[pic] | AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA |

Brüsszel, 02.05.2005

COM(2005) 178 végleges

A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK

ÁLTALÁNOS JELENTÉS AZ ELŐCSATLAKOZÁSITÁMOGATÁSOKRÓL (PHARE – ISPA – SAPARD) 2003-BAN{SEC(2005)558}

1. ÖSSZEFOGLALÓ

Az előcsatlakozási támogatás koordinálásáról szóló 1266/1999/EK tanácsi rendelet[1](a továbbiakban „Koordinációs rendelet”) 13. cikkének megfelelően ez a negyedik jelentés az Európai Parlament és a Tanács felé a három előcsatlakozási eszközről és azok koordinációjáról. Összhangban a 2002-es koppenhágai pozitív kimenetelű csatlakozási tárgyalásokkal, 2003-ban nagyobb hangsúlyt kapott a közösségi vívmányok sikeres végrehajtásához és a tagsággal járó, jelenlegi vagy jövőbeni európai közösségi programokban való részvételhez szükséges igazgatási kapacitás megteremtése.

A Phare a közösségi vívmányok bevezetésével kapcsolatos kiemelt intézkedésekkel foglalkozik, akár az igazgatási kapacitás javításán keresztül, akár az azzal kapcsolatos befektetések támogatásával. A gazdasági és társadalmi kohézióra vonatkozó elemet is tartalmaz.

Az ISPA (Előcsatlakozási Strukturális Politikák Eszköze) jelentős környezetvédelmi, és közlekedési infrastruktúra-projekteket finanszíroz.

A SAPARD (Speciális Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Csatlakozási Program) a mezőgazdaság és a vidék fejlesztését finanszírozza.

A 2003-as évre vonatkozóan az egyes előcsatlakozási eszközök alá tartozó tevékenységekről az vonatkozó éves PHARE[2] , ISPA[3] és SAPARD[4] jelentésekben található részletes információ.

Az előcsatlakozási eszközökre vonatkozó pénzügyi mutatókat lásd az 5., „Pénzügyi Áttekintés” című részben.

A három eszköz koordinációját a hatáskörök eszközök közötti elosztása biztosítja. Egy igazgatósági szintű bizottság feladata a Bizottság érintett szolgálatainak koordinálása 2003. áprilisában az összes eszközre vonatkozó, „általános támogatási dokumentumot” mutattak be az eszközök koordinálásában a Bizottságot segítő Phare irányítóbizottságnak. Az országok szintjén a Bizottság a felvételt kérő országokat arra bátorította, hogy erősítsék a minisztériumok közötti koordinációt, amely a strukturális alapok jövőbeli sikeres irányításának egyik legfőbb előfeltétele.

2. AZ ELőCSATLAKOZÁSI ESZKÖZÖK MECHANIZMUSAINAK ÁTFOGÓ LEÍRÁSA

2.1. Kötelezettségvállalások és pénzeszközök átcsoportosítása

Mielőtt az uniós pénzeszközök átcsoportosíthatóak lennének, szükség van: (1) egy bizottsági határozatra ahhoz, hogy a költségvetésbe kerüljön, (2) egy keretegyezményre, és (3) egy évenkénti, kétoldalú Finanszírozási Nyilatkozatra vagy Memorandumra, amely az érintett intézkedés tekintetében meghatározza a közösség pénzügyi kötelezettségvállalását a kedvezményezett ország felé, azaz rögzíti mindkét fél jogait és kötelezettségeit. A határozathozatalhoz és a források lekötéséhez vezető folyamatok azonban mindegyik eszköz esetében különbözőek. Az egyes eszközök keretében történő finanszírozáshoz vezető folyamatokkal kapcsolatos részletes információ az 1. melléklet 1. pontja alatt található.

2.2. Végrehajtási struktúrák a tagjelölt országokban

Az előcsatlakozási eszközökből származó támogatást minden országban a pénzügyminisztériumon belül létrehozott Nemzeti Alapon keresztül továbbítják, és a nemzeti engedélyező tisztségviselő felelőssége alá tartozik. A Phare és az ISPA tényleges végrehajtását olyan végrehajtó szervek (mint például a Központi Pénzügyi és Szerződéskötő Egység, CFCU) végzik, amelyek a Nemzeti Alaptól[5] kapják a támogatást. A SAPARD tekintetében a végrehajtás kivitelezője a kijelölt SAPARD hivatal, amely a Nemzeti Alaptól kap támogatást.

2.3. A végrehajtás decentralizálása a koordinációs rendelet[6] 12. cikke értelmében.

Decentralizáció az a folyamat, amelynek során az uniós pénzeszközök kezelése a tagjelölt ország igazgatása alá kerül.

A Phare és az ISPA esetében 2003-ban a decentralizált végrehajtási rendszer (DIS) volt az irányadó ennél a folyamatnál. DIS alatt az értendő, hogy az ISPA és a Phare által finanszírozott intézkedések vagy projektek irányítási folyamataihoz előzetes ellenőrzés szükséges, azaz a beszerzéssel és a szerződések odaítélésével kapcsolatos döntéseket az ajánlatkérő hozza meg, és az Európai Bizottságnak a kedvezményezett országban lévő Delegációjához kerül jóváhagyásra. Így az Európai Bizottság Delegációi felelősek a beszerzési dokumentumok jóváhagyásáért a pályázatok kiírása vagy a szerződések aláírása előtt.

Ezzel ellentétben a SAPARD végrehajtása teljesen decentralizált módon történik (EDIS = kiterjesztett decentralizált végrehajtási rendszer). Az EDIS az EU támogatás teljes decentralizációját jelenti, vagyis azt a folyamatot, amellyel az EU előcsatlakozási támogatások kezelése azon tagjelölt országok igazgatására hárul, ahol a Bizottság nem ellenőrzi rendszeresen előzetesen az egyedi ügyleteket, hanem csak utólagos ellenőrzést végez, jóllehet a költségvetés általános végrehajtásának végső felelőssége továbbra is az övé.

Az irányítás felelősségének efféle átruházása minden országtól olyan adekvát igazgatási és ellenőrzési rendszerek felállítását igényli, melyeket nemzeti szinten a nemzeti programengedélyező hagy jóvá. Amint az országok megfelelnek ezeknek a feltételeknek, a Bizottság elvégzi a megfelelőség vizsgálatát, mielőtt határozna a pénzügyi irányítás átruházásáról.

Míg 2003 folyamán a Phare és az ISPA végrehajtása továbbra is a DIS-en keresztül történt, a csatlakozó és tagjelölt országokban az Koordinációs rendelet alapján komoly előrelépés volt észlelhető az EDIS irányába. Valamennyi tagjelölt országban felgyorsultak az EDIS-re való átállás előkészületei. Ami a Phare-t és az ISPA-t illeti, az EDIS-re való átállás 4 lépésben történik, melynek leírása a Bizottság „Felkészülés a kiterjesztett decentralizációra” című munkadokumentumában és „Az ISPA és a Phare útiterve az EDIS-hez” című dokumentumban található. Az útiterv kijelöli az EDIS határozathoz vezető eljárási fázisokat. Az első három fázis a tagjelölt országok felelőssége, és az igazgatási és ellenőrzési rendszerek hiányosságainak értékelését, megszüntetését, valamint az előírásoknak való megfelelés értékelését tartalmazzák. A negyedik fázis a bizottsági határozat előkészítése, mely az Európai Bizottság feladata. E határozatot azt követően hozzák meg, hogy elkészül az igazgatási és ellenőrző rendszerek helyszíni ellenőrzését is tartalmazó részletes felülvizsgálat, a nemzeti programengedélyező által a Bizottsághoz benyújtott EDIS-pályázatban leírtak szerint.

A csatlakozó országok abbéli kötelezettségét, hogy a csatlakozás idejére működésben legyen az EDIS, 2002-ben jelentették be, és utólag illesztették a 2003-ban aláírt csatlakozási okmányhoz, mint jogi követelményt. Bulgária és Románia tekintetében a Bizottság az EDIS-re való áttérést 2005 végére illetve 2006 elejére javasolja. Az 1. melléklet 2. pontja tartalmaz további információt az EDIS-ről.

3. MONITORING ÉS ÉRTÉKELÉS

3.1. PHARE

A Phare programok végrehajtása egy strukturált monitoring és értékelő folyamat szerint történik. A monitoring vegyesbizottságot (JMC) az egyes országokban ágazati ellenőrző albizottságok támogatják, melyek évente kétszer üléseznek.

Az értékelés tekintetében, 2003-ban egy előzetes értékelési jelentés készült, amely rávilágított a további stratégiai programozás, a projekt-tervezésre szánt források növelésének, és egy rendszeresebb minőség-ellenőrzés bevezetésének szükségességére.

2003-ban, a 123 időközi értékelési jelentés, amelyet az átfogó, utólagos értékelésekkel együtt adtak ki, arra mutatott rá, hogy a Phare program általában olyan projekteket hoz létre, melyek összhangban vannak a csatlakozási partnerség projektjeivel.

Mindent összevetve, az értékelési eredmények kedvező Phare teljesítményt állapítottak meg. Jól haladtak a célok elérésében a határokon átnyúló együttműködés, a környezetvédelem, a bel- és igazságügy, a közigazgatás, az államháztartás, a közlekedés és a szociális szféra tekintetében. Vegyesebb eredményeket mutatott a mezőgazdaság, a gazdasági és szociális kohézió/regionális politika területe. A kis- és középvállalkozások (KKV-k) és a belső piaci ágazat egyenetlen, de javuló tendenciát mutatnak.

3.2. ISPA

Minden ISPA projektre az ISPA rendelet és a Finanszírozási Nyilatkozat ellenőrzési és értékelési rendelkezései vonatkoznak. A végrehajtás menetét a Bizottság szolgálatai rendszeresen, évente kétszer, és időszakosan vizsgálják meg, elsősorban a monitoring bizottságokon keresztül.

Az utólagos értékelés követelményeit a Finanszírozási Nyilatkozat – melyet minden, a Bizottság és az ISPA kedvezményezett ország között létrejött projekt esetében megkötnek – mellékletének XIII. szakasza köti ki. Ebben a szakaszban az áll, hogy egy projekt teljesítését követően a Bizottság és a kedvezményezett országok értékelik a projekt hatását és kivitelezési módját. Tekintettel az ISPA végrehajtás kezdeti szakaszára, 2003-ban nem kezdeményeztek utólagos értékelést.

3.3. SAPARD

A monitoring és értékelés tekintetében a SAPARD programok végrehajtását a „Több évre szóló finanszírozási nyilatkozatok” rendelkezései szabályozzák. 2003-ban mindegyik felügyeleti bizottság legalább egyszer összeült. Az 1. 5 mellékletben egy lista található a bizottsági üléseken tárgyalt témákról.

A Bizottság továbbra is szorosan együttműködött a kedvezményezett országokkal a monitoring és értékelő rendszerek alkalmazásában és működtetésében. A találkozások hasznos lehetőséget nyújtottak arra, hogy a Bizottság a félidős értékelésről szóló iránymutatásait megerősítsék, és biztosítsák, hogy az értékelési gyakorlat átfogó és jól időzített módon történjen, valamint alkalmat kínáltak az olyan speciális kérdések megválaszolására, melyeket az értékelők munkájuk kezdeti szakaszában kívántak feltenni.

Ezen felül a Bizottság szemináriumot szervezett „Helyi kezdeményezések fejlesztése és támogatása a tagjelölt országokban” címmel (Pardubice, Cseh Köztársaság, május 8-11.), melynek célja egy olyan fórum biztosítása volt, ahol mód nyílik a SAPARD program végrehajtásával kapcsolatos vélemények kicserélésére.

4. ÖSSZEHANGOLÁS

4.1. Általános

A Koordinációs rendeletnek megfelelően a Bizottság szorosan összehangolja a három előcsatlakozási eszközt. A rendelet részletesen meghatározza, melyik eszköz milyen területhez nyújt segítséget, ezzel minimálisra csökkentve a különböző eszközök közötti lehetséges átfedéseket.

A csatlakozási partnerségek általános támogatási keretrendszert állítanak fel a három előcsatlakozási eszközön keresztül. Ezek a Phare esetében a nemzeti fejlesztési tervekkel, míg az ISPA esetében a környezetvédelem és a közlekedés nemzeti stratégiáival egészülnek ki. A SAPARD projekteket, amelyeket a tagjelölt országok tervei alapján készítettek, és amelyeket országonként a Bizottság 2000-ben hagyott jóvá, a 2000-2006-os vidékfejlesztési programok alapján válogatják ki.

Az általános koordinációban kulcsszerepet játszik a Phare Irányítóbizottság . A Koordinációs rendelet 9. cikkének értelmében a bizottságnak segítenie kell a Bizottságot a három eszközhöz tartozó műveletek koordinálásában, és a Bizottságnak tájékoztatnia kell a bizottságot az egyes országoknak járó, indikatív pénzügyi juttatásról, és az előcsatlakozási eszközökre lebontva azokról az intézkedésekről, amelyeket az Európai Beruházási Bank (EBB), más közösségi eszközök és a nemzetközi pénzügyi intézmények (IFI) összehangolásával kapcsolatban hozott.

4.2. Koordináció a Bizottságon belül

A Phare program és az eszközök koordinálása a Phare Irányítóbizottság által támogatott Bővítési Főigazgatóság hatáskörébe tartoznak. Az ISPA a Regionális Politikai Főigazgatóság, míg a SAPARD a Mezőgazdasági Főigazgatóság hatáskörébe tartozik.

A programozást kibővített, szolgálatok közötti konzultációkon koordinálják. Az érintett bizottsági szolgálatoknál, igazgatói szinten felállítottak továbbá egy koordinációs bizottságot az előcsatlakozási eszközöknek. Ez a bizottság különös figyelmet fordít a Phare és az ISPA EDIS-re való felkészülésére.

A párhuzamos munkavégzés elkerülésére a Bizottság – a Koordinációs rendelet rendelkezéseinek figyelembevétele mellett – tisztázta a Phare és a SAPARD közötti együttműködési felületet. A projekt-ellenőrzést illetően a koordináció formája a monitoring vegyesbizottság (JMC). Ahol lehetséges, a monitoring vegyesbizottságot (JMC-t) az ISPA monitoring bizottságok, valamint az érintett Phare albizottságok támogatják.

4.3. Koordináció a tagjelölt országokban

Összhangban a decentralizáció célkitűzésével, a Bizottság arra bíztatja a tagjelölt országokat, hogy erősítsék a minisztériumok közötti koordinációt, amely a strukturális alapok jövőbeni sikeres igazgatásának, rövidtávon pedig a Phare gazdasági és társadalmi kohézió-programozásnak és végrehajtásának kulcsfontosságú feltétele. Számos országban azonban a minisztériumok közötti koordináción még javítani kell.

Mivel (a SAPARD esetében) a kezdetektől biztosítva van a teljesen decentralizált igazgatás, illetve (a Phare és az ISPA esetében) fokozatosan vezették be azt az EDIS-re való átállás során, a tagjelölt országoknak az előcsatlakozási támogatásban részesülő műveletek megfelelő koordinálására, és az átfedések elkerülésére vonatkozó felelősségét ennek megfelelően kell kidolgozni. Projekt-szinten csak maguk az országok biztosíthatnak teljes mértékű végrehajtást. A Bizottság ezért felkéri őket, hogy a hatékony koordináció érdekében tegyék meg a szükséges lépéseket.

4.4. Koordináció az Európai Beruházási Bankkal (EBB) és a nemzetközi pénzügyi intézményekkel (IFI)

Az előcsatlakozási támogatás akkor tölti be igazán a szerepét, ha az IFI-ktől pénzeszközöket tud mobilizálni. Ezért 2003-ban az EBB-vel és más IFI-kel való együttműködést a „Szándéknyilatkozat az együttműködésről az előcsatlakozási támogatások tekintetében”[7] keretében kell folytatni.

A 2000-2003-ig terjedő időszakra vonatkozó adatok azt mutatják, hogy az IFI-k éves működése a tíz új tagállammal aláírt hitel-szerződésekkel 22,8 milliárd eurót meghaladó összeget tesz ki. Ez az összeg jól mutatja a 2000 óta megemelt közösségi előcsatlakozási támogatás kiegyenlítő hatását.

Mivel az ISPA finanszírozza azokat a nagyobb infrastrukturális projekteket, amelyek általában nemzetközi társfinanszírozás-kötelesek, a gyakorlatban igen korlátozott számban történt társfinanszírozás a Phare-on belül.

A programozási, végrehajtási és eljárási kérdések koordinálása érdekében a Bizottság megbeszéléseket szervezett ezekkel a nemzetközi pénzügyi intézményekkel. Amennyiben lehetséges, közös célkitűzéseket terveznek annak biztosítására, hogy a projekt-szintű együttműködés a tagjelölt országok javára váljon. A Bizottság és az Európai Újjáépítési és Fejlesztési Bank rendszeres információcserét, megbeszélések koordinálását és módszertani kérdések részletes megvitatását szervezte meg, amelyek mind folytatták a megközelítések harmonizálását a projektek értékelése tekintetében.

A konkrét előcsatlakozási eszközök szintjén a következőképpen lehet összefoglalni az együttműködést:

- A Phare tekintetében 2003-ban a fő társfinanszírozási eszköz a KKV (kis- és középvállalkozások) konstrukció, amelyben az EBB, az EBRD, és az Európa Tanács Fejlesztési Bankja / KfW (Kreditanstalt für Wiederaufbau) vesznek részt. A cél a pénzügyi ágazat társfinanszírozási kapacitásának további növelése a KKV-k és az önkormányzatok finanszírozásának előmozdítása érdekében. Decemberben a Bizottság jóváhagyott két Phare programot a KKV-k 2003-as finanszírozási lehetőségeiről, amelyekben most először szerepelt egy vidékfejlesztési alprogram, mely lehetővé teszi a vidéki hitel-ágazat speciálisan célzott fejlesztését a helyi pénzügyi közvetítő szervezetek között. Ezáltal a vidéken élő SAPARD kedvezményezettek könnyebben kaphatnak banki hitelt. A két érintett nemzetközi pénzügyi intézmény az EBRD és a CEB/KfW.

- Az ISPA olyan nagyobb infrastruktúra-projektek fő társfinanszírozója, amelyeket rendszerint a nemzetközi pénzügyi intézmények társfinanszíroznak. Ezért a Regionális Politikai Főigazgatóság a legfőbb partner az IFI-kel való társfinanszírozásban.

- Az ISPA és a résztvevő IFI-k (főképp az EBB és az EBRD) közötti együttműködés eredményei igen pozitívak. Projekt-szinten az információcsere a projekt-azonosítás folyamatának korai szakaszában történt annak érdekében, hogy a társfinanszírozásra vonatkozó lehetséges javaslatokat meghatározhassák. Az EBB-vel és az EBRD-vel való együttműködés eredményeként 2003-ban számos projektet vontak közös társfinanszírozás alá.

- Több időszakos koordinációs megbeszélést tartottak a keretrendszer felállítására, valamint a Bizottság és az EBB között létrejött, a 2000-2006-ig terjedő időszakra vonatkozó, a közösségi strukturális támogatásról (beleértve az ISPA-t) szóló koordinációs megállapodás operatív javítására. A fő célkitűzés az EK támogatások kiegyenlítő hatásának maximálása, és az EK költségvetési források irányítása azon projektek felé, amelyek nagyobb támogatásbeli hozzájárulást igényelnek. Megbeszélések folytak a csatlakozást követő együttműködésről azt követően, hogy a tagjelölt országok jogosultakká válnak a kohéziós és strukturális alapokból nyújtott támogatásra. Az EBB és az EBRD hozzájárult az „Iránymutatások az állami és a gazdasági magánszektor eredményes együttműködéséhez – PPP” című kiadvány elkészítéséhez, amelyet a Regionális Politikai Főigazgatóság készített és 2003 elején jelent meg.

- A SAPARD végrehajtásának tekintetében az egyik legfőbb visszahúzó erő, amellyel a mezőgazdasági termelőknek és vidéki vállalkozásoknak szembe kell nézniük az, hogy nehezen férnek hozzá a projektjeik társfinanszírozásához szükséges hiteleszközökhöz. A Bizottság 2003-ban is folytatta konzultációit és az IFI-kel folytatott információcserét annak érdekében, hogy együttműködési módokat találjon ebben a kérdésben. Ezek eredménye a fent nevezett Phare vidékfejlesztési alprogram.

5. PÉNZÜGYI ÁTTEKINTÉS

Országonkénti PHARE, ISPA és SAPARD kiutalások 2003-ban (millió euróban)

PHARE | SAPARD | ISPA | ÖSSZESEN |

Bulgária | 99 | 56 | 113 | 268 |

Cseh Köztársaság | 95 | 24 | 76 | 195 |

Észtország | 40 | 13 | 31 | 84 |

Magyarország | 107 | 41 | 96 | 244 |

Lettország | 46 | 24 | 54 | 124 |

Litvánia | 67 | 32 | 53 | 152 |

Lengyelország | 403 | 182 | 378 | 963 |

Románia | 272 | 162 | 261 | 695 |

Szlovákia | 57 | 20 | 51 | 128 |

Szlovénia | 38 | 7 | 15 | 60 |

Egyéb[8] | 476 | - | - | 476 |

Összesen | 1699.0 | 561 | 1128 | 3389 |

[1] Megjelent a HL L 161. 1999.6.21. 68. oldalán

[2] COM (2005) 64 végleges

[3] COM (2004) 735 végleges

[4] COM (2004) 851 végleges

[5] Kivéve, ha a Nemzeti Alap a végrehajtó szerv nevében kifizetőként jár el.

[6] A koordinációs rendelet 12. cikke szolgáltatja a jogi alapot arra, hogy „lemondjon a Bizottság előzetesen feltételezett jóváhagyásáról a felvételt kérő országok projekt kiválasztásánál, pályázati tevékenységénél és szerződéskötéseinél.”

[7] Szeptemberben a Bizottság aláírt egy felülvizsgált szándéknyilatkozatot az EBB-vel, az Európai Újjáépítési és Fejlesztési Bankkal, az Északi Környezetvédelmi Finanszírozási Társasággal, az Északi Beruházási Bankkal,, az Európai Tanács Fejlesztési Bankkal, a Fekete-tenger Kereskedelmi Fejlesztési Bankkal és a Világbank Csoporttal, együttműködésük megerősítéséről és a társfinanszírozás megkönnyítéséről a Phare, az ISPA és a SAPARD tekintetében,

[8] Horizontális, regionális és nukleáris programok része