Kifejezések és rövidítések jegyzéke

A beavatkozás belső logikája : A beavatkozás belső logikája meghatározza, milyen koncepcionális kapcsolat áll fenn az adott beavatkozás erőforrásai és outputjainak előállítása, illetve eredményeinek és végeredményeinek hosszú távú hatása között.

A Bizottság jogalkotási és munkaprogramja (Commission’s Legislative and Work Programme, rövidítése : CLWP): Ebben a minden év novemberében kiadott dokumentumban mutatja be a Bizottság a következő évre tervezett jogalkotási és egyéb kezdeményezéseit. A CLWP nem öleli fel az adott évben beterjesztendő valamennyi kezdeményezést, de meghatározza a szakpolitikailag legjelentősebb kezdeményezéseket. A munkaprogram ily módon segít tettekre váltani az APS-ben megjelölt szakpolitikai prioritásokat és kezdeményezéseket.

Adminisztratív terhek : Valamely vállalkozásnál a jogi kötelezettségeinek való megfelelés érdekében felmerülő adminisztratív és információs költségek.

Átültetés : Az az eljárás az uniós jogban, amellyel egy tagállam megfelelő végrehajtási jogszabályok elfogadásával valamely uniós irányelvet saját jogában alkalmazhatóvá tesz.

Egyszerűsített költségmodell (Standard Cost Model, rövidítése SCM) : A jogszályok által előírt információszolgáltatási kötelezettségek teljesítésekor felmerülő költségek vizsgálatára szolgáló módszer. A költségeket a szükséges adminisztratív tevékenységek átlagos fajlagos költsége alapján számítja ki, úgy, hogy azt megszorozza az egy év alatt elvégzett tevékenységek számával.

Együttdöntés : Az együttdöntési eljárás keretében a Tanács az Európai Parlamenttel együtt gyakorolja jogalkotói hatáskörét. Mindkét intézmény azonban csak a Bizottság javaslata alapján járhat el, mert az rendelkezik kizárólagos kezdeményezési joggal.

Előadó (raportőr) : Az Európai Parlamentben használt kifejezés; valamely előterjesztésért vagy jelentésért felelős képviselőt nevezik a téma előadójának. Azokat a képviselőket pedig, akik ugyanazon témának valamelyik másik politikai csoporthoz tartozó előterjesztéséért – tehát nem a hivatalos európai parlamenti előadó csoportjához tartozó előterjesztésért – felelősek, árnyék-raportőröknek nevezik.

Éves Politikai Stratégia (Annual Policy Strategy, rövidítése APS) : A Bizottság éves politikai stratégiája a tárgyévet megelőző év elején meghatározza a tárgyév szakpolitikai prioritásait és legfontosabb kezdeményezéseit. Ezzel egy időben hozzárendeli a megfelelő pénzügyi és emberi erőforrásokat az említett kiemelt kezdeményezésekhez. Ez a dokumentum jelenti a Bizottság programjáról az Európai Parlamenttel és a Tanáccsal folytatandó szakpolitikai véleménycsere alapját.

Független érdekképviselők magas szintű munkacsoportja az adminisztratív terhelésről ("Stoiber-csoport") : A munkacsoport tanácsadó szerepet tölt be a Bizottság mellett az adminisztratív terhelés csökkentésének cselekvési programját illetően. A csoport elnöke Dr. Edmund Stoiber, volt bajor miniszterelnök, a csoport tagjai pedig fontos érdekelt szervezeteket képviselnek. A csoport mandátuma 2010-ben jár le.

Hatásvizsgálati testület (Impact Assessment Board, rövidítése : IAB): A Bizottság főtitkárságához tartozó testület, amely értékeli valamennyi hatásvizsgálati jelentés minőségét, és véleményt ad ki azokkal kapcsolatban. A testület négy, különböző főigazgatóságokon dolgozó igazgatóból és a Bizottság főtitkárhelyetteséből áll.

IA (Impact Assessment) : Hatásvizsgálat

Igazgatók és szakértők a jogalkotás minőségének javításáért (Directors and Experts for Better Regulation, rövidítése DEBR) : A jogalkotás minőségének javításáért felelős tagállami és más európai országokbeli tisztviselőkből álló szakértői csoport. A DEBR évente kétszer ülésezik, elnöki feladatait a soron következő tanácsi elnökség küldöttei látják el. A csoport feladata véleménycserét folytatni, illetve továbbfejleszteni a már meglévő uniós és tagállami kezdeményezéseket a bürokrácia csökkentése és a jogalkotás javítása terén.

Komitológia : Az Európai Bizottságra átruházott feladatok végrehajtását felügyelő bizottságok rendszere. A bizottságok a tagállamok képviselőiből állnak, és megbízatásuk értelmében szabályozzák a Tanács (együttdöntés esetében a Tanács és az Európai Parlament) által elfogadott másodlagos jogszabályokkal kapcsolatban átruházott bizonyos feladatokat. Az üléseken az elnöki és titkársági feladatokat a Bizottság látja el.

Mandelkern-munkacsoport : Magas szintű tanácsadó csoport, amely a tagállamok és az Európai Bizottság szabályozási szakértőiből állt. A munkacsoportot 2000 novemberében hozták létre a tagállamok közigazgatási miniszterei, és elnöke a francia Dieudonné Mandelkern, a Conseil d'Etat korábbi tagja volt. 2001-ben a munkacsoport többek között azt javasolta, hogy a Bizottság dolgozzon ki egy olyan eszközt, amellyel fel lehet mérni a javasolt jogszabályok társadalmi, gazdasági és környezeti hatásait.

MEP (Member of European Parliament) : Európai parlamenti képviselő

Tanácsi munkacsoport (Council Working Party, rövidítése WP) : Adott szakpolitikai területtel foglalkozó, a tagállamok által delegált képviselőkből álló munkacsoport a Miniszterek Tanácsában. A tanácsi munkacsoportok készítik elő az adott formációban ülésező Tanács által elfogadandó jogi aktusokat.

Ütemterv : Olyan dokumentum, amely röviden bemutatja valamely bizottsági kezdeményezés kiinduló tervét, többek között azokat a főbb területeket, amelyeket elemezni kell a hatásvizsgálat során, valamint magának a hatásvizsgálatnak a tervét. Az ütemterveknek kettős funkciójuk van: egyrészt tartalmaznak egy tervezett menetrendet a javaslatra vonatkozóan, másrészt meghatározzák a hatásvizsgálat elvégzésének módját. Az ütemterveket a Bizottság jogalkotási és munkaprogramjának (CLWP) elfogadásakor teszik közzé.

Összefoglalás

I. A jogalkotás minőségének javítására irányuló bizottsági politika célja az új és a már meglévő jogszabályok javítása és egyszerűsítése; e politikának egyik sarokköve a hatásvizsgálat. A hatásvizsgálat szerepe a döntéshozatali folyamatokban az, hogy szisztematikusan gyűjti és elemzi a tervezett beavatkozásokra vonatkozó információkat, és felméri a beavatkozások várható hatásait. A hatásvizsgálat eredményeire alapozva határoznak a jogalkotási döntéshozatalban közreműködő szervezetek arról, hogy mely kezelési mód a legmegfelelőbb az adott probléma esetében.

II. Az ellenőrzés azt elemezte, hogy a hatásvizsgálatok segítették-e az uniós intézményekben a döntéshozatalt. Különösen azt vizsgálta meg, hogy:

- készített-e a Bizottság hatásvizsgálatokat javaslatai megfogalmazásakor, és figyelembe vette-e azokat az Európai Parlament és a Tanács a jogalkotási folyamat során;

- megfelelően támaszkodhatott-e hatásvizsgálati eljárásaira a Bizottság a kezdeményezései kidolgozásakor;

- megfelelő volt-e a Bizottság hatásvizsgálati jelentéseinek tartalma, és úgy kerültek-e bemutatásra a megállapítások, hogy fel lehetett használni őket a döntéshozatal során.

III. Az ellenőrzés a 2003–2008-as időszakra terjedt ki, és többek között a következőket foglalta magában: hatásvizsgálati rendszerek nemzetközi összehasonlítása; egy bizottsági hatásvizsgálatokból vett minta elemzése; interjúk és felmérések a Bizottság hatásvizsgálatainak elkészítésében, értékelésében és felhasználásában érintett személyekkel, a Bizottságon belül és kívül egyaránt. A megállapításokat összevetettük a vonatkozó intézményközi megállapodásokkal, a Bizottság útmutatóival, valamint a szakpolitikai dokumentumokban követendőként leírt, illetve az OECD által elfogadott gyakorlattal. Az ellenőrzés teljes időtartama alatt szakértői munkacsoportok adtak tanácsokat és segítették a munkát.

IV. A jogalkotás minőségének javításáért a jogalkotási folyamatban érintett valamennyi uniós intézmény felelős. Az ellenőrzés tanúsága szerint a hatásvizsgálat mindent összevetve – különösen az elmúlt években – eredményesen segítette az uniós intézmények döntéshozatalát. Kiemelendő, hogy a Bizottság 2002-től kezdve átfogó hatásvizsgálati rendszert dolgozott ki. A hatásvizsgálat a bizottsági szakpolitikák kialakításának szerves részévé vált, segítségével a Bizottság jobban meg tudja tervezni kezdeményezéseit. A jogalkotási döntéshozatalt elősegítendő a Bizottság rendszeresen továbbítja hatásvizsgálatait az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak, és a vizsgálatok felhasználói mindkét intézményben hasznosnak találják őket a Bizottság javaslatainak megfontolásakor. A Bizottság hatásvizsgálatait azonban nem aktualizálták a jogalkotási eljárás előrehaladásának megfelelően, az Európai Parlament és a Tanács pedig ritkán végeztek hatáselemzést saját módosításaikhoz kapcsolódóan.

V. Az ellenőrzés több olyan területet is feltárt a Bizottság által alkalmazott hatásvizsgálati eljárások, valamint a hatásvizsgálati jelentések tartalma és bemutatása kapcsán, amelyek javításra szorulnak:

(i) A Bizottság nem adott ki teljes körű áttekintést a jogalkotási és munkaprogramban (CLWP) nem szereplő, hatásvizsgálatra kiválasztott jogalkotási kezdeményezésekről, illetve nem adott magyarázatot arra, hogy mi alapján választották ki hatásvizsgálatra éppen ezeket a kezdeményezéseket. Az érdekelt feleket a Bizottság széles körben megkérdezte a folyamat kezdeti szakaszában, de a jelentéstervezetekről nem egyeztetett velük. Az utóbbi időben javulás volt tapasztalható a hatásvizsgálati munkára vonatkozó bizottsági belső minőség-ellenőrzés terén, de javítani lehetne a folyamatokon annak érdekében, hogy a hatásvizsgálati testület (IAB) megfelelő időben intézkedhessen; valamint

(ii) A Bizottság hatásvizsgálati jelentései általában megfelelően írták le a szóban forgó problémát és részletezték az elérendő célokat. A hatásvizsgálati jelentéseknek ez a része, illetve a többi kötelező rész az ellenőrzés tanúsága szerint megfeleltek a bizottsági útmutatóknak. Ugyanakkor a jelentésekből nem mindig derül ki egykönnyen az olvasó számára, hogy melyek a főbb eredmények és gondolatok, és néha nehézkes az egy jelentésen belül bemutatott különböző szakpolitikai alternatívák hatásainak összehasonlítása. A hatások számszerűsítésének és pénzben történő kifejezésének problémája a rendelkezésre álló adatokkal kapcsolatos gondokból eredeztethető. Végül elmondandó, hogy a javasolt jogszabályok végrehajtásával és alkalmazásával kapcsolatos költségek, valamint a jövőben felmerülő adminisztratív terhek elemzése, illetve számszerűsítése nem mindig történt meg kellő módon.

VI. A Számvevőszék megítélése szerint a meglévő beavatkozások felülvizsgálatakor és újak megtervezésekor a Bizottságnak kellően szem előtt kell tartania a következő elveket: a célkitűzések egyértelműsége, egyszerűsítés, a realitások figyelembevétele, átláthatóság és elszámoltathatóság. A Számvevőszék megfontolásra javasolja az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság számára az e jelentésben megfogalmazott megállapítások és ajánlások figyelembevételét a jogalkotás minőségének javításáról szóló, valamint a hatásvizsgálatokra vonatkozó közös megközelítésről szóló intézményközi megállapodás felülvizsgálatakor.

Bevezetés

Jobb szabályozás az uniós környezetben

1. A jogalkotás minőségének javítására irányuló bizottsági politika célja az új jogszabályok jobb megtervezése, illetve a meglévőek egyszerűsítése [1]. Az erre vonatkozó kezdeményezés az Európai Tanács 2001-es göteborgi és laekeni ülésein kifejezett következő igényekre kívánt választ adni:

- egyszerűsíteni és javítani kell az Európai Unió szabályozási környezetét;

- tekintetbe kell venni a javaslatok gazdasági, társadalmi és környezetvédelmi hatásait.

2. Az Európai Bizottság azóta számos intézkedést vezetett be beavatkozásai tervezési módjának tökéletesítésére, köztük a hatásvizsgálatot (lásd: 1. háttérmagyarázat).

1. háttérmagyarázat

A jogalkotás minőségének javítására irányuló politika eszközei

a meglévő jogszabályok egyszerűsítése;

a függőben levő javaslatok szűrése, adott esetben visszavonásuk;

az adminisztratív terhek monitoringja és csökkentése;

egyeztetés az érdekelt felekkel [2];

hatásvizsgálat.

A hatásvizsgálat mint a jogalkotás minősége javításának eszköze

A bizottsági hatásvizsgálati rendszer hatóköre

3. Hatásvizsgálatokat jogalkotási javaslatokra és más bizottsági kezdeményezésekre vonatkozóan végeznek. Valamennyi jelentős hatással bíró, nagyobb jogalkotási, költségvetési és szakpolitikát meghatározó kezdeményezésre vonatkozóan hatásvizsgálatot kell végezni. Ilyen jelentős hatással bíró kezdeményezésnek minősül – néhány egyértelműen meghatározott kivételtől eltekintve – minden olyan kezdeményezés, amely az Éves Politikai Stratégiában (APS), illetve később, a Bizottság jogalkotási és munkaprogramjában (CLWP) fel van tüntetve. Ezenkívül idetartozhatnak még más jelentős kezdeményezések is, ezt azonban esetenként kell eldönteni [3].

4. A Bizottság hatásvizsgálati rendszere ezenkívül kiterjed a meglévő uniós jogszabályokra is, amikor a közösségi vívmányokat felülvizsgálják, illetve aktualizálják, például a jogszabályok egyszerűsítését célzó gördülő program keretében. Végül 2009-ben a Bizottság hatásvizsgálati rendszerének hatókörét kiterjesztették a végrehajtási szabályokra (ill. az ún. komitológiai határozatokra) is. Ezek a végrehajtási rendelkezések jelentős uniós jogforrást képeznek, mivel a körülbelül 250 komitológiai bizottság mintegy 2600 ilyen rendelkezést fogad el évente. Ezek közül mintegy 1000-et fogadnak el az együttdöntési eljáráson alapuló jogalkotás keretében [4].

A Bizottság hatásvizsgálati rendszere szélesebb hatókörű, mint a hasonló nemzeti rendszerek

5. Teljes körű hatásvizsgálati rendszer mindössze néhány tagállamban működik [5]. Másrészt a Bizottság hatásvizsgálati rendszere nem ugyanarra terjed ki, és részben szélesebb hatókörű, mint az OECD országaiban működő más rendszerek (lásd: I. melléklet):

- Egyrészt más hatásvizsgálati rendszerek (pl. az USA-ban) csak a végrehajtási szabályokra irányulnak (azaz olyan szabályozási intézkedésekre, amelyek tovább részletezik a Kongresszus által korábban már elfogadott jogszabályt; az uniós környezetben ezekhez hasonló intézkedések a komitológiai határozatok);

- Másrészt egyes európai országok (pl. Hollandia és Németország) a jövőbeni rendelkezésekre irányuló elemzés során elsősorban az adminisztratív terhelést mérik fel. A Bizottság esetében ez csak egy a számos szempont közül, amelyeket a hatásvizsgálatok keretében elemeznek.

A Bizottság hatásvizsgálati jelentéseinek tartalma

6. Az említett hatásvizsgálatok alapján elkészülő jelentések célja, hogy feltárják és értékeljék a felmerülő problémákat és megvalósítandó célkitűzéseket, bemutassák a szakpolitika céljainak elérését szolgáló főbb alternatívákat, és elemezzék azok várható gazdasági, társadalmi és környezeti hatásait. Ezenkívül elemezniük kell a javasolt alternatívákból adódó adminisztratív terheket, értékelniük az esetlegesen felmerülő végrehajtási és alkalmazási problémákat, valamint részletezniük a javasolt beavatkozás, illetve program megfelelő monitoringjához és értékeléséhez szükséges intézkedéseket [6].

Szervezeti felelősségi körök, eljárási kérdések és felmerülő költségek a bizottsági hatásvizsgálati rendszerben

7. A Bizottságon belül valamennyi főigazgatóság felelős azért, hogy hatásvizsgálatait a Bizottság útmutatóinak megfelelően készítse el. Az útmutató első változata 2002-ben készült el, majd azt háromszor aktualizálták, utoljára 2009 januárjában [7]. A hatásvizsgálatokat az adott szakpolitikai kezdeményezésért felelős munkatársak készítik el a vizsgálatok támogatására létrehozott hatásvizsgálati támogató egységek segítségével. 2007 óta egy hatásvizsgálati testület (IAB) nyújt minőséggel kapcsolatos támogatást és kontrollt a Bizottságon belül készülő valamennyi hatásvizsgálat esetében [8].

8. Amikor a javaslatokat egyeztetés céljából az egyes bizottsági részlegeken köröztetik, csatolni kell hozzájuk a hatásvizsgálati jelentés előzetes tervezetét. Amikor a jogszabályjavaslatokat a biztosok testülete számára végleges elfogadásra megküldik, mellékelik hozzájuk a hatásvizsgálati jelentés végleges tervezetét. A végleges javaslattal együtt a végleges hatásvizsgálati jelentést is megküldik az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak, valamint közzéteszik az Europa weboldalon [9].

Intézményközi megállapodások az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság között

9. A jogalkotás minőségének javításáról szóló 2003-as intézményközi megállapodásban a Parlament, a Tanács és a Bizottság egyetértett abban, hogy "...a hatásvizsgálatok pozitívan járulnak hozzá a közösségi jogalkotás minőségének javításához, különösen annak hatókörét és tartalmát tekintve" [10]. 2005-ben az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság újabb intézményközi megállapodást írt alá, a hatásvizsgálatokra vonatkozó közös megközelítésről [11].

10. 2005-ben az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság megegyeztek abban, hogy az intézményközi megállapodást 2007 végéig újra kell gondolni [12]. Erre azonban mindmáig nem került sor. 2008-ban előkészületképpen az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság készített egy-egy állapotfelmérő jelentést, amelyben a 2005 óta eltelt időszak alapján megfogalmazták véleményüket a hatásvizsgálatra vonatkozó közös megközelítésről [13].

11. Az Európai Parlament több ízben fogadott el állásfoglalást a jogalkotás minőségének javítására és a hatásvizsgálatok alkalmazására vonatkozóan; ezek általában hasznosnak találták a hatásvizsgálatokat az uniós döntéshozatal alakítása szempontjából [14]. Hasonlóképpen, a Tanács a jobb szabályozásra vonatkozó következtetéseiben nemrégen elkötelezte magát amellett, hogy továbbra is fel fogja használni a Bizottság hatásvizsgálati jelentéseit, valamint az azokhoz mellékelt IAB-szakvéleményeket a jogszabályok megvitatásának teljes folyamatában [15]. Az Európai Parlament és a Tanács tájékoztatta a Számvevőszéket az e jelentésben foglalt témákra vonatkozó véleményéről (a jelentéshez mellékeljük az Európai Parlament elnökének és a Tanács elnökének levelét).

12. Az 1. ábra áttekintést ad arról, hogy a hatásvizsgálatok milyen szerepet töltenek be a bizottsági kezdeményezések és jogalkotási javaslatok kidolgozásában, illetve az ezekre vonatkozó döntésekben.

1. ábra

A hatásvizsgálatok szerepe a bizottsági kezdeményezések és jogalkotási javaslatok kidolgozásában, illetve az ezekre vonatkozó döntésekben

+++++ TIFF +++++

Az ellenőrzés hatóköre és módszerei

13. Az ellenőrzés azt értékelte, hogy a bizottsági hatásvizsgálatok segítették-e az uniós intézményekben a döntéshozatalt. Elsősorban azt vizsgálta meg, hogy:

- készített-e a Bizottság hatásvizsgálatokat javaslatai megfogalmazásakor, és figyelembe vette-e azokat az Európai Parlament és a Tanács a jogalkotási folyamat során;

- megfelelően támaszkodhatott-e hatásvizsgálati eljárásaira a Bizottság a kezdeményezései kidolgozásakor;

- megfelelő volt-e a Bizottság hatásvizsgálati jelentéseinek tartalma, és úgy kerültek-e bemutatásra a megállapítások, hogy fel lehetett használni őket a döntéshozatal során.

14. A vizsgálat a 2003–2008-as időszakot ölelte fel. Az ellenőrzés magában foglalta többek között:

- a bizottsági hatásvizsgálati rendszer egyes elemeinek más hatásvizsgálati rendszerek hasonló elemeivel történő összehasonlítását;

- a hatásvizsgálatok készítésére vonatkozó statisztikák, illetve egy, a hatásvizsgálati jelentésekből vett minta elemzését (mutatószám-elemzés öt főigazgatóságra vonatkozóan: ez az ellenőrzött időszak alatt készült összes hatásvizsgálat közel egynegyedének felelt meg);

- interjúkat és felméréseket a bizottsági hatásvizsgálatok készítésében, felülvizsgálatában és felhasználásában érintett személyekkel, a Bizottságon belül és kívül egyaránt.

A II. melléklet részletesebben bemutatja az ellenőrzéshez használt módszereket.

15. A megállapításokat összevetettük a vonatkozó intézményközi megállapodásokkal [16], a Bizottság útmutatóival [17], valamint a szakpolitikai dokumentumokban követendőként leírt [18], illetve az OECD által elfogadott [19] gyakorlattal. A Számvevőszék felkérésére az ellenőrzés során végig szakértői munkacsoportok támogatták és segítették tanácsaikkal a munkát; e csoportok a hatásvizsgálatban, illetve a jogalkotás minőségének javításában jártas szakemberekből álltak.

16. Az egyes jogszabályok minőségi elemzésére, illetve a jogalkotás folyamatára magára az ellenőrzés nem terjedt ki.

Észrevételek

A hatásvizsgálatok alkalmazása a döntéshozatalban a Bizottságnál, az Európai Parlamentnél és a Tanácsnál

17. A hatásvizsgálat szerepe a döntéshozatali folyamatokban az, hogy szisztematikusan gyűjti és elemzi a tervezett beavatkozásokra vonatkozó információkat, és felméri a beavatkozások várható hatásait [20]. Az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság között létrejött vonatkozó intézményközi megállapodások szerint a hatásvizsgálatoknak elsősorban a Bizottságot kell segíteniük szakpolitikai kezdeményezései és jogalkotási javaslatai kidolgozásában. Ezután a jogalkotási eljárás során a Bizottság által bemutatott, illetve adott esetben az Európai Parlament és a Tanács által elvégzett hatásvizsgálatok eredményeire alapozva határoz a jogalkotó arról, hogy mely kezelési mód a legmegfelelőbb az adott probléma esetében.

18. Ennek érdekében az ellenőrzés megvizsgálta, hogy

- készített-e a Bizottság hatásvizsgálatokat jogalkotási javaslataihoz és egyéb kezdeményezéseihez, illetve hogy a hatásvizsgálatokat aktívan felhasználták-e a bizottsági szakpolitika-fejlesztésben, valamint a jogalkotási javaslatok előkészítésében;

- hasznosnak ítélték-e a Bizottság hatásvizsgálatait azok európai parlamenti és tanácsi felhasználói a jogalkotási döntéshozatali folyamat szempontjából, illetve befolyásolták-e a hatásvizsgálatok a jogalkotási javaslatok megvitatását az érintett bizottságokban és munkacsoportokban; valamint

- végeztek-e hatásvizsgálatokat a jogalkotók a saját lényegi módosításaikra vonatkozóan, illetve felkérték-e a Bizottságot, hogy aktualizálja hatásvizsgálatait az ilyen módosítások fényében; nyújtottak-e további információkat a nemzeti szervezetek, hogy uniós szinten hozzájáruljanak a jogalkotási döntéshozatal alakításához.

A hatásvizsgálatok segítik a Bizottságot javaslatai megfogalmazásában

2003 óta jelentősen növekedett az elvégzett hatásvizsgálatok száma

19. Az ellenőrzött időszakban az intézmények határozottan támogatták a hatásvizsgálatokat, és azok a Bizottság számára egyre többször szolgáltak szempontként a szakpolitikai kezdeményezések és jogalkotási javaslatok kialakítása folyamán [21]. Az ellenőrzött időszakban a Bizottság összesen 404 hatásvizsgálati jelentést adott ki. 2003 óta az évente elvégzett hatásvizsgálatok száma folyamatosan nőtt, 2008-ban 121 ilyen jelentés készült (lásd: 2. ábra).

2. ábra

Az egyes években elvégzett hatásvizsgálatok száma

+++++ TIFF +++++

Forrás: Európai Bizottság.

A jogalkotási és munkaprogram esetében sikerült elérni a Bizottság lefedettségre vonatkozó célkitűzését…

20. A hatásvizsgálattal elemzendő kezdeményezések kiválasztása fontos döntés mind szakpolitikai vonatkozásai, mind a szükséges erőforrások tekintetében. Az ellenőrzött időszakban az jelentette a fő kiválasztási feltételt, hogy az adott kezdeményezés szerepelt-e a bizottsági jogalkotási és munkaprogramban, amely a Bizottság Éves Politikai Stratégiájában (APS) meghatározott legfontosabb szakpolitikai kezdeményezéseket öleli fel (lásd: 2. háttérmagyarázat).

21. A 2003–2008-as időszakkal kezdődően a jogalkotási és munkaprogramban szereplő összes kezdeményezés 69%-ára nézve végeztek hatásvizsgálatot. 2005 óta a Bizottság által akkor meghatározott kritériumokkal összhangban a CLWP-ben szereplő valamennyi releváns elemre, azaz jelentős hatásúnak ítélt kezdeményezésre vonatkozóan végeztek hatásvizsgálatot.

2. háttérmagyarázat

A hatásvizsgálattal elemzendő kezdeményezések kiválasztásának feltételrendszere

2003-ban, a hatásvizsgálati rendszer bevezetésének első évében a Bizottság úgy döntött, hogy kiválaszt bizonyos számú javaslatot, amelyekre vonatkozóan hatásvizsgálatot végeznek. A Bizottság a kiválasztást arra alapozta, hogy a javaslatok mennyire voltak fontosak a szakpolitikai prioritások szempontjából, a bizottsági részlegek rövid idő alatt el tudták-e végezni a vizsgálatot, valamint igyekezett egyensúlyt teremteni a különböző típusú javaslatok között, és minél több részleget bevonni a vizsgálatokba. 2004 volt az első olyan év, amikor a hatásvizsgálati eljárást teljes mértékben integrálták a programozási ciklusba, és amikor a hatásvizsgálatok alkalmazását a jogalkotási és munkaprogramban (CLWP) szereplő, jelentős hatásúnak ítélt javaslatokra is kiterjesztették [22]. 2005 óta bizonyos típusú kezdeményezések kivételével [23] valamennyi, a CLWP-ben szereplő kezdeményezésre vonatkozóan kell hatásvizsgálatot végezni [24].

...és növekvő tendencia figyelhető meg a CLWP-n kívüli kezdeményezésekre vonatkozó hatásvizsgálatok esetében

22. Szabályaival összhangban, esetenkénti elbírálás alapján a Bizottság a CLWP-ben nem szereplő kezdeményezésekre vonatkozóan is végzett hatásvizsgálatokat [25]. 2008-ban az elvégzett hatásvizsgálatok zömét az ilyen hatásvizsgálatok tették ki (lásd: 3. ábra).

A hatásvizsgálatok végzése kezd általános gyakorlattá válni a bizottsági szakpolitika-fejlesztésben

23. A hatásvizsgálatok egyre inkább a bizottsági szakpolitika-kialakítás szerves, megszokott részévé válnak. Az elmúlt években a Bizottság széles körű képzést nyújtott a hatásvizsgálat módszertana terén. A hatásvizsgálatok végzésének módját a főtitkárság által kiadott, valamennyi bizottsági részlegre és szolgálatra érvényes bizottsági útmutatók írják le. 2002 óta ezt az anyagot háromszor aktualizálták, utoljára 2009 januárjában [26].

3. ábra

A 2005 és 2008 közötti hatásvizsgálatok megoszlása – a CLWP-BEN szereplő, illetve nem szereplő kezdeményezésekre vonatkozó hatásvizsgálatok

+++++ TIFF +++++

Forrás: Bizottsági adatok számvevőszéki elemzése.

24. 2007 óta a Bizottság főtitkárságának támogatásával a hatásvizsgálati testület (IAB) végzi a főigazgatóságok hatásvizsgálatainak minőségi felülvizsgálatát. Ezenfelül a hatásvizsgálati útmutató nemrég előírta, hogy a főigazgatóknak a hatásvizsgálati jelentéstervezet aláírásával kell felelősséget vállalniuk a hatásvizsgálati dokumentumok módszertani helyességéért, mielőtt a tervezetet minőség-ellenőrzés céljából benyújtják a hatásvizsgálati testületnek [27]. Az útmutató hatásvizsgálati irányító csoportok működtetéséről is rendelkezik, amelyek azt hivatottak biztosítani, hogy az egyes szakpolitikai területeken egységesen alkalmazzák a hatásvizsgálatokat.

A hatásvizsgálatok elsősorban a bizottsági javaslatok kidolgozását segítik

25. Az ellenőrzés tanúsága szerint a Bizottság a hatásvizsgálatokat nem vette figyelembe annak eldöntésénél, hogy továbblépjen-e egy adott javaslat esetében. A kezdeményezések elindítására vonatkozó döntést általában már azelőtt meghozzák, mielőtt elkészül a hatásvizsgálati jelentés végleges változata. A Bizottság számára inkább annyiban hasznosak a hatásvizsgálatok, hogy a begyűjtött és kielemzett bizonyítékok révén a szakpolitika-fejlesztési folyamat során tökéletesítheti a javasolt kezdeményezéseket (lásd: a 3. háttérmagyarázat példája).

3. háttérmagyarázat

A hatásvizsgálat révén javul a javasolt kezdeményezés: Roaming I

A "Roaming I" esetben [28] fenntartották azt a döntést, hogy rendelettel történjék a szabályozás [29] (tehát ne irányelv révén; a harmadik lehetőség az lett volna, hogy egyáltalán ne alkossanak jogszabályt), a jogalkotási javaslatot viszont a hatásvizsgálati eljárás során többször is kiigazították. Az egyeztetés második szakaszában a Bizottság a hazai díjszabás elvének nevezett szabályozási megközelítést javasolta mint a roamingpiac problémáinak lehetséges kezelési módját. A nyilvános konzultációs eljárást követő hatásvizsgálatban a Bizottság a válaszadók többségének véleményét magáévá téve végül egy alternatív megközelítést javasolt (az európai hazai piac szemléletmódját), amely jobb megoldást kínált a roamingpiac problémáira.

26. Az ellenőrzés arra is rámutatott, hogy – különösen az elmúlt években – kibővült a hatásvizsgálat során elemzett alternatívák köre, és hogy az erőforrásokat a kezdeményezések jelentőségéhez mérten használják fel a vizsgálatok céljára:

- egyre több szakpolitikai alternatívát elemeznek: A jogalkotási javaslatok és a kapcsolódó hatásvizsgálatok kidolgozásáért felelős bizottsági alkalmazottak beszámolója szerint a hatásvizsgálati eljárás rákényszeríti őket, hogy a szakpolitikai kezdeményezések előkészítésénél több alternatívát vegyenek figyelembe, mint korábban. Mint kiderült, az ellenőrzött időszakban nőtt a hatásvizsgálati jelentésekben felmutatott alternatívák száma. A számvevőszéki elemzés különösen a 2007-ben és 2008-ban készült hatásvizsgálatok esetében találta úgy, hogy a Bizottság több megvalósítható szabályozási alternatívát is elemzett vizsgálata során; és

- az erőforrások felhasználásánál előnyben részesülnek a jogalkotási javaslatok és a CLWP-ben szereplő kezdeményezések: A Bizottság úgy ítéli meg, hogy több erőforrást kell a legjelentősebb kezdeményezések elemzésére fordítani, mint a kevésbé fontosakéra. A bizottsági útmutató ezt az arányos elemzés elvének nevezi [30]. A Bizottság által rendelkezésre bocsátott becslések alapján kimutatható, hogy több időt fordítanak a jogalkotási, illetve a CLWP-ben szereplő javaslatok hatásvizsgálatára, mint a nem jogalkotási kezdeményezésekére, illetve a CLWP-ben nem szereplő javaslatokéra (lásd: 4. ábra). Ez azt mutatja, hogy a Bizottság az előzetesen meghatározott prioritásoknak megfelelően összpontosítja erőforrásait.

4. ábra

A hatásvizsgálati jelentések elkészítéséhez átlagosan felhasznált alkalmazotti erőforrások

+++++ TIFF +++++

Megjegyzés: 52 hatásvizsgálati jelentés alapján.

Forrás: Bizottsági adatok (2009) számvevőszéki elemzése.

A biztosok testülete aktívan felhasználja a hatásvizsgálatokat a döntéshozatalában

27. A Bizottságnál a kezdeményezéseket, illetve hatásvizsgálatokat az adott szakpolitikai területért felelős biztos felügyelete alá tartozó főigazgatóságokon belül tervezik meg, illetve készítik el. A bizottsági javaslatokat ezután a biztosok testülete fogadja el: az ilyen döntéseket rendszerint a biztosi kabinetek heti ülésein készítik elő. A bizottsági kabinetek megkérdezett munkatársai szerint a hatásvizsgálati jelentések értékes információkkal szolgálnak azokról a javaslatokról, amelyeket nem a saját biztosuk nyújt be, és a hatásvizsgálatokat (a hozzájuk kapcsolódó IAB-szakvéleményekkel együtt) rendszeresen meg is vitatják a heti előkészítő üléseken.

Az európai parlamenti és tanácsi felhasználók zöme a jogalkotási döntéshozatali folyamatban releváns információnak tekinti a Bizottság hatásvizsgálati jelentéseit

A szakpolitikai kezdeményezéssel együtt a Bizottság hatásvizsgálati jelentéseit is továbbítják az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak

28. A hatásvizsgálati jelentéseket teljes terjedelmükben és szabad hozzáféréssel kell az Európai Parlament és a Tanács rendelkezésére bocsátani, hogy a jogalkotók átfogó képet kaphassanak a hatásvizsgálati jelentésben bemutatott bizonyítékokról [31]. Az ellenőrzött időszakban valamennyi, a jogalkotási javaslatokhoz kapcsolódó hatásvizsgálati jelentést továbbították mindkét intézmény számára.

4. háttérmagyarázat

Követendő gyakorlat: az Európai Parlament egy bizottsági munkacsoportjában bemutattak és megvitattak egy hatásvizsgálatot

A belső piaci és fogyasztóvédelmi bizottság egyik munkacsoporti tanácskozását annak szentelték, hogy bemutassák és megtárgyalják a fogyasztók jogairól szóló irányelvre vonatkozó javaslatról [32] készült hatásvizsgálatot. Miután a Bizottság képviselője röviden bemutatta a hatásvizsgálatot, több képviselő is hozzászólt a hatásvizsgálati jelentés tartalmához, és javaslatokat tettek arra, hogy a Bizottságnak mely szempontokra kellene még nagyobb figyelmet fordítania. Ez a példa azt bizonyítja, hogy a hatásvizsgálatok szerepet játszhatnak a jogalkotók tájékoztatásában, és hogy a hatásvizsgálati jelentéseknek az európai parlamenti képviselőkkel való megvitatása fontos visszajelzést adhat a Bizottságnak a jogalkotási javaslatra vonatkozóan.

Az Európai Parlament bizottsági, illetve a Tanács munkacsoporti ülésein ritkán vitatták meg a Bizottság hatásvizsgálatait

29. Az Európai Parlamentben és a Tanácsnál valamennyi benyújtott előterjesztés vonatkozásában ajánlott gyakorlat a bizottsági hatásvizsgálatok megtárgyalása [33]. A gyakorlatban azonban jelenleg mind a Parlamentnél, mind a Tanácsnál ritkán követik ezt az ajánlást:

- Az Európai Parlament bizottsági ülésein nem rendszeres a Bizottság hatásvizsgálati jelentéseinek bemutatása és megvitatása. Az ellenőrzés tanúsága szerint a Bizottságot csak kivételes esetekben kérték fel hatásvizsgálatainak bemutatására (a követendő gyakorlat egy példáját lásd: 4. háttérmagyarázat). Egy, a 2004–2009 közötti parlamenti ciklus több mint 12000 nyilvános parlamenti bizottsági dokumentumára kiterjedő elemzés szerint ezek közül egyetlenegy utalt kifejezetten a Bizottság valamely hatásvizsgálatára [34]; valamint

- A Tanács belső útmutatója [35] azt javasolja, hogy munkacsoporti szinten vitassák meg a Bizottság hatásvizsgálatait. A tanácsi tisztviselőkkel készített interjúk szerint esetenként döntöttek az adott hatásvizsgálatok hivatalos megvitatásáról, illetve adott esetben azok Bizottság általi bemutatásáról (a követendő gyakorlat példáját lásd: 5. háttérmagyarázat). A Tanács 2004–2009 közötti nyilvános dokumentum-nyilvántartásának elemzéséből az tűnt ki, hogy mindössze négy dokumentum tett kifejezett utalást valamely bizottsági hatásvizsgálatra.

5. háttérmagyarázat

Követendő gyakorlat: A Tanácsi munkacsoportokban megvitattak hatásvizsgálatokat

Az ellenőrzött időszakban az energiapolitika területén két hatásvizsgálatot mutattak be tanácsi munkacsoportban: a villamos energia és a földgáz belső piacára vonatkozó jogalkotási csomagot [36] és az Unió éghajlatváltozásra és megújuló energiaforrásokra vonatkozó 2020-as célkitűzéseihez kapcsolódó végrehajtási intézkedéscsomagot [37]. A témát mindkét esetben a Bizottság javaslatára vitatták meg. A vita nem korlátozódott egyetlen munkacsoporti ülésre, hanem végig hozzájárult a jogalkotási döntéshozatali folyamathoz.

A Bizottság hatásvizsgálatai a javaslatokat alátámasztó fontos és informatív dokumentumok az Európai Parlament és a Tanács számára

30. Habár a bizottsági hatásvizsgálatokra szinte egy esetben sem hivatkoznak az Európai Parlament, illetve a Tanács hivatalos dokumentumai, a bizottsági hatásvizsgálati jelentések felhasználói mindkét intézményben azt állították, hogy a jelentésekre mint a bizottsági javaslatok alátámasztásához fontos, kiegészítő információt biztosító dokumentumokra tekintenek (lásd: 5. ábra).

5. ábra

Felmérés a tanácsi munkacsoportok körében: Hogyan járultak hozzá a Bizottság hatásvizsgálatai a tanácsi döntéshozatal alakulásához

Forrás: A Számvevőszéknek a tanácsi munkacsoportok körében végzett felmérése (2009).

| Egyetért | Nem ért egyet | Nem tudja |

A bizottsági hatásvizsgálatok fontos szerepet töltenek be a tanácsi döntéshozatal alakításában | 53% | 35% | 12% |

| Mindig/Többnyire/Gyakran | Ritkán/ Soha | Nem tudja |

A hatásvizsgálat befolyásolta a küldöttség által meghozott határozatot, illetve állásfoglalást | 50% | 42% | 8% |

A munkacsoporti tanácskozások során a küldöttségek észrevételeket tesznek a hatásvizsgálat tartalmára vonatkozóan | 38% | 55% | 7% |

A hatásvizsgálatokkal kapcsolatban a küldöttségek további részleteket kérnek a Bizottságtól | 35% | 57% | 8% |

A felhasználók úgy gondolják, hogy a hatásvizsgálatok pozitív hatást gyakoroltak az uniós jogalkotás minőségére

31. Az ellenőrzés során az Európai Parlamentnél, illetve a Tanácsnál megkérdezett felhasználók általában támogatták a hatásvizsgálatok alkalmazását. A tanácsi munkacsoportok körében készített felmérés válaszadóinak nagy többsége (68%) úgy érezte, hogy az általuk áttekintett hatásvizsgálati jelentések pozitív hatással voltak a végleges jogi aktus minőségére. A bizottsági hatásvizsgálati rendszerről alkotott pozitív képet erősítették meg a jogalkotási minőség javításának a 2009. júniusi DEBR-ülésen megkérdezett nemzeti szakértői is. 10 megkérdezettből több mint 8-an (85%) látták úgy, hogy a hatásvizsgálatok hozzájárulnak a jogalkotási minőség javítására irányuló uniós szakpolitikai célkitűzés eléréséhez (lásd: 6. ábra).

6. ábra

Felmérések: Mennyiben járulnak hozzá a hatásvizsgálatok a jogalkotás minőségének javításához?

+++++ TIFF +++++

Megjegyzés: 26 / 90 válasz alapján.

Forrás: A Számvevőszéknek a tanácsi munkacsoportok/Igazgatók és szakértők a "jobb szabályozásért" körében végzett felmérése (2009).

A jogalkotási javaslatok vitáiban az érdekcsoportok és a civil szervezetek a hatásvizsgálatok figyelembevételével teszik meg észrevételeiket

32. A jogalkotás minőségének javítása szempontjából szakpolitikailag rendkívül lényeges, hogy a nyilvánosság felügyeletet gyakorolhasson a jogalkotási javaslatok felett. Mihelyt valamely szakpolitikai kezdeményezésre vonatkozó javaslat megtörtént, a Bizottság végleges hatásvizsgálati jelentései nyilvánosan, online elérhetővé válnak valamennyi érdekelt fél számára. Ez megfelel a bevett nemzetközi gyakorlatnak (lásd: I. melléklet).

33. Az érdekcsoportokat és a civil társadalmat képviselő szervezetekkel [38] készített interjúk azt mutatták, hogy képviselőik rendszerint figyelembe vették a hatásvizsgálatokat. Ugyanakkor néhányan megjegyezték, hogy ők inkább a bizottsági javaslat szakpolitikai alátámasztásaként tekintettek a hatásvizsgálati jelentésekre, semmint a javaslat lehetséges hatásait önállóan feltérképező dokumentumra. Ilyen értelmű kritika gyakrabban érte a rendszer működésének korai éveiben készült hatásvizsgálatokat, azután alábbhagyott ez az aggodalom.

Az eredeti bizottsági javaslat módosításai kapcsán nem végeznek kiegészítő vizsgálatokat a lehetséges hatások elemzésére

A Parlament és a Tanács nyolc hatásvizsgálatot végzett bizottsági javaslatra vonatkozó módosításokról

34. Az Európai Unió intézményi felépítése olyan, hogy jogalkotási döntéshozatala eltér a legtöbb tagállamban megszokottól. A Szerződés értelmében az Európai Parlament és a Tanács járnak el mint jogalkotók, míg kezdeményezési joga kizárólag a Bizottságnak van. A Lisszaboni Szerződés az együttdöntési eljárást új szakpolitikai területekre is kiterjesztette.

35. A gyakorlatban a jogalkotó a jogalkotási folyamat során szinte minden bizottsági javaslatot módosít, esetenként jelentős mértékben. Ezért az Európai Parlament és a Tanács megállapodott, abban, hogy amikor együttdöntési eljárás alkalmazandó, "bármely érdemi módosítás elfogadását megelőzően – akár első olvasatban, akár az egyeztetési szakaszban – közösen meghatározott szempontok alapján és eljárások révén hatásvizsgálatokat végeztethetnek" [39]. Ezt az elkötelezettségüket megerősítette a hatásvizsgálatokra vonatkozó közös megközelítésről szóló 2005-ös intézményközi megállapodás [40].

36. Az Európai Parlament és a Tanács azonban ebből a szempontból csak részben tartja magát az intézményközi megállapodáshoz. Az Európai Parlament 2005 és 2008 között 377 másodlagos jogi aktust fogadott el, míg a Tanács 1946-ot [41]. Az ellenőrzés megállapítása szerint ebben az időszakban:

- az Európai Parlament hét javaslat módosításaival kapcsolatban hajtott végre hatásvizsgálatot [42];

- a Tanács egy hatásvizsgálatot hajtott végre [43].

37. Az Európai Parlament [44] és a Tanács [45] a közelmúltban újra kinyilvánította arra vonatkozó elkötelezettségét, hogy saját lényegi módosításait illetően hatásvizsgálatokat végezzen. Míg azonban az Európai Parlament megteremtette a feltételeket saját hatásvizsgálati tanulmányok elvégzéséhez azzal, hogy a kapcsolódó eljárásokról szóló keretszerződést vezetett be, a Tanácsnál ez még nem történt meg [46].

A Bizottság által kiadott hatásvizsgálatokat nem aktualizálták a jogalkotási eljárás során

38. Az intézményközi megállapodások értelmében az Európai Parlament vagy a Tanács által végzett hatásvizsgálatok mellett a törvényhozók a Bizottságot is felkérhetik, hogy aktualizálja eredeti hatásvizsgálatát az Európai Parlament vagy a Tanács által elfogadott módosítások fényében [47].

39. A Bizottság hatásvizsgálati jelentésének aktualizálása leginkább a jelentős jogszabályok esetében lenne releváns, vagy akkor, amikor az eredeti bizottsági javaslathoz képest jelentős (például a beavatkozási logikával vagy az alkalmazott eszközökkel kapcsolatos) változtatások elfogadását javasolták [48].

40. Az ellenőrzés azonban megállapította, hogy az ellenőrzött időszakban nem került sor a Bizottság által elvégzett hatásvizsgálatok aktualizálására. Ez még a "szolgáltatási irányelv" esetében sem történt meg, pedig az lényegi módosulásokon ment át a jogalkotási folyamat során (lásd: 6. háttérmagyarázat).

6. háttérmagyarázat

Példa: A belső piaci szolgáltatásokról szóló irányelvvel kapcsolatos bizottsági javaslatok

A Bizottság jogalkotási javaslatának az Unión belüli, külföldre nyújtott szolgáltatások kereskedelme előtt álló akadályok csökkentése volt a célja. Az eredeti bizottsági javaslatot [49] 2004 márciusában nyújtották be, az ehhez kapcsolódó hatásvizsgálati jelentést [50] pedig 2004 januárjában. 2005. március 22-én az Európai Tanács úgy ítélte meg, jobban szolgálja az európai szociális modell megőrzését, ha a Bizottság alaposan felülvizsgálja eredeti javaslatát. 2006. április 5-én a Bizottság módosított javaslatot terjesztett a Tanács elé, amely tartalmazta az együttdöntési eljárás során az Európai Parlament által első olvasatban megszavazott legtöbb módosítást. 2006. május 29-én a Tanács jóváhagyta a módosított szöveget [51]. Az eredeti javaslathoz képest történt változásokat tükröző, átdolgozott hatástanulmányt azonban nem mutattak be. A felülvizsgált javaslatot végül 2006. december 12-én, a 2006/123/EK irányelvként fogadta el az Európai Parlament és a Tanács.

A nemzeti hatásvizsgálatok tagállami felhasználása a jogalkotási eljárásban: követendő brit példa

41. Ezenkívül az egyes tagállamok közigazgatása is végezhetne hatásvizsgálatokat a Bizottság javaslatairól, hogy kormányuk ezeket figyelembe véve alakítsa ki tárgyalási álláspontját a Tanácsban. Az ellenőrzés megállapítása szerint a gyakorlatban mégis csupán az Egyesült Királyság igyekszik nemzeti hatásvizsgálati rendszerét rendszeresen hasznosítani ilyen célra (lásd: 7. háttérmagyarázat).

7. háttérmagyarázat

A bizottsági javaslatok tagállami hatásvizsgálata – a nemzetközi gyakorlat

Az Egyesült Királyság nemzeti hatásvizsgálatnak veti alá a jelentős bizottsági kezdeményezéseket, s ezzel támogatja állandó képviseletének tárgyalási pozícióját [52]. A rendszerint brit vonatkozású adatokra támaszkodó saját hatásvizsgálat alapot teremt a bizottsági hatásvizsgálatban adott elemzés bírálatához. Németországban a Bundestag előírta a javasolt uniós jogszabályok hatásainak értékelését, de ilyen értékelésre mindeddig valójában még nem került sor [53]. Lengyelországban is jogosultak a hatóságok, hogy jelentős jogalkotási javaslat esetén tagállami szintű hatásvizsgálatot végezzenek, de ennek kapcsán még nem született hivatalos hatásvizsgálat.

A hatásvizsgálatok előkészítésének bizottsági eljárásai

42. Az, hogy a hatásvizsgálatok milyen támogatást nyújthatnak a Bizottság belső döntéshozatalában, a hatásvizsgálatokkal kapcsolatos bizottsági eljárásoktól függ. Ennek érdekében az ellenőrzés megvizsgálta, biztosítja-e a bizottsági eljárás, hogy:

- azokat a kezdeményezéseket vetik alá hatásvizsgálatnak, amelyek a legnagyobb hatást gyakorolják, vagy politikailag a legkényesebbek;

- a hatásvizsgálat legfontosabb szakaszaiban kikérik az érdekelt felek véleményét;

- a hatásvizsgálati tevékenységet minőségi felülvizsgálatnak vetik alá.

Átláthatóbbá kell tenni a hatásvizsgálati elemzések kiválasztási eljárását és a célkitűzések meghatározását

43. Útmutatásaiban a Bizottság megadja, milyen kritériumok alapján kell részlegeinek (a főtitkársággal együtt) meghatározniuk, hogy mely kezdeményezéseket kell hatásvizsgálatnak alávetni. A hatásvizsgálatoknak elsősorban azokra a kezdeményezésekre kellene irányulniuk, amelyek a legnagyobb hatással vannak az állampolgárokra, a vállalkozásokra és a közigazgatásra, illetve amelyek politikailag a legkényesebbek.

Az, hogy a Bizottság mely kezdeményezéseket választja ki hatásvizsgálatra, esetenkénti elemzésen alapszik

44. Az, hogy adott esetben végezzenek-e hatásvizsgálatot, esetenkénti elemzésen alapszik. A Bizottság nem alkalmaz számszerűsíthető mutatókat (mint pl. a pénzben kifejezett becsült hatás) annak meghatározására, hogy milyen küszöbérték felett kell hatásvizsgálatot végezni. Egyes OECD-országokban viszont az ilyen küszöbértékek használata bevett gyakorlatnak számít (lásd: I. melléklet). A Bizottság nem hozza nyilvánosságra, hogy mi alapján választja ki, mely CLWP-ben nem szereplő jogalkotási javaslatokra végezzen hatásvizsgálatot.

A jogalkotási tevékenységre vonatkozó bizottsági havi jelentés nem jelzi előre, ha hatásvizsgálati munkát terveznek

45. A Bizottságnál kidolgozás alatt álló valamennyi jogalkotási javaslatot bemutató áttekintést (tervezési jelentés) minden hónapban az Európai Parlament és a Tanács elé terjesztik, és nyilvánosságra hozzák az Europa honlapon. Ez a havi jelentés azonban nem jelzi, hogy mely kezdeményezésekre vonatkozóan kell hatásvizsgálatot végezni. Ez a helyzet eltér az amerikai rendszertől, ahol az ilyen kezdeményezések a várható szabályozási tevékenység átfogó katalógusában egyértelmű jelöléssel vannak ellátva [54]. Az Egyesült Királyságban a kormányzati szervek ugyanígy kötelesek közzétenni a következő három évre tervezett valamennyi olyan szabályozási javaslat felsorolását, amelyre nézve hatásvizsgálat végzendő (lásd: I. melléklet).

46. Az ellenőrzött időszakban a jogalkotási és munkaprogramhoz (CLWP) csatolt ütemterveken kívül semmilyen dokumentum nem jelezte, hogy mely kezdeményezésekre vonatkozóan fognak hatásvizsgálatot végezni. A Bizottságon kívül nem lehetett előre tudni az olyan hatásvizsgálatokról, amelyek nem a CLWP-ben szereplő kezdeményezésekhez kapcsolódtak (márpedig 2008-ban a hatásvizsgálatok többsége ilyen volt).

A hatásvizsgálatoknál széles körben használják inputként a konzultációs eljárásokat, a jelentéstervezeteknél azonban ez nincs így

47. A hatásvizsgálati folyamatnak átláthatónak kell lenni; merítsen mások tapasztalatából, és vegye figyelembe mások véleményét. A nyilvánosság felügyelete eredményes ellenőrző mechanizmusként biztosítja, hogy a hatásvizsgálatok a legfontosabb kérdésekkel foglalkozzanak, számba vegyék az összes működőképes szakpolitikai lehetőséget, és kiegyensúlyozott képet adjanak. A konzultációk révén a Bizottság meg tudja ismerni az érdekelt felek különböző szempontjait, és figyelembe tudja venni az eltérő nézőpontokat. Ezeket a konzultációkat a Bizottság erre vonatkozó saját normáival összhangban kell végezni [55].

48. Az érdekelt felekkel történő konzultáció a Bizottság széles körben alkalmazott eljárása; a beérkezett hozzászólásokat pedig egyre gyakrabban közzéteszik az Europa weboldalon. Az ellenőrzés megállapítása szerint a konzultációs időszak minimális tartamát általában betartották.

49. A hatásvizsgálati jelentések tervezetére vonatkozó konzultáció hasznos az elemzés teljeskörűségének, egységességének és pontosságának biztosításához. Különösen a lehetséges költségek és hasznok, az adminisztratív terhek, illetve a végrehajtási és alkalmazási problémák felméréséhez és számszerűsítéséhez nyújt alapot. A Számvevőszék elemzése azonban rámutatott arra, hogy a Bizottság soha nem konzultált a hatásvizsgálati jelentések tervezetét illetően. Néha történt ugyan konzultáció a folyamat elején annak érdekében, hogy felmérjék a számba jöhető szakpolitikai lehetőségeket (a felülvizsgált hatásvizsgálatok 21%-ában történt ez meg), azonban az alternatív szakpolitikai lehetőségek előzetes bizottsági értékelésekor szinte soha nem folytattak konzultációt. A tanácsi munkacsoportok körében végzett felmérés válaszadóinak 72%-a szerint a bizottsági javaslatok közzétételét megelőzően hozzáférhetővé kellene tenni egy közbenső jelentéstervezetet is (lásd: 7. ábra).

50. A Számvevőszék felhívja a figyelmet arra, hogy egyes OECD-országokban, mint pl. Ausztrália [56], az USA [57] és az Egyesült Királyság [58], vagy szisztematikusan közzéteszik – tájékoztatásként és észrevételezésre – a hatásvizsgálati jelentések előzetes változatát, vagy a javasolt jogi aktus tervezetét vitatják meg az érintett szervezetekkel (lásd: I. melléklet).

7. ábra

A tanácsi munkacsoportok körében végzett felmérés: A javaslatok közzétételét megelőzően nyilvánosságra kellene hozni egy közbenső hatásvizsgálati jelentést

+++++ TIFF +++++

Megjegyzés: 91 válasz alapján.

Forrás: A Számvevőszéknek a tanácsi munkacsoportok körében végzett 2009-es felmérése.

A Bizottság hatásvizsgálati jelentéseinek minőségi felülvizsgálata a közelmúltban javult

A Bizottságon belül a hatásvizsgálati testület (IAB) végzi a hatásvizsgálatok minőség-ellenőrzését

51. 2008 óta az IAB gyakorlatilag minden hatásvizsgálati jelentéstervezetet felülvizsgál. A minőség-ellenőrzés a hatásvizsgálatban tárgyalt valamennyi szempontra és az ütemterv előzetes felülvizsgálatától kezdve a folyamat minden szakaszára kiterjed. Ha az IAB úgy ítéli meg, hogy a hatásvizsgálati jelentés minősége nem megfelelő, akkor kérheti annak ismételt benyújtását. 2008-ban erre 135 esetből 43-szor került sor. A 43 újra benyújtott jelentésből négyet még egyszer felül kellett vizsgálni, és harmadszor is be kellett nyújtani.

52. A részletes esettanulmányokkal kapcsolatban megkérdezett bizottsági munkatársak szerint az IAB mint belső minőség-ellenőrzési szerv létrehozása nyomást gyakorolt a főigazgatóságokra, hogy jó minőségű jelentéstervezeteket nyújtsanak be. Ezenkívül a rendszer is átláthatóbbá vált, mivel az összes IAB-véleményt közzéteszik az Europa honlapon.

A minőségi felülvizsgálat eredményessége függ attól, hogy időben rendelkezésre áll-e az IAB véleménye

53. Tekintettel arra, hogy a bizottsági kezdeményezésnek végig kell járnia a részlegközi egyeztetés, a bizottsági tagok döntéshozatala és a fordítás útját, az IAB véleménye csak akkor lehet jelentős hatással az illető kezdeményezés végső változatára, ha az IAB felülvizsgálatára a folyamat eléggé korai szakaszában kerül sor. Az IAB ajánlásai sok esetben alapvető fontosságúak, így betartásuk jelentős hatásvizsgálati pluszmunkát tenne szükségessé, a kezdeményezést pedig esetleg módosítani kellene. Ez 2007-ben és 2008-ban kemény diónak bizonyult, hiszen az elemzett esetek egyharmadánál az IAB végleges véleményének kiadása és a javaslat elfogadása között 6 hétnél rövidebb idő telt el. Ennek ellenére a megvizsgált IAB-jelentések tanúsága szerint a testület ajánlásait – legalábbis bizonyos mértékben – érvényre juttatták a végleges hatásvizsgálati jelentésekben.

Az IAB nem rendelkezik felhatalmazással arra vonatkozóan, hogy előírja hatásvizsgálatok elkészítését, de tanácsot ad a főtitkárságnak és a főigazgatóságoknak azon kezdeményezések kiválasztásához, hogy melyekre vonatkozóan végezzenek hatásvizsgálatot

54. Az IAB-nak nincs felhatalmazása arra, hogy előírja a főigazgatóságok számára hatásvizsgálat kezdeményezését adott javaslat vonatkozásában (lásd: I. melléklet). A testület azonban tanácsot ad a főtitkárság és a főigazgatóságok számára a hatásvizsgálatnak alávetendő kezdeményezések kiválasztásához [59]. Ennek alapján 2008-ban a főtitkárság eredetileg 55 további hatásvizsgálat elvégzését látta szükségesnek. A főigazgatóságokkal folytatott konzultációt követően viszont a főtitkárság ezek közül végül 21 esetben igényelte a hatásvizsgálat elvégzését.

55. Az IAB ezenkívül nem tudja felfüggeszteni a hatásvizsgálati jelentést (és a kapcsolódó jogalkotási javaslatot). Ehelyett a Főtitkárság léphet közbe bármelyik dokumentummal kapcsolatban a részlegközi egyeztetés szakaszában. Az ellenőrzés időszakában azonban nem volt megfigyelhető olyan beavatkozás, amely kifejezetten a végleges hatásvizsgálati jelentésre irányult volna.

A Bizottság hatásvizsgálati jelentéseinek tartalma és bemutatása

56. A hatásvizsgálati folyamat eredményeit hatásvizsgálati jelentések foglalják össze: ezeknek olyan tájékoztatást kellene adniuk, hogy a jogalkotók annak alapján eldönthessék, hogyan kezelhető a legmegfelelőbben a feltárt probléma. Ezért a Bizottság hatásvizsgálati jelentéseitől elvárható, hogy átfogó és összehasonlító értékelést adjanak a különböző működőképes szakpolitikai opciókról. Az ellenőrzés megvizsgálta, hogy:

- a hatásvizsgálati jelentések adtak-e leírást a kezelendő kérdésről, és kifejtették-e, hogyan lehet elérni a tervezett beavatkozással járó előnyöket;

- olvasóbarát módon mutatták-e be a bennük foglalt információkat, és azok lehetővé tették-e az elemzett alternatív lehetőségek összehasonlítását; és hogy

- biztosítottak-e a hatásvizsgálatok a döntéshozók számára valóban releváns, érdemi információkat (felmérték-e pl. a lehetséges végrehajtási és alkalmazási gondokat, adminisztratív terheket).

A Számvevőszék elismeri, hogy ilyen körülmények között a lehetséges jövőbeli hatások elemzése szükségképpen csak bizonytalan, hiányos és leegyszerűsítő lehet.

Tökéletesíteni kell annak bemutatását, hogy a javasolt intézkedéssel hogyan lehet a legjobban elérni a kívánt végeredményeket

57. A hatásvizsgálati jelentéseknek – a vonatkozó szakpolitikai célkitűzéseket megjelölve – le kellene írniuk az adott problémát, majd fel kellene sorolniuk a probléma kezelésére alkalmas lehetőségeket. Emellett be kellene mutatniuk, hogyan lehet a javasolt végrehajtási mechanizmussal elérni a tervezett azonnali és hosszabb távú eredményeket.

A hatásvizsgálati jelentések megfelelően írják le a problémákat és részletezik a szakpolitikai célokat

58. 2003 óta a bizottsági útmutató előírja, hogy a hatásvizsgálatnak meg kell határoznia a kezelendő problémát, és ki kell tűznie a problémával, illetve annak okaival összhangban lévő szakpolitikai célokat. A Számvevőszék által elemzett valamennyi hatásvizsgálati jelentésben vannak olyan részek, amelyek a problémák azonosításával, illetve szakpolitikai célok kitűzésével foglalkoznak. A részletesen elemzett esetekben ezek a részek megfelelő áttekintést adnak a problémáról, és egy sor ésszerű szakpolitikai célkitűzést fogalmaznak meg.

59. Ezt megerősítették a hatásvizsgálati jelentések felhasználói körében a többi intézménynél, a tagállamokban és az érintett szervezeteknél végzett vizsgálatok is. A megkérdezettek arról számoltak be, hogy az említett részek a hatásvizsgálati jelentések legsűrűbben olvasott szakaszai, és hogy gyakran ezek világították meg számukra, milyen okok állnak valamely bizottsági javaslat mögött. Ezenkívül a tanácsi munkacsoportok körében végzett felmérés válaszadóinak 84%-a "egyetértett" vagy "határozottan egyetértett" azzal az állítással, hogy a problémaleírás világította meg számukra a javaslat mögötti érveket.

A beavatkozási logika nem mutatja be, hogy milyen út vezet el a várható előnyökhöz

60. A hatásvizsgálat a Számvevőszék elemzésében szereplő esetek egyikében sem szolgált világos magyarázattal a kezdeményezés mögötti beavatkozási logikáról. Ennek következtében a hatásvizsgálati jelentések nem mutatják be szabványosított formában, hogy hogyan teljesíthetők a javasolt beavatkozás céljai és várt végeredményei a szándékolt megvalósítási mechanizmusok révén, illetve kiadási programok esetében a tervezett költségvetésen belül [60].

Tökéletesíteni kell a hatások elemzését és azok bemutatását

61. A hatásvizsgálatok csak akkor lehetnek hasznosak a szakpolitika meghatározásában, ha közérthetőek, a laikus olvasó számára is követhetőek. A hatásvizsgálatoknak a lehetőségek összehasonlító elemzésével kellene segíteniük a problémára legjobb megoldást kínáló szakpolitikai lehetőségek és végrehajtási mechanizmusok kiválasztását. Ezt gyakran könnyebbé lehet tenni azzal, ha a hatásvizsgálatok mennyiségi és monetáris információkkal szolgálnak. A hatásvizsgálatoknak ezért pontosítaniuk kellene az egyes javaslatok költségét és hasznát, megvalósulási módját, és azt, hogy kiket érint. A bizottsági útmutató szerint valamennyi hatás – amennyiben ez lehetséges és indokolt – számszerűsítendő és pénzben kifejezendő, megalapozott módszerek és megbízható adatok alapján [61].

A hatásvizsgálati jelentésekből nem mindig derül ki egykönnyen az olvasó számára, hogy melyek a főbb eredmények és gondolatok

62. Bár a hatásvizsgálati jelentések az iránymutatásokban megszabott egységes bemutatásmódhoz tartják magukat, nem mindig derül ki egykönnyen az olvasó számára, hogy melyek a főbb eredmények és gondolatok. Az ellenőrzés részeként elvégzett felmérés szerint ennek fő oka a jelentések hosszúsága, szakmai jellege és bonyolult nyelvezete (lásd: 8. ábra), valamint más hiányosságok, amelyekre alább térünk ki.

8. ábra

A tanácsi munkacsoportok körében végzett felmérés: A bizottsági hatásvizsgálatok eredményes felhasználásának fő akadályai

+++++ TIFF +++++

Megjegyzés: 93 válasz alapján.

Forrás: A Számvevőszéknek a tanácsi munkacsoportok körében végzett 2009-es felmérése.

A gazdasági, társadalmi és környezeti hatások teljes körű elemzése kemény dió

63. A Bizottság igen ambiciózus célt tűzött maga elé azzal, hogy a jelentős gazdasági, társadalmi és környezeti hatások (a "három pillér") összességét értékelni kívánja. Nemzetközi összehasonlításban sem találni még egy olyan rendszert, amely hasonlóan átfogó megközelítést követne (lásd: I. melléklet).

64. A Számvevőszék elemzése szerint a Bizottság hatásvizsgálati munkája a gyakorlatban aszimmetrikusan oszlott meg a három pillér, illetve a költségek és hasznok között (lásd: 9. ábra). Ez azt a tényt tükrözi, hogy az egyes kezdeményezések esetében nem egyformán fontosak a különböző típusú hatások. A tanácsi munkacsoportok körében végzett felmérés szerint a válaszadók többsége úgy vélte, hogy a különböző szakpolitikai opciók gazdasági, környezeti és társadalmi hatásai között megfelelő az egyensúly (lásd: 10. ábra).

Néha nehéz közvetlenül összehasonlítani az alternatív megoldási lehetőségeket

65. A hatásvizsgálatoknak lehetővé kell tenniük az alternatív megoldási lehetőségek összehasonlítását. A számvevőszéki elemzés tanúsága szerint ez így is volt a megvizsgált hatásvizsgálati jelentések kétharmada esetében. A fennmaradó hatásvizsgálati jelentések esetében viszont nehéz volt összehasonlítani az alternatív lehetőségeket, mivel nem történt számszerűsítő hatáselemzés, a kellőnél ritkábban folyamodtak minőségi jellegű bizonyítékokat összehasonlító és bemutató módszerekhez, illetve eltérő mélységben elemezték a különböző lehetőségeket.

66. Az első okot illetően: a hatások számszerűsítése, illetve pénzben való kifejezése gyakran nem történik meg, holott ez megkönnyítené az alternatívák összehasonlítását (lásd: 11. ábra). Erről számoltak be a felmérés válaszadói is: közel felük (48%) "nem értett egyet" vagy "határozottan nem értett egyet" azzal az állítással, hogy sikerült volna a különböző szakpolitikai opciók hatásainak költségeit és hasznait megfelelően számszerűsíteni, illetve pénzben kifejezni (lásd: 12. ábra). Egyes OECD-országokban szigorúbb előírások szerint számszerűsítik a költségeket és a hasznokat (lásd: I. melléklet), bár a számszerűsítés így sem mindig sikeres (pl. az Egyesült Királyságban [62]).

9. ábra

Milyen hatásokat értékeltek – gazdaságiakat, környezetieket vagy társadalmiakat? (kiválasztott főigazgatóságok; 2003–2008-as időszak)

+++++ TIFF +++++

Forrás: A Számvevőszék által végzett mutatószám-elemzés (2003–2008).

10. ábra

A tanácsi munkacsoportok körében végzett felmérés: A Bizottság hatásvizsgálati jelentéseiben megfelelő az egyensúly a gazdasági, társadalmi és környezeti hatások között

+++++ TIFF +++++

Megjegyzés: 74 válasz alapján.

Forrás: A Számvevőszéknek a tanácsi munkacsoportok körében végzett 2009-es felmérése.

11. ábra

Milyen hatásokat számszerűsítettek vagy fejeztek ki pénzben? (kiválasztott főigazgatóságok; 2003–2008-as időszak)

+++++ TIFF +++++

Forrás: A Számvevőszék által végzett mutatószám-elemzés (2003–2008).

12. ábra

A tanácsi munkacsoportok körében végzett felmérés: A Bizottság hatásvizsgálati jelentéseiben megfelelő a költségek és a haszon számszerűsítése és pénzben történő kifejezése

+++++ TIFF +++++

Megjegyzés: 71 válasz alapján.

Forrás: A Számvevőszéknek a tanácsi munkacsoportok körében végzett 2009-es felmérése.

67. Olyankor, amikor a számszerűsítés és a pénzben történő kifejezés nehéz, a minőségi szempontok alapos elemzése is segítheti az alternatív megoldási lehetőségek összehasonlítását. Minőségi szempontok szerinti összehasonlítást valamennyi hatásvizsgálat esetében végeznek. Az alkalmazott módszereket illetően azonban a Számvevőszék elemzése azt mutatta, hogy többtényezős elemzést a hatásvizsgálati jelentések 44%-ában alkalmaztak, érzékenységi elemzést 12%-ukban, kockázatelemzést pedig 11%-ban. Mindhárom módszer hatás-összehasonlító módszerként szerepel a hatásvizsgálati útmutatóban [63].

68. Végül, az elemzés mélységének következetessége is megkönnyíti az alternatív lehetőségek összehasonlítását. A számvevőszéki elemzés azonban feltárta azt is, hogy az áttekintett esetek körülbelül felében az egyes opciókat eltérő mélységben elemezték, így az elemzés nem lett kiegyensúlyozott. Lényegesen több volt az információ az opciók egy alcsoportjáról, sőt, gyakran csak arról a konkrét opcióról, amely azután bekerült a Bizottság javaslatába.

Továbbra is gond a hatásvizsgálatokhoz szükséges adatok rendelkezésre állása

69. A hatáselemzésnek számos olyan nehézsége van, amely adatelérhetőségi gondokra vezethető vissza. Bizottsági munkatársakkal folytatott interjúk szerint különösen nagy gondot jelent az egységes és összehasonlítható adatok időben történő begyűjtése. A tagállamok között az adatelérhetőség és -megbízhatóság terén tapasztalható különbségek még összetettebbé teszik ezt a kérdést, amint azt az alábbi példa is mutatja (lásd: 8. háttérmagyarázat).

8. háttérmagyarázat

Példa az adatminőségi és -elérhetőségi gondokra

Az esélyegyenlőségi hatásvizsgálat esetében a jelentés elismeri, hogy "hiányosak a diszkriminációra vonatkozó megbízható adatok", és rámutat arra, hogy "a diszkrimináció egyes fajtáira vonatkozó adatgyűjtéseket […] a tagállamok nem módszeresen végzik" [64]. Ezen problémák mérséklése érdekében a Bizottság kiegészítette a meglévő adatokat a megkülönböztetés érzetére és annak megtapasztalására irányuló közvéleménykutatások eredményeivel.

70. Az ellenőrzött időszakban az adatgyűjtéshez egyre nagyobb mértékben használtak fel külső szakértőkkel készíttetett tanulmányokat is. Erre ösztönöznek a 2009-ben felülvizsgált bizottsági iránymutatások is [65]. Az ellenőrzés másrészről megállapította, hogy a Bizottság nem merít kellően saját belső forrásaiból – mint a Közös Kutatóközpont (JRC) és az EUROSTAT (a Bizottság statisztikai hivatala) –, pedig azok meghatározhatnák, hogy állnak-e rendelkezésre a tagállamoknál konkrétan hatásvizsgálati célra hasznosítható adatok, illetve szolgáltathatnának ilyen adatokat (például a nemzeti statisztikai hivatalokkal együttműködve). Nem használják ki erre a célra az olyan testületek hálózatát sem, mint a Régiók Bizottsága, a Gazdasági és Szociális Bizottság, illetve a jogalkotás minőségének javításával foglalkozó magas szintű munkacsoport.

71. A jobb szabályozásról szóló nemrégiben született következtetéseiben a Versenyképességi Tanács felkérte a Bizottságot, hogy a hatásvizsgálatok előkészítéséhez szükséges adatok összegyűjtésekor már a korai szakaszoktól kezdve működjön együtt a tagállamokkal, hogy a későbbi előkészítő munkák során figyelembe lehessen venni a tagállami sajátosságokat [66].

A végrehajtás szempontjaira, az alkalmazás költségeire, valamint az adminisztratív terhekre vonatkozó információk minősége további javításra szorul

72. Valamely beavatkozás eredményességét és költségeit is befolyásolja, hogy milyen módon hajtja és hajtatja végre azt a Bizottság, illetve végső soron a tagállamok. Ha nincsen információ arról, hogy a hatályos jogszabályok végrehajtása milyen problémákba ütközik, az azért okoz gondot, mert épp az ilyen ismeretek segítségével lehet a felülvizsgálatot követően megakadályozni hasonló problémák felbukkanását. Ezért kell a hatásvizsgálatban végrehajtási szempontokat elemezni, illetve információt gyűjteni a meglévő szabályozási intézkedések átültetéséről és végrehajtásáról. Ezt az információt többek között az aktuálisan érvényesülő szakpolitikák és a jelenleg futó programok utólagos értékelése szolgáltathatja.

A végrehajtási szempontokat nem mindig elemzik eléggé a hatásvizsgálatokban

73. A végrehajtás szempontjaira ugyan kitérnek a Bizottság hatásvizsgálatai, azonban az ellenőrzés megállapítása szerint azok nem minden esetben helyeznek elegendő hangsúlyt a végrehajtás konstrukciójára. A Számvevőszék elemzése szerint az összes felülvizsgált jelentésnek legfeljebb körülbelül a felében szerepelt legalább valamilyen utalás végrehajtási tervre. A hatásvizsgálati jelentések több esetben nem megfelelően elemeztek fontos végrehajtási kérdéseket. A jogalkotási javaslatoknak az Európai Parlamenthez és a Tanácshoz történő benyújtását követően ezen szempontok részletesebb értékelését konkrét végrehajtási tervekben foglalják össze. Ezen túlmenően a Bizottság megfelelési táblázatokat használ annak figyelemmel kísérésére, hogy az adott uniós rendelkezéseket mely jogi aktusok révén ültették át a nemzeti jogrendszerekbe.

74. A hatásvizsgálati jelentések nem bizottsági felhasználóinak (európai parlamenti képviselők, a tagállamok képviselői, az Európai Parlament és a Tanács tisztviselői) körében végzett vizsgálat jelezte, hogy a jogalkotási döntéshozatali folyamatban milyen nagy jelentősége van az átültetési és végrehajtási vonatkozásoknak. Megerősíti ezt a tagállamok nemzeti ellenőrző szerveinek munkája is [67]. A 9. háttérmagyarázat példája jól szemlélteti, milyen következményekkel járhat, ha a jogalkotási döntéshozatali folyamat során nem elemzik megfelelően a végrehajtási szempontokat.

9. háttérmagyarázat

Végrehajtási szempontok értékelése: a fogyasztói jogokra vonatkozó hatásvizsgálatok

A fogyasztói jogokra vonatkozó hatásvizsgálat [68] nem ad megbízható elemzést arról, hogy a különböző tagállamokban milyen európai harmonizációs hatást eredményezne a javasolt irányelv [69]. Külön megemlítendő, hogy a hatásvizsgálat nem elemezte a fogyasztói jogokra vonatkozó jelenlegi nemzeti jogszabályok, illetve a javasolt új harmonizált szabályok közötti különbségeket. Észrevételezte ezt az Európai Parlament Belső Piaci Bizottságának tagjaiból álló fogyasztóvédelmi munkacsoport is [70]. Ennek következtében az eredeti bizottsági javaslat – az egyes tagállamok sajátos helyzetét figyelembe veendő – várhatóan jelentősen módosulni fog a jogalkotási folyamat során.

75. A Bizottság hatásvizsgálatokért felelős tisztviselői jelezték, hogy nehéz ilyen sajátos szempontokat figyelembe venniük az Európai Unióban, ahol a jogszabályokat nemcsak 27 különböző jogrendszerbe kell beépíteni, hanem azok végrehajtásával és végrehajtatásával még annál is nagyobb számú nemzeti és regionális szerv foglalkozik. Arra is rámutattak, hogy az uniós kezdeményezésekről nem készülnek nemzeti hatásvizsgálatok, pedig azok értékes információkkal szolgálhatnának arról, hogy a nemzeti sajátosságokból adódóan milyen potenciális akadályok gátolják az eredményes végrehajtást, és megbízható becsléseket adhatnának egy jogalkotási javaslat esetleges alkalmazási költségeiről (lásd: 41. bekezdés).

Az aktuálisan érvényesülő szakpolitikák és a jelenleg futó programok utólagos értékelését nem végzik el szisztematikusan valamennyi jogalkotási területen

76. A beavatkozások kidolgozásának tökéletesítése érdekében bármely közösségi beavatkozást (és annak tényleges hatását) folyamatos monitoring és utólagos értékelés révén kellene értékelni. Mivel a jövőbeli kezdeményezések szempontjából hasznos levonni a tanulságokat, az utólagos értékeléseknek össze kellene gyűjteniük a releváns információkat arról, hogy a hatásvizsgálatban eredetileg tervezett eredményekhez képest milyen a jogszabályi megfelelés és a szabályok eredményessége [71].

77. Jogszabály-módosítási javaslat előterjesztésekor a Bizottság által figyelembe veendő, fontos elem annak vizsgálata, hogy a módosítandó uniós jogszabályt mennyire eredményesen ültették át, illetve hajtották végre. Az ellenőrzés rámutatott, hogy az ellenőrzött időszakban a Bizottság utólagos értékelései teljesen más szempontokra összpontosítottak, mint amelyekre a hatásvizsgálatok. A Bizottság 2007-es értékeléseiről adott saját áttekintése [72] azt mutatja, hogy az utólagos értékeléseknek mindössze 24%-a érintett a meglévő (ágazati, illetve több területet érintő) jogszabályok felülvizsgálatával kapcsolatos kérdéseket. Ugyanezt állapította meg egy nemrég készült tanulmány is [73].

Nem számszerűsítették megfelelően az alkalmazási költségeket és az adminisztratív terheket

Alkalmazási költségek

78. A túlzott alkalmazási költségeket úgy lehet a leghatékonyabban elkerülni, ha a jogszabálytervezet maga alkalmazásbarát [74]. A Bizottság a hatásvizsgálati jelentésekben azokban az esetekben számszerűsíti az alkalmazási költségeket, amikor azokat relevánsnak és jelentősnek ítéli. A Számvevőszék rámutatott, hogy a gyakorlatban sok hatásvizsgálati jelentésben hivatkoznak ugyan az alkalmazási költségekre, azonban az e költségekre vonatkozó számszerűsített becslések alapos elemzésére csak néhány esetben került sor. Az uniós kiadási programoknál ezek a költségek vagy a Bizottságnál magánál merülnek fel (közvetlen irányítás esetén), vagy a Bizottság a tagállamokkal közösen viseli a költségeket (megosztott vagy decentralizált irányítás esetén). A két fő uniós kiadási programmal kapcsolatos (vagyis a Kohézióra és a 7. KTF keretprogramra vonatkozó [75]) hatásvizsgálatok alapos felülvizsgálata rámutatott, hogy ezekben az esetekben nem számszerűsítették részletesen az alkalmazási költségeket.

A meglévő jogszabályok okozta adminisztratív teher: csökkentési cselekvési program

79. 2007 márciusában az Unió jobb szabályozásra irányuló kezdeményezésének keretében a Bizottság és valamennyi tagállam állam- és kormányfői megállapodtak abban, hogy 2012-ig 25%-kal csökkentik a meglévő uniós jogszabályok okozta adminisztratív terhelést. Ezt követően a Bizottság rendszeresen mérni kezdte a vállalkozásoknak az uniós jogszabályokból adódó tájékoztatási költségeit [76] (lásd: 10. háttérmagyarázat). 2007 augusztusában létrehoztak egy független érdekképviselőkből álló, magas szintű munkacsoportot azzal a céllal, hogy tanácsokat adjon a Bizottságnak az adminisztratív terhekkel kapcsolatban.

Az új jogszabályokkal kapcsolatban felmerülő adminisztratív terhek számszerűsítésére ritkán használják az SCM-modellt

80. Az új jogszabályokra vonatkozó hatásvizsgálatokkal összefüggésben a bizottsági útmutató előírja az egyszerűsített költségmodell (Standard Cost Model, SCM) használatát az adminisztratív terhek számszerűsítésére, amennyiben azok várhatóan jelentős mértékűek lesznek [77]. Az SCM viszonylag egyszerű és egységesített, számos országban alkalmazott modell (lásd: I. melléklet), és az ilyen költségbecslés kevésbé összetett feladat, mint valamennyi gazdasági, társadalmi és környezeti hatás meghatározása.

81. A Számvevőszék által megvizsgált 39 db 2008-as hatásvizsgálati jelentés közül 35 esetben igyekezett a Bizottság felmérni az adminisztratív terheket. Ebből a 35 esetből 14 jelentésnél számszerűsítették is azokat. Az SCM-modellt azonban az említett esetek közül csak négyben alkalmazták.

10. háttérmagyarázat

A Bizottság bürokráciacsökkentési cselekvési programja

2009 októberében a Bizottság véglegesítette az üzleti vállalkozásokra azzal kapcsolatban háruló adminisztratív terhek vizsgálatát [78], hogy azoknak uniós jogi kötelezettségeik értelmében termékeikről vagy tevékenységeikről tájékoztatniuk kell a közigazgatási szerveket vagy magánfeleket [79]. A tanulmány becslése szerint a cselekvési programban és annak 13 prioritási területén szereplő 72 intézkedés 2005-ben összesen 123,8 milliárd EUR költséggel járt [80]. A Bizottság összesen 486 uniós információs kötelezettséget talált, valamint több mint 10000, az uniós kötelezettségeket átültető vagy megvalósító nemzeti szintű kötelezettséget (ezek közül több mint 700 túlmegy az uniós jogi követelményeken). Ezen elemzés alapján, a saját felelősségi körében megtett intézkedéseken túlmenően a Bizottság több jogalkotási javaslatot kezdeményezett az adminisztratív terhek megszüntetésére vagy csökkentésére: eddig a Bizottság javaslatára az Európai Parlament és a Tanács 33 jogi aktust fogadott el (5,7 milliárd EUR becsült csökkenés). Folyamatban van még további 18 intézkedés, amelyek 30,7 milliárd eurós megtakarítással járhatnának.

Következtetések és ajánlások

Hatásvizsgálatok alkalmazása a döntéshozatalban a Bizottságnál, az Európai Parlamentnél és a Tanácsnál

82. 2002-től kezdve a Bizottság átfogó hatásvizsgálati rendszert dolgozott ki, amely több, a Számvevőszék által vizsgált szempont tekintetében követendő példának minősülhet az Unión belül. A Számvevőszék az ellenőrzött időszakban javulást tapasztalt a bizottsági hatásvizsgálatok terén is. A hatásvizsgálatok különösen az utóbbi években segítették nagyban a Bizottságot javaslatai megfogalmazásában. Az ellenőrzés bizonyítékokat talált arra nézve, hogy a hatásvizsgálati eljárások a szakpolitikák kialakításának szerves részévé váltak, és hogy a bizottsági döntéshozók haszonnal forgatják a hatásvizsgálati jelentéseket.

83. A jobb szabályozásért a jogalkotási folyamatban érintett mindhárom uniós intézmény felelős. A Bizottság rendszeresen továbbítja hatásvizsgálatait az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak, és a vizsgálatok felhasználói mindkét intézményben hasznosnak találják őket a Bizottság jogalkotási javaslatainak megfontolásakor. A hatásvizsgálatokat azonban nem aktualizálják a jogalkotási eljárás során a javasolt módosításoknak megfelelően. Az eredeti bizottsági javaslat módosításait követően sem a Bizottság, sem az Európai Parlament, sem a Tanács nem elemzi módszeresen, hogy ezek a módosítások milyen hatással járnak. Ezért aztán, ha lényeges módosításokra került sor, nem is tudható, hogy milyenek a végleges jogszabály becsült hatásai.

A hatásvizsgálatok előkészítésének bizottsági eljárása

84. A hitelesség záloga az átláthatóság: a Bizottság hatásvizsgálata akkor a leghitelesebb, amikor átláthatóságról tesz tanúbizonyságot. Jó példa erre, hogy közzéteszi jogalkotási és munkaprogramját, az ütemterveket, a végleges hatásvizsgálati jelentések teljes változatát, 2007-től kezdve pedig a hatásvizsgálati testület véleményeit is. Ugyanakkor ez a jelentés a bizottsági eljárások következő hiányosságaira mutat rá a hatásvizsgálattal elemzendő kezdeményezések kiválasztása, az érdekelt felekkel folytatott konzultáció, valamint a hatásvizsgálati jelentéstervezetek minőségi felülvizsgálata terén:

- a Bizottság nem jelölte meg előre az összes olyan kezdeményezést, amelyeket hatásvizsgálatnak kívánt alávetni, és a CLWP-ben nem szereplő jogalkotási javaslatokra vonatkozó hatásvizsgálatok esetében nem hozta nyilvánosságra, hogy mi alapján választotta ki a hatásvizsgálattal elemzendő javaslatokat;

- nem folytattak konzultációt az érintettekkel a hatásvizsgálati jelentések tervezete kapcsán. Mindemiatt nem bontakozhattak ki teljesen azok a potenciális előnyök, amelyek a javaslat véglegesítését megelőzően a nyilvánosság felügyeletéből adódhatnának (az összes érintett álláspontjának korai megismerése, s ebből adódóan a jogalkotási javaslat nagyobb elfogadottsága); valamint

- megállapítható volt, hogy az IAB-nak köszönhetően javul a hatásvizsgálatok minősége. Egyes esetekben azonban a minőség-ellenőrzésre a folyamat túl késői szakaszában került sor.

1. ajánlás

A Bizottság az alábbi módokon erősítse a hatásvizsgálati eljárást:

- adjon áttekintést valamennyi olyan jogalkotási kezdeményezésről (a meglévő jogszabályok felülvizsgálatát is beleértve), amelyekkel kapcsolatban hatásvizsgálatra készül. Ha nem kerül sor hatásvizsgálatra, akkor alaposan indokolja meg, hogy miért nem;

- tegyen közzé, tájékoztatásképpen és észrevételezésre, közbenső dokumentumokat (például ütemterveket és a hatásvizsgálati jelentés előzetes változatát); valamint

- gondoskodjék arról, hogy időben kerüljön sor a hatásvizsgálatok IAB általi minőségi felülvizsgálatára.

A Bizottság hatásvizsgálati jelentéseinek tartalma és bemutatása

85. A Bizottság ambiciózusan áll hozzá a hatásvizsgálathoz, amennyiben valamennyi jelentős gazdasági, társadalmi és környezeti hatást egyetlen értékelésben kívánja elemezni. A hatásvizsgálati jelentéseknek le kell írniuk az adott problémát, elemezniük kell költség-haszon szempontból minden működőképes szakpolitikai opciót, értékelést kell adniuk a végrehajtási és alkalmazási kérdésekről, és meg kell becsülniük a javasolt jogszabályokból adódó adminisztratív terhelést. A Bizottság a jövőbeni monitoring és értékelés keretét is meghatározza. Ez az átfogó értékelés összehasonlításban jobbnak bizonyul más hatásvizsgálati rendszereknél.

86. Összességében az volt megállapítható, hogy a hatásvizsgálati jelentések megfeleltek a bizottsági útmutató előírásainak. Az ellenőrzés ugyanakkor több hiányosságot is feltárt a hatásvizsgálati jelentések tartalma és bemutatása kapcsán:

- a jelentésekből nem mindig nem derül ki egykönnyen az olvasó számára, hogy melyek a főbb eredmények és gondolatok, valamint hogy az adott intézkedés várhatóan hogyan fogja elérni céljait. Néha nehézkes az egy jelentésen belül bemutatott különböző szakpolitikai alternatívák hatásainak összehasonlítása;

- a hatások számszerűsítésének és pénzben történő kifejezésének nehézségei adatelérhetőségi gondokra vezethetőek vissza. Ez olyan terület, ahol a Bizottság még nem használja ki teljes mértékben sem saját belső kapacitásait, sem a tagállamokéit;

- a végrehajtási szempontokat nem mindig elemzik eléggé a hatásvizsgálatokban. A jogszabályok kidolgozásához gyakran nem állnak rendelkezésre olyan utólagos értékelések, amelyek a hatásvizsgálat szempontjából releváns információt szolgáltatnának az aktuálisan érvényesülő szakpolitikákról és a jelenleg futó programokról; valamint

- az uniós jogszabályokból származó lehetséges alkalmazási költségek és adminisztratív terhek számszerűsítése nem mindig megfelelő. Az SCM-modellt ritkán alkalmazzák a lehetséges adminisztratív terhek számszerűsítésére.

2. ajánlás

A Bizottság a következő módokon javítsa hatásvizsgálati jelentéseinek bemutatását és tartalmát:

- úgy dolgozza ki a jelentéseket, hogy az megkönnyítse az alternatív lehetőségek várható hatásainak összehasonlítását, s ennek érdekében javítsa a hatások számszerűsítését és pénzben történő kifejezését, illetve a minőségi elemzés bemutatásmódját;

- az egyes tagállamok egyedi helyzetének figyelembevételével dolgozzon ki stratégiát a hatásvizsgálathoz rendelkezésre álló adatok minőségének javítására;

- fektessen nagyobb hangsúlyt a végrehajtási szempontokra, és a hatásvizsgálati folyamat inputjaként hasznosítsa jobban az uniós jogszabályok végrehajtását elemző utólagos értékeléseket; valamint

- elemezze részletesebben jogalkotási javaslatainak alkalmazási költségeit, és az adminisztratív terhek számszerűsítésére használja következetesen az egyszerűsített költségmodellt (SCM).

A hatásvizsgálat eredményesen segítette a döntéshozatalt az uniós intézményekben

87. A Számvevőszék megítélése szerint a meglévő beavatkozások felülvizsgálatakor és újak megtervezésekor a Bizottságnak kellően szem előtt kell tartania a következő elveket: a célkitűzések egyértelműsége, egyszerűsítés, a realitások figyelembevétele, átláthatóság és elszámoltathatóság [81]. Az ellenőrzés tanúsága szerint a hatásvizsgálat mindent összevetve – különösen az elmúlt években – eredményesen segítette a döntéshozatalt az uniós intézményekben. A Számvevőszék megfontolásra javasolja az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság számára az e jelentésben megfogalmazott megállapításokat és ajánlásokat a jogalkotás minőségének javításáról, illetve a hatásvizsgálatokra vonatkozó közös megközelítésről szóló intézményközi megállapodások felülvizsgálatakor. Lehetőség nyílnék ezzel arra is, hogy figyelembe vegyék a 2009. december 1-jén hatályba lépett Lisszaboni Szerződésből adódó változásokat, mint pl. a tagállamok egy csoportjának általánossá tett kezdeményezési jogát, illetve a nemzeti parlamentek szerepét az uniós döntéshozatalban.

Ezt a jelentést a Számvevőszék a 2010. május 19-i ülésén, Luxembourgban fogadta el.

A Számvevőszék nevében

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

elnök

[1] Európai Bizottság: White Paper on European Governance (Fehér könyv az európai kormányzásról), COM(2001) 428 végleges.

[2] Bizottsági közlemény: General principles and minimum standards for consultation of interested parties by the Commission (Az érdekelt felekkel folytatott bizottsági konzultáció általános elvei és minimumszabályai), COM(2002) 704 végleges (a továbbiakban: minimumszabályok).

[3] Európai Bizottság, IA Guidelines (Hatásvizsgálati útmutató), SEC(2005) 791, 6. o.

[4] Lásd: Európai Bizottság, Report from the Commission on the working of Committees during 2006 (A Bizottság jelentése a bizottságok 2006-os munkájáról), COM(2007) 842, 2007; Európai Parlament, A parlamenti reformmal foglalkozó munkacsoport, Second Interim Report on Legislative Activities and Inter-Institutional Relations (Második időközi jelentés a jogalkotási tevékenységekről és az intézményközi kapcsolatokról), 2008. május 15., PE 406.309/CPG/GT (az Európai Parlament belső dokumentuma), B rész, 4. fejezet, 41. o.

[5] OECD, Indicators of Regulatory Management Systems, Regulatory Policy Committee, 2009 Report (Szabályozási irányítási rendszerek mutatószámai, a szabályozáspolitikai bizottság 2009-es jelentése); Evaluating Integrated IAs (EVIA) (Integrált hatásvizsgálati rendszerek értékelése), végleges jelentés, 2008. március.

[6] Európai Bizottság, IA Guidelines (Hatásvizsgálati útmutató), SEC(2005) 791.

[7] Európai Bizottság, IA Guidelines (Hatásvizsgálati útmutató), SEC(2005) 791, 2005.6.15.; az előzőnek a 2006.3.15-én módosított változata; valamint Európai Bizottság, IA Guidelines (Hatásvizsgálati útmutató), SEC(2009) 92, 2009.1.15.

[8] Elnöki tájékoztató a Bizottság számára, Enhancing quality support and control for Commission IAs, The IA Board (A bizottsági hatásvizsgálatok minőségtámogatásának és kontrolljának javítása, a hatásvizsgálati testület), 2006. november 14.

[9] http://ec.europa.eu/governance/impact/ia_carried_out/ia_carried_out_en.htm

[10] Intézményközi megállapodás a jogalkotás minőségének javításáról (HL C 321., 2003.12.31.), (28) bekezdés.

[11] Intézményközi megállapodás a hatásvizsgálatokra vonatkozó közös megközelítésről (14901/05 JUR, elfogadva: 2005.11.29.).

[12] Intézményközi megállapodás a hatásvizsgálatokra vonatkozó közös megközelítésről (14901/05 JUR, elfogadva: 2005.11.29.), 19. pont.

[13] Európai Parlament: A bizottsági elnökök konferenciája, IA: The European Parliament’s Experience, A Stock-taking Report of The Common Approach to IA (Hatásvizsgálat: Az Európai Parlament tapasztalata, Állapotfelmérő jelentés a hatásvizsgálatokra vonatkozó közös megközelítésről). Tanács: Feljegyzés a Főtitkárság igazgatójától, C. Főigazgatóság, I. Igazgatóság, Review of the Inter-institutional Common Approach to IA – State of play of the handling of IA in the Council (A hatásvizsgálatokra vonatkozó intézményközi közös megközelítés felülvizsgálata – A hatásvizsgálatok tanácsi kezelésének jelenlegi állapota), Brüsszel, 2008.11.3. Bizottság: Review of the Inter-Institutional Common Approach to IA (IA) - Implementation of the Common Approach by the Commission (A hatásvizsgálatokra vonatkozó intézményközi közös megközelítés felülvizsgálata – A közös megközelítés bizottsági megvalósítása). A Főtitkárság munkadokumentuma, SG.C.2 D(2008) 9524.

[14] Resolution of 24 March 2004 on the assessment of the impact of Community legislation and the consultation procedures ( 2004. március 24-i állásfoglalás a közösségi jogalkotás hatásvizsgálatáról és a konzultációs eljárásokról) (2003/2079(INI)); Resolution of 10 July 2005 on Minimising administrative costs imposed by legislation ( 2005. július 10-i állásfoglalás a jogalkotáshoz kapcsolódó igazgatási költségek minimalizálásáról) (2005/2140(INI)); Resolution of 16 May 2006 on the implementation, consequences and impact of the internal market legislation in force ( 2006. május 16-i állásfoglalás a hatályos belső piaci jogszabályok végrehajtásáról, következményeiről és hatásairól) (2004/2224(INI)); Resolution of 16 May 2006 on Better law-making 2004: application of the principle of subsidiarity - 12th annual report ( 2006. május 16-i állásfoglalás: Hatékonyabb jogalkotás 2004: a szubszidiaritás elvének alkalmazása – 12. éves jelentés) (2005/2055(INI)); Resolution of 4 September 2007 on Better law-making 2005: application of the principle of subsidiarity and proportionality - 13th annual report ( 2007. szeptember 4-i állásfoglalás a jogalkotás minőségének javításáról 2005-ben: a szubszidiaritás és az arányosság elvének alkalmazása – 13. éves jelentés) (2006/2279(INI)); Resolution of 4 September 2007 on the Single Market Review ( 2007. szeptember 4-i állásfoglalás az egységes piac felülvizsgálatáról) (2007/2024(INI)); Resolution of 4 September 2007 on Better Regulation in the European Union ( 2007. szeptember 4-i állásfoglalás az Európai Unión belüli jobb szabályozás stratégiai felülvizsgálatáról) (2007/2095(INI)); Resolution of 21 October 2008 on Better law-making 2006: application of the principle of subsidiarity and proportionality - 14th annual report ( 2008. október 21-i állásfoglalás: Hatékonyabb jogalkotás 2006: a szubszidiaritás és az arányosság elvének alkalmazása – 14. éves jelentés) (2008/2045(INI)); Európai Parlament, Jogi Bizottság, Report on Better Regulation in the EU (Jelentés az Európai Unión belüli jobb szabályozás stratégiai felülvizsgálatáról) (2007/2095(INI)); A6-0273/2007 végleges, 2007.7.2.: lásd: indokolás és 5–15., 21., 26., 30., 42–43. pont.

[15] Az Európai Unió Tanácsa, a Versenyképességi Tanács következtetései a jobb szabályozásról, 17076/09, 2009.12.4., 6. pont.

[16] Intézményközi megállapodás a jogalkotás minőségének javításáról; Intézményközi megállapodás a hatásvizsgálatokra vonatkozó közös megközelítésről, 2005.

[17] Európai Bizottság, Communication on "IA" (Közlemény a hatásvizsgálatokról), COM(2002) 276 végleges; Európai Bizottság, Communication on "Towards a reinforced culture of consultation and dialogue - General principles and minimum standards for consultation of interested parties by the Commission" (Közlemény: Erősítsük a konzultáció és a párbeszéd kultúráját – Az érdekelt felekkel folytatott bizottsági konzultáció általános elvei és minimumszabályai), COM(2002) 704 végleges; Elnöki tájékoztató a Bizottság számára, Enhancing quality support and control for Commission IAs, The IA Board (A bizottsági hatásvizsgálatok minőségtámogatásának és kontrolljának javítása, a hatásvizsgálati testület), 2006. november 14.; Európai Bizottság, 2005/2006 IA Guidelines (2005/2006-os hatásvizsgálati útmutató), SEC(2005) 791.

[18] A jogalkotás minőségének javításával foglalkozó Mandelkernmunkacsoport zárójelentése, 2001. november 13.

[19] OECD, Regulatory Impact Analysis: B est Practice in OECD Countries (Szabályozási hatáselemzés: követendő gyakorlat az OECD-országokban), 1997; OECD, APEC-OECD Integrated Checklist on Regulatory Reform (APEC-OECD integrált ellenőrzési lista a szabályozási reformról), végleges tervezet, 2005; OECD, Indicators of Regulatory Management Systems (Szabályozási irányítási rendszerek mutatószámai), 2009.

[20] Európai Bizottság, Communication from the Commission on IA (A Bizottság közleménye a hatásvizsgálatokról), COM(2002) 276 végleges, 2002.6.2., 1.2. bekezdés: "A hatásvizsgálat olyan eljárás, amely szisztematikus elemzésnek veti alá a közigazgatási szervek beavatkozásainak várható hatásait."

[21] José Manuel Barroso – az Európai Bizottság elnöke: Válasz az Egyesült Királyság elnökségi programjára, Európai Parlament – plenáris ülés, Brüsszel, 2005. június 23.; Uniting in peace: the role of Law in the European Union (Békés egyesülés: a jog szerepe az Európai Unióban), Jean Monnet-előadás-sorozat, Európai Egyetemi Intézet (Firenze), 2006. március 31.; Qualité de la législation européenne: le temps des résultats (Az uniós jogalkotás minősége: elérkezett az eredmények ideje), Európai Parlament, Strasbourg, 2006. április 4.; Az Európai Bizottság 2007. évi munkatervének bemutatása, Európai Parlament, Strasbourg, 2006. november 14.; Alive and kicking: the renewed Lisbon strategy is starting to pay off (Él és virul: a megújított lisszaboni stratégia kezd beválni), Brüsszel, 2007. március 5.; "We are all new Europeans now" (Mi most mind új európaiak vagyunk), Litván Parlament (Seimas), Vilnius, 2007. március 29., Günther Verheugen, a szlovén elnökség konferenciája a jogalkotás minőségének javításáról, Ljubljana, 2008. április 17.

[22] Lásd: APS 2005; COM(2004) 133 végleges, 2004.2.25. CLWP 2004, COM(2003) 645 végleges, 2. melléklet: e kezdeményezések jelentős szakpolitika-meghatározó, jogalkotást megelőző és jogalkotási javaslatokat foglaltak magukban.

[23] Ezek a kivételek: a zöld könyvek, a társadalmi partnerekkel való egyeztetésre bocsátott javaslatok, a Bizottság időszaki határozatai és jelentései, a nemzetközi kötelezettségekből eredő javaslatok, valamint azok az intézkedések, amelyek révén a Bizottság az uniós jogszabályok és végrehajtási határozatok megfelelő alkalmazásának felügyeletét gyakorolja.

[24] Európai Bizottság, a 2005.6.15-i Guidelines on IA (Hatásvizsgálati útmutató), SEC(2005) 791, 2006.3.15-én módosított változata, Eljárásrend (II.1. rész).

[25] E kezdeményezéseknél azért kívánatos hatásvizsgálat végzése, mert jelentős hatás várható tőlük, témájuk újszerű vagy kényes, vagy mert különleges következményekkel járnak az érdekelt felek számára. A vizsgálandó kezdeményezéseket a főtitkárság szűri ki, a hatásvizsgálati testület (IAB) segítségével.

[26] Európai Bizottság, Guidelines on IA (Hatásvizsgálati útmutató), SEC(2005) 791, 2005.6.15.; az előzőnek a 2006.3.15-én módosított változata; valamint Európai Bizottság, IA Guidelines (Hatásvizsgálati útmutató), SEC(2009) 92, 2009.1.15.

[27] Európai Bizottság, 2009 IA Guidelines (2009-es Hatásvizsgálati útmutató), SEC(2009) 92.

[28] COM(2006) 382.

[29] Reding biztos asszony 2006. február 8-i beszéde az európai szabályozók csoportja előtt.

[30] Európai Bizottság, 2009 IA Guidelines (2009-es hatásvizsgálati útmutató), SEC(2009) 92, 3. fejezet, 12–16. o.

[31] Intézményközi megállapodás a jogalkotás minőségének javításáról, különösen annak 25. és 29. pontja; Intézményközi megállapodás a hatásvizsgálatokra vonatkozó közös megközelítésről (14901/05 JUR, elfogadva: 2005.11.29.), különösen annak 5., 6. és 13. pontja.

[32] COM(2008) 614.

[33] A bizottsági elnökök európai parlamenti konferenciája, IA Handbook (Hatásvizsgálati kézikönyv), 2008. július 17.; Az Európai Unió Tanácsa, Főtitkárság, Handling IAs in Council: Indicative Guidance For Working Party Chairs (A hatásvizsgálatok tanácsi kezelése: indikatív útmutató a munkacsoporti elnökök számára), Luxembourg, 2007.

[34] Európai Parlament, Ipari, Kutatási és Energiaügyi Bizottság, ITRE(2008)0123_1; 2008. január 23., 17:00 – 18:30 között megtartott tanácskozás; Piebalgs biztos levele a bizottság hatásvizsgálatáról, A villamos energiára és a földgázra vonatkozó energetikai csomagról folytatott szakpolitikai véleménycsere folytatása.

[35] Az Európai Unió Tanácsa, Főtitkárság, Handling IAs in Council. Indicative guidance for working party chairs (A hatásvizsgálatok tanácsi kezelése. Indikatív útmutató a munkacsoporti elnökök számára), 2007.

[36] COM(2007) 528, COM(2007) 529, COM(2007) 530, COM(2007) 531 és COM(2007) 532.

[37] COM(2008) 16, COM(2008) 17 és COM(2008) 19.

[38] Business Europe, Eurochambers, Európai Fogyasztóvédelmi Szervezet, Európai Környezetvédelmi Iroda, Európai Közlekedési és Környezetvédelmi Szövetségek, Európai Szakszervezeti Szövetség, Szociális Fórum, Természetvédelmi Világalap (WWF).

[39] Intézményközi megállapodás a jogalkotás minőségének javításáról (2003/C 321/01, 30. cikk).

[40] Intézményközi megállapodás a hatásvizsgálatokra vonatkozó közös megközelítésről (14901/05 JUR, elfogadva: 2005.11.29.).

[41] Lásd: http://eur-lex.europa.eu/RECH_menu.do?ihmlang=hu, utolsó megtekintés: 2009. június 15.

[42] IA: The European Parliament’s Experience – A Stock-Taking Report of the Common Approach to IA (Hatásvizsgálat: Az Európai Parlament tapasztalata – Állapotfelmérő jelentés a hatásvizsgálatokra vonatkozó közös megközelítésről), a bizottsági elnökök értekezlete, 2008. december. A módosításokra vonatkozó hatásvizsgálatok: 1) a vízben található, prioritásként kezelt anyagok (2008. február); 2) a munkaidő-irányelv egyes kérdései (2007. július); 3) A közösségi vasúti rendszer kölcsönös átjárhatósága, II (2007. április); 4) a javasolt levegőminőségi irányelv (2006. szeptember); 5) Az előre csomagolt termékek névleges mennyisége (2005. november); 6) a hulladékokról szóló keretirányelv újrafeldolgozási célkitűzéseinek hatásvizsgálata (2008. május); 7) az elemekről és akkumulátorokról, valamint a hulladékelemekről és -akkumulátorokról, továbbá a 91/157/EGK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló 2006/66/EK irányelv (2005. november).

[43] Az Európai Parlament és a Tanács 2006/66/EK irányelve ( 2006. szeptember 6.) az elemekről és akkumulátorokról, valamint a hulladékelemekről és -akkumulátorokról, továbbá a 91/157/EGK irányelv hatályon kívül helyezéséről (HL L 266., 2006.9.26., 1. o.).

[44] Európai Parlament, Jogi Bizottság, előadó: Lévai Katalin, Jelentés a jobb uniós szabályozásról (2007/2095(INI)); A6-0280/2007 végleges, 2007.7.2.: lásd különösen: indokolás, valamint 5–15., 21., 26., 30., 42–43. bekezdés; Európai Parlament, A parlamenti reformmal foglalkozó munkacsoport, Második időközi jelentés a jogalkotási tevékenységekről és az intézményközi kapcsolatokról, 2008. május 21., PE 406.309/CPG/GT (belső európai parlamenti dokumentum), A rész, 1.3. bekezdés, 13–14. o.

[45] Tanács, Főtitkárság, a Versenyképességi Tanács következtetései a "jobb szabályozásról", 9663/09 COMPET 264, 2009.5.13., 13. bekezdés.

[46] Feljegyzés a Főtitkárság igazgatójától, C. Főigazgatóság, I. Igazgatóság, A hatásvizsgálatokra vonatkozó intézményközi közös megközelítés felülvizsgálata – A hatásvizsgálatok tanácsi kezelésének jelenlegi állapota, Brüsszel, 2008.11.3.

[47] Intézményközi megállapodás a hatásvizsgálatokra vonatkozó közös megközelítésről (14901/05 JUR, elfogadva: 2005.11.29.), 12. pont.

[48] Intézményközi megállapodás a jogalkotás minőségének javításáról (2003/C 321/01): különösen a 30. pont.

[49] Európai Bizottság, Javaslat az Európai Parlament és a Tanács belső piaci szolgáltatásokról szóló irányelvére, COM(2004) 2 végleges/3, 2004.3.5.

[50] SEC(2004) 21.

[51] Az Európai Parlament 2006. február 16-i véleménye, a Tanács 2006. július 24-i közös álláspontja (HL C 270. E, 2006.11.7., 1. o.) és az Európai Parlament 2006. november 15-i álláspontja. A Tanács 2006. december 11-i határozata.

[52] UK Better Regulation Executive, IA guidance, http://www.berr.gov.uk/files/file44544.pdf

[53] A szövetségi kormány és a német Bundestag között az európai uniós ügyekben folytatott együttműködésről szóló törvény 6. §-ának végrehajtása érdekében a német Bundestag és a szövetségi kormány között létrejött, az európai uniós ügyekben folytatott együttműködésről szóló megállapodás (Vereinbarung zwischen dem Deutschen Bundestag und der Bundesregierung über die Zusammenarbeit in Angelegenheiten der Europäischen Union in Ausführung des § 6 des Gesetzes über die Zusammenarbeit von Bundesregierung und Deutschem Bundestag in Angelegenheiten der Europäischen Union) I.5. bekezdése; Bundesgesetzblatt 2006, I. rész, 44. sz., Bonn, 2006. szeptember 30.

[54] A szabályozási tevékenység amerikai tervezése és figyelemmel kísérése: Az Elnöki Irányítási és Költségvetési Hivatal (Office for Management and Budget, OMB) alá tartozó Tájékoztatási és Szabályozásügyi Hivatal (Office for Information and Regulatory Affairs, OIRA) félévente szabályozási menetrendet és tervet állít össze, amely minden szövetségi ügynökségtől összesíti a várható szabályozási tevékenységre vonatkozó információkat, és költség, ill. haszon viszonylatában elemzi a szabályozás várható bruttó hatását. Ez a terv határozza meg, hogy az ügynökségek által javasolt mely végrehajtási szabályokra nézve kell hatásvizsgálatot végezni. A terv nyilvános.

[55] Az Európai Bizottság közleménye: Towards a reinforced culture of consultation and dialogue - General principles and minimum standards for consultation of interested parties by the Commission (Erősítsük a konzultáció és a párbeszéd kultúráját – Az érdekelt felekkel folytatott bizottsági konzultáció általános elvei és minimumszabályai), COM(2002) 704 végleges.

[56] Council of Australian Governments: Best Practice Regulation. A Guide for Ministerial Councils and National Standards Setting Bodies (Ausztrál Kormányzati Tanács: Szabályzat a példaértékű megoldásokról. Útmutató a miniszteri tanácsok és az országos normaalkotó testületek számára). 2007. október.

[57] O’Connor Close, C.; Mancini D. J.: Comparison of US and European Commission guidelines on Regulatory IA/Analysis (A szabályozási és hatásvizsgálati elemzés amerikai, illetve európai bizottsági útmutatóinak összevetése). Industrial Policy and Economic Reforms Papers, 3. sz., 2007. április.

[58] UK Cabinet Office, Better Regulation Executive, IA Guidance (Az Egyesült Királyság Kormányzati hivatala, A jobb minőségű jogalkotásra irányuló vezetői útmutató, Hatásvizsgálati útmutató), London, 2007. május.

[59] Elnöki tájékoztató a Bizottság számára, A bizottsági hatásvizsgálatok minőségi támogatásának és kontrolljának javítása, a hatásvizsgálati testület, 2006. november 14.

[60] Lásd még: Európai Számvevőszék: 9/2007. sz. különjelentés, Az uniós kutatási és technológiai fejlesztési (KTF) keretprogramok értékelése – Tökéletesíthetné-e módszereit a Bizottság?; 7/2008. sz. különjelentés, Intelligens Energia 2003–2006; 2/2009. sz. különjelentés: Eredményesen javítja-e az egészségügyi helyzetet az Európai Unió közegészségügyi programja (2003–2007)?

[61] Európai Bizottság, 2005/2006 IA Guidelines (Hatásvizsgálati útmutató), SEC(2005) 791.

[62] National Audit Office (az Egyesült Királyság Nemzeti Számvevőszéke), Delivering High Quality IAs (Arccal a minőségi hatásvizsgálat felé), 2009.1.30., 14. o.

[63] IA Guidelines (Hatásvizsgálati útmutató), SEC(2005) 791, 58–59. o.

[64] Az Európai Bizottság hatásvizsgálata a személyek közötti, vallásra vagy meggyőződésre, fogyatékosságra, életkorra vagy szexuális irányultságra való tekintet nélküli egyenlő bánásmód elvének alkalmazásáról szóló tanácsi irányelvjavaslatról, SEC(2008) 2180, 11. o.

[65] Európai Bizottság, 2009 IA Guidelines (2009-es hatásvizsgálati útmutató), SEC(2009) 92, 17. o.

[66] Tanács, Főtitkárság, a Versenyképességi Tanács következtetései a jobb szabályozásról, 9663/09 COMPET 264, 2009.5.13., 18. bekezdés.

[67] Algemene Rekenkamer, European legislation: The implementation of European directives and the enforcement of European regulations in the Netherlands (Európai jogalkotás: Az európai irányelvek végrehajtása és az európai rendeletek alkalmazása Hollandiában), 2008. június 17.

[68] Európai Bizottság, Hatásvizsgálat a fogyasztói jogokról, SEC(2008) 2544.

[69] Európai Bizottság, a fogyasztók jogairól szóló irányelvre irányuló javaslat, COM(2008) 614.

[70] A Bizottság hatásvizsgálatának bemutatását, valamint a fogyasztóvédelmi munkacsoport 2009. február 4-i ülésén ezt követő vitát az ellenőrök figyelembe vették az ellenőrzési bizonyítékok gyűjtése