A MARPOL-egyezményben a kikötői befogadólétesítményekre vonatkozóan előírt kötelezettségek mellett az irányelv számos további követelményt is előír a kikötőhasználók és -üzemeltetők számára, így különösen:

Az irányelv elengedhetetlen az Európai Unió 2018-ig terjedő időszakra vonatkozó tengeri szállítási politikájáról szóló bizottsági közleményben meghatározott hulladékmentes tengeri szállítás célkitűzésének elérésében. Ez hozzájárul az unió hulladékhierarchiájának megfelelő megvalósításához is azáltal, hogy alkalmazza az uniós hulladékjog alapelveit a hajókról származó hulladékra vonatkozó hulladékgazdálkodás, valamint a tengeri szennyezőforrásokból származó tengeri hulladék csökkentésének összefüggésében. Így az irányelv támogatja a körforgásos gazdasági csomagban és a 7. környezetvédelmi cselekvési programban meghatározott célkitűzéseket és célokat.

Megállapítást nyert azonban, hogy a kikötők és az ellenőrző hatóságok nem kielégítő módon használják fel a hulladékürítésről szóló előzetes bejelentések révén bejelentett információkat, a tagállamok illetékes hatóságai pedig nem cserélik ki azokat egymás között rendszerszerűen, holott az megteremtené a hatékony ellenőrzés és végrehajtás alapját. Ez jogos kérdéseket vet fel ezen intézkedés arányosságával kapcsolatban. Ugyanakkor 2015 júniusában kötelezővé vált a hulladékürítésről szóló bejelentésnek az egyetlen nemzeti ablakos elektronikus információcsere-rendszeren keresztül történő megtétele, amelyet a tagállamok kikötőibe érkező és/vagy onnan induló hajókra vonatkozó nyilatkozattételi követelményekről szóló 2010/65/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (a nyilatkozattételi követelményekről szóló irányelv) vezetett be. Az egyetlen nemzeti ablakos elektronikus információcsere-rendszer várhatóan csökkenti a hajók és a kikötői hatóságok által az előzetes bejelentések megtételével töltött időt, így az adminisztratív terheket is. Ezenfelül várhatóan javítja majd az illetékes hatóságok közötti információcserét. A hulladékgazálkodási tervek kialakítása és értékelése problémát jelent számos olyan kisebb kikötő számára, amely nem rendelkezik erőforrásokkal ahhoz, hogy az irányelv előírásainak megfelelően minden szempontra kiterjedő részletes terveket dolgozzon ki. Az értékelések szerint a kisebb kikötőknek kevesebb mint a fele csatolt értékelést a kikötői befogadólétesítmények iránti igényről, illetve leírást a fogadott hulladék típusáról és mennyiségéről. Ez fontos kérdéseket vet fel azzal kapcsolatban, hogy a kisebb kikötők számára mennyire teljesíthetők az irányelv követelményei, ami további elemzéseket indokol a kisebb kikötők helyzetére gyakorolt hatás tekintetében, figyelemmel az irányelv átfogó célkitűzéseire.

Bár az irányelv előnyei nyilvánvalók, hiszen közvetlen társadalmi előnynek tekinthető minden olyan hulladék, amelyet nem a tengerbe ürítenek, az előnyök számszerűsítése kihívást jelent. Az értékelés összehasonlította a „nem a tengerbe ürített szemét” előnyeit – amelyek alapját a szennyezésmentesítési költségekre vonatkozó becslés képezte – az irányelv végrehajtásának éves költségeivel, amelyeket elsődlegesen a hulladékürítésről szóló bejelentésre vonatkozó előírással, valamint a hulladékgazdálkodási tervek kialakításával hoztak összefüggésbe. Az összehasonlítás eredménye szerint az előnyök nagymértékben meghaladják a végrehajtás költségeit. Az előnyök és a költségek közötti, éves szinten 71 millió EUR összegre becsült különbség alapja elsősorban a szemét tengerbe való ürítésének elkerülése, és e különbség lényegesen nagyobb lenne, ha a becslés az olajos hulladékok és a szennyvíz ürítésének elkerüléséből eredő előnyöket is magában foglalná. Meg kell jegyezni, hogy ezek nagyon általános becslések, ahogyan azt a vizsgálati jelentés a továbbiakban részletezi.

Ugyanakkor jelentős eltérések tapasztalhatók a kikötők és régiók között abban a tekintetben, hogyan értelmezik és alkalmazzák a hajókon keletkező hulladék kötelező ürítését, illetve hogyan alkalmazzák a menetrend szerint közlekedő hajókra érvényes mentességeket. Míg egyes kikötőkben a hulladékürítési előírást szigorúan hajtják végre, máshol az illetékes hatóságok nem várják el az összes, hajón keletkező hulladék ürítését, ahogyan azt az irányelv megköveteli, és hajlamosak arra, hogy kivételt tegyenek a szennyvíz ürítése tekintetében, amely a MARPOL-egyezmény működési előírásai szerint a tengerbe üríthető. A mentességi rendszerek közötti végrehajtási különbségek, különös tekintettel a mentességbiztosítási feltételek alkalmazására, hatást gyakorolnak a hulladékkezelési műveletek hatékonyságára és a hajók szükségtelen feltartóztatását eredményezhetik. Az adatok arra is rámutatnak, hogy elégtelenek az irányelv által a mentességek esetén megkövetelt hulladékürítési megállapodások alkalmazására vonatkozó biztosítékok, ami a kikötőkben ürített hulladék mennyiségének csökkenését eredményezi. Az adatok azt támasztják alá, hogy ezek az eltérések a hulladékürítések csökkentése terén korlátozták az irányelv átfogó hatékonyságát, azonban az adatok nem kellően részletesek ahhoz, hogy megállapítható legyen a hatás mértéke.

Az irányelv hozzájárult ahhoz, hogy növekedjen az uniós kikötőkben ürített szemét (MARPOL-egyezmény V. melléklet) mennyisége. Az adatok szerint 2013-ban a hajók több mint kétszer annyi szemetet ürítettek, mint 2004-ben. A kikötői befogadólétesítményekbe való szennyvízürítés (MARPOL-egyezmény IV. melléklete) mennyisége viszonylag állandó maradt, ugyanakkor az olajos hulladékok (MARPOL-egyezmény 1. mellékelte) kikötőkbe való ürítése tekintetében egészében véve negatív irányú változás volt tapasztalható – ez utóbbi 2008 és 2010 között meredeken esett, majd pedig az olajos hulladék mennyisége általában változatlan maradt. Ugyanakkor a lehetséges olajszivárgások ellenőrzésében és felderítésében mutatkozó tendenciák alapján jelentősen csökkent a tengerbe ürített olajos hulladékok becsült mennyisége, amely a 2008. évi 1000 km2-enként felderített átlagosan 10,77 szivárgásról 2013-ra átlagosan 3,89 felderített szivárgásra csökkent. E tendenciát a hajógépek és az üzemanyagok technológiai fejlődése is befolyásolta, melynek révén a hajók fedélzetén keletkező olajos hulladék mennyisége folyamatosan csökken. A kikötőkben ürített szemét mennyiségének növekedése az irányelv pozitív hatását mutatja, mivel az irányelv célkitűzései között szerepel a tengerbe történő hulladékürítések csökkentése. A szennyvízürítések tendenciáját befolyásoló külső tényező az üdülőhajók megnövekedett fedélzeti szennyvízkezelési kapacitása.

A rendszeresen frissített hulladékgazdálkodási tervek bevezetése általánosan javította a megfelelő kikötői befogadólétesítmények rendelkezésre állását, valamint ezek működését és tervezését. Az érdekelt felek körében végzett felmérések és a korábbi EMSA-jelentések alapján megállapítható, hogy az uniós kikötőknek az irányelv hatálya alatt álló különböző típusú hulladékok fogadására és kezelésére vonatkozó kapacitása az irányelv hatályba lépése óta fejlődött. Ma az uniós kikötők általában készen állnak a különböző típusú hulladékok fogadására és kezelésére, az olajos rakománymaradványok és bizonyos veszélyes hulladékok egyes fajtáit érintő néhány kivétellel. Nem készült azonban részletes felmérés arról, milyen mértékben javult a korábbi helyzet az irányelvnek köszönhetően. A kikötői befogadólétesítmények általános fejlődése ellenére azonban bizonyos kérdések továbbra is problémát jelentenek a megfelelőség vonatkozásában, különös tekintettel a szemét ürítésére (a szilárd hulladék elkülönítése a fedélzeten, amivel szemben a szárazföldi hulladékgyűjtés nem elkülönített), a szennyvizet érintő kapacitási problémákra, valamint a MARPOL-egyezmény VI. mellékletébe tartozó hulladék (kipufogógáz-tisztító rendszerekből származó maradványok) fogadására. Az irányelv nem volt képes továbbá az említett tervekre vonatkozó megfelelő egyeztetéssel biztosítani minden érdekelt fél teljes körű bevonását. A kikötőhasználókat sokszor nem vonják be kellőképpen a tervek kialakításába, végrehajtásába és felülvizsgálatába, így a szükségleteik figyelembe vétele nem terjed ki minden részletre.

Ez a jelentés a vizsgálatnak a fenti kérdésekkel kapcsolatos főbb megállapításait mutatja be, amelyeket a Bizottság véleménye és az ajánlott következő lépések követnek.

2014-ben a Bizottság az irányelv REFIT-értékeléséről határozott, és ennek érdekében értékelő vizsgálatot indított, amely 2015 májusában fejeződött be. A REFIT-értékelés célja az irányelv végrehajtásának és eredményességének értékelése volt. Az értékelés az irányelv relevanciájára, eredményességére, hatékonyságára, európai hozzáadott értékére és koherenciájára vonatkozó kérdéseket érintett.

E legfontosabb elemek azt kívánják szavatolni, hogy az uniós kikötők megfelelő, a hulladékgazdálkodási tervekben meghatározott kikötői befogadólétesítményeket biztosítsanak, és gondoskodjanak arról, hogy a kötelező ürítés és a megfelelő költségtérítési rendszer révén valamennyi hajó a kikötői befogadólétesítményekbe ürítse a hajókon keletkező hulladékot és a rakománymaradványokat. A hajó (tervezett) kikötői hulladékürítésére vonatkozó információk jelentése a hulladékkezelés hatékony tervezésének és a kötelező ürítés ellenőrzésének kulcseleme. Ennek érdekében az irányelv előírja egy bejelentésre szolgáló formanyomtatvány használatát, amely beazonosítja a hajón keletkező, kiürítendő hulladékot és rakománymaradványokat és/vagy – az elegendő tárolókapacitásra érvényes kivétel alapján – azokat, amelyek a fedélzeten maradnak. A tengeri szállítás zökkenőmentes működésének további védelme, valamint a menetrend szerint közlekedő és rendszeres kikötői látogatást tevő hajók szükségtelen terhelésének elkerülése érdekében ezek a hajók meghatározott feltételek mellett mentesülhetnek az irányelvben megfogalmazott egyes kötelezettségek alól. Az irányelv egy ellenőrzési és végrehajtási rendszerről is rendelkezik, amely alapvetően ellenőrzéseken alapul. A tájékoztatási és ellenőrzési rendszer létrehozatalának elsősorban hozzá kell járulnia azon hajók azonosításához, amelyek nem ürítették ki a hajón keletkező hulladékukat és rakománymaradványokat.

Bár az irányelv végrehajtásával kapcsolatos költségeket általában meghaladják a keletkezett hasznok, a költségek nem mindig arányosak az irányelv betartásából eredő hasznokkal.

2.4. Hoz-e létre az irányelv uniós hozzáadott értéket?

A nemzetközi (MARPOL) követelményeknek az uniós jogba való beépítése lehetővé teszi végrehajtásuk harmonizációját a tagállamokban, valamint a megfelelésnek az Európai Unión belüli hatékony ellenőrzését. Ezen túlmenően az irányelv előír számos további kötelezettséget, így különösen a kikötőkben való kötelező hulladékürítést. Így tekintve, az irányelv a MARPOL-hoz képest a szándékok szerint egyértelmű uniós hozzáadott értéket kínál azáltal, hogy a MARPOL követelményeire válaszul közös rendelkezéseket alakít ki a kikötők és tagállamaik számára. E rendelkezéseknek nem csak az a céljuk, hogy betiltsák a tengeren történő jogellenes hulladékürítéseket, hanem az üzemeltetési kiürítések átfogó csökkentése is. Ez az irányelv közös rendelkezéseinek megvalósítása és végrehajtása, valamint a jó gyakorlatok rendszeres cseréje útján történik. A gyakorlatban azonban a tagállamok különböző módokon értelmezték az irányelv kulcselemeit, különösen a kötelező hulladékürítés elvét, a költségtérítési rendszerekre vonatkozó követelményeket és az ellenőrzésekre vonatkozó rendelkezéseket. A megvalósítás és végrehajtás ezen eltérő gyakorlatai következtében az irányelv lehetséges uniós hozzáadott értéke nem valósul meg teljes mértékben. Ez a hiányosság jelentős, mivel a végrehajtási különbségek a kikötőkben ürített hulladékmennyiségek szintjei közötti eltérésekkel járnak. Ennek következtében az irányelv célkitűzése nem valósul meg minden tagállamban azonos szinten, ami így aláássa az irányelvnek a nemzetközi kötelezettségekhez képest hozzáadott értékét.

Bár az irányelv uniós hozzáadott értéket kínál, ez nem teljesen a szándékolt mértékben valósult meg.

2.5. Más releváns uniós jogszabályokkal koherens-e az irányelv?

Az irányelv kiegészíti a hajók által okozott szennyezésről és a jogsértésekre alkalmazandó szankciók bevezetéséről szóló 2005/35/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvet – beleértve a szennyezéssel kapcsolatos bűncselekmények büntetőjogi szankcióit is –, amely betiltja a MARPOL-egyezmény I. és II. mellékletében foglalt hulladékok jogellenes ürítését, és előírja az ezekért felelős személyek megfelelő szankcionálását. Az irányelv továbbá alapvetően összhangban áll az Európai Unió környezetvédelmi jogalkotásában meghatározott célkitűzésekkel, különösen a tengeri környezetvédelmi politika területén a közösségi fellépés kereteinek meghatározásáról szóló 2008/56/EK irányelvvel (a tengervédelmi stratégiáról szóló keretirányelvvel) és a hulladékokról és egyes irányelvek hatályon kívül helyezéséről szóló 2008/98/EK irányelvvel (a hulladék keretirányelvvel). Az irányelv a tengervédelmi stratégiáról szóló keretirányelvben ellenőrzött mutatók tekintetében történő haladás fontos eszköze, beleértve a tengeri szennyezőforrásokból származó tengeri hulladék csökkentését is. Ennek ellenére az uniós hulladékszabályozás egyes részletszabályai vonatkozásában számos helyen inkoherencia tapasztalható. A hajók fedélzetén folytatott, környezetileg fenntarthatóbb gyakorlatokra irányuló nemzetközi fejlemények tekintetében az uniós hulladékszabályozás alapján a szárazföldön alkalmazott eltérő megközelítések hatékonysági problémákat okoztak a kikötői befogadólétesítményekben való hulladékgyűjtés és -kezelés terén. Ezen felül számos egyéb ellentmondás is fennáll az irányelv és a szárazföldre vonatkozó hulladékszabályozás között, nevezetesen a nemzeti és helyi/települési szintű hatáskörök területén, illetve a különböző hulladéktípusok meghatározása tekintetében, amelyek negatív hatást gyakorolnak egyrészről a kikötői befogadólétesítmények általi hulladékgyűjtésre és feldolgozásra, másrészről a kikötőhasználók általi hulladékürítésre.

Közelebbről meghatározhatóként beazonosított probléma merült fel a tengeri hajózásban használatos tüzelőanyagok kéntartalmára vonatkozó és a 2012/33/EU irányelvvel módosított 1999/32/EK tanácsi irányelv tekintetében, amely megfelelő befogadólétesítményeket ír elő a kipufogógáz-tisztító rendszereket használó hajókról származó hulladékok számára. Az irányelv a hajókon keletkező hulladékok körében nem foglalkozik ezzel a speciális hulladéktípussal (a MARPOL-egyezmény VI. melléklete), ezért e tekintetben nem tud támogató funkciót betölteni. Ez jelentős mulasztásnak tekinthető, mivel a tagállamokra nyomás nehezedik, amely ösztönzi a MARPOL-egyezmény szerinti kötelezettségeik teljesítését és a 2012/33/EU irányelv teljes körű végrehajtását.

Végül pedig a Bizottság a nyilatkozattételi követelmény irányelvvel való összhangot vizsgálta, figyelembe véve a hulladékürítésről szóló kötelező bejelentéseket, amelyeket a SafeSeaNet rendszerbe kell megtenni a 2015 júniusa óta működő egyetlen nemzeti ablakos elektronikus információcsere-rendszeren keresztül. Az irányelv és a MARPOL-egyezmény között a hulladékok meghatározásai tekintetében fennálló ellentmondások azonban az eltérő nemzetközi és uniós követelményeknek való megfelelés érdekében bonyolulttá vált jelentési nyomtatványokhoz és eljárásokhoz vezettek. Az ellentmondások feloldása ezeket nagymértékben egyszerűsíthetné.

Annak ellenére, hogy az irányelv ugyanahhoz a célhoz járul hozzá, amelyre eltérő jogi megközelítésekkel más vonatkozó uniós jogszabályok is törekednek, az azonosított ellentmondások jelentős, az irányelv gyakorlati megvalósítását bonyolulttá tévő hatást fejtenek ki, így az csak részben áll összhangban az egyéb uniós jogszabályokkal.

3. A Bizottság véleménye

Ebben a fejezetben a Bizottság a vizsgálat különböző megállapításaival és következtetéseivel, valamint a vizsgálat minőségével és az összegyűjtött bizonyítékok megalapozott voltával kapcsolatos nézeteit fejti ki.

A Bizottság számos olyan kulcsproblémát azonosított, amellyel foglalkozni kell annak biztosítása érdekében, hogy megvalósulhasson az irányelv fő célja: a tengerbe ürített hulladék mennyiségének csökkentése, a tengeri környezet védelme érdekében. A problémák nagy vonalakban az alábbi három csoportba sorolhatók:

1.A megfelelő kikötői befogadólétesítmények rendelkezésre állása;

2.A hajókon keletkező hulladék kiürítése a kikötői befogadólétesítményekbe;

3.Az irányelv működésével kapcsolatos adminisztratív teher.