BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM A HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA amely a következő dokumentumot kíséri a tengerészeti felszerelésekről szóló, 1996. december 20-i 96/98/EK tanácsi irányelv felülvizsgálata /* SWD/2012/0437 final */





BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM A HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA amely a következő dokumentumot kíséri a tengerészeti felszerelésekről szóló, 1996. december 20-i 96/98/EK tanácsi irányelv felülvizsgálata Felelős főigazgatóság: Mobilitáspolitikai és Közlekedési Főigazgatóság Vezetői összefoglaló 1. Feladatmeghatározás A tengerészeti felszerelésekről szóló irányelv alkalmazása során fény derült a végrehajtást és az alkalmazást befolyásoló bizonyos gyengeségekre, különösen a következő területeken: a bejelentett szervezetek (a tagállamok nevében megfelelőségértékelési eljárásokat végző szervezetek) által végzett munka minősége és ellenőrzése, a gazdasági szereplők kötelezettségei, a piacfelügyeleti tevékenységek eredményessége és a védelmi mechanizmusok (azok a mechanizmusok, amelyek biztosítják, hogy a tagállamok meghozzák az előírásoknak meg nem felelő felszerelésekre vonatkozó intézkedéseket, és azt, hogy ezen intézkedéseket felügyelet mellett hajtsák végre annak elkerülése érdekében, hogy az intézkedések rejtett akadályokat képezzenek a termékek szabad mozgása tekintetében). Tekintve, hogy a tengerészeti felszerelésekről szóló irányelv célkitűzéseinek elérését szolgálni hivatott jogalkotási technika az áruk szabad mozgása területén nagymértékben az új megközelítés[1] keretében megfogalmazott elvekre támaszkodik, a felsorolt végrehajtási és alkalmazási problémák ugyanazok a problémák, amelyek az új megközelítést alkalmazó valamennyi irányelv esetében jelentkeznek. A rendszer működésében jelentkező hibákat kiküszöbölendő, 2008-ban felülvizsgáltuk az új megközelítést, aminek eredményeképpen létrejött a termékek forgalmazását szabályozó új jogalkotási keret (a továbbiakban: NLF)[2]. Ennek megfelelően a tengerészeti felszerelésekről szóló irányelvhez kapcsolódó problémák – amint azt a társjogalkotók elő is terjesztették – az irányelv és az NLF összehangolása révén orvosolhatók. Tekintettel azonban a tengerészeti felszerelések sajátosságaira, fontos megállapítani, hogy egyes területeken nincs-e szükség irányelvspecifikus megoldásokra is. A hatásvizsgálatban részletesen összevetjük az NLF és az irányelv rendelkezéseit. Ezek közé tartoznak a következők: · A tengeri felszereléseknek meg kell felelniük ez előírt gyártási és teljesítménykövetelményeknek, és vizsgálatukat az IMO által meghatározott vizsgálati előírások alapján kell végezni; · A lobogó szerinti államnak jóvá kell hagynia a tengeri felszereléseket. · A tengeri felszerelések nem feltétlenül kerülnek ki az EU piacára, elhelyezésük a fedélzeten többnyire közvetlenül a hajók építése vagy javítása során történik, illetve amikor a hajók rakományt vesznek fel; · A tengeri felszerelések körébe több olyan cikk is tartozik, amelyek más belső piaci irányelv hatálya alá esnek, azonban az ezen irányelvekben előírt követelmények különböznek az IMO előírásaitól, vagy összeegyeztethetetlenek azokkal. · Az IMO-szabályok nemzeti jogba való átültetése továbbá – a jogalkotási technikából eredő folyamatok elhúzódó jellege és összetettsége miatt – jogbizonytalanságot okoz és indokolatlanul nagy terhet ró az ágazatra és a nemzeti hatóságokra, így igen nehéz lépést tartani a Nemzetközi Tengerészeti Szervezet műszaki szabványok kidolgozására irányuló munkájával. Az említett okokból kifolyólag a tengerészeti felszerelésekről szóló irányelv nem képes biztosítani, hogy a tagállamok teljes körűen alkalmazzák és végrehajtsák az IMO előírásait és más szabványokat, ami biztonsági kockázatokhoz és a tengerészeti felszerelések belső piacának elégtelen működéséhez vezet. Ez kedvezőtlenül hat egyebek mellett az európai tengerészetifelszerelés-gyártókra, köztük sok kkv-re, a hajógyárakra, a hajók utasaira és személyzetére, továbbá a közigazgatási és kormányzati szervekre. 2. A szubszidiaritás és az arányosság értékelése Az IMO szabályozási keret tagállamok általi, a Közösségen belüli harmonizációt nélkülöző közvetlen alkalmazása főképpen a következő okok miatt akadályozná az áruk szabad mozgását: a) az IMO-előírások széles mérlegelési jogkört hagynának a lobogó szerinti államnak, b) még több nemzeti előírás születne és c) különbözőségek adódnának a tanúsítási módszerek területén. Ezzel párhuzamosan a nemzeti szabályozások különbségei miatt eltérő lenne a biztonság és a környezetvédelem szintje. Az uniós harmonizáció megoldást jelent e problémákra, hiszen annak eredményeképpen olyan, jól körülhatárolt követelmény- és egységes tanúsítási eljárásrendszer jönne létre, amely a biztonság és a környezetvédelem magas szintjét lenne képes biztosítani. Az EU ezenkívül a nemzetközi rendszerrel ellentétben biztosítja a végrehajtatás jogi hátterét is, amely nélkül a szóban forgó előírások és eljárások eredményessége komolyan veszélybe kerülne. Az EU maga nem törekszik az alkalmazandó műszaki előírások részleteinek harmonizálására, amely részletekről a tagállamok teljes körű részvétele mellett az IMO dönt. Az EU csupán világosan meghatározza, az IMO által meghatározott követelmények és műszaki előírások közül melyeket kell alkalmazni. 3. Az uniós kezdeményezés célkitűzései 3.1. Általános célok Az EUMSZ 90. és 91. cikke értelmében a közös közlekedéspolitikának hozzá kell járulnia a Szerződés tágabb célkitűzéseinek eléréséhez. A közös közlekedéspolitika keretében, figyelembe véve a tengeri felszerelések sajátosságait, a javasolt kezdeményezés két általános célt követ: · elő kívánja mozdítani a tengerészeti felszerelésekről szóló irányelv végrehajtási és alkalmazási mechanizmusait, hogy ezáltal garantálja a tengeri felszerelések belső piacának megfelelő működését és biztosítsa a tengeri biztonság és a tengerszennyezés-megelőzés magas szintjét; · egyszerűsíteni kívánja a szabályozási környezetet, hogy garantálja az IMO-követelmények harmonizált alkalmazását és végrehajtását EU-szerte, és ezáltal – az EUMSZ 173. cikke értelmében – hozzájáruljon az uniós ipar versenyképességéhez szükséges feltételek meglétének biztosításához. 3.2. Konkrét célok A probléma meghatározása és a fenti 2. pontban bemutatott mélyebb okok ismeretében a két általános cél további konkrét célkitűzésekre bontható: · megtalálni a tengerészeti felszerelésekről szóló irányelv és az új jogalkotási keret összehangolásának módját (a 768/2008/EK határozat [az NLF-határozat] 2. cikkében előírtaknak megfelelően), kellőképpen figyelembe véve a tengeri felszerelések sajátosságait a piacfelügyelet, a termékek megfelelőségértékelése és a forgalmazási lánc szereplőinek kötelezettségei terén; · lerövidíteni, egyszerűsíteni és egyértelműsíteni az IMO-szabványok módosításainak átültetését az európai és nemzeti jogi keretbe. 4. Szakpolitikai lehetőségek A Bizottság az alapforgatókönyvön túl négy szakpolitikai lehetőséget állapított meg. Valamennyi szakpolitikai lehetőséget úgy vázoltuk fel, hogy alkalmasak legyenek a 3. pontban meghatározott konkrét célok megvalósítására. A Bizottság elvégezte a négy felvázolt szakpolitikai lehetőség előzetes értékelését, melynek keretében megvizsgálta, hogy azok mennyire eredményesen és hatékonyan képesek kezelni a jelenleg tapasztalható problémák kiváltó okait. Ezzel egyidejűleg sor került annak vizsgálatára is, hogy a szakpolitikai lehetőségek igazodnak-e a szubszidiaritás és az arányosság elvéhez. Az előzetes értékelés eredményeként az alapforgatókönyv és két másik lehetőség került kiválasztásra és mélyrehatóbb értékelésre. A 2. szakpolitikai lehetőség a tengerészeti felszerelésekről szóló irányelv és az NLF teljes körű összehangolását jelentené, és az utóbbi rendelkezéseitől csak abban az esetben enged eltérni, ha az adott kérdésben másként nem lehet eljárni, ti. a speciális jelölések esetében. A 3. szakpolitikai lehetőség a tengerészeti felszerelésekről szóló irányelv és az NLF feltételes összehangolását jelenti, ami azt jelenti, hogy az eszköz eredményességének optimalizálása érdekében további irányelvspecifikus megoldások bevezetésére kerül sor az IMO-előírások és -szabványok, a gazdasági szereplők kötelezettségei, a megfelelőségértékelési modulok használata, a termékek nyomon követhetősége és a védintézkedések tekintetében. Az említett területek nagyjából ugyanazok a területek, amelyek esetében a tengerészeti felszerelésekről szóló irányelv eltér az új megközelítéstől. 1. táblázat: A kiválasztott szakpolitikai lehetőségek leírása || 2. szakpolitikai lehetőség teljes körű összehangolás az NLF-fel || 3. szakpolitikai lehetőség Feltételes összehangolás az NLF-fel · 1. sz. konkrét célkitűzés: megtalálni a tengerészeti felszerelésekről szóló irányelv és az új jogalkotási keret összehangolásának módját, figyelembe véve a tengeri felszerelések sajátosságait Piacfelügyelet || || Közös uniós keret || Az NLF rendelkezéseinek szó szerinti átültetése a tengerészeti felszerelésekről szóló irányelvbe || · Ua., mint a 2. SZPL Eredményesebb forgalomba hozatal utáni felügyeleti mechanizmus || Az NLF rendelkezéseinek szó szerinti átültetése a tengerészeti felszerelésekről szóló irányelvbe || · Ua., mint a 2. SZPL + az elektronikus címkék használatának lehetővé tétele annak érdekében, hogy a piacfelügyelet jobb eszközökkel rendelkezzen az előírásoknak meg nem felelő felszerelések felderítéséhez Védintézkedési eljárás || Az NLF rendelkezéseinek szó szerinti átültetése a tengerészeti felszerelésekről szóló irányelvbe || · Ua., mint a 2. SZPL + a védzáradék adminisztrációjának kiigazítására vonatkozó további rendelkezések bevezetése, melynek révén lehetővé válik a Bizottság számára, hogy az értékelés hatókörét a megfelelő eljárás érintett tagállamok általi betartására korlátozza. A termékmegfelelőség értékelése || || Alapkövetelmények || Az NLF rendelkezéseinek szó szerinti átültetése a tengerészeti felszerelésekről szóló irányelvbe és az irányelv jelenlegi mellékleteinek elhagyása; az IMO-előírásoknak való megfelelés alapkövetelménnyé válik[3]. || · Kötelező műszaki előírások, egyebek mellett kötelező és nem kötelező IMO-előírások, valamint európai és nemzetközi szabványügyi szervezetek által IMO-előírások alapján kidolgozott európai és nemzetközi vizsgálati előírások. A megfelelőségértékelő szervezetek bejelentése || Az NLF rendelkezéseinek szó szerinti átültetése a tengerészeti felszerelésekről szóló irányelvbe || · Ua., mint a 2. SZPL Megfelelőségértékelési eljárások || Az NLF rendelkezéseinek szó szerinti átültetése a tengerészeti felszerelésekről szóló irányelvbe || · A megfelelőségértékelési modulok szelektív használata és konkrétan az A és C modul (a termékmegfelelőség értékelésének bejelentett belső szervezetek általi elvégzésének lehetősége) elhagyása. CE-jelölés || Összehangolás nélkül, a CE-jelölést a hajókormány-embléma váltja fel. || · Összehangolás nélkül, a CE-jelölést a hajókormány-embléma váltja fel. A jogszabályokban alkalmazható intézkedések eszköztára || || A forgalmazási lánc szereplőinek kötelezettségei || Az NLF rendelkezéseinek szó szerinti átültetése a tengerészeti felszerelésekről szóló irányelvbe || · A forgalmazási lánc szereplőit illető kötelezettségek kiigazítása, ami megfelel annak a nézetnek, mely szerint az EU területén ténylegesen forgalmazott tengerészeti felszerelések csekély piaci részesedése miatt nem érdemes azoknak nagy jelentőséget tulajdonítani. · Gyártók: ua., mint a 2. SZPL esetében · Importőrök és forgalmazók: azonosítás és nyilvántartásba vétel; együttműködés a piacfelügyeleti hatóságokkal (tájékoztatás, dokumentáció, a kockázatok megszüntetése stb.) Harmonizált fogalommeghatározások és eljárások (kivéve a CE-jelölést) || Az NLF rendelkezéseinek szó szerinti átültetése a tengerészeti felszerelésekről szóló irányelvbe || · Ua., mint a 2. SZPL · 2. sz. konkrét célkitűzés: egyszerűsíteni, egyértelműsíteni és lerövidíteni az IMO-szabványok módosításainak átültetését az európai és a nemzeti jogi keretbe -/- || Az uniós jogrendbe nem történik átültetés; az IMO-előírások alapkövetelmények formájában közvetlenül alkalmazandók a tagállamokban. A nemzetközi és európai szabványok alkalmazása választható, és az azoknak való megfelelést vélelmezni kell || · Az IMO-előírások végrehajtási vagy felhatalmazáson alapuló rendeletek útján történő érvényesítése, így nincs szükség a nemzeti jogba való átültetésre. Kötelező vizsgálati előírások (függetlenül attól, hogy azokat az IMO vagy a szabványügyi testületek dolgozták-e ki). 5. A hatások értékelése Az alábbi táblázat tartalmazza a várható gazdasági, társadalmi és környezeti hatások összesített, minőségi szempontú értékelését. 2. táblázat: A 2. és 3. SZPL várható hatásainak minőségi szempontú értékelése || 2. szakpolitikai lehetőség || 3. szakpolitikai lehetőség Gazdasági hatások || || Belső piac || || Közös uniós keret || ++ || ++ Eredményesebb forgalomba hozatal utáni felügyeleti mechanizmus || ++ || +++ Védintézkedési eljárás || ++ || +++ A termékmegfelelőség értékelése || ++ || +++ A forgalmazási lánc szereplőinek kötelezettségei || - || ++ Harmonizált fogalommeghatározások || = || = Az IMO-előírások egységes értelmezése és végrehajtása || -- || = Működési költségek és adminisztratív teher || || Gazdasági szereplők || ++ || +++ Bejelentett szervezetek || = || = Kkv-k || + || ++ A gazdasági szereplők versenyképessége || || Végrehajtási rendszer || ++ || +++ A termékek nyomon követhetősége || + || ++ A forgalmazási lánc szereplőinek kötelezettségei || - || = Megfelelőségértékelés || ++ || +++ Hatóságok || = || ++ Felhasználók és utasok || = || = Harmadik országok és nemzetközi kapcsolatok || = || = Társadalmi hatások || || Biztonság || ++ || +++ Környezetszennyezés || || Tengeri szennyezés || ++ || +++ A szabályozási környezet egyszerűsítése || + || +++ Jelmagyarázat: = az alapforgatókönyv szintjének megfelelő +, ++ vagy +++ kis vagy nagy mértékű előny az alapforgatókönyvhöz képest -, -- vagy --- kis vagy nagy mértékű hátrány az alapforgatókönyvhöz képest Az alapforgatókönyvvel való összehasonlításban mindkét szakpolitikai lehetőség pozitív hatásokkal kecsegtet a legtöbb területen, különösen a felügyeleti és végrehajtási mechanizmusok (bejelentett szervezetek, piacfelügyelet, védzáradék) eredményessége tekintetében. Ennek köszönhetően mindkét szakpolitikai lehetőség összességében nagyobb fokú biztonságot és a tengeri környezet magasabb szintű védelmét eredményezné. Az IMO-előírások nemzeti jogrendszerbe való átültetésén alapuló jelenlegi rendszerhez képest mindkét esetben javulást jelentene a gyorsabb és hatékonyabb mechanizmusok bevezetése, ami a 3. SZPL esetében központosított, a 2. SZPL esetében a tagállamok által meghatározható módon történne. A 2. SZPL-nek azonban e tekintetben két nagy hátránya van. Egyrészt a jelenlegi irányelv mellékleteinek a vonatkozó nemzetközi műszaki előírásoknak és vizsgálati előírásoknak való megfelelés általános követelményével való helyettesítése hosszabb távon káros hatást gyakorolna a belső piac működésére, mivel idővel elkerülhetetlenül különbségek adódnának a tagállamok között; ez kihatással lenne a biztonságra is, mivel nem minden tagállam felelne meg kellő időben a legújabb előírásoknak, miközben az IMO által kifejlesztett sok értékes, nem kötelező előírás teljesen hasztalan maradna. Másodsorban a gazdasági szereplők kötelezettségeinek az NLF-fel való összehangolása további, aránytalan terheket róna különösen az importőrökre és a forgalmazókra, így az EU területére behozott felszereléseknek csupán egy töredékével összefüggésbe hozható szereplőknek ma még meg nem lévő olyan adminisztrációs struktúrát kellene létrehozniuk, amelynek előnyei az irányelv hatálya alá eső termékek zöménél nem csapódnának le, mivel azok az uniós hajók fedélzetén a többnyire az EU területén kívüli hajógyárakban és hajójavító üzemekben, közvetlenül kerülnek elhelyezésre. Ezzel szemben a 3. SZPL az irányelvspecifikus megoldásoknak köszönhetően, amelyeket szelektív módon hozzáigazítanak a tengerifelszerelés-ágazat sajátosságaihoz, több területen előnyösebbnek mutatkozik. · A jelenleg hatályos irányelv mellékleteinek végrehajtási vagy felhatalmazáson alapuló rendeletekkel való felváltása a 2. SZPL-ben felvázolt megoldással összevethető gyorsaságú mechanizmust biztosít, ugyanakkor mivel az alkalmazandó előírások mindenkor teljes mértékben harmonizáltak lennének, nem jelentkeznének a belső piacot érintő, fent említett hátrányok; ezenkívül ez a rendszer a gazdasági szereplők számára nagyobb fokú jogbiztonságot, a hatóságok számára pedig kevesebb költséget jelentene; · A vizsgálati előírások egyértelmű meghatározásának köszönhetően javul a megfelelés vizsgálata, a nem kötelező IMO-előírások végrehajtása tekintetében a biztonság szempontjából a 3. SZPL egyértelműen előnyösebb opció; · Az elektronikus címkék használatának lehetőségén keresztül hatékonyabbá válnak a piacfelügyeleti tevékenységek és elhanyagolható költségek mellett javítható a gyártók szellemitulajdon-jogainak védelme. · A gazdasági szereplőkhöz jobban illeszkedő kötelezettségek révén felszámolhatók az indokolatlan terhek; · Az egyszerűbb és gyorsabb védintézkedési mechanizmusnak köszönhetően megelőzhetők az olyan gyártók indokolatlan gazdasági költségei és hírnevük csorbulása, amelyek megfelelnek a követelményeknek. 6. A szakpolitikai lehetőségek összehasonlítása Eredményesség szempontjából a tengerészeti felszerelésekről szóló irányelv a 3. SZPL szerinti különös intézkedések révén jobban szolgálhatja a tengerészeti felszerelések belső piaca megfelelő működésének általános célkiűzését, egyszersmind az ágazat sajátosságaihoz jobban alkalmazkodva magas szintű tengeri biztonságot eredményez és jelentősen hozzájárul a tengeri szennyezés megakadályozásához. Ez elsősorban a megerősített végrehajtási és felügyeleti mechanizmusoknak (jobb piacfelügyelet, egyszerűsített védzáradék) és egy olyan rendszernek köszönhető, amely biztosítja, hogy minden vonatkozó (kötelező és nem kötelező) IMO-előírás, valamint nemzetközi és európai szabvány harmonizált módon érvényesüljön az EU területén. A 3. SZPL továbbá elhagyja azt az igen terhes és zavaró követelményt, mely szerint az előírások módosításait mind a 27 tagállam jogrendjébe át kell ültetni, és amelyet a 2. SZPL érintetlenül hagy. A fenti okokból a 3. szakpolitikai lehetőséget előnyben kell részesíteni a 2. szakpolitikai lehetőséggel szemben. Ami a hatékonyságot illeti, a 3. SZPL a különböző érintettek számára kevesebb költséget és adminisztratív terhet jelentő megoldásokat kínál, mint a 2. SZPL, emellett jobban szolgálja a versenyképesség ügyét is (különösen a kkv-k versenyképességéét). Mindezek alapján a 3. SZPL bizonyul a leghatékonyabb eljárásnak. Az átfogó uniós célkitűzésekkel, stratégiákkal és prioritásokkal való koherencia szempontjából – jóllehet mindkét lehetőség esetében javulna a tengeri biztonság és a tengeri környezet védelme, illetve egyszerűsödne a vonatkozó jogi keret – a legjobb eredményeket a 3. SZPL ígéri, mivel a 2. SZPL nem feltétlenül lenne képes biztosítani a belső piac zökkenőmentes működését. 3. táblázat: A szakpolitikai lehetőségek összehasonlítása || Eredményesség || Hatékonyság || Koherencia Alapforgatókönyv || nincs || nincs || nincs 2. szakpolitikai lehetőség || alacsony || alacsony || közepes 3. szakpolitikai lehetőség || magas || magas || magas A fentiek fényében a 3. SZPL általában jobb eredményt ígér, ezért ezt a lehetőséget kell választani. 7. Nyomon követés és értékelés Az áruk piaci forgalmazását érintő szabályozási kerettel való összehangolását követően a tengerészeti felszerelésekről szóló irányelv teljes mértékben kihasználhatja az abban előírt nyomon követési és értékelési mechanizmust. Az új jogszabály az összehangolásra vonatkozó rendelkezéseken túlmenően a fellépés hatékonyságának ellenőrzésére és az érintettek visszajelzéseinek összegyűjtésére vonatkozó különös intézkedéseket is tartalmaz: · A jogszabályreform eredményeképpen pontosabbak lesznek mind a piacfelügyelettől, mind a kikötő szerint illetékes állam általi ellenőrzésből származó adatok. Az EMSA tovább finomítja az irányelv végrehajtásával kapcsolatban készülő statisztikákat, és folytatja a műszaki kérdésekről szóló műhelytalálkozóknak és képzési tevékenységeknek a tagállamok részvételével történő szervezését. · Folytatódik a kapcsolattartás az ágazat képviselőivel, egyebek mellett a módosított irányelv végrehajtásáról szóló műhelytalálkozók formájában. · Javításra kerülnek a bejelentett szervezetek MarED nevű csoportjának tevékenységei. · Végezetül pedig az új rendszer hatálybalépését követő [5 éven] belül sor kerül annak utólagos értékelésére. [1] Az új megközelítést és az azzal kapcsolatos problémákat a termékek forgalmazása tekintetében az akkreditálás és piacfelügyelet előírásainak megállapításáról és a termékek forgalmazásának közös keretéről szóló határozatra irányuló rendeletjavaslathoz készült bizottsági hatásvizsgálat (SEC 2007(173)) mutatja be. [2] Az NLF-et alkotó részek leírása e hatásvizsgálat 7. mellékletében található. [3] Következésképpen a nem kötelező előírások, ajánlások és iránymutatások nem tartoznak az alapkövetelmények körébe.