Különjelentés Az adminisztratív kapacitás 
erősítése Macedónia Volt 
Jugoszláv Köztársaságban: 
kevés haladás nehéz 
körülmények közöttHU 2016  11 SZ.
EURÓPAI
SZÁMVEVŐSZÉK

EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
Telefon: +352 4398-1
Megkeresés:  eca.europa.eu/hu/Pages/ContactForm.aspx
Weboldal:  eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA
Bővebb tájékoztatást az Európai Unióról az interneten talál (http://europa.eu).
Luxembourg: Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2016
Print ISBN 978-92-872-4922-7 ISSN 1831-0893 doi:10.2865/18349 QJ-AB-16-012-HU-C
PDF ISBN 978-92-872-4925-8 ISSN 1977-5733 doi:10.2865/564524 QJ-AB-16-012-HU-N
EPUB ISBN 978-92-872-4872-5 ISSN 1977-5733 doi:10.2865/00402 QJ-AB-16-012-HU-E
© Európai Unió, 2016
A sokszorosítás a forrás megjelölésével megengedett.
Az adminisztratív kapacitás 
erősítése Macedónia Volt 
Jugoszláv Köztársaságban: 
kevés haladás nehéz 
körülmények között
(az EUMSZ 287. cikke (4) bekezdésének 
más odik albekezdése alapján )KülönjelentésHU 2016  11 SZ.
02
 Az ellenőrző csoport
A számvevőszéki különjelentések egy adott költségvetési vagy irányítási területre vonatkozó teljesítmény- és szabálysze -
rűségi ellenőrzés eredményeit mutatják be. Annak érdekében, hogy ellenőrzései maximális hatást érjenek el, ezek meg -
választásakor és megtervezésekor a Számvevőszék tekintetbe veszi a teljesítmény-, illetve szabályszerűségi kockázatokat, 
az érintett bevétel vagy kiadás nagyságát, a várható fejleményeket, valamint a politika és a nagyközönség érdeklődését.
Ezt a teljesítmény-ellenőrzést a külső fellépések kiadási területeire szakosodott, Karel Pinxten számvevőszéki tag elnö -
költe III. Kamara végezte. Az ellenőrzést Hans Gustaf Wessberg számvevőszéki tag vezette, Peter Eklund kabinetfőnök és 
Emmanuel-Douglas Hellinakis, a kabinet attaséja; Torielle Perreur-Lloyd, feladatfelelős; Stéphanie Girard, Ainhoa Perez 
Infante és Aurelia Petliza számvevők támogatásával.
Balról jobbra:  A. Perez Infante, E.-D. Hellinakis, T. Perreur-Lloyd, H. G. Wessberg,  
A. Petliza, P . Eklund, S. Girard

03
 Tartalomjegyzék
Bekezdés
 Rövidítések és betűszavak
I–IX  Összefoglaló
01–13 Bevezetés
01–05 Út a csatlakozás felé
06–10 A reformok háttere az országban
11–13 Előcsatlakozási uniós pénz ügyi támogatás
14–21 Az ellenőrzés hatóköre és módszere
22–66 Észrevételek
22–44 1. rész – Az előcsatlakozási pénz ügyi támogatás eredményessége az adminisztratív kapacitás 
erősítésében
23–36 Az előcsatlakozási pénz ügyi támogatás nem tudta sikeresen kezelni az adminisztratív kapacitásnak a fő 
területeken tapasztalt jelentős hiányosságait
37–38 A legtöbb tervezett output megvalósult, de nem mindig hasznosították őket
39–40 A projektek hatásai gyakran korlátozottak voltak, és nem mindig voltak fenntarthatóak
41–44 Az adminisztratív kapacitás erősítésének útjában álló akadályok
45–55 II. rész – A decentralizált irányításnak mint a kapacitásépítés egyik módjának  
alkalmazása
46–49 Az ország nem volt felkész ülve a decentralizált irányítású előcsatlakozási források volumenére és 
összetettségére
50–51 A Bizottság hozott intézkedéseket, de valószínű, hogy további kötelezettségvállalás-visszavonásokra ker ül sor
52–55 A decentralizált irányítást szélesebb körben lehetett volna alkalmazni a közigazgatás számára szolgáló 
kapacitásépítési eszközként
04 Tartalomjegyzék 
56–66 III. rész – A politikai párbeszéd hozzájárulása az adminisztratív kapacitás erősítéséhez
57–60 Bár jól volt megszervezve, a politikai párbeszéd mégsem járult hozzá jelentősen az adminisztratív 
kapacitás általános erősítéséhez
61–66 A párbeszéd egyéb mechanizmusai foglalkoztak ugyan azzal, hogy az adminisztratív kapacitást meg kell 
erősíteni, de nem hoztak előrelépést az akadályok felszámolásában
67–73 Következtetések és ajánlások
 I. melléklet –  Az Európai Unió és Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaság közötti 
kapcsolatok legfontosabb dátumai
 II. melléklet – Vizsgált projektek
 A Bizottság válasza
05
 Rövidítések és betűszavak
Az Európai Szomszédságpolitika és a Csatlakozási Tárgyalások Főigazgatósága : Az Európai 
Szomszédságpolitika és a Csatlakozási Tárgyalások Főigazgatósága CSO: Civil társadalmi szervezet
DG REGIO : Regionális és Várospolitikai Főigazgatóság
HLAD : Magas szintű csatlakozási párbeszéd
IPA: Előcsatlakozási Támogatási Eszköz
ITSF : Előcsatlakozási oktatási és támogatási eszköz
PAR : Közigazgatási reform
PIFC : Az államháztartás belső pénzügyi ellenőrzése
PPB : Közbeszerzési Bizottság
ReSPA : Regionális Közigazgatási Iskola
SA: Stabilizáció és társulás
SAC : Állami Fellebbezési Bizottság
SCPC : Korrupció Elleni Állami Bizottság
SIGMA : Kormányzás- és vezetésfejlesztési támogatás (Support for Improvement in Governance and Management)
STF : Stabilizációs és társulási folyamat
STM : Stabilizációs és társulási megállapodás
06
 Összefoglaló
I
Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaság 2005 óta uniós tagjelölt ország. 2009 óta a Bizottság minden évben arról 
számol be, hogy az ország megfelel a csatlakozási folyamat következő szakaszába történő átlépés kötelező politikai 
kritériumainak. A Tanács egyetértett azzal, hogy az ország megfelel a politikai kritériumoknak, de eddig még nem 
hozott döntést a tárgyalások megnyitására szolgáló keretről. 2015 novemberében a Bizottság kijelentette, hogy 
készen áll kiterjeszteni ajánlását arra, hogy csatlakozási tárgyalások induljanak az országgal. Ezt azonban attól tette 
függővé, hogy megoldódik-e az országban a jelenlegi politikai válság, és hogy megvalósítanak-e egy sor sürgős 
reformprioritást.
II
A 2007–2013-as időszakban az Unió az előcsatlakozási eszköz (I. IPA) keretében 615 millió euróval segítette az 
országot a csatlakozásra való felkészülésben. Az ország a teljes Nyugat-Balkánt lefedő többoldalú programokból is 
kapott pénzügyi támogatást.
III
Három fontosabb ágazatban ellenőriztük az I. IPA-ból finanszírozott projekteket: közigazgatási reform (a teljes 
összeg 12%-a), közlekedés (18%) és környezetvédelem (16%). Megállapítottuk, hogy bár a Bizottság kiemelt fontos -
sággal kezeli a kapacitásépítést, a vizsgált időszakban viszonylag kevés haladás történt az ország adminisztratív 
kapacitásának erősítésében. A vizsgált projektek általában létrehozták a tervezett outputokat, de ezeket gyakran 
nem aknázták ki teljes mértékben. Néhány esetben a projekteknek csak korlátozott hatásuk volt, és nem voltak 
fenntarthatóak.
IV
A közigazgatási reform terén az összes vizsgált projekt tartalmazott az adminisztratív kapacitás erősítésére kidol -
gozott tevékenységeket, de gyakran megtörtént, hogy a projektek számos hiányosságot nem kezeltek eredménye -
sen. Néhány kritikus területen, ahol amúgy már erős szabályozás létezett (belső kontroll; professzionális, független 
közszolgálat kifejlesztése), a vizsgált időszakban kevés előcsatlakozási támogatást nyújtottak, és nem történt kellő 
haladás a meglévő jogszabályok alkalmazásában. Más kritikus területeken (mint például a korrupció elleni küzde -
lem és a közbeszerzés) a nemzeti hatóságok aktív támogatásának hiányában az előcsatlakozási projekteknek kevés 
hatásuk volt.
V
A közlekedési és a környezetvédelmi ágazatban a vizsgált projektek közül kevés foglalkozott az uniós joganyaggal 
való harmonizációt célzó kapacitásépítéssel. Más projektek igyekeztek ugyan gyakorlat általi tanulás révén erősíteni 
az adminisztratív kapacitást, de az alaposabb vizsgálat rámutatott, hogy az infrastrukturális beruházásokban nem 
szerepeltek olyan tevékenységek, amelyeket közvetlenül e célkitűzés támogatására dolgoztak volna ki.
Összefoglaló 07
VI
A vizsgált projektek nem mindig képezték egy az adminisztratív kapacitás erősítését szolgáló koherens, összefo -
gott és koordinált koncepció részét. Egyes projektek nem építettek az ugyanabban az ágazatban korábban nyújtott 
támogatásra, illetve nem követte őket megfelelő későbbi támogatás. Gyakran legalább négy év telt el a segítség 
iránti igény meghatározásától a projekteredmények megszületéséig.
VII
A Bizottság decentralizálta az I. IPA-ból a nemzeti közigazgatásnak juttatott pénzeszközök 76%-ának kezelését, és 
támogatta az ezen pénzeszközök kezelésére szolgáló struktúrák kialakítását és működtetését. Ez javította a közigaz -
gatás érintett területeinek kapacitását. Megállapítottuk azonban, hogy az irányítás decentralizálásának gyakorlata 
a közigazgatás többi területén is lehetőséget nyújtott volna kapacitásépítésre, ám a Bizottság ezt a vizsgált időszak -
ban figyelmen kívül hagyta.
VIII
A politikai párbeszéd mechanizmusai igen alkalmasak voltak arra, hogy támogassák az országban a reformot. Az, 
hogy a vizsgált időszakban az adminisztratív kapacitás összességében nem javult jelentősen, főként annak volt 
tulajdonítható, hogy a nemzeti hatóságok nem mutattak kellő politikai akaratot az adminisztratív kapacitás erősí -
tésének útjában álló egyes akadályok felszámolására. Ráadásul az adott időszakban a csatlakozási tárgyalások által 
biztosított keret híján nagymértékben csökkent az a fellendítő hatás, amelyet a reformok bizottsági ösztönzése 
jelent, különösen a kényes területeken.
IX
Az adminisztratív kapacitás erősítésének támogatására több ajánlást teszünk.
08
 Bevezetés
Út a csatlakozás felé
01 
Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaság és az Európai Unió 2001-ben stabilizációs 
és társulási megállapodást (STM) kötött, az első ilyet a Nyugat-Balkánon. 2003-
ban a theszaloníki csúcson az Európai Unió az uniós tagság egyértelmű perspek -
tíváját kínálta fel a Nyugat-Balkán valamennyi országának1, feltéve, hogy azok 
teljesítik a koppenhágai kritériumokat2 és a stabilizációs és társulási folyamat 
(STF) feltételeit3. 2005-ben az ország hivatalosan megkapta a teljes jogú uniós 
tagjelölt ország státuszát.
02 
2009-re az ország már sok fontos saját jogszabályát összhangba hozta az uniós 
joggal. A Bizottság elismerte ezt az előrelépést, és javasolta hivatalos csatlako -
zási tárgyalások megnyitását. A tagságról szóló tárgyalások azonban addig nem 
kezdődhetnek meg, amíg az összes uniós tagállam az Európai Unió Tanácsának 
egyhangú döntése formájában el nem fogadja azt. Noha a Tanács egyetértett 
azzal, hogy az ország teljesítette a társulási tárgyalások megnyitásához szükséges 
politikai kritériumokat, a Bizottság 2009-es ajánlása nyomán mégsem hozta meg 
ezt a döntést.
03 
A Tanács azóta sem tett lépéseket, pedig a Bizottság a következő öt évben mind -
annyiszor pozitív ajánlást fogalmazott meg. Mindeddig egy ilyen döntés akadá -
lyának bizonyultak az ország hivatalos neve körüli problémák4, a közelmúltban 
pedig a szomszédjaihoz fűződő kapcsolatainak alakulása is. Az ország több mint 
hat éve megrekedt a csatlakozáshoz vezető hivatalos úton, és időközben a Nyu -
gat-Balkánon sok más ország utolérte, sőt meg is előzte5.
04 
2013-ban az ország politikai válságba sodródott, megszakadt a belpolitikai pár -
beszéd6, ami nyilvánvalóvá tette a demokratikus kormányzás komoly hiányossá -
gait. 2015-ben az alapjogok megsértésére, politikai befolyásolásra és korrupcióra 
utaló lehallgatott beszélgetések kerültek nyilvánosságra7. A Bizottság és több 
európai parlamenti képviselő aktív szerepet játszott a válság leküzdéséhez szük -
séges politikai megállapodás létrejöttében.1 Ebben az időpontban ezek az 
országok Albánia, Bosznia-
Hercegovina, Horvátország, 
Macedónia Volt Jugoszláv 
Köztársaság, valamint Szerbia 
és Montenegró voltak.
2 Az Európai Tanács által 1993 
júniusában megállapított 
koppenhágai kritériumok:  
a) politikai kritériumok;  
b) gazdasági kritériumok;  
c) a tagsággal járó 
kötelezettségek.
3 A stabilizációs és társulási 
folyamatot, az Unió nyugat-
balkáni politikáját azzal a céllal 
hozták létre, hogy ezek az 
országok végül megkapják az 
uniós tagságot. A nyugat-
balkáni országok részesei egy, 
a régió stabilizálását és egy 
szabadkereskedelmi térség 
létrehozását célzó progresszív 
partnerségnek.
4 A problémával már 1994 óta 
foglalkoznak, az ENSZ 
közvetítésével.
5 Horvátország már uniós 
tagállam. Montenegró, Szerbia 
és Albánia uniós tagjelöltek, 
Montenegró és Szerbia már 
meg is kezdte a csatlakozási 
tárgyalásokat.
6 A fő ellenzéki párt bojkottálta 
a parlament munkáját.
7 Lásd: a 2015-ös 
haladásjelentés bevezetése 
(SWD(2015) 212 final, 2015. 
november 10.).
09 Bevezetés 
05 
2014-ben a Bizottság bejelentette, hogy 2020 előtt nem kerül sor új uniós tagál -
lam felvételére8. A bővítési folyamatnak ez az általános lelassulása egyrészt annak 
tudható be, hogy a legutóbbi bővítések után most konszolidációra van szükség 
az Unión belül, másrészt pedig annak, hogy az 1990-es évek erőszakos konfliktu -
sából kilábaló régió teljes integrálása még várat magára. A legfontosabb időpon -
tokat lásd: I. melléklet .
A reformok háttere az országban
06 
A Bizottság támogatást nyújt Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaság számára 
a reformok végrehajtásához és az uniós tagságra történő felkészüléshez. A re -
formfolyamat az uniós jogszabályokkal összhangban álló nemzeti jogszabá -
lyok bevezetéséből és végrehajtásából áll. A Bizottság segíti az új jogszabályok 
megszövegezését és az azok végrehajtásához szükséges adminisztratív kapacitás 
megerősítését.
07 
A Bizottság és más szereplők észrevételei szerint Macedónia Volt Jugoszláv 
Köztársaság közigazgatása ugyan továbbra is igyekszik előmozdítani az uniós in -
tegrációt, ám a magasabb szintű nemzeti hatóságok kevesebb elkötelezettséget 
mutatnak a reformok iránt9. Sok esetben nincs meg a szándék a reformok előre -
viteléhez szükséges komoly anyagi beruházásokra, például a környezetvédelmi 
intézkedések terén. Ezenkívül mindeddig a politikai vezetés sem karolta fel az 
olyan kényes területek kezelését, mint a korrupció elleni küzdelem.
08 
Hivatalos csatlakozási tárgyalások hiányában a Bizottság az általában a csatla -
kozási tárgyalások alapjául szolgáló fejezeteket használta iránymutatásként10 az 
ország éves előrehaladásának értékelésére11. A Bizottság ugyan rendszeresen 
rámutatott az adminisztratív kapacitás hiányosságaira, ám következtetéseiben 
egészen 2012-ig úgy ítélte meg, hogy az országban általánosságban jól halad 
a reformfolyamat. 2013-as jelentésében a Bizottság rámutatott, hogy egyes 
területeken nem történt előrelépés, másutt pedig visszaesés mutatkozott. A már 
negatívabban értékelő 2014-es jelentés figyelmeztetése szerint „(…) a Bizottság 
sürgeti a hatóságokat, hogy határozott fellépéssel oszlassák el a bírói kar függet -
lenségét és a véleménynyilvánítás szabadságát érintő növekvő politikai befolyás -
sal és súlyosbodó hiányosságokkal kapcsolatos aggályokat, hogy a Bizottság az 
elkövetkező években is fenntarthassa ajánlását”12.8 Az Európai Bizottság 
elnökének nyitóbeszéde az 
Európai Parlament plenáris 
ülésén, Strasbourg, 2014. 
július 15.
9 Lásd: 2015-ös haladásjelentés: 
„Határozott politikai akaratra 
van szükség a közigazgatás 
függetlenségének 
garantálásához.” (2.2. szakasz), 
„A korrupció elleni küzdelem 
eredményességét jelenleg 
csorbítja a politikai akarat 
hiánya és az illetékes 
testületek munkájába való 
politikai beavatkozás, ami 
hátráltatja őket abban, hogy 
kezdeményezően és nem 
szelektív módon tudjanak 
fellépni, elsősorban a magas 
szintű esetekben” (2.3. 
szakasz), valamint „Az, hogy 
jelenleg nincs meg a politikai 
akarat a legmagasabb szinten 
továbbra is fennálló gondok 
kezelésére, megakadályozza 
a közigazgatás eredményes 
munkájának 
kibontakoztatását” 
(23. fejezet).
10 Az egyes tagjelölt országokkal 
folytatott csatlakozási 
tárgyalások alapját az uniós 
joganyag fejezetei (jelenleg 
35) alkotják. Ezek a fejezetek 
a joganyag azon különböző 
területeinek felelnek meg, 
amelyeken reformokra van 
szükség a csatlakozási 
feltételek teljesítéséhez..
11 A rendes csatlakozási eljárások 
menete szerint a fejezeteket 
megnyitják és lezárják, ám erre 
itt nem került sor.
12 Macedónia Volt Jugoszláv 
Köztársaság 2014. évi 
haladásjelentése, 1. o.
10 Bevezetés 
09 
A 2015 novemberében közzétett 2015-ös haladásjelentésében a Bizottság meg -
ismételte azt az ajánlását, hogy kezdjenek csatlakozási tárgyalásokat Macedónia 
Volt Jugoszláv Köztársasággal. Ez a pozitív ajánlás azonban egyrészt a przsinói 
megállapodás13 sikeres teljesítésétől függ, másrészt attól, hogy történik-e jelentős 
előrelépés a sürgős reformprioritások megvalósításában14.
10 
Az 1. táblázatban  összefoglaljuk az adminisztratív kapacitás egyes fő reformterü -
leteken tapasztalt hiányosságait, amelyeket a Bizottság 2011-től 2015-ig a hala -
dásjelentéseiben kiemelt.13 A négy fő párt 2015 
júniusában kötötte meg 
a przsinói megállapodást. 
A megállapodás különböző 
feltételek teljesítését írta elő, 
köztük szabad és tisztességes 
választások megtartását, 
valamint külön ügyészt 
kinevezését a beszélgetések 
lehallgatása körüli vagy annak 
következményeként előállt 
ügyek kivizsgálására. Lásd 
még: 65. bekezdés és 
I. melléklet .
14 2015 júniusában a Bizottság 
a vezetői szakértői csoport 
megállapításainak alapján egy 
„Sürgős reformprioritások 
Macedónia Volt Jugoszláv 
Köztársaság számára” c. 
dokumentumot bocsátott ki. 
Ez a dokumentum felsorolja 
azokat a sürgős 
reformprioritásokat, 
amelyeket Macedónia Volt 
Jugoszláv Köztársaságnak 
meg kell valósítania 
a következő területeken: 
jogállamiság és alapvető 
jogok, a közigazgatás 
átpolitizáltságának 
megszüntetése, 
a véleménynyilvánítás 
szabadsága és a választási 
reform.
11 Bevezetés 1. táblázatAz adminisztratív kapacitás értékelése az éves haladásjelentésekben (2011–2015) az 
ellenőrzött ter ületek szerint
Fejezet Intézmények 2011 2012 2013 2014 2015
5 KözbeszerzésGazdaságügyi Minisztérium, koncessziókkal és a köz- és 
magánszféra partnerségével foglalkozó egység
Állami Fellebbezési Bizottság
14 KözlekedéspolitikaKözút/Állami Közlekedési Felügyelőség
Vasúti biztonsági hatóság
Légi forgalom/Polgári Légiforgalmi Hatóság
21 Transzeurópai hálózatok Építésügyben érintett intézmények
22Regionális politika és 
a strukturális eszközök 
koordinációjaNemzeti Alap, Központi Pénzügyi és Szerződéskötési Osztály 
és a szakminisztériumok 
Programozás
Monitoring és értékelés
Pénzügyi irányítás, kontroll és ellenőrzés
23Igazságszolgáltatás és 
alapvető jogokA korrupció elleni politika megvalósításában részt vevő 
intézmények
A magas szintű ügyekkel foglalkozó bíróságok
27Környezetvédelem és 
éghajlatváltozásSzabályozó testületek (horizontális jogalkotás)
A levegő minőségével foglalkozó testületek
A hulladékkezeléssel foglalkozó testületek
A törvények betartatásával foglalkozó testületek
Az adminisztratív kapacitás még gyenge/korlátozott, és jelentős/sürgős javításra szorul.
Az adminisztratív kapacitás növekedett, de még további javításra szorul.
Az adminisztratív kapacitás növekedett, nincsen szükség további javulásra.
Forrás:  Európai Számvevőszék az Európai Bizottság haladásjelentéseinek felhasználásával.
12 Bevezetés 
Előcsatlakozási uniós pénz ügyi támogatás
11 
Az Európai Unió az előcsatlakozási támogatási eszköz (IPA)15 révén látja el pénz -
ügyi és szakmai segítséggel a tagjelölt országokat (a Nyugat-Balkán országait és 
Törökországot). Az I. IPA a 2007–2013-as időszakra terjedt ki, összesen 10 milli -
árd eurós kerettel, ebből 615 millió (6%) Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaságot 
illette. Ezt követte a 2014–2020-as időszakban a II. IPA, összesen 11,7 milliárd eu -
rós kerettel, ebből 664 millió (6%) illette Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaságot.
12 
Az országnak az I. IPA keretében nyújtott pénzügyi támogatás hét kiadási ágazat 
között oszlott meg, amint azt a  2. táblázat  mutatja.15 Az I. IPA-t az Előcsatlakozási 
Támogatási Eszköz (IPA) 
létrehozásáról szóló, 
2006. július 17-i 1085/2006/EK 
tanácsi rendelet (HL L 210., 
2006.7.31., 82. o.) és az 
Előcsatlakozási Támogatási 
Eszköz (IPA) létrehozásáról 
szóló 1085/2006/EK tanácsi 
rendelet végrehajtásáról szóló, 
2007. június 12-i 718/2007/EK 
bizottsági rendelet (HL L 170., 
2007.6.29., 1. o.) hozta létre.2. táblázatA Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaságnak nyújtott 
előcsatlakozási támogatás, 2007–2013 (millió euró)
Ágazat/Támogatási terület Teljes előirányzat ágazatonként Százalék
Igazságügy és belügy 64 10%
Közigazgatási reform 71 12%
Szociális fejlesztés 67 11%
A magánszektor fejlesztése 45 7%
Közlekedés 110 18%
Környezetvédelem 99 16%
Mezőgazdaság és vidékfejlesztés 111 18%
Egyéb 48 8%
2007–2013 ÖSSZESEN 615 100%
Forrás:  Európai Bizottság.
13 
Az I. IPA 2007-es indulásakor a legtöbb pénzeszközt közvetlenül a Bizottság 
irányította. 2010-re azonban az ország előcsatlakozási előirányzatai 76%-ának irá -
nyítását már decentralizálták. A decentralizált irányítás keretében az előirányzott 
pénzösszegeket az ország közigazgatásán belüli célzott végrehajtó struktúrák 
kezelik. A pénzeszközökért azonban továbbra is a Bizottság tartozik számadással, 
ezért az ügyletek ellenőrzését a Bizottság végzi.
13
 Az ellenőrzés hatóköre és 
módszere
14 
Az ellenőrzés célja annak értékelése volt, hogy az előcsatlakozási uniós pénzügyi 
támogatás eredményesen hozzájárult-e Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaság -
ban a reformok végrehajtását szolgáló adminisztratív kapacitáserősítéshez. Kon -
cepciónk részeként megvizsgáltuk az I. IPA keretében az adminisztratív kapacitás 
erősítésére irányuló pénzügyi, illetve nem pénzügyi támogatást16.
15 
Az ellenőrzés a következő három fő kérdést vizsgálta:
a) Biztosítja-e a Bizottság, hogy az előcsatlakozási projektek eredményesen 
hozzájáruljanak az adminisztratív kapacitás erősítéséhez?
b) Eredményesen alkalmazza-e a decentralizált irányítási módot a Bizottság 
a kapacitásépítés érdekében?
c) Eredményes támogatást jelent-e az adminisztratív kapacitás erősítése számá -
ra a Bizottság nem pénzügyi segítsége?
16 
Három olyan főbb ágazatot választottunk ki ellenőrzésre, ahol az erős admi -
nisztratív kapacitás központi szerepet játszik a reform sikeres végrehajtásában, 
s amely ágazatok az összes előirányzat 46%-át tették ki: közigazgatási reform, 
közlekedés és környezetvédelem (lásd: 2. táblázat ). Az ellenőrzés részeként 
dokumentumokat elemeztünk, valamint interjúkat folytattunk a Bizottság és 
a kedvezményezett ország képviselőivel. Felhasználtunk a projekt- és program -
dokumentációban, az I. IPA-ról és az országról készült értékelésekben és vizsgála -
tokban, valamint a Bizottság éves haladásjelentéseiben található bizonyítékokat.
17 
Az a) ellenőrzési kérdés megválaszolásához, amelyről észrevételeink 1. részében 
számolunk be, a közigazgatás reformja, a közlekedés és a környezetvédelem te -
rületéről kiválasztott, 17 projektből álló mintát vizsgáltunk meg, A közigazgatási 
reform ágazatából kiválasztott projektek a következő kulcsterületekhez tartozó 
tevékenységeket foglaltak magukban: közbeszerzés, a korrupció elleni küzdelem, 
belső kontroll, a decentralizált irányítást szolgáló kapacitásépítés és segítség -
nyújtás közigazgatási képzésekhez. A projekttevékenységek az adminisztratív 
kapacitás erősítését célozták, például azáltal, hogy támogatták stratégiák, prog -
ramok, tantervek, kézikönyvek és eljárások kidolgozását, a reform fő területein 
működő intézmények és testületek erősítését szolgáló tanácsadást és képzések 
szervezését.16 Ellenőrzésünk idején II. 
IPA-projektek végrehajtása 
még nem zajlott.
14 Az ellenőrzés hatóköre és módszere 
18 
A közlekedés és a környezetvédelem ágazatában a legtöbb projektben nem 
szerepelt fő célkitűzésként az adminisztratív kapacitás erősítése. Mi azokat a pro -
jekteket ellenőriztük, ahol ez másképp volt, valamint olyanokat, ahol járulékos 
célkitűzésként szerepelt a gyakorlat általi tanulás révén történő kapacitásépítés.
19 
A legtöbb általunk vizsgált projekt az országra korlátozódott, de néhányuk, 
például a közbeszerzés területén, olyan több kedvezményezettre irányuló projekt 
volt, amely minden nyugat-balkáni ország előtt nyitva állt. Szintén megvizsgáltuk 
a Regionális Közigazgatási Főiskola (ReSPA) hozzájárulását, amelyet ugyancsak 
egy több kedvezményezettre irányuló program finanszíroz. A 17 vizsgált projek -
tet a  II. melléklet  sorolja fel.
20 
A b) ellenőrzési kérdés megválaszolásához, amelyről észrevételeink 2. részében 
számolunk be, áttekintettük az annak értékelésénél követett eljárásokat, hogy 
az ország milyen mértékben állt készen az előcsatlakozási támogatás decentra -
lizált megvalósítási rendszerének irányítására, valamint megvizsgáltuk, hogyan 
használta fel a Bizottság az ebből az irányítási módból leszűrt tapasztalatokat az 
ország adminisztratív kapacitásának erősítésére.
21 
A c) ellenőrzési kérdés megválaszolásához, amelyről észrevételeink 3. részében 
számolunk be, a nem pénzügyi támogatást vizsgáltuk, valamint áttekintettük 
a politikai párbeszédnek a stabilizációs és társulási megállapodás keretében 
létre  hozott mechanizmusait, és más párbeszédstruktúrákat, például a magas 
szintű csatlakozási párbeszédet is.
15
 Észrevételek
1. rész – Az előcsatlakozási pénzü gyi támogatás 
eredményessége az adminisztratív kapacitás 
erősítésében
22 
Megvizsgáltuk, hogy az előcsatlakozási projektek sikeresen kezelték-e az admi -
nisztratív kapacitás megerősítését a közigazgatási reform fő területein (közbe -
szerzés, korrupció és belső kontroll), illetve a közlekedés és a környezetvédelem 
terén. A mintában szereplő projekteknél megvizsgáltuk, hogy létrejöttek-e 
a tervezett outputok17, hogy ezeket felhasználták-e a nemzeti hatóságok, és hogy 
a hatások18 fenntarthatóak voltak-e. Megvizsgáltuk azt is, hogy milyen akadályok 
állnak az adminisztratív kapacitás erősítésének útjában.
Az előcsatlakozási pénz ügyi támogatás nem tudta sikeresen 
kezelni az adminisztratív kapacitásnak a fő ter ületeken 
tapasztalt jelentős hiányosságait
A közigazgatási reform fő ter ületei
23 
A Bizottság értékelése szerint az országban 2007-ben a hatályos közbeszerzési 
jogszabályok mérsékelt erősségűek voltak, és az uniós jogszabályokkal viszony -
lag jó összhangban álltak19. Visszalépés következett be azonban a reform és a ha -
tályos jogszabályoknak való érvényszerzés területén20. A 2015-ös haladásjelentés 
rámutatott, hogy „ki kell küszöbölni a közösségi joganyaggal szemben fennálló 
ellentmondásokat, többek között a következők terén: vállalatok feketelistára he -
lyezése, az odaítélési kritériumok alkalmazásának feltételei, a honvédelem és biz -
tonság terén az uniós közbeszerzési szabályokkal történő egységesítés, valamint 
a 2014-es uniós közbeszerzési irányelv, különösen a koncessziók tekintetében”21.
24 
A vizsgált időszakra vonatkozóan a Bizottság kiemelte a közbeszerzési rend -
szer nem megfelelő átláthatóságát és a szabálytalanságokról szóló megbízható 
adatok hiányát22. Noha ezeket már 2011-től nagy kockázatú területként értékelték 
a haladásjelentések23, a vizsgált projektek (lásd: II. melléklet) nem foglalkoztak 
ezekkel a hiányosságokkal.17 Outputon azt értjük, amit egy 
beavatkozáshoz rendelt 
forrásokkal előállítottak vagy 
elértek, például egy 
kapacitásépítő képzés 
megszervezését. Lásd: 
Az Európai Számvevőszék 
21/2015. sz. különjelentése: 
„Az uniós fejlesztési és 
együttműködési fellépések 
eredményorientált 
megközelítésével kapcsolatos 
kockázatok vizsgálata” ( http://
eca.europa.eu ).
18 Hatáson az olyan hosszabb 
távú társadalmi-gazdasági 
következményeket értjük, 
amelyeket a beavatkozás 
befejezése után egy bizonyos 
idő elteltével lehet észlelni; 
ilyen például az adminisztratív 
kapacitás erősödése. Uo.
19 SEC(2007) 1432 végleges, 2007. 
november 6., 2007-es 
haladásjelentés, 28–29. o.
20 OECD, „Peer assistance in 
public procurement, 
concessions and public-
private partnerships, Final 
report” (”Szakmai segítség 
a közbeszerzések, 
a koncessziók és a köz- és 
magánszféra közötti 
partnerségek területén, 
zárójelentés”), 2011. október, 
valamint 2015-ös 
haladásjelentések és SWD 
(2015) 212 final, 35–36. o.
21 Uo.
22 SEC(2009) 1335 végleges, 
„2009-es haladásjelentés”, 35. 
o., SEC(2010) 1332 végleges, 
„2010-es haladásjelentés”, 14. 
o., SEC(2011) 1203 végleges, 
„2011-es haladásjelentés”, 14. 
o., SWD(2012) 332 final, 
„2012-es haladásjelentés”, 12. 
o., COM(2013) 700 final, 
„2013-as haladásjelentés”, 11. 
és 42. o., SWD(2014) 303 final, 
„2014-es haladásjelentés”, 25. 
o. Lásd még: a korrupció elleni 
küzdelemre nyújtott 
előcsatlakozási támogatás 
tematikus értékelése, 
2014/348-486/2, 74. o.
23 2011-es haladásjelentés, 14. o.; 
2012-es haladásjelentés, 12. o.; 
2013-as haladásjelentés, 11. és 
42. o.; 2014-es haladásjelentés, 
25. o.
16 Észrevételek 
25 
A Bizottság beszámolt arról is, hogy javítani kell a közbeszerzési rendszer haté -
konyságát. A vizsgált projektek elsősorban közbeszerzési jogi témákról nyújtot -
tak képzést, és nem foglalkoztak kellően azzal, hogy erősíteni kell a hatékony 
közbeszerzés végrehajtásához szükséges kapacitást. Az ellenőrzött minta első 
projektje (lásd: II. melléklet ) a Közbeszerzési Bizottság (PPB) – vagyis az aján -
latkérő szervek kapacitásának erősítéséért elsősorban felelős szervezet – által 
végzett képzéseket támogatta. A PPB általi képzés azonban nem javította jelentős 
mértékben ezek adminisztratív kapacitását24.
26 
A PPB már rendelkezett egy 2008-ban létrehozott elektronikus közbeszerzési 
rendszerrel. A közbeszerzés általános hatékonyságát javítandó, az 1. projektnek 
részét képezte a rendszer felülvizsgálata, a tökéletesítéséhez viszont nem adott 
támogatást.
27 
A Bizottság és más szereplők rámutattak a korrupció elleni küzdelemben tapasz -
talható hiányosságokra, amelyeket prioritásként kellene kezelni25. A nemzeti ha -
tóságok politikailag elkötelezték magukat a korrupció elleni – például a stabilizá -
ciós és társulási megállapodás keretében történő – küzdelem mellett. A kormány 
a 2011–2015-ös időszakra vonatkozó munkaprogramjában kötelezettséget vállalt 
arra, hogy az ország „kompromisszumok nélküli küzdelmet folytat a korrupció 
ellen”. Ez állami programok és a hozzájuk tartozó cselekvési tervek elkészítését 
eredményezte, de azok nem jártak eredményes intézkedésekkel és konkrét ered -
ményekkel. A Bizottság több módszert alkalmazott a korrupció elleni küzdelemre 
vonatkozóan. A Macedónia Volt Jugoszláv Köztársasággal folytatott hivatalos 
csatlakozási tárgyalások hiányában azonban a Bizottság nem tudta az általában 
a tagjelölt országokra vonatkozó tárgyalási keretekben meghatározott átfo -
góbb megközelítést alkalmazni26. Ez egyben azt is jelentette, hogy az ellenőrzött 
időszakban nem volt kellően egyértelmű, hogy milyen megközelítést alkalmaz 
a Bizottság a kapacitásépítés támogatására ezen a kulcsfontosságú területen.
28 
A Bizottság az I. IPA projektjei révén eleget tett néhány különálló kapacitásépítési 
igénynek. Két olyan projektet ellenőriztünk a közigazgatási reform terén, amely 
kapacitásépítésre irányult és ellenőrzésünk idején vagy már befejeződött, vagy 
végrehajtás alatt állt (lásd: II. melléklet ). Az 5. projekt a korrupció elleni állami 
bizottság (SCPC), vagyis a korrupció megelőzéséért elsősorban felelős testület 
munkáját célozta erősíteni. Azzal azonban nem nézett szembe a projekt, hogy az 
SCPC a helyzeténél fogva nem teljesíthette eredményesen a megbízatását, mivel 
a nemzeti hatóságok nem mutattak kellő elkötelezettséget ezen a területen. 
A bizottság nem volt független, például mert felső vezetőinek kinevezéséhez és 
felmentéséhez hiányoztak az egyértelmű kritériumok27. A Bizottság 2011-es ha -
ladásjelentése szerint az SCPC megfelelő erőforrásokkal sem rendelkezett, mivel 
csak feleannyi munkatársat foglalkoztatott, mint amennyi a szerepe eredményes 
betöltéséhez szükséges lett volna28.24 OECD (2013), „The Former 
Yugoslav Republic of 
Macedonia Priorities Report 
2013” („Macedónia Volt 
Jugoszláv Köztársaság 2013-as 
prioritási jelentése”), a SIGMA 
országértékelő jelentései, 
2013/09, OECD Publishing, 13. 
o.
25 Lásd pl.: L. Grozdanovska 
Dimishkovska, “Nations in 
Transition” (”Nemzetek 
átalakulóban”), 424–425. o., és 
az USA 
Külügyminisztériumának 
2013-as jelentése az emberi 
jogok macedóniai helyzetéről, 
17. o. ( http://www.state.gov/
documents/
organization/220 516.pdf).
26 Főleg a jelentések és 
a kapcsolódó cselekvési tervek 
áttekintése, valamint 
a tárgyalási fejezetek nyitó és 
záró referenciaértékei útján.
27 Lásd az uniós támogatással 
készült jelentést: „Establishing 
Comparative Indicator-based 
Monitoring of Anti-corruption 
Progress in EU candidate, 
potential candidate countries 
and Kosovo” (”A korrupció 
elleni küzdelemben az uniós 
tagjelölt és potenciális 
tagjelölt országokban, 
valamint Koszovóban elért 
haladás összehasonlító 
mutatókon alapuló 
monitoringjának kialakítása”), 
35. o. A Bizottság 2011-es 
haladásjelentése szerint 
„kérdések merültek fel azzal 
kapcsolatban, hogy az SCPC 
hét új tagjának kiválasztásánál 
milyen kritériumokat 
alkalmazott a Parlament”, 
a Bizottság 2013-as 
haladásjelentése szerint pedig 
„aggodalomra adott okot az 
SCPC korábbi elnökének 
egyértelmű jogi alap nélküli 
felmentése”.
28 Lásd még: a korrupció elleni 
küzdelemre nyújtott 
előcsatlakozási támogatás 
tematikus értékelése, 
2014/348-486/2, „A korrupció 
hatékony megelőzése és 
a korrupció elleni küzdelem”, 
125. o.: „az eredményesség 
attól függ, hogy a kormányzat 
leküzdi-e az olyan gondokat, 
mint az SCPC függetlenségé -
nek hiánya és költségvetési 
korlátai, valamint az 
adminisztratív kapacitásnak 
a projektkedvezményezettek -
nél tapasztalható általános 
hiánya”.
17 Észrevételek 
29 
A korrupció elleni eredményes stratégia hiányában a Bizottság civil társadalmi 
szervezeteket támogatott, tekintettel azon szerepükre, hogy felhívhatják a közvé -
lemény figyelmét korrupciógyanús esetekre. A 6. projekt ahhoz nyújtott támo -
gatást, hogy a civil szervezetek fejleszteni és terjeszteni tudják az e szerepükben 
követendő gyakorlatokat. Megállapítottuk azonban, hogy ezen a kulcsfontossá -
gú területen a Bizottság fejleszthetné megközelítését annak érdekében, hogy 
jelentősebb mértékben közreműködhessenek az átláthatóság javítása és a tudás 
megosztása terén tevékenykedő civil szervezetek.
30 
A Bizottság előcsatlakozási támogatás révén segítette a nemzeti hatóságokat 
abban, hogy megalapozott jogszabályokat vezessenek be a belső kontrollra 
nézve. Az I. IPA kezdetekor az államháztartási belső ellenőrzésre (PIFC) vonatkozó 
törvény az értékelések szerint jó alapot jelentett a pénzügyi és kontrollstruktúrák, 
illetve a belső ellenőrzés irányításának megreformálásához29. A vizsgált időszak -
ban az előcsatlakozási projektek az előcsatlakozási források decentralizált irányí -
tásának céljára létrehozott működési struktúrák pénzügyi irányítására és kontroll -
kapacitására összpontosítottak, a közigazgatás más területeire azonban nem.
31 
Ami a nemzeti hatóságokat illeti, ezek kevés előrehaladást értek el az adminiszt -
ratív kapacitás erősítésében ezen a téren, és nem ültették át maradéktalanul 
a PIFC-szabályozást. Például a Bizottság a 2015-ös haladásjelentésében rámu -
tatott arra, hogy a legtöbb belső ellenőrzési egység nem rendelkezik elegendő 
ellenőrrel, és bár stratégiai és éves tervek alapján hajtja végre ellenőrzéseit, e ter -
vek nem a működési és szisztematikus kockázatra alapulnak. Ráadásul a belső 
ellenőrzés elsősorban a szabályszerűségre koncentrál, nem kerül sor a keretében 
rendszerhiányosságok elemzésére vagy értékarányossági szempontok vizsgálatá -
ra, és jobb végrehajtásra szorul a minőségbiztosítás is.
32 
A belső ellenőrzési egységek nem megfelelő kapacitása gyengítette a belső kont -
rollt, s ezért a vezetők kevesebb figyelmet fordítottak a belső ellenőrök megálla -
pításaira. A vizsgált időszakban a Bizottságon kívül más adományozók is nyújtot -
tak támogatást a belső ellenőrök készségeinek fejlesztésére. Például az Egyesült 
Államok Nemzetközi Fejlesztési Ügynöksége képzést finanszírozott Szlovéniában, 
az okleveles közpénzügyi és számviteli intézet (CIPFA) kiválósági központjában. 
A belső ellenőrzési kapacitás és belső kontroll ennek ellenére általában továbbra 
is gyenge.29 SEC (2008) 2695 final, 2008-as 
haladásjelentés, 59. o.
18 Észrevételek 
33 
A II. IPA keretében megnőtt az erős belső kontroll jelentősége, mivel a Bizottság 
az országgal együttműködve készíti elő a 2016-os közpénzkezelést szolgáló ága -
zati költségvetési támogatási programot.
Közlekedés és környezetvédelem
34 
A közlekedési és környezetvédelmi ágazat előcsatlakozási előirányzatainak (a 
2007–2013-as előirányzatok 18, illetve 16%-a – lásd: 2. táblázat ) fő célkitűzése 
a regionális infrastruktúra javítása volt. E pénzeszközök egy része kifejezetten 
a közigazgatási kapacitás erősítésére irányult, hogy az uniós joganyaggal össz -
hangban lévő jogszabályokat alkossanak, illetve hajtsanak végre. A közlekedés 
területén a kapacitásépítésre fordított pénzeszközök aránya (1%) sokkal kisebb 
volt, mint a környezetvédelem területén (15%), noha a kapacitást tekintve a két 
ágazat hasonló hiányosságoktól szenvedett (lásd: 1. grafikon ).1. grafikonElőcsatlakozási előirányzatok ágazatonként (2007–2013) (millió euró)
Forrás:  Európai Bizottság.0 20 40 60 80 100 120
Közvetlen kapacitásépítési projektek Más projektekIgazság- és belügy
A közigazgatás reformja és uniós integráció
Mezőgazdaság és vidékfejlesztés
Környezetvédelem és éghajlatváltozásVersenyképesség
Foglalkoztatás
KözlekedésTöbb kedvezményezettnek szóló
Egyéb
CBC
19 Észrevételek 
35 
Noha nem volt külön előcsatlakozási előirányzat a decentralizált irányítás műkö -
dési struktúráinak30 kapacitásépítésére, az előcsatlakozási támogatásoknál mind 
a közlekedés, mind a környezetvédelem területén járulékos célként szerepelt 
a gyakorlat általi tanulás. A 12–17. sz. vizsgált projektek (lásd: II. melléklet ) kereté -
ben azonban kevés tevékenység nyújtott egyértelműen ilyen támogatást. Például 
a 15. projektben az, hogy a tanácsadók rendelkezésére bocsátott irodahelyiség 
máshol volt, mint a projektben együttműködő nemzeti munkatársak munkahe -
lye, nem könnyítette meg a know-how átadását. A 17. projekt viszont jó példával 
szolgált a know-how sikeres átadására, mivel a közigazgatás munkatársai itt jól 
fel tudták használni a JASPERS technikai segítségnyújtási eszköz keretében ka -
pott tanácsokat a projekt feladatmeghatározásának elkészítésénél31.
36 
A II. IPA keretében a Bizottság 4 millió euróval csökkentette az ország általános 
előirányzatát, mivel a nemzeti hatóságok nem tartottak igényt a szakmai segít -
ségnyújtásra és kapacitásépítésre a közlekedés területén. Ezek a pénzeszközök 
elvesznek az ország számára, de a forrásokat a meglévő programon belül át lehet 
csoportosítani, ha az ország vállalja az adminisztratív kapacitásépítési igények 
kezelését, és horizontális reformokat hajt végre.
A legtöbb tervezett output megvalósult, de nem mindig 
hasznosították őket
37 
Mielőtt a befejezett előcsatlakozási projekteknél folyósítaná a zárókifizetéseket, 
a Bizottság zárójelentést kap az igénylőtől. Az ellenőrzött mintában szereplő 
11 lezárt projekt esetében ellenőrzésünk kimutatta, hogy a tervezett outputok 
mindegyike vagy többsége megvalósult. A vizsgált projektek közül 12 esetében 
azonban egyes outputokat vagy csak részben, vagy egyáltalán nem hasznosítot -
tak. Az 1. háttérmagyarázat  példákkal szolgál a nemzeti hatóságok által nem 
hasznosított projektoutputokra.30 A működési struktúra 
magában foglalja az 
ajánlatkérő hatóságot és 
a végrehajtó 
minisztériumokat.
31 A JASPERS a Regionális és 
Várospolitikai Főigazgatóság, 
az EKB és az EBRD közötti 
technikai segítségnyújtási 
partnerség, amely független 
tanáccsal szolgál 
a kedvezményezett 
országoknak nagyszabású 
projektjeik jó színvonalú 
végrehajtásához.
20 Észrevételek 
38 
Az outputok kihasználatlanságát néha az okozta, hogy további beruházásra lett 
volna szükség. Lásd: 2. háttérmagyarázat .1. háttérmagyarázat 2. háttérmagyarázatA nemzeti hatóságok által nem hasznosított projektoutputok
A 8. és 9. projekt egy Montenegróban 2006-ban alapított, ReSPA nevű iskolát finanszírozott, hogy ezzel vala -
mennyi nyugat-balkáni ország számára kapacitásépítési támogatást biztosítson. A Bizottság minden évben 
1,2 millió euróval finanszírozza a ReSPA tevékenységeit. Mindegyik részt vevő ország, köztük Macedónia Volt 
Jugoszláv Köztársaság, évi 150 000 euró hozzájárulást fizet be az iskola működési költségeinek fedezéséhez. 
Noha a ReSPA irányító testületének tagja az ország képviselője, megállapításunk szerint az ország kevéssé 
használta ki az iskola kínálta képzési, összehasonlító értékelési és hálózatépítési lehetőségeket. Ez azért tör -
tént így, mert ezeket az ország közigazgatásában dolgozók nem tartották relevánsnak, vagy nem értékelték.
A 12. projekt célja az volt, hogy a közúti szállításra vonatkozó szabályozásnak érvényt szerzendő erősítse az 
állami közlekedési felügyelőség adminisztratív és működési kapacitását. A projekt 2014 júliusában zárult le, de 
az ellenőrzés időpontjában, vagyis kilenc hónappal később a felügyelőség még nem használta fel a projekt -
outputok felét, például a stratégiai fejlesztési tervet vagy a cselekvési tervet, vagy a pályázatok kiírásához 
készített feladatmeghatározásokat.
A 15. projekt két regionális hulladékkezelési szervet és egy nyilvános hulladékkezelési információs rendszert 
hozott létre. Bár a projektet 2012 júniusában befejezték, az információs rendszert az ellenőrzés időpontjában 
nem használták.
Az outputok hasznosításához további beruházás sz ükséges
A 7. projekt célja az volt, hogy javítsa a képzéskoordináció nemzeti rendszerét, valamint a közigazgatási irányí -
tás szabályozási keretének végrehajtását. E projekt jelentős outputja az volt, hogy funkcionális elemzéseket 
végzett az adminisztratív kapacitások hiányosságainak azonosítására. Az ilyen elemzés rendkívüli potenciállal 
bír a kapacitásépítő stratégia kialakításában. Azonban csak kísérleti projektről volt szó, amely ugyan irány -
mutatással szolgált az elemzés folytatásához, ám megtörténhet, hogy az ország nem fejezi be a munkát, és 
további pénzügyi segítség nélkül nem használja fel a projektet a kapacitás hiányosságainak kezeléséhez.
Az adminisztratív kapacitás erősítését szolgáló rugalmas módszerként a 7. projekt elektronikus taneszközö -
ket is kifejlesztett. Teljes potenciáljának kiaknázásához azonban ezt az outputot tágabb körben is elérhetővé 
kellene tenni, és általános képzési stratégiába kellene integrálni.
A 11. projekt szakmai segítséget nyújtott azon működési struktúrák kapacitásának erősítéséhez, amelyeket az 
előcsatlakozási források decentralizált irányítási mód keretében történő kezelésére hoztak létre. A projekt out -
putjai ezek voltak: szakképzett oktatók, képzési tantervek, modulok és képzési csomagok, valamint a monito -
ring- és értékelési kapacitás erősítésére kifejlesztett eszközkészletek. A projekt lezárása után a nemzeti hatósá -
gok ugyan hasznosították a szakképzett oktatókat, de csak rövid ideig. Az oktatók további alkalmazásához 
további összegeket kellett volna beruházni a helyi munkatársakba és más erőforrásokba. A nemzeti hatóságok 
nem alkalmazták a monitoring- és értékelési eszközöket sem, amelyek naprakészen tartása és online elhelye -
zése pénzbe került volna.
21 Észrevételek 
A projektek hatásai gyakran korlátozottak voltak, és nem 
mindig voltak fenntarthatóak
39 
A vizsgált projektek közül tizenegy csak korlátozott hatást ért el, és a hatások 
gyakran nem voltak fenntarthatóak. Némelyik projekt a saját fenntarthatóságáról 
sem rendelkezett. Más esetekben a nemzeti hatóságok nem tettek intézkedése -
ket a hatások fenntarthatóságának biztosítására. Lásd: 3. háttérmagyarázat .3. háttérmagyarázatPéldák korlátozott és nem fenntartható hatásokra
Az 5. projekt a korrupció elleni állami bizottságot (SCPC) segítette a korrupció elleni stratégiát támogató do -
kumentumok kidolgozásában. Ez csekély hatással volt az ország korrupció elleni küzdelmére, mivel nem egy 
szélesebb nemzeti korrupció elleni stratégia részét képezte, s mivel az SCPC nem volt elég független és nem 
rendelkezett forrásokkal ahhoz, hogy eredményesen figyelemmel kísérhesse saját stratégiájának megvalósítá -
sát valamennyi érintett intézménynél. A projekt potenciális hatását tovább gyengítette, hogy a Bizottság csak 
három év múltán állt elő egy ehhez kapcsolódó újabb projekttel.
A 6. projekt a civil szervezetek korrupció és szervezett bűnözés 
elleni kapacitására irányult. Üdvözlendő eredmény a követendő 
gyakorlatok kifejlesztése és a hálózatépítés. Nem valószínű azon -
ban, hogy az uniós támogatás végeztével az outputok fenntartha -
tóak maradnak. Ezt az okozza, hogy az egyetlen olyan intézmény, 
amely hajlandó volna folyamatos támogatást nyújtani ezen a téren, 
nem rendelkezik a munka folytatásához szükséges tekintéllyel és 
kapacitással.
A 10. projekt egy központosított előcsatlakozási képzési és támo -
gatási eszköz (ITSF) létrehozását támogatta. Az ITSF viszonylag 
kevéssé befolyásolta az adminisztratív kapacitás erősítését. Ezt 
többek közt az okozta, hogy a projekt során kiképzett oktatók 
közül kevesen tartották meg a tervezett képzéseket, tudniillik vagy 
nem engedték el őket a másik munkahelyükről, vagy motiváció 
híján nem vállalták el ezt a hálátlan feladatnak tekintett külön 
tevékenységet. Amikor az oktatókkal kötött eredeti szerződések 
lejártak, a nemzeti hatóságok nem tették lehetővé új intézkedések -
kel, hogy az ITSF újra rendelkezhessék oktatókkal. Sem a nemzeti 
hatóságok, sem a Bizottság nem nyújtottak pénzügyi támogatást 
az oktatók hiányának megszüntetéséhez. E fejlemény egy másik 
oka az volt, hogy az előcsatlakozási témájú képzéseket a nemzeti 
hatóságok hivatalosan nem vonták össze az ITSF-hez, így számos 
képzésre továbbra is egyes illetékes minisztériumoknál kerül sor 
(lásd: fénykép).
Az előcsatlakozási képzési és támogatási eszköz székhelye 
Szkopjéban (10. projekt)
Forrás:  Európai Számvevőszék.
22 Észrevételek 
40 
A vizsgált projektek közül soknak azért nem volt hatása, mert ezt megakadályoz -
ták a közigazgatás struktúrájából és szervezési módjából adódó rugalmatlansá -
gok. Például néhány olyan projektnél, ahol hatóságok léptek fel ajánlatkérőként, 
azt állapítottuk meg, hogy a minisztériumok nem voltak elég rugalmasak mun -
katársaik és tapasztalataik kicserélésére. Ezenkívül három vizsgált projektnél 
a más munkatársak képzésére kiképzett adminisztratív munkaerőt gyakran nem 
engedték el képzések megtartására, és munkatársaik a képzéséért semmilyen 
kompenzációban nem részesültek. A vizsgált projektek több mint felénél azt ál -
lapítottuk meg, hogy a kiképzett munkaerőt nem mindig késztették megszerzett 
képességei alkalmazására, vagy nem is engedték meg azt, s a munkaerő szapora 
cserélődése és az élénk fluktuáció miatt gyakran nem állt rendelkezésre képzett 
munkaerő. 3. háttérmagyarázatA 16. projekt a levegő minőségét mérő munkatársaknak nyújtott képzést, nem foglalkozott viszont a működő -
képes felszerelést érintő kapacitáshiánnyal, pedig ez jelenti a fő akadályát annak, hogy teljes körűen működ -
hessék a levegőminőséget megfigyelő rendszer. Ráadásul a projekt keretében támogatott kalibráló laboratóri -
um még nem rendelkezik sem akkreditációval, sem munkatársakkal.
A 17. projekt „a szennyező fizet” elv gyakorlatba való átültetésének egy módjával szolgált, s az erre vonatkozó 
kapacitást célozta erősíteni, de a nemzeti hatóságok mindezt még nem hajtották végre. Ugyanez a projekt 
előkészítette a szennyvíztisztító telepek fenntarthatóságát biztosító díjak bevezetését is, de az ország még 
nem állította fel a díjazási rendszert szabályozó testületét. Az ellenőrzés időpontjában a projekt nem járt fenn -
tartható hatással.
23 Észrevételek 
Az adminisztratív kapacitás erősítésének útjában álló 
akadályok
41 
A Bizottságnak nem volt általános stratégiája, hogy támogassa az ország admi -
nisztratív kapacitásának erősítését, és a vizsgált projektek nem mindig illeszked -
tek egy koherens, összefogott és koordinált koncepcióba. Egyes projektek nem 
csatlakoztak az ugyanazon ágazatban korábban nyújtott támogatásokhoz, és 
őket sem követte megfelelő módon további támogatás. Ezt gyakran az okozta, 
hogy az országban az uniós szakpolitikák széles körére kevés forrás állt rendel -
kezésre, és a Bizottságnak választania kellett a források felhasználási lehetőségei 
között. Ezenfelül az egyes projektek gyakran igen ambiciózusak voltak, és nagy -
számú célt tűztek maguk elé.
42 
Az előcsatlakozási támogatás célkitűzéseinek megvalósítását hátráltatta az is, 
hogy a támogatás nem volt kellően reaktív, rugalmas és célirányos. A vizsgált pro -
jektek hatását gyakran gyengítette például, hogy négy év vagy több is eltelhetett 
a támogatási igény megállapításától az eredmények megvalósulásáig. Egyes ese -
tekben módosultak az igények, mielőtt az eredmények megvalósultak volna. Ezt 
részben az előcsatlakozási források mozgósítási eljárásának hosszadalmas volta 
okozta. Egy másik ok az volt, hogy kiválasztásuk idején a projektek nem voltak 
mindig kellően kiforrottak, ami csökkentette a megvalósítás hatékonyságát.
43 
Az I. IPA keretében a Bizottságnak nem álltak rendelkezésére olyan források, ame -
lyeket gyorsan, már az igények felmerülésekor mozgósíthatott volna. Arra, hogy 
így is fel lehet használni forrásokat, a közelmúlt politikai válsága idején adódott 
példa. A Bizottság sikeresen használt fel a forrásokat rövid határidőn belül és ki -
vételes körülmények között arra, hogy sürgős és kényes politikai prioritások terén 
gyorsan mozgósítson rugalmas és célirányos szakértői támogatást.
24 Észrevételek 
44 
Az, hogy az országban továbbra is akadályok állnak az adminisztratív kapacitás 
javításának útjában, azt jelentette, hogy az előcsatlakozási segély célkitűzéseit 
nem mindig sikerült elérni. Jelentős gond, hogy az előcsatlakozási projektek mö -
gött nem állt magas szintű politikai akarat és elkötelezettség a nemzeti hatósá -
gok részéről. Politikai szinten például továbbra is ellenállásba ütköznek az önálló, 
erős és reprezentatív közigazgatás kifejlesztésére irányuló törekvések (lásd: 
4. háttérmagyarázat ).4. háttérmagyarázatEllenállásba ütköznek az önálló, erős és reprezentatív közigazgatás kifejlesztésére 
irányuló törekvések
A Bizottság támogatásával 2015 februárjában az ország új jogi kereteket vezetett be a professzionális közszol -
gálatra vonatkozóan. Az új szabályozás sarokköve, hogy a közalkalmazottak felvétele érdemek alapján, egyen -
lő elbánás révén történjék. Hiányosságai ellenére a szabályozás fontos előrelépést jelent az erős, független, 
professzionális közszolgálat kifejlesztése felé. A vonatkozó törvény hatálybalépése előtt két nappal a Parla -
ment új törvényt fogadott el az ideiglenes állások határozott idejű munkaszerződésekké történő átalakításá -
ról. Ez a törvény az érdemalapú munkaerő-felvétel elvét sutba dobva ideiglenes alkalmazottak ezreinek tette 
lehetővé, hogy nyílt versenyvizsga nélkül állandó státuszú közalkalmazottá váljanak.
A 7. számú projekt keretében 600 közigazgatási tisztviselő képzésére került sor, azon 2400 munkatárs köréből, 
akiket a nemzeti hatóságok a többek között a kiegyensúlyozott képviseletről szóló ohridi keretmegállapodás32 
értelmében a nem a többséghez tartozó közösségekből33 toboroztak. Az érintett egyének, noha javadalma -
zásban részesültek, nem álltak aktív foglalkoztatásban. E képzés nyújtásának célja az volt, hogy a résztvevők 
később nagyobb valószínűséggel kapjanak állást. A számvevőszéki ellenőrzés idejéig a projekt keretében 
nyújtott képzésben részt vett alkalmazottak többségének még mindig járt fizetés, de nem álltak aktív fog -
lalkoztatásban. A közigazgatáson belüli kiegyensúlyozott képviselet létrejöttével kapcsolatos célkitűzés nem 
valósult meg.
32 Az ohridi keretmegállapodás a kormány és az albán etnikai közösség képviselői között 2001. augusztus 13-án megkötött békemegállapodás. 
A megállapodás véget vetett az albán kisebbség Nemzeti Felszabadító Hadserege és a nemzetbiztonsági erők közötti fegyveres konfliktusnak, 
és megalapozta az albán kisebbség jogainak kibővítését.
33 Az albán, szerb, török, román stb. etnikai kisebbségből.
25 Észrevételek 
II. rész – A decentralizált irányításnak mint 
a kapacitásépítés egyik módjának alkalmazása
45 
Megvizsgáltuk a decentralizált irányításnak az I. IPA keretében történő beveze -
tését, valamint azt, hogy a Bizottság hogyan oldotta meg az ezen irányítási mód 
alkalmazásakor felmerülő gondokat. Megvizsgáltuk továbbá, hogy a decentrali -
zált irányítás bizottsági alkalmazása erősítette-e az adminisztratív kapacitást.
Az ország nem volt felkész ülve a decentralizált irányítású 
előcsatlakozási források volumenére és összetettségére
46 
Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaság 2008-ban kérte a Bizottságot, hogy az 
előcsatlakozási források kezelését decentralizálja a nemzeti hatóságok szintjére34. 
2010-re az ország az I. IPA keretében rendelkezésre álló költségvetésből 470 mil -
lió euró (76%) összegű szerződéskötésért, illetve felhasználásért volt felelős, amit 
a Bizottság előzetesen vagy utólagosan ellenőrizhetett. A nemzeti hatóságoknak 
a decentralizált előcsatlakozási források kezeléséhez operatív struktúrákat kellett 
létrehozniuk.
47 
A decentralizációs folyamat a jogszabályi előírások szerint történt. A Bizottság -
nak azonban nem kellett értékelnie, hogy a nemzeti hatóságok készen álltak-e 
a decentralizálandó előcsatlakozási források volumenének és összetettségének 
kezelésére. Ahhoz, hogy a decentralizált irányítási mód hatékonyan működhes -
sék, az operatív struktúrákban elegendő kapacitásra van szükség.
48 
A nemzeti hatóságok már rögtön a decentralizáció kezdete után sem tudták 
betartani a szerződéskötési dossziék bemutatására vonatkozó, a Bizottság 
előzetes ellenőrzéseihez szükséges határidőket. Ez sokszor azért történt, mert 
nem megfelelő minőségű dokumentumokat nyújtottak be, amelyeket vis z-
sza kellett küldeni. 2014-ben ez a dokumentumok egyharmadára vonatkozott. 
Lelassult a szerződéskötés. 2014 végéig a késedelmek miatt az I. IPA keretében 
70 millió  euró kötelezettségvállalást vontak vissza35 (ez az országnak juttatott 
előcsatlakozási források 11%-a), 244 millió euróra pedig még nem volt kötelezett -
ségvállalás (ez a teljes összeg 40%-a). Kötelezettségvállalások visszavonása miatt 
sok esetben alapvető reformokat finanszírozó projektek vesztek kárba. 2010-re 
például 33 millió eurót különítettek el, de a finanszírozásra benyújtott 31 projekt -
ből 12-t töröltek, más szóval az ország reformjainak finanszírozása szempontjából 
10 millió euró (33%) ténylegesen kárba veszett.34 Lásd: a 718/2007/EK rendelet 
11. és 14. cikke.
35 A Bizottság egy már 
kötelezettségvállalásba vett 
pénzösszeggel kapcsolatban 
akkor vonja vissza 
a kötelezettségvállalást, ha az 
összeg a megadott határidőig 
nem kerül felhasználásra. Ezek 
a források az érintett projekt 
szempontjából elvesztek.
26 Észrevételek 
49 
A Bizottság a késedelmeket a következőknek tulajdonította: a döntéshozatali 
folyamat erős központosítottsága, ami miatt a döntéseket nem lehet időben 
meghozni; az, hogy nem áll rendelkezésre kellő anyagi forrás, sem elegendő és 
megfelelően képzett munkatárs; a közbeszerzéseket érintő politikai beavatko -
zások gyanúja; akadozó intézményközi együttműködés. A közigazgatás többi 
területére jellemző ilyen típusú hiányosságokat a Bizottság már korábban, az 
irányítás decentralizálása előtt is kiemelte. Ha a Bizottság több figyelmet szentelt 
volna a közigazgatásban már korábban észlelt hiányosságoknak, akkor dönthe -
tett volna úgy, hogy elhalasztja a decentralizálást, vagy csak az előcsatlakozási 
források kisebb hányadát decentralizálja a vonatkozó rendeletek által szabott 
korlátozások között.
A Bizottság hozott intézkedéseket, de valószínű, hogy 
további kötelezettségvállalás-visszavonásokra ker ül sor
50 
Más csatlakozó országokkal szerzett korábbi tapasztalatai alapján a Bizottság szá -
mított rá, hogy a decentralizált irányítás első évei a tanulás és a tudásátadás idő -
szaka lesznek. A Bizottság az országgal együttműködve kezelte az előcsatlakozási 
forrásokra vonatkozó késedelmes szerződéskötések, illetve forrásfelhasználás 
okait. Ennek ellenére 2015-re, 2016-ra és 2017-re is az előcsatlakozási kötelezett -
ségvállalások jelentős visszavonása volt várható.
51 
2015-ben a Bizottság intézkedéseket tett az I. IPA forrásai helyzetének javítására, 
például azzal, hogy visszavette egyes IPA-projektek irányítását, és az előzetes 
ellenőrzések számának csökkentésével felgyorsította a szerződéskötési eljáráso -
kat. A II. IPA-t illetően a Bizottság jelenleg vizsgálja, hogy a decentralizáció milyen 
szintje volna optimális, és tervei szerint jobban meg fogja válogatni, hogy milyen 
típusú projektek irányítását decentralizálja a nemzeti hatóságok szintjére.
A decentralizált irányítást szélesebb körben lehetett volna 
alkalmazni a közigazgatás számára szolgáló kapacitásépítési 
eszközként
52 
Az irányítás 2010-es decentralizálásakor a fő cél az volt, hogy felkészítsék az 
országot az uniós strukturális és mezőgazdasági alapok jövőbeli kezelésére. 
A hangsúly ezért a decentralizált irányítást működtető struktúrák létrehozására 
és az e struktúrákat működtető adminisztratív munkatársak kapacitásának növe -
lésére került.
27 Észrevételek 
53 
Az irányítás decentralizálása jelentős forrásráfordítást igényelt mind az ország, 
mind a Bizottság részéről. Az ország például 436 adminisztratív munkatársat ren -
delt a működési struktúrákhoz, évi 4,7 millió eurós bérköltséggel (2014-es adat). 
Mind a Bizottság, mind az ország nyújtott képzést a működési struktúrák létreho -
zásáról és az előcsatlakozási projektek programozásáról, szerződéskötéséről és 
végrehajtásáról.
54 
A decentralizált irányítás erősítette a működési struktúrák kapacitását. Erősödött 
a belső kontroll, az operatív döntéseket többnyire megfelelő szinten hozzák meg, 
és a politika kevésbé avatkozik be, mint a közigazgatás más területein. Az uniós 
külképviselet szigorú előzetes ellenőrzései további lehetőséget nyújtottak a gya -
korlat általi tanulásra36. A működési struktúrák „kiválósági központokká” váltak az 
adminisztratív kapacitás terén.
55 
Bár az adminisztratív kapacitás megerősítése nem tartozott a decentralizált 
irányítás célkitűzései közé, a Bizottság jobban kihasználhatta volta a megszerzett 
tapasztalatokat, hogy a nemzeti hatóságokat a közigazgatás többi része számára 
történő tudásátadásra ösztönözze, például gyakorlat általi tanulással. A decent -
ralizált irányítás működési struktúráit a közigazgatás többi területével párhu -
zamosan működő, sőt attól különálló szervezetnek tekintették. Például ezek 
a struktúrák nem szerepeltek az ország 2010–2015-ös közigazgatási reformstraté -
giájában. A projektminta vizsgálata során kevéssé tapasztaltuk, hogy a működési 
struktúrák a megszerzett tudást és tapasztalatot átadták volna a közigazgatás 
többi területének. Az irányítás decentralizálása tehát nem járult hozzá jelentősen 
az ország adminisztratív kapacitásának általános javításához.36 Az előzetes ellenőrzés ebben 
a szakaszban a decentralizált 
irányításnak az Unió pénzügyi 
érdekeinek védelméhez 
szükséges része.
28 Észrevételek 
III. rész – A politikai párbeszéd hozzájárulása az 
adminisztratív kapacitás erősítéséhez
56 
Megvizsgáltuk, hogy a stabilizációs és társulási megállapodás keretében a Bi -
zottság és Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaság közötti politikai párbeszédre 
létrehozott fő struktúrák alkalmazása hogyan járult hozzá az adminisztratív 
kapacitás erősítéséhez. Megvizsgáltuk azt is, milyen volt a hozadéka a hivatalos 
struktúrákon kívüli politikai párbeszédnek és a csatlakozási tárgyalások híján 
kieső párbeszéd-keret hiányát kompenzáló, a vizsgált időszakban létrehozott 
alternatív struktúráknak.
Bár jól volt megszervezve, a politikai párbeszéd mégsem 
járult hozzá jelentősen az adminisztratív kapacitás általános 
erősítéséhez
57 
A politikai párbeszéd fő struktúrái a stabilizációs és társulási megállapodás 
keretében jöttek létre. Ezek: a stabilizációs és társulási tanács, a stabilizációs és 
társulási bizottság, hét albizottsággal, valamint a közigazgatási reformért felelős 
különleges munkacsoport. A Bizottság és az ország rendszeresen találkoznak 
ezeken a fórumokon, hogy megbeszéljék a reform terén és az ország kapacitás -
hiányát illetően szükséges előrelépést.
58 
A legmagasabb szinten a párbeszéd a stabilizációs és társulási tanácsban37 zajlik, 
egyrészt a csatlakozás politikai és gazdasági kritériumainak (a koppenhágai kri -
tériumoknak) a teljesítése felé történt haladást értékelendő, másrészt a pénzügyi 
együttműködés érdekében. A vizsgált időszakban a vita középpontjában gyakran 
az állt, hogyan lehet elhárítani az adminisztratív kapacitás erősítésének útjában 
folyamatosan jelentkező akadályokat. A legfontosabb megvitatott témák között 
voltak a következők:
a) szakpolitikai fejlesztésekre és jobb végrehajtásra van szükség ahhoz, hogy 
konkrétabb eredmények szülessenek a korrupció elleni küzdelemben;
b) tiszteletben kell tartani és ki kell építeni a közigazgatás függetlenségét;
c) az országban minden szinten alkalmazni kell az átláthatóság, az érdemek 
elismerése és a méltányos képviselet elveit.37 A tanács ülésein részt vesz az 
Unió külügyi és 
biztonságpolitikai 
főképviselője/a Bizottság 
alelnöke (vagy annak 
képviselője), az európai 
szomszédsági politikáért és 
a bővítési tárgyalásokért 
felelős biztos, valamint az 
ország miniszterei és 
államtitkárai.
29 Észrevételek 
59 
A Bizottság és az ország képviselői a stabilizációs és társulási albizottságok, 
illetve a közigazgatási reformért felelős különleges munkacsoport éves ülésein is 
megvitatták az adminisztratív kapacitás hiányosságait. A stabilizációs és társulási 
megállapodás politikai párbeszédet szolgáló struktúráiban a vizsgált időszakban 
a megbeszélések ugyan intenzívebbé váltak, de témáik ugyanazok maradtak.
60 
A stabilizációs és társulási megállapodás keretében létrehozott politikai párbe -
szédstruktúrák mindaddig jól illeszkedtek a csatlakozási folyamathoz, amíg a ter -
vek szerint haladtak, a vizsgált időszakban viszont nem járultak hozzá sikeresen 
az adminisztratív kapacitások erősítéséhez. Ezt részben az okozta, hogy a nem -
zeti hatóságokból hiányzott a politikai akarat az előrelépéshez. Másik oknak 
tekinthető még, hogy a csatlakozás felé történő hivatalos előrehaladás hiányában 
csökkent az a fellendítő hatás, amelyet az ország adminisztratív kapacitása erősí -
tésének bizottsági bátorítása jelentett. A csatlakozási tárgyalások adta keretnek 
például általában része az egyes szakpolitika-területek (a jövőbeli tárgyalási 
fejezetek) átvilágítása, amely kimutatja, hogy mennyire felkészült az ország az 
adott területen. Ennek az átvilágításnak az alapján a Bizottság javaslatot tehet 
arra, hogy milyen feltételeket („nyitó-, időközi és zárókritériumokat”) kell teljesí -
teni ahhoz, hogy az egyes fejezeteket tárgyalásra megnyithassák, illetve azokat 
lezárhassák. Ez a struktúra jelenleg nem létezik az országban.
A párbeszéd egyéb mechanizmusai foglalkoztak ugyan azzal, 
hogy az adminisztratív kapacitást meg kell erősíteni, de nem 
hoztak előrelépést az akadályok felszámolásában
61 
A Bizottság folyamatosan kétoldalú párbeszédet folytat Macedónia Volt Jugo -
szláv Köztársasággal az ország számára különös jelentőséggel bíró témákról. 
A szakminisztériumok és a Bizottság adminisztratív munkatársai gyakran cserél -
nek eszmét a kérdések széles köréről. Ez lehetőséget ad az országnak arra, hogy 
ismerkedjék az uniós eljárásokkal és az Unió bővítési politikájával, ami néhány 
kényes területen előrelépést tett lehetővé. Segítette például a Bizottság az orszá -
got a korrupciós ügyek nyilvántartásának elkészítésében és fenntartásában. Ez 
azzal a kedvező hatással járt, hogy így több információ áll rendelkezésre a nem -
zeti hatóságok által nyomon követett korrupciógyanús esetekről. Nem tájékoztat 
azonban a nyilvántartás a nyomon nem követett gyanús esetekről.
30 Észrevételek 
62 
A tagjelölt országok támogatását szolgáló koncepció változott 2014-ben, amikor 
a Bizottság a párbeszédet a Szomszédságpolitika és a Csatlakozási Tárgyalások 
Főigazgatóságához központosította. A legtöbb szakpolitikai területen az ország 
már nem az illetékes bizottsági főigazgatósággal folytat párbeszédet, hanem 
a Szomszédságpolitika és a Csatlakozási Tárgyalások Főigazgatóságának 2015-ös 
átszervezésekor létrehozott ágazatspecifikus tematikus központokkal. Egy másik 
változás az, hogy a II. IPA keretében a közlekedési és környezetvédelmi ágazat 
decentralizált irányítását már nem támogatja a Regionális és Várospolitikai Fő -
igazgatóság38. Ez aggodalomra ad okot azon közigazgatási részlegeknél, ahol úgy 
érzik, hogy ezzel elveszítették az ország adminisztratív kapacitása erősítésének 
egyik fő támaszát.
63 
A csatlakozási tárgyalások adta keret híján (lásd: 60. bekezdés) az ország számos 
fontos területen veszített reformlendületéből. Ennek ellensúlyozására a Bizottság 
megvizsgálta, milyen más módokon mozdíthatná elő a politikai párbeszédet. 
2012-ben hozta létre a magas szintű csatlakozási párbeszédet (HLAD), a tárgyalá -
sok megkezdése felé vezető hídként. A párbeszéd középpontjában azok a célok 
álltak, amelyekben az európai szomszédságpolitikáért és a bővítési tárgyaláso -
kért felelős biztos és a miniszterelnök megállapodott39. A HLAD-párbeszéd során 
a stabilizációs és társulási megállapodás keretében felvetett kérdésekhez hasonló 
témákat vitattak meg, többek között azt, hogy erősíteni kell az adminisztratív 
kapacitást és el kell hárítani a reform végrehajtásának útjában álló akadályokat. 
A párbeszéd egyrészt magas politikai szinten, másrészt szakértői szinten zajlott. 
A 2012-es parlamenti választások során elkövetett állítólagos csalások nyomán 
a fő ellenzéki párt több mint két évig bojkottálta a parlament munkáját. Ebből 
következően a politikai szintű HLAD-párbeszéd 2013-tól 2015 szeptemberéig 
félbemaradt, bár szakmai téren történt némi előrelépés.
64 
Felismerve, hogy párbeszédi keret híján is előrelépésre van szükség, a Bizott -
ság 2013-ban kijelentette: készen áll arra, hogy „az Európai Tanács felkérésére” 
megkezdje az előkészítő munkát azzal a céllal, hogy elvégezze „az uniós vívmá -
nyok elemző vizsgálatát, az igazságszolgáltatásról és alapvető jogokról, valamint 
a jogérvényesülésről, szabadságról és biztonságról szóló fejezetekkel kezdve”40. 
A Tanács nem élt ezzel a lehetőséggel.38 A Regionális és Várospolitikai 
Főigazgatóság majd akkor 
vállalja ismét magára ezt 
a szerepet, amikor úgy ítélik 
meg, hogy az ország közelebb 
áll a csatlakozáshoz.
39 A tárgyalt területek között az 
ellenőrzésünk által érintett 
alábbi témakörök vannak: 
jogállamiság (ideértve 
a politika korrupciót) és 
alapvető jogok, választási 
reform, az etnikumok közötti 
kapcsolatok, a közigazgatás 
reformja (beleértve az 
emberierőforrás-
gazdálkodást, az 
adminisztratív eljárásokat és 
a decentralizációt) és 
a gazdasági irányítás (többek 
között a közpénzgazdálkodás).
40 COM(2013) 700 final „Bővítési 
stratégia és a legfontosabb 
kihívások, 2013–2014”.
31 Észrevételek 
65 
Miután 2015-ben lehallgatott hivatalos telefonbeszélgetések felvételei kerül -
tek nyilvánosságra, amelyek szerint kormánytagok választási csalásban és más 
korrupt tevékenységekben voltak részesek, a Bizottság azt szorgalmazta, hogy 
a helyzet további romlását megelőzendő térjenek vissza a tárgyalóasztalhoz. 
2015 folyamán a Bizottság intenzív párbeszédet folytatott az országgal, hogy 
kiutat találjanak a jelenlegi belpolitikai válságból, ami a négy fő politikai párt 
közötti, az Unió által közvetített przsinói megállapodás megkötéséhez vezetett. 
A Bizottság ezenkívül közzétette a „Sürgős reformprioritások” c. dokumentumot, 
amelyben olyan rendszerszintű kérdésekkel foglalkozik (lásd: 9. bekezdés), mint 
a jogállamiság és az igazságszolgáltatás, a közigazgatás átpolitizáltságának meg -
szüntetése és a véleménynyilvánítás szabadsága.
66 
A Bizottság szerepvállalása a jelenlegi válságban lehetőséget ad számára, hogy 
kormányzati kötelezettségvállalásokat kapjon a hosszú távon az ország admi -
nisztratív kapacitása erősítésének útjában álló akadályok elhárítására.
32
 Következtetések  
és ajánlások
67 
Következtetésünk szerint a vizsgált időszakban a kritikus területeken viszonylag 
kevés haladás történt az adminisztratív kapacitás erősítésében. A nehéz körülmé -
nyek között dolgozó Bizottság számos megvizsgált projekt esetében nem bizto -
sította megfelelően az adminisztratív kapacitás erősítéséhez történő hozzájárulás 
eredményességét.
68 
A közigazgatási reform terén az összes vizsgált projekt tartalmazott az adminiszt -
ratív kapacitás erősítésére kidolgozott tevékenységeket, de gyakran megtörtént, 
hogy a jelentős hiányosságok közül a projekteknek sokat nem sikerült megfele -
lően kezelniük. Néhány kritikus területen, ahol amúgy már erős szabályozás léte -
zett (például belső kontroll; professzionális, független közszolgálat kifejlesztése), 
a vizsgált időszakban kevés előcsatlakozási támogatás érkezett, és nem történt 
jelentős haladás az adott jogszabályok alkalmazásában. Más kritikus területeken 
(mint például a korrupció elleni küzdelem és a közbeszerzés) a nemzeti ható -
ságok aktív támogatásának hiányában az előcsatlakozási projekteknek kevés 
hatásuk volt (lásd: 23–33. bekezdés).
1. ajánlás. Konkrét segítség a rangsorolt prioritások terén
A Bizottság azokra a rangsorolt prioritásokra összpontosítsa az adminisztratív 
kapacitást erősítő támogatását, amelyek jelentős hiányosságokat orvosolnak 
kulcsfontosságú területeken. Ellenőrzésünk során többek között a következő 
területeken láttunk javítási lehetőségeket:
i. a közbeszerzési rendszer hatékonysága, például az elektronikus közbeszerzés 
továbbfejlesztésével;
ii. a közkiadások átláthatósága, például azáltal, hogy a civil társadalom és a szé -
lesebb nyilvánosság általi betekintés érdekében javítják a jelzett korrupciós 
esetekről rendelkezésre álló adatok hozzáférhetőségét és minőségét;
iii. a belső kontroll, például a belső ellenőrök helyzetének és szakmai ismeretei -
nek javítása révén.
69 
A környezetvédelmi és különösen a közlekedési ágazatban a vizsgált projek -
tek közül kevés foglalkozott az uniós joganyaggal való harmonizációt célzó 
kapacitás  építéssel. Más projektek igyekeztek ugyan gyakorlat általi tanulás révén 
erősíteni az adminisztratív kapacitást, de nem szerepeltek bennük olyan tevé -
kenységek, amelyeket egyértelműen e célkitűzés támogatására dolgoztak volna 
ki (lásd: 34–36. bekezdés).
33 Következtetések és ajánlások  
2. ajánlás. A kapacitáserősítő törekvések fokozása
A közlekedési és környezetvédelmi ágazatban a Bizottság
i. fokozza törekvéseit az adminisztratív kapacitás erősítésére a következő terü -
leteken: projektek odaítélése, végrehajtása és irányítása, például testre sza -
bott képzés biztosítása ajánlatkérő szervek számára, a gyakorlat általi tanulás 
jobb támogatása, és szélesebb körű hozzáférés biztosítása a JASPERS-hez;
ii. szilárdítsa meg a tagállamok arra vonatkozó kötelezettségvállalását, hogy 
összhangba hozzák nemzeti joganyagukat az uniós joggal, valamint megerő -
sítik a kapacitásépítés és az uniós támogatás közötti kapcsolatot.
70 
A megvizsgált projektek általában megalapozottak és jól irányítottak voltak, de 
gyakran csak részben értek el eredményeket, vagy azoknak nem volt megfelelő 
utóéletük. A legtöbb projekt létrehozta a tervezett outputokat, de ezeket gyak -
ran nem aknázták ki teljes mértékben. A projekteknek gyakran csak korlátozott 
hatásuk volt, és nem mindig voltak fenntarthatóak. A hatást az is gyengítette, 
hogy a projektek igen ambiciózusak voltak, és nagyszámú célt tűztek maguk elé 
(lásd: 37–40. bekezdés).
3. ajánlás. Az outputok jobb nyomon követése és a hatások 
fenntarthatósága
A Bizottság használja ki jobban a szakpolitikai eszközöket a nemzeti hatóságok -
nak a reformfolyamat iránti elkötelezettsége megerősítésére, s ennek kapcsán 
tartósan és aktívan kövesse nyomon az outputokat és hatásokat. Az előcsatlako -
zási monitoringbizottságok ezt szorosan kísérjék figyelemmel.
71 
A vizsgált projektek nem mindig képezték egy, az adminisztratív kapacitás erősí -
tését szolgáló koherens, összefogott és koordinált koncepció részét. Egyes pro -
jektek nem építettek az ugyanabban az ágazatban korábban nyújtott segítségre, 
illetve nem követte őket megfelelő későbbi támogatás. Gyakran legalább négy év 
telt el a segítség iránti igény meghatározásától a projekteredmények megszüle -
téséig (lásd: 41–44. bekezdés).
34 Következtetések és ajánlások  
4. ajánlás. Nagyobb célirányosság
Az előcsatlakozási projekteket egymásra épülően és egy koherens koncepció 
jegyében kell végrehajtani. A projektek tervezésekor a Bizottság:
i. rangsorolja jobban a prioritásokat és bontsa fel őket egymást követő lépések -
re, s ezt tükröztesse az előcsatlakozási források programozásában és felhasz -
nálásában is;
ii. az előcsatlakozási forrásokból nagyobb részt használjon fel gyorsan mozgó -
sítható, rugalmas és célirányos támogatásra szakpolitikai és uniós joganyag -
gal kapcsolatos, sürgős és kényes témakörökben.
72 
Az előcsatlakozási források decentralizált irányítása értékes tudásátadást tett 
lehetővé. Kevesebb lett volna azonban a késés és a kötelezettségvállalás-  
visszavonás, ha a decentralizációt fokozatosabban hajtották volna végre. Bár az 
adminisztratív kapacitás megerősítése nem tartozott a decentralizált irányítás 
célkitűzései közé, a nemzeti hatóságok jobban kihasználhatták volta a megszer -
zett tapasztalatokat arra, hogy hozzájáruljanak a közigazgatás adminisztratív 
kapacitásának általános javításához (lásd: 46–55. bekezdés).
5. ajánlás. A kapacitáserősítés céljából többet kell alkalmazni 
a decentralizált irányítást
A Bizottság alkalmazza szelektívebben a decentralizált irányítási módot, tekintet -
be véve a források volumenét, illetve a decentralizálandó projektek összetettsé -
gét és kényes voltát. Mihelyt a decentralizált irányítás céljára létrehozott műkö -
dési struktúrákban kialakul a helyes gyakorlat, a Bizottság ösztönözze a nemzeti 
hatóságokat e gyakorlatoknak, például a döntéshozatal megfelelő szintre történő 
delegálásának és a belsőkontroll-rendszerek megerősítésének a közigazgatás 
más részeire történő kiterjesztését.
73 
A politikai párbeszéd mechanizmusai igen alkalmasak voltak arra, hogy támogas -
sák az országban a reformot, de a vizsgált időszakban nem járultak hozzá jelen -
tős mértékben az általános adminisztratív kapacitás erősítéséhez. Ezt az okozza, 
hogy az országban nincs meg a politikai akarat a reform útjában álló egyes 
akadályok felszámolására, és hogy a csatlakozási tárgyalások által biztosított pár -
beszédkeretek híján csökkent az a fellendítő hatás, amelyet a reformok Bizottság 
általi ösztönzése jelent. A Bizottság 2015-ben folyamatosan aktív szerepet játszva 
elősegítette a politikai válság leküzdéséhez szükséges politikai megállapodás 
létrejöttét. Ez alkalmat nyújtott a Bizottságnak arra, hogy új lendületet adjon a 
reformfolyamatnak (lásd: 57–66. bekezdés).
35 Következtetések és ajánlások  
6. ajánlás. A politikai párbeszéd alkalmazása az 
adminisztratív kapacitás erősítése melletti elkötelezettség 
biztosítására
Tekintettel arra, hogy új lehetőség nyílt az adminisztratív kapacitás erősítésére 
a reform jobb végrehajtása érdekében, a Bizottság a politikai párbeszéd révén 
törekedjék a következőkre:
i. szilárdítsa meg a korrupció elleni küzdelmet (annak megelőzését és vissza -
szorítását) szolgáló kapacitáserősítés és az átláthatóság javítása melletti 
elkötelezettséget;
ii. írja elő az országnak, hogy az jobban hasznosítsa a korrupciós ügyekről szóló 
nyilvántartását, és tegye azt a korrupció elleni küzdelemben elért eredmé -
nyek értékelésének hasznos eszközévé;
iii. a közigazgatási reformok terén tapasztalt visszalépést ellensúlyozandó össz -
pontosítson jobban az eredmények nyomon követésére, többek közt az olyan 
területekre vonatkozó szabályozás végrehajtásával, mint a közbeszerzés és az 
államháztartás belső pénzügyi ellenőrzése;
iv. fogadjon el célokat és határidőket, hogy egy strukturális koncepció révén 
küzdjék le a közösségi vívmányok főbb területeinek végrehajtására szolgáló 
adminisztratív kapacitás erősítésének útjában álló akadályokat.
A jelentést 2016. március 1-jei luxembourgi ülésén fogadta el a Karel PINXTEN 
számvevőszéki tag elnökölte III. Kamara.
 a Számvevőszék nevében
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Elnök

36
 Mellékletek
Az Európai Unió és Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaság közötti kapcsolatok leg -
fontosabb dátumai
1999 • Május 26. – Stabilizációs és társulási folyamat Délkelet-Európa országai számára.
2000 • Január 24. – A Tanács elfogadja a stabilizációs és társulási megállapodás (STM) tárgyalási irányelveit.
2001 • Április 9. – Az STM megkötése, elsőként a régióban.
2003• Június 21. – A theszaloníki EU–Nyugat-Balkán csúcstalálkozó ismételten támogatásáról biztosítja a nyugat-balkáni országokat európai 
jövőjük tekintetében.
2004• Március 22. – Az ország felvételét kéri az Unióba.
• Április 1. – Hatályba lép az STM.
2005 • December 16. – A Bizottság ajánlására a Tanács megadja az országnak a tagjelölti státuszt.
2007• Október 30. – Aláírják az előcsatlakozási keretmegállapodást és a 2007. évi előcsatlakozási nemzeti program finanszírozási 
megállapodását.
2008 • Január 1. – Vízumkönnyítési és visszafogadási megállapodások lépnek hatályba.
2009• Október 7. – A Bizottság javasolja az STM 2. szakaszába történő átlépést.
• Október 14. – A Bizottság javaslatot tesz a csatlakozási tárgyalások megnyitására.
• December 8. – Az Általános Ügyek Tanácsának következtetései. Nincs döntés a Bizottságnak a csatlakozási tárgyalások megnyitására 
vonatkozó első ajánlásáról.
• December 19. – Lehetővé válik a schengeni térségbe történő vízummentes utazás.
2010• November 9. – A Bizottság javaslatot tesz a csatlakozási tárgyalások megnyitására.
• December 14. – Az Általános Ügyek Tanácsának következtetései. Nincs döntés a Bizottságnak a csatlakozási tárgyalások megnyitására 
vonatkozó ajánlásáról.
2011• Október 12. – A Bizottság javaslatot tesz a csatlakozási tárgyalások megnyitására.
• December 5. – Az Általános Ügyek Tanácsának következtetései. Nincs döntés a Bizottságnak a csatlakozási tárgyalások megnyitására 
vonatkozó ajánlásáról.
2012• Március 15. – Füle európai biztos elindítja a Bizottsággal folytatott magas szintű csatlakozási párbeszédet (HLAD).
• Május 7. és szeptember 17. – Füle európai biztos részt vesz a HLAD plenáris ülésein.
• Október 10. – A Bizottság javaslatot tesz a csatlakozási tárgyalások megnyitására.
• December 11. – Az Általános Ügyek Tanácsának következtetései. Nincs döntés a Bizottságnak a csatlakozási tárgyalások megnyitására 
vonatkozó ajánlásáról.
• December 24. – A 2014-es költségvetésről folytatott heves vita során a parlament elnöke elrendeli az ellenzéki képviselők és az újságírók 
eltávolítását az ország parlamentjéből. A fő ellenzéki párt elkezdi bojkottálni a parlament üléseit.
2013• Október 16. – A Bizottság javaslatot tesz a csatlakozási tárgyalások megnyitására.
• December 17. – Az Általános Ügyek Tanácsának következtetései. Nincs döntés a Bizottság pozitív ajánlásáról.
2014• Október 8. – A Bizottság megállapítja, hogy az ország „továbbra is megfelelően eleget tesz” az uniós tagság követelményeinek, és a 6. 
egymást követő évben javasolja a tárgyalások megkezdését.
• December 16. – Az Általános Ügyek Tanácsának következtetései. Nincs döntés a Bizottságnak a csatlakozási tárgyalások megnyitására 
vonatkozó hatodik ajánlásáról.I. melléklet
37 Mellékletek 
2015• Január 31. – Az ügyész vádat emel az ellenzék fő vezetője ellen, aki a vád szerint „összejátszik egy külföldi hírszerző szolgálattal a 
kormány megbuktatására”. Az EU aggodalmát fejezi ki az ország politikai párbeszédének leromlása miatt, és független és átlátható 
vizsgálatra szólít fel. 
• Február 10. – Az ellenzék vezetője megkezdi lehallgatott beszélgetések közzétételét; állítása szerint a kormány akár 20 000 állampolgárt 
is illegálisan megfigyel.
• Február 18. – Hahn európai biztos látogatást tesz Szkopjéban. Mély aggodalmát fejezi ki állampolgárok ezreinek állítólagos megfigyelé -
se miatt, és az ügy alapos kivizsgálására szólít fel.
• Április 21. – Az Általános Ügyek Tanácsa súlyos aggodalmának ad hangot az országban egyre romló helyzet miatt, és azonnali lépésekre 
sürgeti a politikai vezetőket.
• Május 9–10. – Az északi Kumanovo városában történt összecsapásokban meghal 8 rendőr és egy albán fegyveres csoport 14 feltételezett 
tagja.
• Június 2. – Hahn európai biztos találkozik a négy fő politikai párt vezetőivel, és aláírják a przsinói megállapodást.
• Június 22. és 23. – A Külügyek és Általános Ügyek Tanácsa felhívja az összes felet, hogy tartsák tiszteletben a június 2-i megállapodást, 
és hajtsák végre a Bizottság valamennyi ajánlását.
• Július 15. – Megállapodás születik a przsinói megállapodás végrehajtására vonatkozó jegyzőkönyvről. Ennek főbb elemei: az ellenzéki 
párt szeptember 1-jén visszatér a parlamentbe, január 15-én szakértői kormány alakul, 2016. április 24-én pedig parlamenti választáso -
kat tartanak.
• Szeptember 15. – Külön ügyészt neveznek ki a beszélgetések lehallgatása következményeként előállt ügyek kivizsgálására.
• Szeptember 18. – Hahn európai biztos Szkopjéba látogat és részt vesz a HLAD plenáris ülésén.
• Október 2. – Gruevszki miniszterelnök megerősíti, hogy az ország prioritásai az uniós és a NATO-tagság, valamint az ország elnevezésé -
ről régóta fennálló vita megoldása.
• November 5. – A Bizottság kijelenti, hogy készen áll kiadni az országgal történő csatlakozási tárgyalások megnyitásáról szóló ajánlását. 
Ez azonban egyrészt a júniusi/júliusi politikai megállapodás végrehajtásának folytatásától függ, másrészt attól, hogy történik-e jelentős 
előrelépés a sürgős reformprioritások megvalósításában.
Forrás:  Európai Bizottság.I. melléklet
38 Mellékletek 
Vizsgált projektek
A projekt 
száma
(a szöveg -
ben)A projekt neveA szerződés 
számaSzerződéses összeg  
(euró )
Közbeszerzés
1. A közbeszerzési reform támogatása 260 -590 986 442
2.Kormányzás- és vezetésfejlesztési támogatás (Support for Improvement in Governance and 
Management)253-091 + 296 -87410 204 081
3 061 225
3.Kormányzás- és vezetésfejlesztési támogatási program (SIGMA), alprogram az adminisztra -
tív kapacitás erősítésére az előcsatlakozási régióban319-423 10 000 000
4. Közbeszerzési képzés a Nyugat-Balkánon és Törökországban 248-580 3 962 000
Korrupció
5.A korrupció és az összeférhetetlenség megelőzését és visszaszorítását célzó nyomonköveté -
si stratégiai dokumentumok és megfelelő cselekvési tervek kidolgozásának támogatása252-831 165 968
6. A legjobban bevált uniós gyakorlatok cseréje a helyi szintű korrupció elleni monitoring terén 10-39880 138 500
Kapacitásépítő kezdeményezés
7.Az Információstársadalmi és Közigazgatási Minisztériumnak nyújtott szakmai segítség, és a 
képzéskoordináció nemzeti rendszere működtetésének erősítése10-14592 1 095 000
8. A ReSPA működtetése és ReSPA-tevékenységek szervezése 256 -128 2 400 000
9. A ReSPA működtetése és ReSPA-tevékenységek szervezése 331-241 3 500 000
10.Az előcsatlakozási oktatási és támogatási eszköznek Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaság 
részére nyújtott technikai segítség a 2007-es előcsatlakozási rendelet keretében240-984 969 000
11.Az operatív programok irányítására és végrehajtására irányuló intézményi kapacitás 
erősítése260 -772 1 599 710
Közlekedés
12. Az állami közlekedési felügyelet igazgatási és működési kapacitásának erősítése 09-42802 732 750
13.A Demir Kapija és Szmokvica között még hiányzó, a X. folyosó részeként megépítendő 
autópálya-szakasz kivitelezésének felügyelete 09-24859 /1 8 977 500
14.Részletes tervezési és pályázati anyag elkészítése a Kicsevó és az Albán Köztársaság határa 
között a VIII. folyosó részeként elkészülő új vasúti szakasz megépítéséhez, és a kedvezmé -
nyezett országban végzendő kivitelezés felügyeletéről szóló pályázati dokumentáció11-28412 /1 7 752 425
Környezetvédelem
15.A hulladékgazdálkodási szabályozás végrehajtását és érvényesítését célzó adminisztratív 
kapacitás erősítése központi és helyi szinten244-793 1 297 150
16.A környezetgazdálkodási kapacitás erősítése központi és helyi szinten a levegőminőség 
területén245-323 1 000 000
17. A vízdíjra vonatkozó országos tanulmány kidolgozásához nyújtott szakirányú segítség 10-10139 /1 785 000
Forrás:  Kivonat az Európai Bizottság adatbázisából .II. melléklet
39 A Bizottság  
válasza
Összefoglalás
V
A környezetvédelmi és közlekedési infrastruktúrába történő I. IPA beruházások célkitűzése az adminisztratív kapa -
citás erősítése volt, ún. „gyakorlat általi tanulás” típusú projektek révén. Ez azt jelenti, hogy az ország közvetetten 
fejleszt ki közbeszerzési know-how-t ezekben az ágazatokban, a strukturális alapok jogi keretével összhangban.
VI
A Bizottság elismeri, hogy a decentralizált megvalósítási rendszer lassíthatta a segítség iránti szükségletek meg -
határozását és az eredmények megszületését, azonban rá kíván mutatni arra, hogy a pénzügyi támogatás progra -
mozása és ezen programok megvalósítása, valamint az eredmények mérése egymásra épülő és bonyolult feladat, 
amely – a projektek típusától vagy az irányítási módtól függetlenül – általában több évig tart.
VII
A decentralizált megvalósítási rendszer célja az uniós források decentralizált irányítására szolgáló működő rendszer 
létrehozása volt. A nemzeti hatóságokat ösztönözni lehetne arra, hogy ezt a rendszert bevált gyakorlatként használ -
ják az egész közigazgatás területén. A Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaság jelenleg dolgozik az államháztartási 
gazdálkodás megreformálásának átfogó programján, amely az államháztartási gazdálkodás alrendszereinek átfogó 
diagnosztizálásán fog alapulni, és várhatóan növeli az egész közigazgatás kapacitását e területen.
Bevezetés
12
A Bizottság egyetért a kiadások ágazatonkénti, ily módon történő bemutatásával. A Bizottság az alábbi kiegészítő 
tájékoztatással kíván szolgálni. Az I. IPA-rendelet szerint a támogatás programozása és végrehajtása az alábbi 
alkotó  elemek szerint történik:
1. átmeneti támogatás és intézményfejlesztés – az alkotóelem minden ágazatot lefed;
2. határokon átnyúló együttműködés – az alkotóelem a területi együttműködés ágazatát fedi le;
3. regionális fejlesztés – az alkotóelem a környezetvédelmet és a közlekedést fedi le;
4. humánerőforrás-fejlesztés – az alkotóelem a foglalkoztatási, oktatási, és szociális politikákat fedi le;
5. vidékfejlesztés – az alkotóelem a mezőgazdasági ágazatot fedi le.
Az utolsó három alkotóelem „strukturális alapok” típusú projekteket eredményezett, és kizárólag az alapok decent -
ralizált igazgatására jogosult tagjelölt országok számára volt hozzáférhető.
A Bizottság válasza 40
13
A „strukturális alapok” típusú projektek (pl. a környezetvédelemi és közlekedési beruházások) I. IPA-ból történő 
támogatása az ország számára kizárólag a decentralizált megvalósítási rendszer keretében volt jogilag lehetséges. 
A decentralizált irányítás keretében az előirányzott pénzösszegeket az ország közigazgatásán belül arra kijelölt, 
jogosult szervezetek kezelik.
Észrevételek
27
Tárgyalási keret hiányában a Bizottság a rendelkezésre álló eszközöket használja e terület kapacitásépítésének 
támogatására. Az ország cselekvési tervet fogadott el 2015-ben, amely konkrét intézkedéseket ír elő határidőkkel, 
valamint feladatokat jelöl ki számos, prioritást élvező területen, pl. a korrupció elleni küzdelem terén. A Bizottság 
rendszeresen ellenőrzi e cselekvési terv végrehajtását, és a legmagasabb szinten követi azt nyomon. A Bizottság 
a haladásjelentésében és a „Sürgős reformprioritások” c. dokumentumban foglalkozik e területtel. Emellett a kor -
rupció elleni harc kitüntetett figyelmet kap a sürgős reformprioritások megvalósítására az ország által készített 
cselekvési tervben, amelyben egyértelmű célok és határidők szerepelnek. A korrupció elleni harc témaként szerepel 
a magas szintű csatlakozási párbeszéd során is, ahol szintén megállapítanak célkitűzéseket és határidőket a prob -
léma kezelése érdekében. Minden cél sikeres megvalósulása végső soron a nemzeti hatóságokon múlik, amelyeknek 
megfelelő politikai akaratról kell tanúbizonyságot tenniük ebben a vonatkozásban.
29
A Bizottság egyértelmű koncepcióval rendelkezik arra vonatkozóan, hogyan lehet támogatni a civil társadalmi 
szervezeteket; ezt a 2012. szeptember 12-i COM(2012) 492 bizottsági közleményben és a csatlakozó országok civil 
társadalmának a 2014–2020-as időszakban nyújtandó uniós támogatásokról szóló iránymutatásban vázolja fel, vala -
mint intenzív párbeszédet folytat velük valamennyi ágazatban, ideértve a korrupció elleni küzdelmet is. A Bizottság 
folyamatosan vizsgálja a civil társadalmi szervezetek támogatásának új, innovatív módjait.
2. háttérmagyarázat – Első francia bekezdés
Ami a 7. projektet illeti, az ország 2014. február 14-én elfogadott egy jogszabályt, amely funkcionális elemzés elvég -
zését teszi kötelezővé a szervezeti ábra bármilyen megváltoztatását megelőzően. Fontos, hogy a nemzeti hatóságok 
biztosítsák a jogszabály megfelelő végrehajtását.
2. háttérmagyarázat – Harmadik francia bekezdés
Az országban jelenleg érvényes jogi keret nem teszi lehetővé, hogy a közigazgatás további pénzeszközöket fizessen 
azoknak, akik ezeket a képzéseket tartották.
3. háttérmagyarázat – Negyedik francia bekezdés
A Bizottság egyetért a 16. projekttel kapcsolatos észrevétellel, azonban ki kell emelni, hogy az EU fontos technikai 
támogatást nyújt a területtel kapcsolatos kapacitásépítés és felszerelés tekintetében. A levegő minősége ugyan 
nagyon összetett probléma, amely jelentős pénzügyi és humánerőforrás-ráfordítást igényel ahhoz, hogy egy hiteles 
rendszer jöjjön létre, de a berendezés rendszeres karbantartását és megújítását is igényli a nemzeti hatóságok 
részéről.
A Bizottság válasza 41
A 17 levegőminőség-megfigyelő állomás közül az EU által biztosított 13 állomás alkotja a nemzeti levegőminő -
séget megfigyelő hálózat gerincét. Jelenleg a folyamatban lévő, levegőminőséggel kapcsolatos ikerintézményi 
projekt (a 2012. évi IPA keretében) segíti a minisztériumot a kalibráló laboratórium akkreditációs dokumentumainak 
elkészítésében.
3. háttérmagyarázat – Ötödik francia bekezdés
A 17. projekt tekintetében 2016. január 15-én „a vízszolgáltatás díjazásának meghatározására vonatkozó törvényt” 
fogadott el a nemzeti parlament (a 2016.1.18-i 07/16. sz. Hivatalos Közlönyben tették közzé), és a szabályozó testület 
is hamarosan feláll. Ez egy olyan folyamat, melynek lezárásához hosszabb időre van szükség.
A törvény végrehajtásának határideje 2016. szeptember lesz, a vízdíj megállapítására szolgáló új módszer elfogadá -
sát pedig 2016. október végére tervezik. Az új módszer alkalmazása a 10 000 főnél nagyobb lélekszámú települése -
ken 2018. január 1-jén, a 10 000 főnél kisebb lélekszámú településeken 2019. január 1-jén kezdődik.
41
A koherencia és a koordináció megerősítése és javítása érdekében az új II. IPA pénzügyi terv keretében a Bizottság 
ágazatalapú támogatást vezetett be. Ez lehetővé teszi az ágazatokkal való alaposabb foglalkozást, ami biztosítaná 
a támogatás koherenciáját, valamint az érdekelt felek és donorok koordinációját is.
42
Az előcsatlakozási támogatás valójában programalapú, ahol az igények megállapításának folyamata, a pénzügyi 
támogatási programok elkészítése és végrehajtása, valamint az eredmények megszületése több évig tartó, egy -
másra épülő és bonyolult feladat. A II. IPA keretében a Bizottság a támogatását a projektek érettsége alapján prog -
ramozza annak érdekében, hogy ezt az időtartamot lerövidítse. Emellett a „strukturális alapok” típusú támogatás az 
I. IPA keretében egy akkreditálási eljáráson ment keresztül, amelyet egy olyan időszakban végeztek, amikor a prog -
ramokat már elfogadták, ami hatással volt a közbeszerzésre/végrehajtásra és ezen pénzeszközök felhasználására.
47
A Bizottság az alábbi kiegészítő tájékoztatással kíván szolgálni. A 2005–2006-os CARDS programokat az opera -
tív struktúrákban újonnan felvett alkalmazottak támogatására, valamint az ahhoz szükséges képzés nyújtásának 
biztosítására használták, hogy az alkalmazottak rendelkezzenek a decentralizált megvalósítási rendszer keretében 
történő működéshez szükséges ismeretekkel. Az azt követő években az operatív struktúrák kapacitása meggyengült 
az alkalmazottak gyors cserélődése miatt. A Bizottság mindig is hangsúlyozta a munkaerő megtartására irányuló 
megfelelő politika szükségességét, és azt még a 2013. évi decentralizált megvalósítási rendszer cselekvési tervbe is 
belefoglalta. A kormánynak a legmesszebb menőkig kötelezettséget kell vállalnia arra, hogy elégséges kapacitást 
biztosít az operatív struktúrákban.
49
A Bizottság az alábbi kiegészítő tájékoztatással kíván szolgálni. A vonatkozó 1085/2006/EK és 718/2007/EK ren -
delet alapján a „strukturális alapok” típusú támogatás az ország számára kizárólag decentralizált módon áll ren -
delkezésre. A II. IPA keretében a Bizottság az ország szintjén szelektívebben járt el a pénzeszközök kezelésének 
decentralizálásában.
A Bizottság válasza 42
50
Az előzetes ellenőrzések számának csökkenése és a pénzeszközök II. IPA keretében történő szelektívebb decentra -
lizációja mellett a Bizottság szorosan nyomon követi a nemzeti hatóságok által készített közbeszerzési terveket, és 
azt ajánlja az országnak, hogy állítsa fontossági sorrendbe a projekteket a további kötelezettségvállalás-visszavonás 
kockázatának enyhítése érdekében. Az IPA végrehajtásával kapcsolatos kérdések megoldása érdekében a Bizott -
ság nyomon követi a decentralizált megvalósítási rendszer tagállami hatóságok által készített cselekvési tervének 
végrehajtását.
Következtetések és ajánlások
67
A Bizottság általánosságban egyetért a Számvevőszék végkövetkeztetésével, azonban sok output megvalósult, és 
az országnak nyújtott segítség néhány esetben hozzájárult az adminisztratív kapacitás megerősítéséhez. Például 
a közbeszerzés területén az előcsatlakozási támogatás mérföldkőnek bizonyult az Állami Fellebbezési Bizottság 
létrehozásában.
1. ajánlás
A Bizottság elfogadja az ajánlást. A közkiadások és a pénzügyi elszámoltathatóság értékelése megerősíti, hogy eze -
ket a területeket meg kell erősíteni annak biztosítása érdekében, hogy az államháztartási gazdálkodási rendszer jól 
működjön. A további uniós támogatásnak összhangban kell lennie az államháztartási gazdálkodás készülőben lévő 
reformprogramjában meghatározandó intézkedésekkel.
69
A környezetvédelmi és közlekedési infrastruktúrába történő I. IPA beruházások célkitűzése az adminisztratív kapa -
citás erősítése volt, ún. „gyakorlat általi tanulás” típusú projektek révén. Ez azt jelenti, hogy az ország közvetetten 
fejleszt ki közbeszerzési know-how-t ezekben az ágazatokban a strukturális alapok jogi keretével összhangban.
2. ajánlás
A Bizottság elfogadja az ajánlást. Ezenkívül a Bizottság folytatja a képzések nyújtását és az ország JASPERS progra -
mon keresztül történő támogatását.
3. ajánlás
A Bizottság elfogadja az ajánlást. A Bizottság az outputokat és a fenntarthatóságot jelenleg az ágazati és közös 
előcsatlakozási monitoringbizottságok révén követi nyomon. Ezt meg fogja erősíteni azzal, hogy a II. IPA keretében 
teljesítménymérési keretet hoz létre, amely mutatókat, célkitűzéseket és kiindulási helyzeteket tartalmaz projekt és 
program szinten. Ezenkívül a Bizottság felülvizsgálja minden program végrehajtását annak lezárásakor és fenntartja 
magának a jogot, hogy visszakövetelje a pénzeszközöket, amennyiben eltérés van a várt eredmények és a felhasz -
nált pénzeszközök között.
71
A pénzügyi támogatás programozásának folyamata és ezen programok megvalósítása, továbbá az eredmények 
mérése egymásra épülő és bonyolult feladat. A II. IPA keretében a Bizottság ágazatalapú megközelítést vezetett be, 
amely lehetővé teszi, hogy mélyrehatóbban foglalkozzanak az ágazatokkal. Ez biztosítaná a támogatás koherenciá -
ját, valamint az érdekelt felek és donorok koordinációját is. A Bizottság sokkal nagyobb figyelmet fordít a projektek 
érettségére annak érdekében, hogy enyhítse a projektek programozása és végrehajtása közötti különbségek kocká -
zatát. Ebből a célból a II. IPA keretében egy egységes projekttár bevezetésére került sor.
A Bizottság válasza 43
4. ajánlás
A Bizottság elfogadja az ajánlást. A II. IPA keretében a Bizottság ágazatalapú megközelítést vezetett be, amely lehe -
tővé teszi, hogy mélyrehatóbban foglalkozzanak az ágazatokkal. Ez biztosítaná a támogatás koherenciáját, valamint 
az érdekelt felek és donorok koordinációját is.
5. ajánlás
A Bizottság elfogadja az ajánlást. A II. IPA keretében a Bizottság szelektívebbé vált a pénzeszközök nagysága és 
a projektek összetettsége tekintetében. A decentralizáció a projektek végrehajtásában illetékes nemzeti struktúrák 
kapacitásának értékelésén alapul.
6. ajánlás
A Bizottság elfogadja az ajánlást.
6. ajánlás i.
A nemzeti hatóságoknak nem csak meg kell erősíteniük az adminisztratív kapacitást, hanem szilárd politikai köte -
lezettségvállalásról kell tanúbizonyságot tenniük a korrupció leküzdése és az átláthatóság növelése érdekében, 
ami olyan meglévő eszközökkel mérhető, mint a haladásjelentés, a magas szintű csatlakozási párbeszéd, valamint 
a sürgős reformprioritások.
6. ajánlás ii.
A Bizottság az elmúlt évtizedben azon dolgozott, hogy segítse az országot a korrupciós ügyek nyilvántartásának 
elkészítésében, és folytatja a támogatásnyújtást a nyilvántartás továbbfejlesztése érdekében.
6. ajánlás iv.
Tárgyalási keret hiányában a Bizottság továbbra is olyan meglévő eszközöket használ, mint a haladásjelentés, 
a magas szintű csatlakozási párbeszéd, valamint a sürgős reformprioritások, annak érdekében, hogy felmérje a nem -
zeti hatóságok kapacitását a közösségi vívmányok kulcsfontosságú területeinek alkalmazása tekintetében. Például 
a sürgős reformprioritásokkal kapcsolatban a nemzeti hatóságok által készített cselekvési terv célokat és határidő -
ket tartalmaz a kulcsfontosságú területek prioritásainak végrehajtására vonatkozóan. Emellett a haladásjelentés 
formájának új megközelítése a célok jobb meghatározását teszi lehetővé néhány kísérleti fejezetre vonatkozóan. 
Konkrét és tartós eredményeket azonban csak akkor lehet elérni, ha a nemzeti hatóságok megfelelő politikai kötele -
zettségvállalásról tesznek tanúbizonyságot e tevékenységek végrehajtása érdekében.

HOGYAN JUTHAT HOZZÁ AZ EURÓPAI UNIÓ KIADVÁNYAIHOZ?
Ingyenes kiadványok:
  egy példány:  
az EU Bookshopból (http://bookshop.europa.eu),
  több példány, valamint plakátok, térképek rendelése:  
az Európai Unió képviseletein keresztül (http://ec.europa.eu/represent_hu.htm),  
nem uniós országokban a küldöttségektől (http://eeas.europa.eu/delegations/index_hu.htm),  
a Europe Direct szolgáltatáson keresztül (http://europa.eu/europedirect/index_hu.htm)  
vagy a 00 800 6 7 8 9 10 11 telefonszám tárcsázásával (ingyenesen hívható az EU egész  
területéről) (*).
(*)  A legtöbb hívás és a megadott információk ingyenesek (noha egyes mobiltelefon-szolgáltatókon keresztül,  
telefonfülkékből és hotelekből a számot csak díj/f_izetés ellenében lehet hívni).
Megvásárolható kiadványok: az EU Bookshopból (http://bookshop.europa.eu).
Jelentésében a Számvevőszék azt vizsgálta, hogy 
a Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaságnak nyújtott 
bizottsági támogatás eredményesen járult-e hozzá az 
ország adminisztratív kapacitásának erősítéséhez, 
amelynek célja az uniós tagságra történő felkészülés volt. 
A Számvevőszék megállapítása szerint a  vizsgált 
időszakban (2007–2013) viszonylag kevés haladás történt. 
Ezt nagymértékben az okozta, hogy az országban nem 
volt meg a  politikai akarat az adminisztratív kapacitás 
erősítése útjában álló egyes akadályok felszámolására, 
valamint hogy a csatlakozási tárgyalások által biztosított 
keretek híján a  kulcsfontosságú területeken korlátozott 
volt a  Bizottság motiváló ereje. A  Számvevőszék ezenkívül 
az ellenőrzött projektek bizottsági irányítása terén is 
rámutatott bizonyos hiányosságokra.
EURÓPAI
SZÁMVEVŐSZÉK