A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, A TANÁCSNAK, AZ EURÓPAI GAZDASÁGI ÉS SZOCIÁLIS BIZOTTSÁGNAK ÉS A RÉGIÓK BIZOTTSÁGÁNAK Kohéziós politika: 2013. évi stratégiai jelentés a 2007–2013 közötti programok végrehajtásáról /* COM/2013/0210 final */





A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, A TANÁCSNAK, AZ EURÓPAI GAZDASÁGI ÉS SZOCIÁLIS BIZOTTSÁGNAK ÉS A RÉGIÓK BIZOTTSÁGÁNAK Kohéziós politika: 2013. évi stratégiai jelentés a 2007–2013 közötti programok végrehajtásáról 1. Bevezetés Ez a jelentés stratégiai áttekintést nyújt a kohéziós politika 2007–2013 közötti, 2015-ig lezárandó programjainak végrehajtásáról. Az első jelentést a Bizottság 2010 márciusában tette közzé. E jelentés a 27 tagállam által 2012 végén közölt stratégiai jelentések összefoglalója[1]. A kohéziós politika a nemzetgazdaságok és a regionális gazdaságok korszerűsítése érdekében az alapvető hálózati infrastruktúrák kiépítésén, a környezet védelmén, a társadalmi befogadás előmozdításán és a közigazgatási kapacitások bővítésén keresztül támogatja az innovációt és a kkv-k munkahelyteremtését, a K+F-et, a munkaerőpiacokat és a humántőke fejlesztését. A gazdasági válság miatt 2008 óta megnőtt a szakpolitika hatékony végrehajtásának jelentősége, hiszen e szakpolitika biztosítja a közfinanszírozású beruházások szintjének fenntartását, jóllehet számos tagállamban költségvetési konszolidáció zajlik. A jelentések áttekintést nyújtanak a tagállamok előtt álló társadalmi-gazdasági kihívásokról és az uniós finanszírozású programok végrehajtásáról egy történelmi nehézségekkel tűzdelt időszakban. A jelentések ezáltal hozzájárulnak a kohéziós politika célkitűzései terén elért eredmények átláthatóságának és számonkérhetőségének megerősítéséhez. A jelentést kísérő bizottsági szolgálati munkadokumentum[2] részletesen kifejti, hogy a Bizottság miként értékeli az előrehaladást, továbbá 13 tematikus adatlapot is tartalmaz a végrehajtásra vonatkozó információk összefoglalója gyanánt. A jelentés azt mutatja, hogy a 2010. évi jelentés óta a végrehajtás felgyorsult; számos területen jelentős mértékben hozzájárulva ezáltal a növekedés fenntartásához és a munkahelyteremtéshez. Az időszak elején kitűzött célok megvalósítása terén szintén egyértelmű előrehaladás rajzolódik ki. A kohéziós politika azt is bebizonyította, hogy képes alkalmazkodni a változó körülményekhez, és képes megfelelő válaszokat adni a válságra. Ugyanakkor 2015 végéig még jelentős további eredmények várhatók a programoktól, a célok eléréséhez fenn kell tartani, sőt, fokozni kell az eddig erőfeszítéseket. A jelentésben vizsgált kérdések egy részéhez – az erőforrások koncentrálásához, az eredményorientáltsághoz, a közös mutatókra alapozott megbízható beszámolókhoz, a teljesítményméréshez és az értékeléshez – kapcsolódóan a Bizottság jelentős változtatásokat javasolt a 2014–2020 közötti időszakra vonatkozóan. Ez a jelentés és a jelentést kísérő anyagok alátámasztják a javasolt változtatások megalapozottságát. 2. Gazdasági-társadalmi fejlemények és tendenciák A 2008-ban kezdődő pénzügyi és gazdasági válság számottevően módosította a kohéziós politika programjainak keretfeltételeit. A GDP növekedése már 2008-ban is nagyon csekély mértékű (0,3%) volt az EU-ban, de 2009-ben a GDP több mint 4%-kal esett. 2010-ben és 2011-ben az EU újból növekedési pályára állt, de valószínűsíthető, hogy 2012-ben a gazdaság teljesítménye ismét visszaesett[3]. A recesszió különösen súlyos volt a balti államokban, Görögországban, Írországban, Portugáliában és Spanyolországban. A balti államoknak és Írországnak sikerült ismét növekedési pályára állniuk, és az előrejelzések szerint ezekben az országokban folytatódni fog a növekedés. Portugália és Spanyolország 2012-ben és 2013-ban még recesszióban lesz, de várhatóan 2014-ben ismét növekedési pályára áll. Ciprus és Görögország azonban továbbra is csökkenő GDP-vel kénytelen szembenézni[4]. A foglalkoztatás a válság kezdete óta jelentősen esett az EU-ban. A 2012 utolsó negyedévével záruló öt év alatt hatmillió munkahely szűnt meg. A 2010 elejétől tapasztalható enyhe élénkülés után 2011 közepe óta a foglalkoztatás csökkendő tendenciát mutat. 2012 negyedik negyedévében a foglalkoztatás 0,4%-kal csökkent az előző év azonos időszakához képest. A munkanélküliség 2013 januárjában 10,8%-on állt, szemben a 2009. januári 8,1%-os értékkel. A legfrissebb adatokból egyértelműen kirajzolódnak a tagállamok közötti különbségek, különösen az euróövezet északi és déli tagállamai között. A két említett terület munkanélküliségi rátájának különbsége 3,5 százalékpont volt 2000-ben, majd nullára esett vissza 2007-ben, 2012 decemberére azonban 10,5 százalékpontra nőtt a különbség. A legmagasabb és a legalacsonyabb munkanélküliségi ráta, azaz a görögországi 27,0% (2012. novemberi adat) és az ausztriai 4,9% (2013. január) közötti különbség a valaha mért legnagyobb. A gazdasági aktivitás gyenge mutatói a továbbiakban is éreztetni fogják hatásukat a munkaerőpiacokon. A uniós munkanélküliségi ráta várhatóan 11%-ra nő 2013 és 2014 folyamán. A gazdasági válság az üzleti várakozások és a fogyasztói bizalom erős romlását is kiváltotta. A beruházási ráta (bruttó állóeszköz-felhalmozás) a 2008-as, a GDP 21%-ának megfelelő értékéről 18%-ra csökkent 2012-ben. Az áru- és szolgáltatásexport, valamint a közvetlen külföldi befektetések nagy mértékben visszaestek 2009-ben, de azóta visszatértek a korábbi szintjükre. Az adatok[5] arra utalnak, hogy a gazdasági válság és az arra adott válaszok fokozzák a regionális különbségeket, például a központi vagy termelő régiók és a kevésbé fejlett vagy perifériarégiók között. 3. A válság: problémák és válaszok A válság által kiváltott negatív sokkhatások nem egyformán és nem egyszerre jelentkeztek a tagállamokban, a régiókban és a városokban. A nemzeti jelentések az általános tendenciákat tükrözik, de az időbeli eltolódásokkal és a hatások intenzitása is eltér. A programok egy részénél az innováció hosszabb távú támogatása iránti igény csökkenése, bizonyos projektek méretének csökkenése és a megvalósítás időtávjának meghosszabbodása volt tapasztalható. Ezzel egyidejűleg nőtt az igény az olyan intézkedések iránt, amelyek munkaerő-piaci intervenciókra, a vállalkozástámogatásra vagy a kkv-k finanszírozásának elősegítésére irányulnak; ezeket az intézkedéseket egyre szélesebb körben alkalmazzák. A nemzeti vagy regionális társfinanszírozás[6] előteremtése és a devizaárfolyamok ingadozása[7] sok program esetében jelent problémát, másrészt viszont kedvező fejlemény az építési költségek csökkenése[8]. A költségvetési konszolidáció különösen súlyosan érintette a kormányzati beruházásokat: 2009 és 2011 között reálértéken az unió egészében 12%-kal estek vissza a kormányzati beruházások; Bulgáriában, Romániában, Spanyolországban, Görögországban és Portugáliában a visszaesés mértéke pedig legalább ekkora volt. A programozási időszak alatt az ERFA-ból és a Kohéziós Alapból nyújtott támogatás az EU-12 országainak nagy részében több mint egyharmadát adja a kormányzati beruházásokra fordított éves összegeknek. Tekintettel azonban arra, hogy a rendelkezésre álló források nagy részének a tagállamok részére történő kifizetése még hátra van, a programozási időszak végéig lehívandó összegek az EU-12 országai közül 8 esetében elérik, illetve meghaladják az éves beruházási kiadások felét, Görögország és Portugália esetében pedig közel egyharmadát adják annak. A lehívható összegek nagyságrendje Spanyolország és Olaszország konvergenciarégiói esetében is hasonló. Ezek az adatok alátámasztják azt, hogy a kohéziós politika az EU számos részében kulcsfontosságú szerepet játszik a fejlesztések finanszírozásában[9]. A kihívásokra az uniós intézmények a rendelkezésükre álló összes eszköz igénybevételével gyorsan reagáltak. Bizonyos esetekben ehhez az eszközök kiigazítására is szükség volt. 3.1. A programok rugalmassága A legszükségesebbnek mutatkozó igények kielégítése és bizonyos intézkedések megerősítése érdekében 2012 végéig közel 36 milliárd EUR-t – a rendelkezésre álló források 11%-át – átcsoportosították a különböző szakterületek között. Az átcsoportosított összegekből több mint 30 milliárd EUR az ERFA és a Kohéziós Alap forrásait, míg közel 5,5 milliárd EUR az ESZA forrásait érintette. A legfontosabb változások révén emelkedtek az innovációra és a K+F-re, a vállalkozástámogatására, a fenntartható energiára, a kulturális és szociális infrastruktúrára, a közutakra és a munkaerőpiacra szánt források. Csökkentek az IT-szolgáltatásokra, környezetvédelmi intézkedésekre, vasútra és egyéb közlekedésre, képzésre és oktatásra, valamint kapacitásépítésre szánt források – mind olyan területek, ahol a válság miatt csökkentek az igények, vagy ahol a források felültervezettnek bizonyultak. A Bizottság támogatta a tagállamok átprogramozási erőfeszítéseit. Első lépésként 2011 júliusában felállított egy munkacsoportot azzal a céllal, hogy segítsen Görögországnak teljesíteni a EU/IMF kiigazítási programban vállaltakat, és hogy felgyorsítsák az uniós források felhasználását. Ezt követően pedig 2012-ben az ifjúsági munkanélküliség kihívásainak kezelése érdekében az Európai Tanács elfogadta az ifjúsági, illetve kkv-munkacsoportok felállítását egyes tagállamok vonatkozásában (lásd a 4.1. pontot). 3.2. Egyéb válságkezelési intézkedések A pénzügyi válságra adott válaszuk részeként az uniós intézmények intézkedéscsomagot fogadtak el az egyszerűsítés előmozdítása és az uniós források lehívásának javítása érdekében[10]. A 2012. évi nemzeti jelentésekben négy intézkedés visszatérő jelleggel gyakorta megjelenik: · A programokat lebonyolító hatóságok cash flow helyzetének javítása: 2009-ben 6,25 milliárd EUR összegű pótlólagos uniós előlegkifizetést teljesítettek elsősorban közszektorbeli kedvezményezettek (pl. önkormányzatok) finanszírozására. · Még nem jóváhagyott nagyprojektekhez kapcsolódó költségek bejelentése: ezzel szinte az összes olyan tagállam élt, ahol nagy infrastruktúrafejlesztési projekteket valósítanak meg. · A nemzeti vagy regionális szintű eljárások egyszerűsítése, illetve ésszerűsítése: a végrehajtás felgyorsítását a hatóságoknak fizetett előlegekkel és az állami támogatási rendszerek alá tartozó vállalkozásoknak fizetett előlegek növelése révén sikerült biztosítani[11]. · A nemzeti társfinanszírozás csökkentése: a jogszabályi határértéket tiszteletben tartva a Bizottság egyes tagállamok esetében (Spanyolország, Görögország, Írország, Olaszország, Litvánia és Portugália, illetve kisebb mértékben Belgium, Franciaország és az Egyesült Királyság esetében) jóváhagyta a nemzeti társfinanszírozás előírt mértékének csökkentését. Ezenfelül, a költségvetési nehézségek által leginkább sújtott országok (Görögország, Magyarország, Írország, Lettország, Portugália és Románia) esetében az uniós intézmények további csökkentéseket hagytak jóvá a nemzeti társfinanszírozás mértékében azáltal, hogy az uniós finanszírozás mértékét átmeneti jelleggel 95 %-ra növelték. Az alacsonyabb mértékű nemzeti társfinanszírozás nyomán a programok keretében beruházott teljes összeg mintegy 15,5 milliárd EUR-val, azaz a betervezett teljes összeg 3,1%-kal csökken, ami a nemzeti társfinanszírozás közel 11%-ának felel meg. A nemzeti társfinanszírozás legnagyobb mértékben Írországban, Portugáliában, Lettországban, Görögországban és Spanyolországban csökkent, a csökkenés relatív mértéke pedig 26% (Spanyolország) és 47% (Írország) között volt. A cél a tagállami költségvetésekre nehezedő teher enyhítése volt a válság időszakában úgy, hogy közben biztosítva legyen a növekedési és munkahely-teremtési potenciállal rendelkező projektek folytatólagos finanszírozása. 3.3. Egyéb végrehajtási kihívások Miközben a jelentésekben a nehézségek legfőbb forrásaként a válság jelenik meg, némelyik jelentésben[12] más kihívásokat is nevesítenek. Ezen kihívások között szerepel a programoknak az előző időszak meghosszabbítása miatti késői megkezdése, a szükséges közigazgatási kapacitások hiánya (vagy éppen leépülése), a infrastrukturális nagyprojektek előkészítésével és a Bizottság jóváhagyásának megszerzésével kapcsolatos nehézségek, a jogszabályi változások, a politikai elkötelezettség következetlenségei (a tagállami és regionális kormányzat cserélődése, intézményi változások), valamint a nemzeti ágazati reformok hatásai. 4. Hozzájárulás a versenyképességhez és a munkahelyteremtéshez A kohéziós politika programjait úgy alakították ki, hogy azok hozzájáruljanak a növekedést és foglalkoztatást célzó Lisszaboni Stratégia megvalósításához. A Lisszaboni Stratégiát 2010-ben az Európa 2020 stratégia váltotta fel. Egymást követő ülésein az Európai Tanács megerősítette az Európa 2020 céljait, és az Európai Tanács 2012. júniusi ülésén elfogadott Növekedési és Munkahely-teremtési Paktum kiemelte a strukturális alapok és a Kohéziós Alap szerepét e célok elérésében. A tagállamok többsége úgy véli, hogy a válság hatására jelentősen megváltozott társadalmi-gazdasági feltételek ellenére az eredeti beruházási stratégiájuk és célkitűzéseik továbbra is érvényesek. A jelentések többségéből az az optimista vélemény olvasható ki, hogy a programok céljaik legtöbbjét el fogják érni. A jelentések egy része kiemeli, hogy a kohéziós politika meghatározó jelentőségű volt az olyan alapvető jelentőségű gazdasági területeken megvalósuló közfinanszírozású beruházások szintjének fenntartásához, mint a kutatás-fejlesztés, a kkv-k támogatása, a fenntartható energiák, az újraiparosítás, a társadalmi befogadás, az oktatási és képzési rendszerek reformja és a munkaerő-piaci kihívások. Miközben a pénzügyi szektor jelentős tőkeáttétel-csökkentést hajtott végre, a tagállamok szinte mindegyikében igénybe vettek pénzügyi eszközöket a kkv-k beruházásainak és munkahelyteremtésének támogatására. 2011 végére a kohéziós programok több mint 8,9 milliárd EUR-val (a teljes ERFA 4,4%-a) járultak hozzá a vállalkozásokat támogató pénzügyi eszközökhöz, ebből több mint 3,6 milliárd EUR-t (40%) már ki is fizettek a vállalkozásoknak. Az ESZA válságkezelésben betöltött szerepének jelentőségét a munkaerőpiac számára nyújtott támogatások adják. A válság által súlyosan érintett, de a válságkezeléshez szükséges kapacitásokkal rendelkező tagállamok számára az ESZA jelentette a legfőbb forrást az aktív munkaerő-piaci intézkedésekhez. A költségvetési megszorításokkal szembesülő tagállamok az ESZA segítségével megerősíthették a szóban forgó aktív munkaerő-piaci intézkedéseiket, jóllehet ezekben az országokban korábban jellemzően inkább passzív intézkedéseket támogattak. Az érintett országokban a programok változásai közvetlenül összekapcsolódtak a munkaerő-piaci szakpolitika változásaival. Számos tagállam kiemelte az ERFA és az ESZA által a nemzeti reform-erőfeszítések előmozdításában betöltött szerepet, különösen a szabályozás javítása, az oktatási rendszer reformja, a munkaerőpiac, a közigazgatás és a vízközműágazat strukturális reformja terén. Ezenfelül az ESZA hozzájárult a szociális partnerek kapacitásépítéséhez is. Jelentéseikben a tagállamok azokat az intézkedéseket is bemutatják, amelyeket az Európai Unió Tanácsa által elfogadott országspecifikus ajánlásokra válaszul hoztak. Lengyelország például olyan intézkedéseket említ meg a jelentésében, mint a vasútfejlesztési terv, a felsőoktatás reformja, valamint a tudomány és a vállalkozások összekapcsolása a „Tudásra épülő gazdaság” keretében. Litvánia a magas munkanélküliség ellen hozott intézkedésekről, továbbá az épületek energiahatékonyságának javítására irányuló kezdeményezésekről számol be. Az Egyesült Királyság a kohéziós politikának a regionális termelékenység javításában, valamint a növekedés és a munkahelyteremtés ösztönzésében betöltött szerepének súlyát emeli ki. 4.1. Fókuszban az ifjúság és a kkv-k 2012 januárjában az Európai Tanács kezdeményezést fogadott el az ifjúsági munkanélküliséggel, illetve kkv-kel foglalkozó munkacsoportok felállításáról azon nyolc tagállam tekintetében, amelyeket az ifjúsági munkanélküliség problémája a leginkább sújtott. A bizottsági tisztviselőkből és tagállami képviselőkből felállított munkacsoportok munkájának eredményeképp[13] várhatóan mintegy 780 000 fiatal fog részt venni az ESZA forrásainak átcsoportosítása révén támogatott ifjúsági foglalkoztatási és képzési programokban. A kezdeményezés keretében megvalósított ERFA-intézkedések nyomán az eredeti tervekhez képest további 54 800 kkv részesülhet támogatásban. Ezek az eredmények a tagállamok egy része által az ifjúsági munkanélküliség magas szintjének kezelésére hozott nagy ívű intézkedéseket igazolják. 4.2. A szakpolitikai célkitűzések terén elért eredmények számszerűsítése A jelentések rengeteg információt és adatot tartalmaznak. Ez az első programozási időszak, amelyre vonatkozóan a Bizottság aggregálni és elemezni tudja az éves végrehajtási jelentésekben és a nemzeti stratégiai jelentésekben közölt közös outputmutatókra vonatkozó adatokat. Ezek az adatok azt mutatják, hogy a kohéziós politika kézzelfogható, gyakorlati eredményeket produkált, és a 2011-es jelentésekben közölt output- és eredménymutatók jelentős gyorsulást mutatnak a korábbi évekhez képest. A programjelentésekben közölt alábbi konkrét eredmények aggregálhatók európai szinten[14]. · Eddig 400 000 munkahelyet sikerült létrehozni, ebből 190 000 2010 óta létesült. Ennek részeként: – több mint 15 600 kutatói állást (9 500-at 2010 óta); – több mint 167 000 állást a kkv-knál (69 100-at 2010 óta). Új munkahelyeket a legnagyobb számban az Egyesült Királyságban, Olaszországban, Németországban, Spanyolországban, Lengyelországban és Magyarországon jelentettek. Ez azt bizonyítja, hogy a kohéziós politikai támogatásnak pozitív és bizonyos esetekben nagyon jelentős anticiklikus foglalkoztatási hatása van. · 53 240 kutatási, technológiafejlesztési és demonstrációs projekt, továbbá 16 000, a vállalkozások és a kutatóintézetek közötti együttműködést ösztönző projekt részesült támogatásban. · 53 160 induló vállalkozás kapott támogatást (28 000 2010 óta), elsősorban az EU-15 országaiban, de jelentős számban Magyarországon és Lengyelországban is. · Közel 1,9 millió ember jutott széles sávú hozzáféréshez (Spanyolországban, Franciaországban, Írországban és Olaszországban koncentrálódva). · A megújuló energiaforrásokból előállított energia termelői kapacitásai 2007 óta 1 222 megawattal bővültek, elsősorban az EU-15 tagállamaiban[15] · Vízellátási projektek révén 2,6 millió ember, szennyvízelvezetési projektek révén 5,7 millió ember életfeltételei javultak. · Több mint 5 000 közlekedési projekt indult, az eredmények pedig már kezdenek láthatóvá válni a terepen is: 460 km TEN-T közút és 334 km TEN-T vasúti pálya jött létre[16]. · Közel 3,4 millió ember élvezheti a fejlettebb városi közlekedés előnyeit. · Az oktatási infrastruktúra fejlesztése terén több mint 19 000 projekt részesült támogatásban. Ennek 3,4 millió, főként olaszországi diák élvezheti előnyeit, de jelentős eredmények születtek Bulgáriában, Spanyolországban és Görögországban is. Az ESZA esetében 2009 és 2010 között jelentős gyorsulás volt megfigyelhető a résztvevők száma tekintetében (éves 10 millióról 15 millióra nőtt a résztvevők száma) és sikerült fenntartani ezt a magasabb szintet. A résztvevők profilja rendkívül változatos képet mutat, ami az egyes tagállamokat jellemző feltételek és az ESZA-támogatás prioritásainak különbségeire vezethető vissza. 2007-től 2011 végéig a tagállamok az alábbi eredményekről számoltak be: · A munkahelyhez jutást képzéseken vagy egyéb eszközökön keresztül támogató ESZA-programokban 12,5 millió fő vett részt. A résztvevők kétharmada inaktív vagy munkanélküli volt. A programok eredményeképpen az ESZA által finanszírozott beavatkozás lezárását követő 6 hónapon belül 2,4 millió ember talált munkát, ami jelentős eredménynek tekinthető a gazdaság gyenge teljesítménye mellett. · A résztvevők közül 15 millió főt tettek ki a fiatalok (24 év alattiak), és ez az érték a válság nyomán jelentősen nőtt 2010-ben és 2011-ben. Németországban, Franciaországban és Magyarországon a résztvevők legalább 40%-a fiatal. · A résztvevők közel fele (46%) legfeljebb általános iskolai végzettséggel rendelkezik. Németországban, Görögországban és Máltán arányuk meghaladja a résztvevők 60%-át, míg Finnországban, Svédországban, Szlovéniában és Cipruson nem éri el a 20%-ot. Cipruson, Észtországban, Litvániában és Szlovéniában a résztvevők legalább 40%-a felsőfokú végzettséggel rendelkezik. · Az egész életen át tartó tanulás területén az ESZA mintegy 5 millió fiatalnak nyújtott támogatást. Végzettségüket tekintve, a résztvevők közül 5,5 millióan alacsony képzettségűek voltak[17]. · Eddig több mint 14,5 millió végső kedvezményezett részesült támogatásban, a társadalmi befogadás terén pedig célcsoportok széles körét sikerült elérni. A résztvevők 18%-a olyan csoportokból került ki, amelyek munkaerő-piaci helyzetüket tekintve különösen kiszolgáltatottak. Ugyanakkor a helyzet nem egységes: az Egyesült Királyság és Ausztria különösen sikeres a fogyatékosság különböző formáival élő emberek befogadása terén. Mások, konkrétan Ausztria, Ciprus, Hollandia és Lettország sikeresen használják fel az ESZA forrásait a kisebbségekhez tartozó emberek vagy a bevándorlók támogatására. · Körülbelül 700 000 köztisztviselő fejlesztette tovább készségeit ESZA-támogatás segítségével. Négy tagállam (Bulgária, Görögország, Magyarország és Románia) hajt végre kifejezetten az intézményi kapacitásépítésre irányuló programot. · Az ESZA által finanszírozott programok résztvevőinek több mint fele (52%) nő, ez pedig megfelel az egyenlő esélyek előmozdítását és a nők munkaerő-piaci részvételének növelését megfogalmazó átfogó ESZA-célnak. Cipruson, Észtországban, Litvániában és Lettországban a női résztvevők aránya meghaladja a 60%-ot. A jelentésből a végrehajtással kapcsolatos olyan fontos információkhoz jutunk, amelyekkel korábban nem rendelkeztünk, jóllehet a szakpolitika minden hatására ez nem terjed ki, mivel számos további mutató nem aggregálható. Bár a Bizottság az elmúlt évekre vonatkozóan számottevő javulást érzékel a beszámolók minőségében, a programvégrehajtásban érintett hatóságok egy jelentős részének fokozottabb figyelmet kell fordítania a ERFA/KA alapmutatóinak alkalmazására és a beszámolók pontosságának javítására. A közös eredménymutatók kiterjedtebb használata az ESZA esetében is szükségesnek mutatkozik. A 2012 végéig tartó időszakra vonatkozó adatok 2013 közepére lesznek elérhetők. A jelentésekben szereplő adatokat a Bizottság a 2017-es zárásig közzé fogja tenni. 4.3. Értékelési adatok Az értékelés azt vizsgálja, hogy a programtevékenységek miként jelennek meg a szakpolitikában, továbbá fontos szerepet játszik a szakpolitikai viták megalapozásában is. A tagállamokra vonatkozó értékelési követelmények között ebben a programidőszakban a hatásvizsgálat készítése nem szerepel. Az értékelések eredményei az irányító hatóságok egyedi igényeihez igazodnak. Némelyikük – nevezetesen Lengyelországban és Olaszországban – már sok értékelést készített, köztük sok kisebb volumenű értékelést, de akadnak köztük stratégiai tanulmányok is. Franciaországban és Svédországban az értékelések valamennyi megállapítását összesítették. A programozási időszak első felében az értékelések elsősorban a folyamatokra összpontosultak azzal a céllal, hogy hozzájáruljanak a zökkenőmentesebb programvégrehajtáshoz, és alátámasszák a programmódosításokat. Jelentős számban készültek félidős értékelések is (Németországban, Franciaországban, Hollandiában és az Egyesült Királyságban rendszerszerűen). Az értékelések többnyire megerősítették az eredeti stratégia érvényességét, bár számos akadt közöttük, amely kiigazításokat ajánlott a forráselosztás vagy a végrehajtás eljárásai tekintetében. A változtatások elsődleges indokaként a gazdasági válság hatásait jelölték meg. 2011-től kezdődően több értékelést indítottak a programok hatásainak felmérésére. Jóllehet az egyes tagállamokra vonatkozó eredményeket nem lehet aggregálni, a szóban forgó elemzéseknek a Regionális és Várospolitikai Főigazgatóság részére elvégzett elemzése[18] a KTFI-intézkedések, valamint a vállalkozásokat támogató intézkedések értékeléseinek növekvő számát mutatta szemben az infrastruktúrafejlesztésre vonatkozó értékelésekkel (ami nem meglepő annak ismeretében, hogy ez utóbbi terület projektjeinek megvalósítása hosszabb időt vesz igénybe). Az értékelések pozitív eredményeket mutatnak a KTFI esetében. A beavatkozások révén számos esetben megteremtődött az a kritikus tömeg, amely minőségi ugrást tett lehetővé a nemzeti vagy regionális K+F tevékenységek terén. A vállalkozások részére nyújtott támogatások értékelései is nagyrészt pozitív eredményekről számoltak be. Az ESZA-programokkal kapcsolatos értékelések száma jelentősen megnőtt 2010 óta. Az értékelések azt mutatják, hogy az ESZA fontossága jelentős mértékben nőtt a programozási időszak kezdete óta, bár a válság negatívan hatott az ESZA hatékonyságára. A Bizottság két szakértői értékelői hálózat segítségével értékeli a jelenleg futó programokat. A jelenlegi időszak utólagos értékelését 2015 végéig kell elkészíteni. A Bizottság munkája a tagállamok és régiók monitoring rendszereinek, illetve a tagállamok és régiók által készített értékelések elérhetőségétől függ. Egyértelmű, hogy mind a jelenlegi időszak alatt, mind a jövőben több magas színvonalú értékelésre lenne szükség a beavatkozások hatásairól. A 2014–2020 közötti programozási időszakban az irányító hatóságoknak értékelési tervet kell majd készíteniük, és értékelniük kell, hogy a kohéziós politikai intézkedések mennyiben járultak hozzá a programok céljainak eléréséhez. 4.4. Forrásfelhasználás A 4.2. szakaszban szereplő számadatokból nem rajzolódik ki a teljes kép, mivel az outputok és az eredmények időben eltolódva jelentkeznek, és nem minden mutatót lehet uniós szinten aggregálni. Az adatok a projektkiválasztás és a Bizottsághoz beérkező költségnyilatkozatok ütemére vonatkozó adatokkal egészíthetők ki. A projektkiválasztás tendenciái A programozási időszak ötödik évében és négy évvel a zárás előtt a beszámolók szerint a kiválasztott projektek pénzügyi kerete 246 milliárd EUR-t tett ki, ami a rendelkezésre álló teljes uniós forrás 71%-ának felel meg. Az 1. grafikon a projektkiválasztás ütemének tematikus megoszlását mutatja. Látható, hogy egyes témák esetében (pl. a közutak, az egyéb vállalkozástámogatás, a szociális infrastruktúra, a kulturális örökség és turizmus) az átlagot meghaladó, míg más témák (pl. az innováció és K+F, a vasútfejlesztés, az IT szolgáltatások és széles sáv, az energia és a kapacitásépítés) esetében az átlag alatti ütemben halad a projektkiválasztás. Ez utóbbi csoportba olyan területek tartoznak, ahol a közigazgatások kevesebb tapasztalattal rendelkeznek a programok végrehajtása terén (innováció, IKT, kapacitásépítés), továbbá olyan területek, mint például a vasútfejlesztés, amelyek jellemzően összetettebbek, mint más infrastruktúrák. Az átlagok mögött számottevő különbségek vannak a tagállamok között. 1. grafikon: A projektkiválasztás ütemének tematikus megoszlása, 2007–2011 Jóllehet a 2012-re vonatkozó részletes adatokat hivatalosan csak 2013 közepén fogják közölni[19], a legfrissebb becslések szerint a projektkiválasztás aggregált értéke 2012 végére elérte a 88%-ot, ami azt jelenti, hogy mostanra mintegy 304 milliárd EUR forrás allokálása megtörtént. Kifizetési tendenciák A projektkiválasztás és a kifizetések szintjén mért előrehaladás a 2. grafikonon bemutatottak szerint alakul az egyes tagállamokban. 2012 folyamán jelentős előrehaladás volt tapasztalható. A rendszer jellemzője, hogy a költségek felmerülése és a Bizottsághoz történő bejelentésük között időbeli eltolódás van, így az itt közölt adatok elmaradnak a tényleges értéktől. Ezzel együtt megállapítható az, hogy az átlagos értéktől lényegesen elmaradó tagállamok esetében fennáll annak a kockázata, hogy – amennyiben a folyamatokat nem gyorsítják fel számottevően – egyes projekteket nem sikerül a programozási időszakon belül végrehajtani. A tagállamok rendkívül vegyes képet mutatnak e tekintetben. A forrásfelhasználás relatíve gyors ütemben halad Ausztriában, Belgiumban, Németországban, Észtországban, Írországban, Litvániában, Portugáliában és Svédországban. A kifizetések különösen lassan haladnak Bulgáriában, Csehországban, Magyarországon, Olaszországban, Máltán, Szlovákiában és legfőképp Romániában. Az említett országok esetében egyre fokozódik annak kockázata, hogy amennyiben nem tudják gyorsan lehívni a rendelkezésre álló uniós forrásokat, azoknak egy jelentős része el fog veszni, és a kitűzött célokat nem sikerül megvalósítani. A kifizetések üteme az egyes alapok tekintetében nagyjából hasonló. Ugyanakkor az ESZA felhasználása az ERFA és a Kohéziós Alap forrásainak felhasználásánál jobb ütemben halad Ausztriában, Olaszországban, Lettországban és Portugáliában, míg Bulgáriában, Görögországban, Magyarországon, Hollandiában és Svédországban az ERFA/KA felhasználásának üteme megelőzi a ESZA-forrásokét. 2. ábra: A projektkiválasztás (2007–2011) és a tagállamok által közölt kifizetések (2007–2013. január) aggregált mértéke a beszámolók szerint 5. Következtetés Egyértelmű és egyre több adat támasztja alá azt, hogy a programok hozzák a tőlük várt eredményeket a különböző szakterületeken és az egyes tagállamokban. Az ERFA és a Kohéziós Alap által finanszírozott programokra vonatkozóan közölt alapmutatók kumulált értékei igazolják, hogy e programok jelentős eredményeket érnek el számos olyan területen, ahol a gazdasági korszerűsítés és a versenyképesség javítása terén beruházásokra van szükség. A korábbi évekhez képest 2011-ben nagyon jelentős előrelépés történt a beszámolókban megjelenített outputok tekintetében. A munkához jutást, az oktatást, a képzést, a társadalmi befogadást és a közigazgatási kapacitásépítést támogató ESZA-programok előnyeiből nagyon sokan részesülnek. A kohéziós politika programjai bebizonyították, hogy képesek rugalmasan reagálni a válság kihívásaira. A kohéziós politika a beépített rugalmassága révén a válság idején képes volt kielégíteni a regionális és nemzeti szinten jelentkező igényeket. Az időszak kezdete óta a rendelkezésre álló források több mint 11%-át átprogramozták. A 2011-ben és 2012-ben lezajlott jelentős átprogramozás biztosította azt, hogy a programok továbbra is illeszkedjenek a változó igényekhez. Ugyanakkor az eredmények tekintetében még van elmaradás, és egyes stratégai területeken kockázatok mutatkoznak. Az elkövetkező 33 hónapban még jelentős eredmények várhatók a munkahelyteremtést és az intelligens, fenntartható és inkluzív növekedést ösztönző programoktól. A tagállamoknak és a régióknak fokozniuk kell az erőfeszítéseiket, és 2015 végéig végre kell hajtaniuk a kiválasztott projekteket. Ezek az erőfeszítések jelentős mértékben hozzájárulnának az Európai Tanács 2012. júniusi ülésén elfogadott Növekedési és Munkahely-teremtési Paktum céljainak eléréséhez. Két kihívás is kibontakozik e tekintetben. Egyrészt a szakpolitikai vita középpontjába egyre inkább az új programok kerülnek, és emiatt félő, hogy a figyelem az új programozási időszakra helyeződik át. Másrészt a nemzeti költségvetésekre nehezedő teher miatt egyes régiók számára nehéz feladattá válhat a programok végrehajtásához szükséges társfinanszírozás előteremtése. A tagállamok egy részében jelentős elmaradások tapasztalhatók az innováció és a K+F, a vasútfejlesztés, az IT-szolgáltatások és a széles sáv, az energia és a kapacitásépítés terén. Némelyik tagállam 2014–2015 folyamán megpróbálhatja átprogramozni a forrásokat azokra a területekre, ahol könnyebb azokat felhasználni (pl. a helyi közutak fejlesztésére). Az esetleges további átprogramozásnak egyértelműen olyan beruházásokra kell irányulnia, amelyek révén a növekedés és a munkahelyteremtés terén a legnagyobb hatás érhető el, és körültekintően meg kell vizsgálni, hogy a programozási időszak ezen késői szakaszában leginkább milyen módon biztosítható a hatékony végrehajtás. A Bizottság nyitott arra, hogy a nemzeti társfinanszírozás mértékének csökkentését megfontolás tárgyává tegye. Az erre irányuló csökkentéseknek azonban feltétele kell legyen egyrészt annak biztosítása, hogy a csökkentés segíti az eredmények elérését az olyan kiemelt szakpolitikai területeken, mint a kkv-k innovációs tevékenysége, az energiahatékonyság és a megújuló energiaforrások, a vasútfejlesztés, az oktatás, a társadalmi befogadás és a kapacitásépítés, másrészt a nemzeti társfinanszírozás csökkentése révén felszabaduló forrásoknak a növekedésösztönző nemzeti beruházásokra, elsősorban rövid távú és anticiklikus hatással bíró beruházásokra, illetve olyan beruházásokra való elkülönítése, amelyek végrehajtása a jelenlegi programozási időszak végéig nem zárul le. A múltbeli és a jelenlegi programokból fontos tanulságok szűrhetők le. A 2007–2013-as programok késői indulásából okulva a Bizottság sürgetni fogja valamennyi szükséges jogszabály elfogadását, hogy elkerülhető legyen a késedelem az új programok indulásánál. A Bizottság ezenfelül szorosan együtt fog működni a tagállamokkal az új programok elfogadása kapcsán is, és informális jelleggel már minden tagállammal megkezdte az előkészületeket. A Bizottság emlékeztetni kíván arra, hogy a jelenlegi programozási időszak szerinti elszámolhatóság 2015 decemberében lejár[20], és az új programok keretében megvalósuló beruházások késedelmeinek elkerülése érdekében a tagállamoknak kezelniük kell a jelenlegi és jövőbeli programok közötti időbeli átfedést. Meg kell erősíteni az értékelést és a mutatók használatát. Fontos, hogy a tagállamok és az irányító hatóságok a programozási időszak hátralévő részében is folytassák a támogatott intézkedések hatásának értékelését. Ezáltal jobb képet kaphatunk a beruházások minőségéről, továbbá arról, mely intézkedések a leghatékonyabbak és miért. Ugyanennyire fontos a mutatók, és különösen a közös mutatók használatának és nyomon követésének megszilárdítása. Ez központi eleme a következő programozási időszaknak. A jövőben javítani kell a programozáson is. A 2007–2013 közötti programok hatékony mechanizmusokkal rendelkeznek a pénzáramok és a forrásfelhasználás nyomon követésére, de kevésbé hatékonyan működnek a célok kitűzése, a monitoring és az értékelés szempontjából. Ennek következtében a jelentések sok információt tartalmaznak a forrásfelhasználásra vonatkozóan, de kevésbé alkalmasak arra, hogy meggyőző, számszerűsített adatokkal alátámasztott beszámolót nyújtsanak az elért eredményekről a kitűzött célok tükrében. Ez a jelentés és a jelentést kísérő bizottsági szolgálati munkadokumentum az első kísérlet a tagállami beszámolókban közölt inputok, outputok és eredmények elemzésére. A Bizottság úgy véli, hogy az itt közölt tényekről és adatokról folytatott nyilvános vita komoly ösztönzőt fog jelenteni a tagállamok és a régiók számára ahhoz, hogy fejlesszenek beszámolóikon. Végső soron ez a beszámolási rend hozzá fog járulni a szakpolitikai célok hatékonyabb megvalósításához. A jelentés elkészítéséhez végzett elemzés megerősíti a Bizottság által a következő programozási időszak tekintetében a szakpolitika eredmény- és teljesítményorientáltságának fokozására, valamint a tematikus és pénzügyi koncentrációra, a beruházások minőségét és kellő időben történő végrehajtását garantáló előzetes feltételek meglétére, továbbá a rendszeres, megbízható és a jelenleginél korábbi beszámolásra vonatkozóan előterjesztett javaslatokat. A szakpolitika irányultságát érintő ezen alapvető elmozdulásról előrehaladott egyeztetések folynak a tagállamokkal és az Európai Parlamenttel. A jövőben ezáltal javul az eredmények számonkérhetősége és a felhasznált források elszámoltathatósága. [1] Az 1083/2006/EK tanácsi rendelet 29. és 30. cikke. A nyilvánosan elérhető jelentések az alábbi címen találhatók: http://ec.europa.eu/regional_policy/how/policy/strategic_report_en.cfm. [2] SWD(2013) 129 final, 2013.4.18. [3] 2013. évi éves növekedési jelentés, 2012. november http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/ags2013_hu.pdf. [4] http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/2013/pdf/ee1_en.pdf. [5] 8. jelentés az elért eredményekről, mejelenés előtt. Lásd még: A Regionálispolitikai Főigazgatóság szakértői értékelő hálózatának „Achievements of Cohesion Policy Synthesis report 2012” („A kohéziós politika eredményei, összefoglaló jelentés, 2012”) (ERFA/Kohéziós Alap) c. jelentésének 2. szakaszát - http://ec.europa.eu/regional_policy/information/evaluations/index_en.cfm. [6] A Cseh Köztársaság, Görögország, Lengyelország, Olaszország, Portugália, Románia és Szlovákia esetében. [7] Az Egyesült Királyság és Lengyelország esetében. [8] Bulgária és Lengyelország esetében. [9] A szakértői értékelő hálózat jelentése a kohéziós politika 2007–2013 közötti teljesítményéről. A 2012. évi nemzeti jelentések összefoglalója: http://ec.europa.eu/regional_policy/information/evaluations/index_en.cfm#1. [10] http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/2007/working/economic_crisis_sec20101291.pdf [11] Bulgária, Ciprus, az Egyesült Királyság, Írország, Lettország, Litvánia, Magyarország, Olaszország, Spanyolország és Szlovénia esetében. [12] Bulgária, Lengyelország, Lettország, Litvánia, Olaszország, Románia, Szlovákia és Szlovénia esetében. [13] http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/barroso/report_en.pdf [14] Az egyes tagállamokra vonatkozóan további részletek találhatók az e jelentést kísérő tematikus adatlapokon. [15] A jelzett érték elmarad a ténylegestől, mivel a különböző mérőszámokat használó régiók és tagállamok adatait ki kellett zárni az aggregálásból. [16] Mivel az infrastrukturális nagyprojektek megvalósítása időbe telik, és számos output csak a programozási időszak legvégén válik majd hozzáférhetővé, a jelzett számok jelentősen növekedni fognak az elkövetkező hónapokban. [17] Az egész életen át tartó tanulás esetében a hivatkozott adatok a 2007-től 2010 végéig tartó időszakot fedik le. [18] http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/evaluation/pdf/eval2007/expert_innovation/2011_synthesis_national_reports.pdf [19] Tematikus lebontásban ez az információ a 2012. évi végrehajtási jelentések beérkezését követően válik elérhetővé (2013 júniusának végén). [20] Az 1083/2006/EK tanácsi rendelet 56 cikkének (1) bekezdése.