EURÓPAI BIZOTTSÁG Brüsszel, 2016.3.16. COM(2016) 165 final A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, AZ EURÓPAI TANÁCSNAK ÉS A TANÁCSNAK Első jelentés a migránsok EU-n belüli áthelyezéséről és áttelepítéséről



1. Bevezetés 2015-ben mintegy 880 000 személy érkezett az Európai Unióba Görögországon és Olaszországon keresztül. 2015 májusában – az európai migrációs politika történetében először – a Bizottság javaslatot tett az egyértelműen nemzetközi védelemre szoruló személyek EU-n belüli, rendkívüli nyomás alatt lévő tagállamokból más uniós tagállamokba való áthelyezésére. 2015 szeptemberében a Tanács két jogilag kötelező erejű határozat elfogadásával szükséghelyzeti áthelyezési mechanizmust hozott létre 160 000 egyértelműen nemzetközi védelemre szoruló kérelmező Görögországból és Olaszországból való áthelyezése céljából. A Bizottság ezzel egy időben a globális migrációs válság átfogó kezelése és az azonos mértékben érintett harmadik országokkal való szolidaritás kifejezése érdekében 20 000 nemzetközi védelemre szoruló személy áttelepítését célzó programra tett ajánlást. 2015 júliusában a tagállamok és a dublini társult államok megállapodtak abban, hogy két éven belül 22 504 nemzetközi védelemre szoruló személyt telepítenek át a Közel-Keletről, Afrika szarváról és Észak-Afrikából. A migrációs áramlások 2016-ban sem apadnak, ugyanakkor Olaszországból és Görögországból mindeddig csupán 937 személy áthelyezésére került sor, és csak 4555 személyt telepítettek át. A két program elégtelen végrehajtása számos különböző tényezőnek tudható be, többek között annak, hogy a tagállamokból hiányzik a politikai akarat az áthelyezésre vonatkozó jogi kötelezettségeik teljes körű és kellő időben történő teljesítésére. Az áthelyezési programot egészen mostanáig akadályozta a nyugat-balkáni útvonalon megvalósuló továbbáramoltatás is, hiszen a legtöbb jogosult kérelmező a rendezett áthelyezés helyett továbbutazott. Ezzel párhuzamosan a tagállamok az áttelepítéstől is ódzkodnak, mivel az irreguláris beáramlásnak nem szakadt vége. A tagállamok – a rendnek a Földközi-tenger keleti térségében és a Nyugat-Balkánon húzódó útvonalon történő helyreállításáról szóló bizottsági jelentés és az Európai Tanács február 18–19-i következtetései fényében, az állam-, illetve kormányfők március 7-i ülését követően – megállapodtak egy európai megközelítés elfogadásában és a továbbáramoltatás megszüntetésében. Egyetértettek abban is, hogy a helyszínen gyorsan változó, rendkívül nehéz humanitárius helyzetre tekintettel ki kell állni Görögország mellett e nehéz időkben. Az ENSZ Menekültügyi Főbiztosának Hivatala (UNHCR) szerint ugyanis a migrációs áramlások folytatódásával egy hónapon belül több mint 100 000 migráns rekedhet Görögországban. A tagállamok ezért jelentősen fel kívánják gyorsítani a migránsok tagállamok közötti áthelyezésének végrehajtását, hogy enyhíteni tudják a jelenleg Görögországra nehezedő súlyos terheket. A Bizottság ezzel a közleménnyel a két tanácsi határozat 12. cikke szerinti kötelezettségét teljesíti, amelynek értelmében hathavonta jelentést tesz a Tanácsnak a határozatok végrehajtásáról és az Olaszországra és Görögországra vonatkozó ütemtervek végrehajtásáról. A közlemény egyúttal a schengeni rendszer helyreállítására vonatkozó ütemtervben vállalt azon kötelezettség teljesítésének is tekinthető, amely szerint a Bizottságnak havonta jelentést kell tennie az áthelyezés és az áttelepítés terén elért haladásról. A közlemény összefoglalja az áthelyezési és az áttelepítési program végrehajtásának első hónapjaiban azonosított kihívásokat és a szerzett tapasztalatokat, továbbá rövid távú ajánlásokat és intézkedéseket fogalmaz meg a végrehajtási arány javítása érdekében. 2.Áthelyezés 2.1.Az uniós áthelyezési mechanizmusok jogi háttere és részt vevő országai A két 2015. szeptemberi határozat értelmében 2017. szeptemberéig 106 000 menedékkérőt kell áthelyezni Olaszországból és Görögországból. A fennmaradó 54 000 menedékkérőt szintén Olaszországból és Görögországból jelölik ki áthelyezésre, kivéve, ha a Bizottság 2016. szeptember 26. előtt az áthelyezési mechanizmus módosítására irányuló javaslatot terjeszt a Tanács elé. Emellett a Tanács 2015. július 20-i következtetéseinek megfelelően a tagállamoknak még felajánlásokat kell tenniük az első tanácsi határozat keretében meghatározott 40 000 helyből fennmaradó 7744 hely elosztására vonatkozóan. A tagállamok Olaszországból és Görögországból kötelesek áthelyezni az (EU) 2015/1601 tanácsi határozat I. és II. mellékletében meghatározott felosztásnak megfelelő számú személyt, illetve az (EU) 2015/1523 tanácsi határozat szerint a 2015. július 20-i tanácsi következtetéseknek megfelelően áthelyezendő személyeket. Ezt a kötelezettséget két éven belül kell teljesíteni. Az Európai Unió működéséről szóló szerződés 21. és 22. jegyzőkönyve szerinti különleges helyzetüknek megfelelően az Egyesült Királyságot és Írországot nem kötik e határozatok, de dönthetnek azok alkalmazása mellett. Írország 2015. október 6-án úgy döntött, hogy mindkét tanácsi határozatot alkalmazza, és már át is helyezett kérelmezőket Olaszországból és Görögországból. Emellett a dublini társult államok (Svájc, Norvégia és Liechtenstein) is kifejezték részvételi szándékukat az áthelyezési programban, és az áthelyezés mielőbbi megkezdése érdekében már az ehhez szükséges kétoldalú megállapodások véglegesítésén dolgoznak. Magyarország és Ausztria nem ajánlott fel egyetlen áthelyezési férőhelyet sem a 2015/1523 határozat keretében. Magyarország és Szlovákia az EU Bírósága előtt kereseteket nyújtott be, mivel vitatják az áthelyezésről szóló második tanácsi határozat jogszerűségét. E kereseteknek nincs felfüggesztő hatásuk, vagyis a tagállamok kötelesek végrehajtani a szóban forgó határozatban előírt áthelyezést.

Svédország és Ausztria a rájuk nehezedő migrációs nyomás miatt az áthelyezésről szóló tanácsi határozatok szerinti kötelezettségeik felfüggesztését kérte. A Bizottság e kérésnek engedve 2015 decemberében tanácsi határozatra irányuló javaslatot fogadott el a két, áthelyezésről szóló tanácsi határozat értelmében Svédországra vonatkozó kötelezettségek felfüggesztéséről, 2016 februárjában pedig egy tanácsi végrehajtási határozatra irányuló javaslatot fogadott el az (EU) 2015/1601 tanácsi határozat értelmében Ausztria által áthelyezendő kérelmezők számának átmeneti, 30 %-os csökkentéséről. Az Ausztriával kapcsolatos határozatot a Tanács 2016. március 10-én elfogadta. Ennek eredményeként Ausztria egy évig nem köteles végrehajtani az 1065 kérelmező áthelyezését. A Svédországgal kapcsolatos javaslatról még folynak a tárgyalások a Tanácsban és az Európai Parlamentben. 2.2.Az Olaszország és Görögország által benyújtott ütemtervek Az áthelyezési határozatok 8. cikkének megfelelően Görögország és Olaszország olyan ütemtervet nyújtott be a Bizottságnak és a Tanácsnak, amely az áthelyezési határozatok megfelelő alkalmazását biztosító intézkedések mellett olyan intézkedéseket tartalmaz a menekültügy, az első fogadás és a visszaküldés területén, amelyek révén fokozható az e területeken működő rendszereik kapacitása, minősége és hatékonysága. Az ütemterveket minden tagállam és dublini társult állam megkapta, azokat a Bizottság által 2015. szeptember 21-én tartott áthelyezési műhelytalálkozó és a 2015. október 1-jei, a migránsoknak az EU határain kívülről történő áttelepítésével és Unión belüli áthelyezésével foglalkozó fórum keretében megvitatták. A Bizottság rendszeresen jelentést tesz a Görögország és Olaszország által az ütemterv következő öt kulcsterületén meghatározott kiemelt intézkedések végrehajtásában elért eredményekről: működő uniós fogadóállomások létrehozása, az áthelyezési program végrehajtása, a nemzetközi védelemre nem jogosult migránsok hatékony visszatérésének biztosítása, a határigazgatás javítása, valamint elegendő és megfelelő befogadási kapacitás kialakítása. Olaszország az ütemtervben hat uniós fogadóállomás létesítését vállalta: ötét Szicíliában, egyét Apuliában. Jelenleg négy uniós fogadóállomás működik, egyet pedig áthelyezési csomóponttá alakítottak, továbbá Olaszország a Bel- és Igazságügyi Tanács 2016. március 10-i ülésén bejelentette az ötödik fogadóállomás létesítését, amelynek végleges helyszínéről mihamarabb tájékoztatni fogja a Bizottságot. Az olaszországi uniós fogadóállomások az ütemtervvel összhangban közvetlenül az áthelyezési folyamatot szolgálják, és az e célból az Európai Menekültügyi Támogatási Hivatal (EASO) hathatós részvételével kidolgozott egységes és hatékony eljárást alkalmazzák. A kísérő nélküli kiskorúaknak az áthelyezési határozatokkal összefüggésben történő áthelyezésére még nem dolgoztak ki eljárást. A menedékkérők második szinten történő – hosszabb távú – elhelyezését szolgáló, jelenleg rendelkezésre álló férőhelyek megfelelnek az ütemtervben vállaltaknak. Ugyanakkor a rendszer hatékonyságát növelni lehetne, különösen ami a menedékkérők Olaszország területén való elosztásának szervezettségét illeti. A kísérő nélküli kiskorúak befogadási férőhelyei az ütemtervnek megfelelően rendelkezésre állnak, noha a befogadás első és a második szintje közötti zökkenőmentes átmenet biztosítása érdekében célszerű lenne további helyeket is rendelkezésre bocsátani. A visszatérésre kötelezett személyek befogadása azonban továbbra is rendkívül korlátozott, nem éri el az ütemtervben meghatározott szintet, ami jelentősen nehezíti a visszatérési műveletek gyors végrehajtását. Az olasz menekültügyi- és befogadórendszer reformját a nyár kezdete előtt be kell fejezni: meg kell szüntetni a még fennálló hiányosságokat, és egyszerűsíteni kell a menekültügyi eljárást, ideértve az ország különböző részein hozott határozatok eltéréseinek csökkentését is. Görögország az ütemtervben öt uniós fogadóállomás létesítését vállalta. Jelenleg négy fogadóállomás működik, az ötödik – Kósz szigetén – még nem teljesen működőképes. A harmadik országbeli állampolgárok nagy számban történő napi regisztrációja alapján úgy tűnik, az uniós fogadóállomások hatékonyan és eredményesen működnek, miközben a központi informatikai rendszert még tökéletesítik annak érdekében, hogy elbírja az ujjnyomatvételek számának jelentős növekedését. Teljes körűen biztosítani kell a biztonsági adatbázisokban való szisztematikus ellenőrzést, és további erőfeszítések szükségesek az okmányhamisítási esetek felderítése és nyomon követése céljából. Az áthelyezendő személyek tájékoztatása és regisztrációja Görögországban részét képezi az uniós fogadóállomások koncepciójának, de a görög menekültügyi szolgálat és az EASO csak három szigeten van jelen. Görögország a területén tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok számának hirtelen emelkedése miatt jelenleg a katonaság bevonásával és az Európai Unió által rendelkezésre bocsátott finanszírozással, illetve az uniós polgári védelmi mechanizmus útján nyújtott támogatással bővíti elhelyezési kapacitásait. Az EASO a görög regisztrációs kapacitás fokozása érdekében megkezdte tevékenysége kiterjesztését. Ami a visszatéréseket illeti, Görögország egy ideje fokozza a Törökországba visszaküldöttek számát. Mindazonáltal az őrizeti kapacitás továbbra is meglehetősen korlátozott, több idegenrendészeti fogda is felújításra szorul. Meg kell jegyezni, hogy Görögországnak továbbra is javítania kell általános menekültügyi rendszerét. Az ehhez szükséges intézkedéseket a Bizottság 2016. február 10-i ajánlása tartalmazza. Az ügyben Görögország március 4-én tájékoztatott a fejleményekről. A Bizottság e tájékoztatást előzetesen értékelte, és további információkat fog kérni a görög hatóságoktól. A Bizottság továbbra is szoros figyelemmel kíséri a Görögország által tett előrehaladást, és az Európai Tanács júniusi ülése előtt értékelni fogja, hogy a tagállamok a feltételek fényében fokozatosan helyreállíthatják-e a Görögországba irányuló, dublini rendszer keretében történő egyedi átadások folyamatát. A 3. és a 4. melléklet áttekintést ad az Olaszország és Görögország által az ütemtervek végrehajtásában elért előrehaladásról és a fennmaradó lépésekről.



2.3. Az áthelyezési programok végrehajtásának öt hónapja utáni fő tendenciák

A végrehajtás üteme lassú, de már vannak pozitív tendenciára utaló jelek: 2016. március 15-ig 937 személyt helyeztek át (368-at Görögországból, 569-et Olaszországból). Március első heteiben azonban 287 személy (ebből csak Görögország esetében 241 személy) gyors áthelyezésére került sor, vagyis az áthelyezés működhet, ha a tagállamok elkötelezettek. Amint az 1. ábra is mutatja, az áthelyezés üteme március első heteiben jelentősen növekedett, de továbbra sem elégséges a két, áthelyezésről szóló tanácsi határozat célkitűzéseinek megvalósításához, hiszen azok céljuk szerint a Görögországra és Olaszországra nehezedő jelentős menekültügyi nyomás enyhítésére szolgáló sürgősségi intézkedések. Mivel e nyomás – különösen Görögországban – nagyon komoly, az intézkedések fokozása igencsak szükséges. 1. ábra – Az áthelyezések száma 2015. október és 2016. március 15. között A tagállamok különböző fórumokon 6884 áthelyezési hely rendelkezésre bocsátását jelezték. Mindazonáltal március 15-én a nemzetközi védelmet kérelmezők gyors áthelyezésére irányuló tagállami szándéknyilatkozatok (a „hivatalos felajánlások”) összesen 3723 személy áthelyezésére vonatkoznak. Kedvező fejlemény, hogy a tagállamok többsége kijelölte az eljárás során kulcsszerepet játszó összekötő tisztviselőket. A kérelmezők számának gyors növekedése: A végrehajtás első öt hónapja során az áthelyezést kérelmezők száma alacsony volt (Görögországban például naponta mintegy 20 fő). Ez részben annak tudható be, hogy a migránsok nem igazán bíztak az áthelyezési programban. Március első heteiben azonban jelentősen megnőtt a kérelmezők száma (Görögországban például napi 300 főre). Ez részben a Görögország és Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaság közötti határon bevezetett korlátozásoknak tudható be, részben pedig a tájékoztatási erőfeszítések fokozásának, ideértve a tájékoztatás hatókörének maximalizálása érdekében az EASO mobil csoportjainak az uniós fogadóállomásokon kívüli bevetését is. Mindazonáltal továbbra is fennáll annak a veszélye, hogy az érintett személyek megszöknek, amint a tagállam értesíti őket az áthelyezésről. Az áthelyezésre jogosító állampolgárságok száma bővült, de ezzel együtt nőtt az azzal kapcsolatos bizonytalanság is, hogy potenciálisan mely állampolgárságok tartozhatnak a tanácsi határozatok hatályába: Az áthelyezésre azok az állampolgárságok jogosíthatnak fel, amelyek nemzetközi védelemmel kapcsolatos átlagos uniós elismerési rátája legalább 75 %. Ezt az információt az Eurostat adataiból nyerik, és az Eurostat jelentései alapján negyedévente aktualizálják. A Bizottság az aktualizálást követően tájékoztatja az EASO-t az áthelyezésre jogosító állampolgárságokról, az EASO pedig a nemzeti kapcsolattartó pontokat értesíti. Ez azt jelenti, hogy az áthelyezésre jogosító állampolgárságok jegyzéke négy havonta változhat – egyes állampolgárságok felkerülhetnek a listára, mások lekerülhetnek arról –, ami bizonytalanságot teremt a migránsok és az érdekeltek körében. Az Eurostat legfrissebb (2015. 4. negyedévi) negyedéves adatai alapján jelenleg a következő országok állampolgárai jogosultak az áthelyezésre: Burundi, Közép-afrikai Köztársaság, Eritrea, Costa Rica, Saint Vincent és Grenadine-szigetek, Bahrein, Irak, Maldív-szigetek, Szíria, valamint a brit tengerentúli országok és területek. Az előző negyedéves jelentéshez képest Jemen és Szváziföld állampolgárai már nem jogosultak az áthelyezésre. A kiszolgáltatott helyzetben lévő, nemzetközi védelmet kérelmező személyek, köztük a kísérő nélküli kiskorúak áthelyezése kihívásokat támaszt: Annak ellenére, hogy az áthelyezésről szóló tanácsi határozatok a kiszolgáltatott helyzetben lévő kérelmezők ügyének elsőbbségi kezelését kérték, a kísérő nélküli kiskorúak közül csak igen kis számban helyeztek át személyeket (egy-két főt Görögországból Finnországba). Ennek számos oka van, többek között a tagállamok vonakodása a kísérő nélküli kiskorúak áthelyezésének elfogadásától, illetve a kísérő nélküli kiskorúak áthelyezésére vonatkozó görög és olasz speciális eljárások hiánya. A kísérő nélküli kiskorúak áthelyezése összetett folyamat, és egyes migránsok, különösen az Olaszországban tartózkodó eritreaiak felnőttnek állítják be magukat azért, hogy ne válasszák el őket a csoporttól, amelyikkel érkeztek. Olaszország és Görögország a kísérő nélküli kiskorúak gyors áthelyezésének biztosítása céljából jelenleg a gyermek mindenek felett álló érdekének és a nemzeti jogszabályoknak megfelelő új eljárásokon dolgozik. Az olasz hatóságok és a Frontex szakértőket alkalmaznak a tényleges életkor megállapítására. Több szervezet Görögországban is fokozza az erőfeszítéseket a megfelelő fogadó létesítmények biztosítására (ilyenek például az UNICEF gyermek- és családtámogató központjai). A kiszolgáltatott helyzetben lévő, nemzetközi védelmet kérelmező személyeket érintő áthelyezések számáról általánosságban nem állnak rendelkezésre konkrét adatok. A helyszíni tapasztalatok alapján azonban kijelenthető, hogy sok kérelmező tartozik e kategóriába (például állapotos nők, fogyatékossággal élő személyek, idősek). Annak ellenére, hogy felkérést kaptak a különösen kiszolgáltatott helyzetben lévő személyek fogadására vonatkozó kapacitásaik közlésére, szinte egyetlen tagállam sem számolt be valós kapacitásokról. 2.4. A Bizottság és az uniós ügynökségek intézkedései

A Bizottság február 10-én adminisztratív levélben kérte az áthelyezési céltagállamokat a tanácsi határozatok végrehajtásának felgyorsítására és számos azonosított akadály megszüntetésére. Olaszországnak és Görögországnak hasonló levélben az áthelyezési eljárás tökéletesítését és felgyorsítását ajánlotta. A Bizottság emellett Olaszországgal és Görögországgal szemben kötelezettségszegési eljárást indított az Eurodac-rendelet végrehajtásával kapcsolatban, illetve Görögországgal szemben a befogadási feltételekről szóló irányelvvel kapcsolatban is. Az áthelyezés elősegítése érdekében Olaszország és Görögország az áthelyezési program keretében a Menekültügyi, Migrációs és Integrációs Alaphoz tartozó nemzeti programok révén finanszírozást (minden áthelyezett személy után további 500 EUR-s átalányösszeget ) kap. Az áthelyezési céltagállamok is kapnak pénzügyi támogatást: a Menekültügyi, Migrációs és Integrációs Alaphoz tartozó nemzeti programok révén minden áthelyezett személy után 6000 EUR-t. 160 000 fő áthelyezése céljából összesen 1040 millió EUR-t különítettek el, és az említett nemzeti programokat úgy módosították, hogy 98 547 áthelyezendő személynek megfelelő összeget (összesen 644,5 millió EUR-t) tartalmazzanak. Végül, a görögországi és olaszországi szükséghelyzeti áthelyezési mechanizmus végrehajtásának támogatása céljából a Menekültügyi, Migrációs és Integrációs Alap sürgősségi segélye révén jelentős pénzügyi támogatást bocsátottak a Nemzetközi Migrációs Szervezet (IOM) rendelkezésére is. A Bizottság március 10-én módosította 2016. évi munkaprogramját: 275,5 millió EUR-val növelte a Menekültügyi, Migrációs és Integrációs Alap és a Belső Biztonsági Alap sürgősségi segélyével kapcsolatos finanszírozást. A sürgősségi segély többletfinanszírozása a két alap 2016-os uniós költségvetésben szereplő allokálatlan forrásaiból történik. A többletfinanszírozás az Európai Tanács 2016. február 18–19-i ülésének következtetéseire vezethető vissza, amelyek szerint Görögországban és a nyugat-balkáni útvonalon fekvő országokban haladéktalanul javítani kell a migránsok humanitárius helyzetét, és ehhez az összes rendelkezésre álló uniós és nemzeti eszközt igénybe kell venni. A tagállamok menekültügyi válsággal összefüggő legsürgősebb finanszírozási igényeinek kielégítése érdekében a Menekültügyi, Migrációs és Integrációs Alap és a Belső Biztonsági Alap szerinti sürgősségi segély 2016-ban eredetileg 188,98 millió EUR összegű költségvetését 193,5 millió EUR, illetve 82 millió EUR összegben növelték, így a 2016. évi költségvetés összesen 464 millió EUR-t tesz ki. A Bizottság az összes érintett intézményi szereplőt bevonva létrehozta a migránsok tájékoztatására vonatkozó stratégiával foglalkozó munkacsoportot (MIS), ezzel eleget téve az IB Tanács arra irányuló kérésének, hogy biztosítsák a menedékkérők és a migránsok megfelelő tájékoztatását. A munkacsoport intézményközi szinten koordinálja a tájékoztatási tevékenységeket, ideértve a tartalom-előállítást és a tájékoztató anyagok terjesztését is, továbbá garantálja sz ilyen tevékenységeknek a migránsok tájékoztatására vonatkozó stratégiával való összhangját. A Bizottság létrehozott egy külön uniós fogadóállomási munkacsoportot is, amely a helyszínen működik együtt a Frontexszel, az EASO-val és az Europollal. Az EASO a szakértők – köztük a mobil csoportok – jelentős számban történő kihelyezése mellett több olyan eszközön is dolgozik, amelyek az áthelyezés különböző szakaszaiban nyújtanának segítséget (tájékoztató füzetek, indulás előtti tájékoztatás, egyeztető eszköz, a kiszolgáltatott személyek azonosítására szolgáló eszköze). Sor került egy olyan speciális képzési koncepció kidolgozására is, amely a kísérő nélküli kiskorúak és az uniós fogadóállomások igényeihez szabott modulokat is tartalmaz. 2.5. Az áthelyezési céltagállamok által végrehajtandó intézkedések Fő akadályok és kihívások Nem kielégítő és korlátozott számú hivatalos felajánlás A preferenciák helytelen tagállami alkalmazása Az áthelyezési kérelmekkel kapcsolatos hosszú válaszadási idő A biztonsági ellenőrzésekkel összefüggő akadályok Indokolatlan elutasítások Az áthelyezési céltagállam által nyújtott indulás előtti tájékoztatás hiánya A szakértők rendelkezésre bocsátására irányuló EASO-felhívásokra való elégtelen válaszadás Nem kielégítő és korlátozott számú felajánlás: a felajánlások száma nyilvánvalóan nem elegendő az áthelyezésről szóló tanácsi határozatokban foglalt követelmények teljesítéséhez. A 2016. március 15-i adatok szerint a tagállamok összesen 3723 főre vonatkozóan tettek hivatalos felajánlást, ami az előirányzott 160 000 áthelyezést 2,33 %-ának felel meg. Három tagállam (Horvátország, Magyarország és Szlovákia) mindeddig egyáltalán nem bocsátott rendelkezésre áthelyezési férőhelyeket. Görögországból mindössze 18 tagállam, Olaszországból pedig 19 tagállam vállalt áttelepítést. Számos tagállam a rájuk jutó teljes létszámot tekintve igen korlátozott felajánlást tett, és mindössze egy meghatározott időszakra vonatkozóan. A vállalások alacsony szintje Görögországot különösen érzékenyen érinti. A Görögország és Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaság határán bevezetett korlátozások miatt feltétlenül és sürgősen növelni kell a felajánlások mértékét, hogy ezáltal enyhíteni lehessen a helyszínen kialakult rendkívüli és rohamosan súlyosbodó humanitárius helyzetet. A preferenciák helytelen tagállami alkalmazása: a preferenciák elsődleges célja az áthelyezett személy beilleszkedésének megkönnyítése az áthelyezési céltagállamban. Egyes tagállamok azonban hosszú és korlátozó jellegű preferenciajegyzékeket állítottak össze az áthelyezést kérelmezők profilját illetően. Vannak olyan áthelyezési céltagállamok, amelyek bizonyos állampolgárságú személyek, egyedülálló kérelmezők vagy kísérő nélküli kiskorúak esetében a tolmácsolási kapacitások, az integrációs programok vagy a befogadási kapacitás elégtelenségére hivatkozva elzárkóznak az áthelyezési kérelem befogadásától; más tagállamok egyértelműen leszögezik, hogy kizárólag családokat hajlandók befogadni. A tagállamok többsége a preferenciákat nem a sikeres beilleszkedést szolgáló megfeleltetési eljárás javítása, hanem a potenciális jelöltek kizárása céljából alkalmazza. Az olasz és görög hatóságok mindent megtesznek a megadott preferenciák figyelembe vétele érdekében (minden esetben tiszteletben tartva a megkülönböztetésmentesség elvét), még akkor is, ha azok Görögországra és Olaszországra nézve nem kötelező erejűek. Egyes áthelyezési céltagállamok a preferenciák figyelmen kívül hagyásával indokolták egy-egy áthelyezési kérelem elutasítását, ami a tanácsi határozatok értelmében nem megengedett gyakorlat.

Az áthelyezési kérelmekkel kapcsolatos hosszú válaszadási idő: Az áthelyezési céltagállam gyors visszajelzése meghatározó jelentőségű az áthelyezési program hitelességének fokozása szempontjából. Ugyanakkor az áthelyezési eljárás általában túllépi az áthelyezésről szóló két tanácsi határozatban rögzített kéthónapos időkorlátot, ami részben annak tudható be, hogy az áthelyezési céltagállamok nem válaszolnak elég gyorsan a kérelmekre. Ebből adódóan az áthelyezési program nem képes rendes és egyenletes ütemben haladni, ami pedig elengedhetetlen lenne működésének teljes körűvé tételéhez és a legsürgetőbb helyszíni szükségletek kielégítéséhez. A késedelmes visszajelzések ráadásul még összetettebbé teszik az áthelyezések gyakorlati megvalósítását, mivel a nagy csoportok befogadása és átadása logisztikai nehézségeket okoz Olaszországnak, Görögországnak és az IOM-nak is. A hosszú válaszadási idő az áthelyezési program hatékonyságát is rontja, mivel aláássa a programban való részvételt választó migránsok bizalmát, akik gyakran azzal szembesülnek, hogy a gyors áthelyezés puszta ígéret marad, és így a szökés kockázata is emelkedik. A biztonsági ellenőrzéssel és az ujjnyomatadatok cseréjével kapcsolatos kockázatok: Az áthelyezési kérelmekre való késedelmes válaszadás elsősorban a kiegészítő biztonsági ellenőrzéseknek tudható be. A 2015. novemberi párizsi terrortámadások óta több tagállam az áthelyezési kérelemre való válaszadást megelőzően biztonsági ellenőrzésnek akarja alávetni az áthelyezést kérelmezőket. Ez összhangban áll az áthelyezési határozatokkal, ugyanakkor a kiegészítő biztonsági ellenőrzéseket a lehető legrövidebb időn belül kell elvégezni. A biztonsági ellenőrzést övező fő problémák a következők: oSzisztematikus biztonsági meghallgatások. Egyes tagállamok szisztematikus meghallgatást követelnek meg annak értékelése céljából, hogy a benyújtott kérelem elutasítható-e a tanácsi határozatokban rögzített indokok alapján. Ez gyakran azzal áll összefüggésben, hogy a tagállamok igen kiterjedten alkalmazzák a tanácsi határozatokban foglalt kizáró záradékot, holott azt szigorúan kellene értelmezni. Az elutasítási indokoknak főként az Olaszország és Görögország által benyújtott áthelyezési kérelmeken kellene alapulniuk, amelyek az eljárás során azonosított, az említett elutasítási indokok esetleges fennállására utaló elemeket feltüntető adatlapokat is magukban foglalják. oTöbb tagállam ismételten kérte, hogy a DubliNeten keresztül tegyék hozzáférhetővé a kérelmezőknek az Eurodac-rendelettel összhangban rögzített ujjnyomatait, hiszen azok elengedhetetlenek a biztonsági ellenőrzés elvégzéséhez. A Bizottság már értesítette a tagállamokat arról, hogy a hatályos jogi keret ezt nem teszi lehetővé, és alternatív megoldásokat vázolt fel a tagállamok számára az ujjnyomatok rendőrségi együttműködési csatornákon keresztül történő megosztására. Az áthelyezési céltagállamok ezzel kapcsolatos aggodalmaira reagálva Görögország és Olaszország fokozta erőfeszítéseit a biztonsági ellenőrzések végrehajtását illetően mind az uniós fogadóállomásokon, mind a szárazföldi területeken. Az ellenőrzés keretében még az áthelyezési kérelem benyújtása előtt kereséseket hajtanak végre a nemzeti, valamint az európai és a nemzetközi adatbázisokban (SIS, az Interpol SLTD-adatbázisa, VIS). Az uniós fogadóállomásokon szintén bővítették a kapacitásokat: többek között további Eurodac-készülékeket és röntgengépeket szereztek be, megbízható internetkapcsolatot biztosítottak és növelték a szerverkapacitást. Ezen túlmenően Olaszország biztonsági kapcsolattartót kíván kinevezni, aki a biztonsági kérdésekben szorosan együttműködik majd az összekötő tisztviselőkkel. Az ellenőrzések azt szolgálják, hogy az áthelyezési céltagállamok kielégítő biztosítékokhoz jussanak, és csökkenteni lehessen a kiegészítő biztonsági ellenőrzések és meghallgatások számát. Az áthelyezési kérelmek indokolatlan elutasítása: Egyes tagállamok a nemzetbiztonságra, a közrendre vagy a kvalifikációs irányelv kizáró rendelkezéseinek alkalmazására való általános hivatkozással, konkrét indokolás nélkül utasítottak el kérelmeket. Az indokolás nélküli elutasítás ezen gyakorlata nem egyeztethető össze az áthelyezésről szóló tanácsi határozatokkal, és ellentmond a lojális együttműködés elvének. Az áthelyezési céltagállam által nyújtott indulás előtti tájékoztatás hiánya: az indulás előtti információk rendelkezésre bocsátása elengedhetetlen mind a kérelmezők együttműködő magatartásának biztosítása, mind a szökés és a szabálytalan továbbutazás elkerülése szempontjából. Sok migráns egy konkrét tagállamba kíván eljutni, és előzetes elképzeléseit csupán az általa (pl. ott élő rokonai vagy ismerősei révén) ismert néhány tagállam figyelembevételével alakította ki. Emellett a közösségi médiában folyamatosan félrevezető információk terjednek. A kérelmező áthelyezési határozatról való értesítésének pillanatában rendelkezésre álló, indulás előtti információ ezért rendkívüli jelentőséggel bír. Az olasz és a görög hatóságoknak képesnek kell lenniük színvonalas és vonzó tájékoztatást nyújtaniuk, hogy a kérelmezők megbízható információkhoz jussanak az áthelyezési céltagállamról. Az összekötő tisztviselők meghatározó szerepet játszanak ebben, hiszen ők adnak választ a kérelmezők kérdéseire és aggályaira. Mindazonáltal az áthelyezési céltagállamok zöme mindeddig nem állított össze megfelelő indulás előtti információs csomagot. Ez megnehezíti a kevésbé ismert tagállamokba áthelyezendő kérelmezők bizalmának elnyerését és annak biztosítását, hogy a szökés helyett végigcsinálják az áthelyezési eljárást. A szakértők rendelkezésre bocsátására irányuló EASO-felhívásokra való elégtelen válaszadás: bár az EASO 374 szakértő rendelkezésre bocsátására irányuló felhívása nyomán a tagállamok 201 szakértőt mozgósítottak, a célirányos felhívásokra és a tényleges kiküldésekre való válaszadás továbbra sem megfelelő. Az általános – és különösen a görögországi – helyzet súlyosságát tekintve a tagállamok szerepvállalása egyértelműen elégtelen. Ezen túlmenően a szakértők rendszerint csak korlátozott időre állnak rendelkezésre, ami csökkenti a kiküldés hatékonyságát, hiszen a már megfelelő gyakorlattal rendelkező szakértők távoznak, és az újonnan érkezetteknek képzéseken kell részt venniük. Március 1-jén az EASO új felhívást tett közzé 39 szakértő Görögországba történő kiküldésére – a tagállamok mindössze 12 szakértőt bocsátottak rendelkezésre. A görögországi helyzet súlyosbodása miatt március 9-én újabb felhívást tettek közzé, amely 57 további szakértő rendelkezésre bocsátására irányul. 2.6. Az Olaszország és Görögország által végrehajtandó intézkedések Fő akadályok és kihívások Valamennyi uniós fogadóállomás működőképessé tétele és az ütemtervek további végrehajtása Elégtelen befogadási és regisztrációs kapacitás Görögországban Elégtelen koordinációs kapacitás A kérelmezők elégtelen nyomon követése

Olaszország és Görögország részéről egyaránt Olaszországnak és Görögországnak valamennyi uniós fogadóállomást működőképessé kell tennie és folytatnia kell az ütemtervek végrehajtását: A Görögországban tervezett 5 uniós fogadóállomás közül 4 (3. melléklet), az Olaszországban létrehozott 6 uniós fogadóállomás közül pedig 4 (4. melléklet) működése tekintetében – az eddig érkezettek viszonylag kis létszáma ellenére – lényeges haladás tapasztalható, mindazonáltal mihamarabb biztosítani kell valamennyi uniós fogadóállomás teljes körű működését. A fogadóállomások működésének kiteljesítése ugyanakkor nem indokolhatja a felajánlások számának korlátozását. Emellett akár az uniós fogadóállomásokon kívül tartózkodó személyek áthelyezése is lehetséges, amennyiben teljesülnek a tanácsi határozatok 3. cikkének (2) bekezdésében és 5. cikkének (9) bekezdésében rögzített feltételek (az állampolgárságra, az azonosításra, a nyilvántartásba vételre és az ujjnyomatvételre vonatkozóan). Elégtelen koordinációs kapacitás: az áthelyezési eljárásban részt vevő szereplők számának emelkedése, valamint a kérelmezők regisztrálásának és átadásának felgyorsítása iránti igény fokozott koordinációt követel meg, amely kiterjed az uniós fogadóállomásokon tájékoztatást nyújtó számos nem kormányzati szervezet tevékenységének összehangolására is. A szabványos működési eljárások kidolgozása és a most készülő jegyzőkönyvek a várakozások szerint javítják majd a helyzetet. A kérelmezők elégtelen nyomon követése: kulcsfontosságú, hogy a kérelmezők rendszeres és megfelelő tájékoztatást kapjanak a kérelmükre vonatkozó eljárás aktuális állásáról, mivel ez hozzájárul a szökés megelőzéséhez, valamint biztosítja a kérelmezőket afelől, hogy még mindig számon tartják őket az áthelyezési programban – ez különösen az áthelyezési céltagállam késedelmes válaszadása esetén lényeges. Jelenleg azonban nem valósul meg szoros nyomon követés. Görögország részéről Elégtelen befogadási kapacitás Görögországban: a megfelelő befogadási kapacitások megléte nélkülözhetetlen ahhoz, hogy kiküszöbölhető legyen a szökés veszélye, és biztosítható legyen a migránsok áthelyezési eljárásról való alapos tájékoztatásához szükséges tér. A nyugat-balkáni útvonalon tapasztalható menekültmozgásokkal foglalkozó, október 25-i vezetői találkozót követően Görögország – ütemtervével összhangban – kötelezettséget vállalt 50 000 szálláshely kialakítására a menedékkérők és az irreguláris migránsok befogadási szükségleteinek kezelése céljából. Az adatok szerint jelenleg 40 351 befogadási férőhely áll rendelkezésre. Emellett az UNHCR nem kötötte meg a bérleti program keretében kitűzött 20 000 férőhelyes cél eléréséhez szükséges valamennyi megállapodást. Ezen túlmenően a bérleti rendszer – a biztosított szálláshelyek jellegéből és szórványos elhelyezkedéséből adódóan – inkább a menedékkérők, semmint az áthelyezést kérelmezők közép- vagy hosszú távú befogadására alkalmas. Görögországban egyre több kérelmező torlódik fel, ezért haladéktalanul létre kell hozni a kifejezetten az áthelyezést kérelmezők számára kialakított fogadóhelyeket. A Bizottság ennek tükrében most térképezi fel az UNHCR bérleti rendszerének módosítási lehetőségeit. A Bizottság továbbá késedelem nélkül meg fogja kezdeni a vészhelyzeti és válságreagálási terv végrehajtását, amely keretében Görögország kiegészítő pénzügyi támogatásban részesül. A regisztrációs kapacitás Görögországban: az áthelyezési programba belépő migránsok száma egyre nő és máris jócskán meghaladja a görög menekültügyi szolgálat napi regisztrációs kapacitását. Jelenleg a migránsoknak az áthelyezési programba való belépésre vonatkozó döntésük meghozatala után mintegy három hetet kell várniuk, hogy benyújthassák menedékjog iránti kérelmüket. Görögország a kapacitás megerősítésének jegyében júniusig további 100 fővel kívánja bővíteni személyzetét. Emellett az EASO jelenleg új rendszert tesztel, amely a görög menekültügyi hivatalnak nyújtana támogatást ahhoz, hogy az áthelyezési eseteket közvetlenül angol nyelven vegyék nyilvántartásba. Amennyiben a rendszer sikeresnek bizonyul, azt Görögország minden olyan regionális menekültügyi hivatalára kiterjesztik, ahol szükség lehet az áthelyezési esetek nyilvántartásba vételére. 2.7. Az azonosított kihívások kezelésére vonatkozó ajánlások Az áthelyezési céltagállamoknak szóló kiemelt ajánlások Jelentősen növelni kell a felajánlások számát és gyakoriságát; Az Olaszországtól és Görögországtól érkező áthelyezési kérelmekre a kézhezvételt követő egy héten belül válaszolni kell; Fel kell gyorsítani a kiegészítő biztonsági ellenőrzéseket, hogy végrehajtásukra egy héten belül sor kerüljön, és az ellenőrzéseknek a kellően indokolt esetekre kell összpontosulniuk; Indulás előtti információs csomagokat kell kidolgozni, amelyek színvonalas és vonzó tájékoztatást nyújtanak a kérelmezők számára az EASO iránymutató feljegyzésének megfelelően; Haladéktalanul reagálni kell az EASO szakemberek rendelkezésre bocsátására irányuló felhívásaira, ezáltal támogatva Olaszországot és főként Görögországot, valamint biztosítva a szakértők kiküldésének folytonosságát; A Görögországnak és Olaszországnak szóló kiemelt ajánlások Az EASO segítségével bővíteni kell a görög menekültügyi szolgálatnak az áthelyezést kérelmezők regisztrálására vonatkozó kapacitását, a rendszerbe belépni kívánó, jogosult migránsok lényegesen megnövekedett számának megfelelő mértékben; Valamennyi uniós fogadóállomás működését teljes körűvé kell tenni; Fokozni kell az erőfeszítéseket a szisztematikus biztonsági ellenőrzések végzése és a tagállamoknak küldött áthelyezési kérelmekben foglalt információk minőségének javítása terén, valamint ki kell nevezni egy biztonsági kapcsolattartót; Javítani kell a koordinációs kapacitást az áthelyezésre vonatkozó szabványos működési eljárások és jegyzőkönyvek mihamarabbi véglegesítése és végrehajtása révén; Növelni kell Görögország befogadási kapacitását az ütemtervben vállalt 50 000 férőhely lehető leghamarabbi rendelkezésre bocsátása révén; Mihamarabb véglegesíteni kell a kísérő nélküli kiskorúak áthelyezését megkönnyítő eljárásokat. A Görögországban március első hetében szerzett tapasztalatokon alapuló, ideális áthelyezési forgatókönyv leírása az 5. mellékletben található. 2.7.1. Az áthelyezési céltagállamok részéről A felajánlások korlátozott számának kezelését célzó intézkedések: Valamennyi áthelyezési céltagállamnak több hivatalos felajánlást kell tennie a DubliNeten keresztül, betartva a tanácsi határozatokban meghatározott három hónapos időkeretet. A felajánlásoknak illeszkedniük kell az áthelyezési céltagállamra jutó kvótához és teljes mértékben figyelembe kell venniük a helyszínen kialakult szükséghelyzetet.

A preferenciák helytelen alkalmazásának visszaszorítását célzó intézkedések: Az áthelyezési céltagállamoknak a lehetőségekhez képest a minimálisra kell korlátozniuk a megadott preferenciákat, és azokat kizárólag a jobb integrációérdekében alkalmazhatják, továbbá készen kell állniuk a migránsok bármely kategóriájának (családok, kísérő nélküli kiskorúak vagy egyedülálló férfiak) befogadására. Az áthelyezési kérelmekkel kapcsolatos válaszadási idő lerövidítését célzó intézkedések: Az áthelyezési céltagállamoknak egy héten belül kell válaszolniuk az áthelyezési kérelmekre. Ennek megfelelően a biztonsági ellenőrzéssel összefüggésben a Frontexnek szisztematikus ellenőrzéseket kell végeznie az ellenőrzési pontokon – többek között a SIS adatbázisának felhasználásával –, az elkülönített helyen történő ellenőrzést illetően pedig meg kell erősíteni az Europol szerepét, míg Olaszországnak és Görögországnak változatlanul törekednie kell a szisztematikus biztonsági ellenőrzés végzésére és a tagállamoknak küldött áthelyezési kérelmekben foglalt információk minőségének javítására. Az áthelyezési céltagállamoknak a kiegészítő ellenőrzéseket – és mindenekelőtt a biztonsági meghallgatást – a kellően indokolt esetekre kell összpontosítaniuk, azaz azokra a helyzetekre, amikor megalapozottan és okkal feltételezhető, hogy az adott személy valamelyik elutasítási indok hatálya alá tartozik. Az olasz és a görög hatóságokat a lehető legrövidebb időn belül tájékoztatni kell erről az indokolásról. A kiegészítő ellenőrzéseket – köztük a meghallgatást – minden esetben a célul kitűzött egyhetes válaszadási időn belül kell elvégezni, hogy ne késleltessék a folyamatot. Amennyiben az áthelyezési céltagállam a nemzetbiztonságra, a közrendre vagy a kirekesztés kockázatára hivatkozva megalapozottan indokoltnak tartja a kérelem elutasítását, ezen indokokról részletes tájékoztatást kell küldenie Olaszországnak, illetve Görögországnak. A kiszolgáltatott helyzetben lévő kérelmezők és a kísérő nélküli kiskorúak áthelyezésével kapcsolatos kihívások kezelését célzó intézkedések: Az áthelyezési céltagállamoknak a lehető leghamarabb férőhelyeket kell rendelkezésre bocsátaniuk a kiszolgáltatott személyek és a kísérő nélküli kiskorúak számára, valamint bővíteniük kell az e kategóriába tartozó kérelmezők befogadására vonatkozó kapacitásaikat, és megfelelő képviseletet kell biztosítaniuk számukra. A migránsok körében a rendszerelfogadhatóbbá tételét és az iránta való bizalom erősítését, valamint a kilépés elkerülését célzó intézkedések: Az áthelyezési céltagállamoknak – különösen a migránsok körében kevésbé ismert tagállamoknak – jelentősen javítaniuk kell az indulás előtti tájékoztatást. Az áthelyezési céltagállamoknak a lehető legrövidebb időn belül tájékoztató anyagokat kell továbbítaniuk a görög és az olasz menekültügyi hatóságok, valamint az EASO és az IOM számára, az EASO által kidolgozott iránymutató feljegyzéssel összhangban. Az összekötő tisztviselőknek megfelelő információs anyagokkal kell rendelkezniük és jelen kell lenniük az értesítési szakaszban, hogy megválaszolják a migránsok kérdéseit és kezeljék aggályaikat. Az EASO által tervezett képzési tevékenységeknek ki kell terjedniük a bevált módszerek tagállamok közötti megosztására, többek között a tájékoztatást és a kölcsönös bizalom kiépítését illetően. Az áthelyezést követő szabálytalan továbbutazás elkerülését célzó intézkedések: Az áthelyezési céltagállamoknak maradéktalanul ki kell használniuk a menekültügyi vívmányok keretében rendelkezésre álló eszközöket (jelentéstételi kötelezettségek, a nemzetközi védelmet kérelmezők számára a befogadás kizárólag természetbeni juttatásként biztosított anyagi feltételei, bizonyos körülmények között idegenrendészeti őrizet). A Görögországba irányuló, dublini rendszer keretében történő átadásokat a feltételek teljesülése esetén újra kell indítani. Az Olaszország és Görögország támogatására vonatkozó EASO-kapacitás megerősítését célzó intézkedések: valamennyi tagállamnak válaszolnia kell a szakemberek rendelkezésére bocsátására irányuló EASO-felhívásokra, és rugalmasabbá kell tennie a szakemberek kiküldését a tanácsi határozatokban megjelölt kétéves időszak lefedése érdekében. 2.7.2. Olaszország és Görögország részéről A kérelmezők regisztrálásának felgyorsítását célzó intézkedések: Görögországnak mihamarabb végre kell hajtania a személyzet 100 fővel való bővítését, továbbá el kell fogadnia és ki kell terjesztenie az EASO által a regisztrációs eljáráshoz nyújtott megerősített támogatást. A cél annak biztosítása, hogy a migránsok menedékjog iránti kérelmét a rendszerbe való belépésüktől számítva legfeljebb három napon belül regisztrálják. A koordináció javítását célzó intézkedések: Olaszországnak el kell fogadnia és teljes körűen érvényesítenie kell az uniós fogadóállomásokra vonatkozó szabványos működési eljárásokat. Olaszországnak és Görögországnak valamennyi releváns érdekelt fél (UNHCR, IOM, EASO, nem kormányzati szervezetek és a Bizottság) bevonásával véglegesítenie kell és maradéktalanul végre kell hajtania az áthelyezésről szóló jegyzőkönyveket.

A görögországi befogadási kapacitás javítását célzó intézkedések: Görögországnak mihamarabb rendelkezésre kell bocsátania az ütemtervben vállalt 50 000 férőhelyet, többek között az újonnan érkező migránsok számára. Az UNHCR-nek meg kell kötnie a bérleti rendszerrel kapcsolatos végrehajtási megállapodásokat, hogy a lehető leghamarabb rendelkezésre álljon a célul kitűzött 20 000 férőhely, továbbá létre kell hoznia az áthelyezési programban részt vevő migránsok elszállásolásának központi rendszerét. Ez meghatározó jelentőségű az eljárás különböző szakaszaiban történő hatékony átadás és a kulturális orientáció biztosítása, valamint a szökés veszélyének csökkentése szempontjából. Az áthelyezési kérelmekkel kapcsolatos válaszadási idő lerövidítését célzó intézkedések: Olaszországnak és Görögországnak szisztematikus ellenőrzéseket kell végeznie, amelyek keretében felhasználja a nemzeti, valamint az európai és nemzetközi adatbázisokat is (SIS, az Interpol adatbázisai, VIS), továbbá biztonsági meghallgatást kell végeznie bármely áthelyezési kérelem benyújtása előtt. Olaszországnak és Görögországnak teljes körű információkat kell szolgáltatniuk az áthelyezési céltagállamoknak küldött áthelyezési kérelmekben. Az áthelyezési kérelemnek tartalmaznia kell (1) a regisztrációs dossziét; (2) az elvégzett biztonsági ellenőrzésekre vonatkozó információkat; (3) a biztonsági ellenőrzések eredményét; valamint (4) az adott migránst fogadó uniós fogadóállomás megjelölését. Olaszországnak és Görögországnak biztonsági kapcsolattartót kell kineveznie, aki elősegíti az információk – köztük az ujjnyomatadatok – rendőrségi együttműködési csatornákon keresztüli megosztását. A bizottsági és a tagállami szakértőknek támogatniuk kell Olaszországot és Görögországot a biztonsággal kapcsolatos kérdések részletesebb kidolgozása terén, valamint az elutasító válaszok megfogalmazására vonatkozó iránymutatás nyújtása révén. A kiszolgáltatott helyzetben lévő kérelmezők és a kísérő nélküli kiskorúak áthelyezésével kapcsolatos kihívások kezelését célzó intézkedések: Olaszországnak és Görögországnak az EASO által kidolgozott eszközöket felhasználva a lehető leghamarabb le kell zárnia az eljárásokat a kísérő nélküli kiskorúak áthelyezésének előmozdítása érdekében, az érintett kiskorúak mindenek felett álló érdekeinek megfelelően. 2.7.3. Az EASO részéről A preferenciák helytelen alkalmazásának visszaszorítását célzó intézkedések: Az EASO-nak mihamarabb – de legkésőbb június végéig – ki kell fejlesztenie egy egyeztetési eszközt, amely megkönnyíti majd az áthelyezési kérelmek feldolgozását. Ez különösen fontos a kérelmek számának a nyár folyamán várható megugrására való tekintettel. Az egyeztetési mechanizmus mindazonáltal csakis akkor válhat ésszerű és hatékony eszközzé, ha a tagállamok által megadott preferenciák kellően tágak. Az áthelyezési kérelmekkel kapcsolatos válaszadási idő lerövidítését célzó intézkedések: Az EASO-nak Olaszország tekintetében fenn kell tartania, Görögország tekintetében pedig meg kell kezdenie a támogatásnyújtást a lehetséges elutasítási indokok feltárására irányuló, a kérelmek regisztrálása során végzett célzott meghallgatások végrehajtása terén. A kiszolgáltatott helyzetben lévő kérelmezők és a kísérő nélküli kiskorúak áthelyezésével kapcsolatos kihívások kezelését célzó intézkedések: Az EASO-nak továbbra is terjesztenie kell a kiszolgáltatott kérelmezők azonosítására szolgáló eszközét, és javítania kell a kiszolgáltatott személyek áthelyezésére vonatkozó adatgyűjtést. Emellett az EASO most dolgozik az áthelyezésre jogosult, kísérő nélküli kiskorúak mindenek felett álló érdekeinek értékelésére szolgáló eszköz kifejlesztésén, amely az uniós fogadóállomásokon és azokon kívül is hasznosnak bizonyulhat. A migránsok körében a rendszer elfogadhatóbbá tételét és az iránta való bizalom erősítését, valamint a kilépés elkerülését célzó intézkedések: Az EASO-nak láthatóbbá kell tennie az információs pontokon (az uniós fogadóállomásokon és a szárazföldi területeken) végzett tevékenységét. Egyértelműen ki kell jelölni az EASO-szakértőket, és megfelelő eszközöket kell számukra biztosítani. Szintén meghatározó a tájékoztatás következetességének biztosítása – például az EASO egy- vagy kétnapos képzést nyújthatna az újonnan kijelölt szakértőknek a standard tájékoztatási eljárásról és a tájékoztatás mikéntjéről. Az EASO-nak emellett a migránsok elvárásait is figyelembe kell vennie az információnyújtás során, kiváltképp az eljárást illetően, és nyomatékosítania kell, hogy nem választhatják meg az áthelyezési céltagállamot; Az EASO-nak és az IOM-nak nagyobb szerepet kell vállalnia az indulás előtti tájékoztatásban és a kulturális orientációban az értesítéstől kezdve egészen az áthelyezési céltagállamba való távozásig. Helyénvaló lenne, ha az EASO vagy az IOM egy tagja személyesen is jelen lenne a határozatról való értesítéskor. Az EASO-t haladéktalanul tájékoztatni kell abban az esetben, ha egy menedékkérő bizonytalan a határozat elfogadását illetően. A határozatról szóló értesítést követően az EASO és az összekötő tisztviselő célirányos tájékoztató előadásokat tarthatna;

Az EASO-nak a Bizottsággal és más érdekelt felekkel együttműködve fejlesztenie kell a tájékoztató kampányokat, kihasználva a további tájékoztató kiadványok és videók, valamint a közösségi média jelentette csatornákat. Ez kulcsfontosságú az áthelyezést kérelmezők bizalmának növelése és az embercsempészek által terjesztett információk ellensúlyozása céljából. Az erre irányuló fellépés kiterjedhet a) egy áthelyezéssel foglalkozó Facebook-oldal létrehozására, ahol az EASO és a tagállamok megoszthatják az áthelyezéssel kapcsolatos sikertörténeteket, továbbá általánosabb értelemben a közösségi médiában való célzottabb jelenlétre, például a Twitter vagy mobilalkalmazások révén; b) több olyan videó közzétételére, amelyben a sikeresen áthelyezett kérelmezők mesélnek tapasztalataikról; c) az áthelyezési céltagállamokban élő migráns közösségek – mindenekelőtt a sikeresen áthelyezett személyek – fokozott bevonására. 2.7.4. Mindemellett a Bizottság továbbra is teljes körű támogatást nyújt Olaszország és Görögország számára, valamint változatlanul törekszik a következőkre: A koordináció javításának elősegítése a meglévő fórumok révén (az összekötő tisztviselők találkozói, az illetékes nemzeti kapcsolattartókkal tartott találkozók, a migránsok áthelyezésével és áttelepítésével foglalkozó fórum, valamint a „Friends of Hotspots” nevű munkacsoport), mivel ezek hasznosnak bizonyultak az áthelyezési mechanizmus jogi kérdéseinek, gyakorlati nehézségeinek és szűk keresztmetszeteinek valamennyi érintettel való megvitatása, valamint – különösen pozitív áthelyezési tapasztalat esetén – a hálózatépítés és a kölcsönös bizalom megszilárdítása terén. A végrehajtás nyomon követése: Az uniós menekültügyi vívmányok maradéktalan és helyes alkalmazásának biztosítása a migrációs válságra adott uniós válaszintézkedések kulcsfontosságú összetevője, és egyúttal az európai migrációs stratégia keretében a Bizottság egyik prioritása. 3. Áttelepítés 3.1. A helyzet állása Az európai letelepítési programról szóló 2015. június 8-i bizottsági ajánlást követően 27 tagállam és a dublini társult államok 2015. július 20-án megállapodtak, hogy multilaterális és nemzeti mechanizmusok révén két éven belül áttelepítenek az Unión kívülről 22 504 olyan lakóhelyét elhagyni kényszerülő személyt, aki egyértelműen nemzetközi védelemre szorul. Jóllehet egyes tagállamok az ENSZ Menekültügyi Főbiztosának Hivatala (UNHCR) keretében már sok év óta részt vesznek az áttelepítési programokban, ez az első közös uniós áttelepítési erőfeszítés, több tagállamnak pedig ez az első tapasztalata az áttelepítéssel kapcsolatosan. A részt vevő tagállamoktól kapott információk alapján a program keretében 2016. március 15-ig 4555 személyt telepítettek át Ausztriába, Belgiumba, a Cseh Köztársaságba, Franciaországba, Írországba, Olaszországba, Hollandiába, az Egyesült Királyságba, Norvégiába, Liechtensteinbe és Svájcba. A programban részt vevő államok többsége jelezte, hogy áttelepítési erőfeszítései elsősorban – bár nem kizárólag – a Jordániában, Libanonban és Törökországban tartózkodó szíriaiakra irányulnak. A program keretében áttelepítésre kerülő valamennyi személyt az ENSZ Menekültügyi Főbiztosa Hivatalának kell a részt vevő tagállamokhoz irányítania, így az UNHCR kulcsszerepet játszik a folyamatban. A program az uniós alapokból jut támogatáshoz; összesen több mint 150 millió eurót bocsátottak a tagállamok rendelkezésére végrehajtás céljából. Öt tagállam – Finnország, Franciaország, Írország, Svédország és az Egyesült Királyság – jelezte azt a szándékát, hogy a július 20-i program keretében felajánlottnál lényegesebb több személyt telepít át, és nemzeti programja keretében gondoskodik az áttelepítések végrehajtásáról. Mindegyik tagállam nagy hangsúlyt helyez a biztonsági ellenőrzésre, amelyért maguk a tagállamok felelősek. A biztonsági ellenőrzésre az áttelepítési eljárás több szakaszában sor kerülhet. Szilárd és kiváló együttműködést jött létre az ENSZ Menekültügyi Főbiztosának Hivatalával, amely nélkülözhetetlen partnernek tekinthető a folyamatban. Sok tagállam a Nemzetközi Migrációs Szervezet logisztikai támogatását is igénybe veszi az indulást megelőző és az indulási eljárások során.

Bár a 2015. július 20-i következtetések alapján elfogadott kiemelt régiók körét némileg tágan állapították meg, a legtöbb tagállam úgy döntött, hogy a Szíriával szomszédos országokból végez áttelepítést. 3.2. Kihívások A két áthelyezési program szerinti kötelezettségektől eltérően, a 2015. július 20-i áttelepítési program alapján a tagállami kötelezettségvállalások önkéntes felajánlásokon alapulnak. Bár a program fontos mérföldkő a közös uniós áttelepítési erőfeszítések tekintetében, nem hoz létre közös szabályokból és eljárásokból álló világos áttelepítési keretet a részt vevő tagállamok számára, hanem nagyrészt a nemzeti programokat és eljárásokat gyűjti egybe, amelyek egyes tagállamokban még előkészítési szakaszban vannak. Egyes tagállamok teljes nemzeti áttelepítési kvótájuknak megfelelő felajánlásokat tettek a július 20-i következtetések keretében (Hollandia), más országok felajánlásai pedig a nemzeti kvótájukat meghaladó számra vonatkoznak (Franciaország). Ezenfelül vannak olyan tagállamok, például Finnország, illetve az Egyesült Királyság, amelyek csupán áttelepítési kötelezettségvállalásuk egy részét kitevő felajánlásokat tettek. A július 20-i áttelepítési program továbbá nem határoz meg semmiféle ütemtervet arra nézve, hogy milyen időszakonként kell az áttelepítéseket végrehajtani, így arról sem, hogy hány személyt kell áttelepíteni egy bizonyos időszakban. Az ennyire lazán összehangolt keret következtében hiányzik a felügyelet és széttagoltak az információk, ami megnehezíti a Bizottság számára a program működésének figyelemmel kísérését. Lényeges eltérések vannak a tagállamok között áttelepítési programjaik és gyakorlataik, például a kiválasztási kritériumok, az eljárások hossza, az indulást megelőző orientációs programok, az integrációs eszközök, a befogadott személyek jogállása, a tartózkodási engedélyek, valamint az áttelepítés céljából rendelkezésre álló helyek tekintetében. A tagállamok kiválasztási missziók vagy az UNCHR által hozzájuk eljuttatott akták áttekintése alapján választják ki az áttelepítésben résztvevőket. Ez befolyásolja az eljárás hosszát; több héttől két évig terjedő idő telhet el az ügy UNHCR általi előterjesztésétől és befogadó országba való megérkezésig. Több tagállam ezenfelül említést tett arról, hogy az önszántukból érkező migránsok és menedékkérők számának emelkedése miatt el kellett halasztaniuk áttelepítési tervük végrehajtását. Gyakorta említették súlyos nehézségként a befogadási kapacitások és megfelelő szálláshelyek hiányát, különösen nagyobb családok áttelepítésekor, vagy rendkívül kiszolgáltatott helyzetben lévő személyek esetében. Egyes esetekben szintén problémaként említették a harmadik országok kiutazási engedélyeit, amelyek jelentős eljárási késedelmet okoztak, és miattuk újra kellett ütemezni az érkezéseket. A tagállami nagykövetségek személyzetének az áttelepítésben résztvevők biometrikus azonosítóinak felvételében és az úti okmányok számukra való kiállításában való közreműködése tekintetében megemlítették az emberierőforrás-kapacitás hiányát, valamint a megfelelő képzés szükségességét. Kapacitásépítés az áttelepítés terén: Jóllehet több uniós ország, például Svédország, Dánia, Hollandia, Németország vagy Finnország már évek óta végez áttelepítéseket, 10 tagállam várhatóan első ízben hajt végre áttelepítést 2017 végéig az új európai program keretében, bár még egyikük sem kezdte meg a program végrehajtását. Az e tagállamok előtt álló kihívások közé tartozik a nemzeti áttelepítési mechanizmus kiépítésére szolgáló kapacitásépítés feladata, a missziók lefolytatása és a résztvevők kiválasztása terén szerzett tapasztalatok hiánya, az optimális integrációs feltételek biztosítása az áttelepített menekültek számára, valamint a közvélemény támogatásának megnyerése az áttelepítéshez. Több ország kifejezte érdeklődését a hosszú időre visszanyúló áttelepítési tapasztalattal rendelkező tagállamok által alkalmazott mechanizmusokkal kapcsolatos szakértelem, tapasztalatok és bevált gyakorlatok hasznosítása iránt. Úgy látszik, hogy a sajátos szükségletek főként az alábbiak támogatása és elősegítése köré csoportosulnak: a kiválasztási missziók lefolytatása, tárgyalás és koordináció azokkal a harmadik országokkal, ahonnan áttelepítést hajtanak vége, az indulást megelőző kulturális orientációs programok megszervezése, az orvosi vizsgálatok, az utazási szolgáltatások, az érkezési befogadási és integrációs mechanizmusok létrehozása. 3.3. A kihívások kezelése Az ismeretek és a tapasztalatok megosztása, és együttműködés a partnerekkel Egyértelmű, hogy fokozni kell a gyakorlati módszerek és tapasztalatok megosztását, különösen azon tagállamok között, amelyek újonnan kezdenek áttelepíteni, valamint azok között, amelyek huzamosabb ideje rendelkeznek tapasztalatokkal ezen a területen. Ezenfelül meg lehetne fontolni hogy az áttelepítési eljárásra irányuló gyakorlati együttműködést alakítanak ki, amely többek között a logisztikai eszközök megosztására, a repülőjáratok szervezésére és az egyedi ügyeket érintő helyi információcserére terjedhetne ki.

Az ilyen gyakorlati cserék megkönnyítése érdekében a tagállamoknak ki kellene használniuk a megfelelő áttelepítési programoknál tett kétoldalú látogatásokat. A szóban forgó gyakorlat jó példája volt a holland nemzeti áttelepítési programnál tett gyakorlati munkalátogatás, amelynek megszervezése az áttelepítésről szóló éves háromoldalú konzultációk során 2016. február 18-án megrendezett munkaértekezlethez kapcsolódott. Ösztönözni kell a hosszú időre visszanyúló áttelepítési tapasztalattal rendelkező tagállamokat, hogy szervezzenek ilyen látogatásokat, és hívják meg az EU-n belüli partnereiket, különösen azokból az országokból, amelyek csupán most kezdik az áttelepítést. A látogatások kiterjedhetnek az érkezési eljárás elemeire, pl. a regisztrálásra és a letelepítésre, valamint a kiválasztási missziókban való részvételre. Fel lehetne térképezni a gyakorlati együttműködés lehetőségét az uniós finanszírozású EU-FRANK projekt keretében is, amelynek célja az áttelepítés és a menekültbefogadás megkönnyítése az ismeretek megosztása révén. A projekt – amelyet 2016 és 2020 között a svéd migrációs ügynökség működtet – arra irányul, hogy operatív támogatást nyújtson a tagállamoknak az áttelepítési programok indításához vagy bővítéséhez, valamint elősegítse az áttelepítési és humanitárius befogadási kapacitásuk erősítését. Észtország, Lettország, Litvánia és Lengyelország 2015 októberében szakmai látogatást tett Svédországban. A tagállamok áprilistól várhatóan lehetőséget kapnak arra, hogy partnerségi rendszer keretében megfigyelőként csatlakozzanak a többi tagállam áttelepítési tevékenységéhez, például a kiválasztási missziók, a kulturális orientációs programok, a menekültek átadása vagy a befogadási intézkedések terén. Értékes eszközt jelent, hogy az áttelepítésről szóló éves háromoldalú konzultációk –, többek között az ezek keretében megrendezett munkaértekezletek – tapasztalatcserére szolgáló fórumot kínálnak. Az újonnan bekapcsolódó tagállamokat tovább kell ösztönözni, hogy vegyenek részt ezeken az eszmecseréken. Végezetül a Bizottság négy áttelepítési és áthelyezési fórumot rendezett az összes tagállam, valamint az UNHCR és a Nemzetközi Migrációs Szervezet részvételével, és a továbbiakban is rendszeresen szervez ilyen üléseket. Az említett ülések, és az EASO áttelepítési munkaértekezletei jó lehetőséget biztosítanak a nemzeti szakértők közötti eszmecserére és kölcsönös tanulásra. Az áttelepítő államok előtt álló számos kihívás megoldását elősegíthetné továbbá, ha szorosabban együttműködnének az áttelepítési folyamatban részt vevő többi partnerrel, nevezetesen az UNHCR-rel, a Nemzetközi Migrációs Szervezettel, a civil társadalommal és a helyi önkormányzatokkal. Az önkormányzatokkal és a nem kormányzati szervezetekkel való együttműködést különösen a befogadási intézkedésekkel és kapacitásokkal, valamint az integrációs intézkedésekkel kapcsolatos problémák leküzdése céljából lehetne hasznosítani.



A program figyelemmel kísérésének javítása A program hitelessége szempontjából fontos, hogy tiszteletben tartsák a megállapodás szerinti felajánlásokat, akkor is, ha a migránsok és menekültek áramlása által különösen érintett tagállamokban esetleg megváltoznak a körülmények. E tekintetben lényeges kiemelni, hogy az előrehaladást rendszeresen nyomon követik és beszámolnak arról. Ezt az elemet azonban meg kell erősíteni, ugyanis a program haladására vonatkozó – többek között az említett beszámolás céljára szolgáló – információkat különféle forrásokból (többek között a március 8-án az uniós politikai szintű integrált válságreagálási intézkedések (IPCR) keretében küldött kérdőívből, amelyet 17 tagállam válaszolt meg) gyűjtik össze, aminek következtében azok hiányosak és töredékesek lehetnek. Az Eurostat évente gyűjt adatokat az áttelepítésről, és program keretében folytatni fogja ezt az adatgyűjtést. A jelenlegi helyzetben azonban rendszeresebb és részletesebb információkra van szükség az előrehaladásról. Ezért az EASO márciustól megkezdi az áttelepítésre vonatkozó havi adatok gyűjtését, és az első információk előreláthatóan áprilisban állnak majd rendelkezésre . A Bizottság felszólítja a tagállamokat és a társult államokat, hogy gondoskodjanak a zavartalan és kellő időben történő információgyűjtésről. Ha a sürgősebb vagy egyedi információra van szükség az áttelepítő államoktól, továbbra is igénybe lehet venni az IPCR-hálózatot. Kapcsolódás a globális áttelepítési erőfeszítésekhez Az EU áttelepítési erőfeszítésének biztosítania kell, hogy az Unió méltányos részt vállal a globális felelősségből a menekültek védelmére szolgáló jogszerű lehetőségek biztosítása terén. A szíriai menekültek befogadására nyújtott lehetőségek révén történő globális felelősség-megosztásról szóló, 2016. március 30-án Genfben megrendezésre kerülő magas szintű UNHCR találkozó lesz a legelső soron következő lehetőség az EU és tagállamai számára, hogy növeljék támogatásukat és részvételüket a globális migrációs és menekültügyi kihívások kezelésére irányuló nemzetközi kezdeményezésekben, és nyomást gyakoroljanak a felajánlások növelése érdekében.