Brüsszel, 15.07.2004

COM(2004) 503 végleges

A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE A TANÁCSNAK ÉS AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK

Egy hatékonyabb Közös Európai Menekültügyi Rendszer: a következő lépés az egységes eljárás {SEC(2004) 937}

BEVEZETÉS

Az Igazságügyi és Belügyi Tanács 2004. április 29-én Luxembourgban hivatalosan is elfogadta a harmadik országbeli állampolgárok és hontalan személyek mint menekültek vagy nemzetközi védelemre szoruló személyek minősítésének és státuszának minimumszabályairól szóló tanácsi rendeletet (minősítési irányelv), és politikai megállapodás született a menekültstátusz megadásáról és visszavonásáról szóló tagállami eljárások minimumszabályairól szóló irányelvre (menekültügyi eljárással kapcsolatos irányelv) vonatkozó módosított javaslatát illetően. A hivatalos elfogadásra az Európai Parlamenttel történt konzultáció eredményét követően kerülhet sor. A Közös Európai Menekültügyi Rendszer első szakasza ezzel lezárul.

Az Amszterdami Szerződés jogalkotási programja első szakaszának befejezte megkívánja az EU-tól, hogy vizsgálja meg, melyek lesznek a Közös Európai Menekültügyi Rendszer második szakaszának jellemzői, illetve értékelje az elfogadott eszközöknek az elmúlt négy év során kifejtett hatását.

A 2003. júniusi thesszaloniki Európai Tanács 27. következtetése alapján a menekültügyi eljárások további erősítésére van szükség, annak érdekében, hogy a nem nemzetközi védelemhez kapcsolódó kérelmek feldolgozása a lehető legnagyobb mértékben felgyorsuljon. Ez visszajelzést követel annak tekintetében, hogy az EU hogyan képes beépíteni ezt a megerősítést és gyorsítást azokba az eljárásokba, melyek a minősítési irányelvben meghatározott kétféle nemzetközi védelemhez vezetnek. A jelen közleményben megfogalmazott okok miatt az egységes eljárás felé történő lépések válaszul szolgálhatnak ezen igényekre.

Ez a közlemény megfelelő megvilágításba helyezi az egységes eljárásról szóló friss tanulmányt, és célja az, hogy az egységes eljárást illetően további vitát indítson, melyre majd a Tanácsban és az Európai Parlamentben kerül sor. Az előkészítő szakasz befejezését követően a Bizottság közösségi jogszabályra tesz javaslatot.

A közlemény háttere

1. A 2000. novemberi “ A közös menekültügyi eljárás és a menedékjogban részesült személyeknek az egész Unióban érvényes egységes státusza felé ” című tanácsi közlemény bizonyos tagállamokban az egyablakos eljárásrendszer irányába történő elmozdulásra hívta fel a figyelmet. A Bizottság a további megfontolások céljából egy tanulmány készítésére vállalkozott.

2. “ Az egységes, egyablakos menekültügyi eljárás vizsgálata a közös európai menekültügyi rendszer keretében és a közös menekültügyi eljárás célkitűzései ” című tanulmányt (továbbiakban: “ a tanulmány ”) 2003 januárjában adták közre, és a következő címen érhető el:

http://europa.eu.int/comm/justice_home/doc_centre/asylum/studies/docs/study_one_stop_shop_en.pdf

(ISBN: 92-894-5256-0)

A teljes politikai hátteret és a tanulmány eredményeinek összefoglalóját az A. melléklet tartalmazza.

Miért van szükség egységes eljárásra?

Gyorsaság és hatékonyság

3. Egy egységes eljárás első és legkézzelfoghatóbb előnye az eljárás gyorsasága és hatékonysága. A tanulmányban azok a tagállamok, amelyek egységes eljárást alkalmaznak, rámutatnak az eljárás bevezetésének ezen hatásaira. Azon eljárásban, mely a minősítési irányelvben meghatározott védelmi szükségletek elbírálására összpontosít, és ahol egyetlen hatóság hoz döntést a két kritériumrendszer egyike alapján, valószínűsíthetően gyorsabb, mint amikor egy vagy több hatóságnak kell kérvényeket benyújtani, ahol hasonló tényeket értékelnek ki és a különböző hatóságok döntései elleni fellebbezések egymással párhuzamosan futnak.

4. A védelmet kérők kérelmeivel foglalkozó erőforrások centralizációja szintén egyértelmű haszonnal jár. Az egyszeri összevont meghallgatás és esetelbírálás időt és erőforrást – úgymint jogi és országszakértők, tolmácsok – takarít meg, és segít megbirkózni az olyan adminisztrációs kihívásokkal, mint az irattárolás egységessége és az összehangolt definíciókra alapuló reprezentatív statisztikai adatok képzése. Ez valódi hasznot jelenthet a tagállamok számára – a gyorsabb és hatékonyabb rendszer a menekültek integrációját, illetve a védelemre nem szorulók eltávolítását segíti elő.

Védelem

5. Az egységes menekültügyi eljárás mellett továbbá olyan érvek is szólnak, melyek a nemzetközi védelemre irányuló kérelmek védelmi dimenziójával kapcsolatosak. Nem várható el, hogy egy nemzetközi védelemért folyamodó kérelmező értékelni tudja azt, hogy vajon igénye a genfi egyezményben előírt kritériumokhoz kapcsolódik, vagy hogy bármilyen ismerettel rendelkezzen más emberjogi okiratokat illetően, melyek a nemzetközi védelem más formáinak jogalapját képezik.

6. A lehetséges trauma minimalizálása, illetve az egyetlen, mindent magába foglaló eljárás átlátható természete szintén arra bátorítják a kérelmezőt, hogy esetét átfogóan adja elő, kitérve minden olyan kérdésre, mely lehetetlenné teszi számára a származási országába történő visszafordítást. Ezzel kikerülhető annak lehetősége, hogy a fő menekültügyi eljárás lezárása után kerüljenek fényre olyan jelentős tények, amikor a menekültügyi eljárásra vonatkozó garanciák már többé nem érvényesek. A kérelmező hitelessége szintén javul, ha nem kell olyan eljárássorozattal szembesülnie, ahol fennáll annak a kockázata, hogy kijelentéseiket módosítják a különböző hatóságok által vizsgált eltérő kritériumok figyelembe vétele miatt.

A közvélemény megítélése

7. A 2003. márciusi, a „ A közös menekültügyi politikáról és a védelemről szóló programról ” című bizottsági közlemény beszámolt a menekültügyi rendszer válságáról, mely bizonyos tagállamokban egyre inkább szembeszökő, illetve a közvélemény rossz megítélése is növekedett. Ahol a védelemre vonatkozó döntés gyors, minden részletre kiterjedő eljárást követ (a döntés elleni fellebbezés lehetőségével együtt), ott eloszlathatóak azok a kétes és káros vélemények, melyek szerint rengeteg lehetőség van védelmi okokra hivatkozva egy országban tartózkodásra. Nincs arra bizonyíték, hogy az egységes eljárással a benyújtott kérvények számának növekedését okozná, ezen kívül a tagállamok többsége alacsonyabb státuszba sorolja be azokat, akik nem felelnek meg a genfi egyezmény szerinti státusznak.

Visszafordítás

8. Az egységes eljárás növeli az EU-tagállamok menekültügyi rendszereinek értékét, a nemzetközi védelemre nem jogosultak visszafordítására tett erőfeszítéseiben. Ott, ahol minden lehetséges védelmi kötelezettséget egyetlen eljárásba foglalnak, annak esélye, hogy további védelemhez kapcsolódó akadályokat támasszanak a visszafordítás késleltetésére, vagy megakadályozására, csaknem megszűnik. A visszafordításért felelős hatóságok annak tudatában járnak el, hogy nincs már figyelmen kívül hagyott körülmény. Az egyszerűbb eljárások kulcsa nyilvánvalóan a menekültügyi hatóságok és a kiutasító hatóságok közti együttműködés.

Miért fontos az EU-szintű művelet?

A potenciális védelmi hézag megszüntetése

9. A minősítési irányelv a tagállamokat arra kötelezi, hogy kiegészítő védelmi státuszt adjanak bármely harmadik országbeli állampolgárnak vagy hontalan személynek, aki az irányelvben megfogalmazott kritériumok szerint jogosult a kiegészítő védelemre. A kérelmezőnek a védelemre való jogosultságát az irányelvben foglalt kritériumokkal összhangban kell értékelni, beleértve az összes, a származási országra vonatkozó tényt, a fontos megállapításokat és dokumentációt, és az igény egyedi körülményeit.

10. A menekültügyi eljárásról szóló irányelv valamennyi, a tagországok fennségterületén, tranzitzónáiban vagy határain benyújtott menedékkérelemre vonatkozik. Az irányelv kimondja, hogy azoknak a tagállamoknak, akik olyan eljárást alkalmaznak vagy vezetnek be, ahol a menedékkérelmeket nem csak a genfi egyezmény alapján, hanem a kiegészítő védelemért való kérelemként is vizsgálják, a teljes eljárás során alkalmazniuk kell az irányelvet.

11. Tekintettel a tagállamok között létrejött, két különböző védelmi státuszt definiáló közös megállapodásra (melyet az IB Tanács hivatalosan irányelvként fogadott el 2004. április 29-én Luxemburgban) illetve arra a politikai megállapodásra, amely irányelv formájában majd arra kötelezi a tagállamokat, hogy a két státusz csakis egyikét eredményező eljárások minimumszabályait határozzák meg, kérdéses, hogy milyen biztosítékok építhetők be az eljárás folyamatába azok számára, akik kifejezetten a kiegészítő védelem státuszát kérik, vagy akik kérelmezésük korai szakaszában nem hoznak fel olyan okokat, melyek nyilvánvalóan a genfi egyezményhez kapcsolódnak, de mindazonáltal jogosultak lennének a kiegészítő védelemre. A Közös Európai Menekültügyi Rendszer első szakaszának befejezése világosan szükségessé teszi ennek a potenciális „védelmi hézagnak” az eltüntetését azért, hogy a minősítési irányelvben meghatározott nemzetközi védelemért folyamodó összes kérelemre egységes eljárási garanciák vonatkozzanak. A közösségi jognak bizonyosan nem áll szándékában, hogy a kiegészítő védelemért (melyet a közösségi jog önálló jogállásként definiál majd) igényt benyújtók ne rendelkezzenek olyan kérelembenyújtási és felülvizsgálati kérelmi joggal, mint a menedékjogra (ezt a közösségi jog szintén önálló jogállásként határozza meg) hivatkozók. Ez különösen lényeges, hiszen az EU tagállamai a nemzetközi védelmet kérőknek gyakrabban biztosítanak kiegészítő védelmet, semmint a genfi egyezményben meghatározott védelmet. Csak magának a védelmi hézagnak a megszüntetése önmagában még nem jelentene egységes eljárást – inkább azt, hogy két párhuzamos eljárás élne, mint a valóban egységes eljáráshoz szükséges első lépésként ( olyan eljárás, melyben egyetlen hatóság egyetlen döntést hoz).

A szükséges változások EU-szintű meghozatala

12. Míg a minimumkövetelményeket előíró irányelvek alkalmazásához a legtöbb tagállam közigazgatási gyakorlatán változtatni kell, az egységes eljárás bevezetése a közigazgatási struktúrák sokkal nagyobb változását igényli. Az egységes eljárás lehetséges bevezetését illetően a tagállamok kiindulási helyzetei nagyban eltérnek. Ezen a területen lényeges változásoknak kell történni ahhoz, hogy e tekintetben kiegyenlítettebbek legyenek a viszonyok; ennek előfeltétele hogy a kibővített EU-ban meghatározásra és elfogadásra kerüljenek a közös célkitűzések.

Az EU együttműködés hozzáadott értéke – közös módszer

13. Ezen változás kezdeményezése végett és hogy technikai segítséget biztosítson a tagállamoknak a lehetséges jogi és infrastrukturális kiigazításokra való felkészülésben, a Bizottság két megközelítést javasol:

- Előkészítő fázis. Konzultációs, megvitató és előkészítő időszak, melynek során a tagállamok eldöntik, mit kell tenniük azon eljárások egységesítése érdekében, melyek a minősítési irányelvben meghatározott kétféle típusú státuszhoz vezetnek. Ezt a Bizottság kezdeményezi, méghozzá operatív intézkedések és technikai projektek révén, köztük a Bizottság által vezetett szakértői találkozóknak köszönhetően, melyek azt vizsgálják, hogyan lehetne kiterjeszteni a menekültstátusz meghatározására vonatkozó gyakorlatot annak értékelésére, hogy egy kérelmező jogosult-e a kiegészítő védelemre, és hogyan lehetne az egész eljárást gyorsabbá és hatékonyabbá tenni. Így a felvezető szakasz előkészítené a terepet, és széleskörű konszenzust hozna létre a következők előterjesztésére:

- Közösségi jogalkotás. Első körben olyan jogszabály kidolgozása, mely kiterjeszti a biztosítékokat - melyek a menekült-státuszi kérelmekre alkalmazandók a menekültügyi eljárásokról szóló irányelv szerint - a minősítési irányelv szerinti kiegészítő védelmi státuszt igénylő kérelmekre. Át kell gondolni, hogy hogyan kell módosítani a menekültügyi eljárásokról szóló irányelvet a kiegészítő védelem iránti kérelmek elbírálási sajátosságainak figyelembevétele érdekében. A befogadási feltételeket is módosítani szükséges, ha a Dublin II. rendeletet kiterjesztik a kiegészítő védelem iránti kérelmekre.

14. A két megközelítés kölcsönös egymástól függése világos: a jogalkotásnak csak azon területeket kell érintenie, amelyek az előkészítő szakasz során megfelelőnek és megvalósíthatónak minősülnek, és az EU-tagállamok menekültügyi rendszerei számára valódi haszonnal járnak.

Hogyan lehet az EU-ban megvalósítani az egységes eljárást?

A: Jogalkotási megközelítés: kulcsfontosságú kérdések

15. A kitűzött lépésváltáshoz egyértelműen jogi szabályozásra van szükség. Ugyanakkor minden jogalkotási műveletet kellőképpen elő kell készíteni, és szilárdan megalapozni a tagállamokkal és más jelentősebb érintettekkel történt, valamennyi felmerült releváns technikai és politikai kérdéssel foglalkozó konzultáció eredményeire támaszkodva. Több alapvető kérdésre is választ kell találni, köztük a Bizottság 2000. novemberi, „ A közös menekültügyi eljárás és menedékjogban részesült személyeknek az Unióban érvényes egységes státusza felé” című közleményében szereplőkre is, melyeket bizonyos mélységig a tanulmány is vizsgált.

A kitűzött cél szintje

16. A jogalkotás fókusza nagymértékben függ az előkészítő fázistól, amely felméri a) hogy mit változtathat maga a tagállam az eljárás gyakorlatainak egyszerű módosításával és b) más részről, hogy mit kellene megváltoztatni a jogalkotással.

17. A jogalkotást megalapozó kulcsfontosságú célok tekintetében több lehetőség is adott:

- a menekültügyi eljárásról szóló irányelv II. fejezete szerinti menekültstátusz iránti kérelmekre vonatkozó elsőfokú vizsgálatok garanciáit kiterjeszteni a kiegészítő védelem iránti kérelmekre;

- a kiegészítő védelem iránti kérelmekre adott elutasító döntéseket alávetni bíróság vagy törvényszék előtti hatékony jogorvoslatnak, mint a menekültügyi eljárásról szóló irányelv V. fejezete értelmében a menekültügyi státusz iránti kérelem visszautasításáról szóló döntések esetén;

- a befogadási feltételekről szóló irányelv hatáskörét kiterjeszteni a kiegészítő védelmet kérő kérelmezőkre;

- a Dublin II. rendelet hatáskörét kiterjeszteni a kiegészítő védelmet igénylő kérelmekre;

- bevezetni egy közös adminisztratív megközelítést a vizsgálati eljárásárokra, úgymint egyetlen hatóság létrehozása a kérelmek elbírálására mind a menekültstátuszi, mind pedig a kiegészítő védelmet igénylő kérelmek tekintetében;

- egy mindent átfogó egységes eljárás érdekében a fenti közösségi eljárási szabványok körét kiterjeszteni más, olyan tényállásokra, melyek az EU-ból történő kiutasítást nem teszik lehetővé.

A jogalkotás ütemezése

18. A jogszabályalkotás fokozatos lehetne, először a mindkét típusú státusz eljárási garanciáinak alkalmazására összpontosítva, majd pedig a menekültügyi eljárásra vonatkozó irányelv egyéb garanciáinak kiterjesztésére, melyet a többi, Közös Európai Menekültügyi Rendszer első szakaszában alkalmazott eszközök hatáskörének kiterjesztése követ, majd pedig fokozatosan egy egységes, a kérelem elbírálás minden vetületét kezelő eljárás kerülne bevezetésre .

Az egységes eljárás hatásköre – mely eljárási szabványokra terjedjen ki, és melyekre nem?

19. Első lépésként legalább a menekültügyi eljárásról szóló irányelv, „ Alapvető elvek és biztosítékok ” (mely az eljáráshoz való hozzáféréssel, a vizsgálat alatt a tagállamban tartózkodással, a vizsgálat követelményeivel, a kihallgatásokkal, a jogsegély szabályaival és a kérvény-visszavonási eljárásokkal foglalkozik) című II. fejezetét kell a kiegészítő védelemért folyamodó kérelmekre is egyenlő módon érvényessé tenni. A szabályok alapvető fontosságúak a tisztességes eljárások szempontjából, és a jövőbeni közösségi jog szerinti közös eljárások alapját fogják képezni.

Hogyan kell kezelni a fellebbezést az egységes eljárásban?

20. A közösségi jog értelmében azt a kötelezettséget, miszerint egy egyén jogait érintő elutasító döntés esetén hatékony jogorvoslatot kell biztosítani, nem csupán a Bíróság, hanem az Emberi Jogok Európai Bírósága is előírja. Fontos annak vizsgálata, hogy a tagállamok hogyan valósítják meg a menekültügyi eljárásról szóló irányelvben foglalt „hatékony jogorvoslat” alapelvét, és ezt az alapelvet hogyan értelmezi az Európai Bíróság a különböző nemzeti jogok kontextusában. Egy olyan egységes eljárás, mely magába foglalja a fellebbezési szintet is, maximalizálja az igazgatási hatékonyság előnyeit. Ugyanakkor a nemzeti jogi rendszerekre gyakorolt lehetséges hatásokat figyelembe véve lehetséges, hogy előnyösebb ennek a lehetőségnek a későbbi felmérése, bár az előkészítő szakasz során figyelembe kell venni a tagállamok illetékes bíróságainak véleményét.

Az egységes eljárás köre – a más jogcímeken való tartózkodás kérdése

21. Fontos, hogy felmérésre kerüljön, hogy meddig és milyen időn belül kíván a Közösség eljárni: vajon legyen egy olyan, mindent átfogó eljárás, mely foglalkozhat azon kérelmekkel is, melyeket a minősítési irányelvben nem szereplő indokokra alapoznak, vagy ezeket a további okokat hagyják a tagállamok idegenrendészeti hatóságainak egyedi hatáskörében a tanulmányban megfogalmazott okok miatt (helyszíni rugalmasság, gyakorlati tapasztalatok, stb.)?

Hogyan biztosítható a genfi egyezmény sértetlensége?

22. Figyelmet kell fordítani azokra az aggodalmakra, melyek szerint egy egységes eljárás bevezetése a genfi egyezménynek a tanulmányban körvonalazott aláásását eredményezheti. A tanulmányban megjegyezték, hogy az egységes eljárás bevezetése általánosságban erősítette azt a tendenciát, miszerint az egyezmény szerinti menekültstátusznál kevésbé kedvező státuszt adtak meg a menekültnek azért, hogy a menekült ne használhassa ki a genfi egyezményben, illetve tágabb értelemben a menekülti minősítésről szóló irányelvben megfogalmazott összes előnyt. Ezen tendencia elleni védelmet szolgáló intézkedések között szerepelne a vizsgálatok előre meghatározott sorrendje, azért, hogy a kiegészítő védelem iránti igényeket csak azután vizsgálják meg, ha a genfi egyezmény alapjain történt értékelés negatív és a genfi egyezmény szerinti státusz iránti igényt visszautasító döntés megfelelően indokolt, de a kiegészítő védelem még megengedett. E két rendelkezés végrehajtására jó lehetőséget nyújtana egy olyan tréning, mely elmélyítené a gyakorlati felhasználók ismereteit a genfi egyezményről, és felhasználható lenne annak jobb megértésére is, hogy hol szűnnek meg a genfi egyezmény szerinti kötelezettségek és hol kezdődnek a kiegészítő védelem szerintiek.

Kezdeti ráfordítások - A döntések minőségének fenntartása

23. Meg kell találni az eljárások gyorsasága és minősége közti egyensúlyt. Miközben a jogalkotásnak segítenie kell a menekültügyi eljárás gyorsítását, a jó minőségű döntéshozatal, különösen első fokon, szintén fontos a rendszer integritásának biztosításában (ez csökkenti a megengedett fellebbezések számát, így több időt és erőforrást takarít meg). Minden jogalkotási intézkedésnek tekintettel kell lennie erre az egyensúlyra. Közép- és hosszútávon az EU-nak egyetértésre kell jutnia az igazgatási tevékenységek alapvető fontosságú elveit illetően, úgymint meghallgatás, döntéshozatal, és akár létrehozhatnak a menekültügyben dolgozók számára egy kiválósági központot is, mely a bevált gyakorlatot oktatja, és ezen kérdésekről tréningeket tart, illetve a származási országokról szóló információk megosztásának és cseréjének fontos forrásaként működik.

24. Ebben a kontextusban figyelmet kell fordítani arra a kérdésre is, hogy a kiegészítő védelem indokainak vizsgálatát hivatalon kívül kell-e lefolytatni (ahol a vizsgálatot végző hivatal automatikusan a kiegészítő védelem jogalapját vizsgálja, ha a genfi egyezmény szerinti státusz jogalapjai nem teljesülnek) vagy csak kérelemre, feltéve hogy a kiegészítő védelem jogalapjának hivatalon kívüli vizsgálata hozzájárulna a visszafordítási eljárás során bekövetkező esetleges késedelmeket csökkentéséhez, kizárva annak lehetőségét, hogy ezeket a jogalapokat a visszafordítás késleltetésére hozzák fel.

Visszafordítás

25. A minősítési irányelvben meghatározott nemzetközi védelem iránti kérelmek egységes eljárása megerősíti a közös európai menekültügyi rendszeren belül a hatékony visszafordítási folyamat lehetőségét. Annak érdekében, hogy maximalizálni lehessen a visszafordítással kapcsolatosan az EU egységes eljárásának hatékonyságát, a tagállamoknak meg kell egyezniük abban, hogy a „végleges döntés” (pl. egy, a menekültnek minősítésről szóló irányelv alapján hozott elutasító döntés elleni megalapozatlan fellebbezés) egyben a visszafordításhoz vezető döntés is. A hatékony visszafordítás lehetőségeinek további erősítésére az egységes eljárást ki lehetne terjeszteni a minősítési irányelvben nem szereplő jogalapokra is, vagy az eljárás része lehetne egy, a visszafordításért felelős hatósággal való korai előrejelzési és együttműködési mechanizmus. Egy lehetséges végcél az egységes menekültügyi eljárás és a visszafordítási eljárás párhuzamos döntéshozatali eljárásának biztosítása lehetne. Ebben a tekintetben külön figyelmet kell szentelni az ismételt kérelmek megfelelő kezelésére a hatékony visszafordítási/kitoloncolási tevékenység érdekében.

Más eszközökre gyakorolt hatás

26. Egy egységes eljárás bevezetése bizonyos mértékig a menekültügy minden intézkedésére hatást gyakorolna. A menekültügyi eljárásról szóló irányelv a jogszabályi változás eszköze lenne, ha a tagállamok úgy döntenének, az egységes eljárás bevezetését a minősítési irányelv által átfogott státusztípusokra szeretnék korlátozni. Nem lenne szükség a minősítési irányelv módosítására, hacsak a tagállamok nem döntenének úgy, hogy egységes egyszeri tartózkodási engedély vagy státusz megadása következik a nemzetközi védelem megadásából. A menekültek fogadásának feltételeiről szóló irányelvet ki kellene terjeszteni a kiegészítő védelem iránti kérelmekre is. A gyakorlatban ennek csekély hatása lenne, mivel az irányelvben minden nemzetközi védelem iránti kérelmet menedékjog iránti kérelemnek tekintenek, kivéve, ha a harmadik ország állampolgára kifejezetten másfajta, külön igényelhető védelemben szeretne részesülni. Ha egy kérelmezőről úgy döntenek, hogy az nem menekült, az még jelenleg is az irányelv alá esik, egészen addig, amíg döntés nem születik, mely szerint a kérelmező nem maradhat tovább a tagállam területén, mint menedékkérő. Habár a Dublin II. rendelet csak a genfi egyezmény értelmében vett menedékjog iránti kérelmekre vonatkozik, nincs meggyőző érv arra, hogy a rendelet alkalmazását csak az egyezmény szerinti menekültstátuszt kérelmezőkre korlátozzák.

B: Az előkészítő szakasz

27. Annak biztosítása érdekében, hogy az EK jogalkotása olyan szilárd alapokra épüljön, mint a konszenzus, valamint a tagállamok menekültügyi rendszereinek egységes eljárásra történő váltása során fellépő kihívások kölcsönös ismerete és megértése, szükség van egy előkészítő szakaszra e szilárd alapok lefektetéséhez. Az előkészítő szakasz 2005. januárjában indul, és párhuzamosan fut a Közös Európai Menekültügyi Rendszer jogi szabályozása alkalmazásának első szakaszával. A Bizottság be fog nyújtani egy Egyablakos cselekvési tervet a konzultációs, vita- és előkészítő szakasz megvalósítására, melynek során a tagállamok eldönthetik, mit tehetnek eljárásaik egységesítése érdekében (részleteket lásd a D. mellékletben ). A koordinációért a Bevándorlási és Menekültügyi Bizottság felel; a Bizottság ennek a testületnek számol be valamennyi művelet eredményéről. A folyamat végén egy konferencia elemzi a műveletek eredményeit, és útmutatást nyújt a Bizottság részére azt illetően, hogy az eredményeket miként használják fel a jogszabályok kidolgozásának folyamatában.

28. Az előkészítő szakasznak három célja van: i) technikai szinten irányítsa és informálja azt a vitát, mely arról szól, hogyan közeledjen az EU az egységes eljárás alkalmazása felé, ii) határozza meg a szükséges változásokat, iii) a gyakorlat módosításával tegye meg azokat a változtatásokat, ha lehet még a jogi megközelítés előtt vagy azzal párhuzamosan. Végezetül, az előkészítő szakasz az EK jogalkotásának előterjesztését megelőzően szükséges konzultációs folyamat színtereként is szolgálna.

- A Bizottság felel azért az átfogó és következetes intézkedéssorozatért, melybe beletartozik a legjobb gyakorlatokról szóló információcsere, az ERF II. közösségi akcióprogramok indítása, és az ARGO programok alatt futó projektek kiírásának kezdeményezése, annak érdekében, hogy gondoskodjon a tagállamoknak az ezen a téren felmerülő különböző szükségleteiről.

- A tagállamokat konkrét gyakorlati intézkedések kezdeményezésére ösztönzik, a progresszív intézményfejlesztési folyamat segítése érdekében, úgymint ikerintézményesítést elősegítő (twinning) projektek, alkalmazottak cseréje az egységes eljárást alkalmazó, vagy annak alkalmazását tervező hatóságok között, csakúgy, mint a hivatásos gyakorlók részére szervezett tréningek, stb.

29. Az előkészítő szakasz azokkal a kérdésekkel foglalkozik, melyek azzal kapcsolatosak, hogy az EU hogyan vezesse be az egységes eljárást négy fő téma mentén haladva. Egy értékelés az EK meglévő menekültügyi szabályozása vonatkozó kikötéseinek megvalósításáról képezi az arra vonatkozó vizsgálat alapját, hogy a tagállamok hogyan valósítják meg a Közös Európai Menekültügyi Rendszer első szakaszában ezeket a rendelkezéseket a menekültstátuszt és a kiegészítő védelmet kérelmezők azonos elbírálásának bevezetésére (pl. a minősítési irányelv 4. cikke a tények és körülmények értékeléséről). Erre alapul majd az egységes és az elkülönített eljárások összehasonlító elemzése , illetve annak feltárása, hogyan javíthatják kísérő intézkedések az egységes eljárás hatékonyságát . Ezt a három témát a különböző nemzeti rendszerek forrás- és költség összehasonlításai támasztják alá. Az előkészítő szakaszban a konszenzuskeresés újszerű módszerével kell kijelölni, mely területeken és milyen mértékig van szükség törvényi szabályozásra, ill. lehetőséget kell adni arra, hogy a legjobb gyakorlatok egymással való megosztása és bevezetése alulról-felfelé történő harmonizáción keresztül történjen.

30. Ezen lépésekkel annak a Thesszalonikiban megfogalmazott igénynek teszünk eleget, hogy különösen a menekültügyi eljárások erősítésén keresztül azok hatékonyabbá váljanak, különös tekintettel a nem nemzetközi védelemmel kapcsolatos kérelmeknek a lehető legnagyobb fokú gyorsítására , illetve e lépésekkel a Tamperében megfogalmazott védelmi célkitűzések teljesítése is lehetővé válik.

Következtetések

31. A Bizottság a közleményben meghatározott célok elérésén dolgozik, szoros együttműködésben a tagállamokkal és az Európai Parlamenttel, az ENSZ Menekültügyi Főbiztosi Hivatalával (UNHCR), illetve más jelentősebb érintettekkel.

32. A Bizottság 2004 végére tűzi ki az „ Egyablakos cselekvési tervet ”, mely a jogi szabályozást megelőzően az előkészítő szakasz szükséges fő megvalósítási eszköze.

33. A Bizottság kéri a Tanácsot és az Európai Parlamentet, hogy fogadja el a jelen közleményben megfogalmazott kétlépéses megközelítést, mint az egész Unióban érvényes, a menedékjoggal rendelkezők egységes státuszához vezető közös menekültügyi eljárás eléréséhez vezető út következő lépését, tekintettel a tamperei programban eddig tett előrehaladásra.