A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE Az addicionalitás félidős ellenőrzésének eredményeiről (2007–2013) /* COM/2013/0104 final */





A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE Az addicionalitás félidős ellenőrzésének eredményeiről (2007–2013) 1. Bevezetés Az addicionalitás a kohéziós politika alapelve, célja a kohéziós politika hozzáadott értékének biztosítása. Az addicionalitás azt jelenti, hogy az EU strukturális alapjai kiegészítik, de nem helyettesítik a tagállam egyenértékű közkiadását[1]. Az addicionalitás akkor teljesül, ha a nemzeti kiadások átlagos éves szintje reálértéken 2007–2013 között legalább egyenlő az időszak elején meghatározott szinttel. Ez biztosítja, hogy a kohéziós politika – azáltal, hogy a nemzeti beruházásokat európai beruházásokkal egészíti ki – tényleges hatást gyakorolhasson. Az addicionalitás továbbra is kulcseleme a 2014–2020 közötti kohéziós politikáról szóló bizottsági javaslatnak, mivel a növekedést szolgáló beruházások megőrzését támogatja. A 2007–2013 közötti programozási időszakban a Bizottság 20 tagállam konvergenciarégióiban (ideértve a „fokozatosan kikerülő” régiókat)[2] ellenőrzi az addicionalitás betartását. Az ellenőrzés három szakaszban történik: · előzetes ellenőrzés, amikor meghatározzák a 2007–2013 közötti időszakra vonatkozóan a konvergenciarégiókban fenntartandó közkiadások szintjét (előzetesen megállapított szint)[3], · félidős ellenőrzés, amikor megállapítják a 2007–2010 közötti időszakra vonatkozó tényleges közkiadásokat és felülvizsgálják az előzetesen megállapított szintet, · utólagos ellenőrzés, amikor megállapítják a 2011–2013 közötti időszakra vonatkozó tényleges közkiadásokat és ellenőrzik az előzetesen megállapított szint betartását. Ez a közlemény összefoglalja a 2007–2010 közötti időszakra vonatkozó félidős ellenőrzés eredményeit. A közlemény elsősorban a gazdasági és pénzügyi válságot megelőző évekre és annak korai éveire összpontosít, amikor sok tagállam a költségvetési élénkítés útjára lépett. A legtöbb tagállam azóta a költségvetési konszolidáció irányába mozdult el, ami valószínűleg jelentős hatással lesz a 2011–2013 közötti időszakban a közberuházásokra és az addicionalitásra. Ezért várható, hogy a tényleges kiadások utólagos ellenőrzése további kiigazításokhoz vezet. A félidős ellenőrzés három fő megállapítást eredményezett: Először is, a nemzeti strukturális kiadások aggregált szintje a konvergenciarégiókban 2007–2010 között 7 %-kal volt magasabb az előzetesen meghatározott szinthez képest. Ez arra vezethető vissza, hogy bizonyos tagállamokban nőttek a közkiadások. A vártnál magasabb közkiadások elsősorban annak tudhatók be, hogy néhány kormány anticiklikus intézkedéseket hozott a válság hatásainak mérséklésére, illetve annak, hogy a válság előtt néhány országban erős gazdasági expanzió ment végbe. Másodszor, tíz tagállam kérte a Bizottságtól, hogy csökkentse a 2007–2013 közötti időszak tekintetében a rájuk vonatkozóan előzetesen megállapított addicionalitási követelmény szintjét. A tagállamok többsége számára ez a folyamatban levő vagy tervezett költségvetési konszolidáció következménye volt, míg két tagállam esetében korrigálni kellett az előzetes elemzést (lásd a 2. és a 3. szakaszt). A Bizottság az összes kérést indokoltnak találta. Harmadszor, a félidős ellenőrzés rámutatott az addicionalitás ellenőrzésére alkalmazott jelenlegi módszer hiányosságaira. A Bizottság ezért javasolta az ellenőrzési folyamat reformját a 2014–2020 közötti időszakra vonatkozóan, összehangolva azt az Unió új gazdasági kormányzásával[4]. 2. Strukturális kiadások a konvergenciarégiókban a 2007–2010 közötti időszakban Módszertani szempontból kihívást jelentett a 2007–2010 közötti időszakra vonatkozóan a közkiadások szintjének addicionalitás ellenőrzése céljából történő meghatározása. Ez a közberuházásokra vonatkozó ad hoc adatok összegyűjtését és aggregálását jelentette ágazatonként, helyi, regionális és nemzeti szinten. A Bizottság ellenőrizte, hogy az adatok követik-e a közberuházások Eurostat statisztikákban szereplő trendjeit, különösen az ESA95 számlák és a kormányzati funkciók osztályozása (Classification of the Functions of Governments – COFOG) tekintetében, és a tagállamokkal tartandó kétoldalú találkozók egész sorát szervezte a kiadások bejelentett szintjének ellenőrzésére. E problémák kezelésére a Bizottság – a következtetésben meghatározottak szerint – javaslatot tett az ellenőrzési rendszer reformjára a 2014–2020 közötti időszakra vonatkozóan. A félidős ellenőrzés eredményeit az 1. táblázat tartalmazza, mely összehasonlítja a 2007–2010 közötti átlagos éves strukturális kiadások igazolt szintjét az előzetesen meghatározott szinttel. A válság ellenére az éves strukturális kiadások átlagosan 7,3 %-kal magasabbak voltak az eredeti becslésekhez képest (102 milliárd EUR 95 milliárd EUR helyett[5]). Ezt az magyarázza, hogy tíz tagállam konvergenciarégióiban a strukturális kiadások szintje megegyezett az előzetes ellenőrzés keretében megállapított szinttel, vagy annál magasabb volt (Belgium, Bulgária, a Cseh Köztársaság, Spanyolország, Franciaország, Málta, Lengyelország, Románia, Szlovénia és a Szlovák Köztársaság). Hat tagállamban (Németország, Észtország, Lettország, Portugália, Ausztria, az Egyesült Királyság) az eredeti kötelezettségvállalásokhoz mért elmaradás mérsékelt volt. Két tagállam (Litvánia, Magyarország) több mint 10 %-kal maradt el az előzetes kötelezettségvállalásától, míg két másik tagállam esetében ez az elmaradás több mint 20 % volt (Görögország, Olaszország). Németország kivételével a tagállamokban a kiadások vártnál alacsonyabb szintje elsősorban a makrogazdasági környezet gyors romlásának tudható be. 1. TÁBLÁZAT - Előzetes (ex-ante) referenciaszint 2007–2013 és tényleges kiadások 2007–2010 || Átlagos referenciaszint 2007–2013 || Átlagos kiadások 2007–2010 || Különbség BE || 1,128 || 1,246 || 10,5% BG || 919 || 1,444 || 57,2% CZ || 2,549 || 2,649 || 3,9% DE || 16,504 || 16,452 || -0,3% EE || 1,316 || 1,275 || -3,1% GR || 8,661 || 6,719 || -22,4% ES || 13,973 || 21,367 || 52,9% FR || 1,815 || 2,271 || 25,1% IT || 20,613 || 16,194 || -21,4% LV || 971 || 902 || -7,1% LT || 755 || 672 || -11,1% HU || 3,330 || 2,867 || -13,9% MT || 107 || 170 || 59,3% AT || 139 || 138 || -0,9% PL || 7,940 || 12,531 || 57,8% PT || 3,946 || 3,624 || -8,2% RO || 4,773 || 5,196 || 8,9% SI || 957 || 1,121 || 17,1% SK || 876 || 1,396 || 59,4% UK || 3,495 || 3,465 || -0,9% Összesen || 94,765 || 101,698 || 7,3% Megjegyzés: Éves átlag millió EUR-ban (2006-os árakon) Görögországot keményen érintette a válság és 2008 vége óta súlyos recesszióval küzd. Ez két kiigazítási programot eredményezett, és pénzügyi segítségre volt szükség az euróövezet tagállamaitól és a Nemzetközi Valutaalaptól. Olaszországban a tervezettől elmaradó közkiadásokat az okozta, hogy az előzetesen meghatározott szint túl ambiciózus volt. A szint az elsősorban a Mezzogiorno régióra irányuló regionális fejlesztést szolgáló „Fondo per le Aree Sottoutilizzate” beruházási programon alapult, mely az uniós strukturális alapokat nemzeti pillérrel egészíti ki. 2008–2009 között a beruházási programot jelentősen le kellett szűkíteni, amikor az országnak a válságra adandó válaszként sürgős költségvetési konszolidációs intézkedéseket kellett hoznia. Spanyolországban a vártnál magasabb kiadások mögötti fő okot a 2009-ben a válság első hatásai ellen elfogadott gazdaságélénkítési csomagok jelentették, melyek a helyi alapvető infrastruktúrára (kb. 7-8 milliárd EUR) és a fenntartható gazdaságra (kb. 4-5 milliárd EUR) irányultak. Hasonlóképpen Szlovákiában a 2009–2010 közötti időszakban a kormány a GDP kb. 1%-át kitevő, három élénkítő csomagot fogadott el a foglalkoztatás előmozdítására, a K+F ösztönzésére és az energiahatékonyságba való beruházás támogatására. Lengyelország esetében a humánerőforrások és az alapvető infrastruktúrák fejlesztését szolgáló élénkítő intézkedések kombinációja a strukturális kiadások vártnál magasabb szintjét eredményezte. Végezetül Bulgáriában a válság előtti erős gazdasági expanzió okozta a vártnál magasabb kiadási szintet, jelentősen megnövelve a bruttó állóeszköz-felhalmozást. 3. A strukturális kiadások célértékének felülvizsgálata a 2007–2013 közötti időszak tekintetében A félidős ellenőrzés során a strukturális alapokról szóló rendelet[6] rendelkezéseinek megfelelően tíz tagállam (a Cseh Köztársaság, Németország, Észtország, Görögország, Olaszország, Lettország, Litvánia, Magyarország, Portugália és az Egyesült Királyság) arra kérte a Bizottságot, hogy csökkentse a 2007–2013 közötti időszakra vonatkozó közkiadások szintjét az előzetesen megállapítotthoz képest. A Bizottság értékelte a kéréseket és a tagállamokkal folytatott konzultációt követően úgy határozott, hogy módosítja a strukturális kiadások szintjét, figyelembe véve a programozási időszak kezdete óta a gazdasági helyzetben beállt változásokat. A Bizottság a következő három opciót dolgozta ki a közkiadások új referenciaszintjére: (1) A közberuházásokra allokált GDP arányának fenntartása: ez az opció azt jelenti, hogy az új „referenciaszint” a GDP arányát tekintve egyenlő az előzetes ellenőrzés keretében megállapítottal. A cél az, hogy a közberuházások szintje illeszkedjen a nemzetgazdaság méretéhez (vagyis a GDP-hez). Ez azt jelenti, hogy a „referenciaszint” csökkentése akkor elfogadható, ha az arányos a gazdasági tevékenység visszaesésével. (2) Az elsődleges állami bevételek arányának állandó szinten tartása. A második opció az új referenciaszintet az összes elsődleges bevétel arányában határozza meg. Az új „referenciaszint” az összes elsődleges kormányzati bevétel tekintetében egyenlő az előzetes ellenőrzés keretében megállapítottal. A cél az, hogy a közberuházások szintje illeszkedjen a közszektor pénzügyi erőforrásaihoz. (3) Az új referenciaszint a 2000–2006 közötti (a 12 új tagállam esetében a 2004–2006 közötti) időszak közkiadásainak szintje. Ez az opció lehetővé teszi a tagállamoknak, hogy az új referenciaszintet az előző programozási időszak közkiadásai alapján határozzák meg. Ez könnyítést nyújt azoknak a tagállamoknak, amelyek túl optimista gazdasági előrejelzésekre építve túl ambiciózusan határozták meg közkiadásaik szintjét a 2007–2013 közötti időszakra. A Cseh Köztársaság, Észtország, Litvánia és Magyarország új referenciaszintjei megfelelnek az (1) opciónak. Az Egyesült Királyság új referenciaszintje a (2) opcióval, Lettország új referenciaszintje a (3) opcióval koherens. A többi négy tagállamot illetően a referenciaszint felülvizsgálatához további tényezőket kellett figyelembe venni. Németországban a kelet-németországi konvergenciarégiókban az aktív munkaerő-piaci politikát érintő kiadások az eredetileg tervezetthez képest gyorsabban csökkennek, követve a munkanélküliség váratlan és erős csökkenését. A Bizottság elfogadta a csökkentést, mivel az egy főre jutó munkaerő-piaci kiadások állandóak maradnak. Görögország és Portugália esetében a Bizottság biztosította, hogy a közkiadások 2007–2013 közötti időszakban fenntartandó új szintjei koherensek legyenek az Európai Bizottsággal, az Európai Központi Bankkal és a Nemzetközi Valutaalappal megtárgyalt gazdasági kiigazítási programokban megállapított szakpolitikai feltételrendszerrel. E programok mindkét országban a közkiadások jelentős csökkentését irányozzák elő azokon a területeken, amelyek jogosultak a strukturális alapok támogatására, ideértve az oktatást, a képzést, a tőkeberuházásokat és az állami vállalatok kiadásait. Görögországban a közberuházások várhatóan a 2007–2010 közötti időszakban a GDP 3,1%-áról évente 2,2 %-ra csökkennek a 2011–2013 közötti időszakban. Abszolút értéken ez évente 2,5 milliárd EUR csökkenést jelent. Portugáliában a közberuházások (a kormány bruttó állóeszköz-felhalmozása) várhatóan a 2007–2010 közötti időszakban a GDP 3 %-áról évente 2,1 %-ra csökken a 2011–2013 közötti időszakban annak érdekében, hogy az ország megfeleljen a gazdasági kiigazítási program követelményeinek. Ez évente kb. 1,8 milliárd EUR csökkenést jelent. Olaszország gazdaságát súlyosan érintette az euróövezet államadósság-válsága. Az utóbbi néhány évben az olasz kormány – az államadósság növekedésének feltartóztatása érdekében – a költségvetés konszolidációját szolgáló jelentős intézkedéseket fogadott el. Az intézkedések a közszféra kiadásainak és a szubnacionális kormányzatoknak nyújtott támogatások tervezett csökkentéséből álltak. Ez utóbbi érintette az állóeszköz-kiadásokat is, melyek a 2007–2013 közötti időszakban várhatóan a GDP 2,3 %-áról 1,5%-ra csökkennek. Ennek eredményeként a költségvetési konszolidációra irányuló erőfeszítések súlyosan érintették Olaszország azon képességét, hogy fenntartsa a 2007–2013 közötti időszakra meghatározott közkiadások szintjét. Az előzetesen meghatározott referenciaszintet és az új referenciaszintet a 2. táblázat tartalmazza. A felülvizsgált összeg jelenti majd az új előirányzott szintet, mely alapján ellenőrizhető az addicionalitás betartása. Ennek ellenőrzésére utólagosan, 2016. december 31-én kerül sor. 2. TÁBLÁZAT: A 15. cikk (4) bekezdése alapján meghatározott új referenciaszintek || Átlagos referenciaszint 2007–2013 || Új átlagos referenciaszint 2007–2013 || Különbség BE || 1,128 || 1,128 || 0,0% BG || 919 || 919 || 0,0% CZ || 2,549 || 2,271 || -10,9% DE || 16,504 || 14,562 || -11,8% EE || 1,316 || 1,276 || -3,0% GR || 8,661 || 6,125 || -29,3% ES || 13,973 || 13,973 || 0,0% FR || 1,815 || 1,815 || 0,0% IT || 20,613 || 13,860 || -32,8% LV || 971 || 770 || -20,7% LT || 755 || 598 || -20,8% HU || 3,330 || 2,828 || -15,1% MT || 107 || 107 || 0,0% AT || 139 || 139 || 0,0% PL || 7,940 || 7,940 || 0,0% PT || 3,946 || 2,637 || -33,2% RO || 4,773 || 4,773 || 0,0% SI || 957 || 957 || 0,0% SK || 876 || 876 || 0,0% UK || 3,465 || 3,072 || -11,3% Összesen || 94,765 || 80,624 || -14,9% Megjegyzés: Éves átlag millió EUR-ban (2006-os árakon) A 2007–2013 közötti időszakra meghatározott új aggregált referenciaszint (80,6 milliárd EUR) 15 %-kal alacsonyabb az előzetes ellenőrzés szakaszában meghatározottnál (94,8 milliárd EUR). A legnagyobb csökkentésekre Portugáliában (-33,2%), Olaszországban (-32,8%) és Görögországban (-29,3%) került sor, ezeket az országokat Litvánia (-20,8%) és Lettország (-20,7%) követte. Ennek megfelelően az EU-27-ben a bruttó állóeszköz-kiadások, melyek 2007–2010 között a GDP 2,7 %-át tették ki, 2011–2014 között várhatóan a GDP 2,3 %-ára csökkenek, vagyis a válság előtti szint alá. Ugyanakkor fontos megjegyezni, hogy a nemzeti közberuházások szintje a legtöbb konvergenciarégióban jelentős marad. A tagállamokban a konvergenciarégióikba irányuló beruházások egy főre jutó összege évente átlagosan kb. 500 EUR a 2007–2013 időszakban. Az egy főre jutó közberuházások éves szintje jelentős marad azokban az országokban is, amelyekre vonatkozóan csökkentették a referenciaszintet, például: Kelet-Németországban 959 EUR, Mezzogiornóban 795 EUR, Görögországban 600 EUR, Portugáliában 351 EUR és Lettországban 333 EUR. A fenntartható és tartós növekedés fontos feltétele, hogy költségvetési konszolidáció révén helyreálljon az államháztartások stabilitása. Ugyanakkor továbbra is érinteni fogja a tagállamok azon képességét, hogy középtávon támogatni tudják a növekedést, és hogy teljesíthessék az addicionalitás tekintetében vállalt kötelezettségeiket. Következésképpen várható, hogy a 2011–2013 közötti időszakra vonatkozó utólagos ellenőrzés további kiigazításokat fog eredményezni. 4. Következtetés Az addicionalitás a kohéziós politika sarokköve, mely biztosítja annak beruházás-politikai jellegét. Az addicionalitás ellenőrzésének bevezetése óta most először néz szembe az EU komoly gazdasági válsággal. A válság költségvetési következményei miatt számos tagállam konvergenciarégióiban lefelé kellett korrigálni a közkiadások szintjét. Azonban a szükséges költségvetési konszolidáció ellenére az egy főre jutó strukturális kiadások szintje számos országban jelentős volt a 2007–2010 közötti időszakban. Számos tagállamban a kohéziós politika teszi ki a közberuházások jelentős részét, és Európa szerte továbbra is döntő jelentőséggel bír a növekedésorientált szakpolitikák finanszírozását szolgáló beruházások tartós szintjének megőrzésében. E jelentés alapján a Bizottság 2016-ban utólagosan ellenőrizni fogja, hogy a tagállamok betartották-e az addicionalitás elvét 2007–2013 között. Ebben a szakaszban a Bizottság a strukturális kiadások szintjét a 2011–2013 közötti időszakkal együtt fogja elemezni, mely időszak a legtöbb tagállam számára a költségvetési konszolidáció és a kiadások újbóli kiigazításának időszaka. Ez szükségessé teheti az addicionalitás előirányzott szintjeinek további felülvizsgálatát. Az addicionalitás félidős ellenőrzése rámutatott a jelenlegi rendszerben rejlő számos gyengeségre is. Az eredmények nem hasonlíthatók össze teljes mértékben a tagállamok között. Az ad hoc ellenőrzési folyamathoz jelentős erőforrásokra van szükség mind a tagállamokban, mind a Bizottságban, emellett az ellenőrzési rendszer nem igazodik az EU új gazdasági kormányzásához. E probléma megoldása érdekében a Bizottság javasolta az addicionalitási elv ellenőrzésének reformját a 2014–2020 közötti időszakra vonatkozóan. A cél egyrészt közvetlen kapcsolatot teremteni az addicionalitás és a Stabilitási és Növekedési Paktum között annak érdekében, hogy egy átlátható és nyilvános kereten belül kezelni lehessen az addicionalitás és a költségvetési hiány közötti „választási kényszert”, másrészt az ellenőrzési rendszert egyszerűbbé, összehasonlíthatóbbá és kevésbé terhelővé tenni. Még ha nem is fedi le a kohéziós politika keretében eszközölt beruházások teljes körét (nevezetesen a foglalkoztatás, az oktatás, a képzés és a társadalmi befogadás területét illetően), az addicionalitás ellenőrzésének legjobb módja a stabilitási és konvergenciaprogramokban szereplő, a közberuházásokra (bruttó állóeszköz-felhalmozás) vonatkozó információ felhasználása. A következő programozási időszak kohéziós politikájának eredményessége és hozzáadott értéke biztosítása szempontjából fontos, hogy a javasolt rendszer bevezetésre kerüljön. [1] Az egyenértékű közkiadás meghatározását lásd: A Bizottság módszertani dokumentuma a köz- vagy azzal egyenértékű strukturális kiadások addicionalitás céljából való kiszámításáról, 3. sz. munkadokumentum, 2006. december. [2] Lásd az 1083/2006/EK rendelet 15. cikkét. Az érintett 20 tagállam: Belgium, Bulgária, Cseh Köztársaság, Németország, Észtország, Görögország, Spanyolország, Franciaország, Olaszország, Lettország, Litvánia, Magyarország, Málta, Ausztria, Lengyelország, Portugália, Románia, Szlovénia, Szlovák Köztársaság és az Egyesült Királyság. [3] Lásd a Bizottság közleményét: A Bizottság közleménye a 2007–2013 közötti időszak „konvergencia” célkitűzése alapján támogatásra jogosult régiókban az addicionalitás előzetes vizsgálatát tartalmazó jelentésről, COM(2009) 112 végleges. [4] Lásd: http://ec.europa.eu/regional_policy/what/future/proposals_2014_2020_hu.cfm. [5] A strukturális kiadások adatai 2006-os árakon, a 2006. decemberi 3. sz. munkadokumentumnak megfelelően. [6] Az 1083/2006/EK tanácsi rendelet 15. cikkének (4) bekezdése.