A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, A TANÁCSNAK, AZ EURÓPAI GAZDASÁGI ÉS SZOCIÁLIS BIZOTTSÁGNAK ÉS A RÉGIÓK BIZOTTSÁGÁNAK Jelentés a migrációval és a mobilitással kapcsolatos általános megközelítés végrehajtásáról 2012-2013 /* COM/2014/096 final */





A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, A TANÁCSNAK, AZ EURÓPAI GAZDASÁGI ÉS SZOCIÁLIS BIZOTTSÁGNAK ÉS A RÉGIÓK BIZOTTSÁGÁNAK Jelentés a migrációval és a mobilitással kapcsolatos általános megközelítés végrehajtásáról 2012–2013 1. Bevezetés A migrációval és a mobilitással kapcsolatos általános uniós megközelítés (a továbbiakban: általános megközelítés) 2005 óta az EU külső migrációs és menekültügyi politikájának átfogó kereteként szolgál. A keret meghatározza, miként folytat az EU a migráció és mobilitás terén szakpolitikai párbeszédet és operatív együttműködést harmadik országokkal az uniós stratégiai célokat tükröző és az EU átfogó, a fejlesztési együttműködést magában foglaló külpolitikai keretébe ágyazott, egyértelműen meghatározott prioritásokra építve. A migrációval és a mobilitással kapcsolatos általános megközelítésről szóló, 2011. november 18-án közzétett bizottsági közlemény[1] útjára indította az általános megközelítés következő, összehangoltabb második fázisát. Több új elemet vezetett be, például új prioritási területként bevonta a nemzetközi védelem és a menekültügy külső dimenzióját, valamint kiterjesztette a szakpolitikai keretet a mobilitásra, amivel hangsúlyt kapott, hogy mennyire fontos elősegíteni a harmadik országbeli állampolgárok jól szervezett mobilitását az EU valamennyi külső határán. A közleményt követő, 2012. május 29-i tanácsi következtetések[2] megerősítették, hogy az általános megközelítés a harmadik országokkal folytatott átfogó és kiegyensúlyozott párbeszéd és együttműködés kerete. A Tanács emellett hangsúlyozta, hogy elengedhetetlenül szükséges az általános megközelítés végrehajtásának következetes nyomon követése, ami kétévenkénti jelentések formájában fog megvalósulni. Az általános megközelítés különféle szakpolitikai eszközökön (kétoldalú és regionális szakpolitikai párbeszédeken és cselekvési terveken), jogi eszközökön (például vízumkönnyítési és visszafogadási megállapodásokon), operatív segítségnyújtáson és kapacitásépítésen (többek között az uniós ügynökségek, például a FRONTEX, az EASO és az ETF, valamint technikai támogatási eszközök, például a MIEUX és a TAIEX által), továbbá a harmadik országok hatóságai és egyéb érdekelt felek – köztük a civil társadalom, a migránsokkal foglalkozó egyesületek és a nemzetközi szervezetek – számára hozzáférhető program-, illetve projekttámogatás széles skáláján keresztül valósul meg. A 2012–2013 időszakban a Bizottság 200 millió EUR-t meghaladó összeggel támogatott több mint 90 migrációval kapcsolatos programot a fejlődő világ minden szegletében. Ezen túlmenően több európai uniós tagállam nyújtott pénzügyi támogatást az általános megközelítés végrehajtásához. A partnerországokkal folytatott szakpolitikai párbeszéd és operatív együttműködés ösztönzésére irányuló alapvető kétoldalú keretet a mobilitási partnerségek és a közös migrációs és mobilitási programok biztosítják. Az EU eddig hat országgal írt alá mobilitási partnerséget: Moldova (2008), Zöld-foki-szigetek (2008), Grúzia (2009), Örményország (2011), Marokkó (2013) és Azerbajdzsán (2013). Tunéziával 2013 novemberében zárultak a mobilitási partnerségről folytatott megbeszélések, és a megállapodás aláírása a közeljövőben esedékes. Jordániával 2013 decemberében indultak a mobilitási partnerségről szóló megbeszélések. Ezen túlmenően Indiának 2013 áprilisában, Nigériának pedig 2013 októberében közös migrációs és mobilitási programtervezetet ajánlottak, az érdemi megbeszélések azonban még nem kezdődtek meg. 2. Kétoldalú párbeszédek Az EU és a harmadik országok közötti, migrációról és mobilitásról folytatott kétoldalú párbeszédek különféle formákat ölthetnek. A mobilitási partnerségek fontos keretet biztosítanak a menekültügyi és migrációs kérdéseket érintő szakpolitikai párbeszéd és operatív együttműködés számára. Emellett amennyiben az adott országgal már elindult a vízumliberalizációról szóló párbeszéd, a szakpolitikai párbeszéd nagy mértékben a vízumliberalizációs cselekvési terv végrehajtása köré szerveződik. Bizonyos esetekben (Oroszország, India, Kína, Amerikai Egyesült Államok) az EU tematikus párbeszédeket folytat. A migrációról, illetve az egyéb igazság- és belügyi kérdésekről szóló párbeszéd gyakorlatilag az összes ország tekintetében részét képezi a társulási megállapodásoknak, a partnerségi és együttműködési megállapodásoknak, és az Unió által kötött hasonló egyezményeknek, ezen belül az adott eszközöknek megfelelő tanácsi és (al)bizottsági szinten is. Végül a technikai együttműködés a vízumkönnyítési megállapodások és a visszafogadási megállapodások által létrehozott vegyes bizottságok keretében valósul meg, amelyek az adott harmadik országokkal együtt nyomon követik a megállapodások végrehajtását. 2.1. Bővítési országok A vízumliberalizáció utáni ellenőrzési mechanizmus lehetővé teszi a nyugat-balkáni országok (Albánia, Bosznia-Hercegovina, Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaság, Montenegró és Szerbia) által a vízumliberalizációs menetrendjük[3] szerint végrehajtott reformok és intézkedések fenntarthatóságának értékelését, valamint a stabilizációs és társulási folyamat keretében az esetleges hiányosságok és kihívások kezelésére irányuló együttműködést. A vízummentességet élvező nyugat-balkáni országok lakosainak túlnyomó többsége jóhiszemű utazó, aki jogszerű céllal utazik az EU-ba. Ugyanakkor az említett országok polgárai által benyújtott, menedékjog iránti megalapozatlan kérelmek száma egyes tagállamokban 2012 során megnövekedett, és 2013-ban is magas szinten maradt, ami kihat a vízummentes utazási rendszer működésére. 2012. január 19-én kezdődött meg Koszovóval[4] a vízumliberalizációs párbeszéd, és 2012. június 14-én a koszovói kormány elé terjesztették a vízummentes rendszer kialakításának ütemtervét. Csaknem három évvel a tárgyalások lezárása után, 2013. december 16-án aláírták az EU és Törökország közötti visszafogadási megállapodást. A visszafogadási megállapodás aláírásával párhuzamosan vízumliberalizációs párbeszédet és a vízummentes rendszer kialakításának menetrendjét is benyújtották Törökországnak, a bel- és igazságügy terén Törökországgal kialakítandó együttműködésről szóló, 2012. június 21-én elfogadott tanácsi következtetésekkel[5] összhangban. A FRONTEX-nek valamennyi nyugat-balkáni országgal jól működő munkamegállapodásai vannak, és továbbra is mind szervezeti, mind operatív szinten aktív az együttműködése velük. A FRONTEX a vízumliberalizáció utáni ellenőrzési mechanizmus keretében riasztási rendszert működtet, amely segítségével a Bizottság képet kap a menekültáramlás alakulásáról. 2012. május 28-án a FRONTEX egyetértési megállapodást írt alá Törökországgal. 2.2. A keleti partnerség országai 2012–2013-ban lényeges előrelépések történtek a keleti partnerség legtöbb országával fenntartott kapcsolatok szorosabbra fűzését illetően a migrációs és mobilitási kérdések terén. Moldovával és Ukrajnával folytatódott a vízumliberalizációs párbeszéd, 2012-ben pedig új párbeszéd indult Grúziával a vízummentes utazás kellő időben történő bevezetése érdekében. A Bizottság arra a következtetésre jutott a 2013. november 15-i, Moldováról szóló eredményjelentésében[6], hogy az ország a vízumliberalizációs cselekvési tervben előírt valamennyi referenciaértéknek megfelel. Ennek nyomán a Bizottság 2013. november 27-én elfogadta az arra vonatkozó javaslatot, hogy Moldova is azon országok közé kerüljön, amelyek állampolgárai – 90 napot meg nem haladó tartózkodás esetén – vízummentesen utazhatnak a schengeni országokba[7]. A vízumliberalizációs párbeszédek az előremutató mobilitáspolitika hatásos eszközének bizonyultak, emellett a bel- és igazságügy bármely területére – például a jogállamiságra és az igazságügy átalakítására – vonatkozó, nagy horderejű reformok előmozdítása szempontjából is igen jelentősek[8]. 2013-ban 20 millió EUR uniós költségvetésű támogatási programot hagytak jóvá, amely a vízumliberalizációs cselekvési terv folytatólagos végrehajtását segíti Moldovában. Hasonló, 28 millió EUR értékű finanszírozási megállapodást írtak alá Ukrajnával a nemzeti migrációs és menekültügyi rendszer európai, illetve nemzetközi normákkal való összehangolásának támogatására, valamint a vízumliberalizációs cselekvési terv végrehajtásának elősegítésére. A Bizottság mindemellett változatlanul széles körű segítséget nyújt Ukrajna migrációs és határigazgatási reformjaihoz. Jelenleg is zajlik egy 66 millió EUR értékű, négy évre kiterjedő támogatási program az ukrán határigazgatási politika megerősítése érdekében. Az Ukrajnával kötött, felülvizsgált vízumkönnyítési megállapodás 2013. július 1-jén lépett hatályba. Örményországgal és Azerbajdzsánnal 2012 elején kezdődtek, majd késedelem nélkül le is zárultak a vízumkönnyítésről és a visszafogadási megállapodásról szóló tárgyalások. Az Örményországgal kötött megállapodások 2014. január 1-jén léptek hatályba, az Azerbajdzsánnal kötött megállapodások pedig előreláthatólag néhány hónapon belül hatályosulnak. Örményországgal, Grúziával és Moldovával folytatódik a mobilitási partnerségek keretében zajló együttműködés, Azerbajdzsánnal pedig 2013. december 5-én új mobilitási partnerséget írtak alá. Az eddigi tapasztalatok alapján a mobilitási partnerségek minden kétséget kizáróan megszilárdították az együttműködést, és lényeges előrelépést sikerült elérni az EU-n belüli koordináció és a partnerországok illetékes intézményeinek intézményközi koordinációja terén. A mobilitási partnerségek rugalmasságának köszönhetően a két- és többoldalú kezdeményezések egyazon keretbe foglalhatóak és a partnerországok prioritásai célzottan kezelhetőek. Mindhárom mobilitási partnerség kapcsán találkozókra került sor vezető tisztviselők részvételével: 2012. december 17-én és 2013. október 25-én (Örményország), 2012. december 18-án (Grúzia), továbbá 2012. november 22-én, 2013. június 25-én, 2013. október 31-én és 2013. december 10-én (Moldova). A Moldovával kötött mobilitási partnerséget a Nemzetközi Migrációs Szervezet által szerződtetett szakértő alaposan megvizsgálta. 2012. október 1-jei zárójelentésében rámutatott, hogy a Moldovával kötött mobilitási partnerség hozzájárult a partnerek számos prioritásának teljesítéséhez, amihez a végrehajtott projektek és kezdeményezések is szorosan illeszkedtek. A mobilitási partnerség elősegítette, hogy a partnerek hatékonyabban tudják kezelni a migráció és a mobilitás fontos kérdéseit, és támogató környezetet teremtett a migrációval kapcsolatos párbeszédekben és együttműködésben való részvétel szempontjából, regionális és globális szinten egyaránt. A mobilitási partnerség égisze alatt folytatott tevékenységek segítettek Moldovának az uniós normákhoz igazodva megreformálni a migrációs kérdésekre vonatkozó jogi keretét, így például a menekültügyi rendszerét. Az értékelési jelentés ugyanakkor rámutatott a mobilitási partnerség egyes kihívásaira is: egyrészt annak szükségességére, hogy megőrizzék a tagállamok elkötelezettségét és érdeklődését – és ösztönözzék a különböző kormányzási és koordinációs keretekben való szerepvállalásukat –, valamint új érdeklődő tagállamokat vonjanak be a mobilitási partnerségbe, másrészt arra az igényre, hogy igazolják a közös – az egynél több tagállam által kidolgozott és végrehajtott – tevékenységekben rejlő hozzáadott értéket az érintett felek közötti szinergiák javítása, információcsere, bevált gyakorlatok megosztása és kölcsönös megismerés vonatkozásában. Az operatív együttműködést illetően az EU jelenleg csaknem 50 millió EUR-val támogatja a moldovai migrációs és határigazgatási programokat, és ezen belül egy 2 millió EUR értékű kezdeményezés arra irányul, hogy a mobilitási partnerségen keresztül elősegítse a Moldova és az EU közötti legális mobilitást. Jelenleg hat uniós finanszírozású projekt végrehajtása zajlik Örményországban, több mint 8 millió EUR összértékben. Ezek között szerepel a mobilitási partnerség végrehajtását elősegítő 3 millió EUR-s projekt, amely a hatóságok kapacitásépítését célozza olyan területeken, mint a legális migráció, a migráció és fejlesztés, valamint a visszafogadás és újrabeilleszkedés. A Grúziával folytatott mobilitási partnerség végrehajtása a helyi együttműködési platform 2012-es létrehozása óta fokozódott. A Grúziával folytatott külső együttműködés a mobilitási partnerség aláírása óta jelentősen megerősödött, és Grúzia támogatást kapott migrációs és határigazgatási rendszerének gyors ütemű megreformálásához. Jelenleg az országban összesen hat, megközelítőleg 20 millió EUR összértékű migrációs projekt végrehajtása zajlik, ezen belül egy 1 millió EUR-s kezdeményezés kimondottan a mobilitási partnerség fejlesztési potenciáljának fokozására irányul. Azerbajdzsánt illetően az EU pillanatnyilag a migrációkezelési szakpolitika reformjához nyújt segítséget, elsősorban az állami migrációs szolgálattal folytatott ikerintézményi együttműködésen keresztül. Az EU és Belarusz között még nem alakult ki kétoldalú kapcsolat a migráció és mobilitás terén. 2013 novemberében azonban Belarusz jelezte, hogy el fogja fogadni az EU 2011-ben tett felhívását a vízumkönnyítési és visszafogadási megállapodásról szóló tárgyalások megkezdésére. A 2012–2013-as időszakban a regionális migrációs párbeszédek keretében folytatott együttműködésen kívül projektszintű gyakorlati együttműködés is megvalósult. A FRONTEX és Örményország, illetve Azerbajdzsán illetékes hatóságai 2012. február 22-én, illetve 2013. április 16-án munkamegállapodást írtak alá. Ezzel a FRONTEX a keleti partnerség valamennyi országával rendelkezik munkamegállapodással. 2.3. A dél-mediterrán országok 2011 óta jelentős előrelépés történt az EU és a dél-mediterrán országok közötti együttműködés szorosabbra fűzése terén, ami teljes mértékben összhangban áll az európai szomszédságpolitikával, valamint az arab tavasz és az azt követő helyzet kapcsán tett uniós kötelezettségvállalásokkal. Az Európai Tanács nemrégiben a harmadik országokkal folytatott párbeszéd intenzívebbé tételére hívott fel annak elkerülése érdekében, hogy a migránsok veszélyes utakra vállalkozva próbáljanak az Európai Unió területére jutni[9]. Ezzel összefüggésben üdvözölte a földközi-tengeri térséggel foglalkozó munkacsoport munkájáról szóló, 2013. december 4-i bizottsági közleményt[10], amely a Lampedusa partjainál 2013. október 3-án bekövetkezett szerencsétlenséghez hasonló esetek megelőzésére irányuló operatív intézkedéseket is előirányoz. A migrációról, mobilitásról és biztonságról szóló strukturált párbeszéd indult Tunéziával, Marokkóval (2011. október) és Jordániával (2012. december). A feltételek teljesülése esetén az EU továbbra is készen áll párbeszédet indítani a régió többi országával is. Az új európai szomszédságpolitikai cselekvési tervről szóló, folyamatban levő tárgyalások kapcsán Algéria érdeklődését fejezte ki egy ilyen párbeszéd iránt[11]. Az EU 2011 óta több ízben is megerősítette az Egyiptommal való párbeszéd indítására vonatkozó ajánlatát, ám mindeddig nem kapott pozitív választ. Líbia az ilyen jellegű párbeszéd szempontjából – amint azt a körülmények lehetővé teszik – továbbra is prioritást élvező ország. 2013. június 7-én, intenzív tárgyalásokat követően mobilitási partnerséget írtak alá Marokkóval. A mobilitási partnerség egyértelmű előrelépést és egyben viszonyítási alapot jelent a régió többi országa számára. Kiegyensúlyozott módon ötvözi a kötelezettségvállalásokat és kezdeményezéseket, amelyek az általános megközelítés négy prioritási területét – legális migráció, illegális migráció, nemzetközi védelem, valamint migráció és fejlesztés – ölelik fel. Marokkó egyik fő kötelezettségvállalása a nemzeti menekültügyi rendszer kialakítása. A mobilitási partnerség ezenkívül kölcsönös kötelezettségvállalásokat tartalmaz az emberkereskedelem megelőzése és felszámolása, illetve az emberkereskedelem áldozatainak védelme terén kialakítandó együttműködésre. A mobilitási partnerség utat nyitott a vízumkönnyítési megállapodásról szóló tárgyalások[12] előtt, és ezzel egyidejűleg lehetővé tette a visszafogadási megállapodásról szóló, 2010-ben megfeneklett tárgyalások újraindítását. Jelenleg egy, a mobilitási partnerség végrehajtását támogató 5 millió EUR-s projekt véglegesítése zajlik. Ezenkívül a SPRING-forrásokból 6 millió EUR értékű támogatást irányoztak elő a mobilitási partnerség előmozdítására. A mobilitási partnerségről szóló, Tunéziával folytatott tárgyalások 2013. novemberi lezárása ugyancsak kedvező fejlemény. Az országban uralkodó ingatag politikai helyzet hónapokon keresztül nehezítette a tárgyalási folyamatot. Az EU és Tunézia megállapodott a mobilitási partnerség égisze alatti szoros együttműködésről a jogi és intézményi keretek megszilárdítása érdekében, például a menekültügy és az emberkereskedelem, a vízumkönnyítés, a migrációval foglalkozó szakemberek képzésének javítása, valamint a migránsok integrációjára, illetve az ellenük irányuló kirekesztés és idegengyűlölet elleni küzdelemre irányuló szakpolitikák kidolgozása terén. A migrációról, mobilitásról és biztonságról szóló párbeszéd keretében 2013-ban két szakértői misszió tevékenykedett Jordániában, amelyek pozitívan értékelték a hatósági kapacitásokat a kritikus területeken. Jordánia kifejezte felkészültségét és érdeklődését az EU-val folytatott együttműködés szorosabbra fűzése iránt. 2013 decemberében mobilitási partnerségre vonatkozó tervezetet terjesztettek a jordániai hatóságok elé. A kényes biztonsági és politikai helyzet ellenére az EU támogatást nyújtott Líbiának a migráció, a határigazgatás és a nemzetközi védelem terén. A KBVP-misszió létrehozásáról szóló, 2013. május 22-i tanácsi határozat nyomán a líbiai integrált határigazgatási rendszer kialakítását célzó segítségnyújtás a líbiai határellenőrzést segítő európai uniós misszió keretében valósul meg. A 10 millió EUR értékű Sahara-Med projekt szintén hozzájárul e cél eléréséhez. A Szíriával folytatott politikai szintű együttműködés minden formáját felfüggesztették, így jelenleg sem formális, sem informális együttműködés nincs a szíriai hatóságokkal a migráció terén. Mindezek ellenére az Európai Unió – tagállamaival együtt – a kialakult menekültválság legnagyobb donora a világon, és számottevő humanitárius és fejlesztési segélyt nyújt a szíriai lakosság, illetve a Szíriával szomszédos országok számára, többek között szakosodott nemzetközi szervezeteken és civil szervezeteken keresztül. A dél-mediterrán országokkal való megerősített együttműködésre vonatkozó politikai kötelezettségvállalás pénzügyi és operatív támogatással párosult. Líbiában például a folyamatban levő, EU által támogatott programok mintegy 30 millió EUR-t tesznek ki; ezek a vegyes összetételű migránscsoport-áramlások kezelésére, a határigazgatásra, valamint a migránsok befogadási feltételeire összpontosulnak. 2013 szeptemberében a spanyol polgárőrség (Guarda Civil) irányítása alatt megkezdődött a „Seahorse” földközi-tengeri hálózat projekt végrehajtása. A hálózat lehetővé teszi majd a részt vevő mediterrán országok számára a műholdas távközlés segítségével történő, majdnem valós idejű információcserét az eseményekről és őrjáratokról. Javítani fogja az illetékes hatóságok kapacitásátaz illegális migrációval és a tiltott kereskedelemmel szembeni fellépésre, továbbá elősegíti, hogy hatékonyan lépjenek fel a kutatást és mentést igénylő szükséghelyzetekben. A projekt Algéria, Egyiptom, Líbia és Tunézia számára is nyitott. Az 5 millió EUR értékű EUROMED migráció III. projekt részeként ösztönzik a dél-mediterrán országok és az EU közötti párbeszédet és együttműködést. A projekt a legális migrációra, a migrációra és fejlesztésre, illetve az illegális migrációra összpontosít, és ezen területeken szakmai találkozókat, képzéseket és szakértői missziókat irányoz elő. Ezentúl támogatja a migrációs profilok kialakítását, és egy tanulmány készítését a munkaerő-piaci szükségletek tagállamokkal való összehangolásáról. Az EU 2011-ben kezdte az Észak-Afrikára vonatkozó regionális védelmi program végrehajtását, különös figyelmet szentelve Líbiának, Tunéziának és Egyiptomnak. Az Olaszországhoz tartozó Lampedusa partjai mentén történt tragédiára adott közvetlen válaszként a program költségvetését 2013 végén 5,5 millió EUR-ra emelték. A FRONTEX egyedülálló tárgyalási mandátummal rendelkezik munkamegállapodások kötésére Egyiptommal, Líbiával, Tunéziával és Marokkóval, ám a tárgyalások megindítására vonatkozó kísérletek eddig sorra kudarcba fulladtak. 2.4. A szubszaharai országok 2012–2013-ban némi előrelépés történt a szakpolitikai párbeszéd és az operatív együttműködés terén, elsősorban a Zöld-foki-szigetekkel, Nigériával és Dél-Afrikával. A Zöld-foki-szigetekkel kötött mobilitási partnerség végrehajtása 2012–2013 során kielégítően haladt. Ebben az időszakban az EU és a Zöld-foki-szigetek vízumkönnyítési és visszafogadási megállapodást írtak alá (2012. október, illetve 2013. április), amelyek a várakozások szerint hamarosan hatályba lépnek. Az EU eleven és dinamikus mobilitási partnerséget igyekszik fenntartani azáltal, hogy közösen meghatároznak egy rövid és középtávra szóló, új prioritáscsomagot. A Cotonoui Megállapodás 13. cikkén alapuló, migrációról és fejlesztésről szóló helyi párbeszédeknek köszönhetően kedvező irányba haladt a Nigériával folytatott együttműködés. Az adott keretek között megvitatott fő téma az illegális migráció és az emberkereskedelem volt – ez utóbbi mind belső, mind külső viszonylatban aggodalomra ad okot Nigériában. A párbeszédek során egyelőre még nem tértek ki részletesen a nemzetközi védelmi szempontokra. Az e területre vonatkozó kapacitásépítés azonban napirendre kerülhet a jövőben, és akár a belső menekültekre is kiterjeszthető lesz. A helyi párbeszéd 2013. március 20-i ülésén Nigéria érdeklődését fejezte ki az EU-val folytatott együttműködés fokozása iránt egy közös migrációs és mobilitási program keretei között. 2013. október 7-én közös migrációs és mobilitási programtervezetet ajánlottak Nigériának. A Dél-Afrikával migrációs kérdésekben folytatott együttműködés a migrációs párbeszéd fórumának égisze alatt valósul meg, amelyre évente, a közös együttműködési tanács kísérőrendezvényeként kerül sor. Dél-Afrika ebben az összefüggésben érdeklődésének adott hangot az EU-val kötendő vízumkönnyítési megállapodásról szóló tárgyalások iránt, ugyanakkor az EU valamennyi tagállam polgárai számára teljes vízummentességet igényelt. A 2013. július 18-án tartott EU–Dél-Afrika csúcstalálkozón megállapodás született az együttműködés további javítására és strukturálására vonatkozó lehetőségek feltérképezéséről, ezen belül pedig egy közös migrációs és mobilitási program lehetséges kidolgozásáról. Az EU a 2012 januárjában Accrában tartott információs műhelytalálkozón és a 2012. júliusi kiterjedtebb szakpolitikai párbeszéd keretében erőfeszítéseket tett arra, hogy egy közös migrációs és mobilitási program keretében fellendítse a Ghánával folytatott együttműködést. 2012-ben és 2013-ban összesen 35 migrációval kapcsolatos projekt valósult meg, amelyek kimondottan a szubszaharai országokra irányultak. A projektek a migráció minden területére kiterjednek, ám a fő hangsúlyt a migrációs és fejlesztési kezdeményezésekre, a menekültek és kiszolgáltatott migránsok támogatására, valamint az emberkereskedelem elleni küzdelemre helyezik. Összességében nézve az együttműködés a nyugat-afrikai országokkal halad a legjobban, ami részben a regionális folyamatokban elért eredményekre vezethető vissza. Az EU a migrációhoz fűződő kapacitásépítést és a határigazgatást szolgáló jelentős támogatást biztosít a nyugat-afrikai országoknak. 2013-ban például egy 24 millió EUR-s kezdeményezés indult, amely a Nyugat-afrikai Államok Gazdasági Közösségére (ECOWAS) vonatkozó szabad mozgásról szóló jegyzőkönyvek és az ECOWAS közös migrációs megközelítésének hatékony végrehajtását támogatja. Az EU és a kelet-afrikai országok migráció terén folytatott együttműködése korlátozottabb mértékű, és a térség több országának politikai helyzete ellehetetlenítette a hatékonyabb együttműködés kibontakozását. Ennek ellenére számos projekt valósul meg a térségben, köztük egy 5 millió EUR értékű regionális védelmi program Afrika szarvában (Kenya és Dzsibuti). A FRONTEX 2012. január 12-én munkamegállapodást írt alá Nigériával, 2012. január 14-én pedig a Zöld-foki-szigetekkel. 2.5. Az ázsiai országok A 2012 szeptemberében tartott 15. EU–Kína csúcstalálkozót követően – ahol megállapodás született a mobilitás megkönnyítésére és az illegális migráció elleni küzdelem megerősítésére vonatkozó lehetőségek feltérképezéséről – a Kínával folytatott együttműködés ezeken a területeken lassú javulásnak indult. Egyebek mellett a diplomata útlevéllel rendelkező személyeket érintő ujjlenyomatvétel kapcsán – ami az uniós Vízuminformációs Rendszer kiépítésének részét képezi – Kína részéről felmerült aggályok következtében a két fél magas szintű migrációs és mobilitási párbeszéd elindításában állapodott meg. 2013. október 14-én került sor az első találkozóra, ahol többek között napirendre került a párhuzamos tárgyalások indításának lehetősége a visszafogadási ügyekkel , valamint egy, a diplomata útlevéllel rendelkező személyekre vonatkozó vízummentességi megállapodással kapcsolatban. Az EU és India közötti, migrációs kérdések terén folytatott együttműködés nemrégiben új lendületet kapott. A migrációs párbeszéd 2006-os indulását, majd egy 2010-es további találkozót követően 2012. július 2-án Új-Delhiben került sor a magas szintű migrációs és mobilitási párbeszéd ülésére. India érdeklődését fejezte ki az Unióval folytatott együttműködés közös migrációs és mobilitási programon keresztül való további megszilárdítása iránt. Ezt követően 2013 áprilisában India elé terjesztették egy migrációs és mobilitási program tervezetét. A többi ázsiai – elsősorban délkelet-ázsiai (például Vietnam és Indonézia) – országgal a párbeszéd és az együttműködés jelenleg ad hoc alapon valósul meg a szándéknyilatkozatok fényében, illetve az EU által kötött nemzetközi megállapodások (partnerségi és együttműködési megállapodás, FA) keretében. Figyelembe véve ezen megállapodások eltérő természetét, továbbá a megkötésükhöz és hatályba lépésükhöz szükséges időtartamot, a migrációs intézkedések rendszerint a „korai szakaszban” végrehajtott lépések közé tartoznak a szóban forgó országokban. E párbeszédek során kiemelt figyelemmel kezelik az emberkereskedelem megelőzését és az ellene folytatott küzdelmet. Ezenkívül a régió több országának is alapvető érdeke az EU-val folytatott vízumügyi együttműködés (vízumkönnyítés, a diplomata útlevéllel rendelkező személyek mentessége). Az ázsiai országok fejlődése szempontjából nagy jelentőséggel bír a regionális migráció, ezért a régióval folytatott fejlesztési együttműködés keretében egyre nagyobb teret nyer a migráció témája. 2013-ban például 1,6 millió EUR-s közös projekt indult a Nemzetközi Munkaügyi Szervezettel Banglades, Indonézia, Nepál és a Fülöp-szigetek kapacitásainak javítása céljából, hogy ezek az országok képesek legyenek kezelni a munkával összefüggő kivándorlást. 2.6. További kiemelt országok Az EU és az Amerikai Egyesült Államok közötti, migrációs kérdésekkel kapcsolatos együttműködés a 2010-től működő EU–USA migrációs és menekültügyi platform keretében zajlik. A platform cselekvési terve 10 prioritási területet határoz meg, ezek közé tartozik a visszatérés és újrabeilleszkedés, a biometrikus azonosítás, a letelepítés, az emberkereskedelem, a migrációkezelésre vonatkozó kapacitásépítés és a munkaerő-migráció. A platform keretében 2012-ben a letelepítési kérdésekhez kapcsolódó egyesült államokbeli tanulmányút valósult meg, továbbá az emberkereskedelem témájában is változatos tevékenységekre került sor, például az emberkereskedelem elleni küzdelem európai uniós koordinátora 2013 márciusában egyesült államokbeli tanulmányúton vett részt. 2013 novemberében szemináriumot tartottak a szíriai menekültválság, illetve a válság okozta migrációs áramlások témájában, ami szintén hozzájárult az együttműködés további lehetséges területeinek (mint például a letelepítés) feltérképezéséhez. A platform egyúttal az álláspontok összehangolását is szolgálja a nemzetközi migrációval kapcsolatos események – mint például a nemzetközi migrációról és fejlesztésről szóló magas szintű párbeszéd és a migrációval és fejlesztéssel foglalkozó globális fórum (GMDF)[13] – tekintetében. A 2011 májusában indított EU–Oroszország migrációs párbeszéd lehetőséget kínál arra, hogy a közös kihívásokat informális és nem kötelező jellegű körülmények között tárgyalják meg[14]. Évente egyszer magas rangú tisztviselői ülésre, két alkalommal pedig tanulmányúttal egybekötött találkozóra kerül sor. Eddig öt tematikus ülést tartottak: a nemzetközi védelemről (Moszkva, 2011. december), az illegális migrációról (Budapest, 2012. március), a migrációról és fejlesztésről (Szentpétervár, 2012. október), a legális migrációról (Pozsony, 2013. február) és az illegális migrációról (Kalinyingrád, 2013. július). A párbeszéd keretében 2014-ben kezdődik az európai és orosz polgároknak szóló migrációs internetes portálok kifejlesztését célzó munka. 2007-ben vízumügyi párbeszéd vette kezdetét Oroszországgal. A felek elfogadták az orosz állampolgárok és az uniós polgárok rövid távú tartózkodás céljából történő vízummentes beutazását célzó közös intézkedések jegyzékét, amely végrehajtása az EU–Oroszország kölcsönös vízummentességi megállapodásról szóló tárgyalások kezdetének feltételét jelenti. A Bizottság 2013 decemberében közzétette a közös intézkedések végrehajtására vonatkozó első eredményjelentést[15]. 2.7. Levont tanulságok A rendkívül változatos kétoldalú párbeszédek az együttműködés megszilárdításának, a közös érdeklődésre számot tartó lényeges – és olykor kényes – migrációs és mobilitási kérdések kezelésének és a partnerek közötti bizalom kialakításának hasznos csatornáját jelentik. A meglévő mobilitási partnerségekből levont tapasztalat azt mutatja, hogy azok figyelembe vették és beágyazták a partnerországok prioritásait, valamint kulcsszerepet játszottak abban, hogy az EU és a partnerországok tárgyalóasztalhoz üljenek, és koordinált módon gondolják át migrációs politikájukat és a nemzetközi együttműködést. Mindazonáltal még többet kell tenni annak biztosítása érdekében, hogy a mobilitási partnerségek végrehajtása kiegyensúlyozott legyen, vagyis jobban tükrözze az általános megközelítés négy prioritási területét, és ezen belül még több intézkedés irányuljon a legális migrációra, az emberi jogokra és a menekültek védelmére. A migráció és mobilitás egyre gyakrabban szerepel a társulási megállapodások, partnerségi és együttműködési megállapodások és együttműködési megállapodások, valamint az ezek albizottságainak keretében folytatott szélesebb körű politikai párbeszéd napirendjén. Ez a kedvező tendencia hozzájárulhat, hogy a migráció témája előtérbe kerüljön az EU átfogó külkapcsolataiban és a kétoldalú fejlesztési együttműködések keretében is fokozott figyelemmel kezeljék a migrációs kérdéseket. Ugyanakkor az EU-n belüli szinten nagyobb hangsúlyt kellene fektetni a migrációs és mobilitási kérdések tágabb külkapcsolati vetületeire. A Bizottság vagy a tagállami szakértők fokozottabb szerepvállalása (ami a költségvetési és időbeli korlátok miatt gyakran nehézségekkel jár) vagy az Unió küldöttségein belüli szakértelem javítása révén előrelépés érhető el. 3. Regionális párbeszédek Az általános megközelítés összefüggésében kiemelt jelentőséggel bír a prágai folyamat, a budapesti folyamat és a migrációval és a menekültüggyel kapcsolatos keleti partnerségi panel a keleti szomszédságban; a migrációval, mobilitással és foglalkoztatással kapcsolatos Afrika–EU partnerség és a rabati folyamat délen; valamint a migrációról szóló EU–CELAC strukturált és átfogó párbeszéd és a migrációról szóló AKCS–EU párbeszéd. A következő rész röviden bemutatja a fent említett párbeszédek jelenlegi állását. 3.1. Prágai folyamat A prágai folyamat biztosítja az EU és tagállamai, a nem uniós schengeni államok és 19 keleti partnerország (Oroszország, a keleti partnerség országai, közép-ázsiai országok, nyugat-balkáni országok és Törökország) közötti párbeszéd és együttműködés keretét. A munka alapja az együttes miniszteri nyilatkozat (Prága, 2009) és a 2012–2016 közötti időszakra vonatkozó cselekvési terv, amelyet a prágai folyamat második miniszteri konferenciáján fogadtak el (Poznan, 2011. november). A párbeszéd hatékony keretbe foglalja a migrációs kérdésekben folytatott operatív együttműködés összehangolását és előmozdítását. A folyamat kiterjedt földrajzi vetülete – nevezetesen az, hogy különböző, az EU számára stratégiai jelentőségű régiók országait öleli fel – bevált gyakorlatok megosztását és a tapasztalatcserét tesz lehetővé olyan országok között, amelyek eltérő, ám gyakran egymással összefüggő kihívásokkal és lehetőségekkel néznek szembe. 2012-ben és 2013-ban mind a szakértők, mind a magas rangú tisztviselők szintjén aktív tevékenység folyt: műhelytalálkozókra került sor a legális migrációról (Budapest, 2012. szeptember és Prága, 2013. február), a migrációról és fejlesztésről (Budapest, 2012. szeptember), a nemzetközi védelemről (Stockholm, 2012. október és Varsó, 2013. január), a migrációs profilokról (Firenze, 2013. január), az illegális migrációról (Lvov, 2012. november), a visszatérésről és visszafogadásról (Varsó, 2013. március), a körkörös migrációról (Tbiliszi, 2013. október), valamint a migránscsempészetről és emberkereskedelemről (Pozsony, 2013. szeptember), továbbá magas rangú tisztviselői megbeszélések (Varsó, 2012. április, Prága, 2013. február és Kijev, 2013. november) is zajlottak. A Bizottság az általános megközelítés prioritási területeit tükröző, 3 millió EUR értékű célirányos támogatási projekten keresztül támogatja a prágai folyamatra vonatkozó poznani cselekvési terv végrehajtását. Az elvárt eredmények változatosak: a migrációs profilok kidolgozásának támogatásától a különböző szakpolitikákra – mint például a munkaerő-migráció és a visszafogadás – vonatkozó iránymutatásokon keresztül a kormányzati tisztviselők számára szervezett tematikus – például menekültügyi – képzésekig terjednek. Az EU egyéb kezdeményezéseket is indított a prágai folyamat végrehajtásához kötődően, köztük egy illegális migrációra vonatkozó 1 millió EUR-s projektet, valamint egy 600 000 EUR-s kezdeményezést az oroszországi integrációs politika javításáért. 3.2. A migrációval és a menekültüggyel kapcsolatos keleti partnerségi panel A keleti partnerség alkotja az EU, valamint Örményország, Azerbajdzsán, Belarusz, Grúzia, Moldova és Ukrajna között az együttműködés keretét. A keleti partnerség prágai (2009), varsói (2011) és vilniusi (2013) csúcstalálkozóján együttes nyilatkozatokat fogadtak el. A migrációról és mobilitásról szóló párbeszéd a 2011-ben létrehozott, migrációval és a menekültüggyel kapcsolatos panel keretein belül zajlik. A panel a korábbi söderköpingi folyamat által megkezdett tevékenységet viszi tovább. 2011. decemberi felállását követően a migrációval és a menekültüggyel kapcsolatos keleti partnerségi panel lendületes tevékenységbe kezdett: 2012 és 2013 során négy találkozóra került sor a menedékjog-elbírálási státusz (Tbiliszi, 2012. május), a körkörös migráció (Chisinau, 2012. október), a visszatérés, visszafogadás és újrabeilleszkedés (Tbiliszi, 2013. március), illetve a migránsok és menekültek integrációja (Prága, 2013. november) témakörében, továbbá szakmai műhelytalálkozókat rendeztek a származási országra vonatkozó információk (Bukarest, 2012. szeptember), az emberkereskedelem áldozatai (Varsó, 2013. május) és a hontalanság (Budapest, 2013. december) kérdésköréről. A panel erősségei különösen módszertanában és szervezeti felépítésében rejlenek. Egyrészt az uniós intézmények, a kormányzati szervek, a tudományos körök és a civil szervezetek képviselőinek felsorakoztatása sokrétű összetételt biztosít. Másrészt informális jellege gyümölcsöző párbeszédet és bizalomépítést tesz lehetővé a részt vevő államok között. Az EU és a keleti partnerség országai közötti, 2013. októberében tartott első bel- és igazságügyi miniszteri szintű ülés résztvevői megerősítették elkötelezettségüket a fokozott párbeszéd és együttműködés iránt, többek között a migráció és mobilitás terén. A kötelezettségvállalást újra hangsúlyozták a keleti partnerség 2013. november 28–29-i vilniusi csúcstalálkozóján, ahol nyilatkozatban emelték ki a mobilitás fontosságát, és utalást tettek a migrációval és a menekültüggyel kapcsolatos panelre is. 3.3. A budapesti folyamat / Migrációs partnerség a Selyemút-országokkal A budapesti folyamatot 1991-ben konzultációs fórumként hívták életre. Jelenleg több mint 50 kormány – köztük a nyugat-balkáni országok, a keleti partnerség országai, Közép-Ázsia, Afganisztán, Irak, Oroszország, Pakisztán és Törökország –, illetve 10 nemzetközi szervezet vesz részt benne, és tevékenységük a szabályos migráció átfogó és fenntartható rendszerének kialakítását célozza. A budapesti folyamat égisze alatt a 2013. április 19-i isztambuli miniszteri konferencián létrehozták a Selyemút-országokkal folytatott migrációs partnerséget. A budapesti folyamatban az évek során földrajzi szempontból hangsúlyeltolódás következett be, ami a 2013. április 19-i „Migrációs partnerség a Selyemút-országokkal” című isztambuli nyilatkozat elfogadásával vált végérvényessé. A nyilatkozat megteremti annak lehetőségét, hogy a selyemút mentén fekvő országok közötti – a múltban meglehetősen korlátozott mértékű – migrációs áramlások kezelése szorosabb párbeszéd és együttműködés keretében valósulhasson meg. A nyilatkozat több fontos tényezőt hangsúlyoz, például a migráció kezelése során az emberi jogok tiszteletben tartására vonatkozó egyértelmű kötelezettségvállalást. A 2013. október 28-tól 31-ig Iszlámábádban (Pakisztán) ülésező Selyemút-munkacsoport ígéretet tett a jövőbeni konstruktív együttműködésre. A magas rangú tisztviselők 2013. december 9–10-i isztambuli találkozójukon cselekvési tervet fogadtak el, amely konkrét operatív intézkedések végrehajtását irányozza elő. A Bizottság egy 2,6 millió EUR-s projekt finanszírozásán keresztül ösztönzi a párbeszédet, amit számos tagállam és Törökország is társfinanszíroz. 3.4. A migrációval, mobilitással és foglalkoztatással kapcsolatos Afrika–EU partnerség A migrációval, mobilitással és foglalkoztatással kapcsolatos Afrika–EU partnerséget az állam- és kormányfők második Afrika–EU csúcstalálkozóján, 2007 decemberében, Lisszabonban indították el. A partnerséget a Tripoliban tartott, 2010-es Afrika–EU csúcson kiterjesztették, és ezzel egyidejűleg elfogadták a 2011–2013 közötti időszakra vonatkozó cselekvési tervet, amely 12 konkrét intézkedést tartalmaz a migráció, mobilitás, foglalkoztatás és felsőoktatás területén. A 2011–2013-ra szóló cselekvési terv végrehajtása 2011-ben, a líbiai események következtében megtorpant (Líbia tölti be a partnerség afrikai társelnökének tisztjét), ám 2012-ban ismét megindult. Azóta több találkozóra került sor, amelyeken napirendre került többek között az emberkereskedelem (Johannesburg, 2011. december), a migránsok jogai (Nairobi, 2012. május), a migráció és mobilitás a regionális gazdasági közösségeken belül (Addisz-Abeba, 2012. július), a nemzetközi védelemhez való hozzáférés (Barcelona, 2012. október) és a mobilitás megkönnyítése a jobb határigazgatás révén (Cotonou, 2013. július). A Bizottság egy 3,6 millió EUR-s projektet finanszíroz, amely a párbeszédet szakmai szemináriumok, magas rangú tisztviselői találkozók és egyéb események megrendezésén keresztül igyekszik előmozdítani. A migrációval, mobilitással és foglalkoztatással kapcsolatos folyamat hozzáadott értéke a kontinentális dimenzióban, valamint az Afrikai Unió és a különböző afrikai regionális gazdasági közösségek migrációt érintő tevékenységeinek összehangolásában rejlik. Ugyanakkor a kontinentális jelleg egyben a partnerség fő kihívását is jelenti az Afrikán belüli és az Európába irányuló migrációs áramlások sokféleségéből fakadóan. Elméletileg ugyan szoros kapcsolat áll fenn a foglalkoztatással és az oktatással, a gyakorlatban azonban mégsem sikerült ezt teljes mértékben kiaknázni. Jelenleg az Afrika–EU stratégiai partnerség döntő fordulat előtt áll. A 2014. április 2–3-i Afrika–EU csúcstalálkozó előkészületei keretében egy megújított struktúráról zajlanak tárgyalások. Ezek kimenetele ugyan még nem ismert, ám a jelek szerint az érintettek abban egyetértenek, hogy a két kontinensen egyaránt tapasztalt kihívásokat – köztük a migráció és mobilitás témakörét – rugalmasabban kellene kezelni. A 2014-es csúcstalálkozóra való felkészülés jegyében 2013 novemberében Brüsszelben magas rangú tisztviselői találkozót rendeztek a migrációról és mobilitásról, ahol megállapodás született a 2014–2017-re szóló cselekvési terv tervezetéről, valamint egy, a két Bizottságot, továbbá a felek részéről hat-hat országot felölelő központi csoport létrehozásáról. 3.5. A rabati folyamat A rabati folyamatot a 2006-ban, Rabatban tartott, migrációról és fejlesztésről szóló első európai–afrikai miniszteri konferencián indították. A folyamat célja a párbeszéd és az együttműködés ösztönzése a nyugat-afrikai migrációs útvonal mentén fekvő származási, tranzit- és célországok között. A második miniszteri találkozót 2008-ban, Párizsban tartották. A harmadik miniszteri szintű találkozót 2011 novemberében, Dakarban rendezték, ahol elfogadták a 2012–2014-re szóló dakari stratégiát. A 2011. november 23-i, migrációról és fejlesztésről szóló harmadik európai–afrikai miniszteri konferencia egységesítette a korábbi együttműködési program végrehajtásának eredményeit, és a 2012–2014-es időszak vonatkozásában elfogadta az új dakari stratégiát. A rabati folyamat szilárd és termékeny párbeszédet eredményezett az EU és az Afrika északi, illetve keleti részén fekvő országok között, továbbá a kétoldalú, szubregionális, regionális és többoldalú kezdeményezések végrehajtásán keresztül élénkítette a megerősített együttműködést. 2012-ben és 2013-ban szakértői találkozókat tartottak, amelyek a határigazgatással (Brüsszel, 2013. június), az igazolt tényeken alapuló migrációs szakpolitikai döntéshozatal megszilárdításával (Dakar, 2013. szeptember) és a határigazgatással (Madrid, 2013) foglalkoztak, emellett az irányítóbizottság három alkalommal ülésezett. A Bizottság egy 2 millió EUR értékű projekttel támogatja a rabati folyamatot. 3.6. EU–CELAC strukturált és átfogó párbeszéd a migrációról Az EU és a Latin-amerikai és Karibi Államok Közössége (CELAC) közötti, migrációról szóló strukturált és átfogó párbeszéd 2009 júniusában, a 2008-as EU–LAC limai csúcstalálkozón kapott felhatalmazás nyomán indult. A párbeszéd mélyítésére vonatkozó kötelezettségvállalást a 2010-es madridi EU–LAC csúcstalálkozón megújították. A madridi cselekvési terv a két régió közötti együttműködést illetően hat kulcsfontosságú területet jelölt ki, amelyek egyike a migráció. A kulcsterületeket a 2013-as santiagói csúcson megerősítették, ami a 2013–2015-re szóló EU–CELAC cselekvési terv elfogadásához vezetett. 2012 és 2013 során három ízben került sor EU–CELAC migrációról szóló magas szintű ülésre, amelyek keretében a következő témák kerültek napirendre: gazdasági növekedés és migráció, emberkereskedelem, a migránsok védelme és integrációja, a megkülönböztetés, a rasszizmus és az idegengyűlölet valamennyi formája elleni küzdelem, önkéntes visszatérés és újrabeilleszkedés. Ezenkívül 2013 novemberében szakértői szemináriumot tartottak az új migrációs tendenciákról. 2012 novemberében, a hetedik EU–CELAC migrációról szóló magas szintű ülésen jóváhagyták a párbeszéd jövőjére vonatkozó bizottsági állásfoglalást, amely operatívabb és eredményorientáltabb megközelítést szorgalmazott. Ezt elsősorban a szakértői szintű, megerősített technikai együttműködésen keresztül kellene elérni; másodsorban azon keresztül, hogy operatív szempontból jobban kihasználják a brüsszeli székhelyű munkacsoport-üléseket, végül pedig a magas szintű ülések egyértelműbb irányító szerepe segítségével, amit a tagállamok nagyobb mértékű bevonása és a biregionális együttműködés javítása biztosítana. A párbeszéd keretein belüli operatív tevékenységeket a Bizottság által finanszírozott 3 millió EUR-s támogatási projekt segítségével hajtják végre. A projekt hozzájárult, hogy világosabb kép alakuljon ki a régióban uralkodó tényleges migrációs helyzetről. Ezt egyebek mellett Peru, Ecuador, Jamaica és Nicaragua migrációs profiljának kidolgozása is nagyban segítette. 3.7. AKCS–EU migrációs párbeszéd Az AKCS–EU migrációs párbeszéd 2010 júniusában, az AKCS–EU Közös Tanács együttes nyilatkozatával vette kezdetét. A párbeszéd alapját a Cotonoui Megállapodás 13. cikke képezi. 2011 májusában döntés született a párbeszéd mélyítéséről, kiemelt figyelmet szentelve az átutalások, a vízum[16] és a visszafogadás kérdéseinek, azzal a meghatározott céllal, hogy e témakörökben megerősítsék az AKCS–EU együttműködés operatív aspektusait. 2012-ben szakértői találkozók sorozata zajlott Brüsszelben: 2012 februárjában az átutalások, illetve a vízumok, 2012 áprilisában a visszafogadás volt napirenden, emellett pedig magas rangú tisztviselői szintű ülésekre is sor került. 2012 júniusában, a Vanuatuban tartott AKCS–EU Közös Tanács ülésén miniszteri szinten jóváhagyták az átutalásokról, vízumokról és visszafogadásról szóló ajánlásokat. 2014-re a vízumok, átutalások és visszafogadás témájában konkrét nyomon követési intézkedések vannak beütemezve, mindenekelőtt az EU által finanszírozott 10 millió EUR-s támogatási projekt keretében. A párbeszéd témaköreit az illegális migrációval és az emberkereskedelemmel fogják bővíteni. Az elért eredmények ellenére az AKCS–EU migrációs párbeszédre rányomja bélyegét, hogy az afrikai, karibi és csendes-óceáni makrorégió igen nagy eltéréseket mutat az uniós migrációs szakpolitikák szempontjából, és az ilyen párbeszédek iránti elkötelezettségük ennek megfelelően szintén különböző. 3.8. Levont tanulságok Mind a hét regionális párbeszédnek sikerült platformot teremtenie a harmadik országokkal folytatandó, tematikus szakpolitikai párbeszéd számára, és ugyancsak mindegyik elősegítette az adott országokhoz fűződő általános politikai kapcsolatok javulását. Az operatív eredmények azonban vegyes képet mutatnak. Ahhoz, hogy valódi siker szülessen, a folyamat mögött politikai elkötelezettségnek kell állnia a napirend érvényre juttatása iránt mind az EU, mind a partnerországok részéről, valamint konkrét eredményeket kell tudni felmutatni, amelyek megerősítenék az érintettek bizalmát. A dinamikus működés elérésének egyik módja, ha a tagállamok egy elkötelezett csoportja társfelelősséget vállal a párbeszéd folyamatának előrelendítésében, amint ez például a prágai vagy a rabati folyamatban meg is valósul. Szintén jó eredményre vezet az az alternatív megoldás, amikor a Bizottság világosan meghatározott, vezető szerepet tölt be a folyamatban, amit a migrációval és a menekültüggyel kapcsolatos keleti partnerségi panel esete példáz. A kézzel fogható operatív eredményekhez szintén fokozott erőfeszítések szükségesek, többek között a prioritási területeket érintő tevékenységek tervezése és végrehajtása, valamint a megvalósult intézkedések rendszeres ellenőrzése terén. A tagállamok elkötelezettségének hiánya több regionális párbeszéden is érezteti negatív hatását. Az üléseken nem mindig vesz részt elegendő számú tagállam, és szerepvállalásuk gyakran nem elég aktív. Ha egy párbeszéd valamelyest veszít lendületéből, lépéseket kell tenni a platform felélénkítése érdekében, például kevesebb, de célirányosabb üléseket szervezni, és nagyobb teret engedni a részvevők közötti horizontális párbeszédnek. Az erőfeszítéseknek azonban hozzáadott értéket kell teremteniük. Amennyiben ezt több próbálkozás eredményeként sem sikerül elérni, az érintett partnerekkel egyeztetve, és a migrációs párbeszédnek az adott régióval folytatott tágabb politikai párbeszédben betöltött szerepét figyelembe véve az egyes párbeszédek felfüggesztésének lehetősége is szóba jöhet. A párbeszédfolyamatokat rugalmassággal kell kezelni, ami lehetővé teszi a változó prioritásokhoz történő alkalmazkodást, valamint annak biztosítását, hogy az ülések az EU és a partnerország tényleges érdekeit egyaránt tükrözik. Az új párbeszédek kialakítása során az új állandó folyamatok elindítása helyett az időszakos kezdeményezésekre kellene nagyobb hangsúlyt fektetni. 4. Globális folyamatok A Lisszaboni Szerződéssel összhangban – amely megteremti az EU új alapokra helyezésének egyedülálló lehetőségét azáltal, hogy lehetővé teszi az EU számára potenciáljának teljes körű kihasználását a globális színtéren – az EU 2012-ben és 2013-ban aktív szerepet vállalt a nemzetközi migrációról és fejlesztésről, valamint a globális migrációkezelésről folytatott tárgyalásokban. A különböző regionális többoldalú és globális együttműködési keretekben az EU a migrációval és a mobilitással kapcsolatos általános megközelítés partnerségre épülő módszertanát érvényesítette. Ezen túlmenően támogatást, ösztönzést és hozzájárulást biztosított a migráció és fejlesztés, valamint a migráció és éghajlatváltozás kapcsolatáról szóló nemzetközi vitához, amely a migrációnak és mobilitásnak a fejlesztésre és a szegénység visszaszorítására gyakorolt jótékony hatásának maximalizálására törekszik, miközben kapcsolatot létesít a migráció és az éghajlatváltozáshoz való alkalmazkodás stratégiái között. Az ENSZ Éghajlat-változási Keretegyezményével kapcsolatos 2012-es konferencia – amelynek témája a szerződő felek határozata[17] az éghajlatváltozás fejlődő országokra gyakorolt hatásaival összefüggő veszteségek és károk kezelési módjairól – elismeri a veszteségek és károk megértésének és az ezzel kapcsolatos szaktudás kialakításának előmozdítására irányuló munkát, többek között az éghajlatváltozás migrációra, lakhelyelhagyásra és a humán mobilitás mintáira gyakorolt hatására nézve is. Az EU az ENSZ Menekültügyi Főbiztosságával szintén szorosabbra fűzte kapcsolatait, és határozottabban lép fel a nemzetközi védelemről szóló nemzetközi vitákban vagy kezdeményezésekben, továbbá 2012-ben, stratégiai partnerség létrehozásán keresztül fokozta a Nemzetközi Migrációs Szervezettel folytatott együttműködését. Az Európai Unió számos, a globális szintű kezdeményezések támogatására összpontosuló projektet hozott létre. Például az ILO-val közösen indította a migráns háztartási alkalmazottakra és családjukra vonatkozó, 4,2 millió EUR értékű globális cselekvési programot, amelynek egyik célkitűzése, hogy támogassa a háztartási alkalmazottakról szóló ILO-egyezmény végrehajtását. 4.1. A nemzetközi migrációról és mobilitásról szóló magas szintű párbeszéd Az EU központi és befolyásos szerepet töltött be a nemzetközi migrációról és fejlesztésről szóló második magas szintű párbeszéd előkészítésében, amelyet 2013. október 3–4-én tartottak New Yorkban, az ENSZ-közgyűlés ülésével egyidejűleg. Az ülés plenáris részén Malmström biztos nyilatkozatot terjesztett elő az EU és tagállamai nevében. A magas szintű ENSZ-párbeszéd sikeresen megújította és megerősítette a nemzetközi migráció és fejlesztés ügye iránti politikai elkötelezettséget. A zárónyilatkozat egyértelművé tette, hogy a nemzetközi közösség képes politikai megállapodásra jutni a migrációs és fejlesztési kérdésekről, ezen belül világosan megfogalmazni azt az igényt, hogy a migrációt vegyék figyelembe a 2015 utáni fejlesztési napirend kidolgozása során, továbbá azt is bizonyította, hogy az elmúlt években olyan területeken is előrelépés történt, ahol a párbeszéd a múltban nem volt képes előrelendíteni a helyzetet. 4.2. A migrációval és fejlesztéssel foglalkozó globális fórum Az előzőekhez hasonlóan az EU a migrációval és fejlesztéssel foglalkozó globális fórum tekintetében is tevékeny szerepet játszik, például részt vett a kormányzati előkészítő csoportok munkájában és kiemelkedő feladatokat látott el a fórum 2012. novemberi, Port Louisban tartott csúcstalálkozóján is. Az EU továbbá aktívan hozzájárul a migrációval és fejlesztéssel foglalkozó globális fórum soron következő csúcstalálkozójának előkészítéséhez, amelyre 2014 májusában, Stockholmban fog sor kerülni. 4.3. Levont tanulságok A migrációval és a mobilitással kapcsolatos általános megközelítés lehetővé teszi az EU számára, hogy egységesen lépjen fel. A magas szintű párbeszéd során szerzett tapasztalat arról tanúskodik, hogy az EU erősebb, láthatóbb és hatékonyabb a külkapcsolataiban, ha valamennyi uniós szereplő és a tagállamok együttműködnek a közös helyzetelemzés és az együttes elképzelések mentén. Fontos kihasználni a magas szintű párbeszéd adta lendületet, hogy kézzel fogható operatív eredményeket – például a nemzetközi munkaerő-mobilitás élénkítését – lehessen felmutatni a migrációval és fejlesztéssel foglalkozó globális fórum 2014. májusi stockholmi csúcstalálkozóján és azon túl, valamint jobban meg lehessen határozni, hogy a migráció mint fejlesztést ösztönző tényező jelentősége hogyan jelenhet meg a 2015 utáni fejlesztési napirendben. 5. A követendő út: az általános megközelítés további megerősítése felé Az általános megközelítés összefüggésében végrehajtott számtalan folyamat és tevékenység, valamint az általános megközelítés célkitűzéseinek a harmadik országokkal folytatott uniós párbeszédbe és együttműködésbe történt beágyazása terén elért számottevő előrelépés ellenére tovább kell vizsgálni az általános megközelítés hatékonyabbá és eredményesebbé tételének lehetséges módjait. Ez a rész áttekintést nyújt néhány olyan területről, amelyeken megerősíthető az általános megközelítés, egyrészt a szakpolitika szintjén, másrészt pedig a végrehajtás módozatai kapcsán. 5.1. Szakpolitikák 5.1.1. Migráció, mobilitás és gazdasági növekedés Továbbra sincsenek teljes mértékben kiaknázva az abban rejlő lehetőségek, hogy a külső migrációs politikán keresztül támogassák a gazdasági növekedés és versenyképesség biztosítására irányuló tagállami erőfeszítéseket, többek között a magasan képzett tehetségek vonzása és megtartása révén. Meg kell fontolni, hogy miként lehetne még jobban kihasználni az általános megközelítés keretében kifejlesztett különböző eszközöket a migráció lehetséges előnyeinek az európai munkaerő- és szakemberhiány kezelésében való teljes körű kihasználása érdekében. Több erőfeszítésre van szükség az EU-ba irányuló munkaerő-migráció jobb kezelése és a tagállami intézkedések összehangolása érdekében, vagyis fokozatosan egyensúlyt kell kialakítani a nemzeti kompetenciák – különösen a harmadik országbeli állampolgároknak az adott tagállam területén történő foglalkoztatására vonatkozó döntések – és az egyre integráltabb uniós munkaerőpiac kiépítésének szükségessége között, ami az egyre integráltabb egységes piacnak felel meg[18]. Ehhez hasonlóan azt is meg kell fontolni, hogy miként lehetne legjobban kihasználni az általános megközelítés eszközeit, különösen a természetes személyek kereskedelmi partnerek területén való jelenléte révén megvalósuló szolgáltatáskereskedelem (a szolgáltatások kereskedelméről szóló általános egyezmény szerinti 4. szolgáltatási mód) kapcsán, egyidejűleg azt is elismerve, hogy a 4. szolgáltatási mód nem tartós migráció, és nem is a fogadó ország munkaerőpiacára való bejutás megkísérlése. Ebben az összefüggésben érdemes hangsúlyozni a személyek mobilitásának ösztönzésében játszott tagállami szerepet, például a szolgáltatásnyújtók mobilitásának megkönnyítése, a hallgatói vagy munkavállalói csereprogramok támogatása, a harmadik országok migrációkezelési képességeinek javítása, körkörös migrációs programok bevezetése, a legális migránsok szociális védelmének megerősítése és szükség esetén a szociális jogok hordozhatóságának előmozdítása révén. A rövid távú tartózkodásra jogosító vízumok kiadásának támogatása számos kedvező hatással járhat a harmadik országok fejlődésére nézve, például javíthatja az EU-hoz fűződő üzleti lehetőségeket és kereskedelmi kapcsolatokat, valamint erősítheti az emberek közötti kapcsolatokat is. Emellett a Közösségi Vízumkódex biztosította lehetőségeket is teljes mértékben ki kell használni. A tagállamok továbbra is vonakodnak hosszú érvényességi idejű, többszöri beutazásra jogosító vízumokat kiadni a gyakori utazóknak. A Bizottság 2014-ben a Vízumkódex javítására vonatkozó módosításokat fog javasolni, amelyek többek között biztosítani fogják, hogy az uniós vízumpolitika hozzájárul a gazdasági növekedéshez és a kulturális cserékhez azáltal, hogy még inkább megkönnyíti a jogszerűen utazók belépését az EU-ba, ugyanakkor gondoskodik az Unió magas szintű biztonságáról. A operatív fellépést illetően a Bizottság továbbra is több olyan intézkedést finanszírozott, amely a partnerországok kapacitásépítésére irányul a munkaerő – többek között Európába irányuló – kivándorlásának kezelése terén. Például a marokkói mobilitási partnerség végrehajtását támogató 5 millió EUR-s projekt egyik lényeges része az illetékes marokkói hatóságok kapacitásépítése a munkaerő-migráció jobb kezelése terén, az uniós partnerekkel folytatott megerősített együttműködésen keresztül. 5.1.2. Nemzetközi védelem A nemzetközi védelem és a menekültügy külső dimenziójának külön tematikus prioritásként való beágyazása a felülvizsgált általános megközelítésbe lehetővé tette, hogy ezeket a kérdéseket következetesebb és stratégiaibb megközelítésbe helyezzék az általános megközelítéshez kapcsolódó párbeszédek és keretek segítségével. Például a Marokkóval kötött mobilitási partnerség felszólít a marokkói hatóságoknak történő segítségnyújtásra a nemzeti menekültügyi rendszer megszilárdítása céljából. Annak ellenére, hogy történtek előrelépések, többet kell tenni annak biztosítása érdekében, hogy ez a dimenzió valamennyi szakpolitikai párbeszédben és együttműködési keretben megjelenjen, továbbá még szorosabbá váljon a harmadik országokkal a menekültügy és a menekültáramlások kezelése terén folytatott együttműködés. Mélyrehatóbban kellene megvizsgálni, hogy az Európai Menekültügyi Támogatási Hivatal (EASO) a tagállami menekültügyi szakértőkre támaszkodva miként tudna hozzájárulni – többek között a mobilitási partnerségek keretében – a harmadik országok menekültügyi és befogadási kapacitásainak javításához, adott esetben például az ikerintézményi együttműködés módszertanának alkalmazásán keresztül. A nemzetközi védelem és menekültügy terén a Bizottság fejlesztési együttműködési eszközeinek köszönhetően 2012–2013-ban több mint 15 új projekt indult 20 partnerországban, 25 millió EUR-t meghaladó összértékben. A Bizottság ezen túlmenően mérlegeli a regionális védelmi programok fejlesztési vetületének megerősítésére irányuló munkát, ugyanakkor szeretné megőrizni a partnerországok és -régiók védelmi kapacitásainak és menekültügyi rendszereinek javítására fektetett hangsúlyt. Ezt tükrözi a Közel-Keletre (Jordániára, Irakra és Libanonra) irányuló 16 millió EUR-s regionális fejlesztési és védelmi program, amely várhatóan a közeljövőben fog elindulni a régióban tapasztalt menekültválságra adott hosszú távú válaszként. A program célja nem csupán a helyi és nemzeti hatóságok menekültvédelmi kapacitásainak bővítése, hanem a társadalmi-gazdasági fejlődés előmozdítása a menekültek és a befogadó közösségek tekintetében egyaránt. A regionális védelmi program még továbbfejleszthető, például egyértelművé lehet tenni stratégiai eszközként betöltött szerepét a hosszasan elhúzódó helyzetek megoldásában, és a védelmi tér kiterjesztésében az EU számára fontos régiókban. Biztosítania kell a menekültek számára a megfelelő szintű védelmet és megélhetést, végül pedig helyzetük tartós megoldását. Ennek keretében meg lehetne vizsgálni a fogadó országbeli önállóság hiánya és a védelmi problémáknak való fokozott kitettség között fennálló szoros kapcsolatot. Emellett – amint az a földközi-tengeri térséggel foglalkozó munkacsoport munkájáról szóló, 2013. december 4-i bizottsági közleményben[19] is szerepel – az új regionális védelmi programok sikere érdekében hosszú távú elkötelezettségre és finanszírozásra lesz szükség mind az EU, mind a tagállamok részéről. A regionális védelmi programok sikere továbbá attól is függ, milyen kötelezettségvállalást tesz az első menedék országa az első menedék országának elve szerinti rendelkezések hatályán kívül eső menekültek nevében. Ez kiterjedhet a hatékony védelem fenntartását, a menekültek és a befogadó közösségek megélhetésének javítását, az önállóságot célzó stratégiák végrehajtását, a helyi beilleszkedést vagy a másodlagos mozgásokból visszatérők befogadását érintő kötelezettségvállalásokra. A letelepítés stratégiaibb alkalmazására, valamint a letelepítési tevékenységeknek az EU külkapcsolataiba történő jobb beágyazására is lenne lehetőség. Ezen tevékenységek politikai és gyakorlati összehangolása uniós szinten és a tagállamok között minden bizonnyal képes lenne fokozni a letelepítés stratégiai hatását, különösen azért, mert az EU-nak lehetősége lesz a pénzügyi támogatást a letelepítés/humanitárius befogadás több helyszínére is kiterjeszteni, illetve rövidebb időn belül elérhetővé tenni a válsághelyzetekben végrehajtandó gyors válaszintézkedések érdekében. 2012-ben összesen 4930 menekültet telepítettek le az Európai Unió [20]területén. A letelepítés hatékonyabb kihasználására törekedve érdemes lenne feltérképezni, hogy miként lehet kiterjedtebb kapcsolatokat kialakítani az első menedék országaihoz fűződő partnerségen keresztül. 5.1.3. A migránsok emberi jogai A migránsok emberi jogainak védelme átfogó prioritás a harmadik országokkal folytatott uniós együttműködésen belül. Ezt tükrözi az általános megközelítés keretében végrehajtott projektek sokasága, amelyek célja a migránsok – köztük a gyermekek és a kiszolgáltatott csoportok, mint például a menedékkérők – visszaélésektől és emberi jogi sérelmektől (például emberkereskedelemtől) való védelme, valamint helyzetük javítása a hatékony integrációs szakpolitikákon és az alapvető szolgáltatásokhoz – például az egészségügyi ellátáshoz – való hozzáférésük támogatásán keresztül. A migránsok humanitárius jogainak védelme az Unió által finanszírozott számos migrációs kezdeményezés átfogó prioritását jelenti. Több célirányos intézkedés végrehajtása van folyamatban ezen a területen. Például a Bizottság a Vöröskereszt és Vörösfélhold Társaságok Nemzetközi Szövetségével karöltve most indít el egy 9,5 millió EUR értékű, globálisan összehangolt civil társadalmi fellépést, amelynek középpontjában a kiszolgáltatott migránsok, illetve az emberkereskedelem áldozatainak jogai állnak. Ezen túlmenően a Bizottság – a legális és illegális migránsok egészségügyi ellátáshoz való jogát illetően – 2012-ben a Nemzetközi Migrációs Szervezettel karöltve közvetlen támogatásról szóló megállapodást kezdeményezett a migránsok, romák és egyéb kiszolgáltatott csoportok egészségügyi ellátásának javítását célzó projekt kapcsán[21]. A migránsok – köztük a legkiszolgáltatottabbak, mint például a nők és a gyerekek – védelme a kizsákmányolással és kirekesztéssel szemben a tematikus programra vonatkozó, 2011–2013 közötti többéves stratégiai dokumentumban meghatározott öt fő tevékenységi terület egyike. Ennek ellenére még ennél is többet lehetne tenni annak érdekében, hogy az emberi jogi kérdések következetesen a harmadik országokkal folytatott szakpolitikai és politikai párbeszédek napirendjére kerüljenek. „Az Európai Unió külső határigazgatása és annak hatásai a migránsok emberi jogaira” című 2013. április 24-i jelentésben az ENSZ migránsok jogaival foglalkozó különleges előadója elismerte, hogy a migránsok emberi jogainak védelme átfogó prioritásként jelenik meg a migrációval és a mobilitással kapcsolatos általános megközelítésben. A különleges előadó összeállította azon ajánlások jegyzékét, amelyeket fontos lesz az általános megközelítés jövőbeni végrehajtása szempontjából átgondolni. Folyamatos figyelmet kell fordítani a migránsok – különösen a gyermekek és egyéb kiszolgáltatott csoportok – emberi jogaira, és a partnerországok ösztönzésére, hogy vezessenek be és hajtsanak végre a migránsok számára emberi jogi normák biztosítását célzó reformokat. Az e jelentésben vizsgált időszakban az emberi jogokra vonatkozó uniós szakpolitikában is jelentős fejlemények következtek be. 2012. június 25-én elfogadták az emberi jogokra és a demokráciára vonatkozó uniós stratégiai keretet[22], amely első ízben foglalja össze azokat az elveket és célkitűzéseket, amelyek mentén folytatni kell az emberi jogok világszintű érvényesítésére irányuló munkát. A Bizottság továbbá 2012 júniusában elfogadta „Az emberkereskedelem felszámolására irányuló európai uniós stratégia (2012–2016)” című közleményt[23], amely a koordináció, a koherencia és az együttműködés megerősítését célozza az emberkereskedelem megelőzése és felszámolása, valamint az áldozatok védelme terén, a külső dimenzió vonatkozásában is. 5.1.4. Migráció és fejlesztés 2013. május 21-én a Bizottság elfogadta a migráció fejlesztésre gyakorolt hatásának maximalizálásáról szóló közleményt[24], amely arra vonatkozó javaslatokat is tartalmaz, hogy az EU hogyan kezelheti még ambiciózusabban a migráció és fejlesztés kérdését, különösen az általános megközelítésen és a Változtatási programon, azaz az uniós fejlesztési politikán keresztül. A migráció és fejlesztés közötti kapcsolat uniós szintű, tágabb megközelítésére tesz javaslatot, aminek keretében fokozott figyelemben részesülnének a dél–dél áramlások, a migráció hatékony beágyazása a nemzeti fejlesztési és szegénységcsökkentési tervekbe, valamint a hosszú távú fejlesztési tervezés kiterjesztése a menekültekre és egyéb, lakóhelyüket elhagyni kényszerült személyekre. A Tanács 2013. szeptember 23-i következtetéseiben jóváhagyta a közleményben kijelölt fő irányvonalakat, köztük a fejlesztés szereplőihez szóló felhívást is arra vonatkozóan, hogy a migrációs és mobilitási kérdéseket illesszék be szakpolitikáikba és eszközeikbe. A közlemény emellett felmérte és tanulmányozta az éghajlatváltozás, a környezetromlás és a migráció közötti összefüggéseket, ezen belül az éghajlatváltozáshoz való alkalmazkodás és a katasztrófakockázat-csökkentés fontosságát a lakhelyelhagyás csökkentése szempontjából[25]. 2013 októberében a Bizottság elfogadta a politikák fejlesztési célú koherenciájáról szóló 2013. évi uniós jelentést[26], amelynek egyik fejezete a migrációval kapcsolatos kérdéseket tárgyalja. A jelentés hangsúlyozza a felülvizsgált általános megközelítés hozzáadott értékét, mivel olyan eszközről van szó, amely segít biztosítani a partnerországok belső politikái és fejlesztési prioritásai közötti stratégiai koherenciát, mindenekelőtt a mobilitási partnerségeken és a regionális párbeszédeken keresztül. Emellett további munkára szólít fel annak érdekében, hogy a fejlesztési kérdéseket a lehető legnagyobb mértékben vegyék figyelembe mind az EU, mind a tagállamok munkaerő-migrációs és mobilitási szakpolitikáiban. Kiegészítő intézkedéseket is lehetségesek, amelyek fokoznák a diaszpórák szerepét a beruházások és a növekedés ösztönzésében. 5.1.5. Visszatérés és visszafogadás A visszatérés és visszafogadás kezelése az általános megközelítés szerves részét képezi. Az illegális migránsok – önkéntes vagy kényszerű – tényleges visszatérése kulcsfontosságú az illegális bevándorlás kezelése szempontjából, és egyben előfeltétele a megfelelően irányított migrációnak. Az EU erőfeszítéseket tesz az érintett harmadik országokkal való együttműködés szorosabbra fűzése érdekében, hogy hozzájáruljon a kapacitásépítéshez a visszatérés és visszafogadás terén. Már eddig is támogatásban részesült számos olyan kapacitásépítési projekt, amely a visszafogadási megállapodások végrehajtására összpontosult, például Grúziában, Moldovában, Ukrajnában, Srí Lankán és Pakisztánban. Ennek ellenére több partnerországban további kapacitásépítésre lenne szükség, amely például előtérbe helyezhetné a partnerországok illetékes hatóságainak arra vonatkozó képességét, hogy idejében elbírálják a visszafogadási kérelmeket, azonosítsák a visszatérítendő személyeket és nyújtsanak támogatást, illetve segítsenek az újrabeilleszkedésben a visszatérítetteknek. Ezenkívül technikai segítséget is lehetne nyújtani a harmadik országoknak, ezáltal hozzájárulva a más harmadik országokkal kötendő visszafogadási megállapodások létrejöttére irányuló erőfeszítéseikhez. A Menekültügyi és Migrációs Alapnak köszönhetően fokozódni fog az e területeket érintő segítségnyújtás. Az EU csupán korlátozott ösztönzést képes nyújtani az uniós visszafogadási megállapodások megkötésének és végrehajtásának biztosításához, emellett nagy szükség van a harmadik országokkal folytatott tágabb együttműködésre a visszatérés, visszafogadás és újrabeilleszkedés terén – ezek a témák már a visszatérésre és visszafogadásra vonatkozó uniós szakpolitika kialakulásától fogva központi jelentőséggel bírnak[27]. Ebből következően – a többért többet elvet követve – a visszafogadási megállapodásról szóló tárgyalások megindítására vonatkozó javaslatoknak minden esetben megfelelő ösztönzőkkel kell párosulniuk. Általánosabban fogalmazva a visszatérési és visszafogadási ügyeknek mindig szerepelniük kell egy harmadik országnak tett kiegyensúlyozott és átfogó uniós ajánlatban, és szükség esetén nem csak a bővített mobilitási rendelkezésekhez, hanem más szakpolitikai területekhez, így például a kereskedelemhez (beleértve a 4. szolgáltatási módot), a vállalkozáshoz vagy az iparhoz is kapcsolódniuk kell. Az EU-nak továbbra is hangsúlyoznia kell az emberi jogok védelmét az uniós visszafogadási megállapodások tárgyalása és végrehajtása során, és a származási országokra kell összpontosítania az új tárgyalási irányelvek mérlegelésekor. Ezen belül földrajzi értékelés és a tranzit illegális migráció kockázata alapján alaposan, esetenként kell megvizsgálnia a harmadik országbeli állampolgárok és hontalanok visszafogadásáról szóló tárgyalások hozzáadott értékét és szükségességét, ezzel egyidejűleg pedig megfelelő ösztönzőket kell felajánlania. 5.1.6. Migráció mint globális jelenség A migráció globális és összetett jelenség. A megfelelően kezelt migrációra értékként kell tekinteni, amely jólétet és gazdasági növekedést idézhet elő. Hangsúlyozni kell az emberi mobilitásban rejlő rendkívüli lehetőségek kihasználásának szükségességét. Ezzel egyidejűleg – a migráció jelenségéből adódó kihívások hatékony kezelése érdekében – a szakpolitikákon keresztül kezelni kell az illegális és kényszerű migráció különféle kiváltó okait, többek között a politikai változásokat és instabilitást, az egyre mélyülő jóléti szakadékot és az éghajlatváltozást. A külpolitikai szempontok beillesztése az EU migrációs politikájába, illetve a belső és külső dimenzió közötti kapcsolat megőrzése döntő jelentőséggel bír. A belügyi kérdéseket be kell ágyazni az EU átfogó külpolitikájába, ezáltal ösztönözve a harmadik országokkal folytatott szorosabb párbeszédet és együttműködést. Ennek megfelelően a különböző érdekelt felek közötti együttműködés és párbeszéd fellendítésére lenne szükség. Ki kell használni az EU teljes külkapcsolatrendszerét átlátó EKSZ-ben, illetve az uniós küldöttségek esetleges hozzájárulásában rejlő előnyöket (lásd az 5.2.1. részt). 5.2. A megvalósítás módozatai 5.2.1. Az uniós küldöttségek szerepe Az általános megközelítés végrehajtása a Bizottság, az Európai Külügyi Szolgálat és a tagállamok közös és megosztott felelőssége, a szerződésekben meghatározott kompetenciáiknak megfelelően. Az uniós küldöttségek az EU jelenlétének fókuszpontjai a harmadik országokban, ezért központi szerepet kell játszaniuk az uniós párbeszéd helyi szintű ösztönzésében, megvalósításában és összehangolásában, a tagállamok diplomáciai képviseleteivel együttműködve. Szintén kulcsszerepük van az uniós külpolitika külső képviseleti feladatainak ellátásában a harmadik országokban és a multilaterális szervezetekben. Ezentúl kezelik a külső támogatásokat és a fejlesztési együttműködési programokat, illetve projekteket. Átfogóan nézve az uniós küldöttségeket fokozottabban be kellene vonni az akkreditációjuk szerinti ország menekültügyi és migrációs fejleményeinek elemzésébe és az ezekről való jelentéstételbe, hogy ezáltal is előmozdítsák az általános megközelítés folyamatos végrehajtását és állandó továbbfejlesztését. Meghatározó szerepet töltenek be a helyi szintű párbeszéd és együttműködés megerősítésében, valamint annak biztosításában, hogy az intézkedések összhangban álljanak az EU átfogó külpolitikájával és külső együttműködési prioritásaival. 5.2.2. A tagállamok szerepvállalása és teljes körű részvétele Az általános megközelítés részét képező intézkedések előmozdítása és végrehajtása az uniós intézmények és a tagállamok együttes feladata. Az általános megközelítés potenciáljának teljes mértékű kihasználása, és különösen az általános megközelítéshez kapcsolódó tevékenységek láthatósága, fenntarthatósága és eredményessége érdekében a tagállamok tevékeny szerepvállalása elengedhetetlen. Az általános megközelítés nem kötelező erejű és rugalmas jellege a keret egyik előnye, amely – változó mértékben – lehetővé teszi az egyes tagállamok tevékenykedését olyan országokban vagy régiókban, amelyek vonatkozásában különleges szakértelemmel rendelkeznek. Azonban ez a rugalmasság egyben a megközelítés Achilles-sarka is, hiszen egyes esetekben (például a mobilitási partnerség kapcsán) megnehezíti, hogy az EU kiegyensúlyozott és átfogó ajánlatot tegyen a harmadik országoknak. Ezen túlmenően a tagállamok különféle együttműködési keretekben való részvételének szinte lényeges eltéréseket mutat. Öt tagállam például egyáltalán nem vesz részt az eddig létrejött mobilitási partnerségekben. A mobilitási partnerségben részt vevő tagállamok zöme eddig nem nyújtott pénzügyi támogatást a partnerség végrehajtásához. Ebben az összefüggésben mérlegelni kell és meg kell vitatni, miként biztosítható, hogy az EU és tagállamai továbbra is nagyvonalú és kiegyensúlyozott partnerségeket tudjanak ajánlani a harmadik országok számára. Ki kell használni az uniós intézmények és a tagállamok különböző erősségeit, kapacitásait, finanszírozási forrásait, kompetenciáit és kapcsolatait. A tagállamokat arra ösztönzik, hogy fokozzák erőfeszítéseiket a mobilitási partnerségekhez való hozzájárulás terén, egyrészt az anyagi támogatások vonatkozásában, másrészt egyéb kezdeményezéseken, például szabályozási vagy jogalkotási intézkedéseken keresztül. 5.2.3. Az általános megközelítés finanszírozása A 2007 és 2013 közötti többéves pénzügyi keret idején az általános megközelítés finanszírozását elsősorban az EU külső együttműködési eszközein keresztül biztosították. Főként a migrációval és menekültüggyel kapcsolatos tematikus program segítette elő jelentős mértékben a mobilitási partnerségek, regionális párbeszédek és regionális védelmi partnerségek végrehajtását. Az uniós Fejlesztési Együttműködési Eszköz és Stabilitási Eszköz egyéb tematikus programjai szintén hozzájárulást biztosítottak. A migrációt kiemelt témaként egyre komolyabban kezelik az EU földrajzi együttműködési eszközeinek keretében is. Például csak a 2012-es évben több mint 90 millió EUR értékű migrációval kapcsolatos támogatást különítettek el a kétoldalú és regionális együttműködési eszközökön belül, ami 25 országra terjedt ki. Az új többéves pénzügyi keret időszakában a Bizottság továbbra is elkülönít pénzforrásokat az általános megközelítés végrehajtására, például az új belügyi alapok külső komponense keretében. Az új uniós fejlesztési együttműködési eszközök változatlanul támogatást nyújtanak egyrészt a földrajzi eszközökön (Előcsatlakozási Támogatási Eszköz; Európai Szomszédsági Támogatási Eszköz; Fejlesztési Együttműködési Eszköz; Európai Fejlesztési Alap), másrészt a tematikus eszközökön (különösen a Fejlesztési Együttműködési Eszközön belüli globális közjavak és kihívások program migrációs és menekültügyi összetevője) keresztül. Az említett eszközökön keresztüli finanszírozás programozása összhangban áll a segélyhatékonyságra és a partnerországok igényeinek és prioritásainak megfelelő figyelembe vételére vonatkozó uniós kötelezettségvállalásokkal. A jövőbeni Partnerségi Támogatási Eszköz ezentúl lehetővé fogja tenni a magas jövedelmű országokkal és kulcsfontosságú stratégiai partnerekkel (például Indiával és Kínával) folytatott migrációs együttműködés finanszírozását. A külső támogatási eszközökön kívül az új belügyi alapok külső komponensén, a Menekültügyi, Migrációs és Integrációs Alapon, valamint a Belső Biztonsági Alapon keresztül fognak támogatásokat folyósítani. Ezek az alapok azonban elsősorban azokra a kezdeményezésekre fognak összpontosítani, amelyek nem fejlesztési célúak és főként az uniós belső szakpolitikák külső dimenziójának végrehajtására irányulnak, többek között az illegális migránsok visszatérése és visszafogadása területén. A tagállamokat arra bátorítják, hogy növeljék az általános megközelítés végrehajtását célzó pénzügyi támogatásaikat. 5.3. Földrajzi prioritások Az általános megközelítés keretét és módszertanát 2012 óta valamennyi érdekelt harmadik ország vonatkozásában, globális szinten alkalmazzák. Ez kellő rugalmasságot biztosít a megfelelő prioritások igény szerinti kialakításához, valamint a partnerországokkal kapcsolatos uniós szerepvállalás testreszabásához, összhangban a meglévő külpolitikával, illetve a menekültügyi és migrációs prioritásokkal. A földrajzi egyensúly elve továbbra is indokolt követelmény, amelyet azonban az EU egyértelműen meghatározott stratégiai érdekeinek tükrében rugalmasan kell értelmezni. Változatlanul lényeges feltétel (1) a harmadik országnak az általános megközelítés valamely tematikus területéhez, különösen a migrációs nyomás mértékéhez vagy a visszafogadási és mobilitási kérdésekhez fűződő stratégiai érdeke, (2) a harmadik országgal fenntartott árfogó politikai kapcsolatok, beleértve az emberi jogok és az általános szempontok (kereskedelem, fejlesztés, biztonság, turizmus stb.) tiszteletben tartását, (3) a harmadik ország együttműködésre vonatkozó kifejezett szándéka és intézményi kapacitása, valamint (4) a várt fejleményekről és eredményekről alkotott világos elképzelés. Ebben az összefüggésben döntő fontosságú, hogy a szűkös javakat a lehető legjobban használják fel, ami a prioritások egyértelmű meghatározását, jobb összehangolást és a tevékenységeink fokozott célirányosságát teszi szükségessé. Az általános megközelítés jövőbeni prioritásaira vonatkozó javaslatok a mellékletekben találhatóak. 6. Következtetés A jelentés kiemeli, hogy 2012-ben és 2013-ban fontos lépések valósultak meg egy egységesebb és koherens külső migrációs és menekültügyi politika kialakítása érdekében. Számottevő előrelépés történt a harmadik országokhoz és régiókhoz fűződő politikai kapcsolatok megerősítése terén például a dél-mediterrán országok vagy a keleti partnerség országai tekintetében. Több intézkedést hajtottak végre a partnerországok intézményi és jogi reformja, illetve kapacitásépítése érdekében. Különösen a mobilitási partnerségek bizonyultak kifinomult kétoldalú keretnek ahhoz, hogy a migrációs és menekültügyi kérdések kezelése kölcsönösen előnyös együttműködést eredményezzen. Mindazonáltal még többet kell tenni a meglévő keretek, kezdeményezések és eszközök javítása érdekében. Például elengedhetetlen lesz egyes meglévő párbeszédfolyamatok megvizsgálása, valamint hatékonyabbá, operatívabbá és kiegyensúlyozottabbá tétele a tematikus prioritások szempontjából. Az általános megközelítés változatlanul hatékony keretet nyújt a harmadik országok és régiók bevonásához a szakpolitikai párbeszédbe és az operatív együttműködésbe. A Bizottság továbbra is szerepet vállal az általános megközelítés végrehajtásában, és ezen keresztül lépéseket tesz az erősebb és egységesebb uniós külső fellépés irányába. Fontos azonban hangsúlyozni, hogy az általános megközelítés alapja az összes érdekelt szereplő aktív szerepvállalása igényeikkel és prioritásaikkal összhangban. A kölcsönös bizalmon és közös érdekeken alapuló, erős és szoros partnerség kialakítása a harmadik országokkal időt, elkötelezettséget és állhatatosságot igényel, valamint az uniós szereplők és a tagállamok elhivatottságát aziránt, hogy legitim szerepüket tevékeny módon töltsék be. Ahogy a külső migrációs és menekültügyi politika jelentősége egyre nő, a tagállamok, az EKSZ, az uniós ügynökségek és a Bizottság közötti együttműködés szorosabbra fűzése lesz a kulcsa szakpolitikáink sikeres végrehajtásának. [1] COM(2011) 743. [2] 9417/12 sz. tanácsi dokumentum. [3] A Bizottság 2013. november 28-án mutatta be a vízumliberalizáció utáni negyedik ellenőrzési jelentését (COM(2013) 836). [4] Ez a megnevezés nem érinti a státusszal kapcsolatos álláspontokat, továbbá összhangban van az 1244 (1999) ENSZ BT-határozattal és a Nemzetközi Bíróságnak a koszovói függetlenségi nyilatkozatról szóló véleményével. [5] 11579/12 sz. tanácsi dokumentum. [6] COM(2013) 807. [7] Javaslat európai parlamenti és tanácsi rendeletre a külső határok átlépésekor vízumkötelezettség alá eső, illetve az e kötelezettség alól mentes harmadik országbeli állampolgárok országainak felsorolásáról szóló 539/2001/EK rendelet módosításáról (COM(2013) 853). [8] A 2013. november 15-én közzétett legutóbbi eredményjelentés például arról tanúskodik, hogy Ukrajna érdemi előrelépést ért el a jogalkotási intézkedések tekintetében (COM(2013) 809). [9] 217/13 sz. tanácsi dokumentum. [10] COM(2013) 869. [11] 2012 és 2013 folyamán Algéria elzárkózott a visszafogadási megállapodásról szóló, az EU-val folytatandó tárgyalások megkezdésétől. [12] A Tanács 2013. december 5-én elfogadta a tárgyalási irányelveket. [13] A GMDF kezdeményezés a 2006-ban első ízben tartott magas szintű ENSZ-párbeszéd nyomán született meg; célja, hogy gyakorlati és cselekvésközpontú szemszögből közelítse meg a migráció és fejlesztés közötti kapcsolatot. Informális, nem kötelező erejű, önkéntes és kormányzati irányítású folyamatról van szó. [14] A párbeszéd nem terjed ki a vízumokkal és a visszafogadással kapcsolatos kérdésekre, ezekkel az EU–Oroszország vízumkönnyítési és visszafogadási megállapodások keretében létrehozott szakmai vegyes bizottságok foglalkoznak. [15] COM(2013) 923. [16] Ebben a jelentésben „vízum” alatt a 180 napos időszakban 90 napot nem meghaladó, rövid távú tartózkodásra jogosító vízum értendő. [17] 3/CP.18. sz. határozat, FCCC/CP/2012/8/Add.1. [18] Meg kell említeni, hogy 2011. november 18-án a Bizottság elindította az uniós bevándorlási portált, amely gyakorlati tájékoztatást nyújt a bármelyik tagállamban letelepedni kész embereknek. Kezdetben a weboldal angol és francia nyelven volt elérhető. 2013-ban működésbe lépett a spanyol és az arab nyelvű változat, 2014 óta pedig a portál már portugál nyelven is elérhető. Lásd: http://ec.europa.eu/immigration. [19] COM(2013) 869. [20] A 4930 menekültet az EU 12 tagállamában telepítették le, nevezetesen a Cseh Köztársaságban, Dániában, Németországban, Írországban, Spanyolországban, Franciaországban, Litvániában, Hollandiában, Portugáliában, Finnországban, Svédországban és az Egyesült Királyságban (forrás: Eurostat). [21] A Bizottság az 1,5 millió EUR 60%-át társfinanszírozza. [22] 11855/12 sz. tanácsi dokumentum. [23] COM(2012) 286. [24] COM(2013) 292. [25] Ezek a megállapítások összhangban vannak a 2013. április 16-án az éghajlatváltozáshoz való alkalmazkodás uniós stratégiájának részeként elfogadott, az éghajlatváltozásról, a környezetkárosodásról és a migrációról szóló bizottsági szolgálati munkadokumentumban (SWD(2013) 138) megfogalmazott ajánlásokkal. [26] SWD(2013) 456. [27] Lásd például a visszafogadási megállapodások 2011. évi bizottsági értékelését (COM(2011) 76). I. MELLÉKLET – Mobilitási partnerségek – || Létrejött || Függőben lévő tárgyalások || 2014-ben lehetséges || Lehetséges, amennyiben a körülmények megengedik Algéria || || || || X Egyiptom || || || || X Líbia || || || || X Marokkó || X || || || Tunézia || X || || || Jordánia || || X || || Libanon || || || || X Szíria || || || || X Örményország || X || || || Azerbajdzsán || X || || || Belarusz || || || X || Grúzia || X || || || Moldova || X || || || Ukrajna || || || || X Zöld-foki-szigetek || X || || || A mobilitási partnerségre jelölt alábbi országokat kell megvizsgálni: Algéria: Az új európai szomszédságpolitikai cselekvési tervről szóló, folyamatban levő tárgyalások keretében Algéria érdeklődését fejezte ki a migrációval, mobilitással és biztonsággal kapcsolatos párbeszéd elindításával kapcsolatban, ami adott esetben a migráció terén az EU-val folytatandó strukturális együttműködés megkezdéséhez is vezethet. Annak függvényében, hogy Algéria hajlandó lesz-e tárgyalásokat kezdeni az EU-val egy visszafogadási megállapodásról, ez akár mobilitási partnerség formájában is létrejöhetne. Ukrajna: Az országgal folytatott migrációs és mobilitási együttműködés már jelenleg is meglehetősen kiterjedt, többek között az EU–Ukrajna vízumpárbeszéd összefüggésében. Ukrajna egyelőre nem jelezte, hogy mobilitási partnerségre kívánna lépni az EU-val. E lehetőség megfontolása azonban az elkövetkező hónapok során napirendre kerülhet, az ország helyzetének alakulásától függően. Belarusz: Annak ellenére, hogy az EU és Belarusz közötti politikai kapcsolatok például az emberi jogi kérdésekből adódóan igen összetettek, léteznek együttműködési területek, amelyek egy jövőbeli párbeszéd alapjául szolgálhatnak – ilyen az emberkereskedelem, a határigazgatás és a menekültügy. Ezen túlmenően a Belarusz számára aggályos egyes kérdéseket az általános megközelítés keretében orvosolni lehetne. A keleti partnerség vilniusi csúcstalálkozója alkalmával Belarusz jelezte, hogy hajlandó tárgyalásokat kezdeni a vízumkönnyítési és visszafogadási megállapodásról. Ilyen körülmények között mérlegelni lehet a mobilitási partnerség létrehozását. Az Unió Belarusszal kapcsolatos politikájáról szóló, 2013. szeptember 12-i ajánlásában[1] az Európai Parlament támogatta az EU és Belarusz közötti mobilitási partnerség létrehozását. II. MELLÉKLET – Közös migrációs és mobilitási programok – || Létrejött || Függőben lévő tárgyalások || 2014-ben lehetséges || Lehetséges, amennyiben a körülmények megengedik Kína || || || || X India || || X || || Indonézia || || || X || Nigéria || || X || || Dél-Afrika || || || X || Ghána || || || || X Kazahsztán || || || X || Brazília || || || X || A közös migrációs és mobilitási programokban potenciálisan részt vevő országok száma messze meghaladja a mobilitási partnerségre jogosult országok számát, így a prioritási sorrend kialakítása is összetettebb feladat. A lehetséges jelöltek között vannak az EU stratégiai partnerei, csakúgy mint az általános megközelítés valamelyik tematikus prioritása szempontjából különleges uniós érdeket képviselő partnerországok. A közös migrációs és mobilitási programok kiemelt partnereinek kiválasztásakor figyelembe kell venni a politikai és gazdasági prioritásokat és megvalósíthatóságot, továbbá az anyagi és humán erőforrásokra vonatkozó lehetőségeket és korlátokat is. Ebben az összefüggésben az EU számára a gazdasági növekedés biztosítása szempontjából lényeges országokkal javasolt kétoldalú együttműködést folytatni. Emellett – az általános megközelítésről szóló, 2012. május 29-i tanácsi következtetéseknek megfelelően – előnyben kell részesíteni a migrációs útvonalak mentén fekvő, stratégiai jelentőségű országokat, valamint a származási és tranzitországokat, különös tekintettel azokra, amelyeknek az EU-val és tagállamaival közös érdekei vannak, és készen állnak kölcsönös kötelezettségvállalásokat tenni. A közös migrációs és mobilitási programokra jelölt alábbi országokat kell megvizsgálni: Kína: Az EU kifejezte, hogy fokozni kívánja az együttműködést Kínával a visszatérés és mobilitás terén. Egy közös migrációs és mobilitási program kidolgozása még inkább megkönnyítené és strukturálná a párbeszédet, ezenkívül a konkrét és igencsak szükséges migrációs és mobilitási együttműködés platformjaként szolgálna. A gazdasági fejlődés nyomán Kína a – legális és illegális – migránsok egyre jelentősebb célországává válik, és lényeges kihívásokkal néz szembe a megfelelő jogi és szakpolitikai válaszintézkedések kidolgozását illetően. Ez képezhetné az EU-val folytatott tapasztalatcsere és együttműködés lehetséges alapját, akár a vízumügyi és visszafogadási tematikus kérdéseken túl is. Indonézia: Indonézia mérete, népessége, gazdasága és geopolitikai jelentősége miatt kiemelt ország az EU számára. Indonézia teljes mértékben beleillik a migráció, mobilitás és vízumpolitika gazdasági növekedést serkentő eszközként történő felhasználásáról szóló, kibontakozó párbeszédbe. Feltétlenül ki kell alakítani a választ Indonézia schengeni vízumstátuszra vonatkozó kérdéseire és kérelmeire, valamint ebben a tekintetben releváns és strukturált információcserét kell megvalósítani. A közös migrációs és mobilitási program megfelelő keretet biztosítana az ilyen konkrét kérdések tanulmányozásához, ugyanakkor általános platformként szolgálna az érdemi szakpolitikai tapasztalatcseréhez és a projektek, illetve egyéb intézkedések célirányos fejlesztéséhez. Dél-Afrika: Dél-Afrikával már működik a helyi migrációs párbeszéd, és lehetőség van az együttműködés további elmélyítésére. Dél-Afrika és az EU helyzetében bizonyos közös jellemvonások fedezhetők fel. Dél-Afrika elsősorban célország a szomszédos államokból származó munkavállalók és menedékkérők számára. Ebből a helyzetből adódóan Dél-Afrika igényli a bevált gyakorlatok megosztását, hogy ezek ismeretében képes legyen javítani a migrációs áramlások kezelésére vonatkozó kapacitásait. Ennek keretében hangsúlyt fektethetnek például az utazók meghatározott csoportjai mobilitásának fokozására vagy az ország kapacitásainak megerősítésére a nemzetközi védelem és a munkaerő-migráció kezelése terén. Ghána: Az országból jelentős migrációs nyomás nehezedik az EU-ra, és már felajánlottak számára egy első generációs mobilitási partnerséget. A migrációs és fejlesztési kérdésekben folytatott együttműködésnek ugyancsak létjogosultsága van, mivel az ország egyre inkább regionális migrációs csomóponttá válik, és felismeri a migráció jelentőségét fejlesztési programjában. A közös migrációs és mobilitási program lehetősége már 2012-ben felmerült a ghánai hatóságokkal folytatott tárgyalások során, azóta azonban az EU nem kapott pozitív visszajelzést. Az ország emlékeztetőként szerepel ebben a jegyzékben, de további proaktív uniós beavatkozás nem javasolt. Kazahsztán: Kazahsztán az EU kulcsfontosságú partnere Közép-Ázsiában. Az EU készen áll az új, továbbfejlesztett partnerségi és együttműködési megállapodásról indított tárgyalások révén szorosabbra fűzni az együttműködést és kapcsolatait Kazahsztánnal. Az EU szintén készséggel támogatná a cseréket és javítaná az emberek közötti kapcsolatokat Kazahsztán és az EU viszonylatában különféle programok révén, amelyekben lényeges elem a személyek mobilitása. Kazahsztán több alkalommal is kifejezte érdeklődését a migráció terén folytatott együttműködés kiterjesztése iránt. Brazília: A megerősített kétoldalú együttműködés Brazíliával sok lehetőséget tartogat mindkét fél számára. Az EU–Brazília stratégiai partnerség keretében a felek megállapodtak a gazdaság – ezen belül a versenyképesség és a beruházások – terén folytatott együttműködés szorosabbra fűzéséről. E célból az EU és Brazília cselekvési tervet dolgoz ki, amely a kutatók, hallgatók és vállalkozók Brazília és az EU közötti mobilitásának megkönnyítését célzó intézkedéseket is tartalmaz. Brazília azon kiemelt országok közé tartozik, amelyekkel az EU-nak érdemi partnerséget kell kialakítania, és meg kell határoznia az emberkereskedelem felszámolása érdekében folytatott együttműködés konkrét területeit. Brazíliában folyamatban van a migrációra vonatkozó jogszabályok felülvizsgálata, és ezzel egyidejűleg változnak az ország és az EU közötti migráció tendenciái, ami különösen alkalmas pillanat az együttműködés megerősítéséhez. Olykor a regionális megközelítés az erőforrások hatékonyabb felhasználását és lényegesen jobb szakpolitikai eredményeket biztosít annál, mint ami a kétoldalú párbeszéd és együttműködés révén elérhető volna. Ebben az összefüggésben az újonnan létrehozott migrációs partnerség a Selyemút-országokkal lehetőséget kínálhat a migrációs áramlások kezelésére vonatkozó intenzívebb párbeszédre és együttműködésre számos fontos származási és tranzitország – köztük Irán és Pakisztán – tekintetében, ezért az ezen országokkal folytatott együttműködést a regionális megközelítés keretében kell javítani. Ehhez hasonlóan az egyes kelet-afrikai országokkal – például a nagy számú menekültet fogadó Kenyával – folytatott kétoldalú együttműködés fokozása helyett jelenleg célravezetőbbnek tűnik az EU–Afrika párbeszéd keretein belül kialakítani a célirányos regionális párbeszédfolyamatot a kelet-afrikai migrációs útvonal mentén elhelyezkedő országokkal, hiszen a régiót érintő illegális áramlások igen változékonyak, és az Afrika szarvából kiinduló migránscsempészet és emberkereskedelem átfogó és hatékony megelőzése és felszámolása sürgető feladat. [1] 2013/2036 sz. európai parlamenti dokumentum.