[pic] | EURÓPAI BIZOTTSÁG |

Brüsszel, 2010.5.26.

COM(2010) 254 végleges

A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, A TANÁCSNAK, AZ EURÓPAI GAZDASÁGI ÉS SZOCIÁLIS BIZOTTSÁGNAK ÉS AZ EURÓPAI KÖZPONTI BANKNAK

Bankszanálási alapok

A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, A TANÁCSNAK, AZ EURÓPAI GAZDASÁGI ÉS SZOCIÁLIS BIZOTTSÁGNAK ÉS AZ EURÓPAI KÖZPONTI BANKNAK

Bankszanálási alapok

1. Háttér

A jelenlegi válság során a kormányok az Európai Unióban és nemzetközileg súlyos összegeket fordítottak a közpénzekből pénzügyi ágazataik támogatására[1]. Erre a támogatásra szükség volt a pénzügyi stabilitás biztosítása és a betétesek védelme érdekében, és a reálgazdaságot támogató intézkedések kísérték. Mindazonáltal ennek általános hatásaként nehéz gazdasági teher alakult ki, amelyet a mai adófizetőknek és a jövő generációinak kell viselniük[2].

A G20-ak 2009. szeptemberi pittsburghi találkozóján kialakult, az EU által erősen támogatott[3] egyértelmű politikai üzenet az, hogy nem szabad még egyszer az adófizetők pénzét felhasználni a banki veszteségek fedezésére. Az Európai Bizottság ennek legalább két, egymást kiegészítő módon történő elérésén dolgozik: i. az erősebb makro- és mikrogazdasági felügyelet, jobb vállalatirányítás és szigorúbb szabályozási előírások révén a bankcsőd valószínűségének csökkentésével; és ii. annak biztosításával, hogy ha ezen intézkedések ellenére bekövetkezik a csőd, elegendő forrást magukban foglaló megfelelő eszközök álljanak rendelkezésre a szabályos és időben történő szanáláshoz. E válasz fontos részét alkotja a magánszektor forrásaiból képzett szanálási alapok létrehozása.

A Bizottság a bankokra[4] kivetett illetékből finanszírozott előzetes szanálási alapok létrehozását támogatja , hogy olyan módon váljon lehetővé a csődbe jutott bankok szanálása, amellyel elkerülhető az átgyűrűzés, lehetővé válik a bankok szabályos felszámolása olyan időkeretben, amely által elkerülhető az eszközök szükségeladása („ principe de prevoyance ”). A Bizottság meggyőződése szerint a szanálási alapok szükséges részét képezik annak a több különböző intézkedésből álló eszközcsomagnak, amelyet az új uniós válságkezelési keret foglal majd magában; ennek a keretnek pedig célja az adófizetők terheinek csökkentése és az, hogy a jövőben minimális legyen, vagy még inkább megszűnjön az adófizetők pénzének a bankok megmentéséhez történő felhasználása.

Az egyre integráltabb és globális pénzügyi piacok korában alapvető fontosságú, hogy a bankválságok eredményes kezelésére megoldásokat találjunk. A pénzügyi piacok közelmúltbeli szélsőséges volatilitása egyértelmű példája és emlékeztetője annak, hogy a pénzügyi piacok milyen mértékben integráltak. Minden eddiginél nagyobb szükség van szilárd és hiteles finanszírozási szabályozásra.

A Bizottság 2009. októberi közleményében[5] határozottan támogatta egy új, uniós szintű válságkezelési keret létrehozását, amely megkönnyítené a bankcsődök szabályos lebonyolítását és minimálisra csökkentené az adófizetőkre háruló költségeket. A Bizottság egy 2010. áprilisi szolgálati munkadokumentumban[6] megállapította, hogy a bankokra kivetett illeték lenne az egyik lehetséges megoldás arra, hogy a pénzügyi szektor hozzájáruljon a válság költségeihez és megelőzhető legyen jövőbeli válságok kialakulása. Az ECOFIN 2010. május 9-én megállapította, hogy fel kell gyorsítani a válságkezeléssel és -rendezéssel kapcsolatos munkát.

Egyre nagyobb a környezetpolitikából ismert, úgynevezett „szennyező fizet” elv politikai támogatottsága a pénzügyi ágazatban is, amely alapján az fizeti az esetleges jövőbeli pénzügyi válságok költségeit, aki felelős érte. Számos ország vezetett már be vagy készül bevezetni a bankokra kivetett díjakat, bár ezek joghatóságonként eltérőek.

A G20 júniusi miniszteri találkozóján első alkalommal vitatják meg ezeket az illetékeket. Ez a közlemény jelentős mértékben hozzájárul ezekhez a megbeszélésekhez. Az EU-nak úgy kell irányítania a G20-ak erőfeszítéseit, hogy globális megközelítést és modellt találjanak, a világszinten egyenlő versenyfeltételek fenntartása érdekében.

Ez a közlemény felvázolja a Bizottság véleményét arról, hogy a pénzügyi ágazat hogyan járulhatna hozzá a csődbe került bankok szanálásának finanszírozási költségeihez. Elmagyarázza azt is, hogy a szanálási alapok hol helyezkednek el abban az átfogó eszközkészletben, amelynek a banki válságmegelőzés és -kezelés területén rendelkezésre kell állnia. Ez a közlemény ismerteti a Bizottság átfogó elgondolásait is számos fontos témában, mint például az alapok célja, potenciális mérete, valamint felhasználásuk feltételei.

Nem foglalkozik azonban olyan illetékekkel vagy adókkal, amelyek célja a jelenlegi válság során a bankrendszer stabilizálása vagy a túlzott kockázatvállalás és spekuláció kezelése érdekében felhasznált közpénzek visszapótlása. Az ilyen intézkedések vizsgálatát párhuzamosan kell folytatni az ebben a közleményben tárgyalt megelőző alapok hasznos kiegészítéseként.

A szanálási alapok létrehozása számos problémát felvet – különös tekintettel az etikai kockázatokra , amelyeket a válság során hozott intézkedések tápláltak. A Bizottság elismeri, hogy ez jelentős probléma, amelynek kezeléséhez világossá és egyértelművé kell tenni, hogy a részvényesek (befektetésük értékéig) és a hitelezők (kivéve a betétbiztosítási rendszerekkel védett betéteseket) lesznek az elsők, akik a bankcsőd következményeivel szembesülnek, és hogy a szanálási alapok nem csőd elleni biztosításként vagy a csődbe kerülő bankok megmentésére használhatók fel , hanem a szabályos csőd megkönnyítésére. Röviden, a bankszanálási alapokat az IMF javaslatának megfelelően szorosan be kell építeni a jövőbeli válságrendezési rendszerbe.

A bankszanálási alapok létrehozása az új válságkezelési keret részét képezi. Nem kérdéses, hogy ez a bankok számára költségekkel jár egy olyan időpontban, amikor a válságra reagálva további intézkedések végrehajtásával kell foglalkozniuk. A Bizottság elismeri, hogy mindenképpen világossá kell tenni és gondosan értékelni kell az illetékekkel, betétbiztosítási rendszerekkel és banki tőkével kapcsolatos széles körű reformok kumulatív hatását, és ennek megfelelően kell kiigazítani a reformcsomag egyes elemeit. Biztosítani kell, hogy a költségeket oly módon kalibrálják, amellyel elkerülhető a gazdaságélénkülés elfojtása és a reálgazdaságot terhelő hitelköltségek növelése. Azt is el kell kerülni, hogy a megnövekedett költségeket magasabb díjak formájában a banki ügyfelekre hárítsák. A Bizottság gondoskodik arról, hogy a kísérő hatásvizsgálatban mindezen elemek megfelelő figyelmet kapjanak.

2. A bankszanálási alapok egy pénzügyi stabilitási keret részeként

A bankszanálási alapok létrehozását nem önmagában kell értelmezni, hanem azon átfogóbb kezdeményezéscsomag részeként, amelynek célja a jelenlegi válságot követően a pénzügyi rendszer megerősítése. Folyamatban van a pénzügyi piacok szabályozásának és felügyeletének alapvető reformja, a bankválság által felfedett hiányosságok megszüntetése érdekében. A Bizottság a tőkekövetelmények megerősítésére és az uniós felügyeleti struktúra reformjára irányuló intézkedéseket javasolt, és júliusban előterjeszti a meglévő betétbiztosítási rendszerek megerősítésére vonatkozó javaslatot. A Bizottság továbbá hamarosan széles körű konzultációt indít a pénzügyi intézmények, különösen a bankok vállalatirányításának megerősítésével kapcsolatban.

A szélesebb kontextus megértése alapvető annak eldöntéséhez, hogy az alapoknak mi a feladata, hogyan működjenek és milyen nagynak kell lenniük. A pénzügyi keret megelőzésre összpontosító átfogóbb reformja várhatóan csökkenti a bankcsődök valószínűségét és súlyosságát, a korai beavatkozáshoz és eredményes szanálási intézkedésekhez vezető hatékonyabb eljárások pedig csökkentik a meghozott intézkedések költségét és mérséklik a „csődhöz túl nagynak” vélt intézményekhez kapcsolódó implicit garanciákat.

1. ábra Mikor kerülne sor a szanálási alap felhasználására?

[pic]A Bizottság 2010 októberében fogadja el a teljes uniós válságkezelési keret menetrendjét, konkrét intézkedéseit, eszközeit és tervét meghatározó ütemtervet. A szándéka az, hogy 2011 elején a válságkezelési intézkedésekre és eszközökre, valamint a szanálási alapokra vonatkozó jogalkotási javaslatokat egyaránt előterjessze.

Az új keret célja annak biztosítása, hogy a tagállami hatóságoknak egységes, koordinált módon felhasználható eszközeik legyenek, amelyek lehetővé teszik jelentős bankcsődök esetén az azonnali és jogilag szilárd fellépést, megóvva a tágabb pénzügyi rendszert, elkerülve az adófizetőkre háruló költségeket és biztosítva az egyenlő versenyfeltételeket. A cél különösen annak biztosítása, hogy a szabályos csőd mérettől vagy összetettségtől függetlenül hiteles választási lehetőség legyen bármely bank számára.

A magánszektorbeli finanszírozással kísért szanálási eszközök alkalmazása igen nagy és összetett pénzügyi intézmények esetében különleges kihívást jelenthet. Emiatt szükség van egyéb alternatív eszközökre, amelyek nem tartalmaznak állami finanszírozást. Ezek különleges körülmények között lennének felhasználhatók a helyzet stabilizálására és a kényszerű és elsietett felszámolás elkerülésére, amely rövid távon hátrányosan hathat a pénzügyi stabilitásra.

Jelentős munka folyik nemzetközi szinten az ilyen intézmények csődvalószínűségének és –hatásának csökkentése érdekében (1. keret).

1. KERET: A bajban lévő nagyméretű és összetett pénzügyi intézmények kezelése Elegendő bizonyosságot kell szerezni arról, hogy a bajban lévő intézményeket a pénzügyi stabilitás veszélyeztetése vagy rendszerszintű esemény kiváltása nélkül lehet kezelni. Az alább felvázolt eszközök kiegészíthetik az előzetes szanálási alapokat és kellően erőteljes intézkedések tárát biztosíthatják a hatóságok számára ahhoz, hogy kezelni tudják a bajban lévő nagy és igen összetett pénzügyi intézményeket. Helyreállítási és szanálási tervek Mind uniós (CEBS) mind nemzetközi szinten folyik a helyreállítási és szanálási tervek kialakításával és tesztelésével kapcsolatos munka (a G20-ak 2010 végére kérték a tervek elkészítését), amelyek az EU jövőbeli válságmegelőzési keretének alapvető elemét képezik. Az érintett hatóságokat fel kell készíteni arra, hogy a meglévő, vagy szükség esetén új megelőzési hatásköröket aktívan használják fel annak biztosítására, hogy egy válságot megelőzően a bankokat szabályosan fel lehessen számolni. A szanáláshoz mindenképpen hatékony jogi keretre van szükség. Hitelezői levonások (haircuts) és tartozás átváltása saját tőkévé Az intézményspecifikus megoldások közé tartozik a tartozás átváltása saját tőkévé (adminisztratív vagy szerződéses[7]) vagy „haircut” végzése alárendelt kölcsönökkel rendelkezők és a nem biztosított hitelezők esetében (a betétek kivételével) annak érdekében, hogy a bajba került társaság jelentős finanszírozáshoz jusson és fenn lehessen tartani a vállalkozás folytatását. Élénk nemzetközi vita folyik az ilyen intézkedések lehetséges bevezetéséről. Ide tartozhatna a prudenciális szabályok olyan irányú módosítása, hogy előírják vagy ösztönözzék az átváltható hitelviszonyt megtestesítő értékpapírok használatát (így az intézmények önmagukat biztosíthatják) vagy olyan adminisztratív hatáskört ruházzanak a hatóságokra, amellyel haircutokat alkalmazhatnak a nem átváltható tartozásra vagy átválthatják a tartozást tőkévé. Az ilyen mechanizmusok általi, a fizetésképtelenséget megelőző feltőkésítés segíthet egy intézmény stabilizálásában. Az ilyen típusú intézkedéseknek egyértelműen hatása lenne a bankok finanszírozási költségeire, a tőkeszerkezetre és a piaci gyakorlatokra, de egyúttal segítenének megerősíteni a piaci fegyelmet azáltal, hogy a nem biztosított hitelezők teljes mértékben viselnék azon kockázatok költségeit, amelynek ki vannak téve. Ahhoz, hogy mindez a gyakorlatban működőképes legyen, jelentős jogi és gyakorlati akadályokat kellene leküzdeni; ennek megfelelően további munka van folyamatban. |

3. A BANKSZANÁLÁSI ALAPOKHOZ UNIÓS MEGKÖZELÍTÉSRE VAN SZÜKSÉG

A globális pénzügyi piacok integráltságának mértéke miatt mind EU-s, mind globális szinten egységes megközelítést kell elfogadni a bankszanálási alapok bevezetése tekintetében. A jelenlegi válság során a határokon átnyúló csődök kezelésével kapcsolatban szerzett tapasztalat egyértelműen szemlélteti, hogy miért van szükség új válságkezelési szabályokra. Az EU közvetlen válasza a pénzügyi válságra az volt, hogy jogszabályokat javasolt a makrogazdasági felügyelet és a határokon átnyúló felügyeleti szabályok megerősítésére új hatóságok felállítása révén, elismerve a szorosabb együttműködés szükségességét. Az új szabályok alapján a napi felügyelet tagállami szinten marad, összhangban a tagállamok költségvetési hatáskörével. Az a választás azonban, amely szerint a felügyeleti rendszer alapvetően továbbra is decentralizált marad, a hatóságok közötti magas szintű bizalomra és az új európai felügyeleti hatóságokon belüli együttműködésre épül, és csak akkor fejtheti ki teljes potenciálját, ha szilárd finanszírozási megállapodásokkal támogatott, tartós, határokon átnyúló válságkezelési keret támasztja alá.

Elvben a források összevonása egyetlen páneurópai szanálási alapba egyértelmű előnyökkel járna: a kockázatdiverzifikálás fokozása, méretgazdaságossági előnyök biztosítása, a tehermegosztás tárgyát képező összeg csökkentése, az együttműködéshez megfelelő ösztönzők biztosítása, a döntéshozatal felgyorsítása és egyenlő versenyfeltételek garantálása révén. Jobban tükrözné a banki piacok páneurópai jellegét is, különösen határokon átnyúló bankcsoportok esetében.

A Bizottság azonban elismeri, hogy integrált uniós felügyeleti és válságkezelési keret hiányában nehéz lenne elkezdeni az uniós bankszanálási alap létrehozását. A bankszanálási alapok létrehozására irányuló európai megközelítésnek tükröznie kell a felügyeleti szabályozás átfogóbb megközelítését.

Ez okból a megfelelő első lépés egy olyan rendszer lehetne, amely a nemzeti alapok olyan harmonizált rendszerének létrehozására épül, amely koordinált nemzeti válságkezelési intézkedésekhez kapcsolódna[8]. Ezek az intézkedések jelentik az első lépést és 2014-ben sor kerülne felülvizsgálatukra[9] azzal a céllal, hogy integrált uniós válságkezelési és felügyeleti szabályok, hosszabb távon pedig egy uniós szanálási alap jöjjön létre.

A hatóságok között nagyobb egyértelműség és kölcsönös megértés kialakítása a szilárd finanszírozási szabályok révén kulcsfontosságú lesz ahhoz, hogy a hatóságok határokon átnyúló bankcsőd esetén teljes körű együttműködésre legyenek ösztönözve. Ez pedig a hatékony határokon átnyúló válságkezelési szabályok fontos támasza lehet.

Ha nem kerül sor a bankszanálási alapok tekintetében európai uniós megközelítés elfogadására, az szanálási illetékek egyoldalú belföldi kivetéséhez vezethet, amely a nemzeti bankpiacok közötti versenytorzulás kockázatával jár. Határokon átnyúló bankok esetében egymást átfedő illetékeket is jelenthet. Ezenfelül a magánszektorbeli finanszírozási mechanizmusok eltérő megközelítése akadályokat gördíthet a válság hatékony kezelése vagy szanálási eszközök alkalmazása elé, ha a magánszektor alapjai néhány tagállamban rendelkezésre állnak, másutt azonban nem, és a költségmegosztásról való megállapodást összetettebbé, akár lehetetlenné teheti.

Mindezek alapján az uniós megközelítés a legcélravezetőbb, figyelemmel az Európai Unióról szóló szerződés 5. cikkében meghatározott szubszidiaritás és arányosság elvére is. Csak az európai uniós fellépés biztosítaná, hogy az egynél több tagállamban működő bankcsoportokra a szanálási alapok tekintetében ugyanolyan követelmények és így egyenlő versenyfeltételek vonatkozzanak, hogy elkerüljék a határokon átnyúló tevékenységek indokolatlan megfelelési költségeit, és elősegítsék a belső piacon belüli további integrációt. Továbbá egy ilyen megközelítés adott esetben biztosítaná a meglévő európai uniós jogszabályokkal szembeni következetességet. Az uniós szintű fellépés az EU-n belüli pénzügyi stabilitást is megerősítené.

4. A bankszanálási alapok finanszírozása, alkalmazási köre és irányítása

Ez a fejezet a bankszanálási alapok három pillérét vizsgálja: a finanszírozást (4.1.); az alkalmazási kört és a méretet (4.2.), valamint az irányítást (4.3.).

4.1. A bankszanálási alapok finanszírozása

Az alapok finanszírozási szabályainak kialakításakor két célkitűzés elérésére kell törekedni: i. a szükséges pénzösszegek összegyűjtése, amelyek tükrözik a felhasználás jellegét (azaz a szanálás valószínűségét és költségét); ii. ennek oly módon történő végrehajtása, amely ösztönzi a helyes magatartást, csökkentve a szanálás kockázatát. Alapvetően három fő paramétert lehet figyelembe venni: a hozzájárulás alapulhat az intézmény kötelezettségein, eszközein vagy nyereségén.

- A bankok eszközei jól jelzik a kockázataikat. Pontosan tükrözhetik a bankcsőd valószínűségét és így a bankszanálás szükségességét is[10]. Az eszközök közvetve a bank szanálásának lefolytatása során kiadandó összeg mutatójaként szolgálhatnak. A bankok eszközeire azonban tőkeköltség formájában már vonatkoznak kockázattal súlyozott prudenciális tőkekövetelmények. Az eszközök alapján kivetett illeték ezért további tőkekövetelményt eredményezhet, és a tőkére vonatkozó előírások jelenleg folyamatban lévő szélesebb reformjának összefüggésében körültekintően kell mérlegelni.

- A bankok kötelezettségei [11] tűnhetnek azon összegek legjobb mutatójának, amelyekre a bank szanálásakor szükség lehet. A bankszanálás költségei a legnagyobb valószínűség szerint bizonyos kötelezettségek támogatásának szükségességéből erednek (a saját tőke és a biztosított kötelezettségek – pl. betétek – kivételével). Mindazonáltal a bankok kötelezettségei kevésbé hatékonyan jelezhetik a kockázat mértékét.

- A mérleghez kapcsolódó illetékek mellett szóba jöhetnek a bank méretének mutatójaként a nyereséghez és bónuszokhoz kapcsolódó illetékek, ami jobban tükrözné a „szennyező fizet” elvet[12]. Mindazonáltal a nyereségek és bónuszok adott esetben nem függnek össze szorosan a bank által a szanálás finanszírozásához igényelt összeggel vagy a csőd valószínűségével.

A Bizottság körültekintően értékeli, hogy az említett különböző illetékkivetési alapok közül melyik felelne meg leginkább a bankszanálási alapok finanszírozásához. A Bizottság véleménye szerint a végső választástól függetlenül az alapnak mindenképpen meg kell felelnie legalább a következő elveknek: a) a lehetséges arbitrázs elkerülése, b) a megfelelő kockázatok tükrözése; c) bizonyos pénzügyi intézmények rendszerszintű jellegének figyelembevétele, d) a szanálás szükségessé válása esetén felmerülő lehetséges összegek alapulvétele és e) a versenytorzulás elkerülése.

Fontos mérlegelési szempont az is, hogy az alapokat utólagosan vagy előzetesen gyűjtsék össze. A Bizottság azon az állásponton van, hogy a szanálási alapokat a bankok előzetes hozzájárulásaiból kell felépíteni. A teljes mértékben utólag finanszírozott rendszer az adófizetőktől származó előzetes finanszírozást igényelhet és ezáltal megnövelheti annak a kockázatát, hogy a bankcsődöket átfogóbb negatív gazdasági hatások kísérik. Ez a megközelítés prociklikusnak bizonyulhat, és túlzottan megterhelheti az államháztartást egy pénzügyi válság során, amikor az állam legkevésbé képes arra, hogy kiegészítő finanszírozást biztosítson[13].

4.2. Az alapok kiadásainak köre és nagysága

A bankszanálási alapok feladata az lesz, hogy hozzájáruljanak a bajba jutott pénzügyi intézmények szabályos szanálásának finanszírozásához. Az alapoknak rendelkezésre kell állniuk a bankok szanálásához azok méretétől és összekapcsoltságától függetlenül, de egyértelműen ki kell zárni az intézmények megmentésére történő felhasználást. Ebben a szakaszban nem tűnik indokoltnak a szanálási alapok kiterjesztése más pénzügyi intézményekre, például befektetési alapokra vagy biztosítókra. Bár ezek is a pénzügyi piacok aktív résztvevői, számos olyan sajátosságuk van, amely esetükben megbonyolítaná a bankoknál tervezetthez hasonló szanálási rendszer alkalmazását. Jóllehet a szanálási alapokat nem a bankok feltőkésítésére használják, elegendő forrással kell rendelkezniük ahhoz, hogy viselni tudják a szanálás különböző költségeit, és a választott megközelítést az intézmények eltérő méretéhez és jellegéhez kell igazítani.

Az alapok nagysága attól függ, hogy mely típusú pénzügyi intézmények esnek a válságrendezési keret hatálya alá, és ezzel együtt a pénzügyi ágazat tervezett átfogó reformja keretében kell meghatározni.

2. KERET: Milyen intézkedések finanszírozása várható el a bankszanálási alapoktól?

A szanálással foglalkozó hatóságok által a bankok szabályos szanálásának lefolytatása érdekében hozott intézkedések számos különböző költséggel járhatnak. Elvben egy jól kialakított szanálási keret arra kötelezné a szanálási hatóságot, hogy a bajban lévő intézményeket a legalacsonyabb gazdasági és társadalmi költség mellett szanálja, a Szerződés szerinti vonatkozó előírásokkal összhangban, beleértve az állami támogatásra vonatkozó szabályokat. Példák a szanálási alapok által várhatóan fedezett különböző intézkedésekre:

- Hídbank finanszírozása (amely során a szanálási hatóság veszi át a bankot) a fizetésképtelen intézmény műveleteinek folytatása érdekében. Ebbe beletartozhat például az áthidaló finanszírozás és/vagy garanciák nyújtása.

- Eszközök és/vagy kötelezettségek teljes vagy részleges átruházása a bajban lévő intézményből egy harmadik félhez. A költségek közé tartozhat az eszközökre nyújtott garancia (például a veszteség megosztása a rossz eszközök potenciális átvevőjével) és/vagy a kötelezettségek átruházásának egy adott időtartamig történő finanszírozása vagy garantálása, a piaci bizalom fenntartása és a hitelezők rohama jelentette kockázat elhárítása érdekében.

- Jó bank/rossz bank felosztás finanszírozása. Az alapot terhelő költségek közé tartozhat a rossz eszközök ideiglenes megvásárlása és kezelése, valamint a jó bank számára áthidaló finanszírozás nyújtása.

- Adminisztratív költségek, jogi és tanácsadói díjak fedezése , valamint a bank egyes létfontosságú funkciói – például a fizetés rendszerek – fenntartásának szükségessége.

A jelenlegi válság során a bankszektor állami támogatása az EU GDP-jének jelentős százalékát érte el. Az ebben a közleményben ismertetett szanálási alapok esetében nem várható ilyen volumen elérése, mivel a szanálási alapok valódi célja annak biztosítása, hogy megelőzhető legyen a kormányok általi, a bankok megmentésére irányuló beavatkozás. A Bizottság véleménye szerint fontos, hogy a válságkezelési keret biztosítsa, hogy a bankcsőd következtében keletkező veszteségeket elsődlegesen a részvényesek, az alárendelt kölcsönökkel rendelkezők és a nem biztosított hitelezők viseljék, mielőtt a szanálási alapokat igénybe lehet venni. A Bizottság további részletes mennyiségi elemzést és átfogó hatásvizsgálatot követően állást foglal az alapok megfelelő korlátjáról. A 3. keretben bemutatott példák szemléltető célúak és a közelmúltbeli kezdeményezések alapján a lehetséges megcélzott volumenek spektrumát képviselik.

3. KERET: Az alapok létrehozására irányuló közelmúltbeli kezdeményezések költségvonzatai

Néhány ország már meghozta a döntést a bankokra kivetett illetékről, kifejezetten célzott alapok létrehozása céljából. Az alapok pontos célja illetve pénzügyi vonzata azonban eltérő:

- Németországban előkészítés alatt áll a javaslat a bankokra kivetendő rendszerszintű illetékről, amelyet egy stabilitási alapba kell befizetni egy különleges szanálási program keretében hozott intézkedések finanszírozására. Az illeték kialakítására, az alap nagyságára és a pénzeszközök befektetésére és felhasználására vonatkozó részleteket még ki kell dolgozni, mindazonáltal a jelek szerint az illetékből évente 1 milliárd EUR folyhatna be.

- Svédország nemrégiben hozta létre a bankok „stabilitási alapját”, amelynek célja olyan intézkedések finanszírozása, amelyekkel ellensúlyozható a svéd pénzügyi rendszert érintő súlyos zavarok kockázata[14]. Az alap a célkitűzés szerint 15 éven belül eléri a GDP 2,5 százalékát. A bankok és egyéb hitelintézetek által fizetett stabilitási díjra épül, amely évente 0,036 százalékot tesz ki és az intézmények kötelezettségeinek bizonyos részeire vetik ki (a saját tőke és bizonyos hátrasorolt hitelviszonyt megtestesítő értékpapírok kivételével).

Az IMF jelezte[15], hogy a múltbéli válságok tapasztalatai alapján megközelítőleg a GDP 2–4 százaléka elegendő lenne a szanálási alapok feltöltéséhez (ez a jelenlegi bankválság közvetlen költségeinek felel meg), a pénzügyi ágazat relatív fontosságától függően.

A betétbiztosítási rendszereknek már számos tagállamban feladata a csődbe jutott intézményből történő betéttranszfer finanszírozása[16]. A Bizottság úgy véli, hogy a betétbiztosítási alapok szanálási célú felhasználását arra az összegre kell korlátozni, amely szükséges lett volna a fedezett betétek kifizetéséhez. Az ezt meghaladó költségeket a szanálási alapoknak kellene viselniük. A rendszerek kialakításakor arra is ügyelni kell, hogy elkerüljék a párhuzamosságot.

4.3. A bankszanálási alapok irányítása

Mivel a legtöbb gazdaságban a bankszanálási alap mérete valószínűleg jelentős lesz, egy ilyen alap irányítására vonatkozó szabályok kiemelkedően fontosak. A jövőbeni szanálás költségeinek fedezésére a bankok által tett hozzájárulásokat vagy az általános költségvetésbe, vagy egy alapba lehet utalni. Néhány tagállam vonzó lehetőségnek találhatja ezen hozzájárulások felhasználását költségvetési hiánya csökkentésére. Hosszabb távon azonban a célzott szanálási alapok létrehozásának elmulasztása ahhoz vezethet, hogy újabb válság esetén megnő a pénzügyi ágazat közpénzektől való függősége, és tovább erősödne a „csődhöz túl nagy” intézményekkel összefüggő etikai kockázat problémája. Továbbá mindig fennáll az a kockázat, hogy az általános költségvetésbe befizetett illetékeket idővel más célokra fordítják.

A Bizottság álláspontja ezért az, hogy a bankszanálási alapokat el kell különíteni a nemzeti költségvetéstől és kizárólag szanálási költségekre kell fenntartani.

Gyakorlati okokból a bankszanálási alapok kezelését olyan hatóságokra kell bízni, amelyek felelősek lennének a pénzügyi intézmények szanálásáért és amelyek független végrehajtó szervként intézkednének. Egyértelműen meg kell határozni az elszámoltathatóság területeit az eszközök elosztására irányuló új hatáskörök megadásakor. A kormánytól való funkcionális függetlenség biztosítaná, hogy az alapokat szigorúan a szanálási intézkedések kifizetésére tartsák fenn. Az irányítási szabályok részletei további kidolgozást igényelnek. Ebben az összefüggésben három kérdés különösen fontos az alapok kezelése szempontjából:

i. hogyan kell tartani az összegyűjtött pénzt, ii. milyen feltételek mellett használhatók az alapok bankok szanálására és iii. határokon átnyúló szanálás esetén hogyan kell eldönteni az alapok által fizetendő költségek elosztását.

i. Az alapokat alacsony hitel- és piaci kockázattal rendelkező nagy likviditású nem banki eszközökből álló, földrajzilag jól diverzifikált portfólióba kell fektetni, a reálgazdaságot támogató módon.

ii. Az alapok felhasználását illetően a Bizottság harmonizált szanálási keretet kíván felállítani, amelynek célja, hogy elkerülje a szanálási hatáskörök és eszközök nemzeti hatóságok általi alkalmazásából eredő eltéréseket, korlátozva ezzel a versenytorzulást. Ez a keret határozza meg, hogy a szanálási alapokat mikor és hogyan lehet felhasználni.

iii. A határokon átnyúló szanálásra vonatkozó szabályokat illetően a Bizottság a koordináció elvárt módjára vonatkozó egyértelmű szabályok létrehozására irányuló javaslatot kíván benyújtani. Ezen szabályok középpontjában a szanálással megbízott hatóságokból álló kollégiumok állhatnának, amelyek célja, hogy közös döntést hozzanak egy határokon átnyúló bankcsoport szanálásának előkészítéséről, egy olyan intézmény felügyelete alatt, mint a Bizottság által javasolt, jövőbeni Európai Bankfelügyeleti Hatóság. Az ilyen, a törvény által előírt egyértelmű elveken alapuló szanálási tervek magukban foglalnák annak megvitatását, hogy hogyan lehet tisztességesen elosztani a terheket, valamint a költségeket a magánfinanszírozású szanálási alapok között.

Végezetül a bankszanálási alapoknak be kell tartaniuk az EU állami támogatásra vonatkozó szabályait . A szanálási alapok működési vonatkozásainak meghatározásakor megfelelően figyelembe kell venni az állami támogatással kapcsolatos potenciális kihatásokat. A szanálási alapokat felhasználó beavatkozásoknak ezért olyan elemeket kell magukban foglalniuk, amelyek megkönnyítik összeegyeztethetőségük vizsgálatát, különösen az adott támogatás típusával, a megfelelő tehermegosztással és az indokolatlan versenytorzulás elkerülésével kapcsolatban.

5. Következő teendők

Ez a közlemény hozzájárul az elkövetkező G20-találkozók keretében az illetékekről és szanálási alapokról folyó vitákhoz. Fontos az ezen kérdéseket érintő általános alapelvekre és irányvonalakra vonatkozó széles körű – EU-n belüli és globális – megállapodás lehető leggyorsabb elérése az eltérő nemzeti megközelítések kialakulásának elkerülése érdekében.

A Bizottság felkéri a 2010. június 17-i Európai Tanácsot, hogy hagyja jóvá az ebben a közleményben szereplő elveket és a javasolt haladási irányt, és szólítsa fel a G20 uniós képviselőit, hogy szorgalmazzák a felvázoltakat az elkövetkező találkozókon.

Az átfogó válságmegelőzési és -kezelési keret létrehozásának következő lépéseként a Bizottság 2010 októberében közleményt nyújt be, amelyben felvázolja az ütemtervet és az új válságkezelési keret kialakítására vonatkozó átfogóbb és részletes terveit, beleértve azon eszközök megvalósíthatóságának további értékelését, amelyekkel biztosítható, hogy a hitelezők korai szakaszban hozzájáruljanak a szanáláshoz (pl. hitelezői haircutok alkalmazása révén). A Bizottság tervei szerint a válságkezelésre és a szanálási alapokra vonatkozó jogalkotási javaslatát 2011 elején fogadja el.

[1] Az IMF szerint a válság költségvetést érintő nettó közvetlen költsége átlagosan a GDP 2,7-át tette ki a fejlett G20 országok esetében, bár a ráfordított összegek, beleértve a garanciákat és egyéb függő kötelezettségeket, átlagosan a GDP 25%-ának feleltek meg.

[2] Az előrejelzések szerint a fejlett G20-gazdaságok államadóssága 2008–2015 között majdnem 40 százalékponttal emelkedik (vö. IMF).

[3] Az ECOFIN Tanács 2010. május 18-i következtetései

[4] Az EU bankokra vonatkozó joga, azaz a 2006/48/EK tőkekövetelmény-irányelv alkalmazási körének megfelelően ebben a közleményben „bank” alatt a bankok és befektetési vállalkozások értendők.

[5] COM(2009) 561.

[6] Innovatív finanszírozás globális szinten, SEC(2010)409, 2010. április 1.

[7] Például feltételes tőke kibocsátása révén vagy tartozás tőkévé való átváltásával, vagy leírási jellemzőkkel. Számos bank, köztük a Lloyd's és a Rabobank is bocsátott már ki ilyen eszközöket.

[8] Ez a megközelítés figyelembe veszi, hogy néhány tagállamban már léteznek szanálási alapok.

[9] Az Európai Bankfelügyeleti Hatóságról szóló rendeletjavaslatban 2014. szerepel az új felügyelet felülvizsgálatának időpontjaként.

[10] Bankszabályozási értelemben ez azt jelentené, hogy az eszközök kockázatosságának megfigyelésére szolgáló meglévő kapacitásokra támaszkodnának a nemteljesítési valószínűség (probability of default, PD) és a nemteljesítéskori veszteségráta (loss given default, LGD) felmérésénél, az illetékek viszonylagos nagyságának becslése céljából.

[11] Az IMF által előnyben részesített megközelítés az, hogy az illeték összegének kiszámításához a kötelezettségeket vegyék alapul.

[12] Néhány tagállam nemrégiben úgy döntött, hogy bevezeti a bónuszokra kivetett adót. Ez nem azonos az ebben a közleményben tárgyalt banki illetékekkel.

[13] Ha az előzetes alapok elégtelennek bizonyulnak a szanálás költségeinek fedezéséhez, a szanálási alapokat kellően hiteles alternatív finanszírozással kell megtámogatni.

[14] A mandátum átfogóbb a Bizottság által ismertetett „bankszanálási alapoknál”.

[15] A G20-akhoz címzett, „A pénzügyi ágazat méltányos és jelentős mértékű hozzájárulása” c. időközi jelentés, 2010. április.

[16] A jelenlegi pénzügyi válság során számos példa volt betétbiztosítási rendszerek felhasználásával lefolytatott szabályos bankcsődökre. Az említett példák illusztrálják a kis- és közepes méretű bankok csődjéhez kapcsolódó potenciális költségeket (pl.: Dunfermline Building Society 1,5 milliárd GBP, Bradford & Bingley 14 milliárd GBP).