Brüsszel, 21.03.2005

COM(2005) 98 végleges

A BIZOTTSÁG JELENTÉSE

„Hatékonyabb jogalkotás 2004” címmela szubszidiaritás és az arányosság elveinek alkalmazásáról szóló jegyzőkönyv 9. cikke értelmében(12. jelentés){SEC(2005) 364}

A Bizottság abbéli kötelezettségéről, mely szerint az Európai Tanácshoz és az Európai Parlamenthez a szubszidiaritás és az arányosság elveinek alkalmazásáról éves jelentést kell benyújtania, 1992. decemberében az Európai Tanács edinburgh-i ülésén határozott. E kötelezettséget – az 1997-es Amszterdami Szerződés által bevezetett módosítások keretében – az Európai Közösséget létrehozó szerződés (EKSz) mellékletében szereplő jegyzőkönyv is átvette. Az említett jelentés 1995 óta azokra az intézkedésekre is kiterjed, amelyek célja a jogszabályalkotás minőségének és hozzáférhetőségének javítása.

A szubszidiaritás, az arányosság és a szabályozási környezet javítása szorosan összefügg egymással. A szubszidiaritás elvének betartása mellett az Unió intézkedéseit a szükségesre és a hatékonyra korlátozza. Az arányosság elvének betartásával az Unió a lehető legegyszerűbb intézkedési módozatokat helyezi előtérbe. Az érdekelt felekkel folytatott konzultációra, a szakértelem összegyűjtésére, a hatáselemzésre, az alternatív eljárási módok kifejlesztésére és a „jó szabályozási gyakorlatok” kicserélésére vonatkozó intézkedések hozzájárulnak annak jobb értelmezéséhez és meghatározásához, ami szükséges, hatékony és könnyű. A szövegek szerkesztési minőségével, rendelkezésre bocsátásával, a jogszabályok végrehajtása ellenőrzésével és a közösségi vívmányok egyszerűsítésével kapcsolatos törekvések szintén hozzájárulnak ehhez.

E jelentés a sorban a 12. A 2004-es év összefoglalóját tartalmazza. A vonatkozó dokumentumokra való hivatkozásokat is tartalmazó részletes elemzést az e Közleményt kísérő bizottsági szolgálatok munkadokumentuma tartalmazza.

1. JOBB SZABÁLYOZÁS

A szabályozási környezet javítása mindenek felett álló prioritás a versenyképesség növelése, a növekedés és a foglalkoztatás szempontjából legalább annyira, mint a fenntartható fejlődés és az európai polgárok életminőségének javítása tekintetében. Az Unión belüli feladatmegosztás okán e javítás közös erőfeszítéseket tesz szükségessé az Európai Parlament, a Tanács, a Bizottság és a tagállamok részéről.

Az Unió e témakörben érvényes stratégiája alapvetően két dokumentumon nyugszik: egyrészről a 2002 júniusi „A szabályozási környezet egyszerűsítése és javítása” című bizottsági cselekvési terv[1], másfelől az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság által 2003. decemberében megkötött intézményközi megállapodás a „Jobb törvényalkotásról”[2] A tagállamok a 2002. májusában a közigazgatásért felelő miniszterek által elfogadott kormányközi program keretében[3] egy ehhez hasonló, és részben kiegészítő jellegű stratégiát követnek.

E három stratégiai összetevő végrehajtására 2004-ben került sor, területenként és felelősségi körönként változó sikerrel. Mindez az igények és a rendelkezésre álló források ismételt átfogó felmérését teszi szükségessé. Az elmúlt három év során megszerzett tapasztalat alapján meg kell határozni a vállalt erőfeszítések konszolidálása mellett a kiegészítő intézkedéseket is. Erre az újonnan felálló Bizottság, annak új munkaprogramja és új prioritásai kiváló alkalmat nyújtanak.

A változó teljesítmények ellenére az érintett felek mindegyike fokozódó érdeklődést mutatott a szabályozási minőség javítását célzó intézkedések iránt. Részben e fokozódó érdeklődés miatt is, ez idő alatt tovább súlyosbodtak a különböző kezdeményezések összehangolásával és az egyes intézmények előjogainak tiszteletben tartásával kapcsolatos problémák. A Bizottság megítélése szerint tehát a struktúrák és az eljárások ésszerűsítésének kérdését mihamarabb tárgyalni kell.

1.1. A Bizottság intézkedései

A Bizottság – távolról sem önelégült – meggyőződése, hogy a cselekvési terv elfogadása óta eltelt viszonylag rövid idő alatt megvalósított előrehaladás – az ugyanezen időszak alatt számos tagállam által elért fejlődéshez képest is – számottevő.

Az érdekelt felekkel folytatott konzultáció

A konzultációk száma 2004-ben jelentősen emelkedett. Ez annak köszönhető, hogy a 2003-ban bevezetett és a konzultációra vonatkozó minimumkövetelmények többségét sikeresen teljesítették. A Bizottságnak a válaszadóknak adott visszajelzések tekintetében továbbra is fokozott, míg az átláthatóság tekintetében kisebb mértékű erőfeszítéseket kell tennie. Egyes ágazatokban komoly kockázattá lépett elő a bizonyos érdekelt feleknél jelentkező „konzultációs fáradtság” valamint a hirdetésre és elemzésre fordítható korlátozott források túl sok konzultáció közötti kötelező elosztása. Ezt az intézményeknek az elkövetkező évekre vonatkozóan is szem előtt kell tartaniuk a konzultációk számával és a kért részletezés mélységével kapcsolatos döntés meghozatalakor. Emellett folyamatosan ügyelni kell arra, hogy a konzultációs szakaszba a társadalom valamennyi rétegét be lehessen vonni.

Hatásvizsgálat

A gyakran rendkívül összetett forgatókönyvek lehetséges hatásait a 25 tagállamban és az Unión kívül vizsgálni különösen nehéz. A Bizottságnak azonban sikerült a 2004-ben befejeződött kiterjesztett hatásvizsgálatok számát – 29, szemben a 2003-ban elvégzett 21-el – és azok minőségét összességében javítania. Az eredmény azonban továbbra is gondot okoz, mivel az eredetileg tervezettnél kevesebb hatásvizsgálatot végeztek. Míg az első tapasztalatok azt mutatják, hogy az alkalmazott módszertan megállja a helyét, a jelenlegi módszertant még szisztematikusabban kell alkalmazni a bizottsági szolgálatoknál, és fokozottabban kell összpontosítani a versenyképességi kérdésekre. Új iránymutatások és technikai segítségnyújtások állnak kidolgozás alatt. Ezek segítségével megválaszolhatók az említett kérdések, továbbá javul a minőség és nő a mennyiség. Emellett a fokozódó belső ambícióknak és a külső elvárásoknak való megfelelés további forrásokat tesz szükségessé.

A szakértelem összegyűjtése és felhasználása

A szakértelem speciális területeken történő összegyűjtését 2004-ben a Hatodik kutatás-fejlesztési keretprogramnak köszönhetően rendszerezték. A tudományos tanácsadás szélesebb körű terjesztését lehetővé tevő webes alkalmazás (SINAPSE – e-hálózat - Scientific INformAtion for Policy Support in Europe – Tudományos információval a politikai támogatásért Európában) technikai fejlesztése befejeződött. A 2005. márciusára ütemezett hivatalos indítás előtt a tudományos közösségnek regisztráltatnia kell magát. Emellett a Bizottság által felállított szakértői csoportok átláthatóságának javítását célzó munka is megkezdődött. E munka eredményeképpen 2005 elején a fent említett szakértői csoportok listáját, ugyanezen év második felében pedig a Parlamentet és a közvéleményt a szakértői csoportokról rendszeresen tájékoztató regisztert jelentetnek meg.

Az acquis naprakésszé tétele és egyszerűsítése

Az acquis egyszerűsítése – különösen a lisszaboni stratégia tekintetében – továbbra is elsődleges fontosságú. A Bizottság tevékenyen folytatta az egyszerűsítést célzó programtervét. A Bizottság emellett a Tanács által 2004. novemberében benyújtott prioritási listájának vizsgálatát is elindította, és a megfelelő ellenőrzésről 2005 során határoz. Emellett a Bizottság mérlegeli a jogszabályok beazonosításához szükséges azon mechanizmusok megerősítését, amelyek pontosan az e jogszabályok által óvott közérdekkel kapcsolatban aránytalanul nagy terheket rónak az uniós gyártókra. Ez a gyakorlat vezethet oda, hogy a Bizottság útjára indíthatja egyszerűsítési programjának új szakaszát.

A közösségi joganyag volumenének csökkentése továbbra is viszonylag gyenge pontnak számít (az idejétmúlt jogszabályok egységes szerkezetbe foglalása és hatályon kívül helyezése). A Bizottságnak eredeti megoldásokat kell találnia a fordítás terén mutatkozó számottevő lemaradások leküzdésére, és annak elkerülésére, hogy a soron következő bővítések során hasonló helyzet alakuljon ki. A jogszabályok egységes keretbe foglalásáról szóló 1994-es intézményközi megállapodás aktualizálását ugyancsak tervbe kell venni.

Az új EUR-Lex szolgáltatás elindulásával a dokumentumok hozzáférhetősége 2004-ben nagymértékben javult. Az adatbázis díjmentesen biztosít hozzáférést az Unió és az Európai Közösségek alapszerződéseihez, az Unióra nézve kötelező erejű nemzetközi megállapodásokhoz, a hatályos EK joganyaghoz – köztük az egységesített jogi szövegekhez –, az előkészítő jogi aktusokhoz, a parlamenti kérdésekhez, az esetjoghoz és az Európai Bíróság jelentéseihez, valamint a Hivatalos Lap valamennyi számához.

Az eszközök kiválasztása

A Bizottság létrehozta az Unió által bevezetett társszabályozási mechanizmusok, valamint a közösségi vonatkozású önszabályozás formáinak jegyzékét. E jegyzék szolgál alapul az említett szabályozási alternatívák gyakoribb alkalmazási lehetőségeiről szóló, és először 2005-ben benyújtandó jelentéshez.

Emellett a Bizottság tovább érvelt és cselekedett annak érdekében, hogy a legrészletesebb végrehajtó feladatköröket az európai szabályozási ügynökségekre lehessen átruházni. 2004 végén összesen 26 közösségi / EU ügynökség működött. 2005-ben a Bizottság egyik központi célkitűzése az európai szabályozási ügynökségek működési keretének meghatározásáról szóló háromoldalú intézményközi megállapodás elfogadása.

Végül azáltal, hogy a Bizottság, az olasz állam és Lombardia régiója aláírta az első megállapodást, a Közösség, a tagállamok és a regionális illetve helyi hatóságok között kötött célkitűzés-központú háromoldalú szerződések és megállapodások terén is előrelépés történt. A Bizottság álláspontja szerint az egyéb érintett központi, regionális és helyi hatóságok részéről tartós kötelezettségvállalás szükséges.

A közösségi jog alkalmazásának ellenőrzése

Az új tagállamok teljesen integrálódtak a közösségi jog alkalmazásának ellenőrzési rendszerébe (az irányelvek átültetéséről szóló nemzeti intézkedésekkel kapcsolatos online bejelentés stb.). A bővítés általános hatásának ellenőrzésére és felülvizsgálatára ugyancsak eljárást állapítottak meg.

A polgároknak és az üzleti vállalkozásoknak a közösségi joganyag alkalmazásával kapcsolatos problémái kezelése nagymértékben javult az olyan intézkedéseknek köszönhetően, mint például a SOLVIT – a belső piaci problémamegoldó hálózat–. Emellett a Bizottság előkészítette egy új, Internet-alapú eszköz 2005-ös bevezetését, amely megkönnyíti a polgárok és az üzleti vállalkozások részéről a közösségi jog tiszteletben tartásának elmulasztásával kapcsolatban érkező panaszok rendszerezését.

1.2. Uniós intézményi szinten hozott intézkedések

2004-ben a Tanács és annak elnöksége tevékeny szerepet vállalt néhány, a jobb szabályozással kapcsolatos kérdéssel kapcsolatban. A 2004-2005-ben elnöklő tagállamok (Írország, Hollandia, Luxemburg és az Egyesült Királyság) 2004 januári közös kezdeményezésében és annak 2004 decemberi frissített változatában – amelyhez a 2006-ban elnöklő Finnország és Ausztria is csatlakozott – ezen országok fokozottabb erőfeszítéseket sürgettek az igazgatási terhek csökkentésére, a hatásvizsgálatra és a szabályozási alternatívák (mint az ön- és társszabályozás) egyszerűsítésére és gyakoribb használatára. E téren említésre méltó eredménynek számít az a tény, hogy a Tanács jóváhagyta az egyszerűsítés 15 prioritását tartalmazó, és a Bizottság által is megvizsgálandó listát, valamint, hogy útjára indult az elemekről és az akkumulátorokról szóló irányelv-javaslattal kapcsolatos lényegi módosítások elfogadását megelőző legelső hatásvizsgálat. Ugyanakkor sajnálatos, hogy a Bizottság által előterjesztett, az egyszerűsítéssel kapcsolatos 30 javaslatból a Tanács mindössze tízet fogadott el, és számos módosítás elemzése nem átlátható módon történt.

A „hatékonyabb jogalkotásról” szóló intézményközi megállapodás végrehajtása 2004-ben kezdődött, de üteme várhatóan gyorsulni fog. Az egyszerűsítéssel kapcsolatos függőben levő javaslatok elfogadásának gyorsítását célzó európai parlamenti és tanácsi munkamódszerek elfogadása különösen sürgős.

1.3. A tagállamok által hozott intézkedések

Az európai gazdasági szereplőkre nehezedő szabályozási terhek okai továbbra is elsősorban a nemzeti jogszabályokban keresendők. Ezért tagállami szinten további fejlődésre van szükség. A Bizottság ugyanakkor üdvözli a Bizottság és a Mandelkern munkacsoport ajánlásaira válaszul tett tagállami erőfeszítéseket. Míg a legtöbb tagállam bevezette a szabályozási környezet javítását célzó kezdeményezéseket, azok alkalmazása továbbra is rendszertelen.

A Bizottság – az EK jogi aktusokat átültető nemzeti jogszabályok elfogadása előtt – elsősorban a tagállamokat kéri fel konzultációra és hatásvizsgálatra. Hasonlóan az uniós intézményekkel szemben támasztott elvárásokhoz, a Bizottság kiemeli az uniós jogalkotási-javaslatok benyújtását megelőző e lépés szükségességét is. Végül a Bizottság javasolja összehasonlítható, de legalábbis összeegyeztethető szabályozásminőségi mutatók uniós és tagállami szintű bevezetését az előrehaladás ellenőrzése és a legjobb gyakorlatok könnyebb azonosítása érdekében.

2. A SZUBSZIDIARITÁS ÉS AZ ARÁNYOSSÁG ELVEINEK ALKALMAZÁSA

A Bizottság a szubszidiaritással és az arányosság elvével kapcsolatos eljárási kötelezettségeit rendkívül komolyan vette. A jogalkotási javaslat megtételét rekordszámú konzultáció előzte meg.[4].Emellett a rendeletek és irányelvek számának a határozatok és ajánlások számához mért abszolút és relatív értelemben vett csökkenése is jelzi, hogy a Bizottság milyen körültekintéssel választotta ki a legmegfelelőbb eszközt[5].

Néhány esetben ugyanakkor a Bizottságot bírálat érte azért, mert az elveket nem a kellő részletességgel kezelte, illetve azért a módért, ahogyan az egyes érdekelt felekre nehezedő terheket felmérte[6]. A bizottsági javaslatok és az említett elvek közötti megfelelőség megállapításához vezető okok érthetőbb indoklása, valamint a megfelelőségi felügyelet megkönnyítése érdekében a Bizottság az indoklások elkészítésére egy új szoftveralkalmazást fejlesztett ki és tesztelt le.[7] Ezzel az alkalmazással biztosítható, hogy az elvekkel kapcsolatos valamennyi kért információt rendszeresen lehessen lekérdezni. Az alkalmazást 2005-re valamennyi szolgálat használni fogja. A terhek felmérésének tekintetében a Bizottság hangsúlyozni kívánja, hogy ez egy ily kibővült, és sokszínű Unióban meglehetősen összetett kérdéskör. Az esetleges hatásokról nem mindig lehet pontos előrejelzést készíteni, illetve ha mégis, az gyakran költséges és hosszadalmas. A teljességre való törekvés pedig a jogszabály-alkotási folyamat megbénulásához vezethet, miközben az Uniónak égető feladatokkal kell megküzdenie. A Bizottság álláspontja szerint ezért továbbra is az arányos elemzés elve kell, hogy érvényesüljön. Ezt szem előtt tartva a Bizottság felülvizsgálja, illetve adott esetben visszavonja javaslatait, amennyiben kiderül, hogy lényeges elemek figyelembe vételének elmulasztására került sor, illetve figyelembe vesz olyan jelentős eredményeket, amelyek javaslatai beterjesztését követően keletkeztek.

Összességében az Európai Parlament és a Tanács viszonylag kevés, a szubszidiaritás és az arányosság elvével kapcsolatos módosítást vezetett be. Ez a konszenzuson alapuló értelmezés nem meglepő a rekordszámú lefolytatott konzultáció ismeretében, valamint azt tekintve, hogy a Bizottság számos javaslata voltaképpen válasz volt az Európai Tanács, a Tanács és az Európai Parlament felkéréseire.

Amíg a Parlament általában indokolta módosításait, addig anekdotaszerű bizonyítékok vannak arra, hogy ez a Tanács módosításainak esetében a legritkábban volt így. Míg a tagállamok a bűnügyekben gyakorolták büntetőügyekben folytatott rendőrségi és igazságügyi együttműködésre irányuló kezdeményezési jogukat, és hivatalos javaslatokat tettek, addig a szubszidiaritás és az arányosság elveinek való megfelelés gyakran csak a szavak szintjén maradt. A megállapított irányzatokat az e kérdésben folytatott leghevesebb viták tartalmának áttekintése is megerősíti. A Parlament módosításaiban többnyire szélesebb körű uniós fellépésre szólított fel, és úgy érvelt, hogy a siker eléréséhez hatékonyabb eszközökre van szükség, ezzel szemben a Tanács módosításaiban a tervezett intézkedés alkalmazási körének szűkítését, vagy a fellépés leghatékonyabb formájának elfogadását szorgalmazta. Az esetek többségében a három intézménynek sikerült megegyezésre jutni a szubszidiaritás és az arányosság elveinek közös értelmezésével kapcsolatban.

Az uniós intézményeknek továbbra sem szabad figyelmen kívül hagyniuk, milyen kockázattal jár, ha tárgyalásaik a puszta alkudozás szintjén maradnak. Ezáltal a folyamat során sérülne a szubszidiaritás és az arányosság elve, ez pedig aláásná a politika koherenciáját, elfogadását és hatékonyságát . Ezzel szemben – az adott pillanat politikai légköréhez vagy az adott eset érzékenységéhez való igazodás érdekében – az említett elvek nem szolgálhatnak ürügyül az Uniónak járó hatáskörök figyelmen kívül hagyásához, illetve az alapszerződésekben meghatározott elvek és szabályok kiforgatásához. Egy 25 tagú Európai Unióban a tényeken alapuló tanácskozás és szilárd érvek még fontosabbak, mint valaha.

Az Unió jogalkotási folyamata politikai ellenőrzésének tekintetében a Régiók Bizottsága véleményeinek többségében elismerte az Unió intézkedéseinek legitimitását. Ugyanakkor a Régiók Bizottsága két alkalommal arra kérte fel az Európai Bizottságot, hogy az arányosság elvének való jobb megfelelés érdekében vizsgálja felül választott eszközeit. A fenti ajánlások eredményeképpen elfogadásra került az a szemlélet, amely lehetővé teszi a helyi és regionális hatóságok még aktívabb bevonását a közösségi jogalkotás alkalmazásába. A Régiók Bizottsága emellett jelezte, hogy 2005-ben szándékában áll rendszerbe foglalni a szubszidiaritás elve betartása értékelését, amelyet egyrészről az általa kibocsátott véleményekhez csatolt, a szubszidiaritás elvét értékelő táblázat kidolgozása, másrészről pedig a szubszidiaritás ellenőrzésének céljából a helyi és regionális hatóságok hálózatának fokozatos kialakítása kísérne. A COSAC[8] és egyes nemzeti parlamentek – az alkotmányos szerződés várható hatályba lépését szem előtt tartva – a maguk részéről már elkezdték a szubszidiaritás elve alkalmazásának felügyeletét szolgáló új modellek vizsgálatát[9].

Az utólagos bírósági felülvizsgálat tekintetében az Európai Bíróság hat alkalommal tett említést a szubszidiaritás elvéről. Egyetlen ítélet sem állapította meg, hogy a témakörhöz tartozó szerződések bármely jogszabályának alkalmazása helytelen lenne.

A Bizottság üdvözli az említett előrelépéseket, mivel minden oldal fokozott éberségére van szükség annak biztosításához, hogy az uniós fellépés valóban indokolt legyen, és a legmegfelelőbb szemléletet alkalmazza.

[1] (COM(2002)278, 2002. június 5. A cselekvési terv az európai kormányzásról szóló fehér könyv folyománya (COM(2001)727, 2001. június 25.). E cselekvési terv szintén figyelembe veszi a közigazgatásért felelős miniszterek által 2000 novemberében elfogadott, és Dieudonné Mandelkern által vezetett munkacsoport által a szabályozás minőségével kapcsolatban tett ajánlásokat. (a 2001 novemberében elfogadott Mandelkern-jelentés) Az e jelentés célkitűzéseit részletező nyolc célzott közleményt a „Jobb törvényalkotás 2003” című éves jelentés (COM(2003)770, 2003. december 12.) tartalmazza.

[2] HL C 321., 2003. december 31. 1.o.

[3] E cselekvési program másik alapja részben a korábbiakban említett Mandelkern jelentés.

[4] Lásd a mellékletben szereplő bizottsági szolgálatok munkadokumentumának 2.1.1. alszakaszát.

[5] Lásd a munkadokumentum 1. mellékletét.

[6] A munkadokumentum 3.2. szakasza tesz említést az elvek alkalmazásának terén 2004-ben bekövetkezett előrelépések példaértékű eseteiről.

[7] Lásd a munkadokumentum 2.1.4. alszakaszát.

[8] „Az Európai Unió Európai Ügyekkel Foglalkozó Bizottságok Konferenciája”

[9] Az alkotmányos szerződés által a szubszidiaritással kapcsolatban javasolt új keretrendszerről lásd a munkadokumentum 3.1.3. alszakaszát.