HU Az Európai Unió Hivatalos Lapja C 218/46

Az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság véleménye – Javaslat európai parlamenti és tanácsi rendeletre a költségvetési felügyelet euróövezetbeli eredményes érvényesítéséről

(COM(2010) 524 végleges – 2010/0278 (COD))

2011/C 218/08

Előadó: Vincent FARRUGIA

2010. december 6-án az Európai Unió Tanácsa úgy határozott, hogy az Európai Unió működéséről szóló szerződés 136. és 121. cikke alapján kikéri az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság véleményét a következő tárgyban:

Javaslat európai parlamenti és tanácsi rendeletre a költségvetési felügyelet euróövezetbeli eredményes érvényesítéséről

COM(2010) 524 végleges – 2010/0278 (COD).

A bizottsági munka előkészítésével megbízott „Gazdasági és monetáris unió, gazdasági és szociális kohézió” szekció 2011. április 8-án elfogadta véleményét.

Az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság 2011. május 4–5-én tartott, 471. plenáris ülésén (a május 5-i ülésnapon) 139 szavazattal 10 ellenében, 33 tartózkodás mellett elfogadta az alábbi véleményt.

1. Következtetések és ajánlások

1.1 Az EGSZB tudomásul veszi, hogy a 2008-as válságot követő, és a már a válságot megelőzően is egyértelmű, hosszú távon fennálló problémák kezelése érdekében a Stabilitási és Növekedési Paktumot meg kell reformálni. Ezen túlmenően az EGSZB megjegyzi, hogy a Stabilitási és Növekedési Paktum nem járt sikerrel az olyan pénzügyi egyensúlytalanságok megelőzése és féken tartása terén, amelyek egyéb okokra, így a makrogazdasági egyensúlytalanságokra, valamint az elégtelen banki és pénzügyi gyakorlatokra és szabályozásra vezethetők vissza.

1.2 Noha üdvözli a költségvetési felügyelet euróövezetbeli eredményes érvényesítéséről szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletre irányuló javaslatot, amely egy lépéssel közelebb vihet az igen szükséges reformhoz, az EGSZB szerint a javaslat megelőzésre és kiigazításra vonatkozó rendelkezéseivel kapcsolatban még el kell végezni a megfelelő felülvizsgálatot.

1.3 Az EGSZB megítélése szerint a költségvetési szabályok kidolgozása során külön figyelmet kell fordítani

— a költségvetési tevékenységek minőségével kapcsolatos kérdésekre, vagyis a bevételi és kiadási mechanizmusoknak a gazdaság kínálati oldalához való hozzájárulása növelésére;

— arra, hogy a költségvetési pénzügyi helyzet fenntarthatóságát leginkább úgy lehet biztosítani, hogy a kiigazító megközelítések helyett a megelőzésre kerül nagyobb hangsúly;

— arra, hogy a kizárólag büntető jellegű intézkedéseknél sokkal nagyobb esélyük van a sikerre az ösztönzőkre épülő mechanizmusoknak.

Ez nem csökkenti azonban az intézkedések korrekciós elemeinek fontosságát, amelyek elengedhetetlenek a költségvetési fegyelem előmozdításához.

1.3.1 Ez a megközelítés egybevág az Európa 2020 stratégia intelligens, fenntartható és inkluzív növekedést célzó célkitűzéseivel.

1.4 A megelőző elemek vonatkozásában, és az éves növekedési jelentésben felvázolt célkitűzésekkel összhangban az EGSZB azt javasolja, hogy a költségvetési teljesítmény számszerűsített célkitűzéseit kétirányú, azaz egy felülről lefelé, valamint egy alulról felfelé építkező rendszer alapján állapítsák meg. A rendszer felülről lefelé építkező eleme egy, a teljes euróövezetben szükséges költségvetési konszolidációs erőfeszítéseket meghatározó célkitűzés megállapítására összpontosítana, míg az alulról felfelé építkező megközelítés ezeket az erőfeszítéseket az egyes tagállamok által megvalósítandó fellépésekre bontaná le. Ezzel a formális megközelítéssel meg lehetne erősíteni az Európai Bizottság arra irányuló erőfeszítéseit, hogy a Stabilitási és Növekedési Paktum végrehajtása során nagyobb hangsúly kerüljön az egyes tagállamokban fennálló körülményekre.

1.5 E megközelítésen belül a hitelesség terén a monetáris uniótól elvárt pozitív externáliákhoz szükség lehet arra, hogy a tagok költségvetési konszolidációs erőfeszítéseket tegyenek, mégpedig méretüknek megfelelő arányban, és az ilyen erőfeszítések megtételére való képességük szerint.

1.6 Az EGSZB javasolja továbbá, hogy a kamatozó letétek, a nem kamatozó letétek és a pénzbírságok kiszabása úgy változzon, hogy ezeket közvetlenül elsősorban a nem fenntartható költségvetési helyzethez vezető politikai elemek korrekciójának segítségével finanszírozzák. Ez utóbbiak megállapítása a prevenciós ágban meghatározott konvergenciapálya bevételi és kiadási elemeitől való eltérések értékelése alapján valósul meg. A letétek és a bírság mértékét továbbá azon kiadási és/vagy bevételi elemek nagysága alapján számítanák ki, amelyekről megállapítható, hogy közvetlen okozói a költségvetési politika fenntarthatatlanságának. Ez a megközelítés a költségvetési politikák minőségének javulásához vezetne.

1.7 Az EGSZB javasolja továbbá, hogy a korrekciós ágban kiszabott bírságokat kísérje alapos hatásvizsgálat, ami a költségvetési politika minőségének tényleges javulását segítene figyelemmel kísérni.

1.8 Annak érdekében, hogy a korrekciós ágban elősegítsük az ösztönző és büntető megközelítések közötti egyensúly létrejöttét, az EGSZB azt javasolja, hogy az érintett tagállamok nem kamatozó letéteik után kaphassanak kamatot, amint legalább az említett kamatok összegének megfelelő mértékben, és feltehetően fenntartható módon csökkentik államadósságukat. A bírságok összege azonban az európai stabilizációs mechanizmusba kerülne.

1.9 Az EGSZB meggyőződése, hogy a költségvetési felügyelet megfelelő reformja az euróövezetbeli kormányzás megerősítésének és az euróövezetbe vetett bizalom helyreállításának sarokköve lesz.

2. A költségvetési felügyelet hatékony megvalósítása az euróövezetben

2.1 A 2008-as pénzügyi és gazdasági válság nyomán az államháztartások hiánya és az államadósságok ugrásszerűen megnövekedtek, ami tovább növelte a költségvetések fenntarthatóságával kapcsolatos, hosszú távra vonatkozó aggodalmakat. A tagállamok ingadozó költségvetési teljesítménye, amely egyes esetekben a fizetésképtelenség reális veszélyéhez vezetett, a megfelelő költségvetési koordináció és kompenzációs mechanizmusok hiányában szintén nagy kihívást jelent. Ezt még tovább bonyolítja a pénzügyi és banki rendszerek, illetve a szabályozói infrastruktúrák elégtelensége, és az ebből fakadó lehetséges hibák.

2.2 A Stabilitási és Növekedési Paktum a gazdasági és monetáris unión belül a nemzeti költségvetési politikák összehangolásának szabályokra épülő keretrendszere, amelyet kifejezetten a költségvetési fegyelem biztosítása érdekében hoztak létre. A közelmúlt gyakorlata azonban a rendszer olyan hiányosságaira és gyengeségeire mutatott rá, amelyek komolyan aláaknázhatják az euró stabilitását. Emiatt kezdődött meg a vita az EU gazdasági kormányzásának szükségességéről, (1) melynek keretei között az Európai Bizottság 2010 szeptemberében egy hat közleményből álló jogalkotási csomagot terjesztett elő. A csomag a következőkből áll:

— a Stabilitási és Növekedési Paktum megerősítése prudens költségvetési politika kidolgozásával, (2)

— a makrogazdasági egyensúlytalanságok megelőzése és kiigazítása, (3)

— a tagállamok költségvetési keretére vonatkozó követelmények (4) és

2.3 Ez a vélemény kifejezetten a költségvetési felügyelet euróövezetbeli eredményes érvényesítéséről szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletre vonatkozó javaslat (6) szerinti végrehajtással foglalkozik. Meg kell jegyezni, hogy az EGSZB jelenleg készíti elő a COM(2010) 527 végleges dokumentumról szóló véleményét. (7)

3. Háttér

3.1 Az euróövezeten belül a költségvetés-politikai koordináció és felügyelet fő eszköze a Stabilitási és Növekedési Paktum, amely a Szerződés költségvetési fegyelemre vonatkozó előírásait hajtja végre. 2010 júniusában az Európai Tanács egyetértett azzal, hogy sürgősen szükség van a gazdaságpolitikák koordinációjának megerősítésére, és ennek érdekében a következőkről állapodott meg:

(i) meg kell erősíteni a Stabilitási és Növekedési Paktum prevenciós és korrekciós ágát is, többek között szankciók révén és az euróövezeti tagállamok sajátos helyzetének megfelelő figyelembevételével;

(ii) a költségvetési felügyeletben jóval nagyobb figyelmet kell fordítani az adósságszintekre és az általános fenntarthatóságra;

(iii) biztosítani kell, hogy a Stabilitási és Növekedési Paktummal összhangban minden tagállam rendelkezzen nemzeti költségvetési szabályokkal és középtávú költségvetési kerettel;

(iv) biztosítani kell a statisztikai adatok megfelelő minőségét.

3.2 A költségvetési felügyelet euróövezetbeli eredményes érvényesítése vonatkozásában az európai parlamenti és tanácsi rendeletre irányuló javaslat a Stabilitási és Növekedési Paktum alapjait lefektető 1466/97/EK és 1467/97/EK rendelet (8) további módosítására vonatkozik. A javasolt rendelet konkrétan a Stabilitási és Növekedési Paktum prevenciós ágának alátámasztását és a korrekciós ág megerősítését célozza.

3.2.1 A prevenciós ág vonatkozásában a javasolt rendelet kijelenti, hogy a stabilitási és konvergenciaprogramokban felvázolt jelenlegi középtávú költségvetési célkitűzések és a GDP 0,5 %-ának megfelelő éves közelítésre vonatkozó követelmény megmarad, és a prudens költségvetési politika új elvének bevezetésére vonatkozó rendelkezéssel válik működőképessé. A javaslat szerint ez az elv azt jelenti, hogy az államháztartási kiadások növekedésének éves mértéke nem lépheti túl a bruttó hazai termék (GDP) növekedésének prudens középtávú mértékét, kivéve, ha a túllépést az államháztartási bevételek növelése ellensúlyozza, a diszkrecionális bevételcsökkentést pedig a kiadások csökkentése kompenzálja. A prudens költségvetési politikától való eltérés esetén az Európai Bizottság ajánlást készít, amit Szerződés 136. cikke alapján a GDP 0,2 %-át kitevő kamatozó letét előírása formájában megtestesülő érvényesítési mechanizmus támaszt alá.

3.2.2 A korrekciós ág az euróövezetbe tartozó tagállamok azon kötelezettségéhez kapcsolódik, hogy el kell kerülniük a GDP 3 %-át meghaladó, túlzott költségvetési hiányt, valamint a GDP 60 %-át meghaladó államadósságot, ám az adósságra vonatkozó kritérium kapcsán a megfelelő közelítés is elfogadható.

3.2.2.1 Az európai bizottsági javaslat elismeri, hogy az éves költségvetési egyenlegre helyezett hangsúly a rövidebb távra vonatkozó megfontolások túlzott mértékű középpontba kerüléséhez vezethet, és hogy a költségvetési hiányra inkább mint a költségvetés hosszú távú fenntarthatóságára vonatkozó indikátorra kellene tekinteni.

3.2.2.2 A korrekciós ágban a javasolt rendelet kijelenti, hogy az érvényesítést az euróövezeti tagállamok esetében egy új pénzügyiszankció-csomag bevezetése fogja megerősíteni, amely a fokozatosság elve alapján az eljárás során sokkal hamarabb lenne alkalmazandó. A túlzott hiány fennállását megállapító határozat esetén a GDP 0,2 %-át kitevő nem kamatozó letét előírása lenne alkalmazandó. A hiány megszüntetésére vonatkozó ajánlás nem teljesítése esetén pedig a letét bírságra változna.

3.2.3 A prevenciós és a korrekciós ág érvényesítésének operatív vonatkozásait az Európai Bizottság javaslata szerint egy fordított szavazási eljárás alapján valósítanák meg, azaz az Európai Bizottság ajánlást címezne a Tanácshoz, hogy az érintett tagállam helyezzen letétbe egy meghatározott összeget. Ez az ajánlás végrehajthatóvá válik, kivéve, ha a Tanács tíz napon belül minősített többséggel az európai bizottsági ajánlással ellentétesen határoz.

3.2.4 Az Európai Bizottság által javasolt rendelet kijelenti, hogy a Tanács egyhangú határozattal, vagy az Európai Bizottság különleges körülményekre hivatkozó külön javaslata, vagy az érintett tagállam indokolással ellátott kérelme alapján csökkentheti a letét összegét. A prevenciós ág esetén amennyiben a Tanács meggyőződött arról, hogy a tagállam kezelte a helyzetet, a letétet a felhalmozott kamatokkal együtt visszafizetik az érintett tagállamnak. A korrekciós ág kapcsán az Európai Bizottság által javasolt rendelet kijelenti, hogy a nem kamatozó letétet a túlzott hiány megszüntetése esetén felszabadítják, míg a letétek kamatait és a beszedett pénzbírságokat felosztják a túlzott hiánnyal nem rendelkező és a túlzott egyensúlytalanság esetén követendő eljárás alá sem vont eurózónabeli tagállamok között.

3.2.5 A javaslat egy olyan időszakban született, amikor egyre többen kérik a makrogazdasági értékelés kiszélesítését úgy, hogy az a versenyképességre negatív hatással levő strukturális egyensúlyhiány meghatározását is tartalmazza. Ennek érdekében készült javaslat a túlzott makrogazdasági egyensúlytalanságoknak az euróövezeten belüli kiigazítására vonatkozó végrehajtási intézkedésekről szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletre, (9) valamint a makrogazdasági egyensúlytalanságok megelőzéséréről és kiigazításáról szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletre (10) vonatkozóan is.

3.3 A költségvetési felügyelet euróövezetbeli eredményes érvényesítését ki kell egészíteni a nemzeti költségvetési keretek előtérbe helyezésével.

3.4 Az említett javaslatok egy, az Európa 2020 stratégiában körvonalazott célkitűzések által életre hívott kiterjedtebb gazdaságirányítási reform részét képezik. A gazdaságpolitikai koordináció – ideértve a költségvetési helyzetnek a költségvetési szabályok betartatásán és a strukturális reformok végrehajtatásán keresztül történő felügyeletét is – várhatóan az európai szemeszter részét fogja képezni. Az európai szemeszter egy olyan időszak, amelynek során vizsgálatnak vetik alá a tagállami költségvetési és strukturális politikákat annak érdekében, hogy fényt derítsenek az uniós iránytól való esetleges eltérésekre és a kibontakozóban lévő egyensúlytalanságokra, valamint hogy megerősítsék a koordinációt az alatt az idő alatt, amíg még zajlik a költségvetési döntések előkészítése. (11)

4. Általános megjegyzések

4.1 A Stabilitási és Növekedési Paktum a rendszer gyengeségeit kijavító reformra szorul annak érdekében, hogy orvosoljuk a különlegesen súlyos 2008-as válság során nyilvánvalóvá vált, valamint a korábban felmerült hiányosságokat.

4.2 A válság előtti években néhány eurózónabeli ország már a 3 %-os referenciaérték fölötti költségvetési hiányokat és egyre növekvő államadósságot regisztrált. (12) A pénzügyi és gazdasági válság kirobbanása azt eredményezte, hogy jelentős mértékben romlott a költségvetési helyzet, és így az eurózónában az átlagos államháztartási hiány 2010 végére várhatóan eléri a GDP 6,3 %-át, az államadósság pedig várhatóan a GDP 84,1 %-át teszi majd ki átlagosan. (13) A Stabilitási és Növekedési Paktum célja nem az volt, hogy megelőzze az ilyen egyensúlyhiány kialakulását, amely számos esetben a szélesebb értelemben vett makrogazdasági és pénzügyi környezetben tapasztalható komoly feszültségek következményeként is jelentkezett.

4.3 A Stabilitási és Növekedési Paktum kapcsán két fontos megfigyelést kell kifejteni. Az első az érvényesítési mechanizmusban végrehajtható fejlesztésekre vonatkozik, a második pedig arra, hogy túlságos mértékben előtérbe helyeződik a költségvetési hiánnyal kapcsolatos kritérium, és kevesebb figyelmet kap az államadósság. A Stabilitási és Növekedési Paktum végrehajtásában nem jelent meg megfelelő mértékben a gazdasági konjunktúraciklus kérdése.

4.3.1 Az érvényesítés hiánya kapcsán megjegyezzük, hogy az évek során számos ország szegte meg a hiányra és az adósságállományra vonatkozó kritériumot. A szankciók hiánya olyan költségvetési hozzáállást eredményezett, amely nemcsak a tagállami szintű költségvetési fenntarthatóságot hagyta figyelmen kívül, hanem a bármely tagállam nem fenntartható költségvetése által a teljes monetáris unióra gyakorolt hatással sem számolt. Az érvényesítés múltbeli elmaradása meggyengítette a Stabilitási és Növekedési Paktumot, és csorbította hitelét.

4.3.1.1 A Paktum prevenciós és korrekciós ágának új pénzügyi szankciókkal is megtámogatott reformjai várhatóan megoldják ezt a hiányosságot. Kérdés azonban, hogy a hiteles érvényesítésre milyen mértékben kerül majd sor.

4.3.1.2 Az egyik oldalról érvelhetünk úgy, hogy ezúttal különösen sokat kockáztatunk azzal, ha a csomag hatástalan marad. A pénzügyi piac minden korábbinál nagyobb mértékű óvatosságot fog tanúsítani az eurózóna országai iránt, és figyelemmel fogja kísérni az államháztartási és makrogazdasági egyensúlyt. A hiteles érvényesítés elmaradása azt jelentené, hogy a Stabilitási és Növekedési Paktum megbukott, és ez komolyan aláásná az euróövezet stabilitását.

4.3.1.3 Ugyanakkor figyelembe kell venni azt a tényt is, hogy a fokozott felügyeletre vonatkozó javaslatok egy olyan, soha nem látott válság nyomán születnek, amelyben a gazdasági növekedés tartósan alacsony. A kormányoknak a bankokba irányuló tőkeinjekciókkal kellett beavatkozniuk, hogy megakadályozzák a pénzügyi rendszer teljes összeomlását. Ezenkívül a válság gazdasági és társadalmi költségeinek megfékezése érdekében is intervencióra kényszerültek.

4.3.2 A hiányra vonatkozó kritérium túlzott mértékű előtérbe helyezése kapcsán megjegyezzük, hogy a Stabilitási és Növekedési Paktum 2005. évi felülvizsgálata megpróbálta a hangsúlyt áthelyezni a strukturális hiányosságokra, hogy tekintettel legyen az egyes tagállamok konjunkturális helyzetére. Ennek során azonban nem vették figyelembe a hosszabb távú fiskális fegyelmet. Az adósságra vonatkozó kritériumra helyezett nagyobb hangsúly bizonyos mértékben orvosolja ezt a hiányosságot.

4.3.2.1 A mechanizmusnak azonban tekintettel kell lennie az adósságfelhalmozás mögött meghúzódó okokra. Az állami tőkéből futó projektek magas gazdasági és társadalmi megtérüléssel járó adósságfinanszírozását nem lehet egy lapon említeni a kiadások alacsony megtérülésű finanszírozásával.

4.3.2.2 Ezen túlmenően, bár a felügyeleti mechanizmusok reformja várhatóan tekintetbe vesz majd olyan országspecifikus jellemzőket, mint az adósság összetétele, az adósságstruktúrával kapcsolatos kockázatok, a magánszféra eladósodottsága és az elöregedéshez kapcsolódó kötelezettségek, fontos az is, hogy megkülönböztessük a külföldi és a belföldi adósságállományt, mivel az utóbbi hozzájárul a makrogazdasági stabilitáshoz.

4.3.2.3 A felügyeleti mechanizmussal kapcsolatos további kritika a – lényegében önkényesen meghatározott – konkrét referenciaértékek előtérbe helyezésével kapcsolatos. (14) Mindemellett el kell ismerni, hogy a referenciaérték alapú megközelítésnek fontos érdemei vannak, úgymint: egyszerűség, átláthatóság és az irányítás megkönnyítése.

4.3.2.4 Másrészről az, hogy az egyes tagállamok eltérnek az ilyen referenciaértékektől, azt jelzi, hogy mennyire gyenge még az EU-n belüli konvergencia. Törekedni kell az országok gyors közeledésére, ezért helyénvaló, hogy az Európai Tanács a közelmúltban nyomatékosította ezt. Mindez azonban az országok szintjén óvatos egyensúlyozást követel meg a költségvetési fegyelem melletti szükséges elköteleződés, valamint az – adott esetben költségvetési intervenciókkal fenntartandó – sajátos szerkezetváltási, beruházási és növekedési szükségletek között.

4.4 Fontos megismételni, hogy a költségvetés fenntarthatósága nem vizsgálható a makrogazdasági egyensúly hiányától elszigetelt módon. Ebből következően erősen indokolt a makrogazdasági felügyelet kiterjesztése az egyensúly visszaállításának figyelemmel kísérése érdekében.

4.5 Az arra való törekvés, hogy a Stabilitási és Növekedési Paktum kiegészítéseképpen nemzeti költségvetési kereteket alakítsanak ki, annak a ténynek a felismerésén alapul, hogy bár a költségvetési fegyelem az eurózóna országainak közös ügye, a költségvetési politika terén a jogalkotási hatáskört a nemzeti szint gyakorolja.

4.5.1 Az, hogy mennyiben valósítható meg egy decentralizáltabb jellegű megközelítés a költségvetési fegyelem kapcsán, az egyik véglet szerint attól függhet, hogy a Szerződésben milyen módosítások történnek a nemzeti érdekeknek a közös érdekekkel szembeni háttérbe szorítása érdekében, de ugyanakkor azzal is befolyásolható, hogy tagállami egyetértéssel rugalmasabb megoldásokat alkalmazunk. Ilyen jellegű változtatások nélkül a nemzeti érdekek általában felülkerekednek – függetlenül attól, hogy mennyire indokoltak a közös érdekek. (15) Fontos ezért megvizsgálni, hogy milyen szerepet tölthetnek be a költségvetési fegyelem fenntartásában a költségvetési felelősségre vonatkozó nemzeti szintű jogszabályok, amelyek sikeres végrehajtása ösztönözheti az eurózónában a költségvetési fenntarthatóságot.

5. Részletes megjegyzések

5.1 Bár üdvözlendőek a javasolt rendelet céljai, amelyek alapja az, hogy a Stabilitási és Növekedési Paktumot hatékony végrehajtást biztosító eszközök létrehozása révén erősítik meg, az EGSZB úgy érzi, hogy néhány konkrét, a Paktum prevenciós és korrekciós ágával kapcsolatos részletet át kellene gondolni.

5.2 A prevenciós ágban körvonalazott, a GDP-növekedés egy prudens középtávú mértékén alapuló kiadási cél nem veszi figyelembe a kormányzati kiadások különböző elemeit – igaz, egy általános kiadási cél hasznos lehet az egyszerűség és az irányítás megkönnyítése szempontjából. Ugyanez mondható el a költségvetési szabályokról is, amelyek kizárólag olyan átfogó mutatókon alapulnak, mint a hiány vagy az adósságkritérium. Az ilyen kritériumok nincsenek tekintettel a kormányzati kiadások bizonyos kategóriái által generált hosszú távú kínálatoldali növekedésre, valamint a költségvetési kiadások minőségének változására és általában a jövedelemtermelő mechanizmusokra.

5.2.1 Ebből következik, hogy az állami kiadások összetételének és hatékonyságának elemzésével hangsúlyozni kell a közfinanszírozás minőségét. Ez különösen fontos lehet – az oktatási és egészségügyi kiadásokon keresztül – a humántőkébe, a kutatásba és a fejlesztésbe, az állami infrastruktúrába, valamint az intézmények fejlesztésébe történő beruházások tekintetében. (16) (17) Javasoljuk ezért, hogy az ilyen jellegű kiadásokat ne vegyék figyelembe a kiadási küszöbben, különösen olyankor, amikor olyan kiadásokról van szó, amelyeket uniós finanszírozási programok és azok nemzeti társfinanszírozási komponensei fedeznek. A szociális célú kiadások minőségének fenntartása érdekében figyelmen kívül lehetne hagyni a munkanélküli segélyek kötelező elemeit is. Ezen túlmenően a költségvetési célok végrehajtásának teljes mértékben összhangban kell lennie az intelligens, fenntartható és inkluzív növekedést a középpontba helyező Európa 2020 stratégia célkitűzéseinek elérésével, ami magasabb kormányzati kiadásokat követelhet meg. (18)

5.2.2 Annak érdekében, hogy a rendeletet ne övezze bizonytalanság, az EGSZB javasolja a „prudens költségvetési politika”, a „prudens középtávú növekedés” és a „kivételes körülmények” kifejezés egyértelmű meghatározását.

5.3 Az érvényesítési mechanizmust nem szabad kizárólag azért elindítani, mert a számszerű értékekben eltérés mutatkozik, hanem kiterjedtebb tényezőket – például a tagállam gazdasági, politikai és társadalmi helyzetét – is figyelembe kell venni. Ennek a javaslatnak nem az a célja, hogy gyengítse a megelőzési mechanizmust, hanem inkább az, hogy lehetővé tegye az eurózónába tartozó tagállamok sajátos megfontolásainak figyelembevételét. Ez összevág a makrogazdasági egyensúly hiányával kapcsolatosan javasolt rendelettel, amely szerint a riasztási mechanizmus nyomán az érintett tagállamot részletes elemzésnek vetik alá.

5.4 Javasoljuk továbbá, hogy a kamatozó és a nem kamatozó letétek elhelyezésére való kötelezés, valamint a pénzbírság kiszabása minden esetben úgy történjen, hogy azokat a prevenciós ág rendelkezéseitől való eltérések alapján meghatározott, nem prudens és nem fenntartható költségvetési helyzetet okozó politikai elemek kijavításával közvetlenül finanszírozzák. A letétek és a bírság nagyságát továbbá azon kiadási és/vagy bevételi elemek nagysága alapján számítanák ki, amelyekről megállapítható, hogy közvetlen okozói a költségvetési politika fenntarthatatlanságának. Egy ilyen megközelítéssel elkerülhető annak kockázata, hogy a letéteket és a pénzbírságokat magas megtérülésű kormányzati kiadásokkal finanszírozzák. Bár elismerjük, hogy nem könnyű meghatározni, hogy mi vezetett a nem fenntartható állapothoz, törekedni kell olyan egyértelmű és megvalósítható definíciók felállítására, amelyek hasznosak lehetnek ezen a téren.

5.4.1 Ezenkívül az is fontos, hogy a letéteket csak akkor szabadítsák fel, ha az érintett tagállam elkötelezi magát amellett, hogy az abból származó forrásokat produktív célokra fordítja. Ennek kapcsán indokolt lehet a kohéziós és strukturális alapok elosztása során alkalmazottakhoz hasonló költség-haszon elemzés (19) használata.

5.5 Megfelelően figyelembe kell venni még az érvényesítés következményeit is, tehát azt, hogy a nem kamatozó és a kamatozó letétek elhelyezésének előírására, valamint a pénzbírság kiszabására olyan időszakban kerül sor, amikor a tagállam gazdasági és társadalmi keretei sérülékenyeknek tekinthetők. Emiatt az Európai Bizottság minden, a korrekciós ág érvényesítésére irányuló ajánlását hatásvizsgálatnak kell alávetni, hogy kiderüljön, annak alkalmazása miként fog eredményeket elérni a költségvetési politika javítása terén az adott tagállamban, és általában az euróövezetben. Fontos, hogy az érvényesítés ne okozzon több kárt, mint amennyinek a kijavítását célozza.

5.6 A rendelet 7. cikke arról szól, hogy az Európai Bizottság által beszedett kamatokat és pénzbírságokat a túlzott hiány vagy túlzott egyensúlytalanság esetén követendő eljárás alá nem vont tagállamok között a bruttó nemzeti jövedelemben való részesedésük arányában kell felosztani. Emiatt a felosztási rendszer tovább ronthatja az egyensúly hiányát a monetáris unióban, aminek az lehet a következménye, hogy – a monetáris unió törekvéseivel szemben – növekszik az eurózónabeli tagállamok közötti különbség.

5.7 Annak érdekében, hogy a korrekciós ágban elősegítsük az ösztönző és büntető megközelítések közötti egyensúly létrejöttét, az EGSZB azt javasolja, hogy az érintett tagállamok nem kamatozó letéteik után kaphassanak kamatot, amint legalább az említett kamatok összegének megfelelő mértékben, és feltehetően fenntartható módon csökkentik államadósságukat. A bírságok összege azonban az európai stabilizációs mechanizmusba kerülne.

5.8 A javaslat alapja az, hogy a Stabilitási és Növekedési Paktumnak ösztönzőként kellene szolgálnia a fenntartható magatartás érdekében ahelyett, hogy szigorú értelemben vett büntető mechanizmus lenne.

5.9 Bár elismerjük, hogy az alapvető gazdasági és költségvetési konvergencia elérésének célkitűzése közös célokon kell, hogy alapuljon, úgy véljük, hogy egy „univerzális” célt esetleg rugalmasan kell megvalósítani, nagyon rövid távon felmérve a költségvetési fenntarthatóságot, legalábbis mindaddig, ameddig meg nem valósul az országok közötti megfelelő alapvető gazdasági konvergencia, illetve tekintettel arra, hogy a közelmúlt recessziós időszaka nem egyformán hatott a különböző tagállamokra.

5.9.1 Fontos olyan keretfeltételeket kialakítani, amelyek szerint a tagállamok élvezik a kiterjedt monetáris térség létezésétől a hitelesség terén elvárt előnyöket. Megfontolandó tehát, hogy az országokat felkérjék, hogy – a monetáris övezetbeli relatív méretüknek, illetve az ilyen erőfeszítések megtétele iránti képességeiknek megfelelően – tegyenek lépéseket a költségvetési konszolidáció irányában annak érdekében, hogy konzisztens módon érjék el az eurózóna átfogó célját. Ez a megközelítés közvetlenül hasznára válna minden államnak, köszönhetően az övezet egésze, valamint különösen a jobban teljesítő országok politikái iránt kialakuló bizalomnak.

5.9.2 Egy ilyen megközelítés eredményessége nagymértékben függ az Európai Bizottság által javasolt felügyeleti mechanizmustól, amely biztosítaná, hogy a lemaradó országok minden lehetőt megtegyenek a konvergencia optimális tempóban történő elérése érdekében. Folyamatosan hangsúlyozni kell emellett a pontos statisztikai mérések jelentőségét és azt is, hogy a statisztikát és a jelentéstételt olyan módon fejlesszék tovább, amely biztosítja, hogy megbízható módon és időben rendelkezésre álljanak a hiteles adatok.

5.9.3 Ebből következően az EGSZB azt javasolja, hogy a legközelebbi jövőben és mindaddig, ameddig meg nem valósul az országok között a megfelelő gazdasági konvergencia, két párhuzamos, egy fentről lefelé és egy alulról felfelé építkező – a szükséges rugalmassági elemeket módszeresen és jól szabályozott módon tartalmazó – megközelítést alkalmazzanak a jelenleg folyamatban levő, az eurózóna költségvetési fenntarthatóságának visszaállítására irányuló erőfeszítések megerősítése és kiegészítése érdekében.

5.9.4 A felülről induló megközelítés azon alapul, hogy a teljes övezet számára írnak elő célt, meghatározva az azon a szinten szükséges költségvetési konszolidációs erőfeszítést. Egy ilyen jellegű cél elérése fokozza az eurózóna hitelességét, és minden országnak egyenként is hasznára válna. Az alulról induló megközelítés a teljes övezetben kifejtendő erőfeszítéseket bontaná le az egyes tagállamok által végrehajtandó intézkedésekre. A lebontás során számos objektív gazdasági kritériumot figyelembe vennének: például a fejlettség szintjét, a szükséges beruházásokat, a nyugdíjreform kiterjedését, a strukturális reform mértékét, az államháztartás minőségét és az adórendszerek hatékonyságát. Ezen túlmenően ez a megközelítés megakadályozná, hogy a Stabilitási és Növekedési Paktummal kapcsolatos túlságosan szigorú megközelítés tartós károkat okozzon egyes országok növekedése tekintetében.

5.9.5 Ez a megközelítés egyrészről egy indokolt szolidaritási elemet vezetne be az eurózóna országaiban, másrészről pedig további lépést jelentene a jobb koordináció és a költségvetési integráció irányában. A megfelelő alapvető gazdasági konvergencia megvalósulásával az erőfeszítések alulról kiinduló elosztása a tagállamok között egyenértékű azzal a helyzettel, amikor az egyes országok közös számszerűsített célokra törekszenek. Addig is a szükséges rugalmasság eseti alapú alkalmazására nem úgy kerülne sor, mint eddig – szemmel láthatólag ad hoc és talán indokolatlan alapon –, hanem az egy koherens és konzisztens rendszer részét képezné, amelynek célja a szükséges költségvetési konszolidáció irányában történő erőfeszítéseknek az eurózóna szintjén történő végrehajtása. Ez a megközelítés nagyban hozzájárulna a rendszer hitelességének fenntartásához.

5.9.6 Egy ilyen megközelítés lényegében hasonlatos az Európa 2020 stratégia céljainak lebontásában alkalmazotthoz, amely szerint a tagállamok saját nemzeti célokat tűznek ki az EU által megállapított átfogó célokkal összhangban. Az éves növekedési jelentés a tagállamok által kitűzött, különböző ideiglenes célokat ismertető 1. melléklete utal arra, hogy a stratégia fontos részét képezi az, hogy minden tagállam a saját szintjén határozza meg törekvéseinek mértékét az Európa 2020 stratégia átfogó céljaihoz képest. Az érvelés szerint az ilyen célokat nagyobb valószínűséggel tartják be, ugyanis a célok meghatározásához belpolitikai vitákat folytatnak, amelyek során tekintetbe veszik a kiindulási helyzetet és a nemzeti megfontolásokat is. Ennek kapcsán javasolhatjuk azt is, hogy a különösen nagy konszolidációs erőfeszítésre kényszerülő országok esetében egy reális időkereten belül kifejezett átmeneti időszakokat határozzanak meg.

5.9.7 Ez a javasolt megközelítés nem jelenti az Európai Bizottság javaslatában előterjesztett megelőzési mechanizmus felhígítását, hiszen alapja az, hogy az eurózóna összes országa hosszú távon ugyanahhoz a számszerűsített célhoz közelít. Célja azonban az, hogy legyen egy hivatalos keret, amely – ugyanabban a szellemben, mint a maga az Európai Bizottság által javasolt országspecifikus megközelítés – indokolja az eurózóna egyes országai által a konvergencia irányában végrehajtott elmozdulás különböző sebességét. Ez fontos módja a rendszer hitelessége fokozásának, mivel formálisan is beépíti a rugalmasságot az országszintű konvergenciatervekbe.

5.10 Végezetül fontos megjegyezni, hogy a szociális párbeszédnek is fontos szerep jut. Nemzeti szinten a szociális párbeszéd fontos a költségvetési politikára és a makrogazdasági felügyeletre koncentráló nemzeti politikai keret kialakításához. Az érett és széles körű politikai és szociális párbeszéd lehetővé teszi a – különösen a hosszú távon, például a nyugdíjreform vagy az egészségügyi kiadások terén jelentkező – szociális és gazdasági kihívásokkal való szembenézést. Ahhoz, hogy a kormányok megvalósítsák például a költségvetési fenntarthatóság és a makrogazdasági egyensúly célkitűzését, nagyfokú szociális partnerségre és együttműködésre, továbbá konszenzusra van szükség.

5.10.1 Az EGSZB-nek fontos szerepe az is, hogy gyümölcsöző párbeszédet tegyen lehetővé tagjai között a költségvetési fenntarthatóság kérdésében. Ennek érdekében az EGSZB a nemzeti szociális párbeszéddel való szoros összhangban ajánlásokat tehet és reformokat javasolhat. Amint azt „A gazdaságpolitikai koordináció erősítése a stabilitás, a növekedés és a munkahelyteremtés érdekében – az európai uniós gazdasági irányítás megszilárdításának eszközei” című vélemény is javasolja, az EGSZB minden évben külön a témának szentelt üléseket tarthatna az ajánlások megvitatása és a reformjavaslatok előterjesztése céljával. Az EGSZB ezen túlmenően közreműködik annak biztosításában, hogy a szociális partnerek és más civil társadalmi szervezetek igazodjanak a szociális és gazdasági fejlődést előmozdító közösségi célkitűzésekhez.

Kelt Brüsszelben, 2011. május 5-én. az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság elnöke Staffan NILSSON

(1) Lásd az EGSZB véleményét, HL C 107., 2011.4.6., 7. o.

(2) COM(2010) 522 végleges és COM(2010) 526 végleges.

(3) COM(2010) 527 végleges.

(4) COM(2010) 523 végleges.

(5) COM(2010) 524 végleges és COM(2010) 525 végleges.

(6) COM(2010) 524 végleges.

(7) Lásd az EGSZB véleményét a makrogazdasági egyensúlytalanságokról, Lásd e Hivatalos Lap 53 oldalát.

(8) Ezeket a rendeleteket 2005-ben módosította az 1055/2005/EK és az 1056/2005/EK rendelet, és kiegészítette a „A Stabilitási és Növekedési Paktum végrehajtásának javításáról” szóló 2005. március 20-i tanácsi jelentés.

(9) COM(2010) 525 végleges.

(10) COM(2010) 527 végleges.

(11) Az európai szemesztert a 2011 januárjában közzétett éves növekedési jelentés (COM(2011) 11 végleges) indította el. Az éves növekedési jelentés felsorolja mindazokat a különféle intézkedéseket, amelyek szükségesek a fellendülés rövid távú megszilárdításához, szem előtt tartva eközben az Európa 2020 stratégia célkitűzéseit is.

(12) Az Eurostat statisztikája, 2010. december 16.

(13) Az Európai Bizottság 2010. őszi gazdasági előrejelzése.

(14) Charles Wyplosz: Fiscal Discipline in EMU: Rules or Institutions? (2002), Graduate Institute for International Studies, Genf, valamint Gazdasági és Politikai Kutatóközpont (CEPR).

(15) Belső Politikák Főigazgatósága, „A” Tematikus Osztály: Gazdaság- és tudománypolitika, gazdasági és pénzügyek, többoldalú felügyelet (Charles Wyplosz).

(16) Salvador Barrios és Andrea Schaechter: The Quality of Public Finances and Growth (2008), az Európai Bizottság közgazdasági tanulmányai, 337. sz.

(17) António Afonso, Werner Ebert, Ludger Schuknecht és Michael Thöne: Quality of Public Finances and Growth (2005), az EKB munkadokumentumai, 438. sz.

(18) Lásd az EGSZB véleményét, HL C 107., 2011.4.6., 7. o.

(19) Európai Bizottság, Regionális Politikai Főigazgatóság: Guide to Cost-Benefit Analysis of Investment Projects, 2008. június.