[pic] | AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA |

Brüsszel, 9.11.2007

SEC(2007) 1482

A BIZOTTSÁG SZOLGÁLATAINAK MUNKADOKUMENTUMA

Kísérő dokumentumJavaslatA TANÁCS RENDELETEa közös agrárpolitika keretébe tartozó közvetlen támogatási rendszerek közös szabályainak megállapításáról és a mezőgazdasági termelők részére meghatározott támogatási rendszerek létrehozásáról szóló 1782/2003/EK rendeletnek a gyapot támogatási rendszerének tekintetében történő módosításárólA hatásvizsgálat összefoglalása {COM(2007) 701 végleges} {SEC(2007) 1481}

FELADATMEGHATÁROZÁS

A hatásvizsgálat célja, hogy megtalálja megfelelő egyensúlyt a gyapottermelő tagállamoknak az Európai Unióhoz való csatlakozásuk alkalmával elfogadott jegyzőkönyv tiszteletben tartása és a közös agrárpolitika 2003. évi reformja által kezdeményezett a termeléstől függetlenített támogatás irányába történő elmozdulás között.

A jegyzőkönyvek kimondják, hogy a Közösség támogatja a gyapottermelést azokban a régiókban, ahol az fontos a mezőgazdaság szempontjából. A támogatási rendszernek lehetővé kell tennie az érintett termelők számára, hogy tisztességes bevételhez jussanak, illetve tartalmaznia kell egy termelési támogatást.

Az első gyapottámogatási rendszert 1980-ban Görögország közösségi csatlakozásával hozták létre, amelyet később 1986-ban kiterjesztettek Spanyolországra és Portugáliára. A kezdeti rendszer a feldolgozóknak nyújtott „veszteségtérítésen” alapult, akik a tisztítatlan gyapotot beszállító mezőgazdasági termelők részére minimumárat fizettek. A támogatás és a minimumár a belső irányár és a világpiaci ár közötti különbséget vette alapul.

A támogatási rendszer az EU gyapotágazatának komoly bővüléséhez vezetett.

A közös agrárpolitika folyamatban lévő reformfolyamatának irányadó elve, hogy el kell mozdulni az ár- és termeléstámogatástól a termeléstől függetlenített jövedelemtámogatás irányába.

Annak érdekében, hogy a gyapotágazat összhangba kerüljön a megreformált közös agrárpolitikával, a Tanács 2004 áprilisában új gyapottámogatási rendszert fogadott el, amely a termeléstől függetlenített jövedelemtámogatáson és a terményspecifikus területalapú – a gyapottermelőknek közvetlenül nyújtott – kifizetéseken alapszik. A rendszer 2006 januárjában lépett hatályba.

Spanyolország jogorvoslati kérelmét követően az Európai Bíróság 2006. szeptember 7-én semmissé nyilvánította a reformot.

A Bíróság határozata az arányosság elvének megsértésére alapult, amennyiben:

- az Európai Bizottság elmulasztotta végrehajtani a hatásvizsgálatot,

- az Európai Bizottság elmulasztotta figyelembe venni a családi munkaerő-költségeket az értékelés és a határozathozatali folyamat során,

- az Európai Bizottság elmulasztotta figyelembe venni az új rendszer által a gyapottermeléshez közvetlenül kapcsolódó – bár a jegyzőkönyvben nem említett – gyapottisztító ágazatra kifejtett hatást.

A hatásvizsgálatban különös figyelmet szentelünk az utolsó két pontnak.

CÉLKITűZÉSEK

Az említett különféle elemeket figyelembe véve az új gyapottámogatási rendszer célja a versenyképes, fenntartható és piacvezérelt gyapotágazat kialakulásának elősegítése a jegyzőkönyv kötelezettségvállalásainak védelme mellett. Különösen a következők biztosítása a cél:

- a mezőgazdasági tevékenység folytatása a gyapottermelő régiók fenntartható fejlődésének alkotóelemeként,

- a gyapottermelők számára nyújtott támogatások összeegyeztethetősége a megreformált közös agrárpolitika alapelveivel,

- a gyapottermelők számára nyújtott támogatások összeegyeztethetősége az EU kereskedelmi világszervezeti kötelezettségvállalásaival és a fejlődő országokra kifejtett kedvezőtlen hatások korlátozásával,

- az uniós költségvetés stabilitása és ellenőrzése,

- a gyapotágazat versenyképessége és piacorientáltsága,

- a gyapottermelés által a környezetre kifejtett hatások csökkentése,

- a gyapottermelők támogatási rendszerének egyszerűsítése.

SZAKPOLITIKAI LEHETőSÉGEK

Három lehetőséget vizsgáltunk, amelyek három eltérő politikai választást testesítenek meg. Bármiféle alternatíva vagy változat a három lehetőség egyikébe tartozik.

A termelési támogatás lehetősége (reform előtti forgatókönyv) a 2004-es reform előtt hatályban lévő rendszerhez tér vissza. A feldolgozóknak (gyapottisztítók) nyújtott „veszteségtérítést” ír elő, azzal a feltétellel, hogy a tisztítatlan gyapotot beszállító mezőgazdasági termelők részére minimumárat fizetnek.

A termeléstől majdnem teljesen függetlenített támogatás lehetősége (2004-es reform forgatókönyve) hasonlatos a 2006. január 1-je óta hatályban lévő rendszerhez.

A korábbi veszteségtérítést 65%–35%-os arányban termeléstől függetlenített támogatásra és terményspecifikus területalapú támogatásra osztjuk, ahol mindkét támogatást közvetlenül a gyapottermelő kapja. A fennmaradó költségvetési forrásokat olyan a reform által érintett régiókban megvalósítandó vidékfejlesztési intézkedések céljára irányozzuk elő mint az iparág és a forgalomba hozatal szerkezetátalakítása.

A termeléstől függő támogatás különböző szintjeinek hatását is vizsgáltuk.

Ez a lehetőség magában foglalja a betakarítási kötelezettség lehetőségét is, minimális minőségi követelményekkel összekötve.

A termeléstől teljesen függetlenített támogatás lehetősége a gyapotra vonatkozó összes termeléstől függő támogatás teljes eltörlését veszi fontolóra, beleértve a jelenlegi terményspecifikus területalapú támogatást.

E lehetőség értelmében a korábbi termeléstől függő támogatás egy részét a reform által érintett régiókban megvalósítandó vidékfejlesztési intézkedések céljára irányozzuk elő, beleértve az iparág szerkezetátalakítását, a diverzifikálási és innovációs intézkedéseket.

HATÁSELEMZÉS

Gazdasági hatás

A mezőgazdasági termelők arra irányuló döntése, hogy folytassák-e a gyapottermelést főleg a gyapotnak az alternatív növényekhez viszonyított jövedelmezőségén fog alapulni. A jövedelmezőség fő mutatója az ebben az elemzésben is alkalmazott fedezeti hozzájárulás.

Különféle gyapottermelési módszerek és támogatási rendszerek (azaz a három fent említett lehetőség), valamint az érintett régiókban termeszthető alternatív növények esetében jelentkező fedezeti hozzájárulást vizsgáltuk.

A fedezeti hozzájárulás nem veszi figyelembe a fizetetlen családi munkaerő-költségeket, ezért a vizsgálatot egy további, a három lehetőség által a családi gazdasági bevételre kifejtett hatásra vonatkozó elemzéssel egészítettük ki. Ez képviseli a családi munkaerő díjazását.

Az agrár-környezetvédelmi kifizetések rendelkezésre állása nagyban befolyásolhatja a mezőgazdasági termelő növényültetési döntéseit. Bár nem része a gyapottámogatási rendszernek, így a mezőgazdasági termelő részvételét az agrár-környezetvédelmi támogatási rendszerekben vagy az azoktól való távolmaradását is figyelembe vettük.

A második lehetőség esetében a 2004 áprilisában a Tanács által meghatározott 35%-os termeléstől függő támogatási aránytól eltérő támogatási szintek által a gyapottermelésre kifejtett hatás érzékenységelemzését végeztük el.

A termelési támogatás lehetősége (1. lehetőség)

- Mivel a támogatás függ a termeléstől a gyapot jóval jövedelmezőbb mint bármely más alternatív növény termesztése.

- A gyapotról gabonafélékre történő átállás Spanyolországban hektáronként több mint 1500 eurós, Görögországban 700–1000 eurós bevételkiesést eredményez.

- A nemzeti garantált mennyiségeket valószínűleg túllépnék és a tonnánkénti támogatás csökkenne, ami a legsebezhetőbb mezőgazdasági termelőkre lenne káros hatással és felgyorsítaná a támogatásnak a legversenyképesebb piaci szereplők körére történő koncentrálódását.

- A hatékony ösztönzők biztosítják, hogy a gyapottermelés folytatódik az érintett régióban.

- A gyapot termeléstől függő támogatása rendellenes, mivel a gyapottal versengő növények támogatása nagy részt a termeléstől függetlenített.

- Ez a lehetőség nem foglalkozik a gyapottisztító iparág kapacitásfeleslegének kérdésével és késlelteti a szerkezetátalakítást. 2003–2005 között a korábbi hasonló rendszer keretében Spanyolország kapacitáskihasználási aránya 41% volt, míg Görögországban ez az érték 70%-ot ért el.

A termeléstől majdnem teljesen függetlenített támogatás lehetősége (2. lehetőség)

- 2006-ban Spanyolország gyapottermelő területe a csatlakozás előtti szintre esett vissza, mivel a hozamok harmadával csökkentek. Görögországban a gyapottermő terület nem csökkent és a hozamok is csak ötödével estek vissza.

- Ahol agrár-környezetvédelmi programok állnak rendelkezésre a gyapot marad a legjövedelmezőbb termény.

- Spanyolországban a gyapot még akkor is jövedelmezőbb az alternatív növényeknél, ha eltekintünk az agrár-környezetvédelmi kifizetésektől. Ezt erősítené tovább a még fennálló termeléstől függő támogatások megszüntetése az alternatív növények esetében.

- Görögországban nagyobb a lehetősége annak, hogy a gyapottermő területek csökkenjenek és helyükbe kukorica és kis arányban búza kerüljön.

- Mindkét országban valószínűtlen, hogy a gyapottermő területek nagysága a csatlakozás előtti szint alá essen vissza.

- A gyapottermelőknek lehetőségük van a választásra anélkül, hogy elveszítenék jogosultságukat a termeléstől függetlenített kifizetésekre.

- Az érzékenységelemzés azt mutatja, hogy szükségtelen a termeléstől függő támogatás arányát 40%-ra növelni a gyapottermelés megfelelő szinten tartásának céljából. Súlyos visszaesés következne be, ha ez az arány 30, vagy 25%-ra csökkenne.

- A betakarítási kötelezettség – a jelenlegi magház-kinyílási feltétel helyett – és a minimális minőségi követelmények kombinációja magasabb minőségű terményhez vezethet.

- A gyapottisztító iparágra kifejtett hatások mindkét országban szükségessé teszik a mélyreható szerkezetátalakítást és a konszolidációt. 2006-ban Spanyolországban a gyapottisztítási kapacitás 17%-ra esett vissza, míg Görögországban a csökkenés 56%-nál megállt. A gyapottisztító iparág egy része felhagy tevékenységével és a többi piaci szereplőnek jövedelmezősége növelése érdekében növelnie kell a kapacitás-kihasználási arányát.

- Kiegészítő vidékfejlesztési alapok támogathatják a gyapottermő régiók megfelelő szintre hozását és diverzifikációját.

A termeléstől teljesen függetlenített támogatás lehetősége (3. lehetőség)

- Görögországban a gyapottermelés az agrár-környezetvédelmi programok keretében nagy valószínűséggel extenzív termesztésre korlátozódik, tehát környezeti szempontból kedvező hatásúnak tekinthető.

- Spanyolországban a gyapottermelés teljesen megszűnne, mivel nem lenne gazdaságilag életképes.

- A búzával való helyettesítés a gyapothoz viszonyítva környezetvédelmi előnyökkel járna, a kukoricával való helyettesítés nem és a vízszükséglet is magasabb lenne.

- A legtöbb gyapottisztító üzemet be kellene zárni.

- A termeléstől teljesen függetlenített támogatás – bár összhangban van a közös agrárpolitika reformfolyamatával – nem biztosítja a gyapottermelés folytatását az érintett régiókban. Ez a lehetőség nem felel meg a jegyzőkönyvben foglaltaknak, mivel nem nyújt a gyapotra vonatkozó egyedi támogatást.

Környezeti hatás

A gyapottermelés egy sor negatív környezeti hatással hozható összefüggésbe.

Vízmennyiség: az EU-ban a gyapottermesztésre használt terület majdnem teljes egészében öntözött területet jelent. A gyapottermesztés olyan területekre jellemző, ahol a víz, mint erőforrás korlátozott mennyiségben áll rendelkezésre.

Vízminőség: jellemző a peszticidek, a gyomirtó szerek, a növénynövekedés-gátlók és a lombtalanító szerek nagy mennyiségben történő alkalmazása, amely a monokultúrás gazdálkodással párosulva még súlyosabb következményekkel jár.

Talaj: az inputanyagok nagy mennyisége, az öntözés és a monokultúrás gazdálkodás talajromlást idéz elő.

Biológiai sokféleség és élőhelyek: az inputanyagok nagy mennyisége és a monokultúrás gazdálkodás negatív hatást gyakorol a biológiai sokféleségre, az élőhelyekre és a biológiai stabilitásra.

A felsorolt kockázatok mértéke változó lehet a gazdálkodási gyakorlat, a gyapottermesztés intenzitása és a területre jellemző érzékenység függvényében.

Az alternatív növénykultúrákkal való összehasonlítás alapján megállapítható, hogy a téli gabonákra, a napraforgóra vagy az öntözött takarmánynövényekre való átállás környezeti előnyökkel járna, a kukoricával és a zöldségekkel való helyettesítés azonban nem jelente javulást.

A termelési támogatás lehetősége (1. lehetőség)

- Mivel az ártámogatás az intenzifikációt bátorítja, ennek a lehetőségnek a környezeti hatása nagyon jelentős.

- A vízszennyezés jelenti a legnagyobb problémát, mivel a gyapottermesztés a nitrát-irányelv értelmében veszélyeztetettként nyilvántartott területeket érint.

- A feltételesség nem hajtható végre a kizárólag gyapotot termelő gazdaságok esetében.

- Az agrár-környezetvédelmi programok egyes régiókban mára vonzóbbak lehetnek a gyapottermelők számára.

A termeléstől majdnem teljesen függetlenített támogatás lehetősége (2. lehetőség)

- Görögországban a rendszer megváltozására lassan reagáltak, ez pedig a gyapottermő terület kis mértékű növekedését eredményezte.

- Spanyolországban a gyapottermő terület csökkent és a hozamok visszaestek alacsonyabb mennyiségű inputanyag-felhasználás mellett. Emelkedett az agrár-környezetvédelmi rendszerekben való részvétel.

- A termeléstől függő és a termeléstől függetlenített támogatások a feltételesség előírásainak való megfeleléstől függnek.

A termeléstől teljesen függetlenített támogatás lehetősége (3. lehetőség)

- Görögországban a gyapottermelés az agrár-környezetvédelmi programok keretében nagy valószínűséggel extenzív termesztésre korlátozódik.

- Spanyolországban feltehetően teljesen megszűnik a gyapottermesztés.

- A búzával való helyettesítés környezetvédelmi előnyökkel járna, a kukoricával való helyettesítés nem.

A gyapottisztító ágazat

A gyapottisztító ágazat kifejezetten nem hozható összefüggésbe környezetvédelmi problémákkal.

Társadalmi hatás

Görögországban 79 700, Spanyolországban pedig körülbelül 9 500 gyapottermelőt tartanak nyilván.

Mivel a gyapottermesztés nagy munkaintenzitású ágazat, a más növénykultúrákra való átállás a hektáronként szükséges munkaórák számának csökkenésével járna. Ebben a vonatkozásban a 3. lehetőség hatása volna a legjelentősebb.

2005/2006-ban a gyapottisztító ágazat Görögországban 3 200, Spanyolországban pedig 1 350 főt foglalkoztatott, ennek egyharmad-egynegyed részét szezonális jelleggel.

A túlzott mértékben rendelkezésre álló kapacitás miatt minden lehetőség munkahelyek megszűnésével járna. Míg ez a hatás a 2. lehetőség esetében visszafogott marad, a 3. lehetőség az összes spanyolországi munkahely megszűnését eredményezné az ágazatban, Görögországban pedig 2 600 munkaegység veszne el.

A nemzetközi kapcsolatokra gyakorolt hatás

Az EU termelése a globális fogyasztásnak mindössze 2%-át biztosítja. Az EU-ban a gyapotkereskedelem teljes mértékben liberalizált: nincsenek behozatali vámok vagy mennyiségi korlátozások és nem fizetnek export-visszatérítést. Az EU a gyapot esetében nettó importőrnek számít.

A termelési támogatás lehetősége (1. lehetőség): a veszteségtérítéshez való visszatérés ellentétes volna az EU által a dohai fordulóban képviselt tárgyalási pozícióval és negatív reakciókat váltana ki.

A termeléstől majdnem teljesen függetlenített támogatás lehetősége (2. lehetőség): a 2004-es reform csökkentette az EU által a gyapotágazatnak nyújtott támogatások kereskedelemtorzító hatását és pozitív fogadtatásban részesült.

A termeléstől teljesen függetlenített támogatás lehetősége (3. lehetőség): a termeléstől teljesen függetlenített támogatási rendszer összhangban lenne az EU által a dohai fordulóban képviselt tárgyalási pozícióval és nagyon pozitív értékelést kapna.

Az EU költségvetésére gyakorolt hatás

A fent felsorolt három lehetőség mind semleges a költségvetésre gyakorolt hatást tekintve, szemben a jelenlegi megközelítőleg 800 millió eurós kiadással.

A termelési támogatás lehetősége (1. lehetőség)

Mivel ez a lehetőség a világpiaci árak változását követő veszteségtérítésen alapul, a közösségi kiadások nagy mértékű ingadozása várható, beleértve az ellenőrzéssel kapcsolatos költségeket is.

A termeléstől majdnem teljesen függetlenített támogatás lehetősége (2. lehetőség)

A kiadások sokkal stabilabbak, mert a támogatás termeléstől függetlenített része meghatározott. A termeléstől függő területalapú támogatás egy maximális garantált területre korlátozódik és így csak lefelé történő módosításra van lehetőség.

A termeléstől teljesen függetlenített támogatás lehetősége (3. lehetőség)

Mivel a termeléstől függetlenített támogatás meghatározott, az EU-kiadások szempontjából ez a lehetőség a legstabilabb és a leginkább előre jelezhető.

Az igazgatási költségekre és az egyszerűsítésre gyakorolt hatás

A termelési támogatás lehetősége (1. lehetőség)

Mivel ennek a megreformált KAP rendszerével (a termeléstől nagy mértékben függetlenített kifizetések) egy időben kellene működnie, ez a lehetőség bonyolult lenne és nagy terhet róna a kedvezményezettekre és a közigazgatásra. Ehhez ugyanis külön információs, ellenőrzési és nyomon követési rendszereket kellene létrehozni. A kiigazítás költsége magas volna a Bizottság igazgatása, a nemzeti és a regionális hatóságok és az új rendszerre már átállt vállalkozások számára.

A termeléstől majdnem teljesen függetlenített támogatás lehetősége (2. lehetőség)

Ez a lehetőség adminisztratív szempontból egyszerűbb. Ennek oka, hogy hasonlít a reform utáni rendszerhez, tehát a kiigazítási költségek elhanyagolhatóak lennének. Minden közvetlen kifizetés a közvetlen támogatásokra kidolgozott közös szabályok hatálya alá tartozna, különösen a mezőgazdasági üzem egységes támogatása.

A termeléstől teljesen függetlenített támogatás lehetősége (3. lehetőség)

Ez a lehetőség az irányítás szempontjából kevésbé jelent terhet. A terményspecifikus kifizetések hiányában csökkennek az ellenőrzésekkel kapcsolatos költségek és kockázatok. A gyapottermelés a mezőgazdasági üzem egységes támogatására vonatkozó közös szabályok hatálya alá tartozna.

Irányítás és részvétel

Az irányítás és a részvétel szempontjából a fent említett három lehetőség között nem fedezhetők fel lényeges eltérések, bár a 2. és a 3. lehetőség keretében a mezőgazdasági vállalkozó nagyobb autonómiával rendelkezhetne.

KÖVETKEZTETÉS

A három különböző lehetőség hatásainak összehasonlítása után a 2. lehetőség (a termeléstől majdnem teljesen függetlenített támogatás) felel meg a legjobban a reform különböző célkitűzéseinek. Teljesíti a jegyzőkönyvekben előírt követelményeket és beleillik a KAP-reform eddigi folyamatába. Ugyanakkor lehetséges volna a termeléstől függő támogatások szintjét megemelni, azonban az adminisztratív terhek jóval meghaladnák az elérhető előnyöket. Kívánatos volna a jelenlegi rendszer egyes pontjait módosítani, különösen a minőség biztosítása érdekében.