A Törökországgal szomszédos Bulgária kulcsszerepet játszik az EU külső határainak védelmében és a belső biztonság magas szintjének fenntartásában. E célból Bulgária erős határigazgatást vezetett be, amely garantálja a minőségi határőrizetet és a szisztematikus határforgalom-ellenőrzést. Amint az a tényfeltáró jelentésben is szerepel, a Tanács arra ösztönzi Bulgáriát hogy a közös integrált kockázatelemzési modell teljes körű végrehajtása révén fejlessze tovább a nemzeti helyzetképet. A fennálló külső kihívások ellenére Bulgária koherens megközelítést alkalmaz a tartózkodásra nem jogosult harmadik országbeli állampolgárok visszaküldése és a szabálytalan továbbutazások megelőzése terén. A határokon átnyúló bűnözés elleni küzdelem prioritást élvez az aktív nemzetközi rendőrségi együttműködési eszközökkel, többek között az Europolon keresztül és az Europollal, valamint a Bulgária által a szomszédos országokkal kötött operatív megállapodások révén, amelyek lehetővé teszik a határokon átnyúló megfigyelést és üldözést. A Schengeni Információs Rendszer jól működik. Ami a hatóságok működését illeti, a korrupció megelőzésére és leküzdésére irányuló bolgár nemzeti stratégia végrehajtása minden szinten folyamatban van, és azt megelőző intézkedések és szilárd fegyelmi eljárások erősítik. Bulgária azt is bizonyította, hogy rendelkezik az ahhoz szükséges struktúrákkal, hogy biztosítsa az alapvető jogok tiszteletben tartását, a nemzetközi védelemhez való hozzáférést, a visszaküldés tilalmának elvét, valamint a Schengeni Információs Rendszer és a rendőrségi együttműködés alkalmazására vonatkozó adatvédelmi követelményeket.

Bulgáriával és Romániával egyetértésben – amelyek mindegyike rugalmasságot és elkötelezettséget mutatott –, valamint a tagállamok kérésére a misszió hatókörét jelentősen kiterjesztették a schengeni vívmányok valamennyi releváns elemére, beleértve a 2011 óta bekövetkezett legújabb fejleményeket is, különös tekintettel a külső határokra és a rendőrségi együttműködésre. Megvizsgálták továbbá a visszaküldést, a Schengeni Információs Rendszert, a Vízuminformációs Rendszert, valamint a vízumpolitikával kapcsolatos fejleményeket. A misszió figyelembe vette az alapvető jogok – többek között az adatvédelem – tiszteletben tartását, valamint a schengeni vívmányok vonatkozó részeit alkalmazó hatóságok működését. A látogatásokra Romániában (október 9–11.) és Bulgáriában (2022. október 12–14.) került sor. A misszióban a tagállamok többsége részt vett, a csoport 17 tagállami szakértőből állt. A tényfeltáró misszióban az öt bizottsági szakértő mellett az Európai Határ- és Partvédelmi Ügynökség (Frontex), az Europol és az Európai Unió Alapjogi Ügynökségének megfigyelői is részt vettek.

2011 óta a Bizottság következetesen azon a véleményen van, hogy Bulgária és Románia készen áll arra, hogy a belső határellenőrzések nélküli schengeni térség részévé váljon. Ugyanez vonatkozik Horvátországra is 2019 óta. A Bizottság aktívan ösztönözte, hogy a Tanács hozza meg azokat a határozatokat, amelyek lehetővé teszik Bulgária, Románia és Horvátország számáraa belső határellenőrzések nélküli térséghez való csatlakozást. Az Európai Parlament is ilyen irányú vállalást tett több alkalommal .

A Szerbiával, Ukrajnával és Moldovával határos Románia nagyon fontos szerepet játszik a schengeni térség megfelelő működéséhez való hozzájárulás terén. A határigazgatás magas színvonalú és erős, beleértve a határőrizetet és a szisztematikus határforgalom-ellenőrzést, és a szomszédos országokkal folytatott nemzetközi rendőrségi együttműködés, valamint a Frontexszel való nagyon aktív együttműködés is jól működik. A migrációkezelés holisztikus megközelítése a harmadik országokban is végrehajtott intézkedésekkel biztosított. A visszaküldést kiemelt intézkedésként hajtják végre az irreguláris migráció és a szabálytalan továbbutazások elleni küzdelem érdekében, ami koherens megközelítést eredményez a visszaküldés és a visszafogadás tekintetében. Románia a rendkívüli helyzetekre vonatkozó nemzeti vészhelyzeti és műveleti tervvel rendelkezik, amelyet az ukrán válságra válaszul sikeresen aktivált. Románia emellett hatékony és aktív nemzetközi rendőrségi együttműködést folytat, különösen az Europollal. Az illegális migráció és az emberkereskedelem elleni küzdelem két olyan prioritás, amelyekkel kapcsolatban Románia különösen aktív. A Schengeni Információs Rendszer jól működik. Jelenleg további erőfeszítésekre van szükség a SIRENE munkafolyamat szükséges automatizálásának biztosításához. Románia nemzeti korrupcióellenes stratégiával rendelkezik, és a román bűnüldözés minden szintjén korrupcióellenes intézkedéseket vezetett be. Ami az alapvető jogok tiszteletben tartását illeti, Románia hatékony struktúrákkal rendelkezik a nemzetközi védelemhez való hozzáférés és a visszaküldés tilalma elvének tiszteletben tartása érdekében, valamint rendelkezik a Schengeni Információs Rendszer és a rendőrségi együttműködés alkalmazásához szükséges adatvédelmi követelmények tiszteletben tartásához szükséges struktúrákkal.

A helyszíni szakértői csoport a Tanács schengeni kérdésekkel foglalkozó munkacsoportjának 2022. október 26-i ülésén ismertette a misszió jelentését , és megállapította, hogy az nem tárt fel problémákat a schengeni vívmányok legújabb fejleményeinek Bulgária és Románia általi alkalmazásával kapcsolatban, és hogy mindkét tagállam továbbra is teljesíti a schengeni vívmányok valamennyi vonatkozó részének teljes körű alkalmazásához szükséges feltételeket. Bulgária és Románia egyaránt készen áll arra, hogy a csatlakozástól kezdve teljeskörűen végrehajtsa a Vízumkódexet, és schengeni vízumot adjon ki. A Bizottság üdvözli Bulgária és Románia azon döntését, hogy az irreguláris migráció potenciális növekedésének ellensúlyozása érdekében a belső határellenőrzés megszüntetését követően a szükséges határrendészeti személyzetet a belső határokról a külső határokra helyezik át.

A Szerbiával, Bosznia-Hercegovinával és Montenegróval határos Horvátország ugyanilyen alapvető szerepet játszik az EU külső határainak védelmében és a schengeni térség megfelelő működésének biztosításában. Azt követően, hogy Horvátország kinyilvánította, hogy a schengeni vívmányok teljes körű alkalmazásáról szóló tanácsi határozatra tekintettel készen áll a schengeni értékelési folyamat megkezdésére, az értékelési folyamatra a 2016–2020-as időszakban került sor.

A Bizottság 2019. október 22-én közleményt fogadott el, amelyben megállapította, hogy Horvátország megtette a szükséges intézkedéseket annak biztosítása érdekében, hogy a schengeni vívmányok valamennyi vonatkozó részének alkalmazására vonatkozó feltételek teljesüljenek, és megerősítette, hogy Horvátország továbbra is teljesíti a schengeni vívmányokhoz kapcsolódóan a csatlakozási tárgyalások során tett kötelezettségvállalásait. A Bizottság utalt arra is, hogy Horvátországnak következetesen folytatnia kell az összes folyamatban lévő intézkedés – különösen a külső határok igazgatása terén történő – végrehajtását annak biztosítása érdekében, hogy ezek a feltételek továbbra is teljesüljenek.

A külső határok igazgatása terén hozott említett intézkedések végrehajtásának nyomon követése és ellenőrzése érdekében a Bizottság 2020. november 23. és 27. között célzott ellenőrző látogatást szervezett Horvátországba. A látogatás azzal a következtetéssel zárult, hogy Horvátország végrehajtotta az intézkedések többségét. A látogatás eredménye és a Horvátország által a külső határokra vonatkozó cselekvési terv végrehajtása terén elért eredményekről szóló legutóbbi jelentés alapján a Bizottság 2021. február 2-án lezárta a cselekvési tervet.

A Bel- és Igazságügyi Tanács 2021. decemberi ülésén megerősítette a Bizottság 2019. október 22-i közleményben foglalt következtetését, miszerint Horvátország teljesítette a schengeni vívmányok valamennyi részének alkalmazásához szükséges feltételeket . A Tanács felkérte továbbá Horvátországot, hogy folytassa a schengeni vívmányok, valamint az azokhoz kapcsolódó kötelezettségvállalások következetes végrehajtását. A Tanács 2022. június 29-én konzultált az Európai Parlamenttel a schengeni vívmányok rendelkezéseinek a Horvát Köztársaság általi teljes körű alkalmazásáról szóló határozattervezetről. Az Európai Parlament 2022. november 10-én kedvező véleményt adott a tanácsi határozattervezetről.

Horvátország jelentős erőfeszítéseket tett annak biztosítása érdekében, hogy a külső határok ellenőrzése megfeleljen az alapvető jogokkal kapcsolatos kötelezettségeknek, és elkötelezte magát a mindennemű erőszakkal szembeni „zéró tolerancia” mellett. A Bizottság pozitívan értékeli, hogy Horvátország az első olyan tagállam, amely 2021 júniusában a migrációs és menekültügyi paktumban javasoltaknak megfelelően független monitoringmechanizmust hozott létre. Ez egyedülálló fórum a határőrök és a rendőrség gyakorlatainak független megfigyelésére, az alapvető jogok határokon történő megsértésére vonatkozó állítások kezelésére, az alkalmazandó jogszabályokkal és az alapjogi biztosítékokkal kapcsolatos tudatosság növelésére – többek között a határőrök és rendőrtisztek képzése révén –, valamint a belső eljárások javításának biztosítására. A mechanizmus közvetlenül bevonja az érintett horvát érdekelt feleket, és azt egy független tanácsadó testület irányítja, amely többek között két ombudsmanból, köztük egy, a gyermekekért felelős ombudsmanból, valamint az Európai Bizottságnak, az Európai Unió Alapjogi Ügynökségének és kormányközi szervezeteknek a képviselőiből áll.

A mechanizmus egyéves működését követően 2022 júliusában elfogadásra került a független monitoringmechanizmus koordinációs testületének zárójelentése. Ennek alapján a tanácsadó testület 2022. október 27-én elismerését fejezte ki a független monitoringmechanizmus tevékenységéért, különösen a horvát hatóságokkal folytatott szakértői és gyümölcsöző párbeszéd kialakításáért, amelynek során nyomon követték a mechanizmus következtetéseit, valamint húsz helyszíni megfigyelő misszió lebonyolításáért. A tanácsadó testület ajánlásokat is elfogadott a szélesebb körű megbízatással kapcsolatos lehetséges további javításokra vonatkozóan, beleértve – különösen a zöld határon végzendő – be nem jelentett megfigyeléseket, a belügyminisztériumtól származó információkhoz való hozzáférést, valamint a független monitoringmechanizmus folyamatos végrehajtásának szükségességét.

A Bizottság üdvözli a horvát kormánynak a független monitoringmechanizmus végrehajtásának folytatása iránti elkötelezettségét és megelégedéssel veszi tudomásul, hogy a tanácsadó testület ajánlásai teljes mértékben tükröződnek a független monitoringmechanizmust kiterjesztő, 2022. november 4-én aláírt új megállapodásban. Az új megállapodás különösen kimondja, hogy a mechanizmus 18 hónapos, automatikusan meghosszabbítható időszakokra jön létre, biztosítva a kitűzött célok tartós és fenntartható módon történő elérését, valamint előirányozza, hogy bármikor és bármely helyen – beleértve a zöld határt is – be nem jelentett megfigyeléseket lehet végrehajtani. A megállapodás arról is rendelkezik, hogy a mechanizmus képes lesz arra, hogy szabálytalanságok és az alapvető jogok lehetséges megsértésének észlelése esetén kérje az érintett állami szervektől a hivatalos vizsgálatok megkezdését. A megállapodás olyan egyedi mechanizmusokat is tartalmaz, amelyek biztosítják a hatékonyság és az átláthatóság fokozását, többek között az érdeklődő nyilvánossággal folytatott párbeszéd megkönnyítését. Végezetül a megállapodás nagyobb hangsúlyt fektet az alapvető jogok tiszteletben tartásának folyamatos nyomonkövetésére annak tisztázásával, hogy a mechanizmus figyelemmel kíséri az alapvető jogok minden körülmények közötti tiszteletben tartását, különös tekintettel a menekültügyi eljárásokhoz és a nemzetközi védelemhez való tényleges hozzáféréshez való jogra, a visszaküldés tilalma elvének tiszteletben tartására, a kollektív kiutasítás tilalmára, valamint a kínzás és a rossz bánásmód egyéb formáinak tilalmára.

III.Jelentős eredmények a schengeni rendszer megerősítése és megszilárdítása terén

A Bulgária, Románia és Horvátország által elért jelentős eredmények összhangban állnak a schengeni térség egészében fokozatosan elért jelentős eredményekkel. A schengeni térség folyamatosan fejlődik és igazodik az új kihívásokhoz és prioritásokhoz. Schengeni térségünk erős és felkészült az új bővítésre, a bővítés pedig hozzá fog járulni a térség rezilienciájának további megerősítéséhez, különösen az új geopolitikai kihívásokkal szemben. Az elmúlt 37 év folyamán fokozatosan kialakult egy átfogó jogi keret és közös operatív eszközök jöttek létre a belső határellenőrzések nélküli térség védelmének fokozása érdekében.

A nemrégiben létrehozott schengeni irányítási rendszer szigorúbb elszámoltathatóságot garantál és biztosítja a strukturális reformok végrehajtását ösztönző közös felelősségvállalást. A Bizottság által javasolt schengeni ciklus struktúrát határoz meg egy, a közös kihívások kezelésére irányuló összehangolt megközelítéshez és a fokozott politikai párbeszédhez.

A schengeni rendszer architektúrája folyamatosan megújul. A jogi keret folyamatosan megszilárdult és jelenleg már erős alapot kínál a külső határok hatékony igazgatásához annak garantálása mellett, hogy a belső határellenőrzések továbbra is végső eszközként szolgáljanak. A Schengeni határellenőrzési kódex közelgő felülvizsgálata tovább erősíti majd a szabályokat és garantálja a tagállamok közötti fokozott együttműködést, valamint uniós szinten a teljes körű koordinációt. A tagállamok egyre inkább tudatában vannak annak és elkötelezettek amellett, hogy a tartós belső határellenőrzések kérdését fenntartható módon rendezni kell.

Az elmúlt években az EU folyamatosan azon munkálkodik, hogy megvalósítsa a világ egyik technológiailag legfejlettebb határigazgatási rendszerét, amelynek gyakorlati előnyei már most érezhetők. A korszerűsített Schengeni Információs Rendszer 2023 elejére, valamint a határregisztrációs rendszer 2023 májusára tervezett működésbe lépésével fokozódik a biztonság a külső határok igazgatásában és a schengeni térség egészében. A teljes egészében új informatikai architektúra – beleértve az Európai Utasinformációs és Engedélyezési Rendszert (ETIAS) – várhatóan 2023 végéig megvalósul és az ezáltal létrejövő interoperabilitás révén össze fognak kapcsolódni a határok, a migráció és a biztonság igazgatására szolgáló európai rendszerek. A bevezetést követően az összes érintett és illetékes nemzeti hatóság rendelkezni fog a munkájukhoz szükséges teljes, megbízható és pontos információkkal, az adatvédelmi követelmények maradéktalan tiszteletben tartása mellett.

A 2010–2011-ben hatályba lépett Vízumkódexet 2020-ban felülvizsgálták, és így az az utazók számára gyorsabb és egyértelműbb eljárásokat biztosít, ugyanakkor növeli az irreguláris migráció jelentette kihívások kezelésére rendelkezésre álló eszközöket. Már hozott eredményeket az az új lehetőség, hogy a tagállamok vízumpolitikai ösztönző mechanizmust alkalmazzanak az olyan harmadik országok viszonylatában, amelyekkel a visszafogadás terén folyatott együttműködés nem kielégítő. A nemrégiben új funkciók beépítése (például a hosszú idejű tartózkodásra jogosító vízumok és a tartózkodási engedélyek integrálása) céljából megreformált Vízuminformációs Rendszer hatékonyan támogatja a tagállami hatóságokat, és lehetővé teszi a vízumkérelmezők megfelelőbb ellenőrzését a potenciálisan biztonsági fenyegetést jelentő, illetve a migrációs szabályainkkal esetlegesen visszaélő személyek azonosítása érdekében. Ezenkívül az Unió tovább munkálkodott azon, hogy Schengen vonzóbbá váljon: három új harmadik országot vett fel az azon országokat tartalmazó uniós jegyzékbe, amelyek állampolgárai vízummentesen utazhatnak az EU-ba, valamint vízumkönnyítési megállapodásokat kötött egyes harmadik országokkal. A vízumeljárások közelgő digitalizálásának köszönhetően a jelenleg papíralapú vízumkérelmezési eljárást gyorsabb és bizontságosabb digitális eljárás fogja felváltani. Az egységes online platform révén a vízumeljárás uniós arculatot kap és egyablakos ügyintézési pont jön létre a vízumkérelmezők számára világszerte.

A külső határok megbízható igazgatása kulcsfontosságú a belső határellenőrzések megszüntetésének ellensúlyozásához és a kölcsönös bizalom biztosításához. Az Unió és a tagállamok aktívan dolgoznak a teljes mértékben hatékony európai integrált határigazgatás gyakorlati megvalósításán, többek között a tartózkodási jogosultsággal nem rendelkező harmadik országbeli állampolgárok hatékonyabb visszaküldését célzó intézkedések révén. Ezenkívül az Európai Határ- és Parti Őrség létrehozása és megerősített megbízatásának napi szintű végrehajtása azon mérföldkőnek számító határozatok részét képezték, amelyeket az Unió hozott a schengeni vívmányok követelményeinek teljes körű megvalósítása érdekében. A schengeni térség biztonságát és működését az Uniós Vámkódexnek az Európai Határ- és Parti Őrség hatóságaival való szoros együttműködésben történő hatékony végrehajtása is támogatja. Az együttműködés biztosítja, hogy az áruk ellenőrzése megfelelően beépüljön a biztonsági folyamatokba.

Schengen megerősítése hozzájárul a belső biztonsági kihívások kezeléséhez is. A határellenőrzések eltörlése lehetővé tette a tagállamok számára, hogy rendőri erőiket célzottabban vessék be a bűnözés és a belső terrorizmus elleni küzdelem során. Az uniós eszközök fokozott használatának eredményeképpen a tagállami bűnüldöző hatóságok között hatékonyabbá válhatott az információcsere. Ezáltal pedig javult a nyomozási cselekmények koordinációja. A Bizottság 2021 decemberében előterjesztett jogalkotási javaslatai alapján az Európai Parlament és a Tanács a jogalkotási munka keretében jelenleg dolgozik az információcsere további javításán. A Bizottság felszólítja az Európai Parlamentet és a Tanácsot, hogy jussanak gyors megállapodásra a tagállamok bűnüldöző hatóságai közötti információcseréről szóló irányelvjavaslatról . A Bizottság továbbá az év végén rendeletre irányuló jogalkotási javaslatot fog előterjeszteni az előzetes utasinformációknak (API) a súlyos bűncselekmények és a terrorizmus elleni küzdelem céljából – többek között bizonyos EU-n belüli járatok esetében – történő gyűjtéséről és továbbításáról.

Mivel a transznacionális biztonsági kihívások kezeléséhez a nemzeti szintű fellépés önmagában nem elegendő, a tagállamok bűnüldöző hatóságai a súlyos bűncselekményekkel és a terrorizmussal szembeni fellépéshez egyre inkább igénybe veszik az Europol – a Bűnüldözési Együttműködés Európai Uniós Ügynöksége – által kínált támogatást és szakértelmet. Az Europol megerősített megbízatásának közelmúltbeli hatálybalépése tovább erősíti az ügynökség rendelkezésére álló eszközöket annak érdekében, hogy támogassa a tagállamokat a határokon átnyúló súlyos bűncselekményekkel és terrorizmussal kapcsolatos nyomozások során, például a nagy adathalmazok kezelése, a magánfelekkel való együttműködés vagy a bűnüldözést támogató innováció és mesterséges intelligencia terén végzett munka révén . Az Europol a Terrorizmus Elleni Küzdelem Európai Központján keresztül fokozta a tagállamok számára a terrorizmus elleni küzdelemben nyújtott támogatását. A tagállamok emellett aktívan részt vesznek az Európai Multidiszciplináris Platform a Bűnügyi Fenyegetettség Ellen (EMPACT) elnevezésű, az EU-t érintő szervezett és súlyos bűnözés elleni küzdelemre irányuló együttműködés átfogó keretében, amely az Unió fokozott pénzügyi támogatását élvezi.

A tagállamok fokozzák operatív együttműködésüket azáltal, hogy érvényre juttatják az operatív bűnüldözési együttműködésről szóló, 2022. június 9-i tanácsi ajánlást , és a határokon átnyúló bűnözés elleni küzdelem érdekében határokon átnyúló üldözést és megfigyelést, közös műveleteket vagy közös járőrszolgálatokat alkalmaznak. A Bizottság – többek között a Belső Biztonsági Alapból nyújtott finanszírozással – támogatja a tagállamokat abban, hogy előmozdítsák az ajánlásban meghatározott intézkedéseket. A tagállamok a schengeni térségen belüli arányos rendőrségi ellenőrzésekről és rendőrségi együttműködésről szóló bizottsági ajánlással összhangban a határterületeken végzett közös rendőrségi ellenőrzések révén is együttműködnek.

Végezetül egy erős és jól működő schengeni térséghez a schengeni vívmányok megfelelő alkalmazásán túl szükség van a tagállamok közötti szoros együttműködésre más kiegészítő intézkedések esetében is, többek között a migráció és a menekültügy területén. Az EU sokat tett és a jövőben is sokat fog tenni a migrációs kihívások hatékony kezelése érdekében. Az önkéntes szolidaritási mechanizmusról szóló nyilatkozat júniusi elfogadását követően a Bizottság támogatja a tagállamokat abban, hogy közös megoldásokat találjanak a szabálytalan továbbutazások kérdésével kapcsolatban. A Kapcsolattartó Bizottság 2022. június 24-én tartott, a Dublin III. rendelettel foglalkozó ülésén zajlott megbeszéléseket követően a Bizottság és az Európai Unió Menekültügyi Ügynöksége (EUAA) megállapodott abban, hogy az említett rendelet szerinti átadások hatékonyabb végrehajtásának biztosítását szolgáló ütemtervet dolgoznak ki. Az ebben az ütemtervben szereplő, közösen meghatározott intézkedések alapján zajló közös munka segíteni fog kézzelfogható javulást elérni a dublini rendszerben, amely alapvető fontosságú a további bizalomépítés szempontjából.