BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM A HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA amely a következő dokumentumot kíséri Javaslat AZ EURÓPAI PARLAMENT ÉS A TANÁCS RENDELETE a belső piacon történő elektronikus tranzakciókhoz kapcsolódó elektronikus azonosításról és megbízható szolgáltatásokról /* SWD/2012/0136 final - COD 2012/0146 */





BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM A HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA amely a következő dokumentumot kíséri Javaslat AZ EURÓPAI PARLAMENT ÉS A TANÁCS RENDELETE a belső piacon történő elektronikus tranzakciókhoz kapcsolódó elektronikus azonosításról és megbízható szolgáltatásokról 1. Szakpolitikai háttér, eljárási kérdések és konzultáció az érdekelt felekkel A gazdasági fejlődés szempontjából kiemelten fontos az online környezetbe vetett bizalom kiépítése. A fogyasztók, a vállalkozások és a közigazgatás bizalom hiányában vonakodnak az elektronikus tranzakciók végrehajtásától és új szolgáltatások alkalmazásától. A szabályozási keretre vonatkozó javasolt kezdeményezés célja a vállalkozások, a polgárok és a közigazgatás közötti biztonságos és akadálymentes elektronikus tranzakciók lehetővé tétele, aminek köszönhetően hatékonyabbá válnak az elektronikus magán‑ és közszolgáltatások, az elektronikus üzletvitel és az elektronikus kereskedelem. A több tagállamot érintő elektronikus szolgáltatások előtt akadályok állnak, amelyeket el kell hárítani. Ennek megfelelően annak érdekében, hogy hatékonyan elősegítsék, ne pedig gátolják e cél megvalósítását, Unió-szerte kölcsönösen el kell ismerni és el kell fogadni az elektronikus azonosítást, hitelesítést, aláírást és a kapcsolódó kiegészítő megbízható szolgáltatásokat (eIAS). Az eIAS-szolgáltatásokra vonatkozóan nem létezik a tagállamok és ágazatok közötti átfogó uniós keret. Uniós szinten csupán az elektronikus aláírásra vonatkozó jogi keret áll rendelkezésre, míg az elektronikus azonosításra, hitelesítésre és a kapcsolódó kiegészítő megbízható szolgáltatásokra vonatkozóan nem. A Bizottság az európai digitális menetrendben bejelentette, hogy jogi intézkedéseket javasol az elektronikus aláírás további szabályozása, valamint az elektronikus személyazonosítás (eID) és az elektronikus hitelesítés kölcsönös elismerésének biztosítása érdekében; ennek célja a szétaprózódottság és az interoperabilitás hiányának megszüntetése, a digitális polgárság intézményének előmozdítása és a számítógépes bűnözés megelőzése. A jelenlegi hatásvizsgálat elvégzéséhez a Bizottság vitákon, műhelytalálkozókon és konferenciákon gyűjtötte össze a tagállamok, az Európai Parlament és más érdekeltek visszajelzéseit. Számos, az eIAS-szolgáltatásokkal kapcsolatos tanulmányt indítottak útjára, és áttekintették a témában publikált szakirodalmat. 2011-ben konzultációra került sor melynek keretében információkat gyűjtöttek arról, hogyan járulhat hozzá az elektronikus személyazonosítás, hitelesítés és aláírás az egységes piac megvalósításához. A konzultációt a kis- és középvállalkozások sajátos szempontjainak és igényeinek megismerésére irányuló célzott felmérés kísérte. 2. Problémameghatározás A felhasználók nehézségekbe ütközhetnek az eIAS-szolgáltatások más tagállamokban történő alkalmazása során. A biztonságos és akadálymentes, más tagállamokban is használható eIAS‑szolgáltatások legfőbb akadályai a következők: 1. A piac szétaprózódottsága: a szolgáltatásnyújtás helye szerinti tagállamtól függően eltérő szabályok vonatkoznak a szolgáltatókra. Az elektronikus aláírások esetében az elektronikus aláírásra vonatkozó 1999/93/EK irányelv nyomán megvalósuló harmonizáció nem teljes körű. Ezzel kapcsolatban négy problémát állapítottak meg: az irányelv tagállamonként eltérő értelmezéséből eredő különböző nemzeti szintű végrehajtási módok, a közszférában történő alkalmazás esetén a gyakorlati megvalósítás során az elvi szabályoktól való eltérés, a tagállamok között interoperabilitási problémákhoz vezető idejétmúlt szabványok és nem egyértelmű felügyeleti kötelezettségek, valamint a széttagolt uniós helyzet és a belső piac torzulásai. Az elektronikus személyazonosítást tekintve a személyazonosításra vonatkozó, tagállamonként eltérő technológiai megoldások, az elektronikus személyazonosítók más tagállamokban történő alkalmazásával kapcsolatos jogbiztonság hiánya, valamint a személyazonosító adatok pontosságára vonatkozó egyértelmű felelősség hiánya mind interoperabilitási problémákhoz vezet. A kiegészítő megbízható szolgáltatásokat illetően az uniós jogi keret hiányának következtében egyes tagállamokban az ilyen szolgáltatások bizonyos csoportjára vonatkozóan nemzeti jogszabályokat fogadnak el, valamint magasak a szolgáltatásaikat több tagállamban bevezetni szándékozó szolgáltatók költségei. Mindkét helyzet belső piaci akadályokat és szétaprózódottságot eredményez. 2. A bizalom hiánya: az elektronikus rendszerekbe, a rendelkezésre álló eszközökbe és a jogi keretbe vetett bizalom hiánya azt a benyomást keltheti, hogy kevesebb jogi biztosíték áll rendelkezésre, mint fizikai interakció esetén. Az elektronikus aláírással kapcsolatos nemzeti felügyeleti követelmények minősége tagállamonként eltér, ami miatt az elektronikus aláírást igénybe vevő felek nehezen tudják felmérni, hogyan valósul meg a szolgáltatók felügyelete. Az elektronikus személyazonosítás és a kiegészítő megbízható szolgáltatások esetében a szerteágazó nemzeti jogszabályok miatt a felhasználók kevéssé érzik magukat biztonságban a más tagállamokat érintő online ügyletek intézése során. E problémák négy fő oka a következő: A) A jelenlegi jogi keret korlátozott hatálya Az eIAS-szolgáltatások számos interaktív elektronikus kommunikáció, például az elektronikus banki szolgáltatások, az elektronikus közigazgatási vagy elektronikus egészségügyi szolgáltatások esetében nélkülözhetetlenek. Uniós szinten korlátozott és hiányos szabályozási keret áll rendelkezésre, amely lényegében csak az elektronikus aláírást szabályozza. Nincs az elektronikus személyazonosítás vagy a kiegészítő megbízható szolgáltatások, például az időbélyegzők vagy az elektronikus bélyegzők kölcsönös elismerésére és elfogadására vonatkozó külön keret. B) Az elektronikus aláírás és az elektronikus személyazonosítás fejlesztése közötti koordináció hiánya A nemzeti eIAS-infrastruktúrákat uniós szintű koordináció nélkül, egymástól függetlenül fejlesztették ki. A műszaki megoldások tagállamok közötti interoperabilitásának ebből eredő hiánya akadályozza az elektronikus tranzakciók végrehajtását. A kölcsönös elismerés és elfogadás hiánya az egyik oka mind a felhasználók, mind a szolgáltatók eIAS alkalmazásával kapcsolatos szkepticizmusának. C) A biztonsági garanciák átláthatóságának hiánya A szilárd és összehangolt biztonság elengedhetetlen a megbízható megoldások létrehozásához. Különösen jelentős ez a bizalmas személyes adatok kezelésével járó, például az elektronikus egészségügyi szolgáltatásokhoz való hozzáférés esetében. Az 1999/93/EK irányelv elismerte, hogy a jogbiztonság kizárólag a biztonságot szavatoló, és így a hamisítás vagy csalás ellen megfelelően védett elektronikus aláírások (fokozott biztonságú és minősített elektronikus aláírások) esetében biztosítható. A biztonságos elektronikus személyazonosítási rendszerek hiányát a felhasználók fő akadálynak tekintik. Az elektronikus személyazonosításra vonatkozó összehangolt jogi keret hiánya azt jelenti, hogy a hivatalos elektronikus személyazonosítók biztonsága és megbízhatósága nem állapítható meg objektíven más tagállamokban. Ez akadályokat teremt a tagállamok között, valamint bizalomhiányt és piaci széttagoltságot eredményez. Emellett a személyazonosság-lopás is aggodalomra ad okot. A biztonságos elektronikus személyazonosítók segíthetnek csökkenteni ennek kockázatát. Ugyanakkor a nem biztonságos elektronikus személyazonosítók megkönnyítik a bűnözők számára a hamis vagy lopott elektronikus személyazonosítók megszerzését. D) A tájékozottság/felhasználói elfogadás hiánya Az elektronikus tranzakciókhoz használt technológiák összetettsége és a megbízható harmadik felek kulcsfontosságú szerepe olyan környezetet teremt, amelyben nehezen állapítható meg a bizalom mértéke. Különösen a megfelelő szakértelemmel nem rendelkező végfelhasználóknak kell tudniuk olyan szabályokra támaszkodni, amelyek egyértelmű jogokat és felelősséget határoznak meg valamennyi érdekelt fél (a megbízható szolgáltatók, a végfelhasználók és az irányító szervek) számára. 3. Alapforgatókönyv A kezdeményezés alapforgatókönyve nem tartalmaz új szabályozási beavatkozást. E forgatókönyv értelmében a jelenlegi problémák várhatóan az alábbiak szerint alakulnak: A szétaprózódottság és az interoperabilitási problémák fennmaradnak: a tagállamok valószínűleg továbbra is az 1999/93/EK irányelv végrehajtására fognak törekedni. Nem valósul meg a jogbiztonság: az elektronikus aláírás kölcsönös elismerésének hiánya, valamint az elektronikus személyazonosítás és a kiegészítő megbízható szolgáltatások kölcsönös elismerését és elfogadását szabályozó jogi keret hiánya meggátolja majd a tagállamok közötti interaktív elektronikus kommunikáció bizonyos részeinek jogi elismerését. A felhasználói igények nem teljesülnek maradéktalanul: a jelenlegi keret értelmében lehetetlen teljes mértékben kihasználni a technológiai fejlődés által kínált lehetőségeket. A vezető uniós kezdeményezésekben rejlő lehetőségek nem érvényesülnek maradéktalanul: az olyan uniós szakpolitikák, mint a szolgáltatási irányelv, a közbeszerzési irányelv, a héairányelv (elektronikus számlázás) vagy az információs és kommunikációs technológiai szakpolitikai támogató program (IKT SZTP) nagyszabású kísérleti projektjei[1], amelyek az interoperabilitási nehézségeket és az elektronikus ügyletek bizonyos típusainak több tagállamban történő elismerésével kapcsolatos problémákat hivatottak megszüntetni, csupán kísérleti szinten működhetnek majd a tagállamok közötti jogi keret hiánya miatt. 4. Szakpolitikai célkitűzések Négy általános szakpolitikai célt határoztak meg: az egységes digitális piac létrehozásának biztosítása; a tagállamok közötti legfontosabb közszolgáltatások kialakításának ösztönzése; az egységes piaci verseny fellendítése és megerősítése; és a felhasználóbarát jelleg fokozása (a polgárok és vállalkozások számára). E célkitűzések összhangban vannak az Unió stratégiai szakpolitikáival, például az Európa 2020 stratégiával, az európai digitális menetrenddel, az egységes piaci intézkedéscsomaggal és a stabilitás és növekedés menetrendjével. A konkrét célkitűzések a működési célkitűzés bevezetéséből („hogyan”) eredő, az eIAS‑piachoz kapcsolódóan megvalósítandó eredményeket („mit”) nevezik meg. A konkrét célkitűzések mindegyikéhez számos működési célkitűzést határoztak meg. 5. Szakpolitikai lehetőségek A problémák megoldása és a fenti célok megvalósítása érdekében a lehetőségek három csoportját értékelték: 1) a tervezett keret hatálya, 2) a jogi eszköz és 3) a felügyelet szintje. · Az első csoport, „a keret hatálya” értelmében négy lehetőség mérlegelésére kerül sor: 0. lehetőség: az 1999/93/EK irányelv hatályon kívül helyezése az elektronikus személyazonosítást vagy a kiegészítő megbízható szolgáltatásokat érintő szabályozási tevékenység nélkül. Ez a lehetőség az elektronikus aláírás területén végzett valamennyi uniós tevékenység megszüntetését tartalmazza. Az 1999/93/EK rendeletet hatályon kívül helyezik, és nem tesznek javaslatot az elektronikus személyazonosítás kölcsönös elismerésére vonatkozó jogszabályi intézkedésekre. · 1. lehetőség: változatlan politika (alapforgatókönyv). Az 1999/93/EK rendeleten nem változtatnak. Nem tesznek javaslatot az elektronikus személyazonosításra vonatkozó jogszabályokra. · 2. lehetőség: a jogbiztonság növelése, a nemzeti felügyelet koordinációjának fokozása, az elektronikus személyazonosítók kölcsönös elismerésének és elfogadásának biztosítása. Az 1999/93/EK irányelv hatályát a „bejelentett elektronikus személyazonosítási” rendszerek tagállamok közötti elismerésére és elfogadására vonatkozó rendelkezések hozzáadásával kiterjesztik[2]. Az irányelv elektronikus aláírásra vonatkozó rendelkezéseit felülvizsgálják, hogy orvosolják azok jelenlegi hiányosságait, és ezáltal megvalósítsák a nemzeti felügyeleti modellek hatékonyabb összehangolását. · 3. lehetőség: a javaslat kiterjesztése egyes kiegészítő megbízható szolgáltatásokra. E lehetőség kibővíti a 2. lehetőséget azzal, hogy a javaslat hatályát kiterjeszti a kiegészítő megbízható szolgáltatásokra és engedélyekre. A jogszabályba foglalandó lényeges kiegészítő szolgáltatások a következők: időbélyegzők használata, elektronikus bélyegzők, az információk hosszú távú megőrzése, hitelesített elektronikus dokumentumok kézbesítése, az elektronikus dokumentumok elfogadhatósága és a weboldal-hitelesítés. · A „jogi eszközt” magában foglaló második csoportban négy lehetőség elképzelhető: Egy (A. lehetőség) vagy két külön (B. lehetőség) átfogó jogi eszköz A jogszabály tartalmazhat egyetlen, az elektronikus azonosításra, hitelesítésre és aláírásra vonatkozó átfogó intézkedést vagy két eszközt, azaz az elektronikus személyazonosításról szóló bizottsági határozatot és az elektronikus aláírásról szóló irányelv felülvizsgálatát. Egy irányelv (C. lehetőség) vagy egy rendelet (D. lehetőség) A jogszabály lehet irányelv vagy rendelet. · A „felügyelet” szintje harmadik csoportjában két lehetőség lehetséges: i. lehetőség: a nemzeti felügyeleti rendszerek fenntartása Fenntartják a jelenlegi nemzeti alapú felügyeleti rendszereket, de a közös alapvető követelmények révén hatékonyabban összehangolják őket. ii. lehetőség: uniós hatókörű felügyeleti rendszer létrehozása Uniós alapú felügyeleti rendszert hoznak létre a nemzeti felügyeleti szabályok közötti különbségek csökkentése vagy megszüntetése céljából. Ez két módon valósulhat meg: a) allehetőség: a meglévő nemzeti felügyeleti rendszerek helyettesítése egyetlen uniós felügyeleti rendszerrel vagy szervvel; b) allehetőség: uniós felügyeleti rendszer vagy szerv létrehozása a nemzeti felügyeleti rendszerek egyidejű fenntartásával (minden egyes tagállam választhatna a saját rendszere vagy az uniós rendszer között). 6. A szakpolitikai lehetőségek és hatások összehasonlítása Értékeltük a szakpolitikai lehetőségeket, és összehasonlítottuk az alapforgatókönyvvel (1. lehetőség) az eredményesség, a hatékonyság és az összehangoltság szempontjából. 6.1. A keret hatálya A 0. lehetőség nem segítené elő a hatásvizsgálati jelentésben meghatározott célok megvalósítását. Nem növelné a tagállamok és ágazatok között az eIAS-szolgáltatások hozzáférhetőségét és elterjedését, nem biztosítana optimális irányítási szintet, nem ösztönözné a piaci fejlődést, nem járulna hozzá az uniós ipari és szolgáltatási ágazat versenyképességének megerősítéséhez, és nem biztosítaná, hogy valamennyi végfelhasználó élhessen az eIAS-szolgáltatások nyújtotta előnyökkel. Ellenkezőleg, e lehetőség hátráltatná az eIAS piacát érintő technológiai fejlesztéseket, megakasztaná azt a jelenlegi törekvést, hogy a több tagállamot érintő elektronikus szolgáltatások minden tagállamban elérhetővé váljanak, valamint fenntartaná az uniós piac szétaprózódottságát és a szolgáltatásokba vetett bizalom továbbra is ingatag maradna. Az 1. lehetőség nem biztosítaná a célok megvalósítását. Nem szüntetné meg az ellentmondásokat, és a felügyeletbe vetett bizalom továbbra is ingatag maradna. Megmaradna a szabályozási bizonytalanság és tovább nőne az uniós széttagoltság mértéke, ami a belső piac versenyfeltételeinek torzulásához vezetne, és megnövelné az eltérő nemzeti szintű megközelítések számát. A 2. lehetőség növelné a jogbiztonságot, megerősítené a felügyeletet és biztosítaná az elektronikus személyazonosítók kölcsönös elismerését és elfogadását, valamint jelentősen hozzájárulna a hatásvizsgálati jelentésben meghatározott valamennyi cél megvalósításához, ami kedvező gazdasági, társadalmi és környezeti hatásokat eredményezne. Vonzóbbá válnának az eIAS-szolgáltatások, ami fokozná az eIAS-infrastruktúrákba és ‑szolgáltatásokba történő beruházások megtérülését. Az eIAS továbbá valamennyi ágazat és minden típusú vállalat számára elérhetővé válna, miközben elhárulnának a tagállamok közötti akadályok. Új piacok és új beruházási lehetőségek nyílnának meg, ami ösztönözné az innovációt. Csökkenne a piac jelenlegi szétaprózódottsága, mivel a műszaki szabványokra való hivatkozás lehetővé tétele révén javulna a tagállamok közötti interoperabilitás. Az elektronikus személyazonosítás kölcsönös elismerése és elfogadása tovább segítené az egységes piac jelenlegi akadályainak elhárítását. Végezetül valószínű, hogy a felügyelet közös alapvető követelményekből eredő egységessége növelné a bizalmat, elősegítené a csalások felderítését és hozzájárulna a személyazonosság-lopás megelőzéséhez. A 3. lehetőség még vonzóbbá tenné az eIAS-szolgáltatásokat, így fokozná azok kedvező hatását a keret bizonyos kiegészítő megbízható alapszolgáltatásokra való kiterjesztése révén. A 3. lehetőség a 0., az 1. és a 2. lehetőségnél megfelelőbb, mivel nagyobb valószínűséggel gyakorol jelentős hatást a biztonságos és könnyen használható elektronikus tranzakciókra. 6.2. A jogi eszköz Ha az átfogó keret egyetlen jogi eszközön keresztül valósulna meg, az garantálná az eIAS különböző szempontjait szabályozó jogszabály következetességét. Két külön eszköz eltéréseket eredményezhet az elektronikus aláírásra és elektronikus személyazonosításra vonatkozóan elfogadott jogszabályi rendelkezésekben, valamint – ami még fontosabb –, a kezdeményezésekben alkalmazott megközelítésmód tekintetében. Egy irányelv elfogadása nem segítené elő az elektronikus aláírással kapcsolatos, az 1999/93/EK irányelv különböző átültetéséből eredő jelenlegi interoperabilitási problémák megoldását. Egy rendelet értelmezés nélküli azonnali alkalmazhatóságot, és így nagyobb mértékű harmonizációt biztosít, ennélfogva megfelelőbb a javasolt jogszabály céljainak megvalósítására. Úgy tűnik, a rendelet a leghatékonyabb módja a kitűzött célok elérésének. 6.3. A felügyelet szintje Az i. lehetőség értelmében az új jogszabály fenntartaná a jelenlegi nemzeti alapú felügyeleti rendszereket és közös alapvető követelményeket írna elő a szolgáltatók számára. A mind az elektronikus aláírásra, mind a kiegészítő megbízható szolgáltatásokra vonatkozó uniós szintű összehangolt megközelítés javítaná a felügyelet hatékonyságát, növelné a jogbiztonságot, és fokozná az elektronikus tranzakciókkal kapcsolatos bizalom és biztonság mértékét. A ii. lehetőség Unió-szerte egységes, hatékony és magas színvonalú felügyelet biztosítana. A b) allehetőség előnye, hogy az a) allehetőségben előirányzott egyetlen uniós felügyeleti szerv esetében megvalósítható mozgástérnél nagyobb rugalmasságot biztosít: azon tagállamok számára, amelyekben kevés megbízható szolgáltató telepedett le, vagy nem található ilyen szolgáltató, előnyös lehet a felügyeleti kötelességek uniós felügyeleti szervre történő átruházása. A többi tagállam igény szerint fenntarthatja saját felügyeleti rendszerét. A centralizált uniós felügyeleti modell azonban szubszidiaritási kérdéseket vet fel. A szubszidiaritás elvének betartása értelmében az (i. lehetőség) a legmegfelelőbb. 7. Az uniós szintű fellépés indokoltsága, hozzáadott értéke és a szubszidiaritás Az 1999/93/EK irányelvhez hasonlóan a jogalkotási javaslat jogalapját az EUMSZ belső piacról szóló 114. cikke képezi, mivel annak célja a belső piac megfelelő működése előtt álló akadályok elhárítása az elektronikus személyazonosítás, hitelesítés, aláírás és kiegészítő megbízható szolgáltatások tagállamok közötti kölcsönös elismerése és elfogadása révén olyan esetekben, amikor azok szükségesek az elektronikus tranzakciókhoz. Az eIAS-szolgáltatások alapvetően nem területi jellege miatt az uniós szintű fellépés megfelelő és arányos az egységes digitális piac végrehajtása szempontjából. A tagállami szintű szabályozási intézkedésektől nem várható ugyanilyen eredmény. Az uniós beavatkozás tehát szükséges, megfelelő és indokolt. 8. Nyomon követés és értékelés A Bizottság az érdekeltekkel folytatott folyamatos párbeszéd és statisztikai adatok gyűjtése útján ellenőrzi a jogszabály alkalmazását, és az új jogszabály hatálybalépésétől számított négy éven belül jelentést nyújt be az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak a jogszabály hatásáról. [1] http://ec.europa.eu/information_society/activities/ict_psp/about. [2] „Bejelentett elektronikus személyazonosító”: olyan, a tagállamok által a Bizottságnak bejelentett elektronikus személyazonosítási rendszerek, amelyeket kötelező a tagállamoknak kölcsönösen elismerni és elfogadni. A bejelentett személyazonosítók fogalma nem korlátozódik csak a közszféra által kibocsátott elektronikus személyazonosítókra: a tagállamok bejelenthetik az olyan, magánszféra által kibocsátott elektronikus személyazonosítókat is, amelyeket elismernek a saját közszolgáltatásaikhoz való felhasználás céljából. E megközelítés azért szükséges, mert nem minden tagállami hatóság bocsát ki elektronikus személyazonosítót. A jogszabály ágazatok közötti elfogadásának megközelítése lehetővé tenné a magánszféra számára, hogy beépítse a bejelentett elektronikus személyazonosítók használatát azokba az elektronikus szolgáltatásokba, amelyekhez biztonságos elektronikus személyazonosítás szükséges..