A kutatási megközelítés biztosította az érdekelt felek széles körétől történő információgyűjtést, beleértve a CEPOL-t, más uniós ügynökségeket, a tagállamokat és harmadik országokat is, ami erősíti a nézőpontok egyensúlyát és azok széles körét.

Az Európai Unió Bűnüldözési Képzési Ügynöksége (CEPOL) egy budapesti (Magyarország) székhelyű, a bűnüldöző szervek tagjainak képzésével foglalkozó európai uniós ügynökség. Ez az ügynökség kulcsfontosságú szerepet tölt be annak biztosításában, hogy az európai bűnüldöző szervek tagjai az emberi jogok védelmét, a súlyos bűncselekmények és a terrorizmus megelőzését és leküzdését, valamint a közrend fenntartását szolgáló megfelelő eszközökkel rendelkezzenek egy közös uniós bűnüldözési kultúra kialakítása céljából. 2000-ben Európai Rendőrakadémiaként hozták létre, 2005-ben pedig ügynökséggé vált. Jelenlegi jogi megbízatása 2016. július 1-jén lépett hatályba, amely az Európai Unió Bűnüldözési Képzési Ügynökségéről szóló 2015. évi (EU) 2015/2219 rendeletből (a továbbiakban: CEPOL-rendelet) ered. A rendelet 3. cikke értelmében a CEPOL megbízatása kiterjed a bűnüldöző szervek tagjai képzésének támogatására, fejlesztésére, végrehajtására és koordinálására.

Ennek az értékelésnek két fő célkitűzése van: 1. A CEPOL és 2015 óta alkalmazott munkamódszerei eredményességének, hatékonyságának, relevanciájának, koherenciájának és uniós hozzáadott értékének vizsgálata; valamint 2. a levont tanulságok ismertetése és ajánlások kidolgozása annak érdekében, hogy a CEPOL számára jelenleg engedélyezett pénzügyi és emberi erőforrások fényében megfelelőbb választ lehessen adni a folyamatosan változó környezet jelentette kihívásokra. Az értékelés kiterjed a CEPOL mindazon tevékenységeire, amelyeket 2015 és 2020 között uniós tagállamokkal (Dánia kivételével),olyan harmadik országokkal, amelyekkel a CEPOL munkamegállapodásokat, együttműködési és hasonló megállapodásokat kötött, valamint nemzetközi szervezetekkel és uniós ügynökségekkel folytatott.

E jelentést az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak, valamint az Ügynökség igazgatótanácsának nyújtják be. Az e bizottsági jelentést kísérő bizottsági szolgálati munkadokumentum részletesen elemzi a külső értékelés eredményeit.

2.AZ ÉRTÉKELÉS FŐ MEGÁLLAPÍTÁSAI

Az eredményesség tekintetében az értékelés azt állapította meg, hogy a CEPOL fő programozási dokumentumai figyelembe veszik és tükrözik a CEPOL jogalapjának célkitűzéseit és a 2015. évi európai biztonsági stratégiában meghatározott prioritásokat. Ezt az érdekelt felek is megerősítik, akik túlnyomórészt úgy vélték, hogy a CEPOL 2015 és 2020 közötti fellépései és tevékenységei megfelelően tükrözték a megbízatásában meghatározott célkitűzéseket. A CEPOL elkötelezett amellett, hogy a határokon átnyúló és európai szintű rendfenntartás terén teljesítse megbízatását, és erőforrásait ennek megfelelően, érzékelhető eredményekkel fektesse be.

Ezen túlmenően jelentősen javította a képzési igények rangsorolását a képzési igények felmérésére szolgáló uniós stratégiai módszertan bevezetése, amelyet a hiányzó ismeretek, készségek és kompetenciák, valamint a képzési igények azonosítására dolgoztak ki. A módszertan meghatározza a képzési prioritásokat és a rendelkezésre álló képzési tevékenységek összehangolását célozza az átfedések és párhuzamosságok megelőzése érdekében, ugyanakkor jelzi az újonnan megjelenő bűnüldözési tendenciákat is. Az értékelés azonban rámutatott arra, hogy a CEPOL „oktatók képzése” kínálata, amely tevékenység lehetővé teszi az oktatók számára, hogy korszerű képzési módszereket és vegyes tanulási technikákat alkalmazzanak a multikulturális környezetben nyújtott minőségi rendőrségi képzés biztosítása érdekében, viszonylag kisebb, mint más uniós bel- és igazságügyi ügynökségek kínálata, és fontolóra kell venni annak bővítését.

Az értékelés arra a következtetésre jutott, hogy tekintettel a CEPOL viszonylag kis méretére (2020-ban 96 alkalmazott) és éves költségvetésére (2020-ban 10,6 millió EUR) nem várható el, hogy a CEPOL bentlakásos képzési tevékenységek révén közvetlenül elérje a célközönség jelentős részét. A CEPOL-rendeletben foglalt elképzelés az, hogy az Ügynökség egy lépcsőzetes hatás révén bővítse a célközönségének elérését, az oktatók képzése és a társak közötti tudásátadás eredményeként megsokszorozva hatókörét. Jelenlegi formájában a lépcsőzetes hatás nagymértékben függ a tagállamok intézkedéseitől, és azt a CEPOL nem ellenőrzi következetesen. Emellett a CEPOL csak korlátozott mértékben alkalmazza az oktatók képzésére vonatkozó megközelítést: 2019-ben mindössze öt, 2020-ban pedig a világjárvány előtt két képzést tartott. Pozitív stratégiaként jelentek meg a hatókörének kiterjesztése vonatozásában a CEPOL online képzési kínálatának fejlesztésére és bővítésére irányuló beruházások, amelyek a Covid19-világjárvánnyal összefüggésben kiemelkedő fontosságúvá váltak.

A CEPOL bentlakásos képzésére kiválasztott résztvevők nem mindig rendelkeznek megfelelő profillal a szakértelem és a hivatalban eltöltött idő tekintetében. A CEPOL tevékenységmenedzserei jogosultak a résztvevők pályázatainak ellenőrzésére és elutasítására, de az értékelés azt állapította meg, hogy ezt a hatáskört alig használják, mivel bevett gyakorlat, hogy a tagállamok által benyújtott első jelöltet – profiljától függetlenül – elfogadják. Ez egy jól ismert kérdés, amelyet a CEPOL nemzeti egységei között rendszeresen megvitatnak az üléseiken. Az érdekelt felek azonban arról számoltak be, hogy a CEPOL tevékenységmenedzserei most már alaposabban vizsgálják felül a résztvevők kérelmeit.

A hatékonyság tekintetében az értékelés megállapította, hogy a CEPOL tevékenységeiben való részvételből származó előnyök meghaladják a tagállamok költségeit, és hogy a CEPOL erőforrásaival megfelelően gazdálkodtak. Az értékelés azt is megállapította, hogy az igazgatótanács döntéshozatali eljárásával, a CEPOL tervezési folyamataival és nyomonkövetési eljárásaival kapcsolatban hiányosságok mutatkoztak. Úgy tűnik, hogy a CEPOL belső struktúrája hatékonyan működik, bár a CEPOL személyzeti fluktuációja a 2015 és 2020 közötti időszakban hatással lehetett az Ügynökség általános hatékonyságára. A CEPOL jelenleg egy hibrid üzleti modell alapján működik, amely ötvözi a jogosult keretpartnerek között pályáztatott témákból álló hagyományos támogatási megközelítést és az adott témára szakosodott szakértőkből álló „új” CEPOL Tudásközpont-módszert. E vegyes módszer célja a támogatások kezelésének észszerűsítése és egyszerűsítése, és bevezetésére azt követően került sor, hogy az igazgatótanács elutasította a támogatási rendszer teljes megszüntetését. A CEPOL általában képes volt felhasználni a kapott uniós finanszírozást.

A CEPOL képzési tevékenységeinek éves fejlesztési ciklusa túl rövidnek tűnik, ami veszélyezteti a minőséget. A CEPOL képzésének fejlesztése előtt az igazgatótanácsnak kell döntéseket hoznia a témákról, iránymutatásokat dolgoznak ki, a keretpartnerek pedig kiválasztási eljáráson esnek át. Egyes érdekelt felek szerint e folyamatok lezárulta után kevés idő marad a minőségi tartalomfejlesztésére, mivel ekkorra már véget ér az éves ciklus. Ez eltántoríthatja a tanfolyamszervezésre való jelentkezéstől azokat a keretpartnereket, akik nem rendelkeznek olyan kész képzési megoldásokkal, amelyeket fel tudnának kínálni a fennmaradó rövid időszakban. Ennek eredményeként a keretpartnerek által benyújtott támogatási kérelmek száma folyamatosan csökken.

A CEPOL fejlesztési és megvalósítási keretpartnereihez kiszervezett képzési tevékenységekre kisebb mértékben vonatkozik a CEPOL minőségbiztosítási mechanizmusa. Emiatt a képzési tevékenységek színvonala változó. A CEPOL rendelkezik minőségbiztosítási mechanizmussal amellyel a képzési tevékenységeit a fejlesztéstől a megvalósításig ellenőrzi, és amely hatékonynak bizonyult a magas színvonalú tartalom és oktatók biztosítása terén, azokban az eseteken amikor a CEPOL a képzés kidolgozásáért és lebonyolításáért egyaránt felelős. Bár a keretpartnerekhez kiszervezett képzési tevékenységeket is nagyra értékelik a résztvevők, ezek néha eltérő minőségűek, mivel azokat a CEPOL minőségbiztosítási mechanizmusa nem mindig ellenőrizte rendszeresen.

A CEPOL Számítástechnikai Bűnözés Elleni Akadémiája az Ügynökség által tett fontos lépés az újonnan felmerülő igények kezelése terén, de azt tovább kell fejleszteni. A CEPOL Számítástechnikai Bűnözés Elleni Akadémiájának létrehozására eltérő módokon reagáltak az érdekelt felek. Habár egy nagyon fontos témával foglakozik, és tevékenységére jelentős igény van, kérdések merültek fel a tényleges küldetésével, a korlátozott méretével és azzal kapcsolatban, hogy képes-e olyan szakértőket vonzani, akik megfelelő tudással és készségekkel rendelkeznek. A Számítástechnikai Bűnözés Elleni Akadémia által végzett tevékenységeket a Covid19-világjárvány is negatívan érintette, mivel nem kerülhetett sor a speciális létesítményeket használó bentlakásos tevékenységekre. Általánosabban fogalmazva, egyes tagállami és uniós szintű érdekelt felek bírálták a CEPOL számítástechnikai bűnözéssel kapcsolatos képzési kínálatát, megkérdőjelezve a nyújtott képzés minőségét, következetességét és terjedelmét.

Az értékelés megállapította, hogy bár jó kapcsolat áll fenn a CEPOL ügyvezető igazgatója és az igazgatótanács között, az igazgatótanács üléseit hátráltatja az, hogy egyes tagok alacsony elkötelezettséget tanúsítanak, és aránytalanul nagy hangsúlyt fektetnek az adminisztratív kérdésekre. Ezenkívül felmerült néhány képviseleti kérdés a CEPOL igazgatótanácsával kapcsolatban (pl. több tagállam alacsony szerepvállalása; a nemek arányának kiegyensúlyozatlansága; vámtisztviselők, illetve határőrök hiánya; a képviselők hivatalban eltöltött idejének szintje változó). Az igazgatótanács ülésein tagállamonként nagyszámú küldött vesz részt, akik nem mindig képviselik megfelelően a bűnüldöző szervek teljes spektrumát és azok hozzájárulásait. Több érdekelt fél megjegyezte, hogy bár az igazgatótanácsi határozatok többsége a tartalomhoz és a stratégiához kapcsolódik, az igazgatótanácsi ülések napirendje adminisztratív napirendi pontokkal van túlzsúfolva, ami viszonylag kevés teret enged a stratégiai megbeszéléseknek.

A CEPOL személyzetének létszáma a 2015 és 2020 közötti időszakban folyamatosan nőtt (45-ről 96-ra). Az értékelésből azonban kiderült, hogy a CEPOL Egyesült Királyságból Magyarországra történő áthelyezése, valamint az ezt követően Budapestre alkalmazott bérkorrekciós együttható kulcsfontosságú tényezőnek tűnik abban, hogy a CEPOL nehezen vonzza és tartja meg a személyzetet. Ez azonban nem egyedi panasz a decentralizált ügynökségek között. A személyzet fluktuációja a vállalati kultúra megváltozásához vezetett, és kihívást jelent a megfelelően képzett személyzet vonzása.

Megerősítést nyert, hogy a CEPOL célkitűzései relevánsak az EU kulcsfontosságú stratégiai dokumentumokban meghatározott szükségletei és kihívásai szempontjából, és a CEPOL képzési kínálata releváns az uniós tagállamok szükségletei szempontjából. Az értékelés kimutatta, hogy a CEPOL célkitűzései megfelelnek a Stockholmi Programnak, az EU biztonsági stratégiájának és az európai bűnüldözési képzési rendszernek, illetve összhangban vannak azokkal. A képzések résztvevői az EU 27 tagállamában azt is jelezték, hogy a 2015 és 2020 közötti időszakban a CEPOL képzési kínálata megfelelően reagált országaik szükségleteire és elvárásaira. A CEPOL célkitűzéseinek és képzési tevékenységeinek relevanciája a következőknek tulajdonítható: 1. a CEPOL éves munkaprogramjának az európai biztonsági stratégiával való összehangolása (a fent említettek szerint); 2. a képzési igények uniós stratégiai felmérésének bevezetése, amely lehetővé tette a CEPOL számára, hogy a képzési prioritásokat a célcsoportjainak szükségleteihez kapcsolja; valamint 3. az Európai Multidiszciplináris Platform a Bűnügyi Fenyegetettség Ellen prioritásainak beépítése a bentlakásos és online képzési tevékenységeibe. Ezen túlmenően a CEPOL tevékenységeit széles körben elismerik a bizalomépítés és a bűnüldöző szervek közötti együttműködés fejlesztésének elősegítése terén. Az uniós stratégiai képzési igények felmérésének és a képzési igényfelmérésnek a bevezetése fontos előrelépést jelentett a képzési témák és tevékenységek az érdekelt felek igényeivel történő jobb összehangolásának biztosítása terén. Mindazonáltal többféle megállapítás született azzal kapcsolatban, hogy a CEPOL képes-e képzési kínálatát a tudományos, technológiai és társadalmi-politikai fejleményekhez igazítani.

Úgy tűnik, hogy a CEPOL hatásköre és tevékenységei koherensek és kiegészítik a többi érintett uniós szintű szereplő tevékenységét. A többi bel- és igazságügyi ügynökség érdekelt felei általában pozitívan viszonyultak a CEPOL-hoz. A koordináció mértéke azonban eseti jellegű, ügynökségenként eltérő és függ a CEPOL bel- és igazságügyi ügynökségekkel és uniós intézményekkel való együttműködésének szintjétől. Ez azt jelenti, hogy még tere a további fejlődésnek; A CEPOL ezért a lehetséges szinergiák maximalizálása érdekében kiigazíthatná munkamódszerét. 2019-ben megszüntették a bel- és igazságügyi képzési mátrixot, amelyet az ügynökségeknek manuálisan kellett szolgáltatniuk, és amelynek célja a strukturált koordináció biztosítása volt, főként azért, mert a bel- és igazságügyi ügynökségek körében hiányzott az eszköz ismertsége és az ezzel kapcsolatos elkötelezettség. A bel- és igazságügyi képzési mátrixot azonban nem váltotta fel strukturált módszertan; ehelyett a CEPOL szakértői megközelítésen keresztül végzi a koordinációt, különösen a bel- és igazságügyi ügynökségek hálózatának ülésein való kapcsolattartás és/vagy konkrét projektekben való részvétel révén, ami nem garantálja a teljes szinergiák elérését.

Az értékelés arra a következtetésre jutott, hogy az uniós hozzáadott értéket illetően valamennyi megkérdezett érdekelt csoport azon a véleményen volt, hogy a CEPOL a nemzeti szinten kínáltakhoz képest valóban hozzáadott értéket nyújt a bűnözés meghatározott területeire vonatkozó képzés tekintetében. A CEPOL célkitűzései és feladatai segítettek abban, hogy a nemzeti szinten rendelkezésre álló lehetőségekhez képest a tagállamok jobb képzést biztosítsanak a bűnüldöző szerveik tisztviselői részére. Egyes megkérdezett tisztviselők arról számoltak be, hogy a CEPOL hasznos képzést nyújtott az uniós szintű eszközökről és betekintést nyújtott a határokon átnyúló eszközök uniós dimenziójába, például az elektronikus bizonyítékok határokon átnyúló cseréjébe és a nemzetközi bűnüldözési együttműködésbe, amelyekre ritkán terjedt ki a nemzeti képzés. E képzésnek köszönhetően széles körben elismert, hogy a CEPOL tevékenységei elősegítik a bizalomépítést és a bűnüldöző szervek közötti együttműködés fejlesztését. A megkérdezett érdekelt felek többsége egyetértett abban, hogy a CEPOL tevékenységei összességében hozzájárulnak a bűnüldöző szervezetek közötti kölcsönös bizalom növeléséhez. Az érdekelt felek megerősítették továbbá, hogy a CEPOL tevékenységei elősegítették a nemzeti bűnüldöző hatóságok közötti uniós szintű, valamint kisebb mértékben a kétoldalú és a regionális szintű együttműködési lehetőségek számának és minőségének növekedését. A képzés résztvevőinek többsége egyetért abban, hogy a CEPOL képzési tevékenységei konkrét lehetőségeket kínálnak az európai kollégáikkal való hálózatépítésre, és hogy a CEPOL egyedülálló hozzáadott értéket nyújt egy olyan együttműködés kialakításához, amelyet egyébként nemzeti eszközökkel nem lehetne elérni. Ez az eredmény különösen a CEPOL csereprogramjának és bentlakásos tevékenységeinek tulajdonítható. Az értékelés megállapította, hogy a CEPOL harmadik országokban végzett munkáját a tájékozott érdekelt felek nagyra értékelik, bár a CEPOL irányításán belül néhányan nincsenek tisztában ezekkel a tevékenységekkel. Megbízatásának megfelelően a CEPOL kiterjesztette az EU külpolitikájához nyújtott támogatását azzal, hogy fejlesztette az EU szomszédságában található partnerországok bűnüldözési kapacitását. A CEPOL harmadik országokban végrehajtott kapacitásépítési projektjei hatékonyan hozzájárulnak az EU szomszédságában a stabilitás javításához és a szomszédos országokkal való bizalomépítéshez. Bár a harmadik országokban folytatott képzés zsúfolt piac, elismerik a CEPOL-t amiatt, hogy elkötelezett a harmadik partnerországok igényeinek megfelelő képzés nyújtása iránt. Megbízatásának megfelelően a CEPOL célzott uniós külső támogatási alapokat kezel annak érdekében, hogy harmadik országokban teljesítse célkitűzéseit.

3.LEVONT TANULSÁGOK ÉS AJÁNLÁSOK

Az értékelés kiemeli, hogy fontos a CEPOL tevékenységeinek egyszerűsítése annak érdekében, hogy az Európai Multidiszciplináris Platform a Bűnügyi Fenyegetettség Ellen, a biztonsági unióra vonatkozó stratégia és a közelmúltbeli belső biztonsági stratégiák kulcsfontosságú prioritásaira összpontosítson, ugyanakkor nyitott maradjon a tagállamok e kereten belüli konkrét képzési kérelmeinek értékelésére és kezelésére. E tekintetben a CEPOL-nak a szinergiák lehető legszélesebb körű maximalizálása érdekében fokoznia kell együttműködését általában más ügynökségekkel, és különösen az Europollal. Ezzel összefüggésben a CEPOL vállalta, hogy a Bűnügyi Fenyegetettség Elleni Európai Multidiszciplináris Platform közelgő, 2022 és 2025 közötti ciklusában vezető szerepet vállal a „kapacitásépítés képzéssel, hálózatépítéssel és innovációval” kapcsolatos közös horizontális stratégiai cél koordinálásában. Hasonlóképpen, a CEPOL-nak többek között akkor is növelnie kell koordinációs szerepét, amikor hozzájárul valamennyi belső biztonsági stratégia végrehajtásához, beleértve az EU 2020 decemberében elfogadott, terrorizmus elleni programját, valamint a szervezett bűnözésre és az emberkereskedelemre, vonatkozó, 2021 elején elfogadott uniós stratégiát.

Ehhez kapcsolódóan rendkívül fontos, hogy a CEPOL központi szerepet játsszon a bűnüldözési képzések koordinálásában a különböző érdekelt felek, különösen a többi bel- és igazságügyi ügynökség között. Ahelyett, hogy versenyezne a képzés más uniós érdekelt feleivel, a CEPOL-nak arra kell törekednie, hogy a bűnüldözési képzés „uniós központjává” váljon. Bár az ügynökség nincs abban a helyzetben, hogy az összes képzési igényt maga elégítse ki, egyedülálló szerepet tölt be a valamennyi bel- és igazságügyi ügynökség és más érdekelt fél által rendelkezésre bocsátott, meglévő bűnüldözési képzési ajánlatok jegyzékének feltérképezésében és nyomon követésében, valamint abban, hogy portálként szolgáljon a megfelelő uniós szintű képzési lehetőségeket kereső bűnüldözési szakemberek számára.

Ugyanakkor ugyanilyen fontos, hogy a tagállamok képviselői tovább erősítsék az országukon belüli koordinációt annak érdekében, hogy összegyűjtsék a bűnüldözéssel foglalkozó szakemberek teljes közösségének álláspontjait és kielégítsék szükségleteiket. Az értékelés különösen kiemelte a CEPOL igazgatótanácsa mint olyan szerv szerepének fontosságát, amelynek tükröznie és közvetítenie kell a tudományos világon kívüli valamennyi – különösen a tagállamok operatív szintjén jelentkező – olyan hozzájárulást és igényt, amelyet be kell építeni az igazgatótanács stratégiai döntéseibe. Ezzel összefüggésben figyelmet kell fordítani a nemek igazgatótanácson belüli képviseletére is, amint azt az Európai Parlament is kiemelte, amely a 2019. évi mentesítési eljárás keretében sürgette a CEPOL-t, hogy tagjainak kinevezésekor biztosítsa a nemek közötti egyensúlyt.