[pic] | AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA |

Brüsszel, 26.4.2007

SEC(2007) 506

A BIZOTTSÁG SZERVEZETI EGYSÉGEINEK MUNKADOKUMENTUMA kísérő dokumentum a következőhöz

A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE A TANÁCSNAK ÉS AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK Az európai űrpolitika

HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA {COM(2007) 212 végleges}{SEC(2007) 504}{SEC(2007) 505}

TARTALOMJEGYZÉK

1. Jogi és politikai hátér 3

2. Feladatmeghatározás 4

3. Az űrszektorra vonatkozó politikai kezdeményezés célkitűzései 5

4. Politikai lehetőségek a célkitűzések elérésére 6

5. A választási lehetőségek lehetséges hatásainak összehasonlítása 6

6. Megfigyelés és értékelés 8

JOGI ÉS POLITIKAI HÁTÉR

E hatásvizsgálat az európai űrpolitikáról szóló bizottsági közleményt kíséri, amely az alábbi jogi és politikai körülmények között készült:

Az Európai Közösség (EK) és az Európai Űrügynökség (ESA) között létrejött keretmegállapodásban rögzített együttműködés célja „egy átfogó európai űrpolitika egységes és fokozatos kiépítése annak érdekében, hogy az űrrendszereket felhasználó és a közösségi politikákat támogató szolgáltatások és alkalmazások iránti kereslet, és az e kereslet kielégítéséhez szükséges űrrendszerek és -infrastruktúrák kínálata összhangba kerüljön.”

Az európai űrpolitikát az ESA Tanácsában az ESA főigazgatója képviseli. Az EU Versenyképességi Tanácsának és az ESA miniszteri tanácsának 2005 júniusában a keretmegállapodás alapján tartott ülésén (Űrtanács) útmutatót hoztak létre az európai űrpolitika és az európai űrprogram tartalmáról és jellemzőiről. Az európai űrpolitika és az európai űrprogram egy jelenleg végbemenő folyamat része, amely már hatással volt az EU programozási döntéseire, és amely egy korábbi zöld, illetve fehér könyv, valamint az európai világűr-politika alapjairól szóló bizottsági közlemény folytatása.

A politika meghatározza a későbbi fejlesztések keretét és nem von maga után különleges kiadásokat vagy szabályozási intézkedéseket. A hatásvizsgálat arányban áll a politika jellegével.

A hatásvizsgálatot a Risk & Policy Analysts Limited (RPA) tanácsadói által elvégzett párhuzamos tanulmány[1] segítette. A dokumentum – ahol csak lehetséges – már meglévő tanulmányokra épít, és elemzi az esetleges jövőbeli piaci és irányítási forgatókönyvek intézményi keretre gyakorolt hatását, ideértve az egymásra gyakorolt hatásokat is.

Az érdekelt felekkel történő konzultációk intenzívek voltak. Az elhangzott vélemények között szerepeltek a következők:

- az Uniónak a legmagasabb politikai szintre kell emelnie az űrpolitikát, az alkotmányszerződésben hatáskörrel kell azt felruháznia, illetve növelnie kell az űrpolitikában történő részvételét;

- növelni kell az intézményi piacot, hogy az ipar sikeresen tudjon helytállni a kereskedelmi piaci versenyben;

- a világűrbe való jutás terén stratégiai jelentősége van a függetlenségnek;

- a globális környezetvédelmi és biztonsági megfigyelés (GMES) működési finanszírozásának biztosítása a nemzeti és az európai programok közötti koordinált megközelítést teszi szükségessé; a műholdak csökkenthetik a „digitális szakadékot”;

- az űrtevékenységek terén fontos a nemzetközi együttműködés és nem szabad, hogy Európa önállóságát ez aláaknázza;

- az új tagállamok minél korábban részt kívánnak venni az űrtevékenységekben;

- e politikának képviselnie kell a műhold-üzemeltetők érdekeit.

A politika és a kapcsolódó európai űrprogram a Magas Szintű Világűr-politikai Csoport (HSPG) legfontosabb kormányzati szereplőivel történő konzultációk alapján jött létre. A csoport hangsúlyozta, hogy az ipari hatékonyság miatt nem szabad a beruházás politikai és stratégiai motivációit elhanyagolni. Az ESA-nak és az uniós keretekhez való szorosabb kapcsolódásáról szóló bárminemű döntést részletes elemzések alapján lehet meghozni.

Feladatmeghatározás

A fenntartható technológiai beruházást igénylő űrszektorra a nagy kockázat és a jelentős mértékű innováció jellemző. A tervtől a tényleges végrehajtásig és a keringési pályára állításig 10 év is eltelhet. Nem valószínű, hogy a magánszektor egyedül fel tudná vállalni a technológiai és pénzügyi kockázatokat.

Az űrtevékenység olyan stratégiai szektor, amely világszerte a közpénzből történő finanszírozásra támaszkodik. Az űrrendszerek olyan stratégiai eszközök, illetve kereskedelmi infrastruktúrák, amelyektől a gazdaság függ. A kormányok kompenzálják a piac elégtelen működését, ami az új technológiákba történő beruházás hiányához vezethetne: az űrtevékenységben ezért meghatározó a közszféra szerepe. Az USA annyi pénzt fektet a polgári célú űrtevékenységekbe, mint a világ többi része összesen; a védelmi célú űrtevékenységekre fordított összegek pedig meghaladják a polgári kiadásokat. Az Oroszországhoz, Kínához és Indiához hasonló országok befolyása növekszik. Ezen országok költségvetéseinek vizsgálatakor figyelembe kell venni a helyi vásárlóerő jellegzetességeit.

Európa megközelítése piacorientáltabb. Az európai kormányok a 6,3 milliárdos űr- költségvetés mintegy 90 %-át polgári célú tevékenységekre fordítják, és jelentős mértékben előmozdítják a kereskedelmi űrtevékenységeket. Az európai űrszegmens forgalmának kétharmada származik intézményi ügyfelektől, míg az USA-ban ez az arány 85 %. Az európai műhold- és hordozórakéta-előállítók számára ezért nagyon fontos, hogy a globális kereskedelmi piac kritikus tömeget érjen el.

Az ESA az európai polgári űrkiadásoknak (ami körülbelül 5,5 milliárd euró) két harmadáért felelős. Az ipari szerződéseket az egyes tagállamok hozzájárulásainak arányában ítéli oda. Ez fontos beruházási ösztönző volt az országok számára, ugyanakkor korlátozta a specializáció kialakulását. Az ESA tagállamai 2003-ban arra a következtetésre jutottak, hogy egy független és költséghatékony európai hordozórakéta megléte Európa stratégiai érdeke, amit nem veszélyeztethetnek a kereskedelmi piac változásai.

A kereskedelmi piacok jelentősek, de nagyon ingadozók; az intézményi piac létfontosságú, szilárd bevételt biztosít az előállítóknak. Az űrtevékenységi értéklánc három kategóriára oszlik: az űrszegmens ellátóira, a földszegmens ellátóira és a szolgáltatási ágazatra. Az ipar egészének körülbelüli bevétele 2004-ben 97,2 milliárd euró volt, amelynek nagy része a műholdszolgáltatásokból származott[2].

Az európai kereslet és kínálat jelentősen széttagolt. Európában a többi űrhatalomhoz képest az űrrendszereknek a közpolitikák kialakításában és végrehajtásában történő alkalmazása korlátozott. Léteznek nemzeti szinten létrehozott politikai megoldások, különösen a biztonságpolitikai és védelmi követelmények teljesítése érdekében, ami a rendszerek közötti interoperabilitás hiányához vezetett. A kínálati oldalon a rendszerintegrálók Európában ugyanúgy megerősödtek, mint máshol. Az ESA szerint a felszerelésekkel és az alrendszerekkel foglalkozó beszállítói iparág eléggé széttagolt[3].

Az űrszektor szabályozási perspektívája bizonytalan. Az űrtechnológiák természetüknél fogva érzékenyek. Több tagállam fogadott el szigorú ellenőrzési rendelkezéseket a kivitellel vagy a behozatallal kapcsolatban, ami akadályozhatja az Európán belüli és Európán kívüli szabad technológiaáramlást, így az adminisztratív teendők és a menetrendbeli késés által költségeket okoz az iparnak. A díjaknak és az árveréseknek a frekvenciakiosztásban történő bevezetése azt eredményezheti, hogy a műholdak üzemeltetőinek minden egyes tagállamban fizetniük kell ugyanazért a frekvenciasávért. Az űrobjektumokat nemzeti jogszabályok szabályozzák, amelyek harmonizációja nem megoldott.

Az űrszektorra vonatkozó politikai kezdeményezés célkitűzései

Az előző fejezetben ismertetett tényezők hatásainak csökkentése érdekében az európai űrszektorra vonatkozó politika a következőket teszi majd szükségessé:

- a független és költséghatékony világűrbe jutás biztosítását;

- az űrtudományok jelentős mértékű finanszírozásának folytatását;

- erős és versenyképes űripar meglétét, amely innovációt, növekedést és lehetőségeket biztosít a műholdrendszerek kereskedelmi kiaknázásához;

- olyan űralkalmazások kialakítását és kiaknázását, amelyek megfelelnek az uniós politikák célkitűzéseinek, valamint az európai vállalatok és állampolgárok igényeinek;

- az európai polgárok biztonságpolitikai és védelmi szükségleteit kielégítő űralkalmazások létrehozását.

Ezek elérése érdekében:

- világosan körülhatárolt prioritásokat kell meghatározni, megfelelő iparpolitikát kell végrehajtani és optimalizálni kell az állami forrásokat;

- megfelelő szabályozási környezetet kell létrehozni;

- sort kell keríteni a kritikus rendszerek és technológiák kialakítására vonatkozó finanszírozás biztosítására;

- kiegyensúlyozott nemzetközi együttműködést kell létrehozni bizonyos stratégiai partnerekkel.

Mindegyik politikának figyelembe kell vennie az űrkutatás bizonyos uniós politikákra gyakorolt hozzáadott-értékét.

Politikai lehetőségek a célkitűzések elérésére

Négy esetleges lehetőséget tártak fel.

Az európai űrpolitika létrehozásáról való lemondás. Ez azt jelentené, hogy lemondanánk az európai szereplők politikai kötelezettségvállalásának és tevékenységeinek együttes felhasználásáról. Így vagy meg kellene fordítani az a jelenlegi tendenciát, amely szerint az EU növekvő mértékben költ az űrrendszerekre és használja ki azokat, vagy pedig be kellene fagyasztani a jelenlegi rendelkezéseket, amelyeket a közeljövőben nem is lehetne konszolidálni. A tagállamok saját űrprogramokat hajtanának végre határozott koordináció nélkül, aminek eredményeképpen az intézményi piacok széttagolttá válnának, és az egyes tagállamok különálló pozíciókat fogadnának el harmadik országokkal szemben.

Fokozott koordináció és az űralkalmazások növekvő használata az európai politikák szolgálatában . Valamennyi európai szereplő egyetértene azzal, hogy az űriparral kapcsolatos koherens európai intézményi piac létrehozása érdekében rendszeres információcserére kerüljön sor az űrprogramokra vonatkozóan, ami lehetővé tenné az ipar számára, hogy szembenézzen a kereslet ingadozásaival és beruházzon a technológiába. Az európai közpolitikai szükségleteknek az európai űrprogram alkalmazásával történő összevonása ennek fontos részét képezné. Valamennyi szereplőnek fenntartható finanszírozási kötelezettségvállalásokat kellene tennie, ideértve a működőképes GMES-szolgáltatások finanszírozására és irányítására vonatkozó javaslatokat. A polgári és a védelmi programok között az intézményi hatásköröket tiszteletben tartó koordinációs mechanizmusok elfogadására kerülne sor. Az űrinfrastruktúrák védelmét technológiai programok biztosítanák.

Az európai űrtevékenységre vonatkozó politikai keret megváltoztatása a kormányközi tevékenységeknek az európai uniós keretbe történő bevonását vonná maga után. Ez még mindig lehetővé tenné a tagállamok számára, hogy kormányközi finanszírozási rendelkezések keretében fakultatívan vegyenek részt a programokban, ugyanakkor e lehetőség értelmében a tevékenységek a közösségi elvekkel összhangban irányított költségvetésen alapulnának. Az ESA nem uniós tagállamai érdekeinek figyelembe vételéhez fenntartható adminisztratív rendelkezésekre lenne szükség. Struktúráját úgy kellene kialakítani, hogy a polgári/védelmi koordináció megerősítése érdekében lehetővé tegye pillérközi tevékenységek végrehajtását.

Radikális változás – közösségi keret, a költségvetés jelentős megemelése. Ez a radikálisabb lehetőség az űrtevékenységeket a közösségi keretbe illesztené és lényegesen megnövelné az űrtevékenység finanszírozásának mértékét. Ez azt jelentené, hogy a nemzeti polgári űrprogramok költségvetését a közösségi költségvetésbe kellene olvasztani, illetve hogy új közösségi alapokat kellene létrehozni. A fehér könyv az űrkutatás összkiadásának 23–35 %-os, azaz évi 1,25–2 milliárd eurós növekedését feltételezte.

A választási lehetőségek lehetséges hatásainak összehasonlítása

A politikai megfontolások rövid távon behatárolják a lehetőségeket.

Az európai űrpolitika létrehozásáról való lemondás ellentétben állna a tagállamok miniszterei által kifejezett óhajokkal és a következőket vonná maga után: a GMES-t nem sikerülne üzembe helyezni; az európai polgári űrtevékenység koordinációját továbbra sem hajtanák végre; a polgári és védelmi szinergiákat nem hasznosítanák kellő mértékben és a közöttük lévő interoperabilitás nem jönne létre; az európai közpolitikák nem használnák ki az űrrendszereket, ami a hatékonyság és a termelékenység javításának kárára menne. A hatásvizsgálat alapját képező tanulmányban ezt a lehetőséget vették alapnak, és a többi lehetőséget ehhez hasonlították.

Az európai űrtevékenységre vonatkozó politikai keret teljes mértékben uniós keretté történő alakítása hatékonyabb (pl. kettős felhasználású) koordinációs rendelkezéseket tenne lehetővé, ami hatékony eszközöket teremtene a tagállamok számára az űrtevékenységekben történő részvételükre. Jobban körülhatárolt programozási keretet hozna létre valamennyi érdekelt fél számára és úgy lenne kidolgozva, hogy nem tenné szükségessé minden egyes program esetében a Bizottsággal történő tárgyalásokat. A hatásvizsgálatot megelőző tanulmány elemzői úgy vélték, hogy adott értékelési szempontok alapján egy 2. pilléren belüli uniós ügynökség bármely megvizsgált forgatókönyv szerint is jó megoldás lenne.

Számos bizonytalanságot kell azonban még megvizsgálni illetve ezek számát csökkenteni. Az űrtevékenységnek az 1. pillért is magában kellene foglalnia. Az egyes programokban történő különféle részvételt biztosító pillérközi ügynökség létrehozásának jogi alapjait még meg kell vizsgálni. További elemzésekre lesz szükség annak megállapítása érdekében, hogy meg kell-e változtatni az ESA pénzügyi és ipari politikáinak szabályait, amennyiben e tevékenységek a Szerződés értelmében kormányközivé válnának. A tagállamok kikötötték, hogy a politikának nem szabad e további elemzés eredményei elébe vágni.

A radikális változás lehetőségének (közösségi keret létrehozása, a költségvetés jelentős megemelése) két fő jellemzője: a tevékenységeket nemzeti és kormányközi keret helyett közösségi keretben végeznék; az európai polgári űrtevékenység kiadásai egynegyedtől egyharmadig terjedő mértékben megnövekednének.

Ez egy olyan bizottsági keret létrehozását eredményezhetné, amelynek segítségével jövőbe tekintő stratégia alakítható ki az űrrendszerek kifejlesztése és hasznosítása érdekében, ami az uniós politikák és végrehajtásuk forrásai számára lenne előnyös. Egyetlen döntéshozó szerv-csoport létezne. Az ipar biztonságosabb finanszírozási kerettel rendelkezne. Ez azt is jelenti azonban, hogy a kutatási-fejlesztési projektek támogatása a jelenlegi szinten maradna, azaz több esetben is 100 % lenne.

A hatásvizsgálatot megelőző tanulmány elemzői úgy vélték, hogy a vizsgálat során alkalmazott értékelési szempontok alapján a közösségi ügynökség által irányított közösségi program lehetősége bármely forgatókönyv szerint is jó megoldás lenne.

E radikális megoldás valamennyi tagállam részéről jelentős kötelezettségek vállalását kívánná meg az intenzívebb űrberuházások és a beruházók bizalmának növelése terén. Ez évi több mint 6 milliárd euró átutalását jelentené a kormányközi és nemzeti kiadásokból a közösségi költségvetésbe, és a prioritásokra vonatkozó döntéshozatali folyamatok összevonását is maga után vonná. Minden jel arra utal, hogy a tagállamok jelenleg nem kívánják ezt a megközelítést követni. Az alkotmányszerződés-javaslat előírja, hogy "e [közösségi] hatáskör gyakorlása nem akadályozhatja meg a tagállamokat saját hatásköreik gyakorlásában". A tagállamokkal folytatott konzultáció azonban fényt derített arra, hogy alapos elemzés hiányában nem szívesen hajlanának e megoldás felé.

A fokozott koordináció és az űralkalmazások növekvő használata egyéb európai politikák szolgálatában az európai intézményi programok közismertebbé tételét biztosítaná és a jobb koordinációt alapozná meg. Az ESA szabályainak rugalmasabbá tétele javíthatja a hatékonyságot, a specializációt és az európai ipar versenyképességét.

A GALILEO projekt jól példázza az együttműködésen alapuló projekt előnyeit, mivel ez a speciális technológiák kifejlesztését, az űrinfrastruktúráknak az európai űripar által történő létrehozását, a hosszú távú finanszírozást és az európai felhasználók folyamatos kötelezettségvállalását tette szükségessé.

Az űrrendszerek társadalmi hatása jelentős , mivel adat-, hang- és képtovábbításra használják őket, és fontos szerepet játszanak az információgyűjtésben és –terjesztésben. Jelentőségüket úgy tudjuk felmérni, ha megvizsgáljuk űrinfrastruktúránk egy részének meghibásodási lehetőségét: ez súlyos következményekkel járna, befagyasztaná a gazdasági teljesítmény jelentős részét és kedvezőtlenül befolyásolná a vészhelyzeti szolgáltatások megszervezését.

A fokozott koordinációs lehetőség növeli az uniós politikáknak és az űrrendszerek lehetséges előnyeinek ötvözési folyamatát. A műholdas kapcsolat az egyetlen lehetőség lehet az oktatás bevezetésére a távoli és/vagy hiányos földi infrastruktúrákkal ellátott régiókban. A műholdas kapcsolatok az egészségügyi szolgáltatásoknak a fejlődő országokban történő bevezetésére is használhatók.

A fokozott koordinációs lehetőség környezeti hatása a GMES-en keresztül történő rendszeres megfigyelés bevezetése lesz. A GMES kedvező hatásait a PricewaterhouseCoopers által készített fontos tanulmányban[4] vizsgálták. A vizsgálat 25 évre terjed ki. A kedvező hatások biztosítása nem csak a GMES-szolgáltatások és –infrastruktúrák, hanem a feltárt politikai területek mindegyikének finanszírozását teszi szükségessé. A GMES tehát szükségszerű, de nem elégséges feltétel, és a vonatkozó költségeket megfelelően, egy különleges költség/haszon elemzés részeként kell kiszámolni. A tanulmány szerint a 2030-ig elérendő általános előnyök a következőket foglalják magukban: évi körülbelül 310 millió euró hatékonyság-megtakarítás; évi 2,9 milliárd euró új európai szintű politikai intézkedésekhez kapcsolódóan; 2025-től évi körülbelül 7 milliárd euró, új átfogó egyezmények és együttműködéshez kapcsolódóan.

A műholdak hozzájárulása a biztonsági és védelmi politikához. Az űrtevékenységnek az európai biztonsági és védelmi politikához történő hozzájárulása a lehetséges vagy tényleges működési területekhez történő korlátlan hozzáférést (pl. tiltott tevékenységekről készített bizonyítékok) és a válságkezelési műveletek végrehajtását jelenti. A fokozott koordinációs lehetőség a több célra felhasználható technológiákon és közös szabványokon alapuló európai polgári és katonai célú űrprogramok forrásainak egymással való megosztására és összevonására ösztönözne.

Megfigyelés és értékelés

A Vállalkozáspolitikai és Ipari Főigazgatóság 2–3 évente felülvizsgálja a szektort. A keretmegállapodás működését meg fogják vizsgálni, ami alapján döntenek annak esetleges meghosszabbításáról, illetve a vizsgálat az európai űrtevékenységek megszervezésének optimalizálására vonatkozó lehető leginkább költséghatékony forgatókönyvek létrehozására is kiterjed majd.

[1] RPA, 2007. február: „Az európai űrkutatás gazdasággal és irányítással kapcsolatos változásairól szóló hatásvizsgálat”, RPA, 2007. február, készült az Európai Bizottság Vállalkozáspolitikai és Ipari Főigazgatósága részére

[2] RPA, 2007. február

[3] „2007. ÉVI MENETREND – az ESA főigazgatójának dokumentuma” (BR–213, 2003. október)

[4] PricewaterhouseCoopers, 2006. július: A GMES társadalmi-gazdasági hatásainak vizsgálata, készült az ESA részére