[pic] | AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA |

Brüsszel, 23.7.2008

COM(2008) 494 végleges

A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK

a Románia által az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus keretében elért előrehaladásról{SEC(2008) 2349}

A BIZOTTSÁG JELENTÉSEAZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK

a Románia által az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus keretében elért előrehaladásról

1. BEVEZETÉS

Amikor Románia 2007-ben belépett az Európai Unióba, még komoly kihívásokkal nézett szembe a bírói kar működőképességének biztosítása, valamint a korrupció elleni küzdelem terén. A Bizottság és a többi tagállam leküzdhetőnek ítélte ezeket a problémákat, és a román hatóságok elkötelezték magukat az e területeken tapasztalható hiányosságok orvoslása mellett annak érdekében, hogy az ország teljes mértékben élni tudjon az uniós tagságból eredő jogokkal, illetve eleget tehessen az abból fakadó kötelezettségeknek. A román hatóságok és a többi tagállam elismerték, hogy az igazságszolgáltatási rendszer és az egyéb bűnüldöző szervek elszámoltathatóságát és hatékonyságát biztosító, mélyreható igazságszolgáltatási reformra van szükség ahhoz, hogy a román állampolgárok gyakorolhassák uniós polgárként járó jogaikat, és élni tudjanak azokkal a pénzügyi támogatásokkal, amelyeket az uniós tagság megnyit előttük. Tágabb értelemben elismerték, hogy az Unió lényegi elvei – a jogállamiság tisztelete, a kölcsönös elismerés és az alapvető kölcsönös bizalomra épülő együttműködés – csak akkor ültetethetők át a gyakorlatba, ha gyökerüknél kezelik ezeket a problémákat.

Mindezek alapján a Bizottság és a többi tagállam szükségesnek látta, hogy a csatlakozást követően Romániával szorosan együttműködve tevékenykedjen annak érdekében, hogy megvalósuljanak az igazságszolgáltatási rendszer megerősítéséhez, valamint a korrupció elleni küzdelem szempontjából szükséges reformok. A Bizottság együttműködési és ellenőrzési mechanizmust hozott létre az előrelépés figyelemmel kísérése céljából és azért, hogy e hiányosságok megszüntetéséhez is támogatást nyújthasson. A román hatóságok tájékoztatása és szakértői látogatásokból nyert kiegészítő információk alapján e jelentés összefoglalja és részletesen elemzi, hogy milyen előrehaladást ért el Románia az együttműködési és ellenőrzési mechanizmusban meghatározott kritériumok teljesítése tekintetében. Ez a harmadik jelentés a hathavonta készítendő jelentések sorában..

Az értékelés kiemeli azokat az erőfeszítéseket, amelyeket a román kormány és hatóságok tesznek az igazságszolgáltatás reformja és a korrupció felderítése érdekében. Az e problémák leküzdése céljából az elmúlt évek során bevezetett intézményi és eljárási változtatások kezdik meghozni első eredményeiket. Az elért eredmények azonban sérülékenyek. A reformokat nem támasztja alá széles körű politikai konszenzus, és a politikai pártok részéről hiányzik az egyértelmű politikai akarat a magas szintű korrupció felszámolására. A büntetőeljárás előkészítő szakasza mutatja, hogy Románia törekszik a korrupció megszüntetésére, ez azonban nem jelenik meg az ítéletek és visszatartó erejű szankciók számának növekedésében. A számos tényező eredőjeként – így pl. a nem egységes jogalkalmazásból és a sürgősségi kormányrendeletek túl gyakori alkalmazásából kifolyólag – létrejövő jogbizonytalanság fékezi a román igazságszolgáltatási rendszer teljesítményét. A reformok megszilárdulásához időre van szükség. Tehát bizonyos ideig továbbra is szükség lesz az ellenőrzésre és az együttműködésre.

2. A ROMÁNIAI REFORMFOLYAMAT

2.1. Teljesítmények

Románia fokozta erőfeszítéseit azóta, hogy a Bizottság februárban elfogadta az előző időközi jelentést. A heves politikai vita és nyomásgyakorlás ellenére a kormánynak sikerült helyreállítania a reformok lendületét és megteremtenie a korrupció elleni küzdelem jogi és intézményi keretrendszerének viszonylagos stabilitását. Lényeges tényező az új igazságügy-miniszter 2008. februári kinevezése.

A bírói kar reformja vonatkozásában, a Legfelsőbb Bírói Tanács a bírói kar függetlenségének őreként megkapta azokat a szükséges emberi és pénzügyi erőforrásokat, amelyek lehetővé teszik, hogy eleget tegyen az igazságszolgáltatás reformjára vonatkozó alapvető kötelezettségeinek, így pl. javaslatokat tegyen és eljárjon a sürgető emberi erőforrás problémák ügyében.

Számos lépés történt a magas szintű korrupció elleni küzdelem tekintetében. A Közügyi Minisztérium és Románia nemzeti korrupcióellenes hivatala sikeresen vizsgált ki ügyeket, továbbá számos magas szintű – volt minisztereket és parlamenti képviselőket is érintő – ügyben kezdeményezett eljárást a nyomozás megindítása érdekében. Az azonban egyelőre még kérdéses, hogy Románia mennyire lesz sikeres az említett vizsgálatoknak a megfelelő jogi eljárások alapján történő lezárása, illetve – adott esetben – elrettentő ítéletek kiszabása tekintetében.

2008 első felében a nemzeti integritási ügynökség megalakításával az ország fontos előrelépést tett. Most ennek a testületnek bizonyítania kell, hogy figyelemmel tudja kísérni a pénzeszközök áramlását, valamint képes felderíteni a jogalap nélküli vagyonnövekedést, illetve szabályozni az összeférhetetlenséget.

Románia tudatosságerősítő kampányokat folytat, és további megelőző intézkedéseket vezet be a helyi korrupció megfékezésére. Különösen a közszolgáltatások színvonalának javítása érdekében vezettek be intézkedéseket a közelmúltban, hogy ily módon csökkentsék a korrupció lehetőségeit. 2008 júniusában elfogadták a helyi közigazgatás korrupciója elleni küzdelemre vonatkozó nemzeti korrupcióellenes stratégiát.

2.2. Eredmények

A bizonytalanság időszakát követően Románia képes volt megerősíteni az igazságszolgáltatás reformja és a korrupció elleni küzdelem melletti elkötelezettségét. A jogi és intézményi keret azonban sérülékeny. Stabilizációra és megszilárdításra szorul. Táplálni és erősíteni kell az igazgatási kapacitást. Nagy jelentőséggel bír, hogy a Parlament kinyilvánítsa a magas szintű korrupció felszámolása melletti egyértelmű elkötelezettségét. A továbblépés érdekében lehetőséget kell teremteni a létrehozott jogszabályok, eljárások és intézmények számára, hogy a gyakorlatban is kipróbálják őket – annak igazolása céljából, hogy hosszabb távon is képesek eredményeket hozni.

Az igazságszolgáltatási reform tovább folytatódik, az előrelépés azonban egyenlőtlen. A bírói karon belül javult az emberi erőforrás-helyzet. Nőtt a Nemzeti Bíraintézet által felvett új alkalmazottak, és csökkent a betöltetlen álláshelyek száma. Az új bírákat az elsőfokú bíróságokhoz nevezik ki. A Közügyi Minisztérium viszont állandó, komoly létszámhiánnyal küzd, és a személyzeti felvételi eljárás nem minden esetben szavatolja az alkalmazottak magas szakmai színvonalát.

Javul az ítélkezés minősége. Egyre több fellebbezést nyújtanak be jogkérdésekben, és erőfeszítések történtek az ítélkezés hozzáférhetőségének és következetességének javítására. Ezeket a kedvező fejleményeket azonban ellensúlyozza a felsőbb bíróságok közelmúltbeli ítélkezési gyakorlatának következetlensége, így például a Legfelsőbb Fellebbviteli és Büntetőbíróság néhány magas szintű korrupciós ügyben hozott ítélete. Az egységes és következetes jogalkalmazás további akadályát képezi, hogy gyakran folyamodnak sürgősségi rendeletekhez. Ez a gyakorlat átfedéseket és ellentmondásokat okoz, és eljárási hibákhoz vezet a végrehajtás során. Másfelől pedig a felsőbb bíróságok ítélkezési gyakorlata jár jogbizonytalansággal. Mindezek a tényezők gyengítik az igazságszolgáltatási rendszert, és gyakran elnéző ítéletekben, illetve a kiszabott büntetések végrehajtásának gyakori felfüggesztésében öltenek testet. Ez különösen a korrupciós ügyekben jelent problémát.

Jóllehet megalakult a Legfelsőbb Bírói Tanács , a testület még nem veti latba minden eszközét, különösen a fegyelmi ügyekben folytatandó megelőző vizsgálatok tekintetében. A tanács Igazságszolgáltatási Felügyeletének iránymutatásokat kell majd kidolgoznia, és meg kell alapoznia a hivatalból indított vizsgálatokra vonatkozó gyakorlatát. A Legfelsőbb Bírói Tanács igazgatási és fegyelmi ügyekben lassan jut el a döntéshozatalig. Az általa kiszabott büntetések gyakran következetlenek.

Románia a Nemzeti Integritási Ügynökség felállításával is előrehaladást tett. A Bizottság legutóbbi, februári értékelése óta az ügynökség állományba vette alapszemélyzetét, és megkezdte ügyek kivizsgálását. Túl korai még, hogy pontosan megítélhessük az ügyekben és a döntések minősége (pl. a szankciók) terén nyújtott teljesítményét. Hasonlóképpen korai még elbírálni, hogy a Nemzeti Integritási Ügynökség kellő mértékű törvényes felhatalmazással rendelkezik-e. A Nemzeti Integrációs Tanács felügyeleti szerepét pedig csak a jövőbeni teljesítménye alapján ítélhetjük meg.

A nyomozati tekintetben elért jelentős előrehaladás ellenére Románia kevés kézzelfogható eredményt tud felmutatni a magas szintű korrupció ellen folytatott küzdelem terén. Noha a Nemzeti Korrupcióellenes Hivatal továbbra is folyamatos, sikeres vizsgálati tevékenységet végez a magas szintű korrupciós ügyekben, a bírósági ítéletek változatlanul elnézőek és következetlenek. Vagy halogatják, vagy bele sem fogtak azon intézkedéseknek a meghozatalába, amelyek javíthatnák a korrupciós ügyek kezelésének módját (így pl. a bírósági határozatok összehasonlító elemzése, kellően visszatartó erejű kötelező minimális büntetési tételek alkalmazása vagy ennek alternatívájaként az ilyen ítéletekre vonatkozó iránymutatás kidolgozása). Nem történt tényleges előrelépés abban a tíz kulcsfontosságú ügyben, amelyben volt miniszterek is érintettek. Ez részben annak köszönhető, hogy a Parlament meggátolta a vizsgálatot, részben pedig annak, hogy a Legfelsőbb Fellebbviteli és Büntetőbíróság elutasította a vádat, és ezzel érvénytelenítette a korábbi határozatokat. Mivel nem sikerült előrelépni ezekben az ügyekben, a büntetőeljárás előkészítő szakaszában tett pozitív erőfeszítések is veszélybe kerülnek.

Lecsillapodott a korrupcióellenes intézményi keretről folyatott heves vita, és megvédték a Nemzeti Korrupcióellenes Hivatal szerepét. Ugyanakkor a hivatalnak a vizsgálatok folytatására irányuló erőfeszítései néhány fontos ügyben meghiúsultak, mivel a Parlament nem javasolta a büntetőeljárások megindítását. A közbizalom csökkenéséhez vezetett az, hogy a bíróságok és a Parlament nem volt hajlandó engedélyezni ezeknek a nagy horderejű ügyeknek a kivizsgálását. A büntető eljárásjogi törvény egyes bizonyítékok begyűjtésének korlátozását célzó módosításáról folytatott parlamenti vita jogbizonytalanságot okoz, és kedvezőtlen hatást gyakorol a folyamatban lévő vizsgálatokra. Az említett jogbizonytalanság a bíróságok részéről abban is megnyilvánul, hogy nem szívesen járnak el ezekben az ügyekben – mivel nem egyértelmű, hogy az egyik nap összegyűjtött bizonyítékok másnap is elfogadhatók lesznek-e.

Románia továbbra is előrehalad a helyi szintű korrupció elleni küzdelemben, azonban még több eredményt kell elérnie. Tudatosságerősítő kampányokat, képzéseket és egyéb megelőző intézkedéseket hajtottak végre. Egyre több korrupciós vizsgálat indul a rendőrségen belül. Ellenben kevés intézkedést tettek olyan területeken – így az egészségügyben és az oktatásban –, ahol egyértelmű jelei vannak a korrupciónak. A Transparency International által 2008 első félévében végzett közvéleménykutatás szerint az előző évhez képest növekedett a „mindennapokban megnyilvánuló korrupció”. Ritkán hoznak intézkedéseket az önkéntes bejelentők jelzéseit követően. A román kormány június elején a helyi korrupció megfékezésére vonatkozó nemzeti stratégiát fogadott el azzal a céllal, hogy átláthatóbb és hatékonyabb helyi közigazgatást építsen ki.

2.3. A szükséges fejlesztések

Az igazságszolgáltatás átalakítása és a korrupció elleni küzdelem előrehaladása szorosan összekapcsolódik. Továbbra is fejlesztésekre van szükség mindkét területen.

Erősíteni kell a legfontosabb igazságszolgáltatási intézményeknek a reform melletti elkötelezettségét. A Legfelsőbb Bírói Tanácsnak lépéseket kell tennie a bírói kar átláthatóságának és hatékonyságának előmozdítása, valamint a saját elszámoltathatóságának javítása érdekében. A jelenlegi, ellentmondásos parlamenti vitával összefüggésben határozottan állást kell foglalnia a magas szintű korrupció elleni küzdelemről. A tanácsnak a bírói kar szemében is javítania kell a hitelességét annak révén, hogy fenntartható megoldásokat ajánl a személyzeti és irányítási hiányosságokra.

Folyamatos erőfeszítéseket kell tenni a bírói kar igazgatási kapacitásának fejlesztése érdekében. Sürgősségi intézkedések – így például ideiglenes áthelyezések – válhatnak szükségessé a Közügyi Minisztériumban tapasztalható súlyos létszámhiány megoldására. Javítani kell a személyzeti felvételi politika egyes elemeit annak érdekében, hogy vonzást gyakoroljon a megfelelően képzett jelentkezőkre.

A Nemzeti Integritási Ügynökségnek mostantól kell igazolnia, hogy megfelelő operatív képességgel rendelkezik ahhoz, hogy hatékonyan szankcionálja a jogalap nélküli gazdagodást, illetve ellenőrizze az összeegyeztethetetlenség és az összeférhetetlenség fennállását. Bizonyítania kell, hogy az ügyek és a szankciók tekintetében jó eredményeket tud elérni.

A jogszabályok előkészítése és alkalmazása során biztosítani kell a következetességet és az összhangot. A jogszabályokat előkészítésük során társadalmi vitára kell bocsátani. Csökkenteni kell a sürgősségi rendeletek alkalmazását. További erőfeszítésekre van szükség annak érdekében, hogy következetes és egységes jogalkalmazást érjenek el.

A vizsgálatok megindítását lehetővé tévő jogi keret megszilárdítása érdekében a kormánynak véglegesítenie kell az új büntető eljárásjogi törvényt, valamint előre kell lépnie a büntető törvénykönyv tervezete vonatkozásában. Az említett jogszabályok egyértelműbb és hatékonyabb keretet biztosítanának a büntető eljárások számára, valamint jobb együttműködést tennének lehetővé a többi tagállammal. Mindemellett vissza kell vonni a jelenlegi büntető törvénykönyvet és büntető eljárásjogi törvényt módosító sürgősségi rendelet[1] Parlament elé terjesztett, vitatott módosítását, amely jelentősen korlátozná az értelmes vizsgálat lehetőségét.

A korrupció elleni küzdelmet mentesíteni kell a politikától, és Romániának meg kell erősítenie a magas szintű korrupció elleni küzdelem iránti egyértelmű elkötelezettségét. A korrupció elleni küzdelem és a jogállamiság tiszteletben tartása iránti közbizalom helyreállítása érdekében lehetővé kell tenni az igazságügyi hatóságok számára, hogy független vizsgálatot végezhessenek a korábbi miniszterek és parlamenti képviselők ügyében.

Romániának hozzáférhető és átfogó rendszert kell létrehoznia, amely segítségével az egyes állampolgárok bejelenthetik a korrupciógyanús eseteket. Szabályokat kell kidolgozni az önkéntes bejelentők bizalmas adatainak védelmére.

A teljes politikai mezőben és a bírói karon belül is meg kell honosítani a reformok iránti elkötelezettséget, és az azokkal való azonosulást. A korrupció elleni küzdelem iránti közbizalom csak akkor fog helyreállni, ha eredmények és ítéletek születnek a magas szintű ügyekben.

3. KÖVETKEZTETÉSEK

Az együttműködési és ellenőrzési mechanizmust, illetve az ahhoz kapcsolódó kritériumokat úgy alakították ki, hogy Románia rendszeresen bizonyíthassa, hogy előrehaladást ért el az igazságszolgáltatási rendszer reformja, valamint a korrupció elleni küzdelem terén. A román hatóságok feladata annak igazolása, hogy az igazságszolgáltatási rendszer működőképes, továbbá hogy a korrupció ügyében folyó vizsgálatok eredményeként letartóztatásokra, vádemelésekre, valamint – a bírósági ítéletektől függően – elrettentő hatású büntetések kiszabására, továbbá vagyoni eszközök lefoglalására került sor. A romániai reformfolyamat továbbra is ingatag, és a magas szintű korrupciós ügyekben még mindig nem születtek jogerős ítéletek.

Románia vegyes képet mutat. Az ország megteremtette a működőképes rendszer alapvető elemeit. Az alapok azonban sérülékenyek, és a korrupcióval kapcsolatos döntéseket nagymértékben befolyásolja a politika. Minden egyes jó irányba tett lépés megosztó belpolitikai vitát vált ki, és így hozzájárul a jogbizonytalansághoz. A legfontosabb román szervek különböző mértékben elkötelezettek a reformok mellett, illetve az eltérő kritériumok tekintetében. Az ügyészség például határozottan arra törekszik, hogy kézzelfogható eredményeket érjen el a büntetőeljárás előkészítő szakaszában, a bírósági eljárás során ugyanakkor nem mutatkozik hasonló eltökéltség. Nem részesülnek kellően határozott kormányzati támogatásban a sürgetően szükséges jogalkotási javaslatok, így pl. az új büntető eljárásjogi törvény, valamint az olyan korrupcióellenes intézkedések, mint a magas szintű korrupciós ügyekben megfelelő visszatartó erővel bíró, kötelező minimális büntetési tételek bevezetése. Romlott a jogállamiság tiszteletben tartásának közmegítélése azt követően, hogy a román parlament politikai színezetet adott a korrupciós ügyeknek, az igazságszolgáltatási rendszer pedig nem volt képes ítéletet hozni a magas szintű korrupciós ügyekben. Túl gyakran hiúsítják meg politikai szinten azokat a tényleges erőfeszítéseket, amelyeket a helyi, a regionális és a központi közigazgatás tesz a korrupció elleni küzdelemben.

A kormány, a Nemzeti Korrupcióellenes Hivatal és a főügyész reform érdekében tett erőfeszítései csak akkor lehetnek sikeresek, ha a szereplők valamennyi szinten egyértelműen támogatják azokat. A fenntartható reformok szükségessé teszik, hogy hatékony végrehajtás járuljon az említett erőfeszítésekhez. Kizárólag a nagy horderejű ügyekben hozott szigorú és elrettentő ítéletek nyújtják meggyőző bizonyítékát a rendszer működőképességének. A meglévő struktúráknak lehetővé kell tenniük, hogy Románia tényleges eredményeket érjen el a korrupció elleni küzdelemben.

A román állampolgárok megérdemlik, hogy hozzájussanak az uniós tagságból fakadó összes olyan előnyhöz, amelynek hozzá kell járulnia a jogállamiság erősítéséhez és a korrupció megszüntetéséhez. Az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus keretében elért előrehaladás, illetve az országnak a korrupció leküzdésére való képességével kapcsolatos kétségek eloszlatása révén lehetőség nyílik arra, hogy a román állampolgárok hozzájussanak az említett előnyökhöz, és erősödjön a jogállamiságba vetett bizalmuk. Mindez hosszú távú, kedvező hatást fog gyakorolni az ország gazdaságára. Románia felelősséggel tartozik a többi tagállammal szemben, pl. az igazság- és belügyi együttműködés, illetve az uniós pénzeszközök közös kezelése terén. A megfelelő igazgatási kapacitás megléte, valamint az összeférhetetlenség, a csalás és a pénzügyi szabálytalanságok hatékony ellenőrzése jelenti az elengedhetetlen feltételét annak, hogy Románia teljes mértékben igénybe vehesse az EU előcsatlakozási és strukturális alapjainak támogatását.

A folyamatos együttműködés szükségessége

Nem kizárólag Romániának, hanem általában véve az Uniónak is érdeke, hogy Romániában olyan egészséges közigazgatás és bírói kar alakuljon ki, amely képes sikeresen leküzdeni a korrupciót. Az együttműködés és a támogatás ezért elengedhetetlen. A Bizottság úgy véli, hogy a támogatás hatékonyabb a szankcióknál, és nem fogja igénybe venni a csatlakozási szerződésben megállapított biztosítéki rendelkezéseket. Az együttműködési és ellenőrzési mechanizmust bizonyos ideig még fenn kell tartani.

Az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus keretében készített februári jelentés kiemelte, hogy Románia az elmúlt években – pénzügyi értelemben és technikai szakértelem tekintetében egyaránt – jelentős mértékű segítségnyújtáshoz jutott a tagállamoktól és a Bizottságtól. Lényeges annak biztosítása, hogy megfelelő célra használják fel a nyújtott támogatást. A feleknek új erőfeszítéseket kell tenniük a romániai reformfolyamat elősegítése érdekében. A Bizottság készen áll arra, hogy a segítségnyújtás érdekében Romániával és a többi tagállammal együttműködve tevékenykedjen – elvárja viszont, hogy a reformok továbbvitele érdekében a fogadó oldalon tegyék lehetővé az információkhoz való hozzájutást, valamint tervszerűen és hatékonyan alkalmazzák a tanácsokat.

Előretekintés

Románia elindult a helyes irányba. Időre van szükség ahhoz, hogy az új intézmények és eljárások bizonyíthassák hatékonyságukat. Lehetővé kell tenni számukra, hogy továbbra is egyenletes tempóban fejlődjenek. Amint említettük, valamennyi szinten – a politikai mező, a közigazgatás és az igazságszolgáltatás egészében – határozott és megújított kötelezettségvállalásra van szükség azért, hogy megtisztítsák a rendszert a korrupciótól, és teljes körűen tiszteletben tartsák a jogállamiságot. A Bizottság határozottan arra ösztönzi Romániát, hogy gyorsítsa fel reformjait, valamint továbbra is szorosan működjön együtt a többi tagállammal és a Bizottsággal annak érdekében, hogy együtt sikeresen leküzdhessük a fennmaradó, jelentős kihívásokat.

[1] 60/2006. sz. sürgősségi kormányrendelet.