A kényszermunka változatlan fennállása jól mutatja, hogy a termékeket illetően is kiegészítő intézkedésekre van szükség, hogy megelőzhető legyen a kényszermunkával készülte termékek forgalomba hozatala és forgalmazása.

A munkáltatókkal szembeni szankciókról szóló irányelv tiltja az illegálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok foglalkoztatását, beleértve az emberkereskedelem áldozatait is. Ez a javaslat azt az irányelvet is kiegészíti.

A kényszermunka a munkaerő-kizsákmányolás egyik formája, amely az emberkereskedelem megelőzéséről, és az ellene folytatott küzdelemről, az áldozatok védelméről szóló 2011/36/EU irányelv alapján büntetendő. Ezenkívül az irányelv megállapítja a jogi személyek közigazgatási és büntetőjogi szankciókkal járó felelősségét azokban az irányelvben említett esetekben, amikor a kizsákmányolást olyan személy követi el a jogi személy javára, aki a jogi személyen belül vezető tisztséget tölt be, vagy a bűncselekmény elkövetése a felügyelet vagy ellenőrzés hiánya miatt válik lehetővé. Ez a javaslati kiegészíti az említett irányelvet, és nem akadályozza az illetékes – többek között bűnüldöző – hatóságokat abban, hogy hatáskörükben intézkedéseket hozzanak az emberkereskedelem kényszermunkához és munkaerő-kizsákmányoláshoz kapcsolódó feltételezett vagy bizonyított bűncselekménye tekintetében.

Az Európai Unió Alapjogi Chartája az 5. cikkének (2) bekezdésében kifejezetten tiltja a kényszermunkát. Ez a tilalom a hatályos uniós jogszabályokban és közelgő jogalkotási kezdeményezésekben is kellően érvényesül, emellett nemzetközi és európai kezdeményezések tárgyát képezi.

A kezdeményezést von der Leyen elnök jelentette be az Unió helyzetéről szóló, 2021. szeptember 15-i beszédében. E javaslat általános elemeit a világszerte biztosítandó tisztességes munkáról szóló bizottsági közlemény és a fenntarthatósággal kapcsolatos vállalati átvilágításról szóló irányelvre irányuló bizottsági javaslat rögzítette 2022. február 23-án.

A nemzetközi közösség elkötelezte magát a kényszermunka 2030-ig történő felszámolása mellett (az ENSZ 8.7. fenntartható fejlődési célja). A kényszermunka azonban továbbra is széles körben elterjedt. A Nemzetközi Munkaügyi Szervezet (ILO) becslése szerint a kényszermunkát végzők száma világszerte 27,6 millióra tehető.

Az eredményes jogérvényesítés és a szabályszerűség célkitűzéseinek eléréséhez rendelet szükséges. Irányelvvel azért nem lehetne elérni a célkitűzéseket, mert az átültetése után is maradnának eltérések a joghatóságok között, ami veszélyeztetné a harmonizált jogérvényesítést.

A javaslat azonos hatáskört állapít meg az összes tagállami illetékes hatóság számára, ami várhatóan erősíti majd a jogérvényesítést. A jogérvényesítés a tagállamok hatáskörébe tartozik majd. Néhány tagállam esetében szükség lehet a nemzeti eljárásjog módosítására annak biztosításához, hogy a jogérvényesítő hatóságaik nemzetközi összefüggésben is eredményesen gyakorolhassák a hatáskörüket, részt vegyenek együttműködésekben, és kezeljék a nem megfelelő termékeket. A megválasztott harmonizációs szintre a zökkenőmentes együttműködés és a bizonyítékok illetékes hatóságok közötti megosztása érdekében van szükség.

–A kényszermunkával kapcsolatosan a vállalatok értékláncaiban felmerülő kockázatok hatásai gyakran átnyúlnak a határokon, és több uniós tagállamot, illetve nem uniós országot is érinthetnek. Ez rávilágít arra, hogy uniós szintű megközelítésre van szükség, amely egyúttal jogbiztonságot és egyenlő versenyfeltételeket nyújt a belső piacon és azon kívül működő vállalatok számára.

Egyre nagyobb figyelem irányul a kényszermunka szűnni nem akaró problémájára és a kényszermunkával előállított termékek forgalmazása elkerülésének szükségességére. Több tagállam parlamentje és kormánya is bejelentette, hogy jogszabályokat kell elfogadnia annak érdekében, hogy ne kerüljenek kényszermunkával előállított termékek a piacukra. Mindezek fényében konkrét kockázatot jelent, hogy a tagállamok olyan nemzeti jogszabályokat fogadnak el, amely megtiltják a kényszermunkával előállított áruk területükön történő forgalomba hozatalát és forgalmazását. E jogszabályok feltehetőleg eltérnek majd egymástól. Ez az eltérés valószínűleg kijátszási kísérletekhez vezet majd, amelyek befolyásolhatják az áruk mozgását a belső piacon. Következésképpen a kényszermunkával előállított termékek nemzeti piacokon történő forgalomba hozatalára és forgalmazására vonatkozó tagállami jogszabályok közötti eltérés esetén fennáll a kockázata annak, hogy torzulások alakulnak ki a belső piacon, és indokolatlan akadályok jelennek meg az áruk szabad mozgása előtt.

Nézeteltérések voltak azzal kapcsolatosan, milyen bizonyítékokra legyen szükség ahhoz, hogy a hatóságok visszatarthassanak szállítmányt a belépési ponton. A civil társadalmi érdekeltek szeretnék, ha megdönthető lenne a vélelem olyan termékek, ágazatok, előállítási helyek, régiók és országok esetében, amelyeknél gyakran fordul elő a kényszermunka. Arra is lehetőséget kellene biztosítani, hogy a nemzeti hatóságok vizsgálatot kezdeményezzenek, ha fennáll a megalapozott gyanúja annak, hogy a termékek értékláncában előfordul kényszermunka. Ezenkívül panaszkezelési mechanizmust kell kialakítani, hogy a civil társadalmi szereplőknek és a szakszervezeteknek lehetőségük legyen vizsgálat céljából panaszt tenni. A magánszektor szereplői inkább ország- és termékfüggetlen szemléletet szeretnének, amely szerint megalapozott gyanú alapján indulnának vizsgálatok. A beadványok a bizonyítási terhet illetően is eltéréseket mutattak, mégpedig a tekintetben, hogy az importőrnek kell-e bizonyítania, hogy az áruin semmi nyoma a kényszermunkának, vagy a vámhatóság feladata-e annak bizonyítása, hogy a vizsgált szállítmány előállítása során kényszermunkát vettek igénybe. Mindenesetre az érdekelt felek többsége egyetértett azzal, hogy konkrét eljárásokat és vizsgálati normákat kell kellene bevezetni a kiszámíthatóság és az egységesség érdekében.

Az érdekelt felek nagyrészt egyetértettek abban, hogy az ILO által a kényszermunkáról szóló 1930. évi (29. sz.) egyezményben a kényszermunkára adott fogalommeghatározást és az ILO kényszermunkára vonatkozó 11 mutatóját kell használni. Az érdekelt felek az OECD multinacionális vállalkozásokra vonatkozó irányelveire és a kellő gondosságról szóló útmutatására, valamint az üzleti vállalkozások emberi jogi felelősségére vonatkozó ENSZ-irányelvekre is gyakran hivatkoztak. Számos esetben megjegyezték, hogy már betartják ezeket az irányelveket, és kérték, hogy a javaslat legyen összhangban velük.

Az érdekeltek öt kontinens 22 országából adtak visszajelzést. A legtöbb válasz belgiumi illetőségű érdekelt felektől érkezett (33, ideértve azokat is, akik Belgiumi képviseletükön keresztül adtak visszajelzést), őket a németországi és az USA-beli illetőségű érdekeltek követték (19, illetve 12).

Számos érdekelt fél előadta, hogy nagyobb hangsúlyt kell fektetni az arányosságra, egyúttal el kell kerülni, hogy újabb terhek nehezedjenek a vállalatokra, különösen a kkv-kra. Az érdekelt felek iránymutatást is kértek: főként a kockázatok feltárásához lesz szükségük segítségre. Egyes érdekelt felek felvetették azt a kérdést, hogyan kerülhetők el a tagállamok közötti eltérések az új eszköz végrehajtásában.

Az érdekelt felek többsége arra is rámutatott, hogy az új eszköznek összeegyeztethetőnek kell lennie és össze kell kapcsolódnia a fenntarthatósággal kapcsolatos vállalati átvilágításról szóló irányelvre irányuló javaslattal, ugyanakkor nem szabad ismételnie annak rendelkezéseit, különösen tekintettel a két eszköz végrehajtására és érvényesítésére.

A célzott konzultáció 2022. május 19. és június 23. között zajlott. A konzultáció az érintett tagállami hatóságoknak és érdekelt feleknek a meglévő fórumok és hálózatok találkozóin megfogalmazott észrevételeire támaszkodott. A tervezett kezdeményezést 14 ilyen találkozón, többek között az európai termékmegfelelőségi hálózat, a Kereskedelmi Főigazgatóság civil társadalmi párbeszéde, a kereskedelemmel és a fenntartható fejlődéssel foglalkozó bizottsági szakértői csoport, valamint az európai szociális partnerekkel folytatott eszmecsere keretében mutatták be. A tagállamok képviselői mellett további 450 érdekelt fél vett részt a célzott konzultációban.

A hatályos uniós és nemzeti szabályozásokkal való összhangot gyakran felhozták a magánszektorbeli válaszadók annak elkerülése érdekében, hogy a vállalatoknak többször el kelljen végezniük ugyanazokat a feladatokat, és növekedjen a bürokrácia. Más beadványokban inkább az a nézet fogalmazódott meg, hogy ez a kezdeményezés más szabályozások hiányosságait orvosolja, például a kkv-knak a fenntarthatósággal kapcsolatos vállalati átvilágításról szóló irányelvre irányuló javaslat alóli mentességét illetően.

A kkv-k kérdésében is eltérőek az álláspontok. A civil társadalom képviselői kiemelték, hogy a kkv-kra nem vonatkozhatnak olyan kivételek vagy különös rendelkezések, mint a fenntarthatósággal kapcsolatos vállalati átvilágításról szóló irányelvre irányuló javaslat esetében. Mivel kkv-k teszik ki a vállalatok többségét az EU-ban, mindenképpen maradéktalanul a szabályozás hatálya alá kell tartozniuk ahhoz, hogy az új eszköz érdemi hatást érjen el. Másrészről viszont a vállalkozói szövetségek és a vállalatok/üzleti szervezetek képviselői nagy számban érveltek amellett, hogy a kkv-k részesüljenek különleges elbánásban azáltal, hogy részletes iránymutatásban, különös rendelkezésekben vagy akár az eszköz alóli kivételben részesülnek. E tekintetben a fő érv az volt, hogy a kisebb vállalatoknak kevésbé áll módjában alapos átvilágítást végezni, és csekélyebb piaci erejük van ahhoz, hogy nyomást gyakoroljanak a beszállítókra további intézkedések meghozatala, a gyártóüzemeikbe való belépés biztosítása és az alkalmazottaik elérhetővé tétele érdekében.

Az új javaslatnak gondoskodnia kellene arról, hogy azokat a termékeket, amelyekről bebizonyosodott, hogy kényszermunkával készülnek, ne csak kitiltsák az Unió egységes piacáról, de olyan országokba se irányíthassák át, ahol nincs ilyen tilalom hatályban, vagy nem adottak a feltételek a kivizsgáláshoz, illetve a jogérvényesítéshez. Ezért elengedhetetlen a nem uniós országok hatóságaival folytatott együttműködés fokozása annak érdekében, hogy a piacukról kitiltott termékek ne kerüljenek az Unió egységes piacára, illetve fordítva.

A kapott visszajelzések egy esetleges adatbázis hozzáadott értékét is kiemelték. Az érdekelt felek felvetették, hogy a hatóságok nyilvántartást vezethetnének a szankcionált és tiltott szervezetekről és termékekről. Ezzel segítenének a vállalatoknak, különösen a kkv-knak abban, hogy elkerüljék a problémás beszállítókat. Több érdekelt fél azt is kérte, hogy a vámhatóságok az átláthatóság érdekében tegyék közzé adataikat. A civil társadalmi szervezetek képviselői kérték, hogy az importőrök legyenek kötelesek feltérképezni az összes beszállítójukat, és részletes adatokat szolgáltatni róluk.

Számos érdekelt fél bemutatta az értékláncában előforduló kényszermunka kezelése érdekében általa bevezetett vállalati vagy ágazati szintű kezdeményezéseket és az ezekkel elért eredményeket.

•Hatásvizsgálat

A kezelendő probléma, vagyis a kényszermunka szöges ellentétben áll az emberi méltóság tiszteletben tartásának elvével, valamint az emberi jogoknak az Európai Unióról szóló szerződés 21. cikkében, továbbá az Európai Unió Alapjogi Chartája 5. cikkének (2) bekezdésében és az emberi jogok európai egyezményének 4. cikkében rögzített egyetemlegességével és oszthatatlanságával.

Mindezekre tekintettel sürgős fellépésre van szükség a kényszermunkát illetően, ami nem teszi lehetővé hatásvizsgálat készítését. Azonban a más kezdeményezések, például a fenntarthatósággal kapcsolatos vállalati átvilágításról szóló irányelvre irányuló javaslat és a fenntartható termékekre vonatkozó kezdeményezés hatásvizsgálatai keretében gyűjtött bizonyítékokat figyelembe vettük e javaslat kidolgozása során. Ez okból, valamint a kezdeményezés fontosságára és sürgősségére tekintettel eltérés volt engedélyezhető a Bizottság minőségi jogalkotásra vonatkozó iránymutatása alapján. Mindazonáltal az elemzést és az alátámasztó bizonyítékokat bizottsági szolgálati munkadokumentum ismerteti e javaslat közzétételétől számított három hónapon belül.

Ami a költségeket illeti, a javaslat a hatóságok számára főként jogérvényesítési költségekkel, a gazdasági szereplők számára pedig jogszabályi megfelelési költségekkel jár. A Bizottságot korlátozott mértékben terhelik majd költségek.

A jogszabályi megfelelési költségek annak biztosításával összefüggésben merülnek fel a vállalatoknál, hogy ne hozzanak forgalomba és ne forgalmazzanak kényszermunkával előállított termékeket az uniós piacon. Költségeik mértéke attól függ, hogy már átvilágítási rendelkezések (például a fenntarthatósággal kapcsolatos vállalati átvilágításról szóló irányelvre irányuló javaslat) hatálya alá tartoznak-e, vagy végeztek-e már átvilágítást önkéntes alapon.

Ami a javaslatot végrehajtó tagállamoknál felmerülő költségeket illeti, azok mértéke a nemzeti szinten fennálló közigazgatási struktúrától (tehát attól, hogy működnek-e már hasonló feladatokat ellátó hatóságok), a kapcsolódó kérdések tekintetében már hatályos nemzeti jogszabályoktól és a vámrendszerek esetleges naprakésszé tételétől függ.

•Célravezető szabályozás és egyszerűsítés

A termékeket az uniós piacon forgalmazó vagy onnan exportáló összes gazdasági szereplőre ki kell terjeszteni a hatályt. Erre azért van szükség, hogy ténylegesen betiltható legyen a kényszermunkával előállított termékek forgalmazása az uniós piacon.

Előfordulhat, hogy a kkv-k korlátozott erőforrásokkal és szakismerettel rendelkeznek a kellő gondosság elvén alapuló, hatékony rendszerek bevezetéséhez. Az áruk piacról történő kivonása is nagyobb terheket róhat a kkv-kra, mint a nagyvállalatokra.

A kkv-k esetében ezért több kiigazításra lehet szükség. Elméletileg a kkv-knál felmerülő sajátos igények és korlátok figyelembevételének egyik módja lehet, hogy ezek a vállalatok mentesülnek a javaslat hatálya alól. Ez azonban nem járható út, mivel a javaslat tárgyát azoknak a termékeknek kell képezniük, amelyeknél felmerül a kényszermunkával történő előállítás gyanúja, függetlenül az érintett gazdasági szereplők méretétől. Nem zárható ki előre, hogy a kényszermunkával kapcsolatos vizsgálatok megindításakor a hatóságok által megkeresendő szervezetek esetenként kkv-k lesznek. A kkv-k mentessége tehát befolyásolná a javaslat eredményességét, és bizonytalan helyzetet teremtene. Ezenfelül az is fontos szempont, hogy mivel a kkv-k rendszerint értékláncok részét képezik, így az ilyen ellátási láncokban részt vevő nagyvállalatokat érintő szakpolitikák egyúttal hatással vannak a kkv-kra is, amelyeknek átvilágítási eljárásokkal kell rendelkezniük ahhoz, hogy forráshoz jussanak, és meg kell felelniük a kellő gondossággal eljáró nagyobb vevők/beszállítók elvárásainak. Amint arra az európai kkv-król szóló 2021–2022. évi éves jelentésben42 megfogalmazott ajánlásaiban a Bizottság is rámutatott, talán megfelelőbb lenne a jogi szabályozásban olyan egyszerűsített, önkéntes alapú eszközök és kockázatcsökkentő intézkedések bevezetését mérlegelni, amelyekkel a kkv-k bizonyíthatják fenntarthatósági kötelezettségvállalásaik teljesítését.

A Bizottság értékelte, hogy érdemes-e a termékek mennyiségére, illetve értékére olyan küszöbértéket bevezetni, amely alatt a hatóságok nem indítanának kényszermunkával kapcsolatos vizsgálatot e javaslat értelmében. Mivel nagyobb lehet a valószínűsége annak, hogy a kkv-k kisebb mennyiségben forgalmaznak ilyen termékeket, ilyen de minimis szabállyal elvileg figyelembe lehetne venni a helyzetüket, és nagyrészt mentesíteni lehetne őket a vizsgálat alól. Azonban de minimis küszöbértékek megállapítása esetén torzulnának az egyenlő versenyfeltételek a belső piacon, ugyanis joghézagok jönnének létre. Emellett arra sem lenne garancia, hogy a kkv-k soha nem tartoznának e javaslat hatálya alá, mivel ágazattól függően bizonyára a kisebb gazdasági szereplők is forgalmazhatnak jelentős mennyiségű terméket.

Ezért a kkv-kra vonatkozó egyértelmű mentesség vagy de minimis küszöbérték helyett a helyzetüket kellene rendezni az intézkedés kialakítása, többek között kockázatalapú jogérvényesítés és támogató eszközök révén. Ez például az alábbiakat foglalja magában:

Az intézkedés kialakítása: az információszolgáltatásra vonatkozó határidő megállapításakor az illetékes hatóságok figyelembe veszik az érintett gazdasági szereplők méretét és erőforrásait annak tudatában, hogy a kisebb vállalatok nem rendelkeznek annyi erőforrással az értéklánc áttekintésére és feltérképezésére, mint a nagyobb vállalatok.

Kockázatalapú jogérvényesítés: az illetékes hatóságoknak oda kell összpontosítaniuk a jogérvényesítési erőfeszítéseiket, ahol várhatóan a legjobb hatást fejtik ki, tehát az értéklánc azon szakaszaiban közreműködő gazdasági szereplőkre, amelyek a lehető legközelebb vannak ahhoz, ahol a kényszermunka kockázata valószínűleg felmerül. Emellett figyelembe kell venniük a gazdasági szereplők méretét és gazdasági erőforrásait, az érintett termékek mennyiségét és a feltételezett kényszermunka nagyságrendjét.

Támogató eszközök: mivel a tapasztalatok alapján a kkv-k számára hasznosak a csekélyebb költségekkel járó támogató eszközök, például az iránymutatások vagy a mintadokumentumok, a Bizottság iránymutatást nyújt majd a gazdasági szereplők méretének és gazdasági erőforrásainak figyelembevételével.