[pic] | AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA |

Brüsszel, 3.10.2008

COM(2008) 639 végleges

A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE A TANÁCSNAK, AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, AZ EURÓPAI GAZDASÁGI ÉS SZOCIÁLIS BIZOTTSÁGNAK ÉS A RÉGIÓK BIZOTTSÁGÁNAK

a munkaerőpiacról kiszorultak aktív befogadásának elősegítéséről szóló bizottsági ajánlásról {SEC(2008)2589}{SEC(2008)2590}

A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE A TANÁCSNAK, AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, AZ EURÓPAI GAZDASÁGI ÉS SZOCIÁLIS BIZOTTSÁGNAK ÉS A RÉGIÓK BIZOTTSÁGÁNAK

a munkaerőpiacról kiszorultak aktív befogadásának elősegítéséről szóló bizottsági ajánlásról

1. KÜZDELEM A KIREKESZTÉS ÉS SZEGÉNYSÉG ELLEN: UNIÓS PRIORITÁS

A szociális kirekesztés és a szegénység elleni küzdelem az Európai Unió prioritásai közé tartozik, és az e területen történő fellépések az EK-Szerződés 137. cikkén alapulnak. Az alapvető szociális jogok tekintetében ez utóbbi kimondja, hogy „a Közösség támogatja és kiegészíti a tagállamok tevékenységeit […] a munkaerőpiacról kirekesztett személyek beilleszkedésének lehetővé tétele” terén. Két 1992. évi tanácsi ajánlás[1] kifejezi a tagállamok a tekintetben való elkötelezettségét, hogy mindenki számára biztosítsák az alapvető erőforrásokhoz való jogot és megőrizzék szociális védelmi rendszerük minőségét. A tagállamok ezeket az ajánlásokat fokozatosan hajtották végre, az utóbbi években felhasználva a szociális védelemre és a társadalmi befogadásra vonatkozó, a növekedési és foglalkoztatási lisszaboni stratégiához és az európai foglalkoztatási stratégiához kapcsolódó nyílt koordinációs módszer (nyílt szociális koordinációs módszer) nyújtotta támogatást is.

A tagállamok foglalkoztatáspolitikájára vonatkozó iránymutatások (pl. a 19. sz. integrált iránymutatás) hangsúlyozzák, hogy a munkaerőpiacról leginkább kiszorult, munkaképes személyek mozgósítása érdekében együttműködésre van szükség a foglalkoztatáspolitikák, szociális szolgálatok, szociális védelmi rendszerek és adórendszerek között. A szegénység mértéke és a tartós munkanélküliség aránya azonban nem csökkent jelentősen. Más negatív mutatók (pl. az iskolai oktatásból lemorzsolódók és a kereső nélküli háztartásokban élők száma) megerősítik, hogy a társadalmunkban bekövetkező változások hatására új szociális kockázatok jelentkeznek, amit a Bizottság által 2007-ben végzett szociális felmérés is jelzett[2]. Az elért haladás ellenére a nemzeti szakpolitikák nem mindig tudtak megfelelő választ adni a munkaerőpiacról leginkább kiszorult személyek többszörösen hátrányos helyzetéből adódó növekvő komplexitások kezelésére.

Nagyobb figyelem kísérte közösségi szinten a tagállamokban működő rendszerek kialakítását és hatékonyságát. Ezt különösen az alábbiak mutatják: a szociális védelemről és a társadalmi befogadásról szóló közös jelentés, a Bizottság 2005–2010-re szóló szociális menetrendje, a Bizottság által 2006-ban, illetve 2007-ben indított két nyilvános konzultáció[3], a 2005. évi Európai Tanács által a nyílt koordinációs módszer keretében elfogadott, a társadalmi befogadásról szóló közös célkitűzések, a 2007. decemberi EPSCO-Tanács ülésének következtetései és a szociális védelemmel foglalkozó bizottságban ezt követően végzett munka[4]. Szintén figyelemre méltó fejlemény, hogy a szociális partnerek a közelmúltban elkötelezték magukat arra, hogy a munkaerőpiacról leginkább kiszorultak vállalkozásokba való integrációját elősegítő önálló megállapodásról tárgyaljanak.

Mindez a munka olyan széles körű konszenzust teremtett, amely megerősíti, hogy az Európai Unió a szubszidiaritás tiszteletben tartása mellett képes új lendületet adni a kirekesztés és szegénység elleni küzdelemnek. A szociális védelmi rendszereken belüli megfelelő erőforrásokra és szociális segítségnyújtásra vonatkozó, 1992. évi tanácsi ajánlások továbbra is hivatkozási alapként szolgálnak, amennyiben az ezekben meghatározott elveket eredményesebben hajtják végre és integrálják egy átfogóbb stratégiába, beleértve a befogadó munkaerőpiacokra vonatkozó közös elveket és a társadalomból és a munkaerőpiacról kiszorultak speciális helyzetével foglalkozó minőségi szolgáltatásokhoz való hozzáférést. Az átfogó, az érintett feleket bevonó megközelítés, a jobb mutatók, ellenőrzési és értékelési eljárások biztosítják, hogy az említett három pillér közötti kapcsolat a lehető legeredményesebb legyen azáltal, hogy a jelenleg kirekesztettek közül egyre több személy munkaerő-piaci beilleszkedését elősegíti.

Az ajánlás és az azt kísérő közlemény által a Bizottság megvalósítja mindazt, amit a 2007. évi második konzultáció kezdetén, a megújított szociális menetrendről szóló 2008. júliusi közleményben és a szociális nyílt koordinációs módszer megerősítéséről szóló közleményben már bejelentett. Az aktív befogadás elve, melyet a Bizottság e dokumentumban bemutat, teljes mértékben összhangban van a lisszaboni stratégiával és a lehetőség, hozzáférés és szolidaritás elvén alapuló, megújított szociális menetrendben szorgalmazott integrált megközelítéssel. Kiegészíti a bizottsági munkát is, amely a rugalmas biztonság elősegítésére irányul, és a termelési erők mozgósításával és az átmenet megkönnyítésével kíván reagálni a demográfiai változásokra és a globalizáció kihívásaira.

2. AKTÍV BEFOGADÁS: A TOVÁBBI INTÉZKEDÉSEK SZÜKSÉGESSÉGE

2.1. Társadalmi-gazdasági háttér: a szegénység és a munkanélküliség fennmaradása valamint a többszörösen hátrányos helyzetű személyek arányának növekedése

A munkába állás a legbiztosabb út, amely a munkaképes emberek számára kiutat jelent a szegénységből. Ennek elérése azonban nem sokkal vált könnyebbé a gazdasági növekedés és a foglalkoztatás növekedése hatására sem. A tartós munkanélküliség aránya továbbra is 3% körüli. A népesség 16%-át fenyegeti a szegénység (lásd a melléklet 1. táblázatát), ötből egy személy nem megfelelő körülmények között lakik. A jövőre nézve még aggasztóbb, hogy a szegénység által fenyegetett gyermekek aránya mintegy 19%, az iskolai oktatásból lemorzsolódóké pedig továbbra is magas, 15% körül mozog. A kereső nélküli háztartásokban élők aránya 2000 és 2005 között állandó, 10% körüli értéken maradt, majd ezt követően egy százalékponttal csökkent, ugyanakkor szinte nincs csökkenés (0,3 százalékpont) a kereső nélküli háztartások számában, ahol gyermekek is élnek.

A szegénység által fenyegettek halmozódó nehézségekkel és akadályokkal küszködnek: az utóbbi években új szociális kihívások jelentek meg, melyek a posztindusztriális gazdaságba való átmenettel, a globalizációval, demográfiai változásokkal és társadalmi tendenciákkal – pl. fokozódó individualizáció – függnek össze. A szegénység és a társadalmi kirekesztés realitása még összetettebbé vált: a halmozott hátrányok és nélkülözés, melyhez különféle kockázati tényezők – pl. alapvető erőforrások hiánya, családi problémák, tanulási képesség és digitális jártasság hiánya, rossz egészségügyi állapot, nem megfelelő és távoli lakhatás, az információs társadalomból való kirekesztődés, hiányzó szociális támogatás – társulnak, melyeket egyes esetekben etnikai megkülönböztetés is súlyosbít.

2.2. A minimáljövedelmi rendszerek megfelelőségét és hatályát tovább kell javítani

A minimáljövedelmi rendszerek vitathatatlanul kedvező hatást gyakoroltak a szegénység csökkentésére, habár egyes tagállamok esetében e hatás elenyésző volt. A számok tanúsága szerint a szociális transzferek általában jelentős hatással voltak a szegénység arányának csökkentésére: a transzfer előtti kockázat átlagosan 26% volt, míg azt követően 16%-ra csökkent (Melléklet: 2. táblázat).

Az adatok azt is jelzik, hogy a minimáljövedelmi rendszerrel nem rendelkező országokban (pl. Görögország, Olaszország) a szociális védelem kisebb kapacitással rendelkezik a szegénység csökkentése terén. E tények jelzik, hogy az 1992. évi tanácsi ajánlás továbbra is releváns, és végrehajtását javítani kell.

A legtöbb tagállamban és a különböző családtípusok legtöbbjében a szociális segély önmagában nem elegendő, hogy a kedvezményezett kikerüljön a szegénységből. A melléklet 3. táblázatával összhangban az Egyesült Királyság az egyetlen olyan uniós tagállam, ahol a lakhatással kapcsolatos ellátások figyelembe vételekor a szociális segélyben részesülők nettó jövedelme valamennyi háztartástípus esetén meghaladja a szegénységi kockázat uniós szinten meghatározott küszöbértékét, vagyis a háztartások medián jövedelmének 60%-át. Csak Dániában, Hollandiában, Svédországban és Írországban haladják meg a szociális segélyben részesülő egyszemélyes háztartások a szegénységi küszöböt. Más tagállamokban jóval alatta maradnak.

A minimáljövedelmi rendszerek hatékonyságát nem csupán az ellátások összege, hanem specifikus kialakításuk és a folyósításukhoz kapcsolódó rendelkezések is meghatározzák. Azok közül, akikre az ilyen rendszerek irányulnak, sokan nem részesülnek ezen ellátásokból, vagy azért, mert nem jelentik be jogosultságukat, vagy más okból kifolyólag (jogosulatlanság, az összegek téves kiszámítása, fizetési határidők, büntetések és felfüggesztések, az ellátás levonása hitel törlesztése céljából).

A becslések szerint a szociális segély felvételi aránya az Egyesült Királyságban, Franciaországban, Németországban és Hollandiában 40–80% között mozog[5]. Az uniós átlag komorabb képet mutat: a nem kereső, szegénységi kockázatban élő lakosság mindössze 18%-a részesül szociális segélyben (ezt az adatot azonban minősíteni kell, mert nem veszi figyelembe más típusú ellátások kézhezvételét[6]).

2.3. Az aktív munkaerő-piaci politikákkal való jobb összehangolás és a minőségi szolgáltatásokhoz való hozzáférés szükségessége

Az 1992. évi tanácsi ajánlás egyértelművé tette, hogy a minimáljövedelmi rendszereket össze kell hangolni a munkavállalás ösztönzőivel. Emellett a szegénység elleni eredményes küzdelem érdekében szélesebb stratégiába kell ágyazni őket, biztosítva, hogy a kedvezményezettek képzést, munkakeresési támogatást és megfelelő szociális támogatást kapjanak. Az eredmények alapján e három területen továbbra is súlyos hiányosságok tapasztalhatók, habár számos tagállam alapvető szerkezeti reformokat vezetett be.

A munkavállalás egyes esetekben továbbra sem kifizetődő

Az adózási és ellátási rendszerek kialakítása továbbra is jelentős visszatartó erőt jelent a munkaerőpiac bizonyos szegmenseiben a munkaerőpiacra való belépés terén, például a rossz fizetési kilátásokkal rendelkező, alacsony képzettségű munkavállalók esetében. Néhány tagállam már elkezdte olyan reformok végrehajtását, melyek célja, hogy a munkavállalást vonzóbbá tegyék a segélyezésnél, de ennél többre van szükség.

Az OECD legfrissebb adatai szerint (a munkanélküli ellátással összehasonlítva) az új munkával szerzett többletjövedelmet szinte valamennyi országban jelentősen, több mint 60%-kal csökkenti az átlagos adókulcs a vizsgált háztartástípusokban (Melléklet: 1. táblázat). Ez annak tudható be, hogy a munkakezdéssel a munkavállaló egyszerre adózik jövedelme után és veszíti el az eddig kapott ellátásokat. Ezzel a munkavállalástól való visszatartó hatással foglalkoznak a minimáljövedelmi rendszerek újabb szakpolitikai változásai is, melyek a megfelelő munkanélküli támogatást munkavállalói támogatással kombinálják, például az Egyesült Királyságban a dolgozó családoknak biztosított adójóváírással, Franciaországban pedig a tervezett revenu de solidarité active (RSA) révén.

A munkaerőpiacról leginkább kiszorultaknak személyre szabottabb, útmutató foglalkoztatási megoldásokra van szükségük

Az alapvető tanulási képességek hiányával vagy tartós munkanélküliséggel küzdő emberek nehézen tudják kihasználni a szokásos képzések vagy rehabilitációs szakpolitikák nyújtotta előnyöket. Ráadásul, még ha sikerül is munkába állniuk, támogató környezet hiányában továbbra is ingatag a helyzetük. A munkanélküliségből a foglalkoztatásba való átmenetről (beleértve a határozott időre szóló szerződéseket) szóló tanulmányok szerint a munkaképes korú lakosság egy bizonyos része munka nélkül marad, és számukra a korral fokozódik a munkanélküliség kockázata[7].

A kérdés megoldásához egyes tagállamok (pl. Hollandia) megkezdték a visszailleszkedést és rehabilitációt elősegítő politikájuk teljes átdolgozását. Más országok célzott munkaerő-közvetítési politikák fejlesztése felé fordultak, hogy a leginkább kirekesztetteket mikrohitelek, szociális gazdasági ösztönzők és más eszközök segítségével szólítsák meg. Az ilyen innovációkhoz általában integrált szolgáltatásnyújtás szükséges.

A szociális támogatás lehetővé tétele: a hiányzó kapocs

A megfizethető gyermekgondozás világos példa a munka világából leginkább kirekesztettek – például egyedülálló szülők – előtt tornyosuló akadályokra. Az OECD becslései szerint a nettó gyermekgondozási költségek az egyedülálló, két gyermeket nevelő szülő jövedelmének 12%-át teszik ki azon tagállamok felében, ahol ilyen adatok rendelkezésre állnak. Ez az összeg megközelítőleg azonos a munkanélküliségből keresőképessé válók nettó nyereségével, ha az egyedülálló szülők esetében alkalmazott maximális adókulcsot vesszük figyelembe; ez egyértelmű visszatartó hatást gyakorol a munkába állásra és szegénységi csapdát jelent.

Az egészség fontos tényező a munkaerő-piaci részvételhez. A krónikus egészségügyi problémákban szenvedők nem tudnak hosszú távra munkát vállalni[8] vagy sikeresen részt venni munkába állásra felkészítő képzésen. Ez különösen igaz a szegénységi kockázattal élőkre, akik az átlagosnál gyakrabban szenvednek egészségügyi panaszoktól és akik számára kevésbé elérhető az egészségügyi ellátás (Melléklet: 2. táblázat).

A megfelelő, állandó, önálló lakhatás szintén fontos feltétele lehet a munkaerőpiacon való maradásnak. Habár a hajléktalanságra és a nem megfelelő lakhatásra vonatkozó adatokat nehéz összegyűjteni, rendelkezésre áll néhány bizonyíték arról, hogy a jelenség egyre növekvő mértéket ölt, különösen a fiatal felnőttek körében, akiket az átlagosnál nagyobb arányban érint a munkanélküliség, vagy akiket ideiglenes vagy határozott idejű szerződéssel alkalmaznak. Az EU számos nem kormányzati szervezete foglalkozik a hajléktalanok szükségleteivel; ide tartozik az állandó foglalkoztatáson keresztüli támogatás is. Arról is beszámolnak azonban, hogy mindez a támogatás gyakran sikertelen a megfelelő, megfizethető lakhatás hiánya által előidézett ördögi kör következtében[9].

3. AZ AKTÍV BEFOGADÁS KÖZÖS ELVEKEN ALAPULÓ, INTEGRÁLT MEGKÖZELÍTÉSE

3.1. Az aktív befogadás integrált megközelítése

Az integrált megközelítés megtervezése

Az előző elemzés azt jelzi, hogy a munkaerőpiacról kiszorultak aktív befogadása olyan átfogó stratégia kialakítását és végrehajtását igényli, amely integrálja a megfelelő jövedelemtámogatást, a befogadó munkaerőpiacokat és a minőségi szolgáltatásokhoz való hozzáférést. A szakpolitika megtervezésekor meg kell határozni, mi az aktív befogadási stratégia három elemének ideális ötvözete; figyelembe kell venni a hátrányos helyzetűek társadalmi és gazdasági integrációjára gyakorolt közös hatásukat és lehetséges kölcsönhatásaikat, beleértve a szinergiákat és az esetleges kompromisszumokat.

Az aktív befogadási politikáknak az alább célkitűzésekkel való egységességet kell biztosítaniuk: 1) az alapvető jogok érvényesítésének támogatása; 2) a nemek közötti egyenlőség és esélyegyenlőség elősegítése; 3) a halmozottan hátrányos helyzetűek összetett nehézségeinek és a különböző, védelmet igénylő csoportok különleges helyzetének és szükségleteinek figyelembe vétele; 4) a területi kohézió javítása, figyelembe véve a helyi és regionális helyzetet; és 5) a szociális és foglalkoztatáspolitikák életciklus alapú megközelítésével való összhang a generációk közötti szolidaritás támogatása és a szegénység generációk közötti továbbadásának megállítása érdekében.

Az integrált megközelítés hatékonysága érdekében az állami hivatalok és szolgálatok közötti koordinációt erősíteni kell. Emellett a helyi, regionális, nemzeti és uniós hatóságoknak saját szerepük, hatáskörük és prioritásaik által szintén meg kell erősíteniük együttműködésüket. Emellett más releváns szereplőknek, beleértve a szegénység és szociális kirekesztés által érintett személyeket, a szociális partnereket, nem kormányzati szervezeteket és szolgáltatókat, aktívan együtt kell működniük a stratégiák fejlesztése, végrehajtása és értékelése terén.

3.2. Az aktív befogadás közös elvei

Az aktív befogadási politikáknak a különböző nemzeti helyzeteket kell tükrözniük, ugyanakkor az uniós tagállamok hasonló kihívásokkal néznek szembe, melyeket a 2. szakasz tárgyal részletesen. Ezért megfelelőnek tűnik uniós szintű konszenzus kialakítása az aktív befogadás közös elveinek meghatározásáról. Ezeket az elveket a Bizottság nyilvános konzultációinak és a Bizottságnak a tagállamokkal, illetve a tagállamoknak a szociális védelemmel foglalkozó bizottság ülésein egymással folytatott élénk eszmecseréi, valamint a foglalkoztatási bizottság aktív közreműködése alapozta meg. Ezek az elvek, amelyek a három területre vonatkoznak, segíthetik a tagállamokat abban, hogy eredményesebb és hatékonyabb integrált aktív befogadási stratégiáikat alakítsanak ki és hajtsanak végre. A júliusi megújított szociális menetrendben jelzetteknek megfelelően a Bizottság úgy véli, hogy az aktív befogadásról szóló ajánlás útmutatóul szolgálna a tagállamok számára integrált aktív befogadási stratégiájuk kidolgozásához.

3.3. A közös elvek érvényesítése és ellenőrzése uniós szinten

A siker érdekében az aktív befogadási stratégiák végrehajtását megfelelő módon kell összehangolni és ellenőrizni nemzeti és uniós szinten. E célból a Bizottság üdvözli a szociális védelemmel foglalkozó bizottság munkáját. A Bizottság azt javasolja, hogy a tagállamok év végére fogadják el a közös elveket meghatározó, mellékelt ajánláson alapuló tanácsi következtetéseket. E közös elvek alapján a Bizottság és a tagállamok a nyílt szociális koordinációs módszer keretében, a szociális védelemmel foglalkozó bizottsággal és a foglalkoztatási bizottsággal szorosan együttműködve közösen el tudják látni a koordinálás és ellenőrzés feladatait.

Ezt követően a szociális védelemről és társadalmi befogadásról szóló közös jelentésben, valamint a lisszaboni stratégia keretében be kell számolni az aktív befogadási stratégiák végrehajtásában elért eredményekről. Emellett a Bizottság kész meghozni a mennyiségi ellenőrzés mutatóinak javításához vagy létrehozásához szükséges intézkedéseket. A helyi hatóságok megfigyelőközpontjainak hálózata, melyet a Progress program finanszíroz, elemezni fogja az aktív befogadási stratégiák helyi szintű kialakítását és végrehajtását, elősegítve a kölcsönös tanulást.

[1] A Tanács 92/4541/EGK ajánlása (HL L 245., 1992.8.26., 46. o.) és 92/442/EGK ajánlása (HL L 245., 1992.8.26., 49. o.)

[2] SEC(2008)1896.

[3] COM(2006)44; COM(2007)620.

[4] A Tanács 16139/07 következtetései és a szociális védelemmel foglalkozó bizottság 2008. július 3-i, az aktív befogadásról szóló feljegyzése.

[5] Hernanz et al. (2004) Take-up of welfare benefits in OECD Countries: a review of the evidence; OECD Social, employment and migration WP no. 17.

[6] A Bizottság által megrendelt 2008. évi Ecory tanulmány az aktív befogadásról és Immervoll et al. (2004) Benefit coverage rates and household typologies: scope and limitations of tax-benefit indicators , OECD Social, employment and migration WP, 20. szám

[7] Foglalkoztatás Európában 2004 , 4. fejezet.

[8] Foglalkoztatás Európában 2005 , 5. fejezet.

[9] FEANTSA jelentés az Európai Parlament számára, 2008, és FNARS: „Manifesto for social inclusion” (A társadalmi befogadás kiáltványa), 2007.