HU Az Európai Unió Hivatalos Lapja C 218/53

Az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság véleménye – Javaslat európai parlamenti és tanácsi rendeletre a túlzott makrogazdasági egyensúlytalanságoknak az euróövezeten belüli kiigazítására vonatkozó végrehajtási intézkedésekről

(COM(2010) 525 végleges – 2010/0279 (COD)),

Javaslat európai parlamenti és tanácsi rendeletre a makrogazdasági egyensúlytalanságok megelőzéséről és kiigazításáról

(COM(2010) 527 végleges – 2010/0281 (COD))

2011/C 218/09

Előadó: Stefano PALMIERI

2010. december 1-jén az Európai Unió Tanácsa úgy határozott, hogy az Európai Unió működéséről szóló szerződés 136. cikkének és 121. cikke (6) bekezdése rendelkezéseinek megfelelően kikéri az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság véleményét a következő javaslatok tárgyában:

Javaslat európai parlamenti és tanácsi rendeletre a túlzott makrogazdasági egyensúlytalanságoknak az euróövezeten belüli kiigazítására vonatkozó végrehajtási intézkedésekről

(COM(2010) 525 végleges – 2010/0279 (COD))

Javaslat európai parlamenti és tanácsi rendeletre a makrogazdasági egyensúlytalanságok megelőzéséről és kiigazításáról

(COM(2010) 527 végleges – 2010/0281 (COD)).

A bizottsági munka előkészítésével megbízott „Gazdasági és monetáris unió, gazdasági és társadalmi kohézió” szekció 2011. április 8-án fogalmazta meg véleményét.

Az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság 2011. május 4–5-én tartott 471. plenáris ülésén (a május 5-i ülésnapon) 189 szavazattal 2 ellenében, 11 tartózkodás mellett elfogadta az alábbi véleményt.

1. Következtetések és ajánlások

1.1 Az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság (EGSZB) üdvözli azt a tényt, hogy az Európai Bizottság az európai gazdasági irányítás megszilárdításának keretében tudomásul vette, hogy az államháztartási hiányhoz hasonlóan kiemelt figyelmet kell fordítani a makrogazdasági egyensúlytalanságokra, mint az Európai Unió (EU) tagállamai gazdaságainak gazdasági, pénzügyi és szociális instabilitási tényezőire.

1.2 Az EGSZB elismeri, hogy a jelenlegi gazdasági válság valóban komoly próba elé állította az Európai Unió gazdasági, szociális és politikai állóképességét általában véve, és különösen a gazdasági és monetáris uniót (GMU). A válság megelőzése céljából nem bizonyult elégségesnek, hogy egy adott ország gazdasági növekedését csupán annak mennyiségi dimenziója alapján vegyük figyelembe, de a növekedés minőségét is értékelni kellene, azaz meg kellene határozni azokat a makrogazdasági tényezőket, amelyek e folyamat fenntarthatóságát vagy annak hiányát megalapozzák.

1.3 Az EGSZB reméli, hogy az európai gazdasági irányítás megerősítése a stabilitást és a munkahelyteremtés megélénkülését eredményező követelmények egyenlő mértékű figyelembevételével valósul meg.

1.4 Ezért az EGSZB reméli, hogy a gazdasági irányítás megerősítése, ami az EU gazdasági, szociális és kohéziós politikájának sarokköve, tényleges segítséget jelent az Európa 2020 stratégiában és az új európai kohéziós politikában rögzített célok eléréséhez.

1.5 Az EGSZB hozzá kíván járulni a gazdasági irányítás hatékony megerősítéséhez szükséges széles konszenzus kialakításához, ezért rámutat egyrészt az Európai Bizottság által követett megközelítésben rejlő néhány korlátra és kockázatra, másrészt az abban rejlő számottevő potenciálra.

1.6 Ha – mint ahogyan az Európai Bizottság hangsúlyozta (1) – a tagállamokon belüli makrogazdasági egyensúlytalanság jelentkezése és elhúzódása a versenyképességi tényezők rovására írható, és ha a versenyképesség – az Európai Bizottság fogalommeghatározását követve – „egy gazdaság arra való képessége, hogy a lakosság számára fenntartható módon magas és emelkedő életszínvonalat, valamint magas foglalkoztatottsági szintet biztosítson” (2), akkor ebből következően – és ezt a követelményt az EGSZB is hangsúlyozza – az említett egyensúlytalanságok értékeléséhez a gazdasági, pénzügyi és szociális okok szélesebb tárházát kell figyelembe venni.

1.7 Ezért az EGSZB úgy véli, hogy az egyensúlytalanságokat értékelő eredménytáblának gazdasági, pénzügyi és szociális mutatókból kellene állnia. Ebben az összefüggésben az EGSZB felhívja a figyelmet arra, hogy figyelembe kell venni azokat az egyensúlytalanságokat, amelyek a tagállamokban jelentkező és a jelenlegi gazdasági és pénzügyi válság okai között szereplő nagyfokú és növekvő elosztási egyenlőtlenségekből következnek (3).

1.8 A makrogazdasági különbségek nemcsak a Monetáris Unió következményei, hanem a közös belső piac megnyitásából is erednek. A határokon átnyúló munkamegosztás az egyes piacokon megfigyelhető különböző versenyelőnyökön és -hátrányokon alapul. A tervezett intézkedéseknek ezért nem szabadna a különbségek kiegyenlítésére törekedniük, amikor azok a belső piac dinamikájából fakadnak, és nem fejtenek ki negatív hatást.

1.9 Az EGSZB hangsúlyozza, hogy a makrogazdasági egyensúlytalanságok értékelésekor a versenyképesség árakkal összefüggő és áraktól független tényezőiről egyaránt korrekt és méltányos értékelést kell adni.

1.10 Az EGSZB reményének ad hangot azzal kapcsolatban, hogy az Európai Bizottság által előírt eredménytábla részét képező mutatók vizsgálatát kibővítik oly módon, hogy abban európai és nemzeti szinten az intézményi szereplők és a civil társadalmat képviselő szervezetek széles köre – köztük az EGSZB és a Régiók Bizottsága – is részt vehessen.

1.11 Az EGSZB úgy véli, hogy az Európai Bizottság által javasolt eredménytáblát – mint a figyelmeztető mechanizmus részét – lényegében egy első értékelési eszközként kell tekinteni a megközelítésben rejlő technikai problémák miatt (a riasztási küszöb megállapítása, az egyensúlytalanság különböző forrásainak tulajdonított „fajsúly”, a figyelembe veendő időszak). Következésképpen ezt az eszközt minden esetben az adott tagállam egyensúlytalanságára vonatkozó tágabb és mélyrehatóbb gazdasági értékelésnek kell követnie.

1.12 Az EGSZB hangsúlyozza, hogy az egyensúlytalanságok meghatározása, a korrekciós intézkedések alkalmazása és az egyensúly ésszerű határidőn belüli helyreállása közötti kapcsolat közelről sem magától értetődő. Ebben az összefüggésben a folyamatot több tényező is késleltetheti: a) a makrogazdasági célkitűzések és eszközök közötti bonyolult összefüggések; b) az eszközök politikai döntéshozók általi közvetett ellenőrzése; c) a GMU országainak javasolt büntetési rendszer esetleges eredménytelensége.

1.13 Az EGSZB hangsúlyozza annak veszélyét, hogy az egyensúly helyreállítását célzó esetleges megszorító intézkedések a prociklikus politikának kedvezhetnek, amely kiszélesítené és meghosszabbítaná a gazdasági visszaesés jelenlegi szakaszát. Sőt, az is előfordulhat, hogy az egyes tagállamok esetében a belső egyensúlytalanságok kezeléséhez előírt gazdaságpolitikai mix az EU egésze számára nem megfelelő.

1.14 Az EGSZB úgy véli, hogy – az elsődlegesen a magánszektor túlzott eladósodásából fakadó makrogazdasági egyensúlytalanságok megelőzését célzó intézkedések keretében – alábecsülték az Európai Központi Bank (EKB), a Központi Bankok Európai Rendszere (KBER), az Európai Rendszerkockázati Testület (ERKT) és az Európai Bankhatóság (EBH) által gyakorolt felügyeleti és ellenőrzési képességet. Ezért az EGSZB azt kéri, hogy a fent említett szervezetek közötti koordináció keretében teremtsék meg a feltételeket ahhoz, hogy a bankrendszer hatékony – közvetett vagy közvetlen – felügyelete, illetve a megfelelő hitelszabályozási intézkedések végrehajtása biztosítva legyen, melyek (szabályozási) kritériumait megfelelően meg kell határozni.

1.15 Az EGSZB hangsúlyozza, hogy a makrogazdasági egyensúlytalanságok megelőzését és korrekcióját célzó jogszabályi keretből hiányzik az EU költségvetésének átgondolása. Az euróövezet tagállamaiban különböző mértékben jelentkező „sokk” szükségessé teszi a makrogazdasági rendszer egyensúly-helyreállító eszközeinek alkalmazását. Ebben az összefüggésben az EGSZB felhívja a figyelmet arra, hogy lehetővé válik annak a potenciálnak az értékelése, amelyet a jelenleginél rugalmasabb, nagyobb forrásokkal rendelkező költségvetés kínálna. Ezzel lehetővé válnának a szükséges átcsoportosítások a sokkot elkerülő területekről a sokk által sújtott területekre, automatikus stabilizátorok vagy páneurópai beruházási projektek finanszírozása révén (pl. euró-kötvények kibocsátásával) (4).

1.16 Az EGSZB újfent emlékeztet arra, hogy az európai gazdaságpolitikák hatékony összehangolása – amely alkalmas arra, hogy erős demokratikus legitimitás érzését keltse az európai polgárokban – szükségszerűen meghatározóbb szerepet ró az Európai Parlamentre, az EGSZB-re és a Régiók Bizottságára, azaz a polgárokat, a szociális partnereket és a civil társadalmat képviselő intézményekre (5).

1.17 Az EGSZB úgy véli, hogy az Európai Parlament meghatározó szerepet játszhat abban, hogy a makrogazdasági referenciakeretről, a megoldásra váró problémák fontossági sorrendjének megállapításáról és a végrehajtásra váró gazdaságpolitikák pontos meghatározásáról széles alapokon nyugvó konszenzus jöjjön létre. Ebben az összefüggésben az Európai Parlament alapvető szerepet betöltő hely, ahol – a többi európai intézményi szervvel közösen – sor kerül egy olyan közös stratégia egyeztetésére, amely nem merül ki a szabályok és a formai eljárások kimondásában, hanem az európai polgárok bizalmának megszilárdítása és elvárásainak teljesítése érdekében a konkrét gazdaságpolitikákkal is részletesen foglalkozik.

1.18 Az EGSZB üdvözli az Európai Tanács 2011. március 24–25-i következtetését, amely szerint az EGSZB-t „szoros együttműködésbe” kell bevonni az európai szemeszter végrehajtása során „annak biztosítása érdekében, hogy ezeket az intézkedéseket széles körben támogassák”. Az EGSZB kész a teljes körű együttműködésre, és reméli, hogy mielőbb megkezdheti a Tanáccsal ennek megvitatását.

1.19 Az EGSZB – a civil párbeszéd fórumaként – a tagállamoknak szóló ajánlások megvitatása céljából szervezhetne egy évenkénti (ősszel tartandó) külön ülést, ahol találkozhatnának egymással az érintett nemzeti gazdasági és szociális tanácsok, a nemzeti parlamentek és az Európai Parlament, lehetőséget adva nemcsak az elfogadott stratégiák értékelésére, hanem azok nemzeti szintű terjesztésére és a mögéjük való felsorakozásra is.

1.20 Az EGSZB kívánatosnak tartja a makrogazdasági párbeszéd intenzívebb használatának kidolgozását oly módon, hogy az egyensúlytalanságok megelőzése és kiigazítása ne csak az Európai Bizottságra és a tagállamok kormányaira háruljon. A makrogazdasági párbeszéd ezáltal olyan eszközzé válna, amellyel a kormányok és a szociális partnerek közösen értékelnék az EU gazdasági helyzetét és az alkalmazandó intézkedéseket – szoros összefüggésben a társadalmi párbeszéd és a nemzeti egyeztetés folyamataival – oly módon, hogy az Európai Unió egészét érintő folyamatok koherensek legyenek a tagállamok folyamataival.

2. Az Európai Bizottság által a COM(2010) 525 és COM(2010) 527 végleges közleményekben javasolt korrekciós intézkedések a belső makrogazdasági egyensúlytalanságok kiigazítására

2.1 2010. június 30-án az Európai Bizottság előterjesztette A gazdaságpolitikai koordináció erősítése a stabilitás, a növekedés és a munkahelyteremtés érdekében – az európai uniós gazdasági irányítás megszilárdításának eszközei című közleményét (6). Ezzel a közleménnyel az Európai Bizottság A gazdaságpolitikai koordináció megerősítése című közleményben (7) már korábban megfogalmazott megállapításokat kívánta továbbvinni.

2.2 Az Európai Bizottság és Herman van Rompuy elnök által életre hívott munkacsoport, – a nemzetközi pénzügyi válság fényében – elismeri, hogy a Stabilitási és Növekedési Paktumban rögzített, és utóbb az irányítási reform során megerősített mutatók betartása nem elegendő a GMU stabilitásának a biztosításához. A tagállamokban jelentkező makrogazdasági egyensúlytalanság is az európai gazdasági rendszer egészének károsodását okozhatja azzal, hogy hozzájárul egyrészt a közpénzek értékvesztéséhez, másrészt a pénzpiaci feszültségnövekedéshez.

Ennek alapján az Európai Bizottság 2010. szeptember 29-én hat javaslatból álló jogszabálycsomagot terjesztett elő (8), melyek célja jogszabályi keret előkészítése a tagállamok (stabilitási és növekedési paktumhoz kapcsolódó) költségvetési (9) és makrogazdasági egyensúlytalanságainak megelőzése és kiigazítása érdekében. E vélemény tárgya a makrogazdasági egyensúlytalanságok felülvizsgálatára vonatkozó, a COM(2010) 525 és a COM(2010) 527 végleges közleményeken alapuló bizottsági javaslat, amely egyfelől a tagállamokban jelentkező túlzott egyensúlytalanságokra vonatkozó, kizárólag a GMU országaira korlátozódó szankciókat tartalmazó eljárással, másfelől az összes tagállamra érvényes figyelmeztetési mechanizmussal foglalkozik.

2.3.1 Az összes tagállamra vonatkozó figyelmeztetési mechanizmus felépítése a következő:

— az egyes tagállamokban a makrogazdasági egyensúlytalanságokból eredő kockázatok rendszeres értékelése gazdasági mutatókat és figyelmeztetési mechanizmus beindításához szükséges küszöbértékeket tartalmazó referenciakeret (eredménytábla) alapján;

— az eredménytábla nem mechanikus, hanem gazdasági szemléletű olvasata alapján azoknak a tagállamoknak az Európai Bizottság általi meghatározása – a helyzet tényleges súlyosságának értékelése céljából –, amelyek esetében vélhetően fennáll az egyensúlytalanság kockázata;

— az általános gazdasági helyzet mélyreható elemzése azon tagállamok esetében, ahol az eredménytábla különösen negatív képet fest;

— tényleges kockázat esetén az Európai Bizottság esetleges ajánlása az érintett tagállam számára, amelynek célja az egyensúlytalanság kiigazítása, és amely illeszkedik az európai szemeszterben előirányzott többi gazdaságpolitikai ajánláshoz (EUMSZ 121. cikk, (2) bekezdés);

— súlyos egyensúlytalanság kockázata esetén, vagy akkor, ha az euróövezetben ez a kockázat a többi tagállamra átterjedve veszélyeztetné a GMU helyes működését, a túlzott egyensúlytalanság esetén követendő eljárás esetleges megindítása (EUMSZ 121. cikk, (4) bekezdés).

2.3.2 A túlzott egyensúlytalanság esetén követendő eljárásban a tagállamoknak korrekciós cselekvési tervet kell benyújtaniuk az Európai Unió Tanácsának. Ha a korrekciós intézkedések megfelelő minősítést kapnak, az eljárást felfüggesztik mindaddig, míg a tagállam az egyeztetett korrekciós tervet alkalmazza, azonban rendszeresen be kell számolnia az Ecofin Tanácsnak az elért eredményekről. Az eljárás csak akkor fejeződik be, amikor a Tanács az Európai Bizottság ajánlása alapján úgy ítéli meg, hogy az egyensúlytalanság annyira lecsökkent, hogy már nem minősül túlzottnak.

2.3.3 Csak a GMU országaira érvényes, hogy a túlzott egyensúlyhiánnyal szemben mutatott tétlenség esetén szankciók alkalmazására kerül sor (a GDP maximum 0,1 %-a), azaz ha a tagállam két egymást követő határidő lejárta után sem nyújt be megfelelő korrekciós cselekvési tervet, vagy nem hajtja végre az előírt intézkedéseket.

2.4 A makrogazdasági egyensúlytalanságra figyelmeztető mechanizmus működésbe hozásához szükséges alapvető eszköz az Európai Bizottság által javasolt eredménytábla, amely kiegészül a tagállamok gazdasági helyzetéről szóló konkrét elemzéssel. Jellemzői a következők:

i) korlátozott számú mutató az egyensúlytalanság és a versenyképességgel összefüggő problémák kimutatására;

ii) riasztási küszöbök, amelyek átlépése aktiválja a megfigyelési státuszt;

iii) a küszöbök differenciálásának lehetősége attól függően, hogy a tagállam az euróövezethez tartozik-e, vagy sem;

iv) az eredménytábla folyamatosan „fejlődik”, mivel a mutatókészletnek az idő múlásával alkalmazkodnia kell az egyensúlytalanság különböző forrásainak változásaihoz.

2.4.1 Az Európai Bizottság első kutatásai alapján az alábbi mutatók kerülnek az eredménytáblába (10) – melyek közül az első három a külkapcsolatokra, az utolsó négy a belső helyzetre vonatkozik:

— a GDP-hez viszonyított folyó fizetési mérleg, amely az ország nettó hitelezői vagy adósi pozícióját tükrözi a világ többi országához képest;

— a GDP-hez viszonyított nettó külföldi eszközpozíciók, melyek a folyó fizetési mérleg összegyenlegét tekintve a másik felet képviselik;

— az effektív reálárfolyam alakulásának változása, amely a fajlagos munkaerőköltségeken alapulva összegzi az ország versenyképességét (az euróövezet esetében differenciált küszöbértékekkel);

— a lakóingatlanok reálárának emelkedése, a spekulációs buborék jelentkezésének ellenőrzése céljából, vagy alternatívaként: a hozzáadott érték nagyságának változása az ingatlanszektorban, a teljes összegre vetítve;

— magánszektorbeli hitel GDP-hez viszonyított aránya, a magánszektornak a gazdasági ciklus, az infláció és a kamatláb változásaival szembeni érzékenységének megbecsülésére;

— a magánszektornak nyújtott hitel változása, ami a másik felet képviseli a magán-eladósodás állománymozgásait illetően;

— az államadósság GDP-hez viszonyított aránya – a tagállamok pénzügyi helyzetének hagyományos mutatójaként.

3. Az euróövezeten belüli tartós versenyképességi különbségek

3.1 A tagállamok belső makrogazdasági egyensúlytalansága a tagállamokban összpontosuló kereslet és a kínálat közötti tartós eltérésekkel függ össze, amelyek egy gazdaság összes megtakarításában szisztematikus többlethez vagy hiányhoz vezetnek. Ez több – az összesített keresletet és kínálatot befolyásoló – tényezőből következik, és a tagállamok, a GMU és az egész Európai Unió gazdaságának működésére negatívan hat.

3.2 Kedvezően kell tehát fogadni azt az új keletű figyelmet, amellyel az Európai Bizottság a tagállamokban jelentkező makrogazdasági egyensúlytalanságokra – a költségvetési egyenleghiányokhoz hasonlóan – az Európai Unió egészét érintő gazdasági és pénzügyi instabilitási tényezőkként tekint.

3.3 Egy évtized után, amikor az Európai Bizottság a GMU keretén belül kizárólag a költségvetési egyenlegek egyensúlyát felügyelte, most egy olyan eljárást indít útjára, amellyel a nemzeti teljesítményt minden kétséget kizáróan teljesebb körűen és az összes tagállamra kiterjedően értékelheti. Egyre nyilvánvalóbb: egy ország gazdasági növekedésének nem elég kizárólag a mennyiségi dimenzióját figyelembe venni, a növekedés minőségét is értékelni kell, azaz azonosítani kell azokat a makrogazdasági tényezőket, amelyek e folyamat fenntarthatóságának vagy éppen hiányának alapjául szolgálnak.

3.4 A GMU létrehozása azt a tévhitet keltette, hogy a tagállamok versenyképességének eltérései csak átmenetiek lesznek. Az euróval kapcsolatos tapasztalatok – túl azon, hogy megmutatták: ezek az eltérések bizony tartósnak bizonyulnak –, arra is rámutattak, hogy ezek az eltérések nehezen fenntartható helyzetek megteremtésével alapjaiban rengetik meg a GMU-t – ahogyan azt az utóbbi hónapok pénzügyi válsága is bizonyítja.

3.4.1 Különösen a gazdasági válságot megelőző évtizedben mutatható ki tartós divergencia a termelékenységben – amely az effektív reálárfolyam alakulásában mutatkozott meg – és az euróövezethez tartozó országok versenyképességében (az export alakulása – lásd: a melléklet 1. és 2. ábráját) (11). E helyzet kivételességét nem annyira a létrejötte jelenti, hanem inkább az, hogy időben elhúzódik, mivel a korábbi esetekben (a 70-es és 80-as években) a divergenciát az érintett országok nominális árfolyamainak ismételt kiigazításával szinte azonnal sikerült kiküszöbölni.

3.4.2 Ez a divergencia a tagállamok kereskedelmi egyenlegein is éreztette hatását. Németország, illetve a „periférikus” országok csoportját alkotó Portugália, Írország, Olaszország, Görögország és Spanyolország kereskedelmi mérlege ellentétes irányban alakul, és a hiány a többlettel egyező értékűnek tűnik (12) (lásd: melléklet 3. és 4. ábra). A folyamat nem tűnik átmeneti jellegűnek, sőt, az eltérések a GMU létrehozása óta egyre mélyülnek – igaz, a 2008-as válság hatására mintha mérséklődtek volna.

3.4.3 A versenyképességben és az exportban az országok között huzamos ideje fennálló eltérések a folyó fizetési mérlegekben és a külfölddel szemben fennálló nettó vagyoni helyzetben is kezdenek megmutatkozni (lásd: a melléklet 5. és 6. ábrája), az euróövezet néhány tagállama számára középtávon nehezen fenntartható helyzetet teremtve.

4. A javasolt intézkedés kritikus pontjai

4.1 Ezzel a problematikus, és ugyanilyen határozott megoldásokat követelő környezettel szemben ugyanakkor bizonyos fokú bizonytalanság áll fenn az Európai Bizottság által alkalmazott megközelítéssel, és következésképp az abból következő esetleges kockázatokkal kapcsolatban.

4.2 Ha – mint ahogyan az Európai Bizottság is hangsúlyozta (13) – a belső makrogazdasági egyensúlytalanságok jelentkezése és elhúzódása a versenyképesség tényezőinek rovására írható, és ha a versenyképesség – az Európai Bizottság fogalommeghatározását követve – „egy gazdaság arra való képessége, hogy a lakosság számára fenntartható módon magas és emelkedő életszínvonalat, valamint magas foglalkoztatottsági szintet biztosítson” (14), az EGSZB szerint a makrogazdasági egyensúlytalanságok alapját jelentő gazdasági, pénzügyi és társadalmi okok széles skáláját, azaz olyan mutatókat célszerű figyelembe venni, amelyek az eredménytáblába helyezve jelzik a potenciális makrogazdasági egyensúlytalanságokat.

4.2.1 A versenyképességi tényezők között egyaránt megtalálhatók az – effektív reálárfolyam alapján kialakuló – árakhoz kapcsolódó, illetve nem az árakhoz kapcsolódó, de ugyanolyan fontos tényezők. Ez utóbbiak közé tartoznak a termékdifferenciálódások, az előállított javak technológiai színvonala, a termékkínálat minősége, a termékhez társuló szolgáltatások (támogató szolgáltatások) minősége stb. Ezek egy sor olyan kritériumot képviselnek, amelyeknek döntő szerep jut egy termelési rendszer versenyképességének meghatározásában, és amelyek – bár nehéz őket egyetlen mutatóban számszerűsíteni – minden bizonnyal kellő erőfeszítést igényelnének a GMU-hoz tartozó tagállamok versenyképességi szintjének és dinamikájának jelzésére alkalmas változók pontos meghatározásához.

4.2.2 Az Európai Bizottság első, a mutatók kiválasztására irányuló elemzései azt mutatják, hogy az egyensúlytalanságok létrehozásában a tagállamokon belüli jelentős és növekvő egyenlőtlenségek hatását – amelyet hosszú ideig, legalább az utóbbi húsz évben erőteljes forráselosztási és bérezési egyenlőtlenségek jellemeztek – alulbecsülték. Különösen ki kell emelni az egyenlőtlenségek szerepét abban, hogy a javak és szolgáltatások kínálatának világméretűvé válása és a fogyasztók vásárlóerejének gyengülése közötti egyensúly hiánya miatt utat engedtek a gazdasági és pénzügyi válságnak (15).

4.2.3 Az eredménytáblába illesztendő mutatóknak azonosítaniuk kell azokat a tényezőket, amelyek az összesített keresletben-kínálatban makrogazdasági, pénzügyi és szociális jelenségekből eredő egyensúlytalanságot okoznak. Például érdemes lenne beilleszteni az eredménytáblába vagy a jövedelmek Gini-féle koncentrációmutatóját, amely a mediterrán és az angolszász országok esetében különösen magas értékeket mutat (16), vagy pedig az egyes országok tényleges és potenciális termelése közti különbséget. Így figyelembe lehetne venni a gazdasági ciklust.

4.2.4 Üdvözlendő lenne tehát, ha az eredménytáblába illesztendő mutatókról folytatott eszmecserét oly módon terjesztenék ki, hogy abban európai és nemzeti szinten az intézményi szereplők és a civil társadalmat képviselő szervezetek széles köre – köztük az EGSZB és a Régiók Bizottsága – is részt vehet.

4.3 Ezenkívül az Európai Bizottság megközelítésében az adóügyi és a makroökonómiai kormányzás között vont párhuzam gyengének és tudományosan kevéssé megalapozottnak tűnik. Míg ugyanis a GMU-hoz tartozó tagállamok adópolitikájának folyamatos ellenőrzése indokolt (17), a belső makrogazdasági egyensúlytalanságok koordinációjának okai és módozatai már vitathatóbbak, jóllehet a felügyeleti eljárás konkrét igényeken alapszik (18).

4.3.1 Mivel az egyensúlytalanságnak számos oka van, többféle, ezzel egy időben nyomon követendő tényező létezik (külkereskedelem, termelési költségek, a forráselosztás egyenlőtlenségei, árral kapcsolatos vagy attól független termelékenységi tényezők, ingatlan- és pénzpiaci spekulációs buborék stb.), melyek a termelési rendszeren kívüli kulturális és társadalmi elemekkel is (például a fogyasztók és megtakarítók preferenciái és magatartása) is kölcsönhatásban állnak. E tényezők meghatározásán és kiválasztásán túl felmerül a riasztási küszöb megállapításával és az egyensúlytalanság eltérő forrásainak komparatív értékelésével járó probléma is (19).

4.3.2 Ehhez jön még, hogy az egyensúlytalanságok riasztási küszöbök segítségével történő azonosítása, a korrekciós intézkedések és az egyensúlytalanságokból ésszerű időn belüli lábra állás közötti kapcsolat nem magától értetődő. Nem biztos, hogy a makrogazdasági egyensúly visszaállítását célzó intézkedéssel a legmegfelelőbb gazdaságpolitikai válaszok is megtalálhatók. Ellenkezőleg: a hibás döntések a prociklikus politikának kedvezhetnek, amely kiszélesítené és meghosszabbítaná a gazdasági visszaesés jelenlegi szakaszát, amikor épp ellenkezőleg, a keresletet támogató expanziós intézkedésekre lenne szükség. Sőt, az is előfordulhat, hogy az egyes tagállamok számára a belső egyensúlytalanságok kezeléséhez előírt gazdaságpolitikai mix az EU egésze számára nem megfelelő.

4.3.3 Azok a mutatók, amelyek felé a felügyelet érdekében a Európai Bizottság látszólag hajlik – mindenekelőtt az árak és a bérek, és ennélfogva a versenyképesség –, először is nem a közszférához tartozó szereplőktől függnek (vállalkozások és szakszervezetek), ezért a gazdaságpolitika csak közvetett módon és késleltetve ellenőrizheti azokat ösztönzők, a konkurencia szabályozása és társadalmi párbeszéd formájában. Mindez azt eredményezi, hogy ezek a változók kevéssé lesznek fogékonyak az automatizmusokkal operáló, gyors beavatkozások iránt, ezért az Európai Bizottság javaslata nem véletlenül utal arra, hogy az új szabályok alkalmazása terén rugalmasságot és folyamatos fejlődést kell tanúsítani.

4.4 A javasolt jogalkotási csomagból azonban hiányzik a monetáris és hitelpolitikáról alkotott időszerű elgondolás, amely a pénzügyi felügyelet és a magánszektort érintő túlzott adóssághalmozás (és ezzel párhuzamosan a túlzott követeléshalmozás) ellenőrzése terén termékenyebb talajt nyújtana a fokozottabb koordinációhoz, (20) és mindahhoz, amiről az EGSZB már korábban előterjesztett néhány javaslatot (21). A javaslat egyáltalán nem utal arra a gazdasági stabilizáló szerepre, amelyet az Európai Központi Bank – az őt joggal megillető alapszabályi autonómia betartásával – tölthetne be a központi nemzeti bankok hálózatával, valamint az újonnan létrehozott Európai Rendszerkockázati Testülettel és Európai Bankhatósággal karöltve.

4.4.1 Az utóbbi intézmények minden jel szerint – legalábbis potenciálisan – képesek arra, hogy szemben a korábbi gyakorlattal, amikor a nem megfelelő szabályok és gyakorlat teret adott a túlzásoknak és következésképpen válságba taszított néhány tagállamot, veszélybe sodorva ezzel az egész GMU stabilitását, most egy körültekintőbb és éberebb európai hitelfelügyeleti politikát vezessenek be. Ne feledjük: a most nehézségekkel küzdő országok (például Írország és Spanyolország) 2007-ig betartották a stabilitási és növekedési paktumban előírt kötelezettségeket, költségvetésük kiegyensúlyozott, államadósságuk pedig alacsony volt, miközben a hitel oldalán anélkül növelték az építőipari boomot tápláló kínálatot, hogy az EU monetáris hatóságai foglalkoztak volna ezzel a túlzott terjeszkedéssel. Ezek a problémák a hitelminősítő intézetek szerepével is összefüggnek, különösen a tagállamok közpénzeivel kapcsolatban meghozott döntéseikkel, amelyek vonatkozásában az EGSZB már korábban aggodalmának adott hangot (22).

4.4.2 Ezért időszerűnek tűnik, hogy az Európai Unióban kiosztásra kerüljenek a tagállamok túlzott hitelnövelését megakadályozó, speciális felügyeleti és szabályozási jogkörök, különösen a jelzáloghitelek engedélyezését illetően (23). Egy GMU-hoz hasonló integrált pénzügyi övezetben kívánatos lenne, hogy a felügyeleti és szabályozási jogkörrel ne a nemzeti hatóságokat, hanem egy külső szervezetet ruházzanak fel. Az új európai pénzügyi hatóságokat pedig olyan hatáskörrel és jogkörrel kellene felruházni, amelyek segítségével hatékony, közvetlen vagy közvetett felügyeletet gyakorolhatnak a bankrendszer felett, és hitelszabályozó intézkedéseket hozhatnak, melyek (szabályozási) kritériumait megfelelően meg kell határozni.

4.5 Végezetül megemlítendő, hogy az előterjesztett jogalkotási csomagból kimaradt az Európai Unió költségvetésének átgondolása. Tekintettel az euróövezet tagállamaiban esetleg fellépő aszimmetrikus sokkra – azaz a kereslet-kínálat egyes országokban pozitívan, máshol negatívan jelentkező változásaira –, és arra, hogy sem az árfolyam, sem a kamatláb mozgatására nincs lehetőség (24), a gazdasági rendszer egyéb kiigazító eszközeihez kell folyamodni. A rendszerint kevéssé rugalmas árak és bérek mellett a gazdaságelmélet szerint ilyen helyzetben az egyetlen hatásos eszköz egy rugalmasabb, a jelenleginél gazdagabb forrásokkal ellátott költségvetési rendszer megléte. Ezzel lehetővé válnának a szükséges átcsoportosítások a sokkot elkerülő területekről a sokk által sújtott területekre, automatikus stabilizátorok vagy páneurópai beruházási projektek finanszírozása révén (pl. euró-kötvények kibocsátásával). (25)

4.6 A túlzott makrogazdasági egyensúlytalanságok korrekciójára irányuló, ösztönzőkön és szankciókon alapuló megközelítések közötti egyensúly kialakítása érdekében az EGSZB azt ajánlja, hogy a begyűjtött büntetések összegét – az Európai Bizottság javaslatával ellentétben – ne osszák el a tagállamok között GNI-jük mértéke szerint, hanem irányítsák az európai stabilizációs mechanizmusba.

4.7 Az EGSZB e véleményében újfent emlékeztet arra (26), hogy a szabályok és az automatizmusok – mivel azok szinte mindig rendkívüli és előre nem látható események folyományai – nem csak a súlyos válságok megelőzésében bizonyulhatnak kevésbé hatékonynak, de fennáll annak is a veszélye, hogy tovább rontanak a helyzeten. Ezek a szabályok és automatizmusok egyrészt alááshatják az európai polgárok bizalmát az Európai Unió intézményei iránt, amelyek a közvélekedés szerint vonakodnak politikai döntéseket hozni, inkább a „brüsszeli technokratákra” bízzák azt – amint az az Eurobarométer felméréseiben is szerepel (27), másrészt a problémák megoldása terén olyan hagyományos megközelítést közvetítenek, amely a növekedés, a társadalmi igazságosság és a környezetkárosodás témáit háttérbe szorítva kockáztatja, hogy az Európa 2020 stratégia ambícióit már csírájukban elfojtja.

4.8 Úgy tűnik, hogy a pénzügyi tevékenységeket irányító és a válság mögött meghúzódó oknak tekintett rövid távú szemlélet most az európai politika kulcsfontosságú irányelvévé lép elő (28). Az uniós intézményekben és kormányközi területen (29) túlsúlyban vannak az azonnali intézkedések – akár a gyors döntést igénylő válsághelyzetekre adott válaszként, akár a jelentősebb tagállamok közvéleményének alakulására válaszul, amelyet a politikusok különösen a soron következő választások alkalmával követnek aggódva.

5. Intézkedési lehetőségek a makrogazdasági egyensúlytalanságok kivédésére

5.1 Az európai gazdaságpolitikák hatékony összehangolása, amelyet a választási folyamatok és a közvélemény hirtelen pálfordulásai nem tudnak befolyásolni, szükségszerűen erőteljesebb szerepet ró a polgárokat, a szociális partnereket és a civil társadalmat képviselő Európai Parlamentre, a Régiók Bizottságára és az EGSZB-re. Ezen intézményeken belül az Európai Bizottság által előírt koordinációs folyamat a megelőző és korrekciós eljárások érdekében erős demokratikus legitimitást kap, és így végrehajtásuk érdekében széles körű konszenzus alakulhat ki.

5.2 Az európai szemeszter jelenlegi fázisában az Európai Parlamentnek csak másodlagos szerepkör jut, amely a vita első szakaszára és a koordinációs folyamat kezdeti iránymutatására korlátozódik, miközben jelentősebb és hatékonyabb lehetne, ha összeegyeztetnék az egyes tagállamok költségvetését megvitató és elfogadó nemzeti parlamentek tevékenységével. Az Európai Parlament meghatározó szerepet játszhat abban, hogy a makrogazdasági referenciakeretről, a megoldásra váró problémák fontossági sorrendjének megállapításáról és a végrehajtásra váró gazdaságpolitikák pontos meghatározásáról széles alapokon nyugvó konszenzus jöjjön létre. Az Európai Parlament alapvető szerepet betöltő hely, ahol sor kerül egy olyan közös stratégia egyeztetésére, amely nem merül ki a szabályok és a formai eljárások kimondásában, hanem az európai polgárok bizalmának megszilárdítása és elvárásainak teljesítése érdekében a konkrét gazdaságpolitikákkal is részletesen foglalkozik.

5.3 A versenyképesség egyenlőtlenségeinek előtérbe kerülése miatt fokozottabb figyelmet kell fordítani a kormányok, a szociális partnerek és a civil társadalom közötti tárgyalásokra, különösen az euróövezetben, ahol a tagállamok nem rendelkeznek az árfolyam-kiigazítás eszközével. A kormányok, a társadalmi párbeszéd résztvevői (szakszervezetek és vállalkozói szövetségek) és a civil társadalom közötti kapcsolatoknak tehát az Európai Bizottság által felvázolt stratégia szerves részévé kell válniuk.

5.4 Ez az a keret, amelyben az EGSZB az európai intézmények konzultatív szerveként részt vállalhat az Európai Unió gazdasági kormányzásának megszilárdításában, mint olyan fórum, amely elősegíti a civil társadalmat képviselő szervezetek közötti párbeszédet. Az EGSZB által biztosított hozzáadott érték pontosan az, hogy képviseli a gazdaságpolitikára vonatkozó társadalmi egyetértést tagállami szinten meghatározó szervezeteket. Ez teszi lehetővé az EGSZB számára, hogy jelentősen hozzájáruljon nemcsak a politikai vezetők, hanem elsősorban a tagállamok polgárai körében is az elkötelezettséghez és felelősségvállaláshoz.

5.4.1 Az EGSZB évenkénti külön ülést hívhatna össze, ahol megvitatják az ajánlásokat, valamint a nemzeti szintű reformokra vonatkozó egyetértés elérésének módját, figyelembe véve a meghozott intézkedések szociális hatásait is (30). Egy ilyen megbeszélésre ősszel, a tagállamok számára megfogalmazott ajánlások hivatalos elfogadása után kerülhetne sor, az ott megfogalmazott következtetések pedig alapul szolgálhatnának a megfelelő nemzeti gazdasági és szociális tanácsokkal, a nemzeti parlamentekkel és az Európai Parlamenttel folyatandó megbeszélésekhez, lehetővé téve mind az elfogadott stratégiák értékelését, mind pedig azok nemzeti szintű terjesztését.

5.5 Szükséges lenne továbbá a makrogazdasági párbeszéd intenzívebb és célirányos használatának támogatása. Minőségi ugrás révén a makrogazdasági párbeszéd olyan eszközzé válna, amellyel a kormányok és a szociális partnerek közösen értékelnék az Európai Unió gazdasági helyzetét és a meghozandó intézkedéseket, szorosan kapcsolódva a társadalmi párbeszéd és a nemzeti egyeztetés folyamataihoz oly módon, hogy az Európai Unió és a tagállamok folyamatai koherensek legyenek egymással a szociális összeférhetőség szempontjainak betartásával.

5.5.1 Az egyensúlytalanságok megelőzése és kiigazítása nem hárulhat kizárólag az Európai Bizottság és a tagállamok kormányaira (31). A bérek és az árak kialakításának folyamata súlyponti helyet foglal el a makrogazdasági egyensúlytalanságok nyomon követési mechanizmusának egészében, így bármely politikai fellépésnek tekintetbe kell vennie az európai szerződés 153. cikkének (5) bekezdését, és be kell vonnia a szociális partnereket nemzeti és európai szinten egyaránt. Ebben az összefüggésben a makrogazdasági párbeszéd európai szinten egy stabil szerkezettel és szervezettel erősíthető meg, míg nemzeti szinten a társadalmi párbeszédek és a kijelölt intézmények köré szerveződhet legjobban. A nemzeti kormányoknak támogatniuk és ösztönözniük kellene a vállalkozások és szakszervezetek részvételét ezekben a szervezetekben, valamint az ott zajló kollektív tárgyalás formáit. Az egyensúlytalanságok nemzeti reformok útján történő korrekciójának összetettségével és késedelmével szemben a makrogazdasági párbeszéd megszilárdítása hatékonyabb, gyorsabb és összehangoltabb eszköz lenne a makrogazdasági problémák és a munkaerőpiac kohéziójának fenntartásához.

Kelt Brüsszelben, 2011. május 5-én. az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság elnöke Staffan NILSSON

(1) Az Európai Bizottság Gazdasági és Pénzügyi Főigazgatósága, The impact of the global crisis on competitiveness and current account divergences in the euro area, Negyedéves jelentés az euróövezetről, 2010/1. szám.

(2) COM(2002) 714 végleges.

(3) ILO-IMF, The Challenges of Growth, Employment and Social Cohesion (A növekedéssel, a munkahelyteremtéssel és a társadalmi kohézióval összefüggő kihívások), az ILO-IMF közös konferenciájának vitairata, Oslo, 2010. szeptember 13. (67–73. o).

(4) Monti M.: A New Strategy for the Single Market. At the Service of Europe's Economy and Society, Jelentés az Európai Bizottság elnökének, 2010. május. Delors J., Fernandes S., Mermet E.: Le semestre européen: un essai à transformer. Notre Europe, Les Brefs, 22. szám, 2011. február. Amato A., Baldwin R., Gros D., Micossi S., Padoan P.: A new political deal for Eurozone sustainable growth: An open letter to the President of the European Council, VoxEU.org, 2010. december, hozzáférhető online a következő címen: www.voxeu.org/index.php?q=node/5893.

(5) Az 1.15. ponttól az 1.18. pontig szereplő ajánlások megegyeznek az ECO/282. sz. véleményben szereplő ajánlásokkal, melynek tárgya: A Bizottság közleménye az Európai Parlament, a Tanács, az Európai Központi Bank, az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság és a Régiók Bizottsága részére – A gazdaságpolitikai koordináció erősítése a stabilitás, a növekedés és a munkahelyteremtés érdekében – az európai uniós gazdasági irányítás megszilárdításának eszközei. HL 2011/C 107/02, 7. o.

(6) COM(2010) 367 végleges, az EGSZB A gazdaságpolitikai koordináció erősítése című véleményének tárgya; HL 2011/C 107/02., 7. o.

(7) COM(2010) 250 végleges.

(8) Bővebb információk:

http://ec.europa.eu/economy_finance/articles/eu_economic_situation/2010-09-eu_economic_governance_proposals_en.htm.

(9) Az EGSZB véleménye a költségvetési felügyelet euróövezetbeli eredményes érvényesítéséről (lásd e Hivatalos Lap 46. oldalát).

(10) Európai Bizottság (DG ECFIN): A structured framework to prevent and correct macroeconomic imbalances: operationalising the alert mechanism és A structured surveillance procedure to prevent and correct harmful macroeconomic imbalances: An explanation of the Commission's proposal of 29 September 2010, Note for the Economic Policy Committee and the Alternates of the Economic and Financial Committee, 2010. november 11. (vö. Centro Europa Ricerche – CER, 2011, Vincoli Esteri).

(11) Európai Bizottság – DG ECFIN: Surveillance of Intra-Euro-Area Competitiveness and Imbalances, European Economy, 2010/1. szám.

(12) Altomonte C., Marzinotto B.: Monitoring Macroeconomic Imbalances in Europe: Proposal for a Refined Analytical Framework, feljegyzés az Európai Parlament Gazdasági és Monetáris Bizottsága részére, 2010. szeptember.

(13) Az Európai Bizottság Gazdasági és Pénzügyi Főigazgatósága, The impact of the global crisis on competitiveness and current account divergences in the euro area, Negyedéves jelentés az euróövezetről, 2010/1. szám.

(14) A Bizottság közleménye a Tanács, az Európai Parlament, az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság és a Régiók Bizottsága részére – Az iparpolitika egy kibővült Európában (COM(2002) 714 végleges).

(15) ILO-IMF, The Challenges of Growth, Employment and Social Cohesion (A növekedéssel, a munkahelyteremtéssel és a társadalmi kohézióval összefüggő kihívások), az ILO-IMF közös konferenciájának vitairata, Oslo, 2010. szeptember 13. (67-73. o).

(16) OECD, Growing Unequal? Income Distribution and Poverty in OECD Countries, 2008. október.

(17) Ezek a negatív spillover-hatáshoz kapcsolódnak, amelyek a közös kamatláb révén a monetáris unión belül az eladósodott országokból az Unió stabil országai felé gyűrűznek. De Grauwe P.: Economics of Monetary Union, Oxford University Press, 2009, 10. fejezet.

(18) Tabellini G.: Reforming the Stability Pact: Focus on financial supervision, VoxEU.org, 2010. október, hozzáférhető online a következő címen: www.voxeu.org/index.php?q=node/5622.

(19) Belke A.: Reinforcing EU Governance, in: Times of Crisis The Commission Proposal and beyond: Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung – DIW vitairat, Berlin, 2010. november.

(20) De Grauwe P.: Why a tougher Stability and Growth Pact is a bad idea, VoxEU.org, 2010. október, hozzáférhető online a következő oldalon: www.voxeu.com/index.php?q=node/5615. Giavazzi F., Spaventa L.: The European Commission's proposals: Empty and useless, VoxEU.org, 2010. október, hozzáférhető online a következő oldalon: www.voxeu.org/index.php?q=node/5680. Tabellini G.: Reforming the Stability Pact: Focus on financial supervision, VoxEU.org, 2010. október, hozzáférhető online a következő címen: www.voxeu.org/index.php?q=node/5622.

(21) Az EGSZB véleménye: Az államadósággal kapcsolatos válság hatása az EU irányítására HL 2011/C 51/03., 15. o.

(22) Az EGSZB véleményei a minősítő intézetekről HL 2009/C 277/25., 117. o. és a hitelminősítő intézetekről HL 2011/C 54/12., 37. o.

(23) Spaventa L.: How to prevent excessive current account imbalances, EuroIntelligence, 2010. szeptember, hozzáférhető online a következő címen: http://www.eurointelligence.com/index.php?id=581&tx_ttnews%5Btt_news%5D=2909&tx_ttnews%5BbackPid%5D=901&cHash=b44c8f9ae0.

(24) Ha a negatív és pozitív változások a monetáris unió szintjén kiegyenlítődnek, akkor az Unió Központi Bankjának nem lesz oka beavatkozni a monetáris politikába (vö.: De Grauwe P.: Economics of Monetary Union, id. mű., i. fejezet).

(25) Monti M.: A New Strategy for the Single Market. At the Service of Europe's Economy and Society, Jelentés az Európai Bizottság elnökének, 2010. május. Delors J., Fernandes S., Mermet E.: Le semestre européen: un essai à transformer. Notre Europe, Les Brefs, 22. szám, 2011. február. Amato A., Baldwin R., Gros D., Micossi S., Padoan P.: A new political deal for Eurozone sustainable growth: An open letter to the President of the European Council, VoxEU.org, 2010. december, hozzáférhető online a következő címen: www.voxeu.org/index.php?q=node/5893.

(26) Ez a meglátás már az EGSZB A gazdaságpolitikai koordináció erősítése című véleményében is szerepel, HL 2011/C 107/02., 7. o.

(27) A bizalomvesztés nem annyira az EU intézményeivel szemben jelentkezik, mint abban, hogy érdemes-e az EU-hoz tartozni. Eurobarométer-adatok – Első eredmények, QA9a és QA10a kérdések.

(28) Monti M.: Europe must buck short-term tendencies, Financial Times, 2010. december 13.

(29) Elég csak a 2011. február 4-én a francia és a német kormány által előterjesztett versenyképességi paktumra gondolni.

(30) Ahogyan azt az EGSZB már A gazdaságpolitikai koordináció erősítése című véleményében is javasolta, HL C 107., 2011.4.6., 7. o.

(31) Watt A.: Economic Governance in Europe: A Change of Course only after Ramming the Ice, in: Social Europe Journal, 2010. július 30., hozzáférhető online a következő címen: www.social-europe.eu/2010/07/economic-governance-in-europe-a-change-of-course-only-after-ramming-the-ice. Watt A.: European economic governance: what reforms are to be expected and what are needed, in: paper for European Alternatives, 2010., hozzáférhető online a következő címen: www.euroalter.com/wp-content/uploads/2010/11/Watt-ENG.pdf.