Különjelentés Az Ukrajnának nyújtott 
uniós támogatásHU 2016  32 SZ.
EURÓPAI
SZÁMVEVŐSZÉK

EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
Telefon: +352 4398-1
Megkeresés:  eca.europa.eu/hu/Pages/ContactForm.aspx
Weboldal:  eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors
Bővebb tájékoztatást az Európai Unióról az interneten talál (http://europa.eu).
Luxembourg: Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2016
Print ISBN 978-92-872-6376-6 ISSN 1831-0893 doi:10.2865/334132 QJ-AB-16-031-HU-C
PDF ISBN 978-92-872-6382-7 ISSN 1977-5733 doi:10.2865/55639 QJ-AB-16-031-HU-N
EPUB ISBN 978-92-872-6380-3 ISSN 1977-5733 doi:10.2865/35301 QJ-AB-16-031-HU-E
© Európai Unió, 2016
A sokszorosítás a forrás megjelölésével megengedett.
Printed in Luxembourg
Az Ukrajnának nyújtott 
uniós támogatás
(az EUMSZ 287. cikke (4) bekezdésének második albekezdése 
alapján)KülönjelentésHU 2016  32 SZ.
02
 Az ellenőrző csoport
A számvevőszéki különjelentések egy adott költségvetési vagy irányítási területre vonatkozó teljesítmény- és szabálysze -
rűségi ellenőrzés eredményeit mutatják be. Annak érdekében, hogy ellenőrzései maximális hatást érjenek el, ezek meg -
választásakor és megtervezésekor a Számvevőszék tekintetbe veszi a teljesítmény-, illetve szabályszerűségi kockázatokat, 
az érintett bevétel vagy kiadás nagyságát, a várható fejleményeket, valamint a politika és a nagyközönség érdeklődését.
Ezt a teljesítmény-ellenőrzést a külső fellépések, biztonságpolitika és jogérvényesülés kiadási területeiért felelős, Karel 
Pinxten számvevőszéki tag elnökölte III. Kamara végezte. Az ellenőrzést Fazakas Szabolcs számvevőszéki tag vezette 
Baranyi Márton, a kabinet attaséja, Beatrix Lesiewicz ügyvezető és Francis Joret ideiglenes ügyvezető, Christian Geoffroy 
feladatfelelős, valamint Alina Milasiute és Kaszap Balázs számvevők támogatásával.
Balról jobbra:  Kaszap B., B. Lesiewicz, F. Joret, Fazakas Sz., C. Geoffroy, A. Milasiute, Baranyi M.

03
 Tartalomjegyzék
Bekezdés
 Rövidítések és betűszavak
I–VIII  Összefoglaló
1–10  Bevezetés
1–3 Földrajzi és politikai háttér
4–5 Gazdasági és pénzü gyi helyzet
6–7 EU–Ukrajna egy üttműködési keret
8–10  Uniós pénzü gyi támogatás
11–25  Az Ukrajnának nyújtott uniós támogatás háttere
11–16  A helyzet politikai, gazdasági és adminisztratív bizonytalansága gátolta az EU és Ukrajna 
egy üttműködését
11 A társulási megállapodásról szóló tárgyalások erősítették az EU és Ukrajna közötti párbeszédet
12–14  A politikai és adminisztratív instabilitás lelassította az EU és Ukrajna közötti párbeszédet és a reformok 
előrehaladását
15–16  A Bizottság 2010 óta mindjobban hangsúlyozza az oligarchikus berendezkedéssel járó kockázatokat
17–22  Az Unió azonnal reagált a 2014-es ukrán válságra, de csak vészhelyzeti megoldással
17–18  A Bizottság 2014. márciusi finanszírozási csomagja főként potenciális kölcsönökből állt
19–20  A Bizottság kü lönleges intézkedéseket alkalmazott az ukrajnai válság gyors kezelésére
21–22  Az Unió ad hoc  struktúrákat hozott létre nagyobb ukrajnai szerepvállalásának kezelésére
23–25  Az ukrán kormányzat e ter ületen tanúsított gyengeségének láttán az adományozók fokozták 
egy üttműködés üket
23–24  Az ukrán kormányzatnak nem volt erőssége az adományozók koordinációja
25 2014 óta az adományozói közösség javította belső koordinációját
04 Tartalomjegyzék 
26–29  Az ellenőrzés hatóköre és módszere
30–73  Észrevételek
30–63  I. rész. Az Ukrajnának nyújtott uniós támogatás eredményessége a közpénzgazdálkodás javítását 
és a korrupció elleni k üzdelmet illetően
31–37  A közpénzgazdálkodásról folytatott EU–Ukrajna párbeszéd jelentős mértékben javult 2013 óta, 
a korrupció elleni k üzdelemről szóló párbeszéd pedig 2011 óta
38–44  A támogatás úgy volt megtervezve, hogy lehetővé tegye a kifizetések gyors folyósítását, de nem mindig 
vette eléggé figyelembe a megvalósítandó reformokat
45–49  Javult az uniós támogatás végrehajtásának monitoringja
50–63  Az uniós támogatás révén elért eredmények továbbra sem szilárdak
64–73  II. rész. Az uniós támogatás eredményessége a gázágazat irányításának fejlesztését, illetve az 
Unió Ukrajnán kereszt ül történő gázellátásának biztonságát illetően
65–69  Az akadozó reformkészség és következetlen megközelítés a legutóbbi időkig hátráltatta az Unió és 
Ukrajna párbeszédét
70 A korai szakaszban az uniós támogatás feltételeit tágan értelmezték
71–72  Az uniós támogatáshoz 2014-ig hiányoztak a jó minőségű adatok
73 Az uniós támogatás 2014-ig korlátozott hatást gyakorolt a gázágazatra
74–84  Következtetések és ajánlások
 Melléklet. Vizsgált programok
 A Bizottság és az EKSZ válaszai
05
 Rövidítések és betűszavak
AAP : Éves cselekvési program
ACU : Ukrajna számvevőszéke
CRIS : Közös Relex Információs Rendszer
CSO : Civil társadalmi szervezet
CSP : Országstratégiai dokumentum
DG: Főigazgatóság
EAMR : Külső támogatások kezeléséről szóló jelentés
EBB : Európai Beruházási Bank
EBRD : Európai Újjáépítési és Fejlesztési Bank
EKSZ : Európai Külügyi Szolgálat
ENI : Európai Szomszédsági Támogatási Eszköz
ENPI : Európai Szomszédsági és Partnerségi Támogatási Eszköz
EUAM : Az Európai Unió polgári biztonsági ágazati reformra vonatkozó tanácsadó missziója
FAC : Korrupció elleni küzdelem
GDP : Bruttó hazai termék
GRECO : A korrupció ellen fellépő államok csoportja
Héa : Hozzáadottérték-adó
IFI: Nemzetközi pénzügyi intézmény
IMF : Nemzetközi Valutaalap
MFA : Makroszintű pénzügyi támogatás
NABU : Ukrajna országos korrupció elleni hivatala
NIP : Nemzeti indikatív program
OECD : Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet
PCA : Partnerségi és együttműködési megállapodás
06 Rövidítések és betűszavak 
PEFA : Közkiadások és pénzügyi elszámoltathatóság
PFM : Közpénzgazdálkodás
PIFC : Az államháztartás belső pénzügyi ellenőrzése
SBC : Államépítési szerződés
SGUA : Ukrajnát támogató csoport
SIGMA : Kormányzás- és vezetésfejlesztési támogatás (Support for Improvement in Governance and Management)
TACIS : Technikai támogatás a  Független Államok Közösségének és Grúziának
07
 Összefoglaló
I
Ukrajna az Európai Unió egyik legnagyobb és politikailag legfontosabb közvetlen szomszédja. Az országot döntően 
intézményi és politikai instabilitás, irányítási gondok, gazdasági és pénzügyi nehézségek jellemzik. A kelet-ukraj -
nai konfliktus nagymértékben súlyosbította a gazdasági és pénzügyi problémákat. Ukrajna ennek ellenére számos 
jelentős reformot indított el a 2014-es események, az ún. Euromajdan óta.
II
Az Unió az európai szomszédságpolitika és annak keleti dimenziója, a keleti partnerség keretében folytat együtt -
működést Ukrajnával. Az 1994-es partnerségi és együttműködési megállapodást teljes egészében fel fogja váltani 
a hosszas tárgyalások után 2014-ben aláírt társulási megállapodás, mihelyt hatályba lép. A  kétoldalú támogatás 
zömét az Európai Szomszédsági és Partnerségi Támogatási Eszköz keretében nyújtották, amelynek helyébe 2014-
ben az Európai Szomszédsági Támogatási Eszköz lépett. Az ellenőrzött időszakban (2007–2015) az uniós pénzügyi 
támogatás egyrészt 1,6 milliárd euró összegű vissza nem térítendő támogatásból (felerészt költségvetés-támogatás -
ból), másrészt 3,4 milliárd euró összegű makroszintű kölcsönből állt.
III
Az ellenőrzött időszak zömében a helyzet politikai, jogi és adminisztratív bizonytalansága korlátozta az uniós 
támogatás eredményességét. A 2014-es euromajdani események nyomán továbbfejlődött az EU–Ukrajna együtt -
működés, ám az Ukrajna előtt álló kihívások még mindig erősen befolyásolják a reformfolyamatot, az oligarchikus 
berendezkedés pedig továbbra is magas kockázatot jelent. A 2014-es ukrajnai válságra adott azonnali uniós válasz 
(11,2 milliárd eurós csomag 2014–2020-ra) csak vészhelyzeti megoldást jelentett. Az Unió képes volt gyorsan, előre 
meghatározott stratégia nélkül nagy mennyiségű pénzt elkülöníteni és folyósítani.
IV
Ellenőrzésünk célja annak értékelése volt, hogy a Bizottság és az Európai Külügyi Szolgálat (EKSZ) által nyújtott 
támogatás jól előkészített, megfelelő és eredményes módon segítette-e Ukrajna jól kormányzott állammá történő 
átalakítását a közpénzgazdálkodás, a korrupció elleni küzdelem és a gázágazat területén a 2007–2015-ös időszak -
ban. Ellenőrzésünk hatóköre kiterjedt valamennyi 2007 óta létrehozott uniós költségvetés-támogatási és makro -
szintű pénzügyi támogatási programra, valamint a Bizottság 2014-ben indított csomagjának pénzügyi eszközeire.
V
Összességében az Ukrajnának nyújtott uniós támogatás részben eredményes módon segítette Ukrajna jól kormány -
zott állammá történő átalakítását a IV. bekezdésben jelölt területeken.
Összefoglaló 08
VI
Az Ukrajnának nyújtott uniós támogatás részben eredményesen hozott létre kézzelfogható és tartós eredményeket 
a közpénzgazdálkodás és a korrupció elleni küzdelem javításának terén. A 2007–2013-as időszak túlnyomó részé -
ben a közpénzgazdálkodás szerény helyet kapott az Unió és Ukrajna közötti párbeszédben. 2014-ig az eredmények 
hiányos és késedelmes volta arról tanúskodott, hogy az ukrán kormány kevéssé kötelezte el magát a reformfolyamat 
mellett. A korrupció elleni küzdelmet erősítette a 2011-es vízumliberalizációs cselekvési terv, majd tovább gyor -
sította az Euromajdan után javuló együttműködés. A 2014 óta újonnan tapasztalható reformlendület ellenére az 
eddig elért eredmények továbbra sem szilárdak. A korrupció elleni küzdelem terén még nem mutatkoznak eredmé -
nyes végrehajtásból következő eredmények. A feltételek meghatározási módjának vagy az azok teljesítését értékelő 
módszernek bizonyos hiányosságai befolyásolták a költségvetés-támogatási programok és a makroszintű pénzügyi 
támogatás megtervezését. Az ukrajnai költségvetés-támogatási programok többségét úgy tervezték meg, hogy 
a juttatott összeg jelentős hányadát már a program elején, az általános feltételek teljesülése után folyósították. 
Ukrajna válságos helyzetére való tekintettel a Bizottság 2014-ben arra összpontosított, hogy gyorsan folyósítsa 
a támogatást. Az uniós támogatás végrehajtásának monitoringja túlnyomórészt eredményes volt. 2011–2013-ban 
a költségvetés-támogatási kifizetések felfüggesztése elősegítette a  közpénz-gazdálkodási prioritások elérését.
VII
Az Ukrajnának nyújtott uniós támogatás részben eredményesen támogatta a  gázágazat irányításának fejlesztését 
és az Ukrajnán keresztül történő gázellátás biztosítását. Az Unió és Ukrajna között gázügyi témákban folytatott 
párbeszéd a kérdések széles körét érintette ugyan, ám befolyásolta azt Ukrajna elkötelezettségének ingadozása 
és az érdekelt uniós felek nézeteinek eltérő volta az Unió Ukrajnán keresztül történő gázellátásának biztonságát 
illetően. A gázágazat irányításának javítására és az Ukrajnán keresztül történő gázellátás biztonságára irányuló, álta -
lunk ellen  őrzött uniós támogatás kidolgozásakor egyes feltételek homályosak és nehezen értékelhetőek maradtak. 
Az uniós támogatás végrehajtásának monitoringjához néha hiányoztak a jó minőségű adatok, az Unió és Ukrajna 
pedig nem adott közös beszámolójában kellően részletes magyarázatot a gázágazat nehézségeire. 2014-ig az uniós 
támogatás csak korlátozott hatást gyakorolt az ukrán gázágazat működésére, az Ukrajnán keresztül történő gázel -
látás biztonságára nézve pedig vegyes eredmények születtek. Azóta viszont olyan jelentős mérföldköveket sikerült 
elérni, mint az Unió harmadik energiaügyi csomagjával összhangban lévő gáztörvény 2015 áprilisi elfogadása.
VIII
Jelentésünk öt ajánlást fogalmaz meg az Ukrajnának nyújtott uniós támogatás javítására nézve.
09
 Bevezetés
Földrajzi és politikai háttér
01 
Ukrajna területe 603 000 km2, lakosainak száma 2014-ben 44,3 millió volt. Az 
ország 1991-ben, a Szovjetunió összeomlása után nyerte el teljes függetlenségét. 
Az Európai Unió 2004-es közép- és kelet-európai bővítése óta Ukrajna az Unió 
egyik legnagyobb és politikailag legjelentősebb közvetlen szomszédja.
02 
Az országot politikai és intézményi bizonytalanság jellemzi. 2004 óta három 
jelentős esemény történt: a  2004-es „narancsos forradalom”, a  (túlnyomórészt de -
mokratikusan és békésen lezajlott) 2010-es elnökválasztás és a 2014-es „Euromaj -
dani forradalom”1.
03 
2014 kezdete óta Ukrajna területi integritása súlyos fenyegetés alatt áll. Ellenőr -
zésünk időpontjában az ukrán hadsereg harcban állt orosz támogatást élvező 
szeparatistákkal a donyecki és a luhanszki régió egyes területein, orosz haderők 
pedig korábban elcsatolták a  Krímet2.
Gazdasági és pénzü gyi helyzet
04 
Ukrajna attól kezdve, hogy 1991-ben elnyerte függetlenségét, gyenge gazdasági 
teljesítményre tekinthet vissza. A 2000 utáni évek pozitív gazdasági növekedési 
ütemét erősen lefékezte a 2008-as világválság, és a gazdaság azóta sem talált 
magára. Ukrajna államháztartási helyzete az elmúlt években romlott, elsősorban 
a közpénzek rossz kezelése miatt. Ráadásul az állami költségvetés bevételi oldalát 
negatívan befolyásolja a jelentős méretű árnyékgazdaság3. A reformtörekvések 
ellenére Ukrajnát sokan mindmáig Európa legkorruptabb országának tartják4. 
A közpolitikák meghatározását megrögzött érdekek befolyásolják. Ukrajna gaz -
daságára, politikájára és médiájára továbbra is döntő befolyást gyakorolnak az 
ország függetlenné válása óta erőre kapott oligarchikus klánok.1 Más kifejezések is 
használatosak, pl.:  
(euro)majdani események, 
tiltakozások, tüntetések, 
felkelés, ill. „a méltóság 
forradalma”.
2 Oroszország szerint a Krím 
a 2014. március 16-i 
népszavazás értelmében az 
Orosz Föderáció része, ezt 
a népszavazást azonban az 
ukrán kormány, az Európai 
Unió, az Egyesült Államok és 
az ENSZ Közgyűlése is 
törvénytelenként elítélte.
3 Ukrajna árnyékgazdaságát, 
amely Európában 
a legnagyobb, kb. a GDP 
44%-ára becsülik. Lásd: Igor 
Vinnychuk és Serhii Ziukov, 
„Shadow Economy in Ukraine: 
Modelling and Analysis” 
(„Árnyékgazdaság Ukrajnában: 
modellezés és elemzés”), Yurii 
Fedkovych Chernivtsi National 
University, 2013.
4 Ukrajna a Transparency 
International listáján 2015-ben 
168 ország közül a 130. helyet 
foglalta el (2014-ben pedig 175 
közül a 142. helyet) (lásd: 
http://www.transparency.org/
cpi2015/#results-table ).
10 Bevezetés 
05 
Az ország gazdasági és pénzügyi helyzetét rendkívüli mértékben súlyosbítja a ke -
let-ukrajnai konfliktus, mivel felemészti az ország korlátozott pénzügyi eszközeit, 
és gyakorlatilag lerombolta az ország legjelentősebb iparvidékét. 2014 elején az 
ukrán kormány 35  milliárd amerikai dollárra becsülte a  2014–2015-ös időszakra 
szükséges külföldi segélyezés összegét. Az állami tulajdonban lévő Naftogaz gáz -
társaság veszteségei egyre nagyobb terhet jelentettek az államkincstárnak, mivel 
2013-ról 2014-re a GDP 1,9%-áról 5,7%-ára nőtt, ami magasabb, mint a 4,6%-os 
államháztartási hiány5.
EU–Ukrajna egy üttműködési keret
06 
Az Unió az európai szomszédságpolitika és annak keleti dimenziója keretében, 
a keleti partnerség terén folytat együttműködést Ukrajnával. A kooperációban 
jelentős előrelépést elsősorban az 1994-es partnerségi és együttműködési meg -
állapodás, a 2005-ös Unió–Ukrajna cselekvési terv és a 2009-es társulási menet -
rend6 jelentett.
07 
Az Unió és Ukrajna 2007 márciusában kezdett tárgyalásokba arról, hogy a part -
nerségi és együttműködési megállapodást egy (2008 szeptember óta társulási 
menetrendnek nevezett) „új megerősített megállapodás” váltsa fel; a  tárgyalások 
2011 decemberében a  megállapodás parafálásával értek véget A  2013. februári, 
16. Unió–Ukrajna csúcstalálkozón a  megállapodás aláírására készülve Ukrajna 
megerősítette azt a határozott szándékát, hogy érezhető előrehaladást érjen 
el a következő három területen: a választási hiányosságok orvoslása, a szelektív 
igazságszolgáltatás problémájának kezelése és ismételt előfordulásának meg -
előzése, valamint a  társulási menetrendben meghatározott reform végrehajtá -
sa. 2013. november 24-én Ukrajna úgy határozott, hogy felfüggeszti a társulási 
megállapodás aláírásának előkészítését. Ez a  váratlan fordulat váltotta ki az 
Unióval való politikai társulás és gazdasági integráció mellett kiálló euromajdani 
tömegtüntetéseket. Az euromajdani eseményekre válaszul az Unió és Ukrajna 
2014. március 21-én aláírta a társulási egyezmény politikai rendelkezéseit, 2014. 
június 27-én pedig a fennmaradó rendelkezéseket7. Az egyezmény minden 
együttműködési területen az Unió és Ukrajna viszonyának javítását irányozza elő, 
s egyben reformmenetrendként működik, mivel olyan átfogó programon alapul, 
amelynek célja az ukrajnai törvényhozás uniós normákhoz való igazítása.5 Az IMF 15/69. sz. 
országjelentése: „Ukraine: 
Request for Extended 
Arrangement Under the 
Extended Fund Facility and 
Cancellation of Stand-By 
Arrangement Staff Report” 
(„Ukrajna: a kibővített 
hiteleszköz keretében kötött 
megállapodás 
meghosszabbítása és 
a készenléti hitelmegállapodás 
törlése iránti kérelem, 
Értékelés”), Nemzetközi 
Valutaalap, 2015. március.
6 A 2009-es társulási 
menetrendet 2011-ben, 
2013-ban és 2015-ben 
aktualizálták.
7 2016. április közepéig 
a társulási egyezményt 
ratifikálta a Verhovna Rada (az 
ukrán parlament), az Európai 
Parlament egyetértését adta 
annak megkötéséhez, és 27 
tagállam is ratifikálta azt 
(Hollandia még nem hozott 
végleges döntést, mivel 
nemzeti referenduma negatív 
eredményt hozott). A  társulási 
egyezmény egyes részei 
ideiglenes jelleggel kerülnek 
alkalmazásra.
11 Bevezetés 
Uniós pénzü gyi támogatás
08 
Az Ukrajnát a cselekvési terv megvalósításában segítő pénzügyi támogatás 
nyújtása elsősorban az Európai Szomszédsági és Partnerségi Támogatási Eszköz 
(ENPI)8, majd 2014-től az azt felváltó Európai Szomszédsági Támogatási Eszköz 
(ENI)9 útján történt. Az Ukrajnának nyújtott kétoldalú ENPI-támogatás programo -
zási eszközei a 2007–2013-as országstratégiai dokumentum, illetve két nemzeti 
indikatív program (2017–2010 és 2011–2015) voltak. A helyzet nehézsége miatt 
azóta nem jelentettek be újabb országstratégiai dokumentumot vagy nemzeti 
indikatív programot. Az ENPI-ENI támogatás zömét (65%) ágazati költségvetés-  
támogatás révén nyújtották. Ukrajna a Nukleáris Biztonsági Együttműködési Esz -
köz, valamint a stabilitás és a béke elősegítését szolgáló eszköz révén is részesült 
uniós támogatásban.
09 
A vissza nem térítendő támogatásokon kívül az Unió makroszintű pénzügyi tá -
mogatásban is részesítette Ukrajnát: olyan kölcsönökről van szó, amelyeket több 
részletben, a makrogazdasági helyzettel és az ágazati reformokkal kapcsolatos 
egyes feltételek teljesülésekor folyósítanak. Az 1. táblázatban  látható, hogyan 
oszlott meg a 2007–2015-ös időszakban az Ukrajnának nyújtott uniós pénzügyi 
támogatás a vissza nem térítendő támogatások, illetve a kölcsönök között.8 Az Európai Parlament és 
a Tanács 2006. október 24-i 
1638/2006/EK rendelete az 
Európai Szomszédsági és 
Partnerségi Támogatási Eszköz 
létrehozására vonatkozó 
általános rendelkezések 
meghatározásáról (HL L 310., 
2006.11.9., 1.  o.).
9 Az Európai Parlament és 
a Tanács 2014. március 11-i 
232/2014/EU rendelete az 
Európai Szomszédsági 
Támogatási Eszköz 
létrehozásáról (HL L 77., 
2014.3.15., 27.  o.).1. táblázatAz Ukrajnának nyújtott kétoldalú uniós támogatás, 2007–2015, eszközönkénti 
megoszlás (millió euró)
Teljes előirányzat1
Összeg Megoszlás
Az Ukrajnának nyújtott átfogó uniós támogatás (a makroszintű pénzügyi támogatással együtt) 5 019 100%
Támogatás összesen 1 609 32%
ENPI/ENI21 330 27%
ebből
Költségvetés-támogatás3,4794 16%
Egyéb ENPI/ENI támogatások 536 11%
A stabilitás és a béke elősegítését szolgáló eszköz 54 1%
Nukleáris Biztonsági Együttműködési Eszköz 225 4%
Makroszintű pénzügyi támogatási (MFA) kölcsönök összesen 3 410 68%
MFA I 610 12%
MFA II 1 000 20%
MFA III 1 800 36%
1 Adatok 2015. november 30-ig.
2 Európai Szomszédsági és Partnerségi Támogatási Eszköz / Európai Szomszédsági Támogatási Eszköz.
3 Beleértve az államépítési szerződést.
4 29 millió euró kivételével, amelyet kiegészítő intézkedésekre fordítottak (technikai segítségnyújtás).
Forrás: CRIS (Közös Relex Információs Rendszer) és a Gazdasági és Pénzügyi Főigazgatóság honlapja (MFA).
12 Bevezetés 
10 
2014 márciusában a Bizottság indikatív jelleggel bejelentette, hogy 11,2 mil -
liárd eurós támogatási csomagot nyújt Ukrajnának; ebből legfeljebb 8 milli -
árd euró az EBB (Európai Befektetési Bank) és az EBRD (Európai Újjáépítési és 
Fejlesztési Bank) által a  2014–2020-as időszakra a  reformfolyamat támogatására 
nyújtott kölcsön (lásd: 17–18. bekezdés).
13
 Az Ukrajnának nyújtott 
uniós támogatás háttere
A helyzet politikai, gazdasági és adminisztratív 
bizonytalansága gátolta az EU és Ukrajna 
együ ttműködését
A társulási megállapodásról szóló tárgyalások erősítették az 
EU és Ukrajna közötti párbeszédet
11 
Az ellenőrzött időszakban az Unió és Ukrajna közötti párbeszéd többé-kevésbé 
strukturált keretben zajlott, melyet a  tárgyalások, majd azokat követően a  tár-
sulási megállapodás ideiglenes alkalmazása alakított. Az EU és Ukrajna közötti 
jelenlegi együttműködési törekvések vezérfonalát a  2014-ben aláírt társulási 
megállapodás és a társulási menetrend 2015-ös változata adja. A magas szintű 
együttműködés kérdéseit az éves EU–Ukrajna csúcstalálkozókon és az EU–Ukraj -
na Együttműködési/Társulási Tanács ülésein vitatták meg. Az Együttműködési/
Társulási Tanács munkáját elősegítendő létrejött az EU–Ukrajna Együttműködési/
Társulási Bizottság, hét albizottsággal, amelyek feladata a cselekvési tervvel és 
a társulási menetrenddel kapcsolatban elért előrehaladás figyelemmel kísérése10. 
Európai biztosok és magas rangú tisztviselők látogatásai is hozzájárultak a párbe -
széd folyamatához. A párbeszéd témái közé hivatalosan a közpénzgazdálkodás, 
a korrupció elleni küzdelem és az energiaügyek témáit vették fel.
A politikai és adminisztratív instabilitás lelassította az EU és 
Ukrajna közötti párbeszédet és a reformok előrehaladását
12 
Az ukrajnai politikai instabilitás erősen kihatott az Unió és Ukrajna közötti együtt -
működésre és az uniós támogatás végrehajtására. 2004 és 2014 között Ukrajna 
háromszor ment át jelentős politikai változásokon (lásd: 2. bekezdés), és ezek 
erősen befolyásolták az ország politikai irányultságát, különösen Európa felé való 
törekvését. Ezek a változások jelentős mértékben kihatottak mind a törvényho -
zásra – visszalépések történtek már elfogadott törvények vagy azok felülvizsgála -
ta kapcsán –, mind a közigazgatás stabilitására, különösen közép- és felső vezetői 
szinten.
13 
Az ellenőrzött időszak során az ukrajnai közigazgatás több átalakítási kísérleten 
ment keresztül (pl. 2010–2011-ben). 2014-ig az átalakítás folyamatát hátráltatta az 
arra irányuló politikai akarat hiánya, hogy eleget tegyenek az uniós kormányzási 
normáknak. Az átalakítási folyamat nem eredményes módon zajlott, ami kihatott 
az uniós programok helyszíni megvalósítására. Megállapításunk szerint ellenőr -
zésünk idején erős politikai elkötelezettség volt tapasztalható a közigazgatás 
reformja mellett. A közép- és felső vezetés gyakori személyi változásai azonban 
veszélyeztetették az uniós támogatást élvező reformokat és azok eredményei -
nek fenntarthatóságát, míg a fizetések alacsony szintje kedvezett a korrupciós 
kísértéseknek.10 Ellenőrzésünk idején még 
folyamatban volt a  társulási 
menetrend által előírt új 
együttműködési szervek 
létrehozása.
14 Az Ukrajnának nyújtott uniós támogatás háttere 
14 
Megállapítottuk azt is, hogy az Euromajdan nyomán több olyan területen fejlő -
dött az együttműködés, ahol a 2007–2013-as időszakban stagnálás volt tapasz -
talható (pl. a  közbeszerzés reformjának és az energiaágazat újjászervezésének 
terén). Az Ukrajna előtt álló gazdasági és geopolitikai kihívások azonban erősen 
befolyásolják a kormányzati prioritásokat és a közszolgálati tevékenységeket.
A Bizottság 2010 óta mindjobban hangsúlyozza az 
oligarchikus berendezkedéssel járó kockázatokat
15 
Mint megállapítottuk, a Bizottság 2010-től kezdve egyre nyíltabban szólt az 
ukrajnai oligarchikus berendezkedéssel együtt járó olyan kockázatokról, mint 
a diszfunkcionális közigazgatás, a felülről lefelé történő korrupció és az, hogy 
a közpénzeket magáncélok szolgálatába állítják11. A Bizottság az ukrán közigaz -
gatás minden szintjén igen magasnak ítélte az összeférhetetlenségi kockázatot, 
és ezt hivatalos párbeszéd, illetve a költségvetés-támogatás felfüggesztése révén 
igyekezett enyhíteni. Remények fűződtek a közpénz-gazdálkodási reform straté -
giájának (2013) és a  korrupció elleni stratégiának (2014) a  megvalósításához is12. 
A privatizáció témáját tekintve az uniós költségvetés-támogatás és a makroszin -
tű pénzügyi támogatási programok nem tartalmaztak feltételeket arra nézve, 
hogy a jövőbeli privatizációk lefolyása nyílt és méltányos legyen. A Bizottság 
azonban támogatta az IMF (Nemzetközi Valutaalap) privatizációs céljait, feltün -
tetve a makroszintű pénzügyi támogatás feltételei között az IMF programjának 
megvalósítását.
16 
2015 eleje óta több jogalkotási kezdeményezés igyekezett megtörni az Ukrajna 
politikája és gazdasága fölötti oligarchauralmat. A kockázati szint mégis továbbra 
is magas (lásd: 1. háttérmagyarázat ) és a konkrét eredmények elmaradnak a vá -
rakozásoktól (lásd: 63. bekezdés).11 A 2010-es, 2011-es, 2012-es 
külügyi monitoringjelentés 
(nem nyilvános).
12 Az Európai Bizottság 
kockázatkezelési 
keretrendszere Ukrajnára 
nézve, kockázati nyilvántartás 
2012–2014 (nem nyilvános).1. háttérmagyarázatAz ukrán hatóságok oligarchaellenes kampányának beindítása
2015-ben az ukrán kormány az uniós előírásokkal összhangban kampányt kezdett azzal a  céllal, hogy csök -
kentse az oligarcháknak az ország gazdasági és politikai rendszerére gyakorolt befolyását. E kezdeményezés 
keretében több nyomozás és büntetőeljárás indult, egyes oligarchák vagyontárgyait vizsgálat alá vették, 
elsősorban az energiaágazatban. Ezek az intézkedések azonban szórványosak és ellentmondásosak maradtak, 
mivel régebbi és jelenlegi oligarchák is ellenük szegültek. Egyes oligarchák saját kezdeményezésű reformja -
vaslatokkal álltak elő Ukrajnát illetően13.
13 2015 márciusában például megkezdte működését az Ügynökség Ukrajna Korszerűsítéséért: a bécsi székhelyű, egy, az energiaágazatban 
tevékeny ukrán oligarcha által finanszírozott civil szervezet célja, hogy saját külön korszerűsítési cselekvési tervvel álljon elő Ukrajnát illetően, és 
létrehozzon egy helyreállítási alapítványt. Az Ügynökség alkalmazásában több olyan személy is áll, aki uniós vagy tagállami szinten korábban 
fontos posztot töltött be. Mivel az Ügynökség javarészt ugyanolyan téren tevékenykedik, mint az ukrán kormány és az EU, fennáll annak 
a veszélye, hogy tevékenységét összetévesztik az Unió által Ukrajnának nyújtott hivatalos támogatással.
15 Az Ukrajnának nyújtott uniós támogatás háttere 
Az Unió azonnal reagált a 2014-es ukrán válságra, de 
csak vészhelyzeti megoldással
A Bizottság 2014. márciusi finanszírozási csomagja főként 
potenciális kölcsönökből állt
17 
2014. március 5-én a Bizottság indikatív jelleggel 11,2 milliárd eurós csomagot 
jelentett be a 2014–2020-as időszakra (lásd: 2. táblázat ), hogy ezzel támogassa 
az ukrán gazdasági és pénzügyi helyzet stabilizálását, segítse az átalakítási folya -
matot, ösztönözze a politikai és gazdasági reformokat és támogassa az inkluzív 
fejlesztést14. Tekintettel a helyzet sürgősségére, a Bizottság a politikai bejelentés 
idejére (2014. március 5.) úgy készítette el a csomagot, hogy korábban nem ele -
mezte átfogóan a támogatás kiszámításának módját, sem a más adományozókkal 
történő együttműködés módjait, és az Uniót fenyegető pénzügyi kockázatokat 
sem vették kellően figyelembe, illetve nem dokumentálták azokat. Elemzésre 
és dokumentációra csak később került sor, a jogi aktusokra irányuló bizottsági 
javaslatok kíséretében.14 Lásd: http://europa.eu/rapid/
press-release_IP-14-219_
en.htm , további részleteket 
pedig: http://europa.eu/rapid/
press-release_MEMO-14–159_
en.htm .2. táblázatAz Ukrajnának nyújtott uniós támogatás – a 2014. 
március 5-én bejelentett, 2014–2020-ra szóló indikatív 
csomag
Finanszírozási forrásIndikatív összeg  
(millió euró)
I. EURÓPAI BIZOTTSÁG (2014–2020)
I.1. Átfogó fejlesztési támogatás (vissza nem térítendő támogatások) 1 565
Kétoldalú juttatás (elsősorban Európai Szomszédsági Támogatási Eszköz):
– éves cselekvési program 2014-re 140–200
– éves cselekvési programok (átlagban) – 2015–2020 780
Ernyőprogram („többet többért”) 2015–2020-ra 240–300
Szomszédsági Beruházási Keret 200–250
A stabilitás és a béke elősegítését szolgáló eszköz (IcSP) 20
Közös kül- és biztonságpolitika (KKBP) 15
I.2. Makroszintű pénzügyi támogatás (kölcsönök)11 610
II. NEMZETKÖZI PÉNZÜGYI INTÉZMÉNYEK
EBB legfeljebb 3  000
EBRD 5 000
MINDÖSSZESEN 11 175
1 Ezenfelül 2015-ben egy új, 1,8 milliárd eurós MFA-kölcsön (MFA III) nyújtására került sor.
Forrás:  Európai Bizottság.
16 Az Ukrajnának nyújtott uniós támogatás háttere 
18 
Önmagában a 2014. márciusi pénzügyi csomag főként (71,5%-ban) az EBB és 
az EBRD által Ukrajnának nyújtott potenciális kölcsönökből állt. Nincsen bizo -
nyosság arra nézve, hogy az EBB és az EBRD teljes mértékben folyósítani fogja 
előirányzatait15. A csomag a 2007–2013 közötti évenkénti 140 millió euróról 
2020-ig évenkénti 220 millió euróra emelte a vissza nem térítendő támogatások 
értékét. A  („többet többért” elven alapuló) ernyőprogram alá tartozó támogatá -
soknak azonban nincsenek garanciái, mivel ezek a demokrácia elmélyítésében és 
az emberi jogok tiszteletben tartásában elért előrehaladástól függenek. Másrészt 
az MFA keretében történt folyósítások (3,41 milliárd euróból 2,21 milliárd euró) 
már túllépik a 2014 márciusában bejelentett csomagban szereplő indikatív ös z-
szeget. Megállapítottuk, hogy az Ukrajna nehéz pénzügyi helyzetének kezelésére 
odaígért támogatás gyors folyósítására a legeredményesebb eszköz a Bizottság 
által irányított makroszintű pénzügyi támogatás volt.
A Bizottság kü lönleges intézkedéseket alkalmazott az 
ukrajnai válság gyors kezelésére
19 
Az Unió Ukrajna-politikáját több olyan stratégiai dokumentum támasztja alá, 
amely fő célkitűzéseket és prioritásokat határoz meg, és célja az uniós politika 
következetessé és eredményessé tétele. Ezeket a  stratégiai dokumentumokat 
azonban nem úgy dolgozták ki, hogy olyan válsághelyzetben is iránymutatást 
tudjanak adni a  politikai döntéshozatalhoz, mint amilyen 2013 novemberében 
Ukrajnában kezdődött. A  Bizottságnak gyorsan és előre kidolgozott stratégia 
nélkül kellett megbirkóznia a  gyökeresen megváltozott helyzettel.
20 
A válság miatt az Ukrajnára vonatkozó többéves programozási eljárást felfüg -
gesztették. A Bizottság nem tudta a kiemelt ágazatokat többéves távlatban kije -
lölő, szokásos egységes támogatási keretét alkalmazni a 2014-es és 2015-ös támo -
gatási előirányzatok meghatározásakor. Amint azt a  rendelet16 előírja, a Bizottság 
a támogatást éves különleges intézkedések formájában irányozta elő.15 2014 óta az EBB-nek és az 
EBRD-nek körülbelül 940, 
illetve 870 millió euró értékű 
projekthitelről sikerült 
szerződést kötnie (2015. június 
végén érvényes, indikatív 
összeg).
16 A külső tevékenységek 
finanszírozására vonatkozó 
uniós eszközök végrehajtására 
vonatkozó közös szabályok és 
eljárások megállapításáról 
szóló, 2014. március 11-i 
236/2014/EU európai 
parlamenti és tanácsi rendelet 
(HL L 77., 2014.3.15., 95. o.) 
2. cikkének (1) és (5) 
bekezdése.
17 Az Ukrajnának nyújtott uniós támogatás háttere 
Az Unió ad hoc  struktúrákat hozott létre nagyobb ukrajnai 
szerepvállalásának kezelésére
21 
Az Ukrajnának 2014-ben nyújtott uniós támogatás jelentős növekedésével 
párhuzamosan az Unió új szerveket is létrehozott, amelyek szakértőket bevonva 
segítették tanácsadással az ukrajnai reformfolyamatot. A két legfontosabb ilyen 
kezdeményezés az Ukrajnát támogató csoport (SGUA) és az EU polgári biztonsági 
ágazati reformra vonatkozó tanácsadó missziója (EUAM)17. Mind a SGUA, mind az 
EUAM nagyban elősegíti az Unió és Ukrajna közötti együttműködést. Mindketten 
szakértelmükkel támogatják az uniós külképviselet által már támogatott célzott 
ágazatokat. Megállapítottuk, hogy emiatt fennáll a kockázata az uniós külképvi -
selet tevékenységével való átfedésnek és annak, hogy ez zavaró lehet az ukrán 
hatóságok számára, különösen a korrupció elleni küzdelmet illetően, amely mind -
három érintett fél hatáskörébe beletartozik. 2015-ben a Bizottság lépéseket tett 
ennek a kockázatnak a kezelésére18.
22 
A megnövekedett uniós támogatás felhasználásának biztosítására 2014 júniu -
sában a Bizottság azt is tervbe vette, hogy létrehoz egy, az ukrán hatóságokkal 
közös független testületet a  csalás és korrupció vizsgálatára19. 2015. év végéig ez 
a közös testület még mindig nem alakult meg.
Az ukrán kormányzat e ter ületen tanúsított 
gyengeségének láttán az adományozók fokozták 
együ ttműködés üket
Az ukrán kormányzatnak nem volt erőssége az adományozók 
koordinációja
23 
Az adományozók koordinációját az ukrán hatóságok rosszul irányították. A mi -
nisztériumok kevéssé kommunikáltak egymással, az ukrán oldalon hiányzott 
a tárgyalópartner, és nem volt egyértelmű a hatáskörök megoszlása. A közkiadá -
sokkal és a pénzügyi elszámoltathatósággal foglalkozó 2006-os és 2011-es (PEFA-) 
értékelések (lásd: 46. bekezdés) bírálattal illették az ukrán kormányzat és az ado -
mányozók közötti, a külső támogatásra vonatkozó pénzügyi információáramlást. 
Az ukrán kormány 2008–2009-ben ugyan megkísérelte az adományozók koordi -
nációjának központosítását, ám nem történtek egyértelmű felhatalmazások, így 
a politikai támogatás hamar elillant, és a kezdeményezés kudarcba fulladt.17 Az EUAM nem végrehajtó 
jellegű, fegyvertelen, közös 
biztonság- és védelempolitikai 
misszió, amely stratégiai 
szinten nyújt támogatást, 
tanácsadást és mentorálást 
Ukrajna politikai és intézményi 
szereplőinek a  civil biztonsági 
ágazat reformja terén.
18 Az átfedések korlátozása 
végett például azt az 
ideiglenes megoldást találták, 
hogy az EUAM csak 
a korrupció elleni iroda 
létrehozásán dolgozzon, míg 
a SGUA az 
Igazságügyminisztérium 
szintjén foglalkozzék 
korrupció elleni reformokkal.
19 2014. június 25-i feljegyzés az 
Európai Bizottság Ukrajnának 
nyújtott támogatásáról: http://
europa.eu/rapid/
press-release_MEMO-14–279_
en.htm .
18 Az Ukrajnának nyújtott uniós támogatás háttere 
24 
2014 óta a gazdasági fejlesztési és kereskedelmi minisztérium több lépést tett az 
adományozók koordinációjára, ám ezeknek az eredményei és fenntarthatósága 
mindmáig bizonytalan20. A nemzetközi technikai segítségnyújtásra vonatkozó 
törvény kidolgozásának folyamata 2012-ben ugyan megkezdődött, de ezt 2014-
ben felfüggesztették.
2014 óta az adományozói közösség javította belső 
koordinációját
25 
Az adományozók növekvő ukrajnai szerepvállalása további gondokat vet fel az 
adományozói közösség koordinációját illetően, és túlterhelést jelent a helyszíni 
gyenge felvevőképesség számára. 2014 óta a Bizottság gyakran tart találkozót 
más fontosabb adományozókkal. Velük együtt elkészített és naprakészen tart 
egy ukrajnai támogatási térképet. Észrevételeztük, hogy az adományozói tér -
kép olyan párhuzamos tevékenységekre derített fényt, mint például az EU és az 
USAID (az Egyesült Államok Nemzetközi Fejlesztési Ügynöksége) igazságügyi 
projektjei. A Bizottság ugyan nem tagja az EBRD több adományozót magában 
foglaló alapjának, de működnek olyan mechanizmusok, amelyek segítségével 
az EBRD összehangolhatja projekt- és programdöntéseit az illetékes bizottsági 
részlegekkel.20 Ellenőrzésünk időpontjáig az 
adományozók koordinációjára 
vonatkozó felhatalmazások 
továbbra sem történtek meg, 
és az ukrán kormány nem 
alakított ki egyértelmű 
politikát az 
adományozókoordinációra 
nézve. 2014. július 8-án 
Brüsszelben magas szintű 
találkozóra került sor az 
Ukrajnának nyújtott 
nemzetközi támogatás 
összehangolása céljából 
(képviseltette magát számos 
adományozó ország, az Unió 
és más főbb nemzetközi 
intézmények és adományozó 
szervezetek). 2014 őszén 
adományozók és befektetők 
jöttek össze egy konferenciára, 
hogy megvizsgálják Ukrajna 
2014–2016-ra szóló gazdasági 
fellendülési és növekedési 
menetrendjének 
végrehajtását. Ennek helyébe 
lépett 2015 áprilisában az 
Ukrajna támogatásáról az 
adományozók/az üzleti 
közösség és a civil társadalom 
számára rendezett nemzetközi 
konferencia.
19
 Az ellenőrzés hatóköre és 
módszere
26 
A 2007–2015-ös időszakra nézve megvizsgáltuk, hogy a Bizottság21 és az EKSZ 
által nyújtott támogatás  – a továbbiakban: uniós támogatás22 – eredményes mó -
don segítette-e Ukrajna jól kormányzott állammá történő átalakítását. Elsősorban 
a közpénzgazdálkodás és a korrupció elleni küzdelem, valamint a gázágazat és 
az energiahatékonyság területére összpontosítottunk. Ezek az Ukrajna reformfo -
lyamata szempontjából különösen fontos területek jelentős uniós támogatásban 
részesültek. A cél az irányítási folyamatok javítása volt, a nemzetközi standardok 
és követésre méltó gyakorlatok megismertetésével23.
27 
Ellenőrzésünk hatóköre kiterjedt az ENPI és az ENI valamennyi 2007 óta elindított 
uniós költségvetés-támogatási és makroszintű pénzügyi támogatási programjára, 
valamint a  Bizottságnak az ukrajnai válsághelyzetre válaszul 2014-ben indított 
pénzügyi csomagjára. A megvizsgált programokat a melléklet  sorolja fel.
28 
Ellenőrzésünkre 2014 júniusa és 2015 decembere között került sor. Ellenőrzésünk 
a következőkre összpontosított:
— az Ukrajnának nyújtott uniós támogatás eredményessége a  közpénzgazdál -
kodás javítását és a korrupció elleni küzdelmet illetően;
— az Ukrajnának nyújtott uniós támogatás eredményessége a  gázágazat irányí -
tásának és az Unió gázellátása biztonságának javításában.
29 
Az ellenőrzés a következőkkel készített interjúkon és a velük folytatott levelezé -
sen alapult: a  Bizottság, az EKSZ és az ukrajnai uniós külképviselet, ukrán hatósá -
gok és ügynökségek, civil szervezetek, uniós tagállamok24, nemzetközi pénzügyi 
intézmények és a  Nemzetközi Energiaügynökség, valamint dokumentumok 
áttekintése, köztük politikai és stratégiai dokumentumoké, valamint más elemző 
központoktól és civil szervezetektől származó jelentéseké. Az ellenőrzés magá -
ban foglalt egy 2015. márciusi egyhetes kijevi helyszíni vizsgálatot is.21 Elsősorban 
a „Szomszédságpolitikai és 
csatlakozási tárgyalások”, 
valamint a  „Gazdasági és 
pénzügyek” és az 
„Energiaügy” területén 
illetékes főigazgatóságok.
22 2010 végéig az Európai 
Bizottság felelt az európai 
szomszédságpolitika 
koncepciójának 
kidolgozásáért, majd 
a támogatás és a teljes 
ENP-együttműködési keret 
programozásáért és 
megvalósításáért. Az EKSZ 
2010.  decemberi létrehozása 
óta az EKSZ felel a szakpolitika 
kidolgozásáért és az általános 
együttműködési keretért, 
a támogatások 
programozásáért való 
felelősség pedig megoszlik az 
EKSZ és a Bizottság között. 
A támogatások megvalósítása 
továbbra is a Bizottság 
felelősségi körébe tartozik.
23 Példák erre: 
a közpénzgazdálkodás terén 
az INTOSAI standardjainak és 
módszereinek meghonosítása, 
az államháztartási belső 
kontrollok összhangba hozása 
a nemzetközi standardokkal, 
törekvés a közbeszerzés terén 
elért uniós vívmányok felé 
való közelítésre. A korrupció 
elleni küzdelem terén az ENSZ 
korrupció elleni 
egyezményének és az Európa 
Tanács korrupcióval 
kapcsolatos polgárjogi 
egyezményének ratifikálása és 
átültetése a gyakorlatba.
24 Franciaország, Olaszország, 
Magyarország, Szlovénia és 
Svédország.
20
 Észrevételek
I. rész. Az Ukrajnának nyújtott uniós támogatás 
eredményessége a közpénzgazdálkodás javítását és 
a korrupció elleni k üzdelmet illetően
30 
Megvizsgáltuk, hogy az Unió és Ukrajna közötti párbeszéd eredményes volt-e 
a közpénzgazdálkodás és a korrupció elleni küzdelem kezelésében, hogy az uniós 
támogatást úgy tervezték-e meg és úgy kísérték-e figyelemmel, hogy az ered -
ményesen járuljon hozzá a közpénzgazdálkodás és a korrupció elleni küzdelem 
javításához, és hogy ezeken a területeken az kézzelfogható és fenntartható ered -
ményeket ért-e el. A megállapításainkhoz felhasznált és az ellenőrzött felekkel 
megvitatott fő dokumentumalapú bizonyítékok olyan belső források voltak, mint 
a Bizottság belső irányítási jelentései a monitoringról, az éves előrehaladásról 
és a szabályszerűségről, valamint olyan külső források, mint a PEFA, a SIGMA, az 
OECD és civil szervezetek jelentései.
A közpénzgazdálkodásról folytatott EU–Ukrajna párbeszéd 
jelentős mértékben javult 2013 óta, a korrupció elleni 
küzdelemről szóló párbeszéd pedig 2011 óta
A közpénzgazdálkodásról folytatott EU–Ukrajna párbeszéd: 
széttagolt volt a megközelítés, és 2013-ig nem volt hiteles 
közpénz-gazdálkodási reformstratégia
31 
Hivatalosan mind a közpénzgazdálkodás, mind a korrupció elleni küzdelem része 
volt a párbeszédfolyamatnak (lásd: 11. bekezdés). Az ellenőrzött időszak nagy ré -
szében a közpénzgazdálkodás azonban csak szerény helyet kapott az Unió és Uk -
rajna közti párbeszédben. Az Unió és Ukrajna közötti párbeszéd dokumentumai 
a közpénzgazdálkodásnak csak néhány összetevőjére összpontosítottak25. A köz -
pénzgazdálkodás és a korrupció elleni küzdelem alig jelent meg a 2007–2013-as 
országstratégiai dokumentumban, illetve a két (2007–2010-es és 2011–2013-as) 
nemzeti indikatív programban.
32 
Az Európai Bizottság Ukrajnával folytatott együttműködésére vonatkozó 2010 -es 
értékelés26 erősen bírálta a közpénz-gazdálkodási témák ukrajnai kezelését, és 
megjegyezte, hogy nem volt olyan keret, amely lehetővé tette volna az ukrán 
kormányzattal közpénz-gazdálkodási témákról folytatott mélyrehatóbb politi -
kai párbeszédet. A közpénzgazdálkodás egészével nem foglalkozott egyetlen 
külön albizottság sem. PFM components (e.g. audit, financial control and public 
procurement) were discussed in various relevant subcommittees. Az értékelés 
nem találta e  célra alkalmas vagy elégséges struktúrának sem az ágazati költség -
vetés-támogatási programok előrehaladásának értékelésére létrehozott moni -
toringcsoportokat, sem a gazdasági és szociális, pénzügyi és statisztikai albi -
zottságot, amely utóbbi csak évente egyszer ült össze és igen széles témakörrel 
foglalkozott27.25 A közpénzgazdálkodás 
kiválasztott összetevői 
a közbeszerzés, az adózás 
és – sokkal szerényebb 
mértékben – az államháztartás 
belső pénzügyi ellenőrzése, 
a külső ellenőrzés és 
a költségvetés-tervezés voltak.
26 „Értékelés az Európai Bizottság 
Ukrajnával folytatott 
együttműködéséről”, az 
Európai Bizottság részére az 
ADE – Analysis for Economic 
Decisions („Elemzés gazdasági 
döntésekhez”) által végzett 
értékelés, 2010. december.
27 Uo., 87. o.
21 Észrevételek 
33 
Régóta fennálló probléma volt a hiteles közpénz-gazdálkodási reformstratégia hi -
ánya. 2007-ben az ukrán kormány elfogadott egy világbanki segítséggel elkészült 
közpénz-gazdálkodási stratégiát. Az Unió az ellenőrzött időszak során 2007-ben 
és 2010-ben tett javaslatot közpénz-gazdálkodási célú költségvetés-támogatási 
programra. Mindkét javaslatot törölték, mivel arra számítottak, hogy egy 2008 
januárjában elkezdődött, 50  millió dollár értékű világbanki projekt mélységükben 
lesz képes kezelni a közpénz-gazdálkodási problémákat. A Világbank közpénz -
kezelés-korszerűsítési projektje azonban nem érte el célkitűzéseit28. A 2010-es 
évvel kezdődően több fontos tanulmány és értékelés mutatott rá az ukrán köz -
pénz-gazdálkodási stratégia hiányosságaira29.
34 
E bírálatokra reagálva 2011-től kezdve az Unió sokkal kifejezettebben megköve -
telte a  pénzgazdálkodási reform végrehajtását30. 2012-ben a Pénzügyminiszté -
rium létrehozott egy közpénz-gazdálkodási munkacsoportot egy olyan reform -
stratégia kidolgozására, amely lehetővé tenné a 2011-ben a pénzgazdálkodással, 
különösen a  közbeszerzéssel kapcsolatos lassú haladás miatt felfüggesztett 
költségvetés-támogatás újrakezdését. A Bizottság – elsősorban a kijevi uniós kül -
képviselet útján – széles körűen segítette a Pénzügyminisztériumot abban, hogy 
a 2013-as vilniusi csúcstalálkozó előtt elfogadható pénzgazdálkodási reformstra -
tégiát és cselekvési tervet tudjon kidolgozni.
Az Unió és Ukrajna közötti párbeszéd a korrupció elleni 
küzdelemről: lassú indulás és korlátozott előrehaladás, pedig 
az ellenőrzött időszak legnagyobb részében történtek uniós 
erőfeszítések, az euromajdani események nyomán pedig ezek új 
lend ületet is kaptak
35 
A korrupció elleni küzdelem említést nyert az EU és Ukrajna közötti 1994-es 
partnerségi és együttműködési megállapodásban, és szerepelt az Ukrajnával 
folytatott párbeszéd napirendjén is. A 2004-es narancsos forradalom után Ukraj -
na megpróbálkozott azzal, hogy erősítse a korrupció elleni küzdelmet, s ehhez 
nemzetközi szervezetek elemzéseire és javaslataira alapozva új keretrendszert 
hozott létre. Az Unió sürgette Ukrajnát, hogy csatlakozzék a korrupció ellen 
fellépő államoknak az Európa Tanács keretében működő csoportjához (GRECO) 
és valósítsa meg annak ajánlásait, illetve hogy ratifikálja az ENSZ korrupció elleni 
egyezményeit. Ukrajna 2006-ban lépett be a GRECO csoportba és 2009-ben 
ratifikálta az ENSZ-egyezményeket. 2010-ig a nemzetközi ajánlások megvalósítása 
lassan haladt31.
36 
2010 decemberében az újonnan megválasztott ukrán parlament hatályon kívül 
helyezte a korrupció elleni törvényhozási csomagot, illetve más, 2009-ben elfo -
gadott, de a gyakorlatba soha át nem ültetett intézkedéseket. Erre válaszul 2011-
től kezdve az Unió a korrupció elleni jogalkotással és intézményekkel kapcsolatos 
célkitűzéseket vett fel vízumliberalizálási cselekvési tervébe.28 A 2015-ös végleges 
projektértékelés „nem 
kielégítő” általános minősítést 
adott a végeredményekre:  
„Végeredmény: a  célkitűzések 
relevanciáját érdeminek 
minősítjük, tekintve 
a közpénz-gazdálkodási 
reform kormányzati 
ütemtervét. A kidolgozás 
relevanciáját csekélynek 
minősítjük, mivel nem 
egyértelmű, hogy a projekt 
tervezett tevékenységei az 
átláthatóság célkitűzésére 
irányultak-e. 
A közpénzgazdálkodás-javítási 
célkitűzéseket a  működési 
hatékonyság terén csak 
csekély mértékben sikerült 
elérni. A  közpénzgazdálkodás-
javítási célkitűzéseket az 
átláthatóság terén csak 
elhanyagolható mértékben 
sikerült elérni. 
A hatékonyságot csekély 
mértékűnek minősítjük. Ezek 
a minősítések jelentős 
hiányosságokra utalnak 
a projektek előkészítésében és 
végrehajtásában, ezért 
a végeredmény minősítése 
»nem kielégítő«.” (Lásd: http://
documents.worldbank.org/
curated/
en/2015/12/25  709  407/
ukraine-public-finance-
modernization-project.)
29 A 2011-ben közzétett 
SIGMA-áttekintés 
észrevételezte, hogy 
a stratégia leginkább 
a Világbank közpénz-
gazdálkodási tervének céljaira 
irányult, míg más 
pénzgazdálkodási területeket 
kevésbé fedett le. A stratégia 
hatókörét bírálta az európai 
szomszédságpolitika 
régiójába tartozó egyes 
kiválasztott országok 
közpénz-gazdálkodási 
kérdéseit vizsgáló tanulmány 
és az Európai Bizottság 
Ukrajnával folytatott 
együttműködésére vonatkozó 
2010-es értékelés is.
30 A 2011. december 19-i 
csúcstalálkozót követően 
a bővítésért és európai 
szomszédságpolitikáért 
felelős európai biztos 
informális dokumentumot 
nyújtott át Ukrajna első 
miniszterelnök-helyettesének 
arról, hogy milyen közpénz-
gazdálkodási előírások 
betartása esetén lehetséges 
előrehaladást elérni 
a költségvetés-támogatás 
terén. Az előírások között 
szerepelt egy közpénz-
gazdálkodási munkacsoport 
22 Észrevételek 
37 
Az Euromajdani forradalom nyomán az Unió további lépésekkel tette hang -
súlyosabbá a  korrupció elleni küzdelemmel kapcsolatos ajánlásait. A  társulási 
egyezmény 2014-es aláírását követően az Unió és Ukrajna közötti 2015-ös társu -
lási egyezmény több rövid távú prioritást is megadott, különösen a 2014. októ -
ber 14-én elfogadott korrupcióellenes törvényhozási csomag gyakorlatba való 
átültetése, valamint Ukrajna országos korrupció elleni hivatalának és országos 
korrupció-megelőzési ügynökségének létrehozása és tevékenységük eredmé -
nyessé tétele céljával. A párbeszéd folyamatába jobban bevonták a civil szerveze -
teket is, ami fontos elemként a korrupcióellenes reformok elakadásának kockáza -
tát volt hivatott csökkenteni.
A támogatás úgy volt megtervezve, hogy lehetővé tegye 
a kifizetések gyors folyósítását, de nem mindig vette eléggé 
figyelembe a megvalósítandó reformokat
A közpénzgazdálkodással és a korrupció elleni k üzdelemmel 
kapcsolatban a költségvetés-támogatási és makroszintű pénz ügyi 
támogatási programokba foglalt feltételeknek több hiányossága 
volt
38 
A közpénz-gazdálkodási reform része a  költségvetés-támogatás azon általános 
feltételeinek32, amelyeket bármely kifizetésfolyósítást megelőzően teljesültnek 
kell ítélni. A rögzített összegű részletek folyósításának egyetlen szükséges feltéte -
le ezen általános feltételek teljesülése. Az, hogy a közpénz-gazdálkodási értékelés 
pozitív-e, azon múlik, hogy elégséges előrehaladást értek-e el a közpénz-gazdál -
kodási reformstratégia megvalósításában33. Az ukrajnai költségvetés-támogatási 
programok finanszírozási megállapodásai azonban soha nem írták le egyértelmű -
en, hogy milyen mérföldköveken vagy outputokon alapuló lépések felelnek meg 
az „elégséges előrehaladás” megkövetelt szintjének34.
39 
A valamennyi részlet folyósításával kapcsolatos általános pénzgazdálkodási 
feltételeken, illetve a közpénz-gazdálkodási és a korrupció elleni küzdelemmel 
kapcsolatos projekteken kívül egyes programok a  változó összegű részletek 
folyósításával kapcsolatban is tartalmaztak külön közpénz-gazdálkodási vagy 
a korrupció elleni küzdelemre vonatkozó mutatót. A mutatók az érintett válto -
zó összegű részletek jelentős részét (általában 10–20%-át) fedték le. Az, hogy 
ezeknél a mutatóknál a teljesítési arány viszonylag szerény volt, azt tükrözi, hogy 
a közpénz-gazdálkodási reformfolyamat során ez a megközelítés korlátozott 
többletértéket hozott (lásd: 50. bekezdés).felállítása, valamint egy 
közpénz-gazdálkodási 
reformstratégia és cselekvési 
terv kidolgozása.
31 Lásd: OECD Anti-corruption 
Network for Eastern Europe 
and Central Asia, Istanbul 
Anti-Corruption Action plan, 
„Second Round of Monitoring, 
Ukraine, Monitoring Report” 
(„Kelet-európai és közép-ázsiai 
korrupcióellenes hálózat, 
isztambuli korrupció elleni 
cselekvési terv, második 
monitoringforduló, Ukrajna, 
monitoringjelentés”, 2010. 
december) ( https://www.
oecd.org/corruption/acn/
istanbulactionplancountryre -
ports.htm ).
32 Az ágazati költségvetés-
támogatási programok 
általában mind rögzített, mind 
változó összegű 
részletfizetésekkel élnek. 
A rögzített összegű részletek 
kifizetéséhez bizonyos 
általános feltételeknek kell 
teljesülniük, míg a változó 
összegű részletek folyósítása 
ezen felül egyes specifikus 
mutatókkal kapcsolatos 
előrehaladástól is függ. Az 
általános feltételeknek 
minden részlet folyósításához 
teljesülniük kell. Ezek 
a feltételek a következőkkel 
kapcsolatosak: nemzeti/
ágazati politikák és reformok 
(„közpolitikák”), stabil 
makrogazdasági keret, 
közpénzgazdálkodás és  – 2012 
óta – a költségvetés 
átláthatósága és felügyelete.
33 Pl. a határigazgatási 
költségvetés-támogatási 
programban szerepel egy 
olyan feltétel, amelyhez csak 
„a középtávú költségvetési 
keret kidolgozásában előírt 
progresszív javulás” volt 
szükséges; a 2012-es Energia II 
költségvetés-támogatási 
program 
a közpénzgazdálkodással 
kapcsolatban szintén igen tág 
feltételt szab meg: 
a közpénzgazdálkodás 
javításával kapcsolatban egy 
meg nem nevezett programot 
említ.
34 Lásd: a  Számvevőszék 
11/2010. sz. különjelentése az 
AKCS-, latin-amerikai és ázsiai 
országoknak nyújtott 
általános költségvetési 
támogatás bizottsági 
irányításáról ( http://eca.
europa.eu ).
23 Észrevételek 
40 
A makroszintű pénzügyi támogatási programok keretében a pénzügyi megálla -
podások nem teszik lehetővé, hogy a Bizottság a programban kikötött feltételek 
teljesítési fokának arányában folyósítsa a kifizetéseket. A Bizottság ezért fenntart -
ja magának a mérlegelés jogát a feltételek megszövegezésére, illetve teljesültsé -
gi fokuk megítélésére nézve. Ez a mérlegelési jogkör azonban egyes esetekben 
túlságosan széles körűnek bizonyult (lásd: 2. háttérmagyarázat ):
Az ágazati költségvetés-támogatást általában előre ütemezték, 
noha eddig viszonylag kevés előrehaladás mutatkozott 
a strukturális reformok terén
41 
Az ágazati költségvetés-támogatási programokat általában úgy tervezték meg, 
hogy az elkülönített összeg jelentős részét már a program legelején folyósít -
sák. 2012 előtt az ágazati költségvetés-támogatás előre ütemezett része, vagyis 
a teljes egészében és rendszerint késedelem nélkül folyósított rögzített összegű 
részlet 31% és 49% között mozgott (lásd: 3. táblázat ).2. háttérmagyarázatA makroszintű pénz ügyi támogatással kapcsolatos feltételek meghatározásának, 
illetve teljes ülésük értékelésének rugalmassága
 οA 2013-as MFA I keretében a pénzgazdálkodási feltételeket általánosan fogalmazták meg, ami tág mérlege -
lést hagyott teljesültségi fokuk megítéléséhez35 (ez érvényes az MFA I energiaügyi vonatkozású feltételeire 
is; lásd: 70. bekezdés).
 οEzenkívül valamennyi Ukrajnának nyújtott MFA-kölcsön olyan feltételekkel él, amelyek az előrehaladás ér -
tékelését megkönnyítendő több részfeltételt együtt kezelnek; ez megnehezítheti az értékelés folyamatát, 
amikor az átfogó feltételnek csak egy része teljesül36.
 οA makroszintű pénzügyi támogatás feltételeinek esetében a teljesülési szakaszokat minősítő kifejezések 
nem egyeztek meg a  különböző programoknál37, és nem volt egyértelműen meghatározva, hogy a részle -
ges értékelések milyen határértékeket vagy időbeli határokat vegyenek figyelembe.
35 Az MFA 1 általános megfogalmazásaira néhány példa: „egy közbeszerzési rendszer létrehozása felé történő további előrelépés”, „az ellenőrzések 
számának és minőségének megfelelő növelése”, „a héa adminisztrációs rendszerének erősítése felé tett jelentős előrelépés”.
36 MFA I, 2. részlet – 1., 2., 4. feltétel (közpénzgazdálkodás), 11. feltétel (energiaügy); MFA II, 4. feltétel (korrupció elleni küzdelem); MFA III, 2. részlet – 
5. (közpénzgazdálkodás), 6. (korrupció elleni küzdelem) és 8. (állami tulajdonú vállalatok) feltétel; MFA III, 3. részlet – 7. (korrupció elleni küzdelem), 
13. (energiaügy), 18. (kereskedelem) és 19. (igazságügy) feltétel. Összesen 12 összetett feltétel van, ami Ukrajna összes MFA-feltételei 17%-ának 
felel meg.
37 Teljesült (MFA I és II), jelenleg teljesítés alatt (MFA I), nagyrészt teljesült (MFA I és II), részben teljesült – előrehaladás történt (MFA II), nem teljesült, 
de jó előrehaladás történt (MFA II).
24 Észrevételek 
42 
Noha a  2007–2010-es időszakra megtervezett ágazati költségvetés-támogatási 
programok előre ütemezett kifizetései összhangban voltak a  költségvetés-támo -
gatási irányvonalakban javasolt általános határértékekkel38, az előreütemezés 
mégis ellentmondásban állt a  reformpolitikák ukrajnai végrehajtásának gyenge -
ségével39 (lásd még: 1. és 2. ábra) és a változó összegű részletek folyósítási feltéte -
leinek viszonylag gyenge teljesítésével. A két legutóbbi programot (Energia II és 
regionális fejlesztés) már úgy tervezték, hogy a kezdeti kifizetési részlet alacso -
nyabb legyen, tekintettel arra a kockázatra, hogy a kezdeti magasabb összegű 
kifizetés csökkentheti a  reformok végrehajtására való kedvet, amely reformok 
végrehajtásától azután a következő, alacsonyabb összegű változó részletek folyó -
sítása függ.38 A költségvetés-támogatási 
iránymutatások például 
60–40% arányban javasolják 
megszabni a rögzített és 
változó részletek arányát az 
ágazati költségvetés-
támogatáson belül; a változó 
részletek aránya magasabb 
a kockázatosabb, illetve az 
alacsonyabb végrehajtási 
szintet felmutató országok 
esetében.
39 Például az éves 
haladásjelentések, a  külügyi 
monitoringjelentések és az 
ágazati költségvetés-
támogatás kifizetését 
megelőző 
teljesítményértékelő 
jelentések értékelése alapján.3. táblázatUkrajna: ágazati költségvetés-támogatási előre ütemezés 
(a kezdetben előirányzott összegek)
Programok1ÖsszesenRögzített 
összegű 
részletekVáltozó 
összegű 
részletekRögzített 
összegű 
részletek
millió euró %-ban
Energiahatékonyság (2008) 63 31 32 49%
Energia I (2007) 82 40 42 49%
Környezetvédelem (2009) 35 15 20 43%
Határigazgatás (2010) 60 25 35 42%
Szállítás (2009) 65 27 38 42%
Kereskedelem (2008) 39 12 27 31%
Regionális fejlesztés (2013) 50 6,5 43,5 13%
Energia II (2012) 45 5 40 11%
1 Az összegek csak a költségvetés-támogatási összetevőt foglalják magukban, a kiegészítő 
támogatás összetevőjét nem (összesen 24 millió euró az Energia I, a kereskedelem, az 
energiahatékonyság és a határirányítás terén).
Forrás: Európai Bizottság.
25 Észrevételek 
2014-ben és 2015-ben az uniós támogatás úgy volt megtervezve, 
hogy potenciálisan gyors folyósítást tegyen lehetővé
43 
Ukrajna kritikus fizetési mérlegére és költségvetési helyzetére válaszul a 2004 óta 
nyújtott uniós pénzügyi támogatás főként gyorsan jóváhagyott és folyósított ál -
talános költségvetés-támogatásból (államépítési szerződés) és makroszintű pénz -
ügyi támogatási kölcsönökből állt (lásd: 4. táblázat ). Jelenleg az MFA kölcsönök 
(eddig 2,21  milliárd  eurót folyósítottak) dominálnak az Ukrajnának folyósított 
összegek között, mellettük eltörpül az uniós támogatás minden más formája, 
így a  kumulatív költségvetés-támogatás is. Az Ukrajnának nyújtott kölcsönöknek 
ez a megugrása a Gazdasági és Pénzügyi Főigazgatóság számára is előzmény 
nélküli, hiszen jelentősen felülmúlja a Főigazgatóság összes 2002 és 2014 közötti 
MFA-folyósítását.
44 
Az Ukrajnának nyújtott MFA II kölcsön előreütemezése, akárcsak az MFA I kevésbé 
szigorú feltételei, a pénzügyi és végső fokon politikai összeomlás kockázatára 
reagáltak. A Bizottság ugyanígy 250 millió eurót, vagyis 70%-ot folyósított 2014 
júniusában, az aláírástól számított egy hónapon belül40az államépítési szerződés -
re, és így csak 105 millió eurót (az egész összeg 30%-át) hagyott a viszonylag sok 
feltételtől függő változó részletre (8 feltétel és 29 mutató).40 Forrás:  http://europa.eu/rapid/
press-release_IP-14–676_
en.htm .4. táblázatUkrajna: az MFA-val és az államépítési szerződéssel 
kapcsolatos gyors folyósítás 2014-ben és 2015-ben (2015. 
december 31-i állapot)
TámogatásProgramok
(aláírás éve)Összesen2014-ben 
folyósított2015-ben 
folyósítottvégre -
hajtandó
millió euró
Makroszintű 
pénzügyi 
támogatás ke -
retében nyújtott 
kölcsönökMFA I  (2013) 610 360 250 0
MFA II (2014) 1 000 1 000 n.a. 0
MFA III (2015) 1 800 n.a. 600 1 200
MFA összesen 3 410 1 360 850 1 200
Költségvetés-  
támogatásÁllamépítési szerződés 
(2014)355 250 0 105
Mindösszesen 3 765 1 610 850 1 305
Forrás: Európai Bizottság.
26 Észrevételek 
Javult az uniós támogatás végrehajtásának monitoringja
Az Unió és kü lönböző nemzetközi szervezetek rendszeresen 
értékelték a közpénzgazdálkodás és a korrupció elleni harc 
ukrajnai helyzetét
45 
Az ellenőrzött időszak során különböző uniós és nemzetközi szervezetek/esz -
közök értékelték a  közpénzgazdálkodás41 és a korrupció elleni harc42 ágazatát 
Ukrajnában. A  pénzgazdálkodási ágazat, illetve a  korrupció elleni harc állapota 
jól ismert volt a megvalósított projektek és az éves külügyi monitoringjelentések 
miatt is. Az európai szomszédságpolitikai haladásjelentések lényeges szerepet 
töltöttek be az Ukrajnának nyújtott uniós támogatás megtervezésében, noha 
a költségvetés átláthatóságának kérdésével kifejezetten csak 2015-től kezdve 
foglalkoztak.
Javult a költségvetés-támogatás monitoringjának keretrendszere, 
de a költségvetés-támogatás f üggetlen értékelésére nem ker ül 
rendszeresen sor
46 
Annak, hogy a Bizottság kedvező értékelést adott a közpénz-gazdálkodási 
ágazatról, kiemelten fontos referenciaforrásai voltak a 2006-os és 2011-es közki -
adási és pénzügyi elszámoltathatósági jelentések. Annak ellenére is így volt ez, 
hogy Ukrajna gyenge PEFA-értékeket ért el43, illetve a PEFA egyes tulajdonságai 
ellenére is: a  PEFA-értékelések nem elég gyakoriak ahhoz, hogy figyelemmel 
tudják kísérni az uniós források felhasználását, a PEFA-mutatók pedig nem fedik 
le teljesen az uniós szakpolitikák által célzott közpénz-gazdálkodási prioritásokat. 
A költségvetés-támogatási iránymutatások44 továbbra is a PEFA-t jelölik meg mint 
a preferált magas szintű közpénz-gazdálkodási értékelési eszközt, de 2010 óta 
a Bizottság a saját közpénz-gazdálkodási éves jelentéseit is felhasználja az éves 
előrehaladás értékeléséhez.
47 
2012 óta a Bizottság is megerősítette költségvetés-támogatási monitoring-ke -
retrendszerét, amennyiben felállított egy szolgálatközi költségvetés-támogatási 
irányítóbizottságot és létrehozott egy kockázatkezelési keretet.41 A közpénzgazdálkodásra 
vonatkozó fő 
referenciadokumentumok 
a következők voltak: 
a Gazdasági és Pénzügyi 
Főigazgatóság két operatív 
értékelése (2009 és 2014); az 
uniós képviselet éves 
közpénz-gazdálkodási 
jelentései 2010-től kezdődően; 
a Világbankkal és az Unióval 
együtt készített 2006-os és 
2011-es két PEFA-értékelés 
(lásd: 46.  bekezdés), valamint 
a 2011-ben közzétett SIGMA 
(kormányzás- és 
vezetésfejlesztési 
támogatás)  -értékelés.
42 A korrupció elleni küzdelem fő 
referenciadokumentumai 
a következők voltak: 
a vízumliberalizálási cselekvési 
terv haladásjelentései 2011-től 
kezdve, az ENSZ Kábítószer-és 
Bűnügyi Hivatalának 2013-as 
jelentése, GRECO- jelentések, 
az Európa Tanács és az OECD 
(a Gazdasági Együttműködési 
és Fejlesztési Szervezet) 
jelentései, a  Transparency 
International felmérései és 
a korrupció elleni harc 
isztambuli cselekvési terve.
43 Az átlaghoz képest erős (A és 
B), illetve gyenge mutatók (C 
és D) aránya mindkét 
PEFA-értékelésben 40–60% 
volt, a 2011-es jelentésben 
azonban nőtt a  D-k aránya. 
Alapvető fontosságú kérdések 
voltak a beszámolóban nem 
szereplő kormányzati 
műveletek mértéke, az egyéb 
állami szervektől eredő 
összesített államháztartási 
kockázat fölötti felügyelet, 
a bérkontrollok 
eredményessége és a külső 
ellenőrzés. Forrás : Világbank. 
2012. Ukraine - Public financial 
management performance 
report („Ukrajna – közpénz-
gazdálkodási 
teljesítményjelentés”). 
Washington, DC: Világbank. 
http://documents.worldbank.
org/curated/
en/2011/01/16  461  565/
ukraine-public-financial-
management-performance-
report.
44 Költségvetés-támogatási 
irányvonalak 2007-re és 
2012-re.
27 Észrevételek 
48 
Megállapítottuk, hogy az uniós költségvetés-támogatást Ukrajnában nem értéke -
lik rendszeresen. A Bizottság mindegyik programra nézve a finanszírozási megál -
lapodásban állapíthatja meg az értékelési keretrendszert. A  Bizottság Ukrajnában 
csak három ágazati költségvetés-támogatási programra (Energia I, Energiahaté -
konyság és Határigazgatás) nézve tervezett félidős értékelést. Utólagos záróel -
lenőrzésre soha nem került sor, de az átfogó ukrajnai költségvetés-támogatási 
műveletek értékelése 2014-ben végül elkészült45.
Az uniós támogatások kifizetésének bizottsági felf üggesztése jót 
tett a közpénz-gazdálkodási prioritásoknak
49 
Utolsó eszközként a  költségvetés-támogatási kifizetések közvetlen felfüggesztése 
eredményesnek bizonyult a  közpénz-gazdálkodási ágazat uniós prioritásainak 
előbbre vitelében. A Bizottság 2011-ben kétszer élt ezzel az eszközzel. 2014-ben 
és 2015-ben egyes MFA-folyósítások késleltetése szintén segített biztosítani, hogy 
a program egyes feltételeit megfelelően teljesítsék (lásd: 3. háttérmagyarázat ).45 IBF International Consulting, 
„Evaluation and Budget 
Support Operations in 
Ukraine, Final Evaluation 
Report” („ Értékelés és 
költségvetés-támogatási 
műveletek Ukrajnában, 
záróértékelési jelentés”), 2014. 
szeptember.3. háttérmagyarázatA reformok elősegítése érdekében visszatartott kifizetések: néhány példa
 ο2011 februárjában valamennyi költségvetés-támogatási programhoz kapcsolódó folyósítást felfüggesz -
tettek, válaszul a nemzetközileg elfogadható 2010-es beszerzési törvénnyel kapcsolatos visszalépésre. 
A felfüggesztés csak 2011 szeptemberében szűnt meg, miután az ukrán parlament 2011 júliusában olyan 
közbeszerzési törvényt hagyott jóvá, amely összhangban volt a  követendő nemzetközi gyakorlattal.
 οAz Unió és Ukrajna közötti együttműködés stagnálására, illetve a hiteles pénzgazdálkodási reformstratégia 
elhúzódó hiányára reagálva 2011 decemberében minden 2011-ben kérelmezett költségvetés-támogatási 
kifizetést felfüggesztettek. Miután 2013. november 27-én hivatalosan elfogadtak egy elfogadható köz -
pénz-gazdálkodási reformstratégiát és cselekvési tervet, folyósításra kerültek a  késleltetett költségvetés-  
támogatási kifizetések (9. részlet összesen 87,9 millió euró értékben).
 οA 2014-ben és 2015-ben kifizetett MFA-részletek kapcsán nehéznek bizonyult kimutatni, hogy elégséges 
előrehaladás történt a a feltételek teljesítése terén. A Bizottság 2015 áprilisára halasztotta az MFA I záró 
részletének folyósítását. Elhalasztotta az MFA II második részletének kifizetését is, mégpedig 2014 decem -
berére, amikor már elégséges előrehaladást tudott megállapítani ukrán partnerénél.
28 Észrevételek 
Az uniós támogatás révén elért eredmények továbbra sem 
szilárdak
A reform korlátozott előrehaladása és az ukrán hatóságok 
húzódozása kihatott egyes közpénzgazdálkodással és a korrupció 
elleni harccal kapcsolatos feltételek teljesítésére, és késleltette 
a költségvetés-támogatás végrehajtását
50 
Az ellenőrzött időszak legnagyobb részében az, hogy a költségvetés-támogatási 
programokban a  közpénzgazdálkodással és a  korrupció elleni harccal kapcsolatos 
általános és specifikus feltételek nem teljesültek teljes mértékben, leginkább az 
ukrán hatóságok konkrét irányítási reformok iránti habozását tükrözte. Az első 
részletek folyósítását több ízben főként azért halasztották el, mert az általános 
közpénz-gazdálkodási feltételek nem teljesültek (lásd: 49. bekezdés). A válto -
zó összegű részleteknek a közpénz-gazdálkodási és a korrupció elleni harccal 
kapcsolatos specifikus feltételek teljesülésétől függő folyósítási aránya 67% és 
25% között mozgott (az előbbi az Energia I  programnál, az utóbbi az energiaha -
tékonysági és a határirányítási programoknál). A reformfolyamat lendületének 
hiányát mutatta az is, hogy a több változó összegű részlettel rendelkező progra -
mokban a második részletnél általában alacsonyabb volt a teljesítési arány, mint 
az elsőnél.
51 
A reform ütemét az is lassítja, hogy az ukrán hatóságok az Unió által folyósított 
ágazati költségvetés-támogatás keretében kapott összegeket egy költségvetésen 
kívüli alapon keresztül utalják tovább. A  költségvetés-támogatási összegeket egy 
külön alap bevételeként kezelik, és egy hosszadalmas, 11 lépésből álló eljárás 
útján folyósítják. Az Energia I első részleténél két évig tartott ez az eljárás. Ezt 
bírálat érte mind az Energia I program félidős értékelésénél, mind az ukrajnai 
költségvetés-támogatási programok 2014-es értékelésénél. Az utóbbi értékelés 
szerint 2014 közepéig a folyósított költségvetési támogatási forrásoknak körülbe -
lül csak a fele került át költségvetési végrehajtásra.
A makroszintű pénz ügyi támogatás terén a közpénz-gazdálkodási 
feltételek többségét nagyrészt teljesítettnek ítélték meg, noha 
a végrehajtásban hiányosságok mutatkoztak
52 
A Bizottság értékelése szerint az MFA I és II közpénzgazdálkodási részében a fel -
tételek fele nagyrészt teljesült, és csak egyet ítéltek nem teljesítettnek. A folyósí -
tásra való tekintettel azonban a Bizottság saját mérlegelési jogkörében kedvező -
en ítélte meg több közpénz-gazdálkodási feltétel teljesülését, pedig a helyszínen 
a megvalósításban hiányosságok a mutatkoztak (lásd: 4. háttérmagyarázat ).
29 Észrevételek 
Az ukrán kormány a közpénzgazdálkodás terén több jogalkotási 
célt elért ugyan, de sok hosszú távú kérdés továbbra is fennáll
53 
A Bizottság általánosságban úgy ítéli meg, hogy az ellenőrzött időszak fő pénz -
gazdálkodási eredményeit a 2013-as közpénz-gazdálkodási reformstratégia és 
cselekvési terv jelentik46. A Pénzügyminisztérium viszonylag nagy mértékben 
elkötelezte magát a stratégia mellett. Az elért reformok fenntarthatósága, illetve 
a stratégia láthatósága és további relevanciája azonban közvetlenül Ukrajna 
további politikai szerepvállalásán múlik. Az ellenőrzött időszak fő közpénz-gaz -
dálkodási területeinek eredményeit az 1. ábra  foglalja össze.
54 
Noha az Unió és más adományozók támogatásainak feltételei nem teljesültek 
teljes mértékben, 2010 és 2012 között mégis több közpénz-gazdálkodási vonat -
kozású jogalkotási döntés elfogadására került sor. Az ukrán kormányzat azonban 
nem fordított elég figyelmet a  szabályok betartatására: a  vonatkozó tagállami 
joganyag rossz minőségű volt; a témához nem rendeltek elégséges forrást; 
ellentmondásos és visszalépést jelentő törvénymódosításokat fogadtak el. Az 
azonnali megvalósítás ezért általában nem járt sikerrel. A  közpénz-gazdálkodási 
reformok sikerre vitele ebben az időszakban annál is nehezebb lett volna, mert 
2013-ig nem létezett strukturált közpénz-gazdálkodási reformstratégia (lásd: 
34. bekezdés).46 Bizottsági munkatársakkal 
készült interjúk és az éves 
haladásjelentések alapján.4. háttérmagyarázatA közpénz-gazdálkodási feltételek teljes ülésének hiányosságai az MFA-
kölcsönöknél: néhány példa
Az MFA I második részlete:
 ο2. feltétel: a Monopóliumellenes Bizottság ugyan megkezdte működését, de 2015-re költségvetési bizony -
talansággal nézett szembe, és továbbra is fennáll rá nézve a forráshiány kockázata.
 ο4. feltétel: noha sor került képzési stratégia elfogadására a kormányzat minden szintjén dolgozó belső -
kontroll-tisztviselők számára, ennek a  stratégiának megvoltak a  hiányosságai (elégtelen kidolgozottság; 
tervezési hiányosságok; az ütemterv, a finanszírozásra vonatkozó információk és a mennyiségi kritériumok 
hiánya; kevés kötődés a közpénz-gazdálkodási ágazat reformjához). A belső ellenőrzés tekintetében nem 
vezettek be igazolást.
Az MFA II második részlete:
 ο1. feltétel: a beszerzési szervek és az ajánlatkérők jelentős része ugyan időben közzétette beszerzési terveit, 
ezek többségének azonban elégtelen volt a kidolgozottsága. Ezenkívül a 2015-ös állami költségvetés kései 
elfogadására (2014. december 29.) való tekintettel meg lehet kérdőjelezni a közbeszerzési igények és az 
állami költségvetés kapcsolatát.
30 Észrevételek 1. ábraPénzgazdálkodási fejlemények Ukrajnában, 2010–2015
Közpénzgazdálkodási 
területekKözpénzgazdálkodással kapcsolatos fejlemények, 2010–2013Közpénzgazdálkodással kapcso -
latos fejlemények, 2014–2015Javítások/fejlesztések Problémák/hiányosságok
Közbeszerzés •2010/2011 – új, viszonylag 
progresszív közbeszerzési törvények
 •2010 – létrehozzák 
a Monopóliumellenes Bizottságot •Ellentmondásos és visszalépést 
jelentő törvénymódosítások az 
Unió erőteljes közbelépését teszik 
szükségessé.
 •Forráshiány a  Monopóliumellenes 
Bizottságnál. •Új közbeszerzési törvény, a kivételek 
számának csökkenése, a verseny 
nélkül odaítélt közbeszerzések 
számának csökkenése.
 •A Monopóliumellenes Bizottság 
megkezdi működését, de jelentősek 
a korlátai és a költségvetési 
bizonytalanság.
Adóhatóságok  •2010 – új adótörvény •Az új adótörvény minőségét az 
adományozók és az üzleti közösség 
nem tekintik megfelelőnek. •Az adórendszer újabb reformja.
 •Csökkennek a  héahátralékok, 
de megnövekedésük kockázata 
fennmarad.
 •2015-ben működésbe lép az 
elektronikus héa.
Az államháztartás 
belső pénzügyi 
ellenőrzése •2008-ban törvénytervezet születik
 •2011 – az államháztartás belső 
pénzügyi ellenőrzésének jogalapja
 •2012 – etikai kódex/módszertani 
ajánlások
 •2012-től – belső ellenőrzési 
egységek a minisztériumokban és 
más kormányszerveknél •Az államháztartás belső pénzügyi 
ellenőrzésére vonatkozó törvény 
hatályba léptetését ismételten 
elhalasztják. •Egyértelműbbé teszik az 
államháztartás belső pénzügyi 
ellenőrzésére vonatkozó előírásokat, 
de azok nem felelnek meg teljesen 
az uniós standardoknak.
 •A belső kontrollért és ellenőrzésért 
felelős állami tisztviselők 
képzésének új stratégiája.
Ukrajna számvevőszéke •2010 – A bevételek kizárásával 
jelentős mértékben csökkentik az 
ukrajnai számvevőszék hatáskörét. •A Számvevőszék hatáskörét ismét 
kiterjesztik a  bevételekre.
 •Az új számvevőszéki törvény 
kiterjeszti annak hatókörét az állami 
tulajdonú vállalatoknak az állammal 
folytatott tranzakcióira
 •550-ről 386-ra csökkentik 
a munkatársak létszámát.
A költségvetés 
átláthatósága •A 2015-ös állami költségvetésnél 
több határidőt nem tartanak 
be, és nem kerül sor nyilvános 
konzultációra
Költségvetési törvény  •2010 – új költségvetési törvény •Többek megítélése szerint 
különböző hiányosságai vannak. •A költségvetési törvény módosítása 
nagyobb figyelmet irányít 
a költségvetés decentralizációjára.
 •Három költségvetésen kívüli 
társadalombiztosítási alap 
konszolidációja.
Forrás:  Európai Számvevőszék.
31 Észrevételek 
55 
A reformok új lendületre kaptak 2014-ben és 2015-ben, főként újabb jogalkotási 
döntéseknek köszönhetően, amelyeket látható javulás követett a közbeszerzések 
kezelésében, a  bevételek igazgatásában és az állami költségvetési eljárásokban. 
A közbeszerzések területén például 2014-ben csökkenni kezdett a kivételek szá -
ma, illetve a versenyen kívül odaítélt közbeszerzési szerződések száma. Az ukrán 
kormány az IMF-fel karöltve kidolgozott és alkalmazni kezdett egy, az adóigaz -
gatás reformjára irányuló stratégiát. 2015-ben ezenkívül megtörténtek az első 
lépések az eredményalapú költségvetés-tervezés és a  középtávú tervezés felé.
56 
Jelentős előrelépést jelent a  költségvetés felügyeletének irányában a  2015. au -
gusztus 9-én hatályba lépett új törvény Ukrajna Számvevőszékéről. Az Unió, a Vi -
lágbank és más adományozók által megszabott feltételek teljesítése érdekében 
kiterjesztették az ukrán Számvevőszék megbízatását. A számvevőszéki törvény 
ellentmondásos módon a  szervezet forrásainak csökkentését is előírja47.
57 
A 2014 óta elért haladás ellenére több hosszú távú kérdés továbbra is fennáll: 
a visszalépés kockázata (például a közbeszerzési kivételek és a költségvetés átlát -
hatósága terén), a  Monopóliumellenes Bizottság forráshiánya, a  héa-hátralékok 
növekedésének a kockázata, illetve az államháztartás belső pénzügyi ellenőrzé -
sének megközelítésbeli hiányosságai.
A korrupció elleni harcban jelentős lépésekre csak az Euromajdani 
forradalom után ker ült sor, a korrupció elleni keretrendszer 
további erősítésre szorul, és a konkrét eredmények is váratnak 
magukra
58 
A 2. ábrán  láthatók az Ukrajnát korrupció elleni jogi és intézményi kereteinek 
kiépítésében az ellenőrzött időszakban segítő fő uniós intézkedések.47 Az ACU forrásainak kérdése 
központi helyet foglalt el 
a Bizottságnak az ukrán 
hatóságokkal 2015 
januárjában folytatott, az MFA 
I harmadik részletének 
folyósítását megelőző 
vitájában. A törvénytervezet 
azt írta elő, hogy a szervezet 
forrásainak csökkentése 
érdekében maximálják 
(250-ben) az alkalmazottak 
számát. Ezt a  maximumot 
a számvevőszéki törvény 
végleges változatában (az 
eredeti tervezethez képest) 
jelentős mértékben, 386-ra 
emelték, miután a Bizottság az 
MFA-feltételek 
megvalósulásának 
áttekintésekor szót emelt 
ebben a  kérdésben.
32 Észrevételek 2. ábraA korrupció elleni harc fő mozzanatai Ukrajnában, 2006–2015
Uniós intézkedések Jogalkotási határozatok és intézményi változások Megjegyzések
2015
2014 •MFA II és III feltételrendszer
 •Államépítési szerződés
 •Az Európai Unió polgári 
biztonsági ágazati reformra 
vonatkozó tanácsadó missziója 
(EUAM)
 •Az Igazságügyi Minisztériumot 
segítő, Ukrajnát támogató 
csoport (SGUA)
 •Folyamatban lévő 
vízumliberalizációs cselekvési 
terv •A különleges korrupció elleni ügyészség létrehozása (2015. 
november)
 •A vagyonvisszaszerzés jogi keretét megerősítő törvények 
(2015. november)
 •A politikai korrupció megelőzésével és az ellene való 
küzdelemmel, illetve a politikai pártok finanszírozásával 
kapcsolatos törvények (2015. október)
 •Koordinációs szerv: a  korrupció elleni politika nemzeti 
tanácsa (2014. október)
 •Korrupcióellenes törvényhozási csomag (2014. október), 
ennek keretében a következők létrehozása: 1. Korrupció 
elleni stratégia 2014–2017; 2. Ukrajna Országos korrupció 
elleni Hivatala (NABU); 3. Korrupció-megelőzési Nemzeti 
Ügynökség.
 •A korrupciót büntető törvény (2014. június) •A kormány kilenc hónapig 
váratta a korrupció 
megelőzéséről szóló törvényt
 •Az outputok összhangban 
vannak a  2015-ös társulási 
menetrend korrupció 
elleni harcra vonatkozó 
prioritásaival.
 •A hosszú távú hatás azon fog 
múlni, hogy valóban érvényt 
szereznek-e a  jogszabálynak.
2013
2012 •Folyamatban lévő 
vízumliberalizációs cselekvési 
terv •Több jogszabály-módosítás, például a  korrupcióhoz 
kapcsolódó bűncselekményeket és a  korrupcióval szerzett 
nyereség elkobzását illetően. •Némi előrehaladás 
a korrupció elleni harcnak 
a nemzetközi normákkal való 
összehangolása terén.
2011 •Vízumliberalizációs cselekvési 
terv
 •Költségvetés-támogatási 
program, közigazgatási reform •A 2011 áprilisában hozott korrupció elleni törvény (mely 
részben kiváltja a  2010 decemberében visszavont korrupció 
elleni csomagot)
 •A közigazgatási reformot célzó költségvetés-támogatási 
programot nem hajtották végre , mert a szükséges 
közszolgálati törvény nem felelt meg az uniós alapelveknek. •A korrupció elleni törvények 
nem voltak teljes összhangban 
a nemzetközi normákkal.
 •A költségvetés-támogatási 
programot 2013-ban 
visszavonták.
2010 •MFA I  feltételesség
 •Projekttámogatás az 
igazságügyi ágazat reformjának 
5. (az igazságszolgáltatás 
függetlensége) és 6. (a 
korrupció megelőzése és 
a korrupció elleni harc) 
összetevőjére
 •Határigazgatási költségvetés-
támogatási program •2014–2017-es korrupció elleni stratégia
 •Az Ukrajna országos korrupció elleni hivatala (NABU) 
felállítására 2014 óta nyújtott támogatás
 •A határigazgatási program eredményei nem kielégítőek 
(nem mutattak ki haladást az Adó- és vámügyi Minisztérium 
korrupciószintjét illetően ).Késedelmes megvalósítás:
 •Az MFA I  2014-ben indult el;
 •Az igazságügyi ágazat 
reformjának nyújtott 
projekttámogatás 2013-ban 
indult el.
2009–2006 •2006-os TACIS projekt 
a korrupció ellenOutputok a  következőkre vonatkozóan:
 •korrupció elleni stratégiai és intézményi keret létrehozása;
 •a korrupció-megelőzési kapacitás erősítése;
 •a korrupció elleni jogszabályok megerősítése. •Alacsony hatás, mivel az új 
parlament 2010 decemberében 
érvénytelenítette a  létező 
korrupcióellenes csomagot.
Forrás:  Európai Számvevőszék.
33 Észrevételek 
59 
A korrupció elleni küzdelem szerepelt az Unió és Ukrajna közötti párbeszéd -
folyamat napirendjén (lásd: 35–37.bekezdés), de 2010 előtt ritkán vették tekin -
tetbe a támogatási programok keretében. A TACIS (Technikai segítségnyújtás 
a Független Államok Közösségének) keretében elindított, túl nagyratörő48 
2006-os ukrajnai korrupció elleni projekt, amely a  narancsos forradalom nyo -
mán indult el, minimális hatást ért el, mivel 2010 decemberében az ukrán parla -
ment politikai okokból visszavonta a 2009-ben elfogadott első korrupció elleni 
törvénycsomagot49.
60 
2011-től kezdve az Unió azzal ösztönözte a jogalkotási reformokat, hogy erre 
vonatkozó referenciaértékeket foglalt az Ukrajnának 2010 decemberében felaján -
lott vízumliberalizációs cselekvési tervbe. A 2011 áprilisában elfogadott korrupció 
elleni szabályok, majd a 2012-es és 2013-as jogszabály-módosítások kedvező 
fejleményt jelentettek, mivel összhangba hozták Ukrajna korrupció elleni tör -
vényeit a Bizottság és a GRECO ajánlásaival. Mégis, habár 2013-ban jelentős 
előrelépés történt, a korrupció elleni jogi keretek kiteljesítéséhez további javulás 
szükséges50. A Bizottság elsősorban Ukrajna jogalkotási folyamatának gyenge 
minőségére hívta fel a figyelmet, valamint arra, hogy a reformok híján voltak egy 
átfogó stratégiai megközelítésnek51. A 2011-ig létező korrupcióellenes intézmé -
nyek, vagyis a Nemzeti Korrupcióellenes Bizottság és a korrupció elleni politika 
kormánybiztosa, működésképtelennek bizonyultak és nem tudták megfelelően 
végrehajtani megbízatásukat.
61 
2014-ben az ukrán kormány szoros együttműködésbe kezdett a civil társadalom -
mal a korrupció elleni jogalkotás terén. 2014-ben és 2015-ben fontos törvényeket 
hoztak. A jogalkotási és intézményi előrehaladás 2015 decemberében is folytató -
dott52. Előrehaladást jelentett az is, amikor 2014-ben és 2015-ben új intézménye -
ket hoztak létre, vagyis a korrupció elleni hivatalt (NABU)53, a NABU nyomozásait 
felügyelő korrupció elleni ügyészséget, az országos korrupció elleni hivatalt és az 
országos korrupció-megelőzési ügynökséget.
62 
2015-ben a Bizottság és az OECD már úgy tekintették, hogy Ukrajna korrupció 
elleni keretrendszere szorosan igazodik a  nemzetközi standardokhoz és az Unió 
referenciaértékeihez. Ugyanakkor még több eredménynek kell megvalósulnia 
ahhoz, hogy ez a  keretrendszer eredményesebben működjék. Ilyen eredmények 
többek között54:
— megfelelő költségvetési források biztosítása annak érdekében, hogy a korrup -
cióellenes intézmények jó működjenek, és hogy végrehajtsák a  korrupcióelle -
nes stratégiát és a kapcsolódó cselekvési tervet;48 Monitoringjelentések szerint.
49 OECD, „Anti-corruption 
reforms in Ukraine” 
(„Korrupció elleni reformok 
Ukrajnában”), az Isztambuli 
korrupció elleni cselekvési terv 
monitoringja, 2015. március, 
17. o. Az első korrupció elleni 
törvénycsomag a következő 
törvényekből állt: 1. törvény 
a korrupció megelőzésének és 
az ellene való küzdelemnek az 
alapelveiről; 2. törvény a jogi 
személyek felelősségéről 
korrupciós bűncselekmények 
esetén; 3. törvény a korrupciós 
bűncselekményekért viselt 
felelősségre vonatkozó egyes 
ukrán jogszabályok 
módosításáról.
50 COM(2013) 809 final: „Third 
progress report on the 
implementation by Ukraine of 
the Action Plan on Visa 
Liberalisation” („3. 
haladásjelentés 
a vízumliberalizációs 
cselekvési terv Ukrajna általi 
végrehajtásáról”), 2013. 
november 15., 11. o.
51 Uo., 14. o.
52 SWD(2015) 705 final: „Sixth 
progress report on the 
implementation by Ukraine of 
the Action Plan on Visa 
Liberalisation” („6. 
haladásjelentés 
a vízumliberalizációs 
cselekvési terv Ukrajna általi 
végrehajtásáról”), 2015. 
December 18., 6. o.
53 A NABU olyan korrupciós 
esetekkel foglalkozó nyomozó 
hatóság, ahol vagy magas 
rangú tisztviselők vannak 
érintve, vagy jelentős összegű 
vesztegetésről van szó. 
A NABU hivatalosan állami 
bűnüldöző hatóság, és nem 
tartozik kormányzati 
ellenőrzés alá.
54 Lásd: SWD(2015) 705 final, 
valamint OECD: „Monitoring 
of the Istanbul Anti-corruption 
Action Plan, progress updates” 
(az Isztambuli korrupció elleni 
cselekvési terv monitoringja – 
aktuális eredmények), 2015. 
október 7–9.
34 Észrevételek 
— a jogi keret továbbfejlesztése azt biztosítandó, hogy a speciális korrupcióelle -
nes ügyészség teljes függetlenségben és feddhetetlenül tudjon működni;
— a nemzeti vagyon-visszaszerzési hivatalra és a  vagyonkezelő hivatalra vonat -
kozó jogi rendelkezések tökéletesítése;
— az olyan intézmények, mint az ukrán Biztonsági Szolgálat és az ukrán 
Számvevőszék külön korrupcióellenes feladatainak egyértelműsítése és 
összehangolása;
— a Korrupció Elleni Politika Nemzeti Tanácsának eredményes monitoringja és 
koordinációja.
63 
A megfelelő struktúrák létrehozásán kívül a fő kihívások az eredményes bűnül -
dözés és az igazságszolgáltatás függetlensége. Az Euromajdan utáni kormány 
ugyan kinyilvánította szándékát a  korrupció elleni harc folytatására, ez azonban 
2015 végéig még nem eredményezett meggyőző nyomozásokat és szankciókat 
magas szintű korrupciós esetekben. Szakértők rámutatnak, hogy a korrupció 
elleni harc Ukrajnában azért akadt meg, mert az annak érvényt szerző intéz -
mények nem eléggé függetlenek a kormánytól, az oligarchák pedig befolyást 
gyakorolnak a  pártokra55. Ukrajna eddig gyenge eredményeket ért el a magas 
szintű korrupció visszaszorításában, ami veszélybe sodorja az ország nemzetközi 
mentőcsomagját56.55 Lásd például: Transparency 
International (2015): „National 
Integrity System Assessment 
Ukraine 2015” („Ukrajna, 2015: 
nemzeti integritási 
rendszerfelmérés”), amely 
a „Nemzeti integritási 
rendszerfelmérések az európai 
szomszédságpolitika keleti 
régiójában” nevű, uniós 
támogatásban részesülő 
projekt részeként készült el.
56 Lásd pl.: a Nemzetközi 
Valutaalap (IMF) 
vezérigazgatója, Christine 
Lagarde nyilatkozata, 16/50. sz. 
sajtóközlemény, 2016. 
február  10.
35 Észrevételek 
II. rész. Az uniós támogatás eredményessége 
a gázágazat irányításának fejlesztését, illetve az Unió 
Ukrajnán kereszt ül történő gázellátásának 
biztonságát illetően
64 
Megvizsgáltuk, hogy az Unió és Ukrajna közötti párbeszéd eredményesen foglal -
kozott-e a  gázágazat és az energiahatékonyság kérdéseivel, hogy megfelelően 
tervezték-e meg és kísérték-e figyelemmel a gázágazat irányításának fejlesztését, 
illetve az Unió Ukrajnán keresztül történő gázellátása biztonságának javítását cél -
zó uniós támogatást, és hogy az konkrét és fenntartható eredményeket hozott-e. 
A gázágazat irányítását az uniós szabályoknak és standardoknak megfelelő uniós 
célkitűzésekkel – a versenyalapú, átlátható és megkülönböztetésmentes gázpiac 
kifejlesztése  – összevetve értékeltük57. Ide tartozott a fogyasztók tájékoztatása 
és védelme, az átlátható árképzés, a  szolgáltató társaságok elszámoltathatósága, 
a gázpiacról történő átlátható beszámolás és az energiahatékonyság ösztönzése. 
A megállapításaink indoklására felhasznált és az ellenőrzött felekkel megvitatott 
fő igazoló dokumentumok a következők voltak: az Unió és Ukrajna közös jelenté -
sei az energiaügyi együttműködésről szóló egyetértési megállapodás végrehaj -
tásáról, tanácsi következtetések, az Európai Parlament jelentései, a  Bizottság stra -
tégiai és programozási dokumentumai, valamint bizottsági vezetői jelentések. 
Felhasználtunk továbbá olyan, külső forrásokból származó jelentéseket is, mint 
a Nemzetközi Energiaügynökség, az Oxford Institute for Energy Studies (Oxfordi 
Energiaügyi Kutatóintézet), a Világbank, az IMF, valamint civil szervezetek.
Az akadozó reformkészség és következetlen megközelítés 
a legutóbbi időkig hátráltatta az Unió és Ukrajna 
párbeszédét
A gázágazati párbeszéd sok mindenre kiterjedt, de 
eredményessége korlátozott maradt
65 
Az energiaügyi együttműködésről az Unió és Ukrajna által 2005-ben aláírt egyet -
értési megállapodás ütemterveket jelöl ki, és tárgyalja Ukrajna fő energiaügyi 
kérdéseit58. Jelentős eredménynek tartjuk, hogy Ukrajna 2011 februárjában szer -
ződő félként csatlakozott az Energiaközösség létrehozásáról szóló szerződéshez59. 
Ezen túlmenően 2014 óta Ukrajna törekszik szerződéses kötelezettségvállalásai -
nak teljesítésére, különösen azzal, hogy végrehajtja a  harmadik uniós energiaügyi 
törvényhozási csomagot60, ami az Unió és Ukrajna közötti energiaügyi együttmű -
ködés egyik fő prioritása.57 A társulási egyezmény 
V. címének 1. fejezete szerint.
58 A gázágazatban ide tartoznak 
az árreformok, a  szociális 
biztonsági hálók, az 
energiahatékonyság, az ellátás 
diverzifikálása és az 
infrastruktúra korszerűsítése.
59 Az Energiaközösség 
létrehozásáról szóló 
szerződést 2006-ban írták alá. 
A szerződő felek vállalják, 
hogy liberalizálják 
energiapiacukat, és hogy 
a villamosenergia- és 
gázellátás, 
a környezetvédelem és 
a megújítható energia 
területén végrehajtják a főbb 
uniós jogi aktusokat.
60 Az uniós energiapiaci 
szabályozás legutóbbi 
fordulójára, az ún. harmadik 
csomagra 2009-ben került sor 
az Unióban, a belső 
energiapiac működésének 
javítása és a  strukturális 
problémák megoldása 
céljával.
36 Észrevételek 
66 
2014-ig az Unió és Ukrajna közötti, az energiaügyi együttműködésről szóló magas 
szintű párbeszéd eredményessége a gázágazat átalakítása terén korlátozott ma -
radt, az ukrán partnerek nem mutattak valódi elkötelezettséget. A 2007–2015-ös 
időszakban újra és újra felmerült számos nehéz kérdés, és a gázszállítási rendszer 
korszerűsítésében csak korlátozott haladást sikerült elérni. A 2007–2013-as idő -
szakban a Bizottság azon törekvései, hogy gazdaságilag igazolható szintre hozza 
Ukrajna energiaárait, illetve hogy csökkentse a Naftogaz veszteségeit, sikertele -
nek maradtak. Mindazonáltal a Bizottságnak 2014-ben és 2015-ben az Ukrajna és 
Oroszország közötti válsághelyzet ellenére sikerült elkerülnie a  nagyobb zavaro -
kat az Unió gázellátásában (lásd: 68. bekezdés).
A gázágazati párbeszédet hátráltatta az érdekelt uniós felek 
nézeteinek eltérő volta és Ukrajna elkötelezettségének 
ingadozása
67 
Mind az egyes tagállamok között, mind a tagállamok és a Bizottság között 
eltértek az arra vonatkozó nézetek, hogy mi kapjon prioritást az Unió Ukrajnán 
keresztül történő gázellátásának biztonsága terén, és hogy szükség van-e sürgős 
cselekvésre. Ezért e prioritások kapcsán az egységes fellépés a Bizottság erőfe -
szítései ellenére is problémás maradt. Magas szintű kommunikációjában az Unió 
egyértelműen az ukrán gázszállítás stratégiai jellege mellett emelt szót. Abban 
a tekintetben viszont nem volt világos az üzenet, hogy Ukrajnát mint a gázszállí -
tás szempontjából megbízható országot hogyan érinti a mind az országot, mind 
a Naftogaz állami energiatársaságot sújtó – a gázágazatban jelen lévő rendszer -
szintű korrupció által tovább súlyosbított – nehéz gazdasági és pénzügyi helyzet.
68 
Az Ukrajnán keresztül történő gázszállítás rendkívül fontos a közép-, dél- és 
kelet-európai ellátásbiztonság szempontjából, és fontos gazdasági, pénzügyi és 
szociális következményeket von maga után Ukrajna számára is. 2014-ben az Unió 
gyorsan reagált, amikor a Gazprom leállította az Ukrajnába irányuló gázszállítá -
sait, és potenciális kockázat merült fel az Ukrajnán keresztül történő gázszállí -
tás biztonságára nézve: az Unió ekkor alternatív megoldást talált az Ukrajnába 
irányuló gázellátásra azzal, hogy megkönnyítette az ellenirányú áramoltatást és 
új rendszerösszekötéseket támogatott, hogy biztosítsa az országon keresztül 
történő további szállítást.
69 
A kellően stabil ukrán energetikai stratégia tartós hiánya (eltekintve Ukrajna köz -
vetítői szerepétől a gázszállításban) és a változékony politikai szándék megnehe -
zítette, hogy a geopolitikailag bonyolult környezetben a Bizottság következetes 
megközelítést tegyen magáévá az Unió és Ukrajna közötti gázpárbeszédben.
37 Észrevételek 
A korai szakaszban az uniós támogatás feltételeit tágan 
értelmezték
70 
A 2017-es Energia I költségvetés-támogatási program egyes feltételei nem voltak 
annyira pontosak, hogy el lehessen kerülni az értelmezési vitákat az ukrán ható -
ságokkal61. Tekintettel a pontosságnak erre a hiányára és arra, hogy a program 
a feltételek teljesülésének csak három különböző fokát ismerte el (0–50–100%), 
a Bizottságnak néha engedékenységet kellett tanúsítania értékelése során62. 
Továbbá a Bizottság és az ukrán hatóságok által az MFA I keretében elfogadott 
számos energetikai vonatkozású feltételt különböző sürgető makrogazdasági és 
politikai megfontolásokból igen tágan értelmeztek63.
Az uniós támogatáshoz 2014-ig hiányoztak a jó minőségű 
adatok
71 
A megalapozott, tényalapú döntéshozáshoz nélkülözhetetlen, hogy még ked -
vezőtlen körülmények között is rendelkezésre álljanak felhasználásra kész és 
megbízható adatok. 2014-ig problémás volt a felhasználásra kész és megbízható 
adatok rendelkezésre állása, például a következőkre nézve:
— az Ukrajnán átmenő napi gázáramlás;
— rendszeres adatok az Ukrajna által ténylegesen beszedett gáztranzitdíjakról64;
— átfogó összefoglaló statisztikai adatok a gáz- és fűtési tarifák tényleges 
változásairól.
2014-ben némi javulás volt tapasztalható az Ukrajnán keresztül történő gázszállítás 
adataihoz való bizottsági hozzáférésben, és Ukrajna átvitelirendszer-irányítója 2015 
óta online hozzáférést biztosít a napi gázszállításra vonatkozó információkhoz.
72 
Az Unió és Ukrajna közös éves haladásjelentései a 2005-ös energiaügyi egyetérté -
si megállapodás végrehajtásáról hasznos fórumot biztosítottak a fő energiaügyi 
kihívásokról szóló rendszeres politikai párbeszédhez. Megállapítottuk azonban, 
hogy ezek nem voltak elég kritikus jellegűek, és nem tükrözték teljes mértékben 
a Bizottság szempontjait.
Az uniós támogatás 2014-ig korlátozott hatást gyakorolt 
a gázágazatra
73 
2015 elejéig az uniós támogatásnak nem sikerült áttörést elérnie a gázágazat -
ban65, de azóta fontos mérföldköveket értek el, és jelentős haladást könyvelhet -
tek el (lásd még: 3. ábra ).61 Lásd például ezt a feltételt: 
„2006-hoz képest az 
energiaágazatban ne 
növekedjék a kvázi-
költségvetési hiány”. 
A Bizottság és az ukrán 
partnerek eltérően 
értelmezték ezt a feltételt, így 
az előbbi 0%-os, az utóbbi 
pedig 100%-os teljesülési 
arányt javasolt.
62 Például a következő 
mutatóknál: 6. (A prioritást 
élvező infrastrukturális 
projektek finanszírozási 
megállapodásainak 
véglegesítése a nemzetközi 
pénzintézetekkel), 5.3. 
(Gázmetrológiai vezeték 
próbaüzembe helyezése 
a bojarkai regionális 
metrológiai központban) és 8. 
(Kísérleti nemzetközi gázmérő 
állomás megtervezése és 
megépítése az ukrán 
gázszállító rendszer egy 
belépési pontjánál).
63 Példák erre: „jelentős 
mértékben növelni a Naftogaz 
átfogó díjbeszedési arányát”, 
„jelentős haladást elérni 
Ukrajnának az 
Energiaközösség 
létrehozásáról szóló szerződés 
értelmében fennálló 
kötelezettségei 
teljesítésében”, „jelentős 
haladást elérni afelé, hogy 
Ukrajna megfeleljen az EITI (a 
nyersanyag-kitermelő 
iparágak átláthatóságára 
irányuló kezdeményezés) 
szempontjainak”, „célzott 
módon erősíteni a szociális 
biztonsági hálót” és „jelentős 
mértékben terjeszteni az 
egyéni gázmérők használatát”.
64 A beszedett díjakat ki lehet 
ugyan számítani, de csak 
elméletileg, a  szállítási 
szerződéseken alapuló 
képleteket használva.
65 Nyilvánvalóbban fogalmazva: 
a vonatkozó uniós 
energiaágazati költségvetés-
támogatás feltételei (Energia 
I és energiahatékonyság) csak 
részben, vagyis 59%-os 
arányban teljesültek. 
A Bizottság és az ukrán 
hatóságok számos esetben 
nem értettek egyet 
a tényleges teljesítési arány 
tekintetében.
38 Észrevételek 3. ábraAz energia- és gázágazat fejleményei Ukrajnában, 2007–2015
Területek/részterületekFejlemények 2007 és 2013 
közöttFejlemények 2014 és 2015 
közöttMegjegyzések
a)  A gáz-
ágazat 
reformjaGáztörvény •Fokozatos haladás áttörés nélkül
 •Ukrajnának az uniós energiapiacba 
való jobb integrációjának fokozása 
lendületet kap, amikor az ország 
csatlakozik az Energiaközösség 
létrehozásáról szóló szerződéshez. •Elfogadják a  gázágazat átfogó 
reformjának cselekvési tervét 
(2015. március) és az ukrán 
gáztörvényt (2015. április). •2015 kedvező fordulópontot 
hozott a  gázágazat reformjában. 
A gáztörvény 2015-ös elfogadását 
követően megkezdődtek az 
előkészületek a  Naftogaznak 
az Unió harmadik energiaügyi 
csomagjával összhangban történő 
szétbontására.
Gáz- és fűtésárak •Elégtelen növekedés 2007 és 2013 
között (az uniós és IMF-előírások 
ellenére) •Jelentősen emelkedtek a  közüzemi 
árak. •A gázárak további jelentős 
emelkedése 2016 áprilisában.
 •Nem csökkentek a Naftogaz 
veszteségei. •A Naftogaz veszteségei 2015-ben 
jelentősen csökkentek. •A Naftogaz veszteségeinek 2017-
re el kellene tűnniük.
Szociális 
biztonsági háló •Sikertelen próbálkozások egy jól 
működő rendszer létrehozására, 
amely kárpótolná a  társadalom 
legszegényebb tagjait az 
energiaárak növekedéséért. •Javították a szociális 
kompenzációs rendszert, 
hogy ellensúlyozzák 
a 2015-ös rendkívüli méretű 
energiaár-emelkedést. •A kompenzációs rendszernek 
még bizonyítania kell, hogy jól 
működik.
Mérés 
a gázellátási 
láncon keresztül •Gázórák felszerelése az egyes 
háztartásokban: jelentős haladás •A gázágazat reformjára irányuló 
2015-ös cselekvési terv egyik célja, 
hogy a gázellátási lánc egészében 
javuljon a  mérés. •2017 áprilisáig befejeződik 
a gázórával még nem rendelkező 
háztartások felszerelése 
gázórával, illetve épületenként 
legalább egy fűtésmérő 
felszerelése.
b) Energiahatékonyság •Nem prioritás az ukrán 
energiareform-programban (a 
Bizottság törekvése ellenére) •Néhány kedvező fejlemény 
a közelmúltban (új uniós projektek 
és uniós támogatású programok) •2015 óta több erőfeszítés történik 
ezen a  területen.
c)  A gázszállító rendszer 
korszerűsítése •Nem kerül sor uniós támogatás 
által kiváltott korszerűsítésre (az 
ukrán partnerek nem tartják be 
a hitelfeltételeket) •A csővezetékek első ízben történő 
korszerűsítése 2016-ban indul (a 
finanszírozást részben az Unió 
garantálja). •A Gazprom azzal fenyeget, hogy 
2019-ben véget vet az orosz 
gáz Ukrajnán keresztül történő 
szállításának.
d)  Az Ukrajnán keresztül történő 
gázellátás biztonsága •Válsághelyzetek 2005–2006-ban, 
2009-ben. •2014–2015-ben adódtak 
nehézségek, de az uniós 
erőfeszítéseknek köszönhetően 
sikerült fenntartani a  gázszállítást 
(rendszerösszekötések, 
ellenirányú áramoltatás, valamint 
a Gazprommal és a Naftogazzal 
történő tárgyalások révén). •Más rivális szállítási projektek 
Ukrajna megkerülésével 
próbálkoznak
 •Javulás a  gázágazat irányításában 
és jobb integráció az Unió 
energiapiacán.
Forrás:  Európai Számvevőszék.
39 Észrevételek 
a) A gázágazat reformja: az uniós erőfeszítések ellenére 2007 és 2013 között az 
előrehaladás lassú volt. Az Unió és partnerei által megszabott támogatási 
feltételek betartása azonban 2014 óta új lendületet adott a gázágazat reform -
jának (lásd: 5. háttérmagyarázat ).
b) Energiahatékonyság: Az ukrán hatóságok az energetikai reformprogram -
juk keretében nem ítélték prioritásnak az energiahatékonyságot, pedig az 
kiemelt helyet foglalt az Unió és Ukrajna közötti 2005-ös energiaügyi együtt -
működésről szóló egyetértési megállapodásban. 2015 óta az ukrán hatóságok 
több figyelmet szentelnek az energiahatékonyságnak.
c) A gázátviteli rendszer korszerűsítése: 2006-tól kezdve a Bizottság igyekezett 
nemzetközi pénzügyi intézmények kölcsönei révén finanszírozási eszközöket 
generálni a  gázátviteli rendszer korszerűsítésére. 2012-ben a  Bizottság finan -
szírozott egy előkészítő tanulmányt, amelynek megállapítása szerint a korsze -
rűsítés 2,5–5,3  milliárd  euróba kerülne, a  különböző gázáramlási forgatóköny -
vek függvényében. Az EBB és az EBRD csak 2014 decemberében tudták aláírni 
az első nemzetközi pénzügyi intézményi hitelszerződést az Ukrtransgazzal67, 
hitelszerződésenként68 150 millió euró értékben, akkor, amikor Ukrajna meg -
ítélésük szerint már megfelelő előrehaladást ért el a 2009-es közös nyilatko -
zatban elfogadott egyes kulcsfontosságú feltételek kapcsán. A  munkálatok 
2016-ban kezdődnek és várhatóan 2018-ban érnek véget, az Urengoj–Poma -
ri–Ungvár tranzitcsővezeték korszerűsítésére irányuló nagyszabású projekt 
első szakaszában.67 A Naftogaz gázszállításért 
és -tárolásért felelős 
leányvállalata.
68 Az EBB-kölcsönt teljes körű 
uniós garancia fedezi.5. háttérmagyarázatFejlemények a gázágazatban 2014 óta
 οÁtfogó cselekvési tervet fogadtak el határidős intézkedésekkel a gázágazat reformjára, valamint új 
gáztörvényt.
 οMiután a gazdasági válság és az orosz gázárak növekedésének nehéz időszaka során hamvukba holtak 
a reformtörekvések, 2015 elején a háztartási gáz díja körülbelül 300–600%-kal, a távfűtésé pedig kb. 70%-
kal nőtt. Az árak emelkedése várhatóan 2017-ig folytatódik majd, amíg az árak el nem érik a piaci paritás 
szintjét. A Naftogaz veszteségei 2015-ben jelentősen csökkentek, és 2017-re el is kellene tűnniük66.
 ο2015-ben kiterjesztettek egy már meglévő szociális kompenzációs rendszert, hogy ellensúlyozza a rendkí -
vüli energiaár-emeléseknek a  társadalom legszegényebb tagjaira gyakorolt hatását. További fokozatos javí -
tásokra – vagy reformra – van azonban szükség ahhoz, hogy a jövőbeli áremelkedésekkel is meg lehessen 
birkózni, és hogy eredményesebb energiahatékonysági ösztönzőket teremtsenek.
 οA gázágazat reformjára irányuló 2015-ös cselekvési terv egyik célja, hogy javuljon a gázellátási láncon 
keresztül történő mérés.
66 Ez IMF-célkitűzés.
40 Észrevételek 
d) Az Ukrajnán keresztül történő gázellátás biztonsága
i. Az ellenőrzött időszakban az Unió Ukrajnán keresztül történő gázellátá -
sának biztonságát továbbra is veszélyeztette az ország politikai, közigaz -
gatási és gazdasági instabilitása. Ezt tovább rontották a 2005–2006-os és 
2009-es válsághelyzetek, majd 2014–2015 további nehézségei. Emellett 
bizonytalan, hogy az uniós országokba szállított gáz továbbra is keresz -
tülhaladhat-e Ukrajna területén: a  Gazprom azzal fenyeget, hogy 2019-
ben, a jelenlegi Gazprom-Naftogaz szerződés lejártakor véget vet az 
orosz gáz Ukrajnán keresztül történő szállításának. Ráadásul az alternatív 
gázszállítási projektek (pl. az Északi Áramlat II, a Török Áramlat, a Déli 
Áramlat) igyekeztek vagy igyekeznek megkerülni az országot. Az Uniónak 
azonban célja, hogy fenntartsa az Ukrajnán keresztül történő gázellátást.
ii. A Bizottság törekvéseinek köszönhetően 2014–2015-ben sikerült fenn -
tartani az Ukrajnán keresztül történő gázszállítást, új rendszerösszekö -
tésekkel és ellenirányú áramoltatással jelentősen megerősíteni az Unió 
és Ukrajna közötti gázszállítás biztonságát, és közvetíteni a Naftogaz és 
a Gazprom között a 2014–2015-es ún. „téli csomag” tárgyalásain. Az Unió 
keleti részének gázellátás-biztonságához nélkülözhetetlen ukrán tároló -
kat a 2015–2016-os „téli csomag” keretében a Naftogaz saját forrásaiból, 
nemzetközi pénzügyi intézményi hiteleszköznek69 köszönhetően sikerült 
feltölteni.
iii. A gázágazat reformja várhatóan javítja Ukrajna gázágazatának irányítá -
sát, s ezzel csökken az ukrán gázszállítás biztonságának irányítás-kocká -
zati összetevője. Szintén siker volt a Bizottság számára, hogy Ukrajna 2011 
februárjában csatlakozott az Energiaközösség létrehozásáról szóló szerző -
déshez, amelynek célja az ország nagyobb mértékű integrációja az uniós 
energiapiacba, és ezáltal az ukrán gázágazat hosszú távú stabilizálása.69 Az EBRD-től származó, ukrán 
állami garanciával támogatott 
300 millió USD értékű hitel, 
amelyet egy másik, legfeljebb 
520 millió USD értékű 
világbanki hiteleszköz 
követett, EBB-, vagyis uniós 
garanciával.
41
 Következtetések és 
ajánlások
74 
Elvégzett ellenőrzésünk alapján megállapítjuk, hogy az Ukrajnának nyújtott uniós 
támogatás összességében véve részben eredményesen támogatta az ország 
átalakulását jól kormányzott állammá a  közpénzgazdálkodás, a  korrupció elleni 
küzdelem és a gázágazat működése területén.
Az Ukrajnának nyújtott uniós támogatás 
eredményessége a közpénzgazdálkodás javítását és 
a korrupció elleni k üzdelmet illetően
75 
A közpénzgazdálkodás javítása és a korrupció elleni küzdelem terén az Ukrajná -
nak nyújtott uniós támogatás részben volt eredményes.
76 
Az ellenőrzött időszak legnagyobb részében a  közpénzgazdálkodás szerény 
helyet kapott az Unió és Ukrajna közötti párbeszédben. 2011-től kezdve azonban 
az Unió számonkérőbben lépett fel a közpénz-gazdálkodási reformokat illetően, 
és segített Ukrajnának a  2013-as közpénz-gazdálkodási reform stratégiájának és 
cselekvési tervének kidolgozásában (lásd: 31–34. bekezdés). A korrupció elleni 
küzdelem rendszeresen szerepelt az Unió és Ukrajna közötti párbeszéd napi -
rendjén. Erősítette ezt a 2011-es vízumliberalizálási cselekvési terv, majd tovább 
javította az Euromajdan utáni együttműködés (lásd: 35–37. bekezdés).
1. ajánlás. Nagyobb hangsúlyt kell helyezni 
a közpénzgazdálkodásra az Ukrajnával folytatott 
párbeszédben
A 2013-as közpénz-gazdálkodási stratégia elfogadásából következő reformlen -
dület fenntartása érdekében a Bizottság és az EKSZ konszolidálja a közpénz-gaz -
dálkodási témákról szóló párbeszédre vonatkozó politikáját. A Bizottság vizsgálja 
meg külön program indításának lehetőségét is annak biztosítására, hogy a pénz -
gazdálkodási reform a  lehető leghamarabb megvalósuljon.
42 Következtetések és ajánlások 
77 
Az uniós támogatások megtervezése részben eredményesen járult hozzá a köz -
pénzgazdálkodás és a korrupció elleni küzdelem terén elért haladáshoz. A Bizott -
ság betervezte a közpénzgazdálkodás és a korrupció elleni küzdelem erősítésé -
nek szükségességét az Ukrajnát célzó költségvetés-támogatási programokba és 
az MFA-ba, noha a feltételek meghatározásának módjában vagy a teljesítettség 
értékelésének módszerében néha voltak hiányosságok. Az ukrajnai költségve -
tés-támogatási programok többségét úgy tervezték meg, hogy a juttatott összeg 
jelentős hányadát már a program elején, az általános feltételek teljesülése után 
folyósították. Ez a módszer csökkentheti a reformkészséget, hiszen a reformok 
megvalósulásán csak kisebb összegű későbbi kifizetések múlnak. Ukrajna válsá -
gos helyzetére való tekintettel a Bizottság 2014-ben arra összpontosított, hogy 
gyorsan folyósítsa a támogatást (lásd: 41–44. bekezdés).
2. ajánlás. Javítani kell a pénz ügyi támogatás feltételeinek 
kidolgozását és annak kifizetését
A Bizottság használja föl az Ukrajnában szerzett tapasztalatot a  jövőbeni támoga -
tások kidolgozásának javítására:
a) a költségvetés-támogatás és az MFA-kölcsönök feltételeinél világosan ha -
tározzák meg valamennyi kiválasztott mutatót, hogy az értékelési folyamat 
során elkerülhető legyen minden vita;
b) a kölcsönök, illetve támogatások feltételei a jövőben egymást kölcsönösen 
egészítsék ki és erősítsék;
c) a feltételek megtárgyalásánál és meghatározásánál a  Bizottság működjék 
szorosan együtt más adományozókkal, különösen nemzetközi pénzügyi inté -
zetekkel, hogy ezzel is erősítse a reform ösztönzőit;
d) a programok törekedjenek ésszerű egyensúlyra a szakpolitikai ösztönzés és 
a támogatás gyors kifizetésének szükségessége között. Továbbá a költségve -
tés-támogatás esetében a közpénz-gazdálkodási és a korrupció elleni küz -
delem terén megszabott feltételek teljesítéséhez rendelt összegek legyenek 
elég jelentősek ahhoz, hogy biztosítsák a feltételek teljesülését.
78 
Az uniós támogatás végrehajtási módjának monitoringja általában véve eredmé -
nyes volt, és az ellenőrzött időszak során még javult is. Az Unió és nemzetközi 
szervezetek rendszeresen értékelik a  közpénzgazdálkodás és a  korrupció elleni 
küzdelem ukrajnai helyzetét, a Bizottság pedig 2012 óta erősítette a költségve -
tés-támogatáshoz fűződő monitoring-keretrendszerét. A  költségvetés-támo -
gatási programok értékelésének azonban nincsen módszeres megközelítése 
(lásd 45–48. bekezdés). 2011–2013-ban a költségvetés-támogatási kifizetések 
felfüggesztése elősegítette a  közpénz-gazdálkodási prioritások elérését (lásd: 
49. bekezdés).
43 Következtetések és ajánlások 
3. ajánlás. Erősíteni kell az uniós támogatás 
megvalósításának monitoringját
A közpénzkezelési és a korrupció elleni küzdelemre vonatkozó reformok el -
mélyítése és felgyorsítása érdekében a Bizottság egyes területeken fokoz -
za a monitoringot, és fektessen nagyobb hangsúlyt a kedvezményezettek 
elszámoltathatóságára:
a) A Bizottság ésszerűsítse az Ukrajnában végrehajtott költségvetés-támogatási 
programok értékelése során alkalmazott megközelítését.
b) Tekintettel a kifizetések felfüggesztése révén elért eredményekre, a Bizott -
ság, ha azt kellően indokolja a reformokkal kapcsolatos kielégítő előrelépés 
hiánya, folyamodjék a  költségvetés-támogatási kifizetések felfüggesztéséhez.
79 
Az uniós támogatás kézzelfogható és tartós eredményeket hozott, és részben 
eredményes volt a közpénzgazdálkodás és a korrupció elleni küzdelem javításá -
nak terén. 2014-ig a várt eredmények hiányos és késedelmes volta arról tanús -
kodott, hogy az ukrán kormány kevéssé kötelezte el magát a reformfolyamat 
mellett (lásd: 50–51. bekezdés). 2014 óta új reformlendület tapasztalható, ám az 
eddig elért eredmények továbbra sem szilárdak. Az MFA-programok tekintetében 
a Bizottság saját mérlegelése szerint a pénzgazdálkodási feltételek nagyrészt tel -
jesültek, bár a megvalósításban voltak hiányosságok (lásd: 52. bekezdés). A köz -
pénzgazdálkodás és a  korrupció elleni küzdelem terén elsősorban jogszabályi és 
intézményi változásokat sikerült eredményként felmutatni (lásd: 53–63. bekez -
dés). A  korrupció elleni küzdelem terén az eredményes végrehajtás eredményei 
még váratnak magukra.
4. ajánlás. Nagyobb hangsúlyt kell helyezni a reformok 
eredményes végrehajtására és fenntarthatóságára
A jogszabályi változások támogatása mellett a Bizottság a civil szervezetekkel 
együttműködve tegye a további uniós támogatás feltételévé a fő közpénz-gaz -
dálkodási és korrupció elleni reformok eredményes végrehajtását. Vonatkozik 
ez elsősorban a közpénz-gazdálkodási reformstratégiára és cselekvési tervre, 
valamint a  korrupcióellenes pártatlan operatív testületek pénzügyi fenntartható -
ságára. A folyósítási feltételeket szigorúan kell értékelni.
44 Következtetések és ajánlások 
A gázágazat irányításának fejlesztését, illetve az Unió 
Ukrajnán kereszt ül történő gázellátása biztonságának 
javítását célzó uniós támogatás
80 
Összességében az Ukrajnának nyújtott uniós támogatás részben eredményesen 
támogatta a  gázágazat irányításának fejlesztését és az Ukrajnán keresztül történő 
gázellátás biztosítását.
81 
Az Unió és Ukrajna között energiaügyi kérdésekben folytatott párbeszédet befo -
lyásolta Ukrajna elkötelezettségének ingadozása és az érdekelt uniós felek néze -
teinek eltérő volta az Unió Ukrajnán keresztül történő gázellátásának biztonságát 
illetően. A 2007–2005-ös időszakban újra és újra felmerült számos nehéz kérdés 
(lásd: 65–69. bekezdés).
82 
A korai szakaszban a  gázágazat irányításának javítására és az Ukrajnán keresztül 
történő gázellátás biztonságára irányuló, általunk ellenőrzött uniós támogatás 
kidolgozásakor egyes feltételek homályosak és nehezen értékelhetőek maradtak 
(lásd: 70. bekezdés).
83 
Az uniós támogatás végrehajtásának monitoringjához 2014-ig hiányoztak 
a jó minőségű adatok, az Unió és Ukrajna pedig közös beszámolójában nem 
mindig adott kellően részletes magyarázatot a gázágazat nehézségeire (lásd: 
71–72. bekezdés).
84 
2014-ig az uniós támogatás csak korlátozott hatást gyakorolt az ukrán gázágazat 
működésére, az Ukrajnán keresztül történő gázellátás biztonságára nézve pedig 
vegyes eredmények születtek. 2014 óta fontos mérföldköveket sikerült elérni 
(lásd: 73. bekezdés).
45 Következtetések és ajánlások 
5. ajánlás. Lépéseket kell tenni az Ukrajnának a gázágazatban 
nyújtott uniós támogatás eredményesebbé tételére
A Bizottság haladéktalanul tegyen lépéseket annak érdekében, hogy az Unió 
Ukrajnával folytatott stratégiai gázágazati együttműködésének monitoringja 
javuljon és eredményesebb legyen. Különösen az adatok gyűjtésére, ellenőrzé -
sére és elemzésére fektessen nagyobb hangsúlyt. A Bizottság még kedvezőtlen 
körülmények között is gyűjtsön rendszeresen több pontos és hiteles információt. 
Ez nélkülözhetetlen a  megalapozott, bizonyítékokon alapuló döntéshozáshoz.
A jelentést 2016. november 8-i luxembourgi ülésén fogadta el a Karel PINXTEN 
számvevőszéki tag elnökölte III. Kamara.
 A Számvevőszék nevében
 Klaus-Heiner LEHNE
 elnök

46
 Melléklet
Megvizsgált programok
1. táblázat. Ukrajna: Költségvetés-támogatási programok, 2007–2015
Elkülönített 
összegFolyósított 
összeg
(millió  euró)
Ágazati költségvetés-támogatási programok1 (rövidítés, döntés éve) 588 259
Ukrajna energiapolitikája végrehajtásának támogatása (Energia I, 2007) 87 73
Ukrajna energiahatékonysági és megújulóenergiaforrás-stratégiája végrehajtásának támogatása 
(Energiahatékonyság, 2008)70 52
A kölcsönös kereskedelem előmozdítása az Ukrajna és az Unió közötti kereskedelem technikai akadályainak 
felszámolásával (Kereskedelem, 2008)45 29
Ukrajna környezeti stratégiája végrehajtásának támogatása (Környezetvédelem, 2009) 35 24
Ukrajna közlekedési stratégiája végrehajtásának támogatása (Közlekedés, 2009) 65 27
A határigazgatási ágazatra vonatkozó ukrán szakpolitika támogatása (Határigazgatás, 2010) 66 49
Ukrajna energiastratégiája végrehajtásának további támogatása (Energia II, 2012) 45 5
Ágazati politikai támogatási program – Az ukrán regionális politika támogatása (Regionális, 2013) 55 0
Ukrajna közigazgatási jogi keretrendszerének és közszolgálatának reformja (2011) 70 törölve
Ukrajna regionális fejlesztési politikájához nyújtott költségvetés-támogatás (2012) 50 törölve
Államépítési szerződés2355 250
1 Az összeg tartalmazza a kiegészítő támogatási összetevőt (technikai segítségnyújtás, ellenőrzés, program-felülvizsgálatok és -értékelések).
2 Az államépítési szerződésre szánt 355 millió euróból 232 millió euró új forrás volt, míg 123 millió a 2013-as éves cselekvési program 
előirányzataiból (vagyis két új ágazati politikai támogatási program, a kereskedelem előtt álló akadályok felszámolására, illetve az Ukrajna 
környezetvédelmi stratégiájának végrehajtására irányuló program előirányzataiból (egyenként 55 millió euró), 13 millió pedig egy eredetileg 
a környezetvédelmi ágazatra szánt költségvetési növekményből) került felhasználásra.
Forrás:  CRIS, 2015. december 31-i állapot.
2. táblázat. Ukrajna: Az uniós makroszintű pénz ügyi támogatás áttekintése, 
2007–2015
Döntés éve Az ellenőrzés rövidítéseElkülönített összeg Folyósított összeg
(millió  euró)
2002MFA I1106102010 500
2014 MFA II 1 000 1 000
2015 MFA III 1 800 600
Összesen 3 410 2 210
Forrás:  Gazdasági és Pénzügyi Főigazgatóság, 2015. december 31-i állapot,  
http://ec.europa.eu/economy_finance/international/neighbourhood_policy/ukraine_en.htmMelléklet
47 Melléklet 
3. táblázat. Ukrajna: A 2007–2015-ös időszakra nézve megvizsgált projektek
Cím (szerződési év)Elkülönített 
összegFolyósított 
összeg
(millió  euró)
Közpénzgazdálkodás
Társintézményi együttműködés: „A versenyjog és -politika érvényesítésének merősítése Ukrajnában” (2007) 1 0,9
Társintézményi együttműködés: „Az ukrán számvevőszéknek nyújtott segítség az államháztartás belső 
pénzügyi ellenőrzése új rendszerének bevezetéséhez” (2007)1,1 1,1
Ukrajna verseny- és közbeszerzési rendszereinek összhangba hozása az uniós előírásokkal (2008) 4,4 4,4
Az ukrán nemzeti bank potenciáljának erősítése a központi bankokra vonatkozó uniós normákhoz való 
közelítéssel (2009)1,1 0,6
Ukrajna pénzügyminisztériumának támogatása a következő területeken: államadósság-kezelés és 
költségvetési előrejelzések (2010)1,7 1,5
A nem banki pénzügyi intézmények kockázatalapú felügyeletére vonatkozó ikerintézményi projekt 
adatlapjának kidolgozása (2011)0,1 0,1
Informatikai berendezések rendelkezésre bocsátása Ukrajna monopóliumellenes bizottsága regionális 
hálózatának integrálásához az EU és Ukrajna 2006-os cselekvési tervének keretében az „Ukrajna verseny- és 
közbeszerzési rendszereinek összhangba hozása az uniós előírásokkal” projektjének támogatására (2010)0,2 0,2
Az „Ukrajna verseny- és közbeszerzési rendszereinek összhangba hozása az uniós előírásokkal” projekt 
147–509.  sz. szerződésének meghosszabbítása (2011)1,1 1,1
Három társintézményi projekt kidolgozása a közpénzkezelés területén Ukrajnában (2013) 0,1 0,1
Ukrajna közbeszerzési rendszerének harmonizálása az uniós előírásokkal (2013) 4 2,7
Mibe kerül az az állam: az államháztartás monitoringjának előmozdítása (2013) 0,3 0,2
Civil társadalom és a média az átlátható helyi költségvetésekért (2013) 0,3 0,1
„Nyilvános költségvetési” rendszer kidolgozása és működtetése a közpénzek felhasználásának figyelemmel 
kísérésére (2013)0,3 0,2
A hagyományos és nem hagyományos szénhidrogéneknek a termelés-megosztási egyezmény keretében 
történő fejlesztéséből származó erőforrás- és pénzáramlások független monitoringja (2013)0,2 0,2
Közpénzgazdálkodás összesen 15,9 13,4
A korrupció elleni küzdelem
A hatékony kormányzás támogatása: Ukrajnai korrupcióellenes projekt (2006) 1,5 1,4
Projekt az ukrajnai igazságszolgáltatási reformok támogatására (2013) 8,6 2,4
A korrupció elleni küzdelem összesen 10,1 3,8
Forrás:  CRIS, 2015. december 31-i állapot.Melléklet
48 A Bizottság és az  
EKSZ válaszai
Összefoglalás
III
A 2014. február végi drámai ukrajnai események, vagyis Janukovics ukrán elnök 2014. február 28-i megbuktatása, és 
a Krím félsziget azt követő napokban történt illegális orosz annektálása határozott és gyors válaszadást tett szüksé -
gessé, hogy lehetőség szerint enyhítsük a szörnyű és váratlan helyzet hatásait.
Jóllehet ennek során nem állt elegendő idő a Bizottság rendelkezésére ahhoz, hogy előre meghatározott, hosszú 
távú stratégiát dolgozzon ki, mielőtt 2014 márciusában bejelenti az Ukrajna számára nyújtott jelentős támogatási 
csomagot, a hosszú távú tervezés közvetlenül ezt követően megkezdődött, és azóta széles körű stratégiai megbe -
szélésekre került sor, többek között a nemzetközi partnerek bevonásával is.
V
A Bizottság úgy véli, hogy bár az Unió támogatása részben volt hatékony, az uniós programok a IV. bekezdésben 
leírt csaknem valamennyi területen elindították vagy támogatták a  fontos strukturális reformokat.
VI
A Bizottságnak az Ukrajnában uralkodó rendkívüli politikai, gazdasági és pénzügyi helyzetben kellett tárgyalnia és 
értékelnie a makroszintű pénzügyi támogatás és a költségvetés-támogatás feltételrendszerét.
A legtöbb költségvetés-támogatási program tartalmaz olyan rögzített összegű részletet, amelyet a program elején, 
a költségvetés-támogatási műveletek alapvető feltételeinek teljesülése után kell folyósítani.
VII
Az elmúlt 10 év folyamán Ukrajnával folytatott energiagazdasági együttműködés az energia területén megvalósí -
tandó együttműködésről szóló 2005-ös egyetértési megállapodáson alapult, és arra összpontosult, hogy az ukrajnai 
vezetékrendszeren keresztül biztosítsák Európa földgázellátásának biztonságát, továbbá hogy széleskörű reformo -
kat vezessenek be az energiaágazatban. Ez volt a fő célja az ukrajnai gáztovábbítási rendszer korszerűsítéséről szóló 
2009. márciusi közös nyilatkozatnak. A 2009-es földgázellátási válság még hangsúlyosabbá tette e kezdeményezés 
relevanciáját és időszerűségét, bár az ország bonyolult politikai helyzete és a folytatódó geopolitikai feszültségek 
miatt nehézséget okozott annak végrehajtása.
Az elért eredmények lehetővé tették, hogy az EBB és az EBRD 2014 decemberében aláírja a gáztovábbítási rendszer 
korszerűsítésére szolgáló első hitelcsomagot. Az ukrajnai gázszektor irányításának és a gázellátás általános bizton -
ságának javítására irányuló erőfeszítéseket hátráltatta, hogy 2014-ig Ukrajna az orosz energiaellátástól függött. 
Azóta széles körben elismerik az ukrajnai földgázpiac reformja terén elért jelentős eredményt.
2015 márciusa óta zajlik a földgázágazati széleskörű reformterv megvalósítása. Az új földgáztörvényt követően 
a kormány 2016. júliusban elfogadta a Naftogaz és a szállításirendszer-üzemeltető szétválasztásának tervét, amelyet 
2017-ig kell végrehajtani.
A Bizottság az Energiaközösség titkárságával és egyéb partnerekkel együtt továbbra is támogatást nyújt majd 
a földgázágazat reformjának befejezéséhez, hogy javítsák az átláthatóságot és teljes mértékben piaci viszonyokat 
teremtsenek, ideértve a piacra való új belépések lehetővé tételét, valamint a földgázellátás biztonságának és az 
ukrajnai szállító rendszer megbízhatóságának növelését.
A Bizottság és az EKSZ válaszai 49
Bevezetés
04
2015 közepe óta Ukrajna gazdasága stabilizálódás jeleit mutatja azt követően, hogy különösen mély recesszió bon -
takozott ki, amelyet nagyrészt a bizalomvesztés és a keleti fegyveres konfliktussal összefüggő termelésikapacitás-ki -
esés és -sérülés okozott. A stabilizálódást tükrözik olyan különböző tényezők, mint például a hosszú távú kiegyen -
súlyozatlanságok kezelésére alkalmazott erőteljes makrogazdasági reagálás, valamint a  nagyszabású nemzetközi 
pénzügyi és technikai támogatás, amely döntő szerepet játszott a bizalmi válság megszüntetésében.
A 2014-es 6,6%-os és a 2015-ös 9,9%-os csökkenését követően 2016-ban a fokozatosan javuló fogyasztói és befekte -
tői bizalomnak köszönhetően várhatóan visszaáll a gazdasági növekedés (az előrejelzés szerint 1-2%-os). 2016 első 
negyedévében a GDP reálértéken 0,1%-kal, a második negyedévben pedig 1,3%-kal nőtt.
08
Az ukrajnai helyzet miatt az ENI-támogatást 2014 óta valóban éves különleges intézkedések formájában nyújtották. 
Mostanra megkezdődtek annak előkészületei, hogy a 2018-tól kezdődő egységes támogatási keret formájában vis z-
szatérjünk a  rendes, többéves programozáshoz.
13
A Bizottság egyetért azzal, hogy az ukrán hatóságok reformok iránti elkötelezettsége nagymértékben növekedett 
2014 óta. Mindenekelőtt a jelenlegi ukrán kormány határozottan támogatja a közigazgatási reformot.
A Bizottság épít erre a reformlendületre, és támogatja azt. Folyamatban van az e területre vonatkozó nagyszabású 
uniós támogatási program kialakítása, amelynek célja a reformok iránti említett elkötelezettség támogatása és fenn -
tartása. A harmadik makroszintű pénzügyi támogatási program szintén komoly kötelezettségvállalásokat tartalmaz 
a közigazgatási reformot illetően, a jogalkotás és a végrehajtás tekintetében egyaránt.
15
A makroszintű pénzügyi támogatás nem megkettőzi, hanem kiegészíti az IMF feltételeit. A makroszintű pénzügyi 
támogatás csak akkor folyósítható, ha a kiegészítő IMF-program megvalósítása jó ütemben halad, és továbbra is 
IMF-felülvizsgálatokat kell végezni. Ez azt jelenti, hogy a makroszintű pénzügyi támogatás folyósításához a kedvez -
ményezettnek folyamatosan meg kell felelnie az IMF feltételeinek.
1. háttérmagyarázat. Az ukrán hatóságok oligarchaellenes kampányának beindítása
A Bizottság úgy véli, hogy a Számvevőszék túlértékeli az Ukrajna Korszerűsítéséért létrehozott Ügynökség szere -
pét és jelentőségét, és nem állt fenn olyan veszély, hogy összetévesztik azt az Ukrajnának nyújtott hivatalos uniós 
támogatással.
17
A 2014. február végi drámai ukrajnai események, vagyis Janukovics ukrán elnök 2014. február 28-i megbuktatása, és 
a Krím félsziget azt követő napokban történt illegális orosz annektálása határozott és gyors válaszadást tett szüksé -
gessé, hogy lehetőség szerint enyhítsük a szörnyű és váratlan helyzet hatásait.
A Bizottság és az EKSZ válaszai 50
Jóllehet ennek során nem állt elegendő idő a Bizottság rendelkezésére ahhoz, hogy előre meghatározott, hosszú 
távú stratégiát dolgozzon ki, mielőtt 2014 márciusában bejelenti az Ukrajna számára nyújtott jelentős támogatási 
csomagot, a hosszú távú tervezés közvetlenül ezt követően megkezdődött, és azóta széles körű stratégiai megbe -
szélésekre került sor, többek között a nemzetközi partnerek bevonásával is.
Ezenfelül, a támogatási csomag bejelentését követően, aminek komoly politikai jelentősége volt, alaposan kidolgoz -
ták a konkrét uniós támogatási programokat, figyelembe véve és dokumentálva a pénzügyi kockázatokat, valamint 
a többi donor tevékenységét.
18
A 2014. márciusi pénzügyi csomagnak az volt a célja, hogy határozottan jelezze a politikai támogatást, ugyanakkor 
pedig rövid távú költségvetési és pénzügyi, illetve hosszú távú befektetési és tanácsadási támogatást mozgósítson. 
Tehát rövid, valamint közép és hosszú távú szükségleteket kezelt, az utóbbiakat, valóban az ukrán hatóságok részé -
ről megnyilvánuló folyamatos reformelkötelezettségtől tette függővé.
Meg kell jegyezni, hogy csak 1,61 milliárd EUR összegű makroszintű pénzügyi támogatás képezte a részét a 2014. 
márciusi pénzügyi csomagnak (az MFA I és az MFA II együttes volumene). A Bizottság 2015. januárban elfogadta az 
Ukrajnába irányuló harmadik makroszintű pénzügyi támogatási műveletre vonatkozó (1,8  milliárd  euró volumenű) 
javaslatot, vagyis e támogatás kiegészítette a 2014. márciusi csomagot annak alapján, hogy átfogóan értékelték az 
addig nyújtott támogatást, a támogatásnak a válság kezdete óta Ukrajna gazdasági és pénzügyi stabilitására gyako -
rolt hatását, továbbá tekintetbe vették Ukrajna 2015 elején romló pénzügyi helyzetét.
20
2018-tól irányozzuk elő a többéves programozáshoz való visszatérést egy egységes támogatási keret formájában. Az 
előkészítő munka már megkezdődött.
21
Bár előfordulhattak egyes kezdeti koordinációs nehézségek, az Unió kijevi küldöttsége, valamint az Ukrajnát támo -
gató csoport és az EU tanácsadó missziója jelenleg szorosan együttműködik, és teljes mértékben kiegészíti egymás 
tevékenységét. Ezt támasztja alá pl. az idén elfogadott (2016. június) új korrupcióellenes támogatási program közös 
kialakítása.
22
Ezt a kezdeményezést nem folytatták tovább. A Bizottság más kezdeményezések, pl. többek között a 21. pontra 
adott válaszban említett korrupcióellenes program útján az új ukrajnai korrupcióellenes szervezeteknek nyújtott 
támogatás és az igazságszolgáltatási reform támogatása révén továbbra is támogatást nyújt Ukrajnának a korrupció 
és a csalás elleni küzdelemben.
24
Az adományozók ukrajnai kormányok általi koordinációja valóban viszonylag gyenge volt az ellenőrzött időszakban. 
A mostani ukrán kormány azonban lépéseket tesz a helyzet kezelésére és javítására, és ez kezdi meghozni a kedvező 
hatásait.
A Bizottság és az EKSZ válaszai 51
25
A Bizottság kezdettől fogva koordinálta tevékenységét az EBRD több adományozót magában foglaló alapjával, és 
mostanra (2016. július) határozatot fogadott el az alaphoz való hozzájárulás céljából is.
Észrevételek
34
Az Unió 2012-ben és 2013-ban valóban rendkívül aktívan támogatta a közpénzgazdálkodási stratégia kidolgozását, 
aminek eredményeként a jó minőségű dokumentumot fogadtak el a vilniusi csúcstalálkozót megelőzően. Jelenleg 
folyamatban van az arra irányuló munka – szintén az Unió és az OECD SIGMA szakértők segítségével –, hogy aktuali -
zálják és tovább javítsák a közpénzgazdálkodási stratégiát.
38
A közpénzgazdálkodás és a korrupcióelleni küzdelem feltételei nagyon központi szerepet kaptak számos uniós 
támogatási programban, pl. az államépítési szerződésben. A Bizottság folyamatosan javítja a közpénzgazdálkodási 
eljárás értékelésének módját és az alkalmazott kritériumokat.
40
A Bizottság úgy véli, hogy a rendkívüli ukrajnai politikai és pénzügyi körülményekre tekintettel megfelelően hasz -
nálta mérlegelési jogkörét.
2. háttérmagyarázat. A makroszintű pénz ügyi támogatással kapcsolatos feltételek 
meghatározásának, illetve teljes ülésük értékelésének rugalmassága
Az MFA I-re vonatkozó egyetértési megállapodást főként 2010–2012-ben, egy sokkal kevésbé reformorientált ukrán 
kormánnyal tárgyalták, és az ukrán parlament csak 2014-ben erősítette meg. A nehéz tárgyalások ellenére a Bizott -
ságnak mégis sikerült tág közpénzgazdálkodási feltételeket beépítenie ebbe az egyetértési megállapodásba.
Az a megközelítés, miszerint egy feltételbe több teljesítést foglaltak bele, lehetővé teszi az adott konkrét reformte -
rület általános célkitűzésének megfogalmazását annak érdekében, hogy stratégiai iránymutatást nyújtsunk, miköz -
ben továbbra is biztosítjuk az elvárt politikai intézkedésekkel kapcsolatos egyértelműséget és specifikusságot.
A 41. és 42. pontra adott közös válasz
A Bizottság úgy véli, hogy az ágazati költségvetés-támogatáson belül a költségvetés-támogatási iránymutatások 
által ajánlott tartományon belül maradt a változó előre ütemezett, rögzített részleteinek aránya, és ezt az ukrajnai 
helyzet indokolta.
43
A Bizottság úgy véli, hogy Ukrajna 2014-ben a pénzügyi és végső soron a politikai összeomlás szélére jutott. Az 
IMF-el és a többi nemzetközi adományozóval karöltve az Unió különösen 2014-ben és 2015 első felében gyors 
választ adott az ukrajnai pénzügyi válságra. Az ukrajnai gazdasági válság mélységére és az ország méretére (amely 
messze a legnagyobb az Unió keleti szomszédai közül) tekintettel jelentős összegű makropénzügyi támogatás nyúj -
tására volt szükség.
A Bizottság és az EKSZ válaszai 52
46
A költségvetés-támogatás 2010 óta valóban a közpénzgazdálkodás átfogó értékelésén alapul, amely figyelembe 
veszi az összes releváns elemzési anyagot, így a PEFA-értékeléseket is.
48
A Bizottság úgy véli, hogy az ukrajnai költségvetés-támogatási műveletek 2014. évi értékelése átfogó és összeha -
sonlító áttekintést és értékelést nyújtott.
51
A Bizottság tisztában van ezzel a problémával, amelyet a költségvetés-támogatás értékelése is kiemelt, és azt taná -
csolja a pénzügyminisztériumnak, hogy találjon megfelelőbb módokat az uniós források becsatornázására.
52
A Bizottság úgy véli, hogy azon értékelése, miszerint „nagyrészt teljesült”, azt jelenti, hogy bár a makroszintű pénz -
ügyi támogatás feltételének nem minden vonatkozása teljesült, a  szóban forgó feltétel reformcélkitűzése olyan 
mértékben megvalósult, hogy nem lenne indokolt elhalasztani a kapcsolódó makroszintű pénzügyi támogatás 
folyósítását.
A Bizottság közös válasza a 67–69. pontra:
A Bizottság az ellenőrzött időszak folyamán mindvégig koherens politikát folytatott az ukrajnai gázszállító rendszer 
stratégiai szerepe, és ennek kapcsán a  gázszektor alapvető reformjának szükségessége tekintetében.
A tagállamok nagyrészt támogatták a Bizottság erőfeszítéseit. A Bizottság azonban elismeri, hogy egyes tagálla -
moknak a  gázszektorbeli együttműködéssel kapcsolatos prioritásai nem minden esetben voltak maradéktalanul 
összhangban a  Bizottság prioritásaival.
A 2006-os és 2009-es válságot követően a Bizottság belső kockázatértékelést végzett, és szolgálati munkadoku -
mentumban igyekezett értékelni a gázellátás fennakadásából levont tanulságokat (COM(2009) 363, SEC(2009) 977 
bizottsági szolgálati munkadokumentum).
A Bizottság úgy véli, hogy a gázellátás 2006-os és 2009-es fennakadásai a Gazprom és a Naftogaz közötti üzleti vita 
közvetlen következményeként keletkeztek, és az Ukrajna és Oroszország közötti politikai feszültségek is befolyásol -
ták és súlyosbították ezeket.
A Bizottságnak figyelembe kellett vennie a vonatkozó információk érzékenységét, és úgy véli, hogy ilyen körülmé -
nyek között ezt nem fejthette volna ki pontosabban.
70
A Bizottság elismeri, hogy egyes esetekben jobban is kialakíthatták volna a gázszektorral kapcsolatos támogatási 
programokat, azonban rámutat, hogy az érintett ukrán minisztériumok gyenge adminisztratív kapacitásról tettek 
tanúbizonyságot a  támogatási programok megszövegezése során.
A Bizottság és az EKSZ válaszai 53
71
A Bizottság úgy véli, hogy az adatokhoz való hozzáférés folyamatosan javult az ellenőrzött időszak folyamán. Az 
ukrán hatóságok, a Bizottság és az ENTSO-G (Földgázpiaci Szállításirendszer-üzemeltetők Európai Hálózata) közötti 
együttműködésnek köszönhetően 2015 óta mindmostanáig nyilvánosan elérhetők a  gázáramlással kapcsolatos 
adatok, valamint az ukrajnai gázszektorral kapcsolatos piaci információk.
73
A Bizottság úgy véli, hogy már 2014-ben eredményeket értek el, így például a kormány elkészítette az új földgáztör -
vényt, amely lehetővé tette a gázátviteli rendszer korszerűsítésére szolgáló első EBB/EBRD kölcsönök 2014. decem -
beri aláírását.
c)
Az Ukrajna gázátviteli rendszerének korszerűsítésére irányuló bizottsági erőfeszítések azért csak 2014 végén 
eredményeztek konkrét, nagyszabású befektetési döntéseket, mivel a korábbi kormányok nem tettek előrelépést 
a 2009-es közös nyilatkozatban elfogadott kulcsfontosságú reformok végrehajtása terén.
d) i)
A Bizottság és az EKSZ úgy véli, hogy az Unió Ukrajnán keresztül történő gázellátásának biztonságát külső szereplők 
(Oroszország) is veszélyeztették.  
Következtetések és ajánlások
74
A Bizottság és az EKSZ úgy véli, hogy az Unió támogatása kulcsszerepet játszott Ukrajnának az Unióval való politikai 
társulásában és gazdasági integrációjában. A 2014-es válság kezdete óta az Unió emellett alapvető szerepet töltött 
be az ukrajnai helyzet stabilizálásában, valamint területek és ágazatok széles körére kiterjedő strukturális reformok 
elindításában.
76
A Bizottság szerint a korrupció elleni küzdelem és a közpénzgazdálkodás alapvető kérdéseknek számítanak az Unió 
Ukrajnával folytatott párbeszédében. Ennek következtében az elmúlt évek során számos fontos reformot indítottak 
el, és ezek jelentős eredményeket mutatnak.
1. ajánlás. Nagyobb hangsúlyt kell helyezni a közpénzgazdálkodásra az Ukrajnával 
folytatott párbeszédben
A Bizottság és az EKSZ elfogadja az ajánlást.
2017-es különleges intézkedésként jelenleg konkrét közpénzgazdálkodási támogatási programot mérlegelnek. 
A közpénzgazdálkodási kérdések már jelenleg is kulcsfontosságú elemeit képezik a folyamatban lévő költségve -
tés-támogatási programoknak, továbbá az Unió és az OECD-SIGMA szakértőinek közreműködésével folyamatban 
van a  közpénzgazdálkodási stratégia aktualizálása.
A Bizottság és az EKSZ válaszai 54
77
A Bizottság úgy véli, hogy a támogatás gyors mozgósítása és folyósítása 2014-ben és 2015-ben a kritikus ukrajnai 
helyzet miatt döntő fontosságú volt. Valamennyi költségvetés-támogatási kifizetés alapos értékelésre épült annak 
biztosítása érdekében, hogy teljesüljenek a költségvetés-támogatás általános feltételei.
A legtöbb költségvetés-támogatási program tartalmaz olyan rögzített összegű részletet, amelyet a program elején, 
a költségvetés-támogatási műveletek alapvető feltételeinek teljesülése után kell folyósítani.
2. ajánlás. Javítani kell a pénz ügyi támogatás feltételeinek kidolgozását és annak 
kifizetését
A Bizottság elfogadja az ajánlást.
a)
A Bizottság már megkezdte a politikai célkitűzések pontosabb és célzottabb meghatározását, ami az Ukrajnával 
kötött egyetértési megállapodás – különösen az MFA II és III közötti – alakulásán is nyomon követhető. A Bizottság 
a jövőben további erőfeszítéseket fog tenni az egyértelműség és a pontosság érdekében.
Az MFA feltételrendszere azonban minden esetben a  kedvezményezett országgal folytatott tárgyalások eredménye. 
Mindenekelőtt amennyiben kivételes geopolitikai és pénzügyi körülmények között kerül sor ezekre a  tárgyalásokra 
a Bizottságnak a jövőben is meg kell találnia az egyensúlyt egyrészt a sürgősségi megfontolások és támogatások 
meghosszabbított időkerete, másrészt pedig a pontosság és az egyértelműség között.
c)
A Bizottság az összes MFA-programja esetében folytatja a szoros együttműködést az IMF-fel és más adományozók -
kal, ahogyan ez korábban is minden esetben történt.
d)
A Bizottság továbbra is ésszerű egyensúlyra törekszik az ösztönzés és a gyors kifizetés között. 2014-ben a kivételes 
ukrajnai geopolitikai és pénzügyi körülmények indokolták, hogy esetenként a makroszintű pénzügyi támogatás 
gyors kifizetése felé billent el a mérleg. Mivel 2015 második felében gazdasági stabilizálódás kezdődött Ukrajnában, 
a Bizottság többet vár el az MFA-feltételek végrehajtása tekintetében. Ezt az a tény is alátámasztja, hogy 2015 októ -
bere óta felfüggesztették az MFA III második részletét, ugyanis még mindig hiányos a végrehajtás.
A Bizottság továbbra is szoros figyelemmel kíséri a végrehajtást, hogy a lehető legjobban kihasználja támogatásá -
nak ösztönző funkcióját. Ugyanakkor a  jövőben sem zárható ki, hogy az általában megfelelő végrehajtás esetén az 
MFA részletei akkor is kifizethetők, ha kisszámú feltétel még nem teljesült.
78
A Bizottság úgy véli, hogy az ukrajnai költségvetés-támogatási műveletek 2014. évi értékelése átfogó és összeha -
sonlító értékelést nyújtott.
A Bizottság és az EKSZ válaszai 55
3. ajánlás. Erősíteni kell az uniós támogatás megvalósításának monitoringját
A Bizottság elfogadja az ajánlást.
A Bizottság továbbra is az uniós támogatás végrehajtására vonatkozó monitoring erősítésén dolgozik, és minden 
rendelkezésére álló eszközt fel fog használni a  reformok előrehaladásának felgyorsítására.
79
A Bizottság úgy véli, hogy az az értékelése, miszerint „nagyrészt teljesült”, azt jelenti, hogy bár a makroszintű 
pénzügyi támogatás feltételének nem minden alapul szolgáló részletes aspektusa teljesült, a szóban forgó feltétel 
reformcélkitűzése olyan mértékben megvalósult, hogy nem lenne indokolt elhalasztani a kapcsolódó makroszintű 
pénzügyi támogatás folyósítását.
4. ajánlás. Nagyobb hangsúlyt kell helyezni a reformok eredményes végrehajtására és 
fenntarthatóságára
A Bizottság és az EKSZ elfogadja az ajánlást.
Ami az MFA-t illeti, a Bizottság a folyósítási feltételek értékelésekor a „teljesült”, „nagyrészt teljesült” és „nem telje -
sült” kategóriák alkalmazására fog szorítkozni.
80
Az elmúlt 10 év folyamán Ukrajnával folyatott energiaipari együttműködés az ukrajnai vezetékrendszeren keresztüli 
európai gáz- (és kőolaj)ellátás biztosítására helyezte a hangsúlyt. Az ukrajnai gázszektor irányításának és a gázellá -
tás általános biztonságának javítására irányuló erőfeszítéseket a  politikai helyzet és Ukrajnának az orosz energiael -
látástól való függősége hátráltatta. A 2005-ös egyetértési megállapodás keretében folytatott magas szintű energia -
ügyi párbeszéd alapvető és hasznos fórumot biztosított ebben a tekintetben.
81
A Bizottság ezen időszak folyamán mindvégig koherens politikát folytatott az ukrajnai gázszállítórendszer stratégiai 
szerepe, és a gázszektor alapvető reformjának szükségessége tekintetében. Ezt a Tanács is elismerte az említett 
kérdésre vonatkozó több következtetésében. Jóllehet a tagállamok nagyrészt támogatták a Bizottság erőfeszítéseit, 
egyes tagállamoknak a  gázszektorbeli együttműködéssel kapcsolatos prioritásai nem minden esetben voltak össz -
hangban a  Bizottság prioritásaival.
82
A Bizottság úgy véli, hogy a hiányosságok ellenére a költségvetés-támogatási programok, valamint a kapcsolódó 
technikai támogatási projektek egyaránt lehetővé tették, hogy a gyakran kedvezőtlen politikai feltételek dacára is 
előrehaladást érjenek el a gázágazat kritikus reformütemterve, valamint az ellátásbiztonság javítása terén. Lásd még 
a Bizottság 70. pontra adott válaszát.
83
A Bizottság úgy véli, hogy a kommunikáció és az adatokhoz való hozzáférés fokozatosan javult, ahogyan az ener -
giaügyi párbeszéd fejlődött (lásd a Bizottság 71. pontra adott válaszát). A Bizottság rendszeres energiaügyi párbe -
szédében foglalkozott a gázágazatban jelentkező legfontosabb kihívásokkal, noha a közös beszámolók nem mindig 
biztosítottak ehhez teljes hátteret.
A Bizottság és az EKSZ válaszai 56
5. ajánlás. Lépéseket kell tenni az Ukrajnának a gázágazatban nyújtott uniós 
támogatás eredményesebbé tételére
A Bizottság elfogadja az ajánlást, és már megkezdte annak végrehajtását.
Komoly lépéseket tettek az uniós támogatás eredményesebbé tételére, beleértve az Ukrajnát támogató csopor -
ton belüli energiaügyi szakértői csoport létrehozását, valamint a  támogatása jobb és szorosabb koordinálását az 
Energia közösség titkárságával és más érdekeltekkel (adományozók, ENTSO-G, stb.).
A Bizottság az Ukrajnával folytatott energiaügyi együttműködésről szóló egyetértési megállapodás fejleszté -
sén dolgozik, és 2016 végéig stratégiai energiaügyi partnerséget szándékozik aláírni azzal a  céllal, hogy fokozza 
az Ukrajnával folytatott energiaügyi párbeszéd intenzitását, és erősítse az energiaágazatbeli együttműködés 
eredményességét.
A Bizottság folytatja továbbá azokat az erőfeszítéseit, hogy többek között a gázáramlás szoros nyomon követése 
segítségével közvetítsen az Oroszország és Ukrajna közötti jelenlegi gázvitában. Az Ukrajnával kötött társulási meg -
állapodás keretében korai előrejelző rendszert alakítottak ki.
További intézkedéseket fognak hozni az Ukrajnáról gyűjtött statisztikai adatok minőségének javítására, különösen 
a 2016. júniusban a Nemzetközi Energia Ügynökséggel és az Energiaközösséggel együtt elindított EU4Energy pro -
jekt statisztikai komponense keretében.
HOGYAN JUTHAT HOZZÁ AZ EURÓPAI UNIÓ KIADVÁNYAIHOZ?
Ingyenes kiadványok:
  egy példány:  
az EU Bookshopból (http://bookshop.europa.eu),
  több példány, valamint plakátok, térképek rendelése:  
az Európai Unió képviseletein keresztül (http://ec.europa.eu/represent_hu.htm),  
nem uniós országokban a küldöttségektől (http://eeas.europa.eu/delegations/index_hu.htm),  
a Europe Direct szolgáltatáson keresztül (http://europa.eu/europedirect/index_hu.htm)  
vagy a 00 800 6 7 8 9 10 11 telefonszám tárcsázásával (ingyenesen hívható az EU egész  
területéről) (*).
(*)  A legtöbb hívás és a megadott információk ingyenesek (noha egyes mobiltelefon-szolgáltatókon keresztül,  
telefonfülkékből és hotelekből a számot csak díj/f_izetés ellenében lehet hívni).
Megvásárolható kiadványok: az EU Bookshopból (http://bookshop.europa.eu).
Esemény Dátum
Az ellenőrzési feladatterv elfogadása / az ellenőrzés megkezdése 7.10. 2014
A jelentéstervezet hivatalos megküldése a  Bizottságnak (vagy más ellenőrzött félnek) 20.7.2016
A végleges jelentés elfogadása az egyeztető eljárás után 8.11.2016
A Bizottság (vagy más ellenőrzött fél) válaszainak beérkezése az összes uniós nyelven 24.11.2016
Jelentésében a Számvevőszék azt vizsgálja, hogy 
a Bizottság és az Európai Külügyi Szolgálat által nyújtott 
támogatás eredményes módon segítette-e Ukrajna jól 
kormányzott állammá történő átalakítását 
a közpénzgazdálkodás, a korrupció elleni küzdelem és 
a gázágazat területén a  2007–2015-ös időszakban.
Összességében az Ukrajnának nyújtott uniós támogatás 
részben volt eredményes ezen a három területen. 2014-ig 
az uniós támogatás csak korlátozott hatást gyakorolt. 2014 
óta új reformlendület tapasztalható, ám az eddig elért 
eredmények még nem szilárdultak meg. Jelentésünk öt 
ajánlást fogalmaz meg az Ukrajnának nyújtott uniós 
támogatás javítására nézve.
EURÓPAI
SZÁMVEVŐSZÉK