EURÓPAI BIZOTTSÁG Brüsszel, 2019.1.23. COM(2019) 12 final A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, A TANÁCSNAK, AZ EURÓPAI GAZDASÁGI ÉS SZOCIÁLIS BIZOTTSÁGNAK ÉS A RÉGIÓK BIZOTTSÁGÁNAK Befektetői állampolgársági és letelepedési programok az Európai Unióban {SWD(2019) 5 final}



A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, A TANÁCSNAK, AZ EURÓPAI GAZDASÁGI ÉS SZOCIÁLIS BIZOTTSÁGNAK ÉS A RÉGIÓK BIZOTTSÁGÁNAK 1.Bevezetés Az elmúlt években növekvő tendenciát mutattak a befektetői állampolgársági („arany útlevél”) és befektetői letelepedési („arany vízum”) programok, amelyek célja, hogy befektetéseket vonzzanak azáltal, hogy az érintett ország befektetői számára állampolgárságot vagy tartózkodási jogokat biztosítanak. Ezek a programok aggályokat vetnek fel egyes eredendő kockázatokkal kapcsolatosan, különösen ami a biztonságot, a pénzmosást, az adókijátszást és a korrupciót illeti. Három tagállam működtet befektetői állampolgársági programot, amelynek keretében az állampolgárságot kevésbé szigorú feltételek mellett biztosítják, mint a rendes honosítási rendszerben, különösen az érintett országban való tényleges korábbi tartózkodás előírása nélkül. Az ilyen programok az Európai Unió egészére kihatnak, mivel egy tagállam állampolgárságával rendelkező személy egyidejűleg az Unió polgára is. Bár ezek nemzeti programok, tudatosan népszerűsítik és gyakran kifejezetten az uniós polgárság megszerzésének lehetőségeként hirdetik őket, az ahhoz kapcsolódó valamennyi joggal és kiváltsággal együtt, ideértve különösen a szabad mozgáshoz való jogot. A befektetői letelepedési („arany vízum”) programok eltérnek a befektetői állampolgársági programoktól; ezek a befektetések bevonzásáért cserébe az érintett országban tartózkodási jogokat biztosítanak, és húsz tagállamban léteznek. Ugyanakkor az ilyen programokkal együtt járó kockázatok hasonlóak a befektetői állampolgársági programok kockázataihoz. Ezen túlmenően e programok más tagállamokra is hatással vannak, mivel egy érvényes tartózkodási engedély bizonyos jogokat biztosít a harmadik országbeli állampolgároknak, így különösen a schengeni térségben való szabad utazást. Az Európai Parlament 2014. január 16-i állásfoglalásában aggodalmát fejezte ki, hogy „az uniós állampolgárság közvetlen vagy közvetett egyértelmű áruba bocsátására” irányuló nemzeti rendszerek magát az uniós polgárság fogalmát ássák alá. Felhívta a Bizottságot, hogy az uniós értékek, valamint az uniós jogszabályok és gyakorlat betűje és szelleme tükrében értékelje az egyes állampolgársági feltételrendszereket. A Bizottság felvette a kapcsolatot a bolgár, ciprusi és máltai hatóságokkal a programjaikkal kapcsolatos további információkért. A 2018 májusában megtartott vita során az Európai Parlament a befektetői állampolgársági és letelepedési programokkal járó számos kockázatot megvitatott. Az uniós polgárságról szóló 2017. évi jelentésében a Bizottság bejelentette, hogy jelentést készít a befektetők számára uniós polgárságot biztosító nemzeti programokról, amely ismerteti az e területre vonatkozó bizottsági intézkedéseket, a hatályos tagállami jogszabályokat és gyakorlatot, valamint iránymutatást nyújt a tagállamoknak. E jelentés elkészítéséhez a Bizottság megbízást adott egy, a tagállami befektetői állampolgársági és letelepedési programokra vonatkozó jogszabályokra és gyakorlatra kiterjedő tanulmány elkészítésére, és konzultációt szervezett a tagállamokkal. E jelentés más releváns forrásokat is figyelembe vesz, ideértve a témában a közelmúltban megjelent kiadványokat is. Ez a jelentés a befektetői állampolgársági és letelepedési programokat egyaránt áttekinti, és azonosítja a kizárólag a befektetés alapján megadott uniós polgárság vagy tartózkodási jogok jelentette legfontosabb aggályokat és kockázatokat. A jelentés mindenekelőtt ismerteti a korábbi tartózkodás nélkül biztosított állampolgárságból származó esetleges biztonsági réseket, valamint a pénzmosás, a korrupció és az adókijátszás kockázatát, amely a befektetés révén megszerzett állampolgársághoz vagy lakóhelyhez kapcsolódik. Ismerteti továbbá az ilyen programok irányításával és átláthatóságával kapcsolatos kihívásokat, megvizsgálja, hogy ezek miként kezelhetők, és keretet biztosít a fejlesztés megvalósításához. A jelentést bizottsági szolgálati munkadokumentum kíséri, amely részletesebb háttér-információkkal szolgál a befektetői állampolgársági és letelepedési programokról.

2. Befektetői állampolgársági programok az EU-ban 2.1. Háttér Ahogy az a Bíróság ítélkezési gyakorlatában is szerepel, az állampolgárság a polgár és az állam közötti kötelék, amely „[egy tagállam] és állampolgárai között meglévő, szolidaritáson és hűségen alapuló, különös kapcsolat, valamint az állampolgársági jogviszony alapját képező jogok és kötelezettségek kölcsönössége” . Egy ország állampolgársága hagyományosan a születés ténye alapján kerül megszerzése, akár leszármazás (ius sanguinis), akár a területen való születés (ius soli) okán. Az államok ezen túlmenően a bevándorlók számára biztosítják azt a lehetőséget, hogy állampolgárként honosítsák magukat, feltéve, hogy bizonyos integrációs feltételeknek megfelelnek és/vagy valódi kapcsolatot tudnak felmutatni az országgal, amely jelentheti az adott állam valamely állampolgárával való házasságot is. Valamennyi tagállam rendelkezik ilyen rendes honosítási eljárással. A legtöbb tagállam diszkrecionális honosítási eljárásokkal is rendelkezik. Az ilyen eljárások keretében a tagállamok egyénileg, „nemzeti érdek” – például a kultúra, tudomány vagy sport területén elért kiemelkedő teljesítmény – alapján ítélhetnek oda állampolgárságot egy külföldinek. Egyes uniós tagállamokban a jogszabályi rendelkezések szerint a „nemzeti érdek” gazdasági vagy kereskedelmi érdeket is jelenthet. A diszkrecionális honosítási eljárás alkalmazható egyedi esetekben arra, hogy befektetésért cserébe állampolgárságot adjanak meg. Az ilyen diszkrecionális honosítási eljárások kifejezetten egyéniesítettek és csak korlátozott mértékben alkalmazzák ezeket, ezért nem képezik e jelentés tárgyát. Bulgária, Ciprus és Málta 2005-ben, 2007-ben, illetve 2013-ban olyan szélesebb körű programokat vezetett be, amelyek célja a harmadik országok állampolgárai befektetéseinek vonzása az állampolgárság megszerzésének részükre történő megkönnyítése révén. Ezek a programok a honosítás új formáját jelentik, mivel szisztematikusan biztosítják az érintett tagállam állampolgárságát, feltéve, hogy megvalósult az előírt befektetés, és bizonyos kritériumok teljesültek. Mivel kizárólag Bulgária, Ciprus és Málta működtet befektetői állampolgársági programokat a tagállamok közül, a jelentés e szakasza ezen országok jogszabályaira és gyakorlatára összpontosít. 2.2. A szükséges befektetés típusa és összege A befektetői állampolgársági programok célja, hogy meghatározott pénzösszegért cserébe ígért állampolgársággal befektetéseket vonzzanak. Bulgáriában a gyorsított befektetési állampolgársági program keretében összesen 1 millió EUR összegű befektetést írnak elő. Cipruson legalább 2 millió EUR összegű befektetésre van szükség, valamint ciprusi ingatlan tulajdonlására. Máltán 650 000 EUR összegű hozzájárulást kell fizetni egy nemzeti befektetési alapba, emellett további 150 000 EUR összegű befektetés, valamint egy máltai ingatlan tulajdonlása vagy bérlete is előírás. Cipruson és Máltán kiegészítő befektetésekre van szükség a családtagok esetében. A befektetői állampolgársági programokat működtető három tagállamban különböző befektetési lehetőségek figyelhetők meg: tőkeberuházás; ingatlanba történő beruházás; államkötvényekbe történő befektetés; valamint egyszeri hozzájárulás az állami költségvetéshez. A befektetési követelmény mellett a pályázóknak a kérelmezési eljárás során vissza nem térítendő igazgatási költségeket is fizetniük kell. Cipruson és Máltán jelentősen magasabb e költségek mértéke, mint Bulgáriában.

2.3. Tartózkodási hely vagy más előírt kapcsolat a tagállammal A három érintett tagállamban a kérelmezők tartózkodási engedélyt kapnak az állampolgárság igénylésére irányuló eljárás kezdetén. A programra való jogosultsághoz elegendő pusztán a tartózkodási engedély birtoklása az előírt időtartam alatt; ugyanakkor az engedély birtokában nincs szükség tényleges lakóhelyre – vagyis az érintett tagállam területén való rendszeres és huzamosabb ideig tartó fizikai jelenlétre. Máltán az előírás szerint „e-tartózkodási” kártyát kell birtokolni a honosítási okirat kiállítását megelőző legalább 12 hónapban. Cipruson a honosítási okirat kiállítását megelőzően a kérelmezőnek legalább 6 hónapon át rendelkeznie kell tartózkodási engedéllyel. Bulgáriában a kérelmezőnek öt évig (normál rendszer) vagy egy éven keresztül (gyorsított eljárás) állandó tartózkodási engedéllyel kell rendelkeznie ahhoz, hogy bolgár állampolgárságot kérhessen. Ez azt jelenti, hogy a kérelmezők bolgár, ciprusi vagy máltai állampolgárságot – és így uniós polgárságot – szerezhetnek anélkül, hogy valaha is ténylegesen az adott tagállamban éltek volna. Máltán a kérelmezőnek fizikailag jelen kell lennie az e-tartózkodási kártya biometrikus adatainak megadásakor, valamint az állampolgársági eskü letételekor , továbbá személyes elbeszélgetésre is szükség lehet. Bulgáriában a kérelmezők jelenléte az állampolgárság iránti kérelem benyújtásakor, Ciprus esetében pedig a tartózkodási engedély átvételekor előírt. A tanulmány több tényezőt is megvizsgált, amelyek a fizikai jelenléten kívül kétségtelen kapcsolatot teremthetnek az állampolgárságot kérelmező és az érintett ország között. Bulgáriában a kérelmezőnek interjún kell részt vennie, de mentességet élvez a bolgár nyelv magas szintű ismeretére, illetve a bolgár közélet ismeretére vonatkozó követelmények alól. A ciprusi hatóságok úgy vélik, hogy a ciprusi befektetés önmagában elegendő biztosíték a kérelmező és Ciprus közötti megfelelő kapcsolatra. Meg kell jegyezni, hogy a ciprusi minisztertanács vonatkozó határozata értelmében a rendes honosítási eljárás keretében megkövetelt tartózkodási hely kritériuma helyébe egy befektetési kritérium lép. A máltai állampolgárságot kérelmezőket a honosítási eljárás utolsó fázisában megkérdezik a Máltával fennálló kapcsolataikról. A kérelmezőktől kérik a Máltába utazást igazoló beszállókártyák, valamint bármilyen más bizonyíték bemutatását, például máltai jótékonysági szervezeteknek nyújtott adományokról, helyi sport- vagy kulturális klubokbeli tagságról, vagy a máltai adóhatóság számára megfizetett jövedelemadóról. A kérelmezőket továbbá vállalkozás indítására bátorítják Máltán. 2.4. A befektetői állampolgársági programok és az uniós jog A Szerződésekkel összhangban minden olyan személy, aki valamely tagállam állampolgárává válik, az Unió polgára is lesz . Az uniós polgárság a tagállamok állampolgárainak alapvető jogállása . Egy tagállam azon döntése, hogy befektetésért cserébe állampolgárságot ad, más tagállamokkal kapcsolatosan automatikusan jogokat biztosít , különösen a szabad mozgáshoz való jogot, a helyi és uniós választásokon való aktív és passzív választójogot, a konzuli védelemhez való jogot, amennyiben az EU-n kívül nem rendelkeznek képviselettel, és a belső piachoz gazdasági tevékenység folytatásának céljával való hozzáférés jogát. Pontosan az uniós polgárság előnyei – nevezetesen a szabad mozgással kapcsolatos jogok – azok, amelyeket gyakran az ilyen programokat fő vonzó jellemzőiként hirdetik. Az Európai Unió Bírósága immár állandó ítélkezési gyakorlata keretében megállapította, hogy míg az állampolgárság megszerzésének és elvesztésének feltételeit az egyes tagállamok határozzák meg, az uniós jogot megfelelően figyelembe kell venniük. Az uniós jog megfelelő figyelembevétele azt jelenti, hogy az uniós jogrend részét képező valamennyi szabályt tekintetbe kell venni, továbbá azt is, hogy a nemzetközi jogi normákat és szokásokat is figyelembe veszik, mivel az ilyen normák és szokások az uniós jog részét képezik. A Nemzetközi Bíróság a Nottebohm–ügyben megállapította, hogy ahhoz, hogy a honosítás révén szerzett állampolgárságot a nemzetközileg elismerjék, azt az egyén és az érintett állam közötti valódi kapcsolat alapján kell megadni. Az „állampolgársági kötelék” hagyományosan vagy az ország népével fennálló (leszármazáson, eredeten vagy házasságon alapuló) valódi kapcsolaton alapul, vagy az országgal ténylegesen létesített kapcsolaton, amely az adott országban való születés vagy az ott érdemi időtartamban fennálló tényleges korábbi tartózkodás révén jön létre. Előfordulhat, hogy más elemeket is előírnak az országgal fennálló valódi kötelék igazolásához, így például a nemzeti nyelv és/vagy az ország kultúrájának ismeretét, a közösséggel fennálló kapcsolatot. E követelmények megléte a tagállami állampolgársági rendszerekben megerősíti azt, hogy a tagállamok általában úgy tekintik, hogy egy valódi kapcsolat létrehozása szükséges feltétele annak, hogy a harmadik országok állampolgárait állampolgárokként fogadják be társadalmaikba. Az állampolgárság kötelékének ilyen egységes értelmezése képezi az alapját annak is, hogy a tagállamok elfogadták az uniós polgárságot és az azáltal az Európai Unió működéséről szóló szerződés (a továbbiakban: EUMSZ) keretében átruházott jogokat, amelyeket bármely tagállami állampolgárságot megszerző személy automatikusan megszerez.

Ha a honosítás kizárólag pénzösszeg fizetésén alapul, és nincs olyan további feltétel, amely igazolná azt, hogy az állampolgárságot odaítélő tagállam és/vagy állampolgárai között valódi kapcsolat áll fenn, az eltérést jelent az állampolgárság megadásának hagyományos tagállami módjától, ami érinti az uniós polgárságot. Mivel az EUMSZ 20. cikk értelmében az uniós polgárság valamely tagállam állampolgárságának automatikus következménye, és a fogadó tagállam nem korlátozhatja a honosított uniós polgárok jogait arra hivatkozva, hogy egy másik tagállam állampolgárságát az odaítélő tagállammal fennálló bármely kapcsolat nélkül szerezték meg, ezért minden tagállamnak biztosítania kell, hogy az állampolgárságot nem ítélik oda az országgal vagy annak polgáraival fennálló tényleges kapcsolat hiányában. A Bizottság megbeszéléseket folytatott a máltai és a ciprusi hatóságokkal a tényleges lakóhelyre vonatkozó kritérium beépítéséről a befektetői állampolgársági programjaikra vonatkozó jogszabályaikba. Ennek eredményeként Málta 2014-ben tizenkét hónapos „tartózkodás igazolására” vonatkozó előírást vezetett be a jogszabályaiba. A gyakorlatban ezt a követelményt teljesítettnek tekintik, ha a kérelmező tartózkodási engedélyt kap a Máltán való tartózkodásra, akár fizikai jelenlét nélkül is, beszállókártyákat mutat be, és esetleg máltai jótékonysági szervezeteknek nyújtott adományokat, a helyi sportklubokban való tagságot, vagy máltai jövedelemadó megfizetést igazol. 2016-ban Ciprus is módosította jogszabályait annak érdekében, hogy a befektetői állampolgársági program keretében a kérelmezők és családtagjaik számára előírja a tartózkodási engedélyek birtoklását. A Bizottság továbbra is nyomon követi az uniós jognak való megfelelést. 3. Befektetői letelepedési programok az EU-ban 3.1. Háttér Míg egyes befektetői letelepedési programok a 2000-es évek elején indultak, a 2007-ben kezdődött pénzügyi válság több tagállamot arra késztetett, hogy ilyen programokat fogadjon el vagy a korábbi programokat megújítsa. Ez a tendencia folytatódott az elmúlt 10 évben, és ilyen programok jelenleg 20 tagállamban léteznek. Ezek jellemzői nagymértékben különböznek különösen befektetések tekintetében, amelyek természetben vagy pénzösszegben is megvalósulhatnak. Ötfajta befektetési lehetőség figyelhető meg: tőkeberuházás, ingatlanbefektetés, államkötvényekbe történő befektetés, a közjóhoz hozzájáruló adományozás vagy tevékenység dotációja, valamint az állami költségvetéshez történő egyszeri hozzájárulás. Ezek a lehetőségek nem egymást kizáróak, néhány tagállam különböző típusú befektetéseket, valamint azok kombinációját is lehetővé teszi. Ami az összeget illeti, a skála a nagyon alacsony szintű (100 000 EUR alatti) befektetéstől az igen magas (5 millió EUR-t meghaladó) összegű befektetésig terjed. Ezek mellett előírhatnak olyan nem pénzügyi jellegű beruházásokat is, mint a munkahelyteremtés vagy a gazdasághoz való hozzájárulás.

Az eljárások, valamint a tartózkodási jogot biztosító tagállamban való fizikai jelenléthez kapcsolódó feltételek jelentősen eltérnek egymástól. 3.2. Befektetői letelepedési programok és a jogszerű migrációra vonatkozó uniós jogszabályok Az uniós jog a harmadik országbeli állampolgárok meghatározott kategóriái számára meghatározza a belépési feltételeket. A tartózkodási engedély harmadik országbeli befektetők számára való megadását jelenleg uniós szinten nem szabályozzák, az továbbra is a nemzeti jog hatálya alá tartozik. Az egyik tagállamban létrehozott befektetői letelepedési program alapján kiadott tartózkodási engedély azonban más tagállamokra is hatással van. Az érvényes tartózkodási engedély lehetővé teszi a harmadik országbeli állampolgár számára, hogy bármely 180 napos időszakon belül 90 napig szabadon utazhasson a schengeni térségen belül. Lehetővé teszi továbbá a rövid távú tartózkodást Bulgáriában, Horvátországban, Cipruson és Romániában a tartózkodási engedélyek e tagállamok által történő egyoldalú elismerése alapján. Ezért alapvető fontosságú, hogy minden releváns ellenőrzést – különösen a biztonsági ellenőrzéseket – elvégezzenek az ilyen engedély kiadása előtt (lásd az alábbi 4. szakaszt). Ezenkívül hatással lehet a „huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező” uniós jogállás megszerzésére, amelyet olyan harmadik országbeli állampolgárok kapnak, akik jogszerűen és folyamatosan öt éve egy uniós tagállamban rendelkeznek lakóhellyel. Ez a jogállás bizonyos jogokat biztosít a harmadik országbeli állampolgároknak az adott tagállamban való tartózkodásuk időtartama, valamint azon tény alapján, hogy az érintett tagállamban kötelékeket létesítettek. A fogadó államban való jelenlét folyamatossága e státusz alapvető mögöttes vonatkozása és feltétele. Ezzel szemben a tanulmány megállapította, hogy több tagállamban a befektetői letelepedési programok tartózkodási követelménye nem írja elő a folyamatos fizikai jelenlétet. Néhány esetében a törvény kifejezetten csak nagyon korlátozott időre írja elő a befektetők jelenlétét (például Portugáliában egy év alatt hét napot, vagy Málta, Görögország és Bulgária esetében csak a kérelmezés napján). Mivel a befektetői letelepedési programok keretében a tényleges tartózkodás közvetlenül kizárható, korlátozható vagy egyáltalán nem előírt e nemzeti jogszabályok értelmében, a tartózkodási feltételek tényleges nyomon követése nehézkesnek tűnik. Ez azt jelenti, hogy előfordulhatnak olyan helyzetek, amikor a tartózkodás folytonossága hatékony nyomon követésének hiányában egy öt évre szóló nemzeti engedély alapján a valamely tagállamban tartózkodónak tekintett befektetők megszerezhetik a „huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező” uniós jogállást és az azzal járó jogokat (különösen a mobilitási jogokat) anélkül, hogy ténylegesen megfelelnének az ötévnyi folyamatos tartózkodás feltételének. Ez nem lenne összhangban a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkezőkről szóló irányelvvel. A Bizottság nyomon fogja követni, hogy a tagállamok betartják-e a szabályokat annak biztosítása érdekében, hogy helyesen hajtsák végre az irányelv értelmében a tartózkodás folytonosságára vonatkozó feltételt. Emellett a nemzeti befektetői engedély lehetővé teszi a családegyesítésről szóló irányelv szerinti családegyesítési jogokat, feltéve, hogy a kérelmezők megfelelnek a feltételeknek. Ebben az összefüggésben érdemes megemlíteni, hogy a legtöbb tagállamban a befektetők családtagjait nem esnek át fokozott átvilágításon, ami biztonsági kockázatokat jelenthet. 3.3. A befektetői letelepedési programok és a honosítási eljárások közötti kapcsolat A befektetői letelepedési programok kihathatnak az állampolgárság megszerzésére. A befektetés által megszerzett tartózkodási engedélyt több tagállam rendes honosítási eljárásai keretében is fel lehet használni az országgal fennálló valódi kapcsolat létesítésére, és mentesíthet más követelmények alól. Más szóval a befektetés révén megszerzett tartózkodási engedély gyorsított hozzáférést vagy állandó lakóhelyhez való kapcsolódást, majd pedig állampolgárságot biztosíthat – néha anélkül, hogy előírnák a fizikai jelenlétet. Azokban a tagállamokban, ahol befektetői állampolgársági és letelepedési programok egyaránt léteznek, a letelepedési programhoz szükséges befektetés figyelembe vehető a befektetői állampolgársági programra való jogosultsághoz.

4. Aggodalomra okot adó területek Harmadik országbeli állampolgárok legitim okokból fektethetnek be valamely tagállamban, de illegitim célokat is követhetnek, mint például a saját országukbeli nyomozás és vádhatósági tevékenység kijátszása, valamint eszközeik védelme a kapcsolódó befagyasztási és elkobzási intézkedésekkel szemben. Ezért a befektetői állampolgársági és letelepedési programok számos kockázatot rejtenek magukban a tagállamokra, valamint az Unió egészére nézve is: különösen a biztonsági kockázatokat, ideértve a harmadik országbeli szervezett bűnözői csoportok beszivárgását, valamint a pénzmosást, korrupciót és az adókijátszást. E kockázatok az uniós polgársághoz vagy a valamely tagállamban lévő lakóhelyhez kapcsolódó, határokon átnyúló jogok által súlyosbodnak. A programok átláthatóságának és irányításának hiánya is aggályokat vet fel. Mind az állampolgársági, mind a letelepedési programok fokozott nyilvánosság általi ellenőrzés alá kerültek az egyes tagállamokban hozzájuk kapcsolódó, visszaélésekre és korrupcióra vonatkozó vádakat követően. Az átláthatóság fokozása és a megfelelő kockázatkezelés, ellenőrzési rendszerek és felügyeleti mechanizmusok bevezetése segíthet ezen aggályok némelyikének csökkentésében. 4.1. A befektetői és letelepedési programok kockázatai 4.1.1. Biztonság Az elmúlt években a Bizottság különböző, az EU biztonságának megerősítését és egy biztonsági unió létrehozását célzó kezdeményezéseket terjesztett elő. Az EU által kifejlesztett, biztonsági ellenőrzésekre használt három fő centralizált információs rendszer: i. a Schengeni Információs Rendszer (SIS), amely személyekre és tárgyakra vonatkozó figyelmeztető jelzések széles körét tartalmazza, ii. a rövid távú tartózkodásra jogosító vízumokat felölelő Vízuminformációs Rendszer (VIS), valamint iii. az Eurodac rendszer, amelyben a vízumkérelmezők és azon harmadik országbeli állampolgárok ujjnyomatai találhatók, akik szabálytalanul lépték át a külső határokat. Ezek a rendszerek kiegészítik egymást, és – a SIS kivételével – elsősorban harmadik országbeli állampolgárokra irányulnak. Ezen túlmenően folyamatban van új informatikai rendszerek – így a határregisztrációs rendszer (EES) és az Európai Utasinformációs és Engedélyezési Rendszer (ETIAS) – kialakítása, továbbá a Bizottság a VIS megerősítését , valamint az Európai Bűnügyi Nyilvántartási Információs Rendszer harmadik országbeli állampolgárokra történő kiterjesztését (ECRIS-TCN) javasolta. A Bizottság emellett javaslatot tett valamennyi információs rendszer interoperábilissá tételére is. A befektetői állampolgársági és letelepedési programok alááshatják ezeket az erőfeszítéseket azáltal, hogy lehetővé teszik a harmadik országbeli állampolgárok számára ezen ellenőrzések egy részének elkerülését, ami kihat a többi tagállamra és az Unió egészére is. Ezért fontos, hogy a befektetői állampolgársági és letelepedési programokat oly módon szervezzék meg, hogy kiküszöböljék az ilyen biztonsági kockázatokat. A schengeni térségen belüli belső határellenőrzések hiánya különösen fontossá teszi a közösen elfogadott és megfelelő biztonsági megelőző ellenőrzések végrehajtását. A biztonság és a tagállami befektetői állampolgársági programok A tanulmány a befektetői polgársággal kapcsolatos tényleges gyakorlatokra vonatkozó jogszabályokat vagy iránymutatásokat csak nagyon korlátozott mértékben talált.

Máltán a máltai rendőrség és/vagy a származási ország illetékes hatóságai által készített rendőrségi nyilvántartáson alapuló ellenőrzéseket végeznek a 12 év feletti elsődleges kérelmezők és azok eltartottjainak bűnügyi hátterére vonatkozóan. A büntetlen előélet bizonyítására vonatkozó követelmény alól kivételes körülmények fennállása mellett el lehet tekinteni, ha az illetékes hatóság úgy ítéli meg, hogy az ilyen igazolás nem beszerezhető. A máltai hatóságok az INTERPOL és az Europol adatbázisait is lekérdezik egy négyszintű átvilágítási folyamat részeként, amely a következőkre terjed ki: „ismerd az ügyfeledet” átvilágítási ellenőrzések az ügynök és a máltai egyéni befektetői program ügynöksége által (lásd alább a pénzmosás elleni küzdelem keretében végzett ellenőrzésekről szóló szakaszt); a rendőrség által ellenőrzés; a kérelem teljességének és helyességének, valamint a benyújtott dokumentumok ellenőrzése; valamint egy kiszervezett átvilágítási ellenőrzés, amelynek keretében a máltai egyéni befektetői program ügynöksége az egyéni befektetői programra irányuló összes kérelemmel kapcsolatosan két jelentést rendel meg nemzetközi cégektől. Málta kizárja bizonyos országok állampolgárait és az Egyesült Államok által elrendelt utazási tilalom hatálya alá tartozó személyeket a programja keretében az állampolgárság kérelmezéséből, az ügynököknek pedig jelenteniük kell az egyéb szankciós vagy megfigyelési listákon szereplő kérelmezőket a máltai egyéni befektetői program ügynökségének. Cipruson a kérelmezőknek a származási országbeli és (amennyiben az eltérő) a lakóhely szerinti országbeli büntetlen előéletet igazoló erkölcsi bizonyítványt kell benyújtaniuk, a benyújtást megelőző 90 napon belüli keltezéssel. A ciprusi rendőrség az Europol és az INTERPOL adatbázisaiban is lekérdezést végez. A befektető és családtagjai nevei nem szerepelhetnek azon személyek névjegyzékében, akiknek az eszközei az Európai Unió határain belül szankciók következtében befagyasztásra kerültek. Ezen túlmenően a 2018 júliusában bevezetett új szabályok értelmében azoknak a kérelmezőknek, akik egy szolgáltató útján nyújtják be kérelmüket, egy nemzetközileg elfogadott adatbázison (például a World-Check, a Lexis Diligence, a Regulatory DataCorp Inc. stb.) keresztül kibocsátott átvilágítási jelentést kell benyújtaniuk. Amennyiben nemzetbiztonsági aggályok merülnek fel, a kérelmet a ciprusi központi hírszerző ügynökség is értékeli. Ciprus nem kapcsolódik a Schengeni Információs Rendszerhez. Bulgáriában a jogszabályok előírják a kérelmező számára, hogy büntetlen előéletet igazoló erkölcsi bizonyítványt és egy olyan dokumentumot nyújtson be, amely igazolja, hogy a kérelmezővel szemben nincs felfüggesztett vagy folyamatban levő büntetőeljárás. Az állampolgárságért felelős tanács a belügyminisztérium és az állami nemzetbiztonsági ügynökség (SANS) írásbeli nyilatkozatát követően véleményt nyilvánít az állampolgársággal kapcsolatos kérelmekről. Ez utóbbi a hatáskörébe tartozó ellenőrzéseket végez valamennyi bolgár állampolgárságért folyamodó kérelmezőkkel kapcsolatban (beleértve a befektetői programok keretében kérelmezőket is), így például lekérdezi a rendőrségi hírszerzési adatbázisokat vagy a rendőrségi nyilvántartásokat. Nem állt rendelkezésre információ az uniós korlátozó intézkedések hatálya alá tartozó személyekre vonatkozó bolgár szakpolitikáról, sem arról, hogy a hatóságok használják-e a SIS-t a kérelmezők ellenőrzésére. A tanulmány a biztonsági ellenőrzésekkel kapcsolatosan számos szürke zónára mutatott rá. Az egyik probléma a tagállamok állampolgárság iránti kérelmekkel kapcsolatos diszkrecionális jogkörével kapcsolatos. A tanulmány ismerteti, hogy a hatóságok még olyan esetekben is befogadhatnak kérelmeket, amikor a kérelmező nem tesz eleget bizonyos biztonsági előírásoknak. Ezen túlmenően a kérelmeket nem kell személyesen benyújtani, hanem megbízottak is megtehetik ezt, mint ahogy Máltán és Cipruson. Ezen túlmenően a tagállamok jelenleg nem konzultálnak egymással a befektetői állampolgárságot kérelmező személyekről. Ezzel szemben a bizonyos harmadik országokból származó, rövid távú tartózkodásra jogosító vízumokat kérelmezők esetében létezik biztonsági okokból folytatott előzetes konzultáció a tagállamok között. Ez annak ellenére így van, hogy az állampolgárság széles körű jogokkal jár, ideértve a tartózkodást, valamint az aktív és passzív választójogot az uniós és a helyi választásokon, és életre szól, nem pusztán rövid távú látogatási jogot jelent. Egy másik probléma azzal kapcsolatos, hogy a koordináció és a közös megegyezésen alapuló kritériumok hiánya teret hagy a legenyhébb feltételeket biztosító lehetőségek megkeresésének. Az a kérelmező, akitől valahol megtagadták az állampolgárságot, új kérelmet nyújthat be egy másik tagállamban. A tagállamok jelenleg nem tájékoztatják egymást az elutasított kérelmezőkről, még azokról sem, akiket azért utasítottak el, mert biztonsági kockázatot jelentenek. A biztonság és a tagállami befektetői letelepedési programok Az állampolgárság megszerzésével kapcsolatos eljárásokkal ellentétben az uniós jog alapján fennállnak bizonyos kötelezettségek a vízum vagy a külföldi befektetők részére kiállított tartózkodási engedély kiadása előtt elvégzendő biztonsági ellenőrzések tekintetében, annak biztosítása érdekében, hogy e személyek ne jelentsenek veszélyt a közrendre és a közbiztonságra, ideértve a többi tagállam vonatkozásait is. Ezek az ellenőrzések a schengeni vívmányokon alapulnak, és kötelezőek azon tagállamok számára, amelyekre nézve ezek a vívmányok kötelezőek. Különösen a Schengeni Megállapodás végrehajtásáról szóló egyezmény 25. cikkének (1) bekezdése értelmében a tartózkodási engedély kiadását mérlegelő tagállamnak rendszeresen keresést kell végeznie a Schengeni Információs Rendszerben (SIS). Amennyiben a tagállam tartózkodási engedély kiadásáról olyan külföldi vonatkozásában dönt, akire nézve beléptetési tilalmat elrendelő figyelmeztető jelzést adtak ki, először konzultálnia kell a figyelmeztető jelzést kiadó tagállammal, és figyelembe kell vennie annak érdekeit. Noha a tanulmány megállapította, hogy az érintett tagállamok nemzeti jogszabályaiban a közrendi és közbiztonsági ellenőrzés általában véve szerepel az engedély elutasításának (vagy meghosszabbításának) indokaként, jelezte egyúttal a rendelkezésre álló információk hiányát és azt is, hogy a tagállamok a biztonsági aggályok kezelésében jelentős mérlegelési jogkörrel rendelkeznek. Ez néhány problémás esethez vezetett, amelyet más jelentések is kiemeltek. Ebben az összefüggésben a Bizottság már javasolta a Vízuminformációs Rendszer korszerűsítését, amely – az interoperabilitásról szóló rendeletjavaslattal együtt — kötelező lekérdezéseket vezet majd be a külső határokon a releváns uniós és nemzetközi biztonsági adatbázisokban az összes kiadott tartózkodási engedély és hosszú idejű tartózkodásra jogosító vízum esetében. A valamely tagállam által biztonsági okokból elutasított tartózkodási engedély iránti kérelmekre vonatkozó információkat szintén tárolni fogják, és ezek ezt követően lekérdezhetőek lesznek. Léteznek utólagos ellenőrzések, amelyek célja arról megbizonyosodni, hogy az engedély érvényességi ideje alatt továbbra is fennállnak-e azok a feltételek, amelyek megléte mellett a tartózkodási engedélyt megadták, de ezekre csak korlátozott számú esetben kerül sor. Ezek annak ellenőrzéséből állnak, hogy az engedély birtokosa az engedély érvényességi ideje alatt továbbra is megfelel-e a tartózkodás feltételeinek (további részletekért lásd a kapcsolódó bizottsági szolgálati munkadokumentumot). Mivel azonban az engedély birtokosaival szemben nem minden esetben támasztják azt a követelményt, hogy ténylegesen a fogadó államban tartózkodjanak (vagy a lakóhely előírása csak a fent jelzett nagyon korlátozott időre szólhat), nehéz lehet azt ellenőrizni, hogy az engedélyek jogosultjai továbbra is eleget tesznek-e a tartózkodási engedély feltételeinek. A Bizottság nyomon fogja követni, hogy a tagállamok betartják-e a szabályokat annak biztosítása érdekében, hogy az összes kötelező, meglévő határ- és biztonsági ellenőrzést rendszeresen és ténylegesen elvégezzék azzal a céllal, hogy a befektetői letelepedési programok ne jelentsenek fenyegetést a többi tagállam és az EU biztonságára nézve.

4.1.2. Pénzmosás Ami a pénzeszközök eredetének ellenőrzését illeti, egy kivételével valamennyi uniós tagállam értesítést küldött a negyedik pénzmosási irányelvhez kapcsolódó átültető intézkedésekről . A Bizottság jelenleg a negyedik pénzmosási irányelvet átültető, bejelentett nemzeti jogszabályok teljes körűségének horizontális ellenőrzését végzi, és az átültetési intézkedések bejelentésének elmulasztásán alapuló kötelezettségszegési eljárást indított azon tagállamok ellen, amelyeknél hiányosságokat tártak fel az átültetés terén. E jogszabály értelmében a kötelezett szolgáltatók (többek között a hitel- és pénzintézetek, a közjegyzők és az ügyvédek, valamint az ingatlanügynökök) ügyfél-átvilágítási intézkedéseket kötelesek végrehajtani. A kötelezett szolgáltatók kötelesek bejelenteni a gyanús ügyleteket a saját országukban működő pénzügyi információs egységnek, és tilos az ügyfeleket tájékoztatniuk a gyanús ügyletek bejelentéséről. Emellett a negyedik pénzmosási irányelv egy konkrét kiegészítő kötelezettséget ír elő a kötelezett szolgáltatók számára a kiemelt kockázatot jelentő harmadik országokból származó ügyfelekkel bonyolított ügyletekre vonatkozó fokozott átvilágítási ellenőrzések végrehajtása tekintetében. A 2018. július 9-jén hatályba lépett ötödik pénzmosási irányelv, amelyet a tagállamoknak 2020. január 10-ig át kell ültetniük, olyan módosítást vezet be, amely magas kockázatúnak minősíti és fokozott ügyfél-átvilágítást ír elő azon harmadik országbeli állampolgárok esetében, akik „tartózkodási jogért vagy állampolgárságért folyamodnak a tagállamban tőketranszferért, ingatlan- vagy államkötvény-vásárlásért vagy az adott tagállamban lévő gazdasági társaságokba való befektetésért cserébe”. Az irányelv azonban csak a gazdasági szereplők vonatkozásában állapítja meg ezeket a kötelezettségeket, és nem terjed ki azokra a kormányzati szervezetekre és ügynökségekre, amelyek az irányelv értelmében nem kötelezett szolgáltatók. Ez azt jelenti, hogy a befektetői állampolgársági és letelepedési programokért felelős hatóságok nem tartoznak a hatálya alá. A tanulmány ismertette a befektetői állampolgársági programok pénzmosás elleni küzdelem érdekében alkalmazott különböző gyakorlatait, és rámutatott néhány szürke területre is. Ezen túlmenően nincs kötelezettség a befektetői programokban a pénzeszközök eredetének ellenőrzését végző szervekre nézve, hogy ezen ellenőrzések eredményeiről tájékoztassák a tagállamok illetékes hatóságait. A gyakorlatban ugyanakkor létezik bizonyos együttműködés a befektetői állampolgársági programok vonatkozásában. Az Identity Malta a tanulmány céljaira megerősítette, hogy a negyedik pénzmosási irányelv által az átvilágítással kapcsolatosan előírt fogalommeghatározásokat és eljárásokat alkalmazza az által használt négylépcsős átvilágítási eljárás során. A befektetői állampolgársági programokra vonatkozó ciprusi jogi keret közvetlen kereszthivatkozást tartalmaz a ciprusi pénzmosás elleni jogszabályra, amely előírja a ciprusi bankok megfelelési részlegei számára, hogy hozzanak átvilágítási intézkedéseket a befektetés során használt pénzeszközök eredetének ellenőrzésére és validálására. Bulgáriában a pénzeszközök eredetének ellenőrzését (a pénzmosás elleni intézkedésekről szóló bolgár törvénynek megfelelően) az Invest Bulgaria Agency végzi. Ezen eljárás keretében a kérelmezőnek a pénzmosás elleni törvény rendelkezéseivel összhangban nyilatkoznia kell a pénzeszközök eredetéről. Hasonlóképpen a befektetői letelepedési programokat működtető tagállamok különböző gyakorlatokat alkalmaznak a pénzmosás elleni küzdelem érdekében. Míg egyes tagállamok előírják, hogy valamennyi kifizetést nemzeti bankjaikon keresztül kell teljesíteni, amelyek – a negyedik pénzmosási irányelv értelmében kötelezett szolgáltatókként – kötelesek alkalmazni a szükséges ügyfél-átvilágítási ellenőrzéseket (Ciprus), a tanulmányból az is kiderült, hogy egyes jogszabályok nem írnak elő bizonyos ellenőrzéseket (Horvátország, Portugália). Magyarországon – ahol a program jelenleg fel van függesztve – nem volt kötelezettség arra, hogy a pénzt ténylegesen a magyar területre utalják át, ami ebből következően kizárta a pénzeszközöket az ellenőrzések alól. Más esetekben a pénzeszközöket kétszeresen is ellenőrzik, először a pénzeszköz származási országa által benyújtott bizonyítékok, majd a tagállam (Írország) illetékes szolgálatai által benyújtott bizonyítékok révén. Az e konkrét ellenőrzésekért felelős illetékes hatóság eltérő: lehet a nemzeti befektetési ügynökség (Bulgária) vagy egy pénzmosás elleni küzdelemre létrehozott bizottság (Spanyolország). Ezek a szervezetek lehetnek magán- vagy állami szervek, és független szakembereket is közéjük tartozhatnak. Ezek az ellenőrzések eltérőek lehetnek, mivel a befektetéshez használt pénzzel kapcsolatos dokumentumok – például banki átutalások igazolásai, pénzügyi kimutatások, adóbevallások, a földhivatali vagy ingatlan-nyilvántartásokból származó adásvételi vagy bérleti szerződések, ha a befektetés ingatlan jellegű – ellenőrzését foglalhatják magukban, vagy az illetékes hatóság korlátozott nyilatkozatából állhatnak. A pénzmosás elleni új uniós szabályoknak megfelelően a tagállamoknak különös figyelmet kell fordítaniuk a fokozott ügyfél-átvilágításra a befektetői állampolgársági és letelepedési programokkal összefüggésben. A tagállamoknak biztosítaniuk kell, hogy a pénzmosás elleni uniós szabályok alkalmazása ne legyen megkerülhető. Ezt biztosítani kell akkor is, amikor a pénzeszközöket befektetői állampolgárságot kérelmezők fizetik meg, és olyan szerveken keresztül csatornázódnak be, amelyek nem minősülnek a negyedik és az ötödik pénzmosási irányelv szerinti kötelezett szolgáltatóknak. Ezen túlmenően a befektetői állampolgársági és letelepedési programokban a pénzeszközök eredetének ellenőrzését végző szerveknek ezen ellenőrzések eredményeiről minden esetben tájékoztatniuk kell a tagállamnak a kérelmek feldolgozásáért felelős illetékes hatóságait. A tagállamok a pénzmosás elleni uniós szabályok szerint elvégzett nemzeti kockázatértékeléseik során figyelembe vehetnék a befektetői állampolgársági és letelepedési programokhoz kapcsolódó esetleges pénzmosási kockázatokat is, és megtehetnék a szükséges kockázatcsökkentő intézkedéseket. Amikor a kifizetéseket közvetlenül kormányzati szervezetek részére folyósítják, azokra az esetekre nem vonatkoznak a pénzmosás elleni európai jogszabályok. A készpénzes fizetésre vonatkozó szabályok jelenleg Unió-szerte nem harmonizáltak. A tagállamok ezért bizonyos korlátozásokat állapíthatnak meg a készpénzfizetésre vonatkozóan, amennyiben azok összeegyeztethetők az uniós jog egyéb rendelkezéseivel. 4.1.3. Az uniós szabályok megkerülése Fennáll annak a lehetősége is, hogy a befektetői állampolgársági és letelepedési programok által biztosított jogállást az uniós jog kijátszására használhatják fel. Különösen a befektetői állampolgársági programok biztosíthatnak az uniós jog által előírt bizonyos állampolgársági előírások kijátszására lehetőséget a harmadik országbeli állampolgárok számára. Az uniós szabályok például előírják, hogy a működési engedélyt – azaz a légi szolgáltatások engedélyezését – kizárólag azon illetékes (nemzeti) engedélyező hatóságok adhatják meg, amelyek esetében a tagállamok vagy a tagállami állampolgárok az érintett vállalkozás több mint 50%-ának tulajdoni hányadával rendelkeznek és ténylegesen irányítják azt. A Bizottsághoz egy panasz és több megkeresés érkezett be a nemzeti engedélyező hatóságoktól olyan harmadik országbeli befektetőkkel kapcsolatban, akik egy adott tagállamban befektetői állampolgársági programon keresztül uniós polgárságot, és ezt követően kérelmet nyújtottak be egy légitársaság működési engedélye iránt. 4.1.4. Adókijátszás

Másik aggály, hogy a befektetői állampolgársági és letelepedési programok használatából eredő adóösztönzők meghatározóak-e az ilyen programok iránti keresletre . E programok alkalmazása önmagában nem egyenértékű az adókijátszással, de lehetővé tehetik egyes személyek számára, hogy meglévő privilegizált adózási szabályok előnyeit élvezzék. Ugyanakkor lehetőség nyílhat visszaélésre az e programok segítségével megszerzett – programonként változó, pl. agresszív adótervezést és -kijátszást megkönnyítő vagy ahhoz eszközként szolgáló – előnyökkel és dokumentációval való visszaélés révén. A tanulmány nem vizsgálta az ilyen programok adóügyi vonatkozásait. Az uniós és a nemzetközi szintű megbeszélések egyaránt arra összpontosítanak, hogy az ilyen programok milyen hatással lehetnek a számlainformációknak az adóhatóságok közötti automatikus cseréjére, amelyet az EU-ban a 2014/107/EU tanácsi irányelv (a közigazgatási együttműködésről szóló irányelv első módosítása) segítségével hajtottak végre, harmadik országokkal pedig a közös jelentéstételi standardon keresztül. A közigazgatási együttműködésről szóló irányelv első módosítása és a közös jelentéstételi standard előírják, hogy a releváns banki információkat a számlatulajdonos adóügyi illetősége szerinti valamennyi joghatóságnak meg kell küldeni. Az adóügyi illetőség eltérhet a tartózkodási hely más, nem adóügyi jellegű meghatározásaitól. Az adóügyi illetőséghez szükséges kritériumok joghatóságonként jelentősen eltérhetnek, és általában az adott joghatóság területén való fizikai jelenlét napjainak számához kapcsolódnak. Egyes joghatóságok más tényezőkre – például állampolgárság, lakás tulajdonlása vagy szállás elérhetősége, család és pénzügyi érdekek – való hivatkozással is meghatározzák az egyén tartózkodási helyét. Egyes esetekben az adott egyén több joghatóság területén is rendelkezhet adóügyi illetékességgel. Ezen túlmenően ha egy új joghatóságban valakit adóügyileg illetékesnek minősítenek, az nem zárja ki a más országokban fennálló más adóügyi illetőséget. Ugyanakkor az e programok némelyikének keretében kibocsátott dokumentáció jelentősen megnehezítheti a pénzügyi intézmények számára az adóügyi illetőség jogszerű helyének helyes megállapítását. Egyes esetekben a számlainformációkat a nem megfelelő államnak küldik meg, és/vagy nem küldik meg a megfelelő államnak. Például ha az információt csak az állampolgársági vagy letelepedési programot működtető államnak küldik meg (amely gyakran nem adóztatja meg a jövedelmet, illetve nem ír elő fizikai jelenlétet az országban), a tényleges adóügyi illetőség szerinti állam számára pedig nem, a jövedelem a megfelelő államban elkerülheti az adózást. A jövedelmet meg nem adóztató vagy nagyon alacsony adókulccsal adóztató országokban meglévő programok nagyobb kockázatot hordoznak abból a szempontból, hogy a számlatulajdonosok elrejthetik a valódi illetőségük szerinti államra vonatkozó bizonyítékot, és így elkerülhetik az adózást. Különösen harmadik országok programjai hordoznak magasabb kockázatot arra nézve, hogy uniós polgárok felhasználhatják őket az uniós illetőségük szerinti államukban az adózás szándékos elkerülésére. Az uniós pénzügyi intézmények kevésbé ismerhetik az EU-n kívüli programokat, és bár az uniós tagállamok által kínált egyes programok sem adóztatják meg a külföldi jövedelmet, a legtöbbjük harmadik országbeli lakosokat céloz (és többnyire rájuk korlátozza a hozzáférést). A közigazgatási együttműködésről szóló irányelv 2018-as módosítása a közvetítőkre vonatkozó kötelező közzétételi kötelezettséget írt elő, miszerint az adóelkerülési programok népszerűsítői és az ilyen programok tervezésében vagy a végrehajtásban részt vevő szolgáltatók kötelesek tájékoztatni az adóhatóságot minden általuk hirdetett vagy létesített programról. Ennek részét képezik az olyan programokat célzó konkrét rendelkezések, amelyek a számlainformációk automatikus cseréjére vonatkozó uniós jogszabályok által lefektetett jelentéstételi kötelezettségek megkerülését eredményezhetik. Az irányelv olyan jelentéstételi kötelezettséget ír elő, amely olyan programokat vagy intézkedéseket céloz meg, amelyek aláássák a pénzügyi intézmények által alkalmazott átvilágítási eljárásokat vagy kihasználják azok hiányosságait, hogy bejelentsenek olyan információkat az adóhatóságoknak, mint például a számlatulajdonos illetősége szerinti joghatóság azonosítása. Ez a helyzet akkor áll fenn, ha a számlatulajdonos a tényleges tartózkodási helyétől eltérő országban szerez állampolgárságot vagy tartózkodási jogot. Minden olyan esetben, amikor egy ilyen programot értékesítenek vagy vezetnek be, a jelentési kötelezettség a szolgáltatást nyújtó közvetítőre hárul. A közigazgatási együttműködésről szóló irányelv 2018. évi módosítása értelmében a 2018. június 25-jétől bevezetett programokat jelenteni kell tenni az uniós adóhatóságoknak, amelyek 2020-tól automatikusan egymás között kicserélik ezeket az információkat, és olyan hírszerzési információkat szolgáltatnak a hatóságok számára, amelyek a lehetséges visszaélések korai felismeréséhez vezethetnek. Ez a helyzet mind az EU-ban, mind a harmadik országokban létrehozott programok esetében. A befektetői állampolgársági és letelepedési programok által hordozott kockázatok kezelése érdekében, valamint a közigazgatási együttműködésről szóló irányelv tényleges végrehajtásának biztosítása céljából, az ilyen programokat biztosító uniós tagállamoknak alkalmazniuk kell az igazgatási együttműködés uniós keretében rendelkezésre álló eszközöket, különösen a tartózkodási hely szerinti tagállammal vagy tagállamokkal folytatott spontán információcserét, ahogy azt a közigazgatási együttműködésről szóló irányelv is előírja. Emellett a tagállamok által a Tanácsban folytatott munka során figyelembe kell venni a befektetői állampolgársági és letelepedési programok meglétét és az általuk felvetett adózási problémákat is, például a társasági adózásra vonatkozó magatartási kódex reformjára irányuló, folyamatban lévő munka során, amelynek célja, hogy a jelenlegi mandátum szerinti, a vállalkozások adózására korlátozódó, összehangolt európai szintű fellépés révén kezelje a káros adóversenyt. A kódex reformja lehetőséget teremt arra, hogy a munka hatókörét ki lehessen terjeszteni más típusú káros adózási gyakorlatokra is, ideértve az egyénekre irányulókat is. A tagállamoknak szem előtt kell továbbá tartaniuk azt is, hogy milyen szerepet játszhatnak a befektetői állampolgársági és letelepedési programok az adókijátszásban és -csalásban, és meg kell fontolniuk, hogy az ilyen programok jelentette kockázatokat érdemes-e felvenniük az uniós jegyzék kritériumai közé.

A Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet (OECD) a közös jelentéstételi standard – a közigazgatási együttműködésről szóló irányelv első módosításának nemzetközi megfelelője – hiányosságainak azonosítására irányuló munkája részeként elemezte az ilyen állampolgársági és letelepedési programoknak a standardban előírt jelentéstételi kötelezettségek elkerülésére, és így az adócsalás megkönnyítésére irányuló potenciálját. Az OECD különösen arra a következtetésre jutott, hogy a személyazonosító igazolványokkal és az ilyen programok révén szerzett egyéb okiratokkal potenciálisan visszaélhetnek abból a célból, hogy tévesen adják meg az adott személy adóügyi illetősége szerinti joghatóságot, és veszélyeztessék az átvilágítási eljárások közös jelentéstételi standardjának megfelelő működését. Ebben a tekintetben az OECD elkészítette az azon befektetői állampolgársági és letelepedési programok listáját, amelyek nagy kockázatot jelenthetnek a közös jelentéstételi standard hatékony végrehajtására. Ezen a listán szerepel mind a ciprusi, mind a máltai befektetői állampolgársági és letelepedési program. Az esetleges visszaélések lehetőségének minimalizálása érdekében az OECD további információkat és iránymutatásokat is közzétett a pénzügyi intézmények számára. 2018. március 9-én az OECD közzétette „A közös jelentéstételi standard kikerülésére irányuló konstrukciók és áttekinthetetlen offshore struktúrák kezelését célzó kötelező adatszolgáltatási szabálymintát”. Ezek a mintaszabályok hasonlóak a közigazgatási együttműködésről szóló irányelv 2018. évi módosításában foglalt szabályokhoz, amelyek a számlainformációk automatikus cseréjét célzó rendszerek kikerülését veszik célba. Meg kell azonban jegyezni, hogy ezeket a szabályokat nem hagyták jóvá minimális követelményként, s mint ilyenek, csak opcionálisak a joghatóságok számára. 4.2. Átláthatóság és irányítás A befektetői állampolgársági és letelepedési programokkal kapcsolatos szigorú nemzeti szintű szabályozói felügyelet és e programok átláthatósága kritikus jelentőséggel bír hatásuk meghatározása terén. A tanulmány szerint hiányoznak az egyértelmű információk a vonatkozó eljárásokról és a programok működéséről, ideértve a kérelmezők, valamint az állampolgárságot vagy letelepedési jogokat szerzettek számát és származását. 4.2.1. A befektetői állampolgársági programok átláthatósága és irányítása Máltán a befektetői állampolgársági programra létezik egy szabályozó szerv, amely parlamenti ellenőrzés tárgyát képező éves jelentéseket tesz közzé. 2018. május 22-én Ciprus bejelentette egy felügyeleti és ellenőrző bizottság létrehozását, valamint egy magatartási kódex bevezetését a befektetői állampolgársági programjára vonatkozóan. Bulgáriában sem szabályozó szerv, sem magatartási kódex nem létezik. Máltán az elsődleges kérelmező jóváhagyott közvetítőkön vagy a koncessziós jogosulton keresztül nyújthatja be a máltai egyéni befektetői program ügynökségéhez a befektetői állampolgárság iránti kérelmet. Ezek olyan nem állami szervek, amelyek a teljes pályázati eljárás során jelentős szerepet játszanak, a kérelmezők nevében járnak el, és a nevükben közvetlenül együttműködnek az illetékes hatóságokkal. Bulgáriában és Cipruson a kérelmezők dönthetnek úgy, hogy tanácsadókat vagy ügyvédeket alkalmaznak a kérelmeikkel kapcsolatos tanácsadásra és azok nevükben történő benyújtására. Az új ciprusi magatartási kódex azokra az ügynökökre és közvetítőkre vonatkozik, akik ügyfeleik nevében az állampolgársági kérelmekkel foglalkoznak. A kódex célja, hogy előmozdítsa a magas szintű etikai normákat, és kötelezővé tegye a nyilvános helyeken az állampolgárság értékesítésének reklámozásától való tartózkodást. Az „uniós polgárság” árusításának hirdetései Cipruson gyakoriak voltak. Még nem látható, hogy az új magatartási kódex milyen hatással jár majd. Ami a benyújtott kérelmek számára vonatkozó korlátokat illeti, Ciprus és Málta egyaránt felső határt szabott azon kérelmezők számát illetően, akik befektetői állampolgársági programjaik előnyeit élvezhetik. A ciprusi kormány úgy határozott, hogy 2018-tól évente 700 főre korlátozza az ilyen állampolgárságot . Máltán a program egészére vonatkozóan a sikeres elsődleges kérelmezők (az eltartottakat leszámítva) száma legfeljebb 1800 fő lehet. A máltai hatóságok azonban jelenleg aktualizálják a jogszabályokat, és nyilvános konzultációt követően további 1800 fővel kívánják emelni a felső határt. Bulgária nem szab felső határt azon külföldi befektetők számának, akik állampolgárságot kérelmezhetnek. 4.2.2. A befektetői letelepedési programok átláthatósága és irányítása ma

Ami a befektetői letelepedési programok irányítását illeti, Máltán jelenleg – a befektetői állampolgársági programmal szemben – nincs szabályozó szerv. Cipruson nem tervezik, hogy a befektetői állampolgársági program vonatkozásában bejelentett felügyeleti és ellenőrző bizottság a tartózkodási engedélyekért is felelős legyen. Bulgáriában az egyetlen, jogszabályban előírt kötelezettség a Bevándorlási Igazgatóság által a bolgár befektetési ügynökségnek küldött, a program keretében kiadott állandó tartózkodási engedélyekre vonatkozó értesítés. A tagállamokban csak nagyon korlátozott számban léteznek konkrét ellenőrzési mechanizmusok és jelentéstételi kötelezettségek. Ez azt jelenti, hogy a program felügyelete a legtöbb esetben általános ellenőrzési mechanizmusokra – mint például a parlamenti ellenőrzés, a közigazgatási jogi felelősség, a tevékenységekről való általános jelentéstétel a kormánynak vagy a dokumentumokhoz való hozzáférés iránti kérelmek – marad, ha léteznek ilyenek, és nincs további és külön ellenőrzési mechanizmus. Korlátozott számú tagállam döntött úgy, hogy magáncégeket is bevon a letelepedési program működtetésébe, amelyek néha jelentős szerepet is betöltenek. Cipruson a kérelmezők szabadon dönthetnek arról, hogy kérelmüket egy meghatalmazott képviselőn keresztül nyújtják be, akinek a szerepköre a közvetítésre és a konzultációs szolgáltatásokra korlátozott. Máltán a kérelmeket nyilvántartásba vett ügynökök vagy akkreditált személyek nyújthatják be az illetékes hatóságokhoz; ezek a nyilvántartásba vett ügynökök a kérelmező nevében a szabályozás szerinti összes levelezés, kérelem, beadvány, benyújtás, bejelentés megtétele céljából eljárnak. Magyarországon a magyar parlament Gazdasági Bizottsága több olyan vállalkozást is engedélyezett, amelyek feladata a kérelmezők által megvásárolandó letelepedési kötvények kibocsátása volt. Egy adott harmadik országban csak egy cég kaphatott kötvény kibocsátására engedélyt. 4.2.3. Az átláthatóság és az irányítás javítását célzó intézkedések A tanulmányból kiderül, hogy az éves jelentéstétel még mindig nagyon korlátozott mértékű. Ami a befektetői állampolgársági programot illeti, általában véve hiányzik az átláthatóság a kérelmek és az állampolgárságot elnyerő személyek vonatkozásában. A befektetői letelepedési programok esetében a statisztikák szétválasztásának hiánya nem teszi lehetővé a tartózkodás konkrét jogalapjának vagy a választott befektetési opciónak az azonosítását. A benyújtott kérelmek, a származási országok és az odaítélt állampolgárságok és tartózkodási engedélyek számának közzététele hasznos lehetne, például éves jelentések formájában. A tagállamok továbbá egyértelműsíthetnék és nyilvánosságra hozhatnák a program keretében végzett kérelmek értékelésére használt kritériumokat, a programok keretében végzett biztonsági ellenőrzéseket, és biztosíthatnák az e kritériumoknak (különösen a befektetésnek) való megfelelés rendszeres utólagos ellenőrzését. Ezen túlmenően e programok jellemzője az olyan vállalkozások igénybevétele, amelyek tanácsot adnak a kormányoknak a program működtetésével kapcsolatosan, vagy olyan proaktív feladatokat látnak el, amelyek magukban foglalják az ilyen programok irányításával kapcsolatos közhatalmi jogosítványok gyakorlását, ugyanakkor egyidejűleg tanácsokkal látják el az egyéneket is programok keretében benyújtott kérelmeikkel kapcsolatban. Egyik vizsgált tagállamban sincs olyan mechanizmus, amely az e helyzetből fakadó összeférhetetlenség kockázatát kezelné, legyen szó akár az állampolgársági, akár a letelepedési programokról. Az összes többi közvetítő felügyelete is fontos. Tekintettel az állampolgári és tartózkodási jogok jelentőségére, várható lenne, hogy a kérelmek vizsgálata, az interjúk és minden más döntéshozatali vagy átvilágítási tevékenység minden esetben kormányzati szervek feladata legyen, a programok és minden érintett szereplő hatékony és független felügyeletére vonatkozó általános igény részeként. Az eljárások és a felelősségi körök egyértelműségének biztosítása, valamint a rendszeres nyomon követés és jelentéstétel révén megvalósuló átláthatóság a legjobb módja a befektetői állampolgársági és letelepedési programok által felvetett aggályok kezelésének. Ami a befektetői állampolgársági programokat illeti, a tagállami gyakorlatok koherenciája és a hatékony információcsere – ideértve a biztonsági okokból történő előzetes konzultációt – biztosításának érdekében létre kell hozni egy információ és statisztikák cseréjére szolgáló rendszert a kapott, elfogadott és elutasított kérelmek számára vonatkozóan, valamint a biztonsági okokból elutasított kérelmekről konzultációt kell folytatni. Ezért a Bizottságnak szándékában áll, hogy a tagállamok szakértőiből álló csoportot hozzon létre annak érdekében, hogy megvizsgálja a befektetői állampolgársági programokból eredő konkrét kockázatokat, és foglalkozzon az átláthatóság és a jó kormányzás szempontjaival mind a befektetői állampolgársági, mind pedig a letelepedési programok végrehajtása tekintetében. Konkrétabban, a szakértői csoportnak 2019 végéig közös biztonsági ellenőrzések tárát kell kidolgoznia a befektetői állampolgársági programok tekintetében, ideértve a konkrét kockázatkezelési eljárásokat, amelyek figyelembe veszik a biztonsági, pénzmosási, adókijátszási és korrupciós kockázatokat. 5. Külső dimenzió A befektetők által megvásárolható állampolgárság terén növekvő tendencia figyelhető meg harmadik országokban is ilyen programok létesítésére, ami következményekkel járhat az EU-ra nézve.

5.1. Tagjelölt és potenciális tagjelölt országok A tagjelölt és potenciális tagjelölt országok állampolgárainak jövőbeli uniós polgárságának kilátása miatt ezen országok állampolgárságai egyre inkább vonzóvá válnak a befektetők számára. Ez a helyzet már a csatlakozási folyamat során fennáll, mivel a tagjelölt és a potenciális tagjelölt országok szorosabb kapcsolatot alakítanak ki az EU-val, és jogosultságot szerezhetnek arra, hogy állampolgáraik rövid távú tartózkodás céljából vízummentesen léphessenek be a schengeni térségbe. Törökország rendelkezik befektetői állampolgársági programmal, míg Montenegróban 2019 januárjában megkezdődtek az előkészületek a 2018 novemberében elfogadott ilyen program végrehajtására. Annak megelőzése érdekében, hogy ezek a programok a fenti 4.1. szakaszban említett területeken kockázatokat keletkeztessenek, az uniós csatlakozási folyamat részét fogják képezni (az adott ország csatlakozási kérelméről adott véleménytől a tárgyalások lezárásáig) a befektetői állampolgársági programokra vonatkozó feltételek. Az érintett országokkal szemben elvárásként kell megfogalmazni, hogy nagyon megbízható ellenőrző rendszerekkel rendelkezzenek, beleértve az ilyen programokhoz kapcsolódó olyan lehetséges biztonsági kockázatokat kezelő rendszereket is, mint a pénzmosás, a terrorizmus finanszírozása, a korrupció és a szervezett bűnözés beszivárgása. Ami a tagjelölt országokat és a potenciális tagjelölt országokat illeti, a Bizottság az uniós csatlakozási folyamat keretében figyelemmel fogja kísérni a befektetői állampolgársági programokat. 5.2. Az EU-ba vízummentes belépést élvező egyéb harmadik országok A harmadik országok által működtetett befektetői állampolgársági programok több okból is problematikusak lehetnek, ha a szóban forgó állampolgárság rövid távú tartózkodás céljából vízummentes belépést tesz lehetővé az Európai Unióba. Például a Moldovai Köztársaság, amelynek állampolgárai 2014 óta az EU-ban való rövid távú tartózkodás céljából vízummentességi rendszert élveznek, 2018-ban befektetői állampolgársági programot vezetett be. Egyes harmadik országok, illetve az ezeket támogató vállalkozók kifejezetten azzal az érvvel hirdették állampolgárságukat, hogy az vízummentes belépést biztosít az Európai Unióba. Az ilyen programokban érdekelt befektetők gyakran olyan vízumköteles országok jómódú állampolgárai, akik az ilyen programokat a rendes schengeni vízumeljárás és az azzal járó egyéni migrációs és biztonsági kockázatok mélyreható értékelésének elkerülésére használhatják, ideértve a pénzmosás és a terrorizmus finanszírozása megelőzését célzó intézkedések esetleges megkerülését is. Míg az Európai Unió tiszteletben tartja a szuverén országok azon jogát, hogy saját maguk döntsenek a honosítási eljárásaikról, az Unióba való vízummentes belépés nem használható fel az egyéni befektetéseknek az állampolgárság fejében történő növelésére. Az ilyen programok megvalósítása során megfelelő súlyt fog kapni az olyan harmadik országok értékelése során, amelyek viszonylatában szóba jöhet a vízummentességi rendszer az Európai Unióval. Emellett a már vízummentességet élvező harmadik országoknak a lehető legmagasabb szintű biztonsági és háttérellenőrzéseket kell végezniük a befektetői állampolgársági programok kérelmezői vonatkozásában; az ezzel kapcsolatos bármilyen hiányosság oka lehet a vízumkötelezettség ismételt bevezetésének, valamint a vízummentességi megállapodások felfüggesztésének vagy megszüntetésének. A vízumfelfüggesztési mechanizmus részeként a Bizottság nyomon fogja követni a vízummentességet élvező országok által bevezetett befektetői állampolgársági programok hatását. 6. Következtetések