A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, A TANÁCSNAK ÉS A SZÁMVEVŐSZÉKNEK A Bizottság 2010. évi igazgatási eredményeinek összefoglalása /* COM/2011/0323 final */





A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, A TANÁCSNAK ÉS A SZÁMVEVŐSZÉKNEK A Bizottság 2010. évi igazgatási eredményeinek összefoglalása 1. Bevezetés Az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) 317. cikke szerint az Európai Bizottság a költségvetést saját felelősségére és az előirányzatok keretein belül hajtja végre, a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás elveinek tiszteletben tartásával. Ezen összefoglaló jelentés elfogadásával a Bizottság átfogó politikai felelősséget vállal főigazgatóinak és szolgálatvezetőinek tevékenységéért az általuk az éves tevékenységi jelentésekben megfogalmazott megbízhatósági nyilatkozatok és fenntartások alapján. Az összefoglaló jelentésben a Bizottság meghatározza a legfontosabb, kiemelten kezelendő igazgatási kérdéseket, és a megállapított hiányosságok orvoslására szolgáló intézkedéseket. A Számvevőszék 2009-ben megszakítás nélkül harmadjára adott minősítés nélküli pozitív véleményt a konszolidált éves beszámolóról. Az általános hibaarány csökkentésében tapasztalható pozitív trend is tovább folytatódott. A Számvevőszék első ízben becsülte úgy, hogy a költségvetés egészén a legvalószínűbb hibaarány 2% és 5% közötti. A Számvevőszék értékelése[1] szerint az éves tevékenységi jelentések színvonala is emelkedett. A Bizottság igazgatási tevékenységeiről szóló jelentés több a hibaarányokról szóló jelentésnél. A jelenlegi gazdasági helyzetben a hozzáadott értékek és a magas színvonalú költekezés fontossága az uniós polgárok figyelmének előterébe került. Az éves tevékenységi jelentés I. részében a felhatalmazás által engedélyezésre jogosult tisztviselő bemutatja, hogy szervezeti egysége miként használta fel pénzügyi és emberi erőforrásait – a hatékony és eredményes pénzgazdálkodásnak megfelelően – a biztosok testülete által meghatározott szakpolitikai célkitűzések megvalósítására, egyben az olvasó elé tárja, hogy a szakpolitikák miként teremtenek hozzáadott értékeket az uniós társadalom számára. A következő többéves pénzügyi keretre vonatkozó javaslatainak véglegesítésekor a Bizottság javító szándékú javaslatokkal áll majd elő, főként a megosztott igazgatás területén, ahol a tagállamok felelnek a költségvetés mintegy 80%-ának végrehajtásáért. Az Európai Unió működéséről szóló szerződés megerősítette a tagállamok felelősségét – amelyeknek a költségvetés végrehajtása során együtt kell működniük a Bizottsággal –, kiemelve ellenőrzési és számviteli kötelezettségeiket[2]. 2. a megbízhatóság alapjának megerősítése A biztosok testülete az operatív végrehajtást a főigazgatókra és a szolgálatok vezetőire bízta, akik felhatalmazás által engedélyezésre jogosult tisztviselőként felelnek a forrásokkal történő hatékony és eredményes gazdálkodásért, valamint az adott szolgálatnál működő kielégítő és hatékony ellenőrzési rendszerek biztosításáért. A főigazgatók és a szolgálatok vezetői éves tevékenységi jelentésekben[3] adnak számot a rájuk bízott feladatok teljesítéséről, amelyekhez aláírt megbízhatósági nyilatkozatot csatolnak a pénzügyi műveletek jogszerűségéről és szabályosságáról. A megbízhatóság bizonyítékok objektív vizsgálata, amelynek célja, hogy független értékelést adjon a kockázatkezelési, kontroll- és kormányzási folyamatok eredményességéről. A vizsgálatot a belső kontrollrendszerek működését folyamatosan nyomon követő vezetők végzik, illetve belső és külső auditorok. Eredményeiről az éves tevékenységi jelentés ad számot, amely a főigazgatók legfontosabb eszköze ahhoz, hogy a biztosok testülete előtt alátámasszák elszámoltathatóságukat. 2.1. A belső átszervezések megbízhatóságra gyakorolt hatása 2010-ben számos jelentős változásra és átszervezésre került sor. Az Európai Unió működéséről szóló szerződés, amely 2009. december 1-jén lépett hatályba, létrehozta az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselőjének – aki egyben a Bizottság alelnöke – tisztségét[4], és megállapította, hogy a főképviselőt megbízatásának ellátása során az Európai Külügyi Szolgálat (EKSZ) segíti. Az EKSZ létrehozásának előkészületei 2010 folyamán zajlottak, a szolgálat 2011. január 1-jén kezdte meg működését. Ennek kapcsán módosultak[5] a költségvetési rendelet egyes rendelkezései. A költségvetés végrehajtásáért továbbra is a Bizottság felel, beleértve azokat a működési előirányzatokat is, amelyeket átruházott felhatalmazás által engedélyezésre jogosult bizottsági tisztviselőként a küldöttségvezetők hajtanak végre. Az új biztosi testület létrehozását és a portfóliók felosztását követően több főigazgatóság átalakult[6]. A változások eredményeként új egységként létrejött a Jogérvényesülési, a Belügyi, az Éghajlatpolitikai, az Energiaügyi, illetve a Mobilitáspolitikai és Közlekedési Főigazgatóság, valamint a főigazgatóságok között több igazgatóság áthelyezésére is sor került. A Bizottság – összhangban azon politikájával, miszerint nem kér új álláshelyeket a költségvetési hatóságoktól – a szakemberek összevonása és a méretgazdaságosság érdekében közös erőforrás-igazgatóságokat és közös belső ellenőrzési részlegeket alakított ki. A Bizottság e változásokat zökkenőmentesen hajtotta végre. A központi szolgálatok segítségével megújult, és immár az aktuális körülményeket tükrözi az éves tevékenységi jelentések elkészítéséről szóló tájékoztató[7]. Az új főigazgatók átadás-átvételi jegyzőkönyveket kaptak elődjeiktől. A Belső Ellenőrzési Szolgálat számos szempontból megvizsgálta az átszervezéseket, ezzel hozzájárult az igazgatás és a kormányzás javításához. 2.2. A főigazgatók és a biztosi testület közötti párbeszéd Minden[8] éves tevékenységi jelentés kifejezetten megerősíti, hogy a felelős biztos(ok) a megbízhatósági nyilatkozat végső aláírása előtt megfelelő tájékoztatásban részesült(ek) a jelentés lényegi elemeiről, így a tervezett fenntartásokról is. Az éves tevékenységi jelentés a felhatalmazás által engedélyezésre jogosult tisztviselők legfontosabb eszköze ahhoz, hogy a biztosok testülete előtt alátámasszák elszámoltathatóságukat, emellett a megbízhatósági nyilatkozathoz szükséges bizonyítékok forrása. A Bizottság utasította a Főtitkárságot és a Költségvetési Főigazgatóságot, hogy továbbra is biztosítsanak iránymutatást a főigazgatóságok és a szolgálatok számára az állandó utasítások rendszeres felülvizsgálata, útmutatók, képzési intézkedések és szakértői értékelési ülések segítségével. Minden főigazgató és szolgálatvezető felkérést kapott arra, hogy a jelentéstételi eszközök minőségének javítása érdekében aktívan támogassa a központi szolgálatok által szorgalmazott intézkedéseket. 2.3. Belső ellenőrzés Az Ellenőrzés-felügyeleti Bizottság a tevékenységét az ellenőrzések során azonosított fő kockázatokra összpontosította, továbbá javította a biztosok testületének szánt ellenőrzési információk – köztük a szervezeti nagyságrendű ügyekről szóló információk és a cselekvési terveknek az általános ellenőrzési környezet javításában elért eredményeire vonatkozó minőségi információk – áramlását. Az Ellenőrzés-felügyeleti Bizottság az éves jelentésében és tájékoztatóiban arról értesítette a biztosok testületét, hogy a 2009-es összefoglaló jelentésben szereplő felkérésnek megfelelően előrelépés történt a „kritikusnak”, vagy „nagyon fontosnak” minősített, elfogadott, de végre még nem hajtott ellenőrzési ajánlások gyors és hatékony végrehajtását illetően. 2010-ben a „kritikus” ajánlások közül egy sem, a „nagyon fontos” ajánlások közül pedig 26 maradt lezáratlan 6 hónappal a határidő után. 97 „nagyon fontos” elfogadott ajánlás esetében a végrehajtás késése hat hónapon belül van. Az Ellenőrzés-felügyeleti Bizottság által szolgáltatott információk alapján a Bizottság tudomásul veszi az ellenőrzési ajánlások végrehajtásában elért előrehaladást, és a szolgálatokat az ezzel kapcsolatos munka folytatására utasítja. A főigazgatóknak és a szolgálatvezetőknek biztosítaniuk kell, hogy a még nem végrehajtott ajánlások megfelelő figyelmet kapjanak. A Bizottság Belső Ellenőrzési Szolgálata a költségvetési rendelet 86. cikke (3) bekezdésének megfelelően 2011 márciusában benyújtotta a 2010. évre vonatkozó belső ellenőrzési jelentést. A Bizottság Belső Ellenőrzési Szolgálata 2011 májusában kibocsátotta első átfogó véleményét. A vélemény a belső ellenőrzési részlegek és a Belső Ellenőrzési Szolgálat által 2008 és 2010 között, az összehangolt stratégiai ellenőrzési terv részeként végzett munkán alapul. A dokumentum a pénzügyi igazgatásra összpontosít. A Bizottság belső ellenőre úgy ítéli meg, hogy a Bizottság 2010-ben olyan kormányzási, kockázatkezelési és belsőkontroll-eljárásokat működtetett, amelyek megalapozott bizonyosságot szolgáltathatnak a pénzügyi célkitűzések megvalósítását illetően, leszámítva a pénzügyi igazgatás azon területeit, amelyek tekintetében a főigazgatók a megbízhatósági nyilatkozatukban fenntartásaikat fejezték ki vagy amelyek esetében az alapul szolgáló tranzakciók hibái kapcsán a kockázatkezelésre vonatkozó megjegyzéseket tettek. A vélemény nem terjed ki a globális navigációs műholdrendszerre, amelynek ellenőrzése 2010 végén még nem fejeződött be. Mindazonáltal figyelembe veszi különösen, hogy a vezetés által elfogadott tervek a Belső Ellenőrzési Szolgálat megítélése szerint megfelelőek az ellenőrök által az utóbbi három évben azonosított fennmaradó kockázatok kezelésére és a vonatkozó ajánlások végrehajtására, illetve hogy e tervek végrehajtása a vezetés jelentései és további ellenőrzések révén nyomon követhető. A Bizottság tudomásul veszi e jelentéseket, amelyek megalapozott bizonyosságot nyújtanak a biztosok testületének a bizottsági szolgálatok által végzett kormányzás és belső kontroll tekintetében, és megalapozott bizonyosságot nyújtanak a célkitűzések megvalósítására vonatkozó képességet illetően. 2.4. Az éves tevékenységi jelentések világosságának és koherenciájának további javítása Az éves tevékenységi jelentések fontos bizonyítékforrásként szolgálnak az Európai Számvevőszék és a mentesítésért felelős hatóságok számára. A Számvevőszék szerint az elmúlt évek során javult a jelentések minősége. A 2009. évre vonatkozó éves jelentésében a Számvevőszék az összes Bizottsági főigazgatóság és szolgálat éves tevékenységi jelentését „A” vagy „B” minősítéssel látta el[9]. Az éves tevékenységi jelentésekre vonatkozó állandó utasításokat tovább finomították annak érdekében, hogy javuljon az adott megbízhatósági nyilatkozatok alátámasztására bemutatott bizonyítékok színvonala és a jelentések olvashatósága. A központi szolgálatok továbbra is korán beavatkoznak az éves tevékenységi jelentések kidolgozásának folyamatába, megvitatva a kulcsfontosságú kérdéseket a főigazgatóságokkal és a szolgálatokkal, valamint az igényeknek megfelelően irányt mutatva a végleges szöveg minőségének javításához. A különböző szolgálatok (mint partnerek) számára újból hasznos eszközt jelentettek az (előzetes) szakértői értékelések, amelyek révén megoszthatták elképzeléseiket arról, hogy éves tevékenységi jelentéseikben miként számoljanak be a területeiket átfogó ügyekről, és hogy miként biztosítsák a megközelítések koherenciáját és az azonosított hiányosságok megfelelő kezelését. A szakértői értékelés folyamata során több szempont merült fel a prezentáció javítását illetően, különösen a megbízhatósági nyilatkozatot alátámasztó átfogó érvelés és az egyedi alkotóelemek hozzájárulásának leírása kapcsán. Ezek közé sorolható: a) az abban az esetben adandó indokolás, ha csupán kockázatalapú ellenőrzési minta áll rendelkezésre; b) a használt mintavételi módszertan leírása és c) az ellenőrzési minta eredményeinek a teljes sokaságra való kivetítéséhez használt matematikai módszerek leírása. A Bizottság elkötelezett az éves tevékenységi jelentések olvashatóságának és összehasonlíthatóságának folyamatos javítása mellett. 3. Az éves tevékenységi jelentésekben igazolt megbízhatóság és a főigazgatók által megfogalmazott fenntartások Az éves tevékenységi jelentések, és különösen a főigazgatók és a szolgálatok vezetői által aláírt nyilatkozatok megvizsgálását követően a Bizottság megállapítja, hogy valamennyien megalapozott bizonyosságot szolgáltatnak a források szándékolt célra történő felhasználását, a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás elveinek betartását és azt illetően, hogy az alkalmazott kontrolleljárások a szükséges módon garantálják az alapul szolgáló tranzakciók jogszerűségét és szabályszerűségét. Néhány főigazgató fennmaradó hiányosságokról számolt be, és éves tevékenységi jelentésében fenntartásokat fogalmazott meg, azonban nem kérdőjelezte meg a megbízhatóság általános szintjét. Tizenkét főigazgató és egy végrehajtó ügynökségi igazgató összesen tizenhét fenntartást fogalmazott meg a 2010-es éves tevékenységi jelentésében. Ezek közül tizenöt még azon huszonegy[10] fenntartás közé tartozott, amelyeket már 2009-ban megfogalmaztak, és amelyekkel kapcsolatosan 2010 végén még mindig eljárás folyt, újonnan megfogalmazott fenntartás csak kettő volt. A legtöbb aggály a kedvezményezettekre vonatkozó összetett támogathatósági szabályokkal (a közvetlen centralizált igazgatás alatti forrásokat érintő kérdéssel) és a közbeszerzési szabályokkal (a kohéziós politika gyakori hibaforrásával) kapcsolatos. Valamennyi főigazgató és szolgálatvezető meghatározta azokat a fő okokat, amelyek a fenntartásokhoz vezettek, és javító intézkedéseket irányzott elő ezek kezelésére. Az ellenőrzési eredmények értékelése után hat korábbról áthozott fenntartást visszavontak. A fenntartás visszavonásához a felhatalmazás által engedélyezésre jogosult tisztviselőknek be kellett mutatniuk az azonosított hiányosságok megszüntetésére szolgáló intézkedéseket, továbbá igazolniuk kellett ezek eredményességét és a hiányosságok megszüntetését. A legtöbb esetben ez olyan ellenőrzési bizonyítékok szolgáltatását jelentette, amelyek igazolták, hogy a hibaarányok egy elfogadható szintre estek vissza, vagy hogy a rendszereket megerősítették és azok immár megfelelően működnek. 3.1. Mezőgazdaság és természeti erőforrások A mezőgazdaság és természeti erőforrások terület esetében a mérsékelten, éppen hogy 2% fölé emelkedő hibaarány miatt a Számvevőszék a 2009-es éves jelentésében azt állapította meg, hogy az érintett fejezetben lényeges hibák találhatók. A Számvevőszék ismételten felhívta a figyelmet, hogy a vidékfejlesztés területén a szabályok és a feltételek egyszerűsítése érdekében további erőfeszítésekre van szükség. A 2010-es éves tevékenységi jelentésben a mezőgazdasági és vidékfejlesztési főigazgató egy fenntartást fogalmazott meg. A mezőgazdasági kiadások igazgatása és ellenőrzése területén az integrált igazgatási és ellenőrzési rendszer (IIER) szerepe igen jelentős, így az IIER Bulgáriában, Portugáliában és Romániában feltárt komoly hiányosságai miatt a jó hírnév megőrzése érdekében még úgy is fenntartást kellett megfogalmazni, hogy a hiányosságok pénzügyi hatása nem érte el a lényegesség küszöbét. A főigazgatóság visszavonta a 2. tengely (a környezet és a vidék fejlesztése) keretében a vidékfejlesztési intézkedésekkel kapcsolatos kiadásokra vonatkozó, 2007 óta fennálló fenntartást. A Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Főigazgatóság megvizsgálta a tagállamok 2. tengely keretébe tartozó intézkedésekkel kapcsolatos hibajelentési mechanizmusait, ezekhez iránymutatásokat is adott, és e munkája eredményeként 2010-ben jelentősen javult a tagállamok ellenőrzési statisztikáinak színvonala és megbízhatósága, valamint a feltárt és bejelentett hibák számszerűsítésének aránya. E javítások révén a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Főigazgatóság ma már sokkal pontosabban tudja kiszámítani a fennmaradó hibaarányt, mint a korábbi években, amikor még nem rendelkezett kellő bizonyossággal arról, hogy a tagállamok a kellő következetességgel járnak-e el statisztikáik elkészítése során. A tagállamok által bejelentett adatok alapján a fennmaradó hibaarány 2010-ben 1,84%, tehát nem éri el a Számvevőszék által alkalmazott 2%-os lényegességi küszöböt. A vidékfejlesztés egésze esetében a fennmaradó hibaarány, 1,13%, szintén nem éri el a lényegességi küszöböt (2009-ben 2,1% volt). Sőt, mára befejeződött a korábbi évek fenntartásaiban meghatározott cselekvési terv végrehajtása is. A hibaarány további csökkentése csak a helyszíni ellenőrzések számának növelésével lenne elérhető, ami nem lenne költséghatékony. Az elmúlt évben a tengerügyi és halászati főigazgató fenntartást fogalmazott meg a Halászati Orientációs Pénzügyi Eszköz (HOPE) különböző operatív programjaival és intézkedéseivel kapcsolatban. A fenntartás kapcsán cselekvési tervet dolgoztak ki és hajtottak végre. Ennek eredményeként a fenntartást az összes kiadás tekintetében vissza lehetett vonni, kivéve egy németországi program esetében, amelynél további vizsgálatokat és ellenőrzéseket tartottak szükségesnek, amelyek jelenleg is folynak. Egy további tanulmány eredményei és azon érvelés alapján, amelyet a tagállamok a legkülső régiókból származó meghatározott halászati termékek forgalmazása miatti többletköltségeik megtérítésének támogathatósági szabályai kapcsán terjesztettek elő, ezt a fenntartást vissza lehetett vonni. A Környezetvédelmi Főigazgatóság sikeresen végrehajtotta azt a cselekvési programot, amelyet az elmúlt évben a támogatások kedvezményezettjei által elszámolt kiadások támogathatóságára vonatkozóan megfogalmazott fenntartás kapcsán határoztak meg. A fenntartást ezért visszavonták. Az EU kibocsátáskereskedelmi rendszerének tagállami nyilvántartásait érintő súlyos biztonsági sérelem csorbította a Bizottság jó hírnevét, ezért az éghajlat-politikai főigazgató az esethez kötődő fenntartást fogalmazott meg. A Bizottság újból felhívja a figyelmet az IIER Bulgáriában, Portugáliában és Romániában való helyes végrehajtásának szükségességére. A portugál hatóságoknak meg kell szigorítaniuk cselekvési tervüket. A Bizottság szoros figyelemmel fogja kísérni a bolgár terv határidőre történő befejezését. Románia már befejezte cselekvési tervét, de a Bizottság továbbra is szoros figyelemmel kíséri, hogy az új elemek megfelelően kerülnek-e alkalmazásra a 2011. évi igények elbírálásakor. 3.2. Kohézió A kohéziós politika végrehajtása megosztott igazgatás keretében történik, becsült hibaaránya évek óta jelentősen magasabb a többi szakpolitikai területénél. 2009-ben a Számvevőszéki jelentősen csökkentette a legvalószínűbb hibaarányra vonatkozó becslését. A Bizottság véleménye szerint[11] a javulás részben a 2007–2013-as kohéziós szabályozási keretben szereplő szigorúbb ellenőrzési rendelkezéseknek és a 2008. évi, a Bizottság által saját felügyeleti szerepének erősítése érdekében végrehajtott cselekvési tervnek köszönhető. A feltárt hibaarányok évközi változását azonban a többéves végrehajtási ciklus adott szakasza is befolyásolja. 2010 volt az első olyan év, amelyben a jelenlegi szabályozási keret szerinti programok legtöbbje már teljes körűen működött, és amelyben a legtöbb tagállami hatóság már végrehajtott projekteket és elszámolt kiadásokat, ezáltal megnőtt a hibák kockázata. A Bizottság ezért a költségvetési rendelet felülvizsgálata során azt a javaslatot tette, hogy a tagállami hatóságok minden megosztott igazgatás alá tartozó program esetében tegyenek éves igazgatási jelentést. Ez a legjobb módja annak, hogy hiteles és megbízható bizonyosságot szerezzünk arról, hogy az EU költségvetését egészében megfelelően használják fel és ellenőrzik. Mindamellett a kohéziós politika a 2009-es megbízhatósági nyilatkozat alapján továbbra is az a kiadási terület, amely a legmagasabb hibaaránnyal rendelkezik, illetve ez az egyetlen olyan szakpolitikai terület, ahol a Számvevőszék a valószínű hibaarányt 5% felettire becsüli. A Bizottság úgy ítélte meg, hogy e hibaarány csökkentéséhez fokozott erőfeszítésekre van szükség. A Foglalkoztatás, Szociális Ügyek és Társadalmi Összetartozás Főigazgatóságának vezetője két fenntartással élt: ezek közül az egyik (Németország, Franciaország, Olaszország és Spanyolország vonatkozásában) az ESZA 2000–2006-os operatív programjainak igazgatási és ellenőrzési rendszereivel, a másik (Ausztria, Belgium, Bulgária, Németország, Írország, Olaszország, Szlovákia, Spanyolország és az Egyesült Királyság vonatkozásában) az ESZA 2007–2013-as operatív programjainak igazgatási és ellenőrzési rendszereivel kapcsolatos. Az első fenntartás a 2000–2006-os időszak időközi kifizetéseinek 0,14%-ára, a második fenntartás a 2007–2013-as időszak időközi kifizetéseinek 1,13%-ára számszerűsíthető. Mindkét fenntartást a jó hírnév megőrzése érdekében fogalmazták meg, figyelembe véve az azonosított operatív programokra vonatkozó igazgatási és ellenőrzési rendszerek kulcsfontosságú elemeinek súlyos hiányosságait. A regionális politikai főigazgató két fenntartással élt: az egyik (Bulgária, Németország, Magyarország, Olaszország, Lettország és Hollandia, valamint 9 Interreg program vonatkozásában) az ERFA/Kohéziós Alap 2000–2006-os időszak alatti igazgatási és ellenőrzési rendszereivel, a másik (Bulgária, Csehország, Németország, Görögország, Olaszország, Lettország, Litvánia, Románia, Spanyolországra, az Egyesült Királyság, 13 európai területi együttműködési program és 6 IPA-/határokon átnyúló együttműködési program vonatkozásában) az ERFA/Kohéziós Alap 2007–2013-as időszak alatti igazgatási és ellenőrzési rendszereivel kapcsolatos. A kohéziós politika operatív programjait érintő kockáztatott összeg becslés szerint a 2010. évi kohéziós kifizetések 0,8–1,5%-ának felel meg. Ez egy becsült átlagérték, a tagállamok között – sőt, egyes esetekben egyetlen tagállam operatív programjai és régiói között – azonban jelentős eltérések lehetnek. A szabálytalanságok kockázata többéves viszonylatban kezelhetőnek tűnik, éves szinten értékelve azonban egyes programok vagy tagállamok esetében a becsült átlagok sokkal magasabbak is lehetnek. A Bizottság a továbbiakban is következetesen élni fog felügyeleti jogával és nyomást fog gyakorolni a tagállamokra annak érdekében, hogy azok orvosolják az igazgatási és ellenőrzési rendszerekben feltárt hiányosságokat, illetve szükség esetén a kifizetéseket is megszakítja vagy felfüggeszti, és pénzügyi korrekciót is alkalmaz. A Bizottság erőfeszítéseit főként az említett rendszerekre fogja összpontosítani, összehangoltan alkalmazva a megelőző és a korrekciós intézkedéseket. A kockáztatott összegek eltérnek az Európai Számvevőszék éves jelentésében a megbízhatósági nyilatkozat tekintetében kiszámított hibaaránytól. A felhatalmazás által engedélyezésre jogosult tisztviselők által nyújtott megalapozott bizonyosság és a Számvevőszék ellenőrzési rendszerekkel kapcsolatos értékelése közötti eltérés több tényezőre vezethető vissza. Ide tartozik például, hogy a Bizottság több szakpolitikai területen is többéves ellenőrzési stratégiát hajt végre, így a felhatalmazás által engedélyezésre jogosult tisztviselők ennek megfelelően értékelik az ellenőrzési rendszerek működését, míg a Számvevőszéknek éves szemléletben kell véleményt alkotnia. A bizottsági szolgálatok éves tevékenységi jelentéseiben a strukturális intézkedések kapcsán feltüntetett kockáztatott összeg figyelembe veszi a többéves igazgatási és ellenőrzési rendszerekben alkalmazott mérséklő és korrekciós intézkedéseket (amelyek évekkel a tagállamtól a kedvezményezett felé, vagy a Bizottságtól a tagállam felé történő kifizetések után is lehetővé teszik a korrekciókat), a vizsgálatok pedig az egyes programok sajátos helyzetére is kiterjednek. A Számvevőszék megbízhatósági nyilatkozatában szereplő hibaarány ezért valószínűleg magasabb, mivel olyan hibákat is tartalmaz, amelyeket a későbbi években még ki lehet javítani, ha majd az ellenőrzési lánc összes szereplője beavatkozik. Az eltérés egy másik oka az lehet, hogy a Számvevőszék az általa évente jelentett hibaarányt a programokból vett mintában talált hibák alapján számítja, a kohéziós kiadások összességére való kivetítéssel. Ez azzal van összefüggésben, hogy mára a legtöbb program és hatóság már végrehajtott projekteket és elszámolt kiadásokat, ezáltal megnőtt a hibák kockázata. A regionális politikai főigazgató által a 2007–2013-as programozási időszak tekintetében megfogalmazott fenntartások szélesebb körűek, mint a korábbi években, több tagállam több operatív programját érintik és a becsült kockáztatott összegek is magasabbak. A Foglalkoztatás, Szociális Ügyek és Társadalmi Összetartozás Főigazgatóságának vezetője által a 2007–2013-as programozási időszak tekintetében megfogalmazott fenntartások kevesebb operatív programot, de több tagállamot érintenek, mint 2009-ben; a becsült kockáztatott összegek összességében alacsonyabbak. Ezenkívül 2010 volt az első olyan év, amikor a tagállami ellenőrző hatóságok által jelentett hibaarányt a műveletek reprezentatív mintáján végzett ellenőrzések alapján kellett megállapítani. Ettől az évtől kezdve a Foglalkoztatás, Szociális Ügyek és Társadalmi Összetartozás Főigazgatóságának vezetője a fenntartás pénzügyi hatásának becslésekor ezekre a hibaarányokra, és nem az előre meghatározott hibaszintekre[12] támaszkodott, amennyiben e számadatok ugyanolyan minőségűnek voltak tekinthetők. A jövőben érvényes megközelítés szerint amennyire lehetséges, a tagállami ellenőrző hatóságok által jelentett hibaarányokra kell támaszkodni, amennyiben ezek ugyanolyan minőségűnek tekinthetők. Az éves tevékenységi jelentések egyértelműen megjelölik a feltárt problémák jellegét és életképes cselekvési terveket terjesztenek elő. Példaként a következő intézkedési területek említhetők: – Megszakítási és felfüggesztési eljárások, valamint pénzügyi korrekciók alkalmazása (lásd a 4.2.1. szakaszt). – A szolgálatok a jövőben is kiegészítő iránymutatást és támogatást adnak a tagállami ellenőrző hatóságoknak, különösen az ellenőrzések hatókörét és színvonalát, valamint az éves kontrolljelentések és ellenőrzési vélemények kidolgozását illetően, azok hozzáadott értékének növelése céljából. – A szolgálatok az ellenőrzési erőfeszítéseiket, de iránymutatásaikat és az adminisztratív kapacitásokat építő tevékenységeiket is a költségek támogathatóságára és a közbeszerzési szabályok alkalmazására összpontosítják, vagyis azokra a területekre, amelyek 2008-ban és 2009-ben a legtöbb becsült hibát eredményezték. A Bizottság kezdeményezni fogja a közbeszerzési folyamatok további egyszerűsítését (lásd a 4.4.2. szakaszt). – A szolgálatok – ellenőrzési stratégiájukkal összhangban – kockázatalapú megközelítést alkalmazva folytatják és adott esetben fokozzák a műveletek és a rendszerek helyszíni ellenőrzését. A Bizottságnak aggályai vannak azon uniós források hatékonyságával kapcsolatban is, amelyeket a régiók/tagállamok olyan projektek finanszírozására fordítanak, amelyeket már a támogathatóság kezdőnapját megelőzően, az alkalmazandó projektkiválasztási szabályok megkerülésével befejeztek, és a tagállami költségvetésekből ki is fizettek (visszamenőleges projektek). A Bizottság a tagállamokkal együttműködve egyértelműsíteni fogja a támogathatóságra vonatkozó szabályokat, feltételeket és előfeltételeket annak érdekében, hogy a jogszerű és szabályos visszamenőleges projektek bekerüljenek a társfinanszírozott programok körébe; az új szabályokat a 2013 utáni strukturális alapokra vonatkozó jogszabálycsomagban terjeszti majd elő. A Bizottság a költségvetési rendelet felülvizsgálata során azt a javaslatot tette, hogy az akkreditált szervek minden megosztott igazgatás alá tartozó program esetében tegyenek éves igazgatási megbízhatósági nyilatkozatot. A Bizottság felkéri a tagállamokat, hogy már most bizonyítsák az elszámoltathatóság javítása melletti elkötelezettségüket, egyfelől ahol szükséges, az ellenőrzési intézkedések megerősítésével – különösen az első szintű igazgatási ellenőrzések tekintetében, még mielőtt a kiadásokat igazolnák a Bizottság felé –, másfelől azzal, hogy követik a Bizottság éves összefoglalókra vonatkozó útmutatását, és így a bizonyosság értékes kiegészítő forrásává teszik azokat. Noha az éves összefoglalók jogalapja nem írja elő átfogó megbízhatósági nyilatkozat csatolását, a Bizottság arra bátorítja a tagállamokat, hogy kövessék azon tizenegy társuk példáját, amelyek 2010-ben megbízhatósági nyilatkozatot is benyújtottak, illetve arra, hogy egyéb intézkedésekkel is bizonyítsák az uniós forrásokkal való hatékony és eredményes gazdálkodás melletti elkötelezettségüket. A Bizottság arra utasította a kohéziós politikával foglalkozó főigazgatóságokat, hogy az egyes tagállamok ellenőrzési rendszereivel kapcsolatos értékelésük, valamint a kifizetések megszakításával vagy felfüggesztésével és a pénzügyi korrekciókkal kapcsolatos információk tekintetében biztosítsanak magas fokú átláthatóságot, vagyis rendszeresen szerepeltessék ezeket az éves tevékenységi jelentésekben. A Bizottság e főigazgatóságokat arra is utasította, hogy továbbra is rendszeresen és kellő időben alkalmazzák a megszakítási és felfüggesztési eljárásokat, amikor súlyos ellenőrzési hiányosságokra vagy szabálytalanságokra bukkannak. 3.3. Kutatás, energiaügy és közlekedés A kutatással foglalkozó főigazgatóságoknak a hatodik keretprogramra (2007–2010) vonatkozó közös ellenőrzési stratégiája az ellenőrzések hatóköre és az ellenőrzési eredmények tekintetében is sikeresnek bizonyult. Az időszak végén a többéves fennmaradó hibaarány[13] alapvetően csökkent, egyes főigazgatóságok esetében pedig igen közel került a 2%-os célszámhoz. A hatodik keretprogramot érintő visszatérő fenntartásokat nem vonták vissza, kivéve az információs társadalmi és médiaügyi főigazgatót, aki megbízhatósági nyilatkozatához nem fűzött minősítést annak ellenére, hogy a megállapított fennmaradó hibaarány némileg meghaladta a 2%-os küszöböt. A főigazgató az éves tevékenységi jelentésben kifejtette azon okokat, amelyek alapján úgy gondolja, hogy a többéves hibaarány (a teljes hatodik keretprogram tekintetében) 2011 folyamán a küszöb alá fog esni. A hetedik kutatási keretprogram egyre inkább lendületbe jön. Ennek eredményeként az előfinanszírozási összegek a költségkimutatásokkal igazolt kifizetési összegek alá esnek majd. Utóbbiakhoz általános vélekedés szerint magasabb kockázatok kötődnek (ezért magasabb potenciális hibaarány jellemzi őket). Az eddig vizsgált ellenőrzési minta nem elég reprezentatív ahhoz, hogy a jelenlegi szakaszban lehetővé tegye a fennmaradó hibaarány pontos kiszámítását és a megbízhatóságra vonatkozó következtetések levonását. A várakozások szerint 2011-től kezdve az ellenőrzött minta elegendő lesz ahhoz, hogy a felhatalmazás által engedélyezésre jogosult tisztviselők a fennmaradó hibaarány kritériumát is figyelembe vegyék, és eldönthessék, hogy a keretprogram kapcsán szükség van-e fenntartások megfogalmazására. Az eddig elvégzett ellenőrzések ideiglenes (4% és 5% közötti) hibaarányai arra utalnak, hogy a teljes sokaság hibaaránya meghaladhatja a 2%-os küszöböt. Az elszámolható költségekre vonatkozó rendelkezések bonyolultak, az ellenőrzések pedig rávilágítottak, hogy a „Kutatás, energiaügy és közlekedés” fejezetben feltárt hibák legtöbbjét e rendelkezések eltérő értelmezése okozta. 2010-ben egy magas szintű munkacsoport megvizsgálta a kutatási terület igazgatási és szervezeti kérdéseit, majd ajánlásokat bocsátott ki, többek között a területen folytatott ellenőrzésekkel és kontrollal kapcsolatos kormányzás javításának módjairól. Időközben a hetedik kutatási keretprogram tekintetében további korrekciós intézkedéseket is bevezettek, közös keretet biztosítva a külső ellenőrök számára az ellenőrzési tanúsítványok kibocsátásához, ideértve a kötelező eljárások meghatározását is. Sőt, várhatóan a 2011. január 24-én bevezetett egyszerűsítési intézkedések[14] is tovább fogják csökkenteni a hibaarányt. A hibaarányokra várhatóan kedvező hatással lesz az a döntés, amely szerint a kedvezményezettek a jog szerinti számviteli módszereiket használhatják az átlagos személyzeti költségek visszaigénylésekor, illetve az a lehetőség, hogy a kkv-tulajdonosok (és más, fizetésben nem részesülő természetes személyek) kifizetései kapcsán átalányfizetés is alkalmazható. Az egyszerűsítési intézkedések kedvező hatásai ellenére a helyzetet újból meg kell majd vizsgálni, amint a költségkimutatásokkal igazolt kifizetési összegek magasabbak lesznek és az ellenőrzési minta is statisztikailag reprezentatívvá válik. „A kutatási keretprogramok végrehajtásának egyszerűsítése” című 2010. évi közleményében[15] a Bizottság intézkedéseket és lehetőségeket mutatott be az uniós kutatásfinanszírozás egyszerűsítésére, és felkérte a többi uniós intézményt, hogy vegyenek részt a vitában, és tegyék meg a lehetőségekkel kapcsolatos észrevételeiket. 3.4. Külső támogatás, fejlesztés és bővítés A külső fellépésekkel kapcsolatos belső kontroll helyzete 2010-ben összességében kielégítő volt. A külső támogatás területére vonatkozó bizonyosság jobb alátámasztása érdekében a EuropeAid Főigazgatóság a fennmaradó hibák becsült hatását mérő mutató kialakításán dolgozik, amelyet 2011 folyamán már alkalmazni is szeretne. A külkapcsolatokért felelős főigazgató visszavonta a közös kül- és biztonságpolitika (KKBP) irányításával, és a stabilitási eszközzel kapcsolatban a jó hírnév megőrzése érdekében megfogalmazott fenntartást, miután az utólagos ellenőrzések tekintetében sikerült javítani a módszertant és bővíteni a végrehajtási kapacitásokat. A Bizottság létrehozta az eszközök, köztük a KKBP-költségvetés és a stabilitási eszköz pénzügyi ellenőrzéséért felelős Külpolitikai Eszközökért Felelős Szolgálatot. Ez a bizottsági szolgálat közvetlenül az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselőjének jelent, aki egyben a Bizottság alelnöke is. A Bizottság utasította a Külpolitikai Eszközökért Felelős Szolgálat vezetőjét, hogy szorosan kövesse nyomon a korábban a külkapcsolatokért felelős főigazgató által kezdeményezett cselekvési terv további végrehajtását. 3.5. Oktatás és állampolgárság A kommunikációs főigazgató nem oldotta fel a jó hírnév megőrzése érdekében megfogalmazott, a szellemitulajdon-jogokra vonatkozó jogszabályoknak a Bizottság szolgálatai által történő lehetséges megsértésével kapcsolatos 2008. évi fenntartást. A cselekvési tervben előírt korrekciós intézkedések legtöbbjét meghozták, különös tekintettel a képzésre, a figyelemfelhívásra és a nemzetközi koordinációra. A kommunikációs főigazgató bejelentette, hogy a fenntartást akkor vonja vissza, ha megkötik a főigazgatóság által összeállított napi sajtószemle elkészítésével kapcsolatos szerzői jogi megállapodásokat. Az oktatásügyi és kulturális főigazgató az alapul szolgáló ügyletekben gyakran előforduló, utólagos ellenőrzések során feltárt hibákat figyelembe véve nem oldotta fel a közvetlen centralizált igazgatás hibaarányával kapcsolatban megfogalmazott fenntartást. A fenntartást az Oktatási, Audiovizuális és Kulturális Végrehajtó Ügynökség igazgatója saját fenntartásával egészítette ki. Az anya-főigazgatóság hibaaránya 3,4% volt, a végrehajtó ügynökség által igazgatott hét fő programból kettőé – a Kultúra és a Cselekvő ifjúság programé – pedig 4,28%, illetve 7,38%. Az észlelt hibák többnyire arra vonatkoztak, hogy a kedvezményezettek nem tudtak igazoló dokumentumokat, vagy megfelelő minőségű dokumentumokat benyújtani. Az anya-főigazgatóság és az ügynökség koordinált cselekvési tervet dolgozott ki a kedvezményezetteknek szóló tájékoztatás javítására és a dokumentumok vizsgálatára összpontosító ellenőrzések kockázatértékelésen alapuló megközelítését alkalmazza. A belügyi főigazgató 2010-ben két fenntartást fogalmazott meg az éves tevékenységi jelentésben, mindkettőt a jó hírnév megőrzése érdekében, a nagyméretű IT-rendszerek (a VIS és a SIS II projekt) végrehajtásának késedelme miatt. E projektek sikeres végrehajtásában 2010-ben jelentős előrelépés történt. A részletes cselekvési tervet teljes körűen végrehajtották, de bizonyos új események, például egyes tagállamok vonakodása vagy a VIS beindítását befolyásoló észak-afrikai politikai helyzet miatt további késések jelentkeztek. A jogérvényesülési főigazgató visszavonta azt a pénzügyi kockázatra vonatkozó fenntartást, amelynek alapja a 18 04 – alapvető jogok és uniós polgárság ABB-tevékenység szerinti támogatások nem ellenőrzött sokaságában 2,15%-ra becsült fennmaradó hibaarány. A Bizottság elégedett a szellemitulajdon-jogok szolgálatai általi potenciális megsértése kapcsán végzett munkával. A Bizottság sajnálja, hogy a kedvezményezetteknek szóló tájékoztatás javítása ellenére az Oktatásügyi és Kulturális főigazgatóság által végzett utólagos ellenőrzések azt mutatják, hogy megnőtt a hibaarány, és hogy a fenntartást ki kellett terjeszteni két, a végrehajtó ügynökség által igazgatott programra. Felkéri e szolgálatokat, hogy fokozzák erőfeszítéseiket. A Bizottság elismeri, hogy a nagyméretű IT-rendszerek, mint például a SIS II és a VIS kifejlesztése és igazgatása különösen jelentős kihívást jelent. A SIS II tekintetében fokozni fogja erőfeszítéseit a kormányzás és az érdekeltekkel folytatott konzultáció javítására, a VIS tekintetében pedig – a késedelem kockázatát csökkentendő – a tagállamok belpolitikai helyzetének és az észak-afrikai politikai helyzetnek a nyomon követésére szolgáló erőfeszítéseket. 3.6. Gazdasági és pénzügyek A vállalkozáspolitikai és ipari főigazgató 2010 esetében is fenntartást fogalmazott meg egy megbízott szerv pénzügyi beszámolásának megbízhatóságával kapcsolatban. A felügyeleti és ellenőrzési keret javítását, valamint a közbeszerzési folyamatok hiányosságainak megszüntetését célzó intézkedéseket a 2009-ben bejelentetteknek megfelelően végrehajtották. A 2009. évi beszámolókkal kapcsolatos ellenőrzési bizonyítékok azonban a megbízott szerv kontrollrendszerei kapcsán egyéb hiányosságokat is feltártak és megkérdőjelezték a 2010-re vonatkozó pénzügyi beszámolás megbízhatóságát. Az esetleges hatás nem számszerűsíthető, mivel csak a 2010. évi pénzügyi jelentések ellenőrzése után válik ismertté, amire csak 2011-ben fog sor kerülni. A közös igazgatás különös kihívásokat jelent az uniós források kezelése tekintetében. A Bizottság arra utasította a Főtitkárságot és a Költségvetési Főigazgatóságot, hogy a felelős szolgálatokkal együtt kezdjék meg a leggyakrabban felmerülő problémák áttekintését, és adott esetben tegyenek javaslatokat a közös igazgatás javítására. 4. Átfogó problémák és megoldások 4.1. Az ellenőrzés költséghatékonysága A közpénzek elköltése olyan eredményes, hatékony és arányos ellenőrzést kíván, amely bizonyosságot nyújt a polgároknak és képviselőiknek. Az ellenőrzés egy bizonyos szintje felett azonban az újabb ellenőrzések ütköznének a program eredményességi célkitűzéseivel (amennyiben azt eredményezik, hogy potenciális igénylők az uniós támogatás mellőzése mellett döntenek) és/vagy a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás célkitűzéseivel. A Bizottság 2010-ben elfogadta a kutatás, az energiaügy, a közlekedés és a vidékfejlesztés területén érvényes elfogadható hibakockázatról szóló közleményét[16]. Az elfogadható hibakockázattal kapcsolatos kezdeményezést az tette szükségessé, hogy egyértelműen és átfogóan meg kellett határozni a megfelelő kockázat/ellenőrzés-egyensúly fogalmát, figyelembe véve, hogy bizonyos területeken a beruházások uniós hozzáadott értéket képviselnek, ugyanakkor elfogadható szinten tartva az ellenőrzési rendszerek költségeit. A fogalom meghatározása jelenleg intézményközi megbeszélések tárgyát képezi. Ezalatt azok a főigazgatóságok, amelyek szakpolitikai területét illetően a Bizottság már közzétette javaslatát, éves tevékenységi jelentéseikben már több információt szolgáltatnak az ellenőrzések költséghatékonyságáról. Vizsgálatuk az esetleges újabb ellenőrzések költségét veti össze azok előnyével, vagyis a valószínűleg feltárásra és korrekcióra kerülő hibák értékével. A vizsgálat nem befolyásolja a jogszerűség és szabályszerűség szempontjából jelenleg alkalmazandó 2%-os lényegességi küszöböt, de értékes információt ad a felhatalmazás által engedélyezésre jogosult tisztviselőknek arról, hogy a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás elvét is figyelembe véve a kockázatok indokolják-e az újabb ellenőrzéseket. A Bizottság arra utasítja a központi szolgálatokat, hogy segítsék a többi szolgálatot e vizsgálat továbbfejlesztésében és az ellenőrzések költséghatékonyságáról szóló – a következő éves tevékenységi jelentéseknél esedékes – beszámolásban, illetve arra, hogy a vizsgálat hatókörét terjesszék ki a többi szakpolitikai területre. A Bizottság felkéri a felhatalmazás által engedélyezésre jogosult tisztviselőt, hogy a módosított – várhatóan 2012-ben hatályba lépő – költségvetési rendelettel[17] összhangban az ellenőrzési rendszereket igazítsa az azonosított kockázatokhoz és az ellenőrzések költséghatékonyságához. A Bizottság a jövőben is együttműködik majd a tagállamok illetékes hatóságaival az ellenőrzési rendszerek (költség)hatékonyságának optimalizálása érdekében. 4.2. A kifizetések felfüggesztésére, a visszafizettetésekre és a pénzügyi korrekciókra vonatkozó információk javítása a megosztott igazgatásban 4.2.1. A kifizetési eljárások megszakítása és a kifizetések felfüggesztése A Bizottság arra bátorította szolgálatait, hogy szükséges esetben a jogi feltételek teljesülése esetén azonnal szakítsák meg a kifizetési eljárásokat és tegyenek javaslatot a felfüggesztésre. A megosztott igazgatás keretein belül a Bizottság növelte a kifizetési eljárásokkal kapcsolatos megszakítások és felfüggesztések számát azon esetekben, amikor bizonyításra került, hogy az 1083/2006/EK rendelet 91. és 92. cikke szerinti súlyos hiányosság tapasztalható az igazgatási és ellenőrzési rendszerben. A megosztott igazgatású műveleteket végző szolgálatok éves tevékenységi jelentésükben számot adtak minden megszakításról vagy felfüggesztésről. Az információk magukban foglalták az érintett operatív programokat, az érintett tagállamot, a hiányosság típusát, a határozatot kiváltó okokat és a határozat költségvetési hatását. Az információ a megalapozott bizonyosság fontos elemének számít. Miután a 2007–2013-as időszak tekintetében bevezették az új megszakítási eszközt, a megosztott igazgatás szerint működő főigazgatóságok 2010-ben összesen 2,6 milliárd EUR összegben hoztak a kifizetések megszakítására irányuló formális határozatot. A biztosok testülete hat kifizetésfelfüggesztési határozatot is hozott. A Bizottság megerősíti, hogy a felhatalmazás által engedélyezésre jogosult tisztviselőnek, ha teljesülnek az erre vonatkozó feltételek, fő szabályként meg kell szakítania a kifizetési eljárásokat, a biztosok testülete felé pedig az eljárások felfüggesztését kell javasolnia, egészen addig, amíg a tagállami hatóságok végre nem hajtják a szükséges korrekciós intézkedéseket. 4.2.2. A tagállamoktól származó információk a szintjükön végrehajtott pénzügyi korrekciókról és visszafizettetésekről Az indokolatlanul kifizetett összegek korrekciója a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás egyik fő vetülete. 2010-ben folyamatos erőfeszítések történtek annak érdekében, hogy a szükséges esetekben megtörténjen a pénzügyi korrekciók kiszabása, hogy javuljon a pénzügyi korrekciókkal és visszafizettetésekkel kapcsolatos tagállami adatok színvonala, és hogy a legjobb gyakorlatok alkalmazásának előmozdításával jobbá váljanak a tagállami és uniós szintű visszafizettetési mechanizmusok. Az éves tevékenységi jelentések a megosztott igazgatás tekintetében részletes információkat közölnek a tagállamok által végrehajtott, és a Bizottság felé jelentett pénzügyi korrekciókról, és értékelik a tagállami ellenőrzési rendszereket (lásd a 4.2.4. szakaszt). Ezeket a kiegészítő információkat a mentesítési előadó által a 2009. évi mentesítési állásfoglalás megvitatása során tett kérések miatt volt szükség. A kohéziós politika területén a tagállamok saját ellenőrzési tevékenységük és az uniós ellenőrzés eredményeit is felhasználják a pénzügyi korrekciók végrehajtására. Ezek jelentésére egy éves késéssel kerül sor, így a tagállamok 2010-ben a 2009. évi korrekciókról tettek jelentést. A regionális politika vonatkozásában a tagállamok közlésük szerint 2009 végéig a 2000–2006-os időszak programjai kapcsán összesen 3,6 milliárd EUR összegben szabtak ki pénzügyi korrekciókat (ebből 1,7 milliárd EUR visszafizettetés volt, 1,9 milliárd EUR pedig visszavonás). A foglalkoztatás vonatkozásában a tagállamok közlésük szerint a 2000–2009-es időszak kapcsán összesen 1,2 milliárd EUR összegben szabtak ki pénzügyi korrekciókat (ebből 0,2 milliárd EUR visszafizettetés volt, 1,0 milliárd EUR pedig visszavonás). 4.2.3. A Bizottság által a tagállamokra kiszabott pénzügyi korrekciók A jelentésekben szereplő pénzügyi korrekciók másik típusát a Bizottság által a tagállamokra kiszabott pénzügyi korrekciók képezték. A Regionális Politikai Főigazgatóság a 2000–2010-es időszak tekintetében összesen 6,7 milliárd EUR összegű, uniós ellenőrzésekből eredő pénzügyi korrekcióról számolt be. A teljes korrekciós összeg csaknem felét, 3,9 milliárd EUR-t, az időszak utolsó három évében szabták ki. A Foglalkoztatás, Szociális Ügyek és Társadalmi Összetartozás Főigazgatósága összesen 1,5 milliárd EUR összegű, uniós ellenőrzésekből eredő pénzügyi korrekcióról számolt be. A 2010. pénzügyi évben a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Főigazgatóság az uniós ellenőrzések alapján 834 millió EUR összegben szabott ki pénzügyi korrekciókat. A kohéziós politikával összefüggő programok esetében 2010 végéig összességében már a jóváhagyott vagy határozattal kiszabott pénzügyi korrekciók 97%-át végrehajtották (visszafizetési felszólítás, vagy a tagállamok által a későbbi kifizetési igények terhére érvényesített visszavonás révén). 2009 óta az Európai Unió éves beszámolójának kiegészítő melléklete átfogóbb információkat tartalmaz a Bizottság által határozattal kiszabott és az év során végrehajtott pénzügyi korrekciókról, valamint a visszafizettetésekről. Ezeket az információkat a 2010. évi beszámolóban kibővítik. 4.2.4. A tagállamok ellenőrzési rendszereinek értékelése Az éves tevékenységi jelentések 2010-ben első ízben tették közzé a Bizottság értékelését az egyes tagállamok ellenőrzési rendszereiről, figyelembe véve az egyes tagállamokban programonként eltérő szintű bizonyosságot. Azon tagállamok száma, ahol az értékelés fenntartást eredményezett, szakpolitikai területenként változott: a regionális támogatási politika esetében 12 tagállam és néhány határokon átnyúló program, a foglalkoztatási politika esetében 10 tagállam, a halászati politika esetében 4 tagállam, a mezőgazdasági terület esetében pedig 3 tagállam. Arról is található információ, hogy az ellenőrzési rendszerek értékelése miként segíti a főigazgatóságokat a fenntartással érintett teljes összeg számszerűsítésében. 4.3. A felelős hatóságok hozzájárulása a nyilatkozatokhoz A 2007–2013-as időszak kohéziós politikája tekintetében először 2010-ben alkalmazták teljes körűen az egységes ellenőrzési rendszert. Mint minden új rendszer esetében, így itt is megfigyelhető volt néhány kezdeti nehézség a tagállami ellenőrző hatóságok által szolgáltatott információk megbízhatóságával kapcsolatban. A 2010 végén benyújtott éves ellenőrzési jelentések az előző, 2010. június 30-án véget érő 12 hónapos időszak során elvégzett ellenőrzések eredményeit tartalmazták. A 460 esedékes tagállami ellenőrzési véleményből 14 esetében tagadták meg a véleményadást (2009-ben 207), 265 volt pozitív (2009-ben 108), 175 minősített (2009-ben 93), 5 pedig kedvezőtlen (2009-ben 2) [18], illetve 1 vélemény nem érkezett be. A Bizottság gondosan megvizsgálta a beküldött ellenőrzési véleményeket és azokat szükség esetén kiegészítette saját értékelésével. A jövőben minden fél több tapasztalattal bír majd, így várhatóan javulni fog a bejelentett hibaarányok megbízhatósága. Már a költségvetési rendelet háromévenkénti felülvizsgálata során is javasolták, hogy a tagállamok nagyobb felelősséget viseljenek a megosztott igazgatás keretében elköltött pénzekért, egész pontosan olyan rendelkezést vezettek be, amely előírja, hogy az uniós forrásokat megosztott igazgatás[19] keretében kezelő jogalanyoknak igazgatási megbízhatósági nyilatkozatot kell benyújtaniuk. A mezőgazdasági és vidékfejlesztési szakpolitika területén mind a 82 kifizető ügynökség éves megbízhatósági nyilatkozatot nyújtott be a számlák teljességét, pontosságát és valódiságát illetően, valamint arról is nyilatkozott, hogy az alapul szolgáló tranzakciók jogszerűsége és szabályszerűsége tekintetében megalapozott bizonyosságot nyújtó rendszert működtetnek. Ezenkívül a több kifizető ügynökséggel dolgozó tagállamok (Románia kivételével) a jogi követelményeknek megfelelően éves összefoglalót nyújtottak be. Az e nyilatkozatokhoz és összefoglalókhoz fűzött minősítések megtalálhatók a vonatkozó éves tevékenységi jelentésekben, összességében nem minősülnek lényegesnek. A Bizottság a tagállami éves összefoglalók kapcsán külső értékelést készíttetett, amelyet nemrégiben a többi intézmény rendelkezésére bocsátott. A tanulmány szerint az éves összefoglaló jelenlegi formájában kevés hozzáadott értékkel bír. A Bizottság a jövőben is rendez éves konferenciákat, például a nemzeti és uniós ellenőrök („Homologues Group”) [20] éves találkozóját, csakúgy, mint kétoldalú ellenőrzési koordinációs üléseket és éves igazgatási üléseket, továbbá képzési intézkedéseket is hoz majd. Annak érdekében, hogy az EUMSz. 317. cikke szerint megerősítse a tagállamok elszámoltathatóságát, a Bizottság a költségvetési rendelet háromévenkénti felülvizsgálatára vonatkozó javaslatába belefoglalta a tagállamokban akkreditált felelős szervek azon kötelezettségét, hogy éves igazgatási nyilatkozatokat nyújtsanak be, amelyek a megosztott igazgatás keretébe tartozó összes pénzeszközt lefedik. Noha jogilag nem kötelező, négy[21] tagállam nemzeti felső szintű tagállami nyilatkozatot is kibocsát. Ezek segítségével átláthatóbbá válnak az ellenőrzések és az elszámoltathatósági struktúrák. Nem céljuk, hogy többletinformációkat adjanak a rendes jelentésekhez képest. 4.4. Az adminisztrációs terhek egyszerűsítése és csökkentése A felhatalmazás által engedélyezésre jogosult tisztviselők gyakran nevezték meg a fenntartások okaként, hogy igen összetettek a költségek támogathatóságára vonatkozó szabályok, ideértve azt is, hogy csak a ténylegesen felmerült költségek téríthetők meg. Több éven át ez volt az oka a „Kutatás, energiaügy és közlekedés” területén megfogalmazott visszatérő fenntartásoknak, emellett a kohéziós politika, valamint az oktatás és állampolgárság egyes kiadási területeit is érintette. 4.4.1. A költségvetési rendeletnek és végrehajtási módozatainak felülvizsgálata A Bizottság 2010-ben a költségvetési rendelet háromévenkénti felülvizsgálata során módosította a pénzügyi szabályokat Három célt tartott szem előtt: a szabályok egyszerűsítését, főként a támogatások igazgatását illetően, átalányösszegek, átalányfinanszírozás és fajlagosköltség-skálák alkalmazásának engedélyezése révén; az uniós források tőkeáttételi hatásának növelését, uniós vagyonkezelői alapok, pénzügyi eszközök és PPP-konstrukciók használatának engedélyezése révén; valamint a Bizottság és a végrehajtó partnerek elszámoltathatóságának fokozását a jelenlegi igazgatási módozatok harmonizálása és rendelkezéseik szigorítása révén. A következő lépésben hasonló elvek mentén meg kell változtatni az ágazati jogszabályokat is. Ennek érdekében a Bizottság szolgálatközi csoportot hozott létre azzal a megbízatással, hogy biztosítsa a költségvetési rendelet és az ágazati jogszabályok közötti koherenciát. A végeredménynek három feltételt kell teljesítenie: a) a hibakockázat csökkentés, b) a kedvezményezettek (különösen a kkv-k) és egyéb érdekeltek (például végrehajtó szervek és szerződő felek) adminisztratív terheinek csökkentése és c) az ellenőrzések operatív költségének csökkentése. A Bizottság felkéri a többi intézményt, hogy fogadják kedvezően a költségvetési rendelet háromévenkénti felülvizsgálatára vonatkozó javaslatát. 4.4.2. A támogatásokra és a közbeszerzésre vonatkozó szabályok A közbeszerzési szabályok hibás alkalmazása jellemző oka a „Kohézió” fejezetben talált hibáknak. A Bizottság a közbeszerzésekre vonatkozó uniós szabályok korszerűsítése kapcsán kiadott egy zöld könyvet[22] azzal a céllal, hogy biztosítsa, hogy a közbeszerzési forrásokat a lehető leghatékonyabban használják fel. A jelenlegi szabályok eredményességének gazdasági értékeléséből és a zöld könyvvel kapcsolatos konzultációból származó eredmények alapján a Bizottság megfontolja, hogy miként lehetne javítani a közbeszerzésre vonatkozó uniós szabályokat. A vonatkozó jogalkotási javaslat előterjesztését az egységes piaci intézkedéscsomag 2011 végére jelezte előre. A regionális politikát különösen komolyan érintették a közbeszerzési szabályok helytelen végrehajtásával kapcsolatos szabálytalanságok, valamint az ezen szabálytalanságok feltárására hivatott igazgatási ellenőrzések hiányosságai. E sajátos hibaforrás megszüntetésére különféle intézkedések vannak előirányozva, többek között egy mélységi vizsgálat lefolytatása és az érintett tagállamok érintett igazgatási hatóságaival ezt követően folytatott megbeszélések. Az adminisztratív kapacitások növelése érdekében ahol szükséges, ott a hatóságok és a kedvezményezettek számára további célzott iránymutatást és képzést kell biztosítani. 4.5. Az igazgatási információs rendszerekre vonatkozó szervezeti stratégia A Belső Ellenőrzési Szolgálat által a nagyméretű IT-rendszerek és a szervezeti IT-rendszerek kapcsán az elmúlt években végzett ellenőrzések megerősítették, hogy mind a főigazgatóságok, mind a Bizottság szintjén javítani kell az IT-stratégiával kapcsolatos döntéshozatali, beszerzési és projektirányítási folyamatokat, annak érdekében, hogy az IT-projektek összhangban álljanak a Bizottság célkitűzéseivel, illetve hogy javuljon a koordinációjuk, a költséghatékonyságuk és hamarabb sor kerüljön végrehajtásukra. 2010-ben a Bizottság szolgálatközi munkacsoportot hozott létre azzal a megbízatással, hogy vizsgálja meg a Bizottság jelenlegi IT-helyzetét. A munkacsoport megállapításait egy, a Bizottsághoz intézett közleményben[23] foglalta össze. Ennek következményeként új IT-kormányzási rendszert helyeztek hatályba. Az új ABM+IT operatív bizottság[24] szervezeti IT-stratégiát javasol majd a Bizottság számára, felügyeli az IT-projektek karcsúsítását és összehangolását, illetve meghatározza a hatékonyságnövekményre és az IT-biztonságra vonatkozó célszámokat. A készenlét javítása és a Bizottságot érő kibertámadásokra adott összehangolt válaszok lehetővé tétele érdekében a Humánerőforrásügyi és Biztonsági Főigazgatóság és az Informatikai Főigazgatóság létrehozta a kibervédelmi akciócsoportot (CART). 4.6. Humánerőforrás A Bizottság 2008 óta rendszeresen figyelemmel kíséri a létszámbővítéseket: főigazgatóságonként és tisztségcsoportonként célszámokat határozott meg és létrehozott egy monitoring rendszert, amelynek célja, hogy a 2004-es bővítés után helyreállítsa a személyzet földrajzi egyensúlyát és a különböző szolgálatok közötti kiegyensúlyozott eloszlását. Az EU-10-es állampolgárok felvételére vonatkozó átmeneti időszak 2010. december 31-én véget ért. Az EU-10-es létszámcélt globális szinten már 2008-ban sikerült megvalósítani, noha az ideiglenes alkalmazottak aránya még viszonylag magas. 2010-ben ez az arány tartósan csökkent, mivel megindult az EU-10-ekre kiírt (belső vagy nyílt) felvételi eljárásokon sikerrel járt pályázók felvétele. Az EU-10 mintájára 2009-ben az EU-2 kapcsán is meghatározták a felvételi célszámokat és létrehozták a monitoringrendszert, amely az EU-2-re vonatkozó átmeneti időszak végéig (2011 végéig) fog működni. A létszámstop mellett az új politikai prioritásokat a személyzet optimális allokációjával és az álláshelyek belső átcsoportosításával kell megvalósítani. Az e területen alkalmazott célzott intézkedések eredményeként a 2009-es éves átvilágítási jelentés és 2010-es aktualizálása szerint folyamatosan csökken az adminisztratív és támogató funkciókban dolgozó bizottsági személyzet létszáma. A Bizottság emlékeztet kötelezettségvállalására, miszerint folytatja az általános költségek csökkentését, és a megtakarításoknak az elsődleges tevékenységek részére történő átcsoportosítását. Összefoglaló – A Bizottság felhívja a figyelmet, hogy a felhatalmazás által engedélyezésre jogosult tisztviselők a tavaly megfogalmazott fenntartások 25%-ánál sikeresen korrigálták a hiányosságokat. A javulás annak is köszönhető, hogy javult a támogatási kedvezményezettek által bejelentett kiadásokra vonatkozó támogathatósági szabályok betartása. – Számos területen, például a megosztott igazgatás néhány vonatkozásában további javításra van szükség. A Bizottság együttműködik a tagállamokkal, összhangban azoknak az Európai Unió működéséről szóló szerződés 317. cikke szerinti megnövekedett hatásköreivel. A Bizottság felkéri a tagállamokat, hogy szigorítsák igazgatási és ellenőrzési rendszereiket, különösen az első szintű igazgatási ellenőrzések tekintetében, még mielőtt a kiadásokat igazolnák a Bizottság felé. A Bizottság a továbbiakban is következetesen élni fog felügyeleti jogával és arra kéri a tagállamokat, hogy orvosolják az igazgatási és ellenőrzési rendszereikben feltárt hiányosságokat, illetve szükség esetén fő szabályként, nem késlekedve, a kifizetéseket is megszakítja vagy felfüggeszti, és pénzügyi korrekciót is alkalmaz. A Bizottság felkéri a többi intézményt, hogy támogassák a költségvetési rendelet felülvizsgálata keretében tett javaslatát, amely a közvetett/megosztott igazgatás alá tartozó összes kiadás esetében előírná az éves igazgatási nyilatkozatok megtételét, a tagállamokat pedig arra kéri, hogy készüljenek fel ezen rendelkezések hatályba léptetésére. – A Bizottság elismeri a támogatások kedvezményezettjeire vonatkozó szabályok összetettségéből fakadó nehézségeket. A Bizottság a költségvetési rendelet háromévenkénti felülvizsgálata keretében már előterjesztette a támogatási rendszerek egyszerűsítésére vonatkozó javaslatait, jelenleg ezen egyszerűsítéseknek az ágazati jogszabályokban való megvalósításán dolgozik. – A közbeszerzésre vonatkozó uniós szabályok módosításra szorulnak. A közbeszerzésekre vonatkozó uniós szabályok korszerűsítése kapcsán kiadott zöld könyv[25] a jövőbeli új jogszabály lehetséges vetületeinek széles körét lefedi. A Bizottság a közbeszerzési irányelvek módosításáról szóló jogalkotási javaslat elfogadását 2011 végére jelezte előre. – A Bizottság felkéri a többi intézményt és a tagállamokat, hogy a következő pénzügyi keretről folytatott megbeszéléseket használják ki a finanszírozási rendszerek kialakításának, valamint végrehajtási, igazgatási és ellenőrzési mechanizmusainak javítására annak érdekében, hogy növekedjen e rendszerek eredményessége, és hogy az uniós kiadások ellenőrzése hatékony, arányos és költséghatékony legyen. – A Bizottság megjegyzi, hogy a kohéziós politika területén a legtöbb program és hatóság már végrehajtott projekteket és elszámolt kiadásokat. Noha a kohéziós programok jellegüknél fogva többévesek, a tranzakciók megnövekedett volumene miatt a hibakockázatok 2010-ben megnövekedtek. A kohéziós politika egészét tekintve a tárgyévben jelentősen megnőtt a hibaarány és a téves kifizetések volumene. A Regionális Politikai Főigazgatóság által 2010-ben megfogalmazott fenntartások a korábbi éveknél több tagállam több operatív programját érintik. A foglalkoztatás és a szociális ügyek területén a megfogalmazott fenntartások kevesebb operatív programot érintenek, mint 2009-ben, de több tagállamban (2010-ben a 2000–2006-os és a 2007–2013-as programozási időszak programjaihoz összesen 43 esetben, 10 tagállamot érintve fűztek fenntartást, 2009-ben 59 program és 7 tagállam volt érintett). Ezenkívül meg kell említeni, hogy a Foglalkoztatás, Szociális Ügyek és Társadalmi Összetartozás Főigazgatósága 2010-ben a tagállami ellenőrző hatóságok által jelentett hibaarányokra támaszkodott, amennyiben ezek ugyanolyan minőségűnek voltak tekinthetők. Az alkalmazott megközelítések eltérése részben magyarázatot ad az Európai Számvevőszék által kimutatott hibaarányoktól való eltérésre. – A Bizottság üdvözli, hogy Dánia, Hollandia, Svédország és az Egyesült Királyság önkéntes tagállami nyilatkozatot tett. A Bizottság által 2010-ben kibocsátott szolgálati munkadokumentum[26] részletesen megvizsgálta az önkéntes tagállami nyilatkozatok hatókörét és tartalmát. Ugyanebben a dokumentumban a Bizottság a nyilatkozatok értékének és a megosztott igazgatás keretében történő végrehajtással kapcsolatos bizonyosságnak a növelésére szolgáló technikai iránymutatást is adott a hatóságoknak. A dokumentumot 2011. február 23-án terjesztették az Európai Parlament és az Európai Unió Tanácsa elé. Az iránymutatás ugyanakkor azt is megállapítja, hogy a Bizottság költségvetési rendelettel kapcsolatos, arra irányuló javaslata, hogy az akkreditált szervek is tegyenek éves igazgatási nyilatkozatot, gyakorlatiasabb és hasznosabb első lépés lehetne ez irányban. Ezt megerősíti az éves összefoglalókról készített közelmúltbeli külső értékelés is, amely megállapítja, hogy a szóban forgó dokumentumok jelenlegi formájukban kevés értéket tettek hozzá a Bizottság megbízhatóságellenőrzési eljárásához. [1] HL C 303., 2010.11.9., 1.27–1.31. szakasz. [2] Az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) 317. cikke. [3] A költségvetési rendelet 60. cikke [4] Az EKSZ létrehozásáról szóló határozatot április 22-én terjesztették a Tanács elé. Elfogadása a költségvetési rendelet, a személyzeti szabályzat és a költségvetés módosításával járt. [5] 1081/2010/EK rendelet (2010. november 24.) [6] A Bizottság megválasztott elnöke 2009. november 27-én jelentette be portfólióra vonatkozó döntéseit. [7] A SEC(2002) 657 tájékoztató helyébe a SEC(2010) 1333 3. szakasza (Főigazgatók/szolgálatvezetők/felhatalmazás által engedélyezésre jogosult tisztviselők változása és a tevékenységek szolgálatok közötti áthelyezése/felosztása) lépett. [8] A humánerőforrás-ügyi és biztonsági főigazgató, valamint az Európai Személyzeti Felvételi Hivatal igazgatója az éves tevékenységi jelentésben nem tette meg ezt a megerősítést, de a központi szolgálatoknak címzett közleményben igen. [9] „A” minősítés: a főigazgató nyilatkozata és az éves tevékenységi jelentés korrekt értékelést ad a pénzügyi irányítás szabályszerűségéről; „B” minősítés: a főigazgató nyilatkozata és az éves tevékenységi jelentés csak részben ad korrekt értékelést a pénzügyi irányítás szabályszerűségéről; a „C” minősítés azt jelentené, hogy a főigazgató nyilatkozata és az éves tevékenységi jelentés nem ad korrekt értékelést a pénzügyi irányítás szabályszerűségéről (HL C 303., 2010.11.9., 88. o.). [10] Az eredeti számadatot a Mobilitáspolitikai és Közlekedési Főigazgatóság, valamint az Energiaügyi Főigazgatóság létrehozása miatt ki kellett igazítani. Az Energiaügyi és Közlekedési Főigazgatóság által az elmúlt évben megfogalmazott fenntartásokat a 2009. évről szóló összefoglaló jelentésben még egy fenntartásként vettük figyelembe. [11] A Bizottság Közleménye az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak és a Számvevőszéknek – A Bizottságnak a megosztott irányítású strukturális intézkedésekre vonatkozó felügyeleti szerepének megerősítésére irányuló cselekvési terv hatása, COM(2010) 52., 2010.2.18. [12] Ezek az úgynevezett „pénzügyi korrekciós átalányok”. [13] A többéves fennmaradó hibaarány egy adott hibának az uniós költségvetésre gyakorolt tényleges hatását méri az – akár a későbbi évek során elvégzett – korrekciók és visszafizettetések figyelembevételével. [14] C(2011) 174 végleges, A Bizottság határozata (2011. január 24.) az 1982/2006/EK európai parlamenti és tanácsi határozat és a 2006/970/Euratom tanácsi határozat végrehajtásának egyszerűsítését szolgáló három intézkedés elfogadásáról, valamint a C(2007) 1509 és a C(2007) 1625 határozat módosításáról. [15] COM(2010) 187, 2010.4.29. [16] COM(2010) 261, 2010.5.26. [17] COM(2010) 815, 63. cikk (2) bekezdés. [18] Emellett volt még négy olyan „érvénytelen” eset is, amelyeknél még nem hagyták jóvá a megfelelőségi értékelést. [19] A megosztott igazgatás főként a strukturális és a mezőgazdasági kiadásokat érinti. [20] A tagállami ellenőrző hatóságok, a Bizottság és a Számvevőszék együttműködését elősegítő kapcsolattartó csoport. [21] E tagállami (kormányzati) nyilatkozatokat Hollandiában és Svédországban a pénzügyminiszter, az Egyesült Királyságban a pénzügyi államtitkár, Dániában a Számvevőszék vezetője írja alá. [22] A jelenleg hatályos uniós irányelvek (2004/18/EK és 2004/17/EK) végrehajtásának vizsgálata. [23] SEC(2010) 1182, 2010.10.7., ‘Getting the Best from IT in the Commission’ (A bizottsági IT legjobb kihasználása). [24] A főtitkár elnöklete alatt működő, IT-vel foglalkozó tevékenységalapú irányítási operatív csoport. [25] Zöld könyv a közbeszerzésre vonatkozó uniós irányelvek (2004/18/EK és 2004/17/EK) jövőbeli korszerűsítéséről. [26] Bizottsági szolgálati munkadokumentum: ‘Adding value to Declarations: increasing assurance on execution in shared management’ (A nyilatkozatok értékének növelése: a végrehajtással kapcsolatos bizonyosság növelése a megosztott igazgatásban) - SEC(2011) 250, 2011.2.23.