A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE

Iránymutatás az összeférhetetlenségek költségvetési rendelet szerinti elkerüléséről és kezeléséről

(2021/C 121/01)

FELELŐSSÉGKIZÁRÓ NYILATKOZAT: „Ez a dokumentum az alkalmazandó uniós jog alapján technikai iránymutatást nyújt az uniós költségvetés végrehajtásában, nyomon követésében és ellenőrzésében részt vevő személyzet és szervek számára arról, hogy hogyan kell értelmezni és alkalmazni az uniós szabályokat a végrehajtás megkönnyítése és a bevált gyakorlat(ok) ösztönzése érdekében. A dokumentumban bemutatott példák csupán az egyes fejezetekben szereplő konkrét fogalmak szemléltetésére szolgálnak. Az uniós jog hitelt érdemlő értelmezése az Európai Unió Bírósága kizárólagos hatáskörébe tartozik.”

TARTALOMJEGYZÉK

1. Jogszabályi referenciák 3

2. Bevezetés és az iránymutató feljegyzés célja 3

3. Az összeférhetetlenség fogalma és az elkerülésével kapcsolatos kötelezettségek 4

3.1 Az előző és a jelenlegi költségvetési rendelet közötti főbb eltérések az összeférhetetlenséget illetően 4

3.2 A 2018. évi költségvetési rendelet összeférhetetlenségre vonatkozó új rendelkezései 6

3.2.1 Az összeférhetetlenség fogalmának meghatározása 7

3.2.2 Az érintettek köre 7

3.2.3 „Objektíven összeférhetetlenségnek tekinthető helyzetek” 10

3.2.4 Kötelezettségek összeférhetetlenség esetén 12

4. A közvetlen/közvetett irányítás egyedi elemei 15

4.1 Összeférhetetlenség az odaítélési eljárásokban 16

4.2 További hivatkozások az összeférhetetlenségre a 2018. évi költségvetési rendeletben 17

4.3 Etikai kérdések nem pénzügyi összefüggésben 18

5. A megosztott irányítás egyedi elemei 22

5.1 Kinek mi a feladata a megosztott irányítás keretében? 23

5.2 Az összeférhetetlenségre vonatkozó szabályok a közbeszerzési irányelvekben 25

5.3 A megosztott irányítású pénzügyi eszközök egyedi elemei 29

6. Az összeférhetetlenségek elkerülését és kezelését célzó lehetséges intézkedések 30

6.1 A tudatosság növelése 31

6.2 Politikák, szabályok és eljárások 31

6.3 Érdekeltségi nyilatkozatok, vagyonnyilatkozat és kizárólagos feladatkörök 33

6.4 Egyéb intézkedések 35

I. melléklet – Az összeférhetetlenség egyéb szemléltető példái 39

II. melléklet – A megosztott irányítás területén fennálló összeférhetetlenségre vonatkozó uniós jogszabályi rendelkezések 39

1. JOGSZABÁLYI REFERENCIÁK

Jogi aktus Cikkek Az Európai Parlament és a Tanács (EU, Euratom) 2018/1046 rendelete (2018. július 18.) az Unió általános költségvetésére alkalmazandó pénzügyi szabályokról, valamint a 966/2012/EU, Euratom rendelet hatályon kívül helyezéséről (1) Költségvetési rendelet (a továbbiakban:„2018. évi költségvetési rendelet”) 2., 26., 33., 36., 61., 62., 63., 69., 70., 71., 73., 76., 77., 78., 89., 136., 137., 141., 150., 154., 155., 167., 205., 209., 216., 225., 237. cikk és I. melléklet 20.6., 28.2. és 29.1. pont Az Európai Parlament és a Tanács 966/2012/EU, Euratom rendelete (2012. október 25.) az Unió általános költségvetésére alkalmazandó pénzügyi szabályokról és az 1605/2002/EK, Euratom tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről (2) Költségvetési rendelet (a továbbiakban:„2012. évi költségvetési rendelet”) 32., 57. és 59. cikk Az Európai Parlament és a Tanács 2014/24/EU irányelve (2014. február 26.) a közbeszerzésről és a 2004/18/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről (3) (4) Közbeszerzési irányelv (a továbbiakban:„közbeszerzési irányelv”) 2., 24., 41., 57., 58. és 83. cikk

2. BEVEZETÉS ÉS AZ IRÁNYMUTATÓ FELJEGYZÉS CÉLJA

A 2018. augusztus 2-án hatályba lépett 2018. évi költségvetési rendelet megerősítette az Unió pénzügyi érdekeinek védelmét szolgáló intézkedéseket. Ennek egyik fő példája az összeférhetetlenségi szabályok megerősítése, amelyeket a közvetlen és közvetett irányítás mellett immár kifejezetten kiterjesztenek a tagállami hatóságokra (a tagállamok belső irányítási rendszerétől függetlenül) és minden olyan személyre, aki az uniós források bármelyikét megosztott irányítás keretében hajtja végre.

Összeférhetetlenséggel járó helyzetek bármikor előfordulhatnak. Rendkívül fontos a megelőzésük vagy a megfelelő kezelésük, ha bekövetkeznek. Ez a követelmény alapvető fontosságú a közszféra átláthatóságának, hírnevének és pártatlanságának, valamint a jogállamisági elvek – mint az EU egyik alapvető értéke – hitelességének megőrzése szempontjából. Ez elengedhetetlen a közjogi szervek és köztisztviselők integritásába és pártatlanságába, valamint az általános érdekeket szolgáló döntéshozatali folyamatokba vetett bizalom fenntartásához. Ezzel szemben, ha az összeférhetetlenséget nem akadályozzák meg vagy nem kezelik megfelelően, amikor előfordulnak, negatív hatással lehetnek a közjogi szervek döntéshozatali folyamatára, a közpénzek nem megfelelő felhasználásához vezethetnek, és ronthatják a hírnevet. Emellett megrendülhet az állami szektor pártatlan és a társadalom általános érdekeit szem előtt tartó működésre való képességébe vetett hit is.

Meg kell előzni és kezelni kell az összeférhetetlenségeket, és megfelelően be kell tartani az uniós költségvetésre irányadó elveket (5). Az összeférhetetlenségek elkerülésére és kezelésére vonatkozó részletes politikák és szabályok megléte a jó kormányzás alapvető eleme.

Tekintettel az összeférhetetlenségi szabályok alapvető fontosságára, az uniós jog megsértése e tekintetben komoly aggodalomra ad okot, és általában a jogorvoslat valamilyen, pénzügyi vagy egyéb – például fegyelmi – formájához vezet (6).

Az iránymutató feljegyzés célja:

1) az összeférhetetlenség (7) elkerülésére vonatkozó szabályok egységes értelmezésének és alkalmazásának előmozdítása az uniós költségvetés közvetlen/közvetett/megosztott irányítás keretében történő végrehajtásában, nyomon követésében és ellenőrzésében részt vevő pénzügyi szereplők (8) és uniós intézmények személyzete számára;

2) a tagállami hatóságok, a közhivatalt ellátó személyek (beleértve a kormánytagokat is) és az uniós költségvetés megosztott irányítás keretében (9) történő végrehajtásában részt vevő bármely más személy figyelmének felhívása a 2018. évi költségvetési rendeletben és a közbeszerzési irányelvben az összeférhetetlenség elkerülésére vonatkozóan meghatározott, alkalmazandó rendelkezésekre; és

3) az uniós költségvetés közvetett irányítás keretében történő végrehajtásában részt vevő külső partnerek (10) (ideértve a személyzetüket és minden olyan jogalanyt, amellyel a külső partner szerződéses kapcsolatban áll a költségvetés végrehajtását illetően) figyelmének felhívása a 2018. évi költségvetési rendeletben az összeférhetetlenség elkerülésére vonatkozóan meghatározott, alkalmazandó rendelkezésekre.

Az iránymutató feljegyzés 1–3. fejezete valamennyi irányítási módra vonatkozik, míg a 4. és 5. fejezet a közvetlen/közvetett irányítás, illetve a megosztott irányítás szempontjából releváns elemeket tartalmaz. A 6. fejezet az összeférhetetlenségek elkerülése és kezelése érdekében bevezethető intézkedésekre vonatkozó javaslatok és ajánlások nem kimerítő felsorolását tartalmazza. E javaslatok és ajánlások célja, hogy iránymutatást és eszközöket biztosítsanak az uniós intézmények és a tagállami hatóságok számára az összeférhetetlenségek elkerüléséhez.

3. AZ ÖSSZEFÉRHETETLENSÉG FOGALMA ÉS AZ ELKERÜLÉSÉVEL KAPCSOLATOS KÖTELEZETTSÉGEK

3.1. Az előző és a jelenlegi költségvetési rendelet közötti főbb eltérések az összeférhetetlenséget illetően

2012. évi költségvetési rendelet 2018. évi költségvetési rendelet 57. cikk Összeférhetetlenség „(1) A költségvetés végrehajtásában és irányításában – beleértve az ezt előkészítő tevékenységeket is –, ellenőrzésében vagy kontrolljában érintett pénzügyi szereplők és egyéb személyek nem járhatnak el oly módon, hogy saját érdekeik ütközzenek az Unió érdekeivel. Amennyiben ennek veszélye fennáll, az érintett személynek tartózkodnia kell az ilyen fellépéstől, és az üggyel a megbízott, engedélyezésre jogosult tisztviselőhöz kell fordulnia, aki írásban megerősíti, hogy fennáll-e összeférhetetlenség. Az érintett személynek közvetlen felettesét is tájékoztatnia kell. Amennyiben bebizonyosodik, hogy összeférhetetlenség áll fenn, az érintett személy befejezi tevékenységét az adott ügyben. A megbízott, engedélyezésre jogosult tisztviselő személyesen teszi meg a további megfelelő intézkedéseket. (2) Az (1) bekezdés alkalmazásában összeférhetetlenség akkor áll fenn, ha az (1) bekezdésben említett pénzügyi szereplő vagy egyéb személy funkcióinak pártatlan és tárgyilagos gyakorlása családi vagy érzelmi okok, politikai vagy nemzeti hovatartozással kapcsolatos okok, továbbá gazdasági érdek vagy bármely más, a végső kedvezményezettel közös érdek miatt sérül. (3) A Bizottság felhatalmazást kap arra, hogy a 210. cikknek megfelelően felhatalmazáson alapuló jogi aktust fogadjon el annak meghatározására, mi okoz valószínűsíthetően összeférhetetlenséget, az ilyen esetben követendő eljárással együtt.” A 2012. évi költségvetési rendelet alkalmazási szabályainak 32. cikke (11) A valószínűsíthetően összeférhetetlenséget okozó aktusok és a kapcsolódó eljárás (A költségvetési rendelet 57. cikke) „(1) A költségvetési rendelet 57. cikkének (2) bekezdése értelmében valószínűsíthetően összeférhetetlenséget okozó aktusok – a költségvetési rendelet 106. cikke (1) bekezdésének d) pontja alapján illegális tevékenységnek minősítésük sérelme nélkül – többek között az alábbi formában jelentkezhetnek: a) indokolatlan közvetlen vagy közvetett előnyök nyújtása saját részre, illetve harmadik személynek; b) olyan jogok, illetve előnyök nyújtásának visszautasítása, amelyre a kedvezményezett jogosult; c) megengedhetetlen, illetve visszaélésszerű intézkedések végrehajtása vagy szükséges intézkedések végrehajtásának elmulasztása. A valószínűsíthetően összeférhetetlenséget okozó egyéb aktusok azok, amelyek csorbíthatják egy személy feladatainak pártatlan és objektív teljesítését; ilyen többek között közbeszerzés vagy támogatási eljárás értékelő bizottságában való részvétel, amikor is az említett személy ezen eljárások eredményeként közvetve vagy közvetlenül pénzügyi előnyökhöz juthat. (2) Összeférhetetlenség gyanúja áll fenn, ha a pályázó, részvételre jelentkező vagy ajánlattevő a személyzeti szabályzat hatálya alá tartozó uniós alkalmazott, kivéve, ha az eljárásban való részvételét a felettese előzőleg jóváhagyta. (3) Összeférhetetlenség esetén a megbízott, engedélyezésre jogosult tisztviselő megfelelő intézkedéseket hoz annak elkerülésére, hogy az érintett személy indokolatlanul befolyásolja a szóban forgó folyamatot vagy eljárást.” 61. cikk (az aláhúzások tőlünk származnak) Összeférhetetlenség „(1) A költségvetés végrehajtásában és a közvetlen, közvetett és megosztott irányításban és az ezt előkészítő tevékenységekben, valamint az ellenőrzésben vagy kontrollban érintett, e cím 4. fejezete szerinti pénzügyi szereplők és egyéb személyek – ideértve többek között a bármilyen szintű nemzeti hatóságokat is,– nem járhatnak el oly módon, hogy saját érdekeik ütközzenek az Unió érdekeivel. Megfelelő intézkedéseket kell továbbá hozniuk annak érdekében, hogy a felelősségi körükbe tartozó feladatok ellátása során megakadályozzák összeférhetetlenség felmerülését, és kezeljék az objektíven összeférhetetlenségnek tekinthető helyzeteket. (2) Ha valamely nemzeti hatóság személyzetének tagjával kapcsolatban fennáll az összeférhetetlenség kockázata, a személy az üggyel a feletteséhez fordul. Ha e kockázat a személyzeti szabályzat hatálya alá tartozó személyi állomány tagjával kapcsolatban merül fel, az érintett személy az üggyel az illetékes megbízott, engedélyezésre jogosult tisztviselőhöz fordul. Az illetékes felettes, illetve megbízott, engedélyezésre jogosult tisztviselő írásban megerősíti, hogy fennáll-e az összeférhetetlenség. Amennyiben bebizonyosodik, hogy összeférhetetlenség áll fenn, a kinevezésre jogosult hatóság, illetve az illetékes nemzeti hatóság biztosítja, hogy az érintett személy az adott ügyben valamennyi tevékenységgel felhagyjon. Az illetékes megbízott, engedélyezésre jogosult tisztviselő vagy az illetékes nemzeti hatóság gondoskodik arról, hogy az alkalmazandó jognak megfelelően sor kerüljön további megfelelő intézkedések meghozatalára. (3) Az (1) bekezdés alkalmazásában összeférhetetlenség akkor áll fenn, ha az (1) bekezdésben említett pénzügyi szereplő vagy egyéb személy feladatainak pártatlan és tárgyilagos ellátása családi vagy érzelmi okok, politikai szimpátiával vagy nemzeti kötődéssel kapcsolatos okok, továbbá gazdasági érdek vagy bármely más közvetlen vagy közvetett személyes érdek miatt sérül.”

A 2018. évi költségvetési rendelet kifejezetten kiterjesztette az összeférhetetlenségre vonatkozó rendelkezések hatályát valamennyi irányítási módra (12) és az uniós költségvetés végrehajtásában, így az előkészítő jogi aktusok és ellenőrzések elvégzésében, és az ellenőrzésben részt vevő valamennyi szereplőre, beleértve a nemzeti hatóságokat is.

Az összeférhetetlenség tekintetében a 2018. évi költségvetési rendelet által bevezetett főbb változások a következők.

— Tágabb hatály: kifejezetten alkalmazandó a megosztott irányításra (a közvetlen és közvetett irányítás mellett) és a nemzeti/regionális hatóságokra bármilyen szinten, beleértve a kormánytagokat is.

— Az összeférhetetlenség fogalma módosult: jelenleg kiterjed „bármely más közvetlen vagy közvetett személyes érdekre”, amely szélesebb körű, mint a 2012. évi költségvetési rendelet 57. cikkében szereplő „végső kedvezményezettel közös érdek”.

— Több helyzetre terjed ki: nemcsak azt írja elő kifejezetten, hogy az összeférhetetlenséggel járó helyzeteket meg kell előzni, hanem azt is, hogy ezeket a helyzeteket kezelni kell, beleértve azokat is, amelyek „objektíven összeférhetetlenségnek tekinthetők”. Ez a rendelkezés megerősíti a rendelet összeférhetetlenséggel járó helyzetek megelőzésével kapcsolatos funkcióját.

Megosztott irányítás

A 2018. évi költségvetési rendelet előtt a 2012. évi költségvetési rendelet 57. cikkében meghatározott összeférhetetlenségi szabályok nem voltak közvetlenül alkalmazandók a tagállamokban az uniós költségvetés megosztott irányítás keretében történő végrehajtása során. Figyelembe véve különösen azt, hogy a 2012. évi költségvetési rendelet 57. cikkében említett, elfogadandó konkrét intézkedések csak a megbízott, engedélyezésre jogosult tisztviselő feladataira összpontosítottak, a rendelkezés csak az uniós intézmények és szervek személyzetére vonatkozott.

A 2012. évi költségvetési rendelet 59. cikkének (1) bekezdése azonban úgy rendelkezett, hogy „A Bizottság és a tagállamok tiszteletben tartják a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás, az átláthatóság és a megkülönböztetésmentesség elvét (13) (14)[…] az uniós források irányítása során” és „a Bizottság és a tagállamok teljesítik saját kontroll- és ellenőrzési kötelezettségeiket”. A tagállamok által az uniós források megosztott irányítás keretében történő irányítására és kontrolljára kijelölt szervek már a 2012. évi költségvetési rendelet 59. cikkének (4) bekezdése értelmében kötelesek voltak eredményes és hatékony belső kontrollrendszert létrehozni és a működését biztosítani.

Ezenkívül a 2012. évi költségvetési rendelet 32. cikkének (1) bekezdése előírta, hogy a költségvetést (valamennyi irányítási mód esetében) a hatékony és eredményes belső kontrollal és a vonatkozó ágazati szabályozással összhangban kell végrehajtani. A 2012. évi költségvetési rendelet 32. cikke (3) bekezdésének c) pontja előírta, hogy ezek a belső kontrollrendszerek képesek legyenek elkerülni az összeférhetetlenség felmerülését valamennyi költségvetés-végrehajtási módban.

Ezért az összeférhetetlenség elkerülése egyike volt a 2012. évi költségvetési rendelet 59. cikkének (1) bekezdésében foglalt megosztott irányítási elveknek. Így a 2012. évi költségvetési rendelet értelmében a tagállamok már a 2018. évi költségvetési rendelet hatálybalépése előtt is kötelesek voltak meghozni az összeférhetetlenség elkerüléséhez szükséges intézkedéseket az uniós költségvetés megosztott irányítás keretében történő végrehajtásakor; ez a kötelezettség például egyértelműen szerepel a közös agrárpolitika (KAP) keretében működő kifizető ügynökségek akkreditációs kritériumai között (15).

3.2. A 2018. évi költségvetési rendelet összeférhetetlenségre vonatkozó új rendelkezései

Az összeférhetetlenség elkerülésére vonatkozó egyik fontos jogszabályi rendelkezés (16) a 2018. évi költségvetési rendelet 61. cikke, amely módosított összeférhetetlenségi szabályokat tartalmaz. 2018. augusztus 2. óta az uniós költségvetésből származó valamennyi forrásra és valamennyi irányítási módra alkalmazandó.

A 2018. évi költségvetési rendelet 61. cikke közvetlenül alkalmazandó a tagállamokban, amennyiben részt vesznek az uniós költségvetés végrehajtásában. Következésképpen az e cikkben foglalt, az összeférhetetlenség megelőzésére és kezelésére vonatkozó kötelezettségük nem függ nemzeti végrehajtási intézkedések elfogadásától. A 2018. évi költségvetési rendelet 61. cikke azonban nem szabályozza átfogóan az összeférhetetlenségeket, és azt, hogy miként kell kezelni azokat, amikor az összeférhetetlenségnek minősülő helyzetek megelőzését és kezelését célzó megfelelő intézkedések meghozataláról beszél. Emellett a 2018. évi költségvetési rendelet 61. cikkének (2) bekezdésében szereplő „az alkalmazandó jognak megfelelően sor kerüljön további megfelelő intézkedések meghozatalára” részből egyértelműen kitűnik, hogy a nemzeti hatóságok továbbra is hatáskörrel rendelkeznek kiegészítő és esetleg még részletesebb és/vagy szigorúbb nemzeti szabályok elfogadására.

A fentiek fényében az ilyen nemzeti szabályok alkalmazása már nem kizárólag nemzeti ügy lenne, és a 2018. évi költségvetési rendelet 61. cikkének (2) bekezdésével összhangban a Bizottság szolgálatai és az Európai Számvevőszék által végzett ellenőrzések, kontrollok és auditok hatálya alá tartozhatna. Bár a tagállamok továbbra is hatáskörrel rendelkeznek saját kiegészítő és/vagy részletesebb nemzeti szabályaik alkalmazására (még akkor is, ha a 2018. évi költségvetési rendelet 61. cikke közvetlenül alkalmazandó), mérlegelniük kell az enyhébb vagy hiányosabb nemzeti szabályok összehangolását vagy kiegészítését az uniós költségvetés tekintetében alkalmazandó szabályok jogbiztonságának javítása érdekében.

Példák az etikai és összeférhetetlenségi szabályokra tagállami szinten 1) Az egyik tagállamban tilos, hogy a kormányzati igazgatásban vezetői tisztséget betöltő személyek (pl. miniszter, államtitkár, központi hivatal vezetője) zártkörűen működő vállalatok részvényeinek több mint 10 %-át birtokolják. 2) Egy másik tagállamban az államfő, a miniszterek és a parlamenti képviselők nem fogadhatnak el ajándékokat, nem birtokolhatják zártkörűen vagy nyilvánosan működő vállalatok részvényeit, és nem rendelkezhetnek kormányzati szerződésekkel. 3) Egy harmadik tagállamban a közszektorbeli pozícióval rendelkező személyek nem folytathatnak kereskedési tevékenységet, ha egy társaság részvényeinek több mint 10 %-át birtokolják. 4) Egy negyedik tagállamban a miniszterek és a parlamenti képviselők nem lehetnek zártkörűen működő társaságok felügyelő vagy irányító testületeinek tagjai, és amennyiben legalább 0,5 %-os részesedéssel rendelkeznek egy ilyen társaságban, a megbízatásuk időtartamára át kell ruházniuk az ebből következő ügyvezetési jogaikat egy másik személyre. 5) Egy ötödik tagállamban azoknak a pénzügyi felelősséggel bíró tisztviselőknek, akiknek a hierarchiában elfoglalt helyük vagy a feladataik jellege ezt indokolja, a kinevezésüket követő két hónapon belül mindent meg kell tenniük annak biztosítására, hogy a megbízatásuk időtartama alatt a pénzügyi eszközeik kezelése olyan feltételek mellett történjen, amelyek kizárják az ellenőrzéshez való jogukat.

3.2.1. Az összeférhetetlenség fogalmának meghatározása

A 2018. évi költségvetési rendelet 61. cikke értelmében összeférhetetlenség akkor áll fenn, ha a költségvetés végrehajtásában érinett „pénzügyi szereplő vagy egyéb személy feladatainak pártatlan és tárgyilagos ellátása családi vagy érzelmi okok, politikai szimpátiával vagy nemzeti kötődéssel kapcsolatos okok, továbbá gazdasági érdek vagy bármely más közvetlen vagy közvetett személyes érdek miatt sérül.”

Összeférhetetlenség akkor is fennállhat, ha az érintett személynek ténylegesen nem származik előnye a helyzetből, mivel elegendő, ha a körülmények veszélyeztetik a feladatainak tárgyilagos és pártatlan ellátását. Ezeknek a körülményeknek azonban bizonyos azonosítható és egyedi kapcsolatban kell állniuk a személy magatartásának, viselkedésének vagy kapcsolatainak konkrét szempontjaival (vagy azokra hatást kell gyakorolniuk).

A személy meggyőződéseivel, nézeteivel, véleményeivel vagy preferenciáival való puszta kapcsolat általában vagy automatikusan nem minősül személyes érdeknek (de az egyes esetek eltérhetnek egymástól). A költségvetés végrehajtásában részt vevő személyeknek azonban úgy kell gyakorolniuk a véleménynyilvánításhoz, a véleményhez, valamint a politikai és polgári részvételhez való jogaikat, hogy mérlegelik és kezelik azokat a kockázatokat, amelyek a feladataik ellátásához szükséges pártatlanságukat, illetve a munkáltató intézmények vagy hatóságok imázsát és hírnevét veszélyeztethetik (17).

Ezenkívül általában nem áll fenn összeférhetetlenség, ha a személy csak a nyilvánosság vagy egy széles személyi kör tagjaként érintett, kivéve, ha a személy (vagy a vele kapcsolatban álló személy, pl. családtag) a nyilvánosság vagy a széles személyi kör más tagjaihoz képest sajátos és eltérő helyzetben van.

Hasonlóképpen, az összeférhetetlenség fogalma általában nem terjed ki azokra a helyzetekre, ahol az érintett személy által az uniós költségvetés végrehajtása során végzett feladatok olyan döntésekhez kapcsolódnak, amelyek 1) általános jellegűek és olyan objektív kritériumokon alapulnak, amelyek a gazdaság egész területére vagy a potenciális kedvezményezettek igen széles körére vonatkoznak, és 2) amelyeket ezért nem veszélyeztet érzelmi, politikai szimpátiával vagy nemzeti kötődéssel kapcsolatos ok és gazdasági érdek, sem pedig az a tény, hogy az érintett személy vagy családtagja a kedvezményezettek között van.

A 2018. évi költségvetési rendelet 61. cikkének (3) bekezdésében felsorolt nemzeti hovatartozás, politikai szimpátia, érzelmi vagy más ok olyan tényezőnek számít, amely veszélyeztetheti a költségvetés végrehajtásában részt vevő személyek pártatlanságát és tárgyilagosságát. A gyakorlatban az ilyen veszélyeztetés elkerülése érdekében a költségvetés végrehajtásában részt vevő személyeknek tartózkodniuk kell az olyan részvételtől, befolyástól vagy nyomástól, amely hatással lehet a pártatlanságukra és a tárgyilagosságukra (vagy azok megítélésére) a feladataik végzése során. Ez különösen barátságokból vagy ellenségeskedésekből, családi kapcsolatokból, párt- vagy egyesületi tagságból vagy vallási meggyőződésből eredhet. A költségvetés végrehajtásában részt vevő személyeknek a feladataik ellátása és a szakmai megítélésük kialakítása során kizárólag jogi és objektív kritériumokra, valamint elegendő és megfelelő bizonyítékokra szabad hagyatkozniuk (18).

Az újonnan beillesztett „bármely más közvetlen vagy közvetett személyes érdek” kifejezés tartalma szélesebb körű, mint a 2012. évi költségvetési rendeletben található „bármely más, a végső kedvezményezettel közös érdek” kifejezésé. A közvetett érdek túlmutat a szóban forgó személy és az uniós források kedvezményezettje közötti közvetlen kapcsolaton.

A közvetlen és közvetett érdek magában foglalhatja az ajándékokat, a meghívásokat, a nem gazdasági érdekeket is, vagy adódhat nem kormányzati vagy politikai szervezetekben való részvételből (akkor is, ha díjazás nélküli), vagy különböző szervezetekkel vagy személyekkel szemben fennálló, egymással versengő lojalitási kapcsolatokból.

Példa személyes érdekre Irányító hatóság/kifizető ügynökség vezetőjének: 1) közvetlen személyes (családi) érdeke fűződhet ahhoz, hogy házastársa/élettársa vállalkozásának projektjét uniós forrásokhoz juttassa (ezért összeférhetetlenséget kellene bejelentenie, és tartózkodnia kellene az adott projekttel kapcsolatos döntéshozatalban való részvételtől, hogy a helyzet kezelhető legyen); 2) közvetett személyes (családi) érdeke fűződhet ahhoz, hogy uniós forrásokat juttasson egy olyan vállalatnak, amely egy olyan új gyár létrehozását ígérte, amelynek a házastársa/élettársa vállalkozása lesz nagy valószínűséggel a legjelentősebb alvállalkozója, vagy birtokolja azt a földterületet, amelyet a vállalatnak meg kell vásárolnia ahhoz, hogy megépítse a gyárat (ezért tartózkodnia kellene az odaítélési eljárással kapcsolatos döntésektől).

A családtag fogalmát kimerítő kapcsolatok országonként eltérőek lehetnek, és azokat a jogi és kulturális kontextusban kell elemezni (például a rokoni kapcsolat mértékétől függően). Mindazonáltal a 2018. évi költségvetési rendelet 61. cikkének szövege és 2. fejezetben megfogalmazott célja, nevezetesen az uniós költségvetés végrehajtásával kapcsolatos döntéshozatal integritásának és pártatlanságának, valamint az abba vetett közbizalomnak a védelme általános iránymutatásként szolgál.

— Először is meg kell jegyezni, hogy a 2018. évi költségvetési rendelet 61. cikkének (3) bekezdése külön említi a „családi” és az „érzelmi” okokat. A családtagok közötti érzelmi kapcsolat tehát nem szükséges ahhoz, hogy valamely személy pártatlanságát családi okok veszélyeztessék.

— Másodszor, a 2018. évi költségvetési rendelet 61. cikkének (3) bekezdése alapján a családi kapcsolatból nem következik automatikusan az összeférhetetlenség, ahhoz veszélyeztetnie kell az érintett személy pártatlanságát (kivételes esetekben előfordulhat, hogy nem ez a helyzet).

— Harmadszor, a 2018. évi költségvetési rendelet 61. cikke a költségvetési végrehajtás integritásának és az abba vetett közbizalomnak a védelmére irányul, amiből levezethető, hogy a család fogalmának ki kell terjednie az érintett személy és az érintett fél közötti olyan kapcsolatokra, amelyek jellemzően a hivatalos feladatok ellátására gyakorolt potenciális, helytelen családi befolyás megalapozott gyanúját keltik. Mindezek alapján a 2018. évi költségvetési rendelet 61. cikkének legalább a közvetlen családra vonatkoznia kell. A közvetlen család fogalma jelentősen túlmutat a szűk család fogalmán, de pontos körvonalait az uniós jogszabályok nem ismerik el általánosan és nem is határozzák meg, kivéve konkrét szakpolitikai területeket, nevezetesen a migrációt. A Bizottság szolgálatai úgy vélik, hogy a 2018. évi költségvetési rendelet 61. cikkével összefüggésben és annak célja alapján a „közvetlen családnak” legalább a következő kapcsolatokat magában kell foglalnia, beleértve azt az esetet is, ha örökbefogadás útján jön létre: a házastárs (beleértve azt az élettársat is, akivel az érintett személy (nem) bejegyzett élettársi kapcsolatban áll), a gyermekek és szülők, a nagy- és dédszülők és az unokák és dédunokák, a testvérek és féltestvérek (beleértve a mozaikcsaládokból származókat is), a nagybácsik és nagynénik, az unokahúgok és unokaöcsök, az elsőfokú unokatestvérek, az apósok és anyósok, a vők és menyek, a sógorok és sógornők, a mostohaszülők és a mostohatestvérek. Ha ezen családi kapcsolatok közül az egyik fennáll a szóban forgó személy és egy érintett fél között, azt legalább objektíven összeférhetetlenségnek tekinthető helyzetnek kell ítélni (lásd a 3.2.3. fejezetet), egyes kivételes, objektíven elfogadható körülményektől eltekintve. A „közvetlen család” tagjai mellett a bővebb értelmű „tágabb család” tagjait érintő helyzetek is vezethetnek összeférhetetlenséghez, nevezetesen az érintett országban érvényes szabályok és előírások vagy társadalmi felfogás következtében, vagy további körülményeket, például az érzelmi vagy gazdasági kötődéseket figyelembe véve.

— Végezetül, az uniós költségvetés – 2018. évi költségvetési rendelet 61. cikke által védett – eredményes és hatékony végrehajtásába vetett közbizalom, elvben, oszthatatlan. Az „A” ország polgárainak képesnek kell lenniük bízni a költségvetés „B” országban történő végrehajtásának integritásában. Ezért a 2018. évi költségvetési rendelet 61. cikkéből eredő előírások alkalmazása terén csak nagyon korlátozott lehetőség van az egyes országok közötti eltérésekre.

Hasonlóképpen a személyes barátságok (vagy keresztszülői/keresztgyermeki kapcsolatok), amelyek a közvetlen családhoz képest szorosabb közelséget jelenthetnek, olyan helyzetet eredményezhetnek, amelyben az érintett személy azzal, hogy e baráttal különleges kapcsolatban áll, veszélyeztetné pártatlanságát és tárgyilagosságát.

A tartósan az érintett személy háztartásában élő személyek olyan helyzetben vannak, amely legalább objektíven összeférhetetlenségnek tekinthető (19), kivéve, ha ezt a következtetést objektíven elfogadható ellenérv cáfolja.

Példa az etikai és összeférhetetlenségi szabályokra tagállami szinten Az egyik tagállamban a parlamenti képviselők, a kormánytagok vagy a helyi vezetők nem alkalmazhatnak parlamenti asszisztensként vagy a kabinetjük tagjaként az „első családi körükbe” tartozó személyt (házastárs, gyermekek és szülők). A „második családi körbe” tartozó személy (testvérek, sógorok, sógornők, unokaöcsök vagy unokahúgok, volt házastárs stb.) foglalkoztatása esetén a törvény előírja a foglalkoztatás bejelentését.

3.2.2. Az érintettek köre

A Bizottság felel az uniós költségvetés tagállamokkal együttműködésben történő végrehajtásáért, összhangban az annak megállapítására és végrehajtására vonatkozó pénzügyi szabályokkal, tiszteletben tartva ugyanakkor a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás elvét (az EUMSZ 317. cikke (20) és a költségvetési rendelet 63. cikkének (1) bekezdése).

A 2018. évi költségvetési rendelet 61. cikke a pénzügyi szereplőket és más személyeket (uniós vagy nemzeti szinten), köztük a nemzeti hatóságokat is érinti, amennyiben bármilyen szinten részt vesznek az uniós költségvetés közvetlen, közvetett és megosztott irányítás keretében történő végrehajtásában (beleértve az előkészítő jogi aktusokat, az ellenőrzéseket és a kontrollokat). Ez azt jelenti, hogy a 2018. évi költségvetési rendelet 61. cikke minden olyan jogalanyra alkalmazandó, aki vagy amely az uniós költségvetés végrehajtásában részt vevő tagállam joghatósága alá (21) tartozik (22).

A 2018. évi költségvetési rendelet 61. cikke vonatkozik: i. a pénzügyi szereplőkre (23) (a 2018. évi költségvetési rendelet IV. címe 4. fejezetének 73., 76., 77. és 89. cikke szerinti értelemben), akik az engedélyezésre jogosult tisztviselők (minden uniós intézmény ellátja az engedélyezésre jogosult tisztviselő feladatait, és delegálja – majd továbbdelegálja – az engedélyezésre jogosult tisztviselői feladatait a megfelelő szintű személyzetre), a számvitelért felelős tisztviselők (akiket az egyes uniós intézmények a személyzeti szabályzat (24) hatálya alá tartozó tisztviselők közül jelölnek ki) és az előlegszámla-kezelők (akiket az uniós intézmény számvitelért felelős tisztviselője az illetékes intézmény engedélyezésre jogosult tisztviselője által megfelelően indokolt határozattal nevez ki); és ii. az uniós költségvetés végrehajtásában részt vevő személyzetre (beleértve a felbontó- és értékelő bizottságok tagjait és a segítségük érdekében kiválasztott külső szakértőket (25)).

A 2018. évi költségvetési rendelet 62. cikke (1) bekezdésének c) pontjában felsorolt uniós források (közvetett) kezelésével megbízott külső partnerek – beleértve azokat a szervezeteket is, amelyekkel a külső partner a költségvetés végrehajtása tekintetében szerződéses kapcsolatban áll (pl. pénzügyi közvetítők) –, valamint azok személyzete és tagjai is a 2018. évi költségvetési rendelet 61. cikkének hatálya alá tartoznak, amennyiben a tagállamok joghatósága alá tartoznak és részt vesznek az uniós költségvetés végrehajtásában (a további részletek és ajánlásokat lásd a 4. fejezetben).

Ami a 2018. évi költségvetési rendelet 69. cikkében említett végrehajtó ügynökségeket illeti, a 2018. évi költségvetési rendelet 61. cikke közvetlenül alkalmazandó rájuk.

A 2018. évi költségvetési rendelet 70. cikkében említett decentralizált ügynökségek tekintetében az összeférhetetlenségre vonatkozó szabályokat a pénzügyi keretszabályzat (26) 42. cikke határozza meg. A 2018. évi költségvetési rendelet 71. cikkében említett köz- és magánszféra közötti partnerségre létrehozott szervek tekintetében az összeférhetetlenségre vonatkozó szabályokat a pénzügyiszabályzat-minta (27) 27. cikke határozza meg. Mindkét cikk tükrözi a 2018. évi költségvetési rendelet 61. cikkének rendelkezéseit, kifejezetten megemlíti a igazgatótanácsuk vagy irányító testületük tagjait, és emellett valamennyi érintett decentralizált ügynökség és köz- és magánszféra közötti partnerségre létrehozott szerv pénzügyi szabályzatába bekerültek. Amennyiben ezek a szervezetek közvetett irányítás keretében hajtják végre az uniós költségvetést, a 2018. évi költségvetési rendelet 61. cikke alkalmazandó.

Megosztott irányítás esetén a nemzeti hatóságok feladata egyértelműen kiosztott felelősségi/feladatkörökkel rendelkező belső kontrollrendszerek létrehozása, mivel ez releváns a „költségvetés végrehajtásában való részvétel” meghatározásához minden egyes esetben.

Meg kell azonban jegyezni, hogy a 2018. évi költségvetési rendelet 61. cikkének (1) bekezdése értelmében a „részvétel” magában foglalja az előkészítő jogi aktusokat, valamint az uniós források tervezési, döntéshozatali, irányítási, ellenőrzési és kontrollfolyamatának valamennyi lépését. Ezért ez a fogalom magában foglalja mindazokat, akik befolyásolhatják a döntéshozatali folyamatot, ideértve a nemzeti, regionális és helyi hatóságokat, e hatóságok személyzetét vagy tagjait és a kormánytagokat is, amennyiben az uniós költségvetés végrehajtásának fent említett lépéseinek bármelyikével foglalkoznak.

Ennélfogva a 2018. évi költségvetési rendelet 61. cikke minden olyan lépésre vonatkozik, amelyet az uniós költségvetés végrehajtásához kapcsolódó döntéshozatali folyamat irányításáért és/vagy befolyásolásáért felelős és/vagy arra képes személy tesz vagy amelyet neki kell megtennie. A részvételüknek azonban észszerűen jelentősnek kell lennie: a személynek jogosultnak kell lennie arra, hogy bizonyos fokú mérlegelési vagy ellenőrzési jogkört gyakoroljon a költségvetés végrehajtása felett (azaz jogosult eljárni vagy utasítást adni azok számára, akik eljárnak; olyan szerepkörrel kell rendelkezniük, amelynek keretében tanácsot adnak vagy véleményt nyilvánítanak azok számára, akik eljárnak).

Példa olyan személyre, aki irányító hatóságnál/bizottsági szolgálatnál dolgozik, de nem vesz részt az uniós költségvetés végrehajtásában, és ezért nem tartozik a 2018. évi költségvetési rendelet 61. cikkének hatálya alá. A Kommunikációs Főosztályon dolgozó azon munkatárs, aki csak a pályázati felhívások weboldalon való közzétételéért felelős, de nem avatkozik bele annak előkészítésébe, nem vesz részt a költségvetés végrehajtásában (még akkor sem, ha irányító hatóságnál/bizottsági szolgálatnál dolgozik).

A döntéshozatali folyamathoz való közelség szintje mellett más fontos szempontokat is figyelembe kell venni, mint például az ellátott feladatok jellegét és jelentőségét (beleértve azt is, hogy azok politikai, adminisztratív, jogalkotási vagy végrehajtási jellegűek-e), a meglévő funkcionális vagy hierarchikus kapcsolatokat, a döntéshozatali folyamat jellegét és átláthatóságát, valamint a nyilvános ellenőrzés iránti nyitottságát. Ezek a szempontok is mind befolyásolják az összeférhetetlenség objektív megítélését (lásd a 3.2.4. fejezetet).

Példák olyan személyekre, akik bármilyen szinten részt vesznek az uniós költségvetés végrehajtásában, beleértve az előkészítő jogi aktusokat is, és így a 2018. évi költségvetési rendelet 61. cikkének hatálya alá tartoznak 1) Kormánytag vagy biztos, aki közvetlen vagy közvetett hatáskörrel rendelkezik egy uniós forrásokat kezelő hatóság vagy szolgálat utasítására vagy befolyásolására (ez abban az esetben releváns, ha fennáll annak a kockázata, hogy a pozíció olyan konkrét helyzetekhez vezet, amelyek összeférhetetlenséget eredményezhetnek vagy ilyennek tekinthetők). 2) Uniós forrásokat kezelő nemzeti vagy regionális hatóság/bizottsági szolgálat/uniós szerv, hivatal vagy ügynökség vezetője, aki hatáskörrel rendelkezik az uniós források iránti kérelmek elbírálásáért felelős személy utasítására (az előző példához hasonlóan). 3) Közbeszerzési szerződések vagy támogatások kezeléséért felelős nemzeti vagy regionális hatóság/bizottsági szolgálat/uniós szerv, hivatal vagy ügynökség munkatársa (az előző példához hasonlóan). 4) Az uniós források végrehajtásának ellenőrzéséért felelős kifizető ügynökség/igazoló hatóság/ellenőrző hatóság/bizottsági szolgálat alkalmazottja (vagy olyan személy/szervezet, akihez tevékenységet szerveztek ki).

A költségvetés végrehajtásával kapcsolatos tanácsadó csoportok összetétele

A magánérdekek a közigazgatási szervek által létrehozott tanácsadó csoportokon keresztül befolyásolhatják az állami költségvetés végrehajtását. Tanácsadó vagy szakértői csoportnak minősül bármely olyan bizottság, tanács, testület, munkacsoport vagy hasonló csoport, illetve azok bármely albizottsága vagy más részcsoportja, amely tanácsot, szakértői szolgáltatást nyújt vagy ajánlásokat tesz az uniós intézmények és a nemzeti hatóságok számára a költségvetés végrehajtására vonatkozóan. Ezek általában közigazgatási szervek, a magánszektor és/vagy civil társadalmi szervezetek képviselőiből állnak, és az uniós intézmények és a nemzeti hatóságok hozhatják létre.

A költségvetés végrehajtásának integritása veszélybe kerülhet, ha például a magánérdekek erőteljesen irányítják vagy befolyásolják a tanácsadó csoportok munkáját. Amikor például vállalatvezetők vagy érdekképviseletek tanácsadó csoport tagjaiként adnak tanácsot kormányoknak, akkor a döntéshozatali folyamat részeként járnak el, közvetlen befolyással a döntéshozókra, miközben továbbra is saját magánérdekekkel rendelkeznek. E tekintetben, bár a tanácsadó csoportok szakértelme valóban fontos a döntéshozatali folyamat minősége szempontjából, ugyanilyen fontos, hogy az ilyen csoportok összetétele kiegyensúlyozott legyen, és képviselje az érintett szerv konkrét feladataihoz és/vagy döntéseihez szükséges különböző szakterületeket és érdekeket.

A 2018. évi költségvetési rendelet 61. cikkének az ilyen tanácsadó csoportok tagjaira való alkalmazásához fontos különbséget tenni egyrészt a tanácsadó csoportban hivatalosan képviselt ágazati vagy társadalmi érdekek, másrészt a tag személyes érdekei között (pl. mivel a tanácsadó csoportnak benyújtott projektet a tag házastársa/élettársa hajtja végre). Ez utóbbi esetben a tag köteles nyilvánosságra hozni a helyzetet, és ki kell zárni az e projekttel kapcsolatos tanácskozásokból.

3.2.3. „Objektíven összeférhetetlenségnek tekinthető helyzetek”

Összeférhetetlenségnek tekinthető helyzet minden olyan tevékenység vagy érdek, amely akadályozhatja a pénzügyi szereplő vagy más személy feladatainak pártatlan és tárgyilagos ellátását, és ezáltal befolyásolhatja az uniós költségvetés hatékony és eredményes pénzgazdálkodásába vetett közbizalmat.

Vélelmezett összeférhetetlenség különösen akkor fordulhat elő, ha egy személy – szándékától függetlenül – észszerűen gondolhatja saját magáról vagy mások gondolhatják róla, hogy a személyes és közérdekei egymásnak ellentmondónak tekinthetők, mivel ezek alááshatják az adott személy azon képességét, hogy pártatlanul és tárgyilagosan lássa el a feladat- és felelősségi körét (pl. a családi érdekből, nemzeti hovatartozásból vagy politikai szimpátiából fakadó részrehajlás vagy ellenségeskedés kockázata vagy lehetősége objektíven összeférhetetlenségnek tekinthető). A vélelmezett összeférhetetlenség olyan objektív körülményekre vonatkozik, amelyek befolyásolják az adott személy vagy szervezet függetlenségébe és pártatlanságába vetett bizalmat, még akkor is, ha az összeférhetetlenség nem valósul meg (28), vagy ha az érintett személynek ténylegesen nem származik előnye a helyzetből. Ebben az összefüggésben rendkívül fontos mind az összeférhetetlenség elkerülésére vonatkozó szabályok hatékony betartásának védelme, mind pedig annak elkerülése, hogy egy észszerű, tájékozott, objektív és jóhiszemű személynek kétsége támadjon a költségvetés végrehajtásában részt vevő személy magatartásának megfelelőségével kapcsolatban.

Az „objektíven összeférhetetlenségnek tekinthető helyzetek” megfogalmazás belefoglalása a 2018. évi költségvetési rendelet 61. cikkébe részben biztosítja az összeférhetetlenség fogalmának összhangját a közbeszerzési irányelvben szereplő fogalommeghatározásával. A közbeszerzési irányelvhez képest azonban a 2018. évi költségvetési rendelet 61. cikke tartalmazza az „objektíven” kifejezést: ez azért került bele a 2018. évi költségvetési rendeletbe, hogy kihangsúlyozza annak a fontosságát, hogy a vélelmezett összeférhetetlenség kockázatát objektív és észszerű megfontolásokra kell alapozni. Ez magában foglalja különösen az arra utaló ellenőrizhető, tényszerű jeleket, hogy kapcsolat áll fenn (29) a szóban forgó feladatok és érdekek között, például eljárásra vagy utasítás adására vonatkozó hatáskör, harmadik személyen keresztüli kapcsolat, korábbi pozíciókkal való folyamatos kapcsolat, jövőbeli pozíciókkal való kapcsolat vagy hierarchikus és/vagy funkcionális kapcsolat.

Az érdeknek kellően jelentősnek kell lennie ahhoz, hogy olyannak lehessen tekinteni, mint amely „veszélyeztetheti” a „feladatok pártatlan és tárgyilagos ellátását”. Főszabályként azzal lehet érvelni, hogy minél nagyobb a felelősség és az elszámoltathatóság, minél nagyobb az érdek, vagy minél nagyobb a részvétel a költségvetés végrehajtásában, annál nagyobb a valószínűsége a vélelmezett összeférhetetlenségnek.

E tekintetben a 2018. évi költségvetési rendelet 61. cikke nem határoz meg pontos mennyiségi küszöbértéket azokra az érdekekre vonatkozóan, amelyek összeférhetetlenséget eredményezhetnek, és ez nem is tűnik lehetségesnek. A 10 %-os részesedés egy társaságban nem tűnhet nagynak, azonban (sőt, akár ennél kisebb részesedés is) a legnagyobb egy kézben lévő részesedés lehet az érintett társaságban, a vállalat fontos döntései megvétózásának joga kapcsolódhat hozzá, vagy a vállalat méretére tekintettel jelentős vagyont képviselhet. Ilyen helyzetekben minden esetet alaposan meg kell vizsgálni.

Példák arra, amikor egy irányító hatóság/kifizető ügynökség (vagy nemzeti ajánlatkérő szerv) vagy egy bizottsági szolgálat számára dolgozó, és az uniós finanszírozás iránti kérelmek elbírálásáért felelős személy olyan helyzetbe kerülhet, amely összeférhetetlenségnek minősülhet vagy objektíven összeférhetetlenségnek tekinthető 1) A személy (vagy partnere) egyidejűleg az uniós finanszírozás iránti kérelmek benyújtásával kapcsolatos tanácsadói munkát végez egy tanácsadó vállalat vagy a tanácsadó vállalatnak szolgáltatást nyújtó harmadik fél számára. 2) A személy (vagy a személy közvetlen családtagja) közvetlenül vagy közvetve uniós finanszírozásra pályázó vállalkozás tulajdonosa. 3) A személy az uniós finanszírozásra pályázó vállalat vezetőinek/tulajdonosainak személyes barátja. 4) A személy (politikai párt tagjaként) közhivatalra jelölt személy, és politikai pártja üzleti kapcsolatban áll egy uniós finanszírozásra pályázóval. 5) A közszolgálatban betöltött pozíciójának elhagyása előtt egy személy az uniós finanszírozásért folyamodó vállalatnál (vagy kapcsolt vagy partnervállalkozásnál, illetve az uniós finanszírozásért folyamodó vállalattal azonos tulajdonosi körbe tartozó vállalatnál) való jövőbeli foglalkoztatásáról tárgyal (30). 6) A személy nemrégiben egy uniós finanszírozásra pályázó vállalatnál dolgozott vezető beosztásban, és a vállalatnak éppen a finanszírozásra pályázó részéért volt felelős. 7) Ha a személy olyan településen él, amely infrastruktúra-finanszírozásra pályázik, azt nem kell feltétlenül és objektíven összeférhetetlenséghez vezető helyzetnek tekinteni. Minél nagyobb az a csoport, amelyhez az érintett személy tartozik, és amely egy intézkedés kedvezményezettje lenne – ebben az esetben az érintett település lakossága –, általában annál inkább felhígul az összeférhetetlenség kockázata. Továbbra is szükség van azonban az eseti értékelésre, ha például az érintett személy konkrét módon részesülne a finanszírozási intézkedésből, például a környék ingatlanárait növelő állami infrastruktúrából, fennállhat/felmerülhet az összeférhetetlenség vélelme.

3.2.4. Kötelezettségek összeférhetetlenség esetén

Az összeférhetetlenségre vonatkozó szabályokat átfogóan megelőző jelleggel kell végrehajtani, mivel a céljuk elsősorban annak megakadályozása, hogy valamely személy olyan helyzetbe kerüljön, amelyben hatáskörét az érdekei által befolyásolt módon gyakorolná. Amennyiben úgy tűnik, hogy az uniós költségvetés végrehajtásában részt vevő személy pártatlan ítélőképességét személyes érdekek akadályozhatják, akár egy bizonyos választás előnyben részesítésével, akár a részrehajlás vélelmezésének elkerülése érdekében történő, túlságosan kritikus vagy ellenséges hozzáállással, akkor ezt a helyzetet azonnal kezelni kell, mielőtt jogellenes cselekedetet eredményezhetne.

Minden olyan helyzetet, amely objektíven összeférhetetlenségnek tekinthető, oly módon kell megvizsgálni és megoldani, hogy azt többé ne lehessen objektíven összeférhetetlenségnek tekinteni. Ebben az összefüggésben és a szigorúbb nemzeti szabályok sérelme nélkül a pénzügyi szereplőknek és az uniós költségvetés végrehajtásában részt vevő egyéb személyeknek:

— nem szabad oly módon eljárniuk, hogy saját érdekeik ütközzenek az Unió érdekeivel; Példa: Tartózkodni kell minden olyan cselekedettől, amely személyes érdekeket érint. Senki nem dönthet úgy, hogy közpénzek elosztásakor olyan projektet értékel, követ nyomon, kontrollál vagy ellenőriz, amelyben ő (vagy személyes barátai vagy közvetlen családtagja) részt vesz vagy részt vett.

— megfelelő intézkedéseket kell hozniuk annak érdekében, hogy a felelősségi körükbe tartozó feladatok ellátása során megakadályozzák az összeférhetetlenség felmerülését; Példa Az érintett személynek tartózkodnia kell az olyan döntésektől, amelyek befolyásolják a pénzeszközöknek a saját (vagy közvetlen családtagjainak) szervezetei közötti elosztását. Biztosítani kell, hogy a költségvetés végrehajtásával kapcsolatos döntéshozatal (31) ne legyen befolyásolva. Például a mezőgazdasági földterület (amennyiben a földterület támogatható) automatikusan feljogosítja a kedvezményezettet arra (mivel nincs kiválasztási eljárás), hogy közvetlen kifizetésben részesüljön az Európai Mezőgazdasági Garanciaalapból. Ilyen helyzetben az érintett személynek nem szabad részt vennie az adott földterület támogathatóságát meghatározó döntéshozatali folyamatban.

— megfelelő intézkedéseket kell hozniuk annak érdekében, hogy kezeljék az objektíven összeférhetetlenségnek tekinthető bármely helyzetet. Példa Az érintett személy olyan intézkedéseket hozhat, amelyek biztosítják, hogy többé ne vegyen részt a költségvetés végrehajtásának egyetlen lépésében sem, illetve hogy a 2018. évi költségvetési rendelet 61. cikke értelmében már ne fűzze gazdasági vagy egyéb személyes érdek az uniós finanszírozásra pályázó szervezethez. A személy tehát megszakíthatja a szervezettel fennálló valamennyi kapcsolatát; vagy az érintett személynek tartózkodnia kell attól, hogy részt vegyen az uniós finanszírozásnak az érintett szervezet részére történő elosztására vonatkozó bármely döntésben (többek között lemondással, ha a tartózkodással nem képes megfelelően kezelni a helyzetet); vagy a szervezet visszavonhatja az uniós finanszírozás iránti kérelmét. Az alábbi lépéseket akkor kell megtenni, ha fennáll az uniós költségvetés végrehajtásában részt vevő személy összeférhetetlenségének kockázata.

— Az érintett személynek ezt jelentenie kell a felettesének (vagy az illetékes megbízott, engedélyezésre jogosult tisztviselőnek) (vagy politikai közszereplők esetében bevált gyakorlat, hogy az érintett személy nyilvános érdekeltségi nyilatkozatban közölje a vonatkozó személyes érdekeltségeket).

— Az érintett felettesnek (vagy a megbízott, engedélyezésre jogosult tisztviselőnek) írásban meg kell erősítenie, hogy fennáll-e összeférhetetlenség (és az érintett személynek tartózkodnia kell attól, hogy megmásíthatatlan helyzetet teremtsen, amíg felettese határozata függőben van). A felettesnek gondosan mérlegelnie kell, hogy egy olyan személy, aki ismeri a releváns tényeket, gondolhatja-e azt, hogy a szervezet feddhetetlenségét egy megoldatlan összeférhetetlenség veszélyezteti. A felettesnek értékelnie kell, hogy szükség van-e a lehetséges összeférhetetlenséget bejelentő személy helyettesítésére. Ezt megelőzően és az alkalmazandó jog sérelme nélkül a hatóságnak vagy a felettesnek meg kell vitatnia a helyzetet az érintett személlyel annak érdekében, hogy jobban fel lehessen mérni a feladatainak elfogult végrehajtásával kapcsolatos kockázatot.

— Amennyiben megállapítást nyer, hogy összeférhetetlenség áll fenn, az illetékes nemzeti hatóságnak (vagy a kinevezésre jogosult hatóságnak) biztosítania kell, hogy a személyzet érintett tagja beszüntessen minden, a költségvetés végrehajtásával kapcsolatos releváns tevékenységet, beleértve az előkészítő jogi aktusokat is.

A 2018. évi költségvetési rendelet 61. cikke előírja továbbá a nemzeti hatóság (vagy a megbízott, engedélyezésre jogosult tisztviselő) számára annak biztosítását, hogy minden további megfelelő intézkedésre az alkalmazandó joggal összhangban kerüljön sor (lásd a 3.2. és 6.2. fejezetet). Ez nemcsak a probléma megoldása, hanem az üzletmenet folytonosságának biztosítása szempontjából is fontos. E tekintetben előfordulhat, hogy a hatóságnak (vagy a megbízott, engedélyezésre jogosult tisztviselőnek) szüksége van más illetékes szervek tanácsára vagy beavatkozására, az alkalmazandó joggal összhangban.

Végül, egyrészt egy megoldatlan, objektíven vélelmezett összeférhetetlenség fennállása esetén, vagy ha az összeférhetetlenség bekövetkezik, például ha a személyzet tagja ténylegesen arra használja fel a hatáskörét, hogy egy közvetlen családtag tulajdonában lévő gazdálkodó egységnek kedvezzen vagy szándékosan előnyben részesítse azt, az ilyen helyzeteknek az uniós költségvetés végrehajtására gyakorolt hatásuk vizsgálatához kell vezetniük (32), többek között a megfelelő jogorvoslatok meghatározása céljából (pl. az odaítélési eljárások megszüntetése és újraértékelése, a szerződések/megállapodások visszavonása, a kifizetések felfüggesztése, pénzügyi korrekciók elvégzése és a források visszaszerzése). Ezenkívül az ilyen helyzetek a közigazgatási, a közszolgálati vagy a büntetőjog értelmében általában jogellenes cselekménynek minősülhetnek, és mint ilyen, büntetendők. Másrészt a jelölteknek, ajánlattevőknek vagy pályázóknak az odaítélési eljárás indokolatlan befolyásolására vagy bizalmas információk megszerzésére irányuló kísérleteit legalább súlyos szakmai kötelezettségszegésként kell kezelni, és azoknak az odaítélési eljárásokban való részvételből való kizáráshoz kell vezetniük (a 136. cikk (1) bekezdése c) pontjának iv. és v. alpontja szerinti közvetlen/közvetett irányítás esetéhez hasonlóan – lásd a 4. fejezetet).

4. A KÖZVETLEN/KÖZVETETT IRÁNYÍTÁS EGYEDI ELEMEI

Amint az a 2018. évi költségvetési rendelet költségvetés végrehajtásának belső kontrolljáról szóló 36. cikke (3) bekezdésének c) pontjában szerepel valamennyi irányítási módot illetően (beleértve a közvetlen/közvetett irányítást is), a belső kontrollrendszereknek képeseknek kell lenniük az összeférhetetlenség elkerülésére.

Közvetlen irányítás esetén, a 2018. évi költségvetési rendelet 62. cikke (1) bekezdésének a) pontjával összhangban, a Bizottság (és így a bizottsági személyzet) közvetlenül a szolgálatain keresztül hajtja végre a költségvetést.

Közvetett irányítás esetén, a 2018. évi költségvetési rendelet 62. cikke (1) bekezdésének c) pontjával összhangban (33), a Bizottság külső partnereket bíz meg a költségvetés végrehajtásával. Ilyen külső partnerek például az Egyesült Nemzetek égisze alatt működő nemzetközi szervezetek, az Európai Újjáépítési és Fejlesztési Bank, az Európai Beruházási Bank, az Európai Beruházási Alap, az uniós szervek (34), a közszolgálati feladatokat ellátó magánjogi szervek, a közjogi szervek, ideértve a tagállami szervezeteket is, valamint harmadik országok (35) vagy az általuk kijelölt szervek.

Ugyanakkor végső soron továbbra is a Bizottság felelős és elszámoltatható az uniós költségvetés végrehajtásáért, még akkor is, ha a külső partnerek felelősek a hatékony és eredményes belső kontrollrendszer létrehozásáért és fenntartásáért. Ezért a Bizottságnak a 2018. évi költségvetési rendelet 61. cikkéből eredő, az összeférhetetlenség elkerülésére vonatkozó kötelezettségeket bele kell foglalnia a külső partnerekkel aláírt (új vagy módosított) megállapodásokba. Ez még fontosabb, amennyiben a külső partner nem a tagállamok joghatósága alá tartozik (36) (lásd a 3.2.2. fejezetet). A külső partnereknek ezeket a kötelezettségeket szintén be kell építeniük bármely más olyan szervezettel (pl. végrehajtó szervezetekkel, úgymint pénzügyi közvetítőkkel) kötött megállapodásaikba, amellyel a költségvetés végrehajtását illetően állnak szerződéses viszonyban. A külső partnerek azonban továbbra is hatáskörrel rendelkeznek kiegészítő és esetleg még részletesebb és/vagy szigorúbb szabályok elfogadására, de minimumkövetelményként be kell tartaniuk a 2018. évi költségvetési rendelet 61. cikkében foglalt kötelezettségeket.

A Bizottság feladata továbbá, hogy felügyelje ezeket a partnereket, hogy azok teljesítsék a feladataikat (37). Ez kötelező és releváns annyiban, amennyiben a közvetett irányítás keretében a Bizottságnak gondoskodnia kell arról, hogy a külső partnerek biztosítsák az EU pénzügyi érdekeinek a közvetlen irányítás keretében biztosított védelemmel egyenértékű szintű védelmét (38).

Míg a közvetlen irányítás lehetővé teszi az összeférhetetlenségek folyamatos megelőzését, észlelését és kezelését minden szakaszban, a tervezéstől a végrehajtási szakaszon át az ellenőrzésekig és értékelésekig, a Bizottság részvétele az összeférhetetlenség megelőzésében, feltárásában és kezelésében a közvetett irányítás esetében is a külső partner eljárásainak előzetes értékelésén alapul.

Az ilyen értékelés lépéseit a 2018. évi költségvetési rendelet 154. cikkének (4) bekezdése határozza meg, és a 2018. évi költségvetési rendelet szerinti pilléralapú értékelés módszertanára vonatkozó új feladatmeghatározásról szóló bizottsági határozat (39) részletezi. Ez a módszertan magában foglalja különösen a belső kontrollrendszerek pillérében, valamint, adott esetben, a vissza nem térítendő támogatások, közbeszerzések és pénzügyi eszközök pillérében az összeférhetetlenség elkerülésére szolgáló eljárások értékelését. A szervezet csak pozitív értékelést követően lenne megbízható költségvetés-végrehajtási feladatokkal.

Ezért a közvetett irányításban felmerülő összeférhetetlenségek kezelése során hangsúlyt kell fektetni az összeférhetetlenségek megelőzésére abban az esetben, ha a költségvetés végrehajtásával kapcsolatos feladatokat külső partnerre bízzák, valamint arra, hogy a végrehajtási szakaszban és azt követően feltárják és kezeljék az összeférhetetlenségeket a külső partner (és minden olyan szervezet, amellyel a külső partner szerződéses kapcsolatban áll a költségvetés végrehajtását illetően) ellenőrzésében vagy auditálásában részt vevőknél.

A különböző szakpolitikák, alapok vagy programok alap-jogiaktusai (ágazati jogszabályok) további összeférhetetlenségi szabályokat is tartalmazhatnak, különösen az összeférhetetlenségek elkerülésére vonatkozó kötelezettséget. Tekintettel a Bizottság átláthatóság iránti elkötelezettségére (és annak követelményére), fontos, hogy a résztvevők (40), a kedvezményezettek (41), a külső partnerek stb. egyértelmű tájékoztatást kapjanak az összeférhetetlenséggel kapcsolatos kötelezettségeikről, és az e kötelezettségekre (és azok megsértésének következményeire) vonatkozó rendelkezések vagy kereszthivatkozások szerepeljenek i. a közbeszerzési dokumentumokban, ii. munkaprogramokban, iii. pályázati felhívásokban, iv. közbeszerzési szerződésekben, v. támogatási megállapodásokban, vi. hozzájárulási megállapodásokban és vii. finanszírozási megállapodásokban.

4.1. Összeférhetetlenség az odaítélési eljárásokban

Az uniós intézmények által betartandó közbeszerzési szabályokat a 2018. évi költségvetési rendelet tartalmazza (42). A 2018. évi költségvetési rendelet 2. cikke (3) bekezdésének fogalommeghatározása szerint odaítélési eljárás a közbeszerzési eljárás, a vissza nem térítendő támogatás odaítélésére vonatkozó eljárás, a pénzdíjas versenypályázat, illetve a szakértők vagy a költségvetést közvetett irányítás keretében végrehajtó személyek vagy szervezetek kiválasztására irányuló eljárás.

A Bizottság (Költségvetési Főigazgatóság) Központi Pénzügyi Szolgálata által készített közbeszerzési vademecum (43) és a vissza nem térítendő támogatásokról szóló vademecum (44) belső használatra szánt dokumentumok, amelyek célja, hogy gyakorlati segítséget nyújtsanak az uniós intézményeknek és ügynökségeknek ezen eljárások előkészítésében és végrehajtásában, valamint iránymutatást (45) nyújtsanak az odaítélési eljárások során felmerülő összeférhetetlenségek kezeléséhez.

További információk a „Procurement and Grants for European Union external actions – A Practical Guide (PRAG)” (Az Európai Unió külső tevékenységeire vonatkozó közbeszerzések és támogatások — Gyakorlati útmutató (PRAG)) című dokumentumban találhatók (46). Ez a gyakorlati útmutató egyrészt az ajánlatkérő szerveknek, másrészt az ajánlattevőknek, a részvételre jelentkezőknek, a pályázóknak és a szerződő feleknek nyújt gyakorlati segítséget a közbeszerzési és támogatási szerződések előkészítésében és végrehajtásában a külső tevékenységek területén. Ez a gyakorlati útmutató nem vonatkozik azokra az odaítélési eljárásokra, amelyek esetében a Bizottság saját nevében jár el ajánlatkérőként (ezeket a fent említett közbeszerzési és vissza nem térítendő támogatásokról szóló vademecum tartalmazza). A gyakorlati útmutató 2.5.4. szakaszában szereplő, összeférhetetlenséggel kapcsolatos hivatkozások lényegében hasonlóak az alább ismertetett négy esethez.

Az odaítélési eljárások sajátos összefüggésében négy helyzetet kell megkülönböztetni: i. a 2018. évi költségvetési rendelet 61. cikke szerinti összeférhetetlenség; ii. odaítélési eljárás indokolatlan befolyásolására vagy bizalmas információk megszerzésére irányuló kísérletek (amelyeket súlyos szakmai kötelezettségszegésként kell kezelni); iii. részvétel az odaítélési eljárásban használt dokumentumok előkészítésében, és iv. szakmai érdekellentét (47). Az alábbiakban részletesebben ismertetjük az e négy helyzetet érintő eseteket, hogy egyértelművé váljon, mely esetekben áll fenn a 2018. évi költségvetési rendelet 61. cikkének hatálya alá tartozó összeférhetetlenség.

1. A 2018. évi költségvetési rendelet 61. cikke szerinti összeférhetetlenségek

Az odaítélési eljárások keretében az EU (és személyzete) ajánlatkérő szervként vagy, vissza nem térítendő támogatások, pénzdíjak, pénzügyi eszközök és költségvetési biztosítékok formájában, uniós támogatás nyújtójaként jár el.

Az összeférhetetlenség fogalma a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás, az átláthatóság és az egyenlő bánásmód elvéhez kapcsolódik (48). Amennyiben a jogi eszközök a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás, az átláthatóság és az egyenlő bánásmód kötelezettségét írják elő, ez magában foglalja az összeférhetetlenség gondos kezelését, különösen az egyenlő versenyfeltételek biztosítása érdekében.

Például az átláthatóság és az egyenlő bánásmód elvével összhangban egy értékelő bizottság (49) tagjainak pártatlanul és tárgyilagosan kell tudniuk értékelni a pályázatokat. Ezért kötelesek megtenni a 2018. évi költségvetési rendelet 61. cikkében előírt intézkedéseket.

Az összeférhetetlenség fogalma olyan helyzetekre vonatkozik, ahol a költségvetés végrehajtásában részt vevő személyek a 2018. évi költségvetési rendelet 61. cikkében említett helyzetek valamelyikében vannak, vagyis amikor a személy feladatainak pártatlan és tárgyilagos ellátása „családi vagy érzelmi okok, politikai szimpátiával vagy nemzeti kötődéssel kapcsolatos okok, továbbá gazdasági érdek vagy bármely más közvetlen vagy közvetett személyes érdek miatt sérül.” E tekintetben a 3. fejezetben ismertetett kötelezettségek alkalmazandók (50).

Az odaítélési eljárásokkal összefüggésben a 2018. évi költségvetési rendelet 61. cikke alkalmazandó az engedélyezésre jogosult tisztviselőkre (51) és az odaítélési eljárás résztvevőire vagy felelőseire, valamint azokra, akik részt vesznek az előkészítési, a felbontási és az értékelési szakaszban. A 2018. évi költségvetési rendelet 61. cikkében meghatározott „összeférhetetlenség” fogalma nem vonatkozik a résztvevőkre (azaz a részvételre jelentkezőkre/ajánlattevőkre/pályázókra), és nem alkalmazható rájuk való hivatkozáskor.

Emellett a 2018. évi költségvetési rendelet tovább szigorítja az összeférhetetlenségre vonatkozó szabályokat a következő rendelkezésekkel:

— a felbontó- és értékelő bizottságok tagjainak (és a segítségük érdekében kiválasztott külső szakértőknek) meg kell felelniük a 2018. évi költségvetési rendelet 61. cikkében foglalt rendelkezéseknek (a 2018. évi költségvetési rendelet 150. cikkének (5) bekezdése, 225. cikkének (4) bekezdése, 237. cikkének (2) bekezdése, I. mellékletének 28.2. és 29.1. pontja),

— az uniós költségvetés közvetett irányítás keretében történő végrehajtásával megbízott személyek vagy szervezetek kiválasztása nem eredményezhet összeférhetetlenséget (a 2018. évi költségvetési rendelet 154. cikkének (1) bekezdése),

— a Bizottság által közvetlenül végrehajtott pénzügyi eszközök esetében a célzott befektetési eszközök kezelőinek, a pénzügyi közvetítőknek és a címzetteknek a kiválasztása nem vezethet összeférhetetlenséghez (a 2018. évi költségvetési rendelet 216. cikkének (3) bekezdése).

2. Súlyos szakmai kötelezettségszegés

Előfordulnak olyan, résztvevőket érintő konkrét helyzetek, amelyek „súlyos szakmai kötelezettségszegésnek”, nem pedig a 2018. évi költségvetési rendelet 61. cikke szerinti összeférhetetlenségnek minősülnek:

— a résztvevő a verseny torzítása céljából megállapodást köt más személyekkel vagy szervezetekkel (52),

— a résztvevő közbeszerzési eljárás során megkísérli jogtalanul befolyásolni az ajánlatkérő szerv döntéshozatali folyamatát, például egy másik résztvevő rágalmazásával vagy a résztvevő rendelkezésére álló szakértelem és erőforrások valótlan bemutatásával,

— a résztvevő olyan bizalmas információkat próbál megszerezni, amelyek indokolatlan előnyöket biztosíthatnak számukra az eljárás során.

Ezek az esetek a 2018. évi költségvetési rendelet 136. cikke (1) bekezdésének c) pontjában szerepelnek, és alapul szolgálnak a résztvevő odaítélési eljárásból való kizárásához, ha „jogerős ítélet vagy jogerős közigazgatási határozat megállapította, hogy a személy vagy szervezet súlyos szakmai kötelezettségszegést követett el azáltal, hogy megsértette a szakmai tevékenységére vonatkozó törvényeket, rendeleteket vagy etikai normákat, vagy a szakmai hitelességét befolyásoló, szándékosságra vagy súlyos gondatlanságra utaló jogellenes magatartást tanúsított”. A 2018. évi költségvetési rendelet 136. cikkének (2) bekezdése értelmében ilyen kizárásra jogerős ítélet vagy jogerős közigazgatási határozat hiányában is sor kerülhet magatartás előzetes jogi minősítése alapján, a feltárt tények vagy a 2018. évi költségvetési rendelet 143. cikkében említett testület ajánlásában szereplő egyéb megállapítások figyelembevételével.

3. Az odaítélési eljárásban használt dokumentumok előkészítésében való részvétel

Előfordulhatnak olyan esetek, amikor az ajánlatkérő szerv/uniós támogatás nyújtója például külső szakértővel köt szerződést az odaítélési eljárásban használandó dokumentumok előkészítésére (pl. egy későbbi közbeszerzési eljárás dokumentációjának megszövegezésére), és maga a szolgáltató úgy dönt, hogy részt vesz ugyanabban az odaítélési eljárásban, mint a résztvevő.

A 2018. évi költségvetési rendelet 137. cikkének (1) bekezdésével összhangban a résztvevő köteles nyilatkozni az odaítélési eljárásban használt dokumentumok előkészítésében való részvételéről (vagy a 2018. évi költségvetési rendelet 136. cikkének (1) bekezdésében és 141. cikkének (1) bekezdésében említett egyéb helyzetekről), és adott esetben nyilatkoznia kell arról, hogy megtette-e a 2018. évi költségvetési rendelet 136. cikke (6) bekezdésének a) pontjában és 136. cikkének (7) bekezdésében említett korrekciós intézkedéseket.

Az ajánlatkérő szerv/uniós támogatás nyújtója felelős azért, hogy a dokumentumok előkészítésében érintett résztvevőket és a többi résztvevőt egyenlő bánásmódban részesítse. A dokumentumok előkészítésében érintett résztvevő számára meg kell tagadni a későbbi eljárásban való részvétel lehetőségét, ha a részvétele az egyenlő bánásmód elvének megsértését vonja maga után, ideértve a másként nem orvosolható versenytorzulást is (a 2018. évi költségvetési rendelet 141. cikke (1) bekezdésének c) pontja (53)). E tekintetben az ajánlatkérő szerv például tájékoztatást nyújthat az értékelő bizottság tagjai számára az odaítélési eljárásban használandó dokumentumok előkészítésében részt vevő szolgáltatókról.

A bizonyítási teher az ajánlatkérő szervre/uniós támogatás nyújtójára hárul. Ezért az ajánlatkérő szervnek/uniós támogatás nyújtójának kell bizonyítania a verseny torzulását vagy azt, hogy minden lehetséges intézkedést megtett annak elkerülése érdekében, hogy az érintett résztvevő számára megtagadja az odaítélési eljárásban való részvétel lehetőségét (54). Az ilyen megtagadás kontradiktórius eljárás (55) tárgyát képezi, így a résztvevőnek lehetőséget kell biztosítani annak bizonyítására, hogy korábbi részvétele nem torzította a versenyt.

A gyakorlatban ajánlatos olyan intézkedések bevezetésével elkerülni a részvétel lehetőségének megtagadását, amelyekkel elkerülhető a verseny torzulása. Nevezetesen a második eljárásban a többi résztvevővel is közölni kell azokat az információkat, amelyeket a szolgáltató kapott az odaítélési eljárás során használandó dokumentumok előkészítésére vonatkozóan. Emellett a második eljárás során az ajánlatok/pályázatok beérkezési határidejének elég hosszúnak kell lennie ahhoz, hogy valamennyi résztvevő megfelelő tájékoztatást kapjon.

4. Szakmai érdekellentét (csak közbeszerzés esetén)

A közbeszerzési eljárásokban részt vevő gazdasági szereplők (56) esetében nem állhat fenn olyan érdekellentét, amely negatívan befolyásolhatja a szerződés teljesítését (a 2018. évi költségvetési rendelet 167. cikke (1) bekezdésének c) pontja és I. mellékletének 20.6. pontja).

Ezt általában szakmai érdekellentétnek hívják, és a kiválasztási szakaszban kell kezelni annak elkerülése érdekében, hogy például egy gazdasági szereplő szerződést kapjon egy olyan projekt értékelésére, amelyben részt vett, vagy olyan elszámolások auditálására, amelyeket korábban ő tanúsított, mivel ezekben az esetekben a gazdasági szereplő már részt vett az ajánlat pontos tárgyában. Ezek a helyzetek gyakran merülnek fel értékelési vagy ellenőrzési keretszerződésekben, ahol a vállalkozónál szakmai érdekellentét merülhet fel egy adott szerződést illetően.

Eseti értékelés szükséges annak megerősítéséhez, hogy az összeférhetetlenség negatívan befolyásolhatja-e a szóban forgó egyedi szerződés teljesítését. Ha a gazdasági szereplő ilyen helyzetben van, az ajánlatot elutasítják. Az értékelésnek az érintett gazdasági szereplővel folytatott kontradiktórius eljárást kell magában foglalnia, és olyan objektív kritériumokon és tényszerű elemeken kell alapulnia, amelyek – figyelembe véve az elvégzendő feladatok jellegét – megerősítik a szakmai érdekellentétet, és ezzel egyidejűleg megakadályozzák a közbeszerzési eljárásokban való részvételre alkalmas gazdasági szereplők számának indokolatlan korlátozását a megkülönböztetésmentesség, az egyenlő bánásmód és az átláthatóság elvének betartása érdekében.

Az európai politikai pártok és az európai politikai alapítványok éves pénzügyi kimutatásainak külső ellenőrzését végző, független külső ellenőrző szervek vagy szakértők kiválasztásának konkrét esetében a 2018. évi költségvetési rendelet 233. cikke előírja, hogy a szerződés időtartama legfeljebb 5 év lehet, és legfeljebb két megbízatásra szólhat. Két egymást követő megbízatási időtartam után azt feltételezi, hogy összeférhetetlenség áll fenn, amely negatívan befolyásolhatja az ellenőrzés végrehajtását.

A szakmai érdekellentét eltér az odaítélési eljárásokban használt dokumentumok előkészítésében való részvételtől, amelyet a 4.1. fejezet 3. pontja ír le.

4.2. További hivatkozások az összeférhetetlenségre a 2018. évi költségvetési rendeletben

A 2018. évi költségvetési rendeletben máshol is történik utalás az összeférhetetlenség fogalmára, amely így a következő helyzeteket is magában foglalja:

— ha a Bizottság számvitelért felelős tisztviselője egyúttal egy végrehajtó ügynökség számvitelért felelős tisztviselője is (a 2018. évi költségvetési rendelet 69. cikkének (3) bekezdése), vagy ha két vagy több uniós intézménynél vagy szervnél ugyanaz a számvitelért felelős tisztviselő (a 2018. évi költségvetési rendelet 78. cikkének (2) bekezdése), egyedi szabályokra van szükség az összeférhetetlenség elkerülése érdekében,

— a pénzügyi eszközök és költségvetési biztosítékok végrehajtásában részt vevő végrehajtó szervezeteknek és partnereknek meg kell akadályozniuk az egyéb tevékenységeikkel való összeférhetetlenséget (a 2018. évi költségvetési rendelet 209. cikke (2) bekezdésének e) pontja),

— amennyiben egy fellépés vagy munkaprogram végrehajtásához közbeszerzési szerződés odaítélése szükséges a kedvezményezett által, úgy el kell kerülnie az összeférhetetlenséget (a 2018. évi költségvetési rendelet 205. cikkének (1) bekezdése),

— az uniós intézmények és szervek kivételesen elfogadhatnak promóciós célból vagy társadalmi felelősségvállalás céljából szervezett eseményhez vagy tevékenységhez vállalati szponzorálás keretében nyújtott természetbeni hozzájárulást, feltéve, hogy ez nem eredményez összeférhetetlenséget (a 2018. évi költségvetési rendelet 26. cikke (2) bekezdésének c) pontja).

Az első két példa lényege közel áll a szakmai érdekellentét 4.1. fejezet 4. pontjában leírt fogalmához.

4.3. Etikai kérdések nem pénzügyi összefüggésben

Ez a dokumentum elsősorban az összeférhetetlenséghez kapcsolódó és a 2018. évi költségvetési rendeletben szabályozott pénzgazdálkodási kérdésekkel foglalkozik. Ebben az összefüggésben az uniós költségvetés végrehajtásában részt vevő, a 2018. évi költségvetési rendeletben meghatározott összeférhetetlenséggel szembesülő személyzetnek a 3.2.4. fejezetben ismertetett eljárásokat kell követnie. Mindazonáltal értékesnek gondoljuk, hogy a jelenlegi fejezetben rövid leírást és összeállítást nyújtsunk a bizottsági szintű, nem pénzügyi jellegű etikai kérdésekre vonatkozó releváns dokumentumokról.

A Bizottság személyzetére alkalmazandó összeférhetetlenségi szabályokat (még akkor is, ha a költségvetés végrehajtásában nem vesznek részt) a szélesebb körben „etikai szabályokként” ismert előírások szabályozzák (szakmai etika vagy deontológia). A keretet az Európai Unió tisztviselőinek személyzeti szabályzatáról és egyéb alkalmazottainak alkalmazási feltételeiről szóló európai parlamenti és tanácsi rendelete (57) határozza meg. A Bizottságon (58) belül központi szervezeti szinten a Humánerőforrásügyi és Biztonsági Főigazgatóság felel a személyzeti etikáért, beleértve a kabinet személyzetét is.

Emellett minden bizottsági szolgálat köteles tanácsot adni a személyzet tagjainak az etikával kapcsolatban, valamint belső intézkedéseket hozni az összeférhetetlenség megelőzésére és kezelésére.

A megelőző és enyhítő intézkedések fontos szerepet játszanak az összeférhetetlenségek szabályozásában a Bizottságon belül. A személyzet kötelezettségei közé tartozik többek között az alábbiak bejelentése:

— minden olyan helyzet, amelyben az alkalmazottat olyan ügy kezelésére kérik fel, amelyhez közvetlenül vagy közvetve olyan személyes érdeke, különösen családi vagy pénzügyi érdeke fűződik, amely csorbíthatja a függetlenségét, Példa Az érintett személynek nyilatkoznia kell minden olyan helyzetről, amelyben olyan ügy kezelésére kérik fel, amelyhez családi és/vagy pénzügyi érdeke fűződik (például a közvetlen családjuk tulajdonában lévő vállalatok).

— bármely összeférhetetlenség a felvételkor vagy a személyes okokkal indokolt szabadságról való visszatéréskor,

— a házastársak (beleértve azt a partnert is, akivel az egyén bejegyzett élettársi kapcsolatban áll) és esetleg más közvetlen családtagok szakmai tevékenysége,

— ajándékok vagy meghívások felajánlása,

— kitüntetés vagy elismerés,

— fizetett vagy nem fizetett külső tevékenységek és megbízások, amelyekre főszabályként előzetes engedélyt kell kérni és beszerezni.

Az alkalmazottat többek között arra is felkérhetik, hogy: i. bizonyos körülmények között tartózkodjon a cselekvéstől; ii. tartózkodjon a külső tevékenységektől az aktív szolgálat vagy a személyes okokkal indokolt szabadság ideje alatt; és iii. korlátozott ideig tartózkodjon a volt kollégákkal való szakmai kapcsolattartástól vagy az ellenérdekelt felek képviseletétől a szolgálati jogviszony megszűnését követően. Ezen túlmenően az alkalmazottnak tartózkodnia kell a bizalmas információk engedély nélküli közzétételétől is.

A fent említett szabályok és korlátozások célja az összeférhetetlenség felmerülésének megelőzése, például az alkalmazott külső tevékenységeiből vagy a házastársuk (ideértve azt a partnert is, akivel az egyén bejegyzett élettársi kapcsolatban áll) szakmai tevékenységeiből adódóan. Az alábbiakban bemutatott referenciadokumentumok és információforrások részletesebben ismertetik a személyzetet akkor is érintő összeférhetetlenségi szabályokat (59), ha nem vesznek részt az uniós költségvetés végrehajtásában.

— 31. EGK és 11. Euratom rendelet az Európai Közösség és az Európai Atomenergia-közösség tisztviselőinek személyzeti szabályzatáról és egyéb alkalmazottainak alkalmazási feltételeiről (60), különösen a 11. és 16. cikk;

— A Bizottság 2018. június 29-i határozata a külső tevékenységekről és megbízásokról, valamint a szolgálati viszony megszűnését követő szakmai tevékenységekről (61);

— Šefčovič alelnök közleménye a Bizottságnak az ajándékok és meghívások kezelésére vonatkozó, személyzetnek szánt iránymutatásokról SEC(2012) 167 final (62);

— Az Európai Bizottság etikai útmutatója (hiv. Ares(2019)4833796 – 2019.7.24.) (63);

— Gyakorlati útmutató a személyzet által követendő etikai és magatartási normákról (64);

— A Bizottság határozata (2000. október 17.) eljárási szabályzatának módosításáról: Az Európai Bizottság személyzetének társadalmi kapcsolatai során tanúsított helyes hivatali magatartásra vonatkozó szabályzat (65);

— Az etikával és a személyzet magatartásával foglalkozó weboldal (66);

— A decentralizált uniós ügynökségeken belüli összeférhetetlenség megelőzéséről és kezeléséről szóló, 2013 december 10-i iránymutatások, amelyek elsősorban az igazgatótanácsi tagokra és a szakértőkre terjednek ki (67),

— A visszaélések bejelentésére vonatkozó iránymutatások (68) (69).

Az olyan esetek kezelése, amikor az összeférhetetlenség nem mérsékelhető megfelelően, az alkalmazandó jogi kerettől és eljárástól függ. Az uniós intézmények számára különböző jogorvoslati lehetőségek állnak majd rendelkezésre. Ezek a 2018. évi költségvetési rendeletben, a személyzeti szabályzatban, az ágazati jogszabályokban vagy a Bizottság, az uniós költségvetés végrehajtásában részt vevő más személyek/szervezetek, a szerződő felek és a kedvezményezettek által kötött kötelező megállapodásokban találhatók.

Az Európai Csalás Elleni Hivatal (OLAF) vagy a Bizottság Vizsgálati és Fegyelmi Hivatala (IDOC) felkérhető a vizsgálatra, amennyiben a körülmények i. csalás, korrupció vagy más jogellenes tevékenység; ii. a pénzügyi szabályok (például a közbeszerzésre vonatkozó szabályok) megsértése; iii. az EU pénzügyi érdekeit sértő részrehajlás vagy iv. súlyos szakmai kötelezettségszegés gyanújára utalnak.

Példa (70) „A kinevezésre jogosult hatóság úgy határozott, hogy felmenti hivatalából azt a tisztviselőt, aki egy külső vállalkozással kötött szerződés fontos feltételeiről magánjellegű tárgyalást folytatott a felettesének engedélye nélkül. Mind a fegyelmi tanács, mind a kinevezésre jogosult hatóság úgy vélte, hogy ez a magatartás súlyosan rontja az intézmény imázsát, és rossz fényt vet az illető beosztására. Ezenkívül a tisztviselő nyíltan ajánlotta a partnere társaságát mint alvállalkozót a Bizottság számára, ami azt eredményezte, hogy e társaság ténylegesen alvállalkozóként járt el, a hierarchia ismerete nélkül. A tisztviselő továbbá részt vett azon szerződés kezelésében, amely a partnere társaságát a Bizottság szerződő feléhez köti. Mindez súlyos összeférhetetlenségnek minősült. A kinevezésre jogosult hatóság arra a következtetésre jutott, hogy a tisztviselő súlyosan megsértette a személyzeti szabályzat 11. cikkének első bekezdését, 12. és 21. cikkét, valamint a költségvetési rendelet 57. és 79. cikkét (71).”

5. A MEGOSZTOTT IRÁNYÍTÁS EGYEDI ELEMEI

A 2018. évi költségvetési rendeletben meghatározott szabályokon túlmenően a megosztott irányítású alapok kezelésére és ellenőrzésére vonatkozó szabályokat ágazati jogszabályok egészítik ki.

A pénzügyi korrekciókra vonatkozó szabályokkal, valamint a megosztott irányítású alapok irányítási és kontrollrendszereinek létrehozásával kapcsolatos részletekért lásd i. a 2018. évi költségvetési rendelet vonatkozó rendelkezéseit; ii. a megosztott irányítású alapokra vonatkozó egyéb ágazati jogszabályokat, az európai strukturális és beruházási alapok tekintetében különösen a közös rendelkezésekről szóló rendeletet („CPR”) (72), és iii. az „Iránymutatás a Bizottság és a tagállamok részére a tagállamokban működő irányítási és kontrollrendszerek értékelésének közös módszertanáról – EGESIF 14-0010-final 2014.12.18. (73)”. Ezenkívül az Európai Mezőgazdasági Garanciaalap (EMGA) és az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA) irányítási és kontrollrendszerére vonatkozó részletes szabályokat lásd a horizontális rendeletben (74) és különösen a kifizető ügynökségekre vonatkozó akkreditációs kritériumokban (75).

5.1. Kinek mi a feladata a megosztott irányítás keretében?

Az uniós költségvetés végrehajtásával kapcsolatos általános felelősség és elszámoltathatóság a Bizottságot terheli. Az uniós költségvetés mintegy 75 %-át azonban a tagállamok megosztott irányítás keretében hajtják végre a 2018. évi költségvetési rendelet szabályaival, az alkalmazandó uniós ágazati jogszabályokkal és a nemzeti szabályokkal összhangban. Ezért szoros együttműködésre van szükség a nemzeti hatóságok és a Bizottság között annak biztosítása érdekében, hogy az uniós költségvetést a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás elveivel összhangban használják fel, és hogy az EU pénzügyi érdekeit megfelelő elszámoltathatósági modell védje.

A megosztott irányítás azt jelenti, hogy a tagállamok (és – szervezetüktől függően – régióik) – intézményi és jogi keretüket figyelembe véve – felelősek a megosztott irányítás keretében finanszírozott programok, támogatási rendszerek és fellépések végrehajtásáért. Ez a szerep magában foglalja az alapok támogatási körének meghatározását, a konkrét támogatási eszközök kialakítását és a kedvezményezettek (pl. vállalatok, mezőgazdasági termelők, önkormányzatok stb.) közötti forráselosztást, valamint a programok végrehajtásának ellenőrzését és kontrollját is.

A megosztott irányítás keretében a Bizottság feladata, hogy javaslatot tegyen az uniós szintű jogszabályokra, elfogadja a programokat, bizonyos tanácsadói feladatokat lásson el, és felügyeletet gyakoroljon a programok végrehajtása felett, ideértve a nyomon követést és az ellenőrzést is, anélkül azonban, hogy közvetlenül operatív szinten beavatkozna; azaz a megosztott irányítás szabályai szerint a Bizottság elvben nem részes fele a nemzeti vagy regionális hatóság és az alapok kedvezményezettjei/címzettjei közötti szerződéses viszonynak. A Bizottság emellett elősegíti a megosztott irányítás alá tartozó uniós alapokból nyújtott támogatással kapcsolatos ismeretek, bevált gyakorlatok és információk EU egészére kiterjedő terjesztését és cseréjét.

A 2018. évi költségvetési rendelet 36. cikkének (1) bekezdésével és 63. cikkének (1) bekezdésével összhangban a Bizottságnak és a tagállamoknak be kell tartaniuk a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás 2018. évi költségvetési rendelet 33. cikkében meghatározott elveit.

Ebben az összefüggésben a tagállamok és hatóságaik feladata eljárni a következő lépések révén.

— Belső kontrollrendszerek létrehozása és eredményes működésük biztosítása. Ezeknek a kontrollrendszereknek meg kell felelniük a költségvetési rendelet (különösen a 2018. évi költségvetési rendelet 36. és 63. cikke), az ágazati jogszabályok és a nemzeti szabályok követelményeinek, beleértve azokat is, amelyek a következőket szabályozzák: i. megfelelő eljárások megléte az ilyen belső kontrollrendszerek megszervezéséhez; ii. műveletek kiválasztása; iii. megfelelő intézkedések megléte az összeférhetetlenségek megelőzése, feltárása, valamint megfelelő enyhítése és kezelése érdekében, és iv. a szükséges adminisztratív és helyszíni irányítási ellenőrzések és auditok elvégzése. A tagállamoknak ellenőrizniük kell meglévő rendszereiket annak biztosítása érdekében, hogy a 2018. évi költségvetési rendeletben szereplő összeférhetetlenségi szempontokat megfelelően lefedjék.

— Az összeférhetetlenségek elkerülését célzó intézkedések meghozatala. Az összeférhetetlenségek eredményes megelőzése fontos ahhoz, hogy az alkalmazandó uniós szabályok értelmében megvédjük az EU pénzügyi érdekeit az uniós költségvetés végrehajtása során. A személyzet tagjainak a döntéshozatali folyamat integritásának védelme érdekében a személyes érdekek figyelembevétele nélkül kell eljárniuk.

— Annak megállapítása, hogy adott esetben fennáll-e összeférhetetlenség, és ha igen, enyhítő intézkedések alkalmazása. E célból a tagállamnak értékelnie kell, hogy fennáll-e összeférhetetlenség, például amikor hatóságai értékelik a finanszírozási kérelmet, vagy ellenőrzik a kiadások támogathatóságát.

— Jelentéstétel az összeférhetetlenséggel kapcsolatos esetekről a megfelelő jelentéstételi eszközök, különösen a szabálytalanságkezelő rendszer (IMS) segítségével, amellyel a feltárt szabálytalanságok jelenthetők a Bizottságnak.

— A 2012. évi költségvetési rendelet 59. cikke (2) bekezdésének b) pontjában és a 2018. évi költségvetési rendelet 63. cikke (2) bekezdésének c) pontjában meghatározott, az összeférhetetlenség elkerülésére vonatkozó szabályok (akár egyedi, akár rendszerszintű (76)) be nem tartása esetén előforduló szabálytalanságok korrekciója. Az összeférhetetlenségi szabályok be nem tartása azt eredményezheti, hogy a tagállamok pénzügyi korrekciókat szabnak ki és visszafizettetnek pénzeszközöket (77) az ágazatspecifikus szabályokban és/vagy a jogorvoslat egyéb formáiban meghatározottak szerint. Példa Az egyik nevezetes esetben egy, az együttműködési programok végrehajtására igénybe vett szervezetet teljesen fel kellett számolni, mivel a szervezet igazgatótanácsának egyes tagjai technikai segítségnyújtási irodákat is irányítottak, amelyek tanácsadói munkát kaphattak és kaptak is tőle. A Számvevőszék ezt az 1/96. sz. különjelentésében bírálta. Az egyik érintett iroda rágalmazási eljárást indított a Számvevőszék ellen, amelyet elveszített. Az e konkrét ügyben hozott ítéletében a Bíróság kimondta, hogy „az összeférhetetlenség önmagában és objektíve súlyos szabálytalanságnak minősül, anélkül hogy azt az érintett felek szándékaira, valamint arra tekintettel kellene minősíteni, hogy jóhiszeműen vagy rosszhiszeműen jártak-e el” (az aláhúzás tőlünk származik) (78) (79). Amint azt a 3.2.3. fejezet kifejti, az objektíven vélelmezett összeférhetetlenség fennállását az érintett személy szándékától függetlenül kell értékelni. A Bizottság úgy véli, hogy a megoldatlan, objektíven vélelmezett összeférhetetlenség szabálytalanságnak minősül. Az ilyen szabálytalanságokat meg kell előzni, ellenkező esetben azonban az illetékes nemzeti hatóságoknak fel kell tárniuk és korrigálniuk kell azokat (80). A tagállami hatóságok célzottabb korrekciós intézkedéseket és szankciókat/büntetéseket vethetnek ki a végső kedvezményezettekre/címzettekre a nemzeti jogszabályok, valamint a velük kötött megállapodások és szerződések alapján. Az 5.2. fejezetben leírt helyzethez hasonlóan a közbeszerzésre alkalmazandó szabályok be nem tartása esetén végrehajtott pénzügyi korrekciók (81) esetében sem szükséges bizonyítani az objektíven vélelmezett összeférhetetlenség tényleges hatását, sem azt, hogy az objektíven vélelmezett összeférhetetlenséget szándékosan egy bizonyos személy/szervezet javára használták fel (ez csak a csalárd szabálytalanság megállapítása szempontjából lenne releváns). Amennyiben összeférhetetlenségre derül fény, a tagállami hatóságoknak mérlegelniük kell az érintett művelet/érdekelt felek egyéb műveleteire vagy szerződéseire gyakorolt lehetséges hatásokat, és megfelelő intézkedésekkel meg kell akadályozniuk a további, összeférhetetlenséget előidéző helyzetek kialakulását.

— Annak biztosítása, hogy a nemzeti független ellenőrző szervek, az uniós források kezeléséért felelős nemzeti hatóságok ellenőrzésein túl (illetve a felelősségi körükbe tartozó forrásokat illetően) a nemzetközileg elfogadott ellenőrzési standardokkal összhangban auditálják az alapok felhasználását. E szervek ellenőri véleményei alapozzák meg az uniós források felhasználásának általános megbízhatóságát. A nemzeti ellenőri véleményekre való támaszkodás azonban nem akadályozza meg a Bizottságot az uniós források felhasználására vonatkozó további ellenőrzések elvégzésében, és nem érinti a Bizottság azon kötelezettségét, hogy kockázatértékelése részeként nyomon kövesse a tagállamokban létrehozott kontrollrendszereket.

A Bizottság a következőkért felel:

— a nemzeti belső kontrollrendszerekkel kapcsolatos tanácsadás és iránymutatás, valamint a rendszerek uniós követelményeknek való megfelelésének nyomon követése,

— a tagállamok belső kontrollrendszereinek ellenőrzése annak értékelése érdekében, hogy azok megfelelőek és hatékonyak-e többek között az összeférhetetlenséget előidéző helyzetek megelőzésében és kezelésében (kockázati alapon, figyelembe véve a nemzeti hatóságok vagy más uniós ellenőrző szervek által elvégzett és a Bizottsággal közölt ellenőrzések, auditok és kontrollok eredményeit, és minden egyéb rendelkezésre álló információt), valamint ajánlások megfogalmazása e rendszerek javítására,

— a tagállamok által a Bizottságnak bejelentett kiadások ellenőrzése a vonatkozó támogathatósági szabályoknak való megfelelés ellenőrzése céljából,

— megfelelő intézkedések alkalmazása az uniós költségvetés védelme érdekében, például a kifizetési határidők megszakítása, a kifizetések felfüggesztése és pénzügyi korrekciók olyan esetekben, amikor (akár egyedi, akár rendszerszinten) nem tartják be az összeférhetetlenség elkerülésére vonatkozó, a 2012. évi költségvetési rendelet 59. cikke (6) bekezdésének b) és c) pontjában, illetve a 2018. évi költségvetési rendelet 63. cikke (8) bekezdése b) és c) pontjában meghatározott szabályokat, és ajánlásokat fogalmaz meg a tagállamok számára a megfelelő korrekciós intézkedésekre vonatkozóan, ideértve belső kontrollrendszereik megerősítését is (82).

A 2018. évi költségvetési rendelet 63. cikke (8) bekezdésének b) pontja (83) arra kötelezi a Bizottságot, hogy az alkalmazandó jog megsértése esetén zárja ki a kiadásokat az uniós finanszírozásból. Ez a tagállami kontrollrendszerek bármely szintjén végzett kontrollokból és ellenőrzésekből, a Bizottság által végzett kontrollokból és ellenőrzésekből, az Európai Számvevőszék által végzett ellenőrzésekből vagy az Európai Csalás Elleni Hivatal (OLAF) vizsgálataiból eredhet, és a céljuk az olyan helyzet visszaállítása, amelyben a társfinanszírozott kiadások megfelelnek az alkalmazandó jogszabályoknak. A fentieknek megfelelően a tagállamok elsősorban a szabálytalanságok korrekciójáért felelnek. A Bizottság kizárhatja a kiadásokat az uniós finanszírozásból, ha a tagállam nem hozta meg a szükséges intézkedéseket, ha az irányítási és kontrollrendszer eredményes működésében súlyos hiányosságok állnak fenn, vagy ha egy művelet uniós finanszírozásának egésze vagy egy része szabálytalan. A Bizottság hatáskörrel rendelkezik arra, hogy extrapolált vagy átalánykorrekciókat alkalmazzon, amennyiben a szabálytalan kiadások összege nem számszerűsíthető pontosan (84).

Összefoglalva, a megosztott irányítású alapok esetében elsősorban az uniós forrásokat kezelő és ellenőrző nemzeti hatóságok/szervek feladata az összeférhetetlenséggel járó helyzetek megelőzése, feltárása, jelentése és orvoslása. Az e hatóságok/szervek által e tekintetben hozott intézkedések továbbra is a független nemzeti ellenőrző szervek ellenőrzései, a Bizottság által végzett monitoring és ellenőrzések, valamint az Európai Számvevőszék által végzett ellenőrzések és az OLAF által a hatáskörének gyakorlása keretében végzett vizsgálatok tárgyát képezik.

5.2. Az összeférhetetlenségre vonatkozó szabályok a közbeszerzési irányelvekben

A 2018. évi költségvetési rendelet 61. cikke az uniós költségvetés valamennyi irányítási módjára és valamennyi kiadástípusára kiterjed.

A közbeszerzési irányelvekben (85) meghatározott közbeszerzési szabályok a megosztott irányítás szempontjából relevánsak, különösen az olyan tagállami kedvezményezettek esetében, amelyek ajánlatkérő szervnek minősülnek (86), és uniós költségvetésből finanszírozott projekt megvalósítására vonatkozó szerződéseket ítélnek oda.

A közbeszerzési szabályok nemzeti jog formáját öltik, nevezetesen a közbeszerzési irányelvek tagállamok általi átültetését a nemzeti jogba, vagy közvetlenül az uniós jogban foglalt általános elvekből származhatnak.

Meg kell jegyezni, hogy a közbeszerzési irányelvek hatálya korlátozott, különösen a héa nélküli beszerzési értékre vonatkozó alsó értékhatárok miatt. Emellett, tekintettel a 2016. április 18-i átültetési határidőre, a 2014. évi közbeszerzési irányelvek legkésőbb ettől az időponttól alkalmazandók, vagy korábban, ha azt megelőzően ültették át a nemzeti jogba.

Az előző közbeszerzési irányelv (87) 2. cikke értelmében az összeférhetetlenség elkerülésére vonatkozó követelmény az egyenlő bánásmód és az átláthatóság e rendelkezésben rögzített elveiből eredt (88). Az irányelveket túllépve a Bíróság valóban megállapította, hogy a tagállamok ajánlatkérő szervei akkor is kötelesek tiszteletben tartani általában a Szerződés alapvető szabályait, és különösen az egyenlő bánásmód elvét, ha az irányelvek nem tartalmaznak kifejezetten valamely peres ügyre vonatkozó rendelkezést (89), vagy ha a szóban forgó ügy nem tartozik az irányelvek hatálya alá (90) (91). Következésképpen az átláthatóság elve ebben az összefüggésben is alkalmazandó annak biztosítása érdekében, hogy ellenőrizhető legyen az egyenlő bánásmód elvének tiszteletben tartása (92).

Ha az egyenlő bánásmód és az átláthatóság elvét, amelyen az összeférhetetlenség elkerülésének követelménye alapul, általánosan alkalmazzák a közbeszerzés területén, akkor az összeférhetetlenség elkerülésére vonatkozó követelményt ugyanúgy alkalmazni kell ezen a területen.

Az új közbeszerzési irányelvben (93) a 24. cikk annak biztosítására kötelezi a tagállamokat, hogy az ajánlatkérő szervek megfelelő intézkedéseket hozzanak a közbeszerzési eljárásokból eredő összeférhetetlenségek hatékony megelőzése, feltárása és orvoslása érdekében, és a következőképpen határozza meg az összeférhetetlenség fogalmát:

A 2014/24/EU irányelv 24. cikke: „A tagállamok biztosítják, hogy az ajánlatkérő szervek megtegyék a megfelelő intézkedéseket a közbeszerzési eljárás folyamán felmerülő esetleges összeférhetetlenség hatékony megelőzése, feltárása és orvoslása céljából, hogy ezáltal elkerülhető legyen a verseny torzulása, és minden gazdasági szereplő tekintetében biztosítva legyen az egyenlő bánásmód. Az összeférhetetlenség fogalmának ki kell terjednie legalább azokra az esetekre, amikor az ajánlatkérő szervnek vagy az ajánlatkérő szerv nevében eljáró közbeszerzési szolgáltatónak a közbeszerzési eljárás lefolytatásában részt vevő vagy annak eredményét befolyásolni képes alkalmazottai közvetve vagy közvetlenül olyan pénzügyi, gazdasági vagy egyéb személyes érdekeltséggel rendelkeznek, amely úgy tekinthető, hogy a közbeszerzési eljárás tekintetében befolyásolja a pártatlanságukat és a függetlenségüket.”

E rendelkezés értelmében az ajánlatkérő szerveknek megfelelő intézkedéseket kell hozniuk, és olyan rendszereket kell létrehozniuk, amelyek képesek feltárni, megelőzni és orvosolni a közbeszerzés területén felmerülő összeférhetetlenségeket (94). Ez a közbeszerzési eljárás valamennyi szakaszára érvényes (az ajánlat elkészítése, az ajánlattevők/részvételre jelentkezők kiválasztása, a szerződés odaítélése, valamint az odaítélést követő szakasz).

A közbeszerzési irányelv szövege nem előíró jellegű az e célok elérését szolgáló intézkedésekkel és mechanizmusokkal kapcsolatban. A tagállamok feladata, hogy meghatározzák a nemzeti joghatóságok által megengedett legmegfelelőbb megoldásokat. A tagállamoknak minden esetben az ajánlatkérő szervek és a gazdasági szereplők rendelkezésére kell bocsátaniuk a közbeszerzési irányelv 83. cikkének (4) bekezdésében meghatározott információkat és iránymutatásokat.

A közbeszerzési irányelv 24. cikkének céljával – nevezetesen a tisztességes verseny és az ajánlattevők közötti egyenlő bánásmód védelmével – összhangban a közbeszerzési irányelv 57. cikke (4) bekezdésének e) pontja lehetővé teszi a tagállamok számára (de nem kötelezi őket), hogy az ajánlattevőt kizáró okról rendelkezzenek, amennyiben a 24. cikk értelmében vett összeférhetetlenség nem orvosolható hatékonyan más, kevésbé kényszerítő intézkedésekkel.

Hagyományosan összeférhetetlenségnek minősített esettípus az, amikor az ajánlattevő részt vesz az ajánlati felhívás előkészítésében. Ezeket az eseteket jelenleg külön szabályozza a közbeszerzési irányelv 41. cikke, amely előírja az ajánlatkérő szerv számára, hogy tegye meg a megfelelő intézkedéseket a verseny torzulásának elkerülése érdekében. A közbeszerzési irányelv 57. cikke (4) bekezdésének f) pontja értelmében a tagállamok rendelkezhetnek úgy, hogy az ajánlattevőt kizárják, ha a helyzet nem orvosolható hatékonyan más, kevésbé kényszerítő intézkedésekkel (például a releváns információk valamennyi ajánlattevővel való megosztása és az ajánlatok beérkezésére vonatkozó megfelelő határidők meghatározása). Az ilyen kizárást megelőzően biztosítani kell az ajánlattevők részére annak lehetőségét, hogy bebizonyítsák, hogy a közbeszerzési eljárás előkészítésében való részvételük nem képes a verseny torzítására (95) (96).

A közbeszerzési irányelv 58. cikke (1) bekezdésének c) pontja meghatározza a kiválasztási szempontok kereteit, amelyek között szerepel az ajánlattevő technikai és szakmai alkalmassága. A közbeszerzési irányelv 58. cikkének (4) bekezdése részletezi az ilyen típusú kritériumokat: az ajánlatkérő szerv feltételezheti, hogy egy adott gazdasági szereplő nem rendelkezik a szükséges szakmai képességekkel, amennyiben megállapította, hogy az adott gazdasági szereplő esetében összeférhetetlenség áll fenn, és az hátrányosan befolyásolhatja a szerződés teljesítését. Az e rendelkezés mögött meghúzódó logika azokra az esetekre is vonatkozik, amelyek nem tartoznak a közbeszerzési irányelv hatálya alá abban az értelemben, hogy (a nemzeti jog keretein belül) az ajánlatkérő szervnek lehetősége van arra (de a közbeszerzési eljárásokról szóló irányelv értelmében nem köteles), hogy kizárjon egy ajánlattevőt a szerződés odaítéléséből, ha az ajánlattevővel szemben összeférhetetlenség áll fenn.

A nemzeti hatóságoknak meg kellett hozniuk a szükséges intézkedéseket annak biztosítására, hogy az átültetési határidő (2016. április 18.) előtt minden intézkedés megtörténjen annak érdekében, hogy megfeleljenek a közbeszerzési irányelvnek. A tagállamoknak 2017 áprilisáig, majd azt követően háromévente jelentést kell küldeniük a Bizottságnak a helytelen alkalmazás vagy a jogbizonytalanság leggyakoribb okairól, valamint a közbeszerzéssel kapcsolatos csalás, korrupció, összeférhetetlenség és más súlyos szabálytalanságok megelőzéséről, felderítéséről és megfelelő jelentéséről a közbeszerzési irányelv 83. cikkének (3) bekezdése szerint. Hasonló rendelkezések kerültek be a koncessziókra (97) és a közüzemi szolgáltatásokra (98) vonatkozó egyedi közbeszerzési irányelvekbe.

Példák a közbeszerzési eljárásokban felmerült összeférhetetlenségekre 1) Egy üzleti növekedés előmozdítására irányuló projekt keretében lefolytatott közbeszerzési eljárás során összeférhetetlenséget állapítottak meg, mivel az ajánlatkérő az egyetlen ajánlattevő vállalat vezérigazgatóját a pályázati eljárás lefolytatásakor a pályázat műszaki leírásának elkészítésével bízta meg. Ebből adódóan a közbeszerzéshez kapcsolódó összes kiadás szabálytalan (és társfinanszírozásra nem jogosult) volt. 2) Egy technológia környezetbarát felújítására irányuló projekt keretében lefolytatott közbeszerzési eljárásban a nyertes vállalkozás részvényese egyben annak a tanácsadó vállalatnak a vezetője is volt, amely a műszaki dokumentációval kapcsolatban adott tanácsot az ajánlatkérő szervnek. Az ajánlatkérő a közbeszerzési eljárás előkészítésére egy másik, a nyerteshez nem kapcsolódó tanácsadót választott ki. A közbeszerzési tanácsadó csak a felhívás jogi részével kapcsolatos munkát végezte el, és az ajánlati felhívás műszaki leírásához az első tanácsadó által készített műszaki dokumentációt használta fel. Az ajánlatkérő szerv nem tette meg a megfelelő intézkedéseket a verseny torzulásának elkerülése érdekében. Ebből adódóan a közbeszerzéshez kapcsolódó kiadás szabálytalan (és társfinanszírozásra nem jogosult) volt. 3) Egy közbeszerzési eljárásban három független ajánlatot kellett benyújtani a nemzeti szabályoknak megfelelően, a kedvezményezett (ajánlatkérő) azonban egy olyan ajánlattevő ajánlatát választotta, amelynek tulajdonosa egyben a kedvezményezett kizárólagos tulajdonosa is volt (ebben az esetben azonban a házon belüli odaítélés feltételei nem teljesültek). Ebben az esetben az irányító hatóság nem ellenőrizte megfelelően a kedvezményezett és a szerződő felek közötti függetlenség hiányát. Bár az ajánlat a kapottak közül a legalacsonyabb volt, az ehhez a közbeszerzési szerződéshez kapcsolódó valamennyi kiadást szabálytalannak, következésképpen társfinanszírozásra nem jogosultnak minősítették.

A közbeszerzési szabályok megsértése pénzügyi korrekciókat vagy a jogorvoslat egyéb formáit eredményezheti. A Bizottság 2013-ban (99) és 2019-ben (100) iránymutatásokat fogadott el az EU által finanszírozott kiadásokra vonatkozóan az alkalmazandó közbeszerzési szabályok megsértése esetén végrehajtandó pénzügyi korrekciók megállapításáról.

A 2013. évi iránymutatáshoz hasonlóan a 2019. évi iránymutatás is pénzügyi átalánykorrekciókat határoz meg az összeférhetetlenséggel kapcsolatos esetekben, „ha a 2014/24/EU irányelv 24. cikke (vagy a 2014/23/EU irányelv 35. cikke vagy a 2014/25/EU irányelv 42. cikke) szerint nem közzétett vagy nem megfelelően orvosolt összeférhetetlenséget tárnak fel, és az érintett ajánlattevő sikeresen elnyerte az adott szerződés(eke)t” (101). Az összeférhetetlenség már a projekt előkészítésének szakaszában is felmerülhet, amennyiben a projekt előkészítése kihat az ajánlattételi dokumentációra/pályázati eljárásra. A panaszosnak nem kell bizonyítania, hogy az összeférhetetlenség megvalósult (102).

Ami a nem közzétett és nem megfelelően orvosolt összeférhetetlenség feltételét illeti, ez i. az érintett személy azon kötelezettségére vonatkozik, hogy előzetesen közzétegyen bármely vélelmezett összeférhetetlens