A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, A TANÁCSNAK ÉS AZ EURÓPAI GAZDASÁGI ÉS SZOCIÁLIS BIZOTTSÁGNAK a vámunió helyzetéről /* COM/2012/0791 final */





TARTALOMJEGYZÉK 1........... AZ EURÓPAI UNIÓ VÁMUNIÓJA............................................................................ 3 1.1........ Bevezetés....................................................................................................................... 3 1.2........ Vámuniós vívmányok: több mint 40 éves fejlődés............................................................ 4 1.2.1..... A jogi szabályozás.......................................................................................................... 4 1.2.2..... Politikai és stratégiai célok.............................................................................................. 5 1.3........ A vámunió 2012-ben: az EU szolgálatában...................................................................... 5 1.3.1..... A vállalkozásoknak és a társadalomnak nyújtott szolgáltatások........................................ 5 1.3.2..... A vámunió számokban.................................................................................................... 6 1.3.3..... Egy európai sikertörténet................................................................................................ 7 1.4........ Irányítás és működés...................................................................................................... 7 1.4.1..... Tevékenységek és folyamatok......................................................................................... 7 1.4.2..... A feladatellátás alapjai.................................................................................................... 8 1.4.3..... Irányítás......................................................................................................................... 8 2........... A VÁMUNIÓ ÉRTÉKELÉSE....................................................................................... 9 2.1........ Külső nyomás................................................................................................................. 9 2.2........ Belső nyomás............................................................................................................... 10 3........... VÁMUNIÓ 2020 – TOVÁBBI LÉPÉSEK.................................................................. 11 3.1........ A modernizáció befejezése............................................................................................ 11 3.2........ A hiányosságok értékelése, prioritások megállapítása..................................................... 12 3.3........ A hatékonyság és az eredményesség növelése a vámunió irányításának reformján keresztül 14 4........... KÖVETKEZTETÉS.................................................................................................... 15 A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, A TANÁCSNAK ÉS AZ EURÓPAI GAZDASÁGI ÉS SZOCIÁLIS BIZOTTSÁGNAK a vámunió helyzetéről 1. AZ EURÓPAI UNIÓ VÁMUNIÓJA 1.1. Bevezetés Az Európai Unió (EU) vámuniója[1] az európai integráció és az európai politika egyik legsikeresebb példájaként említhető, amely több mint négy évtizede a gazdasági integráció és az európai növekedés egyik szilárd tartópillérét jelenti. A vámunió jogalapja mind a földrajzi terület bővülése, mind a feladatkör tekintetében erősnek és rugalmasnak bizonyult. A vámunió a páneurópai elektronikus kormányzati szolgáltatásokkal kapcsolatban a teljes körű modernizáció megindításának egyik éllovasa a kormányzati szférában. Nemzetközi rangsorokban egyes uniós vámhatóságok világszinten rendszeresen az elsők között szerepelnek[2]. A rangsorok azonban arra is rávilágítanak, hogy nem minden láncszem működik ugyanolyan jól. Ráadásul, miközben az alkalmazandó jogi szabályozás megegyezik, végrehajtásának eredményei már nem. Megjelentek annak jelei, hogy a vámunió jelenlegi működési formájában komoly kihívásokkal néz szembe. Ezek a kihívások az EU szolgálata és védelme terén a vámunió általános eredményességének esetleges csökkenését eredményezhetik, és kevéssé hatékony működésben, pazarlásban, valamint az igények és a rendelkezésre álló erőforrások közötti összhang hiányában nyilvánulnak meg. E kihívások továbbá eltérő szolgáltatási szintet jelentenek, és az EU határainak az optimálistól elmaradó szintű általános védelmét eredményezik. A vámunió területén az EU kizárólagos hatáskörrel rendelkezik[3], a vámjogszabályok végrehajtása pedig elsődlegesen a tagállamok feladata[4]. A vámunió előtt álló egyes kihívások azonban egyértelműen a kereskedelem, az üzleti modellek és a logisztika növekvő mértékű globalizációjának, valamint a bűncselekmények és egyéb fenyegetések globalizációjának következménye. Továbbá, miközben a vámunióból származó előnyök közösek, történelmi, földrajzi okokból és a kereskedelmi útvonalak miatt a végrehajtási költségek nem egyenlően oszlanak meg, egyes tagállamok aránytalanul nagy terhet viselnek. Összefonódó világunkban a tagállamok egyedül, az EU többi részétől elszigetelten már nem képesek hatékonyan megbirkózni a globalizáció jelentette kihívásokkal. Az EU helyzetére vonatkozó általános észrevételek[5] is jól mutatják a kihívásokat és a vámunió részéről szükséges válaszokat: a globalizáció nagyobb európai egységet követel meg, a nagyobb egység magasabb fokú integrációt és annak tudomásulvételét követeli, hogy mindannyian „egy csónakban evezünk”. A közlemény céljai a következők: – Annak hangsúlyozása, hogy a vámunió által nyújtott szolgáltatások hozzáadott értéke és alapvető fontossága az egységes piac és az Európai Unió növekedésének, versenyképességének és biztonságának egyik tartópillérét jelenti; – Annak elismerése, hogy a vámunió európai szintű választ igénylő kihívásokkal néz szembe; – E kihívásokat kezelő és 2020-ig egy jobban működő, erősebb és egységesebb vámuniót megteremtő intézkedések ismertetése. 1.2. Vámuniós vívmányok: több mint 40 éves fejlődés 1.2.1. A jogi szabályozás 1968-ban a vámunió mindenekelőtt megszüntette a nemzeti határokon fennálló vámokat, és egységes rendszert állított fel az EGK-n kívüli országokból származó behozatal megadóztatására. A közös vámtarifa, valamint a származásra és vámérték megállapítására vonatkozó közös szabályok létrehozását később a vámjogi szabályozás különböző területeire, például a vámeljárásra, vámalakiságokra és –ellenőrzésre, valamint a vámtartozásra és biztosítékokra vonatkozó irányelvek és rendeletek egészítették ki. Az egységes piac 1993-ban történő létrehozása keretében és az áruk tekintetében a belső határok puszta megszüntetésén túlmenően a vívmányok területén a legfontosabb változást a különböző jogszabályok egyetlen, közvetlenül alkalmazandó jogalapban történő kodifikációja jelentette. Bár a lakosság a határok nélküli Európa kialakulását a vámok eltűnéseként érzékelte, valójában ez a közös külső határokon érvényesített hatékony vámfelügyelet jelentőségét növelte. A vámuniós vívmányok középpontjában 1993 óta az átfogó és közvetlenül alkalmazandó Közösségi Vámkódex[6] és a közös vámtarifa[7], valamint azok későbbi módosításai állnak. Ezenkívül számos jogi aktus, például a szellemi tulajdonhoz fűződő jogok érvényesítésére[8], a kábítószer-prekurzorokra[9], a kulturális javakra[10], a készpénz-ellenőrzésre[11] és a piacfelügyeletre[12] vonatkozó rendeletek vagy a polgárok és a környezet védelmét biztosító jogszabályok[13] alapvető és közvetlenül alkalmazandó jogalapot teremtenek az e területekre vonatkozó szabályok vámhatóságok általi érvényesítésére az EU-ban. 1.2.2. Politikai és stratégiai célok 2008-ban a vámunió fejlődése érdekében követendő stratégia[14] a vámunió stratégiai céljaiként a következőket határozta meg: 1. az EU védelme, és 2. az EU versenyképességének támogatása. E célok napjainkban is érvényesek, és a jövőben is azok maradnak. A célokat hatékony és eredményes ellenőrzés, valamint a vámhatóságok egyéb hatóságokkal, vállalkozásokkal[15] és nemzetközi partnerekkel való szoros együttműködése útján, egységesesen és hatékony módon kell megvalósítani. A nemzetközi együttműködés az EU vámpolitikájának kulcsfontosságú stratégiai eleme. A többoldalú kapcsolatok, például a Vámigazgatások Világszervezete és a Kereskedelemi Világszervezet keretében az EU támogatja a nemzetközi standardok kidolgozását és végrehajtását, különösen a biztonság, a kereskedelmi könnyítések és a vámügyi egyszerűsítés területén. A kétoldalú kapcsolatok terén az EU célja aktív együttműködés a főbb kereskedelmi partnerekkel a vámügyi kihívások kezelése, például a kereskedelmi könnyítések, a származási szabályok, a szellemi tulajdonhoz kapcsolódó jogok érvényesítése, az ellátási lánc biztonsága és a csalás elleni küzdelem tekintetében. 1.3. A vámunió 2012-ben: az EU szolgálatában 1.3.1. A vállalkozásoknak és a társadalomnak nyújtott szolgáltatások A vámhatóság az egyetlen olyan hatóság, amely teljes körű rálátással és ellenőrzési felelősséggel rendelkezik az EU külső határain áthaladó összes áruval kapcsolatban, amelyek az EU vámterületén belül szabadon mozoghatnak, miután az EU valamely vámhatósága szabad forgalomba bocsátotta azokat. Részben ezen egyedi helyzete miatt 1968 óta a vámunió szerepe jelentős mértékben fejlődött, és feladatainak száma is sokszorosára nőtt. A vállalkozások és a társadalom jelentős szolgáltatójává vált, és napjainkban az EU vámhatóságai számos operatív célt teljesítenek. Miközben a vámhatóságok továbbra is az uniós és tagállami bevételek beszedéséért felelős hatóságok, bűnüldöző hatóságként betöltött szerepük egyre növekszik az EU biztonságának és védelmének biztosítását illetően. Egyre növekvő mértékben jár el az áruk belső piaca egységének őreként, valamint számos kormányzati érdek külső határokon való érvényesítőjeként. A vámunió az EU több kereskedelmi szakpolitikai intézkedésének operatív ágát képezi, és számos, az EU kereskedelmi forgalmával kapcsolatban kötött nemzetközi megállapodás végrehajtásáról gondoskodik. Ezenkívül a harmadik országokból származó nem kívánatos vagy kockázatos termékek EU-ban való forgalombahozatal előtti kiszűrése terén elért eredményességnek köszönhetően jelentős és egyre növekvő számú kormányzati ügynökség várja el a vámhatóságoktól politikáinak a határon való érvényesítését. Elvárják, hogy a vámügyi jogszabályokban előírt alakiságok alkalmazása és ellenőrzések elvégzése a más jogszabályokban foglalt követelmények ellenőrzésére is szolgáljon[16]. A vámhatóságok ezért egyre inkább a „belső piac általános őrének” szerepét látják el például a közegészségügyi, fogyasztóvédelmi, környezetvédelmi és mezőgazdasági jogszabályok érvényesítése tekintetében. A vámunió emellett egyértelműen hozzájárul a belső biztonság terén meghatározott célkitűzések teljesítéshez is[17]. Az 1. táblázat a vámunió által 2012-ben az EU részére nyújtott szolgáltatásokat ismerteti. 1. táblázat: Az uniós vámunió által nyújtott szolgáltatások 2012-ben Az (uniós és nemzeti) kormányzatoknak nyújtott szolgáltatások || A társadalomnak nyújtott szolgáltatások || A vállalkozásoknak nyújtott szolgáltatások Bevételek beszedése az EU és a nemzeti kormányzatok részére || A terrorizmussal és a bűnszervezetekkel szembeni védelem (pénzmosás csökkentése, ellátási lánc biztonsága) || Az egyenlő versenyfeltételek védelme az EU-szerte azonos helyzetben lévő vállalkozások és áruk tekintetében Vám- és kereskedelmi politikák és jogszabályok végrehajtása (földön, vízen, levegőben) || Az egészség védelme (emberi és állati egészség, például kábítószerekkel szemben, termékbiztonság stb.) || A kereskedelmi forgalomba történő minimálisan szükséges fizikai és eljárási beavatkozás, például egyszerűsített eljárások, egyablakos ügyintézés, egyablakos információs pont Más (például egészségügyi, biztonsági) szakpolitikák és jogszabályok (egy részének) végrehajtása a vámhatóságok által || A jogállamiság tiszteletben tartásának kikényszerítése || Az uniós vállalkozások versenyképességének támogatása, például a vámtarifa felfüggesztésével Tájékoztatás a kereskedelmi forgalomról és annak szereplőiről döntéshozatali célból (különösen az áruforgalommal kapcsolatos statisztika céljából) || Az uniós adóalanyok érdekeinek védelme || A szellemi tulajdon védelme || A gazdasági fellendülés erősítése || Átlátható, gyors és egységes tájékoztatás és útmutatás az eljárásokról, kereskedelmi intézkedésekről, szabványokról és normákról, jogszabályokról és joggyakorlatról || Az EU külpolitikájának végrehajtása, például kereskedelmi embargók, fegyverek elterjedése elleni intézkedések stb. érvényesítése || || A kulturális örökség védelme || || A környezet védelme || 1.3.2. A vámunió számokban A fenti feladatok ellátása során az EU vámhatóságai a világkereskedelem 17 %-át kezelik, ami évente 3 300 milliárd EUR értékben több mint 2 milliárd tonna árut[18] jelent. A pénzügyi válság hatása ellenére 2004 és 2010 között az EU külkereskedelmének értéke közel 50 %-kal nőtt[19]. Az EU a nemzetközi kereskedelem és az ellátási lánc logisztikájának középpontjában áll, valamint az Egyesült Államok, Kína és Oroszország első számú kereskedelmi partnerének számít. A forgalom több mint 90 %-át (8,4 milliárd tonna árut) tengeren szállítják, amelynek több mint 20 %-át Európában rakodják ki. Az EU-ban több mint 250 nemzetközi repülőtér található. A keleti határ közel 10 000 km hosszú, amely mentén 133 kereskedelemi célú közúti és vasúti belépési pont van. Az EU külső határának egészét (szárazföld, levegő, víz) tekintve összesen több mint 1000 beléptető vámhivatal működik. 2011-ben az EU vámhatóságai 36 millió érkezés előtti rakomány-nyilatkozatot, 140 millió behozatali vámáru-nyilatkozatot, 96 millió kiviteli nyilatkozatot és 9 millió árutovábbítási nyilatkozatot dolgoztak fel. A számok alapján a tagállami vámhatóságok másodpercenként átlagosan 8,9 nyilatkozatot dolgoztak fel. Az általuk beszedett vám becslések szerint 16,6 milliárd EUR összeggel járult hozzá az uniós költségvetéshez, ami az EU költségvetésének körülbelül 13 %-át jelentette[20]. 1.3.3. Egy európai sikertörténet A világ legnagyobb kereskedelmi tömbjének és globális versenytársának számító EU sikere, valamint a kereskedelem növekvő forgalma és sebessége mind vitathatatlanul az EU vámuniójának folyamatos sikerét mutatja. A vámunió támogatja a kereskedelmet és a gazdasági növekedést, védi az 500 millió uniós polgár biztonságát, egészségét és környezetét. Az elmúlt négy évtizedben a vámunió sikeresen végezte feladatait, folyamatosan alkalmazkodva az új feladatokhoz, új földrajzi területekhez és a változó nemzetközi körülményekhez. Az elmúlt évtizedben sikeresen bevezette továbbá az összekapcsolt informatikai rendszereket és folyamatokat, ami uniós szintű együttműködést és koordinációt igényel. A terheket viselő 27 nemzeti hatóságtól azt várják az érdekelt felek, hogy úgy működtessék a vámuniót és hajtsák végre szabályait, mintha valóban „egyetlen szervezetként” működnének. 1.4. Irányítás és működés A vámunió közös jogi szabályozáson és szakpolitikán alapul, de 27 közigazgatás hajtja végre az EU-ban, ezért operatív működése összetett. A vámunió olyan tevékenységek és folyamatok együttesévé nőtte ki magát, amely az EU és a tagállamok emberi, műszaki és pénzügyi forrásainak kombinációját alkalmazza. 1.4.1. Tevékenységek és folyamatok Madártávlatból nézve megállapítható, hogy a jogszabályokban rögzített feladatai végrehajtása érdekében a vámunió fő folyamatai a következő tevékenységekből állnak: (1) az áruk vámkezelésének biztosítása, amely a következőket foglalja magába: · az áruk beléptetésének és kiléptetésének felügyelete az érkezés előtti és indulás előtti vámáru-nyilatkozatok feldolgozásán keresztül, · vámáru-nyilatkozatok feldolgozása és vámeljárások lefolytatása, · kereskedelmi intézkedések és korlátozások alkalmazása, · vámok és más illetékek kiszámítása és beszedése, a biztosítékok kezelése, · egyéb vonatkozó szabályok alkalmazása; (2) ellenőrzés, amely a következőket foglalja magában: · kockázatmeghatározás és célzott ellenőrzések végzése, · okmányok ellenőrzése és fizikai ellenőrzések, · utólagos ellenőrzések, · hivatalos megkeresések teljesítése, · a különböző típusú engedélyekkel kapcsolatban a kereskedők előzetes és utólagos ellenőrzése; (3) kikényszerítés, amely a következőket foglalja magába: · bűnügyi és adminisztratív vizsgálatok és eljárások, · szankciók kiszabása. A fenti feladatokat támogató fő horizontális folyamatok a következők: (1) adatkezelés, ideértve a kereskedelmi és a kereskedőkre vonatkozó hatalmas mennyiségű adat feldolgozását és kezelését is; (2) kereskedők kezelése, több mint 3 millió, a kereskedelemben érintett „ügyfél” kezelése[21], amely a következőket foglalja magába: (1) azonosítás és regisztráció, (2) tájékoztatás, (3) különféle engedélyek megadása; (3) kockázatkezelés, ideértve az áruk nemzetközi kereskedelméhez kapcsolódó számtalan különböző típusú és szintű kockázat azonosítását, értékelését, elemzését és mérséklését. 1.4.2. A feladatellátás alapjai A vámunió feladatainak végrehajtása, a fenti összekapcsolódó folyamatok megvalósítása szempontjából a legfontosabb alapoknak az alkalmazandó szabályok (például a jogszabályok), a szabályok gyakorlati alkalmazásának módját ismertető gyakorlati iránymutatások és eljárások, valamint a fizikai végrehajtásukra szolgáló erőforrások (pénzügyi, emberi, informatikai, eszközök) tekinthetők. Ezen alapoknak még egy nagyon felületes osztályozása[22] is azt mutatja, hogy ezek a valóságban nemzetközi megállapodások[23], többek között a GATT-szabályok, az uniós jog, iránymutatások és erőforrások (például a támogató informatikai infrastruktúra és alkalmazások), valamint a nemzeti szabályok[24], iránymutatások, folyamatok és erőforrások összetett együttesét jelentik. Miközben az uniós vámjog és az uniós iránymutatások, továbbá például egyes támogató adatbázisok közösek, a nemzeti alapok és különösen a vámhatóságok rendelkezésére álló emberi és pénzügyi erőforrások tagállamonként jelentősen eltérnek, csakúgy, mint az informatikai infrastruktúra és alkalmazások nemzeti folyamatai és területei. 1.4.3. Irányítás A vámunió irányítása szervesen fejlődött az idők során. A hivatalos jogalkotói struktúra magában foglalja a Tanácsot, az Európai Parlamentet és – végrehajtási jogszabályok esetén – számos komitológiai bizottságot. A vámunió megvalósítását kevésbé formális szakpolitikai koordinációs struktúra is támogatja, amelynek középpontjában a Bizottság vezetésével működő és a 27 nemzeti vámigazgatás vezetőjéből álló Vámpolitikai Csoport áll. A Vámpolitikai Csoport megvizsgálja a tudomására hozott kérdéseket és irányvonalakat dolgoz ki a vámunió szakpolitikáinak továbbfejlesztése érdekében. A Vámpolitikai Csoport a Római Szerződés aláírása (1958) óta a vámhatóságok közös platformjaként működik. Napjainkban számos irányítócsoport, projektcsoport és fellépés általános politikai koordinátoraként működik, amelyek közül többnek a működését a Bizottság irányítja, finanszírozása pedig a Vám 2013 program keretében történik[25]. 2. A VÁMUNIÓ ÉRTÉKELÉSE 40 éves történetének sikerei ellenére az elmúlt évek egyre nagyobb kihívást jelentettek a vámunió számára. A papírmentes vámkezelésről szóló 2003. évi közleményt[26] követően 2005-ben a Bizottság a vámunió – különösen az elektronikus adatfeldolgozási eljárások kiterjesztett alkalmazása révén történő – modernizálására irányuló jogalkotási csomagra tett javaslatot. A jogalkotási csomag 2008-ban elfogadásra került[27], megindítva ezzel az uniós vámjog és vámeljárások teljes körű modernizációját. A Bizottság és a tagállamok 2010 óta végzik a vámunió működésének értékelését. Egyértelmű, hogy a külső nyomás is hozzájárul a változás szükségességéhez, de a legfontosabb megállapítás az, hogy adott esetben a régi működési modell egyes alapvető elemeit, valamint a résztvevők vámunióban való együttműködésének módját – amelyeket eddig még nem reformáltak meg – is felül kell vizsgálni. 2.1. Külső nyomás Az elmúlt évtizedekben a külső környezet egyre növekvő nyomást gyakorolt a vámunió teljesítményére. A folyamatosan növekvő kereskedelmi forgalom, az új és egyre összetettebb ellátási láncok és üzleti modellek (például az elektronikus kereskedelem), valamint a logisztika és a verseny okozta újfajta nyomás nagyobb mennyiségeket, gyorsabb ütemet és egyre bonyolultabb környezetet von maga után. A bűncselekmények és a terrorizmus globalizációja következtében a nemzetközi ellátási láncokban rejlő kockázatok is növekedtek. Emellett a feladatok gyorsan növekvő száma és az érdekeltek elvárásai jelentette nyomás kibővítette a vámhatóságok tevékenységi körét, és még inkább szükségessé tették az újabb készségeket, eszközöket és erőforrásokat. Jelenleg több mint 60 jogi aktus[28] állapít meg ellenőrzési kötelezettséget a vámhatóságoknak. Másfelől a gazdasági válság hatásai a források tekintetében is növelték a nyomást – egyre kevesebből kell egyre többet elérni. A válság kialakulásának időpontja érzékenyen érintette a vámhatóságokat – a rendkívüli költségvetés- és forráscsökkentések idején a jelentős jogszabályi reformok végrehajtása nagy informatikai projektek finanszírozását tette szükségessé. 2.2. Belső nyomás A Bizottság és a tagállamok azt is elismerték, hogy a vámunió működési modellje önmagában is rejt gyengeségeket. A 27 tagállam közötti valós idejű információcserét lehetővé tevő páneurópai elektronikus vámkörnyezet kialakítására irányuló modernizáció új, az EU-n belüli határokon átnyúló eljárásokat, további informatikai beruházásokat és a munkaerő új készségeit teszi szükségessé. Ezek még nyilvánvalóbbá teszik a jelenlegi gyenge pontokat, például a párhuzamos erőfeszítések nem költséghatékony voltát. 2010-ben önelemzés indult a vámunió belső gyenge pontjainak feltárására. Egy „önértékelési” tanulmány[29] számos olyan problémás területet azonosított, amellyel foglalkozni kell. A tanulmány számos elképzelést is ismertetett a jövőben kidolgozandó válaszokkal kapcsolatban. A tanulmány alapján a Bizottság a Tanácsnak címzett 2011. évi jelentésében[30] számos területet meghatározott, ahol javítani kell a vámunió működését. A Bizottság jelentése a következőket állapította meg: – A biztonság, az egészségügy, a biztonságosság és a környezet terén szükség van a más ügynökségekkel és nemzetközi partnerekkel való együttműködésre vonatkozó átfogóbb stratégiai megközelítésre. – A kezdeményezések fontossági sorrendjének jobb megállapítása és a szűkös források racionalizáltabb felhasználása érdekében szükség van a vámunió irányításának fejlesztésére és korszerűsítésére mind a struktúrák, mind a munkamódszerek tekintetében. – A hatékonyság, eredményesség és egységesség előmozdítása és a méretgazdaságosság megvalósítása érdekében szükség van a kapacitások és képességek tagállamok közötti, illetve tagállamok és Bizottság közötti megosztására és összevonására. – A vámunió teljesítményének mérési és értékelési mechanizmusa a vámunió további fejlődésének legfontosabb előfeltétele. A közelmúltban olyan kritikus területeken végeztek további részletes vizsgálatokat, mint a kockázatkezelés[31], a szellemi tulajdonjogok érvényesítése[32] és a készpénz-ellenőrzés. Ezenkívül 2012-ben a Bizottság széles körű külső értékelést kezdeményezett, hogy az értékelést az érdekelt felek nézőpontjával egészítse ki. A tanulmányok következtetései 2013-ban a vámunió fejlődésére vonatkozó konkrét prioritások szélesebb körben történő megvitatásához fognak alapul szolgálni. 3. VÁMUNIÓ 2020 – TOVÁBBI LÉPÉSEK A közlemény operatív célkitűzése a kihívásokat kezelő és 2020-ig egy jobban működő, erősebb és egységesebb, valamint egész Európában ugyanolyan magas színvonalú szolgáltatást nyújtó vámuniót megteremtő intézkedések ismertetése. A Bizottság 2011. évi jelentésére válaszul a Tanács 2012. december 10-i következtetéseiben hangsúlyozta, hogy „a vámuniónak tovább kell fejlődnie annak érdekében, hogy az üzleti környezet védelme, a kereskedelem elősegítése és az érintettek számára magas szintű szolgáltatások biztosítása révén továbbra is teljesítse az EU versenyképességének támogatásával kapcsolatos célokat”[33]. A fejlődés biztosítása érdekében rendkívül sürgős a jogi és eljárási modernizáció megvalósítása. Ezenkívül a kihívások azonosítására szolgáló alapvető folyamatokat elvégezték, és a hiányosságok elemzése is megfelelően halad, egyes hiányosságok orvoslása már folyamatban van. Végül, a szerkezeti problémákkal is határozottan foglalkozni kell. A vámunió következetes és átfogó fejlődéséhez három alapvető feladat elvégzésre van szükség: (1) a 2003-ban megkezdett modernizáció befejezése, (2) a hiányosságok elemzésének befejezése, a megoldandó prioritások meghatározása, valamint (3) a vámunió irányítási és vezetési struktúráinak felülvizsgálata és reformja. Ezeket a feladatokat természetesen következetes és tervezett módon kell végrehajtani az EU nemzetközi kereskedelmi folyamatainak mindennapos kezelésében okozott zavarok elkerülése érdekében. 3.1. A modernizáció befejezése 2003-ban megkezdődött a vámjogszabályok és –eljárások széles körű modernizációja, amely kiterjedt a vámuniónak a külső határok biztosításában betöltött megnövekedett szerepére, a jogi keretrendszer racionalizálására, a vámszabályok és alkalmazásuk nagyobb fokú szabványosítására, a vámeljárások egyszerűsítésére, továbbá valamennyi nyilatkozat és információcsere elektronikussá tételére. A modernizáció első nagyobb lépését a Közösségi Vámkódex biztonsági és védelmi szempontú módosításának 2005-ben való elfogadása[34] jelentette, amely megnyitotta az utat a kereskedők által az áruk be- és kilépése előtt elektronikusan megküldött adatokon alapuló, szisztematikus automatizált kockázatelemzés 2011-ben történő bevezetése előtt. Az informatikai fejlesztések által kínált új lehetőségek következtében általános tendenciaként a vámáru-nyilatkozatok valamennyi nemzeti vámhatóságnál elektronikusan benyújthatók. Napjainkban a vámáru-nyilatkozatok több mint 90%-át elektronikusan nyújtják be az EU-ban. A modernizáció tehát jó úton halad. Az informatika jelentős teljesítménynövekedést biztosít a vámunió számára. A modernizáció keretében megvalósult további és átfogó fejlesztések fő mozgatórugóit a Modernizált Vámkódex és a papírmentes vám- és kereskedelmi környezetről szóló határozat 2008-as elfogadása jelentette. A Modernizált Vámkódex azonban még nem alkalmazandó, és benyújtottak egy, az átdolgozására irányuló javaslatot[35]. A papírmentes környezetről szóló határozatot is felül kell vizsgálni. A további lépések tekintetében a legfontosabb a jogszabályok Európai Parlament és Tanács általi véglegesítése és elfogadása, a vonatkozó bizottsági aktusok elfogadása és azoknak a tagállamok általi megfelelő végrehajtása. 3.2. A hiányosságok értékelése, prioritások megállapítása A hiányosságok tekintetében több elemzést végeztek a közelmúltban vagy végeznek jelenleg is, elsősorban a kockázatkezelés, az ellátási lánc biztonsága, a szellemi tulajdonhoz fűződő jogok, a piacfelügyelet, az egészségügy, a biztonság és a környezetvédelem, valamint a válságkezelés területén. A szellemi tulajdonhoz fűződő jogok érvényesítése terén a Bizottság azonosította a kihívásokat, és 2011-ben a szellemitulajdon-jogokra vonatkozó felülvizsgált vámhatósági rendeletre[36] irányuló javaslatot tett. Ezenkívül a Tanács 2012. december 10-én elfogadta a 2013–2017 közötti időszakra szóló cselekvési tervet, és a szellemitulajdon-jogok védelmének az ellátási lánc egészében történő megerősítése érdekében szorosabbra fűzik a nemzetközi partnerekkel való együttműködést. Az egészségügy, biztonság és környezetvédelem terén egyértelműen elő kell segíteni a behozott vagy kivitt árukra vonatkozó tilalmakat és korlátozásokat megállapító jogszabályok vámhatóságok általi érvényesítését. A jogszabályokban foglalt követelményeknek a vámeljárásokkal és -folyamatokkal való összhangja érdekében a Bizottság a jövőbeli jogszabályokba beépítendő, egységes eljárásokat tartalmazó eszközkészletet fog kidolgozni. A korlátozásokat és tilalmakat tovább integrálják a TARIC-ba, és készül az egyablakos vámügyintézés koncepciója. A vámhatóságok nem fiskális tárgyú jogszabályok érvényesítése terén történő támogatása érdekében további iránymutatások, képzések és kapacitásbővítő eszközök, valamint kockázatelemzésen alapuló közös ellenőrzési módszerek kerülnek kidolgozásra. Foglalkozni kell továbbá a vámhatóságoknak a jogszabályok érvényesítése terén elért eredményeiről való ismeretek hiányával a politikai döntéshozatal erősítése és e jogszabályok értékelése érdekében. Döntő fontosságú a vámhatóságok ellenőrzési eredményeire vonatkozó statisztika és mérési eszközök kidolgozása például a termékbiztonság és -megfelelőség területén. A Bizottság és a tagállamok közös, a nem fiskális tárgyú jogszabályok érvényesítése terén a vámhatóságok munkájának megkönnyítésére irányuló erőfeszítése szempontjából ezeket az intézkedéseket stratégiává kell összeállítani. A Bizottság az előbb említett intézkedések kidolgozása érdekében létrehozott egy a vámhatóságok és a nem fiskális tárgyú jogszabályokért felelős hatóságok szakértőiből álló csoportot. A robbanóanyagok légi teherszállítás során történő kimutatását követően (a jemeni incidens) és a magas szintű munkacsoportnak a légi teherszállítás biztonságának megerősítéséről szóló jelentése keretében a Bizottság a különböző érdekeltekkel, üzleti és nemzetközi partnerekkel szoros együttműködésben megvizsgálta annak lehetőségeit, hogyan lehet javítani az ellátási lánc biztonságát, és hogyan lehet hozzájárulni a nemzetközi standardok kidolgozásához. A kockázatkezelés és az ellátási lánc biztonsága terén a hiányosságok és igények teljes körű értékelését a kockázatkezelésről és az ellátási lánc biztonságáról szóló bizottsági közlemény[37] fogja ismertetni. E területen az EU hetedik keretprogramjának keretében folynak kutatások és nemzetközi projektek. További, a vámhatóságok kockázatkezelését és ellenőrzési intézkedéseit erősítő intézkedéseket kell kidolgozni uniós szinten az EU és a tagállamok pénzügyi érdekeinek hatékonyabb védelme érdekében[38]. A Bizottság az EU vámjogszabályainak megszegésével és a szankciók alkalmazásával kapcsolatos különböző megközelítésekből fakadó súlyos problémákat is feltárt, amelyekkel 2013-ban javaslat formájában kíván foglalkozni. Ezenkívül, a fukusimai nukleáris balesetet követően cselekvési tervet[39] fogadtak el a vámhatóságok általi válságkezelés javítása érdekében. A vámtarifa-felfüggesztéseket és a kvóta-szabályokat egy 2013-ban készülő tanulmány felül fogja vizsgálni, a tanulmány adott esetben rámutathat arra, hogy szükség van e szabályok módosítására. A vámunió nemzetközi környezetében az ellátási lánc biztonsága és a kereskedelmi könnyítések feltételeinek és eszközeinek kialakítása érdekében a kereskedelmi partnerekkel való kétoldalú együttműködésnek és a multilaterális fórumokon végzett tevékenységnek továbbra is elsőbbséget kell élveznie, középpontba helyezve a vámeljárások egyszerűsítésének támogatását, az engedélyezett gazdálkodók kölcsönös elismerését és a harmadik országokkal az ellátási lánc végponttól végpontig terjedő kezelésével kapcsolatos információcserét. A tiltott áruk csempészete, valamint a szellemi tulajdonhoz fűződő jogok megsértése elleni fellépéseknek és a csalás elleni küzdelemnek továbbra is számottevő teret kell adni a nemzetközi megállapodásokban, például a kétoldalú kereskedelmi megállapodásokban, valamint hangsúlyt kell helyezni az ezekben a megállapodásokban foglalt származási szabályok korszerűsítésére. A 2013-ra meghatározott prioritások: – A kockázatkezelésről és az ellátási lánc biztonságáról szóló bizottsági közlemény. – A Bizottság és a tagállamok közös, a nem fiskális tárgyú jogszabályok érvényesítése terén a vámhatóságok munkájának megkönnyítésére irányuló erőfeszítésével kapcsolatos stratégia. – Az EU vámjogszabályainak megszegésével és a szankciók alkalmazásával kapcsolatos különböző megközelítések megoldására irányuló javaslat. – A vámhatóságok általi válságkezelés javítására irányuló cselekvési terv végrehajtása. – A vámtarifa-felfüggesztések és kvóta-szabályok vizsgálata és (ebből következő) esetleges módosítása. – A kereskedelmi könnyítések, az ellátási lánc biztonsága és a szellemi tulajdonhoz fűződő jogok érvényesítése feltételeinek és eszközeinek előnyben részesítése a kétoldalú és többoldalú nemzetközi megállapodásokban. – A hiányosságok elemzésének elvégzése és a prioritások meghatározása különösen a vámunió 2013-ban végzett értékelésének nyomon követése révén. 3.3. A hatékonyság és az eredményesség növelése a vámunió irányításának reformján keresztül A legfontosabb közös felelősségek, feladatok, valamint az egyre több közös folyamat és informatikai rendszer nemzeti szintű végrehajtásának és irányításának jelenlegi decentralizált rendszere – több okból kifolyólag – elérte a hatékonyság és az eredményesség korlátait. Ezen okok között szerepelnek például az átfedések, ellentmondások, az interoperabilitás problémái, az erőforrások és a szükségletek közötti eltérések EU-szerte. A Közösségi Vámkódex biztonsági szempontú módosításának végrehajtása során a páneurópai folyamatok és informatikai rendszerek alkalmazása, valamint az egyes uniós szintű engedélyezések során szerzett tapasztalatok megerősítik ezeket a problémákat. Ezenkívül a gazdasági szereplők EU-szerte eltérő bánásmódról számoltak be, és panaszkodtak az eltérő szolgáltatási szintek és gyakorlati követelmények okozta bizonytalanság és költségek miatt, amelyekkel EU-szerte találkoznak. Mivel a jogalap azonos, nyilvánvaló, hogy e tekintetben az operatív végrehajtás nem megfelelő. A nemzeti szintű végrehajtás és irányítás régóta változatlan rendszere helyébe a vámunió végrehajtásáért felelős hatóságok közötti együttműködés szorosabb formájának és közös felelősségnek kell lépnie. A jogi szabályozás és munkamódszerek reformja, valamint az egyes problémák megoldása ehhez hozzájárul. A vámunió végrehajtása terén az erősen decentralizált és egyre összetettebb irányítás egyik átfogó problémája azonban továbbra is fennmarad. A vámunió irányításának reformját végre kell hajtani, nem utolsósorban a további hatékonyságjavulás (például az erőforrások összevonásából származó méretgazdaságosság) és a nagyobb eredményesség (például az összegyűjtött kockázati információkon alapuló kockázatkezelés) lehetővé tétele érdekében. Az irányítás reformjának azonban elsősorban az EU-ban történő, folyamatosan magas színvonalú szolgáltatásnyújtás biztosítására kell törekednie. Az EU-ban a magas színvonalú szolgáltatásnyújtás hatékony és eredményes biztosítása érdekében az irányítás reformjának az alábbiak terén kell javulást elérnie: – Az uniós operatív célkitűzések/a szolgáltatás színvonalának és a nyomon követés közös rendszerének meghatározása; – Az operatív koordináció erősítése és közös fellépések, ahol arra szükség van; – Az igények, prioritások meghatározására és a kapacitások átadására/támogatására szolgáló mechanizmus, ahol arra szükség van. 4. KÖVETKEZTETÉS A vámunió egyértelműen és vitathatatlanul hozzáadott értéket jelent az EU társadalma és vállalkozásai számára. Továbbra is az egyik olyan jelentős szereplő, amely az EU és a tagállamok bevételeinek beszedéséért felel, több szempontból a belső piac őre, nélkülözhetetlen támogatást nyújt az EU kereskedelmének zökkenőmentes lebonyolításához, miközben fontos védelmet biztosít az uniós vállalkozásoknak, társadalmaknak és környezetnek a nemzetközi árukereskedelemből származó fenyegetésekkel szemben. Az elmúlt években a vámunióban a jogi szabályozás, eljárások és munkamódszerek jelentős reformja és modernizációja ment végbe. A reformokat azonban teljes körűen kell végrehajtani. A reformot továbbá ki kell terjeszteni a belső struktúrákra, az operatív működés irányítására. A Bizottság felkéri a Tanácsot és az Európai Parlamentet a következőkre: – a modernizáció haladéktalan befejezése; – a prioritások meghatározása érdekében párbeszéd kezdeményezése a releváns érdekelt felekkel, figyelembe véve a legújabb értékeléseket és a hiányosságok elemzését, ideértve a vámunió 2012-ben végzett értékelését; – az irányítás, valamint a tagállamok és a Bizottság szerepének és felelősségének reformja a vámunió általános operatív irányítása tekintetében. A következő lépések között szerepelnie kell a reform tervének 2014-re történő kialakításának. [1] A közleményben az „EU vámuniója” fogalom alatt az EUMSZ 30. és azt követő cikkei szerint meghatározott vámunió és terület értendő, amelybe nem tartozik bele a Törökországgal, Andorrával és San Marinóval fennálló vámunió. [2] Világbank – Doing Business 2012: Doing business in a more transparent world (Üzleti tevékenység 2012: Üzleti tevékenység egy átláthatóbb világban) (http://www.doingbusiness.org/rankings); Világgazdasági Fórum – Globális versenyképességi index (http://www.weforum.org/issues/competitiveness-0/gci2012-data-platform/). [3] EUMSZ 3. cikk. [4] EUMSZ 291. cikk. [5] Barroso elnök, SPEECH/12/596, 2012.9.12. [6] A Közösségi Vámkódex létrehozásáról szóló 2913/92/EGK tanácsi rendelet. [7] A vám- és a statisztikai nómenklatúráról, valamint a Közös Vámtarifáról szóló 2658/87/EGK tanácsi rendelet. [8] Az egyes szellemi tulajdonjogokat feltehetően sértő áruk elleni vámhatósági intézkedésekről és az ilyen jogokat ténylegesen sértő áruk ellen hozandó intézkedésekről szóló 1383/2003/EK tanácsi rendelet. [9] http://ec.europa.eu/enterprise/sectors/chemicals/documents/specific-chemicals/precursors/ [10] A kulturális javak kiviteléről szóló 116/2009/EK tanácsi rendelet. [11] A Közösség területére belépő, illetve a Közösség területét elhagyó készpénz ellenőrzéséről szóló 1889/2005/EK rendelet. [12] A termékek forgalmazása tekintetében az akkreditálás és piacfelügyelet előírásainak megállapításáról és a 339/93/EGK rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló 765/2008/EK rendelet. [13] Például a vadon élő állat- és növényfajok számára kereskedelmük szabályozása által biztosított védelemről szóló 338/97/EK tanácsi rendelet. [14] COM(2008) 169 végleges. [15] A vállalkozásokkal való együttműködés támogatása érdekében a legtöbb tagállami közigazgatásban létrehozták a vállalkozások és a vámhatóságok közös nemzeti bizottságait, uniós szinten pedig egy koordinációs mechanizmus, a Kereskedelmi Kapcsolattartó Csoport járul hozzá jelentősen a legtöbb új kezdeményezés előkészítő munkájához. [16] Például a többéves piacfelügyeleti terv. További részletekkel kapcsolatban lásd az Európai Unióban a 2014–2020 közötti időszakra létrehozandó vámügyi és adóügyi cselekvési program (FISCUS) hatásvizsgálatáról szóló bizottsági szolgálati munkadokumentum (SEC(2011) 1317 végleges) 2. mellékletét. [17] Lásd például az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak címzett, 2010. november 22-i bizottsági közleményt: Az EU belső biztonsági stratégiájának megvalósítása: öt lépés a biztonságosabb Európa felé (COM(2010) 673 végleges – a Hivatalos Lapban nem tették közzé). [18] Az EU honlapja – Vámügyek [19] Az EU kül- és belkereskedelme, Statisztikai évkönyv, 1958–2010 közötti adatok, 16. o. [20] A 2011. évi költségvetés számokban. [21] EORI adatbázis. [22] Végleges jelentés tervezete, DIGIT/R2/PO/2009/027 ABC II keretszerződés alapján készült megvalósíthatósági tanulmány az EU vámuniója helyzetének értékeléséről. [23] Számos nemzetközi megállapodás és egyezmény, például a felülvizsgált kiotói egyezmény (Vámigazgatások Világszervezete) valójában kodifikálásra került az uniós jogban. [24] Az uniós vámjog közös, de továbbra is fennáll a nemzeti szabályok mozgástere. [25] A közösségi vámügyi cselekvési program (Vám 2013) létrehozásáról szóló, 2007. május 23-i 624/2007/EK európai parlamenti és tanácsi határozat. [26] COM(2003) 452 végleges, 2003.7.24. [27] A Közösségi Vámkódex létrehozásáról szóló (Modernizált Vámkódex) 450/2008/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL L 145., 2008.6.4., 1. o.) és a papírmentes vám- és kereskedelmi környezetről szóló, 2008. január 15-i 70/2008/EK európai parlamenti és tanácsi határozat (HL L 23., 2008.1.26., 21. o.). [28] Az Európai Unióban a 2014–2020 közötti időszakra létrehozandó vámügyi és adóügyi cselekvési program (FISCUS) hatásvizsgálatáról szóló bizottsági szolgálati munkadokumentum (SEC(2011) 1317 végleges) 2. melléklete. [29] A vámunió jövőbeli működési struktúrája és az európai adózás együttműködési modellje, TAXUD/R3/VDL D(2010) 433216, DIGIT/R2/PO/2009/027 ABC II keretszerződés. [30] COM (2011) 922. [31] Study on the possible ways to enhance EU-level capabilities for risk analysis and targeting (Tanulmány az EU szintű kockázatelemzési és -kezelési képességek fejlesztésének lehetséges módjairól), PricewaterhouseCoopers, 2012. május 31. [32] A szellemitulajdon-jogok vámhatósági érvényesítéséről szóló európai parlamenti és tanácsi rendelet hatásvizsgálatáról szóló bizottsági szolgálati munkadokumentum (SEC(2011)597) és az Európai Uniónak a szellemitulajdon-jogok megsértése elleni küzdelemre irányuló 2009–2012-es vámügyi cselekvési tervének végrehajtásáról szóló jelentés (bizottsági szolgálati munkadokumentum, SWD(2012)356). [33] Ref [34] A Közösségi Vámkódex létrehozásáról szóló 2913/92/EGK tanácsi rendelet módosításáról szóló, 2005. április 13-i 648/2005/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet. [35] Az Uniós Vámkódex létrehozásáról szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletre vonatkozó javaslat (COM(2012) 64, 2012.2.20.). [36] A szellemitulajdon-jogok vámhatósági érvényesítéséről szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletre irányuló javaslat, COM(2011)285. [37] 2013 elején kerül közzétételre. [38] Számvevőszék - 1/2010. sz. különjelentés: „Eredményes-e az egyszerűsített importvámeljárások kontrollja?” [39] TAXUD/B2/061/2011.