BEVEZETÉS

A nukleáris biztonság és védettség rendkívüli fontossággal bír az EU és polgárai számára. Éppen ezért a nukleáris politika egyik legfőbb feladata - nem csak Európában, hanem a világon mindenütt –, hogy gondoskodjon a lehető legmagasabb szintű nukleáris biztonságról és védettségről, legyen felkészült a veszélyhelyzetekre és megfelelően reagáljon azokra. A 2011. március 11-i földrengés és szökőár következtében a Fukushima Daiichi atomerőműben történt baleset a politikai figyelem középpontjába állította azokat az intézkedéseket, amelyek révén minimálisra csökkenthetők a kockázatok, és amelyek a legszilárdabb nukleáris biztonságot, védettséget és nonproliferációt garantálják.

A szolidaritás szellemében az Európai Unió legelőször is és mindenekelőtt szakértelmét és forrásait mobilizálta annak érdekében, hogy segítse Japánt a katasztrófa következményeinek felszámolásában. A 2011. májusi EU–Japán csúcstalálkozó résztvevői elsősorban a további fellépések összehangolásával, és különösen a nukleáris biztonsági együttműködésre vonatkozó intézkedések végrehajtásával foglalkoztak.

A Bizottság azonnal reagált a fukusimai eseményekre: a nemzeti szabályozókkal[1] és a nukleáris ágazat szereplőivel közösen egy olyan folyamatot indított útjára, amelynek célja, hogy az atomerőműveket Unió-szerte átfogó kockázat- és biztonságértékelésnek (úgynevezett ellenállóképességi próbáknak) vesse alá. A kezdeményezést támogatta az Európai Parlament is, az Európai Tanács pedig a 2011. március 24–25-i ülésén jóváhagyta azt[2]. Az Európai Tanács felkérte továbbá a Bizottságot, hogy vizsgálja felül a nukleáris létesítmények biztonságára vonatkozó hatályos jogi és szabályozási keretet, és szükség esetén 2011 végéig tegyen javaslatot annak tökéletesítésére. Végezetül pedig figyelemmel arra, hogy a nukleáris balesetek hatásai túlmutathatnak az országhatárokon, az Európai Tanács felszólította a Bizottságot, hogy kérje fel az Unióval szomszédos országokat hasonló ellenállóképességi próbák végzésére.

A mostani az első alkalom, hogy az EU-ban valamennyi érdekelt fél önkéntes alapon részt vesz egy az atomerőművek biztonságát és védettségét felülvizsgáló átfogó és összehangolt folyamatban. A felülvizsgálatra rendelkezésre bocsátott humán és pénzügyi erőforrások, valamint az a tény, hogy a résztvevők készek együttműködni a folyamat minden egyes szakaszában, mind alátámasztják, hogy a nukleáris biztonság kérdése rendkívül fontos az EU számára. A területen való uniós szintű közös fellépés továbbá vitathatatlan előnyökkel is jár. A nukleáris biztonságra EU-szerte inkább európai, mint pusztán nemzeti dimenzióval bíró kérdésként tekintenek. Ezen túlmenően, a külső energiapolitikáról szóló, nemrégiben kiadott bizottsági közleményből[3] egyértelműen kiviláglik a nemzetközi nukleáris biztonsági együttműködés fokozása iránti elkötelezettség.

Mindezzel párhuzamosan a Bizottság a munkája során arra is törekedett, hogy az Unió polgárai számára a lehető legnagyobb fokú védelmet biztosítsa. A Bizottság egyes kérdéskörökre, így például a sugárzásveszélyes területekről származó termékek behozatalának ellenőrzését szabályozó keretre különös hangsúlyt fektetett, akárcsak a vámhatóságoknak szóló ajánlásokra, valamint a tudományos kutatás és a környezeti megfigyelés megerősítését szolgáló munkára.

Ez a közlemény összefoglalja az Európai Unióban működő atomerőművek biztonságának és védettségének felülvizsgálata terén a mai napig végzett munkát. A közlemény alapjául egyrészt a tagállamok által szeptember 15-ig beküldött, az elért eredményekről szóló jelentések, másrészt pedig a Tanács nukleáris védettséggel foglalkozó ad hoc munkacsoportja által készített időközi jelentés szolgál. A közleményben a Bizottság értékeli a jelenlegi helyzetet és ismertet néhány előzetes elképzelést a jövőbeni munkára vonatkozóan.

Nukleáris ellenállóképességi próbák: megközelítés, módszertan, eddigi eredmények és következő lépések

Megközelítés és módszertan

Az Európai Tanács felkérte a Bizottságot és az Európai Nukleáris Biztonsági Szabályozó Hatóságok Csoportját (ENSREG), hogy elemezze a Fukusimában bekövetkezett balesetből levonható tanulságokat és vizsgálja felül az Európai Unió területén található atomerőművek biztonságát. A felülvizsgálatot a tagállamok által közösen használt módszertan alapján kell végezni, a nyilvánosság számára teljes mértékben átlátható módon. A megbízatás, amelyet az Európai Tanács adott a Bizottságnak, az alábbiakat foglalta magában:

1. a módszertan meghatározása és az atomerőművek átfogó kockázat- és biztonsági értékelésének megvalósítása, a nemzeti nukleáris biztonsági szabályozó hatóságokkal együttműködésben;

2. a nukleáris biztonságra vonatkozó hatályos uniós jogszabályok újbóli értékelése és felülvizsgálata;

3. az Unióval szomszédos országok felkérése, hogy vegyenek részt a folyamatban.

A Bizottság és az ENSREG[4] abban állapodtak meg, hogy két párhuzamos vonalon végzik a munkát:

- ezek közül az egyik az ún. biztonsági vonal , amely annak értékelésére szolgál, hogy a nukleáris berendezések miként tudnak ellenállni különböző váratlan események következményeinek (ilyen események lehetnek természeti katasztrófák, emberi mulasztások, műszaki meghibásodások vagy más, balesetből, például közlekedési balesetből következő hatások);

- az ún. védettségi vonal pedig a biztonsági fenyegetések elemzésére hivatott, valamint annak értékelésére, hogy a nukleáris berendezések mennyire felkészültek az ártó szándékú és terrorista cselekmények okozta nukleáris események megelőzésére és az azokra való reagálásra.

A nukleáris biztonsággal kapcsolatos szempontokat a Bizottsággal szorosan együttműködve a nukleáris berendezések üzemeltetői és a nemzeti szabályozók értékelték, míg a nukleáris védettség értékelését illetően az a döntés született, hogy azt végezzék el a tagállamok, a Bizottság támogatásával. A Tanács e célból létrehozta a nukleáris védettséggel foglalkozó ad hoc munkacsoportot. A védettség vizsgálata során elért eredményeket e dokumentum melléklete ismerteti.

Azon a tizennégy tagállamon kívül, amelyben atomerőmű működik[5], uniós tagként még Litvánia[6], szomszédos országként pedig Svájc és Ukrajna is részt vesz az ellenállóképességi próbákban. A fentiek közül néhány ország[7] úgy határozott, hogy a megállapodás szerinti követelményeken túlmenően a próbákba nem csak a működő atomerőműveket vonja be, hanem a már leállított erőműveket vagy más nukleáris létesítményeket is.

Az ellenállóképességi próbák biztonsági vonalával kapcsolatos előírások[8] értelmében az alábbi három fő terület vonatkozásában kell értékelni az ellenállóképességet: rendkívüli természeti események (földrengés, árvíz, szélsőséges időjárási körülmények); az erőmű reagálása az áramellátás hosszabb kimaradására és/vagy a végső hőnyelő elvesztésére; súlyos balesetek kezelése. A vizsgálati módszereket nemzeti szinten határozzák meg, így azok a nemzeti szabályozó hatóságok felelősségi körébe tartoznak.

Az ellenállóképességi próba három szakasza:

- Első szakaszban maguk az erőművek üzemeltetői hajtják végre az értékelést. Az erőművek üzemeltetőinek 2011. augusztus 15-ig kellett elkészíteniük az értékelés során elért eredményekről szóló jelentést, 2011. október 31-ig pedig a zárójelentést.

- A második szakaszban a nemzeti szabályozó hatóság felülvizsgálja az üzemeltető általi értékelést. A nemzeti szabályozó hatóságok felülvizsgálják az üzemeltetők által benyújtott információkat és nemzeti jelentéseket (2011. szeptember 15-ig elért eredményekről szóló jelentést, 2011. december 31-ig pedig zárójelentést) készítenek.

- A harmadik szakaszban a nemzeti szakértők és az Európai Bizottság szakértői értékelik a nemzeti jelentéseket. Erre 2012 januárja és áprilisa között kerül majd sor.

Az értékelések megkezdésének határideje 2011. június 1-je volt. Az elfogadott határidőknek megfelelően minden részt vevő tagállam benyújtotta a Bizottságnak az elért eredményekről szóló jelentését. E jelentések szolgálnak ennek az időközi jelentésnek az alapjául.

A főbb eredményekre azonban még várni kell. Az év végéig benyújtandó nemzeti zárójelentések és a szakértői értékelési folyamat lezárása elengedhetetlen ahhoz, hogy kellőképpen megbízható eredmények álljanak rendelkezésre.

A belső biztonsági értékelések első eredményei

Az elért eredményekről szóló jelentések mindegyike azt mutatja, hogy az üzemeltetők követik és alkalmazzák a meghatározott módszertant. A nemzeti jelentések formátuma, tartalma és részletessége ugyanakkor elég jelentős mértékben eltér egymástól. E közlemény melléklete[9] összefoglalja az egyes nemzeti jelentésekben szereplő eredményeket.

Bár az értékelés még folyamatban van, az elért eredményekről szóló jelentések számos olyan témát azonosítanak, amely mélyreható elemzést kíván. A jelentésekből kiderül, hogy a nemzeti szabályozó hatóságok nagyrészt ugyanazon intézkedések meghozatalát tartják szükségesnek. Néhány nemzeti szabályoz hatóság már mérlegelte a berendezések tekintetében alkalmazott biztonsági ráhagyások felülvizsgálatát. A figyelmet érdemlő területek a következők: az erőművek árvízzel szembeni ellenállóképességének fokozása[10], az áramellátás kimaradása[11] [12], a végső hőnyelő elvesztése[13], valamint a tervezési alapon túli földrengéssel szembeni ellenállóképesség fokozása[14].

Néhány jelentés a pihentetőmedencék tökéletesítésének lehetőségéről számol be, amelynek révén olyan események is kezelhetők lennének, amelyekkel a tervezéskor nem számoltak[15]. Ezen túlmenően egyes jelentések kitértek arra is, hogy miként lehetne hatékonyabban kezelni a súlyos baleseteket és javítani a veszélyhelyzeti eljárásokat[16].

A jelentések mindazonáltal rámutattak a tagállamok közötti különbségekre is. Így például:

- a földrengésveszélyt a különböző országokban láthatóan rendkívül eltérő módon kezelik, az érintett régió szeizmikus tulajdonságainak függvényében. Jelentős különbségek mutatkoznak mind az alapul szolgáló elveket[17], mind pedig a megfelelőségi követelményeket[18] illetően. Néhány országban jelenleg folyamatban van az erőmű tervezésekor figyelembe vett földrengésveszély mértékének felülvizsgálata.

- Egyes országok[19] már végrehajtották a súlyos balesetek kezelésére vonatkozó iránymutatásokat[20], míg más országok nem.

- Néhány ország[21] megkezdte a tervezési alapon túli (lehetséges, de a tervezéskor túlságosan valószínűtlennek ítélt és ezért nem teljes mértékben figyelembe vett) balesetek miatt bekövetkező veszélyhelyzetek kezelésére vonatkozó rendelkezések értékelését, és megállapította, hogy hol kínálkozik lehetőség a tökéletesítésre.

A következő szakasz: szakértői értékelések és az eredmények ellenőrzése

Az Európa Tanács felkérése alapján a Bizottság a nemzeti szabályozó hatóságokkal közösen úgy határozott, hogy a nemzeti értékelések végső eredményeit közösen megállapított módszertan szerinti szakértői értékelésnek veti alá[22]. Ennek megfelelően a 2011 végéig benyújtandó nemzeti zárójelentéseket egy előre meghatározott szerkezet szerint kell elkészíteni annak érdekében, hogy a lehető legnagyobb mértékben koherensek és összehasonlíthatók legyenek.

A szakértői értékelési folyamat, amely 2012 elején veszi majd kezdetét, európai szinten hasonlítja össze a nemzeti eredményeket, a legnagyobb mértékű objektivitás és semlegesség mellett, hogy az eredmények megbízhatók legyenek.

Ez a folyamat két szakaszra tagolódik:

- az egyik egy a horizontális kérdésekre vonatkozó szakértői értékelés, amely a három fő területen (rendkívüli természeti események, biztonsági funkciók működésképtelensége, súlyos balesetek kezelése) összeveti egymással a nemzeti megközelítéseket és eredményeket. A szabályozással foglalkozó vezető szakértők csoportja ellenőrzi majd a nemzeti jelentések releváns részeit. A zárójelentés összefoglalót tartalmaz majd a kulcsfontosságú területek vonatkozásában, és ismerteti a módszertani vagy értékelési különbségeket.

- A vertikális (nemzeti) szakértői értékelés a nemzeti jelentések egészét értékeli. A vertikális szakértői értékelésekre a tagállamokban kerül majd sor, hogy a szakértői csoportok ezáltal is könnyebben léphessenek kapcsolatba a szabályozó hatóságok szakosodott munkatársaival és az üzemeltetőkkel, és könnyen megtekinthessék magukat az atomerőműveket is. A horizontális kérdésekre vonatkozó szakértői értékelés eredményeit, valamint a folyamat során szerzett ismereteket és tapasztalatokat felhasználják majd a nemzeti felülvizsgálatokhoz.

A szakértői csoportok az uniós tagállamok nukleáris biztonsági szakértőiből állnak. A szakértői értékelést végző csoport titkársági feladatait a Bizottság Közös Kutatóközpontja látja el.

A nemzeti jelentéseket, az elért eredményekről szóló jelentéseket, valamint a szakértői értékelések eredményeit nyilvánossá teszik majd[23].

A Bizottság a szakértői értékelések eredményeit az Európai Tanács 2012. június 28–29-i ülésén egy zárójelentésben ismerteti majd.

Az előzetes védettségi értékelések első eredményei [24]

A nukleáris védettség azon szándékos cselekmények megelőzését jelenti, amelyek kárt okozhatnak egy nukleáris létesítményben, illetve amelyek nukleáris anyagok jogtalan eltulajdonítását vagy azok környezetbe juttatását eredményezik. A nukleáris biztonság [25] és a nukleáris védettség szorosan összekapcsolódnak. Következésképpen az atomerőművek biztonságának értékelése nem lehet teljes a védettségi szempontok hasonló elemzése nélkül. A biztonsági értékelés ezért a nukleáris védettségre is kiterjedt.

Az Európai Unióban az atomerőművek biztonságáért felelős nemzeti szabályozó hatóságok közül néhány konkrét felelősséggel bír az atomerőművek védettségét illetően is. A tagállamokban a védettséggel kapcsolatos hatáskörök több különböző szerv között oszlanak meg.

Az atomerőművek olyan összetett és átfogó biztonsági és nonproliferációs szabályozás keretében működnek, amelyet folyamatosan alakítottak az évek során . Ami a nemzetközi szintet illeti, a védettségre vonatkozó szabályozás ugyanakkor kevésbé kidolgozott[26]. Az elmúlt években, mindenekelőtt a 2001. szeptember 11-i egyesült államokbeli terrormerénylet óta azonban világszerte nagyobb figyelmet kaptak a védettséggel kapcsolatos kérdések.

Az atomerőművek nukleáris védettségét biztosítani hivatott módszerek elemzése érdekében a Tanács a nukleáris védettséggel foglalkozó ad hoc munkacsoportot hozott létre, amely tagállami szakértőkből áll, és amelyben az Európai Bizottság is közreműködik. A munkacsoport elért eredményekről szóló jelentése[27] – amely megtalálható e közlemény mellékletében is – ismerteti a csoport előzetes következtetéseit.

A csoport munkaprogramja három szakasz köré szerveződik:

- információgyűjtés (pl. a tagállamokhoz eljuttatott kérdőív révén),

- információfeldolgozás, vagyis a legjobb gyakorlatokra vonatkozó ajánlások alapvetői témáinak azonosítása és a kérdőív eredményeinek összegzése,

- az elért eredményekről szóló és a zárójelentés elkészítése.

A kérdőív olyan kérdéseket tartalmaz, amelyek a nukleáris védettséget szabályozó nemzeti jogi keretet, az általános nemzeti védettségi keretrendszert, a tervezési alapú veszélyeket (előre nem látható rosszhiszemű cselekményekből eredő kockázatok), a nukleáris védettséggel kapcsolatos kultúrát és a veszélyhelyzeti tervezést érintik. Mivel a tagállamok nem jelezték, hogy bármilyen egyéb lényeges kérdéssel ki kellene egészíteni a kérdőívet, az időközi jelentés a kérdőívben szereplő kérdésekre és az azokra adott válaszokra összpontosít. Ez utóbbiak rávilágítanak arra, hogy szorosabbra kell fűzni a nemzetközi együttműködést, így a nemzetközi szakértői értékeléseket is annak érdekében, hogy ellenőrizni lehessen az atomerőművekre vonatkozó fizikai védelmi intézkedések szintjét és hatékonyságát.

A tagállamok elkötelezettek a nukleáris védettség iránt és ennek megfelelően egyértelmű törekvésük az, hogy egyrészt teljes mértékben alkalmazzák és megerősítsék a vonatkozó nemzetközi szabályozást, másrészt pedig uniós szinten terjesszék a legjobb gyakorlatot. A tagállamok válaszai hangsúlyozzák a nukleáris biztonság és a nukleáris védettség vetületei közötti szoros kapcsolatot, valamint a nukleáris védettség és a terrorizmus elleni küzdelemre irányuló stratégiák közötti összefüggéseket. A fenyegető veszélyek változása fényében folyamatosan felül kell vizsgálni a nukleáris védettséget, valamint az intézkedések, rendszerek és védettségre vonatkozó koncepciók megfelelőségét. A jelentések arra is rámutatnak, hogy minden fél egyetért abban, hogy a veszélyek kezelésére megfelelő folyamatokat kell kidolgozni és alkalmazni és közelebb kell hozni egymáshoz az érintett szakértői közösségeket.

A nukleáris védettséggel kapcsolatos kérdések jelenleg is folyamatban lévő vizsgálatának keretében a Bizottság teljes mértékben figyelembe veszi majd az ad hoc munkacsoport 2012 júniusában benyújtandó zárójelentésének eredményeit és ajánlásait.

A NUKLEÁRIS BIZTONSÁGRA VONATKOZÓ UNIÓS SZABÁLYOZÁSI KERET

Az ellenállóképességi próbák végzésével párhuzamosan a Bizottság a nemzeti jelentések eredményei, a nemzetközi szinten (a NAÜ keretében) folytatott megbeszélések és az érdekelt felek hozzájárulásai alapján megkezdte a nukleáris biztonságra vonatkozó uniós jogi keret vizsgálatát. A Bizottság előzetes elemzései azt mutatják, hogy a nemzeti szabályozó hatóságok eltérő módon közelítik meg a biztonság kérdését és különböző kritériumok mentén határozzák meg a biztonsági fejlesztéseket.

Ezen első megállapításai fényében a Bizottság szerint az alábbi területeken szükséges javítani az uniós és nemzeti jogi keretet: 1) a biztonságra vonatkozó technikai intézkedések, valamint az azok teljes körű végrehajtásának biztosításához szükséges felügyelet, 2) a nukleáris biztonsági keretrendszerek irányítása és a nukleáris biztonságra vonatkozó jogi keret, 3) a veszélyhelyzetekre való felkészültség és reagálás, 4) az EU nukleáris felelősségi rendszerének megerősítése, 5) a tudományos és technológiai szaktudás fejlesztése. A kiindulópont mindemellett a hatályos uniós szabályok teljes körű végrehajtása.

A hatályos nukleáris biztonsági jogi keret végrehajtása

A Tanács 2009-ben fogadta el a nukleáris biztonságról szóló irányelvet[28], amely fontos előrelépés volt a nukleáris védettségre vonatkozó uniós szabályozást illetően. Ez az irányelv átfogó és jogilag kötelező erejű közösségi keretet alkot a nukleáris létesítmények nukleáris biztonságára vonatkozóan. Az irányelv meghatározza azokat az alapelveket és kötelezettségeket, amelyek az Európai Atomenergia-közösségben (Közösség vagy Euratom) a nukleáris biztonság kérdését szabályozzák. Az irányelv beemeli a közösségi jogba a főbb nemzetközi eszközökben, nevezetesen a Nemzetközi Atomenergia-ügynökség (NAÜ) nukleáris biztonsági egyezményében[29] és biztonsági alapelveiben[30] foglalt követelményeket.

A nukleáris biztonságról szóló irányelv tagállami végrehajtásának lezárására kitűzött határidő 2011. július 22. volt. A Bizottság kötelezettségszegési eljárást indított az ellen a tizenkét tagállam ellen, akik a határidőig nem teljesítették az irányelv végrehajtását[31]. Azoknak a tagállamoknak, akik eddig nem ültették át nemzeti jogukba az irányelvet, sürgősen meg kell tenniük ezt.

A nukleáris biztonságra vonatkozó jogi keret javítása

A Bizottság – az Európai Tanács kérésére – az alábbi két megközelítés mentén vizsgálja, hogy miképp lehetne fejleszteni a nukleáris biztonsági keretet:

- i) a nukleáris biztonságra vonatkozó, jelenleg hatályos közösségi jogi keret megerősítését célzó jogszabály-módosítások, és

- ii) javítások a már meglévő mechanizmusok végrehajtása terén, illetve a tagállamok közötti fokozott koordináció.

A nukleáris biztonsági keretet, a szubszidiaritás elvének maradéktalan betartásával, mind közösségi, mind nemzeti szinten felül kell vizsgálni. A Bizottságnak és a tagállamoknak a nemzetközi intézményeken belül közösen kell fellépniük annak biztosítására, hogy a nemzetközi nukleáris biztonsági keret fejlesztése a közösségi és a nemzeti jogszabályokkal összhangban történjen.

Technikai javítások, felügyelet

A jelenlegi Euratom- és nemzeti jogszabályok értelmében a nukleáris biztonságért elsődlegesen az engedélyes (az atomerőmű üzemeltetője) felelős. A nemzeti szabályozók előírják az engedélyjogosultaknak, hogy végezzék el a biztonsági értékelések, köztük a jelenleg zajló ellenállóképességi próbák nyomán szükségessé váló technikai javításokat. A nemzeti szabályozók feladata biztosítani a szükséges intézkedések megfelelő végrehajtását.

Az EU-ban jelenleg nincsenek közös biztonsági előírások vagy kritériumok az atomerőművekre vonatkozóan.

Az ellenállóképességi próbák kezdeti eredményei rávilágítanak arra, hogy az atomerőművek biztonsági szintjének kezelése nem eléggé következetes Európában. Az Európai Unióban végzett ellenállóképességi próbák végleges eredménye, valamint a fukusimai nukleáris balesetből levont tanulságok alapján az egész Unióra vonatkozó alapelvek és -követelmények, valamint az atomerőművek helyszínére, tervezésére, megépítésére és üzemeltetésére vonatkozó műszaki minimumkövetelmények kerülhetnek meghatározásra[32]. Az uniós elveknek és követelményeknek tükröződniük kell a nemzeti szabályozásban és döntéshozatalban is, és azokat alkalmazniuk kell az atomerőművek üzemeltetőinek.

A helyszín jellemzőinek, az engedélyezési követelményeknek és az üzemeltetés ellenőrzésének meghatározására vonatkozó, Unió-szerte egységes kritériumok megkövetelnék az atomerőművek üzemeltetőitől, hogy az EU-ban újonnan létesítendő az atomerőművekre vonatkozó legjobb gyakorlatokat alkalmazzák. Ilyen követelmények már léteznek a nemzetközi és az uniós gyakorlatban egyaránt[33]. Bár a technikai intézkedések megválasztása függni fog az ellenállóképességi próbák végső eredményétől is, azokat bele lehetne foglalni az uniós joganyagba. Ráadásul indokoltnak tűnik kibővíteni a jelenleg hatályos nukleáris biztonsági irányelvben rögzített legjobb gyakorlatokat. Így például a nemzetközi szakértői értékeléseket, melyek jelenleg a nemzeti jogi és szabályozási keretre korlátozódnak, ki lehetne terjeszteni az atomerőművek tervezési és üzemeltetési biztonságára.[34]

Több szereplőt is be kellene vonni az új európai nukleáris biztonsági architektúrára vonatkozó ajánlások véglegesítésével kapcsolatos munkába, többek között a nemzeti szabályozókat, az atomenergia-ipart, valamint a tudományos és műszaki közösséget, melyet többek között az ETSON, a technikai támogatást nyújtó szervezetek európai hálózata képvisel.

A nukleáris biztonság irányítása

A fukusimai baleset egyik fő tanulsága az, hogy biztosítani kell a nemzeti szabályozó hatóságok tényleges függetlenségét. Az EU-ban ezt azáltal lehetne erősíteni, hogy konkrétabbá tesszük a nukleáris biztonsági irányelv erre vonatkozó rendelkezéseit[35], és meghatározzuk a nemzeti szabályozó hatóságok tényleges függetlenségének kritériumait. A nukleáris biztonsági irányelv ráadásul világosan előírhatná azokat a szabályozási hatásköröket, amelyekkel a nemzeti hatóságoknak legalább rendelkezniük kell.

A tagállamokban a szabályozási felelősség jelenleg meg van osztva több szerv között, illetve a szabályozás a minisztériumok hatáskörébe tartozik ahelyett, hogy egyetlen független hatóság feladata lenne.

Az ENSREG 2007 óta látja el az uniós intézményeket a nukleáris biztonságra vonatkozó ajánlásokkal. Ideje elgondolkodni ennek a csoportnak a jövőbeli szerepén, figyelembe véve az eddig szerzett tapasztalatokat.

Az átláthatósági követelményeket tovább lehetne pontosítani, és ki lehetne bővíteni azokat a nyilvánosságnak, illetve a létesítmény-üzemeltetők alkalmazottjainak tájékoztatására vonatkozóan előírt általános kötelezettséghez[36] képest. Ezzel összefüggésben a nemzeti szabályozó hatóságoknak elő lehetne írni, hogy tájékoztassák a nyilvánosságot a szabályozói döntések okairól. Titoktartási záradék védené a biztonsági szempontból kényes információkat.

A veszélyhelyzetekre való felkészültség és reagálás fokozása

A nukleáris és radiológiai veszélyhelyzetek megelőzésére, az azokra való felkészülésre és azok kezelésére vonatkozó intézkedéseket gyakran nemzeti szinten hozzák. Ugyanakkor több jogi eszköz, mechanizmus[37] és különleges rendelkezés[38] szabályozza közösségi szinten a nukleáris balesetek kérdéskörét. Ilyen incidensek esetén többféle közösségi mechanizmus vehető igénybe.

2010 decemberében a Bizottság – a tagállamokkal szoros együttműködésben – iránymutatásokat adott ki a nemzeti katasztrófakockázat-értékelésre vonatkozóan. A tagállamok vállalták, hogy 2011 végéig elkészítik és benyújtják a katasztrófakockázat-értékelést. A nukleáris biztonság és a közegészségügyi kockázat fontos elemei ennek az átfogó kockázatértékelésnek.

A nukleáris veszélyhelyzetre való jobb felkészülés és a válaszintézkedések összehangolása érdekében határokon átnyúló nukleáris kockázatkezelési terveket lehetne életbe léptetni (amelyek az EU-val szomszédos országokat is magukba foglalhatnák). Ezeket a terveket össze kell hangolni a nukleáris veszélyhelyzetekre történő megerősített európai válaszadással. Biztosítani kell továbbá, hogy a veszélyhelyzeti intézkedések céljából rendelkezésre álljanak a szükséges berendezések (köztük a nehéz berendezések, például tartalékgenerátorok) – melyeket adott esetben meg lehet osztani –, valamint a helyszín helyreállítására vonatkozó tervek.

„A katasztrófákra adott uniós válasz erősítése felé: a polgári védelem és a humanitárius segítségnyújtás szerepe” című bizottsági közlemény[39] nyomán folyamatban van az a munka, amely a tagállamok európai veszélyhelyzet-kezelési kapacitásának a létrehozására, a teljesen működőképes, folyamatosan üzemelő veszélyhelyzet-kezelő központ létesítésére, valamint a főbb katasztrófák, köztük a nukleáris katasztrófák kezelésével kapcsolatos európai veszélyhelyzeti intézkedési tervek kidolgozására irányul. A Bizottság javaslatokat fog előterjeszteni, melyek a fenti intézkedéseket beemelik az európai polgári védelmi mechanizmusról szóló jogszabályba.

A nukleáris tevékenységből származó felelősséggel kapcsolatos kérdések tisztázása

A nukleáris felelősség kérdése alapvető fontosságú a nukleáris balesetek kapcsán. Amint az „Energia 2020: Stratégia a versenyképes, fenntartható és biztonságos energiáért” című bizottsági közleményben is szerepel, a nukleáris biztonságra és védettségre vonatkozó jogi keret megerősítése céljából (többek között) egy, a nukleáris felelősséggel kapcsolatos európai megközelítésre vonatkozó javaslat kerül majd benyújtásra.

Az Euratom-Szerződés[40] szintén úgy rendelkezik, hogy a tagállamok „minden szükséges intézkedést meghoznak az atomenergia felhasználása területén felmerülő kockázatok fedezésére szolgáló biztosítási szerződések megkötésének megkönnyítése érdekében”.

A legtöbb tagállam ebből a megfontolásból úgy döntött, hogy csatlakozik az erről szóló nemzetközi egyezményekhez (a párizsi egyezményhez, a brüsszeli kiegészítő egyezményhez és a bécsi egyezményhez), de néhány tagállam egyik egyezménynek sem részes fele. Ez jogilag vegyes képet eredményezett az EU-ban. Az Unión belüli jogi koherenciát két területen lehetne javítani: i) a különböző tagállamok áldozatvédelmi intézkedései terén, különösen az áldozatok kártalanítására vonatkozó rendelkezések javítása és attól való függetlenítése révén, hogy az áldozatok mely országban tartózkodnak életvitelszerűen, és ii) a belső piac működésére gyakorolt lehetséges hatások kezelése terén, különösen ott, ahol az üzemeltetők eltérő pénzügyi felelőssége torzíthatja a versenyt.

A műszaki, tudományos és technológiai kompetencia növelése

A Bizottság a fukusimai balesetből levont tanulságokra építő képzési és információs programot indított a következő négy évre[41], amelyek finanszírozása uniós forrásokból és az Euratom keretprogramjaiból történik.

A cél a nukleáris biztonság fontosságának tudatosítása, valamint a kockázatkezelésre vonatkozó legjobb gyakorlatok cseréje a nukleáris szakértők és politikai döntéshozók körében. A program javítani fogja továbbá az egyetemek, a kutatóintézetek, a közszolgálati szervek és az ipari szereplők közötti együttműködést, az uniós platformokkal, mindenekelőtt a Fenntartható Nukleáris Energia Technológiai Platformmal (SNE-TP) és az Európai Nukleáris Energia Fórummal (ENEF) is szinergiát alkotva.

Ami a következő uniós többéves pénzügyi keretben („Horizon 2020”) előirányzott nukleáris kutatást illeti, továbbra is hangsúlyt kell fektetni a nukleáris biztonságra, az EU-n belüli nukleáris szakértelem megtartására, valamint a létesítmény-üzemeltetői és szabályozói hatáskörök növelésére.

A nemzetközi vetület

Harmadik országok bevonása a kockázat- és biztonsági értékelésbe

Az EU-val szomszédos országok

Az Európai Bizottság arra ösztönzött minden olyan országot, ahol atomerőművet üzemeltetnek, hogy a lehető leghamarabb végezzenek az EU-ban folyamatban lévőhöz hasonló kockázat- és biztonsági értékeléseket annak érdekében, hogy világszerte növekedjen a nukleáris biztonság szintje.

A Bizottság lépéseket tett annak érdekében, hogy azok az EU-val szomszédos országok, melyek területén atomerőmű üzemel, nevezetesen Svájc, az Oroszországi Föderáció, Ukrajna, Örményország és Horvátország, illetve amelyek előrehaladott tervekkel rendelkeznek arra, hogy atomenergiát állítsanak elő, nevezetesen Törökország és Fehéroroszország, meghonosítsák ezeket az értékeléseket.

2011. június 23-án megállapodás született a fent említett országokkal egy, az ellenállóképességi próbákra vonatkozó közös megközelítésről szóló együttes nyilatkozatról. Míg Svájc és Ukrajna részt vesz az uniós ellenállóképességi próbákban, más országok saját menetrendet alakítottak ki. Azonban közös kötelezettségvállalás van érvényben arra, hogy 2012 végéig végrehajtják a biztonsági értékeléseket.

Az EU a jövőben is ösztönözni fogja a szomszédos országokat, hogy vegyenek részt az ellenállóképességi próbákban, és gondoskodni fog arról, hogy az érintett szereplők minden erőfeszítést megtegyenek annak érdekében, hogy az EU határain belül és azok túloldalán egyaránt a nukleáris biztonsági feltételek a lehető legjobbak legyenek.

Együttműködés a Nemzetközi Atomenergia-ügynökséggel (NAÜ) és aG8-ak/G20-ak csoportjával

A NAÜ 2011 szeptemberében elfogadott nukleáris biztonsági cselekvési terve az ügynökség minden tagállamát arra ösztönzi, hogy végezze el a területén működtetett az atomerőművek értékelését arra vonatkozóan, hogy azok – a tervezésük alapján – megfelelően ellenállók-e az adott helyszínre jellemző szélsőséges természeti veszélyekkel szemben, és hogy szükség esetén pótolja a hiányosságokat. Az Európai Bizottság támogatni fogja a NAÜ-t egy olyan módszertan kidolgozásában, amelyet más államok is felhasználhatnak, és kész arra, hogy segítse az ügynökséget a harmadik országoknak nyújtott tanácsadás vagy azok értékelése terén.

A Bizottság teljes körűen részt vett a 2011. júniusi miniszteri szintű NAÜ-konferenciát előkészítő G8/G20-folyamatban. A NAÜ nukleáris biztonságról szóló cselekvési terve ezen a konferencián került jóváhagyásra. A Bizottság mindent meg fog tenni azért, hogy további előrelépés történjen az említett nemzetközi kezdeményezések terén.

A nukleáris biztonságra vonatkozó globális jogi keretben javasolt jobbítások

A fukusimai események rámutattak arra, hogy meg kell erősíteni a nukleáris biztonságra vonatkozó nemzetközi jogi keretet. A NAÜ révén a nukleáris biztonságot elsődlegesen szabályozó eszközök a nemzetközileg elfogadott biztonsági szabványok és nemzetközi egyezmények, mindenekelőtt a nukleáris biztonságról szóló egyezmény és a nukleáris balesetekről adandó gyors értesítésről szóló egyezmény.

A NAÜ tagállamai általánosan elismerik, hogy felül kell vizsgálni a nukleáris biztonságra vonatkozó nemzetközi keretet, különösen a nukleáris biztonságról szóló egyezményt annak érdekében, hogy nőjön ezeknek a szabályoknak az eredményessége, irányítása és végrehajthatósága. A Bizottság az Európai Közösség nevében hozzá kíván járulni a nukleáris biztonságról szóló egyezmény naprakésszé tételéhez[42].

A nukleáris biztonságról szóló egyezményt korszerűsíteni kell a NAÜ legújabb biztonsági előírásaival összhangban, melyeket jogilag kötelező erőre kell emelni és tovább kell fejleszteni.

Az EU-nak legalább arra kell törekednie, hogy a nukleáris biztonságról szóló egyezmény – annak hatályát és az abban foglalt kötelezettségeket tekintve – összhangba kerüljön a jelenleg hatályos nukleáris biztonsági irányelvvel. Az így módosított egyezmény kiterjedne valamennyi nukleárislétesítmény-típusra, és követelményként előírná a szabályozás rendszeres felülvizsgálatát. Az egyezménynek továbbá kritériumokat kellene tartalmaznia a szabályozói függetlenségre és a végrehajtási mechanizmusokra, pl. a közvetítésre, az egyeztetésre és a választottbírósági eljárásra vonatkozóan.

A veszélyhelyzetekre való felkészültséget illetően az egyezményben foglalt rendelkezéseknek biztosítaniuk kell az eredményesebb és összehangoltabb válaszadást, valamint a többi nemzetközi egyezménnyel való koherenciát[43].

A nukleáris biztonság terén folytatott külső együttműködés

A nukleáris biztonság harmadik országokban történő növelése a Közösség munkájának alapvető részét képezte már az 1990-es évek eleje óta. A TACIS és a Phare program keretében a közép- és kelet-európai országok, illetve a volt Szovjetunió utódállamai 15 éven részesültek támogatásban. 2007-től kezdődően a nukleáris biztonsági együttműködést kiterjesztettük harmadik országokra a nukleáris biztonság célját szolgáló együttműködési eszköz keretében. Az energiapolitika külkapcsolati vonatkozásairól szóló közlemény[44] a nemzetközi szabályozási keret konvergenciájának fokozására szólít fel, és célul tűzi ki, hogy a nukleáris biztonságra vonatkozó előírások nemzetközi szinten kötelező erőre emelkedjenek.

A nukleáris biztonság célját szolgáló, jelenleg hatályos együttműködési eszköz támogatást fog nyújtani azoknak a harmadik országoknak, amelyek vállalták, hogy részt vesznek az ellenállóképességi próbákban[45], és a 2012–2013-as időszakra vonatkozó további együttműködés megvitatása során maradéktalanul figyelembe fogja venni a jelenlegi intézkedések révén elért eredményeket. A Bizottság új eszközt javasolt a 2014–2020-as időszakra vonatkozóan. Az újonnan javasolt eszköznek fel kell használnia az uniós gyakorlat során szerzett tapasztalatokat, és a végrehajtás során figyelembe kell vennie a szomszédos országokban végzett ellenállóképességi próbák alapján meghatározott prioritásokat. Az új eszköznek a nukleáris biztonság terén folytatott együttműködés átfogó és koherens stratégiájába kell illeszkednie, figyelembe véve a NAÜ égisze alatt megvalósuló nemzetközi cselekvést.

záró megjegyzések és további teendők

A fukusimai incidens nyomán az EU és tagállamai vállalták, hogy átfogó értékelésnek vetik alá az európai az atomerőműveket. A folyamat – mely most először egybefogta az atomerőművek üzemeltetőit, a nemzeti szabályozó hatóságokat és az EU intézményeit – rámutatott arra, hogy az uniós szintű egyeztetés és együttműködés hozzáadott értékkel bír annak biztosításában, hogy a nukleáris biztonságra és védettségre vonatkozó magas szintű uniós előírások fennmaradjanak, és hogy azokat szükség esetén továbbfejlesszék.

Ennek a gyakorlatnak különös jelentőséget kölcsönöz sok reaktor életkora, és hogy egyes tagállamok és szomszédos országok új atomerőműveket szándékoznak építeni. Az ellenállóképességi próbák eredményeképpen várhatóan időszerű, tárgyilagos és tudományosan megalapozott információk állnak majd rendelkezésre, ami hozzá fog járulni a már létező és a tervezett az atomerőművek helyszínének meghatározására, illetve azok tervezésére, működtetésére, karbantartására és szabályozására vonatkozó biztonsági paraméterek megerősítéséhez.

A kezdeti megállapításokból kiviláglik, hogy vannak javításra szoruló területek mind nemzeti, mind uniós szinten. A tagállamok döntenek majd abban, hogy az értékelések alapján milyen intézkedéseket hoznak nemzeti szinten. A Bizottság üdvözli azokat a lépéseket, amelyeket egyes tagállamok már megtettek ebben az irányban. Közleményében a Bizottság felvázolt néhány kezdeti iránymutatást a nukleáris biztonságra vonatkozó uniós keret megerősítésére és a meglévő eszközök vagy mechanizmusok fokozott összehangolására.

Ezeket a kezdeti iránymutatásokat még felül kell majd vizsgálni és ki kell egészíteni az ellenállóképességi próbák alapján tett végleges megállapítások fényében. Az Euratom-Szerződés rugalmas és átfogó jogalapot képez a nukleáris biztonságra vonatkozó jogi keret esetlegesen szükségessé váló, javítási célú módosítására.

A tagállamoknak 2011. december 31-ig kell benyújtaniuk a Bizottságnak a kockázat- és biztonsági értékelésről szóló zárójelentésüket. A szakértői értékelésekre 2012. január és április között fog sor kerülni. A Bizottság zárójelentést fog benyújtani az Európai Tanácsnak az ellenállóképességi próbákról ez utóbbi 2012. június 28–29-i ülésére, és ez a jelentés indokolt esetben jogi intézkedések meghozatalát fogja javasolni az európai nukleáris biztonsági keret további megerősítése céljából.

A Bizottság elkötelezett aziránt, hogy az ellenállóképességi próbák során végig biztosítsa a nyitottságot és az átláthatóságot. Szorosan együtt fog működni valamennyi érdekelt féllel, többek között a nem kormányzati szervezetekkel, és nyilvános ülés keretében fogja ismertetni a szakértői értékelések eredményét.

A Bizottság továbbá – mielőtt jogalkotási javaslatot tenne az ellenállóképességi próbák eredménye alapján – nyilvános konzultációt fog tartani, melybe a nukleáris területen működő fő szakértői csoportokon (pl.: ENSREG, az ENEF és a WENRA) túlmenően be fog vonni minden kulcsfontosságú érdekelt felet.

Az EU – a nukleáris energia területén aktív harmadik országokkal és nemzetközi szervezetekkel, elsősorban a NAÜ-vel folytatott együttműködés keretében – meg fogja osztani az ellenállóképességi próbák terén szerzett tapasztalatait a nukleáris biztonságra vonatkozó nemzetközi jogi és szabályozási keret megerősítése céljából.

[1] A nukleáris biztonsággal foglalkozó nemzeti szabályozó hatóságok a nukleáris biztonsággal és hulladékkezeléssel foglalkozó európai magas szintű csoport keretében találkoznak. A magas szintű csoportot a 2007. július 17-i 2007/530/Euratom bizottsági határozat hozta létre (HL L 195., 2007.7.27., 44.o.). A csoport – saját elnevezésének rövidítésére – a későbbiekben fogadta el az ENSREG (European Nuclear Safety Regulators Group=Európai Nukleáris Biztonsági Szabályozó Hatóságok Csoportja) betűszót.

[2] EUCO 10/11 (31. pont).

[3] COM(2011) 539 végleges.

[4] 2011. május 12–13-i ENSREG-ülés, a WENRA (Western European Nuclear Regulators Association= Nyugat-európai Nukleáris Hatóságok Szövetsége) által javasolt műszaki specifikációk alapján. Lásd az ENSREG nyilatkozatát: www.ensreg.eu

[5] Belgium, Bulgária, Cseh Köztársaság, Egyesült Királyság, Finnország, Franciaország, Hollandia, Magyarország, Németország, Románia, Spanyolország, Svédország, Szlovákia, Szlovénia.

[6] Annak ellenére, hogy Ignalia-i atomerőmű utolsó egységét az uniós csatlakozással járó kötelezettségek teljesítése keretében 2009-ben bezárták, még hatályban vannak a telephelyhez kötött működési engedélyek és a telephelyen jelentős mennyiségű kiégett fűtőelemet tárolnak.

[7] Belgium, Bulgária, Egyesült Királyság, Finnország, Franciaország, Litvánia, Németország, Spanyolország, Szlovákia, Ukrajna.

[8] Az ENSREG 2011. május 12–13-i nyilatkozatának I. melléklete.

[9] A Bizottság szolgálati munkadokumentuma: „Az Európai Unióban működő atomerőművek átfogó kockázat- és biztonsági értékelésének végrehajtásáról szóló nemzeti jelentések technikai összefoglalója”.

[10] pl. Finnország, Magyarország, Svájc, Svédország, Szlovákia, Szlovénia.

[11] Ideértve a villamoshálózatról való leszakadást és a teljes feszültségvesztést.

[12] pl. Finnország, Románia, Spanyolország, Szlovénia.

[13] pl. Finnország, Spanyolország, Svédország, Szlovénia.

[14] pl. Finnország, Magyarország, Spanyolország, Svájc, Svédország, Szlovákia.

[15] pl. Finnország, Litvánia, Magyarország, Szlovénia.

[16] pl. Magyarország, Németország, Románia, Spanyolország, Svédország, Szlovákia.

[17] Ilyen elv pl. az, hogy végezzenek-e teljes körű valószínűségi biztonsági elemzést a földrengésveszély vonatkozásában. Finnországban, Svájcban és Szlovéniában például időszakosan felülvizsgálják az ilyen biztonsági elemzéseket, függetlenül ezen országok szeizmikus tulajdonságaitól.

[18] pl. maximális talajgyorsulás adott valószínűsíthető eseménynél.

[19] pl. Belgium, Cseh Köztársaság, Finnország, Magyarország, Románia, Spanyolország, Szlovénia.

[20] Az iránymutatások telephely-specifikus eljárásokat határoznak meg, hogy segítsék az üzemeltetőket abban, hogy veszélyhelyzet esetén minimálisra csökkentsék a telephelyen kívüli dózisteljesítményeket.

[21] pl. Egyesült Királyság, Spanyolország, Szlovénia.

[22] Az ENSREG 2011. október 11-i ülése.

[23] www.ensreg.eu

[24] Ez a pont a nukleáris védettséggel foglalkozó ad hoc tanácsi munkacsoporttól kapott információkra épül.

[25] A nukleáris biztonság a balesetek megelőzésére vagy a baleset következményeinek enyhítésére hozott intézkedések révén elért megfelelő üzemállapot, amelynek eredményeként megvalósul a munkavállalóknak, a lakosságnak és a környezetnek az indokolatlan sugárveszéllyel szembeni védelme.

[26] A NAÜ például az évtizedek során számos széles körű biztonsági iránymutatást dolgozott ki, míg a védettséggel kapcsolatos iránymutatásai csak szórványosak.

[27] Belső jelentés a nukleáris védettségről: 17061/11 AHGNS 8 ATO 134.

[28] A Tanács 2009. június 25-i 2009/71/Euratom irányelve a nukleáris létesítmények nukleáris biztonsági közösségi keretrendszerének létrehozásáról (HL L 172., 2009.7.2., 18. o.).

[29] INFCIRC/449, 1994. július 5. A Közösség és valamennyi uniós tagállam szerződő fél.

[30] Biztonsági alapelvek, a NAÜ biztonsági normái, SF-1 sorozat (2006).

[31] Ausztria, Belgium, Ciprus, Dánia, Egyesült Királyság, Észtország, Görögország, Lengyelország, Lettország, Olaszország, Portugália, Szlovákia.

[32] Az Európai Unió Bírósága (a C-29/99. sz. ügyben hozott ítélet, EBHT 2002, I-11221. o.) elismerte, hogy az Euratom megosztott hatáskörrel rendelkezik ezeken a területeken.

[33] A Nyugat-európai Nukleáris Hatóságok Szövetsége (WENRA) 2008-ban reaktorbiztonsági referenciaszinteket dolgozott ki, amelyek a nukleáris biztonságnak és az arra vonatkozó szabályozásnak az uniós országokban történő harmonizálására irányuló közös megközelítést szolgálják. A WENRA 2010-ben biztonsági célkitűzéseket fogadott el az új atomerőművekre vonatkozóan, melyek a NAÜ alapvető biztonsági elvein alapulnak. A WENRA az atomerőművekkel rendelkező uniós országok és Svájc legfőbb szabályozóinak hálózata, melyben más érdekelt országok megfigyelőként vannak jelen.

[34] Az üzemeltetési biztonság például a NAÜ által végzett szakértői értékelés tárgyát képezi (OSART).

[35] Az irányelv 5. cikkének (2) bekezdése.

[36] A nukleáris biztonsági irányelv 8. cikke

[37] Többek között az alapvető biztonsági előírásokról szóló irányelv, a nyilvánosság tájékoztatásáról szóló irányelv, az ECURIE-határozat, a polgári védelmi mechanizmusról szóló jogszabály, valamint az élelmiszerekről, illetve a takarmányokról szóló rendelet, melyek a csernobili és a fukusimai nukleáris balesetet követően születtek.

[38] A nukleáris balesetet vagy bármely egyéb radiológiai veszélyhelyzetet követően az élelmiszerek és a takarmányok radioaktív szennyezettsége legmagasabb megengedett határértékeinek megállapítására vonatkozó szabályok.

[39] COM(2010) 600 végleges.

[40] Az Euratom-Szerződés 98. cikke.

[41] http://cordis.europa.eu/fp7/euratom-fisshome.hmtl

[42] Az Euratom-Szerződés 101. cikke.

[43] A nukleáris balesetekről adandó gyors értesítésről szóló egyezmény (INFCIRC/335, 1986. november 18.) és a nukleáris baleset vagy sugaras veszélyhelyzet esetén való segítségnyújtásról szóló egyezmény (INFCIRC/336, 1986. november 18.).

[44] COM(2011) 539 végleges, 2011. szeptember 7.

[45] Az Örményországra és Ukrajnára vonatkozóan javasolt projekteket az eszköz 2011. évi cselekvési programja tartalmazza.