E javaslat célja annak lehetővé tétele, hogy az EU további 5 milliárd EUR rendkívüli makroszintű pénzügyi támogatást (MFA) nyújtson Ukrajnának hitelek formájában, valamint emellett az uniós költségvetés felruházása az említett további hitelekhez és a 2022. július 12-én elfogadott, 1 milliárd EUR összegű MFA-hitelhez kapcsolódó veszteségek kockázatának fedezéséhez szükséges eszközökkel. A javaslat továbbá arra is törekszik, hogy ugyanezt a költségvetési védelmet kiterjessze az ukrán hatóságoknak és az ukrán állami tulajdonú szervezeteknek 2022. július 15. után külső hitelezési megbízatás keretében nyújtott azon hitelek folyósítására is, amelyekről már aláírták a megállapodást.

(1)E makroszintű pénzügyi támogatási művelet rendkívüli jellege

Mivel Oroszország Ukrajna ellen folytatott agresszív háborúja példátlan körülményeket teremtett, ez a rendkívüli makroszintű pénzügyi támogatás eltér a szokásos makroszintű pénzügyi támogatási műveletektől azáltal, hogy több tekintetben is nagyobb rugalmasságot biztosít. A támogatás kedvezményes jellegét erősíti a hitelek magasabb – legfeljebb 25 éves – átlagos futamideje, valamint az, hogy az uniós költségvetés viselheti a kamatköltségeket és fedezheti az adminisztratív költségeket. Emellett a jelenlegi helyzetben és a szokásos makroszintű pénzügyi támogatási műveletektől eltérően a javasolt, legfeljebb 5 milliárd EUR összegű rendkívüli makroszintű pénzügyi támogatást hivatalosan nem kapcsolódik folyósítással járó IMF-programhoz.

Az ukrán hatóságokkal kötendő egyetértési megállapodás ismerteti a hitelrészletek folyósításával kapcsolatos részletes rendelkezéseket. Az említett egyetértési megállapodás – az Ukrajnának nyújtott rendkívüli makroszintű pénzügyi támogatás második része folyósításának feltételeként meghatározott szakpolitikai feltételeken felül – a rendkívüli makroszintű pénzügyi támogatás első részével összefüggésben létrehozott jelentéstételi rendszerek használatát is megköveteli majd. A támogatás folyósításának feltételeként meghatározott szakpolitikai intézkedések relevánsak lesznek a legkritikusabb kérdések szempontjából, és egyszersmind arányosak lesznek azzal, hogy mi tekinthető megvalósíthatónak az Oroszország Ukrajna ellen folytatott agresszív háborúja jellemezte aktuális helyzetben. A jövőbeli egyetértési megállapodás a jelentéstételi rendszer révén nagy hangsúlyt fektetne a költségvetési források (többek között az e támogatás keretében kapott források) felhasználásával kapcsolatos fokozott átláthatóságra és elszámoltathatóságra. Emellett kiterjedhetne a szükségletek felmérésére is, különösen a helyreállítandó kritikus infrastruktúrák – például az utak, a vasutak és a lakóépületek – tekintetében. Adott esetben szintén figyelembe lehetne venni azokat a szakpolitikai intézkedéseket is, amelyek javítani kívánják az ország rezilienciáját és stabilitását a kormányzás és a jogállamiság területén, valamint az energiaágazatban a 2022 márciusában és májusában folyósított 1,2 milliárd EUR összegű sürgősségi makroszintű támogatás felhasználása révén, és amelyeket vis major miatt nem fejeztek be.

(2)Költségvetési és kockázatkezelési megfontolások

Ezzel a rendkívüli MFA-hitelcsomaggal összefüggésben figyelembe kell venni az EU Ukrajnába irányuló kitettségeinek mértékét és magas kockázati profilját, valamint azokat a konkrét korlátokat, amelyekkel az uniós költségvetés a jelenlegi helyzetben szembesül. A tervek szerint ugyanakkor az Unió a hiteleket rendkívül kedvezményes feltételek mellett nyújtja majd (az átlagos futamidő elérheti a 25 évet), és emellett rövid távú segítséget is ad az ukrán államnak azáltal, hogy – legalábbis a jelenlegi többéves pénzügyi keret időtartamára – leveszi az ukrán állam válláról a kamatfizetési terheket. E különböző megfontolásokat figyelembe véve a javaslat a következő szempontokat tükrözi:

a.A magasabb hitelkockázattal arányban álló magasabb veszteségviselő képesség

A javaslat tárgyát képező, Ukrajnának nyújtandó hitelcsomag – akárcsak a közelmúltbeli európai parlamenti és tanácsi határozatban elfogadott, legfeljebb 1 milliárd EUR összegű hitel formájában nyújtandó rendkívüli makroszintű pénzügyi támogatás – esetében a jelenlegi körülmények között a szokásos MFA-hitelekhez képest jelentősebb a kockázata annak, hogy esetleg elmarad a visszafizetés. Oroszország agresszív háborúja miatt a fizetésimérleg-válsággal küzdő országok esetében általában alkalmazott 9 %-os tartalékfeltöltési ráta nem megfelelő. Tekintettel az Ukrajna előtt álló kihívásokra és a veszteségek elszenvedésének valószínűségére, e javaslat szerint 70 %-os költségvetési fedezetre van szükség az uniós költségvetés előre nem látható eseményekkel szembeni védelméhez. A jelenlegi értékelések szerint a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás elveivel összhangban ilyen magas tartalékfeltöltési ráta szükséges az Ukrajnának nyújtandó további rendkívüli makroszintű pénzügyi támogatás kockázatainak korlátok közé szorításához.

Ennek alapján a 70 %-os fedezet olyan prudens és konzervatív kockázatcsökkentési politikáról ad tanúbizonyságot, amely képes megerősíteni a befektetők bizalmát abban a tekintetben, hogy az Ukrajnának nyújtott rendkívüli MFA-hiteleket finanszírozó uniós kötvényekbe befektetett összegek visszafizetésére maradéktalanul és kellő időben sor fog kerülni.

b.Az előírt költségvetési fedezet tagállami garanciák révén való létrehozásának szükségessége

A Szomszédsági, Fejlesztési és Nemzetközi Együttműködési Eszköz (Globális Európa) égisze alatt nyújtott külső tevékenységi garanciát úgy alakították ki, hogy összesen körülbelül 11 milliárd EUR értékben, 9 %-os tartalékfeltöltési ráta mellett nyújtott makroszintű pénzügyi támogatási művelethez biztosítson garanciát, tekintettel arra, hogy az MFA-hitelek szuverén kockázatot jelentenek. Ennek alapján a harmadik országoknak nyújtott makroszintű pénzügyi támogatási műveletek pénzügyi programozásában 1 milliárd EUR tartalékot különítettek el az (EU) 2021/947 rendelet 31. cikke (5) bekezdésének harmadik albekezdésében meghatározott forrásokból.

E tartalék nagy részét már elkülönítették az Ukrajnának nyújtott MFA-hitelekre, ideértve a 9 %-os tartalékfeltöltési ráta mellett nyújtott 1,2 milliárd EUR összegű sürgősségi MFA-hitelt (108 millió EUR tartalék), valamint a nemrég elfogadott, 70 %-os tartalékfeltöltési ráta mellett nyújtott 1 milliárd EUR összegű rendkívüli MFA-hitelt (700 millió EUR tartalék). Következésképpen a fennmaradó uniós költségvetési forrásokból nem biztosítható teljes egészében az 5 milliárd EUR összegű további hitelek névértéke 70 %-ának megfelelő tartalékfeltöltéshez szükséges költségvetési fedezet.

A javasolt új MFA-hitelek ezért csak akkor nyújthatók pénzügyileg stabil módon, ha a tagállamok hajlandóak biztosítani a szükséges további költségvetési fedezetet. A javaslat azt irányozza elő, hogy ez a fedezet garanciák formáját öltse, és az egyes tagállamok által nyújtandó összegeket a GNI arányában határozzák meg. Ha a közös tartalékalapban (CPF) Ukrajna esetleges nemteljesítése miatt hiány keletkezik, e garanciák révén az EU a szükséges mértékben lehívhatja a kötvénytulajdonosokkal szembeni visszafizetési kötelezettségeinek teljesítéséhez szükséges összegeket. A tagállamoknak nem kellene előre készpénztartalékot képezniük, és a garanciák lehívására csak akkor kerülne sor, ha Ukrajna nemteljesítése miatt elfogynak a közös tartalékalapban erre a célra rendelkezésre álló tartalékok. A garanciák a potenciális veszteségek esetleges és bizonytalan jellegére való tekintettel is megfelelő megoldást jelentenek. A fentiekben jelzetteknek megfelelően a hitelstruktúra kialakítása a lehető legnagyobb esélyt biztosítaná arra, hogy Ukrajnában olyan mértékű helyreállás valósuljon meg, amely lehetővé teszi számára visszafizetési kötelezettségeinek maradéktalan teljesítését.

A tagállami garanciák révén való tartalékfeltöltés technikájának alkalmazására a szükséghelyzeti munkanélküliségi kockázatokat mérséklő ideiglenes támogatást nyújtó európai eszközről (SURE) szóló rendelettel összefüggésben már korábban is sor került annak érdekében, hogy az EU kellő közös fiskális eszközrendszerrel rendelkezzen a tagállamoknak nyújtott hitelekkel összefüggésben várható veszteségek fedezésére. Ellentétben a SURE esetével, amelynek feltétele volt az összes garanciamegállapodás hatálybalépése, az Ukrajnának nyújtott rendkívüli MFA-hitelek – tekintettel Ukrajna finanszírozási igényeinek rendkívüli sürgősségére – már a Bizottság és a tagállamok közötti egyedi nemzeti garanciamegállapodások hatálybalépése előtt rendelkezésre bocsáthatók, amennyiben a tagállamok határozottan elkötelezik magukat a garanciamegállapodások lehető leghamarabbi megkötése mellett.

c.Az EU által biztosított tartalékfeltöltés és a tagállami garanciák közötti szinergiák maximalizálása

Annak érdekében, hogy optimálisan lehessen kezelni azokat a helyzeteket, amikor az uniós kötvényekbe befektetők kifizetéséhez esetleg szükség lesz az uniós költségvetési tartalékok és a tagállami garanciák lehívására, e javaslat szerint a 2022. augusztus 1-jén és 2-án folyósított, 1 milliárd EUR összegű rendkívüli MFA-hitel, valamint az e kezdeményezés keretében nyújtott, 5 milliárd EUR összegű további hitel egy 6 milliárd EUR összegű egyesített kitettséghalmazként lenne kezelendő. E megközelítés révén az uniós költségvetés a 6 milliárd EUR összegű teljes hitelcsomagra 9 %-os első veszteségi fedezetet biztosít. E fedezet kiegészítéseként a tagállamok további, a hitelek 61 %-ának megfelelő garanciákat biztosítanának.

A rendkívüli makroszintű támogatás két hitelcsoportjának ilyen módon történő együttes kezelése a következőket vonja maga után:

·Az uniós költségvetésből tervezett, kizárólag az Ukrajnával kapcsolatos új kitettségekből eredő 6 milliárd EUR összegű potenciális követelések fedezésére felhasználható tartalékok összege 540 millió EUR lesz. Ez a jelentős összeg (amely a lent kifejtettek szerint a külső hitelezési megbízatás keretében nyújtott, módosított rendeltetésű hitelekhez kapcsolódó tartalékfeltöltés révén tovább növekszik) számottevő puffert biztosít a visszafizetési igények kezeléséhez arra az esetre, ha Ukrajna – átmenetileg vagy más módon – képtelen volna teljesíteni az EU felé fennálló fizetési kötelezettségeit. Egy ilyen méretű puffer hatékony első védelmi szintként szolgálhat abban az esetben, ha Ukrajna nem törlesztene az EU felé, és biztosíthatja, hogy csak később váljon szükségessé a tagállami garanciák lehívása. Ez az 540 millió EUR összegű tartalék a közös tartalékalap egy külön erre a célra kialakított komponensében tartható. Ez lehetővé tenné 160 millió EUR tartalék felszabadítását a rendkívüli MFA-csomag első részét képező 1 milliárd EUR összegű hitelhez kapcsolódóan már elkülönített 700 millió EUR-ból.

·Ahhoz, hogy a költségvetési fedezet elérje az előírt 70 %-os szintet, a tagállamoknak a 6 milliárd EUR összegű teljes rendkívüli MFA-hitelcsomag 61 %-ának megfelelő költségvetési garanciákat kell nyújtaniuk. A tagállami garanciák teljes összege együttesen 3,66 milliárd EUR-t tenne ki. E garanciák lehívására csak akkor kerülne sor, ha elfogynak a közös tartalékalap kifejezetten Ukrajnához rendelt komponensében tartott tartalékok. A tagállamok kötelezettséget vállalnak arra, hogy ha a Bizottság Ukrajna esetleges nemteljesítése miatt ezt kéri, akkor feltétel nélkül és azonnal rendelkezésre bocsátják a forrásokat. Mivel a tagállamok nem nyújtanak előre készpénzt, a tagállamok által elfogadott költségvetési garanciák függő kötelezettségnek számítanak. A garanciák jelentik a második védelmi szintet a rendkívüli MFA-hiteleket finanszírozó uniós kötvényekbe befektetők számára.

Ez a megközelítés néhány kisebb változtatást tesz szükségessé az 1 milliárd EUR összegű rendkívüli makroszintű pénzügyi támogatásról szóló (EU) 2022/1201 határozat szövegében. Ez a javaslat ismerteti ezeket a módosításokat.