INDOKOLÁS

(1)A JAVASLAT HÁTTERE

•A javaslat indokai és céljai

A légi közlekedés jól működő és versenyképes belső piaca alapvető fontosságú az európai polgárok mobilitása és az európai gazdaság egésze szempontjából. 2018-ban a légiközlekedési ágazat és az aeronautikai ipar a becslések szerint 0,4 millió embert foglalkoztatott közvetlenül az EU-ban, és 2017-ben a becslések szerint 2,1 %-kal járult hozzá az EU GDP-jéhez. A légi közlekedés a társadalmi és regionális kohézió erős hajtóereje, amely fellendíti az idegenforgalmat, ösztönzi a vállalkozásokat és összekapcsolja az embereket. 2018-ban több mint 1,2 milliárd utas repült több mint 500 európai repülőtérre, illetve repülőtérről. Az EU légiközlekedési ágazata hozzájárul az európai integrációhoz, és megerősíti az EU geopolitikai vezető szerepét.

A légi összeköttetés az uniós polgárok mobilitásának, az uniós régiók fejlődésének és a gazdaság egésze növekedésének alapvető hajtóereje. Az EU-n belüli, valamint az EU-ba irányuló és onnan kiinduló magas szintű légi összeköttetés akkor biztosítható a legjobban, ha az uniós légiközlekedési piac egyenlő versenyfeltételekkel működik, ahol valamennyi piaci szereplő egyenlő esélyek alapján tevékenykedhet. A piaci torzulások azzal a kockázattal járnak, hogy a légijármű-üzembentartók vagy repülőterek hátrányos helyzetbe kerülnek a versenytársakkal szemben. Ez viszont az ipar versenyképességének csökkenéséhez, valamint a polgárok és a vállalkozások légi összeköttetésének teljes megszűnéséhez vezethet.

A légijármű-üzemanyagok használata tekintetében különösen fontos az egyenlő versenyfeltételek biztosítása az egész uniós légiközlekedési piacon. A légijármű-üzemanyagok a légijármű-üzembentartók költségeinek jelentős részét teszik ki, ez a hányad akár a működési költségek 25 %-a is lehet. A légijármű-üzemanyag árának változásai jelentős hatással lehetnek a légijármű-üzembentartók gazdasági teljesítményére. Ezenkívül a légijármű-üzemanyag ára közötti, földrajzi helyenként tapasztalható különbségek – mint például jelenleg az uniós repülőterek, illetve az uniós és nem uniós repülőterek közötti árkülönbség – arra késztethetik a légijármű-üzembentartókat, hogy gazdasági okokból módosítsák üzemanyag-töltési stratégiáikat.

Az üzemanyag-tartályozáshoz hasonló gyakorlatok akkor fordulnak elő, amikor a légijármű-üzembentartók egy adott repülőtéren a szükségesnél több légijármű-üzemanyagot tankolnak azzal a céllal, hogy elkerüljék, hogy olyan célállomáson kelljen – teljes vagy részleges – töltést végezniük, ahol a légijármű-üzemanyag drágább. Az üzemanyag-tartályozás a szükségesnél nagyobb üzemanyag-fogyasztáshoz vezet, ami magasabb kibocsátást eredményez, és aláássa a tisztességes versenyt az uniós légiközlekedési piacon. Amellett, hogy ellentétes az Uniónak a légi közlekedés szén-dioxid-mentesítésére irányuló erőfeszítéseivel, az üzemanyag-tartályozás a légiközlekedési piac szereplői közötti egészséges versenyre is káros hatást gyakorol. Azzal, hogy bevezetik a fenntartható légijármű-üzemanyagokat az uniós repülőtereken és felfuttatják azok használatát, az üzemanyag-tartályozás gyakorlata – a légijármű-üzemanyagok megnövekedett költségei miatt – tovább súlyosbodhat. Az üzemanyag-tartályozást illetően e rendelet célja tehát az egyenlő versenyfeltételek helyreállítása és megőrzése a légiközlekedési ágazatban, elkerülve ugyanakkor a káros környezeti hatásokat.

A Bizottság 2020 decemberében elfogadta a fenntartható és intelligens mobilitási stratégiát. Ez a stratégia azt a célt tűzi ki, hogy fellendítse a fenntartható légijármű-üzemanyagok elterjedését. A fenntartható légijármű-üzemanyagok jelentős mértékben hozzájárulhatnak a 2030-ra vonatkozó, megnövelt uniós éghajlat-politikai célkitűzés és az EU klímasemlegességi célkitűzésének eléréséhez. E kezdeményezés alkalmazásában a fenntartható légijármű-üzemanyagok olyan folyékony, „helyettesítő” légijármű-üzemanyagok, amelyek helyettesíthetik a hagyományos légijármű-üzemanyagokat. A kibocsátások jelentős csökkentése érdekében a légiközlekedési ágazatnak csökkentenie kell a fosszilis sugárhajtómű-üzemanyagtól való jelenlegi kizárólagos függőségét, és fel kell gyorsítania az innovatív és fenntartható üzemanyag-típusokra és technológiákra való átállást. Míg az alternatív légijármű-meghajtási technológiák – például a villamos energia vagy a hidrogén – ígéretes előrelépést mutatnak fel, kereskedelmi célú alkalmazásuk bevezetése jelentős erőfeszítéseket és felkészülési időt igényel. Mivel a légi közlekedésnek már 2030-ig kezelnie kell szénlábnyomát valamennyi repülési tartományban, a fenntartható folyékony légijármű-üzemanyagok szerepe alapvető fontosságú lesz. Ezért a fenntartható légijármű-üzemanyagok uniós repülőtereken való forgalmazásának és használatának növelését célzó intézkedésekre is szükség van.

Bár számos fenntartható légijárműüzemanyag-előállítási módszert tanúsítottak a légi közlekedésben való felhasználásra, használatuk jelenleg elhanyagolható, mivel nem állíthatók elő megfizethető áron. A leginnovatívabb és legfenntarthatóbb üzemanyag-technológiák piaci elterjedésének ösztönzése érdekében szükség van egy kifejezetten a légiközlekedési ágazatot célzó keverési kötelezettségre. Ez idővel lehetővé tenné a termelési kapacitás növelését és a termelési költségek csökkentését. Mivel a fenntartható légijármű-üzemanyagoknak 2030-ra a légijármű-üzemanyagok legalább 5 %-át, 2050-re pedig 63 %-át kell kitenniük, alapvető fontosságú, hogy az e rendelet alapján támogatott üzemanyag-technológiák a legnagyobb potenciállal rendelkezzenek az innováció, a dekarbonizáció és a rendelkezésre állás tekintetében. Ez elengedhetetlen feltétel a légi közlekedés iránti jövőbeli kereslet kielégítéséhez és a dekarbonizációs célkitűzések eléréséhez. Ennek ki kell terjednie különösen a fejlett bioüzemanyagokra és a szintetikus légijármű-üzemanyagokra. A szintetikus légijármű-üzemanyagok 85 %-os vagy akár ezt meghaladó kibocsátás-megtakarítást is képesek elérni a fosszilis légijármű-üzemanyagokhoz képest. Amikor az üzemanyagot megújuló energiaforrásokból előállított villamos energiából és közvetlenül a levegőből kinyert szénből állítják elő, a potenciális kibocsátás-megtakarítás a fosszilis légijármű-üzemanyagokhoz viszonyítva elérheti a 100 %-ot. Így a szintetikus légijármű-üzemanyagok rendelkeznek a legnagyobb potenciállal az e kezdeményezés keretében vizsgált valamennyi üzemanyag dekarbonizációja szempontjából. Előállítási folyamataik szintén különösen erőforrás-hatékonyak, különösen a vízfelhasználás tekintetében, összehasonlítva más fenntartható légijármű-üzemanyagok előállítási módszereivel. Míg a szintetikus légijármű-üzemanyagok jelentősen hozzájárulhatnának az ágazat dekarbonizációjához, célzott szakpolitikai támogatás hiányában nem valószínű, hogy 2030-ig számottevő mennyiségben megjelennének a piacon. A szintetikus légijármű-üzemanyagok előállítási költségeit jelenleg a fosszilis légijármű-üzemanyagok aktuális piaci árának 3–6-szorosára becsülik. Mivel a szintetikus légijármű-üzemanyagok várhatóan már 2030-ra szerepet fognak játszani az ágazat dekarbonizációjában, 2050-re pedig legalább 28 %-os arányt kell elérniük a légijárműüzemanyag-mixen belül, éppen ezért e rendeletnek külön részkötelezettséget kell meghatároznia, ösztönözve a szintetikus légijármű-üzemanyagok piaci bevezetését. A várakozások szerint ez csökkenti a szintetikus légijármű-üzemanyagok termelési kapacitásába történő beruházások kockázatát, és lehetővé teszi a termelési kapacitás bővülését.

Fenntarthatósági okokból nem támogathatók az olyan első generációs bioüzemanyagok, mint például a növényalapú bioüzemanyagok, valamint az élelmiszer- és növényalapú bioüzemanyagok, amelyek korlátozott méretezhetőségi potenciállal rendelkeznek és fenntarthatósági aggályokat vetnek fel. A földhasználat közvetett megváltozására akkor kerül sor, ha a bioüzemanyagok előállítására szolgáló növények termesztése kiszorítja az élelmiszer- és takarmánycélú növények hagyományos termesztését. Ez az újabb igény növeli a termőföldre nehezedő nyomást, és mivel olyan jelentős szénkészletekkel rendelkező földterületekre terjesztheti ki a mezőgazdasági termőterületeket, mint az erdők, a vizes élőhelyek és a tőzegláp, további üvegházhatásúgáz-kibocsátásokhoz vezethet. Kutatások kimutatták, hogy a hatás mértéke számos tényezőtől függ, többek között az üzemanyag-előállításhoz használt alapanyagok típusától, a bioüzemanyagok használata által kiváltott további alapanyag-kereslet szintjétől, valamint attól, hogy a magas szénkészlettel rendelkező földterületek világszerte milyen mértékben részesülnek védelemben. A földhasználat közvetett megváltozásának legnagyobb kockázatát az olyan alapanyagokból előállított bioüzemanyagok esetében azonosították, amelyeknél megfigyelték a termőterület jelentős mértékű bővülését, azaz átterjedését a magas szénkészletekkel rendelkező földterületekre. A földhasználat közvetett megváltozásából eredő üvegházhatásúgáz-kibocsátás mellett – amely képes részben vagy teljes mértékben semlegesíteni az egyes bioüzemanyagok üvegházhatásúgáz-kibocsátásában jelentkező megtakarításokat – a földhasználat közvetett megváltozása is kockázatot jelent a biológiai sokféleségre nézve. Ez a kockázat különösen súlyos a termelés potenciálisan nagy mértékű bővülésével összefüggésben, amelyet a kereslet jelentős növekedése határoz meg. Ennek megfelelően a takarmány- és élelmiszernövény-alapú üzemanyagokat nem szabad támogatni. Ez a megközelítés összhangban van a vonatkozó uniós szakpolitikai kerettel, amely környezetvédelmi okokból általában korlátozza vagy akár fokozatosan meg is szünteti a növényalapú bioüzemanyagok használatát. Ez különösen igaz a megújulóenergia-irányelv esetében, amely korlátozza a növényalapú bioüzemanyagok használatát, mivel azok korlátozott környezeti előnyökkel járnak, korlátozott ÜHG-megtakarítási potenciállal rendelkeznek, továbbá az ilyen bioüzemanyagok közvetlen versenyben állnak az élelmiszer- és takarmányágazattal az alapanyagokhoz való hozzáférés tekintetében. A növényalapú bioüzemanyagok figyelmen kívül hagyásának azt a célt is szolgálnia kell, hogy elkerülhető legyen a bioüzemanyagoknak a közúti ágazatból a légi közlekedés felé történő kiszorulása, mivel ez lelassíthatja a közúti közlekedés dekarbonizációját, amely jelenleg továbbra is messze a legszennyezőbb közlekedési mód. A légiközlekedési ágazatban ma jelentéktelen az élelmiszer- és takarmánynövényeken alapuló bioüzemanyagok iránti kereslet, mivel a jelenleg használt légijármű-üzemanyagok több mint 99 %-a fosszilis eredetű. Ezért helyénvaló elkerülni, hogy potenciálisan nagy kereslet alakuljon ki az élelmiszer- és takarmánynövény-alapú bioüzemanyagok iránt azáltal, hogy e rendelet keretében előmozdítják azok használatát.

Az iparilag legfejlettebb és ugyanakkor magas szintű fenntarthatósági potenciállal rendelkező technológiáknak, például a hulladék lipidekből előállított fenntartható légijármű-üzemanyagoknak (a RED II IX. mellékletének B. részében felsorolt alapanyagok) támogathatónak kell lenniük a piac elindítása és már rövid távon a kibocsátáscsökkentés lehetővé tétele érdekében. Jóllehet egy ilyen intézkedés várhatóan jelentősen csökkenti a közlekedési ágazat egészének kibocsátását, jelenleg a folyékony bioüzemanyagokat túlnyomórészt a közúti ágazatban állítják elő. Ezért előfordulhat, hogy a közúti ágazatban a bioüzemanyagok előállításához szükséges alapanyagokról a hangsúly áttevődik a légiközlekedési ágazat számára történő termelésre, de ez csak korlátozott lenne. A Bizottság becslése szerint a RED II IX. mellékletének B. része szerinti alapanyagokból előállított bioüzemanyagok potenciális kiszorítása 2030-ra 3,2 % körül alakulhat.

A fenntartható légijármű-üzemanyagoknak a légiközlekedési piacon való fokozatos bevezetése várhatóan a légi közlekedés üzemanyagköltségeinek emelkedését eredményezi majd a légitársaságok számára. Ez fokozhatja a légijármű-üzembentartók már meglévő versenytorzító gyakorlatait, például az üzemanyag-tartályozást. Ebből következően e rendeletjavaslat célja az, hogy az uniós légiközlekedési piacot szilárd szabályokkal lássa el annak biztosítása érdekében, hogy a fenntartható légijármű-üzemanyagok részaránya fokozatosan növekedjen az uniós repülőtereken anélkül, hogy ez káros hatással lenne az uniós légi közlekedés belső piacának versenyképességére.

Annak biztosítása érdekében, hogy a fenntartható légijármű-üzemanyagok biztosítására vonatkozó kötelezettség ne sértse a légiközlekedési piac egyenlő versenyfeltételeit, alapvető fontosságú, hogy egyértelmű és egységes kötelezettséget írjunk elő az EU belső piacán működő valamennyi légijárműüzemanyag-forgalmazó számára. A légi közlekedés jellegéből adódó belső határokon átnyúló és globális dimenziója miatt a nemzeti szintű átültetést előíró keret helyett inkább a légi közlekedésre vonatkozó harmonizált rendeletet kell előnyben részesíteni, mivel az előbbi eltérő követelményeket és célokat tűző nemzeti intézkedések sokféleségéhez vezethet. Az egyértelmű és hatékony szakpolitikai tervezés érdekében a légijárműüzemanyag-forgalmazók számára előírt, a fenntartható légijármű-üzemanyagokra vonatkozó kötelezettségeket kizárólag e rendeletben kell meghatározni, amely lex specialis a megújulóenergia-irányelvhez képest. Mivel a rendelet a fenntartható légijármű-üzemanyagok minimális részarányát határozza meg, nem akadályozza meg a légitársaságokat vagy az üzemanyag-forgalmazókat abban, hogy ambiciózusabb környezetvédelmi célokat tűzzenek ki, vagy – azon keresztül, hogy nagyobb arányban tankolnak vagy forgalmaznak fenntartható légijármű-üzemanyagokat – más, a fenntartható légijármű-üzemanyagokhoz kapcsolódó gazdasági/pénzügyi előnyök megszerzésére törekedjenek. E célból a légitársaságoknak képesnek kell lenniük arra, hogy megfelelő megállapodásokat kössenek a légijárműüzemanyag-forgalmazókkal annak érdekében, hogy több fenntartható légijármű-üzemanyagot vegyenek fel. A rendelet nem terjed ki a fenntartható légijárműüzemanyag-felhasználással való kereskedés lehetőségére (úgynevezett „book and claim” rendszer, azaz a forgalomképes tanúsítványok rendszere). Amennyiben a kereskedést a jövőben bármikor bevezetik, arra a rendszer környezeti integritását biztosító szigorú szabályoknak kell vonatkozniuk.

Ezt a rendeletet az EU-nak és tagállamainak az ICAO keretében tett fokozott erőfeszítéseinek kell kísérniük, amelyek a fenntartható légijármű-üzemanyagok nemzetközi légi közlekedésben való használatára vonatkozó kötelező célok meghatározására irányulnak – az EU stratégiai szövetségével együtt, amelynek célja a fenntartható légijármű-üzemanyagok értékláncának megerősítése az EU-ban, különösen a leginnovatívabb technológiák, például a fejlett bioüzemanyagok és a szintetikus légijármű-üzemanyagok tekintetében, ideértve különösen az olyan finanszírozási mechanizmusokat, mint a különbözetre vonatkozó szerződések és az innovatív fenntartható légijárműüzemanyag-technológiák tanúsítását megkönnyítő intézkedések.

•Összhang a szabályozási terület jelenlegi rendelkezéseivel

Ez a rendeletjavaslat összhangban van az EU légiközlekedési politikájával, és különösen az uniós légiközlekedési belső piac keretét alkotó vonatkozó szabályokkal. Ugyanazon célkitűzések elérésére törekszik, mint a Közösségben a légi járatok működtetésére vonatkozó közös szabályokról szóló, 2008. szeptember 24-i 1008/2008/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet, nevezetesen annak biztosítására, hogy az EU-ban működő légitársaságok egyenlő esélyekkel versenyezhessenek. A rendeletjavaslat összhangban van továbbá a légi közlekedés területén zajló verseny védelméről szóló, 2019. április 17-i (EU) 2019/712 európai parlamenti és tanácsi rendelettel, amelynek célja annak biztosítása, hogy az EU-ba érkező és az EU-ból induló valamennyi légi fuvarozó egyenlő versenyfeltételeket élvezhessen.

Ez a rendeletjavaslat összhangban van a polgári légi közlekedés területén alkalmazandó közös szabályokról és az Európai Unió Repülésbiztonsági Ügynökségének (EASA) létrehozásáról szóló, 2018. július 4-i (EU) 2018/1139 európai parlamenti és tanácsi rendelettel és különösen a légi járművek üzemben tartásához kapcsolódó műszaki követelmények és igazgatási eljárások meghatározásáról szóló, 2012. október 5-i 965/2012/EU bizottsági rendelettel. A rendeletjavaslat előírja, hogy az EASA fogadja és dolgozza fel a légitársaságoktól származó jelentéseket, különösen a légijárműüzemanyag-tankolásaikról. A rendeletjavaslatban meghatározott, a légijármű-üzemanyagok tankolására vonatkozó kötelezettségnek összhangban kell lennie a 965/2012/EU rendeletben meghatározott, a légijármű-üzemanyagok biztonságára vonatkozó szabályokkal.

A rendeletjavaslat összhangban van a megújulóenergia-irányelvvel (RED II), mivel várhatóan a megújuló energia fokozott használatát eredményezi majd a légi közlekedésben. A rendeletjavaslat a RED II szabályainak elemeire, nevezetesen a fenntarthatósági keretére támaszkodik. A RED II egy ágazatközi keret, amely az átfogó ágazatok számára határoz meg célértékeket. A légiközlekedési ágazat sajátosságai, különösen a költségek tekintetében az ágazatot érő uniós szintű és globális versenynyomás, valamint a rendkívül integrált és kiélezett versennyel jellemzett uniós légiközlekedési belső piac és annak globális dimenziója miatt a RED II nem volt elegendő a fenntartható légijármű-üzemanyagok elterjedésének fellendítéséhez. A rendeletjavaslat teljes mértékben harmonizált követelményeket határoz meg a légitársaságok közötti egyenlő versenyfeltételek biztosítása és az uniós repülőterek közötti versenyhátrány elkerülése érdekében.