[pic] | AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA |

Brüsszel, 17.1.2006

COM(2006) 9 végleges

A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE A TANÁCSNAK, AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS AZ EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉKNEK

Az egységes belső ellenőrzési keretrendszerre irányuló bizottsági cselekvési terv

{SEC(2006) 49}

A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYEA TANÁCSNAK, AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS AZ EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉKNEK

Az egységes belső ellenőrzési keretrendszerre irányuló bizottsági cselekvési terv

1. BEVEZETÉS ÉS HÁTTÉR

2004 sorozatban a tizenegyedik költségvetési év volt, amelyről az Európai Számvevőszék a kifizetési előirányzatok egy részének tekintetében korlátozott megbízhatósági nyilatkozatot (DAS) adott ki. 2004-ben az általános költségvetés megbízhatósági nyilatkozata csak az igazgatási kiadásokhoz, az előcsatlakozási támogatásokhoz és az integrált igazgatási és ellenőrzési rendszer (IIER) alá tartozó mezőgazdasági kiadásokhoz kapcsolódó kifizetések tekintetében volt kedvező. Ez a költségvetési kiadások mintegy 35 %-a.

A minősített DAS tükrözi az uniós költségvetés végrehajtása során a Bizottság előtt felmerülő kérdések bonyolultságát és a kihívást, amelyet a Számvevőszék kielégítő ellenőrzési bizonyítékokkal való ellátása jelent számára. A nyilvánosság a korlátozott DAS-t az uniós erőforrásokkal való bizottsági gazdálkodás súlyos kritikájaként értékeli. E két okból a Bizottság stratégiai célul tűzte ki, hogy megbízatása alatt kedvező DAS-t érjen el.

Az integrált belső ellenőrzési keretrendszer ütemtervéről szóló, 2005. júniusi közleményében[1] a Bizottság megfogalmazza az e célok elérését célzó közösségi integrált ellenőrzési keretrendszerre irányuló javaslatokat. A közleményben javasolt integrált keretrendszer elősegítené az európai uniós pénzeszközök hatékonyabb és eredményesebb belső ellenőrzését, és – mivel összhangban van a hatékony és eredményes integrált belső ellenőrzési keretrendszerről szóló 2/2004 számú számvevőszéki véleménnyel[2] – megbízható alapul szolgálna a Számvevőszéknek a megbízhatósági nyilatkozatok elkészítéséhez.

Ez a közlemény:

- számot ad a júniusi közleményben meghatározott célkitűzések megvalósításáról,

- megtárgyalja a a hiányfelmérésben[3] taglalt főbb hiányosságokat, figyelembe véve a Számvevőszék 2004-es éves jelentését is,

- utal a 2005. november 8-i ECOFIN következtetésekre adandó válaszra,

- és ennek alapján meghatározza a ténylegesen meghozandó intézkedéseket, valamint a Tanács, a tagállamok és az Európai Parlament által a megbízható és jól működő integrált belső ellenőrzési keretrendszer elérésében játszandó szerepet, ezáltal megnyugtatva a Bizottságot és végső soron a Számvevőszéket.

2. KONKRÉT INTÉZKEDÉSI JAVASLATOK A 2006-07-ES IDőSZAKRA

Az alábbi javaslatok tematikus csoportokra oszlanak; mindegyik tartalmazza az egyes intézkedések által az egységes ellenőrzésről szóló véleménytől és az ütemtervtől kezdve a hiányfelmérésen át az ECOFIN tanács 2005. november 8-i következtetéseiig bejárt koncepciós fázisokat. A négy intézkedési téma[4] a következő:

- Egyszerűsítés és közös ellenőrzési alapelvek (1-4. intézkedés)

- Vezetői nyilatkozatok és az ellenőrzés megbízhatósága (5-8. intézkedés)

- Egységes ellenőrzési megközelítés: az eredmények megosztása és a költség-haszon arány előtérbe helyezése (9-11. intézkedés)

- Ágazatspecifikus hiányosságok (12-16. intézkedés).

2.1. Egyszerűsítés és közös ellenőrzési alapelvek

A megfelelő ellenőrzés biztosítása és a túlzott bürokratikus követelmények elkerülése közötti egyensúly elérése céljából az integrált keretrendszer közös alapelveket vezet be, amelyek az egyértelműséget, az egyszerűséget és az elszámolások alapjául szolgáló ügyletekben rejlő hibakockázat értékelésének egységes megközelítését emelik ki. E megközelítésnek helyet kell kapnia a jogalkotó hatóság állásfoglalásaiban, kiemelve a helyénvaló ellenőrzési láncot és a különböző szereplők hatáskörét.

1. intézkedés: A 2007-2013 közötti jogalkotási javaslatok egyszerűsítési célú felülvizsgálata

Az ütemterv a közösségi pénzeszközökkel való gazdálkodás fő megoldandó hiányosságaként említette „az EK pénzeszközei igazgatásának további egyszerűsítési lehetőségeinek felmérését és kockázatarányos ellenőrzési követelmények biztosítását”, és jogalkotási javaslatot tett a 2007–2013 közötti időszakra.

A Tanács az ECOFIN következtetéseinek (5) bekezdésében megerősítette ezt a szándékot: „A 2007–2013 közötti programozási időszakra elfogadandó szabályoknak amellett, hogy megfelelő bizonyosságot nyújtanak, tartalmazniuk kell az ellenőrzési követelmények egyszerűsítését”.

A hiányfelmérés a gazdálkodási módszerek számos olyan területét is feltárta, ahol a kedvezményezettek által a támogathatósági feltételek és egyéb előírások alkalmazása során tapasztalt nehézségek miatt valószínűbb a jogellenes és szabálytalan cselekmények előfordulása. Az egyszerűsítés hozzájárulhatna ezen szabálytalanságok elkerüléséhez. Csökkenteni kell a kedvezményezettek adminisztratív terheit, és meg kell könnyíteni a közreműködő szervek számára a szabályok helyes alkalmazását.

A Bizottság a 2007–2013-as jogszabályokról szóló tárgyalások során továbbra is szem előtt tartja a szabályozási keretrendszer egyszerűsítését. E kezdeményezésekben számítanak a Tanács és az Európai Parlament támogatására.

2. intézkedés: A közös belső ellenőrzési alapelvek felvétele a költségvetési rendelet módosításáról szóló javaslatba

Az ECOFIN következtetéseinek (6) bekezdése kimondja, hogy „a közös általános alapelveknek és elemeknek van a belső ellenőrzést érintő hatóköre”, amely segíthet „optimalizálni jelenlegi ellenőrzési rendszereink eredményességét, gazdaságosságát és hatékonyságát”.

A Bizottság szolgálatai által elvégzett hiányfelmérés végeredményben kimutatta, hogy közös alapelvekre épülő, átfogó jogi keretrendszerre van szükség, amely garanciát jelent arra, hogy valamennyi érdekelt fél az ellenőrzési alapelvek alapvető csoportjához tartja magát és egyúttal tisztább alapot nyújt a gazdálkodási folyamatok és eljárások számvevőszéki ellenőrzéséhez. A belső ellenőrzésről szóló költségvetési alapelv első tervezete – alkalmazási körének és jellegének bemutatása céljából – megtalálható a 2. mellékletben.

A módosított költségvetési rendeletről folyó konzultáció lehetőségét kihasználva a Tanácsnak és az Európai Parlamentnek véleményeznie kell a közös standardot létrehozó, eredményes és hatékony ellenőrzésről szóló költségvetési alapelv beemelésének szükségességét.

3. intézkedés: Az ellenőrzési stratégiák és megfelelő bizonyosságú bizonyítékaik bemutatásának kialakítása és összehangolása

Az ütemtervben meghatározták, hogy az integrált belső ellenőrzési keretrendszer célja a szabálytalanságok kockázatát ésszerű korlátokon belül tartó felügyeleti rendszerek és ellenőrzések működésének biztosítása és bizonyítása.

A hiányfelmérés szerint gyakori eset, hogy hiányzik az adott szolgálaton vagy programon belüli ellenőrzési stratégia összes elemének megfelelő fogalommeghatározása és bemutatása.

Az ECOFIN kiemelte ((3) bekezdés), hogy „a szükséges ellenőrzéseket és bizonyosságot a létező ellenőrzési struktúrákra építve kell javítani”, ami összhangban van a Bizottság azon értékelésével, miszerint a bizonyosság már figyelemre méltó szinten fennáll, és hogy bemutatásának hatékonyabb felépítésével a bizonyosság alapjai jobban közvetíthetők a Számvevőszék és a mentesítésért felelős hatóság felé.

Az Európai Parlament kérte, hogy az éves összefoglaló jelentést egy személy írja alá. A Bizottság úgy véli, hogy az összefoglaló jelentés elfogadásával teljes politikai felelősséget vállal a költségvetés végrehajtásáért és kifejezi politikai elszámoltathatóságát a mentesítésért felelős hatóság felé. A Bizottság határozott véleménye, hogy nem volna helyénvaló e kollektív felelősséget egyetlen személy aláírásával felváltani, azonban törekedni fog rá, hogy az összefoglaló jelentésben egyértelműbben kifejezze a Bizottság politikai elszámoltathatóságát. A Bizottság javítja az egyes szakpolitikai területeken alkalmazott ellenőrzési stratégiák bemutatását és a végrehajtásukról szóló összefoglalókat a tevékenységi jelentésekben. A Bizottság szolgálatai éves tevékenységi jelentéseinek (ÉTJ) tartalmáról szóló iránymutatások javításával meg kell erősíteni az ÉTJ-k azon képességét, hogy megbízható alapját képezzék a Számvevőszék megbízhatósági nyilatkozatának, annak egyértelműen bemutatásával, hogy a főigazgató mi alapján szerez bizonyosságot az elszámolások alapjául szolgáló ügyletek jogszerűségével és szabályosságával kapcsolatos hibakockázat hatékony kezelését illetően.

A Számvevőszéknek fejlesztenie kell a DAS módszertanát annak érdekében, hogy hatékonyan támaszkodjon a Bizottság szolgálatainak éves tevékenységi jelentéseire és a Bizottság ehhez kapcsolódó összefoglaló jelentésére, központba helyezve az elszámolások alapjául szolgáló ügyletek jogszerűségével és szabályosságával kapcsolatos hibakockázat kezelését.

4. intézkedés: Intézményközi párbeszéd kezdeményezése az elszámolások alapjául szolgáló ügyletekben tolerálható kockázatokról

Az „Egységes ellenőrzés” vélemény bevezette a „tolerálható hibakockázat” fogalmát, amelyet az ütemterv az elszámolások alapjául szolgáló ügyletek hibakockázatának kezelésével kapcsolatban a megfelelő bizonyosság fogalmává fejlesztett tovább. Az Európai Parlament a 2003. évi mentesítésről szóló határozatában politikai elemzést adott e kérdésről és egyúttal felszólította a Tanácsot, hogy a Parlamenttel és a Bizottsággal együttműködve, a kérdés politikai jelentőségének megfelelően prioritásként kezelje az átfogó ellenőrzési és audit keretrendszer létrehozását.

Az előbbiekkel összhangban az ECOFIN következtetések (17) bekezdésében a Tanács úgy döntött, hogy – az uniós finanszírozás több éven átnyúló jellegét is figyelembe véve – egyetértésre kell jutnia az Európai Parlamenttel az elszámolások alapjául szolgáló ügyletek tolerálható hibakockázatának ügyében. A Bizottság úgy véli, hogy ez a megállapodás a Számvevőszéket is segítheti a megbízhatósági nyilatkozat véglegesítésekor, mivel tisztázza a mentesítésért felelős hatóság elvárásait és lehetővé teszi az ellenőrzési költségek és a várható hasznok összevetését.

A Bizottság 2006 márciusában intézményközi párbeszédet kezdeményez az elszámolások alapjául szolgáló ügyletek tolerálható hibakockázatával kapcsolatos alapelvekről. Ennek alapján a Tanácsnak és az Európai Parlamentnek 2006 végéig elsődleges megállapodásra kell jutnia e kockázatok tekintetében.

2.2. Vezetői nyilatkozatok és az ellenőrzés megbízhatósága

A vezetőség nyilatkozatai erősítik elszámoltathatóságukat és ösztönzik a közösségi pénzeszközök kezelőit az alapul szolgáló ellenőrző rendszerek értékelésére és javítására. A független ellenőröktől szerzett bizonyossággal együtt ezek részét képezik a Bizottság, és végső soron a Számvevőszék számára bizonyosságot nyújtó struktúrának.

5. intézkedés: A működési szintű vezetői nyilatkozatok és a nemzeti szintű összefoglaló jelentések ösztönzése

Az ütemtervről szóló közleményében a Bizottság elfogadta az Európai Parlament 2003-as mentesítésében szereplő azon javaslatot, miszerint a tagállamoknak a legmagasabb politikai szinten évente előzetes közzétételi nyilatkozatot és utólagos megbízhatósági nyilatkozatot kell tenniük.

A Bizottság szolgálatai által elvégzett hiányfelmérések számos olyan területet feltártak, ahol a vezetői nyilatkozatok javíthatják a felügyeletet és az ellenőrzést, különösen a megosztott, a közös és a közvetett központi igazgatás esetében.

A tagállami nyilatkozatok ügye némi ellenállásba ütközött az ECOFIN ülésen, amely végül úgy döntött, hogy a „létező működési szintű nyilatkozatok a bizonyosság fontos eszközei lehetnek” ((12) bekezdés), de nem fogadta el a nemzeti szintű nyilatkozatok hasznosságát.

A fenti következtetés tükrében a Bizottság biztosítani kívánja, hogy a létező – illetve a jövőbeli jogszabályok által előírt – nyilatkozatok a legnagyobb eredményt érjék el a megosztott és a közvetett központi igazgatás érintett ellenőrzési struktúráinak eredményességéről szerzett bizonyosság javításának tekintetében. Emellett, a közreműködő szervek nagy száma miatt jelentős előnyök származhatnak abból, ha egy kapcsolattartó szerv van – mint például a koordináló szervek a mezőgazdaság területén –, amely képzés és iránymutatás útján ösztönzi az ellenőrzések összehangolt alkalmazását, valamint nemzeti szinten összefoglalja az egyes működési vezetőségek által kiadott nyilatkozatokat és a hiányosságok kezelésére meghozott intézkedéseket.

A tagállamoknak minden szakpolitikai területre ki kell jelölniük egy nemzeti koordinációs szervet, amely például minden érdekelt fél számára megfelelő bizonyossággal tud szolgálni a tagállamában megosztott vagy közvetett igazgatás alatt levő közösségi fellépések tekintetében. A tagállamok együttműködése szükséges ennek biztosítására a jövőbeli jogszabályokban, valamint azok végrehajtási szabályok és iránymutatások útján történő – a szakpolitikai terület közösségi pénzeszközeiről szóló bizonyosság nyújtásának rendelkezéseihez igazított – végrehajtásában

6. intézkedés: A vezetői nyilatkozatok megosztott és közvetett igazgatási módszeren kívüli használhatóságának vizsgálata

A külső fellépések és – kisebb mértékben – a belső politikák területén a vezetői nyilatkozatok értékes szerepet tölthetnének be azzal, hogy nagyobb figyelmet irányítanak az eredményes belső ellenőrzésre, a megosztott igazgatásnál már bemutatott módon.

A Bizottság szükség esetén megvizsgálja a vezetői nyilatkozatok bevezetését a közös és decentralizált igazgatási módszerek esetében is.

A Tanácsnak és az Európai Parlamentnek gondosan meg kell vizsgálnia a belső ellenőrzési struktúrák és az új jogalkotási javaslatokban előterjesztett eljárások megfelelőségét.

7. intézkedés: A legjobb gyakorlat ösztönzése az ellenőrzések projektszintű költség-haszon arányának növelése céljából.

Az ütemterv több esetben vázolja, hogy független ellenőrök miként járulhatnak hozzá az elszámolások alapjául szolgáló ügyletekről szerzett bizonyossághoz. Mind a hiányfelmérés, mind az egységes ellenőrzésről szóló vélemény kimutatta a részrehajlás kockázatát, ha az ellenőrt a kedvezményezett vagy a közreműködő szerv választotta, vagy ha annak véleményét a Bizottság a tartalom vagy a hatókör korlátozottsága miatt nem tudta közvetlenül felhasználni.

A szakértői testület megvitatta a „megegyezés szerinti eljárások” alkalmazásának lehetőségét, amelyek kifejezetten megkövetelik a fő támogathatósági feltételek átlátható ellenőrzését, az adott költségekhez mért magasabb szintű bizonyosságot nyújtva.

A Bizottság, szolgálatainak ellenőrzési tanúsítványokkal kapcsolatos széles körű tapasztalataira alapozva, javaslatokat dolgoz ki a külső ellenőrző szervektől szerezhető projektszintű bizonyossági szint optimalizálására.

A tagállamoknak tevékenyen részt kell venniük a független ellenőrzési eredmények ellenőrzési láncban való felhasználásának elősegítésében és ennek a szemléletnek az EU-s pénzeszközök ellenőrzéséről szóló iránymutatásokba való beemelésében.

8. intézkedés: A nemzeti legfelsőbb ellenőrzési intézményektől (SAI-k) szerzett kiegészítő bizonyosság megkönnyítése

Az ütemterv javaslata szerint a legfelsőbb ellenőrzési intézmények szerepe, hogy „felügyeletet gyakoroljanak az EK-pénzeszközök nemzeti ellenőrzési keretrendszere felett”, valamint független véleményt adjanak a potenciális vezetői nyilatkozatokról.

A hiányfelmérés több olyan területet feltárt a megosztott igazgatásban, ahol a SAI-k az EU-pénzeszközökről adott véleménnyel vagy a közösségi projekteket társfinanszírozó nemzeti pénzeszközök ellenőrzési keretrendszere révén növelhetik a bizonyosságot.

A Tanács megállapította ((14) bekezdés), hogy a legfelsőbb ellenőrzési intézmények némelyike hajlandó továbbmenni annak megvitatásában, hogy függetlenségük kockáztatása nélkül miként növelhetnék hozzájárulásukat az EU-s pénzeszközöket kezelő integrált ellenőrzési keretrendszerhez. Az Európai Unió legfelsőbb ellenőrzési intézményeinek vezetőit tömörítő kapcsolattartó bizottság továbbra is hozzájárul a keretrendszer ilyen értelemben vett javításához, és 2006-ban a munka nyomon követését tervezi[5].

Az Európai Számvevőszékkel együttműködésben a Bizottság elmélyíti a SAI-kkal folytatott párbeszédet, és megvizsgálja, miként lehetne kiegészíteni és megerősíteni a létező bizonyosságot a létező SAI jelentések alapján.

A tagállamoknak fel kell szólítaniuk nemzeti és regionális parlamentjeiket, hogy kérjék fel a SAI-kat az EU-s finanszírozás – szintjükön történő – ellenőrzésére és velük kapcsolatos bizonyosság nyújtására. E jelentések következtetéseit is a Bizottság és az Európai Számvevőszék rendelkezésére kell bocsátani.

2.3. Egységes ellenőrzési megközelítés: az eredmények megosztása és a költség-haszon arány előtérbe helyezése

Az ellenőrzési tevékenységek közötti átfedések csökkentése és az adott szintű erőforrásokkal elérhető ellenőrzési szint maximalizálása érdekében a jól meghatározott és dokumentált ellenőrzési információk megosztása a lánc minden szintjén megbízhatóságot kölcsönöz az ellenőrzéseknek. A költségek és hasznok minden egyes szintre kiterjedő formális értékelésével kimutatható, hogy az alkalmazott ellenőrzések optimalizálják az elszámolások alapjául szolgáló maradék hibakockázati szintet.

9. intézkedés: Hatásos eszközök létrehozása az audit- és ellenőrzési eredmények megosztására és az egységes ellenőrzési megközelítés alkalmazásának elősegítésére

Az egységes ellenőrzési elvben az ellenőrzési adatok megosztása kulcsfontosságú az audit- és ellenőrzési erőfeszítések pontosságának javításához. Az ütemterv gondoskodik a „munkaprogramok koordinálásáról és az egyes ellenőrző szerveknek a többi szerv eredményeihez való hozzáféréséről”. A hiányfelmérés megállapította, hogy az ellenőrzési adatokat meg kell osztani valamennyi igazgatási módszer között, mind a Bizottság szerveinél, mind pedig – az ellenőrzési lánc útján – a Bizottság és a tagállamok, vagy harmadik országok között. Az ECOFIN ((6) bekezdés) tisztázni kéri az „egységes ellenőrzésnek a belső ellenőrzés keretein belüli viszonyát”.

A Bizottság a létező számviteli rendszerre és az auditok nyomon követésére szolgáló eszköztárra építve segíti a különböző érdekelt felek audittevékenységének koordinálását és megosztását.

A Bizottság az érintett szolgálataival való aktív együttműködés folytatására szólítja fel a tagállamokat a következő, auditokkal kapcsolatos döntések meghozatalánál: auditstratégiák, audit iránymutatások, az auditok tervezése, eredményeik megosztása és nyomon követésük.

10. intézkedés: Az ellenőrzési költségek kezdeti felbecslése és értékelése

A Számvevőszék egységes ellenőrzésről szóló véleménye és az ütemterv kiemelte, hogy megfelelő egyensúlyt kell elérni az ellenőrzések költsége és haszna között.

A hiányfelmérés kimutatta, hogy a Bizottság szolgálatainak többségénél a költségbecslés fogalma jelentős javításra szorul.

A Tanács ((5) bekezdés) arra kérte a Bizottságot, hogy kiadási területek szerint értékelje az ellenőrzési költségeket.

Az ellenőrzési költségek részletesebb vizsgálata irányába mutató kezdeti lépésként a Bizottság – egységes módszertan alapján – felbecsli a fő szakpolitikai területek kezdeti költségét, az eredményeket 2007 elején tervezi közzétenni.

A Bizottság felkéri a tagállamokat, hogy kellő időben és a Bizottság által meghatározott, összehasonlítható formátumban szolgáltassanak adatokat a megosztott és a közvetett központi igazgatás alá eső kiadások ellenőrzési költségeiről.

11. intézkedés: Kísérleti projektek kezdeményezése a hasznok értékelésére

Az ütemterv és a tanácsi következtetések költség-haszon arányról szóló megfontolásokat kiegészítve a hiányfelmérés azt is megállapította, hogy nehézségekbe ütközik a belső ellenőrzés különböző aspektusai – többek között a jó hírnévvel kapcsolatos kérdések, az elrettentő/visszatartó hatás és a különböző kedvezményezett országok között a legjobb gyakorlat elterjesztésének előnyei – révén nyert hasznok azonosítása és számszerűsítése

E nehézségeket szem előtt tartva a Bizottság kutatással egybekötött belső politikai kísérleti tanulmányt indít egy adott ellenőrzési stratégia előnyeinek számszerűsítésére a célból, hogy beemelje a költség/haszon megközelítést az elszámolások alapjául szolgáló ügyletek hibakockázatának kezelésébe.

A Bizottság felkéri a Tanácsot és az Európai Parlamentet, hogy emeljék be a kísérleti tanulmányok eredményeit az elszámolások alapjául szolgáló ügyletek tolerálható kockázatairól szóló következtetéseikbe.

2.4. Ágazatspecifikus hiányosságok

Az egyes EU-szakpolitikák szerfelett heterogén jellege miatt az integrált keretrendszernek rugalmasan alkalmazhatónak kell lennie az optimális végrehajtás érdekében. A hiányfelmérésben lefolytatott részletes vizsgálatokat követően a Bizottság szolgálatai be tudják vezetni a megfelelő ellenőrzéseket és – eredményességük demonstrálása érdekében – az ehhez kapcsolódó arányos mértékű jelentéseket.

12. intézkedés: A résztvevő szolgálatok [6] által megállapított hiányosságok kezelése

Az ütemtervben a Bizottság arra utasította szolgálatait [7], hogy állapítsák meg a hiányosságokat és javasoljanak cselekvési terveket, amelyek kiegészítik azt az ellenőrzési keretrendszert, amelyre a Számvevőszék az általa megkívánt bizonyosságot alapozhatja. A hiányfelmérési jelentést[8] a tagállamok kormányzatának szakértőiből felállított testület is megvitatta.

Az egyes szolgálatok hiányfelmérése alapján részletesen összehasonlíthatóak a Számvevőszék által az egységes ellenőrzési véleményben megállapított ellenőrzési alapelvek és a jelenleg alkalmazott, illetve a 2007–2013-as jogszabályokban tervezett ellenőrzések. A hiányfelméréseket a számvevőszéki személyzettel létrejött nem hivatalos kapcsolatfelvételt követően aktualizálták.

A Bizottság valamennyi szolgálata a rendes stratégiai tervezési és programozási ciklus keretében lépéseket tesz afelé, hogy az éves vezetési terv révén megszüntesse ezeket a hiányosságokat, és az éves tevékenységi jelentésben jelentést tesz az előrehaladásról.

A Bizottság felszólítja a tagállamokat, hogy működjenek együtt a Bizottság szolgálataival az intézkedések végrehajtásában, valamint a Tanácsot és az Európai Parlamentet, hogy amennyiben az intézkedések jogszabályi változtatásokat igényelnek, legyenek nyitottak e módosítások megvitatására.

13. intézkedés: A megosztott igazgatás (különösen a strukturális alapok) alatti ellenőrzések regionális szintű vizsgálata és a létező kimutatások értéke

Az ECOFIN Tanács kérésének megfelelően a Bizottság 2006 végére megvizsgálja a strukturális alapok ellenőrzésének jelenlegi, ágazati és regionális szintű végrehajtását – beleértve a szúrópróbákat, a kifizető hatóságokat és a lebonyolító szerveket – valamint a létező kimutatások és nyilatkozatok értékét, a 438/2001 /EK rendelet 13. cikkének értelmében a tagállamok hatóságai által 2006. június 30-ig leadandó éves jelentések és a Bizottság szolgálatai által végzett auditok alapján.

A tagállamoknak biztosítaniuk kell, hogy a strukturális alapokról a fenti rendelet 13. cikke alapján a hatóságok által nyújtandó érintett információ a javasolt időrenddel összhangban megérkezzen. A tagállamok ellenőreivel tartott kétoldalú találkozókon az a kérdés is megvitatásra kerül, hogy a tagállamok miként nyújthatnak a legeredményesebb és leghatékonyabb módon bizonyosságot a Bizottság számára.

14. intézkedés: A strukturális alapokról szóló iránymutatások javítása a hibakockázat kezelésével kapcsolatban

Az ütemterv a strukturális alapok [9] területén feltárt több, javításra szoruló területet, amelyek a jelenlegi és a jövőbeli időszakban is hozzájárulhatnának az elszámolások alapjául szolgáló ügyletek hibakockázatának kezeléséhez.

A Tanács (az ECOFIN következtetések (6) bekezdésében) számos kérdés tisztázását kérte, amelyek legtöbbjét a hiányfelmérés hozta elő. A felelős szolgálatok erősítik a meglévő iránymutatásokat annak érdekében, hogy lehetővé váljon a kedvezményezettek és a közreműködők számára az elszámolások alapjául szolgáló ügyletek hibáinak – rendszeresebb ellenőrzési tevékenység és a kedvezményezettek felé irányuló fokozott tájékoztatás révén történő – csökkentésére irányuló megközelítés elsajátítása. Különös figyelmet szentelnek annak a szerepnek és hatáskörnek, amelyet a kifizető hatóságok a strukturális alapok tekintetében nyújtott bizonyosságot illetően töltenek be.

A Bizottság a tagállamok támogatását kéri a strukturális alapok iránymutatásainak – a legszükségesebb esetekben való – kidolgozásában és végrehajtásában, valamint terjseztésükben.

15. intézkedés: A „Bizalmi szerződés” kezdeményezés támogatása a strukturális alapok esetében

Az ütemterv szerint a „Bizalmi szerződés” kezdeményezés hozzájárulhat az ellenőrzések eredményességéhez a programozási időszak alatt.

A hiányfelmérés megállapítja, hogy a „Bizalmi szerződés” kezdeményezés évenként nyújt olyan ellenőrzési bizonyosságot, amely összehasonlítható az új időszakra javasolt bizonyossággal, és így, mint a jelenlegi programozási időszak bizonyosságának javítását szolgáló mechanizmus, különös figyelmet érdemel, emellett proaktív intézkedést jelent a következő tervezési időszak számára.

Az ECOFIN következtetések ((11) bekezdés) most tovább ösztönzik ezt az intézkedést; nemrégiben öt tagállam (Dánia, Hollandia, Ausztria, Portugália és az Egyesült Királyság) politikai szintű kötelezettségvállalását adta ilyen szerződések megkötéséhez.

A tagállamoknak végre kell hajtaniuk a „Bizalmi szerződés” kezdeményezést a strukturális alapok esetében, hogy bizonyosságot nyújtsanak a jelenlegi időszakra, és hogy megteremtsék a következő programozási időszak alapjait. Amelyek ezt nem teszik meg, azoknak jelezniük kell, hogy miként nyújtanak összehasonlítható bizonyosságot a jelenlegi időszakra és miként készítik fel ellenőrzési rendszerüket a következő programozási időszakra.

16. intézkedés: Közös iránymutatások bevezetése a szakpolitikai csoportok esetében

Az ütemterv intézkedést ír elő a következők tekintetében: „az egységes audit megközelítéssel összhangban az együttműködés körülményeinek javítása, valamint az audit módszerekre vonatkozó közös elvekre és standardokra épülő iránymutatás befejezése, helyszíni ellenőrzésekkel kapcsolatos stratégiák és főbb ellenőrzések”.

A hiányfelmérésben megállapítottak szerint kétoldalú eszmecserék útján sok szakpolitikai csoportban jelentős előrelépés történt a hibaarányok, beszedések, audit megközelítések (kockázat és reprezentatív mintavétel) és helyszíni ellenőrzések területén. E kezdeményezéseket 2006 folyamán tovább erősítik.

Annak érdekében, hogy az egyes szakpolitikai csoportok egységes megközelítéseket tudjanak elfogadni a belső ellenőrzési keretrendszerrel összhangban, a Bizottság 2006 és 2007 folyamán szakpolitikai csoportonként önti formába az iránymutatásokat.

Mivel ez főként Bizottságon belüli intézkedés, a Tanács, a Parlament és a Számvevőszék az e területen elért előrehaladásból származó haszna, hogy a szolgálatok éves tevékenységi jelentései egységesebbé és egyértelműbbé válnak.

3. KÖVETKEZTETÉSEK

A Bizottságnak és a tagállamoknak együtt kell biztosítaniuk, hogy a Számvevőszék az ellenőrzésekben bizonyítva lássa, hogy előrehaladás történt a hibakockázat megfelelő kezelése felé (figyelembe véve az elfogadott toleranciaszintet).

Az egyes szolgálatok megszüntetik a hiányfelmérésben megállapított hiányosságokat. Annak alapján, hogy az igazgatási kiadások, az előcsatlakozási támogatások, az Európai Fejlesztési Alap és az integrált igazgatási és ellenőrzési rendszer (IIER) alá tartozó mezőgazdasági kiadásokhoz kapcsolódó kifizetések kedvező véleményt kaptak, az első kezelendő horizontális ügyek a belpolitikákkal és a strukturális alapokkal kapcsolatosak.

Azonban a költségvetés mintegy 80 %-át illetően a Bizottság a tagállamokkal osztozik a végrehajtásban, és elvárja, hogy a tagállamok megfelelő és helyesen alkalmazott ellenőrzési keretrendszerrel rendelkezzenek. Biztosítaniuk kell, hogy a Bizottság nevében folytatott pénzgazdálkodásuk elfogadható szintre csökkenti a szabálytalan kifizetések kockázatát, és hogy ezt a nemzeti és közösségi ellenőröknek is bizonyítani tudják.

Ezért a Bizottság ragaszkodik a tagállamok, a Tanács és az Európai Parlament fentiekben részletezett és az 1. mellékletben vázolt segítségéhez a célból, hogy az Európai Unió és polgárai érdekében sikeres végeredmény szülessen.

MELLÉKLET 1 Summary of action plan and requested support from other Institutions

Simplification and common control principles |

1 | Simplification review of proposed 2007-13 legislation | The Commission will keep under consideration the simplification of the regulatory framework during the negotiations on all the 2007-2013 legislation. Council and the European Parliament are considered to support such initiatives. | June 2006 |

2 | Integrate common internal control principles in the proposal for the revised Financial Regulation | The Council and the European Parliament should use the opportunity of the consultation on the revised Financial Regulation to give their opinion on the need to insert a budgetary principle on effective and efficient internal control providing a common standard. | February 2006 |

3 | Establish and harmonise better the presentation of control strategies and evidence providing reasonable assurance | The Court of Auditors should be able to develop its DAS-methodology so as to rely effectively on the Annual Activity Reports of the Commission services and the related synthesis report at Commission level, focussing on the management of the risk of error in the legality and regularity of the underlying transactions. | End 2006 |

4 | Initiate inter-institutional dialogue on risks to be tolerated in the underlying transactions | The Commission will initiate an inter-institutional dialogue in March 2006 on the basic principles to be considered regarding the risks to be tolerated in the underlying transactions. On this basis, the Council and the European Parliament should reach an initial agreement regarding these risks by end 2006. | December 2006 |

Management declarations and audit assurance |

5 | Promote operational level management declarations and synthesis reports at national level | Member States should designate a national coordinating body per policy area which can for example provide all stakeholders with an overview of the assurance available in respect of Community actions under shared and indirect management in their Member State. The cooperation of Member States is necessary when ensuring such a provision in forthcoming legislation, and steering its implementation via implementing rules and guidance, adapted to the arrangements for providing assurance on Community funds for the policy area. | End 2006 |

6 | Examine the utility of management declarations outside shared and indirect centralised management | Council and the European Parliament should carefully examine the appropriateness of internal control structures and procedures proposed in the new legislative proposals. | Permanent action |

7 | Promote best practices for increasing cost-benefit of audits at project level | Member States should actively participate in enhancing the usability of independent audit results in the chain of control and integrate this aspect in its guidance for controlling EU-funds. | 2006 and later on permanent concern |

8 | Facilitate additional assurance from SAIs | Member States should invite their national and regional Parliaments to ask their SAIs for audit and assurance on EU-funding at their level. The conclusions of these reports should also be made available to the Commission and the European Court of Auditors. | End 2006 |

Single audit approach: sharing of results and prioritising cost-benefit |

9 | Construct effective tools for the sharing of audit and control results & promote the single audit approach | Member States are called on to continue to cooperate actively with the relevant Commission services in fixing audit strategies, audit guidance, planning of audits and sharing of the results and their follow-up. | 2006 and later on permanent concern |

10 | Conduct an initial estimation and analysis in the costs of controls | Member States are asked to deliver data on costs for the control of expenditure under shared and centralised indirect management in good time and in a comparable format to be defined by the Commission. | By February 2007 |

11 | Initiate pilot projects on evaluating benefits | Council and the European Parliament are asked to integrate the results of these pilot studies in their reflections regarding the risks to be tolerated in the underlying transactions. | From mid 2007 onwards |

Sector-specific gaps |

12 | Address the gaps identified by participating services | Member States are called upon to cooperate with the Commission services in the implementation of actions, and where the actions involve changes to legislation the Council and the European Parliament should be open to considering such amendments. | Permanent action |

13 | Analyse the controls under Shared Management (in particular Structural Funds) at regional level and the value of existing statements | Member States should ensure that the relevant information to be provided by the Authorities under Article 13 for Structural Funds, is delivered in accordance with the proposed time table. The issue of how Member States can provide assurance to the Commission in the most efficient and effective manner, will also be discussed during the bilateral annual meetings with the Member States’ auditors. | June 2006 End 2006 |

14 | Provide greater guidance for structural funds on managing the risk of error | Support is requested from Member States in developing and implementing the guidance for Structural Funds where it is most needed, and in its distribution and dissemination. | End 2006 Dissemination: 2007 |

15 | Promote the ‘Contracts of Confidence’ initiative for Structural Funds | Member States should implement for Structural Funds the ‘Contracts of Confidence’ to provide assurance for the current period, and also to lay the groundwork for the next programming period. Those that do not should reflect on how to provide comparable assurance on the present period and how they will prepare their control systems for the next programming period. | September 2006 |

16 | Establish common guidelines per policy family | As this is mainly an internal Commission measure, Council, European Parliament and Court of Auditors should benefit from the progress made in this domain through clearer and more coherent reporting in the Annual Activity Reports of the services. | From 2006 onwards |

2. MELLÉKLET Tervezet: az eredményes és hatékony belső ellenőrzés elve

1. A költségvetés végrehajtását az egyes gazdálkodási módokkal összhangban levő eredményes és hatékony belső ellenőrzés biztosítja.

2. A költségvetés végrehajtásának alkalmazásában a belső ellenőrzés az ellenőrzési lánc minden szintjén alkalmazott folyamat, amelynek célja, hogy megfelelő bizonyossággal szolgáljon az alábbi célkitűzések megvalósításáról:

3. a műveletek eredményessége és hatékonysága,

4. a pénzügyi jelentések megbízhatósága,

5. az eszközök és adatok megóvása, valamint a csalások és szabálytalanságok megelőzése és felfedése,

6. az elszámolások alapjául szolgáló ügyletek jogszerűségével és szabályosságával kapcsolatos kockázatok megfelelő kezelése.

7. A belső ellenőrzés eredményessége a legjobb nemzetközi gyakorlaton alapul, különös tekintettel a következő kulcsfontosságú elemekre: a feladatok elkülönítése; a kijelölt feladatok elvégzéséhez szükséges ismeretek és készségek megfelelő szintje; megfelelő kockázatkezelési és ellenőrzési stratégia; az etikus magatartás ösztönzése, az összeférhetetlenségek kerülése; lényegi tájékoztatás és iránymutatás nyújtása; megfelelő ellenőrzési nyomvonal; az adatrendszerek adatainak sértetlensége; teljesítményvizsgálat; a belső ellenőrzés azonosított gyenge pontjaival és kivételeivel kapcsolatos eljárások. Ezeket az elemeket időszakonként felülvizsgálják.

8. A belső ellenőrzés hatékonysága minden tevékenység esetében a következő alapelveken nyugszik: a kedvezményezettek megfelelő szintű ellenőrzése; az ellenőrzési költségeket a kezelendő kockázati szinthez igazítani próbáló, összehangolt kockázati stratégiák; az ellenőrzési lánc minden jogosult tagja számára hozzáférhető ellenőrzési eredmények; világos és egyértelmű jogszabályok és iránymutatás; visszatartó erejű büntetések végrehajtása az ellenőrzési lánc lehető legkorábbi szintjén, valamint az elszámolások alapjául szolgáló ügyletek jogszerűségével és szabályosságával kapcsolatos megfelelő bizonyosság érdekében a megfelelő szintű éves vezetői bizonyosság nyújtása.

[1] COM(2005) 252.

[2] HL C 107., 2004.4.30., o. 1 (az „Egységes ellenőrzésről” szóló vélemény).

[3] SEC(2006) 49, e közleményhez csatolva.

[4] Az összes intézkedésről és a kapcsolódó tanácsi és európai parlamenti kérdésekről szóló áttekintés a csatolt 1. mellékletben található.

[5] A 2005. december 5-6-án tartott stockholmi ülésén elfogadottak alapján.

[6] A hiányfelmérésben azok a főigazgatóságok vettek részt, amelyek tevékenysége nagyobb volt egy bizonyos, euróban kifejezett küszöbértéknél, és megfeleltek egyéb szükséges feltételeknek.

[7] Csak azokat a szolgálatokat kérték fel a hiányfelmérés elkészítésére, amelyek a különböző igazgatási módszerekben nagyobb szintű kiadásokkal rendelkeztek.

[8] SEC(2005) 1152.

[9] Az elsődleges ellenőrzések ( a nyújtott szolgáltatás valódiságának és a visszaigényelt kiadásoknak a vizsgálata) vagy kimerítőek, vagy kielégítőek a vizsgálatok költség-haszon arányának tekintetében.

Létezik megfelelő kockázatelemzés.

Az egyes programok hibaarányát értékelik és jelentik.

A kedvezményezettek megfelelő információval rendelkeznek.

Súlyos szabálytalanságok esetén arányos, de visszatartó erejű szankciókat alkalmaznak.

A végrehajtó szerv és az irányító hatóság megfelelően felügyeli az elsődleges ellenőrzéseket;

Amennyiben szükséges, kiigazító intézkedéseket hoznak;

A kifizető hatóság rendelkezik azokkal az eszközökkel és forrásokkal, amelyekkel igazolhatja a Bizottságtól visszaigényelt összegek jogos voltát.