[pic] | AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA |

Brüsszel, 13.6.2007

COM(2007) 316 végleges

A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, A TANÁCSNAK, AZ EURÓPAI GAZDASÁGI ÉS SZOCIÁLIS BIZOTTSÁGNAK, A RÉGIÓK BIZOTTSÁGÁNAK ÉS AZ EURÓPAI KÖZPONTI BANKNAK

Államháztartás a GMU-ban – 2007 A Stabilitási és Növekedési Paktum prevenciós ága eredményességének biztosítása {SEC(2007) 776}

I. BEVEZETÉS

A tagállamok gazdasági és költségvetési politikáinak felügyelete és koordinációja a Szerződésben előírt követelmény. A Stabilitási és Növekedési Paktum (SNP) a Szerződés rendelkezéseit olyan közösen meghatározott szabályokká, elvekké és eljárásokká alakítja, amelyek hozzájárulnak az EU-tagállamok költségvetési politikáinak kialakításához, felügyeletéhez és összehangolásához. A stabilitási és növekedési paktumnak van egy prevenciós és egy korrekciós része. Működése attól függ, hogy a hiány túlzottnak minősül-e vagy sem. Az első esetben a túlzott hiány esetén követendő eljárás olyan előre meghatározott és egységes szerkezetű korrekciós intézkedéseket, ajánlásokat és szankciókat irányoz elő, amelyek annak visszatartó funkcióját szolgálják. Másképp működik azonban az SNP prevenciós ága, amelynek célja a túlzott hiány előfordulásának elkerülése és a költségvetési és gazdasági koordináció biztosítása az EU-ban. Bár a prevenciós ág a korrekciós ághoz hasonlóan számszerű és eljárási szabályok kombinációjára támaszkodik, főként a középtávú tervezésre, a kölcsönös támogatásra és nyomásgyakorlásra, valamint a legjobb gyakorlatok cseréjére összpontosít. Az eredményes működéshez szükséges az EU gazdasági és költségvetési politikai kihívásainak egységes értelmezése, valamint a kezelésük iránti szilárd politikai elkötelezettség.

A stabilitási és növekedési paktum 2005. évi reformja során mind a Bizottság, mind a Tanács egyik központi célkitűzése a paktum prevenciós dimenziójának megerősítése volt. Ezt a szabályok gazdasági ésszerűségének fokozásával és olyan politikák előnyben részesítésével érték el, amelyek lehetőséget biztosítanak a kibocsátás automatikus stabilizálására, biztosítják az államháztartás fenntarthatóságát, valamint javítják annak minőségét és eredményességét. Az átdolgozott SNP már nem követeli meg a tagállamoktól, hogy középtávon egységesen az egyensúlyhoz közeli egyenlegre törekedjenek. Ehelyett különböző középtávú célkitűzéseket szab az egyes tagállamok számára, amelyek figyelembe veszik az országspecifikus körülményeket. Az SNP reformja rendelkezéseket vezetett be annak biztosítására, hogy a költségvetési politikák a teljes ciklusban szimmetrikusak legyenek, illetve, hogy a költségvetési konszolidáció a túlzott hiány korrigálását követő években is folytatódjon. A reform során azt is meghatározták, hogy az euroövezetbeli vagy az ERM II-ben részt vevő tagállamoknak viszonyítási alapként legalább a GDP 0,5 százalékát kitevő éves strukturális kiigazítás elérésére kell törekedniük. Végül a reform megszüntette a strukturális reformok véghezvitele ellen ható ösztönzőket és a költségvetés felügyelete során nagyobb hangsúlyt helyezett az államadósságra és a költségvetési felügyelet hosszú távú fenntarthatóságára.

Ez a közlemény áttekinti a legújabb költségvetési fejleményeket és az EU költségvetési keretrendszerének működését. Kiemeli a túlzott hiány esetén követendő eljárások legutóbbi időszakban történt, zökkenőmentes végrehajtását, de az SNP prevenciós ágának politikai szabályaitól való néhány eltérést is megemlít. Most, hogy a legtöbb EU-tagállam éppen korrigálta túlzott hiányát vagy arra készül, az előttük álló kihívás élni a mostani kedvező ciklikus feltételek kínálta lehetőséggel: a középtávú célkitűzések irányába történő gyors elmozdulással. Az átdolgozott SNP rendelkezéseit ezért hatékonyan kell alkalmazni, és tovább kell fejleszteni az SNP 2005. évi reformjának néhány szempontját.

A közlemény határozott javaslatokat fogalmaz meg ebből a célból, az EU-tagállamok legjobb gyakorlatai alapján. Ezek a javaslatok teljesen megfelelnek a 2005. évi SNP-reform politikai megállapodása szellemiségének és valamennyi alkalmazható a jelenlegi jogszabályok értelmében. Céljuk a stabilitási és konvergenciaprogramokban szereplő középtávú célok hitelességének és a velük való nemzeti azonosulásnak az erősítése és a költségvetési politika felügyeletének szélesebb közgazdasági perspektívába helyezésére való javaslattétel, a növekedésre és foglalkoztatásra vonatkozó, megújított lisszaboni stratégiával összhangban.

II. A LEGÚJABB KÖLTSÉGVETÉSI FEJLEMÉNYEK LÉPÉSEKET IGÉNYELNEK AZ SNP PREVENCIÓS ÁGA EREDMÉNYES MűKÖDÉSÉNEK BIZTOSÍTÁSÁRA

Folytatódik az államháztartás javulása

2006-ban tovább javult a költségvetési helyzet az EU-ban és az euroövezetben. A kedvező gazdasági feltételek közepette – a reál-GDP növekedése az EU-ban 2006-ban elérte a 3%-ot, a 2005. évi 1,7%-ról – az EU államháztartási hiánya a 2005. évi 2,4%-ról a GDP 1,7%-ára csökkent 2006-ban. Az adósságráta az EU-ban és az euroövezetben is első alkalommal csökkent 2002 óta. Emellett az általános költségvetési helyzet javulását második éve a strukturális hiány, azaz a ciklikus hatásoktól és az egyszeri és átmeneti intézkedésektől megtisztított államháztartási hiány jelentős csökkenése jellemezte (a GDP 0,9%-a). A Bizottság számításai szerint a strukturális hiány az EU-ban a 2004. évi csaknem 3%-ról 2006-ban a GDP 1,5%-a alá csökkent.

Az államháztartási hiány 2006. évi csökkenését jórészt az adóbevételek alakulásában mutatkozó kedvező meglepetések vezérelték. A becslések szerint az államháztartási bevételek tervezettnél nagyobb növekedése körülbelül a GDP 1%-ával járult hozzá az államháztartási egyenleg javulásához a tagállamok által a stabilitási és konvergenciaprogramok 2005. november végi aktualizálásában megfogalmazott tervekhez képest. Időközben azonban az államháztartási kiadások is a tervezettnél gyorsabban növekedtek az EU számos országában. Az ilyen fejlemények kétségeket ébresztenek az államháztartás folyamatos javulásának tartós jellegére nézve.

A múltbéli hibák megismétlésének elkerülése

A költségvetési kiigazításoknak a tervekhez képest eltérő összetétele azt jelzi, hogy némely esetben az esetlegesen átmeneti adótöbbletet részben az államháztartási kiadások növekedésének finanszírozására használták. Ez az elmozdulás a múltbéli politikai hibák megismétlésének veszélyét jelzi. A gyors gazdasági növekedés és az adóbevételek kedvező alakulása erősen emlékeztet az évtized fordulóján uralkodó helyzetre, amelynek során politikai hibákat követtek el. Az 1999–2001 közötti években több tagállam nem használta ki a jó gazdasági körülményeket az egészséges államháztartás elérésére. Később kényelmetlen helyzetben találták magukat, amikor a ciklus kevésbé kedvező szakaszba lépett.

Ma egyetértés van a közgazdászok és a politikusok között abban, hogy a kedvező gazdasági időkben gyakorolt nem megfelelő költségvetési magatartás volt a gyökere az évtized első felében tapasztalt, a stabilitási és növekedési paktum teljesítését érintő nehézségeknek. Mivel a legtöbb EU-ország korrigálta túlzott hiányát (vagy éppen arra készül), kulcsfontosságú a költségvetési konszolidáció lendületének megtartása a mostani ciklikus fellendülés során. A gazdasági fellendülés kínálta lehetőséget arra kell felhasználni, hogy az államadósság arányát az EU-országokban tartósan lefelé mutató pályára helyezzék.

A mostani fejlemények a prevenciós ág jobb működését igénylik

A Bizottság az SNP reformjának korai értékelésében, egy évvel ezelőtt megjegyezte, hogy a reform javított a túlzott hiány esetén követendő eljárás működésén. A legújabb fejlemények ezt a nézetet megerősítik. A túlzott hiánnyal rendelkező országok betartották a túlzott hiány megszüntetésére az SNP reformjában meghatározott határidőket, és jelentős strukturális erőfeszítéseket tettek a túlzott hiány kiigazítására. Átlagosan körülbelül a GDP 1%-ával javították strukturális államháztartási egyenlegüket 2006-ban. Ezen országok költségvetési tervei általában összhangban állnak a túlzott hiány Tanács által meghatározott határidőn belül történő korrigálásának céljával. Míg legfeljebb tíz tagállamnak volt a GDP 3%-ánál nagyobb hiánya 2004-ben, 2008-ban csak Magyarország és a Cseh Köztársaság lesz ilyen helyzetben a legutóbbi stabilitási és konvergenciaprogramok szerint.

Ezzel szemben az SNP prevenciós ágának működésére vonatkozó aggályok fennmaradtak. Ezt a nézetet hátra- és előremutató elemek is alátámasztják. Néhány, a középtávú célkitűzéseket még el nem érő ország költségvetési konszolidációs erőfeszítései 2006-ban elégtelenek voltak, a javuló ciklikus feltételekre figyelemmel. A költségvetési tervek némiképpen csalódást keltőek. Az euroövezet és az ERM-II számos országában a strukturális egyenleg 2007-re és azt követő évekre előirányzott javulása az átdolgozott SNP-ben meghatározott, a GDP 0,5%-át kitevő irányadó érték alatt marad, a Tanács közelmúltbeli ajánlása[1] és olyan gazdasági körülmények ellenére, amelyek ezen túlmutató értéket indokolnának[2]. A Bizottság 2007. tavaszi, változatlan politikát feltételező előrejelzése alapján a huszonhét EU-tagállamból csak tíz fogja elérni 2008-ban a középtávú célkitűzést, két egymást követő év trend feletti növekedése után.

III. EREDMÉNYESEBB PREVENCIÓS ÁG A FENNTARTHATÓ ÁLLAMHÁZTARTÁS IRÁNYÁBA TÖRTÉNő ELőREHALADÁS BIZTOSÍTÁSÁRA

Az SNP prevenciós ágának alapja a tagállamok államháztartásának rendszeres figyelemmel kísérése és felügyelete. Ebből a célból az EU-tagállamok évente stabilitási vagy konvergenciaprogramot nyújtanak be, amelyben bemutatják a következő három vagy négy évre tervezett költségvetési egyenlegeiket. A középtávú költségvetési célkitűzésüket még el nem érő tagállamok stabilitási és konvergenciaprogramjukban bemutatják az e cél felé vezető kiigazítási pályát. A Bizottság ezt követően értékeli ezeket a programokat és a Tanács mindegyikről véleményt nyilvánít.

Amint fentebb látható volt, a tagállamok stabilitási és konvergenciaprogramban kialakított költségvetési tervei nincsenek mindig összhangban az SNP prevenciós ágával, főként ami az éves kiigazítást illeti. Sőt, a múltban számos EU-tagállam szembesült nehézségekkel a többéves költségvetési céljainak teljesítése során. E nehézségek különösen a költségek ismétlődő túllépése miatt következtek be[3]. A költségvetési egyenlegre vonatkozó célok teljesítése terén az elmúlt két évben javuló eredmények nagyrészt az államháztartási bevételek kedvező alakulásának tulajdoníthatók.

Mindezek alapján ez a szakasz – az EU tagállamainak legjobb gyakorlatai alapján – számos konkrét javaslatot fogalmaz meg az SNP prevenciós ága jobb működésének biztosítására. E javaslatok mind alkalmazhatók a jelenlegi jogszabályi keretben és megfelelnek az SNP 2005. évi reformja szellemiségének. A javaslatok négy fő téma körül formálódtak:

(i) a költségvetési politikai kérdések tágabb gazdasági perspektívába helyezése;

(ii) a stabilitási és konvergenciaprogramokban meghatározott középtávú költségvetési célkitűzésekkel való nemzeti azonosulás fokozása;

(iii) a stabilitási és konvergenciaprogramokban foglalt középtávú költségvetési tervek megbízhatóságának és hitelességének erősítése;

(iv) középtávon elmozdulás a fenntartható költségvetési helyzet irányába.

A költségvetési politikai kérdések tágabb gazdasági perspektívába helyezése

A rendezett költségvetési politikák előnyei érthetőbbek lennének, ha a költségvetési felügyeletet tágabb gazdasági nézőpontba, nevezetesen a növekedésre és foglalkoztatásra vonatkozó megújított lisszaboni stratégia keretébe helyeznék. Ez egyértelműbben megmagyarázná, hogy a középtávú költségvetési tervek miként járulnak hozzá a makropénzügyi stabilitáshoz, illetve a kiadások és az adózás mértékében és szerkezetében előirányzott változtatások, valamint egyéb gazdaságpolitikai intézkedések miként határozzák meg az innováció és a versenyképesség fokozását és a magánbefektetések és a foglalkoztatás erősítését szolgáló helyes prioritásokat és ösztönzőket.

A költségvetési politika alakulásának az SNP prevenciós ága keretében történő értékelése nagyobb mértékben figyelembe vehetné az érintett ország általános makrogazdasági helyzetét és mérlegelhetné a költségvetési stratégiák minőségét és összetételét, tekintettel az EU országaiban a munkahelyteremtéshez vezető erős fenntartható növekedés előmozdítására irányuló végső célkitűzésre. Különös figyelmet kell fordítani a belső és külső egyensúlytalanságok, az infláció és a versenyképesség alakulásához kapcsolódó veszélyekre, szem előtt tartva, hogy egy euroövezeten belüli és egy azon kívüli ország esetében más hatások lépnek fel. Az euroövezetbeli országok esetében például jobban kell összpontosítani a reálárfolyam kiigazításaira, a konvergenciaországok esetében viszont a költségvetési politika szerepére kell figyelmet fordítani a fenntartható felzárkózási folyamat támogatása érdekében.

Az állami kiadások minőségéről és hatékonyságáról valamint a növekedési potenciál emeléséhez való hozzájárulásukról folyó tárgyalásoknak módszeresebbé kell válniuk a tagállamok stabilitási és konvergenciaprogramjaiban benyújtott középtávú költségvetési tervek értékelésekor. Az állami források – idősödő népességből eredő kiadási szükségletek és a növekvő adóverseny által fokozott – szűkössége a múltbelinél még inkább szükségessé teszi az állami források prioritások szerinti elosztását és hatékony felhasználását, figyelembe véve a Tanács által a foglalkoztatásra és növekedésre vonatkozó integrált iránymutatások alapján elfogadott országspecifikus ajánlásokat. Ha a stabilitási és konvergenciaprogramokban és értékelésükben egyértelműbben kiemelnék a strukturális reformok középtávú következményeit és a velejáró jelentős változásokat az állami kiadások és az adózás mértékében és szerkezetében, az hozzájárulna a reformok, és az átfogó stratégiában játszott szerepük jobb megértéséhez. A stabilitási és konvergenciaprogramoknak ezért rendszerezett információkat kell nyújtaniuk a nemzeti reformprogramokban előirányzott fő reformok közvetlen költségvetési terheiről vagy megtakarításairól.

1. javaslat: A stabilitási és konvergenciaprogramokban, valamint azok bizottsági értékelésében erősíteni kellene az államháztartás minőségére és hatékonyságára fektetett hangsúlyt, a fenntartható költségvetési helyzet gyors elérésének biztosítása érdekében, a költségvetési politikák növekedéshez és foglalkoztatáshoz való hozzájárulásának fokozása mellett. A tagállamok egyértelműbben jelezhetnék politikai szándékaikat az állami kiadások és az adózás szerkezetében és/vagy hatékonyságában tett változtatások, illetve a növekedés és foglalkoztatás szempontjából várt előnyök tekintetében. Kiemelhetnék a a lisszaboni stratégia szerinti nemzeti reformprogramokkal fennálló kapcsolódási pontokat is. A tagállamok a legjobb gyakorlatok cseréjének lehetővé tétele érdekében tájékoztatást nyújthatnának az államháztartás minőségének és hatékonyságának javítását célzó, a költségvetési intézményeket érintő reformokról – pl. a teljesítményorientált költségvetés-készítési technikák vagy a kiadások különböző prioritások felé történő újraelosztását előnyben részesítő új költségvetési szabályok bevezetéséről.

2. javaslat: A tagállamok és a Bizottság nagyobb mértékben figyelembe vehetné a nemzeti költségvetési politikák értékelésében az érintett ország általános makrogazdasági helyzetét. Különös figyelmet kellene fordítani a külső egyensúlyhiány, az infláció és a versenyképesség alakulására. A célkitűzés az euroövezet zökkenőmentes működése és belső kiigazítása, valamint a konvergenciaországok fenntartható felzárkózási folyamatának támogatása lenne. A szélesebb körű gazdasági értékelés lehetővé tenné annak átfogóbb értékelését, hogy a gazdaság „jó időket” él e meg és hogy ennek a költségvetési politika folytatására nézve milyen hatásai vannak.

A stabilitási és konvergenciaprogramokban meghatározott középtávú költségvetési célkitűzésekkel való nemzeti azonosulás fokozása

Az SNP 2005. évi reformja nagy előrelépés volt az EU költségvetési szabályaival való nemzeti azonosulás javítása felé. A szabályok megnövelt gazdasági ésszerűsége és az országspecifikus középtávú költségvetési célkitűzések bevezetése kulcsfontosságú lépés volt ebben az irányban.

Az SNP 2005. évi reformjának keretében a Tanács arra is felszólította a tagállamok kormányait, hogy mutassák be nemzeti parlamentjeikben a stabilitási és konvergenciaprogramokat és az azokra vonatkozó tanácsi véleményt. Ebben a kérdésben kevés előrelépés történt az elmúlt két évben. A Bizottság közelmúltbeli felmérése szerint a stabilitási és konvergenciaprogramokban meghatározott középtávú költségvetési célkitűzések iránti nemzeti szintű politikai elkötelezettség mértéke nem elégséges. A stabilitási és konvergenciaprogramot csak néhány helyen származtatják az előzetesen a nemzeti parlament által elfogadott dokumentumokból, és csak néhány EU-országban szavaznak róla. Emellett miközben a stabilitási és konvergenciaprogramok az államháztartás egészére vonatkozó költségvetési előrejelzéseket mutatnak be, néhány esetben a különféle kormányzati szintek között nincs vagy csak nagyon kismértékű a célok meghatározását megelőző koordináció.

Ennek következtében az EU-tagországokban a stabilitási és konvergenciaprogramban meghatározott többéves költségvetési tervek és a következő évek éves költségvetésének elkészítése közötti kapcsolat általában viszonylag gyenge. A stabilitási és konvergenciaprogramban szereplő költségvetési előrejelzések számos esetben csak jelzésértékűek és alig veszik őket figyelembe a későbbi éves költségvetések elkészítésekor. Ez a stabilitási és konvergenciaprogramokban meghatározott költségvetési tervek és a későbbi éves költségvetésekben megállapított célkitűzések közötti összhang érdekében jelentős módosításokat tesz szükségessé. Összességében a jelenlegi helyzet azt jelzi, hogy jelentős a szakadék a tagállamokban a stabilitási és konvergenciaprogramok előkészítése és helyzete tekintetében kívánatos állapotok és a valóság között.

Az euroövezeti tagállamok számára a prevenciós ág keretében a költségvetési politikai koordinációval való nemzeti azonosulásnak is hasznára válna egy közös nyilvános dokumentum, amely összefoglalja az összes euroövezeti tagállam által benyújtott, többéves költségvetési terveket. Ez az Euroövezeti Stabilitási Program kiemelné minden tagállamnak az euroövezeti politikai mixhez tett hozzájárulását. A Bizottság értékelése alapján ezt a költségvetési felügyeleti eljárás korai szakaszában megvitathatnák az eurocsoport miniszterei, erősítve ezzel az euroövezeti tagállamok egyéni stabilitási programjainak a megvizsgálását.

3. javaslat: A tagállamok jobban ki tudnának tartani középtávú költségvetési terveik mellett, ha biztosítanák a költségvetési politikában részt vevő összes nemzeti szereplő nagyobb elkötelezettségét a stabilitási és konvergenciaprogramokban meghatározott középtávú költségvetési célkitűzéseknek megfelelő politika folytatása iránt. E célból – ahogyan azzal az SNP 2005. évi reformja során egyetértettek - a tagállamok nagyobb mértékben bevonhatnák a nemzeti parlamenteket a stabilitási és konvergenciaprogramok előkészítésébe és a tanácsi véleményeket követő lépésekbe. A többéves költségvetési célokat lehetőleg a kormányzat különféle szintjeinek megfelelő összehangolása után kell meghatározni.

4. javaslat: A tagállamoknak meg kellene fontolniuk belföldi költségvetési keretszabályaiknak a stabilitási és konvergenciaprogramok célkitűzéseivel összhangban álló, nemzeti többéves költségvetési szabályokkal való kiegészítését, a stabilitási és konvergenciaprogramokban megfogalmazott középtávú költségvetési célokkal való nemzeti azonosulásnak, valamint a stabilitási és konvergenciaprogramok és a későbbi éves költségvetések közötti összhang erősítése céljából. Ez épülhetne néhány olyan tagállam pozitív tapasztalatára, ahol szabályokon alapuló többéves kiadási keretek biztosítják a középtávú költségvetési tervek szigorú betartását – különösen a kiadási oldalon –, illetve a tervek és a későbbi éves költségvetések közötti összhangot.

A középtávú költségvetési célok megbízhatóságának és hitelességének erősítése

A stabilitási és konvergenciaprogramok elsődleges célja az EU-ban a költségvetési politikák megfelelő összehangolásának elősegítése többéves távlatban. Néhány EU-tagállam stabilitási és konvergenciaprogramját az országon belül arra is felhasználják, hogy kiterjesszék a költségvetési politika végrehajtásának időhorizontját az éves költségvetési cikluson túlra. Ha a múlthoz hasonlóan továbbra is megismétlődnek a középtávú költségvetési tervektől való eltérések, az az előrejelzéseket hiteltelenné teheti.

Az egyik különös figyelmet igénylő terület a makrogazdasági előrejelzések elkészítése, amelyeket a költségvetési előrejelzésekhez használnak fel; ez utóbbiak határozzák meg a szakpolitikák finanszírozásához középtávon rendelkezésre álló források összegét. A múltban a középtávú költségvetési előrejelzések néhány esetben túlzottan derűlátó makrogazdasági előrejelzéseken alapultak, különösen fellendülés idején. Az SNP reformja óta azonban úgy tűnik, kevésbé kifejezett a középtávú növekedési előrejelzéseknek a kedvező növekedési időszakokban felfelé történő módosítására irányuló hajlam. A tagállamoknak költségvetési előrejelzéseiket továbbra is realisztikus feltételezésekre kell alapozniuk. Megfontolhatnák az úgynevezett óvatossági tényezők – mint például a kizárólag sajátos körülmények esetén aktiválható, vészhelyzeti költségvetési tartalékok – használatát.

Egy másik fejlesztés lehetne a stabilitási és konvergenciaprogramokban szereplő költségvetési célokkal járó költségvetési kihívások jellegének és nagyságrendjének nagyobb átláthatósága. A tagállamok egyértelműbben jelezhetnék a stabilitási és konvergenciaprogramokban, hogy a fő költségvetési aggregátumok előre jelzett pályája elérhető-e változatlan politika mellett. A „változatlan politika” alapforgatókönyvet egyértelműen meg lehetne határozni. Az SNP, beleértve a stabilitási és konvergenciaprogramok tartalmáról és formájáról szóló magatartási kódexet – amely útmutatást nyújt a tagállamoknak a stabilitási és konvergenciaprogramok elkészítésében – már meghatározza, hogy a programoknak be kell mutatniuk a költségvetési célok elérése érdekében tett vagy tervezett költségvetési és más gazdaságpolitikai intézkedéseket[4]. A gyakorlatban azonban elég szűkös információk szerepelnek a stabilitási és konvergenciaprogramokban a tervezett korrekciós intézkedésekről.

5. javaslat: A középtávú költségvetési célok megbízhatóságának és hitelességének fokozása érdekében a tagállamok egyértelműbbé tehetnék stabilitási és konvergenciaprogramjukban, hogy a középtávú költségvetési célok teljesíthetőek-e változatlan politika mellett, illetve azok további politikai intézkedések végrehajtását fogják-e igényelni. Ez utóbbi esetben fontos lenne, hogy a stabilitási és konvergenciaprogramok meghatározzák a fő költségvetési célok (államháztartási egyenleg, államháztartási kiadások) és az államháztartás változatlan politika melletti alakulása közötti eltérést, és hogy a lehető legrészletesebben bemutassák a költségvetési trendek és célkitűzések közötti eltérés áthidalására előirányzott intézkedéseket.

Elmozdulás a fenntartható költségvetési helyzet irányába középtávon

Az EU-tagállamok fő költségvetési politikai célkitűzése az államháztartás hosszú távú fenntarthatóságával összeegyeztethető helyzet irányába történő elmozdulás. A legtöbb uniós országban a fenntarthatósági kihívás kezelése diszkrecionális költségvetési konszolidációból és strukturális reformokból egyaránt álló, széleskörű stratégiát igényel. Néhány tagállamban fontos döntéseket kell hozni abban a tekintetben, hogy a fenntarthatósági rés mely részét kell középtávú konszolidáció útján, illetve mely részét kell munkaerőpiaci, nyugdíj- és egészségügyi reformok útján kezelni. A középtávú költségvetési célkitűzéseknek kellően nagyra törőnek kell lenniük ahhoz, a kezelni tudják a fenntarthatósági kihívás jelentős részét.

A megalapozott költségvetési pozíciók irányába történő gyors elmozduláshoz a középtávú költségvetési tervektől való múltbeli eltérések okainak jobb megértése is szükséges annak érdekében, hogy az eltérések a jövőben elkerülhetők legyenek. Nagyobb hangsúlyt kell helyezni a korábbi költségvetési tervek figyelemmel kísérésére a stabilitási és konvergenciaprogramok Bizottság és Tanács általi értékelésének keretében. Tekintve, hogy a tagállamok általában kiadásalapú költségvetési konszolidációt terveznek és a középtávú tervektől való eltérések főként a kiadások túllépéséből erednek, a fokozott monitoringnak külön figyelmet kell szentelnie a kiadások alakulására[5].

Az euroövezeti országok tekintetében a korábban meghatározott, középtávú költségvetési célok és az éves költségvetések közti összhang a költségvetési politikák félidős értékelésének keretében ellenőrizhető. Ez a következő évre vonatkozó költségvetési politikai tervekről szóló, minden év tavaszán lezajló vitából áll, amelynek célja az euroövezeti nemzeti költségvetési politikák megfelelő koordinációjának és a megalapozott nemzeti szintű költségvetési politikákhoz nyújtott kölcsönös támogatásnak a biztosítása. Az Eurocsoport a közelmúltban döntött úgy, hogy átalakítja ezt a gyakorlatot egy valódi stratégiai politikai vitává, amelyet közvetlenül a tagállamokban a következő évi költségvetési tervekről hozott kulcsfontosságú döntések előtt szerveznek meg[6].

6. javaslat: Az SNP reformjának keretében elfogadottaknak megfelelően a Bizottság és a tagállamok fokozzák erőfeszítéseiket a középtávú költségvetési politikák és a hosszú távú költségvetési lendület közötti kapcsolatok továbbfejlesztésére. Az országspecifikus középtávú költségvetési célkitűzések jobban figyelembe veszik a fenntarthatósági kihívásokat. A cél az, hogy – szükség szerint – olyan ambíciózusabb országspecifikus középtávú költségvetési célokat határozzanak meg, amelyek segíthetik a tagállamokat az államháztartás fenntarthatóságának lényeges javításában.

7. javaslat: A Bizottság a stabilitási és konvergenciaprogramok értékelésekor meg fogja erősíteni a korábbi stabilitási és konvergenciaprogramok költségvetési céljainak betartásában elért eredmények elemzését, az államháztartási kiadások alakulására összpontosítva. Az euroövezeti országok tekintetében a korábban meghatározott, középtávú költségvetési célok – nevezetesen az államháztartási kiadási célok – és az éves költségvetések közti összhang ellenőrzésére is sor kerül a költségvetési politikák félidős értékelésének keretében.

IV. KÖVETKEZTETÉS

Ez a közlemény áttekinti a legújabb költségvetési fejleményeket és az EU költségvetési keretrendszerének működését. Kiemeli a költségvetési helyzet folyamatban lévő javulását és a túlzott hiány esetén követendő eljárások zökkenőmentes végrehajtását. A közlemény azonban a Bizottság aggályaira is rámutat a stabilitási és növekedési paktum prevenciós ágának végrehajtásával kapcsolatban. Az aggályok főként a középtávú költségvetési célkitűzésüket még el nem érő tagállamok kedvező ciklikus feltételek mellett elégtelen költségvetési konszolidációs erőfeszítéseire vonatkoznak. Néhány tagállamban az adóbevételek nem várt növekedését az államháztartási kiadások növekedésének finanszírozására fordítják. Az ilyen irányú fejlemények kétséget ébresztenek a folyamatban lévő költségvetési konszolidáció tartós jellegét illetően.

Mindezek alapján és egy olyan helyzetben, amikor a legtöbb uniós tagország már kiigazította túlzott hiányát vagy épp arra készül, a kihívást a jelenlegi kedvező ciklikus feltételek kihasználása jelenti a középtávú költségvetési célkitűzések felé való határozott elmozdulás érdekében.

A közlemény a stabilitási és növekedési paktum 2005-ös reformjára épülő, konkrét javaslatokat fogalmaz meg a paktum prevenciós ága eredményességének erősítése céljával. Ezeket a javaslatokat az elkövetkező hónapokban megtárgyalják a tagállamokkal. A javaslatok azzal foglalkoznak, hogy a kormányzatok hogyan alakítják ki és hajtják végre középtávú költségvetési stratégiáikat és hogyan kellene megerősíteni uniós szinten a gazdasági és költségvetési politikák felügyeletét és összehangolását annak érdekében, hogy a nagyobb növekedéshez és foglalkoztatáshoz hozzájáruló fenntartható költségvetési politikák legyenek elérhetők. Az országok közelmúltbeli tapasztalataiból valamint empirikus kutatásokból kiderül, hogy e javaslatok végrehajtása hatékonyan segítené a tagállamok arra irányuló erőfeszítéseit, hogy fenntartható költségvetési helyzet felé haladjanak miközben fokozzák a növekedést és a munkahelyteremtést is.

[1] A Tanács euroövezeti tagállamokhoz intézett, 2007. márciusi országspecifikus ajánlásai a foglalkoztatásról és a növekedésről szóló integrált iránymutatásokról: „az euroövezeti tagállamok számára […] ajánlott a ciklikusságból adódó kedvező feltételek kiaknázása annak érdekében, hogy a középtávú céljuk felé tartva ambiciózus költségvetési konszolidációra törekedjenek vagy hajtsanak végre a Stabilitási és Növekedési Paktummal összhangban, ezáltal viszonyítási alapként legalább a GDP 0,5 százalékát kitevő strukturális kiigazítás elérésére törekedve.”

[2] A felülvizsgált SNP meghatározza, hogy azon euroövezeti tagállamoknak és az ERM-II azon résztvevőinek, amelyek még nem érték el középtávú célkitűzésüket, strukturális egyenlegükben határértékként a GDP 0,5%-ának megfelelő éves kiigazításra kell törekedniük. A kiigazítási erőfeszítést jó időkben fokozni kell, rossz időkben lehet korlátozottabb is.

[3] A költségvetési célok betartási nehézségeinek okairól a részletes elemzést lásd a Bizottság „Államháztartás a GMU-ban” című jelentésének 2007. évi kiadásában.

[4] Lásd az Ecofin Tanács által 2005 szeptemberében jóváhagyott, „A Stabilitási és Növekedési Paktum végrehajtásával kapcsolatos pontosítások, valamint iránymutatások a stabilitási és konvergenciaprogramok tartalmára és formájára vonatkozóan” című dokumentumot.

[5] A stabilitási és konvergenciaprogramokban meghatározott költségvetési célok betartási nehézségeinek okairól szóló részletes elemzést lásd az „Államháztartás a GMU-ban – 2007” bizottsági jelentésben.

[6] A tagállamok a gyakorlatban tájékoztatják a többi tagállamot és a Bizottságot a következő évre vonatkozó költségvetési politikai szándékaikról. Ez alapján kerül sor a vitára, amelyben értékelik e szándékoknak az adott ország számára és az euroövezet egésze tekintetében való megfelelőségét.