1. BEVEZETÉS

2017. januárban a Bizottság átfogó értékelést készített az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus 2007. évi létrehozása óta eltelt tíz év során Románia által elért eredményekről.E hosszabb perspektíva, valamint a 2017. januárjáig eltelt tíz év alatt elért jelentős előrehaladás alapján a Bizottság felvázolt tizenkét kulcsfontosságú ajánlást, amelyek – ha követik őket – véget vetnének az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus folyamatának, a Juncker elnök által kitűzött azon célnak megfelelően, hogy e Bizottság megbízatása alatt lezárják az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus folyamatát. Ezért a Bizottság elegendőnek tekintette a 2017. januári ajánlásokat az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus lezárásához – kivéve ha olyan fejlemények következnek be, amelyek egyértelműen visszafordítják az előrehaladás folyamatát. A Bizottság hangsúlyozta továbbá, hogy a folyamat sebessége attól függ, hogy Románia milyen gyorsan lesz képes visszafordíthatatlanul eleget tenni az ajánlásoknak. Az ajánlások mindenekelőtt a román hatóságoktól elvárt felelősségre és elszámoltathatóságra, valamint az eredmények visszafordíthatatlanságának biztosítását szolgáló belső biztosítékok kiépítésére összpontosítottak – annak igazolása céljából, hogy a folyamatban lévő projekteket még az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus nélkül is folytatnák. Amint azt a Tanács következtetései is kiemelték, az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus akkor zárul le, amikor a Romániára vonatkozó mind a négy értékelési kritérium kielégítő mértékben teljesül.

A 2017. novemberi jelentésben a Bizottság megállapította, hogy előrelépést történt a 2017. januári jelentésben szereplő számos ajánlás tekintetében, „elsősorban a 8. ajánlást illetően, melyet kielégítően teljesítettek, valamint a 2., a 7. és a 12. ajánlást illetően, azok gyakorlati alkalmazástól függően. Bár néhány ajánlás teljesítése megfelelően haladt, 2017-ben általában véve elveszett a reform lendülete, ami lelassította a még hátralévő ajánlások teljesítését, és fennállt annak a kockázata, hogy újra meg kell nyitni olyan kérdéseket, melyeket a 2017. januári jelentésben teljesítettnek tekintettek. Az igazságszolgáltatás függetlenségével kapcsolatos kihívások, illetve annak megkérdőjelezése folyamatosan aggodalomra adnak okot.” Ezt a Tanács is megismételte következtetéseiben, felszólítva Romániát, hogy „összpontosítson az elért eredmények további megszilárdítására és az esetleges visszalépés elkerülésére, és a reform meglévő erőteljes lendületét fenntartva folytassa a Bizottság által a jelentésben megfogalmazott összes ajánlás végrehajtását.”

Ez a jelentés felméri a 2017. november óta kialakult helyzetet. Románia 2017 januárja óta tett lépései szükségessé tették, hogy a Bizottság ismét megvizsgálja értékelésének megalapozottságát, azt is figyelembe véve, hogy a Velencei Bizottság a közelmúltban két véleményt adott ki a romániai jogszabályi változásokról. Ezért az ajánlások tekintetében történő előrehaladás értékelése mellett ez a jelentés azokat a területeket is ismerteti, ahol a fejlemények visszafordították az előrehaladás folyamatát azokban a kérdésekben, amelyeket a Bizottság 2017. januárban pozitívnak tekintett. Ez az első értékelési kritérium (Független igazságszolgáltatás és igazságügyi reform) és a harmadik értékelési kritérium (A magas szinten elkövetett korrupció kezelése) tekintetében elért eredményeket érinti. Ennek eredményeként a 2017. januári jelentés tizenkét ajánlása már nem elegendő az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus lezárásához, és ezért e jelentésben további ajánlások szerepelnek.

A korábbi évekhez hasonlóan ez a jelentés a román intézményekkel való szoros együttműködés, valamint a civil társadalom és más érdekelt felek – beleértve a többi tagállamot is – hozzájárulása alapján, a Bizottság által végzett alapos elemzés eredményeként készült el.

2. ÁLTALÁNOS HELYZET

A 2017. januári jelentés megemlítette, hogy fennálltak olyan társadalmi, jogi és politikai tényezők, amelyek – bár nem tartoznak az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus alkalmazási körébe és nem terjedtek ki rájuk annak ajánlásai– „közvetlen kihatással vannak a reformok végrehajtásának képességére, és különösen megnehezítették Románia számára annak bizonyítását, hogy a reformok eredményei megszilárdultak”: A kiemelt pontok között szerepelt, hogy a jogalkotási gyakorlatban még mindig fejleszteni kell a minőségi jogalkotás elveit, hogy az állami szereplők közötti konfrontáció alakult ki és hogy nehéz a médiakörnyezet.

Bár ezek a tágabb tényezők túlmutatnak az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus közvetlen alkalmazási körén, egyértelműen hatással vannak az igazságügyi reform és a korrupció elleni küzdelem előre vitelére. E tényezők egyike sem javult a 2017. januári jelentés óta. A nagyszabású jogszabályi változásokat sürgősségi eljárások keretében, minimális konzultáció mellett fogadták el. A médiában továbbra is személyes támadásokat indítanak bírákkal és ügyészekkel szemben, és a jogorvoslati mechanizmusok nem megfelelőek. A különböző állami struktúrák között konfliktus alakult ki, és e struktúrák az Alkotmánybíróság előtti különféle eljárásokban vettek részt. Emellett a civil társadalom – amelynek a reformban betöltött kulcsfontosságú szerepét a jelentés is kiemelte – fokozott nyomásgyakorlás célpontjává vált. A helyzet nyilvános demonstrációkhoz vezetett, amelyeken további felzúdulást keltett a hatóságok reagálása. Ugyanakkor a szabad és plurális média fontos szerepet játszik a hatalmon lévők cselekedeteinek számonkérésében, például amikor esetlegesen korrupciós ügyeket hoz napvilágra. Világossá kell tenni, hogy az általános adatvédelmi rendelet hatálybalépéséhez olyan tagállami kötelezettség társul, miszerint biztosítani kell a véleménynyilvánítás és a tájékozódás szabadságának védelmét a média tekintetében.

Az egyik ilyen tágabb tényezőt azok a nyilvánosan megvitatott állítások jelentették, amelyek szerint az igazságügyi intézmények, különösen az ügyészség, valamint a román hírszerző szolgálatok közötti együttműködési megállapodások – különösen a korrupciós ügyekben – rendszerszintű visszaélésekhez vezettek. Ezekre a titkosított állításokra hivatkoztak a hirtelen jogszabályi változások és az igazságszolgáltatást érő súlyos kritika indokaként. A hírszerző szolgálatok működése nem tartozik az EU hatáskörébe, és kívül esik az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus értékelési kritériumain. A bíróságok feladata annak megállapítása, hogy a visszaélésekre vonatkozó konkrét állítások megalapozottak-e vagy sem, továbbá nyitott és pártatlan vizsgálatra lenne szükség annak eldöntéséhez, hogy bekövetkeztek-e rendszerhibák, például bizonyítékok jogellenes beszerzése vagy az igazságszolgáltatás jogellenes befolyásolása, valamint hogy meg kell-e erősíteni a meglévő jogi biztosítékokat. Egyértelműen fontos olyan keretrendszert biztosítani, amelyben a hírszerző szolgálatok megfelelő felügyelet alatt működnek, ahol az alapvető jogok teljes körű tiszteletben tartása mellett hatékonyan ki lehet vizsgálni és szankcionálni lehet a bűncselekményeket, továbbá ahol a közvélemény megbízhat abban, hogy biztosított az igazságszolgáltatás függetlensége. Az ügyészség által alkalmazott felügyeleti intézkedések, valamint a hírszerző szolgálatok és az ügyészség közötti együttműködés, a súlyos bűncselekmények – például a terrorizmus és a kiberbűnözés – büntetőeljárás alá vonás szempontjából alapvetően fontos, szilárdabb rendszerének kiépítése során értékes lehet a többi tagállamok szakértelme.

3. A 2017. JANUÁRI JELENTÉSBEN MEGHATÁROZOTT AJÁNLÁSOK TELJESÍTÉSE TERÉN ELÉRT HALADÁS ÉRTÉKELÉSE

3.1. Az első értékelési kritérium: Független igazságszolgáltatás és igazságügyi reform

Az egyedi ajánlások vizsgálatát megelőzően, e szakaszban megvizsgáljuk az azon két területen bekövetkezett fejleményeket, amelyek szükségessé tették, hogy a Bizottság felülvizsgálja 2017. januári értékelésének megalapozottságát.

Az igazságszolgáltatás függetlenségét biztosító igazságügyi törvények és jogi garanciák

A bírók és az ügyészek jogállását, a bíróságok, az ügyészségek és a Magisztratúra Legfelsőbb Tanácsa szervezetét és működését három, 2004-ben hozott igazságügyi törvény szabályozza. Az igazságügyi törvények alapvető fontosságúak voltak az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus keretében Románia fejlődéséről adott 2017. januári pozitív értékelés szempontjából. A 2017. novemberi jelentés már hangsúlyozta, hogy a kormánynak és a parlamentnek nyitott, átlátható és konstruktív jogalkotási eljárást kell biztosítania, amely során kellőképpen figyelembe veszik és értéknek tekintik az igazságszolgáltatás függetlenségét és az igazságszolgáltatás véleményét. A jelentés továbbá emlékeztetett annak fontosságára, hogy figyelembe vegyék a Velencei Bizottság véleményét, ami a legmegfelelőbb módja a reform fenntarthatósága biztosításának és értékelési kritériumok teljesítésének.

A módosított igazságügyi törvények mostanra hatályba léptek. Ezek több olyan, az igazságszolgáltatás függetlenségének jogi garanciáit gyengítő intézkedést tartalmaznak, amelyek valószínűleg aláássák a bírák és ügyészek tényleges függetlenségét és így az igazságszolgáltatásba vetett közbizalmat. Az igazságszolgáltatás és a civil társadalom negatív reakciói főként erre irányultak. A legfontosabb problémás rendelkezések közé tartoznak különösen a következők: a bírák által elkövetett bűncselekmények kivizsgálását végző különleges ügyészségi szervezeti egység létrehozása, a bírák döntéseikért viselt anyagi felelősségére vonatkozó új rendelkezések, a korhatár előtti nyugállományba helyezés új rendszere,a bírák véleménynyilvánítási szabadságának korlátozása, valamint a Magisztratúra Legfelsőbb Tanácsa tagjainak hivataluktól való megfosztására vonatkozó kiterjesztett indokok.

E változtatások egyike sem felel meg az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus ajánlásainak. Az az ajánlás, amely kifejezetten az igazságügyi törvények hatályán belüli jogszabályi változtatásokat sürgetett, a vezető ügyészek kinevezési eljárására vonatkozott. Ezt nem hajtották végre, a jogszabályi változások összesített hatása pedig inkább gyengítette az ügyészek működési függetlenségének alapjául szolgáló fékeket és ellensúlyokat, tovább erősítve az igazságügyi miniszter szerepét. A módosítások emellett kérdéseket vetnek fel az ügyészség azon képességével kapcsolatban, hogy továbbra és ugyanolyan fokú függetlenséggel küzdjön a magas szinten elkövetett korrupció ellen.

Számos külső megfigyelő – különösen az Európa Tanács Velencei Bizottsága, a Korrupció Elleni Államok Csoportja (GRECO), más tagállamok és nemzetközi partnerek – is hangsúlyozta annak kockázatát, hogy ezen fejlemények eredményei – egymástól függetlenül, de összesített hatásukat tekintve is – nyomás alá helyezhetik a bírákat és az ügyészeket, és végső soron pedig megrendíthetik az igazságszolgáltatás függetlenségét, hatékonyságát és minőségét.

Ezek az értékelések azt is kiemelték, hogy az alkotmányossági ellenőrzések fontosak, de nem ezek jelentik az egyetlen szóban forgó kérdést: az ellenőrzések nem helyettesíthetik a nagymértékű változások alapjául szolgáló szakpolitikai döntésekre vonatkozó vitát.

A Velencei Bizottság júliusban előzetes véleményt nyilvánított, a törvényeket azonban ennek ellenére eredeti formájukban hirdették ki. Ezen túlmenően a kormány több sürgősségi kormányrendeletet is elfogadott, amelyek tovább súlyosbítottak egyes azonosított problémákat, például azáltal, hogy megszilárdították az igazságügyi miniszternek az ügyészek feletti, fegyelmi eljárások kezdeményezése révén gyakorolt felügyeleti jogkörét.Az igazságszolgáltatás függetlenségével kapcsolatban további kérdéseket vetett fel a kormány azon döntése, hogy módosítja a bírák ügyeit ilyen módon kivizsgáló különleges szervezeti egység létrehozására vonatkozó rendelkezéseket, és új eljárásokat vezet be arra vonatkozóan, hogy a Magisztratúra Legfelsőbb Tanácsa miként hozhatja létre ezt a testületet. Kérdések merültek fel abban a tekintetben is, hogy a kormány csak szelektíven hajlandó kezelni a Velencei Bizottság ajánlásait. E tekintetben kihasználatlanul maradt a lehetőség.