[pic] | AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA |

Brüsszel, 19.9.2007

SEC(2007) 1180

A BIZOTTSÁG SZEMÉLYZETI MUNKADOKUMENTUMA Kísérődokumentum

A villamos energia és a fölgáz belső piacára vonatkozó jogszabálycsomagról A hatásvizsgálat összefoglalása

{COM(2007) 528 végleges}{COM(2007) 529 végleges}{COM(2007) 530 végleges}{COM(2007) 531 végleges}{COM(2007) 532 végleges}{SEC(2007) 1179}

Hatástanulmány a villamos energia és a fölgáz belső piacára vonatkozó jogszabálycsomagról

2007. január 10-én a Bizottság „Európai Energiapolitika” címmel közleményt nyújtott be az Európai Parlamenthez és a Tanácshoz. A közlemény végkövetkeztetése szerint a fogyasztók és a vállalkozások vesztesként kerülnek ki a földgáz- és villamosenergia-piacokon, mivel azok nem hatékonyan és drágán működnek. A Bizottság közölte, hogy további lépésként egyedi esetekben a versenyjogi szabályok szerint eljárást fog indítani, és javítani fogja a jelenlegi szabályozási keretet.

ELJÁRÁSI KÉRDÉSEK ÉS KONZULTÁCIÓ AZ ÉRDEKELT FELEKKEL

2007 elején az érdekelt felekkel konzultációra került sor, amelyen piaci szabályozó hatóságok, átvitelirendszer-üzemeltetők, villamosenergia- és fölgázvállalatok, független termelők, fogyasztói és ipari felhasználói egyesületek, kereskedők és új piaci szereplők, valamint szakszervetek és nem kormányzati szervezetek vettek részt. Közel 150 érdekelt fél nyújtott be észrevételeket.

A PROBLÉMA MEGHATÁROZÁSA ÉS AZ ALAPFORGATÓKÖNYV

A megoldásra váró kérdések a következő területekhez kapcsolódnak: piaci koncentráció és piaci erő; vertikális piaclezárás; a piaci integráció hiánya; az átláthatóság hiánya; árképzési mechanizmusok; a földgáz „downstream” piacai; a kiegyenlítő piacok és a cseppfolyósított földgáz piacai. Sok kérdés a vertikálisan integrált vállalatokhoz és a szabályzó hatóságok sok esetben elégtelen hatásköréhez kapcsolódik. Nincs elég együttműködés a tagállamok energiahálózatai között.

Habár az e problémák enyhítésére tett eddigi intézkedéseknek kedvező hatása volt, azok elégtelennek bizonyultak. Az Európai Tanács és az Európai Parlament felkérte a Bizottságot, hogy tegyen javaslatot új jogalkotói intézkedésekre a belső villamosenergia- és földgázpiac működésének javítása érdekében.

CÉLKITűZÉSEK

Az Európai Tanács és az Európai Parlament 2007-ben ismételten kihangsúlyozta egy – a villamos energia és a földgáz belső piacának megvalósítását is magában foglaló – európai energiapolitika szükségességét. A javasolt intézkedések e célkitűzés megvalósításához hivatottak hozzájárulni. A működő belső energiapiac elő fogja segíteni a lisszaboni stratégia célkitűzéseinek megvalósítását az európai gazdaság versenyképessége és a fenntartható fejlődés tekintetében. Az energiapolitika összefüggésben áll más közösségi politikákkal is, úgymint az EU kibocsátáskereskedelmi rendszerével (ETS), vagyis a szén-dioxid kibocsátás csökkentésével. A Bizottságnak szerep jut annak elérésében, hogy az uniós polgárok részesüljenek a liberalizációs folyamat előnyeiben. Az átfogó stratégia megvalósításában egy sor másodlagos célkitűzés fontos szerepet fog játszani.

A verseny javítása jobb piacszabályozással, szétválasztással és az információs aszimmetria csökkentésével

A tagállamonként más-más mértékben végrehajtott szétválasztás torzítja a piaci szereplők közötti versenyt. A vertikálisan integrált villamosenergia- és földgázvállalatok hagyományos piacaikon nagymértékben megőrizték piaci erőfölényüket. Ez számos tagállamot arra késztetett, hogy a villamos energia és földgáz végfelhasználói árát továbbra is szoros ellenőrzés alatt tartsa, ami a versenyt komoly mértékben korlátozza, és hosszú távon nem szolgálja a fogyasztók érdekeit.

Az ellátásbiztonság javítása az energiaszállítói és az elosztói hálózatok kapacitását növelő beruházások fokozott ösztönzésével

A beruházások összehangolása a hálózati rendszerüzemeltetők között

Ellátásbiztonság és energiaügyi párbeszéd a fontosabb földgázbeszállítóinkkal

A műszaki fejlődés előmozdítása

A fogyasztóvédelem javítása és az energiagiaszegénység megelőzése

A versenyfeltételek javulása és az ellátás biztonsága minden fogyasztónak érdeke. Az összes felvetett megoldás hozzájárul a fogyasztók védelméhez.

POLITIKAI MEGOLDÁSI LEHETőSÉGEK ÉS HATÁSELEMZÉS

- A hálózatirendszer-üzemeltetők szétválasztása

A „megszokott ügymenet” folytatódna, a hálózatirendszer-üzemeltetők jogi és funkcionális szétválasztását is magában foglaló jelenlegi jogi szabályozásra támaszkodva. A Bizottság két megoldást mérlegelt a hálózati tevékenységek további szétválasztására. A „tulajdonjogi szétválasztás” elvének alkalmazásával a hálózatirendszer-üzemeltető nemcsak üzemeltetné a hálózatot, hanem a hálózati vagyon tulajdonosává is válna, és egyúttal maga is független tulajdonba kerülne. A „független rendszerüzemeltető” (ISO) elvének alkalmazása alapján, az átviteli hálózat üzemeltetéséről és fejlesztéséről egy harmadik fél gondoskodna, amely teljesen független lenne a vertikálisan integrált vállalatoktól. Egy további megoldási lehetőséget az Európai Tanács márciusi ülésén előterjesztett „szabályozott szétválasztás” jelentené, amely bővítené a szabályozó hatóságok hatáskörét.

Az alapforgatókönyv szerint megmaradnának a jelenlegi szétválasztási követelmények főbb hiányosságai, amelyeket a Bizottság közleménye részletez. A gazdasági elemzés kimutatta, hogy a teljes szétválasztás ösztönzőleg hat a beruházásokra, csökkenti a piaci koncentrációt, és lejjebb nyomja az árakat. Nincs jele annak, hogy ez hátrányosan hatna a vállalkozásoknak a hitelminősítésére, részvényáraira vagy a külső beszállítókkal való kapcsolattartására. A független rendszerüzemeltetők működéséről általában kevesebb tapasztalati bizonyíték áll rendelkezésre. Ez a megoldás nem befolyásolja hátrányosan az érintett vállalatok mutatóit, nevezetesen a hitelminősítést és a részvényárakat.

- A tagállami energiapiaci szabályozó hatóságok erősítése hatásköreik egyidejű harmonizálásával

A jelenlegi jogi keret az energiapiaci szabályozó hatóságok hatáskörét minden tagállamban kiterjesztette, és külön jogosultságokkal felruházott hatóságok létrehozását rendelte el. A Bizottság megvizsgálta annak lehetőségét is, hogy a szabályozó hatóságok előzetes fellépési hatáskörét egy sor területen kibővítsék.

A „szokásos ügymenet” aláásná a piaci szabályozó hatóságok hitelét, hiszen az érdekelt felek többségének véleménye szerint hatáskörük nem elegendő a feladataik betöltéséhez. Erősebb hatáskörrel felruházva a szabályozó hatóságok alkalmassá válnának a piaci torzulások kezelésére, ami versengőbb energiapiacokat eredményezne. A szabályozásnak a közszférára háruló költsége némileg megemelkedhet.

- Együttműködés az EU energiapiaci szabályozó hatóságai között

Jelenleg a szabályozó hatóságok a 2003 novemberében bizottsági határozattal létrehozott a Villamosenergia- és Gázipari Szabályozó Hatóságok Európai Csoportja (European regulators group for electricity and gas, ERGEG) keretében működnek együtt. Habár a belső energiapiac jelentősen fejlődött, a határokon átnyúló kérdéseket illetően szabályozási hézag áll fenn. A holtpontról való elmozdulást elősegítő megoldási lehetőségek között a jelenlegi együttműködési forma fokozatos továbbfejlesztése, egy a független szabályozó hatóságokból álló európai hálózat (ERGEG+), illetve egy új, uniós szinten létrehozott testület szerepel.

Az ellátandó feladatok értékeléséből az következik, hogy a szabályozási hézagot csak egy olyan szabályozó ügynökség létrehozásával lehet megoldani, amely a felekre nézve jogilag kötelező erejű egyedi döntéseket hozhat. E megoldás gazdasági hatását mindazonáltal nehéz megítélni. A szabályozási szerkezet megváltoztatása a szabályozás központilag viselt költségét megnövelné, míg a szabályozás költsége a tagállamokban csökkenne.

- A hálózatirendszer-üzemeltetők összehangolása

A hálózatirendszer-üzemeltetők létező egyesületei (az Európai Átvitelirendszer-üzemeltetők Szövetsége - ETSO és az Európai Gázszállítók Szövetsége - GTE) önkéntes alapon működnek. A hálózatirendszer-üzemeltetők fokozott együttműködéséhez új jogszabályi keretre lenne szükség. A Bizottság által megvizsgált megoldási lehetőség szerint az ETSO és a GTE új és az eddiginél formalizáltabb feladatokat kapna európai szinten. Hatáskörük súlypontja a következő két területre esne: beruházások közös megtervezése és harmonizált műszaki szabályok tervezeteinek készítése.

A hálózatirendszer-üzemeltetők fokozott együttműködésének fő elemeit a piaci és műszaki előírások kidolgozása, a vezetékek üzemeltetésének összehangolása és a beruházások közös tervezése alkotná. A földgáz és a villamos energia termelése és szállítása következésképpen sokkal inkább összhangban lenne a meghatározó gazdasági és környezeti feltételekkel. A hálózatirendszer-üzemeltetők létező egyesületeinek intézményesített szerepvállalása (ETSO+\GTE+ megoldás) kedvező hatású lenne.

- Az átláthatóság növelése

A nagykereskedelmi piacok hatékonysága megbízható árinformációt igényel, ezért fontos, hogy elegendő piaci információ álljon a piaci szereplők rendelkezésére. Az egyik megoldási lehetőség egy az átláthatóság követelményeit megállapító kötelező iránymutatás lenne. Az átláthatóság követelményének ki kell terjednie a hálózati információra, a kereslet és a kínálat piaci egyensúlyára, valamint a kereskedésre. Az ERGEG által 2006-ban adott hivatalos ajánlás kiindulópont lehet. A jelenlegi szabályozási keret az átláthatóság tekintetében korlátozott hatályú.

A jelenlegi átláthatósági követelmények főleg a hálózati kapacitásra vonatkoznak. Az átláthatóság növelésével igen csekély költségráfordítás mellett hatékonyabbá tehető az ellátási lánc. Az árukereskedést jelenleg nem szabályozza más jogszabály, és valószínűtlen, hogy ilyen szabályozás a közeljövőben létrejön. A villamos energia és a földgáz alapvető javak, de különböznek más fogyasztási cikkektől. Hasznos és indokolt tehát olyan kereskedési szabályokat kidolgozni a földgáz és villamos energia azonnali és határidős piacaira, amelyek tekintetbe veszik ezen ágazatok sajátosságait.

- A liberalizáció előtt keletkezett hosszú távú földgázszállítási szerződések

A jelenlegi jogszabályi keret nem egyértelmű. Az egyik lehetőség a vonatkozó rendelkezések eltörlése vagy olyan megváltoztatása lenne, amely világossá tenné, hogy a jogszabály az ilyen szerződésekre is vonatkozik. Ez utóbbi megoldás azonban kérdésessé teheti az EU-ba irányuló földgázimport céljából kötött szerződések érvényességét is.

A Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy az irányelvet e kérdés vonatkozásában nem szabad módosítani. Világos tehát, hogy minden, a 2003/55/EK irányelv hatálybalépése előtt kötött szerződés érvényes marad, amennyiben megfelel a közösségi versenyjognak, ugyanakkor vonatkoznak rá a jelenlegi jogszabályi keret rendelkezései is.

- Az elosztórendszer-üzemeltetők szétválasztásának megerősítése, ideértve a szabályozói felügyelet fokozását és a 100 000-es küszöb felülvizsgálatát

Az egyik lehetőség azon elosztórendszer-üzemeltetők tulajdonjogi szétválasztása, amelyek jelenleg az átviteli rendszerüzemeltetőkkel azonos jogi elbírálás alá esnek. A másik lehetőség az elosztórendszer-üzemeltetők vezetői szétválasztásának javítása közösségi iránymutatás útján.

A Bizottság megvizsgálta az elosztórendszer-üzemeltetők szétválasztási kötelezettségének megszigorítását és a jogi és funkcionális szétválasztás kötelezettségének az összes elosztórendszer-üzemeltetőre való alkalmazását. Ez a megoldás a költség-haszon elemzés fényében nem tűnik arányosnak.

- Földgáztárolás

A gázágazatban a tárolási lehetőségek behatárolják a versenyt. 2004-ben önkéntes alapon iránymutatások elfogadására került sor, teljesítésük azonban késlekedik. Szükségessé válhat olyan intézkedések meghozatala, amelyek megteremtik a hatékony hozzáférés igénye és az új tárolók megépítését elősegítő ösztönzők fenntartásának szükséglete közötti egyensúlyt. Ez külön szabályozási keret létrehozását feltételezi.

A gáztárolók és LNG-létesítmények jogi és szervezeti szétválasztása, továbbá egy erre vonatkozó iránymutatás kidolgozása a költség-haszon elemzés alapján kedvezőnek minősíthető. A gáztárolókhoz való hozzáférési követelményeket szükséges lehet az LNG-terminálokra is kiterjeszteni.

- Kötelezés a stratégiai gáztárolás követelményeinek való megfelelésre

A 2006-os és 2007-es földgázellátási válságot követően a Bizottság megvizsgálta, hogy szükséges-e megerősíteni a meglévő mechanizmust. A Bizottság három megoldási lehetőséget vizsgált meg: a vállalkozások kötelezése stratégiai készletek tárolására; a meglévő mechanizmus javítása; szolidaritási mechanizmus létrehozása a tagállamok között regionális szinten.

A földgáztárolási kötelezettség általában növeli Európa földgázellátásának biztonságát, de vannak negatív hatásai. Tekintettel a téma összetettségére a Bizottság hamarosan tanulmányt készíttet a stratégiai földgázkészletekről.

- Jogszabályi keret a földgázágazat új infrastrukturális beruházásairól

Az EU-nak össze kell hangolnia az ellátásbiztonság és a versenyen alapuló földgázpiac kettős célkitűzését. A jelenlegi megoldás végrehajtása – amely szerint a nagyobb volumenű új infrastruktúrákat mentesítik a harmadik felek szabályozott hozzáférési joga alól – gyakran nehéznek bizonyult. A másik megoldást az eljárás tökéletesítése és a mentesítés feltételeinek tisztázása jelenti.

Az alapforgatókönyv megnövelné az új infrastruktúra-projektek mentesítése iránti kérelmek kezelési módjában megnyilvánuló tagállami eltéréseket. A jogszabályi keretnek külön iránymutatások útján való pontosítása és egyértelművé tétele csökkentené ezt a kockázatot és megkönnyítené a több tagállamot is érintő mentességi kérelmek intézését. Tanácsos lenne az új Energiapiaci Szabályozó Hatóságok Együttműködési Ügynökségét megbízni az egynél több tagállamon áthaladó vezetékek mentességi kérelmeinek kezelésével.

- A fogyasztóvédelem és az energiaszegénység megelőzése

A jelenlegi irányelv biztosítékokat követel meg a fogyasztók védelmében, és tartalmazza – a villamos energia vonatkozásában – az egyetemes szolgáltatás fogalmát. Az elosztórendszer-üzemeltetők működésének javítását célzó intézkedéseken kívül a Bizottság két megoldási lehetőséget vizsgált meg: további jogszabályi intézkedések, illetve nem kötelező erejű jogi eszközök (az Energiafogyasztók Jogainak Európai Chartája).

Az információnyújtási kötelezettség valószínűleg hozzájárul a fogyasztók védelméhez és a piaci versenyeztetéshez, továbbá csökkenti az energiaárakat. Az adatoknak a fogyasztók rendelkezésére állása pozitív hatással lenne minden költségelemre és az energiatakarékosságra. Az ehhez szükséges készülékek beszerelési költsége csekélynek tűnik a lehetséges előnyökhöz képest.

- A harmadik országoknak az uniós hálózatokba történő beruházásának ellenőrzése

A Bizottság elemezte azokat az intézkedéseket, amelyek segítségével ellenőrizhető az EU-n kívüli vállalkozásoknak az uniós földgáz- és villamosenergia-hálózatokba tett beruházása. A hálózatirendszer-üzemeltetők szétválasztásának hatékonyságát az energiaszolgáltatásban és a hálózati üzemeltetésben egyszerre aktív EU-n kívüli vállalkozások alááshatják, azaz általánosabban fogalmazva, a tulajdonjogi szétválasztás az európai hálózatok kiárusításához vezetne. A Bizottság megvizsgálta, hogy szükség van-e további piacszabályozási, illetve tulajdonjogi szabályokra.

Az EU szívesen látja a földgáz- és villamosenergia-hálózatokba irányuló beruházást, és ezért az EU-n kívüli országokból jövő beruházások hasznosnak tekinthetők. Amikor azonban az EU-n kívüli országok vállalkozásainak piaci részvétele aláássa a hálózati rendszerüzemeltetők szétválasztásának hatékonyságát, vagy ha a beruházást nem gazdasági megfontolások vezetik, akkor ez közömbösítheti a szétválasztás versenyt ösztönző hatását és veszélyeztetheti az ellátásbiztonságot. Két megközelítés képzelhető el: az EU-n kívüli országok vállalkozásainak az uniós hálózatokon való tulajdonszerzési korlátozása, vagy egy piacszabályozási megközelítés, amelynek értelmében a kijelölt hálózati rendszerüzemeltető függetlenségét tagállami és európai szinten folyamatosan ellenőrzik

- A makrogazdasági hatások elemzése

A további piacliberalizáció makrogazdasági hatásait szimuláló gazdasági modellek a javasolt megoldási lehetőségeknek az árakra és a GDP-re gyakorolt kedvező hatását mutatják ki. A villamosenergia- és a földgázágazat hatékonyságának növelése alacsonyabb árakhoz vezet, amely kedvező kihatással van a gazdaság egészére.

- A foglalkoztatási és szociális hatások elemzése

A javasolt intézkedéseknek a foglalkoztatásra gyakorolt közvetlen társadalmi hatása valószínűleg rendkívül korlátozott lesz. Az ágazat legtöbb vállalkozása a liberalizációhoz való alkalmazkodás érdekében már most az átszerveződés folyamatában van, tekintet nélkül a további szétválasztás és a szabályozás módosításának lehetőségére.

Az energiaszegénység lehetősége néhány tagállamban aggodalomra ad okot. Az energiapiacok további liberalizációja kedvező hatást kell, hogy gyakoroljon e tekintetben, mivel a villamos energia és a földgáz árai várhatóan csökkenni fognak.

- A környezeti hatások elemzése

A javasolt piacszabályozási változtatások elsődlegesen gazdasági célúak, de nem lehet kizárni, hogy kihatással lesznek az energiarendszer környezetvédelmi teljesítményére és az Európai gazdaság egészére. A verseny várható fokozódása előreláthatóan többé-kevésbé fel fogja számolni a verseny hiányából eredő nyereséget a villamos energia belső piacán. Következésképpen az EU kibocsátáskereskedelmi rendszerének (ETS) bevezetéséből eredő árhatások felerősödhetnek, hiszen a villamos energia ára világosabban és kevésbé torzítva közvetíti majd a szén-dioxid piaci árjelzéseit.

KÖVETKEZTETÉS: A MEGOLDÁSI LEHETőSÉGEK ÖSSZEHASONLÍTÁSA

- Az átvitelirendszer-üzemeltetők további szétválasztása: Az átviteli hálózatok tulajdonjogának különválasztása az energiatermelési és energiaszolgáltatási érdekektől (teljes tulajdonjogi szétválasztás) nyújtja a legjobb biztosítékokat versenypolitikai szempontból. A független rendszerüzemeltető (ISO) elvén alapuló megoldás akkor kínál alternatívát, ha a hálózati renszerüzemeltetés szigorúbb ellenőrzését célzó szabályozással párosul.

- A szabályozási hatóságok szerepének és együttműködésének erősítése: A jelenlegi helyzet nem tartható fenn. A szabályozó hatóságok hatáskörének és függetlenségének növelése a versenyre rendkívül kedvező hatást kell, hogy gyakoroljon, hiszen egyenlő versenyfeltételeket fog biztosítani Európában a vállalkozások számára. Az ezzel járó költségek igen korlátozottak a piac működése terén várt előnyökhöz képest. A szabályozó hatóságok közötti együttműködés hiánya megoldható lenne egy közösségi ügynökség létrehozásával.

- A hálózatirendszer-üzemeltetők összehangolása: A hálózati rendszerüzemeltetők formális összehangolását legjobban az „ETSO+/GTE+” megoldással lehet megvalósítani.

- A nagykereskedelmi piacok átláthatóságának növelése: A piaci szereplők örömmel fogadnának egy olyan megoldást a nagyobb átláthatóság biztosítására, amely egy sor – a földgáz és villamosenergia-piaci adat közléséről szóló – páneurópai általános elven alapszik.

- Fellépés a hosszú távú földgázszerződések szabályozására: A további jogalkotói intézkedések költség-haszon elemzése a hosszú távú földgázszerződések vonatkozásában nem volt meggyőző.

- A földgáztárolókhoz való hozzáférés: Az európai uniós szinten létrehozott stratégiai földgáz-készletek lehetséges előnyeit szükséges közelebbről megvizsgálni. Az ilyen intézkedések a piaci résztvevők mérsékelt támogatását élvezik.

- A földgáz-import infrastruktúrájába irányuló beruházás jogszabályi keretének változásai: a jelenlegi jogszabályi keret módosítására van szükség. Az európai uniós szintű fellépés hozzáadott értéke a kedvező beruházási feltételek megteremtése érdekében nyilvánvaló.

- Az elosztórendszer-üzemeltetők szétválasztása: a további szétválasztás előnyei a jelenlegi szakaszban nem haladják meg meggyőző módon a költségeket. Mivel a jogi szétválasztás számos tagállamban csak nemrégiben történt meg, a tulajdonjogi szétválasztásra való kötelezés most aránytalannak tűnne.

- Fogyasztóvédelem: A Energiafogyasztók Jogainak Európai Chartája megfelelő szintű védelmet nyújtana európai uniós szinten, különösen az energiaszegénység ellen.

- A harmadik országokból az EU-s hálózatokba irányuló beruházás ellenőrzése: Piacszabályozási intézkedések biztosíthatnák, hogy az uniós földgáz- és villamosenergia-hálózatok fontosságát kellően figyelembe vegyék, és hogy az EU-n belül működő harmadik országbeli vállalkozások a szétválasztási követelményeknek megfeleljenek.