BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM A HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA amely a következő dokumentumot kíséri Intézkedési javaslat az ártatlanság vélelme egyes vonatkozásainak és a büntetőeljárásban a tárgyaláson való jelenlét jogának megerősítésére /* SWD/2013/0479 final */





BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM A HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA amely a következő dokumentumot kíséri Intézkedési javaslat az ártatlanság vélelme egyes vonatkozásainak és a büntetőeljárásban a tárgyaláson való jelenlét jogának megerősítésére 1. A probléma meghatározása Általános problémák: 1. A gyanúsítottak és vádlottak alapvető jogai nem megfelelő mértékben védettek, ennek eredményeként pedig az ártatlanság vélelmének alapelve sem megfelelően védett az Unióban. Az Európai Unió Alapjogi Chartájának (a továbbiakban: Charta) 48. cikke és az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezmény (az EJEE) 6. cikke elégtelennek bizonyul arra, hogy ezt az alapelvet a gyakorlatban megvédje. Az Emberi Jogok Európai Bíróságának (EJEB) ítélkezési gyakorlata szerint ezen alapelv megsértésére állandóan és rendszeresen sor kerül. Az ártatlanság vélelme egy olyan átívelő alapelv, amely kiegészít más eljárási jogokat, ideértve az Uniós jogszabályok által már szabályozottakat is. Az átfogó célkitűzés a tisztességes büntetőjogi tárgyaláshoz való jog biztosítása. Nem lesz ilyen tisztességes tárgyalás ott, ahol az ártatlanság vélelmét nem tartják tiszteletben. 2. Az alapvető jogok elégtelen védelme nem megfelelő szintű kölcsönös bizalmat eredményez a tagállamok között a másik igazságügyi rendszerének minősége tekintetében. Ez pedig akadályozza az ítéletek kölcsönös elismerésének és az igazságügyi együttműködés problémamentes működését. Konkrét problémák: 1. Elégtelen az elítélést megelőzően a bűnüldöző szervek és az igazságügyi hatóságok által nyilvánosan a bűnösségre tett utalások elleni védelem. A hatóságok időnként nyilatkozatokban vagy hivatalos határozatokban a bíróság jogerős döntése előtt a bűncselekmény elkövetésében bűnösnek minősítik a gyanúsítottakat vagy vádlottakat. 2. Nem megfelelően védett azon alapelv, hogy a bizonyítás terhe a vádhatóságra hárul és a bűnösséggel kapcsolatban bármilyen kétség a vádlott javára kell, hogy szolgáljon; különösen elégtelen védelmet jelent a gyakorlatban olyan ügyekben, amelyekben a bizonyítási terhet áthárítják a védelemre. 3. Az önvádra kötelezés tilalma sem kellően védett, ideértve az együttműködés megtagadásának jogát és a hallgatáshoz való jogot is. Egyes tagállamok jogrendszere lehetővé teszi, hogy az önvádra kötelezés tilalma, az együttműködés megtagadása és a hallgatás jogával való élés bizonyítékként használható fel a gyanúsított vagy a vádlott ellen; a jogok megsértése esetére gyakran nincs hatékony és visszatartó erejű jogorvoslat. 4. Elégtelen védelemben részesül a tárgyaláson való jelenlét joga[1] – az ítélet és bármilyen határozat, amely szabadságelvonáshoz vezethet, megköveteli a vádlott személy jelenlétét. Nem minden tagállamban van megfelelő jogorvoslat jogsértés esetére. Az érintett személyek csoportja Potenciálisan minden büntetőeljárásban résztvevő gyanúsított és vádlott érintett az Európai Unióban. Unió-szerte körülbelül 10 millió büntetőeljárásra kerül sor évente. AZ EJEB 2007. január 1. és 2012. december 31. között tíz EU tagállamról állapította meg összesen 26 esetben, hogy megsértették az ártatlanság vélelmének jogát. Miért van szükség beavatkozásra? Az ártatlanság vélelme egyes vonatkozásainak elégtelen védelme kihatással van az igazságügyi hatóságok közötti kölcsönös bizalomra – és ennek következményeként a jog érvényesülésén alapuló európai térség problémamentes működésére. Az EJEB alapelvei és mechanizmusai nem eredményeztek megfelelő védelmet a gyakorlatban, amint az az EJEB ítélkezési gyakorlatából kiderült. A meglévő jogi keret alapján a közeljövőben további változások nem valószínűek. Ha az EU jogalkotási lépéseket tesz, a Szerződés szerinti valamennyi uniós jogorvoslati mechanizmus elérhető lesz, hogy biztosítsa a tagállamok részéről az uniós jogalkotás részét képező ártatlanság vélelmének jogát tiszteletben tartását. Egyes tagállamok nemzeti jogalkotásában bizonyos változásokra szükség van a szubszidiaritás és arányosság elveinek teljes tiszteletben tartása mellett is. 2. A szubszidiaritás elemzése Az igazságügyi hatóságok közötti kölcsönös bizalom erősítése: Pontosan a büntetőjog érvényesülésén alapuló európai térség problémamentes működésének jelentősége miatt kérte fel a stockholmi programban[2] az Európai Tanács a Bizottságot arra, hogy foglalkozzon az ártatlanság vélelme kérdésével. Személyek mozgása: A hazájukon kívül büntetőeljárásban részes személyeknek bízniuk kell abban, hogy az ártatlanság vélelme általános európai jogként védi őket. Az EU Charta tartalmazza ezt a jogot, ugyanakkor a Chartára csak akkor lehet egyéni ügyben hivatkozni, ha a kérdés az uniós jog tagállam általi alkalmazásával kapcsolatos. Az EJEB korlátai: Az EJEB önmagában nem tud megfelelő védelmet biztosítani. Az EJEB nem vagy nem a közelmúltban foglalkozott az ártatlanság vélelme egyes vonatkozásaival (például a megsértése pontos következményeivel és jogorvoslataival). Az EJEB jogorvoslati eljárása csak utólagos, valamennyi nemzeti jogorvoslati eljárás kimerítése után kerülhet csak rá sor, és jelentős ügyhátralék is lassítja. 3. Az uniós kezdeményezés céljai Az általános célkitűzések a következők: (1) a büntetőeljárásban az alapvető eljárási jogok magas szintű védelmének biztosítása; (2) a kölcsönös bizalom, és ezáltal az igazságügyi együttműködés erősítése. A konkrét célkitűzések a következőket biztosítják: (1) a gyanúsítottakat és a vádlottakat mindaddig ártatlannak kell vélelmezni, amíg bűnösségüket a törvénynek megfelelően meg nem állapították, és a tagállami igazságügyi hatóságoknak ennek megfelelően kell őket kezelni. (2) az igazságügyi együttműködéssel és a büntetőjogi jogkövetkezmények vagy nyomozati intézkedések, esetleg egy másik tagállamban kibocsátott európai elfogatóparancs végrehajtásával foglalkozó hatóságok biztosak lehetnek abban, hogy a mögöttes határozatot meghozó tagállamban teljes körűen tiszteletben tartották az ártatlanság vélelmét. Az operatív célkitűzések a következőket biztosítják: (1) az igazságügyi hatóságok a gyanúsítottról vagy vádlottról a jogerős ítélet előtt nyilvánosan elítéltként nem nyilatkozhatnak; (2) a gyanúsított vagy vádlott bűnössége bizonyítása a vádhatóságot terheli és bármilyen kétely az érintett javára szolgál; (3) az önvádra kötelezés tilalma – ideértve az együttműködés megtagadásának jogát és a hallgatáshoz való jogot – a gyanúsítottak vagy vádlottak vonatkozásában az eljárás bármely szakaszában megfelelően védett; (4) az ítéletet a vádlott jelenlétében hozzák meg, kivéve különleges esetekben („in absentia” határozatok). 4. Szakpolitikai lehetőségek A Bizottság a következő négy lehetőséget mérlegelte: (1) 1. lehetőség – a jelenlegi helyzet fenntartása – nem születik intézkedés uniós szinten. (2) 2. lehetőség – nem születik új jogalkotás: útmutatás készítése, képzések szervezése a megfelelő gyakorlatról, információcsere a legjobb gyakorlati megoldásokról és fokozott ellenőrzés. (3) 3. lehetőség – két jogalkotási lehetőség: (a) 3a. lehetőség – irányelv az EJEB ítélkezési gyakorlatának megfelelő minimumszabályok rögzítéséről valamennyi kifejezett problémára nézve, továbbá megsértésük esetére megfelelő hatékony jogorvoslatok szabályozása. (b) 3b. lehetőség – irányelv, akárcsak a 3a. lehetőségnél, de a rögzített minimumszabályok az EJEB ítélkezési gyakorlatánál magasabb szintű védelmet nyújtanak (kivéve az igazságügyi hatóságok által tett, bűnösségre utaló nyilvános nyilatkozatok tilalma terén, amit nem lehet az EJEB alapelven túlmenően szabályozni) azáltal, hogy az általános alapelvek alóli kivételeket korlátozzák vagy akár ki is zárják. 5. A hatások vizsgálata 5.1. Eredményesség a szakpolitikai célkitűzés elérése terén (1) 1. lehetőség – a védelem szintje változatlan marad, nem javul a kölcsönös bizalom. (2) 2. lehetőség – a jogi rendelkezés hiánya kevéssé ösztönzi a tagállamokat a probléma kezelésére. (3) 3a. és 3b. lehetőség (a) A közös minimumszabályok segítségével megerősített kölcsönös bizalom eredményeképpen kevesebb késedelem, félbeszakadt eljárás, újratárgyalás és fellebbezés fordul elő az igazságügyi együttműködés terén, a 3b. lehetőség pedig még inkább megerősíti a kölcsönös bizalmat. (b) A jogszabály-alkotással járó lehetőség végrehajtható a jogi rendelkezés hiányával vagy a status quo lehetőségekkel szemben. (c) A gyanúsítottaknak vagy vádlottaknak javára szolgálnak az ártatlanság vélelme minimumszabályai és a megfelelő jogorvoslatok is segítenék őket; a 3b. lehetőség még magasabb szintű minimumszabályokkal védi őket. (d) Hatékony jogorvoslati mechanizmus a tagállamok ellen a jogok megsértése esetén. (e) Kevesebb igazságszolgáltatási tévedés, ami nem csak az igazságszolgáltatásról a gyanúsított, a vádlott, az igazságügyi hatóságok, a védelmi ügyvédek és a nyilvánosság által alkotott képet javítja, de csökkenti a tagállamok számára az elégtelen védelem okozta költségeket is (a belső fellebbezési eljárások költségeit). 5.2. Társadalmi hatás és alapvető jogok (1) 1. lehetőség – nincs pozitív változás. (2) 2. lehetőség – Valószínűleg csak tagállamonként változó mértékű pozitív változás várható, tekintve a végrehajtás lehetőségének hiányát. (3) 3a. és 3b. lehetőség (a) A gyanúsítottak vagy vádlottak alapvető jogainak fokozottabb védelme a Charta 48. cikkének nagyobb egyértelműsítésével. (b) Fokozatos kulturális változás a vádhatóság és az igazságügyi hatóság szervezeteiben az ártatlanság vélelme jogának tiszteletben tartása terén. (c) Az arányosság és szubszidiaritás alapelveinek potenciális figyelmen kívül hagyása, ha a 3a. és 3b. lehetőségek valamennyi szempontját alkalmazzák. (d) Az EJEB folyamatosan változó ítélkezési gyakorlata kodifikációjának veszélye kötelező erejű uniós jogszabályon keresztül. Ha az ítélkezési gyakorlat erősebb védelem felé mozdul el, a védelem jelenlegi szintjét megállapító, kötelező erejű irányelv nem lenne naprakész. (e) A 3b. lehetőség esetében az igazságügyi igazgatásra fordított hatást gyakorolhat, ha az egyének jogait olyan mértékben erősíti meg, amely végül a nyomozásra és a vádemelésre lehet káros kihatással. 5.3. A tagállami jogrendszerekre gyakorolt hatás (1) 1. lehetőség – a tagállami rendszerek közötti eltérések megmaradnának, ahogy azok kizárólag nemzeti irányok szerint változnának. (2) 2. lehetőség – korlátozott – nem várható jogalkotási reform, mivel ez a nemzeti jogalkotások jó szándékára van bízva. (3) 3a. és 3b. lehetőség: Az adott problémától függően több tagállamnak kell változtatnia a jogrendszerén. 5.4. Pénzügyi és gazdasági hatás[3] (1) 1. lehetőség – Nem jelent azonnali pénzügyi terhet, de nem is csökkenti az ártatlanság vélelme jogának megsértéséből fakadó EJEB eljárások és hazai fellebbezési eljárások, újratárgyalások, anyagi kártérítések jelenlegi költségeit. (2) 2. lehetőség – Műhelytalálkozók, képzések és a legjobb gyakorlatok megosztásának költségeit az ártatlanság vélelme minden egyes vonatkozására évi 8 millió eurónál kevesebbre lehet becsülni, kivéve az útmutatások kidolgozásának költségét (egyszeri 47º520 euró). Ha mind a négy vonatkozás alkalmazásra kerül, a szinergiák magas szintje csökkentené az összköltséget. (3) 3a. lehetőség – Hosszútávon az alábbi becsült pénzügyi hatás fokozatosan csökkenne, ahogy a jogot egyre inkább tiszteletben tartanák és így csökkenne a jogorvoslatok igénybevételének mértéke. Felmerülhet védőügyvédek, rendőrök és igazságügyi tisztviselők képzéseinek a költsége. Az alább becsült költségek évesek és valamennyi tagállam összköltségei. (a) A bűnösségre való nyilvános nyilatkozatok elmaradása – egy további jogorvoslat (újratárgyalás) költségei valamennyi tagállamban, kivéve Ausztria, Finnország, Litvánia, Lengyelország és Svédország: 240º000 euró. Nincs jelentős költsége a többi konkrét jogorvoslatnak (bíró leváltása, kártérítéshez való jog). (b) A bizonyítási teher a vádhatóságé / bármely bűnösséggel kapcsolatos kétely a vádlott javára szolgál – egy további jogorvoslat (újratárgyalás) költségei valamennyi tagállamban, kivéve Ausztria, Franciaország és Egyesült Királyság: 92º000 és 920º000 euró között. (c) Az önvádra kötelezés tilalma, ideértve az együttműködés megtagadásának jogát és a hallgatáshoz való jogot – Ha újratárgyalás a további jogorvoslat (ami jelenleg csak Ausztriában, Finnországban, Franciaországban és Magyarországon meglévő lehetőség): 98º000 és 980º000 euró között; ha további jogorvoslatként megjelenik a jog megsértésével szerzett bizonyíték kizárása a bírósági eljárásban, a költségek a fokozottabb vádhatósági tevékenységet is tükröznék Belgiumban, Bulgáriában, Cipruson, Észtországban, Spanyolországban, Horvátországban, Írországban, Litvániában, Lettországban, Hollandiában, Lengyelországban és Svédországban (becsült költség: 7º500 és 75º000 euró között). (d) A saját tárgyaláson való jelenlét joga – egy további jogorvoslat (újratárgyalás) költségei Belgium, Bulgária, Magyarország és Litvánia számára: 523º000 euró. (4) 3b) lehetőség (a) A bűnösségre való nyilvános nyilatkozatok elmaradása – mint a 3a. lehetőségnél. (b) A bizonyítási teher a vádhatóságé / bármely bűnösséggel kapcsolatos kétely a vádlott javára szolgál: – fokozottabb vádhatósági tevékenység azon tagállamokban, ahol a bizonyítási teher jelenleg megfordítható (mivel ezek az ügyek a 3b. alatt korlátozottak lennének; Belgiumban, Horvátországban, Franciaországban, Magyarországon, Írországban, Portugáliában, Spanyolországban, Svédországban és az Egyesült Királyságban). A valószínű forgatókönyv 2,9 millió euróra becsüli a költségeket. (c) Az önvádra kötelezés tilalma, ideértve az együttműködés megtagadásának jogát és a hallgatáshoz való jogot – fokozottabb vádhatósági tevékenység azon tagállamokban, ahol ez a jog nem abszolút (ez a rendszer a 3b. lehetőség értelmében megszűnne; Belgiumban, Cipruson, az Egyesült Királyságban, Finnországban, Franciaországban, Írországban, Litvániában, Hollandiában és Svédországban). A valószínű forgatókönyv 27 millió euróra becsüli a költségeket. (d) A saját tárgyaláson való jelenlét joga – a költségek magukban foglalnák a további rendőrségi erőforrásokat annak biztosítása érdekében, hogy a gyanúsítottat vagy vádlottat fizikailag odaszállítják a tárgyalásra (amit a jelenlegi jogszabályok értelmében távollétében tartanak meg) valamennyi tagállamban, kivéve Ciprust, Írországot és Németországot. A megtakarítás minden valószínű újratárgyalás költségét magában foglalná (ha valamennyi személy jelen lenne a tárgyaláson, nem lenne szükség a különleges jogorvoslatokra az „in absentia” tárgyaláshoz). A teljes költség 5,5 millió és 22 millió euró közöttire becsült. 6. A lehetőségek összehasonlítása / Az előnyben részesített lehetőség Az előnyben részesített lehetőség a 2., 3a. és 3b. lehetőségek részeinek kombinációja. Ez teljes körűen tiszteletben tartja a szubszidiaritás és arányosság alapelveit azáltal, hogy az EU intervenció differenciált szintjét javasolja az ártatlanság vélelme egyes vonatkozásaira nézve, több tényezőtől függően: i. a kölcsönös együttműködési eszközök problémamentes működésére való kihatás: különös figyelmet kell szentelni azon vonatkozásoknak, amelyek konkrét és kézzel fogható jogokat létesítenek a polgárok számára – a büntető eljárásjog általános alapelvei helyett; ii. erőteljesebb uniós beavatkozásra van szükség azon vonatkozások esetében, amelyeket a nemzeti jogrendszerek nem megfelelően védenek és ahol a problémák ezen jogszabályok gyakorlati alkalmazásán túlmutatnak; és iii. erőteljesebb uniós beavatkozásra van szükség azon vonatkozások esetében, ahol az EJEB ítélkezési gyakorlata nem ad meg olyan standardot, amely megfelelően magas a büntetőjog közös területén. (1) A bűnösségre való nyilvános nyilatkozatok elmaradása - – 3a. lehetőség, de bármilyen konkrét jogorvoslat nélkül, tekintettel arra, hogy a tagállamokban a jogi megoldások elfogadhatóak és ez a vonatkozás csak kisebb mértékben kapcsolódik a jog érvényesülésén alapuló európai térség működéséhez. (2) A bizonyítási teher a vádhatóságé / bármely bűnösséggel kapcsolatos kétely a vádlott javára szolgál – 3a. lehetőség, de bármilyen konkrét jogorvoslat nélkül, tekintettel arra, hogy a tagállami jogrendszerek megfelelően védelemben részesítik. (3) Az önvádra kötelezés tilalma, az együttműködés megtagadásának joga és a hallgatáshoz való jog – a 3a. és 3b. lehetőségek kombinációja: – rögzíteni az EJEB ítélkezési gyakorlatából származó általános alapelveket és kifejezett jogorvoslatot hozni létre a jog megsértése esetére: a bizonyíték kizárhatóságát (3a. lehetőség); – kivételek lehetővé tétele az együttműködés megtagadásának joga alól, az EJEB ítélkezési gyakorlatával összhangban (3a. lehetőség); – nem lehet negatív következtetéseket levonni ezen jogok gyakorlásából (3b. lehetőség); (4) A tárgyaláson való jelenlét joga – 3a. lehetőség, ideértve egy külön jogorvoslat rögzítését (újratárgyalás). (5) Horizontálisan: A végrehajtást horizontális intézkedések is támogatnák az ellenőrzés, értékelés és képzés körében (2. lehetőség részei). A megbízható adatok hiányára tekintettel a megadott számok csak eshetőlegesek. Valamennyi tagállam eltérő mértékben lesz érintett. A legvalószínűbb forgatókönyv értelmében az előnyben részesített lehetőség költségei a következők lennének: – nem merül fel költség (kivéve az ellenőrzés, értékelés és képzés körét) az ártatlanság vélelme első két vonatkozása kapcsán; – a hallgatásból levont következtetések tilalma: összesen évente 27 millió euró 9 tagállam számára; – az együttműködés megtagadásához való jog megsértésével szerzett bizonyíték kizárhatósága miatt a becsült költségek legalább 7º500 euró és legfeljebb 75º000 eurót jelentenek összesen évente 12 tagállam számára; – a tárgyaláson való jelenlét jogánál a becsült költségek 523º000 eurót jelentenek összesen évente 4 tagállam számára; – További becsült 1,3 millió euró éves költség várható, amely a tagállamok által teljesítendő ellenőrzési rendszerből és tájékoztatási kötelezettségekből fakadnak. A tagállamok számára az összköltségek a következők (minimum / maximum[4]): Ausztria 305º164, Belgium1º847º230 / 1º851º762, Bulgária 126º521 / 126º985, Horvátország 127º099 / 128º386, Ciprus 266º173 / 267º655, Csehország 158º698, Észtország 56º703 / 56º983, Finnország640º664, Franciaország 8º783º153, Németország 6º630º288, Spanyolország 190º790, Magyarország 231º851, Írország 590º601 / 592º155, Olaszország 480º388, Lettország 281º997, Litvánia 93º657 / 94º047, Luxemburg 207º765 / 208º203, Málta 82º850, Hollandia 6º590º604 / 6º599º749, Lengyelország 373º953 / 382º782, Portugália 226º718, Románia 144º338, Szlovákia 961º808, Szlovénia 133º248, Spanyolország 643º779 / 668º089, Svédország 1º589º620 / 1º591º443, Egyesült Királyság 9º664º550 / 9º678º626. 7. Ellenőrzés és értékelés Az előnyben részesített lehetőség csak viszonylag korlátozott számú tagállami kötelezettséget létesít (amelyek bizonyos szintig tükrözik az EJEB, alkotmányos vagy jogi kötelezettségeket több tagállamban), ezért várhatóan egy 18 hónapos határidő elegendő időt jelentene a nemzeti jogban és gyakorlatban való változtatások megvalósítására. Az irányelv előírja, hogy a tagállamoknak tájékoztatást kell nyújtaniuk a jogi vagy nem jogi jellegű intézkedések hatékony végrehajtásáról. A tagállamokat releváns adatok gyűjtésére bátorítják, hogy elősegítsék ezt a folyamatos, mivel jelenleg nem áll rendelkezésre megbízható adat. A Bizottság fontolóra vette olyan konkrét empirikus tanulmány elvégzését, amely során az irányelv végrehajtására[5] vonatkozó 3–5 éves adatgyűjtésre helyezik a hangsúlyt, hogy minőségi és mennyiségi értelemben is alapos képet kapjanak a javaslat hatékonyságáról. Minden összegyűjtött adat lehetővé tenné a Bizottság számára, hogy a tagállamokban erőteljesebben tudja értékelni a valós végrehajtást, mint az eddig rendelkezésre álló módszerekkel. [1] Leszámítva néhány jól körülhatárolt kivételt („in absentia” határozatok). [2] HL C 115., 2010.5.4., 1. o. [3] A 3a. és 3b lehetőségek vonatkozásában körülbelül évente 1,3 millió euró becsült többletköltség jelentkezne, a tagállamokban végrehajtandó ellenőrzési rendszerből fakadóan, amely a tájékoztatási és a releváns adatgyűjtési kötelezettségnek tenne eleget. [4] Nem minden tagállamot érintenek a minimum/maximum költségek, mivel bizonyos, már meglévő intézkedések nem hatnak ki rájuk. [5] HL C 291., 2009.12.4., 1. o.