BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM A HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA amely a következő dokumentumot kíséri: A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak, az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának: Kék energia Az európai tengerekben és óceánokban rejlő energia potenciáljának kiaknázásához szükséges intézkedések 2020-ig és azon túl /* SWD/2014/012 final */





BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM A HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA amely a következő dokumentumot kíséri: A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak, az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának: Kék energia Az európai tengerekben és óceánokban rejlő energia potenciáljának kiaknázásához szükséges intézkedések 2020-ig és azon túl 1. Bevezetés Tengereink és óceánjaink energetikai potenciálja messze meghaladja jelenlegi energiaszükségleteinket. Jelenleg számos különféle technológiával kísérleteznek az óceánenergia minden formájának – így a hullám-, az árapály-, az ozmotikus és a hőmérséklet-különbségből keletkező energia – kiaknázására. E technológiák gyakorlati alkalmazása ma még korlátozott, azonban az ágazatban rejlő növekedési potenciál nemcsak a part menti területeken, hanem az ágazat ellátási láncai mentén a szárazföldön is ösztönözheti a gazdasági növekedést és a munkahelyteremtést. Miközben az Európai Unió egyre fokozza az Európa 2020 stratégiában[1] meghatározott célkitűzések elérését célzó erőfeszítéseit, és mérlegeli a 2020 utáni energia- és éghajlat-politikáját, az innováció ösztönzésére, a gazdasági növekedés előidézésére és új munkahelyek megteremtésére, valamint szénlábnyomunk csökkentésére kínálkozó valamennyi lehetőséget érdemes megvizsgálni. Tekintettel a szükséges beruházások hosszú távú megtérülésére, már most lépéseket kell tenni annak érdekében, hogy az óceánenergia-ágazat a 2020-ig terjedő időszakban és azon túl érdemi szerepet játszhasson célkitűzéseink elérésében. Ez a hatásvizsgálat elvégzi ezen ígéretes új technológia előretekintő elemzését, és mérlegeli a fejlesztésének támogatását célzó, uniós szinten elérhető különféle lehetőségeket. 2. A probléma meghatározása Ennek az ígéretes új ágazatnak a fejlesztését jelenleg több technológiai és más jellegű akadály gátolja. Ahhoz, hogy az ágazat teljes egészében kibontakoztathassa a benne rejlő potenciált, ezeket az akadályokat el kell hárítani. Költségcsökkentéssel kapcsolatos pénzügyi és nyereségességi problémák Az óceánenergia kiaknázása jelenleg mind a konvencionális, mind a már régóta jelentős köztámogatásban részesülő más megújuló energiaforrásokhoz képest magas költségekkel jár. A már létező óceánenergia-technológiák többsége egyelőre demonstrációs szakaszban van, és a beruházási költségek csökkentése felé vezető utat még különféle technikai kihívások torlaszolják el. E technológiák viszonylagos újszerűsége és a várhatóan magas kockázat elriaszthatja a beruházókat. Ezenfelül a technológiai háttér összetettsége elaprózza a kutatás-fejlesztési erőfeszítéseket, ezért a technológia lassabban halad előre a tanulási görbe mentén. Infrastrukturális problémák A hálózattervezési folyamat bizonytalansága, a kapcsolódás hosszú átfutási ideje és az ésszerűtlenül magas átviteli költségek hátráltathatják az óceánenergiába történő beruházást. Az óceánenergia terén megvalósítandó fejlesztések alapvető feltétele a hálózatok megerősítése mind a tengeren, mind a szárazföldön, országhatárokra való tekintet nélkül. Emellett biztosítani kell a megfelelő kikötői létesítményekhez és a speciális hajókhoz való hozzáférést is. Igazgatási és szabályozási problémák A hosszadalmas és rendkívül bonyolult engedélyezési és jóváhagyási eljárások is az óceánenergia-projektek fejlesztését korlátozó jelentős akadályként azonosíthatók. Az óceánenergia kiaknázását a környezetvédelmi jogszabályok megfelelő alkalmazását övező bizonytalanság is hátráltatja, ami tovább nyújthatja a jóváhagyási eljárásokat, és további igazgatási és pénzügyi terhet róhat a projektfejlesztőkre. Környezetvédelmi problémák Az óceánenergia környezeti hatásait illetően jelenleg korlátozott mennyiségű adat áll rendelkezésre. A projektfejlesztők számára az ilyen irányú kutatás gyakran túl költséges ahhoz, hogy egyedül vállalkozzanak rá. Ahhoz, hogy megértsük és mérsékelni tudjuk az óceánenergia-létesítmények kedvezőtlen környezeti hatásait, több kutatás-fejlesztésre és jobb információcserére lesz szükség. 3. A szubszidiaritás és az uniós hozzáadott érték vizsgálata Az Európai Unió megújuló tengeri erőforrásokkal kapcsolatos hatáskörét az Európai Unió működéséről szóló szerződés energiaügyi, belső piaci és környezetvédelmi célkitűzései rögzítik. Az elkülönült tagállami kezdeményezésekkel és költségvetésekkel összevetve a kutatással és más, nem technológiai jellegű kérdésekkel összefüggő tevékenységek európai szintű koordinációja felgyorsítaná az ágazat fejlődését. 4. Szakpolitikai célkitűzések A szakpolitikai intézkedés általános célkitűzése annak lehetővé tétele, hogy – más, már régebb óta alkalmazott megújulóenergia-technológiák mellett – az óceánenergia-ágazat középtávon érdemben hozzá tudjon járulni az Európai Unió foglalkoztatási, innovációs, éghajlati és környezetvédelmi célkitűzéseihez. A konkrétabb cél a fent említett akadályok elhárítása a technológiafejlesztők, a szakpolitikai döntéshozók, a beruházók és más érdekeltek közötti együttműködés ösztönzése, és ezáltal a kutatás és a piac közötti szakadék áthidalása révén. 5. Szakpolitikai lehetőségek Az 1. lehetőség (a jelenlegi szakpolitikai keret) esetében folytatódnak az óceánenergiát közvetlenül vagy közvetve érintő jelenlegi uniós szintű szakpolitikai kezdeményezések. Az óceánenergiára irányuló ERA-NET hozzá fog járulni a kutatás tagállamok közötti koordinációjának megerősítéséhez. A Bizottság és az érdekeltek továbbra is törekszenek arra, hogy az új Horizont 2020 program keretében módot találjanak az óceánenergia fokozott finanszírozására. A tengeri hálózatfejlesztést változatlanul a meglévő kezdeményezések – például az északi-tengeri országok tengeri szélerőmű-hálózati kezdeményezése (NSCOGI) – keretében vitatják meg. Folytatódnak az egyeztetések a tengeri területrendezésről szóló irányelvre, valamint a környezeti hatásvizsgálatról szóló irányelv módosítására irányuló javaslatokról; ez utóbbi célja, hogy a szükségtelen adminisztratív terhek csökkentése érdekében egyszerűsítse az eljárásokat. A 2. lehetőség (megerősített szakpolitikai és ágazati koordináció) lényege egy, az összes érdekelt felet összefogó fórum létrehozása. A célkitűzés ebben az esetben életképes megoldások keresése a fent vázolt kihívásokra, valamint egy stratégiai ütemterv kidolgozása, amely egyértelmű időkereten belül meghatározza az ágazati fejlesztés mérföldköveit és indikatív végrehajtási tervét. A tagállamok és az Európai Bizottság tevékeny kötelezettségvállalása e folyamatban egyértelmű politikai üzenetet hordozna az ágazat támogatását illetően. Az infrastruktúra terén jelentkező szűk keresztmetszet megszüntetése érdekében ez a lehetőség ösztönözné az ágazat és a hálózattervezésért felelős érdekeltek közötti proaktívabb párbeszédet. Az érdekeltek fórumának keretében várhatóan további infrastrukturális szükségletek (kikötői szolgáltatások és ellátási láncok) meghatározására is sor kerülne. A környezeti hatásokkal kapcsolatos bizonytalanság eloszlatása érdekében ösztönöznék az önkéntes adatmegosztást. A differenciált jövedelemkiegészítő támogatások kulcsfontosságúak ahhoz, hogy a kevésbé érett megújulóenergia-technológiák egyenlő eséllyel indulhassanak a piaci versenyben. Emiatt a 2. lehetőségnek fontos elemét képezi a jövedelemkiegészítő támogatásokról szóló, a közeljövőben közzéteendő bizottsági iránymutatásokban a kevésbé érett technológiák sajátos szükségleteinek elismerése. A 3. lehetőség (célzott strukturális fellépések) a 2. lehetőségre épül. Célja az érdekeltek közötti együttműködés megerősítése és szilárd intézményi támogatási keretének biztosítása. A 2. lehetőségnél vázolt intézkedéseken túlmenően európai ipari kezdeményezést hoznának létre a beruházások ösztönzése és a stratégiai ütemterv végrehajtása érdekében. Létrejönne egy célzott hálózattervezési platform, amely a hálózattervezés területén előmozdítaná a tengeri megújuló energia érdekeit. Az egyéb infrastrukturális szűk keresztmetszetek megoldása érdekében egy ágazatspecifikus testület foglalkozna az ágazat ellátási lánccal összefüggő sajátos szükségleteinek azonosításával és értékelésével, valamint annak vizsgálatával, hogy milyen lehetőségek állnak rendelkezésre a más ágazatokkal (különösen a tengeri szélenergia-ágazattal) kialakítható szinergiák feltérképezésére, és ezáltal a költségek csökkentésére. E lehetőség előirányozza egy olyan útmutató dokumentum kidolgozását is, amely elősegíti a megújuló energiáról szóló irányelv 13. cikkének végrehajtását; e cikk kötelezi a tagállamokat annak biztosítására, hogy a megújuló energia előállítására szolgáló létesítményekre alkalmazott, jóváhagyással és engedélyezéssel kapcsolatos nemzeti szabályok „arányosak és szükségesek” legyenek. Az óceánokból nyert energia potenciális fejlődésére figyelemmel ez a lehetőség a tengeri területrendezésre vonatkozó ágazatspecifikus iránymutatások, valamint az élőhelyvédelmi és a madárvédelmi irányelv végrehajtását segítő iránymutatás kidolgozásának lehetőségét is megvizsgálja. 6. A hatások vizsgálata Gazdasági hatások Az 1. lehetőség esetében az óceánenergia valószínűleg csak elhanyagolható mértékben járulna hozzá az Unió jövőbeni energiaszerkezetéhez. Valószínű, hogy a villamos energia átlagköltsége viszonylag lassan csökkenne. Ehhez mérten a gazdasági előny magának az ágazatnak a növekedése, valamint az ellátási lánc mentén folytatott gazdasági tevékenység ösztönzése tekintetében is valószínűleg alacsony lenne. További támogatás hiányában ezenfelül az Unió elveszítheti és harmadik országoknak engedheti át versenyelőnyét, ami az ágazat által már biztosított növekedést és munkahelyeket is elsorvasztaná. A 2. lehetőség által megerősített, érdekeltek közötti együttműködés fokozhatja a köz- és magánberuházások hatását az ágazatban, és költségcsökkenést eredményezhet. Emiatt a piaci elterjedés mértéke várhatóan nagyobb lenne, mint az 1. lehetőség esetében, mindamellett nagyságrendje bizonytalan marad, mivel az eszközök közül sok önkéntes jellegű. A 3. lehetőségnél vázolt módon az óceánenergia stratégiai energiatechnológiaként történő elismerése és egy európai ipari kezdeményezés létrehozása valószínűleg elősegítené a projektfejlesztők finanszírozáshoz való hozzájutását, és nagymértékben ösztönözné az innovációt. A javasolt útmutató dokumentumok a tranzakciós költségek elkerülése révén további megtakarítást eredményezhetnének. Másfelől a 2. és 3. lehetőség esetében vélhetően arányosan magasabbak lennének a villamos energia költségei, és némileg súlyosabbak az adminisztratív terhek. Környezeti hatások Az óceánenergia kiaknázása adott esetben csökkentheti az üvegházhatású gázok kibocsátását. Feltéve, hogy minden egyes telepített egység kiváltana egy egyenértékű hagyományos villamosenergia-termelő egységet, az éghajlatváltozás mérséklése terén elérhető hatás az 1. lehetőség esetében feltehetőleg kis mértékű, a 2. és 3. lehetőség esetében pedig viszonylag nagyobb lenne. Az óceánenergia előállítására szolgáló létesítmények egy sor helyi környezeti hatást is gyakorolhatnak, amelyek egyaránt lehetnek kedvezőek vagy kedvezőtlenek. Elővigyázatos megközelítést alkalmazva úgy becsülhető, hogy az 1. lehetőség – amelynek esetében az óceánenergia előállítására szolgáló létesítmények viszonylag kis területet foglalnának el – kis mértékű, míg a 2. és 3. lehetőség arányosan nagyobb negatív helyi hatást fejtene ki. Ezt azonban ellensúlyozhatná, hogy a telepített kapacitás növekedésével a felhalmozódó tapasztalatok révén eredményes eszközöket és gyakorlatokat lehetne kifejleszteni a környezeti hatások kezelésére. Társadalmi hatások Az óceánenergia kereskedelmi kiaknázása valószínűleg minőségi munkahelyeket teremtene, különösen a 3. lehetőség esetében, amelynél a kiaknázás mértéke a legnagyobb. Az új munkahelyek többsége az óceánenergia kiaknázásának helye szerinti tagállamokban és régiókban jönne létre, noha egyes gyártási és egyéb gazdasági lehetőségek feltehetőleg az ellátási láncban részt vevő más országokban is megnyílnának. Az ágazat fejlődésével nőne a kereslet a magasan képzett munkaerő iránt. A 2. és különösen a 3. lehetőség esetében a szakképzett mérnökök iránti kereslet növekedése szorosabbá teheti különösen a tengeri szélenergiával, de akár a kőolaj- és gázipari ágazattal folytatott versenyt is. Az óceánenergia fokozódó kiaknázása társadalmi elfogadottsággal kapcsolatos problémákat vethet fel. A 2. és 3. lehetőség esetében az óceánenergia-erőművek gyorsabb terjedése arányos mértékben megnövelheti a tengeri területek más használóival adódó konfliktusok valószínűségét. Ez a hatás azonban az összes érdekelt korai stádiumban történő bevonásával enyhíthető. 7. A lehetőségek összehasonlítása Eredményesség Az 1. lehetőség nem teljesíti ezt a célkitűzést, mert csak kevéssé járulna hozzá az óceánenergia kereskedelmi hasznosításának felgyorsításához. A 2. lehetőség fokozott együttműködésre ösztönözhet, és kiküszöbölheti a párhuzamos erőfeszítéseket, mindamellett az eredmények az érdekeltek részvételi hajlandóságától függnek, ezért bizonytalanok. Noha várhatóan a 3. lehetőség sem tudja majd maradéktalanul megszüntetni a szűk keresztmetszeteket, a legnagyobb valószínűség szerint ez a lehetőség képes enyhíteni azokat és így valódi ösztönzést adni az ágazat számára. Hatékonyság Az 1. lehetőség nem teljesíti ezt a kritériumot, mivel alkalmazásával az Unió lemondana az óceánenergia-ágazat fejlesztése révén elérhető gazdasági haszon jelentős részéről, sőt akár egészéről. A 2. lehetőség keretében a fórum létrehozása bizonyos szintű erőfeszítést követelne ugyan, azonban valószínűleg hozzájárulna a helyzet javulásához. Hatása mindamellett nagymértékben függne az érdekeltek részvételi hajlandóságától. Az óceánenergiára irányuló európai ipari kezdeményezés megalkotása (3. lehetőség) nagyobb fokú kötelezettségvállalást feltételezne az érintett érdekelt felek részéről. A költségeket is figyelembe véve a 3. lehetőség tűnik a leghatékonyabbnak, eltekintve az óceánenergiához kapcsolódó érdekeket a hálózattervezésben előmozdítani hivatott szakosodott testület létrehozásától, mivel ezzel átfedés alakulna ki a meglévő kezdeményezésekkel. Koherencia Mindhárom szakpolitikai lehetőség összhangban áll az Unió hosszú távú – többek között éghajlatvédelmi, energetikai és környezetvédelmi, illetve a gazdasági növekedéshez kapcsolódó – szakpolitikai célkitűzéseivel. Megvalósíthatóság A 3. lehetőség kapcsán felvázolt intézkedések egy része rövid távon is, egy része azonban csak hosszabb távon lenne életképes. Az ágazat például csak stratégiai kutatási menetrend megalkotását követően tud létrehozni ipari kezdeményezést. A környezetvédelemmel összefüggő irányelveket kiegészítő útmutató dokumentumokhoz szükség van a környezeti hatásokra vonatkozó adatokra. A tengeri területrendezésről szóló irányelvet kiegészítő ágazatspecifikus iránymutatás kidolgozására csak az irányelv végrehajtását és hatásainak ismertté válását követően kerülhetne sor. Ezért a 2. és 3. lehetőség közötti választás helyett talán megfelelőbb lenne a 2. lehetőség szerinti intézkedések első lépésben történő elfogadása, mely intézkedések alapul szolgálnának a 3. lehetőség szerinti, az ágazat továbblépését elősegítő intézkedések végrehajtásához. A három értékelt lehetőség összehasonlító elemzése az alábbiakban foglalható össze: 1. lehetőség (a jelenlegi szakpolitikai keret) Az ágazat fejlődése szempontjából releváns bizonyos kezdeményezések megvalósítása már megkezdődött, mindazonáltal azok az ágazat egyes sajátos szükségleteire nem kínálnak megoldást. Az óceánenergia támogatását célzó konkrét intézkedések hiányában a technológiafejlesztőkre komoly versenykényszert hárítanak majd az érettebb megújuló és hagyományos villamosenergia-termelő technológiák, amelyek már a korábban is szakpolitikai támogatásban részesültek, valamint nagymértékű magán- és közberuházások kedvezményezettjei voltak. 2. lehetőség (megerősített szakpolitikai és ágazati koordináció) Az ágazatnak az érdekeltek közötti hálózatépítés, az önkéntes információcsere és a meglévő finanszírozási mechanizmusokkal való fokozott integráció révén történő támogatása valószínűleg bizonyos mértékben segíteni fogja a szűk keresztmetszetek megszüntetését, és ily módon hozzájárul a helyzet javításához. Mindamellett a kedvező hatások mértéke a kezdeményezések önkéntes jellege miatt bizonytalan. 3. lehetőség (célzott strukturális fellépések) A 2. lehetőség szerinti eszközökön túlmenően a 3. lehetőség eredményes eszközöket kínál az ágazat népszerűsítésére, a kutatás-fejlesztés és az érdekeltek közötti együttműködés előmozdítására, valamint a projektfejlesztőkre háruló egyes adminisztratív terhek enyhítésére. Ez a lehetőség vélhetően erős politikai jelzést fog adni, egyes intézkedések azonban csak hosszabb távon valósíthatók meg. 1. táblázat: A lehetőségek és a várható eredmények összehasonlítása || 1. lehetőség (szabályozás nélküli forgatókönyv) || 2. lehetőség || 3. lehetőség Gazdasági hatások A villamos energia átlagköltsége || + || ++ || +++ A kutatás-fejlesztés megerősítése || 0/+ || ++ || +++ Fogyasztói költségek || – || – – || – – – Versenyképesség || – || + || ++ Hálózatfejlesztés || + || ++ || ++ Ellátási láncok és kikötők fejlesztése || 0 || + || ++ Szinergiák más ágazatokkal || 0 || + || + Igazgatási költségek* || – || ++/- || ++/– Környezeti hatások Éghajlatváltozás mérséklése || + || ++ || +++ Egyéb ökológiai hatások** || - || – – || – – – A környezeti hatásokkal kapcsolatos bizonytalanság csökkentése || 0 || ++ || +++ A jogszabályok végrehajtásának elősegítése || 0 || 0 || + Társadalmi hatások Munkahelyteremtés || + || ++ || +++ Munkahelyteremtés magas munkanélküliségi aránnyal rendelkező térségekben || + || ++ || +++ Oktatás és képzés || NA || NA || NA Az oktatás és képzés munkaerő-piaci szükségletekhez történő igazítása || 0 || ++ || ++ Egészségvédelem és biztonság || NA || NA || NA Társadalmi elfogadottság*** || 0 || +/– || +/– Jelmagyarázat: + pozitív hatás, ++ igen pozitív hatás, – negatív hatás, – – igen negatív hatás, 0 nincs hatás, NA – nem alkalmazható vagy nagyon nehezen értékelhető. * Noha a 2. és 3. lehetőség keretében javasolt intézkedések idővel csökkentenék az igazgatási költségeket, az intézkedések végrehajtásához szükséges igazgatási erőfeszítések kapcsán szintén merülnének fel költségek. ** Az egyéb ökológiai hatások jellege és mértéke messzemenően függ az alkalmazott technológiától, azonban elővigyázatosságból feltételezzük, hogy az óceánenergia fokozott kitermelésével növekedne a kedvezőtlen ökológiai hatások kockázata. *** Az érdekeltek részvételi szintjének függvénye. 8. Monitoring és értékelés Javasoljuk, hogy a Bizottság a 2. táblázatban foglalt mutatók segítségével kövesse figyelemmel és értékelje az óceánenergia-ágazat fejlődését. Az adatokat az érdekelteknek – többek között technológiafejlesztőknek, projektfejlesztőknek, beruházóknak és célzott kutatóintézeteknek – kiosztott felmérések útján kell összegyűjteni. Az első átfogó értékelésre legkésőbb 2020-ig kerül sor. 2. táblázat: Az óceánenergia-ágazat fejlődésének értékeléséhez alkalmazandó alapvető mutatók Mutató || Relevancia Telepített kapacitás || A technológia kereskedelmi hasznosítása Az ágazati beruházások nagyságrendje || A technológiák észlelt megbízhatósága, hatékonysága és költséghatékonysága Együttműködő vállalkozások száma || Ágazati együttműködés, szinergiák Az átfutási idő hossza (azaz az építési engedély és a hálózati csatlakozási engedélyek megszerzéséhez szükséges teljes időtartam) || A tervezési és engedélyezési eljárások eredményessége [1] COM(2010) 2020, 2010.3.3.