[pic] | EURÓPAI BIZOTTSÁG |

Brüsszel, 2010.7.7.

COM(2010)343 végleges

A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE A TANÁCSNAK, AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, AZ EURÓPAI GAZDASÁGI ÉS SZOCIÁLIS BIZOTTSÁGNAK ÉS A RÉGIÓK BIZOTTSÁGÁNAK

Egy átfogó európai nemzetközi beruházási politika felé

A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE A TANÁCSNAK, AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, AZ EURÓPAI GAZDASÁGI ÉS SZOCIÁLIS BIZOTTSÁGNAK ÉS A RÉGIÓK BIZOTTSÁGÁNAK

Egy átfogó európai nemzetközi beruházási politika felé

A beruházások a közös kereskedelempolitika új területe. A Lisszaboni Szerződés úgy rendelkezik, hogy az Uniónak hozzá kell járulnia a közvetlen külföldi befektetések terén érvényesülő korlátozások fokozatos megszüntetéséhez. Ebből a célból a Szerződés az Uniónak kizárólagos hatáskört biztosít[1]. Ez a közlemény azt járja körül, hogy az Unió hogyan dolgozhat ki egy olyan nemzetközi beruházási politikát, amely növeli az Unió versenyképességét, és ezáltal hozzájárul az intelligens, fenntartható és inkluzív növekedés Európa 2020 stratégiában lefektetett célkitűzéseinek eléréséhez[2]. A közlemény áttekinti az EU beruházáspolitikájának főbb jövőbeni orientációját, valamint a területen megteendő azonnali lépések főbb paramétereit.

Ezzel a közleménnyel párhuzamosan a Bizottság egy rendeletjavaslatot is elfogadott, amely átmeneti rendelkezéseket állapít meg a tagállamok és harmadik országok közötti kétoldalú beruházási megállapodások tekintetében[3]. Ennek az a célja, hogy jogbiztonságot adjon az ilyen megállapodások feltételei szerint működő európai uniós és külföldi beruházóknak. A rendeletjavaslat és ez a közlemény csupán az első lépések az európai nemzetközi beruházási politika fokozatos és célzott kialakítása felé, amely az erre a közleményre adott válaszokat is figyelembe veszi.

MEGHATÁROZÁS, HATÁS ÉS LEGÚJABB TENDENCIÁK

A közvetlen külföldi befektetést általában olyan külföldi beruházásnak tekintik, amely tartós és közvetlen kapcsolat kialakítására szolgál azzal a vállalkozással, amelynek egy gazdasági tevékenység elvégzéséhez a tőkét rendelkezésére bocsátották[4]. Ha a beruházás részesedésszerzés formájában valósul meg, akkor ez a cél feltételezi, hogy a részesedés lehetővé teszi a tulajdonosának, hogy ténylegesen részt vegyen a vállalat irányításában vagy ellenőrzésében[5]. Ez különbözik a külföldi befektetésektől, amikor nincs a vállalatirányítás befolyásolására és a vállalkozás ellenőrzésére irányuló szándék. Az ilyen – általában rövidebb távú és olykor spekulatív jellegű – befektetéseket általában „portfólióbefektetésnek” nevezik[6].

A globalizáció megerősödésével drámaian megnőtt a tőkemozgások, közöttük a közvetlen külföldi befektetések mennyisége. A globalizáció okaként és egyben annak következményeként 2007-ben – vagyis a befektetéseket sújtó globális gazdasági és pénzügyi zavarokat megelőző utolsó évben – a közvetlen külföldi befektetések forgalma csaknem 1500 milliárd eurós rekordszintet ért el[7].

A közvetlen külföldi befektetés fontos forrása a termelékenységnövekedésnek, és kulcsszerepet játszik a vállalkozások és munkahelyek létrejöttében és szervezésében bel- és külföldön egyaránt. A vállalatok közvetlen külföldi befektetésekkel építik ki a globális ellátási láncokat, amelyek a modern nemzetközi gazdaság részei. A szállítási és információtechnológiai innováció pedig a nagyvállalatok határain túl is megkönnyíti a kereskedelmet és a vállalkozások globalizálódását. A beruházások és a kereskedelem manapság egymásra vannak utalva és egymást kiegészítik. Napjainkban a világkereskedelem mintegy fele multinacionális vállalatok köztes árukkal és szolgáltatásokkal kereskedő leányvállalatai között zajlik.

Miközben a közvetlen külföldi befektetés és a gazdasági növekedés, illetve jólét közötti kapcsolat mindent összevéve bonyolult, a befelé és kifelé irányuló beruházások az EU-n belül és kívül – így a fejlődő országokban is – egyaránt pozitív hatással vannak a növekedésre és a foglalkoztatásra. Az EU-ban a kifelé irányuló beruházás pozitívan és jelentősen hozzájárul az európai vállalkozások versenyképességéhez, mégpedig a magasabb termelékenység formájában. Az olykor elhangzó véleményekkel szemben a közvetlen külföldi befektetések kutatásának jelenlegi állása szerint nem mutatható ki mérhető negatív hatás az összesített foglalkoztatásra nézve a kifelé irányuló beruházásokkal kapcsolatban[8]. Negatív hatások természetesen az összességében pozitív mérleg ellenére is megjelenhetnek egyes ágazatokban, földrajzi térségekben és/vagy egyéni alapon. Másfelől az EU-ba befelé irányuló közvetlen külföldi befektetések összesített haszna közismert: a külföldi beruházások komoly szerepet játszanak a munkahelyteremtésben, az erőforráselosztás optimalizálásában, a technológia- és tudástranszferben, a verseny fokozásában és a kereskedelem fellendítésében. Ez magyarázza, hogy tagállamaink – a világ többi országához hasonlóan – miért tesznek jelentős erőfeszítéseket a külföldi beruházások vonzására.

A közvetlen külföldi befektetések befogadása és kibocsátása terén ma az EU világelső. „Piacvezetőként” az EU abból profitál, hogy – többek között a beruházások terén is – nyitott a világ többi része felé.

Miközben a közvetlen külföldi befektetések állományai és forgalma ma elsősorban az iparosodott országok között koncentrálódnak, a feltörekvő piacgazdaságok is egyre aktívabbá válnak beruházóként és beruházások fogadóiként is, többek között az állami vagyonalapokhoz hasonló, államilag finanszírozott befektetések révén, amelyeknek nemcsak az eszközük több, hanem befektetési politikájuk is változatosabb, mint korábban[9]. Ez a tendencia vált láthatóbbá a világgazdaság jelenlegi válságidőszakában, amikor a feltörekvő gazdaságokból érkező és oda tartó beruházások emelkedtek, vagy legalábbis kevésbé zuhantak drámaian, mint az ipari országok közötti forgalom. Összességében ez úgy mutatkozik meg, hogy a feltörekvő gazdaságoknak a globális közvetlen külföldi befektetések forgalmában elért relatív aránya növekedett, a kifelé és befelé irányuló beruházásoknál egyaránt. Az EU ezért nem engedheti meg magának, hogy a világ minden részéből érkező beruházások vonzásának és a külföldre irányuló beruházások ösztönzésének versenyében lemaradjon.

A BERUHÁZÁSOK, MINT A KERESKEDELEMPOLITIKA ÚJ TERÜLETE

A beruházási döntéseket elsősorban a piaci megfontolások, vagyis a beruházásból nyerhető bevétel mozgatja. Ezeket a döntéseket azonban jelentősen befolyásolja egy-egy adott gazdaság gazdasági, politikai és jogi környezete. A beruházók a stabil, szilárd és kiszámítható környezetben érzik jól magukat. A közvetlen külföldi befektetések befelé és kifelé irányuló forgalmát nem csupán a közös nemzetközi beruházási politika befolyásolja, mindazonáltal a szakpolitika alapvető célt szolgál azzal, hogy biztosítja a beruházókat: a befogadó ország határain belül – és azon túl is – nyitott, megfelelően és tisztességesen szabályozott üzleti környezetben működhetnek. Ebben a tekintetben továbbra is a beruházások iránti nyitottságnak kellene a politikánkat meghatározó legfőbb ismérvnek lennie. Az EU a jövőben is nyitott beruházási környezet lesz, amely szívesen látja a külföldi beruházókat és általában véve hozzájárulásukat az európai gazdasághoz és társadalomhoz.. Ugyanekkor az Uniónak biztosítania kellene, hogy az EU-ból származó beruházók külföldön is azonos versenyfeltételeket élvezzenek, amely a beruházási korlátozások fokozatos eltörlésével egységes és optimális feltételeket biztosítana. Ezért aktívabb hozzáállást kell mutatni, nehogy az EU harmadik partnerekkel fennálló beruházási kapcsolatai „egyirányú utcává” váljanak. Az OECD, az UNCTAD és más nemzetközi szervezetek által elvégzett kimerítő elemzőmunkának köszönhetően néhány fontos alkotóelem és háttértanulmány máris elérhető. Ezek adják a közös nemzetközi beruházási politika alapját.

a) A beruházáspolitika részei

Az elmúlt 50 évben a tagállamok beruházáspolitikájának leglátványosabb megmutatkozásai azok az ún. kétoldalú beruházási szerződések (Bilateral Investment Treaties, BITs), amelyeket harmadik országokkal kötöttek. A világon először 1959-ben Németország között kétoldalú beruházási szerződést, amit azóta világszerte számos ország, köztük egy kivételével az összes tagállam követett[10]. A beruházások minden formájára kiterjedő mintegy 1200 megállapodással ma a tagállamok mondhatják magukénak a világszerte hatályban lévő beruházási megállapodások csaknem felét[11]. A tagállamok által kötött kétoldalú beruházási megállapodások áttekintése megtalálható e közlemény mellékletében.

A kétoldalú beruházási szerződésekkel a tagállamok különleges garanciákat kértek – és kaptak – harmadik országoktól a saját beruházóikkal és beruházásaikkal kapcsolatos elbánásra, például a tisztességtelen vagy diszkriminatív elbánás elleni kötelezettségvállalásokat, vagy kisajátítás esetére azonnali, megfelelő és eredményes ellentételezést. Ezek a beruházásvédelmi garanciák fontos bizalomépítő lépést jelentenek a megalapozott beruházási döntések meghozatalához szükséges jogbiztonság terén. Így az ilyen beruházásvédelmi megállapodások eredményes beruházásösztönző és -vonzó módszernek tekinthetők, különösen azokban az országokban, ahol a hazai intézmények és a hazai gazdaságpolitika önmagában vélhetően nem képes ilyen garanciákat biztosítani.

Ugyanakkor nem minden tagállam kötött ilyen megállapodásokat, és nem minden megállapodás biztosít ugyanolyan magas szintű normákat. Ez egyenlőtlen versenyfeltételeket jelent az EU külföldön beruházó vállalatainak attól függően, hogy egy bizonyos tagállam kétoldalú beruházási megállapodása szerint „nemzetinek” minősülnek-e avagy sem.

A tagállamok megállapodásainak másik jellegzetessége, hogy a beruházókra vonatkozó elbánásra csupán „belépés után” vagy „befogadás után” vonatkoznak. Ez azt vonja magával, hogy a tagállamok kétoldalú beruházási szerződései sem harmadik országok esetében (tagállamaink vállalatainak kifelé irányuló beruházásai vonatkozásában), sem fordítva nem rendelkeznek konkrét kötelező erejű kötelezettségvállalásokról a belépési feltételek tekintetében. Fokozatosan az Európai Unió kezdte el kitölteni a „belépési” vagy „befogadási” hiátust olyan uniós szintű többoldalú és kétoldalú megállapodásokkal, amelyek a beruházási piacra jutásra és a beruházási liberalizációra is kiterjednek. Ezek a megállapodások minden uniós beruházó számára javították a piacra jutást azzal, hogy a harmadik ország piacára való belépéskor biztosították számára a diszkriminációmentes elbánást[12].

b) Közös nemzetközi beruházási politika felé

Egy átfogó közös nemzetközi beruházási politikának több figyelemmel kellene a beruházói érdekek felé fordulnia a tervezési szakasztól egészen a nyereséges szakaszig, avagy a befogadás előtti szakasztól egészen a befogadás utániig. Kereskedelempolitikánk tehát a beruházások liberalizálásának és védelmének integrálására fog törekedni. Kutatások megerősítik, hogy a széles körű kereskedelmi megállapodások beruházással kapcsolatos lényeges rendelkezései a kereskedelmi forgalomra és a közvetlen külföldi befektetések forgalmára vannak komolyabb hatással, az alapvető beruházási szabályok és a gazdaság más részeinek liberalizálására irányuló rendelkezések kombinációja pedig a kereskedelmet és a beruházásokat befolyásolja jobban[13].

Az európai vállalkozások versenyképességének támogatására irányuló nemzetközi beruházási politikát legjobban az uniós szintű együttműködés és tárgyalások szolgálják[14]. Az eredményesség érdekében a harmadik országok beruházási feltételeire vonatkozó garanciáinak a nemzetközi jog szerint kötelező erejű vállalásként kellene megjelenniük. Így a harmadik országokkal folytatott beruházási tárgyalások – amelyek során bátran építhetünk a jelenleg meglévő több mint 1100 kétoldalú beruházási szerződés szövegére és tartalmára – lehetővé fogják tenni az EU-nak, hogy az EU összes beruházójának rendelkezésére álló versenyteret kibővítse, jobban meghatározza és védje. Hosszú távon olyan helyzetet kellene teremtenünk, amelyben az EU és a harmadik országok beruházóinak beruházásaik védelmében már nem szükséges az egyik vagy másik tagállam által megkötött kétoldalú beruházási szerződésekre támaszkodniuk.

A beruházáspolitikát gyakran egészítik a tagállamok és regionális szintű kormányzatok beruházásösztönző lépései. A hatóságok – a kereskedelem- vagy exportösztönzéshez hasonlóan – egymással versenyezve ösztönzik területükön a befelé és kifelé irányuló beruházásokat. Erőfeszítéseik általában egész sor eszközön alapulnak a beruházásösztönzőktől kezdve egészen a különféle segítségnyújtási és támogatási programokig a beruházások területén. A külföldi beruházók számára az európai modell és az egységes piac népszerűsítése ugyan az Unió feladata[15], ám nem lenne sem megvalósítható sem kívánatos a tagállamok beruházásösztönző erőfeszítéseinek felváltása, amennyiben ezek illeszkednek a közös kereskedelempolitikába és összhangban állnak az EU jogszabályaival.

AZ EU BERUHÁZÁSI TÁRGYALÁSAI: MENETREND

Akárcsak az európai politikaalkotás más területein, az uniós fellépés lényegének abban kellene állnia, hogy Unióként egészben jobb eredményeket lehessen elérni, mint a tagállamok által egyenként elért vagy elérhető eredmények. Így az Unió leendő fellépéseit ezen a területen is az elérhető legjobb normáknak kell ihletnie és vezérelnie, hogy valamennyi európai uniós beruházó ugyanolyan – magas szintű – versenyfeltételekkel indulhasson.

Azonban nem lenne sem megvalósítható sem kívánatos egyfajta uniformizált modellt alkalmazni a harmadik országokkal kötendő beruházási megállapodások esetében: az Uniónak az minden egyes tárgyalási kontextust külön figyelembe kell vennie. Az Unió által egy adott beruházási tárgyaláson képviselt normákat befolyásolják saját érdekelt feleinek érdekei, valamint partnereinek fejlettségi szintje is. Ehhez hasonlóan a tagállamok és az adott harmadik ország között érvényben lévő megállapodások jellegét is figyelembe kell venni. A tagállamok által az utóbbi időben kötött kétoldalú beruházási szerződések szerkezete és tartalma ugyan hasonló, ám különbségek is vannak, amelyek ugyancsak meghatározhatják az adott tárgyalási kontextusban követendő célokat.

A Bizottság a jövőbeni beruházási megállapodásokhoz az alábbi általános elveket és paramétereket javasolja. Ezeket azokban az országspecifikus tárgyalási ajánlásokban kell majd kialakítani és konkrét tartalommal megtölteni, amelyeket a Bizottság ezen közleményt követően fog benyújtani.

a) A partnerországok kiválasztásának kritériumai

A közvetlen külföldi befektetések ma elsősorban a fejlett gazdaságokra koncentrálódnak. Ez nem csupán ezeknek az országoknak a GDP-ben mért gazdasági fontosságát tükrözi, hanem azt is kiemeli, hogy a beruházókat e piacok némelyikén általában milyen kedvező feltételek fogadják. A tényleges kereskedelmi és beruházási folyamatok önmagukban is fontos tényezők az EU beruházási tárgyalásain követendő prioritások meghatározásához. Az Uniónak arra kell tartania, amerre beruházói szeretnének menni, vagyis a beruházások liberalizálásával külföldön is egyengetnie kell útjukat. A jelenlegi egyre élesebb versenyben különösen fontos lehetőséget jelentenek a nagy mérvű gazdasági növekedéssel vagy ilyen kilátásokkal bíró piacok. Fontos, hogy az EU beruházói be tudjanak lépni ezekre a piacokra, és e gazdaságok esetleges változásai közepette is hasznát lássák a kielégítően garantált, tisztességes és kiszámítható elbánásnak. Az EU beruházási tárgyalásokon érvényesítendő érdekeit többek között partnerországaink politikai, intézmény és gazdasági légköre is meghatározza. Az EU beruházási tárgyalásai esetében a prioritás élvező országok meghatározásánál fontos tényező lehet a beruházók – a befogadó ország vagy nemzetközi választottbíróság általi – védelmének „robusztussága”. A beruházásvédelmi tárgyalások értékének felmérésénél különösen az lehet kulcsfontosságú tényező, hogy partnereink elméletben és gyakorlatban mennyire képesek fenntartani a jogállamiságot oly módon, hogy az a beruházóknak biztos és szilárd környezetet jelentsen.

Rövid távon a beruházások közös kereskedelempolitikába való integrálásának kilátásai azokon a folyamatban lévő kereskedelmi tárgyalásokon fognak megjelenni, amelyeken az Unió eddig csupán a beruházók piacra jutására összpontosított[16]. A versenyképesség-vezérelt szabadkereskedelmi megállapodások legutóbbi nemzedékét pontosan az a cél sugallta, hogy a világ fontos növekedési piacainak gazdasági potenciálját az uniós kereskedelem és beruházások előtt is meg lehessen nyitni. Az Uniónak érdeke, hogy a tárgyalások hatálya a beruházások teljes területére kitáguljon. Egyes esetekben ezzel egyenesen tárgyalópartnereink kérésére adnánk választ: az EU és Kanada közötti átfogó gazdasági és kereskedelmi megállapodásra irányuló tárgyalásokon partnerünk egy olyan megállapodás iránt fejezte ki érdeklődését, amely a beruházásvédelemre is kiterjedne. A beruházásvédelmet más folyamatban lévő tárgyalásokon is meg kellene fontolni, például a széleskörű kereskedelmi és beruházási megállapodásról szóló EU– India tárgyalásokon, a szabadkereskedelmi megállapodásra törekvő EU– Szingapúr tárgyalásokon és az EU– Mercosur kereskedelmi tárgyalásokon.

Rövid és középtávon az Uniónak meg kellene fontolnia, milyen körülmények között lenne kívánatos önálló, csak beruházással kapcsolatos megállapodásokra törekednie. Egy ilyen, csupán beruházásokkal foglalkozó megállapodásra Kína lehetne az egyik jelölt, amelyre jellemző a – többek között az EU-ból származó – zöldmezős beruházások magas aránya. A megállapodás kiterjedhetne az eszközök minden típusának (így a szellemitulajdon-jogok) védelmére. A Bizottság fel fogja tárni, mennyire kívánatos és megvalósítható egy ilyen beruházási megállapodás Kínával, és erről be fog számolni a Tanácsnak és az Európai Parlamentnek. Az európai beruházók számára Oroszország is különleges lehetőségeket és kihívásokat jelent. Az Oroszországgal folytatott beruházási – többek között beruházásvédelmi – tárgyalásokról további mérlegelésre és vitára van szükség, például egy átfogó – akár a partnerségi és együttműködési megállapodást felváltó – megállapodás összefüggésében.

Amennyiben egy országgal vagy országcsoporttal a belátható jövőben lehetetlenné vagy célszerűtlenné válik egy átfogó, mindenre kiterjedő beruházási megállapodás tető alá hozása, akkor az ágazati megállapodások jelenthetnek újabb lehetőséget, ám ezek kívánatosságát, megvalósíthatóságát és lehetséges hatását meg kell vizsgálni. Célszerű lenne, ha az ilyen ágazati megállapodások is az ebben a közleményben meghatározott elvekre épülnének és összhangban állnának a közös beruházáspolitika később fejlődésével. Hasonlóan meg lehetne fontolni hosszabb távon egy többoldalú kezdeményezés megvalósíthatóságát is.

b) A közvetlen külföldi befektetésen túl

Miközben a beruházóknak alapvető érdeke fűződik külföldi eszközeik létrehozásához és ellenőrzéséhez, az ilyen közvetlen befektetésekből mindig további transzferek is keletkeznek, mint például a nyereség hazautalása. Fontos, hogy a közös nemzetközi beruházási politika ne csupán magának a közvetlen befektetésnek – vagyis egy külföldi vállalkozás megvásárlásának vagy létrehozásának – a végrehajtására adjon módot, hanem tegye lehetővé és védje azokat a műveleteket is, amelyek a beruházást kísérik és a gyakorlatban lehetővé teszik: kifizetések, immateriális javak (például szellemitulajdon-jogok) védelme stb.

Ebben a tekintetben a beruházáspolitika részletes kialakításának célszerű összhangban lennie a Szerződés tőke- és fizetési műveletekről szóló fejezetével (EUMSz. 63–66. cikk), amely úgy rendelkezik, hogy a tagállamok között, illetve a tagállamok és harmadik országok között elvileg egyaránt tilos a fizetési műveletek és tőkemozgások minden korlátozása, ideértve a közvetlen befektetéssel és portfólióbefektetéssel összefüggőket is. A fejezet kifejezetten nem rendelkezik befektetéssel – többek között portfólióbefektetéssel – kapcsolatos nemzetközi megállapodások kötésének lehetőségéről. A beruházással kapcsolatos nemzetközi megállapodások azonban érintik a Szerződés tőke- és fizetési műveletekről szóló fejezetében meghatározott közös szabályok hatályát, ami magával vonja, hogy ezen a területen nemzetközi megállapodások megkötése az Unió kizárólagos hatáskörébe tartozik[17].

c) Beruházásvédelmi normák meghatározása

Az egyik kulcskérdés azokra az alapvető szabályokra vonatkozik, amelyeket az Unió a kereskedelmi és beruházási megállapodásokba próbál bevezetni. A beruházási tárgyalásokon az Unió jelenleg leginkább a diszkriminációmentesség elvére támaszkodik, amely a globális kereskedelmi rendszer szegletköve. A megkülönböztetésmentesség általában két alapvető norma – a „legnagyobb kedvezményes elbánás” és a „nemzeti elbánás” – révén valósul meg. Mindkét norma viszonylagos, mert a származás alapján nyújtott elbánások összehasonlításával járnak, és nem valamiféle abszolút elbánási normát határoznak meg. Következésképpen tartalmuk azon elbánás alapján van meghatározva, amelyben egy ország a külföldi beruházókat és beruházásokat, illetve saját beruházóit és beruházásait részesíti.

Míg a diszkriminációmentességnek továbbra is lényegi összetevőnek kellene lennie az EU beruházási tárgyalásain, a kétoldalú beruházási szerződések más normákat is tartalmaznak, mint például a befogadást követő „igazságos és méltányos elbánás” és a „teljes körű védelem és biztonság”. Ezek a normák nem járnak annak összehasonlításával, hogy az összehasonlítható beruházások milyen elbánásban részesülnek. Ezen kívül néhány tagállami kétoldalú beruházási szerződései a befogadó kormány által a beruházónak biztosított szerződéses jogok védelméről is rendelkeznek („umbrella clause”). A tagállamok kétoldalú beruházási szerződései hagyományosan alkalmazzák ezeket: a fontos összetevők közé tartoznak, amelyekből az EU-szintű beruházási megállapodások tárgyalásain is célszerű ötleteket meríteni.

A tagállamok bevált gyakorlatainak jelentős pillérét jelentik azok a rendelkezések is, amelyek bizonyos feltételeket szabnak, ha a befogadó ország a kisajátítás jogával kíván élni. Az EUMSz. 345. cikkéből ugyan az következik, hogy a szerződés nem befolyásolja egy tagállam jogát annak eldöntésére, hogy egy adott eszköz állami vagy magántulajdonban legyen-e, a Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint azonban ennek nincs olyan hatása, hogy a kisajátítási intézkedéseket mentesítené a Szerződés alapvető szabályai – többek között a letelepedés szabadsága és a tőke szabad mozgása – alól[18]. Ennek megfelelően a kisajátítási intézkedéseknek az EU-ban diszkriminációmentesnek[19] és törvényes céljuk eléréséhez szükséges mértékben arányosak kell lenniük (pl. úgy, hogy megfelelő ellentételezést nyújtanak)[20]. Az Uniónak tehát érdemes saját leendő beruházási vagy kereskedelmi megállapodásaiba erre is kiterjedő, pontos rendelkezéseket beillesztenie. Biztosítani kell a különböző érdekek között egyensúly világos megfogalmazását is. Ilyen lehet például a beruházók jogszerűtlen kisajátítással szembeni védelme és a feleknek a saját közérdekük szabályozására vonatkozó joga. Ehhez hasonlóan szerepelnie kell olyan EU-rendelkezéseknek is, amelyek a beruházók szabad tőketranszfereit és fizetési műveleteit biztosítják.

Végül emlékeztetni kell rá, hogy az Unió kereskedelem- és beruházáspolitikájának illeszkednie kell ahhoz is, ahogyan az EU és tagállamai az Unión belül és határainkon túl a gazdasági tevékenységeket szabályozzák. A beruházási megállapodásoknak összhangban kell állniuk az Unió és a tagállamok többi szakpolitikájával, többek között a környezetvédelmi politikával, a méltányos munkára, illetve a munkahelyi egészségre és munkahelyi biztonságra irányuló politikával, a fogyasztóvédelmi politikával, a kulturális sokszínűségre irányuló politikával, a fejlesztéspolitikával és a versenypolitikával. A beruházáspolitika továbbra is lehetővé fogja tenni az Unió és a tagállamok számára, hogy a közpolitikai célkitűzéseik eléréséhez szükséges intézkedéseket elfogadják és érvényre juttassák.

Általánosabban véve a közös beruházáspolitikára az Unió által végzett külső tevékenységek elveinek és céljainak is irányadóknak kell lenniük, ideértve a jogállamiság, az emberi jogok és a fenntartható fejlődés előmozdítását (EUMSz. 205. cikk és EUSz. 21. cikk). Ebben a tekintetben a jelenleg frissítés alatt álló, multinacionális vállalatoknak szóló OECD-iránymutatások fontos eszközt jelentenek a beruházók jogai és felelősségei közötti egyensúly megteremtésének elősegítésében.

d) A beruházási kötelezettségvállalások érvényre juttatása

A beruházással kapcsolatos rendelkezések eredményes végrehajthatóságának biztosítása az Unió egyik legfőbb célkitűzése. Az Unió az utóbbi években fokozott figyelmet fordított arra, hogy a közös kereskedelempolitika terén megtárgyalt megállapodások végrehajthatóak legyenek – és végre is legyenek hajtva –, szükség esetén akár egy kötelező erejű vitarendezéssel is. Az Unió az utóbbi időben az összes szabadkereskedelmi megállapodásba beépített egy hatásos és gyors államközi vitarendezési rendszert. Ez a vitarendezési rendszer a jövőben az EU kereskedelmi és beruházási megállapodásainak beruházással kapcsolatos rendelkezéseire is ki fog terjedni.

Az eredményes végrehajtás érdekében a beruházási megállapodások beruházók és államok közötti vitarendezést is tartalmaznak, ami lehetővé teszi a beruházóknak, hogy közvetlenül egy kötelező erejű nemzetközi választottbírósági eljárással emeljenek panaszt valamely kormány ellen[21]. A beruházók és államok között vitarendezés, amely egyébként egyik fő része a tagállamok kétoldalú beruházási megállapodásaival az Unióra szálló örökségnek, azért fontos, mert a beruházó a befogadó állammal olyan, hosszú távú kapcsolatot létesít, amelyet valamilyen probléma esetén nem lehet egykönnyen másik piacra átterelni. Ez a vitarendezési forma annyira elfogadottá vált a beruházási megállapodásokban, hogy hiánya valószínűleg elbátortalanítaná a beruházókat, és így a befogadó ország másoknál kevésbé lenne vonzó beruházási célpont.

Ezek miatt tehát a beruházásvédelemmel is foglalkozó jövőbeni EU-megállapodásoknak beruházók és államok közötti vitarendezést is tartalmazniuk kell. Ez kihívásokat támaszt részben a beruházók és államok közötti vitarendezés nemzetközi gazdasági jogban való egyedülálló mivolta miatt, részben pedig azért, mert az Unió ezen a területen történelmileg nem volt jelentős szereplő. A jelenlegi struktúrák némileg nehezen illeszkednek ahhoz a helyzethez, hogy az Unió új szereplővé vált a területen. Erre egy példa, hogy az egyes államok illetve más államok természetes és jogi személyei közötti beruházási viták rendezéséről szóló egyezményt (ICSID-egyezmény) a Világbank tagállamai vagy a Nemzetközi Bíróság alapszabályainak felei írhatják alá és ratifikálhatják. Az Európai Unió egyik feltételnek sem felel meg.

A beruházók és államok között vitarendezési mechanizmusok megközelítésénél a lehető legkorszerűbb megoldás elérése érdekében az Uniónak érdemes a tagállamok gyakorlatára építenie. A legfőbb kihívások többek között az alábbiak:

- A beruházók és államok közötti vitarendezés átláthatósága . Az EU-nak – a WTO-ban képviselt megközelítésével összhangban – biztosítania kellene, hogy az ilyen vitarendezést átlátható módon vezessék (ideértve például a választottbírósági eljárás iránti kérelmeket, a beadványokat, a nyilvános meghallgatásokat, az amicus curiae beadványokat és a döntések közzétételét);

- A viták és értelmezések elaprózódása . A következetesség és a kiszámíthatóság alapvető kérdések, ezért megfontolandó, hogy (az EU szabadkereskedelmi megállapodásainak mintájára) kvázi-állandó választottbírákat és/vagy fellebbezési mechanizmusokat lehessen alkalmazni, ha fennáll a valószínűsége annak, hogy egy bizonyos megállapodás keretében sok megkeresés érkezik;

- A választottbírósági eljárás lefolytatásának szabályai . A Bizottság fel fogja tárni az érdekelt felekkel annak a lehetőségét, hogy az Európai Unió is megkíséreljen csatlakozni az ICSID-egyezményhez (figyelembe véve, hogy ez az egyezmény módosítását igényli)[22].

e) Nemzetközi felelősség

Összhangban a Bizottság azon céljával, hogy egy uniós szintű nemzetközi beruházási politikát alakítson ki, foglalkozni kell az uniós beruházási megállapodásokban az EU és a tagállamok közötti nemzetközi felelősség kérdésével is. A Bizottság által képviselt Európai Unió az EU intézményeinek minden intézkedéséért viseli a felelősséget. A kizárólagos külügyi hatáskör miatt a Bizottság azon a véleményen van, hogy az Európai Unió legyen az egyetlen alperes akkor is, ha valamely tagállam az érintett megállapodás hatálya alá tartozó olyan intézkedést hoz, amely egy harmadik ország személyei vagy vállalatai által eszközölt beruházásokat érintenek. Új nemzetközi beruházási politikája kialakításakor a Bizottság ezzel a kérdéssel is foglalkozni fog (különösen a pénzügyi ellentételezés problémakörével), és azt igyekszik a rendelkezésre álló eszközökkel, illetve esetleges új jogszabály segítségével, megoldani.

KÖVETKEZTETÉS

Azzal, hogy a Lisszaboni Szerződés kizárólagos hatáskört biztosít az EU-nak a közvetlen külföldi befektetések terén, ezt a területet a közös kereskedelempolitikába integrálja. Ez azt is lehetővé teszi, hogy egyrészt az EU megerősítse a nyitott beruházási környezet melletti saját elkötelezettségét, amely olyannyira alapvető gazdasági virágzásához, másrészt – a közvetlen külföldi befektetések és a portfólióbefektetések esetében egyaránt – folytassa a beruházásösztönzést, amely szintén a gazdasági fejlesztés egyik eszköze.

Mostanáig az Unió és a tagállamok külön-külön dolgoztak azon a közös célkitűzésen, hogy a beruházóknak jogbiztonságot és stabil, kiszámítható, tisztességes és megfelelően szabályozott környezetet biztosítsanak, amelyben üzleti tevékenységüket végezhetik. Míg a tagállamok a beruházások összes formájának ösztönzésére és védelmére odafigyeltek, a Bizottság a közvetlen befektetések piacra jutására irányuló menetrendet dolgozta ki. Ebben a tekintetben a beruházások terén az egyértelmű és egymást kiegészítő munkamegosztás meglehetősen nagy és széttöredezett beruházásimegállapodás-halmazt eredményezett.

Azzal a céllal, hogy biztosítani lehessen a külső versenyképességet, az EU-ból származó összes beruházóval szembeni egységes elbánást és hogy a tárgyalásokból a lehető legnagyobb haszon származzék, a közös nemzetközi beruházási politikának minden befektetéstípussal foglalkoznia kell, és a beruházásvédelmet is magába kell olvasztania. Az Uniónak a rendelkezésre álló legjobb gyakorlatokat kell követnie, nehogy valamelyik EU-ból származó beruházó rosszabbul járjon, mint ahogy a tagállami kétoldalú beruházási szerződések szerint járt volna.

A beruházásvédelem és -liberalizáció a közös nemzetközi beruházási politika rendkívül fontos eszközei lesznek, ám a tagállamoknak is jelentős terük marad, hogy a közös beruházáspolitikát kiegészítő és ahhoz jól illeszkedő saját beruházáspolitikára törekedjenek és azt meg is valósítsák. A közös politika általánosságban az Uniós és a tagállamok között inkább több, semmint kevesebb együttműködést és koordinációt fog követelni.

Az elvileg a szélesebb körű kereskedelmi tárgyalások részeként folytatott beruházási tárgyalásokon az EU-nak arra kell törekednie, hogy kötelező erejű vállalásokat kapjon partnereitől, amelyek minden befektetési forma szabad áramlását garantálják. Választási lehetőségként a kizárólag beruházással foglalkozó tárgyalások is megmaradnak. Rövid távon a Bizottság azon fog igyekezni, hogy egyes országokkal – amelyekkel már eleve folynak kereskedelmi tárgyalások, amelyekhez erős érdekek fűződnek és amelyeknél ilyen irányú igények fogalmazódtak meg – a tárgyalási irányelvek módosításával kitáguljon a tárgyalások hatálya. Az ilyen tárgyalások esetében az elveket és a paramétereket a tagállamok által kialakított „bevált gyakorlatok” inspirálják, ám eközben már a Bizottság is benyújtja annak a kiterjedési körnek és azoknak a normáknak a körvonalait, amelyeket az Uniónak kellene a nemzetközi tárgyalásokon meghatároznia.

Amint ez korábban már említésre került, a tagállamok és harmadik országok közötti kétoldalú beruházási megállapodások tekintetében átmeneti rendelkezések megállapításáról szóló rendeletjavaslat és ez a közlemény csupán az első lépései egy európai nemzetközi beruházási politika kialakításának, ami fokozatos és célzott folyamat lesz, és többek között az erre a közleményre adott válaszokat is figyelembe fogja venni.

Melléklet: a tagállamok által kötött kétoldalú beruházási szerződések számának áttekintése

[pic]

Megjegyzés: a Bizottság szolgálatai által 2010. június 15-én ismert információk

[1] Az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSz.) 206. cikke úgy rendelkezik, hogy a 28–32. cikk szerinti vámunió létrehozásával az Unió a közös érdeknek megfelelően hozzájárul a nemzetközi kereskedelemre és a közvetlen külföldi befektetésekre vonatkozó korlátozások fokozatos megszüntetéséhez és a vám- és egyéb akadályok csökkentéséhez. A 207. cikk a közvetlen külföldi befektetéseket az Unió közös kereskedelempolitikájához tartozó területként nevezi meg. Az EUMSz. 3. cikkének (1) bekezdése értelmében az Unió a közös kereskedelempolitika területén kizárólagos hatáskörrel rendelkezik.

[2] Az „EURÓPA 2020 Az intelligens, fenntartható és inkluzív növekedés stratégiája” című bizottsági közlemény, COM(2010) 2020, 2010.3.3.

[3] A tagállamok és harmadik országok közötti kétoldalú beruházási megállapodások tekintetében átmeneti rendelkezések megállapításáról szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletre irányuló bizottsági javaslat.

[4] A „közvetlen befektetés” megjelenik az EK-Szerződés tőkemozgásokról és fizetésekről szóló fejezetében, illetve az EUMSz. 63–66. cikkében. Ebben az összefüggésben a Bíróság a kifejezést a Szerződés 67. cikkének végrehajtásáról szóló, 1988. június 24-i 88/361/EGK irányelvhez (HL L 178., 1988.7.8., 5. o.) mellékelt nómenklatúra figyelembe vételével értelmezte, amely pedig jórészt az IMF és az OECD széles körben elfogadott meghatározásain alapul. Lásd például a C-446/04. sz. Test Claimants in the FII Group Litigation kontra Commissioners of Inland Revenue ügyben 2006. december 12-én hozott ítéletet (EBHT 2006., I-11753. o., 181. pont). Lásd továbbá a következőket: a C-157/05. sz. Holböck kontra Finanzamt Salzburg-Land ügyben 2007. május 24-én hozott ítélet (EBHT 2007., I-4051. o., 34. pont), a C-112/05. sz. Bizottság kontra Németország ügyben 2007. október 23-án hozott ítélet (EBHT 2007., I-8995. o., 18. pont), a C-101/05. sz. Skatteverket kontra A. ügyben 2007. december 18-án hozott ítélet (46. pont), a C-194/06. sz. Staatssecretaris van Financiën kontra Orange European Smallcap Fund NV. ügyben hozott ítélet (100. pont), a C-274/06. sz. Bizottság kontra Spanyolország ügyben 2008. február 14-én hozott ítélet (18. pont) és a C-326/07. sz. Bizottság kontra Olaszország ügyben 2009. március 26-án hozott ítélet (35. pont).

[5] Lásd például a C-446/04. sz. Test Claimants in the FII Group Litigation kontra Commissioners of Inland Revenue ügyben 2006. december 12-én hozott ítéletet (EBHT 2006., I-11753. o., 182. pont), a C-157/05. sz. Holböck kontra Finanzamt Salzburg-Land ügyben 2007. május 24-én hozott ítéletet (EBHT 2007., I-4051. o., 35. pont), a C-112/05. sz. Bizottság kontra Németország ügyben 2007. október 23-án hozott ítéletet (EBHT 2007., I-8995. o., 18. pont), a C-194/06. sz. Staatssecretaris van Financiën kontra Orange European Smallcap Fund NV. ügyben hozott ítéletet (101.pont), és a C-326/07. sz. Bizottság kontra Olaszország ügyben 2009. március 26-án hozott ítélet (35. pont).

[6] Az Európai Unió Bírósága a következőképpen írta le a „portfólióbefektetés” fogalmát: „a tőkepiaci értékpapírok egyedül pénzügyi befektetési célzattal, a vállalkozás általános ügyvitele és irányítása befolyásolásának szándéka nélkül történő megszerzése”. Lásd a C-282/04. és C-283/04. sz. Bizottság kontra Hollandia egyesített ügyekben 2008. szeptember 26-án hozott ítéletet (EBHT 2006., I-9141. o., 19. pont).

[7] World Investment Report of the United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD) – az ENSZ Kereskedelmi és Fejlesztési Konferenciájának (UNCTAD) 2009-es globális befektetési jelentése.

[8] 2010 Impact of EU outward FDI (az EU kifelé irányuló közvetlen külföldi befektetéseinek hatása), Copenhagen Economics.

[9] Az állami vagyonalapokkal kapcsolatos megközelítését a Bizottság 2008-ban határozta meg. Lásd: COM(2008) 115, 2008.2.27.

[10] Kétoldalú beruházási szerződés Németország és a Pakisztáni Iszlám Köztársaság között (1959). Írország az egyetlen EU-tagállam, amely harmadik országgal nem tart érvényben kétoldalú beruházási szerződést.

[11] World Investment Report of the United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD) – az ENSZ Kereskedelmi és Fejlesztési Konferenciájának (UNCTAD) 2009-es globális befektetési jelentése (32. oldal). Az UNCTAD jelentése összesen 2676 kétoldalú beruházási szerződésről számol be, ez a szám azonban az EU-tagállamok közöttieket is magában foglalja. Ez utóbbi megállapodáskategóriára ez a közlemény nem tér ki.

[12] Többoldalú szinten a szolgáltatások kereskedelméről szóló általános egyezmény (GATS) ad keretet az üzleti jelenlét révén történő szolgáltatásnyújtásról szóló kötelezettségvállalásokhoz (a GATS I. cikkének c) pontja, az ún. „3. módozat”). Kétoldalú szinten az Unió lezárta a tárgyalásokat Koreával egy szabadkereskedelmi megállapodásról, amelyben a beruházók piacra jutásáról és letelepedéséről is szerepelnek rendelkezések.

[13] OECD (2006), Analysis of the economic impact of investment provision in regional trade agreements (a regionális kereskedelmi megállapodásokban található beruházással kapcsolatos rendelkezések gazdasági hatásának elemzése), OECD Trade Policy Working Paper No. 36, 2006.7.11.

[14] Megjegyzendő, hogy az EUMSz. 207. cikkének (2) bekezdése szerint az Uniónak – a közös kereskedelempolitika más területeihez, például az import- és exportszabályozáshoz hasonlóan – kizárólagos hatásköre, hogy a közvetlen külföldi befektetéseket jogilag szabályozza.

[15] Egységes piac a 21. századi Európa számára című bizottsági közlemény, COM(2007) 725.

[16] Egy további jogi érv a beruházási kötelezettségvállalásoknak a kereskedelmi megállapodásokba való beillesztése mellett az, hogy a – WTO megfelelő gazdasági integrációs szabályait teljesítő – kereskedelmi megállapodásokra nem vonatkozik a legnagyobb kedvezményes elbánás WTO-kötelezettsége, amely a WTO-tagoknak előírja, hogy a legnagyobb kedvezményes elbánást a többi tagra is azonnal és feltétel nélkül terjesszék ki. Más szóval a preferenciális elbánás – például a beruházási piacra jutás esetében – csak akkor maradhat preferenciális, ha ez a kereskedelmi megállapodásban fel van ajánlva. Ez leginkább a szolgáltatói ágazatban létrejövő közvetlen külföldi befektetések esetében releváns, hiszen a szolgáltatások kereskedelméről szóló általános egyezmény (GATS) a szolgáltatásnyújtásra üzleti jelenléten keresztül vonatkozik, ami pedig lényegében közvetlen külföldi befektetés.

[17] Az Európai Unió működéséről szóló szerződés 3. cikkének (2) bekezdése a következőképpen rendelkezik: az „Unió szintén kizárólagos hatáskörrel rendelkezik nemzetközi megállapodás megkötésére, ha annak megkötését valamely uniós jogalkotási aktus írja elő, vagy ha az hatásköreinek belső gyakorlásához szükséges, illetve annyiban, amennyiben az a közös szabályokat érintheti, vagy azok alkalmazási körét megváltoztathatja.”

[18] Lásd például a C-452/01. sz. Ospelt ügyben 2003. február 23-án hozott ítéletet (EBHT 2003., I-9743. o., 24. pont), a C-302/97. sz. Konle kontra Osztrák Köztársaság ügyben 1999. június 1-jén hozott ítéletet (EBHT 1999., I-3099. o., 38. pont) és a C-182/83. sz. Fearon kontra Irish Land Commission ügyben 1984. november 6-án hozott ítéletet (EBHT 1984., 3677. o., 7. pont).

[19] Az Európai Bíróság C-182/83. sz. Fearon kontra Irish Land Commission ügyben 1984. november 6-án hozott ítélete (EBHT 1984., 3677. o.).

[20] Az EFTA-bíróságnak az E-2/06 Felügyeleti Hatóság kontra Norvégia ügyben 2007. június 26-án hozott ítélete (79. pont) és az EU Alapjogi Chartája 17. cikkének (1) bekezdése.

[21] Az Energia Charta Egyezmény, amelynek az EU is szerződő fele, szintén tartalmaz beruházók és államok közötti vitarendezést.

[22] Az Európai Közösségek már számos nemzetközi megállapodás és szervezet esetében sikeresen tárgyaltak ilyen módosításról és azt követő csatlakozásról. Egy friss példa a Vámigazgatások Világszervezete (WCO).