HU Az Európai Unió Hivatalos Lapja C 322/1

Az EUMSZ 287. cikke (1) és (4) bekezdésének, az Unió általános költségvetésére alkalmazandó pénzügyi szabályokról és az 1605/2002/EK, Euratom tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2012. október 25-i 966/2012/EU, Euratom európai parlamenti és tanácsi rendelet 148. cikke (1) bekezdésének és 162. cikke (1) bekezdésének, valamint az 567/2014/EU rendelettel módosított, a tizedik Európai Fejlesztési Alapra alkalmazandó pénzügyi szabályzatról szóló, 2008. február 18-i 215/2008/EK tanácsi rendelet 43., 48. és 60. cikkének megfelelően

az Európai Unió Számvevőszéke 2017. július 13-i ülésén elfogadta

a 2016-os pénzügyi évre vonatkozó

ÉVES JELENTÉSEIT.

A jelentéseket, az intézményeknek a Számvevőszék észrevételeire adott válaszaival együtt, megkapták a zárszámadásért felelős hatóságok és a többi intézmény.

A Számvevőszék tagjai:

Klaus-Heiner LEHNE (elnök), Karel PINXTEN, Henri GRETHEN, Ladislav BALKO, Lazaros S. LAZAROU, Hans Gustaf WESSBERG, Pietro RUSSO, Ville ITÄLÄ, Kevin CARDIFF, Baudilio TOMÉ MUGURUZA, Iliana IVANOVA, George PUFAN, Neven MATES, Alex BRENNINKMEIJER, Danièle LAMARQUE, Nikolaos MILIONIS, Phil WYNN OWEN, Oskar HERICS, Bettina JAKOBSEN, Janusz WOJCIECHOWSKI, Samo JEREB, Jan GREGOR, Mihails KOZLOVS, Rimantas ŠADŽIUS, Leo BRINCAT, João FIGUEIREDO, Juhan PARTS, PELCZNÉ GÁLL Ildikó.

ÉVES JELENTÉS A KÖLTSÉGVETÉS VÉGREHAJTÁSÁRÓL

(2017/C 322/01)

TARTALOMJEGYZÉK

Általános bevezetés 7

1. fejezet – A megbízhatósági nyilatkozat és az azt alátámasztó információk 9

2. fejezet – Költségvetési és pénzgazdálkodás 39

3. fejezet – Az uniós költségvetés révén elért eredmények 65

4. fejezet – Bevételek 133

5. fejezet – „Versenyképesség a növekedésért és a foglalkoztatásért” 149

6. fejezet – „Gazdasági, társadalmi és területi kohézió” 165

7. fejezet – „Természeti erőforrások” 205

8. fejezet – „Biztonság és uniós polgárság” 241

9. fejezet – „Globális Európa” 251

10. fejezet – „Igazgatás” 269

ÁLTALÁNOS BEVEZETÉS 0.1. Az Európai Számvevőszék az Európai Unió működéséről szóló szerződés (1) által az Európai Unió pénzügyeinek ellenőrzése céljából létrehozott intézmény. Ilyen minőségünkben a polgárok pénzügyi érdekeinek független őreként tevékenykedünk, és elősegítjük az Unió pénzgazdálkodásának javítását. Munkánkról részletesebb tájékoztatást tevékenységi jelentésünkben, különjelentéseinkben, állapotfelméréseinkben, valamint az új, illetve átdolgozott uniós jogszabályokkal és a pénzügyi vonzattal rendelkező egyéb határozatokkal kapcsolatos véleményeinkben olvashat (2). 0.2. Az uniós költségvetés végrehajtásáról idén 40. alkalommal kiadott éves jelentésünk a 2016-os pénzügyi évre vonatkozik. Az Európai Fejlesztési Alapokat egy külön éves jelentés tárgyalja. 0.3. Az Unió általános költségvetését évente hagyja jóvá a Tanács és az Európai Parlament. Éves jelentésünk és a különjelentéseink képezik a zárszámadási eljárás alapját, melynek során a Parlament a Tanács ajánlása nyomán határoz arról, hogy a Bizottság kielégítően teljesítette-e a költségvetés végrehajtásával kapcsolatos feladatait. Közzétételkor éves jelentésünket az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak, illetve ezzel egyidejűleg a tagállamok parlamentjeinek is megküldjük. 0.4. Éves jelentésünk központi részét képezi az Unió konszolidált beszámolójának megbízhatóságáról, illetve a tranzakciók jogszerűségéről és szabályszerűségéről („a tranzakciók szabályszerűsége”) készített megbízhatósági nyilatkozat. Ezt a nyilatkozatot az Unió tevékenységének valamennyi főbb területére kiterjedő külön értékelések egészítik ki. 0.5. Idei jelentésünk felépítése a következő: — az 1. fejezet tartalmazza a megbízhatósági nyilatkozatot és egy összefoglalót a beszámolók megbízhatóságára és a tranzakciók szabályszerűségére irányuló ellenőrzésünk eredményeiről; — a 2. fejezet a költségvetési és pénzgazdálkodásról szóló elemzésünket mutatja be; — a 3. fejezet idén a Bizottság teljesítményjelentési keretére összpontosít: bemutatja a teljesítményt vizsgáló 2016-os különjelentéseink fontosabb eredményeit, és elemzi, hogy a Bizottság mennyiben hajtotta végre néhány, a korábbi években közzétett különjelentésünk ajánlásait; — a 4. fejezet az uniós bevételekről szóló megállapításainkat mutatja be; — éves jelentésünk 5–10. fejezete a jelenlegi többéves pénzügyi keret (TPK) fő fejezeteire (3) vonatkozóan mutatja be a tranzakciók szabályszerűségét ellenőrző tesztjeinknek, az éves tevékenységi jelentések és a belső kontrollrendszerek más elemei vizsgálatának, illetve az egyéb irányítási rendszerek értékelésének eredményeit. 0.6. A TPK egyes fejezeteire nincsenek külön pénzügyi kimutatások, így a jelentésünk fejezeteire vonatkozó következtetések nem tekintendők ellenőri véleménynek. A fejezetek mindössze a TPK adott fejezetére jellemző fontos kérdéseket mutatnak be. 0.7. Megállapításainkat igyekszünk egyértelműen és tömören bemutatni. Mindamellett nem mindig kerülhető el az Unióval, az uniós szakpolitikákkal és költségvetéssel, valamint a számvitellel és ellenőrzéssel kapcsolatos szakkifejezések használata. A honlapunkon közzétett glosszárium tartalmazza e szakkifejezések többségének meghatározását és magyarázatát (4). Az egyes fejezetekben az első előforduláskor dőlt betűkkel szedtük a glosszáriumban szereplő kifejezéseket. 0.8. A jelentés tartalmazza a Bizottság (illetve adott esetben más uniós intézmények vagy szervek) észrevételeinkre adott válaszait is, amelyek a jelentéssel együtt értelmezendők. Mindazonáltal külső független ellenőrként a mi felelősségünk, hogy beszámoljunk ellenőrzési megállapításainkról és azokból levonjuk a szükséges következtetéseket, hogy ezáltal független és tárgyilagos értékelést bocsássunk rendelkezésre a beszámoló megbízhatóságáról és a tranzakciók szabályszerűségéről. (1) 285–287. cikk (HL C 326., 2012.10.26., 169-171. o.). (2) Ezek honlapunkon elérhetők: www.eca.europa.eu. (3) Jelentésünk 8. fejezete a TPK 3. fejezetével („Biztonság és uniós polgárság”) foglalkozik. A TPK e fejezetének elemzése nem tartalmaz becsült hibaszintet. A TPK 6. fejezete („Ellentételezések”) alatti, illetve a TPK-n kívüli kiadásokra vonatkozóan nem készítettünk külön értékelést. (4) http://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/GLOSSARY_AR_2016/GLOSSARY_AR_2016_HU.pdf

1. FEJEZET A megbízhatósági nyilatkozat és az azt alátámasztó információk TARTALOMJEGYZÉK A Számvevőszék megbízhatósági nyilatkozata az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak – a független ellenőr jelentése I–XXVIII. Bevezetés 1.1–1.3. Az Európai Számvevőszék szerepe 1.1–1.2. Az uniós kiadások a szakpolitikai célkitűzések elérésének fontos eszközei 1.3. A beszámoló megbízhatósága – A 2016-os pénzügyi évre vonatkozó ellenőrzési megállapítások 1.4–1.7. A beszámolóban nem fordultak elő lényeges hibás állítások 1.4–1.6. Fontosabb ellenőrzési témák 1.7. A tranzakciók szabályszerűsége: a kiadások mintegy fele, valamint a bevételek lényeges hibától mentesek 1.8–1.34. 2016-os ellenőrzési eredményeink javulást jeleznek 1.9–1.21. A Bizottság által becsült hibaszintek… 1.22–1.24. …a legtöbb esetben megközelítőleg összhangban vannak saját megállapításainkkal 1.25–1.27. A Bizottság közölt ugyan számadatokat a korrekciókról és a visszafizettetésekről… 1.28–1.30. A korrekciók és visszafizettetések végrehajtása többféleképpen történhet 1.31–1.32. Bizonyos körülmények között a hibaszint becslésénél figyelembe vesszük a korrekciós intézkedéseket 1.33–1.34. A csalásgyanús eseteket bejelentjük az OLAF-nak 1.35–1.36. Következtetések 1.37–1.38. Ellenőrzési eredmények 1.38. 1.1. melléklet. Ellenőrzési módszer és módszertan 1.2. melléklet. Az ellenőrzési mintákban feltárt hibák gyakorisága 2016-ban A SZÁMVEVŐSZÉK MEGBÍZHATÓSÁGI NYILATKOZATA AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK – A FÜGGETLEN ELLENŐR JELENTÉSE Vélemény I. A Számvevőszék a következőket ellenőrizte: a) az Európai Uniónak a Bizottság által 2017. június 26-án jóváhagyott konszolidált beszámolója, amely a 2016. december 31-ével záruló pénzügyi évre vonatkozó konszolidált pénzügyi kimutatásokból (1) és a költségvetés végrehajtásáról szóló jelentésekből (2) áll; b) a beszámoló alapjául szolgáló tranzakciók jogszerűsége és szabályszerűsége, az Európai Unióról működéséről szóló szerződés (EUMSZ) 287. cikke értelmében. A beszámoló megbízhatósága Vélemény a beszámoló megbízhatóságáról II. Véleményünk szerint az Európai Uniónak (EU) a 2016. december 31-ével záruló évre vonatkozó konszolidált beszámolója minden lényeges szempontból híven, a költségvetési rendeletnek, valamint a közszféra nemzetközileg elfogadott számviteli standardjainak megfelelően tükrözi az Unió 2016. december 31-i pénzügyi helyzetét, a tárgyévi gazdasági események eredményét, a pénzforgalmat és a nettó eszközállomány változásait. A beszámoló alapjául szolgáló tranzakciók jogszerűsége és szabályszerűsége Bevételek Vélemény a beszámoló alapjául szolgáló bevételek jogszerűségéről és szabályszerűségéről III. Véleményünk szerint a 2016. december 31-ével záruló évre vonatkozó beszámoló alapjául szolgáló bevételek minden lényeges szempontból jogszerűek és szabályszerűek. Kifizetések Korlátozott vélemény a beszámoló alapjául szolgáló kifizetések jogszerűségéről és szabályszerűségéről IV. Véleményünk szerint – a beszámoló alapjául szolgáló kifizetések jogszerűségére és szabályszerűségére vonatkozó korlátozott vélemény alapjáról szóló bekezdésben tárgyaltak hatásainak kivételével – a 2016. december 31-ével záruló évre vonatkozó beszámoló alapjául szolgáló kifizetések minden lényeges szempontból jogszerűek és szabályszerűek. A vélemény alapja V. Ellenőrzésünket az IFAC nemzetközi ellenőrzési standardjai (ISA-k) és etikai kódexe, valamint a legfőbb ellenőrző intézményeknek az INTOSAI által elfogadott nemzetközi standardjai (ISSAI-k) szerint végezzük. E standardok alkalmazásában a Számvevőszék felelősségét jelentésünknek az ellenőr felelősségével foglalkozó része fejti ki részletesebben. A Nemzetközi Számviteli Etikai Standard Testület (IESBA) által kiadott hivatalos könyvvizsgálók etikai kódexének és az ellenőrzési munkánkra vonatkozó etikai előírásoknak megfelelően munkánkat függetlenül végezzük, és ezen előírásokkal és az IESBA etikai kódexszel összhangban egyéb etikai felelősségünket is teljesítettük. Meggyőződésünk, hogy a megszerzett könyvvizsgálati bizonyíték elégséges és megfelelő alapot nyújt véleményünk megadásához. A beszámoló alapjául szolgáló kifizetések jogszerűségéről és szabályszerűségéről alkotott korlátozott vélemény alapja VI. A 2016-ban nyilvántartásba vett, költségtérítésen alapuló kiadásokat (3) lényeges hibaszint jellemzi. A költségtérítésen alapuló kifizetések általunk becsült hibaszintje4,8 %. Az általunk becsült általános hibaszint (3,1 %) még mindig meghaladja a lényegességi küszöböt, de nem általános érvényű. A jogosultságalapú kifizetéseket nem jellemzi lényeges hibaszint (4). Átfogó következtetésünket az uniós költségvetés éves irányítási és teljesítményjelentésében szereplő „kockázatosnak minősülő összegek” bizottsági elemzése is megerősíti. Fontosabb ellenőrzési témák VII. A fontosabb ellenőrzési témák azok, amelyek szakmai megítélésünk szerint a tárgyidőszak konszolidált beszámolójának ellenőrzésében a legjelentősebbek voltak. Ezekkel a témákkal foglalkoztunk a konszolidált beszámolók egésze ellenőrzésének összefüggésében és a róluk szóló vélemény kialakításakor, de azokról külön nem adunk véleményt. Megvizsgáltunk egy, a beszámolóban szereplő, nyugdíjakra képzett céltartalékot, illetve más munkavállalói juttatásokat VIII. Az Unió mérlegében 2016 végén 67,2 milliárd euró összegű nyugdíj és más munkavállalói juttatás szerepelt. Ez az egyik legjelentősebb összegű kötelezettségvállalás a mérlegben: a 2016-os év összesen 234,8 milliárd euró összegű kötelezettségvállalásainak közel a harmadát teszi ki. IX. A nyugdíjakra képzett céltartalék és az egyéb munkavállalói juttatások legnagyobb része (58,7 milliárd euró) az Európai Unió tisztviselőire és egyéb alkalmazottaira vonatkozó nyugdíjrendszerhez (PSEO) kapcsolódik. A nyugdíjfizetési kötelezettség az Európai Közösségek tisztviselői személyzeti szabályzatának (a „személyzeti szabályzat”) 83. cikke és az Európai Unióról szóló szerződés (EUSZ) 4. cikkének (3) bekezdése által biztosított „meghatározott juttatást” fedezi. A beszámolóban szereplő kötelezettség annak az összegnek felel meg, amelyet a meglévő öregséginyugdíj-fizetési kötelezettségek teljesítésére szolgáló nyugdíjalapba kellett volna befizetni, amennyiben létrehoztak volna ilyen alapot (5). Ez az összeg az öregségi nyugdíjakon kívül az uniós tisztviselők rokkantsági, özvegyi és árvasági nyugdíjait is fedezi. A személyzeti szabályzat 83. cikke értelmében a nyugdíjjárulékokat az Unió költségvetésére terhelik, továbbá a tagállamok együttesen garantálják a járulékok kifizetését, és a járulékok finanszírozásával kapcsolatos költségekhez egyharmad arányban a tisztviselők is hozzájárulnak. X. A PSEO az Európai Unió köztisztviselőinek kötelező foglalkoztatói nyugdíjrendszere, amelynek keretében a jövőbeni nyugdíjakat az alkalmazottaktól és az őket foglalkoztató intézményektől és szervektől származó hozzájárulásból finanszírozzák. A rendszer úgy lett kialakítva, hogy a hozzájárulás mértékének és a nyugdíjkorhatárnak a kiigazításai révén alapértelmezett legyen a biztosításmatematikai mérleg. Az Eurostat által éves rendszerességgel elvégzett számítás biztosításmatematikai jellegének alapja a nyugdíjköltségek hosszú távú előrejelzésének kiszámításához használt paraméterek száma és sokfélesége. XI. Ellenőrzésünk keretében megvizsgáltuk a biztosításmatematikai feltevéseket és a nyugdíjakra képzett céltartalék annak alapján végzett értékelését. Ellenőriztük a számszerű adatokat, a biztosításmatematikai paramétereket, a céltartalék kiszámítását, valamint azoknak a konszolidált mérlegben való bemutatását és a konszolidált pénzügyi kimutatásokhoz fűzött megjegyzéseket. A céltartalék valós értékére irányuló ellenőrzésünk során hiányosságokat és pontatlanságokat állapítottunk meg a mögöttes elsődleges adatbázisban, ez azonban nincs lényeges hatással az Unió konszolidált beszámolójára. A Bizottság a konszolidált pénzügyi kimutatásokhoz fűzött 2.9. megjegyzés tanúsága szerint további lépéseket tesz majd a munkavállalói juttatásokra vonatkozó kötelezettségek kiszámításához használt folyamatok megbízhatóbbá tétele érdekében, amit mi is figyelemmel fogunk kísérni. Értékeltük a beszámolóban bemutatott elhatárolt kiadásokat XII. 2016. év végén a kedvezményezetteknek járó, felmerült, de a Bizottsághoz még be nem jelentett támogatható kiadások összege a Bizottság becslése szerint 102 milliárd euró volt (2015. év végén: 106 milliárd euró). A Bizottság ezeket elhatárolt költségként szerepeltette. XIII. Megvizsgáltuk a főbb főigazgatóságok által az év végi becslésekhez alkalmazott módszertanokat és kontrollrendszereket. Mintákat vettünk számlákból és előfinanszírozásokból, és megvizsgáltuk ezeket az elemeket, hogy értékeljük annak kockázatát, hogy az elhatárolt kiadásokat hibásan állapították meg. További magyarázatokat kértünk a Bizottság számviteli szolgálataitól az általánosan alkalmazott módszerekről, és különösen a 2014–2020-as programozási időszakra nézve a kohézió területén alkalmazott új módszerről. XIV. Elvégzett munkánk alapján megállapíthatjuk, hogy a főbb főigazgatóságok esetében az elhatárolt kiadások konszolidált mérlegben szereplő teljes becsült összege valós. Néhány kisebb főigazgatóság esetében azonban rendszerszintű hiányosságokat állapítottunk meg az év végi könyvelési tételekkel kapcsolatban. E tekintetben a Bizottság cselekvési tervet dolgozott ki. Igyekeztünk további információkat szerezni a Bizottságtól a megosztott irányítású pénzügyi eszközök értékelésének alátámasztására XV. A tagállami hatóságok a Bizottságtól előlegként kapott finanszírozás egy részét kölcsönöket, tőkebefektetéseket vagy garanciákat nyújtó pénzügyi eszközökbe utalják át. XVI. A 2007–2013-as többéves pénzügyi keretben (TPK) az uniós jog nem írta elő ezeknek a hatóságoknak, hogy a beszámoló elkészítéséhez rendszeresen számoljanak be az ezen eszközökben tartott összegekről. A Bizottság ezért a legfrissebb rendelkezésre álló (ebben az esetben a 2015. év végi) jelentés alapján becslést készített ezeknek az előlegeknek a felhasználásáról, feltételezve, hogy a forrásokat teljes mértékben és a működési időszak során (eredetileg 2015. december 31-ig, majd ezt 2017. március 31-ig meghosszabbítva) egyenletesen használják fel. Megjegyezzük, hogy noha véleményünk szerint 2016-ban a pénzügyi eszközök felhasználása kívül esik a támogathatósági időszakon (lásd: jelentésünk 6. fejezetének 6.20. és 6.21. bekezdése), a Bizottság nem törekszik ezen összegek visszafizettetésére. A mérlegben szereplő adatok és a konszolidált pénzügyi kimutatásokhoz fűzött 2.5. megjegyzés szintén a Bizottság ezen álláspontját tükrözik. XVII. A 2014–2020-as TPK esetében a hatóságoknak minden költségnyilatkozatban meg kell adniuk a pénzügyi eszközökbe fizetett előlegekre, majd ezekből a végső kedvezményezetteknek folyósított összegekre vonatkozó adatokat. Ezen adatok alapján számítják ki a becsült összeget, amelyet a legutóbbi beérkezett költségnyilatkozat és az év vége közötti időszakra szerepeltetnek a beszámolóban. XVIII. A vonatkozó előfinanszírozás szerepeltetésére vonatkozó eljárás vizsgálata után úgy véljük, hogy a mérlegben szereplő összeg valós. Egyéb XIX. Az egyéb információkért a vezetőség felel. Az egyéb információkhoz tartozik a „Pénzügyi kimutatások tárgyalása és elemzése”, azonban a konszolidált beszámoló és az ellenőrünk által arról készített jelentés nem képezi ezek részét. A konszolidált beszámolóról szóló véleményünk nem vonatkozik az egyéb információkra, ezekre vonatkozóan nem fogalmazunk meg bizonyossági következtetést. A konszolidált beszámolóra irányuló ellenőrzésünkkel összefüggésben feladatunk az egyéb információk elolvasása is, és eközben annak a megállapítása, hogy az egyéb információk lényeges eltérést mutatnak-e a konszolidált beszámolóhoz vagy az ellenőrzés során szerzett ismereteinkhez képest, illetve egyéb módon úgy tűnik-e, hogy lényeges hibát tartalmaznak. Ha az általunk végzett munka alapján megállapítjuk, hogy az egyéb információk lényeges hibás állítást tartalmaznak, arról kötelesek vagyunk beszámolni. E tekintetben jelen esetben nincs jelentésbe foglalható információ. A vezetőség felelőssége XX. Az EUMSZ 310–325. cikke és a költségvetési rendelet értelmében a vezetőség felel az Európai Unió konszolidált beszámolójának a közszféra nemzetközileg elfogadott számviteli standardjainak megfelelő elkészítéséért és bemutatásáért, valamint a beszámoló alapjául szolgáló tranzakciók jogszerűségéért és szabályszerűségéért. Ez a felelősség magában foglalja az – akár csalásból, akár tévedésből eredő lényeges hibáktól mentes – pénzügyi kimutatások elkészítését és bemutatását lehetővé tévő belső kontrollrendszer kialakítását, megvalósítását és fenntartását. A vezetőség felelős továbbá annak biztosításáért, hogy a pénzügyi kimutatásokban szereplő tevékenységek, pénzügyi műveletek és információk megfeleljenek az őket szabályozó hatóságok előírásainak. Az Európai Unió beszámolójának alapjául szolgáló tranzakciók jogszerűségéért és szabályszerűségéért a végső felelősséget a Bizottság viseli (az EUMSZ 317. cikke). XXI. A konszolidált beszámoló elkészítésekor a vezetőség felelőssége annak felmérése, hogy az Unió képes-e tevékenységének folytatására, adott esetben a tevékenység folytatását érintő ügyek közzététele, valamint a tevékenység folytatásának feltételezése, kivéve, ha a vezetőségnek szándékában áll megszüntetni az intézményt vagy beszüntetni a működését, vagy amikor nem áll előtte ezen kívül más reális lehetőség. XXII. A Bizottság felelős az Unió pénzügyi beszámolási folyamatának felügyeletéért. Az ellenőrnek a konszolidált beszámoló és az annak alapjául szolgáló tranzakciók vizsgálatával kapcsolatos felelőssége XXIII. Célunk, hogy észszerű bizonyosságot szerezzünk arról, hogy az Európai Unió konszolidált beszámolója nem tartalmaz lényeges hibákat és az alapjául szolgáló tranzakciók jogszerűek és szabályszerűek, valamint hogy ellenőrzésünk alapján megbízhatósági nyilatkozatot nyújtsunk be az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak a beszámoló megbízhatóságára, valamint az annak alapjául szolgáló tranzakciók jogszerűségére és szabályszerűségére vonatkozóan. Az észszerű bizonyosság a bizonyosság magas szintjének felel meg ugyan, de nem garancia arra, hogy az ellenőrzés kiszűri az esetlegesen fennálló lényeges hibát vagy lényeges meg nem felelést. Ezek eredhetnek csalásból vagy tévedésből, és akkor tekintendők lényegesnek, ha észszerűen feltételezhető, hogy külön-külön vagy együttesen befolyásolják a felhasználóknak az e konszolidált beszámoló alapján hozott gazdasági döntéseit. XXIV. A bevételek tekintetében a releváns makrogazdasági összesítő adatok jelentik a hozzáadottérték-adón és a bruttó nemzeti jövedelmen (GNI) alapuló saját források számvevőszéki ellenőrzésének kiindulópontját és e források kiszámításának alapját. Az ellenőrzés megvizsgálja, hogy a Bizottság milyen rendszereket alkalmaz az adatok feldolgozására a tagállami hozzájárulások beérkezéséig, illetve az adatoknak a konszolidált beszámolóba való bekerüléséig. A hagyományos saját források esetében a vámhatóságok számláit és a vámkötelezettségek mozgását vizsgáljuk egészen addig, amíg az összegek beérkeznek a Bizottsághoz és megjelennek a könyvelésben. XXV. A kiadások tekintetében akkor vizsgáljuk meg a kifizetéseket, miután a kiadás felmerült, azt lekönyvelték és elfogadták. Ez a vizsgálat minden kifizetési kategóriára kiterjed (az eszközök beszerzését szolgáló kifizetésekre is), és az előlegfizetésektől eltekintve azon a ponton történik, ahol a kifizetést teljesítik. Az előlegek megvizsgálása akkor történik, amikor a pénzeszközök címzettje igazolást ad a pénzeszközök helyes felhasználásáról, és az intézmény vagy szerv az előlegfizetés elszámolásával – a tárgyévben vagy később – elfogadja az igazolást. XXVI. Az ellenőrzés részeként, az ISA és az ISSAI szabványok alapján, szakmai megítélésünk szerint és szakmai szkepticizmussal járunk el az ellenőrzés egésze során. Ezenkívül: — Azonosítjuk és elemezzük annak kockázatát, hogy milyen valószínűséggel fordulhat elő – akár csalás, akár tévedés okozta – lényeges hiba a konszolidált beszámolóban, illetve az Unió jogszabályi keretének való lényeges meg nem felelés az alapul szolgáló tranzakciókban, az említett kockázatokra reagáló ellenőrzési eljárásokat tervezünk és végzünk el, továbbá olyan ellenőrzési bizonyítékot szerzünk, amely elégséges és megfelelő alapot nyújt véleményünk megadásához. Annak a kockázata, hogy egy csalásból eredő lényeges hibára vagy lényeges meg nem felelésre nem derül fény, nagyobb annak a kockázatánál, hogy a hibából eredő lényeges hibára vagy lényeges meg nem felelésre nem derül fény, mivel a csalás magában foglalhatja az összejátszást, a hamisítást, a szándékos mulasztást, a hamis nyilatkozattételt, illetve a belső kontroll felülbírálását. — Megismerjük az ellenőrzés szempontjából releváns belső kontrollokat: ezzel célunk a körülményeknek megfelelő ellenőrzési eljárások megtervezése, nem pedig a belső kontroll eredményességével kapcsolatos vélemény kialakítása. — Felmérjük, hogy az alkalmazott számviteli politikák megfelelőek-e és a vezetőség számviteli becslései, illetve az általa közölt adatok észszerűek-e. — Megállapítjuk, hogy megfelelő-e a vezetőség részéről a tevékenység folytatásának feltételezése, valamint hogy a kapott bizonyítékok alapján olyan lényeges bizonytalanság áll-e fenn egyes eseményekkel vagy körülményekkel kapcsolatban, amely súlyos kétségeket ébreszt azt illetően, hogy az intézmény képes-e tevékenységének folytatására. Ha lényeges bizonytalanság fennállását állapítjuk meg, akkor ellenőri jelentésünkben fel kell hívnunk a figyelmet a konszolidált beszámolóban szereplő, ezzel kapcsolatosan közölt adatokra, vagy amennyiben a közölt adatok nem megfelelőek, módosítanunk kell véleményünket. Következtetéseink az ellenőri jelentésünk elkészültének napjáig kapott ellenőrzési bizonyítékokon alapulnak. A jövőben bekövetkező események, illetve körülmények következtében azonban az intézmény felhagyhat tevékenysége folytatásával. — Értékeljük a konszolidált beszámoló általános bemutatását, felépítését és tartalmát, beleértve a közölt adatokat, valamint azt is, hogy a konszolidált beszámoló úgy mutatja-e be az alapjául szolgáló tranzakciókat és eseményeket, ahogy az a valós bemutatáshoz szükséges. — Ahhoz, hogy véleményt alakítsunk ki a konszolidált beszámolóról és az alapjául szolgáló tranzakciókról, elegendő és megfelelő ellenőrzési bizonyítékot szerzünk az Európai Unió konszolidációs körébe tartozó intézmények pénzügyi információi tekintetében. Az ellenőrzés irányításáért, felügyeletéért és elvégzéséért a Számvevőszék vállalja a felelősséget. A Számvevőszék ellenőri véleményéért kizárólag a Számvevőszék felel. XXVII. A vezetőséggel közöljük többek között az ellenőrzés tervezett hatókörét, ütemezését és a jelentősebb ellenőrzési megállapításokat, beleértve az ellenőrzésünk során a belső kontrollrendszerben megállapított jelentős hiányosságokat is. XXVIII. A Bizottsággal és más ellenőrzött intézményekkel közölt témákból meghatározzuk, hogy melyek voltak a tárgyidőszak konszolidált beszámolójának ellenőrzése során a legnagyobb jelentőségűek, amelyek ezért fontosabb ellenőrzési témáknak minősülnek. Ezek a témák ellenőri jelentésünkben bemutatásra kerülnek, kivéve, ha törvény vagy rendelet kizárja azok nyilvános közzétételét vagy ha – rendkívül ritka esetben – egy adott téma jelentésünkben való közzétételének eltekintéséről döntünk, mert észszerűen elvárható, hogy ennek negatív hatásai nagyobbak lesznek, mint a közlésből származó közérdekű haszon. 2017. július 13. Klaus-Heiner LEHNE elnök Európai Számvevőszék 12, rue Alcide De Gasperi, Luxembourg, LUXEMBURG A SZÁMVEVŐSZÉK ÉSZREVÉTELEI BEVEZETÉS Az Európai Számvevőszék szerepe 1.1. Az Európai Számvevőszék az Unió független ellenőre. Az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) értelmében feladataink közé tartozik: — az Unió beszámolójának véleményezése; — annak ellenőrzése, hogy az uniós költségvetést az alkalmazandó jogszabályoknak és rendelkezéseknek megfelelően használták-e fel; — beszámolás arról, hogy az uniós kiadások gazdaságosak, hatékonyak és eredményesek-e (6); — vélemény adása a pénzügyi hatással járó jogszabályjavaslatokról. 1.2. A megbízhatósági nyilatkozat kapcsán végzett munkánk (lásd az 1.1. melléklet magyarázatát) ezek közül az első és a második célkitűzést teljesíti közvetlenül. Jelentésünk 3. fejezete és néhány szakpolitikai terület (7) esetében az éves jelentéssel kapcsolatos munkánk a kiadások gazdaságosságára, hatékonyságára, illetve eredményességére is kiterjed. Ellenőrzési munkánk összességében fontos információkat biztosít a pénzügyi jogszabályjavaslatokról szóló véleményünk kialakításához is. Az uniós kiadások a szakpolitikai célkitűzések elérésének fontos eszközei 1.3. Az uniós kiadások a szakpolitikai célkitűzések elérésének fontos – bár nem az egyedüli – eszközei. Szintén fontos eszköz a jogszabályok alkalmazása, valamint az áruk, a szolgáltatások, a tőke és a személyek Unión belüli szabad mozgása elvének alkalmazása. 2016-ban az uniós kiadások 136,4 milliárd eurós összege (8) az uniós tagállamok összesített államháztartási kiadásának 2,0 %-át, illetve az Unió bruttó nemzeti jövedelmének 0,9 %-át tette ki (lásd: 1.1. háttérmagyarázat ). 1.1. háttérmagyarázat. Uniós kiadások a tagállamok teljes államháztartási kiadásainak és bruttó nemzeti jövedelmének arányában Forrás – a tagállami GNI esetében: A hagyományos saját források és a héa-/GNI-alap egyeztetett előrejelzései – 2016.05.19. – Európai Bizottság. Forrás – a tagállamok államháztartási kiadásai esetében: Eurostat – éves nemzeti számlák. Forrás – az uniós kiadások esetében: Az Európai Bizottság számviteli adatai. Az adatokat az Európai Számvevőszék állította össze. A SZÁMVEVŐSZÉK ÉSZREVÉTELEI A BESZÁMOLÓ MEGBÍZHATÓSÁGA – A 2016-OS PÉNZÜGYI ÉVRE VONATKOZÓ ELLENŐRZÉSI MEGÁLLAPÍTÁSOK A beszámolóban nem fordultak elő lényeges hibás állítások 1.4. Észrevételeink az Európai Unió 2016-os pénzügyi évre vonatkozó konszolidált beszámolójára (9) (a továbbiakban: beszámoló) vonatkoznak. Ezt – a számvitelért felelős tisztviselő teljességi nyilatkozatával együtt – 2017. június 26-án kaptuk meg. A beszámolóhoz „Pénzügyi kimutatások tárgyalása és elemzése” (FSDA) kiegészítés tartozik (10). Ellenőri véleményünk erre az elemzésre nem terjed ki. Az ellenőrzési standardokkal összhangban azonban értékeltük, hogy az mennyire áll összhangban a beszámolóban szereplő információkkal. 1.5. A Bizottság által közzétett beszámoló szerint 2016. december 31-én a kötelezettségek teljes összege 234,8 milliárd euró volt a 162,7 milliárd eurót kitevő teljes eszközállománnyal szemben. 2016-ban a gazdasági eredmény1,7 milliárd euró volt (11). 1.6. Ellenőrzésünk megállapította, hogy a beszámolóban nem fordultak elő lényeges hibás állítások. Az uniós alapok pénzügyi és költségvetési gazdálkodásával kapcsolatos észrevételeinket a 2. fejezet mutatja be. A SZÁMVEVŐSZÉK ÉSZREVÉTELEI A BIZOTTSÁG VÁLASZAI Fontosabb ellenőrzési témák 1.7. A fontosabb ellenőrzési témák (12) azok, amelyek szakmai megítélésünk szerint a tárgyidőszak pénzügyi kimutatásának ellenőrzésében a legjelentősebbek voltak. Ezekkel a témákkal a pénzügyi kimutatások egésze ellenőrzésének összefüggésében és az azokról szóló vélemény kialakításakor foglalkoztunk ugyan, azonban külön nem adunk róluk véleményt. A Legfőbb Ellenőrző Intézmények 1701. sz. nemzetközi standardjával (ISSAI) összhangban a legfontosabb ellenőrzési témákról véleményünk részeként (megbízhatósági nyilatkozatunk VII–XVIII. bekezdésében) számolunk be. A TRANZAKCIÓK SZABÁLYSZERŰSÉGE: A KIADÁSOK MINTEGY FELE, VALAMINT A BEVÉTELEK LÉNYEGES HIBÁTÓL MENTESEK 1.8. Az uniós bevételek és kiadások vizsgálatakor (13) azt értékeljük, hogy azok végrehajtása a vonatkozó jogszabályoknak és előírásoknak megfelelően történik-e. A 4. fejezetben mutatjuk be a bevételekkel, az 5–10. fejezetben pedig a kiadásokkal kapcsolatos ellenőrzési eredményeinket ( 1.2. háttérmagyarázat ). A következő alapvető megállapításokat tettük: a) A bevételek lényeges hibától mentesek voltak (4.21. bekezdés). b) A kiadások terén továbbra is lényeges, azonban nem általános érvényű hibaszintet észlelünk. A kiadások terén összességében 3,1 %-ra becsüljük a hibaszintet, azonban lényeges hibát szinte csak az ellenőrzött sokaság mintegy felét kitevő visszatérítés-alapú kiadásokban találtunk ( 1.4. háttérmagyarázat ). 1.8. és 1.9. A Bizottság megelégedéssel veszi tudomásul, hogy a tárgyév eredményei jelentős javulást mutatnak a korábbi évek eredményeihez képest. A kohéziós politika pénzügyi eszközeit illetően (1.2. háttérmagyarázat) a Bizottság úgy véli, hogy a végső kedvezményezettek részére 2017. március végéig teljesített folyósítások összhangban állnak a lezárásra vonatkozó iránymutatásokkal, melyek szerint a folyósításokat a meghatározott támogathatósági időszak alatt kell teljesíteni (lásd a Bizottság válaszát a 6.20. és 6.21. bekezdésre). 1.2. háttérmagyarázat. A tranzakciók szabályszerűségére vonatkozó 2016-os megállapítások összefoglalója Az éves jelentés fejezete TPK-fejezet Ellenőrzött tranzakciók (milliárd euró) Becsült hibaszint 2016-ban (%) Konfidenciaintervallum (%) Becsült hibaszint 2015-ben (%) Alsó hibahatár (LEL) Felső hibahatár (UEL) 5. Versenyképesség 1a. fejezet 15,2 4,1 2,1 6,1 4,4 6. Kohézió 1b. fejezet 35,7 4,8 (25) 2,2 7,4 5,2 7. Természeti erőforrások 2. fejezet 57,9 2,5 1,5 3,5 2,9 8. Biztonság és uniós polgárság 3. fejezet 2,4 — — — — 9. Globális Európa 4. fejezet 8,3 2,1 0,6 3,6 2,8 10. Igazgatás 5. fejezet 9,4 0,2 0,0 0,8 0,6 Egyéb (26) 6. fejezet és egyéb 0,4 — — — — Összesen 129,3 3,1 (25) 2,2 4,0 3,8 Bevételek 144,7 0 0 0 0 A SZÁMVEVŐSZÉK ÉSZREVÉTELEI 2016-os ellenőrzési eredményeink javulást jeleznek 1.9. Az általunk becsült hibaszint javult ugyan az elmúlt évekhez képest ( 1.3. háttérmagyarázat ), de továbbra is meghaladja az általunk alkalmazott 2 %-os lényegességi küszöböt. A 2016-os kiadások mintegy fele azonban lényeges hibától mentes volt ( 1.4. háttérmagyarázat ). 1.3. háttérmagyarázat. Becsült hibaszint (legvalószínűbb hiba, MLE) (2014–2016) Forrás: Európai Számvevőszék. A SZÁMVEVŐSZÉK ÉSZREVÉTELEI A BIZOTTSÁG VÁLASZAI A különböző kiadási területeken kapott eredmények jól láthatóan különböző hibamintázatokat mutatnak 1.10. A visszatérítés-alapú kiadások általunk becsült hibaszintje 4,8 % (2015: 5,2 %), ami jelentősen meghaladja a 2 %-os lényegességi küszöböt ( 1.4. háttérmagyarázat ). E kiadástípus esetében a kedvezményezettek a felmerült támogatható költségek fedezésére igényelnek uniós finanszírozást. Ilyen kifizetésekre kutatási projektek (jelentésünk 5. fejezete), képzési programok (6. fejezet), valamint regionális és vidékfejlesztési projektek (6. és 7. fejezet) és fejlesztési projektek (9. fejezet) kapcsán kerül sor. Ebben a rendszerben a kedvezményezetteknek igazoló információkat kell benyújtaniuk a támogatható tevékenység végzéséről és a megtérítésre jogosult költségek felmerüléséről. Ennek során bonyolult támogathatósági szabályokat (mire lehet igénylést benyújtani) és költségelszámolási formalitásokat (például közbeszerzési vagy állami támogatási szabályok) kell szem előtt tartaniuk. Ennek során hibák merülnek fel, ami az 1a. „Versenyképesség” (5.28–5.29. bekezdés), az 1b. „Kohézió” (6.38–6.39. bekezdés), a 2. „Természeti erőforrások” (összességében, 7.32–7.33. bekezdés) és a 4. „Globális Európa” (9.34–9.35. bekezdés) TPK-fejezetekre vonatkozó következtetéseinkre is hatást gyakorol. 1.10. Az egyszerűsítés a költségek, az ellenőrzési teher és a hibakockázatok csökkentésének leghatékonyabb módja. Azokon a szakpolitikai területeken, amelyekre megbízható irányítási és kontrollrendszereket és kevésbé összetett támogathatósági szabályokat alkalmaznak, a hibák valószínűsége is kisebb. A Számvevőszék megerősítette, hogy az egyszerűsített költségelszámolási opciókat alkalmazó projekteknél kisebb a hibák valószínűsége, mint azoknál, amelyek a tényleges költségek visszatérítését alkalmazzák. A Bizottság ezért az elmúlt években aktívan ösztönözte az egyszerűsített költségelszámolási opciók alkalmazását a kohéziós politika és a vidékfejlesztés terén. Az egyszerűsített költségelszámolási opciók alkalmazása továbbá csökkenti az adminisztratív terheket és javítja az irányító hatóságoknak, a kifizető ügynökségeknek és a kedvezményezetteknek az eredményekre való összpontosítását, különösen akkor, amikor az egyszerűsített költségelszámolási opciók a projektoutputok és -eredmények megvalósításán alapulnak. A közbeszerzési és állami támogatási szabályok nem specifikusan az uniós kiadásokra vonatkoznak. Az e területeken felmerült nehézségek megoldása érdekében a Bizottság cselekvési terveket hajt végre a tagállamokkal közösen (lásd a Bizottság válaszát a 6.15. és 6.18. bekezdésre). A mezőgazdaságban a vidékfejlesztés továbbra is olyan terület, amely alapos vizsgálatot igényel, különösen a beruházási típusú intézkedések vonatkozásában. Ellenőrzési hiányosságok feltárása esetén a Bizottság rendszeresen kéri a tagállamokat korrekciós cselekvési tervek kidolgozására, és támogatja azok végrehajtását. Figyelembe véve azonban, hogy a jogszerűségnek és szabályszerűségnek egyensúlyban kell maradnia a szakpolitikai célkitűzések megvalósításával, szem előtt tartva a megvalósítás (irányítási és kontroll) költségeit is, nem várható el reálisan, hogy a kedvezményezettek részére teljesített kifizetések hibaarányát észszerű mértékű erőfeszítéssel 2 % alatt lehessen tartani. Mindazonáltal a kiadás évét követő években a tagállamok általi visszafizettetések és a Bizottság által végzett pénzügyi korrekciók korrekciós kapacitása lehetővé teszi a Bizottság számára, hogy bizonyosságot szerezzen a KAP kiadásaira vonatkozóan. Lásd még a Bizottság 1.12. és 6.7. bekezdésre adott válaszát. 1.11. A jogosultságalapú kiadásoknál (az igazgatási kiadásokat is beleértve) az általunk becsült hibaszint 1,3 % (2015: 1,9 %, 1.4. háttérmagyarázat ). E kiadástípus esetében a kedvezményezetteknek bizonyos feltételek teljesítése esetén folyósítják a támogatást. Ilyen típusú kifizetéseket a hallgatói és kutatói ösztöndíjak (jelentésünk 5. fejezete), a mezőgazdasági termelőknek nyújtott közvetlen támogatások és agrár-környezetvédelmi intézkedések (7. fejezet), valamint a munkabér-költségek és nyugdíjak (10. fejezet) területén alkalmaznak. A jogosultságalapú kifizetésekkel összefüggő valamennyi területen javulást tapasztaltunk, sőt a mezőgazdasági termelőknek nyújtott közvetlen támogatások esetében a becsült hibaszint nem érte el a lényegességi küszöböt. 1.11. A Bizottság üdvözli a Számvevőszék értékelését a jogosultságalapú kiadásokra vonatkozóan. 1.4. háttérmagyarázat. A 2016-os jogosultságalapú és igazgatási kiadások lényeges hibától mentesek (milliárd euró) Forrás: Európai Számvevőszék. A SZÁMVEVŐSZÉK ÉSZREVÉTELEI A BIZOTTSÁG VÁLASZAI 1.12. Ahogy az 1.5. háttérmagyarázatból is kiderül, a 2016-os becsült hibaszinthez a legnagyobb mértékben a „Kohézió” terület, majd sorrendben a „Természeti erőforrások”, a „Versenyképesség” és a „Globális Európa” területek járultak hozzá. Ez a megoszlás a 2015-ös megállapításainkkal is összhangban áll. 1.12. A Bizottság folyamatosan együttműködik a tagállamokkal irányítási és kontrollrendszereik javításában, és továbbra is szigorúan és időben alkalmazni fogja a rendelkezésre álló jogi felügyeleti eszközöket annak biztosítása érdekében, hogy valamennyi lényeges hibát korrigálják. Szükség esetén a hibák konkrét okait megszüntető cselekvési terveket hajtanak végre szisztematikusan. 1.5. háttérmagyarázat. Hozzájárulás a 2016-os általános becsült hibaszinthez a TPK fejezetei szerinti bontásban Forrás: Európai Számvevőszék. A SZÁMVEVŐSZÉK ÉSZREVÉTELEI A BIZOTTSÁG VÁLASZAI 1.13. „Versenyképesség” (jelentésünk 5. fejezete): a becsült hibaszint 4,1 %, ami csökkenést jelent a 2015-ös eredményekhez (4,4 %) képest. A kiadások nagy részét költségtérítéses alapon számolják el, és a hibák alapvetően a támogatásra nem jogosult költségek különböző kategóriáit tükrözik (főként személyzeti költségek, egyéb közvetlen költségek, közvetett költségek). 1.13. A Bizottság hivatkozik az 5.9. és 5.10. bekezdésre adott közös válaszára. 1.14. „Kohézió” (jelentésünk 6. fejezete): a becsült hibaszint 4,8 %, ami alacsonyabb a 2015-ös eredményeknél (5,2 %). Ezen a területen elsősorban költségtérítéses alapon számolják el a kiadásokat. A hibák 70 %-a a költségnyilatkozatokban szerepeltetett nem támogatható költségekhez, illetve nem támogatható projektekhez kapcsolódik. 1.14. A Bizottság hivatkozik az 1.10., 1.12., 6.7. és 6.11. bekezdésre adott válaszára. 1.15. „Természeti erőforrások” (jelentésünk 7. fejezete): a becsült hibaszint 2,5 %, ami csökkenést jelent a 2015-ös eredményekhez (2,9 %) képest. Az Európai Mezőgazdasági Garanciaalap (EMGA), amely a terület kiadásainak több mint háromnegyedét teszi ki, lényeges hibától mentes (1,7 %); a vidékfejlesztés esetében ellenben továbbra is magas hibaszintet (4,9 %) állapítunk meg, különösen a költségtérítés-alapú kifizetések tekintetében. Nem állapítottunk meg lényeges hibaszintet a mezőgazdasági termelőknek nyújtott jogosultságalapú közvetlen támogatásokkal kapcsolatos jogosultságalapú kiadások terén, amelyek esetében az egyszerűsített földterület-támogathatósági szabályok és az eredményes előzetes kontrollrendszer (IIER) automatikus keresztellenőrzéseket tesznek lehetővé a különböző adatbázisok között. 1.15. Az EMGA-t érintően a Bizottság üdvözli a Számvevőszék értékelését, különösen ami az integrált igazgatási és ellenőrzési rendszer (IIER) hatékonyságát illeti, amely jelentős mértékben hozzájárul a hibaszintek megelőzéséhez és csökkentéséhez (lásd a 7.13. bekezdést). A Bizottság továbbra is együttműködik a tagállamokkal a mezőgazdasági parcellaazonosító rendszer és általánosságban az IIER színvonalának fenntartása érdekében. Lásd még a Bizottság 1.10. és 1.12. bekezdésre adott válaszát. 1.16. „Globális Európa” (jelentésünk 9. fejezete): a becsült hibaszint 2,1 %, ami csökkenést jelent a 2015-ös eredményekhez (2,8 %) képest. A teljes érték kétharmadát az alapvető igazoló dokumentumok hiánya és a túlzott összegű bizottsági időközi elszámolások (14) teszik ki. 1.17. „Igazgatás” (jelentésünk 10. fejezete): ezt a területet nem jellemzi lényeges hibaszint. A becsült hibaszint 0,2 %, ami csökkenést mutat a 2015-ös eredményekhez (0,6 %) képest. Ezen a területen a legtöbb kifizetés az uniós intézmények és szervek által folyósított munkabér-költségekhez, nyugdíjakhoz és juttatásokhoz kapcsolódik. 1.18. A többi kiadási területre, beleértve a TPK 3. fejezetét is (jelentésünk 8. fejezete), nem készítünk becslést a hibaszintről. Ezeknek a területeknek a megbízhatósági nyilatkozatunkban szereplő kiadásai összesen 2,8 milliárd eurót tettek ki (az ellenőrzésünk hatókörébe tartozó kiadások 2,2 %-a). Az ezeken a területeken végzett munkánk továbbra is hozzájárul a 2016. évre vonatkozó általános következtetéseinkhez. 1.19. A becsült hibaszinthez a legnagyobb mértékben továbbra is a költségtérítés-alapú támogatási rendszerekben feltárt támogathatósági hibák járulnak hozzá: — támogatásra nem jogosult költségek szerepeltetése a kifizetési kérelmekben; — támogatásra nem jogosult projektek, tevékenységek és kedvezményezettek ( 1.6. háttérmagyarázat ). 1.19. A Bizottság ugyanerre a megállapításra jutott a hibák jellegéről és kiváltó okairól. Az egyszerűsítés a hibakockázatok, valamint a költségek és az ellenőrzési teher csökkentésének leghatékonyabb módja. A folyamatosan magas hibaszintekkel rendelkező programok esetében a Bizottság folyamatosan hoz – megelőző és korrekciós – intézkedéseket, hogy kezelje a hibák kiváltó okait és hatásait. További részletek az „A hibák kiváltó okai és a meghozott intézkedések (a költségvetési rendelet 32. cikkének (5) bekezdése)” című bizottsági közleményben (COM(2017)124, 2017.2.28.) találhatók. 1.6. háttérmagyarázat. A becsült általános hibaszint hibatípusonkénti lebontása Forrás: Európai Számvevőszék. A SZÁMVEVŐSZÉK ÉSZREVÉTELEI Az irányítási módnak kevés hatása van a hibaszintekre 1.20. A becsült hibaszint számos kiadási területen sokkal erősebb kapcsolatot mutat a kifizetés alapjával (költségtérítés vagy jogosultság), mint az irányítás módjával (15). A legmagasabb hibaszinteket a (megosztott irányítású) „Kohézió” és (a Bizottság közvetlen irányítása, illetve a megbízott szervezetek közvetett irányítása alatti) „Versenyképesség” területén találtuk. Mindkét területre elsősorban a költségtérítéses rendszerek alkalmazása a jellemző ( 1.7. háttérmagyarázat ). 1.7. háttérmagyarázat. Átlagos becsült hibaszint az irányítási mód és a kifizetés alapja szerint (2016) Forrás: Európai Számvevőszék. A SZÁMVEVŐSZÉK ÉSZREVÉTELEI A BIZOTTSÁG VÁLASZAI 1.21. 2016-ban a becsült hibaszint a megosztott irányítású kiadások egészére 3,3 % (2015: 4,3 %), míg az operatív kiadások (16) összes többi formájára 3,3 % (2015: 4,2 %) volt. Az igazgatási kiadások becsült hibaszintje 0,2 % (2015: 0,6 %) A Bizottság által becsült hibaszintek… 1.22. A Bizottság minden főigazgatósága (DG) éves tevékenységi jelentést (AAR) készít. Ennek része a megbízhatósági nyilatkozat, amelyben a főigazgató bizonyosságot ad arról, hogy a jelentés megfelelően mutatja be a pénzügyi információkat, és hogy a felelősségi körébe tartozó tranzakciók jogszerűek és szabályszerűek. A jelentés tartalmaz továbbá egy beszámolót a főbb szakpolitikai célkitűzések megvalósításáról (ezt a 3.5., valamint a 3.18–3.32. bekezdés tárgyalja) és a főigazgatónak a biztosokhoz címzett vezetői beszámolóját. 1.22. Az éves tevékenységi jelentés a főigazgató jelentése a feladatai ellátásáról a biztosi testület felé. Az éves tevékenységi jelentés beszámolót tartalmaz a főigazgatóság stratégiai és irányítási tervében meghatározott általános és egyedi célkitűzések megvalósításáról. A jelentés tartalmazza továbbá a pénzgazdálkodás, a belső ellenőrzés és a szervezeti irányítás terén elért eredményeket. A SZÁMVEVŐSZÉK ÉSZREVÉTELEI 1.23. Az idén első alkalommal az összes főigazgatóság becslést készített a „vonatkozó kiadások” hibaszintjéről. A „vonatkozó kiadások” definíciója (17) megfelel a Számvevőszék által használt „mögöttes tranzakciók” kifejezés definíciójának (az 1.1. melléklet 10. bekezdése). 1.8. háttérmagyarázat. A Számvevőszék 2016-os ellenőrzési eredményeinek összevetése a Bizottság által a 2016-os éves tevékenységi jelentésében közzétett becslések szerint a kifizetéskor kockázatosnak minősülő összegekkel Az éves jelentés fejezete Becsült hibaszint (%) (27) Konfidenciaintervallum (%) A bizottsági főigazgatóságok éves tevékenységi jelentései (28) (29) Kifizetéskor kockázatosnak minősülő teljes becsült összeg (%) (31) (32) Alsó hibahatár (LEL) Felső hibahatár (UEL) Legkisebb érték Legnagyobb érték 5. fejezet. Versenyképesség a növekedésért és a foglalkoztatásért 4,1 2,1 6,1 CNECT, EAC, EACEA, EASME, ECFIN, ENER, ERCEA, FISMA, GROW, INEA, JRC, MOVE, REA, RTD és TAXUD 2,0 2,4 6. fejezet. Gazdasági, társadalmi és területi kohézió 4,8 2,2 7,4 EMPL és REGIO 2,2 3,6 7. fejezet. Természeti erőforrások 2,5 1,5 3,5 AGRI, MARE, ENV és CLIMA 2,5 2,5 9. fejezet. Globális Európa 2,1 0,6 3,6 DEVCO, NEAR, ECHO, FPI, TRADE, AGRI, EMPL, REGIO, EACEA és ECFIN 1,3 1,4 10. fejezet. Igazgatás 0,2 0,0 0,8 Igazgatás (30) 0,2 0,2 Összesen 3,1 2,2 4,0 Összesen 2,1 2,6 Forrás: Európai Számvevőszék. Forrás: Európai Számvevőszék, a Bizottság éves tevékenységi jelentései alapján. A SZÁMVEVŐSZÉK ÉSZREVÉTELEI A BIZOTTSÁG VÁLASZAI 1.24. Miután a 2015-ös éves gazdálkodási és teljesítményjelentés (AMPR) bevezette a „záráskor kockázatosnak minősülő összeg” fogalmát, a főigazgatóságok ezt az információt is feltüntették éves tevékenységi jelentéseikben. A Bizottság a többéves korrekciós mechanizmusok hatására összpontosított, amely csökkenti a saját becsült hibaszintjét. 1.24. A „záráskor kockázatosnak minősülő összeg” fogalma kiegészíti a többéves programok átfogó képét, mivel további információt nyújt az azt követően fennmaradó, kockázatnak kitett összegről, hogy az összes korrekciós intézkedést, többek között a korrekciós kapacitást is figyelembe vették. A korrekciós kapacitás azon korrekciók legpontosabb becslése, amelyeket a kiadást követő években hajtanak majd végre. …a legtöbb esetben megközelítőleg összhangban vannak saját megállapításainkkal 1.25. Ami a jogszerűségi és szabályszerűségi mutatókat illeti, az éves tevékenységi jelentésekben szereplő, a kifizetéskor kockázatosnak minősülő összegekkel kapcsolatos adatok a legtöbb esetben megközelítőleg összhangban vannak a hibaszint számvevőszéki becslésével ( 1.8. háttérmagyarázat ) (18). 1.25. A kifizetéskor kockázatosnak minősülő teljes összeg becslését illetően (1.8. háttérmagyarázat) megjegyzendő, hogy a 2016. évi éves tevékenységi jelentésekben és az éves irányítási és teljesítményjelentésben szereplő számadatok kellően lefedik mind a 2007–2013-as, mind a 2014–2020-as programozási időszak programjainak kiadásait. A kohézió esetében a 2007–2013-as jelentett kapcsolódó számadatok 2,6 %–4,2 % között vannak. A Bizottság azonban úgy véli, hogy a jelenlegi kohéziós programok kialakításuk miatt alacsonyabb kockázatúak, amint azt a 2014–2020-as kapcsolódó számadatok is mutatják, amelyek a Bizottság jelentése szerint 0,9 %–1,7 % között vannak. 1.26. Megállapítottuk, hogy még egyazon TPK-fejezethez tartozó főigazgatóságok is eltérő módszereket alkalmaztak a hibaarányok és a kockázatosnak minősülő összegek bemutatásához (19), és hogy az ellenőrző hatóságok 2014–2020-as időszakra vonatkozó kiadásokkal kapcsolatos munkáját módszertani kockázatok jellemzik (20). Megállapítottuk továbbá, hogy a Bizottságnak jelentős kiigazításokat kell végrehajtania a kifizető ügynökségek által bemutatott kontrollstatisztikákban (21). 1.26. A Bizottság megbízható módszertannal rendelkezik a tranzakciók hibaarányának megbecslésére vonatkozóan. A Bizottság szolgálatai ezt a módszertant a saját jogi keretük és irányítási módjuk szerinti követelmények figyelembevételével alkalmazzák. Ezért minden főigazgató a legmegfelelőbb megközelítést alkalmazza ahhoz, hogy reális becslést adjon a felelőssége alá tartozó szakpolitikai területek hibaszintjéről, figyelembe véve a programok eredendő kockázatának jellegét (például magasabb kockázat a kkv-programokban és alacsonyabb kockázat a Marie Curie-programokban), valamint a különböző kiadási területekre vonatkozóan rendelkezésre álló ellenőrzési eredményeket (például elegendő utólagos eredmény rendelkezésre állása, a megbízott szervezetektől származó beszámolók színvonala). Lásd még a Bizottság 6.33. és 6.34. bekezdésre adott válaszát. 1.27. A Bizottság által 2016-ra kiszámított, az éves gazdálkodási és teljesítményjelentésben (AMPR) szereplő teljes kifizetéskori hibaarány lényeges (2,1 % és 2,6 % között) volt (2015: 2,3 % és 3,1 % között). Az általunk becsült hibaszint 3,1 % (2015: 3,8 %). 1.27. A Bizottság előrehaladást ért el a kifizetéskori teljes hibaarány korlátozásában. Az éves irányítási és teljesítményjelentésben feltüntetett, záráskor kockázatosnak minősülő 2016-os teljes összeg a becsült jövőbeli korrekciókat figyelembe véve a becslések szerint a teljes vonatkozó kiadás kevesebb mint 2 %-a. A Bizottság közölt ugyan számadatokat a korrekciókról és a visszafizettetésekről… 1.28. A „Pénzügyi kimutatások tárgyalása és elemzése” című dokumentumban (FSDA) 2016 tekintetében 3,4 milliárd euró összegű összes végrehajtott pénzügyi korrekció és visszafizettetés szerepel. Az 1.9. háttérmagyarázat bemutatja, hogyan oszlanak meg a bejelentett összegek a kiadási területek és a korrekció Bizottság általi alkalmazásának kiadási szakasza (bejelentés/elfogadás/kifizetés a költségvetésből) szerint. 1.28. Az éves irányítási és teljesítményjelentés II. részének melléklete ( 22 ) részletes információkat tartalmaz a pénzügyi korrekciókról és visszafizettetésekről. 1.9. háttérmagyarázat. A korrekciós intézkedések végrehajtása a különböző kiadási területeken (2016) Forrás: Európai Számvevőszék, az Unió 2016-os konszolidált beszámolójához tartozó FSDA és a mögöttes adatok alapján. A SZÁMVEVŐSZÉK ÉSZREVÉTELEI A BIZOTTSÁG VÁLASZAI 1.29. 2016-ban a Bizottság adatai szerint 0,6 milliárd euró összegű korrekcióra és visszafizettetésre került sor „a forrásnál” (a kiadás elfogadása előtt). Ez azt jelenti, hogy a nem támogatható összegeket még az érintett kifizetésnek az uniós költségvetésből történő folyósítása előtt levonják az igényelt összegből (tehát a levont összegeket az általunk ellenőrzött sokaság a későbbiekben már nem tartalmazza, mivel az ellenőrizendő tranzakciókat a Bizottság által elfogadott kifizetések közül választjuk ki). 2016-ban az ilyen visszafizettetések (0,4 milliárd euró) tették ki a közvetlen és közvetett irányítású területek összes korrekciós tevékenységének több mint négyötödét. 1.29. A forrásnál tett korrekciók és visszafizettetések összegei azt támasztják alá, hogy a Bizottság az uniós költségvetés védelme érdekében a kiadások elfogadása előtt a megelőző intézkedésekre összpontosít. 1.30. A fennmaradó 2,8 milliárd euró a Bizottság által elfogadott (és így az általunk ellenőrzött kifizetési sokaság részét képező) igénylésekhez kapcsolódik. Ebből az összegből: 1.30. a) a „Természeti erőforrások” terület esetében körülbelül 2 milliárd euró mezőgazdasági szabályszerűségi határozatokhoz kapcsolódik – ezt a Bizottság mezőgazdasági kiadások finanszírozására felhasználható címzett bevételként tartja nyilván; b) a „Kohézió” terület esetében körülbelül 0,6 milliárd eurót tesz ki a tagállamok által korábban elfogadott, projektekkel vagy kiadásokkal kapcsolatos költségtérítési igénylések visszavonása és azok új projektekkel vagy kiadásokkal való helyettesítése. Az ilyen visszavonások nem eredményezik a források visszajuttatását az uniós költségvetésbe (23); b) A jogszabály rendelkezik arról a lehetőségről, hogy a tagállamok visszavonják a szabálytalan kiadásokat és azt új, szabályos kiadásokkal helyettesítsék. Ez védelmet biztosít az uniós költségvetés számára, összhangban azzal az elvvel, hogy megosztott irányítás esetén elsősorban a tagállamok felelősek azért, hogy feltárják a szabálytalanságokat és szükség esetén pénzügyi korrekciókat tegyenek. c) a közvetlen és közvetett irányítású területek (elsősorban a „Versenyképesség” és a „Globális Európa”) esetében mintegy 0,1 milliárd euró körül alakult a kifizetés után visszafizettetett összeg. A korrekciók és visszafizettetések végrehajtása többféleképpen történhet 1.31. A Bizottság és a tagállamok a költségvetési rendeletben meghatározott sorrend szerint, többféleképpen hajthatják végre a korrekciókat és a visszafizettetéseket (24): 1.31. a) jogosulatlanul elköltött összegek esetében: a hibás tranzakciók értékén alapuló (egyedi) korrekciókat alkalmazva; b) egy reprezentatív tranzakciómintán belüli szisztematikus hibák esetében: az eredmény extrapolálásával a teljes sokaságra (extrapolált korrekció); c) olyan rendszerhiányosságok esetében, ahol nem számítható ki pontosan a költségvetésre gyakorolt pénzügyi hatás: az egyes helyzetekre alkalmazandó ágazatspecifikus iránymutatásokban meghatározott ráták használatával (átalánykorrekció). c) Az átalánykorrekciókat akkor alkalmazzák, amikor annak megalapozott kockázata áll fenn, hogy a megállapított rendszerhiányosságok pénzügyi hatást gyakoroltak az uniós költségvetésre, viszont arányos erőfeszítéssel nem azonosítható pontosabban a pénzügyi kár. Az átalánykorrekciókat a rendszer hiányosságainak és az általuk az uniós költségvetésre nézve generált társult kockázatoknak a kezelésére alkalmazzák, és következésképpen egyedi szabálytalanságokat is orvosolnak. Az átalánykorrekciók a megosztott irányításban szokásosan alkalmazott rendszeralapú ellenőrzés egyik fontos elemének minősülnek, és az uniós jogszabályok egyszerűsítésének jelenlegi összefüggésében az előre vezető utat jelentik. Az átalánykorrekciók erős ösztönzésként szolgálnak a tagállamok számára ahhoz, hogy javítsanak irányítási és kontrollrendszereiken, és ezáltal hozzájárulnak az alapul szolgáló egyedi ügyletek jogszerűségéhez és szabályszerűségéhez. A Bizottság ezért úgy véli, hogy az átalánykorrekciók rendkívüli jelentőséggel bírnak egy adott szakpolitikai terület hibaszintjének elemzésekor. 1.32. A hibaszint becslésekor számos olyan helyzetet nem számszerűsítünk, ahol a Bizottság és a tagállamok korrekciókat és visszafizettetéseket hajtanak végre és jelentenek be: 1.32. a) Átalánykorrekció alkalmazására nem egyedi szabálytalanságok kiigazítása, hanem elsősorban rendszerhiányosságok korrigálása érdekében kerül sor. A rendszerhiányosságok felvetik a szabálytalan kiadások kockázatát, de nem mindig állapítható meg kapcsolat e hiányosságok és az esetleges, általunk kiszűrt és a hibaszint becslésekor számszerűsített szabálytalan kifizetések között. a) A Bizottság megvédi az uniós költségvetést a jogsértéssel teljesített kiadásokkal szemben. Amennyiben a pontos összegeket arányos erőfeszítéssel nem lehet precízen meghatározni, a Bizottság e kötelezettség teljesítése érdekében extrapolált vagy átalánykorrekciót alkalmazhat. Az átalánykorrekciók erős ösztönzésként szolgálnak a tagállamok számára ahhoz, hogy javítsanak irányítási és kontrollrendszereiken. Lásd még a Bizottságnak az 1.31. bekezdés c) pontjára adott válaszát, valamint a Bizottságnak a Számvevőszék 4/2017. sz., „Az Unió költségvetésének védelme a szabálytalan kiadásokkal szemben” című különjelentésére adott válaszát. b) Néha a Bizottság által korrekciót kiváltó hibaként besorolt esetek számunkra nem jelentenek (számszerűsíthető) hibát. A határidők elmulasztását, a médiamegjelenés hiányát vagy a kölcsönös megfeleltetési szabályok megsértését például nem vesszük figyelembe a hibaszint becslése során. b) A Bizottság megjegyzi, hogy a kölcsönös megfeleltetési szabályokból eredő korrekciók nem szerepelnek a korrekciós kapacitás bizottsági becslésében. Bizonyos körülmények között a hibaszint becslésénél figyelembe vesszük a korrekciós intézkedéseket 1.33. A tagállamok és a Bizottság által alkalmazott korrekciós intézkedéseket akkor vesszük figyelembe, amennyiben azokat a vizsgálatunk előtt végrehajtják. Ellenőrizzük ezeknek a korrekcióknak (például a kedvezményezetteknek jogosulatlanul kifizetett összegek visszafizettetésének és a projektszintű korrekcióknak) az alkalmazását, és adott esetben kiigazítjuk a becsült hibaszintet. A korrekciós intézkedések hatása azonban kiadási területenként és korrekciós intézkedésenként jelentősen változik. 1.34. A 2016-os mintában szereplő 41 tranzakció esetében a Bizottság és a tagállami hatóságok a tranzakciókat közvetlenül érintő és számításaink szempontjából releváns korrekciós intézkedéseket tettek. Ezek az intézkedések 1,2 százalékponttal (2015: 0,5 százalékponttal) csökkentették az általunk becsült hibaszintet. Az érintett tranzakciók számának és az intézkedések általunk becsült hibaszintre gyakorolt hatásának a változásai nem jelzik, hogy a korrekciós intézkedések eredményessége nőtt-e vagy csökkent, egyrészt mert ezek az intézkedések a mintánk egy viszonylag kis részére vonatkoznak, másrészt mert évről évre ingadozások is várhatók. 1.34. A Bizottság továbbra is gyakorolni fogja felügyeleti szerepét azáltal, hogy pénzügyi korrekciókat és visszafizettetéseket alkalmaz azokon a szinteken, amelyeken a szabálytalanságokat és a hiányosságokat feltárták. A CSALÁSGYANÚS ESETEKET BEJELENTJÜK AZ OLAF-NAK 1.35. Az ellenőrzéseink (beleértve a teljesítményellenőrzéseket is) során és a közvetlenül tudomásunkra hozott információk alapján észlelt csalásgyanús eseteket továbbítjuk az Európai Csalás Elleni Hivatalhoz (OLAF) előzetes elemzés és esetleges kivizsgálás céljából. Egyedi esetekről vagy az OLAF által ezekre adott válaszokról nem áll módunkban nyilatkozni. 2016-ban — az éves jelentéshez kapcsolódó ellenőrzési tevékenységünk során mintegy 1 000 tranzakciónak értékeltük a jogszerűségét és szabályszerűségét, ezenfelül 36 különjelentést tettünk közzé; — tizenegy csalásgyanús esetet jelentettünk be az OLAF-nak az ellenőrzéseink kapcsán (2015: 27), és további ötöt a nyilvánosságtól szerzett információk alapján (2015: 15); — a csalásgyanús esetek leggyakrabban a támogathatósági feltételek mesterséges megteremtéséhez, az áruk/szolgáltatások biztosításának elmulasztásához és a támogathatósági feltételeknek nem megfelelő költségek bejelentéséhez kapcsolódtak; ezeket az összeférhetetlenség és az egyéb közbeszerzési szabálytalanságok követték. 1.36. Az általunk 2010 és 2016 között az OLAF-nak bejelentett csalásgyanús esetek nyomán 2016. december 31-ig 67 esetben indult vizsgálat, amelyből 16 jelenleg is folyamatban van. Az OLAF-tól kapott tájékoztatás szerint az 51 lezárt vizsgálatból 28 esetében vagy a források visszavételét és igazságügyi eljárás megindításának mérlegelését javasolták, vagy azért zárták le őket, mert a Bizottság, illetve a tagállami hatóságok már intézkedéseket tettek az adott ügyben. Az OLAF ezen ügyek kapcsán – velünk megosztott információi szerint – 2016. december 31-ig összesen 247 millió euró összegű visszafizettetésre tett javaslatot. Azokban az esetekben, amelyekben további intézkedésre irányuló javaslat nélkül zárta le az ügyet, az OLAF elsősorban arra hivatkozott, hogy nem áll rendelkezésre bizonyíték az Unió pénzügyi vagy egyéb érdekeit sértő csalás megtörténtére. A SZÁMVEVŐSZÉK ÉSZREVÉTELEI KÖVETKEZTETÉSEK 1.37. E fejezet fő célja a megbízhatósági nyilatkozatban adott ellenőri vélemény alátámasztása. Ellenőrzési eredmények 1.38. Ellenőrzési eredményeink az elmúlt évekhez képest javulást jeleznek. Megállapítjuk, hogy a jogosultságalapú kifizetések lényeges hibától mentesek, a költségtérítés-alapú kifizetéseket pedig lényeges hiba jellemzi. Mindezek alapján megállapítjuk, hogy a hiba nem általános érvényű. (1) A konszolidált pénzügyi kimutatások a következőkből állnak: mérleg, eredménykimutatás, pénzforgalmi kimutatás, a nettó eszközállomány változásainak kimutatása, a számviteli politika meghatározó alapelveinek összefoglalása és további magyarázatok (beleértve a szegmensenkénti jelentéseket). (2) A költségvetés végrehajtásáról szóló jelentések részét képezik a magyarázatok is. (3) 66,0 milliárd euró. További információk 2016-os éves jelentésünk 1.10. bekezdésében olvashatók. (4) 63,3 milliárd euró. További információk 2016-os éves jelentésünk 1.11. bekezdésében olvashatók. (5) Lásd: 25. Nemzetközi Költségvetési Számviteli Standard (IPSAS) – Munkavállalói juttatások. A PSEO esetében a meghatározott juttatási kötelem azon várható jövőbeni kifizetések jelenértékének felel meg, amelyeket az Uniónak folyósítania kell ahhoz, hogy eleget tegyen a munkavállalók tárgyidőszaki és megelőző időszaki szolgálatával kapcsolatos nyugdíjfizetési kötelezettségeinek. (6) Lásd a glosszáriumban: gondos pénzgazdálkodás. (7) Lásd: jelentésünk 5., 6. és 7. fejezetének 2. része. (8) Lásd: Az Európai Unió konszolidált éves beszámolója a 2016-os pénzügyi évről, „A költségvetés végrehajtásáról szóló jelentések és magyarázó megjegyzések” c. rész, 4.3. TPK: A kifizetési előirányzatok végrehajtása. (9) A konszolidált beszámoló részei: a) a konszolidált pénzügyi kimutatások, amelyek a következőkből állnak: mérleg (az eszközök és források év végi bemutatása), eredménykimutatás (a tárgyévi bevételek és kiadások számbavétele), pénzforgalmi kimutatás (hogyan érintik a számlákon történő változások a készpénzt és készpénz-egyenértékeseket), a nettó eszközállomány változásainak kimutatása, valamint az ezekkel kapcsolatos kiegészítő magyarázatok; b) a költségvetés végrehajtásáról szóló – az éves bevételeket és kiadásokat tárgyaló – jelentések, valamint az ezeket kiegészítő magyarázatok. (10) Lásd: a Nemzetközi Költségvetési Számviteli Standardok Testülete (IPSASB) által kiadott „Pénzügyi kimutatások tárgyalása és elemzése” című, 2. sz. javasolt gyakorlati iránymutatás (RPG 2). (11) Lásd: az Európai Unió 2016-os konszolidált éves beszámolójában szereplő eredménykimutatás. (12) Mióta a 701. sz. nemzetközi ellenőrzési standardot 2016-ban az ISSAI 1701-es standard váltotta fel, az ellenőröknek be kell számolniuk a fontosabb ellenőrzési témákról. (13) 1.1. melléklet , 7–10. bekezdés. (14) Az elszámolás az előfinanszírozás befogadott kiadássá történő átminősítésének folyamata. A túlzott összegű elszámolás esetében a számlákon költségként elkönyvelt összeget részben nem támasztják alá pénzügyi igazolások. (15) Közvetlen irányítás (az Európai Bizottság által közvetlenül végrehajtott költségvetés), közvetett irányítás (nem uniós partnerországokra, nemzetközi szervezetekre, tagállami ügynökségekre, az EBB-csoportra stb. bízott költségvetés-végrehajtás), megosztott irányítás (a költségvetés végrehajtása a Bizottság és a tagállamok között oszlik meg). (16) Ez főleg a jelentésünk 5. és 8. fejezete alá tartozó kiadásokat jelenti, de ide tartoznak a 6. és 7. fejezetben tárgyalt kiadások egyes, közvetlen vagy közvetett irányítás keretében végrehajtott részei is. A megosztott irányítású kiadások extrapolált hibaaránya egy (94,5 milliárd eurós sokaságból kiválasztott,) 560 tranzakcióból álló minta vizsgálatán alapul, míg az operatív kiadások más formáira vonatkozó extrapoláció alapjául egy (25,4 milliárd eurós sokaságból kiválasztott,) 321 tranzakcióból álló minta vizsgálata szolgált. (17) A teljesített kifizetéseknek az új előfinanszírozásokkal csökkentett, de a pénzügyi év során elszámolt korábbi előfinanszírozást tartalmazó összege (2016-os éves irányítási és teljesítményjelentés, COM(2017) 351 final, 3. melléklet, 16. o.). (18) A következő főigazgatóságok éves tevékenységi jelentését tekintettük át: BUDG és ESTAT (4.20. bekezdés); RTD, EAC és MOVE (5.20. bekezdés); REGIO és EMPL (6.26. bekezdés); AGRI (7.28. bekezdés); MARE, ENV és CLIMA (7.31. bekezdés); NEAR (9.29. bekezdés); HR, DIGIT, OIB, OIL, OP és PMO (10.7. bekezdés); DEVCO (az éves jelentés EFA-król szóló fejezetének 33. bekezdése). (19) A TPK 1a. fejezete – „Versenyképesség” (lásd: 5.21. bekezdés). (20) A TPK 1b. fejezete – „Kohézió” (lásd: 6.34. bekezdés). (21) A TPK 2. fejezete – „Természeti erőforrások” (lásd: 7.29. bekezdés). (22) 2016. évi éves irányítási és teljesítményjelentés, (COM(2017) 351 final), II. rész. (23) Lásd: 4/2017. sz. különjelentés. (24) A költségvetési rendelet 80. cikkének (4) bekezdése értelmében „a Bizottság a pénzügyi korrekcióit a jogosulatlanul felhasznált összegek beazonosítása, valamint a költségvetésre gyakorolt pénzügyi hatások megállapítása alapján hajtja végre. Amennyiben ezeket az összegeket nem lehet pontosan meghatározni, a Bizottság az ágazatspecifikus szabályokkal összhangban extrapolált vagy átalánykorrekciót alkalmazhat.” (25) A „Kohézió” terület becsült hibaszintje nem tartalmazza egy 2016-ban pénzügyi eszközökbe befizetett 2,5 milliárd eurós összeg számszerűsítését, amely megítélésünk szerint kívül esik az 1083/2006/EK tanácsi rendelet (HL L 210., 2006.7.31., 25. o.) 56. cikkének (1) bekezdésében meghatározott támogathatósági időszakon (6.20–6.21. bekezdés). A kapcsolódó kifizetések 2,0 %-os becsült hibaszintet jelentenének a teljes uniós kiadások szintjén. (26) Nem adunk külön értékelést a TPK 3. fejezete („Biztonság és uniós polgárság”) és 6. fejezete („Ellentételezések”) alatti kiadásokról, sem az egyéb kiadásokról (a 2014–2020-as TPK-n kívül eső speciális eszközök, például sürgősségisegély-tartalék, Európai Globalizációs Alkalmazkodási Alap, az Európai Unió Szolidaritási Alapja és a Rugalmassági Eszköz). Az ezeken a területeken végzett tevékenységeink azonban hozzájárulnak a 2016-os kiadásokra vonatkozó átfogó következtetésünk kialakításához. Forrás: Európai Számvevőszék. (27) Becsült hibaszint: lásd az 1.2. háttérmagyarázatot és a lábjegyzeteket. (28) Néhány főigazgatóság (AGRI, EACEA, ECFIN, EMPL és REGIO) több TPK-fejezethez tartozó kiadásokat is kezel. (29) Az e háttérmagyarázatban rövidítéssel jelölt bizottsági főigazgatóságok és végrehajtó ügynökségek (teljes) nevét az Intézményközi kiadványszerkesztési útmutató 9.6. szakasza tartalmazza (http://publications.europa.eu/code/hu/hu-390600.htm). (30) BUDG, COMP, DGT, DIGIT, EPSC, EPSO/EUSA, ESTAT, HR, IAS, OIB, OIL, OLAF, OP, PMO, SCIC, SG, SJ és SRSS. (31) Azoknak a kiadásoknak a százalékos részaránya, amelyeknél feltehető, hogy kifizetéskor nem feleltek meg a vonatkozó jogszabályi vagy szerződéses előírásoknak. (32) A legtöbb főigazgatóság egyetlen számadatként tette közzé a kockázatosnak minősülő összeget. Mások (ECFIN, FISMA, CNECT, RTD, REA, OIB és INEA) egy minimum- és maximumérték közötti sávot adtak meg, míg a DG REGIO egy átlag- és maximumérték között meghatározott sávot alkalmazott. 1.1. MELLÉKLET ELLENŐRZÉSI MÓDSZER ÉS MÓDSZERTAN 1. A Számvevőszék ellenőrzési módszerét a weboldalunkon elérhető „Pénzügyi és szabályszerűségi ellenőrzési kézikönyv” fejti ki. Munkánk tervezéséhez bizonyossági modellt használunk. A tervezés során figyelembe vesszük azt a kockázatot, hogy hibák fordulnak elő (eredendő kockázat), valamint azt a kockázatot, hogy a hibákat nem előzik meg, illetve nem tárják fel és nem javítják ki (kontrollkockázat). 1. RÉSZ. A beszámoló megbízhatóságára irányuló ellenőrzés módszere és módszertana 2. Az uniós konszolidált beszámoló vizsgálata révén megbizonyosodunk annak megbízhatóságáról. A beszámoló a következő elemekből áll: a) a konszolidált pénzügyi kimutatások; b) a költségvetés-végrehajtási jelentések. 3. A konszolidált beszámolónak minden lényeges szempontból megfelelően kell bemutatnia: a) az Európai Unió év végi pénzügyi helyzetét; b) a műveletek eredményeit és a pénzforgalmat; c) a nettó eszközállomány változásait a lezárt évre vonatkozóan. 4. Ellenőrzésünk során: a) értékeljük a számviteli kontrollkörnyezetet; b) ellenőrizzük a főbb számviteli eljárások és az év végi könyvviteli zárás működését; c) elemezzük a főbb számviteli adatok következetességét és észszerűségét; d) elvégezzük a nyilvántartások, illetve mérlegek elemzését és egyeztetését; e) elvégezzük a kötelezettségvállalások, kifizetések és egyes mérlegtételek reprezentatív mintán alapuló tételes ellenőrzését; f) munkánk során – a nemzetközi könyvvizsgálati standardokkal összhangban – lehetőség szerint más ellenőrök munkáját is felhasználjuk, különösen a Bizottság által irányított olyan kölcsönfelvételi és kölcsönnyújtási tevékenységek ellenőrzésénél, amelyek esetében külső ellenőri igazolások állnak rendelkezésre. 2. RÉSZ. A tranzakciók szabályszerűségére irányuló ellenőrzés módszere és módszertana 5. A beszámolót alátámasztó tranzakciók szabályszerűségének ellenőrzése során azt vizsgáljuk, hogy azok megfelelnek-e a vonatkozó szabályoknak és rendelkezéseknek ( 1.2. háttérmagyarázat ). 6. Ellenőrzési munkánk során mérlegeljük, hogy hatékonyan hasznosítani tudjuk-e a mások által korábban elvégzett szabályszerűségi ellenőrzések eredményeit. Amennyiben úgy döntünk, hogy felhasználjuk ezeket az ellenőrzési eredményeket, a könyvvizsgálati standardoknak megfelelően értékeljük a másik fél függetlenségét és szakértelmét, valamint munkájának hatókörét és megfelelőségét. A tranzakciók tesztelése 7. A többéves pénzügyi keret egyes fejezeteire nézve (jelentésünk 5–10. fejezete) a tranzakciók reprezentatív mintáját teszteljük annak érdekében, hogy megbecsüljük a sokaságon belül a szabálytalan tranzakciók arányát. 8. Minden kiválasztott tranzakció esetében megállapítjuk, hogy a kifizetési kérelem vagy kifizetés a költségvetésben szereplő és a jogszabályok által meghatározott célra történt-e. Megvizsgáljuk a kérelem vagy kifizetés összegének kiszámítási módját (nagyobb kifizetési kérelmek esetében a tranzakció összes elemére nézve reprezentatív kiválasztás alapján). A tranzakciót a költségvetési számláktól kezdve egészen a végső kedvezményezettig végigkövetjük (aki lehet például mezőgazdasági termelő, egy képzés szervezője vagy egy fejlesztési támogatást nyújtó projekt felelőse), és az összes szinten megvizsgáljuk a vonatkozó követelmények betartását. 9. A bevételekkel kapcsolatos tranzakciók tekintetében a hozzáadottérték-adón és a bruttó nemzeti jövedelmen (GNI) alapuló saját források számvevőszéki ellenőrzésének kiindulópontját az e források kiszámításának alapjául szolgáló makrogazdasági összesítő adatok jelentik. Megvizsgáljuk, hogy a Bizottság milyen kontrollrendszereket alkalmaz a tagállami hozzájárulások tekintetében azok beérkezéséig, illetve a konszolidált beszámolóba való bekerüléséig. A hagyományos saját források esetében a vámhatóságok számláit és a vámkötelezettségek mozgását vizsgáljuk, szintén addig a pontig, amíg az összegek beérkeznek a Bizottsághoz és megjelennek a könyvelésben. 10. A kiadások tekintetében akkor vizsgáljuk meg a kifizetéseket, miután a kiadás felmerült, azt lekönyvelték és elfogadták. Ez minden kifizetési kategória esetében így történik (az eszközök beszerzését szolgáló kifizetéseknél is). Az előlegeket nem azok kifizetésekor vizsgáljuk, hanem miután a) az uniós források végső kedvezményezettje (például egy gazdálkodó, egy kutatóintézet, egy közbeszerzés tárgyát képező kivitelezési munkákat vagy szolgáltatást nyújtó vállalat) igazolta a források helyes felhasználását; és b) a Bizottság (vagy uniós forrásokat kezelő más intézmény vagy szerv) az előlegfizetés záróelszámolásával elfogadta a források végső felhasználását. 11. Ellenőrzési mintánkat úgy tervezzük meg, hogy ne az egyes tranzakciókra (például egyedi projektekre), hanem a kiadások egészére nézve adjon becsült hibaarányt. Pénzegységalapú mintavételi módszerrel választjuk ki az ellenőrizendő kérelmeket vagy kifizetéseket, illetve alacsonyabb szinten az egyes tranzakciókon belüli egyedi elemeket (például egy projekt számlái vagy egy gazdálkodó kérelmében szereplő parcellák). Ezért az ezekre az elemekre vonatkozóan közölt hibaszintek nem tekintendők az adott tranzakciókra vonatkozó megállapításoknak, hanem közvetlenül az uniós kiadások átfogó hibaarányához járulnak hozzá. 12. Egy adott évben nem minden tagállamban, kedvezményezett államban, illetve régióban vizsgálunk tranzakciókat. Egyes tagállamok, kedvezményezett államok, illetve régiók név szerinti említése nem jelenti azt, hogy a bemutatott példák másutt nem fordulnak elő. Az ebben a jelentésben bemutatott szemléltető példák alapján nem lehet következtetéseket levonni az érintett tagállamokra, kedvezményezett államokra, illetve régiókra nézve. 13. Módszerünknek nem célja a hibák teljes sokaságon belüli gyakoriságáról történő adatgyűjtés. Az egyes TPK-fejezetekben, a valamely főigazgatóság által irányított kiadásokban vagy az egy adott tagállam által végrehajtott folyósításokban feltárt hibák számára vonatkozóan bemutatott adatok tehát nem az uniós finanszírozású tranzakciók vagy az egyes tagállamok hibagyakoriságát mutatják. Mintavételi módszerünk különböző tranzakciókhoz különböző súlyozást rendel, amely az érintett kiadások értékét és az ellenőrzési munka intenzitását tükrözi. Ez a súlyozás nem mutatkozik meg a gyakorisági adatokban, amelyek ugyanolyan súlyozással veszik figyelembe a vidékfejlesztést, mint a „Természeti erőforrások” területen nyújtott közvetlen támogatást, illetve az Európai Szociális Alap kiadásait, mint a regionális és kohéziós kifizetéseket. A tranzakciótesztek eredményeinek értékelése és bemutatása 14. A hibák az adott tranzakció összegének egészét vagy csak egy részét érinthetik. Mérlegeljük, hogy az egyes hibák számszerűsíthetők-e, azaz lehetséges-e számszerűen meghatározni, hogy a vizsgált összeg mekkora részét érinti a hiba. A hibaszint és a gyakoriság kiszámítása során figyelmen kívül hagyjuk az ellenőrzésünk előtt és attól függetlenül feltárt és korrigált hibákat, mivel azok feltárása és korrigálása arra utal, hogy a kontrollrendszerek eredményesen működnek. 15. A közbeszerzési hibák számszerűsítésével kapcsolatos kritériumaink a „Non-compliance with the rules on public procurement – types of irregularities and basis for quantification” (A közbeszerzési szabályok megsértése – a szabálytalanságok típusai és a számszerűsítés alapjai) című dokumentumban (1) találhatók. 16. Számszerűsítési eljárásunk különbözhet attól, amelyet a Bizottság vagy a tagállamok használnak a közbeszerzési szabályok helytelen alkalmazásának szankcionálásáról hozott döntéseikhez. Becsült hibaszint 17. A hibaszint becsléséhez a „legvalószínűbb hibaarányt” (MLE) használjuk. Ezt a becslést a legtöbb TPK-fejezetre és a költségvetési kiadások egészére nézve elkészítjük. A százalékos formában kifejezett legvalószínűbb hibaarány csak a számszerűsíthető hibákat veszi figyelembe. Hibának minősül például a vonatkozó szabályok és előírások, valamint a szerződéses és támogatási feltételek számszerűsíthető megsértése. Meghatározzuk az alsó hibahatárt (LEL) és a felső hibahatárt (UEL) is. 18. Ellenőri véleményünk kialakítása során 2 %-os lényegességi küszöbbel számolunk, és figyelembe vesszük a hibák jellegét, összegét és összefüggéseit is. A rendszerek vizsgálata és az eredmények bemutatása 19. A Bizottság, más uniós intézmények és szervek, a tagállami hatóságok, valamint a kedvezményezett országok, illetve régiók rendszereket alakítanak ki a költségvetési kockázatok kezelésére és a tranzakciók szabályszerűségének ellenőrzésére, illetve biztosítására. Érdemes megvizsgálni ezeket a rendszereket, és feltárni az esetleg javításra szoruló területeket. 20. Az egyes TPK-fejezetekhez, a bevételeket is beleértve, számos egyedi rendszer kapcsolódik. Minden évben mintát veszünk ezekből a rendszerekből, és azok vizsgálatának eredményeit a javításra irányuló ajánlásaink mellett mutatjuk be. Véleményalkotás a megbízhatósági nyilatkozat keretében 21. Az Európai Unió konszolidált beszámolójának alapjául szolgáló tranzakciók szabályszerűségéről adott véleményünk a 4–10. fejezetben leírt ellenőrzési munkánkon alapul. Véleményünket a megbízhatósági nyilatkozat tartalmazza. Munkánk alapján képesek vagyunk megalapozott véleményt kialakítani arról, hogy a sokaságon belüli hibák meghaladják-e a lényegességi küszöböt vagy az alatt maradnak. 22. Amennyiben lényeges hibaszintet állapítunk meg és meghatározzuk annak az ellenőri véleményre gyakorolt hatását, el kell döntenünk, hogy a hibák – illetve az ellenőrzési bizonyítékok hiánya – általános érvényűek-e. Ezt az ISSAI 1705 iránymutatásait követve állapítjuk meg (oly módon, hogy – megbízatásunkkal összhangban – azok alkalmazási körét a jogszerűséggel és szabályszerűséggel kapcsolatos kérdésekre is kiterjesztjük). Lényeges és általános érvényű hibák esetén elutasító véleményt adunk. 23. Egy hibát vagy ellenőrzési bizonyíték hiányát akkor tekintünk általános érvényűnek, ha az az ellenőr megítélése szerint nem korlátozódik a pénzügyi kimutatások egyes konkrét elemeire, számláira vagy tételeire (azaz ha a vizsgált számlák vagy tranzakciók között több helyen is előfordul), illetve korlátozott előfordulás esetében akkor, ha a pénzügyi kimutatások jelentős arányát érinti vagy érintheti, vagy olyan közlésekhez kapcsolódik, amelyek alapvetően befolyásolják a pénzügyi kimutatások felhasználók általi értelmezését. 24. Legjobb becslésünk szerint a 2016-os összes kiadás hibaszintje 3,1 %. Megítélésünk szerint a hiba nem általános érvényű, mert egyetlen kiadástípusra és kevés kiadási területre korlátozódik. A különböző TPK-fejezeteket eltérő becsült hibaszint jellemzi, a jelentésünk 5–7. és 9–10. fejezetében leírtak szerint. Csalás gyanúja 25. Ha okunk van gyanítani, hogy csalás történt, ezt jelentjük az Unió csalás elleni hivatalának, az OLAF-nak. Az OLAF feladata a kapcsolódó vizsgálatok lefolytatása. Évente több esetről teszünk jelentést az OLAF-nak. 3. RÉSZ. A beszámoló megbízhatóságára, illetve a tranzakciók szabályszerűségére vonatkozó ellenőri vélemények közötti összefüggés 26. A Számvevőszék: a) ellenőri véleményt adott ki az Európai Unió konszolidált beszámolójáról a lezárult pénzügyi évre nézve; b) ellenőri véleményeket adott ki az e beszámoló alapjául szolgáló bevételek és kifizetések szabályszerűségéről. 27. Ellenőrzéseinket az IFAC nemzetközi ellenőrzési standardjai és etikai kódexe, valamint a legfőbb ellenőrző intézményeknek az INTOSAI által elfogadott nemzetközi standardjai szerint végezzük, és véleményeinket ezeknek megfelelően alakítjuk ki. 28. Amikor az ellenőrök a beszámoló megbízhatóságáról és a mögöttes tranzakciók szabályszerűségéről egyaránt kiadnak ellenőri véleményt, a standardok értelmében a tranzakciók szabályszerűségére vonatkozó minősített vélemény önmagában még nem eredményez a beszámoló megbízhatóságára nézve is minősített véleményt. Az általunk véleményezett pénzügyi kimutatások elismerik, hogy lényeges probléma áll fenn az uniós költségvetésre terhelt költségekre vonatkozó szabályok megsértésével kapcsolatban. Ennek megfelelően úgy döntöttünk, hogy a szabályszerűséget érintő lényeges hibaszint önmagában még nem ok arra, hogy módosítsunk a beszámoló megbízhatóságáról adott külön véleményünkön. (1) http://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/Guideline_procurement/Quantification_of_public_procurement_errors.pdf 1.2. MELLÉKLET AZ ELLENŐRZÉSI MINTÁKBAN FELTÁRT HIBÁK GYAKORISÁGA 2016-BAN

2. FEJEZET Költségvetési és pénzgazdálkodás TARTALOMJEGYZÉK Bevezetés 2.1-2.3 Költségvetési gazdálkodás 2016-ban 2.4-2.14 A kifizetések az éves költségvetés által meghatározott kereteken belül maradtak 2.4-2.7 A speciális eszközök és a tartalékok széles körű használata miatt nem elég rugalmas a váratlan eseményekre való reagálás 2.8-2.10 A fennálló kötelezettségvállalások aránya rekordszintet ért el 2.11-2.14 A 2016-os költségvetéssel kapcsolatos pénzgazdálkodási kérdések 2.15-2.31 Az Unió költségvetésének jelentős a pénzügyi kitettsége 2.15-2.20 Az Unió egyre nagyobb mértékben alkalmaz pénzügyi eszközöket 2.21-2.23 A tagállamok a rendelkezésre álló uniós források felhasználásakor nehézségekkel szembesülhetnek 2.24-2.26 A migráció és a menekültügyi válság kiadásairól szóló általános beszámolásnak koherensebbnek és átfogóbbnak kell lennie 2.27-2.28 Az uniós finanszírozási mechanizmusok összetettsége továbbra is nő 2.29-2.31 A jövőbeni kockázatok és kihívások 2.32-2.39 A teljesítetlen kifizetési kérelmek újabb felhalmozódásának elkerülése 2.32-2.33 Az új TPK finanszírozása 2.34-2.39 Következtetések és ajánlások 2.40-2.48 Következtetések 2.40-2.47 Ajánlások 2.48 A SZÁMVEVŐSZÉK ÉSZREVÉTELEI BEVEZETÉS 2.1. Ez a fejezet az Unió 2016-os költségvetési és pénzgazdálkodásával kapcsolatos észrevételeinket tartalmazza, és a jövőbeni költségvetésekre nézve több főbb kockázatot és kihívást állapít meg. 2.2. Az éves költségvetésnek a kötelezettségvállalási és kifizetési előirányzatokra vonatkozó, a 2014–2020-as többéves pénzügyi keretben (TPK) rögzített felső határokon belül kell maradnia (1). A TPK keretében az Unió 2014 és 2020 között folyó árakon kötelezettségvállalást legfeljebb 1 087,2 milliárd euróra, kifizetést pedig legfeljebb 1 025,4 milliárd euróra vállalhat (2). Az adott év kötelezettségvállalási és kifizetési előirányzatainak (3) a saját forrásokról szóló határozat (4) által rögzített felső határokon belül kell maradniuk. 2.3. A Bizottság bemutatta a jelenlegi TPK végrehajtásának félidős értékelését és a kapcsolódó jogalkotási javaslatokat. E fejezet egy része a következő TPK-ra vonatkozó javaslat szempontjából releváns jogalkotási javaslatokról korábban kifejtett véleményeinken alapul (5). KÖLTSÉGVETÉSI GAZDÁLKODÁS 2016-BAN A kifizetések az éves költségvetés által meghatározott kereteken belül maradtak 2.4. A költségvetési előirányzatokkal szembeni kifizetések 13,7 milliárd euróval alacsonyabbak voltak, mint az eredetileg elfogadott költségvetésben rendelkezésre álló előirányzatok (a lehetséges 143,9 milliárd euróból 130,2 milliárd euró (6), azaz a rendelkezésre álló teljes összeg 90,5 %-a) (lásd: 2.1. háttérmagyarázat ). 2.5. A kifizetések alacsony szintje főként abból adódott, hogy a tagállami hatóságok a vártnál kisebb összegben nyújtottak be kifizetési kérelmeket az európai strukturális és beruházási alapokhoz (esb-alapok). Ennek oka az volt, hogy a jelenlegi TPK első éveiben késedelmes volt a programok végrehajtása. A Bizottság a késedelmeket a következőkkel magyarázta (7): a) a 2007–2013-as programok végrehajtásában bekövetkezett jelentős késedelmekből következnek; b) az Unió késve fogadta el a 2014–2020-as programok jogi alapjait (8); c) a tagállamok késve hozták létre az uniós források kezeléséért felelős nemzeti hatóságokat és késedelmesen küldtek értesítést azokról az Uniónak; d) az új időszak programjaira és projektjeire vonatkozó, megváltozott szabályokhoz való igazodáshoz időre volt szükség; e) a tagállamok a 2014–2020-as időszakban egy plusz évet kaptak a kötelezettségvállalások alapján történő kifizetések teljesítéséhez (az „n+3-as szabály”) (9). 2.6. Amint a Bizottság is megjegyezte (10), a 2014–2020-as időszak többéves pénzügyi keretének első három évében az esb-alapokból finanszírozott programok végrehajtását nagyobb késedelmek jellemezték, mint a strukturális és kohéziós alapból támogatott programokat a 2007–2013-as időszak elején. 2.7. Mivel az év során kevés kifizetési kérelem érkezett be, a költségvetési hatóságok a kifizetési előirányzatok 7,3 milliárd euró összegű csökkentése érdekében módosították a 2016-os költségvetést (11). A kifizetési kérelmek kis száma még e csökkentést követően is 2002 óta a legnagyobb többletet (6,4 milliárd euró) eredményezte (12) (2015: 1,3 milliárd euró). 2.1. háttérmagyarázat – A 2016-os költségvetés (millió euró) Forrás: Az Európai Unió konszolidált éves beszámolója a 2016-os pénzügyi évről, „Összevont jelentések a költségvetés végrehajtásáról és magyarázó megjegyzések”, 4.1. és 4.3. táblázat. A SZÁMVEVŐSZÉK ÉSZREVÉTELEI A speciális eszközök és a tartalékok széles körű használata miatt nem elég rugalmas a váratlan eseményekre való reagálás 2.8. A 2014–2020-as TPK több olyan eszközt is alkalmaz, amelyek megkönnyítik a költségvetés működését és tartalékalap képzését. A legfontosabb ilyen eszközök a következők: a) A kifizetésekre vonatkozó összesített tartalék (GMP), amelynek révén – a TPK-rendelet 5. cikke szerint – fel nem használt kifizetési előirányzatok vihetők át későbbi évekre azzal a feltétellel, hogy a TPK-ban rögzített felső határokat nem lépik át. A 2.4. bekezdésben említett, 2016-ban fel nem használt 13,7 milliárd euró tehát későbbi évekre átvihető és felhasználható. A fel nem használt kifizetési előirányzatok átvihető összegének a TPK-ban meghatározott felső határa a 2018–2020-as időszakra – 2011-es árakon – 31 milliárd euró (2018: 7 milliárd euró; 2019: 11 milliárd euró; 2020: 13 milliárd euró). b) Négy, a váratlan eseményekre és a megváltozott prioritásokra való reagálás céljára szolgáló „speciális eszköz” (13). A Bizottság 2016-ban végzett félidős értékelése (14) szerint a 2020-ig még rendelkezésre álló teljes összeg 7,4 milliárd euró. A többéves pénzügyi keret félidős felülvizsgálatakor kiadott tanácsi nyilatkozat (15) szerint a költségvetési hatóság eseti alapon dönthet arról, hogy a speciális eszközökkel kapcsolatos kifizetések a felső határértékek figyelembevétele nélkül vehetők-e számításba. c) Legfeljebb a GNI 0,03 %-ának megfelelő (mintegy 4,5 milliárd euró) rendkívüli tartalék (16), amely váratlan események esetén, végső megoldásként lehetővé teszi az előirányzatoknak az egyes évek vagy fejezetek közötti átvitelét, azzal a feltétellel, hogy a TPK-ban rögzített felső határokat nem lépik át. 2014-ben a rendkívüli tartalékot használták az azévi kifizetési előirányzatokra, ezt le kell vonni a 2017–2020-as időszak összegéből. A kötelezettségvállalási előirányzatok esetében 2016-ban és 2017-ben a menekültügyi válságra reagálva a rendkívüli tartalék útján 2,1 milliárd euró átvitelére került sor a 3. és 4. TPK-fejezetbe más fejezetekből (17). A SZÁMVEVŐSZÉK ÉSZREVÉTELEI A BIZOTTSÁG VÁLASZAI d) A fel nem használt kötelezettségvállalási előirányzatok következő évekre történő átvitelét lehetővé tevő, azonban csak a növekedéssel és foglalkoztatással – elsősorban a fiatalok foglalkoztatásával – kapcsolatban felhasználható, kötelezettségvállalásokra vonatkozó összesített tartalék (GMC) (18). A 2014-es és 2015-ös GMC majdnem teljes összegét (2,0 milliárd euróból 1,8 milliárd eurót (19)) az esb-alapoknak nyújtották. 2.9. Ezeket az eszközöket a szükséghelyzetek kezelésére hozták létre, hogy némi rugalmasságot biztosítsanak az uniós költségvetés rendszerében, amelyet úgy alakítottak ki, hogy elsősorban hosszú távú uniós kiadási programok számára nyújtson előre kiszámítható finanszírozást. Mivel azonban az uniós kiadási programok végrehajtása a 2014–2020-as TPK első éveiben késedelmekkel történt és 2020-ig várhatóan nőni fog az ütemük, előfordulhat, hogy a TPK felső határain belül nem marad elég rugalmassági összeg a még a jelenlegi TPK vége előtt esetleg bekövetkező váratlan eseményekre való uniós válaszadáshoz. 2.9. A többéves pénzügyi keret félidős felülvizsgálata több rugalmasságot biztosít a 2014–2020-as időszakra vonatkozó többéves pénzügyi keret fennmaradó éveire (lásd a 2017/1123/EU, Euratom tanácsi rendeletet). 2.10. A fent leírt tartalékok használatán kívül a Tanács – az előirányzatok felső határainak megváltoztatása érdekében – egyhangú döntéshozatallal módosíthatja magát a TPK-rendeletet is (20). A fennálló kötelezettségvállalások aránya rekordszintet ért el 2.11. 2016-ban az Unió a címzett bevételeken kívül a lehetséges 156,1 milliárd euróból 155,2 milliárd euróra (a rendelkezésére álló teljes összeg 99,4 %-ára) vállalt kötelezettséget (21). 2.12. Abból adódóan, hogy a kötelezettségvállalási előirányzatokat majdnem teljes mértékben felhasználták, a kifizetések azonban a tervezettnél alacsonyabb szinten maradtak, a fennálló kötelezettségvállalások először csökkentek 2014-ben, majd újra növekedtek 2015-ben és 2016-ban, amikor is 238,8 milliárd euró összegű rekordszintet értek el (lásd: 2.9. háttérmagyarázat ). Az összeg 2017-ben szintén tovább fog nőni, mivel a 2017-es költségvetésben 157,9 milliárd euró összegű kötelezettségvállalási előirányzat és 134,4 milliárd euró összegű kifizetési előirányzat szerepel, ebből következően tehát a fennálló kötelezettségvállalások akár 23,5 milliárd euróval is növekedhetnek. 2.13. A fennálló kötelezettségvállalások összege a kötelezettségvállalások és az azokra mostanáig teljesített kifizetések közötti összesített különbségnek felel meg, csökkentve a visszavont kötelezettségvállalásokkal. A visszavont kötelezettségvállalások a 2007–2016-os időszak kötelezettségvállalásainak viszonylag kis részét tették ki (összesen 1 446 milliárd euróból 27 milliárd euró, azaz 1,9 %). 2.14. A fennálló kötelezettségvállalások döntő része többéves kiadási programokhoz kapcsolódik, ahol a kötelezettségvállalás és az annak megfelelő kifizetés közötti időszak egy évnél hosszabb is lehet, sőt néha eléri a három évet. A 2016-os adatok alapján a fennálló kötelezettségvállalások az év végén 2,9 év (22) kifizetésével voltak egyenértékűek; a 2007-es adathoz (2,2 év) képest ez 72 %-os növekedést jelent. A fennálló kötelezettségvállalások e növekedése miatt a jövőben finanszírozási problémák keletkezhetnek (lásd: 2.32–2.39. bekezdés). 2.14. A programozási időszak harmadik évében az esb-alapok fennálló kötelezettségvállalásai szintjének emelkedése az ezen alapokra vonatkozóan korábban megfigyelt végrehajtás szokásos ciklusának része. A 2014–2020-as időszakban az éves kötelezettségvállalási előirányzatok egyenletessége, az n+3. szabály bevezetése és a lassú végrehajtás a fennálló kötelezettségvállalások jelentős emelkedését eredményezi. A 2016-OS KÖLTSÉGVETÉSSEL KAPCSOLATOS PÉNZGAZDÁLKODÁSI KÉRDÉSEK Az Unió költségvetésének jelentős a pénzügyi kitettsége 2.15. A fennálló kötelezettségvállalásokon kívül az Unió több jelentős, 2016 végén még fennálló hosszú lejáratú kötelezettséggel, garanciával és jogi kötelezettséggel rendelkezett. 2.16. Az Unió legnagyobb összegű hosszú lejáratú kötelezettsége a személyzeti nyugdíjak 67,2 milliárd eurós összege (2015: 63,8 milliárd euró). Noha az uniós személyzet fizet hozzájárulást a saját nyugdíjához, a hozzájárulásokat az uniós költségvetés általános bevételeként kezelik, a kötelezettségeket tehát nem kompenzálja semmilyen más eszköz. 2.17. Az utóbbi években az Unió egyre nagyobb mértékben folyamodott a költségvetéshez a hitelek és pénzügyi eszközök garanciáinak megtámogatására (lásd: 2.2. háttérmagyarázat ). Ezek az uniós beszámolókban (23) szereplő függő kötelezettségek. Arra az esetre, ha a garanciára irányuló igény nőne, tartalékot kell fenntartani a kifizetési előirányzatok költségvetési szintje és a saját forrásokról szóló határozat értelmében engedélyezhető maximális szint között. 2.2. háttérmagyarázat – Garanciákkal kapcsolatos kitettség (milliárd euró) (*) A 2016. december 31-i kitettség csak a végső kedvezményezetteknek már folyósított összegeket veszi figyelembe. 2016 végéig további 17,5 milliárd euróra történt szerződéskötés (ebből 9,0 milliárd euróra a külső hitelezési megbízatáshoz tartozó garancia, 6,9 milliárd euróra az ESBA-garancia és 1,6 milliárd euróra az MFA- és Euratom-hitelekre nyújtott pénzügyi támogatás keretében), azonban kifizetésre még nem került sor. (1) Lásd: Az Európai Unió konszolidált éves beszámolója a 2016-os pénzügyi évről („Az Unió 2016-os beszámolója”), 4.1.1. jegyzet. (2) Lásd: Az Unió 2016-os beszámolója, 4.1.2. jegyzet. (3) Lásd: Az Unió 2016-os beszámolója, 4.1.3. jegyzet. Forrás: Az Unió 2016-os beszámolója, a pénzügyi kimutatásokhoz fűzött 4.1.1–3. megjegyzés. A SZÁMVEVŐSZÉK ÉSZREVÉTELEI 2.18. Az uniós költségvetésben két alap áll rendelkezésre a garanciák fedezetének biztosításához: a külső fellépésekre vonatkozó garanciaalap, amelynek eszközértéke 2,3 milliárd euró, és az ESBA-garanciaalap, amelynek az eszközértéke 2016 végén 1,0 milliárd euró (24), de 2022-re 8 millió euróra fog nőni. A költségvetés emellett a garanciák várható veszteségeire képzett céltartalékot is fenntart, amelynek összege 2016 végén 0,9 milliárd euró volt (25), miután az év során – a Szíriában nyújtott hitelekkel kapcsolatos összeget is beleértve – 0,5 milliárd euróval bővült. A tagállamoknak nyújtott pénzügyi támogatással kapcsolatos garanciák esetében felmerülő bármely kötelezettség fedezhető a TPK-ban rögzített felső határokat (26) meghaladó előirányzatokból, de azt mindenképpen az uniós költségvetésből kell folyósítani. 2.19. A Bizottság javasolta egy közös tartalékfeltöltési alap létrehozását a pénzügyi eszközökből, költségvetési garanciákból és pénzügyi támogatásból származó pénzügyi kötelezettségek fedezetére (27). 2.20. Egyes jelentős összegű hosszú lejáratú jogi kötelezettségeket nem fedeztek fennálló költségvetési kötelezettségvállalások: ezek összege az év végén 22 milliárd euró volt (28) (lásd: 2.3. háttérmagyarázat ), és kifizetésükre későbbi éves költségvetésekből kerül sor. 2.3. háttérmagyarázat – Egyéb hosszú lejáratú jogi kötelezettségek 2016 végén (millió euró) Forrás: Az Unió 2016-os beszámolója, a pénzügyi kimutatásokhoz fűzött 5.3. megjegyzés. A SZÁMVEVŐSZÉK ÉSZREVÉTELEI A BIZOTTSÁG VÁLASZAI Az Unió egyre nagyobb mértékben alkalmaz pénzügyi eszközöket 2.21. Az uniós költségvetés támogatásában részesülő pénzügyi eszközöknek nőtt a jelentőségük (lásd: 2.4. háttérmagyarázat ), és ez a tendencia várhatóan tovább folytatódik 2020-ig. Körültekintő gazdálkodásra van szükség ahhoz, hogy a rendelkezésre álló pénzösszegek felhasználása eredményes, hatékony és gazdaságos legyen, és hogy bármely változásra csak alapos hatásvizsgálat után kerüljön sor. 2.21. A Bizottság olyan intézkedéseket alkalmazott, amelyek a rendelkezésre álló pénzeszközök felhasználása során biztosítják az átláthatóságot és a hatékony és eredményes pénzgazdálkodást. Tervezett módosítások esetén az előzetes értékelés magában foglalja a korábbi hasonló eszközökkel kapcsolatban levont tanulságok elemzését. A központi irányítású eszközök esetében a vonatkozó jogalapok félidős felülvizsgálatokat vagy értékeléseket írnak elő. A pénzügyi eszközök minden ilyen félidős felülvizsgálatára vonatkozóan a Bizottság biztosítani fogja, hogy a felülvizsgálatok foglalkozzanak a levont tanulságokkal, valamint a nagyobb társadalmi-gazdasági változásoknak az eszközök létjogosultságára és az uniós költségvetésből ennek megfelelően elvárható hozzájárulásra gyakorolt hatásával. 2.4. háttérmagyarázat – Uniós költségvetési támogatásban részesülő pénzügyi eszközök (milliárd euró) 2007–2013-as programozási időszak (*3) 2014–2020-as programozási időszak Megosztott irányítás ERFA, ESZA (42) és vidékfejlesztés (43) a 2007–2013-as időszakban / esb-alapok a 2014–2020-as időszakban 12,0 21,5 Ebből kkv-kezdeményezés 0 1,2 (*4) Közvetlen/közvetett irányítás és költségvetési garanciák Közvetett irányítású pénzügyi eszközök 3,8 (44) 7,4 (*5) ESBA – maximális uniós költségvetési garancia, ebből: — a garanciaalap feltöltése — fedezetlen kötelezettség a jelenlegi és jövőbeni uniós költségvetések felé 0 16 8 8 Összesen 16,1 45,6 A finanszírozás javasolt növelése (45) 10 Összesen a javasolt növelés után 55,6 A SZÁMVEVŐSZÉK ÉSZREVÉTELEI A BIZOTTSÁG VÁLASZAI 2.22. Az ESBA jelentősége tovább nő majd, és alapvető finanszírozási forrássá válik (29). 2016 végéig az EBB-csoport összesen 21,3 milliárd euró értékben kötött szerződést az ESBA számára (30). Az ESBA beruházási időszaka még nem zárult le, a 2.5. háttérmagyarázat 2016 végéig mutatja az ESBA-források tagállamok közötti eloszlását. 2.22. A Bizottság úgy véli, hogy – annak érdekében, hogy teljes képet kapjunk az ESBA különböző tagállamokban megvalósuló finanszírozásának dimenziójáról – a 2.5. háttérmagyarázatnak nemcsak az ESBA-források tagállamok közötti eloszlásának jelenlegi összegeit kellene feltüntetni, hanem az ESBA-beruházásoknak az adott országok GDP-jéhez viszonyított arányát és egy főre jutó összegét is. 2.5. háttérmagyarázat – ESBA-finanszírozás tagállamonként (millió euró) Forrás: Az EBB év végi operatív jelentése – Európai Stratégiai Beruházási Alap: IIW és SMEW. Az ESBA-megállapodás II. ütemterve – A jelentés dátuma: 2016. december 31. A SZÁMVEVŐSZÉK ÉSZREVÉTELEI A BIZOTTSÁG VÁLASZAI 2.23. Az ESBA a tagállamok rendelkezésére álló új, központosított és innovatív eszköz az Unió területén végrehajtott beruházások támogatására. Az ESBA irányítási rendszerében a végrehajtási hatáskörökkel az EBB-t ruházzák fel, így az uniós költségvetésből finanszírozott más eszközökhöz képest itt korlátozottabb szerep jut a közpénzellenőrzésnek (amint azt a 2.8. háttérmagyarázat is mutatja). 2.23. A Bizottság álláspontja szerint az ESBA megfelelő nyilvános ellenőrzés alatt áll. A tagállamok a rendelkezésre álló uniós források felhasználásakor nehézségekkel szembesülhetnek 2.24. Mivel az esb-alapok egyes tagállamok államháztartási kiadásainak jelentős részét teszik ki, fontos megjegyezni, hogy kilenc tagállamban az esb-alapok esetében fennálló kötelezettségvállalások 2016-ban az államháztartási kiadások több mint 15 %-át teszik ki (lásd: 2.6. háttérmagyarázat ). 2.25. Mivel a 2014–2020-as TPK-ban még jelentős mértékben állnak rendelkezésre kötelezettségvállalási előirányzatok, azon tagállamok számára, ahol az esb-alapok az államháztartási kiadások jelentős részét teszik ki, gondot okozhat elegendő olyan minőségi projektet azonosítani, amelyet az elérhető uniós forrásokból finanszírozhatnak vagy társfinanszírozhatnak. 2.25. A Bizottság úgy véli, hogy még túl korai a 2014–2020-as időszakra vonatkozó többéves pénzügyi keretben előre megítélni, hogy a tagállamok milyen kapacitásokkal rendelkeznek a számukra elérhető források felhasználására. 2.6. háttérmagyarázat – Az esb-alapok fennálló kötelezettségvállalásai 2016. december 31-én a 2016-os államháztartási kiadások százalékában, tagállamonként Forrás: Európai Számvevőszék, a Bizottság által szolgáltatott információk alapján. A 2016-os államháztartási kiadásokra vonatkozó Eurostat-adatok, 2017. április. A SZÁMVEVŐSZÉK ÉSZREVÉTELEI 2.26. Egyes tagállamok tőkeberuházásainak bármely adott évben jelentős hányadát teszik ki az uniós költségvetésből származó bevételek. Az ilyen bevételek mérete és időzítése ezért jelentős makrogazdasági következményekkel járhat a beruházásokra, a növekedésre és a foglalkoztatásra nézve, és ezt megfelelően szem előtt kell tartani az uniós költségvetés jövőbeni kiadásainak tervezésekor (lásd: 2.7. háttérmagyarázat ) (31). 2.7. háttérmagyarázat – Uniós források (*1) a tagállamok bruttó állóeszköz-felhalmozásának százalékában (*2) (***) Horvátország 2013-ban csatlakozott az Európai Unióhoz. Forrás: Európai Számvevőszék, a Bizottság által szolgáltatott információk alapján. Az Eurostat bruttó állóeszköz-felhalmozásra vonatkozó adatai (Beruházások). A SZÁMVEVŐSZÉK ÉSZREVÉTELEI A BIZOTTSÁG VÁLASZAI A migráció és a menekültügyi válság kiadásairól szóló általános beszámolásnak koherensebbnek és átfogóbbnak kell lennie 2.27. 2016-ban az egyik legfőbb pénzgazdálkodási kihívást a menekültügyi válsággal és a migránsok integrációjával kapcsolatos források mozgósítása jelentette, beleértve az Unión belüli szükséghelyzeti támogatást is. Az Unió pénzügyi szempontból úgy reagált erre, hogy néhány már meglévő területen növelte a források összegét, új finanszírozási eszközöket hozott létre, és ösztönözte, hogy harmadik felek kiegészítő hozzájárulást nyújtsanak (32). 2.28. A menekültügyi és migrációs válságra mozgósított források teljes összegéről a Bizottság 2016-ban nem számolt be, és azt nehéz is megbecsülni. Sok más esethez hasonlóan ezek az alapok az érintett szakpolitikai terület elkülönített költségvetési előirányzatainak csak egy részét jelentik. Noha a Bizottság külön-külön minden egyes eszközről beszámol, az átfogó adatról való beszámoláshoz a Bizottságnak külön jelentéstételi struktúrát kellene létrehoznia. 2.28. Mivel a menekült- és migrációs válság idővel különböző formákat ölthet, nehéz ezt a témát kimerítően előre meghatározni, valamint a bemutatott információk alapul szolgáló tartalma és implicit meghatározása idővel változhat. A Bizottság felkéri az OECD-t, hogy a migráció ált