INDOKOLÁS

1.A JAVASLAT HÁTTERE

•A javaslat indokai és céljai

Az elmúlt években kialakult migrációs válságra, a közös külső határon kialakult nyomásra és a Földközi-tengeren bekövetkezett emberi tragédiákra történő gyors és határozott reagálás keretében az EU átfogó stratégiát terjesztett elő, a jövőbeni hasonló migrációs kihívások kezelése céljából. 2016-ban elfogadták a kiemelt harmadik országokkal kialakított partnerségi keretet azzal a céllal, hogy túllépjenek a közvetlen igényeken és lefektessék az alapjait a származási-, tranzit- és célországok kialakítandó fokozott együttműködésnek, amelynek a megfelelően kezelt migráció és mobilitáspolitika áll a középpontjában. Minden szereplő, így a tagállamok és az uniós intézmények felszólítást kaptak arra, hogy koordináltan eljárva alakítsanak ki eszközöket és ösztönzőket, hogy megvalósítsák a harmadik országokkal együtt meghatározott egyértelmű prioritásokat, amelyek a migráció jobb szabályozására irányulnak a humanitárius és emberi jogi kötelezettségek maradéktalan tiszteletben tartása mellett.

Most, hogy a tagállamok csaknem 500 bevándorlási összekötő tisztviselőt (a továbbiakban: összekötő tisztviselő) küldtek ki harmadik országokba, és az EU hangsúlyozza a harmadik országokhoz fűződő partnerség megerősítésének rendkívüli fontosságát, elengedhetetlen, hogy ezeket az összekötő tisztviselőket felhasználják a pénzügyi és operatív támogatási eszközök közötti szinergiák biztosítására, valamint az említett országokkal kapcsolatos, tényeken alapuló szakpolitikai döntéshozatal elősegítésére.

Jóllehet a bevándorlási összekötő tisztviselők révén működő, harmadik országokkal kialakított partnerség fontosságát már 2004-ben elismerték, amikor a Tanács Görögország kezdeményezése alapján és az Európai Parlament véleményét tekintetbe véve elfogadta a bevándorlási összekötő tisztviselők hálózatának létrehozásáról szóló 377/2004/EK rendeletet, a jogszabálynak a koordináció és az információcsere javítása tekintetében kifejtett hatása nem teljes mértékben valósult meg. A rendeletet a 2011. április 5-i 493/2011/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet módosította. A bevándorlási összekötő tisztviselők hálózatának létrehozásáról szóló rendelet a schengeni vívmányok rendelkezéseinek továbbfejlesztését képezi.

A bevándorlási összekötő tisztviselők hálózatának létrehozásáról szóló hatályos rendelet kötelezővé teszi a tagállami bevándorlási összekötő tisztviselők közötti helyi vagy regionális együttműködési hálózatok létrehozását, valamint a bevándorlási összekötő tisztviselők harmadik országokkal kapcsolatos feladatainak és a küldő tagállammal szembeni kötelezettségeinek megállapítását. A bevándorlási összekötő tisztviselők hálózatának létrehozásáról szóló rendelet 1. cikkének (1) bekezdése a következőképpen határozza meg a „bevándorlási összekötő tisztviselő” fogalmát: „valamely tagállamnak a bevándorlási hivatal vagy más illetékes hatóság által annak érdekében külföldre kiküldött képviselője, hogy kapcsolatokat létesítsen és tartson fenn a fogadó ország hatóságaival, elősegítendő az illegális bevándorlás megelőzését és az ellene folytatott küzdelmet, az illegális bevándorlók hazatelepülését és a legális migráció igazgatását”. A bevándorlási összekötő tisztviselők hálózatának létrehozásáról szóló rendelet 1. cikkének (2) bekezdése pontosítja, hogy azok az összekötő tisztviselők is bevándorlási összekötő tisztviselőknek minősülnek, „akik feladatkörük részeként bevándorlási kérdésekkel foglalkoznak”. Ez a fogalommeghatározás a gyakorlatban magába foglalja a „légiközlekedési összekötő tisztviselőket”, az „okmányszakértőket” és a „bűnüldöző összekötő tisztviselőket” is, amennyiben nekik is el kell látniuk a fenti feladatokat.

A bevándorlási összekötő tisztviselőket általában a tagállamoknak a harmadik országokban működő konzuli hivatalaihoz küldik ki, azonban kiküldhetők a harmadik országok illetékes hatóságaihoz, továbbá nemzetközi szervezetekhez is, a kiküldő tagállam által meghatározandó időtartamra. A tagállamok az 1990-es évek elején kezdték meg összekötő tisztviselők kiküldését, és azóta, hogy 2004-ben elfogadták a bevándorlási összekötő tisztviselők hálózatának létrehozásáról szóló rendeletet 129-ről a becslések szerint 2018-ra 492-re nőtt a tisztviselők száma, akiket 105 harmadik országba küldtek ki. Nem minden tagállam küld ki bevándorlási összekötő tisztviselőket, a legnagyobb számú tisztviselőt Németország, Franciaország, Spanyolország, Hollandia és az Egyesült Királyság küldi ki.

A bevándorlási összekötő tisztviselők hálózatának létrehozásáról szóló rendelet 2011-ben elfogadott módosítása előírta továbbá az Európai Határ- és Partvédelmi Ügynökség és a bevándorlási összekötő tisztviselők hálózata közötti együttműködést, előmozdította az ICONet alkalmazását a helyi hálózatokon belüli rendszeres információ- és gyakorlati tapasztalatcsere céljából, valamint arra törekedett, hogy kétéves elnökségi jelentések révén észszerűsítse a bevándorlási összekötő tisztviselők hálózataira vonatkozó jelentéstételi rendszert.

A bevándorlási összekötő tisztviselők elismerten fontos szerepet játszanak az EU külső határainak a schengeni vívmányokkal összhangban történő igazgatása szempontjából. E tevékenység kiterjed a harmadik ország illetékes hatóságainak nyújtott tanácsadásra annak érdekében, hogy támogassák az illegális bevándorlás leküzdése, a határokon átnyúló bűnözés elleni küzdelem vagy az okmányhamisítás felderítése terén tett erőfeszítéseiket. Ezenfelül a bevándorlási összekötő tisztviselők olyan operatív tapasztalatokkal, első kézből származó ismeretekkel és kapcsolatokkal rendelkeznek harmadik országokban, amelyek igen relevánsak és hasznosak az említett országokkal történő együttműködés fokozása, valamint a migráció területén európai szinten meglévő információs és szakpolitika-fejlesztési igények kielégítése tekintetében.

A bevándorlási összekötő tisztviselők hálózatának létrehozásáról szóló hatályos rendelet 2017 augusztusában befejeződött külső értékelése azonban kiemelte, hogy a rendelet korlátozott és többnyire közvetett hatást gyakorolt az azonos helyszínre kiküldött bevándorlási összekötő tisztviselők hivatalos hálózatainak létrehozására, az információgyűjtés és -megosztás fokozására, valamint a harmadik országokkal szembeni uniós álláspont és tevékenységek összehangolásának javítására.

Az értékelés arra a következtetésre jutott, hogy a bevándorlási összekötő tisztviselők és azok hálózatai továbbra is rendkívül fontosak a jelenlegi globális migrációs viszonyok között, valamint különösen az irreguláris migráció leküzdésére irányuló, meglévő és tervezett európai szakpolitikák közötti koherencia megőrzése tekintetében, ugyanakkor hiányosságokat is feltárt. Megállapította, hogy a bevándorlási összekötő tisztviselők hálózatának létrehozásáról szóló hatályos rendelet korlátai annak tulajdoníthatók, hogy nem megfelelő az uniós szintű koordináció és szerepvállalás, mivel nem orvosolták azt a problémát, hogy a bevándorlási összekötő tisztviselők túlnyomórészt tagállami forrásokat vesznek igénybe (az összes kiküldés 96 %-a), továbbá a nemzeti közigazgatás bevándorlási összekötő tisztviselőkkel foglalkozó úgynevezett „ügyfélszolgálatai” által irányított és meghatározott egyértelmű kétoldalú célkitűzésekkel és feladatokkal rendelkeznek. Az információmegosztás csekély hatékonysága, alacsony szintje és korlátozott hatóköre korlátozta a stratégiai és operatív információk rendszeres áramlását a bevándorlási összekötő tisztviselők hálózataitól az EU-hoz, vagyis a Bizottsághoz, az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselőjéhez, az uniós ügynökségekhez és a harmadik országokban található uniós küldöttségekhez, valamint horizontálisan a hálózatok és a tagállamok között. Emellett a tagállami bevándorlási összekötő tisztviselők ritkán használják az információcsere fokozása céljából kialakított jelenlegi eszközöket, különösen a bevándorlási összekötő tisztviselők hálózatának létrehozásáról szóló rendelet 6. cikkének (1) bekezdésében előírt elnökségi jelentéseket és a hatályos rendelet 3. cikkének (3) bekezdésében említett ICONetet, ezért azok nagyrészt hatástalannak bizonyultak. Az értékelés azt mutatta továbbá, hogy a jelentéstétel egyéb formái továbbra is decentralizáltak és széttagoltak maradtak a tagállamok között, mivel a bevándorlási összekötő tisztviselők kétoldalú alapon közvetlenül saját közigazgatásuknak számolnak be.

Ezenfelül a tagállamok nem teljes mértékben használták ki a rendelet által kínált lehetőségeket, például az azonos helyszínre kiküldött bevándorlási összekötő tisztviselők közös alkalmazását vagy az uniós költségvetésből finanszírozott együttes kiküldéseket. Ugyanakkor kiemelt feladatként harmadik országokban létrehozták az új európai összekötő tisztviselői feladatkört, beleértve az Európai Határ- és Partvédelmi Ügynökséget és az európai migrációs összekötő tisztviselőket, hogy maximálisra növeljék az uniós fellépésnek a harmadik országokon belüli migrációra gyakorolt hatását, és fokozzák a kulcsfontosságú származási- és tranzitországok szerepvállalását, valamint erősítsék a bevándorlási összekötő tisztviselőkkel való koordinációt és együttműködést.

A bevándorlási összekötő tisztviselők hálózatának létrehozásáról szóló rendelet felülvizsgálatának az a célkitűzése, hogy fokozza a koordinációt, és optimalizálja a bevándorlási összekötő tisztviselők – köztük a harmadik országokba kiküldött új európai összekötő tisztviselők – felhasználását, hogy azok hatékonyabban reagálhassanak a migráció területére vonatkozó uniós prioritásokra.

Mivel a bevándorlási összekötő tisztviselőket a nemzeti hatóságokon belülről irányítják (feladatmeghatározás és beszámolás), a felülvizsgálat az uniós szintű szerepvállalás erősítésére törekszik. A javaslat célja a tagállamok közötti együttműködés erősítése a Bizottság, a tagállami bevándorlási összekötő tisztviselők ügyfélszolgálatai és az uniós ügynökségek képviselőiből álló, hivatalos irányítási mechanizmus („irányítóbizottság”) létrehozásával. Az irányítóbizottság rendszeresen összeül, hogy platformot biztosítson az EU migrációkezeléssel kapcsolatos stratégiai és operatív prioritásain alapuló hálózatok fejlesztésének és működésének tervezéséhez és koordinálásához. E prioritásokat az EU és a tagállamok kollektíven fogadnák el, például a migránsok hirtelen áramlása esetén. A rendelkezésre álló képességek és kapacitások jobb megértése révén az EU felkészültebbé válik arra, hogy a migrációs politika különböző területeire irányítsa beavatkozásait és reagálását.

Végül a bevándorlási összekötő tisztviselők hálózatának létrehozásáról szóló hatályos rendeletre vonatkozó értékelés és a kapcsolódó egyeztetések egyhangúlag alátámasztották, hogy a bevándorlási összekötő tisztviselők hálózatainak tevékenységeire és a konkrét harmadik országokon belüli illegális migráció helyzetére kiterjedő, kétéves elnökségi jelentések csekély értékűek, ha van egyáltalán bármilyen értékük. Ezért a javaslat megszünteti ezt a kötelezettséget, és az irányítóbizottságban megvitatott és elfogadott, közös uniós érdekű tárgykörökre vonatkozó jelentéstételt vezet be. Előírja továbbá, hogy valamennyi küldő jogalany rendszeresen naprakésszé teszi az összekötő tisztviselők aktuális és tervezett kiküldését.

•Összhang a szabályozási terület jelenlegi rendelkezéseivel

Ez a javaslat megfelel az Európai Parlament és az Európai Tanács azon felhívásainak, amelyek szerint koherens és hiteles politikát kell kidolgozni az irreguláris migráció megakadályozása és az ellene való fellépés, a migránscsempészés és az emberkereskedelem leküzdése, a jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok visszatérésének fokozása, valamint az Európai Unió külső határainak hatékony igazgatása érdekében. E célból az Európai Tanács 2015. április ülése világos iránymutatásokat határozott meg, emlékeztetve arra, hogy az illegális bevándorlás ellenőrzése érdekében fokozott együttműködésre van szükség a tagállamok és a Bizottság, valamint a származási- és tranzitországok között.

2015-ben az európai migrációs stratégia és a migránscsempészés elleni uniós cselekvési terv (2015–2020) a kiemelt intézkedések egyikeként határozta meg a bevándorlási összekötő tisztviselők hálózatának létrehozásáról szóló hatályos rendelet alkalmazásának értékelését az információmegosztás fokozása, valamint az irreguláris bevándorlás és a migránscsempészés hatékonyabb megelőzése érdekében. A Bizottság egyidejűleg bejelentette bevándorlási összekötő tisztviselők kiküldését abból a célból, hogy erősítsék az uniós küldöttségek kapacitását a migráció terén. Mostanáig 13 kiemelt országba küldtek bevándorlási összekötő tisztviselőket, és hozzákapcsolták őket az összekötő tisztviselők hálózataihoz, hogy szorosan összehangolják az e területen végzett munkát más helyszíni összekötő tisztviselőkkel.