[pic] | AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA |

Brüsszel, 23.7.2008

COM(2008) 495 végleges

A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK

a Bulgária által az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus keretében elért előrehaladásról{SEC(2008) 2350}

1. BEVEZETÉS

Amikor 2007-ben belépett az Unióba, Bulgária még komoly kihívásokkal nézett szembe a bírói kar működőképességének biztosítása, valamint a korrupció és a szervezett bűnözés elleni küzdelem terén. A Bizottság és a többi tagállam leküzdhetőnek ítélte ezeket a problémákat, és a bolgár hatóságok elkötelezték magukat az e területeken tapasztalható hiányosságok orvoslása mellett annak érdekében, hogy az ország teljes mértékben élni tudjon az uniós tagságból eredő jogokkal, illetve eleget tehessen az abból fakadó kötelezettségeknek. A bolgár hatóságok és a többi tagállam elismerte, hogy mélyreható igazságszolgáltatási reformra, valamint a korrupció és a szervezett bűnözés elleni küzdelemben tett összehangolt erőfeszítésekre van szükség ahhoz, hogy a bolgár állampolgárok gyakorolhassák uniós polgárként járó jogaikat, és élni tudjanak azokkal a lehetőségekkel – pl. a pénzügyi támogatással –, amelyeket az uniós tagság megnyit előttük. Tágabb értelemben elismerték, hogy az Unió lényegi elvei – a jogállamiság tisztelete, a kölcsönös elismerés és az alapvető kölcsönös bizalomra épülő együttműködés – csak akkor ültetethetők át a gyakorlatba, ha gyökerüknél kezelik ezeket a problémákat.

Mindezek alapján a Bizottság és a többi tagállam szükségesnek látta, hogy a csatlakozást követően Bulgáriával szorosan együttműködve tevékenykedjen annak érdekében, hogy megvalósuljanak az igazságszolgáltatási rendszer megerősítéséhez, valamint a korrupció és a szervezett bűnözés elleni küzdelem szempontjából szükséges reformok. A Bizottság együttműködési és ellenőrzési mechanizmust hozott létre az előrelépés figyelemmel kísérése céljából és azért, hogy e hiányosságok megszüntetéséhez is támogatást nyújthasson. A bolgár hatóságok tájékoztatása és szakértői látogatásokból nyert kiegészítő információk alapján e jelentés összefoglalja és részletesen elemzi, hogy milyen előrehaladást ért el Bulgária az együttműködési és ellenőrzési mechanizmusban meghatározott kritériumok teljesítése tekintetében. Ez a harmadik jelentés a hathavonta készítendő jelentések sorában.

Az értékelés rámutat arra, hogy a bolgár hatóságoknak komoly nehézségei vannak azon a téren, hogy érdemi előrelépést érjenek el az igazságszolgáltatási reform terén, illetve a korrupció és a szervezett bűnözés elleni küzdelemben. Annak ellenére, hogy dicséretes erőfeszítések történtek a szükséges intézmények létrehozása és az előírt eljárások és folyamatok megteremtése érdekében, kevés jel mutat arra, hogy a rendszer jelenleg megfelelően működne. Illúzió lett volna azt feltételezni, hogy a mélyreható és tartós változás gyorsan bekövetkezhet. Az előrehaladás azonban – a bolgár kormány erőfeszítései ellenére – lassabb és korlátozottabb a vártnál, és bizonyos ideig továbbra is szükség lesz az ellenőrzés és az együttműködés fenntartására. Az igazságszolgáltatási rendszer és a közigazgatás komoly megerősítésre szorul. Ez nehéz és hosszú távú feladat.

2. A BULGÁRIAI REFORMFOLYAMAT

2.1. Teljesítmények

Bulgária erőfeszítést tett annak érdekében, hogy létrehozza azokat az intézményeket és megteremtse azokat az eljárásokat és folyamatokat, amelyek – személyzettel megfelelően ellátott intézmények és hatékonyan irányított folyamatok esetén – meghozhatják a korrupciótól és a szervezett bűnözés fenyegetésétől mentes, működőképes bírói kartól és közigazgatástól elvárható eredményeket.

A bírói kar reformja terén Bulgária törvénybe iktatta az alkotmánymódosítást, továbbá elfogadta a polgári perrendtartást, az igazságszolgáltatási rendszerről szóló törvényt és annak végrehajtási jogszabályát. E jogszabályok megerősítették a bírói kar függetlenségét. Rendelkeztek a Legfelsőbb Igazságszolgáltatási Tanács felállításáról, amely független választott testületként a bírói kar irányításának felügyeletére kap megbízást. Független igazságszolgáltatási felügyeletet hoztak létre, amely első ellenőrzésének elindításával megkezdte működését.

A korrupció és a szervezett bűnözés elleni küzdelem céljából megalakították az Állami Nemzetbiztonsági Ügynökséget, amely 2008 elejétől rendelkezik tényleges nyomozati jogkörrel. Összeállították azon ügyek jegyzékét, amelyekben az ügyészség felügyelete alatt folyik nyomozás. Mindemellett Bulgária előrehaladást ért el két jelentős és jelképes értékű ügyben folytatott vizsgálatban.

Az ország haladást ért el a helyi korrupció elleni küzdelemben az annak lehetőségeit csökkentő – különösen a határrendőrséget érintő – új közigazgatási eljárások bevezetésével. Bulgária megszüntetette azoknak a vámmentes boltoknak és benzinkutaknak a működését, amelyek feltételezések szerint központi szerepet játszottak a helyi korrupcióban és szervezett bűnözésben.

2.2. Eredmények

Jelentős erőfeszítéseket tettek az intézmények és eljárások létrehozása terén. Ezek a reformok azonban még nem hoztak megfelelő eredményeket. Szükség van a jogszabályok elfogadására, eljárások bevezetésére és intézmények megalakítására, ez azonban nem elegendő – a jogszabályokat végre kell hajtani, az intézményeknek pedig hatékonyan kell működniük a konkrétabb eredmények elérése érdekében.

Az igazságügyi reform vonatkozásában továbbra is hiányosságok tapasztalhatók a büntető törvénykönyvben és a büntető eljárásjogi törvényben. A 2006-ban elfogadott büntető eljárásjogi törvény nem járul hozzá a hatékonyság javításához a büntetőeljárás előkészítő szakaszában. A feladat- és hatáskörök nem kellően pontosan vagy jól meghatározottak ahhoz, hogy megkönnyítsék a különböző szereplők közötti együttműködést. Csekély eljárási hibákra hivatkozva fontos ügyeket küldenek vissza az ügyészségnek. Gyakori a büntető eljárás elhúzódása, és nem állnak rendelkezésre olyan eljárásjogi biztosítékok, amelyek megakadályoznák, hogy a bíróságok halogassák a döntéshozatalt. A büntető törvénykönyv elavult, és ez az egyik oka annak, hogy túl nagy teher nehezedik a bírói karra.

2008 áprilisában javaslatot tettek a rendőrséget is magába foglaló belügyminisztériumon belüli bűnüldözési reformra . Ez örvendetes lépés, azonban vita bontakozott ki annak tisztázatlansága miatt, hogy a büntető eljárás előkészítő szakaszában résztvevő, különböző szereplőkre milyen feladatok hárulnak a büntető ügyekben folytatott információgyűjtéssel, nyomozással, és a vád képviseletével kapcsolatosan. Az illetékes testületek feladat- és hatáskörére vonatkozó eltérő álláspontok bizonytalansághoz vezettek, és teljesítménycsökkenésben mutatkoztak meg. Bár az új intézményként megalakult Állami Nemzetbiztonsági Ügynökség már felmutatta első nyomozati eredményeit, ez még nem jelenik meg a jogrendszer ügykezelési hatékonyságában.

A bűnüldöző szervek és a bírói kar egyaránt gyenge igazgatási kapacitásokkal rendelkezik. A rendőrségnek nincs elegendő megfelelően képzett személyzete és felszerelése a bonyolult ügyekben való nyomozások lefolytatásához. Lassan halad a bírói kar számítógépekkel való ellátása. Nem áll rendelkezésre kellő mennyiségű megbízható információ és adat a büntetőügyi nyomozásokról, vádemelésekről és ítéletekről. Mindez akadályozza, hogy magas szakmai színvonalú eredményeket érjenek el a bírói kar és az igazságügyi minisztérium munkája során.

A helyi korrupció vonatkozásában, a 2007. novemberi helyhatósági választásokon történt korrupcióval és szavazatvásárlásokkal kapcsolatos, széles körben elterjedt feltételezéseket nem követték kiterjedt intézkedések – csak néhány vizsgálat indult, és kevés esetben született ítélet. A 2008. június eleji időközi helyhatósági választásokon állítólag legalább két városban megismétlődtek az említett visszaélések. Az egészségügy és az oktatás a korrupció jeleit mutatja. A tudatosság erősítésére irányuló tevékenység ellenére sem érkeztek panaszok, és nem léptek színre önkéntes bejelentők. A közbeszerzések során kevéssé ellenőrzik és kísérik figyelemmel az összeférhetetlenséget. Hiányzik a stratégiai megközelítés a helyi korrupció elleni küzdelemben. A minisztertanács korrupcióellenes bizottsága nem tett lépéseket ebben a vonatkozásban.

A magas szintű korrupció és a szervezett bűnözés elleni küzdelem nem hoz elég eredményt. Jóllehet nagy hírverést kapott a „korrupció elleni háború”, valamint néhány ügyben történtek lépések, ezek az ügyek elhanyagolhatóan kis hányadát teszik ki az ilyen típusú bűncselekményeknek. Hiányosak és helyenként ellentmondásosak a rendelkezésre bocsátott statisztikai adatok. Bulgária csekély előrehaladást ért el a bűncselekményekből származó pénzügyi eszközök befagyasztása és elkobzása terén.

A feltételezett korrupció és csalás az uniós pénzügyi támogatási programok végrehajtását is érinti. Bulgáriának lényegesen erősítenie kell az uniós pénzeszközök megfelelő kezelésére vonatkozó képességét. Ez annyit jelent, hogy több uniós finanszírozási programot fel kellett függeszteni, vagy a finanszírozott tevékenységeket be kellett fagyasztani. Az OLAF, a csalás elleni uniós hivatal jelentése szerint az alábbi tényezők hátráltatják a korrupciós és csalási esetek gyors és hatékony megoldását: eljárásjogi akadályok, lassú bírósági ügyintézés, bizalmas információk kiszivárgása, valamint a bírói testületre és a közigazgatásra való állítólagos nyomásgyakorlás. Az uniós pénzeszközök kezelésére vonatkozó döntésekre nézve a vonatkozó uniós rendeletek és kapcsolódó eljárások különleges ellenőrzési követelményei az irányadók. Az uniós finanszírozással kapcsolatban felszínre került problémákat a kísérő jelentésben részletezzük.

2.3. A szükséges fejlesztések

Néhány alapvető fejlesztésre szükség van, jóllehet – a strukturális hiányosságoktól függetlenül – az eredmények elérésének kell elsődleges prioritást élveznie. Ez lankadatlan politikai akaratot és elszántságot igényel.

Lépéseket kell tenni a hatékonyabb igazságszolgáltatás elősegítése érdekében. A büntetőeljárás előkészítő szakaszának hatékonyságjavítása, illetve az eljárások elhúzódásának csökkentése és az elhúzódással szembeni biztosítékok megállapítása céljából kiigazításokat kell végezni többek között a büntető eljárásjogi törvényben. Szükség van a büntető törvénykönyv alapos reformjára. Ennek ki kell terjednie pl. a csekély súlyú bűncselekmények és a súlyos bűnözés közötti jobb különbségtételre, valamint a fogalommeghatározások frissítésére a bűnözés új formáinak figyelembevételével. Lényeges, hogy hatékonyabb összeférhetetlenségi és vagyoni ellenőrzési törvényt hozzanak létre – a jelenlegi tervezet nem elegendő a cél eléréséhez. Miután elfogadták a felülvizsgált jogszabályt, a lehető legrövidebb időn belül végre kell azt hajtani.

Ezentúl az újonnan létrehozott Legfelsőbb Igazságszolgáltatási Tanácsnak kell magára vállalnia a reformfolyamatért viselt felelősséget, továbbá intézkedéseket kell tennie annak biztosítására, hogy a bírói kar gyors és hatékony döntéseket hozzon. A Legfelsőbb Igazságszolgáltatási Tanács Felügyeletének ki kell alakítania az eljárás során elkövetett hibákkal és fegyelmi ügyekkel kapcsolatban végzett megelőző vizsgálatokra vonatkozó gyakorlatát. E vizsgálatokat sürgős intézkedéseknek kell követniük a Legfelsőbb Igazságszolgáltatási Tanács részéről.

A bonyolult ügyek kezelése érdekében jobban szervezett bűnüldöző szervekre van szükség. Tisztázni kell, hogy a szereplők a büntetőeljárás előkészítő szakaszában milyen feladatot, illetve hatáskört látnak el, hogy ennek révén szorosabb együttműködés valósuljon meg a rendőrség, a vizsgálatban részt vevők, a különleges ügyosztályok és az ügyészség között. A büntetőeljárás előkészítő szakaszáról folyó jelenlegi vita bizonytalanságot eredményez, és a folyamatban lévő nyomozások során megnehezíti az eredmények elérését. Elsősorban a rendőrség, az Állami Nemzetbiztonsági Ügynökség és az ügyészség közötti pontos együttműködést kell törvényben rögzíteni. Egyértelművé kell tenni az Állami Nemzetbiztonsági Ügynökség nyomozati szerepét, és világosan el kell különíteni azt a hírszerzésben betöltött feladatától. Biztosítani kell a parlamenti felügyeletet. Ennek célja nem a nyomozati cselekményekbe való beavatkozás, hanem a szokásos mértékű elszámoltathatóság szavatolása. Tisztázni kell a vizsgálóbírók feladat- és jogkörét a különleges nyomozások során. Visszatérő orvosolandó probléma, hogy nem tartják tiszteletben a bizalmas információkat, és hiányzik a tanúvédelem a büntetőeljárás előkészítő és bírósági szakaszában.

A bűnüldöző szervek és a bírói kar igazgatási kapacitásait egyaránt erősíteni kell. A rendőrségnek jobban képzett személyzetre és kellő felszerelésre van szüksége ahhoz, hogy a bonyolult ügyekben lefolytathassa a nyomozást. Be kell fejezni a bírói kar számítógépekkel való ellátását, és hatékonyabb ügykezelési rendszereket kell bevezetni a büntetőeljárás előkészítő szakaszában. Az egységes információs rendszer kifejlesztése révén hasznos információkhoz és adatokhoz juthatnának az igazságszolgáltatási rendszer hatékonyságával kapcsolatban, és ily módon könnyebbé válna mind a Legfelsőbb Igazságszolgáltatási Tanács, mind pedig az igazságügyi minisztérium munkája, különösen az utóbbinak a büntetőpolitika kialakítására irányuló tevékenysége tekintetében.

Bulgáriának javítania kell az átláthatóságot, valamint a pénzmozgások, illetve pénzügyletek bejelentését és szabályozását annak érdekében, hogy könnyebben felderíthetőek és lefoglalhatóak legyenek a bűnözői tevékenységből származó pénzeszközök. Ezzel párhuzamosan az országnak erősítenie kell kapacitásait a csalás elleni küzdelem és a megfelelő pénzügyi ellenőrzés elvégzése terén. Hasonló jelentőséggel bír az összeférhetetlenség és a nem kívánatos befolyásgyakorlás módszeres visszaszorítása. Ennek azért van kiemelkedő fontossága, hogy Bulgária továbbra is igénybe vehesse az uniós finanszírozást. A jelenlegi struktúrák keretei között szembeötlő a meggyőző eredmények hiánya, és ezt sürgősen orvosolni kell.

3. KÖVETKEZTETÉSEK

Az együttműködési és ellenőrzési mechanizmust, illetve az ahhoz kapcsolódó kritériumokat úgy alakították ki, hogy Bulgária rendszeresen bizonyíthassa, hogy előrehaladást ért el az igazságszolgáltatási rendszer reformja, valamint a korrupció és a szervezett bűnözés elleni küzdelem terén. A bolgár hatóságok feladata annak igazolása, hogy az igazságszolgáltatási rendszer működőképes, továbbá hogy a korrupció és a szervezett bűnözés ügyében folyó vizsgálatok eredményeként letartóztatásokra, vádemelésekre, valamint – a bírósági ítéletektől függően – elrettentő hatású büntetések kiszabására, továbbá vagyoni eszközök lefoglalására került sor. Bulgária mindeddig nem tudta bizonyítani, hogy igazságszolgáltatási rendszere e tekintetben hatékonyan működne. Papíron megfelelőek az intézmények és az eljárások, ezek azonban nem hoztak gyakorlati eredményeket. A megtett ajánlásokat pedig nem követik. A lényegi problémák változatlanul fennállnak, amelyekkel sürgősen foglalkozni kell.

A bolgár állampolgárok megérdemlik, hogy hozzájussanak az uniós tagságból fakadó összes olyan előnyhöz, amelynek hozzá kell járulnia a jogállamiság erősítéséhez és a korrupció megszüntetéséhez. Az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus keretében meghatározott szintek teljesítése terén elért előrehaladás, illetve az országnak a korrupció és a szervezett bűnözés leküzdésére való képességével kapcsolatos kétségek eloszlatása révén lehetőség nyílik arra, hogy a bolgár állampolgárok hozzájussanak az említett előnyökhöz, és erősödjön a jogállamiságba vetett bizalmuk. Mindez hosszú távú, kedvező hatást fog gyakorolni az ország gazdaságára. Bulgária felelősséggel tartozik a többi tagállammal szemben, pl. az igazság- és belügyi együttműködés, illetve az uniós pénzeszközök közös kezelése terén. A megfelelő igazgatási kapacitás megléte, valamint az összeférhetetlenség, a csalás és a pénzügyi szabálytalanságok ellenőrzése jelenti az elengedhetetlen feltételét annak, hogy Bulgária teljes mértékben igénybe vehesse az EU előcsatlakozási és strukturális alapjainak támogatását. Az Unió Bulgáriával vállalt szolidaritásának ezek az alapok a gyakorlati kifejeződései, és mindenkinek érdekében áll, hogy felhasználják azokat az ország leghátrányosabb helyzetű régióinak támogatására.

A rendszer megreformálásához valamennyi szinten egyértelmű stratégiára és határozott kötelezettségvállalásra van szükség. Nem egyszerűen arról van szó, hogy új intézmények vagy eljárások létrehozásának segítségével kell bebizonyítani a hatékonyságot. Bulgáriának még a meglévő struktúrában – annak hiányosságai ellenére is – képesnek kell lennie arra, hogy eredményeket mutasson fel a szervezett bűnözés és a korrupció elleni küzdelemben, valamint hogy megakadályozza az összeférhetetlenséget, és meggyőzően lépjen fel a politikai réteg egy része, az üzleti élet és a szervezett bűnözés közötti állítólagos összefonódások ellen. Az uniós pénzeszközök hatékony igénybevételének és felhasználásának biztosítása érdekében Bulgáriának nem csupán igazgatási kapacitását kell lényegesen javítania, hanem hathatósan gátat kell vetnie a magas szintű és a mindennapokban megnyilvánuló korrupciónak, továbbá energikusan kell küzdenie a szervezett bűnözés ellen.

A folyamatos együttműködés igénye

Nem kizárólag Bulgáriának, hanem általában véve az Uniónak is érdeke, hogy Bulgáriában olyan egészséges közigazgatás és bírói kar alakuljon ki, amely képes sikeresen leküzdeni a korrupciót és a szervezett bűnözést. Ezért elengedhetetlenül szükséges az együttműködés és a támogatás. A Bizottság ezért jelenleg úgy véli, hogy a támogatás hatékonyabb a szankcióknál, és nem fogja igénybe venni a csatlakozási szerződésben megállapított biztosítéki rendelkezéseket. Ugyanakkor egyértelmű, hogy bizonyos ideig még fenn kell tartani az együttműködési és ellenőrzési mechanizmust.

Az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus keretében készített februári jelentés kiemelte, hogy Bulgária az elmúlt években – pénzügyi értelemben és technikai szakértelem tekintetében egyaránt – jelentős mértékű segítségnyújtásban részesült a tagállamoktól és a Bizottságtól. Ez a rendkívüli mértékű segítségnyújtás nem minden esetben hozta meg a várt eredményt, és a támogatást nyújtó tagállamok egyre csalódottabbak, mert a bolgár közigazgatással való kapcsolataik nem átláthatóak és kevéssé eredményesek.

Fontos, hogy a támogatás jobb felhasználásával új lendületet adjunk a reformfolyamatnak. A feleknek újult erővel kell munkálkodniuk az ország sikeréért. Bulgária elismeri, hogy rászorul a független, magas szintű szakértői tanácsadásra. A Bizottság készen áll arra, hogy a segítségnyújtás érdekében Bulgáriával és a többi tagállammal együttműködve tevékenykedjen – elvárja viszont, hogy a reformok továbbvitele érdekében a fogadó oldalon tegyék lehetővé az információkhoz való hozzájutást, valamint tervszerűen és hatékonyan alkalmazzák a tanácsokat.

Előretekintés

Bulgária vegyes képet mutat. A bírói kar és a bűnüldözési struktúrák átalakítása fontos lehetőséget kínál az ország számára, ezenfelül szükséges és már régóta esedékes. A fejlődést azon lehet majd lemérni, hogy lényeges eredmények születnek a magas szintű korrupciós és szervezett bűnözési ügyekben való nyomozás, vádhatósági eljárás és ítélkezés során.

Bulgária már tett lépéseket a helyes irányba – felállították az Állami Nemzetbiztonsági Ügynökséget, valamint javaslatot tettek a belügyminisztérium átalakítására, kinevezték továbbá az uniós pénzeszközök koordinálásáért és szakszerű kezeléséért felelős miniszterelnök-helyettest. Az országnak most tettekre kell váltania a szavakat, és eleget kell tennie a komoly reformok melletti kötelezettségvállalásának.

A Bizottság határozottan arra ösztönzi Bulgáriát, hogy gyorsítsa fel a reformjait, valamint továbbra is szorosan működjön együtt a többi tagállammal és a Bizottsággal annak érdekében, hogy együtt sikeresen leküzdhessük a még fennmaradó, jelentős kihívásokat. Bulgária e folyamat során számíthat a Bizottság teljes mértékű, tevékeny támogatására.