[pic] | EURÓPAI BIZOTTSÁG |

Brüsszel, 2009.12.21.

COM(2009)700 végleges

A BIZOTTSÁG JELENTÉSE A TANÁCSNAK, AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS AZ EURÓPAI GAZDASÁGI ÉS SZOCIÁLIS BIZOTTSÁGNAK

2008. ÉVI JELENTÉS A PHARE PROGRAMRÓL, A TÖRÖKORSZÁG RÉSZÉRE NYÚJTOTT ELŐCSATLAKOZÁSI ESZKÖZÖKRŐL, A CARDS PROGRAMRÓL ÉS AZ ÁTMENETI TÁMOGATÁSRÓL

{SEC(2009) 1726}

BEVEZETÉS

Ez a jelentés és a kapcsolódó háttérdokumentum a PHARE[1], a Törökország részére nyújtott előcsatlakozási eszköz[2], a CARDS[3] és az átmeneti támogatás[4] programok 2008. évi végrehajtásáról szól, 2008. december 31-vel bezárólag. Meg kell jegyezni, hogy mivel 2006 volt a PHARE, a Törökország részére nyújtott előcsatlakozási eszköz, valamint a CARDS utolsó programozási éve, 2008-ban nem indítottak új programokat ezen eszközök keretében.[5]

A PHARE előcsatlakozási támogatás céljai közé tartozott a tagjelölt és a csatlakozó országok támogatása közigazgatásuk és intézményeik megerősítésére irányuló erőfeszítéseikben, hogy hatékonyan működhessenek az Európai Unión belül, az Európai Közösség jogszabályaival való konvergencia ösztönzése, az átmeneti időszakok szükségességének csökkentése, valamint a gazdasági és társadalmi kohézió előmozdítása.

A CARDS program célja Albánia, Bosznia-Hercegovina, Horvátország, Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaság, Montenegró, valamint Szerbia és Koszovó[6] stabilizációs és társulási folyamatban (SAP) való részvételének támogatása volt. Ez a folyamat a régión belüli stabilitást igyekszik előmozdítani, miközben az Európai Unióhoz történő szorosabb társulást is elősegíti.

Ez a jelentés tájékoztatást ad az új tagállamoknak nyújtott átmeneti támogatásról is, amelyet az intézményfejlesztési támogatás folyamatosságának biztosítására vezettek be azzal a céllal, hogy megerősödjön és egységesedjen a közösségi vívmányok végrehajtásához szükséges intézményi és adminisztratív kapacitás.

2007 óta az Európai Unió (EU) előcsatlakozási támogatásait egyetlen eszközön, az ún. előcsatlakozási támogatási eszközön (IPA) keresztül nyújtják, amellyel célirányos támogatás biztosítható mind a tagjelölt, mind a potenciális tagjelölt országok számára. Az IPA a következő öt korábbi uniós pénzügyi eszköz helyébe lép: PHARE, ISPA[7], SAPARD[8], a Törökország részére nyújtott előcsatlakozási eszköz és a CARDS. 2008 óta a Bizottság éves jelentést készít az előcsatlakozási támogatási eszköz végrehajtásáról.

ÉVES ÁTTEKINTÉS

A bővítési folyamat legfontosabb fejleményei 2008-ban

A 2008. novemberi bővítési csomag mutatta be a tagjelölt országok[9], a potenciális tagjelölt országok[10], valamint a stabilizációs és társulási folyamat vonatkozásában 2008-ban elért eredményeket. A 2008–2009. évi bővítési stratégiáról és a legfontosabb kihívásokról szóló közlemény a 2006. decemberi Európai Tanács által jóváhagyott megújított bővítési konszenzus alapján továbbfejlesztette az Európai Unió eddigi megközelítését. A közlemény felvázolta a Bizottság megközelítését a jövőbeni bővítési kihívásokkal kapcsolatban, továbbá azonosította azokat az intézkedéseket, amelyekkel segíteni fogja az érintett országokat a tagság felé vezető úton. A közleményhez a tagjelölt és potenciális tagjelölt országokról szóló jelentések kapcsolódtak, amelyek minden egyes ország esetében értékelték a koppenhágai tagsági kritériumok teljesítésében elért haladást. A Tanács általában véve üdvözölte ezt a bővítési csomagot[11], amelyet a bővítési országok is jól fogadtak.

PROGRAMOZÁS ÉS A PROGRAMOK VÉGREHAJTÁSA: ÁLTALÁNOS ÁTTEKINTÉS

PHARE, a Törökország részére nyújtott előcsatlakozási eszközök és a CARDS

Az IPA 2007. évi bevezetése miatt a PHARE, a Törökország részére nyújtott előcsatlakozási eszköz, illetve a CARDS program keretében nem tettek új kötelezettségvállalásokat 2006 után. Ezek az eszközök a korábbi évek programjainak a végrehajtására összpontosítanak, beleértve a hátralékok csökkentését is a szükséges területeken.

2008 folyamán a CARDS-támogatásban részesülő országok többsége folytatta a 2005-ről és 2006-ról megmaradt költségvetési allokációkra vonatkozó szerződéskötéseket, bár a szerződéskötések aránya eltérő volt az egyes országokban. Albániában és Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaságban a 2005-ről megmaradt CARDS-alapokra vonatkozó szerződéseknek a szerződéskötési határidő lejárta előtti megkötésére tett erőfeszítések miatt a 2006. évi CARDS-programok vonatkozásában korlátozott számú szerződéskötésre került csak sor. Másrészt Bosznia-Hercegovinában és Koszovóban 2005-ig minden év végéig sikerült szerződéseket kötni a CARDS-programok teljes egészére, és a 2006. évi CARDS-programmal kapcsolatos szerződéskötések is jól haladtak.

2007. december 21-ével az Európai Bizottság horvátországi delegációja átmenetileg felfüggesztette a 2006. évi PHARE programhoz kapcsolódó szerződések jóváhagyását addig, amíg a Bizottság nem találja kielégítőnek Horvátország teljesítményének javulását a decentralizált végrehajtást illetően. A szerződések jóváhagyásának 2008. júliusi visszaállítását követően Horvátországnak a 2006. évi PHARE-allokáció 84,7 %-ára sikerült szerződést kötni a 2008. november 30-i szerződéskötési határidő előtt.

A Törökország részére nyújtott előcsatlakozási eszköz három programja állt még végrehajtás alatt 2008-ban, köztük a 2006. évi nemzeti program, amellyel kapcsolatban még folyamatban volt a szerződéskötés. A közös támogatásfelügyeleti bizottság határidőket állapított meg az ajánlattételi dokumentáció benyújtására az Európai Bizottságnak a 2006. évi nemzeti program keretében végzendő előzetes ellenőrzéséhez. Ennek következtében némileg felgyorsult a beszerzési folyamat a korábbi programokhoz képest. A 2006. évi nemzeti program szerződéskötési aránya 2008 végén 78,38 % volt.

2008 folyamán Bulgária és Románia folytatta a 2006. évi PHARE nemzeti programokkal kapcsolatos szerződéskötést és végrehajtást. 2008. november 30-án, a szerződéskötési időszak végén, a programok mindössze 17,38 %-ára kötöttek szerződést Bulgáriában. Az alacsony szerződéskötési arány részben az alapok folyósítása felfüggesztésének, valamint annak volt betudható, hogy a bolgár hatóságok jelentős számú olyan szerződést felmondtak, amelyhez nem állt rendelkezésre elegendő idő és erőforrás. Románia vonatkozásában a 2006. évi PHARE nemzeti program szerződéskötési időszakának végéig a programok 78,01 %-ára kötöttek szerződést.

A PHARE-ról, a Törökország részére nyújtott előcsatlakozási pénzügyi támogatásról, valamint a CARDS-programról részletesebb információ e jelentés háttérdokumentumának I. részében található.

átmeneti támogatás

Az átmeneti támogatást a csatlakozási okmány 31. cikke hozta létre Bulgária és Románia számára azzal a céllal, hogy bizonyos területeken az intézményi kapacitás megerősítésére irányuló folyamatos intézményfejlesztési tevékenységeket finanszírozzon olyan fellépéseken keresztül, amelyek a strukturális alapokból vagy a vidékfejlesztési alapból nem finanszírozhatók. Ez gyakorlatilag a PHARE-program által nyújtott előcsatlakozási támogatás meghosszabbítását jelenti. Az átmeneti támogatás keretében rendelkezésre álló uniós segítségnyújtás végrehajtását a 2007. június 21-én a bolgár hatóságok és az Európai Bizottság, illetve a 2007. szeptember 5-én a román hatóságok és az Európai Bizottság által aláírt átmeneti támogatás megvalósításáról szóló egyetértési megállapodás szabályozza.

2008 folyamán Bulgária és Románia folytatta a 2007. évi átmeneti támogatási programokkal kapcsolatos szerződéskötést és végrehajtást. A szerződéskötési határidő 2009. december 15-én jár le.

Az a tíz ország, amely 2004. óta a csatlakozási okmány 34. cikke által létrehozott, intézményfejlesztésre irányuló speciális átmeneti támogatás kedvezményezettje, 2008 folyamán folytatta a 2006. évi átmeneti támogatási program projektjeivel kapcsolatos szerződéskötést, valamint a 2005. évi átmeneti támogatási program projektjeinek végrehajtását.

Úton a kiterjesztett decentralizált végrehajtási rendszer (EDIS) megvalósítása felé

A Bizottság célkitűzése az volt, hogy felkészítse a PHARE-támogatások kedvezményezett országait a közösségi alapok kiterjesztett decentralizált végrehajtási rendszer (EDIS) szerinti igazgatására annak érdekében, hogy az országok a csatlakozás előtt elegendő gyakorlattal rendelkezzenek a teljes mértékben decentralizált rendszer irányítása terén, melynek révén a csatlakozásig felkészülhetnek a strukturális alapok hatékony igazgatására (megosztott igazgatás keretében).

Az EDIS szerint működő PHARE-végrehajtó szervezeteket a Bizottság hagyta jóvá azzal a feltétellel, hogy előbbiek bizonyították, hogy megfelelő forrásokkal, intézményi struktúrákkal és rendszerekkel rendelkeznek a közösségi támogatások hatékony és pontos irányításához.

Az 5. bővítés 10 új tagállama[12] 2005 óta az EDIS szerint jár el.

A PHARE és az átmeneti támogatás vonatkozásában Bulgária 2007 júliusa óta alkalmazza az EDIS-t. Ez azt jelenti, hogy a támogatáshoz kapcsolódó szerződések megkötése és a támogatás végrehajtása a bolgár hatóságok teljes felelőssége mellett zajlott. A végrehajtás alatt álló támogatást négy akkreditált végrehajtó ügynökség irányítja[13].

Bár a rendszert felállították és a bolgár hatóságok kötelezettségvállalásai alapján akkreditálták, a gyakorlati végrehajtással és a támogatás kezelésével kapcsolatos elmaradások rendezése 2008-ra maradt. A PHARE finanszírozás jelentős összegének kifizetése 2008 februárja óta továbbra is felfüggesztés alatt áll. E felfüggesztést akkor szüntetik meg, ha Bulgária korrekciós intézkedéseket hajt végre. 2008-ban a leginkább kritikus kérdést az jelentette, hogy 2008. július 23-án visszavonták Bulgária két végrehajtó ügynökségének akkreditációját (a Központi Pénzügyi és Szerződéskötő Egységét és a Regionális Fejlesztési és Közmunkaügyi Minisztérium végrehajtó ügynökségéét). Ennek következtében Bulgária nem kaphatta meg a 2006. évi PHARE program EU-támogatásainak legnagyobb részét.

2006 vége óta két ügynökség, 2007 áprilisa óta pedig a harmadik ügynökség vonatkozásában Románia is az EDIS szerint irányít. Ez azt jelenti, hogy teljes mértékben felelős mind a pénzügyi támogatási programok pályáztatásáért, mind azok végrehajtásáért. A három akkreditált végrehajtó ügynökség[14] irányítja a 2006. évi PHARE-programot és az átmeneti támogatást. 2007-ben a Bizottság aggodalmát fejezte ki a román ügynökségek arra vonatkozó kapacitását illetően, hogy biztosítsák az uniós alapok gondos kezelését. 2008 folyamán azonban jelentős javulás volt tapasztalható e téren. Ennek ellenére a 2006. évi PHARE-program szerződéskötései elhúzódtak, továbbá a folyamatban lévő programok is késnek néha olyan objektív okok miatt, amelyek nem kizárólag a román hatóságoknak tudhatók be. Általában véve megfelelő a román hatóságokkal folytatott együttműködés, a problémákat együttes erővel kezelik, melynek következtében mérhető javulás történt az alapok igazgatásában.

A Bizottság szorosan nyomon követi az EDIS keretében végzett műveleteket annak biztosítása érdekében, hogy a projekteket időben és hatékony módon hajtják végre, az eredményeket pedig sikeresen elérik.

A közösségi előcsatlakozási támogatás koordinációja

- A Speciális Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Csatlakozási Program (SAPARD)[15] célja, hogy segítse a tagjelölt országokat mezőgazdasági ágazatuk és vidéki térségeik strukturális alkalmazkodási problémáinak kezelésében, valamint a közös agrárpolitikára (KAP) vonatkozó közösségi vívmányok és az ehhez kapcsolódó jogszabályok végrehajtásában.

- Az Előcsatlakozási Strukturális Politikák Eszközének (ISPA)[16] célja leginkább az, hogy összehangolja a csatlakozni szándékozó országok intézkedéseit az infrastruktúrára vonatkozó közösségi előírásokkal. Nagyszabású környezetvédelmi és közlekedési infrastrukturális projekteket finanszíroz.

A különböző előcsatlakozási eszközök közötti koordinációt a programozási szakaszban végezték el. A SAPARD- és az ISPA-eszközök esetében 2006-ban került sor az utolsó programozásra. 2007-től kezdve minden korábbi előcsatlakozási eszközt az IPA váltott fel.

EGYÜTTMűKÖDÉS AZ EURÓPAI BERUHÁZÁSI BANKKAL (EBB) ÉS A NEMZETKÖZI PÉNZÜGYI SZERVEZETEKKEL(IFI)

Az EBB-vel, valamint az egyéb nemzetközi pénzügyi szervezetekkel, különösen az Európai Újjáépítési és Fejlesztési Bankkal (EBRD) és az Európa Tanács Fejlesztési Bankjával (CEB) – a német Kreditanstalt für Wiederaufbau-val (KfW) együttműködésben – folytatott együttműködést a csatlakozó országokról szóló, az Európai Bizottság és a részt vevő nemzetközi pénzügyi szervezetek közötti, 2006. április 26-án módosított egyetértési megállapodás keretein belül szervezik meg.

A horizontális programok végrehajtása kiszélesítette a nemzetközi pénzügyi szervezetekkel való együttműködés lehetőségeit azáltal, hogy megengedték az uniós támogatásokkal kombinált IFI-hitelek kibővítését. Ezek a horizontális programok kiegészítették a nemzeti programok által finanszírozott beruházási projekteket.

Az alábbi négy programtípust hozták létre.

A kis- és középvállalkozások (kkv) számára nyújtott pénzügyi eszköz (SMEFF) célja a pénzügyi közvetítők (azaz a bankok, lízingtársaságok) kapacitásának fokozása a kedvezményezett országokban, hogy kiterjesszék és fenntartsák a kis- és középvállalkozások (kkv) számára nyújtott finanszírozási műveleteiket. Az SMEFF projektek közé kölcsönök és hitelgaranciák, valamint a helyi pénzügyi közvetítők részére vissza nem térítendő pénzügyi ösztönzőkkel kombinált lízingek nyújtása tartozik. A pénzügyi közvetítők ezt követően továbbkölcsönözik vagy -lízingelik azokat önálló mikrovállalkozások vagy kkv-k részére. 2005 óta csak Bulgária, Horvátország, Románia és Törökország kaphatott ilyen támogatást. 2008 decembere végén a projektekre előirányzott uniós ösztönzők teljes összege mintegy 265 millió EUR volt.

Az önkormányzatoknak nyújtott pénzügyi eszköz (MFF) célja arra ösztönözni a helyi pénzügyi közvetítőket, hogy kiterjesszék a kölcsönöket az önkormányzatokra. A program mechanizmusa hasonló az SMEFF mechanizmusához. 2008-ban az új projektek általános előkészítési és aláírási üteme továbbra is lassú maradt, ami annak tudható be, hogy magasak voltak az adminisztrációs költségek, néhány országban késtek a szabályozási reformok, valamint az önkormányzatok nem rendelkeztek kellő tapasztalattal a hiteliratok előkészítésében. 2008. december végén a projektekre előirányzott EU-ösztönzők teljes összege mintegy 75 millió EUR volt.

A 2002-es nizzai Európai Tanács felkérésére az Európai Beruházási Bank (EBB) és a Bizottság létrehozta a települési infrastruktúra-programot (MIF). A MIF célja az volt, hogy hozzájáruljon az EU 15 régi tagállama határmenti régióinak társadalmi és gazdasági fejlődéséhez. A MIF EBB-forrásokból származó kölcsönöket kombinál vissza nem térítendő PHARE támogatásokkal abból a célból, hogy felgyorsítsa a kisméretű helyi infrastrukturális beruházások megvalósítását. 2008 végéig mintegy 40 millió EUR-t fizettek ki 24 projekt részére.

Az energiahatékonyságra irányuló pénzügyi eszközt (EEFF) 2006-ban indították, hogy kezelje az éghajlatváltozás ügyét. Célja az energiahatékonyságot szolgáló beruházások ösztönzése az épületek valamennyi típusában és az iparban azáltal, hogy megfelelő finanszírozást nyújt a végső kölcsönvevőknek. A program végső soron energia-megtakarítást és jelentős szén-dioxid-kibocsátás csökkentést eredményez.

Az EEFF pénzügyi közvetítőkre kiterjesztett IFI-hitelkereteket kombinál a berendezések költséghatékonyságát javító és az energiába irányuló beruházásokat vonzóbbá tevő ösztönzőkkel; emellett prémiumot nyújt a helyi pénzügyi közvetítők számára, melyek révén ösztönzi az energiahatékonyságra irányuló projektek finanszírozását szolgáló kölcsönnyújtást. 2008 végéig 53 millió EUR értékben kötöttek szerződéseket három hozzájárulási megállapodás keretében, valamint összesen mintegy 23 millió EUR értékű kezdeményezésre vonatkozó projekteket hagytak jóvá.

A rendelkezésre álló alapok teljes mértékű felhasználása érdekében a programokat 2008-ban módosították annak érdekében, hogy energiahatékonysági komponenst vezessenek be, valamint hogy a részt vevő pénzügyi közvetítők és az IFI-k közti szerződéskötés időpontját, továbbá a szerződések megszűnési időpontját 2015 végéig meghosszabbítsák.

MONITORING ÉS ÉRTÉKELÉS

A projektszintű monitoring és értékelő funkciók célja az, hogy ellenőrizzék és értékeljék a kedvezményezett országoknak juttatott pénzügyi támogatások előcsatlakozási célkitűzések elérésére tett hatását azzal, hogy felmérik a program működését és összegzik a tapasztalatokat. Ezen kívül elszámoltathatóságot biztosítanak a gazdaságosság és az előcsatlakozási alapok hatékony felhasználása tekintetében. További célkitűzés a helyi monitoring és értékelő kapacitás kialakításának támogatása a kedvezményezett országok kapacitáserősítésének eszközeként az előcsatlakozási támogatás irányítása és ellenőrzése területén. A stratégiai program szintű, központi értékelési funkciók értékelő támogatást nyújtanak a döntéshozóknak, és felmérik a támogatások hatását.

Monitoring és időközi értékelés

2008-ban az eredményorientált monitoring (ROM) eszközét használták arra, hogy világos, objektív és konzisztens áttekintő (monitoring) információt nyújtsanak az Európai Bizottságnak és a kedvezményezetteknek a végrehajtás alatt álló projektekről, a bevált gyakorlatokról és a leggyakoribb hibákról, valamint hogy javaslatot tegyenek az előrelépésre és a közvetlenül az Európai Bizottság által igazgatott CARDS-projektek teljesítményére.

Ezen túlmenően 2008-ban ágazati, tematikus és ad hoc jelentések készültek az időközi értékelési mechanizmus keretében a horvátországi PHARE- és a CARDS-programokról, valamint a Törökország részére nyújtott előcsatlakozási eszközről. Ezek az értékelések olyan igazgatási eszközt jelentenek, amely rendszeres teljesítményértékelést nyújt a programmenedzserek számára az összes ágazatban végzett tevékenységekről. A jelentések rendszeres ajánlásokat tesznek az értékelt programok/projektek irányításának és végrehajtásának javítása érdekében, melyeket nyomonkövetési tevékenységek meghatározása céljából a tájékoztató és a közös támogatásfelügyeleti bizottsági üléseken vitatnak meg. Ezen kívül a tematikus, ország- és konszolidált időközi értékelések tesznek ajánlásokat a jövőbeli programok tervezéséhez.

Utólagos értékelés

2008-ban ad hoc értékeléseket végeztek a CARDS-programok (2001–2006) tekintetében Albániában és Bosznia-Hercegovinában, valamint a Nyugat-Balkán regionális programjai tekintetében. Az e három jelentés megállapításairól és ajánlásairól készült összefoglaló a háttérdokumentum 23.2. szakaszában található. Hasonló értékelések kezdődtek Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaságban, Koszovóban, Montenegróban és Szerbiában, melyek 2009-ben zárulnak le.

[1] PHARE, a Tanács 3906/89/EGK rendelete (1989. december 18.).

[2] A Tanács 2500/2001/EK rendelete (2001. december 17.).

[3] Közösségi támogatás az újjáépítéshez, fejlesztéshez és stabilizációhoz, a Tanács 2666/2000/EK rendelete (2000. december 5.).

[4] Bulgária és Románia csatlakozási szerződésének 31. cikke.

[5] A tagjelölt és a potenciális tagjelölt országok esetében a 2008. évi programozás az új eszköz, az IPA keretében valósult meg, és erről az 1085/2006/EK IPA-rendelet 13. cikke (6) bekezdésének megfelelően a 2008. évi éves IPA jelentés számol majd be.

[6] Az ENSZ Biztonsági Tanácsának 1999. évi 1244. határozata értelmében.

[7] Előcsatlakozási Strukturális Politikák Eszköze, a Tanács 1267/1999/EK rendelete (1999. június 21.).

[8] Speciális Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Csatlakozási Program, a Tanács 1268/1999/EK rendelete (1999. június 21.).

[9] Horvátország, Törökország és Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaság.

[10] Albánia, Bosznia-Hercegovina, Montenegró, Szerbia és Koszovó.

[11] http://www.eu2008.fr/webdav/site/PFUE/shared/import/1208_CAGRE/Council_conclusions_on%20Enlargement_EN.pdf

[12] Ciprus, a Cseh Köztársaság, Észtország, Magyarország, Lettország, Litvánia, Málta, Lengyelország, Szlovákia és Szlovénia.

[13] Központi Pénzügyi és Szerződéskötő Egység (CFCU), Regionális Fejlesztési és Közmunkaügyi Minisztérium, Munkaügyi és Szociális Minisztérium, Gazdasági és Energiaügyi Minisztérium.

[14] CFCU, Európai Integrációs Minisztérium, Munkaügyi Minisztérium.

[15] A SAPARD-ra vonatkozó általános információk a Mezőgazdasági Főigazgatóság honlapján találhatók.

[16] A ISPA-ra vonatkozó általános információk a Regionális Politikai Főigazgatóság honlapján találhatók.