- Különjelentés Az Európai Unió külső 
migrációs politikájával 
kapcsolatos kiadások 
2014-ig a dél-mediterrán 
térség és a keleti 
partnerség országaibanHU 2016  09 SZ.
EURÓPAI
SZÁMVEVŐSZÉK

EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
Telefon: +352 4398-1
Megkeresés: eca.europa.eu/hu/Pages/ContactForm.aspx  
Weboldal:  eca.europa.eu  
Twitter: @EUAuditorsECA
Bővebb tájékoztatást az Európai Unióról az interneten talál ( http://europa.eu ).
Luxembourg: Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2016
Print ISBN 978-92-872-4777-3 ISSN2 1831-0893 doi:10.2865/687391 QJ-AB-16-010-HU-C
PDF ISBN 978-92-872-4767-4 ISSN2 1977-5733 doi:10.2865/040849 QJ-AB-16-010-HU-N
EPUB ISBN 978-92-872-4796-4 ISSN2 1977-5733 doi:10.2865/287682 QJ-AB-16-010-HU-E
© Európai Unió, 2016
A sokszorosítás a forrás megjelölésével megengedett
Az Európai Unió külső 
migrációs politikájával 
kapcsolatos kiadások 
2014-i g a dél-mediterrán 
térség és a keleti 
partnerség országaiban
(az EUMSZ 287. cikke (4) bekezdésének második albekezdése 
alapján)KülönjelentésHU 2016  09 SZ.
02
 Tartalomjegyzék
Bekezdés
 Rövidítések és betűszavak
 Glosszárium
I–V Összefoglaló
1–20 Bevezetés
2–20 Az Unió k ülső migrációs politikája
2–5 Szakpolitikai keret
6–8 A migráció k ülső dimenziójával kapcsolatos általános megközelítés
9 Elsőbbséget élveznek a szomszédságpolitikában részt vevő országok
10–11 Változatos intézményi és pénz ügyi eszközök
12–16 Az Unió k ülső migrációs politikával kapcsolatos kiadásainak k ülönböző forrásai
17–20 Finanszírozási és irányítási keretek
21–26 Az ellenőrzés hatóköre és módszere
27–65 A célkitűzéseknek következetesebbnek kell lenni ük, a partnerországok 
szükségleteinek felméréséhez használt módszerek és a monitoringeszközök 
javításra szorulnak
27–31 A szerteágazó szakpolitikai célok között nincs mindig összef üggés
32–37 A partnerországok sz ükségleteinek megállapítása nagyobb figyelmet igényel
38–51 A monitoring- és értékelő eszközök javításra szorulnak
52–60 A földrajzi és tematikus prioritások nehezen voltak ellenőrizhetőek
61–65 A beavatkozás földrajzilag széles ter ületen oszlik el
03 Tartalomjegyzék 
66–89 A dél-mediterrán térség és a keleti partnerség országaiban hiányosságok 
jellemezték az uniós k ülső migrációs politika kiadásainak (TPMA és ENPI) 
eredményességét
67–69 Az operatív célkitűzéseket és az eredménymutatókat jellemző hiányosságok miatt a projektek 
eredményessége nehezen volt értékelhető
70–73 Az eredményességet hátráltató tényezők
8. háttérmagyarázat – Példa követendő gyakorlatra
74 Eredményességgel kapcsolatos problémák három kiemelt fontosságú ter ületen
75–81 A migráció és a fejlesztés kapcsolata
82–86 A visszatérést és visszafogadást támogató intézkedések: korlátozott hatás és egyenlőtlen támogatás a nem 
uniós országok részéről
87–89 Az emberi jogok védelme: megjelenik az ellenőrzött projektekben, de alkalmazása nem mindig sikeres
90–103 Nehéz volt a koordináció a számos, k ülönböző szinteken működő partner között
91–100 Az irányítás összetett volt
101–102 Mobilitási partnerségek: érthetőbb koordináció sz ükséges
103 Jövőbeni kilátások
 Következtetések és ajánlások
 I. melléklet –  Az Unió, az uniós tagállamok és nem uniós országok között kötött mobilitási 
partnerségek
 II. melléklet  –  A migrációs politika kü lső dimenziója keretében lekötött, szerződésbe 
foglalt és kifizetett összegek a 2007–2013-as időszakban (millió euró)
 III. melléklet  –  A külső migrációs politika kiadásai: több k ülönböző uniós kiadási eszköz, 
mindegyik saját célkitűzésekkel és stratégiákkal
 IV. melléklet – A vizsgált projektek összefoglalása
 V. melléklet –  Az Unió pénz ügyi segítségnyújtásának végrehajtási mechanizmusai (a k ülső 
dimenzió monitoringja és értékelése)
 A Bizottság válasza
04
 Rövidítések és  
betűszavak
DCI : Fejlesztési Együttműködési Eszköz ( Development Cooperation Instrument )
DG: Főigazgatóság ( Directorate-General )
DG ECHO : Humanitárius Segélyek és Polgári Védelem Főigazgatósága
EFA : Európai Fejlesztési Alap
EIDHR : A demokrácia és az emberi jogok európai eszköze ( European Instrument for Democracy and Human Rights )
EKSZ : Európai Külügyi Szolgálat
ENPI : Európai Szomszédsági és Partnerségi Eszköz ( European Neighbourhood and Partnership Instrument )
Frontex : Az Európai Unió Tagállamai Külső Határain Való Operatív Együttműködési Igazgatásért Felelős Európai 
Ügynökség
GAMM : A migrációval és a mobilitással kapcsolatos általános megközelítés ( Global Approach to Migration and 
Mobility )
IFS: Stabilitási eszköz ( Instrument for Stability )
IOM : Nemzetközi Migrációs Szervezet ( International Organisation for Migration )
IPA: Előcsatlakozási Támogatási Eszköz ( Instrument for Pre-accession Assistance )
ISF: Belső Biztonsági Alap ( Internal Security Fund )
JMDI : Közös migrációs és fejlesztési kezdeményezés ( Joint Migration and Development Initiative )
TPMA : A migrációról és menekültügyről szóló tematikus program ( Thematic Programme for Migration and Asylum )
UNDP : Az ENSZ Fejlesztési Programja ( United Nations Development Programme )
UNHCR : az ENSZ menekültügyi főbiztosa ( United Nations High Commissioner for Refugees )
05
 Glosszárium1
Határigazgatás : az üzletemberek, turisták, migránsok és menekültek engedélyezett áramlásának elősegítése és az 
idegenek adott országba történő jogellenes belépésének felderítése és megelőzése. A határigazgatási intézkedések 
körébe tartozik az államok részéről vízumkövetelmények előírása, fuvarozási szankciók a felségterületre idegeneket 
jogellenesen beszállító szállítási vállalatokkal szemben és a feltartóztatás nyílt tengeren.
Irreguláris migráció : az „irreguláris migráció” kifejezésre, amelyet a küldő, tranzit- és fogadó országok szabályozói 
struktúráján kívüli személymozgásokra használnak, nem létezik egyértelmű vagy általánosan elfogadott 
fogalommeghatározás. A célországok szemszögéből az országba való jogellenes belépést, ott-tartózkodást, illetve 
munkavállalást jelenti. A küldő ország szemszögéből a szabálytalanság azokban az esetekben merül fel, amikor 
valaki például érvényes útlevél vagy úti okmány nélkül lép át nemzetközi határt. Az irreguláris migránsok csoportját 
azok alkotják, akik egy állam területére érvényes, belépésre jogosító okmány nélkül lépnek be, valamint azok, akik 
érvényes okmány birtokában történő belépést követően nem újítják meg jogosultságukat, és a fogadó országban 
maradnak (túllépve az engedélyezett tartózkodási időt).
Kapacitásépítés : a kormányok és a civil társadalom autonóm kapacitásainak növelése ismereteik, készségeik 
és hozzáállásuk fejlesztése révén. A kapacitásépítés öltheti a partnerkormánnyal végrehajtott projekt, illetőleg 
kétoldalú vagy többoldalú párbeszéd formáját.
Menedékkérő : a migránsok akkor kapnak menedékkérő státuszt, amikor a menekültstátuszért vagy kiegészítő 
védelmet biztosító státuszért folyamodnak, és kérelmük elintézése folyamatban van.
Menekü lt: a menekült olyan magánszemély, aki faji, vallási okok, nemzeti hovatartozása, politikai meggyőződése, 
avagy meghatározott társadalmi csoporthoz való tartozása miatti üldöztetéstől való megalapozott félelme miatt 
az állampolgársága szerinti országon kívül tartózkodik, és annak az országnak a védelmét nem tudja, vagy az 
üldöztetéstől való félelmében nem kívánja igénybe venni.
Migráció : személy vagy személyek csoportjának mozgása nemzetközi határokon át vagy valamely államon belül. 
A migráció időtartama, összetétele és oka sokféle lehet; idetartozik többek között a menekültek, a lakóhelyüket 
elhagyni kényszerült személyek, gazdasági migránsok és mások, így például a családegyesítési célból utazó 
személyek mozgása.
Mobilitás2: a migrációnál tágabb fogalom, mivel személyek széles körét öleli fel, pl. a rövid időtartamra beutazókat, 
a turistákat, diákokat, kutatókat, üzletembereket vagy a látogató családtagokat.
Projekteredmények : valamely projekt eredményeinek méréséhez a következő tényezőket kell meghatározni:
a) egyértelmű operatív célkitűzések (pl. egy adott faluban valamennyi háztartás számára hozzáférés a villamos 
energiához);
b) input- és outputmutatók a projekt révén megvalósuló szolgáltatások, áruk vagy építmények mennyiségének, 
minőségének és nyújtási/átadási idejének értékeléséhez (pl. 200 villanyoszlop és 4000 méter vezeték beszerzése 
és felszerelése);
1 Ellenkező jelölés hiányában valamennyi fogalommeghatározás az IOM Glossary on Migration  [Migrációs szószedet] kiadványából származik.
2 COM(2011) 743 végleges, 2011. november 18., „A migrációval és a mobilitással kapcsolatos általános megközelítés”.
06 Glosszárium 
c) bázis- és célértékek (pl. már van 500 oszlop és 10 000 méter vezeték, és a cél 700 oszlop és 14 000 méter 
vezeték);
d) a projektvégrehajtás hatásait mérő és valamely célkitűzés elérését bemutató eredménymutatók (pl. most már 
mind a 200 háztartás hozzáfér villamos energiához). Ebben az esetben is meghatározhatóak bázis- és célértékek 
(pl. a szolgáltatásban részesülő háztartások száma 150-ről 200-ra nő).
Reintegráció : valamely személynek egy csoportba való ismételt bevezetése vagy integrálása, pl. valamely 
migránsnak a származási országában a társadalomba való visszailleszkedése.
Visszafogadási megállapodás : az ilyen megállapodás rendelkezik arról, hogy milyen eljárások révén küldhet vissza 
valamely állam irreguláris helyzetben levő külföldieket vagy hontalan személyeket származási országukba vagy – 
a visszaküldésüket elérni kívánó államba utazás közben érintett – harmadik országba.
Visszatérés : tág értelemben a visszautazásra, annak folyamatára utal, akár valamely ország területi határain 
belül, akár – miután kimerült a valamely uniós tagállamban ott-tartózkodást lehetővé tevő összes jogi lehetőség – 
a fogadó országból a származási vagy tranzitországba, mind a menekültek és menedékkérők, mind a feltételeknek 
megfelelő állampolgárok esetében.
07
 Összefoglaló
I
Az Európai Unió közös migrációs politikájának külső dimenziója arra hivatott, hogy előmozdítsa a migrációs áram -
lásoknak – a származási és tranzitországokkal partnerségben történő – hathatós irányítását. Jelentésünk a migráci -
óról és menekültügyről szóló tematikus programot (TPMA) és az Európai Szomszédsági és Partnerségi Támogatási 
Eszközt (ENPI) tárgyalja: e két, a 2007–2013-as időszakra létrehozott finanszírozási eszköz a dél-mediterrán térség 
és a keleti partnerség 11 országából hatban meghatározó szerepet játszik. Az ellenőrzés hatókörébe nem tartoznak 
bele a migráció terén 2014 után történt fejlemények, sem az Unió jelenlegi migrációs válságra adott válasza.
II
Az Unió külső migrációs politikájával kapcsolatos kiadásokat nagyszámú általános cél határozta meg. Az uniós költ -
ségvetést terhelő kiadások teljes összege az ellenőrzés során nem volt megállapítható, és az sem volt egyértelmű, 
hogy a kiadások irányítása a tervezett földrajzi és tematikus prioritásokkal összhangban történt-e.
III
A kiválasztott projektek vizsgálata alapján megállapítjuk, hogy az Unió külső migrációs politikájával kapcsolatos, 
a TPMA és az ENPI révén finanszírozott, a dél-mediterrán térség és a keleti partnerség országaiban végrehajtott 
kiadások eredményességén még lehetne javítani. Mivel a célkitűzések igen széles tematikus és földrajzi területet 
öleltek fel, és mert hiányoztak a számszerűsíthető és eredményorientált mutatók, az uniós kiadások révén elért 
eredmények mérése gyakran nehézséget okozott. Nehezen volt értékelhető a migrációval és a mobilitással kapcso -
latos általános megközelítés egyik prioritása, a migráció hozzájárulása a fejlesztéshez. Végezetül – az ellenőrzött 
projektekből ítélve – a származási országukba visszatérő migránsok ottani hozzájárulása korlátozott volt.
Összefoglaló 08
IV
Az Unió külső migrációs politikával kapcsolatos kiadásait számos különböző szereplő hajtotta végre. Ez koordinációt 
tett szükségessé a Bizottság különböző részlegei, mindenekelőtt a főigazgatóságok, az Európai Külügyi Szolgálat, 
a harmadik országokban működő uniós külképviseletek és több ügynökség között, s mindezt partnerségben a tag -
államokkal, a szomszédságpolitika országaival, illetve más, Unión kívüli országokkal. Az irányítás ilyetén összetett -
sége minden szinten szorosabb koordinációt tett szükségessé, és megkövetelte az uniós külképviseletek tevéke -
nyebb szerepvállalását a migrációs kérdések tekintetében.
V
Jelentésünket azzal az ajánlással zárjuk, hogy a Bizottság dolgozzon ki egyértelmű és mérhető célkitűzéseket, eze -
ket egységes uniós finanszírozási eszközrendszer révén valósítsa meg, eredményes monitoring és értékelés, továbbá 
megfelelő információs rendszer támogatásával. Az irányítási keretek legyenek egyszerűbbek és összehangoltabbak.
09
 Bevezetés
01 
Az Unió külső migrációs politikája nagyszámú témát ölel fel. Ezek többek között: 
a mobilitás és a legális migráció, az irreguláris migráció, a migráció és a fejlesztés 
kapcsolata, valamint a nemzetközi védelem. Ellenőrzésünk alapja az Uniónak 
a dél-mediterrán térség és a keleti partnerség országaiban a külső migrációs poli -
tikával kapcsolatosan végrehajtott kiadásaira irányuló vizsgálatunk volt, amelyet 
2014 végéig végeztünk (lásd még: 21–26. bekezdés). Ennek keretében az Unión 
belüli, illetve az uniós tagállamoknak nyújtott támogatásokat nem vizsgáltuk. 
Ellenőrzésünk nem vizsgált közvetlenül olyan intézkedéseket sem, amelyeket ki -
fejezetten menedékjog iránti kérelmekre vagy irreguláris migrációval kapcsolatos 
adatokra vonatkozóan hoztak. Ellenőrzésünk során megvizsgáltuk a terület két 
fő uniós finanszírozási eszközét, valamint ezeknek a dél-mediterrán térséghez és 
a keleti partnerséghez tartozó hat országban, a 2007–2013-as időszakban végre -
hajtott kiadásait3. A külső migrációs politika Számvevőszék által vizsgált kiadásai 
nincsenek összefüggésben a Szíriából érkező menekültekkel kapcsolatos válság 
kiadásaival. Jelentésünk tehát nem foglalkozik a 2015-ös eseményekkel, uniós 
fellépésekkel, sem az ekkori adatokkal. Ellenőrzésünk eredményeit most tesszük 
közzé: megítélésünk szerint az ellenőrzés megállapításainak és ajánlásainak rele -
vanciát ad, hogy az Unió jelenleg is keresi a megfelelő szakpolitikai és költségve -
tési válaszokat a külső migrációs politika kérdéseire.
Az Unió k ülső migrációs politikája
Szakpolitikai keret
02 
A Szerződés 67. cikke előírja az Unió számára a menekültügy, a bevándorlás és 
a külső határok ellenőrzése terén a tagállamok közötti szolidaritáson alapuló kö -
zös politika kialakítását. Az Európai Tanács meghatározta a vonatkozó stratégiai 
iránymutatásokat (68. cikk); ezeket a Stockholmi Program (2009–2014) fejtette ki4, 
amely a jog érvényesülésén, a szabadságon és a biztonságon alapuló térséggel 
kapcsolatban ütemtervet szabott meg az Európai Uniónak. A 2014–2019-es idő -
szakra szóló új stratégiai iránymutatásokat a Tanács 2014 júniusában fogadta el.
03 
A közös bevándorlási politika (a Szerződés 79. cikke)  célja a migrációs áramlá -
sok hatékony kezelése, méltányos bánásmód biztosítása a valamely tagállamban 
legálisan tartózkodó nem uniós állampolgárok számára, valamint az irreguláris 
bevándorlás és az emberkereskedelem megelőzése és az ezek elleni fokozott 
küzdelem.3 Algéria, Grúzia, Líbia, Moldova, 
Marokkó és Ukrajna.
4 HL C 115., 2010.5.4., 1. o.
10 Bevezetés 
04 
Az Unió kiemelt jelentőségűnek tartja a migrációs áramlásoknak a migránsok 
tranzit- vagy származási országaival együttműködésben történő ellenőrzését, 
valamint a migráció és a fejlesztés közötti kapcsolat erősítését is.
05 
Az Unió közös migrációs politikájának tehát egyaránt van belső és külső di -
menziója. Jelentésünk témája a külső dimenzió, amelyet a következő részben 
ismertetünk.
A migráció kü lső dimenziójával kapcsolatos általános 
megközelítés
06 
2005-ben a Tanács elfogadta az afrikai és a földközi-tengeri migrációval kapcso -
latos általános megközelítést. 2011-ben ebből alakult ki a migrációval és a mobi -
litással kapcsolatos általános megközelítés (GAMM)5. Ez a Tanács által elfogadott, 
jogilag nem kötelező általános megközelítés6 alkotja az Unió átfogó szakpoliti -
kai keretét a külső migrációs politikával kapcsolatos politikai párbeszédhez és 
együttműködéshez.
07 
A GAMM négy általános elsőbbséget élvező, „egyformán fontosnak” nevezett 
témát jelöl meg. Ezek a következők:
a) a legális migráció jobb megszervezése és a mobilitás megfelelő kezelésének 
elősegítése;
b) az irreguláris migráció megelőzése és leküzdése, továbbá az emberkereske -
delem felszámolása;
c) a migráció és a mobilitás fejlesztési hatásának maximalizálása;
d) a nemzetközi védelem előmozdítása, valamint a menekültügyi politika külső 
dimenziójának erősítése.
08 
Az emberi jogok tiszteletben tartása e politika keretein belül minden területre 
kiterjedő prioritás.5 COM(2011) 743 végleges; 
a Tanács 2012. május 3-i 
9417/12. sz. dokumentuma, 
„A Tanács következtetései 
a migrációval és a mobilitással 
kapcsolatos általános 
megközelítésről”.
6 Amelyet a Tanács 
a 2012. májusi ülésének 
következtetéseiben (a Tanács 
9417/12. sz. dokumentuma) 
fogadott el, majd ezt 
2014 áprilisában megismételte 
(a Tanács 8443/14. sz. 
dokumentuma).
11 Bevezetés 
Elsőbbséget élveznek a szomszédságpolitikában részt vevő 
országok
09 
Noha a migrációval és a mobilitással kapcsolatos általános megközelítés (a Bizott -
ság 2011-es közleménye) hatókörét tekintve globális volt, elsődleges prioritása 
mégis az európai szomszédság volt7 (lásd: 1. ábra ) – a Földközi-tenger déli tér -
sége (Algéria, Egyiptom, Líbia, Marokkó és Tunézia), valamint a keleti partnerség 
országai (Örményország, Azerbajdzsán, Fehéroroszország, Grúzia, Moldova és 
Ukrajna). A szomszédsági régióban a cél „a kölcsönös bizalomra és közös érde -
kekre épülő, erős és szoros partneri kapcsolatok kialakítása” volt, amely „utat nyit 
a regionális integráció továbbvitele előtt.”8 Az európai szomszédságpolitikában 
részt vevő országok jelentős származási országok, az Unió felé irányuló tranzit 
országai, ugyanakkor maguk is célországok.
Változatos intézményi és pénz ügyi eszközök
10 
A GAMM alkalmazása nagyon sokféle eszközzel történt; részletesen lásd: 
1. háttérmagyarázat .1. háttérmagyarázatA GAMM alkalmazására használt eszközök
 οPolitikai eszközök, pl. regionális politikai párbeszéd és mobilitási partnerségek.
 οJogi eszközök, pl. vízumkönnyítés és a nem uniós országokkal kötött visszafogadási megállapodások (2015-
ben 17 ilyen megállapodás született).
 οOperatív támogatás az uniós ügynökségek – például a Frontex – részéről.
 οA nem uniós nemzeti közigazgatási szerveknek és más érdekelteknek (pl. nemzetközi szervezeteknek) 
nyújtott különböző uniós pénzügyi hozzájárulások. Ezek körébe tartoznak a különféle költségvetési 
forrásokból finanszírozott programok vagy projektek, és egy, a migráció és menekültügy területén a kapa -
citásépítésre és együttműködésre összpontosító, konkrét tematikus program, amely a legtöbb nem uniós 
országot lefedi, köztük az európai szomszédság országait is.7 A migrációval kapcsolatos 
2005-ös általános 
megközelítés (GAM) 
középpontjában földrajzilag 
elsődlegesen Afrika (többek 
között Észak-Afrika) állt. 
A GAM 2007-ben kibővült 
a keleti és délkeleti 
országokkal (a 2007. május 16-i 
COM(2007) 247 végleges, 
„A migrációval kapcsolatos 
általános megközelítés 
alkalmazása az Európai 
Unióval szomszédos keleti és 
délkeleti régiókra”). Az európai 
szomszédság mint prioritás 
szerepel a GAMM-ban 
(COM(2011) 743 végleges) és 
annak első végrehajtási 
jelentésében is (a 
2014. február 21-i 
COM(2014) 96 final, „Jelentés 
a migrációval és a mobilitással 
kapcsolatos általános 
megközelítés végrehajtásáról, 
2012–2013”). Ezek a prioritások 
jelennek meg a Tanács számos 
következtetésében is.
8 COM(2011) 743 végleges, 8. o.
12 Bevezetés 1. ábra
"
""
"""
""""
"
"
""
""
""
"
"
"""
"
""
"""
"""
""""
""
""
""
""
""
"
"""
"""
""
"
"LichtensteinBakuKyïvRigaOslo
Bern
RomeMinsk
VaduzParis
AmmanSofia
CairoTunis
RabatMoskow
Warsaw Berlin
ZagrebViennaPrague
BeirutAthensAnkara
TiranaSkopje
Madrid
LisbonLondonDublin
TbilisiTallinn
Vilnius
BaghdadYerevan
Nicosia
TripoliAlgiersHelsinki
Chisinau
BudapestBrussels
DamascusBelgrade
Sarajevo
VallettaReykjavík
LjubljanaStockholm
Amsterdam
Bucharest
PodgoricaBratislavaCopenhagen
LuxembourgRUSSIAN FEDERATION
SAUDI ARABIATURKEY
IRAQSPAINFRANCESWEDEN
ITALYFINLAND
POLAND
GERMANYNORWAY
ROMANIA
WESTERN SAHARA 'ICELAND
HUNGARYUNITED KINGDOM
BULGARIA
GREECEAUSTRIALATVIA
PORTUGALIRELANDLITHUANIA
CROATIASLOVAKIAESTONIA
CZECH REPUBLIC
SERBIABELGIUM
ALBANIASWITZERLANDNETHERLANDSDENMARK
SLOVENIA
BOSNIA AND
HERZEGOVINA
CYPRUSTHE FORMER YUGOSLAV
REPUBLIC OF MACEDONIA MONTENEGROLUXEMBOURG
MALTAANDORRAMONACO
ALGERIAEGYPT
LIBYAMOROCCO
TUNISIAJORDANSYRIA
ISRAELLEBANON
ALGERIAUKRAINEBELARUS
GEORGIA
AZERBAIJAN
ARMENIAMOLDOVA
Cartography: Eurostat — GISCO , 05/2015Administrative boundaries: © EuroGeographics © UN-FA O © Turkstat
0 200 400 600 800 km
Közigazgatási határok: © EuroGeographics © UN-FAO ©Turkstat
Térkép: Eurostat – GISCO, 05/2015Az európai szomszédságpolitika országai
Jelmagyarázat:
kék = Európai Unió;
zöld = az európai szomszédságpolitika körébe tartozó országok.
Forrás:  Eurostat.
13 Bevezetés 
11 
Az Unió több regionális9 és kétoldalú párbeszédben vesz részt a migrációval és 
a mobilitással kapcsolatos általános megközelítés alkalmazásával kapcsolatban. 
A számvevőszéki ellenőrzés idején a hét legfontosabb regionális párbeszéd az 
Unió déli és keleti régióit fedte le, rendszeres hivatalos találkozókat és az együtt -
működési eszközök erősítését foglalta magában. A szomszédságpolitikában részt 
vevő országokkal folyó menekültügyi és migrációs politikai párbeszéd legfőbb 
kétoldalú keretét a mobilitási partnerségek adják. Ezek célja a meghatározó, 
közös érdekű migrációs és mobilitási kérdések kezelése, beleértve adott esetben 
a rövid és a hosszú távú mobilitást is. A tagállamok ezekben önkéntes alapon 
vesznek részt, a részvétel számukra jogilag nem kötelező. A mobilitási partnersé -
gek prioritásokat tűznek ki és konkrét kezdeményezésekről állapodnak meg, és 
a tagállamok finanszírozás vagy szakértelem nyújtásával önkéntesen vehetnek 
részt azokban. Az I. melléklet  áttekintést ad a 2008 óta aláírt nyolc mobilitási 
partnerségről, bemutatva a tagállamok részvételét is.
Az Unió k ülső migrációs politikával kapcsolatos kiadásainak 
különböző forrásai
12 
Ez a rész bemutatja azt a két fő uniós kiadási eszközt, amely a külső migrációs 
politikát, valamint egyéb, a külső migrációs politikát támogató programokat 
finanszíroz.
13 
A migrációról és menek ültügyről szóló tematikus program  (TPMA) volt az 
egyetlen olyan program, amely kifejezetten a külső migráció és a menekültügy 
területén a 2007–2013-as időszakban tapasztalható kihívások kezelésére irányult. 
A program fő jogalapja a Fejlesztési Együttműködési Eszközről szóló rendelet10 
16. cikke, általános célja pedig a nem uniós országok támogatása abban, hogy 
biztosítani tudják „a migrációs áramlások valamennyi dimenziójának jobb keze -
lését”. Ebből a célból a TPMA-program a beavatkozást a keleti és déli migrációs 
útvonalakra kívánta összpontosítani, célja volt továbbá a kapacitásépítés fokozá -
sa és együttműködési kezdeményezések ösztönzése a migráció és menekültügy 
területén. Nem volt „célja azonban, hogy a migrációt kiváltó okokkal közvetlenül 
foglalkozzék”11 12.
14 
A program végrehajtása a Nemzetközi Együttműködés és a Fejlesztés Főigazga -
tósága irányításával történt. A finanszírozott intézkedések mintegy kétharmada 
ajánlattételi felhívások útján, a fennmaradó része a Bizottság célzott kezdemé -
nyezésein keresztül került kiválasztásra.9 A főbb regionális párbeszédek 
a következők voltak: 
a budapesti folyamat, a prágai 
folyamat, a migrációval és 
a menekültüggyel kapcsolatos 
keleti partnerségi panel, 
a migrációval, mobilitással és 
foglalkoztatással kapcsolatos 
Afrika–EU partnerség, a rabati 
folyamat, a migrációról és 
a fejlesztésről szóló AKCS–EU 
párbeszéd, valamint az EU és 
a Latin-amerikai és Karibi 
Államok Közössége (CELAC) 
közötti, migrációról szóló 
strukturált és átfogó 
párbeszéd.
10 Az Európai Parlament és 
a Tanács 2006. december 18-i 
1905/2006/EK rendelete 
a fejlesztési együttműködés 
finanszírozási eszközének 
létrehozásáról (HL L 378., 
2006.12.27., 41. o.).
11 A migráció és menekültügy 
területén harmadik 
országokkal folytatott 
együttműködésről szóló, 
2011–2013-as tematikus 
program, többéves stratégiai 
dokumentum:  
http://ec.europa.eu/
europeaid/
thematic-programme-
cooperation-third-countries-
areas-migration-and-asylum-
2011–2013-multi-annual_en
12 A 2014–2020-as időszakra 
a TPMA-programot a globális 
közjavak és kihívások program 
migrációs összetevője váltotta 
fel.
14 Bevezetés 
15 
Az Európai Szomszédsági és Partnerségi Támogatási Eszköz  (ENPI)13 2007 óta 
működik az európai szomszédságpolitika14eszközeként. Az ENPI-rendelet nem ha -
tározott meg célkitűzéseket, ezeket a Bizottság és a nem uniós országok közötti 
megállapodások szabták meg. Az Európai Szomszédsági és Partnerségi Támoga -
tási Eszközből finanszírozott fellépések egyebek mellett az igazságügy és a bel -
ügy terén a reformok támogatására és a kapacitáserősítésre irányulnak, beleértve 
a migrációt és a menekültügyet (pl. integrált határigazgatás, visszafogadás, az 
emberkereskedelem megelőzése és az ellene folytatott küzdelem), a szervezett 
bűnözést és a terrorizmust.
16 
Több más program is hozzájárulhat a külső migrációs politikához, pl. a Fejlesztési 
Együttműködési Eszköz, a demokrácia és az emberi jogok európai eszköze vagy 
a Stabilitási Eszköz. Az Előcsatlakozási Támogatási Eszköz és az Európai Fejlesz -
tési Alap használatára szintén sor kerülhet, azonban nem a szomszédságpolitika 
országaiban.
Finanszírozási és irányítási keretek
17 
A 2007–2013-as időszakban becsléseink szerint az Unió külső migrációs politiká -
val kapcsolatos kiadásai összesen megközelítőleg 1,4 milliárd eurót tettek ki (lásd: 
II. melléklet ). Pénzügyi adatok azonban csak a TPMA-program vonatkozásában 
álltak rendelkezésre, amelynek kifizetései ugyanebben az időszakban 304,3 mil -
lió eurót tettek ki (lásd: 52–56. bekezdés).
18 
A bizottsági finanszírozáson túlmenően az intézkedésekhez a 2007–2013-as idő -
szakban a tagállamok is nyújtottak társfinanszírozást.
19 
A külső migrációs politika uniós kiadásainak programozását az Európai Külügyi 
Szolgálat (EKSZ) és a Bizottság több főigazgatósága megosztva végzi. A külső 
migrációs politika keretében felhasznált uniós források irányítása a Bizottság 
feladata.13 Az Európai Parlament és 
a Tanács 2006. október 24-i 
1638/2006/EK rendelete az 
Európai Szomszédsági és 
Partnerségi Támogatási Eszköz 
létrehozására vonatkozó 
általános rendelkezések 
meghatározásáról (HL L 310., 
2006.11.9., 1. o.).
14 A 2014–2020-as időszakra az 
Európai Szomszédsági és 
Partnerségi Támogatási 
Eszközt az Európai 
Szomszédsági Támogatási 
Eszköz (ENI) váltotta fel; ez 
utóbbi nem tartozott 
a számvevőszéki ellenőrzés 
hatókörébe.
15 Bevezetés 
20 
Mivel, amint fentebb említettük, az uniós kiadási eszközök széles skálájáról van 
szó, több bizottsági főigazgatóság is felléphet ezen a területen, ezek az alábbiak: 
A Nemzetközi Együttműködés és a Fejlesztés Főigazgatósága a Fejlesztési Együtt -
működési Eszközért (DCI), az Európai Fejlesztési Alapért (EFA), a demokrácia és 
az emberi jogok európai eszközéért (EIDHR) és az ENPI-ért felel, ezt a feladatot 
azonban 2015-ben az Európai Szomszédságpolitika és a Csatlakozási Tárgyalások 
Főigazgatósága vette át, amely az IPA irányításáért is felel. A DG ECHO (Huma -
nitárius Segélyek és Polgári Védelem Főigazgatósága) irányítja a – többek kö -
zött a menekülteknek is nyújtott – humanitárius segélyezést. Csak a Fejlesztési 
Együttműködési Eszköz keretében finanszírozott tematikus programok esetében 
(ilyen a migrációról és menekültügyről szóló tematikus program) felel kizárólag 
a Nemzetközi Együttműködés és Fejlesztés Főigazgatósága a programozásért és 
a végrehajtásért. A közvetlen irányítás keretében végrehajtott projekteket vagy 
közvetlenül a Bizottság irányította Brüsszelben, vagy az uniós külképviseletek. 
A tagállamok részvétele bizonyos eszközök keretében lehetséges és társfinanszí -
rozást nyújthatnak (részletesen lásd: III. melléklet ).
16
 Az ellenőrzés hatóköre és 
módszere
21 
Megvizsgáltuk, hogy a 2007–2013-as időszakra létrehozott migrációról és mene -
kültügyről szóló tematikus program (TPMA) és Európai Szomszédsági és Part -
nerségi Támogatási Eszköz (ENPI) keretében a migráció területén végrehajtott 
uniós kiadásokhoz egyértelmű célkitűzéseket rendeltek-e, illetve hogy e kiadások 
a dél-mediterrán térség és a keleti partnerség összesen 11 országából hatban 
eredményesek voltak-e, és koordinációjuk megfelelő volt-e. Az ellenőrzés hatókö -
rébe nem tartoznak bele a migráció terén 2014 után történt fejlemények, sem az 
Unió jelenlegi migrációs válságra adott válasza. Ellenőrzésünk során elsősorban 
azt vizsgáltuk, hogy a migrációs kiadások:
a) olyan egyértelmű és következetes célkitűzéseket követtek-e – hathatós moni -
toringrendszer kíséretében –, amelyek a szomszédságpolitikában részt vevő 
országokban jól felmért szükségletekre és prioritásokra reagáltak;
b) elérték-e a célkitűzéseiket a szomszédságpolitikában részt vevő országokban;
c) uniós szervekkel és tagállamokkal folytatott koordinációja megfelelően 
zajlott-e.
22 
Annak ellenőrzése során, hogy a kiadásokhoz rendelt célkitűzések egyértelműek 
voltak-e, valamint a monitoringrendszerek vizsgálatakor elsősorban az Unió külső 
migrációs politikájának támogatására használt különböző kiadási eszközöket 
vizsgáltuk (lásd: III. melléklet )15. Az eredményesség és koordináció ellenőrzésekor 
a migrációról és menekültügyről szóló tematikus programból (TPMA), illetve az 
Európai Szomszédsági és Partnerségi Támogatási Eszközből (ENPI) finanszírozott 
projektekre összpontosítottunk.
23 
Az ellenőrzés kiterjedt a keleti és a déli szomszédság országaira, konkrétan Algé -
riára, Grúziára, Líbiára, Moldovára, Marokkóra és Ukrajnára.
24 
Az ellenőrzés a következőkön alapult:
a) interjúk és információgyűjtés a Bizottságtól és három országtól (Algéria, 
Grúzia és Marokkó) 12 projektre kiterjedően, az uniós külképviseleteken, az 
illetékes nemzeti és helyi hatóságoknál, és lehetőség szerint a végső ked -
vezményezetteknél tett látogatásokkal. Interjúk készültek más érdekeltekkel 
is, például tagállami képviselőkkel (Brüsszelben és a helyszínen egyaránt), 
nemzetközi és civil szervezetekkel és agytrösztökkel;
b) Líbiában, Moldovában és Ukrajnában végrehajtott összesen 11 projekt admi -
nisztratív ellenőrzése;
c) szakpolitikai, programozási és projektdokumentumok adminisztratív ellen -
őrzése, egy 11 tagállam közigazgatási szerveinek kiküldött kérdőív, a kapcso -
lódó szakirodalom és a vonatkozó értékelések áttekintése.15 A dél-mediterrán térség és 
a keleti partnerség 
országaiban nem alkalmazzák 
sem az EFA-t, sem az IPA-t.
17 Az ellenőrzés hatóköre és módszere 
25 
A 23 projekt összesen (ezek egyike egy másik, a mintában szereplő projekt 
kibővítése) a teljes szerződéses összegből (742 millió euró) 89 millió euró szerző -
déses értéket tesz ki (lásd: IV. melléklet ). A projektek kiválasztása a következők 
alapján történt: i. a kiadás összege; ii. a GAMM különféle tematikus prioritásainak 
kiegyensúlyozott lefedése; iii. helyszín; iv. a projekt státusza (lezárt vagy folya -
matban lévő); v. hogy a segítségnyújtás támogatott-e mobilitási partnerségeket 
(lásd: I. melléklet ).
26 
Ellenőrzésünket a 2014–2020-as időszakra elfogadott új kiadási rendeletek figye -
lembevételével végeztük. Az új Bizottság hivatalba lépése óta történt részleges 
belső átszervezés következtében az európai szomszédságpolitika (amelynek 
részét képezik a migrációs kérdések) átkerült a Fejlesztési és Együttműködési Fő -
igazgatóságtól a szomszédságpolitikáért felelős főigazgatósághoz. Az ellenőrzés 
során ezeket a változásokat adott esetben figyelembe vettük.
18
 A célkitűzéseknek következetesebbnek kell lenni ük, 
a partnerországok sz ükségleteinek felméréséhez használt 
módszerek és a monitoringeszközök javításra szorulnak
A szerteágazó szakpolitikai célok között nincs mindig 
összef üggés
27 
Megvizsgáltuk, hogy az Unió külső migrációs politikáját finanszírozó két kiadási 
eszköz (TPMA és ENPI) végrehajtása egyértelműen meghatározott és követke -
zetes célkitűzések mentén történt-e. Megvizsgáltuk továbbá, hogy az operatív 
célkitűzések tükrözték-e a nem uniós országok jól felmért szükségleteit, és hogy 
a célkitűzéseket az eredmények mérése érdekében kísérték-e mutatók. Végezetül 
ellenőriztük, hogy a rendelkezésre álló pénzügyi forrásokat megfelelően meg -
határozott prioritásoknak szánták-e, hogy a beavatkozás hatását maximalizálni 
lehessen.
28 
A migrációról és menekültügyről szóló tematikus program (TPMA) általános cél -
kitűzése az volt, hogy támogassa a nem uniós országokat „a migrációs áramlások 
valamennyi dimenziójának jobb kezelését”. A program öt beavatkozási prioritás -
ra16 oszlott, amelyeket a bizottsági dokumentumok mint a programok célkitűzé -
seit ismertettek. A konkrét célkitűzéseket tematikus stratégiai dokumentumok 
fejtették ki.
29 
Az Európai Szomszédsági és Partnerségi Támogatási Eszköz (2007–2013) – amely -
nek részben tárgya a migráció is – önmagában nem szabott meg szakpolitikai 
célkitűzéseket. Az alkalmazandó rendelet az ország vagy régió tekintetében 
a kiemelt célkitűzéseknek – a Bizottság által elfogadandó – stratégiai dokumen -
tumokban történő meghatározására hivatkozott. Amennyiben az Unió az érintett 
országgal konkrét célkitűzésekről nem állapodott meg, uniós szakpolitikai célki -
tűzéseket kellett követni (nem volt azonban meghatározva, hogy melyeket).
30 
Az Unió külső migrációs politikával kapcsolatos kiadásainak kerete öt másik esz -
közt is igénybe vett, amelyeknek saját célkitűzéseik és beavatkozási kereteik van -
nak, és így nem csak a migrációs rendelkezésekre összpontosítanak, illetve ilye -
neket nem tartalmaznak. A jogszabályokból nem derült ki egyértelműen, hogy 
a különböző célkitűzések miként kapcsolódnak össze, illetve mit kívánnak uniós 
szinten a migráció külső dimenziójával kapcsolatban elérni (lásd: III. melléklet ).
31 
Noha előfordulhat, hogy ezek az uniós kiadási eszközök olyan helyzetekkel fog -
lalkoznak, amelyekben a migráció problémát jelent, s így hozzájárulnak a mig -
rációs kiadásokhoz, jogilag és pénzügyileg azonban nem határoztak meg olyan 
egyértelmű stratégiát, illetve monitoringkereteket, amelyek révén hozzájárulásuk 
nagyságrendje azonosítható lett volna.16 Az 1905/2006/EK rendelet 
16. cikkének (2) bekezdése: i. 
a migráció és a fejlesztés 
kapcsolatának előmozdítása; 
ii. a jól irányított munkaerő-
migráció előmozdítása; iii. az 
illegális bevándorlás elleni 
küzdelem és az illegális 
bevándorlók 
visszafogadásának 
megkönnyítése; iv. 
a menekültügy és 
a nemzetközi védelem 
előmozdítása, többek között 
a – különösen az intézményi 
képességeket megerősítő – 
regionális védelmi programok, 
valamint a hontalan 
személyek védelme révén; és 
v. a migránsok 
kizsákmányolással és 
kirekesztéssel szembeni 
védelme, valamint az 
emberkereskedelem elleni 
küzdelem.
19
A célkitűzéseknek következetesebbnek kell lenniük,  
a partnerországok szükségleteinek felméréséhez használt 
módszerek és a monitoringeszközök javításra szorulnak
A partnerországok szü kségleteinek megállapítása 
nagyobb figyelmet igényel
32 
Tíz projekt kapcsán megállapítottuk, hogy a szükségletek felmérésének doku -
mentálása megfelelően történt, míg kilenc másik esetében a felmérést különböző 
okok miatt csak részben dokumentálták (e projektek egyharmadát tekintve pél -
dául ennek oka elsősorban a nehéz helyi körülmények és a politikai instabilitás 
voltak). Négy projekt esetében nem találtunk dokumentált bizonyítékot.
33 
A Bizottság, a tagállamok és a partnerországok által megkötött mobilitási part -
nerségek17 szakpolitikai keretet adnak a migrációról szóló politikai párbeszédhez, 
amely a szükségletek feltérképezését is elősegíti (lásd még: 36. bekezdés). A nyolc 
országgal megkötött mobilitási partnerségekben18 (lásd: I. melléklet ) a tagálla -
mok is részt vehetnek: 24 tagállam csatlakozott a nyolc partnerség közül lega -
lább egyhez. A mobilitási partnerségek jogilag ugyan nem kötelező erejűek, de 
a párbeszéd folyamata megkönnyíti a szükségletek felmérését és azok átfogóbb 
figyelembevételét. Moldova például – az egyik legrégebbi mobilitási partner – 
súlypontváltást kívánt mobilitási partnerségének végrehajtásában avégett, hogy 
javuljon a GAMM mind a négy tematikus prioritása közötti egyensúly. A Bizottság 
rendszeresen emlékezteti a tagállamokat arra, hogy a mobilitási partnerségeket 
kiegyensúlyozottan hajtsák végre, többek között összpontosítsanak jobban a le -
gális migráció, az emberi jogok és a menekültvédelem kérdéseire.
34 
A partnerországokban az uniós külképviseletek kulcsszerepet töltenek be 
a szükségletek felmérésében és meghatározásában. Megállapításunk szerint az 
uniós külképviseleteken belül nem voltak szakosodott migrációs tisztviselők. 
A migrációval az uniós kiadásokat kezelő munkatársak foglalkoztak, akiknek 
a migrációs ismeretei, illetve szakértelme változó volt. A Migrációügyi és Uniós 
Belügyi Főigazgatóság több szakembert rendelt ki a külképviseletekhez a belügyi 
szakpolitikák körének lefedésére, de ellenőrzésünk idején egyikük sem dolgozott 
a szomszédságpolitikában részt vevő országokban vagy a mobilitási partnersé -
gek egyik partnerországában.
35 
Ha az érintettek több ismerettel bírnak a migráció terén, akkor jobban sikerülhet 
reagálni a nem uniós országok igényeire. A Nemzetközi Együttműködés és Fej -
lesztés Főigazgatósága számos képzési eszközt, illetve műhelytalálkozó-anyagot 
dolgozott ki többféle releváns témakörben.17 Ezek a dokumentumok 
meghatároznak egy sor 
politikai célkitűzést, és olyan 
kezdeményezések soráról 
rendelkeznek, amelyeket az 
emberek mozgásának lehető 
leghathatósabb irányítása 
érdekében alakítottak ki.
18 Örményország, Azerbajdzsán, 
Zöld-foki szigetek, Grúzia, 
Jordánia, Moldova, Marokkó 
és Tunézia.
20
A célkitűzéseknek következetesebbnek kell lenniük,  
a partnerországok szükségleteinek felméréséhez használt 
módszerek és a monitoringeszközök javításra szorulnak
36 
A partnerországokban a szükségletek felmérését befolyásolja az is, hogy az 
ország milyen fontosságot tulajdonít a migráció kezelésének, és hogy mennyire 
elkötelezett amellett. Ez azonban a szomszédságpolitikában részt vevő több 
ország számára, különösen délen, nem prioritás. Ha ezen a területen az országok 
vonakodnak konstruktívan együttműködni az Unióval, az hátráltatja a szükség -
letek felmérését, különösen mivel a partnerországok úgy érzékelhették, hogy 
egyes fellépések elsősorban az Unió érdekeit célozzák. Példa lehet erre, hogy 
nem sikerült elérni az észak-afrikai országoknak a Seahorse földközi-tengeri ha -
tárőrizeti hálózathoz való csatlakozását.
37 
Hasonló történt az afrikai, közel-keleti és földközi tengeri régió irreguláris mig -
rációs útvonalainak és áramlásainak interaktív térképével (I-Map) kapcsolatos, 
0,7 millió euró összegű projekttel, amelynek célja a migrációs párbeszédfolya -
matok támogatása és az információcsere megkönnyítése volt: a projektet egyes 
partnerországok azzal a kritikával illették, hogy inkább az Unió és tagállamai, 
semmint az Unión kívüli országok javát szolgálja. A 2014. júliusi adatok szerint 
az összesen 668 rendszerhasználónak mindössze 6%-át adták a szomszédság -
politikában részt vevő országok, míg a fő felhasználók az uniós tagállamok (50%) 
voltak, őket követte a Bizottság és az uniós ügynökségek (30%).
A monitoring- és értékelő eszközök javításra szorulnak
38 
A releváns, következetes és időszerű mutatók elengedhetetlen eszközül szol -
gálnak a szakpolitika és a kapcsolódó eszközök irányításához és értékeléséhez. 
A Számvevőszék alig talált bizonyítékot az egyes beavatkozási szintekre irány -
zott pontos és szisztematikus mutatók meglétére, és azt állapította meg, hogy 
a különféle politikai szintek – a stratégiai keret, a költségvetés és a Bizottság 
tevékenységi jelentései, azaz az egyes pénzügyi beavatkozások operatív kerete – 
mutatói nem egységesek (lásd: 2. ábra ).
21
A célkitűzéseknek következetesebbnek kell lenniük,  
a partnerországok szükségleteinek felméréséhez használt 
módszerek és a monitoringeszközök javításra szorulnak2. ábraÖsszef üggések a TPMA-program szakpolitikai és végrehajtási dokumentumainak 
célkitűzései és mutatói között
Jogalap Szakpolitikai keret
Stratégia
Végrehajtás
Stratégia
 Tervezésx
x
xxxx
√
Jelmagy. a mutatók összhangjához és következetességéhez
x
√A migráció és a mobilitás globális megközelítése (GAMM) – 2011
Négy pillér
Nincsenek mutatók, célok, ill. várt eredményekDCI-rendelet 
(TPMA) – 2006
5 tevékenységi terület
Nincsenek mutatók, célok,
ill. várt eredmények
Végrehajtási 
iránymutatás
Excel-táblázat
5 tevékenységi terület
Mutatók; részleges 
eredményekProjektek
Célkitűzések; 
mutatók; 
eredmények
Nemzetközi Együttműködés 
és Fejlesztés Főigazgatósága
Éves tevékenységi jelentés
Y+1. év
Négy konkrét célkitűzés
Mutatók, célok, eredményekNemzetközi Együtt-
működés és Fejlesztés 
Főigazgatósága
Éves irányítási terv
Y . év
Négy konkrét célkitűzés
Mutatók, célok, várt 
eredményekTevékenységi beszámoló
költségvetés-tervezethez
Y-1. év
Négy konkrét célkitűzés
Mutatók, célok, várt 
eredményekElszámoltathatóság/ 
BeszámolásTPMA
Stratégiai dokumentumok
2007–2010
2011–2013
5 tev. terület
Várt eredmények; mutatók; 
nincsenek bázis-,
ill. célértékekPályázati felhívásokra 
vonatkozó iránymutatás
Célkitűzések, 
prioritások, nincsenek 
mutatók
2007–2008: 5 tétel 
(földrajzi)
2009–2010: 6 tétel
(5 földrajzi + mobilitási 
partnerség)
2011–2012: 4 tétel
(3 földrajzi + 1 globális)
Elvárt összhang és következetesség
Összhang és következetesség hiányaMegállapított összhang és következetesség
22
A célkitűzéseknek következetesebbnek kell lenniük,  
a partnerországok szükségleteinek felméréséhez használt 
módszerek és a monitoringeszközök javításra szorulnak
39 
Stratégiai szinten  a migrációval és a mobilitással kapcsolatos általános megkö -
zelítés monitoringkereteinek igen tág volt a meghatározása. A terv az volt, hogy 
a program végrehajtásának irányítása az idők során bekövetkező változásokat 
azonosító, összehasonlító értékelés módszerével történik majd. Ehhez a meglehe -
tősen elnagyolt meghatározáshoz nem kapcsolódott sem magyarázat, sem pedig 
hozzárendelt mutatók, referenciaértékek vagy célszámok, amelyekkel értékelhe -
tő lett volna – az önmagukban is igen általános – célkitűzések elérése. A 2011-ben 
lefolytatott nyilvános konzultáció alapján – amelynek során a résztvevők 86%-a 
előnyben részesítette az irányítási mutatók bevezetését – a Bizottság a tagálla -
mok többségének egyetértésével azt a következtetést vonta le, hogy a szakpo -
litikai célszámoknak és mutatóknak „rugalmasnak és inkább kvalitatívnak, mint 
kvantitatívnak kell lenniük”.
40 
A TPMA-program általános célkitűzése öt beavatkozási prioritásra oszlott (lásd: 
28. bekezdés). A konkrét célkitűzéseket, a várt eredményeket és a teljesítmény -
mutatókat egy tematikus stratégiai dokumentumban kellett meghatározni.
41 
Két stratégiai dokumentum készült két időszakra, egy négyévesre (2007–2010), 
majd egy háromévesre (2011–2013). A 2011–2013-as időszakra 26 várt eredményt 
és 37 mutatót határoztak meg. Referenciaértékek vagy számszerűsített célszámok 
azonban nem kerültek meghatározásra.
42 
A monitoring- és elszámoltatási folyamat hiányosságait szemléltetheti a prog -
ram első tevékenységi ter ülete  (ezt a stratégiai dokumentum célkitűzésként 
mutatja be), amelynek általános célja a  migráció és a fejlesztés kapcsolatának 
erősítése  volt. Ezt a célkitűzést kilenc mutató révén kellett volna nyomon követni 
a 2011–2013-as időszak tekintetében (lásd: 2. háttérmagyarázat ).
23
A célkitűzéseknek következetesebbnek kell lenniük,  
a partnerországok szükségleteinek felméréséhez használt 
módszerek és a monitoringeszközök javításra szorulnak
43 
Ezek a mutatók azonban nem tették lehetővé annak nyomon követését és érté -
kelését, hogy a program e célkitűzésének végrehajtása miként történt. A legtöbb 
mutató összetett volt, időnként több paramétert egyesített (például a pénzátuta -
lásokért felelős szolgálatok átláthatósága, megbízhatósága és költsége), és in -
kább az outputokra, mintsem az eredményekre irányult. Nem adták meg sem az 
adatforrásokat, sem a meghatározásokat, sem az összeállítási módszereket. Egyes 
fogalmak – így (az adatok elemzésében vagy a migrációs áramlások irányításában 
jártas) szakértők mibenléte és a migráns háztartások pénzügyi tájékozottsága – 
nehezen voltak értelmezhetőek.
44 
Ugyanez a zavar jellemezte a  költségvetésekben, a Nemzetközi Együ ttműkö -
dés és Fejlesztés Főigazgatósága irányítási terveiben és éves tevékenységi 
jelentéseiben  felsorolt programmutatókat. A programvégrehajtás figyelemmel 
kíséréséhez ezeknek a dokumentumoknak tartalmazniuk kellett volna az uniós 
beavatkozás teljesítményének az erőforrás-felhasználás és az elért eredmények 
tekintetében történő értékelésére szolgáló mutatókat is. A dokumentumok 
négy célkitűzésen19 alapultak, évente változó mutatókkal, célszámokkal és 
eredményekkel. 2. háttérmagyarázatA migráció és a fejlesztés közötti kapcsolat erősítésére vonatkozó célkitűzéshez 
kapcsolódó mutatók
 οAz Unión belül a diaszpóra közösségeinek bevonásával zajló, a származási országok fejlesztését célzó pro -
jektek száma.
 οAz olyan termelő vagy fejlesztési tevékenységek száma, amelyekben migránsok vagy visszatérő migránsok 
vagy kivándorló közösségek vettek részt.
 οA pénzátutalási szolgáltatások átláthatósága, megbízhatósága és költsége.
 οA migráns háztartások pénzügyi tájékozottságának mértéke.
 οA migrációs áramlások irányításában a harmadik országbeli szakértők száma.
 οMigrációs kérdésekről harmadik országokban készült vagy elfogadott jogalkotási dokumentumok száma.
 οA migráció témájáról folyó párbeszéd és együttműködés keretei harmadik országok között, illetve harma -
dik országok és az Európai Unió között.
 οFigyelemfelhívó tevékenységek vagy kampányok száma.
 οA migrációs adatok gyűjtésében és elemzésében jártas harmadik országbeli szakértők száma.
19 A konkrét célkitűzések 
a migrációra és fejlesztésre, 
a legális és a munkaerő-
migrációra, az irreguláris 
migráció visszaszorítására, 
valamint a menekültügy és 
a nemzetközi védelem 
előmozdítására vonatkoznak. 
A migránsok jogainak 
védelmére és az 
emberkereskedelemmel 
foglalkozó intézkedésekre 
nem vonatkozott külön 
célkitűzés. Az éves irányítási 
terv és az éves tevékenységi 
jelentés 2011-ben egy ötödik 
konkrét célkitűzést is 
tartalmazott (később azonban 
nem), a migrációnak a nem 
uniós országokkal folytatott 
politikai párbeszédbe történő 
beépítésére vonatkozóan.
24
A célkitűzéseknek következetesebbnek kell lenniük,  
a partnerországok szükségleteinek felméréséhez használt 
módszerek és a monitoringeszközök javításra szorulnak
45 
Ugyancsak alig volt fellelhető következetesség e mutatók és a TPMA stratégiai 
keretének mutatói között. Így a stratégiai keret első célkitűzéséhez (a migráció és 
a fejlesztés kapcsolatának erősítése) rendelt kilenc mutató a 2011-es költségve -
tésben kettőre redukálódott, mindössze egyre a 2012-es költségvetésben, és is -
mét kettőre a 2013-as költségvetésben. E mutatók egyike sem volt jelen mindhá -
rom évben. A Bizottság tevékenységi jelentéseihez választott mutatókat (három 
2011-ben, négy 2012-ben és három 2013-ban) nem minden esetben használták 
a költségvetésben, és annak csak részben feleltek meg.
46 
A 3. háttérmagyarázat  példái szemléltetik az első programcélkitűzéshez rendelt 
mutatók következetlenségét és időbeli változékonyságát. 3. háttérmagyarázatA migráció és a fejlesztés közötti kapcsolatok erősítése: következetlen és instabil 
mutatók
 οA Nemzetközi Együttműködés és Fejlesztés Főigazgatósága 2011. évi éves tevékenységi jelentésében az 
1. konkrét célkitűzés (a migráció és a fejlesztés kapcsolatának erősítése) keretében „az uniós finanszírozá -
sú programok keretében támogatott helyi vállalkozások száma” mutató nem felelt meg a migrációról és 
menekültügyről szóló tematikus program stratégiai keretében található mutatóknak. A mutatót a 2012. és 
2013. évi éves tevékenységi jelentésben nem használták.
 οA 2012. évi költségvetésben e célkitűzéshez egyetlen mutatót rendeltek: a támogatásban részesülő helyi 
vállalkozások számát. Ugyanezen év éves tevékenységi jelentésében erre a célkitűzésre négy mutató vo -
natkozott: a migráns munkavállalók által származási országukba történő pénzküldés költsége, a diaszpóra -
szervezetek migrációs projektek kialakításában való részvételének mértéke, a migrációs stratégia terve -
zésére és végrehajtására, illetve a migrációs kérdések fejlesztési stratégiákba való beépítésére nyújtott 
támogatásban részesülő nem uniós országok száma, és a migrációs profilok földrajzi lefedettsége.
25
A célkitűzéseknek következetesebbnek kell lenniük,  
a partnerországok szükségleteinek felméréséhez használt 
módszerek és a monitoringeszközök javításra szorulnak
47 
Az egyéb programcélkitűzésekhez rendelt mutatók is alig mutattak több kö -
vetkezetességet. A legális, munkavállalási célú migráció előmozdításának célját 
a 2010–2013-as költségvetésekben és éves tevékenységi jelentésben egy követ -
kezetes mutató fedte le, a „készségátadással és a körkörös migrációs progra -
mokkal kapcsolatos egyezmények száma”. A TPMA-program stratégiai keretében 
azonban a mutató „a körkörös programokban részt vevő migránsok visszatérési 
arányaként” került meghatározásra.
48 
Végezetül – amint már fentebb is megállapítottuk – a TPMA-program stratégiai 
dokumentumaiban nem szerepeltek célszámok. Azokat a költségvetésekben 
határozták meg (a 2013. évi költségvetésben a 19 02. fejezetben), de ott gyakran 
kifejezetten egyes országokra vagy adott régióra vonatkoztak, vagy pedig azokat 
nem frissítették. E célszámok vonatkozásában a kvantitatív információk emiatt 
hiányosak voltak vagy hiányoztak, és a mutatók jelentőségüket veszítették, noha 
funkciójuk egy jelenség számszerűsítése és időbeli alakulásának figyelemmel 
kísérése lett volna. Ugyanazon eredmény szerepel például 2009-ben és 2010-ben 
a nem uniós országok által azonosított és visszafogadott irreguláris bevándorlók 
száma esetében, amelyre a 2012. és 2013. évi költségvetésben ugyanazt a célér -
téket jelölték meg. A Bizottság a 2014–2020-as időszakra új mutatókat határozott 
meg. Noha némi javulás tapasztalható, a tartós hiányosságok körébe tartozik 
például a bázis- és célértékek hiánya.
49 
Magukat a projekteket illetően megállapítottuk, hogy az ezekben használt 
mutatók tekintetében ugyanazok a hiányosságok és következetlenségek állnak 
fenn, mint a stratégiában és a költségvetési dokumentumokban meghatározott 
mutatók esetében. A Nemzetközi Együttműködés és Fejlesztés Főigazgatósága az 
elért eredményeket az Excel-táblázatra kidolgozott mutatók segítségével kíván -
ja figyelemmel kísérni (lásd: 54. bekezdés). Voltak azonban következetlenségek 
a projekt szintjén meghatározott mutatók, illetve az Excel-táblázatban, az éves 
tevékenységi jelentésben vagy a TPMA-program stratégiai keretében megha -
tározott mutatók között is. Emellett a bemutatott eredmények gyakran hiányo -
sak voltak. Az Excel-táblázatban szereplő 18 ellenőrzött projekt eredményei 
(a 23 tagú mintából) három esetben teljes körűen, nyolc esetben részlegesen, 
a fennmaradó hét esetében pedig egyáltalán nem szerepeltek. Ezek a tényezők 
rontották az Excel-táblázat megbízhatóságát és annak eredményességét az elért 
eredmények és haladás mérése tekintetében.
26
A célkitűzéseknek következetesebbnek kell lenniük,  
a partnerországok szükségleteinek felméréséhez használt 
módszerek és a monitoringeszközök javításra szorulnak
50 
Észrevételeztük, hogy az éves tevékenységi jelentésben a TPMA-program ered -
ményeire vonatkozó adatokat a Bizottság projektért felelős munkatársai eseti 
követelmények alapján, és nem egy folyamatos és módszeres információgyűjtési 
folyamat részeként állították össze. Elmondható, hogy a jelenlegi szabályozás ke -
retei között nem készült a megtett intézkedésekről állandó és következetes muta -
tókon alapuló, módszeres elszámolás (a TPMA-program esetében). Nem létezett 
továbbá olyan mátrix sem, amely a projektek és az éves tevékenységi jelentés 
minden szintjén egymásnak megfeleltetné a célkitűzéseket és a mutatókat. Végül 
a külső migrációs politikára fordított pénzeszközök zömét nem a TPMA, hanem 
más uniós kiadási eszközök biztosították. Mindazonáltal a migráció esetében az 
éves tevékenységi jelentés (a Nemzetközi Együttműködés és Fejlesztés Főigaz -
gatóság részéről) csak a TPMA-programnak szentelt költségvetési fejezet vég -
rehajtását tárgyalta, és a többi kiadási eszközt felölelő fejezetekről nem szolgált 
információkkal. Semmiféle más dokumentum sem adta meg az összes kiadási 
eszköz konszolidált eredményét.
51 
Az Unió külső migrációs politikájának végrehajtását – változó mértékben – szá -
mos más jelentés is tárgyalta20. E jelentések a különböző szakpolitika-területe -
ken elért haladásról nyújtottak információkat, nem pedig elsősorban azokat az 
eredményeket tekintették át, amelyeket kifejezetten az uniós kiadások értek el 
e területen.
A földrajzi és tematikus prioritások nehezen voltak 
ellenőrizhetőek
52 
A migrációval és a mobilitással kapcsolatos általános megközelítés (GAMM) 
földrajzi prioritásként az európai szomszédságpolitikában részt vevő országokat 
nevezi meg. A Fejlesztési Együttműködési Eszköz (a 2007–2013 időszakra szóló, 
összesen mintegy 5,6 milliárd euróból) 465 millió eurót különített el az európai 
szomszédságpolitika tematikus programjaira (beleértve a TPMA-t)21.20 Például: a GAMM végrehajtási 
jelentése, az éves ESZP 
előrehaladási 
országjelentések, a politikák 
fejlesztési célú koherenciájáról 
szóló uniós jelentések, 
a földközi-tengeri térséggel 
foglalkozó munkacsoport 
frissítései, a vízumliberalizációs 
cselekvési terv 
haladásjelentései; 
a bevándorlásra és 
menekültügyre vonatkozó 
éves jelentések (beleértve 
a munkadokumentumokat), 
az Unió visszafogadási 
egyezményeinek értékelései; 
az EMH  „A Descriptive Analysis 
of the Impacts of the 
Stockholm Programme”  
(A 2010–2013-as Stockholmi 
Program hatásainak leíró 
elemzése) című jelentése, az 
EUBAM Líbia stratégiai 
felülvizsgálata, és a Tanács 
Bevándorlással, Határokkal és 
Menekültüggyel Foglalkozó 
Stratégiai Bizottsága (SCIFA) 
a migrációs nyomással 
kapcsolatos uniós 
intézkedésekről szóló 
jelentésének hathavonkénti 
frissítése.
21 Az 1905/2006/EK rendelet 
38. cikkének (4) bekezdése.
27
A célkitűzéseknek következetesebbnek kell lenniük,  
a partnerországok szükségleteinek felméréséhez használt 
módszerek és a monitoringeszközök javításra szorulnak
53 
A számvevőszéki ellenőrzés során nehezen volt felmérhető, hogy a kiadások 
összhangban voltak-e ezekkel a prioritásokkal, mivel nem lehetett meghatározni, 
mekkora volt az a teljes összeg, amelyet az uniós költségvetésből a szomszédság -
politikában részt vevő országokban a külső migrációs intézkedések finanszírozá -
sára fordítottak. A  II. melléklet  összegzi a 2007–2013-as időszakban a migrációs 
kiadásokra szerződésbe foglalt összeget, amely összesen mintegy 1,4 milliárd eu -
rót tesz ki. Ezek a Nemzetközi Együttműködés és Fejlesztés Főigazgatósága és 
az Európai Szomszédságpolitika és a Csatlakozási Tárgyalások Főigazgatósága 
által megadott adatok nem szolgáltak részletes információkkal a tényleges 
kifizetésekről.
54 
Ezeket az információkat a Nemzetközi Együttműködés és Fejlesztés Főigazga -
tósága által nyilvántartott, az e terület összes kiadását egyesítő Excel-táblázat22 
alapján elemeztük. Az Excel-táblázat tartalmazta a 2001 óta felmerült valamen y-
nyi kiadást. A 2007–2013-as időszakra nyilvántartott összegek hét uniós kiadási 
eszközből származtak23. A számadatok azonban hiányosak voltak: a TPMA-prog -
ramon kívüli területek kiadásainak adatait 2012 óta nem frissítették rendszeresen. 
A vizsgált mintát alkotó 23 szerződésből öt (22,8 millió eurós összértékkel) nem 
került be az Excel-táblázatba.
55 
Az Excel-táblázat adatait a Bizottság CRIS (Common Relex Information System – 
Közös Relex Információs Rendszer) elnevezésű pénzügyi információs rendszeré -
ből nyerték ki, amely rendszert a Bizottság 2002-ben vezette be a külső fellépés 
irányításának megkönnyítésére. A CRIS a külső fellépések irányítása és dokumen -
tálása tekintetében a legfőbb, referenciaértékű információs rendszer. A CRIS-
ről készült 2012. évi különjelentésünkben24 megemlítettük a rendszer bizonyos 
hiányosságait, amelyek főként annak tudhatók be, hogy a CRIS-adatok kódjainak 
meghatározása nem volt megfelelő. Ezért az adatok CRIS-ben történő konszolidá -
lása különösen bonyolulttá vált és nagy hibavalószínűséget eredményezett, ami 
lehetetlenné teszi azt, hogy a CRIS-ből könnyen lehessen összesített adatokat 
kinyerni a külső támogatásról kedvezményezett ország, uniós kiadási eszköz vagy 
szakpolitika szerinti bontásban.22 Az Excel-táblázatot nem úgy 
alakították ki, hogy az valós 
időben tegye lehetővé 
a projektkiadásokról történő 
beszámolást.
23 A TPMA-program, a Fejlesztési 
Együttműködési Eszköznek 
a TPMA-programon kívüli 
része, az EFA, az ENPI, az 
EIDHR, a Stabilitási eszköz és 
az IPA.
24 5/2012. sz. különjelentés: „A 
közös külkapcsolati 
információs rendszer (CRIS)”, 
(http://eca.europa.eu ).
28
A célkitűzéseknek következetesebbnek kell lenniük,  
a partnerországok szükségleteinek felméréséhez használt 
módszerek és a monitoringeszközök javításra szorulnak
56 
A Bizottság az OECD25 által definiált kódokat használja a szerződések tevékenysé -
gi körök szerinti besorolására. A közpénzből megvalósuló fejlesztési támogatások 
területén azonban nincsenek külön kódok a migrációra vonatkozóan. Emiatt az 
egyedi szerződéskódok kiosztása teljes egészében a programvezetők belátására 
van bízva, ők pedig a létező kódok közül választanak. Így a kódok nem feltétlenül 
felelnek meg az érintett ágazatoknak. Ez igaz volt egyes, a Számvevőszék által 
vizsgált szerződések esetében is (lásd: 4. háttérmagyarázat ). Ez a feldolgozási 
módszer kizárta a kiadások földrajzi vagy tematikus bontásának bármiféle rele -
váns elemzését, és nem adott teljes áttekintést a kiadás szintjéről. 4. háttérmagyarázatPéldák a k ülső migrációs politikával kapcsolatos kiadások nem megfelelő 
kódolására
54 négykerék-meghajtású jármű szállítása az ukrán határ-ellenőrzési szolgálatnak: ez a 15110 (közszféra és 
adminisztratív irányítási politika) kóddal került az adatbázisba, de tartozhatna a 15130 (intézmények támoga -
tása a biztonsági rendszerek reformja támogatásának céljával) kód alá is. A „Tevékenységek létrehozásának 
és a foglalkoztatásnak a támogatása a Magreb-térségben – a helyi fejlesztést támogató migráció” elnevezésű 
projekt a 15150 (demokratikus részvétel és társadalom), nem pedig a 13010 (foglalkoztatás és adminisztratív 
irányítási politika) kód alatt került az adatbázisba. Egyik kód sem illett azonban a migrációs projektekhez, és 
nem is azonosította azokat e minőségükben.
Nem létezik kód az olyan migrációs projektekre, amelyek nem felelnek meg az OECD közpénzből megvalósuló 
fejlesztési támogatási projektekre alkalmazott besorolási szempontjainak – ezt az aggályt az Európai Parla -
ment már 2011-ben is felvetette26. Ennek ellenére a Bizottság időnként tévesen kódolta ezeket, pl. a Saha -
ramed és a Seahorse földközi-tengeri projektek esetében27, amelyek között néhány jelentős, az OECD kritériu -
mainak nem megfelelő tevékenység is volt.
26 Az Európai Parlament 2011. június 8-i állásfoglalása a fejlesztési együttműködés finanszírozási eszközének létrehozásáról szóló 1905/2006/
EK rendeletről: tanulságok és a jövőre szóló tervek.
27 Ezt megemlítette a TPMA-program 2010-es félidős értékelése is, amely megvizsgálta az atlanti-óceáni Seahorse és más projekteket, és 
megállapította, hogy a TPMA-programba tartozó több projektnek nem volt kódja.25 Gazdasági Együttműködési és 
Fejlesztési Szervezet – 
Fejlesztési Támogatási 
Bizottság.
29
A célkitűzéseknek következetesebbnek kell lenniük,  
a partnerországok szükségleteinek felméréséhez használt 
módszerek és a monitoringeszközök javításra szorulnak
57 
Megvizsgáltuk, hogy a TPMA-kiadások mekkora részét különítették el a GAMM-
ban elsődleges prioritásként szereplő európai szomszédságpolitikára (lásd: 9. be -
kezdés). A kiadások földrajzi megoszlását az alábbi 3. ábra  szemlélteti. Ez azon -
ban csak becslés, mivel néhány szerződés több országra vagy régióra is kiterjedt 
(pl. a globális intézkedések a szomszédságpolitikában részt vevő országokat is 
érinthetik). Elemzésünk tanúsága szerint a szerződések jelentős hányada ugyan 
a szomszédságpolitikára vonatkozott, mintegy fele azonban más régióknak került 
kiosztásra. 2007–2013 között a teljes összeg 42%-ára (és a globális fellépésekkel 
együtt 59%-ára) kötöttek szerződést a keleti és déli szomszédság országaiban: 
helytállóan ezt aligha lehetne kiemelt földrajzi prioritásnak nevezni, sőt úgy is 
tekinthetnők, hogy a rendelkezésre álló pénzeszközöket nem összpontosították 
eléggé az egyre bizonytalanabb migrációs helyzet kezelésére. 3. ábraA TPMA-program szerződéseinek kumulált földrajzi megoszlása, 2007–2013
Forrás:  Európai Számvevőszék, a Bizottság által szolgáltatott adatok alapján.Keleti és déli szomszédság Globális fellépések, a szomszédsági fellépésekkel együtt Külföld, a szomszédsági fellépések nélkül100%38%42%41%44%47%42%
29%23%13%14%14%17%
33%35%46%42%39%41%
19,087,6107,8185,9213,5267,9375,0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013millió400
350
300
250
200
150
100
50
0
30
A célkitűzéseknek következetesebbnek kell lenniük,  
a partnerországok szükségleteinek felméréséhez használt 
módszerek és a monitoringeszközök javításra szorulnak
58 
Ugyancsak nehezen volt számszerűsíthető, hogy a források miként oszlottak meg 
a különféle tematikus területek között, mivel egyes intézkedések több téma -
körhöz is tartoztak. A 2007–2013-as időszakra vonatkozó összes TPMA-kiadást 
a 4. ábra  mutatja be.4. ábraA TPMA-program szerződéseinek kumulált tematikus megoszlása, 2007–2013
Forrás:  Európai Számvevőszék, a Bizottság által szolgáltatott adatok alapján.millió400
350
300
250
200150
100
50
0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Az irreguláris migráció megelőzése és felderítése A legális és a munkaerő-migráció előmozdításaMenekültügy és nemzetközi védelem A migráció és a fejlesztés kapcsolatának erősítéseA migránsok jogai; az emberkereskedelem elleni küzdelem Több témakörű19,087,6107,8185,9213,5267,9375,0
21%
5% 7% 79% 8%32%18%12%25%79%
11%
14%
30%
8%6%8%22%22%11%30%28%
11%
22%
22%
8%
9%23%
19%
19%
22%
9%
8%10%12%20%20%18%20%
31
A célkitűzéseknek következetesebbnek kell lenniük,  
a partnerországok szükségleteinek felméréséhez használt 
módszerek és a monitoringeszközök javításra szorulnak
59 
Az Európai Szomszédsági Támogatási Eszköz (ENI) keretében a 2008–2013-as idő -
szakra aláírt szerződések hasonló elemzése a  5. ábrán  bemutatott eredményeket 
hozta. 5. ábraAz ENPI szerződéseinek kumulált tematikus megoszlása, 2008–2013
Forrás:  Európai Számvevőszék, a Bizottság által szolgáltatott adatok alapján.Az irreguláris migráció megelőzése és felderítése
Menekültügy és nemzetközi védelem
A migránsok jogai és az emberkereskedelem elleni küzdelemA legális és a munkaerő-migráció előmozdítása
A migráció és a fejlesztés kapcsolatának erősítése
Több témakörű2008 2009 2010 2011 2012 2013400
350
300
250
200
150
100
50
0millió
1949171222232367
68%7%17%7%
32
A célkitűzéseknek következetesebbnek kell lenniük,  
a partnerországok szükségleteinek felméréséhez használt 
módszerek és a monitoringeszközök javításra szorulnak
60 
E két táblázat együttesen azt mutatja, hogy a külső migráció területén alkal -
mazott két fő uniós kiadási eszköz – azaz a TPMA és az ENPI – tevékenysége 
döntő részét az irreguláris bevándorlás megelőzésére és felderítésére fordította 
(beleértve a határellenőrzést is). Mivel az európai migrációs kiadásokon belül 
a biztonság és határvédelem volt a legmeghatározóbb elem, ez felülírja a többi, 
az általános megközelítésben kiemelt célkitűzést, így a migráció és a fejlesztés 
kapcsolatának erősítését, valamint a migrációnak a fogadó országok gazdasági 
szükségleteit, a származási országok fejlesztési szükségleteit és a migránsok 
jogait figyelembe vevő, a nem uniós országokkal partnerségben történő eredmé -
nyes kezelésére fektetett hangsúlyt.
A beavatkozás földrajzilag széles ter ületen oszlik el
61 
Az Unió külső migrációs politikával kapcsolatos kiadásai a célkitűzések, eszkö -
zök és földrajzi területek széles körére terjedtek ki, ami korlátozhatja a kiadások 
eredményességét.
62 
A nem uniós országok támogatására fordított erőforrások lényegesen alulmúlták 
az irreguláris bevándorlás földközi-tengeri régióbeli jelentős megnövekedésé -
ből – különösen 2013 óta – eredő szükségleteket. A projektek egy sor, számos 
országot felölelő tematikus prioritás részét alkották: így azonban a pénzügyi 
források egyetlen partnerországra sem tudtak kritikus tömegben összpontosulni. 
A TPMA-program tehát nagy földrajzi területre, illetve jellegükben és hatókörük -
ben jelentősen eltérő beavatkozások széles skálájára terjedt ki. A TPMA-program 
fellépéseinek hatóköre és nagyralátó célkitűzései élesen elütöttek a rendelkezés -
re álló korlátozott erőforrásoktól, s így a projektek jobban elaprózódtak, mintsem 
az érintett országokban elérhették volna a jelentős eredményekhez szükséges 
kritikus tömeget. Ebben a helyzetben az Unió kevésbé tudta biztosítani, hogy be -
avatkozásai valós ösztönző hatást fejtsenek ki a nem uniós országokban, illetve 
hogy migrációs kérdésekben eredményes együttműködést alakítson ki azokkal. 
Erőforrások szűkében azokat olyan prioritások mentén kell szétosztani, ahol 
a többletérték teremtésének lehetősége a legnagyobb.
33
A célkitűzéseknek következetesebbnek kell lenniük,  
a partnerországok szükségleteinek felméréséhez használt 
módszerek és a monitoringeszközök javításra szorulnak
63 
Ugyanezt állapította meg a 2011–2013-as TPMA-program stratégiai dokumen -
tuma, amely szerint az, hogy a TPMA hatóköre földrajzilag tág, célkitűzéseinek 
skálája pedig széles, a rendelkezésre álló erőforrások szűkösségével együtt azt 
eredményezi, hogy nem áll össze „kritikus tömeg”, ami jelentősen csökkenti 
a TPMA hatását az érintett országokban, és meggátolja, hogy az Unió ezt a finan -
szírozást a nem uniós országokkal való együttműködésében valós ösztönzőként 
használhassa, s így eredményesen együttműködhessen ezen országok kormánya -
ival ezen a téren.”
64 
Ezt szemléltette a Számvevőszék által vizsgált egyik projekt is, az EU és az ENSZ 
közös migrációs és fejlesztési kezdeményezése, amely a migrációnak a fejlesz -
tésre gyakorlott pozitív hatását célozta erősíteni kisebb szereplők támogatása és 
bevonása, valamint globálisan bevált gyakorlatok terjesztése révén. Nem veszít -
ve szem elől, hogy kísérleti programról van szó, a kezdeményezés értékelésével 
kapcsolatban a Bizottságéival hasonló, a tematikus és földrajzi fókusz hiányát 
bíráló következtetésekre jutottunk: „amiatt, hogy elő volt írva a globális program, 
és mert a finanszírozás 50%-át az ENPI hatálya alá tartozó országoknak (európai 
szomszédságpolitikában részt vevő országok), 50%-át pedig a Fejlesztési Együtt -
működési Eszköz országainak osztották ki, a projektek egyetlen országban vagy 
régióban sem érték el a kritikus tömeget”.
65 
Mivel a növekvő migrációs kihívások kezelésére rendelkezésre álló erőforrások 
korlátozottak, az Unió fellépéseit az egyértelműen meghatározott és számszerű -
sített prioritások hiányában az elaprózódás veszélye fenyegeti.
34
 A dél-mediterrán térség és a keleti partnerség országaiban 
hiányosságok jellemezték az uniós k ülső migrációs politika 
kiadásainak (TPMA és ENPI) eredményességét
66 
Megvizsgáltuk az uniós kiadások eredményességét, konkrétan azt, hogy a projek -
tek jól tervezettek voltak-e, az eredmények mérésére sor került-e, a végrehajtás 
az előírt határidőn belül megtörtént-e, és a tervezett eredmények megvalósul -
tak-e. A vizsgálat az általunk kiválasztott projektek és a rendelkezésre álló moni -
toring- és értékelési dokumentumok elemzéséből állt. Számos hiányosság mellett 
korlátozott számban követendő példákat is találtunk.
Az operatív célkitűzéseket és az eredménymutatókat 
jellemző hiányosságok miatt a projektek 
eredményessége nehezen volt értékelhető
67 
Ahhoz, hogy egy projekt eredményeit mérni és az elért haladást számszerűsíteni 
lehessen, valamint hogy meghatározható legyen az eredmények eredeti cél -
kitűzéseknek való megfelelési foka, operatív célkitűzéseket, valamint bázis- és 
célértékeken alapuló outputokat és végeredményeket kell meghatározni (lásd: 
Glosszárium ).
68 
Megállapítottuk, hogy a projektek célkitűzéseit gyakran csak általánosságban 
határozták meg, ami különösen megnehezítette az eredményeknek a kitűzött 
célokhoz viszonyított értékelését (lásd: 5. háttérmagyarázat ). Az eredménymu -
tatók gyakran nem tükrözték a célkitűzések elérését, és valójában outputmutatók 
formáját öltötték. Az ellenőrzött projektek közül csak néhány esetben voltak meg 
az elengedhetetlen bázis- vagy célértékekhez kötött mutatók, amelyekkel mérhe -
tő a projekt végrehajtásából származó előrehaladás.
35
A dél-mediterrán térség és a keleti partnerség országaiban 
hiányosságok jellemezték az uniós külső migrációs politika 
kiadásainak (TPMA és ENPI) eredményességét5. háttérmagyarázatPéldák nehezen mérhető eredményekre
Az „Algériában a bevándorlók megfelelőbb védelme és a vegyes összetételű migrációs áramlások kezelésével 
kapcsolatos képesség javítása”28 elnevezésű projektnek három konkrét célkitűzése volt:
1. a migráció és menekültügy területén erősíteni a jogi kapacitást és eljárásokat a vegyes összetételű migrá -
ciós áramlások kezelése és fenntartható megoldások keresése érdekében;
2. segíteni a – különösen a kiszolgáltatott csoportokba tartozó – migránsok és menedékkérők védelmének 
és a részükre történő humanitárius segítségnyújtás fejlesztését;
3. felhívni a figyelmet a vegyes összetételű migrációs áramlásokkal kapcsolatos kérdésekre, és tájékoztatni 
a civil társadalmat azokról.
i. Először is, ezek a célkitűzések nem konkrétak (a „SMART” célkitűzések meghatározása szerint), mivel 
túl elnagyoltan leírt, illetve a számszerűsíthetőséghez túl általános fellépésekre vonatkoznak. Emel -
lett a szerződés sem írt elő valós módszert a célkitűzések elérésének mérésére. Az első és a harmadik 
célkitűzést például a projekt területén megfigyelt haladásról egyes szervezetek által közzétett tanul -
mányok, illetve a sajtóban megjelent cikkek felhasználásával kellett mérni.
ii. Másodszor, csak kevés mutató létezett a teljesítmény mérésére, és még ha ezek a mutatók számsze -
rűsíthetőek voltak is, a számszerűsítés nem történt meg, és nem voltak bázis- vagy célértékek sem. 
Az egyik tervezett tevékenység például a menekültek önkéntes visszatérése volt (pl. Nigériába) egy 
olasz szakszervezet segítségével. A visszatérők várható számát illetően nem volt becslés, és arról sem 
készült elemzés, hogy a származási ország készen állt-e a visszatérő migránsok fogadására. Végül 
nem adtak meg részleteket arra vonatkozóan, hogy milyen releváns és megbízható információkat kell 
majd gyűjteni az eredmények mérése érdekében. Ilyen körülmények között lehetetlen volt felmérni, 
hogy egy projekt mennyiben segítette a fennálló helyzet javítását.
iii. A harmadik célkitűzés ugyanezeket a hiányosságokat mutatta. A végrehajtás alapjában két dolgot 
jelentett: figyelemfelhívó tevékenység megszervezését a civil társadalom körében, valamint az 
intézményközi párbeszédet. Az ehhez rendelt mutató meghatározása a következő volt: „a nemzet -
közi védelmet igénylő személyek konkrét szükségletei közismertségének foka”. Ezek a fogalmak az 
értékelhetőséghez túlságosan elnagyoltak voltak.
28 A „vegyes összetételű migráció ” kifejezés olyan összetett népességmozgásokra utal, amikor emberek egyazon útvonalon azonos közlekedési 
módot vesznek igénybe, de profiljuk sokféle, és eltérő okokból keltek útra (IOM).
36
A dél-mediterrán térség és a keleti partnerség országaiban 
hiányosságok jellemezték az uniós külső migrációs politika 
kiadásainak (TPMA és ENPI) eredményességét
69 
A TPMA-programot azért hozták létre, hogy növelje a kapacitást a származási 
és tranzitországokban (lásd: 6. háttérmagyarázat ). A program támogatta az 
együttműködési kezdeményezéseket és szorgalmazta, hogy a nem uniós orszá -
gok osszák meg tapasztalataikat és munkamódszereiket, projektjei jellemzően 
kutatást, tanácsadókat, uniós tagállamokba történő tanulmányutakat, figyelem -
felhívó kampányokat stb. finanszíroztak. Számos TPMA-projektnek ezért olyan 
célkitűzései vagy tevékenységei voltak, amelyeknek a migrációra gyakorolt hatá -
sai nehezen vagy csak hosszú távon voltak felmérhetők.
Az eredményességet hátráltató tényezők
70 
Megállapítottuk, hogy nyolc projekt esetében megvalósultak a tervezett ered -
mények. Tizenhárom másik esetben a tervezett eredményeket részben érték el. 
Ezeknél a projektcélok gyakran túl tágan értelmezhetőek és nehezen mérhetőek 
voltak. Az egyik projekt céljai nem valósultak meg, de a projekt még folyamatban 
volt, egy másik projekt esetében pedig túl korainak bizonyult az elért eredmé -
nyek felmérése. Csekély számú esetben a projekt eredményességére a politikai 
instabilitás nyomta rá a bélyegét. Végül egyes projekteknél úgy tűnt, hogy in -
kább a tagállamok érdekeit tartják szem előtt, ami korlátozta a partnerországok -
ban kifejtett hatásukat (lásd: 7. háttérmagyarázat ).6. háttérmagyarázatPélda a hosszabb távú eredményeket hozó kapacitásépítésre
A munkaerő-migrációt segítő projektek támogatták Moldovát abban, hogy több uniós tagállammal és nem 
uniós országgal kétoldalú munkaügyi és társadalombiztosítási egyezményekről tárgyaljon, valamint hogy 
tárgyalásokat kezdjen az egészségügyi szakemberek migrációjával kapcsolatos kormányközi egyezményekről.
37
A dél-mediterrán térség és a keleti partnerség országaiban 
hiányosságok jellemezték az uniós külső migrációs politika 
kiadásainak (TPMA és ENPI) eredményességét
71 
Tekintetbe véve a migrációs kérdések hátterét és összetettségét is, megállapítot -
tuk, hogy a projektek végrehajtásában bizonyos késedelem volt tapasztalható. 
Megvizsgáltuk, hogy a kiválasztott projektek milyen mértékben fejeződtek be 
határidőre, illetve hoztak eredményt a tervezett időszakon belül. Kilenc projekt 
végrehajtása a tervezett határidőn belül történt, meg öt projekt kevesebb, mint 
tizenkét hónapos késéssel, másik öt pedig több mint tizenkét hónapos késéssel 
valósult meg. Négy projekt az ellenőrzés idején még nem zárult le. 7 . háttérmagyarázatPélda egy részben eredményes projektre
Seahorse földközi-tengeri hálózat
E projekt célja az észak-afrikai kormányok kapacitásainak erősítése volt a határőrizet fokozása révén, hogy 
hathatósabb lehessen az irreguláris bevándorlással és a tiltott kereskedelemmel szembeni fellépés. A cél 
egy olyan földközi-tengeri hálózat (a Seahorse) létrehozása volt, amely lehetővé teszi a gyors és megbízható 
információcserét az irreguláris tengeri bevándorlásról, az érintett afrikai államokban telepített kapcsolattartók 
igénybevételével. A Seahorse földközi-tengeri hálózat stratégiai jelentőségű volt az Unió számára, tekintve an -
nak szerepét az EUROSUR európai határőrizeti és információcsere-rendszer fejlesztésében29. A projekt kezdete 
után egy évvel alig mutatkoznak eredmények. Noha egyes tevékenységek elindultak (képzés, a technikai mun -
kacsoportok ülései és az első nemzeti kapcsolattartó pont), Líbia volt az egyetlen ország, amely a hálózathoz 
csatlakozott, ott pedig a projektvégrehajtást nagymértékben veszélyeztette az országban uralkodó bizton -
sághiány és instabilitás. Líbia befogadása a Bizottság álláspontja ellenére történt, az ugyanis kerülni kívánta 
a politikai szempontból instabil államokat. Az algériai hatóságok megerősítették, hogy a gyenge ösztönzők és 
a terhes biztonsági követelmények miatt vonakodnak a részvételtől.
29 Amint azt a Külügyek Tanácsa 2013. november 18-án hangsúlyozta – a Tanács 2013. november 18–19-i 16364/13. sz. dokumentuma.
38
A dél-mediterrán térség és a keleti partnerség országaiban 
hiányosságok jellemezték az uniós külső migrációs politika 
kiadásainak (TPMA és ENPI) eredményességét
72 
Néhány esetben a korlátozott mértékű sikert a politikai instabilitás okozta. 
A „SaharaMed” projektet 2010-ben indították el, a Líbiába és a Földközi-tengeren 
át Olaszországba tartó jelentős migrációs áramlások közepette. A végrehajtás 
a 2011. évi líbiai forradalom előtt kezdődött, és később a forradalom utáni helyzet 
figyelembevételével módosult. A projekt céljai általánosságban a következők 
voltak: az irreguláris bevándorlás elleni küzdelmet szolgáló erőforrások fejlesz -
tése vagy megerősítése, a Földközi-tenger partjainál az irreguláris bevándorlás 
megelőzése és feltartóztatása, a tiltott kereskedelemmel (különösen az ember -
kereskedelemmel) szembeni fellépés, az ilyen esetek kivizsgálása és nemcsak 
a nemzetközi szabályokkal összhangban feltartóztatott migránsok kezelésének 
hatékony irányítása, hanem a kutatási és mentési műveletek is. Az ország poli -
tikai instabilitása és a projektirányítás hiányosságai miatt 2011-ben 12 hónapra 
fel kellett függeszteni a projektet, amit 12 hónapos hosszabbítás követett, majd 
2014-ben egy újabb hét hónapos felfüggesztés, illetve egyes befektetett össze -
gek elvesztése. Az ellenőrzéskor rendelkezésre álló pénzügyi beszámoló alapján 
a 10 millió euróból csak 3 millió eurót költöttek a projektre, pedig a végrehajtás 
megkezdésekor a Bizottság megelőlegezett 5,8 millió eurót. A helyzet nehézsé -
géből adódóan a számvevőszéki ellenőrzés időpontjáig nem került sor a mentési 
műveleteket és a tengeri emberkereskedelem elleni küzdelmet támogató egyes 
olyan szolgáltatások nyújtására, mint mentőautók rendelkezésre bocsátása vagy 
a háborúban megsérült csónakok javítása.
73 
Az előző bekezdések több, a projekt eredményességét befolyásoló hiányosságot 
ismertetnek. Kis számban olyan eseteket is találtunk, amikor ezeket a hiányossá -
gokat megfelelően kezelték, ami kedvezően befolyásolta a szóban forgó projek -
tek eredményességét. 8. háttérmagyarázatPélda követendő gyakorlatra
Az egyik ilyen példa a „Szubszaharai területekről érkező migránsok jogai tiszteletben tartásának előmozdítása 
Marokkóban” elnevezésű projekt. Ez a 2013 januárjában indult (2 millió eurós), még folyamatban lévő projekt 
elő kívánta mozdítani a szubszaharai területekről érkező migránsok jogainak tiszteletben tartását a Rabat, 
Tanger és Casablanca környéki tartományokban. A projekt tervezése megfelelő volt, a helyi szükségletekre 
reagált, és korlátozott számú operatív célt (pl. „A migránsok fogadásának javítása és a teljes kirekesztés kocká -
zatának mérséklése”), illetve konkrét elvárt eredményeket (pl. mintegy 4500 rendkívül kiszolgáltatott migránst 
helyeztek el három minta-befogadóállomáson, és a migránsok jogait az intézményi partnerek elismerik és 
tiszteletben tartják) tűzött ki, emellett számszerűsíthető mutatókat is meghatározott, az azok ellenőrzésére 
szolgáló forrásokkal és csatornákkal együtt.
Részletes beszámolásra is sor került, amely ellenőrizhető, a célkitűzések elérése felé való folyamatos haladást 
egyértelműen mutató tényeken alapult (a számvevőszéki ellenőrzés időpontjában azonban még túl korai lett 
volna a projekt átfogó hatásának vagy végeredményeinek elemzése). A projekt együttműködik más támo -
gatói kezdeményezésekkel, és aktívan törekszik a kormány és a helyi hatóságok bevonására. Az Európai Unió 
külképviselete megfelelő tájékoztatást kap és folyamatos monitoringot végez.
39
A dél-mediterrán térség és a keleti partnerség országaiban 
hiányosságok jellemezték az uniós külső migrációs politika 
kiadásainak (TPMA és ENPI) eredményességét
Eredményességgel kapcsolatos problémák három 
kiemelt fontosságú ter ületen
74 
A következő szakaszok három kiemelt fontosságú terület eredményességét tag -
lalják, e területek a következők:
 ο a migráció és a fejlesztés kapcsolata (a migráció fejlesztésre gyakorolt kedve -
ző hatása), amely az uniós prioritások egyike;
 ο a visszatérést és visszafogadást támogató intézkedések;
 ο az emberi jogok védelme, amely valamennyi projektben megvalósítandó, 
horizontális célkitűzés.
A migráció és a fejlesztés kapcsolata
75 
A migráció és a fejlesztés kapcsolata a migrációval és a mobilitással kapcsolatos 
általános megközelítés (GAMM) négy prioritásának egyike (lásd: 7. bekezdés). 
Igen általános megfogalmazásban megjelenik a Fejlesztési Együttműködési 
Eszközről szóló rendeletben is: „a népesség megnövekedett regionális és globális 
mobilitására gyakorolt fejlesztési hatás maximalizálása – különös tekintettel a jól 
irányított munkaerő-migráció fejlesztési hatására […] a migráció és a fejlesztés 
közötti kapcsolatok egységes értelmezésének javítása”. Ez a prioritás egyike a Bi -
zottság 2015 májusában kiadott európai migrációs programja negyedik pillére („a 
legális migráció új szakpolitikája”) kiemelt fellépéseinek.
76 
A terület tematikus programjának kiemelt projektje volt a közös migrációs és fej -
lesztési kezdeményezés (JMDI), amelynek költségvetése 15 millió eurót tett ki, és 
amelynek végrehajtása az ENSZ Fejlesztési Programjával (UNDP) együtt történt. 
A kezdeményezés általános célja a migráció pozitív hatásainak erősítése volt, 
kisebb szereplők bevonása, valamint globálisan bevált gyakorlatok terjesztése 
révén. Három konkrét célkitűzést határoztak meg:
a) a kisebb szereplők kapacitásainak megerősítése, hogy eredménye -
sebben tervezhessék meg és hajthassák végre migrációs és fejlesztési 
kezdeményezéseiket;
b) a migrációs és fejlesztési gyakorlati szakemberek közötti hálózatépítés és 
tudásmegosztás elősegítése;
c) nemzeti és nemzetközi szinten terjesztendő ajánlások megfogalmazása 
a gyakorlati szakemberek és a szakpolitikai döntéshozók számára.
40
A dél-mediterrán térség és a keleti partnerség országaiban 
hiányosságok jellemezték az uniós külső migrációs politika 
kiadásainak (TPMA és ENPI) eredményességét
77 
Egy 2011. évi külső értékelés30 már rámutatott, hogy ezek a célkitűzések túlságo -
san elnagyoltak voltak a megfelelő értékelhetőséghez, és hangsúlyozta, hogy 
bármely megfigyelhető eredményt a célkitűzésekkel összhangban lévőnek 
lehetett tekinteni. Az értékelés következtetéseit a JMDI irányító bizottsága nem 
vitatta meg.
78 
A JMDI programjai átfogó teljesítményének és eredményének mérésére muta -
tók voltak hivatottak, többek között a következők: a kapacitásépítés területén 
lebonyolított képzések száma, az online vitákban a kommunikáció gyakorisága 
vagy a részvétel szintje, a letöltések száma, a létrehozott és köröztetett tartalom, 
egy virtuális vásár látogatóinak száma és a bevált migrációs és fejlesztési gyakor -
latok kézikönyve. Ezek a mutatók nem jelezték egyértelműen, hogy miként lehet 
a migráció fejlesztésre gyakorolt kedvező hatásait erősíteni, vagy hogy minősé -
get és mennyiséget tekintve milyen konkrét eredményeket lehet elérni.
79 
A JMDI legfőbb eredménye a 16 országban – a 27 uniós tagállamban jelen lévő 
diaszpóra szervezetek bevonásával – végrehajtandó 55 kisprojekt ajánlattételi 
felhívásának kidolgozása és meghirdetése, valamint a projektek eredményei alap -
ján egységesített és kidolgozott „bevált gyakorlatok kézikönyve” volt. Lehetővé 
tette továbbá a migrációs és fejlesztési gyakorlati szakemberek közötti hálózat -
építést és tudásmegosztást is. A projekt ezenkívül olyan nemzetközi fórumokon 
is nagy figyelmet kapott, mint a migrációval és fejlesztéssel foglalkozó, évenként 
megrendezett globális fórum (GFMD).
80 
Megvizsgáltuk a JMDI kísérleti kezdeményezés alapján, ajánlattételi felhívást 
követően indított projektek mintáját. Az eredmények vegyesek voltak: a cél -
kitűzések gyakran túlságosan ambiciózusak voltak, vagy nem volt egyértelmű 
a migráció és a fejlesztés kapcsolata, és nem minden projekt volt fenntartható. 
Egy marokkói projekt keretében egy emigrációval erősen érintett régióban nők 
szövetkezeteket alapítottak és fenntartható jövedelemtermelő tevékenysége -
ket tudtak beindítani (pl. fűszerárusítás, cukrászda vezetése), valamint alapvető 
olvasási és íráskészségeket szereztek. A szövetkezeteket az olaszországi marok -
kói diaszpóra szoros és aktív bevonásával kívánták létrehozni. A szövetkezetek 
létre is jöttek, de az olaszországi marokkói diaszpórát nem vonták be jelentős 
mértékben.30 Evaluation of the EC/UN Joint 
Migration and Development 
Initiative  (Az EK/ENSZ közös 
migrációs és fejlesztési 
kezdeményezés értékelése), 
IBF International 
Consulting 2011.
41
A dél-mediterrán térség és a keleti partnerség országaiban 
hiányosságok jellemezték az uniós külső migrációs politika 
kiadásainak (TPMA és ENPI) eredményességét
81 
A megvizsgált projektek hatása és láthatósága korlátozott volt, és több közük 
volt a fejlesztéshez, mint a migrációhoz. A Marokkóban, Grúziában és Algériában 
felkeresett projektek csak egészen helyi szinten vontak be résztvevőket, és igen 
kevés embert érintettek. Tekintve a JMDI azon általános célját, hogy követendő 
gyakorlatokra mutasson rá, e gyakorlat széles körű elterjesztése csakis korlátozott 
hatással lehetett.
A visszatérést és visszafogadást támogató intézkedések: 
korlátozott hatás és egyenlőtlen támogatás a nem uniós 
országok részéről
82 
Az irreguláris migránsok visszafogadására vonatkozó uniós szakpolitika 1999-
ben, az Amszterdami Szerződéssel került bevezetésre, amely felhatalmazta az 
Uniót visszafogadási megállapodások nem tagállamokkal való tárgyalására és 
megkötésére. Itt együttműködési megállapodásokról van szó, amelyek meg -
könnyítik a származási ország vagy a tranzitország számára laissez-passer  iga-
zolványok kiállítását a nem uniós országok azon állampolgárai számára, akiknek 
nincsen útlevelük, és akik kiutasítás alatt állnak. A szakpolitika a 2008. évi vissza -
térési irányelvben31 öltött hivatalos formát.
83 
Az Unió 17 visszafogadási megállapodást kötött, közülük ötöt a szomszédság -
politikában részt vevő országokkal. Ehhez járulnak a több tagállam által nem 
uniós országokkal kötött kétoldalú egyezmények. Grúzia például mind az Unióval 
kötött visszafogadási egyezményt, mind kétoldalú visszafogadási egyezményeket 
egyes tagállamokkal.
84 
A visszatérésre és visszafogadásra irányuló uniós kiadási programok azoknak 
a migránsoknak nyújtottak szolgáltatásokat, akik önkéntes vagy kényszerű vissza -
térés előtt állnak. Segítséget kaptak a szakmai integrációhoz és szakképzéshez, 
vállalkozás indításához és orvosi ellátáshoz. A programok a visszatérő és vissza -
fogadott migránsok kezeléséhez is segítséget nyújtottak a közigazgatási szervek -
nek, tanulmányok és csereprogramok révén, valamint az irreguláris bevándorlás 
és az emberkereskedelem veszélyeiről szóló figyelemfelhívó kampányok szerve -
zéséhez nyújtott segítséggel.31 Az Európai Parlament és 
a Tanács 2008. december 16-i 
2008/115/EK irányelve 
a harmadik országok 
illegálisan tartózkodó 
állampolgárainak 
visszatérésével kapcsolatban 
a tagállamokban használt 
közös normákról és 
eljárásokról (HL L 348., 
2008.12.24., 98. o.).
42
A dél-mediterrán térség és a keleti partnerség országaiban 
hiányosságok jellemezték az uniós külső migrációs politika 
kiadásainak (TPMA és ENPI) eredményességét
85 
A Számvevőszék által megvizsgált 23 projektből öt vonatkozott visszafogadásra, 
20,50 millió euró együttes értékben. Ez az összeg megoszlott az Európai Szom -
szédsági és Partnerségi Támogatási Eszköz (16,31 millió euró) és a migrációs és 
menekültügyi tematikus program (4,19 millió euró) között. A projektek gyakran 
kisléptékűek voltak, kevés eredmény és korlátozott eredményesség jellemezte 
őket (lásd: 9. háttérmagyarázat ).9. háttérmagyarázatGrúziai visszafogadási projekt
A grúz migránsok visszatérésének/hazatelepítésének támogatása és az Unió Grúziával kötött vissza -
fogadási megállapodásainak végrehajtása
E (3 millió euró értékű) projekt célja a visszatérő/hazatelepített migránsok kormányzati kezeléséhez szüksé -
ges kapacitáserősítés, a grúz állampolgárok gazdasági és társadalmi reintegrációjának segítése és tájékoztató 
kampány kidolgozása.
A projekt hozzájárult a migrációs nemzeti stratégia és jogszabályok kidolgozásához. A visszatérők reintegrá -
ciójának támogatására két pályaorientációs és munkaerő-felvételi központot hoztak létre. A számvevőszéki 
ellenőrzés idején azonban bizonytalan volt, hogy ezek a központok a projekt lezárása után is folytatják-e 
működésüket, mivel további finanszírozásukat nem helyi, hanem a Nemzetközi Migrációs Szervezeten (IOM) 
keresztül uniós forrásokból várták.
A tervek szerint 700 fő vehette volna igénybe a munkaközvetítői szolgáltatást; végül 423 főnek nyújtott se -
gítséget, akik közül 119 talált munkát, és az értékelés szerint a projekt végén továbbra is munkahellyel bírók 
száma 83 volt.
Az utolsó intézkedés az volt, hogy 180 fő számára ideiglenes szálláshelyet biztosítsanak. Ezt a támogatást csak 
tizenhárom fő vette igénybe.
Segítségnyújtás három kaukázusi államban a visszafogadások irányítását szolgáló, hathatós rendszer 
létrehozásában
A (1,5 millió euró értékű) projekt célja az volt, hogy Örményországban, Azerbajdzsánban és Grúziában segít -
séget nyújtson a visszafogadásokat kezelő hathatós rendszer létrehozásához. A projekt költségeinek 20%-át 
uniós tagállamok viselték. A projekt tevékenységei közé tartozott egy kapacitáserősítő program, valamint 
tanulmányutak több uniós tagállamba (kilenc tisztviselő részvételével), míg 110 Grúziában lakó külföldi állam -
polgár kapott segítséget a támogatott önkéntes visszatéréshez. A projekt létrehozott egy internetes elektro -
nikus visszafogadási ügykezelő rendszert (RCMS) a tagállamok számára, a visszafogadási kérelmek nyilvántar -
tásba vételére és feldolgozására. Habár a rendszerbe 2014-ben több tagállam is feliratkozott, még korai lett 
volna számszerűsíteni az elért hatékonyságnövekedést.
43
A dél-mediterrán térség és a keleti partnerség országaiban 
hiányosságok jellemezték az uniós külső migrációs politika 
kiadásainak (TPMA és ENPI) eredményességét
86 
Az ellenőrzött projektek korlátozott eredményekkel jártak, a következők miatt:
a) A visszafogadással kapcsolatos politikát néhány partnerország tévesen az 
uniós biztonságpolitika részeként fogja fel. Gyakran úgy tekintik, hogy az 
a keleti államok esetében a vízumkönnyítés, a déli kormányok esetében pedig 
a kereskedelmi megállapodások ellentételezése.
b) A tagállamok nem készítik fel eredményesen az Unióban élő migránsokat 
a visszatérésre32.
c) Végezetül a visszatérő migránsok közül sokan nem tudják, hogy visszafoga -
dásukhoz segítségnyújtás is rendelkezésre áll, és ha újrabeilleszkedési nehéz -
ségeik támadnak, újból megélénkülhet a kivándorlás33.
Az emberi jogok védelme: megjelenik az ellenőrzött 
projektekben, de alkalmazása nem mindig sikeres
87 
Számos dokumentum tartalmaz kötelezettségvállalást az emberi jogok tisztelet -
ben tartására, közöttük az arab tavaszt követően kiadott bizottsági közlemény 
is34. A Bizottság a migrációval és a mobilitással kapcsolatos általános megköze -
lítésről készült első jelentésében megjegyezte, hogy a mobilitási partnerségek 
kiépítése a tematikus prioritások megfelelőbb egyensúlyán múlik; elsősorban 
a legális migrációra, valamint „az emberi jogok és a menekültek védelmére” kell 
nagyobb hangsúlyt fektetni35. A jelentés elfogadásakor a Tanács ismételten meg -
fogalmazta ezeket a következtetéseket.
88 
Megállapítottuk, hogy az ellenőrzött projektek többsége célkitűzései között – 
közvetlenül vagy közvetve – foglalkozott az emberi jogokkal. Példa erre a mig -
ránsok jogainak előmozdítása Marokkóban és Algériában és a migránsok számára 
nemzetközi színvonalú befogadóállomások építése az ukrajnai visszafogadási 
program keretében. A gyakorlatban azonban – vegyük az ukrajnai befogadóál -
lomások esetét – nem terveztek a nemzetközi emberi jogi normák betartását 
elősegítő képzést az állomásokat üzemeltető hatóságok számára. A migránsok -
kal, menedékkérőkkel és menekültekkel való ukrajnai bánásmódot a nemzetközi 
szervezetek és a civil társadalom ismételten bírálta.32 Picard, E. és Greco Tonegutti, 
R., Study on the results of 
concrete migration and 
development projects 
financed from the Aeneas and 
TPMA programmes  
(Tanulmány az Aeneasból és 
a TPMA-programból 
finanszírozott, konkrét 
migrációs és fejlesztési 
projektek eredményeiről), 
2014. október, http://
ec.europa.eu/europeaid/sites/
devco/files/
study-migration-and-
development-20 141031_
en.pdf
33 A CARIM-Eastről megjelent 
tanulmány szerint 
a visszatérők 40%-ának 
a visszafogadáskor tapasztalt 
nehézségek miatt határozott 
szándéka az újbóli 
kivándorlás. Mirian 
Tukhashvili, „ The demographic 
and economic framework of 
circular migration in Georgia ” 
(A körkörös migráció 
demográfiai és gazdasági 
kerete Grúziában), CARIM-East 
indokolás 12/89.
34 COM(2011) 303 végleges, 
2011. május 25., „Az átalakuló 
szomszédság új 
megközelítése”.
35 COM(2014) 96 final.
44
A dél-mediterrán térség és a keleti partnerség országaiban 
hiányosságok jellemezték az uniós külső migrációs politika 
kiadásainak (TPMA és ENPI) eredményességét
89 
A SaharaMed projekt – amely 10 millió eurós finanszírozást kapott kapacitáserő -
sítésre az irreguláris migráció elleni küzdelem és a földközi-tengeri irreguláris 
bevándorlás megelőzése, illetve az ilyen bevándorlók elfogása terén – nem tar -
talmazott a migránsok jogait biztosító intézkedéseket, sem tevékenységek, sem 
berendezések beszerzése révén. A kockázatértékelés nem vette fontolóra egy, az 
emberi jogi jogsértésekre reagáló mechanizmus létrehozását. Amikor az Európai 
Parlament 2012 végén az emberi jogok védelmét biztosító hathatós monitoring -
mechanizmusok létrehozására szólított fel36, a projektvezető erre reagálva felkért 
egy olasz civil szervezetet a líbiai hatóságok védelemnyújtási kapacitásának 
fejlesztésére. Számos jelentés számol be arról, hogy az idegenrendészeti közpon -
tokban rendszeresen megsértik az emberi jogokat, ám a líbiai hatóságok a hiva -
talos megállapodás dacára is elutasították a civil szervezet segítségét37. A civil 
szervezet maga is javasolta, hogy a SaharaMedet 2013-ban szüntessék be, és azt 
ennek megfelelően fel is függesztették. A projektet 2014-ben két másik, a líbiai 
migránsok emberi jogainak védelmére és tiszteletben tartására összpontosító 
projekt egészítette ki38.36 Az Európai Parlament 
2012. november 22-i 
állásfoglalása a migránsok 
líbiai helyzetéről 
(2012/2879(RSP)).
37 http://www.amnesty.org/en/
news/libya-refugees-asylum-
seekers-and-migrants-held-
indefinitely-deplorable-
conditions-2013-06-20 ; http://
www.hrw.org/
news/2014/06/22/
libya-whipped-beaten-and-
hung-trees
38 „A kiszolgáltatott népesség 
védelme Líbiában” 
(5 millió euró) és „A líbiai 
menekültügyi rendszerhez és 
a migráció kezeléséhez 
nyújtott, jogokon alapuló 
támogatás” (10 millió euró).
45
 Nehéz volt a koordináció a számos, k ülönböző 
szinteken működő partner között
90 
A migrációs politika irányításában igen nagyszámú uniós, tagállami és nem 
uniós országbeli partner játszik szerepet. Kiveszi belőle a részét több bizottsági 
igazgatóság és részleg (többek között a Nemzetközi Együttműködés és Fejlesz -
tés Főigazgatósága, a Migrációügyi és Uniós Belügyi Főigazgatóság, a Bővítési 
Főigazgatóság, és újabban az Európai Szomszédságpolitika és a Csatlakozási 
Tárgyalások Főigazgatósága is, illetőleg az EKSZ) a tagállamokkal és a nem uniós 
országokkal partnerségben, ki-ki a maga esetleg eltérő elvárásaival.
Az irányítás összetett volt
91 
A migrációs politika uniós intézményeknél történő végrehajtásának szervezeti di -
agramja (lásd: V. melléklet ) összetett volt. Hiányosságok voltak a főbb partnerek 
közötti kapcsolatokban – a Bizottság igazgatóságai és részlegei között, valamint 
a Bizottság brüsszeli központja és a külképviseletek között egyaránt.
92 
Azt, hogy javítani kell a Bizottság legfontosabb részlegei közötti belső 
koordinációt  – különösen a Nemzetközi Együttműködés és Fejlesztés Főigazga -
tósága és a Migrációügyi és Uniós Belügyi Főigazgatóság, a két legjelentősebb 
partner-főigazgatóság között – a Tanács, a Bizottság és számos munkacsoport is 
ismételten hangsúlyozta.
93 
A Bizottság ugyan törekedett arra, hogy a migrációt a különböző szakpolitikai te -
rületeire és részlegeire (fejlesztés együttműködés, szomszédság, bővítés, kül- és 
belügyek) kiterjedően irányítsa, mégsem készült megvalósítható stratégia, illetve 
mechanizmus a szakpolitikai területek, az alapok és a főigazgatóságok közötti 
koordináció biztosítására.
94 
A GAMM sikeres végrehajtásának fontos összetevője a finanszírozás biztosítása. 
Mivel a tagállamok közvetlenül járulhatnak hozzá a GAMM finanszírozásához, 
fontos, hogy eredményes koordinációs mechanizmus működjék. A GAMM szint -
jén mégsem létezett olyan áttekintés a finanszírozásról, amelyből megállapítható 
lett volna, hogy ki mit finanszíroz, illetve hogy a forrásokat miként osztják el.
46
Nehéz volt a koordináció a számos, különböző szinteken 
működő partner között
95 
A Számvevőszék tudomásul veszi, hogy a Bizottság a közelmúltban belső átszer -
vezést hajtott végre (pl. biztosi testületeket hozott létre a koordináció javítására).
96 
Belső szinten a Nemzetközi Együttműködés és Fejlesztés Főigazgatósága és 
a Migrációügyi és Uniós Belügyi Főigazgatóság közötti koordináció javult, jórészt 
annak köszönhetően, hogy az utóbbiban dolgoznak fejlesztési tapasztalatokkal 
rendelkező munkatársak, a Nemzetközi Együttműködés és Fejlesztés Főigazga -
tóságán pedig belügyi gyakorlattal rendelkező munkatársak. Immár mindkét 
szereplő világosabban látja, hogy a migráció és a fejlesztés területén kölcsönösen 
előnyös az uniós fellépés.
97 
A vizsgált időszakban az EEAS, amely csak 2010/2011-től kezdte meg működését, 
még nem volt abban a helyzetben, hogy teljesen betölthesse a szerepét, pedig 
a Tanács hangsúlyozta, hogy az uniós migrációs politika belső és külső dimen -
zióját közelíteni kell egymáshoz (amint az a GAMM-ban is kifejezésre került). Ezt 
részben az magyarázta, hogy az EKSZ nem rendelkezett elegendő tematikus 
szakértelemmel a migrációs és menekültügyi politikát is érintő területeken – 
ezt a hiányosságot a Számvevőszék egy 2014-ben kiadott különjelentésében is 
megállapította39.
98 
A Bizottság brüsszeli központja és a partnerországokban működő uniós külképvi -
seletek közötti koordináció hiánya eredménytelenséghez vezetett. Rossz hatása 
volt annak, hogy a külképviseleteket nem vonták be kellő mértékben a tervezés -
be: számos ellenőrzött projektnél csakugyan az derült ki, hogy kidolgozóik nem 
voltak tisztában a partnerország elvárásaival és konkrét helyzetével.
99 
Ezekért a hiányosságokért bizonyos mértékig a Bizottság brüsszeli központja volt 
felelős, mivel ez nem adta meg a külképviseleteknek a szükséges információkat, 
különösen a több országot érintő projektek esetében. Megállapításunk szerint 
az érintett külképviseletek erről nem mindig kaptak tájékoztatást. A Bizottság 
továbbá nem hasznosította a külső értékelő ajánlásait sem arra nézve, hogy 
a projektek helyi végrehajtása során észlelt követendő gyakorlatokat széles kör -
ben terjessze.39 „Az Európai Külügyi Szolgálat 
létrehozása” című, 11/2014. sz. 
különjelentés  
(http://eca.europa.eu ).
47
Nehéz volt a koordináció a számos, különböző szinteken 
működő partner között
100  
Az elégtelen koordináció így információvesztést és kétszeres munkavégzést ered -
ményezett. Csorbította például a projekt eredményességét, hogy a már meglévő 
tanulmányokat feleslegesen újból elkészítették.
Mobilitási partnerségek: érthetőbb koordináció 
szükséges
101  
A mobilitási partnerségek egy szabványmodell szerint kerülnek kialakításra, 
amely a partnerország és az Unió szükségletei, érdekei és kapacitása függvényé -
ben módosul. A mobilitási partnerségekről szóló tárgyalásokat és azok végrehaj -
tását a menekültügyi és migrációs magas szintű munkacsoport követi nyomon 
(stratégiai és szakpolitika szinten). A végrehajtás szakmaibb és operatívabb 
jellegű szempontjait ezenkívül egy szakértői csoport kíséri figyelemmel, amely 
a tagállamok, az érintett bizottsági főigazgatóságok (Migrációügyi és Uniós Bel -
ügyi Főigazgatóság, a Nemzetközi Együttműködés és Fejlesztés Főigazgatósága 
és az Európai Szomszédságpolitika és a Csatlakozási Tárgyalások Főigazgatósága), 
az EKSZ, valamint az érintett uniós ügynökségek képviselőiből áll.
102  
A koordináció továbbra is szükséges például annak biztosításához, hogy a tagál -
lamok megfelelően és rendszeresen frissítsék és megosszák a partnerség „ered -
ménytábláját”, és – a dupla munkavégzést elkerülendő – tájékoztassák a Fronte -
xet a kétoldalú projektekről.
Jövőbeni kilátások
103  
Az új többéves pénzügyi keret (2014–2020) és az új Bizottság 2014. év végi hiva -
talba lépése alkalmat kínál az uniós külső migrációs politika fokozottabb koor -
dinációjára. A migrációt az új Bizottság prioritásnak tekinti, és egy biztos kifeje -
zetten ezt a területet kapta feladatául. A Bizottság által 2015 májusában kiadott 
európai migrációs program a „migrációkezelés javítására szolgáló négy pillért” 
határoz meg, és „fokozott koherenciára” hív fel „a különböző politikai ágazatok, 
így a fejlesztési együttműködés, a kereskedelmi, foglalkoztatási, kül- és belügyi 
politikák között”. A származási és tranzitországokkal való szorosabb együttmű -
ködés, valamint az uniós külképviseletek aktívabb szerepvállalása segíteni fogja 
a visszafogadások jobb nyomon követését. A Bizottság egyben erőteljesebb 
fellépésre szólít fel a migrációs és fejlesztési politika összekapcsolása érdekében, 
hogy a származási országoknak minél több előnyük származzék a fejlesztésből.
48
 Következtetések 
és ajánlások
1. következtetés. Az Unió k ülső migrációs politikával 
kapcsolatos kiadásait szerteágazó politikai célkitűzések 
határozták meg, amelyeket nem bontottak le kellő 
mértékben eredménymutatókkal is kiegészített operatív 
célokra. A monitoring és az értékelés további javításra szorul.
a) A külső migrációs politika végrehajtása többféle kiadási eszköz révén történt, 
amelyek mindegyikének saját célkitűzései voltak. Ezek a célkitűzések nem 
kapcsolódtak egymáshoz, és az eszközökhöz nem tartozott olyan egyértelmű 
stratégia, amelynek révén hozzájárulásuk nagyságrendileg megállapítható 
lett volna. Így nem egyértelmű, hogy mit is kívántak uniós szinten elérni (lásd: 
27–31. bekezdés).
b) A tematikus program igen általános célkitűzéseit nem bontották le a partner -
országok szükségleteihez igazított operatív célokra. A monitoringhoz hasz -
nált mutatók csak néhány célkitűzést fedtek le, és nem voltak összhangban 
egymással; a mutatók idővel változhattak, és azokat nem követték gondo -
san nyomon; a szórványos számszerű adatok általában megbízhatatlanok 
voltak. A különféle politikai szinteken (stratégiai keret, költségvetés és éves 
tevékenységi jelentés) alkalmazott mutatók sem egymással, sem a projekt -
szinten meghatározott mutatókkal nem voltak összeegyeztethetőek (lásd: 
32–47. bekezdés).
c) Nem létezett továbbá az összes kiadási eszköz vonatkozásában minden 
szinten (az egyedi projektektől az éves tevékenységi jelentésig) egymásnak 
megfeleltetett célkitűzések és mutatók mátrixa sem. Így a szakpolitika ered -
ményei nem voltak figyelemmel kísérhetők, illetve azokról nem volt készíthe -
tő helytálló, átfogó és koordinált jelentés sem (lásd: 49–51. bekezdés).
d) A Bizottság információs rendszereinek hiányosságai miatt nem volt meg -
állapítható, hogy az uniós alapok milyen mértékben kerültek kiosztásra (a 
TPMA-n keresztül) a szomszédságpolitikában részt vevő országok fő prio -
ritásaira. A kiemelt szükségletek kvantitatív értékelésének hiányában nem 
volt lehetséges annak értékelése, hogy a szomszédságpolitikában részt vevő 
országok támogatásának aktuális szintje megfelelő volt-e vagy sem (lásd: 
52–56. bekezdés).
e) A szomszédságpolitikában részt vevő országokban a külső migrációs politika 
kiadásait nagy tematikus és földrajzi sokféleség jellemzi. Ez korlátokat sza -
bott az eredményesség tekintetében, és lehetetlenné tette, hogy a finanszí -
rozás olyan kritikus tömeget érjen el, amellyel már meg lehetett volna célozni 
a kiemelt régiók valós szükségleteit (lásd: 58–65. bekezdés).
49 Következtetések és ajánlások 
1. ajánlás. A célkitűzések pontosítása, 
a teljesítményértékelési keret fejlesztése, bővítése és 
tökéletesítése, valamint a rendelkezésre álló pénz ügyi 
források egyértelműen meghatározott és számszerűsített 
célprioritások köré történő összpontosítása
A Bizottság határozzon meg egyértelmű és konkrét, az uniós kiadási eszközök 
egységes készlete révén megvalósítandó politikai célkitűzéseket. A hatás maxi -
malizálása érdekében egyértelműen meghatározott és számszerűsített prioritá -
sok mentén különítse el az erőforrásokat a fellépések és földrajzi területek szá -
mára. A költségvetési gazdálkodás és a projektirányítás legyen kellően rugalmas, 
hogy alkalmazkodni tudjon a gyorsan változó helyzetekhez. A Bizottság gon -
doskodjék arról, hogy az eredménymutatókat, a mérhető célszámokat és bázis -
értékeket projektszinten határozzák meg, az elvégzett tevékenységek alapján. 
A mutatók legyenek időben állandóak és összehasonlíthatóak, és módszeresen 
gyűjtsék a kvantitatív adatokat. A célkitűzések és mutatók megfeleltetési mátrixa 
minden szinten és valamennyi uniós kiadási eszköz vonatkozásában készüljön 
el, hogy a szakpolitika eredményeit helytállóan be lehessen mutatni, és azokról 
átfogó és koordinált jelentést lehessen készíteni.
2. ajánlás. Megfelelő kódolás kifejlesztése a Bizottság 
információs rendszereiben
A Bizottság vezessen be megfelelő kódolási rendszert a külső migrációs fellépé -
sekre vagy fejlesszen ki erre megfelelő módszertant, így lehetővé téve a migrá -
ciós kiadások átfogóbb áttekintését, s ennek révén e terület uniós kiadásainak 
(típus és hely szerinti) azonosítását és monitoringját, valamint az OECD DAC 
kódolási rendszerének kiegészítését.
2. következtetés. A dél-mediterrán térség és a keleti 
partnerség országaiban hiányosságok jellemezték az 
uniós migrációs politika kiadásainak (TPMA és ENPI) 
eredményességét
a) Az ambiciózus vagy túl általánosan megfogalmazott célkitűzések miatt 
gyakran nem lehetett mérni a projektek eredményeit. Az eredménymutatók 
gyakran outputmutatók formáját öltötték, és ezért nem mutatták, hogy a cél -
kitűzések megvalósultak-e (lásd: 67–72. bekezdés).
b) A migráció és a fejlesztés kapcsolatának erősítésére vonatkozó célkitűzés 
részben valósult meg. A vizsgált projektekből ítélve a visszatérő migránsok 
korlátozott mértékben járultak hozzá származási országuk fejlődéséhez (lásd: 
75–81. bekezdés).
50 Következtetések és ajánlások 
c) A visszatérés és visszafogadás megkönnyítését célzó projektek korlátozott 
eredményeket hoztak, elsősorban mert egyes partnerországok a mögöttes 
politikát tévesen az Unió biztonságpolitikájának részeként fogták fel, ami 
megnehezítette számukra annak elfogadását. Emellett a tagállamok nem ké -
szítik fel eredményesen a migránsokat a visszatérésre (lásd: 82–86. bekezdés).
d) Elméletileg a legtöbb ellenőrzött projekt célkitűzései körébe beletartozott 
az emberi jogok tiszteletben tartása iránti elkötelezettség, de több olyan 
esetet is találtunk, ahol a gyakorlatban ez nem kapott támogatást (lásd: 
87–89. bekezdés).
3. ajánlás. A projektelőkészítés és -kiválasztás javítása
A Bizottság releváns, elérhető és mérhető célkitűzések megkövetelésével (és 
annak biztosításával, hogy ezek a követelmények egyértelműen beépüljenek 
a szerződésmintákba és iránymutatásokba, és később azokat alkalmazzák is) 
javítsa a projektek előzetes tervezését. A projektmutatók között szerepeljenek 
eredménymutatók is.
4. ajánlás. A fejlesztés és a migráció kapcsolatának további 
erősítése
A Bizottság tegye egyértelműbbé, miként biztosítja, hogy a migráció kedvezően 
befolyásolja a fejlesztést. Gondoskodjék arról, hogy a programok és projektek 
fektessenek nagyobb hangsúlyt a migrációra, és törekedjék annak meghatározá -
sára, hogy milyen szakpolitikákra van szükség a kedvező hatások kifejtéséhez.
3. következtetés. Az uniós k ülső migrációs politika 
kiadásainak (TPMA és ENPI) koordinálása az eltérő szinteken 
működő szereplők között nehéznek bizonyult
Az irányítási keretek összetettsége minden szinten gyengíti a koordinációt az uni -
ós szervek – elsősorban a főigazgatóságok, illetve a Bizottság brüsszeli központja 
és a partnerországokban működő uniós külképviseletek – között. Ezen a terüle -
ten a közelmúlt kezdeményezései ellenére is további racionalizálásra van szük -
ség. A GAMM szintjén nem létezett olyan áttekintés a finanszírozásról, amelyből 
megállapítható lett volna, hogy a Bizottság és a tagállamok közül ki mit finanszí -
roz (lásd: 91–100. bekezdés).
51 Következtetések és ajánlások 
5. ajánlás. Belső és k ülső párbeszéd a koordináció javítása 
céljából
A Bizottság és az EKSZ fokozza az uniós külképviseleteken a migrációs kérdések -
kel kapcsolatos kapacitást. A Bizottság törekedjen egy áttekintés kidolgozására 
arról, hogy a GAMM keretein belül ki mit finanszíroz.
A jelentést 2016. február 25-i luxembourgi ülésén fogadta el a Számvevőszék.
 a Számvevőszék nevében
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 elnök

52
 Mellékletek
Az Unió, az uniós tagállamok és nem uniós országok között kötött mobilitási 
partnerségek
Zöld-foki 
szigetekMoldova GrúziaÖrmény -
országMarokkóAzer -
bajdzsánTunézia Jordánia
Dátum 2008 2008 2009 2011 2013 2013 2013 2014
EU X X X X X X X X 8
Franciaország X X X X X X X X 8
Németország X X X X X X 6
Olaszország X X X X X X 6
Lengyelország X X X X X X 6
Svédország X X X X X X 6
Belgium X X X X 4
Bulgária X X X X 4
Cseh 
KöztársaságX X X X 4
Hollandia X X X X 4
Portugália X X X X 4
Románia X X X X 4
Spanyolország X X X X 4
Dánia X X X 3
Görögország X X X 3
Litvánia X X X 3
Egyesült 
KirályságX X X 3
Ciprus X X 2
Magyarország X X 2
Szlovákia X X 2
Szlovénia X X 2
Észtország X 1
Lettország X 1
Luxemburg X 1
Ausztria 0
Horvátország 0
Finnország 0
Írország 0
Málta 0
Tagállamok 
összesen4 15 16 10 9 8 10 11I. melléklet
53 Mellékletek 
A migrációs politika kü lső dimenziója keretében lekötött, szerződésbe foglalt és 
kifizetett összegek a 2007–2013-as időszakban (millió euró)
Költségvetési 
kötelezettségvállalásokSzerződések érték 
szerintSzerződések száma Kifizetések
TPMA 379,78 375 256 304,30
ENPI 376 64
DCI (TPMA nélkül) 190 64
EFA 156 27
EIDHR 7 43
IFS 5 4
IPA 309 76
ÖSSZESEN 1418 534 304,30
Nincs adatII. melléklet
54 Mellékletek 
A kü lső migrációs politika kiadásai: több kü lönböző uniós kiadási eszköz, mindegyik 
saját célkitűzésekkel és stratégiákkal
 Fejlesztési Egy üttműködési Eszköz (1. DCI – TPMA, 2. DCI – egyéb) : a vonatkozó rendelet elsődleges és 
általános célkitűzéseket határoz meg, és hivatkozik a földrajzi és tematikus programok célkitűzéseire, vala -
mint más szakpolitikai dokumentumokban vagy külső dokumentumokban meghatározott célkitűzéseket 
követ (a millenniumi fejlesztési célokat, valamint az ENSZ és más nemzetközi szervezetek által jóváhagyott 
célkitűzéseket). Az eszköz végrehajtására mindazon nem uniós országokban sor kerül, amelyek nem jogosul -
tak az előcsatlakozási támogatásra. A földrajzi programok vonatkozásában az Európai Fejlesztési Alapra, az 
Európai Szomszédsági Támogatási Eszközre vagy az Előcsatlakozási Támogatási Eszközre jogosult országok 
nem tartoznak ebbe a körbe, továbbá (Dél-Afrika kivételével) az AKCS–EU partnerséget aláíró országok sem.
3. Az Európai Szomszédsági és Partnerségi Támogatási Eszköz  – amelynek részben tárgya a migráció is – 
önmagában nem szabott meg szakpolitikai célkitűzéseket. Az alkalmazandó rendelet szerint az egyes orszá -
gok vagy régiók tekintetében meghatározandó kiemelt célkitűzéseket – a Bizottság által elfogadandó – stra -
tégiai dokumentumokban kell megszabni. Amennyiben az Unió az érintett országgal konkrét célkitűzésekről 
nem állapodott meg, az Unió szakpolitikai célkitűzéseit kellett követni (az azonban nem volt meghatározva, 
hogy melyeket).
4. Európai Fejlesztési Alap : az EFA rendelkezései hasonlóak a Fejlesztési Együttműködési Eszköz rendelkezé -
seihez, de végrehajtása más országokban történik, nevezetesen 78 afrikai, karib-tengeri és csendes-óceáni 
(AKCS-) országban. Az EFA-t magát tehát a szomszédságpolitikában részt vevő országokban nem használják, 
forrásai felhasználhatók azonban pl. az ilyen országokból hazatérő migránsok támogatására.
5. A Stabilitási Eszköz célja a jelentősebb politikai biztonsági és fejlesztési kockázatok és fenyegetések kezelé -
se. A rendelet két általános célkitűzést határoz meg. A konkrét célkitűzéseket a több országot érintő stratégi -
ai dokumentumok, a tematikus stratégiai dokumentumok és többéves indikatív programok fektetik le.III. melléklet
55 Mellékletek 
6. A demokrácia és az emberi jogok európai eszköze a nem uniós országokban a demokrácia megszilárdítá -
sát és az emberi jogok erőteljesebb tiszteletben tartását tűzi ki céljául. A rendelet három általános célkitűzést 
határoz meg úgy, hogy a konkrét célkitűzéseket azokban a stratégiai dokumentumokban kell meghatározni, 
amelyeket a Bizottság az éves cselekvési programok célkitűzéseinek meghatározására is használ.
7. Az Előcsatlakozási Támogatási Eszköz nyolc „bővítési országnak” nyújt pénzügyi és technikai segítséget 
a csatlakozási folyamat során mindvégig. A rendelet meghatározza az általános célkitűzéseket úgy, hogy 
a konkrét célkitűzéseket a többéves és éves programokban, és a konkrét összetevőkhöz, így a határokon 
átnyúló együttműködéshez kapcsolódó más célkitűzésekben kell meghatározni. A dél-mediterrán térség és 
a keleti partnerség országaiban tehát önmagában véve nem alkalmazzák az IPA-t.III. melléklet
56 Mellékletek 
A vizsgált projektek összefoglalása
Finanszírozási 
eszközSzerződés 
éveIdőtartam
(hónap)CímUniós 
finanszírozás  
(euró)
Globális
TPMA 2007 55Joint Migration and Development Initiative (Közös migrációs és fejlesztési 
kezdeményezés)15 000  000
Keleti szomszédság
ENPI 2008 45Southern Caucasus Integrated Border Management (Dél-kaukázusi 
integrált határigazgatás, SCIBM)6 000  000
ENPI 2009 71Readmission-related assistance and EUBAM flanking measures (Vissza -
fogadással kapcsolatos segítségnyújtás és EUBAM kísérő intézkedések)1 4 864 050
ENPI 2009 42Supporting the implementation of the migration and development 
component of the EU –Moldova Mobility Partnership (Az Unió –Moldova 
mobilitási partnerség migrációs és fejlesztési összetevője végrehajtásának 
támogatása)1 999 734
TPMA 2010 36Effective government of labour migration and its skills dimensions (A mun -
kaerő-migrációnak és készségvonatkozásának eredményes irányítása)1 507  501
TPMA 2010 35Support reintegration of Georgian returning migrants and the imple -
mentation of EU –Georgia Readmission Agreement (A visszatérő grúz 
migránsok reintegrációjának és az EU és Grúzia közötti visszafogadási 
megállapodás végrehajtásának támogatása)3 000  000
ENPI 2011 22Readmission-related assistance and EUBAM flanking measures (Vissza -
fogadással kapcsolatos segítségnyújtás és EUBAM kísérő intézkedések)1 798 941
ENPI 2011 48Readmission-related assistance and EUBAM flanking measures (Vissza -
fogadással kapcsolatos segítségnyújtás és EUBAM kísérő intézkedések)9 532 400
TPMA 2011 35Better managing the mobility of health professionals in the Republic of 
Moldova (A moldovai köztársasági egészségügyi szakemberek mobilitásá -
nak megfelelőbb igazgatása)2 000  000
TPMA 2011 23Support to UNHCR activities in Eastern Europe in the context of EU 
Regional Protection Programmes – Phase II (Az UNHCR kelet-európai 
tevékenységeinek támogatása az Unió regionális védelmi programjai II. 
szakaszával összefüggésben)1 500  000
TPMA 2012 24Supporting the establishment of effective readmission management in 
Armenia, Azerbaijan and Georgia (Örményországban, Azerbajdzsánban 
és Grúziában az eredményes visszafogadási irányítás kialakításának 
támogatása)1 193 965
TPMA 2013 36Strengthening the development potential of the EU Mobility Partnership 
in Georgia through targeted circular migration and diaspora mobilisation 
(Az uniós mobilitási partnerség fejlesztési potenciáljának erősítése Grúzi -
ában a körkörös migráció megcélzása és a diaszpóra mobilizálása révén)878 000IV. melléklet
1 Az összeg tartalmazza a projekt 864 810 euró összegű módosítását is, amelyet a Számvevőszék a teljes projekt megértéséhez szintén 
megvizsgált.
57 Mellékletek 
Finanszírozási 
eszközSzerződés 
éveIdőtartam
(hónap)CímUniós 
finanszírozás  
(euró)
Déli szomszédság
TPMA 2008 47Faciliter la création d'entreprises au Maroc grâce à la mobilisation de la 
diaspora marocaine installée en Europe (A vállalatalapítás megkönnyítése 
Marokkóban az Európában letelepedett marokkói diaszpóra mozgósításá -
val, FACE-Maroc projekt)1 497 305
TPMA 2008 26Interactive Map on Irregular Migration Routes and Flows in Africa, the 
Middle East and the Mediterranean Region (Az afrikai, közel-keleti és 
földközi tengeri régió irreguláris migrációs útvonalainak és áramlásainak 
interaktív térképe, I-Map)784 789
TPMA 2009 59SaharaMed: Prevention and management of irregular migration flows 
from Sahara desert to Mediterranean Sea (A Szaharából a Földközi-ten -
gerhez tartó irreguláris migrációs áramlások megelőzése és kezelése)10 000  000
ENPI 2010 44 MEDSTAT III 7 000  000
TPMA 2010 36Algérie: Renforcer la protection des migrants et les capacités de gestion 
des flux migratoires mixtes (A migránsok védelmének fokozása és a 
vegyes összetételű migránscsoportok áramlását irányító kapacitások 
megerősítése)1 915  916
TPMA 2011 23Support to UNHCR activities in North Africa in the context of Regional 
Protection Programme (Az UNHCR észak-afrikai tevékenységeinek támo -
gatása a regionális védelmi programmal összefüggésben)3 631 627
ENPI 2011 40 EUROMED MIGRÁCIÓ III. 4 998 800
TPMA 2012 35Promotion du respect des droits des migrants subsahariens au Maroc 
(Szubszaharai területekről érkező migránsok jogai tiszteletben tartásának 
előmozdítása Marokkóban) 1 594 264
TPMA 2012 36Soutenir la création d’activité et l’emploi au Maghreb - La migration au 
service du développement local (Tevékenységek létrehozásának és a 
foglalkoztatásnak a támogatása a Magreb-térségben – a helyi fejlesztést 
támogató migráció)1 875 000
TPMA 2013 36Seahorse-Mediterranean network with MS (SP) (Seahorse földközi-tenge -
ri hálózat a tagállamokkal)4 500  000
TPMA 2013 13Support to UNHCR activities in North Africa in the context of Regional 
Protection Programme (Az UNHCR észak-afrikai tevékenységeinek támo -
gatása a regionális védelmi programmal összefüggésben)1 953 000
ÖSSZESEN 89 025 292IV. melléklet
58 Mellékletek 
Az Unió pénz ügyi segítségnyújtásának végrehajtási mechanizmusai (a k ülső dimen -
zió monitoringja és értékelése)V. melléklet
Forrás:  Európai Számvevőszék.Európai Tanács
FRONTEX EUROPOL ETF EASOHumanitárius Segélyek
és Polgári Védelem
FőigazgatóságaMigrációs és Uniós Belügyi Főigazgatóság1Fejlesztési és Együttműködési
FőigazgatóságAz Európai Szomszédságpolitika
és a Csatlakozási Tárgyalások
Főigazgatósága2Monitoringgal
és értékeléssel fogl. magas
szintű mcs.
UniósügynökségekAz Európai Unió Tanácsa
EKSZ
23. cím4 AMIF EFA5 DCI ENPI/ENI IPA/IPA II ISF Pénzügyi eszközökJELMAGYARÁZAT
SCIFA
CODEV
PI6IcSP7Névlegesen az ÁÜT hatásköre
EURÓPAI KÜLÜGYI SZOLGÁLAT
Európai Bizottság
1 Korábban Belügyi Főigazgatóság. A Belügyi Főigazgatóság volt felelős a „Szolidaritás és a migrációs áramlások igazgatása ” 
(SOLID) programhoz rendelt pénzalapok végrehajtásáért 2007–2013 között. Ezek a következők voltak: a Külső Határok Alap 
(EBF), az Európai Visszatérési Alap (RF), az Európai Menekültügyi Alap (ERF) és a harmadik országok állampolgárainak beilleszkedését segítő európai alap (Európai Integrációs Alap, EIF). Ezen alapok egyikének sem volt azonban külső komponense a harmadik országbeli kiadások számára, szemben a 2014–2020-as időszak utódalapjaival, a Menekültügyi, Migrációs és Integrációs Alappal (AMIF) és a Belső Biztonsági Alappal (ISF). 
2 Az Európai Szomszédságpolitika és a Csatlakozási Tárgyalások Főigazgatósága (korábban: Bővítési Főigazgatóság).3 Közös migrációs és mobilitási program.4 Humanitárius Segélyek és Polgári Védelem.5 Nem vonatkozik a szomszédságpolitikában részt vevő országokra.6 Partnerségi eszközök.7 A stabilitáshoz és a békéhez hozzájáruló eszköz (korábban Stabilitási Eszköz, IFS).8 A „Globális közjavak és kihívások” (GPGC) program migrációs és menekültügyi összetevője (2014–2020).2014+
EBF2007–2013
RF ERF EBAKülügyek Tanácsa Bel- és Igazságügyi 
Tanács Általános Ügyek 
TanácsaPolitikai
vita
A Tanács előkészítő szervei és a munkacsoportok A monitoring és értékelés terén kidolgozza 
a harmadik országok való uniós 
együttműködés integrált stratégiáját
 Előkészíti a tanácsi következtetéseket és 
ajánlásokat a monitoring és értékelés 
okairól és következményeiről A jogi, horizontális és strat. kérdésekkel 
kapcsolatban segíti a COREPER-t a monitoring 
és ért. terén, illetve a határok témakörében
 Kétévente elkészíti „A migrációs nyomással 
kapcs. uniós intézkedések”
c. jelentéstEgyéb
(pl. JAIEX, CATS, COSI)Földrajzi
munkacsoportokPénzügyi eszközök irányítása
Igazgatósági tagRészt vesz az ülésekenJelentési útvonalak
 Humanitárius segélyek menekültek
és a lakóhelyüket elhagyni kényszerült
személyek számára A Bizottság migrációs politikára vonatkozó közleményeinek 
fő megfogalmazója
 A magas szintű munkacsoportban a Bizottság vezető 
képviselője
 Tárgyalásokat folytat a vízumkönnyítésekről, visszafogadás-
ról, a mobilitási partnerségekről és a közös migrációs és mobilitási programokról (CAMMs)
3
 Vezeti a kétoldalú és regionális migrációs párbeszédet Társértékelő a TPMA pályázati felhívások tekintetében A Bizottság fejlesztési politikára vonatkozó 
közleményeinek fő megfogalmazója
 Földrajzi és tematikus alapon programozza a nem 
uniós országoknak szóló fejlesztési támogatásokat
 Irányítja, felügyeli a segítségnyújtás végrehajtását Felel az európai szomszédságpolitikáért 2014 végéig a Keleti és Déli Szomszédságpolitika 
Igazgatóság a DG DEVCO része volt
 2014/uni00A0végétől az ENI irányítását a DG NEAR átvette 
a  DG DEVCO-tólKÜLPOLITIKAI ESZKÖZÖKÉRT 
FELELŐS SZOLGÁLAT
(FPI)
 Elősegíti az uniós tagállamok 
között a származási 
országokra vonatkozó információcserét
 Korai előrejelző rendszer 
révén támogatja a különösen nagy terhelésnek kitett uniós 
tagállamokat
 Hozzájárul a közös európai 
menekültügyi rendszer végrehajtásához Elősegíti és javítja az uniós 
határigazgatási intézkedések 
alkalmazását és a végrehajtás során koordinálja az uniós 
tagállami intézkedéseket
 Kockázatelemzések
 Operatív segítségnyújtás az 
uniós tagállamok és a nem uniós országok számára (17) Támogatást nyújt
a partnerországok számáraa legális migráció, különösena foglalkoztatás és
a készségek terén (az Oktatásügyi 
és Kulturális Főigazgatóság tagja az Alapítvány 
igazgatótanácsának;
a Migrációügyi és Uniós Belügyi Főigazgatóság megfigyelői 
jogállással rendelkezik) A szervezett bűnözés általi 
fenyegetettség értékelése 
(OCTA)
 Stratégiai megállapodások 
nem uniós országokkal
TPMA/
GPGC8 Felel az Unió külső fellépéseinek operatív 
kiadásaiért, a monitoringot és értékelést is 
beleértve Részt vesz az uniós politikai döntéshozatalban és a migráció külső vetületével kapcsolatos 
konkrét fellépésben 
 Részt vesz az uniós migrációs politika külső és belső vetülete közötti koordinációban
 Részt vesz az IB tanácsi munkacsoportokban, elsősorban a magas szintű
munkacsoportokban
59 Mellékletek 
Európai Tanács
FRONTEX EUROPOL ETF EASOHumanitárius Segélyek
és Polgári Védelem
FőigazgatóságaMigrációs és Uniós Belügyi Főigazgatóság1Fejlesztési és Együttműködési
FőigazgatóságAz Európai Szomszédságpolitika
és a Csatlakozási Tárgyalások
Főigazgatósága2Monitoringgal
és értékeléssel fogl. magas
szintű mcs.
UniósügynökségekAz Európai Unió Tanácsa
EKSZ
23. cím4 AMIF EFA5 DCI ENPI/ENI IPA/IPA II ISF Pénzügyi eszközökJELMAGYARÁZAT
SCIFA
CODEV
PI6IcSP7Névlegesen az ÁÜT hatásköre
EURÓPAI KÜLÜGYI SZOLGÁLAT
Európai Bizottság
1 Korábban Belügyi Főigazgatóság. A Belügyi Főigazgatóság volt felelős a „Szolidaritás és a migrációs áramlások igazgatása ” 
(SOLID) programhoz rendelt pénzalapok végrehajtásáért 2007–2013 között. Ezek a következők voltak: a Külső Határok Alap 
(EBF), az Európai Visszatérési Alap (RF), az Európai Menekültügyi Alap (ERF) és a harmadik országok állampolgárainak beilleszkedését segítő európai alap (Európai Integrációs Alap, EIF). Ezen alapok egyikének sem volt azonban külső komponense a harmadik országbeli kiadások számára, szemben a 2014–2020-as időszak utódalapjaival, a Menekültügyi, Migrációs és Integrációs Alappal (AMIF) és a Belső Biztonsági Alappal (ISF). 
2 Az Európai Szomszédságpolitika és a Csatlakozási Tárgyalások Főigazgatósága (korábban: Bővítési Főigazgatóság).3 Közös migrációs és mobilitási program.4 Humanitárius Segélyek és Polgári Védelem.5 Nem vonatkozik a szomszédságpolitikában részt vevő országokra.6 Partnerségi eszközök.7 A stabilitáshoz és a békéhez hozzájáruló eszköz (korábban Stabilitási Eszköz, IFS).8 A „Globális közjavak és kihívások” (GPGC) program migrációs és menekültügyi összetevője (2014–2020).2014+
EBF2007–2013
RF ERF EBAKülügyek Tanácsa Bel- és Igazságügyi 
Tanács Általános Ügyek 
TanácsaPolitikai
vita
A Tanács előkészítő szervei és a munkacsoportok A monitoring és értékelés terén kidolgozza 
a harmadik országok való uniós 
együttműködés integrált stratégiáját
 Előkészíti a tanácsi következtetéseket és 
ajánlásokat a monitoring és értékelés 
okairól és következményeiről A jogi, horizontális és strat. kérdésekkel 
kapcsolatban segíti a COREPER-t a monitoring 
és ért. terén, illetve a határok témakörében
 Kétévente elkészíti „A migrációs nyomással 
kapcs. uniós intézkedések”
c. jelentéstEgyéb
(pl. JAIEX, CATS, COSI)Földrajzi
munkacsoportokPénzügyi eszközök irányítása
Igazgatósági tagRészt vesz az ülésekenJelentési útvonalak
 Humanitárius segélyek menekültek
és a lakóhelyüket elhagyni kényszerült
személyek számára A Bizottság migrációs politikára vonatkozó közleményeinek 
fő megfogalmazója
 A magas szintű munkacsoportban a Bizottság vezető 
képviselője
 Tárgyalásokat folytat a vízumkönnyítésekről, visszafogadás-
ról, a mobilitási partnerségekről és a közös migrációs és mobilitási programokról (CAMMs)
3
 Vezeti a kétoldalú és regionális migrációs párbeszédet Társértékelő a TPMA pályázati felhívások tekintetében A Bizottság fejlesztési politikára vonatkozó 
közleményeinek fő megfogalmazója
 Földrajzi és tematikus alapon programozza a nem 
uniós országoknak szóló fejlesztési támogatásokat
 Irányítja, felügyeli a segítségnyújtás végrehajtását Felel az európai szomszédságpolitikáért
 2014 végéig a Keleti és Déli Szomszédságpolitika 
Igazgatóság a DG DEVCO része volt
 2014/uni00A0végétől az ENI irányítását a DG NEAR átvette 
a  DG DEVCO-tólKÜLPOLITIKAI ESZKÖZÖKÉRT 
FELELŐS SZOLGÁLAT
(FPI)
 Elősegíti az uniós tagállamok 
között a származási 
országokra vonatkozó információcserét
 Korai előrejelző rendszer 
révén támogatja a különösen nagy terhelésnek kitett uniós 
tagállamokat
 Hozzájárul a közös európai 
menekültügyi rendszer végrehajtásához Elősegíti és javítja az uniós 
határigazgatási intézkedések 
alkalmazását és a végrehajtás során koordinálja az uniós 
tagállami intézkedéseket
 Kockázatelemzések
 Operatív segítségnyújtás az 
uniós tagállamok és a nem uniós országok számára (17) Támogatást nyújt
a partnerországok számáraa legális migráció, különösena foglalkoztatás és
a készségek terén (az Oktatásügyi 
és Kulturális Főigazgatóság tagja az Alapítvány 
igazgatótanácsának;
a Migrációügyi és Uniós Belügyi Főigazgatóság megfigyelői 
jogállással rendelkezik) A szervezett bűnözés általi 
fenyegetettség értékelése 
(OCTA)
 Stratégiai megállapodások 
nem uniós országokkal
TPMA/
GPGC8 Felel az Unió külső fellépéseinek operatív 
kiadásaiért, a monitoringot és értékelést is beleértve Részt vesz az uniós politikai döntéshozatalban és a migráció külső vetületével kapcsolatos 
konkrét fellépésben 
 Részt vesz az uniós migrációs politika külső és belső vetülete közötti koordinációban
 Részt vesz az IB tanácsi munkacsoportokban, elsősorban a magas szintű
munkacsoportokban
60 A Bizottság  
válasza
Összefoglaló
I
A Bizottság és az EKSZ az alábbi megjegyzéseket teszi a jelentés kontextusára és tartalmára vonatkozóan:
A Bizottságnak és az EKSZ-nek összetett és folyamatosan változó körülmények között kell cselekednie. A példátlan 
menekültügyi és migrációs válság kontextusában a migrációs politika most jelentős erőfeszítéseket tesz annak érde -
kében, hogy uniós szinten kiigazítsa prioritásait és megerősítse képességeit, valamint hogy folyamatosan alkalmaz -
kodjon a változó körülményekhez.
A Számvevőszék ezt a jelentést e nagy hatású fejleményeket megelőzően készítette.
A migráció és a menekültügy sokrétű, összetett és folyamatosan fejlődő szakpolitikai terület mind nemzetközi, mind 
uniós szinten, és a Bizottságnak ebben a változó és kihívásokkal teli környezetben kell működnie. Következésképpen 
pedig ez egy olyan terület, amelynek megvalósítása hasonlóan összetett és többdimenziós struktúrákat kíván meg.
A jelentésben a Számvevőszék nem veszi kellőképpen figyelembe ezt a politikai, jogi, operatív és költségvetési 
hátteret.
II
A Bizottság egyetért azzal, hogy nem könnyű megállapítani a költségvetést terhelő kiadások teljes összegét, és 
azt, hogy a kiadások irányítása a tervezett földrajzi és tematikus prioritásoknak megfelelően történt-e. A Bizott -
ság tovább javítja az általános ellenőrzési és értékelési keretrendszert ezen az összetett szakpolitikai területen, és 
továbbra is biztosítja, hogy a vonatkozó eszközök magukban foglalják a tervezett földrajzi és tematikus prioritások 
kiemelt területek szerinti meghatározását.
III
Egyéni szinten az uniós finanszírozási eszközökkel támogatott projektek mindegyike tartalmaz olyan mutatókat, 
amelyeket minden egyes projekt teljes élettartama során nyomon követnek. Lásd még a Bizottság 68. bekezdésre 
adott válaszát.
IV
A migráció összetett és politikailag érzékeny szakpolitikai terület, amely számos ágazatot és egy sor különböző 
érdekelt felet (például uniós ügynökségek, IOM, UNHCR) érint az uniós intézményeken belül és azokon kívül 
egyaránt. Az Unió külső migrációs politikájának és együttműködésének irányítása szükségszerűen tükrözi ezt 
a helyzetet.
Az elmúlt években erőfeszítések történtek a Bizottság főigazgatóságai közötti, valamint az Európai Külügyi Szol -
gálattal és az uniós tagállamokkal folytatott együttműködés fejlesztésére, és számos koordinációs mechanizmust 
vezettek be ebből a célból. A legutóbbi európai migrációs stratégia hangsúlyozza, hogy szükség van ezen erőfeszí -
tések további fokozására.
A Bizottság válasza 61
Bevezetés
01
A Bizottság hangsúlyozza, hogy a menekültekkel kapcsolatos, partnerországokban – köztük a szomszédsági régi -
ókban – eszközölt kiadások már 2015 előtt is részét képezték az EU és a harmadik országok között a migrációval 
és a menekültüggyel kapcsolatban folytatott együttműködésnek. A legtöbb migrációs projekt valóban átfogó és 
inkluzív megközelítést követ, mivel a migrációs hullámok jellemzően vegyesek, ideértve a gazdasági migránsokat, 
a kiszolgáltatott helyzetben lévő migránsokat és a nemzetközi védelemre szoruló személyeket is.
02
2015. május 13-án a Bizottság bemutatta az európai migrációs stratégiát, amelynek alapján 2015 júniusában tanácsi 
következtetéseket fogadtak el.
11
Az úgynevezett (a kelet-afrikai migrációs útvonal mentén fekvő országok részvételével zajló) kartúmi folyamat 2014. 
novemberi elindítása óta nyolc regionális párbeszéd élvez prioritást.
A közös migrációs és mobilitási programok szintén kulcsfontosságú kétoldalú keretrendszert alkotnak a mobilitási 
partnerségek mellett.
13
Az irreguláris és a kényszerű migráció kiváltó okai a szegénységtől és a gazdasági lehetőségek hiányától egészen 
a konfliktusokig, a biztonság hiányáig és az éghajlatváltozásig terjednek, és magukban foglalnak minden mást, ami 
még ezek között előfordulhat. A migráció és menekültügy területén harmadik országokkal folytatott együttműkö -
désről szóló, körülbelül 50 millió eurós éves kerettel rendelkező tematikus program célja valóban nem ezen okok 
kezelése volt, hanem az, hogy támogassa az országokat migrációs és menekültügyi igazgatásuk javításában.
15
Az Európai Szomszédsági és Partnerségi Támogatási Eszközről szóló rendelet általános célkitűzéseket határozott 
meg, míg az EU és a partnerországok közötti megállapodások biztosították a támogatás programozására szolgáló 
szakpolitikai keretet. (Lásd az Európai Szomszédsági és Partnerségi Támogatási Eszközről szóló rendelet 3. cikkét)
A 2014–2020-as időszakra azonban már konkrét célkitűzéseket határoztak meg, amikor az Európai Szomszédsági 
és Partnerségi Támogatási Eszközt felváltotta az Európai Szomszédsági Támogatási Eszköz (ENI). A 232/2014/EU 
rendelet értelmében az ENI hat egyedi célkitűzése közül az egyik „ a legális migráció jobb megszervezéséhez és 
a személyek megfelelően kezelt mobilitásának előmozdításához, a migrációval és a mobilitással kapcsolatos álta -
lános megközelítéssel összhangban megkötött, illetve megkötendő megállapodások végrehajtásához, valamint az 
emberek közötti kapcsolatok előmozdításához – elsősorban a kulturális, oktatási, szakmai és sporttevékenységek 
tekintetében – szükséges feltételek megteremtése ”.
A Bizottság válasza 62
Az ellenőrzés hatóköre és módszere
22
Ahogy a Számvevőszék is említette, a Bizottság megjegyzi, hogy bár szerepel a III. mellékletben, sem az IPA, sem az 
EFA nem nyújt finanszírozást a szomszédságpolitikában részt vevő országoknak.
A célkitűzések koherenciája, a partnerországok sz ükségleteinek meghatározása és az ellenőrzési eszközök javításra szorulnak
Válasz a 27 . pont előtti címre
A Bizottság elismeri a szakpolitikai keretek nagymértékű változatosságát, ami leginkább a migrációs jelenség össze -
tettségének tudható be.
A Bizottság javaslatainak köszönhetően az egymást követő többéves pénzügyi keretek során jelentős mértékben 
racionalizálták és egyszerűsítették a külső együttműködési eszközöket. A földrajzi és tematikus eszközök jelenlegi 
elegye általánosságban egy átfogó és kiegyensúlyozott megközelítést tükröz, ami lehetővé teszi az EU számára, 
hogy a különböző kihívásokat összességében egységes és egymást kiegészítő pénzügyi eszközökkel kezelje.
29
A 2014–2020-as időszak vonatkozásában az Európai Szomszédsági és Partnerségi Támogatási Eszközt az Európai 
Szomszédsági Támogatási Eszköz (ENI) váltotta fel. A 232/2014/EU rendelet értelmében az ENI hat egyedi célkitűzése 
közül az egyik „ a legális migráció jobb megszervezéséhez és a személyek megfelelően kezelt mobilitásának előmoz -
dításához, a migrációval és a mobilitással kapcsolatos általános megközelítéssel összhangban megkötött, illetve 
megkötendő megállapodások végrehajtásához, valamint az emberek közötti kapcsolatok előmozdításához – első -
sorban a kulturális, oktatási, szakmai és sporttevékenységek tekintetében – szükséges feltételek megteremtése ”.
Az Európai Szomszédsági Támogatási Eszközről szóló rendelet előirányozza egy olyan melléklet hozzáadását, amely 
tartalmazza a programozás prioritásait, valamint a programtípus alapján meghatározott széles körű pénzügyi támo -
gatásokat (bilaterális, több ország részvételével történő vagy határokon átnyúló együttműködés), és amely felha -
talmazáson alapuló jogi aktussal módosítható. A tárgyalások során felmerülő egyik legfőbb elemként tárgyalások 
folytak az Európai Parlamenttel és a Tanáccsal egy új mellékletről, amely átfogó prioritásokat határoz meg a teljes 
európai szomszédságpolitikai régió számára az ENI részeként; ezek a prioritások keretbe foglalják a későbbi progra -
mozási folyamatot.
30
A harmadik országokkal történő külső és fejlesztési együttműködés pénzügyi eszközeit olyan kihívások kezelésére 
hozták létre, mint a szegénység, a bizonytalanság, a demokrácia és a kormányzás, a gazdasági lehetőségek hiánya, 
az emberi jogok stb.
Valamennyi jogszabállyal összhangban részletes intervenciós ágazatokat határoznak meg a többéves és éves prog -
ramokban, és olyan kiemelt ágazatokat is bevonhatnak, mint az oktatás, egészségügy, környezetvédelem, valamint 
a biztonság, a belügy és a migráció. A földrajzi eszközök tekintetében a beavatkozást igénylő ágazatokat az érintett 
partnerországokkal egyetértésben választják ki a programozási szakaszban.
A Bizottság válasza 63
Az összes többi uniós ágazati szakpolitikához hasonlóan a külső migrációs és menekültügyi politika végrehajtása 
a vonatkozó uniós külső együttműködési eszközök keretében rendelkezésre álló forrásból támogatható, az adott 
pénzügyi eszköz jogalapjában meghatározott feltételekkel és eljárásokkal összhangban.
Lásd még a 22. bekezdésre adott választ.
31
Az egyes pénzügyi eszközök célkitűzéseinek tiszteletben tartása mellett a külső intézkedés keretében végrehajtott 
beavatkozások hozzájárulhatnak az uniós politika megvalósításához különböző tematikus területeken, mint például 
az éghajlatváltozás, a biztonság, az oktatás, a mezőgazdaság és a migráció.
32
A Bizottság véleménye szerint a projekteket általában megfelelően dokumentálták. A jövőben azonban a Bizottság 
törekedni fog arra, hogy szisztematikusabban dokumentálja a projektek szükségleteinek elemzését.
33
A Bizottság egyetért azzal, hogy miközben a mobilitási partnerségek kifinomult kétoldalú keretnek bizonyultak 
a migrációs és menekültügyi kérdések oly módon történő kezelésében, amelynek során az együttműködés köl -
csönösen előnyös, tovább kell dolgozni azon, hogy a mobilitási partnerségek kiegyensúlyozott módon kerüljenek 
megvalósításra, vagyis jobban tükrözzék a migrációval és a mobilitással kapcsolatos általános megközelítés mind 
a négy tematikus prioritását, ideértve a legális migráció, az emberi jogok és a menekültek védelme vonatkozásában 
tett még több intézkedést.
A Bizottság rendszeresen emlékezteti a tagállamokat annak a fontosságára, hogy biztosítani kell a migrációval és 
a mobilitással kapcsolatos általános megközelítés négy tematikus prioritása közötti egyensúlyt a mobilitási partner -
ség megvalósításának a szintjén.
34
A legtöbb, ha ugyan nem az összes küldöttség már évekkel ezelőtt kijelölte a migrációs kérdésekkel foglalkozó 
kapcsolattartó pontokat. Ezenfelül a Migrációügyi és Uniós Belügyi Főigazgatóság munkatársait csak nagyon kor -
látozott számú elsőbbségi küldöttségbe lehetett kiküldeni (USA, Oroszország, Genf, Bécs, Törökország, Kína, India). 
A legtöbb esetben ezeket az álláshelyeket megosztják más főigazgatóságokkal, és ezek az alkalmazottak a Migrá -
cióügyi és Uniós Belügyi Főigazgatóság hatáskörébe tartozó egyéb kérdésekkel is foglalkoznak (így nem szükség -
képpen csak a migrációra összpontosítanak).
Amint azt a legutóbbi európai migrációs stratégia is elismeri, szükség van a migrációval kapcsolatos szakértelem 
megerősítésére az uniós küldöttségeken belül. Következésképpen a Tanács úgy határozott, hogy megerősíti az 
uniós küldöttségek kapacitását a migrációkezelés vonatkozásában, és európai migrációs összekötő tisztviselőket 
alkalmaz az elsőbbségi küldöttségekben, különös tekintettel a szomszédsági régióra.
A Bizottság válasza 64
35
Az, hogy a Nemzetközi Együttműködés és a Fejlesztés Főigazgatóságánál évekkel ezelőtt tematikus egységeket hoz -
tak létre, amelyek közül az egyik a migrációval foglalkozik, jól tükrözi azt, hogy mekkora fontosságot tulajdonítanak 
a tematikus szakértelem növelésének az egész szervezeten belül, így a küldöttségeken is.
Ezeknek a tematikus egységeknek egyik fontos feladata, hogy tematikus minőségi támogatást nyújtsanak a köz -
pontban és a küldöttségeken dolgozó munkatársaknak. A Nemzetközi Együttműködés és a Fejlesztés Főigazgató -
ságának migrációval és menekültüggyel foglalkozó egysége számos eszközt fejlesztett ki annak biztosítása érdeké -
ben, hogy e támogatás nyújtása koherens és hatékony módon történjen. Irányadó jegyzeteket és iránymutatásokat, 
valamint tematikus képzési modulokat dolgoztak ki erre a célra.
Az EU külső tevékenységén belül a migrációra fordított fokozott figyelemmel a Bizottság mérlegeli egy e-oktatási 
képzési modul kidolgozását, amely kiegészítené a személyes oktatási eszközöket.
36
A Bizottság egyetért azzal, hogy egészen a közelmúltig sok szomszédságpolitikában részt vevő ország a migrációt 
nem tekintette fő prioritásnak, de az utóbbi időben jelentős mértékben változott a helyzet, mivel ezek az országok 
most már egyre inkább felismerik a migráció fontosságát és az EU-val való együttműködés szükségességét.
A Seahorse földközi-tengeri projekt esetében a Bizottság elismeri azokat a kihívásokat, amelyek abban állnak, hogy 
az észak-afrikai országokat rá kell venni, hogy legyenek partnerek. Miközben további erőfeszítések történnek, meg 
kell jegyezni, hogy a régióban a projekt kialakítása óta jelentkező instabil helyzet akadályozta az ezekkel az orszá -
gokkal folytatott párbeszédet ezen a nagyon érzékeny területen.
37
A Bizottság, miközben elismeri, hogy az I-Map (interaktív térkép) végtermék felhasználói között több az uniós tag   
ország, mint a partnerország, úgy véli, hogy több szempontot kell figyelembe venni.
A földközi-tengeri tranzitmigrációról folytatott párbeszéd során kifejezett igény alapján a projekt célja az volt, hogy 
naprakész információkat nyújtson a migrációs áramlásokról a hatékonyabb politikai döntéshozatal érdekében.
Az I-Map egyetlen, nagyon célzott projekt volt, amely a többi projekttel együtt támogatta a közel-keleti és észak-  
afrikai országok, valamint az uniós tagországok közötti migrációs párbeszéd hatékony működését. A Bizottság úgy 
véli, hogy a nagyon praktikus módon rendelkezésre bocsátott migrációs információk, amelyeket korábban nem 
foglaltak egyetlen rendszerbe, javították a párbeszédet.
38
A Bizottság egyetért azzal, hogy rendkívül fontos a migrációval és nemzetközi védelemmel kapcsolatos együtt -
működési kereteink pontosabb definiálása operatív célkitűzések, valamint egyértelmű és mérhető eredmények és 
teljesítmények meghatározása révén, ahol közvetlen kapcsolat van a tevékenységek és az eredmények között.
A Bizottság válasza 65
39
Miközben a Bizottság elismeri, hogy mindezidáig hiányoztak a pontos célok, referenciaértékek és -mutatók a migrá -
cióval és a mobilitással kapcsolatos általános megközelítés stratégiai szintű megvalósításának ellenőrzéséhez, úgy 
véli, hogy a célkitűzéseket széles körben kell meghatározni a migráció területén jelen lévő különböző összefüggé -
seknek, nagyon eltérő szempontoknak és gyorsan kialakuló kihívásoknak és igényeknek való rugalmas megfelelés 
érdekében.
A Bizottság 2015-ben újraindította a vitát az uniós tagállamokkal a magas szintű munkacsoport szintjén a mig -
rációval és a mobilitással kapcsolatos általános megközelítés ellenőrzéséhez szükséges megfelelő mutatók 
meghatározásáról.
Közös válasz a 43–50. pontra
A Bizottság elismeri, hogy továbbra is kihívást jelent a migrációra vonatkozó kritériumok és megfelelő mutatók 
meghatározása, nemzetközi donorok és az ENSZ szintjén is, amint azt a 2015 utáni fejlesztési keretrendszerben sze -
replő migrációs mutatók meghatározásában és elfogadásában rejlő kihívás is mutatja.
Ez általában a migrációs és menekültügyi politika összetett és sokrétű dimenzióihoz kapcsolódik. A Bizottság el  is-
meri, hogy kollektív igény mutatkozik arra, hogy komoly erőfeszítések történjenek ezen a téren.
A Nemzetközi Együttműködés és a Fejlesztés Főigazgatósága tekintetében az eredmények keretrendszerének 
a felülvizsgálata, amelyre a tervek szerint a fenntartható fejlesztési célokra vonatkozó mutatók 2016 tavaszán tör -
ténő elfogadását követően kerül majd sor, lehetőséget nyújt az előrehaladásra a migráció területén elért eredmé -
nyek jobb mérése tekintetében.
Válasz a 52. pont előtti címre
A Bizottság véleménye szerint a migrációval és a mobilitással kapcsolatos általános megközelítés földrajzi és tema -
tikus prioritásai jól meghatározottak, de elfogadja azt a megállapítást, hogy az ellenőrzés során nehéz volt értékelni 
az e prioritásokhoz kapcsolódó uniós kiadások pontos mennyiségének számszerűsítését.
53
A Közös Relex Információs Rendszer (CRIS) olyan pénzügyi irányítási eszköz, amely a Bizottság számviteli rendsze -
rét (eredményszemléletű elszámolás) látja el adatokkal, és valós idejű információkat nyújt az EU valamennyi külső 
kiadásával kapcsolatos pénzügyi tranzakciókról. A CRIS-t nem elsősorban jelentéstételi célokra tervezték. Jelenleg 
tart a CRIS-rendszer fokozatos megszüntetése és nagyrészt az eredményszemléletű elszámoláson alapuló számviteli 
rendszerrel (ABAC) történő felváltása, illetve új OPSYS-rendszerrel való kiegészítése.
A rendszer OECD-kódokat használ a szerződések tevékenységi ágazatok szerinti jellemzéséhez. Jelenleg nincs 
a migrációt jelölő kód, a Bizottság azonban tisztában van azokkal a korlátokkal, amelyek a migrációs és menekült -
ügyi támogatott fejlesztési beavatkozásokhoz rendelt DAC-kód hiányából fakadnak. Ez a migráció sokrétű és átfogó 
jellegéhez kapcsolódik, ami számos különböző szakpolitikát és ágazatot érint. A Bizottság hamarosan megbeszé -
lést kezdeményez az OECD-vel (és más érintett érdekelt felekkel) annak érdekében, hogy meghatározzák a legjobb 
módszert a különböző fejlesztési ügynökségek migrációs kiadásainak regisztrálására.
A Bizottság válasza 66
54
A Bizottság elismeri, hogy a Nemzetközi Együttműködés és a Fejlesztés Főigazgatósága által működtetett Excel-  
táblázat egy egyszerű eszköz, amely a Bizottság Közös Relex Információs Rendszerének (CRIS) kiegészítéséül szolgál. 
Mivel a migrációnak nincsen DAC-kódja, a táblázatot jelentéstételi célokra hasznosnak tartották.
55
Jelenleg tart a pénzügyi IT-rendszer fokozatos megszüntetése és nagyrészt a Bizottság számviteli rendszerével tör -
ténő helyettesítése. Nagyon rövid távon egyáltalán nem valószínű, hogy lehetséges ilyen típusú összesített adatok 
nyújtása.
56
Jelenleg tart a pénzügyi IT-rendszer fokozatos megszüntetése és nagyrészt az eredményszemléletű elszámolá -
son alapuló számviteli rendszerrel (ABAC) történő felváltása. Valamennyi pénzügyi információ átkerül az ABAC-  
rendszerbe. A utóbbi időben történt fejlemények fényében a Bizottság megbeszéléseket fog kezdeményezni az 
OECD-vel.
A Bizottság azonban tisztában van az abból eredő korlátokkal, hogy a Fejlesztési Támogatási Bizottság (DAC) kódjai 
között nincsenek külön a migráció és menekültügy területén finanszírozott fejlesztési beavatkozásokat jelölők. 
Ennek oka a migráció sokrétű és átfogó jellege, ami számos különböző szakpolitikát és ágazatot érint.
4. háttérmagyarázat – Példák a k ülső migrációs kiadások nem megfelelő kódolására
A Bizottság belátja, hogy a két hivatkozott projekthez – a Seahorse és a Sahara Med projekthez – tévesen rendeltek 
DAC-kódot, annak ellenére, hogy a tevékenységek nem 100 %-át tekintették az OECD Fejlesztési Támogatási Bizott -
ságának (DAC) kritériumainak megfelelőnek. Azóta a hibát kijavították.
A Bizottság megjegyzi, hogy a Fejlesztési Együttműködési Eszközről szóló rendelet az alábbiakat írja elő az OECD/
DAC kritériumokra vonatkozóan:
„a tematikus programok keretében előirányzott kiadások legalább 90 %-át oly módon kell kialakítani, hogy meg -
feleljenek az OECD/DAC által kidolgozott, az ODA-hoz szükséges kritériumoknak ”.
57
A Fejlesztési Együttműködési Eszköz tematikus programját globális hatókörrel hozták létre, a földrajzi eszközök 
kiegészítése, nem pedig azok helyettesítése céljából. A 2007–2013 közötti időszak során kettő stratégiai doku -
mentum került elfogadásra a migrációról és menekültügyről szóló tematikus program tekintetében, melyek közül 
az első a 2007–2010-es időszakra vonatkozik, a második pedig a 2011–2013-as időszakra. Miközben a migrációról 
és menekült  ügyről szóló tematikus program minden földrajzi régióra kiterjed, ezek a stratégiák a migrációról és 
menekült  ügyről szóló tematikus program keretében megvalósuló kiadások tekintetében egyértelmű prioritást 
határoztak meg a dél-mediterrán, az afrikai és a kelet-európai régiók számára, a migrációval és a mobilitással kap -
csolatos általános megközelítéssel és a Stockholmi Programmal összhangban. Ez a rangsorolás a migrációs útvona -
lakra vonatkozó koncepción alapul, ideértve a szomszédsági régión kívülről (Szubszaharai-Afrika) induló és a régión 
áthaladó migrációs útvonalakat is.
A Bizottság válasza 67
60
A Bizottság csak részben ért egyet ezzel az állítással, mivel azt is figyelembe kell vennie, hogy ez sokszor megfelel 
a partnerországok – különösen a keleti szomszédságpolitikában részt vevő országok – kérésének, és a határigaz -
gatásra fordított kiadások általában sokkal magasabbak lehetnek, mint az egyéb területekre, például a migránsok 
integrációjával foglalkozó társadalmi-gazdasági projektekre fordított kiadások.
A Bizottság úgy véli, hogy a Számvevőszék által említett, az irreguláris migrációval kapcsolatos kiadásokra helyezett 
hangsúly egyes partnerországok által megfogalmazott prioritásokat is tükröz.
Tény, hogy az ezekhez a területekhez, különösen pedig a határigazgatáshoz kapcsolódó kiadások magasak, tekintve 
a határátkelőhelyekbe, valamint a kommunikációba és számítástechnikai berendezésekbe történő befektetések 
szükségességét.
Hozzá kell tenni, hogy az EU csak egy az országokkal, tagállamokkal és nemzetközi szervezetekkel partnerségi 
viszonyban együttműködő donorok közül.
62
A Bizottság megjegyzi, hogy a migrációról és a menekültügyről szóló tematikus programot létrehozó jogi aktus rög -
zíti, hogy a program a földrajzi programokat egészíti ki. Az erőforrásoknak a földrajzi programokon belüli prioritást 
élvező területekhez való hozzárendelése elsősorban a partnerországokon múlik, nem pedig kizárólag a Bizottságon.
64
Az EU és az ENSZ közös migrációs és fejlesztési kezdeményezése az első olyan átfogó migrációs program volt, amely 
a migrációnak a partnerországok fejlődésére gyakorolt hatására fókuszált.
Ez fontos hozzájárulásnak minősült az EU részéről a migrációs és fejlesztési menetrendhez azt követően, hogy 
a migrációval és a mobilitással kapcsolatos általános megközelítésbe bekerült ez a dimenzió.
Valóban kísérleti programnak szánták a migráció és a fejlődés közötti kapcsolat tanulmányozására, és ezért fedett le 
sok különböző országot különböző régiókban.
A program során tett megállapításokat és az abból levont tanulságokat figyelembe vették a nyomonkövetési prog -
ramban, ami már inkább konkrét prioritást élvező országokat céloz meg.
68
A Bizottság hangsúlyozza, hogy kilenc projekt jól meghatározott célkitűzésekkel rendelkezett. 12 esetben 
a célkitűzések csak részben feleltek meg a jól meghatározott célkitűzések definíciójának – amelyeket gyakran 
általánosságban fogalmaztak meg –, és egy esetben a célkitűzések nem voltak jól meghatározottak (lásd az 
5. háttérmagyarázatot).
5. háttérmagyarázat – Példák nehezen mérhető eredményekre
A Bizottság részben egyetért azzal az észrevétellel, hogy az eredmények nem azonnal kézzelfoghatóak és mérhe -
tők. A Bizottság ugyanakkor úgy véli, hogy a projekt általánosságban véve sikeres volt, különösen azt a képességét 
tekintve, hogy teret adjon a párbeszédhez olyan partnerekkel, akik esetében a demokratikus reformok éveken át 
megrekedtek.
A Bizottság válasza 68
69
A Bizottság megjegyzi, hogy a migrációról és a menekültügyről szóló tematikus program – a többi tematikus és 
földrajzi külső finanszírozási eszközhöz hasonlóan – a partnerországok hatóságainak és civil társadalmának kapaci -
tásépítésére koncentrál. A projektek jellemzően jogi, intézményi és operatív szinten építik a kapacitásokat, technikai 
segítségnyújtás és képzések útján. A Bizottság azonban egyetért azzal, hogy a kapacitások javítása, valamint a jogi 
és intézményi keret reformja közép-, illetve hosszú távú célkitűzés, és az is kell, hogy legyen, és az eredmények nem 
azonnal jelentkeznek.
70
A Bizottság részben elismeri, hogy a mintába került projektek esetében nem minden célkitűzést sikerült elérni.
Ugyanakkor megerősíti, hogy egy olyan összetett és állandóan változó szakpolitikai területen, mint amilyen 
a migráció, jelentős a külső tényezők hatása, ami nem kezelhető kizárólag a projektek példás előkészítésével és 
tervezésével.
Legyenek azok bármilyen jól tervezettek és stabilak a partnerországok tekintetében, a migrációs és menekültáradat 
kiszámíthatatlansága és a politikai kihívások akkor is hatással vannak a beavatkozás eredményére a megvalósítás 
valamennyi szakaszában. Ezt egyértelműen bizonyítja a Líbiában tapasztalható helyzet.
7 . háttérmagyarázat – Példa részben eredményes projektre
A Seahorse földközi-tengeri határőrizeti hálózat projekt célja, hogy hozzájáruljon az európai határőrizeti rendszer 
(EUROSUR) támogatását szolgáló regionális hálózatok egyikének fejlesztéséhez.
A Szerződés aláírásának idején viszonylag stabil volt a helyzet Tripoliban, és nem lehetett előre látni, hogy később 
milyen mértékben fog romlani a biztonsági helyzet Líbiában.
Rendszeresen meghívták Algéria, Tunézia és Egyiptom képviselőit, akik gyakran aktívan részt vettek a pro -
jekttel kapcsolatos irányító bizottsági üléseken. Mindezidáig ezen három ország egyike sem tett hivatalos 
kötelezettségvállalást.
A konzorciumban szereplő öt tagállam támogatását élvező Guardia Civil, rendszeres kapcsolatban áll lehetséges 
harmadik országbeli partnerekkel azért, hogy meggyőzze őket a kezdeményezésben való részvételről.
A Számvevőszék azt állítja, hogy „Líbia befogadása a Bizottság álláspontja ellenére történt”. Ugyanakkor azonban 
később elismerte, hogy Líbia, stratégiai pozíciójának köszönhetően a kezdeményezés legfontosabb partnere, és 
ezért úgy határozott, hogy befogadja.
72
A Líbiában jelenleg uralkodó rendkívüli körülmények ellenére a projekt továbbra is folytatódik, és lassan eredmé -
nyeket ér el. A projekt megvalósítása során tapasztalt nehézségek a Líbiában uralkodó nem biztonságos és instabil 
helyzetnek tudhatók be; a projektet 2015 augusztusában újraindították és a 2014-es válságot követő új helyzethez 
igazították.
A projekt 2016 áprilisában zárul le. Célja, hogy reagáljon a líbiai idegenrendészeti központokban és befogadóál -
lomásokon rekedt és fogva tartott migránsok legsürgetőbb szükségleteire úgy, hogy segítséget ajánl fel nekik, 
valamint önkéntes visszatérést ajánl az emberi jogok teljes mértékű tiszteletben tartása mellett.
A Bizottság válasza 69
77
A Bizottság tudomásul veszi a Számvevőszék észrevételeit és megjegyzi, hogy az értékelő jelentés külön pozitív 
szempontokat tartalmazott.
Az értékelés következtetései több alkalommal is széles körben megvitatásra kerültek a UNDP-vel a projekttel 
kapcsolatos rendszeres együttműködés során, különösen pedig a 2011. október 10-én tartott ülésen. A jelentéssel 
kapcsolatban kikérték a partnerügynökségek észrevételeit is.
80
Az EU és az ENSZ közös migrációs és fejlesztési kezdeményezése az első olyan átfogó migrációs program volt, amely 
a migráció fejlesztési hatásainak javítására fókuszált a partnerországokban.
A terület első kísérleti projektjeként fontos hozzájárulást jelent az EU részéről a migrációs és fejlesztési menetrend -
hez azt követően, hogy a migrációval és a mobilitással kapcsolatos általános megközelítésbe bekerült ez a dimenzió.
A program során tett megállapításokat és az abból levont tanulságokat figyelembe vették a nyomonkövetési prog -
ramban, ami már inkább konkrét prioritást élvező országokat céloz meg.
81
A migráció területén Grúziában nyújtott uniós támogatás kedvezményezettek és támogatási típusok széles skálájára 
terjed ki különböző kormányzati szinteken. Az EU és az ENSZ közös migrációs és fejlesztési kezdeményezése arra 
irányult, hogy helyi szinten vonjon be szereplőket – ez a támogatási típus csak viszonylag kis számú végső kedvez -
ményezettet képes elérni. Az ilyen beavatkozásokból levont tanulságok azonban felhasználhatók másutt.
Algéria esetében, habár a hatás nagyon korlátozott volt, a program lehetővé tette azt, hogy a migráció kérdése 
napirendre kerüljön, valamint hogy felállítsanak egy állandó tárcaközi struktúrát, amelyet a külügyminisztérium 
irányít.
Marokkó esetében hasznosnak bizonyult, hogy a migrációs portfólió tartalmazott egy olyan beavatkozást, ami 
nagyon alulról építkező, helyi szemléletű volt. Az eredmények továbbterjesztését azonban sokféle különböző ered -
mény és hatás alapján kellett megvalósítani. Levontuk a megfelelő tanulságokat az EU és az ENSZ közös, migrációval 
a fejlesztésért kezdeményezésének II. szakasza tekintetében, melynek során jelenleg a terjesztéssel sokkal szerve -
zettebb módon foglakozunk.
9. háttérmagyarázat – Grúziai visszafogadási projekt
Az ellenőrzés végzésének idején a pályaorientációs szolgálat és munkaerő-felvételi központ további működésével 
kapcsolatos bizonytalanságot illetően a Bizottság hangsúlyozza, hogy a grúz hatóságok biztosították a központok 
fenntarthatóságát az állami költségvetésből juttatott forrásokon keresztül (400 000 GEL a 2015-ös költségvetésben, 
valamint a tervek szerint 600 000 GEL a 2016-os költségvetési tervezetben).
A vártnál alacsonyabb volt a munkaközvetítői szolgáltatást igénybe vevő emberek száma, mivel alulbecsülték a vis z-
szatérő migránsok önfenntartási képességét.
Az ideiglenes szállások tekintetében a Bizottság 180 személy szükségleteinek kielégítésére készült fel, de az erős 
szociális és családi kötelékek helyi kontextusában ennél kevesebbre volt igény. A pénzügyi forrásokat ennek meg -
felelően csökkentették.
Az önkéntes visszatérést illetően a Grúziában lakó külföldi állampolgárok száma 167-re emelkedett az ellenőrzés 
idején lejegyzett 110 emberhez képest.
A Bizottság válasza 70
86 a)
A Bizottság egyetért a Számvevőszék megállapításaival és hozzáteszi, hogy a nemzetközi szokásjog értelmében 
kötelező a saját állampolgárok visszafogadása, viszont nem kötelező harmadik országbeli állampolgárok visszafoga -
dása. Ez a migrációs politika, nem pedig a biztonságpolitika része, ahogy azt néhány partnerország érzékeli.
A hatékony visszatérési és visszafogadási politika nem biztonsági megfontolás, hanem a megfelelően kezelt migrá -
ció alapvető eleme és előfeltétele. Azon irreguláris migránsok sikeres visszatérése, akiknek nem áll vagy már nem áll 
jogában az EU területén tartózkodni, szintén lényeges megelőző intézkedés a további irreguláris migráció megaka -
dályozása érdekében, amint azt az Unió visszatérésre vonatkozó (2015. szeptember 9-i) cselekvési terve is hangsú -
lyozza. A visszatérés és a visszafogadás egyaránt a migrációval és a mobilitással kapcsolatos általános megközelítés 
és valamennyi azt követő politikai irányvonal (például az európai migrációs stratégia) szerves részét képezi. Valóban 
lehetőség van vízumkönnyítési megállapodásokra, ezeket fontolóra veszik az uniós visszafogadási megállapodások -
kal párhuzamosan, és a többet többért elv keretében vizsgálják.
Válasz a 87 . pont előtti címre
A Bizottság hangsúlyozza, hogy az emberi jogok védelmének sikeres megvalósítása gyakran a hatáskörén kívül eső 
külső tényezőktől függ.
87
A migránsok emberi jogainak kérdése – amellett, hogy hivatalos, több területet érintő kérdés, amivel minden uniós 
külpolitikai beavatkozás során komolyan foglalkoznak – a migrációval kapcsolatos külpolitikában is elsőbbséget 
élvez.
Amellett, hogy minden beavatkozás tartalmaz emberi jogi intézkedéseket, számos fellépés esetében a migránsok 
jogai képezték az általános célkitűzést. A példák között olyan projektek szerepelnek, amelyek az emberkereskede -
lem áldozatainak, a háztartási migráns munkavállalók jogainak a támogatására és védelmére, valamint a menekül -
tek támogatására és védelmére irányulnak, stb.
88
Ukrajna esetében a READMIT projekt eredetileg foglalkozott az emberi jogi normákra vonatkozó képzés nyújtásának 
lehetőségével, és ez a kormánnyal is megvitatásra került. Abban a szakaszban azonban úgy döntöttek, hogy azt 
kihagyják a programból, mivel átfedéseket eredményezett volna számos más, nemzetközi szervezetek és civil társa -
dalmi szervezetek által végrehajtott projekttel, mint például: i. az IOM („A migrációigazgatás és a visszafogadással 
kapcsolatos együttműködés erősítése Kelet-Európában” (MIGRECO) projektje (CRIS-referencia: 2011/282-850); ii. az 
UNHCR RPP II projektjének II. szakasza (a projekt elnevezése: Az UNHCR kelet-európai tevékenységeinek támoga -
tása az EU regionális védelmi programjainak összefüggésében, CRIS-referencia: 2010/272-415); vagy iii. a „Right to 
Protection” nevű nem kormányzati szervezet projektje (a projekt elnevezése: Érdekvédelem és kormányzati kapaci -
tásépítés a migráció területén, CRIS-referencia: 2012/334-088). A 2003 óta uniós finanszírozásban részesülő összesen 
34 migrációval és menekültüggyel foglalkozó projekt közül 18 foglalkozott különböző szinteken az emberi jogok 
kérdésével.
89
A Bizottság igen aktívan próbálta meggyőzni Líbiát arról, hogy írjon alá egy egyetértési megállapodást az ENSZ 
Menekültügyi Főbiztosságával (UNHCR).
A líbiai hatóságok, különösen azok, amelyek a Kadhafi-rezsimet képviselték, politikai okok miatt rendkívüli mérték -
ben vonakodtak attól, hogy az UNHCR-t a fellépés fő partnereként ismerjék el.
A Bizottság azonban mindig hangsúlyozta, hogy az emberi jogok tiszteletben tartása a projekt lényeges eleme.
A Bizottság válasza 71
91
Az uniós intézmények, így a Bizottság szervezeti egységei közötti erősebb koordináció iránti igény a Juncker-  
Bizottság vezetése alatt valóban ismét kiemelt figyelmet kapott. Számos továbbfejlesztett koordinációs mechaniz -
must dolgoztak ki, amelyek az utóbbi idők európai migrációs és menekültválsága idején kipróbálásra kerültek, és 
úgy tűnik, jól működnek.
92
A Bizottság úgy véli, hogy a belső koordináció már jelentős mértékben javult.
93
Miközben a Bizottság elismeri, hogy van még min javítani, hangsúlyozza, hogy a migrációval kapcsolatos szakpoliti -
kák és programozás tekintetében teljes mértékben működnek a hatékony koordinációs mechanizmusok.
Példaként megemlíthető, hogy a Migrációügyi és Uniós Belügyi Főigazgatóság biztosítja a koordinációt a tagálla -
mok nemzeti programjainak kidolgozása és elfogadása során a Menekültügyi, Migrációs és Integrációs Alap vagy 
a Belső Biztonsági Alap keretében, illetve a központosított irányítás alatt álló éves munkaprogramok tekintetében. 
A Nemzetközi Együttműködés és a Fejlesztés Főigazgatósága és az Európai Szomszédságpolitika és a Csatlakozási 
Tárgyalások Főigazgatósága ugyanazt az eljárást alkalmazza. Ezenfelül az EKSZ és Bizottság adott főigazgatóságai 
között hivatalos konzultáció folyik a szolgálatok közötti egyeztetés során valamennyi finanszírozási program elfoga -
dása érdekében.
Az EKSZ irányítja, illetve a Bizottsággal együtt irányítja a külső pénzügyi eszközök többségének többéves progra -
mozását, biztosítva ezáltal a magas szintű együttműködést a különböző szakpolitikai területek, valamint a földrajzi 
térségek között. A kedvezményezett harmadik országok kérései közötti különbségek is magyarázatul szolgálhatnak 
az eltérésekre (nincsenek mindenkinek megfelelő megoldások).
94
A Bizottság elismeri, hogy valóban hasznos lehet a migrációval kapcsolatban egy adott országnak vagy régiónak 
juttatott források feltérképezése/áttekintése a koordináció elősegítése, valamint az EU és egyéb donorok által 
nyújtott finanszírozások egymást kiegészítő jellegének megfelelőbb biztosítása érdekében. Az EU és a tagállamok 
migrációval kapcsolatos finanszírozási kiadásainak áttekintése létezik valamennyi mobilitási partnerség és közös 
migrációs és mobilitási program esetében (úgynevezett eredménytáblák), valamint számos regionális folyamat 
esetében is. Ezeket az áttekintéseket a Bizottság szolgálatai készítik a vonatkozó koordinációs struktúrákkal konzul -
tálva (a mobilitási partnerségek helyi koordinációs platformjai, a migrációval és a mobilitással kapcsolatos általános 
megközelítés szakértőinek találkozói stb.). Ezek nyilvánvalóan csak indikatív célokat szolgálhatnak és nem róhatnak 
semmilyen kötelezettségeket a különböző donorokra vagy finanszírozási forrásokra, mivel ez nem lenne megva -
lósítható a jelenlegi uniós jogi keretek között, és nem lenne összeegyeztethető a vonatkozó uniós finanszírozási 
eszközök alapján meghatározott eljárásokkal.
97
Az EKSZ véleménye szerint az EKSZ megfelelő szerepet játszott a migrációnak a harmadik országokkal folytatott 
politikai párbeszédekbe ágyazása terén, különös tekintettel a szomszédságpolitikában részt vevő országokra, 
mégpedig a vonatkozó országokkal kialakított JLS-, illetve migrációval és szociális kérdésekkel foglalkozó albizott -
ságok útján. Ezenkívül az EU és a harmadik országok közötti kapcsolatokban a migráció nyilvánvalóan megnöveke -
dett jelentőségét figyelembe véve az EKSZ fokozatosan tematikus kompetenciákat alakított ki ezen a területen, és 
további humánerőforrásokat rendelt a külkapcsolatok szempontjából releváns ágazati kérdésekhez, így a migráci -
óhoz is. Az új Bizottság egyértelműen új lendületet ad ahhoz, hogy még jobban összekapcsolódjanak a migráció 
külső és belső dimenziói, valamint hogy növekedjen a szakpolitikai koherencia az EKSZ és a Bizottság vonatkozó 
főigazgatóságainak munkája között.
A Bizottság válasza 72
98
Miközben a Bizottság elismeri, hogy az uniós küldöttségekkel való koordinációt még lehet és kell is javítani, vala -
mint hogy erre vonatkozóan intézkedéseket vállalnak, számos oka van annak, hogy ennek elérése miért jelent kihí -
vást. Amellett, hogy nem elegendőek az emberi erőforrások a küldöttségeken (és a központban), az uniós küldöttsé -
geken a migráció vonatkozásában rendelkezésre álló korlátozott szakértelem korlátozott kapacitásokat eredményez 
a partnerországok migrációval összefüggő szükségleteinek és prioritásainak értékelésében.
99
A Bizottság egyetért azzal, hogy döntő fontosságú az uniós küldöttségekkel való együttműködés, és erőfeszítéseket 
tesz annak érdekében, hogy ez a gyakorlatban is működjön a projektek napi szinten történő irányítása során.
A sikeresen megvalósított projektekből vett bevált módszerek megerősítése és érvényesítése rendelkezésre áll az 
egyes projektek ellenőrzési és értékelési jelentéseiben, és erőfeszítések történnek az ilyen információk megerősíté -
sére és terjesztésére szolgáló rendszer létrehozására. A bevált módszerekre vonatkozó információkat be kell építeni 
a Nemzetközi Együttműködés és a Fejlesztés Főigazgatóságának B3. egysége által kidolgozott iránymutatási eszkö -
zökbe, majd véglegesítést követően elérhetővé kell tenni azokat egy erre kijelölt tematikus migrációs weboldalon.
Ezenfelül a Nemzetközi Együttműködés és a Fejlesztés Főigazgatóságának B3. egysége által végzett képzések során 
ismertetik a levont tanulságokat és a bevált módszereket.
Következtetések és ajánlások
1. következtetés
A Bizottság hangsúlyozza, hogy felülvizsgált európai szomszédságpolitika célja javaslatok kidolgozása a szomszéd -
jainkkal való szoros együttműködés során egy egységesebb és hatásorientált együttműködési keretrendszerre 
vonatkozóan, olyan közös érdekű ügyek tekintetében, mint amilyen a migráció.
Hasonlóképpen a migrációról és a menekültügyről szóló tematikus program utódprogramja is részletes célkitűzése -
ket, eredményeket és mutatókat tartalmaz.
a) A Bizottság úgy véli, hogy van lehetőség a migrációval kapcsolatos ügyek stratégiai irányvonalainak jobb megha -
tározására a szomszédságpolitikában részt vevő országokban egyértelmű és mérhető célkitűzések és egységes, 
konkrét eredmények meghatározásával, amelyek a szomszédságpolitikában részt vevő országokkal és a bővítési 
országokkal való új együttműködési keretrendszer központi elemeit képezik majd.
b) A Bizottság részben egyetért ezzel a következtetéssel az ellenőrzési és értékelési mechanizmusok különböző szintjei 
közötti koherencia vonatkozásában. Az Európai Szomszédsági és Partnerségi Támogatási Eszköz és a migrációról és 
a menekültügyről szóló tematikus program vonatkozásában a migrációs projektek többsége részletes ellenőrzési 
és értékelési intézkedéseket, valamint teljes körű logikai keretrendszert foglal magában. A Bizottság azonban úgy 
véli, hogy van lehetőség a migrációval kapcsolatos együttműködési keretek pontosabb definiálására a szomszéd -
ságpolitikában részt vevő országokban stratégiai célkitűzések, valamint egyértelmű és mérhető eredmények és 
teljesítmények meghatározásával, ahol közvetlen kapcsolat van a tevékenységek és az eredmények között.
e) A Bizottság részben egyetért ezzel az állítással, különösen a földrajzi diverzitás vonatkozásában.
A szomszédjainkkal folytatott együttműködést, különösen a migrációval és nemzetközi védelemmel kapcsolatos 
kérdéseket illetően, hozzá kell igazítani a partnerek eltérő elkötelezettségi és szakpolitikai fejlettségi szintjéhez, és 
figyelembe kell venni a partnerek eltérő érzékenységét, elvárásait és korlátait ezen kérdések vonatkozásában. Tekin -
tettel a szomszédságpolitikában részt vevő országokban uralkodó elhúzódó válságra, differenciálási és rugalmas -
sági mechanizmusok biztosítására van szükség.
A Bizottság válasza 73
Az ENI-vel kapcsolatban a Bizottságnak az ENI erőforrásainak leghatékonyabb kihasználása érdekében szándékában 
állt a partnerek differenciálása az ENI-ben meghatározott programozási kritériumok szerint, valamint az ösztönzés -
alapú megközelítés szigorú megvalósítása.
A fent említettek szerint a partnerek szükségletei minden ország és minden régió esetében különbözőek. A vál -
toztatási program ajánlásait, valamint az új ENI-ben foglalt differenciált megközelítést követve, a szomszédság -
politikai partnerországokkal folytatott uniós együttműködés minden esetben három prioritást élvező ágazatra 
fókuszál. Ezek a kormányokkal, helyi hatóságokkal, civil társadalmi szervezetekkel, uniós tagországokkal, nemzet -
közi pénzügyi szervezetekkel és nemzetközi szervezetekkel folytatott átfogó konzultációs folyamat során kerültek 
meghatározásra.
1. ajánlás
A Bizottság részben elfogadja az ajánlást, különös tekintettel a teljesítmény mérésére szolgáló keret javításának 
szükségessége tekintetében. A Bizottság egyetért azzal, hogy rendkívül fontos a migrációval és nemzetközi véde -
lemmel kapcsolatos stratégiai együttműködési keretek pontosabb definiálása operatív célkitűzések, valamint egy -
értelmű és mérhető eredmények és teljesítmények meghatározásával, ahol közvetlen kapcsolat van a tevékenysé -
gek és az eredmények között.
Ugyanakkor – mivel minden egyes ország szükségletei, így a szükséges segítségnyújtás is különböző – a Bizott -
ság hangsúlyozza, hogy nehéz összehasonlítható mutatók olyan közös listáját kialakítani, amely idővel változatlan 
maradhatna, valamint hogy nagyobb rugalmasságra van szükség a célok prioritásának meghatározásakor. Egyedi 
ellenőrzési és értékelési eszközök kerülnek kifejlesztésre, amelyek lehetővé teszik az elért eredmények és előreha -
ladás mérését, ami kulcsfontosságú a konkrétabb és hatékonyabb együttműködési keretrendszerek létrehozása 
szempontjából a migráció vonatkozásában.
A felülvizsgált európai szomszédságpolitika (ENP) kifejezett célja, hogy javaslatokat dolgozzon ki a szomszédokkal 
való szoros együttműködés során egy egységesebb és hatásorientált együttműködési keretrendszerre vonatkozóan, 
olyan közös érdekű ügyek tekintetében, mint amilyen a migráció.
A jelenlegi helyzet nem stabil, és különbséget kell tenni a sürgető intézkedések és az inkább rendszerszintű progra -
mok között. Nem lesz mindig lehetséges számszerűsített célprioritások alapján dolgozni.
A felülvizsgált ENP keretében a Bizottság arra fog törekedni, hogy megerősített partnerségeket alakítson ki, melyek 
fókusza egyértelműbb, az együttműködés pedig testre szabottabb. A tapasztalatok alapján az ENP akkor lesz 
a legeredményesebb, ha az EU és partnerei valóban ugyanazt a menetrendet osztják. A felülvizsgálat során ezért 
tisztázni fogják, hogy mik az EU és minden egyes partner érdekei, valamint hogy melyek a legerősebb közös érdek -
kel bíró területek (ideértve a migrációt és a mobilitást). A felülvizsgálat alkalmat teremt szilárd egyetértés kialakí -
tására az EU és partnerei között az erős közös érdekű területek vonatkozásában, amely egy erősebb partnerség és 
célzott pénzügyi támogatás alapját képezi majd. Ugyanakkor a rugalmasság az Európai Szomszédsági és Partner -
ségi Támogatási Eszközből biztosított támogatások megvalósításának alapelve lesz annak érdekében, hogy az EU 
pénzügyi együttműködésén keresztül képes legyen rugalmasabban reagálni a régió gyorsan változó fejleményeire 
és szükségleteire.
2. ajánlás
A Bizottság elfogadja ezt az ajánlást.
Ahogy azt az ajánlás helyesen megjegyzi, a DAC-kódokat az OECD határozza meg. A utóbbi időben történt fejlemé -
nyek fényében a Bizottság megbeszéléseket fog kezdeményezni az OECD-vel.
Ezenfelül a Bizottság elemezni fogja a OECD DAC kódrendszere kiegészítésének megvalósíthatóságát.
A Bizottság válasza 74
2. következtetés
a) Lásd a Bizottság 68. bekezdésre és az 5. háttérmagyarázatra adott válaszát.
b) A migrációs és fejlesztési tevékenység a migráció és a fejlődés között létező pozitív kapcsolat maximalizálásáról 
szól azzal a céllal, hogy hasznosítsa a migrációban rejlő fejlesztési lehetőségeket mind a társadalmak, mind pedig 
a migránsok előnyére, valamint hozzájáruljon a fenntartható fejlődéshez és a szegénység csökkentéséhez. Bár 
a migráció és fejlődés közötti kapcsolat pontos természetének leírásához különböző összefüggésekben további 
adatokra lehet szükség, a migrációra egyre inkább úgy tekintenek, mint a fejlődést fellendítő hatékony eszközre 
a származási és célországokban egyaránt. Az a tény, hogy a migráció ma már a 2030-ig tartó időszakra vonatkozó 
fenntartható fejlesztési menetrendben a fejlődést előmozdító tényezőként szerepel, bizonyítja az ezen a területen 
az utóbbi években elért előrehaladást.
c) A Bizottság egyetért azzal, hogy a visszatéréshez és visszafogadáshoz nyújtott támogatás eddig nem mindig hozta 
meg a várt eredményeket. A sikeres visszatérési és visszafogadási politika azonban a megfelelően kezelt migráció 
előfeltétele, és a migrációval és a mobilitással kapcsolatos általános megközelítés szerves részét képezi.
 A Bizottság egyetért a Számvevőszék megállapításaival, és hozzáteszi, hogy a nemzetközi szokásjog értelmében 
kötelező a saját állampolgárok visszafogadása. Ez a migrációs politika, nem pedig a biztonságpolitika része, ahogy 
azt néhány partnerország érzékeli.
d) A Bizottság részben egyetért ezzel a következtetéssel.
 Az emberi jogok tekintetében a Bizottság elismeri, hogy van még mit javítani a teljesítményen a konkrétabb eny -
hítő intézkedések meghatározása terén, például a humanitárius diplomácia és a nemzeti áldozatsegítő rendszerek 
erősítésével.
 Ugyanakkor a Bizottság 2014-ben részt vett az arra irányuló tevékenységben, hogy azt biztosító eszközöket alakítsa -
nak ki és fejlesszenek tovább, hogy a legtöbb új projekt jogokon alapuló megközelítést alkalmazzon a beavatkozás 
valamennyi szakaszában.
 A jogalapú megközelítés megvalósítása az emberi jogok egyetemességén és oszthatatlanságán alapul, valamint 
a döntéshozatali folyamatba való bevonás és az abban való részvétel, a megkülönböztetésmentesség, az egyen -
lőség és méltányosság, átláthatóság és elszámolhatóság elvein. Ezek az elvek központi szerepet játszanak az uniós 
fejlesztési együttműködésben, biztosítva a legszegényebbek és legkiszolgáltatottabbak, különösen a nők és a kis -
korúak szerepének megerősítését.
3. ajánlás
A Bizottság elfogadja, hogy ez az ajánlás és annak megvalósítása már folyamatban van a következők szerint:
A Bizottság már alkalmazza a projektirányítási ciklusban tervezett eszközök egész sorát. Miközben elismerjük, hogy 
lehet még javítani a teljesítményünket az egyes intézkedések beavatkozási logikájának meghatározása terén, a leg -
több projekt már mindenre kiterjedő logikai keretrendszerrel rendelkezik, amely tartalmazza az eredménymutató -
kat is.
A Bizottság válasza 75
4. ajánlás
A Bizottság elfogadja ezt az ajánlást.
Egyre több bizonyíték támasztja alá a migráció fejlődésre gyakorolt pozitív hatását (értve ezalatt a származási és 
célországok, valamint maguk a migránsok fejlődését). A változó és növekvő migrációs trendek miatt azonban foly -
tatni kell további megbízható migrációs adatok gyűjtését, hogy több információ álljon a programok rendelkezésére. 
A Bizottság erőforrásokat fektet e bizonyítékok további erősítésébe, amelyek alapul szolgálnak majd a jövőbeni 
válaszstratégiák és projektek kialakításához.
3. következtetés
A Bizottság úgy látja, hogy jelentős erőfeszítéseknek köszönhetően máris hatékony koordinációs mechanizmus 
működik a migráció területén. Tekintve a kérdés összetettségét, a kompetenciák megosztottságát és a számos érin -
tett felet, nagyon korlátozott mozgástér áll rendelkezésre a kormányzati intézkedések további racionalizálásához.
5. ajánlás
A Bizottság részben elfogadja az ajánlást. A Bizottság úgy véli, hogy – a költségvetési korlátokat is figyelembe 
véve – máris jelentős erőfeszítéseket tettek az uniós küldöttségek kapacitásainak javítására (lásd még a Bizottság 
34., 98. és 99. bekezdésre adott válaszait).
A Bizottság máris kialakította a migráció területén a donorok által eszközölt kiadások áttekintését a különböző két -
oldalú és regionális keretek támogatása céljából (példák erre a mobilitási partnerségek eredménytáblái).
A Bizottság véleménye szerint kivitelezhetetlen lenne olyan egységes és átfogó finanszírozási áttekintést kialakítani, 
amely az összes migrációval kapcsolatos kiadást tartalmazná.

HOGYAN JUTHAT HOZZÁ AZ EURÓPAI UNIÓ KIADVÁNYAIHOZ?
Ingyenes kiadványok:
  egy példány:  
az EU Bookshopból (http://bookshop.europa.eu),
  több példány, valamint plakátok, térképek rendelése:  
az Európai Unió képviseletein keresztül (http://ec.europa.eu/represent_hu.htm),  
nem uniós országokban a küldöttségektől (http://eeas.europa.eu/delegations/index_hu.htm),  
a Europe Direct szolgáltatáson keresztül (http://europa.eu/europedirect/index_hu.htm)  
vagy a 00 800 6 7 8 9 10 11 telefonszám tárcsázásával (ingyenesen hívható az EU egész  
területéről) (*).
(*)  A legtöbb hívás és a megadott információk ingyenesek (noha egyes mobiltelefon-szolgáltatókon keresztül,  
telefonfülkékből és hotelekből a számot csak díj/f_izetés ellenében lehet hívni).
Megvásárolható kiadványok: az EU Bookshopból (http://bookshop.europa.eu).
Jelentésünk témája az Európai Unió közös migrációs 
politikájának külső dimenziójához kapcsolódó két fő 
finanszírozási eszköz (TPMA és ENPI). E  politika arra 
hivatott, hogy előmozdítsa a  migrációs áramlásoknak  – 
a származási és tranzitországokkal partnerségben 
történő  – hathatós irányítását. Jelentésünkben 
megvizsgáltuk, hogy e két eszköz kiadásaihoz egyértelmű 
célkitűzéseket rendeltek-e, illetve hogy e kiadások 
eredményesek voltak-e és koordinációjuk megfelelő 
volt-e. Megállapítottuk, hogy az eszközök összességében 
nem biztosítottak egyértelmű stratégiát, amely révén meg 
lehetett volna állapítani, mennyiben járultak hozzá 
a célkitűzések megvalósulásához, így az sem volt világos, 
hogy mit kívántak elérni uniós szinten. Az uniós kiadások 
révén elért eredmények mérése gyakran nehéz volt, és az 
is nehezen volt értékelhető, hogy a migráció mennyiben 
járult hozzá a  fejlesztéshez. A  szakpolitikát összetett 
irányítási keretek és elégtelen koordináció jellemezték, 
továbbá nem volt olyan áttekintés a  finanszírozásról, 
amelyből megállapítható lett volna, hogy a Bizottság és 
a tagállamok közül ki mit finanszíroz.
EURÓPAI
SZÁMVEVŐSZÉK