[pic] | EURÓPAI BIZOTTSÁG |

Brüsszel, 2010.10.19.

COM(2010) 586 végleges

A BIZOTTSÁG ZÖLD KÖNYVE A TANÁCSNAK, AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, AZ EURÓPAI GAZDASÁGI ÉS SZOCIÁLIS BIZOTTSÁGNAK ÉS A RÉGIÓK BIZOTTSÁGÁNAK

Az harmadik országoknak nyújtott uniós költségvetés-támogatás jövője

BEVEZETÉS

A 2000-ben lefektetett millenniumi fejlesztési célok a nemzetközi fejlesztési támogatásokra irányították a figyelmet, és más kezdeményezéseket is arra ösztönöztek, hogy a donorok és a partnerországok közötti szoros partnerség alapjáról kiindulva növeljék a segélyek mértékét és hatékonyságát. A 2002. évi monterrey-i konszenzus, a 2005. évi európai konszenzus a fejlesztési politikáról, a 2005. évi Párizsi Nyilatkozat a Segélyhatékonyságról, valamint a 2008. évi accrai cselekvési menetrend képezték e folyamat mérföldköveit. E dokumentumok alapján kristályosodott ki a felelősségvállalás, a donorok közötti harmonizáció, a partnerországok stratégiáihoz és rendszereihez történő igazodás, az eredményközpontú irányítás és a kölcsönös elszámoltathatóság öt fő alapelve.

2000-ben a Bizottság közleményt adott ki a költségvetés-támogatásról: „A gazdasági reformprogramokhoz és strukturális alkalmazkodáshoz nyújtott közösségi támogatás: áttekintés és kilátások.[1] E közlemény alapján alakították ki a költségvetés-támogatásokat az azt követő évtizedben. Öt évvel a millenniumi fejlesztési célok megvalósításának 2015-ös határideje előtt a költségvetés-támogatás már egyre fontosabb eleme a segélyhatékonysági programoknak. A 2003–2009-es időszakban az Európai Bizottság összesen több mint 13 milliárd EUR értékű, költségvetés-támogatásokra vonatkozó kötelezettségvállalást tett (ez az időszak összes kötelezettségvállalásának kb. 25%-át jelenti). A kötelezettségvállalások mintegy 56%-a érinti az afrikai, karibi és csendes-óceáni (AKCS) országokat, 24%-a az európai szomszédságpolitikában részt vevő országokat, 8% Ázsiát, 6% Latin-Amerikát és 5% Dél-Afrikát.

Azonban számos érintett fél – köztük az Európai Számvevőszék, az Európai Parlament és a nemzeti parlamentek, a civil társadalom – egyre több kérdésre hívja fel a figyelmet a költségvetés-támogatások minőségét, értékarányosságát és hatását illetően. Ezekre a kérdésekre választ kell adnia a Bizottságnak a költségvetés-támogatás megközelítésének javítását célzó munkája során. A legfontosabb kérdések közé a következők tartoznak: i. a politikai kormányzás és a politikai párbeszéd szerepe; ii. a szakpolitikai párbeszéd szerepe, a feltételesség jellege, valamint ezek kapcsolata a teljesítménnyel és az eredményekkel; iii. hazai és kölcsönös elszámoltathatóság; iv. a költségvetés-támogatás programozása és összhangja a többi eszközzel; v. a kockázatfelmérések erősítése, valamint a csalás és a korrupció kezelése; vi. a törékeny helyzetű államoknak nyújtott költségvetés-támogatás; valamint vii. növekedés, fiskális politika és a hazai jövedelmek mozgósítása. Alapvető fontosságú az EU-n belüli koordináció javítása is, hiszen a Lisszaboni Szerződéssel és az Európai Külügyi Szolgálat létrehozásával megváltozik az EU-nak a költségvetés-támogatások nyújtásával foglalkozó intézményi kerete.

E zöld könyvnek az a célja , hogy összegyűjtse az érintettek nézeteit az EU költségvetés-támogatásának célkitűzéseiről és felhasználásáról ez elmúlt 10 év közös tapasztalataira építve, ugyanakkor elismerve az EU különböző régiókkal és országokkal megvalósított együttműködésének összefüggései és jellege terén tapasztalható különbségeket. A zöld könyv konkrét célkitűzései közé tartozik a lehetőségek és kihívások azonosítása, konkrét kérdések megfogalmazása azzal kapcsolatban, hogy milyen módon lehet kihasználni ezeket a lehetőségeket és kezelni a kihívásokat, valamint olyan nézetek és bizonyítékok összegyűjtése, amelyek javítják majd a költségvetés-támogatással kapcsolatos megközelítésünket.

Az EU költségvetés-támogatásának túlnyomó többsége fejlődő országokba irányul, ezért a fejlesztési együttműködés különleges hangsúlyt kap. E zöld könyv hatálya azonban az összes régiónak nyújtott uniós költségvetés-támogatásra kiterjed, figyelembe veszi a fejlődő országok közötti, valamint az uniós tagjelölt, potenciális tagjelölt és a szomszédságpolitikában részt vevő országok esetében jelentkező különbségeket, amelyek esetében az európai együttműködés és partnerség elsősorban a szorosabb politikai társulást és fokozatos gazdasági integrációt lehetővé tevő reformokat és átmenetet szándékozik támogatni. A zöld könyvben tárgyalt kérdések ezért a különböző régiók tekintetében különböző relevanciával bírhatnak, és eltérő válaszokat eredményezhetnek.

A 2. szakasz meghatározza a költségvetés-támogatás fogalmát. A 3. szakasz áttekinti az eddigi tapasztalatokat, és azonosít néhány, a költségvetés-támogatás tervezéséhez és végrehajtásához szükséges alapelvet. A 4. szakasz számos vitatott kérdést vet fel. Ezek a vitatott kérdések teszik ki e konzultációs dokumentum jelentős részét. Az 5. szakasz következtetéseket fogalmaz meg. További háttérdokumentumok az alábbi internetes oldalon találhatók: [ insert website address ].

Ezt a zöld könyvet a Bizottság honlapján tesszük közzé (http://ec.europa.eu/yourvoice/). A konzultáció október 19-től 2010. december végéig tart majd, és minden érdekelt fél számára nyitott lesz. Minden magánszemélyt, szervezetet és országot felkérünk arra, hogy küldjék meg véleményüket, akár a dokumentumban felvetett kérdésekre adott válaszok formájában, akár a felvetett kérdésekre vonatkozó általános véleményként. A kapott hozzászólásokat – adott esetben összefoglalva – közzétesszük, azon esetek kivételével, ahol a szerző – jogos érdekeinek védelmében – ellenzi személyes adatainak nyilvánosságra hozatalát. Ebben az esetben a hozzászólást esetleg név nélkül tesszük közzé. Ellenkező esetben a véleményt nem tesszük közzé, és elvileg tartalmát sem vesszük figyelembe. Ezen túlmenően a szervezeteknek az európai átláthatósági kezdeményezés részeként 2008. júniusban létrehozott érdekképviseleti nyilvántartást kell használniuk, hogy az Európai Bizottság és a nagyközönség számára tájékoztatást nyújtsanak célkitűzéseikről, finanszírozásukról és szervezeti felépítésükről. A Bizottság gyakorlata szerint a nyilvántartásban nem regisztrált szervezetek által benyújtott véleményeket egyéni véleménynek tekintjük.

A vélemények a következő címre küldhetők: DEV-BSGP@ec.europa.eu. E konzultációs folyamatról ugyanezen az e-mailcímen kérhető tájékoztatás, vagy az Európai Bizottságnál a következő címen: European Commission (Európai Bizottság), DG Development (Fejlesztési Főigazgatóság), Unit C/3, Office SC-15 05/100, 1049 Brussels (Brüsszel), Belgium.

MI A KÖLTSÉGVETÉS-TÁMOGATÁS?

A költségvetés-támogatás egy adott országgal megvalósított átfogó együttműködési csomag részét képezi. A partnerségen és kölcsönös elszámoltathatóságon alapuló csomag részét politikai párbeszéd, pénzügyi transzferek, teljesítményértékelés és kapacitásépítés alkotják.

1. keretes szöveg: A költségvetés-támogatás fogalommeghatározása:

A költségvetés-támogatás azt jelenti, hogy egy külső finanszírozási szerv pénzügyi forrásokat utal a partnerország államkincstárába, amennyiben ez utóbbi teljesíti a kifizetések közösen megállapított feltételeit . A kapott pénzügyi források tehát a partnerország általános forrásainak részét képezik, és következésképpen a partnerország államháztartás-irányítási rendszerei szerint használják fel őket.

Az EU csak olyan országoknak nyújt költségvetés-támogatást, amelyek a következő három támogathatósági feltétel mindegyikét teljesítik, amelyek az EU által az egyes régióknak nyújtott támogatásokat szabályozó jogszabályi keretekből következnek: A három feltétel: a) jól körülhatárolt nemzeti (vagy ágazati költségvetés-támogatás esetén ágazati) szakpolitika vagy stratégia megléte; b) stabilitás-orientált makrogazdasági keret; c) az államháztartás-irányítás javítását célzó, hiteles és releváns program működik vagy áll végrehajtás alatt. E három standard támogathatósági kritérium („ általános feltételek” ) folyamatos teljesítése minden kifizetés előfeltétele. A kifizetéseket „ különleges feltételekhez ” is köthetik, amelyek a prioritást élvező területek (gyakran eredményekre fókuszáló) teljesítménykritériumait és mutatóit tükrözik.

A költségvetés-támogatás segítségével a donorok abban segítik a partnerországok kormányait, hogy legfontosabb kormányzati feladataikat finanszírozzák, mint például az iskolák és kórházak építése, a tanárok és egészségügyi dolgozók fizetése, az infrastruktúra kiépítése, a biztonság és a jogállamiság javítása, összetett reformfolyamatok végrehajtása és makrogazdasági stabilitás megvalósítása.

A költségvetés-támogatás a hagyományos projektalapú megközelítés gyengeségeit hivatott orvosolni (magas tranzakciós költségek, fragmentált párhuzamos rendszerek). Ezek a gyengeségek különösen a segélyektől súlyos mértékben függő országokban gátolták a partnerkormányokat koherens szakpolitikák kialakításában, tovább gyengítették a nemzeti intézmények amúgy is korlátozott kapacitásait, és aláásták a segélyek fenntarthatóságát. Ezzel ellentétben a költségvetés-támogatásról azt tartják, hogy eszköz lehet a partnerországok felelősségvállalásának és a reformfolyamatoknak az ösztönzéséhez, a nemzeti elszámoltathatósági intézmények és rendszerek erősítéséhez, és elősegítheti a növekedést, a szegénység csökkentését és a fejlesztési célok megvalósítását.

Az EU által nyújtott költségvetés-támogatás nem ad azonban teljesen szabad kezet, és nem is kaphatja bármelyik ország. Az „alapelveket” (lásd a 4.1. szakaszt) komolyan veszik, és a politikai párbeszéd a csomag központi részét képezi. Ezen túlmenően meg kell felelni a támogathatósági feltételeknek (lásd az 1. keretes szöveget) annak érdekében, hogy elősegítsék az erőforrások felhasználásának biztosítását, a kockázatok csökkentését, és kreatívan ösztönözzék a teljesítmény javítását. A költségvetés-támogatás idővel sokat fejlődött, a különböző régiókban különböző irányokba.

Az Európai Számvevőszék sokat segített a Bizottságnak a költségvetés-támogatással kapcsolatos megközelítése javításában (lásd a 2. keretes szöveget). A Bizottsággal folytatott legutóbbi vitái során a Számvevőszék elismerte, hogy előrelépés történt, de olyan gyengeségeket is azonosított, amelyek még mindig gátolják az általános költségvetés-támogatást abban, hogy kiaknázza az összes benne rejlő lehetőséget. A Számvevőszék ajánlása szerint a hatások értékelésének megkönnyítése érdekében világosabban kellene meghatározni az országspecifikus célkitűzéseket; teljeskörű kockázatkezelési keretet kellene alkalmazni a pénzügyi igazgatási és fejlesztési kockázatok csökkentése érdekében; nagyobb átláthatóságot, valamint rögzített feltételeket kellene szabni a költségvetés-támogatásra, valamint az állandó és változó összegű folyósításokra elkülönített összegeket illetően; meg kellene erősíteni a teljesítménnyel kapcsolatos feltételek és a politikai párbeszéd igazgatását; valamint rendszeres jelentéseket kellene készíteni a teljesítményről, az előnyökre és a kockázatokra egyaránt kitérve. Ezek a pontok, valamint a belső ellenőrzés és az Európai Parlament ajánlásai nagyon fontos információkat szolgáltatnak az EU költségvetés-támogatásra vonatkozó jövőbeli megközelítése számára.

2. keretes szöveg: Költségvetés-támogatás és az Európai Számvevőszék Az Európai Számvevőszék éves jelentéseiben rendszeresen vizsgálja az EU által nyújtott költségvetés-támogatást. Két különjelentést adott ki az általános költségvetés-támogatásról, és egy harmadik közzétételét tervezi 2010 végéig. A Bizottság megközelítésének és iránymutatásainak felülvizsgálata és javítása során figyelembe vette a Számvevőszék ajánlásait: a Számvevőszék konkrét hozzájárulást tett a célzottól a nem célzott költségvetés-támogatás irányába való elmozduláshoz (SR 5/2001), valamint ösztönözte közös államháztartás-irányítási teljesítményértékelési keret kialakítását és használatát (közpénzek pénzügyi elszámoltathatósága), továbbá a donorok helyi képviselőivel folytatott erősebb koordinációt és közös értékelést (SR 2/2005). A Számvevőszék újból értékelte a támogathatóság Bizottság által alkalmazott dinamikus értelmezését, melynek alapján ragaszkodik ahhoz, hogy a Bizottság explicitebb, formalizáltabb és strukturáltabb módon támassza alá a támogathatóságot és az államháztartás-irányítás teljesítményét (SR 2/2005, AR 2009). A Számvevőszék az EU egészségügyi ágazatnak nyújtott támogatásairól is készített különjelentést. Ez a különjelentés arra a következtetésre jutott, hogy az általános költségvetés-támogatás eddig még nem járult hozzá hatékony módon az egészségügyi szolgáltatások javításához, és sokkal jobban kellene koncentrálnia erre a területre, miközben növelni kellene a kifejezetten az ágazat költségvetésének nyújtott támogatásokat (SR 10/2008). A Számvevőszék az oktatási ágazatról is tervez különjelentést közzétenni. |

E zöld könyvben az „EU költségvetés-támogatása” az Európai Bizottság által igazgatott költségvetés-támogatást jelenti , amely az EU költségvetéséből finanszírozott külső fellépési eszközökön keresztül, valamint az Európai Fejlesztési Alap finanszírozásával valósul meg. Öltheti általános költségvetés-támogatás formáját, melynek célja a kedvezményezett ország nemzeti fejlesztési stratégiájának támogatása, vagy ágazati költségvetés-támogatásét , melynek célja egy adott ágazat stratégiájának támogatása. Az EU és a költségvetés-támogatást nyújtó többi donor egyre gyakrabban használja párhuzamosan az általános és az ágazati költségvetés-támogatást, és egyre nagyobb az érdeklődés az iránt is, hogy a költségvetés-támogatást új és speciális területeken (mint például az éghajlatváltozás) is használják. Az EU és néhány másik donor kötetlen formában nyújtja az ágazati költségvetés-támogatást, mások viszont bizonyos célokhoz kötik a finanszírozás valamilyen formáját.

Az általános és az ágazati költségvetés-támogatás célkitűzései különbözőek . Ezek a különbségek a feltételekben és a párbeszéd folyamán érvényesülnek. Az általános költségvetés-támogatás célja, hogy a nemzeti fejlesztéspolitikákat és fejlesztési stratégiákat támogassa, és potenciális hatást gyakorolhat szakpolitikák és reformok egész sorára; az ágazati költségvetés-támogatás célja az, hogy egy adott ágazat szakpolitikáját és reformprogramját támogassa, és egyik legfontosabb tulajdonsága, hogy kulcságazatokra koncentrál. Az ágazati költségvetés-támogatás különösen akkor jelent hozzáadott értéket, ha a költségvetés-támogatás a nemzeti költségvetésnek csak egy kis részét teszi ki, és ahol egy adott ágazaton belül fokozottabb politikai párbeszédre és koncentráltabb reformokra van szükség. Számos esetben az EU párhuzamosan alkalmazza ezt a két módszert, különösen az afrikai, karibi és csendes-óceáni országokban, ahol az általános költségvetés-támogatást kiegészítő ágazati költségvetés-támogatás érzékenyebbé teszi a nemzeti fejlesztéspolitikát egy adott ágazat vagy reform speciális szükségletei iránt.

A koordináció alapvető fontosságú. Az EU az egyik legfontosabb költségvetéstámogatás-nyújtó. Folyamatos munkát folytat annak érdekében, hogy tovább javuljon a szakpolitikai és a politikai párbeszéd, a programok tervezése és végrehajtása, a hazai és a kölcsönös elszámoltathatóság ösztönzése, valamint a értékelések lebonyolítása és az eredmények kommunikálása közötti koordináció. Ez a munka inspirálta e zöld könyvet is, és hozzá fog járulni a költségvetés-támogatás hatékonyságának, valamint az uniós donorok koherenciájának és hitelének növeléséhez, és jobb koordinációt teremt majd a költségvetés-támogatást nyújtó összes donor között.

3. keretes szöveg: Az EU költségvetés-támogatásának fejlődése

Az 1990-es évekből származó, költségvetés-támogatással kapcsolatos korai tapasztalatok megmutatták, hogy a feltételesség csak korlátozott mértékben tud a reformok ösztönzésének hatékony eszköze lenni; hogy mennyire fontos, hogy a partnerországok felelősséget vállaljanak saját szakpolitikáikért; valamint hogy a pénzeszközök konkrét költségvetési tételekhez való rendelése korlátozott hatásokra képes csak. E tapasztalatok alapján a Bizottság 2000-ben közleményt fogadott el „A gazdasági reformprogramokhoz és strukturális alkalmazkodáshoz nyújtott közösségi támogatás: Áttekintés és kilátások” címmel, amely bevezette a szegénység csökkentését célzó költségvetés-támogatás (PRBS) fogalmát, és innovatív megközelítést ajánlott a feltételességgel kapcsolatban. Ez a közlemény olyan célkitűzéseket fektetett le a költségvetés-támogatás számára, amelyek később a segélyhatékonyság alapelveinek részévé váltak.

Az EU költségvetés-támogatási programjait egyre gyakrabban hároméves időszakokra nyújtották, melyeket a támogathatósági feltételek teljesítéséhez kötött, rögzített éves részletek , valamint olyan változó részletek alkottak, amelyek feltétele válogatott eredménymutatókra vonatkozó, közösen megállapított teljesítménycélok teljesítése volt, elsősorban a szociális ágazatokban.

A költségvetés-támogatás támogathatósági kritériumai tekintetében a Bizottság (a donorok többségéhez hasonlóan) dinamikus megközelítést alkalmaz, melynek keretében a minimális előírásoknak való megfelelés helyett a reformok melletti hiteles elkötelezettséget és a haladást alátámasztó bizonyítékokat ír elő. Ez a megközelítés tette lehetővé a Bizottság számára, hogy rendkívül sokféle környezetben alkalmazza a költségvetés-támogatást, többek közt törékeny helyzetű államokban is, ahol a költségvetés támogatása a stabilizáció megalapozására, valamint a gazdasági és politikai helyzet romlásának elkerülésére használható.

2008-ban a Bizottság útjára indította a „ millenniumi fejlesztési célokkal kapcsolatos szerződéseket ” is azon országok számára, amelyek bizonyították, hogy képesek a költségvetés-támogatás sikeres igazgatására, valamint elkötelezettséget tanúsítottak a millenniumi fejlesztési célok elérése irányába történő haladás iránt. A millenniumi fejlesztési célokkal kapcsolatos szerződések hatéves kötelezettségvállalást kínálnak, és a biztosabb jövőbeni bevételeknek köszönhetően hosszabb távú stratégiák és költségvetések tervezését teszik lehetővé a kormányok számára.

A KÖLTSÉGVETÉS-TÁMOGATÁS TOVÁBBFEJLESZTÉSE – NÉHÁNY ALAPELV

A költségvetés-támogatás az elmúlt évtizedben alakult ki, és ezalatt számos tanulságot sikerült levonni tervezését és hatásait illetően (lásd a 3. és 4. keretes szöveget).

4. keretes szöveg: Költségvetés-támogatás – eddigi tanulságok

2006-ban hét fejlődő országban (Burkina Faso, Malawi, Mozambik, Nicaragua, Ruanda, Uganda, és Vietnám) átfogó értékelést készített a Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet Fejlesztési Támogatási Bizottsága (OECD-DAC) az általános költségvetés-támogatásról. Ez az értékelés arra a következtetésre jutott, hogy a költségvetés-támogatás megfelelő választ ad a segélyhatékonyság elismert problémáira, és hatékony, hatásos és fenntartható módja lehet a nemzeti szegénységcsökkentési stratégiák támogatásának. Az értékelés úgy találta, hogy az általános költségvetés-támogatás kedvezően hat a donorok közti harmonizációra és a partnerországok struktúráihoz való igazodásra, valamint a kormányok felelősségvállalásának és elszámoltathatóságának erősítésére. A közkiadások hatékonyságát és a kormányok kapacitásait is erősítette, különösen az államháztartás-irányítás terén. A költségvetés-támogatás hatására a legtöbb országban javult a szolgáltatásokhoz való hozzáférés is. Az értékelés nem talált bizonyítékot arra, hogy a költségvetés-támogatás jelentősen kiszorítaná a magánberuházásokat, vagy hogy aláásná a hazai jövedelmek növelésére irányuló erőfeszítéseket, sem egyértelmű jeleit annak, hogy a költségvetés-támogatás forrásait jobban érintené a korrupció, mint a segélyek más formáit. Az értékelés ugyanakkor fenntartásokat fogalmazott meg a szegénység csökkentésére és az alapvető szolgáltatások minőségére gyakorolt hatások terén. Az értékelési módszer felülvizsgált változatát Maliban, Tunéziában és Zambiában tesztelik jelenleg. Az Európai Bizottság országprogramjain a közelmúltban hajtottak végre független értékelést 20 olyan országban, ahol a költségvetés-támogatás jelentős szerepet játszik. Ezek az értékelések általában megerősítették a költségvetés-támogatás helytállóságát, és további folytatását javasolták. Általában véve azonban nehéz volt értékelni a költségvetés-támogatásnak a szegénység csökkentésére és a millenniumi fejlesztési célokkal kapcsolatos mutatókra kifejtett hatását. Különösen nehéznek bizonyult annak kimutatása és értékelése is, hogy egy adott hatásért mennyiben felelős a költségvetés-támogatás, illetve annak mérése, hogy alternatív (összevethető) eszközökkel mit lehetett volna elérni.

A fentiek rámutatnak arra, hogy a költségvetés-támogatást nem végső célként kell kezelni, hanem egy olyan eszközként, amellyel javítható a segélyek hatékonysága és az eredmények elérése. Annak ellenére, hogy ezek súlya és fontossága régiónként eltérő lesz, számos alapelv állapítható meg a költségvetés-támogatás tervezését és végrehajtását illetően, melyekkel kapcsolatban széles körű konszenzus tapasztalható az uniós költségvetéstámogatás-nyújtók között. Ezek az alapelvek a következők:

Támogatási csomag részét képező költségvetés-támogatás: A költségvetés-támogatásnak többnek kell lennie, mint egy pénzügyi átutalás – olyan csomag részét képezi, amelybe a szakpolitikai párbeszéd, a teljesítményértékelés, a kapacitásépítés és egyéb támogatási fellépések is beletartoznak.

Felelősségvállalás: A költségvetés-támogatásnak abban kell segítenie az országokat, hogy megvalósítsák saját fejlesztési stratégiáikat.

Eredmények: A költségvetés-támogatásnak mérhető eredmények elérésére kell törekednie.

Kiszámíthatóság: A költségvetés-támogatást olyan módon kell nyújtani, ami rövid és hosszú távon egyaránt magas fokú kiszámíthatóságot tesz lehetővé.

Elszámoltathatóság: A költségvetés-támogatást olyan módon kell nyújtani, ami javítja a kormányok elszámoltathatóságát saját állampolgáraik, a nemzeti parlamentek és a legfelsőbb ellenőrzési intézmények felé a források felhasználásának módját és az elért eredményeket illetően (hazai elszámoltathatóság). A költségvetéstámogatás-nyújtás módjának azt is biztosítania kell, hogy a partnerországok tiszteletben tartsák a donoroknak tett kötelezettségvállalásaikat, és a donorok is tiszteletben tartsák a partnerországok felé tett kötelezettségvállalásaikat (kölcsönös elszámoltathatóság).

Koordináltabb uniós megközelítés: Az EU költségvetés-támogatását olyan módon kell nyújtani, ami javítja az EU-n belüli és EU-n kívüli koordinációt egyaránt, és ami javítja az EU koherenciáját és hitelét is.

A nyilvánosság támogatása: Az EU-n belüli érdekeltek általános támogatásának biztosítása érdekében a költségvetés-támogatásnak szilárd bizonyítékokkal kell szolgálnia a partnerországok által elért eredményekről és haladásról. A partnerországok állampolgárainak is lehetősége kell, hogy legyen megérteni és azonosítani, hogy milyen változásokat eredményez országukban a költségvetés-támogatás.

KÖLTSÉGVETÉS-TÁMOGATÁS: KULCSFONTOSSÁGÚ KÉRDÉSEK

Egyértelmű ugyanakkor az is, hogy számos kihívás áll még a költségvetés-támogatás minőségének, értékarányosságának és hatásának javítása előtt. A legfontosabb, a folytatás legmegfelelőbb útjával kapcsolatos, kevésbé egyértelmű vagy kevesebb konszenzust élvező kérdések a következő témákhoz kapcsolódnak:

- Politikai kormányzás és a politikai párbeszéd szerepe;

- A szakpolitikai párbeszéd szerepe, a feltételesség szerepe, valamint kapcsolat a teljesítménnyel és az eredményekkel;

- Hazai és kölcsönös elszámoltathatóság;

- A költségvetés-támogatás programozása és összhangja a többi eszközzel;

- A kockázatfelmérések erősítése, valamint a csalás és a korrupció kezelése;

- A törékeny helyzetű államoknak nyújtott költségvetés-támogatás;

- Növekedés, fiskális politika és a hazai jövedelmek mozgósítása.

A következőkben részletezzük e témákat néhány olyan kérdéssel együtt, amelyre vonatkozóan várjuk az érdekelt felek észrevételeit. Örömmel fogadjuk az észrevételek bizonyítékokkal és példákkal történő alátámasztását.

Politikai kormányzás és a politikai párbeszéd szerepe

A politikai kormányzás nemrégiben vált a költségvetés-támogatás egyik legkritikusabb kérdésévé. A kérdés az, hogy a költségvetés-támogatások esetében kimondottan elő kell-e írni, hogy az ország tiszteletben tartsa az emberi jogok, demokratikus elvek és a jogállamiság alapvető elveit (lásd az 5. keretes szöveget); vagy ezek továbbra is olyan elvek maradjanak, amelyek minden együttműködés előfeltételét képezik, és így az egész partnerségre és az összes segélynyújtási formára alkalmazandók.

Az OECD-DAC iránymutatásai azt javasolják, hogy „a politikai feltételeket ne kössük kimondottan a költségvetés-támogatáshoz vagy bármely más egyedi támogatási eszközhöz, hanem kezeljük inkább a partnerország és a donorok közötti átfogó politikai párbeszéd részeként[2].

Végső soron a költségvetés-támogatás bármikor felfüggeszthető (ahogy a projektek is), ha az alapvető elvek komolyan sérülnek. Ez összhangban áll az EU különböző fejlesztést és szélesebb együttműködést szabályozó eszközével és megállapodásával valamennyi régió tekintetében[3], és szükséges is a költségvetés-támogatás és általában a segélyek legitimitásának fenntartása érdekében. A tapasztalatok azt mutatják, hogy költségvetés-támogatás, főként az általános költségvetés-támogatás politikailag még érzékenyebb terület lehet, mivel azt sokan a partnerország általános politikai irányvonala jóváhagyásának tekintik. Az ágazati költségvetés-támogatást általában kevésbé tekintik politikai szempontból érzékeny területnek, mivel az a partnerország egy konkrét ágazati politikájának, és nem általános fejlesztéspolitikájának végrehajtását támogatja. Számos donor úgy találta, hogy az általános költségvetés-támogatáshoz képest az ágazatit könnyebb igazolni a hazai adófizetők és parlamentek előtt azokban az esetekben, amikor a partnerországban politikai nehézségek alakulnak ki vagy nő a korrupció.

5. keretes szöveg: Alapelvek

Ebben a zöld könyvben az „alapvető elvek” kifejezés kizárólag azokra a politikai elemekre vonatkozik, amelyeket az EU Lisszaboni Szerződésének az Unió külső tevékenységére vonatkozó általános rendelkezései tartalmaznak.

Ezek a rendelkezések így szólnak: Az Unió nemzetközi szintű fellépése azon elvekre épül, amelyek létrehozását, fejlődését és bővítését vezérelték, és arra irányul, hogy ezek érvényesülését a világ többi részén is előbbre vigye; ezek az alapelvek a demokrácia, a jogállamiság, az emberi jogok és alapvető szabadságok egyetemes és oszthatatlan volta, az emberi méltóság tiszteletben tartása, az egyenlőség és a szolidaritás elvei, valamint az Egyesült Nemzetek Alapokmányában foglalt elvek és a nemzetközi jog tiszteletben tartása. (21. cikk (1) bekezdés).

Számos költségvetés-támogatásban részesülő fejlődő országban a közelmúltban tapasztalt politikai kormányzási aggályok arra ösztönöztek néhány donort, hogy ráirányítsák figyelmüket az emberi jogok, a demokratikus elvek és a jogállamiság alapvető elveire, és a költségvetés-támogatást egyre inkább kimondottan szélesebb körű politikai célok elérésére használják. A nemzeti költségvetés eredendően politikai jellege, valamint a partnerország általános szakpolitikai prioritásairól szóló párbeszéd és a politikai párbeszéd közelsége két fontos kérdést vetett fel.

Az első kérdés az alapvető elvek helyzetének romlása idején nyújtott költségvetés-támogatásra vonatkozik. Ilyen esetekben egyes donorok felfüggesztik a kifizetéseket, míg mások folytatják. Ezek a következetlen reakciók téves üzenetet közvetíthetnek az érintett partnerkormányok felé. Ez rávilágít egy olyan megközelítés kialakításának szükségességére, amely javítja a koherenciát és a következetességet, biztosítja az alapvető elvek elismerését és tiszteletben tartását, miközben védi a fejlesztés szempontjából fontos elemeket, például a költségvetés-támogatás kiszámíthatóságát.

A második kérdés a politikai kormányzásról szóló párbeszéd legmegfelelőbb fórumára vonatkozik. Néhányan amellett érveltek, hogy az alapvető elvekkel kapcsolatos politikai kérdések hozadékának és befolyásának maximalizálását biztosító eszközként minden lehetséges csatornát ki kell használni, ide értve a költségvetés-támogatások keretében folytatott párbeszédet is. Mások egy inkább politikai jellegű, a költségvetés-támogatások keretében folytatott párbeszédtől különböző, de azzal kölcsönös tájékoztatást megvalósító fórumot részesítenének előnyben elismerve azt, hogy ezek az elvek minden fejlesztési együttműködés alapját képezik.

1. kérdés: Át kell-e alakítani a költségvetés-támogatási műveleteket (különösen az általános költségvetés-támogatást) a partnerországok alapvető elvek melletti elkötelezettségének erőteljesebb hangsúlyozása érdekében, és ha igen, hogyan? A költségvetés-támogatási programoknak jobban ki kell-e használniuk a politikai kormányzásra vonatkozó feltételeket? Szükség van-e arra, hogy a politikai feltételekkel kapcsolatban különböző megközelítést alkalmazzunk az általános és az ágazati költségvetés-támogatások esetében? 2. kérdés: Hogyan felelhet meg a költségvetés-támogatás folyamata az alapvető elvekről szóló politikai párbeszédnek úgy, hogy közben továbbra is a közösen megállapított fejlesztési célkitűzésekről szóló szakpolitikai párbeszédre koncentrál? Mi lehet a donorokat és a partnerországot bevonó legjobb fórum és a megfelelő szint arra, hogy felvessük és megvitassuk az alapvető elvekkel kapcsolatos aggályokat? 3. kérdés: Hogyan reagálhatnak érdemben a donorok az alapvető elvek bármilyen romlására a fejlesztésre gyakorolt pozitív hatások és a költségvetés-támogatás kiszámíthatóságának védelme mellett? |

A szakpolitikai párbeszéd szerepe, a feltételesség szerepe, valamint kapcsolat a teljesítménnyel és az eredményekkel

A partnerország saját költségvetési és szakpolitikai folyamatain nyugvó szakpolitikai párbeszéd alapvető fontosságú annak biztosításához, hogy lehessen azonosítani, megvitatni és elegendő forrással ellátni a közösen megállapított célkitűzések megvalósításához szükséges szakpolitikai intézkedéseket. Az ilyen párbeszéd hozzájárul a források (köztük a költségvetés-támogatás) felhasználása és az eredmények elérése közötti egyértelműbb kapcsolatokhoz, de még sok a tennivaló e párbeszéd hatékonyabbá tétele terén. Különösen fontos például, hogy jobban bevonjuk a legfelsőbb ellenőrzési intézményeket, a nemzeti parlamenteket, a magánszektort és a civiltársadalmi szervezeteket.

A szakpolitikai párbeszéd szempontjából fontos területek a következők lennének: növekedési stratégiák; makrogazdasági stabilitás; fiskális politika (ideértve a hazai jövedelmek generálását, valamint a költségvetések összeállítását központi és decentralizált szinten); ágazati politikák (különösen a szociális ágazatok); szociális védelem (ideértve a feltételekhez kötött készpénz-átutalási programokat is[4]); államháztartás-irányítás; szélesebb körű kormányzási kérdések, mint például a korrupció és a csalás elleni küzdelem, az állami szektor decentralizációra is kiterjedő reformja. A szakpolitikai párbeszéd nem azonos a szélesebb, alapvető elvekről folytatott politikai párbeszéddel , de ezeknek természetesen ki kell egészíteniük és erősíteniük kell egymást. A kulcskérdés az, hogy hogyan lehet hatékonyabbá tenni ezt a szakpolitikai párbeszédet. Ezzel felmerül a párbeszéd hatályának és a hozzá szükséges készségeknek a kérdése; a feltételesség szerepe; és a megfelelő egyensúly a szakpolitikai reformok, valamint a teljesítményértékelési kereteket és a kifizetéseket meghatározó eredménymutatók között (lásd a 6. keretes szöveget is).

6. keretes szöveg: A költségvetés-támogatással kapcsolatos szakpolitikai párbeszéd különböző körülmények között

Minden egyes országban a költségvetés-támogatás célkitűzései határozzák meg a szakpolitikai párbeszéd hatályát és jellegét. Ezek a célkitűzések és a párbeszéd struktúrája változó az országok körülményei és fejlettségi szintjük, az EU-val kialakított kapcsolatuk jellege és a szélesebb körű donortevékenység szerint. Egy ázsiai vagy latin-amerikai országban például, ahol a segélyek és a költségvetés-támogatás a nemzeti költségvetésnek tipikusan csak nagyon kis részét teszi ki, a párbeszéd nagyban eltérhet attól, amit a legtöbb afrikai országgal folytatnak. A kis szigetállamokban és a tengerentúli országokban és területeken (TOT-ok) néhány olyan speciális kihívásra kell választ adni, mint például a kis nemzeti közigazgatások, az erőteljes nemzeti szakpolitikák és stratégiák hiánya, a független makrogazdasági keretek hiánya, valamint a többi donor korlátozott szerepvállalása és a velük folytatott korlátozott koordináció. Az EU szomszédságpolitikája és bővítési politikája által érintett országok esetében, ahol az EU politikája sokkal inkább a politikai társulásra és gazdasági integrációra irányuló, uniós orientációjú reformok ösztönzésére koncentrál, sokkal nagyobb hangsúlyt kap a partnerországok elszámoltatása az olyan rövid távon végrehajtandó, speciális szakpolitikai intézkedésekért, mint például az uniós vívmányokkal harmonizált jogszabályok elfogadása a potenciális tagjelölt és a tagjelölt országok esetében a stabilizációs és társulási megállapodások, a szomszédságpolitikában részt vevő országok esetében pedig a társulási megállapodások keretében, mely utóbbiakról jelenleg folynak a tárgyalások.

A hatékony szakpolitikai párbeszédhez a donorok munkatársainak képesnek kell lenniük, illetve lehetőségekkel kell rendelkezniük arra, hogy támogatni tudják a közösen megállapított fejlesztési célkitűzések felé haladást gátló problémák elemzését, valamint hogy azonosítani tudják és végre tudják hajtani ezek megoldását. Számos donornak azonban nem állnak rendelkezésre megfelelő emberi erőforrások ahhoz, hogy kihozzák a maximumot ezekből a lehetőségekből. Ez részben talán orvosolható lenne azzal, ha a költségvetés-támogatást nyújtó donorok több tapasztalatot osztanának meg egymással, és hatékonyabb munkamegosztást alakítanának ki egymás között, de a probléma megoldásához újabb beruházásokra is szükség lenne a szükséges szakértelem megteremtése érdekében.

Feltételesség. A költségvetés-támogatásban részesülő országok meghatározott támogathatósági feltételek alapján történő kiválasztása a feltételesség jogszerű alkalmazásának számít. A Bizottság jelenleg tartózkodik attól, hogy minimumkövetelményeket szabjon meg, mivel azt az álláspontot képviseli, hogy a partnerországok reformfolyamat melletti elkötelezettsége fontosabb ennél. A kifizetések a szakpolitikai intézkedések és az elért eredmények kombinációjától függenek. Az eddigi tapasztalatok azt mutatják, hogy a szakpolitikai feltételek ritkán bizonyultak hatékonynak a reformok biztosítása terén, hacsak nem övezi a reformokat erős hazai támogatás. Számos szereplő, köztük az Európai Bizottság is, nagyobb hangsúlyt helyezett az eredményekre annak ellenére, hogy a legtöbb program szakpolitikai és eredménymutatókat egyaránt használ.

Teljesítmény és eredmények. Az Európai Bizottság úttörő szerepet játszott költségvetés-támogatási programjaiban a kimeneteli és eredménymutatók használata terén. Ezek a mutatók képezték a haladás mérésének, a kifizetések változó részleteiről hozott döntések, valamint a szakpolitikai párbeszéd fókuszának alapját[5]. E megközelítés célja az volt, hogy teret adjon a partnerkormányok számára saját szakpolitikáik meghatározásához (a felelősségvállalás elve szerint), valamint ösztönözze a párbeszédet arról, hogy bizonyos szakpolitikák miért (vagy miért nem) vezetnek eredményekhez. Ugyanakkor kérdések és kihívások merültek fel azzal kapcsolatban, hogy a statisztikai szolgálatok rendelkeznek-e megfelelő kapacitásokkal ahhoz, hogy a teljesítmény méréséhez rendszeresen releváns, objektív és jó minőségű statisztikákat készítsenek, elemezzenek és tegyenek közzé; megválasszák a mutatókat és eredményeket; hogy a teljesítmény jobban mérhető-e, ha szorosan e mutatókra koncentrálunk, vagy ha holisztikusabb teljesítményértékelést alkalmazunk; és hogy tágabb értelemben az országok milyen mértékben érzik az eredményalapú feltételességet hatékony ösztönzésnek a jó teljesítmény eléréséhez.

Az eredményekre koncentrálás központi jelentőségű. De a költségvetés-támogatások adott eredmények eléréséhez való hozzájárulását nehezebb mérni, mint a projektekét, mivel a költségvetés-támogatás forrásai az országok általános költségvetésébe kerülnek bele, és nem lehet őket nyomon követni. A donoroknak ennek ellenére el kell számolniuk a költségvetés-támogatás használatával, ezért fontos az EU számára, – és az európai adófizetők számára – hogy egyértelmű bizonyítéka legyen annak, hogy a partnerországok rendeltetésszerűen és jó értékarányosságot elérve használták fel a forrásokat, és elérték a közösen megállapított célkitűzéseket. Ez azt követeli meg a donoroktól, hogy elemzéseik és a szakpolitikai párbeszéd az államháztartás-irányítási rendszer és az adott kormány fiskális politikájának összes fontos területére kitérjenek, az egész költségvetési ciklus tekintetében. Amennyiben gyengeségeket azonosítanak, a kormányoknak meg kell mutatniuk, hogy releváns és hiteles államháztartás-irányítási reformprogrammal rendelkeznek, és hogy idővel előrehaladást tudnak felmutatni. A költségvetések jobb elemzése fontos ahhoz, hogy javuljon az államháztartás-irányítási rendszerek teljesítménye, és több előny származzon a költségvetés-támogatásokból. Továbbra is fontos kihívást jelent meghatározni olyan specifikus célkitűzéseket, teljesítménymutatókat és nyomonkövetési kereteket, amelyek képesek megmutatni a költségvetés-támogatás hozzájárulását a fejlesztéshez és a szegénység csökkentéséhez. Ebben a tekintetben kiemelkedően fontos különösen a szakminisztériumok és az olyan ellenőrzési szervek, mint például a legfelsőbb ellenőrzési intézmények és a nemzeti parlamentek kapacitásának keresletalapú és eredményorientált fejlesztése.

4. kérdés: Hogyan járulhat hozzá hatékonyabban és inkluzívabb módon a partnerországokkal folytatott szakpolitikai párbeszéd a reformok, eredmények és célkitűzések megvalósításához? 5. kérdés: Hogyan használják a donorok a költségvetés-támogatás feltételeit arra, hogy segítsenek a teljesítmény javításában, és hogyan reagáljanak akkor, ha nem sikerül megfelelni a közösen megállapított feltételeknek? 6. kérdés: Hogyan lehet javítani a teljesítmény-nyomonkövetési kereteket, és hogyan használhatók fel a legjobban az eredménymutatók a költségvetés-támogatási műveleteknél arra, hogy választ adjanak a fent említett kihívásokra? 7. kérdés: Hogyan javítható leginkább az államháztartás-irányítási rendszerek, köztük a csalás elleni intézkedések teljesítménye, és a költségvetés-támogatási források értékarányossága? Állítson-e minimumkövetelményeket az EU a költségvetés-támogatások elé? |

Elszámoltathatóság

A hazai elszámoltathatóság azt jelenti, hogy a partnerkormány elszámoltatható állampolgárai és intézményei felé (parlament, legfelsőbb ellenőrzési intézmények) szakpolitikai választásaival, adóbehajtással, költségvetési allokációival és fellépéseinek kimenetelével kapcsolatban. Ez egy kétirányú kapcsolat. Az állampolgároknak és az intézményeknek is képesnek kell lenniük arra, hogy elszámoltassák kormányukat fellépéseivel kapcsolatban, ellenőrizzék a visszaéléseket és szankciókat alkalmazzanak. A partnerkormányok állampolgáraik felé történő elszámoltathatósága kulcsfontosságú ösztönző a fejlesztési eredmények elérése szempontjából. Ez fontos összetevője egy ország saját fejlesztési menetrendje iránti felelősségvállalásának . A költségvetés-támogatás elvben a hazai parlamenti és auditellenőrzések tárgyát képezi, ami a projekttámogatásokra gyakran nem jellemző.

Ugyanakkor eddig csak szerény javulást sikerült elérni a hazai elszámoltathatóság terén, részben mivel a változásokat időbe telik megvalósítani és eredményekre váltani. A civil társadalom és a parlamentek kapacitásai számos országban még mindig gyengék ahhoz, hogy átlátható költségvetési folyamat során támogassák és nyomon kövessék a szakpolitikai választásokat. A nemzeti elszámoltathatósági intézmények és rendszerek támogatása nagy kihívás a költségvetés-támogatást nyújtó donorok számára. A donorok kérései háttérbe szoríthatják a hazai elszámoltathatóságot azzal, hogy kívülről irányított menetrendet kényszerítenek az országra, különösen akkor, ha a költségvetés-támogatás összege jelentős a nemzeti költségvetéshez képest.

Kölcsönös elszámoltathatóság. A donorok szempontjából a kölcsönös elszámoltathatóság azért fontos, hogy a donorkormányok bizonyíthassák parlamentjeik és adófizetőik számára, hogy hatékonyan használják fel a fejlesztési támogatásokra elkülönített közpénzeket. A partnerország szempontjából hiteles kötelezettségvállalásra van szükség a donorok részéről, amelyek időben közzétett, kiszámítható, átlátható és átfogó információkat jelentenek a támogatások áramlásáról (különösen a költségvetés-támogatás esetében), amelyek igazodnak a költségvetési ciklusokhoz, hogy olyan átfogó költségvetéseket lehessen előkészíteni és végrehajtani, amelyek megvalósítják a közösen megállapított szakpolitikai célkitűzéseket és prioritásokat. A partnerországoknak tájékoztatniuk kell a nyilvánosságot a donorközösséggel fennálló kapcsolataikról, valamint a költségvetés-támogatás eredményeiről. A civil társadalom azonban csak akkor tudja ellenőrizni a kormány tevékenységeit, ha kulcsfontosságú információkkal rendelkezik a különböző intézkedésekre fordított összegekről, és ha léteznek a csatornák arra, hogy tájékoztassák a megfelelő hatóságokat, és a donorokat is a csalás és korrupció eseteiről.

8. kérdés: Hogyan alakítható a költségvetés-támogatás (a kapacitásépítést is ide értve) úgy, hogy tovább fokozódjon a partnerországok hazai elszámoltathatósága és felelősségvállalása, valamint a civil társadalom részvétele? 9. kérdés: Hogyan járulhat hozzá jobban a kölcsönös elszámoltathatóság a költségvetés-támogatási műveletek hatékonyságának növeléséhez a donorok és a partnerországok tekintetében egyaránt? 10. kérdés: Milyen fajta láthatósággal kapcsolatos / kommunikációs tevékenységek fejthetők ki a donor- és partnerországokban a kölcsönös elszámoltathatóság fokozása érdekében? |

A költségvetés-támogatás programozása és összhangja a többi eszközzel

A költségvetés-támogatás odaítélésére és összegére vonatkozó döntést az összes segély programozásának szélesebb összefüggésében kell vizsgálni, melynek során az egyes országok számára elkülönített összegeket a szükségletek és a teljesítmény kombinációja határozza meg. Ez a döntés szélesebb körű politikai gazdaságtani elemzés nyomán születik, amely megvizsgálja valamennyi ország finanszírozási szükségleteit (figyelembe véve középtávú fiskális kereteiket és a donorok és hitelezők által felajánlott hozzájárulásokat), abszorpciós kapacitásukat, a kockázatokat, valamint a költségvetés-támogatás várható eredményeit. Amit egy ország helyzetének alapos elemzése elkészült, köztük a kormány által a megállapított gyengeségek orvoslására tett erőfeszítéseké és a rendelkezésre álló hazai forrásoké, eldönthető, hogy melyek legyenek az együttműködés célkitűzései és az ehhez legmegfelelőbb segítségnyújtási módszer – figyelembe véve az egységköltség és az értékarányosság kérdéseit is.

A költségvetés-támogatás mellett számos más támogatási módszer létezik , köztük a vertikális alapok, a többdonoros vagyonkezelő alapok, összevont alapok, valamint a projektek formájában nyújtott segélyek. A végrehajtási módszerek széles körének alkalmazását előnynek tekintik a különböző környezetben előforduló különböző szükségletek és célkitűzések megválaszolása szempontjából. Néhány területen, mint például a nem állami szereplőknek vagy választási eljárásokhoz nyújtott támogatások esetében evidens, hogy ezeket nem lehet és nem szabad költségvetés-támogatás formájában megvalósítani. Más esetekben, mint például magas szintű szakértelmet igénylő vagy infrastrukturális nagyberuházások esetén az adott ország jellemzőinek figyelembe vételével kell eldönteni, hogy melyik módszer a leginkább megfelelő.

Az általános és az ágazati költségvetés-támogatás tekintetében a fő kérdés az, hogy az adott országnak nyújtott költségvetés-támogatás inkább területek széles körére koncentráljon-e (általános költségvetés-támogatás), hogy széles képet kapjunk a nemzeti szakpolitikákról, de ennek az az ára, hogy ez a megoldás valószínűleg kevésbé lesz hatékony az ágazat szakpolitikai párbeszéde szempontjából; vagy egyes ágazatokra koncentráljon (ágazati költségvetés-támogatás) a hatékonyabb szakpolitikai párbeszéd érdekében, de azon az áron, hogy az ágazati szintű haladáshoz szükséges szélesebb, ágazatokon átívelő reformkérdések adott esetben háttérbe szorulnak. Számos esetben az EU párhuzamosan alkalmazza ezt a két módszert (lásd a 2. szakaszt).

11. kérdés: Milyen kritériumok alapján döntse el a Bizottság azt, hogy mennyi költségvetés-támogatást nyújtson a kedvezményezett országoknak, és hogy nyújtson-e egyáltalán? 12. kérdés: Mi az előnye és a hátránya annak, ha ugyanaz az ország egyszerre általános és ágazati költségvetés-támogatásban is részesül, illetve ha csak egyik költségvetés-támogatási eszköz kedvezményezettje? Mely esetekben tekinthető az ágazati költségvetés-támogatás hatékonyabb típusú költségvetés-támogatásnak? 13. kérdés: Mik az előnyei és hátrányai, illetve a gyakorlati módszerei annak, hogy a konzisztencia és a hatékony koordináció akkor is biztosított legyen, ha az általános/ ágazati költségvetés-támogatás mellett egyéb segélynyújtási eszközök széles palettáját is használjuk? |

Szigorúbb kockázatfelmérések, valamint a csalás és a korrupció kezelése

A segélyek valamennyi formájának (a projekttámogatástól a költségvetés-támogatásig) hatékonyságát és hatását számos olyan kockázat alááshatja, amelyeket kezelni kell. A költségvetés-támogatás és a projekttámogatások kockázati profilja különböző; ebből az következik, hogy a kockázatkezelést a kiválasztott támogatási módszerhez kell igazítani. A költségvetés-támogatás kockázatkezelési kerete fontos eszköz a támogathatóság értékelésében, a programozásban, a programok tervezésében és a szakpolitikai párbeszédhez szükséges információk szempontjából is. A kockázatkezelés az EU pénzügyi érdekei védelmének eszköze. Fontos dimenziója a támogathatóság dinamikus megközelítésének (lásd az 1. keretes szöveget), amely a szükséges reformok melletti hiteles elkötelezettséget és bizonyítható haladást követel meg. Ebből a szempontból fontos, hogy áttekintsük és megerősítsük a költségvetés-támogatás kockázatkezelési megközelítését.

A költségvetés-támogatásban részesülő partnerország politikai kormányzása terén bekövetkező súlyos visszaesések jelentősen csökkentik a nemzeti költségvetés, mint a közös érdek kifejeződésének szerepét, és aláássák az elszámoltatási mechanizmusokat. Ez viszont alááshatja a költségvetés-támogatásnak az átláthatóságra, és magának a költségvetés irányításának javítására irányuló erőfeszítéseit, és végső soron erodálja a költségvetés-támogatás hatékonyságát. A politikai kockázatok értékeléséhez olyan intenzív politikai párbeszédre van szükség, amely a költségvetés-támogatás szempontjából releváns összes szempontra kiterjed.

A makrogazdasági és fejlesztési kockázatok kezeléséhez erős nyomonkövetési folyamatokra, releváns diagnosztikára és mutatókra, és adott esetben korrekciós intézkedések azonosítására és elfogadására képes kapacitásokra van szükség. A megfelelő mutatók korlátozott minősége és rendelkezésre állása miatt nem egyszerű e kockázatok kezelése. A hatékony kockázatkezelés szempontjából elengedhetetlen a nemzeti és ágazati szakpolitikák végrehajtásának előrehaladásáról folytatott párbeszéd hatályának és minőségének javítása.

Alapvető fontosságú a pénzügyi kockázatok kezelésére hivatott eszközök javítása. Minden költségvetés-támogatási művelet során a donoroktól származó forrásokat a partnerországok államháztartás-irányítási és –ellenőrzés rendszerei és eljárásai szerint kezelik (lásd az 1. keretes szöveget). A pénzügyi kockázatokat az államháztartás irányításának hatékonysága és eredményessége terén elért haladáson keresztül értékelik és csökkentik. A rendszeres értékelések azonosíthatják a haladás és a gyengeségek legfontosabb területeit, és szolgálhatnak információval azon reformprogramok előkészítéséhez és végrehajtásához, amelyek relevanciáját és hitelességét a költségvetés-támogatási eljárások folyamán követik nyomon.

A korrupció komoly fenyegetést jelent a fejlesztési erőfeszítések számára. Aláássa a demokráciát és a felelősségteljes kormányzást azáltal, hogy aláaknázza a hivatalos és intézményes eljárásokat. A korrupció a gazdasági fejlődést is aláássa, mivel eltéríti a forrásokat a prioritást élvező kiadásoktól, így nem hatékony megoldások születnek, és nem teljesülnek a közbeszerzési eljárások a közszolgáltatások nyújtása terén. A korrupció az egyik olyan kulcstényező, amely a mérleg nyelve lehet a költségvetés-támogatás mellett és ellen felhozott érvek között. Ha nem sikerül kezelni a korrupciót, az mind a költségvetéssel, mind a szélesebb politikai gazdasággal kapcsolatban aláássa a bizalmat, kihat a pénzügyi és a fejlesztési kockázatokra egyaránt . Ráadásul mivel a donoroktól származó források összeolvadnak a nemzeti költségvetéssel, a csalás vagy korrupció gyanújára nem figyel fel a Bizottság, és nem indít vizsgálatot sem. A partnerország költségvetési forrásainak jogellenes felhasználása esetén a források visszafizettetése nehéznek bizonyulhat. Ezért nagyon lényeges, hogy a Bizottság és a donorközösség egésze szoros párbeszédet folytasson a partnerkormányokkal a korrupció kérdéseiről.

A külső kockázati tényezők , mint például a kedvezőtlen nemzetközi pénzügyi és gazdasági tényezők, a nyersanyagárak volatilitása vagy az időjárási körülmények mind befolyásolhatják a partnerországok költségvetési helyzetét. A közelmúlt világméretű pénzügyi és gazdasági válsága rámutatott arra, világunk mennyire szorosan összefonódik. A külső kockázatok nyomon követéséhez és csillapításához olyan intézkedésekre van szükség, amelyek növelik a költségvetés külső sokkokkal szembeni ellenállóképességét, ideértve az adózási szerkezetet is.

14. kérdés: Hogyan lehet egy átfogó keretben a legjobban felmérni és kezelni a fenti kockázatokat a költségvetés-támogatás hatékonyságának javítása érdekében? 15. kérdés: Milyen eszközöket alkalmazzon az EU, ha a csalás és a korrupció kockázata magasnak tűnik? 16. kérdés: Hogyan reagálhatnak érdemben a donorok, akár pénzügyi korrekciós intézkedésekkel is, a költségvetés-támogatásban részesülő szakpolitikák végrehajtása során tapasztalható nagymértékű korrupció vagy csalás eseteire? |

A törékeny helyzetű államoknak nyújtott költségvetés-támogatás

A költségvetés-támogatás kritikus lehet ahhoz, hogy a törékeny helyzetű országoknak segítséget nyújtsunk bizonyos szintű gazdasági és politi kai stabilitás megteremtéséhez.

7. keretes szöveg: Törékeny helyzetek.

Törékeny helyzetek akkor állnak elő, amikor felbomlik a társadalmi szerződés, mivel az állam nem képes vagy nem hajlandó ellátni alapvető feladatait és teljesíteni kötelességeit a következő területeken: szolgáltatásnyújtás, gazdálkodás az erőforrásokkal, jogállamiság, egyenlő hozzáférés a hatalomhoz, a népesség biztonságának és védelmének garantálása, valamint az állampolgári jogok és szabadságok védelme és előmozdítása. Általában véve egy ország válságból való kilábalása három egymást követő szakaszból áll, melyek gyakran fedik egymást. A politikai partnerek és donorok ezekben a szakaszokban avatkoznak be: A sürgősségi szakaszt a békeépítés követi, melybe a szociális és gazdasági helyreállítás és az intézmények újjáépítésének megkezdése tartozik. A harmadik szakasz a makrogazdasági stabilizáció (ezt általában a nemzetközi pénzügyi szervezetektől származó segélyek újraindulása jelzi, amint rendezték a hátralékokat), amelyet már a fejlesztés követ. E szakaszok mindegyike lehetőséget kínál annak eldöntésére, hogy nyújtsunk-e költségvetés-támogatást.

Bár a kockázatok természetszerűleg magasak, a be nem avatkozás költségei és a hatékony támogatás haszna (pl. az olyan alapvető állami funkciók fenntartása, mint a szolgáltatásnyújtás és a biztonság) mégis magasabb lehet. A támogathatósági kritériumokat az ország pillanatnyi kapacitásaihoz, elkötelezettségéhez és fejlődési potenciáljához kell igazítani. Az állam újra felépítésének támogatására kész donorok közt azonban erősebb koordinációra van szükség a megfelelő és folyamatos kockázatértékelés és –kezelés, a szigorú nyomonkövetési eljárások és a támogatás szerkezeti reakciókészségének biztosítása érdekében. A Bizottság „közös megközelítési dokumentum” kialakításán dolgozik együtt az IMF-fel, a Világbankkal és az Afrikai Fejlesztési Bankkal. Azonban viszonylag kevés bilaterális donor nyújt jelenleg költségvetés-támogatást törékeny helyzetben lévő országok számára.

17. kérdés: Javasolt-e költségvetés-támogatást nyújtani a törékeny helyzetű országok stabilitásának elősegítésére, és ha igen, hogyan? |

Növekedés, fiskális politika és a hazai jövedelmek mozgósítása

Mind a partnerországok fejlesztési stratégiái, mind az EU figyelme egyre inkább a fenntartható gazdasági növekedés fontosságának hangsúlyozása felé fordul, a szociális szolgáltatások biztosításán túlmenően. Ebből kifolyólag biztosítani kell azt, hogy általában a fejlesztési segélyek, és különösen a költségvetés-támogatás képes legyen ösztönözni és elősegíteni az inkluzív növekedést és a fenntartható fejlődést, valamint a szegénység csökkentését. Több figyelmet kell fordítani a jövőben különösen a fenntartható fejlődés markáns akadályainak lebontásához szükséges lépések azonosítására, mint például a nem megfelelő gazdasági szerkezet, a túlzott bürokrácia vagy a korlátozott emberi erőforrások. A költségvetés-támogatás ehhez a makrogazdasági stabilitás elősegítésével, az üzleti élet számára kedvezőbb gazdasági környezet kialakítására irányuló reformok ösztönzésével, és a költségvetés hatékonyabb allokálásával járulhat hozzá. A fiskális politika különösen fontos kérdés a költségvetés-támogatás keretében folytatott szakpolitikai párbeszéd szempontjából.

A hazai jövedelmek biztosítása alapvető a makrogazdasági stabilitáshoz, a fejlesztési célkitűzések megvalósításához és fenntartásához, a szegénység csökkentéséhez, a millenniumi fejlesztési célok eléréséhez, valamint a hazai elszámoltathatóság erősítéséhez. A partnerországok gazdasági növekedéséhez és az adórendszerekhez egyaránt kapcsolódik. Ha a fejlődő országoknak javulnak a jövedelmek növelésével kapcsolatos kapacitásai a felelősségteljes kormányzás elveivel összhangban (átláthatóság, információcsere és méltányos adóverseny), akkor ez hosszú távon segít majd a fejlődő országoknak csökkenteni a segélyektől való függésüket, és végül azt mérlegelni, hogy milyen stratégiával függetleníthetik magukat a költségvetés-támogatásoktól. A költségvetés-támogatások szerepe valószínűleg változni fog, amint az országok egyre inkább függetlenednek a segélyektől. A partnerországoknak el kell kötelezniük magukat hazai adórendszereik erősítése és beszedési arányaik javítása mellett.

A széles adóalap és a hatékony jövedelem- és kiadáskezelés kombinációja javítja az állam legitimitását, és erősíti a kormány és az állampolgárok közötti kapcsolatot. A költségvetés-támogatási programok részét kellene képeznie annak, hogy segítséget nyújtunk a kedvezményezett országnak az adóbehajtás hazai és nemzetközi kihívásainak kezeléséhez az elszámoltathatóság és az önállóság javítása, valamint a hosszú távú függőség csökkentése érdekében. Bár néhány költségvetés-támogatási program foglalkozik jövedelmekkel kapcsolatos kérdésekkel, a költségvetés-támogatási programok párbeszéddel és feltételességgel kapcsolatos fő hangsúlya az államháztartási kiadások kezelésének javításán van. Ezért van még tere annak, hogy a költségvetés-támogatási párbeszéd során közvetlenebb figyelmet kapjanak a jövedelemkérdések és a jó adóügyi kormányzás kérdései, a feltételesség, a teljesítményértékelés és a kapacitásfejlesztés (kitérve a természeti erőforrásokban gazdag országok jövedelmekkel kapcsolatos különleges kihívásaira is). Ez fokozatosan lehetővé tenné a jó adóügyi kormányzás elveinek való egyre jobb megfelelést (pl. átláthatóság, információcsere és méltányos adóverseny). Különösen helyénvaló kérdés, hogy a reformok és a jó adóügyi kormányzás a költségvetés-támogatás feltételei legyenek-e.

A regionális integráció támogatása szintén alapvető elem az EU fejlesztési együttműködési politikájában. A regionális integráció jelentős gazdasági előnyökkel, de új kihívásokkal is jár, különösen a jövedelemalap külső tarifáktól a belső adózás irányába való eltolásával, mivel a kereskedelmi liberalizáció a vámbevételek folyamatos csökkenését eredményezheti.

18. kérdés: Hogyan tervezzük és hajtsuk végre a költségvetés-támogatási programokat annak érdekében, hogy a lehető legjobban ösztönözzék az inkluzív és fenntartható fejlődést? 19. kérdés: A költségvetés-támogatással kapcsolatos szakpolitikai párbeszéd és feltételesség milyen módon segíthetné elő több hazai jövedelem generálását és hogyan vethetne véget a segélyektől való függésnek? A donoroknak milyen arra irányuló stratégiát kellene beépíteniük a költségvetés-támogatási műveleteikbe, hogy a partnerországok végül függetlenedjenek a segélyektől, és milyen módszerek lennének erre? 20. kérdés: Hogyan lehetne felhasználni a költségvetés-támogatást arra, hogy segítsen a partnerországoknak és regionális szervezeteknek a regionális integráció folyamatának továbbvitelében? |

KÖVETKEZTETÉSEK ÉS KÖVETKEZő LÉPÉSEK

A költségvetés-támogatást megoldásnak tekintették arra a kérdésre, hogy milyen módon lehet hatékonyabbá tenni a segélyeket, de ezzel a módszerrel is számos kihívás merül fel. E dokumentum célja, hogy kérdéseket fogalmazzon meg a költségvetés-támogatásban részesülő országokkal, az ilyen támogatások összegével, és a költségvetés-támogatási programok legmegfelelőbb tervezésével és kezelésével kapcsolatban. Ezek elemzést igénylő kérdések, és közösen megállapított célkitűzéseket és elveket igényelnek annak érdekében, hogy a költségvetés-támogatás jobban hozzájárulhasson a millenniumi fejlesztési célok megvalósításához, valamint a fenntartható növekedéshez és a szegénység csökkentéséhez a fejlődő partnerországokban, máshol pedig a szorosabb gazdasági integráció és politikai társulás ösztönzéséhez. E zöld könyv és más munkák eredményeire építve a Bizottság azon fog dolgozni, hogy javítsa a költségvetés-támogatás tervezésével és végrehajtásával kapcsolatos megközelítést, az EU-n belüli koordináltabb megközelítések kialakítása céljából.

[1] COM(2000) 58., 2000.2.4.

[2] DAC Guidelines on Harmonising Donors’ Practices for Effective Aid, Budget support (vol 2, 2005).

[3] Nevezetesen a Cotonoui Megállapodás, a fejlesztési együttműködési eszköz (DCI), Európai Szomszédsági és Partnerségi Támogatási Eszköz (ENPI), és az előcsatlakozási támogatási eszköz (IPA).

[4] Az ilyen programok keretében szegény családoknak utalnak pénzt, amennyiben a gyerekeik iskolába járnak és alapvető egészségügyi ellátásban részesülnek (pl. Brazília, Mexikó, Bangladesh).

[5] A Centre for Global Development által kifejlesztett „cash on delivery” megközelítés, mely szerint az eredményekért fizetnek és a teljesítményt jutalmazzák, további és még radikálisabb innovációt jelent ebbe az irányba.