Ez a jelentés négy utólagos értékelő vizsgálaton alapul. A 2011 és 2013 közötti időszakra összpontosít, de a 2007 és 2010 közötti időszakra vonatkozó utólagos értékelések megállapításait is ismerteti. A Bizottság minőségi jogalkotásra vonatkozó iránymutatásaival összhangban az értékelések az alapokat azok relevanciájára (célkitűzéseik igazodtak-e a társadalmi igényekhez), eredményességére (mennyire teljesültek ezek a célkitűzések), hatékonyságára (mennyire voltak arányosak a költségek az elért előnyökkel), a hatásaiknak a fellépés befejeződése utáni fenntarthatóságára, más uniós finanszírozási eszközökkel vagy a tagállamok nemzeti forrásaival való koherenciájára és azokat kiegészítő jellegére, valamint az uniós szintű beavatkozás hozzáadott értékére tekintettel vizsgálták.

A Külső Határok Alap a migrációs áramlások 2011 óta tapasztalható megnövekedésére és számos tagállam akkoriban korlátozott pénzügyi lehetőségeire tekintettel is döntő mértékben hozzájárult a schengeni vívmányok alkalmazásához. A Külső Határok Alap keretében 2011 és 2013 között végrehajtott intézkedések kedvező hatással voltak a közös, integrált határigazgatási rendszer fokozatos kialakítására, ugyanis előmozdították a személyek határátkelőhelyeken való összehangolt ellenőrzését azáltal, hogy támogatták képzési programok lebonyolítását, határátkelőhelyek építését és fejlesztését, valamint határőrizetre használt szárazföldi, vízi és légi járművek beszerzését. Mindazonáltal csak néhány tagállam számolt be arról, hogy az alapból kapott támogatás nélkülözhetetlen volt az uniós külső határokon használt korszerű technológia beszerzéséhez.

A tagállamok összességében véve úgy ítélték meg, hogy a Külső Határok Alap céljai az uniós külső határok igazgatásával és a schengeni vízumok feldolgozásával kapcsolatos igényeik szempontjából relevánsak. Az éves keretösszegekre vonatkozó elosztási kulcs kialakításának köszönhetően a források jelentős részét a déli és délkeleti külső határokon nagy migrációs nyomást, illetve a jóhiszemű utazók jelentős forgalmát tapasztaló tagállamok kapták. A 2007–2010 és a 2011–2013 közötti időszakban is ugyanaz a három ország részesült a legnagyobb összegű finanszírozásban: Olaszország, Spanyolország és Görögország. Ezenkívül a Külső Határok Alap kellően rugalmas volt ahhoz, hogy a migrációs válság kitörése miatt megváltozott igényekre is reagáljon, szükséghelyzeti intézkedések útján többletforrásokat biztosítva az érintett tagállamoknak.

Az alapok létrehozásáról szóló négy határozat előírta a Bizottság számára, hogy 2015. december 31-ig utólagos értékelő jelentést nyújtson be a 2011 és 2013 közötti időszakról. Mivel azonban a támogathatósági időszak az alapoknál 2015. június 30-ig tartott, a tagállamoknak 2016. március 31-ig volt lehetőségük beszámolni az utolsó éves program végrehajtásáról, független utólagos értékelésre pedig 2016–2017 folyamán került sor, így a Bizottságnak nem állt módjában ennél korábban jelentést készíteni.

A vizsgált időszakban a SOLID-alapok rendelkezésére bocsátott 2,43 milliárd EUR keretösszeg a következőképpen oszlott meg a négy alap között: 1 097 millió EUR a Külső Határok Alap számára, 486 millió EUR az Európai Integrációs Alap számára, 386 millió EUR az Európai Menekültügyi Alap számára és 463 millió EUR az Európai Visszatérési Alap számára. A biztosított forrásokat főként a tagállamok használták fel megosztott irányítás útján (94 %), amely esetben elsődlegesen ők feleltek a fellépések végrehajtásáért, irányításáért és ellenőrzéséért, és ezzel összefüggésben éves programokat nyújtottak be a Bizottságnak az előzőleg elfogadott többéves stratégia alapján. Az átlagos felhasználási arány a 2011 és 2013 közötti éves programok esetében a Külső Határok Alapnál 87 %, az Európai Menekültügyi Alapnál 81 %, az Európai Visszatérési Alapnál 81 %, az Európai Integrációs Alapnál pedig 77 % volt. A források mindössze 6 %-át használták fel közvetlen irányítás útján, közösségi fellépések keretében, többek között a Külső Határok Alapból és az Európai Visszatérési Alapból nyújtott szükséghelyzeti tevékenységi támogatások formájában. Az Európai Menekültügyi Alap esetében megosztott irányítás útján hajtottak végre szükséghelyzeti intézkedéseket, az Európai Integrációs Alapnál viszont nem biztosított a szükséghelyzeti támogatás nyújtásának lehetősége.

Emellett bebizonyosodott, hogy a projektek összhangban voltak az egyéb uniós pénzügyi eszközökkel támogatott, a harmadik országbeli állampolgárok beilleszkedését célzó más, tagállami szintű intézkedésekkel, és kiegészítették azokat. Mindössze az uniós finanszírozás eltérő időzítése és a közösségi fellépések ismeretének hiánya miatt adódott néhány nehézség. A tagállamok túlnyomó többsége arról számolt be, hogy az Európai Integrációs Alap olyan intézkedések végrehajtását tette lehetővé, amelyeket tagállami forrásokból nem lehetett volna finanszírozni, ami igazolja az alap hozzáadott értékét.

Míg a 2007 és 2010 közötti időszakot illetően a tagállamok mindössze fele ítélte az alap hatékonyságát kielégítőnek, addig a 2011 és 2013 közötti időszakról már a legtöbb tagállam úgy vélekedett, hogy az Európai Integrációs Alap költségei arányosak voltak a projektek eredményeivel, és nem – vagy csak nehezen – lehetett volna ugyanazokat az eredményeket alacsonyabb költségek mellett elérni. Ezenkívül a tagállamok mindössze fele számolt be arról, hogy az Európai Integrációs Alapból a 2007–2010 és a 2011–2013 közötti időszakban megvalósult intézkedések nagymértékben éreztették a hatásukat a finanszírozás befejeződése után. A megkérdezett érdekeltek szerint a korlátozott fenntarthatóság fő oka olyan tényezőkben keresendő, mint a tagállami szinten eltérő mértékű elkötelezettség és támogatás.

Számos tagállam számolt be a végrehajtással kapcsolatos nehézségekről a 2007 és 2010 közötti időszakban, aminek oka, hogy az alap akkoriban újdonságnak számított, így például nem volt elegendő támogatható projekt. A 2011 és 2013 közötti időszakot illetően megállapítható, hogy az Európai Integrációs Alap korlátozott mértékben járult hozzá a harmadik országbeli állampolgárok beilleszkedését támogató befogadási eljárások kidolgozásához és bevezetéséhez, mivel több tagállam éves programjai nem kifejezetten erre a célkitűzésre összpontosítottak, ennek következtében pedig kevés intézkedés valósult meg ezen a területen. Az Európai Integrációs Alap előmozdította a tagállamokon belüli szakpolitikai kapacitásépítést és koordinációt, de csekély hatást gyakorolt a tapasztalatok, bevált gyakorlatok és információk tagállamok közötti cseréjére.

Megállapítást nyert, hogy az Európai Integrációs Alap általában véve a 2007–2010 és a 2011–2013 közötti időszakban is el tudta érni fő célkitűzését, tehát a harmadik országbeli állampolgárok befogadó társadalomba való beilleszkedésének megkönnyítését. Az alap a legtöbb tagállamban kézzelfogható kedvező hatást gyakorolt a közvetlen integrációs folyamatra. Az Európai Integrációs Alap támogatásával javultak a szolgáltatások igénybevételének, a munkaerőpiacra való belépésnek és az oktatásban való részvételnek a feltételei. Ezzel összefüggésben külön említést érdemelnek a nyelvtanfolyamok, amelyeknek elengedhetetlen szerepük van az integrációs folyamatban. A tagállamok által igénybe vett finanszírozás ezeken a területeken összpontosult.

Az Európai Integrációs Alappal kapcsolatosan a 2007–2010 és a 2011–2013 közötti időszakra vonatkozó megállapítások is azt mutatják, hogy az alap általában véve ki tudta elégíteni a tagállamok integrációs igényeit, és kialakításánál fogva igazodni tudott a változó körülményekhez. A tagállamok egy része viszont úgy vélte, hogy a célcsoport meghatározása túlságosan korlátozott volt, míg mások azt emelték ki, hogy az érdeklődés hiányát tapasztalták a nem kormányzati szervezetek és a helyi közigazgatási szervek részéről. Egyes tagállamok kifejtették, hogy a támogatásnak nem szabadott volna az újonnan érkezett harmadik országbeli állampolgárokra korlátozódnia, mivel a második és harmadik generációs migránsoknál is szükség lehet a beilleszkedést segítő intézkedésekre.

A Külső Határok Alapból megvalósult beruházások általánosságban fenntarthatónak tekinthetők: a beszerzett eszközök és a létrehozott tudás túlnyomó része még az értékelés időpontjában is használatban volt. A tagállamok kiemelték, hogy a Külső Határok Alap és a Belső Biztonsági Alap célkitűzései kiegészítik egymást, ezáltal pedig a Belső Biztonsági Alap keretében végrehajtott tevékenységek a Külső Határok Alap eredményeire épülhettek. A korlátozott pénzügyi lehetőségek miatt a fenntarthatóságot illetően aggályok merültek fel néhány projektnél, például a bevándorlási összekötő tisztviselő harmadik országokba való kiküldése esetében.

A Külső Határok Alap a 2007–2010 és a 2011–2013 közötti időszakban is mérsékelten járult hozzá a tagállamok és harmadik országok közötti konzuli együttműködés kialakításához.

Az alap a tagállami információcsere-rendszerek közötti széttagoltság elleni fellépést is elősegítette az uniós rendszerek, például a VIS, a SIS II és az EUROSUR nemzeti szintű kialakításának támogatásával. Szűkös tagállami források esetén az alap segítette e rendszerek üzembe helyezését azzal, hogy hozzájárult az építőelemeik véglegesítéséhez. A Külső Határok Alap a jobb erőforrás-kihasználást is ösztönözte a tagállamok határőrizeti kapacitásának növelésével.

Az értékelés során megállapítást nyert, hogy az Európai Menekültügyi Alap célkitűzései összességükben véve a tagállamok igényeit tükrözik. Azonban a 2008–2010 és a 2011-2013 közötti időszaknál egyaránt döntő jelentőségű hiányosságra derült fény az elosztási mechanizmus kapcsán, amely a múltbeli (előző három évi) migrációs beáramláson alapult, ezért a menedékkérők áramlásának 2013 utáni drasztikus fokozódását követően nem tudta kielégíteni a tagállamok addig nem tapasztalt mértékű igényeit. Ezt a kérdést a tagállamoknak nyújtott szükséghelyzeti támogatással sikerült részben megoldani, ami hasznosnak bizonyult a válság kezelésében.

A 2008–2010 és a 2011–2013 közötti időszakban az Európai Menekültügyi Alap különösen a tagállamok befogadási feltételeik és menekültügyi eljárásaik javítására irányuló erőfeszítéseinek, valamint a nemzetközi védelemben részesülő személyek beilleszkedésének támogatásában bizonyult eredményesnek. Az Európai Unióhoz a közelmúltban csatlakozott (és kevésbé fejlett menekültügyi rendszerrel rendelkező) tagállamokban volt a legeredményesebb. Az Európai Menekültügyi Alap ezekben a tagállamokban ahhoz nyújtott támogatást, hogy képessé váljanak a nemzeti menekültügyi rendszerek létrehozására. Az alap a szükséghelyzettel szembesülő tagállamok támogatásában is kifejezetten eredményesnek bizonyult. A végrehajtási időszakban az Európai Menekültügyi Alap csak korlátozott mértékben tudott hozzájárulni a tagállami menekültügyi rendszerek összehangolásához és a közös európai menekültügyi rendszer megvalósításához, mivel a jogi keret e téren széles mérlegelési jogkört biztosított a tagállamoknak. Mivel a közösségi fellépések eredményeit nem terjesztették széles körben, és az Európai Menekültügyi Alapból finanszírozott projektek többsége pusztán nemzeti szinten valósult meg, a tagállamok közötti együttműködés és tapasztalatcsere csak korlátozottan részesült támogatásban. Az alap csekély mértékben a felelősségmegosztási projektek végrehajtása – például a nemzetközi védelemben részesülő személyek áttelepítése és Unión belüli átszállítása – terén is eredményes volt.

Az értékelés szerint az Európai Menekültügyi Alap eredményeit észszerű költségek mellett sikerült elérni, annak ellenére, hogy több tagállamban nem volt kellően hatékony a végrehajtás, ami többnyire a tapasztalatlanságnak, valamint az elegendő technikai és igazgatási kapacitások hiányának tudható be. Az Európai Menekültügyi Alapból megvalósult projektek eredményeinek fenntarthatósága az egyes finanszírozott projektek jellegétől függött. Általában véve az érdekeltek közötti fenntartható hálózatok létrejöttét eredményezte, a leginkább fenntarthatónak pedig a befogadási kapacitásokra fordított beruházások bizonyultak. Az Európai Menekültügyi Alap kiegészítette a többi SOLID-alapot. Az összes tagállam úgy ítélte meg, hogy az Európai Menekültügyi Alap olyan innovatív, illetve bizonyos célcsoportokra irányuló projektek finanszírozását tette lehetővé, amelyek az alap támogatása nélkül nem valósultak volna meg. Az Európai Menekültügyi Alap hozzáadott értéke döntő jelentőségű volt a kevésbé fejlett menekültügyi rendszerrel rendelkező tagállamok számára.

A 2008 és 2010 közötti időszakot illetően a legtöbb tagállam úgy találta, hogy az alap eredményesen elérte a célkitűzéseit. Ugyanakkor kevésbé volt eredményes a tagállamok közötti, illetve tagállamok és harmadik országok közötti felelősségmegosztás előmozdításában, tekintettel arra, hogy nagyon kevés projekt valósult meg ezeken a területeken. Az értékelés szerint az Európai Menekültügyi Alap eredményeit a legtöbb tagállamban észszerű költségek mellett sikerült elérni, noha felmerült, hogy ugyanezek az eredmények alacsonyabb költségek mellett is elérhetők lettek volna. Az összes tagállam megállapította, hogy az alap olyan projektek végrehajtását tette lehetővé, amelyeket csak nemzeti közforrásokból nem lehetett volna finanszírozni.

Az Európai Visszatérési Alap

A tagállamok többsége úgy ítélte meg, hogy az alap célkitűzései megfeleltek az igényeinek a visszaküldések igazgatása terén, de egyes prioritásokat relevánsabbnak találtak, mint másokat. Egyes tagállamok kifejtették, hogy az alap relevánsabb lehetett volna, ha a célcsoport azokat a migránsokat is magában foglalta volna, akik jogszerűen tartózkodnak a tagállamokban, de vissza kívánnak térni a származási országukba.

Emellett megállapítást nyert, hogy az Európai Visszatérési Alapnak általánosságban sikerült elérnie a célkitűzéseit, a tagállamok túlnyomó többsége pedig kedvezően értékeli az eredményeit. Az alap különösen eredményesen volt a tagállami integrált visszatérés-igazgatási rendszerek kialakításának előmozdításában azzal, hogy a kitoloncolás helyett az önkéntes hazatérésre ösztönzött, és általában véve fejlesztette a tagállami visszaküldési kapacitásokat. Az Európai Visszatérési Alap pozitívan járult hozzá a tagállamok szükséghelyzetben való támogatásához is. Mindazonáltal csak mérsékelt hatást gyakorolt a tagállamok és harmadik országok közötti együttműködés erősítésére és az uniós előírások végrehajtására, ugyanis e tekintetben kevés projekt valósult meg.

Az általános megítélés szerint a projekteket pénzügyi források és a emberi erőforrások szempontjából észszerű költségek mellett hajtották végre. Az értékelés kimutatta, hogy a visszatérés egységköltségét tekintve jelentős különbségek voltak a tagállamok között a visszatelepülők számától, a visszaküldési célország elérhetőségétől, a visszaküldési műveletekben együttműködő országok számától, valamint a visszatelepülőknek nyújtott pénzügyi támogatás összegétől függően. Több tagállam és kedvezményezett példákkal szolgált az igazgatási költségek és az adminisztratív terhek miatt kevésbé hatékony projektekre. Az önkéntes hazatérést általában véve költséghatékonyabb megoldásnak találták, mint a kitoloncolást.

A legtöbb tagállam szerint az Európai Visszatérési Alapból finanszírozott intézkedések többsége tartós hatást gyakorol a projekt befejeződése után. Azonban nem álltak rendelkezésre meggyőző adatok, amelyek alátámasztották volna az intézkedések tartós hatását, mivel számos tagállam hangsúlyozta, hogy az Európai Visszatérési Alap finanszírozásával indított visszaküldési tevékenységek folytatásához további finanszírozásra lenne szükség. A strukturális hatást kifejtő intézkedések bizonyultak a leginkább fenntarthatónak, ilyenek voltak például az idegenrendészeti fogdák infrastruktúrájának fejlesztései, valamint a tagállamok közötti, illetve a tagállamok és harmadik országok közötti együttműködést erősítő intézkedések.

Az értékelés azzal a következtetéssel zárult, hogy az Európai Visszatérési Alapból finanszírozott intézkedések összhangban voltak a visszatérés terén végrehajtott tagállami intézkedésekkel, és azokat kiegészítették, továbbá általában véve összhangban voltak a visszatérés terén rendelkezésre álló más uniós alapokkal, és azokat szintén kiegészítették. A más uniós eszközökből, például az Európai Szociális Alapból finanszírozott visszailleszkedési politikákat viszont csak korlátozott mértékben egészíti ki, így fennáll az átfedés veszélye.

Végezetül a tagállamok arról számoltak be, hogy az alap különféle módokon nyújtott hozzáadott értéket: forrást biztosított a tagállamoknak új projektek finanszírozásához vagy a már folyamatban lévő projektek fejlesztéséhez, és arra ösztönözte őket, hogy a kitoloncolás helyett az önkéntes hazatérés lehetőségét vegyék igénybe. A tagállamok szerint az Európai Visszatérési Alapnak köszönhetően olyan mértékben fejleszthették az önkéntes visszatéréshez nyújtott támogatási rendszerüket, amelyre az alap hiányában nem lett volna lehetőségük, azáltal, hogy szisztematikus visszailleszkedési támogatásokat vezettek be, figyelemmel kísérték a harmadik országokba való visszatérést, a visszailleszkedést és az információk terjesztését támogató hálózatokat építettek ki, és a visszatéréssel kapcsolatos kérdésekre irányították a figyelmet. Ugyanakkor a tagállamok többsége jelezte, hogy valószínűleg az Európai Visszatérési Alap hiányában is ugyanolyan mértékben hajtott volna végre kitoloncolásokat. Az alap továbbá lehetővé tette különböző, innovatív megközelítések alkalmazását a visszaküldések igazgatása terén. Megkönnyítette új érdekeltek bevonását, és elősegítette az uniós előírások és követelmények teljesítését.