[pic] | AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA |

Brüsszel, 2009.10.14.

COM(2009) 545 végleges

A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK

Az államháztartás hosszú távú fenntarthatósága és gazdaságélénkítés

{SEC(2009) 1354}

A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK

Az államháztartás hosszú távú fenntarthatósága és gazdaságélénkítés

1. Bevezetés

1. Ez a közlemény és az ezt kísérő jelentés (a 2009. évi fenntarthatósági jelentés) az EU-tagállamok államháztartásának fenntarthatóságát vizsgálja. Ez a dokumentum a 2006. évi közlemény és jelentés[1] aktualizált változata, miután a 2006. novemberi ECOFIN-Tanács[2] felkérte a Bizottságot, hogy készítsen új fenntarthatósági jelentést, amint az elöregedéssel kapcsolatos kiadásokra vonatkozó új, közös előrejelzések 2009-ben rendelkezésre állnak. A közlemény a gazdasági és pénzügyi válságból való kilábalást célzó stratégiák és az európai gazdaságok reformjához szükséges – az Európa 2020 stratégia középpontját képező – konvergens és összehangolt keret mérlegelése kapcsán készült.

2. A jelentés figyelembe veszi a pénzügyi és gazdasági válság körülményeit és annak az államháztartásra gyakorolt hatását, most, amikor már mutatkoznak a stabilizáció első jelei. A válságnak az államháztartásokra gyakorolt hatását addig nem lehet teljességében meghatározni, amíg a gazdaság élénkülése nem válik tartóssá és a kormányok nem vonják vissza a bevezetett diszkrecionális intézkedéseket. Mindazonáltal a válságnak az államadósságra gyakorolt jelentős hatását tekintve ez a közlemény az Európai Tanács álláspontjával összhangban időszerű információval szolgál egy olyan szakaszban, amikor: „a költségvetési politikákat fokozatosan új irányba, a fenntarthatóság felé kell fordítani” és „már most kilépési stratégiákat kell kidolgozni, és amint megkezdődik a fellendülés, összehangolt módon meg kell őket valósítani, figyelembe véve az egyes országok sajátos helyzetét”[3].

3. A költségvetési fenntarthatóság rendszeres értékelése összhangban van a megújult Stabilitási és Növekedési Paktummal, amely szerint a hosszú távú kérdéseknek kiemelt helyet kell kapniuk a felügyeletben. Nemrég a tagállamok megállapodtak a középtávú költségvetési célkitűzések felülvizsgálatának részletes elveiről annak biztosítása érdekében, hogy a tagállamok költségvetési stratégiái a tényleges középtávú igényeket tükrözzék, figyelembe véve nemcsak az adósságszinteket, hanem az implicit kötelezettségeket is, nevezetesen a népesség elöregedésével kapcsolatos költségeket, különös tekintettel az előre jelzett egészségügyi és nyugdíjkiadásokra.

2. sürgős kihívások a válság után

4. Az európai gazdaság a súlyos válság után mára az élénkülés jeleit mutatja. A 2008 ősze óta végrehajtott – az európai gazdaságélénkítési terv[4] keretében koordinált – hatékony és jelentős szakpolitikai fellépésnek köszönhetően sikerült elkerülni a pénzügyi összeomlást és az általános bizalomvesztést. A bizonytalanság azonban továbbra is nagy és még mindig fennáll annak a veszélye, hogy a reálgazdaság és a pénzügyi ágazat között negatív visszacsatolási spirál alakul ki. Az előző negyedévek kibocsátásának visszaesése alapján a gazdasági tevékenység szűkülését erre az évre 4%-osra teszik, miközben 2010-ben csekély lesz a növekedés.

5. A költségvetési politikát sikeresen alakították azon sürgető igényhez, hogy a gazdaságot ki kell húzni a recesszióból. A diszkrecionális költségvetési ösztönző intézkedések és a korlátlan automatikus stabilizátorok puffert teremtettek a gazdasági tevékenység számára és hozzájárultak ahhoz, hogy az utóbbi időben a javulás jelei mutatkoznak, ugyanakkor az államháztartási egyenlegek jelentős romlásához vezettek. Az EU-tagállamok államháztartási hiányára vonatkozó előrejelzések szerint a GDP 0,8%-át kitevő 2007-es hiány után – amely az elmúlt harminc év legjobb eredménye – 2009-re átlagosan a GDP 6%-át, 2010-ben pedig körülbelül 7%-át kitevő hiány várható. A 2010-ig tartó három évben az EU bruttó adósságállománya összességében több mint 20 százalékponttal növekszik. Emellett a rendkívül nagy függő kötelezettségek a következő években tényleges költségekbe fordulhatnak át, bár a banki ágazat támogatásának némely költsége megtérülhet.

6. Nem szabad elhanyagolni az államháztartás fenntarthatóságának hosszú távú perspektíváját. Bár az adósság és a hiány növekedése önmagában is jelentős, az előrejelzések szerint a népesség elöregedésének az államháztartásra gyakorolt hatása mellett várhatóan eltörpül a válság hatása. A válság és az előre jelzett demográfiai változások költségvetési terhei erősítik egymást és súlyos kihívássá teszik a költségvetés fenntarthatóságát. A rendelkezésre álló előrejelzésekből kitűnik, hogy a strukturális reformok végrehajtására és az államháztartás konszolidálására irányuló nagyszabású erőfeszítések hiányában a következő évtizedekben rendkívüli mértékben megemelkedhetnek az adósságok kamataival és az állami nyugdíjakkal, valamint az egészségüggyel és a tartós ápolással kapcsolatos kiadások.

3. hogyan lehet értékelni az államháztartás hosszú távú fenntarthatóságát?

7. A fenntarthatóság a kormány azon képességéhez kapcsolódik, hogy a jövőben viselni tudja adósságának pénzügyi terhét. A fenntartható adósságszint felső határa nem meghatározott. A fenntarthatóság korlátai országtól és időponttól függően eltérőek. Az, hogy egy ország képes-e a magas adósságszinttel megbirkózni, többek között a pénzügyi piacok fejlettségi fokától, a felmerülő kockázatoktól és az abba vetett bizalomtól függ, hogy a kormány képes strukturális reformokat végrehajtani és a hiányt konszolidálni. Függ továbbá a globális kockázatkerülés mértékétől és a kormányzati kötvények melletti befektetési alternatíváktól. Mindazonáltal a nagy adóssághányaddal – valamint a nagy külső egyensúlyhiánnyal vagy függő kötelezettségekkel – rendelkező országok a folyamatosan változó gazdasági kilátások között különösen érzékenyek a piac zavaraira, mint például a kamatlábak és a kamatkülönbségek változásaira.

8. Az állami adósságállomány egyszeri növekedése nem veszélyezteti szükségszerűen a fenntarthatóságot. A költségvetési expanzió válság idején nem káros a fenntarthatóságra nézve abban az esetben, ha a kormányok által elfogadott intézkedések ideiglenesek és a fellendülés megszilárdulásakor fokozatosan megszüntethetők. Aggodalomra a magas hiány strukturális jellege ad okot, valamint az, hogy megfelelő strukturálisreform-stratégia nélkül a válság tartós hatást gyakorolhat a kibocsátásra és a potenciális növekedésre, ami átfedést mutat a GDP-növekedés szekuláris lassulásával és a demográfiai trendek következtében emelkedő kiadásokkal.

9. A költségvetési politika nem fenntartható, ha idővel – akár a jelenben, akár az előre látható jövőben – az államadósság túlzott felhalmozódását és így az adósságszolgálat állandó növekedését eredményezi . A fenntarthatósághoz el kell kerülni, hogy a kormány kötelezettségei túlzott mértékben növekedjenek – ez terhet jelent a következő generáció számára – miközben biztosítani kell, hogy a kormány képes legyen a szükséges közszolgáltatások nyújtására, többek között a nehézségek idején szükséges védőháló megteremtésére, valamint a politika kiigazításával válaszolni tudjon az új kihívásokra.

10. Annak elemzéséhez tehát, hogy az államháztartások a jelenlegi politikára alapozva fenntarthatók-e, hosszú távú perspektívára van szükség. Az értékelés az államháztartási kiadások, valamint a bevétel és a hiány hosszú távú előrejelzésén[5] alapul, amely figyelembe veszi a kiadások mozgatórugóit, mint például a demográfiát és az adósság felhalmozódását. A tagállamok államháztartásával kapcsolatos fenntarthatósági kockázatok mennyiségi meghatározása a fenntarthatósági rés módszerével történik. Ez a mutató azt méri, hogy az adott pillanatban és tartós módon milyen mértékben lenne szükség az adók és a kiadások kiigazítására annak biztosításához, hogy az államadósság az előrejelzés időszakában kezelhető korlátok között maradjon. A teljes értékeléshez azonban szükség van egy sor más mutató figyelembevételére is, mint például a jelenlegi adósság, a függő kötelezettségek, az állami tulajdonú eszközállomány, az adóteher, az átlagnyugdíj várt alakulása és a magán tőkefedezeti nyugdíjrendszerek teljesítménye, a fenntarthatósági rés alakulása, ha nem kerül sor intézkedésre, valamint néhány országban a szociális védelem esetleges erősítése.

11. Az adóssághányad növekedése a következő évtizedekben elkerülhető, megfelelő szakpolitikai intézkedéseket lehet és kell hozni az adósság növekvő tendenciájának megállításához. A kísérő jelentésben vázolt hosszú távú forgatókönyvek – változatlan politika mellett, vagyis a kormányok által fontolóra vett, de még nem elfogadott intézkedések nélkül – a következő évtizedekre az adóssághányad folyamatos növekedését jelzik. Ezek a forgatókönyvek lehetővé teszik azoknak a kockázatoknak az értékelését, amelyekkel a tagállamok szembekerülnek, de ezek nem elkerülhetetlenek. A változatlan politikát feltételező forgatókönyvek a hosszú távú fenntarthatóság értékeléséhez jelenleg használt módszerek, de egy ország esetében sem jelentenek reális előrejelzést. Ezek a forgatókönyvek annak érzékeltetéséhez hasznosak, milyen mértékű szakpolitikai fellépésre van szükség az államháztartás fenntarthatóságának biztosításához és megmutatják, hogy milyen eredménnyel jár, ha nem kerül sor intézkedésre. Ezt a módszert, amelyet már a fenntarthatóságról szóló 2006. évi jelentésben is alkalmaztak, a 2006. novemberi ECOFIN-Tanács jóváhagyta, és megállapította, hogy ilyen jelentést kell alapul venni a hosszú távú fenntarthatóság értékeléséhez az éves stabilitási és konvergenciaprogramokkal összefüggésben.

12. A költségvetési politika hosszú távú fenntarthatóságának értékelése ma már az uniós költségvetési felügyelet elválaszthatatlan részét képezi. Mindazonáltal a válság és a fellendülés fényében a fenntarthatóság értékelése a szokásosnál nagyobb bizonytalanság mellett történik . Egyrészt nehéz helyesen megítélni, hogy 2009-ben milyen a költségvetés strukturális kiindulási helyzete. Ez nemcsak a potenciális kibocsátással és kibocsátási réssel, hanem a válságnak az adóbevételekre gyakorolt hatásával, valamint a kormányok által elfogadott támogató intézkedések tartós vagy ideiglenes jellegével kapcsolatos bizonytalansággal is összefügg. Amennyiben a válságra válaszul hozott ideiglenes intézkedéseket nem szűrték ki teljesen a strukturális hiányból, a fenntarthatósággal kapcsolatos kockázat túlbecsült lehet. Másrészt, ha nem kerül sor a növekedést előmozdító reformokra, a válságnak a következő évtizedben elhúzódó hatása lehet a gazdaságok növekedésére; ebben az esetben a kísérő jelentésben levő alapvető fenntarthatósági mutatók alábecsülnék a kockázatokat.

4. a fenntarthatóság értékelése országonként

13. Az államháztartások hosszú távú fenntarthatósága és az elöregedő népesség költségvetési hatása valamennyi EU-tagállam számára problémát jelent. Mindazonáltal nagyok az eltérések a tagállamok között abból a szempontból, hogy milyen mértékű hosszú távú kockázatnak vannak kitéve és mi e kockázatok forrása. Ezek a különbségek a következőkből adódnak: i. az államháztartásaik 2009-es kiindulási költségvetési helyzetében – többek között az adósságszintben és a strukturális hiányban – mutatkozó eltérésekből; ii. a szociális védelmi rendszerek finanszírozásának és hatókörének különbségeiből; iii. az eltérő potenciális növekedésből, ami az országok fejlettségi szintjéből és az előre jelzett demográfiai változásokból következik.

14. A fenntarthatóság mennyiségi mutatói[6], az alapul szolgáló feltételezések és további tényezők – mint például az adósság, az állami vagyon és a nyugdíj-előrejelzések – érzékenységi elemzése alapján átfogó értékelés kapható azokról a hosszú távú kockázatokról, amelyekkel az egyes tagállamok államháztartásuk fenntarthatósága terén szembekerülhetnek[7]. E módszer alapján és a 2006-os közleményben kidolgozott, majd előterjesztett és az ECOFIN-Tanács következtetéseiben 2006 novemberében jóváhagyott megközelítést követve a tagállamokat kockázati kategóriákba sorolják, a felmerülő hosszú távú kockázatok fokától és alapvető forrásuktól függően. A Tanács következtetéseiben azt is megállapította, hogy a fenntarthatóságról szóló jelentésben alkalmazott besorolás fontos eszköz a tagállamok előtt álló fenntarthatósági kihívások értékeléséhez.

15. Bulgária, Dánia, Észtország, Finnország és Svédország költségvetési helyzete viszonylag erős és az elmúlt években átfogó nyugdíjreformot hajtottak végre. Bár a válság az említett országok mindegyikében az államháztartási egyenlegek romlásához és az államadósság arányának emelkedéséhez vezet, strukturális költségvetési egyenlegük stabilabb maradt, mint a többi EU-tagállam többségében és esetükben a hosszú távú kockázat csekély. Bulgáriában, Dániában, Észtországban és Svédországban az elöregedéssel összefüggő kiadások növekedése az előrejelzések szerint a következő évtizedekben jóval az EU átlaga alatt marad. Finnországban jelentős mértékű az előre jelzett kiadásnövekedés és nagy volt a válság költségvetést érintő költsége. A társadalombiztosítási portfólióban levő nagy pénzügyi eszközállomány azonban puffert biztosít, amely felfogja az államháztartás romlását.

16. Belgium, Németország, Franciaország, Olaszország, Magyarország, Luxemburg, Ausztria, Lengyelország és Portugália a kiindulási költségvetési helyzet és az elöregedéssel összefüggő kiadások tekintetében eltérő jellegzetességeket mutat. Belgiumnak, Németországnak és Ausztriának az előrejelzések szerint az elöregedéssel összefüggően az EU átlagához közeli vagy azt meghaladó költségeket kell viselnie, viszonylag stabil kiindulási költségvetési helyzet mellett, feltéve, hogy az államháztartás válsággal összefüggő romlása nem válik strukturálissá. Bár a középtávú konszolidáció javítani fogja a fenntarthatósági mutatókat, elkerülhetetlenek lesznek az elöregedéssel összefüggő költségek emelkedésének kezeléséhez szükséges reformok. Belgium esetében az adóssághányad – amely ismét meghaladja a GDP 100%-át – jelent terhet és egyedi kockázatot. Az elöregedéssel összefüggő kiadások előre jelzett növekedése az EU egészéhez képest Luxemburgban a legmagasabb; ezt a kockázatot azonban enyhíti a jelenleg alacsony adósságállomány és az állami tulajdonban levő jelentős pénzügyi eszközök.

17. Franciaország, Olaszország, Magyarország, Lengyelország és Portugália esetében az elöregedés hosszú távú költsége az előrejelzések szerint nem lesz különösen nagy. Ezeknek az országoknak a kiindulási költségvetési helyzetéből azonban az következik, hogy a költségvetési politika még akkor sem tartható fenn, ha az elöregedéssel kapcsolatos kiadások növekedését figyelmen kívül hagyják. A válság és a gazdaságélénkítés támogatása ezen országok mindegyikében az adóssághányad rendkívül gyors növekedéséhez vezet, ami gyorsan eltünteti az elmúlt évek konszolidációjával elért eredményeket. Lengyelország esetében az előrejelzések hosszú távon az elöregedéssel kapcsolatos kiadások csökkenésével számolnak, a nyugdíjellátásnak a tőkefedezeti rendszerek felé való elmozdulása miatt; a kiadások várt csökkenése azonban a juttatások arányának jelentős visszafogásához is kapcsolódik. Ez felvetheti a nyugdíjak megfelelőségének és az időskori szegénység terjedésének a problémáját. Franciaországban elengedhetetlen a fenntarthatóság javítása irányába tett fontos lépést jelentő nagyszabású költségvetési konszolidáció, amint a fellendülés stabilabbá válik. Portugáliában a legutóbbi nyugdíjreform jelentősen hozzájárult a fenntarthatóság javításához; a strukturális költségvetési helyzet azonban nagyrészt kiegyensúlyozatlan marad. Olaszország esetében a fellendülés megszilárdulásakor okvetlenül gyors költségvetési konszolidációra van szükség a rendkívül magas adósságarány[8] folyamatos csökkentése érdekében. Magyarországon a szűk fenntarthatósági rés a nyugdíjreform és a legutóbbi költségvetési konszolidáció eredménye; azonban az elmúlt évekre jellemző strukturális egyensúlytalanságok kiigazítását az adósságállomány csökkentése érdekében folytatni kell. Az országok e csoportja esetében a hosszú távú fenntarthatóság kockázata általánosságban közepes.

18. A Cseh Köztársaság, Ciprus, Írország, Görögország, Spanyolország, Lettország, Litvánia, Málta, Hollandia, Románia, Szlovénia, Szlovákia és az Egyesült Királyság esetében a fenntarthatósági rés meghaladja a GDP 6%-át; és Írország, Görögország, Spanyolország, Szlovénia és az Egyesült Királyság esetében ennek a szintnek a dupláját. A fenntarthatósági rés ezen országok szinte mindegyikében az elöregedéssel kapcsolatos kiadások előre jelzett igen nagy emelkedésének az eredménye, amelyet a legtöbb esetben nagy kiindulási egyensúlyhiány erősít, így ezek magasabb hosszú távú kockázatnak vannak kitéve. Ennek megfelelően a rés megszüntetése egyrészt ambiciózus konszolidációs programot igényel, amelynek eredményeként a következő években csökken az adósságállomány és a hiány, másrészt pedig a szociális védelem mélyreható reformját. Különösen így van ez Görögország esetében, ahol az elöregedéssel kapcsolatos kiadások emelkedése a második legmagasabb az EU egészében, miközben a rendkívül nagy adóssághányad erősíti a fenntarthatósággal kapcsolatos aggályokat. A nagy kockázatú országok legtöbbjében – különösen Írországban, Görögországban, Lettországban, Spanyolországban és az Egyesült Királyságban – a válságnak a költségvetési egyenlegre és a középtávú növekedésre gyakorolt valószínűleg folytatódó hatása komoly problémát jelent, számukra az adósságállomány rendkívül gyors növekedésének megakadályozása már középtávon is politikai kihívásnak bizonyul.

19. A fenntarthatóság az előző értékeléssel összehasonlítva sok országban romlott. A 2006. évi helyzethez képest a legtöbb országban nagyobb a fenntarthatósági rés és ezek közül tíz (Írország, Spanyolország, Lettország, Litvánia, Málta, Hollandia, Ausztria, Lengyelország, Szlovákia és az Egyesült Királyság) kockázati besorolása romlott. A válság által leginkább sújtott országokban különösen jelentős a fenntarthatósági rés szélesedése. A konszolidációnak és a nyugdíjreformnak köszönhetően azonban Magyarország és Portugália a nagy kockázatú országok közül a közepes kockázatúak közé került.

5. az államháztartások fenntarthatósága és gazdaságélénkítés: szakpolitikai kihívások

20. Az államháztartásoknak a válsággal összefüggő romlása és a kiadásoknak a demográfiai változásokhoz kapcsolódó előre jelzett növekedése egyaránt komoly szakpolitikai kihívást jelent. A jelenlegi költségvetési helyzetre, a népesség szerkezetében előre jelzett változásokra és a gazdasági növekedés hosszú távú forgatókönyvére tekintettel sok ország államadóssága jelentősen növekedni fog. Bár a kamatlábak jelenleg alacsonyak, az állami kötvénykibocsátások bővülése felfelé irányuló nyomást fog gyakorolni a kamatlábakra, ahogy a gazdaságok kilábalnak a válságból, és kiszorítja a befektetéseket. Az államháztartások, többek között a szociális védelmi rendszerek mérsékelték a válság gazdasági és társadalmi hatását. Függetlenül attól, hogy továbbra is szükség van a gazdaság támogatására és annak elkerülésére, hogy az erősödő élénkülés megtorpanjon, a tagállamok stabilitási és konvergenciaprogramjaiban meghatározott, a költségvetés fenntarthatóságának javítását célzó intézkedéseket határozottan végre kell hajtani, amint a feltételek ezt lehetővé teszik, annak érdekében, hogy később elkerülhető legyen a szigorúbb korrekció.

21. Régebben a magas adóssághányadot gyakran kiigazította a gyors gazdasági növekedés. A potenciális növekedést hátrányosan befolyásoló demográfiai változások miatt tovább növekszik a termelékenységet előmozdító reformok jelentősége. Az adóssághányad csökkenését költségvetési konszolidációval és strukturális reformokkal együtt kell elérni a potenciális növekedés támogatása érdekében.

22. A következő évtizedekben az államadósság gyors és nem fenntartható növekedése elkerülhető. A demográfiai változások gazdasági következményeire való felkészülés stratégiája a 2001-es stockholmi Európai Tanács óta rendelkezésre áll. Ez a stratégia a következőket foglalja magában: i. hiány- és adósságcsökkentés, ii. a foglalkoztatási ráta növelése és iii. a szociális védelmi rendszerek reformjai. Ez a stratégia bizonyította érvényességét és továbbra is alkalmazandó. A válság miatt kialakult makrogazdasági helyzet azonban megváltoztatta a körülményeket, a stratégia alkalmazhatóságának módját, összetevőinek relatív jelentőségét és végrehajtásának sürgősségét. Miközben a válság előtt a stratégia három sarokpontja az országok által választható lehetőség volt, mára az EU-tagállamok többsége számára ezek mindegyike elengedhetetlen.

23. A fenntarthatóságra irányuló stratégia első eleme az adósság csökkentésének szükségessége, az alapul szolgáló szilárd költségvetési egyenleg elérésével és fenntartásával. A válságot megelőző évtizedben számos országban sikeresen hajtottak végre nagyszabású konszolidációt. Azoknak a tagállamoknak, amelyek a Stabilitási és Növekedési Paktummal összhangban elérték középtávú költségvetési célkitűzésüket, sikerült lényegesen csökkenteniük adóssághányadukat és javították fenntarthatósági mutatóikat. Ez 2008 második felében, amikor a válság teljes mértékben kibontakozott, új mozgásteret biztosított számukra egy anticiklikus expanzív politika végrehajtásához.

24. A jelenleg zajló gazdasági és pénzügyi válság határozott költségvetési konszolidáció nélküli egyszerű átvészelése nem lesz elegendő ahhoz, hogy az államadósságok fenntartható pályára kerüljenek. Azok az előrejelzések, amelyek a növekedésnek a válság előtti hosszú távú pályára való visszatérésével számoló forgatókönyvön alapulnak, azt jelzik, hogy konszolidáció nélkül a bruttó adósságnak a GDP-hez viszonyított aránya 2014-re az EU egészében eléri a 100%-ot és tovább emelkedik. Ha a tagállamok középtávú költségvetési célkitűzésük eléréséig a GDP évi 0,5%-át kitevő konszolidációs erőfeszítést tesznek[9], ez csak stabilizálja az adóssághányadot a GDP körülbelül 100%-án, ha a növekedés csak idővel tér vissza a válság előtti trendhez. Így, bár a költségvetési támogatást a fellendülés biztosításáig fenn kell tartani, a költségvetési politikákat fokozatosan új irányba, a fenntarthatóság felé kell fordítani.

25. Az adóssághányad gyors csökkentése attól is függ, hogy a pénzügyi ágazat támogatásához felhalmozott eszközöket megfelelően elidegenítsék és a függő kötelezettségeket hatékonyan kezeljék[10]. A közszféra által a pénzügyi ágazatnak biztosított támogatás megfelelő visszavonása során össze kell hangolni a pénzügyi stabilitás megóvásának szükségességét az ágazat életképességének visszaállítására és a piac versenyképes működésére, valamint az adófizetők érdekeinek megvédésére irányuló középtávú céllal, összhangban az állami támogatási politikával.

26. A stratégia második pillére a foglalkoztatási ráta növelésére vonatkozik. A strukturális – különösen a munkaerőpiacok működésének javítását célzó – reformok hozzájárultak a foglalkoztatási ráta növeléséhez az idősebb munkavállalók és a nők körében, valamint a növekedési potenciál emeléséhez. A válság előtt a foglalkoztatási ráta növelése fontos lépés volt a fenntarthatóság felé, ellensúlyozva azt a hatást, amelyet a munkaképes korú lakosság csökkenése gyakorolhat a növekedésre. Jelenleg, amikor a foglalkoztatás csökken és növekszik a munkanélküliség, el kell kerülni, hogy rögzüljön a ciklikus munkanélküliség, növekedjen a hosszú távú munkanélküliség és csökkenjen a részvételi arány. Széles körű az egyetértés egy sor európai elv[11] tekintetében, amelyek célja a válság hatásának enyhítése, a tartós élénkülés formálása és hozzájárulás a hosszú távú potenciális növekedéshez: fontos, hogy kiemelt helyet kapjanak azok az intézkedések, amelyek célja a kiigazítás költségeinek csökkentése és az átmenet felgyorsítása a munkaerőpiacon. A szakpolitikáknak szinergiában kell lenniük a leghátrányosabb helyzetben lévők jövedelmének támogatására irányuló szociális célkitűzéssel, amely önmagában hozzájárul az aggregált kereslet élénkítéséhez. A válság kezelését célzó rövid távú politikáknak nem szabad a hosszú távú reformstratégiák – többek között a lisszaboni stratégia keretében kidolgozott rugalmas biztonság („flexicurity”) elvének végrehajtása – ellen hatniuk. A tagállamoknak mindenekelőtt tartózkodniuk kell olyan politikák alkalmazásától, mint a korengedményes nyugdíjazás rendszere, a magasabb munkanélküliség és az ipari szerkezetátalakítás hatásának enyhítése érdekében. Az euroövezet országaiban a munkaerő-piaci politikáknak meg kell könnyíteniük a strukturális kiigazítást is, különös tekintettel a külső versenyképesség jelentős eltéréseinek kezelésére, a munkaerő egységköltségére gyakorolt hatásuk révén.

27. A pénzügyi válság alapvető tanulsága a potenciális növekedésre gyakorolt negatív hatás és az, hogy ennek ellensúlyozásához strukturális kiigazításra, újraelosztásra és innovációra van szükség. Így a strukturális reformoknak fontos szerepet kell játszaniuk abban az átfogó stratégiában, amelynek célja, hogy a gazdaságok fenntartható növekedési és költségvetési pályára térjenek vissza. A potenciális növekedést előmozdító reformterveknek – miközben igazodnak az egyes országok speciális körülményeihez – nemcsak a munkaerőpiac javítását és a részvételi arány növelését célzó, előbb említett intézkedéseket kell tartalmazniuk, hanem a belső piac teljes kiaknázását; valamint az EU tudásháromszögének (oktatás, kutatás-fejlesztés és innováció) működését javító reformokat is, amelyek hozzájárulnak a technológiai fejlődéshez és a termelékenység növekedéséhez, és a zöld technológiákkal kapcsolatos erőfeszítéseket tartalmaznak.

28. Szükség van a szociális védelmi rendszerek reformjára – ez a stratégia harmadik eleme. Sok tagállam esetében az elsődleges többletek, amelyekre az adósság csökkentéséhez és az elöregedéssel kapcsolatos költségek teljes előfinanszírozásának biztosításához lenne szükség, irreálisan magasak. Ezek az elsődleges többletek az EU országaiban eddig tapasztalt minden korábbi szintnél jóval magasabbak és rendkívül sokáig kellene fennmaradniuk.

29. A fő szakpolitikai eszköz a fenntarthatóság biztosításához a nyugdíjak és az egészségügy reformja. A nyugdíjak reformjának több módja lehetséges és került megvalósításra vagy megfontolásra számos országban. Ezek a nyugdíjjogosultság halmozására vonatkozó szabályok módosításától, a munkában eltöltött idő alatt fizetett járulék és a nyugdíj jobb összekapcsolásán, a kötelező nyugdíjkorhatár növelésén, a nyugdíjjogosultság követelményeinek szigorításán át a korkedvezményes nyugdíj ösztönzésének megszüntetéséig terjednek. Számos országban a nyugdíj előtt állókat arra ösztönzik, hogy állami nyugdíjuk mellett legyenek saját megtakarításaik és tőkefedezeti öregségi jövedelmük. A válság idején a pénzügyi piacokon lezajló fejlemények azonban rávilágítottak arra, milyen kockázatok kapcsolódnak ahhoz, ha a nyugdíjellátás nagy része a magán tőkefedezeti rendszerekbe kerül át, és ezáltal csökkent az olyan reformok végrehajtásának politikai és társadalmi támogatottsága, amelyek a nyugdíjak nagy hányadát piaci ingadozásoknak tennék ki. A Bizottság folytatja a munkát a Tanáccsal és a tagállamokkal a tőkefedezeti rendszerek kialakításával és a megcélzott kedvezményezettekkel kapcsolatos tanulságok megállapításához annak érdekében, hogy megfelelő és fenntartható magánnyugdíjakat lehessen biztosítani. Minden országnak meg kell határoznia a saját jellegzetességeinek és társadalmi preferenciáinak legjobban megfelelő reformokat és ezek megvalósításához konszenzusra van szükség. Számos tagállam mérlegeli a tényleges nyugdíjkorhatár növelését, hogy az tükrözze a várható élettartam meghosszabbodásának előnyeit, és ez szélesebb körű megfontolást érdemel. A kötelező és a tényleges nyugdíjkorhatár növelése amellett, hogy közép- és hosszú távon megtakarítást jelent az állami kiadások terén, hozzájárul a gazdaságilag aktív népesség bővüléséhez és fékezi a potenciális kibocsátás csökkenését. Ezen felül a munkával töltött élet meghosszabbításának és ennek megfelelően a nyugdíjjogosultság halmozásának kedvező hatása lesz a nyugdíjasok jövedelmére.

30. Az egészségügyi kiadások előre jelzett hosszú távú növekedése jelentős és önmagában is kockázatot jelent a fenntarthatóságra nézve. A kiadások emelkedésének tekintélyes hányadát jelentő gyógyászati technológia összetett és előre alig kiszámítható fejlődési mechanizmusát tekintve az előrejelzések alulbecsülhetik a jövőbeli kiadásokat. Emellett néhány országban szükség van az egészségügyi szolgáltatások mértékének és minőségének javítására és az időseknek nyújtott hivatalos tartós ápolás alkalmazási körének bővítésére és ez további nyomást gyakorolhat az államháztartásra. Az egészségügy sokdimenziós jellege miatt reformjához számos összetett kérdést kell mérlegelni: az egészségügyi rendszer hatékonyabbá tételének módjait; az erőforrások elosztását a megelőző és gyógyászati célú orvoslás részére; a megfelelő egészségügyi munkaerő fenntartásával kapcsolatos problémák megoldását; a betegek általi, valamint az állami és magán egészségpénztárak általi finanszírozás egyensúlyának biztosítását; az ellátást nyújtók közötti verseny mértékét; a hatékonyság előmozdítását és magas színvonalú szolgáltatás biztosítását célzó technológia hatékony értékelését és kezelését a költségek racionalizálásával egyidejűleg; valamint etikai kérdéseket, mint például a drága kezelésekhez való hozzáférést.

31. Mivel az állami források szűkösek, elkerülhetetlen az államháztartás színvonalának emelése. A közszolgáltatások korszerűsítése és a nem produktív kiadások csökkentése hozzájárul az adósságnövekedés megfékezéséhez, erőforrást szabadít fel a növekedést előmozdító területeken történő befektetéshez, mint az oktatás, kutatás és innováció és más szakpolitikai (szociális, környezeti, egészségügyi) célkitűzések, és erősíti a gazdaság termelőkapacitásának növelését célzó ösztönzőket. A többletbevételeket generáló költségvetési konszolidációnak figyelembe kell vennie az ösztönző hatásokat, a hatékonyságot és a versenyképességet és azokra az intézkedésekre kell összpontosítania, amelyeknek – különösen a munkaerő részvétele és a tőkefelhalmozás szempontjából – a legcsekélyebb a torzító hatása, ugyanakkor hozzájárulnak más célok teljesüléséhez (például zöld adók). .

6. Következtetés

32. A rendelkezésre álló hosszú távú előrejelzésekből kitűnik, hogy strukturális reformok és az államháztartás konszolidálására irányuló ambiciózus erőfeszítések hiányában a következő évtizedekben elviselhetetlen mértékben megemelkedhetnek az adósságok kamatai és a nyugdíjkiadások, valamint az egészségügy és a tartós ápolás kiadásai. A növekvő állami kiadások és az adósságállomány folyamatos növekedésével kapcsolatos kilátások a tartós és hosszú távú élénkülés, valamint a kiegyensúlyozott gazdasági növekedés akadályát képezik.

33. A recesszió ellensúlyozását szolgáló sikeres költségvetési expanzió és a költségvetés hosszú távú fenntarthatósága nem összeegyeztethetetlen. A bizalom növelését és a kereslet támogatását célzó költségvetési intézkedések csak akkor sikeresek, ha azokat a piac és a közvélemény ideiglenesnek és a hosszú távú fenntarthatósággal összhangban levőnek tekinti. Egyébként, ha a gazdasági szereplők az adósság tartós szélesedésére számítanak, a költségvetési támogatás elveszti hatékonyságát és ellentétes hatást ér el, különösen ha a válság túljutott a tetőponton és megkezdődik a gazdasági élénkülés.

34. A korábbi tapasztalatok azt mutatják, hogy a válságok – rávilágítva a strukturális reformok szükségességére és sürgősségére – lehetőséget teremtenek arra, hogy a kormányok áttörést érjenek el a strukturális reformok terén. Már most nagyszabású és reális középtávú célkitűzések elérésére irányuló kilépési stratégiákat kell kidolgozni a költségvetésben, és amint megkezdődik a fellendülés, összehangolt módon meg kell őket valósítani, figyelembe véve az egyes országok sajátos helyzetét. A szükséges reformok támogatása és az – óhatatlanul több évre elnyúló – költségvetési kiigazítás hitelességének fokozása érdekében elképzelhető, hogy a tagállamoknak javítaniuk kell saját, a stabilitást előmozdító intézményi kereteiken. A Stabilitási és Növekedési Paktumnak megfelelően az adósság fenntarthatóságának kiemelt és egyértelmű helyet kell kapnia a felügyeleti eljárásokban.

35. A fenntarthatósággal kapcsolatos problémák és a kialakulóban levő gazdasági élénkülés fényében a Bizottság azokban az országokban, ahol jelenleg túlzott hiány áll fenn, az egyensúlyhiány korrekcióját ajánlotta. Szintén ezt szem előtt tartva a tagállamoknak ambiciózus és reális célokat kell kitűzniük stabilitási és konvergenciaprogramjaikban. Ezeknek kiemelt figyelmet kell fordítaniuk a fenntarthatóságra irányuló stratégiákra.

[1] „Az államháztartások hosszú távú fenntarthatósága az Európai Unióban”, European Economy, 2006/4. szám és a Bizottság közleménye – COM (2006) 574 végleges, 2006.10.12.

[2] Az államháztartások fenntarthatóságáról szóló tanácsi következtetések, 2006. november 7.

[3] Az EU állam- és kormányfőinek informális találkozója: „a Pittsburgh-ben tartandó G20-csúcstalálkozóra elfogadott szöveg”, Brüsszel, 2009. szeptember 17.

[4] „Az európai gazdasági fellendülés terve” – a Bizottság közleménye az Európai Tanácsnak COM(2008) 800, 2008.11.26.

[5] 2009. évi jelentés az elöregedésről – a Bizottság és a Gazdaságpolitikai Bizottság közös jelentése (European Economy, 2. szám) és a Bizottság közleménye: az Unióban az idősödő népesség hatásának kezeléséről (COM(2009) 180, 2009.4.21.).

[6] A fenntarthatósági mutatók azt feltételezik, hogy az elöregedéssel kapcsolatos kiadások (nyugdíjak, egészségügyi ellátás, tartós ápolás, munkanélküliség és oktatás) a demográfiai előrejelzésekkel összhangban alakulnak és a bevételeknek és az egyéb elsődleges kiadásoknak a GDP-hez viszonyított aránya állandó.

[7] A kísérő jelentés tartalmazza a használt módszertan és a különböző alternatív forgatókönyvek részletes magyarázatát.

[8] Ez az előrejelzések szerint 2010 végén meghaladja a GDP 116%-át – ez az euro bevezetése óta a legmagasabb adósságarány.

[9] Ez a konszolidáció ütemének referenciaértéke a Stabilitási és Növekedési Paktumban.

[10] A bankok által kibocsátott kötvényekhez vagy nyújtott kölcsönökhöz adott garancia, speciális céltársaságok („rossz bankok”) és egyéb társaságok.

[11] Közlemény az Európai Tanács tavaszi ülésszakához - Impulzusok az európai gazdaság élénkítéséhez COM(2009) 114, 2009.3.4.