BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM A HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA Amely a következő dokumentumot kíséri Javaslat Az Európai Parlament és a Tanács rendelete a nagy sebességű elektronikus hírközlő hálózatok kiépítési költségeinek csökkentésére irányuló intézkedésekről /* SWD/2013/074 final */





BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM A HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA Amely a következő dokumentumot kíséri Javaslat Az Európai Parlament és a Tanács rendelete a nagy sebességű elektronikus hírközlő hálózatok kiépítési költségeinek csökkentésére irányuló intézkedésekről 1. Problémameghatározás Az Európa 2020 stratégiában előírt intelligens, fenntartható és inkluzív növekedés nagymértékben függ majd a nagy sebességű internet rendelkezésre állásától és széles körű használatától. Egy kiváló minőségű digitális infrastruktúra a modern és innovatív gazdaságnak gyakorlatilag minden ágazatát támogatja. Az egységes piac gerincét adó infrastruktúra a növekedés jelentős, de még mindig nagymértékben kiaknázatlan forrása, és az Unió versenyképességének kulcsfontosságú tényezője. Az Európa 2020 stratégia egyik kiemelt kezdeményezését jelentő európai digitális menetrend ambiciózus célokat tűz ki a széles sávú lefedettség és a sebesség tekintetében. Ennek ellenére, bár a vállalatok már jelentős beruházásokat hajtanak végre a távközlési ágazatban, a jelek szerint a széles sávú hálózatok kiépítésének ösztönzésére irányuló erőfeszítéseket fokozni kell. Ez a hatásvizsgálat egy olyan jogalkotási javaslatot kísér, amely az Európai Parlament és a Tanács általi elfogadása esetén olcsóbbá és könnyebbé tenné a nagy sebességű széles sávú hálózatok kiépítését. E kiépítést azáltal tenné könnyebbé és olcsóbbá, hogy jobb hozzáférést biztosítana a széles sávú hálózatok kiépítésére alkalmas passzív infrastruktúrához, több együttműködési lehetőséget biztosítana a közművesítési munkák terén, ésszerűsített engedélyezési eljárásokat vezetne be, és több épületet tenne késszé a nagy sebességű technológia fogadására. A javaslat kidolgozására azt követően került sor, hogy a Tanács 2012 tavaszi ülése az egységes digitális piac 2015-ig történő kiteljesítését célzó erőfeszítések keretében megvalósítandó költségmegtakarításra irányuló uniós szintű intézkedésekre szólított fel. A javaslat a második egységes piaci intézkedéscsomag részét képezi. Az e kezdeményezésben tárgyalt probléma a széles sávú hálózatok kiépítési folyamatában tapasztalható gyakori hatékonysághiányból és szűk keresztmetszetekből fakad. A hatékonyság hiánya és a szűk keresztmetszetek magas költségeket és súlyos adminisztratív terheket rónak a hálózatokat kiépíteni kívánó vállalkozásokra. Megjegyzendő az is, hogy az új hálózatok kiépítésének költségei túlnyomórészt (80 %-ban) közművesítéshez kapcsolódnak. Tanulmányok és az érdekelt felek sokrétű visszajelzései alapján a Bizottság a következő négy cselekvési területet határozta meg: (1) a meglévő passzív infrastruktúra (például alépítmények, kábelcsatornák, ellenőrzőaknák, szekrények, oszlopok, antennatornyok, antennaszerkezetek, más tornyok és egyéb alátámasztó szerkezetek) nem eléggé hatékony kihasználása és a jelentkező szűk keresztmetszetek, (2) a közös kiépítéssel kapcsolatos szűk keresztmetszetek, (3) az adminisztratív engedélyezés tekintetében felmerülő hatékonysághiányok, valamint (4) az épületen belüli infrastruktúráknak az előfizetők csatlakoztatása érdekében történő kiépítése tekintetében felmerülő szűk keresztmetszetek. Egyes vélekedések szerint mindezeken a területeken következetes és egymást erősítő intézkedések elfogadásával 20–30 %-os megtakarítás érhető el. 2. A szubszidiaritás vizsgálata Ezekre az intézkedésekre a következők érdekében van szükség uniós szinten a belső piac létrehozási és működési feltételeinek javításához, az elektronikus hírközlés szabályozási kereteinek kiegészítéseként: – az egységes piac működésében a nemzeti és a nemzeti szint alatti szabályrendszer széttöredezettsége miatt kialakult akadályok felszámolása; ez a széttöredezettség gátolja az európai vállalatok további fejlődését és növekedését, negatív hatást gyakorol Európa versenyképességére, továbbá akadályokat gördít a határokon átnyúló beruházás és működés elé, miáltal gátolja az elektronikus hírközlési szolgáltatások nyújtásának és az elektronikus hírközlő hálózatok működtetésének a hatályos uniós jogszabályokban garantált szabadságát; – a teljes széles sávú lefedettség ösztönzése, amely az egységes digitális piac előfeltételeként hozzájárul az egységes piac kiteljesítése előtt álló egyik jelentős akadály felszámolásához; – a jelentős kiaknázatlan költségcsökkentési potenciál megvalósítása és a széles sávú hálózatok kiépítésének elősegítése. 3. Célkitűzések E kezdeményezés egyedi célkitűzése a nagy sebességű széles sávú hálózatok kiépítése terén megvalósítandó költségcsökkentés és hatékonyságnövelés. Pontosabban: a nagy sebességű széles sávú hálózatok kiépítési költségei várhatóan 25 %-kal csökkennek. Az e területen megvalósuló uniós fellépés egyúttal konszolidálja is az egységes piacot. Ezt a kétrétű egyedi célkitűzést a széles sávú hálózatoknak az Unió egész területén történő kiépítése ösztönzésének összefüggésében kell vizsgálni, a digitális menetrend céljaival összhangban. E kezdeményezés működési célkitűzései a következők: (1) a széles sávú hálózatok kiépítésére alkalmas meglévő passzív infrastruktúra fokozottabb igénybevétele a szóban forgó infrastruktúrával kapcsolatos átláthatóság javításával, valamint az infrastruktúrához való hozzáférés tekintetében – a tulajdonostól függetlenül – következetesebb és eredményesebb szabályozási rendszer bevezetése; (2) a széles sávú hálózatoknak az Unió egész területén megvalósuló kiépítése szempontjából releváns közművesítési projektek terén folytatott együttműködés fokozása, különösen az átláthatóság biztosításával és az ágazatközi, illetve a közüzemi vállalkozások közötti együttműködés jogbiztonságának javításával; (3) az Unió egész területén kiépítendő hálózatokhoz kapcsolódó adminisztratív eljárások egyszerűsítése, elsősorban az engedélyezési eljárások átláthatóságának és összehangolásának fokozásával, biztosítva ugyanakkor a határidők betartatását, valamint az „ésszerű feltételek” tekintetében alkalmazandó minimumszabályokat, továbbá (4) az utólagos beszereléssel összefüggő költségek és terhek mérséklése érdekében az épületek nagy sebességű technológia fogadására kész infrastruktúrával való ellátottságának javítása az Unió egész területén. 4. Szakpolitikai lehetőségek A Bizottság további vizsgálatra négy átfogó szakpolitikai lehetőséget választott ki annak alapján, hogy azok csökkenthetik-e a széles sávú hálózatok kiépítésével járó költségeket és megkönnyítik-e azt, összességében koherensek és teljesek, illetve technológiasemlegesek-e. Az 1. szakpolitikai lehetőség keretében a Bizottság szabályozás nélküli forgatókönyvet alkalmazna, mivel ezek az intézkedések nem teljesen új keletűek, és már kialakulófélben vannak bevált módszerek. A fellépés a meglévő szabályok nyomon követésére, végrehajtására és bizonyos cikkekkel kapcsolatban további útmutatásra terjedne ki. A 2. szakpolitikai lehetőség az elektronikus hírközlésre vonatkozó szabályozási keret meglévő rendelkezéseinek és eszközeinek intenzívebb, következetesebb és összehangoltabb alkalmazását segíti elő. A Bizottság konkrétan a szóban forgó rendelkezések alkalmazását tisztázó ajánlást adna ki. 3. szakpolitikai lehetőségként a Bizottság a távközlési ágazaton kívüli szereplőkre is alkalmazandó átfogóbb és ambiciózusabb költségcsökkentési intézkedéseket javasolna az Unió egész területén. A Bizottság közelebbről a következő intézkedéseket javasolja: (1) általános jogosultság a széles sávú hálózatok kiépítésére alkalmas meglévő fizikai infrastruktúrák tisztességes feltételek melletti biztosítására és használatára, függetlenül attól, hogy azok elektronikus hírközlő hálózatok szolgáltatóinak tulajdonában vagy használatában állnak-e. A használat feltételeinek meghatározása kereskedelmi tárgyalás keretében történne, jogviták rendezését szolgáló mechanizmus beiktatására kizárólag akkor kerülne sor, ha a kereskedelmi tárgyalás ésszerű indokolás nélkül kudarcot vall; (2) jogosultság a széles sávú hálózatok kiépítésére alkalmas meglévő fizikai infrastruktúrákkal kapcsolatos átlátható információkhoz való hozzáférésre, függetlenül e hálózatok tulajdonosától (távközlési vagy nem távközlési szereplők, magán- vagy közszektorbeli felek); (3) a közművesítési munkák fokozottabb koordinációjának lehetővé tételét célzó egyedi jogok és kötelezettségek (a közművesítési munkák összehangolásának tárgyalásához, ehhez kapcsolódóan a tervezett építési munkákra vonatkozó információkhoz való hozzáférésre vonatkozó általános jog; a közpénzből finanszírozott munkák esetében a Bizottság további kötelezettségeket helyez kilátásba); (4) az engedélyezési eljárások fokozottabb átláthatósága és időszerűsége, ehhez kapcsolódóan megkülönböztetésmentes, átlátható, objektív módon megindokolt és arányos követelmények, illetve feltételek biztosítását célzó védintézkedések; (5) az új épületek, valamint a jelentős felújítási munkák alatt álló régi épületek nagy sebességű technológia fogadására kész, épületen belüli fizikai infrastruktúrával való ellátására (például a mini alépítményeken belül elegendő hely biztosítására) vonatkozó kötelezettség a technológiasemlegesség egyidejű biztosítása mellett, továbbá az új, többlakásos épületek vagy a jelentősen felújított többlakásos épületek épületen belüli vagy azon kívüli koncentrációs ponttal való ellátására vonatkozó kötelezettség. A 3. szakpolitikai lehetőség további két allehetőségre, a 3a. és 3b. allehetőségre tagolódik, amelyek a fent ismertetett intézkedések végrehajtására javasolt jogi aktusban térnek el egymástól. A 4. szakpolitikai lehetőség keretében a Bizottság egy új, kötelező erejű jogi aktust javasolna, amely az irányadó uniós normák alapján infrastruktúra-atlaszokat hozna létre, rendelkezne a széles sávú hálózatok költségorientált árak melletti kiépítésére alkalmas infrastruktúrához való hozzáférésről, további kötelezettségeket állapítana meg az építés területén folytatandó együttműködésre vonatkozóan, teljes körű, az új infrastruktúra kiépítéséhez szükséges összes engedélyt együttesen kezelő egyablakos ügyintézést hozna létre, továbbá kötelezővé tenné, hogy 2020-ig minden épület el legyen látva a nagy sebességű technológia fogadására kész infrastruktúrával. 5. A hatások értékelése Mivel ez a kezdeményezés elsősorban gazdasági jellegű, legfontosabb hatásai is gazdasági természetűek. A társadalmi és a környezeti hatások többnyire közvetett jellegűek, mivel a megvalósuló hálózati beruházásoktól és a többi közvetett gazdasági hatástól függnek. A Bizottság megvizsgálta a javasolt intézkedések alapvető jogokra gyakorolt hatását is. A „szabályozás nélküli forgatókönyv” (1. szakpolitikai lehetőség) várhatóan nem csökkenti jelentősen a széles sávú hálózatok Európa egész területén történő kiépítésének költségeit, és a beruházásokra sem lesz jelentős hatással. Mivel e forgatókönyv Európa-szerte várhatóan igen csekély hatással járna a beruházásokra, továbbgyűrűző hatásai is elhanyagolhatóak lennének. Ráadásul igen valószínű, hogy az uniós szabályozás jelenlegi széttöredezettsége fokozódni fog. A beruházásokra gyakorolt csekély hatás miatt a társadalmi és a környezeti hatások is elhanyagolhatóak lennének. Tekintettel az érintett főbb érdekeltek költségeire és a náluk jelentkező előnyökre, valamint az ajánlásnak az iránymutatással és a bevált módszerek cseréjével szembeni erősebb joghatásaira, a 2. szakpolitikai lehetőség esetében összességében mérsékelt pozitív hatás várható a hálózati beruházások tekintetében. Következésképp valamivel nagyobb széles sávú lefedettségre és versenyre lehet számítani. E szakpolitikai lehetőség esetében azonban a közüzemi vállalkozások által az infrastruktúra területén folytatott együttműködés teljes költségcsökkentő potenciálja (az infrastruktúra feltérképezése és megosztása, valamint az építési munka összehangolása tekintetében) továbbra is kiaknázatlan maradna, ami befolyásolja a teljes intézkedés költség-haszon arányát. Mérsékelt makrogazdasági hatások is várhatók. Az egységes piac tekintetében egy ajánlás valószínűleg csak bizonyos mértékig növelné a következetességet az Unió területén, köszönhetően annak, hogy tovább segítené a keretszabályozás rendelkezéseinek végrehajtását. Ami a társadalmi hatásokat illeti, a hálózati beruházásokra gyakorolt mérsékelt pozitív hatás várhatóan a munkahelyteremtés terén jelentkező enyhe pozitív hatásban is megmutatkozik. A távközlési hálózaton belül zajló infrastruktúra-fejlesztés fokozottabb átláthatósága és összehangolása a környezetre is mérsékelt pozitív hatást fejtene ki (elsősorban az indokolatlan átfedések kiküszöbölésével). A 3. szakpolitikai lehetőség („a hatékonyságnövekedés megalapozása”) összességében jelentős hasznot hozna minden, széles sávú hálózatokat kiépíteni szándékozó uniós vállalkozás számára, elsősorban annak köszönhetően, hogy a fokozottabb átláthatóság, a meglévő passzív infrastruktúra intenzívebb kihasználásának lehetőségei, az ágazatközi közös infrastruktúra-fejlesztés lehetőségei, valamint a többek között az engedélyezés egyszerűsítése és a nagy sebességű technológia fogadására kész épületek által lehetővé tett gyorsabb, könnyebb és olcsóbb kiépítés miatt a hálózatfejlesztési beruházások tőkeigénye jelentősen lecsökkenne. A passzív infrastruktúra tulajdonosai számára ez a lehetőség azzal a kötelezettséggel járna, hogy tájékoztatást kellene adniuk a tulajdonukban lévő infrastruktúráról és hozzáférést kellene hozzá biztosítaniuk, ami önmagában bizonyos költségeket keletkeztet. Az előnyök mégis felülmúlnák a költségeket, különösen azért, mert a hozzáférés megadása kereskedelmi tárgyalások alapján történne, ez pedig további bevételt tenne lehetővé. Ami a közigazgatási szerveket illeti, bár a szóban forgó intézkedések költségei magasnak tűnnek, számos szinergia létezik köztük és a nemzeti szakpolitika vagy az uniós jogszabályokban (például az INSPIRE-irányelvben) előírt egyéb intézkedések között, ami csökkentené az összköltséget. A 3. szakpolitikai lehetőség keretében tehát a nagy sebességű hálózatokra irányuló beruházások tekintetében összességében jelentős pozitív hatásra, következésképp nagyobb széles sávú lefedettségre és kiélezettebb versenyre lehet számítani. A széles sávú hálózatok olyan területekre is eljutnának, amelyek egyébként kereskedelmi szempontból nem számítanak vonzónak. A több hálózati beruházásnak köszönhetően a makrogazdasági hatások láthatóvá válnának, mind az iparági (berendezésgyártókat, építési vállalkozásokat érintő) továbbgyűrűző hatások, mind a vállalkozások – köztük a kkv-k – több innovációs lehetősége és nagyobb termelékenysége tekintetében. Ez – gyorsabb intelligens hálózatok és intelligens közlekedési rendszerek kiépítése, valamint a kapcsolódó energiahatékonyság-növekedés révén – összességében pozitív hatást fejthet ki az Unió versenyképességére. E harmonizációs intézkedések – különösen a kisebb gazdasági szereplők számára – csökkentenék a belépési korlátokat, és jelentősen visszaszorítanák az egységes digitális piacon uralkodó széttöredezettséget. Ami a társadalmi hatásokat illeti, a 3. szakpolitikai lehetőség jelentős pozitív hatásokat fejt ki a beruházásokra, és így a munkaerőpiacra is. A fokozottabb infrastruktúra-megosztás és az építési munkák összehangolása a lakosságot terhelő ártalmak csökkenését is garantálná. Az intézkedés ágazatközi jellege miatt a fokozottabb szinergiák ezenkívül – a gyorsabb intelligens hálózatok és az intelligens közlekedési rendszerek kiépítése, valamint a kapcsolódó energiahatékonyság-növekedés révén – jelentős környezeti hatást fejthetnek ki. Ami a 4. szakpolitikai lehetőséget illeti, a passzív infrastruktúrákhoz való hozzáférés közüzemi vállalkozásokon keresztüli, költségorientált árakon történő biztosítása maximalizálná azok megosztását, ugyanakkor jelentős kockázatot is jelentene a fizikai infrastruktúrákra irányuló beruházási kedv csökkentésével. Ezenkívül egyes intézkedések amellett, hogy túlságosan nehezen végrehajthatónak tűnnek, a költségek és az adminisztratív erőfeszítések párhuzamosságának kockázatát is magukban rejtik. Ebből adódóan a becslések szerint kevesebb gazdasági hatás jelentkezik, mint az előző szakpolitikai lehetőség keretében. Másrészről ez a szakpolitikai lehetőség nyilvánvaló előnyöket jelent az egységes piac szempontjából. Pozitív társadalmi és környezeti hatásokra a 4. szakpolitikai lehetőség keretében is lehet számítani. 6. A szakpolitikai lehetőségek összevetése A Bizottság a szakpolitikai lehetőségeket eredményességük, hatékonyságuk (többek között a fent ismertetett költségek és előnyök), valamint koherenciájuk (a gazdasági, a társadalmi és a környezeti hatások közötti egyensúly, az átfogó uniós szakpolitikai célkitűzésekkel való összhangjuk) tekintetében vetette össze. Ezen eredménytelenség ismeretében az 1. szakpolitikai lehetőség a kívánt célkitűzések elérése szempontjából elégtelennek bizonyul, és ennélfogva nem tűnik arányosnak. A jelenlegi távközlési szabályozási keret szerinti hatályos rendelkezések és eszközök intenzívebb, koherensebb és összehangoltabb alkalmazását előmozdító 2. szakpolitikai lehetőségnek lennének ugyan pozitív hatásai az alapforgatókönyvhöz képest, azonban különösen azért nem eredményezné a várt hatékonyságnövekedést, mert az ágazatközi együttműködéshez és az engedélyezési eljárások összehangolásához kapcsolódó költségcsökkentési potenciált kiaknázatlanul hagyná. Ezzel szemben a 3. szakpolitikai lehetőség valóban kiaknázza a költségcsökkentési potenciált azáltal, hogy a kötelező erejű intézkedések hatályát több ágazatra és a széles sávú hálózatok kiépítésének egészére kiterjeszti. A 3. szakpolitikai lehetőség ugyanakkor egyedi ösztönző intézkedésként megőrizné a kereskedelmi tárgyalásokat, és tiszteletben tartaná a tagállamok szervezési autonómiáját. A végrehajtás költségei nagymértékben függnének a tagállamokban működő struktúráktól és rendszerektől, ezért megtakarításokat lehetne elérni. Még fontosabb, hogy a jelek szerint ezeket a költségeket ellensúlyozza a széles sávú hálózatok üzemeltetők általi egyre hatékonyabb kiépítése és a társadalom egészének széles sávú lefedettsége terén várt jelentős haszon. A 3. szakpolitikai lehetőség összességében igen jó költség-haszon arány mellett biztosítja a meghatározott célkitűzések miatti eredményességet, továbbá biztosítja az uniós szakpolitika (például a széles sávú hálózatok állami támogatására vonatkozó iránymutatás és az INSPIRE-irányelv) általános célkitűzéseivel való összhangot. A 4. szakpolitikai lehetőség láthatóan maximalizálja a széles sávú hálózatok kiépítésére törekvő vállalkozások hasznát. Azonban számos olyan kötelezettséggel és korlátozással járna, amelyek esetleg nem lennének szükségesek vagy arányosak a tervezett célkitűzések megvalósításához. A 4. szakpolitikai lehetőség jelentősen bonyolítaná az intézményi szintet, ideértve a hatáskör-átruházásokat is. Ezenkívül előfordulhat, hogy jelentősen romlanának az üzleti döntések, és felmerülne a beruházási kedv ehhez kapcsolódó csökkenésének kockázata, ami kevesebb társadalmi és környezeti haszonnal járna, gátolva az Unió általános célkitűzéseit és e szakpolitikai lehetőség általános összhangját. A fentiekre tekintettel úgy tűnik, hogy a 3. szakpolitikai lehetőség a rendelkezésre álló legjobb lehetőség, mivel amellett, hogy a meghatározott célkitűzések megvalósítása szempontjából eredményes, hatékonyan és következetesen aknázza ki az uniós szakpolitika általános célkitűzéseiben rejlő költségcsökkentési potenciált. 7. Nyomon követés és értékelés E kezdeményezés általános és egyedi célkitűzéseinek megfelelő mutatók készletét a Bizottság a digitális menetrend eredménytáblájának elkészítése keretében követi nyomon. A Bizottság az évente végrehajtott hálózati beruházások vizsgálatával különösen az általános célkitűzést (a széles sávú hálózatok kiépítésének ösztönzését) és az egyedi célkitűzést fogja nyomon követni. A Bizottság a tervek szerint a nyomon követés és a részletes tanulmányok során szerzett információk alapján háromévente értékelést készítene a jogi aktus hatásáról, hogy adott esetben javaslatot tegyen a szükséges kiigazításokra.