Az interoperábilis digitális közszolgáltatások elengedhetetlenek az Európai Unió egységes piacának sikeres digitalizációjához. Az ipar és a társadalom számára számos előnyt jelent annak biztosítása, hogy az európai közszféra digitális átalakulása inkluzív, méltányos és nyitott, fenntartható, értékvezérelt és interoperábilis legyen. A közszféra digitális átalakulása jelentős ösztönző és kényszerítő tényezőket teremt az európai ipar és társadalom digitalizációja szempontjából. Az uniós tagállamok kormányai, valamint a helyi és regionális közösségek már elismerték a közszféra súlyát és potenciálját a digitális átalakulás értékvezérelt „európai módja” tekintetében, amelyet a közszférát az EU digitális pályáját jelző négy fő irány egyikeként meghatározó uniós digitális iránytű is megerősített. A digitális közigazgatás kiemelt szempontként jelenik meg a nemzeti helyreállítási és rezilienciaépítési tervekben is, amelyek összesen 47 milliárd EUR összegű beruházást irányoztak elő e tekintetben.

A közszféra interoperabilitására helyezett nagyobb hangsúly támogatja Európa helyreállítási erőfeszítéseit és rezilienciáját, illetve hatékonyan kapcsolja össze a közigazgatási szerveket a szakpolitikákkal, valamint az embereket a vállalkozásokkal a zökkenőmentes szolgáltatásnyújtás és adatáramlás érdekében. Ez magában foglalja az uniós szakpolitikák digitális korra való felkészítését, és a szakpolitikák digitális eszközökkel történő hatékony végrehajtásának, valamint az interoperabilitásnak a szakpolitikák tervezési szakaszától kezdődő biztosítását szoros partnerségben a politikai döntéshozókkal és az IKT-szakértőkkel. Ezenkívül pedig a részét képezi egy, a digitális közszolgáltatások megtervezésére és biztosítására irányuló, kedvező innovációs együttműködési kör kiépítése is.

Ez a közlemény az Interoperábilis Európáról szóló jogszabályra irányuló javaslatot, kíséri, amelynek célja az interoperabilitás közös irányításának megteremtése, valamint egy, az egész EU-ra kiterjedő, interoperabilitási megoldásokat tartalmazó ökoszisztéma együttes létrehozásának elősegítése. A megoldások közös fejlesztése, valamint a bevált eszközök megosztása és további felhasználása a digitális közszolgáltatások tervezésének gyors és költséghatékony megközelítését jelenti. A megerősített interoperabilitási együttműködés elengedhetetlen a közszféra átalakítási potenciáljának teljes mértékű kiaknázásához, a széttagoltság elkerüléséhez, valamint a konnektivitás és az adatmegosztás javításához. Ennek révén a javasolt szakpolitikai keret hozzájárul majd Európa digitális szuverenitásának megőrzéséhez, és erősíteni fogja a digitális szubszidiaritást. Az uniós közigazgatásra vonatkozó interoperabilitási szakpolitika megerősítése hozzájárul a Bizottság prioritásai és digitális szakpolitikai menetrendje megvalósulásához, így felkészítve az európai közszférát a digitális korra.

2.A közszféra interoperábilis digitalizációjának előmozdítása

2.1Mit értünk interoperabilitás alatt?

A közszféra interoperabilitása az, ami lehetővé teszi a közigazgatási szervek számára az együttműködést, és a közszolgáltatások országhatárokon, ágazatokon és szervezeti határokon átnyúló megvalósítását. Ez pedig az ezen összekapcsolt szolgáltatásokra támaszkodó emberek és vállalkozások javát szolgálja. Emellett maguknak a közösségeknek és a közigazgatási szerveknek is a hasznára válik, amelyek döntéseik meghozatalakor különböző köz- vagy magánforrásokból származó, megbízható adatokra támaszkodnak, illetve, amelyeknek olyan szakpolitikai célkitűzéseket kell megvalósítaniuk, amelyek gyakran határokon és ágazatokon átnyúlóan kapcsolódnak össze egymással. Az interoperabilitás szerepet játszik a szervezeteken és a szakpolitikai ágazatokon belül, illetve azok között, különös tekintettel azokra, amelyek szoros kapcsolatban állnak a közszférával, mint például a bel- és igazságügy, az adózás és vámügy, a közlekedés, a környezetvédelem és a mezőgazdaság, illetve az egészségügy, valamint az üzleti és ipari szabályozásban is. Az interoperabilitás az uniós digitális és adatpolitikák egyik elismert témája.

A közszolgáltatások nyújtása és igénybevétele, több, elsősorban helyi, de ugyanakkor regionális, nemzeti és európai szinten is történik. Ezek a szolgáltatások csak ritkán működnek elszigetelt módon, mivel az adatcseréhez és a szükséges szolgáltatások végfelhasználók számára történő biztosításához a különböző szinteken vagy ágazatokban létrehozott nyilvántartásokhoz való hozzáférés szükséges. Ezen adatok nagy része nem tartozik egy adott szakpolitikai terület, illetve egy konkrét közigazgatás alá, és egyre inkább átnyúlik a határokon is. Ez azt jelenti, hogy a közszolgáltatások Európa-szerte egy kiépülő, a közigazgatás különböző szintjein tevékenykedő, nagyrészt szuverén szereplőkből álló „hálózatok hálózatát” alkotják, melyben a hálózatok mindegyike saját jogi kerettel és megbízatással rendelkezik, ugyanakkor össze is kapcsolódnak egymással. A meglévő transzeurópai közlekedési és energiahálózatokhoz hasonlóan a közszolgáltatások egy olyan saját transzeurópai hálózata van kialakulóban, amely az interoperabilitáson alapul.

Az interoperabilitást néha pusztán technikai kérdésnek tekintik. A technikai szempontok figyelembevétele azonban önmagában nem elegendő a közigazgatás, az adatáramlás és a szolgáltatások hatékony összekapcsolásához. Biztosítani kell az érintett adatok cseréjéhez és kezeléséhez szükséges technikai kapcsolódási kapacitást és szemantikai megértést, valamint meg kell teremteni a szükséges szervezeti és jogi hátteret is például az adatokhoz való hozzáférésre, azok cseréjére, illetve további felhasználására vonatkozó jogosultságok tekintetében. A koordináció és az összehangoltság érdekében az interoperabilitáshoz ezenkívül integrált irányítási megközelítésre is szükség van. Az interoperabilitás ezen alapvető feltételeit – más néven „rétegeit” – az európai interoperabilitási keret (European Interoperability Framework – EIF) rögzíti, amely egy, a digitális közszféra európai szakemberei által 2004-ben kidolgozott és azóta kétszer frissített koncepcionális modell. Ebben az időszakban az egyre inkább összekapcsolódó világgal összhangban az interoperabilitás a közigazgatás és a szolgáltatások digitális átalakulásának alapvető elemévé vált.

Az EIF jelenleg az interoperabilitás általánosan elfogadott szakpolitikai kerete az EU-ban és azon kívül is. Tekintettel a közös közérdek szolgálatára irányuló konkrét küldetésére, az interoperabilitás ezen alapjának átláthatónak, inkluzívnak, tisztességesnek és biztonságosnak kell lennie, és szilárdan az uniós értékeken kell alapulnia. Az interoperabilitás az, ami lehetővé teszi a közszféra szereplői számára az együttműködést és az információcserét a szuverenitás és a szubszidiaritás megőrzése mellett.

2.2Miért fontos az interoperabilitás javítása az EU számára?

A közszféra teljesítményének az interoperabilitás valamennyi közigazgatási szinten történő teljes körű megvalósításának eredményeképpen tapasztalható javulása a becslések szerint az uniós GDP 0,4 %-os növekedéséhez vezethet. Egyéni szinten évente akár 24 millió óra spórolható meg, ami 543 millió EUR-t jelent. A vállalkozások pedig évente 30 milliárd órát, azaz 568 milliárd eurót takaríthatnak meg. A határokon átnyúló interoperabilitás a becslések szerint a polgárok esetében 5,5–6,3 millió EUR, a vállalkozások esetében pedig 5,7–19,2 milliárd EUR évi költségmegtakarítással jár.

Az esettanulmányok arra is rámutatnak, hogy az interoperabilitás a hatékonyságnövekedésen kívül más közértékekre is pozitív hatást gyakorol. A proaktív közszolgáltatások vagy a többnyelvű szemantikai támogatás például javítja a közszolgáltatásokhoz való hozzáférést és azok inkluzivitását, és így növelve a közbizalmat.

Az interoperabilitás létfontosságú a válság idején, amint azt a Covid19 is megmutatta. Az interoperabilitásra nemcsak az egész EU-ban hozzáférhető digitális Covid19-igazolványok létrehozásához volt szükség, hanem a kórházakban intenzív ellátásra rendelkezésre álló ágyakra vonatkozó adatok valós idejű megosztásához is. Az interoperabilitás segíti a tagállamokat abban, hogy ügyintézésük gyorsabb legyen, és hozzáférést biztosít a valós idejű adatokhoz a különböző ágazatok és közigazgatási szintek között; segíti a szakpolitikák teljesítményének értékelését, valamint folyamatos innovációra, közös erőfeszítésekre és a szakadékok áthidalására ösztönöz a különböző szakpolitikai területek között.

A nem kötelező interoperabilitási együttműködés jelenlegi szakpolitikai kerete azonban nem alkalmas arra, hogy a lehető legnagyobb mértékben kihasználja ezeket a becsült előnyöket. A digitális kormányzási és adatszakértők – figyelemre méltó elkötelezettséggel – széles körű, együttműködési gyakorlatokból, koncepciókból, további felhasználásra alkalmas megoldásokból, nyílt specifikációkból és a nemzeti reformtörekvéseket, valamint a meglévő uniós szakpolitikákat támogató eszközökből álló interoperabilitási vívmányokat dolgoztak ki, a közelmúltbeli értékelések ugyanakkor az együttműködés e teljesen önkéntes megközelítésének jelentős korlátaira mutattak rá.

Túlzottan gyakori, hogy a digitális szempontokat, köztük az adatokhoz való hozzáféréssel és az adatmegosztással kapcsolatos szempontokat túl későn veszik figyelembe a politikai döntéshozatal során. Az interoperabilitással kapcsolatos megfontolások nem épülnek bele a közszolgáltatásokba. Ez magas végrehajtási kockázatokhoz és költségekhez, elszalasztott lehetőségekhez és legrosszabb esetben a digitalizációra támaszkodó, nagyszabású szakpolitikák aláásásához vezet. A közigazgatási szervek csak abban az esetben lehetnek interoperábilisak, ha már a szakpolitika kialakításának korai szakaszában lefolytatják a megfelelő értékeléseket és meghozzák a megfelelő döntéseket. Amennyiben elmaradnak az interoperabilitás javítását célzó intézkedések, az EU elszalaszthatja a lehetőséget az adminisztratív terhek jelentős csökkentésére. Ennek eredményeként csökkenne a közigazgatási szervek rezilienciája, innovációs képességük korlátozódna, és a legrosszabb esetben képtelenné válnának arra, hogy válság idején cselekedjenek. A közigazgatási szervek határokon átnyúló együttműködésének ugyanolyan természetessé és gördülékennyé kell válnia, mint a vontatok áthaladásának a határokon vagy a nemzeti hálózatok közötti energiaáramlásnak. A Covid19-re adott válasz csak még inkább kiemelte a közszféra határokon és ágazatokon átnyúló, stabil digitális interakcióinak fontosságát.

Ebben az összefüggésben és a digitális átalakulás lendületesebbé válása nyomán a közszféra átalakításáért felelős uniós miniszterek és a tagállamok informatikáért felelős országos vezető (CIO) egyre inkább hangot adnak annak, hogy szükség van az európai interoperabilitási együttműködés megerősítésére. Stabil szervezeti struktúra kialakítására, az EIF alkalmazásának általánossá tételére, valamint közösen elfogadott és nyílt specifikációk, illetve további felhasználásra alkalmas megoldások meghatározására szólítanak fel. Szorgalmazzák továbbá a „beépített interoperabilitás” megközelítésének alkalmazását, valamint a közszférabeli kísérletezés és innováció jobb összehangolását, ideértve a magánszektorral való együttműködést is („GovTech”). A közszféra interoperabilitására vonatkozó megerősített uniós szakpolitikára irányuló bizottsági javaslat ezekre az igényekre reagál.

3.Az uniós interoperabilitási együttműködés irányának megváltoztatása

3.1Az interoperabilitás közös irányításának kiépítése

A javasolt Interoperábilis Európáról szóló jogszabály egy olyan strukturált, átlátható és inkluzív együttműködési keret kialakítását célozza meg, amely biztosítja a közszférának azt az alkalmazkodóképességet és innovációs kapacitást, amelyre a dinamikus technikai, társadalmi és politikai környezetben szüksége van. Az interoperabilitás nem érhető el fentről, egyetlen szervezet által vezérelve, de az egyéni szereplők által alulról kezdeményezve sem: A sikerhez hatékony együttműködésre van szükség a politikai döntéshozók és a szakpolitikák végrehajtói között valamennyi közigazgatási szinten és ágazatban. Ugyanakkor feltétele egy nyitott, de stabil és integrált irányítási keret megléte is. Egy olyan kereté, amely a hatékony, közös felelősségvállalás kialakítása révén biztosítja a szubszidiaritást. Egy olyan kereté, amely a jövőben is fenntartható, mivel az interoperabilitás gondoskodik a kevésbé gyors elavulásról. Egy olyan keret, amely a közszférában rejlő átalakulási potenciált valóra váltja, és ezzel egyidejűleg védi a közértékeket is. Az Interoperábilis Európáról szóló jogszabályra irányuló javaslat célja egy ilyen együttműködési keret létrehozása. Előírja egy olyan Interoperábilis Európa Testület létrehozását, amely a közös interoperabilitási törekvéseket irányítja, összefogva a tagállamok digitális átalakulással foglalkozó központi hatóságait és az uniós intézményeket. Rendelkezik továbbá egy olyan, szakértőkből, gyakorló szakemberekből és érdekelt felekből álló, nyitott Interoperábilis Európa közösségről, amely biztosítja az átláthatóságot és az alulról szerveződő gyakorlatokkal való kapcsolatot.

A technológiai fejlődés gyors üteme és a folyamatosan változó szakpolitikai igények miatt az interoperabilitás folyamatosan változó célt jelent. Olyan célzott, innovációbarát és nyitott jogi keretet követel meg, amellyel elkerülhető a szabályozási és technológiai elszigetelődés. Az olyan egyéb lehetőségek, mint például a manapság használt technológiák törvénybe foglalása a jövőbeli innováció aláásásának, valamint a közigazgatási szervek esetében a változó igényekhez és az új technológiákhoz való alkalmazkodási képesség korlátozásának kockázatát rejtené magában. Az interoperabilitásra vonatkozó szakpolitikai döntéshozatalnak és szabályozásnak önmagában is innovatívnak kell lennie, és meg kell felelnie a digitalizáció követelményeinek. Az Interoperábilis Európáról szóló jogszabályra irányuló javaslat célja, hogy egy ilyen beépített innovációs keretet biztosítson a közszféra számára.

Az EIF a közszféra interoperabilitása megvalósításának referenciaeszköze. A keretet rendszeresen felül kell vizsgálni és frissíteni kell annak biztosítása érdekében, hogy továbbra is releváns maradjon. Emellett a végrehajtási ajánlások és a támogatás terén is további fejlesztésre szorul, például a jövőbeli uniós ágazati adatterek támogatása érdekében, szoros összhangban az Európai Adatinnovációs Testülettel és a közelgő adatmegosztási jogszabály követelményeivel. Az Interoperábilis Európáról szóló jogszabályra irányuló javaslat rendelkezik ilyen, az innovációbarát és a digitalizáció követelményeinek megfelelő szabályozással összhangban történő rendszeres aktualizálásról is.