[pic] | AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA |

Brüsszel, 6.11.2007

SEC(2007) 1422

A BIZOTTSÁG SZOLGÁLATAINAK MUNKADOKUMENTUMA

Melléklet Javaslat:

A TANÁCS KERETHATÁROZATA

az utasnyilvántartási adatok (PNR) bűnüldözési célú felhasználásáról A HATÁSVIZSGÁLAT VEZETőI ÖSSZEFOGLALÓJA

{COM(2007) 654 végleges}{SEC(2007) 1453}

1. ELJÁRÁSI KÉRDÉSEK ÉS KONZULTÁCIÓ AZ ÉRDEKELTEKKEL

Az Európai Tanács 2004. márciusi, a terrorizmus elleni küzdelemről szóló nyilatkozatában felkérte az Európai Bizottságot, hogy dolgozzon ki javaslatot „ az utasok adatainak a határok és a légiközlekedés biztonságát, valamint egyéb bűnüldözési célokat szolgáló felhasználására vonatkozó közös uniós megközelítésről ”. E területen a Bizottság 2003. december 16-i közleményében (A légi utasnyilvántartási adatállomány adatainak továbbítása: az EU globális megközelítése) tettek közzé európai szintű szakpolitikát. Az Európai Tanács számos alkalommal megismételte a PNR-rel kapcsolatos európai fellépés iránti igényt.

A Bizottság szolgálatai kimerítő konzultációkat folytattak az érintettekkel, azaz a tagállamokkal, a tagállamok nemzeti adatvédelmi hatóságaival, az európai adatvédelmi biztossal, az Amerikai Légiközlekedési Szövetséggel, a Légiszállítók Nemzetközi Szövetségével (IACA), az Európai Légitársaságok Szövetségével (AEA), az Európai Regionális Légitársaságok Szövetségével (ERA), valamint a Nemzetközi Légifuvarozási Szövetséggel (IATA).

Kezdetben mérlegelték annak lehetőségét, hogy a témát a tagállamok közötti együttműködés ösztönzése révén kezeljék, ám ezt az ötletet később elvetették. Bár ez az együttműködés megvalósulhatna például a bevált gyakorlatok cseréje révén, ám az az általános nézet, hogy ezzel a megoldással nem érhető el a kívánt célkitűzés, nevezetesen a biztonság fokozása, és emellett igen költséges is lenne.

2. PROBLÉMA-MEGHATÁROZÁS

A terrorizmus napjainkban az egyik legnagyobb fenyegetést jelenti az Európai Unió alapját képező olyan értékekre, mint a biztonság, a béke, a stabilitás, a demokrácia és az alapvető jogok, emellett pedig közvetlen fenyegetést jelent az európai polgárokra nézve. A terrorizmus jelentette fenyegetés nem korlátozódik meghatározott földrajzi területekre. Az elmúlt években az Európai Unió és az egész világ minden korábbinál világosabban megtapasztalta földrajzi terjeszkedését. A bűnözők teljes mértékben kihasználják a globalizáció nyújtotta előnyöket, és az utazás, információcsere és kommunikáció egyre több lehetőségét veszik igénybe küldetésük teljesítéséhez. Az Unió tagállamai egyre határozottabban érzékelik annak szükségét, hogy növeljék e fenyegetés tudatosságának szintjét. E ponton helyénvalónak tűnik a PNR-re vonatkozó jogszabályok bevezetésének folytatása, és a tagállamok jelzései alapján erős az igény arra, hogy az EU ne csupán reaktív, hanem sokkal inkább proaktív intézkedéseket hozzon a terrorizmus és a súlyos bűncselekmények elleni hatékony küzdelem érdekében.

E hatásvizsgálat célja annak felmérése, hogy szükség van-e olyan uniós szintű javaslatra, amely összefüggő jogi keretet hozna létre a légiszállítók azon kötelezettségére vonatkozóan, hogy PNR-adatokat továbbítsanak az illetékes hatóságok felé a terrortámadások és a szervezett bűnözés megakadályozása, valamint az ellene való küzdelem érdekében. Ezen intézkedés célja, hogy hozzájáruljon a terroristákról és bűnözőkről rendelkezésre álló ismeretek bővítéséhez, valamint e személyek viselkedésmintáinak azonosításához.

A légi fuvarozók a 2004/82/EK tanácsi irányelv[1] alapján kötelesek az előzetes utasinformációs (API) adatokat az illetékes tagállami hatóságokhoz továbbítani, ezeket az adatokat az illegális bevándorlás elleni küzdelemben használják fel. Ezenkívül e hatóságok úgy is hozzájuthatnak a nemzetközi repülőjáratok utasainak PNR-adataiban található információkhoz, hogy ellenőrzik repülőjegyüket és a határellenőrzés céljaira kitöltendő beszállókártyákat. A javaslat hozzáadott értéke, hogy a tagállamok illetékes hatóságai számára az adatok elektronikus formában, és jóval a járat megérkezése előtt elérhetővé válnak. Ezáltal a hatóságok számára lehetővé válik azok elektronikus – és így a manuálisnál sokkal rövidebb időt igénylő – feldolgozása. Ez pedig a határellenőrzés idejének csökkentése révén mind a hatóságok, mind az utasok számára előnyös.

A PNR-adatokat a bűnüldöző szervek öt módon használhatják fel, ezek a következők:

- A PNR-adatok végigfuttatása a riasztási rendszereken ismert terroristák és bűnözők azonosítása érdekében.

- Az ismert terrorista vagy bűnöző azonosítását követően a PNR-adatok felhasználhatók a terroristával/bűnözővel kapcsolatban álló személyek azonosítására. Ez történhet az ismert terrorista/bűnöző PNR-adatainak más utasok adataival való összevetésével, és azon személyek azonosításával, akikkel közös a címük, hitelkártyaszámuk, elérhetőségük. Ez az eljárás igen hasznos ahhoz, hogy asszociációk révén új bizonyítékokat szerezzenek, valamint hogy azonosítsanak korábban nem gyanúsított utasokat.

- A PNR-adatok tulajdonságok és viselkedésminták bizonyos kombinációjával való összevetése rizikóprofil felállítása céljából. Amennyiben valamely utas megfelel bizonyos rizikóprofilnak, veszélyes utasnak minősíthető.

- A PNR-adatok összevetése az aktuális, kockázatra vonatkozó ismeretekkel, a veszélyes utasok azonosítása érdekében. Ha például a hatóságoknak tudomásuk van arról, hogy egy adott ország valamely utazási irodája kapcsolatban áll egy bizonyos terrorista szervezettel vagy bűnözői csoporttal, a PNR-adatok segítségével ellenőrizhető, mely utasok vásárolták jegyüket a gyanúsított utazási irodánál.

- Terrortámadást követően információk szolgáltatása az utazási szokásokról és a szervezetekről.

Az eddig ismeretlen, veszélyesnek minősülő utasok azonosítása lehetővé teszi másodszori átvizsgálásukat érkezéskor, valamint a biztonsági tisztek általi kikérdezésüket. Bizonyos körülmények között, további információkkal együtt akár a célország területére való belépés megtagadását is eredményezheti. Ugyanakkor minden más utas számára csökkenthető a határellenőrzés ideje.

Az EU, az Egyesült Államok és Kanada – a légiforgalomra korlátozódó – megállapodásokat kötött egymással a PNR-adatoknak a terrorizmus és a nemzetközi szervezett bűnözés elleni küzdelemmel összefüggő továbbítása tárgyában. Feltételezhető, hogy a jövőben több harmadik ország is előírja az EU-ból induló járatokat üzemeltető légifuvarozók számára PNR-adatok szolgáltatását.

Az Egyesült Királyság, Franciaország és Dánia már törvénybe iktatta a PNR-adatok gyűjtéséről és felhasználásáról szóló elsődleges joganyagot, a nemzeti PNR-rendszerek végrehajtásáról szóló másodlagos joganyag jelenleg mérlegelés alatt áll. E nemzeti eszközök azonban számos ponton eltérnek egymástól.

A probléma egy másik vetülete magában foglalja a PNR személyes adatok megfelelő mértékű védelmét, valamint a határellenőrzések megkönnyítését – ez utóbbi ugyanis az utasok nagy száma miatt egyre nagyobb problémát okoz. A PNR-adatok elektronikus úton történő gyűjtése és felhasználása hozzájárul e probléma hatékonyabb kezeléséhez. Az utasok PNR-adatainak a célországba való megérkezés előtti biztonsági ellenőrzése meggyorsítja az utasok határon való ellenőrzését.

A probléma potenciálisan az EU valamennyi polgárát, a tagállamok kormányait és a légifuvarozókat érinti. A következmények egyaránt lehetnek közvetlenek, például egy emberéleteket követelő terrortámadás formájában, illetve közvetettek, mint például a társadalomra és a gazdaságra gyakorolt hatás, az egyes – a támadás által érintett – szolgáltatások nyújtásában bekövetkezett zavar, vagy az uniós polgárok magánéletére gyakorolt hatás.

Az EU azon jogát, hogy e téren fellépjen, az Európai Unióról szóló Szerződés VI. címe rögzíti. A terrorfenyegetések és a szervezett bűnözés jellegéből adódóan a tagállamok illetékes hatóságai által végrehajtott nyomozások nagymértékben a nemzetközi és a határokon átnyúló együttműködéstől függenek. A tagállamok önmagukban nem tudják e területen az Európai Unióba érkező, illetve onnan induló járatokat üzemeltető valamennyi légifuvarozóra alkalmazandó jogi kötelezettségeket – beleértve az utasinformációk harmonizált kategóriáinak nyújtását – megfelelőképpen harmonizálni. Ezenfelül az uniós szintű intézkedések elősegítik a magánélet védelmére vonatkozó rendelkezések összehangolásának biztosítását, míg ha a tagállamok egymástól függetlenül hoznának jogszabályokat, nehezebb lenne elérni e biztosítékok harmonizációját.

3. POLITIKAI LEHETŐSÉGEK

A javasolt intézkedések magukban foglalják az EU-ba, illetve onnan utazó polgárok egyes személyes adatainak gyűjtését, feldolgozását, cseréjét és felhasználását. Az intézkedések sérthetik a magánélet, a családi élet és a személyes adatok védelméhez való, az Európai Unió alapjogi chartájában és az emberi jogokról szóló európai egyezményben rögzített jogot. A magánélet és a családi élet védelméhez való jog azonban nem abszolút jog, „gyakorlásába hatóság … a törvényben meghatározott, olyan esetekben avatkozhat be, amikor az egy demokratikus társadalomban a nemzetbiztonság, a közbiztonság vagy az ország gazdasági jóléte érdekében, zavargás vagy bűncselekmény megelőzése, a közegészség vagy az erkölcsök védelme, avagy mások jogainak és szabadságainak védelme érdekében szükséges”. Mivel a javasolt intézkedések célja a terrorizmus és a szervezett bűnözés elleni küzdelem, azok egyértelműen a kivételek körébe tartoznak.

Az intézkedés az EU-Szerződés VI. címe alá kerülne. E hatásvizsgálat összeállításáig még nem került elfogadásra a büntetőügyekben folytatott rendőrségi és igazságügyi együttműködés keretében feldolgozott személyes adatok védelméről szóló tanácsi kerethatározatra vonatkozó bizottsági javaslat. Ennek fényében a cél az európai eszközökben, többek között az egyének személyes adatainak gépi feldolgozása során való védelméről szóló 108. európa tanácsi egyezményben rögzített adatvédelmi standardok érvényre juttatása. A gyakorlatban minden tagállamnak rendelkeznie kell már a bűnüldöző hatóságok általi adatfeldolgozásra vonatkozó nemzeti jogszabályokkal.

A javaslat céljai az alábbiak:

- A terrortámadások és a szervezett bűnözés elleni küzdelem a PNR-adatok felhasználása révén, valamint az uniós polgárok életének és testi épségének, az Unió egészének és az egyes tagállamoknak a védelme,

- Jogbiztonság nyújtása a légifuvarozók számára a rájuk kirótt jogi kötelezettségek tekintetében, ugyanakkor a belső piac eltérő jogi követelmények révén való torzulásának megakadályozása,

- Az uniós polgárok alapvető jogainak, különösen a magánélet védelméhez való jog védelme, az érintett személyes adatok bűnüldözési célból történő, szélesebb körű megosztására vonatkozó igény felismerése mellett,

- Uniós álláspont kialakítása e területen azzal a céllal, hogy ösztönözzék a személyes adatok terrortámadások és a szervezett bűnözés elleni küzdelemben való felhasználására vonatkozó globális megközelítés alkalmazását.

A hatásvizsgálat két főbb, számos változót tartalmazó alternatívát vizsgált: az egyik a „változatlan helyzet” opció, a másik a jogalkotási javaslatot magába foglaló opció.

A jogalkotási javaslatot magában foglaló opció két alopcióra osztható: a légiutasok adatainak gyűjtése történhet centralizált vagy decentralizált módon.

Az opciókat a következő tényezőkre gyakorolt hatásuk alapján értékelték: biztonság az EU-ban, a magánélet védelme, a légifuvarozóknál felmerülő költségek, a hatóságoknál felmerülő költségek, harmadik országokkal fenntartott kapcsolatok, verseny a belső piacon és az utasok kényelme.

A hatásvizsgálat végkövetkeztetése szerint a legelőnyösebb opció a decentralizált adatfeldolgozó rendszert tartalmazó jogalkotási javaslat. A „változatlan helyzet” szakpolitikai opció nem járul hozzá jelentősen az EU biztonságának növeléséhez. Éppen ellenkezőleg, az előrejelzések szerint és figyelembe véve a terület aktuális fejlődési tendenciáit, negatív következményekkel jár olyan értelemben, hogy a számos egymástól eltérő rendszer adminisztratív akadályokat teremt, megnöveli az eltérő rendszereknek való megfelelés költségeit és torzítja a versenyt.

A jogalkotási javaslatot tartalmazó szakpolitikai opció azzal az egyértelmű előnnyel jár, hogy a biztonság növelését foglalja magában az EU területén elkövetett terrortámadások és szervezett bűncselekmények formájában jelentkező kockázat csökkentése révén. További előnye, hogy az EU-ból induló, illetve oda érkező járatokat üzemeltető fuvarozók mindegyike számára ugyanazon követelményeket írja elő, megakadályozva ezzel a verseny torzulását. A fuvarozókat terhelő költségek és az igazgatási terhek egyértelműen lényegesen alacsonyabbak lennének, mint ha a tagállamok saját rendszereket dolgoznának ki. Az utasok kényelme nőne a határellenőrzésekhez szükséges idő csökkenése révén. Végül e szakpolitikai opció biztosítaná a PNR-adatok cseréjére és használatára szolgáló rendszerek, valamint a magánélethez való jog védelme érdekében az utasok számára nyújtott biztosítékok különféle aspektusainak harmonizálását.

A „változatlan helyzet” és a jogalkotási javaslatot tartalmazó szakpolitikai opciókat összehasonlítva egyértelműen az utóbbi tűnik előnyösebbnek.

A jogalkotási javaslatot tartalmazó két szakpolitikai opció közül – az EU biztonságának növelése szempontjából – a decentralizált adatgyűjtést ajánló tűnik előnyösebbnek a centralizált opcióval szemben. A centralizált adatgyűjtést ajánló opció bukásának nagy a kockázata politikai és gyakorlati szinten egyaránt, előbbi esetben az ok a tagállamok közötti megfelelő együttműködés biztosításának hiánya, utóbbi esetben pedig a rendszer megbízható és működőképes voltának hiánya.

4. AZ ELŐNYBEN RÉSZESÍTETT OPCIÓ

Az előnyben részesített opció a légiutazásra alkalmazandó új jogalkotási javaslatot ajánl, legjobb szakpolitikai opcióként pedig decentralizált adatgyűjtést. Ez az opció jobb eszközt biztosítana az EU biztonságának növelésére, miközben biztosítaná az adatok jobb védelmét és minimalizálná létrehozásának és működtetésének költségeit. Meg kell ugyanakkor említeni, hogy ezt az opciót nem tekintik a probléma végső megoldásának, ám a jelenlegi helyzetben ez a leginkább megvalósítható megoldás. Jó kiindulópontot jelent, és elősegíti a tapasztalatgyűjtést e nagyon új területen. A tervek szerint e javaslatot értékelik és egy későbbi szakaszban – amennyiben lehetséges – alkalmazási körét kibővítik. A jelenlegi szakaszban a tagállamok döntésére kell bízni, hogy kiterjesztik-e a javaslat hatókörét más szállítási módokra is. Továbbá a tagállamoknak képesnek kell lenniük két- vagy többoldalú megállapodásokat kötni a javaslat rendelkezéseinek javítására, illetve végrehajtásuk megkönnyítésére.

A javaslat az Európai Unióról szóló szerződés VI. címe alatti kerethatározat formáját ölti.

A hatásvizsgálat ezenfelül megvizsgálja az előnyben részesített opció számos más paraméterét. A hatásvizsgálat az alábbi következtetésekre jutott:

- A javaslat tárgyi hatálya a fuvarozási mód vonatkozásában: a megkérdezettek többsége egyetértett abban, hogy a javaslat hatályát első lépésben a légifuvarozásra kell korlátozni, fenntartva a lehetőséget, hogy egy későbbi szakaszban más fuvarozási módokra is kiterjeszthető legyen. Ez a megközelítés elsősorban arra a tényre alapul, hogy a légifuvarozók már rendelkeznek a PNR-adatok gyűjtésére alkalmas rendszerrel, ezért számukra könnyebb megfelelni a javaslatnak.

- A javaslat földrajzi hatálya: a megkérdezettek többségének véleménye szerint a javaslat földrajzi hatályát a harmadik országból az EU-ba, illetve az EU-ból harmadik országokba közlekedő légi járatokra kell korlátozni. A jelenlegi szakaszban aránytalannak tűnik a javaslat hatályának kiterjesztése a tagállamok közötti, valamint az egyes tagállamokon belüli belföldi járatokra.

- A PNR-adatok gyűjtésének haszna és célja: a PNR-adatok gyűjtése kizárólag a VI. cím céljaira, azaz a terrortámadások és szervezett bűnözés megakadályozása, valamint az azok elleni küzdelem céljából történhet.

- Az adatmegőrzés ideje: az általános vélekedés szerint a rendszer hatékony működéséhez az adatokat 5 évig szükséges megőrizni, kivéve ha bűnügyi nyomozás vagy hírszerzési művelet során használták fel azokat.

- A PNR-adatokat átvevő szerv: a tagállamok többsége azt az elképzelést támogatja, hogy az adatok az egyes tagállamok által kijelölt, utasinformációkkal foglalkozó szervhez kerüljenek, míg más tagállamok amellett állnak ki, hogy az összes tagállamból és valamennyi légi fuvarozótól továbbított adatokat egy központi uniós szerv fogadja.

- Az adattovábbítás módja: az összes megkérdezett fél a „push” módszert támogatja a „pull” módszerrel szemben. A két módszer közti fő különbség az, hogy a „push” módszernél a fuvarozó továbbítja az adatokat a nemzeti hatóságnak, míg a „pull” módszer esetében a nemzeti hatóság jogosultságot kap a légi fuvarozó helyfoglalási rendszeréhez, ahonnan lehívja az adatokat.

- A PNR-adatok továbbításának gyakorlata: a megkérdezettek többsége azt támogatja, hogy a PNR-adatokat az illetékes nemzeti hatóságoknak, illetve a többi tagállam illetékes hatóságainak továbbítsák. Egyes tagállamok támogatják a harmadik országok részére történő adattovábbítást is.

- Adatbiztonság: az adatbiztonság tekintetében a megkérdezettek többsége egyetért abban, hogy a biztonság szavatolható közös titkosítási standardok elfogadásával.

A javasolt intézkedés rendelkezéseket tartalmazna továbbá az intézkedés felügyeletére és értékelésére vonatkozóan is.

[1] HL L 261., 2004.8.6., 24. o.