BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM A HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA amely a következő dokumentumot kíséri Javaslat – A Tanács irányelve a nukleáris létesítmények nukleáris biztonsági közösségi keretrendszerének létrehozásáról szóló 2009/71/Euratom tanácsi irányelv módosításáról /* SWD/2013/0422 final */





BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM A HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA amely a következő dokumentumot kíséri Javaslat – A Tanács irányelve a nukleáris létesítmények nukleáris biztonsági közösségi keretrendszerének létrehozásáról szóló 2009/71/Euratom tanácsi irányelv módosításáról 1. Bevezetés Az EU-ban a nukleáris energia jelenleg az összes villamos energia közel 30 %-át és az alacsony szén-dioxid-kibocsátással megtermelt összes villamos energia mintegy kétharmadát adja. A nukleáris biztonság kiemelkedő fontosságú az Uniós és polgárai számára. A nukleáris balesetek olyan nagy költségekkel járhatnak, hogy akár teljes nemzetgazdaságokat is tönkretehetnek. Emiatt a társadalom és a gazdaság számára egyaránt rendkívül fontos, hogy az EU tagállamaiban magas szintű nukleáris biztonsági normákat és magas színvonalú szabályozási felügyeletet alkalmazva csökkentsék a nukleáris balesetek veszélyét. A Japánban 2011-ben bekövetkezett fukusimai nukleáris baleset világszerte ismét ráirányította a politikai figyelmet a fokozott nukleáris biztonság biztosításához szükséges intézkedésekre. Az Európai Tanács 2011. márciusi ülésén[1] kapott megbízás alapján az Európai Bizottság és az Európai Nukleáris Biztonsági Szabályozó Hatóságok Csoportja (ENSREG) az egész Európai Unióban elindította az atomerőművek átfogó kockázat- és biztonsági értékelését (ellenállóképességi próbák). Az eredmények a részt vevő országok nukleáris biztonsági megközelítéseinek és ágazati gyakorlatainak eltéréseire világítottak rá[2]. Az Európai Tanács a megbízásban felkérte a Bizottságot, hogy vizsgálja felül a nukleáris létesítmények biztonságára vonatkozó hatályos jogi és szabályozási keretet, és szükség esetén tegyen javaslatot annak tökéletesítésére. Minden jogalkotási javaslatban figyelembe kell venni az ellenállóképességi próbákból levont következtetéseket és a fukusimai nukleáris baleset tanulságait, továbbá a nyilvános konzultáció eredményeit, valamint az érintettek véleményét. A konzultáció során kiderült, hogy a nagy többség támogatja az EU jogalkotási keretének a megerősítését. Ez a hatásvizsgálat figyelembe veszi a fent említett tényezőket, és leírja, hogy milyen kihívást jelent a megfelelő mértékű nukleáris biztonság biztosítása az EU-ban. Meghatározza a nukleáris balesetek megelőzésének és hatásaik mérséklésének továbbfejlesztését célzó általános és konkrét célkitűzéseket. A hatásvizsgálat számos szakpolitikai lehetőségre tesz javaslatot, és elemzi azokat, a jelenlegi helyzet fenntartásától a mélyreható reformokig. Értékeli minden egyes lehetőség becsült biztonsági, gazdasági, környezeti és társadalmi hatásait. A kiválasztott lehetőség a meglévő általános nukleáris biztonsági elveket és követelményeket megerősítve és újakat bevezetve módosítja a nukleáris létesítmények nukleáris biztonsági közösségi keretrendszerének létrehozásáról szóló 2009/71/Euratom irányelvet[3] (a továbbiakban: nukleáris biztonsági irányelv), amit harmonizált Euratom nukleáris biztonsági kritériumok és eljárások egészítenek ki a tagállami szintű végrehajtás ellenőrzése érdekében. Rendelkezik továbbá a szabályozó hatóságok nagyobb mértékű függetlenségéről, valamint az ágazat és a szabályozó hatóságok teljesítményének átláthatóbbá tételéről a nyilvánosság számára. Míg az előnyben részesített lehetőség egyes alapintézkedéseit azonnal végre lehet hajtani, addig mások műszaki fejlesztést igényelnek a tagállamok közreműködésével. 2. A probléma meghatározása A Fukusima I. atomerőműben 2011-ben bekövetkezett baleset jelentős környezeti, gazdasági és társadalmi károkat okozott, és aggályokat vetett fel az érintett japán lakosság egészségére gyakorolt hatások tekintetében. Noha a balesetet hatalmas erejű földrengés és szökőár váltotta ki, a baleset okainak vizsgálata során számos olyan előre látható tényezőt tárt fel, amelyek együttesen vezettek a katasztrófához. A fukusimai baleset elemzése jelentős, visszatérő műszaki problémákra és állandó intézményi hiányosságokra világított rá, azokhoz hasonlóakra, amelyeket a Three Mile Island-i és a csernobili nukleáris balesetek utólagos értékelése is feltárt már évtizedekkel korábban. Ez a legutóbbi nukleáris baleset ismét megtépázta a közvéleménynek az atomenergia biztonságába vetett bizalmát; ráadásul egy olyan időszakban, amikor sokan kétségbe vonják, hogy a nukleáris energia felhasználása valóban szóba jöhető lehetőség a világ energiaigényének fenntartható módon való kielégítésére. Az EU-ban 132 reaktor működik, melyek a világ 437 működő atomreaktorának közel egyharmadát teszik ki. Számos uniós atomerőmű már három–négy évtizede épült, olyan tervek és biztonsági rendelkezések szerint, amelyeket azóta folyamatosan továbbfejlesztettek. 2011 májusában ellenállóképességi próbákat indítottak annak felmérésére, hogy különféle váratlan események bekövetkezése esetén a jelenlegi biztonsági határértékek megfelelőek lennének-e. Az eredmények azt mutatják, hogy valamennyi atomerőműnek megvannak a maga erős és gyenge pontjai, és több atomerőmű esetében egyértelműen fokozni kell a védelem mértékét különböző belső és külső veszélyek ellen. A próbákból az is kiderült, hogy a tagállamok igen eltérő módon közelítik meg a tervezési alapot meghaladó balesetek értékelésének kérdését, ami megnehezíti vagy akár lehetetlenné is teszi a jelenlegi biztonsági szintek megfelelő értékelését. Néhány esetben például az eredeti tervezési alapban figyelembe sem vették a földrengési kockázatot, és csak később foglalták bele és/vagy alulbecsülték azt. Azóta már új módszerek születtek a szeizmikus veszély és kockázat értékelésére, de nem minden gazdasági szereplő mérte fel újra a telephely veszélyeit és szeizmikus kockázatait a legújabb módszerek, adatok és kritériumok alapján. 3. Megoldásra váró konkrét kérdések A szakmai tudásanyag különféle forrásai, például a NAÜ és a WENRA megfelelő kezdeményezései, valamint az uniós ellenállóképességi próbák és a fukusimai baleset kivizsgálásából levont tanulságok alapján meghatározásra kerültek a nukleáris biztonság továbbfejlesztésre váró kiemelt területei. A problémás területek között vannak műszaki kérdések (különösen az erőművek helyének kiválasztása és tervezése), a szabályozó általi felügyelet, a nukleáris biztonsági kormányzással összefüggő kérdések (a szabályozó hatóság függetlensége és az átláthatóság), valamint a veszélyhelyzeti készültség és reagálás kérdése. • műszaki kérdések • a szabályozó hatóság általi felügyelettel kapcsolatos kérdések • a szabályozó hatóság függetlenségével kapcsolatos kérdések • az átláthatósággal kapcsolatos kérdések • a veszélyhelyzeti felkészültséggel és reagálással kapcsolatos kérdések A megállapított főbb hiányosságok közé tartoznak: a legfontosabb biztonsági kérdések átfogó és átlátható azonosításának és kezelésének biztosításában meglévő hiányosságok, egyes fontos biztonsági intézkedések végrehajtásának elmulasztása, a tagállamoknak a nukleáris kockázatok szabályozására vonatkozó egységes megközelítésének hiánya e kockázatok határokon átnyúló jellege ellenére. A hatályos Euratom nukleáris biztonsági jogszabályok – különösen a nukleáris biztonságról szóló irányelv – jogilag kötelező erejű, a nemzetközileg elismert általános elveken és kötelezettségeken alapuló Euratom keretrendszert hoznak létre. Mivel azonban ennek az irányelvnek a hatálya csak ezekre az általános elvekre korlátozódik, a leggyengébb pontját az jelenti, hogy nincs meg a lehetőség arra, hogy elég részletesen foglalkozzon a fukusimai atomerőműben bekövetkezett baleset kapcsán azonosított és az ellenállóképességi próbák keretében feltárt műszaki jellegű biztonsági kérdésekkel. Továbbá a nemzeti szabályozó hatóságok függetlenségét illetően az irányelv hatályos jelenlegi rendelkezései elégtelennek tűnnek. Ezen túlmenően az ellenállóképességi próbák rávilágítottak arra, hogy a nukleáris biztonság tekintetében felelősséggel rendelkező valamennyi fél közötti – például szakértői értékelések formájában történő – együttműködést és koordinációt célzó mechanizmusokat meg kell erősíteni. Az irányelv átláthatóságra vonatkozó hatályos rendelkezéseit is tovább kell erősíteni. Ezenkívül a megfelelő helyszíni veszélyhelyzeti felkészültség és reagálás kérdését is meg kell vizsgálni. Jóllehet az ellenállóképességi próbák fontos szerepet töltenek be az uniós atomerőművek biztonságának növelésében, gyenge pontjuk abból ered, hogy nem kötelező jellegűek. Mivel ezek egyszeri, önkéntes alapon végrehajtott próbák voltak, nem garantálják, hogy a meghatározott intézkedéseket teljes mértékben végrehajtják, majd rendszeresen naprakésszé teszik. A NAÜ keretében a nukleáris biztonságot szabályozó biztonsági elvek, normák és nemzetközi egyezmények[4] kidolgozására és elfogadására került sor. Ezek a biztonsági normák azonban jogilag nem kötelező jellegűek, míg a nemzetközi egyezmények jogilag kötelező erejűek, de nem érvényesíthetők. Az Euratom jogszabályok előnye a megfelelő átültetést és végrehajtást célzó egyértelmű és erőteljes szankcionálási mechanizmusok megléte. A Fukusimában bekövetkezett eseményeket követően a NAÜ-ben részes tagállamok általánosan elismerik, hogy fokozni kell a nukleáris biztonságra vonatkozó nemzetközi jogi keret hatékonyságát, irányítását és végrehajthatóságát. 4. Az Euratom hatásköre, szubszidiaritás és arányosság Minden jogalkotási felülvizsgálatnak a nukleáris biztonságról szóló, hatályos irányelv megközelítésére kell épülnie, és azt kell erősítenie. A jogalap továbbra is az Euratom-Szerződés 31. és 32. cikke. Minden felülvizsgálati javaslatnak arra kell törekednie, hogy még tovább erősítse az illetékes szabályozó hatóságok szerepét és függetlenségét, mivel egyértelmű, hogy csak erős, továbbá minden szükséges hatáskörrel és a függetlenség garanciájával rendelkező szabályozó hatóságok képesek felügyelni és biztosítani a nukleáris létesítmények biztonságos működtetését az EU-ban. A nukleáris balesetek lehetséges, határon átnyúló hatásait figyelembe véve ösztönözni kell a szabályozó hatóságok közötti szoros együttműködést és információcserét. Tekintettel a nukleáris balesetek széles körű következményeire és különösen arra, hogy ilyen esetekben tájékoztatni kell a nyilvánosságot, az átláthatósággal kapcsolatos kérdések uniós szintű megközelítése alapvető fontosságú. Ez biztosíthatja, hogy a nyilvánosság az országhatároktól függetlenül megfelelő tájékoztatást kapjon minden releváns nukleáris biztonsági kérdésről, annak érdekében, hogy az EU-ban mindenhol egységes legyen az átláthatóság és a tájékoztatás. Európában az ellenállóképességi próbák megerősítették, hogy nemcsak a fontos biztonsági kérdések átfogó és átlátható azonosításának és kezelésének biztosításában vannak továbbra is különbségek a tagállamok között, hanem jelentős hiányosságok is fennállnak. A megerősített Euratom jogszabályok magukban foglalhatnának kellően részletes műszaki rendelkezéseket egy keretjogszabályhoz. Ezek a rendelkezések biztosítanák a nukleáris biztonságot illetően az egységes uniós megközelítést. A fukusimai balesettel kapcsolatban szerzett tapasztalatok, valamint az ellenállóképességi próbák révén nyert értékes ismeretek egyértelművé tették, hogy egy erőteljes és átlátható (szakértői értékeléseket is magában foglaló) felügyeleti rendszer minden biztonsági rendszer hatékony és folyamatos megvalósításának lényegi eleme. Az arányosság elvével összhangban a tervbe vett felülvizsgálat nem lépné túl a szóban forgó célkitűzések eléréséhez szükséges mértéket. Továbbá az egyes tagállamok eltérő körülményeit figyelembe véve a javaslat rugalmas és arányos megközelítést írna elő az alkalmazás mértékére vonatkozóan. Tervbe kell venni egy, az uniós szintű technikai előírások kidolgozására szolgáló, az arányosság elvére tekintettel lévő mechanizmust, amely teljes mértékben felhasználná a tagállamok szakértőinek tudását és gyakorlati tapasztalatait. 5. Célkitűzések Általános célkitűzések · A munkavállalóknak és a lakosságnak a nukleáris létesítmények ionizáló sugárzásából származó veszélyekkel szembeni védelme a megfelelő üzemeltetési feltételek megvalósítása, a balesetek megelőzése vagy a balesetek következményeinek enyhítése révén. · A nukleáris biztonság fenntartása, valamint a nukleáris biztonság és annak szabályozása folyamatos javításának előmozdítása az Euratom szintjén. Konkrét célkitűzések · Az általános nukleáris biztonsági architektúra folyamatos fejlesztése (pl. a meglévő általános nukleáris biztonsági elvek és követelmények megerősítése és újak bevezetése révén). · Az egyedi nukleáris biztonsági architektúra folyamatos fejlesztése (pl. a fent említett biztonsági elveket és követelményeket Euratom nukleáris biztonsági előírásokkal kiegészítve). · A nukleárisbiztonság-értékelési módszerek folyamatos fejlesztése (pl. annak ösztönzésével, hogy a döntéshozatal támogatására egységes és átfogó módon kockázati alapú módszereket használjanak). · Az együttműködés és koordináció biztosítása a nukleáris biztonság tekintetében felelősséggel rendelkező valamennyi fél között a technikai ügyekben, beleértve a szakértői értékeléseket. · A nemzeti szabályozó hatóságok szerepének megerősítése. · A nemzeti szabályozó hatóságok tényleges függetlenségének megerősítése. · Az átláthatóság fokozása nukleáris biztonsági kérdésekben. · A helyszíni veszélyhelyzeti felkészültségi és intézkedési rendszerek megerősítése. 6. Szakpolitikai lehetőségek 0. SZAKPOLITIKAI LEHETŐSÉG · A hatályos Euratom keretirányelv (nukleáris biztonsági irányelv) változatlan marad. · Az Európai Bizottság és a tagállamok között az ellenállóképességi próbák alapján megfogalmazott intézkedések végrehajtásában az ENSREG-en keresztül kialakult mechanizmus felhasználása. 1. SZAKPOLITIKAI LEHETŐSÉG · Jogalkotási intézkedés (jogilag kötelező erejű aktus) az Euratom szintjén. · A nukleáris biztonságról szóló irányelv módosítása a meglévő általános elvek és követelmények megerősítésével (pl. a nemzeti szabályozó hatóságok szerepe és függetlensége, az átláthatóság) és újak bevezetésével (pl. a helyszíni veszélyhelyzeti felkészültség és reagálás; a nukleáris létesítmények telephelyének kiválasztása, a létesítmények tervezése, építése és üzemeltetése). · Az Európai Bizottság és a tagállamok között az ellenállóképességi próbák alapján megfogalmazott intézkedések végrehajtásában az ENSREG-en keresztül kialakult mechanizmus felhasználása. 2. SZAKPOLITIKAI LEHETŐSÉG 2.1. ALOPCIÓ · Jogalkotási intézkedés (jogilag kötelező erejű, valamint jogilag nem kötelező erejű aktusok együttese) az Euratom szintjén. · A nukleáris biztonságról szóló irányelv módosítása a meglévő általános elvek és követelmények megerősítésével / újak bevezetésével (1. szakpolitikai lehetőség) + az irányelv kiegészítése a Bizottságnak arra vonatkozóan adott megbízással, hogy jogilag nem kötelező erejű Euratom nukleáris biztonsági előírásokat kidolgozva támogassa ezeket az általános elveket és követelményeket. · Az említett Euratom nukleáris biztonsági előírásokat a tagállamok szakértőivel szoros együttműködésben dolgoznák ki. 2.2. ALOPCIÓ · Jogalkotási intézkedés (egy jogilag kötelező erejű aktus, valamint előírásokat tartalmazó, jogilag kötelező erejű aktusok együttese) az Euratom szintjén. · A nukleáris biztonságról szóló irányelv módosítása a meglévő általános elvek és követelmények megerősítésével / újak bevezetésével (1. szakpolitikai lehetőség) + az irányelv kiegészítése a Bizottságnak arra vonatkozóan adott megbízással, hogy jogilag kötelező erejű Euratom nukleáris biztonsági előírásokat kidolgozva határozza meg az általános elveket és követelményeket. · Az említett nukleáris biztonsági előírásokat a szorosan együttműködő szakértői munkacsoportok, mint például az ENSREG és a WENRA, valamint a Bizottság szakértői dolgoznák ki. Az elfogadásuk ezt követően a „komitológiai” eljárással történne, amely valamennyi tagállam közreműködését igényli. 3. SZAKPOLITIKAI LEHETŐSÉG · Jogalkotási intézkedés (jogilag kötelező erejű aktus) az Euratom szintjén. · Az Euratom Nukleáris Biztonsági Szabályozási Ügynökség létrehozása a 2. szakpolitikai lehetőség keretében a Bizottság felügyelete alatt kidolgozott Euratom nukleáris biztonsági vívmányok igazgatására és továbbfejlesztésére, a következő küldetéssel: - a legszigorúbb egységes normák alkalmazásának előmozdítása az Unióban az atomenergia biztonságos előállítása érdekében, - a Bizottság segítése a harmonizált műszaki nukleáris biztonsági követelmények/normák/előírások kidolgozásában, amelyek bekerülnek majd az új Euratom nukleáris biztonsági jogszabályjavaslatokba; ellenőrzések lebonyolítása a jogszabályok helyes végrehajtásának ellenőrzése érdekében; Euratom tanúsítási rendszer kidolgozása a nukleáris létesítmények szabványos terveihez; az engedélyek egységes tartalmának és egységes engedélyezési eljárás kidolgozása; beavatkozás nukleáris baleset vagy esemény esetén; vélemények és ajánlások megfogalmazása a Bizottság számára nukleáris biztonsági kérdésekben; adatgyűjtés és -elemzés a nukleáris biztonság további javítása érdekében. 7. A hatások vizsgálata 1. táblázat – A szakpolitikai lehetőségek hatásainak összehasonlítása (összefoglalás) Szakpolitikai lehetőség || Biztonsági hatás || A létesítmények üzemeltetőinek megfelelési költségei (egy reaktorblokkra vetítve) || A tagállamok szabályozási költségei és adminisztratív terhei (egy reaktorblokkra és egy évre vetítve) || Környezeti hatás || Foglalkoztatás az európai nukleáris ágazatban || Az energia megfizethető? 0. || Nagyon valószínűtlen, hogy csökkentené a kockázatokat || Tartomány: ~ 30–200 millió EUR || ~ 3 millió EUR Tartomány: ~ 1–4 millió EUR || Nagyon valószínűtlen, hogy csökkentené a kockázatokat || ~ 500 000 fő || nagyon 1. || Csupán némileg növekszik a biztonság || Tartomány: ~ 30–200 millió EUR || £5 millió EUR || Nincs jelentős kockázatcsökkenés || ~500 000 + ~500 || nagyon 2. || Egyes tagállamok egyes atomerőműveiben jelentősen nő a biztonság || ≥ 200 millió EUR || £5 millió EUR || Egyes tagállamok egyes atomerőműveiben jelentős fejlődés || ~500 000 + ~500 + ~500 || ~nagyon 3. || Egyes tagállamok egyes atomerőműveiben jelentősen nő a biztonság || ≥ 200 millió EUR || £5 millió EUR || Jelentős fejlődés egyes tagállamok egyes atomerőműveiben || ~500 000 + ~500 + ~500 + ~250 || ~nagyon 8. A szakpolitikai lehetőségek összehasonlítása Az 1. szakpolitikai lehetőségnek lenne némi jótékony hatása a nukleáris biztonságra azáltal, hogy az irányelvet jogilag kötelező erejű és végrehajtható további szabályokkal egészítené ki (még akkor is, ha ezek a szabályok csak általános elvek és követelmények). A 2. és a 3. szakpolitikai lehetőség viszont valószínűleg jelentős mértékben tovább javítaná az uniós atomerőművek biztonságát az Euratom nukleáris biztonsági előírások elfogadása révén, amelyek objektív, ellenőrizhető biztonsági teljesítménymutatókat biztosítanának. A 0. és az 1. szakpolitikai lehetőséggel összehasonlítva a 2. és a 3. szakpolitikai lehetőség legalább kb. 200 millió EUR reaktorblokkonkénti többletköltsége a következő kb. 5–10 évben elfogadhatónak tűnik, különösen azzal összehasonlítva, hogy egy nukleáris baleset mennyi költséggel jár. A 3. szakpolitikai lehetőség, amely még ennél is tovább megy, lényeges változtatásokat igényel a Bizottság szervezeti felépítésében és a jelenlegi Euratom biztonsági architektúrában. Mivel jelentős változtatásokat igényel a tagállamok biztonsági kultúrájában és architektúrájában, ez idő szerint nem tekinthető reális lehetőségnek, amellyel azonnali kedvező hatásokat lehetne elérni a nukleáris biztonságot illetően. Ami a 2. szakpolitikai lehetőséget illeti, a 2.1. és a 2.2. allehetőség egyaránt teljes mértékben kielégíti az 5. szakaszban ismertetett célkitűzéseket. A leghatékonyabb egy teljes mértékben kötelező megközelítés lenne, mint amilyet a 2.2. allehetőség is felvázol. A 2.1. allehetőségnek azonban az az előnye, hogy bár előírja ezen általános elvek és követelmények megvalósítását, sokkal rugalmasabb megközelítést kínál a tagállamoknak arra, hogy megfeleljenek a javasolt Euratom nukleáris biztonsági előírásoknak. Ennek a lehetőségnek a keretében tapasztalatokat lehetne szerezni arra vonatkozóan, hogy ezeket az előírásokat miként lehet megvalósítani a gyakorlatban, és gyorsabban lehetne reagálni az új műszaki fejleményekre. Ezen túlmenően, lépésről lépésre haladva arra is lehetőség nyílna, hogy ezekből a tapasztalatokból okulva az ajánlott előírásokat később jogilag kötelező erejű előírásokká alakítsák. Mindent összevetve a 2.1. vagy a 2.2. szakpolitikai lehetőség megvalósítását érdemes fontolóra venni. [1] Az Európai Tanács következtetései, EUCO 11/1/10. [2] Szakértői jelentés – Az európai atomerőműveken elvégzett ellenállóképességi próbák, 2012. április 25 (http://www.ensreg.eu/node/407). [3] HL L 172., 2009.7.2., 18. o. [4] Különösen a nukleáris biztonságról szóló egyezmény (INFCIRC/449, 1994. július 5.)