BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM

Az Európai Rendőrakadémia (CEPOL) és az Európai Rendőrségi Hivatal (Europol) egyesüléséről és a bűnüldözési rendőrképző program végrehajtásáról szóló HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA

amely a következő dokumentumot kíséri:

Javaslat: az EURÓPAI PARLAMENT és a TANÁCS RENDELETE

A BŰNÜLDÖZÉSI EGYÜTTMÜKÖDÉS ÉS KÉPZÉS EURÓPAI ÜGYNÖKSÉGÉRŐL (EUROPOL), VALAMINT A 2009/371/IB ÉS 2005/681/IB HATÁROZATOK HATÁLYON KÍVÜL HELYEZÉSÉRŐL

1. Bevezetés

E hatásvizsgálat egyben előzetes értékelés is.

2. Konzultáció és szakértői vélemények

2.1. Értékelés és előkészítő tanulmányok

2010–2011-ben a CEPOL-határozatban[1] előírtak szerint sor került a CEPOL ötéves értékelésére. A végleges jelentést 2011. január 31-én nyújtották be a CEPOL igazgatóságához[2]. E hatásvizsgálat összeállításának elősegítése céljából külső tanulmányt rendeltek[3].

2.2. Konzultációk

A CEPOL jövőbeni szerepéről 2011 és 2012 folyamán számos, Bizottság által szervezett műhelymunkán tárgyaltak az európai bűnüldözési képzési program előkészítése céljából.

2.3. Ellenőrzés a Bizottság Hatásvizsgálati Testülete által

A Bizottság Hatásvizsgálati Testülete megvizsgálta e hatásvizsgálat változatait, és 2012. július 20-án, 2012. október 10-én és 2013. január 15-én véleményt bocsátott ki. A Hatásvizsgálati Testület ajánlásait figyelembe vettük e hatásvizsgálatban.

3. Problémameghatározás

3.1. Összefüggés és külső tényezők

Az alább azonosított problémák mögött két fő külső tényező áll: egyik a CEPOL struktúráját és irányítását érinti, a másik a bűnüldözési képzést.

3.1.1. Az EU-ban működő jelenlegi rendőrképzési rendszer áttekintése

A tagállamok bűnüldöző hatóságai nagyjából összehasonlítható struktúrákkal rendelkeznek. Összesen 21 tagállamban egyetlen rendőrségi ügynökség működik, a többi hatban pedig egynél több. 12 uniós ügynökség és nemzetközi szervezet – ideértve a CEPOL-t, az Europolt és a Frontexet – jelentett bizonyos fokú részvételt a bűnüldözési képzésben.

A CEPOL nemzeti rendőr-akadémiákon és házon belül kurzusokat szervez, és közös tantervet dolgoz ki a rendőrségi tevékenység európai dimenziójáról, valamint terjeszti a bevett gyakorlatokat és kutatási eredményeket. A CEPOL-képzést nem a CEPOL-személyzete, hanem nemzeti szakértők végzik. A CEPOL központjában tartott képzésen évente mintegy 2000-ren vesznek részt, a csereprogramokban és (2011 óta) e-tanulási tevékenységekben pedig kb. 100-200-an. Költségvetés tekintetében a CEPOL az egyik legkisebb uniós ügynökség (2011-ben 8,3 millió EUR).

3.1.2. 1. tényező: A határokon átnyúló bűnözés elleni küzdelem uniós prioritásainak fokozottabb politikai tudatosítása

Az EU 2010-ben elfogadott belső biztonsági stratégiája azonosította az Unión belüli biztonsági kérdések megválaszolásával kapcsolatos kihívásokat és elveket, valamint iránymutatást nyújtott azokhoz, ideértve a megfelelő képzésre alapozott, jelenleg végrehajtott fellépéseket is. 2011 júniusában a Tanács nyolc prioritást támogatott a szervezett bűnözés elleni küzdelem tekintetében.

3.1.3. 2. tényező: Jogi és politikai fejlemények a rendőrségi együttműködés és rendőrségi képzés terén

A Lisszaboni Szerződés alapján elő kell mozdítani és meg kell erősíteni a belső biztonság terén folytatott operatív együttműködést, különös figyelemmel a súlyos és szervezett bűnözés konkrét formáira. A belső biztonsági stratégia révén az EU prioritás-meghatározó rendszert vezetett be, amelyet kölcsönös bizalommal és kapacitásépítéssel kell támogatni. 2009-ben az Európai Tanács hangsúlyozta egy hiteles európai igazságügyi és rendészeti kultúra megteremtésének fontosságát 2015-ig európai bűnüldözési képzési és csereprogramok létrehozásával valamennyi illetékes rendészeti személyzet számára, nemzeti és uniós szinten egyaránt, valamint kimondta, hogy a CEPOL-nak kulcsfontosságú szerepet kell játszani az európai dimenzió biztosításában. Az Európai Parlament 2009-ben ugyancsak átfogó megközelítést szorgalmazott EU-szerte a bűnüldöző szervek tagjainak képzése tekintetében.

Az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság közösen kidolgozta az uniós ügynökségekre – ideértve igazgatási struktúrájukat és irányításukat, műveleteiket, finanszírozásukat és költségvetés-meghatározásukat is – vonatkozó közös megközelítést[4].

3.2. Problémameghatározás

3.2.1. 1. probléma: A rendőrségi tevékenység uniós dimenziójával kapcsolatos ismeretek hiánya

Az uniós bűnüldöző szervek tagjainak többsége nem rendelkezik kellő ismeretekkel ahhoz, hogy hatékonyan együttműködhessen a prioritásnak tekintett határokon átnyúló bűncselekmények elleni küzdelemben.

1a. probléma: Az európai képzés nem jut el az összes olyan tisztviselőhöz, akinek erre szüksége lenne

A CEPOL-képzés a CEPOL-határozattal összhangban a magas és középbeosztású tisztviselőket célozza, és kevés hangsúlyt fektet azon egyéb tisztviselők tematikus képzésére, akiknek erre szükségük lehetne. 2009 végéig az EU-ban tevékenykedő magas beosztású rendőrtisztek csupán 1,6 %-a részesült CEPOL-képzésben. 2010-ben mindössze 13-15 tagállam küldött tiszteket képzésre. A kurzusok nem érik el a teljes létszámot. Ez lehet, hogy amiatt van, hogy a részvételt nem ismerik el hivatalosan vagy igazoltan képzésként. A tagállamoknak általában nincs külön költségvetésük arra, hogy a tiszteket képzésre küldjék. Egyes tagállamokban bonyolultak és hosszadalmasak a képzésen való részvételhez szükséges engedélyezési eljárások. Noha néhány tagállam terveket dolgozott ki a CEPOL-képzésen szerzett ismeretek továbbadására, a terjesztési tendenciák általában informálisak és elégtelenek. A nyelv ugyancsak akadályt jelenthet: a legtöbb képzést angolul tartják, ami számos tisztet tántoríthat el.

1b. probléma: Nem megfelelő koordináció a CEPOL, a tagállamok és egyéb ügynökségek között.

A bel- és igazságügyi ügynökségek közötti együttműködési megállapodások ellenére nincs szisztematikus képzési koordináció a nemrégiben kitűzött uniós stratégiai célkitűzésekkel összhangban. A képzési programok nem eléggé koncentráltak és összefogottak: a nemzeti akadémiák 27%-a átfedéseket jelentett a CEPOL képzési tevékenységei és a nemzeti szinten nyújtott képzés között. Az ügynökségek működési terveit ritkán hangolják össze, ezért gyakoriak a duplikációk. Előfordulnak logisztikai átfedések is, például különböző ügynökségek ugyanazon időpontokban tartanak képzést.

3.2.2. 2. probléma: A CEPOL jelenlegi irányítása és struktúrája korlátozza a képzés hatékonyságát

A CEPOL irányítása és struktúrája nem teszi lehetővé, hogy az uniós politika eszközeként teljes hatékonysággal működhessen.

2a. probléma: Az igazgatótanács nem eléggé fókuszált

Az ötéves értékelést követően javult ugyan a döntéshozatal, a CEPOL irányítása és struktúrája azonban továbbra is idejét múlt.Az igazgatótanács hajlamos arra, hogy kisebb, adminisztratív kérdésekre koncentráljon, a stratégiára viszont nem eléggé. A CEPOL-határozat nem irányítja stratégiai kérdésekre az igazgatótanács feladatait. Az igazgatótanács nagysága – minden ülés alkalmával általában 45-50 tagállami résztvevő – akadályozza a gyors döntéshozatalt, és aránytalan költségekkel jár. A résztvevők magas fluktuációja folyamatosan új tagokat tesz szükségessé, akiknek viszont időre van szükségük ahhoz, hogy megszokják a munkát. Az igazgatótanácson belül az uniós érdek nincs egyértelműen képviseltetve, mivel a Bizottság szavazati joggal nem rendelkező megfigyelő; ez ellentmond az ügynökségekre vonatkozó közös megközelítésnek.

2b. probléma: A tagállamok nem vesznek részt következetesen a CEPOL tevékenységeiben

A nemzeti kapcsolattartó pont biztosítja a CEPOL és a [nemzeti] képzési intézmények közötti hatékony együttműködést. A kapcsolattartó pontok felelősségi köre továbbra sem egyértelmű, noha az igazgatótanács számos kísérletet tett annak megoldására. Egyes tagállamok kapcsolattartó pontjaikban nem rendelkeznek elegendő teljes munkaidős tiszttel, ami gyengítheti a CEPOL képzési koordinációs lehetőségeit, valamint akadályozza a CEPOL és a tagállamok közötti együttműködést.

2c. probléma: A tagállamok által végzett képzési tevékenységek nem megfelelő pénzügyi tervezése

A – főleg képzési tevékenységeket érintő – működési kiadások a tervezett kiadások több mint felét teszik ki. A tagállamok hajlamosak arra, hogy terveiket az év folyamán túlságosan későn nyújtják be, ami azt jelenti, hogy a kurzusokat az év hátralévő hónapjaiba kell sűríteni, ami növeli az elégtelen részvételi arány valószínűségét. 2006 és 2010 között a tagállamok (akik a CEPOL-képzés végrehajtásáért felelősek) – a mindössze 5%-os célértékkel szemben – kurzusaik 13%-át törölték vagy halasztották el.

Továbbra sem optimális az a jelenlegi rendszer, amely biztosítani kívánja, hogy a képzési tevékenységek megfeleljenek az uniós eszközökkel és szakpolitikákkal kapcsolatos ismeretek terjesztésére vonatkozó tényleges igényeknek. Uniós szinten az igényfelmérésnek nincs olyan meghatározása, amelyet össze lehetne vetni a nemzeti felmérésekkel. A tevékenységek eredményeiről és hatásáról nincs olyan szisztematikus visszajelzés, amely javíthatná a jövőbeni tevékenységek tervezését.

3.3. Az EU fellépési joga és a szubszidiaritás

Az EUMSZ 87. cikke (2) bekezdésének b) pontja keretet biztosít a CEPOL-határozat helyettesítésére. A CEPOL jogalapjának megerősítését számos fontos uniós szakpolitikai dokumentum támogatja.

A szubszidiaritás elve tekintetében a megválaszolandó kérdések az uniós rendőrségi tisztviselők képzésével, közös kompetenciák biztosításával, valamint az EU rendészeti kultúrájának megerősítésével kapcsolatosak. A javaslat nem sértené a tagállamok nemzeti kezdeményezéseit a bűnüldöző szervek tagjainak képzése területén.

4. Szakpolitikai célkitűzések

4.1. Általános célkitűzés

Az EU-n belüli rendőrségi tevékenység javítása olyan, a bűnüldöző szervek tagjainak szánt képzési rendszer létrehozásával, amely következetes a rendőrségi együttmüködés változó stratégiai prioritásaival.

4.2. Konkrét célkitűzések

1. konkrét célkitűzés

A határokon átnyúló bűnügyi kérdésekről jobb minőségű, összefogottabb és következetesebb képzés biztosítása a bűnüldöző szervek tagjainak széles köre számára

2. konkrét célkitűzés

A rendőrképzés egyértelmű keretének biztosítása az uniós képzési igények szerint, valamint az uniós ügynökségekre vonatkozó közös megközelítésnek megfelelően.

5. Szakpolitikai opciók

5.1. Európai bűnüldözési képzési rendszer

A CEPOL megreformálásáról szóló javaslattal egyidejűleg a Bizottság a bűnüldöző szervek tagjainak szánt európai bűnüldözési képzési rendszerre (LETS) irányuló javaslatot terjeszt elő. Ez meghatározza, hogy a képzést hogyan kell koordináltan végrehajtani ahhoz, hogy uniós kapacitást fejleszthessünk ki a közös kihívások kezeléséhez.A LETS meghatározza a képzés tartalmát, azt, hogy ki miről kapjon képzést, továbbá azt, hogy uniós és nemzeti szinten ki biztosítsa a képzést.

5.2. Szakpolitikai opciók

1. opció (status quo): A LETS előmozdítása a CEPOL jogalapjának módosítása nélkül

Egyes tagállamok ellenezték a jelenlegi CEPOL-keret módosítását, mivel az véleményük szerint megfelelő képzést biztosít. A megkérdezett tagállamok többsége úgy véli ugyanakkor, hogy a jogalapot a képzési politika fejlesztése és naprakésszé tétele érdekében át kell dolgozni.A jelenlegi jogalap szerint a CEPOL csak részben vehet részt a LETS végrehajtásában, mivel hatásköre a rangidős tisztviselőkre korlátozódik.

2. opció: Tagállami képzés az uniós hálózat részeként

A CEPOL-t mint ügynökséget feloszlatnák. A koordináció és kapcsolattartás továbbra is kormányközi alapon működne a Bizottság által biztosított kisszámú titkársággal, ahogyan az a CEPOL-határozat előtt is működött. Néhány álláshelyet más uniós ügynökségekbe helyeznének át a CEPOL egyes tevékenységeinek átvétele céljából. Ez a lehetőség az Európai Igazságügyi Képzési Hálózat mintáját követné, és azonnali közvetlen költségmegtakarítást eredményezne. Ezt a lehetőséget az összes tagállam ellenzi.

3. opció: A képzéshez nyújtott összes uniós pénzügyi támogatás megszüntetése

A CEPOL-t feloszlatnák, és az EU a jövőben nem nyújtana finanszírozást a rendőrképzéshez, kivéve az egyéb ügynökségek által nyújtott ágazatspecifikus képzésekhez. A Bizottság és az Europol felmérhetné a képzési igényeket, de azok megválaszolása a tagállamok feladata lenne. A képzéshez nyújtott uniós támogatások összességének visszavonása radikális megoldás, amit meg kell vizsgálni. Ezt a megoldást az összes tagállam ellenzi, mivel véleményük szerint visszalépés lenne egy olyan korábbi helyzetbe, ami nem volt hatékony.

4a. opció: A CEPOL feladatköreinek részleges áthelyezése az Europolhoz; a LETS végrehajtása a CEPOL feladata

A CEPOL különálló ügynökség maradna, de az adminisztratív szolgáltatásokat és infrastruktúrát az Europollal közösen használná. A meglévő székhelyet bezárnák, az igazgatótanácsot, az igazgatót és az operatív személyzetet pedig az Europollal közösen helyeznék el.A CEPOL-határozatot módosítanák a célból, hogy foglalkozzon az irányítás és a képzés minőségének problémájával, és hogy biztosítsa a LETS végrehajtását.

A Parlament felkérte a Bizottságot arra, hogy térképezze fel a CEPOL és az Europol egyesítésének lehetőségét. Egy ilyen részleges egyesítés lehetővé tenné az irányítási kérdések megválaszolását, összhangban lenne az ügynökségekre vonatkozó közös megközelítéssel, és lehetővé tenné a nem operatív feladatkörök racionalizálását. A tagállamok képviselői ellenzik e megoldást, mivel úgy vélik, hogy ez lenne az első lépés ahhoz, hogy megszűnjön egy saját identitással rendelkező képzési ügynökség.

4b. opció: Az Europol és a CEPOL feladatköreinek egyesítése egyetlen ügynökségbe; a LETS végrehajtása az egyesült ügynökség (Europol) feladata

A CEPOL és az Europolt formálisan egyesítenék. A CEPOL székhelyét bezárnák, és az operatív álláshelyeket az Europolhoz helyeznék át. A CEPOL feladatait hozzáadnák az Europol feladatköreihez. Az új Europol képzésért felelős igazgatóhelyettese beleszólhatna az Europol költségvetés-tervezetébe, amely a LETS alapján a képzési igényekről készített felmérések szerint megfelelő erőforrásokat allokálna a képzésre. Az Europol igazgatótanácsának póttagjai képzési szakemberek lennének.Az igazgatótanács számára képzési kérdésekben tudományos bizottság nyújtana tanácsadást.

A 2014. évi költségvetésben a CEPOL-t „új feladatokkal megbízott ügynökségként” minősítették, ami azt jelenti, hogy noha rá is vonatkozik a személyzeti csökkentés célkitűzése, új álláshelyeket is kérhet az új feladatokhoz létrehozott alapból. Nagyobb struktúrában jobban lehetne foglalkozni a prioritások átszervezésének, az átcsoportosításnak és a hatékonyságnövelés szükséges feladatával. A két ügynökség közötti adminisztratív átfedések kiküszöbölése céljából a személyzet nagyobb részét lehetne képzési tevékenységekhez allokálni. Ez lehetővé tenné a LETS (személyzet tekintetben) költségvetés-semleges végrehajtását.

Az egyesítés – az áthelyezés hatékony megvalósításáig – némi nehézségeket okozna új személyzet felvétele tekintetében.Ezért a két ügynökségnek – a Bizottság támogatásával – gyorsan elemeznie kellene az egyes alkalmazottakra gyakorolt következményeket. Az átmenetet a CEPOL igazgatója irányítaná.

Számos tagállam azért ellenzi az egyesítést, mert véleményük szerint egyetlen ügynökségben – az operatív prioritások ilyen közelsége miatt – gyengülne a képzési tevékenységek minősége és az azok iránti elkötelezettség; más tagállamok viszont hajlandóak mérlegelni annak előnyeit és költségeit. Bármely racionalizáló intézkedés összeférne egyrészt a 2013. évi költségvetésről folytatott tárgyalások során kifejezett tanácsi állásponttal, amely az ügynökségek költségvetésének 1%-os csökkentését szorgalmazta, másrészt az Európai Parlament álláspontjával, amely a többéves kerettárgyalások során azt ajánlotta, hogy fel kell térképezni az erőforrások közös alapba gyűjtésének és a költségmegtakarításoknak a lehetőségét az ügynökségek között.

5. opció: A CEPOL megerősítése és ésszerűsítése

A CEPOL szerepét egyértelművé tennék és megerősítenék, amihez néhány további személyzetre lenne szükség. A CEPOL-határozatot módosítanák a célból, hogy foglalkozzon az irányítás és a képzés minőségének problémájával. Ez összhangban lenne az ügynökségekre vonatkozó közös megközelítéssel, és megválaszolná számos tagállam szilárdabb CEPOL-t és koherensebb képzési politikát szorgalmazó felhívását.

6. Az előnyben részesített szakpolitikai opció

A LETS teljes körű végrehajtásához (és így a fenti 1. konkrét célkitűzés megvalósításához) arra van szükség, hogy i. végrehajtásának koordinálását uniós ügynökség végezze; ii. az ügynökség megbízása (a CEPOL-éhoz képest) kibővüljön valamennyi kapcsolódó rendőrtiszt képzésére; valamint iii. az ügynökség számára további erőforrások álljanak rendelkezésre. A 2. és 3. opció (amikor is nem lenne ügynökség) nem valósítja meg az i-t. Az 1. opció (status quo) és az 5. opció (a CEPOL megerősítése) megvalósítja ugyan az i-t, az 5. pedig az ii-t is, de a CEPOL mind az 1., mind az 5. opció esetében továbbra is bizonytalanságnak lenne kitéve új források biztosítása tekintetében, így fennáll a veszélye annak, hogy nem teljesülne a iii. A 4a. opció (a részleges egyesítés) és a 4b. opció (teljes egyesítés) nemcsak az i-t és a ii-t valósítja meg, hanem a iii-t is a költségmegtakarítások által, amelyeket fel lehet használni a LETS végrehajtásának finanszírozására (4b. opció) vagy részleges finanszírozására (4a. opció).

Ezért legelőnyösebbnek a 4b. opció tekinthető. Ezen opció megtakarításokat eredményezne, így álláshelyeket lehetne átcsoportosítani a LETS végrehajtására. Rövid távon némi zavarokra lehet számítani, amelyeket minimálisra kell csökkenteni, de hosszú távon még nagyobb lenne a rugalmasság a prioritások szerinti átcsoportosításhoz. A gyors döntéshozatal és az egyesítés megfelelő előkészítése mindkét ügynökség esetében enyhítené a személyzetre és tevékenységekre gyakorolt hatásokat. Az irányítást szorosabban összehangolnák az ügynökségekre vonatkozó közös megközelítéssel. A képzési igények folyamatban lévő értékelése biztosítaná, hogy az ügynökség tevékenységei továbbra is relevánsak legyenek az EU határokon átnyúló rendőrségi együttműködésének prioritásai tekintetében. Könnyebb lenne javítani a koordinációt más ügynökségekkel.

Összefoglalva, a 4b. opció — azaz a CEPOL és az Europol egyesítése — lehetővé tenné a bűnüldöző szervek tagjai célzó európai bűnüldözési képzési rendszer hatékony végrehajtását, hatékonyabbá és eredményesebbé tenné azt, valamint a bűnüldöző szervek tagjai körében segítene felszámolni a készségek és ismeretek közötti hiányosságokat.

[1] Tanulmány a CEPOL tevékenységének ötéves értékeléséről, 2011.1.21. Consortium Blomeyer & Sanz, Centre for Strategy and Evaluation Studies LLP and Evalutility Ltd.

[2] www.cepol.europa.eu.

[3] Tanulmány a CEPOL tevékenységét létrehozó 2005/681/IB tanácsi határozatról. Végleges jelentés – 2012.4.24. — GHK tanácsadók.

[4] 2012. június 12-i közös nyilatkozat: http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/12/604&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en.

BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM

Az Európai Rendőrségi Hivatal jogi keretének a Lisszaboni Szerződéshez igazításáról szóló HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA

amely a következő dokumentumot kíséri:

Javaslat: az EURÓPAI PARLAMENT és a TANÁCS RENDELETE

A BŰNÜLDÖZÉSI EGYÜTTMÜKÖDÉS ÉS KÉPZÉS EURÓPAI ÜGYNÖKSÉGÉRŐL (EUROPOL), VALAMINT A 2009/371/IB ÉS 2005/681/IB HATÁROZATOK HATÁLYON KÍVÜL HELYEZÉSÉRŐL

Az EUMSZ 88. cikke képezi az Europol (rendelet), valamint tevékenységeinek az Európai Parlament és a nemzeti parlamentek által közösen végzett ellenőrzése új jogalapját

Továbbá, a Stockholmi Program[1] hangsúlyozta, hogy a szervezett bűnözés egyre inkább globálissá válik, és az ellene való küzdelemhez többek között szisztematikus információcserére van szükség, valamint szorgalmazta, hogy „az Europolnak a tagállamok bűnüldöző szervei közötti információcsere csomópontjává, szolgáltatóvá és a bűnüldözési szolgálatok fórumává kell válnia”[2].

Egy értékelő tanulmány megerősítette, hogy az Europol hozzáadott értéket képvisel az európai polgárok biztonsága tekintetében, és szilárd adatvédelmi rendszerrel rendelkezik. Mindazonáltal, számos olyan területet azonosított, amelyeket javítani kellene ahhoz, hogy az Europol eleget tehessen a Stockholmi Programban kitűzött céloknak.

E reform egy olyan tágabb csomag része, amely magában foglalja az Európai Rendőrakadémia, más néven „CEPOL” Europollal való összevonásáról, valamint a bűnüldöző szervek tagjainak szánt európai bűnüldözési képzési program végrehajtásáról (LETS) szóló javaslatot.

Végül pedig az Europol megreformálásával a Bizottság elkötelezi magát amellett, hogy alkalmazza az Európai Parlament és a Tanács által a decentralizált uniós ügynökségekre vonatkozó 2012. júliusi közös megközelítésben[3] elfogadott irányítási előírásokat.

E hatásvizsgálat elkészítéséhez a Bizottság az összes fontosabb érdekelt féllel konzultált.

1. PROBLÉMAMEGHATÁROZÁS

A nagy kiterjedésű bűnügyi és terrorista hálózatok jelentős fenyegetést jelentenek az Európai Unió belső biztonságára.A nemzeti bűnüldöző szolgálatok többé nem tevékenykedhetnek elszigetelten, hanem együtt kell működniük.

A belső határok nélküli közös térség létrehozása, valamint az Európai Unió további integrálása igen kedvezően hatott az uniós polgárok szabad mozgására; ezekkel szükségszerűen együtt járt a határokon átnyúló bűnözés leküzdését szolgáló biztonsági intézkedések megerősítése. E tekintetben nagy szerepe van az Europolnak, mint olyan uniós ügynökségnek, amelyet arra terveztek, hogy segítse az uniós bűnüldöző hatóságok egymás közötti hatékonyabb együttműködését.

Az Europol – különösen a bűnügyi információk megosztásának elősegítésével – támogatja a nemzeti rendőrségi erőket. Operatív elemzéseket készít, amelyek segítik a bűnüldöző szolgálatok nemzetközi nyomozásait. Operatív támogatást (szakértelmet) kínál a határokon átnyúló nyomozásokhoz vagy koordinálja azokat; pénzügyi támogatást nyújt az eurohamisítás ügyében folytatott nyomozásokhoz. Továbbá stratégiai elemzéseket biztosít fenyegetésértékelések formájában. Az Europol sem autonóm nyomozási képességgel, sem kényszerítő erővel nem rendelkezik.

1.1. A probléma leírása

A Bizottság számos olyan hiányosságot tárt fel, amelyek megakadályozzák, hogy az Europol a tagállamok bűnüldöző szervek tagjai közötti információcsere csomópontjává váljon.

1. PROBLÉMA

1.1.1. A tagállamok nem bocsátják az Europol rendelkezésére a határokon átnyúló súlyos bűncselekmények elleni küzdelemhez szükséges összes információt

Az EU információcserét előmozdító – jogalkotási és pénzügyi – kezdeményezéseket helyezett a belügy területén folytatott szakpolitikái középpontjába. Az adatgyűjtés és hírszerzés tekintetében az Europol elsősorban a tagállamokra támaszkodik. A tanácsi határozat arra szólítja fel a tagállamokat, hogy bocsássák az Europol rendelkezésére a megbízatásában felölelt adatokat.

A tagállamok azonban nem bocsátják az Europol rendelkezésére a bűnözés elleni küzdelmet szolgáló összes információt, vagy ezt nem időben teszik. Továbbá, az információszolgáltatás tekintetében fontos eltérések mutatkoznak az egyes tagállamok között. Ezt különféle statisztikák erősítik meg.

A mögöttes tényezők a következők:

• A meglévő jogi rendelkezések pontatlansága: A tagállamok információszolgáltatási kötelezettsége nincs explicit módon megfogalmazva, így ellentétes értelmezésekre ad lehetőséget, és kételyek merülhetnek fel a tagállamok által az Europolnak megküldendő információk típusáról, részletességének mértékéről és kiterjedéséről. Egyes tagállamok még azt sem ismerik fel, hogy ilyen kötelezettség létezik.

• Szociológiai és kulturális tényezők: Alacsony fokú tudatosság, ismerethiány, olyan rendőrségi kultúra, amely arra óvatos információ-megosztásra inti a bűnüldöző szervek tagjait.

• Szervezési tényezők: Egyes szervezési tényezők kihatnak a minden tagállamban Europol kapcsolattartó pontként létrehozott Europol nemzeti egységek teljesítményére és hatékonyságára.

Az információtovábbítástól való vonakodás miatt az Europol nem tudja feltárni a más országokban észlelhető bűnügyi jelenségekkel való kapcsolatokat, és nem tud olyan pontos bűnügyi hírszerzési képet alkotni uniós szinten, amely lehetővé tenné számára, hogy koordinálja a tagállamok nyomozótevékenységeit. Így a tagállamok nem látnak elegendő hozzáadott értéket az Europol megállapításaiban, így arra is kevésbé motiváltak, hogy információt szolgáltassanak az ügynökség számára.

2. PROBLÉMA

1.1.2. Az adatfeldolgozás korlátai

Az Europol számos adatbázist kezel, hogy támogassa a tagállamokat a határokon átnyúló súlyos bűnözés és a terrorizmus megelőzésében és leküzdésében. Az Europolról szóló tanácsi határozat szigorúan előre meghatározza ezeket az adatbázisokat, és azokhoz különféle célokat társít, különböző szabályokat határoz meg arról, hogy azokhoz kik rendelkeznek hozzáféréssel, valamint külön rendelkezéseket állapít meg az adatvédelemről és biztonságról.

Az Europol Információs Rendszer referencia-adatbázisként szolgál a keresztkeresésekhez. Az elemzési munkafájlok olyan adatbázisok, amelyek elemzési operatív célokat, valamint a folyamatban lévő vizsgálatok támogatását szolgálják. Összekapcsolják az azonosításhoz használt „kemény” adatokat az operatív információkkal. Az egyik elemzési munkafájl (AWF SOC) a súlyos és szervezett bűnözést érinti, a másik (AWF CT) a terrorizmust.

Az adatok tulajdonosa az adatokat szolgáltató tagállam. E tagállam határozza meg, hogy milyen célra továbbítja az adatokat az Europolnak (például egyszerű hivatkozási célból az Europol Információs Rendszerben, vagy külön elemzési célból egy vagy több elemzési munkafájlban); továbbá, meghatározhatja, hogy azokhoz ki férhet hozzá, és mire használhatóak („a tulajdonos elve”).

Az adatbázisok között csak a kereszttalálatok engedélyezettek (azaz annak feltárása, hogy ugyanazon adat szerepel-e más adatbázisban). Az Europol elemzői nem kapcsolhatják össze a különböző adatbázisokban szereplő információkat, kivéve akkor, ha erre engedélyt kaptak mindazoktól, akik ezen adatokat megküldték abba az adatbázisba, amelyhez az elemzők nem rendelkeznek hozzáféréssel. A gyakorlatban ez néhány héttől akár néhány hónapig is eltarthat.

Csupán az adatok összekapcsolása (azaz az adatok közötti kapcsolatok feltárása) teszi lehetővé az elemző számára az információ relevanciájának felmérését az elemzés szempontjából, valamint így társíthat jelentést a bűnügyi vagy terrorszervezetekkel kapcsolatos információkhoz, többek között hipotézist az egyéni elkövető szerepéről a súlyos bűnözésben és terrorizmusban egyaránt érintett bűnszervezet hierarchiáján belül (pl. kábítószer- vagy fegyvercsempészet terrorcselekmények szponzorálására). Összekapcsolás nélkül nincs bűnügyi elemzés.

Mindez megakadályozza a hatékony elemzést és késlelteti a bűncselekményekkel kapcsolatos tendenciák és minták feltárását. Az Europol nem tud bűnüldözési operatív információról szóló jelentéseket készíteni a bűnözőkről, terroristákról és kapcsolataikról, amelyekre a tagállami nyomozásokhoz szükség lehet.

Sőt, a valamely tagállam által küldött adatok szolgálhatják egyrészt az Europol Információs Rendszerben való megosztást, vagy az elemzési munkafájlban való elemzést. A technikai kettéválasztás következtében az adatokat legalább kétszeresen (vagy háromszorosan), kettős kötelezettséggel az adattulajdonos felé, valamint az Europol felé az adatok fenntartása (frissítés, törlés) tekintetében, valamint fennáll a veszélye annak, hogy eltérések jelennek meg az eredetileg azonos adatsorokban.

1.2. AZ ALAPFORGATÓKÖNYV

Az Europol Európai Parlament és nemzeti parlamentek általi ellenőrzésének bevezetése megerősíti az Europol elszámoltathatóságát, de nem lenne hatással arra, hogy a bűnüldöző hatóságok közötti információcsere csomópontjává váljon. Az információszolgáltatás szintje továbbra is növekedne, de még mindig eltérések mutatkoznának a tagállamok között. Ami az adatkezelést illeti, az adatok technikailag elkülönített adatbázisokban való tárolása továbbra is korlátozza az Europol azon kapacitását, hogy átfogó elemző jelentéseket biztosítson a tagállamok számára, különösen a szervezett bűnözésben érintett csoportok és a terrorista hálózatok közötti kapcsolatokról. Az Europol elemzői nem tudnák összekapcsolni a szervezett bűnözéssel és a terrorista hálózatokkal kapcsolatos (a különböző elemzési munkafájlokban és az Europol információs rendszerben tárolt) információkat. A tendenciák és minták feltárása ezért továbbra is késedelmes lesz. Továbbra is előfordulhatna, hogy az adatokat két vagy három helyen is tárolják.

2. SZAKPOLITIKAI CÉLKITŰZÉSEK

Az Europol reformjának általános célja: az EU biztonságának fokozása azáltal, hogy az Europol a tagállamok bűnüldöző hatóságai közötti információcsere csomópontjává válik a célból, hogy jobban támogassa őket a határokon átnyúló súlyos bűnözés és a terrorizmus megelőzésében és leküzdésében.

Konkrét és operatív célkitűzések

1. A tagállamok több információt szolgáltassanak az Europol számára

(a) a tagállamok több és jobb minőségű információt szolgáltassanak az Europol számára

(b) csökkenjenek az eltérések a tagállamok általi információszolgáltatás szintjében

2. Olyan adatfeldolgozó környezet létrehozása, amely lehetővé teszi, hogy az Europol elemzői teljes mértékben támogassák a tagállamokat a határokon átnyúló súlyos bűnözés megelőzésében és leküzdésében

(c) annak biztosítására, hogy az Europol elemzői összekapcsolhassák és elemezhessék az összes vonatkozó adatot;

(d) a tendenciák és minták feltárásában jelentkező késedelmek csökkentésére;

(e) a többszörös adattárolás csökkentésére.

3. SZAKPOLITIKAI OPCIÓK

3.1. 1. opció: Alapforgatókönyv/„Puszta lisszaboniasítás"

Az Europol – a CEPOL-lal és a Bizottsággal együttműködésben – továbbra is ún. „szoft intézkedésekkel”, azaz roadshow-k formájában tartott tudatosító tevékenységekkel, képzésekkel, valamint az Europol nemzeti egységek bevett gyakorlatainak előmozdításával igyekszik több hozzájárulást gyűjteni a tagállamoktól.

Az elemzések összeállítása elkülönített adatbázisok alapján történik, amelyek korlátozott lehetőséget kínálnak a különféle adatbázisokban szétszóródott adatok összekapcsolására és elemzésére.

3.2. 2. opció: További jogalkotási módosítások az Europol-rendeleten keresztül

A. Tagállamok általi információszolgáltatás

A.1 A kötelezettségek megerősítése és ösztönzők bevezetése

A rendelet rendelkezik az alábbiakról:

· folyamatos tudatosítás;

· az adatszolgáltatási kötelezettségről szóló jogi rendelkezés pontosítása: a tagállamoknak az Europol megbízatásával kapcsolatos minden adatot meg kell osztaniuk, és különösen azokat, amelyeket egy másik tagállammal ténylegesen kicseréltek. A prioritások meghatározása érdekében a kötelezettség középpontjában a – szervezett és súlyos nemzetközi bűnözésre vonatkozó európai uniós szakpolitikai ciklusban uniós prioritásként meghatározott – bűncselekményekkel kapcsolatos információk állnak;

· annak ellenőrzése, hogy a tagállamok hogyan tartják tiszteletben a kötelezettséget: az Europol éves jelentést nyújt be a Parlamentnek és a Tanácsnak az egyes tagállamok általi információszolgáltatásról, valamint az Europol nemzeti egységek teljesítményéről;

· pénzügyi ösztönzők a tagállamok számára – a rendelet kiterjeszti a tagállamok bűnügyi területeken – kivéve az euróhamisítást – végzett nyomozásainak elősegítését célzó pénzügyi támogatást.

A.2. Az Europol számára hozzáférés a tagállamok bűnüldözési adatbázisaihoz

A nemzeti bűnüldözési adatbázisokhoz való, „van találat/nincs találat” alapú hozzáférés révén az Europol fel tudná deríteni, hogy az adott tagállam rendelkezik-e releváns információkkal. Amennyiben a rendszer „találatot” jelez, az Europol lekérhetné ezt az információt. A tagállamok kezében maradna az adatok ellenőrzése, mivel továbbításukhoz az ő engedélyükre van szükség.

E rendszerhez új IT-infrastruktúrára van szükség: 1) adattovábbító rendszerre, amely a kéréseket megküldi a tagállamoknak, valamint összegyűjti a találatokkal kapcsolatos válaszokat, 2) tagállami beruházások adatbázisaik oly módon történő átszervezéséhez, hogy elkülöníthessék az Europol megbízása által felölelt adatokat, vagy pedig továbbító adatbázis létrehozása, valamint megfelelő számítógépes kapcsolatok biztosítása.

B. Adatkezelés

B.1. A két meglévő elemzési munkafájl egyesítése

E lehetőség keretében a két meglévő elemzési munkafájlt egyesítenék, az Europol Információs Rendszer pedig továbbra is különálló rendszer lenne.

B.2. Új adatfeldolgozó környezet

Az Europol-rendelet többé nem lesz „adatbázis-orientált”. Eljárási biztosítékokat határozna meg az adatvédelmi szabályok végrehajtásához, külön hangsúllyal a „beépített adatvédelemre”, valamint az Europol adatvédelmi tisztviselője és a felügyeleti hatóságok felé biztosítandó teljes átláthatóságra. A „beépített adatvédelem” következtében az Europol a kommunikációs rendszerek és technológiák meghatározásának és felépítésének megtervezésekor már a kezdetektől figyelembe venné az összes adatvédelmi követelményt.

E cél eléréséhez számos technikai megoldás áll rendelkezésre. Bármelyik is legyen a követett megoldás,

· az adatvédelmi biztosítékokat előre meghatározott adatbázis helyett inkább az egyes adatokhoz és adattípusokhoz társítják;

· a feldolgozási cél korlátozásának biztosítása céljából az adatszolgáltató a kezdetektől meghatározza azon feldolgozás célját, amelyre az adatot az Europollal megosztott (keresztellenőrzés, operatív elemzés, általános elemzés);

· az Europol elemzői valamennyi információt teljes mértékben megjeleníthetnek, amennyiben az feladataik ellátásához szükséges. Mindazonáltal az Europol partnerei továbbra is korlátozásokat köthetnek ki a mások általi hozzáférés és felhasználás tekintetében.

4. HATÁSVIZSGÁLAT

4.1. 1. opció: Alapforgatókönyv/ „puszta lisszaboniasítás”

Az Unión belüli biztonság fokozása (0): Az Europol uniós bűnözésről alkotott képe továbbra is széttöredezett lesz. A tagállamok nem kapnak megfelelő támogatást.

A személyes adatok védelme (0): e lehetőség nem lenne hatással a személyes adatok védelmére, és nem lenne közvetett pozitív hatással az élethez való jogra.

Költségek (0): a status quo-hoz képest nem lennének új költségek

2. opció: Az Europol-rendelet további jogalkotási módosítása

4.1.1. Az A. szakpolitikai opció alá tartozó opciók hatása

4.1.1.1. A kötelezettségek megerősítése és további ösztönzők bevezetése (A1)

Az Unión belüli biztonság fokozása (+++): pozitív hatás a hiányosságokra, valamint a tagállamok által küldött információk mennyiségi és minőségi növelése.

Az uniós politikai ciklus céljainak középpontba állítása, valamint a bilaterálisan cserélt információk megosztásának eredményeként az Europolhoz több információ áramlik a legfontosabb fenyegetésekről.

Az Europol nemzeti egységek teljesítményének ellenőrzése, valamint az egyes tagállamok információszolgáltatása csoportnyomást gyakorol. Ez ösztönözné a bevett gyakorlatokat, többek között az Europol nemzeti egységek hatékony szervezésével, a tudatosítással, valamint az Europol nemzeti egységek és a nemzeti bűnüldözés közötti együttműködés megerősítésével kapcsolatban.

Ha a határokon átnyúló nyomozások pénzügyi támogatásban részesülnének, az az Europol fokozottabb bevonására ösztönözné a tagállamokat.

Ezt a hamisítás elleni küzdelem sikerei is bizonyítják.

A személyes adatok védelme (0): az alapforgatókönyvhöz képest semmilyen hatás.

Költségek (--):

Az EU költségvetése tekintetében

· a megnövekedett adatmennyiséget kezelő 6 alkalmazott költségei

· a tagállami nyomozások – az eurohamisítás kivételével – évente 800 000 EUR összegű pénzügyi támogatása (melyet az Europol igazgatótanácsa egyes tevékenységeinek csökkentésével ellensúlyoznak).

A nemzeti költségvetések tekintetében:

· semmilyen anyagi költség

· a határon átnyúló súlyos bűnözéssel foglalkozó bűnüldöző szervek tagjait célzó egyszeri képzés tagállamok által viselt költségei: 600 000 EUR vagy 3 millió EUR vagy 6 millió EUR

· eseti alapon az Europol nemzeti egységek esetleges átszervezése.

Előnyök: A határon átnyúló súlyos bűnözés elleni küzdelem fokozottabb hatékonysága – 2015–2020 között több millió euró.

4.1.1.2. Az Europol számára hozzáférés a tagállamok bűnüldözési adatbázisaihoz (A2)

Az Unión belüli biztonság fokozása (+++): ezen opcióval meg lehetne oldani az információhiány, a nem elég hatékony Europol nemzeti egységek vagy a tagállamok elégtelen tudatosságának problémáját. Az adatok ellenőrzése továbbra is a tagállamok kezében maradna, mivel ők engedélyezik a továbbítást.

Az Europol sokkal több relevánsabb információhoz jutna, így jobb minőségű szolgáltatásokat nyújthatna a tagállamoknak.

A személyes adatok védelme (0): Semmilyen hatás. A hozzáférés „van találat/nincs találat” rendszerben működne. Ahhoz, hogy az Europol az információ tartalmát is megkaphassa, a tagállamot kell megkeresnie. Az adattovábbítás előtt a tagállamok gondoskodnak valamennyi adatvédelmi biztosítékról.

Költségek (---):

Az Európai Unió költségvetése tekintetében

(1) 1,78 millió EUR egyszeri beruházás és

(2) 1,46 millió EUR évente ismétlődő beruházás.

A tagállami költségvetéseket terhelő költségek:

· 660 000 EUR egyszeri beruházás IT-rendszereik kiigazításának és a továbbító rendszerekhez való kapcsolásának fedezésére;

· 1,2 millió EUR évente ismétlődő beruházás;

· eseti alapon esetleg további 1-2 személyzeti tag költségei

4.1.2. A B szakpolitikai opció hatásai

4.1.2.1. Két elemzési munkafájl egyesítése (B1)

Az Unión belüli biztonság fokozása (++): Ez valószínűleg lehetővé teszi majd a trendek, minták és a terrorizmusban is érintett bűnszervezetek közötti kapcsolatok gyorsabb feltárását.

Az elemzési munkafájl alkalmazási köre kiterjesztésének köszönhetően – azaz, hogy a súlyos szervezett bűnözést és a terrorizmust egyaránt felöleli –, az Europol elemzői az összes kapcsolatot meg tudják jeleníteni az összevont elemzési munkafájlhoz biztosított információk között. Az Europol Információs Rendszerből származó adatokat továbbra sem lehet majd összekapcsolni az elemzési munkafájlban szereplőkkel. Továbbra is előfordul majd az adatok többszörös tárolása.

A személyes adatok védelme (0): Az alapforgatókönyvhöz képest e lehetőség nem gyakorol hatást a személyes adatok védelmére, mivel csupán a jelenlegi rendszer kiterjesztéséről van szó.

Költségek (0): E lehetőség minimális költségekkel járna, mivel a két összevonandó elemzési munkafájlt ugyanazon technológiai megoldások támogatják. E költségeket az Europol IT-költségvetéséből lehetne fedezni. A szükséges beruházások és tanácsadó munka a 23 elemzési munkafájl kettőbe történő nemrégiben megvalósult összevonása előkészítésével már megtörténtek, ezért azok eredményeit újra fel lehet használni.

4.1.2.2 Új adatfeldolgozó környezet (B2)

Az Unión belüli biztonság fokozása (+++): Az Europol elemzői összekapcsolhatnának és elemezhetnének minden olyan adatot, amelyre szükségük van. Ez lehetővé tenné, hogy az Europol összekapcsolja a szervezett bűnözés és a terrorizmus elleni küzdelem összes vonatkozását. Egyetlen adatfeldolgozó környezeten belül az Europol jobban azonosíthatná, elemezhetné és meghatározhatná a szervezett bűnözésben érintett csoportok és terrorista hálózatok közötti struktúrákat, például a pénzügyi nyomon követés révén.

A személyes adatok védelmére gyakorolt hatás (0): Az alapforgatókönyvben szereplővel legalább azonos szintű adatvédelem.

Költségekre gyakorolt hatás (0): E lehetőség az alapforgatókönyvhöz képest nem vonna maga után azonnali többletköltséget.

5. Az ELŐNYBEN RÉSZESÍTETT SZAKPOLITIKAI OPCIÓ

Az előnyben részesített szakpolitikai opció a 2. opció (azaz további jogalkotási változtatások) lenne, amely magában foglalja az A1. és a B2. opciót.

· Az ösztönzőknek, valamint az információszolgáltatási kötelezettség megerősítésének köszönhetően a tagállamok számára nagyobb lenne az egyértelműség, valamint motiváltabbak lennének arra, hogy adatokat szolgáltassanak.

· Az adatkezelés új szabályai lehetővé tennék, hogy az Europol elemzői minden olyan információhoz hozzáférjenek, amelyekre szükségük van ahhoz, hogy összekapcsolják az információkat, valamint feltárják a trendeket és mintákat. Az Europol relevánsabb és naprakészebb termékeket kínálhatna a tagállamok segítéséhez. Az adatokat nem tárolnák többszörösen.

Ami a költségeket illeti:

· Az Europol által a tagállami nyomozásokhoz kínált pénzügyi támogatáshoz évente 800 000 EUR-ra van szükség ahhoz, hogy a finanszírozás kritikus tömeget érhessen el. E finanszírozást az Europol-költségvetés prioritásainak módosításával biztosítanák.

· Az Europolnak e reform végrehajtásához összesen 6 teljes munkaidős egyenértékre lesz szüksége a tagállamokból érkező megnövekedett információáramlás kezelése céljából. Három alkalmazottat átcsoportosítanak; a másik hármat pedig fel kell venni. Így a teljes személyzeti költség a 2015–2020 közötti időszakban 1,77 millió EUR lenne. E költségek kb. kétharmadát azonban a CEPOL-lal való egyesüléséből keletkező megtakarításokkal ellentételezzük.

· Az új adatkezelési szabályok tekintetében nem jelentkeznek azonnali költségek.

[1] A Stockholmi Program: A polgárokat szolgáló és védő, nyitott és biztonságos Európa, HL C 115., 2010.5.4., 1–38. oldal

[2] Az Európai Tanács arra is felkérte a Bizottságot, hogy „annak érdekében, hogy a tagállamok teljes mértékben kiaknázhassák az Europol kapacitásait, vizsgálják meg, hogy miként biztosítható a legjobban az, hogy az Europol fogadja a tagállamok bűnüldöző hatóságaitól érkező információkat”.

[3] http://europa.eu/agencies/documents/joint_statement_and_common_approach_2012_en.pdf