A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK a Románia által az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus keretében elért haladásról /* COM/2013/047 final */





A Bizottság 2012 júliusában jelentést készített a Románia által az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus keretében 2007 óta elért haladásról[1]. A jelentés megvizsgálta a bevezetett reformok fenntarthatóságát és visszafordíthatatlanságát. Mivel a jelentés készítésének idején fontos kérdések merültek fel a romániai jogállamiságot és a bírói kar függetlenségét illetően, a jelentés konkrét ajánlásokat fogalmazott meg ezen alapvető elvek tiszteletben tartásának helyreállítására. Emellett döntés született arról, hogy hat hónappal később, az e téren kiadott bizottsági ajánlásokra összpontosítva újabb jelentés készül. Az elmúlt hat hónap folyamán Románia a közelmúltban megtartott választásokra készült, ami jelentősen meghatározta az ebben az időszakban kialakult helyzetet. A Bizottság megítélése szerint az új kormány választásokat követő kinevezése új lehetőséget nyújt a jogállamiság és a bírói kar függetlenségének tiszteletbe tartására és a stabilitás biztosítására. Az intézmények közötti lojális együttműködés és a hatalmi ágak stabil elkülönítése fontos alapelemei az igazságügyi reform és a korrupció elleni küzdelem területén előrehaladást biztosító perspektíva kialakításának. E jelentés számba veszi a Bizottság által a jogállamiság és a bírói kar függetlenségének tiszteletben tartására vonatkozóan kiadott konkrét ajánlásokat, valamint beszámol az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus kritériumainak teljesítéséről az igazságszolgáltatási rendszer reformja és a korrupció elleni küzdelem egyéb aspektusait illetően. 1. A jogállamiság tiszteletben tartása és a bírói kar függetlensége A Bizottság tíz konkrét ajánlást fogalmazott meg a jogállamiság és a bírói kar függetlensége terén fennálló ellentmondások felszámolása érdekében. A román kormány megerősítette a Bizottság felé ezen ajánlások végrehajtására irányuló szándékát[2]. A Bizottság – az együttműködési és ellenőrzési mechanizmusra vonatkozó határozatban foglalt kritériumok fényében – szorosan nyomon követi az e téren elért haladást. Az értékelés azt mutatja, hogy Románia a jogállamiság és a bírói kar függetlenségének visszaállítását célzó bizottsági ajánlások közül számosat végrehajtott, azonban nem az összeset. Noha tiszteletben tartotta az alkotmányt és az Alkotmánybíróság szerepét, illetve határozatait, a bírói kar függetlenségére irányuló és a feddhetetlenséggel kapcsolatos döntésekre adott válaszlépésekre vonatkozó vállalások végrehajtása nem megfelelő. Ugyanakkor továbbra sem történt meg az ügyészség és az Országos Korrupcióellenes Igazgatóság új vezetésének kinevezése. A román alkotmányos rend A Bizottság júliusban megfogalmazott fő aggodalmainak egyike az alkotmányos rend stabilitásához kapcsolódott. Az Alkotmánybíróság szerepe kiemelt fontosságú e téren. A Parlament általi döntések alkotmányosságának ellenőrzésére irányuló alkotmánybírósági hatáskör az Alkotmánybíróság határozatai révén ténylegesen helyreállt, és így a 38. sürgősségi kormányrendeletet ténylegesen már nem alkalmazzák[3]. A 41. sürgősségi kormányrendelet hatályon kívül helyezése az Alkotmánybíróság népszavazáshoz szükséges határozatképességre vonatkozó határozatainak tiszteletben tartását biztosította. A július 29-i népszavazás érvényességére vonatkozó jogerős alkotmánybírósági határozat[4] tiszteletben tartása annak a fontos jele volt, hogy az alkotmányos normák már nem kérdőjeleződtek meg. A sürgősségi kormányrendeletek alkalmazása további aggodalmat jelentett, amelyet az Európa Tanács velencei bizottsága is osztott[5]. E jogkör július eleji használata jelentősen hozzájárult az alkotmányos normák kijátszásával kapcsolatos félelmek kialakulásához. A román kormány elkötelezte magát amellett, hogy sürgősségi kormányrendeletet kizárólag az alkotmányban meghatározott helyzetekben és vészhelyzet esetén hoz. Az elmúlt hónapok során kevésbé volt aggasztó ez a kérdés, és az új Parlamenten belüli egyértelmű többség hozzájárulhat ahhoz, hogy a rendes jogalkotási eljárások a jogalkotás normájaként szilárduljanak meg. A Bizottság megjegyzi, úgy tűnik, hogy az összes jogi aktus, ideértve az alkotmánybírósági határozatokat, kellő időben kihirdetésre került a Hivatalos Közlönyben. A Parlament 2013 januárjában kinevezte az új ombudsmant. Az a tény, hogy az újonnan kinevezett ombudsman a hatalmon levő koalíció teljes támogatását élvezi, az ellenzékét viszont nem, kiemelten fontossá teszi majd azt, hogy tetteivel bebizonyítsa, a pártok felett áll. Az ombudsman fontos szerepet tölt be a rendszer fékeinek és ellensúlyainak védelmében és különösen a végrehajtó hatalom azon hatáskörének ellenőrzése terén, hogy az kormányrendeleteken keresztül végezze a jogalkotást. Összefoglalva: az alkotmány és az Alkotmánybíróság helyzete, összhangban a bizottsági ajánlásokkal, helyreállt. Ezzel együtt azonban lényeges, hogy az elnök, az új kormány és az új Parlament biztosítsa az alkotmányos rend stabilitását, és hogy minden politikai párt törekedjen a politikai rendszeren belüli szembenállás csökkentésére. A választásokat megelőző időszakban vita tárgyát képezte az alkotmány lehetséges módosítása is. Ezzel kapcsolatban fontos, hogy az alkotmányos reform az olyan alapvető értékek teljes körű tiszteletben tartása mellett folyjon, mint a jogállamiság és a hatalmi ágak szétválasztása. Ide tartozik az Alkotmánybíróságnak, mint az alkotmány elsődlegességét szavatoló szervnek kijáró folytonos tisztelet biztosítása és az igazságszolgáltatási intézmények (köztük az ügyészség) függetlensége és stabilitása. Szintén fontos, hogy a lehetséges reformról szóló vita elegendő időt és nyitottságot biztosítson ahhoz, hogy a megfelelő alkotmányos eljáráson keresztül a lehető legszélesebb körű konszenzust lehessen elérni. Ezzel összefüggésben elengedhetetlen továbbá az igazságszolgáltatási intézmények biztosítása függetlenségük sérthetetlenségéről, valamint a bizonytalanság légkörét kialakító spekulációk elkerülése. A bírói kar függetlensége A nyáron felmerült főbb aggodalmak egyikét az okozta, hogy egyértelműen fény derült az igazságszolgáltatási intézményekre való nyomásgyakorlásra, és arra, hogy nem érvényesül a bírói kar függetlensége. Ez továbbra is komoly aggodalomra ad okot. A Bizottsághoz számos bejelentés érkezett a főbb igazságszolgáltatási és korrupcióellenes intézményeknél dolgozó személyek megfélemlítéséről és zaklatásáról, ami kiterjedt a bírók és családjuk ellen irányuló személyi fenyegetésekre, valamint a zaklatással felérő médiakampányokra[6]. A Bizottság ajánlása sajnálatos módon nem került teljes körűen végrehajtásra. A bírói kart továbbra is érik politikai indíttatású támadások. Kritikus fontosságú elem a bírósági határozatok elfogadása: ehhez arra lenne szükség, hogy a politika egésze konszenzusra jusson azzal kapcsolatban, hogy tartózkodik a bírósági határozatok kétségbe vonásától, a bírók hitelességének aláásásától és befolyásolásuktól. A Bizottság a média szerepére is fel kívánja hívni a figyelmet. Számos példája volt annak, hogy a média nyomást gyakorolt a bírói karra, valamint több kétely is felmerült azzal kapcsolatban, hogy vajon az Országos Audiovizuális Tanács eredményes felügyeletet biztosít-e. A helyzet arra enged következtetni, hogy felül kell vizsgálni a hatályos szabályozást annak érdekében, hogy a sajtószabadsághoz az intézmények és egyének alapvető jogainak megfelelő védelme társuljon, valamint hogy hatékony jogorvoslati lehetőség álljon rendelkezésre. A Bizottság aggodalmai között szerepelt az a konkrét probléma is, hogy múlt nyáron, az ideiglenes elnök hivatali ideje alatti rendkívüli helyzetben kegyelem gyakorlásával felülbírálhatják a korábbi bírósági határozatokat. Az ideiglenes elnök az ide vonatkozó ajánlást teljes körűen tiszteletben tartotta. Az igazságszolgáltatás függetlenségének utolsó szempontja a végrehajtó és a törvényhozó hatalom arra irányuló elkötelezettsége, hogy az igazságszolgáltatási intézmények legfontosabb tisztségei esetében színvonalas kinevezésekre kerüljön sor. A Bizottság megítélése szerint a magas szinten elkövetett korrupció elleni eddigi romániai fellépés számít az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus keretében elért egyik fontos eredménynek. A jövőbeni vezetés ideje alatt továbbra is eredményes és pártatlan büntetőeljárásokat kell folytatni. Ezért a Bizottság úgy véli, hogy olyan új vezetést kell kinevezni az ügyészség és az Országos Korrupcióellenes Igazgatóság élére, amely demonstrálni tudja a közvélemény bizalmának megszerzéséhez és a hatékony eredmények eléréséhez szükséges függetlenséget, feddhetetlenséget és szakmai felkészültséget. A jelentés ezzel összefüggésben kiemelte egy új főügyész és az Országos Korrupcióellenes Igazgatóság főügyészének kinevezését, hangsúlyozva a nyitott és átlátható eljárás, a szakértelemmel, feddhetetlenséggel és korrupcióellenes tevékenyég terén tapasztalatokat szerzett jelöltek kiválasztásának fontosságát. Az eljárás kezdetben kapkodva folyt, és nem keltett bizalmat az igazságszolgáltatási tisztviselőkben. Az igazságügy-miniszter aztán meghosszabbította a határidőket és számos intézkedést[7] tett az eljárás javítására, azonban csak kevés jelölt adta be jelentkezését. Az eljárás során kiválasztott két jelölt nem kapott kedvező véleményt a Magisztratúra Legfelsőbb Tanácsától és az elnök végül elutasította őket. A Bizottság véleménye szerint a közvélemény bizalmának megszerzésére képes vezetés biztosítása érdekében elengedhetetlen, hogy megfelelő számú, magas színvonalú és lehetőség szerint a Magisztratúra Legfelsőbb Tanácsának támogatásával rendelkező jelölt közül nyílt és átlátható eljáráson keresztül történjen a kiválasztás. Feddhetetlenség A hatalmi pozíciókban lévőknek magas szintű feddhetetlenségről kell tanúbizonyságot tenniük. Emellett, amennyiben az igazságügyi hatóságok megállapítják, hogy ez nem teljesül, a bírósági határozatokra adott válaszlépések elmaradása ugyancsak a jogállamiság tiszteletének hiányáról tanúskodik. A Bizottság júliusi jelentésében aggodalmának adott hangot azzal kapcsolatban, hogy sem a kormány, sem a Parlament nem tartotta teljes mértékben tiszteletben ezt az elvet. Az Országos Feddhetetlenségi Ügynökség miniszterek és vezető tisztviselők[8] elleni novemberi jelentései[9] nem eredményezték e személyek lemondását. Az új kormány ismételten célul tűzte ki a korrupció elleni küzdelmet, de az új miniszterek esetében két megerősített ügyben folyik bűnügyi nyomozás korrupció miatt. Júliusi ajánlásaiban a Bizottság megfogalmazta elvárását arra vonatkozóan, hogy a miniszterek mutassanak példát a feddhetetlenséggel kapcsolatos kérdések tiszteletben tartása terén: ugyanez várható el korrupcióval kapcsolatos vádak esetén is. A kormány hitelességének szempontjából alapvetően fontos, hogy a miniszteri tisztségeket ellátó személyek megszerezzék a közvélemény bizalmát, például azáltal, hogy lemondanak, ha az Ügynökség feddhetetlenségi jelentést ad ki ellenük. Teljes körűen alkalmazni kell az alkotmányos előírásokat, köztük a miniszteri tisztség felfüggesztését vádemelés esetén. Hasonlóképpen a Parlament hitelességének is előnyére válna, ha átláthatóbb eljárásai lennének az olyan esetek kezelésére, amikor parlamenti képviselőket feddhetetlenséggel kapcsolatos kérdésekben elítélnek vagy a képviselők korrupciós vádakkal néznek szembe. Abból kell kiindulni, hogy az ügyészségnek – a meglévő alkotmányos szabályok keretein belül – e téren is úgy kell tudnia eljárnia, mint a többi polgárral szemben. Az egyértelműség és az automatizmus révén lehet a leginkább eloszlatni az azzal kapcsolatos aggályt, hogy az e téren megvalósuló parlamenti eljárásokat bizonyos mértékű szubjektivitás hatja át. A Parlament 2013 januárjában módosította a parlamenti képviselők jogállását, melynek révén megváltozott a mentelmi jog felfüggesztésére vonatkozó eljárás a parlamenti képviselők megmotozása, letartoztatása vagy őrizetbe vétele, illetőleg a korábbi miniszterek büntetőeljárás alá vonása esetén. További intézkedések vannak tervbe véve, köztük egy magatartási kódex kidolgozása. Az említett intézkedéseknek az eljárás minden szakaszára vonatkozóan rögzíteniük kell a határidőket, és elő kell írniuk, hogy a Parlament csak részletes indokolás mellett utasíthatja vissza a mentelmi jog felfüggesztését. Fontos tisztázni azt is, hogy az Országos Feddhetetlenségi Ügynökség marad az egyetlen olyan hatóság, amely a választott és kinevezett tisztviselők lehetséges összeegyeztethetetlenségét ellenőrzi. A Parlament megközelítésének vonatkozásában komoly aggodalmat okozott a bírósági határozatok általánosabb jellegű kétségbe vonása: a Magisztratúra Legfelsőbb Tanácsa az Alkotmánybírósághoz fordult annak biztosítását kérve, hogy a Parlament ténylegesen hajtsa végre a Legfelsőbb Semmítő- és Ítélőszék egy jogerős határozatát[10]. Az új eljárások remélhetőleg megakadályozzák az ilyen jellegű problémák újbóli előfordulását. Ajánlások A Bizottság üdvözli a július óta megtett pozitív lépéseket, ugyanakkor úgy véli, sokat kell még tenni ajánlásainak teljes körű végrehajtása érdekében. Az új kormány és az új Parlament hivatalba lépése kiváló alkalmat biztosít e lépések megerősítésére és a még megoldatlan kérdések tisztázására. A Bizottság jövőbeni megközelítésében továbbra is központi szerepet töltenek majd be a bizottsági ajánlások alapját jelentő elvek, azaz a jogállamiság védelme és a bírói kar arra vonatkozó lehetőségének védelme, hogy befolyásolás nélkül hozhasson döntéseket. A román demokrácia plurális működése és a politikai szembenállás csökkentése érdekében fontos az Alkotmánybíróság jogkörének és határozatainak változatlan tiszteletben tartása és az összes alkotmányos követelmény betartása. Biztosítani kell azt is, hogy az alkotmányos reform teljes mértékben a jogállamiság, a hatalmi ágak szétválasztásának és a bírói kar függetlenségének és stabilitásának tiszteletben tartása mellett folyjon és a lehető legszélesebb körű konszenzusra épüljön. Az új kormány az elnök és a miniszterelnök között létrejött intézményi együttműködési megállapodásban már jelezte a bírói kar függetlensége és a jogállamiság elsődlegessége iránti elkötelezettségét. Ezt most az alábbi intézkedéseknek kell követniük: · A bírósági határozatok kétségbe vonását, a bírók ellehetetlenítését és befolyásolását megakadályozó egyértelmű követelményrendszer[11] bevezetése és e követelmények eredményes érvényesítése. A Magisztratúra Legfelsőbb Tanácsa véleményének kikérése a vonatkozó rendelkezésekről. · A hatályos előírások felülvizsgálata annak érdekében, hogy a szabad és plurális média megóvása mellett hatékony jogorvoslati lehetőséget biztosítsanak az egyének alapvető jogainak sérelme esetére, valamint azokra az esetekre, amikor a média a bírói karral és a korrupcióellenes intézményekkel szemben indokolatlan befolyásolással és megfélemlítéssel él. Az Országos Audiovizuális Tanács biztosítása tényleges függetlenségéről és az e téren rá háruló szerep maradéktalan ellátása, magatartási kódex létrehozása és érvényre juttatása által. · Annak biztosítása, hogy az ügyészség és az Országos Korrupcióellenes Igazgatóság új vezetése megfelelő számú, magas színvonalú jelölt közül, nyílt és átlátható eljáráson keresztül kerüljön kiválasztásra, továbbá megfeleljen az intézményi együttműködési megállapodásban foglalt követelményeknek, különösen a szakmai ismeretek, feddhetetlenség és a korrupcióellenes tevékenységgel kapcsolatos tapasztalat szempontjából. A Magisztratúra Legfelsőbb Tanácsának pozitív véleménye jelentősen hozzájárul majd a közvélemény bizalmának megszerzéséhez. · Az új ombudsmannak megkérdőjelezhetetlen tekintéllyel, feddhetetlenséggel és függetlenséggel, valamint pártatlan hozzáállással kell rendelkeznie. · Megfelelő intézkedések meghozatala azoknak a minisztereknek a lemondása érdekében, akik ellen feddhetetlenséggel kapcsolatos döntés született. A miniszterek felfüggesztésére vonatkozó alkotmányos szabályok gyors alkalmazása ellenük irányuló vádemelés esetén. · A Parlamentnek az új szabályok alapján kell elfogadnia a feddhetetlenséggel kapcsolatos elmarasztaló határozattal vagy korrupcióra vonatkozó büntetőjogi felelősséget megállapító ítélettel érintett parlamenti képviselők mentelmi jogának felfüggesztésére vonatkozó átlátható és tárgyilagos eljárásokat, illetőleg megállapítania a parlamenti képviselők mentelmi jogának felfüggesztésére irányuló ügyészségi kérelmek feldolgozására rendelkezésre álló szűk határidőket. A Parlamentnek részletes indokolást kell adnia, amennyiben akadályozza a büntetőeljárás szokásos menetét. 2. Az igazságszolgáltatási rendszer reformja, feddhetetlenség, a korrupció elleni küzdelem Ez a szakasz az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus, valamint a korábbi bizottsági ajánlások keretében meghatározott kritériumokkal kapcsolatos előrelépést tekinti át. Ezek továbbra is érvényesek maradnak, és a következő jelentésben sor kerül értékelésükre. Az igazságszolgáltatási rendszer reformja A júliusi jelentésben szereplő, az igazságszolgáltatási rendszer reformjára irányuló első ajánlás mind a négy törvénykönyv[12] végrehajtására vonatkozott. Az e kulcsfontosságú reform végrehajtására vonatkozó ütemezést továbbra is bizonytalanság övezi. A polgári perrendtartás hatálybalépése továbbra is 2013 februárjában várható. A büntető törvénykönyv és a büntetőeljárási törvénykönyv az előzetes tervek szerint 2014 februárjában lép hatályba. Nagyobb egyértelműségre van szükség azzal kapcsolatban, miként lehet megakadályozni e határidők további kitolódását. Az előző jelentés óta az Igazságügyi Minisztérium a törvénykönyvek végrehajtására vonatkozóan többéves stratégiát dolgozott ki, amely kitér a források kérdéseire is. További bizonytalansági tényező, hogy a lehetséges hatások értékelésére csak a törvénykönyvek parlamenti elfogadását követően kerül sor, továbbá a humánerőforrást érintő hatás teljes körű értékelése csak 2014-ben várható[13]. Ezt az eljárást tovább bonyolítja, ha a törvénykönyvek szövege gyakran változik: nem szabad szem elől téveszteni azt az általános célt, hogy az igazságszolgáltatást eredményesebbé és gyorsabbá kell tenni, például korrupciós ügyben a bíróság előtti bizonyítás esetében. A második ajánlás a romániai igazságszolgáltatási rendszert érintő általános munkateherre, valamint a bírósági rendszer és az ügyészi hivatalok átszervezésének, a személyzet és a munkateher kiegyensúlyozásának szükségességére vonatkozott. A kormány jogszabályi változások révén, az új ügyek tömeges keletkezésének kiváltó okait kezeli[14]. A munkateher ilyen jellegű csökkentése a rendszer különösen leterhelt részein eredményesebbnek bizonyulhat annál a megoldásnál, amely a problémát a bírók és ügyészek számának növelésével kezeli, és ezáltal veszélyeztetheti a pályakezdők szakmai színvonalával és képzésével kapcsolatos közelmúltbeli előrelépést. Az utolsó ajánlás tárgya az igazságügyi reformmal foglalkozó megfigyelőcsoport létrehozása volt, és az igazságszolgáltatási rendszer reformjával kapcsolatban kialakított konszenzus szükségességére hívta fel a figyelmet. A júliusi jelentés óta nem történt eredményes előrelépés a kulcsszereplők együttműködését illetően. Az igazságszolgáltatási rendszer elszámoltathatósága Az Igazságügyi Felügyelőségre vonatkozó új jogszabályi keret 2011-es elfogadása hozzájárult a Felügyelőség hatékonyabb munkavégzéséhez, aminek eredményeként az első pár hónap során 21 új fegyelmi eljárás indult[15]. Az Igazságügyi Minisztérium az új Felügyelőséget számos gyakorlati intézkedéssel támogatta, köztük új központi épület biztosításával. Az egyes ügyek általánosabb tanulságait át lehetne ültetni a Magisztratúra Legfelsőbb Tanácsának és a kormánynak az elszámoltathatóság és feddhetetlenség ösztönzésére irányuló közös politikájába, amelyre a Bizottság tett ajánlást. Az igazságszolgáltatási rendszer jó hírének és elszámoltathatóságának másik alapvetően fontos eleme a bírák kinevezési eljárása. A Legfelsőbb Semmítő- és Ítélőszékbe való előléptetés új szabályai úgy tűnik, új szigort hoztak a rendszerbe: a verseny minőségének fenntartása fontosabbnak látszik az esetlegesen rövid távúnak bizonyuló hiányosságok kezelésénél. A bírósági eljárás következetessége és hatékonysága A bírósági eljárás következetessége és átláthatósága elengedhetetlen elem hitelessége és hatékonysága szempontjából. A júliusi jelentés óta a Legfelsőbb Semmítő- és Ítélőszék további konkrét lépéseket tett az ítélkezési gyakorlat egységesítéséért és minőségének javításáért, továbbítva a határozatokat az alsóbb szintű bíróságok felé és javítva az online hozzáférhetőséget. A Legfelsőbb Semmítő- és Ítélőszék kevesebb fellebbviteli feladatot ellátó, önálló semmitőszékké való fokozatos átalakítása is hozzájárulna ahhoz, hogy az ítélkezési gyakorlat jogkérdésekben való egységesítésére lehessen koncentrálni. A törvényességi óvásokkal kapcsolatos eljárás már eddig is segítette az elmozdulást ebbe az irányba. Biztosítani kell, hogy ezeket az előre mutató lépéseket ne veszélyeztesse az új előzetes döntéshozatali eljárással járó plusz munkateher; bár úgy tűnik, hogy a Legfelsőbb Semmítő- és Ítélőszék tanácsaiban dolgozó bírák jelenlegi száma megfelelő egyensúlyt biztosít. Az ítélkezési gyakorlat egységesítésének fontos eleme a korszerűtlen informatikai rendszer naprakésszé tétele. Ennek hiányában a bíráknak nincs tudomásuk a párhuzamos ítéletekről. Két projekt megvalósítása van folyamatban. Az Igazságügyi Minisztérium stratégia végrehajtását tervezi az ECRIS (a fő igazságügyi adatbázis) egyszerű és gyors hozzáférhetőségének kialakítása érdekében, míg a Magisztratúra Legfelsőbb Tanácsa ezzel párhuzamosan a „Jurindex” rendszer (egy alternatív rendszer) jobbítása céljából tesz lépéseket. Hasznos lenne, ha e kezdeményezések végrehajtása együttműködésben zajlana[16]. A bírósági eljárás hatékonysága A Legfelsőbb Semmítő- és Ítélőszéknek a magas szinten elkövetett korrupciós ügyekkel kapcsolatos megközelítését továbbra is üdvözlendő szintű, proaktív ügykezelés jellemzi. A Legfelsőbb Semmítő- és Ítélőszék jelentős előrehaladásról számolt be a magas szinten elkövetett korrupciós ügyek kezelését illetően: 28-ról 10-re csökkent a folyamatban lévő ügyek száma, és emelkedett az első fokon megoldott ügyek száma. A vádlottak elítélése esetén továbbra is arányosabb és következetesebb büntetések születnek. Ennek tükrében úgy tűnik, az igazságszolgáltatás eredményesebben látja el visszatartó szerepét. A hatékonyság a bűnüldözés eredményes és igazságos működését követeli meg a rendszer egészében. A Legfelsőbb Semmítő- és Ítélőszék további előrelépést tett az alsóbb szintű bíróságoknak szóló normák és iránymutatások kialakítása terén. Az elmúlt hónapok során az ügyészség, az Országos Korrupcióellenes Igazgatóság és a Legfelsőbb Semmítő- és Ítélőszék szakszerűen és pártatlanul folytatta munkáját, néha rendkívüli nyomás mellett. Az említett intézmények eddig mutatott ellenálló képessége megerősíti azt a következtetést, miszerint a magas szinten elkövetett korrupció terén általuk elért eredmény az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus keretében tett romániai előrehaladás egyik legfontosabb jelének minősül. Elsőrendű fontosságú ennek az előrelépésnek az új vezetés alatti fenntartása, valamint el kell kerülni, hogy a bűnüldözési szervek igazságszolgáltatási feladatok ellátására irányuló képességét akadályozó egyéb tényezők azt befolyásolják[17]. Feddhetetlenség Az előző jelentés óta az Országos Feddhetetlenségi Ügynökség további eredményeket ért és folytatta operatív hatékonyságának fejlesztését[18]. Az Ügynökség ambiciózus informatikai projektbe kezdett, amelynek célja a választott és kinevezett tisztviselőkkel kapcsolatos adatok gyűjtése az összeférhetetlenségek feltárása érdekében, lehetővé téve más állami adatbázisokkal (cégnyilvántartással, adóhivatali nyilvántartással) való keresztellenőrzéseket. Ennek teljes körű megvalósításához azonban további forrásokra lesz szükség. Továbbra is kiemelt aggodalmat jelent, hogy az Ügynökség határozatait sorozatosan megkérdőjelezik. Mindez annak ellenére történik, hogy a bíróság előtt számos esetben pert nyert a határozataival szembeni fellebbezések esetén. Mind az Ügynökség, mind az Országos Feddhetetlenségi Tanács és azok alkalmazottai gyakori politikai és médiatámadások elszenvedői voltak. A Parlament még akkor sem hajtotta végre az Ügynökség által kiadott jelentéseket, ha jogerős bírósági határozatok támasztották alá azokat (lásd fent). 2012 novemberében az Ügynökség négy összeférhetetlenségi jelentést bocsátott ki miniszterekkel és vezető tisztviselőkkel kapcsolatban. Mind a négyet megtámadták a bíróságon, és ezek alapján az érintett személyek egyike sem mondott le tisztségéről[19]. Az Ügynökségre vonatkozó jogi keret módosítására irányuló gyakori javaslatok mellett, mindez bizonytalanságot is teremt, ami gátolja Romániát abban, hogy bebizonyítsa, az országban erőteljes feddhetetlenségi keretszabályozás van életben. A korrupció elleni küzdelem Az Országos Korrupcióellenes Igazgatóság sikerrel folytatta a korrupciós ügyekkel kapcsolatos nyomozást és vádemelést. Az előző évhez képest 2012-ben kétszeresére nőtt azoknak a jogerős büntetőítéleteknek a száma, amelyek alapját az Igazgatóság által kezdeményezett bűneljárás képezte. Ez az összes nagyobb párt politikusait aggodalommal töltötte el. Szintén folyamatosan emelkedett az Igazgatóság által irányított, az Uniót érintő csalási ügyekkel kapcsolatos vádemelések és büntetőítéletek száma. Ez az ügyészség egésze számára fontos példával szolgálhat, mivel a különböző ügyészi hivatalok által elért eredmények között jelentős eltérések mutatkoznak. Az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus keretében jelentős erőfeszítéseket kell tenni a korrupciónak a román társadalom minden szintjén való kezelése érdekében is. A felmérések következetesen arról számolnak be, hogy a közvéleményt fokozottan aggasztja a korrupció elterjedtsége[20]. A júliusi jelentés ezzel összefüggésben üdvözölte a nemzeti korrupcióellenes stratégiát. Egyes szolgálatok fontos lépéseket tettek e téren és a helyi hatóságok részvétele javulni látszik[21]. Az Igazságügyi Minisztérium e munkát segítő szervezeti egységeket hozott létre, amelyek kis számuk ellenére segítettek a folyamat előrehaladásában. A helyszíni kiküldetések és a bevált gyakorlatok felkutatása üdvözlendő szintű kezdeményezőkészségről árulkodnak. Fontos annak biztosítása, hogy megfelelő források álljanak rendelkezésre a stratégia gördülékeny végrehajtásához. Emellett az európai uniós alapok számos, az oktatásügyi, az egészségügyi, a vidékfejlesztési és a közigazgatási minisztériumok keretein belül megvalósuló korrupcióellenes projekthez nyújtanak finanszírozást. Végrehajtásuk folyamatban van és hamarosan várhatóak eredményeik. További fontos elem a pénzmosás büntetőeljárás alá vonása és az elkobzás. A kiterjesztett elkobzásra vonatkozó új jogi keret 2012-ben került bevezetésre, de eredményességének értékeléséhez még nem telt el elegendő idő. A Legfelsőbb Semmítő- és Ítélőszék éppen egy jelentős ügyet tárgyal a pénzmosással, mint különálló bűncselekménnyel kapcsolatban. A vagyon-visszaszerzési hivatal által kezelt kérelmek, főként a román hatóságok által kiadott kérelemmel kapcsolatos ügyek száma is nőtt. Jelen pillanatban nem áll rendelkezésre átfogó statisztika az elkobzott vagyoni eszközök pontos összegével kapcsolatban, a becslések szerint azonban az nem jelentős. Szintén nem áll rendelkezésre átfogó statisztika a vagyonelkobzást elrendelő határozatok eredményeként ténylegesen behajtott összegekről. Végezetül csekély mértékű előrehaladás tapasztalható a közbeszerzéshez kapcsolódó korrupció megelőzése és szankcionálása terén. A közbeszerzés területén nem sikerült a magas szinten elkövetett korrupcióhoz kapcsolódóan felmutatotthoz hasonló eredményeket elérni. Az ügyek láthatólag sokáig tartanak, részben azért, mert pénzügyi szakértelmet igényelnek, ami ahhoz a sajátos helyzethez vezet, hogy a bűncselekményre vonatkozó bírósági ítélet előtt sor kerül a szerződéskötésre. A tisztességtelen közbeszerzési ügyekben érintett tisztviselők esetében alkalmazott büntetések továbbra is nagyon enyhék, és a jogszabályok nem rendelkeznek a már megvalósított projektek összeférhetetlenségi alapon való törléséről. Komoly kétségek merülnek fel az ügyészség ezen ügyek kezelését illető hatékonyságával kapcsolatban is[22]. A közelmúltbeli javaslatok megkérdőjelezni látszanak a tényleges előrelépéshez elengedhetetlen stabil és független intézményi háttér meglétét. Hasznos előremutató megoldást jelentene az előzetes ellenőrzésekre vonatkozó rendszerszerűbb megközelítés, és ésszerű módon az Országos Feddhetetlenségi Ügynökségre (új források biztosítása mellett) ruházott szerepkör, ami szintén egységes és szisztematikus végrehajtást biztosítana. 3. Következtetés Az értékelés azt mutatja, hogy Románia a jogállamiság és a bírói kar függetlenségének visszaállítását célzó bizottsági ajánlások közül számosat végrehajtott, azonban nem az összeset. Noha tiszteletben tartotta az alkotmányt és az Alkotmánybíróság szerepét, illetve határozatait, nem valósította meg maradéktalanul a bírói kar támadások elleni védelmére, a feddhetetlenségi határozattal érintett miniszterek, valamint azoknak a parlamenti képviselőknek a lemondására vonatkozó vállalásokat, akik ellen összeegyeztethetetlenség vagy összeférhetetlenség kapcsán jogerős határozat vagy magas szinten elkövetett korrupció miatt jogerős ítélet születetett. Ugyanakkor továbbra sem történt meg az ügyészség és az Országos Korrupcióellenes Igazgatóság új vezetésének kinevezése. A Bizottság megítélése szerint az új Parlament megválasztása és az új kormány kinevezése alkalmat biztosít arra, hogy ezen ajánlások végrehajtása teljes körűen és gyorsan megtörténjen. A Bizottság felhívja az új kormányt a szükséges lépések megtételére. A Bizottság felhívja a figyelmet annak szükségességére is, hogy felgyorsuljon az igazságszolgáltatási rendszer reformjára, valamint a feddhetetlenségre és a korrupció elleni küzdelemre vonatkozó ajánlásainak végrehajtási üteme. A Bizottság – a román hatóságokkal folytatott együttműködésben – szorosan nyomon fogja követni az előrehaladást és 2013 végén beszámol a reformfolyamatról. [1] COM(2012)410 final. A jelentésben szereplő elemzést és ajánlásokat az Általános Ügyek Tanácsa szeptemberben elfogadott következtetéseiben hagyta jóvá. [2] 2012. július 16-i és 17-i levelek. [3] A 38/2012. sürgősségi kormányrendelet hivatalosan nem vesztette hatályát. Ugyanakkor az Alkotmánybíróság 2012. július 9-i 727. és 2012. szeptember 19-i 738. határozata a 38. sürgősségi kormányrendeletet alkotmányellenesnek nyilvánította. A 38. sürgősségi kormányrendeletet hivatalosan hatályon kívül kell helyezni az Alkotmánybíróság határozatának való megfelelés érdekében. [4] Az Alkotmánybíróság 2012. augusztus 21-i 6. határozata. Ezt a népszavazás megszervezéséről szóló 3/2000. törvényt módosító 41. sürgősségi kormányrendelet módosításáról szóló törvény Szenátus általi, 2012. szeptember 19-i jóváhagyása követte. [5] A velencei bizottság úgy találta, hogy foglalkozni kell a sürgősségi kormányrendeletek túlzott mértékű alkalmazásának problémájával: http://www.venice.coe.int/webforms/documents/CDL-AD(2012)026-e.aspx. [6] Például az Alkotmánybíróság bíráinak befolyásolásával és megfélemlítésével kapcsolatos, a Bizottság tudomására hozott vádak. Barroso elnök Victor Ponta román miniszterelnökhöz címzett, 2012. augusztus 10-i levele: http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-12-621_en.htm. [7] A változtatások némelyike az Európai Bizottsággal és a Magisztratúra Legfelsőbb Tanácsával folytatott megbeszélések eredménye. [8] E négy személy egyike sem tagja az új kormánynak. [9] Az Ügynökség jelentései közvetlen hatályúak, hacsak 15 napon belül nem támadják meg őket a bíróságon. Megjegyzendő, hogy az Ügynökség jelentéseinek csak mindössze 5%-a esetében sikeres a jelentés bíróság előtti megtámadása. [10] Az Alkotmánybíróság a bírói kar és a Szenátus közötti alkotmányos konfliktusról határozott egy olyan ügyben, ahol a Legfelsőbb Semmítő- és Ítélőszék jogerős határozata megerősített egy szenátort érintő összeegyeztethetetlenséggel kapcsolatos határozatot (az Alkotmánybíróság 2012. november 21-i 972. határozata). Az Alkotmánybíróság határozata a Szenátus hivatali idejének lejártáig nem került alkalmazásra. [11] Például magatartási kódex. [12] Az új polgári és büntető törvénykönyvet, valamint a kísérő eljárási törvénykönyveket 2009-ben és 2010-ben fogadták el, de eddig csak a polgári törvénykönyv lépett hatályba. Nem tudható biztosan, hogy a többi törvénykönyv mikor fog hatályba lépni, de a hatóságok a közelmúltban megerősítették, hogy a polgári perrendtartás hatálybalépése 2013. február 1-jén megtörténik. [13] Az együttműködési és ellenőrzési mechanizmusra vonatkozó 2012. júliusi jelentés rámutatott annak szükségességére, hogy a törvénykönyvek erőforrásra gyakorolt hatása elváljon a bírói kar munkaterhére vonatkozó átfogóbb kérdésektől. [14] Például a gépjárművek regisztrációs adójával kapcsolatos kérdések kezelése esetén a bírósági eljárást közigazgatási eljárással váltja fel, amelynek köszönhetően mintegy 100 ezer akta kikerül a bíróságok kezéből. [15] A nyár egyik kiemelten fontos ügyének eredményeként felfüggesztették az egyik ügyész ellen folyó nyomozást, aki egyben a Magisztratúra Legfelsőbb Tanácsának tagja is. [16] Az Igazságügyi Minisztérium emellett középtávú projektet kezdeményezett a kodifikáció elősegítésére, a korszerűsítési eljárás felgyorsítását hozó lehetséges változásokkal. [17] Például egy arra vonatkozó közelmúltbeli javaslat, hogy a bűnüldöző szervek által más bűnügyekhez kapcsolódóan gyűjtött bizonyítékokat ne lehessen korrupciós tárgyalások során felhasználni. [18] Ebben az is segített, hogy a bíróság helyt adott az Ügynökség fellebbezésének egy vagyonvizsgáló bizottság határozata tekintetében. [19] A három érintett miniszter fellebbezett a jelentésekkel kapcsolatban. Egy másik vezető tisztviselő más okokból mondott le (és ugyancsak fellebbezést nyújtott be). [20] Lásd az Eurobarométer 2012. februári 374. felmérését: http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/ebs/ebs_374_en.pdf, valamint a Transparency International 2012. évi korrupcióérzékelési indexét: http://www.transparency.org/cpi2012/results. [21] 2013 januárjában 1874 polgármesteri hivatal és 20 megyei tanács regisztrálta magát a nemzeti korrupcióellenes stratégia titkárságán. [22] A közbeszerzési jogszabályok Bizottság általi nyomon követése olyan esetekre derít fényt, ahol az egyértelműen bizonyított jogsértés nem járt ügyészségi fellépéssel.