[pic] | AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA |

Brüsszel, 24.10.2007

COM(2007) 628 végleges

A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE A TANÁCSNAK, AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, AZ EURÓPAI GAZDASÁGI ÉS SZOCIÁLIS BIZOTTSÁGNAK ÉS A RÉGIÓK BIZOTTSÁGÁNAK

Határozottabb fellépés a be nem jelentett munkavégzés ellen

A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE A TANÁCSNAK, AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, AZ EURÓPAI GAZDASÁGI ÉS SZOCIÁLIS BIZOTTSÁGNAK ÉS A RÉGIÓK BIZOTTSÁGÁNAK

Határozottabb fellépés a be nem jelentett munkavégzés ellen

1. Bevezetés

Be nem jelentett munkavégzésnek minősül „bármely olyan fizetett tevékenység, amely természetét tekintve törvényes, azonban nincs bejelentve a hatóságoknál, figyelembe véve a tagállamok szabályozó rendszerében meglévő különbségeket”. Ez a meghatározás[1] összeköti a be nem jelentett munkavégzést az adó és/vagy társadalombiztosítási csalással, valamint a nem hivatalos háztartási szolgáltatásoktól az illegális bevándorlók által végzett fekete munkáig terjedő különböző tevékenységeket takar, ugyanakkor a bűncselekményeket kizárja. A be nem jelentett munkavégzés gazdasági, társadalmi, intézményi és kulturális tényezők által meghatározott komplex jelenség, de általánosan elismert, hogy gátolja a növekedésorientált gazdasági, költségvetési és szociális politikákat.

A munkaadók (és fogyasztók) valamint alkalmazottak (és önfoglalkoztatók) a büntetés kockázatához mért lehetséges nyereség miatt vállalnak be nem jelentett munkavégzést. A nyereség az adófizetés és a társadalombiztosítási hozzájárulás, a társadalmi jogok (minimál bér, a munkaviszonyt védelmező jogszabályok, szabadságolási jogok) megkerüléséből, valamint a szabályozással kapcsolatos megfelelési költségek megtakarításából (regisztrációs kötelezettségek, egészség- és biztonságvédelmi előírások) fakad. Ez olyan méreteket ölt, hogy a be nem jelentett munkavégzés versenyre kel a szabályosan végzett tevékenységekkel, sőt még ki is szorítja azokat, tehát a társadalmi dömping legfőbb forrása. Abban az esetben, amikor a be nem jelentett munkát olyan egyének végzik, akik egyébként munkanélküliségüket ellensúlyozó járulékokat kapnak, a társadalombiztosítási csalás vetülete is jelen van.

A be nem jelentett munkavégzést a Bizottság már elemezte 1998-as közleményében, amely felsorakoztatta annak okait és hatásait, valamint kiemelt néhány szakpolitikai tapasztalatot. A közlemény előkészítette a terepet az egész EU-ra kiterjedő, a be nem jelentett munkavégzésről szóló politikai vitához, ami a tagállamok foglalkoztatáspolitikáira vonatkozó 2003-2005-ös iránymutatásokban kifejtett közös politikai megközelítés elfogadásában teljesedett ki[2] Ebben az iránymutatásban a megelőzés (nevezetesen a jól kialakított adókedvezmények és igazgatási szabályozás) valamint a tudatosság növelése, a szankciók és a jogérvényesítés együttes alkalmazása mellett emeltek szót. E politikák kombinációját finomította tovább a Tanács 2003. október 29-i, a be nem jelentett munkavégzés bejelentett foglalkozási viszonnyá történő alakításáról szóló állásfoglalása[3], amely a szociális partnerek fellépését is sürgette. Továbbá többek között ez a közlemény állt annak a kísérletnek a hátterében, amelynek során 2000-ben lehetővé vált, hogy bizonyos munkaigényes szolgáltatások hozzáadottérték-adóját csökkentsék[4].

Az árnyékgazdaság egyre növekvő jelentősége és bizonyos ágazatokban (építőipar), valamint a munkaszervezés bizonyos formáiban tapasztalt növekedése fényében aggodalomra ad okot, hogy hosszú távon mekkora politikai figyelmet szentelnek a be nem jelentett munkavégzésnek. Ez a közlemény ezért kiemeli a be nem jelentett munkavégzés politikai jelentőségét a tagállamokban hozott intézkedések számbavételével, valamint a sikeres gyakorlati megoldásokból való kölcsönös tanulási lehetőség szemléltetésével. Az elemzést további új adatok is alátámasztják, amelyek a be nem jelentett munkavégzés jellemzőinek és okainak feltárására végzett, összehangolt felmérésből származnak.

2. A be nem jelentett munkavégzés csökkentésének politikai jelentősége

A nem hivatalos munkavégzést hivatalos munkaviszonnyá átalakítani szándékozó szakpolitikák sikeres végrehajtása hozzájárul a növekedést és munkahelyteremtést szolgáló, megújult lisszaboni stratégia legfőbb céljainak megvalósításához.

A be nem jelentett munkavégzés kedvezőtlen hatásai a lisszaboni stratégia mind a három pillérét érintik, különösen ami az európai foglalkoztatási stratégia átfogó céljait illeti (teljes foglalkoztatottság, munkahelyi minőség és termelékenység, valamint szociális kohézió). Makrogazdasági szempontból a be nem jelentett munkavégzés csökkenti az adóbevételeket és aláássa a társadalombiztosítási rendszerek finanszírozását. Mikroökonómiai szempontból a be nem jelentett munkavégzés torzítja a vállalatok közötti tisztességes versenyt, és szociális dömpinghez vezet. A termelés hatékonysága ellen hat, mivel a nem hivatalos vállalatok általában nem vesznek igénybe hivatalos szolgáltatásokat és inputokat (pl. hitel), és nem törekednek növekedésre.

A Bizottság nemrégiben közzétett zöld könyve a munkajogról[5] a be nem jelentett munkavégzést a szociális dömping egyik fő kiváltó okának tartja, tehát a munkajog modernizációja egyik kulcsfontosságú tényezőjének az Európai Unióban. Továbbá a be nem jelentett munkavégzéshez a munkavállalók rossz munkakörülményei és az abból egyenesen következő egészségi kockázatok, jelentéktelen előmeneteli kilátások és elégtelen szociális védelem társul. Ebben az összefüggésben az EU szociális partnerei a 2006–2008 munkaprogram[6] keretében előirányozták a be nem jelentett munkavégzés együttes elemzését. A zöld könyvről folytatott nyilvános konzultáció[7] során fény derült arra, hogy a különböző igazgatási szervek komoly támogatásban részesítik a fokozottabb EU- szintű együttműködést, valamint a szélesebb körű információcserét és a követendő gyakorlatokról folytatott tapasztalatcserét, míg a szociális partnerek és más érdekelt felek megerősítették a 2003. évi tanácsi állásfoglalás által lefektetett szakpolitikai prioritásokat. Különösen a szakszervezetek részesítették előnyben az európai szintű hatékonyabb jogi keretet és végrehajtást a határokon átívelő társadalombiztosítási csalás leküzdésére.

Egyre nagyobb az egyetértés a be nem jelentett munkavégzés miatt a társadalombiztosítási rendszerre háruló költségekkel kapcsolatban: nem csak pénzügyi alapja csökken az elesett bevételek miatt, hanem a rendszerbe vetett közbizalom és annak hitele is csorbát szenved. Valójában a be nem jelentett munkavállalók gyakran jogosultak munkanélküli járulékra, illetve tevékenység szünetelése miatti vagy családi ellátásra, de ugyanakkor elesnek a hivatalos szerződés alapján való munkavégzés minden előnyétől, mint például a jövedelemalapú nyugdíjak, továbbképzés, a fizetés és a státusz növekedésének lehetősége, és megnő a valószínűsége annak, hogy állandósul a tartósan be nem jelentett tevékenységekben való foglalkoztatásuk. A méltányos és fenntartható nyugdíjakról szóló, 2006. évi összefoglaló jelentésben[8] kiemelte, hogy a szociális védelmi rendszerek reformja kellőképpen ösztönözhet a munkavégzés bejelentésére.

A munkaerő piac szegmentáltságának problémája – ahol munkavállalók nagy csoportja kerül a megfelelő védettség nélküli munkavégzés csapdájába – is egyre nagyobb ismeretségnek örvend. A be nem jelentett munkavégzés a munkaerőpiac szegmentáltságának szélsőséges esetét képviseli[9].

A be nem jelentett munkavégzés lehetősége az egyik legjelentősebb tényező, amelyre az illegális bevándorlás visszavezethető.. Az általában a társadalombiztosítási rendszeren kívül rekedt, illegálisan tartózkodó személyeknek gyakran szociális szempontból elfogadhatatlan, az egészségvédelmi és biztonsági szabályokat semmibe vevő feltételekkel kínálnak be nem jelentett munkát. 2007. május 16-án a Bizottság irányelvet[10] javasolt a harmadik országok illegálisan tartózkodó állampolgárait foglalkoztató munkáltatókkal szembeni szankciók bevezetésére.

3. A be nem jelentett munkavégzésre vonatkozó adatok

A. A be nem jelentett munkavégzést elősegítő tényezők

Az alábbi tényezők fényében egyre nyugtalanítóbb méreteket ölthet a be nem jelentett munkavégzés:

- a társadalmi-demográfiai változások eredményeként jelentkező megnövekedett igény a háztartási és ápolási szolgáltatások iránt, valószínűleg a hivatalos munkaidő rövidülésével összefüggésben.

- rugalmasabb fizetési rendszerrel, illetve munkaidő-elszámolással járó, kisebb és kevésbé hierarchikus munkakapcsolatok felé tartó tendencia,

- a helytelenül a jövedelem egy részének eltitkolására használt önfoglalkoztatás (beleértve a színlelt önfoglalkoztatókat), alvállalkozás, és általánosabban a rugalmas szerződések és az idénymunkák,

- a határokon átívelő – a felügyelettel és végrehajtás ellenőrzéssel foglalkozó testületek és/vagy rendszerek hatékony nemzetközi együttműködését igénylő – vállalatcsoportok létrehozásának folyamatos könnyítése.

B. Statisztikai adatok EU szinten

Mérési nehézségek

A tény, hogy a be nem jelentett munkavégzést nem kísérik figyelemmel, nem veszik nyilvántartásba, valamint, hogy a nemzeti jogszabályok eltérően definiálhatják, nehézkessé teszi elterjedtségének megbízható becslését a tagállamokban. Ugyanakkor a be nem jelentett munkavégzés mértékének és jellemzőinek felmérése elengedhetetlen a megfelelő szakpolitikai intézkedések meghozatalához.

A be nem jelentett munkavégzést lehet mérni közvetlenül és közvetve is. A közvetett módszerek a makrogazdasági aggregátumok (mint például nemzeti számlák, elektromos fogyasztás, készpénzműveletek) összehasonlításán alapszanak. A közvetett (főleg pénzügyi) módszerek gyakran túlbecsülik a be nem jelentett munkavégzés mértékét, és keveset fednek fel annak társadalmi-gazdasági jellemzőiről. A közvetlen módszerek éppen ellenkezőleg statisztikai felméréseken alapulnak, és az összehasonlítás és a részletek szempontjából előnyösebbek, de hajlamosak alulbecsülni a be nem jelentett munkavégzés mértékét. A be nem jelentett munkavégzés és okainak alapos megértéséhez a két módszer együttes alkalmazására van szükség. Ezenkívül bőséggel állnak rendelkezésre olyan közigazgatási adatok, amelyeket nem aknáznak ki rendszeresen, és amelyeket viszont fel lehetne használni a közvetlen és közvetett elemzések megállapításainak kiegészítésére (pl. az ellenőrzésekből származó statisztikai adatok).

Nemzeti becslések

A tagállamokban tapasztalható be nem jelentett munkavégzés mértékére vonatkozó, közvetett módszereken alapuló, eddig rendelkezésre álló legjobb becsléseket egy 2004-es bizottsági tanulmányban[11] sikerült összegyűjteni. A be nem jelentett munkavégzés nagyságrendje és jellemzői jelentős eltéréseket mutattak az egyes tagállamok között; egyes dél- és kelet-európai országokban a GDP 20%-át vagy annál többet is elérte. Az Európai Foglalkoztatási Megfigyelőközpont[12] szakemberei által a közelmúltban végzett helyzetfelmérés kimutatta, hogy a be nem jelentett munkavégzés még mindig növekvő tendenciát mutat több tagállamban[13], számos új tagállamban pedig az utóbbi években lezajlott jelentős munkahelyteremtés és a munkaerő-piaci hiányok keletkezése a jelenség visszaszorulásához vezetett.

C. A be nem jelentett munkavégzés formái és jellemzői az Eurobarometer alapján

A 2004-es tanulmányt követően, 2007 második negyedévében egy közvetlen módszereket használó felmérés készült az EU 27 országában egy speciális Eurobarometer felmérés (284. sz.) keretében. A felmérés a be nem jelentett munkavégzésről alkotott közvéleményre, a keresleti és kínálati oldalra, a be nem jelentett munkavégzés elvállalásának okaira valamint a be nem jelentett munkát végzők és az azt igénybe vevők társadalmi-gazdasági jellemzőire összpontosított.

A téma érzékenysége, a felmérés kísérleti jellege és a be nem jelentett munkavégzésben való részvételt bevalló válaszadók kis száma miatt az eredményeket fenntartással kell kezelni. A számszerű eredmények a tényleges értékeknek valószínűleg csak az alsó határát mutatják. Mivel az Eurobarometer-felmérés kialakult mintán alapszik, nem nyújthat megbízható adatokat a munkavállalás tekintetében ideiglenes korlátozás alá eső, új tagállamokból származó, illetve a harmadik országok illegálisan tartózkodó állampolgárainak helyzetére vonatkozóan. Ugyanakkor az eredmények azt jelzik például, hogy:

- az egész EU területén hatalmas piaca van a be nem jelentett munkavégzésnek, főleg a háztartási szolgáltatások terén,

- a fő ok az adók és adminisztratív terhek elkerülése (nevezetesen a szokásostól eltérő munka esetében, pl. idényjellegű tevékenységek), a rászorultság kevésbé,

- a feketén, külön borítékban fizetett bérek[14] jelentősége, főleg az építőiparban,

- a be nem jelentett munka túlsúlya tanulók, önálló vállalkozók és munkanélküliek körében

- a leleplezést követő szankciók hiányos ismerete.

4. A be nem jelentett munkavégzés csökkentését célzó szakpolitikák

A be nem jelentett munkavégzés bonyolultsága és sokfélesége miatt nincs egyszerű megoldás a leküzdésére. Előfordulásának csökkentését vagy megelőzését célzó intézkedésekből álló, kiegyensúlyozott politikai megközelítésre van szükség, valamint az intézkedések végrehajtásába be kell vonni a szociális partnereket is. Ezt a megközelítést irányozta elő a be nem jelentett munkavégzés bejelentett foglalkozási viszonnyá történő alakításáról szóló 2003-as tanácsi állásfoglalás, amely az alábbiakat sürgette:

- a be nem jelentett munkavégzés anyagi vonzerejének csökkentése, amely az adó- és ellátási rendszerek jelenlegi formájából, valamint a szociális védelmi rendszernek a be nem jelentett munkavégzéssel szembeni elnéző magatartásból adódik.,

- közigazgatási reform és egyszerűsítés a szabályozás teljesítéséből adódó költségek csökkentése céljából,

- az ellenőrzés és a szankcionálás fokozása a munkaügyi ellenőrök, adóhivatalok és szociális partnerek bevonásával

- tagállamok közötti, nemzetek feletti együttműködés, és

- tudatosságnövelő tevékenységek

A fent említett főbb szakpolitikai fejlemények megvitatására az alábbiakban sor kerül, szemléltetésképpen a tagállamokban bevezetett újszerű gyakorlatokat[15] is bemutatjuk.

A. A be nem jelentett munkavégzés anyagi vonzereje

A rendelkezésre álló adatok megerősítik, hogy a különböző típusú adófajták érzékelt szintje, felépítése és végrehajtása (nevezetesen a személyi jövedelemadó és a társadalombiztosítási hozzájárulások) jelentős szerepet játszanak a be nem jelentett munkavégzésben. Ugyanakkor más tényezők is szerepet játszanak, mint például az embereknek az adó és társadalombiztosítási rendszerekbe vetett bizalma.

Ebben a vonatkozásban a tagállamok többsége javította a hivatalos munkavégzés pénzügyi ösztönzőit, nevezetesen a munkával szerzett jövedelem adómentes részének növelésével és a minimálbér összegének megfelelő beállításával jogszabályalkotás vagy kollektív szerződések révén. A statisztikai adatok alátámasztják a rosszul fizetett munka adóterhének általános, de lassú csökkenését. Az EU-ban a munkára jutó összes adóteher 2000 és 2005 között[16] átlagosan körülbelül 1,2 százalékponttal csökkent. A 40 százalék körüli átlagos bruttó szint mellett ezek a csökkentések még mindig nem elég meggyőzőek a be nem jelentett munkavégzés lehetőségével szemben (kiváltképp az ellátásokkal együtt. Ugyanakkor ezeknek a csökkentéseknek a hatása érvényét veszti a túlmunka esetében, amely sok tagállamban jóval nagyobb adóteher alá esik.

Főleg az új tagállamokban a minimálbéreket jelentősen megemelték. Ezt nagyon óvatosan hajtották végre (az átlagbér kevesebb mint felére vonatkozóan) azért, hogy elkerüljék a legális munkahelyek megszüntetését és be nem jelentett munkával való felváltását. Továbbá több új tagállamban, ahol a zsebbe fizetés gyakorlata elterjedt, a magasabb minimálbérek lecsökkentik a zsebbe fizetett bérösszegek meghatározásának játékterét.

A munkához kapcsolódó és minimum szociális ellátások kialakítása úgy lenne célszerű, hogy azok megfelelő életminőséget tegyenek lehetővé, ugyanakkor tegyék a bejelentett munkaviszonyt anyagilag vonzóbbá, mint a be nem jelentett munkavégzés és az ellátások kombinációja. A tagállamok nagy részében bevezették az ellátásokban részesülők szigorúbb ellenőrzését.

Az önfoglalkoztatók jelentős aránya néhány tagállamban lehetséges torzulásokat jelez az alkalmazottak és az önfoglalkoztatók között az adó- és társadalombiztosítási rendszerek tekintetében, ami a személyi jövedelemadónál alacsonyabb társasági adókulcsokból, valamint a társadalombiztosítási rendszerben az önálló vállalkozókkal és az alkalmazottakkal szembeni egyenlőtlen elbánásból ered. Az ilyen torzulások megszüntetésére tett kísérletnek tekinthető az egyszeri átalányadó bevezetése Szlovákiában és Észtországban.

Néhány politikai tanulság:

- a be nem jelentett munkavégzés perspektívájából nézve a társadalombiztosítási rendszerekben meglévő, ösztönző és a visszatartó tényezők egyensúlyán lehet javítani a megfelelő szintű jövedelmi támogatás biztosításával, a jogok és hozzájárulások közötti kapcsolat elismerésével, a szociális ellátásban részesülők ellenőrzésével, valamint az adó- és társadalombiztosítási csalás megfelelő pénzügyi szankcionálásával,

- a figyelemmel kísérendő tényezők közé tartozik (i) a túlóra adóztatása, (ii) a minimálbérek vagy a kollektív szerződés által meghatározott bérek tiszteletben tartása és a zsebbe fizetések összegének meghatározásakor játszott szerepük elismerése, (iii) torzulások az alkalmazottak és az önfoglalkoztatók adófizetői státusza között, és (iv) az adóztatás csökkentése az alacsony termelékenységű munkáknál.

B. Közigazgatási reform és egyszerűsítés

A be nem jelentett munkavégzés legerősebb ösztönzőjének – főleg a szokásostól eltérő és idénymunkánál – az adminisztrációs terhek és a munkavégzés adóztatása tűnik. Néhány szélsőséges esetben az alacsony termelékenység és az adminisztrációs- és/vagy adóterhek kombinációja bizonyos tevékenységeket a hivatalos gazdaságban életképtelenné tesz.

A munkavégzők regisztrációjának egyszerűsített formáit vezették be Görögországban (kisegítő családtagok számára), Franciaországban (mezőgazdaságban, szállodákban és éttermekben foglalkoztatott idénymunkások számára), Hollandiában (háztartások takarítására) és Németországban („Minijobs”), ami jelentős munkahelyteremtéssel járt. Spanyolországban, ahol a regionális összehasonlítások alapján összefüggés tapasztalható az ideiglenes szerződések előfordulása és a be nem jelentett munkavégzés között, a 2005-ben kötött, az ideiglenes alkalmazás csökkentését célzó, a szociális partnerekkel kötött megállapodás ígéretes lépésnek tekinthető a be nem jelentett munkavégzés bejelentett munkaviszonnyá való átalakítása felé vezető úton.

Belgiumban, Ausztriában és Spanyolországban szolgáltatásra váltható utalványokat és a rendszeres háztartási szolgáltatások végzésére vonatkozó könnyítéseket vezettek be, míg 2001-ben Dániában leépítették ezeket a könnyítéseket. Mindez a munkahelyteremtésre gyakran igen kedvező hatással volt, de a költségvetési eredménye nem egyértelmű.

Mivel a be nem jelentett munkavégzés együtt járhat a közvetett adók fizetésének elmulasztásával, néhány tagállam kihasználta az 1999/85/EK irányelv nyújtotta lehetőséget, és csökkentette a kedvezményes hozzáadottérték-adó mértékét bizonyos munkaigényes szolgáltatások esetében. Arról, hogy a hozzáadottérték-adó egységes csökkentése milyen hatással bír a munkahelyteremtésre, csak korlátozott adatok állnak rendelkezésünkre. Épületfelújítási és karbantartási munkákra több tagállamban (Finnország, Svédország, Olaszország) a fogyasztó adóalapjának csökkentését választották, mivel az egy hatékonyabb eszköz.

A tíz új ország 2004. május 1-jei csatlakozásakor az Egyesült Királyság, Írország és Svédország megnyitották munkaerőpiacaikat az új tagállamokbeli munkavállalók részére, míg más országok átmeneti korlátozásokat alkalmaztak nyolc újonnan csatlakozott tagország munkavállalóival szemben.

A 2003-as csatlakozási szerződésben részletezett ideiglenes korlátozásokról készült jelentésében a Bizottság megállapította, hogy a munkaerő-piaci korlátozások a munkavállalókat még inkább be nem jelentett munkavégzésre késztetik [17].

Az egyre szűkülő munkaerőpiacra való tekintettel 2006. május 1-je óta további EU–15 tagállamok (Finnország, Spanyolország, Portugália, Görögország, Olaszország, Hollandia és hamarosan Luxemburg) szüntették meg teljesen a korlátozásokat, míg más országok egyszerűsítették azokat. Nemrégiben Németország és Ausztria jelentették be a képzett szakemberek munkaerőpiacra való bejutásának könnyítését. 2007. január 1-én, tíz EU–25 tagállam (a Cseh Köztársaság, Észtország, Ciprus, Lettország, Litvánia, Lengyelország, Szlovénia, Szlovákia, Finnország és Svédország) könnyítette meg a bolgár és román munkaerő munkavállalását a nemzeti jogszabályok alapján.

Néhány politikai tanulság:

- a munkajog és az igazgatási rendszernek további javítására van szükség a munkaerőpiac rövid távú szükségleteinek kielégítése és a munkaerőhiány orvoslása céljából,

- az ágazatspecifikus megközelítésnek sokkal nagyobb szerep kell, hogy jusson a be nem jelentett munkavégzés bejelentett munkaviszonnyá történő átalakításában (különösen a szállodákban és éttermekben, a mezőgazdaságban és a háztartási szolgáltatásoknál),

- a munkavállalók szabad mozgásának közösségi vívmányát általánosan érvényesíteni és támogatni kellene (nevezetesen az EURES-en keresztül),

- az e-kormányzat, az on-line regisztráció és a közigazgatási adatbázisok közötti információcsere nyújtotta lehetőségeket még jobban ki kellene használni.

C. Felügyelet és szankciók

A Bizottság munkajogról szóló zöld könyvében[18] kiemelte a különböző kormányzati szervek, mint például a munkavédelmi felügyelőségek, társadalombiztosítási és adóhatóságok közötti – nemzeti szinten történő – hatékonyabb együttműködés iránti igényt, valamint kimondta, hogy e jogalkalmazó hatóságoknál meglévő erőforrások és szakértelem, valamint a partnereikkel való együttműködés javításával a be nem jelentett munkavégzés kevésbé vonzóvá válhat.

Több tagállamban (Németország, Finnország, Franciaország, Olaszország, Szlovákia stb.)a be nem jelentett munkavégzés jobb felderítését célzó új jogszabályokat és cselekvési terveket léptettek életbe. Sok esetben a be nem jelentett munkavégzés definícióját korszerűsítették, oly módon, hogy az tükrözi a munkaerőpiacon végbemenő változásokat (munkaerő-kölcsönző cég által közvetített munka, alvállalkozás stb.), valamint elfogadták a színlelt önfoglalkoztatás felderítésére szolgáló szempontokat.

A társadalombiztosítási szervek és munkavédelmi felügyelőségek és szakszervezetek felügyelő és ellenőrző kapacitásának javítása sok tagországban fontos szemponttá vált. Minisztériumközi koordinációs struktúrákat hoztak létre Franciaországban, Belgiumban, Írországban és Olaszországban. Összekapcsolták a legfontosabb adatbázisokat (pl. Portugáliában).

Általánossá vált a munkáltatók azon kötelezettsége, miszerint a munkavállalókat az első napon be kell jelenteni. Németországban (2004 óta a háztartások kötelesek az építőipari és karbantartási szolgáltatásokról szóló számlát megőrizni) és Ausztriában (a szállodák és éttermek kötelesek a pénzforgalmi elszámolásukat percre pontosan vezetni) a be nem jelentett munka potenciális igénybevevőit is felelősségvállalásra kötelezték.

Több országban megállapodásokat kötöttek a szociális partnerekkel, főleg az építőipari ágazatban (Németország, Finnország, Olaszország). Olaszországban a költségvetési törvény kimondja, hogy 2007-ben a Munkaügyi Minisztérium, együttműködésben a szociális partnerekkel, normatív rendszert vezet be a ledolgozott órák számának becslésére („indici di congruità”).

A harmadik országok illegálisan tartózkodó állampolgárait foglalkoztató munkáltatókkal szembeni szankciókat vezettek be (pl. Finnország, Németország, Hollandia, Egyesült Királyság), illetve azokat sok esetben megszigorították, akár a közbeszerzési eljárásokon való részvételből való kizárással. Ebben az összefüggésben a Bizottság nemrégiben irányelvet javasolt annak biztosítására, hogy minden tagállam – egy átfogó EU bevándorlási politika[19] részeként – hasonló szankciókat vezessen be és hajtson végre a harmadik országok illegálisan tartózkodó állampolgárait foglalkoztató munkáltatókkal szemben.

Néhány politikai tanulság:

- a munkavállalók kötelező nyilvántartásba vétele a be nem jelentett munkavégzés felderítésének előfeltétele. az írott munkaszerződés alóli felmentéseket minimálisra kell szorítani,

- az ágazat-specifikus megoldásoknak sokkal nagyobb szerep kell, hogy jusson a be nem jelentett munkavégzés ellenőrzésében és hivatalos munkaviszonnyá alakításában a szociális partnerek bevonásával,

- a be nem jelentett munkavégzés leküzdését célzó politikák sikere a különböző adóval, munkaüggyel és bevándorlással foglalkozó szervek közötti együttműködéstől, valamint a jogszabályok és szankciók érvényesítésétől függ.

D. Határokon átívelő együttműködés az EU-ban

A munkavállalók kiküldetéséről szóló 96/71 irányelv alapján többek között Franciaország, Belgium és Németország kétoldalú együttműködési megállapodásokat kötött, és több példa is lesz erre a jövőben (Olaszország, Spanyolország, Lengyelország és a Cseh Köztársaság között). Továbbá tagállamok egy csoportja együttműködést kedvezményezett a be nem jelentett munkavégzésről szóló, átfogóbb politikai menetrend elősegítéséről és a szakértői véleménycseréről[20].

A Bizottság megállapította, hogy a tagállamok közötti igazgatási együttműködést fokozni kellene, főleg a kiküldött munkavállalók[21] vonatkozásában. Ebben az összefüggésben a Bizottság az ilyen együttműködés fokozását célzó javaslat, valamint egy magas szintű bizottság létrehozásáról szóló határozat elfogadását tervezi a belső piaci információs rendszer használatán keresztül. E magas szintű bizottság feladata abban állna, hogy támogassa és segítse a tagállamokat a kiküldött munkavállalókra vonatkozó jogszabályok ellenőrzésére és érvényesítésére vonatkozó követendő gyakorlatok felismerésében és cseréjében.

Továbbá a szociális biztonsági rendszerek koordinálásáról szóló, 2004. április 29-i 883/2004/EK európai parlamenti és tanácsi rendeletnek (amely az 1408/71 rendelet helyébe lép, amint a végrehajtási rendeletet elfogadják) végrehajtási szabályaira vonatkozó 2006-os bizottsági javaslat is tartalmaz a tagállamok társadalombiztosítási intézményei közötti együttműködés megerősítésére vonatkozó rendelkezéseket.

Politikai tanulság:

- A munkavállalók országok közötti mozgásának ellenőrzését biztosító intézményi keretet a határokon átívelő gazdasági élet gyorsuló üteméhez és összetettségéhez kell igazítani.

E. Tudatosság

Több sikeres figyelemfelkeltő kampányt szerveztek (pl. a dán „fair play” kampány). Az új tagállamokban a kampányok gyakran nagyszabásúak voltak és olyan specifikus ügyekre összpontosítottak, mint például a zsebbe fizetés (Litvániában pl. a „work contract works”, azaz „a munkaszerződés működik” címmel indítottak kampányt).

Politikai tanulságok:

- az emberek tudatosságát még tovább lehet növelni a be nem jelentett munka által jelentett kockázatot illetően, főleg ami a szankciókat illeti (lásd az Eurobarometer-felmérés eredményeit), a szociális partnereknek jelentős szerepe van ebben a vonatkozásban,

- Fontos az állampolgárok tájékoztatása a teljes adófizetés pozitív hatásairól és a társadalombiztosítási hozzájárulások biztosítási jellegéről.

5. Következtetések és nyomon követés

Nincsenek meggyőző jelek arra vonatkozóan, hogy a be nem jelentett munkavégzés jelentősen csökkent volna az utóbbi években. A be nem jelentett munkavégzés még mindig anyagilag vonzó választás, főleg HÉA-csalással és a megnövekedett EU-térségben való működés lehetőségével kombinálva. A tagállamokban tettek ugyan elaprózott politikai lépéseket, ugyanakkor nyilvánvaló az eredmények kiértékelésének és a tapasztalatok egyesítésének hiánya. Itt az ideje, hogy a tagállamok határozottabban lépjenek fel a be nem jelentett munkavégzés ellen.

- Bizonyos haladás ellenére (az alacsony fizetésűek munkájának adóztatása) többet kellene tenni – a nemzeti sajátosságok figyelembevételével – a munka adóztatásának további csökkentéséért, az állami költségvetés minőségének, nevezetesen az állami kiadások és az adórendszer hatékonyságának javításával, a nem bérjellegű munkavállalói költségek csökkentésével és alternatív bevételi források megadóztatására történő átállásával[22] Az adó- és ellátórendszerek bonyolultságának további csökkentésére is szükség lenne, amely (jelenleg) főleg az önfoglalkoztatókat és kisvállalkozásokat ösztönzi arra, hogy be nem jelentett munkát végezzenek.,

- A Bizottság az új tagállamokból származó munkavállalók mozgásának csökkentésére vonatkozó ideiglenes megállapodásokban a bejelentett munkavégzés gyakorlatának gátló tényezőjét látja, mivel felerősítheti a be nem jelentett munkavégzés gyakorlatát, pedig a jelenlegi munkaerő-piaci fejlemények jó alkalmat teremtenek a bejelentett munkaviszony számára. Ebben az összefüggésben a Bizottság felszólítja az ilyen korlátozásokat alkalmazó tagállamokat, hogy minél előbb vizsgálják felül e megszorításokat, de az EU-8 esetén legkésőbb a második szakasz végén, 2009. április 30-ig, illetve Bulgária és Románia esetében az első szakasz végén, 2008. december 31-ig.

- A Bizottság felkéri a tagállamokat, hogy fordítsanak kellő figyelmet a be nem jelentett munkavégzésre, amikor a rugalmas biztonság közös elveinek gyakorlati alkalmazásának útjáról döntenek.

- A Bizottság felszólítja a szociális partnereket, hogy állapodjanak meg konkrét kezdeményezésekben a közös munkaprogramokban a be nem jelentett munkavégzés témájában európai ágazatközi, ágazati és nemzeti szinteken.

- A hatékony ellenőrzés és végrehajtás az átfogó politikai megközelítés fontos elemei. Ebben az összefüggésben a Bizottság emlékeztet a harmadik országok illegálisan tartózkodó állampolgárait foglalkoztató munkáltatókkal szembeni szankciókra vonatkozó jogalkotási javaslatára.

- A Bizottság megvizsgálja a munkavédelmi felügyelőségek és más jelentős ellenőrző és jogalkalmazó hatóságok közötti együttműködés európai platformjának megvalósíthatóságát.

- Hogy a be nem jelentett munkavégzés hivatalos munkaviszonnyá való alakításának folyamatát ellenőrizni lehessen, a tagállamok a Bizottsággal közösen megvizsgálják a be nem jelentett munkavégzés számszerűsítésének legmegfelelőbb módszerét. Ebből a célból egy tanulmány készül majd a PROGRESS program égisze alatt 2008-ban.

- A Bizottság a be nem jelentett munkavégzést a kölcsönös tanulási program egyik prioritásaként kezeli. A PROGRESS program égisze alatt az érdekelt feleknek alkalmuk nyílik javaslatokat tenni tájékoztató kampányok, felmérések és kiértékelő tevékenységek végzésére, valamint a követendő gyakorlatokkal kapcsolatos tapasztalatcserére.

[1] COM(98) 219

[2] HL L197.,2003.8.5. 9. számú konkrét iránymutatás a be nem jelentett munkával kapcsolatban.

[3] HL C 260/1., 2003.10.29.

[4] Az 1999/85/EK irányelv (HL L 277., 1999.10.28.) lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy csökkentsék a bizonyos munkaigényes szolgáltatásokra, mint magánlakások felújítása, fodrászat, ablaktisztítás, házi gondozói szolgálat és kisebb javításokra kivetett hozzáadottérték-adó mértékét. A kísérletet a 2006/18/EK irányelv(HL L 51., 2006.2.22. 12.o.) 2010. december 31-ig meghosszabbította.

[5] A munkajog korszerűsítése szembenézve a XXI. század kihívásaival, COM(2006) 708, 2006. november 22.

[6] Az európai szociális partnerek munkaprogramja 2006–2008.

[7] „A munkajog korszerűsítése, szembenézve a XXI. század kihívásaival” c. bizottsági zöld könyvről folytatott nyilvános konzultáció eredménye (COM(2007)xxx).

[8] SEC(2006) 304,2.

[9] „A rugalmas biztonság közös elveinek kidolgozása felé”, COM(2007) 359, 2007.6.27.

[10] Lásd COM(2007) 249, 2007.5.16.

[11] „A be nem jelentett munkavégzés elemzése a bővített Unióban”, 2004. május, http://ec.europa.eu/employment_social/incentive_measures/activities_en.htm.

[12] www.eu-employment-observatory.net.

[13] Az Olaszországban, Spanyolországban és Portugáliában illegálisan tartózkodó, harmadik országokból származó személyek legalizálását célzó, nemrég indított kampányok hatásait nem vettük figyelembe.

[14] Vagyis valamennyi készpénzben, zsebbe fizetett, nem bevallott bér aránya.

[15] A példák tetszőleges sorrendben kerülnek bemutatásra, valamint az országokra való utalások sem teljesek. Az újszerű gyakorlatokról bővebb lista található az Európai Foglalkoztatási Megfigyelőközpont (European Employment Observatory) honlapján (www.eu-employment-observatory.net) és a be nem jelentett munkavégzésről és az adókijátszásról 2007. június 21-22-én Brüsszelben tartott nemzetközi konferencián bemutatott dokumentációban (http://socialsecurity.fgov.be/european_congress/).

[16] Lásd Eurostat, szerkezeti mutatók, alacsony keresetűek adóterhei.

[17] COM(2006) 48 végleges, 2006.2.8., 2004. május 1 – 2006. április 1-i időszakra vonatkozóan. További jelentés várható a második szakasz 2009. április 30-i lejárta előtt, valamint Bulgáriára és Romániára vonatkozóan az első, 2008. december 31-én lejáró szakasz vége előtt.

[18] A fent említett COM(2006) 708.

[19] Lásd: COM(2007) 249, 2007. május 16.

[20] ENUW (European Network on Undeclared Work) (európai hálózat a be nem jelentett munkáról) öt tagállam (Németország, Franciaország, Olaszország, Belgium és Románia) közszférabeli partnerei között jött létre, az olasz Munkaügyi Minisztérium koordinálja.

[21] COM(2007) 304 végleges, 2007.június 13., a munkavállalók szolgáltatásnyújtás keretében történő kiküldetéséről.

[22] Lásd a 2., 3. és 22. integrált iránymutatást (Integrated Guidelines). A foglalkoztatáspolitikára vonatkozó iránymutatások utaltak korábban a munkát terhelő adóterhek közvetett, illetve környezetvédelmi adóztatással történő felváltására (lásd pl. a 2001. kiadást). Lásd még a környezetvédelmi és a kapcsolódó politikai célokra szolgáló piaci alapú eszközökről szóló zöld könyvet, COM(2007)140, 2007.3.28. és az „Európai értékek a globalizált világban”című bizottsági közleményt, COM(2005) 525 2005.11.3.