INDOKOLÁS

1.A JAVASLAT HÁTTERE

•A javaslat indokai és céljai

Mivel Észak-Macedónia nagymértékben függ az importált energiától, az egekbe szökő gáz- és villamosenergia-árak 2022-ben a külső egyenlegek jelentős romlásához vezettek. A szilárd gazdaság- és monetáris politikának és a reformok elkötelezett végrehajtásának köszönhetően a gazdaság jó úton haladt, hogy kilábaljon a Covid19 okozta visszaesésből. A globális élelmiszer- és energiaárak meredek emelkedése azonban elkezdett kihatni a belföldi keresletre és az ország külső egyensúlyára. Az ország kereskedelmi és folyó fizetési mérlegének hiánya 2022 eleje óta jelentősen nőtt a külföldről történő hazautalások jelentős mértékű beáramlása ellenére. A devizatartalékok 2022 első hónapjaiban csökkentek, főként az emelkedő importárakra és a külső adósság törlesztéseire reagálva, de a nyár óta stabilizálódtak. Az előző év azonos időszakához képest a GDP-növekedés átlagosan még mindig 2,6 %-os volt 2022 első felében, de a harmadik negyedévben 2 %-ra lassult. Az Oroszország Ukrajna elleni agressziós háborújának gazdasági következményeivel kapcsolatos nagy fokú bizonytalanság, a növekvő infláció és a szigorúbb finanszírozási feltételek várhatóan tovább csökkentik a belföldi keresletet. Az exportot a gyengébb külső kereslet és az ellátási lánc folyamatos zavarai befolyásolják, különösen az ország egyik fő exportágazatát, a gépjárműipari alkatrészek gyártását érintő zavarok.

Tekintettel a szigorúbb globális pénzügyi feltételekre, a magasabb energiaárakra és a belföldi, állami tulajdonú villamosenergia-termelő vártnál nagyobb veszteségeire, Észak-Macedónia kormánya 2022. október 18-án megújította makroszintű pénzügyi támogatás iránti kérelmét. A Bizottság felfüggesztette a kormány 2022. április 19-én benyújtott, makroszintű pénzügyi támogatás iránti eredeti kérelmét, főként azért, mert a gazdaság még viszonylag ellenálló volt, és mert 2022-ben voltak más lehetőségek a külső finanszírozási igények kielégítésére. Áprilisban a kormány már megszerezte a Nemzetközi Valutaalap (IMF) szakértői jóváhagyását egy legfeljebb 530 millió EUR összegű, 24 hónapos elővigyázatossági és likviditási hitelkerethez, amelyet az IMF ügyvezető igazgatósága 2022. november 22-én hivatalosan jóváhagyott. Az IMF becslése szerint az ország külső finanszírozási igénye 2023-ban mintegy 1,5 milliárd EUR lesz, ami a folyó fizetési mérleg jelentős hiányát és a külső államadósság magas törlesztéseit tükrözi (beleértve egy 2023 júliusában lejáró eurókötvényt is). Tekintettel a külső, piaci alapú finanszírozás elérhetőségével és költségeivel kapcsolatos jelentős bizonytalanságokra (amely a feltételezések szerint az ország 2023. évi külső finanszírozási szükségletének több mint felét fedezi), a Bizottság most egy legfeljebb 100 millió EUR összegű, Észak-Macedóniának nyújtandó makroszintű pénzügyi támogatásra vonatkozó javaslatot nyújt be az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak. A javasolt jogalap az Európai Unió működéséről szóló szerződés 212. cikke lesz.

A javasolt makroszintű pénzügyi támogatás segítené Észak-Macedóniát abban, hogy részben fedezze az ország 2023. évi külső finanszírozási igényének fennmaradó részét, amely az IMF alapforgatókönyve szerint 800 millió EUR-ra becsülhető. A művelet csökkentené a gazdaság rövid távú fizetési mérlegét és költségvetési sebezhetőségét, és bizonyítaná, hogy az EU támogatja az országot e nehéz helyzet kezelésében. Kialakítása és végrehajtása figyelembe venné a 2022. május 24-i, az EU, valamint a Nyugat-Balkán és Törökország közötti gazdasági és pénzügyi párbeszéd keretében elfogadott együttes következtetésekben szereplő szakpolitikai iránymutatást, valamint az Észak-Macedónia által az IMF-fel kötött megállapodásban elfogadott programot.

A folyósítás két részletben történne. Az egyes részletek folyósításának feltétele a Bizottság és a hatóságok közötti megállapodás tárgyát képező és az egyetértési megállapodásban felsorolt számos szakpolitikai intézkedés végrehajtása terén elért előrehaladás, valamint az IMF-program végrehajtása terén elért kielégítő eredmény lenne. Az egyetértési megállapodás valószínűleg a költségvetési irányításra, az adópolitikára, a közberuházások kezelésére, a köz- és magánszféra közötti partnerségekre, az üzleti környezetre, az állami támogatások átláthatóságára, az energiahatékonyságra, az igazságügyi reformra és a korrupció elleni küzdelemre irányuló szakpolitikai reformokra fog összpontosítani. A szakpolitikai intézkedések célja, hogy kezelje Észak-Macedónia gazdaságának és gazdasági kormányzási rendszerének néhány legfontosabb hiányosságát.

Az e javaslatot kísérő bizottsági szolgálati munkadokumentumban részletesebben kifejtetteknek megfelelően a Bizottság – figyelembe véve a politikai helyzetre vonatkozó értékelését is – úgy véli, hogy a javasolt makroszintű pénzügyi támogatási művelet politikai és gazdasági előfeltételei teljesültek.

•Háttér-információk

A világjárvány okozta recesszióból való részleges kilábalást követően Észak-Macedóniát súlyosan érintették Oroszország Ukrajna elleni agresszív háborújának következményei. A GDP 2020-ban 4,7 %-kal esett vissza, de a belföldi kereslet miatt 2021-ben 3,9 %-kal nőtt. A külföldről történő hazautalások visszatértek a válság előtti szintre, és növelték a háztartások rendelkezésre álló jövedelmét. A Covid19-világjárvány megfékezésére irányuló intézkedéseket fokozatosan megszüntették. A növekedés 2021 vége felé lassult, mivel gyengült a külső kereslet, nőttek a globális ellátási láncok zavarai, és a globális élelmiszer- és energiaárak gyorsan emelkedni kezdtek (ezt 2022-ben tovább súlyosbították Oroszország Ukrajna elleni agresszív háborújának következményei). Észak-Macedónia csak korlátozott mértékben van közvetlenül kitéve Oroszországnak vagy Ukrajnának, de gazdasága az emelkedő nyersanyagárak tekintetében kiszolgáltatott helyzetben van. A háztartásokra és a kisvállalkozásokra gyakorolt hatás enyhítésére irányuló kormányzati erőfeszítések következtében a költségvetési kiadások jóval az eredeti költségvetés fölé emelkedtek. A meredeken emelkedő élelmiszer- és energiaárak 2022 őszén közel 20 %-ra növelték az inflációt. A GDP 2022 első felében 2,6 %-kal nőtt, részben a beruházások növekedésének köszönhetően, de ez a növekedés nagyrészt a vállalatok készletnövekedésének volt betudható. Az éves növekedés 2022 harmadik negyedévében 2 %-ra lassult.

A külső pozíció 2021 végén romlani kezdett az importárak meredek emelkedésével. A folyó fizetési mérleg hiánya 2021-ben a GDP 3,5 %-a volt (ugyanannyi, mint 2020-ban). Ez meghaladta a 2017 és 2019 közötti 1,5 %-os átlagot. Az árukereskedelmi mérleg azonban 2021 utolsó negyedéve óta folyamatosan romlik, főként az emelkedő energiaárak miatt, ami jól tükrözi az ország energiaimporttól való nagy fokú függőségét. A gazdaság hazai energiaszükségletének több mint 30 %-át importálja, míg a gáz és az olaj tekintetében teljes mértékben importra támaszkodik. A meredeken romló energiamérleg miatt a folyó fizetési mérleg négynegyedes mozgóátlaga 2022 harmadik negyedévében a GDP 7,3 %-ára nőtt, szemben a 2021 harmadik negyedévi 1 %-kal. Ez annak ellenére alakult így, hogy jelentősen nőtt a magántranszferek (hazautalások) és a szolgáltatások többlete, amelyet a turizmus fellendülése is elősegített. A külső adósságráta 2016 és 2019 között minden évben csökkent, de 2020-ban 7,3 százalékponttal a GDP 80,3 %-ára ugrott, majd 2021-ben tovább nőtt 81,4 %-ra, főként a válság okozta szükségletek folyamatos külföldi finanszírozása miatt.

A devizatartalékok 2022 első felében jelentősen csökkentek, főként a magasabb energiaimport és a külső adósság törlesztései miatt. A devizatartalékok 2022 első felében több mint 14 %-kal csökkentek a dénárban denominált belföldi megtakarítások euróra való fokozott átváltása, az energiaimport jelentős növekedése, a külső adósság törlesztései és az értékpapír-állományok értékének csökkenése miatt. 2022 elején, a magas energiaimport időszakában a központi bank beavatkozott a devizapiacon, hogy támogassa a de facto árfolyamrögzítést az euróhoz. A devizapiacok a nyári időszakban némileg stabilizálódtak a szezonálisan magas, a központi banki várakozásokat meghaladó devizabeáramlás miatt, amit egy szeptemberi, németországi, 250 millió EUR összegű privát állampapír-kibocsátás is segített. A devizatartalékok július és december között minden hónapban növekedtek, és elérték az IMF tartalékmegfelelési mérőszámának 100 %-át, és jelenleg 3,9 havi importnak felelnek meg. A tartalékok azonban a fűtési szezon előrehaladtával és az energiaimport további növekedésével várhatóan ismét csökkenni fognak.

A központi bank szigorította monetáris politikáját a növekvő inflációs várakozások ellensúlyozása és a de facto árfolyamrögzítés védelme érdekében. Az általános infláció 2022 októberében 19,8 %-ra nőtt, ami a globális energia- és élelmiszerársokk jelentős átgyűrűzését tükrözi, de novemberben és decemberben valamelyest csökkent. 2022 áprilisa óta az irányadó kamatlábat nyolc egymást követő emelés során 350 bázisponttal 4,75 %-ra emelték, ezáltal növelve az Európai Központi Bank (EKB) alapkamatához képesti kamatfelárat. A központi bank emellett júniusban és szeptemberben módosította a kötelező tartalékrátákat annak érdekében, hogy eltántorítsa az euróbetétek felé való elmozdulást, ami jelentős tényező volt a tartalékok csökkenése mögött 2022 elején. Ezek az intézkedések csökkentették az inflációs várakozásokat és az árfolyamra nehezedő nyomást.

A hatóságok jelentős költségvetési támogatással reagáltak a külső sokkhatásokra. Az energiaágazat támogatására és a háztartások támogatott villamosenergia-árainak fenntartására irányuló, folyamatban lévő kiadások mellett az észak-macedón hatóságok 2022 márciusában 400 millió EUR összegű, októberben pedig újabb, 350 millió EUR összegű intézkedéscsomagot fogadtak el annak érdekében, hogy megvédjék a háztartásokat az emelkedő élelmiszer- és energiaáraktól, és segítsék a vállalkozásokat a likviditás fenntartásában. Nagyrészt a tőkekiadási költségvetés alulteljesítése miatt a teljes 2022. évre a kormány által előre jelzett GDP 4,3 %-ának megfelelő költségvetési hiány a felülvizsgált cél (5,3 %) alatt maradt, és összhangban volt a kormány eredeti céljával. A kormány 2023-ban is folytatni kívánja a veszteséges hazai villamosenergia-termelő és a végső fogyasztók támogatását, de célzottabban. Az államháztartás bruttó adósságának és az állami tulajdonú vállalatok adósságát is magában foglaló államadósságnak a szintje mérsékelt maradt, de 2020-ban és 2021-ben jelentősen nőtt, ami a magas költségvetési hiányt, illetve 2020-ban a GDP csökkenését tükrözi.

A Parlament által 2022 decemberében elfogadott 2023. évi költségvetés (a 2022. májusi középtávú költségvetési stratégiában felvázolt eredeti tervekhez képest) a GDP 4,2 %-áról 4,6 %-ra emeli a költségvetési hiánycélt. Ugyanakkor a kormány 2,9 %-ra csökkentette a 2023. évi reál-GDP-növekedésre vonatkozó előrejelzést. A 2023. évi költségvetés enyhe konszolidációs hatást biztosít egyes költségvetési ösztönző intézkedések visszavonása, valamint az állami tulajdonban lévő villamosenergia-vállalatnak nyújtott támogatások csökkentése révén. Számos költségvetési konszolidációs intézkedésen alapul, különösen az adórendszer bevételnövelő reformjain, amelyeket a kormány 2022 decemberében fogadott el. A 2022. májusi együttes következtetésekben foglalt szakpolitikai iránymutatással összhangban a válsággal kapcsolatos költségvetési támogatás az előrejelzések szerint célzottabban a kiszolgáltatott csoportok felé irányul majd.

A Bizottság őszi előrejelzése szerint 2022 után mérséklődik a növekedés és némileg csökken a költségvetési hiány, míg a kockázatok egyértelműen lefelé mutatóak. A GDP növekedése 2022-ben és 2023-ban várhatóan 2,3 %-ra, illetve 2,5 %-ra lassul, mivel a magas infláció visszafogja a belföldi keresletet. A költségvetési hiány 2023-ban várhatóan magas marad, mivel az energiaválság idején továbbra is támogatni kell a gazdaságot. Ezért előfordulhat, hogy a kormánynak egy évvel el kell halasztania a költségvetési konszolidációra vonatkozó terveit. Ugyanakkor a kormány elkötelezett amellett, hogy az államháztartási gazdálkodás terén végrehajtsa reformprogramját. A parlament által 2022 júliusában elfogadott, költségvetésről szóló, új organikus törvény felső határt állapít meg a költségvetési hiányra (a válságon kívüli időszakokban a GDP 3 %-a) és az államadósságra (a GDP 60 %-a) vonatkozóan, és alkalmazását követően középtávon meg fogja szilárdítani a költségvetési politikát. A növekedési kilátások teljesülése nehézségekbe ütközhet, ha a geopolitikai kihívások további energia- és élelmiszerársokkokat eredményeznek, adott esetben a globális pénzügyi feltételek további szigorodásával és a feltörekvő piacgazdaságok tőkéhez jutásának nehezebbé válásával együtt. Másrészt az uniós csatlakozási folyamat elősegítheti a reformokat, a költségvetési és külső fenntarthatóságot, többek között a közvetlen külföldi befektetések beáramlásának további erősödése révén.

A külső finanszírozási igények 2023-ban magasak, és a piaci feltételek továbbra is ingadozóak. Az IMF becslése szerint az ország külső bruttó finanszírozási igénye 2023-ban 1,5 milliárd EUR lesz. Ez magában foglalja a magas adósság-refinanszírozási igényeket, amelyek főként annak tudhatók be, hogy a kormánynak vissza kell fizetnie a 450 millió EUR értékű, 2016-ban kibocsátott eurókötvényét. Az IMF összességében azt feltételezi, hogy a kormány 800 millió EUR összegű külső piaci kölcsönt fog felvenni. Ez kihívást jelenthet, tekintettel a jelenlegi geopolitikai bizonytalanságokra és a nehéz finanszírozási környezetre. Észak-Macedónia az államkötvényeket tekintve eddig stabilan és kedvező feltételek mellett fért hozzá a nemzetközi tőkepiacokhoz. Az elmúlt hónapokban azonban a pénzügyi feltételek globális szigorodásával összefüggésben jelentősen nőttek az állampapír-hozamfelárak, és a nyugat-balkáni partnerek felfüggesztették az eurókötvények kibocsátására vonatkozó terveket. Ebben az összefüggésben a javasolt makroszintű pénzügyi támogatás segítené Észak-Macedóniát a fennmaradó finanszírozási szükségleteinek kielégítésében.

•Összhang a szabályozási terület jelenlegi rendelkezéseivel