A bankunióban az Egységes Szanálási Testület (ESZT) dolgozza ki a hatáskörébe tartozó bankok szanálási tervét. Emellett az ESZT iránymutatást dolgozott ki a kritikus funkciókra és a hitelezői feltőkésítés működtetésére vonatkozóan, és még számos más témán dolgozik, különösen az üzletmenet-folytonossággal és a vezetői információs rendszerekkel összefüggésben. Az ESZT korábban közzétette a „Bevezetés a szanálási tervezésbe” (Introduction to Resolution Planning) című kiadványát, és dolgozik egy külső közzétételre szánt részletesebb szanálástervezési kézikönyvön.

A BRRD 129. cikke és az SRMR 94. cikke előírja a Bizottság számára a szanálási keret alkalmazásának felülvizsgálatát, valamint, hogy nyújtson be jelentést az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak. Az említett jogi eszközök alkalmazásáról szóló jelentéseket 2018. júniusára, illetve decemberére kellett elkészíteni. A két eszköz közötti szoros kapcsolat miatt helyénvaló, hogy a felülvizsgálatukra együttesen kerüljön sor. Ezenfelül a felülvizsgálat elvégzéséhez szükséges volt megvárni a (részleteiben alábbiakban bemutatásra kerülő) banki csomag elfogadását, amely módosította a szanálási keret néhány fontos elemét, és különösen a szavatolótőkére és a leírható, illetve átalakítható kötelezettségekre vonatkozó minimumkövetelményekre (MREL) vonatkozó szabályokat.

Az elővigyázatossági feltőkésítés kivételes körülmények között teszi lehetővé a bank közpénzből történő feltőkésítését azon nehézségek kellő időben történő kezelése céljából, amelyek egy valószínűtlen (stresszteszt kedvezőtlen forgatókönyve szerinti) gazdasági forgatókönyv esetén merülhetnek fel, és amelyek befolyásolhatják a fizetőképes intézmények pénzügyi helyzetét. Ez hozzájárul ahhoz, hogy a pénzügyi stabilitás vonatkozásban előretekintő megközelítés érvényesüljön és elkerülhető legyen a helyzet esetlegesen bankcsődhöz vezető romlása. Annak biztosítása érdekében, hogy az elővigyázatossági feltőkésítést megfelelően és a szanálási keret logikája szerint használják fel, a BRRD és az SRMR számos teljesítendő feltételt ír elő. Ezek közé tartozik az is, hogy a banknak fizetőképesnek kell lennie, a közpénzből származó támogatást nem használhatják fel felmerült vagy várhatóan felmerülő veszteségek fedezésére, továbbá, hogy az elővigyázatossági feltőkésítésnek stresszteszt vagy eszközminőség-vizsgálat során feltárt tőkehiány kezeléséhez kell szükségesnek lennie. Az intézkedésnek továbbá átmeneti jellegűnek kell lennie, és arányosnak kell lennie a tagállam gazdaságában bekövetkezett súlyos zavar következményeinek orvoslásához. Az intézkedéshez egyúttal szükség van az uniós állami támogatási keretrendszer szerinti végleges jóváhagyásra is.

Adott esetben a Bizottság értékelte a tagállam által a pénzügyi ágazatra vonatkozó állami támogatási szabályok alapján bejelentett intézkedést, mely szabályok a tőketámogatás esetében tehermegosztást írnak elő a részvényesek és az alárendelt hitelezők tekintetében, továbbá adott esetben többek között szerkezetátalakítási terv benyújtásáról is rendelkeznek.

-A lett ABLV AS és annak leányvállalata, az ABLV Bank Luxembourg S.A. kapcsán az EKB 2018 februárjában megállapította, hogy a bankok fizetésképtelenek vagy valószínűleg fizetésképtelenné fognak válni, az ESZT pedig úgy határozott, hogy közérdek hiányában nem kezdeményez szanálási intézkedést. Ebből kifolyólag az ABLV AS a lett jog szerinti végelszámolást kezdeményezett, az ABLV Luxembourg S.A. esetében pedig a luxemburgi jog szerint felfüggesztették a kifizetéseket.

-A National Bank of Greece és a Piraeus Bank elővigyázatossági feltőkésítést kapott 2015 novemberében. Az olasz hatóságok ugyanilyen típusú támogatást nyújtottak a Banca Monte dei Paschi di Siena számára 2017 júniusában.

-Egyes bankok elővigyázatossági likviditási támogatást kaptak. Ilyen támogatásban részesült két görög bank (a National Bank of Greece és a Piraeus Bank) 2015 áprilisában. 2016 decemberében a Monte dei Paschi di Siena számára nyújtottak támogatást, majd 2017 januárjában és áprilisában két közepes méretű olasz bank, a Banca Popolare di Vicenza és a Veneto Banca ugyanolyan típusú támogatásban részesült;

2019 áprilisában az Európai Parlament és az Európai Unió Tanácsa elfogadta a banki csomagot, amely a bankok helyreállításáról és szanálásáról szóló irányelv (BRRD) és az Egységes Szanálási Mechanizmusról szóló rendelet (SRMR), valamint a tőkekövetelményekről szóló irányelv (CRD) és a tőkekövetelményekről szóló rendelet (CRR) módosításait is magában foglalta. A jogalkotási szövegekben szereplő határidők alapján az új szabályok valószínűleg 2020-ban válnak alkalmazandóvá a tagállamokban.

A társjogalkotók által 2019. április 16-án elfogadott banki csomag több intézkedést is tartalmaz a MREL-rendszer módosítására vonatkozóan, és így felváltotta az EBH-jelentésen alapuló felülvizsgálatra vonatkozó követelményt.

A Bizottság figyelembe veszi a jelentést és úgy véli, hogy az egyszerűsített kötelezettségek a keret fontos elemét képezik abból a szempontból, hogy biztosítják a helyreállítási és szanálási tervek kidolgozására vonatkozó követelmény hatékonyságát és arányosságát, valamint adott esetben csökkentik az illetékes és a szanálási hatóságok adminisztratív terheit. Ebből kifolyólag a Bizottság e tekintetben – az egyszerűsített kötelezettségek EBH általi nyomon követésének eredményeit is figyelembe véve – mérlegelheti a keret javításának szükségességét.

Az EBH egyszerűsített kötelezettségekről szóló jelentése áttekintést nyújt a BRRD azon rendelkezéseinek alkalmazásáról, amelyek lehetővé teszik az illetékes hatóságok és a szanálási hatóságok számára, hogy az erre jogosult bankoktól egyszerűsített helyreállítási és szanálási terveket kérjenek be. Az egyszerűsített kötelezettségek alkalmazására való jogosultságot számos tényező alapján kell megállapítani, a BRRD 4. cikkében és az egyszerűsített kötelezettségekről szóló felhatalmazáson alapuló rendeletben foglaltak szerint. A jelentés kiemeli az illetékes és a szanálási hatóságok által az egyszerűsített kötelezettségek tekintetében alkalmazott különböző gyakorlatokat és megközelítéseket. Mindezek alapján a jelentés a még fennálló eltérések folyamatos nyomon követését javasolja.

Emellett a bankunión kívüli tagállamokban, valamint harmadik országok joghatóságaiban a szanálás során biztosított likviditási támogatás vagy nincs korlátozva, vagy a korlátok jóval meghaladják a bankunióban lehetséges mértékeket, és gyakran lehetőség van ezek növelésére is.

Az SRMR 73. cikkével összhangban az ESZT külső hitelfelvételről is szerződhet a szanáláshoz szükséges források biztosítása érdekében, amennyiben a hozzájárulásokat (még) nem bocsátották rendelkezésre erre a célra. A Bizottság úgy véli, hogy a rendelkezés lehetővé teszi az ESZT számára, hogy megfelelő eszközöket vegyen igénybe a működőképességének biztosításához, többek között azáltal, hogy korlátozott összegű kölcsönt igénybe vehet szanálás nélkül is.

Tekintettel azonban a szanálás során esetlegesen felmerülő likviditási szükségletek mértékére, az Egységes Szanálási Alap forrásai – még akkor is, ha azonos vagy hasonló méretű védőhálóval egészülnek ki – nem feltétlenül lesznek elegendők ezen igények megfelelő kielégítésére.

A hatékony szanáláshoz elengedhetetlen annak biztosítása, hogy a szanálás alatt lévő bank továbbra is elegendő likviditással rendelkezzen kötelezettségei teljesítéséhez. A likviditás származhat a piacról vagy a szokásos központi banki eszközökből. Amennyiben ezek az erőforrások átmenetileg nem elegendőek, az Egységes Szanálási Alap igénybe vehető, hogy biztosítani tudják a likviditást a szanáláskor.

A Bizottság többször is szorgalmazta, hogy a közös védőháló korábban kezdje meg működését. A 2018. decemberi euróövezeti csúcstalálkozón megállapodtak arról, hogy a védőháló akkor vezethető be korábban, ha elegendő előrelépés történt a kockázatcsökkentés terén, és az előrelépést 2020-ban fogják értékelni.

A pénzügyminiszterek korábbi politikai megállapodásai értelmében, és miként azt a 2018. decemberi euróövezeti csúcstalálkozón is megerősítették, az Egységes Szanálási Alap közös védőhálóját – amely elengedhetetlen a bankuniós Egységes Szanálási Mechanizmus hitelességének növeléséhez – legkésőbb az Egységes Szanálási Alap eszközeinek közös felhasználásúvá tételére vonatkozó átmeneti időszak végéig létre kell hozni.

A korai beavatkozási intézkedések alkalmazása eddig rendkívül korlátozott volt, így csak kevés előzetes következtetést lehet levonni. További elemzést lehetne végezni a BRRD-t végrehajtó nemzeti jogszabályok alapján az illetékes hatóságokra ruházott korai beavatkozási hatáskörök, illetve a CRD és az egységes felügyeleti mechanizmusról szóló rendelet alapján gyakorolni kívánt felügyeleti hatáskörök közötti kölcsönhatás és az esetleges átfedések tekintetében. A bankunió tekintetében hasznosnak bizonyulhat a korai beavatkozási hatáskörökre vonatkozóan a BRRD-ben foglalt rendelkezéseknek az SRMR-be történő beépítése is annak érdekében, hogy elkerüljék az eltérő nemzeti átültető intézkedések alkalmazását.

A BRRD korai beavatkozási hatáskörökkel ruházza fel a felügyeleti hatóságokat, amelyek célja, hogy megakadályozzák az intézmény pénzügyi helyzetének további romlását, továbbá, hogy a lehetséges mértékig csökkentsék az esetleges szanálás kockázatát és hatását. Ezek a hatáskörök akkor lépnek életbe, amikor bizonyos különleges kiváltó feltételek teljesülnek, lehetővé téve így az illetékes hatóságok számára, hogy olyan intézkedéseket hozhassanak, amelyekkel például előírják az intézmény menedzsmentje számára, hogy dolgozzanak ki cselekvési programot vagy változtassanak az intézmény üzleti stratégiáján vagy annak jogi és működési struktúráján. Ennek keretében az illetékes hatóságok akár az intézmény vezetőségének leváltásáról is dönthetnek.

Jelen állás szerint a támogatásra szoruló bankokra vonatkozó nemzeti fizetésképtelenségi szabályok nagyrészt nem harmonizáltak, és a nemzeti szintű fizetésképtelenségi szabályok alkalmazása tagállamonként eltérő. A BRRD és az SRMR mindeddig csak korlátozott mértékben harmonizálta a szabályokat. A BRRD konkrétan azt írja elő, hogy bizonyos nem biztosított, biztosítható betétek a fizetésképtelenség esetén alkalmazandó nemzeti kielégítési sorrendben előrébb legyenek sorolva, mint egyéb, rendes, fedezetlen, nem elsőbbségi kötelezettségek, továbbá, hogy a biztosított betétek a fizetésképtelenségi rangsorban előrébb legyenek sorolva, mint a nem biztosított biztosítható betétek. A kielégítési sorrendre vonatkozó szabályozást tovább harmonizálták a BRRD-t módosító, banki hitelezői hierarchiáról szóló irányelven keresztül. Az irányelv új adósságosztályt (előresorolt, de nem elsőbbségi, hitelviszonyt megtestesítő instrumentum) hozott létre, amely a kielégítési sorrendben az alárendelt kötelezettségeknél előrébb, de az előresorolt kötelezettségek után következik.

Az SRMR rendelet felülvizsgálatra vonatkozó rendelkezése előírja a Bizottság számára, hogy értékelje, szükség van-e a fizetésképtelen vagy valószínűleg fizetésképtelenné váló intézményekre vonatkozó fizetésképtelenségi eljárások további harmonizációjára.

A bankunión belüli fizetésképtelenségi rendszerek közötti különbségek kihívásokat és bonyolult helyzeteket eredményezhetnek a szanálási hatóság számára, különösen akkor, ha a fizetésképtelenséget szanálás alá vont, több országban tevékenykedő bankokra vonatkozó intézkedésekkel összefüggésben kontrafaktuális forgatókönyvként használják (a „hitelezők egyike sem járhat rosszabbul” elvnek való megfelelés céljából). Több tapasztalat szükséges annak megértéséhez, hogy kell-e foglalkozni ezekkel a kérdésekkel, és ha igen, milyen módon. A Bizottság azonban már most is be tudja azonosítani a bankok fizetésképtelenségére vonatkozó jogszabályok azon egyes elemeit, amelyek további elemzést igényelhetnek. Ezen elemek közé tartozik a különböző tagállamokban a követeléseknek a nemzeti fizetésképtelenségi eljárások szerint alkalmazandó rangsorolásának értékelése, részben annak meghatározása céljából, hogy kívánatos-e a fizetésképtelenségnél és a szanálásnál alkalmazott kielégítési sorrend további összehangolása. További pontosításokra lehet szükség azon fizetésképtelen vagy valószínűleg fizetésképtelenné váló bankok felszámolása esetén alkalmazandó nemzeti szintű eljárásokra vonatkozóan, amelyeknél nem áll fenn szanálási intézkedést indokoló közérdek. A BRRD/SRMR nem rendelkezik konkrétan arról, hogy az említett bankokra vonatkozóan a fizetésképtelenségi eljárást miként kellene lebonyolítani, tekintettel arra, hogy ezek az elemek nincsenek harmonizálva, és a kérdésről való döntés a nemzeti jogalkotó feladata.

Ezen kérdések jobb megértése érdekében a Bizottság egy tanulmányt rendelt meg. A tanulmány célja, hogy alapul szolgáljon a különböző nemzeti jogszabályok alapján a bankokra alkalmazandó fizetésképtelenségi keretek eltéréseinek elemzéséhez, és értékelje az ezen keretek és a szanálási szabályok közötti kölcsönhatásokat. A tanulmánynak emellett meg kell határoznia a harmonizáció lehetséges szakpolitikai alternatíváit, ideértve a közigazgatási felszámolási eljárások bevezetésének lehetőségét az Unióban.

C.Az Egységes Szanálási Mechanizmus (SRM) és az Egységes Szanálási Testület (SRB) működése

Az SRMR felülvizsgálatra vonatkozó rendelkezése értelmében a Bizottságnak értékelést kell végeznie az Egységes Szanálási Mechanizmus és az Egységes Szanálási Testület irányításával és működésével kapcsolatos több szempontra vonatkozóan.

A felülvizsgálandó tételek – amelyek az egyszerűség kedvéért az alábbiakban csoportosítva szerepelnek – magukban foglalják a következőket:

-az ESZT (és általában az Egységes Szanálási Mechanizmus) és a szanálási folyamatban érintett más szereplők, valamint az EBH, az Európai Értékpapírpiaci Hatóság (ESMA) és az Európai Biztosítás- és Foglalkoztatóinyugdíj-hatóság (EIOPA) közötti kölcsönhatások értékelése;

-annak értékelése, hogy módosítani kell-e az Egységes Szanálási Alap célszintjét vagy a referenciapontját;

-az ESZT belső irányítási intézkedéseinek és más operatív kérdések értékelése, és különösen az ESZT befektetési portfóliójának értékelése;

-az uniós ügynökségként működő ESZT jogi státuszának értékelése.

Előzetes észrevételként a Bizottság megjegyzi, hogy az ESZT 2016-ban teljes körű szanálási hatásköröket kapott, és időre volt szüksége belső működésének kialakításához és a teljes személyi állomány felvételéhez. Ezért részletes vizsgálat elvégzéséhez nem áll rendelkezésre elegendő információ vagy tapasztalat.

Bizonyos előzetes észrevételek megtételére viszont van lehetőség.

A szanálási program elfogadására vonatkozóan az SRMR rendeletben meghatározott eljárás több lépésből áll és megköveteli a különböző szereplők – többek között az ESZT, a nemzeti szanálási hatóságok, az Európai Központi Bank és a Bizottság közötti koordinációt. Ezen túlmenően az eljárás megköveteli, hogy a pénzügyi stabilitás megőrzése és a piacra gyakorolt kedvezőtlen hatás elkerülése érdekében a szanálási programot nagyon rövid időn belül kell elfogadni és végrehajtani. Bár az eljárás bizonyos kihívásokkal jár, biztosítja, hogy a bankszanálásról szóló döntéseket gyorsan meghozzák, miközben az érintett szereplők szerepe és előjogai nem sérülnek.

A szanálási eljárásokon felül az ESZT a keret részeként meghatározott eljárásokkal összhangban együttműködött a nemzeti hatóságokkal. A 2017. évi szanálástervezési ciklus során az ESZT konszolidált szinten kötelező MREL-célokat határozott meg az ESZT hatáskörébe tartozó legnagyobb bankcsoportok többsége számára, és az ESZT 2020-ig kötelező célokat kíván kitűzni a hatáskörébe tartozó valamennyi csoport számára.

Az EBH-t illetően a Bizottság 2017. november 27-én jelentést tett közzé az EBH által a szanáláshoz kapcsolódó közvetítési eljárásokban betöltött szerepről. A jelentés több olyan kérdéssel is foglalkozott, amelyekre az EBH hívta fel a Bizottság figyelmét. Ezen kérdések mindegyike az EBH létrehozásáról szóló rendelet rendelkezéseit érinti, amelyeket az európai felügyeleti hatóságok felülvizsgálatának keretében módosítanak.

Az Egységes Szanálási Alap célszintjének és referenciapontjának felülvizsgálatával kapcsolatban az SRMR úgy rendelkezik, hogy a 2016. január 1-jétől kezdődő nyolcéves kezdeti időszak végére az Egységes Szanálási Alap rendelkezésre álló pénzügyi eszközeinek el kell érnie a részt vevő tagállamokban engedélyezett összes hitelintézet biztosított betétei összegének legalább 1 %-át. Ehhez hasonlóan, a BRRD rendelkezése értelmében a tagállamok biztosítják, hogy 2024. december 31-ig a finanszírozási rendszereik rendelkezésre álló pénzügyi eszközei elérjék a területükön engedélyezett összes intézmény biztosított betétei összegének legalább 1 %-át. A tagállamok az említett összeget meghaladó célszinteket is meghatározhatnak, és ezzel a lehetőséggel egyes tagállamok éltek is a BRRD átültetése során.

2014 óta számos olyan felhatalmazáson alapuló vagy végrehajtási rendeletet fogadtak el, amelyek az Egységes Szanálási Alaphoz és a nemzeti finanszírozási rendszerekhez beszedendő előzetes és utólagos hozzájárulásokra vonatkozó részletes szabályokat állapítanak meg. Ezt követően az ESZT a bankunióra vonatkozóan kiszámította és a nemzeti szanálási hatóságok révén megkezdte az előzetes hozzájárulások beszedését az Egységes Szanálási Alapba. A bankunión kívül a bankok jelenleg a nemzeti finanszírozási rendszerekhez járulnak hozzá.

Az EBH 2016 októberében jelentést fogadott el a szanálásfinanszírozási rendszerek célszintjének meghatározására szolgáló referenciapontról. A jelentés ajánlása szerint a szanálásfinanszírozási rendszerek célszintjének meghatározásakor a biztosított betétek helyett a biztosított betétek nélkül számított összes kötelezettséget kellene alapul venni ahhoz, hogy szorosabb összhang legyen a szabályozási kerettel. A jelentés ugyanakkor azt is hangsúlyozta, hogy a szanálási hatóságoknak és az intézményeknek bizonyossággal kell rendelkezniük a hozzájárulásokkal kapcsolatban a szanálásfinanszírozási rendszerek kiépülése idején, és így ebben az időszakban el kell kerülni a célszint volatilitását.

Jelenleg folyamatban van az Egységes Szanálási Alap kiépülése, és még semmilyen szanálási intézkedéshez nem vették igénybe. A hangsúlyt ezért a célszint elérésére és a hatályos jogi rendelkezések teljes körű végrehajtásának biztosítására kell helyezni. Magát a célszintet vagy a referenciapontot, illetve a hozzájárulásokat érintő változtatások a folyamat jelenlegi szakaszában nem tűnnek szükségesnek.