I. BEVEZETÉS

A harmadik országok huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező állampolgárainak jogállásáról szóló 2003/109/EK irányelvet – a továbbiakban: az irányelv[1] – 2003. november 25-én fogadták el. Ez volt a második[2] olyan irányelv, amelyet azután fogadtak el a jogszerű migráció területén, hogy az Amszterdami Szerződés uniós szintű jogalkotási hatáskörbe helyezte e területet.

Az irányelv által létrehozott új jogállás az 1999-i Európai Tanács kérését válaszolja meg azzal a céllal, hogy elősegítse a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező személyek tagállamokba történő beilleszkedését, valamint megerősítse a gazdasági és társadalmi kohéziót. E cél elérése érdekében a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező személyek biztonságos tartózkodási jogállást kapnak, ideértve az uniós polgárokat megillető jogokhoz a lehető legközelebb álló egységes jogokat, valamint bizonyos körülmények között jogot arra, hogy egyéb tagállamokban tartózkodjanak.

Az irányelv tehát fontos mérföldkő az EU bevándorláspolitikájának fejlődésében, ami több mint fél millió[3] harmadik országbeli állampolgárt érint az irányelv hatálya alá tartozó 24 tagállamban[4]. A 2011. május 11-i 2011/51/EU módosító irányelv ezen irányelv hatályát nemrégiben a nemzetközi védelmet élvezőkre is kiterjesztette.

A jelentés eleget tesz az irányelv 24. cikkéből fakadó bizottsági kötelezettségnek. Áttekinti az irányelv tagállamok általi átültetését és végrehajtását, valamint rávilágít az esetlegesen problémás kérdésekre. E jelentést a Bizottság megbízásából késztett tanulmány[5] és egyéb források – ideértve az Európai Migrációs Hálózat[6] által kezdeményezett ad-hoc vizsgálatok egyéni panaszokat, kérdéseket, petíciókat, az irányelv alkalmazásából fakadó gyakorlati kérdésekkel kapcsolatban a tagállamokkal folytatott eszmecseréket, valamint egyéb tanulmányokat[7] is – alapján állítottuk össze.

A tagállamok lehetőséget kaptak arra, hogy ellenőrizzék és frissítsék a ténybeli információkat.

II. NYOMON KÖVETÉS ÉS AZ ÁTÜLTETÉS HELYZETE

Az irányelv 26. cikkében előírtak szerint a tagállamoknak 2006. január 23-ig kellett megfelelniük az irányelvnek.

Az irányelv végrehajtásával és értelmezésével kapcsolatos kérdések megvitatása céljából a Bizottság 2005 és 2010 között számos találkozót szervezett a tagállamokkal.

2007-ben a Bizottság 20 tagállammal[8] szemben indított jogsértési eljárást az Európai Unió működéséről szóló szerződés 258. (korábbi 226.) cikke alapján, mert nem hajtották végre időben az irányelvet vagy nem tájékoztatták megfelelően a Bizottságot az irányelvet végrehajtó nemzeti jogszabályok elfogadásáról. Az Európai Bíróság három tagállammal[9] szemben hozott ítéletet. Azóta valamennyi tagállam fokozatosan értesítette a Bizottságot az átültető intézkedésekről, a Bizottság pedig lezárta a közlés elmulasztása miatt indított jogsértési eljárásokat.

III. AZ ÁTÜLTETŐ INTÉZKEDÉSEK MEGFELELŐSÉGE

3.1. Személyi hatály (3. cikk)

Az irányelvet harmadik országok olyan állampolgáraira kell alkalmazni, akik jogszerűen tartózkodnak valamely tagállam területén. Az irányelv ugyanakkor számos kivételről rendelkezik. Sajátos problémák merülnek fel azon harmadik országbeli állampolgárok kizárása tekintetében, akik számára csak ideiglenes tartózkodást engedélyeztek (3. cikk (2) bekezdés e) pont). Néhány tagállam nagyon tág értelemben alkalmazza a rendelkezésben szereplő kivételt és a harmadik országbeli állampolgárok egyes kategóriáinak jogállását még akkor is ideiglenesnek határozza meg, ha tartózkodási engedélyük esetleg határozatlan időre, meghatározott időkorlátozás nélkül, vagy a tagállamban történő tartózkodás teljes időtartamától függetlenül meghosszabbítható. AT, CY, EL, IT és PL esetében például kizárhatják az uniós huzamos tartózkodási engedélyre jogosultak köréből azon művészeket, sportolókat, lelkipásztorokat, szociális munkásokat, kutatókat, az állandó tartózkodási engedéllyel rendelkező harmadik országbeli állampolgárok azon családtagjait és azon alacsony képzettségű migráns munkavállalókat vagy egyéb harmadik országbeli állampolgárokat, akik tartózkodását helytelenül „ideiglenesnek” minősítették. Az irányelv személyi hatályának eme korlátozása súlyosan kihat az irányelv hatékony érvényesülésére („effet utile”).

E kérdést a holland Raad van State előzetes döntéshozatalra az Európai Bírósághoz utalta (C-502/10. sz. ügy – M. Singh).

3.2. A jogállás első tagállamban történő megszerzésének feltételei (4., 5., 6. cikk és a 7. cikk (1) bekezdése)

- Öt éves jogszerű tartózkodás (4. cikk)

Az előírás szerint a harmadik országbeli állampolgároknak a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező jogállásra irányuló kérelem benyújtását megelőzően öt éven át jogszerűen és folyamatosan kell a tagállam területén tartózkodniuk.

Továbbra is a tagállamok felelősek a „jogszerű tartózkodás” nemzeti jogszabályok alapján – ugyanakkor az uniós jog keretein belül – történő meghatározásáért. Miután azonban meghatározták a fogalmat, az irányelv 4. cikkének átültetésekor annak értelmét már nem korlátozhatják. A jogszerű tartózkodás tartózkodási engedély alapján történő tartózkodásra korlátozása, és így elvileg a vízumok és egyéb tartózkodásra jogosító engedélyek kizárása e rendelkezés helytelen átültetését képezi, amennyiben e tartózkodások nem tartoznak a 3. cikk (2) bekezdésében szereplő kivételek közé. E tekintetben problémák merülhetnek fel FR, IT, LU, SE és SK esetében.

A 4. cikk (3) bekezdése szerint a tagállam területétől való, hat egymást követő hónapot meg nem haladó, és összességében öt év alatt 10 hónapot meg nem haladó távollét nem szakítja meg az ötéves tartózkodási időtartamot[10]. LT nem vette át e rendelkezést[11]. Számos tagállam[12] élt azzal a lehetőséggel, hogy „egyedi vagy kivételes” körülmények (például súlyos betegség, tanulmányok folytatása, munkavállalási okok) esetében hosszabb távolléti időt engedélyez, anélkül, hogy az ötéves időszak megszakadna.

A 4. cikk (2) bekezdése külön (opcionális) számítási szabályokat határoz meg a diákokra és szakképzésben részt vevő gyakornokokra vonatkozóan, amelyeket a tagállamok[13] többsége átültetett.

- Jövedelemforrások és egészségbiztos í tás (5. cikk (1) bekezdés)

A jövedelemre vonatkozó követelmény eltérő képet mutat a tagállamok között, mivel azt általában a szociális támogatás, a minimális életszínvonal vagy a minimálbér/minimál nyugdíj szerint határozzák meg. Számos tagállam küszöbértékeket ír elő, amelyet a családtagok számával arányosan emelnek, a szállásköltségek figyelembe vételével. A stabil megélhetés és a rendszeres erőforrások igazolására CY például azt írja elő, hogy a munkaszerződésnek legalább 18 hónapig érvényesnek kell lennie. Ez a gyakorlatban komoly akadályt jelenthet, mivel a munkaerőpiacot inkább rövid időre szóló munkaszerződések jellemzik.

A családtagok kérelmeinek feldolgozása további kérdéseket vet fel. BG, EE, EL, MT, PL és RO esetében a jogi keret azt írja elő, hogy a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező jogállást kérelmező családtagoknak bizonyítaniuk kell, hogy megfelelő erőforrásokkal rendelkeznek, és hogy ezek nem a költségviselő jövedelméből származnak. A jövedelemre vonatkozó követelmény e korlátozó értelmezése megakadályozza, hogy a családtagok stabil helyzetet teremtsenek, és ellentmond a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező személyek társadalmi beilleszkedésének elősegítésére vonatkozó célkitűzésnek.

- A társadalmi beilleszkedésre vonatkozó követelmények (5. cikk (2) bekezdés

E feltételek mellett a tagállamok előírhatják a harmadik országbeli állampolgárok számára, hogy tegyenek eleget a társadalmi beilleszkedésre vonatkozó feltételeknek. AT, CZ, DE, EE, EL, FR, IT, LT, LU, LV, MT, NL, PT és RO[14] élt ezzel a lehetőséggel. E beilleszkedési feltételek magukban foglalják a nyelvismeretet is, noha annak különböző szintjeit írják elő. Magukban foglalhatják továbbá a befogadó társadalommal kapcsolatos ismereteket, általában annak történelmét, jog- és értékrendjét[15]. Néhány tagállam előírja, hogy a harmadik országbeli állampolgároknak vizsgát[16] kell tenniük, amely előtt esetleg kötelező kurzusokon kell részt venniük. Más tagállamok csak az integrációs kurzusokon való részvételt teszik kötelezővé[17].

E rendelkezés átvételekor a tagállamoknak meg kell felelniük az irányelv céljának, valamint kellően figyelembe kell venniük az uniós jog olyan alapelveit, mint például a hatékonyság megőrzése („effet utile”), valamint az arányosság elve. A kérelmezőktől elvárt ismeretek szintje – a befogadó társadalommal kapcsolatos ismeretekkel is összevetve -, a vizsga díja, az integrációs képzés és vizsgák elérhetősége, a jövőbeni huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező személyek számára megszabott integrációs követelmények és a jövőbeni állampolgárokra (várhatóan magasabb) alkalmazott követelmények összevetése egytől egyig hasznos mutató ennek vizsgálatához.

- Közrend és közbiztonság (6. cikk)

Figyelembe véve azt, hogy a meghatározás szerint a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező személyek már legalább öt éve az érintett tagállamban tartózkodnak, a tagállamoknak – a jogszerű migrációról szóló egyéb irányelvekhez képest – sokkal korlátozottabb lehetőségük van arra, hogy közrendi vagy közbiztonsági okokból elutasítsanak egy kérelmet, mivel a tagállamoknak figyelembe kell venniük az alábbi négy tényezőt: a közrendet vagy közbiztonságot sértő cselekmény súlyosságát vagy típusát; az érintett személy jelentette veszélyt; a tartózkodás időtartamát; és a tartózkodási hely szerinti országgal való kapcsolatok meglétét.

E területen nehéz értékelni, hogy a rendelkezést maradéktalanul átültették-e: egyrészt a kapcsolódó nemzeti átültető intézkedések megfogalmazása gyakran kissé eltér az irányelv szövegétől, másrészt ezen átültető intézkedések általában különféle jogforráson alapulnak, amelynek kombinációját és jogi hatályát nehéz lehet értékelni. E fenntartásokra is figyelemmel, úgy tűnik, hogy a nemzeti jog nem garantálja, hogy az irányelv e cikkében meghatározott valamennyi tényezőt figyelembe veszik minden olyan alkalommal, amikor AT, BE, ES, FR, HU, LT, LV, PL, RO, SI[18] és SK döntést hoz a jogállás megtagadásáról (a kritériumok hiányos átültetése, túlságosan tág megfogalmazás, automatikus kapcsolat egyes büntetőítéletek/büntetett előélet és a megtagadás között).

- Bizonyító jellegű okmányok (7. cikk (1) bekezdés)

A 4. és 5. cikk határozza meg, hogy az érvényes úti okmányon és a megfelelő szállást igazoló dokumentumon kívül milyen dokumentumokat lehet előírni a kérelem alátámasztásához. Ezért tehát nem felel meg az irányelvnek az a gyakorlat, amikor a tagállamok szisztematikusan további okmányokat, például erkölcsi bizonyítványt (CY, CZ, HU, IT, RO, SI) vagy részletes önéletrajzot (BG[19]) írnak elő.

Egyes nemzeti jogokban másik problematikus kérdést jelent a megfelelő szállásra vonatkozó dokumentum fel nem mutatásának következménye. A megfelelő szállás fogalma általában olyan rendes szállást takar, amely megfelel az általános egészségügyi és biztonsági előírásoknak, vagy pedig olyan szálláshely, amely megfelel a jóléti alapú szociális lakhatási előírásoknak. Mivel ez nem befogadási feltétel, az irányelvet sérti a tagállamok azon jogszabálya, miszerint ilyen igazoló dokumentum hiányában el lehet utasítani a kérelmet[20]. Továbbá, MT esetében nem indokolt azon konkrét, jogszabály által előirt követelmény, hogy a szálláshely nem osztható meg a családtagoktól eltérő személlyel vagy személyekkel.

Sőt, a bizonyító jellegű dokumentumokra vonatkozó konkrét jogi rendelkezés hiányát – DE, SE és NL esetében - nehéz összeegyeztetni azon általános elvvel, hogy a harmadik országbeli állampolgároknak képesnek kell lenniük jogaik és kötelezettségeik érvényesítésére[21].

- További követelmények

AT esetében az uniós huzamos tartózkodási engedély kibocsátását esetleges záradékként fogalmazták meg, és letelepedési engedély megszerzésétől függ. Ez utóbbi pedig egy kvótakritériumhoz vagy kellő pontszám (szakképzettségen alapuló pontrendszer) eléréséhez van kötve, ami nem egyeztethető össze az irányelvvel.

A 24 tagállam által a kérelem feldolgozásáért beszedett díjak tekintetében elmondható, hogy amennyiben e díjak túlságosan magasak, akkor ellentmondhatnak az arányosság elvének és a befogadás jogszerűtlen többletfeltételével egyenértékűek, ami veszélyezteti az irányelv hatékony érvényesülését („effet utile”). E tekintetben problematikusnak tekinthetőek az alábbi tagállamok: BG, CY, EL, FR, NL és PT, ahol a díjak 260 eurótól 600 euróig terjednek. E kérdés jelenleg egy jogsértési eljárás ügyében van a Bíróság előtt[22].

3.3. A huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező személy tartózkodási engedélye és jogállása (8. cikk (1), (2) és (3) bekezdés)

Az irányelv alapvető megkülönböztetést tesz a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező jogállás és a tartózkodási engedély között, mivel a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező jogállás állandó és az engedély csupán igazolja e jogállást[23]. Ennek fényében, jogi problémát okozhat, ha a nemzeti jog nem tartalmaz kifejezett rendelkezést a jogállás állandó jellegéről (pl. FR, LV, NL, PT és SE esetében).

A tagállamok helyesen átültették a tartózkodási engedély érvényességi idejére vonatkozó rendelkezést (8. cikk (2) bekezdést), és néhány kivételtől[24] eltekintve azt általában öt évben határozták meg.

A harmadik országok állampolgárai tartózkodási engedélye egységes formátumának megállapításáról szóló 1030/2002/EK rendelet módosításáról szóló, 2008. április 18-i 380/2008 /EK tanácsi rendelet módosította a tartózkodási engedély formájára vonatkozó szabályokat (8. cikk (3) bekezdés). Ami a tartózkodási engedélyen szereplő kötelező bejegyzéseket illeti, számos tagállam (pl. ES[25], IT és RO) ezeket nem határozta meg az irányelv hatályba lépését követő első években, ami problémákat okozott az EU-n belüli mobilitás tekintetében.

3.4. A tartózkodási engedély meghosszabbítására vonatkozó feltételek (8. cikk (2) bekezdés) és a jogállás elvesztése (9. cikk)

- A huzamos tartózkodási engedély meghosszabbítása (8. cikk (2) bekezdés

A 8. cikk (2) bekezdésében szereplő, az automatikus meghosszabbításra vonatkozó rendelkezés – amely szorosan kapcsolódik az irányelv 9. cikkének a huzamos tartózkodási engedély lejártáról szóló (6) bekezdéséhez– tekintetében elmondható, hogy az átültetés pontosan történt azon tagállamokban, amelyek nem alkalmaznak meghosszabbítási eljárást, mivel a tartózkodási engedély határozatlan ideig érvényes. Azon tagállamok is helyesen jártak el, amelyekben a lejáratkor vagy kérés esetén a huzamos tartózkodási engedély automatikusan meghosszabbodik. Nem férnek össze az automatikus meghosszabbítás elvével az ezzel kapcsolatban alkalmazott magas díjak (CY), sem azon magas (akár 1 659 eurót is elérő) bírságok, amelyeket a bejelentések szerint SK vet ki azon huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkezőkre, akik nem igénylik időben tartózkodási engedélyük meghosszabbítását.

- A huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező jogállás visszavonása vagy elvesztése (9. cikk)

A 9. cikk a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező jogállás visszavonásának vagy elvesztésének feltételeit szabályozza. A 9. cikk (1)-(4) bekezdésében felsorolt öt konkrét esetben feltétlenül vissza kell vonni, a 9. cikk (3) bekezdésében említett körülmények között pedig vissza lehet vonni a jogállást. A huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező jogállás visszavonása mással nem indokolható.

Emellett a 9. cikk (2) bekezdése lehetővé teszi a tagállamok számára az engedély visszavonását 12 egymást követő hónapot meghaladó távollét esetén, kivéve, ha egyedi vagy kivételes okokból (pl. projekt fejlesztése a származási országban) hosszabb távolléti időszak engedélyezett[26]. SK-ból és NL-ből helytelen átültetést jelentettek, mivel e tagállamok a nemzeti területről történő 180 napos távollétet további indokként alkalmazzák a jogállás elvesztésére.

A 9. cikk (3) bekezdése alapján a tagállamok rendelkezhetnek úgy, hogy a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező személy többé nem jogosult fenntartani a „huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező” jogállását abban az esetben, ha veszélyt jelent a közrendre, de az ilyen veszély nem jelent okot a kiutasításra. A legtöbb tagállam nemzeti joga rendelkezik erről a lehetőségről; nem mindig egyértelmű azonban, hogy figyelembe veszik-e az elkövetett bűncselekmények súlyosságát. FR jogszabályai például előírják, hogy a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező jogállása visszavonható abban az esetben, ha a harmadik országbeli állampolgárt az előírt munkavállalási engedély nélkül alkalmazzák. E rendelkezés láthatólag meghaladja az irányelv 9. cikkében meghatározott visszavonási okokat.

A 9. cikk (4) bekezdését valamennyi tagállam átültette. E rendelkezés szerint elveszíti az első tagállamban szerzett huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező jogállását az a személy, aki a második tagállamban huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező jogállást szerez, vagy hat évig nem tartózkodik az első tagállam területén.

Ami a 9. cikk (5) bekezdését és a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező jogállásnak a 9. cikk (1) bekezdése c) pontjában és 9. cikk (4) bekezdésében említett esetekben történő megszerzésére vonatkozó könnyített eljárás (vagyis a tartózkodási vagy beilleszkedési követelmény megszüntetése vagy enyhítése) tekintetében CY, ES[27], LT és MT nem igazolta, hogy átültette át e rendelkezést.

3.5. Egyenlő bánásmódhoz való jog az első tagállamban (11. cikk)

Az irányelv 11. cikke alapján a huzamosan tartózkodási engedéllyel rendelkező személyek az állampolgárokkal azonos bánásmódot élveznek számos területen, ideértve a munkavállalást, az oktatás, a szociális biztonságot, valamint az árukhoz és szolgáltatásokhoz való hozzáférést. Sajnálatos módon információhiány mutatkozik e területen, különösen amiatt, hogy számos tagállam joga nem tartalmaz kifejezett rendelkezéseket,. Ezért nehezen vizsgálható, hogy a nemzeti jogszabályok összhangban vannak-e a 11. cikkel. Az e téren benyújtott panaszok száma azonban azt mutatja, hogy problematikusnak bizonyulhat e rendelkezés átültetése, különösen akkor, ha az egyenlő bánásmód elvét különféle regionális és helyi hatóságoknak kell végrehajtaniuk.

12 tagállam[28] élt a 11. cikk (2) bekezdésében szereplő azon lehetőséggel, hogy az egyenlő bánásmódot olyan esetekre korlátozza, amelyeknél a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező személy vagy családtagjai bejegyzett szokásos tartózkodási helye az érintett tagállam területén belül található. Emellett EL az egyetlen olyan tagállam, ahol a (4) bekezdéssel összhangban a nemzeti jogalkotó a szociális támogatás és szociális védelem[29] tekintetében az egyenlő bánásmódot az alapvető juttatásokra korlátozza. A munkavállalás tekintetében 17 tagállam[30] jogszabálya tartalmaz korlátozást vagy zárja ki a huzamosan tartózkodó személyeket a közhatalom gyakorlásához kapcsolódó tevékenységekből.

Átültetési kérdések merülnek fel az alábbiak tekintetében: NL esetében az oktatáshoz való hozzáférés (az egyetemek nagyobb tandíjat írhatnak elő a nem EGT állampolgárok, ideértve a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező személyeket is, számára); PL esetében az ingatlanvásárlás; LT esetében a területre való szabad beutazás (a külföldiek mozgásszabadságát az indokok – ideértve egyéb személyek jogait és szabadságait is – kiterjesztett listája alapján korlátozhatják).

Az uniós állampolgárokra korlátozott nemzeti lakhatási támogatás 11. cikkel való összeférhetőségének kérdését egy olasz bíróság előzetes döntéshozatalra a Bírósághoz utalta[31].

3.6. A nemzeti állandó tartózkodási engedélyekkel való kapcsolat – kedvezőbb rendelkezések (13. cikk)

Az irányelv 13. cikke lehetővé teszi, hogy a tagállamok állandó nemzeti tartózkodási engedélyt bocsássanak ki kedvezőbb feltételekkel. Ezen engedélyek nem jogosítják fel birtokosaikat arra, hogy egy második tagállamba költözzenek. 13 tagállam[32] élt ezzel a lehetőséggel, ideértve a nemzetközi védelmet élvezők, fontosabb befektetők vagy olyan harmadik országbeli állampolgárok előnyére, akiket különleges kapcsolat fűz az érintett tagállamhoz, mivel ott születtek vagy hosszú ideig az adott ország területén tartózkodtak, illetve annak állampolgárával kötöttek házasságot.

Problémák merülhetnek fel azon tagállamokban[33], amelyekben a harmadik országbeli állampolgárok egyidejűleg nem kaphatnak huzamos tartózkodási engedélyt és egyéb tartózkodási engedélyt, így választaniuk kell a két engedély között. E választás nem áll összhangban a 4. cikk (1) bekezdésével, valamint a 7. cikk (3) bekezdésével, amely előírja, hogy a tagállamok megadják a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező jogállást azon kérelmezőknek, akik eleget tesznek az irányelv feltételeinek. Továbbá, e helyzet miatt fennáll a veszélye annak, hogy versengés alakul ki a nemzeti és uniós tartózkodási engedélyek között, ami nem jár szükségszerűen azzal, hogy a harmadik országbeli állampolgárokra kedvezőbb rendelkezéseket alkalmaznának, mivel a kétféle tartózkodási engedély által nyújtott előnyök összevetése gyakran kényes kérdés, ami a bevándorlási jog mélyreható ismeretét, valamint alapos vizsgálatot tesz szükségessé.

3.7 Egy másik tagállamban való tartózkodás és munkavállalás feltételei (14., 15., 16. és 18. cikk)

Az irányelv egyik legfontosabb hozzáadott értéke, hogy megkönnyíti a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező személyek EU-n belüli mozgását, ami hozzájárul a belső piac sikeres megvalósításához. Az átültetés elmarad ettől az ambiciózus célkitűzéstől. Számos tagállamban csupán részlegesen ültették át vagy késedelmesen hajtották végre az irányelv más tagállamokban történő tartózkodásról szóló III. fejezetét. Emellett problémák merültek fel azon tartózkodási engedélyek tekintetében, amelyeket nem az irányelv meghatározásainak megfelelően állítottak ki (ld. 3.3. pont). Ennek következtében előfordult, hogy az irányelvben nem szereplő indokok alapján tagadták meg egy másik tagállamban huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkezők belépését, vagy nem biztosították számukra az őket megillető jogokat.

Az EU-n belüli mobilitás sokkal fejlettebb azon tagállamokban, amelyekben nem vetik munkaerőpiaci vizsgálat alá (és egyes esetekben a munkavállalási engedély alól is mentesítik) azokat, akik egy másik tagállamban huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező jogállást szereztek. E tagállamok nevezetesen BE[34], CY, HU, LV, PL, PT és SE. IT, RO és SI – a 14. cikk (4) bekezdésétől eltérő[35] – nemzeti kvótákat alkalmaz. E kvóták irányelvnek való megfelelősége attól függ, hogy munkaerőpiaci vizsgálat alapján határozták-e meg őket. Ezért az állampolgárság szerint lebontott olasz kvóták sértik az irányelvet.

Egyes tagállamok elhagyták a stabil és rendszeres jövedelemforrásokra, valamint a betegbiztosítás igazolására vonatkozó követelményt abban az esetben, ha egy másik tagállamban huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező jogállásban részesített személy kérelmez tartózkodási engedélyt. Akadályozza az EU-n belüli mobilitást és megfelelőségi problémákat vet fel az irányelv arányosságának és hatékonyságának elve alapján, ha az 5. cikkben szereplő jövedelemkövetelményeknél szigorúbb, a 15. cikk szerinti követelményeket alkalmaznak egyes huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező személykategóriákra, ahogyan azt FR, IT és RO teszi.

A 15. cikk (3) bekezdése szerint a tagállamok megkövetelhetik a tartózkodási engedélyt kérelmező huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező személyektől, hogy feleljenek meg bizonyos beilleszkedésre vonatkozó követelményeknek, feltéve, hogy az első tagállam az érintett személy tekintetében nem alkalmazta a beilleszkedési feltételt. Amint azt a rendelkezés megfogalmazása, valamint annak alkalmazására és tartalmára vonatkozóan előírt korlátozások is mutatják, e beilleszkedési intézkedések nem azonosak az 5. cikk (2) bekezdésében szereplő beilleszkedésre vonatkozó követelményekkel. Ezért azon nemzeti jogszabályok, amelyek előírják, hogy egy másik tagállamban huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező jogállást szerzett személyeknek – annak ellenére, hogy az első tagállamban beilleszkedési követelményt alkalmaztak rájuk – olyan beilleszkedési intézkedéseknek kell eleget tenniük, amelyek túlmutatnak egy egyszerű nyelvtanfolyami részvételen – sérti az irányelvet. Ez történik AT, EE[36], FR, DE és LV esetében.

Az irányelv 18. cikkének (1) bekezdése a tagállamok azon lehetőségét szabályozza, hogy a közegészségügy veszélyeztetése esetén visszautasíthatják a kérelmeket. Egyes tagállamokban nem egyértelmű, hogy az említett betegségekkel kapcsolatban az állampolgárok tekintetében is vannak-e hatályban védintézkedések. BE, HU, IT, LV és RO[37] nem ültette át a 18. cikk (3) bekezdését, miszerint a tagállamok nem utasíthatják el az engedélyt az első tartózkodási engedély kibocsátását követően történő megbetegedések miatt. Továbbá, annak ellenére, hogy a 18. cikk (4) bekezdése tiltja, hogy rendszeres orvosi vizsgálatokat végeztessenek és ezért díjat számoljanak fel, EL és LT esetében valamennyi esetben orvosi dokumentumokra van szükség, CY, CZ, LV, LT és RO esetében pedig a kérelmezőnek meg kell fizetnie a vizsgálat vagy az orvosi dokumentumok kiállításának költségeit.

A 16. cikk (1) bekezdése előírja, hogy a házastársnak és a kiskorú gyerekeknek jogukban áll elkísérni a huzamosan tartózkodó személyt, amennyiben a családalapítás már az első tagállamban megtörtént. E rendelkezés tekintetében átültetési problémák merülnek fel EE és LT[38] esetében, ahol a családegyesítésre vonatkozó általános szabályokat alkalmazzák, valamint ES és IT esetében, ahol szállásra vonatkozó követelményt alkalmaznak. Továbbá, a HU jogszabályban szereplő, nem kötelező jellegű záradék ugyancsak megtévesztő lehet a család azon joga tekintetében, hogy elkísérheti a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező személyt.

3.8 A huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező személy számára egy másik tagállam által kiállított tartózkodási engedély (19. cikk (2) és (3) bekezdése és 21. cikk)

A 19. cikk (2) bekezdése szerint a feltételek teljesülése esetén a második tagállam megújítható tartózkodási engedély állít ki a huzamosan tartózkodó személy számára és e döntéséről köteles értesíteni az első tagállamot. FR, IT, LT, LV és RO nem ültette át az értesítési kötelezettséget.

A 21. cikk (1) bekezdése előírja, hogy amint a huzamosan tartózkodó személy tartózkodási engedélyt kap egy második tagállamban, a 11. cikkben felölelt területeken azonos bánásmódban kell részesíteni a második tagállamban. Ezzel kapcsolatban konkrét átültetési problémák merülnek fel: FI, LT, SI és SK esetében a teljes mértékben egyenlő bánásmód csak azon huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező személyekre vonatkozik, akik állandó tartózkodási engedéllyel is rendelkeznek; NL esetében visszavonható egy huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező személy ideiglenes tartózkodási engedélye, amennyiben szociális támogatást igényel.

BG, FI, IT, RO, SI[39] és SK továbbra is korlátozza a munkavállalást az első 12 hónap után, ami sérti az irányelvet. CY és EL esetében a nemzeti jogszabály nem egyértelmű e ponton.

Ami a családtagokat illeti (19. cikk (3) bekezdés), a második tagállamnak olyan megújítható tartózkodási engedélyt kell kiállítania számukra, amelynek érvényességi időtartama megegyezik a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező személy számára kiállított engedélyével. RO és SK nem ültetette át e konkrét rendelkezést, SI és LT[40] pedig indokolatlan korlátozásokat alkalmaz. Amint a családtagok megkapják e tartózkodási engedélyt, megilletik őket a családegyesítésről szóló irányelv 14. cikkében felsorolt jogok. EE, LV és RO egyáltalán nem ültetette át, illetve SI a munkavállalás tekintetében, FI pedig az oktatás tekintetében nem megfelelően ültette át e rendelkezést.

3.9. Kiutasítás elleni védelem (12. és 22. cikk)

Az irányelv szigorúan szabályozza az első tagállamból történő kiutasítást (12. cikk): A tagállamok kizárólag abban az esetben utasíthatnak ki egy huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező személyt, ha az illető „tényleges és kellően súlyos veszélyt jelent a közrendre vagy a közbiztonságra”. Mielőtt a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező személy kiutasításáról szóló döntést meghoznák, meghatározott kritériumok alapján alaposan meg kell vizsgálni az adott személy körülményeit és a döntés következményeit (12. cikk (3) bekezdés). Jogi kérdések merülnek fel azon tagállamok nemzeti joga esetében, amelyek nem tartalmaznak kimondott hivatkozást a különös veszélyre (ES, RO és SE); nem veszik figyelembe az összes kritériumot (BE, BG, FR, HU, LU, LV, NL, RO, SE); a közrenden vagy közbiztonságon kívül egyéb indokot is meghatároznak; vagy a 12. cikk (2) bekezdésének előírása szerint nem zárják ki kifejezetten a gazdasági szempontokat.

A 22. cikk lehetővé teszi azon huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező személy kiutasítását, aki tartózkodási engedélyt kapott egy második tagállamban, de e tagállamban még nem szerezte meg a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező jogállást. MT, PT és SE kivételével a tagállamok e tekintetben nem fogadtak el külön rendelkezéseket, ami problematikus, mivel a legtöbb tagállam további indokokat állapít meg a tartózkodási engedélyek megtagadására vagy visszavonására.

A harmadik országok illegálisan tartózkodó állampolgárainak visszatérésével kapcsolatban a tagállamokban használt közös normákról és eljárásokról szóló, 2008. december 16-i 2008/115/EK irányelv hatást gyakorolt a 22. cikk (2) és (3) bekezdésére, mivel az említett irányelv 6. cikke szerint a valamely tagállam területén illegálisan tartózkodó és egy másik tagállam által kibocsátott érvényes tartózkodási engedéllyel rendelkező harmadik országbeli állampolgároknak haladéktalanul távozniuk kell az engedélyt kibocsátó tagállam területére. A tagállam csak akkor adhat ki kiutasítási határozatot, ha az érintett harmadik országbeli állampolgár nem teljesíti ezt a kötelezettséget. Ugyancsak tiszteletben kell tartani a 2008/115/EK irányelvben előirt, a beutazási tilalomra vonatkozó eljárási garanciákat és rendelkezéseket.

3.10. Eljárási garanciák (7. cikk (2) bekezdés, 10. cikk, 19. cikk (1) bekezdés és 20. cikk)

- A kérelem feldolgozásának időkerete (7. cikk (2) bekezdés és 19. cikk (1) bekezdés)

A 7. cikk (2) bekezdésével összhangban a legtöbb tagállam tiszteletben tartja a huzamos tartózkodási engedély iránti kérelem elbírálására meghatározott hathónapos határidőt[41], és él azzal a lehetőséggel, hogy e határidőt „rendkívüli körülmények” között meghosszabbíthatja. BE és DE esete jogilag problematikus, mivel ezen országokban nincs konkrét rendelkezés a maximális időtartamról. Emellett egyes tagállamokban a gyakorlat nem mindig esik egybe a hivatalos határidőkkel[42].

A tagállamok többségében a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező személynek joga van ahhoz, hogy tartózkodási engedély iránti kérelme elbírálásáig egy második tagállamban tartózkodjon.

A tagállamoknak meg kell határozniuk, hogy milyen következményekkel jár, ha a megadott határidőn belül nem születik döntés (pl. a kérelmező ideiglenes tartózkodási engedélyének meghosszabbítása; a kérelemnek helyt adó vagy azt elutasító határozat, amely után a kérelmező jogorvoslattal élhet). E tekintetben nem helyes az átültetés EE, FI és IT esetében, ahol semmiféle ilyen rendelkezés nincs.

Az irányelv hatékony érvényesülésének („effet utile”) betartásával összhangban a kérelemnek helyt adó határozatnak egyenlőnek kell lennie a tényleges huzamos tartózkodási engedéllyel, ahogyan azt BE és NL előírja, de mindenesetre nem késleltetheti az ezen engedéllyel járó jogok megadását.

- Egyéb eljárási garanciák (7. cikk (2) bekezdésének harmadik albekezdése, 10. cikk és 20. cikk)

Úgy tűnik, hogy a tagállamok a gyakorlatban nem tesznek maradéktalanul eleget a 7. cikk (2) bekezdésének harmadik albekezdésében meghatározott tájékoztatási kötelezettségnek, különösen a 11. cikkel összhangban a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező személyek számára biztosított jogok skálája tekintetében.

Ami a 10. és 20. cikkben említett egyéb eljárási garanciákat illeti, ezeket belefoglalták a legtöbb nemzeti jogszabályba. CZ esetében azonban nem lehet megtámadni a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező jogállásnak az irányelv 9. cikke (4) bekezdése szerinti elvesztését.

IV. KÖVETKEZTETÉSEK

Az EU hosszú távon elkötelezett a harmadik országbeli állampolgárok, és különösen a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkezők beilleszkedésének és megkülönböztetés-mentességének elősegítése mellett. A huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező jogállásról szóló irányelv kulcsfontosságú eszköz e célkitűzés eléréséhez, és egyben az EU bevándorláspolitikájának egyik pillére. Ez az irányelv, az uniós polgárokra alkalmazandó rendszer és a bevándorláspolitika eszköztárából merítő, innovatív rendszerével EU-szerte kibővített jogokat garantál a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező harmadik országbeli állampolgárok számára, előmozdítja a megkülönböztetés-mentesség elvét, és első alkalommal olyan rendelkezéseket állapít meg, amelyek megkönnyítik a tagállamok közötti mobilitást.

Sajnálatos azonban, hogy a fenti ambiciózus célkitűzés ellenére számos tagállamban igen gyenge az irányelv hatása. 2009-ben e huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező harmadik országbeli állampolgárok körülbelül négyötöde négy tagállamban élt: EE (187 400), AT (166 600), CZ (49 200) and IT (45 200). FR és DE esetében csupán 2 000 harmadik országbeli állampolgár szerzett huzamos tartózkodási engedélyt[43]. Sőt, a rendelkezésre álló adatok szerint a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező harmadik országbeli állampolgárok közül eddig csupán kevesen (tagállamonként kevesebb mint ötvenen) éltek az EU-n belüli mobilitás új lehetőségével. Noha a több mint öt éve az országban tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok nem tesznek automatikusan eleget a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező jogállás feltételeinek (például azért, mert nem teljesítik a jövedelemre vonatkozó követelményt) vagy esetleg jogosultak az állampolgárság megszerzésére, és inkább e jogállást szeretnék megszerezni, jelentős eltérés van a huzamos tartózkodási engedélyre potenciálisan jogosultak, és az e jogállást ténylegesen megszerzők száma között.

E jelentés azt tárja fel, hogy a harmadik országbeli állampolgároknak általánosságban nem rendelkeznek elegendő információval a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező jogállásról és az ahhoz kapcsolódó jogokról, valamint számos hiányosság mutatkozik az irányelv átültetésében (például az irányelv hatályának korlátozó értelmezése, a befogadás olyan további feltételei, mint például a magas díjak, az EU-n belüli mobilitás jogszerűtlen akadályozása, az egyenlő bánásmódhoz és a kiutasítás elleni védelemhez való jog mellőzése), aminek következtében uniós és nemzeti szinten egyaránt további lépésekre lesz szükség.

V. A SORON KÖVETKEZŐ LÉPÉSEK

A Bizottság még több erőfeszítéssel igyekszik biztosítani, hogy az irányelvet EU-szerte megfelelően átültessék és végrehajtsák. Ennek érdekében teljes mértékben kiaknázza a Szerződés által ráruházott hatásköröket, és továbbra is szükség esetén jogsértési eljárást indít. Az irányelv átültetési határideje után öt évvel immár itt az ideje annak, hogy az teljes mértékben működőképessé váljon.

Ugyanakkor a Bizottság technikai szinten továbbra is együttműködik a tagállamokkal. A kapcsolattartó bizottság továbbra is feltárja a nehézségeket, elősegíti az irányelv értelmezésével kapcsolatos véleménycserét, valamint útmutatást kínál. Néhány jogi és technikai kérdést még jobban meg lehetne vitatni és pontosabban lehetne értelmezni, ide tartoznak például az integrációs intézkedések és feltételek; a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkezők második tagállamba történő befogadásával kapcsolatos különös szabályok; a kiutasítás elleni védelem; valamint a tagállamok közötti információcsere.

Továbbá, a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező személyeket jobban tájékoztatni kell az irányelv alapján őket megillető jogokról. A Bizottság – főleg a jövőbeni bevándorlási portál révén – maximálisan kiaknázza a meglévő weboldalakat, és tervei között szerepel, hogy egyszerűsített útmutatót készít a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkezők számára. A Bizottság továbbá ösztönözheti és támogathatja a tagállamokat abban, hogy tudatosító kampányokat szervezzenek a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező személyek tájékoztatására az őket megillető jogokról.

Végül pedig, a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező jogállás előmozdítása, a harmadik országbeli állampolgárok beilleszkedésének elősegítése, valamint a belső piac működésének javítása érdekében a Bizottság kilátásba helyezheti az irányelv módosítását az alábbiak érdekében: az ideiglenes jogállás nagyobb figyelembe vétele az ötéves időtartam kiszámításában; a körkörös migráció további ösztönzése rugalmasabb szabályokkal az EU területéről történő távollét időszakai tekintetében, az uniós kékkártya-rendszerrel[44] összhangban; a második tagállamban történő munkavállalás megkönnyítése; valamint a második tagállam huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező jogállása megszerzésének további egyszerűsítése.

[1] HL L 16., 2004.1.23., 44. o.

[2] Az első a családegyesítési jogról szóló 2003/86/EK irányelv volt.

[3] 2009-ben 567 100 (forrás: Eurostat).

[4] DK, IE és UK tekintetében az irányelv nem kötelező.

[5] A Bizottság támogatásával született tanulmányt az Andersson Effers Felix (AEF) által vezetett konzorcium késztette, a Matrix Insight Ltd (Matrix), valamint a Bevándorlási Jogi Központ (CMR) bevonásával. E tanulmány naprakésszé tette az európai bevándorlási és menedékjogi jogi tanulmányok egyetemi hálózata (Odüsszeusz) által 2007-ben késztett tanulmányt.

[6] Ld. különösen a 7., 41., 46., 53., 57., 148., 180. és 209. megkérdezéseket.

[7] D. Acosta Arcarazo, The Long-Term Residence Status as a Subsidiary Form of EU Citizenship (A huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező jogállás mint az uniós polgárság kiegészítő formája). An Analysis of Directive 2003/109 (a 2003/109/EK irányelv elemzése), Martinus Nijhoff, 2011.

[8] AT, SI, SK és PL kivételével az összes tagállam.

[9] C-5/07. sz. ügy (Bizottság/Portugália), C-59/07. sz. ügy (Bizottság/Spanyolország) és C- 34/07. sz. ügy (Bizottság/Luxemburg).

[10] Azon harmadik országbeli állampolgárok esetében, akik a harmadik országbeli állampolgárok magas szintű képzettséget igénylő munkavállalás céljából való belépésének és tartózkodásának feltételeiről szóló 2009/50/EK irányelv szerint az ún. kékkártyával rendelkeznek, e távolléti időszak 12 egymást követő, és összességében legfeljebb 18 hónapra hosszabbodik.

[11] Módosítások vannak előkészületben.

[12] AT, CY, CZ, DE, ES, FI, IT, LU, LV, MT, NL, PL, RO.

[13] CY, FI, FR, IT, LT és SE kivételével az összes tagállam.

[14] DE, EE, LT, LU, LV, MT és RO, azonban a családtagokra vonatkozóan nem alkalmazza e követelményt.

[15] AT, FR, DE, EL, LT, MT, NL.

[16] AT, DE, EE, EL, IT, LT, LV, MT, NL, PT, RO.

[17] FR esetében állampolgári ismeretekre vonatkozó kurzusok.

[18] Módosítások vannak előkészületben.

[19] Módosítások vannak előkészületben.

[20] E területen átültetési probléma merülhet fel AT, CY, CZ, DE, FR, HU, IT, LT, LU, LV, MT, PL, RO és SK esetében.

[21] A Bíróság C-361/88. sz. ügyben hozott 1991. május 30-i ítélete.

[22] C-508/10. sz. ügy (Bizottság kontra Hollandia).

[23] Ld. a (11) preambulumbekezdést.

[24] 10 év: CZ; határozatlan időtartam: FI, IT, DE, SI.

[25] Módosítások vannak előkészületben.

[26] AT, BE, CZ, FI, LU, MT, PT, SI.

[27] Módosítások vannak előkészületben.

[28] AT, BE, CY, CZ, DE, EL, ES, FR, HU, IT, LU, PL.

[29] Ezen azon juttatásokat értjük, amelyek a gyermekek, a szegények és a család védelmét hivatottak szolgálni.

[30] AT, BE, BG, CY, CZ, DE, EL, ES, FR, HU, IT, LT, LU, PL, RO, SE, SI.

[31] C-571/10. sz. ügy.

[32] BE, BG, CZ, DE, EL, ES, FI, FR, HU, NL, PL, SE, SI.

[33] AT, BE, DE, EE, EL, FI, IT, LT, LU, PL, PT, RO, SI, SK.

[34] Az átmeneti intézkedések uniós polgárokra történő alkalmazásakor, csak a hiányszakmák vonatkozásában

[35] Csak AT alkalmazza

[36] E követelmény azonban nem alkalmazandó az ideiglenes tartózkodási engedélyekre.

[37] Módosítások vannak előkészületben.

[38] Módosítások vannak előkészületben.

[39] Módosítások vannak előkészületben.

[40] Módosítások vannak előkészületben.

[41] 30 nap: SI; két hónap: CZ; három hónap: BG, CZ, EE, ES, IT, LV, PL, SK; négy hónap: FR, HU.

[42] Pl. IT.

[43] Forrás: Eurostat.

[44] 2009/50/EK irányelv.