[pic] | EURÓPAI BIZOTTSÁG |

Brüsszel, 15.12.2009

COM(2009) 675 végleges

A BIZOTTSÁG 26. ÉVES JELENTÉSE

A KÖZÖSSÉGI JOG ALKALMAZÁSÁNAK ELLENŐRZÉSÉRŐL (2008)

{SEC(2009) 1683}{SEC(2009) 1684}{SEC(2009) 1685}

A BIZOTTSÁG 26. ÉVES JELENTÉSE

A KÖZÖSSÉGI JOG ALKALMAZÁSÁNAK ELLENŐRZÉSÉRŐL (2008)

BEVEZETÉS

„Az eredmények Európája – a közösségi jog alkalmazása” című 2007-es közleményében[1] a Bizottság bejelentette, hogy éves jelentésében nagyobb hangsúlyt fog fektetni a stratégiai kérdésekre, a jog jelenlegi állapotának értékelésére, a prioritásokra és a további munka programozására. A tavalyi jelentés[2] az alábbi formákban megvalósuló ágazati és elsőbbséget élvező intézkedések során felmerült aktuális kérdések és kihívások széles körét helyezte előtérbe: megelőző intézkedések, a közösségi joganyag kezelésére irányuló intézkedés, a polgárokat segítő problémamegoldás, jogsértési eljárások kezelése, valamint a szabályozási cikluson kívül felmerült új jogszabályok.

Az idei jelentés szélesebb körű válogatást alkalmazó struktúrát követ, valamint az e jelentést kísérő, „A különböző ágazatok helyzete” című dokumentumban felvázolt árnyaltabb kép alapján részletesebb észrevételeket fogalmaz meg egyes ágazatok tekintetében. A jelentés nagyrészt az EK-Szerződés alapján meghozott intézkedésekre utal. A Lisszaboni Szerződés alapján meghozott intézkedéseket a következő jelentések fogják tárgyalni. A Bizottság azt tervezi, hogy 2010-ben közleményt ad ki az Európai Unió működéséről szóló szerződés 260. cikkének alkalmazásáról, amely a Bizottság azon hatáskörére vonatkozik, hogy pénzügyi szankció kiszabását kérje a Bíróságtól egy tagállammal szemben.

ÁLTALÁNOS INFORMÁCIÓK

Bevezetés

Az EK-Szerződés szerint elsősorban a tagállamok felelnek a közösségi jog alkalmazásáért. A Bizottság hatáskörébe és felelősségébe tartozik a közösségi jog tiszteletben tartásának biztosítása. 2008 végén a 27 tagállam mindegyikében hatályos, mintegy 8200 rendelet és közel 1900 irányelv egészítette ki a Szerződés szabályait.

Panaszok és jogsértési eljárások

A jog helyes alkalmazásának biztosításában fontos szerepet játszik a jogsértési eljárás. A legutóbbi számadatok azt mutatják, hogy a panaszok nagyjából 68 %-a a jogsértési eljárás első hivatalos intézkedése előtt lezárul; a panaszokra épülő jogsértési eljárások körülbelül 84 %-a az indokolással ellátott vélemény szakaszát megelőzően, megközelítőleg 94 %-a pedig az Európai Bíróság ítélete előtt fejeződik be.

Az 1999–2007 közötti időszak éves jogsértési nyilvántartásait az 1999–2003 időszakkal összehasonlítva, a jogsértések feldolgozásához szükséges átlagos idő – vagyis az ügy nyilvántartásba vételétől az EK-Szerződés 226. cikke alapján a kereset Bírósághoz való benyújtásáig – körülbelüli 27 hónapról 24 hónapra csökkent. Az irányelvek átültetését szolgáló tagállami intézkedések bejelentésének elmulasztása esetében lefolytatott eljárások változatlanul átlagosan kb. 14 hónapot vettek igénybe. 2008-ban nem került sor arra, hogy valamely ügyet második alkalommal utaltak a Bíróság elé az EK-Szerződés 228. cikke szerint; 2007-ben ez 7 esetben fordult elő.

2008 végén a Bizottság több mint 3400 panaszt és jogsértési ügyet kezelt. 2007-hez képest valamivel kevesebb mint egy százalékkal emelkedett az összes ügy száma, miközben az irányelvek átültetésének elmulasztása miatt indított eljárások számában 15 %-os csökkenés következett be. A panaszok az összes ügy 54 %-át, illetve az irányelvek késedelmes átültetésétől eltérő ügyek 64 %-át tették ki, ami 2007-hez képest 9 %-os emelkedést jelent. 2008 végén 3 %-al csökkent a vizsgálat alapján, saját kezdeményezésre indított ügyek száma 2007-hez viszonyítva.

2008-ban az összes előírt átültetés átlagosan 55 %-a volt késedelmes, szemben a 2007. évi 64 %-al, miközben az átültetendő irányelvek száma 2008-ban jelentősen alacsonyabb volt.

Petíciók

Az Európai Parlamenthez intézett és a közösségi jog helyes alkalmazásával kapcsolatos kérdéseket tárgyaló petíciók száma attól függ, hogy polgárok, a cégek és a civil társadalom mennyiben kívánnak ily módon hangot adni elvárásaiknak. Bár a petíciók túlnyomó része nem kapcsolódik, illetve nem vezet jogsértési eljárásokhoz, a Parlament és a Bizottság számára hasznos információkkal szolgál a polgárok kívánságairól és aggályaitól.

Folyamatosan jelentős számú petíció érkezik a környezetvédelem terén, kiváltképpen a hulladékágazatban. A közlekedés területén különösön sok petíció érinti a közúti közlekedésbiztonsági ágazatot. A belső piaci ágazatban a benyújtott petíciók közel fele a diplomák elismerésével kapcsolatos. Az adó- és vámügy terén a gépjárműadó a petíciók leggyakoribb témája.

A szabadság, a biztonság és a jog érvényesülése területén szintén jelentős számú petíció érkezett, különösen a közösségi jognak a határigazgatás terén (Schengeni Határ-ellenőrzési Kódex) való helytelen alkalmazásával, a személyek szabad mozgásával és az alapvető jogokkal kapcsolatosan.

A SZABÁLYOZÁSI CIKLUSOKHOZ HOZZÁJÁRULÓ VÉGREHAJTÁS, IGAZGATÁS ÉS JOGÉRVÉNYESÍTÉS AKTUÁLIS KÉRDÉSEI

Bevezetés

A közösségi jog az idő előrehaladtával fejlődik az alkalmazása során leszűrt tapasztalatoknak, az értelmező döntéseknek, a fejlődő technológiának, a növekvő hatékonysági elvárásoknak és a változó szakpolitikai céloknak megfelelően. A jogszabályi változtatások végrehajtása a következő eljárási szakaszok útján történik: a jogalkotási javaslatot előkészítő felülvizsgálat és konzultáció, elfogadás, végrehajtás, alkalmazás, igazgatás és érvényesítés, valamint további felülvizsgálat és konzultáció. Minden egyes ágazatot eltérő alkotóelemek együttese jellemez, és ezáltal a jogalkotási ciklusok kb. kétévestől húszévesig terjednek.

Az alábbi szakaszokban meghatározzuk a közösségi jog végrehajtásának, igazgatásának és érvényesítésének néhány döntő jelentőségű vonatkozását, és megjelöljük a jogalkotási ciklusokhoz nyújtott hozzájárulásukat, kitérve néhány fontos – „A szabályozási ciklus – Ágazati példák” című kísérő dokumentumban[3] részletesebben ismertetett ágazatból vett – példára.

Késedelmes átültetés és jelentéstétel – fokozott végrehajtási tervezés és megelőző intézkedések

Az irányelvek késedelmes átültetése továbbra is a kellő időben történő jogalkalmazás széles körű és messzemenő akadályát képezi. 2008-ban az előírt átültetések 55 %-a szenvedett késedelmet, amely sok esetben a két évet is meghaladta. Ennélfogva néha évekkel is meghosszabbodott az elfogadás és a végrehajtás nagyjából négyéves jogalkotási ciklusa. Ez a késedelem korlátozza az Uniónak azt a képességét, hogy hatékonyan megfeleljen polgárai és a gazdasági szereplők érdekeinek. A késedelem megbontja a jogrendszer egységességét, csökkenti a jogbiztonságot, az átláthatóságot és korlátozza a tisztességes versenyfeltételeket. A helyes jogalkalmazás biztosítására irányuló nyomonkövetési tevékenység késedelmet szenved. Az elmúlt év során javult a helyzet, azonban az EU-25-re vetített 15 %-os javulás az előírt átültetési mennyiség 40 %-os csökkenése mellett valósult meg. A 19. belső piaci eredménytábla 2009 májusában azt állapította meg, hogy a 22 kétévesnél hosszabb átültetési határidővel rendelkező irányelv esetében egy és öt között változik azon tagállamok száma, amelyek még nem fejezték be az átültetést.

A késedelmes átültetés mellett az irányelvek által előírt más típusú bejelentéseket szintén későn teszik meg. Például az „Éghajlatváltozás – kibocsátáskereskedelem” terén számos tagállammal szemben a 2008–2012-es nemzeti kiosztási tervek késedelmes bejelentése miatt kellett jogsértési eljárásokat indítani. Ennek eredményeként megakadt a meglévő közösségi joganyag és módosításai végrehajtásának kidolgozására irányuló további munka. Az említett késedelmes jelentéstétel jelentős mértékben hozzájárult a 2020-as célok megvalósításához szükséges soron következő intézkedések késéséhez.

Az elmúlt évek során növekvő mértékben alkalmaztak megelőző intézkedéseket, részben a késedelmes átültetés elkerülésére való törekvés, részben pedig a helyes végrehajtás biztosítása érdekében. Ezen intézkedésekre szakértői ülések, valamint az átültetési és végrehajtási ügyekkel kapcsolatos, a Bizottság és a tagállamok közötti kétoldalú párbeszéd formájában került sor. Az ilyen eszmecserék – a jogi szabályozást megelőzően – javítják a potenciális problémák megoldásának esélyét. A jogi célkitűzések hatékonyabb megvalósítása érdekében a Bizottság és a tagállamok további igen jelentős, a jogszabályok végrehajtására és alkalmazására irányuló kötelezettségvállalást dolgoztak ki. Kiváló példa erre a szolgáltatási irányelv végrehajtására vonatkozó jelenlegi munkaprogram. Részletes és kiterjedt átültetési terv képezte az alapját a tagállamokkal 2008-ban tartott több mint 30 kétoldalú találkozónak és a szakértői csoport 2008. évi 13 ülésének, amelyek a tagállamok illetékes hatóságai közötti közvetlen információcserét lehetővé tévő belső piaci információs rendszer (IMI) végrehajtásával és kiépítésével foglalkoztak.

Az új jogszabályok végrehajtásának és alkalmazásának elősegítése érdekében gyakran iránymutatást is kidolgoznak, amint erre a REACH-rendelet esetében széles körűen sor került. A gyakran ismételt kérdések listáját közzéteszik az interneten, pl. a veszélyes készítményekről, robbanóanyagokról és műtrágyákról szóló irányelvek esetében.

A korai és helyes jogalkalmazás érdekében az új jogszabályok előkészítése során a Bizottságnak, illetve azok elfogadása során a Parlamentnek és a Tanácsnak szoros figyelemmel kell kísérnie a végrehajtási és jogérvényesítési kérdéseket. Az is hozzájárulhat az eredmények javulásához, hogy az Európai Parlament felülvizsgálja a közösségi jog végrehajtását és a nemzeti parlamentekkel folytatott kapcsolattartást. Az intézményközi megbeszélések során meg kell határozni az eredmények javítása érdekében alkalmazandó megfelelő módszereket.

A keretszabály, annak végrehajtása és igazgatása

Egy új közösségi jogszabály elfogadása gyakran inkább a folyamat kezdete, nem pedig a lezárulása. A keretjogszabályok végrehajtási intézkedéseket tesznek szükségessé. A tudományos és műszaki fejlődés következtében új munkamódszerek bevezetésére kerül sor. Az esetleges új, tagállami szintű szabályozási intézkedésekre vonatkozó előzetes tájékoztatás révén elkerülhető, hogy új akadályok emelkedjenek a szabad mozgás előtt. A Bizottság és a tagállamok a végrehajtási és alkalmazási kérdések rendszeres áttekintése révén gondoskodhatnak a legmegfelelőbben a jogszabály-alkalmazás helyes igazgatásáról.

Például az 1970-es, 1980-as és 1990-es években elfogadott, peszticid-szintű növényvédő szerekről szóló kezdeti irányelvek fokozatosan kiterjesztették az uniós szabályok hatályát a különféle terménymaradványokra. E folyamat további széles körű végrehajtási tevékenységgel járt: az 1993-as év közepétől az 1997-es év közepéig hat tanácsi végrehajtási irányelvet fogadtak el, valamint a közösségi joganyagot egységes szerkezetbe foglaló és egyszerűsítő 396/2005/EK rendelet[4] elfogadását megelőző tíz év során további 60 bizottsági irányelv elfogadására került sor.

Ezzel párhuzamosan az 1992-ben, 2000-ben, 2002-ben és 2004-ben elfogadott programok keretében megszervezték a növényvédő szerek értékeléséről, forgalomba hozataláról és alkalmazásáról szóló 91/414/EGK irányelv[5] fokozatos végrehajtását, amelynek eredményeként megszületett a közösségi joganyag egységes szerkezetbe foglalására és továbbfejlesztésére irányuló 2006-os bizottsági javaslat[6].

A bizottsági munkától eltérő módokon is sor kerülhet a közösségi jog alkalmazásának a Bizottság és a tagállamok együttműködése révén történő igazgatására. Ezek közé tartoznak azon rendelkezések, amelyek az azonosított problémák nyomonkövetése céljából előírják a szabályozási- és eljárástervezetek előzetes bejelentését. 2008-ban egyedül az áruk és az információs társadalommal összefüggő szolgáltatások műszaki szabványai terén[7] meghaladta a 630-at a bejelentések száma, valamint közel 200 bizottsági és 180-nál alig több tagállami beavatkozást végeztek.

Vizsgálatok és ellenőrzések – a Bizottság és a tagállamok intézkedései

A tagállami és bizottsági vizsgálatok szintén döntő szerepet játszhatnak annak felmérésében, hogy milyen mértékben valósultak meg a célkitűzések a gyakorlatban, illetve annak meghatározásában, hogy igazgatási eljárások, jogsértési eljárások vagy jogszabály-módosítások révén mely különféle problémák kezelhetők megfelelően.

Például a légi közlekedés védelme terén a 2000-es évek elején hozott közösségi jogszabályok írták elő a közös alapvető előírásokat megállapító, tagállami polgári légiközlekedés-védelmi programok kidolgozását, valamint a tagállamok nemzeti ellenőrzéseit és a Bizottság által végzett vizsgálatokat. A végrehajtott széles körű vizsgálati program hozzájárult a becsült 16 %-os megfelelőség-javuláshoz, ugyanakkor megállapította, hogy további összehangolásra, tisztázásra és egyszerűsítésre van szükség. Ezért a Parlament és a Tanács 2008-ban módosító jogszabályt fogadott el, amelynek köszönhetően tovább javult a szabályalkotás minősége, illetve megállapításra kerültek a biztonsági intézkedéseket végrehajtó repülőtér-üzemeltetők, fuvarozók és egyéb szervezetek által elfogadandó szélesebb körű biztonsági programok és a belső minőségellenőrzés alapelvei. A Bizottság ezzel egyidejűleg – vizsgálati módszereinek továbbfejlesztése keretében – kiterjesztette a szakértői értékelés alkalmazását a vizsgálati program során.

További példa az élelmiszer-biztonság terén az Élelmiszerügyi és Állategészség-ügyi Hivatal 2008. évi munkája, amelynek során 256 ellenőrzés és vizsgálat beütemezésére került sor. Ezek célja a hatékony rendszerellenőrzés biztosítása, valamint annak felmérése volt, hogy betartják-e az uniós szabványokat az Unión belül, illetve a harmadik országok EU-ba irányuló exportja esetében.

Konzultáció az érdekeltekkel, a jogalkotási fejleményekkel kapcsolatos információgyűjtés és jelentéstétel

Különféle technikákat alkalmaznak a jogszabályok gyakorlati hatására vonatkozó információk összegyűjtésére, és annak vizsgálatára, hogy teljesültek-e a célkitűzések.

2008 januárjában például a Bizottság az éghajlatváltozás tekintetében javaslatot tett az üvegházhatást okozó gázkibocsátás-kereskedelem uniós rendszerének javítására és kiterjesztésére. A javaslat a 2005–2007 közötti első kereskedelmi időszak folyamán az érdekeltekkel folytatott kiterjedt konzultációk nyomán született. A konzultációk megerősítették, hogy hiányoznak a kezdeti nemzeti kiosztási terveket alátámasztó, ellenőrzött kibocsátási adatok, ami az alábbi következményekhez vezet: túl sok kibocsátási egység, valamint némi váratlan nyereség az iparban, amely a fogyasztóknak számítja fel azokat a kibocsátási egységeket, amelyekhez térítésmentesen jutott hozzá; tagállamonként nagymértékben eltérő kibocsátási egység-kiosztási mód és szint; valamint a Bizottság túlzottan hosszadalmas és bonyolult eljárása a nemzeti kiosztási tervek jóváhagyására. Ezért a módosító jogszabályra irányuló 2008. évi javaslat Unió szerte teljes mértékben összehangolt megközelítést, évente csökkenő kibocsátási küszöböket, valamint 2005-től 2020-ig 21 %-os kibocsátás-csökkentési célkitűzést irányzott elő, miközben fokozatosan megszüntetné a kibocsátási egységek értékesítésének legfontosabb módját képező árveréseket.

Egy másik példa a kereskedelmi szerződések alapján történő késedelmes fizetésekkel kapcsolatos, amelyekkel kapcsolatosan az Európai Parlament 1994-ben elsőként fogalmazta meg aggályait. Ennek nyomán született az 1995-ös bizottsági ajánlás, amely a javító intézkedések jogalkotás nélküli megvalósításának egy lehetséges módját vázolta fel. A Bizottság irányelvre tett javaslatot azt követően, hogy a további konzultációs folyamat megerősítette az érdemi előrelépés hiányát; e javaslatot 2000-ben fogadták el. Majd egy 2006-os jelentés eredményeként tanulmány készült, kikérték az Európai Vállalkozási Tesztpanel véleményét, és 2008-ban sor került „Az Ön hangja Európában” elnevezésű nyilvános konzultációra. Az eredmények – az érdekeltek által megszervezett tagállami felmérésekkel együtt – alátámasztották a szabályozás további megerősítésének szükségességét, amelyre a Bizottság 2009-ben tett javaslatot.

A környezetszennyezés integrált megelőzéséről és csökkentéséről (IPPC) szóló eredeti irányelv 1996-ban tízéves végrehajtási programot határozott meg, melynek célja az ipari létesítmények számára történő olyan engedélyek kibocsátása volt, amelyek az utóbbiak azon kötelezettségvállalásán alapulnak, hogy az elérhető legjobb technikát alkalmazzák a szennyezőanyagok kibocsátásának ellenőrzésére. 1999-ben a Bizottság kérdőívet küldött a tagállamok részére abból a célból, hogy 2003-ban tegyenek jelentést a 2000–2002 közötti végrehajtási időszakról. Ennek eredményei alapozták meg a Bizottság 2005-ben készített jelentését. E jelentés rámutatott az átültetés terén tapasztalt jelentős késedelmekre, a jogszabályok nem kellő mértékű egyértelműségére, továbbá arra, hogy a koordináció erősítésére, a gyors végrehajtásra és a rendelkezések egységes szerkezetbe foglalására egyaránt szükség van. A jelentés nyomán került sor a végrehajtásról szóló cselekvési terv kidolgozására.

A Bizottság 2006–2007 folyamán az összes érdekelt bevonásával újból felülvizsgálta a végrehajtást a 2003–2005-ös időszakra vonatkozó tagállami jelentések és több kiegészítő külső elemzés alapján. Az eredmények egyértelműen igazolták a jogszabályi felülvizsgálat szükségességét. Ezért a Bizottság 2007 decemberében elfogadta az ipari kibocsátásokról szóló irányelv átdolgozására irányuló javaslatot, amelynek célja a meglévő rendelkezések egységes szerkezetbe foglalása, kiterjesztése és egyértelműsítése, a kibocsátási korlátok szűkítése, valamint az ellenőrzés és a végrehajtás megerősítése volt. A végrehajtásról szóló cselekvési tervet szintén frissítette, belefoglalva az adatgyűjtés és értékelés jobb összehangolását, valamint az egyszerűbb döntéshozatali eljárásokat. A fentiek keretet biztosítanak a meglévő rendelkezések 2012-ig történő maradéktalan végrehajtásához. Ezen időpontot követően várhatóan a tervezett új jogszabályok végrehajtása kerül majd a figyelem középpontjába.

A szakértői csoportok általi jogszabálykezelés

Megelőző intézkedések meghozatalára a kellő időben történő és helyes jogalkalmazás céljából kerül sor, amelynek révén szükségtelenné válik a jogsértési eljárások alkalmazása. A közösségi joganyag napi kezelése – amivel közel 250 bizottság és 1000 szakértői csoport foglalkozik –, valamint a végrehajtással és a technikai frissítéssel kapcsolatos munka elősegíti a joganyag érvényességének és gyakorlati alkalmazhatóságának fenntartását, megkönnyíti az egyébként esetleg a jogsértési eljárások körébe utalandó problémák megoldását, illetve a folyamatban lévő jogsértési eljárások megoldásának megtalálását.

Problémamegoldás a polgárok, a cégek és a civil társadalom érdekében

Sok jogértelmezési és gyakorlati jogalkalmazási problémát lehetne gyorsan és hatékonyan, illetve az egész Unióra kiterjedő hatállyal kezelni a Bizottság és a tagállami szakértők közötti, bizottságokban és szakértői csoportokban folytatott együttműködés révén. A kötelező erővel nem bíró horizontális eszközöket – pl. a SOLVIT-ot és az EU Pilot programot – szintén úgy alakították ki, hogy gyors és közvetlen eszközt kínáljanak a polgárok, a cégek és a civil társadalom számára a rájuk alkalmazandó közösségi joggal kapcsolatos egyedibb jellegű problémák megoldására.

Más olyan ágazatspecifikus eszközök – pl. a mezőgazdaság vonatkozásában a számlaelszámolás –, amelyek azt hivatottak biztosítani, hogy a pénzügyi támogatások kifizetésére csakis a szabályok tiszteletben tartásának megerősítése esetén kerülhet sor, hatékony jogérvényesítési eszköznek bizonyultak a közösségi joganyag egyes területein. A közösségi ágazati jogszabályok olyan mechanizmusokat is meghonosítottak, amelyeket a gazdasági szereplők a tagállami hatóságokkal szemben vehetnek igénybe. Ezek közé tartoznak azon rendelkezések, amelyek fellebbezési jogot biztosítanak a távközlési szolgáltatók számára az elektronikus hírközlés nemzeti szabályozó hatóságainak döntéseivel szemben. A közbeszerzések terén szintén léteznek jogorvoslati rendelkezések, amelyeket részben az indokol, hogy a közösségi jog egyes pályázati eljárások során történő tiszteletben tartásával kapcsolatosan továbbra is nagy mennyiségű panasz érkezik a Bizottsághoz, és ezek következtében sok jogsértési eljárásra kerül sor. Az említett eszközök közvetlenebb és gyorsabb jogorvoslati lehetőséget biztosítanak az érintett vállalkozások számára a Bizottság által indított jogsértési eljárásoknál, amelyek – jellegüknél fogva – nem helyezhetik előtérbe önmagában a pályázati eljárások feleinek érdekeit.

Némely közösségi jogszabály a polgárok és a gazdasági szereplők közötti jogorvoslati lehetőségekre vonatkozó garanciákat is tartalmaz. Például az elektronikus hírközlési szolgáltatások térhódítása és diverzifikációja, valamint az egyre növekvő számú szolgáltató olyan, fogyasztók és szolgáltatók közötti vitarendezési mechanizmus bevezetését eredményezte az egyetemes szolgáltatási irányelv keretében, amely a bírósági eljárásoknál rugalmasabb, olcsóbb és kevésbé hivatalos alternatívát képez. Szintén példaként említhető a légiközlekedés területén a járatok késése és törlése miatti kártérítési eljárások megerősítése. A közösségi környezetvédelmi jog már szintén rendelkezik felülvizsgálati mechanizmusokról azokban az esetekben, amikor elutasítják a kért környezetvédelmi információszolgáltatást vagy a környezetvédelmi hatástanulmányokra, illetve az integrált környezetszennyezés-megelőzési és -csökkentési engedélyekre vonatkozó nyilvános konzultációt.

Az említett rendszerek teljesítménye rendszeres ellenőrzések és jelentések tárgyát képezi; az EU Pilot programról szóló első értékelő jelentés készítése jelenleg folyik.

A jogsértési eljárások szerepe

A Bizottság különféle típusú panaszok alapján indíthat jogsértési eljárást. Nagyszámú eljárás azzal kapcsolatos, hogy a tagállamok késedelmesen közlik az irányelvek átültetési intézkedéseit. Ezen eljárások időtartama általában nem hosszabb néhány hónapnál, viszont az átültetés további késedelme esetén kötelező erejű jogi döntés születhet és pénzügyi szankciók alkalmazására kerülhet sor. Az ügyek túlnyomó többsége még a Bíróság első ítélete előtt lezárul. A szóban forgó eljárások lefolytatása tetemes mennyiségű munkát vesz igénybe.

Szintén jogsértési eljárásokat alkalmaznak, ha nem megfelelő tagállami jogszabályok és rendelkezések, illetve helytelen adminisztratív gyakorlatok ügyében kell eljárni. A Bizottság – az általa betöltött különféle feladatokhoz kapcsolódóan – igen eltérő eszközöket alkalmaz a közösségi jog potenciális megsértésének felderítésére. Az említett feladatok többek között az alábbiakra terjednek ki: az irányelveket átültető tagállami intézkedések megfelelőségének felülvizsgálatára irányuló saját bizottsági tevékenység, a végrehajtással és a közösségi jog alkalmazásával foglalkozó bizottsági és szakértői csoportokban folyó munka, a polgároktól, cégektől és a civil társadalomtól beérkező levelek és panaszok kezelése, valamint a közösségi jog alkalmazásáról szóló jelentéseket készítő tagállamokkal való együttműködés.

A Bizottságnak gondoskodnia kell arról, hogy a látókörébe kerülő potenciális jogsértések kezelése egységesen, hatékonyan és a tagállamok iránti tisztességes bánásmód biztosításával történjék. Az intézménynek mérlegelnie kell, melyik út a célravezetőbb: konkrét intézkedést hozni a látókörébe került potenciális egyedi jogsértések ügyében, vagy pedig párhuzamos, illetve kollektív eljárásokat lefolyatni számos olyan különféle ténybeli és jogi körülménnyel kapcsolatosan, amelyek megerősíthetik az álláspontját. Minden egyes konkrét esetben értékelnie kell, hogy milyen intézkedés meghozatala a legindokoltabb, figyelemmel a felmerülő problémák mennyiségére és sokszínűségére, valamint a jogsértési eljárás megindításának időzítésével kapcsolatos következményekre.

A tapasztalatok azt mutatják, hogy gyakran hatékonyabb és méltányosabb, ha módszeresebb megközelítés révén kíséreljük meg megoldani a gyakran visszatérő és kiterjedt problémákat. Az Európai Közösség környezetvédelmi jogának végrehajtásáról szóló 2008. évi bizottsági közlemény[8] példákat említ a környezetvédelem terén tapasztalható olyan rendszeres jogsértésekre, amelyeket a Bizottság orvosolt, vagy amelyek bizottsági kezelése folyamatban van. Ilyen volt többek között a fürdővizek és az ivóvíz minőségével kapcsolatos követelmények megsértése, továbbá a települési szennyvíz összegyűjtésére és kezelésére vonatkozó kötelezettség teljesítésének elmulasztása, a hulladékkezeléssel illegális tevékenységek eltűrése, valamint a természetvédelem vonatkozásában a vadászati szabályoknak, illetve az azoktól való eltérés feltételeinek be nem tartása.

A visszatérő vagy kiterjedt problémák a jogszabály szövegezésének homályosságát is jelezhetik, amire végrehajtási intézkedés helyett szintén inkább jogszabályi módosítás nyújthat megfelelő megoldást. A jogszabályi módosítás további előnyöket is hozhat a jogalkotói tevékenység számára. Jóllehet a Bíróság egyedi ügyekben adott jogértelmezése kiterjedtebb hatást gyakorolhat a többi tagállamra, a bizottsági nyomonkövetési intézkedések – amelyek hosszadalmasabb és összetettebb jogi eljárást képező, több tagállamra kiterjedő jogsértési eljárásokban ölthetnek testet – sokkal vegyesebb és kevésbé átlátható eredményekhez vezetnek, mint az egyértelműség és hozzáférhetőség esetleges további garanciáit biztosító módosító jogszabály elfogadása.

Hasonlóképpen – bár a jogsértési eljárások révén általában hatékonyan és közvetlenül érvényesíthetők a Szerződés rendelkezései – a Bizottság és a tagállamok összehangolt fellépése szintén hatékony, következetes és együttműködésen alapuló módját jelenheti a felmerülő számos probléma orvoslásának. Így például a szolgáltatásokra épülő gazdaság sokfélesége, illetve a különféle, néha igen eltérő összefüggésekben felmerülő számos probléma harmonizált megközelítést eredményezhet, amely azonban nem megfelelő, amikor a Szerződés szabályainak közvetlen végrehajtása egyedi elbíráláson alapuló megközelítést tesz szükségessé. Ezért a közösségi jogalkotó 2006-ban elfogadta a szolgáltatási irányelvet, amelynek célja a letelepedési jogra és a határokon átnyúló szolgáltatásnyújtásra vonatkozó, az EK-Szerződésben körvonalazott feltételek egységesítése és részletes meghatározása, valamint a szolgáltatási tevékenységekhez való hozzáférésre és azok gyakorlására vonatkozó tagállami engedélyezési rendszerek, illetve jogi követelmények széles körű felülvizsgálata. Hasonló megfontolások indokolták, hogy 2008-ban elfogadták az „árucsomag” intézkedéseit, amelyek az áruk szabad mozgásának kölcsönös elismerésére vonatkozó elv alkalmazásának eljárási vonatkozásaira terjedtek ki. Az említett intézkedéseket természetesen kísérhetik a Szerződés folyamatos, közvetlen végrehajtásának biztosítására irányuló jogsértési eljárások.

A jogsértési eljárások alkalmazása semmi esetre sem válhat automatikussá, mivel ezen eljárások nem mindig bonyolíthatók le olyan szigorúan előírt időkereten belül, amelyet kizárólag az egyedi ügyek körülményei határoznak meg. Ezen eljárásokat inkább tágabb megfontolások alapján kell kezelni. Ilyenek pl. az alábbiak: a problémamegoldás esetleges gyorsabb és hatékonyabb módjainak igénybevétele, az adott ágazat általános jogbiztonsága, a tisztességes és jogszerű eljárásra vonatkozó megfontolásokat érintő hasonló problémák más tagállamokban, valamint a közösségi jog általános céljainak megvalósítására szolgáló leghatékonyabb eszközök.

Jogi egyszerűsítés – a szabályozás javításának célkitűzése

A szabályozás javítására és egyszerűsítésére vonatkozó bizottsági ütemterv eredményeként jogszabályi módosításra is sor került a termelők költségeinek csökkentése, az átláthatóság fokozása, a piaci hozzáférés javítása és a jogszabályok egyértelműsítése érdekében. Például az építőipari termékek vonatkozásában a szabályozás javítására irányuló megbízatás alapján a Bizottság széles körű konzultációt indított az 1980-as évek végén elfogadott irányelv működéséről. Ennek eredményeként pedig kiterjedt reform kezdődött, amelynek célja az ismeretek és a hozzáférés bővítése, a megfelelési költségek csökkentése, valamint az egyértelműség és hatékonyság fokozása, különösen a kisebb gyártók esetében. A reform az alábbiakat helyezte előtérbe: a termékek teljesítményére vonatkozó információk megadása, a CE-jelölésből származó garanciák tisztázása, a teljesítmény-ellenőrzéssel foglalkozó független testületekre vonatkozó szigorúbb feltételek kidolgozása, valamint a termékek tesztelése iránti kérelmek rugalmasabb kezelése.

Miközben a szabályozás javítására irányuló ütemterv nyomán jogszabályi tisztázásra és egyszerűsítésre kerülhet sor, az egyszersmind a jogalkotás alkalmazásától való tartózkodáshoz is vezethet, amennyiben az adott ügyre vonatkozási jogalkotási javaslat elkészítése előtti alapos konzultáció és piaci tesztelés azt támasztja alá. A kereskedelmi ügyletek során előforduló fizetési késedelmekre vonatkozó közösségi jogszabály kidolgozása kapcsán már ismertettünk egy ilyen esetet.

A jogszabályok szerepe az átláthatóság és a joghoz való hozzáférés biztosításában

Az átláthatóságot, a jog ismeretét és érvényesíthetőségét egyaránt elősegítik a közös és következetes uniós és tagállami szintű jogszabályi rendelkezések. Még világos jogszabályok és ítélkezési gyakorlat együttes fennállása esetén is indokolt lehet jogszabályi módosítás az átláthatóság és a joghoz való hozzáférés javítása érdekében, vagy ha az egymást követő közösségi jogszabályi módosítások egységes szerkezetbe foglalást tesznek szükségessé. Ez a magyarázata a Bíróság ítélkezési gyakorlata és az EK jogalkotási fejlődése közötti kölcsönhatásnak, hiszen gyakran mindkettőre szükség van a kívánt cél eléréséhez.

KÖVETKEZTETÉSEK

Ezen jelentésben a Bizottság a közösségi jog alkalmazásának aktuális helyzetével kapcsolatos egyes kérdéseket tekinti át, valamint

- intézményközi párbeszédet javasol a késedelmes átültetés okairól és annak mérséklési módjairól,

- hangsúlyozza annak jelentőségét, hogy az új jogszabályok kidolgozása során fordítsanak figyelmet a végrehajtás tervezésére és a jogérvényesítési mechanizmusokra,

- felhívja a figyelmet a helyes jogalkalmazás biztosítása céljából rendelkezésre álló igazgatási és jogérvényesítési eszközök széles skálájára, valamint elkötelezi magát arra, hogy a jog jobb megértését, egyértelműbbé és hatékonyabbá tételét szolgáló eszközöket alkalmazó, átlátható politikát folytat,

- megerősíti „A különböző ágazatok helyzete”[9] című, e jelentést kísérő dokumentumban a bizottsági munka számára megállapított prioritásokat, ideértve a jogsértési eljárásoknak a polgárok és a vállalkozások számára lehető legelőnyösebb irányítását.

[1] COM(2007)502.

[2] COM(2008)777.

[3] SEC(2009) 1683.

[4] Az Európai Parlament és a Tanács 396/2005/EK rendelete (2005. február 23.) a növényi és állati eredetű élelmiszerekben és takarmányokban, illetve azok felületén található megengedett növényvédőszer-maradékok határértékéről, valamint a 91/414/EGK tanácsi irányelv módosításáról (HL L 70., 2005.3.16., 1. o.).

[5] A Tanács 91/414/EGK irányelve (1991. július 15.) a növényvédő szerek forgalomba hozataláról (HL L 230., 1991.8.19., 1. o.).

[6] Javaslat európai parlamenti és tanácsi rendeletre növényvédő szerek forgalomba hozataláról, SEC(2006) 930 és SEC(2006) 931).

[7] Az Európai Parlament és a Tanács 98/34/EK irányelve a műszaki szabványok és szabályok terén történő információszolgáltatási eljárás megállapításáról.

[8] COM(2008)773.

[9] SEC(2009) 1684.