[pic] | EURÓPAI BIZOTTSÁG |

Brüsszel, 2011.5.11.

COM(2011) 255 végleges

A BIZOTTSÁG ÉRTÉKELŐ JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK

Időközi értékelő jelentés a „Büntetőjogi jogérvényesülés” programról

TARTALOMJEGYZÉK

1. BEVEZETÉS 3

1.1. A JELENTÉS TÁRGYA 3

1.2. ÁTTEKINTÉS 3

1.3. ELŐZMÉNYEK 5

1.4. A JELENLEGI HELYZET 5

2. A program végrehajtása 6

2.1. A BIZOTTSÁG KEZDEMÉNYEZÉSEI (KÖZBESZERZÉSEK) 6

2.2. TÁMOGATÁSOK (AJÁNLATTÉTELI FELHÍVÁS) 7

2.2.1. INTÉZKEDÉSEKRE NYÚJTOTT TÁMOGATÁSOK – ÁLTALÁNOS FELHÍVÁS 7

2.2.2. INTÉZKEDÉSEKRE NYÚJTOTT TÁMOGATÁSOK – EGYEDI FELHÍVÁS 8

2.2.3. MŰKÖDÉSI TÁMOGATÁSOK 9

2.2.4. INTÉZKEDÉSEKRE NYÚJTOTT TÁMOGATÁSOK – PARTNERSÉGI KERETMEGÁLLAPODÁS 9

2.2.5. MONOPOLHELYZETBEN LÉVŐ SZERVEZETEKNEK NYÚJTOTT TÁMOGATÁSOK 10

3. AZ ÉRTÉKELÉS EREDMÉNYEI 11

3.1. RELEVANCIA 11

3.2. EREDMÉNYESSÉG 11

Mennyiben valósultak meg a program célkitűzései? 11

3.4. HATÉKONYSÁG ÉS KÖLTSÉGHATÉKONYSÁG 12

3.5. TARTÓSSÁG ÉS HATÁS 12

3.6. KOHERENCIA 13

3.7. EURÓPAI HOZZÁADOTT ÉRTÉK 13

4. KÖVETKEZTETÉSEK 14

4.1. A PRIORITÁSOK MEGHATÁROZÁSA 15

4.2. EURÓPAI HOZZÁADOTT ÉRTÉK 15

4.3. AZ ELJÁRÁSOK EGYSZERŰSÍTÉSE 15

4.4. A PROGRAM NYILVÁNOSSÁGA ÉS LÁTHATÓSÁGA 16

BEVEZETÉS

A JELENTÉS TÁRGYA

A Tanács 2007. február 12-én[1] elfogadta a 2007/126/IB határozatot, amely az „Alapvető jogok és jogérvényesülés” általános program keretében létrehozza a 2007–2013-as időszakra vonatkozó „Büntetőjogi jogérvényesülés” egyedi programot.

Az említett határozat 16. cikke (3) bekezdésének b) pontja előírja, hogy a Bizottság legkésőbb 2011. március 31-ig időközi értékelő jelentést nyújt be az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak az elért eredményekről, valamint a program végrehajtásának minőségi és mennyiségi vonatkozásairól. A jelentés annak a közleménynek az elkészítéséhez szolgál alapul, amelyet ugyanezen bekezdés c) pontja értelmében legkésőbb 2012. augusztus 30-ig kell benyújtani a program folytatásáról.

Ebben az időközi értékelő jelentésben a Bizottság áttekinti az eddig elért eredményeket, és ismerteti a program végrehajtásának minőségi és mennyiségi vonatkozásait. Az értékelést a Bizottság szolgálatai készítették, amelyek a következő kérdések alapján vizsgálták a program erősségeit és gyengéit:

(1) Hogyan lehetne tökéletesíteni a program végrehajtását a program hátralevő időszakában?

(2) Hogyan lehetne tökéletesíteni a program felépítését az azt követő program(ok) kidolgozása céljából?

Az értékelés során a Bizottság különösen a következőket vizsgálta:

a) a program relevanciája: annak vizsgálata, mennyiben felelnek meg a program célkitűzései a kielégítendő szükségleteknek és a megoldandó problémáknak;

b) a program eredményessége: annak megállapítása, hogy mennyiben valósultak meg a program célkitűzései;

c) hatékonyság: annak ellenőrzése, hogy az eredmények megvalósítására fordított költségek elfogadható mértékűek voltak-e.

ÁTTEKINTÉS

A „Büntetőjogi jogérvényesülés” program célja, hogy hozzájáruljon a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló európai uniós térség megszilárdításához a büntetőügyekben folytatott igazságügyi együttműködésnek a kölcsönös elismerés elve alapján történő megerősítése révén.

A program a következő négy általános cél megvalósítását tűzte ki maga elé:

1. az igazságügyi együttműködés elősegítése a kölcsönös elismerésen és kölcsönös bizalmon alapuló, büntetőügyek terén egységes európai igazságszolgáltatási térség megteremtéséhez való hozzájárulás céljából;

2. b) a tagállamokban alkalmazandó szabályok összeegyeztethetőségének elősegítése az igazságügyi együttműködés javítása céljából. A jelenlegi, az igazságügyi együttműködés megfelelő működését gátló jogi akadályok csökkentésének elősegítése a nyomozások közötti koordináció erősítése, valamint a meglévő tagállami igazságügyi rendszerek Európai Unióval való összeegyeztethetőségének növelése, és ezáltal a tagállami bűnüldözési hatóságok által folytatott nyomozások megfelelő nyomon követése érdekében;

3. a jogi, az igazságügyi és a közigazgatási hatóságok és a jogi szakma – az ügyvédek és a bírósági munkában érintett egyéb jogi szakértők – közötti kapcsolatoknak és információcserének, valamint a legjobb gyakorlatok cseréjének javítása, továbbá a bírói testületek képzésének elősegítése a kölcsönös bizalom javítása érdekében;

4. a kölcsönös bizalom további fokozása az áldozatok és a vádlottak jogai védelmének biztosítása céljából.

Mindezek megvalósítása érdekében a program négy különböző típusú intézkedést irányzott elő:

- A Bizottság kezdeményezésére végrehajtott, közbeszerzés hatálya alá eső egyedi intézkedések, például tanulmányok és kutatások, valamint egyedi informatikai projektek létrehozása és végrehajtása az információk cseréjének és terjesztésének megkönnyítésére;

- legalább két tagállamban vagy legalább egy tagállamban és egy csatlakozó vagy tagjelölt országban működő partnerek által benyújtott, uniós érdeket szolgáló egyedi transznacionális projektek, valamint bizonyos feltételekkel tagállamokon belüli nemzeti projektek támogatása ( intézkedésekre nyújtott támogatások );

- a büntetőjogi jogérvényesülés területén általános európai érdekű célkitűzéseket követő nem kormányzati és egyéb szervezetek tevékenységeinek támogatása ( működési támogatás );

- a bírói karok képzésével megbízott Európai Igazságügyi Képzési Hálózat állandó munkaprogramjával kapcsolatos kiadások társfinanszírozására nyújtott működési támogatás.

A „Büntetőjogi jogérvényesülés” program operatív kiadásaira előirányzott teljes költségvetés a 2007–2013 közötti időszakra 196,85 millió EUR. Az összeg megfelel a 2007 és 2011 közötti éves költségvetésekben megszavazott, illetve a 2012-re és 2013-ra vonatkozó pénzügyi programozásban előirányzott összegeknek.

A pénzügyi források legnagyobb részét az intézkedésekre nyújtott támogatásokra és általában a támogatásokra fordítják. A támogatásokra fordított összegek részaránya az elmúlt öt évben 75–95 %-ot tett ki. Sikerült tehát betartani a jogalapban előírtaknak megfelelően a támogatásokra fordítandó 65 %-os minimális arányt.

ELŐZMÉNYEK

A „Büntetőjogi jogérvényesülés” program az Európai Tanács által 2002. július 22-én elfogadott, a 2003–2007 közötti időszakra vonatkozó, büntetőügyekben folytatott rendőrségi és igazságügyi együttműködésről szóló keretprogram (AGIS[2]) folytatása.

2005-ben a Bizottság „Alapvető jogok és jogérvényesülés”[3] néven új keretprogram létrehozását javasolta, amelynek négy konkrét célkitűzése között szerepelt az igazságügyi együttműködés elősegítése a hiteles európai büntető-igazságszolgáltatási térség megteremtéséhez való hozzájárulás céljából. Ez logikusan a Hágai Programból (2004. november) fakadt, amely többek között aláhúzta, hogy a polgárok Európájának megteremtéséhez elengedhetetlen a kölcsönös elismerés elvén alapuló európai igazságszolgáltatási térség felállítása, amelyben az országok között húzódó határok nem jelentenek többé akadályt a bírósági eljárások indítása és a bírósági határozatok végrehajtása terén. A „Büntetőjogi jogérvényesülés” program többek között azzal a céllal jött létre, hogy lehetővé tegye a bűnügyi nyilvántartásokra vonatkozó információcseréhez használatos informatikai rendszer létrehozását. A „Büntetőjogi jogérvényesülés” programra előirányzott költségvetés tette ki a keretprogram legtekintélyesebb részét (36 %).

A JELENLEGI HELYZET

A 2007-ben elfogadott keretprogram kidolgozására még az akkor hatályos szerződések rendelkezései szerint került sor, de szerkezetét úgy alakították ki, hogy a Lisszaboni Szerződés 2009. december 1-jei hatálybalépésével zökkenőmentesen át lehessen állni az új intézményi struktúrára. E célból a „Büntetőjogi jogérvényesülés” egyedi program jogalapjában a kiegészítő jellegről szóló 12. cikk (1) bekezdése előírja, hogy törekedni kell a szinergiákra és a kiegészítő jellegre az egyéb uniós eszközökkel, többek között a „Polgári jogi jogérvényesülés” egyedi programmal, valamint a „Biztonság és a szabadságjogok védelme” és a „Szolidaritás és a migrációs áramlások igazgatása” általános programokkal.

- 2007 és 2010 között a program keretében 14 ajánlattételi felhívást tettek közzé, amelyek alapján 11 esetben született határozat a támogatás odaítéléséről, majd ezekben az esetekben sor került a megállapodások aláírására is. Az érintett felhívásokat 2007-ben, 2008-ban és 2009-ben tették közzé[4]. A 2010. évi ajánlattételi eljárás még nem zárult le, ezért ebben a jelentésben nem szerepel.

A PROGRAM VÉGREHAJTÁSA

A BIZOTTSÁG KEZDEMÉNYEZÉSEI (KÖZBESZERZÉSEK)

A Bizottság által kezdeményezett, az éves költségvetésből finanszírozandó intézkedéseket az éves munkaprogram ismerteti. A munkaprogram többek között a következő témaköröket öleli fel: tanulmányok, kutatások, a bűnügyi nyilvántartásokra vonatkozó információcserét szolgáló közös informatikai rendszer létrehozása, konferenciák és szakértői ülések, valamint vizsgálati, nyomon követési és értékelési intézkedések.

2007 és 2010 között a Bizottság ezek alapján a következő intézkedéseket finanszírozta:

- Az európai igazságügyi portál (e-Justice) kialakítása, valamint a portálra vonatkozó információs kampányok és megvalósíthatósági tanulmányok.

- Az „igazság kristálymérlege” díj megszervezése (az igazságügyi fórum keretében). A díjat az Európai Bizottság és az Európa Tanács közösen ítéli oda abból a célból, hogy feltárja és bemutassa az igazságszolgáltatási szervezetekkel és a bírósági eljárások végrehajtásával kapcsolatos innovatív és eredményes gyakorlatokat.

- A 2008-ban létrehozott igazságügyi fórum[5] rendszeres megszervezése és megtartása, amelynek célja, hogy konzultációs mechanizmusként szolgáljon az érintett szereplők számára az uniós jogérvényesülési szakpolitikákkal és eljárásokkal kapcsolatban, előmozdítsa a bevált gyakorlatokat, és növelje az Európai Unióban dolgozó jogi szakemberek közötti kölcsönös bizalmat és megértést.

- Tanulmányok és informatikai eszközök létrehozása a bűnügyi nyilvántartások európai összekapcsolása, valamint a korábbi büntetőjogi felelősséget megállapító ítéletekre vonatkozó információk igazságügyi hatóságok közötti cseréje céljából, beleértve a tagállami szoftverek karbantartását és továbbfejlesztését, az összekapcsolást szolgáló szoftverek kidolgozását (közös referencia alkalmazása), valamint a Bizottságon belül biztosított belső támogatást. Ide tartoznak az ECRIS 2012. évi bevezetésének előkészületei is.

Emellett a Bizottság 2007 és 2010 között szerződést kötött több más, aktuális büntetőjogi témákkal foglalkozó tanulmányra és szemináriumra vonatkozóan.

Az előirányzott 13,8 millió eurós költségvetésből – az összesen 64 aláírt szerződés alapján – mindössze 8,3 millió EUR-t sikerült felhasználni, ami 60 %-os arányt jelent.

TÁMOGATÁSOK (AJÁNLATTÉTELI FELHÍVÁS)

INTÉZKEDÉSEKRE NYÚJTOTT TÁMOGATÁSOK – ÁLTALÁNOS FELHÍVÁS

2008 és 2010 között a három év alatt összesen 94, azaz évente átlagosan 31 projektről kötöttek támogatási megállapodást.

A költségvetés felhasználási aránya a három év alatt összességében elérte a 81,42%-t, ami igen kielégítő arány egy olyan viszonylag új keletű program esetében, amelynek területén a tagállamok meglehetősen visszafogott magatartást tanúsítanak. Az odaítélt összegek éves átlaga 170 000 EUR és 260 000 EUR között váltakozott. A finanszírozott projektek egyharmada nem érte el a 100 000 EUR.

Az intézkedések átlagosan 18–24 hónapot vettek igénybe. A 2008. évi projektek 85 %-a lezárult, a fennmaradó projektek lezárása 2011-ben várható. A 2009. évi projektek esetében ez az arány 55%.

- PRIORITÁSOK SZERINT

Az alábbi táblázat a prioritások szerint foglalja össze a támogatásokat. Eszerint a finanszírozások túlnyomó többségére (63 %) az együttműködésre és a bevált gyakorlatok cseréjére vonatkozó prioritás keretében került sor. Ez azonban nem felel meg teljes mértékben a valóságnak, hiszen az igazságügyi képzéshez hozzá kell számítani még az Európai Igazságügyi Képzési Hálózat számára nyújtott összegeket is (bővebben lásd alább), ami évi 800 000 EUR odaítélését jelenti. Így az igazságügyi képzésre fordított források már a teljes program 23 %-át teszik ki.

Prioritások – Kötelezettségvállalás éve | |2008 | |2009 | |2010 | |Összesen |% | | |Szám |Összeg |Szám |Összeg |Szám |Összeg |Szám |Összeg | | |Igazságügyi képzés |7 |1.488.060 |3 |307.554 |7 |821.574 |17 |2.617.188 |13,59 | |Büntetőügyi bevált gyakorlatok cseréje/együttműködés |25 |4.722.286 |19 |4.225.843 |20 |3.259.102 |64 |12.207.231 |63,38 | |Az áldozatok támogatása |5 |1.093.185 |2 |599.962 |3 |794.363 |10 |2.487.510 |12,91 | |Információcsere | | |1 |1.376.364 |2 |573.395 |3 |1.949.760 |10,12 | |Összesen |37 |7.303.531 |25 |6.509.724 |32 |5.448.434 |94 |19.261.689 | | |Költségvetés | |8.000.000 | |6.800.000 | |8.900.000 | |23.700.000 | | |

- A KEDVEZMÉNYEZETT TÍPUSA SZERINT

A finanszírozott projektek többségének kedvezményezettjei a tagállamok igazságügyi minisztériumai és az egyetemek kutatással foglalkozó tanszékei voltak (ezek teszik ki a teljes összeg 83%-át).

Az intézkedésekre nyújtott támogatások és a működési támogatások esetében azonban a teljes finanszírozásnak átlagosan 30 %-át a nem kormányzati szervezetek tették ki.

- FÖLDRAJZI ELOSZLÁS

- A vizsgált időszakban összesen 160 projektet nyújtottak be, és ezekből 94 került elfogadásra, ami viszonylag alacsony arány (60 %).

- Hat olyan tagállam van, amelyik egyetlen projektet sem nyújtott be: Ciprus, Dánia, Írország, Litvánia, Szlovákia és Svédország. Az érdeklődés hiányának okait illetően alapos vizsgálatot kell végezni.

- További öt olyan tagállam van, amelyik ugyan kísérletet tett, mégsem részesült soha forrásokban (Finnország, Görögország, Luxemburg és Lengyelország).

Hat tagállam volt különösen aktív: ezek nyújtották be az összes ajánlat 64 %-át, és nyerték el a finanszírozott projektek 68 %-át. Projektnagyság szerinti sorrendben Spanyolországról, az Egyesült Királyságról, Olaszországról, Németországról, Belgiumról és Hollandiáról van szó.

A benyújtott és az odaítélt projektek száma a vizsgált három évben alig változott.

INTÉZKEDÉSEKRE NYÚJTOTT TÁMOGATÁSOK – EGYEDI FELHÍVÁS

A 2008 és 2010 közötti időszakban a program azoknak az egyedi projekteknek végrehajtását támogatta, amelyek az európai uniós tagállamok bűnügyi nyilvántartásainak összekapcsolásához kötődtek. E jelentésben nem vizsgáljuk az európai igazságügyi portálra vonatkozó, 2010-ben közzétett egyedi felhíváshoz kapcsolódó projektek támogatását, mert azok csak 2011-ben kezdődtek el.

Az Európai Unióban hozott, büntetőjogi felelősséget megállapító ítéletekre vonatkozó igazságügyi információk átadási mechanizmusainak tökéletesítéséhez szükség van ezen információk tagállamok közötti mielőbbi cseréjére. Erre egy számítástechnikai információs rendszer létrehozásával kerül sor. 2008 és 2010 között 32 millió eurós keretet különítettek el az e területen nyújtandó társfinanszírozásra, amelynek célja a nemzeti bűnügyi nyilvántartások tökéletesítése és a többi tagállam bűnügyi nyilvántartásával folytatandó elektronikus cserék lehetővé tétele volt.

A „bűnügyi nyilvántartások összekapcsolása” prioritás keretében kizárólag a bűnügyi nyilvántartásban szereplő információk cseréjéről szóló, 2005. november 21-i 2005/876/IB tanácsi határozat[6] 1. cikke alapján kijelölt nemzeti hatóságok jogosultak projekteket benyújtani.

2007 és 2009 között a bűnügyi nyilvántartásokra szánt összegek 22 %-át nem sikerült felhasználni, ami azt jelenti, hogy az említett három évben 7 millió euróval kevesebbet fordítottak a büntetőjogi jogérvényesülésre. Volt olyan tagállam – Belgium, Bulgária és Dánia –, amely egyetlen projektet sem nyújtott be ezen a területen, miközben a források 52 %-a öt tagállamhoz áramlott: Ausztriához, Litvániához, Romániához, az Egyesült Királysághoz és Magyarországhoz.

2010-től ez a prioritás már nem az egyedi felhívás körébe tartozik, hanem az általános felhíváshoz került át.

MŰKÖDÉSI TÁMOGATÁSOK

Szemben az intézkedésekre nyújtott támogatásokkal – amelyek az Európai Unió valamely szakpolitikájának keretébe illeszkedő célokat megvalósító intézkedések társfinanszírozására irányulnak – a működési támogatások az általános európai érdeket vagy az Európai Unió valamely szakpolitikájának keretébe illeszkedő célt megvalósító szervezetek vagy hálózatok működését kívánják társfinanszírozni, azaz a Bizottság az Európai Unió szakpolitikáinak előmozdításán fáradozó európai hálózatok létrehozását támogatja.

A működési támogatást valamely szervezet fennmaradásának és működésének biztosítására nyújtják a gazdasági évével megegyező időszakra, a szervezet éves munkaprogramjában előirányzott bizonyos tevékenységek fejében.

- A 2007 és 2010 között szerzett tapasztalatok szerint ez a típusú finanszírozás a célközönség körében nem váltotta ki a várt érdeklődést. Három európai projektfelhívás ellenére csak 18 szervezet részesült finanszírozásban, és az előirányzott forrásoknak csak az 51 %-át sikerült lekötni.

- Megállapítható, hogy rendszeresen ugyanazok a szervezetek jelentkeznek és részesülnek finanszírozásban, míg az új kedvezményezettek megjelenése elhanyagolható mértékű. Ebből a szempontból tehát nem sikerült elérni az új szervezetek létrehozására irányuló célkitűzést.

- A résztvevők és a sikeres pályázók alacsony száma azzal is összefügg, hogy a részt vevő szervezetek nehezen tudják alátámasztani a valós európai dimenziót.

INTÉZKEDÉSEKRE NYÚJTOTT TÁMOGATÁSOK – PARTNERSÉGI KERETMEGÁLLAPODÁS

A „Büntetőjogi jogérvényesülés” program bizonyos kiemelt területeinek megvalósítása érdekében a Bizottság szolgálatai 2007-ben úgy határoztak, hogy hosszú távú együttműködési keret létrehozása céljából partnerségi keretmegállapodást kötnek az igazságügyi képzési ágazat azon kulcsszereplőivel, akik érdekeltek az intézménnyel való rendszeres együttműködésben a kijelölt területeken, figyelemmel egy hosszú távú együttműködési keret létrehozására. Ezek a partnerségek azt jelentik, hogy kölcsönös érdek és célközösség jön létre a Bizottság és partnerei között, a meghatározott intézkedéseket rendszeres és stabil módon állapítják meg, valamint létrejön egy bizonyos számú kedvezményezettet összefogó hálózat.

A projektfelhívás alapján az Európai Jogi Akadémiával (ERA), az Európai Igazságügyi Képzési Hálózattal (EJTN), valamint az Európai Közigazgatási Intézettel (EIPA) írtak alá partnerségi keretmegállapodást. Ezek a megállapodások 2011 júliusában járnak le.

2007 és 2009 között a partnerségi keretmegállapodásokra legfeljebb 8,9 millió EUR finanszírozást irányoztak elő. Ennek ellenére a lekötött összeg a 2 millió EUR-t sem érte el.

- A partnerségi keretmegállapodás az általános ajánlattételi felhívásokhoz képest semmilyen hozzáadott értéket nem képvisel. Nem tette lehetővé a kulcsfontosságú partnerek hálózatának kialakítását, amellyel a Bizottság rendszeres és stabil kapcsolatokat tarthatna fenn az igazságügyi képzés hatékony végrehajtása érdekében. Jelenleg folyik az igazságügyi képzés külön értékelése annak megállapítása céljából, hogy milyen finanszírozási eszközök és módok lennének a leginkább alkalmasak.

MONOPOLHELYZETBEN LÉVŐ SZERVEZETEKNEK NYÚJTOTT TÁMOGATÁSOK

A bíráknak szóló 2004., 2005. (kísérleti projekt) és 2006. (előkészítő intézkedés) évi csereprogram tapasztalatai, valamint a bírók képzésével foglalkozó intézmények közötti csereprogramok és találkozók szervezésével addig megbízott Európai Igazságügyi Képzési Hálózattal (EJTN) folytatott együttműködés tapasztalatai alapján a Tanács úgy határozott, hogy az EJTN-t belefoglalja a „Büntetőjogi jogérvényesülés” program jogalapjába. A 4. cikk d) pontja szerint az Európai Igazságügyi Képzési Hálózat állandó munkaprogramjával kapcsolatos kiadások társfinanszírozására működési támogatás ítélhető oda.

Az EJTN 2000-ben, belga jog szerint alapított nemzetközi nonprofit szervezet (AISBL), amely összefogja a bírók és ügyészek képzéséért felelős európai bírói iskolák többségét. Az EJTN jelenleg a 27 tagállam igazságügyi képzéssel megbízott hatóságait egyesíti.

A támogatást az EJTN által benyújtott támogatási kérelem alapján nyújtották, miután ellenőrizték, hogy a szervezet megfelel a kizárási kritériumoknak, és ajánlata megfelel a „Büntetőjogi jogérvényesülés” programban foglalt, igazságügyi képzésre vonatkozó célkitűzésnek. A támogatást támogatási megállapodás aláírásával öntik hivatalos formába.

A csereprogramok kettős előnnyel járnak: a bírósági cserék egyrészt elmélyítik a bírósági gyakorlatok kölcsönös ismeretét, másrészt a megerősítik a közös igazságügyi térséghez való tartozás érzését.

2007 és 2010 között az EJTN az éves költségvetésben előirányzott 9,5 millió eurós keretből 7 152 071,31 EUR-t használt fel, ami azt jelenti, hogy a források 75 %-át allokálták. 2007 óta 667 bíró és ügyész vehetett részt ezeken a rövid, illetve hosszú távú csereprogramokon.

AZ ÉRTÉKELÉS EREDMÉNYEI

RELEVANCIA

A program célkitűzései mennyiben felelnek meg a kielégítendő szükségleteknek és a megoldandó problémáknak?

A félidős értékelés szerint a program hozzájárul a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló európai térség létrehozásához és megerősítéséhez azáltal, hogy előmozdítja a büntetőjogi jogérvényesülés terén a kölcsönös elismerésen alapuló konkrét együttműködéseket.

A finanszírozott tevékenységek elősegítik az elektronikus úton történő rendszeres információcserét, megerősítik a büntetőjogi szakembereknek szóló határokon átnyúló igazságügyi képzéseket, ösztönzik a bevált gyakorlatok tagállamok közötti terjedését, és előmozdítják az áldozatok támogatását.

Az intézkedések finanszírozása iránti kérelmek száma folyamatosan emelkedik, ami azt mutatja, hogy egyre nő az érdeklődés a program iránt, bár az optimális mértéket még semmiképpen nem érte el. Néhány ország kevésbé vagy egyáltalán nem képviselteti magát, azaz ezeknél jelentős fejlődésre lenne lehetőség. Erőfeszítéseket kell még tenni a program ismertségének fokozására, valamint az ajánlatok minőségének javítását támogató eszközök kidolgozására. 2010 áprilisában információs napra került sor, amelyen csaknem százan vettek részt.

A három éve zajló végrehajtás alapján megállapítható, hogy a működési támogatások és a partnerségi megállapodások a várakozásoknál kevesebb sikerrel jártak, ami felveti a kérdést, hogy csakugyan relevánsak és megfelelőek-e a kitűzött célok megvalósításához.

A működési támogatások esetében a probléma abból fakad, hogy – szemben az intézkedésekre nyújtott támogatással, amely meghatározott időtartamú és költségvetésű, a kérelmező szervezetének egyéb tevékenységeitől független egyszeri intézkedés társfinanszírozására szolgál – a működési támogatás a szervezet működési költségeit finanszírozza. Pénzügyi szempontból tehát elengedhetetlen a két különböző módon (az egyik esetében munkaprogram, a másiknál intézkedés alapján) támogatott művelet nyomon követéséhez és ellenőrzéséhez, hogy a szervezet olyan irányítási és számviteli eszközökkel rendelkezzen, amelyek segítségével képes egy ilyen helyzetet megbízható és ellenőrizhető módon irányítani; a különböző tevékenységek végrehajtása során a kedvezményezett által viselt költségeket céljuk szerint kell elkülöníteni, azaz vagy a szervezet működési költségvetésénél, vagy az egyedi intézkedés költségvetésénél.

A hasonló tevékenységek előmozdítását célzó többi programmal („Polgári jogi jogérvényesülés”, „Bűnmegelőzés és a bűnözés elleni küzdelem”, Daphne) való szinergiákat szintén meg kell vizsgálni.

EREDMÉNYESSÉG

Mennyiben valósultak meg a program célkitűzései?

A vizsgált időszakban nem volt kielégítő a finanszírozott projektek aránya a költségvetési kerethez képest. Ez a tendencia azonban megfordulni látszik, ugyanis 2010-ben az intézkedésekre nyújtott finanszírozási kérelmek már megkettőződtek 2009-hez képest. A program csekély eredményessége több tényezőnek tudható be:

a program kevéssé volt ismert, a hozzájárulás aránya túl csekély volt, így túl magas társfinanszírozásra lett volna szükség, a végrehajtás bonyolultnak bizonyult, nagyfokú jogbizonytalanság állt fenn és lassú volt az adminisztráció.

A finanszírozási kérelmek számának új keletű emelkedése kétségkívül annak köszönhető, hogy a Bizottság 2009-ben és 2010-ben a program megismertetésére tudatosságnövelő kampányokat indított a tagállamokban.

A kedvező fejlemények betudhatók ezenkívül a finanszírozási feltételek javulásának is (az előfinanszírozás 70 %-ról 80 %-ra emelkedett, a megkövetelt társfinanszírozás 30 %-ról 20 %-ra csökkent, sőt 2010-ben az európai igazságügyi portálra vonatkozó ajánlattételi felhívások esetében kivételesen csak 10 % volt).

Az ajánlatokat tároló új elektronikus online nyilvántartási és értékelési rendszer (PRIAMOS) bevezetésével jelentős mértékben könnyebbé vált a programhoz való hozzáférés, és felgyorsult az értékelési folyamat.

HATÉKONYSÁG ÉS KÖLTSÉGHATÉKONYSÁG

Elfogadható költségekkel történt-e az eredmények megvalósítása?

A vizsgált időszakban 11 projektfelhívást zártak le, amelyek alapján 155 támogatást nyújtottak, azaz projektfelhívásonként átlagosan 14 támogatásra került sor. Ez azt jelenti, hogy a program az azonos méretű más programokhoz képest kevésbé volt eredményes. A DAPHNE programból például 2009-ben 43 projektet finanszíroztak, holott csak egyetlen, két költségvetési évet felölelő felhívást tettek közzé.

A többi programhoz képest a szerződéskötési időszak hosszú (átlagosan 5-6 hónap), azaz sok idő telik el attól kezdve, hogy az engedélyezésre jogosult tisztviselő meghozza az odaítélésről szóló határozatot, egészen addig, míg a megállapodások hatályba nem lépnek.

Az egyes támogatások nagysága a vizsgált időszakban az intézkedésekre nyújtott támogatások esetében átlagosan 380 000 EUR, míg a működési támogatások esetében 128 000 EUR volt. A jövőben ez az igen alacsony átlag várhatóan emelkedni fog, tekintve, hogy a tagállamok közötti információcsere tökéletesítése érdekében egyre nagyobb mértékben kerül sor az igen költséges informatikai programok finanszírozására.

TARTÓSSÁG ÉS HATÁS

Milyen hosszú távú hatásokkal jár a program, és azok fenntarthatók-e?

A „Büntetőjogi jogérvényesülés” program viszonylag új keletű, ezért nehéz felmérni a hosszú távú hatásait. Tagadhatatlanul lehetővé tette bizonyos intézkedések végrehajtását és megerősítését az európai büntetőjogi jogérvényesülés területének egyes fontos szereplői – így az Európai Igazságügyi Képzési Hálózat – részvételével. Lehetővé vált továbbá, hogy a tagállamok forrásokhoz jussanak a bűnügyi nyilvántartások összekapcsolásához fűződő költségek egy része tekintetében, ami elősegíti a hosszabb távú együttműködést. Az európai igazságügyi portál internetes elindítása, valamint a karbantartására irányuló folyamatos erőfeszítések elősegítik és gazdagítják a jog érvényesülésén alapuló európai térség kialakulását.

A „Büntetőjogi jogérvényesülés” program célkitűzései, szereplői és a finanszírozott intézkedéstípusok igen közel állnak a „Polgári jogi jogérvényesülés” programban foglaltakhoz[7], ami átfedéseket és felesleges párhuzamokat okozhat a két program között, továbbá magában hordozza az egyenlőtlen bánásmód veszélyét. A harmadik pillér megszüntetése kétségkívül előnyt jelent a program áttekinthetősége szempontjából. Ezentúl nem kell a két külön jogalap miatt különválasztani a „Polgári jogi jogérvényesülés” és a „Büntetőjogi jogérvényesülés” programot.

Ez remélhetőleg elősegíti a program különböző szereplői közötti szorosabb igazságügyi együttműködést. Ezt a célt szolgálják a legalább két tagállam közötti partnerséget előmozdító projektek. A partnerkeresést a Bizottságnak aktív intézkedésekkel kell elősegítenie: javítani kell az internetes oldal megjelenítését, gyorsabban el kell végezni a frissítéseket, és rendszeresen közzé kell tenni a programmal kapcsolatos híreket.

KOHERENCIA

Mennyiben teszik lehetővé a finanszírozott projektek, hogy a Bizottság megvalósítsa jogérvényesülési politikájának célkitűzéseit?

A Bizottság ügyel arra, hogy az elfogadott ajánlatok megfeleljenek az éves munkaprogramban rögzített prioritásoknak. Ennek ellenére még nem került sor az egyes projektek és/vagy közbeszerzések, valamint a pénzügyi támogatás alapját képező prioritások közötti kapcsolat rendszerezésére. Tökéletesíteni kell a megfeleltetés nyomon követését többek között annak érdekében, hogy jobban meg lehessen határozni a jövőbeni éves munkaprogramok prioritásait, és jobban értékelni lehessen az ezekre nyújtott pénzügyi támogatást. E tekintetben hatékonyabban ki lehetne használni a PRIAMOS online pályázati és értékelési rendszert mint statisztikai eszközt, hiszen ily módon értékelhető lenne az egyes prioritásokra adott válaszlépések szintje.

EURÓPAI HOZZÁADOTT ÉRTÉK

Mennyiben képvisel a program, illetve a finanszírozott projektek hozzáadott értéket ahhoz képest, amit a szóban forgó tagállamok nemzeti beavatkozásokkal érhetnének el?

A jogalap megszövegezésekor még nem volt nyilvánvaló a büntetőjogi jogérvényesülés területén az európai fellépés szükségessége, de egyre inkább úgy tűnik, csakugyan szükség van rá. A programban részt vevő szervezetek száma egyre nő, a nem kormányzati szervezetek részvétele pedig folyamatos. A büntetőjogi jogérvényesülés speciális területén még nem teljesen egyértelmű, mit értünk az európai hozzáadott érték alatt, és nehéz meghatározni, mi lenne az európai uniós beavatkozás megfelelő szintje. E két kérdés tisztázásához szélesebb körű vitára van szükség a különböző érdekeltek körében.

Az európai hozzáadott érték szerepel az ajánlatok odaítélésének szempontjai között, holott értelmezését nem hangolták össze a Jogérvényesülési Főigazgatóság különböző programjaiban. A DAPHNE[8], az „Alapvető jogok”[9] és a „Polgári jogi jogérvényesülés” programban például a működési támogatás elnyerésének feltétele a nagyszámú országban való aktív jelenlét bizonyítása, míg a „Büntetőjogi jogérvényesülés” program esetében ez nem követelmény.

Az európai hozzáadott érték az odaítélés szempontjainak értékelésekor csekély súllyal esik latba (az összes odaítélési szempont 15 %-a), ezen erősíteni kellene.

A támogathatóság egyik szempontja kifejezetten az, hogy az ajánlatot legalább két tagállam vagy egy tagállam és egy csatlakozó vagy tagjelölt ország nyújtsa be. E feltétel mögött az az elképzelés áll, hogy minél jobban elő kell segíteni a partnerségeket, a határokon átnyúló együttműködéseket és a helyes gyakorlatok cseréjét. A finanszírozott összegek csaknem 80 %-át transznacionális projektek kapják. A program bizonyos feltételek mellett elfogadja az úgynevezett nemzeti projekteket is, de elvárás, hogy valamennyi projektnek európai dimenzióval kell rendelkeznie.

KÖVETKEZTETÉSEK

A „Büntetőjogi jogérvényesülés” program 2007. évi létrejötte óta 155 projekt és 64 szerződés támogatását tette lehetővé. A program értékelése alapján megállapítást nyert, hogy a finanszírozást azokban az esetekben célszerű folytatni, ahol a finanszírozott intézkedések valós és jól meghatározott problémák megoldására irányulnak, valamint kedvező hozzájárulást nyújtanak az e területen végrehajtott nemzeti intézkedésekhez és kiegészítik azokat.

Ugyanakkor napvilágra került számos hiányosság is, amelyeket az uniós intézkedések hatékonyságának növelése érdekében mindenképpen orvosolni kell.

Amennyiben a „Polgári jogi jogérvényesülés”, a „Büntetőjogi jogérvényesülés” és a többi program egymástól függetlenül kerül végrehajtásra, nem használhatók ki maximálisan a meglévő szinergiák, és szükségtelen átfedések jöhetnek létre.

A programnak az igazságügyi együttműködés előmozdítása érdekében egyesítenie kellene a polgári jogi és a büntetőjogi együttműködést támogató intézkedéseket, hogy biztosítsa a két jogterület hatékonyabb koordinációját a három pilléres struktúrát eltörlő Lisszaboni Szerződés 2009. decemberi hatályba lépését követően. Elképzelhető a közelítés a Jogérvényesülési Főigazgatóság többi programjaihoz is (Daphne és Alapvető jogok).

Nem bizonyított, hogy a bűnügyi nyilvántartások összekapcsolását szolgáló berendezések beszerzésére irányuló projektek megvalósítására ez a program a legalkalmasabb eszköz. Figyelembe véve a projektek magas költségét és nemzeti jellegét, ez a fajta projekt megfelelőbben lenne fedezhető a strukturális alapokból.

A jelentés észrevételei alapján született ajánlásokból a következő listát lehet összeállítani:

A PRIORITÁSOK MEGHATÁROZÁSA

A PRIAMOS online pályázati nyilvántartási és értékelési rendszer megerősített használatának köszönhetően javulni fog az éves prioritások nyomon követése, ugyanis a rendszer lehetővé teszi az ajánlatok prioritások szerinti osztályozását, illetve a konkrét helyi szükségletek megállapítását. Így az éves prioritások meghatározásakor ezeket a statisztikai adatokat segítségül lehet hívni.

EURÓPAI HOZZÁADOTT ÉRTÉK

A tanulmány szerint a büntetőjogi jogérvényesülés területén egyre nő az európai hozzáadott értéket képviselő projektek száma. Ez a szempont azonban az egyik legnehezebben teljesíthető kritérium a részt vevő szervezetek számára. Értelmezése nincs összehangolva a Jogérvényesülési Főigazgatóságon belül, és súlya az odaítélés többi szempontjához képest csekély (15 %).

A Bizottság vitát kíván előmozdítani e szempont pontosabb meghatározásáról, valamint arról, hogy annak milyen súllyal kellene latba esnie a nemzeti finanszírozási eszközökhöz képest. A kiválasztási eljárások során elő lehet irányozni az európai hozzáadott értékre vonatkozó szempont súlyának megerősítését.

AZ ELJÁRÁSOK EGYSZERŰSÍTÉSE

Annak érdekében, hogy változatlan humánerőforrás alkalmazása mellett növekedjék a program eredményessége, a Bizottság törekszik az iránymutatások (a kérelmezőknek szóló évenként frissített gyakorlati útmutató), az igénylőlapok és az értékelés szempontjainak harmonizálására és egyszerűsítésére.

A felhívások előzetes ütemtervét jó előre közzé kell tenni, és a Bizottságnak ügyelnie kell arra, hogy minden előirányzott határidőt betartson.

Emellett időben és világosan tájékoztatni kell a támogatások kérelmezőit a hatályos eljárásokról, és megfelelő határidőt kell biztosítani a számukra ajánlatuk elkészítéséhez.

Az egy-egy projektfelhívás alapján finanszírozott ajánlatok számának növelése érdekében a Bizottság azt tervezi, hogy kétévente csak egy intézkedési projektfelhívást tesz közzé.

Azokat a működési támogatásokat, amelyeknek eredményessége nem igazolódott be, a jövőben nem érdemes tovább alkalmazni.

A méretgazdaságosság érdekében a Bizottság igyekszik a pénzügyi támogatásokat a nagyobb méretű projektekre irányítani.

A Jogérvényesülési Főigazgatóság más programjaival való összehangolás és az eredményesebb igazgatás érdekében kiemelten kell kezelni bizonyos feladatok kiszervezését (például az odaítélés szempontjainak értékelését).

A PROGRAM NYILVÁNOSSÁGA ÉS LÁTHATÓSÁGA

A jobb láthatóság érdekében tökéletesíteni kell a program internetes oldalát, ami azt jelenti, hogy rendszeres értesítéseket kell küldeni a program természetes partnerei (volt kedvezményezettek, a programbizottság tagjai, aktív hálózatok stb.) számára. Így hatékonyabban lehet terjeszteni a felhívások eredményeit, az új felhívásokat és a projektekhez partnerként potenciálisan igénybe vehető szervezetek listáját.

A programban alulreprezentált tagállamok (CY, DK, IR, LT, SK, S, EE, FI, GR, LU és PL) irányában megfelelő erőfeszítéseket kell tenni (például tájékoztató ülések, gyakori kérdések stb.) annak érdekében, hogy jobban megismerjék a programot, és javuljon az ajánlatok minősége.

Annak érdekében, hogy kialakuljon és megerősödjön a büntetőjoggal foglalkozó civil társadalom, ezt a tudatosságnövelő erőfeszítést elsősorban a nem kormányzati szervezetekre kell irányítani, mivel ez az a célcsoport, amelynek a programban való részvétele még nem elégséges.

A kritikus méret növelése és a jobb láthatóság biztosítása érdekében továbbá közelíteni kell a Jogérvényesülési Főigazgatóság más programjaihoz.

Azokkal a szervezetekkel, amelyek az adott tevékenységi körben már ismertségre tettek szert – például az Európa Tanács, az OECD stb. – másfajta együttműködést is kell folytatni: például partnerség vagy közös irányítás útján.

[1] HL L 58., 2007.2.24., 13. o.

[2] A Tanács 2002/630/IB határozata (HL L 203., 2002.8.1., 5. o.).

[3] COM(2005)122, a Bizottság közleménye a Tanácsnak és az Európai Parlamentnek (2005. április 6.).

[4] A támogatási megállapodást a projektfelhívás közzétételét követő évben írták alá. A jelentésben feltüntetett időpontok a működési támogatások és az intézkedésre nyújtott támogatások megállapításának időpontját jelentik .

[5] A Bizottság közleménye az EU igazságszolgáltatási politikáinak és gyakorlatának megvitatására szolgáló fórum létrehozásáról (COM(2008) 38 végleges, elfogadás: 2008. február 4.).

[6] HL L 322., 2005. december 9., 33. o.

[7] A 2007. szeptember 25-i 1149/2007/EK határozat (HL L 257., 16. o.).

[8] A 2007. június 20-i 779/2007/EK határozat.

[9] HL L 110., 2007.4.19., 33. o.