Az irányelv 17. cikkének (1) bekezdése értelmében a tagállamok benyújtják a Bizottságnak az irányelv alkalmazásáról szóló jelentéseiket. E jelentéstétel megkönnyítése érdekében a Bizottság 2020 áprilisában kérdőívet küldött ki a kulturális javak visszaszolgáltatásával foglalkozó bizottsági szakértői csoporttal egyetértésben. 2020. augusztus 27. és 2021. január 29. között 21 tagállamtól, 2 EFTA-tagállamtól és az Egyesült Királyságtól érkeztek válaszok, amelyeket a szakértői csoport később megvitatott. Az irányelv alkalmazásáról szóló, a 17. cikk (1) bekezdésében említett és a fent említett válaszokon keresztül benyújtott nemzeti jelentések képezték a 2014/60/EU irányelv alkalmazását és hatékonyságát értékelő első jelentés alapját, amelyet a Bizottságnak az irányelv 17. cikkének (2) bekezdésével összhangban ötévente be kell nyújtania az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak és a Gazdasági és Szociális Bizottságnak.

A kulturális javak kiviteléről szóló 116/2009/EK rendelettel és a kulturális javak bejuttatásáról és behozataláról szóló (EU) 2019/880 rendelettel együtt a (2014/60/EU irányelvvel átdolgozott) 93/7/EGK irányelv hozta létre a kulturális javak Európai Unión belüli tiltott kereskedelmének megelőzésére szolgáló uniós keretet azáltal, hogy mechanizmusokat és eljárást biztosított a nemzeti kincsek visszajuttatására abban az esetben, ha azokat jogellenesen vitték ki valamely tagállam területéről. Míg a 116/2009/EK rendelet célja annak elkerülése, hogy a nemzeti kincseket ellenőrzés nélkül kivigyék az EU területéről, az irányelv a maga részéről a nemzeti hatóságok közötti közigazgatási együttműködésre és a nemzeti bíróságok előtti eljárásokra vonatkozó, a tagállamok területéről jogellenesen kivitt kulturális javak visszaszolgáltatására irányuló mechanizmusokat vezetett be. Az (EU) 2019/880 rendelet további célja az, hogy megtiltsa és megakadályozza azon kulturális javaknak az Unió vámterületére történő behozatalát, amelyeket azokból a harmadik országokból vittek ki jogellenesen, ahol létrehozták vagy megtalálták azokat, valamint hogy meghatározza a kulturális javak Unióba történő jogszerű behozatalára vonatkozó eljárásokat.

Összességében a tagállamok válaszai azt mutatták, hogy az irányelv kedvező hatást gyakorol az érdekelt felek körében a kulturális javak Unión belüli védelmével és a műkincsek kereskedelmének fejlődésével kapcsolatos tudatosság növelésére. A tagállamok válaszaiból azonban az is kiderült, hogy az irányelv végrehajtása kapcsán további javításokra van lehetőség, például a tagállami hatóságok közötti közigazgatási és igazságügyi együttműködés megerősítése és az irányelv rendelkezéseinek egységes értelmezése terén.

A jelentés a 2015-től 2020-ig terjedő időszakra vonatkozik. A jelentés a tagállamok által az Európai Bizottság által küldött kérdőívre adott válaszokon alapul. Ez a kérdőív a jogellenesen kivitt kulturális javakkal kapcsolatos tagállami közigazgatási és igazságügyi együttműködés alkalmazásának és hatékonyságának számos aspektusára kiterjed. A jelentés a belső piaci információs rendszernek (IMI) az irányelv alkalmazásában történő használatáról is tartalmaz információkat.

A további 19 válasz esetében a tagállamok azt jelezték, hogy nem tervezik az időbeli hatály kiterjesztését, ugyanakkor hangsúlyozták, hogy viszonossági záradék hiányában az irányelv tárgyi és időbeli hatályának egy tagállam által kizárólag a többi tagállam javára történő egyoldalú kiterjesztése nem lenne alkalmazható eljárás. Legfeljebb eseti alapon történő kivételeket lehetne mérlegelni, figyelembe véve a megfelelő keretet biztosító nemzetközi egyezményeket is. Úgy tűnik, hogy a visszaható hatály alkotmányos tilalma jelenti a fő akadályt a visszaszolgáltatási kötelezettség időbeli hatályának általános kiterjesztése előtt.

A 15. cikk (2) bekezdése lehetőséget biztosít a tagállamoknak arra, hogy a jogbiztonság általános elve sérelmének megállapítása nélkül kiterjesszék az irányelv hatályát az ezen időpont előtt jogellenesen kiszállított kulturális javakkal kapcsolatos kérelmekre. Eddig csak három tagállam foglalta jogszabályba az időbeli hatály kiterjesztését, közülük kettő bármiféle időbeli korlátozás nélkül, a nemzeti eljárási szabályokra is figyelemmel, egy pedig 1960. január 1-jei időkorláttal. Egyedi esetnek minősül egy olyan tagállam, amely 1990-ben állította vissza állami státuszát és azt mérlegeli, hogy a visszaszolgáltatási kötelezettséget meghatározott esetekben az irányelv időbeli hatályán túlra is kiterjessze, anélkül azonban, hogy az állam létezését megelőző időre vonatkozó kötelezettséget írna elő.

Továbbá a tagállamok által az irányelv alkalmazásáról küldött jelentések egyike sem tagadja a műkereskedők elvárható gondosságára vonatkozó kötelezettség uniós szintű bevezetésének szükségességét. Legalább 8 tagállam már konkrét jogi rendelkezéseket fogadott el a mű- és régiségkereskedők elvárható gondosságának kötelezettségére, valamint a kulturális javak forgalomba hozatalára vonatkozó kötelező átvilágítási követelményekre vonatkozóan. 4 tagállam úgy véli, hogy a műkereskedőkre vonatkozó kötelező uniós előírások elősegítenék az átláthatóság megerősítésére és az egyenlő versenyfeltételek javítására irányuló erőfeszítéseket a művészeti piacon, feltéve, hogy ezek az előírások a meglévő legszigorúbb követelményeken alapulnak, annak érdekében, hogy ne csökkenjen a nemzeti jogszabályokban már elért szint. 13 tagállam hangsúlyozta azt is, hogy az elvárható gondosságnak a művészeti piac szakemberei körében egy uniós etikai kódexszel történő erősítésének sarokpontja az, hogy nyomon kell követni e kódex alkalmazását, és jogsértés esetén egyedi szankciókat kell előírni.

E nehézségek miatt (az irányelv értelmében) egy tagállam területéről jogellenesen kiszállított kulturális javak olyannak minősülhetnek, mint amelyekkel egy másik tagállamban jogszerűen lehet kereskedni, ha e célból a nemzeti jogszabályok nem írnak elő az eredetre vonatkozó követelményt. Az irányelv 10. cikkének jelenlegi szövege nem foglalkozik ezekkel a nehézségekkel, mivel csak a birtokos kártalanításhoz való jogának meghatározásakor utal az „eredetre”. Az online kereskedelem növekedésével egyre nagyobb a bizonytalanság az egységes piacon megjelenő kulturális javak legális eredetét illetően is, ami akadályozza a műkincsek piacának fenntartható növekedését az EU-ban.

10 tagállam hangsúlyozta, hogy az irányelvnek ki kell terjednie a valamely tagállamból jogellenesen kivitt kulturális javakra is, anélkül, hogy szükség lenne a kulturális javak mint „nemzeti kincs” különleges státuszára, mivel egyes nemzeti bíróságok általában megszorítóan értelmezik az irányelv alapján visszaigényelhető kulturális javak kategóriáját.

Bár a „kulturális javak” fogalmának az irányelv 2. cikkében szereplő meghatározását a válaszoló tagállamok többsége kielégítőnek tartja, továbbra is kihívást jelent a jogellenesen elrabolt és elvitt régészeti tárgyak származási országának meghatározása. Bár az egyedi kulturális tárgyak eredetük és a származási tagállam tekintetében könnyen azonosíthatók lehetnek, a nagy földrajzi területen virágzó civilizációkhoz vagy sorozatos kulturális javakhoz (mint például a felosztható érmékhez vagy ékszerekhez) tartozó egyéb kulturális javak nem azonosíthatók ugyanilyen könnyen. Az ilyen tárgyakat ugyanis nem tüntetik fel gyűjteményekből eltűntként vagy ellopottként, és eredetüket meglehetősen nehéz megállapítani, mivel soha nem kerültek bejegyzésre múzeumi katalógusokban, vagy állítólagosan olyan magángyűjtemények részét képezik, amelyeket soha nem vettek nyilvántartásba.

A szervezett bűnözés elleni küzdelemre irányuló, 2021. április 14-én elfogadott uniós stratégia kimondja, hogy a Bizottság továbbra is támogatni fogja a kulturális örökséggel foglalkozó szakértők kapacitásépítését és a bűnüldöző hatóságokkal való strukturált együttműködésüket. A Bizottság továbbá meg fogja vizsgálni az e jelenség kezeléséhez szükséges egyéb intézkedéseket is. E célból a Bizottság 2022-ben javaslatot fog tenni a kulturális javak tiltott kereskedelme elleni küzdelemről szóló cselekvési tervre.

2020 júliusában a Bizottság elfogadta a 2020–2025-ös időszakra szóló, a biztonsági unióra vonatkozó stratégiát, amely felvázolja a szervezett bűnözés elleni küzdelem további lépéseit, beleértve a kulturális javak tiltott kereskedelme elleni küzdelmet is. A Bizottság elkötelezte magát amellett, hogy megvizsgálja, hogyan lehetne javítani a kulturális javak online és offline nyomon követhetőségét.

Több tagállam hangsúlyozta, hogy a kulturális javak vámellenőrzésére vonatkozó uniós jogszabályok közelmúltbeli megerősítése jelentős mértékben elősegíti a vámhatóságok és a kulturális minisztériumok közötti együttműködést. Ez pozitív hatással lehet az irányelv alkalmazására is.

A legtöbb tagállam válasza kiemelte a rendőri erők és a belügyminisztériumok közötti nemzeti és nemzetközi szintű együttműködés fontosságát. Ez különösen fontos ahhoz, hogy átfogó képet lehessen alkotni a kulturális javaknak az egységes piacon történő tiltott kereskedelméről. Minden válaszban hangsúlyozták a kulturális javakkal kapcsolatos összehasonlító adatok fontosságát a közösségi hálózatok és a szervezett bűnözés tekintetében, ideértve a jelenségnek a darkneten keresztüli kezelését is.

Nemzeti szinten különböző szervek vesznek részt a kulturális javak azonosításában, a levéltári kutatásokban, a kapcsolatfelvételben, a kulturális javak lefoglalására irányuló kérelmekben és/vagy a közvetítésben. 20 tagállam számolt be arról, hogy az e szervek vagy hatóságok közötti együttműködés zökkenőmentesen működik, és rendszeres információcserére kerül sor.



Az irányelv szabályokat vezet be a tagállamok által kijelölt illetékes hatóságok közötti igazgatási együttműködésre vonatkozóan. Ez az együttműködés különösen a kulturális javak fellelhetőségi helyének a megkereső állam kérésére történő meghatározását, a kulturális javak valamely tagállam területén történő felfedezéséről szóló értesítést, a kulturális javak jellegének ellenőrzését a megkeresett tagállam területén a megkereső tagállam által, a kulturális javak anyagi védelméhez szükséges valamennyi intézkedés elfogadását, valamint ideiglenes intézkedések elfogadását foglalja magában annak elkerülése érdekében, hogy a kulturális javak kikerüljenek a visszaszolgáltatási eljárások hatálya alól.

Az irányelv 5. cikkének (6) bekezdésében előírt együttműködés magában foglalhatja a diplomáciai közvetítést és a békés rendezés elősegítését és előmozdítását, továbbá a következőket eredményezheti: i. nem kötelező, pert megelőző közigazgatási közvetítés/koordináció a békés rendezés érdekében, ii. alternatív vitarendezési módszer elősegítése és iii. választottbírósági eljárás végrehajtásának megkönnyítése. Még ha az illetékes hatóságok által említett, az irányelv 5. cikkének (6) bekezdése szerinti együttműködés érdekelt felek általi alkalmazása a bírósági eljárás megindítása előtt nem is kötelező minden tagállamban, az ilyen együttműködés a közös munka előnyben részesítendő módja.

Ami a hatóságokat illeti, az uniós szintű hatóságok közötti együttműködés még javítható, különösen akkor, ha meglévő információkat kell megosztani és a megfelelő módon feldolgozni. A Bizottság létrehozott egy speciális IMI-modult, amely 2016-tól működik az irányelv hatálya alá tartozó kulturális javak visszaszolgáltatásával kapcsolatos információcsere céljából. Ez egy működő informatikai eszköz a tagállamok azon központi hatóságai számára, amelyek az irányelv végrehajtásáért felelősek, valamint a tagállamok illetékes hatóságai közötti együttműködés megkönnyítéséhez.

Eddig 164 hatóság, köztük a nemzeti IMI-koordinátorok férnek hozzá az IMI-hez. A tagállamokban bizonyos hatóságok csak kétoldalú információcserére szolgálnak (azaz ha egy hatóság tudomással bír arról, hogy egy adott tagállamban megtalálható egy kulturális tárgy, és a tárgyat egy egyértelműen meghatározott országból keresi, észszerűen feltételezve azt, hogy a jogellenesen kiszállított tárgy ott található, és megerősítést kér annak helyéről a tárgy visszahozatala érdekében).

Az IMI egy potenciálisan jó kísérletnek tekinthető arra, hogy az EU-n belül egységes módon rögzítsék a jogellenesen elszállított tárgyakra vonatkozó információkat, és tájékoztassák az EU-n belüli nemzeti hatóságokat. A nemzeti hatóságok megerősítették, hogy az IMI az első kapcsolatfelvétel létrehozásával megkönnyíti a tagállami hatóságok közötti együttműködést, és kulcsfontosságú eszköz az információfeldolgozás javítására, iránymutatás nyújtására, a kérdések megvitatására, valamint az értesítések és információk IMI-n keresztül történő cseréjével kapcsolatos problémák azonosítására.

Az IMI használatára vonatkozó adatokból (lásd a mellékletet) feltételezhető, hogy korlátozott volt a tagállamok között a jogellenesen kiszállított kulturális javakkal kapcsolatos információcsere.

A 2016 és 2020 közötti időszakban 304 ilyen célból küldött értesítés érkezett, de 2018-ban és 2020-ban ezek száma alacsony volt (kevesebb mint 5), a tagállamok aktivitása pedig eltérő volt. Az IMI-értesítések e formája leginkább a kulturális javak alábbi kategóriáit érintette: „Képek, festmények és ikonok” (különösen az ikonok, a 178-ból 116 értesítéssel), amelyet 55 értesítéssel a „régészeti tárgyak” követtek. Ugyanebben az időszakban a kulturális javak egyéb kategóriáira, például hajókra, akvarellekre, kisplasztikákra, érmékre és könyvekre vonatkozó értesítések száma átlagosan 10-nél kevesebb volt.

Ugyanebben az időszakban 65, jogellenesen kivitt kulturális tárgy felkutatására irányuló kérelmet, valamint a birtokos azonosítását szintén regisztrálták az IMI-ben. Az adatok éves alakulása azt mutatja, hogy 2016 és 2018 között ez az értesítési forma folyamatosan csökkent, 14 ügyről kevesebb mint 5-re, 2019-ben és 2020-ban pedig nőtt (20, illetve 19 értesítés érkezett). Ugyanezen értesítési forma esetében a leginkább érintett kategóriák a következők voltak: „Eredeti szobrok vagy szobrászművészeti alkotások és az eredetivel azonos eljárással készült másolatok” és a „Kizárólag kézzel készített képek, festmények, ikonok”.

A jogellenesen kiszállított kulturális javak megtalálásáról szóló értesítések száma 2017 (19 értesítés) és 2019 (3 értesítés) között meredeken csökkent, 2020-ban pedig jelentősen nőtt (15 értesítés). Az e formában megtett értesítések jelentős számban „numizmatikai érdeklődésre számot tartó tárgyra” vonatkoznak (12 értesítés), amelyet az „érmék” (8 értesítés), az ikonok (5 értesítés) és szobrok (5 értesítés) követnek.

2016 óta csak 5 értesítést rögzítettek az IMI rendszerben a visszaküldési eljárás kezdeményezése céljából.

19 tagállam általános észrevétele szerint fontolóra lehetne venni az IMI további fejlesztését annak érdekében, hogy az eszköz felhasználóbarátabbá váljon. Úgy tűnik, hogy bizonyos nyelvi változatok esetében terminológiai kérdések is felmerülnek, amelyek kisebb kiigazítást igényelnek. E problémák kezelése érdekében a Bizottság e célra egy külön felhasználói útmutatót készít.

A tagállamok arról is beszámoltak, hogy az értesítések lezárásakor az időbeli megszorításokkal kapcsolatos problémák merülnek fel a folyamatban lévő vizsgálatok esetén. E tekintetben a tagállamok kiemelték annak fontosságát, hogy a rendszert valamennyi kapcsolódó hatóság aktívan kísérje figyelemmel és használja. Emellett minél célzottabb kérések kerülnek be az IMI rendszerbe, annál nagyobb az esély a használható válaszra. Ez hozzájárulhat a rendszer által automatikusan generált nagy számú üzenetek csökkentéséhez is

Továbbá, amikor egy jogellenesen kiszállított kulturális tárgyat ténylegesen megtalálnak, a tagállamok arra törekednek, hogy azt különböző módokon, elsősorban bírósági eljárások útján, nem pedig IMI-kérés útján szerezzék vissza. Emellett azonban az IMI hozzáadott értékét nem kérdőjelezik meg, mivel az IMI-rendszeren keresztül történő hivatalos információcserét a bírósági eljárások során hivatalos bizonyítékként kezelik.

3.6. Kölcsönös jogsegély és a visszaszolgáltatási eljárás költségeivel kapcsolatos konkrét kérdések (6. cikk)



Az irányelv 6. cikke rendelkezik a visszaszolgáltatási eljárás megindításáról és az ilyen keresetek feltételeiről. Az ilyen visszaszolgáltatási eljárást az a tagállam indítja meg, amelynek területéről a kulturális tárgyat jogellenesen elszállították (a továbbiakban: megkereső tagállam) annak a tagállamnak a hatáskörrel rendelkező bírósága előtt, ahol a kulturális tárgy található (a továbbiakban: megkeresett tagállam). A kulturális tárgy visszaszolgáltatását az illetékes bíróság rendeli el, ha megállapítást nyer, hogy a szóban forgó tárgy kulturális tárgy, és azt jogellenesen vitték el. Ezen túlmenően az irányelv meghatározza a visszaszolgáltatási eljárás megindításának határidejét, valamint a tárgy visszaállítása esetén a tulajdonos kártalanítására vonatkozó szabályokat.

Összességében a tagállamok válaszai szerint az irányelvnek a bírósági eljárás útján történő visszaszolgáltatásra vonatkozó szabályai megfelelőek. Csak egy tagállam érvelt azzal, hogy a 6. cikkben megállapított rendelkezések nem elégségesek.

Az irányelv hatálybalépése óta a nemzeti bíróságok csak két bírósági eljárást indítottak kulturális javak visszaszolgáltatása érdekében. A fő akadályok a bírósági eljárások összetettségével és magas költségével, a szükséges tárolási, szállítási és biztosítási költségekkel, valamint az 1993.január 1-jét követő jogellenes kivitel bizonyítási terhével hozhatók összefüggésbe. Egy konkrét esetben rámutattak arra, hogy az irányelv szerinti bírósági eljárás nem volt lehetséges, mivel a jogellenesen kivitt kulturális tárgyat harmadik országba lehetett exportálni, így az már nem volt az EU területén, amikor a megkereső tagállam aktiválhatta az irányelv szerinti visszaszolgáltatási mechanizmust.

Az irányelv alkalmazásának 5 évét követő jelentéstétel során a nemzeti hatóságok egyedi jogi segítségnyújtást tartottak szükségesnek, amikor más tagállamok bíróságai előtt kell bírósági eljárást kezdeményezniük, valamint a biztosítási és szállítási intézkedések költségeinek megosztását kérték a kulturális javak biztosítása és szállítása során.

Ezzel összefüggésben 4 tagállam javasolta a tagállamok közötti kölcsönös jogsegély hálózatának kiépítését az irányelv 6. cikke alapján, valamint a megkereső tagállam érdekében eljáró európai ügyész létrehozását.