[pic] | AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA |

Brüsszel, 13.6.2006

COM(2006) 289 végleges

A BIZOTTSÁG JELENTÉSE

„HATÉKONYABB JOGALKOTÁS 2005” a szubszidiaritás és az arányosság elveinek alkalmazásáról szóló jegyzőkönyv 9. cikke értelmében (13. jelentés) {SEC(2006) 737}

A BIZOTTSÁG JELENTÉSE

„ HATÉKONYABB JOGALKOTÁS 2005” a szubszidiaritás és az arányosság elveinek alkalmazásáról szóló jegyzőkönyv 9. cikke értelmében (13. jelentés)

Ez a jelentés a szubszidiaritás és az arányosság elvei alkalmazásának 13. éves felülvizsgálata. Az Európai Unió szabályozási környezetének fejlődésére is kitér[1].

1. Jobb szabályozás

A szabályozási környezet fejlesztése nélkülözhetetlen a versenyképesség, a növekedés és a foglalkoztatás megerősítéséhez, valamint a fenntartható fejlődés és az európai állampolgárok jobb életszínvonalának előmozdításához. A fejlesztéshez az Európai Parlament, a Tanács, a Bizottság és a tagállamok közös erőfeszítésére van szükség.

Az EU-intézmények jobb szabályozását célzó elsődleges célkitűzéseket és intézkedéseket két dokumentum ismerteti: a jobb szabályozásról szóló bizottsági cselekvési terv 2005 márciusában felülvizsgált változata[2], valamint az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság hatékonyabb jogalkotásról szóló, 2003 decemberében aláírt intézményközi megállapodása[3] (IIA).

2005-ben tovább nőtt a szabályozási környezet fejlesztése iránti érdeklődés. A különböző fórumokon egy sor kezdeményezés indult, ami a kérdésnek tulajdonított fontosságot jelzi.

1.1. A Bizottság intézkedései

2005-ben az erősebb, tartós növekedés és több és jobb munkalehetőség megteremtése volt a Bizottság központi célkitűzése. A lisszaboni stratégia[4] újrakezdésének bejelentésekor a Bizottság kiemelte a legfontosabb intézkedéseket: szabályozásserkentő intézkedések bevezetése a vállalkozások számára, a szükségtelen költségek csökkentése, valamint az alkalmazkodóképesség és az újítás előtt álló szabályozási akadályok megszüntetése. Ezeket az elemeket a 2005. márciusi, „Jobb szabályozás a növekedés és a munkahelyteremtés területén az Európai Unióban”[5] című közlemény is megerősítette.

Azóta, a 2005. márciusi felülvizsgált akciótervnek megfelelően a Bizottság:

- elfogadta a hatásvizsgálattal kapcsolatos felülvizsgált iránymutatásokat[6];

- közleményt fogadott el a törvényhozás adminisztratív költségeinek értékelésére vonatkozó közös EU-módszerről[7];

- közleményt fogadott el az elbírálás alatt álló jogalkotási javaslatok átvizsgálásának eredményéről[8];

- közleményt fogadott el a szabályozási környezet egyszerűsítésére irányuló stratégiáról[9];

- megalakította a nemzeti szabályozási szakértők magas szintű csoportját[10].

Az érdekelt felekkel folytatott konzultáció

2005-ben jelentősen megnőtt a konzultációk száma: ez 187 nem jogalkotási közleményt (28-cal többet, mint 2004-ben) és 106 internet alapú, „Az Ön hangja Európában” webportálon keresztül zajlott konzultációt (11-gyel többet, mint 2004-ben) jelent. Mindez általánosságban megfelelt a nyilvános konzultációra vonatkozó minimális követelményeknek.[11] A tapasztalatok alapján további előrelépésekre van szükség: 1. általános visszajelzést kell adni az észrevételek figyelembevételének módjáról, illetve elutasításuk okairól, és 2. biztosítani kell a beérkezett észrevételek rendszeres közzétételét.

Hatásvizsgálat

2005-ben a Bizottság tovább javította a javaslatai lehetséges hatásainak vizsgálatát szolgáló módszertani rendszert[12], valamint emelte a legfontosabb kezdeményezéseit kísérő tényleges hatásvizsgálatok számát[13] és színvonalát[14]. Kiemelt figyelmet kell fordítani arra, hogy az alternatív politikák lehetőségét még a politika kidolgozásának korai szakaszában, megerősített minőségtámogatási és -ellenőrzési rendszer keretében alaposan megvizsgálják.

Szakvélemények összegyűjtése és felhasználása

2005-ben működésbe lépett a SINAPSE (az európai politikák támogatását szolgáló tudományos információk), a szakértők és az (EU-s) politikák kidolgozóinak új és jelentős platformja[15]. 2005-ben több mint 300 európai és nemzetközi tudományos szervezet regisztrált. Ez az eszköz további előrelépést jelent a szakértelem összegyűjtésének színvonalában, nyitottságában és hatékonyságában, a külső szakértőktől származó tanácsok összegyűjtéséről és felhasználásáról szóló 2002-es bizottsági közleményben megállapított elveknek és követelményeknek megfelelően[16].

A 2004 júliusában Barroso elnök által az Európai Parlamentnek tett kötelezettségvállalásokat követően a Bizottság fontos lépéseket tett a szakértői csoportok átláthatóságának fejlesztése érdekében. 2005 októbere óta a Parlament és a szélesebb nyilvánosság rendelkezésére álló adatbázis a Bizottságnak tanácsot adó mintegy 1200 szakértői csoportról tárol alapinformációkat[17].

A vívmányok naprakésszé tétele és egyszerűsítése

2005 októberében a Bizottság elfogadta a hatályos szabályok egyszerűsítésére irányuló stratégia új szakaszát[18]: a stratégia folytatja és megerősíti a 2003 februárjában indított első átfogó egyszerűsítési programot[19]. A tagállamok[20] és az érdekelt felek[21] hozzájárulásán alapuló új stratégia rendszeresen frissítendő, három éven át folytatandó programot javasolt. A Bizottság által előterjesztett egyszerűsítési javaslatok száma jelentősen megnő: a program során 222 jogi aktus hatályon kívül helyezését, egységesítését, visszavonását vagy módosítását tervezik (ami több mint 1400 kapcsolódó jogi aktusra lesz jelentős hatással).

Az igazgatási költségek becslése

2005-ben a Bizottság kipróbált, hitelesített és előterjesztett egy módszert az EU-jogalkotással járó igazgatási költségek becsléséhez[22]. A Bizottság megállapította, hogy az EU-szintű közös megközelítés kivitelezhető, és hozzáadott értéket képvisel.

A Bizottság bejelentette, hogy a módszert beépíti a hatásvizsgálatra és az értékelésre vonatkozó iránymutatásokba [23]. Vállalta annak feltérképezését, hogy az EU közös módszere használható-e ágazati szinten az összes igazgatási teher vizsgálatához[24]. Bejelentette továbbá, hogy a jobb szabályozással foglalkozó, magas szintű nemzeti szakértői csoportok segítségével tovább finomítja a módszert.

Az eszközök megválasztása

Felülvizsgált 2005-ös cselekvési tervében a Bizottság megismételte, hogy fokozott figyelmet kell fordítani az eszközök megválasztására a Szerződés célkitűzéseinek elérése és az EU-politikák végrehajtása érdekében. A politikák kidolgozóinak minél több, a célkitűzések elérésére alkalmas jogalkotási és nem jogalkotási lehetőséget meg kell vizsgálniuk. Az ismeretek bővítése és az alternatív szabályozási eszközök használatát előmozdító környezethez való hozzájárulás érdekében a Bizottság azonosítja az önszabályozás és az együttszabályozás EU-ban meglévő eseteit. Az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság (EGSZB) és a Bizottság megvizsgálta, hogy hogyan szerezhetnek ismereteket az EU ön- és együttszabályozásáról, hogyan könnyíthetik meg az információcserét és azonosíthatják a legjobb gyakorlatot. Úgy határoztak, hogy 2006-ban új adatbázist készítenek.

A Bizottság biztos ugyan a szabályozási alternatívákban rejlő lehetőségekben, de elismeri, hogy sok esetben rendelettel valósíthatók meg legegyszerűbben az EU célkitűzései. Ezt hangsúlyozta többek között az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság Egységes Piac Megfigyelőközpontja is.

A közösségi jog alkalmazásának ellenőrzése

A közösségi jog alkalmazása elsősorban a tagállamok nemzeti hatóságainak (és bíróságainak) felelőssége. A Bizottságnak kell biztosítania a közösségi jogszabályok pontos és megfelelő átültetését és alkalmazását.

Az átültetés haladása és a megfelelés ellenőrzése elsősorban a szabvány megfelelési táblázatok[25] rendelkezésre állásától, az átültetett intézkedések elektronikus értesítésének rendszeres használatától, a lehetséges problémák korai felismerésétől, a technikai segítségtől és az emlékeztetők használatától függ. 2005-ben az új tagállamok teljes mértékben integrálódtak a rendszeres ellenőrzés folyamatába. Az új tagállamok viszonylag jó teljesítményt nyújtanak az irányelveket átültető nemzeti intézkedésekről szóló értesítés tekintetében. A megfelelési táblázatokkal kapcsolatos fejlődés azonban korlátozott. A Bizottság rendszeresen beépítette irányelvjavaslataiba a tagállamokat a táblázatok elkészítésére felszólító rendelkezést, de a Tanács nem mindig fogadta el azt.

Az EU-jog megfelelő alkalmazásának másik kulcseleme, a panaszok és jogsértések kezelése különböző szinteken fejlődött. 2005-ben a kevésbé hivatalos intézkedések száma is megnőtt.

A függőben lévő javaslatok átvilágítása és visszavonása

A 2005-ös felülvizsgált cselekvési terv előírja a függőben lévő javaslatok átvilágítását általános fontosságuk és a versenyképességre gyakorolt hatásuk tekintetében[26]. A jogalkotónak 2004. január 1. előtt továbbított függőben lévő javaslatokat átvilágították (183 javaslat). Ez a kezdeményezés újszerűnek számított, mert több volt, mint technikai gyakorlat (vagyis az érvényüket vesztett javaslatok rendszeres visszavonása).

2005 szeptemberében a Bizottság bejelentette, hogy 68 javaslatot kíván visszavonni[27]. E javaslatok nem feleltek meg a lisszaboni célkitűzéseknek és/vagy a jobb szabályozás elveinek, kevés esély volt az elfogadásukra vagy objektív okokból fölöslegessé váltak. A Bizottság időt adott a Parlamentnek és a Tanácsnak véleményük kifejtésére, majd megvizsgálta észrevételeiket, és 2006 januárjában a Hivatalos Lapban közzétett listával hivatalosan visszavonta javaslatait.

1.2. Az Európai Parlament, a Tanács, a Régiók Bizottsága és az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság intézkedései

2005-ben az Európai Parlament a jobb szabályozás különböző aspektusait vizsgáló jelentéseken kezdett dolgozni, amelyek többségét 2006-ban kell elfogadni. A Tanács és elnöksége ugyancsak fontosnak tartotta a jobb szabályozás napirenden tartását[28]. A Régiók Bizottsága és az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság is aktívan részt vett a jobb szabályozásról szóló vitában.

A hatásvizsgálatok terén ígéretes előrelépések történtek. Az Európai Parlament egy bizottsági javaslat módosításai kapcsán végezte el az első hatásvizsgálatot, a Tanács pedig kísérleti projekt formájában. A kihívást a kísérleti szakaszból a széles körű alkalmazásba való átmenet jelenti. Jelentős előrelépés volt a 2005. novemberi intézményközi „Közös megközelítés a hatásvizsgálathoz”, amely megállapította a jogalkotási folyamat során elvégzendő hatásvizsgálatok alapvető szabályait. A „közös megközelítés” az első lépés a hatásvizsgálatnak a hatékonyabb jogalkotásról szóló intézményközi megállapodásban (IIA) előírt közös módszertana kidolgozásában.

A többi intézménynek nagyobb erőfeszítésre van szüksége. A Bizottság kötelezettségvállalást vár például a tagállamoktól, hogy elvégezzék az általuk benyújtott, a büntetőügyekre vonatkozó rendőrségi és igazságügyi együttműködéssel (az úgynevezett harmadik pillérrel) kapcsolatos javaslataik hatásvizsgálatát. Ezen a területen a Bizottság és a tagállamok osztoznak a kezdeményezés jogán. A Bizottság elemzi a harmadik pillérrel kapcsolatos javaslatai lehetséges hatását, a tagállamok azonban nem. Javaslataik sok esetben nem tartalmaznak megfelelő indokolást sem.

Az EU-jogalkotással járó igazgatási költségek területén sokak által üdvözölt fejlemény volt a Tanács minisztereinek azon kötelezettségvállalása, hogy kérésre és arányosan átadják a költségek felméréséhez szükséges információkat[29]. A Tanács azonban nem válaszolt az Európai Tanács 2005. márciusi felhívására, hogy állapodjanak meg a Bizottsággal a közös módszertanról[30].

Az IIA-nek a jogalkotási program egyszerűsítésére és összehangolására vonatkozó rendelkezéseinek végrehajtása azonban korlátozott volt. Sem a Parlament, sem a Tanács nem módosította munkamódszerét az egyszerűsítési javaslatok elfogadása érdekében[31]. Mivel ez az egyszerűsítési programok sikerének kulcseleme, a Bizottság reméli, hogy a jogalkotó minél gyorsabban eleget tesz az egyszerűsítési javaslatoknak. A Tanács vonakodása miatt nehéznek bizonyult a három intézmény éves jogalkotási ütemtervének jobb összehangolása.

1.3. A tagállamok intézkedései

Az európai gazdasági szereplőkre nehezedő szabályozási terhek okai elsősorban a nemzeti jogalkotásban keresendők, hiszen az nagyobb jelentőséget kap, mint az EU-jogalkotás.. Ezenkívül a tagállamok alapvető szerepet játszanak a jobb szabályozásban, hiszen ők felelősek az EU-jogszabályok nemzeti szintű alkalmazásáért, illetve irányelvek esetében az átültetéséért. Ezért a jobb szabályozás elérése nagy mértékben tőlük függ.

A Bizottság azt javasolta, hogy a jobb szabályozás váljon a nemzeti „lisszaboni” programok részévé, és hogy a tagállamok tegyenek jelentést a folyamatban lévő tevékenységekről és a tervezett intézkedésekről. Ezzel a Bizottság 2006. januári, a növekedésről és a munkahelyteremtésről szóló éves beszámolója foglalkozik.

A Bizottság különösen arra szólítja fel a jobb szabályozásra vonatkozó stratégiával nem rendelkező tagállamokat, hogy vizsgálják meg a javasolt jogszabályok hatását, rendszeresen konzultáljanak az érdekelt felekkel, hozzanak létre programot a jogalkotás egyszerűsítésére és dolgozzanak ki módszertant az igazgatási költségek mérésére.

2. A szubszidiaritás és az arányosság elveinek alkalmazása

A Bizottság különösen körültekintően magyarázta el, hogy az általa javasolt intézkedések hogyan felelnek meg mindkét említett elvnek. A jogalkotási javaslatokat kísérő indokolás elkészítését szolgáló új rendszer bevezetése az EU-intézkedés szükségességének részletesebb és rendszerezett indoklását eredményezte.

Az Európai Parlament és a Tanács viszonylag kevés, a szubszidiaritás és az arányosság elvével kapcsolatos módosítást vezetett be. Az elvek konszenzuson alapuló értelmezése nem meglepő a rekordszámú lefolytatott konzultáció[32], valamint annak ismeretében, hogy a Bizottság számos javaslata válasz volt az Európai Tanács, a Tanács és az Európai Parlament felkéréseire. Egyes esetekben különbségek merültek fel[33], de a három intézmény végül szinte minden esetben megegyezett a szubszidiaritás és az arányosság közös értelmezéséről.

A Régiók Bizottsága véleményeinek túlnyomó többsége nem a szubszidiaritás szempontjából bírálta a Bizottság javaslatait. Egy esetben a Régiók Bizottsága megállapította, hogy a javaslat nem felel meg teljes mértékben a szubszidiaritás elvének[34]. A Bizottság azóta visszavonta a javaslatot.

A COSAC[35] kísérleti projekttel, a Bizottság 2004-es javaslatcsomagjával ellenőrizte a szubszidiaritással kapcsolatos, az alkotmányos szerződésben előírt korai előrejelző mechanizmust. Húsz nemzeti parlamenti kamara megítélése szerint a Bizottság nem indokolta megfelelően a javaslatait a szubszidiaritás szempontjából. Tizennégy kamara szerint a csomag legalább egy aspektusa sérti a szubszidiaritás elvét. A bírálatok egy részével az Európai Parlament is egyetértett. A megjegyzések egy részét azonban nem a szubszidiaritáshoz kapcsolódó érvek indokolták. Mindez azt jelzi, hogy meg kell találni a szubszidiaritás elvének közös értelmezését, és hogy a Bizottság részéről további erőfeszítésekre van szükség annak érdekében, hogy javaslataihoz a szubszidiaritással kapcsolatos aggályok fényében pontos és részletes indokolást adjon.

Az utólagos igazságügyi ellenőrzés tekintetében az Európai Közösségek Bírósága és Elsőfokú Bírósága 2005-ben négy ítéletében és végzésében említette a szubszidiaritás elvét. Egyik ítélet sem mondta ki, hogy megsértették a szubszidiaritás elvét. Számos ítéletben elemezték az arányosság elvét is: az Európai Bíróság megállapította, hogy bizonyos kötelezettségek nem szükségesek a vitatott irányelvben kitűzött célok megvalósításához.

Végezetül az Európai Tanács által 2005. június 16-án, az alkotmányos szerződéssel kapcsolatos francia és holland népszavazás negatív eredményeit követően meghirdetett „elmélkedés, pontosítás és megbeszélés” időszakának részeként megvitatták a szubszidiaritás alkalmazásának figyelemmel kísérését és ellenőrzését szolgáló jövőbeli intézményi megoldásokat. 2005 novemberében a Tanács elnöksége és Hollandia közösen szervezte meg a „Közös hatalomgyakorlás Európában” című konferenciát, amelynek elsődleges célja az arányosság elvének történő megfelelés figyelemmel kísérésének és ellenőrzésének javítása volt. A vita középpontjában a nemzeti parlamenteknek a hatályos szerződéseken és jegyzőkönyveken alapuló lehetséges hozzájárulása állt. A Tanács elnöksége 2006 áprilisában nyomon követési konferenciát tart.

[1] A Bizottság azon kötelezettségét, hogy éves jelentést kell benyújtania az Európai Tanácsnak és az Európai Parlamentnek a szubszidiaritás és az arányosság elveinek alkalmazásáról, az 1992. decemberi edinburgh-i Európai Tanács fogadta el. Ezt a kötelezettséget az 1997-es Amszterdami Szerződéssel elfogadott módosítások keretében az Európai Közösség létrehozásáról szóló szerződéshez (EKSz) csatolt jegyzőkönyvbe is beépítették. 1995 óta ez a jelentés a jogalkotás minőségének és hozzáférhetőségének javítását szolgáló intézkedésekre is kitér (az előző jelentést lásd: COM(2005) 98). A szabályozási környezet javításához hozzájáruló részleteket részletesebben vizsgálja felül az európai kormányzásról (2004-205) szóló harmadik jelentés (lásdhttp://www.europa.eu.int/comm/governance/index_fr.htm).

[2] „Jobb szabályozás a növekedés és a munkahelyteremtés területén az Európai Unióban”, COM(2005) 97, 2005. március, a későbbiekben: cselekvési tervnek nevezik Ez a közlemény aktualizálja és kiegészíti a 2002-ben készült cselekvési tervet („A szabályozási környezet egyszerűsítése és javítása”, COM(2002) 278), 2002. június 5.) A cselekvési terv az európai kormányzásról szóló fehér könyv (COM(2001) 727, 2001. június 25.) nyomon követése.

[3] HL C 321, 2003. december 31., 1. o.

[4] COM(2005) 24.

[5] COM(2005) 97.

[6] SEC(2005) 791. Lásd http://www.europa.eu.int/comm/secretariat_general/impact/docs_en.htm.

[7] COM(2005) 518.

[8] COM(2005) 462.

[9] COM(2005) 535.

[10] A két ülésen (novemberben és decemberben) elsősorban a lisszaboni nemzeti programokban szereplő jobb szabályozással foglalkoztak. A csoport megbízatása szerint tanácsokkal látja el a Bizottságot a jobb szabályozással kapcsolatos általános kérdésekről, ugyanakkor hatékony kapcsolatot biztosít a Bizottság és a legfontosabb kormányzati hatóságok között az EU- és nemzeti szintű jobb szabályozás kidolgozása érdekében.

[11] A követelményeket 2003-ban vezették be (COM(2002) 704, 2002. december 11.).

[12] 2005 júniusában felülvizsgálták a Bizottság belső, a hatásvizsgálatra vonatkozó iránymutatásait. Fokozott érthetősége és a gazdasági, környezeti és társadalmi hatásokat elemző megerősített rendszere miatt széles körben üdvözölték.

[13] 2005-ben 77, míg 2004-ben csupán 29 hatásvizsgálatot végeztek.

[14] A 2006-ban indítandó független értékelés eredménye pontosabb adatokat biztosít majd a Bizottság hatásvizsgálatainak és azok további sorsának általános minőségéről.

[15] http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/regexp/index.cfm?lang=EN.

[16] COM(2002) 713, 2002. december 11.

[17] A nyilvántartás címe: http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/regexp/index.cfm?lang=EN.

[18] COM(2005) 535.

[19] COM(2003) 71.

[20] Beleértve a Tanács által 2004 novemberében azonosított, egyszerűsítésre vonatkozó prioritásokat is.

[21] 2005. június 1-jén a Bizottság nyilvános konzultációt indított az interneten, „10 perc az üzleti környezet javítása érdekében” címmel (http://europa.eu.int/yourvoice/forms/dispatch?form=418&lang=EN).

[22] Közlemény a törvényhozás adminisztratív költségeinek értékelésére vonatkozó közös EU-módszerről (COM(2005) 518, és SEC(2005) 1329 bizottsági munkadokumentum: A javasolt közös EU-módszer ismertetése és jelentés a kísérleti szakaszról (2005. április-szeptember).

[23] A közlemény szerint a módszer tényleges végrehajtására és használatára a következők feltételével kerül sor: „a) az arányos elemzés alapelve, a Bizottság fenntartja magának a felelősséget a javaslatai költségeinek megítélésére; b) a közös EU-módszerrel összeegyeztethető, elegendő, megbízható és reprezentatív adatok hozzáférhetősége; c) megfelelő szintű személyzet és pénzügyi források hozzáférhetősége”.

[24] A lisszaboni stratégiáról szóló, 2006 januárjában elfogadott éves beszámolóban a Bizottság ezt azzal erősítette meg, hogy „a jogalkotás egyszerűsítését célzó most folyó munkája keretében nagyszabású vállalkozásban kívánja felmérni az egyes konkrét területeken a közösségi szabályok (vagy végrehajtásuk módja) folytán keletkező közigazgatási költségeket, amelynek során külön figyelmet fordítanak a KKV-kre” (COM(2006) 30, 2006. január 25.).

[25] A megfelelési táblázat azt mutatja, hogy az egyes nemzeti intézkedések az irányelv mely rendelkezését ültetik át.

[26] COM(2005) 97.

[27] COM(2005) 462.

[28] 2005 novemberében a brit, osztrák és finn elnökség előterjesztette „A jobb szabályozás előmozdítása Európában” című vitairatot. 15140/05 tanácsi dokumentum, 2005. november 29.

[29] A vállalkozásokra rótt igazgatási teher csökkentése , a Gazdasági és Pénzügyi Tanács következtetései (2005. november 8.) 13678/05.

[30] Az Európai Tanács 2005. március 22-23-i következtetései.

[31] A határidő a megállapodás hatálybalépésétől számított legfeljebb hat hónap, vagyis 2004. június vége volt.

[32] Lásd a kísérő bizottsági munkadokumentum 2. mellékletét.

[33] Lásd a kísérő bizottsági munkadokumentum 3.2. szakaszát.

[34] Lásd a kísérő bizottsági munkadokumentum 3.3.1. szakaszát.

[35] „Az Európai Unió Európai Ügyekkel Foglalkozó Bizottságok Konferenciája”.