COMMISSION STAFF WORKING PAPER EXECUTIVE SUMMARY OF THE IMPACT ASSESSMENT COMMISSION STAFF WORKING PAPER EXECUTIVE SUMMARY OF THE IMPACT ASSESSMENT





A BIZOTTSÁG SZERVEZETI EGYSÉGEINEK MUNKADOKUMENTUMA A HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÓJA Az alábbi dokumentumot kísérő okmány: Javaslat: AZ EURÓPAI PARLAMENT ÉS A TANÁCS RENDELETE az általános tarifális preferenciák rendszerének alkalmazásáról 1. Problémameghatározás 1.1. Bevezetés Az általános preferenciarendszer (a továbbiakban: rendszer) importpreferenciák nyújtásával segíti a fejlődő országokat, különösen a legkevésbé fejlett országokat a szegénység leküzdésében, hogy ezek az országok a nemzetközi kereskedelemből bevételhez jussanak, illetve a bevételeiket megnövelhessék. Ezen túlmenően a rendszer a magukat a fenntartható fejlődés és a felelősségteljes kormányzás mellett elkötelező országok számára további tarifális preferenciák formájában is ösztönzőket biztosít. A rendszer célkitűzése jelenleg, hogy „a közösségi Általános Preferenciarendszer (GSP) szerepe a 2006–2015 közötti évtizedben” című, a Tanácshoz, a Parlamenthez és az Európai Gazdasági és Szociális Bizottsághoz intézett közleményben meghatározott célokat megvalósítsa. A rendszer – általános és nem diszkriminatív feltételrendszer alapján – 176 arra jogosult ország és terület részére biztosít preferenciális hozzáférést az Unió piacaihoz. Ennek három előírása létezik: · az általános előírás (amely gyakran egyszerűen csak a „GSP” elnevezés alatt szerepel), · a különleges ösztönző előírás („GSP+”) a fenntartható fejlődés és a felelősségteljes kormányzás érdekében, amely ösztönzőként további preferenciákat kínál, hogy a kiszolgáltatott fejlődő országokat 27 nemzetközi emberi jogi, illetve munkajogi, környezetvédelmi és felelősségteljes kormányzásról szóló egyezmény megerősítésében és alkalmazásában támogassa, · a „Mindent, csak fegyvert ne” előírás (Everything But Arms, „EBA”), amely vám- és kvótamentes hozzáférést biztosít a legkevésbé fejlett országok számára. A jelenlegi GSP-rendszer végrehajtására egymást követő rendeletekkel került és kerül sor, amelyek mindegyike három évig alkalmazandó. A jelenlegi rendelet 2011. december 31-én hatályát veszti. 2010. május 26-án a Bizottság a jelenlegi rendelet hatályának 2013. december 31-ig történő meghosszabbításáról fogadott el javaslatot, hogy a Lisszaboni Szerződéssel hosszadalmasabbá váló jogalkotási eljárások keretében is elegendő idő álljon rendelkezésre a GSP-rendszer felülvizsgálatához való felkészülésre. A közelmúltban befejeződött félidős értékelés szolgál a 2013-ig hatályos jelenlegi rendszer helyébe lépő felülvizsgált rendszerre vonatkozó bizottsági javaslat tervezetének alapjául. Mind az EBA-előírás, mind pedig a származási szabályok rendelkezései kívül maradnak az említett felülvizsgálat körén: az előbbi azért, mert az nem tárgya időszakos felülvizsgálatoknak, az utóbbi pedig azért, mert 2011-ben a származási szabályokra vonatkozóan új szabályozás lépett hatályba. 1.2. Konzultáció és szakértői vélemények A jelen hatásvizsgálat elkészítésére a tagállamokkal és más érdekeltekkel (például a civil társadalom, az ipar, a kedvezményezett országok, az Európai Parlament és a WTO tagjai) folytatott széleskörű konzultációkat követően került sor. A hatásvizsgálat elkészítéséhez az érdekeltek véleményét figyelembe vették, mint azt a fő jelentés többször is hangsúlyozza. A Bizottság által a konzultációkkal szemben támasztott minimumkövetelmények teljesültek. A Centre for Analysis of Regional Integration at Sussex (CARIS) nevű külső tanácsadó cég félidős értékelést készített, hogy értékelje, hogy az uniós rendszer mennyiben van összhangban a fejlődő országok szükségleteivel. A végleges jelentés közzétételére 2010. május 26-án a Kereskedelmi Főigazgatóság honlapján[1] került sor. A tanulmányban megállapítottakat adott esetben a fő hatásvizsgálati jelentés is felhasználja. 1.3. A hatályos GSP-rendszer erősségei és hiányosságai A hatályos GSP-rendszer CARIS által végzett (2010-es) értékelésének megállapításai szerint: · egyértelműen bizonyított, hogy az uniós GSP-preferenciák eredményesen hozzá tudnak járulni a fejlődő országok exportjának és jólétének növeléséhez, · a GSP-rendszer(ek) kihasználtságának aránya igen magas, és pozitívan korrelál a tarifa és a preferencia-árrés mértékével, · az exportáló országoké lesz a preferencia-árrésből származó bevételeknek hozzávetőleg a fele, · a GSP+ szabályozás kedvezően befolyásolta a jogosulttá váláshoz szükséges 27 nemzetközi egyezmény megerősítését, de az egyezmények tényleges alkalmazásának terén elért előrelépés már sokkal kevésbé egyértelmű. Mindazonáltal a rendszer számos strukturális és egyéb nehézséggel szembesül (amelyeket a CARIS tanulmánya és a fő jelentés is részletez). A következő oldalon található probléma-ágrajz tartalmazza mindazon sajátos problémákat, amelyekkel a felülvizsgálat során foglalkozni kell. A kedvezményezettek nem optimális kiválasztása A legkevésbé fejlett országokra nehezedő versenykényszert legnagyobb részben a GSP más kedvezményezettjei okozzák. Több magas jövedelmű ország továbbra is a kedvezményezettek közé tartozik annak alapján, hogy nem kellően diverzifikált. Az ilyen országoknak az EU preferenciarendszer segítsége nélkül is van arra erőforrásuk, hogy nagyobb fokú diverzifikációt érjenek el. Lényegében ugyanez mondható el az úgynevezett közepes jövedelmű országok felső sávjába tartozó országokról is. Azok az országok pedig, amelyek az EU-val kötött más kétoldalú preferenciális előírás alapján preferenciális kedvezményekben részesülnek, továbbra is kedvezményezettjei a GSP-rendszernek is. A szegényebb, kiszolgáltatottabb helyzetű országok – amelyek sokkal jobban nélkülöznek és így fokozott figyelmet érdemelnek – exportjára nehezedő versenykényszert növeli, hogy a magas jövedelmű országok és közepes jövedelmű országok felső sávjába tartozó országok, valamint egyéb olyan országok, amelyek már kedvezményezettjei más kétoldalú, preferenciák nyújtásáról szóló megállapodásoknak, igénybe veszik a GSP-preferenciákat. Nem optimális átsorolási mechanizmus A feltörekvő fejlődő gazdaságok sikeres export-orientált ipari ágazatokat hoztak létre, amelyek világszinten is meglehetősen versenyképesek. Ezek az ágazatok a rendszerből támogatásokban részesülnek, bár vitatható, hogy a tekintélyes uniós jelenlét eléréséhez továbbra is szükségük lenne a preferenciákra. Az uniós ipart versenykényszer alá helyezik, a szegényebb országok számára pedig megnehezítik az uniós piacra való bejutást, amelyek ennek következtében még nagyobb erőfeszítés árán tudják csak diverzifikálni az exportbázisukat. A GSP-rendszerben az egyes országok versenyképes ágazatainak a rendszerből való kivezetésére, valamint a preferenciák visszavonására szolgáló beépített mechanizmust átsorolási mechanizmusnak nevezik. A jelenlegi rendszerben azonban ennek tényleges alkalmazására alig akad példa. Az összes ország összesen több mint 2400 ágazatából csak 20 esetében került sor az átsorolásra – ebből 13 kínai ágazatot érintett. A fenti adatok alapján is látható, hogy a jelenlegi átsorolási mechanizmus nem kellőképpen rugalmas a rendszer eredményességének és hatékonyságának biztosítása terén. Az átsorolási mechanizmus további fontos gyenge pontja, hogy az átsorolás az uniós vámtarifa óriási és heterogén áruosztályain alapul, így a nem feltétlenül versenyképes termékek is kiszorulnak pusztán azért, mert egy olyan csoportba vannak besorolva, ahol egy tőlük teljesen különböző, ám kiemelkedően versenyképes ágazat termékei vannak túlsúlyban. Nem megfelelő termékkör-meghatározás A GSP-rendszer számos termékre kiterjed, de nem teljes körű. Jelenleg a tarifasorok 9%-a nincsen benne a rendszerben és pozitív tarifális elbánásban részesül. A leginkább rászoruló országok néha nem férnek hozzá az EU piacához, mert ilyen termékeket szeretnének exportálni. A termékkör-meghatározás korlátozottságának egy másik de facto példája a termékcsoportok érzékeny és nem érzékeny csoportokba sorolása: a nem érzékeny termékek vámmentesen eljuthatnak az uniós piacra, az érzékeny termékeknél azonban pusztán az értékvámok csökkennek 3,5 százalékponttal. Az export diverzifikálásának nem elégséges támogatása Az általános preferenciarendszer eredeti célkitűzése, hogy az iparosítás segítségével támogassa a diverzifikációt. A 2010-es értékelés azonban feltárta, hogy az összes kedvezményezettet és terméket egyszerre tekintve a diverzifikáció szinte kizárólag az alacsony preferencia-árréssel rendelkező, feltörekvő gazdaságok által exportált termékek esetében bizonyított. A jelenlegi GSP-rendszerbe olyan országok is bekerültek, amelyek alig nevezhetők leginkább rászoruló országoknak (magas jövedelmű országok és közepes jövedelmű országok felső sávjába tartozó országok), és amelyek jelentős nyomást gyakorolnak az EBA és a GSP+ versenyző termékeire a rendszerben – és ehhez hozzájárul még a viszonylag gyenge átsorolási mechanizmus; ez megnehezíti a szegényebb és kiszolgáltatottabb helyzetű országok számára a diverzifikációt, mert a GSP-országok szerzik meg a preferenciák legnagyobb részét. Az általános kereskedelmi célkitűzésekkel való összhang hiánya A GSP kedvezmények létezése az ellen hathat, hogy a kedvezményezett országok két- vagy többoldalú kereskedelmi megállapodásokat kössenek. Ezzel szemben a GSP-kedvezmények leginkább rászoruló országoknak való juttatása azzal a nem szándékolt következménnyel járhat, hogy a már magasabb fejlettségi szinten lévő fejlődő országokat jobban ösztönzi arra, hogy a kölcsönös kereskedelemről az Unióval tárgyalásokat folytassanak és fejezzenek be. Egyes országok ritkán veszik igénybe a kedvezményeket A GSP kedvezményezettjei által jelentett versenykényszer a GSP+- és az LDC-országokat az EU piacának pusztán kiegészítő jellegű, illetve alkalomszerű szállítói sorába süllyesztheti. Tekintettel az ilyen feltételek mellett létrejött ügyletek alacsony értékére, az importőrök kevésbé ösztönzöttek arra, hogy a preferenciák igénylésének költségeit (amely például a származási bizonyítványok megszerzésében és adminisztrációjában rejlik) maguk fizessék. Ennek eredményeképp számos preferenciát egyszerűen nem is használnak. A fenntarthatóság és a felelősségteljes kormányzás nem elégséges támogatása A GSP+ rendszerébe való bekerüléshez szükséges, kiszolgáltatottságra vonatkozó feltétel túlságosan korlátozó, ennek következtében csökken a GSP+ esélye arra, hogy a fenntartható fejlődést és a felelősségteljes kormányzást előmozdítsa, hiszen egy kevésbé korlátozó jogosultsági követelmény több országot ösztönözhet nemzetközi szabályok és normák megerősítésére és alkalmazására, valamint belső reformok végrehajtására. A GSP+-ra való jogosultság feltételei (miszerint az adott ország nem csak megerősítette, hanem ténylegesen alkalmazza is az egyezményeket) szükségtelenül korlátozóak; nem állnak összhangban a rendszer ösztönzésen alapuló megközelítésével. Tekintettel arra, hogy a GSP+ rendszerébe csak meghatározott időpontokban (18 havonta egyszer) lehet belépni, ez a potenciális kedvezményezettet megakadályozza abban, hogy a belépés feltételeként szabott követelmények teljesülését követően azonnal beléphessen a rendszerbe. A jelenlegi szabályozás szerint a Bizottságnak kell a rendelkezésére álló, a megfelelő ellenőrző testületektől származó információk vizsgálata alapján figyelemmel kísérni a 27 meghatározott egyezmény megerősítésének és tényleges alkalmazásának állapotát. Az egyezmények alkalmazásának figyelemmel kísérésére használt rendszer azonban számos komoly gyengeséget mutat. Nem megfelelő védelmi mechanizmus A GSP hatályos védelmi mechanizmusának több gyengeségét feltárták már, ilyen például az alapvető jogi fogalmak meghatározásának hiánya, vizsgálat esetén a felek jogai és kötelezettségei meghatározásának hiánya, valamint a rosszul meghatározott eljárásrend. 2. A szubszidiaritás elemzése A közösségi fellépés jogalapját az Európai Unió működéséről szóló szerződés (a továbbiakban: EUMSZ) 207. cikke képezi, a szubszidiaritás elve ezért nem alkalmazható. Az arányosság elve úgy érvényesül, hogy a rendelet az egyetlen olyan jogszabályi forma, amelyben az Európai Unió fejlődő országok számára egyoldalú, nem kölcsönösségen alapuló preferenciális piaci hozzáférést adhat. 3. Célkitűzések 3.1. Általános célkitűzések A rendszernek három általános célkitűzése van: 1. a leginkább rászoruló országokból érkező export növelésével hozzájárulni a szegénység felszámolásához (G-1), 2. előmozdítani a fenntartható fejlődést és a felelősségteljes kormányzást (G-2), 3. gondoskodni az EU pénzügyi és gazdasági érdekeinek fokozottabb védelméről (G-3). 3.2. Különös és működési célkitűzések A 2006-tól 2015-ig tartó időszakra a Bizottság GSP-ről szóló közleménye a következő célokat tűzte a rendszer elé: 1. fenntartani a nagyvonalú tarifális preferenciákat, amelyek továbbra is igazi ösztönzőként szolgálnak a fejlődő országok számára exportjuk fenntartható módon történő növelésére; 2. a preferenciákat célzottan azokra az országokra összpontosítani, amelyeknek a leginkább szükségük van rájuk; például megszüntetni a már rá nem szoruló országok preferenciális hozzáférését, vagy biztosítani, hogy a GSP preferenciális vámok a versenyképes termékek esetében visszavonásra kerüljenek; 3. egyszerű, átlátható és könnyen elérhető preferencia-rendszert kínálni; 4. tovább ösztönözni a fenntartható fejlődést és a felelősségteljes kormányzást; 5. a GSP fenntartható fejlődésre és felelősségteljes kormányzásra vonatkozó részei védelmének, valamint az EU pénzügyi és gazdasági érdekei védelmének biztosítása érdekében kialakítani a visszavonás mechanizmusait és a védintézkedéseket. Annak érdekében, hogy a megfontolás tárgyává tett szabályozási lehetőségek a változó világgazdasági környezetben a legmegfelelőbbek legyenek a rendszer általános célkitűzéseinek megvalósításához, a célkitűzések között megkülönböztettünk különös és operatív célkitűzéseket, az alábbiak szerint: A különös célkitűzések a következők: 1. a leginkább rászoruló országokat jobban a preferenciák középpontjába helyezni (S-1), 2. a leginkább rászoruló országokban felszámolni a diverzifikációt visszatartó tényezőket (S-2), 3. javítani az összhangot az általános kereskedelmi célkitűzésekkel (két- vagy többoldalú, S-3), 4. erősíteni a fenntartható fejlődés és a felelősségteljes kormányzás támogatását (S-4), 5. javítani a védelmi mechanizmusok hatékonyságát, biztosítva az EU pénzügyi és gazdasági érdekeinek védelmét (S-5), 6. erősíteni a rendszeren belüli jogbiztonságot, illetve a rendszer stabilitását és kiszámíthatóságát (S-6). Az operatív célkitűzések a következők: 1. felülvizsgálni a kedvezményezett országok listáját akképpen, hogy a fejlődésük, pénzügyi és kereskedelmi szükségleteik alapján a preferenciákra már rá nem szoruló országok kedvezményeit felfüggesztik, 2. a fő kedvezményezetteket állítani az átsorolások középpontjába, biztosítva ezzel, hogy a GSP preferenciális vámjait a versenyző termékektől megvonják, 3. újra meghatározni az áruosztályokat, hogy azok homogénebb termékkategóriákat tartalmazzanak, 4. egyszerűsíteni a GSP+-ba való belépés menetét, 5. eredményesebb és átláthatóbb rendszert kialakítani a GSP+-országok elköteleződésének, valamint a GSP+-egyezmények alkalmazása terén tett előrehaladásnak a figyelemmel kísérésére és értékelésére, 6. megbízható és hatékony eljárásokat létrehozni a preferenciák ideiglenes visszavonására, valamint a preferenciák megújítására, 7. javítani a védelmi mechanizmusokra vonatkozó igazgatási eljárásokon. 4. Szakpolitikai megoldási lehetőségek Az alábbi összefoglaló táblázat olyan alapvető szabályozási lehetőségeket vázol fel, amelyek a választható főbb irányok vonatkozásában reprezentatívnak tekinthetők. Lehetőség || Főbb jellemzők A. lehetőség: Megszüntetés || A GSP és GSP+ kedvezményezettjeitől megvonják a preferenciákat. Az EBA-előírás továbbra is megmarad. B. lehetőség: Nem változik a szabályozás ALAPHELYZET || A jelenlegi szabályozás változatlan formában fennmarad. E lehetőségnek két alapvető változata lehetséges: B1. (rövid táv) – a rendszer változatlan továbbvitele a két- és többoldalú megállapodások pillanatnyi helyzetére figyelemmel. B2. (hosszú táv) – a rendszer változatlan továbbvitele azt feltételezve, hogy valamennyi folyamatban lévő, de még be nem fejezett két- vagy többoldalú tárgyalás sikeresen lezárult. C. lehetőség: Részleges újratervezés || E lehetőség két további részre válik szét. E két további lehetőségben rejlenek közös elemek, illetve különbségek is – a C1. lehetőség kisebb változásokkal jár, mint a C2. E két választási lehetőség közös elemei: 1. A kedvezmények megvonása bizonyos jogosult országoktól: tengerentúli országok és területek, magas és a közepes jövedelmű országok, olyan preferenciális kereskedelmi megállapodásban részes országok, amelyek alapvetően valamennyi preferenciát lefedik. 2. Az átsorolásra vonatkozó alapelvek felülvizsgálata: áruosztályok újbóli meghatározása, az átsorolás nem vonatkozik a GSP+ országokra. 3. A GSP+-ba való belépés menete egyszerűsödik és rugalmasabbá lesz: az országoknak megerősíteni kell az egyezményeket, nem pedig teljes mértékben átvenni, de a megerősítéskor kötelező érvényű kötelezettségvállalás formájában vállalják azok átvételét, az országok bármikor jelentkezhetnek a GSP+ rendszerbe. 4. A GSP+ figyelemmel kísérésre szolgáló rendszer átdolgozása az egyezmények átvételének előmozdítása érdekében. 5. A preferenciák ideiglenes visszavonására átláthatóbb és hatékonyabb eljárások bevezetése. 6. A védelmi mechanizmusra vonatkozó igazgatási eljárások javítása. E két választási lehetőség eltérő elemei: 1. Az átsorolás küszöbértéke C1. lehetőség: az átsorolás küszöbértéke változatlan marad. C2. lehetőség: az átsorolás küszöbértéke 7,5%-ra csökken és az 50%-os védőháló megszűnik. 2. GSP+ kiszolgáltatottsággal kapcsolatos kritériumok C1. lehetőség: az importrészesedésre előírt küszöbérték lazul (1%-ról 2%-ra emelkedik). C2. lehetőség: a kiszolgáltatottsággal kapcsolatos kritériumok megszűnnek. 3. GSP+-egyezmények listája C1. lehetőség: a lista változatlan marad. C2. lehetőség: a lista kiegészül. D. lehetőség: Teljes újratervezés || E lehetőség magában foglalja a C. lehetőség jellemzőit, és arra épül. Különösen a rendszer hatálya alá tartozó termékek körét határozzák meg újólag, ennek is három különböző módja lehetséges: D1. lehetőség: Minden kedvezményezett ország esetében valamennyi termékre kiterjed a hatály, és minden termék a nem érzékeny kategóriába kerül besorolásra. Nincs átsorolás. D2. lehetőség: Számos ipari és mezőgazdasági termék átkerül az érzékeny termékek listájáról a nem érzékeny termékekére. D3. lehetőség: A rendszer hatálya alá tartozó termékek köre kiterjesztésre kerül, és számos ipari és mezőgazdasági termékkel egészül ki. 5. A hatások elemzése 5.1. Általános elemzés A preferenciák hatálya alá tartozó import az összes uniós import kevesebb, mint 5%-át teszi ki. Ebből látható, hogy míg a kedvezményezettek számára a hatása igen jelentékeny lehet, az Unió piacára gyakorolt általános hatások valószínűsíthetően igen korlátozottak. A CARIS által végzett vizsgálat alapján is készültek hatásvizsgálatok, vizsgálat folyt továbbá a SMART modell[2] alkalmazásával is, valamint a hivatalos uniós import-, termelési, fogyasztási és foglalkoztatási statisztikák vizsgálatával. A társadalmi hatások vizsgálatának fő változója a foglalkoztatás volt. A környezeti hatások mértéke továbbra sem jelentős, és ezek külön kerültek elemzésre. 5.2. Az alaphelyzetre (B1. és B2.) vonatkozó megjegyzések A további két- és többoldalú kereskedelmi megállapodások hatásának következtében fellépő preferenciaerózió miatt természetes csökkenés mutatkozik az importvámok (és ezért a preferenciák) terén. A preferenciaerózió csökkenti a GSP-kedvezményezettektől származó importot; ez az a valós helyzet, amelyben a jelen vizsgálat készült. Hosszú távon, amikor valamennyi két- és többoldalú megállapodás teljes mértékben alkalmazásra került, a vámok valószínűleg olyan alacsonyak lesznek, hogy a preferenciák fogalma szinte teljes mértékben irrelevánssá válik – általa pedig az általános preferenciarendszeré is. Egyéb, teljesen más jellegű eszközök kidolgozása válhat szükségessé. Addig azonban az a kérdés, hogy mit lehet tenni a preferenciákra leginkább rászoruló országokért. 5.3. Az A. lehetőség: megszüntetés Az A. lehetőség esetében a GSP-rendszer megszűnik, de az EBA-rendszer fennmarad, amelyből az LDC-országok továbbra is részesülnek. Az összes uniós import csökken, de elhanyagolható mértékben (körülbelül 6 milliárd EUR összeggel, vagy kevesebb, mint 1%-kal). A gazdasági, társadalmi és környezeti hatások általános vizsgálata A B1. lehetőséghez képest az általános hatások a következők. A megszüntetésnek a leginkább rászoruló országokban jelentkező gazdasági és társadalmi kihatásai várhatóan kedvezőtlenek. Az LDC-országok továbbra is kedvezményekben részesülnének, de sok más fejlődő ország vagy gazdasági ágazat – amelyek szintén rászorulnának a kedvezményekre, megsínylené a preferenciális piacra jutás megszüntetését. Az EU-n belül három elem befolyásolja majd az általános gazdasági és társadalmi hatásokat: gyártóknál megjelenő többletérték, fogyasztóknál megjelenő többletérték és tarifális jövedelem. A fogyasztókat érő hátrányokat valószínűleg magasabb tarifális bevételekkel kompenzálnák, ugyanolyan nagyságrendben. A nettó hatást így a gyártók részére nyújtott kedvezmények jelentenék. Ahogy az már az előbbiekben is megállapításra került, e kedvezmények összességében nem lennének jelentősek, de néhány fontos ágazatra (cukor, gyümölcsök és zöldségek, textil és ruházat), valamint azokra az uniós tagállamokra, amelyekben ezek az ágazatok jelentősek, mindenképp jelentős kedvező hatással lenne; ezért megállapítható, hogy e hatások összességében kedvezőek lennének. Az EU-ban a környezeti hatások (legjobb esetben) enyhén pozitívak lennének, tekintettel arra, hogy az import csökkenése igen alacsony mértékű lenne. A leginkább rászoruló országok esetében előfordulhat, hogy a GSP+ lehetőségeinek elvesztése miatt nem folytatnák a környezeti szempontból fenntartható gyakorlatokat. Összességében véve megállapítható, hogy legfeljebb enyhe negatív hatások érződnének. A. kontra B1. Hatása az alábbiakra: || gazdasági || társadalmi || környezeti Leginkább rászoruló országok || -- || -- || 0/- EU || + || + || 0/+ A B2. lehetőségben vázolt alaphelyzethez képest a változások várhatóan hasonlóképpen zajlanának, de jelentősen kisebbek – akár teljes mértékben észrevehetetlenek – lennének. 5.4. A C. lehetőség: részleges újratervezés A C. lehetőség sok részből tevődik össze. A különböző részekben rejlő lehetőségek feltárása érdekében e lehetőségen belül két eset képezte vizsgált tárgyát. A fő különbség közöttük a versenyző ágazatok átsorolásában, valamint a GSP+ szerinti kiszolgáltatottsági kritériumban rejlik. Az átsorolás kapcsán meg kell jegyezni, hogy jelenleg még nem tudható, hogy mely ágazatok kerülnek majd ténylegesen átsorolásra; ez az új rendelet hatálybalépését megelőzően rendelkezésre álló legfrissebb adatok alapján készített import-számításoktól fog függeni. A hatályos adatok kerültek felhasználásra. A kiszolgáltatottság esetében a C1. lehetőség lazít a „gazdasági” feltételen, 1%-ról felemeli 2%-ra. Jelenleg még nem tudható, hogy mely országok fognak e könnyített feltételnek megfelelni – de ismételten hangsúlyozni kell, hogy e számításokat az új rendelet hatálybalépését megelőzően rendelkezésre álló legfrissebb adatok alapján készítik majd el. Azokat a további országokat, amelyek jelenleg megfelelnének a feltételeknek (Pakisztán, Fülöp-szigetek és Ukrajna), használták fel a számításokhoz. A C2. lehetőség megszüntetné a kiszolgáltatottsággal kapcsolatos követelményt, de az egyezményekkel kapcsolatban további követelményeket vezetne be. Ismételten hangsúlyozzuk, hogy az egyezményekre vonatkozó követelményeknek megfelelő országok listája az új rendelet hatálybalépéséhez a lehető legközelebbi időpontban készül majd el. Úgy véljük, hogy jelenleg ezek az országok – a C1. lehetőség keretében felsorolt három országon túl – még Namíbia és Nigéria lennének (már mindegyikük megerősítette a vonatkozó egyezményeket), és e feladathoz őket használtuk fel. A vizsgálat a C1. lehetőség elemzésével kezdődik, majd körüljárja, hogy melyek azok a fő különbségek, amelyben hozzá képest a C2. lehetőség eltér. 5.4.1. A C1. lehetőség: A gazdasági, társadalmi és környezeti hatások általános vizsgálata A B1. alaphelyzettel összevetve a C1. lehetőség általános hatásai a következők: az összes uniós import körülbelül 4 milliárd euróval csökken (1 milliárd eurós import-növekedés a preferencia-rendszerhez soha nem tartozott országokból származó import terén, amelyből levonjuk azt az 5 milliárd eurós csökkenést, amelyet a rendszerből kikerülő országok importjának kiesése okoz). A leginkább rászoruló országokra gyakorolt gazdasági és társadalmi hatás várhatóan kedvező lesz, mert nő az export és növekszik a jólét. Ahogy az A. lehetőségben is szerepelt, az uniós fogyasztókat érő hátrányokat valószínűleg magasabb tarifális bevételekkel kompenzálnák, ugyanolyan nagyságrendben. A nettó hatást így a gyártókra gyakorolt hatások jelentenék. Ahogy az már az előbbiekben is megállapításra került, e kedvezmények összességében nem lennének jelentősek, de néhány fontos ágazatra (rizs, szántóföldi növények, olajok és zsírok, cukor, gyümölcsök és zöldségek, textil és ruhaneműk, bőr), valamint azokra az uniós tagállamokra, amelyekben ezek az ágazatok jelentősek, mindenképp igen kedvezőtlen hatással lenne; ezért megállapítható, hogy e hatások összességében kedvezőtlenek lennének. Az EU-ban a környezeti hatások (legjobb esetben) enyhén pozitívak lennének, tekintettel arra, hogy az import csökkenése igen alacsony mértékű lenne. A GSP+-tagság kiterjesztése a leginkább rászoruló országokra összességében enyhén kedvező hatással járna. C1. kontra B1. Hatása az alábbiakra: || gazdasági || társadalmi || környezeti Leginkább rászoruló országok || ++ || ++ || 0/+ EU || - || - || 0/+ A C1. lehetőség kihatásai a B2. alaphelyzettel összehasonlítva: a változások várhatóan hasonlóképpen zajlanának, de kisebb jelentőségük lenne – azaz akár teljes mértékben észrevehetetlenek is lehetnek. 5.4.2. A C2. lehetőség Van egy fontos különbség a C2. és a C1. lehetőség között. Az alacsonyabb átsorolási küszöbértékek egyes országok (különösen India), illetve ágazatok esetében jelentős mértékben megnövelik az átsorolás szintjét. Ennek számos kihatással jár. Először a GSP-ben részt vevők exportja összességében véve nagyobb mértékben csökken. A második: az EBA-export növekszik, mivel a Bangladest érő (a C1. lehetőségben is szerepelt) kedvezőtlen hatások megszűnnek. Ennek eredménye az, hogy bár az EBA és a GSP+ kedvezményezettjeinél jelentkező kedvező hatásokat nem szabad alábecsülni, sok kedvezményezett GSP-exportja megsínylené ezt a lehetőséget. A dinamikus hatások várhatóan legalábbis kompenzálják a statikus veszteséget, a C2. lehetőség hatása ezért összességében véve pozitívnak tűnik, de biztosan kevésbé pozitív, mint a C1. lehetőség esetében. Mivel a többi hatása meglehetősen hasonlít a C1. lehetőségéhez, a C2. lehetőség általános vizsgálatára szolgáló táblázat a következőket tartalmazza: C2. kontra B1. Hatása az alábbiakra: || gazdasági || társadalmi || környezeti Leginkább rászoruló országok || + || + || 0/+ EU || - || - || 0/+ 5.5. A D. lehetőség: teljes újratervezés A C. lehetőség átírja a rendszer összetevőinek nagy részét. A konzultációban részt vevők közül azonban sokan azt javasolták, szélesebb körű legyen a rendszer két másik alapvető fontosságú összetevője: a rendszer hatálya alá tartozó termékek köre és a preferencia-árrés. Ennek alapján megvizsgáltuk azt is, hogy milyen következményekkel járna egy olyan átfogó újratervezés, amely a C. lehetőség alatt szereplő változásokon túl e két összetevő változtatásával is járna. Az elemzés egyszerűsítése érdekében a D. lehetőség keretében ismertetett további változatok esetében csak a C2-höz mért többletet vettük figyelembe. Három változat értékelésére kerül sor. A D1. lehetőség messze ható változásokkal jár, a preferenciális termékek szélesebb körére terjed ki, és minden leginkább rászoruló ország esetében (függetlenül attól, hogy a GSP vagy a GSP+ hatálya alá tartoznak-e) megszünteti az érzékeny termék kategóriát (pl. kiterjeszti az EBA-országoknak járó vámmentességet, kvótamentességet). Ebben az is benne rejlik, hogy a maradék kedvezményezetti kör nem lesz átsorolás tárgya. A D2. és a D3. lehetőség ennél kisebb változásokat rejt magában. A C2. valamennyi paraméterét átveszik (átsorolással együtt), amely kiegészül az érzékeny termékek körének részleges csökkentésével (D2.), és a rendszer hatálya alá tartozó termékek körének részleges növelésével (D3.). 5.5.1. A D1. lehetőség: a termékek körének teljes lefedettsége, az érzékeny termékek körének teljes megszüntetése A gazdasági, társadalmi és környezeti hatások általános vizsgálata A B1. alaphelyzettel összevetve a D1. lehetőség általános hatásai a következők: bár a leginkább rászoruló országokra gyakorolt gazdasági és társadalmi hatása várhatóan összességében kedvező lesz, e kedvező hatások a már amúgy is versenyképes ágazatokban fognak elsősorban jelentkezni, a kevésbé fejlett ágazatok rovására. A D1. lehetőség nagy kihatással lenne az elosztásra, nem beszélve arról, hogy Kína, India és a korábban átsoroláson átesett más országok további részt hasítanának ki maguknak az uniós importból, ami sok esetben kedvezőtlen hatást gyakorolna a leginkább rászoruló országokra. Ennek különösen az EBA kedvezményezettjei látnák kárát (Banglades rá a legjobb példa), valamint a GSP+-országok, például Pakisztán is. Az összességében kedvező értékelést („+”) ezért árnyalni kell. Az uniós fogyasztókra gyakorolt kedvező hatásokat valószínűleg az alacsonyabb tarifális bevételek kompenzálják, azonos nagyságrendben. A nettó hatást így a gyártókra gyakorolt hatások jelentenék. Ahogy az már az előbbiekben is megállapításra került, e hatások összességében nem lennének jelentősek, de néhány fontos ágazatra, valamint azokra az uniós tagállamokra, amelyekben ezen ágazatok jelentősek, mindenképp igen lényeges kedvezőtlen hatást gyakorolnának. Végeredményben e hatások összességében kedvezőtlenek lennének. Bár a C. lehetőséghez képest erősebbek lennének a hatások, a nagyságrend valószínűleg hasonló lenne. Az EU-ban a környezeti hatások enyhén negatívak lennének, tekintettel az import összességében történő növekedésére. A Kínából és Indiából érkező import nagymértékű megnövekedése kedvezőtlen hatásokat fejthet ki ezekben az országokban is. A GSP+-országokra gyakorolt hatás összességében pozitív lenne, mert bár az exportjuk növekedne, a vonatkozó környezetvédelmi egyezményekhez történő csatlakozás javítaná azt a környezetvédelmi keretrendszert, amely alapján (minden) gazdasági társaság működik. Végeredményében e hatások összességükben enyhén negatívak lennének. D1. kontra B1. Hatása az alábbiakra: || gazdasági || társadalmi || környezeti Leginkább rászoruló országok* || + || + || 0/- EU || - || - || 0/- *A leginkább rászoruló országok esetében az összességükben pozitív gazdasági és társadalmi hatások mögött az EBA és a GSP+ kedvezményezettjeit érintő, igen jelentős kedvezőtlen hatások is rejtőznek. A D1. lehetőség kihatásai a B2. alaphelyzettel összehasonlítva: a változások várhatóan hasonlóképpen zajlanának, de kisebb jelentőségük lenne – de még mindig érzékelhetők lennének. 5.5.2. A D2. és a D3. lehetőség Ezek a C. lehetőségre épülnek. Az elemzés leegyszerűsítése érdekében a D2. és a D3. lehetőség vizsgálatához összehasonlítási alapként csak az egyik lehetőséget, jelen esetben a C2-t használtuk fel; nincsen okunk azt feltételezni, hogy a C1. lehetőség alapul vétele esetén jelentős különbség mutatkozna. Mivel a D2. és a D3. lehetőség a C-hez képest egyszerre csak egy összetevőt változtat meg, itt csak a valódi újdonságok szerepelnek. A D2. és a D3. lehetőség az LDC-országok hátrányára preferenciaeróziót okozna A D2. lehetőség az érzékeny termékkör megszüntetésének kérdését vizsgálja. A közvetlen hatás várhatóan az EBA-országok részére juttatott preferenciák eróziója, különösen a GSP-versenytársakkal szemben, amelyek a tényleges nyertesei a helyzetnek. Mivel a CARIS által készített értékelés egyértelművé tette, hogy a GSP-országok jelentős versenykényszert gyakorolnak az EBA-rendszerben résztvevő társaikra, így ezek várható megállapítások voltak. India, Indonézia, Vietnám és Thaiföld felé csoportosul majdnem az összes haszon, míg az EBA-országoknak ebből szinte semmi nem jut. A D3. lehetőség a termékek körének bővítését vizsgálja. Ez valószínűleg a D2-ben ismertetettekhez hasonló hatásokat eredményezne: a GSP kedvezményezettjei számára hasznot hajtana az EBA-országok által elszenvedett preferenciaerózió és export-veszteség árán. Így a D2. és a D3. lehetőség egyaránt megerősíti, hogy a termékkör kibővítésének és az érzékeny termékkör megszüntetésének ára van, amelyet a legszegényebbek fizetnek meg, és amelynek része az általuk elszenvedett preferenciaerózió. A D2. és a D3. lehetőség akadálya lehet két- vagy többoldalú megállapodások megkötésének A C. lehetőséghez viszonyítva meg kell állapítanunk, hogy a D2. és a D3. lehetőség alapján a kereskedelmi partnereinkben tévesen az az elvárás alakulhatna ki, hogy a GSP-rendszerbe bevezetett termékek vagy az érzékeny termékek köréből kikerült termékek esetében az Uniótól automatikusan engedmények szerezhetők két- vagy többoldalú tárgyalások során. A D2. és a D3. lehetőség keretében bevezetett változások nem kellően nagyok ahhoz, hogy a C. lehetőség többi eredményének nagyságsorrendjét megváltoztassák. A GSP-rendszerbe újonnan bevezetett termékek, valamint az érzékeny termékek köréből kikerült és ezáltal magasabb preferencia-árrésben részesülő termékek uniós gyártóira azonban még nagyobb nyomás nehezedne. 6. A lehetőségek összehasonlítása 6.1. Az egyes lehetőségek áttekintése céljuk és hatásuk szerint Az alábbi táblázat összefoglalja, hogy az előbbiekben áttekintett különböző lehetőségek mennyiben váltanák valóra a rendszer felülvizsgálata által elérni kívánt célokat. Ez az összehasonlítás három kritériumon alapul: eredményesség (megvalósított célok száma, a megvalósítás mértéke); hatékonyság (a célok eléréséhez szükséges források kihasználása, nem szándékolt továbbgyűrűző hatások), valamint összhang az átfogó uniós célkitűzésekkel. Lehetőség || A || C1 || C2 || D1 || D2 || D3 Eredményesség || - || ++++ || +++ || -- || ++ || ++ Hatékonyság || -- || +++ || ++ || -- || + || + Összhang || ++++ || ++ || ++ || --- || + || + Az általános célkitűzések elérése tekintetében valamennyi vázolt lehetőség relatív hatékonyságnak és eredményességnek részletes elemzése következik. 6.2. Az általános és a különös célkitűzések elérése tekintetében a vázolt lehetőségek eredményessége A. lehetőség: Az A. lehetőség a G-1. általános célkitűzésnek (a leginkább rászoruló országokból érkező export növelésével hozzájárulni a szegénység felszámolásához) csak részben felel meg. Azzal, hogy az LDC-országokra összpontosítja a preferenciákat, sok hasonló kereskedelmi, fejlesztési és pénzügyi szükséglettel rendelkező országot megfoszt tőlük (S-1. különös célkitűzés) – ami káros gazdasági és társadalmi következményekkel jár. Sőt, a preferenciák eltávolítása néhány leginkább rászoruló ország esetében egyet jelent azzal, hogy exportágazatuknak a fejlett országokkal kell versenyeznie. Az A. lehetőség teljesen ellentétes az S-4. különös, és a G-2. általános célkitűzésben foglaltakkal (a fenntartható fejlődés és a felelősségteljes kormányzás ösztönzése), és nem járul hozzá az Unió pénzügyi és gazdasági érdekei jobb védelmének biztosításához sem (G-3. általános célkitűzés és S-5. különös célkitűzés), de megerősítheti az EU pozícióját a két- vagy többoldalú tárgyalásokon (S-3. különös célkitűzés). Kedvező gazdasági és társadalmi hatása lenne egyes tagállamok egyes ágazataira, egy olyan időszakban, amikor igen nagy szerepe van a versenyképesség, a növekedés és a munkahely-teremtés serkentésének. Végezetül pedig, az államháztartásra nehezedő szélsőségesen nagy nyomás idején megnöveli a tarifális bevételeket. C1. lehetőség A C1. lehetőség a G-1. általános célkitűzés megvalósításához (a leginkább rászoruló országokból érkező export növelésével hozzájárulni a szegénység felszámolásához) megfelelő módon járul hozzá. Gondoskodik különösen arról, hogy a preferenciák megfelelő módon a leginkább rászoruló országokra összpontosuljanak (S-1.) és csökkenti a diverzifikáció megvalósítását hátráltató tényezőket (S-2.), amelyek a jelenlegi rendszer fejlettebb kedvezményezettjei által rájuk gyakorolt versenykényszer miatt állnak elő. Ha a C1. lehetőséget kiegészítenénk a GSP+-rendszerbe való belépés szabályainak és az alkalmassá válással szemben támasztott kereskedelmi követelményeknek a rugalmasabbá tételével, valamint az átsorolás megszüntetésével, ez nagy mértékben növelné a rendszer szerepét a fenntartható fejlődés és a felelősségteljes kormányzás ösztönzésében (G-2. és S-4). A C1. javítja a védelmi intézkedések (S-5.) és a visszavonási mechanizmus hatékonyságát, és mindkettő hozzájárulna a G-3. célkitűzés megvalósulásához, megnöveli a tarifális bevételeket is. Azzal a nem szándékolt hatással is járna, hogy megerősítené az EU pozícióját a két- vagy többoldalú kereskedelmi tárgyalásokon (de kevesebb országgal szemben, mint az A. lehetőség esetén). Egyes tagállamok egyes ágazataiban azonban kedvezőtlen gazdasági és társadalmi hatást fejtene ki. C2. lehetőség A C2. és a C1. lehetőség közötti legfőbb különbség, hogy a C2-ben lévő alacsonyabb átsorolási küszöbérték csökkenti a leginkább rászoruló országok teljes exportját, és minél több GSP+ kezdvezményezett ország lép be a rendszerbe, annál nagyobb a versenykényszer az LDC-országokon – amelyek a leginkább rászorulók valamennyi fejlődő ország között. E hatások következtében a C2. kevésbé eredményes módja a G-1. általános célkitűzés megvalósításának (hozzájárulás a szegénység felszámolásához), a G-2 céljai (fenntartható fejlődés ösztönzése) megvalósításának várható eredményessége kérdésében azonban megelőzi a C1. lehetőséget, mert előirányozza a megkövetelt egyezmények felülvizsgálatát. D. lehetőség (az összefoglalóban csak a D1. lehetőség részletezése szerepel) A D1. lehetőség oly módon szolgálja a leginkább rászorulók érdekeit, hogy a kellően gazdag, illetve a kétoldalú megállapodás alapján preferenciális hozzáféréssel rendelkező kedvezményezettek preferenciáit megvonja. Az átvezetést azonban teljesen megszünteti és az EBA-elbánással egyenértékű elbánást valamennyi kedvezményezettre kiterjeszti (ami a legszegényebbek esetében meggyorsítaná a preferenciaeróziót), összességében ezért tehát nem mondható el róla, hogy a G-1. célkitűzést megvalósítaná. A G-2. célkitűzés (a fenntartható fejlődés előmozdítása a GSP+ ösztönzői segítségével) is ellehetetlenül azáltal, hogy minden kedvezményezett részesül az EBA-elbánással egyenértékű elbánásban. A D1. lehetőség javítja a védelmi mechanizmus (S-5.) és a visszavonási mechanizmus (S-6.) hatékonyságát, és így kedvező hatással van az EU pénzügyi és gazdasági érdekeinek védelmére (G-3. általános célkitűzés). A D1. lehetőség azonban várhatóan csökkenti a tarifális bevételeket, mégpedig az államháztartásokra nehezedő szélsőségesen nagy nyomás idején. Egyes ipari ágazatokban és egyes tagállamokban továbbá kedvezőtlen gazdasági és társadalmi hatásokhoz vezethetne; két- vagy többoldalú tárgyalások során pedig jelentősen gyengítené az EU tárgyalóerejét (S-3 különös célkitűzés). 6.3. Előnyben részesített megoldás A legeredményesebb, leghatékonyabb és legkövetkezetesebb módon a C., azon belül is a C1. lehetőség felel meg a rendszer célkitűzéseinek. Ez nem jelenti azt, hogy a C2. ne tartalmazna kedvező szempontokat (az egyezmények listájának felülvizsgálata), amelyek szintén megfontolás tárgyává tehetők. 7. Figyelemmel kísérés és értékelés Az alábbi táblázat olyan indikátorokra tesz javaslatot, amelyeket az előnyben részesített megoldás általános – szabályozási célkitűzések elérése terén tett – előrehaladásának és eredményességének értékelésére fel lehetne használni. Általános célkitűzések || Indikátorok || Információforrás A leginkább rászoruló országokból érkező export növelésével hozzájárulni a szegénység felszámolásához. || - a fejlődő országok EU-ba irányuló exportjának növekedése - megnövekedett arányú import a leginkább rászoruló országokból - a preferenciák megnövekedett használata - a versenyképes ágazatok eredményes átsorolása - növekvő diverzifikáció || - Eurostat adatok Előmozdítani a fenntartható fejlődést és a felelősségteljes kormányzást || - a GSP+-előírás keretében több ország kötelezi el magát a fenntartható fejlődés és a felelősségteljes kormányzás alapelvei mellett - a GSP+-egyezményeknek a GSP+ kedvezményezettjei által történő alkalmazásának általános szintű javulása - visszavonások száma || - a megfelelő nemzetközi ellenőrző testületek jelentései - Kereskedelmi Főigazgatóság Gondoskodni az EU pénzügyi és gazdasági érdekeinek fokozottabb védelméről || - védintézkedésre irányuló kérelmek száma - védintézkedések száma - a rendszer miatt kiesett bevétel - a kedvezményezettekkel kötött preferenciális kereskedelmi megállapodások száma - a nem kedvezményezettekkel kötött preferenciális kereskedelmi megállapodások száma || - Védintézkedési kérelmek - Eurostat adatok - Kereskedelmi Főigazgatóság A GSP-rendszer eredményességét valamennyi jövőbeli felülvizsgálat előtt hivatalos és független értékelésnek kell alávetni; egy ilyen értékelés eredményességéhez valószínűleg az alkalmazás megkezdését követő legalább három év adataira lesz szükség – az értékelésre tehát legkorábban 2017 végén kerülhet sor. [1] http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2010/may/tradoc_146196.pdf [2] A Világbank által, számos nemzetközi szervezet együttműködésével kifejlesztett modell.