[pic] | AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA |

Brüsszel, 17.12.2007

COM(2007) 806 végleges

A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE A TANÁCSNAK, AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS AZ EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉKNEK

Operatív eredményekre épülő csalásmegelőzés: a jogszabályok csalásbiztosságának dinamikus megközelítése {SEC(2007) 1676}

1. BEVEZETÉS

A csalás, korrupció, és egyéb, az Európai Unió pénzügyi érdekeire hatást gyakorló illegális tevékenységek az uniós források kezeléséhez és ellenőrzéséhez kapcsolódó, jelenleg érvényben lévő folyamatok hiányosságait használják ki, illetve e folyamatokat játsszák ki. Annak érdekében, hogy az uniós költségvetés valamennyi területén – mind a bevételi, mind a kiadási oldalon[1] – megelőzhető legyen a csalás és a korrupció, létfontosságú, hogy az engedélyezésre jogosult szolgálatok az OLAF támogatásával a pénzgazdálkodás keretében tovább tökéletesítsék a csalás megelőzését[2].

E közlemény bemutatja a Bizottság jogszabályok, szerződések, valamint irányítási és ellenőrzési rendszerek csalásbiztossá tételével kapcsolatos új megközelítését. E közlemény a Bizottság által „ A Bizottság reformja ” című fehér könyv [3] 94. intézkedésének végrehajtása érdekében 2001. november 7-én elfogadott, a jogalkotás és a szerződések kezelésének csalásbiztosságáról szóló bizottsági közlemény[4] helyébe lép.

2. HÁTTÉR

2.1. Az OLAF és a reform

Az Európai Csaláselleni Hivatalt (OLAF) 1999-ben hozták létre. Küldetése a csalás elleni küzdelem, amelyet független hivatalként végrehajtott vizsgálatok révén, valamint az EU csaláselleni stratégiájának kidolgozásához való hozzájárulásával tölt be, továbbá azáltal, hogy a Bizottság szervezeti egységeként előkészíti a jogszabályok alkotásához vagy megerősítéséhez szükséges kezdeményezéseket.

A Bizottság 2000-ben igazgatási reformba fogott[5]. A pénzügyi irányítási rendszer az engedélyezésre jogosult tisztviselők felelősségi körének kibővítése és elszámoltathatóságuk növelése révén korszerűbbé vált.

A Bizottság reformjáról szóló fehér könyv a szabálytalanságok és a csalás megelőzésének javítását célzó, az intézményeken belüli tapasztalat hatékonyabb felhasználására vonatkozó intézkedéseket tartalmazott. Ezt a megelőzési politikát részletesebben kidolgozza a Bizottság „ A Közösségek pénzügyi érdekeinek védelme – Csalás elleni küzdelem – Átfogó stratégiai megközelítésért ” című közleménye[6].

A reformról szóló fehér könyv 94. intézkedése, „A jogalkotás és a szerződések kezelésének csalásbiztossága” a következő vállalást vezette be:

„A jelenlegi csalásbiztossági rendszer hatékonyabbá tétele érdekében a Bizottság szolgálatainak, amikor olyan új jogszabályra vonatkozó javaslatot terjesztenek elő, amely hatással lehet a közösségi költségvetésre, a szolgálaton belüli konzultációk során a javaslattervezeteket kockázatértékelésre be kell nyújtaniuk az OLAF-hoz. A Költségvetési Főigazgatóságnak az OLAF nyújt támogatást a Bizottság szerződéskezelési rendszereinek (pl. szerződésminták, szerződések központi adatbázisa, menedzsment-eszközök) felülvizsgálatához. Az OLAF tanácsadói feladatokat is ellát a jogalkotási folyamat egésze alatt.”

2.2. A jogalkotás és a szerződések kezelésének csalásbiztosságáról szóló közlemény

A csalásbiztosságról szóló 2001. évi közlemény célja a reformról szóló fehér könyv és a csalás elleni küzdelem átfogó stratégiai megközelítéséről szóló bizottsági közlemény célkitűzéseinek megvalósítása volt. E célkitűzések a megelőzési kultúra kialakítására, valamint az alapvető jogi eszközök azon képességének erősítésére irányultak, hogy ellenálljanak a csalásnak és más illegális tevékenységeknek. A 2001. évi közleményben rögzített megelőzési mechanizmus két aspektusra terjedt ki: a jogalkotásra és a szerződések kezelésére.

A jogalkotás csalásbiztossága a jogalkotás leginkább sérülékeny területeire korlátozódott. Az európai szakpolitikák sérülékeny területeinek előzetes azonosítása lehetővé tette a konzultációs eljárás célirányosabb lefolytatását. A közlemény négy szakaszból álló együttműködési eljárást vezetett be:

1. a magas kockázatú ágazatok azonosítását szolgáló kritériumok meghatározása;

2. a magas kockázatú ágazatok azonosítása;

3. azon jogalkotási kezdeményezések azonosítása, amelyek esetében elfogadásuk előtt a csalásbiztosság elemzésére van szükség; valamint

4. az OLAF-fal való előzetes konzultáció.

A szerződések kezelése – a 2001. évi közlemény második aspektusa – terén két szinten folyt a csalás és a szabálytalanságok megelőzése:

5. Standard közbeszerzési szerződéseket és standard támogatási megállapodásokat dolgoztak ki központi szinten (a Költségvetési Főigazgatóság), és harmonizálták a közbeszerzési szerződések és támogatási megállapodások rendelkezéseit és eljárásait: a Bizottság valamennyi szervezeti egysége számára használható szerződéseket és megállapodás-mintákat dolgoztak ki, valamint ismertetőket és iránymutatásokat (vademecumok, körlevelek) tettek közzé.

6. Az osztályszintű szerződéskezelés terén különböző eszközöket kellett kidolgozni, amelyeket a Bizottság osztályai egymástól függetlenül alkalmaznak. Ezek némelyike, mint például a szerződésminták és a Bizottság központi számviteli adatbázisához csatlakozó vagy nem csatlakozó helyi adatbázisok különös jelentőséggel bírnak.

2.3. A csalásbiztosság új megközelítése iránti igény

A csalásbiztossági eljárás célkitűzései megvalósultak. Az OLAF aktívan részt vett az uniós költségvetés végrehajtására alkalmazandó jogszabályok egymást követő felülvizsgálatában, valamint a Bizottság szervezeti egységei által az uniós költségvetés végrehajtása érdekében kidolgozott alapjogi-aktusok és standard eszközök elfogadásában. A további részleteket a csalásbiztossági eljárás eredményeiről szóló csatolt jelentés tartalmazza.

Az elkövetkező évek legfontosabb pénzügyi rendelkezéseit már csalásbiztossá tették, vagy a hivatalos csalásbiztossági eljárás, vagy szolgálatok közötti konzultáció révén. Standard csaláselleni rendelkezéseket szövegeztek, és az Unió pénzgazdálkodásának szabályait rögzítő jogi keretrendszer a stabilitás időszakába lép. Következésképpen a 2001. évi közleményben lefektetett megelőzési mechanizmus a jelenlegi körülmények között kevésbé tűnik megfelelőnek. Ezenfelül az új megközelítés ugyanazon célkitűzések eléréséhez fog hozzájárulni, mint a hatékony irányítást célzó belső ellenőrzési standardok, nevezetesen a 2., 7. és 8. számú standard eléréséhez.

A Bizottság emellett az egyszerűsítés politikáját támogatja, amelynek célja részben „a belső eljárások és munkamódszerek további megszilárdítása, ésszerűsítése és egyszerűsítése a hatékonyság és hatásosság érdekében, valamint jobb egyensúly a kockázat szintje és az ellenőrzések költségei között”[7]. Ezért helyénvaló az OLAF-fal folytatott előzetes konzultációt rugalmasabbá tenni.

3. AZ ÚJ MEGKÖZELÍTÉS

3.1. Az új megközelítés koncepciója

A csalásbiztosság új megközelítése túlnyomórészt az OLAF működési tapasztalatainak tanulságán fog alapulni. A működési eredmények kiaknázása új kapcsolatot hoz létre a gyakorlati tapasztalatok és az egyes intézmények által a csalás és a szabálytalanságok elkerülése érdekében hozott intézkedések között. Az OLAF jobban ki tudja majd aknázni a működési és vizsgálati tevékenységek során szerzett tudást, és hozzáférhetővé teszi azt más bizottsági szervezeti egységek, valamint uniós intézmények és szervek számára.

Az új megközelítés maga után vonja a vizsgálati tevékenységek és az operatív információelemzés eredményeiből levonható tanulságok azonosítását és azok továbbítását a megfelelő hatóságok felé. Az OLAF támogatni fogja például a közösségi szakpolitikákat végrehajtó szervezeti egységeket a Közösségek pénzügyi érdekeinek védelmére irányuló törekvésükben, továbbá ajánlásokat tesz közzé a csalással, korrupcióval és szabálytalanságokkal szembeni lehető legnagyobb fokú biztonság biztosítása érdekében.

Ahhoz, hogy e megközelítés hatékony lehessen, az illetékes hatóságoknak/szervezeti egységeknek nyomon kell követniük ezeket az intézkedéseket.

Kiemelt figyelmet szentelnek a rendszerből eredő szabálytalanságoknak, különösen azokban az esetekben, ahol léteznek egyszerű és alacsony költségigényű megoldások (pl. az egységes minták és/vagy dokumentumok, mint például az összeférhetetlenségi nyilatkozatok tökéletesítése, az egyes szervezeti egységek közötti információcsere, a vademecumok módosítása, stb.).

3.2. Várt javulás

A várakozások szerint a csalásbiztosság felülvizsgált megközelítése javítja majd a vizsgálatoknak az Unió pénzügyi érdekeire hatással lévő csalás, korrupció, szabálytalanságok és egyéb jogellenes tevékenységek megelőzésére gyakorolt hatását.

Az információáramlás proaktívabb lesz és nagyobb mértékben alapul majd a kínálaton. Ez az információáramlás független lesz a Bizottság szolgálatok közötti, a pénzgazdálkodáshoz kapcsolódó kezdeményezésekről folytatott konzultációitól.

Az OLAF kiterjeszti támogatásának hatókörét a Bizottság más szervezeti egységeire is azáltal, hogy saját vizsgálati és „hírszerzési” tevékenységein alapuló célzott elemzéseket nyújt. A csalásbiztosság eredményeit valamennyi érintett szervezeti egység, uniós intézmény és szerv számára hozzáférhetővé teszik (lásd 5.1., 5.2. és 5.3. pont).

3.3. A jelenlegi konzultációs folyamat hozzáférhetősége

A 2001. évi közleményben lefektetett jogszabálytervezetről (valamint a javaslatért felelős szervezeti egység által azonosított bármely specifikus kockázatról vagy aggályról) folyó előzetes konzultációs folyamat kérésre továbbra is hozzáférhető marad a Bizottság szervezeti egységei számára. Az e folyamatban érintett eszközök fajtáiról a Bizottság szolgálatainak a 2001. évi közlemény eredményeiről szóló csatolt munkadokumentuma nyújt áttekintést.

A közbeszerzési szerződésminták és a támogatási megállapodás-minták elfogadásához továbbra is fenntartják az előzetes konzultáció intézményét. A Költségvetési Főigazgatóság a tapasztalatok és a felülvizsgált jogszabályok alapján folytatja a meglévő szerződésminták és támogatási megállapodás-/határozat-minták frissítését, és szükség esetén új modelleket dolgoz ki.

4. AZ ÚJ MEGKÖZELÍTÉS VÉGREHAJTÁSÁNAK FOLYAMATA

Az új megközelítés keretében a vizsgálati tevékenységek szolgáltatják az érintett bizottsági szervezeti egységeknek, valamint az uniós intézményeknek és szerveknek továbbítandó eredményeket, míg a „hírszerzési” tevékenységek biztosítják a tematikus csalásbiztossággal kapcsolatos kockázatértékelést.

A csalásbiztosság és az operatív információelemzés kiegészítik egymást: a csalásbiztossági eljárás azonosítja az alapos, tematikus megközelítést igénylő kérdéseket, amelyeket operatív információelemzési módszerekkel kell végezni, az operatív információelemzés pedig használható adatokat szolgáltat a csalásbiztosság elvárt eredményeinek eléréséhez.

4.1. Széles információs adatbázis

A csalásbiztosság megközelítésének végrehajtása során egyetlen információforrás sem kerül kizárásra.

Az OLAF strukturált és multidiszciplináris módon elemzi vizsgálati tevékenységeit. Ez az elemzés magában foglalja a külső és belső vizsgálatokból származó információkat, valamint az OLAF által végrehajtott egyéb működési tevékenységeket.

Azon jogi kötelezettségen kívül, hogy a feltételezett csalásra való bármiféle konkrét utalásról tájékoztatni kell a Bizottságot és az OLAF-ot, a csalásbiztosság új megközelítése lehetővé teszi az ellenőrző szervek közötti jobb információáramlást. A vizsgálati munka eredményeit is beépítik az információs adatbázisba, különösen a belső ellenőrzési szolgálat (IAS) által végrehajtott vizsgálatok releváns eredményeit. A belső ellenőrzési szolgálat tájékoztatja az OLAF-ot a vizsgálatai során azonosított olyan rendszerből fakadó potenciális szabálytalanságokról, amelyek valószínűleg csalási kockázatot jelentenek. A rendszerből fakadó potenciális szabálytalanságokra vonatkozó azon információkat a belső vizsgálati kapacitásoknak (IAC) és a működési szervezeti egységek utólagos ellenőrzési egységeinek is meg kell adniuk az OLAF-nak (az ABAC vizsgálati eszközből származó adatok).

Adott esetben a csalásbiztossági elemzést gazdagítják az Európai Számvevőszék jelentései és megállapításai, valamint az engedélyezésre jogosult főigazgatóságok vizsgálati jelentései. A sérülékeny pontokat világosan azonosító éves tevékenységi jelentések és más vezetői jelentések, valamint az OLAF-ajánlásokat követően elfogadott intézkedések teszik teljessé az elemzést.

A tagállamok hatóságaitól, beleértve a vizsgálati és ellenőrző szerveket is, származó információk további hozzájárulást nyújtanak az új megközelítéshez. A nemzeti hatóságok által közösségi jogszabályok[8] keretében bejelentett szabálytalanságok potenciális kockázatokra való utalásokat is tartalmaznak. Az Unió pénzügyi érdekeinek védelméhez közvetlenül kapcsolódó nemzeti ítélkezési gyakorlat nem kerül kizárásra a csalásbiztossági elemzésből.

4.2. A csalásbiztossági folyamat főbb lépései

A folyamat főbb lépései a következők:

7. Információgyűjtés a vizsgálatokból és egyéb operatív eredményekből, valamint más külső forrásokból (lásd: 4.1. pont). Az egyedi esetekből származó információt teljes egészében anonímmá teszik a személyes, bizalmas vagy érzékeny adatok nyilvánosságra hozatalának elkerülése érdekében;

8. Az összegyűjtött információ elemzése a jogszabályok, szerződések, illetve irányítási/ellenőrzési rendszerek hiányosságainak/sérülékeny pontjainak azonosítása érdekében, valamint esetsorok elemzése;

9. Ajánlások kidolgozása az azonosított hiányosság megszüntetése, vagy a csalással, korrupcióval és más jogellenes tevékenységekkel szembeni védelem javítása érdekében;

10. A megállapítások és ajánlások továbbítása az érintett bizottsági szervezeti egységeknek, uniós intézményeknek és szerveknek;

11. Visszacsatolás a Bizottság szervezeti egységeitől, valamint az uniós intézményektől és szervektől.

5. AJÁNLÁSOK ÉS AZ INFORMÁCIÓ MEGOSZTÁSÁNAK MÁS ESZKÖZEI

A fent leírt folyamat célja, hogy ajánlásokat és csalásbiztossági eredményeket hozzon létre. Ezek címzettjei közvetlenül az érintett bizottsági szervezeti egységek, uniós intézmények és szervek, akár egyenként, akár kollektívan, különösen a „szakpolitikai családok” esetében.

Az OLAF által kiadott ajánlások nem kötelező jellegűek. Adott esetben a címzettekkel folytatott nyílt és rugalmas párbeszéd keretében vitatják meg őket.

Végrehajtásukért az érintett bizottsági szervezeti egységek, uniós intézmények és szervek felelősek, beleértve a költség-haszon elemzést, valamint a végrehajtás igazgatási terheit.

5.1. Eseti ajánlások

Amennyiben az Unió pénzügyi érdekeinek védelme különleges intézkedéseket tesz szükségessé az érintett szervezeti egységek, uniós intézmények és szervek részéről, az OLAF ad hoc ajánlásokat ad ki.

Az érintett szervezeti egységet felkérik, hogy fontolja meg az OLAF által azonosított sajátos kockázatok és gyenge pontok megszüntetésére vagy enyhítésére irányuló megfelelő intézkedések elfogadását és/vagy végrehajtását. Ezenfelül az érintett bizottsági szervezeti egységek visszacsatolást adnak az OLAF-nak az Unió pénzügyi érdekeinek védelmében hozott intézkedésekről, az uniós intézményeket és szerveket pedig felkérik e visszacsatolás megtételére.

5.2. Általános ajánlások és a tipikus esetek összefoglalása

A feltárt szabálytalanságokban hasonlóságot mutató tipikus esetek kockázatelemzésén és csalásmintáin alapuló ajánlásokat széles körben hozzáférhetővé teszik az érintett felek számára. Az érintett bizottsági szervezeti egységek visszacsatolást adnak az OLAF-nak a felelősségi körükbe tartozó hasonló helyzetek elkerülésére hozott intézkedésekről, az uniós intézményeket és szerveket pedig felkérik e visszacsatolás megtételére.

Ezenfelül összeállítják az anonímmá tett esetek – a csalást, a szabálytalanság mintáit és a modus operandit is leíró – kompendiumát, amelyet a bizottsági szervezeti egységek (valamint adott esetben más intézmények) személyzete azon tagjainak rendelkezésére bocsátanak, akiknek erről tudniuk kell.

5.3. Útmutató a csalás megelőzéséhez

A Bizottság hatékony és eredményes pénzgazdálkodásra vonatkozó kezdeményezését[9] (SEM 2000) 1995-ben indították útjára. Az első két szakasz célja a Bizottságon belüli pénzgazdálkodás javítása volt, miközben a harmadik szakasz a közösségi költségvetés tagállamok által kezelt része (több mint 80 %) irányításának tökéletesítését tűzte ki célul.

A csalásbiztosság ellenőrzéséről szóló útmutatást[10] a Bizottság a SEM 2000[11] 7. számú ajánlásának nyomon követése keretében fogadta el. Ez az útmutatás, amelyet a Bizottság Főtitkársága tett közzé, segítségként továbbra is a pénzgazdálkodással és az Unió pénzügyi érdekeinek védelmével foglalkozó bizottsági személyzet rendelkezésére áll.

Az útmutatás újabb, az OLAF által összeállított és a Bizottság által kiadott verzióját széles körben hozzáférhetővé teszik valamennyi érdekelt fél számára, beleértve a tagállamokat is. Az útmutatás a csalásbiztossági folyamat során előállított információkon alapul és web-alapú eszközként fog működni; szükség esetén ágazatok vagy szakpolitikai családok szerint megbontható és bocsátható rendelkezésre.

5.4. Az ellenőrző és vizsgálati szerveknek nyújtott információ

A csalásbiztosság új megközelítésének végrehajtása során kiemelt figyelmet kell fordítani azon szerkezeti vagy a rendszerből fakadó hiányosságokra, amelyeket az ellenőrző és vizsgálati szervek még nem elemeztek, illetve amelyeket más szisztematikus ellenőrzések még nem tártak fel. Az uniós irányítási rendszerekben feltárt ilyen rendszerből fakadó hiányosságokat és potenciális kiskapukat a vezetőségen kívül az IAS-nek, az érintett IAC-oknak, vagy más uniós intézmények és szervek belső ellenőreinek is jelenteni kell.

5.5. Az új megközelítés rugalmassága

Annak érdekében, hogy a csalók számára tartós pótlólagos akadállyá váljon és megszüntesse a rendszerből adódó szabálytalanságokat, az új csalásbiztossági politika tervezése során rugalmas eszközt kell létrehozni, amely képes gyorsan alkalmazkodni a változó körülményekhez.

Az OLAF folyamatosan értékelni fogja annak szükségességét, hogy speciális területeken a jogszabályok és szerződések csalásbiztossá tételét célzó tevékenységeket újrafókuszálják, és az elemzés folyamatát hatékonyságának maximalizálása érdekében módosítsák. Ez bizonyos szakaszokban szükségessé teheti, hogy tevékenységeit – az azonosított kockázatok és sérülékeny pontok, valamint a rendelkezésre álló források függvényében – az uniós költségvetés meghatározott területeire összpontosítsa. A csalásbiztossági folyamat első körben a közvetlen kiadások területére összpontosít.

6. KÖVETKEZTETÉS

Az e közleményben létrehozott új csalásbiztossági politika célja a csalás és a korrupció megelőzésének javítása az OLAF vizsgálati és egyéb operatív tevékenységeiből nyert tapasztalatok alapján.

Ezen új folyamat eredményeinek címzettjei az érintett bizottsági szervezeti egységek és más intézmények lesznek, azokat megosztják továbbá az uniós bevételek és kiadások kezelésében és/vagy ellenőrzésében érintett tagállamokkal is. Az első eredmények – a tervek szerint 2008 első felében – ad hoc ajánlások lesznek, valamint a tipikus esetek összegzésének összeállítása.

Hároméves kísérleti időszakot követően elvégzik az e közleményben rögzített megközelítés értékelését.

A Bizottság a Szerződés 208. cikke értelmében közzétett, a csalás elleni küzdelemről szóló bizottsági éves jelentésben számol be csalásbiztosságot célzó tevékenységeiről.

7. MELLÉKLETEK

12. A folyamat diagramja

13. A 2001. november 7-én elfogadott, a jogalkotás és a szerződések kezelésének csalásbiztosságáról szóló bizottsági közlemény keretében kidolgozott csalásbiztossági mechanizmus eredményeiről szóló szolgálati munkadokumentum

[pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic]

[1] A Tanács 2988/95/EK, Euratom rendelete (1995. december 18.) az Európai Közösségek pénzügyi érdekeinek védelméről (HL L 312., 1995.12.23., 1. o.).

[2] A legutóbb a 2006. december 13-i 1995/2006/EK, Euratom tanácsi rendelettel módosított, az Európai Közösségek általános költségvetésére alkalmazandó költségvetési rendeletről szóló, 2002. június 25-i 1605/2002/EK, Euratom tanácsi rendelet.

[3] A Bizottság reformja – Fehér könyv – I. rész (COM(2000) 0200 végleges).

[4] A jogalkotás és a szerződések kezelésének csalásbiztosságáról szóló bizottsági közlemény, SEC(2001) 2029, 2001.11.7. – a HL-ben nem tették közzé. Mindazonáltal lásd: 3.3. pont.

[5] „ A Bizottság reformja ” című fehér könyv, II. rész (cselekvési terv), 2000.4.5., COM(2000) 200 végleges/2.

[6] COM(2000) 358 végleges

[7] A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak: „ Időközi jelentés a bizottsági reformról – a reformfeladat után ”, COM(2005) 668 végleges, 2005.12.21.

[8] A Bizottság 1994. július 11-i 1681/94/EK rendelete a strukturális politikák finanszírozása keretében történt szabálytalanságokról és tévesen kifizetett összegek behajtásáról, valamint egy információs rendszer e téren történő létrehozásáról (HL L 178., 1994.7.12., 43-46. o.), valamint a Bizottság 1848/2006/EK rendelete a közös agrárpolitika finanszírozása keretében történt szabálytalanságokról és tévesen kifizetett összegek behajtásáról, továbbá egy információs rendszer e téren történő létrehozásáról, valamint az 595/91/EGK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről.

[9] „Hatékony és eredményes irányítás” című bizottsági kezdeményezés ( SEM 2000 ), Az Európai Bizottság 1995. évi éves jelentése, 976. pont.

[10] SG/C/3/ED D96 számú dokumentum, 1996.5.16., a HL-ben nem tették közzé.

[11] Csak francia nyelven érhető el, a korábbi archiválórendszerekből kibocsátott belső határozat. Communication de la Commission adoptée sur communication de Mme Gradin. Etanchéité de la législation à la fraude: mise en œuvre de la recommandation n°7 de SEM 2000, phase 2, SEC (1996) 1802/4, 1996.10.11.