KIFEJEZÉSGYŰJTEMÉNY

A szeszesital-piac ellátását szolgáló lepárlási intézkedés : a termelők részére hektáronkénti támogatás formájában 2012. július 31-ig olyan borok előállításához nyújtható támogatás, amelyeket szeszes ital készítéséhez párolnak le.

Az alkoholtartalom növelése : a friss szőlő, a szőlőmust, illetve a még erjedésben levő újbor térfogatszázalékban számított természetes alkoholtartalmának növelése szacharóz, sűrített szőlőmust vagy finomított szőlőmustsűrítmény hozzáadásával, vagy részleges sűrítéssel.

Beruházási intézkedés : olyan, feldolgozólétesítményekre, borászati infrastruktúrára és bormarketingre irányuló tárgyi vagy nem tárgyi beruházásokhoz nyújtott támogatás, amelyek javítják a vállalkozás összteljesítményét, és az alábbiak közül egy vagy több pontot érintenek: a) az 1234/2007/EK rendelet XIb. mellékletében említett termékek előállítása vagy forgalmazása; b) a XIb. mellékletben említett termékekhez kapcsolódó új termékek, eljárások és technológiák kifejlesztése.

Borászati év : a borászati termékek előállítási éve az 1234/2007/EK rendelet I. mellékletének XII. részében leírtak szerint. A borászati év minden év augusztus 1-jétől a következő év július 31-éig tart.

Cukrozás : az a folyamat, amelynek során a nem erjedt szőlőmusthoz cukrot adnak az erjedés utáni alkoholtartalom növelése céljából.

Egységes támogatási rendszer (ETR) : a legtöbb korábbi közvetlen támogatási rendszert kiváltó támogatási rendszer, amelyben a támogatáshoz nem kapcsolódik termelési kötelezettség. Ehelyett a támogatás teljes összegű kifizetésének az a feltétele, hogy a gazdálkodó helyes mezőgazdasági és környezeti állapotban (HMKÁ) tartsa a teljes földterületét, és eleget tegyen a jogszabályban foglalt gazdálkodási követelményeknek (JFGK) (ezek az úgynevezett kölcsönös megfeleltetési követelmények).

Felhasználható termelés : a bortermelésre szánt megtermelt must, amelynek mennyisége úgy számítható ki, hogy a teljes termelésből ki kell vonni a bortermelésen kívüli célra szánt termelést, elsősorban a kizárólag szőlőlének szánt must mennyiségét, valamint a párolgásból adódó veszteséget.

Finomított szőlőmustsűrítmény : olyan folyékony, karamellizálatlan termék, amelyet a szőlőmust részleges vízelvonásával állítanak elő, amihez a közvetlen hőhatás kivételével bármely engedélyezett módszert fel lehet használni, és amelyet a savtalanítás és a cukortól eltérő egyéb összetevők eltávolítása céljából valamely engedélyezett módszerrel kezeltek.

Kivágási támogatás : a szőlőtermelőknek az adott parcella vagy mezőgazdasági üzem teljes szőlőállományának tartós felszámolásáért nyújtott támogatás.

Kockázati alapokra vonatkozó intézkedés : a kockázati alapok segítséget nyújtanak azoknak a termelőknek, akik a piaci ingadozások ellen kívánják biztosítani magukat. A kockázati alapok felállításához biztosított közösségi támogatás az alap adminisztratív költségeit fedező átmeneti és csökkenő mértékű támogatás formájában nyújtható.

Krízislepárlási intézkedés : 2012. július 31-ig – a tagállamok döntése alapján, indokolt válsághelyzetben – a borfelesleg önkéntes vagy kötelező lepárlásához e felesleg csökkentése vagy megszüntetése, és egyúttal a szüretek közötti ellátás folyamatosságának biztosítása érdekében nyújtható támogatás.

Melléktermék-lepárlási intézkedés : a borkészítés során keletkező melléktermékeknek (a szőlőtörkölynek és a borseprőnek) az 1234/2007/EK rendelet XVb. melléklete D. pontjában szereplő feltételeknek megfelelően végzett önkéntes vagy kötelező lepárlásához nyújtott támogatás.

Promóciós intézkedés : a közösségi borokat érintő tájékoztató és promóciós intézkedésekhez nyújtott támogatás. A promóciós intézkedések oltalom alatt álló eredetmegjelöléssel vagy oltalom alatt álló földrajzi jelzéssel rendelkező, illetve a borszőlő fajtájának jelzésével ellátott borokra vonatkoznak. Ezek az intézkedések kizárólag az alábbiak lehetnek: a) PR-tevékenységek, promóciós és reklámtevékenységek; b) nemzetközi jelentőségű eseményeken, vásárokon vagy kiállításokon való részvétel; c) tájékoztató kampányok; d) új piacok felmérése a piacbővítés érdekében; e) a tájékoztató és promóciós intézkedések eredményeit felmérő tanulmányok. A promóciós tevékenységekhez nyújtott közösségi hozzájárulás nem lépheti túl a támogatható kiadások 50%-át.

Sűrített szőlőmust : olyan nem karamellizálatlan szőlőmust, amelyet a szőlőmust részleges vízelvonásával állítanak elő, amihez a közvetlen hőhatás kivételével bármely engedélyezett módszert fel lehet használni.

Sűrített szőlőmust alkalmazása : 2012. július 31-ig azoknak a bortermelőknek nyújtható támogatás, akik sűrített szőlőmustot használnak – beleértve a finomított szőlőmustsűrítményt is – a termékek természetes alkoholtartalmának növelésére, az 1234/2007/EK tanácsi rendelet XVa. mellékletében megállapított feltételeknek megfelelően.

Szőlészeti jegyzék : az egyes tagállamok bortermelési potenciáljára vonatkozó információkat tartalmazó adatbázis.

Szőlőültetvények szerkezetátalakításával és átállásával kapcsolatos intézkedés : a szőlőültetvények szerkezetátalakítási és átállási támogatása kizárólag a következő tevékenységek közül egyre vagy többre nyújtható: a) a fajtaváltás, ideértve az átoltással történő fajtaváltást is; b) a szőlőültetvények áttelepítése; c) a szőlőültetvény termesztéstechnológiai módszereinek javítása. Nem tekinthető szerkezetátalakítási és átállási tevékenységnek a természetes élettartamuk végéhez érő szőlőültetvények rendes megújítása. A szőlőültetvények szerkezetátalakítási és átállási támogatásának formái kizárólag a következők lehetnek: a) a termelőknek az intézkedés végrehajtásából fakadó bevételkiesésért nyújtott ellentételezés; b) hozzájárulás a szerkezetátalakítás és az átállítás költségeihez.

Szüreti biztosítási intézkedés : a termelők bevételeinek védelméhez hozzájáruló támogatás olyan esetekben, amikor azokat természeti katasztrófa, kedvezőtlen időjárási jelenség, betegség vagy kártevőfertőzés veszélyezteti.

Telepítési jogok : az Európai Unióban tilos a borszőlőfajták telepítése, kivéve amennyiben ehhez telepítési joggal, azaz olyan, hektárban mért jogosultsággal rendelkeznek, amely a szőlőtermelőket szőlőültetvény telepítésére jogosítja fel. Ezek a jogok a következő formákat ölthetik: i. egyéni újratelepítési jog, amely a mezőgazdasági termelőnek a meglévő szőlőültetvények kivágásáért nyújtható; vagy ii. új telepítési jogok és a nemzeti vagy regionális jogtartalékok részét képező, egyéni termelőknek még ki nem osztott jogok. A telepítési jogok rendszerére vonatkozó további követelményeket az 1234/2007/EK rendelet 85f–85n. cikkei ismertetik.

Zöldszüreti intézkedés : a zöldszüret a szőlőfürtök még éretlen állapotban való teljes megsemmisítése vagy eltávolítása, és ezáltal az adott terület terméshozamának nullára csökkentése. A zöldszüreti támogatás ennek ellentételezéseként az adott tagállam által meghatározott hektáronkénti átalányösszeg formájában lehetséges.

RÖVIDÍTÉSEK

EMGA : Európai Mezőgazdasági Garanciaalap

EMVA : Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap

ETR : egységes támogatási rendszer

EU-27 : a 27 tagú Európai Unió

ha : hektár

hl : hektoliter

KAP : közös agrárpolitika

KPSZ : közös piacszervezés

ÖSSZEFOGLALÓ

I. Az Európai Unió (EU) a világ legnagyobb bortermelője. A 2007/2008-as borászati évben az Unió 3,5 millió ha szőlőültetvényén mintegy 160 millió hl bort állított elő. Ez a világ bortermelésének megközelítőleg 60%-a. Becslések szerint a bortermelés adja az Unió mezőgazdasági termelésének körülbelül 5%-át. A legnagyobb bortermelő tagállamok Franciaország, Spanyolország és Olaszország.

II. A Tanács 2008-ban reformot vezetett be a borpiac közös szervezése terén, amelynek elsődleges célja az uniós bortermelők versenyképességének javítása, valamint a borágazatban mutatkozó kereslet és kínálat kiegyensúlyozása volt egy olyan helyzetben, amelyet a régóta fennálló strukturális túlkínálat és a kereslet csökkenése jellemzett. A reform fő pénzügyi eszközei között szerepelt egy ideiglenes kivágási program, valamint minden egyes tagállamban egy-egy nemzeti támogatási program létrehozása, külön költségvetéssel. A tagállamok a helyzetüknek legjobban megfelelő intézkedéseket választhatják a rendelkezésükre álló 11-ből.

III. Az ellenőrzés elsődleges célja a reform egyik fő célkitűzése – a kereslet és kínálat közötti egyensúly javítása – terén eddig elért előrehaladás értékelése volt. Az ellenőrzés a két legtöbb kiadással járó területre, a "kivágás" és a "szőlőültetvények szerkezetátalakítása és átállása" elnevezésű intézkedésekre összpontosított.

IV. Mivel a 27 tagú Unió egészére jellemző a régóta fennálló strukturális többlet és a nemzetközi versenyképesség gyengülése, a reform a borpiac fő problémáinak kezelését célzó eszközöket hozott létre, illetve tervezett újra. Még túl korai lenne értékelni az intézkedések eredményességét, kivéve az egyes tagállamok piaci körülményeit figyelembe vevő nemzeti programok létrehozásával párhuzamosan bevezetett kivágási és szerkezetátalakítási intézkedéséét.

V. A kereslet és a kínálat kiegyensúlyozásának egyik fontos eszköze volt a kivágási intézkedés, amely színre megszüntette vagy legalábbis jelentősen csökkentette a piaci egyensúlyhiányt. Erre az intézkedésre nézve az ellenőrzés megállapította, hogy a program első két évében a támogatások mértékét túlzottan magas szinten állapították meg. Az intézkedés iránti kereslet minden évben meghaladta a célelőirányzatot, annak ellenére, hogy a támogatás mértékét a harmadik évben a korábbi szinten tartották. A Számvevőszék megítélése szerint ilyen körülmények között a program hatékonyabb is lehetett volna, hiszen valószínű, hogy kisebb mértékű emelésekkel vagy akár a támogatások mértékének korábbi szinten tartásával jobb eredményeket lehetett volna elérni a rendelkezésre álló források felhasználásával, illetve ugyanezeket az eredményeket kevesebb forrás felhasználásával is meg lehetett volna valósítani.

VI. A várt mennyiségcsökkenés mégsem valósult meg, mivel más intézkedések nem hozták meg a tervek szerinti hatást. A 175000 ha ültetvény kivágását célzó előirányzat nem bizonyult elégségesnek a meglévő piaci egyensúlyhiány kiegyenlítéséhez. Olyan kritériumokra épült ugyanis (például az alkoholtartalom szacharózzal történő növelésének elhagyására), amelyek nem valósultak meg, illetve más intézkedések (például a zöldszüret és a promóció) hatásával is előre számolt.

VII. A szerkezetátalakítási és átállási intézkedés, amely jelenleg a nemzeti keretösszegek felhasználása keretében vált a tagállamok számára elérhetővé, Európa-szerte jelentős hatást ért el nagy szőlőtermő területeken. Az intézkedés megkönnyíti, és így felgyorsítja a kínálatot minőségileg a kereslethez igazító folyamatot, akárcsak a szőlőültetvények korszerűsítését és racionalizálását. Mivel azonban a tagállamok éltek azzal a lehetőséggel, hogy az intézkedést rugalmasan hajtsák végre, a tevékenységek igen széles skáláját támogatták, és egymástól jelentősen eltérő támogatási intenzitásokat alkalmaztak. A szerkezetátalakítás miatti terméshozam-növekedés (amely azonban a fogyasztásra általában véve nem gyakorolt érzékelhető hatást) Spanyolországban és Olaszországban ráadásul részben ellentételezte a kivágások hatását.

VIII. Noha a Bizottság javarészt igen széles körű és mélyreható előkészítő munkát végzett, eredeti javaslatai közül néhány nem valósult meg, a telepítési jogok tervezett liberalizációja pedig nem alapult kellő kutatásokon.

IX. A fenti észrevételekre való tekintettel a Számvevőszék a következőket javasolja:

- A Bizottság naprakész adatok alapján végezzen becslést a borágazatra jellemző kereslet és a kínálat közötti egyensúly becsült jelenlegi mértékéről, figyelemmel a telepítési jogok tervezett liberalizációjára is. E becslés alapján határozza meg, szükség van-e további intézkedésekre a lehetséges egyensúlyhiány kezeléséhez.

- Amennyiben további kivágási intézkedések bizonyulnak szükségesnek, a korszerűsített szőlőültetvények kivágásának elkerülése érdekében vezessen be kiegészítő – magához a szőlőültetvényhez és nem csak a mezőgazdasági termelőhöz kapcsolódó – támogathatósági kritériumokat.

- Mivel a tagállamok a szerkezetátakítási intézkedés vegrehajtásakor a műveletek széles körét határozták meg, a Bizottság határozza meg pontosabban a támogatható szerkezetátalakítási műveletek körét, különösen "a szőlőültetvény termesztéstechnológiai módszereinek javítása" fejezet alatt támogatható műveletekét.

- Azokban az esetekben, amikor a kifizetéseket hektáronkénti átalányösszegek alapján folyósítják a kedvezményezetteknek, a Bizottság a túlkompenzáció elkerülése érdekében kötelezze a tagállamokat annak – legalább mintavételezéssel történő – ellenőrzésére, hogy az uniós támogatás nem haladja meg a tényleges költségek támogatható százalékát.

- Mivel egyrészről az Európai Unió a borfelesleg csökkentése érdekében támogatja a kivágási intézkedést, másrészről azonban a szerkezetátalakítási és átállási intézkedés terméshozam-növekedést és ebből adódóan mennyiségnövekedést eredményez (ez pedig új felvevőpiacok híján a kereslet és a kínálat kiegyensúlyozásának célja ellen hat), a Bizottság biztosítsa, hogy a szakpolitikai lépések megfelelő adagolásával kezelhető legyen ez az ellentmondás.

- A statisztikai adatok tekintetében a Bizottság határozzon meg olyan, a reform célkitűzései szempontjából releváns fő teljesítménymutatókat, amelyek lehetővé tehetnék a pozitív eredmények azonnali mérését.

BEVEZETÉS

AZ ELLENŐRZÉSI TERÜLET BEMUTATÁSA

1. Az Európai Unió a világ legnagyobb bortermelője. A 2007/2008-as borászati évben az Unió 3,5 millió hektárnyi szőlőültetvényén mintegy 160 millió hl bort állított elő [1]. Ez a világ bortermelése mintegy 60%-ának és az Unió mezőgazdasági termelése mintegy 5%-ának felel meg. A legnagyobb bortermelő tagállamok Franciaország, Spanyolország és Olaszország.

1. ÁBRA

LESZÜRETELT SZŐLŐTERMŐ TERÜLET ÉS FELHASZNÁLHATÓ BORTERMELÉS (ÁTLAG, 2003/2004–2007/2008) [2]

+++++ TIFF +++++

Forrás: az Eurostat ellátási mérlege és éves terménystatisztikái.

2. A borágazatban a közös piacszervezést (KPSZ) 1962-ben hozták létre. Ekkor a borpiacot még csak kevés jogi eszköz szabályozta. A KPSZ abban az időben a termelést intervenciós intézkedéseken (például lepárlási támogatáson és export-visszatérítésen) keresztül, gyakorlatilag garantált értékesítés útján támogatta, ami strukturális többlethez vezetett. 1976-ban bevezették az új telepítések tilalmát és a többlettermelés kötelező lepárlását, és a nyolcvanas évek vége felé megnövelték a szőlőültetvények kivágásához nyújtott pénzügyi ösztönzőket. A borpiac közös szervezésének 1999. évi reformja úgy kívánta javítani a piacon a kereslet és a kínálat egyensúlyát, hogy finanszírozta az uniós szőlőtermő területek nagy részének szerkezetátalakítását, és megerősítette az intervenciós intézkedéseket, így az export-visszatérítést és a lepárlási és tárolási támogatást. A megerősített intervenciós intézkedések ellenére nem sikerült egyensúlyba hozni a keresletet és a kínálatot, mivel azok gyakorlatilag támogatott felvevőpiacot tartottak fenn a borfelesleg számára.

AZ UNIÓS BORÁGAZAT A REFORM IDEJÉN – ÁTTEKINTÉS

3. A strukturális termelési többlet az elmúlt évtizedekben folyamatosan jellemző volt az európai borpiacra, és a KPSZ különböző reformjai során gyakran szerepelt kiemelt témakörként. 2005-ben, amikor a Bizottság megkezdte a KPSZ legutóbbi reformjának előkészítő munkáját, a felhalmozódott borkészletek egyévi termelési mennyiséget tettek ki, és a strukturális többletet mintegy 14,5 millió hektoliterre [3], azaz az össztermelés 8,5%-ára becsülték. A Bizottság becslése szerint a szeszesital-piac ellátását szolgáló lepárlást célzó támogatási program további mintegy 4 millió hektoliterrel, 18,4 millió hektoliterre növelte ezt a többletet. Ennek a kereslettel szembeni túlkínálatnak az lett a hatása, hogy termelői szinten lenyomta a borárakat.

4. A keresleti oldalon az Unió teljes borfogyasztása a 2009-et megelőző 20 évben csökkent. Ez nagyrészt a legnagyobb termelő tagállamok borfogyasztásában bekövetkezett jelentős csökkenésnek tudható be (2. ábra). Noha néhány tagállamban nőtt a borfogyasztás, ezt a megnövekedett keresletet jobbára – a 2007-ig folyamatosan növekvő, majd azóta stagnáló – importból fedezték (3. ábra); az import növekedése azonban az európai bortermelés általában vett versenyképesség-csökkenését is tükrözi. Amint a Bizottság 2006-ban megjegyezte: "a nem bortermelő tagállamok borfogyasztásának pozitív irányú változása nem növelte az uniós borok értékesítését, mivel az elfogyasztott többletmennyiség szinte teljesen megfelelt a harmadik országokból importált borok fogyasztásában bekövetkezett növekedésnek." A reform idején az export nőtt, de az importnál kisebb mértékben.

2. ÁBRA

EGY FŐRE JUTÓ BORFOGYASZTÁS NÉHÁNY TAGÁLLAMBAN

+++++ TIFF +++++

1 A 2010/2011-es borpiaci évre vonatkozó adatok ideiglenesek.

Forrás: az Eurostat borpiaci ellátási mérlege.

3. ÁBRA

AZ UNIÓ BORKÜLKERESKEDELME

+++++ TIFF +++++

1 A 2010/2011-es borászati évre vonatkozó adatok ideiglenesek.

Forrás: az Eurostat borpiaci ellátási mérlege.

5. A borpiac közös szervezéséről kiadott – elsősorban a közösségi borlepárlási intézkedésekre vonatkozó – legutóbbi számvevőszéki különjelentés [4] közzétételére 1987-ben került sor. Már akkor is nyilvánvaló volt, hogy a növekvő terméshozam (amely semlegesítette a szőlőtermő területek csökkentését célzó intézkedések hatását) és a csökkenő kereslet együttállása miatt a kínálat meghaladja a keresletet. Az irányadó rendeletekben és azok tagállami szintű végrehajtásában egyaránt feltárt hiányosságok mellett a Számvevőszék azt a következtetést is levonta, hogy a lepárlási intézkedések voltaképpen hozzájárulnak a kínálat strukturális többletéhez azáltal, hogy biztos felvevőpiacot garantálnak, méghozzá túlságosan vonzó árak mellett. A lepárlási intézkedések tulajdonképpeni legfőbb hatása az volt, hogy a strukturális többlet problémáját áthelyezték a borpiacról a szeszesital-piacra. A lepárlási intézkedések kedvezőtlen hatásait, valamint a borpiacon fennálló tartós egyensúlyhiány-problémákat és a kivágási intézkedés – részben az újratelepítési támogatási programok semlegesítő hatásából adódó – viszonylagos eredménytelenségét a Számvevőszék több következő év éves jelentéseiben [5] is szóvá tette.

A REFORM CÉLKITŰZÉSEI

6. A Tanácshoz és az Európai Parlamenthez intézett, "A fenntartható európai borágazat felé" című, 2006. évi közleményében [6] a Bizottság a reform elsődleges indító okaként a kereslet és kínálat közötti egyensúly megbomlását nevezte meg. A Bizottság további okként említette a meglévő szabályozási keret bonyolultságát, a rendszeres gyakorlattá váló krízislepárlás fokozott alkalmazását, a csökkenő fogyasztást, a harmadik országok részéről mutatkozó fokozott versenyt, azt, hogy a telepítési jogok rendszere kevéssé tudta a termelési potenciált szabályozni, valamint a telepítési korlátozások kedvezőtlen hatását a gazdaságok szerkezetének racionalizálási folyamatában.

7. E problémák fényében tehát a reform célkitűzései a következők voltak [7]:

- világos, egyszerű és eredményes szabályok alapján működő borászati rendszer kialakítása, amely biztosítja az egyensúlyt a kereslet és a kínálat között;

- a közösségi bortermelők versenyképességének javítása;

- a közösségi minőségi borok – mint a világ legjobb borai – hírnevének megszilárdítása;

- a régi piacok visszaszerzése és újak meghódítása a Közösségben és az egész világon;

1. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

A MEGREFORMÁLT KPSZ FŐBB JELLEMZŐI

Az 1,4 milliárd eurós éves költségvetésből finanszírozott főbb pénzügyi eszközök a következők:

a szőlőültetvények önkéntes kivágása, legfeljebb hároméves időszakra;

nemzeti pénzügyi keretösszegek: külön költségvetést bocsátanak minden tagállam rendelkezésére, amelyek (a rendelkezésre álló 11 közül) [8] megválaszthatják a saját helyzetüknek legmegfelelőbb intézkedéseket;

vidékfejlesztés és környezetvédelem a bortermelő területeken.

A borpiaci reform további jellemzői:

egyes intervenciós intézkedések (például az export-visszatérítés és a tárolási támogatás) azonnali visszavonása, illetve egyéb intervenciós intézkedések (például a krízislepárlás) fokozatos visszavonása 2012 végéig. Ez utóbbi intézkedéseket a nemzeti keretösszegekbe integrálták;

a telepítési jogok rendszerének kiterjesztése 2015-ig, lehetőséget adva a tagállamoknak a rendszer további, 2018-ig való kiterjesztésére is;

a borkészítési eljárásoknak a Nemzetközi Szőlészeti és Borászati Szervezet (OIV) által meghatározott eljárásokkal való összehangolása;

új borbesorolási szabályok három kategória szerint (oltalom alatt álló eredetmegjelölésű, oltalom alatt álló földrajzi jelzésű, illetve egyéb borok, többek között fajtaborok);

a címkézési szabályok egyszerűsítése;

kölcsönös megfeleltetési követelmények (a bortermelőknek immár meg kell felelniük a 73/2009/EK tanácsi rendelet meghatározása szerinti jó mezőgazdasági és környezeti állapot követelményének).

+++++ TIFF +++++

- olyan borászati rendszer kialakítása, amely megőrzi a Közösség bortermelésének legjobb hagyományait, és megerősíti számos vidéki térség társadalmi szerkezetét;

- a termelés teljes folyamatának környezettudatossá tétele.

8. A borpiac új közös szervezéséről szóló, 2008. augusztus 1-jétől hatályos 479/2008/EK tanácsi rendelet átfogó keretet biztosított a borágazat reformjának. 2009 augusztusában a rendeletet hatályon kívül helyezték [9], és a borpiac közös szervezése bekerült az 1234/2007/EK tanácsi rendelettel létrehozott egységes KPSZ-be.

+++++ TIFF +++++

SZŐLŐÜLTETVÉNYEK SZERKEZETÁTALAKÍTÁS UTÁN, SPANYOLORSZÁG

AZ ELLENŐRZÉS CÉLJA, HATÓKÖRE ÉS MÓDSZERE

9. Az ellenőrzés elsődleges célja a reform egyik fő célkitűzése – a kereslet és kínálat közötti egyensúly javítása – terén eddig elért előrehaladás értékelése volt. Az ellenőrzés a "kivágás" és a "szőlőültetvények szerkezetátalakítása és átállása" elnevezésű intézkedésekre összpontosított, mert ez a két terület jár a legtöbb kiadással, és mert azok kulcsfontosságúak a célkitűzés, azaz a kereslet és kínálat közötti egyensúly javításának eléréséhez. A kivágási intézkedés célja a kínálat csökkentése, a szerkezetátalakítási és átállási intézkedés egyik célja pedig a kínálatnak a kereslethez történő igazítása. Noha az ellenőrzés során elvégeztük az egyéb intézkedések kialakításának általános vizsgálatát is, eredményességüket nem értékeltük, mivel végrehajtásuk csak 2009-től kezdődött meg. Az ellenőrzés lebonyolításakor egy ilyen értékelés korai lett volna.

10. A Számvevőszék Németországban, Spanyolországban, Franciaországban, Olaszországban és Romániában, valamint a Bizottságnál végzett helyszíni ellenőrzéseket, amelyek során interjút készített a reform előkészítéséért, végrehajtásáért és monitoringjáért felelős tisztviselőkkel. A kiválasztott tagállamokban az ellenőrzés kiterjedt a nemzeti jogszabályok, statisztikai adatok és belső eljárások áttekintésére és elemzésére (tranzakciókból vett minták alapján), valamint a kedvezményezettek – a bortermelők – helyszíni ellenőrzésére is. Az ellenőrzéshez a reform végrehajtásának első évében, a 2009. pénzügyi évben [10] teljesített kiadások tranzakciói közül vettünk mintákat.

+++++ TIFF +++++

RESTRUCTURED VINEYARD IN ROMANIA

ÉSZREVÉTELEK

A REFORM MEGTERVEZÉSE

A BIZOTTSÁG ÁLTALÁBAN VÉVE SZÉLES KÖRŰ ÁTTEKINTÉST VÉGZETT

11. A reform előkészítése során a Bizottság minden szempontot figyelembe véve áttekintette a borágazat helyzetét. 2005 és 2008 között utólagos értékelést készített a korábbi rendszerről, konzultált az érdekelt felekkel, hatásvizsgálatot végzett, és kutatásokat folytatott a borágazat egyes konkrét szempontjairól.

2. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

A KRÍZISLEPÁRLÁSI ÉS TÁROLÁSI TÁMOGATÁS FELHASZNÁLÁSA, A LEPÁROLT MENNYISÉGEK ÉS A VONATKOZÓ UNIÓS KIADÁSOK, 2000–2008

Krízislepárlás | | Bor- és szőlőmusttárolás |

Borászati év | Mennyiség (hl) | Kiadás (EUR) | | Pénzügyi év | Kiadás (EUR) |

2000/01 | 5923000 | 120400000 | | 2001 | 61706018 |

2001/02 | 6679000 | 165160000 | | 2002 | 68534023 |

2002/03 | – | – | | 2003 | 53182036 |

2003/04 | – | – | | 2004 | 50206010 |

2004/05 | 7058000 | 175053000 | | 2005 | 69571712 |

2005/06 | 4880000 | 120300000 | | 2006 | 90332117 |

2006/07 | – | – | | 2007 | 85452311 |

2007/08 | – | – | | 2008 | 73821269 |

Összesen | 24540000 | 580913000 | | Összesen | 552805497 |

Forrás: az Európai Bizottság Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Főigazgatósága. | | Forrás: az Európai Bizottság általános költségvetése. |

12. A kivágási és szerkezetátalakítási intézkedések mellett, amelyekkel a következő szakaszok részletesen foglalkoznak, a reform a következő fontos elemeket foglalta magában:

a) Nemzeti keretösszegek létrehozása, amelyeknek köszönhetően a tagálla-mok – tekintettel a borágazat sokszínűségére – megválaszthatják a helyzetüknek [11] legmegfelelőbb intézkedéseket, beleértve a fent említett szerkezetátalakítási intézkedéseket is. A bort senki nem tekintheti egynemű terméknek: a tagállamokra a termékek sokfélesége és piaci helyzetük különbözősége jellemző. Az "országra szabható" nemzeti keretösszeg alkalmas lehet az országról országra eltérő piaci körülmények kezelésére.

b) A korábban rendszeresen alkalmazott intervenciós intézkedések, például a tárolási és lepárlási támogatás (lásd: 2. háttérmagyarázat), fokozatos megszüntetése, és ezzel a bortermelés egyéb, nem piaci alapú felvevőpiacának leépítése.

A BIZOTTSÁG EGY FONTOS KÉRDÉSBEN NEM VÉGZETT ELÉG MÉLYREHATÓ KUTATÁST

A TELEPÍTÉSI JOGOK RENDSZERÉNEK MEGSZÜNTETÉSE

13. A borpiac közös szervezésének egyik központi eleme a telepítési jogok 1976 óta hatályos rendszere, amely jelentős mértékben korlátozza az új szőlőültetvények telepítését. Noha a KPSZ 1999-ben úgy tervezte, hogy a rendszert 2010-ig tartják fenn, a 2008. évi reform azt kiterjesztette 2015 végéig, és a tagállamoknak 2018 végéig lehetővé tette a rendszer folytatólagos végrehajtását területük egyes részein vagy egészén [12].

14. Belső dokumentumaiban a Bizottság röviden elemezte a telepítési jogok eltörlésének hatását, és arra a következtetésre jutott, hogy a telepítési jogok rendszerének megszüntetése után nem merül fel a telepítés gyakoribbá válásának a kockázata, mivel a piactámogatási mechanizmusok kivezetésével "a termelők csak akkor fognak telepíteni, ha biztosak lesznek abban, hogy lesz felvevőpiacuk". A Bizottság mélyreható hatásvizsgálatot azonban nem végzett a telepítési jogok rendszere kiterjesztésének potenciális következményeiről (a kockázatokról és a lehetőségekről) [13].

A BIZOTTSÁG EREDETI JAVASLATAINAK EGY RÉSZÉT NEM FOGADTÁK EL

A SZESZESITAL-PIAC ELLÁTÁSÁT SZOLGÁLÓ LEPÁRLÁSI RENDSZER

15. A KPSZ régebbi változatai támogatást nyújtottak a bor szeszesital-piac ellátását szolgáló lepárlásához, amelyet azután különböző italokhoz – például portói borhoz vagy brandyhez – használhattak fel. Ezt a támogatást a ténylegesen lepárolt bor térfogata alapján számították ki. A legutóbbi KPSZ előkészítési szakaszában a Bizottság mind a lepárlási támogatás csökkentését, mind a teljes megszüntetését mérlegelte. Ezen alternatívák mögött az az aggály húzódott meg, hogy a lepárlási támogatás korábbi mértékei túlzottan vonzók voltak a borpiaci árakhoz viszonyítva, ami mesterségesen serkentette a rossz minőségű bor termelését, és hátráltatta az ágazat szerkezetátalakítását. Végül a Tanács úgy határozott, hogy egy korlátozott, négyéves átmeneti időszak erejéig fenntartja a rendszert, (a lepárolt bor térfogatától független) hektáralapú támogatás formájában, amelyet olyan termelőknek kellett folyósítani, akik a megtermelt bort borpárlatok készítésére használták. Noha e döntés rövid távon kedvező hatást gyakorol a borpiaci egyensúlyra, a rendszer kedvezőtlen hatásainak problémáját nem oldja meg.

AZ ALKOHOLTARTALOM NÖVELÉSE

16. A kedvezőtlen időjárású években a megkívánt alkoholtartalmú bor előállításához szükség lehet az alkoholtartalom növelésére. Európában évente átlagosan 27 millió hektoliter bort kezelnek e célból mustsűrítmény vagy finomított mustsűrítmény, illetve 28 millió hektolitert szacharóz hozzáadásával (ez utóbbi eljárás "cukrozás" néven is ismert). Ez az 55 millió hektoliter bor az Unió teljes bortermelésének 30%-a. Az ilyen mértékű alkoholtartalom-növeléshez ötmillió hektoliter mustot és 90000 tonna szacharózt használnak fel.

17. A Bizottság eredetileg a mustsűrítmény használatához nyújtott támogatás megszüntetését és a szacharóz használatának megtiltását javasolta. Az alkoholtartalom növelése céljából a cukor helyett a finomított mustsűrítmény használatára való áttérés technikai szempontból nem jelentene komolyabb problémát, viszont – például a finomított mustsűrítmény szállítási költségei miatt – megnövelné a termelési költséget. A Bizottság számításai szerint ez mintegy évi 130 millió EUR megtakarítást eredményezett volna, és hozzájárult volna a piaci egyensúly helyreállításához (a szacharóz finomított mustsűrítménnyel történő kiváltása 4,4 millió hektolitert érintett volna). A javaslat azonban erős ellenállásba ütközött néhány tagállam részéről, amelyek úgy érveltek, hogy az kedvezőtlen hatást gyakorolna az érintett termelők versenyképességére, és a hagyományos eljárások megváltoztatását kényszerítené ki olyan térségekben is, ahol nincs strukturális többlet. A Tanács ezért úgy határozott, hogy a 2012/2013-as borászati évtől eltörli a mustsűrítmény használatához nyújtott támogatást, ugyanakkor bizonyos (az 1234/2007/EK rendelet XVa. mellékletében meghatározott) térségekben továbbra is megengedi a szacharóz alkalmazását. Így azonban nem valósítható meg az elméleti 4,4 millió hektoliteres csökkentés.

A RÖVID TÁVÚ TERMELÉSINGADOZÁSOK KEZELÉSÉRE ALIG IRÁNYULT INTÉZKEDÉS

18. A múltbeli számadatok alapján a teljes bortermelés két egymást követő évben akár több mint 15%-kal is változhat [14]. A reform megszüntette azokat a piactámogatási mechanizmusokat (például a tárolási és lepárlási támogatást, valamint az export-visszatérítést), amelyek segítettek a bortermelőknek áthidalni a termelési szintek ingadozásait. A reform keretében az ilyen ingadozások kedvezőtlen hatásainak minimalizálása érdekében bevezetett két intézkedés (a zöldszüret és a kockázati alapok) kihasználtsága, illetve hatóköre egyelőre korlátozott [15]. A zöldszüret – a szüretelt mennyiségek ingadozásának áthidalása terén a legnagyobb potenciállal bíró intézkedés – további hátránya, hogy értelemszerűen a június és július közötti időszakra korlátozódik [16], holott a gazdálkodóknak ebben az időszakban még nincs feltétlenül pontos képük az adott év terméshozamáról. Így ez az új intézkedés a borpiac egyensúlyára nézve nem járhat lényeges hatással.

A KIVÁGÁSI ÉS SZERKEZETÁTALAKÍTÁSI INTÉZKEDÉSEK HATÁSA

A KIVÁGÁSI PROGRAM

ALKALMAS ESZKÖZ

19. Az átmeneti kivágási program a megreformált KPSZ egyik legfontosabb eleme, amelyet úgy terveztek meg, hogy a termelés csökkentésével gyors és tartós megoldást nyújtson a strukturális többlet problémájára. A program lényegében ellentételezést nyújt azoknak a mezőgazdasági termelőknek, akik úgy döntenek, hogy tartósan kivágják szőlőültetvényeiket, és lemondanak kapcsolódó telepítési jogaikról. A szőlőültetvények tartós felszámolásának támogatása útján a kivágási programmal eredményesebben kezelhető a borpiaci strukturális többlet, mint a korábbi intervenciós intézkedésekkel – többek között a tárolási és lepárlási támogatással –, amelyek csak ideiglenes megoldást nyújtottak a strukturális problémára. Ilyen feltételek mellett a kivágási program sikere létfontosságú ahhoz, hogy a borpiacon a kereslet és a kínálat között strukturális egyensúlyt lehessen elérni.

20. Hasonló program már a KPSZ korábbi változataiban is létezett ("a termelésből való kivonásért járó támogatás"), ám most az intézkedés hatóköre kibővült, elsősorban mert megszűnt az a korábbi lehetőség, hogy a tagállamok dönthették el, hogy alkalmazzák-e területükön az intézkedést. 1996 és 2008 között a tagállami szabályozástól függött, hogy a mezőgazdasági termelők igénybe vehették-e az intézkedést; ezért aztán a legtöbb tagállamban az ebben az időszakban ténylegesen kivágott terület jelentéktelen maradt [17]. A legutóbbi reform óta minden gazdálkodó szabadon dönthet az intézkedés alkalmazásának kérelmezéséről, az intézkedés potenciális hatóköre így minden uniós szőlőültetvényre kiterjed [18].

21. A 479/2008/EK rendelet 1074 millió euróban határozta meg a kivágási intézkedéshez biztosított költségvetést, amelyet az intézkedés hároméves alkalmazási időszaka alatt az alábbiak szerint kell felhasználni:

(millió EUR) |

Borászati év | 2008/09 | 2009/10 | 2010/11 | Összesen |

Rendelkezésre álló költségvetés | 464 | 334 | 276 | 1074 |

A TÁMOGATÁSOK MÉRTÉKÉT TÚLZOTTAN MAGAS SZINTEN ÁLLAPÍTOTTÁK MEG; AZ INTÉZKEDÉS IRÁNTI KERESLET MÉG AKKOR IS MEGHALADTA AZ ELŐIRÁNYZOTT CÉLT, AMIKOR A TÁMOGATÁS MÉRTÉKE A REFORM ELŐTTI SZINTEN MARADT

22. A Bizottság nyilvánvaló indokok nélkül úgy döntött, hogy a program alkalmazásának három évéből az elsőben 20%-kal, a másodikban 10%-kal megemeli a támogatás mértékét, míg a harmadik, egyben utolsó évben ez az arány a korábbi szinten maradt [19]. Az elképzelés alapja az a feltevés volt, hogy az ellentételezés összegének meg kell felelnie legalább a gazdálkodó ötéves haszonkulcsának. Az uniós szőlészeti jegyzék szerinti azon térségek azonban, amelyek esetében jelentős volt a kivágások szintje [20], már a reform előtt is megfeleltek ennek a követelménynek. A Számvevőszék becslése szerint a támogatások mértékének fent leírt növelése mintegy 100 millió euróba került az EMGA-nak, és a kivágási program teljes költségének 10%-át tette ki.

23. 2008-tól, a KPSZ reformjának végrehajtásától, a magasabb támogatási arányok és a szinte korlátlan hozzáférés együttes hatása miatt számos bortermelő tagállamban jelentősen – az intézkedés mindhárom évére rendelkezésre álló összegeket meghaladó mértékben – megnőtt az intézkedés iránti kereslet. A Bizottságnak ezért az egyes tagállamokban a beérkezett kérelmek pénzügyi összegének egy adott százalékára kellett korlátoznia a kérelmek elfogadását. A helyzetet átfogóan az 1. táblázat szemlélteti.

24. Mivel a program három éve alatt a kivágási intézkedés iránti kereslet jelentősen meghaladta a rendelkezésre álló forrásokat, prioritásokat kellett meghatározni, ami azt mutatta, hogy a megállapított támogatási mértékek mellett jóval több gazdálkodó volt hajlandó kivágni szőlőültetvényét, mint ahányan valójában hasznot láttak a programból. Ez még az intézkedés harmadik, utolsó évében is előfordult, pedig akkor a támogatás mértéke már csak annyi volt, mint a reform előtt. Ez megkérdőjelezi, indokolt volt-e a támogatási arány emelésének mértéke, azaz kellőképpen hatékony volt-e az intézkedés: a program iránti nagy kereslet arra mutat, hogy ugyanekkora terület kivágását kevesebb forrással – a támogatás mértékének kisebb emelésével vagy akár a korábbi szinten tartásával – is el lehetett volna érni.

1. TÁBLÁZAT

A KIVÁGÁSI PROGRAM – A KÉRELMEZETT TERÜLETEK NAGYSÁGA, A KIVÁGÁSRA JÓVÁHAGYOTT TERÜLETEK ARÁNYA (AZ ELFOGADÁSI SZÁZALÉKOS ARÁNYT ALKALMAZVA), VALAMINT A KIVÁGOTT TERÜLETEK NAGYSÁGA

Forrás: Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Főigazgatóság, tagállami adatszolgáltatások.

Borászati év | Kérelmezett terület (ha) | Elfogadási százalékos arány | Kivágásra jóváhagyott terület (ha) | Kivágott terület (ha) | Kivágott terület (%) |

2008/09 | 159949 | 45,9 | 73377 | 68903 | 93,9 |

2009/10 | 108064 | 50,1 | 54182 | 47613 | 87,9 |

2010/11 | 83210 | 59,6 | 49612 | 44033 | 88,8 |

Összesen | 351223 | 50,4 | 177171 | 160550 | 90,6 |

A VÁRT MENNYISÉGCSÖKKENÉS MÉGSEM KÖVETKEZETT BE, NAGYRÉSZT AZÉRT, MERT MÁS INTÉZKEDÉSEK NEM HOZTÁK MEG A TERVEZETT HATÁST

25. A Bizottság, tekintetbe véve a lepárlási intézkedések javasolt megszüntetését, eredetileg úgy becsülte, hogy a borpiac strukturális többlete 18,5 millió hl lesz (lásd: 3. bekezdés), és számításai szerint a kínálat ilyen mértékű csökkentéséhez egy ötéves időszak alatt 400000 ha kivágására lett volna szükség, ami 2,4 milliárd euróba került volna. Később, 2007-ben a Bizottság azt feltételezte, hogy az egyéb reformintézkedések – így a szacharóz betiltása, a zöldszüret, a vidékfejlesztés, a promóció és a címkézés – 10 millió hektoliterrel csökkentenék a bortöbbletet. Ennek alapján felülvizsgálták a kivágási program célelőirányzatát, és 175000 hektárban állapították meg, körülbelül 1,1 milliárd eurós költségvetéssel.

26. E feltevések közül azonban néhány nem valósult meg: a szacharóz betiltását nem foglalták bele a reform végleges szövegébe, a zöldszüret és a promóció hatása pedig mindeddig korlátozottnak bizonyult. A Számvevőszék ezenfelül úgy véli, hogy a promóció, a címkézés és a vidékfejlesztés eredményeképpen várt keresletnövekedést illetően az elvárásokat nem támasztották alá konkrét számszerűsített háttéradatok. Mivel az egyéb intézkedések nem érték el a tervezett hatást, a 175000 hektáros kivágási célelőirányzat önmagában nem volt elégséges a reform idején meglévő strukturális többlet Bizottság által becsült mennyiségének a kezeléséhez.

27. Noha a kivágásra kérelmezett területek meghaladták a 350000 hektárt (1. táblázat), a kivágási program hatása a 175000 hektárban meghatározott célelőirányzatra korlátozódott, és végül mindössze 160550 hektárt vágtak ki. A Számvevőszék becslése szerint a kivágási program végül kb. 5%-kal [21] csökkentette a szőlészeti jegyzékben szereplő területet (ami a bormennyiség kb. 10,2 millió hektoliteres, azaz a felhasználható bortermelés 6%-os csökkentésének felel meg [22]). Amint a 4. ábra mutatja, az EU 27 országára jellemző felhasználható bortermelés és a borkészletek a 2010/11-es borászati évben enyhén csökkentek, de csökkent a borfogyasztás is. Noha a termelést és a borkészleteket illetően a csökkenés tartós maradt, a fennmaradó piaci egyensúlyhiány kezeléséhez az export jelentős növekedésére lenne szükség.

28. Az 5. és a 6. ábra a bortermelés legfrissebb rendelkezésre álló adatait mutatják a kivágási program végrehajtásának három évét követő 2011/2012-es borászati évig.

4. ÁBRA

A FELHASZNÁLHATÓ TERMELÉS, A FOGYASZTÁS ÉS A BORKÉSZLETEK KÖZELMÚLTBELI ALAKULÁSA

+++++ TIFF +++++

1 A 2010/2011-es borászati évre vonatkozó adatok ideiglenesek.

Forrás: az Eurostat ellátási mérlege.

5. ES 6. ÁBRA

AZ EU-27 BORTERMELÉSE

+++++ TIFF +++++

A BORTERMELÉS ALAKULÁSA NÉHÁNY TAGÁLLAMBAN (2008/09=100)

+++++ TIFF +++++

1 A 2011/2012-es borászati évre vonatkozó adatok ideiglenesek.

Forrás: Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Főigazgatóság.

29. Az EU 27 országának bortermelése a 2010/11-es borászati évben összességében csökkent, de azokban a tagállamokban nem, amelyek az első két borászati évben a legnagyobb területet vágták ki (Spanyolország – 68447 ha, Olaszország – 20532 ha, Franciaország – 16674 ha). Új piacok híján a termelési kapacitásban eszközölt egyes csökkentéseket kiegyenlítheti a bizonyos régiókra jellemző hozamnövekedés (részletesebben lásd: 36. és 37. bekezdés). Az EU 27 tagállamában a bortermelésnek a 2010/2011-es borászati évre jellemző csökkenése elsősorban a németországi és a romániai csökkenésnek tudható be, ahol a teljes kivágott terület 56 ha (Németország), illetve 185 ha (Románia) volt a program első két borászati évében. A 2011/2012-es borászati évben a bortermelés a 2010-es mennyiséghez képest nőtt. A Számvevőszék szerint – tekintettel az éghajlati feltételekre – a kivágási program egyelőre nem hozott a várt eredményeknek megfelelő csökkenést a bortermelésben.

A KIVÁGÁSI PROGRAM NEM A KEVÉSBÉ ÉLETKÉPES SZŐLŐÜLTETVÉNYEKET CÉLOZTA MEG

30. Mivel a támogatást a legtöbb szőlőtermelő előtt megnyitották, és miután az 1234/2007/EK rendelet 85s. cikkének (5) bekezdésében megállapított kritériumok elsőbbségben részesítik az 55 évnél idősebb gazdálkodókat, illetve azokat, akik egész termőterületüket hajlandók kivágni, a kivágási intézkedés nem feltétlenül a kevésbé versenyképes vagy életképes szőlőültetvényekre irányult. Ez tükrözi a program azon célkitűzését, hogy a termelők dönthessék el, szőlőültetvényeik életképesek-e vagy sem [23]. Ez azonban felveti annak a kockázatát, hogy a program esetleg a már szerkezetátalakításon átesett, elvileg versenyképes szőlőültetvények kivágását is finanszírozza. A Számvevőszék feltárt olyan eseteket, ahol korszerűsített szőlőültetvényeket vágtak ki uniós források felhasználásával (lásd: 3. háttérmagyarázat). A kivágási program és a szerkezetátalakítási intézkedések közötti belső ellentmondás így az uniós támogatások kevéssé hatékony felhasználását eredményezi.

3. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

PÉLDA KORSZERŰSÍTETT SZŐLŐÜLTETVÉNY KIVÁGÁSÁRA

Az egyik mezőgazdasági termelő, akit a Számvevőszék Spanyolországban felkeresett, úgy döntött, hogy kivág egy körülbelül 55 hektáros területet, amelyet mindössze 11 évvel azelőtt telepített be egy vörösborszőlő-fajtával (tempranillo), mégpedig lugasos művelési formában (espaldera), holott az így létrejött gazdaság megfelelt volna azoknak a feltételeknek, amelyek megvalósításához más gazdálkodóknak szerkezetátalakítási támogatást nyújtottak. A művelethez az EMGA mintegy 420000 euróval járult hozzá. Ez világosan rámutat, hogy az intézkedés egyaránt finanszírozza a régebbi szőlőültetvények szerkezetátalakítását és a korszerűsített, piacorientált szerkezetű szőlők kivágását. A példa szemlélteti, hogy a kivágási támogatás indokolatlanul vonzónak bizonyulhat még a korszerű, versenyképes ültetvények esetében is.

A NEMZETI VÉGREHAJTÁSI SZABÁLYOKBAN HIÁNYOSSÁGOKRA DERÜLT FÉNY

31. A gazdálkodók a kivágás után három évig kötelesek eleget tenni a "kölcsönös megfeleltetésre" [24] vonatkozó követelményeknek [25], ami azt jelenti, hogy bizonyos feltételek be nem tartása esetén a kivágási támogatást csökkenthetik. Franciaországban azonban e kötelezettség alól mentesülnek azok a kedvezményezettek, akik teljes mértékben felhagynak mezőgazdasági tevékenységükkel, azzal az indokkal, hogy ebben az esetben a kedvezményezett már nem felel meg a "mezőgazdasági termelő" rendeletben meghatározott fogalmának. Ez az értelmezés azonban pontosan a kötelezettség fő célját – azaz "a kivágott területek felelősségteljes kezelésének biztosítását" – veszélyezteti. Ennek alapján a Számvevőszék szerint a rendelet azon rendelkezése, hogy "a támogatási jogosultságnak függenie kell attól, hogy az érintett termelő megfelel-e az alkalmazandó környezetvédelmi szabályoknak" [26], abban az esetben is érvényes marad, ha a mezőgazdasági termelő felhagy a mezőgazdasági tevékenységgel.

A SZERKEZETÁTALAKÍTÁSI ÉS ÁTÁLLÁSI INTÉZKEDÉS

AZ INTÉZKEDÉS A KERESLETHEZ VALÓ IGAZODÁS JAVÍTÁSA SZEMPONTJÁBÓL FONTOSNAK BIZONYULT

32. Az 1999. évi reform óta a szőlőültetvények szerkezetátalakítása és átállítása a borpiac közös szervezésének egyik sarkalatos pontja. Az intézkedés célja a bortermelők versenyképességének növelése azáltal, hogy a szőlőültetvények átalakítása idején a bevételkiesés ellentételezésére, illetve a szerkezetátalakítás és az átállás költségeihez való hozzájárulásként a termelők ellentételezést kapnak.

33. Jelentős uniós forrásokat különítettek el erre az intézkedésre, nemcsak abszolút értékben (4,2 milliárd EUR a 2001 és 2010 közötti tíz évben, azaz átlagosan évi 420 millió EUR), hanem a KPSZ teljes költségvetésének százalékában is (mintegy 32%). Ez a tendencia a legutóbbi reform bevezetése óta is folytatódott, mivel a tagállamok – amelyek immár maguk dönthettek saját nemzeti kereteik felhasználásáról – továbbra is nagy hangsúlyt fektettek az intézkedésre. A 2009. pénzügyi évben az összes tagállam erre az intézkedésre fordította a legtöbb pénzt, ami mintegy 326 millió EUR összköltséget eredményezett; kivételt képezett ez alól Spanyolország (amely a 2009. pénzügyi évben keretösszege nagy részét lepárlásra költötte) és néhány kisebb termelő tagállam, amelyek úgy döntöttek, hogy keretösszegeik jelentős részét az egységes támogatási rendszerre fordítják [27].

34. Az intézkedés hatása jelentős. A két legnagyobb bortermelő régió (Kasztília-La-Mancha és Languedoc-Roussillon) esetében az elmúlt tíz évben a teljes szőlőtermő terület 16, illetve 21%-án végeztek szerkezetátalakítást uniós források felhasználásával [28].

35. Bizonyos tényezők kulcsfontosságúak a szőlőültetvények versenyképességének biztosítása szempontjából: ilyen a szőlőfajta (amelynek igazodnia kell a piaci kereslethez), a terméshozam (termelékenység) és a költségszerkezet (a termelés költsége). Ebben a helyzetben a fajtaváltáshoz [29], a szőlőültetvények áttelepítéséhez és a termesztéstechnológiai módszerek javításához támogatást biztosító szerkezetátalakítási intézkedés egy általánosan elismert, alapvető eszközt jelent a versenyképesség előmozdításában [30], mivel segíti a mezőgazdasági termelőket abban, hogy a termelést a kereslethez igazítsák, fokozzák a termelékenységet, illetve költséget takarítsanak meg [31].

2. TÁBLÁZAT

AZ UNIÓS FINANSZÍROZÁSÚ SZERKEZETÁTALAKÍTÁSOK HATÁSA NÉHÁNY TAGÁLLAMBAN ÉS RÉGIÓBAN

Forrás: az Eurostat adatai (általános és éves szőlészeti felmérés) és a felkeresett nemzeti és regionális hatóságoktól gyűjtött adatok.

| Olaszország | Spanyolország (Kasztília-La Mancha) | Franciaország (Languedoc-Roussillon) | Németország |

Teljes szőlőtermő terület 2000-ben (Languedoc-Roussillon esetében 2002-ben) (ha) | 724860 | 566380 | 295464 | 101541 |

A 2000/2001-es és 2008/2009-es borászati év között szerkezetátalakításon átesett terület (ha) | 127177 | 90000 | 63166 | 16016 |

Szerkezetátalakítás (%) | 18 | 16 | 21 | 16 |

ÚJ PIACOK NÉLKÜL A SZŐLŐÜLTETVÉNYEK SZERKEZETÁTALAKÍTÁSÁBÓL ÉS ÁTÁLLÁSÁBÓL ADÓDÓ HOZAMNÖVEKEDÉS RÉSZBEN SEMLEGESÍTHETI A KIVÁGÁSOK HATÁSÁT

36. Amennyiben a szerkezetátalakítás növeli a szőlőültetvény terméshozamát, ez – új piacok hiányában – a piaci egyensúlyhiány csökkentése tekintetében részben a kivágás hatásának semlegesítésével járhat, különösen mivel a szerkezetátalakításra vonatkozó új uniós szabályok – az 1999. évi reformmal ellentétben – már nem tiltják a hozamnövelést [32]. Noha a legutóbbi szerkezetátalakítási projektek átfogó eredményeit még nem állapították meg, az elmúlt két évtizedben nőtt a terméshozam, különösen Spanyolországban, ahol korábban más bortermelő régiókhoz képest alacsonyabbak voltak a hozamok (lásd: 7. ábra).

37. Kasztília-La Mancha régióban a szőlőkataszter számvevőszéki elemzésének eredményei szerint a szerkezetátalakításon átesett parcellák átlagos terméshozama közel 60%-kal meghaladta azokét, amelyeken nem végeztek szerkezetátalakítást (lásd: 8. ábra). A 9. ábra azt szemlélteti, hogyan semlegesítette részben a kivágás hatását a terméshozam növekedése Spanyolország, illetve Olaszország esetében. Ha ez a termelési többlet nem talál felvevőpiacra, a régóta fennálló többlet még tovább fog nőni.

7. ÁBRA

A BORSZŐLŐ TERMÉSHOZAMÁBAN TAPASZTALHATÓ TRENDEK

+++++ TIFF +++++

Forrás: az Eurostat éves terménystatisztikája.

8. ÁBRA

A SZERKEZETÁTALAKÍTÁS ÁLTAL ÉRINTETT ÉS NEM ÉRINTETT PARCELLÁK ÁTLAGOS TERMÉSHOZAMÁNAK ÖSSZEHASONLÍTÁSA KASZTÍLIA-LA MANCHA RÉGIÓBAN (2007–2009)

+++++ TIFF +++++

Forrás: Kasztília-La Mancha régió szőlőkatasztere.

9. ÁBRA

A SZÁMVEVŐSZÉK BECSLÉSE A KIVÁGÁS ÉS A TERMÉSHOZAM-NÖVEKEDÉS BORTERMELÉSRE GYAKOROLT HATÁSAIRÓL SPANYOLORSZÁGBAN, FRANCIAORSZÁGBAN ÉS OLASZORSZÁGBAN

+++++ TIFF +++++

Forrás: Az Eurostat éves terménystatisztikái és a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Főigazgatóság számadatai alapján készített számvevőszéki becslés.

38. A szerkezetátalakítás termelésre gyakorolt hatását az a tény is fokozza, hogy a projektek akkor is támogathatóak, ha nemzeti vagy regionális jogtartalékból származó telepítési jogokon alapulnak. A Számvevőszék megállapította, hogy Romániában a szerkezetátalakítási intézkedés gyakorlatilag a szőlőtermő területek kiterjesztését finanszírozza ahelyett, hogy a jelenlegi piaci igényeknek nagyrészben nem megfelelő, meglévő gazdaságok megújítását támogatná. A Számvevőszék becslése szerint a termelés növekedése elérheti akár a 250000 hl többletet is, ami Románia 2000 és 2008 közötti átlagtermelése 5%-ának felel meg [33]. Ez ismét csak hozzájárulhat az európai szintű piaci egyensúlyhiány fennmaradásához, ha a termelésnövekedést nem ellensúlyozza az általános kereslet növekedése.

A SZERKEZETÁTALAKÍTÁS ÉS ÁTÁLLÁS TERÉN NEM TÁMOGATHATÓ TEVÉKENYSÉGEKRE ÉS A KÖLTSÉGTÍPUSOK SZÉLES SKÁLÁJÁRA DERÜLT FÉNY

39. Az 1234/2007/EK rendelet 103q. cikke előírja, hogy a szőlőültetvények szerkezetátalakítási és átállási támogatásának formái kizárólag a termelőknek az intézkedés végrehajtásából fakadó bevételkiesésért nyújtott ellentételezés, illetve a szerkezetátalakítás és az átállítás költségeihez nyújtott hozzájárulás lehetnek, és a támogatás mértéke nem haladhatja meg az 50%-ot, illetve a konvergenciarégiókban a 75%-ot. A rendelet kimondja továbbá, hogy az intézkedés keretében támogatható tevékenységek: a fajtaváltás, a szőlőültetvények áttelepítése és a termesztéstechnológiai módszerek javítása.

4. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

A SZERKEZETÁTALAKÍTÁSI ÉS ÁTÁLLÁSI INTÉZKEDÉS KERETÉBEN FINANSZÍROZOTT NEM TÁMOGATHATÓ TEVÉKENYSÉGEK A 2008/2009-ES BORÁSZATI ÉVBEN

A Cseh Köztársaságban az Európai Bizottság ellenőrei rávilágítottak, hogy a szerkezetátalakítási és átállási intézkedés keretében a madarak elleni aktív és passzív védőintézkedéseket és a vadvilág védelmét szolgáló tevékenységeket finanszíroztak azzal a feltétellel, hogy ebből legalább 300 órát szőlőültetvények védelmére kell fordítani.

A birtokrendezés – a parcellák és azok tulajdonjogának átszervezési folyamata – az 1698/2005/EK tanácsi rendelet 30. cikke értelmében vidékfejlesztési műveletként támogatásban részesül. A Számvevőszék feltárta, hogy Németországban a birtokrendezéssel járó esetekben hektáronként 1500 EUR többletjuttatást folyósítanak szerkezetátalakítási támogatás címén.

A Számvevőszék úgy véli, hogy a fent leírt két eset egyike sem lehetne támogatható a szőlőültetvények szerkezetátalakítási és átállási intézkedései keretében, mivel azok kívül esnek az intézkedésnek az 1234/2007/EK rendelet 103q. cikkében megállapított rendes hatókörén, azaz nem minősülnek fajtaváltásnak, a szőlőültetvények áttelepítésének vagy a termesztéstechnológiai módszerek javításának.

40. A "termesztéstechnológiai módszerek" előírásba sok minden beleérthető, ami jelentős értelmezési szabadságot hagy az intézkedés végrehajtásáért végső felelősséget vállaló tagállamoknak. A további iránymutatás hiánya – különösen az 555/2008/EK végrehajtási rendelet esetében – két fontos következménnyel jár az intézkedés eredményességére és hatékonyságára nézve:

a) A tagállamok tevékenységek széles körét határozták meg, amelyek közül egyesek alig hasonlíthatók össze egymással, míg mások egyáltalán nem kapcsolódnak a szerkezetátalakítási intézkedésekhez. A számvevőszéki ellenőrzés és a Bizottság által feltárt néhány példát a 4. háttérmagyarázat mutatja be.

b) A tagállamok igen eltérő becsléseket alkalmaznak az egyes műveletek költségeire vonatkozóan, és hasonlóan változatosak a műveletekhez kiszámított uniós támogatási mértékek. A hasonló műveletek becsült költségei között akár 200%-os különbséget is feltártak, noha egyes esetekben hasonló volt a szőlőtövek hektáronkénti sűrűsége.

41. Spanyolország kivételével a felkeresett tagállamok nem a kedvezményezett tényleges költségei százalékában számították ki a támogatások összegét, hanem hektáronkénti átalánymértékek alapján. A rendelet ugyan lehetővé teszi ezt az eljárást, de ha a kifizető ügynökségek nem végeznek további ellenőrzéseket annak biztosítására, hogy az uniós támogatások a jogszabálynak megfelelően nem haladják meg az egyének szintjén felmerülő tényleges költségek 50, illetve 70 százalékát, akkor nincs biztosíték arra, hogy a mezőgazdasági termelők nem részesülnek túlkompenzációban.

42. A Számvevőszék ezenfelül talált olyan egyedi eseteket is (kollektív szerkezetátalakítási tervek Franciaországban), ahol a jövedelemkiesésért nyújtható ellentételezést helytelenül olyan gazdálkodóknak is kifizették, akik csak kivágták szőlőültetvényeiket, nem pedig szerkezetátalakítást hajtottak végre azokon, valamint ahol túlkompenzációban részesítették a kivágást és szerkezetátalakítást egyaránt végző mezőgazdasági termelőket (előfordult, hogy 6,5 évi jövedelemkiesést vettek figyelembe, ami meghaladja azt az időtartamot, amely alatt egy újonnan telepített szőlőültetvény termékennyé válik).

43. Végül Franciaországban (Bordeaux térségében) a Számvevőszék olyan esetet is talált, amikor az oltalom alatt álló eredetmegjelöléssel rendelkező szőlőültetvény szerkezetátalakításához csak azzal a feltétellel nyújtottak támogatást, ha a mezőgazdasági termelők csatlakoztak egy bizonyos regionális testülethez, és ezért díjat fizettek, míg azokra, akik uniós támogatás nélkül végeztek szerkezetátalakítást, nem hárult ilyen kötelezettség. A Számvevőszék úgy véli, hogy ez a díj az adott mezőgazdasági termelőknek járó uniós támogatás jogszerűtlen csökkentésének tekintendő, ezért ez a kötelezettség nem felel meg az 1290/2005/EK [34] tanácsi rendelet 11. cikkének, illetve az 555/2008/EK rendelet 96. cikkének, amelyek előírják, hogy a kifizetéseket teljes összegben kell teljesíteni a kedvezményezettek számára.

A NEMZETI KERETÖSSZEGEK ÉS A TAGÁLLAMI SZINTŰ KONTROLLRENDSZEREK VÉGREHAJTÁSA

TAGÁLLAMI DÖNTÉSEK: KÖZÉPPONTBAN A SZERKEZETÁTALAKÍTÁS

44. A borpiac közös szervezésében végrehajtott reform egyik fő eleme, hogy a tagállamok megválaszthatják a helyi körülményeiknek legmegfelelőbb intézkedéseket. A 2009. és 2010. pénzügyi évben (10. ábra) a tagállamok döntéseikkel kifejezetten a szerkezetátalakítási és átállási intézkedés felé fordultak: erre költötték az adott évek nemzeti keretösszegeinek 41%-át (az 1737 millió eurós teljes összegből 714 millió eurót [35]), és a borpiac közös szervezésére fordítható költségvetés közel 27%-át.

10. ÁBRA

NEMZETI PROGRAMOK – TÉNYLEGES KIADÁSOK 2009-BEN ÉS 2010-BEN INTÉZKEDÉSENKÉNT, ÉS ELŐREJELZÉS A 2009 ÉS 2013 KÖZÖTTI ÖTÉVES IDŐSZAKRA

Kiadások a 2009. és a 2010. pénzügyi évben Nemzeti keretösszege

Előrejelzés a 2009–2013-as időszakra

+++++ TIFF +++++

Forrás: Az 555/2008/EK rendelet IV. melléklete szerinti tagállami adatszolgáltatások.

45. Noha a szerkezetátalakítás olyan intézkedés, amely növeli a versenyképességet, a tagállamok által a nemzeti programjaik végrehajtása során hozott döntések nem álltak maradéktalanul összhangban a reform célkitűzéseivel. Amint 2011. március 1-jén közölte a Bizottsággal, Spanyolország közel 450 millió eurót, azaz a 2009 és 2013 közötti időszakra kiutalt nemzeti keretösszegének 30%-át a rendeletben meghatározott intézkedések egyikére, az egységes támogatási rendszerre tervezi elkölteni. Spanyolországban azonban az egységes támogatási rendszerhez szükséges jogosultságokat a szeszesital-piac ellátását szolgáló lepárláshoz nyújtott korábbi támogatások alapján számították ki, ezáltal tartós gazdasági előnyt biztosítottak a szőlőtermelők egy bizonyos csoportjának, azoknak, akik a termésüket értékesítés helyett inkább lepárolták. A kivágást választó gazdálkodókkal ellentétben ezek a szőlőtermelők továbbra is szállíthatnak bort a piacra. Ez a kiadástípus tehát ellenkezik a reform célkitűzéseivel, mivel sem a kereslet és kínálat egyensúlyba hozását nem segíti elő, sem a szőlőtermelők piaci versenyképességének javítását nem ösztönzi.

A TAGÁLLAMI KONTROLLRENDSZEREK ÁLTALÁBAN JÓL MŰKÖDNEK

46. A kiválasztott tagállamok (lásd: 10. bekezdés) esetében a Számvevőszék úgy találta, hogy a műveletek jogszerűségére és szabályszerűségére irányuló kontrollrendszerek általában jól működtek, habár a rendeletek bizonyos elemei igen nagy terhet rónak a tagállamokra.

47. Az 555/2008/EK rendelet 75. cikkében előírt helyszíni mérések például, amelyek nélkülözhetetlenek a kivágási és szerkezetátalakítási támogatások kiszámításához, jelenleg a ténylegesen szőlővel beültetett területen alapulnak, nem pedig az érintett parcellák teljes területén, noha korábban ez utóbbit használták kritériumként, és a mezőgazdaságiparcella-azonosító rendszerek (MePAR), valamint a szőlőkataszterek is még mindig ez utóbbi adaton alapulnak. Emiatt néhány tagállam kénytelen volt elvégezni a parcellák ismételt helyszíni felmérését, azóta pedig egy olyan adatbázist kell fenntartaniuk, amely egyazon parcellához akár három különböző méretet is tárol.

NÉHÁNY KONKRÉT TERÜLETEN AZONBAN HIÁNYOSSÁGOKAT FIGYELTÜNK MEG

48. Annak ellenére, hogy a Számvevőszék összességében pozitívan értékelte a 46. bekezdésben említett nemzeti kontrollrendszereket, a következő bekezdésben leírt tényállások tanúsága szerint szükséges lesz egyrészt felülvizsgálni a tagállamok mérlegelési jogkörét az intézkedések végrehajtása terén, másrészt megerősíteni a Bizottság által végzett monitoringot.

49. 2010. január 1-jétől minden telepítési joggal nem rendelkező szőlőültetvény jogellenes, és azt a mezőgazdasági termelő saját költségére ki kell vágatni. E kötelezettség ellenére több tagállam is elismeri, hogy területeiken jogellenes szőlőültetvények vannak, miközben azt is állítják, hogy a kötelező kivágás folyamatban van.

A BIZOTTSÁG SZEREPE A MONITORINGBAN: AZ INFORMÁCIÓK RENDELKEZÉSRE ÁLLNAK, DE ELEMZÉSRE CSAK KORLÁTOZOTT MÉRTÉKBEN KERÜL SOR

50. Az 555/2008/EK rendelet felsorolja a tagállamok által különböző időpontokban szolgáltatandó információkat, és ezzel lehetővé teszi a Bizottság számára, hogy betölthesse a monitoringban játszott szerepét. A Számvevőszék úgy véli, hogy az információkra vonatkozó követelményeket körültekintően határozták meg, ám rá kell mutatnia az olyan konkrét teljesítménymutatók hiányára, amelyek révén a célkitűzések fényében lehetne elemezni a reform eredményeit. Különösen relevánsak lennének az uniós bortermelők versenyképességének növekedésével (import, export, árak, mennyiségek), valamint a kereslet és kínálat közötti egyensúllyal (termelés, fogyasztás, borkészletek) összefüggő, időszerű adatokon alapuló mutatók.

KÖVETKEZTETÉSEK ÉS AJÁNLÁSOK

KÖVETKEZTETÉSEK

51. Mivel az Unió krónikus strukturális többlettel küzd, és folyamatosan veszít nemzetközi versenyképességéből, a reform olyan eszközöket fejlesztett ki vagy dolgozott át, amelyek alkalmasak lehetnek a borpiac fő problémáinak megoldására. Ezek elsősorban a kiadások döntő részét kitevő, régóta fennálló intézkedések, úgymint a kivágás, valamint a szőlőültetvények szerkezetátalakítása és átállása.

52. A Bizottság reformelőkészítő munkája javarészt széles körű és mélyreható volt, de egyes javaslatait nem előzte meg kellő kutatás. Erre példaként a Számvevőszék a telepítési jogok rendszerének tervezett liberalizációját szeretné kiemelni. Továbbá egyes területek esetében a célelőirányzatok alapjául szolgáló kritériumok később nem valósultak meg, például az alkoholtartalom szacharóz hozzáadásával történő növelésének megtiltása esetében vagy a kiegészítő intézkedések (például a zöldszüret és a piaci promóció) hatását tekintve.

53. A kivágási program a termelési potenciál csökkentésének gyors és tartós módja, ezért a strukturális többlet csökkentését célzó bizottsági célkitűzés egyik központi eleme. Noha a program a borkínálat mintegy 10,2 millió hektoliteres csökkenését eredményezte, a 175000 hektár kivágási célelőirányzat mégis elégtelennek bizonyult a reform előtt fennálló strukturális többlet felszámolásához, elsősorban azért, mert nem valósultak meg a célelőirányzat alapjául szolgáló feltevések. A reform egyik fő célkitűzéseinek elérése a kivitel jelentős növekedésétől függ: ennek révén kezelhető lenne a továbbra is fennálló piaci egyensúlyhiány.

54. Ezen túlmenően a kivágási programot a legutóbbi reform a teljes szőlőtermelő közösség számára elérhetővé tette, ellentétben a korábbi helyzettel, amikor a tagállamok megtehették, hogy korlátozzák a mezőgazdasági termelők hozzáférését az intézkedéshez. Ez a tény, valamint az, hogy a Bizottság nyilvánvaló indok nélkül felemelte a kapcsolódó támogatás mértékét, a legtöbb termelő tagállamban igen nagy keresletet eredményezett a program iránt, kétszer akkorát, mint a rendelkezésre álló forrás. A Számvevőszék megítélése szerint ilyen körülmények között a program hatékonyabb is lehetett volna, hiszen valószínű, hogy kisebb mértékű emelésekkel vagy akár a támogatások mértékének korábbi szinten tartásával jobb eredményeket lehetett volna elérni a rendelkezésre álló források felhasználásával, illetve ugyanezeket az eredményeket kevesebb forrás felhasználásával is meg lehetett volna valósítani (a Számvevőszék becslése szerint a támogatások mértékének megemelése mintegy 100 millió euróba került az EMGA-nak).

55. A piaci egyensúlyhiány javításával kapcsolatos cél elérését tovább hátráltathatja a szerkezetátalakítási és átállási intézkedés egyes bortermelő térségekben megfigyelt hatása, ahol az elmúlt két évtizedben megnőtt a hektáronkénti terméshozam. Spanyolországban és Olaszországban a hozamnövekedés a kivágás hatását részben semlegesítette. A hozamnövekedés nem jelentene gondot, ha a termelt bortöbblet ténylegesen versenyképes lenne, és további kiegészítő piaci keresletet elégítene ki anélkül, hogy más uniós termékek piacát csökkentené. Mivel azonban a borfogyasztás az Unióban csökkenő tendenciát mutat, a későbbiekben új, Unión kívüli felvevőpiacokra lesz szükség.

56. Mindazonáltal a szerkezetátalakítási és átállási intézkedésnek a szőlőtermelők számára kétségtelenül volt egy jelentős kedvező hatása, mivel a szőlőtermő területek nagy részén támogatta a kínálat hozzáigazítását a kereslethez, és hozzájárult a szőlőültetvények termesztéstechnológiai módszereinek fejlesztéséhez. A Számvevőszék ennek ellenére úgy találta, hogy a tagállamok túl nagy választási szabadságot kaptak az intézkedés végrehajtásában, miáltal egyrészt lehetőségük nyílt az intézkedés hatókörén kívül eső műveletek finanszírozására is, másrészt ez az engedmény igen nagy különbségeket eredményezett a támogatások kiszámításához használt átalányösszegek terén is.

57. Habár a Bizottság sok információt kapott a tagállamoktól a különféle intézkedések végrehajtásáról, a monitoringban játszott szerepét – amelynek keretében azt is értékelnie kell, hogy a reform eléri-e célkitűzéseit – korlátozza a kiemelt teljesítménymutatók hiánya. E mutatók meghatározása elengedhetetlen lenne ahhoz, hogy időben mérni lehessen a reform sikerét.

AJÁNLÁSOK

58. A kivágási intézkedések tekintetében, figyelemmel a telepítési jogokra:

- A Bizottság naprakész adatok alapján készítsen becslést a borágazat piaci egyensúlyának helyzetéről, figyelemmel a telepítési jogok tervezett liberalizációjára is. E becslés alapján határozza meg, milyen további intézkedésekre van szükség a lehetséges egyensúlyhiány kezeléséhez.

- Amennyiben további kivágási intézkedésre lenne szükség, a korszerűsített szőlőültetvények kivágását néhány kiegészítő – magához a szőlőültetvényhez és nem pusztán a mezőgazdasági termelőhöz kapcsolódó – támogathatósági kritérium előírása révén kell elkerülni.

59. A szerkezetátalakítási intézkedések tekintetében:

- Tekintettel a szerkezetátalakítási intézkedés végrehajtása keretében a tagállamok által meghatározott műveletek igen széles körére, a Bizottság pontosabban határozza meg a támogatható szerkezetátalakítási műveletek körét, különösen ami "a szőlőültetvény termesztéstechnológiai módszereinek javítása" fejezet alatt támogatható műveleteket illeti.

- Azokban az esetekben, amikor a kifizetéseket hektáronkénti átalányösszegek alapján folyósítják a kedvezményezetteknek, a Bizottság a túlkompenzáció elkerülése érdekében kötelezze a tagállamokat annak – legalább mintavétellel történő – ellenőrzésére, hogy az uniós támogatás nem haladja-e meg a tényleges költségek támogatható százalékát.

60. A reform központi célkitűzése, azaz a kereslet és a kínálat közötti egyensúly javítása tekintetében:

- Az Unió egyfelől a bortermelés többletének csökkentése érdekében finanszírozza a kivágási intézkedést, másfelől a szerkezetátalakítási és átállási intézkedés következtében nő a szőlőültetvények terméshozama és a megtermelt mennyiség, ami – új felvevőpiacok biztosítása nélkül – ellentétes a kereslet és a kínálat egyensúlyának javítására irányuló célkitűzéssel. A Bizottság szakpolitikai intézkedések megfelelő vegyítésével oldja fel ezt az ellentmondást.

61. A statisztikai adatok tekintetében a Bizottság határozzon meg olyan, a reform célkitűzései szempontjából releváns kiemelt teljesítménymutatókat, amelyek lehetővé tehetnék azt, hogy időben mérni lehessen az eredményeket.

Ezt a jelentést az I. kamara Michel CRETIN, számvevőszéki tag elnökletével 2012. március 7-én fogadta el Luxembourgban.

a Számvevőszék nevében

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

elnök

[1] Az Európai Bizottság Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Főigazgatóságának szőlészeti jegyzéke és az Eurostat ellátási mérlege.

[2] Az ábrán csak az egymillió hektolitert meghaladó átlagos termeléssel rendelkező tagállamok szerepelnek. A feltüntetett termelési értékek a tárgyidőszakban az egyes országok legmagasabb és legalacsonyabb értékeit figyelmen kívül hagyó simított átlagok.

[3] Mivel az össztermelés az éghajlati viszonyok függvényében évről évre jelentős mértékben változhat, a strukturális többlet legjobban többéves átlagok vizsgálatával mérhető. A 14,5 millió hektoliteres becslés az 1999 és 2003 közötti időszak Európai Bizottság általi elemzésén alapul, és nem tér el lényegesen a Számvevőszék elemzésétől.

[4] 4/87. sz. különjelentés (HL C 297., 1987.11.6., 14. o.).

[5] A Számvevőszék 1991. (HL C 330., 1992.12.15., 1. o.), 1993. (HL C 327., 1994.11.24., 1. o.), 1996. (HL C 348., 1997.11.18., 1. o.) és 1999. (HL C 342., 2000.12.1., 1. o.) pénzügyi évre vonatkozó éves jelentései konkrétan említik ezeket a problémákat.

[6] COM(2006) 319 végleges, 2006.6.22.

[7] A borpiac közös szervezéséről, az 1493/1999/EK, az 1782/2003/EK, az 1290/2005/EK és a 3/2008/EK rendelet módosításáról, valamint a 2392/86/EGK és az 1493/1999/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2008. április 29-i 479/2008/EK tanácsi rendelet (HL L 148., 2008.6.6., 1. o.) (5) preambulumbekezdése.

[8] A mezőgazdasági piacok közös szervezésének létrehozásáról, valamint egyes mezőgazdasági termékekre vonatkozó egyedi rendelkezésekről szóló, 2007. október 22-i 1234/2007/EK tanácsi rendelet ("az egységes közös piacszervezésről szóló rendelet") (HL L 299., 2007.11.16., 1. o.) 103m. cikke felsorolja a tagállamok rendelkezésére álló intézkedéseket: egységes támogatási rendszer; promóció; a szőlőültetvények szerkezetátalakítása és átállítása; zöldszüret; kockázati alapok; szüreti biztosítás; beruházások; melléktermék-lepárlás; a szeszesital-piac ellátását szolgáló lepárlás; krízislepárlás; a sűrített szőlőmust használata.

[9] A 2009. május 25-i 491/2009/EK tanácsi rendelet a mezőgazdasági piacok közös szervezésének létrehozásáról, valamint egyes mezőgazdasági termékekre vonatkozó egyedi rendelkezésekről szóló 1234/2007/EK rendelet ("az egységes közös piacszervezésről szóló rendelet") módosításáról (HL L 154., 2009.6.17., 1. o.)

[10] Az EMGA esetében az n. pénzügyi év az n–1. év október 16-ától az n. év október 15-éig tart.

[11] Az egyes tagállamok borágazatai között jelentős eltérések mutatkoznak nemcsak a termékek sokfélesége, hanem a termelési struktúra, illetve a nemzeti termelés és fogyasztás közötti egyensúly vagy annak hiánya tekintetében is.

[12] Az 1234/2007/EK rendelet 85g. cikkének (5) bekezdése.

[13] Ez az eljárás eltért az egyéb, jelentős változásoknak kitett piacok – például a tejkvótarendszer eltörlését követően a tejpiac – esetében követett gyakorlattól.

[14] A felhasználható bortermelés mennyisége 2003-ban 168 millió hektoliter volt, 2004-ben azonban elérte a 194 millió hektolitert, ami a bortermelésben 26 millió hektoliter növekményt jelent 2003 és 2004 között.

[15] A 2009-es pénzügyi évben csak Szlovéniában alkalmaztak zöldszüretet 131000 EUR értékben, azaz a nemzeti keretösszeg 3,7%-ának megfelelő összegben. A kihasználtság 2010-ben nőtt (16,8 millió EUR), de még mindig csak Olaszországra, Szlovéniára és Ciprusra korlátozódott. Ami a kockázati alapokat illeti, ezen intézkedés címén nem volt kiadás sem 2009-ben, sem 2010-ben, és 2013-ig, azaz a programozási időszak végéig nem is terveznek ilyet.

[16] A borpiac közös szervezéséről szóló 479/2008/EK tanácsi rendeletnek a támogatási programok, a harmadik országokkal folytatott kereskedelem, a termelési potenciál és borágazat ellenőrzése tekintetében történő végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 2008. június 27-i 555/2008/EK bizottsági rendelet (HL L 170., 2008.6.30., 1. o.) 12. cikke szerint a kérelmeket április 15. és május 31. között kell benyújtani, a tényleges szüretre és a végső ellenőrzésre azonban június 15. és július 31. között kerül sor.

[17] A KPSZ legutóbbi reformját megelőző időszakban, különösen 1988 és 1996 között, több mint 500000 hektár szőlőültetvényt vágtak ki, elsősorban Spanyolországban, Olaszországban és Franciaországban, azaz a legnagyobb termelő tagállamokban. Ez az EU akkori 12 tagállamában 1988-ban meglévő teljes szőlőtermelő terület (mintegy 4 millió ha) több mint egynyolcadának megfelelő csökkentést jelentett. 1996 után azonban a tagállamok lehetőséget kaptak arra, hogy saját területükön korlátozzák az intézkedés alkalmazását, így ettől az évtől kezdve jelentősen csökkent a kivágott terület (1997 és 2008 között kevesebb mint 30000 hektárt vágtak ki, nagy részét Franciaországban).

[18] A tagállamoknak azonban megmaradt a lehetőségük arra, hogy korlátozzák a kivágás hatását bizonyos térségekben, illetve amennyiben a ténylegesen kivágott terület mérete elér egy bizonyos előre meghatározott küszöböt.

[19] A kivágási program keretében a támogatás hektáronkénti mértékét az érintett gazdaság korábbi hozamai alapján számították ki, bár eltérésre is volt lehetőség, amennyiben ilyen információ nem állt rendelkezésre. A támogatás mértéke a legalacsonyabb, illetve a legmagasabb hozamkategóriában 1450 EUR/ha, illetve 12300 EUR/ha volt. Ezeket az arányokat azonban az alkalmazás első évében 20%-kal, a másodikban pedig 10%-kal felemelték.

[20] A Bizottság saját elemzése szerint Kasztília-La Mancha esetében (itt került sor a hároméves kampány alatt teljesített összes kivágás 44%-ára) már a korábbi támogatási mértékek is 6,5 év haszonkulcsának feleltek meg, míg Languedoc-Roussillon (ahol a hároméves időszak alatti összes kivágás 10%-át végezték el) kis híján szintén megfelelt ennek a kritériumnak (4,9 évnyi haszonkulcs).

[21] A 2007/08-as borászati évtől kezdve 3,5 millió ha.

[22] A teljes felhasználható termelés (a kivágási programból adódó) folyamatos csökkenésének becsült mennyisége a Bizottságnak címzett hivatalos tagállami közleményeken alapul, amelyek a 2008/2009-es és a 2010/2011-es borászati év közötti három évre vonatkozóan tartalmazzák a kivágott hektárok számát hozamok szerinti osztályozásban. A 2000–2008-as időszak átlagos felhasználható termelése – az Eurostat által közzétett adatok szerint – 176,3 millió hl volt.

[23] A 479/2008/EK tanácsi rendelet (68) preambulumbekezdése szerint "amennyiben a termelők úgy vélik, hogy bizonyos területeken a körülmények nem kedveznek az életképes termelésnek, lehetővé kell tenni számukra, hogy költségeiket csökkentsék, és véglegesen kivonják e területeket a bortermelésből […]".

[24] A kölcsönös megfeleltetés a közös agrárpolitika keretébe tartozó közvetlen támogatási rendszerek közös szabályainak megállapításáról és a mezőgazdasági termelők részére meghatározott támogatási rendszerek létrehozásáról, továbbá a 2019/93/EGK, 1452/2001/EK, 1453/2001/EK, 1454/2001/EK, 1868/94/EK, 1251/1999/EK, 1254/1999/EK, 1673/2000/EK, 2358/71/EGK és a 2529/2001/EK rendelet módosításáról szóló, 2003. szeptember 29-i 1782/2003/EK rendelet (HL L 270., 2003.10.21., 1. o.) 3–7. cikke szerinti, jogszabályban foglalt gazdálkodási követelmények betartását, illetve helyes mezőgazdasági és környezeti állapot fenntartását jelenti.

[25] Az 1234/2007/EK rendelet 85t. cikke.

[26] A 479/2008/EK rendelet (71) preambulumbekezdése.

[27] Az Egyesült Királyság, Görögország, Luxemburg és Málta (2010-ben) úgy határozott, hogy keretösszege nagy részét visszavonhatatlanul átcsoportosítja az egységes támogatási rendszerbe.

[28] Bizonyos régiókban, így a franciaországi Languedoc-Roussillonban, ahol már az 1980-as évek óta alkalmaztak szerkezetátalakítási intézkedéseket, a hatás még ennél is jelentősebb volt: a FranceAgriMer francia kifizető ügynökség által szolgáltatott adatok szerint az 1977-ben nyilvántartott szőlőültetvények majdnem 40%-án, mintegy 164000 hektáron végeztek szerkezetátalakítást.

[29] A Számvevőszék például jelentős változást figyelt meg a szőlőtermelők által kultivált fajták körében: a 2000 és 2010 közötti időszakban egyre inkább a vörösborszőlő-fajták kerültek középpontba. A vörösborszőlő-termő terület 18 százalékponttal (a teljes szőlőtermő terület 55%-ára) nőtt Spanyolországban, 8 százalékponttal, 32%-ra Németországban, 5 százalékponttal, 75%-ra Franciaországban és szintén 5 százalékponttal, 56%-ra Olaszországban.

[30] Az 1234/2007/EK rendelet 103q. cikkének (1) bekezdése: "A szőlőültetvények szerkezetátalakításához és átállásához kapcsolódó intézkedések célja a bortermelők versenyképességének javítása".

[31] A potenciális költségmegtakarítási tényezőkre jó példa a gépesítés: noha kifejezetten a gépesítésre nem terjed ki a szerkezetátalakítási intézkedés, az bizonyos szőlészeti műveletek esetében csak adott művelési formák (például lugasos művelés) mellett valósítható meg, a művelési forma átalakítását pedig a szerkezetátalakítási és átállási intézkedés közvetlenül támogatja.

[32] Erre a témakörre már korábban is felfigyeltek, és a Számvevőszék a 4/87. sz. különjelentésének következtetéseiben kifejezetten utal is rá. A termelési potenciálról szóló 1227/2000/EK bizottsági rendelet (HL L 143., 2000.6.16., 1. o.) úgy próbálja megelőzni a hozamnövekedést, hogy a következőképpen rendelkezik: "A tagállamok [...] korlátozó szabályokat [állapítanak meg] az újratelepítési jogok felhasználására a terv végrehajtása során, amelyek abból erednek, hogy a tervben szereplő kivágások az adott területen a hozam növekedését okozhatják". Az új KPSZ már nem tartalmaz ilyen követelményt.

[33] A becslés a romániai nemzeti és regionális jogtartalékok keretében rendelkezésre álló 9169 ha telepítési jogon és 27 hl/ha átlagos terméshozamon alapul.

[34] HL L 209., 2005.8.11., 1. o.

[35] A 2009. és 2010. pénzügyi évben a szerkezetátalakítási és átállási kiadások különösen figyelemre méltó mértéket értek el Olaszországban (168,7 millió EUR), Franciaországban (148,6 millió EUR), Spanyolországban (134,7 millió EUR) és Romániában (83,2 millió EUR).

--------------------------------------------------