A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, A TANÁCSNAK, AZ EURÓPAI GAZDASÁGI ÉS SZOCIÁLIS BIZOTTSÁGNAK ÉS A RÉGIÓK BIZOTTSÁGÁNAK A Fiscalis 2013 program záróértékelése /* COM/2014/0745 final */





Tartalomjegyzék Tartalomjegyzék. 2 1. Háttér 3 2. A program.. 3 3. Az értékelés felépítése. 4 3.1. Követelmények, cél és hatókör. 4 3.2. Módszertan. 4 3.3. Beavatkozási logika. 5 3.4. Vélemények és következtetések. 5 4. A Fiscalis 2013 program eredményessége és hozzájárulása a belső piaci adózási rendszerek működésének javításához. 6 4.1. Az adókijátszás és adókikerülés visszaszorítása. 6 4.2. Az uniós adójogszabályok egységes, eredményes és hatékony alkalmazása. 8 4.3. A közigazgatásra és az adófizetőkre háruló terhek csökkentése. 9 5. Hatékonyság. 11 6. Uniós hozzáadott érték. 13 6.1. A Fiscalis 2013 program komplementaritása az egyéb nemzeti, regionális és nemzetközi kezdeményezésekkel 13 6.2. Hozzájárulás a szélesebb körű adóügyi célkitűzések teljesítéséhez. 14 6.3. Az uniós együttműködés fontossága az adminisztratív költségek és terhek csökkentésében. 14 6.4. Az adóügyi együttműködés transzeurópai jellege és a közös igazgatási kultúra. 15 6.5. Az eredmények fenntarthatósága. 15 7. A program teljesítményét befolyásoló kontextuális tényezők. 16 8. Következtetések és ajánlások. 17 1. Háttér A Fiscalis 2013 programot – mint a belső piac adózási rendszerei működésének javítását célzó többéves közösségi cselekvési programot – az 1482/2007/EK határozat[1] hozta létre. A program a negyedik[2] volt az európai egységes piac 1993. évi létrehozását követően indított együttműködési programok sorában. Az Európai Unió belső határait átlépő áruk fizikai és adóügyi ellenőrzésének eltörlése sürgősen szükségessé tette az adóhatóságok közötti intenzív együttműködés kialakítását. Az egymást követő programok az idők során folyamatosan változtak, mindvégig azt a végső célt követve, hogy javítsák a belső piaci adózási rendszerek működését. A jogalkotó szerint és az értékelés értelmezése alapján a jól működő adózási rendszer lényege a nemzeti pénzügyi érdekek védelme az adókijátszással és adókikerüléssel szemben, a piac megóvása a tisztességtelen versenytől, valamint a közigazgatásra és az adófizetőkre háruló adminisztratív terhek csökkentése. A Fiscalis 2013 program átfogó célkitűzését egyfelől az uniós adójogszabályok hatékony, egységes és eredményes végrehajtása, másfelől a hozzáadottérték-adó, az alkoholra és a dohánytermékekre előírt jövedéki adók, valamint az energiatermékekre és a villamos energiára előírt adók terén folytatott hatékony és eredményes információcsere és igazgatási együttműködés, valamint a jó igazgatási gyakorlat megosztása útján kívánta elérni. 2. A program A program elsődleges kedvezményezettjei az uniós tagállamok adóhatóságai, valamint (kisebb mértékben) a tagjelölt és potenciális tagjelölt országok adóhatóságai voltak. A tagjelölt és potenciális tagjelölt országok esetében a program törekedett arra, hogy segítse azok hatóságait az adójog és az igazgatási kapacitás területén a csatlakozáshoz szükséges intézkedések megtételében. A program a gazdasági szereplőket közvetlenül nem célozta meg, azonban egyes fellépései az adminisztratív terhek csökkentése révén számukra is előnyöket biztosítottak. A program célkitűzéseinek elérése érdekében a következő fellépéseket hajtották végre: 1) kommunikációs és információcsere-rendszerek kifejlesztése és működtetése; 2) közös fellépések: többoldalú ellenőrzések, szemináriumok, projektcsoportok, munkalátogatások és más hasonló, a program célkitűzéseinek megvalósításához szükséges tevékenységek; 3) képzési tevékenységek. A program teljes időtartamára (6 év) előirányzott átfogó pénzügyi keretösszeget 156,9 millió EUR-ban állapították meg. A Fiscalis 2013 program költségvetésének közel 75 %-át az összes uniós tagállamot felölelő transzeurópai informatikai rendszerek kifejlesztésére és fenntartására irányozta elő, míg a kapcsolódó felelősségeket megosztotta a nemzeti hatóságok és az Európai Bizottság között. Az együttműködés a biztonságos Common Communication Network/Common Systems Interface (CCN/CSI) platformon keresztül történik, amely biztosítja az összes nemzeti információs rendszer interoperabilitását. A programozási időszak vége felé körülbelül hatvan, a CCN/CSI platformon futó transzeurópai informatikai alkalmazás létezett a vámügy és az adózás területén. A fő informatikai alkalmazások a következők voltak: · a héainformációcsere-rendszer (VIES) és annak webes felülete, · a héa-visszatérítési, héa és közvetlen adózási elektronikus információcsere-űrlapok, · az adóazonosító számok (TIN) kezelésére irányuló webmodul, · a jövedéki árumozgást ellenőrző rendszer (EMCS), és · a jövedékiadatcsere-rendszer (SEED). 3. Az értékelés felépítése 3.1. Követelmények, cél és hatókör A programról szóló határozat 19. cikkének (1) bekezdésével összhangban az Európai Bizottság megtervezte a programról készítendő végső értékelést, és annak kivitelezésével egy külső tanácsadó céget bízott meg. Az értékelő tanulmányt[3] a Ramboll Management Consulting AS készítette el a Bizottság illetékes alkalmazottaiból és négy részt vevő ország képviselőiből álló irányítócsoport segítségével. E jelentés a külső értékelési jelentésben ismertetett és az irányítócsoport által validált megállapításokra és véleményekre épül. A jelentés eleget tesz a 19. cikk (3) bekezdésének b) pontjában előírt kötelezettségnek, amely szerint a Bizottság végső értékelő jelentést nyújt be az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak. Az értékelés a program teljes időszakára (a 2008–2013 közötti évekre) és az összes tevékenységtípusra kiterjed. Tekintettel az uniós kiadások hatékonyságának fokozódó fontosságára, valamint az arányos elemzés érdekében az értékelés különös figyelmet fordított a fent említett, a program által finanszírozott informatikai rendszerekre, amelyek eredményes működését kulcsfontosságúnak ítélte meg a Fiscalis program átfogó sikere szempontjából. 3.2. Módszertan Az értékelés a következő öt fő értékelési szempont köré épült fel: 1) a páneurópai elektronikus adózási környezet hozzájárulása a belső piaci adózási rendszerek működésének javításához és a csalás elleni küzdelemhez; 2) nem várt, illetve nem tervezett eredmények és hatások, valamint a program működésében játszott szerepük; 3) a programmal kapcsolatos ismeretek terjesztése (figyelemfelhívás, ismertség és végrehajtás); valamint 4) ár-érték arány; 5) uniós hozzáadott érték. A Fiscalis 2013 program értékelése során több korlátozó tényezőt is figyelembe kellett venni. Először is a program keretében végrehajtott fellépések közül többet a korábbi program – a Fiscalis 2007 – keretében indítottak el, ezért azok eredményeit és hatásait csak igen ritkán lehet kizárólag a Fiscalis 2013 programhoz kötni. Másodszor, nem léteztek olyan referenciamutatók vagy (kontrafaktuális) összehasonlítási alapok, amelyek fényében a programot értékelni lehetett volna, és a Fiscalis nélküli forgatókönyvet csak feltételes alapon lehetett vizsgálni. Harmadszor csak igen kevés mennyiségi adat állt az értékelők rendelkezésére – nemcsak a Fiscalis 2013 programnak tulajdonítható összegekről, de még általában, például a feltárt csalások és a visszaszerzett adók teljes összegéről sem –, ezért kénytelenek voltak nagymértékben az általános felmérés, célzott interjúk és helyszíni esettanulmányok keretében megkérdezett érdekeltek észleléseire hagyatkozni; ráadásul rendszerint az utóbbiak sem nagyon tudták mennyiségileg meghatározni azokat a hasznokat vagy előnyöket, amelyek létezéséről mindamellett meg voltak győződve. Ezenfelül a Fiscalis program eszközeivel feltárt szabálytalanságok rendszerint további kivizsgálást vagy bírósági eljárást tennének szükségessé. Másfelől a megelőzés eredményességét minden területen nehéz még megbecsülni is, nemhogy felmérni, és ez többszörösen igaz a csalások megelőzésére. Végül még ha ezek az adatok rendelkezésre is állnának, számos módszertani hibát vetne fel az a megállapítás, hogy a megfigyelt változások és a Fiscalis 2013 program fellépései között erős ok-okozati kapcsolat van. Figyelemmel ezekre a korlátokra és a program hátterére, az értékelés a fenti kérdések megválaszolásához a hozzájárulás-elemzést alkalmazta, mivel ez a módszertan rendkívül alkalmas annak értékelésére, hogy milyen szerepet játszanak a komplex környezetben végrehajtott fellépések a várt és megfigyelt eredmények elérésében. E megközelítés kiválasztása során messzemenően figyelembe vették a Fiscalis program közegét, amelyben a klasszikus ok-okozati kérdések feltevése aligha hozná meg a kívánt válaszokat, hiszen az egyes eredmények a program számos külső és belső mögöttes mechanizmusának és tényezőjének együttes következményei, és azokat számos kontextuális tényező is befolyásolja. Ehelyett a hozzájárulás-elemzés azt próbálta bemutatni, hogy a program valószínűleg mennyiben járult hozzá ezekhez az eredményekhez, ismertetve annak a nemzeti adóhatóságok általi közvetlen alkalmazását és az annak köszönhető hasznokat. 3.3. Beavatkozási logika Az értékelés a Fiscalis 2013 program tevékenységeit (azaz a különféle közös fellépéseket és informatikai rendszereket) a program végső célkitűzésével (a belső piaci adózási rendszerek működésének javítása és a csalás elleni küzdelem) és az arra épülő eredményekkel (az adókijátszás és adókikerülés visszaszorítása, az adminisztratív terhek csökkentése, az uniós adójogszabályok egységes és eredményes alkalmazása és a tagjelölt országok[4] felkészülésének segítése) összekapcsoló logikai kereten – a beavatkozási logikán – alapult. Ez a beavatkozási logika (amelynek struktúráját a következő oldalon található ábra mutatja be) az irányítócsoport és a külső tanácsadó közös értelmezése szerint leképezi a tevékenységek, a kimenetek, az eredmények és a hatások (azaz az átfogó célkitűzés) közötti feltételezett ok-okozati összefüggéseket. 3.4. Vélemények és következtetések A vélemények és következtetések közvetlenül az összegyűjtött tényanyag alapján megfogalmazott megállapításokra épülnek. A megállapítások megbízhatóságának biztosítása érdekében az értékelés több adatgyűjtési módszert – felméréseket, interjúkat, másodelemzést (többek között már meglévő elemzéseket és nyomonkövetési adatokat) és esettanulmányokat – használt. Az érdekeltek és az irányítócsoport összességében megfelelőnek találta ezt a módszertani kombinációt, amely alkalmasnak bizonyult a kívánt információk megszerzésére. 4. A Fiscalis 2013 program eredményessége és hozzájárulása a belső piaci adózási rendszerek működésének javításához Az értékelés összességében megállapította, hogy a Fiscalis 2013 program egyértelműen – noha többnyire nem számszerűsíthető módon – hozzájárult a belső piaci adózási rendszerek működésének javításához. E szakasz ismerteti az értékelés arra vonatkozó megállapításait, hogy a program eredményes volt-e az adókijátszás és adókikerülés visszaszorítása (4.1.), az uniós adójogszabályok egységes, eredményes és hatékony alkalmazása (4.2.), valamint a közigazgatásra és az adófizetőkre háruló terhek csökkentése (4.3.) terén tett hozzájárulása tekintetében. 4.1. Az adókijátszás és adókikerülés visszaszorítása Az adózás területén kialakított informatikai rendszerek fő célkitűzése az volt, hogy lehetővé tegyék a biztonságos információk adóhatóságok közötti gyors cseréjét, és ezáltal növeljék a csalás elleni küzdelem hatékonyságát. Ezek a rendszerek kulcsszerepet játszanak a tagállami adóhatóságok napi munkájának támogatásában, és mára szervesen beépültek a nemzeti közigazgatásokba. Két alapvető informatikai rendszer különösen hozzájárul e célkitűzés teljesítéséhez: ezek a héainformációcsere-rendszer (VIES), valamint a jövedékitermék-szállítási és felügyeleti rendszer (EMCS), amely a jövedékiadatcsere-rendszer (SEED) beépülő adatbázisából meríti az információkat. A VIES rendszer az Unión belüli készletekre vonatkozó információk tagállami adóhatóságok közötti cseréjét teszi lehetővé a héaellenőrzés megkönnyítése érdekében; a VIES webes felületén gyorsan azonosítható a kereskedelmi partnerek héaszáma; az EMCS pedig egy kötelezően alkalmazandó, integrált számítógépes rendszer, amely segítségével a jövedékiadó-hatóságok nyomon tudják követni a jövedékiadó-köteles termékek mozgását. Ezek az informatikai rendszerek megfelelő eszközt biztosítottak a tagállami hatóságok számára a határokon átnyúló ügyletek során felmerülő szabálytalanságok kiszűréséhez. A héa terén ezt a héaköteles ügyletek volumenére, jellegére és a részt vevő felekre vonatkozó információk tették lehetővé. A VIES adatbázis közelmúltbeli változásai miatt csökkent a visszamenőleges korrekciók és eltérések száma, valamint gyorsabbá vált a frissítés, és javult a forgalmi adatok megbízhatósága. Ezen túlmenően a héaösszesítő nyilatkozatok benyújtására és továbbítására rendelkezésre álló határidő leszűkítése miatt felgyorsult az információcsere, ami jelentős előnyt biztosít az adóhatóságok számára[5]. Az érdekelt felektől a külső értékelés során szerzett információkból egyértelműen kiderül, hogy a VIES rendszer segítette a nemzeti hatóságokat a csalások felderítésében, mivel lehetővé tette számukra a tagállamban és máshol benyújtott adóbevallások kölcsönös ellenőrzését, így gyorsabban fel tudták tárni a szabálytalanságokat. A VIES rendszerből származó információk mellett a Fiscalis 2013 program azt a lehetőséget is megnyitotta az adóügyi tisztviselők előtt, hogy a CCN levelezőrendszer – ezen belül is a héával összefüggő elektronikus űrlapok cseréjére kifejlesztett VIES postafiók, valamint a TAXFRAUD postafiók – segítségével konkrét kéréseket vagy információkat is megoszthassanak egymással. Ez a csalások felderítését szolgáló két csatorna több mint 578 000, illetve 187 000 üzenet tagállamok közötti cseréjét bonyolította le a 2008–2013 közötti időszakban. Az üzenetek tartalma a tagállamok közötti bizalmas információcserének minősül, így az Európai Bizottság azokhoz nem rendelkezik hozzáféréssel. Ezért nem lehet közvetlenül értékelni az ezen információcserékből származó eredményeket; mindamellett a puszta számadatok létező és dinamikus együttműködésre utalnak. A jövedéki adó esetében az EMCS biztosította a legfontosabb eszközt a határon átnyúló ügyletek során felmerülő szabálytalanságok kiszűréséhez, lehetővé téve a jövedékiadó-felfüggesztéssel szállított jövedéki termékek mozgásának valós idejű nyomon követését az érkezést megelőző értesítéstől egészen a szabad forgalomba bocsátásig, valamint a SEED adatbázis szerint jövedéki termékek küldésére és fogadására jogosult gazdasági szereplők azonnali ellenőrzését. Ezenfelül az érdekelt felek megítélése szerint a rendszerek nehezebbé, kockázatosabbá és költségesebbé tették a csalások elkövetését, ami önmagában is sokakat eltántoríthatott a csalás szándékától. Az EMCS bevezetése óta például a sikeres csaláshoz a feladónak és a címzettnek össze kell játszania, azaz mindkettejüknek szándékosan részt kell vennie egy csalárd ügyletben. Az egyes ügyletekhez kapcsolt elektronikus garanciák szintén megkönnyítették az adóügyi tisztviselők számára az adó megfelelő befizetésének biztosítását. A külső értékelés megállapította, hogy a szabvány elektronikus űrlapok használata a héa és a közvetlen adózás terén hozzájárult a csalások megelőzéséhez – elsősorban nem a csalárd ügyletek felderítése révén, hanem azáltal, hogy segítséget nyújtott az adóügyi tisztviselőknek az adókötelezettség helyes összegének kiszámításához. Hasonló eredményeket sikerült elérni a megtakarítások adóztatásáról szóló irányelvvel[6] összefüggő automatikus információcserének köszönhetően is; ez a hagyományos XML formátumot használó rendszer az információk gyorsaságának és helytállóságának biztosítása révén támogatta a helyes adómegállapítást. Az információs technológiák területén kívül a Fiscalis 2013 program a közös fellépések formájában is eredményes eszközöket biztosított a tagállamoknak az adóvisszaélések elleni küzdelemben, mivel azok keretet jelentettek az adóügyi hatóságoknak szakismereteik és tapasztalataik megosztásához. A program finanszírozta az EUROFISC platform logisztikai és technikai műveleteit, amelyről az adóügyi tisztviselők rendszeresen azt nyilatkozták, hogy fontos csatornát jelent a tagállamok közötti többoldalú és decentralizált együttműködés előmozdításában és megkönnyítésében, ezáltal célzott és gyors fellépést tesz lehetővé bizonyos típusú csalásokkal szemben. A különböző tagállamok héacsalás elleni egységei közötti gyors információcsere és a közös kockázatelemzési modellek kidolgozása például az érdekeltek szerint fontos eszközt jelentett a körhintacsalás[7] korai felderítésében, hiszen ezen a területen köztudottan igen fontos, hogy a hatóságok gyorsan tudjanak reagálni. Másfelől a többoldalú ellenőrzéseknek köszönhetően a tagállami adóellenőrök, ismereteiket egyesítve, mintegy 3,26 milliárd EUR[8] összegű kiegészítő adókötelezettséget mutattak ki. Ezenfelül az adóhatóságok szerint a fenti ellenőrzések a megtakarítások adóztatásáról szóló irányelvben előírt automatikus információcserével együttesen a szabálykövetés irányába mozdították el az adófizetőket, miután tudatára ébredtek, hogy a tagállamok megosztják egymással a műveleteikkel és adófizetési kötelezettségeikkel kapcsolatos információkat. Ez az intézkedés ugyanis növeli a leleplezés kockázatát, így közvetlenül csökkenti az adókikerülésre való késztetést. Más közös fellépések – többek között a célzott rendezvények, például szemináriumok és munkalátogatások – hozzájárultak ahhoz, hogy a nemzeti hatóságok jobban megértsék a többi tagállambeli párhuzamos intézmények szervezeti felépítését és közigazgatási gyakorlatát. Noha ez a csere nem eredményezte közvetlen módon a csalások számának csökkenését, az adóhatóságok szerint a társosztályok közötti közvetlen kapcsolatfelvétel megkönnyítése révén hasznosnak bizonyult az eredményes információcsere elősegítésében. 4.2. Az uniós adójogszabályok egységes, eredményes és hatékony alkalmazása A Fiscalis 2013 program által támogatott informatikai rendszereket széles körben használták és összességében nagyra értékelték (noha egyes rendszerek még nem feltétlenül bontakoztatták ki teljesen a bennük rejlő lehetőségeket; a magyarázatot lásd alább). A tagállami hatóságok például csak a VIES rendszeren keresztül évente több mint 500 millió üzenetet[9] váltottak a határokon átnyúló uniós ügyletekről, és ugyanez a rendszer jelenti a 904/2010/EU tanácsi rendeletben[10] előírt közigazgatási együttműködés egyik fő támaszát is. Az értékelés szerint a rendszer központi elemét képezte a tagállami adóhatóságok héa-kockázatelemzés céljára használt eszközkészletének, és azt számos tisztviselő napi rendszerességgel használta. Ezen túlmenően a rendszerek némelyike közvetlenül is támogatja az adóügyi közigazgatási együttműködésre vonatkozó uniós jogszabályok végrehajtását, például a Fiscalis által finanszírozott EMCS és VIES a jövedéki adó[11], illetve a héa[12] területén, valamint az elektronikus űrlapok a közvetlen adózás[13] terén (bár ez utóbbi csak bevezetése, azaz 2013. január óta). A páneurópai elektronikai rendszerek útján folytatott együttműködés segítette a tagállamokat a fent említett adóügyi közigazgatási együttműködésre vonatkozó uniós jogszabályokban előírt információcserére vonatkozó jogszabályi határidők betartásában is, mivel (például a szabványosított elektronikus űrlapok révén) gyorsabb és pontosabb információcserét tett lehetővé. Ami az EMCS rendszert illeti, a rendkívül alacsony (a műveletek kevesebb mint 1 %-át érintő) technikai hibaarány[14] szintén arra mutat, hogy a rendszer jelentős előnyöket biztosított a korábbi papíralapú, magas hibaaránnyal működő rendszerrel szemben, ami elősegítette a jövedéki adóra vonatkozó jogi aktusok zökkenőmentes végrehajtását. Az uniós jogszabályok megfelelő végrehajtását még inkább megkönnyítették a közös fellépések, amelyeknek köszönhetően a tagállamok megoszthatták egymással az uniós rendelkezések értelmezésével, a végrehajtás és a kikényszerítés során felmerült kihívásokkal, a nemzeti jellegzetességekkel és a bevált gyakorlatokkal kapcsolatos nézeteiket. A közös fellépések ezenfelül azt is lehetővé tették a tagállamok számára, hogy egyes különösen problémás területekre – például (mint a szűkített egyablakos ügyintézés kifejlesztéséhez szükséges héabevallási formanyomtatvány esetében) egy-egy új elektronikus űrlap kialakítására és megvalósítására –, illetve egy-egy konkrét informatikai alkalmazás (például az EMCS vagy az elektronikus héa-visszatérítési eljárás) végrehajtására koncentrálhassanak. A program által az ilyen kérdések megvitatására biztosított informális keret nagyobb fokú konvergenciát tett lehetővé a tagállamok között, és az értékelés során nagy népszerűségnek örvendett az érdekeltek széles körében. Ezek a szempontok együttesen kedveztek az uniós héajogszabályok egységes értelmezésének és kialakításának és az egyéni várakozások összehangolásának, valamint megkönnyítették a különböző gyakorlatok és eljárások feltérképezését. 4.3. A közigazgatásra és az adófizetőkre háruló terhek csökkentése A külső értékelés és más rendelkezésre álló minőségi adatok arra mutatnak, hogy a megkérdezettek szerint számos informatikai rendszer lehetővé tette a nemzeti hatóságokra és a gazdasági szereplőkre nehezedő adminisztratív teher csökkenését. A tagállami hatóságok számára az elektronikus űrlapok és a CCN/CSI platform együttes használata jelentette a legnagyobb könnyítést az adminisztratív teher tekintetében. A rendszer korlátozta a hosszadalmas és erőforrás-igényes papíralapú eljárásokat, valamint az előre betáplált mezőtartalmak és útmutatások által a kérések megfogalmazásához és megválaszolásához nyújtott segítségnek és a közös sablonnak köszönhetően egységesítette és leegyszerűsítette az elektronikus információcserét, ezáltal növelte a hatékonyságot. Az együttműködés eredményességét a kicserélt információk pontosságának és hasznosságának növelése is javította. Ezt elsősorban a keresett és nyújtott információk célzottabbá tétele és a kérések közös értelmezése tette lehetővé. Jelentős haszon származott a VIES, a VIES webes felülete és az EMCS rendszerek rendszeres használatából is, noha azok elsődleges célja az adók és illetékek megfelelő beszedésének biztosítása volt. A hatóságok szerint ezek a rendszerek a korábbi papíralapú eljárásokhoz képest felgyorsították a szabálytalanságok feltárását, kényelmesebbé tették az együttműködést és a nyomon követést, és lerövidítették a reakcióidőt. Ami az EMCS rendszert illeti, a statisztikai elemzés tanúsága szerint a jövedéki termékek szállításának lezárásához szükséges átlagidő (az elektronikus adminisztratív okmány hitelesítésétől az átvételi elismervénynek a rendeltetési helyről történő elküldéséig) 6,8 napra csökkent, ami igen rövidnek mondható[15]. A VIES webes felülete közvetlenül csökkentette a gazdasági szereplők számára a kereskedelmi partnereik héaszámának érvényesítéséhez szükséges átfutási időt, mivel többé nem kellett a nemzeti hatóságokat igénybe venniük ehhez a feladathoz. Az alkalmazásban egyetlen év leforgása alatt 157 millió érvényesítést futtattak le. Ha feltesszük, hogy ezek mindegyikét egy ötperces telefonhívás során lehetett volna elintézni, a VIES webes felülete becslések szerint mintegy 160 millió EUR-ral csökkentette a megfelelési költségeket a nemzeti adóhatóságok, illetve ugyanekkora összeggel a gazdasági szereplők számára. Ezen túlmenően 2010. januárban megkezdődött az elektronikus héa-visszatérítési eljárás alkalmazása, amely lehetővé teszi a vállalkozásoknak, hogy közvetlenül a letelepedés helye szerinti tagállamban igényeljenek héa-visszatérítést a más tagállamban befizetett héa után, ami nagymértékben leegyszerűsítette a visszatérítési eljárást. Noha az értékelés megállapította, hogy még túl korai lenne annak teljes körű értékelése, milyen hatást gyakorol az alkalmazás a vállalkozások költségcsökkentésére, a Bizottság által 2012-ben az adó- és jövedékiadó-ügyi tisztviselőknek a Fiscalis 2013 által támogatott főbb informatikai rendszerek költség-haszon elemzése céljából kiküldött felmérések keretében egy sor tagállamtól az az előzetes visszajelzés érkezett, hogy ténylegesen nőtt az igazgatási folyamatok hatékonysága. Az értékelés ezenfelül azt ajánlotta, hogy a program tevékenységei és értékelése különös figyelmet fordítsanak az adófizetőkre (7. ajánlás). Az EMCS szintén egy sor adminisztratív előnyt biztosított a gazdasági szereplők számára, beleértve a papíralapú ügyintézés csökkenését, a jövedékiadó-felfüggesztési eljárások gyorsabb lezárását, valamint a feldolgozásnak a meglévő számítógépes rendszerekkel való integrációját. Ez különösen hasznos volt a nagyobb vállalatok esetében, amelyek gyakrabban folytatnak kereskedelmi tranzakciókat és nagyobb IT-kapacitással rendelkeznek; mindamellett a kisebb vállalkozások, amelyek csak alkalmanként használják az illetékfelfüggesztési eljárásokat, a jövedékiadó-felfüggesztéssel szállított jövedéki termékek szállításának viszonylag magas technikai és pénzügyi követelményei (például a biztosítékra vonatkozó követelmény) miatt nehezebbnek találták az alkalmazkodást. A közvetlen adózás terén a program a TIN (adóazonosító szám) webes alkalmazást támogatta. Ez a rendszer egy olyan internetes támogatású interfészt biztosít, amelyen a végfelhasználók ellenőrizhetik az összes tagállambeli adóazonosító számokat, ezáltal gyorsan azonosíthatják az adófizetőket és könnyebben intézhetik azok nemzeti adóügyeit, vagy azonosíthatják a más uniós tagállamokban beruházó adófizetőket. Az értékelés azt állapította meg, hogy a TIN webes alkalmazás nem volt kellőképpen kihasznált, ezért nem lehetett értékelni, hogy az alkalmas-e az adminisztratív teher áhított csökkentésére. Az alacsony kihasználtság okai azonban nem magában a programban keresendők, hanem számos külső tényezőből erednek, elsősorban abból, hogy nem létezik uniós szintű adóazonosító szám, és nem minden uniós tagállam vezetett be vagy használ ilyen azonosítót. Egyes országokban más típusú azonosítók léteznek, amelyek jogi vagy egyéb okokból nem kezelhetők adóazonosító számként, más országok pedig nem rendelnek automatikusan adóazonosító számot minden egyes adófizetőhöz. 5. Hatékonyság A programmal kapcsolatos kiadások nagy részét (mintegy 75 %-át) az informatikai rendszerek működtetésére és támogatására, ennek oroszlánrészét pedig a CCN/CSI hálózatra irányozták elő. Mivel a CCN/CSI az összes transzeurópai informatikai rendszer keretében támogatja a tagállamok közötti információcserét, és egyenlő részvételt tesz lehetővé az összes tagállam számára az információcserében, ezt a beruházást a tagállami hatóságok szükségesnek és nagyon értékesnek ítélték. Tekintve, hogy a CCN/CSI hálózat a Vám 2013 program platformjaként is működött, az értékelés azt állapította meg, hogy a hálózatba eszközölt beruházás nemcsak pragmatikus volt az informatikai műveletek tekintetében, hanem az egyetlen és egységes informatikai architektúrának köszönhetően méretgazdaságossági megtakarításokat is lehetővé tett. Noha még van lehetőség további harmonizációra az adó- és vámügyi folyamatok között (például az EMCS és a vámrendszerek átjárhatósága terén), és ezt az ajánlások (nevezetesen a 6. ajánlás) javasolják is, a Bizottság és a nemzeti hatóságok törekedtek a szinergiák fokozására és az IT-modulok közös fejlesztésére, és ennek érdekében közös projektcsoportokat hoztak létre az adó- és vámhatóságok részvételével. A működés szintjén a technológiák újrafelhasználásának előmozdítása és közös szolgáltatások kidolgozása révén további hatékonyságnövekedést sikerült elérni az informatikai rendszerek végrehajtása és működtetése terén. Ennek keretében többek között költségmegtakarítási stratégiákat fejlesztettek ki: például egységes módszertant dolgoztak ki az informatikai rendszerek igazgatására, megerősítették az adatközpontokat, és internetes közzétételi környezetet hoztak létre a tagállamoknak az összes adózási területen. Ezenfelül a funkcionalitás fejlesztésének és a műveletek támogatásának hatékonyabbá tétele érdekében az informatikai műveleteket nagy részben kiszervezték, és csak kevés működtetési, illetve fejlesztési feladatot végeztek házon belül. A Fiscalis 2013 informatikai kiadásokra előirányzott költségvetésének fontos részét (több mint 40 %-át) képezte a tagállamoknak az informatikai rendszerek végrehajtásához és működtetéséhez nyújtott operatív támogatás. A Bizottság szorosan együttműködött a tagállamokkal a maximális ellenőrzés és megfelelőség biztosítása érdekében. E célból közös, az összes tagállamban alkalmazható specifikációkat és alkalmazásokat fejlesztettek ki, valamint a tagállamokban helyszíni konzultációk keretében is segítettek a problémák feltárásában és a szükséges kapcsolódási tesztek elvégzésében. A megfelelőségi tesztek jelentették az egyik legköltséghatékonyabb területet, mivel így a központilag kifejlesztett eszközöket az összes tagállam használni tudta: jó példa erre az önkiszolgáló tesztrendszer (SSTS), amelyet úgy alakítottak ki, hogy nagyobb kontrollt biztosítson a tagállamoknak a megfelelőségi tesztelés végrehajtásában. Az értékelés eredménye szerint még több központi alkalmazás kifejlesztésére lenne igény (5. ajánlás). A Fiscalis 2013 program által támogatott főbb IT-rendszerek költség-haszon elemzéséről készített 2012. évi bizottsági felmérésre érkezett válaszok szerint a tagállamok nehézségekkel szembesültek a nemzeti végrehajtás költségeinek kiszámítása során: egyetlen tagállam sem nyújtott be meglévő nemzeti tanulmányt vagy értékelést, míg 17 tagállamnak az EMCS létrehozásával és működtetésével kapcsolatos költségekre (a 2007 és 2011 közötti időszakra) vonatkozó becslései 1,1 millió EUR-tól 18,8 millió EUR-ig terjednek. Még ennél is kevesebb tagállam tudta pénzügyileg számszerűsíteni a hasznokat: a vonatkozó bizonyíték igen eseti jellegű, hiszen mindössze egyetlen tagállam jelezte, hogy az EMCS bevezetését követő évben 10 %-kal nőtt a beszedett adókból származó bevétele. Mindamellett pozitív visszajelzések is érkeztek az informatikai rendszerek által a közigazgatás hatékonyságára gyakorolt hatásról: a tagállamok többsége úgy vélte, hogy az EMCS, a VIES, illetve az elektronikus héa-visszatérítési eljárás bevezetését követően megnőtt a közigazgatási folyamataik hatékonysága. Egyedi tények arra mutatnak, hogy egy tagállam esetében az EMCS végrehajtásának költségei bőségesen megtérültek, miután több nagy értékű csalásra sikerült fényt deríteni. Az információmegosztás, a tevékenységszervezés és a hálózatépítés további megkönnyítése és egységesítése érdekében a Bizottság 2012-ben létrehozta a programokkal kapcsolatos információs és együttműködési felületet (PICS) a Fiscalis 2013 és testvérprogramja, a Vám 2013 program számára. Ez a platform közös információmegosztási és online együttműködési munkafelületet biztosított a nemzeti hatóságok számára, amely a vélemények szerint átfogóan pozitív lépést jelentett az erőforrás-felhasználás hatékonyságának növelése irányában. Az értékelés azonban rávilágított, hogy még mindig alacsony az eszköz funkcióinak ismertsége és kihasználtsága, így jelenleg nem aknázzák ki teljes mértékben a benne rejlő lehetőségeket; ez egy ajánlás tárgyát is képezte (3. ajánlás). Mivel a Fiscalis 2013 program elsősorban gazdasági megszorításokkal terhes időszakban működött, mind a Bizottság, mind a részt vevő országok részéről jelentős volt a maximális hatékonyságra való törekvés. Emiatt a felek még szorosabban működtek együtt a közös eszközök és nemzeti alkalmazások kidolgozásában, valamint az informatikai megoldások terén bevált gyakorlatok megosztásában. Mindenesetre a Fiscalis 2013 program által támogatott informatikai rendszereket nem lehet elszigetelten vizsgálni, tekintet nélkül azoknak az információknak az értékére, amelyek áramlását lehetővé teszik. Az információcsere monetáris értékét márpedig nagyon nehéz meghatározni, mivel a behajtott vagy újraszámított adókra vonatkozó adatok gyakran nem állnak rendelkezésre. Az informatikai rendszerek valódi értékét a magas kihasználtság fényében és arra tekintettel kell megítélni, hogy milyen szerepet játszottak a tagállamok közötti gyors és biztonságos információcsere lehetővé tételében. Az érdekeltek szerint a tagállamok között a Fiscalis program által támogatott informatikai rendszerek útján történő információcsere kulcsfontosságú volt ahhoz, hogy az adóügyi tisztviselők jobban nyomon követhessék az Unión belüli ügyleteket és mozgásokat, és kiszabhassák az azok nyomán fizetendő adókat. Ha tagállami szinten egyénileg fejlesztettek volna ki hasonló rendszereket, azok hatékonysága meg sem közelítené a jelenlegi szintet, hiszen kevésbé lennének átjárhatók, egységesek és (főként) eredményesek. E rendszerek kiépítésének és későbbi működtetésének költségei is jelentősen magasabbak lettek volna, adott esetben olyannyira, hogy ellehetetlenítették volna e rendszerek alkalmazását. Noha a közös fellépések a Fiscalis 2013 program teljes költségvetésének csak kisebb részét tették ki, a részt vevő országok azokat a program legkiemelkedőbb elemének tekintették. Több mint 23 400 tisztviselő vett részt különböző szemináriumokon, műhelyfoglalkozásokon, projektcsoportokban, képzéseken és többoldalú ellenőrzésekben. A program által finanszírozott résztvevőnkénti átlagköltség megközelítette az 1000 EUR-t, amit a külső értékelés igen ésszerűnek ítélt, tekintve, hogy magában foglalta az utazási és ellátási költségeket és a szükséges szervezés (így többek között a nyelvi támogatás) költségeit is. Akárcsak az informatikai rendszerek esetében, az értékelés itt is azt állapította meg, hogy az e tevékenységeknek köszönhető információcsere és tudásfelhalmozás rendkívül nehezen számszerűsíthető, mivel a legjelentősebb haszon a fenntartható humán hálózatokban, valamint az uniós jogszabályok közös értelmezésében és alkalmazásában rejlik. A többoldalú ellenőrzések példája jól illusztrálja, hogyan viszonyulnak a program költségei annak potenciáljához. A beszámolók szerint a lezárt többoldalú ellenőrzések mintegy 85 %-ának eredményeképpen meghatározott adók összege – 3,26 milliárd EUR – alapján a költség-haszon arány közel 1:1350 (2,41 millió EUR tényleges ráfordítás a többoldalú ellenőrzések kapcsán, szemben – a beszámolók szerint – 3,26 milliárd EUR összegű adókötelezettség azonosításával). Noha az adók tényleges beszedése további tagállami eljárások függvénye, és ez a példa semmiképpen sem tükrözi a program átfogó hatékonyságát, mindenesetre jól szemlélteti a program által potenciálisan generálható gazdasági hasznot, amely könnyen meghaladhatja a kapcsolódó költségeket. 6. Uniós hozzáadott érték A záróértékelés céljára a Fiscalis 2013 program hozzáadott értékét azon járulékos hasznokként határozzuk meg, amelyek az uniós szintű fellépésből erednek, azonban azokat nemzeti, többoldalú vagy akár nemzetközi kezdeményezés keretében nem lehetett volna elérni. Az uniós hozzáadott érték egyértelműbb meghatározása érdekében az értékelés a következő kritériumokat vette figyelembe annak vizsgálata során: 1) a program komplementaritása a fent említett kezdeményezésekkel; 2) a program átfogó hozzájárulása a meghatározott, szélesebb adóügyi célkitűzések részét képező, más kezdeményezésekkel közös célkitűzésekhez (például az adócsalás elleni küzdelemhez); 3) az adminisztratív költségek és terhek csökkentése (például a közös informatikai platformok, iránymutatások és eljárások stb., a program tevékenységei során meghatározott bevált gyakorlatok közös végrehajtása, a megkettőződések és átfedések csökkentése, illetve a szinergiák kihasználása útján stb.); 4) az adóügyi együttműködés és az adócsalások transzeurópai jellege miatt azoknak a tagállami szintnél kedvezőbb, uniós szintű kezelése, valamint a program útján kialakult közös igazgatási kultúra és humán hálózatok; és 5) a program eredményeinek és hatásainak fenntarthatósága a program lezárása esetén. 6.1. A Fiscalis 2013 program komplementaritása az egyéb nemzeti, regionális és nemzetközi kezdeményezésekkel Az értékelés számos olyan, a Fiscalis 2013 programon kívüli nemzeti, regionális és nemzetközi kezdeményezést azonosított, amelyek célja a bizonyos országok közötti – két- vagy többoldalú – adóügyi információcsere. Az értékelés összességében azt állapította meg, hogy a Fiscalis 2013 program elsősorban nem átfedéseket eredményezett, hanem kiegészítette a többi kezdeményezést, és felerősítette azok hatását. Nemzeti szinten a program elsődlegesen a szinergiák kialakulásának kedvezett, amelyek keretében a Fiscalis 2013 és a nemzeti kezdeményezések egymásból merítettek és egymást táplálták a kívánt hatások elérése érdekében. Néhány hatóság például a VIES rendszerből származó információkat becsatolta adóügyi tisztviselőinek munkafolyamat-szoftverébe, ami nagymértékben megkönnyítette az információk elérését és feldolgozását. Rugalmasságának és a közös fellépésekben való önkéntes részvételt ösztönző kialakításának köszönhetően az adóhatóságok nemzeti prioritásaik támogatására is fel tudták használni a Fiscalis 2013 programot, például bizonyos (néha rendkívül) sajátos profilú többoldalú ellenőrzésekben való részvétel útján. Ami a regionális kezdeményezéseket illeti, a Fiscalis 2013 program azok tekintetében is hasonló kiegészítő szerepet játszott. Az értékelés ezt két példával támasztotta alá: a Benelux országok közötti, adóügyekre is kiterjedő szoros együttműködéssel és az adókikerülés elleni küzdelemmel foglalkozó skandináv munkacsoporttal (NAIS). Mindamellett az értékelés úgy ítélte meg, hogy ezek és a hasonló kezdeményezések jobbára a Fiscalis 2013 programot kiegészítő jellegűek, mivel más a megcélzott hatókörük és a hatályuk[16]. A Fiscalis 2013 program tevékenységi területén két fontos nemzetközi szervezet – a Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet (OECD) és az Európai Adóigazgatások Szervezete (IOTA)[17] – is aktív volt, és tevékenységeik, célkitűzéseik és célközönségük bizonyos mértékig átfedésben voltak a Fiscaliséival. Noha a szervezet kiterjedt feladatköre miatt az OECD tevékenységével való átfedés jelentéktelen volt, az IOTA egyértelműen ugyanazokat a célkitűzéseket követte, mint a Fiscalis 2013 program. Az átfedések mindamellett a Fiscalis program közös fellépéseire (például szemináriumok és műhelytalálkozók) korlátozódtak; sem az IOTA által indított, sem bármely más regionális kezdeményezés nem pótolhatta volna semmi módon azt az összes országgal folytatott alapvető elektronikus információcserét, amelyet a Fiscalis 2013 lehetővé tett. A színtéren a Fiscalis 2013 program volt az egyetlen olyan eszköz, amely kizárólag a belső piaci adózási rendszerek gyakorlati javítására összpontosított, ami miatt az egyedülálló és személyre szabott megoldást kínálhatott az Unión belüli határokon átnyúló adóproblémák megoldására. 6.2. Hozzájárulás a szélesebb körű adóügyi célkitűzések teljesítéséhez A 2010-es Monti-jelentés[18] felismerte, hogy a belső piac működésének javításához szükség van az adóhatóságok közötti adóügyi információcsere és együttműködés kialakítását célzó fellépésekre. Az adócsalás és az adókikerülés elleni küzdelem megerősítését célzó 2012-es bizottsági cselekvési terv[19] ezenfelül hangsúlyozta, hogy biztosítani kell a héa, a közvetlen adózás és a jövedéki adó terén folytatott igazgatási együttműködés keretének teljes körű végrehajtását és alkalmazását. Ez a küzdelem azóta is kulcsfontosságú európai prioritást jelent. A Fiscalis 2013 program jól illeszkedett ebbe a keretbe, hiszen éppen azt az eszközt biztosította az adóhatóságoknak, amelyre azoknak az eredményes információcseréhez (VIES rendszer, EMCS, szabványosított elektronikus űrlapok stb.) és a konkrét feladatokban való együttműködés (többoldalú ellenőrzések, EUROFISC platform, műhelytalálkozók, szemináriumok és más közös fellépések) kapcsán a szakismeretek összevonásához szükségük volt. 6.3. Az uniós együttműködés fontossága az adminisztratív költségek és terhek csökkentésében Az értékelés megállapította, hogy a Fiscalis 2013 program elsődlegesen háromféleképpen tette lehetővé az adminisztratív költségek és terhek csökkentését: i. az adóhatóságok közötti információcsere bizonyos fokú szabványosítása (például elektronikus űrlapok) révén; ii. biztonságos adatcserét biztosító platformok (például az összes informatikai alkalmazás alapját képező CCN/CSI rendszer) kialakítása révén; valamint iii. az adóhatóságok által közvetlenül használható közös informatikai rendszerek (például az EMCS és a VIES) biztosítása révén. E jelentés 4. fejezete részletesen ismerteti, hogyan és mennyiben járult hozzá a program az adminisztratív költségek és terhek csökkentéséhez. Az értékelés során megkérdezett érdekeltek nem tudtak megnevezni olyan nemzeti vagy nemzetközi alternatívát a Fiscalis 2013 programmal szemben, amely hasonló vagy nagyobb mértékben csökkentette volna a nemzeti hatóságokra és a gazdasági szereplőkre nehezedő adminisztratív terhet. 6.4. Az adóügyi együttműködés transzeurópai jellege és a közös igazgatási kultúra A Fiscalis 2013 eredményességét elsősorban annak páneurópai megközelítése és az általa kínált határokon átnyúló megoldások biztosítják, amelyeket nemzeti szinten nem lehetett volna megvalósítani. Ezek a megoldások bizonyos esetekben olyan központosított informatikai rendszerek biztosításában álltak, amelyek azonos szintre hozták az összes részt vevő országot, más esetekben pedig – a közös fellépéseknek köszönhetően – a magasabb szintű koordinációt, a célok és az elvárások összehangolását tették lehetővé. Noha a programnak nem volt célja a közös igazgatási kultúra megteremtése (hiszen erre jelenleg nincs is igény), mégis fokozatosan összehangolta a különböző tagállamok adóügyi tisztviselőinek kölcsönös hozzáállását, megértését és együttműködését. Az érdekeltek többségében elképzelhetetlennek tartották, hogy egyéni és összehangolatlan fellépések útján ilyen szintű együttműködést lehessen megvalósítani. A megkérdezettek szintén elismerték a Bizottság koordinátori és ösztönző szerepét, és kívánatosnak tartották e tevékenységének fenntartását (4. ajánlás). 6.5. Az eredmények fenntarthatósága Az eredmények fenntarthatóságát a program megszüntetésének nézőpontjából vizsgálták, mivel a Fiscalis tevékenységeinek többsége – természeténél fogva – nem egyszeri beavatkozás, és nagyban támaszkodik a folyamatos támogatásra. Az érdekeltek rövid távon bíznak abban, hogy a Fiscalis 2013 program hatásai részben a program megszüntetése után is fennmaradnának. A program legfigyelemreméltóbb eredményei – így többek között az új ismeretek és a humán hálózatok – a maradandóak közé tartoznának. Az érdekeltek azonban úgy vélik, hogy ezek az eredmények hosszú távon nem maradnának fenn, mivel az adóhatóságok igen összetett és dinamikus környezetben működnek, ahol folyamatosan változnak a nemzeti prioritások, a gazdasági feltételek és a hatóságok struktúrája. A részt vevő országok hivatalosan saját kezdeményezésre is szervezhetnének hasonló közös fellépéseket, azonban a gyakorlatban nem tűnik valószínűnek, hogy ehhez biztosítható lenne a szükséges finanszírozás és koordináció. Az érdekeltek az informatikai rendszerek tekintetében is hasonló következtetésekre jutottak: azok támogatását, karbantartását és fejlesztését kizárólag nemzeti finanszírozás, kezdeményezések és szervezés révén nemigen lehetne a jelenlegi szinten biztosítani. A megkérdezettek egyöntetűen egyetértettek abban, hogy ezek a rendszerek hamarosan működésképtelenné és elavulttá válnának, és következésképpen csökkenne az információcsere, valamint a nyomonkövetési és ellenőrzési kapacitás, amellett emelkednének az adminisztratív költségek és terhek. Ez igen fontos szempont, ha tekintetbe vesszük, hogy számos informatikai rendszer nem pusztán praktikus és kellemes, hanem valójában a jogszabályok végrehajtását támogatja (például az EMCS, illetve az igazgatási együttműködést előíró jogszabályi rendelkezések végrehajtását támogató eszközök), és megszüntetése veszélyeztetné az uniós adójogszabályok betartását. Végül az értékelés megállapította, hogy tekintettel a határokon átnyúló adócsalás és adókikerülés elleni küzdelem fontosságára, a Fiscalis program hiányában néhány tagállam – kétoldalú vagy regionális megállapodások keretében – valószínűleg szorosabb együttműködést kezdeményezne, ami végső soron aszimmetriát eredményezne a tagállamok információkhoz való hozzáférése terén, ez pedig megkönnyítené a csalások elkövetését, és torzítaná a kereskedelmet. 7. A program teljesítményét befolyásoló kontextuális tényezők Az értékelés a hozzájárulás-elemzés révén a kontextuális – azaz a programon kívüli, így azáltal közvetlenül nem befolyásolható – tényezőket is megvizsgálta, amelyek egyes esetekben hátráltatták, más esetekben segítették a program eredményeinek elérését. Az értékelés célja nem az volt, hogy pontosan meghatározza az e tényezők által a program sikerére gyakorolt hatást, hanem hogy azonosítsa e tényezőket, és ezáltal megvilágítsa a Fiscalis 2013 program működésének körülményeit. Ez a fejezet az alábbiakban ismerteti a legfontosabb, számos tagállamban megfigyelt tényezőket. Az értékelés megállapította, hogy a nemzeti hatóságok által alkalmazott tudásmenedzsment-stratégiák – azaz hogy a nemzeti hatóságok hogyan szervezik meg a többoldalú ellenőrzésekre és informatikai rendszerekre vonatkozó együttműködést, és hogyan osztják el a Fiscalis 2013-hoz kapcsolódó feladatokkal járó felelősséget – kedvezően befolyásolta a program eredményességét. A horizontális kialakítású, kevés igazgatási szinttel rendelkező szervezeti struktúra például kedvezőbbnek bizonyult a többoldalú ellenőrzések gyors és zökkenőmentes végrehajtása szempontjából, a hatóságok és az IT-osztályok közötti szoros együttműködés pedig nagyobb rugalmasságot biztosított, valamint gyorsabb és hatékonyabb reagálást tett lehetővé az informatikai problémák esetében. Részben ugyanebben az összefüggésben az értékelés rámutatott, hogy a nemzeti hatóságok nem mindig határozták meg pontosan a Fiscalis 2013 programhoz kapcsolódó feladatokat kísérő felelősségi köröket, ami egyes részt vevő országokban negatív hatást gyakorolhatott a program koordinációjára és átfogó végrehajtására. Különösen igaz ez a nemzeti koordinátorok feladatára, akik más-más feladatkört láttak el különféle szervezeti struktúrákban és különböző erőforrásbeli korlátok között: ez néhány esetben befolyásolhatta a program támogatására való képességüket, ezért az értékelés szerint ajánlatos lenne e szerepkör pontos tisztázása (2. ajánlás). Az értékelés megállapította, hogy amennyiben a nemzeti informatikai rendszerek megfelelően kiegészítették a Fiscalis által finanszírozott informatikai rendszerek funkcióit, e két rendszer kölcsönösen erősítette egymást, ami egyben hasznos szinergiák létrehozására is alkalmat teremtett: így történt ez például a spanyol Zujar adóalany-információs rendszer esetében, amely a VIES rendszerrel kombinálva lehetővé tette a héaügyletek gyors kölcsönös ellenőrzését. Ezzel szemben azokban az esetekben, amikor a nemzeti rendszerek nem voltak interoperábilisak a Fiscalis 2013 program által finanszírozott informatikai rendszerekkel, szembetűnően nagy volt a kihasználatlan potenciál. Mivel például a holland exportellenőrzési rendszert nem integrálták, illetve nem csatolták be az EMCS-be, az összes Hollandián kívül végződő ügyletet manuálisan kellett lezárni, ami megnövelte a munkaterhet, valamint csökkentette a tényleges nyomonkövetési és ellenőrzési kapacitást. A Fiscalis 2013 program potenciáljának teljes kiaknázását hátráltató egyik legfőbb tényező az volt, hogy az Európai Uniót a program teljes időtartama alatt gazdasági válság sújtotta. Noha az értékelés nem tárt fel kézzel fogható különbséget az egyes adóügyi területekre előirányzott források tekintetében, számos érdekelt hangsúlyozta a korlátozott források miatti általános nyomást és a hatékonyság prioritásként való kezelését. A gyakorlatban a költségvetési megszorítások csökkentették a tagállamok részvételét a program tevékenységeiben, és korlátozták az informatikai rendszerek nemzeti komponenseinek végrehajtására fordítható forrásokat. Az érdekeltek ez utóbbi tényt különösen hangsúlyozták. Másfelől azonban az értékelés arra is rámutatott, hogy a gazdasági válság miatt nagyobb figyelmet fordítottak a tevékenységek költséghatékonyságára, és mivel a tagállamok fokozott hangsúlyt fektettek az adóbevételek beszedésére, megnőtt a program keretében folytatott információcsere volumene is. Számos érdekelt a nyelvi akadályokat is megemlítette a gátoló tényezők között, mivel azok csökkentették a szóbeli és írásbeli kommunikáció és információ, valamint a közös fellépésekben való részvétel eredményességét. A válaszadók szerint a Fiscalis 2013 program létezésével és részleteivel kapcsolatos ismeretek szintje ugyancsak egyértelműen befolyásolta az együttműködés és az információcsere szintjét. Bár a program eredményeire vonatkozó tájékoztatás és figyelemfelhívás összességében széles körű volt, az érdekeltek és a potenciális kedvezményezettek többsége csak kevés vagy nagyon kevés információval rendelkezett a programról. Az értékelés arra is rámutatott, hogy a részt vevő országok gyakran magától értetődőnek vették az informatikai rendszerek létezését, és nem voltak feltétlenül tisztában azok Fiscalis programmal való kapcsolatával; ezzel a jelenséggel érdemes lenne részletesebben foglalkozni (1. ajánlás). Az érdekeltek által megemlített – a program átfogó eredményeit csak kis mértékben befolyásoló vagy csak egyedi esetekben tapasztalt – egyéb kontextuális tényezők között szerepelt még a közös fellépésekben részt vevő tagállami tisztviselők kiválasztásának kritériumrendszere, a bizonyos információk közzétételét vagy bizonyos önkéntes rendszerek (például az alacsony kihasználtságú TIN webes alkalmazás) használatát akadályozó nemzeti jogszabályok, valamint egyes helyi jelenségek (például a határ menti ingázók számának emelkedése, ami megnövelte a közvetlen adókkal kapcsolatos információcsere volumenét, illetve bizonyos áruk határokon átnyúló kereskedelmének növekedése, ami fokozta az EMCS kihasználtságát és hasznosságát). Végül, de nem utolsósorban az értékelés említést tett az egyéb kezdeményezések – elsősorban az IOTA fenti 6. fejezetben részletesen ismertetett műveleteinek – jelentős hatásáról (vagy legalábbis egyidejű létezéséről) is. 8. Következtetések és ajánlások Noha a belső piac működésében számos tényező szerepet játszik, az értékelés eredménye szerint valószínű, hogy a Fiscalis 2013 program hozzájárult a belső piac működésének javításához. Elképzelhetőnek tűnik, hogy bizonyos mértékig sikerült visszaszorítani, illetve megelőzni az adócsalást és az adókikerülést, ami hozzájárult a versenytorzulások megelőzéséhez a belső piacon. A program által befolyásolható, feltárt hiányosságok alapján az értékelők ajánlásokat fogalmaztak meg. Az értékelés legfontosabb megállapításai a következőkben foglalhatók össze: a) Az informatikai rendszerek (azaz az EMCS, a VIES és a közvetlen adózás terén folytatott együttműködést szolgáló elektronikus űrlapok) közvetlenül támogatták az adóügyi közigazgatási együttműködésre vonatkozó uniós jogszabályok végrehajtását. b) A VIES rendszer segítette a nemzeti hatóságokat a csalások feltárásában, és központi elemévé vált az adóhatóságok – számos tisztviselő által napi rendszerességgel használt – héa-eszközkészletének. c) A VIES webes felülete közvetlenül csökkentette a gazdasági szereplők héaszámának érvényesítéséhez szükséges átfutási időt, ezáltal becslések szerint mintegy 160 millió EUR megtakarítást tett lehetővé a nemzeti adóhatóságok, illetve ugyanennyit a gazdasági szereplők számára. d) Az EMCS a jövedéki termékek küldésére és fogadására jogosult gazdasági szereplők valós idejű nyomon követésének és azonnali ellenőrzésének köszönhetően nehezebbé, kockázatosabbá és költségesebbé tette a csalások elkövetését. Az EMCS keretében az egyes ügyletekhez kapcsolt elektronikus garanciák megkönnyítették az adóügyi tisztviselők számára az adó megfelelő befizetésének biztosítását. e) A szabvány elektronikus űrlapok használata a héa és a közvetlen adózás terén segítséget nyújtott az adóügyi tisztviselőknek az adókötelezettség helyes összegének kiszámításához. f) Az elektronikus űrlapok és a CCN/CSI platform egységesítette és leegyszerűsítette az elektronikus információcserét, és javította annak minőségét. g) A közös fellépések révén a tagállami hatóságok megoszthatták egymással szakismereteiket és tapasztalataikat, valamint az uniós rendelkezések értelmezésével, végrehajtásával és kikényszerítésével kapcsolatos nézeteiket, bepillantást nyerhettek a különböző adóhatóságok jogszabályi és szervezeti struktúrájába, és értékes humán hálózatokat alakíthattak ki. h) Az EUROFISC platform fontos csatornát biztosított az adóügyi tisztviselők számára a kölcsönös és decentralizált együttműködés előmozdításában és megkönnyítésében, ami célzott és gyors fellépést tett lehetővé bizonyos típusú csalásokkal szemben. i) A többoldalú ellenőrzéseknek köszönhetően a tagállamok mintegy 3,26 milliárd EUR összegű kiegészítő adókötelezettséget mutattak ki, és azok a megtakarítások adóztatásáról szóló irányelvben előírt automatikus információcserével együttesen a szabálykövetés irányába mozdították el az adófizetőket. j) Kevés kvantitatív információ áll rendelkezésre nemzeti szinten az informatikai rendszerek tagállamok általi bevezetésének költségeiről és hasznairól: a becslések (jelentős szórással) 1,1 millió EUR és 18,8 millió EUR közé teszik a költségeket, a hasznokat (azaz az információcsere értékét) pedig nehéz számszerűsíteni, de az érdekeltek mindenesetre kedvezően ítélték meg az informatikai rendszerek átfogó hatékonyságát. k) A tagállamok egyénileg nem tudtak volna eredményesebb, hatékonyabb és átjárhatóbb informatikai rendszereket kifejleszteni. l) A Fiscalis 2013 program kiegészítette az egyéb nemzeti, regionális és nemzetközi adóügyi együttműködési kezdeményezéseket, és lehetővé tette azok szinergiáinak kihasználását, mindamellett csak kevés átfedést eredményezett a közös fellépések terén. Emellett ez volt az egyetlen olyan fellépés, amely kifejezetten a belső piac szükségleteit vette figyelembe, és amely informatikai alkalmazást biztosított. m) A Fiscalis 2013 program elsődlegesen háromféleképpen tette lehetővé az adminisztratív költségek és terhek csökkentését: i. az információcsere szabványosítása (például elektronikus űrlapok) révén; ii. biztonságos adatcserét biztosító platformok (például a CCN/CSI rendszer) kialakítása révén; valamint iii. az adóhatóságok által közvetlenül használható közös informatikai rendszerek (például az EMCS és a VIES) biztosítása révén. n) A program támogatása nélkül a közös fellépések és az informatikai rendszerek hatása hosszú távon nem maradhatna fenn. Az összegyűjtött tényanyag alapján az értékelők egy sor ajánlást fogalmaztak meg a program működésének javítása és potenciáljának kiteljesítése érdekében. Ezeknek az irányítócsoport által széles körben elfogadott ajánlásoknak az összefoglalása az alábbiakban olvasható. A Bizottság részletesen tanulmányozni fogja az ajánlásokat, és cselekvési tervet dolgoz ki azok végrehajtására és nyomon követésére, figyelemmel azok jellegére, a programra gyakorolt hatására, valamint végrehajtásuk megvalósítható ütemtervére (például a programidőszak alatt vagy a következő jogalkotási ciklus során). Sorszám || Ajánlás || Felelős szerv 1. || Fokozni kell a (jövőbeni) Fiscalis programokkal, valamint azok célkitűzéseivel és eredményeivel kapcsolatos figyelemfelhívási tevékenységet. Különösen hangsúlyozni kell a nyilvánosság előtt az uniós informatikai rendszerek és a Fiscalis által nyújtott finanszírozás közötti kapcsolatot. || Európai Bizottság és a részt vevő országok 2. || A programnak leírást kell biztosítania a nemzeti koordinátor feladatairól és felelősségeiről, a részt vevő országoknak pedig gondoskodniuk kell arról, hogy a nemzeti koordinátoroknak elegendő támogatás és erőforrás álljon rendelkezésükre feladataik ellátásához. || Európai Bizottság és a részt vevő országok 3. || A programnak a jövőben is tájékoztatást kell nyújtania a programokkal kapcsolatos információs és együttműködési felület (PICS) rendeltetésszerű használatáról és funkcióiról. || Európai Bizottság 4. || A Bizottságnak továbbra is aktív szerepet kell játszania a nemzeti informatikai rendszerekre irányuló tagállami együttműködés megkönnyítése terén. || Európai Bizottság és a tagállamok 5. || A Bizottságnak folytatnia kell az összes tagállam által használható központi alkalmazások fejlesztését. || Európai Bizottság és a tagállamok 6. || A Bizottságnak és a tagállamoknak meg kell vizsgálniuk az adóügyi és vámügyi eljárások további integrációjának lehetőségét. || Európai Bizottság és a tagállamok 7. || A belső piac működésének javítása érdekében a Fiscalis programnak a jövőben több figyelmet kell fordítania az adófizetőkre nehezedő terhek csökkentésére, és fokoznia kell a program e célkitűzést szolgáló tevékenységeit. || Európai Bizottság és a tagállamok A Bizottság méltatta az értékelés alapját képező külső tanulmány általános minőségét, és elismerte a módszertani nehézségeket és az azok enyhítése érdekében tett erőfeszítéseket. A Bizottság nézete szerint a jelentésben ismertetett értékelési megállapítások hitelesek, a levont következtetések pedig helytállóak voltak. Következésképpen megállapítható, hogy a Fiscalis 2013 program növelte az adóhatóságok képességét a csalások eredményes és hatékony feltárására és megelőzésére, valamint az uniós adóügyi jogszabályok végrehajtására, ezért jelentős mértékben hozzájárult a belső piac működésének javításához. A Fiscalis 2013 program záróértékelése javasolni fogja, hogy kezdjenek vitát a program 2020 utáni folytatásának hatóköréről és kialakításáról. A program működésével összefüggésben feltárt további fejlődési lehetőségek – így az informatikai rendszerek és alkalmazások javítása, illetve a program eredményeinek szélesebb körű terjesztése – kapcsán a Bizottság közvetlenül a jelenlegi Fiscalis 2020 program keretében kíván intézkedéseket tenni. [1] Az Európai Parlament és a Tanács 2007. december 11-i 1482/2007/EK határozata a belső piac adózási rendszerei működésének javítását célzó közösségi program létrehozásáról (Fiscalis 2013 program) és a 2235/2002/EK határozat hatályon kívül helyezéséről. [2] Matthaeus-adóprogram (1993), Fiscalis 2002 (1998–2002), Fiscalis 2007 (2003–2007) és Fiscalis 2013 (2008–2013). [3] http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/common/publications/studies/fiscalis2013_final_evaluation.pdf [4] Az értékelés a tagjelölt és potenciális tagjelölt országokat minden más részt vevő országgal azonos módon vette figyelembe, és különleges jogállásukra csak akkor volt tekintettel, amennyiben az az adott szempontból releváns volt. [5] COM(2014) 71 final: A Bizottság jelentése a Tanácsnak és az Európai Parlamentnek a hozzáadottérték-adó területén történő közigazgatási együttműködésről és csalás elleni küzdelemről szóló 904/2010/EU tanácsi rendelet alkalmazásáról. [6] A Tanács 2003/48/EK irányelve a megtakarításokból származó kamatjövedelem adóztatásáról. [7] A körhintacsalás esetében egyes árukat héamentesen importálnak más uniós tagállamokból, azonban nem értékesítik őket a piacon, hanem számos, különböző vállalkozások közötti adásvételi ügylet után ismét exportálják őket, miközben az érintett vállalkozások illegálisan visszaigénylik a termékeket terhelő hozzáadottérték-adót. [8] Ez a számadat csak a többoldalú ellenőrzési műveletek során feltárt adókötelezettségeket tartalmazza. [9] Az üzenetek tartalma a tagállamok közötti bizalmas információcserének minősül, az Európai Bizottság azokhoz nem rendelkezik hozzáféréssel. [10] A Tanács 904/2010/EU rendelete a hozzáadottérték-adó területén történő közigazgatási együttműködésről és csalás elleni küzdelemről. [11] A Tanács 389/2012/EU rendelete a jövedéki adók területén való közigazgatási együttműködésről, valamint a Bizottság 684/2009/EK rendelete a 2008/118/EK tanácsi irányelvnek a jövedéki termékek jövedékiadó-felfüggesztéssel történő szállításához kapcsolódó számítógépes eljárások tekintetében történő végrehajtásáról. [12] A Tanács 904/2010/EU rendelete. [13] A Tanács 2011/16/EU irányelve az adózás területén történő közigazgatási együttműködésről. [14] COM(2013) 850 final: A Bizottság jelentése az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak a jövedéki termékek adófelfüggesztéssel történő szállítása felügyeletének számítógépesítésére vonatkozó rendelkezések működéséről és a közigazgatási együttműködési szabályoknak a jövedéki adók területén való alkalmazásáról, összhangban az 1152/2003/EK határozat 8. cikke (3) bekezdésével, a 2008/118/EK irányelv 45. cikke (1) bekezdésével, a 2073/2004/EK tanácsi rendelet 35. cikke (1) bekezdésével és a 389/2012/EU tanácsi rendelettel. [15] COM(2013) 850 final. [16] A NAIS célja az volt, hogy bizonyos célzott információcsere érdekében megállapodásokat kössön számos más országgal, többek között az úgynevezett adóparadicsomokkal, és néhány tagállammal is. Ezen együttműködés célja azonban az egyes célzott országokkal való információcsere megkönnyítése volt. [17] Az Európai Adóigazgatások Szervezete (IOTA) nonprofit kormányközi szervezet, amely fórumot biztosít az európai országokban működő tagjai számára az adóigazgatásuk javításához. A szervezetnek 46 tagja van. [18] „Az egységes piac új stratégiája – Az európai gazdaság és társadalom szolgálatában”. Mario Monti, 2010. május 9., 80. o. [19] A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak: „Cselekvési terv az adócsalás és az adókikerülés elleni küzdelem megerősítésére” (SWD(2012) 403 final).