Az uniós élelmiszer-ellátási lánc nap mint nap kiváló minőségű élelmiszerek széles választékával látja el az európaiakat. Ez a mezőgazdasági, halászati, akvakultúra- és élelmiszeripari ágazat tapasztalatának és versenyképességének köszönhető. A közös agrárpolitika és a közös halászati politika (a továbbiakban: KAP és közös halászati politika) előnyeit élvező, különböző éghajlati viszonyok között, különböző területeken és különböző gazdasági struktúrák mellett működő ezen ágazatok több mint 11 millió uniós gazdaságot és 81 000 halászhajót foglalnak magukban. A fogyasztók hozzáférhetnek a – tagállamok KAP stratégiai terveihez címzett ajánlások értelmében támogatandó – rövidebb élelmiszer-ellátási láncokhoz, valamint az összetettebb folyamatokat magukban foglaló hosszabb élelmiszer-ellátási láncokhoz is. Az EU egységes áru- és szolgáltatási piaca lehetővé teszi a biztonságos élelmiszerek hatékony elosztását a tagállamok között. Az uniós kereskedelempolitikának köszönhetően az EU globálisan is jelentős élelmiszer-kereskedő. 2020-ban az agrár-élelmiszeripari termékek nettó kereskedelmi többlete 62 milliárd EUR-t tett ki. A tengeri eredetű élelmiszertermékek azonban hosszú ideje kereskedelmi deficitet mutatnak: ez 2010 óta 33 %-kal nőtt.

Egyértelműbbé vált, hogy az élelmiszerrendszerekkel kapcsolatban olyan integrált megközelítésre van szükség, amely felismeri a kölcsönös függőségeket, és nemcsak az élelmiszer-ellátási lánc szereplőit – például a mezőgazdasági termelőket és halászokat, az élelmiszer-feldolgozókat, a kereskedőket, a kiskereskedőket, az élelmiszer-szolgáltatásokat, ideértve azok munkavállalóit – foglalja magában. A megközelítésnek figyelembe kell vennie a lánc működését támogató szereplőket is, például a szállítási és logisztikai ágazatot, valamint a szükséges inputanyagokat és csomagolóanyagokat biztosító iparágakat.

Hasonló feszültségeket lehetett nemzetközi szinten is tapasztalni. Néhány ország élelmiszer-kereskedelmi korlátozásokat (lényegében exporttilalmakat) vezetett be, habár sokkal kisebb mértékben, mint a korábbi válsághelyzetekben. A mezőgazdasági piaci információs rendszer (AMIS) jelentős szerepet játszott a nemzetközi koordináció biztosításában.

Az élelmiszer-ellátási lánc megfelelő működése szempontjából kiemelkedő fontosságú egyéb támogató politikák, mint például az áruk és a személyek mobilitása, rendkívüli intézkedéseket igényeltek. A Bizottság 2020 márciusának közepén közzétette a zöld sávokról szóló iránymutatásokat, hogy biztosítsa az áruk mozgását az egységes piacon belül. A Bizottság a munkavállalók szabad mozgáshoz való jogának Covid19-világjárvány során való gyakorlására vonatkozó közleményében az élelmiszeripari ágazatban a határt átlépő munkavállalókat és az idénymunkásokat, valamint a közlekedési dolgozókat is kulcsfontosságú munkavállalóknak ismerte el. Az e kezdeményezéssel kapcsolatos célzott kérdőív válaszadói a zöld sávokra vonatkozó iránymutatásokat tekintették a leghasznosabb intézkedésnek. (54 % szerint „nagyon hasznos”). Az érdekelt felek nagyra értékelték a Bizottság által nyújtott tájékoztatást és iránymutatást, valamint a kereskedelmi eljárásokat egyszerűsítő olyan intézkedéseket is, mint az elektronikus tanúsítványokat lehetővé tevő intézkedések.

Mivel a mezőgazdasági, halászati, akvakultúra- és élelmiszeripari ágazat gyakran szembesül – időjárási, kereskedelmi vagy egészségügyi kérdésekkel kapcsolatos – sokkhatásokkal, a KAP és a közös halászati politika rendelkezik az ezen ágazatokat támogató szabályozó eszközökről. A Covid19-válság idején ezek az eszközök lehetővé tették az EU számára a gyors reagálást: a piaci egyensúlytalanságok kockázatát a magántárolások támogatásával ellensúlyozták, és a termelők pénzforgalmi problémáit kompenzációs kifizetésekkel kezelték. A meghozott intézkedéseknek közvetlen hatásai voltak, megnyugtató jelzéseket biztosítottak és befolyásolták a piaci magatartást. A termelői és szakmaközi szervezetekhez hasonló szakmai szervezetek döntő szerepet játszottak termelési és marketingstratégiáik kiigazításával. A Bizottság az uniós politikák működéséhez szükséges rugalmasságot is biztosította. Az állami támogatások ideiglenes keretrendszerének korai, 2020. március közepén történt elfogadása lehetővé tette a tagállamok számára, hogy jelentős támogatást nyújtsanak a gazdasági szereplőknek. A halászati ágazat élvezte az Európai Tengerügyi és Halászati Alap (ETHA) módosításainak előnyeit.

Az uniós élelmiszerrendszer rezilienciája biztosította, hogy a Covid19-világjárvány által kiváltott egészségügyi válság ne vezessen élelmiszerválsághoz. A termelési oldalon az árak a válság alatt viszonylag stabilak maradtak. Egyes piacokon azonban, mint például a halászat és akvakultúra, a burgonya, a hús és a bor, az étkeztetési szolgáltatások bezárása a kereslet erőteljes visszaeséséhez vezetett. A fogyasztási oldalon az élelmiszerárak 2020 április–májusában mérsékelten (legfeljebb +5 %-kal) emelkedtek, de a helyzet gyorsan normalizálódott. Mivel az élelmiszer-ellátást már a legelső szakpolitikai választól kezdve alapvető tevékenységnek tekintették, az élelmiszeripari ágazat összességében kevésbé volt érintett, mint más gazdasági ágazatok. Ez figyelemre méltó és gyors helyreállítást tett lehetővé. Az agrár-élelmiszeripari termékek kereskedelmének 2020. évi pozitív teljesítménye (+1,4 % 2019-hez képest) tovább illusztrálja ezt a helyzetet, és bizonyítja a kereskedelem fenntartásának fontosságát válsághelyzetekben is.

Miközben a vészhelyzeti tervezési intézkedésekkel halad előre, a Bizottság „a termelőtől a fogyasztóig” stratégiával és a biodiverzitási stratégiával összhangban, a megreformált KAP, az ökológiai termelés fejlesztésére irányuló új cselekvési terv, az akvakultúrára vonatkozó új stratégiai iránymutatás és a fenntartható élelmiszerrendszerek jogi keretére irányuló, 2023-ra tervezett javaslat segítségével továbbra is ösztönzi az ellenállóképesebb és fenntarthatóbb uniós élelmiszerrendszereket.

A Bizottság ezért aktívan javítja az uniós válságkezelést, beleértve a felkészültséget is. A vészhelyzeti tervezés megköveteli a kulcsfontosságú szereplők közötti koordinációra, együttműködésre és információcserére vonatkozó eljárások meghatározását.

Az élelmiszer-biztonsági követelmények és a hatósági ellenőrzési szabályok lehetővé teszik a Bizottság számára, hogy az állat- és növényegészségügyi, valamint az állatjóléti kockázatok megfékezéséhez szükséges intézkedéseket hozzon. Létrehoztak továbbá egy válságkezelési keretet az élelmiszer eredetű káresemények esetére.

A tagállamok alapvető szerepet játszanak a válsághelyzetekre való reagálásban. Az állami támogatási szabályok lehetővé teszik a természeti csapások által okozott károk megtérítését, ideértve a „tagállam gazdaságában bekövetkezett komoly zavart”.

A leginkább rászoruló személyeket támogató európai segítségnyújtási alap (FEAD) támogatja a tagállamokban a leginkább rászorulók élelmiszersegélyekkel való ellátására irányuló intézkedéseket. Az élelmiszerbankok szerint 2020-ban jelentősen megnőtt az élelmiszersegélyek iránti kereslet. A FEAD-szabályokat többek között ezen igények figyelembevétele érdekében módosították. A tagállamok különböző eszközöket dolgoztak ki az élelmiszerekhez való jobb hozzáférés biztosítására, például a közvetlen élelmiszersegélyt vagy az élelmiszerbankok támogatását, valamint kezdeményezéseket indítottak azért, hogy az élelmiszerpazarlás elkerülése érdekében alternatív rendeltetési helyeket találjanak az élelmiszer-felesleg számára.

Eközben a tagállamok az uniós polgári védelmi mechanizmust (UCPM) felhasználhatják arra, hogy bármiféle katasztrófa esetén a pénzügyi és működési támogatás különböző formáit igényeljék és biztosítsák, ideértve élelmiszer kérését más tagállamoktól élelmiszerválság esetén. A Veszélyhelyzet-reagálási Koordinációs Központ (ERCC) éjjel-nappal működő válságkoordinációs központként működik, és elősegíti a vészhelyzetekre való gyors koordinációt a tagállamok hatóságaival és a tagállamok hatóságai között. Az ERCC-vel és az UCPM-mel való koordináció kulcsfontosságú az élelmiszer-összetevőket is magukban foglaló, nagy méretű, sokrétű katasztrófák esetében.

Számos egyéb uniós szakpolitika is erősíti az uniós élelmiszerrendszerek ellenálló képességét, például a körforgásos gazdaságot és az uniós kutatási és innovációs politikát támogató szakpolitikák.

3.2.Az uniós felkészültséget javító, folyamatban lévő kezdeményezések

Az EU védi a kritikus infrastruktúrákat a sebezhetőségek csökkentése, valamint a társadalom és a gazdaság működésének biztosítása érdekében. A közvetlen külföldi befektetések átvilágításáról szóló rendelet uniós szintű keretet hozott létre a külföldi befektetésekkel kapcsolatos intézkedések összehangolása érdekében. Ez magában foglalja az élelmezésbiztonságot érintő kockázatokat, ha mezőgazdasági földterületekről vagy infrastruktúráról van szó. Az uniós iparstratégia aktualizálása magában foglalja az egységes piaci szükséghelyzeti eszközt (SMEI) a személyek szabad mozgásának és az áruk és szolgáltatások elérhetőségének biztosítása érdekében. A stratégia a stratégiai függőségek nyomon követése révén kezeli a globális ellátási láncokban bekövetkező, az alapvető termékek rendelkezésre állását befolyásoló zavarok kockázatait is. Hasonlóképpen, a közlekedési ágazatban a Bizottság fenntartható és intelligens mobilitási stratégiája vészhelyzeti intézkedési tervet jelent be a közlekedés tekintetében. Az egészségügyi ágazatban a Bizottság levonta a Covid19-világjárvány tanulságait, és létrehozta az új Egészségügyi Szükséghelyzet-felkészültségi és -reagálási Hatóságot (HERA) a közegészségügyi kockázatok jobb előrejelzése és a vészhelyzeti tervezés javítása érdekében. A kiberfenyegetéseknek való kitettségre tekintettel a Bizottság javaslatot tett az Unió egész területén magas szintű kiberbiztonságot biztosító intézkedésekről, valamint az (EU) 2016/1148 irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló új irányelvre, amelynek hatálya felölelte az élelmiszer-termelést, -feldolgozást és -forgalmazást is.

Ezek előírják a nyomon követést és adatgyűjtést, az információk piaci jelentések révén biztosított átláthatóságát, valamint az érdekelt felekkel való rendszeres kapcsolattartást. A vészhelyzeti tervek tagállamonként eltérőek. A felelősségi körök több intézmény között oszlanak meg, és az élelmiszerekre az általános vészhelyzeti tervezési tevékenységek terjednek ki. A legtöbb tagállam felülvizsgálja intézkedéseit a Covid19-válságot követően.

Legalább hét tagállam tart fenn hatóságok vagy a magángazdasági szereplők által kezelt stratégiai tartalékokat. A tartalékok főként az alapvető gabonafélékre terjednek ki, de esetenként más árukat, például inputanyagokat is magukban foglalnak. Egyes tagállamok ajánlásokat tettek közzé polgáraik számára, hogy állandó jelleggel tartsanak otthonaikban elővigyázatossági készleteket.

A készletek a kereskedelem kiegészítéseként szerepet játszhatnak az élelmezésbiztonsági válságok enyhítésében, különösen a fejlődő országokban. Ha közvetlenül a hatóságok irányítják, a készletezés akadályozza a magánszektor hasonló erőfeszítéseit. A készletek forgalomba hozatala a piacok működését is zavarhatja.

4.Az EU élelmiszer-ellátását és élelmezésbiztonságát érintő új kockázati környezet, sebezhetőségekkel és függőségekkel

A növekvő bizonytalanság, valamint az árak és az ellátás ingadozása hatással van a termelési kapacitásra és az élelmiszer-ellátási láncon keresztüli forgalmazásra. Néhány kockázat valamennyi szempontot érint.

Az elmúlt évtizedekben az Uniót nagyrészt megkímélték a rossz terméssel és politikai konfliktusokkal társuló élelmezésbiztonsági problémákat eredményező válságok. Ezzel együtt az éghajlatváltozással és a környezetkárosodással összefüggő időjárási események egyre gyakoribbak, és ezek jelentik az élelmiszer-ellátás bizonytalanságával kapcsolatos legfőbb észlelt kockázatot (a célzott kérdőív válaszadóinak 60 %-a).

A gyakoribbá váló szélsőséges időjárási események – a közelmúltban tapasztalt hideghullámok és áradások, a 2018-as és 2019-es aszályokhoz hasonló aszályok gyakoribbá és intenzívebbé válása, vagy a nagy kiterjedésű erdőtüzeket okozó hőhullámok – azt mutatják, hogy az éghajlatváltozás egyre inkább kihat a mezőgazdasági és tengeri eredetű élelmiszertermékek uniós termelésére, például a takarmánynövények aszály miatti rossz termése miatt. A több termelési területet érintő, egyidejűleg bekövetkező szélsőséges események megnövekedett valószínűsége feszültségeket eredményezhet a piacokon és az élelmiszerkészletekben. Az élelmiszertermelésre nehezedő egyéb nyomások a környezetkárosodáshoz, az erőforrások szűkösségéhez és a biológiai sokféleség csökkenéséhez, valamint a növény- és állategészségügyi problémákhoz kapcsolódnak. Ezek az éghajlati és környezeti kockázatok sokkal nagyobb hatással lehetnek az EU élelmiszer-ellátására, mint a Covid19-válság. A „termelőtől a fogyasztóig” stratégia intézkedéseket határoz meg az élelmiszerrendszerek ellenállóbbá tételére és a tartós élelmezésbiztonság biztosítására, szembenézve az éghajlatváltozással és a biológiai sokféleség csökkenésével.

Az élelmiszer-ellátási lánc működését egyéb kockázatok is veszélyeztethetik, pl. a közegészségügyhöz, technológiához, migrációhoz, geopolitikai változásokhoz, ipari vagy egyéb balesetekhez kapcsolódó kockázatok, ideértve a nukleáris baleseteket, amelyek nagy mezőgazdasági területek sugárfertőzését eredményezhetik. Figyelembe kell venni a kulcsfontosságú inputanyagok (pl. műtrágyák, energia stb.) és termelési tényezők – például az élelmiszer- vagy a közlekedési ágazatban a munkaerő – rendelkezésre állását és megfizethetőségét érintő kockázatokat is. Az élelmiszerrendszerek digitalizálása jelentős előnyökkel jár, de magában hordozza a kibertámadások és a nagyobb hatású hibák kockázatát is. Az élelmiszeripari nagyvállalatok elleni kibertámadások a közelmúltban zavarokat okoztak az élelmiszerláncban.

Ebben az új kockázati környezetben az uniós élelmiszer-ellátási láncnak meg kell birkóznia bizonyos függőségekkel és sebezhetőségekkel. Például az EU a takarmányozásra szánt olajosmagliszt 76 %-át importálja.

Egyes importált termékek esetében az Unió korlátozott számú forrásra támaszkodik. A szójababtermelés nagyrészt három országra koncentrálódik, amelyek az uniós import 85 %-át teszik ki, a kukoricaimport pedig túlnyomórészt két nem uniós országból származik. A műtrágyához és vegyi anyagokhoz hasonló inputanyagok néhány szomszédos országból származnak. Számos takarmány- és élelmiszer-adalékanyagot, például aminosavakat, vitaminokat és állatgyógyászati termékeket túlnyomórészt importálnak, egyes esetekben egyetlen szállító országból.

A közlekedéshez és energiához hasonló más ipari ökoszisztémákkal összefonódott élelmiszer-ellátási láncok összetettsége megnehezíti a válsághelyzetekre való reagálást. E kölcsönös függőségek miatt egy másik gazdasági ágazatban bekövetkező zavar az élelmiszerláncban is zavarokat okozhat. Ezáltal a Covid19-válság idején a csomagolóanyag-hiány veszélyeztette a tojásellátást. A specializált intenzív termelési rendszerek, amelyek gazdaságilag potenciálisan hatékonyabbak lehetnek, válság idején nem feltétlenül a legellenállóbbak.

5.Az élelmezésbiztonságra vonatkozó uniós vészhelyzeti terv

A legutóbbi válság megmutatta, hogy fokozni kell a koordinációt és javítani kell a vészhelyzeti tervezést, hogy fel lehessen készülni az EU élelmiszer-ellátását és élelmezésbiztonságát fenyegető kockázatok kezelésére. A cél a Covid19-cel kapcsolatos tapasztalatok megismétlődésének elkerülése, amikor eseti alapon kellett meghozni és a helyszínen kellett kidolgozni az uniós szintű koordinációs intézkedéseket.