A megbízhatósági nyilatkozatot alátámasztó információk

Az elszámolások megbízhatósága

13. A megbízhatósági nyilatkozat II. bekezdésében foglalt észrevételek a következő megállapításokon alapulnak.

14. A kibocsátott, de 2004 végén még be nem hajtott beszedési utalványok 18 millió EUR értékű összege nem foglalja magában a követelések teljes értékét. Mivel a Bizottság nem vizsgálta meg kellően (18) a kedvezményezetteknek kifizetett valamennyi előleget, nem tudja megállapítani a behajtandó összeg nagyságát. Az elszámolásra váró, megvizsgálandó előlegek (19) összegének nagyságát a Bizottság 2004. év végén nem határozta meg (20). 14. A Bizottság a pénzügyi szabályzat értelmében elemezte és módszeresen nyomon követte a behajtandó előlegeket. E nyomonkövetési intézkedéseket a pénzgazdálkodásról szóló jelentés külön fejezetben tárgyalja. A Bizottság továbbra is folytatni fogja e behajtások tárgyát képező előlegek összeszámolását.

15. A beszámolóban a kétes követelésekre képzett céltartalékként feltüntetett összeg (0,03 millió EUR) nem felel meg a behajthatatlan követelések (21) tényleges arányának a kibocsátott beszedési utalványok 18 millió EUR értékén belül. Az eredményszemléletű számvitel bevezetését követően 2005-től kezdve még szükségesebb lesz világossá tenni a behajthatatlan követelések és az ezekre képzett céltartalék szintjét (20). 15. A Bizottság egyetért a Számvevőszék észrevételeivel, és a 2005-ös pénzügyi évre tervezi e feladat végrehajtását.

16. 2004-ben a Bizottság befejezte a Stabex-alapok leltárját. Ezek az alapok ugyan már az AKCS-országok tulajdonát képezik, a pénzügyi beszámolóhoz csatolva mégis jelentés készül róluk (22), mivel a Bizottság társkezelésében vannak, és a helyi bankszámlákról történő kifizetéseket a Bizottság hagyja jóvá. A Stabex-alapok leltárjának következtetése szerint egyes AKCS-országokból már nem várható további információ, más országokban pedig – főként a közben eltelt idő miatt – már nem állnak rendelkezésre a kért információt tartalmazó bankszámlakivonatok vagy kifizetési feljegyzések. Ennek következtében a Bizottság megbízható dokumentumok híján nem igazolta a 832 millió EUR értéken megállapított banki egyenleg ismeretlen nagyságú részét. 16. A Bizottság – küldöttségei révén – világosabb képet szeretne kapni a Stabex-alapok felhasználásáról az éves Stabex-jelentések segítségével, amelyeket az átfogó jelentéstétel megkönnyítése érdekében egységes formátumban kell benyújtani. Miután lezárásra került a Stabex-alapok összeírása, a Bizottság országonkénti megközelítést alkalmaz – ami megfelel a Bizottság azon politikájának, amely szerint az AKCS-országokban a hatáskört átruházza a küldöttségekre – a helyzet tisztázása és az összes fennmaradó Stabex-alap lekötése, illetve kifizetése céljából.

Az elszámolások alapjául szolgáló ügyletek jogszerűsége és szabályszerűsége

17. A megbízhatósági nyilatkozat III. bekezdésében foglalt észrevételek a következőkön alapulnak: a) a felügyeleti és ellenőrzési rendszerek értékelése mind a Bizottság brüsszeli központi részlegeinél (a továbbiakban: BKR), különösen az EuropeAid-nél, mind négy küldöttségen (Ouagadougou, Conakry, Abuja és Georgetown) (23); b) az ügyletek részletes ellenőrzése okmányok és helyszíni vizsgálat alapján; c) az EuropeAid főigazgatója éves tevékenységi jelentésének és nyilatkozatának, illetve ezek összeállítási folyamatának vizsgálata.

18. A Számvevőszék hangsúlyozza, hogy a dolog természeténél fogva a Bizottság ellenőrzési környezetén kívül elkövetett szándékos szabályszegés és korrupció rendszeres feltárása a Számvevőszék ellenőrzési alapelveinek és standardjainak alkalmazása révén nem lehetséges.

A felügyeleti és ellenőrzési rendszerek értékelése

A felügyeleti és ellenőrzési rendszerek általános javulása

19. A Bizottság belső ellenőrzési standardjainak bevezetése 2004-ben jó ütemben folyt tovább mind a BKR-nél, mind a küldöttségeken, ami hozzájárult a felügyeleti és ellenőrzési rendszerek jobb működéséhez. A következő területeken azonban még előrelépésre van szükség (lásd 20–36. bekezdés).

A kockázatkezelés javult, de továbbra is túl általános jellegű

20. Évente kb. 2 500 millió EUR kerül nagyszámú szervezeten keresztül elköltésre. E rendkívül összetett környezetnek egyaránt szereplői öt főigazgatóság (külkapcsolatok, EuropeAid, ECHO, fejlesztés és költségvetés (24)), 44 küldöttség (majdnem mindegyik decentralizált) (25), a világ legszegényebb országai közé tartozó, gyenge közigazgatási struktúrájú (26) 76 partnerország, illetve több ezer, különböző irányítási képességű megvalósító szervezet (szerződésre lépő magáncégek, nem kormányzati szervezetek, nemzetközi szervezetek, helyi közigazgatási szervek stb.). 20. A Bizottság tudatában van annak, hogy az EFA kezelése bizonyos kockázatokat von maga után. A megerősített ellenőrzési és felügyelőrendszerek létrehozása és a rendszeres ellenőrzés lehetővé teszi e kockázatok csökkentését.

21. Az EuropeAid igyekezett a vonatkozó bizottsági utasításokat követve javítani működési és pénzügyi kockázatkezelését. 2003-ban az EuropeAid általános kockázatfelmérést végzett a külső fellépések egészére vonatkozóan (az EFA- t is beleértve), valamint sor került a felsőbb vezetők által végzett kockázat-önfelmérésre is. Az EuropeAid tehát ily módon azonosította a (2005. március közepével lezárult) átszervezéséből adódó, illetve az infrastrukturális projektek megvalósításával kapcsolatos kockázatokat.

22. Az egyes küldöttségek azonban nem azonosítják kellőképpen a külön pénzügyi kockázatokat (projektportfólió és személyzeti kapacitás, a NPE hivatali kapacitása, projektirányítási kapacitás). A küldöttségek tájékoztatást ugyan kapnak ezekről a kockázatokról, de arra nézve már nincs utasításuk, hogy miként mérjék fel és jelentsék ezeket. Ezért nem kerül sor az esetleges külön maradványkockázatok (27) megfelelő azonosítására és kezelésére sem. 22. A Bizottság már lépéseket tett a Számvevőszék által említett kockázatok azonosítására, különösen azzal, hogy 2004-ben bevezetésre került a küldöttségek kockázati önértékelésének szabványosított módszertana, amit 2005-től kezdve fognak alkalmazni. Ezen túlmenően meg kell jegyezni, hogy a projekt/program azonosításának és finanszírozásának folyamatához hozzátartozik a korlátok és a feltételek elemzése, ami szükséges a program/projekt sikeres végrehajtásához, beleértve a fenntarthatósági szempontokat (a végső kedvezményezett kapacitása). A projektek rendszeres ellenőrzése és a végrehajtás során (in cursu) történő értékelések lehetővé teszik a Bizottság számára, hogy meghozza a projekt javítását vagy módosítását szolgáló intézkedéseket. A hatáskör átruházása előtti ellenőrzési küldetések során az összes szükséges előfeltételt értékelték, beleértve a küldöttség képességét. Szükség esetén a Bizottság különleges kapacitáskiépítő intézkedésekkel támogatja a nemzeti programengedélyező (NAO) képességét.

Az ellenőrzési keret jobb kockázatkezelést igényel

23. Az ügyletek jogszerűségének és szabályszerűségének biztosítása leginkább a következő rendszerek hatékony működésén múlik: az AKCS-államok, a küldöttségek és az EuropeAid által gyakorolt technikai és pénzügyi felügyelet; az EuropeAid előzetes és utólagos ellenőrzései; a küldöttségek, az EuropeAid, illetve az EuropeAid belső ellenőrzési részlege által indítványozott ellenőrzések. Hatékonyabb kockázatkezelés révén egységesebb és alkalmasabb ellenőrzési keret lenne létrehozható. 23. A Bizottság folyamatosan dolgozik a kockázatkezelési megközelítés működésének és összeállításának további erősítésén, illetve javításán. A Bizottság úgy ítéli meg, hogy az EFA számára létrehozott ellenőrzési rendszerek összessége – a Számvevőszék által megállapítottaknak megfelelően – képes biztosítani az alapul szolgáló műveletek jogszerűségét és szabályszerűségét. Ez a rendszer lehetővé teszi a helyi hatóságok esetleges gyengeségeinek kiigazításához szükséges fellépést. A Számvevőszék részéről végrehajtott műveleti ellenőrzésnek köszönhetően egyébként beigazolódott, hogy a hibák nem anyagi jellegűek.

Haladás a technikai és pénzügyi felügyelet terén

24. A decentralizáció révén a projektek technikai és pénzügyi felügyeletére vonatkozó elsődleges felelősség a küldöttségekhez került át, míg az EuropeAid felelős az általános felügyeletért. E felügyelet alatt igen sokféle tevékenységet kell érteni, a bizonylatok dokumentáció alapján történő és helyszíni vizsgálatától kezdve a számviteli rendszer adatainak elemzéséig és az irányítás minden szintjének értékeléséig. Számos ehhez szükséges eszköz mind a küldöttségek, mind az EuropeAid rendelkezésére áll: a külső támogatások kezeléséről szóló jelentések (EAMR), a számítógépes információs rendszer (CRIS), a BKR és a hat földrajzi régió küldöttségei számára évenként megrendezett szemináriumok, a küldöttségek és a BKR-nél működő földrajzi koordinátorok közötti mindennapos kapcsolatok, az ellenőrzési listák, a BKR-nél dolgozók kiküldetései a küldöttségekre és fordítva.

25. Ezeknek az eszközöknek köszönhetően a felügyelet eredményessége alapjában kielégítő, ám mind a BKR, mind a küldöttségek eredményességét tovább fokozná feladataik és szerepük világosabb és részletesebb meghatározása. 25. A EuropeAid 2005 elején megtörtént átszervezésének célja a központ nyomon követési és támogató szerepének javítása.

A második szintű előzetes ellenőrzés kielégítően működik

26. Az EuropeAid 2003 második felében előzetes ellenőrzést vezetett be. Ez egy olyan napi minta dokumentumainak vizsgálatából áll, amelyet a programengedélyező felügyeletével elvégzett standard ellenőrzések (28) után végrehajtandóként engedélyezhető kifizetésekből és kötelezettségvállalásokból véletlenszerűen választanak ki. Ezzel a második szintű ellenőrzéssel az AKCS-országokért felelős igazgatóságot bízták meg, ami az esetek túlnyomó többségében szavatolja a programengedélyezőtől való függetlenséget (kivéve az éppen az igazgató által engedélyezett ügyleteket, különösen a költségvetési támogatás terén). Ennek az ellenőrzésnek a célja az, hogy segítsen hatékony átmenetet biztosítani a teljesen centralizált, illetve teljesen decentralizált (vagyis a programengedélyező ellenőrzése alatti) pénzügyi ellenőrzés között, valamint hatékony utólagos ellenőrzést létrehozni. A fakultatív előzetes ellenőrzést így 2005. március közepén, az EuropeAid átszervezése nyomán felfüggesztették.

27. A 2004-ben lebonyolított ügyletek 6 %-át vetették alá az előzetes ellenőrzésnek, amely ezek 6 %-ában tárt fel különböző típusú hiányosságokat, s ezzel lehetővé tette kiigazító intézkedések megtételét. Habár e hiányosságokat nem rangsorolták lehetséges kihatásaik szerint, annyi kitűnt, hogy ezek a legtöbb esetben egyes kevésbé jelentős belső eljárások be nem tartásából következtek. A Számvevőszék a második szintű előzetes ellenőrzésen átment ügyletekből véletlenszerűen kiválasztott, 23 elemből álló minta átvizsgálása után úgy találta, hogy az ellenőrzés néhány kisebb jelentőségű esetet kivéve hatékonyan működött.

Az utólagos ellenőrzést jobban kell dokumentálni

28. Az EuropeAid 2004 júniusában vezette be a már lebonyolított ügyletek ellenőrzésére szolgáló utólagos ellenőrzést. Ez pusztán az alátámasztó dokumentáció megvizsgálásából áll, és a kifizetések 3 %-ának ellenőrzésére irányul, ideértve az előlegek elszámolását (29). Az utólagos ellenőrzés célja az egyszeri és ismétlődő hiányosságok feltárása, a javítási eljárások lehetséges hatásának felmérése, illetve a kifizetések jogszerű és szabályszerű voltának további alátámasztása. Ez az ellenőrzés szűkebb célterületre irányul, mint a fakultatív előzetes ellenőrzés.

29. Elégséges munkaerő híján 2005. január végéig csak a 2004-es év első három negyedévének megfelelő kvótát, vagyis a célul tűzött 3 % helyett a kifizetési ügyletek 1 %-át sikerült ellenőrizni. 29. Habár az információs rendszerekkel ellenőrzött pénzügyi műveletek száma a kitűzött 3 % alatt van, az utólagos ellenőrzések a 2004-es műveletek teljes pénzügyi volumenének 14 %-ára terjedtek ki.

30. A Számvevőszék az utólagos ellenőrzés által vizsgált ügyletek közül kiválasztott, 51 elemből álló minta átvizsgálása után úgy találta, hogy az ellenőrzés néhány kisebb jelentőségű esetet kivéve megfelelő hatékonysággal működött. Az ellenőrzés azonban további bizonyossággal is szolgálhatott volna, ha kiterjed a pénzügyi kötelezettségvállalásokra is, és ha részletes ellenőrzési listák összeállítása révén biztosították volna az ellenőrzések egységességét és dokumentáltságát. 30. A műveletek utólagos központosított ellenőrzési rendszerének bevezetése, illetve e rendszer jellemzőinek meghatározása a reziduális kockázat értékeléséből, valamint az utólagos központosított ellenőrzés, illetve az ellenőrzési rendszer egyéb összetevőinek összeállításából adódik. A végrehajtási eljárás tervezi, hogy mind az ellenőrzés, mind a végrehajtás minden egyes lépését nyomonkövetési adatfájlban rögzítsék.

A pénzügyi ellenőrzés mint az irányítás-ellenőrzési tevékenységek része

31. Az érvényes jogszabályoknak való meg nem felelés – ami a kiadások támogathatatlanságát okozza – főleg a projektirányítás szintjén fordul elő, mivel ezt a legtöbb esetben a gyenge irányítási kapacitású AKCS-országok közigazgatási szervei végzik. Az ilyen hiányosságok feltárásának alapvető eszközei a „beszámoló hitelesítése” formájában történő ellenőrzések, míg a „rendszerellenőrzésekből” a pénzügyi irányítás javítására nézve, illetve a jövőbeni hiányosságok kockázatát csökkentendő szűrhetnek le tanácsokat a projektirányítók. Ellenőrzéseket kezdeményezhetnek maguk a projektirányítók, az NPE, a küldöttség és a BKR; az első két esetben az ellenőrzést a projekt finanszírozza, az utóbbi kettőben az EFA igazgatási alapja (30). Az AKCS-országokkal kötött pénzügyi megállapodások egyre gyakrabban kötik ki, hogy a projektirányítók és az NPE kezdeményezzenek ellenőrzéseket, különösen a programbecslés beszámolója hitelesítésének érdekében. Ezen túlmenően a szerződéskötésekre érvényes új általános feltételek (31) értelmében a kilencedik EFA projektjeire vonatkozóan a küldöttségek és a BKR ellenőrzéseket is kezdeményezhet a projektre szánt alapokból.

32. Az EuropeAid 2004-ben javította ellenőrzési működését. Olyan átfogó ellenőrzési stratégiát dolgozott ki, amelyet mind az EuropeAid, mind a küldöttségek alkalmazhatnak a kilencedik EFA projektjeire; az elvégzendő ellenőrzések kijelölését segítő kockázati kritériumokat határozott meg; az ellenőrök számára standard feladatmeghatározásokat bocsátott ki; hat ellenőrzés-támogató helyszíni látogatást tett a küldöttségeken; kidolgozott két tevékenységi jelentést, és működésbe helyezte a CRIS-Audit nevű, ellenőrzés-támogató és -felügyelő számítógépes rendszert. Az EuropeAid által 2004-ben befejezett ellenőrzések (32) azt mutatták ki, hogy a kiadások 2 %-a volt támogathatatlan. További, szabályszegés konkrét gyanúja miatt indított ellenőrzések nagy arányban tártak fel támogathatatlanságot vagy bizonylathiányt. Ezeknek az ellenőrzéseknek köszönhetően több ismerettel rendelkezünk az EFA megvalósításának jogszerűségéről és szabályszerűségéről. 32. A EuropeAid tényleges erőfeszítéseket tett a pénzügyi ellenőrzésekről szóló információt illető jelentés és a konszolidáció tekintetében. A felügyeleti munkákat is elindították, amelynek irányítása központilag történik.

33. Nincs azonban központi áttekintés arról, hogy milyen lefedettséget biztosítanak a küldöttségek és a nemzeti programengedélyezők által kezdeményezett ellenőrzések, illetve hogy időben kerül-e sor ezekre. Mindezen ellenőrzések utóéletét sem kísérik központilag figyelemmel, és nem lehetséges hatékonyan kimutatni, hogy mely esetekben nem követte az ellenőrzést elégséges intézkedés (például ha az ellenőrök túlfizetés esetén nem bocsátottak ki beszedési utalványt). Az ellenőrzések kezdeményezését megelőző kockázatelemzés főként minőségi kritériumokon alapul. A CRIS-Audit a fentebb leírt hiányosságok közül többet is kiküszöbölhetett volna, különösen a lefedettség és az utókövetés terén, ám a rendszer – noha már 2003-ban kísérleti szakaszban működött – még ma sem szolgál minden elvárt eredménnyel. 33. A kockázatelemzésre épülő és központilag irányított 2004-es ellenőrzési terv szerint a EuropeAid által kifejlesztett módszertanban ajánlott kifizetések több mint 5 %-át ellenőrizték. A székhely 2004-es ellenőrzési terve 35, a küldöttségé pedig 426 pénzügyi ellenőrzést foglalt magában. A pénzügyi ellenőrzések nyomon követése és a beszedési utalványok esetleges kiállítása a decentralizált küldöttségek felelőssége alá tartozik. Mindazonáltal a EuropeAid szúrópróbaszerű vizsgálatok segítségével biztosítja az említett pénzügyi ellenőrzések, illetve azok nyomon követésének (beszedési utalványok esetleges kiállítása) elégséges minőségét. A CRIS-ellenőrzés 2003-ban még ténylegesen kísérleti stádiumban volt, 2004 áprilisában vált működőképessé, és 2004 júniusától állították a felhasználók rendelkezésére. Az AKCS-országokban működő küldöttségek akkor tudják majd teljes mértékben használni a modult, amikor az EFA számviteli rendszerét átállították a CRIS-re.

A küldöttségek belső ellenőrzéséért viselt felelősségnek jobban meg kell egyeznie a pénzügyi szabályzat előírásaival

34. A vezetői hierarchia (line management) elvének megfelelően az EuropeAid főigazgatója egy igazgatóra ruházta át az EFA pénzügyi megvalósításának hatáskörét és felelősségét. Az igazgató a decentralizáció keretében e hatáskör és felelősség legnagyobb részét – a költségvetési támogatás kifizetésére vonatkozó döntést kivéve – a küldöttségvezetőkre ruházta tovább. Ugyanezen elv alapján a küldöttségvezetők ennek az igazgatónak, ő pedig az EuropeAid főigazgatójának tartozik felelősséggel (a pénzügyi szabályzat 21. cikkének (1) bekezdése és 25. cikke). Ez az elszámolási kötelezettség többek között a belső ellenőrzési rendszer hatékony működésére vonatkozik, amely a Bizottság belső ellenőrzési standardjain alapul.

35. A küldöttségek a belső ellenőrzésükre vonatkozóan önértékelést hajtanak végre, de a vezetői hierarchia fent említett elvével ellentétben a küldöttségvezetők erről nem az EuropeAid igazgatójának, hanem a külkapcsolati főigazgatóság egy igazgatójának tartoznak beszámolni, mert igazgatási értelemben valamennyi küldöttségi alkalmazott ennek a főigazgatóságnak az alárendeltségébe tartozik. Ennek az az oka, hogy egy küldöttség belső ellenőrzése nemcsak a működési kiadásokra terjed ki (bár ez teszi ki a legjelentősebb részt), hanem az igazgatási kiadásokra is, illetve az, hogy a küldöttségi alkalmazottak más – elsősorban a fejlesztési és kereskedelmi – főigazgatóságtól is kaphatnak utasításokat. Mivel tehát az EuropeAidnek kell ugyan gondoskodnia a küldöttségek belső ellenőrzésének megvalósításáról, mégsem tartozik érte beszámolási felelősséggel, megeshet, hogy a felmerült hiányosságok kiküszöböletlenül maradnak. 35. A különböző főigazgatóságok közötti felelősségmegosztás miatt a belső ellenőrzési önértékelések esetében a jelenlegi szabályozás a küldöttségekre nézve egységes és következetes utasításokat biztosít. A küldöttségek belső ellenőrzésére vonatkozó önértékelési módszertanról a központi pénzügyi szolgálat segítségével a Külkapcsolati Főigazgatóság döntött, amihez alapul szolgált a EuropeAidet magában foglaló, szolgálatokat átfogó csoport. Az eredményeket a megfelelő nyomon követés céljából minden érintett szolgálattal (Külkapcsolati Főigazgatóság, EuropeAid, Fejlesztési Főigazgatóság) közlik. Az éves önértékelés nem az egyetlen elem, amely alátámasztja a küldöttségvezetőnek mint továbbadott felhatalmazás által engedélyezésre jogosult tisztviselőnek a EuropeAid illetékes igazgatója felé történő elszámoltathatóságát. A továbbadott felhatalmazás által engedélyezésre jogosult tisztviselők chartájában előírt rendelkezések értelmében a küldöttségvezetőnek kötelessége rendszeresen értesíteni a központot azon tevékenységek és források végrehajtásáról, amelyek esetében továbbadott felhatalmazás révén hatáskörrel rendelkezik, illetve azon irányítási és ellenőrzési mechanizmusok működésében felmerülő bármely problémáról, amelyeket felelőssége mentesítése céljából alakított ki. A EuropeAid felügyeli a küldöttségekben lebonyolított belső ellenőrzéseket, és elszámoltatható a külső támogatások végrehajtásához kötődő esetleges gyengeségek megoldását illetően.

Az EuropeAid főigazgatójának tevékenységi jelentése nem említi a belső ellenőrzés jelentős hiányosságait

36. Az EFA korábbi éveihez hasonlóan az EuropeAid főigazgatója ezúttal is úgy nyilatkozott, hogy ésszerű bizonyosságra tett szert az elszámolások alapjául szolgáló ügyletek jogszerűségét és szabályszerűségét illetően. Tevékenységi jelentésében azonban érdemes lett volna megemlítenie a belső ellenőrzés legjelentősebb hiányosságait, egyrészt a számvevőszéki ellenőrzés által feltártakat (lásd 19–35. bekezdés), másrészt azokat, amelyekről a küldöttségek számoltak be a külső támogatások kezeléséről szóló jelentéseikben (EAMR). 2004-ben 52 ilyen jelentés született. A küldöttségek többek között arra hívták fel a figyelmet, hogy egyes ellenőrzések és az ezek ajánlásai nyomán hozott intézkedések – akárcsak egyes NPE-k irányítási kapacitása – elégtelenek voltak, s hogy mindez megnövelte a küldöttségi alkalmazottak leterheltségét. E témák összevont feldolgozása azonban nem vezetett ahhoz, hogy az EuropeAid főigazgatójának tevékenységi jelentése megfelelően és átfogó módon tárgyalja ezeket. Lehetséges tehát, hogy a jelentés ezeknek a belső ellenőrzésre gyakorolt hatását sem vette teljes mértékben figyelembe. 36. A központban működő illetékes felelős szervezeti egység rendszeresen nyomon követi a külső támogatás kezeléséről szóló jelentéseket (EAMR-ek). Szükség esetén a küldöttségekkel helyreállító intézkedésekről állapodnak meg és hajtanak végre. A központ felhatalmazás által engedélyezésre jogosult tisztviselői (igazgatók) jelentést tesznek a küldöttségek által felvetett legfontosabb kérdéseket illető nyomon követésről, és adott esetben utalnak azokra a problémákra, amelyek a EuropeAid főigazgatójának különös figyelmét igénylik.

Az ügyletek ellenőrzése

37. Az előzetes (23) és utólagos (51) ellenőrzéseknek (lásd 27. és 30. bekezdés) alávetett kifizetésekből és az ezeknek megfelelő pénzügyi kötelezettségvállalásokból kiválasztott, 74 elemből álló mintát a Számvevőszék arra is felhasználta, hogy pusztán az alátámasztó bizonylatok alapján ellenőrizze a jogszerűséget és szabályszerűséget. A 2004-ben hat AKCS-államban végzett ellenőrzésekből egy további, 26 kifizetésből és az ezeknek megfelelő pénzügyi kötelezettségvállalásokból álló eldöntött mintát választottak ki és ellenőriztek jogszerűség és szabályszerűség tekintetében helyszíni – egészen a megvalósító szintig terjedő – vizsgálat révén, a beruházások, beszerzések és szolgáltatások valódiságát is tanúsítandó.

Az egyedi jogi kötelezettségvállalásokkal és a kifizetésekkel kapcsolatos hiányosságok nem tekinthetőek lényegesnek

38. A jogi kötelezettségvállalások és kifizetések jogszerűségének és szabályszerűségének ellenőrzése közben feltárt hiányosságok sem gyakoriságuk, sem pénzügyi kihatásuk tekintetében nem tekinthetőek lényegesnek. Ezeken kívül az eljárások megvalósításával kapcsolatos számos szokásosnak mondható hiányosság is előfordult. Mindezek együttes előfordulása megerősíti a belső ellenőrzés fent említett hiányosságainak meglétét, és jelzi, hogy hol szükséges még javítás. 39. Az egyedi pénzügyi kötelezettségvállalásokat illetően a következő típusú hiányosságok fordultak elő: megfelelő előzetes engedélyezés nélküli eltérés a közbeszerzési pályázatok meghirdetését előíró szabálytól; szerződéseknek a pénzügyi megállapodásban rögzített határidő utáni vagy nem szabályszerű aláírása; a programbecslésben pontatlanul szereplő támogathatósági kritériumok. 40. A kifizetéseket illetően a következő típusú hiányosságok fordultak elő: programbecslés-irányítási célokra megelőlegezett pénzösszegek engedély nélküli ideiglenes befektetése; támogathatatlan kiadások; késedelmes kifizetések, azzal a lehetséges kockázattal, hogy késedelmes kamat miatti kártérítési igények merülnek fel; bizonylatokkal alá nem támasztott támogatási kiadások. 38–40. Mivel a EuropeAid tisztában van azzal, mennyire kockázatokkal teli az a környezet, amelyben az EFA végrehajtása történik, a belső ellenőrzések minőségének és hatékonyságának javítása érdekében rendszeresen újraértékeli és kiigazítja a kockázatra vonatkozó megközelítését és a pénzügyi mozgások pályáit. Az ebből eredő hatékonyságot igazolja az, hogy a Számvevőszék csak kevés esetben állapított meg hibát.

Költségvetési támogatási műveletek

41. Az EFA-nak a közvetlen költségvetési támogatásra vonatkozó jogi szabályozása meglehetősen tág értelmezési teret hagy és különböző kivételeket tesz lehetővé. Az elszámolások alapjául szolgáló ügyletek jogszerűségére és szabályszerűségére vonatkozó számvevőszéki ellenőrzések tehát annak vizsgálatából állnak, hogy megfelelően felmérte-e a Bizottság a vonatkozó feltételeket. Az egyes pénzügyi kötelezettségvállalások jóváhagyásakor elvégzett kezdeti felmérések továbbra sincsenek elég pontosan, a Cotonou-i Megállapodás 61. cikkének (2) bekezdésében felsorolt egyes szempontok fényében szabványosítva. Ez az alakiság azért lényegi fontosságú, különösen a közpénzkezelés átláthatóságát, megbízhatóságát és eredményességét illetően, mert ennek híján utólag már lehetetlen kimutatni, hogy javult-e az irányítás, pedig a kimutatható javulás előfeltétele a további támogatásnak. 41. A Bizottság által alkalmazott feltételrendszer részben objektív módon ellenőrizhető és mérhető mutatókra támaszkodik, csökkentve ezáltal a szabad megítélés mozgásterét. A Bizottság törekedni fog arra, hogy a finanszírozási javaslatokban a Cotonou-i Megállapodás 61. cikke (2) bekezdésének értelmében világosabban kidolgozza a kedvezményezett ország támogathatóságát. Jelenleg minden finanszírozási javaslat tartalmaz egy mellékletet, amely elemzi az államháztartás irányításának legfőbb területeit és az ügyben a megoldandó problémákat. A fenti cikkben kifejtett feltételek de facto ide tartoznak, azonban igaz, hogy mindez világosabb módon is történhetne.

A felügyeleti és ellenőrzési rendszerek teljesítményének alakulása

42. Az összes fenti észrevételt mutatók táblázatába kell foglalni, amely lehetővé teszi a felügyeleti és ellenőrzési rendszerek teljesítménye alakulásának értékelését (lásd 3. táblázat ). 42. A Bizottság az alábbi észrevételeket kívánja megtenni: — A 3. táblázat 1.2. pontja vonatkozásában: A Bizottság a pénzügyi szabályzat értelmében elemezte és módszeresen nyomon követte a behajtandó előlegeket. A jövőben az eredményelszámolás elvének elfogadását követően a behajthatatlan követelések esetében a Bizottság szándékozik elvégezni a céltartalékok kiszámolását.

3. táblázat – EFA DAS 2004: Az ellenőrzés eredményeképpen megállapított mutatók 1 FŐBB ÉSZREVÉTELEK – A HELYZETBEN BEÁLLT VÁLTOZÁSOK 2002 2003 2004 Észrevételek Szükséges intézkedések Észrevételek Szükséges intézkedések Észrevételek Szükséges intézkedések 1.1 A költségvetési támogatás végrehajtása Az AKCS-országok közpénzkezelésének minőségére vonatkozó információk hiányában a Számvevőszék nem tud véleményt adni a költségvetési támogatások felhasználásáról Javítani kell az AKCS-országok közpénzkezelésére vonatkozó információkon A Bizottság több információt adott az AKCS-országok közpénzkezelésének bizottsági felügyeletéről, különösen a 2003-as pénzügyi évről szóló pénzügyi gazdálkodási beszámolójában Folytatni kell a tájékoztatás javítását e kulcsfontosságú tárgykörről A Bizottság a pénzeszközöket már a feltételek (részben teljesítménymutatók) elérésének vizsgálata alapján adja Nem szükséges további intézkedés 1.2 Előlegek és egyéb visszatérítendő összegek elszámoltatása, valamint céltartalék képzése a kétes követelésekre Az előlegek és a visszatérítendő összegek nem szerepelnek megbízhatóan a könyvelésben A hiányosságokat ki kell javítani Nagyon rossz a 18 hónapnál régebbi előlegek (400 millió EUR) elszámoltatásának, valamint a visszatérítendő összegek (27,5 millió EUR) kezelésének intézése Javítani kell az elszámolandó előlegek és a visszafizettetendő összegek azonosításának, nyilvántartásának és nyomon követésének eljárásait Nagyon rossz a 18 hónapnál régebbi előlegek elszámoltatása, valamint a visszatéríttendő összegek behajtásának intézése. A kétes követelésekre képzett céltartalék nem tükrözi a behajthatatlan követelések szintjét Javítani kell az el nem számoltatott előlegek nyomon követését. Ki kell számolni és módosítani kell a kétes követelésekre képzett céltartalék összegét 1.3 A Stabex-alapok leltára és felhasználása A könyvelésben nem szerepel a Stabex-alapok felhasználása A hiányosságokat ki kell javítani, tekintettel arra, hogy a Bizottság osztozik az alapok felhasználására vonatkozó felelősségben A Bizottság nem képes megállapítani, hogy mire használják fel a Stabex-alapokat (a Lomé IV. 212. cikke), továbbá a banki átutalások jóváhagyása nem megfelelő A nemzeti programengedélyezőktől be kell szerezni a Stabex-alapok felhasználásáról szóló valamennyi jelentést, továbbá szigorítani kell a banki átutalások belső ellenőrzését A Stabex-alapok leltározása lezárult, de a bankszámlákon rendelkezésre álló pénzösszegek nem megbízhatóak (832 millió EUR). A Stabex-alapok felhasználására vonatkozó információ nem elegendő A vizsgálatokat tovább kell folytatni, hogy megbízhatóbb számadatokat lehessen kapni a bankszámlákon rendelkezésre álló alapokról. Be kell szerezni az alapok felhasználásáról szóló jelentéseket 1.4 Kockázatkezelés Nem készült felmérés Nem készült felmérés Nem készült felmérés Nem készült felmérés A központi kockázatkezelés túl általános a kockázati veszély meghatározására, főként az ACSK-országokat illetően Javítani kell a kockázatkezelést az egyes kockázatok azonosítása érdekében 1.5 Utólagos ellenőrzés Nem készült felmérés Nem készült felmérés Nem készült felmérés Nem készült felmérés Az ellenőrzött ügyletek száma korlátozott volt a rendelkezésre álló emberi erőforrások korlátozottsága miatt. Az ellenőrzések eredményessége megfelelő volt, ám a vizsgálatokat nem dokumentálják megfelelően Javítani kell az ellenőrzések dokumentálását 1.6 Ellenőrzés az irányítási ellenőrző tevékenységek részeként Nem készült felmérés Nem készült felmérés Nem készült felmérés Nem készült felmérés Nem vetik össze központilag az ellenőrzések lefedési arányát, és nem felügyelik központilag az ezek ajánlásai nyomán hozott intézkedések megvalósulását Javítani kell az ellenőrzéseket támogató és felügyelő számítógépes rendszer, a CRIS-Audit funkcionalitását 2 FELÜGYELETI ÉS ELLENŐRZÉSI RENDSZEREK 2002 2003 2004 PÉNZÜGYI ELLENŐRZÉSEK ÁTTEKINTÉSE Gyakoriság (a) Gyakoriság (a) Gyakoriság (a) 2.1 A feladatmeghatározás nem adja meg pontosan, hogy milyen jellegű kiadások nem támogathatóak. gyakori eseti eseti 2.2 Az ellenőrzési jelentés nem számszerűsíti pontosan a vizsgált kiadásokat, illetve a támogatható és nem támogatható kiadások összegét. gyakori eseti eseti 2.3 A külső ellenőrök által feltárt nem támogatható kiadások behajtására irányuló intézkedések nem kielégítőek. gyakori gyakori eseti BELSŐ ELLENŐRZÉSI RENDSZEREK BRÜSSZELBEN A felügyeleti és ellenőrzési rendszerek értékelése (b) A felügyeleti és ellenőrzési rendszerek értékelése (b) A felügyeleti és ellenőrzési rendszerek értékelése (b) 2.4 Az alapul szolgáló ügyletekre vonatkozó, kiválasztott belső ellenőrzési standardok megvalósulásának valós szintje B B/A B/A BELSŐ ELLENŐRZÉSI RENDSZEREK AZ AKCS-ORSZÁGOKBAN (KÜLDÖTTSÉGEK ÉS NEMZETI KÖZIGAZGATÁSI SZERVEK) (33) (34) (35) 2.5 A közbeszerzések általános értékelése B B/A B/A 2.6 A kifizetések általános értékelése B B/A B/A 2.7 Az ellenőrzések általános értékelése B B B 2.8 A visszatéríttetések általános értékelése C C C/B 2.9 A könyvvitel általános értékelése B B/A B/A 2.10 A felkeresett országok általános értékelése B B B (a) Gyakoriság (előfordulás) ritka eseti gyakori (b) Értékelés A. Megfelelően működik, kisebb javításokra szorul B. Működik, de javításokra szorul C. Nem működik megfelelően Forrás: Számvevőszék.

— A 3. táblázat 1.6. pontja vonatkozásában: A kockázatelemzésre épülő és központilag irányított 2004-es ellenőrzési terv szerint a EuropeAid által kifejlesztett módszertanban ajánlott kifizetések több mint 5 %-át ellenőrizték. A székhely 2004-es ellenőrzési terve 35, a küldöttségé pedig 426 pénzügyi ellenőrzést foglalt magában.

III. – FEJEZET A KORÁBBAN TETT ÉSZREVÉTELEK HASZNOSULÁSA

Az EFA által finanszírozott infrastrukturális tevékenység

43. Az EFA-finanszírozású infrastrukturális munkálatok végrehajtásáról szóló, 8/2003. sz. különjelentésében (36) a Számvevőszék kiemelte, hogy javítani kell a kivitelezési szerződések megvalósításának felügyeletén; különösen a szerződések és tényleges megvalósításuk között észlelt eltéréseket szükséges csökkenteni. E célból a Számvevőszék a következőket javasolta a Bizottságnak: a) biztosítson világosabb feltételrendszert a szerződések alapjául szolgáló tanulmányokat készítő tanácsadóknak, és bízzon rájuk több felelősséget; b) fektessen nagyobb hangsúlyt a folyamatban lévő munkálatok közben bekövetkező változásokra, és kezelje gyorsabban a megvalósítással kapcsolatos gondokat és panaszokat; c) a decentralizációs folyamat részeként szervezze át úgy központi részlegeit, hogy azok hatékonyabban tudják támogatni a küldöttségeket; d) szenteljen több figyelmet a munkálatok megvalósíthatóságára és tartósságára kiható kapcsolódó intézkedéseknek, és vizsgálja meg újból a kivitelezési szerződések végrehajtására vonatozó általános feltételeket (37).

A költségvetés elfogadásáért felelős hatóság álláspontja

44. Az Európai Parlament tudomásul vette a Számvevőszék ajánlásait. A Tanács (38) üdvözölte, hogy a Bizottság már meg is kezdte az ajánlások megvalósítását. A Tanács külön ajánlotta az AKCS-országoknak nyújtott támogatás növelését (különös tekintettel a már létrehozott infrastruktúra fenntartására), valamint az előkészítő tanulmányokra vonatkozó ellenőrzések javítását (a tanácsadók pénzügyi felelősségének tisztázása, szorosabb felügyelet, pontosabb feladatmeghatározás).

Az ajánlások bizottsági megvalósítása

45. Mind a Bizottságnak a hatodik, hetedik, nyolcadik és kilencedik Európai Fejlesztési Alap 2003-as pénzügyi irányításáról szóló jelentésből, mind az erre a területre vonatkozó korlátozott számvevőszéki vizsgálatból az tűnt ki, hogy a Bizottságnak szándékában áll követni a Számvevőszék főbb ajánlásait.

46. A Bizottság jelenleg már több felelősséget ruház a tanácsadókra, amennyiben egyazon tanácsadót alkalmaz a feladatnak mind a tervezési, mind a felügyeleti szakaszára. Arról is bizottsági döntés született, hogy a tanulmányokat még azelőtt be kell fejezni, hogy a finanszírozási javaslatokat benyújtanák az EFA-Bizottságnak. Egyes küldöttségek nehezen fogadták el az új munkamódszert, mivel az késlelteti az ügyletek kötelezettségvállalásának elszámolását. Az irányító központ azonban úgy határozott, hogy a küldöttségeket rábírja az új intézkedés tiszteletben tartására, mégpedig azzal, hogy a tanulmányok befejezetlensége esetén az érintett projektekkel kapcsolatos több finanszírozási döntést későbbre halaszt. Ennek eredményeképpen a kötelezettségvállalások összege csökkent. 47. Korai volna még nyilatkozni arról, hogy figyelembe vették-e a vitás ügyek korai kezelésére vonatkozó ajánlást: a számítógépes irányítás rendszerben (CRIS) nincs erre vonatkozó információ, az irányító központ pedig nem felügyelte ezt a területet. 48. Az EuropeAid különböző részlegeinek átszervezésére vonatkozó intézkedések 2005. március 16-án léptek életbe. Az új „Infrastruktúra” egység fő feladata, hogy tanácsokkal lássa el és támogassa a küldöttségeket. Ez az átszervezés hasznosan egészíti ki a vége felé közeledő decentralizációs folyamatot, és az érintetteknek nyújtott képzéssel együtt várhatóan megkönnyíti a Számvevőszék ajánlásainak megvalósítását. 49. A kapcsolódó intézkedésekre vonatkozó, a Tanács által átvett számvevőszéki ajánlást (karbantartás, a tengelyterhelés ellenőrzése, közúti közlekedésbiztonság és környezetvédelem) illetően a Bizottság nem vezetett be új szabályokat, mert úgy ítélte meg, hogy az intézkedések már megvalósultak. Habár az útalapok (külön útkarbantartási alapok) forrásai nem mindig elégségesek, általában rendelkezésre bocsátják őket – ezt a folyamatot a Bizottság ellenőrzi, különösen a költségvetési támogatás keretében. Ezen alapok működését azonban jelentős szervezeti gondok hátráltatják (pl. ott, ahol inkább az infrastruktúra finanszírozására, mint karbantartására használják fel őket). 46–49. Az infrastruktúra-projektről szóló, 2003. júliusi számvevőszéki különjelentést követően a Bizottság 2004 februárjában felszólította a küldöttségeket az alábbi négy intézkedés lényegi meghozatalára, annak érdekében, hogy a Számvevőszék által említett problémák ne ismétlődjenek meg: (1) az összes tanulmányt le kell zárni a finanszírozási javaslat EFA-Bizottság elé terjesztése előtt; (2) a munkák tervezéséhez és felügyeletéhez ugyanazt a tanácsadó céget kell alkalmazni; (3) szükség esetén a felfüggesztési záradékhoz kell folyamodni; (4) a vállalatok panaszait folyamatosan kell kezelni.

50. Végül a Számvevőszék azt is javasolta, hogy vizsgálják felül a szabályozást, ami konkrétan azt is lehetővé tette volna, hogy a kivitelezési ajánlati felhívásokat felfüggesztési záradékkal tegyék közzé, a finanszírozási javaslatoknak az EFA-Bizottság elé történő beterjesztése előtt. A jelenlegi szabályozás (39) a felfüggesztési záradék alkalmazását kivételes és kellően megindokolt esetekre tartja fenn. Ez a felülvizsgálat 2002-ben kezdődött, de 2004 végéig még nem fejeződött be teljesen. 50. A Cotonou-i Megállapodás 2005. júniusi felülvizsgálatakor beillesztésre került egy új cikk (19b.), amely a Számvevőszék által ajánlott irányba mutat (tendereljárás felfüggesztési záradékkal).

Következtetés

51. A Bizottság első lépésben meghatározta, hogy mely főbb intézkedések szükségesek a Számvevőszék ajánlásainak megvalósításához. A Bizottságnak most további késedelem nélkül biztosítania kellene, hogy valamennyi elfogadott intézkedés csakugyan megvalósul, konkrétabban pedig meg kellene fontolnia a Tanács azon ajánlását, amely szerint a kedvezményezett országokat igazgatási és technikai kapacitásuk erősítése érdekében intézményi támogatásban kell részesíteni. 51. A Bizottság teljes mértékben csatlakozik a Számvevőszék ajánlásához, és a fent leírt intézkedéseket hozta és hozza meg. Az intézményi támogatási intézkedések figyelembevételét módszeresen elemzik az azonosítási és projekttervezési fázisban. Amennyiben ez – mint a legtöbb esetben – igazolt, automatikusan bekerül a projektbe.

IV. FEJEZET – A SZÁMVEVŐSZÉK ÁLTAL A LEGUTÓBBI ZÁRSZÁMADÁSI ELJÁRÁS ÓTA KÖZZÉTETT KÜLÖNJELENTÉSEK FŐ ÉSZREVÉTELEI

10/2004. sz. különjelentés az EK külső támogatásai irányításának a bizottsági küldöttségekhez történő decentralizálásáról

52. Ezt a különjelentést a Számvevőszéknek az általános költségvetésből finanszírozott tevékenységekről szóló éves jelentésének 7. fejezete foglalja össze.

2/2005. sz. különjelentés az EFA-ból az AKCS-országoknak nyújtott költségvetési támogatásokról, ill. a közpénzkezelési reform területének a Bizottság általi kezeléséről

53. A Bizottság költségvetési támogatást utal ki egyes AKCS-országoknak, amennyiben azok reformok útján tökéletesítik pénzügyi irányítási rendszerüket. A Bizottság olyan eszközöket fejlesztett ki, amelyek nemcsak kezdeti látleletet adnak a közpénzek kezelésének, illetve a javasolt reformoknak a minőségéről, hanem a közpénzkezelés változásait és e reformok előrehaladását is értékelik.

54. Az egyéb adományozókkal, különösen a Világbankkal és a Nemzetközi Valutaalappal összhangban alkalmazott elemzési és nyomon követési eszközök viszonylag teljes körű információval látják el a Bizottságot, amely így megfelelő válaszintézkedéseket tud tenni. Ezek az eszközök azonban nem teszik lehetővé alaposabb diagnózis felállítását, illetve nyomon követési jelentések elkészítését; ezenkívül alkalmazásuk helyi szinten nincs kellőképpen összehangolva a többi adományozóval. 54. 1) A Bizottság kötelezettséget vállalt arra, hogy figyelembe veszi a Számvevőszék javaslatait, amelyek arra irányultak, hogy a finanszírozási javaslatokban az államháztartás legfőbb területeit megerősítsék, illetve a féléves küldöttségi jelentéseket dinamikusabb elemzési eszközzé tegyék. 2) A Bizottság folyamatos erőfeszítéseket tesz a többi adományozóval való koordinációra, mint a központok szintjén, mind pedig helyi szinten. A Bizottság kezdeményezésére számos olyan, egyesített keretet hoztak létre, amely alapján a költségvetési támogatások adományozói a szorosabb koordináció érdekében a helyszínen együttműködnek.