A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE a LENGYELORSZÁG által a 2013. december 10-i tanácsi ajánlásra válaszul tett és a HORVÁTORSZÁG által a 2014. január 28-i tanácsi ajánlásra válaszul tett, a túlzott költségvetési hiány megszüntetését célzó intézkedések értékeléséről /* COM/2014/0431 final */





1. Bevezetés A Tanács 2013. december 10-én, valamint 2014. január 28-án ajánlást címzett Lengyelországhoz és Horvátországhoz a túlzott államháztartási hiány megszüntetése céljából. A Tanács az említett országok számára 2014. április 15-ét és április 30-át tűzte ki határidőként az ajánlásnak való megfelelést célzó eredményes fellépéshez szükséges intézkedések megtételéhez és a célok elérése érdekében előirányzott konszolidációs stratégia részletes ismertetését tartalmazó jelentés elkészítéséhez. Lengyelország vonatkozásában a Tanács 2013. december 10-én a Szerződés 126. cikkének (8) bekezdése szerinti határozatában megállapította, hogy az ország nem tett eredményes intézkedéseket a 2013. június 21-i tanácsi ajánlásra válaszul annak érdekében, hogy 2014-re kiigazítsa a túlzott hiányt, és a Szerződés 126. cikke (7) bekezdése szerinti ajánlásában felkérte, hogy 2015-ig szüntesse meg a túlzott hiányt. Az 1467/97/EK tanácsi rendelet 5. cikke (1a) bekezdésének megfelelően Lengyelország a 2014. április 15-én benyújtott konvergenciaprogrammal összefüggésben, valamint az ugyanebben az időpontban benyújtott, célzott jelentésben számolt be a megtett intézkedésekről. A Szerződés 126. cikkének (3) bekezdése szerinti jelentése, valamint a Gazdasági és Pénzügyi Bizottság véleménye értelmében, a Bizottság a Szerződés 126. cikkének (4) bekezdésével összhangban 2013. december 10-én megállapította, hogy Horvátországban túlzott hiány áll fenn. Ezért a Bizottság erről véleményt küldött Horvátországnak, amelyről megfelelően tájékoztatta a Tanácsot. 2014. január 28-án – figyelembe véve, hogy a nemzeti tervek és a bizottsági előrejelzés szerint a hiányok 2013 és 2015 között jóval a Szerződésben a GDP 3%-ában kifejezett referenciaérték fölött lesznek, és az adósságráta 2014-ben várhatóan a GDP 60 %-a fölé emelkedik, majd az előrejelzés időszakában tovább nő 2015-ig – a Tanács a Szerződés 126. cikke (6) bekezdésének megfelelően határozatában megállapította, hogy túlzott hiány áll fenn Horvátországban és a Szerződés 126. cikkének (7) bekezdése szerinti ajánlást címzett az országhoz azzal a céllal, hogy 2016-ra szüntesse meg a túlzott hiányt. Horvátország az 1467/97/EK tanácsi rendelet 3. cikkének (4a) bekezdésével összhangban a 2014. április 30-án benyújtott konvergenciaprogramjával összefüggésben jelentést tett a megtett intézkedésekről. A tagállami jelentések kézhezvételét követően a Bizottság megvizsgálta a jelentéseket, hogy értékelje, megfelelnek-e a 126. cikk (7) bekezdése szerinti vonatkozó ajánlásoknak. 2. A megtett intézkedések értékelése Az 1467/97/EK rendeletnek és a magatartási kódexnek[1] megfelelően a tagállam által tett intézkedéseket akkor kell eredményesnek tekinteni, ha a tagállam az EUMSZ 126. cikkének (7) bekezdése szerinti ajánlással összhangban járt el. A magatartási kódex megállapítja, hogy az intézkedések eredményességének értékelésénél mindenekelőtt azt kell figyelembe venni, hogy az érintett tagállam teljesítette-e az éves költségvetési célokat, és megvalósult-e a ciklikusan kiigazított, egyszeri és egyéb átmeneti intézkedésektől megtisztított egyenleg ennek alapjául szolgáló javulása a Tanács által ajánlottak szerint. Az intézkedések eredményességének értékeléséhez alkalmazandó módszertannak megfelelően a Bizottság először azt vizsgálja, hogy a tagállam betartja-e a nominális célt, és a strukturális egyenleg a túlzotthiány-eljárás keretében adott ajánlásban előírtaknak megfelelően javul-e. Amennyiben igen, az eljárást felfüggesztik. Amennyiben a tagállam nem teljesíti az államháztartási hiányra vonatkozó célt vagy a strukturális egyenleg előírt javítását, e hiányosságok okainak alapos elemzésére kerül sor annak megállapítására, hogy a tagállam az ajánlással (vagy felszólítással) összhangban járt-e el. A mélyreható elemzés két, egymást kiegészítő megközelítést alkalmaz a költségvetési intézkedések számbavételére: i. a felülről építkező megközelítés a strukturális egyenlegben bekövetkező változást kiigazítja a potenciális kibocsátásnövekedés módosításából, a váratlan többletbevételekből/bevételkiesésből és a váratlan eseményekből eredő változásokkal; és ii. az alulról építkező megközelítés a kormány által végrehajtott egyedi költségvetési intézkedések költségvetési hatását becsli. Az alapos elemzést egyéb releváns minőségi észrevételekkel kell kiegészíteni, amelyek lehetővé teszik, hogy a Bizottság megalapozott ítéletet alkosson arról, hogy a tagállam elegendő szakpolitikai intézkedést tett-e a túlzotthiány-eljárás keretében adott ajánlás (vagy felszólítás) betartásához. Amennyiben az alapos elemzés azt jelzi, hogy az érintett tagállam teljesítette szakpolitikai kötelezettségvállalásait, az értékelés megállapítja, hogy eredményes intézkedésekre került sor, és lehetővé válik, hogy a Tanács – az államháztartási hiánycél be nem tartása ellenére – meghosszabbítsa a határidőt. Amennyiben az alapos elemzés azt jelzi, hogy az államháztartási hiánycél mellett a szakpolitikai kötelezettségvállalásokat sem teljesítették, az értékelés megállapítja, hogy nem került sor eredményes intézkedésekre, és az eljárást fel kell gyorsítani (új korrekciós határidő kitűzésének lehetőségével). 2.1. A Lengyelország által megtett intézkedések értékelése A 2013. december 10-én kiadott új tanácsi ajánlás alapján a Lengyelország által elérendő államháztartási hiány mértéke 2013-ban a GDP 4,8 %-a, 2014-ben a GDP 3,9 %-a, 2015-ben pedig a GDP 2,8 %-a (az átvett magánnyugdíj-pénztári vagyon kizárásával). A tanácsi ajánlás alapjául szolgáló makrogazdasági előrejelzés szerint ez összhangban van a strukturális egyenleg a GDP 1 %-ának megfelelő mértékű 2014. évi, és a GDP 1,2 %-ának megfelelő mértékű 2015. évi javulásával. Lengyelországnak továbbá azt ajánlották, hogy szigorúan hajtsa végre a már bejelentett és elfogadott intézkedéseket, és egészítse ki azokat a túlzott hiány legkésőbb 2015-ig, fenntartható módon történő megszüntetéséhez szükséges további intézkedésekkel. Lengyelország számára 2014. április 15-ét tűzték ki határidőként az ajánlásnak való megfelelést célzó eredményes intézkedések megtételére és a célok elérése érdekében előirányzott konszolidációs stratégia részletes ismertetését tartalmazó jelentés elkészítésére. A megállapított határidőre a lengyel hatóságok benyújtották a Bizottságnak a tanácsi ajánlásra válaszul tett intézkedéseket bemutató és a túlzott államháztartási hiány megszüntetését célzó konszolidációs stratégiát körvonalazó jelentést. A 2013-ban a GDP 4,3 %-ának megfelelő államháztartási hiány alacsonyabb volt, mint a GDP 4,8 %-ának megfelelő ajánlott szint. A Bizottság 2014. tavaszi előrejelzése szerint az államháztartási egyenleg 2014-ben a GDP 5,7 %-nak megfelelő többletet mutat. Ha ezt az előrejelzést kiigazítják az átvett magánnyugdíj-pénztári vagyon kizárásával (a 2014 szeptemberében hatályba lépő statisztikai szabályoknak megfelelően), az államháztartási hiány 2014-ben eléri a GDP –3,6 %-át, azaz alacsonyabb lesz az ajánlásban meghatározott célnál. Az előrejelzések szerint a hiány – változatlan politikát feltételezve – 2015-ben a GDP 3,1 %-ának felel majd meg (a transzferált eszközök hatásának kizárásával), vagyis magasabb lesz a 2,8 %-os ajánlott célnál. A Bizottság tavaszi előrejelzése alapján a strukturális egyenleg változása 2014-ben várhatóan összhangban lesz az 1 %-os ajánlott céllal, és a GDP 0,4 %-ának megfelelő értékkel a célkitűzés alatt marad 2015-ben. 1. táblázat Lengyelország – a költségvetési előrejelzések összehasonlítása A bizottsági előrejelzések tekintetbe veszik a Lengyelország által az eredményes intézkedésekkel összefüggésben tett jelentésben közölt, valamint a konvergenciaprogramban ismertetett, megfelelően részletezett intézkedéseket. Ezen intézkedések nagy részét már azelőtt meghozták, hogy a Tanács 2013. december 10-én elfogadta a túlzotthiány-eljárás keretében adott új ajánlását, és ezek az intézkedések már szerepeltek a Bizottság 2013. őszi előrejelzésében. A Bizottság értékelése szerint a túlzotthiány-eljárás keretében adott ajánlás óta megtett intézkedések a várakozások szerint elenyésző hatással járnak 2014-ben, és a GDP 0,1 %-ának megfelelő hiánycsökkenést eredményeznek 2015-ben. A potenciális növekedés mértékének lefelé történő módosítását, valamint a bevételeknek a tanácsi határozat időpontja óta végbement alakulását figyelembe véve a kiigazított strukturális javulás a becslések szerint 2014-ben a GDP 0,6 %-át teszi ki, és így alatta marad a Tanács által előírt erőfeszítés mértékének. Az említett különbséget megerősíti az alulról felfelé haladó értékelés is, amely a 2014. évi többletkiigazítás nagyságrendjét a diszkrecionális bevételi intézkedések, illetve a kiadásoknak a tanácsi ajánlást alátámasztó alapforgatókönyv és a Bizottság 2014. tavaszi előrejelzése közötti alakulása alapján becsli. Ez az értékelés a GDP 0,4 %-ának megfelelő előírt kiigazítás helyett a GDP –0,1 %-ának megfelelő kiigazítást állapít meg. Az előrejelzések szerint 2015-ben a strukturális egyenlegben bekövetkező kiigazított változás – változatlan politikát feltételezve – a GDP 0,1 %-ának felel majd meg, vagyis jóval alatta marad a túlzotthiány-eljárás keretében adott felülvizsgált ajánlásban előírt, a GDP 1,2 %-át kitevő értéknek. Az említett különbséget megerősíti az alulról felfelé haladó értékelés is, amely 2015-re a GDP –0,8 %-ának megfelelő kiigazítást jelez, amely jóval alacsonyabb, mint a kiigazításnak az ajánlás idején becsült mértéke. 2. táblázat Lengyelország – a strukturális egyenleg kiigazított változása és a Bizottság 2014. tavaszi előrejelzésén alapuló kiigazítás összehasonlítása Mivel Lengyelország mind az államháztartás egyenlegének ajánlott szintjét, mind a strukturális egyenleg ajánlott változását teljesítette 2014-ben, a Bizottság úgy véli, hogy az eljárást fel kell függeszteni. Ugyanakkor a túlzott deficit megállapított határidőn belüli tartós korrekciója kapcsán kockázatok merülnek fel, mivel a költségvetési kiigazítás mind a strukturális egyenleg kiigazított változásával mérve, mind az alulról felfelé haladó értékelést alkalmazva jóval az ajánlott szint alatt van. A Bizottság szolgálatai különösen 2015 vonatkozásában – a 2015. évi költségvetés tervezett adatait még nem ismerve – számolnak az államháztartási hiány GDP-arányosan 3,1%-ra való visszaesésével (az átvett magánnyugdíj-pénztári vagyon kizárásával), és a GDP 0,4 %-ának megfelelő strukturális javulással, vagyis a Tanács által javasoltaknál alacsonyabb kiigazítással. Ezért a 2015. évi költségvetésnek strukturális kiigazításokat kell tartalmaznia, hogy biztosítható legyen a Tanács ajánlásának való megfelelés. 2.2. A Horvátország által megtett intézkedések értékelése A Tanács 2014. január 28-án indította el a túlzotthiány-eljárást Horvátországgal szemben, és ajánlásában a túlzott hiány megszüntetésének határidejét 2016-ra tűzte ki. A túlzotthiány-eljárás keretében adott ajánlás értelmében Horvátországnak 2014-ben a GDP 4,6 %-ának, 2015-ben a GDP 3,5 %-ának, míg 2016-ban a GDP 2,7 %-ának megfelelő államháztartási hiánycélt kell elérnie.[2] Ez összhangban van a strukturális egyenleg 2014-ben a GDP 0,5 %-ának, 2015-ben a GDP 0,9 %-ának, 2016-ban pedig a GDP 0,7 %-ának megfelelő javulásával, valamint 2014-ben a GDP 2,3 %-át, 2015-ben és 2016-ban pedig a GDP 1,0 %-át eredményező konszolidációs intézkedések elfogadásával, amelyre annak érdekében kerül sor, hogy elérhető legyen a strukturális egyenleg előírt kiigazítása. Horvátország számára 2014. április 30-át tűzték ki határidőként az ajánlásnak való megfelelést célzó eredményes intézkedések megtételére, és a célok elérése érdekében előirányzott konszolidációs stratégia részletes ismertetését tartalmazó jelentés elkészítésére. Horvátország a konvergenciaprogram keretében jelentést nyújtott be az általa hozott intézkedésekről. 3. táblázat Horvátország – a költségvetési előrejelzések összehasonlítása A jelenlegi információk és a Bizottság 2014. tavaszi előrejelzése alapján az államháztartási hiány 2014-ben várhatóan eléri a GDP 3,8 %-át, 2015-ben pedig a GDP 3,1 %-át. Ha ezeket az előrejelzéseket kiigazítják az átvett magánnyugdíj-pénztári vagyon kizárásával (a 2014 szeptemberében hatályba lépő statisztikai szabályoknak megfelelően), az államháztartási hiány 2014-ben várhatóan a GDP 4,6 %-ának, 2015-ben pedig a GDP 3,8 %-ának felel majd meg. A Bizottság szolgálatainak alapforgatókönyve ugyanakkor nem veszi tekintetbe a konszolidációs csomaghoz tartozó valamennyi intézkedést, mivel néhány intézkedést (például a támogatásokkal és szociális ellátásokkal kapcsolatos megtakarításokat) nem részleteztek kellőképpen, valamint egyes intézkedések elszámolási módját illetően bizonytalanságok merültek fel (például az állami vállalatok nyereségének lefölözése esetében). Ennek ellenére, az előrejelzésben szereplő kiigazítással 2014-ben elérhető a túlzotthiány-eljárás keretében meghatározott nominális cél, míg 2015-ben Horvátország a GDP 0,25 %-ával maradhat el a nominális céltól. A strukturális egyenleg 2014-ban a GDP 0,4 %-ával, míg 2015-ben a GDP 0,8 %-ával javul, ami mindkét évben enyhe eltérést jelent a túlzotthiány-eljárás keretében adott ajánlásban előírt, a GDP 0,5 %-át, illetőleg 0,9 %-át kitevő javuláshoz képest. 4. táblázat Horvátország – a strukturális egyenleg kiigazított változása és a Bizottság 2014. tavaszi előrejelzésén alapuló kiigazítás összehasonlítása Az eredményes intézkedések értékelésére előírt, a strukturális egyenleg kiigazított változásán és az alulról építkező megközelítésen alapuló alapos elemzés alapján a strukturális egyenleg 2014-ben a GDP 0,2 %-ával, míg 2015-ben a GDP 0,8 %-ával javulhat. Ez mindkét év tekintetében az előírt értékek alatt marad, 2015-ben azonban már csak kis mértékben. Ugyanakkor az alulról felfelé haladó értékelés alapján a költségvetési kiigazítás várhatóan 2014-ben és 2015-ben egyaránt teljesülni fog, 2014-ben – összhangban az előírásokkal – a GDP 2,3 %-át eredményező intézkedésekkel, 2015-ben pedig a GDP 1,1 %-át eredményező intézkedésekkel, ami enyhén magasabb, mint a GDP 1 %-ának megfelelő ajánlott mérték. Ez arra vezethető vissza, hogy a program keretében tervezett költségvetési kiigazítás intézkedések egész során alapul, ideértve a társadalombiztosítási és nyugdíjjárulékok emelését, valamint a támogatásokat, a folyó termelőfelhasználást és a szociális ellátásokat érintő kiadások visszafogását. Az alapos elemzések keretében tekintetbe kell venni, hogy ezeket az intézkedéseket a 2014. januári, a túlzott hiány fennállását megállapító tanácsi határozat elfogadását követően, arra adott válaszként fogadták el. A hatóságok részéről megmutatkozó, a Tanács ajánlásainak betartására irányuló komoly elkötelezettség abban is visszatükröződik, hogy további, a GDP 0,4 %-át eredményező intézkedéseket hoztak, amikor kiderült, hogy a 2014. évi költségvetés 2014 márciusában történt átdolgozása nem elegendő a túlzotthiány-eljárás keretében adott ajánlások teljesítéséhez. Mivel 2014-ben várhatóan sikerül elérni a nominális célt, és Horvátország az alulról építkező értékelés alapján az összes szükségesnek tekintett intézkedést megtette a túlzotthiány-eljárás keretében adott ajánlásban meghatározott strukturális célkitűzések eléréséhez, az alapos elemzésre és a fent említett egyéb minőségi tényezőkre tekintettel a Bizottság úgy véli, hogy a Horvátországot érintő eljárást fel kell függeszteni. Ugyanakkor figyelembe véve, hogy a Bizottság szolgálatai 2015-re vonatkozóan – a 2015. évi költségvetés tervezett adatait még nem ismerve – arra számítanak, hogy az államháztartási és a strukturális egyenleg elmarad a Tanács által ajánlott céloktól, a 2015. évi költségvetésnek tartalmaznia kell strukturális kiigazításra irányuló intézkedéseket, hogy ezáltal biztosítható legyen a Tanács ajánlásának való megfelelés. 3. Következtetések A Bizottság úgy ítéli meg, hogy Lengyelország és Horvátország eredményes intézkedéseket tett, és jelenleg nincs szükség további lépésekre a túlzott hiány esetén követendő eljárásban. A Bizottság a Szerződéssel, valamint a Stabilitási és Növekedési Paktummal összhangban továbbra is szorosan nyomon követi a költségvetési fejleményeket. Melléklet A túlzotthiány-eljáráshoz kapcsolódó táblázatok A1. táblázat A látható strukturális kiigazítás megtisztítása a potenciális növekedés felülvizsgált értékének figyelembevételére – a számítás részletei A2. táblázat A látható strukturális kiigazítás megtisztítása a bevételkiesés/többletbevételek felülvizsgált értékének figyelembevételére – a számítás részletei [1]A „Specifications on the implementation of the Stability and Growth Pact and guidelines on the format and content of stability and convergence programmes” (A Stabilitási és Növekedési Paktum végrehajtásának részletes leírása, valamint iránymutatások a stabilitási programok és konvergenciaprogramok tartalmára és formájára vonatkozóan) című dokumentum a következő weboldalon érhető el: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/index_en.htm . [2] A célok nem szűrik ki a nyugdíjreformmal kapcsolatos eszközátvétel hatását. Ugyanakkor az ESA 2010 2014 őszi bevezetését követően a Stabilitási és Növekedési Paktum keretében végzett értékelés alapjául szolgáló számok már kiszűrik e hatást.