[pic] | AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA |

Brüsszel, 17.6.2008

COM(2008) 360 végleges

A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, A TANÁCSNAK, AZ EURÓPAI GAZDASÁGI ÉS SZOCIÁLIS BIZOTTSÁGNAK ÉS A RÉGIÓK BIZOTTSÁGÁNAK

POLITIKAI TERV A MENEKÜLTÜGYRŐLAZ UNIÓ ORSZÁGAIBAN BIZTOSÍTOTT VÉDELEM ÖSSZEHANGOLT MEGKÖZELÍTÉSE

(SEC (2008) 2029)(SEC (2008) 2030)

1. BEVEZETÉS

1.1. Háttér

A közös európai menekültügyi rendszer (a továbbiakban: KEMR) létrehozására irányuló munka közvetlenül az Amszterdami Szerződés 1999. májusi hatálybalépését követően kezdődött el, az Európai Tanács tamperei ülésén megfogalmazott irányvonalak alapján. A KEMR első szakaszában (1999-2005) a cél az volt, hogy a tagállamok jogi kereteit közös minimumszabályok alapján összehangoljuk[1].

A hágai program a KEMR második szakaszának céljaként tűzte ki a közös menekültügyi eljárás, valamint a menedékjogot nyert, illetve kiegészítő védelemben részesült személyek számára egységes jogállás létrehozását, továbbá a nemzeti menekültügyi hatóságok és a menekültpolitika külső dimenziója közötti gyakorlati együttműködés megerősítését.

A Bizottság úgy ítélte meg, hogy új kezdeményezésekre vonatkozó javaslatait megelőzően szükséges alaposan átgondolni és valamennyi érdekelt fél részvételével megvitatni a KEMR jövőbeni felépítését. Ezért 2007 júniusában zöld könyvet adott ki azzal a céllal, hogy meghatározza, melyek a KEMR második szakasza kialakításának lehetséges módjai. A nyilvános konzultációra válaszul 89 véleménynyilvánítás érkezett az érdekeltek széles köréből[2]. A konzultáció során felvetett kérdések és felmerült javaslatok képezték e politikai terv kiindulási alapját.

E politikai terv – a fennálló és jövőben létrehozandó jogi keretekre építve – ütemtervet határoz meg az elkövetkezendő évekre vonatkozóan, valamint felsorolja azokat az intézkedéseket, amelyeket a Bizottság a KEMR második szakaszának végrehajtása érdekében javasolni kíván.

A Lisszaboni Szerződés (másképpen: az Európai Unió működéséről szóló szerződés, a továbbiakban: EUMSz) hatálybalépése módosítani fogja a menekültügyi politika jogi keretrendszerét. E politikai terv végrehajtására tehát két különböző jogi keret fog vonatkozni: a Szerződés meglévő rendelkezései, valamint az EUMSz rendelkezései. A genfi egyezmény[3] mindkét rendszerben alapvető szerepet játszik.

A jogalap lehetséges módosulása befolyásolja a politikai tervben felvázolt javaslatok beterjesztésére vonatkozó határidőket. Ennek az lehet a következménye, hogy a KEMR második szakasza lezárásának határidejét esetleg át kell ütemezni, valószínűleg 2012-re. A kezdeményezésekre vonatkozó ütemterv az I. mellékletben található.

1.2. Trendek

A rendelkezésre álló statisztikai adatok elemzése alapján három fontos trend körvonalazható. A politikai tervhez csatolt hatásvizsgálat e trendeket, valamint a menekültügyi politika jövőbeli alakítását érintő következményeiket bővebb elemzésnek veti alá.

Először , mivel a tagállamok többségében a menedékjog iránti kérelmek száma a korábbiakkal összehasonlítva alacsony, a közelmúlthoz képest a legtöbb tagállamban enyhült a menekültügyi rendszerre nehezedő nyomás (annak ellenére, hogy a külső határokon elhelyezkedő tagállamok között voltak olyanok, ahol – elsősorban földrajzi helyzetükből adódóan – megnőtt a menekültáramlás). Úgy tűnik, most jött el a megfelelő pillanat arra, hogy erőfeszítéseinket a menekültügyi rendszerek minőségének javítására összpontosítsuk.

Másodszor , a jelenlegi KEMR súlyos hiányosságára utal az, hogy az egyazon országból származó menedékkérők kérelmeinek elutasítására, illetve elfogadására vonatkozó döntések között eltérések vannak: annak ellenére, hogy megvalósult bizonyos fokú uniós jogharmonizáció, eltérő eredményekhez vezet többek között a közös gyakorlat hiánya, a különböző hagyományok, valamint a származási országra vonatkozó eltérő információforrások. Ez másodlagos migrációt idéz elő, valamint ellentétes azzal az elvvel, hogy a menedékkérők az egész Unióban egyenlő feltételek mellett részesüljenek védelemben.

Harmadszor , az elismerő határozatok esetében egyre növekszik azoknak a menedékkérőknek az aránya, akik kiegészítő védelemben, illetve más, nemzeti jogon alapuló védelmi jogállásban részesülnek, nem pedig a genfi egyezménynek megfelelő menekültstátuszban. Ennek valószínűleg az az oka, hogy a napjainkban jellemző konfliktusok és üldöztetés egyre növekvő hányadára nem terjed ki a genfi egyezmény hatálya. Ezért a KEMR második szakasza során fontos, hogy különös figyelmet fordítsunk a kiegészítő védelemre és a védelem egyéb formáira.

2. A KEMR ÁTFOGÓ CÉLJAI

AHHOZ, HOGY A KEMR VALÓBAN KOHERENS, ÖSSZEHANGOLT ÉS ÁTFOGÓ LEGYEN, A KÖVETKEZő ELVÁRÁSOKNAK KELL MEGFELELNIE:

- biztosítja a hozzáférést a védelemre szorulók számára : az Unióban a menedékjognak továbbra is elérhetőnek kell lennie. A szabálytalan migráció visszaszorítása és a külső határok védelme érdekében hozott törvényes intézkedéseknek nem szabad megakadályozniuk azt, hogy a menekültek védelemhez juthassanak az Unióban, emellett minden migráns személy alapvető jogait tiszteletben kell tartaniuk. Szintén e célt szolgálják azok az erőfeszítések, amelyek igyekeznek megkönnyíteni a védelemhez való hozzáférést az Unió területén kívül;

- egységes, közös eljárást határoz meg a határozathozatal hatékonysága, gyorsasága, minősége és méltányossága érdekében;

- egységes jogállást hoz létre a menekültek és a kiegészítő védelemben részesülők számára, amely értelmében a két jogállás túlnyomórészt azonos jogokkal és kötelezettségekkel jár, ugyanakkor lehetővé teszi a bánásmód indokolt eltéréseit;

- tekintetbe veszi a nemek közötti egyenlőséghez kapcsolódó megfontolásokat és figyelmet szentel a sebezhető csoportok különleges igényeinek;

- fokozza a gyakorlati együttműködést , ami többek között közös képzés kialakítására, a származási országokra vonatkozó információk közös értékelésére, valamint a különösen nagy nyomásnak kitett tagállamok támogatásának megszervezésére irányul;

- meghatározza a felelősségi köröket és elősegíti a szolidaritást : a KEMR-nek olyan szabályokat kell tartalmaznia, amelyek alapján meghatározható, mely tagállam felelős a menedékjog iránti kérelem elbírálásáért, valamint valódi szolidaritási mechanizmusokról kell rendelkeznie mind az Unió országai, mind harmadik országok vonatkozásában;

- összhangban áll a nemzetközi védelemre hatást gyakorló más politikákkal , különösen a határellenőrzésre, az illegális bevándorlás elleni küzdelemre és a visszatérésre vonatkozó politikával.

E célok elérése érdekében a Bizottság e politikai tervben egy három pilléren nyugvó stratégiát javasol, amely a következőkre épül:

- jobb és összehangoltabb menekültvédelmi előírások a tagállamok menekültügyi jogszabályainak további összehangolása révén (3. pont);

- eredményes és megfelelően támogatott gyakorlati együttműködés (4. pont); valamint

- az uniós tagállamok közötti, valamint a harmadik országok és az Unió közötti erősebb szolidaritás és nagyobb felelősség (5. pont).

E stratégia rendszeres hivatkozási alapjaként szolgálnak a genfi egyezmény rendelkezései, az Emberi Jogok Európai Bíróságának (EJEB) folyamatosan bővülő ítélkezési gyakorlata és az Alapjogi Charta maradéktalan tiszteletben tartása.

3. A NEMZETKÖZI MENEKÜLTVÉDELMI ELőÍRÁSOK MINőSÉGÉNEK JAVÍTÁSA ÉS JOBB ÖSSZEHANGOLÁSA ÉRDEKÉBEN TETT LÉPÉSEK

Összességében a KEMR első szakaszának jogi aktusai jelentős eredménynek tekinthetők, amelyek biztosítják azokat az alapokat, amelyekre a második szakasznak támaszkodnia kell. Ugyanakkor bizonyos hiányosságokra is fény derült, és egyértelmű, hogy az elfogadott közös minimumszabályok nem valósították meg a kívánalmaknak megfelelő egyenlő feltételeket. A Bizottságnak emiatt szándékában áll javaslatot tenni a hatályos jogszabályok módosítására, továbbá új jogi aktusokat mérlegelni. Ezzel egyidejűleg a Bizottság továbbra is ellenőrizni fogja a hatályos rendelkezések megfelelő végrehajtását és betartását.

3.1. A befogadási feltételekről szóló irányelv

A befogadási feltételekről szóló irányelvre vonatkozó bizottsági értékelő jelentés sok bizonytalan pontot talált, amelyek nagyrészt a tagállamok számára számos kulcsfontosságú területen biztosított mérlegelési jogkör mértékéből adódnak. A módosított jogi aktusnak hozzá kell járulnia a nagyobb mértékű harmonizáció és a magasabb színvonalú befogadási előírások megvalósításához, hogy az ilyen problémák kevésbé idézhessenek elő másodlagos migrációt.

Ennek érdekében a Bizottság 2008 folyamán módosításokat javasol, amelyek céljai a következők:

- a rendelkezések kiterjesztése a kiegészítő védelmet kérőkre, biztosítva azok összhangját a menekültügyre vonatkozó többi uniós vívmánnyal;

- magasabb színvonalú és egyenlőbb bánásmód a befogadás anyagi feltételeinek szintje és módja tekintetében;

- a munkaerőpiachoz való hozzáférés egyszerűbbé tétele és összehangolása, biztosítva azt, hogy a munkavállaláshoz való tényleges hozzáférést szükségtelen további adminisztratív korlátozások ne akadályozzák, a tagállami hatáskörök tiszteletben tartása mellett;

- eljárási garanciák nyújtása a fogva tartásra vonatkozóan; valamint

- annak biztosítása, hogy a sebezhető személyek – például gyermekek, nők, kínzást elszenvedett személyek vagy orvosi ellátásra szorulók – különleges igényeit azonnal megállapítják és megfelelő ellátást nyújtanak számukra.

3.2. A menekültügyi eljárásról szóló irányelv

A nemzetközi védelemre valóban rászorulók meghatározására vonatkozó közös feltételek alkalmazása során a különböző eljárási rendek és feltételekhez kötött garanciák eltérő eredményekhez vezetnek. Ez épp az egész Unióban egyforma feltételek mellett nyújtandó védelem célját hátráltathatja. Emellett mind hágai program, mind az EUMSz szerint közös menekültügyi eljárás létrehozására van szükség. Ehhez a tagállamok menekültügyi eljárásainak lényegesen magasabb szintű összehangolása szükséges, amint ezt a zöld könyvel kapcsolatos konzultáció is megerősítette.

E cél elérése érdekében a menekültügyi eljárásról szóló irányelv (2009-ben javaslandó) módosításainak elsődleges céljai a következők:

- egységes, közös menekültügyi eljárás létrehozása, amely nem hagy teret az eltérő tagállami eljárásmódok terjedésének, és így a védelemre irányuló igények átfogó vizsgálatát teszi lehetővé a genfi egyezmény és a kiegészítő védelemre vonatkozó uniós rendszer rendelkezéseit egyaránt figyelembe véve;

- kötelező eljárási biztosítékok, közös fogalmak és eszközök meghatározása, amelyek megerősítik a menekültügyi eljárást, valamint az Unió minden országában egyenlő feltételek mellett biztosítják az eljárásokhoz való hozzáférést;

- a vegyes menekültáramlás sajátos helyzetének figyelembe vétele, beleértve azt az esetet is, amikor nemzetközi védelmet kérő személyek jelennek meg az Unió külső határainál; valamint

- a nemek közti egyenlőség erősítése a menekültügyi eljárás vonatkozásában, továbbá a sérülékeny menedékkérők esetében további biztosítékok nyújtása.

3.3. Az elismerésről szóló irányelv

Az elismerésről szóló irányelv biztosította az Unió országaiban az összehangolás minimumszintjét[4] a nemzetközi védelem nyújtásának kritériumait és a védelmi jogállások tartalmát illetően egyaránt. Az irányelv pozitív hatása számos tagállamban egyértelműen érzékelhető volt. Azonban az adatok arra utalnak, hogy az ugyanazon országból származók védelemre irányuló igényeinek elismerése terén továbbra is jelentős különbségek vannak az egyes tagállamok között. E jelenség bizonyos fokig az elismerésről szóló irányelv egyes rendelkezéseinek megfogalmazására vezethető vissza.

Annak érdekében, hogy valóban közös értelmezés érvényesüljön, valamint megvalósuljon az egységes jogállások bevezetésének célja (a hágai program és az EUMSz rendelkezéseinek megfelelően), a Bizottság 2009 folyamán a következő javaslatokat terjeszti elő:

- a nemzetközi védelemre jogosultság kritériumainak módosítása a szóban forgó irányelven belül. E cél érdekében többek között szükség lehet a kiegészítő védelemre vonatkozó jogosultsági feltételek további egyértelműsítésére, mivel az erre vonatkozó jelenleg hatályos rendelkezések a fogalom értelmezésében és alkalmazásában jelentős tagállami eltéréseknek hagynak teret;

- annak pontosabb meghatározása, mely esetekben minősülhetnek nem állami felek védelmet nyújtó feleknek. A Bizottság különösen azt vizsgálja meg, szükséges-e részletesebben meghatározni azokat a kritériumokat, amelyek alapján a tagállami hatóságok értékelik, hogy a potenciálisan védelmet nyújtó felek mennyire képesek hatékony, elérhető és tartós védelmet biztosítani;

- annak tisztázása, milyen feltételek mellett lehet alkalmazni a belföldi alternatív menedék fogalmát, azaz milyen feltételek esetén lehet megállapítani, hogy egy menedékkérő számára valóban van lehetőség védelemhez jutni származási országának bizonyos részében, figyelembe véve az Emberi Jogok Európai Bírósága ítélkezési gyakorlatának legfrissebb fejleményeit;

- valamint

- a kiegészítő védelemben részesülő személyek számára biztosítandó jogok és kedvezmények szintjének felülvizsgálata annak érdekében, hogy hozzáférhetőbbé váljanak számukra a sikeres integrációjukhoz alapvetően szükséges szociális és gazdasági jogosultságok, annak biztosítása mellett, hogy a család egységének alapelvét az Unió minden országában tiszteletben tartják.

Ezenfelül vizsgálat tárgyát fogja képezni az a lehetőség, hogy hatékony mechanizmust alakítsanak ki a védelem átszállására vonatkozóan, akár az elismerésről szóló irányelv módosításának részeként, akár önálló jogi aktus formájában.

Végül tanulmány készül a védelmi jogállás azon nemzeti formáinak lehetséges összehangolásáról, amelyek jelenleg nem tartoznak a nemzetközi védelem uniós rendszerének hatálya alá.

4. GYAKORLATI EGYÜTTMűKÖDÉS

A tagállamokat ma már jelentős uniós menekültügyi vívmányok kötelezik. Ennek ellenére továbbra is jelentős eltérések mutatkoznak a menedékjog tárgyában hozott döntések között, még hasonló ügycsoportok esetében is. Ennek oka egyrészt a hatályos jogszabályok összehangolására vonatkozó előírások alacsony szintje, másrészt pedig a nemzeti hatóságok által alkalmazott gyakorlatok eltérése. Ezért arra van szükség, hogy a jogharmonizáció hatékony gyakorlati együttműködés mellett valósuljon meg.

A gyakorlati együttműködés egyik fő célja az, hogy javítsa az uniós jogi keret belüli menedékjogi tárgyú tagállami döntéshozatal összhangját. Az elmúlt években a gyakorlati együttműködés keretében már számos tevékenységre került sor, közelebbről a származási országokra vonatkozó információkra vonatkozó közös megközelítéssel és a közös európai menekültügyi program kidolgozásával kapcsolatban. A zöld könyvre érkezett válaszok arról tanúskodtak, hogy széles körű támogatást élvez a gyakorlati együttműködés területén folytatott tevékenységek fejlesztése, valamint az az elképzelés, hogy alakítsunk ki e tevékenységek támogatására és koordinálására egy arra kijelölt struktúrát az európai menekültügyi támogató hivatal létrehozása révén.

Annak érdekében, hogy e tevékenységek részesüljenek a megfelelő formájú szükséges támogatásban és szélesíthető legyen az együttműködés köre, a Bizottság megvalósíthatósági tanulmányt indított a menekültügy területére vonatkozó gyakorlati együttműködéshez nyújtandó strukturális támogatás kialakítására vonatkozóan. E tanulmány eredményei 2008 júliusában lesznek elérhetőek. A tanulmány megállapításai alapján, valamint a hágai program célkitűzéseivel és az IB-Tanács 2008. április 18-án elfogadott következtetéseivel összhangban a Bizottság 2008-ban jogalkotási javaslatot terjeszt elő az európai menekültügyi támogató hivatal létrehozásáról. Az európai menekültügyi támogató hivatal gyakorlati segítséget nyújt a tagállamoknak a menedékjog iránti kérelmek elbírálásához. Eközben a meglévő tevékenységek támogatása továbbra is biztosítva lesz.

5. A FELELőSSÉG ÉS SZOLIDARITÁS ELőMOZDÍTÁSA

AZ EURÓPAI UNIÓ MűKÖDÉSÉRőL SZÓLÓ SZERZőDÉSBEN „ a szolidaritás és a felelősség tagállamok közötti igazságos elosztása ” olyan elv, amely számos közös politikára nézve irányadó, így a KEMR-re is. Továbbá az EUMSz-ben a KEMR elemei között szerepel a következő: „ partnerség és együttműködés a harmadik országokkal a menedékkérők, illetve a kiegészítő vagy ideiglenes védelmet kérő személyek beáramlásának kezelése céljából ”.

Így a hárompillérű stratégia harmadik oszlopának az uniós tagállamok közötti, valamint a harmadik országok és az Unió közötti felelősségen és szolidaritáson kell alapulnia.

5.1. Az uniós tagállamok közötti igazságos felelősségmegosztás és szolidaritás

Mint azt a hágai program elismeri, az európai menekültügyi támogató hivatal céljai közé tartozik, hogy segítséget nyújtson azon tagállamok számára, amelyek menekültügyi rendszerére – különösen földrajzi helyzetükből adódóan – fokozott nyomás nehezedik. Az Unió felelőssége, hogy a szolidaritás elvén alapuló közös választ találjon az egyes tagállamok által tapasztalt kihívásokra.

Meg kell jegyezni, hogy a nemzeti menekültügyi eljárások, jogi normák és befogadási feltételek további összehangolása, valamint a gyakorlati együttműködés fejlesztése –amint e politikai terv előirányozza – várhatóan csökkenteni fogja a menedékkérők azon másodlagos migrációját, amely főként a szabályok eltérő alkalmazásából ered.. Mindez tehát méltányosabbá teheti a menedékjogi iránti kérelmek tagállamok közötti általános megoszlását.

Továbbá várhatólag szintén pozitív hatást fejt ki a „túlterhelt” tagállamok helyzetére a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező személyekkel kapcsolatos irányelv rendelkezéseinek javasolt kiterjesztése a nemzetközi védelmet élvezőkre, valamint a 3.3. pontban javasoltaknak megfelelő, a védelem átszállására vonatkozó mechanizmus.

5.1.1. A dublini rendszer módosítása

A Bizottság úgy döntött, hogy kétszintű megközelítésmódot alkalmaz, különválasztva a dublini rendszer technikai és politikai értékelését. A technikai felmérést a 2007. június 6-án közzétett értékelő jelentés biztosította, míg a politikai értékelés a zöld könyvel kapcsolatos konzultáció keretében valósult meg.

Az értékelés megerősítette, hogy nagyrészt megvalósultak a dublini rendszer célkitűzései, azaz: egyértelmű és működőképes mechanizmus jött létre annak megállapítására, hogy mely tagállam felelős az adott menedékjog iránti kérelem elbírálásáért. A konzultáció során a tagállamok általánosan támogatták a jelenlegi rendszer fenntartását, amellett, hogy elismerték, egyes vonatkozásait tovább kell fejleszteni.

A Bizottság megítélése szerint a dublini rendszer alapelveihez érdemes ragaszkodni, valamint a jelenlegi rendszer működésével kapcsolatos problémák nagy részét meg fogják szüntetni a hosszú távon védelemre vonatkozó magasabb szintű közös előírások, melyek a KEMR kiépítésének köszönhetően lépnek életben, mivel biztosítják, hogy a más tagállamokba átadott személyek egyenlő feltételek mellett részesüljenek védelemben.

Elismerve, hogy ahhoz, hogy elkerülhető legyen a menedékkérelmek többszörös benyújtása, szükség van egy olyan rendszerre, amely világosan kijelöli, ki a felelős az Európai Unión belül a menedékjog iránti kérelmek elbírálásáért, a Bizottság elkötelezi magát a dublini rendszer alkalmazásának rendszeres értékelése, valamint – KEMR második szakaszának megvalósulását követően –alapelveinek újraértékelése mellett.

Rövid távon és az értékelő jelentésben feltárt hiányosságok kezelése érdekében a Bizottság 2008-ban módosításokat fog javasolni mind a dublini rendeletre, mind az Eurodac-rendeletre vonatkozóan. Először, ezek hatálya ki lesz terjesztve a kiegészítő védelemre is, hogy biztosítható legyen a kibővült uniós menekültügyi vívmányokkal való összhang.

Kifejezetten a dublini rendeletre vonatkozóan a Bizottság a következő módosításokat tervezi:

- számos rendelkezés megerősítése és egyértelműsítése, annak biztosítása érdekében, hogy a tagállamok jobban megfeleljenek ezeknek és egységesen alkalmazzák őket (különösen a független felelősségvállalási és a humanitárius záradékra, valamint a család egységére vonatkozó rendelkezések esetében); valamint

- módosítások bevezetése a rendszer hatékonyságának fokozása érdekében (különösképpen a határidőkre vonatkozóan).

Kifejezetten az Eurodac-rendelet – a dublini rendszer értékelésében már bejelentett – módosításaira vonatkozóan a Bizottság javaslatai a következők:

- a menekültként elismert személyekre vonatkozó adatok zárolásának feloldása és a tagállami menekültügyi hatóságok számára ezek való hozzáférés biztosítása, annak elkerülése érdekében, hogy a tagállamok egyikében már menekültként elismert személy más tagállamban védelmet kérelmezzen;

- az adattovábbításra vonatkozó határidők pontosítása, valamint az adatok törlésére vonatkozó szabályok tisztázása, a rendszer hatékonyságának javítása érdekében; valamint

- több információ megadása a rendszerben, hogy jobban meghatározható legyen, mely tagállam a felelős;

Emellett a Bizottság további vizsgálat tárgyává teszi, hogy mennyiben és milyen feltételekkel valósítható meg az Eurodac-hoz való hozzáférés biztosítása a tagállami hatóságok és az Europol számára bűnüldözési célok esetében, összhangban az interoperabilitásról szóló bizottsági közleménnyel és a 2007. június 12-13-i tanácsi következtetésekkel[5].

5.1.2. Szolidaritási mechanizmusok

A dublini rendszert nem tehermegosztási eszköznek tervezték, ennek ellenére működése ténylegesen mégis azzal járhat, hogy többletterhek hárulnak azokra a – korlátozott befogadó- és felvevőképességgel rendelkező – tagállamokra, amelyek földrajzi helyzetükből adódóan rendkívüli migrációs nyomásnak vannak kitéve.

A Bizottság véleménye szerint az erősebb szolidaritást a legjobban nem új átfogó eszköz elfogadásával lehet biztosítani, hanem azzal, hogy olyan mechanizmusokat bocsátunk a tagállamok rendelkezésére, amelyek segítségével képesek megbirkózni az előttük álló különféle kihívásokkal.

A Bizottság ebből a célból a következőket javasolja:

- bizonyos esetcsoportok közös uniós feldolgozása lehetőségeinek felmérésére irányuló tanulmány készítésének kezdeményezése, amely – a hágai programnak megfelelően – egyben azt is megvizsgálná, hogy a közös feldolgozás miképpen enyhíthetné az egyes „túlterhelt” tagállamokra nehezedő nyomást;

- közösségi mechanizmus létrehozása, amely pontosan körülhatárolt, kivételes körülmények között lehetővé tenné a menedékkérők átadásával kapcsolatos dublini szabályok alkalmazásának ideiglenes felfüggesztését olyan tagállam esetében, amelynek befogadási rendszere nem képes megfelelően kezelni az átadott személyeket;

- menekültügyi szakértői csoportok létrehozatala, amelyeket az európai menekültügyi támogató hivatal koordinálna, és amelyek felkérhetők lennének arra, hogy a menedékkérők első értékelésének elvégzéséhez átmeneti segítséget nyújtsanak a túlterhelt tagállamok számára, A szakértői csoportok ehhez különösen tolmácsolás nyújtása, az esetek feldolgozása, valamint a származási országgal kapcsolatos szakértelem rendelkezésre bocsátása által járulhatnának hozzá.

- annak lehetővé tétele, hogy a menekültügyi rendszerekre nehezedő különösen nagy nyomás esetén a nemzetközi védelmet élvezők önkéntes alapon az Unión belül a tagállamok között átcsoportosíthatók legyenek, többek között a meglévő pénzügyi eszközök által biztosított egyedi uniós finanszírozás rendelkezésre bocsátása révén.

A menedékkérők nagy számából eredően a tagállami forrásokra nehezedő pénzügyi terhet az általános migrációs nyomás tágabb szempontjából kell vizsgálni. A Bizottság 2009 folyamán tanulmányt kezdeményez annak értékelésére, milyen módszerekkel lehet fokozni az uniós pénzügyi szolidaritás, többek között az Európai Menekültügyi Alap hatását, valamint annak megállapítására, hogy a meglévő pénzügyi eszközök hatékony támogatást biztosítanak-e ahhoz, hogy a tagállamok megbirkózhassanak azokkal a kihívásokkal, amelyeket a szabálytalan migráció erős nyomása jelent számukra. A tanulmány eredménye alapján javaslatokat fogunk mérlegelni.

5.2. Külső szolidaritás

Az elkövetkező években a menekültügy külső dimenziója még hangsúlyosabbá válik. Az Uniónak osztoznia kell a menekültek irányításával kapcsolatos feladatokon harmadik országokkal és első menedéket nyújtó országokkal, amelyek a világ menekültjeinek Európánál lényegesen nagyobb hányadát fogadják. Ezzel kapcsolatban több pénzügyi támogatás fog rendelkezésre állni a harmadik országok védelemnyújtási kapacitásainak fokozására. A 2007–2013-as időszakra 384 millió euró áll rendelkezésre a migráció és menekültügy területén harmadik országokkal folytatott együttműködésről szóló tematikus program keretében. Ennek kulcsfontosságú prioritásai közé tartozik a menekültügy és a nemzetközi védelem.

Ezenfelül a Bizottság továbbra is beépíti a menekültügyi kapacitások bővítését a harmadik országokkal folytatott fejlesztési együttműködés keretébe, hosszú távú, átfogó megközelítésre helyezve a hangsúlyt. A menekültüggyel nem válságkezelés formájában kell foglalkozni, hanem a kormányzásra, a migrációra és az emberi jogok védelmére irányuló fejlesztési programterv szerves részeként.

Továbbá a Bizottság véleménye szerint a harmadik országokkal való szolidaritás iránti elkötelezettség hatékonnyá tételéhez az Uniónak három elkülönülő, de egymással kapcsolatban álló intézkedéstípusra kell összpontosítania a menekültvédelem előmozdítása érdekében.

5.2.1. Regionális védelmi programok

A zöld könyvre érkezett válaszokban számos érdekelt fél kiemelte a regionális védelmi programok jelentőségét a menekültügy külső dimenziójának megerősítésében.

A Bizottság jelenleg a tagállamokkal, fogadó országokkal, az Egyesült Nemzetek Menekültügyi Főbiztosával és más fontos érdekelt felekkel szoros együttműködésben a regionális védelmi programok továbbfejlesztésén dolgozik, hogy ezek jelentősen javítsák a védelmi és menekültügyi rendszereket a világ meghatározott régióiban. E célból és a 2008-ban végrehajtandó értékelés alapján a regionális védelmi programokat többéves regionális cselekvési tervvé fogják alakítani, amelyek teljes összhangban állnak a nemzeti és regionális cselekvési tervekkel és a tematikus programmal, és amelyek meghatározzák a védelem hiányosságait, valamint a megvalósítandó konkrét tevékenységeket.

A jelenleg Tanzániában (a Nagy Tavak régiójának részeként), Ukrajnában, Fehéroroszországban és Moldovában folytatott regionális védelmi programokat 2009-ben továbbfejlesztik.

A Bizottság – 2005-ös közleményének megfelelően – meg fogja vizsgálni, hogy van-e mód regionális védelmi programok kialakítására más régiókban is, például Észak-Afrikában, Afrika szarvának térségében, Afganisztánban és a Közel-Keleten, valamint e tekintetben esetleg új javaslatokat is tehet. A regionális védelmi programok új régióinak kiválasztása során számos tényezőt figyelembe fogunk venni, többek között az adott menekültügyi helyzet értékelését, az uniós pénzeszközökből rendelkezésre álló finanszírozási lehetőségeket, továbbá az Unió és az egyes országok vagy régiók között fennálló kapcsolatokat és együttműködési kereteket.

5.2.2. Letelepedés

A letelepedés fontos szerepet tölt be az Unió menekültügyi politikájának külső dimenziójában, és a tagállamok, az Egyesült Nemzetek Menekültügyi Főbiztosa és a nem kormányzati szervek letelepedéssel kapcsolatos együttműködésének erősödése komoly eredményeket hozhat.

Ezt a zöld könyvre adott válaszok széles körűen elismerték. A letelepedést tehát további fejlesztés és bővítés révén olyan hatékony védelmi eszközzé fog válni, amelyet az Unió a harmadik országokban tartózkodó menekültek védelmi szükségleteinek kielégítésére és az első menedéket nyújtó harmadik országokkal való szolidaritásvállalásra használhat majd.

2009 folyamán a Bizottság javaslatokat fog tenni a tagállamok önkéntes részvételén alapuló uniós letelepedési program kialakítására, közös kritériumokat és együttműködési mechanizmusokat határozva meg. A gyakorlati és logisztikai kérdésekben folytatott együttműködés nagyobb hatékonyságot fog eredményezni pénzügyi és minőségi szempontból (missziók szervezése, orvosi vizsgálatok és biztonsági ellenőrzések, utazásszervezés, az Egyesült Nemzetek Menekültügyi Főbiztosa által előkészített és benyújtott ügyek). A Bizottság együtt fog működni a tagállamokkal és más érintett felekkel – pl. az Egyesült Nemzetek Menekültügyi Főbiztosával ás nem kormányzati szervekkel – annak érdekében, hogy megtárgyalják az uniós letelepedési program formáját és feladatait.

5.2.3. A védelemre szorulók irányított és szabályos érkezésének elősegítése

Az fejlettebb, átfogó határellenőrzési rendszerek kialakulásával egyre inkább az előtérbe került a menedékkérők uniós területre lépésének kérdése. Az Unió által nyújtott biztonsághoz számos esetben szabálytalan mozgás jelenti az utat, aminek során a belépést sokszor embercsempészek teszik lehetővé. Ezért döntő fontosságú, hogy az Unió annak elősegítésére összpontosítsa erőfeszítéseit, hogy az igazolhatóan menedékjogot kérők irányított és szabályos módon érkezzenek a tagállamok területére, a védelemhez való jogszerű és biztonságos hozzáférés biztosítása, és egyúttal az embercsempészek és emberkereskedők elrettentése érdekében.

A Bizottság ebből a célból megvizsgálja, milyen módszerek és mechanizmusok segítségével lehetne különbséget tenni a védelemre szoruló személyek és a migránsok egyéb kategóriái között azt megelőzően, hogy elérnék a potenciális fogadó országokat. Ennek eszközéül szolgálhatnak pl. a védett belépési eljárások vagy vízumszabályozás rugalmasabb, védelmi szempontokon alapuló alkalmazása.

Mint arra egy 2003-ban végzett bizottsági felmérés rámutatott, egyes tagállamok alkalmaznak ilyen jellegű mechanizmusokat, illetve már kísérleteztek ezek valamilyen formájával, azonban mennyiségi szempontból jelentőségük nem számottevő. Sok lehetőség van e területen a közös fellépésre, amely a védelemhez való jobb hozzáféréshez vezethet, és egyúttal a csempészetet is visszaszoríthatja.

Ezenfelül a Bizottság – az Egyesült Nemzetek Menekültügyi Főbiztosával szorosan együttműködve – 2009-ben tanulmány készítését kezdeményezi az Unió területén kívül benyújtott menedékjog iránti kérelmek közös feldolgozásának előnyeiről, célszerűségéről és megvalósíthatóságáról. A tanulmány következtetései információt nyújtanak majd azokhoz uniós szintű megbeszélésekhez és szakpolitikai lépésekhez, amelyek célja az uniós menedékjoghoz való hozzáférés javítása, a közös európai menekültügyi rendszert kiegészítve és vonatkozó nemzetközi előírásoknak eleget téve.

6. KÖVETKEZTETÉS

A Bizottság teljes mértékben elkötelezi magát a hágai program és az EUMSz által kitűzött ambiciózus célkitűzéseinek elérése mellett, és ennek érdekében vállalja, hogy a jelen politikai tervben felsorolt intézkedésekre javaslatot tesz, valamint felügyeli a meglévő és új intézkedések helyes végrehajtását.

Az elkövetkező évek során a menekültügy területén az uniós fellépés a következő elveket fogja követni:

- Az Unió humanitárius és védelemmel kapcsolatos hagyományainak megőrzése és az alapvető jogok tiszteletben tartása a KEMR végrehajtása során: annak biztosítása, hogy a rászorulók számára elérhető a védelem gyorsan változó világunkban, ahol a migráció és az emberek mozgása a korábbinál sokkal gyorsabban és jóval változatosabb okokból kifolyólag következik be;

- Egyenlő feltételek megteremtése: az Uniónak nagyra törően olyan rendszert kell létrehoznia, amelyben minden menedékkérő azonos elbánásban részesül, azonos magas szintű garanciák és eljárások mellett, függetlenül attól, hogy menedékjog iránti kérelmüket az Unión belül hol nyújtják be;

- A menekültügyi rendszer hatékonyságának javítása : A KEMR feladata, hogy a tagállamoknak olyan egységes jogi normákat és előírásokat, közös eszközöket, valamint együttműködési mechanizmusokat biztosítson, amelyek garantálják, hogy magas színvonalú védelmi előírások álljanak rendelkezésre a menekültügyi eljárás egésze során, a menedékkérők befogadásától a védelemben részesülők teljes beilleszkedéséig, amellett, hogy a visszaéléseket megakadályozva fenntartják a menekültügyi rendszer integritását; valamint

- Szolidaritás biztosítása az Unión belül és kívül : az Uniónak folytatnia és erősítenie kell a tagállamoknak a védelem biztosításához nyújtott támogatást. A szolidaritást hasonlóképpen érvényre kell juttatni az Unión kívüli országok irányába, hogy megfelelőbb kapacitásaik legyenek hatékony védelem és tartós megoldások nyújtásához, annak biztosítása mellett, hogy az Unió készen áll méltányosan részt vállalni a feladatokból.

[1] Az összes vonatkozó jogi aktus és szakpolitikai dokumentum felsorolását lásd a II. mellékletben.

[2] Lásd: http://ec.europa.eu/justice_home/news/consulting_public/gp_asylum_system/news_contributions_asylum_system_en.htm

[3] A genfi egyezményre történő összes hivatkozás a menekültek jogállásáról szóló, 1951. évi ENSZ-egyezményre és annak 1967. évi jegyzőkönyvére értendő.

[4] A nemzetközi védelem a menekült jogállásra és a kiegészítő védelmi jogállásra egyaránt kiterjed.

[5] A kifejezetten erre a módosításra irányuló javaslat 2009-ben kerül beterjesztésre.