A stabilitási program szerint az adósság GDP-hez viszonyított aránya 2019-ben a 2018. évi szinthez képest 0,4 százalékponttal emelkedik, és eléri a GDP 132,6 %-át. A tervezett dinamika főként az adósságnövelő „hólabdahatásnak” tudható be (a GDP 2 % -a), melynek fő összetevője a makrogazdasági feltételek gyengülése (a nominális GDP növekedése 1,2 %-ra csökken a 2018. évi 1,7 %-ról), jóllehet az elsődleges többlet (a GDP 1,2 %-a) és a tervezett jelentős privatizációs bevételek (a GDP 1 %-a) ezt nagyrészt kiegyenlítik. A Bizottság arra számít, hogy Olaszország GDP-arányos adóssága 2019-ben jelentősebb mértékben, 133,7 %-ra emelkedik. A különbség részben a nominális GDP-növekedéssel kapcsolatos óvatosabb feltételezésekkel (1,2 % helyett 0,8 %) összefüggő magasabb adósságnövelő „hólabdahatásnak” (2,6 %), részben pedig az adósságnövelő SFA-tételeknek, azon belül nagyrészt a kormány által tervezett privatizációk feltételezett alulteljesítésének (a GDP 1 %-a helyett a GDP 0,1 %-a) tudható be.

Részletesebben tekintve, Olaszország GDP-arányos államadóssága 2018-ban 132,2 % volt, 0,8 százalékponttal magasabb, mint 2017-ben. A 2. táblázatban is látható, hogy ez a növekedés elsősorban az adósságot jelentősen növelő SFA-tételeknek tudható be (a GDP 0,9 %-a), ami a kincstári likviditási tartalékok jelentős emelkedéséhez is kapcsolódott. A magasabb elsődleges többlet (a GDP 1,6 %-a, szemben a 2017. évi 1,4 %-kal) adósságcsökkentő hatással járt, amely szinte teljes egészében kiegyenlítette az adósságnövelő „hólabdahatást” (1,5 %). Amint az az 1. ábrán látható, az adósság reál implicit költsége az olasz reál-GDP 2018. évi növekedése (0,9 %) fölött volt, bár kismértékben zsugorodott (a 2017. évi 2,4 %-hoz képest 2 %-ra), köszönhetően a kibocsátáskori magasabb spot hozamok (a 2017. évi 0,7 % után 2018-ban 1,1 %) adósságszolgálati kiadásokba való fokozatos átgyűrűzésének és a mérsékelten növekvő inflációnak (a GDP-deflátor 0,8 %-os növekedése mellett). A kibocsátáskori spot hozamok növekedése 2018-ban (és 2019 elején) az olasz államadósság magasabb kockázati felárát tükrözi – az államkötvények hozamfelárai 2018 májusa óta körülbelül 100 bázisponttal nőttek. Így a Bizottság 2018. tavaszi előrejelzésében szereplő előrejelzésekhez képest a kamatkiadások 2018-ban mintegy 2,2 milliárd EUR-val magasabbak lettek (62,8 milliárd EUR helyett 65 milliárd EUR).

Az olaszországi államadósság GDP-hez viszonyított aránya a 2008–2013-as időszakban – a kettős mélypontú recesszió idején – átlagosan évi 5 százalékponttal nőtt, a 2014–2017 közötti időszakban 131,5 % körül mozgott, majd 2018-ban 132,2 %-ra nőtt. A stabilitási program alapján 2019-ben az államadósság várhatóan csekély mértékben, 132,6 %-ra emelkedik, majd 2020-ban 131,3 %-ra csökken a meglehetősen stabil nominális növekedés, a héaemelés nyomán bekövetkező hiánycsökkenés és a számottevő privatizációs bevételek miatt. Ezzel szemben a Bizottság arra számít, hogy az adósság aránya 2019-ben és 2020-ban is emelkedni fog, egészen 135 %-ig, ami az adósságot jelentősen növelő „hólabdahatásnak”, az elsődleges többlet csökkenésének, valamint a tervezettnél alacsonyabb privatizációs bevételeknek tudható majd be. Míg a refinanszírozási kockázatok rövid távon korlátozottak, a magas államadósság továbbra is sebezhetővé teszi az olasz gazdaságot.

A stabilitási program alapján a kiadási referenciaérték 2020 tekintetében némi eltérés, 2019-et és 2020-at együtt vizsgálva pedig jelentős eltérés kockázatát vetíti előre (2020-ra az eltérés a GDP 0,3 %-a, 2019 és 2020 esetében pedig évente átlagosan a GDP 0,5 %-a), mivel a költségvetési kiadások diszkrecionális bevételi intézkedések és egyszeri intézkedések nélkül számított 0,6 %-os növekedési rátája meghaladja a Tanács által ajánlott mértéket. Ugyanezt jelzi a strukturális egyenleg pillére is, mivel a stabilitási program szerint az (újraszámított) strukturális egyenleg 2020-ban a GDP 0,2 %-ával javul. Ez azt mutatja, hogy 2020-ban némi (a GDP 0,4 %-ának megfelelő) eltérés kockázata áll fenn, míg 2019-ben és 2020-ban együttesen jelentős (átlagosan évente 0,6 %-os) eltérés kockázata vetíthető előre. A két pillér jelzései arra engednek következtetni, hogy a 2020. évi stabilitási programban tervezett pozitívabb költségvetési fejlemények, amelyek nagyrészt a jelentős mértékű héaemelés feltételezett teljes körű végrehajtásának tudhatók be, nem elegendőek ahhoz, hogy ellensúlyozzák a prevenciós ág követelményeitől tervezett jelentős 2019-es eltérést. Az olasz kormány terveinek átfogó értékelése jelentős eltérés kockázatát vetíti előre a Tanács által 2020-ra ajánlott, a középtávú költségvetési célhoz vezető kiigazítási pályához képest. Ez a következtetés akkor sem változna, ha 2019-re figyelembe vennénk a rendkívüli eseményekre előzetesen megítélt engedményt.

Egy utólagos értékelés arra mutat rá, hogy Olaszország 2018-ban nem tartotta be a középtávú költségvetési cél eléréséhez javasolt kiigazítási pályát, még az ún. „mérlegelési jogkör” alkalmazását követően sem. Ezen túlmenően, ami 2019-et illeti, Olaszország esetében fennáll a Stabilitási és Növekedési Paktum prevenciós ágának való meg nem felelés kockázata, még a rendkívüli eseményekre vonatkozó előzetes engedmények figyelembevétele esetében is. A Bizottság 2019. tavaszi előrejelzése alapján – változatlan politikát feltételezve – 2020-ban várhatóan tovább bővül a középtávú költségvetési célhoz vezető javasolt kiigazítási pályától való eltérés mértéke. Ez súlyosbító tényezőt jelent.

4.2.Az államadósság középtávú alakulása

Olaszország államadóssága továbbra is az olasz gazdaság sebezhetőségének egyik fő forrása. Az újonnan elfogadott intézkedések és a kedvezőtlen demográfiai tendenciák részben visszafordítják a korábbi nyugdíjreformok pozitív hatásait, és gyengítik Olaszország hosszú távú költségvetési fenntarthatóságát. A költségvetés fenntarthatóságát az államkötvények kamatlábainak a 2018-ban és 2019 elején megfigyelt mozgása is kedvezőtlenül érintette.

Miután 2018-ban elérte a 132,2 %-ot, a Bizottság 2019. tavaszi előrejelzése alapján Olaszország GDP-arányos államadóssága 2020-ra tovább, 135 %-ra emelkedik. A 2019–2020-ban előre jelzett emelkedés okaiként az elsődleges többlet jelentős visszaesése, a nagyjából stabil kamatkiadások, a nullához közeli privatizációs bevételek és mindennek kontextusaként a gyenge nominális GDP-növekedés említhető meg.

Az Európai Bizottság rövid távú költségvetési fenntarthatósági kockázati mutatója (S0) alapján úgy tűnik, hogy Olaszország rövid távon nem küzd fenntarthatósági kihívásokkal, bár fiskális oldalon vannak sebezhetőségek. A makropénzügyi környezetből eredő kockázatok összességében továbbra is korlátozottak, ami részben az EKB továbbra is alkalmazkodó monetáris politikájának köszönhető. A tetemes államadóssághoz kapcsolódó, nagy összegű refinanszírozási igényei miatt (ezek 2019-ben a GDP mintegy 17 %-át teszik ki) Olaszországot azonban érzékenyen érinti, ha hirtelen megnő a kockázatkerülés a pénzügyi piacokon. Egy ilyen helyzetben, ahogy az 2018. május óta megfigyelhető, az államkötvénypiacokon megnőhet a volatilitás, és lényegesen megemelkedhetnek az adósságszolgálati költségek, ami pedig azzal a kockázattal jár, hogy a bankszektorra, valamint a vállalkozások és a háztartások finanszírozási feltételeire átgyűrűző negatív hatások jelentkeznek.

Középtávon Olaszország jelentős fenntarthatósági kihívásokkal néz szembe. Strukturális elsődleges többlete az előrejelzések szerint 2019-ben tovább romolva a GDP 1,2 %-ára, 2020-ban pedig a GDP 0,2 %-ára csökken, szemben a 2015. évi 3,5 %-kal. Ez középtávon növelheti a fenntarthatósági kockázatokat, mivel a gyenge költségvetési helyzet tovább emelheti a kockázati felárakat. Erre utal a Bizottság középtávú adósságfenntarthatósági elemzése (DSA) és az S1 középtávú költségvetési fenntarthatósági kockázati mutató, mivel mindkettő „magas kockázatot” jelez. Megerősíti ezt az értékelést az alapforgatókönyvben 2029-re várt magas és egyre növekvő adósságállomány, valamint annak a makrogazdasági-költségvetési sokkokkal szembeni érzékenysége. A GDP 60 %-át kitevő adósságarány 2033-ig történő eléréséhez ezért Olaszországnak hatalmas, a 2021–2025 közötti időszakban a GDP 10,2 százalékpontjának megfelelő kumulált költségvetési kiigazítást kell tennie.

Olaszország várhatóan hosszú távon is jelentős fenntarthatósági kihívásokkal szembesül, ami az adósság GDP-hez viszonyított arányának stabilizálásához szükséges jelentős költségvetési kiigazításra (különös tekintettel az elöregedéssel kapcsolatos jövőbeli költségekre) és a magas adósságteherrel összefüggő sebezhetőségekre vezethető vissza. Az S2 hosszú távú költségvetési fenntarthatósági kockázati mutató közepes kockázatokat jelez, mivel Olaszország GDP-arányos strukturális elsődleges többletének tartós, körülbelül 3,2 százalékpontos növekedésére lenne szükség ahhoz, hogy GDP-arányos államadóssága hosszú távon stabil maradjon, tekintettel az elöregedés költségeire is. Tekintettel az adósságfenntarthatósági elemzésben figyelembe vett magas adósságteherhez kapcsolódó sebezhetőségre, az elemzés a hosszú távú kockázatok magas szintjét jelzi. A korábbi nyugdíjreformok által a népesség elöregedéséből eredő rejtett kötelezettségek visszafogása révén biztosított hosszú távú fenntarthatóság romlik; ennek okai részben az Eurostat által előre jelzett romló demográfiai helyzetben, részben a közelmúltban elfogadott reformokban keresendők. Konkrétan arról van szó, hogy a 2019. évi költségvetésben a kormány kiterjesztette a korai nyugdíjba vonulás lehetőségét, jelentősen növelve az öregségi nyugdíjakra fordított állami kiadásokat. A többletköltség, amely 2019-ben a GDP 0,3 %-át teszi ki, tovább emeli Olaszország öregségi nyugdíjjal kapcsolatos kiadásait, amelyek 2017-ben a potenciális GDP 15 %-ának feleltek meg, és így már most a legmagasabbak közé tartoznak az Unióban és az OECD-ben egyaránt. Ezen túlmenően a korai nyugdíjba vonulás tekintetében megvalósuló nagyobb rugalmasság kedvezőtlen hatást gyakorolhat a munkaerő-kínálatra és ezáltal a potenciális növekedésre, olyan körülmények között, amikor Olaszország az idősebb (55–64 éves) munkavállalók foglalkoztatásban való részvétele tekintetében már eleve elmarad az uniós átlagtól. Összességében megállapítható, hogy amennyiben további visszalépések történnek a korábbi nyugdíjreformok végrehajtása tekintetében, az jelentősen megnövelheti Olaszország hosszú távú fenntarthatósági kockázatait, veszélyeztetve a rendkívül magas államadósság-ráta megfelelő csökkentését.

Ezenkívül 2018-ban lényegében nem voltak privatizációs bevételek, így jelentősen alulteljesült a kormány által az adott évre tervezett, a GDP 0,3 %-ának megfelelő bevételi cél. A következő évekre vonatkozóan a stabilitási program ambiciózus tervei szerint a privatizációs bevételek a GDP 1 %-át teszik ki 2019-ben és 0,3 %-át 2020-ban. Tekintettel a privatizációk eddigi gyenge eredményeire, a Bizottság előrejelzése a 2019. évi privatizációs bevételeket csak a GDP mintegy 0,1 %-ára becsüli a jelenleg tárgyalt hitelt érdemlő és konkrét javaslatok fényében, míg prudenciális okokból 2020-ra nem számol privatizációs bevételekkel.

4.3.A középtávú gazdasági helyzet

A 2018 második felétől érzékelhető makrogazdasági lassulás, amelynek következtében 2018-ban és a Bizottság előrejelzése szerint 2019–2020-ban a GDP növekedése nominálértéken nem éri el a 2 %-ot, Olaszország esetében részben magyarázza az előretekintő konfigurációban az adósságcsökkentési referenciaértéktől való jelentős eltérést. A makrogazdasági lassuláshoz azonban a szakpolitikai döntések is hozzájárulhattak a negatív bizalmi hatás és a szűkülő hitelcsatorna révén. Ezenfelül Olaszország korlátozott haladást ért el a 2018. évi országspecifikus ajánlások megvalósítása terén, és a nemzeti reformprogram nem ismerteti kellő részletességgel a benne foglalt néhány új kötelezettségvállalást. Összességében az alacsony termelékenységnövekedés korlátozza Olaszország növekedési potenciálját, és akadályozza az államadósság GDP-hez viszonyított arányának gyorsabb csökkentését.

Ciklikus feltételek, potenciális növekedés és infláció

Az olasz gazdaság 2018 második felében enyhe visszaesésbe váltott, mivel a világkereskedelem lassulásának hatása az olasz gazdaságra átterjedt, mely hatást a visszafogott belföldi kereslet csak felerősítette. A 2018 elejéhez képest magasabb államkötvényhozamok némi időeltolódással szigorúbb hitelfeltételeket eredményeztek, miközben a beruházásokat visszafogta a várható politikai irányvonallal és a reformok irányával kapcsolatos bizonytalanság. Összességében a reál-GDP növekedése 2018-ban 0,9 % volt. A 2019 első negyedévére vonatkozó ISTAT gyorsbecslések a gazdasági tevékenység fellendülését jelzik, bár a gyenge hazai kereslet és a visszafogott üzleti és fogyasztói hangulat arra enged következtetni, hogy a kibocsátás növekedése csak az év második felében gyorsul fel (2018 utolsó két negyedévéhez képest). Ennek eredményeként a Bizottság előrejelzése szerint a reál-GDP növekedése továbbra is lassú lesz, 2019-ben csak 0,1 %-os marad, mielőtt 2020-ben eléri a 0,7 %-ot. A stabilitási program növekedési előrejelzései csak kissé optimistábbak, mint a Bizottság előrejelzése: 2019-ben 0,2 %-os, 2020-ban pedig 0,8 %-os kibocsátásnövekedéssel számolnak reálértéken, ami tartalmazza a 2020-ra biztonsági záradékként törvénybe iktatott héaemelést.

Ami a GDP-deflátor növekedését illeti, a kormányzati előrejelzések e tekintetben is optimistábbak a Bizottság előrejelzéseinél, így az olasz hatóságok a nominális GDP növekedését 2019-ben 1,2 %-ra várják, szemben a Bizottság által jelzett 0,8 %-kal (valamint 2020-ban 2,8 %-ra az 1,8 %-kal szemben, de a különbség nagyrészt abból adódik, hogy a stabilitási program a héaemelés bekövetkezésével számol). A harmonizált fogyasztói árindex (HICP) a 2017. évi 1,2 %-os növekedést követően 2018-ban nagyjából stabil maradt, és a Bizottság várakozásai szerint 2019-ben csak 0,9 %-ra mérséklődik, részben az alacsonyabb energiaárak miatt, majd 2020-ban kis mértékben, 1,1 %-ra emelkedik. A maginfláció, amely 2019 áprilisában 0,6 % volt, 2020 végére várhatóan 1 % fölé emelkedik, összhangban a mérsékelt bérnövekedéssel.

Olaszország potenciális növekedése a becslések szerint 2018-ban 0,5 %-ra nőtt (a 2017. évi 0,2 %-hoz képest), de 2019-ben ismét 0,3 %-ra lassul, mielőtt 2020-ban 0,5 %-ra emelkedne. Ez összességében véve továbbra is nagyon alacsony. Ennek köszönhetően a Bizottság becslése szerint Olaszország kibocsátási rése 2018-ban – a 2017. évi –0,5 %-ról – a potenciális GDP –0,1 %-ára szűkült, majd 2019-ben –0,3 %-ra tágul a tényleges GDP-növekedés gyorsabb visszaesése miatt, 2020-ban pedig ismét bezárul. Az egyes reformterületeken (pl. munkaerőpiac, közigazgatás, az adókijátszás elleni küzdelem, a bankok mérlegének helyreállítása) elért eredmények ellenére a válság öröksége és a tartós strukturális hiányosságok továbbra is csökkentik Olaszország növekedési potenciálját. Olaszország reál-GDP-je alig emelkedett vissza a válság előtti szintre, míg az euróövezet többi részében a reál-GDP jelenleg 21 %-kal magasabb, mint 2004-ben. Részletesebben tekintve, Olaszország átlagos éves növekedési rátája 0,1 % volt a 2004–2018 közötti időszakban, míg az euróövezeté (Olaszország nélkül) 1,5 %.

Ezt jobbára olyan strukturális tényezők magyarázzák, amelyek gátolják a források hatékony elosztását, és akadályozzák a termelékenységet. Az öregségi nyugdíjak és adósságszolgálati költségek továbbra is jelentős arányt képviselnek Olaszország közkiadásaiban, ami korlátozza a növekedést ösztönző tételekre, például az oktatásra és az infrastruktúrára rendelkezésre álló forrásokat. A termelési tényezők magas adóterhe és a továbbra is alacsony szintű adómorál változatlanul visszafogja a gazdasági növekedést. A foglalkoztatás növekedéséhez hozzájárultak a munkaerőpiaci reformok és a munkaerő-felvételt ösztönző intézkedések, de az jórészt a határozott idejű szerződéseknek volt köszönhető, miközben a tartós munkanélküliség és az ifjúsági munkanélküliség továbbra is nagy terhet jelent a jövőbeli gazdasági növekedési kilátások szempontjából. Az üzleti környezet továbbra sem vállalkozóbarát, többek között a közigazgatás gyenge pontjai, valamint a rendkívül hosszadalmas polgári és büntető igazságszolgáltatási eljárások miatt. Végül a beruházások, különösen az immateriális javak terén, továbbra is alacsonyak. Ebben az összefüggésben fontos lett volna, hogy Olaszország újraindítsa a reform-erőfeszítéseket a középtávú növekedési kilátások javítása és az államháztartás fenntarthatóságának erősítése érdekében.

Összességében megállapítható, hogy Olaszország jelenlegi gazdasági lassulása a válság időszakát követően most ismét a költségvetési kiigazítás gondos modulációját teszi szükségessé, elkerülendő azt, hogy a jelentős költségvetési erőfeszítések a visszafogott nominális GDP-növekedés mellett önkioltó hatással járjanak. Az alacsony infláció megnehezíti Olaszország számára, hogy a béreket és a nyugdíjakat nominálértéken befagyasztva csökkentse a GDP-arányos közkiadásokat, miközben a szokásosnál alacsonyabb adóbevételeket eredményez. Ugyanakkor a kedvezőtlen makrogazdasági feltételek általában az átlagosnál magasabb költségvetési multiplikátorokat vonnak maguk után, amelyek hatását a monetáris politikának az alulról nullán korlátos kamatszint miatti behatároltsága felerősíti. Másrészről a költségvetési kiigazítás összetétele ugyancsak jelentős hatást gyakorol a multiplikátorokra, különösen a magas adóssággal rendelkező országokban. Így a 2018 második felétől érzékelhető makrogazdasági lassulás, amelynek következtében 2018-ban és a Bizottság előrejelzése szerint 2019–2020-ban a GDP növekedése nominálértéken nem éri el a 2 %-ot, csak csekély mértékben tekinthető enyhítő körülménynek, és Olaszország esetében csak részben magyarázza az előretekintő konfigurációban az adósságcsökkentési referenciaértéktől való jelentős eltérést. A jövőben a növekedési kilátásokat érintő kockázatok továbbra is túlnyomórészt negatívak: a kereskedelmi feszültségek továbbra is beárnyékolják a globális kilátásokat, a vártnál magasabb olajárak visszafoghatják a fogyasztók vásárlóerejét, az állampapírhozamok esetleges emelkedése pedig hatással lehet a hangulatra és a magánszektor finanszírozási feltételeire, és erősítheti Olaszország fenntarthatósági kockázatait.

Strukturális reformok

A Bizottság a 2019. évi országjelentésében megállapította, hogy Olaszország korlátozott haladást ért el a 2018. évi országspecifikus ajánlások végrehajtásában. A korrupció elleni küzdelem, a bankszektorban a nemteljesítő hitelek állományának csökkentése, valamint az aktív munkaerőpiaci intézkedések reformjának végrehajtása terén történt némi haladás. Korlátozott haladás történt az adókijátszás elleni küzdelem, a finanszírozáshoz való piaci alapú hozzáférés javítása, az állami tulajdonban lévő vállalkozások keretének érvényesítése, a nők munkavállalásának ösztönzése, valamint a kutatás, az innováció, a digitális készségek, az infrastruktúra és a szakmai irányultságú felsőfokú oktatás előmozdítása terén. Nem történt haladás a termelési tényezők adóterheinek relatív könnyítése terén, az öregségi nyugdíjak közkiadásokban képviselt arányának csökkentésében (sőt, ezen a területen visszalépés történt), a polgári peres eljárások időtartamának csökkentésében és a versenykorlátozások kezelésében.

A 2019. évi országjelentés részeként közzétett részletes vizsgálat Olaszországot – Görögországgal és Ciprussal együtt – továbbra is a „túlzott makrogazdasági egyensúlyhiány” kategóriájába sorolta, immár a hatodik egymást követő évben.Olaszország makrogazdasági egyensúlyhiánya főként az államadósság magas szintjére és az alacsony termelékenységnövekedésre vezethető vissza, miközben a munkanélküliség változatlanul magas, és az olasz bankok mérlegében továbbra is magas a nemteljesítő hitelek állománya.