A hatályos szabályok alkalmazása, valamint a meglévő eszközök és mechanizmusok működésének javítása alapvetően fontos ahhoz, hogy visszaszerezzék a kialakult helyzet feletti ellenőrzést. Ugyanakkor azonban – mint arra az Európai Tanács február 18–19-i és március 17–18-i következtetései is felhívják a figyelmet – eljött az ideje, hogy előrelépés történjen a meglévő uniós keretrendszer reformja felé, a humánus és hatékony menekültügyi politika biztosítása érdekében. Az európai menekültügyi és migrációs politika kidolgozása és végrehajtása jelentős szerkezeti gyengeségeket és hiányosságokat mutat, melyek a válság miatt felszínre kerültek. Az EU-nak most eszközöket kell kialakítania ahhoz, hogy közép- és hosszú távon javítsa a migrációs áramlások kezelését az európai migrációs stratégiában meghatározott megközelítésnek megfelelően.

A migráció Európa egyik meghatározó problémája, és az elkövetkező évtizedekben továbbra is az marad. A gazdasági fejlődés, az éghajlatváltozás, a közlekedés és a kommunikáció globalizációja, a szomszédos régiókban zajló háború és instabilitás mögöttes tendenciái egyaránt azt támasztják alá, hogy az emberek továbbra is ide próbálnak majd eljutni – menekültként, a jobb élet reményében vagy a közeli családtagjaikat követve. Az európai országok változatlanul kitartanak a háborúval és az üldözéssel szemben védelemre szorulók iránti jogi és morális kötelezettségeik teljesítése mellett, továbbá demográfiai változásaik miatt élniük kell a külföldi tehetségek és szakértelem idevonzásában rejlő lehetőségekkel és előnyökkel.

A Dublini Rendelet határozza meg az annak eldöntésére vonatkozó kritériumokat és mechanizmusokat, hogy melyik tagállam felelős a nemzetközi védelem iránti kérelmek vizsgálatáért. A védelmet igénylő, illetve védelemben részesülő személyek nem jogosultak megválasztani, hogy melyik tagállamban kívánnak letelepedni. Ha az a tagállam, amelyben a menedékkérő benyújtja a kérelmét, nem a kérelem elbírálásáért felelős tagállam, továbbítania kell a kérelmet a felelős tagállamnak.

A dublini rendszer kialakításakor nem tartották szem előtt a menedékkérelmek elbírálásáért való felelősség EU-n belüli fenntartható megosztásának biztosítását, és a jelenlegi válság nyomatékosította ezt a hiányosságot. A gyakorlatban a menedékjog iránti kérelmekkel kapcsolatos felelősség EU-n belüli megosztásának legfőbb kritériuma az egyik tagállam területén keresztül történő szabálytalan belépés. E kritérium alkalmazása azon a feltételezésen alapult, hogy kapcsolatot kell teremteni a menekültügy terén viselt felelősség megosztása, valamint a külső határok védelmével kapcsolatos tagállami kötelezettségek tiszteletben tartása között. A külső határon érkező szabálytalan áramlások eredményes ellenőrzésének képessége mindazonáltal bizonyos mértékben harmadik országok együttműködésétől függ. Ezenfelül az elmúlt évek tapasztalatai azt mutatták, hogy – különösen egyes migrációs útvonalakon történő tömeges beáramlás esetén – a jelenlegi rendszer csupán néhány tagállamra helyezi a jogi felelősséget a menedékkérők túlnyomó többségéért, és a helyzet kezelése bármely tagállam kapacitását meghaladná. Ez részben megmagyarázza azt is, hogy az elmúlt években miért vált egyre gyakoribbá az uniós szabályok figyelmen kívül hagyása. Ezenfelül a migránsok is gyakran megtagadják a menedékjog iránti kérelem benyújtását vagy a személyazonosítási kötelezettség első érkezés szerinti tagállamban való teljesítését, majd továbbutaznak abba a másik tagállamba, ahol le akarnak telepedni és be kívánják nyújtani menedékjog iránti kérelmüket. Az említett másodlagos migrációs mozgások következtében sok menedékjog iránti kérelmet nyújtottak be az első belépés szerinti tagállamokból eltérő tagállamokban, ez a helyzet pedig ahhoz vezetett, hogy több tagállam visszaállította a belső határellenőrzést a beáramlás kezelése érdekében.

Azonban már a jelenlegi válságot megelőzően is súlyos hiányosságok mutatkoztak a Dublini Rendelet végrehajtásában, olyannyira, hogy még amennyiben minden tagállam hatékonyabban és szigorúbban érvényesítené is a hatályos szabályokat, és kiegészítő intézkedéseket hozna a másodlagos migrációs mozgások megakadályozására, a jelenlegi rendszer vélelmezhetően akkor sem volna fenntartható a folyamatos migrációs nyomással szemben . Problémát jelent többek között, hogy nehezen szerezhetők be és fogadtathatók el a menedékjog iránti kérelem vizsgálatáért való tagállami felelősségre vonatkozó bizonyítékok, ezért egyre nagyobb számban utasítják el a kérelmezők átadásának elfogadása iránti kérelmeket. Még amennyiben a tagállamok el is fogadják az átadás iránti kérelmeket, csupán az ilyen esetek negyede végződik tényleges átadással, és az átadás végrehajtása után gyakran kerül sor az átadó tagállamba való visszatérést célzó másodlagos migrációs mozgásra. A rendszer eredményességét még inkább veszélyeztetik azok a hatályos szabályok, amelyek előírják a felelősség tagállamok közötti átszállását egy adott idő elteltével. Így, ha egy kérelmező elegendő ideig bujkál egy tagállamban anélkül, hogy sor kerülne a tényleges átadásra, a felelősség végül átszáll a szóban forgó tagállamra.

A dublini rendszer hatékony működésének további gátját jelenti, hogy a kérelmezők nehezen adhatók át olyan tagállamoknak, amelyek menekültügyi eljárásainak, illetve befogadási feltételeinek kritikus pontjain rendszerszintű hibák mutatkoznak. Az, hogy 2011 óta ténylegesen felfüggesztették a Görögországba irányuló, dublini rendszer szerinti átadásokat, alátámasztotta a rendszer egy rendkívül súlyos gyengeségét, különös tekintettel az elmúlt hónapokban Görögországba érkező nagyszámú migránsra.

A közös európai menekültügyi rendszert emellett a menedékkérőkkel való eltérő bánásmód jellemzi, többek között a menekültügyi eljárások hossza vagy a különböző tagállamok befogadási feltételei tekintetében, ez a helyzet pedig ösztönzi a másodlagos migrációs mozgásokat. Ezek az eltérések részben abból erednek, hogy a hatályos menekültügyi eljárásokról szóló irányelv és a befogadási feltételekről szóló irányelv több rendelkezése diszkrecionális jellegű. Ráadásul a gyakorlatban a tagállamok között - gyakran igen jelentős mértékű - eltérések tapasztalhatók az elismerési arány tekintetében, annak ellenére, hogy a kvalifikációs irányelv uniós szintű normákat határoz meg a biztosítandó elismerésre és védelemre vonatkozóan. Emellett abban a tekintetben sincs megfelelő konvergencia, hogy egy adott származási országból érkező kérelmezők számára az üldözött személyeknek biztosítandó menekültstátuszt, vagy a súlyos sérelem veszélye, többek között fegyveres konfliktus elől menekülő személyeknek biztosítandó kiegészítő védelmi jogállást ítélik meg. Ez az eltérés szintén ösztönözi a másodlagos migrációs mozgásokat, mivel különbségek mutatkoznak a tartózkodási engedélyek időtartama, valamint a szociális ellátásra és a családegyesítésre való jogosultság tekintetében.

Az EU rendelkezik a világ egyik leginkább védelmező és legnagylelkűbb menekültügyi rendszerével, és az uniós tagállamokban elnyert nemzetközi védelmi jogállás a gyakorlatban szinte minden esetben az EU-ban való állandó letelepedéshez vezet, bár eredeti és elsődleges célja, hogy csupán addig biztosítson védelmet, amíg az üldözés vagy súlyos károsodás veszélye fennáll. Amint a származási országbeli körülmények vagy a kérelmező helyzete megváltozik, nincs szükség többé védelemre. Bár a kvalifikációs irányelv tartalmaz a jogállás megszüntetésére vonatkozó rendelkezéseket, jelenleg azonban a gyakorlatban nem alkalmazzák ezeket rendszeresen.

Amint a 2016. február 10-i közleményben részletesen kifejtettük, a Bizottság – az európai migrációs stratégiában meghatározott közvetlen prioritásokra építve – pénzügyi, jogi és operatív intézkedéseket hozott annak érdekében, hogy javítsa a közös európai menekültügyi rendszer szabályainak érvényesítését. Kiemelendő, hogy a Bizottság javaslatot tett a szeptemberben elfogadott két ideiglenes válsághelyzeti áthelyezési programra, amelyek értelmében egyes menedékkérők esetében a felelősség Olaszországról és Görögországról más tagállamokra száll át.

A közvetlen kihívások kezelése érdekében elengedhetetlen a szóban forgó intézkedések maradéktalan és gyors végrehajtása. Az Uniónak valamennyi tagállam összehangolt fellépése révén, valamint a Bizottság és az összes uniós szerv teljes támogatása mellett meg kell valósítania a meglévő jogi keret megfelelő alkalmazását azzal a céllal, hogy megerősítse a stabilitást és a rendet a közös európai menekültügyi rendszer működésében. Az EU-nak ugyanakkor le kell vonnia a jelenlegi válság tanulságait és hosszabb távon meg kell kezdenie a rendszer gyengeségeinek kezelését. Ezért intézkedéseket kell hozni ahhoz, hogy a jövőre nézve humánus, igazságos és hatékony rendszer jöjjön létre.

I.2. A szerkezeti hiányosságok kezelése: öt prioritás

A Bizottság a fentiekkel összefüggésben úgy véli, hogy öt olyan kiemelt terület van, ahol a közös európai menekültügyi rendszer szerkezeti javításra szorul.