EURÓPAI BIZOTTSÁG Brüsszel, 2021.6.2. COM(2021) 278 final 2021/0140(CNS) Javaslat A TANÁCS RENDELETE a schengeni vívmányok alkalmazását ellenőrző értékelési és monitoringmechanizmus létrehozásáról és működéséről, valamint az 1053/2013/EU rendelet hatályon kívül helyezéséről



{SEC(2021) 225 final} - {SWD(2021) 119 final} - {SWD(2021) 120 final}



INDOKOLÁS 1.A JAVASLAT HÁTTERE •Háttér-információk A schengeni térség az Európai Unió egyik legjelentősebb vívmánya. Fokozta a mozgás szabadságát azáltal, hogy 420 millió ember számára lehetővé tette a belső határellenőrzések nélküli mozgást, valamint megkönnyítette az áruk és szolgáltatások határokon átnyúló szállítását, ami jelentős társadalmi és gazdasági előnyökkel járt társadalmaink számára. A schengeni együttműködés, amely mindössze öt tagállam részvételével, kormányközi keretben kezdődött a Schengeni Megállapodás 1985. június 14-i aláírásával, a létrehozása óta jelentősen bővült. Az elmúlt 35 évben az EU folyamatosan fejlődött: belső határellenőrzések nélküli, jól működő térséggé vált, és a tagállamok közötti kölcsönös bizalom is megerősödött. Ma viszont a schengeni térség más realitásokkal és kihívásokkal néz szembe, mint létrehozásakor. Az Európa szomszédságában és azon túl tapasztalható instabilitás, a 2015-ös menekültügyi válság és annak következményei, a tartós terrorfenyegetettség és a Covid19-világjárvány jelentős terhet róttak a schengeni térségre, sőt ahhoz vezettek, hogy egyes tagállamok hosszú időre visszaállították a belső határellenőrzést. A schengeni térség kihívásainak kezelése érdekében a Bizottság elnöke, Ursula von der Leyen az Unió helyzetéről szóló 2020-as beszédében bejelentette a schengeni térségről szóló stratégiát. Az új migrációs és menekültügyi paktumban a Bizottság jelezte, hogy a schengeni stratégia jogalkotási és operatív kezdeményezéseket fog ötvözni, amelyek célja egy erősebb és reziliensebb, belső határellenőrzés nélküli térség biztosítása, valamint az irányítási és monitoringstruktúrák megerősítése. Az egyik ilyen kezdeményezés a schengeni értékelési és monitoringmechanizmus felülvizsgálata (a továbbiakban: a schengeni értékelési mechanizmus vagy a mechanizmus). A schengeni térséget jelentős számú intézkedés támogatja, amelyek ellensúlyozzák a belső határellenőrzések nélküli működést, megkönnyítik a szabad mozgást, és biztosítják a magas fokú biztonságot, valamint a jog érvényesülését. A schengeni vívmányok az Európai Unióról szóló szerződéshez (EUSZ) és az Európai Unió működéséről szóló szerződéshez (EUMSZ) csatolt 19. jegyzőkönyvvel összhangban az Unió keretébe beillesztett rendelkezések és az azokon alapuló, illetve azokkal egyéb módon összefüggő jogi aktusok. A vívmányok így magukban foglalják 1) a külső határokon végrehajtott intézkedéseket (külső határigazgatás), 2) a kompenzációs intézkedéseket (közös vízumpolitika, rendőrségi együttműködés, visszaküldési politika és a Schengeni Információs Rendszer) és (3) a hatékony értékelési és monitoringmechanizmust. A schengeni vívmányok az adatvédelemre és az egyéb alapvető jogok tiszteletben tartására vonatkozó követelményeket is tartalmaznak. A fent említett három alapvető és egymást kiegészítő pillér képezi a schengeni térség alapját, és lehetővé teszi a belső határellenőrzés nélküli térség működését. Ezen összetett architektúra általános stabilitása az egyes pillérek erősségétől, valamint az egész rendszer koherenciájától és kohéziójától függ. A schengeni térség megfelelő működése a közös szabályok – azaz a schengeni vívmányok – helyes és hatékony végrehajtásán, valamint általánosabban a tagállamok közötti kölcsönös bizalmon múlik. Az egyik tagállamban tapasztalható hiányosság és nem megfelelő végrehajtás a többi tagállamra is hatással lehet, ezáltal az egész schengeni térséget veszélyeztetheti. A schengeni vívmányok tagállamok általi végrehajtásának monitoringja és a közösen elfogadott javítási ajánlásokon alapuló utánkövetés a schengeni irányítási struktúrák központi elemét képezik. A Schengeni Egyezmény szerződő felei már 1998-ban létrehoztak egy állandó bizottságot, amelynek feladata a schengeni vívmányok végrehajtása terén mutatkozó hiányosságok feltárása és megoldásokra irányuló javaslatok előterjesztése. A schengeni vívmányoknak az uniós jogi keretbe történő beillesztését követően az állandó bizottság létrehozásáról szóló határozatot felváltotta az 1053/2013/EU tanácsi rendelet (a továbbiakban: a rendelet), amely jelenleg a mechanizmus jogalapját képezi. A rendelet 2015-ben lépett működésbe. A schengeni értékelési mechanizmus célja, hogy fenntartsa a részt vevő tagállamok közötti magas szintű kölcsönös bizalmat, és hozzájáruljon a jól működő schengeni térséghez azáltal, hogy garantálja, hogy a tagállamok hatékonyan alkalmazzák a schengeni szabályokat. A mechanizmusnak olyan pártatlan és objektív értékelésekkel kell elérnie ezeket a célokat, amelyek segítségével feltárhatók a jogszabályok gyakorlati alkalmazásának hiányosságai és biztosítható e hiányosságok gyors kiküszöbölése. Bár a mechanizmus jogilag lefedheti a schengeni vívmányok egészét, a gyakorlat az, hogy az egyes többéves értékelési ciklusok esetében a Bizottság és a tagállamok közösen határozzák meg az értékelendő konkrét szakpolitikai területeket. E gyakorlat alapján az első és a második többéves értékelési ciklus konkrét értékelésekre terjedt ki a külső határigazgatás, a visszaküldés, a közös vízumpolitika, a rendőrségi együttműködés, a Schengeni Információs Rendszer (SIS), az adatvédelem és a belső határellenőrzések hiánya terén hozott intézkedések végrehajtásának értékelése céljából. A jövőben a schengeni vívmányok hatálya alá kerülő egyéb szakpolitikai területek is a mechanizmus részét képezhetik, amennyiben a Bizottság által összeállított többéves értékelési programban erről így határoznak. Ebben az összefüggésben és e gyakorlat alapján, kizárólag annak megállapítása céljából, hogy a tagállam kész-e alkalmazni a schengeni jogi keret egészét vagy egy részét, a mechanizmus kiterjed a büntetőügyekben folytatott igazságügyi együttműködésre, a tűzfegyverekre vonatkozó jogszabályokra és a kábítószer-politikára is. A rendelet értelmében a Bizottság felelős az értékelés és a monitoring átfogó koordinálásáért és megszervezéséért, miközben folyamatosan tájékoztatja az Európai Parlamentet és a nemzeti parlamenteket az értékelések eredményeiről. Az EUMSZ 70. cikkével összhangban a mechanizmus továbbra is megosztott felelősség marad: a Bizottság az értékeléseket a tagállamok szakértőivel közösen, uniós szervek, hivatalok és ügynökségek támogatásával végzi el. Ez a szakértői megközelítés alapvető fontosságú az elszámoltathatóság, az eredmények iránti felelősségvállalás és a kölcsönös bizalom biztosításához. A tagállami szakértők tanulmányozzák a többiek tevékenységeit, megoldásokat javasolnak, és cselekvésre szólítanak fel, ha a tagállam nem hajtja végre a javaslatokat. A Tanács továbbá részt vesz a döntéshozatali folyamatban, amikor a Bizottság javaslata alapján ajánlásokat fogad el. •A javaslat indokai és céljai Tekintettel azokra a kihívásokra, amelyekkel a schengeni térség az elmúlt években szembesült, valamint tekintettel a mechanizmusnak a schengeni térség irányításában betöltött szerepére, fontos, hogy a mechanizmus továbbra is megfeleljen a célnak és kiteljesedjen, hogy alkalmazkodni tudjon a közelmúltbeli jogalkotási fejleményekhez, és hogy képes legyen kezelni az új kihívásokat, bevonva a schengeni vívmányokat teljes mértékben vagy részben alkalmazó új tagállamokat. A rendelet 22. cikke előírta a Bizottság számára, hogy az első többéves értékelési program (2015–2019) keretében készített valamennyi értékelő jelentés elfogadásától számított hat hónapon belül végezze el a rendelet működésének felülvizsgálatát. A Bizottság 2020. november 25-én jelentést és az azt kísérő szolgálati munkadokumentumot nyújtott be a felülvizsgálatról, amely a rendelet valamennyi elemére kiterjed, beleértve a jogi aktusoknak a mechanizmus keretében történő elfogadására vonatkozó eljárások működését is. A felülvizsgálat következtetése szerint a mechanizmus kézzelfogható javulást hozott. A tagállamok általában megfelelően hajtják végre a schengeni vívmányokat, és a súlyos hiányosságokat megfelelően kiküszöbölték. A felülvizsgálat megerősíti, hogy a mechanizmus önmagában szilárd keretet biztosít a schengeni vívmányok végrehajtásának értékeléséhez és monitoringjához. A felülvizsgálat azonban jelentős hiányosságokat tárt fel a mechanizmus nehézkes folyamatában: az értékelési folyamat, valamint a cselekvési tervek utánkövetése és végrehajtása túl sok időt vesz igénybe. A tanácsi ajánlások sem bizonyultak kellően hatékony eszköznek ahhoz, hogy biztosítsák a tagállamok gyors fellépését, mivel a technikai jellegű folyamat nem jelentett kellő politikai nyomást, és nem ösztönözte cselekvésre a tagállamokat. Az értékelő látogatások 10 esetben tártak fel súlyos hiányosságokat, de miniszteri szintű megbeszélésre csak egy országnál került sor: Görögországban súlyos hiányosságok tapasztalhatók a külső határigazgatás terén. Úgy tűnik továbbá, hogy a mechanizmus nem teremt kellő bizalmat a tagállamok között, mivel az elmúlt öt évben több tagállam is folytatta a belső határellenőrzéseket annak ellenére, hogy a külső határok igazgatása, a rendőrségi együttműködés és a Schengeni Információs Rendszer terén pozitív értékeléseket kaptak, illetve az átfogó értékelés azt mutatta, hogy a tagállamok megfelelően hajtják végre a schengeni vívmányokat. A felülvizsgálat megállapítja továbbá, hogy a mechanizmus jelenlegi merevsége nem teszi lehetővé az új körülményekhez, valamint az új operatív és jogalkotási fejleményekhez való alkalmazkodást. A felülvizsgálat azt a következtetést vonja le, hogy számos hiányosság megakadályozza, hogy a mechanizmus a lehető leghatékonyabban működjön, meggátolva a mechanizmusban rejlő összes lehetőség kihasználását. Ezek a hiányosságok a következők: 1.a túl hosszú értékelési folyamat (10–12 hónap) és a tagállamok számára az ajánlások végrehajtására rendelkezésre álló túl sok idő (2 év);

2.a tagállamok nem rendelkeznek elegendő kapacitással ahhoz, hogy megfelelő számú szakértővel járuljanak hozzá az értékelésekhez, 5 tagállam biztosítja az összes szakértő egyharmadát, és egyes szakpolitikai területeken rendkívül alacsony a szakértők száma; 3.az előre be nem jelentett látogatások, valamint az egyéb értékelési és monitoringeszközök optimálistól elmaradó használata és hatékonysága, különös tekintettel a tematikus értékelésekre; 4.a cselekvési tervek lassú utánkövetése és végrehajtása, valamint a végrehajtás monitoringjára vonatkozó átfogó és következetes megközelítés hiánya; valamint 5.a személyes adatok védelméhez való jog értékelésén kívül az alapvető jogok schengeni vívmányok megvalósítása során való tiszteletben tartásának értékelését nem integrálták megfelelően a mechanizmusba. A felülvizsgálat rámutatott arra, hogy e hiányosságok némelyike operatív szinten kiküszöbölhető, mások azonban jogszabályi változtatásokat igényelnek. Az Európai Parlament és a Tanács egyaránt hangsúlyozta a mechanizmus reformjának szükségességét. Az Európai Parlament 2017. évi állásfoglalásában, a Tanács pedig már a finn elnökség által 2019-ben indított konzultáció révén felkérte a Bizottságot, hogy tegyen intézkedéseket. A Tanács a közelmúltban következtetéseket fogadott el a mechanizmusról, amelyben felkérte a Bizottságot, hogy terjesszen elő kezdeményezéseket a mechanizmus általános hatékonyságának javítására, valamint annak biztosítására, hogy a mechanizmus rugalmas maradjon, és az új kihívások kezelése és az új realitásokhoz való alkalmazkodás érdekében igazodjon a schengeni vívmányok változó körülményeihez és fejleményeihez. Az ötéves felülvizsgálat következtetései alapján a Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy a fent említett hiányosságok három, egymással összefüggő kihívásként foglalhatók össze: –korlátozott stratégiai fókusz és jelentős széttöredezettség, ami megakadályozza a schengeni térség egésze működésének áttekintését, ami egyébként megkönnyítené a politikai vitát, –nem áll rendelkezésre elegendő kapacitás az új körülmények, valamint a jogalkotási és működési fejlemények azonosítására, az azokra való gyors reagálásra vagy az azokhoz való alkalmazkodásra, valamint –a korrekciós intézkedések lassú elfogadása és végrehajtása egy olyan szakértői rendszerrel, amely nem fejti ki a várt nyomást. Az érdekelt felektől a kísérő hatásvizsgálatban összegyűjtött információk alapján a Bizottság több, a 3. szakaszban összefoglalt szakpolitikai alternatívát azonosított, amelyek célja a mechanizmus hatékonyságának növelése és ezáltal a schengeni vívmányok átláthatóbb, hatékonyabb és következetesebb végrehajtásának biztosítása. A fent említett problémák kezelése érdekében e javaslat célja: 1. a mechanizmus stratégiai fókuszának növelése és a különböző értékelési eszközök arányosabb használatának biztosítása; 2. az eljárások lerövidítése és egyszerűsítése a folyamat hatékonyabbá és eredményesebbé tétele, valamint az egymásra gyakorolt nyomás növelése érdekében; 3. a tagállami szakértők részvételének, valamint az uniós szervekkel, hivatalokkal és ügynökségekkel való együttműködésnek az optimalizálása; és 4. az alapvető jogok schengeni vívmányok szerinti tiszteletben tartása értékelésének megerősítése. Ezek a célkitűzések különösen a következő megközelítéssel érhetők el: 1.A mechanizmus stratégiai fókuszának növelése és a különböző értékelési és monitoringeszközök arányosabb és stratégiaibb használatának biztosítása –A rugalmasság növelése a konkrét értékelések és értékelési prioritások hatókörének a schengeni vívmányok új realitásaihoz való hozzáigazítása érdekében, az értékelendő konkrét szakpolitikai területek jelenlegi listájának törlése és az egyes értékelési ciklusok elején a kiemelt területekre vonatkozó döntési eljárás létrehozása révén. A jelenlegi rendelet értelmében minden egyes tagállamot hat szakpolitikai területen értékeltek hat egyedi értékeléssel, amelyek hat értékelő jelentést és hat ajánláscsomagot eredményeztek. Ezek a szakpolitikai területek azonban már nem igazodnak teljes mértékben az új realitásokhoz. Például 2023-ban új informatikai rendszerek lépnek működésbe, amelyek kiegészítik a Schengeni Információs Rendszert. A biztonsági vívmányok fejlődésével az értékeléseknek további elemeket is figyelembe kell venniük, különösen a rendőrségi együttműködés terén. A jogalkotási fejlemények következtében a különböző szakpolitikai területek egyre inkább összekapcsolódnak és kölcsönösen függenek egymástól (például a Schengeni Információs Rendszer és a visszaküldés, illetve a Schengeni Információs Rendszer és a rendőrségi együttműködés). Ezért előfordulhat, hogy az értékelések konkrét szakpolitikai területekre való bontása nem a legmegfelelőbb módszer ezen összekapcsolt tevékenységek értékelésére. A szakpolitikai területek jegyzékének törlésével a javaslat rugalmasabbá teszi az értékelések eltérő megfogalmazását és a különböző szempontok vagy lehetséges új elemek értékelését, így a mechanizmus gyorsan tud alkalmazkodni a schengeni vívmányok dinamikus jellegéhez. Ugyanakkor az egyes értékelési ciklusok elején jogbiztonságot teremt az értékelési prioritásokra vonatkozó megállapodási eljárás tekintetében. –Rugalmas programozás kialakítása. Emellett a javaslat rugalmas jogalkotási keretet hoz létre a programozáshoz. Kiigazítja a többéves és éves programozás szabályait a felmerülő problémákra és kihívásokra való gyorsabb reagálás érdekében azáltal, hogy kevésbé részletes többéves és éves értékelési programokra tesz javaslatot, és kevesebb módosítást tesz szükségessé. –Fokozatos elmozdulás a teljes mértékben kockázatalapú értékelések felé. A javaslat kötelezettséget ír elő a korábbi értékelések eredményeinek, valamint más uniós és nemzeti értékelési és monitoringmechanizmusoknak (pl. a Frontex sebezhetőségi értékelése vagy az Európai Multidiszciplináris Platform a Bűnügyi Fenyegetettség Ellen (EMPACT)) a figyelembevételére. Emellett (az alábbiakban kifejtettek szerint) további kötelezettségeket ír elő arra vonatkozóan, hogy adott esetben kockázatértékelést és helyzetismereten alapuló tájékoztatást kell kérni az uniós szervektől, ügynökségektől és hivataloktól. Az új rugalmas keret és a további kötelezettségek idővel lehetővé tennék például egy átfogó, kockázatalapú tagállami értékelés elvégzését, amely csak a kockázatelemzés és a helyzetismeret révén azonosított elemekre terjed ki, és tagállamonként egyetlen értékelő jelentésbe foglalná az összes érintett szakpolitikai területet. Ezenkívül lehetővé tenné több, azonos kihívásokkal szembesülő tagállam párhuzamos értékelését. –Annak biztosítása, hogy a schengeni vívmányok tagállami végrehajtásának értékelése során ne legyenek hiányosságok. A schengeni jogi keret fejlődésével és összetettebbé válásával a tagállamok más szereplőket is igénybe vesznek, akik támogatják őket a felelősségi körükbe tartozó feladatok végrehajtásában. Ez a helyzet például a vízumpolitika (pl. külső szolgáltatók) vagy a külső határok (pl. légitársaságok vagy magánvállalatok által üzemeltetett repülőterek) területén működő magánvállalkozások esetében. Az elmúlt években a tagállamok támogatása érdekében az uniós szervek, ügynökségek és hivatalok megbízatását is megerősítették, például a határforgalom-ellenőrzés vagy a határőrizet, illetve az elkülönített helyen történő biztonsági ellenőrzések során. Mivel a mechanizmus célja, hogy áttekintést nyújtson a tagállamokban fennálló helyzetről, a javaslat egyértelművé teszi, hogy a mechanizmus támogathatja az uniós szervek, hivatalok és ügynökségek tevékenységeinek ellenőrzését, amennyiben azok a tagállamok nevében a schengeni vívmányok rendelkezéseinek operatív alkalmazását elősegítő feladatokat látnak el. Ezért a cél nem önmagában e szervek, hivatalok és ügynökségek értékelése. E tevékenységek ellenőrzése beépül a tagállamok értékelésébe, hasonlóan a jelenlegi helyzethez, amikor például a közös vízumpolitika területén végzett értékelések során a csoportok ellenőrzik a vízumkérelmek fogadásában részt vevő magánvállalkozások (külső szolgáltatók) tevékenységeit; vagy a külső határokon, amikor a csoportok egy magánvállalkozás által üzemeltetett repülőtér infrastruktúráját ellenőrzik. Az értékelések ezen aspektusát a Bizottságra, valamint az érintett ügynökségek, hivatalok és szervek vonatkozó irányító szerveire ráruházott felelősségi körök sérelme nélkül és teljes mértékű tiszteletben tartása mellett kell elvégezni. Amennyiben az értékelések az uniós szervek, hivatalok és ügynökségek által végzett vagy támogatott tevékenységekkel kapcsolatban tárnak fel hiányosságokat, a Bizottság tájékoztatja az érintett irányító szerveket. –Az értékelési ciklus meghosszabbítása ötről hét évre, hogy a tagállamokat a hétéves ciklus során legalább kétszer értékelhessék. Ez lehetővé tenné az összes rendelkezésre álló értékelési és monitoringeszköz kiegyensúlyozottabb, rugalmasabb és stratégiaibb használatát is, biztosítva a tagállamok szorosabb és célzottabb nyomon követését. –Az értékelési és monitoringtevékenységek formáinak és módszereinek megerősítése. Az értékelések elsődleges módszere továbbra is a programozott időszakos látogatás, de lehetőség nyílik az előre be nem jelentett látogatások arányának növelésére is. Lehetőség lesz a táveszközökkel (pl. videokonferencia útján) végzett értékelési és monitoringtevékenységekre is. A „tematikus értékelések” egyre fontosabb szerepet kapnak, és évente legalább egy tematikus értékelést kell majd végezni. Eddig csak két tematikus értékelésre került sor (az egyik a nemzeti integrált határigazgatási stratégiákra, a másik pedig a közös vízumpolitika területén folytatott helyi schengeni együttműködésre vonatkozott). A monitoringtevékenységekre vonatkozó rendelkezések (ismételt látogatások és az „ellenőrző látogatások” elnevezésű új eszköz) egyértelműbbé és rugalmasabbá válnak. –Az előre be nem jelentett értékelések főszabályként nem igényelnek előzetes értesítést. Ez biztosítaná az előre be nem jelentett értékelések jobb kihasználását, különösen a schengeni vívmányok szerinti kötelezettségek teljesítésének vizsgálata céljából elvégzendő értékelések esetében, főként a schengeni térség működésére jelentős hatást gyakorló problémákra utaló jelekre vagy az alapvető jogok megsértésére vonatkozó súlyos vádakra adott válaszként. Korlátozott mértékben továbbra is alkalmazandó az előzetes értesítés azon előre be nem jelentett látogatások esetében, amelyek célja a schengeni vívmányok tagállamok általi végrehajtásának „szúrópróbaszerű állapotfelmérése”. Az előre be nem jelentett látogatások nem képezik programozás tárgyát, és a körülményektől függően rövid határidejű értesítéssel is megszervezhetők.

–Az elvégzett értékelések eredményeiről és a tagállamok által e rendelet alapján hozott korrekciós intézkedések jelenlegi állásáról szóló éves jelentéseknek a schengeni rendszer helyzetéről szóló éves jelentés részét kell képezniük. Rendkívül fontos, hogy a politikai vita átfogóan kiterjedjen a schengeni rendszer megfelelő működését támogató összetett architektúra valamennyi elemére. E célból a Bizottság újraindítja a schengeni rendszer helyzetéről szóló jelentés elfogadását, amely az éves fórumon folytatandó megbeszélések alapjául szolgál majd. A schengeni értékelések – amelyek a belső határellenőrzések megszüntetésével kapcsolatos helyzetet és az ajánlások végrehajtásának állását ismertetik – fontos részét képezik majd a jelentésnek. 2.A folyamat hatékonyabbá és eredményesebbé tétele, valamint az egymásra gyakorolt nyomás növelése érdekében az eljárások lerövidítése és egyszerűsítése –Az értékelési folyamat jelentős felgyorsítása és egyértelmű eljárási határidők. Általános szabályként a Bizottság az értékelő jelentéseket és az ajánlásokat egyetlen jogi aktusban fogadja el az értékelési tevékenységtől számított négy hónapon belül (és még gyorsabban, ha az értékelés súlyos hiányosságot tár fel). Ez nemcsak egyértelműbbé tenné a jelentés megállapításai és az ajánlások közötti ok-okozati összefüggést, hanem fel is gyorsítaná a folyamatot. Megakadályozná az ajánlások késedelmes elfogadását, ami jelenleg a kétlépcsős döntéshozatali folyamat miatt (azaz a Bizottság által elfogadott értékelő jelentésekkel és a Tanács által elfogadott ajánlásokkal) előfordul. A Tanács teljes körű részvételét az értékelési folyamatban és az ajánlásokban továbbra is a vizsgálóbizottsági eljárás biztosítja (a Schengen Bizottság pozitív véleménye, amelyben valamennyi tagállam részt vesz, és szavaz az értékelés megállapításait és az ajánlásokat egyaránt tartalmazó egyetlen jogi aktusról). –Az egymásra gyakorolt nyomás fokozása azáltal, hogy a Tanács döntéshozatali hatáskörét a politikailag releváns ügyekre összpontosítják, valamint növelik szerepét az ajánlások végrehajtásának utánkövetése és monitoringja terén. Míg a jelenlegi kétlépcsős eljárás célja a tanácsi szintű politikai vita előmozdítása és az egymásra gyakorolt nyomás kiváltása volt súlyos hiányosságok esetén, vagy azokban az esetekben, amikor egy tagállam nem hajtja végre az ajánlásokat, az eddigi tapasztalatok egyértelműen azt mutatják, hogy e megközelítés minden esetben és minden jelentésnél való alkalmazása nem érte el a kitűzött célt, hanem jelentősen növelte a folyamat hosszát és összetettségét, veszélyeztetve annak hatékonyságát. A tagállamok már most is jelentős mértékben részt vesznek az értékelési folyamatban (értékelések elvégzése a Bizottsággal, az értékelő jelentések és ajánlástervezetek közös elkészítése), valamint az értékelő jelentés vizsgálóbizottsági eljárás keretében történő elfogadási folyamatában. Emellett az értékelések során azonosított problémák többsége inkább technikai, mintsem politikai jellegű. A Tanács nagy munkaterhelése (évente 40 jelentés vizsgálatának lefolytatása és az azokból eredő, több száz ajánlást tartalmazó tanácsi végrehajtási határozatok elkészítése), valamint az ajánlások nagyon részletes és lokalizált jellege megakadályozta a valódi vitát. Az ötéves felülvizsgálat rámutatott arra, hogy az, hogy a Tanács minden esetben elfogadja az ajánlásokat, nem váltotta ki a várt egymásra gyakorolt nyomást, és a mechanizmus nem szolgált alapul a schengeni rendszer helyzetéről folytatott politikai vitához. A megállapításokról folytatott megbeszélések még akkor is csak egyszer érték el a miniszteri szintet, amikor a mechanizmus súlyos hiányosságokat tárt fel. A Tanács továbbá nagyon korlátozott szerepet játszik a tagállami cselekvési tervek végrehajtásának utánkövetésében és monitoringjában. A javasolt felülvizsgálat célja e hiányosságok orvoslása annak biztosítása révén, hogy a Tanács olyan esetekben fogadjon el ajánlásokat, amelyek a legnagyobb hozzáadott értékkel és hatással rendelkeznek ahhoz, hogy a schengeni térség működése érdekében közérdekű kérdésekről szóló folytatott politikai vitát eredményezzenek. Ezek az esetek a következők: tematikus értékelések, „első alkalommal végzett értékelések” (annak eldöntésekor, hogy egy tagállam készen áll-e a schengeni vívmányok teljes körű vagy egy adott területre történő alkalmazására), valamint súlyos hiányosságok esetén az egymásra gyakorolt nyomás és a tanácsi szintű politikai megbeszélések fokozása céljából. Ugyanakkor a technikaibb jellegű esetekben javasolt az eljárások egyszerűsítése. A javaslat emellett jelentősen megnöveli a Tanács szerepét az ilyen esetek utánkövetésében és az elért eredmények monitoringjában, ezenkívül eszkalációs mechanizmust biztosít arra az esetre, ha nem történik előrelépés. Súlyos hiányosság esetén a Tanács határidőket állapít meg az ajánlások végrehajtására, és meghatározza az elért eredményekről szóló tagállami jelentések gyakoriságát, amelyeket a mind a Bizottság, mind a Tanács részére be kell nyújtani. A Tanácsnak ki kell fejtenie az ismételt látogatást követően készült bizottsági jelentéssel és a cselekvési tervek lezárásával kapcsolatos álláspontját. Hasonló rendelkezések vonatkoznak az „első alkalommal végzett értékelésekhez” kapcsolódó cselekvési tervek lezárására is. Ezen túlmenően a Tanács minden esetben nagyobb szerepet kap a monitoringszakaszban: a javaslat előírja, hogy a Bizottság évente legalább kétszer tájékoztatja az Európai Parlamentet és a Tanácsot a cselekvési tervek végrehajtásának állásáról. Emellett a Bizottság évente átfogó jelentést fogad el az elvégzett értékelésekről, amelyet a Tanácsnak a kérdésről szóló következtetések elfogadása céljából meg kell vitatnia. Végezetül a Bizottság tájékoztatja a Tanácsot, ha egy tagállam nem ért el kellő előrelépést a cselekvési terv végrehajtása terén. –Az olyan esetekre vonatkozó rendelkezések megerősítése és felgyorsítása, amikor az értékelések súlyos hiányosságot tárnak fel: súlyos hiányosságok esetén gyorsított eljárás biztosítja a feltárt hiányosságok haladéktalan kiküszöbölését. A javaslat a jogbiztonság növelése és a fogalom közös értelmezésének biztosítása érdekében beépíti a normatív szövegbe a súlyos hiányosságoknak jelenleg a schengeni értékelési iránymutatásokban szereplő fogalommeghatározását. Az értékelt tagállamnak a hiányosság orvoslása érdekében a jelentés elfogadása előtt azonnal meg kell kezdenie az intézkedések végrehajtását, és késedelem nélkül tájékoztatnia kell a Bizottságot és a tagállamokat a meghozott intézkedésekről. Súlyos hiányosság esetén az ajánlásokat a Tanácsnak az értékelési tevékenység befejezését követő 2 és fél hónapon belül el kell fogadnia; a korrekciós intézkedések végrehajtásának ellenőrzésére irányuló ismételt látogatásra legkésőbb az értékelést követő egy éven belül sor kerül (a látogatás a Tanács által a korrekciós intézkedések végrehajtására meghatározott határidőktől függően hamarabb is megtörténhet); amint az a fenti pontban is szerepel, a Bizottság a szorosabb politikai ellenőrzés érdekében haladéktalanul tájékoztatja a Tanácsot és az Európai Parlamentet a súlyos hiányosság fennállásáról. –A szükségtelen eljárási akadályokat teremtő rendelkezések megszüntetése és egyszerűsítése. A javaslat már nem követeli meg, hogy az értékelő jelentéseket „EU Restricted” dokumentumként kezeljék. A változtatás fokozza az átláthatóságot, a jelentések gyorsabb kezelésének köszönhetően egyszerűsíti és felgyorsítja az eljárást, ezenkívül megkönnyíti a jelentések továbbítását a nemzeti parlamenteknek és az Európai Parlamentnek. Az értékelő jelentéseket mindazonáltal „bizalmas” dokumentumként kezelnék, és a tagállamok fenntartanák annak lehetőségét, hogy a jelentések minősítését kérjék. A javaslat egyszerűsítené a tagállami cselekvési tervek megfelelőségének értékelését: a Bizottság a továbbiakban nem fogad el közleményt az értékelésekről, de észrevételeiről – például egy adminisztratív levél útján – továbbra is tájékoztatná az érintett tagállamot (és a Tanácsot). Végezetül a javaslat kevesebb utánkövető jelentést ír elő (16. cikk (3) és (4) bekezdés): a jelenlegi három hónap helyett csak hathavonta kell majd eredményjelentést készíteni, ami csökkenti a tagállamok általános adminisztratív terheit. 3.Az alapvető jogok schengeni vívmányok szerinti tiszteletben tartása értékelésének megerősítése –A schengeni vívmányok végrehajtásakor az alapvető jogok értékelésének további erősítése (a konkrét szakpolitikai területként értékelt adatvédelem mellett) a mechanizmus alkalmazása során, beleértve az Európai Unió Alapjogi Ügynöksége által végzett kockázatelemzések benyújtásának fokozását; az alapvető jogokra való hivatkozás megerősítése a képzésre vonatkozó rendelkezésben, valamint a harmadik felek által szolgáltatott bizonyítékok felhasználására vonatkozó konkrét rendelkezés beillesztése a rendeletbe, beleértve a nemzeti monitoringmechanizmusokat, valamint az előre be nem jelentett értékelések előzetes értesítés nélküli elvégzésének lehetőségét, amennyiben az alapvető jogok súlyos megsértésére utaló jelek figyelhetők meg. 4. A tagállami szakértők részvételének és az uniós szervekkel, hivatalokkal és ügynökségekkel való együttműködésnek, valamint az egyéb értékelési és monitoringmechanizmusokkal való szinergiáknak az optimalizálása a célzottabb, stratégiaibb és testre szabottabb értékelések céljából –Szakértői állomány kialakítása. A Bizottság jelenleg minden egyes értékelés előtt (három hónappal a konkrét értékelést megelőzően) felkéri a tagállamokat, hogy nevezzenek ki szakértőket. Ez nagyon időigényes feladat, és a tagállamok nem mindig tudnak elegendő számú képzett szakértőt kijelölni, mivel a jelenlegi eljárás nagyon kevés időt biztosít számukra a tervezéshez. Ilyen esetekben a Bizottságnak több alkalommal meg kell hosszabbítania az értékelésre vonatkozó szakértői felhívásokat. Emellett egyes szakpolitikai területeken rendkívül alacsony a szakértők száma. Ezt a rendszert egy éves felhívás váltja fel, amelynek célja a szakértőknek a szakértői állományba történő kijelölése. A tagállamoknak a többéves értékelési programban meghatározott szakpolitikai területenként (pl. vízumügy, külső határok igazgatása, visszaküldés, adatvédelem) évente legalább egy szakértőt kell kijelölniük, és biztosítaniuk kell, hogy a szakértők az értékelés céljára rendelkezésre álljanak. A Bizottság megerősíti a szakértők állományba való kiválasztását, és naprakészen tartja az állomány szakértőinek jegyzékét. Az állomány ezt követően a schengeni értékelők fő forrása lesz a konkrét értékelésekhez (pl. csoportok létrehozása konkrét értékelésekhez), és nagyban megkönnyíti majd az előre be nem jelentett látogatások megszervezését is. A csoportok létrehozásakor a Bizottság kellően figyelembe veszi a nemzeti közigazgatások kapacitását, valamint a földrajzi egyensúly biztosításának szükségességét. Az állományban való részvétel nem jelenti azt, hogy az állomány minden szakértőjére mindig szükség lesz. Az állománynak köszönhetően a csoportokat könnyebben létre lehet hozni, ezenkívül az állomány nagyobb kiszámíthatóságot és rugalmasságot biztosít mind a Bizottság, mind a tagállami szakértők számára, mivel az értékelések tervezetét jóval előre eljuttatják valamennyi tagállamhoz. Az egyes értékelések előtt a Bizottság a csoportok felállítása céljából közvetlenül fordulhat az állomány egyes tagjaihoz, ami jelentősen felgyorsítja és leegyszerűsíti a folyamatot. Az egyes munkacsoportok létrehozásakor a Bizottságnak a lehető legnagyobb mértékben biztosítania kell a földrajzi egyensúlyt is. Ha egy konkrét értékeléshez külön profilra van szükség, és nem lehet szakértőt mozgósítani az állományból, a Bizottság továbbra is közzé tehet speciális szakértői felhívásokat. Egy szakértői állomány létrehozása hosszú távon lehetővé tenné egy interdiszciplináris csoport létrehozását a schengeni vívmányok valamennyi releváns területének értékelésére. –A Frontexszel, az eu-LISA-val, az Europollal, az Európai Unió Alapjogi Ügynökségével és az európai adatvédelmi biztossal való együttműködés megerősítése. A javaslat előírja, hogy az együttműködésnek kölcsönösnek kell lennie, hogy az értékelési folyamat során összegyűjtött információkat az említett ügynökségek és szervek is felhasználhassák. A Bizottság emellett szélesebb körű információkat és kockázatelemzési termékeket szerezhet be a szervektől és ügynökségektől. A javaslat emellett növeli a szinergiákat az uniós ügynökségek és szervek által végrehajtott értékelési és monitoringmechanizmusokkal. Az elmúlt években más olyan minőség-ellenőrzési és monitoringmechanizmusok is létrejöttek uniós és nemzeti szinten, amelyek kiegészíthetik a mechanizmust. A javaslat nagyobb koherenciát és szinergiákat biztosít a Frontex tevékenységeivel és különösen a sebezhetőségi értékelési folyamattal. A Frontex által végzett sebezhetőségi értékelés a schengeni értékelés kiegészítő eszköze, ezenkívül olyan értékelési és monitoringmechanizmus, amelynek célja az uniós szintű minőség-ellenőrzés garantálása, valamint az uniós és nemzeti szintű folyamatos felkészültség biztosítása a külső határokon jelentkező esetleges kihívásokra való reagálás érdekében. A sebezhetőségi értékelés pillanatképet ad a tagállamoknak a külső határok területén meglévő működési kapacitásáról, a rendszer esetleges gyenge pontjainak azonosítása céljából. Ez egy jövőorientált megközelítés, amelynek célja a válságok megelőzése. A Bizottság az (EU) 2019/1896 rendelet 33. cikke szerint már az értékelés előtt megosztja a tagállami szakértők csoportjával a sebezhetőségi értékelés eredményeit, és hivatalos csatornákat hozott létre a Frontexszel való információcserére. A szinergiák további növelése érdekében a javaslat konkrét rendelkezéseket tartalmaz a sebezhetőségi értékelési folyamat során gyűjtött információk maximalizálásáról annak érdekében, hogy jobb helyzetkép alakuljon ki a schengeni térség működéséről. A cél továbbá az, hogy a lehető legnagyobb mértékben elkerülhetők legyenek a párhuzamos erőfeszítések és az egymásnak ellentmondó ajánlások. A más szakpolitikai területeken a javaslat által előirányzott új rendelkezések értelmében nagyobb szinergiákat lehetővé tevő eszközökre példa az Európai Multidiszciplináris Platform a Bűnügyi Fenyegetettség Ellen (EMPACT), valamint a tagállamoknak a vonatkozó informatikai rendszerek végrehajtására való felkészítésével kapcsolatos, az eu-LISA támogatása mellett zajló bizottsági felügyeleti tevékenység. Az (EU) 2019/1896 rendelet által támogatott nemzeti minőség-ellenőrzési mechanizmusok a jövőben hasonlóan fontosak lehetnek, és a javaslat lefekteti a szinergiák és az információcsere biztosításának alapját. Ezenkívül az értékelések számításba vennék a külső határokon a harmadik országbeli állampolgárok szűrését bevezető javaslat alapján létrehozott független monitoringmechanizmus eredményeit is. A javaslat ambiciózus határidőt állapít meg a rendelet teljes körű alkalmazására ([2022. szeptember 1]-jétől). A rendelet átfogó felülvizsgálatára irányuló javaslat alapját az e javaslatot kísérő hatásvizsgálatban szereplő és a 3. szakaszban összefoglalt bizottsági elemzés képezi.

•Összhang a szabályozási terület jelenlegi rendelkezéseivel Ez a javaslat „A teljeskörűen működő és reziliens schengeni térség kialakítására vonatkozó stratégia” című közleményt kíséri, amely átfogó megközelítést javasol annak érdekében, hogy a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség erősebbé és reziliensebbé váljon a jövőbeli kihívásokkal és fenyegetésekkel szemben. A mechanizmusnak szilárd jogi keretet kell biztosítania a schengeni térség működését megalapozó, folyamatosan fejlődő jogszabályok teljes körű lefedéséhez. Ebben az összefüggésben a javaslat egyik konkrét célkitűzése az értékelési és monitoringfolyamat stratégiai fókuszának növelése. Ehhez biztosítani kell a schengeni vívmányok részét képező meglévő és jövőbeli rendelkezésekkel való összhangot. E célból a mechanizmust hozzá kell igazítani a vonatkozó uniós jog változó hatályához. Az elmúlt néhány évben az Unió számos kezdeményezést tett annak érdekében, hogy a schengeni térséget erősebbé és reziliensebbé tegye. Ezek a változások sok új elemet tartalmaznak, különösen a külső határok igazgatását illetően. A Schengeni Információs Rendszeren és a Vízuminformációs Rendszeren kívül 2023 végétől a külső határok igazgatását új informatikai rendszerek – például a határregisztrációs rendszer és az Európai Utasinformációs és Engedélyezési Rendszer – fogják támogatni. Ezen túlmenően biztosítani kell a releváns adatbázisok közötti interoperabilitást. Ezenkívül a biztonsági unióra vonatkozó uniós stratégia részét képező uniós rendőrségi együttműködési kódexre irányuló javaslat 2021 folyamán történő elfogadása, a Schengeni határellenőrzési kódexnek a Covid19 tanulságainak kezelése érdekében történő módosítására irányuló javaslat elfogadása, valamint a Schengeni határellenőrzési kódex módosítására irányuló 2017. évi javaslatról folytatott tárgyalások fontos kezdeményezések lesznek a biztonság növelése és a schengeni térség integritásának helyreállítása szempontjából. A schengeni vívmányok végrehajtásában részt vevő uniós ügynökségek szerepe szintén egyre fontosabbá válik. 2019-ben az Európai Határ- és Parti Őrség létrehozása – beleértve egy 10 000 fős készenléti alakulat 2027-ig történő felállítását – kulcsfontosságú lépés volt a külső határok tényleges európai ellenőrzése és a közös uniós visszaküldési rendszer fokozatos létrehozása felé. A Bizottság 2020. december 9-i javaslatát követően folyamatban van az Europol megbízatásának kiterjesztése. A fentiekben leírtak szerint a mechanizmus hatálya alá tartozó különböző szakpolitikai területekre vonatkozó jogi aktusok némelyike saját európai vagy nemzeti szintű értékelési és monitoringeszközöket tartalmaz. Ezért a párhuzamosságok elkerülése és az ágazati monitoringeszközök lehető legjobb kihasználása érdekében szinergiák kialakítására és biztosítására van szükség. E javaslat fontos eleme ennek az összhangnak a fenntartása és finomhangolása. E tekintetben a javaslat rendelkezéseket tartalmaz különösen a Frontex tevékenységeivel és a sebezhetőségi értékelési folyamattal való összhang további fokozása érdekében. A mechanizmusnak és ajánlásainak ki kell egészíteniük a sebezhetőségi értékelési folyamat keretében megfogalmazott ajánlásokat. Ezenkívül fokozott szinergia valósítható meg más szakpolitikai területeken is, például az EMPACT esetében (kiemelt intézkedések a rendőrségi együttműködés területén) vagy a Frontex alapjogi tisztviselőjével (az alapvető jogok tiszteletben tartásának monitoringja a Frontex által a külső határokon). A jövőben hasonlóan fontossá válhatnak az (EU) 2019/1896 rendeletben szorgalmazott nemzeti minőség-ellenőrzési mechanizmusok, amelyek „nemzeti” schengeni értékelési és monitoringmechanizmusokként működnek. Ezenkívül az értékelések tekintetbe vennék a külső határokon a harmadik országbeli állampolgárok szűrését bevezető javaslat alapján létrehozott nemzeti független nyomonkövetési mechanizmus eredményeit is. A javaslatot úgy dolgozták ki, hogy összhangban legyen a szakpolitikai terület (azaz a schengeni vívmányok hatálya alá tartozó szakpolitikai területek) meglévő rendelkezéseivel, kellően figyelembe véve azokat a folyamatban lévő és tervezett kezdeményezéseket is, amelyek még nem léptek hatályba. Tágabb értelemben, a különböző szakpolitikai területek jobb összekapcsolása révén a kezdeményezés fokozhatja a Bizottság stratégiái által javasolt holisztikus megközelítés hatékonyságát, és megerősítheti az új jogalkotási erőfeszítések keretében kidolgozott valamennyi eszköz egymást kiegészítő jellegét. •Összhang az Unió egyéb szakpolitikáival A javaslat összhangban van a biztonsági unióra vonatkozó uniós stratégiában előirányzott, a schengeni vívmányokon túlmutató célkitűzésekkel és kezdeményezésekkel, például a prümi tanácsi határozatok szerinti fontos adatkategóriák automatizált cseréjének megerősítésére irányuló javaslattal, valamint a szervezett bűnözés elleni küzdelemre irányuló, a 2021 és 2025 közötti időszakra szóló uniós stratégia jövőbeli kezdeményezéseivel. A javaslat ezenkívül összhangban áll az új migrációs és menekültügyi paktumban foglalt kezdeményezésekkel is. A szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló schengeni térség hozzájárul az egységes piac működéséhez, és létrehozása számos területen (kereskedelem, foglalkoztatás, oktatás, kultúra, turizmus, közlekedés stb.) társadalmi és gazdasági előnyökkel járt az európai társadalom számára. A mechanizmus hatékonyságának növelését és ezáltal a schengeni térség jobb működését célzó intézkedések jellegüknél fogva e szakpolitikai területek célkitűzéseivel is összhangban vannak. A Covid19-világjárvány által okozott zavarok minden eddigi válsághelyzetnél jobban rávilágítottak arra, hogy mennyire fontos a schengeni integritás megőrzése. A jól működő schengeni térség elengedhetetlen a Covid19-válság utáni gazdasági helyreállításhoz, amihez egy szilárd és hatékony mechanizmus hozzá fog járulni, fokozva a schengeni rendszernek a polgárokra és vállalkozásokra egész Európában gyakorolt pozitív gazdasági és társadalmi hatásait. 2.JOGALAP, SZUBSZIDIARITÁS ÉS ARÁNYOSSÁG •Jogalap A javaslat jogalapja az Európai Unió működéséről szóló szerződés 70. cikke. A 70. cikk kifejezetten rendelkezik a Tanács azon hatásköréről, hogy a Bizottság javaslatára olyan intézkedéseket fogadjon el, amelyek meghatározzák azokat a szabályokat, amelyek alapján a tagállamok a Bizottsággal együttműködve objektív és pártatlan értékelést végeznek a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térséggel kapcsolatos uniós politikák tagállami hatóságok általi végrehajtásáról. A javaslat hatályon kívül helyezi és felváltja az 1053/2013/EU rendeletet, amely szintén a Szerződés e rendelkezésén alapul. A rendeletet kísérő európai parlamenti, tanácsi és bizottsági nyilatkozattal összhangban a javaslatot konzultáció céljából be kell nyújtani az Európai Parlamentnek, hogy annak véleményét a végleges szöveg elfogadása előtt figyelembe lehessen venni. A javaslatot azonban különleges jogalkotási eljárás keretében kell elfogadni. •Szubszidiaritás (nem kizárólagos hatáskör esetén) Az EUMSZ 70. cikke biztosítja azon intézkedések jogalapját, amelyek révén a tagállamok a Bizottsággal együttműködve objektív és pártatlan értékelést végeznek a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térségre vonatkozó uniós szakpolitikák tagállami hatóságok általi végrehajtásáról. Bár ez a javaslat számos módosítást eredményez, alapvetően nem változtatja meg a mechanizmus célkitűzéseit és hatályát. A javaslat megfelel az EUMSZ 70. cikkében támasztott korlátoknak. A javaslat célja a már meglévő mechanizmus továbbfejlesztése, javítása és hatékonyabbá tétele. A rendelet 2020-ban elvégzett felülvizsgálata megerősítette, hogy szilárd uniós szintű mechanizmusra van szükség. Továbbra is igaz, hogy a mechanizmus uniós hozzáadott értéke elsősorban a Bizottság és a tagállamok közötti felelősségmegosztásból származik. Ez szilárd alapot teremt a kölcsönös bizalom megteremtéséhez. Az uniós szinten végzett értékeléseknek köszönhetően időben azonosítani lehet azokat a hiányosságokat, amelyek a schengeni vívmányok aszimmetriájából, eltéréseiből és helytelen végrehajtásából erednek, és amelyek máskülönben veszélyeztethetik a schengeni rendszer integritását. Emellett az uniós szinten egymásra gyakorolt nyomás megteremti a szükséges ösztönzést annak biztosítására, hogy a tagállamok gyorsan orvosolják a hiányosságokat, különösen súlyos hiányosságok esetén. Emellett a kezdeményezés megfelelően figyelembe veszi a szubszidiaritás elvét azáltal, hogy lefekteti a nemzeti minőség-ellenőrzési és nyomonkövetési mechanizmusok keretében végzett értékelésekkel való jobb koordináció alapját. Az egyik cél az, hogy a mechanizmus azokat a hiányosságokat helyezze előtérbe, amelyek káros hatással lehetnek a schengeni térség egészének megfelelő működésére. A korlátozott hatókörű kérdésekkel inkább nemzeti szinten kell foglalkozni. Ez a megközelítés összhangban van az (EU) 2019/1896 rendelettel is, amely ösztönzi a nemzeti minőség-ellenőrzési mechanizmusok kidolgozását az európai integrált határigazgatási elemek keretében. Következésképpen a felülvizsgálat során azonosított és a hatásvizsgálatban részletesebben elemzett hiányosságok hatékony kezelése érdekében jogszabályi változtatásokra van szükség. •Arányosság Az Európai Unióról szóló szerződés 5. cikkének (4) bekezdése kimondja, hogy az Unió intézkedése sem tartalmilag, sem formailag nem terjedhet túl azon, ami a Szerződések célkitűzéseinek eléréséhez szükséges. A választott jogszabályi formának lehetővé kell tennie, hogy a javaslat elérje célkitűzését, és azt a lehető leghatékonyabban lehessen végrehajtani.

A mechanizmust 2013-ban rendelettel hozták létre, mivel ez a konkrét mechanizmus, amelyet uniós szinten hajtanak végre és amelyet a Bizottság koordinál, egyértelmű szabályokat tesz szükségessé a felelősségi körök és az eljárások tekintetében. A javasolt kezdeményezés egy rendeletet vizsgál felül, ezért rendelet formájában kell előterjeszteni. Ami a tartalmat illeti, a kísérő hatásvizsgálat (7.3. szakasz) megvizsgálta a főbb új szempontok arányosságát. A javaslat célja többek között az értékelési folyamat egyszerűsítése a jelenlegi kétlépcsős döntéshozatali eljárás egyszerűsítése révén, hogy a Bizottság általános szabályként ne csak az értékelő jelentéseket, hanem az ajánlásokat is egyetlen végrehajtási jogi aktussal elfogadhassa (jelenleg a Bizottság a jelentést és a tanácsi ajánlásokra vonatkozó javaslatot fogadja el). Az elmúlt évek tapasztalatai azt mutatják, hogy az ajánlások Tanács általi elfogadása jelentősen meghosszabbítja az eljárást (átlagosan 2–3 hónap), miközben a túlzott munkateher miatt a Tanács nem képes kifejteni a szükséges egymásra gyakorolt nyomást és általános megbeszéléseket folytatni a schengeni rendszer helyzetéről. A felülvizsgált megközelítés célja e hiányosságok arányos orvoslása annak biztosítása révén, hogy a tanácsi ajánlásokat elfogadják azokban az esetekben, amelyek a legnagyobb hozzáadott értékkel és hatással bírnak a schengeni térség működése szempontjából általános érdekű kérdésekről – nevezetesen az első alkalommal végzett értékelésekről és a súlyos hiányosságokról, valamint a tematikus értékelésekről – folytatott politikai megbeszélések elindításához, ugyanakkor egyszerűsítik az eljárást a technikaibb jellegű esetekben. A javaslat emellett jelentősen megnöveli a Tanács szerepét az ilyen esetek utánkövetésében és az elért eredmények monitoringjában, ezenkívül eszkalációs mechanizmust biztosít arra az esetre, ha nem történik előrelépés. Következésképpen az e kezdeményezésben javasolt változtatások egyike sem lépi túl az 1. szakaszban vázolt célkitűzések eléréséhez szükséges mértéket, így a javaslat tiszteletben tartja az arányosság elvét. Mi több, a javaslat számos eleme csökkenteni fogja a tagállamok és a Bizottság adminisztratív terheit. •A jogi aktus típusának megválasztása Mivel a javasolt kezdeményezés célja egy rendelet (1053/2013/EU rendelet) által létrehozott meglévő értékelési mechanizmus felülvizsgálata és aktualizálása, a kezdeményezést rendelet formájában kell előterjeszteni. 3.AZ UTÓLAGOS ÉRTÉKELÉSEK, AZ ÉRDEKELT FELEKKEL FOLYTATOTT KONZULTÁCIÓK ÉS A HATÁSVIZSGÁLATOK EREDMÉNYEI •A jelenleg hatályban lévő jogszabályok utólagos értékelése/célravezetőségi vizsgálata Az 1053/2013/EU rendelet 22. cikkének megfelelően a Bizottság felülvizsgálta a rendelet működését, és 2020. november 25-én jelentést és azt kísérő szolgálati munkadokumentumot nyújtott be. Az 1. szakaszban kifejtettek szerint ez volt a javaslat kidolgozásának kiindulópontja. •Az érdekelt felekkel folytatott konzultációk Az érdekelt felekkel folytatott konzultációt részletesen az e javaslatot kísérő hatásvizsgálat tartalmazza. Az érdekelt felek általában támogatják a mechanizmus megerősítését a hatékonyság növelése és annak biztosítása érdekében, hogy a mechanizmus képes legyen alkalmazkodni a közelmúltbeli jogalkotási fejleményekhez és kezelni tudja az új kihívásokat. •Hatásvizsgálat A rendelkezésre álló adatok és az érdekelt felekkel folytatott széles körű konzultáció eredményei alapján a Bizottság négy szakpolitikai alternatívát dolgozott ki, amelyek mindegyike egy sor intézkedést tartalmaz a célkitűzések elérése érdekében. Az 1. alternatíva csak operatív intézkedéseket tartalmaz a végrehajtásnak a jelenlegi szükségletekhez való igazítása érdekében. A 2. alternatíva lényege a rendelet célzott jogalkotási módosításainak végrehajtása, amelyek pontosítják a konkrét rendelkezések hatályát a különböző érintett szereplők kötelezettségeivel kapcsolatos jogbiztonság növelése, valamint a meglévő eljárások észszerűsítése és egyszerűsítése céljából. A 3. alternatíva egy ambiciózusabb megközelítés, amely leegyszerűsítené az első két alternatívát, és jelentős változásokat hozna a mechanizmus működésében. A 4. alternatíva olyan kombinált megközelítés, amely a beavatkozási területtől függően egyesíti a különböző alternatívákat. Ezek az alternatívák egymásra épülnek, és – az ambíció mértékétől függően – a legtöbb esetben kumulatív jellegűek, nem pedig alternatívák. Az előnyben részesített szakpolitikai csomag (4. alternatíva) az 1., 2. és 3. alternatíva intézkedéseit ötvözi. 1. konkrét célkitűzés: Az értékelési megállapítások hiányosságainak elkerülése és a stratégiai fókusz erősítése Az előnyben részesített alternatíva szerint a cél a jelenlegi hatály megtartása a schengeni vívmányok valamennyi vonatkozására kiterjedően, miközben a prioritásokat (szakpolitikai területeket) rugalmasabb programozással az új realitásokhoz igazítják, és az értékelési ciklust öt évről hét évre hosszabbítják meg. A mechanizmus hatályának a schengeni vívmányokon túlmutató kérdésekre (pl. a menekültügyi politikára) való kiterjesztését főként jogi okokból, de politikai okokból is elvetették, mivel ezt a lehetőséget számos tagállam nem támogatja. Az értékelések szakpolitikai területekkel való összekapcsolása szintén megmarad, de rugalmasabbá válik. A tagállamonkénti egyetlen átfogó értékelésre való áttérés a gyakorlatban nem bizonyult azonnal megvalósíthatónak (de középtávú cél). Az értékelési és monitoringtevékenységek formáit és módszereit illetően azonban ambiciózus jogszabályi változtatásokra születtek javaslatok a rendelkezésre álló eszközök körének bővítése, valamint a használatukra vonatkozó kritériumok és feltételek tisztázása érdekében: rendszeres tematikus értékelések, kétféle előre be nem jelentett látogatás a céltól függően 24 órával előbbi értesítéssel vagy anélkül, valamint kétféle ismételt látogatás („súlyos hiányosságok miatti ismételt látogatás” és „ellenőrző látogatás”). 2. konkrét célkitűzés: A szerepek és a felelősségek elosztásának észszerűsítése, valamint a folyamatok és eljárások egyszerűsítése Az előnyben részesített szakpolitikai csomag módosításokat tartalmaz a folyamatok felgyorsítására és az eljárások egyszerűsítésére, valamint ambiciózus jogi változtatásokat tűz ki célul a döntéshozatali eljárás módosítása érdekében. Főszabályként az értékelő jelentések minősítésének feloldása, az értékelő jelentések és ajánlások elfogadására vonatkozó jogi határidők meghatározása, a cselekvési tervek Bizottság általi egyszerűsített értékelése, valamint a tagállamok jelentéstételi kötelezettségeinek csökkentett gyakorisága felgyorsítja és megkönnyíti az eljárásokat, és ezeket az intézkedéseket az érdekelt felek széles köre is támogatja. Ami a döntéshozatali eljárás javasolt módosítását illeti, amely szerint mind az értékelő jelentéseket, mind az ajánlásokat a Bizottság fogadja el (a Tanács szerepének fenntartása mellett a politikailag releváns ügyekben), a tagállamok a vizsgálóbizottsági eljárás keretében továbbra is teljes mértékben részt vesznek az értékelő jelentések és ajánlások elfogadásában. 3. konkrét célkitűzés: A schengeni vívmányok szerinti alapjogi biztosítékok végrehajtásának megerősítése Az előnyben részesített alternatíva módosításokat vezetne be az alapvető jogok szempontjából releváns elemekkel kapcsolatos jogbiztonság növelése és jelentőségük hangsúlyozása céljából. A javaslat az, hogy a szöveg tartalmazzon hivatkozást a kockázatelemzéseknek az Európai Unió Alapjogi Ügynöksége általi rendszeres benyújtására, másrészt az, hogy a képzésekre vonatkozó rendelkezésekben meg kell erősíteni az alapvető jogokra való hivatkozást, ezenkívül növelni kell az Európai Unió Alapjogi Ügynökségének részvételét az értékelő látogatásokon, és be kell illeszteni egy külön cikket a harmadik felek által szolgáltatott bizonyítékok felhasználásáról. A fent említett elemeken túlmenően a javaslat számos technikai változtatást tartalmaz a mechanizmus hatékonyságának és eredményességének növelése érdekében. Ezek az intézkedések egyenként csak korlátozott pozitív hatást fejtenek ki (és ezért nem képezték hatásvizsgálat tárgyát), de az együttes hatásuk pozitív.

4. konkrét célkitűzés: A tagállami szakértők részvételének, valamint az uniós szervek, hivatalok és ügynökségek bevonásának optimalizálása Az előnyben részesített szakpolitikai csomag jogi módosításokat tartalmaz annak érdekében, hogy megváltoztassa a szakértők kijelölésének folyamatát azáltal, hogy állandó éves szakértői állományt hoz létre, amelyet a Bizottság irányít, miközben rugalmasságot biztosít a csoportok méretének meghatározásában. Emellett a javasolt változtatások a kockázatelemzés javítása, a fokozott koordináció és az új jogi kötelezettségekkel való megerősített részvétel révén maximalizálják a hozzájárulást, és javítják az uniós szervekkel, hivatalokkal és ügynökségekkel, valamint más minőség-ellenőrzési mechanizmusokkal való koordinációt. Ezek az intézkedések széles körű támogatást kaptak az érdekelt felek körében. •Célravezető szabályozás és egyszerűsítés A javaslat több eleme csökkenteni fogja a tagállamok, a Bizottság és a Tanács adminisztratív terheit, különösen a döntéshozatali szakaszban (mivel a Tanácsnak nem kellene minden esetben ajánlásokat kiadnia) és a monitoringszakaszban, mivel ritkábban lenne szükség a cselekvési tervek végrehajtásával kapcsolatos jelentéstételre, és a Bizottság egyszerűsített értékelést végezne e cselekvési tervekről. A javaslat az értékelési szakaszban is egyszerűsített és gyorsabb eljárásokat vázol fel az értékelési módszerek és eszközök, a csoportok létrehozása és az értékelő jelentések elfogadása tekintetében. A hatásvizsgálat a lehető legnagyobb mértékben számszerűsített becsléseket tartalmazott. •Alapjogok Ez a javaslat tiszteletben tartja az Európai Unió Alapjogi Chartájában meghatározott alapvető jogokat, és konkrét jogszabályi változtatásokat vezet be annak biztosítása érdekében, hogy a mechanizmus egyértelműen lefedje az alapjogi kötelezettségeket. 4.KÖLTSÉGVETÉSI VONZATOK A javaslat melléklete pénzügyi kimutatást tartalmaz. A mechanizmus működtetése évente mintegy 2 millió EUR-ba kerül a Bizottságnak. Ez a kiadási szint megmarad; a javaslat nem írja elő a Bizottság számára már elkülönített humán- és pénzügyi erőforrások növelését. Ez elsősorban a Bizottság adminisztratív terheinek csökkenését eredményező változások sorozatának, valamint a kisebb csoportok célzottabb (és még rövidebb) értékelését lehetővé tevő rendelkezéseknek tudható be. A hatásvizsgálattal kapcsolatos munka során a Bizottságot az az elv vezérelte, hogy a mechanizmus hatékonyságát és eredményességét anélkül kell növelni, hogy további humán- és pénzügyi erőforrásokra lenne szükség. A tagállami szakértőknél felmerülő költségeket továbbra is megtérítik, és e tekintetben sem várható növekedés. A javasolt változtatások miatt még több és hatékonyabb intézkedésre fog sor kerülni ugyanazokkal az erőforrásokkal. 5.EGYÉB ELEMEK •Monitoring A Bizottság felülvizsgálja e rendelet működését, és az összes értékelő jelentés elfogadását követő 6 hónapon belül jelentést nyújt be a Tanácsnak és az Európai Parlamentnek az új rendelet értelmében az első hét évre szóló többéves értékelési ciklus hatálya alá tartozó értékelésekről. A hatásvizsgálat részeként és a minőségi jogalkotásra vonatkozó szabályokkal összhangban kidolgozták a rendelet felülvizsgálatához használandó minőségi és mennyiségi mutatók nem teljes körű listáját. Emellett a Bizottság jelenleg dolgozik egy új informatikai eszköz kifejlesztésén, amely korszerűsíti a cselekvési tervek tagállamok általi végrehajtásának monitoringját. Az eszköz várhatóan már 2021-ben működőképes lesz. •A Szerződésekhez és a harmadik államokkal kötött társulási megállapodásokhoz csatolt különböző jegyzőkönyvekből fakadó következmények Mivel e javaslat jogalapja az EUMSZ harmadik részének V. címében található, így alkalmazni kell a Dánia és Írország helyzetéről szóló jegyzőkönyvekben és a schengeni jegyzőkönyvben leírt „változó geometria” rendszerét. A javaslat a schengeni vívmányok továbbfejlesztésének minősül. Következésképpen figyelembe kell venni a különböző jegyzőkönyveket és schengeni társulási megállapodásokat érintő következményeket Dánia és Írország; Izland és Norvégia; valamint Svájc és Liechtenstein tekintetében. Úgyszintén figyelembe kell venni a különböző csatlakozási okmányokat érintő következményeket. Mindezen érintett államok helyzetének részletes leírását e javaslat utolsó preambulumbekezdései tartalmazzák. •A javaslat egyes rendelkezéseinek részletes magyarázata A jelenlegi rendelet rendelkezéseivel való összehasonlítás cikkenként: 1. cikk – Tárgy és hatály A cikk lényegében változatlan marad, de egyértelművé teszi a mechanizmus célját („annak biztosítása, hogy a tagállamok hatékonyan alkalmazzák a schengeni vívmányokat, és ezáltal hozzájáruljon a belső határellenőrzések nélküli, jól működő térség kialakításához”). A (3) bekezdés átkerült a 15. cikkbe („Tagállami szakértők”). 2. cikk – Fogalommeghatározások

A szöveg több új fogalommal egészült ki a jogi egyértelműség biztosítása, valamint a rendelet olvashatóságának javítása érdekében. A szöveg kiegészül a „súlyos hiányosság” fogalmával a jogbiztonság növelése és a fogalmat érintő közös értelmezés biztosítása érdekében. A fogalom meghatározása a Bizottság „Schengeni értékelési útmutatójában” jelenleg használt meghatározáson alapul. A cikk meghatározza továbbá az „első alkalommal végzett értékelés”, az „időszakos értékelés”, az „előre be nem jelentett értékelés”, a „tematikus értékelés”, a „látogatás”, az „ismételt látogatás”, az „ellenőrző látogatás”, az „értékelési tevékenység” és a „csoport” fogalmát. 3. cikk – Felelősségi körök és együttműködési kötelezettség A szövegben nem történtek jelentős változtatások. Az új (4) és (5) bekezdés a 13. cikkből került át ide, mivel lényegében tagállami és bizottsági felelősségi köröket határoznak meg. 4. cikk – Az értékelések formái A cikk az egyértelműség érdekében kiegészíti a fogalommeghatározásokat, és felsorolja az értékelések formáit, valamint meghatározza az előre be nem jelentett értékelések és a tematikus értékelések feltételeit. 5. cikk – A monitoringtevékenységek formái A cikk az egyértelműség érdekében felsorolja a monitoringtevékenységek formáit. 6. cikk – Értékelési és monitoringmódszerek Hasonlóképpen, a cikk az egyértelműség érdekében felsorolja az értékelési és monitoringtevékenységek esetében alkalmazandó módszereket, amelyek például látogatások (előre bejelentett vagy előre be nem jelentett), kérdőívek vagy más távmódszerek, például videokonferenciák lehetnek. Megállapítja, hogy ezek egymástól függetlenül vagy együttesen is alkalmazhatók. 7. cikk – Együttműködés uniós szervekkel, hivatalokkal és ügynökségekkel Az új cikk megerősíti a schengeni vívmányok végrehajtásában részt vevő érintett uniós szervekkel, hivatalokkal és ügynökségekkel (különösen a Frontexszel, az eu-LISA-val és az Europollal) a rendelet céljából folytatott szoros együttműködés fontosságát. Kifejezetten utal arra, hogy meg kell erősíteni az együttműködést az Európai Unió Alapjogi Ügynökségével is. A Bizottság a cikk alapján (továbbra is) idevágó információkat, statisztikai adatokat és kockázatelemzéseket fog kérni ezektől a szervektől, hivataloktól és ügynökségektől. Az információmegosztás kölcsönös lesz: a későbbi (10.) cikk előírja, hogy a szinergiák növelése és a párhuzamos erőfeszítések elkerülése érdekében a Bizottság megoszthatja velük az értékelő jelentések, a cselekvési tervek, valamint a cselekvési tervek végrehajtására vonatkozó naprakész információk részleteit. 8. cikk – Együttműködés a Frontexszel A cikk a jelenlegi rendelet 7. cikkének kiigazított változata, amely figyelembe veszi az Európai Határ- és Parti Őrségről szóló rendelet körüli fejleményeket. 9. cikk – Együttműködés az Europollal Az Europol-rendelet módosítására irányuló bizottsági javaslat alapján a cikk kereszthivatkozást tartalmaz az (EU) 2016/794 rendelet 4. cikke (1) bekezdésének s) pontjára, amely szerint az Europol e rendelet végrehajtásának támogatása érdekében szakértelmet, elemzést, jelentéseket és egyéb releváns információkat bocsát rendelkezésre. A szöveg a javaslat elfogadásáig még függőben van. 10. cikk – Szinergiák más értékelési és monitoringtevékenységekkel A stratégiai fókusz és a célzottabb értékelési tervezés előmozdítása érdekében a cikk előírja az uniós ügynökségek és a nemzeti közigazgatások által működtetett releváns mechanizmusok és platformok (például az Európai Multidiszciplináris Platform a Bűnügyi Fenyegetettség Ellen (EMPACT), vagy a tagállamoknak a vonatkozó informatikai rendszerek végrehajtására való felkészülésével kapcsolatos, az eu-LISA által végzett felügyelet, illetve a nemzeti minőség-ellenőrzési mechanizmusok vagy független monitoringmechanizmusok megállapításai) közötti szinergiák növelését. A cikk arról is rendelkezik, hogy a szervek és ügynökségek ne csupán az információk szolgáltatói, hanem kedvezményezettjei is legyenek, ezért a Bizottságnak meg kell tudnia osztani velük az értékelő jelentések, a cselekvési tervek, valamint a cselekvési tervek végrehajtására vonatkozó naprakész információk részleteit. 11. cikk – Harmadik felektől származó információk A cikk jogalapot biztosít a harmadik felek (például ombudsmanok, az alapvető jogok tiszteletben tartását figyelemmel kísérő hatóságok, nem kormányzati és nemzetközi szervezetek) által szolgáltatott információknak az értékelési tevékenységek programozásának és végrehajtásának hatékonyabbá tétele érdekében történő felhasználásához. Ezek az információk különösen hasznosak lehetnek annak értékelésekor, hogy a schengeni vívmányok végrehajtása során tiszteletben tartják-e az alapvető jogokat. 12. cikk – Többéves értékelési program

Annak érdekében, hogy az összes szükséges értékelést a leghatékonyabb módon lehessen elvégezni, reagálni lehessen a felmerülő kihívásokra, rugalmasabban és kiegyensúlyozottabban lehessen igénybe venni az összes rendelkezésre álló eszközt, valamint szorosabb és célzottabb monitoringot lehessen biztosítani, a többéves program időtartama öt évről hét évre bővül. A cikk felvázolja a többéves értékelési program tartalmát, amely meghatározza majd azokat a konkrét kiemelt területeket, amelyekre az időszakos értékeléseknek ki kell terjedniük. A program továbbá meghatározza majd azon tagállamok ideiglenes jegyzékét, amelyeket egy adott évben időszakos értékelésnek kell alávetni. A szöveg emellett egyszerűsített eljárást hoz létre a program kiigazítására, amely értelmében a vis maior események és körülmények miatt szükségessé váló kiigazítások nem feltétlenül igénylik a program, azaz az érintett végrehajtási jogi aktus módosítását. Az elmúlt évek tapasztalatai egyértelműen rámutattak az ilyen rugalmasság szükségességére. A Covid19-világjárvány miatt módosítani kellett a 2020-ra vonatkozó éves értékelési programot. Emellett a közös vízumpolitika területére vonatkozó értékelésekre előre nem látható események is hatással lehetnek, mivel azokra harmadik országokban kerül sor. Ilyen események miatt is szükség volt a program módosítására, amely időigényes feladat. 13. cikk – Éves értékelési program Nincs nagyobb változás a megfelelő jelenlegi (6.) cikkhez képest. Az éves értékelési program javaslatokat fog tartalmazni a tagállamok időszakos értékelésére a többéves értékelési programban meghatározottak szerint; valamely tagállamra vonatkozóan első alkalommal végzett értékelésre (szükség szerint), és legalább egy tematikus értékelésre. Meghatározza ezen értékelések előzetes ütemtervét, a felkeresendő/értékelendő helyszíneket azonban nem feltétlenül. Az előre be nem jelentett értékelések már nem képezik majd a programozás tárgyát, hanem azok szervezésére rövid határidejű értesítéssel, szükség szerint kerül sor. Ez nincs hatással a tagállamokra, viszont megkönnyíti a Bizottságon belüli belső tervezést és eljárásokat, valamint növeli a rugalmasságot és az új körülményekre való reagálási képességet. A többéves programhoz hasonlóan itt is egyszerűsített eljárás jön létre a programnak a vis maior események és körülmények miatt szükségessé váló kiigazítására. 14. cikk – Szabványkérdőív Nincs jelentősebb változás a megfelelő jelenlegi (9.) cikkhez képest. Az új rendelet elfogadása nem teszi szükségessé új szabványkérdőív elfogadását (31. cikk). Továbbra is a jelenlegi marad használatban. A kérdőív megküldésére és a tagállami válaszok benyújtására vonatkozó határidő megváltozott annak érdekében, hogy a tagállami munka nagy részére ne (szükségszerűen) a nyári szabadságok időszakában kerüljön sor. Emellett a szöveg lefekteti, hogy a Bizottság kérésére a tagállamoknak naprakésszé kell tenniük a szabványkérdőívre adott válaszaikat, és kérés esetén a konkrét értékelések előtt válaszolniuk kell kiegészítő kérdésekre, valamint be kell nyújtaniuk a nemzeti minőség-ellenőrzési mechanizmusok és belső ellenőrzések megállapításait. Ez a rendelkezés biztosítja, hogy a csoportok birtokában legyenek minden releváns és naprakész információnak a konkrét értékelések hatékony elvégzéséhez. 15. cikk – Tagállami szakértők Nincs jelentősebb változás a jelenlegi (12.) cikkhez képest. A (2) bekezdés a jelenlegi 1. cikkből került át ide. 16. cikk – Szakértők képzése Kívánatosnak tűnt a képzéssel kapcsolatos rendelkezés megerősítése egy erre vonatkozó külön cikk bevezetésével, ezáltal hangsúlyozva annak fontosságát, hogy az összes releváns alapjogi megfontolás megjelenjen a képzésekben, valamint az Alapjogi Ügynökséget szisztematikusan bevonják e tekintetben. A szöveg külön utal az alapképzési tantervek naprakészen tartásának és a frissítő képzések szervezésének szükségességére. Emellett minden értékelést végző csoport magában foglalhat egy tagállami vagy bizottsági „megfigyelőt”. Ezek a „pályakezdő szakértők” azelőtt tapasztalatot szerezhetnek az értékelések terén, hogy azokban teljes jogú csoporttagként ténylegesen részt vennének. Megfigyelőként technikai segítségnyújtási feladatokat láthatnak el (a 18. cikkben meghatározottak szerint), de nem vehetnek részt a csoportok alaptevékenységeiben (a megállapítások értékelése és szövegezés). A költségeket azonban a Bizottság állja a 3. cikkel összhangban. 17. cikk – Tagállami szakértői állomány Az 1. szakaszban részletesen kifejtett ezen új cikk célja annak biztosítása, hogy elegendő számú tapasztalt szakértő vegyen részt az értékelési és monitoringtevékenységekben, és hogy a csoportokat gyorsabban és kevésbé megterhelő módon lehessen létrehozni. Az állomány révén nagyobb fokú kiszámíthatóság és rugalmasság biztosítható. A cikk részletes szabályokat és határidőket állapít meg az állomány létrehozására, és meghatározza a Bizottság és a tagállamok kötelezettségeit. Az állomány tagjai és a nemzeti hatóságok várhatóan kedvezően reagálnak a konkrét felkérésekre, azok visszautasítása kizárólag komoly szakmai vagy személyes okok alapján lehetséges. 18. cikk – A csoportok létrehozása A cikk összevonja és módosítja a megfelelő jelenlegi 10. és 11. cikket. A szöveg általános szabályként előírja, hogy a csoport tagjait az újonnan létrehozott szakértői állományból választják ki (lásd a 17. cikket), figyelembe véve a kisebb nemzeti közigazgatási szervek kapacitását. Kiegészítő lehetőségként azonban fennmarad a szakértők biztosításának jelenlegi módja, azaz az összes tagállamhoz címzett felhívás azokra az esetekre, amikor a Bizottság nem tud elegendő számú szakértőt szerezni az állományból. A szöveg rugalmasságot biztosít a csoportokban részt vevő szakértők számát illetően. A Bizottság az egyes értékelési és monitoringtevékenységekhez kapcsolódó igények és kihívások függvényében fogja meghatározni a csoportok méretét. A csoportok létrehozásakor a Bizottság gondoskodik a földrajzi egyensúlyról és a rotációról, továbbá szempont lesz majd a nemzeti közigazgatások kapacitása, valamint a különböző profilok iránti igény is. A cikk meghatározza továbbá a vezető szakértők kijelölésére és kiválasztására vonatkozó szabályokat, valamint felvázolja fő feladataikat. 19. cikk – A látogatások lebonyolítása A megfelelő jelenlegi (13.) cikkhez képest a fő változás az, hogy általános szabályként az előre be nem jelentett helyszíni látogatásokra az érintett tagállam előzetes értesítése nélkül kerül sor. Ez a helyzet különösen akkor, ha a látogatás célja a belső határokon alkalmazott gyakorlatok értékelése (ahogy az jelenleg is történik); ha a Bizottság olyan újonnan felmerülő vagy rendszerszintű problémákról szerez tudomást, amelyek jelentős negatív hatást gyakorolhatnak a schengeni térség működésére; vagy ha valamely tagállam állítólagosan súlyosan elhanyagolja a schengeni vívmányok szerinti kötelezettségeit, ideértve az alapvető jogok schengeni vívmányok végrehajtása során történő lehetséges megsértésére vonatkozó súlyos vádakat. Kivételt képez a 24 órával korábbi értesítés azokban az esetekben, amikor az előre be nem jelentett látogatás fő célja a schengeni vívmányok végrehajtásának rutinszerű ellenőrzése. A cikk egyértelművé teszi, hogy a részletes látogatási program magában foglalhatja a nemzeti hatóságoknál és szerveknél, nem kormányzati és nemzetközi szervezeteknél, valamint a schengeni vívmányok végrehajtásában részt vevő vagy abban érintett egyéb szerveknél, ügynökségeknél és szerveknél tett látogatásokat és a velük való találkozókat az értékelés tárgyát képező tagállammal való együttműködés során. 20. cikk – Távmódszerek A cikk kimondja, hogy a Bizottság a tagállamokkal együttműködésben iránymutatásokat dolgozhat ki az értékelési és monitoringtevékenységek kérdőívek vagy egyéb távmódszerek (például videokonferenciák) révén történő elvégzéséhez. Bár léteznek iránymutatások a látogatások lebonyolításához, nincsenek ilyen iránymutatások a kérdőíveken vagy távmódszereken alapuló értékelések elvégzéséhez. Létezik már hasonló rendelkezés (és azt a 19. cikk fenn is tartja) az előre be nem jelentett látogatások lebonyolítására vonatkozóan. 21. cikk – Értékelő jelentések A szöveg fontos változásokat vezet be az eljárás felgyorsítása és hatékonyságának növelése érdekében, különösen azáltal, hogy rövidebb és új határidőket ír elő, és meghatározza, hogy a jelentéseket legkésőbb az értékeléstől számított négy hónapon belül el kell fogadni. Az értékelő jelentések célirányosabbak lesznek, és érdemi megállapításokat fognak tartalmazni; elsősorban a bevált módszereket vagy az előírásoknak nem eleget tevő gyakorlatokat tárgyalják majd. Az „eleget tesz az előírásoknak, de fejlesztésre szorul” kategória azonban megmarad, nem utolsósorban azért, mert a további harmonizáció biztosítása mellett hasznos eszköznek bizonyult a schengeni vívmányok végrehajtásának magas szintre emeléséhez is. A jelentések általános szabályként ajánlásokat is tartalmaznak majd, és azok elfogadása továbbra is végrehajtási jogi aktusként történik a vizsgálóbizottsági eljárás keretében. E tekintetben további magyarázat található a 2. szakaszban („Arányosság”) és az általános szabály alóli kivételeket a 23., 24. és 25. cikk határozza meg (lásd alább).

22. cikk – Utánkövetés és monitoring A szöveg számos lényeges változást vezet be, elsősorban a hiányosságok gyorsabb kiküszöbölésének, valamint annak biztosítása érdekében, hogy csökkenjen a jelenleg a jelentéstételi kötelezettség gyakoriságából adódó adminisztratív teher. Minden értékelő jelentést cselekvési tervvel kell majd utánkövetni. A Bizottság szolgálatai észrevételeket fognak tenni a cselekvési tervekkel kapcsolatban, de nem a jelenlegi rendelet alapján előírt hivatalos bizottsági közlemények, hanem például adminisztratív levelek útján. Ha a Bizottság szolgálatai úgy ítélik meg, hogy a cselekvési terv nem megfelelő, a tagállamnak az észrevételek kézhezvételétől számított egy hónapon belül felülvizsgált cselekvési tervet kell benyújtania. Általános szabályként az utánkövető jelentések gyakorisága csökken: háromról hat hónapra változik. Új elemként azonban az utánkövető jelentéseket nemcsak a Bizottságnak, hanem a Tanácsnak is be kell nyújtani. Monitoringtevékenységei részeként a Bizottság ismételt látogatásokat és ellenőrző látogatásokat szervezhet. A szervezési és jelentéstételi követelmények szempontjából ezek a látogatások az értékelő látogatásoknál egyszerűbbek lesznek. Az Európai Parlament és a Tanács szerepe megerősödik a monitoringszakaszban: a Bizottság évente legalább kétszer tájékoztatja őket a cselekvési tervek végrehajtásának állásáról, az ismételt látogatások és az ellenőrző látogatások eredményéről, valamint arról, ha megfigyelései szerint a cselekvési terv végrehajtása terén nincs jelentős előrelépés. 23. cikk – Az értékelő jelentésben feltárt súlyos hiányosságra vonatkozó különös rendelkezések Ez a cikk különös rendelkezéseket állapít meg arra az esetre, ha az értékelés súlyos hiányosságot tár fel. A Tanács szorosabb bevonásáról, gyorsabb eljárásokról és szigorúbb határidőkről rendelkezik. Az értékelő jelentést a Bizottság fogadja el, míg az ajánlásokat a Tanács az értékelő jelentéstől különállóan fogadja el. Szigorú határidők kötik majd a Bizottságot (a jelentés elfogadása) és a Tanácsot (az ajánlások elfogadása) egyaránt. A monitoringszakaszban szigorúbb eljárási szabályok lesznek alkalmazandók: a tagállam a súlyos hiányosságról való tájékoztatást követően haladéktalanul megkezdi a korrekciós intézkedések végrehajtását, és erről késedelem nélkül tájékoztatja a Bizottságot és a tagállamokat. A tagállamnak egy hónapon belül kell majd benyújtania a cselekvési tervét, és a Bizottság az értékelési tevékenység időpontjától számított egy éven belül ismételt látogatást szervez. Az ismételt látogatást követően a Bizottság ismételt látogatásról szóló jelentést nyújt be a Tanácsnak, amely kialakítja a jelentéssel kapcsolatos álláspontját. A Bizottság tájékoztatni fogja az Európai Parlamentet és a Tanácsot a cselekvési terv lezárására irányuló szándékáról, a Tanácsot pedig felkéri a javasolt lezárással kapcsolatos álláspontjának kialakítására. A külső határokon feltárt súlyos hiányosságok esetén a Schengeni határellenőrzési kódex 21. és 29. cikke alkalmazható. 24. cikk – Az első alkalommal végzett értékelésekre vonatkozó különös rendelkezések Az első alkalommal végzett értékelések esetében is szükség van különös szabályokra. Hasonlóan azokhoz az esetekhez, amikor az értékelés súlyos hiányosságot tár fel, a szöveg itt is a Tanács szorosabb bevonásáról, gyors eljárásokról és szigorú határidőkről (de nem olyan szigorúakról, mint a 23. cikk) rendelkezik, valamint szigorúbb szabályokat állapít meg a monitoringszakaszra vonatkozóan. 25. cikk – A tematikus értékelésekre vonatkozó különös rendelkezések Az első alkalommal végzett értékelésekhez hasonlóan a szöveg a tematikus értékelések esetében is a Tanács szorosabb bevonásáról rendelkezik. A monitoringszakaszra vonatkozóan nem bizonyult szükségesnek különös rendelkezéseket hozni. 26. cikk – Bizalmas információk Az értékelő és az ismételt látogatásról szóló jelentések elvben már nem lesznek „EU Restricted” minősítésű dokumentumok. Minősítési státuszukat az alkalmazandó biztonsági szabályokkal összhangban kell majd meghatározni. A minősítésre az értékelt tagállam kellően indokolt kérésére továbbra is lehetőség lesz. 27. cikk – Írország részvételének feltételei A cikk a megfelelő jelenlegi (18.) cikket követi, azonban nem tesz említést az Egyesült Királyságról. 28. cikk – Jelentés az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak A cikk a megfelelő jelenlegi (20.) cikket követi. Az éves átfogó jelentés kiegészíti a 22. cikk szerinti megerősített jelentéstételi kötelezettségeket. A Tanács megvitatja a jelentést és következtetéseket fogad el. 29. cikk – Bizottsági eljárás A cikk nagyjából a megfelelő jelenlegi (21.) cikket követi. 30. cikk – Felülvizsgálat A cikk a megfelelő jelenlegi (22.) cikket követi.

31. cikk – Hatályon kívül helyezés A cikk az új rendelet alkalmazásának kezdetével hatályon kívül helyezi az 1053/2013/EU rendeletet. 32. cikk – Átmeneti rendelkezések A cikk átmeneti rendelkezést tartalmaz egy új többéves program elfogadására vonatkozóan, amelyet 2022. november 1-jéig kellene összeállítani, és amely 2023. január 1-jén indulna. Ezek az időpontok a javaslatról folytatott tárgyalások ütemétől függően kiigazíthatók. Tekintettel arra, hogy a folyamatban lévő többéves program félúton (2023 januárjában) érne véget, a rendelkezés előírja, hogy az új többéves programnak figyelembe kell vennie a jelenlegi rendelet alapján elfogadott második többéves program keretében már elvégzett értékeléseket. A gyakorlatban ez azt jelenti, hogy az új hétéves többéves program azoknak a tagállamoknak az értékelésével indulna, amelyek esetében a jelenlegi ciklusban még nem történt meg az értékelés, míg a 2020 és az új szabályok hatálybalépése között már értékelt tagállamok az új értékelési ciklus végére kerülnek. A cikk azt is egyértelműsíti, hogy a jelenlegi rendelet alapján elfogadott szabványkérdőív addig használatban marad, amíg az e rendelet 14. cikkében előírt szabványkérdőív el nem készül. 33. cikk – Hatálybalépés és alkalmazás Annak érdekében, hogy a lehető leghamarabb ki lehessen használni az új rendelet nyújtotta hatékonyságnövekedést, a cikk ambiciózus határidőt állapít meg az új rendelet alkalmazására ([2022. szeptember 1]-jétől), amely a javaslatról folytatott tárgyalások során kiigazítható. 2021/0140 (CNS) Javaslat A TANÁCS RENDELETE a schengeni vívmányok alkalmazását ellenőrző értékelési és monitoringmechanizmus létrehozásáról és működéséről, valamint az 1053/2013/EU rendelet hatályon kívül helyezéséről



AZ EURÓPAI UNIÓ TANÁCSA, tekintettel az Európai Unió működéséről szóló szerződésre és különösen annak 70. cikkére, tekintettel az Európai Bizottság javaslatára, a jogalkotási aktus tervezete nemzeti parlamenteknek való megküldését követően,

tekintettel az Európai Parlament véleményére, tekintettel az európai adatvédelmi biztos véleményére, különleges jogalkotási eljárás keretében, mivel: (1)A belső határellenőrzések nélküli schengeni térség működésének feltétele, hogy a tagállamok hatékonyan és eredményesen alkalmazzák a schengeni vívmányokat. E vívmányok részét képezik a külső határokra vonatkozó intézkedések, a belső határellenőrzések megszüntetését ellensúlyozó intézkedések, valamint egy erős monitoringkeret, amelyek együttesen megkönnyítik a szabad mozgást, illetőleg magas szinten biztosítják a biztonságot, a jog érvényesülését és az alapvető jogok – többek között a személyes adatok – védelmét. (2)Az említett vívmányok alkalmazásának szakértői értékelése és monitoringja 1998 óta a schengeni térség központi elemét képezi, és eszközként szolgál az eredményekkel kapcsolatos magas szintű elszámoltathatóság és felelősségvállalás fenntartásához, valamint a tagállamok közötti kölcsönös bizalom megerősítéséhez. (3)Az 1053/2013/EU tanácsi rendelet egyedi értékelési és monitoringmechanizmust hozott létre, amely 2015-ben lépett működésbe. (4)Eredményességének és hatékonyságának növelése érdekében meg kell erősíteni a schengeni értékelési és monitoringmechanizmust. A felülvizsgált értékelési és monitoringmechanizmusnak a tagállamok közötti magas szintű kölcsönös bizalom fenntartását kell megcéloznia annak garantálása révén, hogy a tagállamok az elfogadott közös előírásokat, alapelveket és normákat követve hatékonyan alkalmazzák a schengeni vívmányokat, hozzájárulva ezáltal a schengeni térség megfelelő működéséhez. (5)Az értékelési és monitoringmechanizmusnak ezeket a célokat olyan objektív és pártatlan értékelések révén kell elérnie, amelyek képesek gyorsan feltárni a schengeni vívmányok alkalmazása terén fennálló, a schengeni térség megfelelő működését akadályozni képes hiányosságokat, valamint biztosítják e hiányosságok gyors kiküszöbölését, továbbá alapot nyújtanak a schengeni térség egészének működéséről folytatott párbeszédhez. Ehhez a tagállamok és a Bizottság közötti szoros együttműködésre, a közös felelősségi körök kiegyenlített elosztására és a rendszer szakértői értékelési jellegének fenntartására van szükség. Az Európai Parlament fokozottabb bevonására is szükség van. Tekintettel a változtatások mértékére, az 1053/2013/EU rendeletet hatályon kívül kell helyezni, és helyébe új rendeletet kell léptetni. (6)Az értékelési és monitoringmechanizmus a schengeni vívmányok valamennyi – jelenlegi és jövőbeni – területére kiterjedhet, azon területek kivételével, ahol az uniós jog alapján már létezik egyedi értékelési mechanizmus. Az értékelési és monitoringmechanizmusnak fel kell ölelnie minden olyan vonatkozó jogszabályt és operatív tevékenységet, amely elősegíti a schengeni térség működését. (7)Az Európai Tanács 2012. március 1–2-i következtetéseivel összhangban az összes értékelés során figyelembe kell venni a schengeni vívmányokat alkalmazó hatóságok megfelelő működését. Az értékelésnek ki kell terjednie a magánszervezetek – például légitársaságok vagy külső szolgáltatók – gyakorlataira is, amennyiben azok a tagállamokkal való együttműködés során részt vesznek vagy érintettek a schengeni vívmányok végrehajtásában. Hasonlóképpen, tekintettel az uniós szervek, hivatalok és ügynökségek által a schengeni vívmányok végrehajtásában betöltött egyre növekvő szerepre, az értékelési és monitoringmechanizmusnak támogatnia kell ezen uniós szervek, hivatalok és ügynökségek tevékenységeinek ellenőrzését, amennyiben azok a tagállamok nevében a schengeni vívmányok rendelkezéseinek operatív alkalmazását elősegítő feladatokat látnak el. E tevékenységek ilyen irányú ellenőrzését be kell építeni a tagállamok értékelésébe, és azt a Bizottságra, valamint az érintett ügynökségek, hivatalok és szervek vonatkozó irányító szerveire a létrehozó rendeletek által ráruházott felelősségi körök és az e rendeletekben foglalt saját értékelési és monitoringeljárásaik sérelme nélkül és teljes mértékű tiszteletben tartása mellett kell elvégezni. Amennyiben az értékelések az uniós szervek, hivatalok és ügynökségek által ellátott vagy támogatott feladatokkal kapcsolatban tárnak fel hiányosságokat, a Bizottságnak tájékoztatnia kell azok érintett irányító szerveit. (8)Az értékelési és monitoringtevékenységeknek célzottnak kell lenniük, és figyelembe kell venniük a korábbi értékelések és a nemzeti minőség-ellenőrzési mechanizmusok eredményeit. E tevékenységeket az uniós szervekkel, hivatalokkal és ügynökségekkel folytatott megerősített együttműködéssel, a schengeni értékelésekben való szisztematikus részvételükkel, valamint javított kockázatelemzéssel és információ-megosztással kell támogatni. Ez az együttműködés és részvétel különösen az Európai Határ- és Partvédelmi Ügynökséget (a továbbiakban: Frontex), a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség nagyméretű IT-rendszereinek üzemeltetési igazgatását végző európai uniós ügynökséget (a továbbiakban: eu-LISA), a Bűnüldözési Együttműködés Európai Uniós Ügynökségét (a továbbiakban: Europol), az Európai Unió Alapjogi Ügynökségét és az európai adatvédelmi biztost érinti. Emellett az együttműködést kölcsönösebbé kell tenni, és az ügynökségeknek nem csupán hozzájárulói szerepet, hanem előnyöket is biztosítani kell az értékelési és monitoringmechanizmusban való részvételhez kapcsolódóan. (9)A Frontex által végzett sebezhetőségi értékelés olyan mechanizmus, amely kiegészíti az e rendelet által létrehozott értékelési és monitoringmechanizmust, és célja az uniós szintű minőség-ellenőrzés garantálása, valamint az uniós és nemzeti szintű folyamatos felkészültség biztosítása a külső határokon jelentkező esetleges kihívásokra való reagálás érdekében. Mindkét mechanizmus az európai integrált határigazgatás elemét képezi. Maximalizálni kell a sebezhetőségi értékelés, illetve az értékelési és monitoringmechanizmus közötti szinergiákat a schengeni térség működésére vonatkozó jobb helyzetkép kialakítása, valamint annak érdekében, hogy a lehetőségekhez mérten elkerülhetők legyenek a párhuzamos erőfeszítések és az egymásnak ellentmondó ajánlások. E célból biztosítani kell a két mechanizmus eredményeiről a Frontex és a Bizottság között folytatott rendszeres információcserét. A stratégiai fókusz és a célzottabb értékelési tervezés előmozdítása szükségessé teszi az uniós ügynökségek és a nemzeti közigazgatások által működtetett releváns mechanizmusok és platformok (például az Európai Multidiszciplináris Platform a Bűnügyi Fenyegetettség Ellen (EMPACT), vagy a tagállamoknak a vonatkozó informatikai rendszerek végrehajtására való felkészülésével kapcsolatos, az eu-LISA támogatása mellett zajló bizottsági felügyelet, illetve a nemzeti minőség-ellenőrzési mechanizmusok megállapításai) közötti szinergiák további növelését is. (10)A schengeni vívmányok szerinti adatvédelmi követelmények megfelelő végrehajtásának és alkalmazásának értékelésével foglalkozó külön értékelések mellett az értékelés során különös figyelmet kell fordítani az alapvető jogoknak a schengeni vívmányok alkalmazása során történő tiszteletben tartásának ellenőrzésére. Az értékelési és monitoringmechanizmusnak az alapjogi jogsértések vonatkozó szakpolitikai területeken történő feltárására irányuló képességének növelése érdekében kiegészítő intézkedéseket kell végrehajtani. A schengeni értékelőket megfelelő képzésben kell részesíteni e tekintetben, jobban ki kell használni az Európai Unió Alapjogi Ügynöksége által biztosított releváns információkat, és szakértőit jobban be kell vonni az értékelések tervezésébe és végrehajtásába. Ezenkívül az értékelések programozása, tervezése és végrehajtása során figyelembe kell venni a nyilvánosságra hozott, illetve független monitoringmechanizmusokon keresztül vagy az érintett harmadik felek – például ombudsmanok, az alapvető jogok tiszteletben tartását ellenőrző hatóságok, nem kormányzati és nemzetközi szervezetek – által saját kezdeményezésre szolgáltatott információkat. (11)Az értékelési és monitoringmechanizmusnak átlátható, hatékony és egyértelmű szabályokat kell megállapítania az értékelési és monitoringtevékenységekre alkalmazott formákkal és módszerekkel, a magasan képzett szakértők igénybevételével, valamint az értékelések megállapításainak utánkövetésével kapcsolatban. (12)Az értékelési és monitoringmechanizmus hatékonyságának, valamint az új körülményekhez és jogalkotási fejleményekhez való alkalmazkodási képességének növelése, illetőleg a tagállamok, a Bizottság és az uniós szervek, hivatalok és ügynökségek erőforrásainak felhasználására irányuló észszerűsítés érdekében rugalmasabbá kell tenni az értékelések és a módszerek formáit. Az értékeléseket elsődlegesen látogatások révén végzett időszakos értékeléseken keresztül kell végrehajtani. A rendelkezésre álló eszközök kiegyensúlyozottabb használata érdekében fokozatosan növelni kell az előre be nem jelentett látogatások és a tematikus értékelések arányát. Az értékelés formáit egyértelműen meg kell határozni. A szakpolitikai területtől, valamint az értékelési és monitoringtevékenység jellegétől függően az értékelési és monitoringmechanizmusnak lehetővé kell tennie több tagállam egyidejű értékelését, valamint az értékelés teljesen vagy részben távolról történő elvégezését, illetve a szakpolitikai területek értékelésének ötvözését. Az értékelési és monitoringmechanizmus révén olyan átfogó tagállami értékelő jelentések készítésére kell törekedni, amelyek az adott tagállamnak a schengeni vívmányok alkalmazása terén elért általános teljesítményét értékelik. (13)A tagállami gyakorlatok összehasonlító elemzésének biztosítása érdekében gyakoribb tematikus értékelésekre van szükség. Ilyen értékeléseket a jelentős jogszabályi változások alkalmazásának kezdetekor azok végrehajtása és az új kezdeményezések végrehajtásának értékelése, illetve a több szakpolitikai területet érintő kérdések vagy a hasonló kihívásokkal szembesülő tagállamok gyakorlatainak értékelése céljából kell végezni. (14)Az előre be nem jelentett látogatásokat – amelyek a tagállami gyakorlatok ellenőrzésének egyik leghatékonyabb eszköze – a céljuktól függően az érintett tagállam előzetes értesítése nélkül vagy csak rövid előzetes értesítésével kell elvégezni. Előzetes értesítés nélküli, előre be nem jelentett látogatásokat kell tenni „vizsgálati” célból a schengeni vívmányok szerinti kötelezettségek teljesítésének ellenőrzésére, többek között válaszul a schengeni térség működésére potenciálisan jelentős hatást gyakorló rendszerszintű problémákra utaló jelekre vagy az alapvető jogok megsértésére, különös tekintettel az alapvető jogoknak a külső határokon történő súlyos megsértésére vonatkozó állításokra. Ilyen esetekben az előzetes értesítés meghiúsítaná a látogatás célját. 24 órával korábbi értesítés melletti, előre be nem jelentett látogatásokat kell tenni, ha a látogatás fő célja a schengeni vívmányok tagállamok általi végrehajtásának szúrópróbaszerű ellenőrzése. (15)Az e rendelet alapján végzett tevékenységek többéves és éves értékelési programokon keresztül megvalósuló programozása már bizonyította hozzáadott értékét a kiszámíthatóság és a bizonyosság biztosítása terén. Ezért a Bizottságnak a tagállamokkal együttműködve többéves és éves értékelési programokat kell elfogadnia. Emellett ezeknek a programoknak kellően rugalmasnak kell lenniük ahhoz, hogy idővel alkalmazkodni tudjanak a schengeni vívmányok dinamikus jellegéhez. Vis maior esetén a programok kiigazítását az érintett tagállamokkal egyetértésben kell elvégezni anélkül, hogy szükséges lenne a programok formális módosítása. A hét évre elfogadott többéves értékelési programnak meg kell határoznia azokat a konkrét kiemelt területeket, amelyekre az időszakos értékeléseknek ki kell terjedniük. Ez a megközelítés nagyobb rugalmasságot, a prioritások hatékonyabb felállítását, valamint a rendelkezésre álló összes eszköz kiegyensúlyozottabb és stratégiaibb használatát teszi lehetővé. A többéves értékelési program öt évről hét évre történő meghosszabbítása várhatóan a tagállamok fokozott, szorosabb és célzottabb monitoringját is eredményezi, anélkül, hogy csökkenne az ellenőrzés szintje. (16)Az értékelési és monitoringtevékenységeket a Bizottság képviselőiből és a tagállamok által kijelölt szakértőkből álló csoportoknak kell végezniük. Ezeknek a képviselőknek és szakértőknek megfelelő képesítéssel, többek között megalapozott elméleti tudással és gyakorlati tapasztalattal kell rendelkezniük. A kellő számú tapasztalt szakértő részvételének gyorsabb és kevésbé megterhelő módon történő biztosítása érdekében a Bizottságnak – a tagállamokkal szoros együttműködésben – szakértői állományt kell létrehoznia és fenntartania. A szakértői állománynak kell biztosítania az elsődleges forrást az értékelési és monitoringtevékenységekhez szükséges szakértőkhöz.

(17)A hatékonyság növelése és az adminisztratív terhek csökkentése érdekében nagyobb rugalmasságot kell biztosítani az értékelési és monitoringcsoportok méretét illetően. A Bizottságnak ezért az egyes értékelési és monitoringtevékenységekhez kapcsolódó igények és kihívások függvényében kell meghatároznia és kiigazítania a csoportok méretét. A csoportok létrehozásakor a Bizottságnak a lehető legnagyobb mértékben gondoskodnia kell a földrajzi egyensúlyról és a rotációról, továbbá figyelembe kell venni a nemzeti közigazgatások kapacitását és a különböző profilok iránti igényt. A közös felelősség elve, az előreláthatóság és a szakértőknek a szakértői állományba történő kinevezésekor tett kötelezettségvállalás azt jelenti, hogy a konkrét értékelésekre felkért szakértők és nemzeti hatóságaik várhatóan kedvezően reagálnak a felkérésekre; a felkérések visszautasítását kizárólag kellően indokolt, komoly szakmai vagy személyes okok alapján szabad lehetővé tenni. (18)Az értékelési és monitoringtevékenységekkel kapcsolatos működési költségeket (utazás, szállás és étkezés) az uniós költségvetésnek kell viselnie. Az értékelő és monitoringmegbízatásokban részt vevő nemzeti szakértők kiegészítő napidíjait, valamint az e szakértőket távollétük idején helyettesítő személyek személyzeti költségeit a vonatkozó uniós alapok keretein belül a tagállami nemzeti programok fedezhetik, az említett alapok célkitűzéseivel és alkalmazandó szabályaival összhangban. (19)Az értékelő jelentéseknek tömörnek és lényegre törőnek kell lenniük. A jelentős hatással bíró hiányosságokra kell összpontosítaniuk, és ki kell emelniük azokat a területeket, ahol lényeges javulás érhető el. Kisebb jelentőségű megállapítások nem képezhetik a jelentések részét. A csoportnak az értékelési tevékenység végén azonban meg kell osztania ezeket a megállapításokat az értékelt tagállammal, a vonatkozó nemzeti minőség-ellenőrzési mechanizmusért felelős hatóságokat is ideértve. A csoportnak aktívan törekednie kell a jelentésekben feltüntethető bevált módszerek azonosítására. Különösen azokat az új és innovatív intézkedéseket kell bevált módszerként kiemelni a jelentésekben, amelyek jelentősen javítják a közös szabályok végrehajtását, és amelyeket más tagállamok is átültethetnek a gyakorlatba. (20)Az értékelő jelentéseknek főszabályként ajánlásokat kell megfogalmazniuk arra vonatkozóan, hogy miként kell orvosolni a feltárt hiányosságokat (többek között az alapvető jogok megsértését), és az ajánlásokat a Bizottságnak az 182/2011/EU rendelet 5. cikke szerinti vizsgálóbizottsági eljárás keretében végrehajtási jogi aktusok révén egyetlen jogi aktusban kell elfogadnia. A jelentés és az ajánlások egyetlen dokumentumban és egyetlen elfogadási eljárás keretében történő egységes szerkezetbe foglalása megerősíti az értékelés megállapításai és az ajánlások közötti szoros kapcsolatot. Emellett az ajánlások gyorsított közzététele lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy gyorsabban és hatékonyabban küszöböljék ki a hiányosságokat. Ezzel egy időben a vizsgálóbizottsági eljárás alkalmazása biztosítani fogja a tagállamok részvételét az ajánlások elfogadásához vezető döntéshozatali folyamatban. (21)Mindazonáltal, tekintettel a Tanács döntő szerepére az egymásra gyakorolt nyomás terén, valamint a politikai megbeszélések szükségességére, a Tanácsnak ajánlásokat kell elfogadnia a schengeni térség működése szempontjából politikai jelentőségű és általános érdekű esetekben. Ilyen esetnek minősül, ha valamely értékelés súlyos hiányosság fennállását állapítja meg, a tematikus értékelés, vagy az annak ellenőrzése céljából végzett értékelés, hogy egy tagállam, amelyre nézve a schengeni vívmányok kötelező erejűek, és amelynek tekintetében a belső határellenőrzéseket nem szüntették meg, teljesíti-e a schengeni vívmányok teljes körű alkalmazásához szükséges feltételeket, illetve az annak ellenőrzése céljából végzett értékelés, hogy egy tagállam, amelyre nézve a schengeni vívmányok nem kötelező erejűek, és amely úgy döntött, hogy alkalmazza a schengeni vívmányok részeit, teljesíti-e a schengeni vívmányok részben történő alkalmazásához szükséges feltételeket. (22)Ezen túlmenően, amennyiben az értékelések súlyos hiányosságot tárnak fel, különös rendelkezéseket kell hozni a korrekciós intézkedések haladéktalan elfogadásának biztosítása érdekében. Tekintettel az ilyen hiányosság jelentette kockázatra, az értékelt tagállamnak, amint értesül a súlyos hiányosságról, haladéktalanul meg kell kezdenie a hiányosság orvoslását célzó intézkedések végrehajtását, beleértve szükség esetén az összes rendelkezésre álló operatív és pénzügyi eszköz igénybevételét. A korrekciós intézkedéseket szigorúbb határidőkhöz kell kötni, valamint szorosabb politikai ellenőrzésnek és monitoringnak kell alávetni. E tekintetben a Bizottságnak haladéktalanul tájékoztatnia kell a Tanácsot és az Európai Parlamentet, ha egy értékelés súlyos hiányosság fennállását állapítja meg, és az értékelés időpontjától számított egy éven belül „súlyos hiányosságra” vonatkozó ismételt látogatást kell szerveznie annak ellenőrzése céljából, hogy a tagállam orvosolta-e az érintett hiányosságokat. A Bizottságnak az ismételt látogatást követően ismételt látogatásról szóló jelentést kell benyújtania a Tanácsnak. (23)A súlyos hiányosságokat a problémák jellegével, nagyságrendjével és lehetséges hatásával kapcsolatos egyértelmű – az egyes szakpolitikai területek esetében akár eltérő – kritériumokon nyugvó alapos eseti értékelések alapján lehetséges feltárni. A schengeni vívmányok hatékony végrehajtása szempontjából kulcsfontosságú különböző elemek és bizonyos tényezők különféle kombinációja vezethet ahhoz, hogy valamely megállapítás súlyos hiányosságnak minősüljön. Ha azonban megállapítást nyer, hogy valamely feltárt hiányosság veszélyezteti vagy rövid távon veszélyeztetheti a belső határellenőrzés nélküli térség általános működését, illetőleg jelentős negatív hatást gyakorol az egyének jogaira, az ilyen hiányosságot súlyos hiányosságnak kell minősíteni. Amennyiben egy értékelő jelentés súlyos hiányosságot tár fel a külső határok ellenőrzésének végrehajtását illetően, az (EU) 2016/399 európai parlamenti és tanácsi rendelet 21. és 29. cikke alkalmazható. (24)Az értékelési és monitoringmechanizmusnak szilárd utánkövető és monitoringkomponenst kell magában foglalnia, amelyet a Bizottságnak a Tanáccsal és az Európai Parlamenttel szoros együttműködésben kell biztosítania anélkül, hogy aránytalan terhet róna az érintett szereplőkre. Az értékeléseket cselekvési tervekkel kell utánkövetni. A cselekvési tervek kidolgozása során az értékelt tagállamoknak teljes mértékben figyelembe kell venniük az Unió által biztosított finanszírozási lehetőségeket, és a lehető legjobban ki kell használniuk ezeket a forrásokat. A folyamat felgyorsítása érdekében a Bizottságnak észrevételeket kell tennie – például levél formájában – a cselekvési tervek megfelelőségével kapcsolatban. A megfelelő idejű utánkövetés biztosítása érdekében, ha a Bizottság szolgálatai úgy ítélik meg, hogy a cselekvési terv nem megfelelő, az érintett tagállam számára elő kell írni, hogy az észrevételek kézhezvételétől számított egy hónapon belül felülvizsgált cselekvési tervet nyújtson be. A tagállamoknak főszabály szerint hathavonta kell utánkövető jelentést benyújtaniuk a Bizottságnak és a Tanácsnak a cselekvési tervek végrehajtásáról. (25)A Bizottság számára lehetővé kell tenni, hogy monitoringtevékenységei részeként ismételt látogatásokat és ellenőrző látogatásokat szervezzen. Ismételt látogatást kell szervezni a cselekvési terv végrehajtása terén elért előrehaladás figyelemmel kísérésére olyan értékelést követően, amely súlyos hiányosságot tárt fel, vagy valamely tagállam teljes körű schengeni csatlakozását előzi meg (első alkalommal végzett értékelés), és azt állapította meg, hogy az értékelt t