HU Az Európai Unió Hivatalos Lapja C 68/52

Az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság véleménye – A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak, az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának a hatodik közösségi környezetvédelmi cselekvési programról – végső értékelés

(COM(2011) 531 végleges)

2012/C 68/10

Előadó: Franco CHIRIACO

2011. augusztus 31-én az Európai Bizottság úgy határozott, hogy az Európai Unió működéséről szóló szerződés 304. cikke alapján kikéri az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság véleményét a következő tárgyban:

A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak, az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának a hatodik közösségi környezetvédelmi cselekvési programról – végső értékelés

COM(2011) 531 végleges.

A bizottsági munka előkészítésével megbízott „Mezőgazdaság, vidékfejlesztés és környezetvédelem” szekció 2011. december 21-én elfogadta véleményét.

Az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság 2012. január 18–19-én tartott, 477. plenáris ülésén (a 2012. január 18-i ülésnapon) 174. szavazattal 4 ellenében, 8 tartózkodás mellett elfogadta az alábbi véleményt.

1. Következtetések és ajánlások

1.1 Az EGSZB üdvözli a hatodik közösségi környezetvédelmi cselekvési programról (PAA) szóló értékelés készítésére irányuló európai bizottsági kezdeményezést. Az Európai Bizottság megjegyzi, hogy a program hasznosnak bizonyult abból a szempontból, hogy megteremtette az európai környezetpolitika globális kontextusát. Ezzel a következtetéssel csak részben érthetünk egyet. A hatodik környezetvédelmi cselekvési program, noha fontos hozzájárulást jelent a szakpolitikák fejlődése szempontjából, csak korlátozott hatással volt a specifikus eszközök elfogadására. Azoktól a nehézségektől függetlenül, amelyeket a programban szereplő tevékenységek végrehajtásának elemzésével kapcsolatos információk gyűjtése okozott, jelentős késedelmeket figyelhetünk meg a jogalkotási eszközök elfogadása terén, valamint a konkrét célkitűzések megfogalmazásában, illetve elégtelenek az ellenőrzési és utókövetési mechanizmusok.

1.2 Az EGSZB emiatt arra kéri az Európai Bizottságot, hogy a létező jogszabályok hatékony végrehajtásának biztosítása érdekében javítsa rendelkezésre álló eszközeit, beleértve az utókövetési és értékelési mechanizmusokat is. Az EGSZB ezzel egyidejűleg nagyobb koherenciát javasol a különböző környezetvédelmi témájú jogalkotási és programozási kezdeményezések területén, valamint a környezetvédelmi dimenzió fokozott integrálását a kapcsolódó ágazati politikákba. Ahogyan azt az EGSZB egy nemrégiben kiadott véleményében már megfogalmazta, (1) arra kéri az Európai Bizottságot, hogy átláthatóbban és konkrétabban nézzen szembe a környezetvédelmi kihívásokkal. Mindenekelőtt tisztázni kell, mit értünk a „források hatékony felhasználásán”, a „zöld gazdaságon”, és meg kell határozni, milyen konkrét változásokra van szükség a termelők, illetve a fogyasztók részéről mind mennyiségi, mind minőségi értelemben.

1.3 Az EGSZB mindemellett úgy véli, hogy nagyobb figyelmet kell fordítani a nemzetközi dimenzióra. A környezetvédelmi kihívások globális hatással járnak, s ehhez a többoldalú együttműködés megerősítésén alapuló megközelítésre, valamint jobb globális kormányzati eszközökre van szükség.

1.4 Végezetül az Európai Bizottság közleményéből hiányzik a hosszú távú perspektíva, nem utal lehetséges új cselekvési programra és nem fejti ki, hogy mi lenne a hetedik környezetvédelmi cselekvési program hozzáadott értéke. Az EGSZB úgy véli, hogy egy ilyen jellegű programnak koherensnek kell lennie, ki kell egészítenie az Európa 2020 stratégiát és a kiemelt kezdeményezéseket, realisztikus módon kitűzött és széles politikai konszenzuson alapuló célokat és prioritásokat kell tartalmaznia, valamint olyan eszközöket kell biztosítania, amelyek képesek a javasolt intézkedések hatékonyságának szavatolására.

2. A közlemény összefoglalása

2.1 A politikai háttér

2.1.1 A környezetvédelmi cselekvési programok már a hetvenes évek eleje óta irányt szabnak az európai uniós környezetpolitika fejlődésének, a hatodik környezetvédelmi cselekvési programot emiatt egy megszakítás nélküli, folyamatos fejlődési folyamat részének kell tekinteni.

2.1.2 A hatodik környezetvédelmi cselekvési program rámutat a zöld növekedési koncepciók és a hatékony gazdaság fontosságára a források és az alacsony szén-dioxid-kibocsátás szempontjából, ahogyan azt az Európa 2020 stratégia (2) is megerősítette, amely megfelelő keretet jelent a környezetvédelmi célkitűzések integrálására az EU általános társadalmi-gazdasági menetrendjébe. Megerősítette ezt az új, a biodiverzitási veszteségek és az ökoszisztémával kapcsolatos szolgáltatások leromlásának 2020-ig történő megállítására irányuló stratégia (3) is, továbbá a Rio+ 20 konferencia előkészítő munkái, (4) az alacsony szén-dioxid-kibocsátású versenyképes gazdaság 2050-re történő megteremtésére irányuló menetrend, (5) a közlekedésről szóló fehér könyv, (6) az Energia 2020 közlemény, (7) valamint a 2011-es energiahatékonysági tervről szól közlemény. (8)

2.2 Általános megállapítások

2.2.1 Az Európai Bizottság általános következtetése az, hogy a hatodik környezetvédelmi cselekvési program hasznos volt, mivel globális összefüggésbe helyezte a környezetvédelmi politikát, és mivel a programban meghatározott cselekvések nagy része megvalósult, illetve meg fog valósulni.

2.2.2 A hatodik környezetvédelmi cselekvési program az előző programokhoz képest nagyobb legitimitással rendelkezik az érdekelt felek szemében, mivel együttdöntési eljárás keretében fogadták el, és ez hozzájárult ahhoz, hogy könnyebben elismerjék az azt követő politikai javaslatokat.

2.2.3 A hatodik környezetvédelmi cselekvési program hét tematikus stratégiáját (9) – levegő, peszticidek, a hulladék képződésének megakadályozása és annak újrafeldolgozása, természeti erőforrások, talaj, tengeri környezet, városi környezet – azért dolgozták ki, hogy megerősítsék a politikák integrációját, és fejlesszék a tudásbázist. Bár az egyes ágazatokban különböző mértékű haladást értek el, bizonyos esetekben kidolgozásuk segítette a hatékony célok és menetrendek elfogadására, valamint későbbi végrehajtására irányuló politikai akarat kialakulását. Arra azonban nincs kellő bizonyíték, hogy a 6. környezetvédelmi cselekvési program elősegítette volna konkrét környezetvédelmi jogi aktusok elfogadását.

2.3 Kiemelt tevékenységi területek

2.3.1 Természet és biodiverzitás: a hatodik környezetvédelmi cselekvési program tematikus stratégiák kidolgozásához vezetett a talajvédelem, valamint a tengeri környezet védelme és megőrzése területén; ezenkívül kiemelte, hogy szilárdabb tudásbázis kialakítására van szükség, javítani kell a finanszírozást, és erősíteni kell a folyamatban lévő tevékenységeket. Mindazonáltal lehetőség lett volna további haladást elérni, ha a biológiai diverzitás romlásának legkésőbb 2010-ig történő megállításával kapcsolatos, továbbra is elhanyagolt célkitűzést politikai figyelem és a szükséges pénzügyi kötelezettségvállalás kísérte volna az EU és a tagállamok részéről.

2.3.2 Környezet és egészség: a hatodik környezetvédelmi cselekvési program lehetőséget adott a vállalt kötelezettségek és a programozott kezdeményezések felmérésére, valamint arra, hogy nagyobb figyelmet fordítsunk a környezeti tényezők és az emberi egészség tényezőinek összefüggésére. Konkrétabban, a program lehetővé tette olyan kezdeményezések megtételét, amelyekre másképpen talán nem került volna sor, például a városi környezet tekintetében, illetve több időt igényelt volna, vagy a program által adott lendület nélkül kevésbé átfogó lett volna (mint például a peszticidek esetében). Másfelől van néhány joghézag, és a környezet minőségének az egészségre gyakorolt hatásával kapcsolatos kutatási eredményeket és tájékoztatást bele kellene építeni a közegészség javításának tágabb stratégiai célkitűzésébe.

2.3.3 Természeti erőforrások és hulladékok: a hatodik környezetvédelmi cselekvési program erősítette a hulladékokkal és az erőforrásokkal kapcsolatos politika közötti kapcsolatot, és hozzájárult a hulladékkezelés javításához, valamint egy fenntartható fogyasztáson és termelésen alapuló politika felé történő átmenethez. Az erőforrások felhasználása már nem növekszik olyan mértékben, mint a gazdasági növekedés. Abszolút értelemben azonban az erőforrások felhasználása még növekszik, ami nem egyeztethető össze azzal a célkitűzéssel, hogy hosszú távon figyelembe kell venni a környezet teherbíró képességét. Ezenkívül az egyes tagállamok között még alapvető különbségek vannak a források termelékenysége között, és általánosságban növekszik az importtól való függőség.

2.3.4 Éghajlatváltozás: a hatodik környezetvédelmi cselekvési program hozzájárulása jelentős volt az éghajlatváltozás területén. Annak ellenére, hogy a nemzetközi közösség cselekvésével kapcsolatos célkitűzések nem valósultak meg, és főként a mérhető célkitűzések utópisztikus jellegűek és nehezen elérhetőek voltak, a hatodik környezetvédelmi cselekvési program lehetővé tette bizonyos alapvető politikai célkitűzések elérését.

2.3.5 Nemzetközi kérdések: a hatodik környezetvédelmi cselekvési program megerősítette azt az európai uniós kötelezettségvállalást, hogy a környezeti szempontokat bevonják az EU valamennyi külkapcsolatába, valamint külső dimenziót biztosítanak az EU fenntartható fejlődéssel kapcsolatos stratégiájának. Bár az EU számos erőfeszítést tett a többoldalú együttműködés erősítése, valamint a nemzetközi egyezmények és megállapodások iránti elkötelezettségének bebizonyítása érdekében, csak csekély haladás történt a jobb globális kormányzás megvalósításának irányában a környezetvédelem területén. A környezeti kihívások, amelyek egyre inkább globális dimenziót öltenek, következetesebb és célzottabb erőfeszítést igényelnek az EU részéről annak érdekében, hogy az nagyobb hatékonysággal tudja ellátni szerepét a nemzetközi politika alakításában, és tovább tevékenykedhessen a jobb környezeti kormányzás érdekében.

2.4 A stratégiai megközelítések és eszközök hatékonysága

2.4.1 A hatodik környezetvédelmi cselekvési program erőteljesen ösztönözte és előmozdította a döntési folyamat javításához szükséges elveket és eszközöket, főként az integrált hatástanulmányokat és a piacon alapuló eszközök nagyobb mértékű bevonását, valamint aláhúzta a szilárd tudományos alapok fontosságát a politikák fejlesztése szempontjából. Az utóbbi időkben tapasztalt pozitív fejlődés ellenére a környezettel kapcsolatos információk, főként a hivatalos adatok és statisztikák, még nem teljesek és nem mindig hozzáférhetők időben.

2.4.2 A környezeti kihívások változó jellege miatt nagyobb koherenciára van szükség a következők között: i) a politikák megfogalmazásának és végrehajtásának fázisa; ii) az európai, nemzeti és regionális szint; iii) a beavatkozás kiemelt területei.

2.4.3 A környezetvédelmi jogszabályok nem megfelelő végrehajtása kockára teszi a célkitűzések végrehajtását és a környezeti politika hitelességét, valamint egyáltalán nem segíti elő, hogy más ágazatok kötelezettséget vállaljanak szolgáltatásaik javítására. Ezenkívül előnyben kell részesíteni azokat a politikákat, amelyek egyértelmű hozzáadott értékkel rendelkeznek a zöld gazdaság megteremtése szempontjából, és rövid, illetve középtávon megvalósíthatóak.

2.5 Jövőbeni kihívások

2.5.1 A környezetvédelmi politika és jogszabályok fő pilléreit már meghatározták (kivéve a talajjal kapcsolatban), de a végrehajtás hiányosságai miatt a bennük rejlő javítási lehetőségeket még nem aknázták ki teljes mértékben. A hagyományos környezetpolitikára még nagyon fontos szerep hárul a környezet védelme terén, mindazonáltal a helyzet változása és a környezeti kihívások egyre nagyobb összefonódása rugalmasságra és alkalmazkodásra való képességet kíván.

2.5.2 A jövőbeni környezetpolitika alapvető kihívása az, hogy egy hosszabb távú megközelítés elfogadása által a környezeti károk helyreállításáról áttérjünk azok megelőzésére, és a környezeti szempontokat minden kapcsolódó politikai területen figyelembe vegyék.

2.5.3 Az Európa 2020 stratégiában megfogalmazott, erőforrás-hatékony, versenyképes és alacsony szén-dioxid-kibocsátású zöld gazdaság célkitűzésének elérése érdekében alapvető jelentősége van egyrészt a környezeti, valamint az alacsony szén-dioxid-kibocsátást elősegítő szempontok integrálásának a többi ágazat vállalati modelljeibe, másrészt annak, hogy a politikák kidolgozásától azok végrehajtásáig terjedő folyamat koherenciája biztosítva legyen. Emellett le kell küzdeni a hatályos jogszabályok helyes alkalmazása előtti akadályokat, főként a tagállamok bármely szintű, kormányzással kapcsolatos problémáit, a környezet védelme és a közegészséget érintő negatív következmények csökkentése végett.

2.5.4 A környezeti nyomás egyre inkább globális és rendszerszerű jelleget ölt. Az összefüggések bonyolultsága miatt szélesebb tudásbázisra van szükség, és alaposabban meg kell vizsgálni, hogy mennyiben változtatható meg a fogyasztói magatartás.

3. Általános észrevételek

3.1 A hatodik környezetvédelmi cselekvési program az Európai Parlament, a Tanács és az Európai Bizottság formális politikai elkötelezettségét jelenti, és fontos mutatót biztosít az európai környezetpolitika fejlődésének értékeléséhez. A hatodik környezetvédelmi cselekvési program elfogadását követően az EU sikerrel tett számos kezdeményezést, ambiciózus eredményeket ért el, és különböző, több ágazatra kiterjedő stratégiákat és terveket dolgozott ki. Mindazonáltal nehéz megállapítani, hogy a program által lefektetett általános keret milyen mértékben hatott a politikák fejlődésére. El kellene gondolkodni ezen a kérdésen, megvizsgálva a programban szereplő cselekvések végrehajtását, illetve az európai fenntartható fejlődési stratégiával és a lisszaboni stratégiával való interakciókat, kölcsönhatásokat. (10)

3.2 Az utóbbi években az európai uniós intézmények és a civil társadalom részvételével – az európai környezetpolitika terén végrehajtott intézkedések és a jövőben kínálkozó lehetőségek tárgyában – folyó vita (11) két kulcskérdésre hívta fel a figyelmet: a javasolt intézkedések hatékonyságának biztosítása érdekében meg kell határozni az új prioritásokat, és meg kell erősíteni a rendelkezésre álló eszközöket.

3.3 A vita nem korlátozódhat az új program bevezetésének szükségességére vagy szükségtelenségére, hanem főként arra kellene összpontosítani, hogy a program milyen formában valósuljon meg, mi legyen a célja, tartalma és menetrendje. Mindenekelőtt annak biztosításán kellene elgondolkodni, hogy a környezetvédelemmel kapcsolatos soron következő intézkedések láthatóbb, fontosabb és hatékonyabb stratégiai eszközök legyenek, tanulva a tapasztalatokból és elkerülve azokat a csapdákat, amelyek ártottak a hatodik környezetvédelmi cselekvési program hatékonyságának.

3.4 Figyelembe véve az eddig, más összefüggésekben (például ERFA, ESZA és EMVA) megszerzett tapasztalatokat, a környezetvédelmi programmal kapcsolatban is célszerű lenne megvizsgálni az ex ante, in itinere és ex post nyomonkövetési és értékelési eszközök fokozatos megerősítésének lehetőségeit.

4. Konkrét észrevételek

4.1 Tematikus stratégiák

4.1.1 A tematikus stratégiák bevezetése stratégiaibb jellegű megközelítést tesz lehetővé, amellyel orvosolható az ötödik környezetvédelmi cselekvési program néhány hiányossága, különösen a program kompetenciájának hiánya bizonyos ágazatokban. Mindazonáltal a tematikus stratégiák kialakítása összességében lelassította a döntési folyamatot és a kapcsolódó intézkedések elfogadását.

4.1.2 A tematikus stratégiákkal együtt járó számos jogalkotási eszköz még a megvalósítás kezdeti szakaszaiban van. Elfogadásuk késedelme, a konkrét célkitűzések meghatározásának hiánya, a felelősség tagállamokra történő delegálása – nemcsak a végrehajtás, hanem a kiegészítő szabályok nyújtása tekintetében is számos, tervezett intézkedéssel kapcsolatban –, valamint az ellenőrzési és nyomonkövetési mechanizmusok elégtelensége néhány esetben komolyan csökkentette annak valószínűségét, hogy a megadott időkereten belül teljesülnek a program célkitűzései.

4.2 Összhang és integráció

4.2.1 Nyilvánvaló, hogy a környezeti kihívásokkal jelenleg nem lehet pusztán specifikus környezetpolitikák segítségével szembenézni, hanem be kell vonni a gazdaság és a társadalom egészét is. Nagyobb koherenciára van tehát szükség mind az egymáshoz közvetlenül kapcsolódó tematikák terén (mint az éghajlatváltozás, az energia, az egészségvédelem), mind a különböző ágazati politikák között (élelmiszer-ellátás, közlekedés, építőipar, innováció). Különösen – ahogyan azt az EGSZB is hangsúlyozta (12) – a KAP jelenlegi reformfolyamatában konkretizálódott ez az elv az egyösszegű kifizetések zöldebbé tételét célzó eszköz bevezetése által.

4.2.2 Emellett alapvető fontosságú a környezetpolitikának a „metastratégiákba” (Európa 2020), valamint a pénzügyi eszközökbe történő integrálásának támogatása és fejlesztése. Konkrétan az erőforrás-hatékony Európa megvalósításának ütemterve (13) kapcsán, egy nemrégiben Brüsszelben megrendezett workshop keretében (14) elismerték a zöld gazdaság felé való átmenet elősegítésére irányuló programnak, valamint a két kezdeményezés egymást kiegészítő jellegének kulcsszerepét, különös tekintettel az intézkedések végrehajtására, a természeti erőforrásokra és az ökoszisztémák kezelésére.

4.3 Elsődleges célkitűzések

4.3.1 Az elsődleges célkitűzéseket kifejezetten olyan környezeti problémák tükrében kell megtalálni, mint a természeti erőforrások elégtelensége, a légszennyezettség, a biológiai sokféleség és a városi környezet.

4.3.2 Főként a fogyasztással, a kereskedelemmel és a termeléssel kapcsolatos új viselkedési formák meghatározása és ösztönzése a cél. A technológiai változásoknak együtt kell járniuk a szokások megváltozásával.

4.4 Jobb eszközök

4.4.1 A jobb eszközök biztosítása az európai környezetpolitika számára elsősorban azt jelenti, hogy jogalkotási intézkedések elfogadása és egyértelmű, nem fakultatív szabályok által javul a szabályozás, a gazdasági aspektusok tekintetében is. Másrészről, ahogyan azt az EGSZB egy 2001-es véleményében már kifejtette, a jelenlegi jogszabályok hatékony végrehajtásának biztosítása döntő tényező a piac torzulásainak elkerülése és az európai vállalkozások versenyképességének megőrzése érdekében. (15) Az EGSZB a kkv-knak segítséget nyújtó programra vonatkozóan (környezetvédelmi előírásoknak való megfelelést segítő program – ECAP) hangsúlyozta annak fontosságát, hogy a vállalkozások integrálják a környezeti hatásértékelést horizontális irányítási rendszereikbe. (16)

4.4.2 Másodsorban az értékelési eszközök javítására van szükség mind a környezet állapota, mind a politikák végrehajtása és azok hatékonysága vonatkozásában, független, nyílt és időben elvégzett hatáselemzések által. (17)

4.4.3 Végül pedig kiemelten fontos a végrehajtási szakasz javítása nemzetközi segítségnyújtási, ellenőrzési és szankcionálási mechanizmusok alkalmazása által, más szóval: a megfogalmazás, a szabályokba való átültetés, a végrehajtás, az ellenőrzés és a szankcionálás. (18)

4.5 A főszereplők feladata

4.5.1 A területi önkormányzatok bevonására már a politikák kidolgozásának szakaszában sort kell keríteni. A Régiók Bizottsága egy nemrégiben kiadott véleményében (19) a területi önkormányzatok proaktív részvételének szükségessége mellett szállt síkra, és innovatív több szintű kormányzási módszerek kifejlesztését javasolta, beleértve a már létező platformok és hálózatok mobilizálását is.

Kelt Brüsszelben, 2012. január 18-án. az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság elnöke Staffan NILSSON

(1) HL C 376., 2011.12.22., 97. o.

(2) COM(2010) 2020 végleges, 2010. március 3.

(3) COM(2011) 244 végleges, 2011. május 3.

(4) COM(2011) 363 végleges, 2011. június 20.

(5) COM(2011) 112 végleges, 2011. március 8.

(6) COM (2011) 144 végleges, 2011. március 28.

(7) COM(2010) 639 végleges.

(8) COM(2011) 109 végleges, 2011. március 8.

(9) COM(2005) 446 végleges (légköri szennyezettség); COM(2006) 372 végleges (a peszticidek fenntartható használata); COM(2005) 666 végleges (a hulladékkeletkezés megelőzése és hulladék-újrafeldolgozás); COM(2005) 670 végleges (a természeti erőforrások fenntartható felhasználása); COM(2006) 231 végleges (talajvédelem); COM(2005) 504 végleges (a tengeri környezet védelme és megőrzése); COM(2055) 718 végleges (városi környezet).

(10) Strategic Orientations of EU Environmental Policy under the Sixth Environment Action Programme and Implications for the Future, Final Report, IEEP, 2010. május.

(11) Minden, az eseményekkel és az előkészítő tanulmányokkal kapcsolatos adalék megtalálható a következő honlapon: www.eapdebate.org.

(12) HL C 132., 2001.5.3., 63–70. o.

(13) COM(2011) 571 végleges.

(14) „The future of European Environmental Policy: what role for the Resource Efficiency Roadmap and what role for the Environment Action Programme?” (szakértői workshop), Brüsszel, 2011. szeptember 13.

(15) HL C 221., 2011.8.7., 80–85. o.

(16) HL C 211., 2008.8.19., 37. o.

(17) The issue of Evaluation in the Framework of European Environmental Policy, Brussels Environment, 2010. június 11.

(18) „Better instruments for European Environmental Policy”, a Spanyol Környezetvédelmi Minisztérium által, a Bruxelles Environmenttel közösen szervezett workshop, Madrid, 2010. május 20.

(19) A Régiók Bizottsága 2010. október 5–6-i plenáris ülésén elfogadott véleménye.