[pic] | AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA |

Brüsszel, 16.12.2008

COM(2008) 866 végleges

A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, A TANÁCSNAK ÉS A SZÁMVEVŐSZÉKNEK

Az elfogadható hibakockázat fogalmának egységes értelmezése

{SEC(2008) 3054}

A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, A TANÁCSNAK ÉS A SZÁMVEVŐSZÉKNEK

Az elfogadható hibakockázat fogalmának egységes értelmezése

1. ELőZMÉNYEK

A Számvevőszék a 2007-es pénzügyi évre vonatkozó éves jelentésében arról számolt be, hogy az uniós költségvetés 54 %-át képviselő költségvetési szakterületeken lényeges hibaszinteket állapított meg. Konkrétan, a Számvevőszék a 2 %-os küszöb feletti hibaarányt talált a következő területeken: vidékfejlesztés, környezetvédelem, kohézió, kutatás, energia, közlekedés, külső segítségnyújtás, fejlesztési segély, bővítés, oktatás és uniós polgárság.

Így a költségvetési hatóságban és a közvéleményben az a benyomás alakult ki, hogy az EU a fontos politikai területek többségén képtelen a megfelelő igazgatásra. A Számvevőszék jelentése a költségvetési felülvizsgálat és az átfogó pénzügyi és gazdasági válság fényében korlátozó és figyelmeztető jelzéseket tartalmaz az uniós költségvetés némely valószínű jövőbeni kiadási prioritására vonatkozóan. A Bizottság jelentős erőfeszítéseket tett a helyzet kezelésére, és az elmúlt négy évben fontos és érzékelhető haladást ért el.

A valamennyi szinten folytatott, több és fokozottabb ellenőrzés nyilvánvalóan segítene. A jogszabályi egyszerűsítés kitér majd a ténylegesnél magasabb költséget elszámoló végső kedvezményezettek, illetve a szabályok gyakori bonyolultsága és az uniós forrásokra vonatkozó rendeletek miatti félreértések és azok rossz alkalmazása által okozott hibák nagy arányára.

Ahogy azonban azt a Számvevőszék is hangsúlyozza, kockázatos az uniós forrásokat úgy szétosztani a kedvezményezettek millióinak EU-szerte, hogy a források felhasználásáról önbevallás készül. Az EU határain túl tevékenyen részt vesz a gyakran nehéz és kockázatos környezetben zajló fejlesztési együttműködésben, a humanitárius erőfeszítésekben és egyéb globális kihívások kezelésében, amit a nehézségek és kockázatok ellenére az európai közvélemény messzemenőleg támogat.

A politikai szükségletek alapján kell cselekedni, és költséghatékony ellenőrzéseket kell alkalmazni. A csalás esetében zéró tolerancia érvényesül, ugyanakkor a politikai döntéshozók látják, hogy néhány programmal kockázatok járnak. A politikai döntéshozók feladata e kockázatok értékelése és felmérése, melynek során azzal kalkulálnak, hogy bizonyos hibák be fognak következni, és csak a feltárás után javítják ki őket.

Jelenleg a Számvevőszék – több más legfelsőbb ellenőrzési intézményhez hasonlóan – a számviteli kimutatásoknál 2 %-os lényegességi küszöbbel számol. Ezt az egyedi referenciaértéket, amely nem veszi figyelembe a különböző szakpolitikák eltérő kockázati profiljait, a Számvevőszék az alapul szolgáló tranzakciók jog- és szabályszerűségének vizsgálatánál is alkalmazza. Tökéletesen elképzelhető, hogy a költségvetési hatóság eltérő küszöbértéket szab akkor, amikor együtt mérlegeli a politikai szükségleteket, a politika (nemcsak pénzügyi) hasznát, az eredendő kockázatot, a további egyszerűsítési lehetőségeket és a hibaarány csökkentésére alkalmazott további ellenőrzésekkel járó többletköltséget.

Az elfogadható hibakockázat koncepciója az ellenőrzés ilyen megközelítésének gyakorlati végrehajtása, és az uniós költségvetés szempontjából régóta esedékes vita.

Az elfogadható hibakockázat fogalmát uniós szinten az Európai Számvevőszék 2/2004. sz., az egységes ellenőrzésről szóló véleménye[1] vezette be. A Számvevőszék megfogalmazása szerint „ bármely ellenőrzési rendszert illetően ügyelni kell a vizsgálatok meghatározott intenzitással történő elvégzésének költsége, illetve az ezekből az eljárásokból származó haszon közötti arányra . A közösségi környezetben ezen a hasznon többek között az értendő, ha mérséklődik a források elfecsérlésének kockázata, illetve ha elfogadható szintre csökken a hibakockázat”.

A Számvevőszék a nemzetközi ellenőrzési standardokkal összhangban megállapítja továbbá, hogy az ellenőrzés alapjául szolgáló tranzakciók csak ritkán lehetnek teljesen hibamentesek, ezért pontosságuk vizsgálatakor elfogadható bizonyos mértékű tolerancia[2]. A tolerancia mértéke a Számvevőszék által valamennyi szakpolitikai területre alkalmazott 2 %-os lényegességi küszöb az elszámolások alapjául szolgáló ügyletek jog- és szabályszerűségének vizsgálatakor[3]. A számvevőszéki mintán alapuló, 2 %-ot meghaladó extrapolált hibaarány korlátozott vagy elutasító záradék adásához vezet.

Véleményében a Számvevőszék továbbá kimondta, hogy „ az elfogadható hiba- vagy szabályszerűségi szint az ellenőrzési költségektől és az eredendő kockázattól függően valószínűleg eltér az egyes költségvetési területek esetén” . Az ellenőrzés költségeinek és hasznának mérlegelése kapcsán a Számvevőszék jelezte: nem biztos, hogy a 2 %-os szint megfelelő referenciaérték a Bizottság által a költségvetés bizonyos területein történő kockázatkezelés megítélésére. Ezért a Számvevőszék arra kérte a Bizottságot, hogy tegyen javaslatot az elfogadható hibakockázat mértékére, és hogy politikai szinten szülessen erről döntés. A Bizottság 2006-os, az egységes belső ellenőrzési keretrendszerre irányuló cselekvési tervbe belefoglalta a Számvevőszék javaslatait (4. intézkedés) és adatgyűjtést indított az ellenőrzések költségeivel kapcsolatban (10. intézkedés)[4].

Az egységes ellenőrzésről szóló számvevőszéki véleményt követően a Tanács 2005. novemberében megállapította, hogy „a különböző szakpolitikák keretében működő ellenőrzések költségeit és hasznait, valamint a kapcsolódó kiadások összegét is figyelembe véve, a Tanácsnak egyetértésre kell jutnia az Európai Parlamenttel az elszámolások alapjául szolgáló ügyletek tolerálható hibakockázatának ügyében”[5]. Ezzel összhangban a szlovén elnökség 2008 júniusában kifejtette, hogy „az elnökség a 2005-ös tanácsi következtetésekkel összhangban [..] úgy véli, hogy az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak meg kell állapodnia az alapul szolgáló tranzakciókban fennmaradó, elfogadható hibakockázatról, figyelembe véve a különböző szakpolitikáknál folytatott ellenőrzések költségeit és hasznait, valamint a kapcsolódó kiadások összegét” [6].

Az Európai Parlament is következetesen támogatta (2003–2006-os mentesítési határozataiban) az elfogadható kockázattal kapcsolatos megközelítés kidolgozását, 2008 áprilisában pedig a Költségvetési Ellenőrző Bizottság elnöke foglalkozott az elfogadható kockázattal egy munkadokumentumban[7]. A dokumentum szerint „ösztönözni kell az uniós fellépésekkel járó, számításba vett kockázatok politikai elismerését” , valamint „pontos és megbízható információt kell szolgáltatni a jelenlegi helyzetről” .

A Számvevőszék 2007. évi éves jelentésében[8] azt ajánlotta, hogy a jogalkotó hatóságok és a Bizottság lépjen előre az elfogadható kockázat fogalmának megalkotásában. A Bizottság – az intézmények álláspontjainak fényében – úgy véli, hogy az intézmények közös alapon állnak az elfogadható kockázattal kapcsolatos olyan megközelítés kidolgozásának szükségességével kapcsolatban, amely átláthatóvá teszi a különböző uniós szakpolitikákkal járó kockázatokat, valamint ezek adott szinten való kezelésének költségét. Az elfogadható hibaszinttel kapcsolatos bármilyen döntésnek a következő tényezők együttes mérlegelésén kell alapulnia: a politikai szükségletek, a politika (nemcsak pénzügyi) haszna, az eredendő kockázat, a további egyszerűsítési lehetőségek és a hibaarány csökkentésére alkalmazott további ellenőrzésekkel járó többletköltség.

E közlemény meghatározza az elfogadható kockázatot, és leírja a fogalmat bemutató megközelítést (2. szakasz); szemléltető példákat említ a kulcsfontosságú kiadási területeken (amelyek 2006-ban és 2007-ben figyelmeztető jelzést kaptak a Számvevőszéktől), felhasználva az ellenőrzési költségekkel kapcsolatos kezdeti becslésekről folyó adatgyűjtés eredményeit (3. szakasz); valamint javaslatot tesz az elfogadható hibaszintek formális meghatározásának módozatára (4. szakasz).

2. AZ E KÖZLEMÉNYBEN ALKALMAZOTT FOGALOMMEGHATÁROZÁS ÉS MEGKÖZELÍTÉS

2.1. Fogalommeghatározások

Az elfogadható kockázat a nem észlelt hibák elfogadott vagy tolerált szintje azután, hogy költséghatékony ellenőrzés segítségével mérsékelték az eredendő kockázatot:

Elfogadható kockázat = Eredendő kockázat – költséghatékony ellenőrzések révén mérsékelt kockázat |

Ebben az egyenletben az eredendő kockázat a tevékenységhez kapcsolódó kockázat. A bizottsági tevékenységekkel járó kockázatok mutatói az alábbiak: a jogszabályok bonyolultsága; az igazgatási keret, úgymint ügynökségek, nemzeti közigazgatás (például megosztott igazgatás esetén) és nemzeti végrehajtó szervek; a politikai környezet stabilitása; a kedvezményezettek száma és típusai, valamint a fellépések jellege. Néha például szükség van összetett szabályokra és jogosultsági kritériumokra annak érdekében, hogy felmérhető haszonnal járó, célzott politikai eredményeket érjenek el, még akkor is, ha ezek hibákkal járó tranzakciókat generálhatnak. Másképpen: a jól megtervezett, félreérthetetlen és könnyen alkalmazható szabályok és előírások csökkentik a hibák kockázatát.

Belső ellenőrzési rendszereket állítanak fel annak érdekében, hogy elfogadható szintre csökkentsék vagy enyhítsék az eredendő hibakockázatot. A jogszabályi ellenőrző rendelkezések – például a mezőgazdaság és a strukturális alapok számára meghatározott minimum ellenőrzési szintek – kihatással vannak a hibamegelőzés és –feltárás valószínűségére. A kockázat szintjére közvetlen hatást gyakorolnak a jogalkotó ellenőrzési stratégiákra vonatkozó választásai, e stratégiák Bizottság és tagállamok általi végrehajtása, valamint az, hogy a tagállami hatóságok a megosztott igazgatású intézkedéseknél milyen mértékben tesznek eleget a szabályozott ellenőrzési követelményeknek.

A Számvevőszék a pénzügyi hibák két típusát különbözteti meg: azt, amelyik közvetlenül befolyásolja a kifizetendő összeget, és azt, amelyik nincs közvetlen hatással a kifizetésre, de pénzügyi kockázattal jár, és pénzügyi kiigazítás lehet a következménye. Fontos megjegyeznünk, hogy egyik ilyen hibából sem következtethetünk csalásra.

A valószínű hibaarány több vagy jobb minőségű ellenőrzéssel korlátozható, de az ilyen ráfordítást ki kell egyenlítenie a valószínűleg feltárt pénzügyi hibák javításából adódó haszonnak. A fenti egyenletet figyelembe véve elfogadhatónak vagy tolerálhatónak tekinthető az ellenőrzések végrehajtása után fennmaradó kockázat abban az esetben, ha kimutatható, hogy a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás határain belül minden intézkedést megtettek az eredendő kockázat csökkentésére. Az elfogadható kockázattal kapcsolatos megközelítés elfogadásával meghatároznák, hogy mely szintekig várható el ésszerűen a Bizottságtól és végrehajtási partnereitől, köztük a tagállamoktól, hogy az ellenőrzési források költséghatékony felhasználásával csökkentik a hibaszintet. Ezt a döntést politikai szinten kell meghozni.

E közlemény a hibatípusokról és hibaarányokról, a jelenlegi ellenőrzési költségekről és az ellenőrzési mintákról rendelkezésre álló adatokon keresztül mutatja be az elfogadható kockázatra vonatkozó megközelítést. A hibaadatok a Számvevőszék 2006. évi megbízhatósági nyilatkozatából, illetve tagállami ellenőrzési eredményekből származnak. Az ellenőrzési költségekkel és az ellenőrzési mintával kapcsolatos adatok részben kérdőíveken, részben pedig becsléseken alapulnak.

2.2. Az elfogadható hibakockázat bemutatása

2.2.1. Az alkalmazott megközelítés

A Bizottság elismeri, hogy tovább fejleszthető a megfelelés és az ellenőrzések minősége például azáltal, hogy a Bizottság és a tagállamok további útmutatást és képzést biztosítanak az igazgatási szervek valamennyi szintjén (nemzeti, regionális, ágazati stb.), valamint a kedvezményezettek számára azokon a területeken, ahol a legtöbb hiba fordul elő. A javulás mértéke attól függ, hogy a Bizottság és – például a tagállamokban található – végrehajtó partnerei mennyire hatékonyan alkalmazzák az intézkedéseket[9], és hogy milyen forrásokat fordítanak az ellenőrzésekre.

A jelenlegi ellenőrzések kevés költséggel járó javítását követően a hibaarány csak azáltal csökkenthető tovább, ha növeljük az első szintű – irodai és helyszíni – ellenőrzések intenzitását. A további helyszíni ellenőrzés sok költséggel jár, tekintve a közösségi programokban részt vevő, ellenőrizendő kedvezményezettek magas számát.

Az ellenőrzési költség és haszon közötti kapcsolat bemutatására egyszerű modellt alkalmazhatunk. E modell célja az elfogadható kockázat azon elméleti szintjének meghatározása, amelynél a további ellenőrzés határköltsége megegyezik annak határhasznával.

A modell alapja az alábbi két koordináta:

- A. pont: a jelenlegi becsült ellenőrzési költség melletti jelenlegi hibaarány[10],

- B. pont: az az elméleti pont, amelynek koordinátái a következők: az ellenőrzés jelenlegi becsült költsége plusz valamennyi projekt éves helyszíni ellenőrzésének becsült költsége, feltételezve, hogy ezzel a hibaarányunk zéró lesz.

A két koordináta alapján az A. és a B. pont között trendvonalat húztunk.

[pic]

Ez egyszerűsített megközelítés, mivel feltételezi, hogy a sokaság minden eleme ugyanazokkal a kockázati jellemzőkkel rendelkezik, ami valószínűleg nem igaz a közösségi programok esetében. A tényleges helyzetet ezért jobban jellemezhetjük, ha a változó jellemzőjű sokaság ábrázolására a vonalból görbét vezetünk le.

135°-nál a görbéhez érintőt húzunk annak a pontnak a meghatározására, amelynél az ellenőrzések határköltsége megegyezik a határhaszonnal. Ezt a pontot nevezzük az elfogadható kockázati pontnak. A görbe e pontja előtt található ellenőrzések eredményeként valószínűleg további olyan hibákat tárna fel és javítana ki a további ellenőrzés, melyek értéke meghaladná az ellenőrzési költséget. Az e ponton túl lévő fokozott ellenőrzések többe kerülnének, mint a valószínűleg feltárt és kijavított hiba értéke, ezért a költséghatékony ellenőrzési stratégia szerint e pontban kell meghatározni az elfogadható hibaarányt.

Az ismertetett megközelítés további részleteit a csatolt munkadokumentum tartalmazza.

2.2.2. A feltevések

A megközelítés bizonyos feltevéseken alapul, mivel e szakaszban az elemzés a már rendelkezésre álló és könnyen számszerűsíthető adatokra korlátozódott. Az alábbi feltevések és egyszerűsítések következtében előfordulhat, hogy túlbecsülik az elfogadható kockázati pontot:

- az ellenőrzések elrettentő hatást[11] gyakorolnak, amit viszont nehéz mérni: e modellben az ellenőrzési költségeket és hasznot tisztán számszerűsíthető pénzügyi fogalmakban határozták meg.

- a 0 %-os hibaarány eléréséhez valamennyi projektet (100 %) évente kell ellenőrizni: a modell nem tartalmazza a további képzés és útmutatás hatásait, sem a hibák extrapolálását, amelynél a szisztematikus hibákat korrigálják a nem ellenőrzött projektekben.

- az ellenőrzésiköltség-tengely azt feltételezi, hogy minden ellenőrzés azonos költséggel jár, és hogy nem jár méretgazdaságossággal az ugyanazon kedvezményezett több projektjén egyszerre végzett ellenőrzés vagy több év kiadásainak egyszerre történő ellenőrzése.

- a projektsokaság mérete és hibakockázata a feltételezések szerint azonos, míg a valóságban az ellenőrzések a magasabb kockázattal járó területekre irányulnak, ezáltal alacsonyabb költség mellett csökkentik a hibák fel nem tárásának kockázatát.

- az érvényes többéves korrekciós mechanizmusok (pl. a kohéziós politika területén) hatással vannak a hibaarányra, mivel a Számvevőszék éves mintájában vizsgáltak közül több projektnél nem végezték el a jogszabályok által előírt összes ellenőrzést a programok élettartama alatt[12]. Ennélfogva a szemléltető példánkban szereplő (éves) elfogadható kockázati pont egyáltalán nem függ az egyes egyedi (többéves) programok zárásakor tapasztalható és a bizottsági szolgálatok éves tevékenységi jelentéseiben szereplő megbízhatósági nyilatkozatokban megadott hibaaránytól, amely nyilatkozatok a rendszerek azon képességén alapulnak, hogy több éven keresztül tartó ellenőrzés során feltárják és kijavítják a hibákat.

A modellben szereplő további, alább felsorolt feltevések következtében előfordulhat, hogy alábecsülik az elfogadható kockázati pontot:

- a feltételezések szerint zéró (vagy elhanyagolható) költséggel jár a meglévő előzetes ellenőrzések javítása, amely arra irányul, hogy például a Bizottság által a tagállamoknak nyújtott jobb útmutatás és képzés révén módosítsák a Számvevőszék által 2006-ban megadott minimum hibaarányt.

- az ellenőrzési kockázatot nem vették számításba: az elvégzett ellenőrzésektől azt várják, hogy minden hibát feltárjanak és kijavítsanak egy projektben.

Ezenfelül a példák egyetlen, reprezentatívnak tekintett évből származnak. E feltételezések együttes (lefelé és felfelé módosító) hatása kiegyenlítheti egymást. Ezenkívül megállapították, hogy a bonyolultabb – parabolikus és logaritmikus függvényeket, illetve az alternatív költség fogalmát alkalmazó – matematikai megközelítések bevezetése összevethető eredményeket produkál, ezért ésszerűen megbízhatónak ítélik a módszert (lásd a mellékletet).

A fenti feltevések egyes esetekben egyértelműen fontos hatást fejtenek ki, és projektszinten a pénzügyi tranzakciók és a hibaarányok kiterjedt elemzésének hasznán[13], valamint részletes adatok nagyszabású gyűjtésén és elemzésén keresztül a modell tovább fejleszthető annak érdekében, hogy figyelembe vegyük az alábbiakat:

- a projekt jellege, a különböző típusú projektekkel járó kockázati szintek megállapítása érdekében;

- a különböző tevékenységekhez és kedvezményezettekhez kapcsolódó kockázati szintek annak biztosítása érdekében, hogy először a legkockázatosabbak ellenőrzésére kerül sor;

- a projektméret, hogy egy adott kockázati szint esetén a nagyobb projekteket ellenőrizzék, azaz hatékonyan használják fel az ellenőrzési forrásokat; valamint

- a projekt időtartama, hogy az ellenőrzéseket akkorra időzítsék, amikor a források legmagasabb összegét ellenőrizhetik.

Mivel azonban a modell fejlettebb verziójának elkészítéséhez időigényes és költséges adatgyűjtést kellene szervezni a tagállamokban, jelenleg nem foglalkozunk ezzel az opcióval.

3. AZ ELLENőRZÉSI KÖLTSÉGEKET ÉS A HIBAKOCKÁZATOT SZEMLÉLTETő PÉLDÁK

A fentebb ismertetett egyszerű modellt alkalmazva a következő szakasz két szakpolitikai terület konkrét részeit vizsgálja, amelyek esetében a Számvevőszék 2006. és 2007. évi éves jelentésében magasnak ítélte a hibaarányt[14]. Az alapul szolgáló feltevések egyszerűek és indikatív eredményeket szolgáltatnak. Az alapmodellt mindkét esetben módosítottuk, hogy figyelembe vehessük az e területeken rendelkezésre álló adatok sajátosságait. Ebből következően a két terület eredményei nem hasonlíthatóak össze. A pénzösszegeket és –százalékokat közelítő jellegükre való tekintettel mindkét esetben kerekítettük.

3.1. Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA)

A 2000–2006-os programozási időszakban becslések szerint az ERFA megközelítőleg 700 000 egyedi projektet társfinanszírozott. Az alap végrehajtása megosztott igazgatás keretében történik, végrehajtási feladatok révén, ideértve a kedvezményezettek tagállamokra rótt ellenőrzését nemzeti, regionális vagy helyi szinten. Az ágazati jogszabályok az igazgató hatóságok, a kifizető/hitelesítő hatóságok és az ellenőrző szervek esetében meghatározzák az ellenőrzési struktúrákat és a minimumszinteket, és kimondják, hogy elsődlegesen a tagállamok feladata, hogy megelőzzék, feltárják és kijavítsák a hibákat és szabálytalanságokat[15]. A Bizottság felügyeli ezeket az igazgatási és ellenőrzési rendszereket, a főigazgatóságok pedig éves tevékenységi jelentéseikben következtetéseket vonnak le azok hatékonyságára vonatkozóan. 2008 februárjában a Bizottság elfogadta a megosztott irányítású strukturális intézkedésekre vonatkozó felügyeleti szerepének megerősítésére irányuló cselekvési tervet[16].

A Bizottság saját ellenőrzési stratégiái és gyakorlatai többéves megközelítésen alapulnak[17]. A tagállami ellenőrzési és korrekciós mechanizmusok szintén többéves jellegűek, és a következőkből állnak: elsődleges szintű (irodai és helyszíni) ellenőrzések a kiadások Bizottságnak való bejelentése előtt; a műveletek utólagos helyszíni ellenőrzése a kiadások Bizottságnak való bejelentése után; rendszerellenőrzések, valamint a zárást végző független szerv zárónyilatkozata.

A megbízhatósági nyilatkozat Szerződésben foglalt éves jellege miatt a lehetséges elfogadható kockázati pont alábbi kiszámítása évente történik, és a Számvevőszék 2006. évi megbízhatósági nyilatkozatán, valamint az általa megállapított meghatározásokon és észrevételeken alapul.

A strukturális intézkedések (beleértve az ERFÁ-t)[18] 2006-ban és 2007-ben kedvezőtlen értékelést kaptak a Számvevőszéktől, amely az általa vizsgált minta alapján legalább 12, illetve 11 %-ra tette az összes strukturális alap által végrehajtott visszatérítésekben való hibaarányt.

A Számvevőszék által megállapított jelenlegi hibaarány felhasználásával és annak – a jelenlegi ellenőrzések korlátozott vagy jelentéktelen többletköltség melletti javításából származó becsült haszon figyelembevételével – megközelítőleg 9 %-ra való csökkentésével a Bizottság a fenti 2.2.1. szakasznak megfelelően meghatározta az éves ellenőrzési költséget és az elfogadható kockázati pontot.

A tagállamoktól származó adatok alapján a Bizottság előzetes becslése szerint az ERFA 2006-os ellenőrzési összköltsége mintegy 215 millió eurót tett ki, az ERFA által az adott évben társfinanszírozott tevékenységekre fordított összes közkiadás mintegy 0,7 %-át.

A következő ábra az ERFA hibaaránya és az ellenőrzési költségek közötti elméleti kapcsolatot mutatja be (részletesen lásd a mellékletet):

[pic]

A 2006-ban ellenőrzött projektek számára / kiadási összegre vonatkozó becsült adatok alapján az elméletileg zéró hibaarány elérésének költsége – valamennyi kiadás/projekt éves helyszíni ellenőrzése esetén – 2,25 milliárd EUR lenne (amely az alap által társfinanszírozott tevékenységekre fordított összes közkiadás 8 %-ának felel meg). Ebből kiindulva meghúztuk a hibaarány és az ellenőrzési költség lehetséges viszonyát bemutató görbét[19].

Ezt követően az elfogadható kockázati pont meghatározásához kiszámítottuk a görbe azon pontját, amelyen az ellenőrzésre fordított minden egyes további euro pontosan egy euro értékű várhatóan feltárt hibának felel meg (ahol a határköltség azonos a határhaszonnal). Ez a pont valószínűleg megközelítőleg 4 %-os hibaaránynál és 996 millió eurós ellenőrzési költségnél van, ez utóbbi az összes közkiadás 3,5 %-ának felel meg. Ez azt jelenti, hogy az ERFA nagyobb mértékű ellenőrzése addig a pontig lenne költséghatékony, ameddig a hibaarány el nem éri a 4 % körüli értéket. Az ezzel kapcsolatos politikai döntés során figyelembe kellene venni az ellenőrzésekre fordítandó kiadások növeléséhez szükséges kapacitásokat, eredményeként pedig a Számvevőszék jelenlegi, (az előzetes ellenőrzések jelentéktelen többletköltség melletti javításából származó becsült haszon figyelembevétele érdekében) 9 %-ra módosított hibaaránya és a fent meghatározott elméleti célszám, a 4 % közé eső elfogadható kockázati szintet határozhatna meg célszámként.

Mivel a tagállamok nem mindig szolgáltattak hiánytalan és következetes információt[20], a Bizottság értékelte, hogy az ellenőrzési költség esetleges alulbecslése milyen hatással lenne a számításra. Ha e költségek 50 %-kal meghaladják a tagállamok által becsültet, akkor az elfogadható kockázati pont 1 százalékponttal növekedne (5 %-ra). Ez, valamint az ugyanazon adatok fejlettebb statisztikai technikákkal történő érzékenységvizsgálatának eredményei korlátozott szórást mutattak az elfogadható kockázati pont esetében (lásd a mellékletet).

Azt is meg kell jegyeznünk, hogy a fentebb felhasznált adatok a 2000–2006-os jogszabályok szerinti, strukturális alapokkal kapcsolatos kiadásokhoz kapcsolódnak. A 2007–2013-as programozási időszakra vonatkozó szabályok megerősített és egyértelműbb ellenőrzési intézkedéseket tartalmaznak a nemzeti hatóságok számára, és céljuk a hibaarány csökkentése. Ezt a hatást erősíteniük kell a cselekvési terv keretében végzett, a 2007–2013-as időszakra vonatkozó preventív intézkedéseknek.

Nemrégen olyan, további egyszerűsítésekre tettek javaslatot a jogalkotó hatóságnak, amelyek valószínűleg szintén hatással lesznek a hibaarányra, következésképpen pedig az elfogadható kockázati pontra. A strukturális alapokra fordított kiadások többségére azonban 2010-ig még nem vonatkoznak a 2007–2013-as jogszabályok. Eddig az időpontig a tagállamok által a Bizottságnak bejelentett kiadások többségére a 2000–2006-os jogi keret vonatkozik[21]. Mivel az elfogadható kockázatra vonatkozó további, részletesebb elemzésnek tartalmaznia kellene a 2007–2013-as jogszabályok és a cselekvési terv hatását, az elemzést 2010-es végrehajtási adatokra kellene alapozni, azaz csak 2011-től végezhető (lásd a 4.1. szakaszt alább).

Kulcsfontosságú megállapítások Az elfogadható kockázati szint 2 % felett, és egy egyszerű elméleti költség/haszon megközelítés szerint megközelítőleg 4 %-nál van. Ez megötszörözné a jelenlegi ellenőrzési költségeket, az összes közkiadás 0,7 %-áról mintegy 3,5 %-ra. Ennek megfelelően a fenti számok alapján a jelenlegi szintet meghaladó ellenőrzésekre költött 100 millió EUR többletköltség becslések szerint a feltárt hibák révén mintegy 285 millió EUR összegű nettó hasznot eredményezhetne. A 2 %-os hibaarány eléréséhez a fenti számok alapján az ellenőrzési költségek nyolcszoros növelése lenne szükséges, ami megközelítőleg az alap összes közkiadásának mintegy 6 %-át tenné ki. A tagállamok által az elméletileg elfogadható kockázati pont eléréséhez szükséges jelentős ellenőrzési többletköltség miatt azt a célt kellene kitűzni, hogy középtávon a számvevőszéki minimum hibaarány 5 % körüli érték felé mozduljon el. |

- 3.2. Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA)

Az EMVA a 2007–2013-as időszakban az összes mezőgazdasági kiadás mintegy 20 %-a. Ellenőrzési kerete nagyon hasonló az Európai Mezőgazdasági Garanciaalap (EMGA) kiadásainak ellenőrzési keretéhez. A Számvevőszék megállapítja, hogy a vidékfejlesztési kiadások a mezőgazdasági területen tapasztalt 2–5 %-os hibaarány aránytalanul nagy részéért felelősek, míg az EMGA kiadásainál a hibaarány értékét valamivel 2 % alá becsüli[22]. A vidékfejlesztésnél tapasztalható magasabb hibaarány elsősorban az agrár-környezetvédelmi intézkedésekben előforduló sok hibának köszönhető. Az agrár-környezetvédelmi kiadások ellenőrzéséről szóló 3/2005. sz. számvevőszéki különjelentés megállapítja, hogy a kiadások nemcsak jellegüknél fogva kockázatosak, hanem ezen a területen lehetetlen ésszerű költséggel megbízhatóságot megállapítani.

Ezért a következő szemléltetés kifejezetten ezeket az intézkedéseket vizsgálja. Ennek során a Bizottság a 2008. április 22-i mentesítési állásfoglalásban[23] foglaltakra is válaszol.

A Számvevőszék megbízhatósági nyilatkozata alapján nem lehet megbecsülni az agrár-környezetvédelmi intézkedések hibaarányát, de a Bizottság felkérte a tagállamokat, hogy több vidékfejlesztési – köztük agrár-környezetvédelmi – intézkedéssel kapcsolatban küldjenek statisztikákat a 2007-es pénzügyi évben végrehajtott helyszíni ellenőrzések eredményeiről. A tagállamok megküldték a kért adatokat, azonban ezeket nem hitelesítette és jegyezte ellen hitelesítő szerv, valamint az adatok bizonyos esetekben hiányosnak bizonyultak. Az adatok azonban megerősítették, hogy az agrár-környezetvédelmi intézkedések területén a hibaarány meghaladta az egyéb vidékfejlesztési intézkedések terén tapasztaltat, és a 2007-es agrár-környezetvédelmi intézkedésekre megközelítőleg 4 %-os hibaarányt mutattak ki.

A Bizottság arra is felkérte a tagállamokat, hogy az agrár-környezetvédelmi intézkedések ellenőrzésével kapcsolatos költségeikről is küldjenek információt. A beérkezett adatok alapján e költségeket durván 360 millió euróra becsülik, ami a 2005-ben az intézkedésekre fordított összes közkiadás 13 %-ának felel meg. Érdemes megjegyezni, hogy ez háromszor annyi, mint az általános mezőgazdasági intézkedésekre fordított kiadás (az összes közkiadás megközelítőleg 4 %-a). Az agrár-környezetvédelmi intézkedések ellenőrzése a környezet védelmére és javítására irányuló szakpolitikai célkitűzés eléréséhez is hozzájárul. A környezeti hasznot e gyakorlat során nem számszerűsítettük.

[pic]

Valamennyi kedvezményezett évenkénti ellenőrzésének költségét mintegy 1,4 milliárd euróra becsülték. Ezen adatok alapján meghúztuk a hibaarány és az ellenőrzési költség lehetséges viszonyát bemutató görbét[24].

Kulcsfontosságú megállapítások Az ellenőrzési költségek jelenlegi szint (13 %) fölé történő emelése nem lenne költséghatékony, mivel a helyszíni ellenőrzésnek alávetett kedvezményezettek számának 1 %-kal történő emelése a szabálytalan kiadásokban csak annyi megtakarítást eredményezne, amely a pótlólagos ellenőrzések költségei mintegy 10 %-ának felel meg. A jelenlegi 4 %-os hibaarány 2 %-ra, azaz a Számvevőszék által meghatározott lényegességi küszöbre történő csökkentése[25] az ellenőrzési költséget a mostani, az intézkedésekre fordított összes közkiadás mintegy 13 %-áról 30 %-ra növelné, és nem lenne költséghatékony. Az agrár-környezetvédelmi intézkedések jelentősen hozzájárulnak a vidékfejlesztésnél tapasztalt átfogó hibaarányhoz. Mivel az ellenőrzések fokozása nem lenne költséghatékony, a vidékfejlesztési intézkedések esetén az elfogadható kockázati szint egyértelműen 2 % felett van, és 5 % fölött is lehet. |

- 4. HOGYAN TOVÁBB?

4.1. Előzetes következtetések

Fontos hangsúlyozni, hogy az elfogadható hibakockázatról való megegyezésből nem következik a Bizottság vagy a tagállamok nem megfelelő igazgatási és ellenőrzési rendszereinek elfogadása. A Bizottságnak és végrehajtási partnereinek éberen kell figyelniük minden szakpolitikai területet, és az adott forrásokkal biztosítaniuk kell a lehető legjobb ellenőrzést. A hiányosságokat nyomon kell követni, és okaikat elemezni kell a hatékonyan megelőzés, feltárás és javítás érdekében.

A Bizottság azt is elismeri, hogy bizonyos ágazatokban a közösségi programokat ellenőrző rendszerek – beleértve a tagállamok által működtetetteket is – a jelenlegi költségek mellett is hatékonyabban megelőzhetnék, feltárhatnák és kijavíthatnák a hibákat. A Bizottság ennek megvalósítása érdekében cselekedni fog[26].

A jelenlegi szintnél több ellenőrzésbe való befektetés eredményeképpen több hibát tárnának fel és javítanának ki. Az ellenőrzés fokozásához azonban a Bizottságnak és/vagy a tagállamoknak több forrást kellene rendelkezésre bocsátania, valamint a csökkentett hibaarányból származó haszon alapján kellene dönteni a fokozás mértékéről.

A Számvevőszék értékeléséből látható, hogy az egyes szakpolitikai területek hibaaránya között tényleges különbség van. A fenti elemzés megerősíti, hogy az éves megbízhatósági nyilatkozat alapjául vett 2 %-os lényegességi küszöb nem megfelelő mérték ahhoz, hogy bizonyos politikáknál költséghatékony ellenőrzési stratégiát valósítsunk meg. Ebből következően az elfogadható hibakockázatot közösségi szinten szakpolitikai területenként külön-külön kellene elemezni és meghatározni.

Ez a politikai hatóságok által meghatározott, elfogadható kockázati szint a jelenlegi, a mostani ellenőrzések esetleges javításait figyelembe véve kiszámított hibaarány és az elméletileg elfogadható kockázati pont között lenne. Az elérhető adatokon és becsléseken alapuló, e közleményben bemutatott egyszerű modell tájékoztató adatokkal szolgál e szintekről:

- A kohéziós politika esetében a költségvetési hatóság az éves DAS-gyakorlat alkalmazásában átgondolhatná, hogy az elfogadható kockázati szint éves alapon megközelítőleg 5 %; valamint

- A vidékfejlesztés esetében a rendelkezésre álló adatok alapján a költségvetési hatóság figyelembe vehetné, hogy a hibaszám csökkentésére irányuló minden további ellenőrzés már nem költséghatékony. A Bizottság első elemzése alapján e terület elfogadható kockázati szintjét megközelítőleg 5 %-ra becsüli.

Bár e közlemény két olyan területre összpontosított, amelyeket a Számvevőszék 2007-ben negatívan értékelt, a megközelítést más szakpolitikai területeken is lehetne alkalmazni, beleértve a belső politikákat, különösen a kutatást, ahol a fokozott ellenőrzés következtében pontos adatok állnak rendelkezésre a hibákról, és ahol az ellenőrzési költség már mérhető, valamint a külső fellépéseket, amelyek gyakran kockázatos és nehéz körülmények között működnek, viszont a politika és a közvélemény erősen támogatja őket. Az egyszerűsítési elemeket mindkét területen ott vennék figyelembe, ahol ezek hatással vannak a hibakockázatra és az ellenőrzési költségekre. Az elfogadható kockázat elemzése azokon a területeken is releváns, amelyeket a Számvevőszék kedvezően értékelt. Az igazgatási kiadások esetében például a Bizottság megvizsgálja, hogy az alacsony eredendő kockázat és a már bevezetett hatékony ellenőrzés következtében indokolt-e a jelenlegi 2 %-os lényegességi küszöb alatt lévő elfogadható hibakockázat.

A kohéziós politika esetében a modellt erősebb alapokra kell állítani, hogy különbséget tehessünk a sokaság tagjai közötti kockázatokban. Ehhez kiterjedtebb és költséges elemzésre van szükség, amely legkorábban 2010 végére fejeződhet be, viszont még a 2000–2006-os jogszabályokra épülne. A Bizottság véleménye szerint ez az opció szükségtelen és nem költséghatékony. Másrészről viszont hasznosak lehetnének a kohéziós politikával kapcsolatos olyan felülvizsgált adatok, amelyek a 2007–2013-ra hatályos új jogi keret és a javasolt újabb egyszerűsítések tényleges végrehajtásán alapulnak. Ezt 2010-es adatokra lehetne alapozni. Ebben az időben már folyamatban lesznek az új programok, az eredmények pedig (amelyek 2011-ben lesznek meg) felhasználhatók arra, hogy e területen felülvizsgálják és finomítsák az elfogadható kockázati pontot.

4.2. Az elfogadható hibakockázat megvalósításáról szóló megállapodás felé vezető lehetséges lépések

A Bizottság véleménye szerint az elfogadható hibakockázat megvalósítása hatékony beruházás lenne, és szilárd alapot szolgáltatna a mentesítésért felelős hatóságnak a Bizottság kockázatkezelése minőségének megítéléséhez. Egyértelmű, hogy a Bizottság ellenőrzöttként nem határozhatja meg maga az elfogadandó kockázati szinteket.

Az elfogadható kockázati megközelítés felé mozduláshoz vezető fő lépések a következők lehetnének:

- A Tanács, a Parlament és a Számvevőszék közötti intézményközi vita újraindítása a jelen közlemény alapján, valamint a fenti elemzés alapján a költségvetési hatóság állásfoglalása a kohéziós politika és a vidékfejlesztés területein elfogadandó kockázati szintekkel kapcsolatban;

- Amennyiben a vitából levont következtetések lehetővé teszik, a Bizottság 2010 közepe előtt további elemzéseket nyújt be az elfogadható kockázattal kapcsolatban, elsősorban a kutatás, az energia és közlekedés, valamint a külső segítségnyújtás, fejlesztés és bővítés területére vonatkozóan.

[1] Az Európai Közösségek Számvevőszékének 2/2004. sz. véleménye az egységes ellenőrzési modellről (és javaslat a közösségi belső ellenőrzési keretről), HL C 107., 2004.4.30., 1. o.

[2] A megbízhatósági nyilatkozat módszertana, Európai Számvevőszék, 2008.10.7., megtalálható az alábbi honlapon: http://eca.europa.eu/portal/page/portal/audit/StatementofAssurance.

[3] A 2 %-os lényegességi szint a magánszektorban folytatott pénzügyi ellenőrzésekre vonatkozó standardokból következik, és eredetileg az összehasonlítható nemzetközi standardoknak az alapul szolgáló tranzakciók ellenőrzésénél mutatkozó hiánya és az ennek ellenkezőjére tett politikai utalás hiánya miatt vezette be a Számvevőszék referenciaértékként. Néhány tagállamban a legfelsőbb ellenőrzési intézmények is a 2 %-os lényegességi küszöbértékkel dolgoznak.

[4] Az egységes belső ellenőrzési keretrendszerre irányuló bizottsági cselekvési terv, COM(2006) 9, 2006.1.17.

[5] A Gazdasági és Pénzügyi Tanács 2688. üléséről szóló sajtóközlemény, 2005.11.8., 17. bekezdés.

[6] Az Európai Unió Tanácsa, az elnökség képviseleteknek szóló közleménye – Az uniós források hatékonyabb és eredményesebb pénzgazdálkodásáról, 10284/08 FIN 217, 2008.6.3.

[7] A költségvetés felülvizsgálatáról szóló 2. számú munkadokumentum, „Az elfogadható hibakockázat”, Herbert Bösch európai parlamenti képviselő, 2008.4.8.

[8] A Számvevőszék éves jelentése a 2007-es pénzügyi év költségvetésének végrehajtásáról, HL C 286., 2008.11.10., 1. o.

[9] Példa: a strukturális alapok egyik programja keretében végrehajtott művelet első szintű helyszíni ellenőrzését tagállami közigazgatási hatóság végezte; ezen ellenőrzés minőségén javított volna, ha rendelkezésre állnak a megfelelő eszközök (pl. megfelelő útmutatás és ellenőrzési listák), valamint ezeket megfelelően használták volna fel az ellenőrzés folyamán.

[10] Az ERFA esetében (lásd a 3.1. szakaszt) az A. pontban a hibaarány a Számvevőszék 2006. évi DAS-mintájában található alacsonyabb hibahatár mínusz a javított minőségű előzetes ellenőrzés becsült hatása. Az agrár-környezetvédelmi intézkedések esetében (lásd a 3.2. szakaszt) az A. pont a tagállami kifizető ügynökségek által bejelentett átlagos hibaarány.

[11] Egyrészt annak lehetősége révén, hogy ellenőrzés alá vonhatják a kedvezményezettet, másrészt a folyamatos rendszerjavításokból eredő megelőző hatás révén. A KAP keretében működő IIER hatékonysága például részben a büntetések elrettentő hatásával és annak az ésszerű valószínűségével magyarázható, hogy a nemzeti hatóságok ellenőrizhetik a kedvezményezettet.

[12] A programvégrehajtás 9 évig tarthat, tehát a program megkezdése után 10 évig nyújthatók be a végleges zárónyilatkozatok, amelyek megerősítik az alapul szolgáló tranzakciók jog- és szabályszerűségét, illetve az azzal kapcsolatos értékeléseket.

[13] Ennek során hozzáadott értéket képviselne a Számvevőszék segítsége a hibameghatározási és –gyűjtési módszerek terén.

[14] A strukturális intézkedések (ERFA) és a mezőgazdaság (vidékfejlesztési-agrár-környezetvédelmi intézkedések).

[15] Az 1260/1999/EK tanácsi rendelet 39. cikkének (1) bekezdése.

[16] COM(2008) 97 végleges.

[17] A többéves megközelítés jól látható a bizottsági szolgálatok éves tevékenységi jelentéseiben szereplő megbízhatósági nyilatkozatokban.

[18] A 2006. évi strukturális intézkedések szereplői az alábbi főigazgatóságok: REGIO, EMPL, AGRI (EMOGA Orientációs Részleg) és a MARE (HOPE).

[19] Meg kell jegyeznünk, hogy az elemzés megkönnyítése végett eredetileg ugyanabban az egységben (millió euróban) készítettük az x és y tengelyt, valamint hogy a hibaarányt a referencia megkönnyítése végett tüntettük fel.

[20] Egyes tagállamok csak bizonyos ellenőrzési típusokra vonatkozóan szolgáltak adatokkal. Az adatgyűjtést a tagállamok gyakran decentralizáltan végezték, amelynek következményeképpen a Bizottság által az ellenőrzési költségek értékelésére megállapított módszert következetlenül értelmezték.

[21] A cselekvési tervnek a 2000–2006-os programok hibaszintjére gyakorolt hatása valószínűleg csak a záráskor látszik majd.

[22] A Bizottság becslései szerint a Számvevőszék 2007. évi megállapításai arra utalnak, hogy a vidékfejlesztés területén a hibaarány 5 % felett van. Az EMVA magasabb hibaarányát néhány tagállam is jelezte.

[23] „[…] arra hívja fel a Bizottságot, hogy alaposan tanulmányozza az agrár-környezetvédelmi intézkedések kapcsán felmerülő költségeket és hasznokat, valamint az egyéb finanszírozott területekkel fennálló kapcsolatokat, majd nyújtsa be a tanulmányt a Tanácsnak, a Parlamentnek és a Számvevőszéknek, hogy ez alapján lehessen megvitatni a reform szükségességét”. A csatolt bizottsági szolgálati munkadokumentum tartalmazza az agrár-környezetvédelmi intézkedések ellenőrzésével kapcsolatos költségekre vonatkozó első közelítő becslést, valamint áttekinti a széleskörűen elismert hasznokat.

[24] Meg kell jegyeznünk, hogy az elemzés megkönnyítése végett eredetileg ugyanabban az egységben (millió euróban) készítettük az x és y tengelyt, valamint hogy a hibaarányt a referencia megkönnyítése végett tüntettük fel.

[25] Ez a számítási eredmény azon a feltevésen alapul, hogy az ellenőrzési költség növekedésével azonos arányban csökken a hibaarány, és nem veszi figyelembe a több ellenőrzés általi további elrettentő hatást.

[26] Például: Az egységes belső ellenőrzési keretrendszerre irányuló bizottsági cselekvési terv – COM(2006) 9, és A Bizottságnak a megosztott irányítású strukturális intézkedésekre vonatkozó felügyeleti szerepének megerősítésére irányuló cselekvési terv – COM(2008) 97.