[pic] | AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA |

Brüsszel, 30.11.2006

COM(2006) 733 végleges

A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE A TANÁCSNAK

A déli tengeri külső határok igazgatásának megerősítése

A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE A TANÁCSNAK

A déli tengeri külső határok igazgatásának megerősítése

1. Az 1999. évi tamperei program óta a külső határok igazgatása az Európai Unió mint a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség fokozatos létrehozásának egyik sarokköve. „Az Európai Unió tagállamai külső határainak integrált igazgatása felé” című bizottsági közlemény prioritásokat fogalmazott meg a külső határok integrált igazgatásának kialakításához, hangsúlyt helyezve egy közös jogalkotási szervre, a tagállamok közötti operatív együttműködésre, valamint a tagállamok és a Közösség közötti szolidaritásra. A 2002-es közlemény céljai mára nagyjából megvalósultak a Schengeni Határellenőrzési Kódex hatálybalépésével, az Európai Unió Tagállamai Külső Határain Való Operatív Együttműködési Igazgatásért Felelős Európai Ügynökség (FRONTEX) felállításával, valamint a Külső Határok Alap közelgő elfogadásával, amely 2007-ben lép majd hatályba.

2. A 2004. évi hágai program a tamperei programra épül, és feltérképezi a külső határok igazgatásának erősítését célzó „második generációs” intézkedések kidolgozását. 2005-ben az Európai Tanács megállapodott a migrációval kapcsolatos általános megközelítésben , ideértve a déli tengeri külső határok igazgatását, valamint egy sor olyan elsődleges intézkedés megfogalmazását, amelyeket 2006 vége előtt végre kellene hajtani.

3. 2006. október 5-i következtetéseiben [1] a Tanács felkérte a Bizottságot, hogy „a FRONTEX-szel együttműködve, valamint a tagállamok kötelezettségeit, a földközi-tengeri partiőrség-hálózat (MEDSEA) létrehozásáról szóló megvalósíthatósági tanulmányt és a közös műveletek során szerzett tapasztalatokat figyelembe véve 2006 vége előtt nyújtson be közleményt a Tanácsnak, amely meghatározza azokat a további műveleti intézkedéseket, amelyeket rövid távon meg lehet hozni annak érdekében, hogy az Unió rendelkezzen azzal a kapacitással, amely a migrációval kapcsolatos válsághelyzetek megelőzésének és kezelésének támogatásához szükséges”.

4. A déli külső tengeri határok igazgatásának megerősítése döntő jelentőségű az integrált határigazgatás európai modelljének továbbfejlesztésében. A finn elnökség alatt számos általános elvet megfogalmaztak. Így különösen, hogy az Európai Unió külső határainak igazgatása a tagállamok közötti szolidaritás és kölcsönös bizalom, valamint az együttes felelősség elvein alapul, az emberi jogok teljes tiszteletben tartása mellett. Hangsúlyt kapott továbbá, hogy a tagállamoknak operatív és igazgatási forrásokat kellene kialakítaniuk és fenntartaniuk határaik megbízható operatív ellenőrzése, valamint annak érdekében, hogy a FRONTEX-szel együttműködésben lehetővé váljanak a közös műveletek. A tengeri határokra vonatkozó intézkedéseket az EU jövőbeni tengerpolitikájáról szóló zöld könyv azon tágabb összefüggésében is vizsgálni kell, amely az uniós kormányok off-shore tevékenységeinek szélesebb körű racionalizálását, valamint a megfigyelési rendszerek konvergenciáját célozza[2].

5. Az illegális migráció miatti nyomás , amely az elmúlt két évben a földközi-tengeri és az atlanti térségben lévő európai uniós tagállamokra nehezedett, olyan példátlan mértéket öltött, amely nemzeti és európai szinten egyaránt azonnali és határozott fellépést követel a schengeni rendszer védelme, valamint az illegális migránsok közötti további tragédiák megelőzése érdekében, akik nagyszámban vesztik életüket, mialatt megkísérlik elérni az Európai Unió partjait.

6. Ezzel kapcsolatban rendkívül fontos, hogy az Unió valamennyi tagállama továbbra is együttműködjön a szolidaritás szellemében , hogy nem utolsósorban segítsék az Afrikából érkező illegális migráció által leginkább érintett déli tagállamokat, figyelembe véve azokat a már megtett vagy megteendő lépéseket, amelyek az Európai Unió keleti és délkeleti határain fellépő ugyanilyen jelentős migrációs kihívások kezeléséhez szükségesek.

Statisztika a Spanyolországba (Kanári-szigetek), Olaszországba és Máltára 2006-ban érkező személyek számáról, a 2005-ös adatokkal összehasonlítva. Az alábbi adatokat a HERA II és a NAUTILUS műveletekkel kapcsolatosan szerezték, és a legfrissebb elérhető adatokról van szó. Görögországra és Ciprusra vonatkozóan nem állnak rendelkezésre adatok.

Forrás: FRONTEX[pic]

7. A szub-szaharai afrikai térségből érkező, folyamatosan erősödő migrációs nyomás miatt az Európai Unió jelentős kihívással néz szembe: egyrészről egyértelműen szükséges az afrikai és a közép-keleti tranzitországokkal való együttműködés az illegális migráció kérdésének kezeléséhez; másrészről az ezen országokkal való operatív és politikai együttműködés szükséges szintjeit nem lehet egyik napról a másikra elérni, noha azokat fokozatosan építik ki az euro-mediterrán társulási megállapodások és az európai szomszédságpolitikai cselekvési tervek keretében a migrációs kérdésekről folyó párbeszéd és együttműködés alapján.

8. A tengeri határok ellenőrzése tekintetében tehát szükség van arra, hogy az Európai Unió olyan kétirányú megközelítést fogadjon el, amely egy sor, egymástól függetlenül végrehajtható kiegészítő intézkedést határoz meg:

9. operatív intézkedések az illegális bevándorlás elleni küzdelem, a menekültek védelme, valamint a külső tengeri határok ellenőrzésének és őrizetének erősítése érdekében, amely intézkedések azonnal végrehajthatók, valamint

10. a harmadik országokkal már fennálló kapcsolatokra és kialakított gyakorlati együttműködésre építve, az ezen operatív intézkedésekkel kapcsolatban harmadik országokkal folytatott párbeszédünk és együttműködésünk folytatása és erősítése a társulási megállapodások és az európai szomszédságpolitikai cselekvési tervek, valamint a Cotonou-i Megállapodás keretében.

11. E közlemény ezen kétirányú megközelítés első részére összpontosít, bemutatva a Bizottságnak a déli tengeri külső határok igazgatásának javítását célzó főbb javaslatait.

12. Mivel az Európai Unió déli tengeri külső határain a szabálytalan tengeri bevándorlás olyan vegyes jelenség , amely egyaránt érint különleges védelemre nem szoruló illegális bevándorlókat és nemzetközi védelmet igénylő menekülteket, az Uniónak ennek megfelelően célzott választ kell adnia. A válasz egyik fontos eleme a menedékjog kell legyen, amelynek hatékony alternatívát kell jelentenie a nemzetközi védelmet igénylő személyek számára. E célból biztosítani kell a tagállamok védelmi kötelezettségeinek következetes és hatékony alkalmazását az azon személyek feltartóztatásával és tengeren történő megmentésével kapcsolatos intézkedésekkel összefüggésben, akiknek nemzetközi védelemre lehet szükségük, valamint a partraszállás után a fogadó intézményekben a védelemre szoruló személyek gyors azonosításával kapcsolatban. Hangsúlyozni kell, hogy a harmadik országokat e tekintetben természetesen ugyanolyan kötelezettségek terhelik.

13. A FRONTEX nyilvánvalóan döntő szerepet játszhat a külső határokon az operatív együttműködési igazgatás erősítését célzó technikai segítségnyújtásban, szem előtt tartva azonban, hogy a külső határok ellenőrzéséért és őrizetéért továbbra is a tagállamok a felelősek. A tagállamoknak ezért belsőleg maguknak kell a leghatékonyabban megszervezniük szolgálataikat, ideértve nemzeti koordinációs központok létrehozásának megfontolását az ügynökségek közötti együttműködés erősítése céljából a MEDSEA-tanulmányban javasoltaknak megfelelően. Szem előtt kell tartani, hogy az Ügynökség csak akkor tud majd kézzelfogható eredményekkel szolgálni, ha a tagállamok elkötelezettek és eltökéltek arra, hogy a FRONTEX rendelkezésére bocsátják a közös műveletekhez szükséges humán erőforrásokat és technikai eszközöket. A tagállamoknak a FRONTEX által irányított operatív tevékenységekben való aktív részvétele önmagában olyan nyilvánvaló szolidaritási intézkedés, amely a külső határok igazgatásáért fennálló közös felelősség gyakorlati megnyilvánulása.

14. A FRONTEX értékeli majd az Ügynökség által összehangolt és irányított, már végrehajtott műveleteket, nevezetesen a HERA II-t és a NAUTILUS-t, az ilyen típusú jövőbeli operatív tevékenységek hatékonyságának növelése érdekében és a levont tanulságok figyelembevételével. Már most nyilvánvaló, hogy a FRONTEX hasznos szerepet játszott a műveletek támogatásában, valamint a harmadik országokkal fennálló kapcsolatok elősegítésében. Ezzel összefüggésben szükség lesz továbbá a FRONTEX helyzetének rendszeres felülvizsgálatára az Ügynökség operatív kapacitásához szükséges személyi és egyéb források tekintetében.

15. Végezetül megfelelően figyelembe kellene venni a migráció egészségügyi dimenzióját. A tagállamoknak gondoskodniuk kell arról, hogy a migráns lakosság megelőző ellátást és orvosi kezelést kapjon. Az Európai Uniónak pedig biztosítania kell, hogy valamennyi szakpolitikája – ideértve a migrációs politikát is – magas szintű egészségvédelmet eredményezzen.

A FRONTEX kapacitásának maximalizálása

16. A külső határokon való operatív együttműködés középpontjában a kockázatelemzés áll, amely a FRONTEX egyik alapvető feladata. Ahhoz, hogy szokásos helyzetekben biztosított legyen a külső határok koherens igazgatása, de ugyanígy a kritikus helyzetek megelőzése és hatékonyabb kezelése érdekében is, az Ügynökségnek hozzáféréssel kell rendelkeznie valamennyi releváns információs forráshoz mind célzott, mind általános kockázatelemzések készítése céljából. A FRONTEX-nek jelenleg nincs közvetlen hozzáférése a tagállamok bevándorlási összekötő tisztviselőinek hálózata keretében gyűjtött információkhoz. Ennek megfelelően, valamint a bevándorlási összekötő tisztviselők hálózatának a Tanács általi jelenleg folyó értékelésével összefüggésben a Bizottság javasolja a bevándorlási összekötő tisztviselők hálózatának létrehozásáról szóló 377/2004/EK rendelet módosítását, hogy a FRONTEX hozzáférést kapjon az összekötő tisztviselők által rendszeresen gyűjtött információkhoz , valamint lehetővé tegye a FRONTEX részvételét a bevándorlási összekötő tisztviselők hálózatának keretében szervezett üléseken a Bizottság mellett. Nélkülözhetetlennek tűnik annak lehetővé tétele, hogy a harmadik országokba kiküldött összekötő tisztviselők feladatokat végezzenek közvetlenül az EU/EK-Szerződés által létrehozott érintett intézmények és szervek, különösen a Bizottság és a FRONTEX, valamint a sajátjuktól eltérő többi tagállam számára; e lehetőséget azonban a tagállamokkal közösen még meg kell fontolni.

17. Az érintett szereplők közötti információcsere megkönnyítése érdekében a Bizottság a FRONTEX-szel egyetértési megállapodást is kötött, hogy hozzáférést biztosítson számára az ICONet-hez , lehetővé téve ezáltal, hogy az Ügynökség információkat vigyen be a tagállamok migrációigazgatási szolgálatai részére létrehozott biztonságos, webalapú információs és koordinációs hálózatba[3], illetve információkat kérdezzen le onnan. Az ICONet célja, hogy megkönnyítse a szabálytalan migrációval, az illegális belépéssel és bevándorlással, valamint az illegálisan tartózkodók visszaküldésével kapcsolatos információcserét. E fejlődés várhatóan lényegesen hozzájárul majd a tagállamok és a FRONTEX közötti még hatékonyabb információáramláshoz és operatív együttműködéshez.

18. A FRONTEX-nek a tagállamokkal együtt meg kellene tennie a FRONTEX létrehozásáról szóló 2007/2004/EK rendelet 7. cikkének hatékony alkalmazásához szükséges lépéseket. E rendelkezés lehetővé teszi a FRONTEX kezelésében lévő műszaki eszközök egyesítését , és fontos szolidaritási intézkedést jelent, mivel az eszközök ideiglenesen más tagállamok rendelkezésére bocsáthatók e tagállamok kérésére és az Ügynökség által elvégzett szükséglet- és kockázatértékelést követően. A 7. cikk által létrehozott rendszer azonban kizárólag a tagállamok önkéntes hozzájárulásain alapul, és így a tagállamok jóakaratától, valamint a kérdéses eszközök rendelkezésre állásától függ. A Tanács a déli külső tengeri határok megerősítéséről szóló, 2006. október 5–6-i következtetéseiben felkérte a FRONTEX-et, hogy haladéktalanul biztosítsa a 7. cikk hatékony alkalmazását, a tagállamokat pedig arra ösztönözte, hogy aktívan járuljanak hozzá az eszközök és felszerelések kiterjedt központi készletének 2007 nyaráig történő létrehozásához, amely készlet különösen a tengeri határokon fellépő operatív szükségletek esetén vehető igénybe. E felkérésre reagálva a Bizottság úgy találja, hogy a FRONTEX-nek rendszeresen jelentést kellene benyújtania a Tanácshoz és a Bizottsághoz a 7. cikk végrehajtásáról.

19. Azon esetekben, amikor a régió tagállamai olyan kritikus helyzettel szembesülnek, mint például az illegális bevándorlók tömeges beáramlása, meg kellene erősíteni a jövőbeli partiőrség-hálózat (lásd 3.1. rész) kapacitását az ilyen helyzetek kezelése érdekében. Ez megtehető a gyorsreagálású határvédelmi csapatok felállítására irányuló bizottsági javaslat[4] keretében, továbbá a rendes őrizeti tevékenységek megerősítésével, valamint azzal, hogy javítják a tagállamok képességét a személyek azonosítása és az első helyzetértékelés elvégzése tekintetében.

20. E célból az Ügynökségnek ki kellene alakítania a székhelyén a tagállamok közötti valós idejű koordinációhoz szükséges berendezéseket, ideértve a déli külső tengeri határokra javasolt regionális parancsnoki központokkal, a Bizottsággal, az Európai Unió és a Közösség egyéb érintett szerveivel, valamint az esetleges külső partnerekkel, mint például az Egyesült Nemzetek Menekültügyi Főbiztosával (UNHCR) és a Nemzetközi Migrációs Szervezettel (IOM) való kommunikációt is. A Bizottság a FRONTEX-et arra ösztönzi, hogy kezdjen technikai együttműködést a megfelelő európai és közösségi ügynökségekkel és szervekkel, ideértve az EUROPOL-t, az Európai Műholdas Központot (EUSC), az Európai Védelmi Ügynökséget (EDA), az Európai Tengerbiztonsági Ügynökséget (EMSA), az Európai Űrügynökséget (ESA), valamint az Európai Betegségmegelőzési és Járványvédelmi Központot (ECDC), figyelembe véve a rájuk alkalmazandó szabályokat.

21. A FRONTEX és a fent említett nemzetközi szervezetek közötti együttműködés keretét munkamegállapodásban lehetne meghatározni, ahogyan ezt a FRONTEX létrehozásáról szóló 2007/2004/EK rendelet 13. cikke előirányozza. Az UNHCR és az IOM esetében e megállapodások rendelkezhetnének arról, hogy az UNHCR és az IOM kapcsolattartó pontokat nevezzen ki az Ügynökséghez, és meg kellene határozniuk különösen az együttműködés módszereit és területeit, valamint e kapcsolattartó pontok feladatait, teljes mértékben biztosítva az UNHCR-rel vagy az IOM-mel megosztott vagy azokkal közölt információk titkosságát.

22. A közös műveleteket illetően a FRONTEX-nek meg kellene vizsgálnia, hogy végre lehetne-e hajtani a déli tengeri külső határokon folyamatos ellenőrzési és őrizeti műveleteket különösen 2007 tavaszától késő őszéig, lefedve ezáltal azon időszakot, amelyben a legtöbb illegális bevándorló kísérli meg hajóval Afrikából az Európai Unió területét elérni. Azonkívül, hogy a folyamatos operatív tevékenységek lehetővé teszik, hogy illegális bevándorlókat szállító több hajót tartóztassanak fel, továbbá hozzájárulnak a tengeren életek mentéséhez, visszatartó erővel is bírnak majd, ezáltal is csökkentve a külső határok e szakaszára nehezedő nyomást, valamint megelőzik, hogy az esetleges kritikus helyzetek elérhessék az idén tapasztalt mértéket.

23. Ennek során figyelembe kell venni az azzal járó kockázatokat, ha a migrációs áramlatokat elterelik, és így a migrációs nyomást olyan más tagállamok vagy harmadik országok felé irányítják, amelyek erre nincsenek felkészülve. A tapasztalat azt mutatja, hogy az illegális bevándorlás által jelentett állandó nyomás a külső határok mentén eltolódásokhoz vezet: amint lezárul egy illegális bevándorlási útvonal, a csempészhálózatok új útvonalakat próbálnak meg kialakítani, vagy más módszereket és technikákat alkalmaznak. Következésképpen az ellenőrzések és az őrizet megerősítésére az Unió külső határainak többi részén is szükség van. Döntő fontosságú ezért, hogy az ILO (lásd a fenti 13. pontot) aktuális információkkal szolgáljon a migrációs útvonalakról a tagállamok, a Bizottság és a FRONTEX számára.

Az integrált határigazgatás következő generációjának új eszközei

Partiőrség-hálózat

24. A FRONTEX által 2006. július 14-én – a migrációval kapcsolatos általános megközelítés végrehajtásának részeként – bemutatott „MEDSEA” című megvalósíthatósági tanulmány rámutat, hogy a déli tengeri külső határokon állandó partiőrség-hálózatra van szükség. A Bizottság szerint e hálózat tényleges hozzáadott értéket jelentene, mivel lehetővé tenné, hogy a tagállamok összehangolják járőrözési ütemterveiket, egyesítsék polgári és katonai eszközeiket, valamint valós idejű stratégiai és taktikai információkat cseréljenek. A FRONTEX-nek és a régió tagállamainak együttesen kellene e hálózatot minél hamarabb létrehoznia és irányítania. Noha e hálózat egy igazi európai partiőrség-szolgálat esetleges előfutárának is tekinthető, további megfontolást igényel, és a Bizottság tágabb összefüggésben jelenleg már vizsgálja egy ilyen szolgálat létrehozásának megvalósíthatóságát (a Bizottság által 2006. június 6-án elfogadott, a jövőbeni tengerpolitikáról szóló zöld könyv).

25. E célból komolyan meg kell fontolni a déli tengeri külső határokon több olyan regionális parancsnoki központ létrehozásának megvalósíthatóságát, amelyek személyzetét és felszerelését a tagállamok biztosítanák, és amelyeket a FRONTEX koordinálna. Gyakorlati szempontból a déli tengeri külső határokat néhány őrizeti övezetre osztanák, amelyek lefednék a Kanári-szigeteket, valamint a Földközi-tenger nyugati, központi és keleti részét. Ezen övezetekben a tagállamok biztosítanák a járőrözést a regionális parancsnoki központ koordinációja alatt. Az Ügynökség hosszabb távon fontolóra vehetné továbbá egy kifejezetten a régió tengeri határaival foglalkozó iroda létrehozását e parancsnoki központok igazgatására. A regionális központi struktúrát elsősorban a mindennapi járőrözésekre használnák, szerepet játszhatna azonban a FRONTEX által irányított közös tengeri műveletek végrehajtásában is. Amikor és ahol célszerűnek mutatkozik, a régió szomszédos harmadik országait is felkérnék a partiőrség-hálózatban való részvételre. Gyakorlatilag már a CIVIPOL Conseil által 2003-ban a Bizottság számára készített, az Európai Unió tengeri határainak ellenőrzéséről szóló megvalósíthatósági tanulmány[5] is javasolta e modellt, amelyet értelemszerűen alkalmazni lehetne, figyelembe véve különösen az Unió 2004-es és 2007-es bővítését, valamint a FRONTEX felállítását.

A partiőrség-hálózat javasolt szerkezetének ábrája:

[pic]

Európai határőrizeti rendszer

26. A déli tengeri külső határok őrizetének további javítása érdekében közös Európai Határőrizeti Rendszert (European Surveillance System for Borders – EUROSUR) kellene létrehozni, elsősorban a FRONTEX által 2006 végéig bemutatandó „BORTEC” megvalósíthatósági tanulmány ajánlásai alapján. Az EUROSUR az első szakaszban azon szinergiákra összpontosíthatna, amelyek a déli tengeri külső határokon jelenleg alkalmazott nemzeti megfigyelési rendszerek összekapcsolásából adódnak. A második szakaszban azonban fokozatosan a szárazföldi és tengeri határokon alkalmazott nemzeti megfigyelési rendszerek helyébe kellene lépnie költséghatékony megoldást nyújtva, ideértve például az európai szintű radaros és műholdas megfigyelés kombinálását, figyelembe véve a GMES (globális környezetvédelmi és biztonsági megfigyelés) keretében elért jelenlegi eredményeket. Az EUROSUR felhasználja majd a különböző megfigyelési rendszerekkel kapcsolatos nemzeti és európai szintű tapasztalatokat; fel kellene tárni továbbá a más célokra alkalmazott európai megfigyelési rendszerekkel való esetleges szinergiákat is. A tengeri hajózás területén a tagállamokkal közösen most dolgozzák ki a SafeSeaNet hajómegfigyelési rendszert. A rendszer célja, hogy információkkal szolgáljon a hajók mozgásáról és rakományukról. Az EUROSUR hozzájárulhatna a SafeSeaNet hatékonyságához, amennyiben a rendszerek felismerik egymást és együttműködnek. Végül pedig meg kellene vizsgálni annak lehetőségét, hogy szomszédos harmadik országok is részt vegyenek az EUROSUR-ban.

A vegyes áramlatok kezelésére fennálló kapacitás javítása

27. A kiterjedt vegyes migrációs áramlatok hatékony kezelése tekintetében az egyik fő kihívást egyrészről az egyedi esetek gyors első értékelése jelenti az érkezési helyeken – ideértve azon személyek azonosítását, akik nemzetközi védelmet kérhetnek, illetve akiket vissza lehet küldeni származási vagy tranzitországukba –, másrészről az egyedi esetek ezt követő hatékony kezelése jelenti, ideértve a bevándorlók és menekültek egészségügyi állapotának, valamint bármilyen velük kapcsolatos járványügyi helyzetnek az értékelését. Az ilyen eljárásnak lehetővé kellene tennie azt is, hogy a hatóságok megfelelően tudják kezelni a kísérő nélküli kiskorúak különleges helyzetét.

28. Lehetővé kellene tenni, hogy azok a tagállamok, amelyek ezen első értékelés elvégzése során komoly kapacitási nehézségekbe ütköznek, igénybe vehessék a többi tagállamban jelenleg fennálló szakértelmet és személyzetet. E célból olyan mechanizmust kell kialakítani, amely lehetővé teszi a rendelkezésre álló források hatékony megosztását, amely források jelenleg korlátozottak. Egy ilyen, a források önkéntes egyesítésén alapuló mechanizmus szintén és kézzelfoghatóan kifejezné a tagállamok közötti szolidaritást[6].

29. Meg lehetne ezért vizsgálni annak lehetőségét, hogy a tagállamok közigazgatásából olyan szakértői bázist hozzanak létre és irányítsanak, amelynek a szakértői az érintett tagállamokba rövid időre kiküldhetők, hogy gyors és jól célzott operatív segítséget nyújtsanak. Az e bázisból létrehozandó menekültügyi szakértői csoportoknak az lenne a feladata, hogy ideiglenesen segítsék a kérelmező tagállamot ezen első értékelés elvégzésében, mindenekelőtt tolmácsolás nyújtása, az esetek feldolgozása, valamint a származási országgal kapcsolatos szakértelem rendelkezésre bocsátása által.

30. A szakértői bázis összetételének rugalmasnak kellene lennie, vagyis az ismeretek és szakértelem széles körét kellene lefednie, hogy a kérelmező tagállam szükségleteit hatékonyan lehessen kezelni. Fontolóra lehetne továbbá venni, hogy e szakértői bázisban az érintett nemzetközi szervezetek (pl. UNHCR) tisztviselői is részt vehessenek. E szakértelemnek az egészségügyi területekre is ki kellene terjednie. Az egészségügyi kérdések azonosítása tekintetében hatékonyabb kommunikációs mechanizmusokra lenne szükség a javasolt tevékenységeken és együttműködési mechanizmuson belül. Ezzel összefüggésben a tagállamoknak az ECDC segítségével végre kellene hajtaniuk a fertőző betegségek felügyeletéről szóló 2119/98/EK határozatot[7], valamint a korai figyelmeztető és gyorsreagáló rendszerről szóló 2000/57/EK határozatot[8].

31. Rövid távon a Bizottság arra ösztönzi a tagállamokat és a nemzetközi szervezeteket, hogy a megfelelő közösségi finanszírozási eszközök igénybevételével és projektalapon állítsák fel e csoportokat . Az ilyen típusú jól kidolgozott projektek ezért fontos szerepet játszhatnának a válsághelyzetekre való felkészültségben. Ennek megfelelően a kritikus helyzetek hatékony kezelése érdekében a menekültügyi szakértői csoportok bevetését minden esetben össze kellene hangolni a FRONTEX-nek a déli tengeri külső határokon végzett operatív tevékenységeivel. A jövőre nézve tovább kellene vizsgálni azt a kérdést, hogy az ilyen csoportok felállításában és koordinálásában milyen szerepet játszhatna a hágai programban említett esetleges európai támogatási hivatal, amely a Közös Európai Menekültügyi Rendszerrel kapcsolatos tagállami együttműködés valamennyi formáját segítené. Az elkövetkező hónapokban meg kellene továbbá fontolni, hogy a menekültügyi hatóságok főigazgatóinak konferenciáját (GDISC) fel lehetne-e használni átmenetileg a csoportok koordinálására.

32. Ezzel összefüggésben meg kellene vizsgálni, hogyan tudna az UNHCR szervezettebben hozzájárulni a FRONTEX koordinálásában végrehajtott tevékenységekhez és műveletekhez annak biztosítása érdekében, hogy az uniós vívmányokból, valamint a nemzetközi menekültjogból és emberi jogokból folyó védelmi kötelezettségek az e területen végrehajtott határigazgatási stratégiák és intézkedések egyik központi elemét képezzék. Az UNHCR szervezeti támogatást nyújthatna a határőrök és egyéb bevándorlási tisztviselők részére nyújtott különböző képzési tevékenységekhez. Továbbá az UNHCR szakértőit is meghívhatnák a fent bemutatott menekültügyi szakértői csoportokban való részvételre. Az ilyen menekültügyi szakértői csoportokban résztvevők számára különleges iránymutatásokat kellene kidolgozni.

A nemzetközi tengeri jog operatív végrehajtása

33. Az általános megközelítés nyomon követése részeként a Bizottság tanulmányt tesz majd közzé a nemzetközi tengeri jogról , különös tekintettel a Földközi-tengerre. A tanulmány lényegében a hiányosságokat elemzi, azonosítva a további vizsgálatokat igénylő kérdéseket. Egyértelmű, hogy a nemzetközi jogi keret nem teszi lehetővé az ad hoc vagy rövid távú felülvizsgálatokat, tekintettel a globális szinten érintett országok és szereplők összetettségére és számára. Ennek ellenére a Bizottság az alábbi kulcskérdések megvizsgálását javasolná.

34. A legfontosabb az, hogy az Egyesült Nemzetek nemzetközi szervezett bűnözés elleni egyezményét kiegészítő, a migránsok szárazföldön, tengeren és légi úton való csempészete elleni palermói jegyzőkönyvet mindazon tagállamok ratifikálják, amelyek ezt még nem tették meg, valamint az afrikai államok is ratifikálják. E jegyzőkönyv alapján meg kellene vizsgálni olyan kétoldalú és regionális megállapodások megkötésének lehetőségét is, amelyek operatív intézkedéseket tesznek lehetővé a migránsok illegális csempészete elleni küzdelemben.

35. Amennyiben pontosabban meghatároznák a megfelelő eljárási módot az Európai Unió felé tartó olyan hajók feltartóztatására , amelyek illegális bevándorlókat szállítanak, vagy feltételezhetően ezt teszik, javulna az illegális tengeri bevándorlás megelőzését és elhárítását célzó azon közös műveletek igencsak szükséges hatékonysága, amely műveletekben olyan különböző tagállamok erői is részt vesznek, amelyek nem mindig egyeztetnek a tekintetben, hogyan és mikor tartóztassák fel a hajókat. A közös műveletek sikeres lefolytatásához kulcsfontosságú a csapatmunka, valamint a tagállamok közötti szinergiák. Ebben az összefüggésben a regionális megállapodások meghatározhatnák az érintett származási és tranzitországok felségvizein a megfigyelési jogot és a hajók feltartóztatásához való jogot, segítve ezzel a közös műveletek FRONTEX általi végrehajtását, mivel így nem lenne szükség minden egyes egyedi műveletnél ad hoc megállapodásokra.

További kidolgozást és tisztázást igényel az a kérdés, hogyan lehetne meghatározni a legmegfelelőbb kiszállási kikötőt tengeri mentést vagy feltartóztatást követően , valamint az ezzel szorosan összefüggő kérdés, nevezetesen, hogy a feltartóztatási, keresési és mentési műveletekben részt vevő államok között hogyan kellene megosztani a védelmi felelősséget a nemzetközi védelmet kérő feltartóztatott vagy megmentett személyekért. A megfelelő kiszállási hely meghatározása a gyakorlatban csakugyan gyakran eredményezi azt, hogy az érintett állam lesz felelős annak megvizsgálásáért, hogy a megmentett vagy feltartóztatott személyek közül mely menedékkérőknek van szüksége védelemre.

36. Különös figyelmet érdemel az a kérdés is, mire terjed ki az államoknak a visszaküldés tilalma elvének betartásából eredő védelmi kötelezettsége azon számos különböző helyzetben, amikor állami hajók hajtanak végre feltartóztatási vagy keresési és mentési intézkedéseket. Konkrétabban elemezni kellene azon körülményeket, amelyek esetén egy államot a nemzetközi menekültjog alkalmazásának eredményeképpen kötelezni lehetne arra, hogy vállalja a felelősséget a menedékjog iránti kérelem megvizsgálásáért, különösen akkor, ha részt vett közös műveletekben vagy egy másik állam felségvizein, illetve a nyílt tengeren végrehajtott műveletekben.

Azon kérdésekben, amelyeket kétoldalú vagy regionális megállapodások nem szabályoznának, gyakorlati iránymutatásokat lehetne kidolgozni annak érdekében, hogy a tagállamok nemzetközi jogból eredő kötelezettségeinek teljesítése egyértelműbb és bizonyos mértékben kiszámítható legyen. Ezen iránymutatásokat ezért a Nemzetközi Tengerészeti Szervezettel (IMO) és az UNHCR-rel szorosan együttműködve kellene kidolgozni, és kiterjedt szaktudást kellene igénybe venni. Az iránymutatások kidolgozása során körültekintően figyelembe kellene venni az IMO érintett bizottságai keretében végzett munkát, amely szervezet többek között a nemzetközi jog szerinti keresési és mentési kötelezettségek végrehajtásával is foglalkozik.

37. A Bizottság felhasznál majd minden megfelelő ad hoc fórumot, hogy a fenti kérdésekről vitát indítson annak érdekében, hogy hatáskörén belül elősegítse e folyamatot és a további párbeszédet.

Az Európai Közösség pénzügyi eszközei felhasználásának maximalizálása

38. A FRONTEX költségvetése finanszírozza majd a külső határokon a tagállamokkal végrehajtott közös műveleteket és kísérleti projekteket, ideértve a partiőrség-hálózat és regionális parancsnoki központok létrehozását, valamint – amennyiben az Ügynökség Igazgatótanácsa így határoz – egy kifejezetten a régió tengeri határaival foglalkozó iroda létrehozásával és működtetésével kapcsolatos költségeket is. Hasonlóképpen az Ügynökség fedezi a gyorsreagálású határvédelmi csapatok bevetésével kapcsolatos költségeket is. Az Európai Parlament módosításait is figyelembe véve a FRONTEX 2007-es teljes költségvetése 33,98 millió EUR lesz (ezen összeget még meg kell erősíteni a 2007-es költségvetés végleges elfogadásával).

39. Az új Külső Határok Alap által nyújtandó eszközök hatékony és gyors felhasználása lényeges szerepet játszik majd a tervezett intézkedések végrehajtásában. Ez az alap, a költségvetési hatóság általi végleges döntésre is figyelemmel, a 2007–2013-as időszakra összesen 1,82 milliárd EUR-t irányoz elő, amelyből 2007-ben körülbelül 170 millió EUR áll majd rendelkezésre (ezt még meg kell erősíteni a 2007-es költségvetés végleges elfogadásával). Noha bizonyos, hogy az alap megosztott igazgatás alá tartozó kifizetéseire legkorábban csak 2008 elején kerül sor, a már 2007-ben végrehajtott fellépések költségei is támogathatók.

40. Az alap stratégiai iránymutatásai arra ösztönzik majd a tagállamokat, hogy nemzeti programozásukkal segítsék a közös integrált határigazgatási stratégia végrehajtását, és valamennyi érintett érdekében dolgozzanak ki hosszabb távú megközelítést nemzeti kapacitásuk kiépítésére. A programozási prioritásokra vonatkozó ismeretek megosztása szinergiákat teremt majd a tagállamok között, és hozzájárul ahhoz, hogy a tagállamok az alap által társfinanszírozandó hasonló típusú intézkedéseket hozzanak. Ez bizonyára elősegíti/elősegítheti többek között azon források összehangolt felhasználását, amelyeket az EUROSUR különböző elemeinek finanszírozása érdekében az egyes tagállamok kapnak.

41. A Külső Határok Alap társfinanszírozza az azon tagállamokat segítő szolgáltatásokat, amelyeknek a külső határain sürgős fellépést igénylő, kellően megalapozott vészhelyzetek következnek be; e lehetőséget figyelembe kellene venni az átfogó integrált határigazgatási stratégiában és különösen a válsághelyzeteket kezelő műveletekben, amelyek esetén többek között részletesen meg kellene tervezni, hogyan használnák fel ezen anyagi eszközöket olyan veszélyhelyzet esetén, amely túllépi a szokásos műveletekhez és őrizethez rendelkezésre álló kapacitást az adott régióban. Ezenkívül évente 10 millió EUR tartalékot biztosítanak majd az egyes tagállamok olyan fellépéseinek finanszírozására, amelyek a stratégiai határátkelőhelyeknek az Ügynökség által kockázatelemzéssel azonosított gyenge pontjait kívánják megszüntetni. Ezen eszköz révén a Közösség segítséget tud majd nyújtani az egyes tagállamoknak az esetleges jövőbeli vészhelyzetekre való előzetes felkészülésben/azok megelőzésében, kiegészítve ezáltal az Ügynökség munkáját, valamint a tagállamoknak a kapacitás kiépítésére tett erőfeszítéseit a Külső Határok Alap szerinti nemzeti programokon belül.

42. Hosszabb távon a Bizottság továbbá a 7. kutatási és technológiafejlesztési keretprogramjában kutatást irányoz elő az integrált határigazgatási rendszer végrehajtását szolgáló képességek javítására, segítve ezáltal a FRONTEX és a nemzeti hatóságok erőfeszítéseit.

43. A 2007-es előzetes költségvetés-tervezet fényében az Európai Parlament jóváhagyott egy 2007-es előkészítő fellépést a „Migrációkezelés/tevékeny szolidaritás” területén, amelynek célja, hogy segítse a tagállamokat a tengeren szabálytalanul érkező migránsok fogadásában. Az e fellépésre – ideértve a visszaküldési projekteket, valamint az EU-ba történő bevándorlás feltételeire vonatkozó információk terjesztését is – elkülönített költségvetés 15 millió EUR (ezen összeget még meg kell erősíteni a 2007-es költségvetés végleges elfogadásával). A tagállamok általi előzetes tervezés kulcsfontosságú tényező e fellépés lehető leghatékonyabb végrehajtásában.

44. Az Európai Menekültügyi Alap (EMA) közösségi fellépései fedezhetik az e közleményben körvonalazott menekültügyi szakértői csoportokat felállító projektek költségeit. 2008 januárjától az EMA III-mal nagyobb lehetőség nyílik majd előre nem látott vészhelyzetben ilyen szakértői csoportok bevetésére.

45. Az EMA III keretében is rendelkezésre áll majd egy mechanizmus, amely lehetővé teszi, hogy a különös nyomást jelentő helyzetbe kerülő tagállamok gyorsan és könnyen jussanak vészhelyzeti pénzügyi támogatáshoz az alapból. Ez növelhetné képességüket arra, hogy megfelelő fogadási feltételeket nyújtsanak, valamint tisztességes és hatékony menekültügyi eljárásokat folytassanak le a közösségi jogi szabályokkal és normákkal összhangban. Az ilyen pénzügyi támogatásra jogosult fellépések közé tartoznak az olyan tevékenységek, mint például menekültügyi szakértői csoportok segítségül hívása.

Következtetés

46. Egyértelműen szükség van a déli tengeri külső határok igazgatásának megerősítésére annak érdekében, hogy javuljon a Közösség és tagállamainak kapacitása az olyan kritikus helyzetek kezelésében, mint például az illegális bevándorlók tömeges beáramlása. Az e közleményben bemutatott megoldások főleg gyakorlati jellegűek, és rámutatnak a déli tengeri külső határokon való fellépés sürgető szükségességére. Néhány fenti javaslat azonban ugyanúgy alkalmazható az Európai Unió más típusú külső határaira és egyéb régióira is.

47. A külső határokon jelentkező kritikus helyzetek megfelelő kezelése érdekében rendkívül fontos a harmadik országokkal való együttműködés , különösen a személyek azonosítása és az illegális bevándorlók visszaküldése tekintetében, de ugyanígy az operatív együttműködés és az illegális bevándorlás megelőzését célzó erőfeszítések szempontjából is. Ilyen együttműködés már létezik például a társulási megállapodások és az európai szomszédságpolitikai cselekvési tervek keretében, az együttműködést azonban folytatni kell, valamint meg kell erősíteni és ki kell terjeszteni.

48. Az Európai Unió külkapcsolati politikája keretében a FRONTEX-nek ezért kockázatelemzései alapján technikai segítséget kellene nyújtania a déli tengeri külső határok igazgatásának összehangolása tekintetében leginkább érintett harmadik országok azonosításában, és saját magának is technikai szintű tárgyalásokat kellene folytatnia ezen országokkal az Ügynökség létrehozásáról szóló 2007/2004/EK rendelet 14. cikkében előirányzott munkamegállapodásokról.

49. Az illegális bevándorlás elleni küzdelmet, a menekültek védelmét, valamint a külső határokra vonatkozó schengeni vívmányok egységes alkalmazását célzó operatív tevékenységeket nem lehet csak önmagukban vizsgálni. E közleményt ezért a migráció átfogó megközelítésének tágabb összefüggésében kell értelmezni, amely megközelítés a migrációkezeléssel összefüggő valamennyi szempontot magában foglalja. „A migrációval kapcsolatos általános megközelítés egy év távlatában: az átfogó európai migrációs politika felé” című bizottsági közlemény foglalkozik a tranzit- és származási harmadik országokkal való kapcsolattal, valamint azzal, hogy az illegális bevándorlás alapvető okai hogyan kezelhetők a legjobban.

[1] Doc. 13559/06 JAI 489 MIGR 149 FRONT 199 COMIX 801, 2006. október 4.

[2] COM(2006) 275 végleges.

[3] HL L 83., 2005.4.1., 48. o.

[4] COM(2006) 401 végleges, 2006. július 19.

[5] Az Európai Unió tengeri határainak ellenőrzéséről szóló megvalósíthatósági tanulmány, végleges jelentés, 2003. szeptember 1.

[6] Vö. a Bizottság közleménye a Tanácsnak és az Európai Parlamentnek a megerősített gyakorlati együttműködésről. Új struktúrák, új megközelítések: a döntéshozatal minőségének javítása a Közös Európai Menekültügyi Rendszerben, COM(2006) 67 végleges, 2006. február 17.

[7] HL L 268., 1998.10.3., 1–7. o.

[8] HL L 21., 2000.1.26., 32–35. o.