[pic] | AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA |

Brüsszel, 22.9.2006

SEC(2006)1165

A BIZOTTSÁG SZOLGÁLATAINAK MUNKADOKUMENTUMA Kísérődokumentum

A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE A TANÁCSNAK, AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, AZ EURÓPAI GAZDASÁGI ÉS SZOCIÁLIS BIZOTTSÁGNAK ÉS A RÉGIÓK BIZOTTSÁGÁNAK a talajvédelmi tematikus stratégiáról HATÁSVIZSGÁLATI ÖSSZEFOGLALÓ {COM(2006)231 végleges}{SEC(2006)620}

ÖSSZEFOGLALÓ

POLITIKAI HÁTTÉR

A hatodik közösségi környezetvédelmi cselekvési program[1] előírja a talajvédelemről szóló tematikus stratégia (a továbbiakban: a stratégia) kidolgozását „amely többek között a szennyeződésre, erózióra, elsivatagosodásra, a talajdegradációra, a területfelhasználás és a hidrogeológiai kockázatok megelőzésére összpontosít, figyelembe véve a regionális eltéréseket, köztük a hegyvidékek és a száraz területek sajátosságait"[2].

2002. április 16-án a Bizottság, „Egy tematikus talajvédelmi stratégia felé” címmel közleményt fogadott el[3]. A közlemény kedvező fogadtatásra talált az EU más intézményei körében. Azóta folyik a munka a stratégia előkészítésén. E folyamat részeként hatásvizsgálatot végeztek, ennek összefoglalását tartalmazza e dokumentum.

A hatásvizsgálat nem kizárólag, de elsősorban a Bizottság Közös Kutatóközpontja (KKK) és a Bizottság munkájának támogatására létrehozott munkacsoport által készített jelentéseken, valamint a Bizottság számára készített, a talajerózió gazdasági hatásairól és a talajerózió megelőzésére hozott intézkedések gazdasági, környezeti és társadalmi hatásairól szóló jelentéseken alapul.

A probléma nagysága és a talajerózió ára

A probléma nagysága

A rendelkezésre álló információk arra engednek következtetni, hogy az elmúlt évtizedek során a talajromlási folyamatok jelentős mértékben erősödtek, és az adatok alapján szinte biztosra vehető, hogy megfelelő intézkedések hiányában ez a tendencia tovább folytatódik. A talajromlási folyamatok egyik oka vagy súlyosbító tényezője az emberi tevékenység. Az éghajlatváltozás, valamint az egyre gyakoribbá váló szélsőséges időjárási jelenségek ugyancsak kedvezőtlen hatást gyakorolnak a talajra.

A talajromlási folyamatok között a következők említendők meg[4]:

- Erózió : az Európai Környezetvédelmi Ügynökség (EEA) becslése szerint 115 millió hektár, azaz Európa teljes földterületének 12%-a van kitéve a vízeróziónak, és 42 millió hektárt érint a szélerózió, ebből 2% súlyosan veszélyeztetett.

- A talaj szervesanyag-tartalmának csökkenése : a talaj szervesanyag-tartalma (SOM) fontos szerepet játszik a talajban végbemenő szénkörforgás (szénciklus) tekintetében. A talaj ugyan bocsát ki üvegházhatást okozó gázokat, de egyben a legnagyobb széntároló is, hiszen 1 500 gigatonna szerves és szervetlen szenet raktároz. A szervesanyag-tartalom az európai talajok mintegy 45%-ában alacsony vagy nagyon alacsony (ami 0–2% szerves széntartalmat jelent), 45%-ában pedig közepes szintű (ami 2–6% szerves széntartalmat jelent). A probléma különösen a déli országokban van jelen, de Franciaország, az Egyesült Királyság, Németország és Svédország egyes területeit is érinti.

- Tömörödés : a talaj tömörödésének kockázatával fenyegetett területekre vonatkozó becslések eltérnek egymástól. Egyes kutatók az európai altalajok mintegy 36%-a esetében tartják valószínűnek vagy nagyon valószínűnek a tömörödés kialakulását. Egyéb források a talajok 32%-a esetében beszélnek fokozott érzékenységről, és 18%-át tartják közepes mértékben érintettnek.

- A szikesedés az oldható sók, főleg a nátrium, a magnézium és a kalcium talajban történő felhalmozódását jelenti. Európában mintegy 3,8 millió hektárnyi területet érint. A leginkább veszélyeztetett területek Olaszországban Campania, Spanyolországban az Ebro völgye, és Magyarországon az Alföld, de ide lehet sorolni Görögország, Portugália, Franciaország, Szlovákia és Ausztria egyes területeit is.

- A földcsuszamlások általában gyakrabban fordulnak elő a nagymértékben erodálódó talajjal, agyagos altalajjal rendelkező, meredek lejtőkkel tarkított, erősen csapadékos és elhagyott területeken, mint az alpesi vagy a mediterrán régiók. Jelen pillanatban nem állnak rendelkezésre adatok arra vonatkozóan, hogy ez mekkora területet érint az EU-ban, de a népességnövekedés, a nyári és téli turizmus, az intenzív földhasználat és a klímaváltozás a probléma kiváltó oka lehet.

- Szennyezés : a több mint kétszáz éve tartó iparosítás során a veszélyes anyagoknak a különböző gyártási folyamatokban történő felhasználása és jelenléte következtében Európában komoly gondot okoz a talaj szennyezettsége. A becslések szerint a 3,5 millió potenciálisan szennyezett terület mellett 0,5 millió terület tekinthető súlyosan szennyezettnek, amely utóbbiak esetében azonnali rehabilitációra van szükség.

- Lezáródás : a lezáródott földterületek, ahol a talaj felszínét víz számára áthatolhatatlan anyag fedi, a tagállamok teljes területének mintegy 9%-át teszik ki[5]. 1990 és 2000 között a lezáródott területek nagysága a 15 tagú Unióban 6%-kal növekedett[6], és a városok terjeszkedése miatt továbbra is nagy az igény az újabb építkezések és a közlekedési infrastruktúra bővítése iránt.

- A biológia sokféleség csökkenése : a talaj biológiai sokfélesége nem csak a génállomány, a fajok, az ökoszisztémák és a funkciók sokféleségét jelenti, hanem az ökoszisztéma anyagcseréjét is. A talaj biológiai sokféleségére valamennyi fent említett talajromlási folyamat hatással van, és valamennyi említett veszélyeztetés (egyaránt) vonatkozik a talaj biológiai sokféleségének csökkenésére.

A talajromlás következményei

Bár a talajromlás következményeit összegszerűen nehéz pontosan megbecsülni, számos tanulmány alapján kimutatható, hogy itt jelentős költégekről van szó, amelyek éves szinten a következők szerint oszlanak meg:

erózió: | 0,7 – 14,0 milliárd euro[7], |

szerves anyagok csökkenése: | 3,4 – 5,6 milliárd euro, |

tömörödés: | nem becsülhető |

szikesedés: | 158 – 321 millió euro[8], |

földcsuszamlások: | esetenként 1,2 milliárd euro |

szennyezés: | 2,4 – 17,3 milliárd euro[9], |

lezáródás: | nem becsülhető |

a biológiai sokféleség csökkenése: | nem becsülhető |

- Ezek az adatok nem tartalmazzák az ökológiai talajfunkciók károsodásának következményeit, mivel azokat nem lehetett számszerűsíteni. Így a talajromlás következményeinek összegszerűen kifejezett tényleges ára minden bizonnyal meghaladja a fent megadott becsült értékeket.

Jelenleg a tömörödésre, a talaj lezáródására és a biológiai sokféleség csökkenésére vonatkozó költségekről nem állnak rendelkezésre becslések. A rendelkezésre álló adatok alapján az erózió, a szervesanyag-tartalom csökkenése, a szikesedés, a földcsuszamlások és a szennyeződés tekintetében a talajromlás következtében felmerülő teljes költség becsülhető összege évi 38 milliárd euróra[10] rúg a 25-tagú Unióban. Ezek a becsült értékek megfelelő mennyiségi és minőségi adatok hiányában szükségszerűen igen eltérőek.

Másrészről azonban hangsúlyozni kell, hogy a talajromláshoz kapcsolódó említett költségeknél nem vették figyelembe a kölcsönös megfeleltetés keretében 2005 januárjában elfogadott előírások hatásait, illetve a tagállamok által az utóbbi időben foganatosított egyéb intézkedések hatásait. Mindazonáltal, mivel a talajban lejátszódó folyamatok változásai nagyon lassan mennek végbe, a probléma nagyságára vonatkozó jelenlegi becslések minden bizonnyal megfelelő referenciának tekintehtőek.

Számos bizonyíték mutat arra, hogy a következmények legnagyobb részét a társadalom egésze viseli: az infrastruktúra károsodik a csurgalékvíz következtében, a szennyezésnek kitett emberek egyészségügyi szükségletei növekednek, a talajon keresztül beszennyezett víz tisztítást igényel, az üledéket ártalmatlanítani kell, a szennyezett területek szomszédságában lévő föld elértéktelenedik, az élelmiszerbiztonsági ellenőrzések szigorodnak, valamint az ökoszisztámákban szerepet játszó talajfunkciókhoz kapcsolódó következmények is felmerülnek.

A mérlegelt szakpolitikai lehetőségek

A hatásvizsgálat során, előírő jellegük szerinti sorrendben, a következő lehetséges szakpolitikai megoldásokat mérlegelték:

1. A tagállamokat egy talajvédelemre vonatkozó általános, nem kötelező erejű közösségi stratégia alapján intézkedések meghozatalára ösztönzik.

2. Talajvédelmi keretirányelv formájában egy olyan rugalmas jogi eszközt dolgoznak ki, amely alkalmazási köre tekintetében nagyratörő, de tartalmát illetően nem túlzott mértékben előíró jellegű.

3. A talajt fenyegető különböző veszélyekre vonatkozó jogalkotási javaslatok, amelyek egyben közösségi szinten rögzítik a célokat és az eszközöket.

A hatékony talajvédelem megvalósításához nemzetek feletti, nemzeti, regionális és helyi szintű talajvédelmi intézkedéseket egyaránt kell hozni. A probléma nagysága, az országhatárokon átnyúló hatások jelentősége és a probléma keletkezésétől messze megmutatkozó, a társadalom egésze számára érezhető következmények egyértelműen arra mutanak, hogy a – koncentrált szakpolitika hiányában – eddig alkalmazott elaprózó megközelítés hatástalannak bizonyult az ismert veszélyek kezelésére és leküzdésére. Ezért egy nem kötelező erejű EU-szintű fellépés nem jelentene megfelelő megoldást az azonosított problémákra.

Ugyanakkor a talajok jelentős mértékben eltérnek egymástól általános jellegüket tekintve, de társadalmi-gazdasági szempontból történő felhasználásuk tekintetében is. Ez igencsak megnehezíti a talajra vonatkozó általános EU-szintű minőségi előírások kialakítását, és a talajt fenyegető veszélyek elhárítását célzó intézkedések meghozatalát. Ezért azt a lehetőséget, hogy a célokat és eszközöket közösségi szinten, a talajt fenyegető különböző veszélyek kezelésére vonatkozó jogalkotási javaslatokban állapítsák meg, nem tekintették összeegyeztethetőnek a szubszidiaritás elvével.

A kiválasztott lehetőség

A Bizottság meggyőződése szerint a talajt fenyegető veszélyek kezelésének leghatékonyabb eszköze egy talajvédelmi keretirányelv elfogadása lenne. Az alkalmazási körét tekintve nagyratörő, de tartalmát illetően nem túlzott mértékben előíró jellegű talajvédelmi keretirányelv egy hatékonyabb talajvédelem kialakítását eredményező folyamatot indítana el az egész Európai Unióban.

A javasolt irányelv olyan általános megelőző rendelkezéseket tartalmaz, amelyek előírják a tagállamok számára további talajromlás megelőzését. Az irányelv előírja a tagállamok számára, hogy azonosítsák be az erózióval, a szerves anyagok csökkenésével, a tömörödéssel, a szikesedéssel, valamint a földcsuszamlásokkal veszélyeztetett területeket, határozzanak meg célokat a kockázatok csökkentésére, és dolgozzzanak ki intézkedési programokat ezen célok elérése érdekében. Az irányelv megkívánja a tagállamoktól, hogy a nemzeti területükön belül lévő szennyezett területek beazonosítása mellett készítsenek jelentést a talaj állapotáról, és dolgozzanak ki nemzeti rehabilitációs stratégiát.

A hatások elemzése

A javasolt irányelv a talajromlás előfordulási helyeinek és a probléma nagyságának meghatározására irányuló közös célkitűzés jegyében számos konkrét kötelezettséget ír elő, és általánosabb értelemben a tagállamokat a szükséges intézkedések meghozatalára kötelezi.

Az irányelv kapcsán felmerülő költségek és az abból származó haszon elsősorban az irányelv két részéhez kapcsolódik:

4. a probléma azonosítása (veszélyeztetett és szennyezett területek beazonosítása), az irányelvben meghatározott kötelezettségek alapján;

5. a probléma megoldása érdekében foganatosítandó intézkedések, amelyekről a tagállamok maguk döntenek.

A probléma beazonosítása kapcsán felmerülő költségek és az abból származó haszon

Költségek

A veszélyeztetett területek beazonosításával kapcsolatban három lehetséges megoldást vizsgáltak meg. A választás egy olyan célzott vizsgálatra esett, amely lehetővé teszi a meglévő vizsgálati rendszerekből származó adatok felhasználását. A 25 tagú Unióban a teljes költség várhatóan évente 2 millió euro alatt marad.

A szennyezett területek jegyzékének elkészítése több lépésben történik: előzetes felmérést kell készíteni, és azt követően helyszíni vizsgálatok során meg kell állapítani, hogy az adott terület szennyezett-e vagy sem. Az előzetes felmérés, amelyet a talajvédelmi keretirányelv átültetését követő 5 éven belül kell elvégezni, a jegyzék elkészítésének legelső fázisa. Ennek az első ötéves szakasznak a várható költsége évente mintegy 51 millió eurót tesz ki a 25 tagú EU-ban. Ezt az első szakaszt számos (helyszíni) vizsgálat követi majd annak megállapítása érdekében, hogy az emberi egészséget vagy a környezetet fenyegeti-e komoly veszély. Amennyiban igen, a térséget szennyezettnek kell minősíteni, és fel kell venni a jegyzékbe. Mivel a potenciálisan szennyezett területek száma az Unió egészében jelen pillanatban még nem ismert, azt egy forgatókönyv alapján kell megbecsülni. E forgatókönyv alkalmazásával a szennyezett területek jegyzékének elkészítése az EU 25-ben 25 év alatt évente legfeljebb 240 millió euróba fog kerülni.

Ezt az összeget felső határértéknek kell tekinteni, mivel az alkalmazott forgatóköny nagyon nagy számú potenciálisan szennyezett területen meglétét veszi alapul, és mert mind a helyszíni vizsgálatokban érintett területek száma, mind a helyszíni vizsgálat költsége fokozatosan csökkenni fog a helyszíni vizsgálatok összevonásának, valamint a vizsgálatok szakértői megítélése és technológiája (pl. távérzékelés) fejlődésének köszönhetően.

A talaj állapotára vonatkozó jelentés , amelyet olyan területek adás-vétele esetén kell elkészíteni, ahol szennyező tevékenység folyik vagy folyt, a tervek szerint elősegíti és felgyorsítja a szennyezett területek jegyzékének elkészítését. Az e rendelkezés hatálya alá tartozó területek adás-vétele automatikusan adatokat generál a tagállami illetékes hatóságok számára a jegyzék elkészítéséhez. Mivel a talaj állapotára vonatkozó jelentés keretén belül elvégzett talajvizsgálatokat máskülönben a jegyzék elkészítése céljából is el kellett volna végezni, a talaj állapotára vonatkozó jelentés kapcsán felmerülő költségeket külön nem szükséges meghatározni. A szennyezett területek jegyzékének költségei már tartalmazzák ezeket a költségeket. A gazdátlan területek rehabilitációjának finanszírozására szolgáló rendszer kiépítésével nem fognak emelkedni a szennyezett területek kezelése során felmerülő költségek. Egy egyedi rendszer létrehozása azonban bizonyos átcsoportosításokat tesz majd szükségessé a szennyezett területek kezelésére vonatkozó költségvetés meghatározásakor.

Haszon

Az e rendelkezések végrehajtásából származó haszon nem számszerűsíthető . Minőségi szempontból azonban egy olyan rendszer, amely lehetővé teszi a tagállamok számára a talajromlásból eredő problémák azonosítását, egyben lehetővé teszi számukra azt is, hogy hatékony talajvédelmet alakítsanak ki, és hogy szisztematikusan, hatékonyan és eredményesen léphessenek fel a talajt fenyegető veszélyekkel szemben. Így célzottabb és hatékonyabb intézkedéseket fogadhatnak el, és lehetőségük nyílik a talaj fenntartható használatát célzó közép- és hosszútávú stratégiák kidolgozására. E rendszer révén a tagállamok megelőző intézkedéseket hozhatnak az ökoszisztémák védelmében, és a társadalom egésze számára olyan megtakarításokat biztosíthatnak, amelyek túlmutatnak a talajvédelmi keretirányelv végrehajtása kapcsán felmerülő többletköltségeken.

A tagállamok által foganatosítandó lehetséges intézkedések költségei és haszna

A javasolt irányelv előírja a tagállamok számára, hogy konkrét intézkedéseket hozzanak a talajt fenyegető veszélyekkel szemben, de ugyanakkor nagymértékű szabadságot biztosít számukra a tekintetben, hogy milyen módon tesznek eleget ezen kötelezettségnek. Ez azt jelenti, hogy a kockázatok felvállalásáról, az elérendő célok nehézségéről, és a célok elérésének módjáról maguk a tagállamok határozhatnak, következésképp a javasolt irányelv hatásait nem lehet teljes mértékben értékelni. Minőségi szempontból a lehetséges intézkedések környezeti, gazdasági és társadalmi hatásai minden tagállamban azonosak lesznek, mennyiségi szempontból azonban az intézkedések hatásai jelentős mértékű eltéréseket fognak mutatni az egyedi (hely-specifikus) megközelítéstől és az elfogadott intézkedésektől függően. Ezért a hatásvizsgálat keretén belül nem lehetett mindenre kiterjedően számszerűsíteni ezen egyedi intézkedések hatásait. Csupán a jóval általánosabb, minőségi hatásvizsgálatot lehetett elvégezni a talajromlás elleni lehetséges intézkedések tekintetében.

Mindazonáltal a Bizottság – a korlátozott mértékben rendelkezésre álló adatok alapján a tagállamok által végrehajtható különböző lehetséges forgatókönyvek elemzésével – kísérletet tett az intézkedések környezeti, gazdasági és társadalmi hatásainak számszerűsítésére. Így az I. mellékletben bemutatott forgatókönyvek kapcsán felmerült költségek szemlélétető jellegűek, és semmilyen körülmények között nem tekinthetőek a talajvédelmi keretirányelv végrehajtásának tényleges költségeinek.

Következtetések

A hatásvizsgálatban bemutatott elemzés alapján megállapítható, hogy a talajvédelmi keretirányelv formájában kidolgozott rugalmas jogi eszköz, amely alkalmazási körét tekintve nagyratörő, tartalmát illetően azonban nem túlzott mértékben előíró jellegű, a végrehajtásából származó haszon tekintetében túlmutat az esetleges költségeken.

Elméletileg az irányelv teljes körű végrehajtásából származó legfőbb haszon a talajromlási folyamatokhoz kapcsolódó költségek – évente 38 milliárd euro – megtakarítása lenne (ld. II. szakasz). Mindazonáltal a talajvédelem érdekében tett intézkedésekből származó haszon nem éri majd el a talajromláshoz kapcsolódó teljes költségek szintjét, elsősorban azért, mert a gyakorlatban technikailag és gazdaságilag meglehetősen nehéz, sőt mondhatni lehetetlen az összes talajromlási folyamat teljes kizárása, illetve azok hatásainak tökéletes semlegesítése. Ezen túlmenően a tagállamok a probléma nagysága, a feltárt kockázatok elfogadhatósága, valamint politikai, társadalmi és gazdasági helyzetük szerint saját ambíciójuknak megfelelően fogják meghatározni a talajromlás ellen foganatosítandó intézkedéseiket.

Az irányelv nem határozza meg, hogy ki viseli az irányelv végrehajtásának költségeit, ennek eldöntését a tagállamokra bizza. A tagállamok által az intézkedési programjaikban és a nemzeti rehabilitációs stratégiáikban elfogadott finanszírozási rendeszerektől függően a költségeket – eltérő mértékben – a földhasználók, a gazdasági ágazat szereplői, a nemzeti költségvetés vagy a közösségi költségvetés fedezi majd.

Fontos még megjegyezni a következőket:

- a költségek a haszon realizálódása előtt fognak megjelenni.

- Az irányelv részben a földhasználóknak kedvez, de a társdadalom egésze érezni fogja annak előnyeit.

- A költségek idővel csökkenni fognak, ahogy az egyes veszélyforrásokat egyes területeken sikerül teljes mértékben kiiktatni. A haszon idővel, a talaj termékenysége és a talajfunkciók helyreállításával egyre nyilvánvalóbb lesz.

- A haszon fokozatosan válik majd érzékelhetővé, ahogy az elfogadott intézkedések révén megjelennek az első pozitív hatások azokon a területeken, ahol a talajromláshoz kapcsolódó költségek különösen érezhetőek voltak.

- A költségek nem egyszerre merülnek fel, és a költségek nem egyenlő arányban oszlanak majd el a tagállamok között. Ez azért van így, mert a veszélyforrások egyes tagállamokban nagyobbak, és mert egyes tagállamok előrébb tartanak a talajromlással szembeni küzdelemben.

[1] Az Európai Parlament és a Tanács 2002. július 22-i 1600/2002/EK határozata a hatodik közösségi környezetvédelmi cselekvési program megállapításáról (HL L 242., 2002.9.10., 1. o.).

[2] 6. cikk (2) bekezdésének c) pontja.

[3] COM(2002) 179.

[4] A teljes körű hivatkozás a hatásvizsgálatban található. Az 1. lábjegyzetben említett határozat 6. cikke (2) bekezdésének c) pontjában említett talajromlási folyamatok tekintetében meg kell jegyezni, hogy a hidrológiai kockázatok az árvizek értékeléséről és kezeléséről szóló irányelvre tett külön javaslat (COM(2006) 15) tárgyát képezik, és hogy az elsivatagosodás olyan átfogó probléma, amely ellen a talajt fenyegető egyéb veszélyekre (elsősorban az erózióra, a szerves anyagok csökkenésére és a szikesedésre) vonatkozó intézkedések keretében lehet fellépni.

[5] Talajromlásról ld.: “Környezetvédelem az Európai Unióban a századfordulón - második környezeti vizsgálati jelentés ( Environment in the European Union at the turn of the century, Environmental assessment report No 2 )”, EEA, 1999.

[6] Corine Land Cover.

[7] Az erózióhoz kapcsolódó költségekre vonatkozó becslések csak 13 országra vonatkoznak, többek között az erózióban érintett nagyobb tagállamokra. A többi ország tekintetében nem áll rendelkezésre adat.

[8] A szikesedéshez kapcsolódó költségekre vonatkozó becslések csak három országra érvényesek, a többi ország tekintetében nem állmak rendelkezésre adatok.

[9] Egy független tanulmányban úgy becsülték, hogy a talaj szennyeződésééhez köthető költségek éves szinten 208 millió eurót tesznek ki. Mindazonáltal ez a becsült érték nagyon bizonytalan, és ezért megtartották az évi 17,3 milliárd eurós középértéket.

[10] E becslés tekintetében a középértéket vették figyelembe a szennyeződés vonatkozásában, míg más veszélyekre a felső határértéket alkalmazták; ld. a hatásvizsgálat 2.6.2. pontját.