Brüsszel, 06.09.2004

COM(2004)580 végleges

A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK

A tagállamoknak és a Bizottságnak a strukturális alapok és a Kohéziós Alap megosztott igazgatásával kapcsolatos felelősségeA jelenlegi helyzet és a 2006 utáni új programozási időszakra vonatkozó perspektívák

I . ADMINISZTRATÍV ÖSSZEFOGLALÁS

Ez a közlemény a Bizottság által „A főigazgatóságok és szolgálatok 2002. évi éves tevékenységi beszámolójának összefoglalásában”[1] tett azon kötelezettségvállalásra válaszol, hogy jogilag elemzik a tagállamoknak és a Bizottságnak az Európai Közösségek költségvetésének megosztott igazgatásával kapcsolatos felelősségét, valamint, hogy egyértelművé teszik azokat az eljárásokat, amelyek segítségével a Bizottság, a tagállamokkal együttműködve, megfelelhet a költségvetés végrehajtásával kapcsolatos általános felelősségének.[2]

Első részében (II. cím) a közlemény bemutatja a strukturális alapokra és a Kohéziós Alapra vonatkozó hatályos szabályozás Bizottság általi értelmezését, hogy egyértelművé tegye a megosztott igazgatás valamennyi résztvevőjének felelősségét. A Bizottság úgy véli, hogy a hatályos szabályozás lehetővé teszi az egyrészről a költségvetés végrehajtásával kapcsolatban rá háruló kötelezettségnek, és másrészről az Unió kohéziós politikája és igazgatási rendszere sajátosságainak összeegyeztetését, amely igazgatási rendszer elsősorban a tagállamokra ruházza az alapok forrásainak mindennapi igazgatásával, felügyeletével és pénzügyi ellenőrzésével kapcsolatos felelősséget. A meglévő szerkezet olyan szabályokat ír elő, amelyek által a Bizottság, hogy általános felelősségének megfeleljen, megbizonyosodik az irányítási és ellenőrzési rendszerek létezéséről és zavartalan működéséről. Amennyiben ezt követően a Bizottság ellenőrző munkája során hiányosságokat tárna föl az ellenőrzési rendszerekben, meghatároznák a nem szabályszerű kiadások kockázatát, és alkalmaznák a megfelelő pénzügyi korrekciókat. A Bizottság által az e rendelkezéseknek való megfelelés érdekében tett intézkedéseket e közlemény ismerteti.

E problematika jelentőségét erősíti az Unióhoz 2004 májusában csatlakozott tagállamokat terhelő azon kötelezettség, hogy megfelelő irányítási és ellenőrzési rendszereket hozzanak létre annak érdekében, hogy biztosítsák, hogy a strukturális alapok és a Kohéziós Alap általuk történő első végrehajtása lehetővé tegye a közösségi előirányzatok hatékony felhasználását.[3]

E közlemény második célkitűzése (III. cím) annak meghatározása, hogy melyek azok az általános iránymutatások, amelyek a Bizottságot a 2004. július 14-én elfogadott és a 2007–2013 közötti időszakra irányuló jogalkotási javaslatainak[4] készítése során vezették, azzal a céllal, hogy növeljék a végrehajtási rendszer teljes szerkezetének koherenciáját, kiegészítő jellegét és hatékonyságát, beleértve a tagállamokat terhelő együttműködési kötelezettségek egyértelművé tételét, valamint a szabályok be nem tartása esetén az őket érintő következményeket.

II. A Bizottság és a tagállamok felelősségének jogi elemzése.

A költségvetési rendelet[5] 53. cikkében meghatározott megosztott igazgatás az egyik módszer, amellyel a Bizottság a közösségi költségvetés végrehajtásának feladatát ellátja. Ez a feladat a Bizottságra a Szerződés 274. cikke alapján hárul: „ A Bizottság a költségvetést […] saját felelősségére és az előirányzatok keretein belül hajtja végre a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás elveinek tiszteletben tartásával. A tagállamok együttműködnek a Bizottsággal annak érdekében, hogy biztosítsák a költségvetési előirányzatoknak a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás alapelveivel összhangban történő felhasználását.”

Bármilyen is legyen az igazgatás módja, a Szerződés 274. cikke nem tesz különbséget a Bizottság felelőssége tekintetében ezen igazgatási módszer alapján, a költségvetés végrehajtásának általános felelőssége a Bizottságra hárul.

Azokat a szabályokat, amelyek által a Bizottságnak vállalnia kell e felelősségét az alapok megosztott igazgatásával összefüggésben, valamint a tagállamokat terhelő kötelezettségeket az ágazati jogszabályok határozzák meg.

A strukturális alapok és a Kohéziós Alap tekintetében a megosztott igazgatás a közösségi költségvetés végrehajtásának a jogalkotó által választott módja, anélkül, hogy a Bizottság mérlegelhetné másik végrehajtási módszer választását és „ lenne más lehetősége, mint az ágazati jogszabályban megállapítottak szerinti cselekvés” [6].

A tagállamokat együttműködési kötelezettség terheli a Bizottság irányában annak érdekében, hogy biztosítsák az előirányzatoknak a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás alapelveivel összhangban történő felhasználását, amely kötelezettség a jóhiszemű együttműködésre vonatkozó általános kötelezettség kifejeződése (a Szerződés 274. és 10. cikke). Ezen felül a Szerződés 280. cikke arra kötelezi a tagállamokat, hogy „ a Közösség pénzügyi érdekeit sértő csalás leküzdésére ” megtegyék „ ugyanazokat az intézkedéseket, mint amelyeket a saját pénzügyi érdekeiket sértő csalás leküzdésére tesznek .”

A költségvetési rendeletnek a költségvetés végrehajtásának módszereiről szóló 53. cikke a (3) és (5) bekezdésben megállapítja a megosztott igazgatással igazgatott valamennyi költségvetési területre alkalmazandó általános eljárási elveket. Elsősorban arról a tényről szól, hogy „ ha a Bizottság megosztott igazgatással hajtja végre a költségvetést, úgy a végrehajtási feladatokat a tagállamokra ruházza át, a második rész I. és II. címének rendelkezéseivel összhangban ”; másodsorban, hogy „m egosztott […] igazgatás esetében, annak biztosítása érdekében, hogy a pénzeszközöket az alkalmazandó szabályokkal összhangban használják fel, a Bizottság végső elszámolási eljárásokat vagy pénzügyi korrekciós mechanizmusokat alkalmaz, amelyek lehetővé teszik számára, hogy végleges felelősséget vállaljon a költségvetés végrehajtására az EK-Szerződés 274. cikkével és az Euratom-Szerződés 179. cikkével összhangban .”.

A költségvetési rendelet 155–159. cikke előírja, hogy az említett rendelet általános szabályait kell alkalmazni, nevezetesen a strukturális alapok és a Kohéziós Alap keretében eszközölt kiadásokra, a kifejezetten meghatározott eltérésekre is figyelemmel. Ezek az eltérések a Bizottság általi kifizetésekre, az előirányzatok automatikus visszavonására, a projektek kiválasztásával és kezelésével kapcsolatos szempontokra, valamint az ellenőrzési szabályokra vonatkoznak, feltéve, hogy a Tanács ágazati jogszabályai tartalmaznak ilyen értelmű rendelkezéseket.

A. A 2000/2006. szabályozás. Decentralizáció — Partnerség — Együttműködés

A 1260/1999/EK rendelettel[7], amely a strukturális alapokra vonatkozó alaprendelet, és a 1164/94/EK rendelettel[8], amely létrehozza a Kohéziós Alapot, a Tanács megalkotta az alapok igazgatási módszerének szerkezetét. Különösen a strukturális alapok tekintetében a törvényhozó úgy határozott, hogy a strukturális alapok és a vidékfejlesztési intézkedésekre vonatkozó EMOGA-garancia fellépésének „ ki kell egészítenie a tagállamok fellépését, vagy arra kell irányulnia, hogy ahhoz hozzájáruljon ” (a 1260/1999/EK rendelet (27) preambulumbekezdése) így tehát azt úgy kell tekinteni, hogy „ kiegészíti a megfelelő nemzeti lépéseket, illetve hozzájárul azokhoz” (a 1260/1999/EK rendelet 8. cikkének (1) bekezdése). E célból a strukturális alapok és a vidékfejlesztési intézkedésekre vonatkozó EMOGA-garancia a nemzeti vagy regionális szinten elhatározott fellépéseket társfinanszírozással támogatja. Ezen elv legnyilvánvalóbb kifejeződése az addicionalitás (a 1260/1999/EK rendelet 11. cikke).

A Bizottságnak a költségvetés végrehajtására vonatkozó, az EK-Szerződésben megállapított általános felelősségének felvetése nélkül, a 1260/1999/EK rendelet a strukturális alapok tekintetében úgy határozza meg a költségvetés végrehajtása szabályainak szerkezetét, mint amely egy a Bizottság és a tagállam közötti partnerségen és együttműködésen alapuló decentralizált szerkezetre épül. Ez ugyanígy szerepel a 1164/94/EK rendeletben a Kohéziós Alap tekintetében.

Az ágazati jogszabályok, ami az ellenőrzést illeti, két pilléren alapulnak: egyrészről olyan rendelkezések összességén, amelyek lehetővé teszik a Bizottság számára, hogy megbizonyosodjon a tagállamok irányítási és ellenőrzési rendszereinek megfelelőségéről, és másrészről olyan szabályok összességén, amelyek célja, hogy megállapítsák az abban az esetben alkalmazandó pénzügyi korrekciós szabályokat, ha az ellenőrzések során szabálytalanságokat tárnak fel.

Ami a nemzeti irányítási és ellenőrzési rendszerek meglétének és zavartalan működésének biztosítását illeti, az alkalmazandó rendeleti rendelkezéseket a 1260/1999/EK rendelet 38. cikke, valamint a 438/2001/EK rendelet[9] 5. és 6. cikke, a 1164/94/EK tanácsi rendelet 12. cikke és II. mellékletének G. cikke, és a 1386/2002/EK rendelet 5. cikke sorolja fel [10] [11].

A strukturális alapok tekintetében a pénzügyi korrekciós mechanizmusokat a 1260/1999/EK rendelet 39. cikke, valamint a 448/2001/EK rendelet[12] tartalmazza, és a 1260/99/EK rendelet 39. cikkében említett pénzügyi korrekciós mechanizmusok meghatározásánál a Bizottság szolgálatai által alkalmazandó elvek, kritériumok és indikatív számítási táblázatok meghatározására vonatkozó iránymutatásokról szóló 2001. március 2-i C(2001) 476 bizottsági határozat fejti ki pontosan.

Közelebbről, a 1260/1999/EK rendelet 38. cikkének (2) bekezdése előírja, hogy a Bizottság helyszíni ellenőrzéseket, különösen szúrópróbaszerű ellenőrzéseket végezhet, vagy kérheti a tagállamokat, hogy ilyen ellenőrzéseket végezzenek. Ezen ellenőrzések célja az irányítási és ellenőrzési rendszerek meglétének és zavartalan működésének biztosítása, vagy a finanszírozott egyedi műveletek ellenőrzése. Ezen túlmenően, a 438/2001/EK rendelet 5. és 6. cikke előírja, hogy a tagállamok az adott támogatás jóváhagyását követő legfeljebb három hónapon belül átadják a Bizottságnak a létrehozott irányítási és ellenőrzési rendszerek leírását és, hogy a Bizottság a tagállammal együttműködve megbizonyosodik arról, hogy e rendszerek megfelelnek az érintett tanácsi rendelet szabályainak. A rendszerek működését rendszeresen felül kell vizsgálni. A Bizottság és a tagállamok kétoldalú közigazgatási megállapodások alapján koordinálják az ellenőrzésre vonatkozó módszereket és az ellenőrzések végrehajtását, valamint kicserélik az ellenőrzések eredményeit. Az együttműködés a programozási időszak egészében folytatódik, a nemzeti és közösségi ellenőrök ülésén legalább évente egyszer tartott felülvizsgálatokon keresztül. Ugyanez a cikk pénzügyi korrekciókat ír elő arra az esetre, ha az időközi kifizetésekkel összefüggő kiadással kapcsolatban olyan súlyos szabálytalanság történt, amelyet még nem tártak fel, míg a 39. cikk (2) bekezdése előírja a rendszerek hiányosságának Bizottság általi megállapítása esetén követendő eljárást, először a fizetések felfüggesztésének formájában, amelyet később szükség esetén a Bizottság által elvégzett nettó pénzügyi korrekció követ.

A 1164/94/EK rendelet és alkalmazási szabályai[13] hasonló szerkezetet írnak elő a Kohéziós Alap tekintetében.

B. A felelősség megosztása

1. E decentralizált rendszerben a tagállam felelőssége háromszintű.

a) Garantálja a közösségi forrásokkal való hatékony és eredményes gazdálkodást a Bizottsággal folytatott együttműködés keretében, valamint elsődlegesen felelős a hatékony és eredményes pénzügyi lebonyolításért a következők közvetítésével:

- az irányító hatóság, amely felelős „a műveletek szabályszerűségének biztosításáért, különösen a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás elveivel összhangban lévő belső ellenőrzési intézkedések”, valamint az észrevételekre vagy korrekciós intézkedés iránti kérelmekre adott válasz révén, felelős a Bizottság által megkövetelt felügyeletért és ellenőrzésért, a műveletek közösségi politikáknak való megfeleléséért, valamint a program Bizottság általi felügyeletéhez szükséges adatok megállapításáért, és az ilyen beszámolók elkészítéséért (a 34. cikk (1) bekezdése);

- a kifizető hatóság, amely igazolja a kiadásokat (a 1260/1999/EK rendelet 32. cikkének (3) bekezdése, és a 1164/94/EK rendelet II. melléklete D. cikkének (2) bekezdése), és megbizonyosodik arról, hogy az irányító hatóság és a közvetítő szervezetek betartották a 1260/1999/EK rendelet (a 438/2001/EK rendelet 9. cikke), vagy a 1164/94/EK rendelet (a 1386/2002/EK rendelet 8. cikke) rendelkezéseit;

- a közösségi források felhasználására vonatkozó előrejelzéseknek és a kiadások teljesítésének javításában való részvétele az előrejelzések megküldésével;

- közösségi szabályozás hiányában a támogathatóságra vonatkozó megfelelő nemzeti szabályok alkalmazása (a 1260/1999/EK rendelet (41) preambulumbekezdése és 30. cikke);

- felelősség a tervek, a támogatások és a programkiegészítő dokumentumok elkészítéséhez szükséges előzetes értékelésért (a 1260/1999/EK rendelet 41. cikkének (1) bekezdése), valamint a félidős értékelésért és annak naprakésszé tételéért (a 1260/1999/EK rendelet 42. cikkének (4) bekezdése).

b) Elsődlegesen a tagállam „vállal felelősséget a támogatások pénzügyi ellenőrzéséért” a 1260/1999/EK rendelet 38. cikkének, és a 1164/94/EK rendelet 12. cikkének megfelelően, különösen a következőképpen:

- meggyőződik arról, hogy az irányítási és ellenőrzési rendszereket oly módon alakították ki és működtetik, hogy a közösségi források hatékony és szabályszerű felhasználása biztosított legyen, és az említett rendszerek leírását a Bizottság rendelkezésére bocsátja;

- igazolja a költségeket annak biztosításával, hogy azok megfelelnek a közösségi jognak, és hogy a közösségi források felhasználása a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás elveivel összhangban legyen (a 1260/1999/EK rendelet 38. cikke (1) bekezdésének g) pontja, és a 1164/94/EK rendelet 12. cikke (1) bekezdésének c) pontja);

- megteszi a Bizottság által kért korrekciós intézkedéseket (1260/1999/EK rendelet 38. cikkének (4) bekezdése, és a 1164/94/EK rendelet II. melléklete G. cikkének (1) bekezdése);

- egy független szervezet záró nyilatkozatot készít a támogatás befejezésekor a strukturális alapok tekintetében, vagy a projekt befejezésekor a Kohéziós Alap tekintetében.

c) Végül, 1260/1999/EK rendelet 39. cikkében és a 1164/94/EK rendelet 12. cikke (1) bekezdésének h) pontjában meghatározottak szerint, elsődlegesen a tagállam felelős „a szabálytalanságok és jogsértések kivizsgálásáért, és a korrekciók elvégzéséért.”

2. A tagállamok felelősségének tükrözéseként, a Bizottság felelősségét úgy határozzák meg, hogy lehetővé tegyék számára, hogy vállalhassa a közösségi költségvetés végrehajtásával kapcsolatos felelősségét a tagállamokra bízott feladatok megfelelő gyakorlása ellenőrzésének eszközével. E célból, továbbá a Szerződés és a közösségi intézmények által hozott jogi aktusok betartásának biztosítása érdekében a Bizottság különösen négy szinten avatkozik be a következők célok elérése érdekében:

- a strukturális alapok felhasználásához szükséges döntések meghozatala, ha a jogszabályi feltételeket betartják (a 1260/1999/EK rendelet 28. és 30. cikke, és a 1164/94/EK rendelet 10. cikke).

- A tagállamokkal együttműködve az irányítási és ellenőrzési rendszerek meglétének és zavartalan működésének biztosítása, amely magában foglalhatja az irányítási és ellenőrzési rendszerek helyszíni ellenőrzését, különösen szúrópróbaszerű ellenőrzéssel, vagy a tagállam felkérésével ilyen helyszíni ellenőrzések elvégzésére (a 1260/1999/EK rendelet 38. cikkének (2) bekezdése, a 438/2001/EK rendelet 5. és 6. cikke a strukturális alapok tekintetében, a 1164/94/EK rendelet II. mellékletének G. cikke, és a 1386/2002/EK rendelet 5. cikke).

- A támogatások hatékonyságának biztosítása:— a támogatások végrehajtásában elért előrehaladásnak a kitűzött célokhoz viszonyított elemzésével, a végrehajtásról szóló éves és záró beszámolókon (a 1260/1999/EK rendelet 37. cikke, és a 1164/94/EK rendelet II. mellékletének F. pontja), és éves felülvizsgálatukon (a 1260/1999/EK rendelet 34. cikkének (2) bekezdése) keresztül— pénzügyi szempontból különösen a kötelezettségvállalás automatikus visszavonásával, a kifizetések felfüggesztésével, ha a jogszabályi feltételeket nem tartják be, valamint a támogatások hatékony és eredményes pénzügyi lebonyolításának megerősítéséhez szükséges korrekciós intézkedések megfogalmazásával, és adott esetben elfogadásával (a 1260/1999/EK rendelet 31., 32. és 38. cikke a strukturális alapok tekintetében, a 1164/94/EK rendelet II. melléklete D. cikkének (5) bekezdése és G. cikke) és— az eredmények értékelésével (a 1260/1999/EK rendelet 42., 43. és 44. cikke).

- A műveletek és rendszerek helyszíni ellenőrzése, különösen a műveletek és rendszerek szúrópróbaszerű ellenőrzésével, a tagállamok által végzett ellenőrzések sérelme nélkül, és pénzügyi korrekciók alkalmazása, szabálytalanságok és hiányosságok megállapítása esetén, ha a tagállam nem végezte el a pénzügyi korrekciókat (a 1260/1999/EK rendelet 38. és 39. cikke, és a 1164/94/EK rendelet II. mellékletének G. és H. cikke).

C. A Bizottság felelősségi körének szükségszerű egyértelművé tétele

Meg kell állapítani, amint azt az Európai Parlament is tette utoljára a 2002. évi mentesítésről szóló állásfoglalásában[14], hogy néhány éve a Számvevőszék az elszámolások megbízhatóságát igazoló nyilatkozataiban jelzi, hogy az alapot képező műveletekhez gyakran kapcsolódnak hibák, különösen azokon a területeken, ahol a megosztott irányítást alkalmazzák. Jóllehet a két említett intézmény nem tekinti sem megvalósíthatónak, sem a megosztott igazgatásnak az ágazati jogszabályokban meghatározott szabályaival összeegyeztethetőnek, hogy a Bizottság számára kötelezővé tegyék a kifizetésekhez kapcsolódó valamennyi hiba és valamennyi szabálytalanság feltárását, mindazonáltal éppen ezek az intézmények azonosították a rendszerek gyengeségeit, és bátorították a Bizottságot, hogy hozzon olyan intézkedéseket, amelyek javítják az ellenőrzési rendszerek felügyeletével kapcsolatos tevékenységét.

Így a Számvevőszék 2/2004 véleményében[15] figyelemreméltó gondolatköröket jelöl ki, és meghatározza azt a szerepet, amelyet véleménye szerint a Bizottságnak be kellene töltenie, hogy megfeleljen a költségvetés végrehajtásával kapcsolatos felelősségének, amely látásmód nagyon közel áll a Bizottságéhoz. Meghatározza azokat a kulcsfontosságú elveket, amelyeknek szerinte a közösségi költségvetés ellenőrzésének tevékenységét valamennyi szinten az állandó jog felé kell vezetniük, valamint azokat az iránymutatásokat, amelyek a jogalkotót vezethetik egy módosított jogszabályi keret kidolgozásában.

Kiindulópontként a Számvevőszék azt állítja, hogy „ ésszerűen nem várható valamely rendszertől, hogy garantálja valamennyi művelet abszolút szabályszerűségét ” továbbá, „ hogy csalóka azt gondolni, hogy a belső ellenőrzési rendszerek megbízhatósága arra szolgál, hogy teljes körűen garantálja vagy biztosítsa valamennyi művelet jogszerűségét és szabályszerűségét ”. Ennél fogva úgy véli, hogy az ellenőrzéseknek egy megfelelő költséghatékonysági arányt kell tükrözniük, ahol „ az ellenőrzések teljes költségének arányosnak [kell lenniük] a megszerzett teljes előnnyel monetáris és politikai értelemben ” . Úgy véli továbbá, hogy a Bizottságnak rendelkeznie kellene az ellenőrzési rendszerek működése felügyeletének a szerepével, egyrészt az ellenőrzési rendszerekre alkalmazandó minimumfeltételek meghatározásán keresztül, másrészt az elérendő célkitűzések és azok valamennyi, nemzeti és közösségi, szakaszhoz kapcsolódó végrehajtásának összehangolásán keresztül.

A Bizottság, figyelemmel a költségvetés végrehajtásának ellenőrzéséért felelős két intézmény ajánlásaira, már kidolgozta az ahhoz szükséges eszközöket, hogy tevékenységét összehangolja a tagállamokéval . Ugyanis, a Bizottság megállapítva ezen eszközök tagállamok általi kidolgozásának és alkalmazásának nehézségeit az 1994–1999 programozási időszakban, belefoglalta a strukturális alapok és a Kohéziós Alap végrehajtási rendeleteibe azokat a feltételeket, amelyeket szükségesnek ítél olyan ellenőrzési eljárásokhoz, amelyek idővel lehetővé teszik számára, hogy ésszerűen megbizonyosodhasson a tagállamok által végrehajtott műveletek szabályszerűségéről.

Továbbá, a 1260/1999/EK rendelet 38. cikkének, és a 1164/94/EK rendelet II. melléklete G. cikkének megfelelően, a Bizottság támogatta az ellenőrzésekről szóló közigazgatási megállapodások tagállamokkal történő megkötését, hogy erősítse az ellenőrzések és azok eredményei összehangolását a Bizottság és az érintett tagállamok között, továbbá, hogy közös ellenőrzési módszereket alkalmazzanak. Ugyanígy, az egyszerűsítési folyamat[16] keretében a Bizottság kérte a tagállamokat, hogy tegyenek közös erőfeszítéseket annak érdekében, hogy az éves részletes ellenőrzési programokat kellő időben kicseréljék, hogy elkerüljék az egymást fedő és párhuzamos munkavégzést. Ami az Unióhoz 2004 májusában csatlakozott tagállamokat illeti, az előcsatlakozási eszközök végrehajtása folyamán követett együttműködési tevékenység során[17] a strukturális alapokról és a Kohéziós Alapról szóló jogszabályok idézett rendelkezéseit alkalmazni kell.

Ezen kívül a Bizottság kidolgozta a közötte és a tagállamok között létrejövő bizalmi szerződés fogalmát. A bizalmi szerződés a tagállamok önkéntes kötelezettségvállalása, amelynek célja, hogy biztosítsák a Bizottság számára az ahhoz szükséges eszközök meglétét, amelyek lehetővé teszik az alapul szolgáló ügyletek szabályszerűségének ellenőrzését, és így átfogó megközelítési keretet nyújtanak egy adott program, alap vagy régió ellenőrzésére vonatkozóan egy, a Bizottság által jóváhagyott ellenőrzési stratégiának megfelelően, és egy ezen ellenőrzési stratégia eredményeire támaszkodó éves jelentéstétel illetően. Egy ilyen szerződés ahhoz a feltételhez is kötődik, hogy a Bizottság előzetesen megbizonyosodhasson arról, hogy a bevezetett rendszerek megfelelnek a jogszabályi keretnek. Ez a szerződés lehetővé teszi a Bizottság számára, hogy biztosítéka legyen arra vonatkozóan, hogy megbízhat a tagállamban, újabb jogszabályi követelmények hozzáadása nélkül, de a Bizottság és a tagállam közötti összehangolt megközelítés keretében. Az ilyen biztosíték hatása megszűnik azonban, ha megállapítják, hogy egy tagállam elmulasztja teljesíteni kötelezettségeit.

Mindemellett, ahogy azt a Számvevőszék 2/2004 véleményében megjegyezte, hogy jóllehet az alapok hatékony és eredményes belső ellenőrzésnek biztosításához nélkülözhetetlen szabályokat vagy elveket „ részlegesen vagy teljesen betartják a jelenlegi rendszerekben ” újabbakat lehet kidolgozni vagy végrehajtani annak biztosítása érdekében is, hogy „ az ellenőrzések terjedelmét és intenzitását oly módon rögzítsék, amely biztosítja az ellenőrzések végrehajtásának összköltsége és az abból származó előnyök közötti megfelelő egyensúlyt ” .

A Bizottság ennél fogva a jelenlegi szabályozás tapasztalatai alapján növelni kívánja az irányítási és ellenőrzési rendszerek hatékonyságát és eredményességét a következő programozási időszakban, és ebből a célból elfogadta a következő fejezetben bemutatott javaslatokat.

III. Szabályozási perspektívák a 2007–2013 KÖZÖTTI IDőSZAKRA

A 2007–2013 közötti programozási időszakra vonatkozó jövőbeni szabályozás egyik fő célkitűzése a megosztott igazgatást illetően a közösségi jogból eredő kötelezettségek valamint a jelenlegi szabályozásból szerzett tapasztalatok alapján a közösségi költségvetés végrehajtásában érintett szereplők, azaz, egyik oldalról a tagállamok és a végrehajtó szervek, másik oldalról a Bizottság felelőssége keretének, jellegének és megosztásának világos körülhatárolása.

A Bizottság igyekezett az alapok végrehajtási és ellenőrzési rendszere globális szerkezetének koherenciáját, átláthatóságát és biztonságát növelni. A koherenciát, mivel egyértelműen meg kell határozni a folyamat minden szintjén az ellenőrzési rendszerekre alkalmazandó minimumfeltételeket, valamint a különböző szereplők feladatait és kötelezettségeit. Az átláthatóságot, mivel szükséges, hogy az ellenőrzés különböző szereplői mindegyik fél által végzett ellenőrzés eredményét ismerjék, a folyamat hatékonyságának, eredményességének és gazdaságosságának növelése végett. A biztonságot, mivel a Bizottságnak — mielőtt az időközi visszatérítésekhez folyamodhatna — további garanciával kell rendelkeznie arra vonatkozóan, hogy a program irányítási és ellenőrzési rendszerei léteznek és megfelelnek a rendeletben foglalt minimumfeltételeknek, e rendszereknek egy előzetesen jóváhagyott, független ellenőr által végzett kezdeti értékelésén keresztül, amelyet a rendszerek leírásával egyidőben nyújtanak be.

Ezen túlmenően a Bizottság azt javasolta, hogy az ellenőrzésekbe történő beavatkozásának mértéke legyen arányos a szabálytalanságoktól várható kockázat szintjével. Így javaslata azt írja elő, hogy ha biztosítékkal rendelkezik a nemzeti irányítási és ellenőrzési rendszerek megléte és zavartalan működése tekintetében, jogosan alapozhatja a megadott költségek jogszerűségére és szabályszerűségére vonatkozó meggyőződését a nemzeti ellenőrzések eredményeire, és így saját ellenőrzéseit rendkívüli esetekre szoríthatja vissza.

A kockázatbecslésen alapuló ugyanazon megközelítés szerint a Bizottság azt javasolta, hogy a közösségi beavatkozás mértékét az irányítási és ellenőrzési eljárásokba a támogatáshoz való közösségi hozzájárulás fontosságától is tegyék függővé. A követett elv szerint a közösségi szabályozás meghatározza azon minimumfeltételek közös alapját, amelyeknek a közösségi alapok irányításában érintett valamennyi belső irányítási és ellenőrzési rendszernek mindenképpen meg kell felelnie, valamint lehetővé teszi ugyanakkor a tagállamok számára, hogy saját irányítási és ellenőrzési szabályaikat és struktúráikat alkalmazzák, ha a nemzeti társfinanszírozási arányok túlsúlyban vannak, és a közösségi hozzájárulás mértéke egy meghatározott küszöbnél alacsonyabb. Ezt a rendszert csak akkor lehet minden körülmények között alkalmazni, ha a Bizottság biztosítékot kapott a nemzeti irányítási és ellenőrzési rendszerek megbízhatóságáról.

A vázolt általános kerettel összefüggésben kívánatos a felelősség megosztására vonatkozó azon sajátosabb irányvonalak bemutatása, amelyek a Bizottságot javaslatainak megfogalmazása során vezették.

A. A Bizottság felelőssége

A Bizottság kötelessége olyan jogszabályra javaslatot tenni, amelyik egyértelműen meghatározza a megosztott igazgatás két résztvevőjének felelősségét és kötelezettségeit, valamint együttműködésük szabályait.

Ezek mindenekelőtt olyan létfontosságú minimumnormák meghatározását foglalják magukban, amelyeknek minden nemzeti irányítási és ellenőrzési rendszernek meg kell felelnie, valamint azokat a pénzügyi korrekciókat, amelyeket az e rendszerek nem megfelelő voltát jelző szabálytalanságok esetén kell elvégezni.

Egy egyértelmű jogszabálynak meg kell határoznia azt is, hogy a Bizottság feladata a költségvetési gazdálkodás szempontjából a nemzeti irányítási és ellenőrzési rendszerek meglétének és zavartalan működésének felügyelete, és le kell írnia, hogy hogyan lehet ezt megvalósítani a szabálytalanságok megelőzése végett.

Ebből következik, hogy az ellenőrzést illetően a Bizottság továbbra is az irányítási és ellenőrzési rendszerek értékelésére, valamint az azonosított eljárási gyengeségekre és az igazgatás gyengeségeire összpontosít, kockázatelemzés alapján, anélkül, hogy lemondana arról a jogáról, hogy az egyedi műveletekkel kapcsolatban ellenőrzéseket végezzen, amennyiben szükséges, például ha a tagállam elégtelenül vizsgál ki egy szabálytalanságot.

B. A tagállamok felelőssége

A tagállamok szerepének a következő kötelezettségeikre kell koncentrálódnia:

- kezdetben megfelelő biztosíték szolgáltatása a Bizottságnak, még mielőtt végrehajtanák a programot, és az időközi kifizetésekhez folyamodhatnának, amely biztosítékot egy független, a Bizottság által jóváhagyott szervezet állítja ki, amely tanúsítja az irányítási és ellenőrzési rendszereik minőségét és megfelelőségét meghatározott szabályokhoz viszonyítva és, amely igazolja, hogy számviteli rendszerük megfelelő. Ha ezt a biztosítékot fenntartásokkal látják el, a tagállamnak egy megvalósítandó korrekciós cselekvési tervet kell bemutatnia. Csak a cselekvési tervben meghatározott, az irányítási és ellenőrzési rendszerre vonatkozó korrekciók kielégítő elvégzése esetén válik lehetségessé, hogy a Bizottság teljesítse az időközi kifizetéseket.

- Éves biztosíték szolgáltatása, amelyet egy ellenőrző hatóság állít ki a bejelentett költségekről és az irányítási és ellenőrzési rendszer zavartalan működéséről, és/vagy a strukturális alapok felhasználásával kapcsolatban végzett helyszíni ellenőrzés során azonosított hiányosságok feltárásáról és kijavításáról.

- Érvényességi nyilatkozat szolgáltatása az igazolt összegekről az operatív programok befejezésekor, a programozás folyamán végrehajtott műveletekre vonatkozó ellenőrzések alapján.

A tagállamoknak kell elsődlegesen alkalmazniuk a strukturális alapokból nyújtott támogatás odaítélésével kapcsolatos feltételek be nem tartása esetén a pénzügyi korrekciókat az alapok kedvezményezettjeire, és levonniuk a strukturális alapok felé tett nyilatkozatokkal érintett költségeket.

C. A kötelezettségszegés következményei

Ahogyan az a gazdasági és társadalmi kohézióról szóló harmadik jelentésben is szerepel, a hatékonyság elvének alkalmazását, és az igazgatás és pénzügyi ellenőrzések növekvő egyszerűsítését határozottabb szankcióknak és olyan intézkedéseknek kell kísérniük, amelyek célja a szabálytalanságok vagy csalás esetén a gyors helyreállítás. A szabályozásnak világos következményeket kell előírnia, különösen a pénzmozgások viszonylatában, abban az esetben, ha az elveket és a minimumszabályokat nem tartják be a program indításakor, vagy ha olyan hiányosságokat tárnak fel a nemzeti ellenőrzési rendszerekben, amelyek szabálytalanságokhoz vagy csaláshoz vezethetnek a program végrehajtása során, és amelyeket a tagállam nem javított ki.

Ezenkívül a szabályozásnak olyan szabályokat kell előírnia, amelyek segítségével a Bizottság elvégezheti a pénzügyi korrekciókat, ha a tagállam nem tette meg a megfelelő intézkedéseket, hogy betartsa kötelezettségeit.

Továbbá, a Bizottságnak habozás nélkül meg kell indítania a Szerződés 226. és 228. cikkében előírt mulasztási eljárást, ha a tagállamok nem teljesítik kötelezettségeiket.

[1] COM(2003)391 végleges, 2003.7.9., 5.3.3.C tevékenység

[2] Uo., 5.3.3 A. tevékenység

[3] COM(2003)433 végleges, A Bizottságnak a Parlamenthez és a Tanácshoz címzett közleménye a csatlakozni kívánó országoknak a csatlakozási tárgyalások keretében a 21. fejezetet — regionális politika és az ágazati eszközök koordinációja — érintően tett kötelezettségvállalásainak végrehajtásáról.

[4] „A Tanács rendelettervezete az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra és a Kohéziós Alapra vonatkozó általános rendelkezésekről”, amelyet a Bizottság terjesztett elő, COM(2004)492 végleges 2004.7.14.

[5] A Tanács 2002. június 25-i 1605/2002/EK, Euratom rendelete az Európai Közösségek általános költségvetésére alkalmazandó költségvetési rendeletről, HL L 248., 2002.9.16., 1. o.

[6] Az EP állásfoglalásának 14.c) pontja, amely a 2002. pénzügyi év tekintetében az Európai Közösségek költségvetésének (Bizottság) végrehajtására vonatkozó mentesítésről szóló határozat szerves részét képező észrevételeket tartalmaz (SEC(2003)1104-C5-0564/2003-2003/2210 (DEC)). A5-0200/2004, 2004.4.21.

[7] A Tanács 1999. június 21-i 1260/1999/EK rendelete a strukturális alapokra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról, HL L 161., 1999.6.26., 1. o. A legutóbb a 2003. évi csatlakozási okmánnyal módosított rendelet, HL L 236., 2003.9.23.

[8] A Tanács 1994. május 16-i 1164/94/EK rendelete a Kohéziós Alap létrehozásáról, HL L 130., 1994.5.25., 1. o. A legutóbb a 2003. évi csatlakozási okmánnyal módosított rendelet, HL L 236., 2003.9.23.

[9] A Bizottság 2001. március 2-i 438/2001/EK rendelete a strukturális alapok keretében nyújtott támogatások irányítási és ellenőrzési rendszerei tekintetében az 1260/1999/EK tanácsi rendelet végrehajtása részletes szabályainak megállapításáról, HL L 63., 2001.3.3., 21. o.

[10] A Bizottság 2002. július 29-i 1386/2002/EK rendelete a Kohéziós Alapból nyújtott támogatások irányítási és ellenőrzési rendszere, valamint a pénzügyi korrekciós eljárás tekintetében az 1164/94/EK tanácsi rendelet végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról (HL L 201., 2002.7.31., 5. o.).

[11] A költségvetési rendelet végrehajtási szabályairól szóló bizottsági rendelet 35. cikkében említett, az irányítási és ellenőrzési rendszerek meglétéről és zavartalan működéséről való megbizonyosodásra irányuló célkitűzés a Kohéziós Alap és a strukturális alapok tekintetében az ágazati jogszabályokban említett rendelkezéseken keresztül teljesül (a Bizottság 2002. december 23-i 2342/2002/EK rendelete (HL L 357., 2002.12.31.).

[12] A Bizottság 2001. március 2-i 448/2001/EK rendelete a strukturális alapok keretében nyújtott támogatások pénzügyi korrekciós eljárásai tekintetében az 1260/1999/EK tanácsi rendelet végrehajtása részletes szabályainak megállapításáról (HL L 64., 2001.6.3., 13. o.)

[13] A 1164/94/EK rendelet 12. cikke, és a 1386/2002/EK rendelet 5. cikke.

[14] Fent, 6. lábjegyzet

[15] Az Európai Közösségek Számvevőszékének 2/2004 véleménye az egységes ellenőrzési modellről (single audit) (valamint javaslat a közösségi belső ellenőrzési keretről).

[16] A 2000–2006 közötti strukturális politikák igazgatásának egyszerűsítéséről, egyértelművé tételéről, összehangolásáról és rugalmasságáról szóló C(2003)1255 bizottsági közlemény 2.5.5. pontja (nem tették közzé).

[17] Az előcsatlakozási stratégia keretében a csatlakozni szándékozó országoknak nyújtandó támogatás összehangolásáról és a 3906/89/EGK rendelet módosításáról szóló, 1999. június 21-i 1266/1999/EK tanácsi rendelet 11., 12. cikke és melléklete (HL L 161., 1999.6.26., 68. o.); az Előcsatlakozási Strukturális Politikák Eszközének létrehozásáról szóló, 1999. június 21-i 1267/1999/EK tanácsi rendelet 9. cikke és III. melléklete (HL L 161., 1999.6.26., 73.o.).