[pic] | AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA |

Brüsszel, 5.7.2007

COM(2007) 380 végleges

A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE A TANÁCSNAK ÉS AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK

a standard HÉA-kulcsoktól eltérő HÉA-kulcsokról {SEC(2007) 910}

TARTALOMJEGYZÉK

1. Bevezetés 3

2. a kedvezményes adómértékek hatásáról szóló tanulmány fő következtetései 4

3. a fejlődési irányokkal kapcsolatos nézetek 6

3.1. Általános szempontok 6

3.2. Szubszidiaritás 7

3.3. A belső piac követelményei 8

3.4. A vállalkozásoknak az előírások betartásával kapcsolatos költsége 9

4. felhívás szakpolitikai vitára 10

4.1. A rugalmasság, a belső piac követelményei és az egyszerűsítés közötti egyensúly 10

4.2. Adókulcsok szerkezete 10

4.3. A status quo fenntartása a politikai eszmecsere kimeneteléig 13

5. Következtetés 14

1. BEVEZETÉS

A HÉA-kulcsok jelenlegi rendszerét a Tanács 1992-ben fogadta el a határokon történő pénzügyi ellenőrzés megszüntetése és a belső piac megteremtése céljából szükségesnek ítélt intézkedéscsomag részeként. E rendszer keretében a tagállamoknak legalább 15 %-os egységes adókulcsot kell alkalmazniuk, és legfeljebb kettő, 5 %-nál nem alacsonyabb kedvezményes kulcsot alkalmazhatnak saját belátásuk szerint, a 2006/112/EK tanácsi irányelv (HÉA-irányelv) III. mellékletében felsorolt áru- és szolgáltatáskategóriák vonatkozásában. E tekintetben a tagállamok szabadon alkalmazhatnak kedvezményes kulcsot valamely kategória egészére, illetve annak egy (akár egész kis) részére. Ezt a valamennyi tagállamra alkalmazandó alapstruktúrát bonyolítja az egyes tagállamoknak nyújtott különböző, az általános rendszeren kívül eső ideiglenes mentességek sokasága.

2003-ban a Bizottság javaslatot terjesztett elő a kedvezményes HÉA-kulcsok felülvizsgálatára vonatkozóan[1], melynek eredményeképpen megszületett a 2006. február 14-i 2006/18/EK tanácsi irányelv. Ez az irányelv kilátásba helyezi a munkaigényes szolgáltatásokra alkalmazott kedvezményes adómérték-kísérlet harmadik meghosszabbítását 2010 végéig, valamint távfűtésre vonatkozó kedvezményes kulcs alkalmazásának lehetőségét a földgázra és az elektromos áramra vonatkozó ugyanazon eljárás keretében. Nem sikerült szélesebb körű megállapodásra jutni a kedvezményes adómértékek hatálya és szintje tekintetében. Különösen a kedvezményes adómértékek szerkezetének az ésszerűsítésével kapcsolatban nem sikerült megállapodásra jutni, valamint az akkoriban a Bizottság által javasolt, a lakáságazat és az éttermi szolgáltatások ágazatának egészére vonatkozó kedvezményes kulcs alkalmazásáról.

A 2006/18/EK tanácsi irányelv azonban tartalmazott egy a Bizottsághoz intézett kérelmet arra vonatkozóan, hogy 2007 júniusa végéig terjesszen az Európai Parlament és a Tanács elé egy a kedvezményes adómértékek által kiváltott hatásról készített átfogó értékelő jelentést. Ennek ki kell terjednie a helyben nyújtott szolgáltatásokra, beleértve az éttermi szolgáltatásokat, a munkahelyteremtés, a gazdasági növekedés és a belső piac megfelelő működése tekintetében, és egy független gazdasági intézet által készített tanulmányt venne alapul.

A tanulmány elkészítésével a Copenhagen Economics-ot[2] bízták meg. A tanulmány jórészt a kedvezményes HÉA-kulcsok és az eltérések hatását vizsgálta, nem csupán a helyben nyújtott, hanem a globális szolgáltatások tekintetében is. Figyelembe vették a jövedelemelosztásra, az informális gazdaságra és a vállalkozásoknak az előírások betartásával kapcsolatos költségeire gyakorolt hatásokat is.

Ez a közlemény bemutatja az említett tanulmány fő következtetéseit, anyagot szolgáltat megvitatásra és feltárja a kedvezményes HÉA-kulcsok terén lehetséges fejlődés irányokat. A Bizottság úgy ítéli meg, hogy a tanulmány szilárd alapot biztosít ehhez a munkához. A lehetséges fejlődési irányokra vonatkozó ötletek a tanulmány eredményeiből indulnak ki, de figyelembe veszik a jelenlegi komplex helyzetet és a politikai érzékenységeket is. Egyértelmű ugyanakkor, hogy a kedvezményes adómértékek szintje és hatálya egyszerűsítésének és ésszerűsítésének szükségessége alkotja egyúttal a vita vezérelvét is. A Bizottság célja, hogy egyenlő lehetőségeket biztosítson a tagállamoknak, valamint hogy nagyobb átláthatóságot, következetességet, és mindenekelőtt a belső piac akadálymentes működését tegye lehetővé, azaz a határokon átnyúló gazdasági tevékenység akadálymentességét és a HÉA gerjesztette megfelelési költségek csökkenését. Emellett fontos szerepet játszanak a többek között a lisszaboni stragégiához kapcsolódó, közös megállapodásban született stratégiai közösségi politikák és prioritások. Végezetül egyértelműen szükséges teljes mértékben tiszteletben tartani a szubszidiaritás elvét egy ilyen, a tagállamok fiskális szuverenitását érintő érzékeny kérdés esetében.

2. A KEDVEZMÉNYES ADÓMÉRTÉKEK HATÁSÁRÓL SZÓLÓ TANULMÁNY Fő KÖVETKEZTETÉSEI

A tanulmány eredményeinek összefoglalását tovább részletezi „Az Európai Unió tagállamaiban az árukra és szolgáltatásokra alkalmazott kedvezményes HÉA-kulcsokról szóló tanulmány fő következtetései" c. bizottsági személyzeti munkadokumentum.[3] E munkadokumentum melléklete tartalmazza a Copenhagen Economics által készített tanulmány összefoglalását. Az alábbi pontok kiemelik a tanulmány fő megállapításait , különösen a lehetséges szakpolitikai hatások szempontjából.

- A tanulmány kiemeli, hogy pusztán gazdasági szempontból nézve az egységes HÉA-kulcs messzemenően a legjobb szakpolitikai választás. Az egységes kulcsok felé való elmozdulás tehát jelentős előnyökkel jár. Először, egy kevésbé összetett adókulcsrendszer jelentős megtakarításokat tenne lehetővé a vállalkozásoknak és az adóhatóságoknak az előírások betartásával kapcsolatos költségeire nézve. Másodszor, csökkentené a belső piac működésének torzulásait. Harmadszor, valószínű, hogy a jelenlegi helyzethez képest javítaná a „fogyasztói jólétet".

- Ugyanakkor azonban különleges haszon is származhat a kedvezményes HÉA-kulcs körültekintéssel megcélzott ágazatokban való alkalmazásának. Az alacsonyabb HÉA-kulcsok növelhetik az általános termelékenységet és így a GDP-t, valamint az adóbevételt egy tagállamban, ha arra ösztönzik a fogyasztókat, hogy kevesebb időt töltsenek a „csináld magad" tevékenységek végzésével, és többet a rendes munkájukkal. Ez a magatartás áttérést eredményezhet a "csináld magad" tevékenységekről a formális gazdaságra. A helyben nyújtott szolgáltatások (és éttermek) azok az ágazatok, ahol a háztartások nagymértékben kiveszik részüket a "csináld magad" tevékenységekből, és ahol így ez az átállás megtörténhet. A helyben nyújtott szolgáltatások terén alkalmazott kedvezményes adókulcs melletti érvek jóval nagyobb súlyúak azokban a tagállamokban, ahol magas a jövedelemadó határráta és a HÉA-kulcs, valamint azon helyben nyújtott szolgáltatásokon belüli alágazatok eestében, ahol korlátozott a hivatalos képzésre és a speciális berendezésekre irányuló igény. Kisebb mértékben ugyan, de ugyanazon termelékenységgel kapcsolatos érvelés érvényes abban az esetben, amikor az alacsonyabb HÉA-kulcsok arra ösztönzik a fogyasztókat, hogy kevesebb pénzt költsenek a feketegazdaságra . Végezetül úgy tűnik, hogy a helyben nyújtott szolgáltatások esetében alkalmazott eltérő HÉA-kulcsok nem befolyásolják a belső piac működését. Az éttermekben és szállodákban nyújtott szolgáltatások köztes esetet képeznek, mivel jórészt a hazai fogyasztásra irányulnak, ugyanakkor azonban kihatással lehetnek a turizmus tagállamok közötti eloszlására, és nem elhanyagolható hatást gyakorolhatnak a határmenti régiókra.

- A sok alacsony képzettségű munkavállalót foglalkoztató ágazatokra, pl. a helyben nyújtott, egyébként pl. magasabb HÉA-kulcsokkal finanszírozott szolgáltatásokra alkalmazandó alacsonyabb HÉA-kulcsok a foglalkoztatás tartós növekedését eredményezhetik, ugyanakkor azonban valószínűleg csekélyebb globális előnyökkel járnak. A nettó nyereség abból származik, hogy az alacsony képzettségű munkavállalók iránti igény valószínűleg növekedni fog, valamint hogy a munkapiac merevsége miatt az alacsony képzettségű munkavállalók több nehézséggel szembesülnek a munkavállalás terén, mint a magasabb végzettségűek. A nyereségek azonban csekélyek, mivel a célzott ágazatok csupán kis részét teszik ki az alacsony képzettségűeket foglalkoztató ágazatokon belüli foglalkoztatásnak. Így ezekben a viszonylag kis ágazatokban az alacsony képzettségűek foglalkoztatása terén a növekedést csaknem teljes egészében ellensúlyozza a magasabb HÉA-kulcs által sújtott más ágazatokon belüli csökkenés.

- A kedvezményes adómértékek melletti, hatékonysággal kapcsolatos fenti érvek mellett szólnak még a méltányosság erősítése melletti érvek. E tekintetben a tanulmány megállapítja, hogy egy tagállamon belüli jövedelemelosztás javításakor a csökkentett HÉA-kulcsok csak akkor hatékonyak, ha a kedvezményes adókulcs hatálya alá tartozó áruk/szolgáltatások fogyasztási kiadásainak részesedése (az összes fogyasztási kiadás közül) kellő mértékben eltér az alacsony és a magas jövedelműek között, és hosszú távon stabil. E különbségek az élelmiszerek esetében a legnagyobbak. E tekintetben azonban viszonylag nagyok az országok közötti eltérések. A kedvezményes adómértékek kevésbé hatékonyak azokban az országokban, ahol kiegyenlítettebbek a jövedelmi viszonyok. Ráadásul bizonyos esetekben a szakpolitikai célok ütközhetnek (pl. ha a kedvezményes adókulcs célja az egyes áruk vásárlásának előmozdítása, lehetséges, hogy a magasabb jövedelmű csoportok jobban profitálnak a kedvezményes adókulcs révén, ami viszont ellentétes a jövedelemegyenlőség céljával).

- A tanulmány továbbá erős érveket sorakoztat fel amellett, hogy a kedvezményes HÉA-kulcsok jelentősen növelik a vállalkozásoknak és az adóhatóságoknak az előírások betartásával kapcsolatos költségeit, részben a gyakran költséges és forrásigényes határesetek tekintetében szükséges értelmezések miatt.

- Az olyan alternatív szakpolitikai eszközök, mint pl. az egyes tevékenységeknek juttatott közvetlen támogatások, lényegében ugyanazt eredményezik, mint a kevesebb költséggel járó kedvezményes HÉA-kulcsok. E támogatási rendszerek célcsoportját jobban lehetne kiválasztani, és jobban lehetne megtervezni azokat annak érdekében, hogy el lehessen kerülni EU-szinten az ártalmas túlcsordulási hatásokat, valamint általánosságban átláthatóbbá kellene tenni őket. Kisebb megfelelési költségekkel és költségvetési veszteségekkel is járhatnak. A kedvezményes HÉA-kulcsokhoz képest azonban a közvetlen támogatások kevésbé biztosnak tűnhetnek az érintett vállalkozásokkal kapcsolatos állandó megoldásként.

- A tanulmány ajánlása értelmében a tagállamoknak körültekintően meg kell vizsgálniuk valamennyi rendelkezésre álló lehetőséget akkor, amikor elő szeretnék mozdítani a speciális áruk fogyasztását vagy szolgáltatások igénybevételét. Az egyéb eszközök gyakran hatékonyabbak, mint a kedvezményes HÉA-kulcsok, és kevésbé költségesek az állami költségvetésre nézve, így ezt is figyelembe kell venni a döntéshozatal során.

A Bizottság e megállapításokat a helyben nyújtott szolgáltatásokra alkalmazott kedvezményes adók hasznosságának a megerősítéseként értékeli, ám csak abban az esetben, ha ezek az intézkedések rendkívül célirányosak, és ha a piaci feltételek teljesültek. Ki kell azonban hangsúlyozni, hogy a foglalkoztatásra tett hatás változatlanul korlátozott. Az éttermi szolgáltatásokat illetően a tanulmány egyfelől óvatosságra int a kedvezményes adókulcs határokon átnyúló hatásai tekintetében, mivel az ilyen szolgáltatások bizonyos esetekben egy globálisabb turisztikai ágazat részét képezhetik, amely nyitott a tagállamok közötti verseny előtt, másfelől megállapítja, hogy a kedvezményes adókulcs hatékonynak ígérkezik.

3. A FEJLőDÉSI IRÁNYOKKAL KAPCSOLATOS NÉZETEK

A gazdasági tanulmány eredményei nagyon részletes és pontos gazdasági értékeléssel szolgálnak az egyes specifikus esetekben alkalmazandó kedvezményes HÉA-kulcsok hasznosságának megállapításához. A Bizottságnak változatlanul meggyőződése, hogy az egységes HÉA-kulcs alkalmazása valamennyi árura és szolgáltatásra ideális megoldás lenne gazdasági szempontból, felismeri ugyanakkor, hogy a szakpolitikai megfontolások nem teszik lehetővé az ilyen egyszerű megközelítést. Megállapítja továbbá, hogy még Dánia is, amely az egységes rátát választotta, enged kivételt ennek az elvnek.

Következésképpen a Bizottság megállapítja, hogy hogyan kell a tanulmány eredményeit kézzelfogható módon alkalmazni, és hogy hogyan lehet azokat műveleti szakpolitikai következtetéssé alakítani annak érdekében, hogy információul szolgáljanak az eljövendő szakpolitikai viták során. Ezt alapul véve kikéri a Tanács, az Európai Parlament és más érdekelt felek véleményét az e téren lehetséges jövendőbeli jogalkotást illetően. A cél a valamennyi érdekelt fél közötti mélyreható eszmecsere előmozdítása a kérdésről, annak érdekében, hogy meg lehessen állapítani a fenntartható fejlődési irányvonalat, amely minden tagállam számára elfogadható, és amely előrelépést jelentene az egységes piac tekintetében.

3.1. Általános szempontok

Habár a kedvezményes adómértékek, a standard adókulcstól való eltéréssel látszólag torzulásokat eredményeznek gazdasági szempontból, és kihatással lehetnek a fiskális semlegességre, egy kivételével valamennyi tagállamban érvényben vannak. Emellett úgy tűnik, számos magyarázata van annak, hogy a tagállamok miért választották az eltérő kulcsok alkalmazásának politikáját. Tény, hogy a jelenlegi közösségi jogalkotás nem egy megfelelően strukturált és logikus megközelítésen alapul. inkább csak a tagállamokban a '90-es évek elején meglévő helyzetet tükrözi. Logikus, hogy minden tagállamnak képesnek kell lennie újraértékelni, hogy a tanulmány megállapításaival szemben saját érvelése mennyire állja meg a helyét, és figyelembe kell vennie saját és a közösségi szakpolitikai célkitűzéseket, mint amilyen pl. a lisszaboni stratégia célkitűzése, mielőtt vitába bocsátkozna a kedvezményes adómértékek felülvizsgálatáról. Közösségi szempontból a további szakpolitikai távlatok és viták fő paraméterei a következők:

- a növekedésre, foglalkoztatásra és versenyképességre irányuló lisszaboni stratégia támogatása.

- a belső piac követelményei;

- a tagállamok számára a szubszidiaritás elve értelmében biztosítható rugalmasság mértéke a kedvezményes adómértékek megállapításakor;

3.2. Szubszidiaritás

A HÉA összehangolt adó, amely érvényes azon áruk és szolgáltatások nyújtásakor, melyek szabad mozgása a valódi egységes piac egyik jellemzője. A HÉA azonban sosem volt teljes mértékben összehangolt adónem, mivel számos területen választási lehetőségeket és eltéréseket biztosít a tagállamok számára. Ezek közé tartozik a HÉA-kulcsok területe is. A harmonizálás jelenlegi szintjére vonatkozó 1992. évi megállapodás két fő megfontoláson alapult: (1) szükségesnek ítélték a verseny torzulásainak elkerülését az egységes piac létrejöttét követően (lásd a következő szakaszt) és (2) nagyobb fokú harmonizálásra volt szükség az ún. „végleges" HÉA-rendszerhez, melynek alapja a származási helyen való adózás. E cél eléréséhez a HÉA-kulcsoknak a jóval nagyobb fokú összehangolására lett volna szükség, mint ami akkor vagy a későbbiekben lehetséges volt. Következésképpen csekély vagy semmiféle előrelépés nem történt a „végleges" rendszer megteremtése érdekében, az idevágó bizottsági javaslatok ellenére, és aligha várható e cél elérése akár rövid-, akár középtávon. A Bizottság ezért időközben elfogadott egy egyéb prioritásokat megállapító HÉA-stratégiát. Ezek egyike, hogy a tagállamok közötti eltérő HÉA-kulcsok által kifejtett lehetséges gazdasági hatás ellensúlyozására szükség esetén meg kell változtatni a szolgáltatás nyújtásának helyére vonatkozó szabályt, hogy így az adózás abban a tagállamban történjen, ahol a fogyasztásra is sor kerül. Ilyen körülmények között úgy tűnik, többé nem szükséges fenntartani a harmonizációnak ugyanazt a szintjét, amire 1992-ben volt szükség. Vannak ugyanakkor korlátai annak a rugalmasságnak, amely a szubszidiaritás elve értelmében biztosítható, mivel továbbra is fennáll a torzulás vagy az aránytalan megfelelési költségek kockázata a nemzetközileg szolgáltatott áruk vagy szolgáltatások terén.

A tanulmány megerősíti a Bizottság által a korábbi, a témáról szóló tanácsi vitákon hangoztatott nézetet[4], különösen a tekintetben, hogy továbbra is van mozgástér a tagállamoknak nyújtandó önállóság tekintetében olyan helyben nyújtott szolgáltatásokra vonatkozó kedvezményes adómértékek megállapításakor, amely szolgáltatásokat távoli helyről nem lehetne biztosítani. Másfelől kicsi a mozgástér a távoli pontról is biztosítható áruk vagy szolgáltatások önállósága terén, mivel nem elhanyagolható az eltérő HÉA-kucsok révén létrejövő, versenyfeltételek közötti különbségek kialakulásának a kockázata.

Összegzésképpen, további rugalmasság biztosítható a tagállamok számára, ezt azonban egyensúlyba kell hozni a belső piac további megfelelő működése biztosításának és a közösségen belüli kereskedelemben résztvevő társaságokat sújtó aránytalan költségek elkerülésének a szükségességével.

3.3. A belső piac követelményei

A belső piac megkívánja, hogy az áruk és szolgáltatások forgalma az Unióban a verseny torzulása, valamint olyan költségek okozása nélkül történjen, amelyek a piachoz való hozzáférés problémáivá válhatnak (lásd a következő szakaszt). Torzulás állhat elő vállalatok vagy államok szintjén. A vállalatokat akkor érinti a torzulás, ha az alkalmazandó kulcs kihatással van azon képességükre, hogy árujukat egy másik tagállam polgárainak vagy egy másik tagállamban értékesítsék. Ilyen torzulások nagy valószínűséggel fordulnak elő, mivel a fogyasztók élnek azon belső piaci jogukkal, hogy az érvényben lévő adózási feltételek mellett vásároljanak valamely másik tagállamban, vagy hogy távértékesítési rendszer keretében vásároljanak árukat vagy vegyenek igénybe szolgáltatásokat. Csak az ún. helyben nyújtott szolgáltatásoknak nincs vagy van csupán csekély határokon átnyúló hatása. A tanulmány szerint az éttermi és szállodai szolgáltatások köztes esetet képeznek határokon átnyúló hatásuk tekintetében. Emellett az előzetesen felszámított HÉA növelheti azon árakat, amelyeken a vállalatok termékeiket kínálják, amennyiben nem tudják teljesen levonni az előzetesen felszámított HÉA-t, vagy amennyiben nem tartoznak a HÉA hatálya alá. Hasonlóképpen a tagállamok is sérelmet szenvedhetnek az adókulcs-eltérések miatt, melyek aláássák a bevételnövelő képességüket azokban az esetekben, amikor a polgárok a határon túli vásárlást választják annak érdekében, hogy élvezhessék az alacsonyabb adók előnyét. Mindazonáltal úgy tűnik, hogy bizonyos mértékű adókulcs-eltérés tolerálható, és a Miniszterek Tanácsa mindeddig elfogadta mind a standard HÉA-kulcs, mind pedig a kedvezményes adókulcs tekintetében meglévő eltéréseket, azzal a feltétellel, hogy tekintetbe kell venni bizonyos minimum szinteket, és számos különleges, pl. a jelenlegi távértékesítésre vonatkozó adózási rendszert.

Következésképpen a közösségi jogszabályok nem tehetik ki a tagállamokat és/vagy vállalkozásokat a torzulások veszélyének azzal, hogy nem szolgálnak keretrendszerrel a kedvezményes adómértékek tekintetében. Valójában, jóllehet a kedvezményes adómértékek alkalmazása a tagállamok számára opcionális (ami ezért rendkívül eltérő kulcsokhoz és így jelentős torzulásokhoz vezethet), figyelemre méltó, hogy a valóságban azon fő árukategóriák tekintetében, amelyekre alkalmazható az alacsonyabb adókulcs (élelmiszer, gyógyszer, könyvek és újságok), a tagállamok jelentős többsége alacsony kulcsot alkalmaz. Ezért a tagállamoknak és a Bizottságnak elemzésnek kell alávetniük a kedvezményes adómértékek bevezetése tekintetében szóba jöhető termékcsoportokat, hogy meg tudják határozni az azok – esetleges – alkalmasságából adódó torzulások szintjét, és hogy megállapítsák, hogy a torzulásnak az a szintje elfogadható-e különösen az érintett ágazatokban tevékenykedő vállalat számára. Az ilyen elemzésnek egyaránt kell alapulnia gazdasági értékelésen és politikai mérlegelésen, lévén hogy a lehetséges torzulásokat azok politikai elfogadása szempontjából is meg kell vizsgálni.

Másfelől nem szabad figyelmen kívül hagyni, hogy torzulások jelentkezhetnek több hasonló termék között is; ezért fontosnak tűnik meghatározni a kedvezményes adókulcs hatálya alá tartozó kategóriákat, koherens módon, tükrözve az egyértelműen meghatározott tevékenységi (al)ágazatokat (pl. élelmiszeripari ágazat: a kategóriákat úgy kell meghatározni, hogy elkerülhető legyen a finom különbségtétel a különböző élelmiszerfajták között). Az ilyen kategóriákat megfelelően kell meghatározni annak érdekében, hogy el lehessen kerülni a különböző termékek közötti torzulásokat, valamint az alkalmazásbeli eltéréseket, akár nemzeti szinten is.

Összegzésképpen, bárminemű adókulcs-eltérés eredményezhet gazdasági torzulásokat, de nem mindegyik torzulás feltétlenül összeegyeztethetetlen a belső piac működésével. A következményeket eseti alapon kell értékelni, miközben nyilvánvaló, hogy a helyi kereskedelmi forgalomban lévő termékek kevesebb aggodalomra adnak okot.

3.4. A vállalkozásoknak az előírások betartásával kapcsolatos költsége

Az eltérő kulcsokból fakadó megfelelési költségek jelentős problémát jelentenek. Egy a Svéd Adóhatóság által a Svédországban a HÉA gerjesztette megfelelési költségekről készített tanulmány[5] szerint egyértelmű kapcsolat van az üzleti életben a HÉA-kulcsok kezelésének a költségei és a kezelendő HÉA-kulcsok száma között. A vállalkozásonkénti költség növekszik egy és kettő, illetve kettő és három vagy több HÉA-kulcs között.[6]

A megfelelési költségek tükrözik a nem harmonizált szabályokat: minél több eltérő szabályt alkalmaznak az EU-ban, annál többet kell a vállalkozásoknak költeniük a különböző tagállamokban hatályos szabályozásoknak való megfelelésre. A növekedést, több munkahelyet és fokozottabb versenyt célzó lisszaboni stratégia ezért hangsúlyozza fektet a valódi belső piac és az egyszerűsítések szükségességét. Nyilvánvaló, hogy a különböző tagállamokban alkalmazott különböző HÉA-kulcsoknak való megfelelés költségekkel jár; ez különösen akkor jelent terhet, ha az alkalmazandó kulcsok variációi nem csupán néhány árura és szolgáltatásra vonatkoznak, hanem azok százaira és ezreire, és ha eltérő az egyes kedvezményes adómértékek hatályának a meghatározása. A nagyobb átláthatóság a lisszaboni stratégiával és tagállamok által teljes körűen támogatott, „Az adminisztratív terhek csökkentésének cselekvési programja az Európai Unióban"[7] c. bizottsági közleménnyel összhangban csökkentené a vállalkozások megfelelési költségeit.

Szükséges, hogy a vállalkozások tisztában legyenek azzal, hogy egy adott esetben alkalmazandó-e kedvezményes kulcs, és amennyiben igen, milyen szinten. Ez igen körülményes lehet, különösen amikor a HÉA alkalmazandó egy olyan tagállamban, ahol az adott vállalkozás nem telepedett meg, emellett pedig akadályozhatja tevékenységek megkezdését más tagállamokban. A Bizottsághoz már érkeztek ilyen tartalmú visszajelzések, melyek egyértelműen azt mutatták, hogy a vállalatok megszüntették üzleti tevékenységüket más tagállamokban a fent említett okból, vagy pedig tartva az adókulcsoknak akár jóhiszemű eljárás során történő, ám hibás alkalmazásából adódó költségektől. Ez végső soron ugyancsak növelheti a fogyasztói jólétre tett kedvező hatást.

Egy a 27 tagállamban ugyanazon árukat forgalmazó vállalatnak alaposan meg kell vizsgálnia az adókulcsok szintjét, az olyan, a különböző tagállamokban meglévő HÉA-kötelezettségek adminisztratív költségeinek viselése mellett, mint a HÉA-nyilvántartásba vétel és az adóbevallás benyújtása. Az egyablakos rendszert a Bizottság javasolta ezen utóbbi probléma orvoslására, és azt üdvözölték is a lisszaboni menetrend keretében, a Tanács azonban még nem fogadta el. Ráadásul a határesetek miatt még nemzeti szinten is sok az értelmezési probléma a tekintetben, hogy melyik termékre milyen kulcsot kell alkalmazni. Ez megfelelési költségeket gerjeszt és felelősségi kockázatokat jelent a vállalkozások számára, továbbá költségeket az adóhatóság számára a kedvezményes adómértékek alkalmazásának irányításakor és ellenőrzésekor. A Bizottság úgy ítéli meg, hogy ezeket a szempontokat kellően figyelembe kell venni a kedvezményes adómértékek megvitatásakor.

Összegzésképpen, a kedvezményes adómértékek szélesebb skálájának biztosítása során lehetséges rugalmasságot ellensúlyozni kell az átláthatóságot és egyszerűsítést biztosító intézkedésekkel, a megfelelési költségek csökkentése érdekében.

4. FELHÍVÁS SZAKPOLITIKAI VITÁRA

4.1. A rugalmasság, a belső piac követelményei és az egyszerűsítés közötti egyensúly

Szilárd gazdasági érvek szólnak az egységes kulcs rendszere mellett (tagállamonként egyetlen kulcs). A tanulmány kiemeli ugyanakkor, hogy tényleges és valós gazdasági érvek szólnak az alacsonyabb HÉA-kulcsok mellett egyes specifikus ágazatokban. Tekintettel a tagállamokban fennálló jelenlegi helyzetre és a politikai realitásokra úgy tűnik, lehetetlen eltörölni a kedvezményes adómértékeket, még akkor sem, ha a tanulmány szerint azok nem jelentik a legjobb megoldást a HÉA-regresszivitás kezelésére. A fő cél a megfelelő egyensúly megállapítása a politikai és a gazdasági követelmények között.

4.2. Adókulcsok szerkezete

A HÉA-kulcsok jelenlegi rendszere nem alapul semmiféle világos logikán, és nyilvánvalóan nem hatékony sem a belső piac, sem pedig a globális európai vállalati versenyképesség szempontjából. Egyszerűen csupán a korábbi politikai tárgyalások eredménye.

Figyelembe véve a tanulmány megállapításait, a Bizottság meg tudott jelölni néhány előnyös vonást a közösségi kedvezményes HÉA-kulcsok új rendszerében. Egy ilyen megközelítésnek az alábbi célkitűzéseket kell figyelembe vennie:

- biztosítani kell, hogy valamennyi tagállam egyenlő elbánásban részesüljön, ami az országspecifikus eltérések megszüntetését jelentené;

- annak elismerése, hogy a legtöbb tagállamban szilárd az a politikai szándék, hogy rendkívül alacsony (akár nulla) kedvezményes adómértékekat alkalmazzanak, különösen szociális célokból[8];

- a tagállamok azon növekvő (gazdasági és költségvetési) nehézségeinek az elismerése, hogy egyik kategóriából a másikba helyezzék a termékeket a standard és a kedvezményes adókulcs közötti, gyakran rendkívül nagy különbség miatt (legtöbbször 10, esetenként 15 százalékpontnyi különbség);

- A kedvezményes kulcs használatának világos indoklására vonatkozó igény;

- a fokozottabb rugalmasságnak a megfelelési költségek csökkentésével való kiegyensúlyozásának szükségessége.

Első lépésként a Bizottság szeretné megismerni az Európai Parlament és a Tanács álláspontját azzal kapcsolatban, hogy milyen mértékben értenek egyet ezekkel a célkitűzésekkel.

A célkitűzéseknek gyakorlatiasabb rendelkezésekbe való átültetésének egyik - de bizonyosan nem az egyetlen – módja a következő:

- rendkívül alacsony kulcs megállapítása olyan elsődleges fontosságú áruk és szolgáltatások tekintetében, mint az élelmiszerek. Az ilyen kulcs hatályáról folytatott vita nyilvánvalóan nehézségekkel jár majd (bele kell-e vonni az orvosi ellátást, a szociális lakásszolgáltatást stb.?), de lehetőséget fog biztosítani az ilyen alacsony kulcs (és annak költsége) alkalmazásának a polgárok valóban alapvető szükségleteire való korlátozására, ily módon a kizárólag szociális megfontolásokra;

- emellett második kulcs alkalmazható egyéb célokra, melyek ugyan nem alapvető szükségletek, de egyéb okokból kedvezményes elbánást érdemlőnek minősülnek (pl. kulturális és oktatási célok, tömegközlekedés, foglalkoztatás, energia és környezetvédelem stb.) Egy ilyen rendszernek nyilvánvalóan opcionálisnak kell maradnia, hogy megmaradhassanak a tagállamok politikai választási lehetőségei, valamint az egyszerűbb és hatékonyabb adókulcs-rendszerek alkalmazásának a lehetősége. Amint azonban azt már kifejtettük, a legtöbb tagállam már alkalmaz két kedvezményes kulcsot a standard kulcson kívül;

- A háromkulcsos rendszernek az adóhatóságok és a vállalkozások számára jelentett költségeinek a korlátozása érdekében egyértelműen meg kell határozni azon áru- és szolgáltatáskategóriákat, amelyekre különböző kedvezményes adómértékek alkalmazhatók, csökkentendő a bonyolult határesetek számát; a tagállamok továbbá csak egy egész kategóriát jelölhetnek ki a kedvezményes kulcs alkalmazására, és nem választhatják annak csupán egy részét; a nagyfokú rugalmasság biztosítására a jelenleginél több kategóriára lenne szükség, de azokat tartalmuk szerint harmonizálni kell.

További visszajelzésekre lenne szükség a rendszerbe belefoglalandó kategóriák hatályára és az azok alapjául szolgáló szakpolitikai célkitűzésekre vonatkozóan: szükség van-e a második kulcs szigorú korlátozására vagy sem; valamint kell-e azt alkalmazni a lakásszolgáltatási ágazat egészére (pl. a csalás leküzdésére irányuló stratégiaként), az éttermi szolgáltatásokra, vagy pl. a gyermekek ruházatára vagy a pelenkára? Az első kulcs szintjének meglehetősen alacsonynak kell lennie, azaz valahol 0 és 5 % közöttinek. A „köztes" kedvezményes kulcs lehet magasabb, pl. 10 és 12 % közötti. A kulcsok szintjének megállapítása történhet két adósáv vagy két minimum adókulcs formájában.

Hozzá kell tenni, hogy az adókulcsok differenciálása az áruk/szolgáltatások bizonyos kategóriáin belül, (pl. könyvek) úgy tűnik, nagyon is közvetlen belső piaci következményeket von maga után. Az éttermek és szállodák köztes esetet alkotnak, mivel az ilyen kihatások vagy a turizmus keretében jelennek meg, vagy a határrégiókban. Felvetődik a kérdés, hogy a kedvezményes adómértékek opcionális rendszere elfogadható-e ilyen esetekben, vagy pedig kötelezővé kellene-e ezt tenni a verseny torzulásának elkerülése érdekében?

Egy másik kérdés a bizonyos áruk/szolgáltatások előmozdítására irányuló kedvezményes HÉA-kulcs alkalmazása hatékonyságára vonatkozik. A HÉA-nak bizonyos magatartás ösztönzése céljából való felhasználását jelenleg az alábbi jellemző példák tekintetében vitatják meg: Energiatakarékos anyagok, energiahatékony termékek, környezetbarát termékek, biomassza, egészséges élelmiszerek stb. Továbbá néhány tagállamban az a vélekedés, hogy a pelenkák szociális célokat szolgálnak. A Bizottság úgy ítéli meg, hogy szükséges megvitatni, hasznos-e vagy sem a HÉA-nak az ilyen célokra való felhasználása, és arra ösztönzi a Tanácsot, hogy szervezze meg ezt a vitát, a tanulmány megállapításainak figyelembevételével.

Pusztán technikai szempontból figyelembe kell venni, hogy a HÉA-kulcs szintje – mechanizmusából adódóan – csak a végfelhasználók általi vásárlásra lehet hatással. Csupán közvetve fogja befolyásolni az üzleti magatartást – a fogyasztói magatartásban végbemenő változások révén –, valamint a HÉA levonására jogosult egyéb szereplőket. Továbbá a HÉA nem tesz lehetővé valamely, szolgáltatásnyújtásra használt meghatározott termékkel kapcsolatos külön adózási eljárást: például egy épületfelújításnál (mely szolgáltatásnak minősül) felhasznált energiatakarékos anyaghoz többé nem tartozhat külön adókulcs. Emelett úgy tűnik, hogy a problémák a támogatandó termékkategória pontos meghatározásának szükségességéből erednek; ismét tekintetbe kell venni a megfelelési költségeket, melyek kihatással lehetnek a leghatékonyabb szakpolitikai eszköz kiválasztására. A Bizottság azonban emlékeztet arra, hogy a tanulmány megállapítása szerint általánosságban a kedvezményes HÉA-kulcsok ebben az összefüggésben nem számítanak a leghatékonyabb szakpolitikai eszköznek.

Politikai szempontból felvetődik a kérdés, hogy amennyiben ezek az ösztönzők hatékonynak minősülnek, nem kellene-e kötelezővé tenni azokat? Emlékeztetni kell arra, hogy a tanulmány megerősíti az árukra opcionálisan alkalmazott kedvezményes adómértékekből eredő fokozott torzulási kockázatokat.

Emellett meg kell vitatni a fiskális koherencia kérdését is: Van-e értelme lehetővé tenni a kedvezményes adókulcsot az elektromos áram és a földgáz tekintetében, ha feltételezzük, hogy ez a kulcs több fogyasztást fog ösztönözni, holott éppen e fogyasztás csökkentése lenne a cél, előmozdítva azon energiatakérékos anyagok és energiahatékony termékek használatát, amelyek jelenleg a standard adózás hatálya alá esnek? A koherencia kérdését a HÉA melletti további adók szempontjából is meg kell válaszolni: Van-e értelme kedvezményes HÉA-kulcsot alkalmazni olyan termékekre, amelyeket speciális jövedéki adók is terhelnek?

4.3. A status quo fenntartása a politikai eszmecsere kimeneteléig

Amint azt már fentebb kifejtettük, a Bizottság szándéka vitát indítani a kedvezményes adómértékek jövőjéről. Ez a közlemény, valamint a tanulmány eredményei szándékuk szerint a vita alapját képezik. A Bizottság 2007 végéig számít az európai intézmények visszajelzéseire a tekintetben, hogy mi lenne a fejlődés útja, és mely fő elemeket kell tiszteletben tartani. Ezt alapul véve törekedni fog jogalkotási javaslat benyújtására 2008 végén/2009 elején, hogy lehetővé tegye a vonatkozó jogszabály Tanács általi, időben történő elfogadását, még mielőtt a tagállamok felhatalmazása a munkaigényes szolgáltatásokra vonatkozó speciális rendelkezések alkalmazására 2010 végén lejárna.

Ebben az összefüggésben a Bizottság emlékeztet arra, hogy az adókulcsoknak a minden tagállamra alkalmazandó alapszerkezetét bonyolítják az egyes tagállamoknak engedélyezett különböző ideiglenes eltérések. Ezek a kivételek vagy a szabályok szerint rögzített adókulcs-szinttől térnek el (nulla adókulcs, 5 % alatti, rendkívüli mértékben kedvezményes adómértékek), vagy az egyébként standard adókulccsal terhelt árukat és szolgáltatásokat érintik (pl. köztes kulcsok, vagy a 12 %-ban rögzített ún. parkolási adókulcsok). Míg a legutóbbi bővítés során engedélyezett eltéréseknek pontos határideje van, a korábban engedélyezettek[9] a Közösségen belüli ügyletekre vonatkozó „végleges rendszer" hatályba lépéséig érvényesek. Mivel nem valószínű, hogy a közeljövőben elfogadják a végleges rendszert, ezek az átmeneti rendelkezések továbbra is érvényben maradnak, a Tanács általi új egyhangú döntés meghozataláig. Az 1995. január 1-je után csatlakozott tagállamok esetében a csatlakozási tárgyalásokból eredő ideiglenes eltérések korlátozottabb ideig alkalmazandók, azaz számos esetben csupán 2007 végéig.

A Bizottság azon a nézeten van, hogy a hamarosan érvényüket veszítő eltéréseket egy-két kivételtől eltekintve átmenetileg meg kell hosszabbítani 2010 végéig, azaz azon kísérlet lejárati idejéig, melynek keretében kedvezményes HÉA-kulcsokat alkalmaznak bizonyos munkaigényes szolgáltatásokra, és amely időpont egyben a kedvezményes adómértékek új rendszerének legvalószínűbb hatályba lépési ideje. Az eltéréseket azonban nem lehet meghosszabbítani azokban az esetekben, amikor azok összeegyeztethetetlenek a belső piac megfelelő működésével és/vagy az egyéb közösségi politikákkal (pl. azon mezőgazdasági alapanyagra, vagy a szénre, kokszra, üzemanyagra vagy olajra vonatkozó eltérések, amelyek ellentétesek az energiával és környezetvédelemmel kapcsolatos célkitűzésekkel), vagy ha azokra már vonatkoznak a kulcsokról szóló általános rendelkezések (pl. távfűtés). Másfelől az éttermi, élelmiszeripari, gyógyszerészeti, könyv- és lakásszolgáltatási ágazatok tekintetében az eltéréseket meg lehet hosszabbítani, mivel a bánásmódbeli eltérés egyenlőtlen feltételeket eredményezne a tagállamokban, tényszerűen alátámasztott igazolás nélkül, és elfogadhatatlan feszültségeket keltene.

A Bizottság ezért javasolja az eltérések többségének a meghosszabbítását azon tagállamok vonatkozásában, amelyek 1995. január 1-je után csatlakoztak az EU-hoz.

5. KÖVETKEZTETÉS

A Bizottság úgy ítéli meg, hogy a kedvezményes HÉA-kulcsok új keretrendszere ésszerűsíteni fogja a kedvezményes HÉA-kulcsok alkalmazását, nagyobb átláthatóságot teremt, és nagyobb rugalmasságot biztosít a tagállamok számára, tiszteletben tartva ugyanakkor a Szerződés 93. cikkében foglalt elvet. Kifejtette már véleményét arra vonatkozóan, hogy ez hogyan lenne megvalósítható, de tisztában van a szakpolitikai eszmecsere szükségességével annak érdekében, hogy még a részletes javaslat kifejtése előtt meghatározzák az irányvonalat.

E szakpolitikai eszmecsere során a Bizottság fontosnak tartja annak figyelembevételét, hogy az egyes árukra és szolgáltatásokra vonatkozó HÉA-kulcs megváltoztatása (növelése vagy csökkentése) nem csupán az érintett ágazatra lesz kihatással, hanem a gazdaság többi részére is és a kormányzati költségvetésre is.

[1] COM(2003) 397 végleges

[2] Copenhagen Economics ApS, Nyropsgade 13/1, DK-1602 Copenhague

[3] (SEC(2007)910)

[4] Különösen a 2004 februárjában elkészített nem hivatalos dokumentumban, mely annak lehetőségével foglalkozott, hogy a tagállamoknak több önállóságot lehessen biztosítani a területükön alkalmazandó HÉA-kulcs megállapítása tekintetében, amennyiben az nem akadályozza a belső piac megfelelő működését.

[5] A hozzáadottérték-adó megfelelési költségei Svédországban, 2006:3B jelentés, Skatteverket, http://skatteverket.se/omskatteverket/rapporter.4.584dfe11039cdb626980000.html

[6] A tanulmány kimutatja, hogy az egységes HÉA-kulcs Svédországban mintegy 500 millió svéd koronával (hozzávetőleges 54 millió EUR) csökkentené a megfelelési költségeket.

[7] A Bizottság közleménye a Tanácsnak, az Európai Parlamentnek, a Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának az Európai Unióban az adminisztratív terhek csökkentésének cselekvési programjáról COM(2007) 23 végleges.

[8] Mindamellett figyelembe kell venni, hogy a HÉA-irányelv 99. cikkének (2) bekezdése értelmében minden egyes kedvezményes adómértéket úgy állapítanak meg, hogy normál esetben az ezen adómérték alkalmazásából keletkező HÉA összege lehetővé teszi az adó teljes levonását.

[9] Lásd a HÉA-irányelv (2006. november 28-i 2006/112/EK tanácsi irányelv) 93. és 130. cikkét.