ÖSSZEFOGLALÁS

I. Az Európai Uniónak a Közös Agrárpolitika (KAP) részeként két egymáshoz hasonló, gyermekekre irányuló szakpolitikai eszköz áll rendelkezésére:

- Az iskolatejprogram 1977 óta támogatja az iskolák kedvezményes árú tejtermékkel való ellátását.

- Az iskolagyümölcs-program a 2009/2010-es tanévtől kezdve támogatja az iskolai gyümölcs- és zöldségosztás költségeit.

II. Mindkét program ugyanabból az alapgondolatból indul ki (eljuttatni a termékeket az iskolákba) és ugyanazt a kettős célt szolgálja:

a) elősegíteni a piac stabilizálását (piaci cél);

b) elősegíteni az egészséges táplálkozást (táplálkozás-egészségügyi cél).

A kettő közül különösen az eredetileg forgalomnövelő szándékkal született iskolatejprogram hangsúlya tevődött át az – immár fő célnak tekintett – egészséges táplálkozásra.

III. A két programban közös az is, hogy kettős hatásra törekszenek:

a) rövid távon az érintett termékeknek az iskolába való eljuttatásával növelni vagy legalább szinten tartani azok fogyasztását a fiatalok körében;

b) hosszú távon nevelő módon befolyásolni a táplálkozási szokásokat.

IV. A Számvevőszék közös ellenőrzés keretében vizsgálta a két program eredményességét. Tekintettel arra, hogy az iskolagyümölcs-osztás még csak nemrég indult be, ellenőrzésünk elsősorban az iskolatejprogramra irányult, de kiegészült az éppen elkezdődő iskolagyümölcs-program összehasonlító vizsgálatával is.

V. Jelenleg mindkét program érvkészletében központi helyen áll az a feltevés, hogy a támogatott termékek fogyasztása pozitívan befolyásolja a népegészségi állapotot. E feltevés vizsgálata nem tartozott ellenőrzésünk hatókörébe, hiszen a téma a Számvevőszék kompetenciáján kívül esik. Annyit azonban mégis leszögezünk, hogy ezt a feltevést korántsem osztja mindenki.

VI. A Számvevőszék megállapította: tíz évvel a Tanács azon döntése után, hogy az iskolatejprogramot fenn kell tartani, egy nagyon negatív értékelés és a program megszüntetésére irányuló bizottsági javaslat ellenére a programot lényegében mindmáig nem módosították, és eredményessége legfeljebb korlátozottnak mondható.

a) A rövid távon várható hatást (a tej iskolai kiosztása) illetően megállapítjuk, hogy az iskolatejprogram konkrét eredményei felettébb korlátozottak:

i) a program – elsősorban a támogatás szerény szintje miatt – kevéssé válhatott vonzóvá, így hatása nagyrészt "talált pénz" effektusként jelentkezett: a támogatott termékeket az iskolai étkezdék túlnyomórészt amúgy is felvennék étrendjükbe, illetve a kedvezményezettek támogatás hiányában is megvásárolnák őket.

ii) Az ellenőrzés tanúsága szerint az egyes tagállamokban szervezett ingyenes tejosztás hatása kielégítőbb, ám az ilyen ingyenes tejosztás jelenleg költséges nemzeti programok révén történik, amelyekhez az uniós költségvetés csak minimálisan járul hozzá.

b) A hosszú távon várt (nevelési) hatást illetően megállapítjuk, hogy a jelenlegi rendszer nem számol eléggé a kitűzött nevelési célokkal. Nem mindig vehető biztosra, hogy az érintettek értesülnek a tejosztásról, és a rendszer nem él más külön pedagógiai eszközzel.

VII. Megállapítjuk azonban azt is, hogy az iskolatejprogram során felmerülő hiányosságok többségét a Bizottság feltárta és az iskolagyümölcs-program megtervezésekor – legalább részben – figyelembe is vette. Ennek kiemelendő eredménye, hogy az új program egyetlen eljárásmódként az étkezdéken kívüli ingyenes gyümölcsosztást választotta, és a nevelési célok elérése érdekében külön pedagógiai eszközöket fejlesztettek ki. Ennek a tökéletesítésnek azonban ára van, és ezt az árat jelentős részben a nemzeti vagy helyi költségvetés viseli. Bár az új program hosszú távú eredményességéről még korai volna végérvényesen nyilatkozni, mégis sokkal valószínűbbnek tűnik, hogy el tudja érni rövid és hosszú távú céljait, s ekként azt is segíthet feltárni, hogy az iskolatejprogram hogyan, milyen téren fejleszthető.

VIII. A Számvevőszék a következő fő ajánlásokat teszi:

a) Tekintve az iskolatejprogram igen korlátozott hatását, attól kellene függővé tenni a további fenntartását, hogy sikerül-e átfogó reform révén kiküszöbölni a program feltárt hiányosságait. Az erre vonatkozó döntés vegye figyelembe a terméknek a közegészségügyi célok fényében elismert tápértékét. Ha sor kerül átfogó reformra, akkor az alábbi kérdésekre kell választ találni.

b) Ahhoz, hogy az iskolatejprogram ténylegesen befolyásolni tudja az iskolákban elfogyasztott tej mennyiségét, a támogatás kilogrammonkénti szintjét jelentősen fokozni kellene, olyan szintre, amely már az ingyenes tejosztást is lehetővé tenné. Ez a javaslat azonban nem jelenti azt, hogy növelni kellene a programra fordított uniós kiadásokat, azt viszont igen, hogy a forrásokat tanácsosabb lenne egy – a megállapítandó táplálkozási szükségletek alapján meghatározandó – szűkebb célcsoportra összpontosítani.

c) Az iskolatejprogram keretében lépéseket kellene tenni a – különösen az iskolai étkezdéknél megfigyelt – "talált pénz" effektus korlátozására, ügyelve ugyanakkor a program optimális ismertségének biztosítására.

d) A kitűzött nevelési célokat illetően a két programnak egységesen kellene kezelnie a kísérő intézkedések szerepét és jelentőségét. Ha ezek jelentősége megerősítést nyer, akkor újra meg lehetne vizsgálni, hogy kívánatos-e uniós társfinanszírozásra jogosulttá tenni őket.

e) A táplálkozás-egészségügyi megközelítés, illetve az optimális irányítás lehető legteljesebb koherenciája érdekében erősíteni kell a két program közötti koordinációt és együttműködést.

BEVEZETÉS

+++++ TIFF +++++

Forrás: http://ec.europa.eu/agriculture/tasty-bunch/index_hu.htm

KÉT EGYMÁSHOZ HASONLÓ ISKOLAI TÁPLÁLKOZÁSI PROGRAM

1. "Egyél, igyál, mozogj": a Bizottság 2009–2010-ben Unió-szerte tájékoztató kampányt folytatott a gyermekek egészséges táplálkozása érdekében. Az uniós mezőgazdasági költségvetésből támogatott kampány a gyermekek étkezési szokásainak javítását célozta. A "fincsi csapat" kampány egy vándorkiállítás szervezésével vette kezdetét, majd a kampány alappillére a továbbiakban az alábbi két iskolai táplálkozási program volt:

a) Az iskolatejprogram [1] 1977 óta támogatja az iskolák kedvezményes árú tejtermékekkel való ellátását.

b) Az iskolagyümölcs-program [2] a 2009/2010-es tanévvel vette kezdetét, s a gyümölcs és zöldség iskolákban történő ingyenes szétosztásának költségeit támogatja.

2. A Bizottság tehát jelenleg – 2009 óta – két egymáshoz hasonló eszközzel rendelkezik, s az egyiket a tejtermékek, a másikat a gyümölcs és zöldség terén alkalmazza (a két eszköz összehasonlító táblázatát lásd: I. melléklet). Célközönségük ugyanaz, tervezett kiadásaik nagyságrendje is hasonló (lásd: 1. ábra).

3. Mindkét program ugyanazt a kettős célt szolgálja:

a) elősegíteni a piac stabilizálását (piaci cél) [3];

b) elősegíteni az egészséges táplálkozást (táplálkozás-egészségügyi cél) [4].

Aprogramok közül elsősorban az eredetileg forgalomnövelő szándékkal született iskolatejprogram hangsúlya tevődött át a Bizottságnál az – immár fő célnak tekintett – egészséges táplálkozásra (lásd: 1. háttérmagyarázat).

1. ÁBRA

AZ ISKOLATEJ- ÉS ISKOLAGYÜMÖLCS-PROGRAMMAL KAPCSOLATOS KÖZÖSSÉGI KIADÁSOK [5] (MILLIÓ EURÓBAN)

+++++ TIFF +++++

Forrás: Az Unió költségvetése.

4. Ugyanazon alapgondolatból kiindulva mindkét program kettős hatásra törekszik:

a) rövid távon az érintett termékeknek az iskolába való eljuttatásával növelni vagy legalább szinten tartani azok fogyasztását a fiatalok körében;

b) hosszú távon nevelő módon befolyásolni a táplálkozási szokásokat [6].

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

Forrás: http://ec.europa.eu/agriculture/index_fr.htm

1. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

A TEJPROGRAM TÁPLÁLKOZÁSI ÉS NEVELÉSI CÉLJAI

"Az iskolatej támogatásának rendszere nem avégett született, hogy a tejtermelési többlettől segítsen megszabadulni […]. Valódi nevelési intézkedésről van szó, amelynek fő célja az, hogy fenntartsa, sőt terjessze az iskolások között a tej és a tejtermékek fogyasztásának szokását. A programnak ezenkívül táplálkozási vetülete is van, hiszen az iskolában kiosztott tejtermék kiegészítheti a hiányos vagy kiegyensúlyozatlan táplálkozást. Nyilván tagadhatatlan annak a másodlagos hatásnak a jelentősége is, hogy nagy mennyiségű olyan tejtermék is elfogy, amely máskülönben a tejtermelési többletet gyarapítaná, és egyéb intézkedések keretében kellene tőle megszabadulni".

(Forrás: Bizottság – 1990.)

"Az iskolatejprogram nemcsak táplálkozási, hanem nevelési jelleggel is bír, hozzájárul az elhízás elleni küzdelemhez, továbbá biztosítja a gyermekek növekedéséhez és egészségéhez nélkülözhetetlen elemeket."

(Forrás: Mariann Fischer Boel biztos sajtóközleménye – 2008).

A KÉT PROGRAM IRÁNYÍTÁSI RENDSZERÉNEK ÁTTEKINTÉSE

5. A kétféle támogatást vagy közvetlenül az oktatási intézmény kapja, vagy egy más igénylő, aki lehet a felügyeleti szerv (rendszerint az önkormányzat), a szállító, vagy egy külön erre a célra létrehozott közvetítő szerv [7]. Az engedély megadása után a terjesztési rendszer működtetésének (beszerzés, tárolás, elosztás, adminisztráció) felelőssége már az egyes kérelmezőkre hárul.

TEJTERMÉKEK

6. Az átalányösszegű európai támogatás értelmében 100 kg tejért 18,15 EUR jár [8], amely összeget a tagállamok nem kötelesek kiegészíteni.

7. Minden intézmény maga dönt a részvételről; az uniós kiadások összege a támogatható kérelmek egyszerű összeadásából adódik, mivel a rendelet nem szab meg felső költségvetési határt. Meghatározza azonban a rendelet a legnagyobb támogatható mennyiséget [9], mégpedig tanítási naponként és az oktatási intézménybe rendszeresen járó tanulónként 0,25 literben, ám ennek a határértéknek az igénylők általában alatta maradnak.

2. ÁBRA

ISKOLATEJ – A KÜLÖNBÖZŐ MODELLEK EGYMÁSHOZ VISZONYÍTOTT ARÁNYA A FELKERESETT TAGÁLLAMOKBAN

+++++ TIFF +++++

Forrás: A felkeresett tagállamok.

8. A program igen sokféle formát ölthet, de az általunk felkeresett tagállamokban három modell figyelhető meg (lásd: 2. ábra és 2. háttérmagyarázat):

a) az iskolai étkezdékben az étkezések részét képező tejtermékek támogatása [10] (elsősorban: Franciaország, Olaszország és Svédország);

b) az iskolai étkezdéken kívüli, kedvezményes árú tejárusítás (Németország, Lengyelország: középiskolák, Egyesült Királyság: az 5 évesnél idősebb gyermekek);

c) az iskolai étkezdéken kívüli ingyenes tejosztás [11] (elsősorban Lengyelországban: általános iskolák, és az Egyesült Királyságban: 5 éves és annál kisebb gyermekek).

GYÜMÖLCS ÉS ZÖLDSÉG

9. Az európai támogatás az ingyenesen kiosztott gyümölcsök és zöldségek, illetve az azokhoz kapcsolódó egyéb költségek 50–75%-át fedezi [12], míg a fennmaradó költséget általában a tagállamok fedezik.

2. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

JELLEMZŐEN TÁMOGATOTT TEJTERMÉKEK A FELKERESETT TAGÁLLAMOKBAN

Franciaország: kis adag sajt vagy joghurt mint desszert (iskolai étkezdékben).

Olaszország: parmezán tésztához, vagy mozzarella salátában (iskolai étkezdékben).

Svédország: önkiszolgáló tejautomata az étkezés idején (iskolai étkezdékben).

Egyesült Királyság és Lengyelország: dobozos tej kedvezményes áron vagy ingyen bizonyos korosztályú gyermekeknek, leggyakrabban a nemzeti költségvetés terhére.

Németország: ízesített dobozos tej kedvezményes áron, iskolán belüli árusítóhelyeken.

10. A rendelet az igénylő tagállamok között felosztandó 90 millió euróban szabja meg a kiadások felső határát. Saját nemzeti keretösszegét minden tagállam a nemzeti stratégiája keretében, saját belátása szerint osztja fel a pályázók között.

11. A gyümölcsprogram csak akkor részesülhet támogatásban, ha a siker zálogaként a programot külön nevelési intézkedések is kísérik. Ezek az intézkedések, bár uniós támogatásban nem részesülhetnek, mégis a program kulcsfontosságú elemének tekintendők.

12. A vizsgálatunk alkalmával megfigyelt gyümölcsosztások min degyike ingyenes volt, és nem kapcsolódott a fő étkezésekhez.

AZ ELLENŐRZÉS HATÓKÖRE ÉS AZ ELLENŐRZÉSI MEGKÖZELÍTÉS

A KÉT PROGRAMOT KÖZÖS ELLENŐRZÉS KERETÉBEN, AZ EREDMÉNYESSÉGRE ÜGYELVE VIZSGÁLTUK...

13. Ellenőrzésünk elsősorban az iskolatej- és az iskolagyümölcs-program eredményességére irányult. Elemzésünk alkalmas időpontjaként a 2009-es év adódott, amikor – részben a már működő iskolatejprogram mintájára – beindult a gyümölcsprogram is. A fejlemények időrendjére való tekintettel ellenőrzésünk elsősorban az iskolatejprogramra irányult, de kiegészült az éppen beinduló iskolagyümölcs-program összehasonlító vizsgálatával is.

14. A programok eredményességét a következő ellenőrzési kérdések révén vizsgáltuk:

a) Eléggé ösztönöz-e a program a részvételre (a részvételtől visszatartó tényezők elemzése)? Elegen vesznek-e részt a programban ahhoz, hogy az elérje céljait?

b) Kimutatható-e, hogy a kiadások közvetlen eredményeként változtak a kedvezményezettek fogyasztási szokásai? ("Talált pénz" effektus: a támogatástól függetlenül is elfogyasztanák-e ezeket a termékeket?)

c) Képesek-e a programok nevelő módon befolyásolni a táplálkozási szokásokat?

3. ÁBRA

ISKOLATEJ – 2009-ES KIFIZETÉSEK TAGÁLLAMONKÉNT

+++++ TIFF +++++

Forrás: Európai Bizottság.

15. Jelenleg mindkét program érvkészletében központi helyen áll az a feltevés, hogy a támogatott termékek fogyasztása pozitívan befolyásolja a népegészségi állapotot [13]. E feltevés vizsgálata nem tartozott az ellenőrzés hatókörébe, hiszen témája a Számvevőszék kompetenciáján kívül esik. Annyit azonban mégis leszögezünk, hogy ezt a feltevést korántsem osztja mindenki.

16. Az ellenőrzés a 2008/2009-es és a 2009/2010-es tanévre vonatkozott, de magában foglalta a két jelenleg hatályos rendelet kidolgozásának vizsgálatát is, az iskolatejprogramot illetően pedig a rendelkezésre álló legfrissebb értékelések eredményeit is elemezte.

17. Az ellenőrzésre a Bizottság részlegeinél, valamint Németországban [14], Franciaországban, Olaszországban, Lengyelországban, Svédországban és az Egyesült Királyságban került sor. E hat tagállamba (az utóbbi kettő csak az iskolatejprogramban vett részt) irányult a 2009. év tejprogrammal kapcsolatos kifizetéseinek 75%-a, illetve irányul a gyümölcsprogram első évében előirányzott költségvetés 63%-a (lásd: 3. és 4. ábra).

4. ÁBRA

ISKOLAGYÜMÖLCS – 2009/2010-ES KÖLTSÉGVETÉS TAGÁLLAMONKÉNT

+++++ TIFF +++++

Forrás: Európai Bizottság.

18. Ellenőrzésünk során azt vizsgáltuk, hogy a Bizottság és a felkeresett tagállamok hogyan hajtották végre és követték nyomon a programokat. Az ellenőri feladatok közé tartozott 31 igénylő helyszíni vizsgálata is, akik összesen több mint 40000 oktatási intézmény és 2 millió gyermek ellátására kaptak támogatást. Helyszíni vizsgálat tárgyát képezte továbbá 56, összességében több mint 16000 gyermeket oktató olyan intézmény is, amely legalább a két program egyikében részt vett.

…MAJD EZT SZABÁLYSZERŰSÉGI ELLENŐRZÉSSEL EGÉSZÍTETTÜK KI

19. Sort kerítettünk szabályszerűségi ellenőrzésre is: csak a leglényegesebb szempontokra voltunk figyelemmel, amelyek a legközvetlenebbül érinthették a kedvezményezetteket, illetve befolyásolhatták a szakpolitika eredményességét. Az egyes felkeresett tagállamokban különböző problémákat tapasztaltunk, elsősorban a hatályos szabályok értelmezésére vonatkozóan. Ezekről értesítettük a Bizottságot és az érintett tagállamokat. Tájékoztató jelleggel minderről a II. melléklet ad összefoglalást.

+++++ TIFF +++++

Forrás: http://agriculture.gouv.fr/un-fruit-pour-la-recre

ÉSZREVÉTELEK

AZ ISKOLATEJPROGRAMOT RENDKÍVÜL BÍRÁLÓ HANGNEMŰ KRITIKA ÉRTE 1999-BEN, ÁM TÉNYLEGES MEGOLDÁS AZÓTA SEM SZÜLETETT

20. Az iskolatejprogramról 1999-ben közösségi szintű külső értékelés készült [15]. Ez az értékelés rendkívül kritikus hangnemet ütött meg, s a program eredményességének alacsony foka és a gyenge költség-haszon arány okán az intézkedés megszüntetését javasolta (lásd: 3. háttérmagyarázat).

21. A Bizottság ezen az alapon javasolta a program megszüntetését, de a Tanács ezt elutasította. A Bizottság ekkor a politikai döntést tudomásul véve arra tett javaslatokat, hogyan csökkentsék a program közösségi támogatását, s e javaslatokat a Tanács részben elfogadta (lásd: 4. háttérmagyarázat).

3. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

AZ 1999-ES ÉRTÉKELÉS – KÖVETKEZTETÉS ÉS ZÁRÓ AJÁNLÁS

"[…] Ha pusztán a program jelenlegi hivatalosan deklarált céljai (a tejtermékek fogyasztásának fenntartása és növelése) alapján ítélünk, akkor azt kell mondanunk, hogy az intézkedés pozitív hatása elenyésző, a költség-haszon arány gyenge. A Bizottságnak ezért komolyan fontolóra kellene vennie, hogy visszavonja ezt az intézkedést. Ha megtenné, annak fő következményeként azután csak a tagállamok belátásától függene, hogy valamilyen formában továbbra is osztanak-e támogatott árú tejet az iskolásoknak. Nehéz előre megmondani, hogy milyen eredménnyel járna egy ilyen lépés, de annyi bizonyosnak tűnik, hogy az iskolákban csökkenne a tejtermékek hozzáférhetősége és fogyasztása. Az ebben a jelentésben olvasható információk azonban azt sugallják, hogy a lépés valószínűleg csak igen korlátozott hatással járna.

[…] Miután a fenti ajánlások jórészt azon a feltevésen alapulnak, hogy az intézkedést visszavonják és az arra fordított forrásokat más, eredményesebb intézkedésekhez irányítják át, a meglévő intézkedés tökéletesítésére semmilyen ajánlás nem irányul. A szerzők véleménye szerint bármely esetleges változásnak az intézkedés alapvető, a célok elérést gátló hiányosságait kellene orvosolnia. A meglévő intézkedés hatékonyságára vonatkozó bármely ajánlás nem befolyásolhatná lényegesen az intézkedés erősen korlátozott eredményességét."

22. 2005-ben az Egyesült Királyságban is sor került értékelésre [16]; ez az uniós támogatáson kívül a brit nemzeti költségvetési kiegészítést (lásd: 8. bekezdés b) pont) is vizsgálta. Az értékelés következtetései szerint az intézkedés nem eredményes, költséges, és irányítási költségei nem állnak arányban csekély értéknövelő hatásával. Az értékelés azt javasolja a brit kormánynak, hogy "az Európai Bizottsággal együtt mérlegelje az uniós iskolatejprogram megszüntetésének lehetőségét".

23. Ezzel párhuzamosan a Bizottság 1999-től rendszeresen igyekszik tökéletesíteni az intézkedés végrehajtási szabályait (egyszerűsít, illetve felülvizsgálja a terméklistát és a támogatási kategóriák összegeit). Ezek a változások eddig azonban elenyésző hatással jártak, vagyis sem a program logikáját, sem annak főbb jellemzőit nem módosították. A módosítások tehát kedvezően hatottak ugyan, de a program alapkoncepcióját megkérdőjelező bírálatokra nem adtak választ.

4. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

AZ 1999. ÉVI ÉRTÉKELÉS NYOMÁN TETT BIZOTTSÁGI JAVASLATOK

"E javaslat értelmében a Bizottság először a program megszüntetésében gondolkodott, és a 2000-es előzetes költségvetési tervezet is ezzel a feltevéssel számolt, ám […] minden résztvevő az uniós támogatás fenntartását pártolta, különös tekintettel a program táplálkozási szempontú előnyeire […]. E megbeszélés fényében a Bizottság újragondolta eredeti álláspontját, és mostani javaslata értelmében kész az iskolatejprogram fele-fele arányban történő támogatására. A költségvetés szűkössége okán, illetve a gyenge költség-haszon arány miatt az iskolatejre vonatkozó költségvetési sor nem tartható fenn a jelenlegi szinten […] Az iskolatejprogram védelmezői nagyon gyakran hivatkoznak szélesebb értelemben vett, egészségügyi, táplálkozási, sőt szociális célkitűzésekre. El kell ismerni ennek az érvnek a megalapozott voltát, de […] ezek a célok túl nagyszabásúak egy olyan támogatási rendszeren belül, amely a tejre és tejtermékekre vonatkozó KPSZ-től függ […], ha ezek a célok a tagállamok számára is fontosak, akkor el kell fogadniuk azt is, hogy viseljék a támogatási rendszer költségeinek egy részét".

(Forrás: A VI. Főigazgatóság feljegyzése a Bizottság mezőgazdaságért és vidékfejlesztésért felelős tagja részére – 2000. március).

A PROGRAMOK VÁRHATÓ HATÁSÁT CSÖKKENTI A KIADÁSOK CSEKÉLY VOLTA, ILLETVE AZ, HOGY NINCS OLYAN ESZKÖZ, AMELY AZ ELSŐDLEGES SZÜKSÉGLETEK FELÉ ORIENTÁLNÁ ŐKET

NINCSEN KIELÉGÍTŐ TELJESÍTMÉNYÉRTÉKELŐ RENDSZER

24. A két program célkitűzései mind piaci, mind táplálkozás-egészségügyi szempontból csak a minőséget illetően és igen általános módon vannak meghatározva (lásd: 5. háttérmagyarázat). Mennyiségi célokat nem szabtak meg, SMART jellegű célkitűzésekről [17] szó sincs.

25. Az iskolatejprogramot illetően hiányoznak a szakpolitika eredményességét értékelhetővé tevő pontos célkitűzések, így a rendelkezésre álló mutatók (az egyes termékkategóriákban kiosztott mennyiség, a részt vevő iskolások hozzávetőleges száma) csak olyan "részvételi" mutatók, amelyek nem mérik a szakpolitika eredményeit és hatásait [18]. Az ellenőrzés arra is rámutatott, hogy milyen kevéssé megbízhatóak az összegyűjtött információk, különösen a részt vevő iskolások becsült számát illetően [19].

5. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

AZ ISKOLATEJPROGRAM CÉLKITŰZÉSEINEK ÁLTALÁNOS JELLEGE

"a tejpiaci egyensúly megteremtése és a piaci árak stabilizálása" – (az 1234/2007/EK tanácsi rendelet preambulumának 43. bekezdése).

"Tágabb szakpolitikai […] egészségügyi, táplálkozási, szociális célkitűzések elérésében is szerepet játszik" (az 1255/1999/EK rendeletet módosító tanácsi rendeletjavaslat indokolása).

"Az életre szóló helyes étkezési és táplálkozási szokások kialakításával oktató szerepet is betölt" (a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Főigazgatóság internetes oldala).

"Az iskolatejprogram nemcsak táplálkozási, hanem nevelési jelleggel is bír, hozzájárul az elhízás elleni küzdelemhez" (Fischer Boel asszony sajtóközleménye, 2008. július 11.).

26. Az újabb keletű iskolagyümölcs-program ugyan még híján van a mutatóknak, ám egyes előírásai segítik a teljesítmény alakulásának figyelemmel kísérését, a kezdeti stratégia kidolgozásától a minden tagállamban kötelező időszakos értékelésekig. Egyelőre azonban még korai volna megítélni e továbbfejlesztendő eszközök eredményességét.

A KÉT PROGRAM A CÉLKITŰZÉSEIHEZ KÉPEST CSEKÉLY KIADÁSOKAT MOZGÓSÍT

PIACI CÉLKITŰZÉS

27. Az iskolagyümölcs-program létrehozásához vezető előkészítő megbeszéléseken az Európai Parlament évi 500 millió eurós költségvetést javasolt. A Bizottság javaslatára végül 90 millió eurós felső határt hagytak jóvá. A Bizottság ugyanis jobbnak vélte, ha a projekt csak azután kap nagyobb költségvetést, ha előbb szerényebb szinten igazolja létjogosultságát.

28. Az, hogy a program igen lassan indult be (lásd: IV. melléklet), amúgy igazolta is a Bizottság hozzáállását. A rendeletben megszabott költségvetési felső határ azonban e döntés hatására – még a nemzeti társfinanszírozás tekintetbe vételével [20] sem – haladja meg az uniós gyümölcs- és zöldségtermelés értékének 0,3%-át. Hasonló nagyságrendben mozog az iskolatejprogram is: a rendelkezésre álló számadatok szerint a 2008/2009-ben szétosztott tej értéke kisebb volt, mint az Unióban összesen megtermelt tej 0,28%-áé.

29. Mindkét programra érvényes, hogy ezek az összegek – még ha fel is tesszük, hogy elköltésük eredményes volt – olyan kis mennyiséget képviselnek, hogy közvetlenül nem befolyásolhatják [21] jelentősen a piaci egyensúlyt.

30. Az iskolatejprogramot illetően ugyanez a megállapítás már az 1999-es értékelésben is szerepelt [22].

TÁPLÁLKOZÁS-EGÉSZSÉGÜGYI CÉL

31. Az Európai Unióban élő gyermekek számát figyelembe véve a két program egyenként 50 és 80 eurócentbe kerül évenként és gyermekenként. Ilyen nagyságrendű összegnél nehezen is képzelhető el, hogy a célnépességnél jelentős táplálkozás-egészségügyi hatást lehetne elérni.

32. A gyakorlatban a kiadások ennél sokkal kevesebb gyermeknél hasznosulnak [23] , vagyis egy-egy kedvezményezettnél potenciálisan nagyobb hatás lenne elérhető. A táplálkozás-egészségügyi cél vonatkozásában viszont az intézkedések átfogó eredményessége nagyban azon múlik, hogy azok éppen a kedvezményezettek milyen alpopulációjára irányulnak.

NINCS OLYAN ESZKÖZ, AMELY AZ ELSŐDLEGES TÁPANYAGSZÜKSÉGLETEK FELÉ ORIENTÁLNÁ A TÁMOGATÁST

33. Sokkal értékesebb olyan gyermekeknek osztani tejet, akik az átlagnál vagy az ajánlott mennyiségnél [24] sokkal kevesebb tejet szoktak fogyasztani, mint ugyanannyi tejet olyan gyermeknek adni, aki amúgy is több tejterméket fogyaszt, mint az átlag vagy az ajánlott mennyiség. A két program táplálkozás-egészségügyi céljai értelmében tehát elsősorban olyan kategóriákat (régiókat, tagállamokat, társadalmi csoportokat) kell megcélozni, ahol a tejtermékfogyasztás elégtelennek, illetve azon belül az átlagosnál is alacsonyabbnak tekinthető. A program tétje nem is annyira az átlagos fogyasztás növelése, hanem az, hogy sikerül-e minél több gyermeknél elérni a minimálisan szükségesnek ítélt tejtermékfogyasztási szintet.

34. A tejtermékeket illetően egyes tagállamok már elkezdték felmérni, hogy mi a teendőjük. Az Egyesült Királyságban a 2005-ös értékelés arra mutatott rá, hogy a célnépesség jelentős része már elegendő tejterméket fogyaszt [25], és azt ajánlotta, hogy az intézkedésekkel ezért inkább egyes kiemelt kategóriákat célozzanak meg. A francia hatóságok úgy döntöttek, hogy a rendelkezésükre álló nemzeti kiegészítő költségvetést a táplálkozási szempontból leginkább rászoruló hátrányos helyzetű térségekre fordítják [26]. Még sok más módon is lehet célzottan eljárni, de ez némely esetben plusz költségekkel járhat.

35. Egyik uniós támogatási rendszerbe sincs azonban beépítve olyan mechanizmus, amely a táplálkozási szükségleteket elemezve, azok függvényében ítélné oda a támogatást.

36. Az iskolagyümölcs-program esetében a rendelet a tagálla mokra bízza annak eldöntését, hogy nemzeti stratégiájuk keretében alkalmaznak-e ilyen mechanizmust, a gyakorlatban azonban egyikük sem élt a lehetőséggel [27].

37. Az iskolatejprogram esetében ilyen mechanizmus nincsen. A tagállamonkénti elemzés egyenesen arra mutat rá: nemcsak hogy az intézkedés keretében az erőforrások nem jutnak el oda, ahol a legnagyobb szükség mutatkozik rájuk, hanem a program leginkább azoknak a tagállamoknak kedvez, ahol már amúgy is a legjelentősebb a tejtermékfogyasztás, vagyis ahol kisebbek és kevésbé sürgetőek az igények (lásd: 6. háttérmagyarázat).

6. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

AZ EGYES TAGÁLLAMOK TEJTERMÉKFOGYASZTÁSÁNAK, ILLETVE A 2009-BEN AZ ISKOLATEJPROGRAM KERETÉBEN KAPOTT TÁMOGATÁSOKNAK AZ ÖSSZEHASONLÍTÁSA

Lakosonként számítva épp az a két tagállam részesül a legtöbb támogatásban, ahol amúgy is a legmagasabb a lakosonkénti tejtermékfogyasztás.

A lakosonként legtöbb tejterméket fogyasztó hat tagállam lakosonként 3,5 –szer annyi közösségi támogatásban részesül, mint a legkevesebbet fogyasztó 10 tagállam.

A lakosonként legtöbb támogatásban részesülő hat tagállamban már eddig is az átlagosnál magasabb volt a lakosonkénti tejtermékfogyasztás.

A lakosonként legkevesebb tejterméket fogyasztó 10 tagállam az összes támogatásnak csupán 20%-át kapja. Ezek közül kilenc tagállam a lakosonkénti átlagos támogatásnak csupán 20–50%-át kapja, illetve némelyikük részt sem vesz a programban.

A TERVEZÉS HIÁNYOSSÁGAI KORLÁTOZZÁK, HOGY MILYEN KONKRÉT EREDMÉNYEKET ÉRHET EL AZ ISKOLATEJPROGRAM; LÉTEZNEK AZONBAN MEGOLDÁSOK

AZ ISKOLATEJPROGRAM KEVÉSSÉ VÁLT VONZÓVÁ

38. Az iskolatejprogram esetében a kiadások összegét nem közvetlenül a Bizottság határozza meg, hanem az a pályázók és a potenciális kedvezményezettek egyéni döntéseinek összegeként adódik. A 2009-es 74 millió EUR azonban kevesebb volt, mint a program lehetséges maximális kiadásainak 10%-a [28]. Úgy tűnik tehát, hogy a támogatást kevesen veszik igénybe, és az intézkedés nem tudott elég vonzóvá válni (lásd: 7. és 8. háttérmagyarázat): ezek a mutatók már korábban is hasonlóak voltak [29].

39. Az ellenőrzés tanúsága szerint az intézkedés vonzerejét leginkább az csökkentette, hogy a támogatás alacsony szintjéhez képest a pályázat elég sok papírmunkával jár.

KEDVEZMÉNYES ÁRÚ TEJÁRUSÍTÁS AZ ISKOLAI ÉTKEZDÉKEN KÍVÜL

40. A támogatás jelenlegi szintjét tekintetbe véve azt kell megállapítanunk, hogy az a kiosztott termékek költségeit csak kis részben fedezi [30]. A mostaninál sokkal jelentősebb támogatási forrás hiányában (lásd: 60. és az azt követő bekezdések), az uniós intézkedés ingyenes tejosztás helyett csupán kedvezményes árú tejárusítást tesz lehetővé.

7. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

AZ INTÉZKEDÉS NEM ELÉGGÉ VONZÓ, KEVESEN VESZIK IGÉNYBE

Egy németországi tanulmány szerint az oktatási intézmények 56%-a kínál a diákoknak tejet vagy tejterméket, de csak 21%-uk pályázik támogatásra.

Forrás: Bajor környezetvédelmi minisztérium.

41. Az uniós támogatás tehát a tej közvetlen költségeinek csupán egynegyedét fedezi Lengyelországban, illetve 10–15%-át Németországban és az Egyesült Királyságban. Németországban például ennek köszönhetően 40 cent helyett 35 centért lehet adni egy doboz ízesített tejet. A potenciális kedvezményezettet azonban az ilyen szerény árcsökkenés általában nem tudja vásárlásra késztetni, különösen, hogy a rendelkezésre álló elemzések szerint kevéssé rugalmas keresletről van szó [31].

42. Számos esetben maga az iskola dönt úgy, hogy nem óhajt részt venni a programban, és leggyakrabban egyének kezdeményezőkészségén múlik, hogy egy iskolában bevezetik-e a programot. A kedvezményes árú tej árusítása rendszerint sok többletfeladattal jár (beszerzés, raktározás, kiosztás, a pénz beszedése a kedvezményezettektől), és sokakat ez tart vissza a részvételtől [32].

43. Megesik, hogy a döntéshozók azért nem vállalják fel szívesen a program okozta megterhelést, mert látják, hogy a családok nem sietnek előfizetni a kedvezményes árú tejre, vagy mert maga az iskolatej-felelős tanerő sincs kellően meggyőződve a program egészségügyi értékéről.

AZ ISKOLAI ÉTKEZDÉKBEN AZ ÉTKEZÉSEK RÉSZÉT KÉPEZŐ TEJTERMÉK TÁMOGATÁSA

44. Ha az iskolai étkezések részét képező tejterméknek ítélnek meg támogatást, akkor az irányítási költségek nagyrészt kiesnek, hiszen a program szinte belesimul az étkezde mindennapi működésébe. Ha attól most eltekintünk, hogy az ilyen esetekben kevéssé eredményesnek ítéltük a támogatást (lásd: 47–50. bekezdés), az kétségtelen, hogy az egyetlen fennmaradó költség a pályázatírásra fordítandó idő. A pályázók furcsa módon ezt az egyetlen adminisztratív terhet is nehezen fogadják el, és emiatt akár meg is hátrálnak.

45. A pályázók többségét, különösen a kisebbeket a pályázás bonyodalmai nem is annyira önmagukban, mint inkább a megítélt támogatási összeg szerény voltához képest riasztják el (lásd: 8. háttérmagyarázat). A támogatás abszolút értékét az érintettek annál is szerényebbnek érzik, mert azt már nem az adott tejtermék árához viszonyítják, hanem költségvetésük egészével vetik össze, és ahhoz képest a támogatás összege csakugyan elenyésző (az iskolai étkezdék esetében 1%-nál kevesebb, egy önálló magániskola vagy egy bölcsőde összköltségvetésében pedig még annál is szerényebb összeg).

AZ ISKOLATEJPROGRAM KIADÁSAINAK KÖZVETLEN HATÁSÁT KORLÁTOZZA AZ ERŐS "TALÁLT PÉNZ" EFFEKTUS [33]

46. A tejosztás módjától függetlenül minden támogatható tejtermékre kapható szubvenció, és nincs mechanizmus, amely csökkentené a tejtermékek azon mennyiségeire fordított kifizetéseket, amelyeket a kedvezményezettek támogatás hiányában is elfogyasztottak volna. Az ellenőrzés tanúsága szerint a "talált pénz" effektus a kiosztás választott módjától függően eltérő módon mutatkozik meg.

8. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

MIÉRT NEM ELÉGGÉ VONZÓ A TÁMOGATÁS AZ ISKOLAI ÉTKEZDÉK SZÁMÁRA?

Franciaországban a 11000 pályázó 70%-a átlagosan évi 300 euróban részesül.

Számos megkérdezett hangsúlyozta, hogy egy ilyen nagyságrendű támogatás nem ösztönzi őket eléggé szokásaik megváltoztatására. Egy iskolaigazgató például kerek perec kijelentette: "Nézze, sokat mondok, ha én ebből évi 200 eurót látok. Ugye nem gondolja, hogy ilyen összegért nekem megéri körleveleket olvasgatni?"

Noha minden iskolai étkezdében felhasználnak olyan tejterméket, amelyre éppen csak pályázniuk kellene, hogy megkapják a támogatást, ezt mégis csupán a francia iskolák 60%-a, illetve az olasz iskolák alig 15%-a teszi meg.

AZ ISKOLAI ÉTKEZDÉKBEN AZ ÉTKEZÉSEK RÉSZÉT KÉPEZŐ TEJTERMÉK TÁMOGATÁSA

47. Az ellenőrzés tanúsága szerint az iskolai étkezések részét képező tejtermékek támogatása rendszeresen "talált pénz" effektust eredményezett. Konkrétan:

a) egy átlagos étkezésbe gyakran (sokszor akár kötelezően előírva) beletartozik valamilyen tejtermék is; jelenleg semmilyen módon nem lehet kiküszöbölni azt, hogy az iskolai étkezdék olyan tejtermékre is kapjanak támogatást, amelyet amúgy is felhasználtak volna;

b) az ellenőrzés semmi arra utaló jelet nem talált, hogy a támogatás bármi módon befolyásolta volna az étrendbe felvett tejtermékek mennyiségét;

c) a helyszíni vizsgálat során megkérdezettek szinte mindnyájan nyíltan elismerték, hogy a támogatás egyáltalán nem befolyásolja a diákoknak felszolgált tejtermékek mennyiségét (lásd: 9. háttérmagyarázat).

9. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

MIT MONDTAK A HELYSZÍNEN MEGKÉRDEZETT ÉTKEZDEFELELŐSÖK AZ ISKOLATEJPROGRAMRÓL?

"Amikor összeállítjuk az étrendet, az uniós támogatás nem befolyásol minket. […] És ez nem csak az én véleményem, ez tény" (az egyik legnagyobb olasz város iskolai étkezdéit ellátó vendéglátó-ipari cég felelőse).

"Eszembe sem jutott az uniós iskolatejprogram, amikor kidolgoztam az étrendjeinket" (egy svéd város több iskolája után támogatásban részesülő vendéglátó-ipari cég képviselője).

"Hogy kaphatunk-e uniós támogatást, az egy csöppet sem befolyásolja az étrendjeinket" (egy közvetlen támogatásban részesülő olasz iskola képviselője).

Egy engedélyezésre váró francia bölcsőde felelősei kijelentették, hogy a megpályázott pénzre jogosultak lettek volna az addigi szokásos működésük alapján is, más szóval: olyan termékek utáni támogatásra pályáztak, amelyeket már azelőtt is vásároltak, hogy a programnak akár csak a létezéséről is tudtak volna.

Egy másik pályázónál az étkezdei étrend felelős összeállítója a támogatás létéről sem tudott, pedig iskolája már évek óta részesült abban.

48. Az iskolai étkezdék tehát olyan tejtermékre is kapnak támogatást, amelyet amúgy is felhasználnának, és a támogatás nem ösztönzi őket arra, hogy több tejterméket használjanak fel, mint a támogatás hiányában tennék. A helyzet Svédországban tűnik a legkedvezőbbnek [34], csakhogy ott elsősorban olyan eszköz (az iskolai étkezdékben elhelyezett önkiszolgáló tejautomaták) részesült támogatásban, amely már az uniós támogatás megjelenése előtt is bevett dolog volt. A magas tejfogyasztás alapja egy már korábban meglévő kulturális szokás, vagyis az nem könyvelhető el az uniós program eredményeként: ez utóbbi csak pénzügyileg járul hozzá egy általa nem befolyásolt szokás fenntartásához.

49. A dolgok jelenlegi állása mellett tehát a helyszíni vizsgálatok alapján nehezen mutatható ki az iskolai étkezdéknek juttatott támogatás hatása: ha netán volt is ilyen, a kedvezményezettek tejtermékfogyasztása akkor is alig nőtt a támogatás hatására. Egyébiránt a rendeletben előírtakkal szemben gyakran nem ellenőrizhető, hogy a támogatás potenciálisan befolyásolja-e a családok által fizetett iskolatejárat (lásd: II. melléklet); annyi bizonyos, hogy ez az esetleges hatás elenyésző.

50. Ugyanez állapítható meg a bölcsődékről is, annál is inkább, mert minél kisebbek a gyermekek, annál nagyobb valószínűséggel szerepel már amúgy is tejtermék a szokásos étrendjükben. Így van ez például a francia bölcsődékben, ahol már amúgy is kötelező tejterméket felvenni a (0–3 éves) bölcsődések étrendjébe.

KEDVEZMÉNYES ÁRÚ TEJÁRUSÍTÁS AZ ISKOLAI ÉTKEZDÉKEN KÍVÜL

51. A támogatás jelenlegi alacsony összegét tekintve attól csak igen korlátozott hatás várható el. Mivel az uniós támogatás alig tesz lehetővé árcsökkentést (lásd: 40. és 41. bekezdés), ezért egyrészt kevesen vesznek részt a programokban, másrészt a kedvezményezettek túlnyomó részét a támogatás nem befolyásolta döntéseiben. A támogatás összege túl szerény ahhoz, hogy jelentősen befolyásolni tudná a beszerzési döntéseket [35](lásd még: 10. háttérmagyarázat), ezért a támogatásból mindenekelőtt azok a diákok látnak hasznot, akik nagy valószínűséggel támogatatlan áron is megvették volna az iskolatejet.

52. Ráadásul meghatározás szerint éppen ezek a kedvezményezettek azok, akikről a leginkább feltehető, hogy iskolán kívül is fogyasztják a támogatott temékeket. A tagállamonkénti elemzésből már kitűnt, hogy oda jut több támogatás, ahol kevesebb szükség van rá (lásd: 37. bekezdés). Hasonló jelenség, hogy ilyen kis árcsökkenés mellett a támogatás leginkább azoknál a gyermekeknél hasznosul, akikről a leginkább feltehető, hogy amúgy is viszonylag sok tejterméket fogyasztanak.

10. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

RÉSZLETEK AZ ÉRTÉKELŐ JELENTÉSEKBŐL: A TÁMOGATÁS KEVÉSSÉ BEFOLYÁSOLJA A KEDVEZMÉNYEZETTEK TEJTERMÉKFOGYASZTÁSÁT

2005-ös brit értékelés: "Az iskolások között végzett felmérésünk szerint kevéssé kimutatható, hogy az iskolában elfogyasztott tej pluszfogyasztást jelentett volna az egyébként is elfogyasztotthoz képest […] Az is kiderült, hogy az iskolatejprogramban részt vevő, illetve az abból kimaradó iskolákban egyformán lehetett nagyon kevés tejet ivó gyermekeket találni. […] Felmérésünk kevés arra utaló jelet talált, hogy az iskola részvétele az iskolatejprogramban befolyásolná a diákok teljes tejfogyasztását. […] Mind a részt vevő, mind a részt nem vevő iskolákban a diákok egy kis hányada alig ivott tejet. A rendelkezésre álló bizonyítékok szerint az iskolatejprogramban való részvételnek betudható tejfogyasztás-növekedés leginkább olyan diákokra volt jellemző, akik iskolájuk részvételétől függetlenül is jelentős mennyiségű tejet fogyasztottak volna.

[…] Ez a diákétkeztetés minőségének növelését célzó kísérlet azzal a tanulsággal járt, hogy ha egy szülő nem venne meg ilyen termékeket egy bevásárlóközpontban, az nagy valószínűséggel az iskolában sem szívesen fizet érte. Ugyanez a probléma az olyan tejtermékekkel, amelyeket az iskola a nemzeti kiegészítésnek köszönhetően kínál megvételre a szülőknek."

1999-es értékelés: "A tejtermékek hozzáférhetőségét illetően kevés bizonyíték van arra, hogy a támogatási rendszer azt befolyásolni tudta volna. […] A támogatás kihasználtságát egyrészt külső tényezők befolyásolják, másrészt a támogatási rendszer önmagában véve alig hat a tejtermékek elérhetőségére."

A BIZOTTSÁG MÁR TALÁLT BIZONYOS MEGOLDÁSOKAT AZ ISKOLAGYÜMÖLCS-PROGRAM, EGYES TAGÁLLAMOK PEDIG AZ ISKOLATEJPROGRAM ESETÉBEN

A BIZOTTSÁG MÁR AZ ISKOLAGYÜMÖLCS-PROGRAM MEGTERVEZÉSEKOR SZÁMOLT BIZONYOS LEHETŐSÉGEKKEL

53. Az iskolagyümölcs-program megtervezésekor a Bizottság legalábbis részben figyelembe vette, hogy az iskolatejprogram nem eléggé vonzó, és fennáll a "talált pénz" effektus kockázata.

AZ ÉTKEZDÉKEN KÍVÜLI ISKOLAGYÜMÖLCS-OSZTÁS MEGSZERVEZÉSE

54. Mivel a Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy a szokásos iskolai étkezések közbeni gyümölcsosztás folytán a program hozzáadott értéke csorbulhat [36], ezért az iskolagyümölcs ilyetén kiosztása csak bizonyos korlátok között lehetséges, és a gyakorlatban alig is kerül sor rá. Stratégiájában végül egyetlen tagállam sem élt ezzel a lehetőséggel, így az ellenőrzés során megfigyelt mindegyik gyümölcsosztásra az iskolai étkezéseken kívül került sor.

A MAGASABB TÁMOGATÁSI ÖSSZEG MELLETT A VÁLASZTOTT ELJÁRÁSMÓD AZ INGYENES GYÜMÖLCSOSZTÁS

55. Az iskolagyümölcs-program uniós társfinanszírozási rátája tagállamonként 50% és 75% között változik, ami jóval magasabb az iskolatej esetében kapható támogatásnál.

56. Ennek alapján az iskolagyümölcs-program keretében a résztvevők az ingyenes kiosztást választották mint egyetlen eljárásmódot (a gyümölcsprogramról szóló rendelet francia nyelvű változata egyébként [ingyenes] "kiosztásról" [distribution] szól ott, ahol az iskolatej-rendelet az "értékesítés" [cession] szót alkalmazza).

57. A diákok tehát ingyen kapják a kiosztott gyümölcsöt, így azok, akiknek felkínálják az ingyenes gyümölcsöt, gyakorlatilag mindnyájan részt vesznek a programban. Az ingyenesség révén minimálisra csökken a relatív "talált pénz" effektus, mivel így jóval több gyermek kerül fel a kedvezményezettek listájára, mint ahány gyermek a támogatás nélkül is kész lett volna megvásárolni a terméket. Az ingyenesség az iskolák munkáját is megkönnyíti, hiszen így nem kell pénzt szedniük a családoktól.

58. A legtöbb tagállamban a gyümölcs kiosztása az iskolák számára is ingyenes, mivel az uniós társfinanszírozást a nemzeti költségvetésből közvetlenül a szállítónak folyósított összeg egészíti ki. Az iskolák tehát ingyenesen kapják meg a leszállított árut, és nem is kell megelőlegezniük annak árát. Olaszországban eleve "mindenre kiterjedő" pályázatot írnak ki (a pályázat nyertese gondoskodik a gyümölcs gyermekek számára történő kiosztásáról és a kísérő intézkedésekről is), vagyis az olasz iskoláknak semmilyen szervezési kérdéssel nem kell foglalkozniuk. Az iskolák részvételét így csak és kizárólag a rendelkezésre álló költségvetés nagysága korlátozza.

59. Franciaországban viszont a nemzeti költségvetés egyáltalán nem járul hozzá a költségekhez, így csak olyan francia iskolák vesznek részt a programban, amelyek képesek saját finanszírozásról gondoskodni. A valóságban ez a feltétel rendkívül ritkán teljesül, ezért az igénylők száma egyelőre roppant alacsony (lásd: IV. melléklet).

EGYES TAGÁLLAMOK MÁR TEJET IS KEZDTEK INGYENESEN OSZTANI AZ ÉTKEZDÉKEN KÍVÜL

60. Habár Franciaországban az uniós támogatás zömét az iskolai étkezdék kapják, a tagállami döntéshozók a nemzeti kiegészítő költségvetésből mégis az étkezdéken kívüli gyümölcsosztást támogatják, kifejezetten abból a meggondolásból, hogy a nemzeti kiegészítő támogatás így olyan tényleges hatással járhat, amilyet szerintük az étkezdék támogatása nem tudna szavatolni.

61. Lengyelországban és az Egyesült Királyságban az uniós és a nemzeti támogatást együttesen használják fel, így lehetővé vált, hogy az étkezdéken kívüli kedvezményes árusítás helyett ingyenesen osszanak tejet még több kedvezményezett számára (Lengyelországban általános iskolások részére, az Egyesült Királyságban pedig 5 év alatti gyermekeknek).

62. Ez sokkal vonzóbb modell, mint a kedvezményes árú tejárusításé, s így sokkal többen is lépnek be a programba (lásd: 11. háttérmagyarázat). Ezzel jelentősen csökken a "talált pénz" effektusának a kedvezményes árú tejárusításnál jelentkező problémája is, hiszen az ingyenes iskolatejprogramról tájékoztatott gyermekek szinte mind részt is vesznek benne, nemcsak azok, akik a támogatás nélkül is fizettek volna az iskolatejért.

11. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

AZ INGYENES TEJOSZTÁS HATÁSA

Egy brit vizsgálat kimutatta, hogy mihelyt a tejosztás ingyenessége megszűnik, a diákok részvételi aránya meredeken zuhan (forrás: a program fő végrehajtója a brit általános és középiskolákban). Az ellenőrzés szerint például egy olyan iskolában, ahol rendkívül sok gyermek iratkozott fel a legfeljebb öt éveseket megcélzó óvodatejprogramra, a Nursery Milk Scheme-re (NMS), e korhatár fölött már egy gyermek sem akart részt venni abban. Az is megfigyelhető volt, hogy sok iskola nem hajlandó részt venni a fizetős tejosztási rendszerben, és csak olyan korú tanulók iskolatejével foglalkoznak, akiknek ingyenesen osztható tej.

Amikor Lengyelországban az általános iskolákban a 2007/2008-as tanévben áttértek az ingyenes tejosztásra, a részt vevő iskolák száma megkétszereződött, a részt vevő diákoké pedig egyenesen több mint négyszeresére nőtt.

Egy németországi vizsgálat szerint hiába változik akár jelentős mértékben is az eladási ár (30/35 eurócentről 15 cent), ez a részvételi kedvet kevéssé befolyásolja. Valós hatás csak attól várható, ha az iskolatejet ingyenesen kezdik osztani (lásd: 5. ábra).

5. ÁBRA

HOGYAN HAT AZ ELADÁSI ÁR ALAKULÁSA A DIÁKOK RÉSZVÉTELI KEDVÉRE AZ ÉRINTETT ISKOLÁKBAN

+++++ TIFF +++++

Forrás: Észak-rajna–vesztfáliai hatóságok.

63. Lengyelországban azonban, akárcsak az Egyesült Királyságban, az ingyenes tejosztást jelentős nemzeti támogatás teszi lehetővé (lásd: 6. ábra), míg az uniós támogatás az összköltségnek csak igen szerény részét teszi ki [37]. Az uniós támogatás jelenlegi szintje mellett az ingyenes tejosztás tehát nem tekinthető a vonatkozó európai program közvetlen megvalósításának [38]. E két tagállam példája viszont rámutat, hogy milyen nagy összegű támogatás szükséges egy ilyen ingyenes tejosztási rendszer létrehozásához.

6. ÁBRA

AZ INGYENES TEJOSZTÁST SZERVEZŐ KÉT FŐ TAGÁLLAM HOZZÁJÁRULÁSA A NEMZETI KÖLTSÉGVETÉSBŐL (MILLIÓ EUR, 2008/2009-ES TANÉV)

+++++ TIFF +++++

Forrás: A tagállamok költségvetési adatai.

HOGYAN JAVÍTHATÓ A RÉSZVÉTEL ÉS AZ EREDMÉNYESSÉG: MILYEN KÖVETENDŐ PÉLDÁKRA BUKKANT AZ ELLENŐRZÉS?

64. Az ellenőrzés során fény derült több olyan helyi szintű tényezőre, illetve döntésre is, melyeknek köszönhetően csökkenteni lehetett az adminisztratív költségeket, illetve növelni tudták a programban való részvételi arányt és a hatékonyságot. Nevezetesen:

a) a rendeletben rejlő minden lehetőséget megragadva egyszerűsítették a támogatási kérelmek kitöltését és ellenőrzését (elsősorban azáltal, hogy a számításokban átalány-együtthatókat alkalmaztak);

b) egy bizonyos kritikus méretet meghaladó pályázókra összpontosítottak (ez arányaiban elfogadhatóbbá teszi az adminisztratív költségeket, sőt alkalmasint jelentős méretgazdaságosságot eredményez);

c) bevonták a magánszférát egyes – vagy akár valamennyi – adminisztratív és logisztikai feladat ellátásába [39], olyan partnerek révén, akiknek közvetlen érdeke is a részvétel fokozása.

A NEVELÉSI CÉLOK ELÉRÉSÉHEZ MÉG SOK A TEENDŐ

65. A tej- és gyümölcsosztástól várható azonnali hatáson túlmenően a két programnak egy közös nevelési célja is van, és ez a táplálkozási szokások hosszú távú befolyásolása. Ezt a célt azonban a két program igen különböző módon próbálja elérni, és pedagógiai téren még mindkettőnek bőven akad teendője.

AZ ISKOLATEJPROGRAM OKTATÁSI CÉLJAI SZERÉNYEK, ÍGY KEVÉSSÉ VALÓSZÍNŰ, HOGY HOSSZÚ TÁVON JELENTŐS HATÁST ÉRHET EL

A TÁMOGATOTT TEJ- ÉS GYÜMÖLCSOSZTÁS NEVELŐ HATÁSA AZ INTÉZKEDÉS ISMERTSÉGÉN MÚLIK, MÁRPEDIG AZ NEM MINDIG ÁLL FENN

66. Elvileg a támogatott tej- és gyümölcsosztás már a puszta meglétével is segíthet elismertetni a szóban forgó termék értékes voltát. Ez azonban csak akkor működik, ha az érintettek tudomást szereznek a tej- és gyümölcsosztásról.

67. Az ellenőrzés során megfigyelt étkezdén kívüli tejosztások többsége megfelelt ennek a kritériumnak, és ugyanez volt a helyzet a svéd tejautomaták esetében is. Más esetekben viszont nem volt eléggé közismert sem a támogatás ténye, sem maga a termék.

68. Így például a német iskolákban árusított tejet különösebben nem reklámozzák, és a forgalma meg is sínyli az ugyanott kapható egyéb áruk (szénsavas üdítők, chips, édesség) szomszédságát. Az iskolatejet mindenki jobban észrevenné, ha külön tejosztás révén lehetne hozzájutni.

69. Ehhez hasonlóan, amikor a támogatott tejtermék az étkezdében felszolgált étkezés része, nem lehet igazán iskolatejosztásról beszélni, és a nevelő hatás is szerényebb. Erre a hiányosságra a Bizottság világosan rámutatott, és ezért döntött úgy, hogy korlátozza a támogatás étkezdei felhasználhatóságát [40]. Ez a korlátozás helyes lépés, ám azt nem szavatolja, hogy a támogatás nevelési céljait így bizonyosan el lehetne érni.

Az iskolatejprogram keretében támogatásban részesült étrend, benne vajas tészta parmezános szósszal

+++++ TIFF +++++

Forrás: Olasz iskolai étkezde.

70. Egyfelől így nem domborulnak ki a tejtermék sajátosságai, és természetes módon kevésbé tűnnek fel értékes tulajdonságai, mint külön termékosztás esetén történne [41]. Másfelől a kedvezményezetteknek általában magáról a programról sincs tudomásuk [42], nemhogy a tejtermékeknek tulajdonítható különös értékről. Franciaországban és Olaszországban még egyes megkérdezett iskolaigazgatók sem tudtak róla, hogy étkezdéjük támogatásban részesül.

A TÁMOGATÁST NEM KÍSÉRTÉK NEVELÉSI INTÉZKEDÉSEK

71. Ha az ismertségi kritérium teljesül is, a tejosztás mint mechanizmus önmagában nem tűnik elégségesnek ahhoz, hogy a nevelési célkitűzés is megvalósuljon.

72. Már az 1999-es értékelés is szóvá tette, hogy egy csak ármérsékléssel operáló, a népszerűsítő és pedagógiai intézkedéseknek híján levő programtól vajmi kevéssé lehet nevelési eredményeket elvárni [43], és ugyanezt kiemelte a 2005-ös brit értékelés is [44]. Az ellenőrzés során megkérdezettek közül is sokan vélekedtek hasonlóan, és hangsúlyozták, hogy a kamaszkortól kezdve a fiatalok legfőképp azért fogyasztanak kevés tejet (legalábbis ivótejet), mert alacsony náluk a tejivás presztízse – márpedig ezt a problémát a program kidolgozói nem vették figyelembe.

73. E megállapítások dacára a 657/2008/EK rendelet pusztán a tejtermékek hozzáférhetővé tételéről rendelkezik, és nem követel meg kísérő intézkedéseket, sőt nem is ösztönöz ilyenekre. Ennek fényében egy felkeresett tagállam sem írt elő ilyen fajta kötelezettséget, ahogy a felkeresett iskolákban sem vezettek be külön kísérő intézkedéseket, illetve nem vettek részt ilyenekben.

74. Kétségtelen, hogy az iskolatejprogramon kívül is léteznek népszerűsítő tevékenységek. A már említett "fincsi csapat" kampányon [45] kívül a Bizottság a 3/2008/EK tanácsi rendelet [46] értelmében társfinanszíroz népszerűsítő intézkedéseket, melyek közül csak néhány irányul a tejtermékekre, illetve céloz meg gyermekeket [47]. Több különböző tagállamban is akadtak további példák tagadhatatlanul pozitív intézkedésekre, ám mivel ezeket a 657/2008/EK rendelet nem írta elő, és nem is ösztönzött ilyenekre, ezek az intézkedések javarészt függetlenek az iskolatejprogramtól, tehát nem lehet őket annak javára írni.

NINCS ARRA UTALÓ JEL, HOGY HOSSZÚ TÁVON BEFOLYÁSOLNI TUDNÁK A TÁPLÁLKOZÁSI SZOKÁSOKAT

75. Noha a program már több évtizedes múltra tekinthet vissza, alkalmas hatáskövetési mód hiányában mindmáig nincs arra utaló adat, hogy az iskolatejprogram hosszú távon képes volna befolyásolni a kedvezményezettek táplálkozási szokásait. Már a 2005-ös brit értékelés is így fogalmazott: "nem világos, hogy az iskolatejprogram csakugyan képes volna tartósan megváltoztatni a tejfogyasztási szokásokat".

76. Éppen ellenkezőleg: azokban a tagállamokban, ahol rendelkezésre állnak ilyen adatok, az figyelhető meg, hogy egyébként azonos feltételek mellett a programban való részvétel az életkor előrehaladtával erősen csökken. Az általános iskolai program középtávú hatása nem elegendő ahhoz, hogy megfelelő részvételt szavatoljon a későbbi években. Ha pedig egy program középtávon sem képes magához kötni a kedvezményezettjeit, akkor nagyon valószínű, hogy hosszú távon még kevésbé tudja majd befolyásolni a szokásaikat.

+++++ TIFF +++++

Forrás: www.drinkitup.europa.eu

AZ ISKOLAGYÜMÖLCS-PROGRAM JOBBAN ODAFIGYEL A NEVELÉSI CÉLOKRA

77. Bár az iskolagyümölcs-program hosszú távú eredményességéről még korai volna nyilatkozni, e program végrehajtási módszerei jobban összhangban állnak a kinyilvánított nevelési célokkal.

78. Ez egyrészt abból adódik, hogy az ellenőrzés során megfigyelt gyümölcsosztások nagy nyilvánosságnak örvendtek, ami nyilván megkönnyíti a nevelési célok elérését. Nemcsak a program újszerűsége váltott ki lelkesedést, hanem az is növelte a kezdeményezés népszerűségét, hogy a szervezők külön az étkezdén kívül is tartottak alkalmi gyümölcsosztást (lásd: 54. bekezdés).

79. Másrészt az iskolatejprogrammal ellentétben az iskolagyümölcs-program eleve számolt azzal, hogy nevelő hatásra is kell törekednie, és külön pedagógiai eszköztárat épített ki. A bizottsági rendelet leszögezi: "ahhoz, hogy az iskolagyümölcs-program hatékonyan működjön, kísérő intézkedéseket kell hozni" [48], és bár finanszírozást nem rendel ez utóbbiakhoz, ezek meglétét mégis a támogatás folyósításának feltételéül szabja.

12. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

AZ ELLENŐRZÉS SORÁN TAPASZTALT NÉHÁNY KÍSÉRŐ INTÉZKEDÉS

"Zöldség-gyümölcs" vándorkiállítás a diákok számára

Interaktív információs pont az iskola előcsarnokában

Orvosokkal és táplálkozási szakértőkkel folytatott viták szervezése a szülők számára

Kiskertművelés az iskola saját telkén

A tanárok ellátása oktatási segédanyagokkal

80. Ugyanilyen célból bátorítják a 3/2008/EK rendeletben leírt "promóciós" tevékenységekkel történő összehangolást, amihez – az iskolatej esetében nem létező – kiegészítő társfinanszírozást [49] nyújtanak.

81. Az ellenőrzés során mégis arra derült fény, hogy a kísérő intézkedések bevezetésének költséges volta miatt – illetve mivel nem állt rendelkezésre külön forrás, és mert nem volt világos, hogy mikor mondható kielégítőnek egy kísérő intézkedés –, a megvalósított intézkedéseket eltérő igényesség jellemezte (lásd: 13. háttérmagyarázat). Csak a jövő döntheti el tehát, hogy a jelenleg bevezetés alatt álló nevelési intézkedések eredményesnek mutatkoznak-e majd.

13. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

AZ ELLENŐRZÉS IDEJÉN MÁR MŰKÖDŐ KÍSÉRŐ INTÉZKEDÉSEK IGEN SOKFÉLÉK VOLTAK

Olaszországban már az első évben nagyszabású rendszert kezdtek működtetni, amelynek keretében a kísérő intézkedésekről a gyümölcsosztásért felelős regionális termelői szervezetek gondoskodnak.

A felkeresett németországi és franciaországi iskolákban kísérő oktatási tevékenységeket szerveztek a gyümölcs- és zöldségfélékkel, valamint általában a táplálkozással kapcsolatban. Egyelőre azonban az ilyen tevékenységek léte – elsősorban a kontrollrendszerek hiánya okán – javarészt csak személyes vagy helyi szintű jó szándékon múlik.

A felkeresett lengyel iskolákban még semmilyen kísérő oktatási tevékenység nem indult, sőt nem is terveztek ilyet (a rendelet szerinti átmeneti rendelkezések értelmében ezek ugyan az első évben még szabadon választható intézkedésnek minősültek, ám a lengyel hatóságok önként vállalták, hogy addigra már bevezetnek ilyen intézkedéseket).

KÖVETKEZTETÉSEK ÉS AJÁNLÁSOK

82. Egy igen súlyos észrevételeket megfogalmazó külső értékelést követően a Tanács 1999-ben az eredeti bizottsági javaslat ellenében úgy határozott, hogy továbbra is fenntartja az iskolatejprogramot (lásd: 20–23. bekezdés). A Számvevőszék megállapította, hogy tíz évvel e döntés után – ha megfigyelhető is némi javulás – még mindig nincs olyan igazi megoldás, amely ki tudná küszöbölni a már akkor észlelt alapvető hiányosságokat.

83. Az iskolatejprogram eredményessége továbbra is igen csekély:

a) A rövid távon várható hatást (a tej iskolai kiosztása) illetően a Számvevőszék megállapítja, hogy az iskolatejprogram konkrét eredményei felettébb korlátozottak:

i) Elsősorban a támogatás szerény szintje miatt a program kevéssé válhatott vonzóvá, így hatása nagyrészt "talált pénz" effektusként jelentkezik. A támogatott termékek túlnyomórészt úgyis szerepelnének az iskolai étkezdék étrendjén, illetve a kedvezményezettek támogatás hiányában is megvásárolnák őket (lásd: 38–52. bekezdés).

ii) Az ellenőrzés tanúsága szerint az egyes tagállamokban szervezett ingyenes tejosztás hatása kielégítőbb, ám az ilyen ingyenes tejosztás jelenleg költséges nemzeti programok révén történik, amelyekhez az uniós költségvetés csak minimálisan járul hozzá (lásd: 60–63. bekezdés).

b) A hosszú távon várt (nevelési) hatást illetően megállapítjuk, hogy a jelenlegi rendszer nem számol eléggé a kitűzött nevelési célokkal. Nem mindig vehető biztosra, hogy az érintettek értesülnek a tejosztásról, emellett pedig a rendszer nem él egyéb külön pedagógiai eszközzel (lásd: 66–75. bekezdés).

84. Megállapítjuk azonban azt is, hogy az iskolatejprogramban észlelt hiányosságok többségét a Bizottságnak az iskolagyümölcs-program megtervezésekor – legalábbis részben – sikerült figyelembe vennie. Külön említendő, hogy az új program egyetlen eljárásmódként az ingyenes tejosztást választotta (lásd: 53–59. bekezdés), és a nevelési célok elérése érdekében külön pedagógiai eszközöket fejlesztett ki (lásd: 77–81. bekezdés). Ennek a tökéletesítésnek azonban ára is van, és azt jelentős részben a nemzeti vagy helyi költségvetés viseli. Bár az új program hosszú távú eredményességéről még korai volna végérvényesen nyilatkozni, mégis sokkal valószínűbbnek tűnik, hogy el tudja érni rövid és hosszú távú céljait, s ekként azt is segíthet feltárni, hogy az iskolatejprogram hogyan, milyen téren fejleszthető.

85. Megállapítjuk viszont azt is, hogy a két programtól a jelenlegi kiadási szintjükön csak korlátozott hatás várható el, különösen mivel egyik programnak sem része olyan mechanizmus, amely az elsődleges szükségletek felé tudná orientálni a támogatást (lásd: 27–37. bekezdés). Az iskolagyümölcs-programra eredetileg 500 millió eurót szántak, ám végül mégis csak 90 millió eurós felső határt hagytak jóvá, mivel a Bizottság jobbnak vélte, ha a projekt előbb ilyen szinten igazolja létjogosultságát. Ezt a szempontot tehát még korai volna újraértékelni, hiszen a program még csak az induló szakaszában van (lásd: IV. melléklet).

86. Mindennek figyelembevételével a Számvevőszék főbb ajánlásai a következők:

a) Tekintve az iskolatejprogram hatásának igen korlátozott voltát, további fenntartását attól kellene függővé tenni, hogy sikerül-e átfogó reform révén kiküszöbölni a program feltárt hiányosságait. Az erre vonatkozó döntés vegye figyelembe a terméknek a közegészségügyi célok fényében elismert tápértékét. Ha sor kerül átfogó reformra, akkor az alább felsorolt kérdésekre választ kell találni.

b) Ahhoz, hogy az iskolatejprogram ténylegesen befolyásolni tudja az iskolákban elfogyasztott tej mennyiségét, a támogatás kilogrammonkénti mértékét jelentősen emelni kellene, olyan szintre, amely már az ingyenes tejosztást is lehetővé teszi [50]. Ez a javaslat azonban nem jelenti azt, hogy növelni kellene a programra fordított uniós kiadásokat, azt viszont igen, hogy a forrásokat célszerűbb lenne egy szűkebb célcsoportra összpontosítani. Ez egyúttal eredményesen hozzájárulhatna a "talált pénz" effektus problémájának kezeléséhez. A célcsoportok meghatározását a tápanyagszükségletek alapján kell kidolgozni.

c) Az iskolatejprogram keretében lépéseket kellene tenni a – különösen az iskolai étkezdéknél megfigyelt – "talált pénz" effektus korlátozására, ügyelve ugyanakkor a program optimális ismertségének biztosítására.

d) A kitűzött nevelési célokat illetően a két programnak egységesen kellene kezelnie a kísérő intézkedések szerepét és jelentőségét. Ha ezek jelentősége megerősítést nyer, akkor újra meg lehetne vizsgálni, hogy kívánatos-e uniós társfinanszírozásra jogosulttá tenni őket.

e) A táplálkozás-egészségügyi megközelítés, illetve az optimális irányítás lehető legteljesebb koherenciája érdekében erősíteni kell a két program közötti koordinációt és együttműködést.

87. A Számvevőszék ezenkívül a következő ajánlásokat fogalmazza meg:

a) Mivel a két program nem rendelkezik megfelelő teljesítménymérési rendszerrel (lásd: 24–26. bekezdés), a költségvetési rendelet előírásait jobban figyelembe véve tökéletesíteni kellene a teljesítménymonitoring-rendszert.

b) Folytatni kell az egyszerűsítési törekvéseket, és ösztönözni kell a programok végrehajtását megkönnyítő példaértékű megoldások terjesztését.

c) A kiadások szabályszerűségével kapcsolatban felvetett különböző kérdéseket (lásd: II. melléklet) – amennyire lehetséges – az egyszerűsítési célt, valamint az ellenőrzések költséghatékonyságát szem előtt tartva kell megoldani.

Ezt a jelentést az I. kamara Olavi ALA-NISSILÄ számvevőszéki tag elnökletével a 2011. július 13-i ülésén, Luxembourgban fogadta el.

a Számvevőszék nevében

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

elnök

[1] A Bizottság 657/2008/EK rendelete ( 2008. július 10.) az oktatási intézmények tanulóinak tejjel és egyes tejtermékekkel való ellátására irányuló közösségi támogatás tekintetében az 1234/2007/EK tanácsi rendelet alkalmazásával kapcsolatos részletes szabályok megállapításáról (HL L 183., 2008.7.11., 17. o.).

[2] A Tanács 13/2009/EK rendelete (HL L 5., 2009.1.9., 1. o.) és a Bizottság 2009/288/EK rendelete ( 2009. április 7.) az oktatási intézményekben tanuló gyermekeknek az iskolagyümölcs-program keretében gyümölcs-, zöldség-, feldolgozottgyümölcs- és feldolgozottzöldség-, valamint banántermékekkel való ellátásához nyújtott közösségi támogatás tekintetében az 1234/2007/EK tanácsi rendelet alkalmazásával kapcsolatos részletes szabályok megállapításáról (HL L 94., 2009.4.8., 38. o.).

[3] A Tanács 1234/2007/EK rendelete ( 2007. október 22.) a mezőgazdasági piacok közös szervezésének létrehozásáról, valamint egyes mezőgazdasági termékekre vonatkozó egyedi rendelkezésekről ("KPSZ-rendelet") (HL L 299., 2007.11.16., 1. o.), a preambulum (43) bekezdése: "A tejpiac kiegyensúlyozásához való hozzájárulás, valamint a tej és tejtermékek piaci árainak stabilizálása érdekében". 13/2009/EK rendelet, a preambulum (2) bekezdése: "az iskolagyümölcs-program eleget tenne a KAP-ban megfogalmazott célkitűzéseknek, így például hozzájárulna többek között a mezőgazdasági jövedelmek növekedéséhez, a piacok stabilitásához, és mind a jelenlegi, mind pedig a jövőbeli ellátás hozzáférhetőségéhez".

[4] 657/2008/EK rendelet, a preambulum (2) bekezdése: "Az elhízás elleni küzdelem jegyében és annak érdekében, hogy a gyerekek egészséges tejtermékekhez juthassanak". 13/2009/EK rendelet, a preambulum (4) bekezdése: "Az iskolagyümölcs-program egyértelmű egészségügyi előnyeire való tekintettel".

[5] Az ábrán a 2008., a 2009. és a 2010. évre vonatkozóan a tényleges kiadások, a 2011. év tekintetében pedig a 2011-es uniós költségvetésben szereplő tervezett kiadások szerepelnek.A gyümölcsprogramot illetően a IV. mellékletben találhatók a legfrissebb információk.

[6] 657/2008/EK rendelet, a preambulum (4) bekezdése: "a program nevelési céljai". 13/2009/EK rendelet, a preambulum (2) bekezdése: "abban az életszakaszban, amikor a gyermekek étkezési szokásai még kialakulóban vannak, tartósan növelni kell étrendjükben a gyümölcsök és zöldségek arányát. […] a fiatal fogyasztók várhatóan megkedvelik majd a gyümölcsöket és zöldségeket, és ezáltal a fogyasztás a jövőben növekedni fog."

[7] Egyes tagállamok korlátozták, hogy milyen típusú szervezet igényelhet támogatást, ami országonként igen eltérő szervezeti megoldásokat eredményezett: Franciaországban több mint 11000 iskola vagy önkormányzat vehet részt a tejprogramban, míg Spanyolországban csak kb. 40 szállítónak, az olasz gyümölcsprogram esetében pedig csak négy termelői szervezetnek van ilyen engedélye.

[8] A 657/2008/EK tanácsi rendelet szerinti összeg. A tejen kívüli egyéb támogatható tejtermékre (sajt, joghurt stb.) a rendelet kategóriánként más-más, 1 kg tej egyenértékére meghatározott mennyiségeket szab meg.

[9] A 657/2008/EK rendelet 5. cikke.

[10] "Az oktatási intézmény területén hőkezelés nélkül elkészített ételekhez felhasznált" tejtermékek "részesülhetnek támogatásban" (a 657/2008/EK rendelet 5. cikkének (4) bekezdése).

[11] Mivel az uniós támogatás az ingyenes tejosztás költségeinek csak egy kis részét fedezi, az túlnyomórészt a nemzeti költségvetés terhére történik. Lásd: 61. és 63. bekezdés.

[12] Tagállamonként eltérő az arány, mivel a konvergencia-célkitűzés alá sorolt régiók és a legkülső régiók esetében magasabb értékkel kell számolni.

[13] Lásd: 3. bekezdés b) pont és 1. háttérmagyarázat.

[14] Észak-Rajna–Vesztfáliában és Bajorországban.

[15] "Evaluation of the School Milk Measure" ("Az iskolatejprogram értékelése"), készítette 1999 februárjában a CEAS Consultants (Wye) Ltd – (Centre for European Agricultural Studies - Európai Mezőgazdasági Tanulmányok Központja) – A Tejtermelő vállalkozások irányításával foglalkozó intézet - Technische Universität München. Elérhető a következő bizottsági internetcímen: http://ec.europa.eu/agriculture/eval/reports/schoolmilk/.

[16] Evaluation of the National Top-Up to the EU School Milk Subsidy in England ("Az angliai uniós iskolatejprogram nemzeti kiegészítésének értékelése"): Készítette a Környezetvédelmi, élelmezés- és vidékügyi minisztérium (Defra) megbízásából a London Economics, dr Susan New-val együttműködve. Részletek és link a III. mellékletben.

[17] A Tanács 1605/2002/EK, Euratom rendelete (HL L 248., 2002.9.16., 127. o). cikkének 3. bekezdése értelmében "A költségvetésben foglalt minden tevékenységi ágra egyedi, mérhető, elérhető, szakszerű és időzített (angolul: SMART) célkitűzéseket kell megszabni."

[18] Egy bizottsági belső feljegyzés már 1996 áprilisában leszögezte: "az intézkedés eredményességét alapjában azon kellene lemérni, hogy változott-e a tej imázsa és fogyasztásának mértéke. A DG VI. részleg azonban sem ezt a két tényezőt, sem a fogyasztók hozzáállásának változását nem tudja elemezni".

[19] A résztvevők több mint egyharmada például az adatok szerint francia iskolás. Az azonban, hogy Franciaországban 7,3 millió iskolás gyermeket tüntettek fel résztvevőként, pusztán azt jelenti, hogy ennyi tanuló járt a programban részt vevő iskolákba, míg a program ténylegesen rendszerint csak azokat a diákokat érinti, akik az iskolában étkeznek. A program kedvezményezetteinek számát tehát ebben a tagállamban mintegy 3 millió diákkal túlbecsülték.

[20] Ha azzal számolunk, hogy az Unióban az átlagos nemzeti társfinanszírozás 58%-ra rúg, akkor azt látjuk, hogy a jelenlegi költségvetési felső határ az összes (bizottsági és tagállami) kiadásra nézve 155 millió eurót jelent.

[21] Mindkét program kinyilvánított céljai közé tartozik, hogy hosszú távon ne csupán a szétosztott mennyiség révén hasson, hanem azon felül is legyen nevelő hatása és befolyásolja a táplálkozási szokásokat. Ezeket a szempontokat a 66. és az azt követő bekezdések fejtik ki.

[22] "Az intézkedés keretében az európai piac méretéhez képest nagyon kis mennyiségű tejet és tejterméket szállítottak ki (az uniós tejfeldolgozóknak 1996/1997-ben szállított teljes tejmennyiség 0,3%-át). Sőt, ez a mennyiség relatíve még csökkenőben is van. […] A piac egészéhez és az intézkedés eredeti céljához képest az intézkedés hatása jóindulattal is csak csekélynek mondható. […] Az intézkedés, amelyet "a tejpiac kiterjesztésének szándékával", valamint "a terméktöbblet értékesítésére" dolgoztak ki, nem tudott jó költség-haszon arányt felmutatni."

[23] Az iskolatejprogramnál a Bizottság rendelkezésére állt egy (az ellenőrzés során kevéssé megbízhatónak bizonyult) becslés, amelynek alapján 21 millióra, vagyis a teljes célnépesség kb. 20%-ára teszi ezeknek a kedvezményezetteknek a számát. Az iskolagyümölcs esetében a felkeresett tagállamok az első évben elsősorban az általános iskolákra akarták koncentrálni a programot.

[24] Az ajánlott mennyiség számszerű meghatározásáról ugyan nincsen szakmai konszenzus, de a fogalom mégis széles körben, számos országban használatos.

[25] "Azok a diákok, akik nem vettek részt az iskolatejprogramban (SMSS, School Milk Subsidy Scheme), átlagosan elegendő tejet ittak ahhoz, hogy az fedezze ajánlott napi kalciumbevitelüket. Ez összhangban áll a legfrissebb országos táplálkozási felmérés eredményeivel, amely szerint a 4–10 éves korú gyermekek átlagos kalciumfogyasztása megfelelő."

[26] Ugyanakkor az uniós támogatás túlnyomó részét Franciaországban az iskolai étkezdék kapják, pedig ezeket a hátrányos helyzetű társadalmi csoportok a számarányukhoz képest kevésbé veszik igénybe. Az uniós támogatás így statisztikai értelemben kevésbé jut el azokhoz a célcsoportokhoz, amelyeknek a nemzeti hatóságok szerint kiemelten kellene részesülniük abban.

[27] Megjegyzendő, hogy a gyümölcsprogram-rendelet ugyan magasabb társfinanszírozási rátát irányoz elő a konvergencia-célkitűzés alá sorolt régiók és a legkülső régiók esetében, ám egyrészt ez az előírás sem a táplálkozási szükségletek elemzésén alapul, másrészt az uniós hozzájárulás nagysága egyetlen kritériumaként továbbra is csak a 6 és 10 év közötti gyermekek számát veszik tekintetbe.

[28] Mivel a rendelet nem szab felső határt a kiadásoknak, a lehetséges maximális kiadásszint (kb. 900 millió euró) megállapításánál úgy számoltak, mintha az összes oktatási intézmény valamennyi diákja részt venne a programban, és tanítási naponként 25 cl tejet (a rendeletben előírt gyermekenkénti napi maximumot) fogyasztana.

[29] Az 1999-es értékelésből: "1996/1997-ben az intézkedés igénybevétele az Unió egész területén a maximálisan adható támogatásnak mindössze 12%-ával volt egyenlő, míg 1992/1993-ban ez az arány még 19% volt. Ez arra utal, hogy a célcsoportokat csak viszonylag alacsony hatékonysággal és eredményességgel sikerült elérni […]".

[30] Ez annál is inkább így van, mert a program célja nem csak egy termék, hanem egy teljes körű szolgáltatás támogatása, beleértve olyan külön költségeket is, mint a kiszerelés (kartondoboz) és a logisztika költségei (például: az Egyesült Királyságban minden reggel frissen kell "házhoz vinni" a tejet).

[31] Részlet az 1999-es értékelésből az ártényező csekély hatásáról: "Az ár, úgy tűnik, nem kulcsfontosságú tényező a tej és a tejtermékek fogyasztása szempontjából, az iskolások számára sem. […] Ez arra utal, hogy az iskolatej-osztási intézkedés fő végrehajtási mechanizmusa (az ár támogatása) olyan tényezőn alapul, amely csak csekély mértékben befolyásolja a tej és a tejtermékek fogyasztásának szintjét. Más szóval: a fogyasztásra gyakorolt nettó hatása valószínűleg igen alacsony".

[32] Részlet az 1999-es, illetve 2005-ös értékelésből annak érzékeltetésére, hogy milyen megterhelő a fizetős iskolatejosztás megszervezése: "Meg kell állapítanunk azt is, hogy az uniós iskolatejprogram nem eredményes. A program és a nemzeti kiegészítés együttesen közel évi 7,2 millió angol fontnyi kiadást jelent, az iskoláknak viszont 5 millió font, a helyi oktatási hatóságoknak és a mezőgazdasági kifizető ügynökségeknek pedig további 831000 font adminisztratív költséggel kell számolniuk. […] Ajánlásunk az, hogy a program keretében a kedvezményes árú értékesítés helyett az iskolatejet inkább osszák ingyen, mert alighanem kevésbé megterhelő egy olyan program irányítása, amely nem kötelezi a pedagógusokat arra, hogy a szülők befizetéseit ellenőrizgessék." "Egyes vélemények szerint a program adminisztratív és pénzügyi követelményei gátolták annak megvalósítását az iskolákban. Ezt főleg az okozza, hogy az iskolatejprogram beindítása és lebonyolítása időigényes feladat".

[33] "Talált pénz" effektusról akkor beszélünk, ha egy kedvezményezett úgy részesül támogatásban, hogy támogatás nélkül is ugyanazt a döntést hozta volna. Ilyen esetben a megfigyelt eredményt nem tudhatjuk be a követett politikának; a kedvezményezett számára megítélt támogatás nem járt semmilyen hatással. A kiadásoknak az a része, amely "talált pénz" effektust váltott ki, jellegénél fogva nem eredményes, hiszen nem járul hozzá a kitűzött célok eléréséhez. A "talált pénz" effektus pontos mérése a dolog jellegénél fogva nagyon nehéz, hiszen egy olyan feltételezett helyzeten kellene alapulnia, amelyben a vizsgált köztámogatási forma nem létezik.

[34] Az iskolák több mint 90%-a részesül támogatásban; a támogatás összege (az iskolába beiratkozott) gyermekenkénti napi 120 cl-es fogyasztásnak felel meg.

[35] A szubvenció összegének az 1999-es értékelést követő csökkentése csak súlyosbította a program már akkor is felismert eredménytelenségét, hiszen e változást követően a program még kevésbé tudta befolyásolni a potenciális pályázók és kedvezményezettek döntéseit.

[36] "Annak biztosítása érdekében, hogy a […] program hozzáadott értéket jelentsen, a tagállamoknak stratégiájukban el kell magyarázniuk, mily módon fogják biztosítani, hogy programjuk hozzáadott értéket képviseljen, különösen azokban az esetekben, amikor a hagyományos iskolai ételeket ugyanakkor fogyasztják a gyermekek, amikor az iskolagyümölcs-program keretében támogatott termékeket." (a 288/2009/EK rendelet preambulumának (2) bekezdése).

[37] Ugyanez az ingyenes francia tejosztásra is érvényes, ám mivel az sokkal szerényebb mértékű, abszolút értékben jóval kisebb nemzeti támogatásban részesül.

[38] Az Egyesült Királyságban az NMS keretében történő ingyenes tejosztást 2008-ig teljes egészében a brit egészségügyi minisztérium finanszírozta. A brit hatóságok döntése értelmében e nemzeti politika költségeinek egy részét csak 2008-tól kezdve térítik meg az uniós támogatásból.

[39] A kiszervezés nem küszöböli ki az adminisztratív költségeket, csupán kihelyezi őket. A brit hatóságok például elfogadják, hogy a külső vállalkozó az uniós támogatás összegének kétszeresét számlázza nekik. A kiszervezés révén mindazonáltal i) nagy valószínűséggel jelentős méretgazdaságosság érhető el az adminisztratív költségeknél, ii) a döntéshozók pedig mentesülnek egy olyan feladattól, amely egyébként eltántoríthatná iskolájukat a programban való részvételtől.

[40] 657/2008/EK rendelet, a preambulum (4) bekezdése: "nem ez a program nevelési céljai megvalósításának hatékony módja. Ezért az ételek elkészítésére vonatkozóan korlátozásokkal kell élni". Ugyanezen rendelet 5. cikkének (4) bekezdése tiltja a hőkezelést, hogy a tejtermék jól látható, a gyermekek számára felismerhető maradjon.

[41] Az 1999-es értékelés ezzel kapcsolatban kiemelte, hogy "amikor a tejet kiegészítő termék gyanánt fogyasztják, akkor a támogatási rendszer eredményessége még jobban csorbul".

[42] Az iskolatejre és -gyümölcsre vonatkozó bizottsági rendeletek most már előírják, hogy a részt vevő iskolák bejáratánál falragaszok tájékoztassanak a programról. Nem vonjuk kétségbe ennek az intézkedésnek a pozitív jellegét, de a hatása mindenképpen korlátozott.

[43] "Az intézkedés valószínűleg csak elhanyagolható mértékben gyarapította a tejtermékek tápértékére vonatkozó tudást. Ez nem is meglepő, hiszen az iskolatejosztást előíró intézkedés egy pontja sem rendelkezik népszerűsítő tevékenységek finanszírozásáról, és lényegében puszta ártámogatási intézkedésnek tekinthető."

[44] "Az iskolatejprogram hasznos információkat nyújthatna szülőknek és gyermekeknek egyaránt. A tájékoztatás elég költséges módjának tűnik azonban az, hogy naponta teherautókat kelljen küldeni minden iskolához, a tanárokat pedig arra kérni, hogy ellenőrizzék a szülők befizetéseit."

[45] Lásd a következő internetes oldalt: http://ec.europa.eu/agriculture/tasty-bunch/about/index_hu.htm ahonnan egy link vezet a "Drink it up" elnevezésű iskolatejprogram oldalára: (http://ec.europa.eu/agriculture/drinkitup/for_adults_hu.htm).

[46] A Tanács 3/2008/EK rendelete ( 2007. december 17.) a mezőgazdasági termékek belső piacon és harmadik országokban történő megismertetésével és promóciójával kapcsolatos intézkedésekről (HL L 3., 2008.1.5., 1. o.) (05 02 10 01 költségvetési sor).

[47] Néhány példa azért akadt arra, hogy kifejezett utalás történt az iskolatejprogramra; ha ez kivételes is, még mindig előrelépés ahhoz képest, hogy az 1999-es értékelés még az együttműködés teljes hiányára mutatott rá: "Vizsgálatunk főbb eredményei közé tartozik, hogy gyakorlatilag nincsen olyan uniós tejtermék-népszerűsítő kampány, amely összekapcsolódna az iskolatejprogrammal."

[48] A 288/2009/EK rendelet (5) preambulumbekezdése.

[49] "A friss gyümölcsökkel és zöldségekkel kapcsolatban folytatandó promóció tekintetében különös figyelmet szentelnek azon promóciós intézkedéseknek, amelyek az iskolai intézményekben tanuló gyermekeket célozzák" (a 3/2008/EK rendelet 5. cikkének (1) bekezdése); "A gyümölcs- és zöldségfélék fogyasztásának a jellemzően a közösségi oktatási intézményekben tanuló gyermekeket célzó promóciója esetében az első albekezdésben említett százalékarány 60%." (a 3/2008/EK rendelet 13. cikkének (2) bekezdése).

[50] Megfontolandó, hogy az ingyenesség érdekében vissza lehetne térni a tagállami, sőt tejipari társfinanszírozáshoz.

--------------------------------------------------

I. MELLÉKLET

AZ ISKOLATEJPROGRAM ÉS AZ ISKOLAGYÜMÖLCS-PROGRAM ÁTTEKINTŐ ÖSSZEHASONLÍTÁSA

| Iskolatejprogram | Iskolagyümölcs-program |

Támogatható termékek | Tej, valamint a rendeletben felsorolt tejtermékek (tej, ízesített tej, joghurt, sajt stb.) | Gyümölcs- és zöldségfélék (beleértve a feldolgozott termékeket, kivéve a cukrot, zsírt, sót vagy hozzáadott édesítőszereket tartalmazóakat) |

Célkitűzések | Piaci | Elősegíteni a piac stabilizálását / a KAP átfogó célkitűzései |

Táplálkozás-egészségügyi | Rövid távú: egészséges termékeket felvenni a gyermekek étrendjébe Hosszú távú: nevelő hatás, helyes étkezési és táplálkozási szokások kialakítása |

A program alapgondolata | Pénzügyi támogatás révén lehetővé tenni az iskolákban a kedvezményes árú tejárusítást, illetve az ingyenes gyümölcsosztást |

Megcélzott kedvezményezettek | Oktatási intézménybe járó diákok. |

Kinek fizetik ki a támogatást | Oktatási intézmények, szállítók, oktatásért felelős hatóságok vagy külön e célra létrehozott közvetítő szervek. Ezeket az igénylőket az illetékes nemzeti hatóságoknak előzetesen jóvá kell hagyniuk. |

Hirdetés módja | Az intézmény főbejáratánál elhelyezett hirdetmény. |

A támogatás összege / Elszámolható költségek | A kifizetés meghatározott összege termékkategóriánként (referencia: 18,15 EUR /100 kg tej) | A kiosztott termékek költségeinek társfinanszírozása (50%–75%) (+ egyéb kapcsolódó költségek) |

A kedvezményezettek maguk is hozzájárulnak pénzügyileg? | Az uniós támogatás csupán kedvezményes árú tejárusítást tesz lehetővé. A vizsgálat során megfigyelt ingyenes tejosztásokat kiegészítő finanszírozás tette lehetővé. | A rendelet ingyenes gyümölcsosztást javasol, de kifejezetten nem írja elő. Fizetős gyümölcsosztásra az ellenőrök egy példát sem láttak, habár egyes esetekben közvetve a szülők viselik a költségek egy részét. |

Hogyan juttatják el a termékeket a kedvezményezettekhez? | Kedvezményes árú tejárusítás az osztályteremben vagy iskolai árusítóhelyen Ingyenes tejosztás az osztályteremben Tejtermékek szerepelnek az iskolai étkezde étrendjén. | Ingyenes gyümölcsosztás az étkezési időn kívül (az étkezdékben csak akkor engedélyezett a gyümölcsosztás, ha a tagállam bizonyítja a módszer hozzáadott értékét. A gyakorlatban egy ilyen esetet sem jelentettek be). |

Költségvetési felső határ | Nincsen költségvetési felső határ. A 657/2008/EK rendelet 5. cikke azonban meghatározza a legnagyobb támogatható mennyiséget, mégpedig tanítási naponként és az oktatási intézménybe rendszeresen járó tanulónként 0,25 literben, ám az igénylők általában a határérték alatt maradnak. | 90 millió EUR |

Milyen feltételekkel vehet részt az intézmény | Nincsenek feltételek | A tagállam nemzeti stratégiát mutat be. |

Kísérő intézkedések | Nincsenek | Kötelezőek, a meghatározás szerint "kulcsfontosságúak". Ám a program nem foglalkozik sem a megszervezésükkel, sem a finanszírozásukkal. |

--------------------------------------------------

II. MELLÉKLET

A KIADÁSOK SZABÁLYSZERŰSÉGÉRŐL A BIZOTTSÁGNAK BENYÚJTOTT ÉSZREVÉTELEK ÖSSZEFOGLALÓJA

ISKOLATEJPROGRAM

ÉRTELMEZÉSI PROBLÉMÁK A RENDELETTEL

1. A bölcsődék támogathatósága: A rendelet különböző nyelvi változatainak fordítási és értelmezési eltérései miatt a bölcsődék Franciaországban csak 2008-tól váltak támogatásra jogosulttá [1], miközben Olaszországban és Lengyelországban továbbra sem kaphatnak támogatást, Németországban, Svédországban és az Egyesült Királyságban viszont jogosultak rá [2]. Habár egyes nyelvi változatok kifejezetten előírják a bölcsődék támogatási jogosultságát, ez ellentmondásban áll azzal, hogy a szöveg más helyütt "oktatási intézményekbe rendszeresen járó tanulóként" határozza meg a kedvezményezetteket. A felkeresett országokban a bölcsődék rendszerint nem felelnek meg ennek a követelménynek.

2. Az önkormányzatok "oktatásért felelős hatóságként" való elismerése: A 657/2008/EK rendelet meghatározása szerint négyfajta kérelmező részesülhet támogatásban. Ezek között az önkormányzatok – amelyek számos tagállamban az ilyen programok nélkülözhetetlen szereplői – a b) kategória értelmében támogathatóak. Míg a korábbi rendelet francia és olasz változata jóval tágabban határozta meg ezt a kategóriát ("le pouvoir organisateur effectuant la demande d'aide", "l'amministrazione responsabile"), addig a 657/2008/EK rendeletben ugyanez a kategória már egységesebb formát ölt ("oktatásért felelős hatóság"). Ez az alaki egységesítés azonban most már azt a kérdést veti fel, hogy jogilag minden tagállamban "oktatásért felelős hatóságnak" tekinthetőek-e az önkormányzatok.

3. Tükröződik-e a támogatási összeg az iskolai étkezdék áraiban: A rendelet értelmében a tagállamok biztosítják, "hogy a kedvezményezett által fizetett ár megfelelően tükrözze a támogatás összegét" [3]. Ez alapvető fontosságú rendelkezés annak biztosítására, hogy a támogatásnak valóban hasznát lássák a megcélzott kedvezményezettek. Az olyan iskolai étkezdék és bölcsődék esetében azonban, ahol a kedvezményezettek egyszeri átalánydíjat fizetnek, ezen előírás betartását a gyakorlatban külön nem ellenőrzik, és sok esetben az nem is ellenőrizhető.

4. A helyszíni ellenőrzések tagállami megszervezése: A Bizottság és egy tagállam között jelenleg is eljárás folyik a helyszíni ellenőrzések jogszabályi követelményeinek értelmezésére vonatkozóan (pl. az előzetes vagy utólagos ellenőrzés fogalmát illetően). A számvevőszéki ellenőrzés azonban rámutatott, hogy ezt a szöveghelyet a tagállamok nem egységes módon értelmezik. Az egységes értelmezéshez minden érintettet bevonó konzultációra volna szükség. Tekintve, hogy ezen a ponton a két rendelet hasonlóan fogalmaz, ugyanez a kérdés az iskolagyümölcs-program esetében is felvetődik.

NÉHÁNY FELTÁRT EGYEDI PROBLÉMA A FELKERESETT TAGÁLLAMOKBAN

5. Alább az egyes tagállamokban feltárt egyedi problémákra sorolunk fel néhány példát:

a) A számvevőszéki ellenőrzés hiányosságokat tárt fel az egyik tagállam kontrollrendszerében. Egyes kontrollmechanizmusokra vonatkozóan semmilyen dokumentációt nem lehetett megszerezni. Más esetekben a tagállami ellenőri munka nem tette lehetővé az igényelt mennyiségek részletes ellenőrzését, és egy olyan esetre is fény derült, amikor az igényelt mennyiségek nem voltak megalapozottak.

b) Egy másik tagállamban megerősítésre várt, hogy milyen jogalapon adtak jóváhagyást a fő kérelmezőnek, tekintve, hogy az közvetlenül nem felelt meg a rendeletben előírt formai követelményeknek.

c) Egy harmadik tagállamban az iskolák és önkormányzatok gyakran beszerzési statisztikákra alapozták a támogatási kérelmüket, s ezeket a tagállami ellenőrök rendszerint nem ellenőrizték. Ráadásul a támogatásra nem jogosult kedvezményezettek által elfogyasztott mennyiségeket néha szubjektív és nehezen ellenőrizhető módon vonták le.

d) Egy másik tagállamban a kilenc felkeresett oktatási intézmény közül hétben azt a fáradságot sem vették, hogy kihelyezzék a rendeletben előírt népszerűsítő plakátot.

A MEGLÉVŐ KONTROLLMECHANIZMUSOK OKOZTA MUNKATEHER

6. A legtöbb esetben a meglévő rendszer súlyos munkaterhet jelent mind a közigazgatás, mind a pályázók számára ahhoz képest, hogy gyakran nagyon szerény összegekről van szó (lásd különösen: 42–45. bekezdés és 8. háttérmagyarázat).

7. A feltárt problémákat tehát az ellenőrzések költséghatékonyságát és a jogszabályi követelményeket figyelembe véve kell megoldani.

AZ ISKOLAGYÜMÖLCS-PROGRAM

8. Mivel az iskolagyümölcs-program esetében az első tagállami kifizetésekre csak a 2010. év elején került sor, még korai volna értékelést adni a monito ring- és a kontrollrendszer eredményességéről. Néhány rendeletértelmezési probléma azonban itt is felmerült. Ezekről lásd az alábbi 9–11. bekezdéseket.

9. A kísérő intézkedések finanszírozása, amikor ezek szerves részét képezik a gyümölcsszállítási szerződésnek: az egyik tagállamban a program kapcsán olyan pályázatot írtak ki, amelyben a kísérő intézkedések is szerepeltek. Noha a 288/2009/EK rendelet 5. cikke értelmében uniós társfinanszírozásra ezek az intézkedések nem jogosultak, a számvevőszéki ellenőrzés tanúsága szerint a pályázati összegnek mégis jelentős részét tették ki.

10. Nehéz megállapítani, hogy kielégítőek-e a rendeletben előírt kísérő intézkedések, akár mennyiségi, akár minőségi szempontból: ezt a kérdést még a három felkeresett tagállam egyike sem tisztázta, és e tekintetben kontroll- és szankciórendszert sem hívtak életre.

11. A "költségek" társfinanszírozásának értelmezése: a rendelet előírja, hogy az oktatási intézményekbe szállított termékek költségeit támogatni kell. Ez az előírás közvetlenül értelmezhető, amikor a támogatásban a termék beszerzője részesül (iskola, önkormányzat; ezt a modellt alkalmazzák Franciaországban). Amikor viszont a támogatást a szállító kapja (Németország, Olaszország és Lengyelország), akkor a költségnek a 288/2009/EK rendeletben szereplő meghatározása nem alkalmazható közvetlenül, hiszen a támogatás összege csak az eladási ár ismeretében számítható ki, annak pedig haszonkulcsot is kell tartalmaznia.

[1] A rendelet francia változatában korábban szereplő "écoles maternelles" óvodák) (2707/2000/EK bizottsági rendelet 2. cikkének 1.a bekezdése, HL L 31., 2000.12.12, 37. o.) szó helyébe a "crèches ou autres établissements d’éducation préscolaire" ("óvoda/más, iskolára felkészítő intézmény") (657/2008/EK rendelet 2. cikke) kifejezés lépett.

[2] A két rendelet többi nyelvi változatában a megfelelő kifejezés – "nursery" (angol), "scuole materne" (olasz), "przedszkola" (lengyel), "Kindergarten" (német), "förskolor" (svéd) – ugyan nem változott meg, ám a jelentéskörök eltérése más-más értelmezéshez, s így a rendelet eltérő alkalmazásához vezetett.

[3] Az 657/2008/EK rendelet 14. cikkének (1) bekezdése.

--------------------------------------------------

III. MELLÉKLET

ÖSSZEFOGLALÓ A 2005-ÖS BRIT KÜLSŐ ÉRTÉKELÉSRŐL ("EVALUATION OF THE NATIONAL TOP-UP TO THE EU SCHOOL MILK SUBSIDY IN ENGLAND", "AZ ANGLIAI UNIÓS ISKOLATEJPROGRAM NEMZETI KIEGÉSZÍTÉSÉNEK ÉRTÉKELÉSE")

1. 2005-ben az Egyesült Királyságban értékelés készült az angliai uniós iskolatejprogram nemzeti kiegészítéséről. Az értékelés csak a kedvezményes árú tejárusításra terjedt ki, és nem foglalkozott az 5 éven aluli gyermekek számára történő ingyenes tejosztás nemzeti programjával (lásd: 8. és 61. bekezdés).

2. A vizsgálat mind hatékonysági, mind eredményességi szempontból erősen bírálta az intézkedést. Az értékelés elsősorban azt hangsúlyozta, hogy a program értéknövelő hatása csekély, irányítási költségei viszont magasak, ugyanakkor a támogatott tej többe kerül a diákoknak, mintha bevásárlóközpontban vennék.

3. A jelentés következtetése szerint a nemzeti kiegészítés nem kifizetődő, így ajánlatos volna, hogy a kormány ne folyósítsa tovább:

"1) Mivel a nemzeti kiegészítés magas adminisztrációs költséggel jár, míg a gyermekek egészsége szempontjából kevéssé bizonyul hasznosnak, ezért a brit kormány fontolóra vehetné, hogy megszünteti. […]

2) Figyelembe véve az uniós iskolatejprogram költségeit és hasznát, valamint azt, hogy a támogatott árú iskolai tejosztás kevéssé tűnik igazolhatónak, a brit kormány mérlegelhetné, hogy megvitassa az Európai Bizottsággal az uniós iskolatejprogram esetleges megszüntetését.

[…] Amennyiben a nemzeti kiegészítés, sőt esetleg maga az uniós iskolatejprogram is megszűnne, a kormány más intézkedések révén mégis ösztönözhetné a fiatalok tejfogyasztását. Véleményünk szerint a nagyszabású iskolatejprogramok nem jelentik a közpénzek felhasználásának ésszerű módját, viszont más, jobban megcélzott programoknak igenis lehet létjogosultságuk. Javasoljuk, hogy az ilyen programok keretében inkább osszák ingyenesen a tejet, mintsem kedvezményes áron árusítsák azt. Úgy tűnik ugyanis, hogy sokkal olcsóbban irányíthatóak az olyan programok, amelyek nem követelik meg a tanároktól, hogy nyomon kísérjék a szülők befizetéseit."

4. Az "Evaluation of the National Top-Up to the EU School Milk Subsidy in England, For the Department for Environment, Food and Rural Affairs (Defra)" című jelentés, amelyet a London Economics készített Dr Susan New-val együttműködve, az alábbi honlapon érhető el:

http://archive.defra.gov.uk/evidence/economics/foodfarm/evaluation/schoolmilk/fullreport.pdf.

--------------------------------------------------

IV. MELLÉKLET

AZ ISKOLAGYÜMÖLCS-PROGRAM LASSÚ INDULÁSA

A PROGRAM A VÁRTNÁL SOKKAL LASSABBAN INDULT BE…

1. Az első tanévre eredetileg tervezett 90 millió euróhoz [1] képest a 2009/2010-es tanév tényleges kiadásai becslés szerint csak 33 millió euróra rúgnak. A főbb érintett tagállamok közül csak Olaszország tudta beindítani a stratégiájában meghirdetett programot (lásd az ábrát).

ÁBRA: A KÖLTSÉGVETÉSI ELŐIRÁNYZATOK ÉS A FELMERÜLT KIADÁSOK ÖSSZEVETÉSE A 2009/2010-ES TANÉVRE (MILLIÓ EURÓ)

+++++ TIFF +++++

Forrás: Európai Bizottság.

2. Ezen első mérleg szerint a Bizottság egyrészt igen józan javaslatot tett, amikor a Parlament által javasolt költségvetést korlátozni kívánta [2], másrészt azonban még a program indítására vonatkozó feltételezései is túl derűlátónak bizonyultak.

3. A felkeresett országokban:

a) Lengyelországban a késéseket adminisztratív késedelmek okozzák, valamint az, hogy nem sikerült elegendő olyan gyümölcsbeszállítót találni, aki megfelel a nemzeti végrehajtási intézkedéseknek.

b) Németországban a program beindítását az késleltette, hogy a szövetségi kormány és a tartományi kormányok között még zajlottak a tárgyalások a társfinanszírozásról.

c) Franciaországban is a társfinanszírozás biztosításának nehézségei okozzák a program lassú beindulását. Nemzeti társfinanszírozás híján az egyes oktatási intézmények részvétele a helyi (általában önkormányzati) finanszírozás meglététől függ. Ennek a helyi kiegészítésnek a biztosítása egyelőre igen nehéznek mutatkozott.

…DE EZ MINDEDDIG NEM FÉKEZTE A PROGRAM IRÁNTI ÉRDEKLŐDÉST

4. Az Egyesült Királyságban leginkább azért volt szerény a részvétel mértéke, mert már működött egy – méghozzá sokkal nagyobb léptékű (Angliában évi 44 millió font sterling) – nemzeti ingyenes tejosztási program.

5. A szinte mindegyik országban tapasztalt jelentős késedelmet leginkább az az ellentmondás okozza, hogy a politikai konszenzus és lelkesedés ugyan a program minél gyorsabb elindítására ösztönöz, ám ugyanakkor kérdéses, hogy az egyes szereplők csakugyan el tudják-e indítani azt a tervezett ütemterv szerint. A tagállamok ugyanis csak 2009 júliusában ismerhették meg a Bizottság által jóváhagyott ütemterv szerint rájuk vonatkozó 2009–2010-es végleges költségvetési előirányzatokat, pedig normális ügymenetben a bizottsági döntésnek legkésőbb az adott iskolaévet megelőző március 31-ére meg kell születnie.

6. E késedelmek miatt a programtól ugyan csak későbbre várható hatás, ám a program iránti érdeklődést ez nem csökkenti. Ahol csak bevezették a programot, már mindenhonnan érkeznek az első pozitív visszajelzések, és a 14 részt vevő tagállam 2010/2011-re meg is emelte az előzetes költségvetést [3].

7. Valószínű, hogy a részvételt igen hamar csak az (akár uniós, akár nemzeti szinten) rendelkezésre álló költségvetés fogja korlátozni.

[1] A 2010-es költségvetés abból a feltevésből indult ki, hogy a teljes keretösszeg kiadásként fog jelentkezni (ennek kétharmada a 2010-es költségvetési évben).

[2] Az Európai Parlament eredetileg 500 millió eurós költségvetést javasolt. A 90 millió eurós felső határt a Bizottság javaslatára hagyták jóvá, mivel az jobbnak vélte, ha a projekt előbb ilyen szinten igazolja létjogosultságát.

[3] Tekintve azonban, hogy a tagállamok nem tudják jól megbecsülni az első évre vonatkozó igényeiket, egyelőre nem lehet megítélni, hogy ezek az új igénylések később a valós helyzethez közelebbinek bizonyulnak-e.

--------------------------------------------------