Az Egységes Szanálási Alap alulfinanszírozási kockázatának elkerülése érdekében a részt vevő tagállamok most a vonatkozó nemzeti részalapokat támogató nemzeti hitelkeretek kialakításának lehetőségét vitatják meg. Mivel e részalapok mérete a közös felhasználású rész nagyságának fokozatos növekedésével csökkenni fog, a tagállami hitelkeretek idővel az Alap egyre csökkenő részarányát támogatnák majd. Következésképpen nemcsak az rendkívül fontos, hogy a tagállamok megtegyék a szükséges intézkedéseket e nemzeti hitelkeretek 2016. január 1-ig – az Egységes Szanálási Testület teljes körű működésbe lépéséig – történő létrehozásához, hanem az is, hogy megkezdjék a megbeszéléseket egy, az Európai Stabilitási Mechanizmuson keresztül nyújtandó, robusztusabb, közös felhasználású hitelkeretről.

A bankunió „szabálykönyvét” a CRD VI/CRR, a BRRD és a DGSD alkotja. Ezeket a jogszabályokat, melyeket 2014-ben fogadtak el, a bankunió megfelelő működése érdekében most át kell ültetni a nemzeti jogba. Míg a CRD IV-et és a CRR-t minden tagállam teljes mértékben átültette, ill. alkalmazza, néhány tagállam – köztük több olyan, amely a bankunióban is részt vesz – még nem teljesítette a BRRD és a DGSD maradéktalan átültetésére vonatkozó kötelezettségét. E két utóbbi irányelv átültetésének határideje 2014. december 31-én, illetve 2015. július 3-án lejárt. A Bizottság ezért több tagállammal szemben kötelezettségszegési eljárást kezdeményezett az Európai Bíróság előtt. Ebben az összefüggésben a Bizottság felszólította a tagállamokat, hogy a november 30-i határidőig erősítsék meg az Egységes Szanálási Alapról szóló kormányközi megállapodást, mivel a megerősítési folyamatot még több tagállam nem fejezte be. Jóllehet 2015 végéig várhatóan a tagállamok többsége teljesíteni fogja az átültetésre és a megerősítésre vonatkozó kötelezettségvállalásokat, a bankunió hitelessége azon múlik, hogy minden részt vevő tagállam teljesítse valamennyi jogi kötelezettvállalását. Eközben a Bizottság gondoskodik arról, hogy a bankunió működőképességéhez szükséges másodlagos jogszabályokat, pl. a BRRD hitelezői feltőkésítésre vonatkozó rendelkezéseit időben elfogadják.

A Betétbiztosítási Alap felelősségének korlátozása, az erkölcsi kockázat nemzeti szinten történő csökkentése és a meglévő nemzeti betétbiztosítási rendszerek esetleges eltérő szintű tőkésítettségének kezelése érdekében a viszontbiztosítási szakaszban valamely nemzeti betétbiztosítási rendszer csak akkor vehetné igénybe a Betétbiztosítási Alapot, ha a tagállam maradéktalanul teljesítette a betétbiztosítási rendszerekről szóló irányelvben meghatározott kötelezettségeit, és a nemzeti betétbiztosítási rendszer saját forrásai teljesen kimerültek. Továbbá, a Betétbiztosítási Alap minden kifizetésből csak bizonyos összeget vállalna át, azaz csak a kifizetések meghatározott százalékáig és adott felső összeghatárig támogatná a nemzeti betétbiztosítási rendszereket. A Betétbiztosítási Alap nyújtotta támogatások e feltételeire az erkölcsi kockázat kezelése érdekében van szükség, valamint azt elkerülendő, hogy a korán cselekvők előnyt élvezzenek, és hogy a nemzeti betétbiztosítási rendszerek csak azért részesüljenek több támogatásban, mert nem gondoskodtak a nemzeti rendszer megfelelő feltőkésítéséről. A tagállamoknak továbbra is kötelességük lenne a nemzeti betétbiztosítási rendszer tőkeellátása. Mivel a Betétbiztosítási Alap kifizetései a betétbiztosítási rendszerekről szóló irányelvnek való megfeleléstől is függnek majd, a rendszer még inkább a DGSD rendelkezéseinek való teljes megfelelésre ösztönöz. Ez a biztosítéka annak, hogy a nemzeti betétbiztosítási rendszerek ne élősködjenek az európai rendszeren, amennyiben tartalékaik kimerülnek. Emellett az európai betétbiztosítási rendszerből teljesített kifizetések korlátosak lennének, így biztosítva, hogy egyedi kifizetési események ne meríthessék ki az Alapot.

A 2014. évi irányelv által bevezetett kedvező változások ellenére a bankunió közös betétbiztosítási rendszerének hiánya miatt a betétesek sérülékenyek maradtak a nemzeti betétbiztosítási rendszerek számára túl nagy terhet jelentő, súlyos helyi sokkokkal szemben. Emellett a betétesek, illetve a bankok betétek iránti versenye számára a bankunió nem biztosít egyenlő feltételeket. A nemzeti betétbiztosítási rendszerek eltérései azáltal is hozzájárulhatnak a piac szétaprózódásához, hogy korlátozzák a bankok arra irányuló képességét és akaratát, hogy határokon átnyúló alapon bővítsék műveleteiket. Ez különösen a több tagállamban működő bankcsoportok strukturális döntéseit befolyásolhatja (fióktelep vagy leányvállalat), amikor is a bankok az érintett betétbiztosítási rendszerek relatív megbízhatósága alapján választanak a székhely szerinti tagállam betétbiztosítási rendszere (fiókvállalat) vagy a fogadó tagállam rendszere (leányvállalat) között.

A Bizottság elkötelezett amellett, hogy a bankok és az állam közötti kapcsolat meggyengítése révén tovább csökkentse a kockázatokat, és egyenlő versenyfeltételeket biztosítson a bankunióban. Ami az egyes konkrét kockázatcsökkentési intézkedéseket illeti, érdemes újra hangsúlyozni az elfogadott intézkedések végrehajtásának fontosságát: az első és legfontosabb feladat tehát, hogy a tagállamok maradéktalanul ültessék át a BRRD-t és a DGSD-t. Ezt igyekeznek biztosítani az érintett tagállamokkal szemben már folyamatban lévő kötelezettségszegési eljárások is. A Bizottság emellett felszólította a tagállamokat, hogy erősítsék meg az Egységes Szanálási Alapba befizetendő banki hozzájárulásokról szóló kormányközi megállapodást.

A bankunió leghatékonyabb működését az Egységes Szanálási Alap megfelelő áthidaló finanszírozása, a közös költségvetési védőháló és a közös betétbiztosítási rendszer biztosíthatja. Ezeknek az intézkedéseknek a közös eleme, hogy a bankunióban részt vevő valamennyi tagállam közötti kockázatmegosztás révén nemzeti szinten csökkentik a bankok és az állam közötti függőséget. Az intézkedések által létrehozott kockázatmegosztást ugyanakkor a bankszektorban felmerülő kockázatok mérséklésére irányuló lépéseknek kell kísérniük, amelyeket az európai betétbiztosítási rendszer egyes szakaszaival párhuzamosan kell végrehajtani. Amennyiben a bankcsődökkel kapcsolatos költségeket kölcsönössé tesszük, rendkívül fontos, hogy e költségek felmerülésének kockázatát a lehető legkisebbre korlátozzuk. Ez a probléma nem új keletű, és már eddig is számos fontos intézkedés született e kockázatok csökkentésére (lásd az 1. szakaszban). Ezt igazolja az EKB azon megállapítása is, miszerint a 2014. évi átfogó értékelésében szereplő bankok mérlege ma már eléggé szilárd ahhoz, hogy e bankok jelentős gazdasági és pénzügyi stresszhelyzetben is talpon maradjanak. Mindamellett az európai betétbiztosítási rendszer létrehozásával párhuzamosan kiegészítő kockázatcsökkentési intézkedésekre lesz szükség.

-Először is, további lépések szükségesek az egységes felügyeleti mechanizmus lehető leghatékonyabb működésének biztosításához. Noha az egységes felügyeleti mechanizmus több mint egy éve működik, és a bankunió egységes felügyeleti rendszereként gyors elfogadottságra tett szert, nem tekinthetünk el a prudenciális szabályok alkalmazása terén a tagállamok számára biztosított választási lehetőségek és mérlegelési jogkörök csökkentésétől. Ebben az összefüggésben jelentős előrelépést jelent számos ilyen, az egységes felügyeleti mechanizmus alá tartozó bankokat érintő mikroprudenciális (a CRD IV-ben és a CRR-ben meghatározott) szabállyal kapcsolatos választási lehetőség és mérlegelési jogkör felszámolása tekintetében az a 2015. november 11-én indított nyilvános konzultáció, amelynek témája a felügyeleti választási lehetőségek és mérlegelési jogkörök gyakorlásának harmonizálása a bankunióban. Azonban e mellett is marad lehetőség egyes még meglévő választási lehetőségek és mérlegelési jogkörök uniós szabályozási intézkedéseken keresztül történő megszüntetésére. A Bizottság ezért a tagállamokkal és az egységes felügyeleti mechanizmust működtető EKB-val szoros együttműködésben szabályozási intézkedéseket javasol majd a nemzeti választási lehetőségek és mérlegelési jogkörök használatának szükség szerinti egységesítésére. Az egységes felügyeleti mechanizmus felülvizsgálata során a Bizottság más területeken is áttekinti majd a mechanizmus működését, és szükség esetén javaslatokat tesz annak továbbfejlesztésére. Ami a makroprudenciális szabályok alkalmazásával kapcsolatos tagállami választási lehetőségeket és mérlegelési jogköröket illeti, a Bizottság e területen is fontolóra veszi a jelenlegi rendszer esetleges módosítását, az országspecifikus körülményekre való rugalmas reagálás lehetőségének fenntartása mellett.

-Másodszor, az európai betétbiztosítási rendszer kialakításával párhuzamosan a nemzeti betétbiztosítási rendszereket is harmonizálni kell. Ez elengedhetetlen ahhoz, hogy az európai betétbiztosítási rendszer zökkenőmentesen működhessen a teljes biztosítási szakaszban. A 2014. évi DGSD által bevezetett új harmonizációs intézkedések ellenére a nemzeti betétbiztosítási rendszerekben továbbra is lényeges különbségek vannak, amelyeket a bankunió összefüggésében kezelni kell. Az európai betétbiztosítási rendszerre vonatkozó javaslat részeként az európai fedezethez való hozzáférés előfeltételezi a teljes mértékben harmonizált finanszírozási követelmények betartását.

-Harmadszor, az Egységes Szanálási Testület számára biztosítani kell a lehető leghatékonyabb működéshez szükséges eszközöket. A Testület 2016-tól teljes körűen működik, és 2015 márciusa óta dolgozik a felelőssége alá tartozó bankok szanálási tervein. Nélkülözhetetlen, hogy a pénzügyi stabilitás védelme és a bankszektor többi része, valamint az adófizetők számára potenciálisan felmerülő költségek korlátozása érdekében a Testület idejében és hatékonyan léphessen fel akkor, amikor egy vagy több bank fizetésképtelennek bizonyul vagy valószínűleg fizetésképtelenné válik. Ennek érdekében elengedhetetlen a hitelezői feltőkésítés céljára használható kötelezettségek rendelkezésre állásának biztosítása a szavatoló tőkére és a leírható, illetve átalakítható kötelezettségekre vonatkozó minimumkövetelmény (MREL) megfelelő végrehajtásán keresztül. Emellett nemzetközi szinten a Pénzügyi Stabilitási Tanács a teljes veszteségviselési képességre (TLAC) vonatkozó követelményt dolgozott ki. A Bizottság 2016-ban jogalkotási javaslatot terjeszt elő a TLAC-követelménynek a megállapított határidőig, 2019-ig történő végrehajtása érdekében. A TLAC-követelmény végrehajtásával újabb olyan harmonizált minimumkövetelmény válna alkalmazandóvá, amely a bankok megfelelő veszteségviselési és feltőkésítési képességét hivatott biztosítani. Az Egységes Szanálási Alap működésének ugyancsak zökkenőmentesen el kell kezdődnie: az érintett bankoknak 2016-tól idejében és teljes egészében meg kell kezdeniük a hozzájárulások befizetését.

-Negyedszer, rendkívül lényeges annak biztosítása, hogy a fizetőképes és ellenállóképes bankszektor működőképességének biztosításához csak minimális mértékben és végső eszközként kerülhessen sor közpénzek igénybevételére. A BRRD-ben meghatározott hitelezői feltőkésítési szabályokat ezért következetesen alkalmazni kell annak érdekében, hogy a fizetésképtelen vagy valószínűleg fizetésképtelenné váló bankok szanálásának költségeit elsősorban a részvényesek és a hitelezők viseljék. Amennyiben mégis közpénzek vagy az Egységes Szanálási Alap eszközeinek bevonására van szükség, lényeges alkalmazni az állami támogatásokra vagy az Alapból származó támogatásokra vonatkozó szabályokat Ezért ezeket a szabályokat továbbra is érvényesíteni kell, biztosítva, hogy a közpénzek felhasználását a tehermegosztást célzó megfelelő intézkedések segítségével minimalizálják, továbbá hogy az életképes bankok jussanak támogatáshoz, és a támogatás ne okozzon torzulásokat az egységes piacon.

-Ötödször, amint azt a Bizottság a „Cselekvési terv a tőkepiaci unió megteremtésére” című, 2015. szeptember 30-i közleményében megállapította, erőteljesebben közelíteni kell a tagállami fizetésképtelenségi jogot és a reorganizációs eljárásokat. A rossz hatékonysággal működő fizetésképtelenségi jog és az eltérő jogi keretek megnehezítik a hitelkockázat értékelését és kezelését. A Bizottság meg fogja vizsgálni, előrehozhatók-e azok a javaslatok, amelyek célja a jogbiztonság fokozása és a pénzügyi nehézségekkel küzdő hitelfelvevők időben történő reorganizációjának ösztönzése, amely egyes tagállamok esetében különösen a nemteljesítő hitelek problémájának megoldására hivatott stratégiák sikere szempontjából fontos. A Bizottság emellett az európai szemeszter keretében is felszólítja majd a tagállamokat, hogy fordítsanak kiemelt figyelmet a nemteljesítő hitelek rendezésére, egyebek mellett a fizetésképtelenségi rendszerek legjobb gyakorlatok felé történő közelítésével.

-Hatodszor, további célirányos prudenciális intézkedéseket kell hozni az azonosított hiányosságok kezelésére. Ezek az intézkedések többek között a Bázeli Bankfelügyeleti Bizottságban elfogadott szabályozási keretrendszer fennmaradó elemeivel, így különösen a bankok tőkeáttételének korlátozásával, a stabil bankfinanszírozás biztosításával és a kockázattal súlyozott eszközök összehasonlíthatóságának javításával kapcsolatosak. A Bázeli Bankfelügyeleti Bizottság döntései nyomán a Bizottság a CRD IV és a CRR módosítását is javasolni kívánja.

-Végül, újra kell gondolni a szuverén kockázatoknak való banki kitettségekre vonatkozó prudenciális szabályokat. Ezzel kapcsolatban nemzetközi szinten már megkezdődött a munka. Ebben az összefüggésben az öt elnök jelentése utal arra, hogy korlátozni lehetne a bankok egy-egy állammal szembeni kitettségének nagyságát, ezáltal biztosítva, hogy a bankok teljes szuverén kockázata megfelelő mértékben diverzifikált legyen. A szuverén kockázatok prudenciális kezeléséhez szükséges javaslatokat a Bizottság elő fogja terjeszteni, merítve a Gazdasági és Pénzügyi Bizottságban és a Bázeli Bankfelügyeleti Bizottságban előkészítés alatt álló kvantitatív elemzés eredményeiből, és különös figyelmet fordítva a pénzügyi stabilitási megfontolásokra.

6. Következtetés

A bankunió létrehozása mindenekelőtt a pénzügyi válságra és az annak nyomán elsősorban az euróövezetben kialakult államadósság-válságra adott válasz volt. A válság mögött a bankok és állam kapcsolata állt, ezért e kapcsolat megtörése kulcsfontosságú célkitűzés volt a bankunió elemeinek összeállítása során. Jóllehet a bankunió egyes elemei már működnek, vagy hamarosan működésbe lépnek, az építmény még nyilvánvalóan hiányos. Az egyik hiányzó elem, amint arra az öt elnök jelentése és ez a közlemény is rámutatott, a közös betétbiztosítási rendszer.

A Bizottság ezért most a bankunió építményéhez szükséges közös betétbiztosítási rendszerre tesz javaslatot; ez a rendszer kezdetben viszontbiztosítási megközelítésen alapul, és több év alatt fokozatosan alakul át teljes biztosítási rendszerré. A tagállamoknak emellett meg kell kezdeniük az Egységes Szanálási Alap már jóváhagyott, áthidaló finanszírozási mechanizmusának megerősítésére és a közös költségvetési védőháló létrehozására irányuló munkát is. A bankunió megvalósítását szolgáló e lépések logikus következményei a GMU elmélyítését célzó törekvéseknek. Az említett lépések közös eleme, hogy a bankunióban részt vevő valamennyi tagállam közötti kockázatmegosztás révén nemzeti szinten csökkentik a bankok és az állam közötti kapcsolatot, és ezáltal elősegítik a bankunió egyik fő céljának megvalósítását. Mindazonáltal a bankunió megerősítése érdekében tett lépésekkel járó kockázatmegosztást a bankok és az állam közötti kapcsolatot közvetlenebb módon megszakító kockázatcsökkentési intézkedéseknek kell kísérniük.

A Bizottság biztosítani fogja, hogy a további kockázatcsökkentési intézkedésekre – beleértve az esetlegesen szükséges szabályozási változásokat – az európai betétbiztosítási rendszer létrehozására irányuló, folyamatban lévő munkával párhuzamosan kerüljön sor.