BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM A HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA amely a következő dokumentumot kíséri: Javaslat a Shift2Rail közös vállalkozás létrehozásáról szóló tanácsi rendeletre /* SWD/2013/0534 final */





TARTALOMJEGYZÉK 1........... Bevezetés...................................................................................................................... 3 2........... A probléma meghatározása........................................................................................... 3 2.1........ Az uniós vasúti ágazat fő kihívásai............................................................................... 3 2.2........ Az intézkedést igénylő fő problémák........................................................................... 4 2.3........ A probléma okai............................................................................................................ 4 2.3.1..... A kutatási és innovációs törekvések széttagoltsága...................................................... 4 2.3.2..... Az uniós vasúti K+F befektetések alacsony ösztönző hatása....................................... 4 2.3.3..... Az érintettek alacsony és összehangolatlan részvétele a vasúti értékláncban............... 4 2.3.4..... A kutatási és innovációs befektetések magas költségei, kockázatai és átfutási idői.... 5 2.4........ A leginkább érintettek és a szükségletek értékelése..................................................... 5 2.5........ Szubszidiaritás.............................................................................................................. 5 2.5.1..... Jogalap.......................................................................................................................... 5 2.5.2..... Szükségesség és uniós hozzáadott érték....................................................................... 5 3........... Célkitűzések.................................................................................................................. 6 4........... Szakpolitikai lehetőségek.............................................................................................. 6 5........... Hatásvizsgálatok........................................................................................................... 7 5.1........ A hatásvizsgálatok általános megközelítése................................................................. 7 5.2........ A hatások összefoglalása.............................................................................................. 7 6........... A lehetőségek összehasonlítása.................................................................................... 8 6.1.1..... Irányítási struktúra........................................................................................................ 9 6.1.2..... Költségvetés................................................................................................................. 9 7........... Nyomon követés és értékelés........................................................................................ 9 BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM A HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA amely a következő dokumentumot kíséri: Javaslat a Shift2Rail közös vállalkozás létrehozásáról szóló tanácsi rendeletre 1. Bevezetés Ez az összefoglalás vázlatosan ismerteti annak a hatásvizsgálati jelentésnek a legfontosabb megállapításait és következtetéseit, amely a „Horizont 2020” (H2020) keretében a Shift2Rail közös vállalkozás létrehozásáról szóló tanácsi rendeletre vonatkozóan a Bizottság által előterjesztett, az egységes európai vasúti térség létrehozásának támogatását célzó, a vasúti ágazat kutatási és innovációs tevékenységének uniós koordinált megközelítésére irányuló jogalkotási javaslatot kíséri. A javaslat követi az egységes európai közlekedési térség[1] megvalósítását célzó fehér könyv útitervét, amely hangsúlyozza, hogy szükség van az egységes európai vasúti térség létrehozására egy versenyképesebb és erőforrás-hatékonyabb európai közlekedési rendszer megvalósítása, valamint az emelkedő közlekedési igényt, a torlódást, az energiaellátást és az éghajlatváltozást érintő fő társadalmi kihívások megválaszolása érdekében. A „Kutatási és innovációs partnerségek kialakítása” című bizottsági közlemény hangsúlyozza továbbá, hogy a köz- és magánszféra közötti partnerségek (PPP-k) segíthetik az ilyen kihívások kezelését és erősíthetik Európa versenyképes helyzetét. 2. A probléma meghatározása 2.1. Az uniós vasúti ágazat fő kihívásai Az éghajlatváltozáshoz, az energiafelhasználáshoz és a környezetvédelemhez kapcsolódó ambiciózus uniós célok megkövetelik, hogy az elkövetkező évtizedekben a vasúti ágazat a szállítási igények kielégítéséből nagyobb részarányt vállaljon. Az európai vasúti hálózat számára azonban komoly kihívást jelent a közúti közlekedés túlsúlya. A magas állami támogatások, valamint az infrastruktúrába és a csúcstechnológiát képviselő termékekbe történő jelentős beruházások ellenére a vasúti szállítás részaránya valójában csökkent az elmúlt évtized folyamán, míg a vasúti személyszállítás részaránya változatlan maradt. Habár az európai vasúti beszállító par világviszonylatban még mindig vezető pozícióban van, egyre nagyobb kihívás elé állítják azok a tengerentúli – főleg ázsiai – szolgáltatók, akik jelentős összegeket fektetnek be a kutatásba és az innovációba. Az európai vasút hosszú távú versenyképes sikere mind az egyéb közlekedési módokkal, mind pedig a külföldi versenytársakkal szemben tehát a termékek, a szolgáltatások és a folyamatok folyamatos innovációjától függ, amely azonban megköveteli a kutatásba és az innovációba való nagyléptékű és összehangolt beruházást. 2.2. Az intézkedést igénylő fő problémák A teljes vasúti értéklánc innovációja teszi lehetővé stratégiailag az egységes európai vasúti térség megvalósítását és a vasúti ágazat versenyképességének növelését. A vasúti ágazat múltbéli uniós szintű kutatási és innovációs törekvései nem vették eléggé figyelembe az egységes vasúti térség megvalósításának általánosabb politikai célját, és az uniós vasúti kutatási és innovációs projektek piaci elterjedése és hatása alacsony és lassú volt. 2.3. A probléma okai A hatásvizsgálat során négy olyan lényeges okot azonosítottak, amelyek előidézték ezeket a problémákat. 2.3.1. A kutatási és innovációs törekvések széttagoltsága A tagállami kutatási és innovációs költségvetések különbözőségén felül a vasúti ágazat kutatási és innovációs törekvéseinek összehangolása továbbra is alacsony fokú a széttagoltság alábbi formái miatt: A vasúti rendszerek közötti széttagoltság az eltérő regionális és nemzeti rendszerek, a hálózatok és műszaki üzemelési szabályok sokszínűsége miatt. Az ágazatnak ezért a viszonylag kicsi nemzeti piacok egyedi korlátainak megfelelően kialakított járműveket kellett kifejlesztenie. A termékek ilyen magas szintű testreszabása és az európai szabványosítás hiánya nemcsak az egységes vasúti térség megvalósítását akadályozza, hanem megnövekedett előállítási költségeket és alacsony operatív réseket von maga után, amelyek gátolják a spekulatív technológiaorientált kutatásba való beruházást, és korlátozzák az innovációk piaci hasznosulását. A vasúti ágazat alrendszerei közötti széttagoltság Az alrendszerek (az infrastruktúra, a gördülőállomány és a jelzőberendezések gyártói, vasúti társaságok és pályahálózat-működtetők) közötti összetett kölcsönhatások korlátozzák a rendszer egy bizonyos része javításának lehetőségét vagy az olyan áttörést hozó megoldások javaslatát, amelyek az egész rendszerre hatással vannak és amelyeket az egységes vasúti térségben alkalmazni lehet. Az innovációs életciklus mentén való széttagoltság Az Unió kutatási erőfeszítései elsősorban az alacsony technológiai érettségi szintű kísérleti innovációra összpontosítanak, ezért kevés nagyszabású demonstrációs projekt létezik, és az európai kutatási és innovációs projektek révén keletkezett ismeretek jelentős része nem jut el a piacra. 2.3.2. Az uniós vasúti K+F befektetések alacsony ösztönző hatása Az uniós vasúti kutatás és innováció jelenlegi struktúrája korlátozza az uniós támogatás közvetlen ösztönző hatását. A vasúti projektek átlagos magánfinanszírozási aránya csak 34 %-os volt. A magánszektorbeli vállalatok relatív alacsony részvételi aránya a projektekben azt is jelenti, hogy sok projekt viszonylag alacsony technológiai szintekre irányul, ezáltal korlátozza a projekt lezárását követő kiegészítő magánbefektetésekhez kapcsolódó közvetett ösztönző hatást. 2.3.3. Az érintettek alacsony és összehangolatlan részvétele a vasúti értékláncban A vasúti kutatás és innováció jelenlegi fordított projektkezdési megközelítése nem teszi lehetővé az átfogó programozási megközelítést és emiatt az egyes projektek nincsenek szükségszerűen összehangolva egymással és az általános uniós politikai célokkal. Az eseti konzorciumok létrehozása nem jelenti a teljes értékláncban való szükségszerű képviseletet és akadályozza a partnereknek az egyedi projekteken túli folyamatos együttműködését, ami a partnerek közötti bizalom csökkenésével jár. 2.3.4. A kutatási és innovációs befektetések magas költségei, kockázatai és határidői A vasúti ágazat általános innovációs kockázatai megnövekedtek az alábbiak következtében: · A különféle vasúti szegmensek közötti összetett kölcsönhatások és az innovációk közötti összehangoltság szükségessége. · A termékek hosszú életciklusa meggátolja az új vasúti technológiák gyors bevezetését. · Az innováció előnyeinek az érintettek közötti egyenlőtlen eloszlása csökkenti az új technológiákba való befektetés ösztönzőit. · A többi ipari ágazattal – különösen a feltörekvő technológiákkal – való szinergiák hiánya. 2.4. A leginkább érintettek és a szükségletek értékelése A javasolt kezdeményezés a vasúti ágazat minden szereplőjére hatással lesz, és segíti versenyképességük növelését és a költségek csökkentését. Más ipari ágazatok is érintettek lehetnek, beleértve a gazdasági alágazatok különböző szállítóit és szereplőit, amelyek hasznosítják a vasúti ágazat termékeit és szolgáltatásait. Az infrastrukturális és működési költségek csökkentéséhez való hozzájárulásával a kezdeményezés hozzájárul a nemzeti kormányok által fizetett támogatások nagyságrendjének csökkenéséhez. Megőrzi Európának a vasúti ágazatban betöltött vezető szerepét, és ezzel magas színvonalú új európai állások létrehozásához járul hozzá. Az utasok és a szállítási szolgáltatás igénybevevőit közvetetten érinti, mivel javul a szolgáltatások megbízhatósága és minősége. A vasúti ágazat nagyobb versenyképessége a megnövekedett kapacitással kombinálva hozzájárul ahhoz, hogy a szállítási igények kielégítéséből nagyobb részarányt vállaljon, ezáltal hozzájárulva a forgalmi torlódások és a CO2-kibocsátás csökkenéséhez. A vasúti zajszennyezés alacsonyabb szintje a lakosság egészségét és jóllétét is pozitív irányban befolyásolja. 2.5. Szubszidiaritás 2.5.1. Jogalap Ezen a területen az Unió számára az Európai Unió működéséről szóló szerződés 187. cikke ad jogalapot a cselekvésre, amely lehetővé teszi közös vállalkozások vagy bármely más, az uniós kutatási, a technológiai fejlesztési és demonstrációs programok hatékony végrehajtásához szükséges struktúra alapítását. 2.5.2. Szükségesség és uniós hozzáadott érték A vasúti kutatás és innováció pénzügyi támogatottsága korábban is alacsony szintű volt, a beruházások a nemzeti programok különbözősége miatt a széttagoltságtól és a hatékonysághiánytól szenvedtek. Tekintetbe véve az egységes európai vasúti térség megvalósítása érdekében kifejlesztendő infrastruktúra és technológiák több országra kiterjedő jellegét, valamint a kellő mennyiségű erőforrás összegyűjtésének szükségességét, a kutatási és innovációs erőfeszítések uniós szinten történő összevonásával és koordinálásával jobb esély nyílik a sikerre. Az uniós szintű intézkedések segítik a kutatási programok racionalizálását és biztosítják a kifejlesztett rendszerek átjárhatóságát. A szabványosítás megnyitja az utat a tágabb piacok felé, és előmozdítja a versenyt. 3. Célkitűzések Általános cél az uniós vasúti kutatási és innovációs törekvéseknek az egységes vasúti térség megvalósításával való jobb összehangolása, az innovatív megoldások piaci elterjedésének gyorsítása mellett, ami növelné az uniós vasúti ágazatnak mind az egyéb közlekedési módok, mind pedig a külföldi versenytársakkal szembeni versenyképességét. A kezdeményezés célja részletesebben: · Az uniós vasúti kutatásba és innovációba történő összpontosított, koordinált és hosszú távú beruházások elősegítése; · Az uniós vasúti kutatási és innovációs támogatás ösztönző hatásának növelése; · A különféle érintett felek közötti fenntartható hálózatok és tudáscsere megvalósítása; · Az innovációhoz kapcsolódó kockázatok csökkentése; · A vasúti kutatás és innováció működési teljesítményének és költséghatékonyságának fokozása. 4. Szakpolitikai lehetőségek Mivel a vasúti ágazatot támogató kutatási és innovációs tevékenységek szerepelnek a „Horizont 2020” keretprogramban, a vasúti kutatás és innováció végrehajtása során a következő lehetőségek vehetők figyelembe: · a az együttműködésen alapuló kutatás (Collaborative Research, CR) folytatása a 7. keretprogram keretében a H2020 program olyan javításaival való kibővítése mellett, mint például az egyszerűsített nyomon követés és a demonstráció nagyobb hangsúlyozása (alaphelyzet); · Egy szerződéses PPP (contractual PPP, cPPP) létrehozása, amely rugalmas szerződéses megállapodást eredményez a Bizottság és a magánszférabeli partnerek között egy olyan közös program kidolgozása érdekében, amely az utóbbiak által felvázolt ütemterven alapul, és általános kutatási együttműködési és innovációs projekteket alkalmaz. · Egy intézményi PPP (institutional PPP, iPPP) létrehozása, amely a vasúti kutatás és innováció célzott igazgatási struktúráját eredményezi az EUMSZ 187. cikke szerinti uniós szerv formájában, amely megteremti a köz- és magánszféra szereplői együttműködésének és közös döntéshozatalának keretét. · Az Európai Vasúti Ügynökség (ERA) kutatási és innovációs tevékenységeinek koordinálása, amely magában foglalja az ügynökséget megalapító rendelet módosítását, hogy szabályozó hatóságként való szerepének betöltése mellett lehetővé tegye számára a kutatási és innovációs tevékenységek végzését. 5. A hatások felmérése 5.1. A hatások felmérése során alkalmazott általános megközelítés Az elemzés kizárólag a vasúti kutatási és innovációs tevékenységek végrehajtásának érdekében létrehozott struktúra típusának hatását fedi le, ezért elsősorban az alábbi bemeneti hatásokra összpontosít: · A kutatási törekvések összpontosítása és koordinációja · Az uniós vasúti kutatási és innovációs befektetések ösztönző hatása · Az érintettek széles körű részvétele és fenntartott hálózatok · Az innovációs kockázatok mérséklése · Operatív teljesítmény és költséghatékonyság 5.2. A hatások összefoglalása Az együttműködésen alapuló kutatás keretében a H2020 által előrevetített változások egyszerűbb és koherensebb részvételi szabályokat eredményeznek, növelik a programok hozzáférhetőségét és vonzerejét, elősegítik az adott szakértelemhez való hozzáférést, és a sikeres pályázók számára lehetővé teszik a gyorsabb munkavégzést. Nagyobb hangsúly kerül az innovációra és a piacközeli tevékenységekre, valamint a kétéves munkaprogramokra való áttérés fokozott folyamatosságot tesz lehetővé. A finanszírozott projektek azonban valószínűleg alacsonyabb technológiai érettségi szinten maradnak, és a projektek összehangoltságát és koherenciáját gátolják az egyedi pályázati felhívások. Az eseti projektszintű részvétel csökkenti a teljes értéklánc érintettjei bevonásának lehetőségét és a fenntartható együttműködési hálózatok kiépítését. Az összetett projektek esetében hiányzó intellektuális szellemitulajdon-jogi keretrendszerek és a szilárd iparági kötelezettségvállalás hiánya azt jelenti, hogy az uniós támogatás ösztönző hatása a jelenlegihez hasonló szinten marad. A cPPP megkönnyítené az egyértelmű célok meghatározását, a korlátozott számú kutatási ágazatra való összpontosítást és a számos kutatási terület közötti koordinációt. A munkaprogramot az iparág szükségleteihez igazítanák, tartalmazná a részletes szellemitulajdon-jogi szabályokat és a demonstrációs tevékenységeket, és előnyös lenne az erős piaci felvevőképesség szempontjából. A fordított megközelítés miatt és a Bizottsággal való közös irányítás hiányában azonban a kutatási és innovációs prioritások kevésbé irányulnának az uniós szakpolitikai célok elérésére. Az előre meghatározott ágazati kötelezettségvállalások fokozott ösztönző hatást biztosíthatnak, de ez nem garantált, mivel a jogi kötelezettségek az egyes projektekre korlátozódnak. Az egyedi pályázati felhívások rendszere gátolná a projektek összehangoltságát és a teljes vasúti értéklánc szereplőinek bevonását. Az iPPP keretében a kutatási és innovációs tevékenységek koordinációja, programozása és végrehajtása egyetlen, célzott igazgatási struktúra felelősségi körébe tartoznának, ami biztosítaná a kutatási és innovációs törekvések nagyobb folyamatosságát és kisebb széttagoltságát. A hosszú távú stratégiának az összes piaci szereplővel együttműködésben történő kialakítása biztosítja a vasúti ágazat versenyképességének a kutatás és az innováció általi támogatását, míg a Bizottság vezető szerepe gondoskodik a kutatási és innovációs tervnek az egységes európai vasúti térség céljaival való összehangolásáról. Az iPPP állandó jellege, a szellemitulajdon-jogok egyértelmű meghatározása és az Unió erős elkötelezettsége biztonságérzetet ad a köz- és magánszférának, ezáltal ösztönzi a magasabb szintű beruházásokat. Az iparág olyan jogilag kötelező érvényű kötelezettségvállalásai, amelyek az uniós támogatás mértékének való megfelelésre irányulnak, legalább 30 %-kal magasabb ösztönző hatást biztosítanak, mint az egyéb lehetőségek. Mivel a részvétel feltételeit rugalmas és átlátható módon lehetne kezelni, az iPPP képes lenne biztosítani az érintettek széles körű részvételét és a kkv-kra irányuló célzott megközelítést. A kutatásnak és az innovációnak az ERA irányítása alá történő vonása biztosítaná a hosszú távú stratégia összhangját az uniós szakpolitikával, annak ellenére, hogy az ERA fő megbízatásából és kereskedelmi tapasztalatának hiányából adódóan túlzottan a szabványosítási és az átjárhatósági feladatokra összpontosítana. Egy olyan célzott struktúra, amely jelentős szakmai tapasztalattal és kialakított hálózatokkal rendelkezik, hatékony irányítást és koordinációt tenne lehetővé. Az iparág hivatalos kötelezettségvállalásának hiányában azonban a közvetlen ösztönző hatás valószínűleg viszonylag alacsony lenne. Még lényegesebb, hogy az ERA szabályozó hatóságként betöltött szerepének a kutatás és innováció koordinációjával és irányításával való kombinálása súlyos érdekkonfliktust okozhat. Az is bizonytalan, hogy az ERA rendelkezik-e elegendő erőforrással a vasúti kutatási és innovációs tevékenységek jelentős költségvetésének kezelésére. A költséghatékonyság vonatkozásában az iPPP költsége összességében ugyan kismértékben magasabb lenne, mint más lehetőségek esetében, az a tény, hogy az iparág fedezi az igazgatási költségek felét, azt eredményezi, hogy egy iPPP működtetése valójában más lehetőségekkel összehasonlítva 17–35 %-kal kevésbé költséges a Bizottság számára. 6. A lehetőségek összehasonlítása Az alábbi táblázat összefoglalja a különféle szakpolitikai lehetőségek értékelését. Paraméterek || Alaphelyzet || cPPP || iPPP || ERA Összpontosítás és koordináció || Hosszú távú stratégia || = || + || + || + Uniós jelentőség || = || = || + || = Koordináció || = || + || ++ || ++ Az uniós vasúti kutatási és innovációs beruházások ösztönző hatása || Közvetlen ösztönző hatás (a magánszektortól érkező társfinanszírozás) || 1,5 || =/+ 1,5–2 || ++ Legalább 2 || 1,5 Szilárd kötelezettségvállalás || = || + || ++ || = Széles körű részvétel és fenntartott hálózatok || A teljes értéklánc képviselete || = || = || + || = Fenntartott társulások || = || + || ++ || = Az innovációs kockázatok mérséklése || Iparági jelentőség és technológiai érettségi szintek || = || ++ || + || - A szellemi tulajdon védelme || = || + || ++ || - Működési teljesítmény || Elindításhoz szükséges idő || Nincs indulási késedelem || - 9–12 hónap || -- 2 év, beleértve a jogi eljárást is || -- 3 év, beleértve a jogi eljárást is Sikerarány || 20 % || + 20–30 % || ++ 30–40 % || = 20 % Átlagos odaítélési idő || 250 || + 210 || + 160–240 || = 250 Költséghatékonyság || Éves egyenértékű költség a Bizottság számára || 4,7 millió EUR || + 4,9 millió EUR || ++ 3,2 millió EUR || ++/-- 3,8 millió EUR Gazdasági, társadalmi és környezeti eredmények || = || + || ++ || = Jelmagyarázat: = : az alaphelyzet szintjének megfelelő + vagy ++ : kis- vagy nagymértékű előny az alaphelyzethez képest - vagy -- : kis- vagy nagymértékű hátrány az alaphelyzethez képest A nyilvános konzultáció értékelése és eredményei alapján a megállapított célok elérése érdekében az iPPP bizonyul a legmegfelelőbb opciónak annak ellenére, hogy szerkezetének létrehozása hosszabb időt vesz igénybe. 6.1.1. Irányítási struktúra A jövőbeli iPPP irányítási struktúrájának kialakításakor az alábbi elveket veszik figyelembe: · Szoros kapcsolat az uniós szakpolitikával: Az Uniónak meg kell őriznie az iPPP-ben betöltött jelentős szerepét annak biztosítására, hogy a kutatási és innovációs tevékenységek összhangban legyenek az uniós szakpolitikai célokkal. · Az érintettek széles körű részvétele: A tagság a vasúti ágazat minden szereplője számára nyitva áll annak érdekében, hogy biztosított legyen az innováció szisztematikus megközelítése a vasúti értéklánc minden összetevőjének bevonása mellett. · Szaktudás: Tudományos és tanácsadó testületeket hoznának létre, hogy biztosítsák a megfelelő műszaki szakértelmet az iPPP számára. Az interoperabilitási kérdésekben és a vasúti rendszerek integrációjában való nagy tapasztalata miatt az ERA-t be kell vonni az iPPP munkájába. 6.1.2. Költségvetés A vasúti kutatási és innovációs igények értéke jelenlegi iparági becslések szerint 800 millió EUR-tól 1 milliárd EUR-ig terjed. Az Unió fedezné e költségek 50 %-át, ezzel a H2020 költségvetéséből érkező hozzájárulása mintegy 450 millió EUR-t tenne ki. Az iparági partnerek a fennmaradó 50 %-ot pénzbeni vagy természetbeni hozzájárulással fedeznék. Az összes igazgatási költséghez is fele-fele alapon járulnak hozzá. Becslések szerint a jövőbeli struktúra nagyjából 20, teljes munkaidőben foglalkoztatott alkalmazottat igényelne, és az igazgatási költségek a működési költségek nagyjából 3 %-át tennék ki. 7. Nyomon követés és értékelés A jövőbeli nyomonkövetési és értékelési rendszer az új struktúra által végzett tranzakciók jogszerűségét és szabályszerűségét, valamint a kutatási és innovációs tevékenységek teljesítményét vizsgálja majd annak biztosítására, hogy azok hozzájáruljanak a stratégiai munkaprogramhoz. Ez magában foglalja az alábbiakat: · Projektszintű és a munkacsomagot érintő nyomon követés és jelentéstétel negyedévente, az ügyvezető igazgató által meghatározott és az igazgatási tanács által jóváhagyott tömör, megbízható fő teljesítménymutatók alapján. · Programszintű nyomon követés és jelentéstétel, amely a projekt és a munkacsomag adatain alapul, és magában foglalja a teljesítések minőségének elégedettségi kritériumok alapján történő nyomon követését; a projektmenedzsment nyomon követése annak ellenőrzésére, hogy annak általános minősége megfelelő-e, és hogy az összhangban áll-e a stratégiai munkaprogrammal. E rendelet végrehajtásának értékelését a Bizottság az iPPP tevékenységének megkezdését követően háromévente és legalább az iPPP futamidejének lejárta előtt egy évvel elvégzi azzal a céllal, hogy felmérje a partnerség jelenlegi formájának hatékonyságát és eredményességét. [1] COM/2011/0144 végleges