I. BEVEZETÉS

A harmadik országok állampolgárai tanulmányok folytatása, diákcsere, javadalmazás nélküli gyakorlat, illetve önkéntes szolgálat céljából történő beutazásának feltételeiről szóló 2004/114/EK tanácsi irányelv (a továbbiakban: az irányelv)[1] volt a harmadik jogalkotási aktus, amelyet az Amszterdami Szerződés és az Európai Tanács tamperei csúcstalálkozója során elfogadott következtetések után fogadtak el a jogszerű bevándorlás területén.

Az irányelv általános célja az, hogy Európa a tanulmányok világszintű kiválósági központjává váljon. E törekvés részeként az irányelv olyan közös jogi keretet kíván létrehozni, amely megkönnyíti az Európai Unión kívüli polgárok (a továbbiakban: harmadik országbeli állampolgárok) számára, hogy tanulás céljából belépjenek az EU-ba, valamint az EU területén tartózkodjanak. Egy összehangolt és világos jogi keret szemmel láthatóbbá elérhetőbbé és vonzóbbá teszi az EU-t a harmadik országbeli diákok felsőfokú tanulmányai céljából. Sőt, a hallgatói mobilitás a globális gazdasági fejlődés tekintetében is igen hasznos, mivel ösztönzi az ismeretek és a gondolatok áramlását.

Továbbá, az irányelv alapvető szabályokat határoz meg azzal kapcsolatban, hogy a diákok, javadalmazás nélküli gyakornokok és önkéntesek milyen feltételekkel léphetnek be az EU-ba, illetve tartózkodhatnak annak területén. Az „ideiglenes migráció” e formái nem függenek a befogadó állam munkaerőpiacának helyzetétől. Előmozdításukkal az irányelv a különböző szereplők egymás általi kölcsönös gyarapodását, valamint azt kívánja ösztönözni, hogy a különböző kultúrák közelebb kerüljenek egymáshoz. Az oktatás első évei alapvető fontossággal bírnak a fiatalok értékeinek, hozzáállásának, vágyainak és ismereteinek kialakítása tekintetében. A munkaközvetítésnek és a szakképzésnek köszönhetően olyan fontos jártasságokat szerezhetnek, amelyek számukra és munkáltatóik számára egyaránt hasznosak lehetnek a jövőbeni munkahelyi helyzetekben. Az önkéntesség európai éve (2011) rámutatott arra, hogy az önkéntes tevékenységekben történő részvétel a tanulmányi és kulturális tapasztalatcsere értékes forrása lehet. Segít az önkénteseknek új jártasságokat szerezni, valamint szolidaritást és demokratikus elveket hirdet.

A Bizottság e jelentéssel tesz eleget az irányelv 21. cikkében foglalt kötelezettségének. Áttekintést nyújt arról, hogy a tagállamok hogyan ültették át és hajtották végre az irányelvet, valamint feltárja az esetlegesen problematikus pontokat. E jelentés egy, a Bizottság által megrendelt[2] tanulmány, valamint egyéb források – ideértve az Európai Migrációs Hálózat[3] révén végzett ad-hoc vizsgálatok, a magánszemélyektől beérkező panaszok, kérdések, petíciók, valamint az irányelv alkalmazása során felmerülő gyakorlati kérdésekkel kapcsolatos tagállami eszmecserék – alapján készült.

Az irányelvet 2004. december 13-én fogadták el. Dániára, Írországra és az Egyesült Királyságra nézve nem kötelező.

A tagállamok lehetőséget kaptak arra, hogy ellenőrizzék és frissítsék a ténybeli információkat.

II. ELLENŐRZÉS ÉS ÁTÜLTETÉS

Az irányelv 22. cikke alapján a tagállamoknak 2007. január 12-ig kellett átültetniük az irányelvet nemzeti jogukba, valamint erről tájékoztatniuk a Bizottságot.

2006 és 2010 között a Bizottság az irányelv végrehajtásával és értelmezésével kapcsolatos kérdések megvitatása céljából találkozókat szervezett a tagállamokkal.

2007-ben a Bizottság az Európai Unió működéséről szóló szerződés 258. cikke (korábbi 226. cikk) alapján jogsértési eljárást indított 14 tagállammal[4] szemben, mivel azok nem ültették át időben az irányelvet, vagy nem tájékoztatták megfelelően a Bizottságot. Azóta valamennyi tagállam fokozatosan elfogadta az átültető intézkedéseket, a Bizottság pedig lezárta a közlés elmulasztása miatt indított jogsértési eljárásokat.

III. AZ ÁTÜLTETŐ INTÉZKEDÉSEK MEGFELELŐSÉGE

3.1. Személyi hatály (3. cikk)

Az irányelv 3. cikke előírja, hogy a harmadik országbeli állampolgárainak mely csoportjai tartoznak kötelezően, illetve tartozhatnak az irányelvet a tagállamok nemzeti jogába átültető rendelkezések hatálya alá. Kötelezően idetartoznak azon harmadik országbeli állampolgárok, akik tanulmányok folytatása céljából kérelmezik valamely tagállam területére történő beutazásuk engedélyezését. A rendelkezések azon harmadik országbeli állampolgárokra is kiterjedhetnek, akik beutazásuk engedélyezését diákcsere, javadalmazás nélküli gyakorlat vagy önkéntes szolgálat céljából kérelmezik.

Összesen 10 tagállam[5] döntött amellett, hogy az irányelvet mindhárom opcionális kategóriára (diákok, javadalmazás nélküli gyakornokok és önkéntesek) alkalmazza, és további öt tagállam[6] döntött amellett, hogy az irányelvet e kategóriák közül csak egyre vagy kettőre alkalmazza. Összesen 9 tagállam (AT, BE, DE, FI, LT, MT, NL, PL és SE) csak a hallgatókra vonatkozó rendelkezéseket ültette át.

Amennyiben a tagállamok úgy döntöttek, hogy az irányelvet e három (a hallgatókon kívüli) kategória egyikére alkalmazzák, választásuk kötelezi őket az irányelv vonatkozó rendelkezéseinek átültetésére – feltéve, hogy a rendelkezésekről nem saját belátásuk szerint döntenek. Úgy tűnik azonban, hogy a tagállamok nem mindig tartották be ezt az általános szabályt.

3.2. Kedvezőbb rendelkezések (4. cikk)

Néhány tagállam – a 4. cikk (1) bekezdésének b) pontjával összhangban – olyan kétoldalú megállapodásokat kötött nem uniós országokkal, amelyek az irányelvben meghatározottaknál nagyvonalúbb rendelkezéseket tartalmaznak.

Továbbá, a két-vagy többoldalú megállapodások keretein kívül a 4. cikk (2) bekezdése lehetővé teszi, hogy a tagállamok az irányelvben foglaltaknál kedvezőbb rendelkezéseket fogadjanak el és tartsanak fenn. Ugyanakkor úgy tűnik, hogy a tagállamok ezt néhány esetben félreértették, és figyelmen kívül hagyták az irányelv olyan kötelező rendelkezéseit, mint például azt, hogy a javadalmazásban nem részesülő gyakornokoknak gyakornoki szerződéssel kell rendelkezniük. A kedvezőbb rendelkezések addig engedélyezhetők, amíg nem csorbítják az irányelv által a harmadik országbeli állampolgárok számára korábban már biztosított jogok szintjét. E rendelkezések nem áshatják alá az irányelv célját, nevezetesen azt, hogy bizonyos fokú harmonizációt teremtsen a harmadik országbeli hallgatók beutazására és tartózkodására vonatkozó feltételeket illetően egy közös átlátható európai szintű rendszer létrehozása céljából.

3.3. Beutazási feltételek (5., 6., 7., 9., 10. és 11. cikk)

- A beutazás általános feltételei (6. cikk)

A 6. cikk (1) bekezdésének a) pontjában meghatározott, az érvényes úti okmány bemutatására vonatkozó követelményt valamennyi tagállam belefoglalta nemzeti jogába, többük pedig (CY, EL, FR, HU, MT, NL, SE és SI) – az irányelv által megengedettek szerint – azon további követelményhez kötötte, hogy ezen okmány érvényességi ideje legalább birtokosa tervezett tartózkodásának időtartamára kiterjedjen.

A 6. cikk (1) bekezdésének b) pontja előírja, hogy a kiskorú tervezett tartózkodására vonatkozó szülői engedélyt kell bemutatni. Nem egyértelmű, hogy BG, IT és NL átültette-e ezt a követelményt. Emellett IT és LV annak bizonyítását is előírja, hogy a kiskorú megfelelő gondviselői felügyelet alatt álljon. AT, BE és SE esetében e követelményt külön nem ültették át[7].

A 6. cikk (1) bekezdésének c) pontja előírja, hogy a harmadik országbeli állampolgárnak valamennyi olyan kockázatra kiterjedő egészségbiztosítással kell rendelkeznie, amely ellen az érintett tagállam állampolgárai általában biztosítottak. E tekintetben az érintett tagállamok számos különféle gyakorlatot alkalmaznak. Biztosítás helyett BE például azt írja elő, hogy a harmadik országbeli állampolgárnak elegendő saját forrással kell rendelkeznie ahhoz, hogy fedezze az egészségügyi ellátás költségeit. Nem teljesen egyértelmű, hogy IT előírja-e a biztosítást. Sőt, BG, CZ[8], LU, PL, RO, SI és SK nem hivatkozik kimondottan azon kockázatokra, amelyek ellen a tagállam állampolgárai általában biztosítottak.

Szinte mindegyik tagállam bevezette a 6. cikk (1) bekezdésének d) pontjában szereplő azon követelményt, miszerint a harmadik országbeli állampolgár nem lehet olyan személy, aki a közrendre, a közbiztonságra vagy a közegészségre veszélyesnek minősül. Nem egyértelmű, hogy IT átültette-e – és ha igen, miként – e követelményt.

BG, CY, CZ, EE, DE, HU, LU, NL, PL, SI és SK a 6. cikk (1) bekezdésének e) pontjában biztosított lehetőség szerint előírja annak igazolását, hogy az érintett lerótta a beutazási kérelem eljárási díját.

Nem minden tagállam ültette át a 6. cikk (2) bekezdésében foglalt rendelkezéseket, amelyek előírják, hogy a tagállamoknak meg kell könnyíteniük a beutazás engedélyezésére irányuló eljárást azon harmadik országbeli állampolgárok tekintetében, akik az Unióba irányuló, illetve az Unión belüli mobilitást elősegítő közösségi programokban vesznek részt. Úgy tűnik, hogy BE, BG, EE, DE, IT és RO nem ültette át e rendelkezést, a többiek pedig szemmel láthatólag inkább egyszerűen ösztönzik ennek megkönnyítését, ahelyett, hogy azt – például alacsonyabb díjakat vagy gyorsabb eljárásokat biztosító – konkrét szabályokba ültetnék át. Így e fontos rendelkezés átültetése egyelőre nem megfelelő.

- Hallgatókra vonatkozó különös feltételek (7. cikk)

A 7. cikk (1) bekezdésének b) pontja alapján a tagállamoknak nyilvánosságra kell hozniuk azon minimálisan megkövetelt anyagi fedezet havi összegét, amellyel a harmadik országbeli hallgatónak igazoltan rendelkeznie kell ahhoz, hogy megélhetésének, tanulmányai folytatásának és visszautazásának költségeit fedezze. Ez megfelel azon tágabb értelemben vett kötelességüknek, hogy tájékoztatniuk kell a harmadik országbeli állampolgárokat a hallhatók beutazására vonatkozó szabályokról. E kötelezettség átláthatóságot és jogbiztonságot kíván biztosítani a potenciális hallgatók számára, valamint ösztönözni kívánja őket arra, hogy az EU-ban folytassanak tanulmányokat. E tekintetben számos tagállamban merültek fel átültetési kérdések. HU esetében a szükséges forrásokat eseti alapon vizsgálják meg. Számos más tagállam esetében (BE, BG, CY, EL, LT, MT, NL, PL, PT, RO és SK) vitatható, hogy a közzétételi módszerek elégségesek-e – például akkor, amikor a tájékoztatást csak olyan hivatalos dokumentumokban biztosítják, amelyekhez a harmadik országbeli állampolgárok nem tudnak könnyen hozzáférni vagy nem tudják elolvasni.

A 7. cikk (1) bekezdésének b) pontjában említett minimális összeg jelentősen eltér a tagállamok között: a 2009-es adatok szerint BG esetében például havi közel 120 €, NL esetében pedig 795 €. Általában az érintett ország minimális megélhetési költségei vagy minimálbére, vagy az ország saját hallgatóinak nyújtott ösztöndíj szintje alapján számolják ki. Az elegendő anyagi fedezet igazolásának módja is jelentősen eltérő képet mutat az országokban. Egyesek például egyetemi ösztöndíjat (ld. a (13) preambulumbekezdést) vagy a szülők jövedelemigazolását veszik figyelembe. Az anyagi fedezetre vonatkozó küszöb meghatározásakor vagy az igazolás típusainak szabályozásakor a tagállamoknak figyelembe kell venniük az arányosság elvét, valamint az irányelv hatékonyságát.

A 7. cikk (1) bekezdésének c) pontja lehetővé teszi, hogy a tagállamok igazolást kérjenek arról, hogy a kérelmező a tanulmányok folytatásához kellő nyelvismerttel rendelkezik. EE, DE, IT és MT élt ezzel a lehetőséggel. Számos tagállamban a nyelvismeret követelményét teljesültnek tekintik azzal, hogy a kérelmező bejutott egy felsőoktatási intézménybe.

AT, BG, CY, EL, LT, MT, PL, PT és RO átültette a 7. cikk (1) bekezdésének d) pontját, miszerint a kérelmezőnek igazolnia kell, hogy az intézmény által kirótt díjakat befizette. E követelményt azonban implicit módon más tagállamok is alkalmazhatják, annak megerősítésével, hogy a kérelmezőt egy felsőoktatási intézmény nyilvántartásba vette.

Csupán 11 tagállam (CY, FR, EL, HU, IT, LV, PL, PT, RO, SE és SK) választotta a 7. cikk (2) bekezdése alapján, hogy nem követel külön egészségbiztosítást azon harmadik országbeli hallgatóktól, akik valamely intézménybe történő beiratkozásuk következtében automatikusan jogosultak egészségbiztosításra.

- Tanulókra vonatkozó különös feltételek (9. cikk)

A bejelentések szerint 12 tagállam[9] foglalta bele jogszabályaiba a tanulókat is. Úgy tűnik, hogy BG kivételével mind a 12 ország átültette a középfokú oktatási intézménybe történő felvétel igazolására vonatkozó kötelezettséget (9. cikk (1) bekezdés b) pont). Ugyanakkor csupán CY, ES, IT, LU, PT, SI és RO ültette át kimondottan az elismert diákcsere-programban történő részvétel igazolására vonatkozó kötelezettséget (9. cikk (1) bekezdés c) pont).

A 9. cikk (1) bekezdésének d) pontja szerint igazolni kell, hogy a diákcsere-szervezet felelősséget vállal a tanulóért , a 9. cikk (1) bekezdésének e) pontja pedig előírja, hogy a tanulót meghatározott feltételeket teljesítő családnál kell elszállásolni . Sem BG, sem SI nem igazolta, hogy átültette-e e két követelményt. ES és PT azt is elfogadja, ha a tanulót intézményi környezetben szállásolják el.

BG, CZ, ES és SI nem ültették át kimondottan a 9. cikk (1) bekezdése a) pontjának a tanulók legalacsonyabb és legmagasabb életkorára vonatkozó rendelkezéseit, de ez a kedvezőbb rendelkezések alapján megengedhető.

A 9. cikk (2) bekezdésében biztosított lehetőség szerint CY viszonosságot alkalmaz, és a diákcsere-programjaiban történő részvételt csak olyan harmadik országok állampolgárai számára teszi lehetővé, amelyek a CY tanulók számára ugyanilyen lehetőséget kínálnak fel.

- Javadalmazásban nem részesülő gyakornokokra vonatkozó különös feltételek (10. cikk)

Összesen 12 tagállam[10] foglalta bele az irányelvet végrehajtó jogszabályának hatályába a javadalmazásban nem részesülő gyakornokokat.

IT nem vette át sem a gyakornoki szerződésre vonatkozó követelményt (10. cikk a) pont), sem a szükséges anyagi fedezetre vonatkozó követelményt (10. cikk b) pont). Hasonló átültetési kérdések merülnek fel a 7. cikk b) pontjából fakadó, a minimális havi anyagi fedezet nyilvánosságra hozatalának kötelezettségével kapcsolatban.

Úgy tűnik, hogy a tagállamok közül csupán FR és LV határozott meg külön összeget a javadalmazásban nem részesülő gyakornokok „minimális havi anyagi fedezetére” vonatkozóan, a többi tagállam a hallgatókra vonatkozó összeget határozta meg a javadalmazásban nem részesülő gyakornokokra is.

Csak EE és RO írja elő – a 10. cikk c) pontja alapján –, hogy a harmadik országbeli gyakornoknak nyelvi alapképzésben kell részt vennie.

LU jogszabályai szerint a gyakornoki programot az egyetemi tanulmányok kötelező részévé kell tenni. CY előírja, hogy a javadalmazásban nem részesülő gyakorlatok tevékenységének ágazatait a Munkaügyi és Társadalombiztosítási Minisztérium határozza meg és teszi közzé.

- Önkéntesekre vonatkozó különös feltételek (11. cikk)

12 tagállam[11] terjesztette ki jogszabálya hatályát az önkéntesekre is, közülük pedig CY, CZ, EL, HU, IT, LU, PT, RO és SK határozott meg életkorra vonatkozó feltételeket, a 11. cikk a) pontjában foglaltak szerint.

Mind a 12 tagállam átvette a 11. cikk b) pontjában meghatározott, az önkéntes és az önkéntesekért felelős szervezet között létrejött szerződésre vonatkozó követelményt. A jogszabályok azonban nem mindig tartalmazzák e szerződésnek az irányelvben meghatározott összes elemét (a feladatok leírása, a munkaidő, anyagi fedezet, stb.). EL és LU jogszabályai csupán kevés részletet sorolnak fel, PT jogszabályai pedig semmilyen részletet nem tartalmaznak.

A 11. cikk c) pontja előírja a kérelmező számára annak igazolását, hogy az önkéntes szolgálati rendszert működtető szervezet megkötötte a kötelező felelősségbiztosítást , továbbá az önkéntesért tartózkodásának egész ideje alatt felelősséget vállal , különösen a megélhetéséhez, az egészségügyi ellátásához, valamint a visszautazásához szükséges költségek tekintetében. PT azonban nem ültette át e követelményt. Egyes tagállamokban nem egyértelmű, hogy a szervezet milyen mértékben vállal felelősséget az irányelvben említett mindhárom elemért.

CY, RO és SK éltek a 11. cikk d) pontjában biztosított azon lehetőséggel, hogy a harmadik országbeli önkéntes számára az országuk nyelvét, történelmét, politikai és társadalmi berendezkedését ismertető, alapszintű bevezető képzést nyújtsanak.

3.4. Hallgatói mobilitás (8. cikk)

A 8. cikk a mobilitás kulcsfontosságú kérdését szabályozza azon harmadik országbeli állampolgárok esetében, akik hallgatóként való beutazását egy tagállam már engedélyezte, és akik tanulmányaikat egy másik tagállamban kívánják folytatni.

A bejelentések szerint a kérelem elbírálásakor a legtöbb tagállam a kurzus megkezdésének időpontját veszi figyelembe – például gyorsított eljárásokkal (NL) vagy a kérelem elbírálásának kimeneteléig a területükön történő tartózkodásra vonatkozó ideiglenes engedély kibocsátásával (BG, DE). A Bizottsághoz benyújtott kérdésekből viszont az tükröződik, hogy a vízummal kapcsolatos kiegészítő szabályok gyakran megnehezítik a harmadik országbeli hallgatók számára, hogy hatékonyan éljenek mobilitáshoz való jogukkal.

Továbbá, a kedvezőbb rendelkezések alapján a tagállamok az irányelv 6. és 7. cikkében megállapítottakkal megegyező általános feltételeket és eljárásokat alkalmaznak, a 8. cikk (1) bekezdésének b) és c) pontjában[12] meghatározott kiegészítő rendelkezések nélkül.

Bár a 8. cikk (2) bekezdésében meghatározott eltérés minden olyan tagállamra vonatkozóan kötelező, amely átültette a 8. cikk (1) bekezdésének c) pontját, PT és SK azt nem biztosítja.

A 8. cikk (3) bekezdése alapján az első tagállamnak tájékoztatást kell nyújtania a második tagállam számára a hallgató területén történő tartózkodására vonatkozóan , ám ezt a kötelezettséget csupán AT, CY, DE, EL, ES, FI, IT, LV, MT, PL, PT, SE és SK ültette át. Az összegyűjtött információk alapján úgy tűnik, hogy tagállamok ritkán élnek azzal a lehetőséggel, hogy ilyen tájékoztatást kérjenek.

3.5. Tartózkodási engedélyek (12., 13., 14. és 15. cikk)

- Hallgatók tartózkodási engedélye (12. cikk)

A 12. cikk (1) bekezdése alapján tartózkodási engedélyt kaphatnak azon harmadik országbeli hallgatók, akik eleget tesznek a 6. és 7. cikk feltételeinek. Ezen engedély meghosszabbítható, amennyiben a feltételek továbbra is teljesülnek. A legtöbb tagállam jogszabályai nem tartalmazzák kimondottan az engedély megadására, valamint ilyen feltételek melletti meghosszabbítására vonatkozó kötelezettséget. A Bizottsághoz beérkezett panaszokból és kérdésekből egyértelműen az látszik, hogy a harmadik országbeli állampolgárok akkor is nehezen tudják érvényesíteni tartózkodási engedélyhez való jogukat, ha eleget tesznek a feltételeknek. A tartózkodási engedély kiadása iránti jog tényleges gyakorlása ugyanis gyakran nehézségekbe ütközik, vagy a további vízumkövetelmények akár érvényteleníthetik is ezt a jogot. Kevés olyan tagállam van, amely nem ír elő vízumot és csupán a tartózkodási engedélyre hagyatkozik.

A 12. cikk (1) bekezdése a hallgatók számára kiadott tartózkodási engedély érvényességi idejét is meghatározza. A tagállamok többsége legfeljebb egy évet ír elő (ami meghosszabbítható); egyes tagállamokban azonban az engedély akár 3, sőt 5 évig is érvényes lehet (pl. DE, HU, SK).

A 12. cikk (2) bekezdése konkrét opcionális indokokat határoz meg az engedély elutasítására vagy visszavonására – amelyek általános indokait a 16. cikk határozza meg. A 12. cikk (2) bekezdésének a) pontja lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy elutasítsák a hallgató tartózkodási engedélyének meghosszabbítására vonatkozó kérelmet, illetve visszavonják a hallgató tartózkodási engedélyét, ha a hallgató nem tartja be a 17. cikk jövedelemszerző tevékenység folytatásával kapcsolatos feltételeit. A rendelkezést 13 tagállam[13] ültette át. Más tagállamok ezt az elutasítás 16. cikkben meghatározott általános feltételeinek alkalmazásával ellenőrzik.

A 12. cikk (2) bekezdésének b) pontja lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy elutasítsák a hallgató tartózkodási engedélyének meghosszabbítására irányuló kérelmet, illetve visszavonják a hallgató tartózkodási engedélyét, ha a hallgató tanulmányai során nem tanúsít elfogadható előmenetelt. E rendelkezést kimondottan 12 tagállam[14] ültette át. Néhány más tagállamban ugyanezt az eredményt a gyakorlatban azzal érik el, hogy a rosszul teljesítő hallgatókat törlik az oktatási intézmények nyilvántartásából. Következésképpen e tagállamok a 16. cikk alapján tagadják meg a hallgató tartózkodási engedélyének meghosszabbítását, mivel utóbbi a továbbiakban már nem felel meg a beutazási feltételeknek.

- A tanulók tartózkodási engedélye (13. cikk)

Összesen 12 tagállam terjesztette ki az irányelvet végrehajtó nemzeti jogszabálya hatályát az iskolai tanulókra is. Ezen országok közül nyolc (CY, CZ, EE, LV, LU, PT, SI és SK) a tartózkodási engedély érvényességi idejét egy évre korlátozta, a 13. cikkben kimondottan biztosított lehetőség szerint.

Az irányelv általánosságban nem foglalkozik kifejezetten a tanuló tartózkodása időtartamának kérdésével, de néhány tagállam (ES, HU, SI, PT és RO) jelezte, hogy náluk a tanulók egy évnél hosszabb ideig is tartózkodhatnak.

- A javadalmazásban nem részesülő gyakornokok tartózkodási engedélye (14. cikk)

12 tagállam terjesztette ki az irányelvet végrehajtó nemzeti jogszabálya hatályát a javadalmazásban nem részesülő gyakornokokra. Ezen országok közül hat (CY, CZ, LU, PT és RO) – az irányelvben foglaltak szerint –egy évre korlátozta a (kivételes esetekben egy évre meghosszabbítható) tartózkodási engedély érvényességi idejét. FR korlátozza a tartózkodási engedélyek időtartamát: a szakmunkás gyakornokok legfeljebb hat hónapig tartózkodhatnak területén. RO ugyancsak korlátozza a tartózkodási engedélyek időtartamát: az legfeljebb hat hónappal hosszabbítható meg. BG és IT e ponttal kapcsolatos rendelkezései nem egyértelműek.

EE, ES és SK ellenben az irányelvben előírtnál rugalmasabb megközelítést alkalmaz: a program időtartamától függően – kivételes esetek említése nélkül – hosszabb tartózkodási időt (SK esetében akár három évet) tesznek lehetővé.

- Az önkéntesek tartózkodási engedélye (15. cikk)

Összesen 12 tagállam terjesztette ki jogszabálya hatályát az önkéntesekre is. Nyolc ország (CY, EL, IT, LU, PT, RO, SI és SK) jogszabálya kimondja, hogy az önkéntesek legfeljebb egy évre kapnak tartózkodási engedélyt. Ez alól kivételt képez az, ha az önkéntes program kivételes esetben hosszabb ideig tart. Ebben az esetben az engedélyt a program időtartamának idejére adják ki. Ez összhangban van az irányelv 15. cikkével.

HU nem rendelkezik az egyéves szabálytól való eltérésről.

EE, ES és CZ azonban rugalmasabb szabályokat alkalmaz, melyek szerint a tartózkodási engedély időtartamának meg kell egyeznie az önkéntes program időtartamával.

3.6. A tartózkodási engedély visszavonása, illetve meghosszabbításának megtagadása (16. cikk)

A 12. cikk kizárólag a hallgatókra vonatkozóan rendelkezik a megtagadás és visszavonás indokairól, a 16. cikk viszont az irányelv hatálya alá tartozó harmadik országbeli állampolgárok valamennyi csoportjára alkalmazandó. Három lehetséges indokot határoz meg az irányelv alapján kiadott tartózkodási engedély megtagadására vagy visszavonására: amennyiben azt csalárd módon szerezték meg; amennyiben az engedély jogosultja nem felelt meg vagy a továbbiakban már nem felel meg a belépéssel és tartózkodással kapcsolatos feltételeknek; közrendi, közbiztonsági vagy közegészségügyi okokból. E téren az átültetéssel kapcsolatban nem merült fel kérdés.

3.7. A hallgató jövedelemszerző tevékenysége (17. cikk)

Valamennyi tagállam biztosítja a hallgatók munkavállalási jogát, összhangban a 17. cikkel, amely előírja, hogy „a hallgató a tanulmányi idején kívül (…) jogosult arra, hogy munkát vállaljon”.Az önálló vállalkozóként történő munkavégzéshez azonban mindössze 12 tagállam (AT, BE, CZ, DE, EE, ES, HU, IT, LT, LV, PL és SE) biztosít jogot.

A 17. cikk (1) bekezdése alapján a tagállamok figyelembe vehetik munkaerő-piaci helyzetüket, és CY, MT és RO élt ezzel a lehetőséggel. Továbbá, NL, DE és AT akkor vizsgálja meg a munkaerő-piaci helyzetet, ha a munkaórák meghaladnak egy bizonyos plafonértéket[15]. Alaposan meg kell azonban vizsgálni, hogy e ponton a tagállami jogszabályok mennyire felelnek meg a 2004/114/EK irányelvnek. A harmadik országbeli hallgatókat nem lehet átlagos munkavállalónak tekinteni. A munkaórák tekintetében munkavállalásuk már így is korlátozott, és ha a munkaerőpiaci helyzetet is szisztematikusan figyelembe veszik, azzal a diákok gyakorlatilag teljesen ki lennének rekesztve a munkaerőpiacról. Ez aláásná az irányelv célját (ld. a (18) preambulumbekezdést[16].

A 17. cikk (1) bekezdésében biztosítottak szerint AT, BE, BG, CY, CZ, EE, EL, ES, LT, MT, NL, RO és SI esetében külön előzetes engedélyt (általában munkavállalási engedélyt) kell kérelmezni.

A 17. cikk (2) bekezdése alapján számos tagállam megszabta, hogy a diákok legfeljebb heti hány órát vagy havi/évi hány napot dolgozhatnak. Ez heti 10 órától (az irányelvben meghatározott minimális időtől) 30 óráig terjed. CZ, EE, PL, PT és SK nem korlátozza a munkaórák számát, de általánosabb korlátozásokat alkalmaz. Általában arra az elvre hivatkoznak, miszerint a munkavállalás nem sértheti a harmadik országbeli állampolgár tartózkodásának elsődleges célját, azaz a tanulást.

Négy tagállam a tartózkodás első évében korlátozza a munkavállalást. A 17. cikk (3) bekezdésében foglaltak szerint a korlátozások hat hónaptól (CY) egy évig (DE[17], LT, LU[18] és MT) terjednek.

A 17. cikk (4) bekezdésével összhangban BG, CZ, DE, EE, EL, FI, FR, HU, LT, LU, NL, PT és RO bejelentési kötelezettségeket vezetett be. A tagállamok bevándorlást és munkavállalást érintő általános jogszabályaiból fakadóan e kötelezettségek általában a munkaadókat terhelik.

3.8. Eljárás (18. és 19. cikk)

- Eljárási garanciák és átláthatóság (18. cikk)

A 18. cikk a kérelmekkel kapcsolatban hozott döntésekre vonatkozó eljárási garanciák és átláthatósági elveket tartalmazza. Ezek között szerepel a kérelem elbírálásának időkerete, a kérelmező tájékoztatáshoz, valamint jogorvoslathoz való joga. Az irányelv a harmadik országbeli hallgatók fogadásának teljes folyamatát felöleli. Az eljárási garanciákkal és az átláthatósággal kapcsolatos rendelkezései ezért a hosszú távú tartózkodásra jogosító nemzeti vízumokra (amennyiben ezekre szükség van) is érvényes, mivel jogosultja a vízummal beléphet az érintett tagállam területére, így amennyiben a jövőbeni hallgató tartózkodási engedélyt szeretne kapni, vízumot is kell kérelmeznie.

A legtöbb tagállamban a bevándorlással/igazgatási eljárásokkal kapcsolatos általános jogszabályok már biztosítják a szükséges eljárási garanciákat. Emellett néhány tagállam intézkedéseket vezetett be egyrészt annak biztosítására, hogy a kérelmező időben megkezdhesse a kurzust, képzést vagy programot, másrészt a kérelmek elbírálási idejének közzétételére. A Bizottsághoz beérkező számos panaszból azonban az tükröződik, hogy a gyakorlatban gyakran igen hosszadalmasak az eljárások és az időkeret nem egyértelmű. A kérelmek feldolgozása 7 munkanaptól 6 hónapig tarthat[19]. BE, CY, DE, FI és SE nem határozott meg konkrét határidőt.

Továbbá, számos olyan panasz és kérdés jutott a Bizottság tudomására, amelyekből úgy tűnik, hogy a tagállamok vízumszabályai gyakran megsemmisítik az irányelv által előírt átláthatósági garanciákat.

BG és IT jogszabályai például nem hivatkoznak sem a 18. cikk értesítési eljárásokról szóló (3) bekezdésére, sem a 18. cikk elutasítással szembeni jogorvoslathoz való jogról szóló (4) bekezdésére.

- Hallgatók és tanulók tartózkodási engedélyének, illetve vízumának kiadására irányuló gyorsított eljárás (19. cikk)

Az irányelv 19. cikke gyorsított beutazás-engedélyezési eljárás bevezetését teszi lehetővé a tagállamok hatóságai és felsőoktatási intézményei között. FR, EL, NL és PL átvette e rendelkezést.

3.9. Díjak (20. cikk)

19 tagállam[20] jogszabálya rendelkezik díjfizetésről, amelynek összege 23 €-tól (MT) 433 €-ig (NL) terjed. Az irányelv kifejezetten lehetővé teszi, hogy a tagállamok díjat vessenek ki, ez azonban nem jelenti azt, hogy szabad kezet kapnának annak meghatározásához. A 19. cikkben foglaltak szerint díjakat csak a kérelem elbírálásáért lehet felszámolni, és azok szintje nem akadályozhatja az irányelv hatékonyságát. E tekintetben átültetési probléma merül fel a magas – például NL által alkalmazott – díjakkal kapcsolatban.

3.10. További jogosultságok (24. cikk)

A 24. cikk kimondja, hogy a tagállamok – az irányelvben előírtakon túl – további jogosultságokat nyújthatnak a harmadik országbeli hallgatók számára, függetlenül attól, hogy utóbbiak mennyi ideig tartózkodnak a befogadó tagállam területén. Ennek megfelelően LT jogszabálya kimondja, hogy az egyéb jogosultságok megszerzése nem függ a tartózkodás időtartamától; PT pedig ugyanolyan gazdasági, társadalmi és polgári jogokat nyújt a harmadik országbeli hallgatók számára, mint saját állampolgárai számára; végül pedig ES ugyanolyan feltételekkel nyújt számukra társadalombiztosítási jogosultságokat, mint a spanyol állampolgárok számára.

IV. KÖVETKEZTETÉSEK

A Stockholmi Program újonnan hangsúlyozta, hogy az uniós bevándorláspolitika egyik alapvető célkitűzése, hogy vonzóvá tegye az EU-t a harmadik országbeli hallgatók számára. 2009-ben több mint 200 000 harmadik országbeli állampolgár érkezett az EU [21] -ba ezen irányelv alkalmazásában. Az irányelv jelentősen hozzájárul ahhoz, hogy az érintett migránsok, származási országuk és a befogadó tagállam kölcsönösen gazdagítsák egymást.

A tagállamok fokozott hangsúlyt fektetnek nemzeti oktatási és képzési rendszereik nemzetközi jellegének erősítésére, ami stratégiáikban és új eszközökre fordított beruházásaikban (például új mobilitási programok, harmadik országokkal folytatott politikai párbeszédek, valamint a felsőoktatási együttműködés új formái) is megnyilvánul. Továbbá, a tagállamok jobban koncentrálnak a promóciós és reklámtevékenységekre, ami azt tükrözi, hogy egyre tudatosabban kívánják felvenni a versenyt a nemzetközi oktatási piacon.

Az EU ezzel párhuzamosan külső tevékenységeket is folytat, amelyek középpontjában a harmadik országbeli állampolgárok – és különösen a diákok – mobilitásának promóciója, pénzügyi támogatása vagy az azzal kapcsolatos politikai párbeszéd áll. A nemzetközi dimenzió beépül az oktatás és képzés különböző vetületeibe és szakaszaiba, ami nemcsak maguk a migránsok számára kínál lehetőségeket, hanem az EU, az uniós polgárok és munkaerőpiacok számára is komoly előnyöket teremt. A migráció fontos szerepet játszik a globalizációban, és az EU-nak vonzóvá kell tennie magát azon harmadik országbeli állampolgárok számára, akik külföldön kívánnak tanulmányokat folytatni, képzési programon részt venni vagy önkéntes munkát vállalni.

A jelentés azonban azt sugallja, hogy ezen uniós jogi aktus lehetőségei messze nincsenek kiaknázva. Különösen gyenge az – egyébként egyhangúlag elfogadott – irányelv által megvalósított jogharmonizáció szintje, mivel az irányelv csak kevés jogilag kötelező erejű rendelkezést tartalmaz, és számos rendelkezése nem ír elő konkrét kötelezettséget a tagállamok számára.

V. A SORON KÖVETKEZŐ LÉPÉSEK

A Bizottság a Szerződésből eredő valamennyi hatáskörével élni fog, és szükség esetén jogsértési eljárásokat is indít annak biztosítása céljából, hogy az irányelvet EU-szerte helyesen átültessék és végrehajtsák.

A Bizottság technikai szinten továbbra is együttműködik a tagállamokkal. A releváns kapcsolattartó bizottság továbbra is feltárja a nehézségeket, valamint elősegíti az irányelv értelmezésével kapcsolatos véleménycserét. Néhány jogi és technikai kérdést még jobban meg lehetne vitatni és pontosabban lehetne értelmezni, ide tartoznak például a kedvezőbb rendelkezések; az egészségbiztosítás; a hallgatókkal kapcsolatos információk közzététele; valamint a hallgatók mobilitása.

A Bizottság tájékoztatást és segítséget kíván nyújtani mind a tagállamok, mind a harmadik országbeli polgárok számára, mindezt az internet maximális kiaknázásával, főleg a jövőbeni bevándorlási portál révén.

Noha az elsődleges cél annak biztosítása, hogy a tagállamok hatékonyan végrehajtsák az irányelvet, a jelentés azt is feltárta, hogy az irányelvet feltétlenül módosítani kell, különösen az alábbiak tekintetében: az eljárási garanciák (konkrét határidők a kérelmek feldolgozására, a tagállamok azon kötelezettségek, hogy az elutasítást indokolják) megerősítése; a mobilitással foglalkozó záradékok megerősítése; a harmadik országbeli állampolgárok unión belüli mobilitását elősegítő uniós programokkal való szinergiák ösztönzése; a jogharmonizáció szintjének fejlesztése az önkéntesek, javadalmazás nélküli gyakornokok és tanulók tekintetében, azzal a céllal, hogy az oktatás, képzés, valamint a harmadik országokkal való kulturális csereprogramok területén továbbfejlesszük az általános uniós jogi keretet.

Végül pedig, a tudásáramlásra is ösztönzőleg hat, valamint a humán tőke és a foglalkoztatás területén a harmadik országokkal folytatott együttműködést is elősegíti, ha lehetővé tesszük a harmadik országbeli állampolgárok számára, hogy európai képzési programokon bővítsék készségeiket és szerezzenek ismereteket. Ez a küldő és befogadó országok számára egyaránt előnyös. Ezért különösen foglalkozni kell a harmadik országbeli hallgatók tanulmányaikat követő munkavállalásának kérdésével – anélkül, hogy beleavatkoznánk a tagállamok azon jogába, hogy meghatározzák a migránsok számát –, mivel úgy tűnik, hogy ez a hallgatók számára döntő tényező a célország kiválasztásában, valamint a munkaképes korú népesség létszámának csökkenését mutató tendencia és a magas szinten képzett munkavállalók iránti általános igény összefüggésében közös érdekünket is szolgálja.

[1] HL L 375., 2004.12.23., 12. o.

[2] A tanulmányt a GHK készítette a Bizottság támogatásával.

[3] Ld. különösen az 54., 73., 101., 273., 289. és 313. ad-hoc megkérdezést.

[4] CY, DE, EE, EL, ES, FI, FR, IT, LU, MT, PL, PT, RO, SK.

[5] CY, CZ, EE, ES, IT, LU, PT, RO, SI és SK.

[6] BG: javadalmazás nélküli gyakornokok és diákok (jogszabály-tervezet); EL: önkéntesek; FR: javadalmazás nélküli gyakornokok; HU: diákok és önkéntesek, LV: diákok.

[7] E tagállamok csupán az irányelv hallgatókra vonatkozó rendelkezéseit hajtották végre, akik gyakran nem kiskorúak.

[8] CZ esetében ez csupán az engedély meghosszabbítása előtt kezdeti időszakot érinti.

[9] BG, CY, CZ, EE, ES, IT, LU, LV,, PT, RO, SI és SK.

[10] BG (jogszabálytervezet), CY, CZ, EE, ES, FR, IT, LU, PT, RO, SI és SK.

[11] CY, CZ, EE, EL, ES, HU, IT, LU, PT, RO, SI és SK.

[12] AT, BE, BG, CZ, FR, HU, LV, LT, NL, PT, RO, SI és SE nem alkalmazza a 8. cikk (1) bekezdésének b) pontját, AT, BE, CZ, EE, ES, FR, HU, LT, NL, PL, RO, SI és SE pedig nem alkalmazza a 8. cikk (1) bekezdésének c) pontját.

[13] BE, CY, CZ, DE, EE, EL, FR, LT, LU, NL, PT, SI és SK.

[14] AT, BE, CY, DE, EL, ES, FR, LT, PL, PT, SE és SK.

[15] NL esetében heti 10 óra; AT esetében – a tanulmányok szintjétől függően – 10–20 óra között; DE esetében pedig évi 90 teljes nap.

[16] A Bizottság az e ponttal kapcsolatos AT jogszabály ügyével a Bírósághoz fordult; vö. A Bizottság 2010. szeptember 30-i IP/10/1230 sz. sajtóközleménye. Mindeközben AT összehangolta jogszabályát az irányelvvel.

[17] A korlátozás csak azon hallgatókra vonatkozik, akik előkészítő kurzuson vesznek részt.

[18] A korlátozás csak az alapképzésben részt vevő hallgatókra vonatkozik.

[19] ES esetében 7 nap, HU esetében 15 munkanap, LV esetében 30 nap, PL, RO, SI és SK esetében két és fél hónap; CZ, EL, PT, EE esetében 2 hónap; LU esetében 3 hónap; FR esetében 4 hónap.

[20] AT, BE, BG, CY, CZ, DE, EE, EL, ES, FI, FR, HU, IT, LV, PL, PT, SE, SI és SK.

[21] Az adatok csak arra a 24 országra vonatkoznak, amelyekre nézve az irányelv kötelező. Nominális értékben a tanulmányok folytatása céljából érkező harmadik országbeli állampolgárok legmagasabb számát befogadó országok 2009-ben a következők: Franciaország (53 563), Olaszország (32 634), Németország (31 345), Spanyolország (22 068) és Svédország (13 968). Ha az átlagot tekintjük, a tagállamok az irányelv alkalmazásában túlnyomórészt hallgatók számára állítottak ki tartózkodási engedélyt. Forrás: Eurostat.