BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM A HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA /* SWD/2014/022 final */





Tartalom I............ Háttér. 2 II........... Fellépés szükséges. 2 1........... Milyen problémát kell megoldani?. 2 2........... Mi a kezdeményezés várható eredménye?. 3 3........... Milyen többletértéket képvisel az uniós szintű fellépés?. 3 III......... Megoldások.. 4 1........... Milyen jogalkotási és nem jogalkotási szakpolitikai lehetőségek merültek fel? Van-e előnyben részesített lehetőség? Miért?. 4 2........... Ki melyik lehetőséget támogatja?. 4 IV.......... A lehetőségek hatásai 5 1........... Milyen előnyökkel járnak a fő lehetőségek?. 5 2........... Milyen költségekkel járnak a fő lehetőségek?. 5 3........... Hogyan érinti mindez a vállalkozásokat, a kis- és középvállalkozásokat és a mikrovállalkozásokat?. 5 4........... Jelentős lesz-e a tagállami költségvetésekre és közigazgatásokra gyakorolt hatás? 6 5........... Lesznek-e egyéb jelentős hatások?. 6 V........... A lehetőségek összehasonlítása. 7 VI.......... Nyomon követés. 8 I. Háttér Az elmúlt évtizedben az Egyesült Államokban a nem hagyományos gáz- és olajforrások nagyon gyors fejlődésének lehettünk tanúi. A „nem hagyományos” kifejezés elsősorban a szénhidrogént tartalmazó, a hagyományos tárolóktól eltérő geológiai tárolók vagy kőzetképződmények jellemzőire utal. Ezen nem hagyományos képződmények gyakran nagyon nagy területeken nyúlnak el, a kőzet energiatartalma jellemzően alacsony és áteresztőképessége kicsi vagy nagyon kicsi. A nem hagyományos fosszilis tüzelőanyagok főbb típusai a következők: kötött gáz, palagáz, szénrétegben található metán, metán-hidrátok, kötött olaj, palaolaj, olajpala és olajhomok. Úgy tűnik, hogy a palagáz az a nem hagyományos szénhidrogén, amelyben a legnagyobb fejlesztési lehetőség rejlik Európában, ahol egyes tagállamokban már folyik a feltárás. Az amerikai palagáz-kitermelés növekedésének következtében az Egyesült Államokban visszaestek a belföldi gázárak, és ez pozitív hatást gyakorolt az amerikai gazdaságra. Az USA gazdaságának ezen változásai a nemzetközi energiapiacra is hatással voltak. Például világszinten nagyobb cseppfolyósítottföldgáz- (LNG-) készletek váltak elérhetővé, ami közvetve befolyásolta a gázárakat az EU-ban[1], és aminek eredményeként fokozódott az EU-ba irányuló szénkivitel. Az Európai Unióban számos tagállam – Dánia, Németország, Magyarország, Hollandia, Lengyelország, Portugália, Románia, Spanyolország, Svédország és az Egyesült Királyság[2] – most ad ki vagy az elmúlt három évben adott ki koncessziót és/vagy kutatási/feltárási engedélyt. Azonban nem minden engedélyes kezdte még meg a konkrét kutatási vagy feltárási tevékenységet. Ilyen tevékenységek (kutatási vagy feltárási szakaszban) eddig Dániában, Németországban, Lengyelországban, Romániában, Svédországban és az Egyesült Királyságban folytak, vagy vannak folyamatban jelenleg. Európában jelenleg még nem folyik kereskedelmi célú palagáztermelés, bár néhány kísérleti gyártási vizsgálatra már sor került, például Lengyelországban. A kereskedelmi célú termelés a 2015–17 közötti időszakban kezdődhet el egyes tagállamokban (pl. Lengyelországban, az Egyesült Királyságban). II. Fellépés szükséges 1. Milyen problémát kell megoldani? A palagáz kitermelésével összefüggő számos környezeti hatás és kockázat a masszív hidraulikus rétegrepesztés és a kőzetképződményeken át történő irányított fúrás együttes alkalmazásából ered. E technológiákkal kapcsolatban eddig nagyon kevés tapasztalat gyűlt össze az EU-ban. Az Európában meglévő jogszabályok nem teljesen alkalmasak a kialakuló káros környezeti hatások és veszélyek (például a felszíni és a felszín alatti vizek szennyezettségének, a légköri kibocsátások, köztük az üvegházhatású gázok kibocsátásának) felszámolására. A jogi egyértelműség és a szabályozási környezet kiszámíthatósága alapvetően fontos ahhoz, hogy beruházásokra kerülhessen sor ezen a területen, továbbá a közvélemény megnyugtatásához azzal kapcsolatban, hogy a szóban forgó tevékenységek káros hatásait és kockázatait megelőzik, vagy ha ez a gyakorlatban nem lehetséges, akkor legalább mérséklik vagy megfelelően kezelik. Ha nem lépnek fel e problémákkal szemben, akkor azok várhatóan állandósulnak. A leginkább érintett érdekelt felek a következők: a palagázfeltárásba és -kitermelésbe beruházni kívánó vállalkozások; a vízzel összefüggő ágazatok, amelyek biztosítani akarják a vízminőség megőrzését; a tagállamok illetékes hatóságai és az uniós polgárok. A legtöbb szakértő úgy véli, hogy a palagázprojektekhez kapcsolódó legjelentősebb káros környezeti hatások és kockázatok elsősorban a víz felhasználásával és szennyezésével, a légköri kibocsátásokkal (köztük az illékony szerves vegyületekkel és a metánnal, egy rendkívül erős üvegházhatású gázzal) és a közösségre gyakorolt hatásokkal (pl. a földhasználattal, a biológiai sokféleséggel, a zajjal, a forgalommal) függnek össze. Az ilyen hatások és kockázatok fő okaként a következőket állapították meg: - a tevékenységek nagyon nagy területen folynak, - a geológiai adottságok (pl. mélyen található víztartó rétegek, elhagyott kutak, lehetséges hibák, amelyek szennyezési útvonallá válhatnak vagy földrengést idézhetnek elő), - több kút halmozott hatása, - jellemzően veszélyes vegyi anyagok használata, - nagy mennyiségű víz használata, amelynek egy részét nem nyerik vissza, - a hulladék mennyisége és jellemzői, - a kútlezárás során alkalmazott lefúvatás és fáklyázás. 2. Mi a kezdeményezés várható eredménye? Az általános cél annak biztosítása, hogy a nem hagyományos fosszilis tüzelőanyagok – különösen a palagáz – kitermelésének fejlesztését megfelelő környezeti és éghajlati óvintézkedések mellett végezzék, a legnagyobb mértékű jogi egyértelműséget és kiszámíthatóságot teremtve a felelős hatóságok, az állampolgárok és a gazdasági szereplők számára, ezáltal lehetővé téve az ágazat fejlődését. Az első konkrét célkitűzés annak biztosítása, hogy a feltárási és kitermelési tevékenységekhez alkalmazott technológiákból fakadó környezeti hatásokat és kockázatokat mind az egyedi projektek, mind a halmozott fejlesztések tekintetében megfelelően meghatározzák és kezeljék. A második konkrét célkitűzés az uniós jogi keret egyértelművé tétele, hogy a palagáz-kitermelés fejlesztésébe való beruházásokra az EU egész területén kiszámítható körülmények között kerülhessen sor. 3. Milyen többletértéket képvisel az uniós szintű fellépés? A földtani becslések azt mutatják, hogy számos palagáztelep átnyúlik a tagállamok határain. Ezenkívül a környezeti hatások és kockázatok sem tartják tiszteletben az országhatárokat: az egyik országban bekövetkező káros hatások más országokban okozhatnak szennyezési problémákat vagy súlyosbíthatják azokat. Ez különösen igaz a felszíni és a felszín alatti vizek, valamint a levegő minősége és az üvegházhatást okozó gázok kibocsátása esetében. Az uniós szintű fellépés tehát indokolt. Ezen túlmenően az Európai Parlament, a Régiók Bizottsága, a nyilvános konzultációban részt vevő válaszadók többsége és több tagállam is uniós szintű fellépést sürget. III. Megoldások 1. Milyen jogalkotási és nem jogalkotási szakpolitikai lehetőségek merültek fel? Van-e előnyben részesített lehetőség? Miért? Az alaphelyzet mellett négy lehetőség részletes elemzése történt meg. A. lehetőség: egy, a tagállamoknak szóló ajánlás a palagázfeltárás és -kitermelés környezeti kérdéseinek megoldási módjairól. A (például a vízről vagy a hulladékról szóló) környezetvédelmi jogszabályok értelmezésére vonatkozó iránymutatással is szolgál. Emellett önkéntes kötelezettségvállalásra buzdítja az ágazat piaci szereplőit. B. lehetőség: egyes meglévő uniós környezetvédelmi jogszabályok módosítására tesz javaslatot, hogy egyértelművé tegye az ágazatra vonatkozó szabályokat (az A lehetőség elemeivel együtt). C. lehetőség: egy keretirányelv, amely átfogó célokra, többek között a felhasznált vegyi anyagok nyilvánosságra hozatalára és a halmozott hatások kezelésére tesz javaslatot, miközben a B lehetőségnél szereplő módon módosítja a meglévő környezetvédelmi jogszabályokat. D. lehetőség: egy olyan irányelv, amely valamennyi feltárt problémára vonatkozóan megállapít különleges követelményeket. Egyik lehetőséget sem részesítjük előnyben, mivel a különböző hatások befolyásolják egymást: a hatásvizsgálatnak az a célja, hogy tényekkel támassza alá a politikai döntést. 2. Ki melyik lehetőséget támogatja? Az Eurobarométer felmérések szerint az uniós polgárok többsége az uniós szintű, összehangolt és következetes megközelítéseket támogatja. A nyilvános konzultációban részt vevő egyedi válaszadók nézetei súlyozás nélkül vizsgálva igencsak megoszlanak. Ha azonban a válaszokat az országok lakosságainak megfelelően súlyozzák (az egyedi válaszok több mint 90 %-a öt országból származott), akkor kiderül, hogy a jelentős többség egy uniós szintű, átfogó keretet támogat. A környezetvédelemmel foglalkozó nem kormányzati szervezetek a szabályozási megközelítést részesítik előnyben a környezetvédelmi biztosítékok megerősítése érdekében. Az olaj- és gázipar inkább a „puha” intézkedéseket részesíti előnyben, noha a meglévő uniós jogszabályok módosítását is el tudja képzelni. Egyes nem olaj- és gázipari vállalkozók és szolgáltató vállalatok érdeklődésüket fejezték ki egy átfogó és specifikus uniós szabályozás iránt. Informális jelzések szerint az egyik tagállam inkább nemzeti rendelkezésekre támaszkodna, míg számos más tagállam úgy látja, hogy inkább uniós szintű fellépésre van szükség, az iránymutatástól kezdve a meglévő uniós jogszabályok módosításán keresztül egy egyedülálló szabályozási megközelítésig. Az Európai Parlament „az emberi egészség és a környezet védelmére vonatkozó harmonizált rendelkezések” kidolgozására szólított fel, és hangsúlyozta, hogy a „legszigorúbb biztonsági és környezetvédelmi normák” szükségesek. A Régiók Bizottsága szerint „egyértelmű és kötelező érvényű uniós szabályozási keretre van szükség, lehetőleg [...] irányelv formájában”. IV. A lehetőségek hatásai 1. Milyen előnyökkel járnak a fő lehetőségek? Az A–D. lehetőségeknek egyaránt az a célja, hogy mérsékeljék a palagáz-kitermelés terén folyó műveletek környezeti kockázatait és hatásait (bár eltérő mértékben), fokozott jogbiztonságot és egyértelműséget biztosítsanak, valamint eloszlassák a közvélemény aggályait, és ez jelenti e kezdeményezés legfőbb előnyét. Az egészségügyi hatások, amelyekkel ez a kezdeményezés foglalkozik, a légköri kibocsátások közvetlen hatásainak, valamint a víz vegyi anyagokkal való lehetséges szennyeződésének közvetett hatásainak tekinthetők; a vegyi anyagok közül néhány közismerten rákkeltő hatású. Az alaphelyzet nem képes hatékonyan kezelni a környezeti kockázatokat és hatásokat, sem jogi egyértelműséget/jogbiztonságot teremteni, sem eloszlatni a polgárok aggályait. A B., a C., és a D. lehetőség egyre eredményesebben kezeli a megállapított hatásokat és kockázatokat, egyúttal átláthatóbb és kiszámíthatóbb szabályozási keretet teremt a befektetőknek, és megnyugtatja a nyilvánosságot. A nem kötelező jellegű A. lehetőség a legkevésbé hatékony a vizsgált szakpolitikai lehetőségek közül. A palagáz-kitermelésre vonatkozó jogi követelmények tisztázása biztonságosabbá tenné a befektetési környezetet, ezáltal lehetővé tenné a palagáz-kitermelés fejlesztését. Azzal, hogy elősegítenék az uniós palagáz-kitermelést, a szabályozási lehetőségek (a B., a C. és a D. lehetőség) lehetővé tennék a gázárak korlátozott mértékű csökkenését- vagy a növekedésének elkerülését-, ami rövid- és középtávon is kedvező lenne az EU gazdasága számára. Tekintettel azonban az európai palagázkészletek méretére vonatkozó becslések bizonytalan voltára és a gázárképzést befolyásoló számos tényezőre, az eredmény bizonytalan. Emellett továbbra is megmaradna az Egyesült Államok alacsonyabb gázárakból eredő versenyelőnye. A palagáz-kitermelés fejlesztése az EU-ban a legjobb esetben is csak a csökkenő hagyományos gázkészleteket pótolná. Nem befolyásolná az EU jelenlegi függését a földgázimporttól, de potenciálisan javíthatná az EU tárgyalási helyzetét a külső energiaszolgáltatókkal szemben. 2. Milyen költségekkel járnak a fő lehetőségek? A palagázszállítók számára a B., a C. és a D. lehetőség miatt felmerülő éves megfelelési költség a várható éves bevétel 1,4–1,6 %-át tenné ki, míg a (legköltségesebb) D. lehetőség közel 8 %-kal növelné meg a műveletek abszolút költségeit. A gazdasági szereplők számára az A. lehetőség végrehajtásának költsége attól függ, hogy hoznak-e önkéntes intézkedéseket vagy sem. 3. Hogyan érinti mindez a vállalkozásokat, a kis- és középvállalkozásokat és a mikrovállalkozásokat? A palagázfeltáráshoz és -kitermeléshez szükséges beruházás mértéke miatt a tevékenységben részt vevő gazdasági szereplők általában nagyvállalatok. A kkv-kat és a mikrovállalkozásokat mindez várhatóan csak közvetve érinti majd, a kapcsolódó (például a berendezésekkel, az étkeztetéssel és a szállítással összefüggő) tevékenységek fokozódása révén, valamint akkor, ha az uniós palagázműveletek befolyásolják az energiaárakat. Tekintettel azonban az európai palagázkészletek méretére vonatkozó becslések bizonytalan voltára és a gázárképzést befolyásoló számos tényezőre, az eredmény bizonytalan. 4. Jelentős lesz-e a tagállami költségvetésekre és közigazgatásokra gyakorolt hatás? A B., a C. és a D. lehetőség eltérő mértékben módosítaná a már meglévő környezetvédelmi jogszabályokat; az A. lehetőség nem jelentene változást. A tagállami közigazgatásoknak ehhez kellene alkalmazkodniuk. A változások egyes elemei – például egy integrált keretrendszer biztosítása vagy a C. és a D. lehetőség keretében javasolt követelmények – a mainál kisebb közigazgatási terhekhez vezethetnek. Egyébként ez a kezdeményezés várhatóan nem gyakorol jelentős hatást a hatóságokra. 5. Lesznek-e egyéb jelentős hatások? A kezdeményezésnek lehetnek hatásai a versenyképességre, különösen a nyersanyagként gázt vagy melléktermékeket felhasználó energiaigényes iparágakra, amennyiben a választott megoldás jelentős palagáz-kitermelést eredményez az EU-ban. Ebben az esetben ez befolyásolhatja az uniós gázárakat, és részben csökkentheti a gázárkülönbséget az USA-val szemben. Ez azonban bizonytalan, mivel a gázárak a változók széles skálájától függnek. 2035-ben az uniós gázárak még a legkedvezőbb forgatókönyv esetén is várhatóan kétszer olyan magasak lesznek, mint az Egyesült Államokban. A tagállamokat és a régiókat érő gazdasági hatások számos tényezőtől függnek, többek között a palagáz-kitermelés fejlesztésének távlataitól, jelenlegi energiaszerkezetüktől és a behozataltól való függésüktől, a gázinfrastruktúrájuk fejlettségi fokától, a gazdaságuk energiahatékonyságának szintjétől, valamint közigazgatási helyzetüktől. V. A lehetőségek összehasonlítása Lehetőségek || Eredményesség a következők tekintetében: || Gazdasági költségek EUR-ban (durva becslés) || Gazdasági előnyök || Hatékonyság (eredményesség/költségek) || Társadalmi hatások || A végrehajtás időszerűsége || Mennyire könnyű végrehajtani || Összhang a vonatkozó uniós célokkal || Összesített eredmény a környezeti hatások és kockázatok csökkentése || a jogi egyértelműség/jogbiztonság biztosítása || a közvélemény aggályainak eloszlatása Alaphelyzet || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 A || + || + || + || 0–595 000 || + || + || 0 || ++++ || n.a. || + || + B || +++ || ++/+++ || +++ || 595 000 || ++ || ++ || + || +/++ || ++ || ++ || ++ C || ++++ || ++++ || ++++ || 595 000–643 000 || ++ || +++ || + || ++ || +++ || +++ || +++ D || +++++ || +++++ || +++++ || 643 000 || ++ || ++++ || + || +++ || ++++ || ++++ || +++/++++ VI. Nyomon követés A Bizottság az előnyben részesített lehetőség megvalósítása után megfelelő időn belül jelentést készít a kezdeményezés végrehajtásáról és eredményességéről. A jelentés elkészítésére rendelkezésre álló megfelelő idő hossza az előnyben részesített lehetőség függvénye: a jogalkotási lehetőségek esetében hosszabb (hogy legyen idő az átültetésre), míg a nem jogalkotási lehetőségek esetében rövidebb. A kezdeményezés végrehajtásának nyomon követése érdekében több mutatóra vonatkozóan is javasolt az adatgyűjtés. [1] A Közös Kutatóközpont IET intézetének „Nem hagyományos gázkészletek: lehetséges energiapiaci hatások az Európai Unióban” című jelentése, 2012. szeptember. [2] A Bulgáriában és Franciaországban kiadott engedélyeket később a hidraulikus rétegrepesztés tilalmáról szóló jogszabályok érvénytelenítették.