A BIZOTTSÁG JELENTÉSE Jelentés az Európai Unió és az Európai Űrügynökség (ESA) közötti megfelelő kapcsolatok kiépítése terén elért eredményekről /* COM/2014/056 final */





A BIZOTTSÁG JELENTÉSE Jelentés az Európai Unió és az Európai Űrügynökség (ESA) közötti megfelelő kapcsolatok kiépítése terén elért eredményekről 1. Politikai háttér Az Európai Unió és az Európai Űrügynökség (ESA) közötti kapcsolatok régóta politikai megbeszélések tárgyát képezik, melynek egyik kézzelfogható eredménye az Európai Unió és az Európai Űrügynökség között létrejött, 2004 májusa óta hatályban lévő keretmegállapodás[1]. A Lisszaboni Szerződés[2] új lendületet adott e megbeszéléseknek azáltal, hogy megerősítette a világűrrel kapcsolatos ügyek politikai dimenzióját az Unióban, és úgy rendelkezett, hogy az Unió „megfelelő kapcsolatokat épít ki az Európai Űrügynökséggel”. Az Európai Bizottság két egymást követő közleményben foglalkozott ezzel a kérdéssel. 2011. áprilisi, „Az Európai Uniónak a polgárok szolgálatában álló űrstratégiája felé” című közleményében[3] a Bizottság azt az álláspontját fejtette ki, hogy „az ESA-nak továbbra is egy olyan szervezeti modellé kell fejlődnie, amely lehetővé teszi, hogy egymás mellett létezzenek ugyanazon szerkezetben egyrészt a katonai és polgári programok, másrészt egy kormányközi és egy uniós dimenzió”, valamint „az Unióval szorosabbra [kell] fűz[nie] a kapcsolatait, és szükség szerint továbbra is fejleszt[en]i[e] [kell] a kizárólag az uniós programoknak szánt irányítási struktúrákat.” A Bizottság által 2012 novemberében elfogadott, „Megfelelő kapcsolatok kiépítése az EU és az Európai Űrügynökség között” című közlemény[4] megállapítja: „A műveleti hatékonyságot csak úgy lehet növelni, a védelem és a biztonság, valamint a politikai koordináció és elszámoltathatóság terén pedig a szimmetriát csak úgy lehet hosszú távon helyreállítani, ha az ESA szervezetileg közeledik az Európai Unióhoz. A Bizottság úgy véli, hogy ennek a hosszú távú célkitűzésnek a megvalósítására világos, 2020 és 2025 közötti céldátumot kell meghatározni.” Az Európai Unió Tanácsa 2013. február 18-i következtetéseiben[5] elismerte, hogy „a politikai környezet változásainak fényében, az EU által az űrpolitika terén betöltött szerep fokozatos bővülése folytán, az űrágazatban tapasztalható, versenyképességgel kapcsolatos kihívásokból adódóan, valamint az űrtevékenységek társadalmi jelentőségének markánsabbá válása miatt az EU és az ESA közötti kapcsolat működésének áttekintése és megerősítése” lehet szükséges. A Tanács azt is elismerte, hogy „a keretmegállapodás és annak kormányzási elemei jelenlegi formájukban már nem feltétlenül nyújtanak megfelelő keretet az EU és az ESA hatáskörét maradéktalanul és koherens módon kiaknázó, hatékony és eredményes európai űrpolitika biztosításához”. A Tanács felkérte „az Európai Bizottságot, hogy […] működjön együtt az ESA főigazgatójával és folytasson szoros együttműködést az uniós, illetve ESA-tagállamokkal, hogy az EU–ESA kapcsolatok továbbfejlesztésére irányuló, közös elemzésre alapuló közös javaslatok kidolgozása céljával – amelyek alapján 2014-ig az érintett szervek határozatokat fogadnak majd el – biztosítsák a koherenciát, a konvergenciát és az egymást kiegészítő jelleget”[6]. Az Európai Uniónak az űrtevékenységekben való növekvő pénzügyi érintettsége okán is fokozott figyelmet kell fordítania az EU–ESA kapcsolatok alakulására. Az új, 2014–2020-as többéves pénzügyi keretben az EU 2020-ig majdnem 12 milliárd eurót fordít olyan nagyszabású űrprogramokra, mint a Galileo, az EGNOS és a Copernicus program, továbbá űrkutatási tevékenységekre a Horizont 2020 program keretében. Ez az előző pénzügyi tervezési időszakhoz képest több mint kétszeres befektetést jelent, amely azt tükrözi, hogy az EU fokozott jelentőséget tulajdonít az űrtevékenységeknek azon gazdasági és társadalmi kihívások kezelésében, melyekkel az Unió és tagállamai szembenéznek. Az ESA jelentős mértékben (mintegy 75 %-ban) részesedik az EU űrprogramjának megvalósítását célzó uniós költségvetési keretből, így az ESA legnagyobb finanszírozója az EU, amely az európai űrtevékenységek finanszírozásának legjelentősebb intézményi forrását jelenti. A következő hétéves időszakban az ESA-nak szánt uniós űrköltségvetés összege meghaladja az összes ESA-tagállam egyéni hozzájárulásának együttes összegét. Az Európai Unió által az ESA számára biztosított és az ESA által kezelt pénzösszegekre az uniós költségvetési rendelet előírásai vonatkoznak. A Bizottság – mely az uniós űrprogramok eredményességéért teljes politikai felelősséget visel – úgy ítéli meg, hogy olyan mechanizmusokra van szükség, melyek biztosítják, hogy az ESA-ra bízott tevékenységek meghozzák az elvárt eredményt, és „unióshoz hasonló” környezetben, szigorúan az uniós szabályok és eljárások betartásával, a leghatékonyabb, legeredményesebb és legfelelősségteljesebb módon kerülnek elvégzésre és irányításra. Ezt az álláspontot tette magáévá a társjogalkotó is az új Galileo-rendeletben[7]. Az Európai Bizottság, miként azt 2012. novemberi közleményében hangsúlyozza, az ESA-val olyan kapcsolatok kialakítására törekszik, melyek „nagyobb műveleti hatékonyságot, a védelem, a biztonság, a politikai koordináció és elszámoltathatóság[8] terén pedig szimmetriát eredményeznek”. Az ESA-n belül szintén elkezdődött a gondolkodás az ügynökség továbbfejlesztéséről. Az ESA Tanácsa miniszteri szintű ülésén 2012. november 12-én elfogadott politikai nyilatkozatban[9] foglaltak szerint az ESA-nak a fejlesztés során teljes mértékben profitálnia kell többek között „az EU-nak az űrpolitikára kiterjedő hatásköréből, alkalmazkodva ennek az ESA működésére gyakorolt következményeihez, ezáltal biztosítva az EU által finanszírozott programok uniós szabályok szerinti, hatékony irányítását”, illetve ki kell terjednie erre. Az ESA tagállamai megbízták az ESA főigazgatóját, hogy „működjön együtt az Európai Bizottsággal az európai űrágazat helyzetének közös elemzése, valamint a különböző szereplők közötti koherencia, konvergencia és egymást kiegészítő jelleg kialakítását célzó közös fejlesztési koncepció létrehozása céljából”. A Bizottság e kontextusban végezte el az EU–ESA kapcsolatok fejlesztésére vonatkozó négy lehetőség, valamint ezen opciók költség- és haszonszinten, illetve intézményi és jogi szinten jelentkező lehetséges hatásainak előzetes értékelését. Ez a jelentés a Bizottságon belüli elképzelések jelenlegi állapotát, valamint a következő lehetséges lépéseket mutatja be. A jelentés az első lépcsője annak a nyitott és átlátható elemzési, gondolkodási és tárgyalási folyamatnak, amely a tagállamok és az ESA főigazgatójának bevonásával zajlik, és amelynek 2014 végére–2015 elejére az EU, az ESA és a tagállamok által közösen elfogadott, koherens következtetésekben kell kicsúcsosodnia. Az eredményjelentésben található előzetes értékelés nagy része egy olyan külső szakértői tanulmány megállapításaira épül[10], mely hasznos elemekkel szolgált az elemzéshez. A Bizottság szolgálatai folyamatos kapcsolatban vannak az ESA főigazgatójával annak érdekében, hogy a két oldalról végzett elemzések és felvetett lehetőségek összehangolása és koherenciája biztosított legyen, még akkor is, ha a két szervezet kiindulópontjai és értékelési szempontjai esetleg eltérnek. Az előkészítő szakasz folyamán a Bizottság űrpolitikai szakértői csoportja közvetítésével szakértői szinten a tagállamok képviselőivel is folyamatos párbeszédet tartott fenn. 2. A megoldandó strukturális kérdések A Bizottság 2012. novemberi közleménye az EU–ESA kapcsolatokban öt strukturális kérdést határolt körül, melyek az elemzés kiindulópontját képezték. E kérdések a következők: az eltérő pénzügyi szabályok, az aszimmetrikus tagsági viszony, a biztonsági és védelmi kérdésekben tapasztalható aszimmetria, a politikák összehangolását célzó mechanizmusok hiánya, valamint az ESA-n belül az Európai Parlament felé történő politikai elszámoltathatóság szintjének hiánya. A külső tanácsadó által elvégzett elemzés kimutatta, hogy ezek a kérdések eltérő mértékű és hatású hatékonysághiányhoz vezetnek. Például: · Az eltérő pénzügyi szabályok és eljárások megnövelik a döntéshozatalig tartó időt. Ez megnövelheti a programok költségeit és főként a tevékenységek kritikus szakaszában hatással lehet a rendszer általános teljesítményére[11]. Például a beszerzési rendszer jelenlegi megközelítési módja többszörös jóváhagyási lépést tehet szükségessé (a hiányosságok kiküszöbölése vagy a pályázatok megfelelő kiegészítése és kijavítása esetén), amitől a döntéshozatali idő meghosszabbodhat. · A külső tanácsadó jelentése az aszimmetrikus tagsági viszonyt a máig rendelkezésre álló tapasztalatok alapján kevésbé ítéli problematikusnak, azonban a jövőben problémákat vethet fel. Például kockázatok merülhetnek fel azért, mert a nem uniós tagországokra nem helyezhető megfelelő nyomás annak érdekében, hogy együttműködési kötelezettséget írjanak elő azon programok tekintetében, amelyekben részt vesznek. Ez az érzékeny technológiák harmadik országok számára történő értékesítésének veszélyét hordozhatja magában. Ezen túlmenően az ESA kormányközi rendszerében fennálló eltérő szavazási szabályok miatt nem uniós tagországok esetlegesen megakadályozhatnak uniós programok jövőjét érintő fontos döntéseket (például műholdak pályára bocsátását vagy vagyoni eszközök tulajdonátruházását). · A biztonsági és védelmi területen tapasztalható aszimmetria szintén problémákat vethet fel. Az érzékeny technológiák harmadik országok számára történő esetleges értékesítése stratégiai biztonsági problémákat okozhat az Európai Uniónak. Az uniós minősített adatok kezelése tovább bonyolíthatja az ESA-ban a programok irányítását. Az ESA-val szemben az a követelmény fogalmazódhat meg, hogy egyes biztonsági szempontból érzékeny munkakörökbe csak a szükséges biztonsági akkreditációval rendelkező uniós állampolgárokat vehet fel. · A szakpolitikák összehangolását célzó mechanizmusok hiánya azt jelenti, hogy az egyes programokat nem feltétlenül az Unió szélesebb szakpolitikai célkitűzéseinek megfelelően hangolják össze. Az ESA iparpolitikai céljai eltérhetnek az EU szolgáltatáspolitikai céljaitól. A meglévő EU–ESA keretmegállapodásban meghatározott mechanizmusok nem tekinthetők az összehangolás hatékony eszközének. A jelenlegi keretből hiányoznak az egyeztetett döntéshozatalt szolgáló explicit mechanizmusok. A politikák koordinálása ezért csak programszinten zajlik olyan mechanizmusokon keresztül, melyekről időrabló módon programonként egyedileg kell megállapodni. A politikák összehangolásához szükséges külön mechanizmusok hiánya késleltetheti a programok elindítását. · Tekintettel az ESA által kezelt uniós források nagyságára, valamint az ESA-nak a programok megvalósításában játszott kiemelkedő szerepére, az Európai Parlament felé fennálló politikai és pénzügyi elszámoltathatóság kérdése alapvető jelentőségű. Az Európai Unió működéséről szóló szerződés 317. cikke értelmében a költségvetés végrehajtásáért felelős intézményként az Európai Bizottság teljes felelősséggel tartozik az Európai Parlamentnek és az Európai Unió Tanácsának a kiemelt uniós programok végrehajtásában bekövetkező késedelemért vagy túlköltekezésért, miközben az ESA a maga részéről e programok operatív irányítását hatáskör-átruházási megállapodásokon keresztül végzi. Minthogy a végső pénzügyi kockázatot a Bizottság viseli, ez a helyzet kevéssé ösztönzi az ESA-t arra, hogy a programokat időben, a költségelőirányzat betartásával, valamint a politikai és felhasználói célokra összpontosítva valósítsa meg. A közös finanszírozású programok esetében az Európai Unió eddig csak korlátozott befolyással bírt az ESA által hozott szakmai döntésekre. Amennyiben egy űrprogram kezdeti szakaszait kizárólag az ESA finanszírozza, előfordulhat, hogy a program későbbi szakaszaiban a Bizottság nehezen éri el, hogy az uniós forrásokat a saját politikái megvalósítására használják fel. E korlátok elemzése indokolja az alább bemutatott lehetőségek részletesebb körvonalazását. 3. A meghatározott lehetőségek felvázolása Az Európai Bizottság 2012. novemberi közleményében négy lehetőséget vázolt fel az EU–ESA kapcsolatok továbbfejlesztésére a szervezeti közelítés végcéljának érdekében. Jóllehet e lehetőségeken kívül mások is felmerülhetnek, e lista azokat a lehetőségeket veszi számba, amelyeket a Bizottság a jelenlegi EU–ESA kapcsolatokban tapasztalható strukturális korlátok kezelésére a legcélravezetőbbnek és leginkább megvalósíthatónak tart. Az ESA főigazgatója jelenleg értékeli ugyanezeket a lehetőségeket, ami megfelelő szintű koherenciát biztosít a két párhuzamos folyamat között. A négy lehetőség egyre emelkedő szinteket képvisel, kezdve egy olyan lehetőséggel, amely az EU–ESA kapcsolatok javítását a jelenlegi jogi keret megváltoztatása nélkül kívánja elérni, egészen addig a lehetőségig, melynek értelmében az ESA kormányközi szervezetként megszűnne létezni, és uniós ügynökséggé válna. 3.1. 1. lehetőség: Nincs változás (alapforgatókönyv) A meglévő EU–ESA keretmegállapodásban foglalt helyzet nem változik. Az EU és az ESA két külön entitás marad, és nem kerülnek kidolgozásra hatékony mechanizmusok a fokozottabb koherencia vagy összehangoltság biztosítására. Az EU az ESA-val társfinanszíroz egyes űrprogramokat és/vagy önállóan finanszíroz másokat, melyek végrehajtását az ESA-ra bízza. A programok kialakítása az uniós pénzügyi szabályozás által rendelkezésre bocsátott általános eszközök felhasználásával, egyedi megállapodások alapján történik, amelyeket szakaszonként tárgyalnak meg. A politikai és küldetési célokat az EU és az ESA saját intézményi kereteinek megfelelően tűzi ki. 3.2. 2. lehetőség: Fokozott együttműködés a „status quo” alapján Az EU és az ESA két külön entitás marad, ám a meglévő EU–ESA keretmegállapodás módosításai, továbbá a hatáskör-átruházási megállapodások felülvizsgálata révén a köztük lévő érintkezési felületet egymáshoz igazítják. A politikai és küldetési célokat az EU és az ESA közösen tűzi ki, az összehangolást pedig egy új keretmegállapodás kialakításán keresztül biztosítják. E megállapodást az ESA Tanácsa, valamint az Európai Parlament jóváhagyásával az EU Tanácsa fogadná el. A program végrehajtása során az ESA saját szervezetén belül továbbfejleszti a két (EU és ESA) pénzügyi rendszer közötti árnyalatnyi eltérések kezelését célzó kapacitásait, és tovább dolgozik számviteli, belső ellenőrzési és auditálási eljárásainak a megfelelő uniós szabályokhoz történő fokozatos hozzáigazításán. Az új megállapodás az összehangolást célzó külön mechanizmusokat tartalmazna. 3.3. 3. lehetőség: Kizárólag az uniós programok irányítását célzó programszervezet felállítása („uniós pillér”) Az ESA „uniós pillérének” mibenléte nincs előre meghatározva. A Bizottság közleményeiből azonban az következik, hogy e pillérnek a „nagyobb műveleti hatékonyság, a védelem, a biztonság, a politikai koordináció és elszámoltathatóság[12] terén [a] szimmetria” felé tett lépésnek kell lennie, amely az „unióshoz hasonló környezetet”[13] hozna létre. E lehetőség meghatározásakor pragmatikus megközelítést alkalmaztak: a megoldandó problémákból kiindulva vázolták fel az együttműködés ideális körvonalait, majd végül megvizsgálták, hogy milyen jogi eszközre van szükség a megvalósításához. Lényeges, hogy az „uniós pillért” úgy kell megtervezni, hogy az az uniós szabályok mentén működjön. Ezzel feloldható lenne a pénzügyi szabályok összehangolatlanságának problémája. Az „uniós pilléren” belül, amely „unióshoz hasonló” környezetként működne, az aszimmetrikus tagsági viszony nem merülne fel problémaként. Az „uniós pillért” az ESA „fogadná be”, fizikailag is az ESA székhelyén lenne, és az „uniós pillér” egyes szolgálatai közösek lennének az ESA kormányközi szolgálataival. Egy „uniós pillér” ESA-n belüli létrehozása nem érintené az ESA további szervezeti egységeinek működését a jelenleg létező kormányközi formájukban. E lehetőség jogi és intézményi vetületei mélyebb elemzést igényelnének, különös tekintettel a politikai elszámoltathatóságra és a mentesítési eljárásokra. Végezetül pedig a fent bemutatott pragmatikus megközelítést az alkalmazandó pénzügyi szabályokkal, és különösen a költségvetési rendeletben[14] lefektetett költségvetési elvekkel teljes összhangban kell megvalósítani. 3.4. 4. lehetőség: az ESA néhány kormányközi jellemzőjének megtartása mellett uniós ügynökséggé válik E lehetőség szerint az ESA az EU egyik ügynökségévé válna. Ez az európai uniós űrügynökség a kormányközi együttműködés megkönnyítése érdekében megtartana egyes strukturális elemeket (például az uniós programoktól eltérő opcionális programokat, melyeket az uniós költségvetésen kívül a tagállamok közvetlenül finanszíroznának). Az ügynökségnek uniós jogalapja lenne, és irányítása az uniós szabályoknak megfelelően történne. 4. A lehetőségek összehasonlítása A négy felvázolt lehetőség a jelenlegi EU–ESA kapcsolatok korlátaival különböző mértékben foglalkozik, továbbá különböző előnyökkel és hátrányokkal jár. Az egyes lehetőségek megvalósításához szükséges erőfeszítések szintén számottevően eltérnek. A lehetőségek két fő szempontból kerültek értékelésre: (i) az „eredményességük” szempontjából, amelyen a jelenleg azonosított strukturális problémák és működési hatékonysághiány kezelésének képessége, valamint a személyi költségek és a döntéshozatalig tartó időre gyakorolt hatás tekintetében elért megtakarítások értendők; (ii) az egyes lehetőségekkel összefüggő „költségek” szempontjából, melyeken a szükséges jogi kiigazítások könnyűsége és a megvalósítás várható gyorsasága értendő. A lehetőségek rangsorolása ezen szempontok alapján történt. A lehetőségek kvalitatív elemzése annak alapján, hogy mennyire képesek a meghatározott strukturális korlátok feloldására, azt mutatja, hogy az 1. lehetőség strukturális szinten egyetlen megkötöttséget sem képes kezelni, a 2. lehetőség kezel ezek közül néhányat, de csak egy bizonyos fokig, míg a 3. és 4. lehetőség a legnagyobb mértékben kínál megoldást az említett korlátokra (a 4. lehetőség teljes megoldást kínál, míg a 3. lehetőség majdnem teljeset). Konkrétabban: · A 4. és a 3. lehetőség esetében majdnem teljes mértékben megoldódik a pénzügyi szabályok különbözősége. A 2. lehetőség nagymértékben segít az eltérésen, de valamivel kevesebb bizonyosságot nyújt az EU-ban alkalmazott eljárásokkal egyenértékű pénzügyi eljárások alkalmazása tekintetében. · Az uniós ügynökséggé váló ESA és az ESA–„uniós pillér” nagymértékben megoldaná a tagsági viszonyban tapasztalható aszimmetriát. A status quo alapján történő fokozottabb együttműködés sokkal kisebb mértékben oldja fel ezt az akadályt. · A 3. és a 4. lehetőség egyformán nagymértékben segítene a biztonsági és védelmi aszimmetrián, a 2. lehetőség viszont ezt csak korlátozott mértékben oldaná meg. Az érzékeny technológiák értékesítésének veszélye mindegyik lehetőség esetén megmarad, bár a 3. és a 4. lehetőség esetén a tagállamokra gyakorolt befolyás nagyobb lenne. · A 4. lehetőség majdnem teljes mértékben feloldja a politikai összehangolás mechanizmusainak hiányát, míg a 3. és a 2. lehetőség csak részben. Az EU és az ESA közeledésének eredményeként fokozódik a politikák és az iparpolitikai célok összehangolása. Az egyeztetett döntéshozatal továbbra is probléma marad, hacsak az ESA nem válik uniós ügynökséggé. Az egyes lehetőségek ezen túlmenően kedvező hatással lehetnek (hasznot eredményezhetnek), mert a programok megvalósításához szükséges döntések meghozataláig tartó idő lerövidüléséből, valamint a bizottsági és ESA-alkalmazottak számának optimalizálásából költségmegtakarítás keletkezhet. Ami az egyes lehetőségek megvalósításához szükséges jogi kiigazításokat illeti, az elemzésből azt a következtetést lehet levonni, hogy a 2. lehetőség viszonylag könnyen megvalósítható. A 2. lehetőséghez vagy módosítani kellene a jelenlegi EU–ESA keretmegállapodást, vagy új megállapodást kellene kötni. A Bizottság véleménye szerint a 3. lehetőséghez olyan uniós jogalkotási aktusra lenne szükség, amely többek között meghatározná az „uniós pillér” feladatait, szervezeti felépítését és pénzügyi követelményeit, amelyhez részletes kvantitatív költség-haszon elemzésre, továbbá e lehetőség összetett intézményi és jogi következményeinek értékelésére lenne szükség, amelyek adott esetben az ESA jogi keretének megváltoztatását is magukban foglalnák. A 4. lehetőség bonyolultabbnak tűnik. E lehetőség szerint az ESA mint kormányközi szervezet megszűnne, majd létrejönne egy uniós ügynökség. Szükség lenne az új ügynökség személyzeti szabályzatának (ideértve az átmeneti rendelkezéseket is), valamint pénzügyi szabályzatának elfogadására. Ez a lehetőség tekinthető a legkevésbé megvalósíthatónak, mivel hosszas megvalósítási folyamat szükséges hozzá, és olyan politikai konszenzust követelne, amelyet a közeljövőben valószínűleg nehéz lesz elérni. A különböző értékelési kritériumok kombinációján alapuló alábbi ábra előzetes útmutatót nyújt a „költség” és „eredményesség” közötti összefüggésekről az egyes lehetőségek tekintetében. Mivel az ismertetett lehetőségek nem zárják ki kölcsönösen egymást, az elfogadandó határidőktől függően számos egyéb lehetőség is számba jöhet. Ábra: A lehetőségek előzetes rangsorolása költség és eredményesség alapján Forrás: Roland Berger Strategy Consultants: „Az EU–ESA kapcsolatok alakulása: a lehetőségek költség-haszon elemzése” Fontos megjegyezni, hogy „Az ESA–EU kapcsolatok jelenlegi állapota – A forgatókönyvek értékelése” címmel az ESA Tanácsához 2013. december 19-én benyújtott ESA jelentés, mely az ESA Tanács 2012. november 20-i miniszteri szintű ülésén elfogadott politikai nyilatkozatot követő, jelenleg is folyamatban lévő intézkedések részeként nemrég készült el, a legígéretesebb fejlesztési forgatókönyvnek az úgynevezett „Jobb status quo” és az „Uniós kamara” elnevezésű forgatókönyvet tartja, amelyek az e jelentésben ismertetett 2. és 3. lehetőséghez állnak közel. Az ESA jelentés szerint a „»Jobb status quo« forgatókönyv az EU és az ESA részéről meglévő jogi struktúrákra (pl. rendeletekre, illetve egyezményre) támaszkodó, egyedi, programvezérelt megállapodások útján rövid távon megvalósulhatna […]. Ez a forgatókönyv középtávon vagy a keretmegállapodás felülvizsgálatát, vagy egy új együttműködési megállapodás megkötését igényelné.” A jelentés megállapítja, hogy az „»Uniós kamara« forgatókönyv az ESA jelenlegi, változatlanul maradó jogi szervezetéhez kapcsolt önálló, célorientált szakmai szervezet lenne. […] Ez a forgatókönyv azt jelentené, hogy az ESA ernyője alatt két párhuzamos »kamara« létezne egymás mellett: egy kormányközi és egy uniós kamara.” A jelentés egy harmadik forgatókönyvet is ismertet – az „Uniós ügynökségét” –, olyan lehetőségként, amely a 2020 utánra kitekintő hosszú távú elképzelésektől függne, amelyekkel kapcsolatban az ESA tagállamai között még nem alakult ki konszenzus. 5. Következtetés és a következő lépések A fent ismertetett elemzés egyes pontjai a különféle lehetőségek mélyebb áttekintését, valamint annak bemutatását szolgálják, hogy az egyes lehetőségek milyen mértékben képesek csökkenteni a strukturális problémákat és javítani az EU–ESA kapcsolatok jelenlegi állapotát. A jelenlegi fázisban azonban ezek a pontok még nem szolgáltatnak elégséges alapot a lehetőségek közötti végleges döntéshez. A külső szakértői tanulmány szerint „az ESA-n belül egy célorientált szakmai entitás létrehozása […] kínálja középtávon a legjobb kompromisszumot az elvárt eredményesség és könnyű megvalósítás között.”A Bizottság lát előnyöket ebben a lehetőségben, amelyet további elemzésnek kell alávetni, és meg kell vitatni az ESA-val jogi, szakmai és emberi erőforrásokkal kapcsolatos következményeinek átfogó értékelése érdekében. E lehetőség azzal az előnnyel jár, hogy megmaradna az ESA kormányközi szervezete, ezzel egyidejűleg pedig az EU által nyújtott pénzügyi források kezelésére megfelelő keret jönne létre. Míg az EU–ESA kapcsolatok strukturális problémáinak megoldására jobb válasz lenne a 3. lehetőség, a 2. lehetőséget (a meglévő keretmegállapodás felülvizsgálatát) is mérlegelni kell a 3. lehetőség mellett. Ki kell emelni, hogy – miként arra a 2012. novemberi közlemény rámutat – a hatáskör-átruházási megállapodások hozzájárultak az EU és az ESA szervezeti közelítéséhez, és még inkább hozzájárulhatnak a működési hatékonyság, valamint az EU és az ESA közötti munkakapcsolatok javításához, különös tekintettel az ESA-nak a Galileo és a Copernicus programok végrehajtásában történő közreműködésére. A 2. és a 3. lehetőséget ezért azon fejlődés fényében kell megfontolni, amely az EU és az ESA munkakapcsolatában a hatáskör-átruházási megállapodásokon keresztül elérhető el. A Bizottság véleménye szerint a kiválasztandó, előre vezető útnak mindkét szervezet, az EU és az ESA számára is hozzáadott értéket kell jelentenie, a felelősségi körök elmosódását pedig el kell kerülnie. A kiválasztott megoldásnak pragmatikusnak kell lennie, és kerülnie kell a “big-bang” megközelítést, ugyanakkor szilárd és fenntartható (jogi) alapot kell teremtenie a kapcsolatok hosszú távú – 2020-ig tartó és azon túlnyúló –, az alkalmazandó pénzügyi szabályokkal, és különösen a költségvetési rendeletben lefektetett költségvetési elvekkel teljes összhangban lévő fejlődéséhez. A folyamatban lévő programokra gyakorolt hatást az esetleges zavarok kockázatának minimalizálása érdekében alaposan értékelni kell. Ez a jelentés egy válaszlépést képvisel a Bizottság részéről a Tanács 2013. februári következtetéseiben megfogalmazott azon felhívásra, amelyben a Tanács az EU–ESA kapcsolatok további fejlesztésére vonatkozó javaslatok kidolgozására kérte fel a Bizottságot. Ezen első értékelés alapján az Európai Bizottság intenzívebb megbeszéléseket folytat majd a tagállamokkal és az ESA főigazgatójával az egyes lehetőségek szabályozási és szakmai elemzéseinek további finomítása érdekében, mely azt célozza, hogy egyrészről a Bizottság, másrészről az ESA főigazgatója koherens javaslatokkal álljon elő a két szervezet közötti kapcsolatok jövőbeli keretét meghatározó, konvergens megközelítést illetően. A tervek szerint az ESA Tanácsa a 2014. decemberi miniszteri szintű ülésén dönt az ügynökség jövőjének alakulásáról. Az EU részéről e jelentés a Tanácson belül folyó azon megbeszélésekhez kíván hozzájárulni, melyek az ESA főigazgatójával szorosan együttműködve megteendő következő lépésekre vonatkozó politikai iránymutatás kialakítását célozzák. E megbeszélések kimenetelének, az ESA-val folyó párbeszédnek, valamint a vázolt lehetőségek további belső elemzésének függvényében a Bizottság az EU–ESA kapcsolatok jelenlegi keretét átalakító konkrét javaslatokat terjeszthet elő 2014 végén–2015 elején. A jelentés nem kívánja befolyásolni a Bizottság jövőbeli javaslatait, melyek legalább a 2. és a 3. lehetőség hatásait tovább részletező és számszerűsítő, teljes körű, e javaslatokat kísérő hatástanulmányon alapulnak majd. További munka szükséges különösen az egyes lehetőségeknek a politikai koordináció eredményessége és a végrehajtás tekintetében történő értékeléséhez, valamint az EU és az ESA összefogásában megvalósuló fellépés átfogó uniós politikai célkitűzésekre gyakorolt hatásának az értékeléséhez (pl. a világűr stratégiai jelentősége Európa számára, az űrtevékenységek hozzájárulása a társadalmi kihívások kezeléséhez és az uniós űripar versenyképessége). Az elemzésnek a technológia, az ipar és a gazdaság hosszú távú fejlődését előrejelző elemekre, továbbá az EU és az ESA közötti kapcsolatokat esetlegesen befolyásoló potenciális globális fejleményekre is ki kell térnie. [1] HL L 261., 2004.8.6., 64. o. [2] EUMSZ 189. cikk [3] COM(2011)152 2011. április 4. [4] COM(2012)671 2012. november 14. [5] ST6571/13 [6] A tanácsi következtetésekre adott írásbeli nyilatkozatában az Európai Bizottság le kívánta szögezni, hogy „a »javaslat« szó előtt használt »közös« jelző használata olyan értelmet sugall, mely jogi és intézményi szempontból sem helytálló. Kezdeményezési jogával élve a Bizottság határozza meg, hogy miként lehet a legmegfelelőbben biztosítani az Európai Űrügynökség (ESA) főigazgatójával, valamint az uniós tagállamokkal való szoros együttműködést az EU és az ESA közötti megfelelő jövőbeli kapcsolatok kiépítésére irányuló javaslatai előkészítése során”. [7] Például a Galileo program kiépítési szakaszához az Unió és az ESA által megkötendő hatáskör-átruházási megállapodásra utalva a rendelet (30) preambulumbekezdése a következő megállapítást teszi: „Annak érdekében, hogy a Bizottság teljes körűen gyakorolhassa ellenőrzési jogkörét, a hatáskör-átruházási megállapodásnak tartalmaznia kell az ESA-ra bízott pénzeszközökkel való gazdálkodás általános feltételeit. Minthogy kizárólag az Unió által finanszírozott tevékenységekről van szó, e feltételeknek ahhoz hasonló szintű ellenőrzést kell biztosítaniuk, mint amely akkor lenne előírás, ha az ESA az Unió egyik ügynöksége volna.” (Az Európai Parlament és a Tanács 1285/2013/EU rendelete (2013. december 11.) az európai műholdas navigációs rendszerek létrehozásáról és üzemeltetéséről; HL L 247., 2013.12.20., 1–24. o.) [8] Az Európai Parlament felé. [9] Politikai nyilatkozat: az Európát legjobban szolgáló Európai Űrügynökség felé, ESA/C-M/CCXXXIV/Res. 4 (végleges), 2012. november 20. [10] Az EU–ESA kapcsolatok alakulása: A lehetőségek költség-haszon elemzése, Roland Berger Strategy Consultants, 2013. november. [11] A GNSS programok esetében elvégzett múltbeli elemzésekből kiderül, hogy a kritikus szakaszban egy nap késlekedés durván egymillió euróba kerül. [12] Az Európai Parlament felé. [13] Az ESA-n belüli „uniós pillér” koncepciója a közeledés hosszú távú célkitűzése felé tett lépésként képezi részét az ESA-val fennálló kapcsolatokra vonatkozó bizottsági elképzeléseknek. 2011. áprilisi közleményében a Bizottság megállapítja, hogy az ESA „továbbra is fejleszti a kizárólag az uniós programoknak szánt irányítási struktúrákat”. 2012. novemberi közleményében a Bizottság továbbá megállapítja, hogy a közeledés hosszú távú célkitűzésén munkálkodva az ESA „elvégezhetné a szükséges strukturális (pénzügyi és belső döntéshozatali) kiigazításokat annak biztosítására, hogy a Bizottság által az ESA-ra bízott tevékenységek irányítása megfeleljen az uniós környezetnek (például úgy, hogy az ügynökségen belül az uniós programok irányítására külön igazgatóság jön létre).” Ezt a lehetőséget az ESA-n belül is vizsgálják az ESA lehetséges jövőbeli fejlesztésére vonatkozó elképzelések kontextusában (az ESA Tanácsa miniszteri szintű ülésén 2012 novemberében elindított párbeszéd). [14] Az Európai Parlament és a Tanács 966/2012/EU, Euratom rendelete (2012. október 25.) az Unió általános költségvetésére alkalmazandó pénzügyi szabályokról, HL L 298., 2012.10.26., 1–96. o. (lásd I. rész, II. cím)