[pic] | EURÓPAI BIZOTTSÁG |

Brussels, 23.3.2010

COM(2010)113 végleges

AZ EURÓPAI BIZOTTSÁG IDŐKÖZI JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK

a Románia által az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus keretében elért haladásról

AZ EURÓPAI BIZOTTSÁG IDŐKÖZI JELENTÉSEAZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK

a Románia által az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus keretében elért haladásról

1. BEVEZETÉS

Amikor Románia 2007. január 1-én belépett az Európai Unióba, az Unió együttműködési és ellenőrzési mechanizmust [1] hozott létre azzal a céllal, hogy segítse az országot az igazságügyi reform területén jelentkező egyes hiányosságok orvoslásában, a korrupció elleni küzdelemben, és időszakos jelentések révén figyelemmel kísérje az említett területeken elért előrehaladást.

A mostani jelentés időközi jellegű, és technikai frissítést nyújt azokról a jelentős fejleményekről, amelyekre az előző hat hónap során került sor Romániában az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus keretén belül. A jelentés nem tartalmazza az elért előrehaladás értékelését, és csupán azokat az intézkedéseket veszi számba, amelyeket már megtettek, vagy amelyeket várhatóan a közeljövőben fognak megtenni.

Az értékelési kritériumok tekintetében elért előrehaladás értékelését és a fennmaradó kihívások azonosítását illetően továbbra is a Bizottság által 2009. július 22-én elfogadott legutóbbi előrehaladási jelentés és az abban megfogalmazott ajánlások szolgálnak hivatkozási alapul. A Bizottság 2010 nyarára készíti el következő értékelését.

2. IGAZSÁGÜGYI REFORM ÉS KORRUPCIÓ ELLENI KÜZDELEM: A JELENLEGI HELYZET

Az elmúlt hat hónap során Romániában nem sikerült a 2009 közepéig tapasztalthoz hasonló lendülettel folytatni a megkezdett reformokat. A legutóbbi választási időszak késleltette a polgári és büntetőeljárási törvénykönyvtervezet parlamenti vitáját; e jogszabályok elfogadása a reformfolyamat döntő fontosságú eleme lesz. Az igazságügyi rendszer kapacitását érintő további problémaként jelentkezett a személyi állomány nettó csökkenése és egy szeptemberben megtartott tiltakozó akció.

Az elmúlt hat hónap során a Korrupcióellenes Ügyészség (DNA) továbbra is jól teljesített. A főügyész mandátumának megújítása lehetővé tette az első hivatali időszakában elért eredmények továbbvitelét. A Nemzeti Integritási Ügynökség (ANI) által elért eredményeket sikerült megszilárdítani és kibővíteni.

Az igazságügyi reform terén korlátozott eredmények születtek. A magas szinten elkövetett korrupciós ügyekkel kapcsolatos joggyakorlat továbbra sem következetes vagy visszatartó erejű. A magas szintű korrupciós ügyek tárgyalási eljárásai továbbra is vontatottan haladnak. A Bizottság ajánlásaira válaszképpen Románia lépéseket tett a nemzeti korrupcióellenes stratégia helyi szintű végrehajtásának megerősítésére.

3. KILÁTÁSOK

A 2009. esztendő csekély előrelépést hozó, nehéz második féléve után Romániának különösen a polgári és büntetőeljárási törvénykönyv és a végrehajtási jogszabályok gyors elfogadására, valamint hatásvizsgálatok elkészítésére kell összpontosítania. Ennek érdekében elengedhetetlen a különböző politikai szereplők és az igazságszolgáltatás a szükséges reformok támogatására irányuló szoros és konstruktív együttműködése, amelyet elsődleges fontosságú nemzeti kérdésnek kell tekinteni.

A Bizottság támogatni fogja Romániát e törekvésben, és ez év nyaráig elkészíti következő részletes értékelését.

4. TÁJÉKOZTATÁS AZ EGYES ÉRTÉKELÉSI KRITÉRIUMOK TEKINTETÉBEN ELÉRT HALADÁSRÓL

4.1. 1. értékelési kritérium: A Legfelsőbb Bírói Tanács kapacitásának és elszámoltathatóságának erősítésével átláthatóbb és hatékonyabb igazságszolgáltatási folyamat biztosítása. Az új polgári és büntetőeljárási törvénykönyv hatásáról szóló jelentés készítése és hatásának ellenőrzése.

A polgári és büntetőtörvénykönyv tavaly júniusi elfogadását követően a Parlamentben bizottsági szinten megkezdődött a polgári eljárási törvénykönyv vitája; a folyamat azonban 2009 októberében megakadt, és csak 2010 februárjában folytatódott, akkor, amikor a büntetőeljárási törvénykönyv vitája is megkezdődött.

Megkezdődött a négy törvénykönyv hatálybaléptetéséhez szükséges végrehajtási jogszabályokkal kapcsolatos munka. Kiválasztásra kerültek a jogszabályszerkesztő bizottság tagjai, és az Igazságügyi Minisztérium megkezdte annak a jogi elemzésnek az elkészítését, amelynek célja a vonatkozó jogi keret egységességének a biztosítása. Megkezdődtek azoknak a hatásvizsgálatoknak az előkészületei is, amelynek nélkül a négy törvénykönyv nem vezethető be.

Románia folytatódó előrehaladásról számol be az igazságszolgáltatás egységességének biztosítsa tekintetében, amely részben az ellentmondásos joggyakorlatról szóló, országszerte megrendezett rendszeres találkozók eredménye. A Legfelső Semmítő- és Ítélőszék (HCCJ) előtt folytatott, kötelező erejű jogértelmezést biztosító törvényességi óvási eljárás továbbra is nehézkesen működik. Hatékony gyakorlatok mindazonáltal jelenleg is léteznek, és ezeket tovább lehet fejleszteni[2].

Jóllehet a HCCJ továbbra is közzéteszi a honlapján egyes ítéleteinek teljes szövegét és összefoglalóját, illetve negyedéves összefoglalókat is publikál a semmisségi döntésekről, továbbá egyes más bíróságok is közzétesznek bizonyos ítéleteket, a Jurindex nemzeti weboldalon 2009 nyara és 2010 januárja között további bírósági ítéletek nem jelentek meg[3].

2009 közepe óta nem történt hatékony előrelépés az igazságügy emberierőforrás-ellátottsága terén meglévő nehéz helyzet enyhítése érdekében. A nyugállományba vonuló bírák száma kétszeresére nőtt 2009-ben, és mivel ezt nem tudta ellensúlyozni az újonnan felvettek növekvő száma, jelentős nettó létszámcsökkenés következett be, amely további feszültségforrást jelent a rendszer működésében. Ráadásul a szeptemberi bírósági tiltakozó akciók súlyosbították a késedelmeket, és az értesülések szerint jelentősen növelték a függőben lévő ügyek számát.

A Legfelsőbb Bírói Tanács (CSM) ideiglenes tanulmányt fogadott el a bírók optimális munkaterheléséről, amelynek következtetéseit 2009 decemberétől egyéves kísérleti projekt keretében alkalmazzák a bíróságokon. Ez a rendszer a bíróságok közötti igazságosabb munkamegosztást hivatott elősegíteni, és 2011-től alapjául szolgál majd az álláshelyek újraelosztásának. Sikeresen zárult a bírósági ügyvivői rendszer bevezetésére irányuló kísérleti projekt, amelyet a jövőben országos szinten kell folytatni. Egy másik kísérleti projekt folytatásaként a CSM megtette az első lépéseket annak érdekében, hogy egyes adminisztratív feladatokat kisegítő alkalmazottakhoz delegáljon. Végrehajtásukat követően ez a két intézkedés növelni fogja a bírósági eljárások hatékonyságát, és javítja majd a bíróságok igazgatásának minőségét.

Az igazságügyben 2009 elejétől, az egyenletesebb földrajzi eloszlást szolgáló, felülvizsgált felvételi eljárás bevezetése óta alkalmaznak igazságügyi felügyelőket. A főügyész azonban bíróság előtt megtámadta a felügyelők felvételi eljárását, azzal érvelve, hogy az nem kellőképpen objektív, és gátolja a felügyelői kar függetlenségének biztosítását. Jelenleg folyik a bírósági felügyeletre vonatkozó iránymutatás felülvizsgálata, illetve előkészítés alatt áll a fegyelmi ügyekre vonatkozó joggyakorlatot bemutató gyűjtemény összeállítása. A CSM kötelezettséget vállalt arra is, hogy az idei év kezdetétől minden fegyelmi döntést közzétesz.

4.2. 2. értékelési kritérium: Az előírásnak megfelelően integritási ügynökség felállítása, melynek felelőssége a vagyonok, összeegyeztethetetlenségek és lehetséges összeférhetetlenségek ellenőrzése, valamint kötelező erejű határozatok meghozatala, melyek alapján visszatartó erejű szankciókat léptethet életbe

A Nemzeti Integritási Ügynökség (ANI) működését 2009 második felében is pozitív eredmények jellemezték[4]. A bíróságok két esetben erősítették meg jogalap nélküli vagyoni előny létezését; e két esetben jelentős összegű eszközöket kobzott el a bíróság. Ezek az ítéletek nem jogerősek. Négy másik vagyonelkobzási ügy jelenleg még nem zárult le. Az ügynökség számos esetet továbbított részben az ügyészségre bűnügyi nyomozás céljából, részben fegyelmi hatóságokhoz további fegyelmi eljárás lefolytatása céljából. Az ANI bíróság előtt is több esetben sikeresen megvédte összeegyeztethetetlenséget vagy összeférhetetlenséget megállapító döntéseit.

Létszámát tekintve az ügynökség elérte az időközi célként meghatározott szintet; teljes körű működését 2010-ben kezdheti majd meg, miután egészében működésbe lép az érdekeltségi és vagyonnyilatkozatokat feldolgozó informatikai rendszer. Az ANI honlapjáról elérhető portálon a nyilvánosság számára is hozzáférhető valamennyi 2009-ben beküldött érdekeltségi és vagyonnyilatkozat.

Az ügynökség sajtóközlemények útján számol be a feltárt összeegyeztethetetlenségekről, összeférhetetlenségekről és a jogalap nélküli vagyoni előnyökről, illetve az ezeket kivizsgáló bírósági és fegyelmi eljárások eredményéről. A folyamatban lévő bírósági ügyek jelenlegi állásáról interneten is tájékozódhatnak az érdeklődők. Az ANI két nem kormányzati szervezettel is együttműködést alakított ki tájékoztatási és megelőzési tevékenységek folytatása céljából.

A Nemzeti Integritási Tanács (CNI) mint az ANI tevékenységét ellenőrző szerv hatékony működése nem problémamentes.

4.3. 3. értékelési kritérium: A már elért fejlődésre építve magas szintű, korrupció gyanúját felvető ügyekben komoly, pártatlan nyomozások indítása

A Korrupcióellenes Ügyészség (DNA) továbbra is jó teljesítményt mutatott a magas szintű korrupciós esetek pártatlan kivizsgálása terén[5]. Az ügyészség munkájának eredménye ma már bírósági szinten is kézzelfogható: a jogerős, elmarasztaló ítéletek száma 2009-ben egyharmaddal nőtt 2008-hoz képest. Első fokon elítélt a bíróság egy jelenlegi parlamenti képviselőt, aki korábban államtitkár is volt. Megvesztegetésért jogerősen börtönbüntetésre ítéltek egy polgármestert és egy korábbi alpolgármestert. Meg kell említeni azonban, hogy a bíróságok által a magas szintű korrupciós ügyekben kiszabott büntetések általában a korábbi időszakokhoz hasonlóan továbbra is túl enyhék, és nem eléggé visszatartó erejűek: az összes jogerős ítélet fele esetében a bíróság a kiszabható legenyhébb büntetést alkalmazta, a jogerős ítéletek kétharmadában pedig felfüggesztett büntetést szabott ki.

Ezt az elemzést alátámasztja egy közös munkacsoport korrupciós bűncselekményekről szóló tanulmánya is, amely 2009 júniusában készült el[6]. A tanulmány alapján a HCCJ iránymutatás-tervezetet dolgozott ki a bíróságok számára. Jelenleg még korai lenne értékelni, mennyire hasznos az iránymutatás a bíróságok munkájában. A területen dolgozó jogászok azt javasolták, hogy az iránymutatás végső változata, amelyet a HCCJ egy konzultációs folyamatot követően készít majd el, legyen kellőképpen részletes, például tartalmazzon példákat vagy konkrét eseteket a bírói ítélkezés megkönnyítése érdekében. A végleges változatnak nemcsak a korrupcióra vonatkozó joggyakorlat következetlenségeivel, hanem annak – a közös munkacsoport tanulmányában is megállapított – túlságosan elnéző voltával is foglalkoznia kell. Szorosan figyelemmel kell kísérni a tanulmányban meghatározott kilenc ajánlás teljesítését.

A bírósági szakasz hossza tekintetében megállapítható, hogy a magas szintű korrupciós ügyek tárgyalása továbbra is hosszadalmas. A magas beosztású vádlottakat érintő ügyek összességét tekintve legalább egy esetben emeltek alkotmányossági kifogást. Bár az Alkotmánybíróság eddig csaknem minden ilyen kifogást elutasított, számos per hat hónapon felüli késedelmet szenvedett az alkotmányossági kifogás elbírálása miatt. 2009 szeptembere óta a Parlament előtt van az alkotmányossági kifogás felfüggesztő hatályának korlátozását célzó két további jogszabály-módosítási javaslat.

2009 közepe óta a Parlament egy esetben (egy korábbi miniszter és jelenlegi parlamenti képviselő esetében) járult hozzá ahhoz, hogy ügyészi kezdeményezésre bűnügyi nyomozás indulhasson.

A közvagyon fogalmának egy hivatalban elkövetett visszaéléssel és a közbeszerzési törvény egy állami vállalat esetében történő megsértésével gyanúsított magas rangú tisztviselő ügye kapcsán adott meghatározása aggályokra ad okot a tekintetben, hogy ez milyen jogi következményekkel jár a jelenleg nyomozati szakaszban vagy bíróság előtt lévő hasonló, magas szintű korrupciós ügyekben[7].

4.4. 4. értékelési kritérium: A korrupció megelőzésére és megfékezésére irányuló további intézkedések foganatosítása, különösen a helyi önkormányzatokban

2009 közepe óta Románia a Bizottság ajánlásaira válaszként lépéseket tett a nemzeti korrupcióellenes stratégia koordinációs és nyomon követési mechanizmusainak megerősítésére. A monitoringbizottság a korábbinál gyakrabban ült össze, és új technikai munkacsoport alakult, amelyben a végrehajtás és a helyi közigazgatás képviselői vesznek részt. Több helyhatóság és városi önkormányzat vállalkozott önkéntesen kísérleti korrupcióellenes intézkedések bevezetésére. Tervezik azt is, hogy a korrupcióellenes stratégiát kiterjesztik a korrupció veszélyének kitett más, jelenleg le nem fedett ágazatokra is, például a munkaügyi felügyeletre, amely a Munkaügyi Minisztérium hatáskörébe tartozik.

A korrupció legyőzésére irányuló, megyei ügyészségek által készített helyi stratégiák a jelek szerint eredményesek: nőtt a vádemelések és a hivatalból indított nyomozások száma[8]. A Közügyi Minisztérium költségvetésében első ízben különítettek el pénzeszközöket megyei ügyészségek által végrehajtandó, a törvények betartását ellenőrző, különleges akciók végrehajtására. Több sikeres együttműködésre került sor ügyészek és a Közigazgatási és Belügyminisztérium (MAI) Korrupcióellenes Főigazgatósága (DGA) között.

Ami a megelőzést illeti, a DGA megkezdte az alkalmazását annak az általa újonnan kidolgozott módszertannak, amelynek célja a MAI szervezetén belüli korrupciós kockázatok és gyenge pontok feltárása. A főigazgatóság egyúttal folytatta azt a tájékoztatási kampányát, amelynek célja, hogy a polgárokat „leszoktassa” a megvesztegetésről. A MAI-nak szándékában áll megerősíteni a Nemzeti Integritási Központ szerepét, és igénybe venni annak munkáját. A következő két évre biztosított a központ költségvetése, ami lehetővé teszi majd számára, hogy megerősítse korrupcióellenes akciócsoportjainak hálózatát, és a korábbinál intenzívebb módon biztosítson képzéseket.

A Köztisztviselők Nemzeti Hivatala folytatja a közintézményekben működő etikai tanácsadók szerepének felülvizsgálatával és megerősítésével kapcsolatos munkát, és várhatóan a közeljövőben eljuttatja a Parlamenthez az ezzel kapcsolatos jogszabálytervezetet.

[1] A Bizottság 2006/928/EK határozata (2006. december 13.) a Romániában felállítandó együttműködési, valamint az igazságügyi reform, a korrupció és a szervezett bűnözés elleni küzdelem területén érvényes külön értékelési kritériumok teljesítése terén elért haladást ellenőrző mechanizmus létrehozásáról (HL L 354., 2006.12.14., 56. o.).

[2] Az HCCJ igazgatási és pénzügyi ügyek osztálya a következő gyakorlatot vezette be: az osztály hatáskörét érintő törvényességi óvás benyújtásakor az osztály jelentést állít össze, amelyben lehetséges megoldásokat javasol a plénum számára. Ez lehetővé teszi, hogy jól előkészített, a témát a legjobban ismerő bírók részvételével folytatott ülésekre kerüljön sor, és így hatékonyabban járjanak el a törvényességi óvások kezelése során.

[3] Annak az elképzelésnek, hogy az összes bíróságon hozott döntést egyetlen weboldalon tegyék közzé, az a célja, hogy mindenki számára elérhetővé és nyilvánossá váljon a bírósági joggyakorlat teljes anyaga, és ezzel növekedjen az átláthatóság az igazságszolgáltatás területén.

[4] 2009. május 22. és 2010. január 4. között az ANI 769 igazolást adott ki, és 174 ügyiratot továbbított szankciók kiszabására és bűnügyi nyomozás lefolytatására illetékes intézmények felé. Ezen ügyiratok közül két dossziét bírósághoz küldtek jogalap nélküli vagyoni előny elkobzása céljából, 60 esetben összeegyeztethetetlenségről vagy összeférhetetlenségről szóló ANI-megállapításokat továbbítottak fegyelmi testületek elé, 112 esetben pedig az ügyészséget kérte fel az ANI valótlan nyilatkozatok vagy más bűncselekmények kivizsgálására. Február 22-ig 11 összeférhetetlenségi ügyben szabtak ki fegyelmi testületek büntetést tisztviselőkre.

[5] Július 1. és október 31. között a DNA 45 ügyben 122 alperes ellen indított bírósági eljárást, köztük egy korábbi miniszterelnök és jelenlegi parlamenti képviselő, egy korábbi miniszterelnöki tanácsos és korábbi parlamenti képviselő, egy parlamenti szakértő és korábbi parlamenti képviselő, a Nemzeti Pénzmosásellenes Hivatal egy korábbi elnöke, négy polgármester, egy alpolgármester, egy alprefektus, két közhivatali igazgató és öt állami vállalati igazgató ellen.

[6] A közös munkacsoportban a Legfelsőbb Bírói Tanács, a Korrupcióellenes Ügyészség, a Legfelső Semmítő- és Ítélőszék, a Közügyi Minisztérium hivatala és az Igazságügyi Minisztérium képviselői foglaltak helyet.

[7] A szóban forgó ügy tárgya 3 millió EUR-s becsült vagyoni hátrányt okozó hivatali visszaélés volt. A vádlottakat, akik között egy jelenlegi parlamenti képviselő is volt, egy korábbi, 2009. február 19-i felmentő ítéletet követően végül 2009. szeptember 28-án jogerősen is felmentette a HCCJ.

[8] Míg 2008-ban 81 esetben emeltek vádat összesen 180 vádlott ellen, 2009-ben 173 vádemelés történt összesen 273 vádlott ellen.