyéb jogi személyek átláthatóságának erősítésére, valamint az általuk elkövetett visszaélések megelőzésére. 2014-ben a Roszfinmonitoring el fogja készíteni az eddigi első nemzeti veszélyelemzést is a pénzmosás és a terrorizmus finanszírozása elleni küzdelem területén. A Roszfinmonitoring nemzetközi képzési és módszertani központot is működtet, amely évente 3000 résztvevő számára tart képzéseket. Önképzési célokra online tanfolyamok is elérhetők. A Roszfinmonitoring által bejelentett pénzmosással kapcsolatos ügyekben több bűnüldöző szerv végez bűnügyi nyomozást, míg a terrorizmus finanszírozásával kapcsolatos ügyekben a szövetségi biztonsági szolgálat folytat nyomozást a Roszfinmonitoring által tett bejelentést követően. A Roszfinmonitoring aktív nemzetközi együttműködést folytat, ennek keretében különösen ellátja az eurázsiai csoport titkársági teendőit, valamint 2013 júliusában átvette az elnökséget a pénzmosás elleni küzdelemmel foglalkozó Pénzügyi Akció Munkacsoportban. 2011-ben 1200 információcsere zajlott külföldi pénzügyi hírszerző egységekkel. A pénzmosás és a terrorizmus finanszírozása elleni orosz rendszert nemzetközi szereplők (a pénzmosás elleni küzdelemmel foglalkozó Pénzügyi Akció Munkacsoport és az Európa Tanács/Moneyval) alaposan vizsgálták az elmúlt években. A pénzmosás elleni küzdelemmel foglalkozó Pénzügyi Akció Munkacsoport által a legutóbbi, 2012-ben közzétett jelentésében megfogalmazott ajánlásokra válaszul az Állami Duma előtt van egy törvénytervezet, amely a nemzeti jogszabályok számos módosítását tartalmazza. Ha a törvénytervezet hatályba lép, a legfontosabb nyitott kérdés a jogi személyek büntetőjogi felelőssége marad, amely még hiányzik az orosz jogszabályokból. A misszió a nemzetközi szereplők vizsgálatával egybehangzóan jelentős eredményeket állapított meg. Az uniós szakértők szerint az orosz intézményi és jogi keret nagyrészt megfelel a nemzetközi normáknak. A Moneyvalnak megküldött második harmadik körös írásbeli eredményjelentés (Second Third Round Written Progress Report) tartalmazza az uniós misszió alatti tevékenységre vonatkozó statisztikákat. A terrorizmus finanszírozásával kapcsolatban az orosz hatóságok a terrorizmus és a szervezett bűnözés közötti növekvő kapcsolatokról, valamint arról a tényről számoltak be, hogy a terrorista cselekményeket zsarolásból, lopásokból és rablásokból származó jövedelmekből finanszírozzák. A hatóságok jól ismerik a kockázatokat ezen a területen. A Roszfinmonitoring és a szövetségi biztonsági szolgálat közötti intézményközi együttműködés szilárdnak és jól működőnek tűnik. · A két fél megfelelő ügynökségei közötti információcsere és együttműködés további erősítése a tiltott kábítószerekkel, pszichotróp anyagokkal és prekurzoraikkal folytatott kereskedelem elleni hatékony küzdelem érdekében, valamint a Kábítószer és Kábítószerfüggőség Európai Megfigyelőközpontja (EMCDDA) és az Oroszországi Föderáció megfelelő ügynökségei közötti munkamegállapodás hatékony végrehajtása. Az Oroszország szövetségi kábítószer-ellenőrzési szolgálata által kidolgozott, az állami kábítószer-ellenes politikáról szóló stratégiát 2010-ben fogadták el, és 2020-ig érvényes. Legfontosabb pontjai a következők: a kereslet csökkentése, a kínálat csökkentése, valamint a nemzetközi együttműködés. A kábítószerekkel kapcsolatos bűncselekmények elleni küzdelem, valamint a stratégia végrehajtása elsősorban a szövetségi kábítószer-ellenőrzési szolgálat feladata. 2007-ben központi szinten létrehozták a kábítószer-ellenes bizottságot, amelynek regionális bizottságai vannak Oroszország-szerte az e területen folyó munka és az intézkedések összehangolására. A bizottságot a szövetségi kábítószer-ellenőrzési szolgálat vezeti, és a kapott információk szerint más bűnüldöző szerveket is magában foglal. A kereslet csökkentését illetően a hangsúly azokon a fiatalokon van, akik még nem éltek vissza kábítószerrel. Kezeléseket és rehabilitációt nyújtanak, együttműködnek az iskolákkal, szülőkkel és nem kormányzati szervezetekkel. Beruházások indultak kezelő központok létrehozására, jóllehet ezek jelenleg nem felelnek meg az igényeknek (pl. hiányoznak a HIV-fertőzöttek kezelésére szolgáló helyiségek). A kezelési programok, úgy tűnik, programonként csak egyetlen betegségre irányulnak, ami nem teszi lehetővé az érintettek holisztikus és átfogó kezelését. A kínálati oldallal kapcsolatos munkát számos bűnüldöző hatóság végzi. A szövetségi kábítószer-ellenőrzési szolgálat játssza a központi szerepet. Bűnügyi nyomozást azonban végezhet a rendőrség, a szövetségi kábítószer-ellenőrzési szolgálat, a szövetségi biztonsági szolgálat és a nyomozó bizottság is végezhet (az adott ügy körülményei és tényei függvényében). A bűnüldöző hatóságok száma (beleértve a határellenőrzéseket végző szövetségi vámhatóságot is), valamint a kapcsolódó hatáskörök pontosítást, világosabb feladatmegosztást tesznek szükségessé. Ez a helyzet kihatással van a nemzetközi együttműködés eredményességére is. Ezenkívül közös aggálynak tekinthető a dizájnerdrogok problémája és különösen az, hogy az új kábítószer-keverékeket nagyon lassan veszik fel a tiltott anyagok listájára. A kábítószerhelyzetre vonatkozó statisztikákat a kerületekből gyűjtött adatok alapján készítik, míg a nemzeti bizottság az átfogó végrehajtásért és az elnöknek készülő jelentésekért felel. Nincsenek azonban olyan elemzések, amelyek a Kazahsztánnal, illetve Belarusszal közös vámunió létrehozását, valamint az EU-val közös lehetséges vízummentes szabályozást követően a kábítószer-csempészettel kapcsolatos lehetséges kockázatokra vonatkoznának. A nemzetközi együttműködésben kulcsfontosságú partnerek a közép-ázsiai országok. További fontos partnerek Pakisztán, Afganisztán, az Amerikai Egyesült Államok és az uniós tagállamok (nemzetközi megállapodások alapján is). Oroszország szintén aktívan lép fel az olyan nemzetközi és regionális fórumokon, mint a Pompidou csoport vagy a Balti-tengeri Államok Tanácsa (CBSS). Az együttműködés fő sodra központosított, és bármely együttműködési megkeresés esetén a parancsnokságok közötti kapcsolatot igényel. Ennek az az eredménye, hogy a válaszokat hosszú késedelemmel lehet megkapni. Az orosz hatóságok ugyan rámutattak a terepen folytatott közvetlen együttműködés egyes mechanizmusaira, de a jelenlegi gyakorlatot meg kellene erősíteni. A szövetségi kábítószer-ellenőrzési szolgálat és az EMCDDA közötti együttműködés a 2007. október 26-án aláírt egyetértési megállapodás alapján működik. Ezzel összefüggésben az EMCDDA és a szövetségi kábítószer-ellenőrzési szolgálat létrehozott egy stabil és állandó kommunikációs csatornát, amely lehetővé teszi számukra az információcserét a különböző, kölcsönös érdeklődésre számot tartó témákban. A szövetségi ká