[pic] | AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA |

Brüsszel, 6.12.2006

COM(2006) 767 végleges

A BIZOTTSÁG JELENTÉSE A TANÁCSNAK ÉS AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK

A CSOMAGOLÁSRÓL ÉS A CSOMAGOLÁSI HULLADÉKRÓL SZÓLÓ 94/62/EK IRÁNYELV VÉGREHAJTÁSÁRÓL, ILLETVE ANNAK A KÖRNYEZETRE ÉS A BELSŐ PIAC MŰKÖDÉSÉRE GYAKOROLT HATÁSÁRÓL [SEC(2006) 1579]

BEVEZETÉS

A csomagolásról és a csomagolási hulladékról szóló 94/62/EK irányelv (a továbbiakban: a csomagolásról szóló irányelv) elfogadása idején kevés információ állt rendelkezésre a csomagolással és a csomagolási hulladék kezelésével kapcsolatos költségekről és haszonról. Az ilyen adatok gyűjtése a csomagolásról szóló irányelv legutóbbi felülvizsgálata előtt kezdődött, amikor nagyobb hangsúly helyeződött a költség-haszon elemzésekre és a hatásvizsgálatokra. Akkoriban azonban a figyelem a költség-haszon elemzésen belül inkább az irányelv felülvizsgálatának következményeire, vagyis a fokozódó újrafeldolgozás hatására összpontosult. Ezt a hatást úgy számították ki, hogy felmérték, milyen költségekkel és haszonnal jár az 1998-as újrafeldolgozási szintnek az optimális újrafeldolgozási szintre való emelése.

A jogalkotási folyamat során az Európai Parlament és a Tanács felszólította a Bizottságot, hogy a csomagolási irányelv végrehajtásáról és annak a környezetre, valamint a belső piac működésére gyakorolt hatásáról szóló jelentés keretében átfogóbban értékelje az irányelv hatásait.[1] A jelentésnek ki kell térnie a csomagolás mennyiségének csökkentésével kapcsolatos további lehetséges intézkedésekre, valamint a hatodik környezetvédelmi cselekvési program keretébe tartozó egyéb fontos kérdésekre.

Ez a jelentés utólagos értékelést ad az irányelv környezeti, gazdasági, társadalmi és belső piaci vonatkozásairól és felméri, hogy milyen további intézkedésekre van szükség a csomagolási hulladék keletkezésének megelőzése valamint újrafeldolgozása érdekében, valamint a csomagolóanyagok belső piacon való szabad forgalmával kapcsolatosan .

A jelentés készítésekor figyelembe vettük a hulladékkeletkezés megelőzésére és a hulladékok újrafeldolgozására irányuló tematikus stratégiáról szóló közleményt[2], valamint a hulladékokkal kapcsolatos keretszabályok felülvizsgálatára vonatkozó, a Bizottság által 2005. december 21-én elfogadott javaslatot.[3]

1. A CSOMAGOLÁSRÓL SZÓLÓ IRÁNYELV HATÁSAINAK UTÓLAGOS ÉRTÉKELÉSE

E jelentés elkészítéséhez két tanulmányt kellett megrendelni: egyet a környezeti, gazdasági és társadalmi hatásokról,[4] és egyet az irányelvnek a belső piacra gyakorolt hatásáról.[5] Mindkét tanulmány készítésekor sor került az érdekelt felek intenzív bevonására, amiről a Bizottság honlapja tartalmaz adatokat.[6] Ezen túl az Európai Környezetvédelmi Ügynökség is készített egy kísérleti tanulmányt egyes országok csomagolásihulladék-kezelési rendszereinek hatékonyságáról.[7]

A tanulmányok lehetőség szerint mind a 25 tagállamról tartalmaznak adatokat. Azonban az elvégzett vizsgálatok nagy része az irányelv múltbeli végrehajtásának értékelését helyezi előtérbe, azt az időszakot vizsgálja, amikor a tíz újabb tagállam még nem lépett be az Európai Unióba. Kevés adat áll rendelkezésre arról, hogy a tíz új tagállamban a csatlakozás előtti időkben milyen csomagolásihulladék-gazdálkodást folytattak. Ezért az elemzésék nagy részét a 2004. május 1. előtt csatlakozott államokra, vagyis a 15 régi tagállamra kellett korlátozni.

A következő szakaszban a tanulmányok következtetéseinek összefoglalása, valamint az eredményeknek az Európai Bizottság általi értékelése olvasható. Részletesebb magyarázatokat e jelentés melléklete tartalmaz.

1.1. A csomagolás hatásai általában

A csomagolóipar viszonylag kicsi, de nem jelentéktelen mennyiségű terméket és hulladékot állít elő. 2002-ben körülbelül 66 millió tonna csomagolási hulladék keletkezett a 15 régi tagállamban. Ez a keletkező teljes hulladékmennyiségnek mintegy 5%-a. A csomagolási hulladék a települési hulladék tömegének 17%-át[8], térfogatának 20–30%-át[9] teszi ki. A csomagolási hulladék környezeti hatását vagy a csomagolás által élettartama alatt okozott hatásokat azonban nem annak tömege fejezi ki legjobban. A csomagolás környezeti hatásai összességükben a teljes gazdaság 1 vagy néhány százalékában fejezhetők ki. Például a csomagolóanyagok felhasználásával összefüggésben kibocsátott üvegházhatású gázok mennyisége a 15 régi tagállamban becslések alapján körülbelül évi 80 millió tonna széndioxid-egyenértéknek felel meg.[10] Ez a 15 régi tagállam által összesen kibocsátott üvegházhatást okozó gázok hozzávetőleg 2%-a. A csomagolás egyéb környezeti hatásai – például a savasító hatás, a finom részecskék keletkezése és az eutrofizáció – hasonló nagyságrendet képviselnek.

1.2. A csomagolóanyagok újrafeldolgozása, hasznosítása és hulladékégetőkben energetikai hasznosítással való elégetése[11]

A csomagolóanyagok újrafeldolgozása nem egy új lehetőség a csomagolási hulladékkal való gazdálkodásban.[12] A csomagolási hulladékok egyes fajtái mindig is újrafeldolgozásra kerültek, mert az olcsóbb, mint az ártalmatlanítás. Nemzeti jogszabályok és programok alapján a csomagolásról szóló irányelv hatálybalépése előtt is jelentős mennyiségű csomagolási hulladékot dolgoztak fel újra. A 2002-ben keletkezett 66 millió tonna csomagolási hulladékból 36 millió tonnát, vagyis a teljes mennyiség 54%-át dolgozták fel újra. Ez 9 millió tonnával több, mint az 1997-es mennyiség, és az újrafeldolgozási arány 8%-os növekedését jelenti. Ez a növekedés elsősorban a korábban alacsony újrafeldolgozási aránnyal rendelkező tagállamokban jelentkezett. A csomagolóanyagok hasznosítása és hulladékégető művekben energetikai hasznosítással való elégetése az 1997-es 52%-os szintről (31 millió tonnáról) 2002-ben 62%-os szintre (41 millió tonnára) emelkedett.

2002-ben a 15 régi tagállamra vonatkozó mind a 75 célkitűzést sikerült elérni.[13]

A csomagolási hulladék újrafeldolgozása és hasznosítása a legtöbb környezeti mutatóra pozitívan hatott. Az újrafeldolgozásnak és a hasznosításnak köszönhetően az üvegházhatást okozó gázok kibocsátása nagyjából 25 millió tonna széndioxid-egyenértékkel csökkent (ebből 1 millió tonna közvetlenül a csomagolásról szóló irányelvnek tudható be), és az erőforrások felhasználása hozzávetőleg 10 millió tonna olajegyenértékkel csökkent (ebből körülbelül 3% tudható be közvetlenül a csomagolásról szóló irányelvnek) ahhoz a helyzethez képest, amelyben a csomagolási hulladékot hulladéklerakókba vagy hulladékégető művekbe vitték volna. Ez a különbség a 15 régi tagállam által 2002-ben kibocsátott üvegházhatású gázok 0,6%-ának felel meg, ami mondjuk Dánia, Írország vagy Svédország éves kibocsátásának harmada–fele. Ha figyelembe vesszük, milyen nehéz megfelelni a Kiotói Jegyzőkönyv értelmében vállalt 8%-os kibocsátás-csökkentési kötelezettségnek, ez az eredmény jelentős. Egyéb kedvező környezeti hatások is jelentkeztek, például csökkent a részecskék (por) kibocsátása, kisebb mértékű a savasodás és kevesebb a zavaró hatás (közlekedés okozta zaj, kellemetlen szagok és vizuális benyomások, amelyek a hulladéklerakók vagy -égetők közelében lakó embereket érték).

A csomagolásról szóló irányelv és a nemzeti programok és törvényhozás alapján zajló újrafeldolgozás nem kerül számottevően többe, mint az érintett anyagmennyiségek ártalmatlanítása. A csomagolásihulladék-gazdálkodás[14] összköltségeit 2001-ben három helyzetnek megfelelően értékelték. A 2001. év valós újrafeldolgozási és hasznosítási arányait figyelembe véve a költségek 6,6–6,8 milliárd euróra tehetők. Viszont ha nem történik újrafeldolgozás, és a csomagolási hulladék teljes mennyiségét ártalmatlanítani kell, az is 6,1 milliárd eurós költséggel járt volna. A csomagolásról szóló irányelv hiányában valószínűsíthető újrafeldolgozási szint esetén a csomagolási hulladék kezelése összesen 6,6 milliárd euróba került volna. Figyelembe véve az ilyen becslések bizonytalansági fokát, a fentiekből az a következtetés vonható le, hogy a csomagolási irányelv által támasztott újrafeldolgozási követelmények költsége nem több néhány száz millió eurónál évenként . Ez a többletkiadás várhatóan csökken, ahogy az uniós irányelvek – pl. a hulladéklerakókról szóló 1999/31/EK irányelv[15] – végrehajtása az európai uniós hulladékártalmatlanítás környezeti feltételeinek javulásához vezet.

A kibocsátások 1 tonna széndioxid-egyenértékkel való csökkentése a csomagolási hulladékok újrafeldolgozása révén 1997-ben 12 euró/tonnába került, ami 2001-re 23 euróra emelkedett (ehhez képest 2005 és 2006 októbere között a kibocsátás-kereskedelmi piaci ár 9–12,5 euró/tonna CO2[16]). Mivel a csomagolási hulladékok újrafeldolgozásának más környezeti előnyei is vannak, elég nagy bizonyossággal sorolható a CO 2 -kibocsátás és más környezeti hatások csökkentésének legköltséghatékonyabb módszerei közé. Azonban a különböző csomagolóanyagok és eljárások között nagy különbségek vannak. Azt is kimutatták a tanulmányok, hogy az újrafeldolgozási arányoknak a jelenlegi szint fölé való emelése már nem lenne költséghatékony.[17] A tagállamok közötti földrajzi különbségek csak kis mértékben hatnak ki a költséghatékonyság mértékére.

Az ipar és a magánszektor egyes szegmenseire gyakorolt hatás azonban nagyobb is lehet, mint amire a fent említett számok alapján következtetni lehet. Ennek magyarázata, hogy az irányelv rendelkezéseinek hatására a hulladékkezelés költségei a közszférából (elsősorban a helyi önkormányzatoktól) a (csomagolási hulladék kezelését társfinanszírozó) magánszektorba helyeződnek át, és hogy a vállalatoknál felmerült belső adminisztrációs költségeket a fenti becslések nem tartalmazzák.

A csomagolásihulladék-újrafeldolgozó és hasznosító ágazat közvetlen és első körös közvetett munkaerő-igénye a becslések szerint 42 000 teljes munkaidős állásnak felel meg. Ezt a számot a hulladék-ártalmatlanító ágazatban a makrogazdasági hatások nyomán bekövetkező lehetséges elbocsátások fényében is meg kell vizsgálni (az újrafeldolgozásra fordítható források ugyanis más gazdasági tevékenység keretében nem használhatók fel – ez a hatás azonban az ártalmatlanítás költségeinek emelkedésével csökkenni fog). Nem világos, hogy hány munkahelyet érintenek ezek a hatások. Összességében azonban elmondható, hogy a foglalkoztatásra gyakorolt hatás semleges vagy enyhén pozitív.

A csomagolásról szóló irányelvben szereplő újrafeldolgozási követelmények fő hatása a belső piacra a hulladékgyűjtés- és újrafeldolgozási piac stabilizálódása volt. A tagállamok közti finanszírozásbeli különbségek részben kiegyenlítődtek, ugyanis minden tagállam létrehozott valamilyen finanszírozási mechanizmust a csomagolási hulladék újrafeldolgozásának támogatására. A közlemúltban a belső piacon gondot okozott, hogy a csomagolóanyagok azonosítási rendszerére vonatkozó, a csomagolásról szóló irányelv 8. cikkében és a 97/129/EK határozatban említett előírásokat egyesek kötelezőként, mások szabadon választhatóként értelmeztek.

1.3. A csomagolási hulladék keletkezésének megelőzése

A csomagolási hulladék keletkezésének megelőzése sokkal bonyolultabb ügy, mint az újrafeldolgozás. Az újrafeldolgozás egy hulladékkezelési eljárás, akárcsak a hasznosítás vagy az ártalmatlanítás. A keletkezés megelőzése azonban nem csak a csomagolóanyagok egész életciklusára van hatással (a nyersanyagok kinyerésétől az ártalmatlanításig), hanem a csomagolt termékek életútjára is. A piacra kerülő csomagolóanyagok mennyiségében jelentős változás már csak a termelési, fogyasztási és áruterjesztési szokások megváltoztatásával volna elérhető. Az eddig bevezetett megelőzési intézkedések mérsékelt sikeressége is ezt támasztja alá. Noha a GDP növekedésével már nincs szoros összefüggésben a csomagolási hulladék keletkezése, annak mennyisége szinte minden tagállamban továbbra is nő. A hulladék keletkezését megelőző intézkedések, például a „lényeges követelmények” betartását ellenőrző rendszerek, a hulladékkeletkezés-megelőzési tervek, valamint a gyártó felelősségét hangsúlyozó rendszerek szerepet játszottak a csomagolási hulladék keletkezésének visszaszorításában. A csomagolási hulladék keletkezése tekintetében azonban nincs lényeges különbség azon tagállamok között, ahol alkalmaznak hulladékkeletkezést megelőző intézkedéseket, és ahol nem.

Az Európai Parlament javasolta egy csomagolási környezeti mutató bevezetését a csomagolóiparban. Ez a mutató egy olyan eszköz lenne, ami a csomagolóanyagok környezeti hatásait méri, és egyszerű támpontként szolgál a csomagolási eljárások javításához, valamint a különböző csomagolási rendszerek közötti választáshoz. A csomagolási környezeti mutató fő előnye az volna, hogy iránymutatást ad az életciklus-elemzések és megközelítések során figyelembe veendő környezeti hatásokról. Azonban a mutató gyakorlati alkalmazhatóságát sok minden nehezíti, nemigen alkalmazható olyan mutatószám kidolgozására, amely ki tudná fejezni, hogy az egyik csomagolóanyag előnyösebb a másiknál, ahogy nem használható a fogyasztók tájékoztatására sem. Ezért érdemesnek tűnik a csomagolási környezeti mutatót nem egyes mutatószámok kidolgozására, hanem olyan esetekben használni, amikor az életciklus-szemléletet alkalmazó vállalatoknak nyújthat viszonyítási alapot. Az ilyen használatot a jövőben be lehetne építeni a megfelelőség-ellenőrzési eljárásokba.

Nincs arra utaló jel, hogy a csomagolóanyagokban jelen lévő nehézfémek és más veszélyes anyagok veszélyt jelentenének az egészségre vagy a környezetre nézve. Ennek fényében nem valószínű, hogy a nehézfémekre vonatkozó korlátok további csökkentése jelentős előnyökkel járna az egészség vagy a környezet szempontjából.

A hulladékkeletkezés megelőzésére vonatkozó célkitűzések egyszerűségük miatt vonzónak tűnhetnek. Elérésük azonban számos problémát vet fel, épp olyan bonyolult problémákat, mint más intézkedések. Különösen a tömeggel kapcsolatos célok csalókák: ezek a nehezebb, és nem feltétlenül a kevésbé környezetbarát csomagolóanyagokat hoznák hátrányos helyzetbe. Az olyan célok pedig, amelyek minden gyártóra egyformán vonatkoznak, hátrányos helyzetbe hoznák azokat, akik már most a lehető legkevesebb csomagolóanyagot használják. Az ilyen gyártóknál a csomagolás további redukálása a termékek környezetbe jutását okozhatja, ami nagyobb mértékű környezeti kárt idézhet elő, mint amekkora előnyökkel a csomagolóanyagok mennyiségének csökkentése jár.

A hulladéklerakási tilalom vagy a hulladéklerakóba kerülő mennyiség csökkentése éppolyan hatásos eszköz a hulladékáramok megváltoztatásában, mint az újrafeldolgozás. Ezeket a lehetőségeket azonban mindig aszerint kell vizsgálni, hogy melyik hulladékkezelési mód használata szükséges még ahhoz, hogy a legnagyobb környezeti hasznot érjük el. Az újrafeldolgozási célszinteket nem lehet egyszerűen lerakási tilalommal vagy a hulladéklerakás csökkentésére vonatkozó célokkal helyettesíteni, ha ez például azzal jár, hogy újrafeldolgozás helyett égetéssel ártalmatlanítják a hulladékot, ami nyilván nem szolgálja az irányelv környezetvédelmi céljait

2. A BELSő PIACRA GYAKOROLT HATÁS

Az irányelv hatására a tagállamok újrafeldolgozási adatai közelíteni kezdtek egymáshoz, és az értesítési eljárásnak köszönhetően számos belső piaci kérdést sikerült megnyugtatóan rendezni még azelőtt, hogy valós probléma alakult volna ki. Azonban nem minden csomagolóanyag-típus tekintetében sikerült elérni az irányelvnek azt a célját, hogy hozzájáruljon a belső piac működéséhez, és csökkentse a kereskedelmi korlátokat. A múltbeli tapasztalatok és a jelenlegi esetek azt mutatják, hogy egyes tagállamok egyoldalú intézkedései még mindig gondot okoznak: a piaci szereplőktől megkövetelik, hogy egy adott tagállam követelményeihez igazítsák termékeik csomagolását, ezáltal megnehezítik a belső piaci lehetőségek kihasználását, a termék különböző piacokon azonos csomagolásban való forgalmazását. Az üdítőital-ágazatban például számos jogsértési eljárás során derült ki, hogy a nemzeti intézkedések a verseny torzulásához vagy más esetekben a belső piac megosztásához vezettek, ami ellentétes az irányelv céljaival. Az üdítőital-csomagoló ágazatból jelezték, hogy az újra nem tölthető üvegekre vonatkozó kötelező betétdíjas (visszaváltó) rendszer (pl. Németországban) is ilyen hatással van. A német példa azt is megvilágítja, hogy az egyik visszaváltó rendszerről a másikra való átérés kritikus pillanat a piaci szereplők számára, mert a jogi és ténybeli bizonytalanságok piaci bizonytalanságot idézhetnek elő. Emellett pedig elmondható, hogy ha a csomagolási módok befolyásolására az adórendszert használják, az torzíthatja a piacot, amennyiben az adórendszer a helyi termelőket részesíti előnyben.

A Bizottságnak kötelessége fellépni az olyan intézkedésekkel szemben, amelyek vélhetően torzítják a belső piac működését és környezetvédelmi szempontból nem indokoltak, és tovább fogja vizsgálni, hogy szükség van-e a csomagolásról szóló irányelv 5. és 7. cikkének egyértelműbbé tételére vagy módosítására annak érdekében, hogy megkönnyítse az áruk szabad forgalmát a belső piacon.

A Bizottság úgy véli továbbá, hogy a lényeges követelmények szigorú végrehajtása szintén hozzá fog járulni az egységes versenyfeltételek kialakításához. A lényeges követelmények tiszteletben tartásának hiányosságai komoly problémát jelentenek az irányelv belső piaci végrehajtásában. Noha minden tagállam megfelelően átültette a lényeges követelményeket, csak 3 tagállam (az Egyesült Királyság, Franciaország és Csehország) hozott létre végrehajtó mechanizmust. A lényeges követelmények végrehajtása előnyös hatással lesz mind a hulladékkeletkezés megelőzésére, mind az újrafeldolgozásra és a csomagolóanyagokban előforduló veszélyes anyagok mennyiségének csökkenésére. A tények azt mutatják, hogy azok az országok, amelyek felügyelik a lényeges követelmények betartását (Franciaország és az Egyesült Királyság), azonos vagy hasonló mértékben érték el, hogy a csomagolóanyag-felhasználás elváljon a GDP-növekedésétől, mint azok az országok, amelyek a hulladék keletkezését megelőző terveket alkalmaztak (pl. Belgium és Spanyolország).

Ezért a Bizottság szeretné hangsúlyozni azt a kötelezettségvállalását, hogy ösztönözni fogja az irányelv lényegi követelményeinek helyes végrehajtását, mind a 9., mind a 18. cikk vonatkozásában. A tagállamok pedig prioritásként kezelhetnék a lényegi követelmények végrehajtását saját hulladékkezelési programjaik kidolgozásakor is.

Összességében az eddig elért haladás ellenére számos területen maradt fenn bizonytalanság, amit tisztázni kell; ilyen terület a csomagolóanyagok meghatározása, a jelentéstételi eljárások és a gazdasági szereplők egyenlő versenyhelyzetének megteremtése. A Bizottság a tagállamokkal karöltve tovább fog munkálkodni ezen kérdések megoldásán.

3. A CSOMAGOLÓANYAGOK ÚJRAHASZNÁLATA

Az újrahasználatot igen sikeresen alkalmazzák a szállítási csomagolásban. Az újrahasználattal kapcsolatos nézeteltérések az Unión belül főleg az italok fogyasztói csomagolása terén adódnak (ez a fajta csomagolási hulladék az össztömeg 20%-át teszi ki.[18]) Élénk viták tárgya, hogy az újrahasználható csomagolás előnyösebb-e az egyszer használatosnál. Ebben a témában számos életciklus-értékelés készült. Annak ellenére, hogy az eredmények maguk némileg eltérőek, azok értelmezésével kapcsolatban elég szilárd egyetértés alakult ki. A legtöbb tanulmány szerint az újrahasználható csomagolás kedvezőbb azokban az esetekben, amikor a szállítási út rövid és a visszagyűjtési arány magas, és az egyszer használatos csomagolás jobb azokban a helyzetekben, amikor a szállítási út hosszú, és a visszagyűjtési arány alacsony.

Ennek tudatában nem lehetséges és nem is célszerű közösségi szinten harmonizált intézkedéseket hozni az újrahasználható italcsomagolások kialakításának ösztönzése érdekében.

Az azonban egyértelmű, hogy a belső piac üdítőital-ágazata egyre megosztottabb azon egyoldalú nemzeti intézkedések miatt, amelyek a csomagolással kapcsolatos környezetvédelmi aggályokat válaszolják meg. Például a palackújratöltő rendszerek használatát megnehezítik a nagy távolságok, és az pluszköltséggel jár az importőrök számára, akiknek a termék csomagolását mindig az egyes ország követelményeihez kell igazítaniuk. Az újrahasználatot célzó nemzeti intézkedések, ha megfelelően lettek megállapítva, általában előnyösek a környezet szempontjából. Másrészről viszont az ilyen intézkedések kihatással vannak a belső piacra. Ezért az ágazat egyik legfontosabb feladata, hogy a kockán forgó gazdasági és környezetvédelmi érdekek között megtalálja a helyes egyensúlyt. A Bizottság meg fogja vizsgálni, hogy az üdítőitalok csomagolása tekintetében szükség van-e a csomagolásról szóló irányelv 5. és 7. cikke előírásainak egyértelművé tételére vagy módosítására annak érdekében, hogy megkönnyítse e termékek szabad forgalmát a belső piacon.

4. SZÜKSÉG VAN-E KIEGÉSZÍTő INTÉZKEDÉSEKRE?

A csomagolásról szóló irányelv a természeti erőforrások felhasználásának környezeti hatásait háromféleképpen: a csomagolási hulladék keletkezésének megelőzése, az újrahasználat és az újrafeldolgozás révén csökkentette. Szintén hozzájárult ahhoz, hogy kifejezetten a csomagolási hulladék visszagyűjtése, újrafeldolgozása és hasznosítása számára szilárd pénzügyi háttér jött létre. Ezáltal üzleti lehetőségeket és új munkahelyeket teremtett. Amennyiben a jövőben sor kerül az irányelv felülvizsgálatára, azt úgy kell végezni, hogy ezeket az előnyöket megőrizze és fokozza, a csomagolás és a csomagolási hulladék kezelésének hatékonyságát pedig növelje mindamellett, hogy hozzájárul a Bizottság és a Tanács jobb szabályozási kezdeményezése jegyében az egyszerűsítéshez, korszerűsítéshez, valamint a belső piacra gyakorolt negatív hatások kiküszöböléséhez.

4.1. A hulladék keletkezésének megelőzése és az újrahasználat

Mint azt az irányelv utólagos vizsgálata is mutatja, viszonylag szűk mozgástere van az olyan megelőzési és újrahasználati intézkedéseknek, amelyek függetlenek a csomagolt terméktől. A hulladékkeletkezés megelőzését vagy a csomagolás újrahasználatát hatékonyan befolyásoló intézkedések a termékre és annak gyártására, forgalmazására és fogyasztására is kihatnak, ahogy a belső piacon belüli kereskedelemre is. Az e jelentés elkészítéséhez felhasznált tanulmányok nem preferálják egyöntetűen a hulladékkeletkezés megelőzését vagy a csomagolás újrahasználatát bátorító egyik lehetőséget sem.

Mindebből az következik, hogy fontos, hogy a csomagolási hulladékkal kapcsolatos uniós szintű megközelítés rugalmas legyen, és ösztönözze a tagállamokat a fellépésre, de ugyanakkor szabad választást engedjen számukra a legmegfelelőbb eszközök és intézkedések tekintetében. Az a javaslat, hogy a hulladékkal kapcsolatos keretszabályozás kötelezze a tagállamokat a hulladékkeletkezés megelőzésére és a hulladékok újrafeldolgozására irányuló tematikus stratégia égisze alatt a Bizottság által ütemezett megelőzési programok kialakítására, ilyen rugalmas eszköznek tűnik. A Bizottság készséggel segítené a tagállamokat nemzeti hulladékkeletkezés-megelőzési terveik kidolgozásában.

A csomagolásról és a csomagolási hulladékról szóló irányelv helyes végrehajtása és a belső piac zökkenőmentes működése érdekében elengedhetetlen, hogy minden szereplő hozzájáruljon az irányelv 16. cikkében előírt értesítési rendszer hatékony működéséhez.

4.2. Újrafeldolgozási és hasznosítási célok

A csomagolásról szóló irányelv 6. cikkének (8) bekezdése úgy rendelkezik, hogy ehhez a jelentéshez a csomagolási hulladék keletkezésének megakadályozásával és az újrahasználat ösztönzésével kapcsolatos javaslatokat kell mellékelni. A 6. cikk (5) bekezdése azt írja elő, hogy „Legkésőbb 2007. december 31-ig az Európai Parlament és a Tanács minősített többséggel […] meghatározza a 2009-től 2014-ig tartó harmadik ötéves időszak célkitűzéseit[…].”

Az irányelv 6. cikkében szereplő célkitűzéseket a közelmúltban felülvizsgálták.[19] Új hasznosítási és újrafeldolgozási célokat fogadtak el, amelyeket 2008 végéig kell teljesíteni. Ugyanakkor az Unióhoz 2004. május 1-jén csatlakozott tagállamok különleges helyzetének figyelembevétele érdekében a 2005/20/EK irányelv[20] 7 tagállam számára 2012-re halasztja a 2008-as célok elérését, míg másik három tagállam esetében 2013-ra, 2014-re illetve 2015-re módosítja a határidőt.

Az ebben a jelentésben szereplő helyzetértékelés 2001-ben és 2002-ben gyűjtött adatokon és információkon alapul. A hulladékkal kapcsolatos irányelvek (köztük a csomagolásról szóló irányelv) végrehajtásáról készült legfrissebb jelentés a 2001 és 2003 közötti időszakkal foglalkozik, míg a 2004–2006-os időszakról szóló jelentés elkészülése legkorábban 2008 végére várható. Az a jelentés talán tartalmazza majd azt az információt, ami a 2008-as célok újravizsgálatához szükséges. A tagállamoknak sokat kell még tenniük a kitűzött célok elérése érdekében. Az esetleges újabb célok környezeti, gazdasági és társadalmi hatásait csak akkor lehet majd felmérni, ha többet tudunk a csomagolási hulladék kezeléséről az új tagállamokban, és a Bizottság számára hozzáférhetővé válnak a következő jelentési időszakok adatai.

Ezért egyelőre korai volna újabb újrafeldolgozási és hasznosítási célokról beszélni akkor, amikor az imént megállapított célokat még csak nemrégen ültették át a tagállamok nemzeti jogába, és ezen célok elérésének utolsó határideje 2015 lett.[21] Még arról sincs adat, hogy a csomagolás újrafeldolgozásának és hasznosításának különböző szintjeihez tartozó költség-haszon viszonyok jelentősen változtak-e a 2004-ben kitűzött új célok megállapítása óta. Mindezek miatt a 2004/12/EK irányelvben kitűzött célszinteket 2008-on túl is érvényben kell tartani.

5. KÖVETKEZTETÉSEK

A csomagolásról szóló irányelv környezeti hatásának utólagos értékelése azt mutatja, hogy 1997 és 2002 között 9%-kal nőtt a hulladékok hasznosítása és hulladékégetőkben energetikai hasznosítással való elégetése, és 8%-kal nőtt a csomagolóanyagok újrafeldolgozásának aránya. Az irányelvben kitűzött célok mindegyike teljesült 2002-re. A csomagolóanyagok újrafeldolgozásának kedvező környezeti hatásai voltak, így kevesebb üvegházhatást okozó gáz került a légkörbe, és erőforrásokat kímélt meg. Az egyéb kedvező hatások között meg kell említeni, hogy csökkent a részecskék (por) kibocsátása, kevesebb a forgalom okozta zaj, a kellemetlen szag és vizuális inger. Ezek észrevehető és jelentős eredmények, amelyek az ipar azon igyekezetének köszönhetőek, amellyel a csomagolásról szóló irányelv követelményeit végrehajtják. Az adatokból az is kiolvasható, hogy a csomagolásról szóló irányelvben előírt újrafeldolgozási kötelezettségek teljesítéséből adódó pluszköltségek az egyéb hulladékkezelési módok költségeihez képest nem számottevőek, és csökkenő tendenciát mutatnak. A csomagolóanyagok újrafeldolgozásának költségei hasonló nagyságrendűek, mint a CO2-kibocsátások és más környezeti hatások csökkentésének legköltséghatékonyabb alternatívái.

A Bizottság úgy véli, hogy a csomagolásról szóló irányelvben előírt újrafeldolgozási és hasznosítási célok optimális szintet képviselnek, és ezeket a jelenlegi szinten kell tartani, hogy valamennyi tagállam képes legyen elérni őket. A hulladék keletkezésének megelőzésében akkor várható jelentős előrehaladás, ha a csomagolt áruk forgalmazásának sajátos körülményeit, pl. a fogyasztási és áruterjesztési szokásokat célba vevő intézkedések kerülnek alkalmazásra. A hulladékkeletkezés és különösen a csomagolási hulladék keletkezése megelőzésének megfelelő eszköze volna, ha a hulladékokkal kapcsolatos keretszabályozás megelőzési programok kialakítására kötelezné a tagállamokat, ahogy azt a hulladékkeletkezés megelőzésére és a hulladékok újrafeldolgozására irányuló tematikus stratégia keretében a Bizottság javasolta.

Hosszabb távon a csomagolási hulladék újrafeldolgozását az EU hulladékkezelési politikájának kontextusába kell helyezni, amit a hulladékkeletkezés megelőzésére és a hulladékok újrafeldolgozására irányuló tematikus stratégia határoz meg. A Bizottság úgy tervezi, hogy az említett stratégia 2010-es felülvizsgálata alkalmával fogja értékelni a tagállamok által a hulladékok keletkezésének megelőzése, a hulladékok újrafeldolgozása és hasznosítása terén elért haladást. Az értékelés egyebek között a csomagolásról szóló irányelv hatásértékelésének naprakésszé tételére is fog támaszkodni, és figyelembe fogja venni azt a haladást, amit tagállamok a megemelt (az irányelv 2004. évi felülvizsgálata során az Európai Parlament és a Tanács által meghatározott) újrafeldolgozási szintek elérése felé tettek meg.

Van arra utaló jel (különösen az üdítőital-ágazatból), hogy az irányelv nem érte el teljesen a belső piaccal kapcsolatos célját. Ez részben az irányelv előírásainak nem megfelelő átültetésére, részben pedig az egyre sokasodó egyoldalú intézkedésekre vezethető vissza, amelyek megosztják a piacot. Ezért a Bizottság továbbra is foglalkozni fog az olyan fellépések lehetőségével, amelyek uniós szinten alkalmasak lehetnek a jövőben a belső piac torzításának elkerülésére. A lényegi követelmények megfelelő végrehajtása, a tagállamok között harmonizált meghatározások és harmonizált jelentéstételi rendszerek kialakulása további hozzájárulást fog jelenteni a minden piaci szereplő számára igazságos helyzet megteremtéséhez.

[1] A csomagolásról és a csomagolási hulladékról szóló 94/62/EK irányelv 6. cikkének (8) és (9) bekezdése, szövege e jelentés I. mellékletében szerepel.

[2] COM(2005)666 végleges

[3] COM(2005)667 végleges

[4] Study on the Implementation of Directive 94/62/EC on Packaging and Packaging Waste and Options to Strengthen Prevention and Reuse of Packaging, Ecolas and Pira for the European Commission 2005, http://europa.eu.int/comm/environment/waste/studies/packaging/050224_final_report.pdf; Mellékletek: http://europa.eu.int/comm/environment/waste/studies/packaging/050224_final_%20report_annexes.pdf; Az érdekelt felekkel tartott konzultáció részletei: http://europa.eu.int/comm/environment/waste/studies/packaging/implementation_background.htm.

[5] Study on the Progress of the Implementation and Impact of Directive 94/62/EC on the Functioning of the Internal Market, Perchards and FFact for the European Commission 2005, http://europa.eu.int/comm/enterprise/environment/reports_studies/studies/report_packaging_direct.pdf.

[6] http://europa.eu.int/comm/environment/waste/studies/packaging/implementation_background.htm.

[7] Effectiveness of packaging waste management systems in selected countries: an EEA pilot study, EEA Report No 3/2005, http://reports.eea.eu.int/eea_report_2005_3/en.

[8] Ha azt feltételezzük, hogy a csomagolási hulladék közel fele települési hulladékból kerül ki, a 15 régi tagállamban keletkező települési hulladék teljes tömege körülbelül 200 millió tonna.

[9] Becslés. Tanulmányok szerint a csomagolóanyagok térfogat szempontjából lényegesen nagyobb részét teszik ki a települési hulladéknak, mint tömeg szempontjából. Sokan 30%-ra teszik a tömeg, és 50%-ra a térfogat szerinti mennyiséget. Mivel a 30% egyértelműen fölébecslés, a térfogatra vonatkozó arányt is csökkentettük. További információk: http://www.merit.unimaas.nl/tep/reports/ppwd-synthesisreport.pdf; http://www.mindfully.org/Sustainability/EPR-Extended-Producer-Responsibility.htm.

[10] Bio Intelligence and O2 for the European Commission 2003, Study on external environmental effects related to the life cycle of products and services, p. 91, http://europa.eu.int/comm/environment/ipp/pdf/ext_effects_finalreport.pdf. A tanulmány szerint az üvegházhatást okozó gázok fejenkénti kibocsátása évi 216 kg CO2-egyenértékre tehető.

[11] Az egyszerűség és az olvashatóság kedvéért a „hasznosítás és hulladékégetőben energetikai hasznosítás melletti elégetés” helyett ebben a dokumentumban sokszor csak „hasznosítás”-t írunk, jóllehet ez magában foglalja a hulladékégetőben energetikai hasznosítással való égetést is, amely a hulladékokról szóló 75/442/EK irányelv szerint a hulladékártalmatlanítás egyik lehetséges módja.

[12] A szövegben olvasható elemzések középpontjában a csomagolásról szóló irányelv értelmében vett újrafeldolgozás áll. Az irányelvben szereplő meghatározás szerint ez „a hulladékká vált anyagoknak gyártási eljárások során történő újrafeldolgozása azok eredeti használati céljára vagy más célokra, beleértve a szerves újrafeldolgozást, de kizárva az energetikai hasznosítást.” Ebbe beletartozik az anyag-újrahasznosítás, valamint egyéb, pl. kémiai vagy nyersanyagként való újrahasznosítás és a szerves újrafeldolgozás. Azért helyeztük az újrafeldolgozást a középpontba, mert feltételezzük, hogy a csomagolásról szóló irányelv legjelentősebb hatása az újrafeldolgozási arány növekedése. A hasznosításra és a hulladékégetőkben való égetésre sokkal kisebb hatást gyakorolt az irányelv, mivel ezeket inkább a tagállamok azon döntése befolyásolja, hogy létesül-e új hulladékégető mű a hulladékok kezelésére, mintsem maga az irányelv. Az energetikai hasznosítással való elégetés költség-haszon elemzése az újrahasznosítási programokba bevont legtöbb csomagolási hulladék-fajta esetében kedvezőtlenebb eredményeket mutat, mint az újrafeldolgozás.

[13] A részleteket lásd a II. melléklet I. táblázatában.

[14] Újrafeldolgozás és energetikai hasznosítás, valamint a fennmaradó csomagolásihulladék-mennyiség ártalmatlanítása a települési vagy ipari hulladékkal együtt.

[15] 1999/31/EK irányelv (HL L 182., 1999.7.16., 1. o.)

[16] 2006. októberi adat, lásd: www.pointcarbon.com

[17] Pl. RDC/Pira az Európai Bizottság megbízásából (2003) elérhető: http://europa.eu.int/comm/environment/waste/studies/packaging/costsbenefits.pdf.

[18] A GVM németországi adatain alapuló becslés, személyes közlés nyomán.

[19] 2004/12/EK irányelv (HL L 47., 2004.2.18., 26. o.)

[20] 2005/20/EK irányelv (HL L 70., 2005.3.16., 17. o.)

[21] 2005/20/EK irányelv (HL L 70., 2005.3.16., 17. o.)