A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK a Bulgária által az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus keretében elért előrehaladásról /* COM/2014/036 final */





1. Bevezetés Az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus (CVM) ötödik évében, 2012-ben, a Bizottság úgy döntött, hogy a folyamat teljes körű bemutatása érdekében hosszabb távra szóló értékelést készít. Ezt az értékelést 2012 júliusában tették közzé.[1] Az értékelés jelentős haladást mutatott az alapvető jogszabályi és intézményi keretek terén, ugyanakkor néhány továbbra is fennálló súlyos hiányosságra, továbbá a reformok hatékony és következetés végrehajtásának szükségességére is felhívta a figyelmet. Továbbra is jelentős kihívásokat kellett kezelni. Erre való tekintettel született az a döntés, hogy a következő jelentés hosszabb időszakot (18 hónap) fogjon át, lehetővé téve ezáltal annak vizsgálatát, hogy a Bulgária által már végrehajtott reformoknak mennyire sikerült meggyökeresedniük, továbbá ily módon elegendő időt biztosítva a fenntarthatóság vizsgálatára a következő értékelés előtt. A 2012. évi jelentést, annak módszertanát és következtetéseit a Miniszterek Tanácsa is elfogadta következtetéseiben.[2] E jelentés megvizsgálja az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus három alapvető területén, azaz az igazságszolgáltatási reform, a korrupció elleni küzdelem és a szervezett bűnözés elleni küzdelem terén Bulgária által elért eredményeket. Ezek a kérdések a bolgár társadalom megújulásának központi kérdései. A reformok sikerességéhez elengedhetetlen a konzisztens és koherens megközelítés, amelynek a bolgár társadalomban kialakult széles körű konszenzuson kell alapulnia. E konszenzus kialakulásának nem kedvezett az a tény, hogy az e jelentés által felölelt időszakban az országnak három különböző kormánya volt, ugyanakkor bizonyos események jól illusztrálták a lakosság széles körének reformigényét. A Bizottság álláspontja szerint az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus monitoring folyamata, az uniós források kínálta lehetőségek, továbbá a Bizottság és számos tagállam konstruktív szerepvállalása változatlanul értékes támaszai a Bulgáriában megvalósuló reformoknak. A következő hivatalos jelentés körülbelül egy év múlva várható. 2. A Bulgáriában zajló reformfolyamatok állapota 2.1. Az igazságszolgáltatási reformja Függetlenség, feddhetetlenség és elszámoltathatóság A lakosságnak a bolgár igazságszolgáltatásba vetett bizalma nem túl nagy.[3] Az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus jelentései mutattak lehetőségeket e bizalom javítására: például a bírói kinevezések és döntések politikai befolyástól való elszigetelését szolgáló rendszer professzionális megközelítése révén kiépítése lenne.[4] 2012 júliusa óta történt néhány fontos lépés. Nyilvánosabbá vált a magas beosztású bírók kinevezési eljárása, és jelentősebb erőfeszítések történtek a bírói kar igazgatási feladatait érintő egyes kérdések, így például a munkaterhelés kiegyensúlyozatlansága terén. Bizonyos súlyos problémákról megállapították, hogy intézkedéseket igényelnek, így például biztosítani kell, hogy az ügyek elosztására szolgáló rendszer védve legyen a manipulációtól. 2013 második felében a végrehajtó hatalom nem intézett frontális támadást a bírói kar ellen.[5] Mindazonáltal – a korábbi jelentésekben is jelzettek szerint – továbbra is vannak aggályok a bolgár bírói kar függetlenségével kapcsolatban. 2012 júliusában a Bizottság nagy reményét fejezte ki azzal kapcsolatban, hogy a Legfelsőbb Igazságszolgáltatási Tanács jövőbeni vezetősége az intézményt az igazságszolgáltatási reform előmozdításának kulcsszereplőjévé teszi majd. A 2012-es reformok nyilvánosabbá tették a Legfelsőbb Igazságszolgáltatási Tanács kinevezési eljárásait. Ugyanakkor a Legfelsőbb Igazságszolgáltatási Tanács tagjainak 2012. őszi megválasztása nem tudta hitelesen demonstrálni a közvélemény felé, hogy nyílt verseny, szakmai érdemek és a feddhetetlenség követelménye alapján választották volna meg a Tanács tagjait. A parlamenti kvóta alapján bekerült tagok megválasztásának folyamatai – jóllehet a korábbiakhoz képest nyíltabban zajlottak[6] – arra engedtek következtetni, hogy a folyamat jelentős pártpolitikai befolyásolás mellett zajlott. A bírói kvóta alapján bekerült tagok megválasztására rányomta a bélyegét a bírók általi közvetlen választást megakadályozó döntés.[7] E döntéssel a hivatalban lévő bírói vezetők jutottak befolyáshoz, korlátozva ezáltal a tiszta lappal indulás lehetőségét. A Legfelsőbb Igazságszolgáltatási Tanács a korábbiakhoz képest világosabban határozta meg prioritásait. Erőfeszítéseket tett működésének nyilvánosabbá tétele érdekében is, amit az állampolgárok fokozottabb bevonásán és a civil társadalom észrevételeinek a Tanácshoz való becsatornázására szolgáló, a meghatározó nem kormányzati szervezeteket és szakmai szervezeteket tömörítő Polgári Tanács létrehozásán keresztül kívánt elérni. Az e területen aktív tevékenységet folytató civil szervezetek fontos előremutató lépésként jelentek meg a Bulgáriával foglalkozó 2012. júliusi jelentésben.[8] Ennek valós szakpolitikai hatása azonban továbbra sem látszik egyértelműen, és a Polgári Tanács működését. hatékonyabbá tenné, ha egyértelműbb lenne a Polgári Tanáccsal folytatott konzultációra vonatkozó eljárás valamint indokolnák a Polgári Tanács ajánlásaitól való eltérést Összességében elmondható, hogy a Legfelsőbb Igazságszolgáltatási Tanácsnak további lépéseket kell tennie az átláthatóság javítása érdekében. A Legfelsőbb Igazságszolgáltatási Tanács tett bizonyos lépéseket a vezetés megújítása terén. Úgy tűnik, hogy a munkateher és az erőforrások újraelosztása terén alkalmazott gyakorlatias megközelítés hozott némi előrelépést. Más területeken, például az objektív teljesítményértékelési és előmeneteli rendszer vagy a fegyelmi eljárások következetességének javítása tekintetében eddig nem sok konkrét intézkedés született. [9] Az etikai bizottság a feddhetetlenség bajnokaként léphetne fel, de a Legfelsőbb Igazságszolgáltatási Tanács nem kötelezte el magát amellett, hogy a feddhetetlenséget kiemelt prioritássá tegye.[10] Emiatt nehezen tudja eloszlatni a döntéshozatali folyamatának politikai befolyásoltsága körül változatlanul fennálló aggályokat. Ennek következtében a Legfelsőbb Igazságszolgáltatási Tanácsot széles körben nem tekintik olyan autonóm és független intézménynek, amely képes lenne hatékonyan védeni a bírói karfüggetlenségét a kormányzat végrehajtói és parlamenti érdekcsoportjaitól. Úgy tűnik, hogy többnyire a civil társadalom vállán nyugszik a bírói kar függetlenségének védelme, valamint annak ellenőrzése, hogy a politikailag érzékeny ügyeket tárgyilagosan bírálják-e el[11]. A Legfelsőbb Igazságszolgáltatási Tanácsnak kiemelt prioritásként kellene erre tekintenie, és átlátható eljárásokat kellene működtetnie, amelyek révén biztosítható, hogy az ügyeket a kezdetektől fogva következetesen kezeljék. Ez egyúttal azt is jelzi, hogy következetesebben kell kezelni a médiát is. A nyilvánosságnak a bűnüldözésről és az igazságszolgáltatásról kialakított képét leginkább befolyásoló területek egyike a hivatalos személyek kinevezésének körülményei. E terület a média és politika figyelmének középpontjában állt. Számos magas rangú tisztviselő elmúlt évi kinevezése tovább erősítette az azzal kapcsolatos aggályokat, hogy fontos tisztségekről átláthatatlan módon és erős gazdasági és politikai érdekcsoportok által befolyásolva születnek döntések. Konkrét példaként említhetők a meghiúsult alkotmánybírósági és nemzetbiztonsági hivatali (SANS) kinevezések.[12] A jelölteknek mindkét esetben vissza kellett lépniük, de mindkét esetben aggályok maradtak a rendszer működésével kapcsolatban. Ezek csupán a legemblematikusabb példák voltak. Más esetekben az eredmény kevésbé volt vitatott, de a folyamat mégiscsak azt a benyomást keltette, hogy az átláthatatlan döntésformáló erők – az átláthatóság javulása ellenére – nagyobb szerepet játszanak, mint a hivatalos eljárások.[13] Az ilyen esetek jól példázzák, hogy bár az eljárások átláthatósága fontos a közintézmények megfelelő működése szempontjából, a formális szabályok azonban nem mindig elegendőek. Az intézményekbe vetett bizalom kiépítése érdekében Bulgáriának példákat kell felmutatnia arra, hogy a kinevezésekkel kapcsolatos döntések – ideértve a magas beosztású hivatalos személyek kinevezésével kapcsolatos döntéseket is – az érdemnek és a feddhetetlenségnek az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus keretében készült korábbi jelentésekben hangsúlyosan megjelenített szempontjaival összhangban, a jelöltek közötti tényleges verseny alapján születnek.[14] Fontos próbatétel lesz az Igazságszolgáltatási Felügyelet főfelügyelőjének közelgő jelölése és megválasztása. A késlekedések azt a benyomást keltették, hogy a meghatározó tényező a jelölt személyéről való előzetes megállapodásra való képtelenség, jóllehet az ilyen jellegű tisztségeket olyan nyílt eljárással kell betölteni, amelyet objektivitást tanúsító és azt teljes körűen alkalmazni képes, jól képzett szakemberek kiválasztására dolgoztak ki. A Legfelsőbb Semmítőszék elnökének megválasztása ugyancsak fontos kinevezés lesz 2014 folyamán. Az igazságszolgáltatás elszámoltathatóságának és feddhetetlenségének védelme szempontjából fontos tényezőt képeznek a bírókkal szemben alkalmazott fegyelmi eljárások. A fegyelmi intézkedések konzisztenciájára való törekvés szisztematikus kritériumok alkalmazását teszi szükségessé.[15] Amennyiben az egyes esetek megítélését nem segítik egyértelmű standardok, a folyamat ki lesz téve az önkényes döntések kockázatának. A Legfelsőbb Közigazgatási Bíróság gyakran a Legfelsőbb Igazságszolgáltatási Tanáccsal ellentétesen döntött, ami ugyancsak következetlenségekre vagy a szabályok egységes értelmezésének hiányára utal. A fegyelmi intézkedésekkel kapcsolatban alkalmazott szisztematikus megközelítés meghatározó tényező a bírói kar függetlensége és feddhetetlensége szempontjából, mivel az e területen hozott önkényes döntések jellemzően a bírókra gyakorolt – tényleges vagy vélt – befolyás megalapozói. A bírók által elkövetett bűncselekmények nyomozására újonnan létrehozott egység egy különösen érzékeny területért felel majd. Amennyiben sikerül eredményekkel bizonyítania objektív és hatékony működését,, az egység felállítása jelentős lépés lehet a feddhetetlenség előmozdítására irányuló erőfeszítések között. Ugyanakkor az ügyészség jelenlegi vezetése által az Ügyészségi Felügyelet korábbi tisztviselőivel kapcsolatban megállapított visszaélések az ügyészségen belüli testületek kockázataira is felhívják a figyelmet.[16] E kockázatok ellensúlyozásához elengedhetetlen az egyértelmű, átlátható és számonkérhető eljárások végrehajtása és alkalmazása. Jogi keret A büntető törvénykönyv reformjáról folyó tárgyalások célja, hogy lezáruljanak az első tervezetről régóta folytatott egyeztetések, és januárban javaslatot terjesztettek a Parlament elé. Az új törvénykönyvtől jelentős előrelépést várnak. Meg kell jegyezni azonban, hogy bár a – rendszeresen módosított – 1968-as büntető törvénykönyv megújítása hasznos lépés lesz, e reformot a büntető igazságszolgáltatásra vonatkozó szélesebb megközelítésbe kell helyezni, és gyakorló jogászokkal, valamint a civil társadalommal alaposan meg kell vitatni. Az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus által lefedett területeket érintően fontos lesz meghatározni és megindokolni a korrupció és a szervezett bűnözés elleni küzdelem hatékonyságát javítani hivatott rendelkezéseket, ugyanakkor azt is látni kell majd, hogy a szóban forgó változtatások miként szolgálhatják emellett az igazságszolgáltatási és a bűnüldözési rendszer javítását. Ehhez szükséges lehet a büntetőeljárási törvény módosítása is. Ezzel egyidejűleg a jogszabályi változások szükségessége nem hátráltathatja azokat a gyakorlati és szervezési lépéseket, amelyeket rövid távon már az új törvénytől függetlenül is meg lehet tenni. E folyamatnak fontos elemnek kellene tekinteni a sikertelen ügyek Bizottság által megvizsgálni ajánlott elemzéséből leszűrt következtetéseket[17], valamint további kérdésekre, például az elhúzódó büntetőeljárások kérdésére vonatkozó elemzéseket. Az igazságszolgáltatási reform stratégiai kerete A Legfelsőbb Igazságszolgáltatási Tanács mellett az igazságszolgáltatási reform ütemét meghatározó másik kulcsszereplő az Igazságügyi Minisztérium. A minisztérium vezetésében és a parlament összetételében bekövetkezett, a jogszabály-módosítást megnehezítő változások nyomán a minisztérium nehezen tudta biztosítani a szükséges perspektívát, bár egyes területek, például az elektronikus igazságügy területének előtérbe helyezése a későbbiekben még eredményeket hozhat. Megfelelő elkötelezettséggel párosítva az igazságszolgáltatási reformot meghatározó hosszabb távú stratégia frissítésére irányuló jelenlegi erőfeszítések hasznos vezérfonalként szolgálhatnak. Az igazságügyi miniszter meghatározó nem kormányzati szervezeteket kért fel arra, hogy vizsgálják meg az igazságszolgáltatás eddigi reformjának állását. Az elképzelés szerint – a csak részben megvalósított – 2010-es stratégiából indulnának ki és egy sor kérdést megvizsgálnának, többek között az erőforrások szükségletekhez igazítását, a feddhetetlenséggel kapcsolatos kérdéseket, a bíróságok irányításának összehangolását és az adminisztratív vezetők szerepét. Ennek az elemzésnek 2013 őszére el kellett volna készülnie, de késett. Az elemzést várhatóan 2014-ben, az érdekelt felekkel folytatott konzultációt követően fogadják el, és a reformok végrehajtására előirányzott hét éves időszakot kell lefednie, részben az uniós strukturális alapokból származó támogatás programozásának időkeretéhez igazítva. A stratégia iránti maximális elkötelezettség biztosítása érdekében fontos, hogy a stratégiáról széles körű konzultáció folyjon, amelybe a civil társadalom és a szakmai szervezetek is bekapcsolódnak, ezt követően viszont a stratégiát – mint megállapodáson alapuló ütemtervet – a kormánynak és a Legfelsőbb Igazságszolgáltatási Tanácsnak kell elfogadnia. Az igazságszolgáltatási és a bűnüldözési rendszer hatékonysága A munkaterheléssel és az erőforrásoknak a bíróságok és az ügyészségi hivatalok közötti átcsoportosításával kapcsolatos nehéz kérdések megoldására irányuló első lépések megtétele folyamatban van. Előfordulhat, hogy az intézkedésekkel szemben egyes érintett felek ellenállást tanúsítanak, de amennyiben sikerül egyértelművé tenni, hogy az intézkedések objektív és átlátható kritériumokon alapulnak, a reformok egyben azt is igazolhatják majd, hogy az igazságszolgáltatási vezetés képes érzékeny kérdéseket is kezelni. A megrekedt versenykiírások elindítása mellett várhatóan immáron ez is kézzelfogható eredményeket fog hozni.[18] A Legfelsőbb Igazságszolgáltatási Tanácsban a kiegyensúlyozatlan munkaterhelésre vonatkozó módszertani útmutatók kidolgozásával kapcsolatban megkezdett munka ugyancsak jó alapként szolgálhat a jövőben. A munkaterhelés kiegyensúlyozottabb elosztása nem csak, hogy hatékonyabb, a bolgár lakosságot jobban szolgáló rendszert fog eredményezni, hanem kihatással lesz fegyelmi eljárásokra is. Jelen állás szerint a gyakori késedelmeket túlságosan könnyen lehet fegyelmi ügyekben felhasználni – ami gyakran inkonzisztens módon történik –, miközben a problémáért inkább a bírósági vezetők és az adminisztratív vezetők lennének felelősek. Az ügyek elosztásával kapcsolatban a Legfelsőbb Igazságszolgáltatási Tanács egy központosított rendszert kíván bevezetni minden bíróságon az ügyek véletlenszerű elosztásának nyomon követésére, amivel el kívánja oszlatni a jelenlegi rendszer manipulálhatóságával kapcsolatos aggályokat.[19] Üdvözölendő, hogy mostanra elismerték a probléma létezését. Ha vissza kívánják állítani a bizalmat, az állandó rendszert külső szakértők, illetve az érdekeltek és civil társadalom bevonásával kell kialakítani. Gondoskodni kell továbbá közös végrehajtási szabályokról, amelyek révén az érintett felek mindegyike tisztában lesz a rendszer gyakorlati működésével, és a szabályok vélelmezett megsértése esetén intézkedést tud tenni. Az igazságszolgáltatási rendszer irányításának egy másik fontos része a Legfelsőbb Igazságszolgáltatási Tanácshoz tartozó Felügyelet. Az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus keretében készült korábbi jelentésekben[20] jelzettek szerint a Felügyelet értékes eszköz lehetne egy szigorúbb irányítási megközelítés alkalmazásához és a feltárt hiányosságok kezeléséhez, aminek érdekében a nyomozásokra alkalmazott formális munkaszemléletét a minőségi megközelítés irányába kell terelnie. Jelen állás szerint a Felügyelet ellenőrzi a határidők betartásával kapcsolatos statisztikákat és az ügyek véletlenszerű elosztását, de csak ritkán ellenőrzi az ügyiratok minőségét, és nem foglalkozik szisztematikusan a munkaterhelést érintő kérdésekkel. Ennek következtében úgy tűnik, hogy a Felügyelet által levont következtetések nem nyújtanak teljes körű megoldást a problémákra, például az ügyek véletlenszerű elosztására vonatkozóan . Ezenkívül a Felügyelet nem foglalkozik a bírák feddhetetlenségével és etikus magatartásával kapcsolatos kérdésekkel, mivel megítélése szerint ezek a kérdések nem tartoznak az illetékességi körébe. Ezek a tényezők korlátozzák a Felügyelet hatását a bolgár igazságszolgáltatási rendszer tágabban értelmezett hiányosságainak kezelése érdekében.[21] Az ügyészség az egyik olyan példa, ahol a vezetés szisztematikusabb megközelítés alkalmazása mellett döntött.[22] A főügyész által elvégzett ellenőrzés és az annak eredményeként született intézkedési terv egyértelmű és gyakran igen őszinte elemzést közöl a hiányosságokról, és konkrét megoldási javaslatok megfogalmazására törekszik. Sikeres végrehajtása esetén számottevő eredményeket hozhat, egyúttal igazolhatja azt is, hogy a változások előmozdításához nincs mindig szükség további erőforrások bevonására. Noha az ügyészségnél alkalmazott folyamatot – kevésbé hierarchikus irányítása miatt – nem lehet automatikusan a bírói karnál is átvenni, a problémák megoldása iránti elkötelezettség és az alkalmazni kívánt megoldások konkretizálása tekintetében mégis mintául szolgálhat. Mindamellett a folyamat végrehajtásának hatékony számonkérhetősége érdekében hasznos lenne nagyobb átláthatóságot biztosítani hozzá. Az ügyészség reformjának az igazságügyi reform tágabb kontextusában is haladnia kell: az olyan problémák, mint például a szakértőknek a bírósági eljárásokban való alkalmazásával kapcsolatos nehézségek, közös megközelítést igényelnek az ügyészség és a Legfelsőbb Igazságszolgáltatási Tanács részéről. A teljesítményértékeléshez hasonló kérdésekre szintén lehet olyan előremutató megoldásokat találni, amelyek a bírák és az ügyészek tekintetében egységes megközelítést eredményeznek. Általánosabb megközelítésben megemlíthető, hogy jelentős reformok valósultak meg a Belügyminisztériumnál, amelyek célja a legfontosabb tevékenység, azaz a bűnüldözés középpontba állítása és a munkaerő adminisztratív területekről operatív munkára való átcsoportosítása. A jelentések szerint megszüntették a minisztériumnak juttatott adományok problematikusnak ítélt gyakorlatát, amely hatóságokat és vállalatokat érintett. A minisztériumnak ugyanakkor olyan kihívásokkal kell szembenéznie, mint a tüntetések kezelése és a határokra helyezedő nyomás. 2.2. Korrupció A kiterjedt korrupcióra jelentős problémaként tekintenek, és komoly kihívást jelent a bolgár hatóságok számára.[23] A korrupció egyértelműen kihat arra, hogy a vállalkozások mennyire hajlandók beruházni Bulgáriában.[24] Az előző kormány által 2010-ben elfogadott korrupció elleni stratégia frissítése folyamatban van, viszont hasznos lenne független, külső szakértőket bevonni ebbe a munkába. A korábbi erőfeszítések eredményei összességében igen korlátozottak voltak. Az általános megítélés szerint a korrupcióra, mint a közigazgatás egészét jellemző rendszerszintű problémára adott válaszok nem elég hatékonyak és nem megfelelően koordináltak. Az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus keretében készült előző jelentésben megállapított hiányosságok továbbra is fennállnak.[25] Az elmúlt években történtek bizonyos intézményi változások, de az a tendencia, hogy ezek a kezdeményezések problémákba üzköznek, vagy egyszerűen nem hoznak látható eredményeket. Az összeférhetetlenségi bizottság például kulcsszerepet játszhatott volna a közigazgatás különböző szintjein jelentkező szabálytalanságok kezelésében, ehelyett azonban súlyos botrányba keveredett, amelyben az erős politikai befolyásoltság gyanúja is felmerült. A BORKOR néven futó korrupcióellenes projekt – amelyet a korrupciós kockázatok feltárását és kezelését szolgáló hathatós eszközként hirdettek meg –, a projektre fordított erőforrások ellenére mindezidáig nem mutatott konkrét eredményeket. A közbeszerzések területén az összetett és folyton változó jogszabályi keretek csak megnehezítették a tárgyilagosság és szigorúság kultúrájának kiépítését. Egyes üzleti körök már kezdik reményt veszteni azzal kapcsolatban, hogy elejét lehet venni a közbeszerzési eljárások tömeges manipulálásának.[26] Ugyanakkor pozitív fejleményekről is beszámolhatunk. 2007 óta megerősödtek a Miniszterelnöki Hivatal alá tartozó Főfelügyelet irányítása alatt működő belső közigazgatási felügyeletek. E felügyeletek fontos szerepet tölthetnek be a szabálytalanságok feltárása és megakadályozása terén, illetve a korrupció elleni küzdelmet szolgáló rendszer továbbfejlesztésére irányuló javaslatok előterjesztése kapcsán. A nyomozati hatóságok és az ügyészség együttes részvételével működő csoportok létrehozásának gyakorlata várhatóan hatékonyabb válaszlépéseket eredményez a súlyos korrupciós bűncselekmények tekintetében is. A korrupcióellenes erőfeszítések jellemzően továbbra is egymástól elszigeteltek, nincs a változtatások előmozdítását szolgáló, szükséges hatáskörökkel és önállósággal felruházott egységes korrupcióellenes hatóság. A Főfelügyelet képezhetné e munka magját, de jelenleg túl kicsi ahhoz, hogy komoly hatást tudjon kifejteni. A tapasztalatok azt mutatják viszont, hogy korrupció elleni fellépés hitelessége szempontjából elengedhetetlenül fontos a magas beosztású személyek által elkövetett korrupció eredményes üldözése, jól érzékeltetve azt, hogy a jogsértések elkövetői igenis bíróság elé kerülnek. A magas beosztású személyek által elkövetett korrupció üldözése terén elért eredmények hiánya változatlanul megnehezíti a bolgár lakosság meggyőzését arról, hogy hathatós erőfeszítések történnek e probléma kezelése érdekében. 2.3. Szervezett bűnözés Ehhez hasonlóan a szervezett bűnözéssel kapcsolatos meghatározó ügyek terén mutatott általános eredménytelenség óhatatlanul kihat a szervezett bűnözés elleni küzdelemről kialakult képre. Számos nagy horderejű ügyet ejtettek, míg más súlyos bűncselekmények, például bérgyilkosságok esetében még sok éves nyomozást követően sem jutottak el a vádemelésig. Széles körben aggályt keltett a tény, hogy a szervezett bűnözés meghatározó jelentőségű figurái a 2012. júliusi végső ítélethirdetés előtt meg tudtak szökni az igazságszolgáltatás elől.[27] Azonban a rendszernek a problémák kezelése terén mutatkozó nehézségeit ennél is nyomatékosabban jelzi, hogy a történtekért senki sem vállalta a felelősséget, és semmilyen intézkedést nem tettek annak érdekében, hogy ez ne ismétlődhessen meg .[28] Az új kormány által hozott legfőbb intézkedés a nemzetbiztonsági hivatal (SANS) megerősítése volt. A hivatal mostantól nem csupán kémelhárítással és hírszerzéssel foglalkozik, hanem szervezett bűnözéssel is, valamint egy sor egyéb olyan bűncselekménnyel, amelyeket elég súlyosnak tartanak ahhoz, hogy nemzetbiztonsági kihatásai legyenek. Az intézkedések közé tartozik a szervezett bűnözéssel foglalkozó különleges rendőri egységeknek (GDBOP) a biztonsági szolgálatokhoz (SANS) történő áthelyezése. Ez okozott némi zavart az érintett szolgálatok működésében és biztosítani kell, hogy ez a hatás csak átmeneti legyen. Súlyosabb probléma, hogy a konzultáció és akkor indokolás nélküli döntéshozatal jelentős kárt okozott a szolgálatok és az új kormány megítélésében, amit a szolgálatok csak úgy tudnak orvosolni, ha sikerül bizonyítaniuk, hogy a változtatások nyomán javul az operatív eredményesség. Mint ahogy az már fentebb is szerepelt, az idejekorán végrehajtott reformról kialakított képet ebben az esetben még tovább súlyosbították a Nemzetbiztonsági Hivatal vezetőjének kinevezésével kapcsolatos aggályok. Meghatározó kérdés továbbá a Belügyminisztériummal való munkamegosztás. A SANS foglalkozik majd például a kábítószer-előállítással és nemzetközi kábítószer-kereskedelemmel, miközben a kábítószerekhez kapcsolódó többi bűncselekmény a rendőrség hatáskörébe tartozik majd. A SANS foglalkozik majd a magas beosztású személyek által elkövetett korrupcióval, a rendőrség pedig a korrupció egyéb formáival. Előfordulhat, hogy a nyomozás előrehaladtával egyes ügyeket másik szolgálatnak kell majd átadni. A SANS és az ügyészség a korrupcióval, az emberkereskedelemmel és pénzügyi bűncselekményekkel foglalkozó szakcsoportokat hoztak létre,[29] Jóllehet ez az átszervezés hozhat pozitív fejleményeket, nevezetesen integráltabb megközelítést a korrupció és a szervezett bűnözés közötti kapcsolódásokból fakadóan, az új hivatalnak komoly eredményeket kell felmutatnia ahhoz, hogy feledtetni tudja a létrehozása körüli ellentmondások keltette negatív benyomásokat. Külön figyelmet kell szentelni a más tagállamok bűnüldözési szolgálataival való együttműködésre.[30] Általánosabb megközelítésben az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus keretében készült jelentések annak átfogó vizsgálatát javasolták az érintett kormányzati és igazságügyi hatóságok bevonásával, hogy korábban miért rekedtek meg ügyek, illetve miért zárultak eredménytelenül , hogy a korábbiakban .[31] Az eredményes problémakezelés érdekében az olyan érzékelt problémákat, mint például a szakértői bizonyítékok bírósági eljárásokban való felhasználását, a nem megfelelő tanúvédelmet és a bizonyítékokkal kapcsolatos problémákat a rendőrségi nyomozás, a vádhatóság és a bírósági tárgyalás szemszögéből kell vizsgálni. Az erre irányuló vizsgálatok lassan haladnak, és az ügyészség és a Legfelsőbb Igazságszolgáltatási Tanács által párhuzamosan indított kezdeményezések a koordináció és – bizonyos mértékig – a felelősségvállalás hiányára utalnak.[32] A megkezdett folyamat lendületének helyreállításához az érdekeltekkel és a civil társadalommal folytatott nyílt párbeszédre van szükség, amelyet világos intézkedési tervnek kell követnie. A vagyonelkobzás kilcsfontosságú eszköz, amelynek célja, hogy megfossza a szervezett bűnözést folytató csoportokat az illegálisan szerzett bevételeiktől. A vagyonelkobzási bizottság (CEPACA) új vezetése csak szerény növekedést tudott felmutatni az elkobzott vagyon tekintetében. Ugyanakkor az új törvénybe – bár bizonyos szempontokon javított – bekerült néhány olyan parlamenti módosítás, amelyek újabb akadályokat képeznek, így például indokolatlanul magas küszöbértéket szabtak a bizottság (CEPACA) hivatalból indított eljárásához. Továbbra is kérdéses tehát, hogy az új jogszabályi környezet és annak hatása miként befolyásolja a CEPACA hatékony fellépésének lehetőségeit.[33] Ehhez hasonlóan a szakosodott vádhatóságnak és bíróságoknak még bizonyítaniuk kell, hogy képesek hatékonyan kezelni a meghatározó jelentőségű ügyeket. Nem oszlatták el azokat az aggályokat, hogy kialakításuk bizonyos szempontokból hátrányos a hatékonyságukra nézve, így például nincs hatáskörük az ügyek rangsorolására, ami miatt az intézmények kénytelenek a kevésbé jelentős ügyek adminisztratív terheivel is megküzdeni. A szakosított ügyészség részéről gyakran hangoztatott súlyos operatív probléma a technikai szakértelem hiánya, és ez különösen fontossá válik szervezett bűnözéssel összefüggésben folytatott pénzügyi vizsgálatok növekvő jelentősége miatt. 3. KÖVETKEZTETÉSEK ÉS AJÁNLÁSOK A Bizottság 2012 júliusában közzétett legutóbbi jelentése óta Bulgária tett bizonyos előrelépéseket. Némileg javultak a kinevezési eljárások, a főügyész tett néhány hasznos lépést az irányítás javítása érdekében és a Legfelsőbb Igazságszolgáltatási Tanácsnak is sikerült előremutató lépéseket tennie a munkaterhelést érintő kérdésekben. Összességében azonban az eddigi eredmények nem kielégítőek és nem is eléggé szilárdak. A közbizalom alakulását nagymértékben meghatározzák azok a kulcsfontosságú pillanatok, amikor nagyobb közérdeklődésre számot tartó döntések születnek, illetve események zajlanak. Az elmúlt 18 hónapban – mely időszak alatt három kormány váltotta egymást Bulgáriában – a legtöbb ilyen esemény inkább az aggodalmakat táplálta semmint, hogy megnyugtató fejleményeket hozott volna. Ezen időszak alatt kinevezéseket kellett leállítani feddhetetlenségi problémák miatt, szervezett bűnözéssel foglalkozó csoportok elítélt vezetői szöktek meg az igazságszolgáltatás alól, és sorozatosan kerületek napvilágra hírek az igazságszolgáltatási rendszer politikai befolyásoltságáról. A korrupcióval vagy szervezett bűnözéssel összefüggő ügyekben változatlanul nagyon ritkán születik ítélet a bíróságokon. Feltűntek a bulgáriai reformokat sürgető, ám a változások lassú üteme miatt némileg kétkedő hangokat megfogalmazó csoportok, amelyeket érdemes lenne bátorítani. Az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus keretében megállapított referenciaértékek felé való gyorsabb közeledés érdekében a bolgár hatóságoknak együtt kell működniük az említett csoportokkal, és vezető szerepüke tolyan alapvető elvekre összpontosító szemléletet követve kell betölteniük, mint a jogállamiság és az igazságszolgáltatás függetlensége. Ehhez elengedhetetlen a hosszú távú reformstratégia iránti politikai elkötelezettség, rövid távon pedig konkrét gyakorlati intézkedéseket kell tenni a folyamat előmozdítása érdekében. A Bizottság felkéri Bulgáriát, hogy tegyen intézkedéseket a következő területeken: 1. A bírói kar függetlensége, elszámoltathatósága és feddhetetlensége A kinevezésekre vonatkozó szabályokat egyértelműen és átláthatóan kell alkalmazni. A közbizalom helyreállításához olyan kinevezésekre lesz szükség, amelyeknél egyértelműen a szakmai alkalmasság és a feddhetetlenség a meghatározó szempontok, kiváltképp a legmagasabb rangú személyek kinevezésekor. E tekintetben Bulgáriának: · Objektív – az érdemekre, a feddhetetlenségre és az átláthatóságra fókuszáló – szabályokat kell megalkotnia a teljesítményértékelésre és előmenetelre vonatkozóan, és ki kell alakítania e szabályok gyakorlati alkalmazásának nyomon követésére és értékelésére szolgáló rendszerét, külön figyelmet szentelve a bírók, ügyészek és nyomozók feladatainak sajátosságaira. E kétlépcsős folyamatba be kell vonnia a szakmai szervezeteket és más releváns érdekelt feleket. · A Legfelsőbb Igazságszolgáltatási Tanácsban – a magas rangú személyek kinevezésére is kiterjedő – egységes gyakorlatot kell kialakítania az érdem, a feddhetetlenség és az átláthatóság kinevezési szempontjaira vonatkozó objektív kritériumok alkalmazására. · Az igazságszolgáltatás egészére vonatkozó garanciákat kell nyújtania az ügyelosztási rendszer feddhetetlenségére és átláthatóságára, melynek eszköze az ügyek véletlenszerű elosztását biztosító, független szakértők által ellenőrzött rendszer, amely biztosítja, hogy a közigazgatási vezetők teljes mértékben felelősségre vonhatók legyenek a rendszertől való eltérésre vonatkozó döntésekért. Szükség van a rendszer működését szabályozó, az összes bíróságra egységesen alkalmazandó szabályokra. · A Legfelsőbb Igazságszolgáltatási Tanácshoz tartozó Felügyelet munkáját a feddhetetlenség és az igazságszolgáltatási hatékonyság előmozdítása iránti proaktív fellépés irányába kell terelni. · Ki kell dolgozni azt az egyértelmű eljárást, amelyet a Legfelsőbb Igazságszolgáltatási Tanács a bírói kart és az ügyészséget érő politikai befolyással kapcsolatos ügyekben hozott nyilvános intézkedései során követ. 2. Az igazságszolgáltatási rendszer reformja A naprakésszé tett igazságszolgáltatási reformstratégiát fel kell használni a reform irányának meghatározásához és végrehajtásának előmozdításához. E tekintetben Bulgáriának: · Az ügyészségre vonatkozó cselekvési tervet a javasolt menetrend szerint végre kell hajtania. A cselekvési tervet be kell illesztenie az igazságszolgáltatás tágabb reformjába. Ezzel egyidejűleg a Legfelsőbb Igazságszolgáltatási Tanácsnak konkrét intézkedéseket kell tennie a bíróságok és bírák közötti kiegyenlítetlen munkateher problémájának objektív módon történő kezelése érdekében. · A stratégiának részét kell képezzék a Legfelsőbb Igazságszolgáltatási Tanács által az igazságszolgáltatási reformintézkedésekről és az elkövetkező évek céljairól készített éves előrehaladási jelentések, hozzájárulva ezáltal a folyamat átláthatóságához. Céldátumot kell kitűznie az új büntetőtörvénykönyvvel és annak végrehajtásával kapcsolatban végzett munka befejezésére. Biztosítania kell valamennyi meghatározó nem kormányzati és szakmai szervezet részvételét a reformstratégiák kidolgozásában és nyomon követésében. 3. Az igazságszolgáltatási rendszer hatékonysága Továbbra is foglalkozni kell a kiegyenlítetlen munkateher és az erőforrások elosztásának kérdéseivel, valamint – a feddhetetlenség szempontjának teljes körű figyelembevétele mellett – a teljesítményértékelési és előmeneteli rendszerrel. E tekintetben Bulgáriának: · A fegyelmi döntések egységessége érdekében egyértelmű eljárásokat, szabályokat és szankciókat kell kidolgoznia, amelyek alapul szolgálnak a közigazgatási vezetők által követett egységes megközelítéshez. · Teljes körűen nyilvánosságra kell hoznia a főügyész által az ügyészségi hivatalok tekintetében végzett szervezeti átvilágítások eredményeit és a cselekvési tervet, valamint nyilvános konzultációt kell folytatnia a cselekvési tervről. Meg kell szüntetnie a bírósági határozatok érdemi végrehajtását gátló lehetőségeket, így például a börtönbüntetések előli elszökés lehetőségeit vagy a bíróság által kiszabott pénzbírságok alkalmazásával kapcsolatos problémákat. · Konkrét eredményeket kell felmutatnia az elektronikus igazságszolgáltatás terén, amely nemcsak rövid és középtávon javítja az igazságszolgáltatási folyamat hatékonyságát, átláthatóságát és következetességét, hanem a hosszabb távú kilátásokra is kedvezően hat. 4. Korrupció A korrupció kezelése kitartó és egységes erőfeszítéseket tesz szükségessé egyrészt a megelőzés terén, másrészt a jogsértések üldözése és annak egyértelművé tétele kapcsán, hogy a jogsértések nem maradnak büntetlenül. E tekintetben Bulgáriának: A különböző szektorokban tett erőfeszítések támogatása és összehangolása céljából egyetlen intézményre kell bíznia a korrupció elleni küzdelem koordinálását. · A civil szervezetekkel konzultálva felül kell vizsgálnia és frissítenie kell a korrupció elleni stratégiáját, továbbá független, átlátható és elszámoltatható belső felügyelettel megerősített egységes modellt kell kialakítania a közigazgatásban. · Az egyszerűsítés és az átláthatóság növelése útján intézkedéseket kell tennie a közbeszerzéseket övező korrupciós kockázatok csökkentése érdekében. · A hatékonyság és a pártatlanság biztosítása érdekében felül kell vizsgálnia az összeférhetetlenségekkel kapcsolatos eljárásokat, illetve a szankcionálási mechanizmusokat. 5. Szervezett bűnözés A szervezett bűnözéssel kapcsolatban folytatott sikeres nyomozás és szankcionálás változatlanul az előrelépés leghatékonyabb eszköze, így a legismertebb ügyekben elért eredmények továbbra is kulcsfontossággal bírnak. E tekintetben Bulgáriának: · A sikertelen ügyek régóta várt, független és átfogó elemezésének következtetéseire építve cselekvési tervet kell kidolgoznia és végrehajtania, amelyben a bűnüldözés és az igazságszolgáltatás valamennyi szempontját és szakaszát felölelő konkrét intézkedések menetrendjét is meg kell határoznia. · Külön foglalkoznia kell a kiemelt jelentőségű vádlottak végső ítélethirdetés előtti szökéséneke problémájával, és ezzel összefüggésben egyértelműen meg kell határoznia az esetleges kudarcok felelőseit. · Egyértelmű politikát kell kialakítania a Nemzetbiztonsági Hivatal (SANS) és a többi tagállam szervezett bűnözéssel foglalkozó testületei közötti kapcsolatokra vonatkozóan, és ennek részeként az együttműködés fenntartása és javítása érdekében meg kell határoznia az erre vonatkozó operatív eljárásokat. · Biztosítania kell, hogy szervezett bűnözéssel kapcsolatos ügyekben eljáró különbíróság és a hozzá kapcsolt ügyészség a nagy horderejű ügyekre koncentrálhasson. · Biztosítania kell a vagyonelkobzási bizottság és a releváns bűnüldöző szervek közötti szükséges együttműködést. 2014 nyarára független értékelést kell készítenie a vagyonelkobzásra vonatkozó új törvényről és annak hatásáról [1] COM(2012) 411 final [2] 2012. szeptember 24. [3] Lásd a Világgazdasági Fórum által közölt legfrissebb számokat http://reports.weforum.org/the-global-competitiveness-report-2013-2014/ [4] Lásd például: COM(2012)411. 6-8. o. [5] Például megszüntették azt a gyakorlatot, amely szerint a rendőrségi műveleteket azon bírák után nevezték el, akik nem rendelték el a letartóztatott gyanúsítottak őrizetbe vételét. [6] Technikai jelentés 2. o. [7] COM(2012) 411 final [8] COM(2012) 411 final, 6. o. [9] Technikai jelentés 13–14. o. [10] Technikai jelentés 11–12. o. [11] Az állítólagos telefonlehallgatásokat és választási csalásokat érintően jelenleg folyamatban lévő ügyek tesztként fognak szolgálni e tekintetben. [12] Technikai jelentés 4. és 25. o. [13] Technikai jelentés 5. o. [14] Léteznek nemzetközileg elfogadott standardok is, például az Igazságszolgáltatási Tanácsok Európai Hálózata által kidolgozottak: http://encj.net/images/stories/pdf/GA/Dublin/encj_dublin_declaration_def_dclaration_de_dublin_recj_def.pdf [15] A teljesítményértékelési és előmeneteli rendszerrel összefüggésben a fegyelmi eljárásokat időnként figyelembe veszik az előmenetellel kapcsolatos döntéseknél, időnként azonban nem. [16] Technikai jelentés 10. o. [17] COM(2012) 411 final, 21. o. [18] Technikai jelentés 14. o. [19] Technikai jelentés 6–7. o. [20] COM(2012) 411 final, 7. és 21. o. [21] Technikai jelentés 11. o. [22] Technikai jelentés 9. o. [23] A Center for the Study of Democracy (demokráciakutató központ), Corruption and anti-corruption in Bulgaria 2012-2013 (Korrupció és korrupció elleni küzdelem Bulgáriában) c. tanulmánya, 43. füzet, 2013. november. A Transparency International 2013-as korrupciós indexe szerint Bulgária a második helyen áll az uniós tagállamok között a korrupció érzékelt szintje tekintetében. (http://www.transparency.org/cpi2013) [24] A Világgazdasági Fórum 2013. évi globális versenyképességi jelentése szerint Bulgáriában leginkább a korrupció hátráltatja az üzleti tevékenységet. http://www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalCompetitivenessReport_2013-14.pdf 138. o. [25] COM(2012) 411 final, 14. o. [26] A Bizottság és üzleti szervezetek közötti közvetlen egyeztetések alapján. [27] Az aggályokat csak erősítette, hogy a közelmúltban ugyanezen bűnözői csoporttal szemben egy vagyonelkobzási ügy is megakadt. [28] Tény, hogy 2013 decemberében egy kettős gyilkosságért elítélt személlyel kapcsolatban hasonló eset történt. [29] A bírói testületet érintő bűncselekményekkel foglalkozó, korábban említett egységen felül. [30] Az egyik konkrét megoldandó probléma a biztonsági szolgálatok által gyűjtött bizonyítékok felhasználhatósága egyes joghatóságokban. [31] COM(2012) 411 final, 14. és 21. o. [32] Technikai jelentés 24. o. [33] Technikai jelentés 25-26. o.