A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK A pénzügyi konglomerátumhoz tartozó hitelintézetek, biztosítóintézetek és befektetési vállalkozások kiegészítő felügyeletéről szóló 2002/87/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv felülvizsgálata /* COM/2012/0785 final */





1. Bevezetés és célok 1.1. Háttér A pénzpiacokon az 1990-es években végbement gyors fejlődés olyan pénzügyi csoportok, úgynevezett pénzügyi konglomerátumok kialakulásához vezetett, amelyek a pénzpiacok különböző ágazataiban nyújtanak szolgáltatásokat és értékesítenek termékeket. 1999-ben az Európai Bizottság pénzügyi szolgáltatásokra vonatkozó cselekvési terve megállapította, hogy szükség van e konglomerátumok csoportszintű felügyeletére, és bejelentette a bankokra, befektetésekre és biztosításra vonatkozó ágazati jogszabályokat kiegészítő prudenciális jogszabályok kialakítását. A kiegészítő prudenciális felügyeletet a pénzügyi konglomerátumokról szóló irányelv (FICOD) vezette be 2002. november 20-án[1]. Az irányelv követi a közös fórum[2] által a pénzügyi konglomerátumokkal kapcsolatban 1999-ben kialakított elveket. A pénzügyi konglomerátumokról szóló irányelv első felülvizsgálatát (FICOD 1) a 2007–2009 közötti pénzügyi válság során levont tanulságok figyelembevételével 2011 novemberében fogadták el. A FICOD 1[3] módosította az ágazati irányelveket a bankoknak és biztosítóknak a legfőbb anyavállalat, adott esetben vegyes pénzügyi holdingtársaság szintjén történő összevont, illetőleg csoportszintű felügyelete érdekében. Ezenkívül a FICOD 1 módosította a pénzügyi konglomerátumok azonosítására vonatkozó szabályokat, átláthatósági követelményt írt elő a csoportok jogi felépítése és működési struktúrája tekintetében, és a vagyonkezelő társaságokkal azonos módon a kiegészítő felügyelet körébe vonta az alternatívbefektetésialap-kezelőket. A FICOD 1 5. cikke alapján a Bizottságnak 2012. december 31-ig felülvizsgálati jelentést kell készítenie, amelynek különösen az irányelv hatályára, az irányelv alkalmazásának a nem szabályozott jogalanyokra történő kiterjesztésére, a szélesebb körű nem pénzügyi csoportok tulajdonában lévő pénzügyi konglomerátumok azonosítási kritériumaira, a rendszerszempontból jelentős pénzügyi konglomerátumokra és a kötelező stressztesztvégzésre kell kiterjednie. A felülvizsgálatot szükség esetén megfelelő jogalkotási javaslatoknak kell követniük[4]. Meg kell jegyezni, hogy a FICOD 1 elfogadása óta néhány kérdést, például az összetett csoportok rendszerszintű jelentőségének kérdését, valamint a FICOD 1-ben előírt vészhelyzeti terv („living will”) követelményén túlmenő helyreállítási és szanálási eszközök kérdését más keretek között már megoldották, illetve hamarosan meg fogják oldani, ezért a jelen felülvizsgálat szempontjából kevésbé relevánsak. 1.2. A felülvizsgálat célja és a közös fórum felülvizsgált elvei A felülvizsgálatot a FICOD célja, vagyis a konglomerátumokhoz tartozó vállalkozások kiegészítő felügyelete vezérli, hangsúlyt fektetve a fertőzés és a bonyolultság potenciális kockázatára, a kockázatok koncentrációjára — az úgynevezett csoportkockázatokra —, valamint a „kettős kötelezettségvállalás” (többszörös tőkefelhasználás) felismerésére és kiigazítására. A felülvizsgálat célja annak elemzése, hogy a FICOD-nak a csoportokra és összevont felügyeletre vonatkozó releváns ágazati szabályokkal összefüggésben értelmezett hatályos rendelkezései a FICOD 1 által bevezetett újabb rendelkezések mellett hatékonyak-e. A felülvizsgálatot az indokolja, hogy a piac dinamikája, amelyben a konglomerátumok működnek, az irányelv 2002-es hatálybalépése óta jelentősen megváltozott. A pénzügyi válság megmutatta, hogyan jelennek meg a csoportkockázatok az egész pénzügyi ágazatban. Ez rávilágít a pénzügyi csoportokon belüli kapcsolatok és pénzügyi intézmények közötti kapcsolatok – az ágazati jogszabályok prudenciális követelményeit kiegészítő – csoportszintű felügyeletének jelentőségére. A FICOD 1 megközelítése részben a közös fórum elveinek várt felülvizsgálata miatt korlátozott; ezekkel az elvekkel ugyancsak e felülvizsgálat tervezett foglalkozni. Az elveket 2012 szeptemberében tették közzé[5], és két fő kérdés köré összpontosultak: a nem szabályozott vállalkozások felügyelet körébe bevonása, amely lefedné azon kockázatok teljes spektrumát, amelyeknek a pénzügyi csoport ki van, vagy ki lehet téve, valamint a csoportszintű követelmények teljesítéséért végső felelősséget viselő vállalkozás azonosításának szükségessége. A jelen felülvizsgálat kellően figyelembe veszi a felülvizsgált elveket, valamint az alábbiakban ismertetett változó ágazati jogszabályokat. 1.3. Változó szabályozási és felügyeleti környezet A FICOD szabályai kiegészítő jellegűek. A rendelkezések a hitelintézetekre, biztosítóintézetekre és befektetési vállalkozásokra vonatkozó prudenciális rendeletek szerinti szabályokat egészítik ki. Jelenleg az ágazati jogszabályokat jelentősen átalakítják, és a szabályozási környezet változóban van. A CRD IV[6] és az Omnibus II[7] az Európai Parlament és a Tanács előtt függőben lévő javaslatok, míg a Szolvencia II irányelv jelenleg még nem alkalmazandó rendelkezéseket tartalmaz a megerősített csoportfelügyelet vonatkozásában. Miután e rendelkezések alkalmazandók lesznek, a Bizottság szorosan nyomon fogja követni az új keretszabályok végrehajtását, amelyek magukban foglalnak számos felhatalmazáson alapuló jogi aktust és végrehajtási aktust, beleértve a Bizottság és az európai felügyeleti hatóságok által több év alatt kidolgozandó szabályozástechnikai standardokat is. Továbbá, a FICOD legutóbbi módosítása 2013 közepén lép hatályba, így gyakorlatilag 2014 vége előtt nem vizsgálható teljes körűen. A módosítások közé tartoznak az európai felügyeleti hatóságok által kibocsátandó szabályozási és végrehajtási technikai standardok, valamint közös iránymutatások. Végül, a bankunióról szóló rendeletre irányuló javaslat[8] jelentős változást fog hozni az európai bankok felügyeletében, és hatással lesz az konglomerátumok felügyeletére is, mivel az Európai Központi Bank egyik feladata a pénzügyi konglomerátumok kiegészítő felügyeletében való részvétel lesz. Amint azt ez a jelentés is mutatja, léteznek a kiegészítő felügyeletnek olyan területei, amelyek még javíthatók lennének. A jogszabály módosításával járó előnyöket azonban mindig össze kell vetni a jogszabályi változások következtében felmerült költségekkel. A pénzügyi konglomerátumokkal foglalkozó európai bizottság 2012. szeptember 21-i ülésén elhangzottak alapján, az európai felügyeleti hatóságok Bizottságnak adott tanácsán[9] keresztül a felügyeleti közösség szerint, valamint az ágazatnak a Bizottság által folytatott konzultáció[10] során adott válaszai értelmében az a leginkább megfelelő, ha a FICOD felülvizsgálatára csak az ágazati jogszabályok elfogadását és alkalmazását követően kerül sor. 2. Az irányelv hatálya és a követelmények jogi címzettjei 2.1. Hatály 2.1.1. A FICOD hatálya és az ágazati jogszabályok A pénzügyi ágazatban működő csoportok többsége számos különféle engedéllyel rendelkezik. Az engedélyezett vállalkozások egyetlen típusának felügyeletére koncentrálva figyelmen kívül maradnak más olyan tényezők, amelyek jelentős hatással lehetnek a csoport egészének kockázati profiljára. A széttöredezett felügyeleti módszerek nem megfelelőek ahhoz, hogy megbirkózzanak a jelenlegi csoportstruktúrák által jelentett kihívásokkal. A konglomerátumok kiegészítő felügyeletére vonatkozó keretszabály célja a pénzügyi csoportokra vonatkozó teljes szabályrendszer ágazatokon és határokon keresztül történő erősítése és kiegészítése. Szabályozási szempontból azonban el kell kerülni a felügyelet további szinteken való gyakorlását, amennyiben az ágazati előírások már minden olyan kockázattípusra kiterjednek, amelyek felmerülhetnek a csoportban. 2.1.2. A nem szabályozott vállalkozásokra való kiterjesztés, ideértve a pénzügyi tevékenységet nem folytató nem szabályozott vállalkozásokat is A FICOD és a közös fórum felülvizsgált elvekkel újból megerősített elveinek eredeti célja, vagyis a csoportkockázatok kezelése érdekében a csoportfelügyeletnek a csoporthoz tartozó minden olyan vállalkozásra ki kell terjednie, amely a csoporthoz tartozó szabályozott vállalkozások kockázati profilja szempontjából releváns. Ez magában foglalja a közvetlenül prudenciálisan nem szabályozott vállalkozásokat is, még akkor is, ha nem folytatnak pénzügyi tevékenységet, ideértve a csoport élén álló nem szabályozott holdingot vagy anyavállalatot is. Az egyes nem szabályozott vállalkozások különböző kockázatokat jelenthetnek a konglomerátumra, amelyek mindegyike külön figyelmet és kezelést igényelhet. A nem szabályozott vállalkozások között különösen jelentősek a különleges célú gazdasági egységek. A pénzügyi válság előtt a különleges célú gazdasági egységek száma jelentősen megnőtt és szerkezetük jóval bonyolultabbá vált az értékpapírosítási piacok és a strukturált pénzügyi termékek piacainak növekedésével összefüggésben, ez a tendencia azonban azóta csökkenő irányt vett. Miközben a különleges célú gazdasági egységek alkalmazása előnyökkel jár, és adott esetben önmagában nem problematikus, a válság megmutatta, hogy a gyenge kockázatkezelés és a különleges célú gazdasági egységek kockázatainak félreértése zavarhoz és kudarchoz vezet. A közös fórumnak a különleges célú gazdasági egységekről szóló 2009. évi jelentése[11] rámutatott a különleges célú gazdasági egységekkel való csoporton belüli kapcsolatok fokozottabb ellenőrzésének szükségességére. 2.1.3. A rendszerszempontból jelentős pénzügyi konglomerátumokra való kiterjesztés A konglomerátumok felügyelete előtt álló kihívások azon csoportok esetében a legnyilvánvalóbbak, amelyek mérete, összefonódottsága, illetve bonyolult felépítése különösen sebezhetővé és a rendszerszintű kockázat forrásaivá teszi őket. Először is, a rendszerszempontból jelentős pénzügyi intézményeket a CRD IV és a Szolvencia II irányelv alkalmazásával szorosabb felügyelet alá kell vonni mind egyedi, mind csoport/összevont felügyelet szintjén. Ha valamely rendszerszempontból jelentős pénzügyi intézmény konglomerátumnak minősül, a FICOD szerinti kiegészítő felügyeletet is alkalmazni kell. Bár a legtöbb rendszerszempontból jelentős pénzügyi intézmény konglomerátum, ez nem minden esetben igaz. A rendszerszintű kockázatok sem feltétlenül egyeznek meg a csoportkockázatokkal. Ennélfogva nincs értelme valamennyi rendszerszempontból jelentős pénzügyi intézményt a FICOD hatálya alá vonni. Ezen túlmenően, nemzetközi szintű megbeszélések folynak a rendszerszempontból jelentős biztosítókkal kapcsolatban, és az ágazati jogszabályok, ideértve a rendszerszempontból jelentős bankok kezelésével kapcsolatos jogszabályokat is, még nem stabilak. 2.1.4. A pénzügyi konglomerátumok meghatározására szolgáló küszöbértékek A fentebb említett valamennyi kérdés a konglomerátum fogalmához és annak meghatározására szolgáló küszöbértékekhez kapcsolódik. A FICOD 3. cikkében foglalt két küszöbérték figyelembe veszi a jelentőséget és az arányosságot azon konglomerátumok meghatározásánál, amelyek a csoportkockázatok kiegészítő felügyelete alá tartoznak. Az első küszöbérték a pénzügyi ágazatban tevékenységet folytató konglomerátumokra korlátozza a kiegészítő felügyeletet, míg a második küszöbérték az alkalmazást a jelentős csoportokra szűkíti. A két küszöbérték együttes alkalmazása és a felügyeletet végző hatóságok által adható mentesítés azzal a következménnyel járt, hogy az európai biztosítási piacon is komoly szereplőnek számító jelentős bankcsoportok nem tartoznak a kiegészítő felügyelet körébe. Ezenkívül a konglomerátumok meghatározásával kapcsolatos rendelkezések szövege teret engedhet az ágazatközi tevékenységek jelentőségének különbözőféleképpen történő megállapítására. Ezt javítani lehetne az ágazatok és határok közötti következetes alkalmazás biztosítása érdekében. A jogi egyértelműség érdekében fontosak az egyszerűen értelmezhető és alkalmazható küszöbértékek. Azonban továbbra is kérdéses, hogy az arányos és kockázatalapú felügyelet lehetővé tétele érdekében módosítani kell-e vagy ki kell-e egészíteni a küszöbértékeket és mentesítéseket. 2.1.5. Pénzügyi konglomerátumokat tulajdonló ipari csoportok Miközben egyetértés van azt illetően, hogy a szabályozott pénzügyi vállalkozások csoportkockázatoknak vannak kitéve azon szélesebb körű ipari csoport részéről, amelyhez tartozhatnak, semmilyen megállapítást nem lehet tenni ebben a szakaszban a tekintetben, hogy a FICOD előírásait hogyan lehet kiterjeszteni a szélesebb körű nem pénzügyi csoportokra. A FICOD 1 felülvizsgálatot előíró rendelkezése előírta a Bizottság számára annak értékelését, hogy az európai felügyeleti hatóságoknak – a vegyes bizottság révén – ki kell-e bocsátaniuk az e konglomerátumok által végzett tevékenységeknek a pénzügyi szolgáltatások belső piacán való érdemi jelentőségének vizsgálatára vonatkozó iránymutatásokat. Jelenleg nincs jogszabály a pénzügyi konglomerátumokat tulajdonló ipari csoportok felügyeletére vonatkozóan, és az európai felügyeleti hatóságoknak nincs hatáskörük iránymutatások kibocsátására. Ennélfogva, bár az európai felügyeleti hatóságok minden bizonnyal kulcsszerepet fognak játszani a FICOD következetes alkalmazásának biztosítása terén, korai lenne meghatározni, hogy az európai felügyeleti hatóságoknak iránymutatásokat kell-e kibocsátaniuk erre a területre vonatkozóan. 2.2. A csoportszintű követelmények teljesítéséért felelős vállalkozások A csoportszintű követelmények meghatározása a pénzügyi csoportban a kockázatok csoportszintű ellenőrzéséért és a csoportelőírások teljesítéséért végső felelősséget vállaló vállalkozás egyértelmű meghatározása nélkül nem vezet azok teljesítéséhez. A felelős vállalkozás meghatározása lehetővé fogja tenni az előírások felügyeleti hatóságok általi hatékonyabb végrehajtását (lásd a 4. szakaszt). Figyelembe kell venni a végső felelősséget vállaló vállalkozás felelősségére vonatkozó társasági jogi rendelkezésekkel való kapcsolatot. A végső felelősséget adott esetben ki kell terjeszteni a konglomerátumok élén álló, operatív tevékenységet nem végző holdingtársaságokra, még ha az csak korlátozott mértékű is lehet azon holdingtársaságok esetében, amelyek elsődleges tevékenysége nem a pénzügyi ágazatban van. 3. A csoportkockázatok felismerését és ellenőrzését biztosító rendelkezések A kiegészítő felügyelet célja a csoportkockázatok felismerése, nyomon követése, kezelése és ellenőrzése. A FICOD tőkemegfelelésre (6. cikk), kockázati koncentrációra (7. cikk), csoporton belüli ügyletekre (8. cikk) és belső irányításra (9. és 13. cikk) vonatkozó hatályos rendelkezései hivatottak e cél elérésére. Más kritériumok mellett e kritériumokat a konglomerátumok legfőbb anyavállalatát terhelő felelősség erősítésének szükségessége alapján kell értékelni. 3.1. Tőke (6. cikk) Az engedélyezett vállalkozások saját vagy konszolidált tőkéjével kapcsolatos követelményeket a pénzügyi vállalkozások engedélyezésére vonatkozó ágazati jogszabályok határozzák meg. A FICOD 6. cikke a konglomerátum tőkemegfelelésének ellenőrzését írja elő a felügyeleti hatóságok részére. Az e cikkben meghatározott számítási módszerek célja a tőke többszörös felhasználásának elkerülése. Az európai felügyeleti hatóságok pénzügyi konglomerátumokkal foglalkozó bizottságának vegyes bizottsága a tőkével kapcsolatban 2007-ben és 2008-ban adott tanácsa[12] a konglomerátum szintjén rendelkezésre álló és előírt tőke kiszámítása terén a nemzeti felügyeleti hatóságok által folytatott számos eltérő gyakorlatot tárt fel. A szabályozástechnikai standardnak a FICOD 6. cikkének (2) bekezdése vonatkozásában kidolgozott és 2012. augusztus 31-én konzultációra bocsátott tervezete[13] meghatározza a tőke számítására vonatkozó módszereket. A technikai standard várhatóan megfelelően kezeli a tőkekövetelmény-szabályozás céljára használt tőkeszámítási módszerek ellentmondásos alkalmazását, és biztosítja, hogy a csoporthoz tartozó szabályozott vállalkozások számára rendelkezésre álló tőkeként csak az átruházható tőkét vegyék figyelembe. Mivel az említett szabályozástechnikai standard szilárd és következetes tőkeszámítást fog biztosítani a tagállamok között, a CRD IV-re irányuló javaslat tárgyalása során úgy tűnt, nem szükséges módosítani a FICOD-ot a nem konszolidált biztosítási leányvállalatokra irányuló tőkebefektetések esetleges kétszeres beszámítására vonatkozó bázeli célkitűzések figyelembevétele érdekében[14]. A technikai standard kidolgozása során folytatott megbeszélések azonban a csoportszintű tőkepolitika további problémáira derítettek fényt. A felügyeleti hatóságok olykor nem rendelkeznek rálátással a konglomerátum szintjén rendelkezésre álló tőkére. A probléma kezelhető azáltal, hogy a konszolidált szint mellett egyéni vagy szubkonszolidált alapon is előírják a tőkével kapcsolatos beszámoló készítését a felügyelő hatóság részére és a piaci közzétételt. 3.2. Kockázati koncentráció (7. cikk) és csoporton belüli ügyletek (8. cikk) A kockázati koncentrációról szóló 7. cikk és a csoporton belüli ügyletekről szóló 8. cikk beszámoló készítését írja elő a vállalkozások részére. A felügyeletnek a nem szabályozott vállalkozásokra történő esetleges kiterjesztésével és a FICOD követelményeinek teljesítéséért végső felelősséget viselő vállalkozás azonosításával együtt, ideértve a beszámolási kötelezettséget is, e követelmények a kockázati koncentráció és a csoporton belüli ügyletek tekintetében megfelelő kiegészítő felügyeletet biztosítanak. Az európai felügyeleti hatóságok által a FICOD 1 alapján kidolgozandó iránymutatásoknak biztosítaniuk kell, hogy a kockázati koncentráció és a csoporton belüli ügyletek felügyeletére következetes módon kerüljön sor. 3.3. Irányítás (9. és 13. cikk) A pénzügyi konglomerátumok inherens összetettségére tekintettel, a vállalatirányításnak gondosan mérlegelnie kell a legfőbb anyavállalat és a csoporthoz tartozó egyéb vállalkozások elismert érdekelt feleinek érdekeit és egyensúlyt kell teremtenie közöttük. Az irányítási rendszernek közös stratégiát kell biztosítania, amely eléri ezt az egyensúlyt, valamint azt, hogy a szabályozott vállalkozások egyéni és csoportszinten is megfelelnek a szabályozásnak. A módosított FICOD előírja a konglomerátumok számára, hogy megfelelő kockázatkezelési eljárásokat és belső ellenőrzési mechanizmusokat alkalmazzanak, továbbá követelményeket ír elő számukra a vegyes pénzügyi holdingtársaságokat ténylegesen irányítók alkalmasságával és megfelelőségével, a vészhelyzeti tervvel („living will”) és a csoportok jogi és szervezeti struktúrájának átláthatóságával kapcsolatban, valamint követelményeket fogalmaz meg a felügyeleti hatóságok számára arra vonatkozóan, hogy a lehető legjobban használják az irányításra vonatkozóan a CRD-ben és a Szolvencia II irányelvben meghatározott követelményeket. A válság kapcsán levont tanulságok alapján a CRD III és a CRD IV-re irányuló javaslat előírja, amint azt a Szolvencia II irányelv is elő fogja írni, a vállalatirányítás és a javadalmazási politika megerősítését. A FICOD 1-ben előírt vészhelyzeti tervre („living will”) vonatkozó követelményt a bankok helyreállítását és szanálását célzó keretrendszer[15] erősíteni fogja. E keretszabályok jelenleg nem tartalmazzák a csoport élén álló vállalkozás felelősségének érvényesíthetőségét vagy e jogi személy számára előírt azon követelményt, hogy fel kell készülnie a szanálásra, vagy hogy szilárd csoportstruktúrát és az érdekellentétek kezelését kell biztosítania. A bankok helyreállítását és szanálását célzó keretrendszer a holdingtársaságra és a bankcsoport egészére vonatkozóan csoportszanálási terv elkészítését fogja előírni. 4. Felügyeleti eszközök és hatáskörök 4.1. A jelenlegi rendszer és a felügyeleti eszközök és hatáskörök megerősítésének szükségessége A 14. cikk lehetővé teszi a felügyeleti hatóságok részére az információkhoz való hozzáférést – a kisebbségi részesedésre vonatkozóan is –, amennyiben arra felügyeleti célokból van szükség. A 16. cikk felhatalmazza a koordinátort a holdingtársasággal, valamint a felügyeleti hatóságokat a szabályozott vállalkozásokkal szembeni intézkedések megtételére a tőkére, kockázati koncentrációra, csoporton belüli ügyletekre és az irányításra vonatkozó követelmények nem teljesítése esetén. A cikk csupán a helyzet orvoslásához „szükséges intézkedéseket” írja elő, nem határozza meg a konkrét intézkedéseket. Az Omnibus I lehetővé tette az európai felügyeleti hatóságok számára, hogy iránymutatásokat dolgozzanak ki a vegyes pénzügyi holdingtársaságok tekintetében, de még nem készültek ilyen iránymutatások. A 17. cikk előírja a tagállamok számára, hogy a vegyes pénzügyi holdingtársaságokkal, illetve azok tényleges vezetőivel szemben büntető- vagy kiigazító intézkedést állapítsanak meg a FICOD végrehajtása érdekében hozott rendelkezések megszegése esetén. A cikk azt is előírja a tagállamok számára, hogy a felügyeleti hatóságokat ruházzák fel hatáskörrel a pénzügyi konglomerátumhoz tartozó szabályozott vállalkozások által az ágazati szabályok megkerülésére tett lépések megelőzése, illetve megfelelő kezelése érdekében. A 16. cikk szövegezése és az iránymutatások hiánya ahhoz vezetett, hogy nincs uniós szintű végrehajtási keretszabály kifejezetten a pénzügyi konglomerátumok tekintetében. Következésképpen a pénzügyi konglomerátumok felügyeletére ágazati alapon, a nemzeti végrehajtásban mutatkozó eltérések mellett kerül sor. Ezen túlmenően az európai felügyeleti hatóságok rámutatnak arra, hogy a szankciórendszernek a CRD IV-re irányuló javaslatban támogatott megerősítése egyenlőtlen versenyfeltételeket alakíthat ki a pénzügyi konglomerátumok között attól függően, hogy bank vagy biztosító vezeti-e azokat. Az európai felügyeleti hatóságok szerint a legtöbb nemzeti felügyeleti hatóság egyúttal úgy véli, hogy az ágazati felügyelet céljára rendelkezésre álló intézkedések egyaránt megfelelnek a pénzügyi konglomerátumok felügyeletére is. Ennélfogva a pénzügyi konglomerátumok felügyelete megerősíthető a meglévő eszközök tényleges alkalmazásának erősítésével. Míg a 17. cikk előírja, hogy a tagállamoknak hiteles szankciókat kell biztosítaniuk a követelmények hiteles kikényszerítése érdekében, a konglomerátumok tekintetében nem létezik ilyen szankciórendszer. Az európai felügyeleti hatóságok nyolc ajánlást tettek[16] a felügyeleti hatóságok rendelkezésére álló hatáskörök és eszközök, valamint – a nemzeti végrehajtásban mutatkozó eltérésekre is figyelemmel – a végrehajtási intézkedések megerősítése érdekében. Az ajánlások kiterjednek a végső felelősséget viselő vállalatra és annak leányvállalataira vonatkozó végrehajtási rendszer létrehozására. Ez kettős megközelítést jelent: egyrészt végrehajtási hatásköröket a csoportkockázatokért első helyen felelős vállalkozással szemben, másrészt az egyes vállalkozásokkal szembeni számonkérést saját felelősségük tekintetében. Továbbá a felügyeleti hatóság rendelkezésére kell állnia az információkérési és vizsgálati intézkedések egy minimális körének. A felügyeleti hatóságok számára lehetővé kell tenni a vegyes tevékenységű holdingtársaságokkal, a vegyes tevékenységű biztosítói holdingtársaságokkal vagy a köztes pénzügyi holdingtársaságokkal szembeni szankciók megállapítását. 4.2. A kötelező stressztesztvégzés bevezetésének lehetősége A konglomerátumok számára stresszteszt elvégzésére vonatkozó kötelezettség előírásának lehetősége további felügyeleti eszköz lehet a konglomerátumban felmerülő kockázatok korai és hatékony nyomon követése érdekében. A FICOD 1 bevezette annak lehetőségét (tehát nem kötelezettségét), hogy a felügyeleti hatóság rendszeresen stressztesztet végezzen. Továbbá, uniós szintű stresszteszt végrehajtása esetén az európai felügyeleti hatóságok figyelembe vehetik azokat a paramétereket, amelyek kiszűrik a pénzügyi konglomerátumokban megjelenő egyedi kockázatokat. 5. Következtetés A pénzügyi konglomerátumokról szóló irányelv következő felülvizsgálata során a legfontosabb megoldásra váró problémák a konglomerátum meghatározására és azonosítására, a csoportszintű követelmények teljesítéséért végső felelősséget viselő anyavállalat azonosítására szolgáló kritériumok, valamint e vállalat tekintetében a végrehajtás erősítése. A felelős anyavállalat azonosítása javíthatja a tőkemegfelelésre, kockázati koncentrációra, csoporton belüli ügyletekre és a belső irányításra vonatkozó jelenlegi követelmények hatékony alkalmazását. A hitelintézetekre, biztosítóintézetekre és befektetési vállalkozásokra vonatkozó szabályozási és felügyeleti környezet változóban van. Az ágazati prudenciális rendeletek mindegyikét többször is jelentős mértékben módosították az elmúlt években, és a szabályozás még jelentősebb módosítása van a jogalkotók előtt függőben. Ezenkívül a bankunióra vonatkozó javaslat jelentősen megváltoztatja a felügyeleti keretrendszert. Ezért, valamint a pénzügyi konglomerátumokkal foglalkozó európai bizottság, a felügyeleti közösség és az ágazat álláspontjára is figyelemmel a Bizottság úgy véli, nem tanácsos 2013 során jogszabályi változást javasolni. A felülvizsgálat megfelelő időzítésének meghatározása érdekében a Bizottság folyamatosan felügyelni fogja a helyzetet. [1] Az Európai Parlament és a Tanács 2002. december 16-i 2002/87/EK irányelve a pénzügyi konglomerátumhoz tartozó hitelintézetek, biztosítóintézetek és befektetési vállalkozások kiegészítő felügyeletéről, valamint a 73/239/EGK, a 79/267/EGK, a 92/49/EGK, a 92/96/EGK, a 93/6/EGK és a 93/22/EGK tanácsi irányelvek, illetve a 98/78/EK és 2000/12/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvek módosításáról. [2] A közös fórum a nemzetközi standardokat meghatározó szervezetek, azaz a Bázeli Bankfelügyeleti Bizottság (BCBS), a Biztosításfelügyelők Nemzetközi Szövetségének (IAIS) és az Értékpapír-felügyeletek Nemzetközi Szervezetének (IOSCO) közös testülete. [3] Az Európai Parlament és a Tanács 2011. november 16-i 2011/89/EU irányelve a 98/78/EK, a 2002/87/EK, a 2006/48/EK és a 2009/138/EK irányelvnek a pénzügyi konglomerátumhoz tartozó pénzügyi vállalkozások kiegészítő felügyelete tekintetében történő módosításáról. [4] „A Bizottság teljes egészében felülvizsgálja a 2002/87/EK irányelvet, beleértve az annak alapján elfogadott felhatalmazáson alapuló és végrehajtási jogi aktusokat. E felülvizsgálatot követően a Bizottság jelentést küld az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak 2012. december 31-ig, amelyben különösen az említett irányelv hatályával foglalkozik, beleértve azt, hogy a hatályt ki kell-e terjeszteni a 3. cikk, valamint az említett irányelvnek a nem szabályozott jogalanyokra történő alkalmazásának felülvizsgálatával, különösen a különleges célú gazdasági egységekre. A jelentés kiterjed a szélesebb körű nem pénzügyi csoportok tulajdonában lévő pénzügyi konglomerátumok azonosítási kritériumaira is, amelyek banki, biztosítási és befektetési szolgáltatási szektorban végzett tevékenységek összessége érdemben jelentős a pénzügyi szolgáltatások belső piacán. A Bizottság azt is megfontolja, hogy az ESA-knak – a vegyes bizottság révén – ki kell-e bocsátaniuk az ezen érdemi jelentőség vizsgálatára vonatkozó iránymutatásokat. Ugyanezen összefüggésben a jelentés szisztematikusan kiterjed a jelentős pénzügyi konglomerátumokra, amelyek mérete, összefonódottsága, illetve bonyolult felépítése különösen sebezhetővé teszi őket, és amelyeket a pénzügyi stabilitási tanács és a Bázeli Bankfelügyeleti Bizottság kialakuló normáival összehasonlítva kell meghatározni. Emellett ezen jelentés felülvizsgálja a kötelező stressztesztvégzés lehetőségét. A jelentést szükség esetén megfelelő jogalkotási javaslatok követik.” [5] http://www.bis.org/publ/joint29.htm. [6] A hitelintézetekre és befektetési vállalkozásokra vonatkozó prudenciális követelményekről szóló rendeletre irányuló bizottsági javaslat (COM(2011) 452 végleges), továbbá a hitelintézetek tevékenységéhez való hozzáférésről és a hitelintézetek és befektetési vállalkozások prudenciális felügyeletéről, valamint a pénzügyi konglomerátumhoz tartozó hitelintézetek, biztosítóintézetek és befektetési vállalkozások kiegészítő felügyeletéről szóló 2002/87/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv módosításáról szóló irányelvre irányuló bizottsági javaslat (COM(2011) 453 végleges), a továbbiakban együttesen: CRD IV. [7] A 2003/71/EK és a 2009/138/EK irányelvnek az Európai Biztosítási és Foglalkoztatóinyugdíj-hatóság és az Európai Értékpapír-piaci Hatóság hatásköre tekintetében történő módosításáról szóló európai parlamenti és tanácsi irányelvre iránnyuló bizottsági javaslat (COM(2011) 8 végleges). [8] Az Európai Központi Banknak a hitelintézetek prudenciális felügyeletére vonatkozó politikákkal kapcsolatos külön feladatokkal történő megbízásáról szóló tanácsi rendeletre irányuló bizottsági javaslat (COM(2012) 511 final). [9] 2011-ben a Bizottság a felügyelettel kapcsolatos tapasztalatok összegyűjtése érdekében tanácsadásra kérte az európai felügyeleti hatóságok pénzügyi konglomerátumokkal foglalkozó bizottságának vegyes bizottságát (JCFC). A JCFC-től három fő terület vizsgálatát kérték: 1. az alkalmazási kör, különös tekintettel a nem szabályozott vállalkozásokra történő kiterjesztésre, 2. a belső irányításra vonatkozó követelmények és szankciók, valamint 3. felügyeleti hatáskörök a jelenlegi keretrendszerben. Az európai felügyeleti hatóságok által adott tanács tükröződik ebben a jelentésben, amely szükség esetén hivatkozik is arra. https://eiopa.europa.eu/consultations/consultation-papers/2012-closed-consultations/may-2012/eba-eiopa-and-esmas-joint-consultation-paper-on-its-proposed-response-to-the-european-commissions-call-for-advice-on-the-fundamental-review-of-the-financial-conglomerates-directive-jccp201201/index.html [10] A Bizottság 2012. február és április között konzultációt folytatott az érdekelt feleknek a kiegészítő csoportfelügyelet általános koncepciójával, a közös fórum elveinek európai szempontjaival és a FICOD bizonyos részeivel kapcsolatos álláspontjának felmérése érdekében. http://ec.europa.eu/internal_market/financial-conglomerates/call_for_evidence_en.htm. [11] http://www.bis.org/publ/joint23.pdf [12] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CONSLEG:2002L0087:20110104:HU:PDF. [13] http://www.eba.europa.eu/cebs/media/Publications/Consultation%20Papers/2012/JC%2002/JC-CP-2012-02-on-RTS-on-Article-6-2-FICOD.pdf. [14] Lásd a hitelintézetekre és befektetési vállalkozásokra vonatkozó prudenciális követelményekről szóló rendeletjavaslat (56) preambulumbekezdését. [15] A hitelintézetek és befektetési vállalkozások helyreállítását és szanálását célzó keretrendszer létrehozásáról és a 77/91/EGK és 82/891/EK tanácsi irányelv, a 2001/24/EK, 2002/47/EK, 2004/25/EK, 2005/56/EK, 2007/36/EK és 2011/35/EK irányelv, valamint az 1093/2010/EU rendelet módosításáról szóló európai parlamenti és tanácsi irányelvre irányuló bizottsági javaslat. [16] Lásd a 10. lábjegyzetet.