A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, A TANÁCSNAK, AZ EURÓPAI GAZDASÁGI ÉS SZOCIÁLIS BIZOTTSÁGNAK ÉS A RÉGIÓK BIZOTTSÁGÁNAK A 2015. évi nemzetközi éghajlat-változási megállapodás: a nemzetközi éghajlat-változási politika alakítása 2020 után /* COM/2013/0167 final */





A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, A TANÁCSNAK, AZ EURÓPAI GAZDASÁGI ÉS SZOCIÁLIS BIZOTTSÁGNAK ÉS A RÉGIÓK BIZOTTSÁGÁNAK A 2015. évi nemzetközi éghajlat-változási megállapodás: a nemzetközi éghajlat-változási politika alakítása 2020 után Konzultatív közlemény Ez a konzultatív közlemény vitát kezdeményez a tagállamok, az uniós intézmények és az érdekeltek között arról, hogy mi lenne az éghajlattal foglalkozó nemzetközi rendszer 2020 és 2030 közötti alakításának legmegfelelőbb módja. Felvázolja a hátteret és kérdéseket tesz fel, hogy keretet adjon e vitának. Egy külön szolgálati munkadokumentumban további háttér-információk találhatók. 1. Sürgető igény a nagyobb elkötelezettségre A 21. század első évtizede volt a valaha mért legmelegebb évtized, 2012 nyarán pedig az északi-sarki tengeri jég példátlan olvadása volt megfigyelhető. A 2012-ben tapasztalt extrém időjárási események – például a dél-európai és egyesült államokbeli szélsőséges aszály és erdőtüzek, majd a példa nélkül álló viharok és árvizek Ázsia egyes részein, a karibi térségben és Észak-Amerikában – külön-külön nem tulajdoníthatók ugyan az éghajlatváltozásnak, de összhangban vannak azzal a tudományos előrejelzéssel, mely szerint az ilyen események gyakorisága és hatása növekedni fog a további éghajlatváltozás következtében. Még a globális gazdasági növekedés lelassulása mellett is folytatódik a globális felmelegedést okozó üvegházhatású gázok emberek által előidézett kibocsátásának drámai növekedése. Annak ellenére, hogy az éghajlatváltozás tudományos oldala egyértelmű, a hatások pedig egyre inkább láthatóak, az éghajlatváltozás kezelését célzó lépések továbbra is messze elmaradnak a szükséges mértéktől. Az UNEP kibocsátási szakadékról szóló legutóbbi jelentése szerint még ha teljes mértékben megvalósulnak is az országok üvegházhatású gázok kibocsátására vonatkozó, feltétel nélküli kötelezettségvállalásai, akkor is legfeljebb egyharmadát érjük el azoknak a céloknak, amelyeknek 2020-ra teljesülniük kellene ahhoz, hogy megakadályozzuk, hogy a globális középhőmérséklet veszélyes mértékben, az iparosodás előtti szinthez képest 2 ºC-kal emelkedjen meg. A Világbank egy közelmúltbeli jelentésének előrejelzése szerint még e kötelezettségvállalások teljesülése esetén is 20 % a valószínűsége annak, hogy a Föld afelé halad majd, hogy 2100-ra több mint 4 ºC-kal emelkedjen a hőmérséklet. Ez több mint ötszörös növekedést jelentene a globális hőmérséklet-emelkedés jelenleg tapasztalt mértékéhez képest, és rendkívül komoly kockázatokat hordozna a létfontosságú emberi ellátórendszerekre nézve. Csak kollektív, sürgősebb és ambiciózusabb fellépéssel kerülhetjük el a bolygó gyors felmelegedésének legrosszabb következményeit. A közelmúltbeli kutatások és elemzések szerint ez a cél még elérhető, és a hozzá vezető út számos más előnnyel is kecsegtet. A ma már dekarbonizációs fejlesztési stratégiát alkalmazó országok példája mutatja, hogy az üvegházhatású gázok kibocsátásának jelentős csökkentése megfizethető áron elérhető, ami olyan különféle előnyökkel járhat, mint például új munkahelyek létrejötte, nemzeti energiabiztonság, javuló városi közlekedés, alacsonyabb energiaszámlák (az energiamegtakarításnak és a megnövekedett hatékonyságnak köszönhetően) és javuló levegőminőség. Annak ellenére, hogy széles körben elismert, hogy a fosszilis tüzelőanyagok használatának csökkentése nemzeti érdeküket szolgálja, sok ország továbbra is tart a negatív gazdasági hatásoktól, vagy – különösen a jelenlegi gazdasági környezetben – nincsenek meg az eszközei és módszerei a további lépések megtételéhez. Az eredmény az, hogy a globális erőfeszítések továbbra sem elégségesek. 2011-ben a nemzetközi közösség tárgyalásokat kezdeményezett egy új nemzetközi megállapodásról, hogy kollektív módon lépjen fel a Föld éghajlati rendszerének védelme érdekében. Erről a megállapodásról, amelyet a tervek szerint 2015 végéig zárnak le, és 2020-tól kezdődően lesz alkalmazandó, jelenleg „a fokozott fellépést célzó Durban Platform” (ADP) néven ismert folyamat útján zajlanak a tárgyalások. Az ADP keretében folyó tárgyalások két munkafolyamatra oszlanak: az első útján új nemzetközi megállapodást fogadnak el 2015-ig, a második célja pedig az, hogy fokozza az erőfeszítéseket 2020, a 2015. évi megállapodás hatálybalépése előtt. Bár ez a konzultatív közlemény az első munkafolyamatra, a 2015. évi megállapodás kidolgozására összpontosít, azok a lépések, melyeket mostantól 2020-ig teszünk, kulcsfontosságúak lesznek a szakpolitikák megfelelő pályára állításában. 2. Nemzetközi éghajlat-változási politika: a jelenlegi helyzet, kihívások és lehetőségek 2020 és 2030 között A 2015. évi megállapodásnak 2020-ra egyetlen átfogó rendszerbe kell szerveznie az ENSZ éghajlat-változási keretegyezménye (a továbbiakban: az egyezmény) szerinti kötelező és nem kötelező rendelkezések jelenlegi, változatos halmazát. Az EU, több más európai ország és Ausztrália beleegyezett, hogy 2012 és 2020 közötti átmeneti intézkedésként csatlakozik egy jogilag kötelező érvényű, a Kiotói Jegyzőkönyv szerinti második kötelezettségvállalási időszakhoz. Ugyanebben az időszakban további hatvan ország – köztük az Amerikai Egyesült Államok, egyes nagy feltörekvő gazdaságok, alacsony és közepes jövedelmű országok és igen kevéssé fejlett országok – vállalt az egyezmény szerinti, különböző típusú kibocsátáskorlátozási és -csökkentési kötelezettségeket. E kötelezettségvállalások, melyek kiváltó oka a 2009 végén tartott koppenhágai éghajlat-változási konferencia volt, egy évvel később, Cancúnban kerültek hivatalosan benyújtásra az egyezmény szerint jogilag nem kötelező érvényű kötelezettségvállalásként (további háttér-információkért lásd a kapcsolódó szolgálati munkadokumentumot). A koppenhágai–cancúni kötelezettségvállalási folyamat egyoldalú, alulról építkező jellege inkluzívabb nemzetközi megközelítést tett lehetővé. Az Egyesült Államok, Kína, India, Brazília, Dél-Afrika, az EU és mások első alkalommal vállaltak konkrét belföldi éghajlat-változási politikákra vonatkozó kötelezettségeket nemzetközi szinten, ugyanazon kezdeményezés részeként. A meghatározó gazdaságok által vállalt kötelezettségek közül több azonban amellett, hogy önkéntes, feltételhez kötött is, például mások ambiciózusabb fellépése és pénzügyi források rendelkezésre állása a feltétele. A legfontosabb, hogy a jelenlegi kötelezettségvállalások – a már említettek szerint – teljes megvalósításuk esetén is várhatóan kevesebb mint az egyharmadát érik el az ahhoz szükséges céloknak, hogy ne haladjuk meg a 2 °C-os hőmérséklet-növekedést. A 2015. évi megállapodás megformálásakor tanulnunk kell az egyezmény, a Kiotói Jegyzőkönyv és a koppenhágai–cancúni folyamat sikereiből és hiányosságaiból. Túl kell lépnünk a világ 1990-es állapotát tükröző észak–déli paradigmán, és el kell mozdulnunk egy kölcsönös függésen és megosztott felelősségen alapuló világkép felé. A 2015. évi megállapodásnak részvételre kell bírnia valamennyi meghatározó gazdaságot, köztük az Egyesült Államokat, Kínát, Indiát és Brazíliát, amelyek mindeddig ellenálltak annak, hogy jogilag kötelező érvényű kötelezettségeket vállaljanak az üvegházhatásúgáz-kibocsátásuk csökkentésére. A megállapodásnak a jelenlegi keretszabályokon kell nyugodnia, hogy támogassa az országoknak – különösen a legkiszolgáltatottabbaknak – az elkerülhetetlen éghajlatváltozáshoz való alkalmazkodásra irányuló erőfeszítéseit. A legfontosabb, hogy hidat kell képeznie a jelenlegi változatos és alulról építkező, nagyrészt nem kötelező érvényű határozatokon alapuló megközelítés és egy olyan, jogilag kötelező érvényű megállapodás között, amely hatékonyan egyesíti az alulról és a felülről építkező megközelítéseket, és olyan kibocsátási pályára helyezi a világot, amely 2 ºC alatt tartja a globális hőmérséklet-emelkedést. A megállapodásnak tükröznie kell, hogy hogyan változott meg a világ azóta, hogy 1990-ben megkezdődtek az éghajlatváltozással kapcsolatos tárgyalások, és hogyan fog megváltozni 2030-hoz közeledve. Egy olyan kontextusban működik majd, amelyben (lásd a kapcsolódó szolgálati munkadokumentumot): · a tudományos eredmények eloszlattak minden ésszerű kétséget azt illetően, hogy egyre melegebbé tesszük a bolygót; · a feltörekvő gazdaságok egyre fontosabb forrását jelentik a gazdasági növekedésnek és az üvegházhatású gázok kibocsátásának; · a fenntartható fejlődés terén továbbra is komoly kihívásokkal kell szembenézni; · az éghajlatváltozás kezelése jelentős lehetőségeket is magában hordozhat; · az élénkülő globális kereskedelem továbbra is problémákat vet fel a termelésből eredő kibocsátások és a kibocsátásáthelyezés (a nagy szén-dioxid-kibocsátással járó tevékenységeknek a magasabb célt kitűző országokból a kevésbé ambiciózus országokba való áthelyezése) megakadályozása kapcsán. 3. A 2015. évi megállapodás alapjai A 2015. évi megállapodás kidolgozásának és végrehajtásának folyamata során számos kihívással kell megbirkóznunk: · A globális kibocsátások csökkentéséhez szükséges cselekvési készség megteremtése A korábbi tárgyalások olyan felajánlásokat és kötelezettségvállalásokat eredményeztek, amelyek nem eléggé ambiciózusak. Ha meg kívánjuk előzni az éghajlatváltozás veszélyes mértékűvé válását, alapvető fontosságú, hogy a 2015. évi megállapodással ne ez legyen a helyzet. A jelenlegi tárgyalásokat most először annak a hosszú távú célnak kell vezérelnie, hogy a világ olyan pályára álljon, amelyen az iparosodás előtti szinthez viszonyított globális felmelegedés 2 °C alatt marad. Valószínűtlennek tűnik azonban, hogy a kormányok megállapodnak majd arról, hogy e kihívással járó terheken pontosan hogyan is osztozzanak majd 2015-ben, hogy az mindenki számára méltányos legyen. Amellett tehát, hogy közös felelősségérzeten és a cél elérését tekintve igazságos egyéni kiindulópontokon kell alapulnia, az új megállapodásnak az eszközöket és a folyamatokat is biztosítania kell ahhoz, hogy lehetővé váljon az egyéni és kollektív ambíciók további megerősödése. Dinamikusan kell alkalmazkodnia, lehetővé téve a rendszeres felülvizsgálatot és a cselekvési szándék szükségszerű megerősödését. Ezenkívül módot kell biztosítania annak bemutatására, hogy az országok többet tehetnek együtt, mint amire egyénileg képesek, miközben nem szükséges arra várniuk, hogy mások lépjenek először, mielőtt ők maguk cselekednének. Ambíciót támogató ösztönzőket is tartalmaznia kell, és el kell tántorítania a túl alacsony célok kitűzésétől. 1. kérdés: Hogyan alakítható ki úgy a 2015. évi megállapodás, hogy biztosítsa, hogy az országok fenntartható gazdasági fejlődésre törekedhessenek, bátorítva őket, hogy vegyék ki méltányos és igazságos részüket az üvegházhatású gázok globális kibocsátásának csökkentéséből annak érdekében, hogy a globális kibocsátások a 2 °C alatt maradásra vonatkozó célkitűzés teljesítését lehetővé tevő utat kövessék? Hogyan kerülhetjük el, hogy megismétlődjön a jelenlegi helyzet, amelyben különbség mutatkozik az önkéntes kötelezettségvállalások és a globális hőmérséklet-emelkedés 2 °C alatt tartásához szükséges csökkentések között? · Annak lehetővé tétele, hogy valamennyi meghatározó gazdaság és valamennyi ágazat hozzájáruljon a globális mérséklési erőfeszítésekhez A környezeti eredményességhez szükség van valamennyi meghatározó gazdaság és valamennyi ágazat olyan összehasonlítható, méltányos, átlátható és elszámoltatást is lehetővé tévő hozzájárulására, amely minimalizálja a kibocsátásáthelyezés kockázatát. Elengedhetetlenül gondoskodni kell tehát valamennyi meghatározó gazdaság és valamennyi ágazat hozzájárulásáról. Ilyen megállapodás hiányában az egyes államok és régiók adott esetben továbbra is visszafogják az éghajlatváltozással kapcsolatos törekvéseiket ahhoz képest, amit a versenytársaik készek megtenni. Hogy segítsen elkerülni ezt, a 2015. évi megállapodás egyrészt bátoríthatná és ösztönözhetné az országokat arra, hogy minél előbb ambiciózus kötelezettségvállalásokat tegyenek, másrészt segíthetne a jelenleg élen járó és a lemaradó országok versenyfeltételeinek egyenlőbbé tételében. 2. kérdés: Hogyan biztosíthatja legjobban a 2015. évi megállapodás valamennyi meghatározó gazdaság és ágazat hozzájárulását, és hogyan minimalizálhatja a rendkívül kompetitív gazdaságok közötti kibocsátásáthelyezés lehetséges kockázatát? · Az éghajlatváltozás beépítése és a folyamatok és kezdeményezések kölcsönös megerősítése Az éghajlat-változási politika soha nem állhat önmagában, hanem támogatnia kell a gazdasági növekedést és a szélesebb körű fenntartható fejlődési menetrendet, valamint hozzá kell járulnia új foglalkoztatási lehetőségek megteremtéséhez. Akár a mérséklést, akár az alkalmazkodást célozza, az éghajlat-változási politikának teljes mértékben integrálódnia kell valamennyi szakpolitikai területbe, és kulcsfontosságú elemét kell képeznie az energiára, közlekedésre, iparra, mezőgazdaságra, erdészetre vonatkozó és a szélesebb körű, fenntartható fejlődéssel foglalkozó szakpolitikák és stratégiák kialakításának. A 2015. évi megállapodásnak tehát el kell ismernie és meg kell erősítenie a szélesebb körű fenntartható fejlődési célkitűzéseket, és támogatnia kell, hogy az éghajlatváltozással kapcsolatos célok teljes mértékben beépüljenek a releváns szakpolitikai területekbe. Ide tartozik a Rio+20 konferencia nyomon követése és a millenniumi fejlesztési célok 2015-ig történő felülvizsgálata, valamint a Biológiai Sokféleség Egyezményhez hasonló megállapodások végrehajtása is. Ez a munka lehetőséget nyújt az éghajlatváltozáshoz kapcsolódó kihívásoknak és az éghajlatváltozás szegénység felszámolására és a fenntarthatóság három pillérére (környezeti, gazdasági és társadalmi fejlődés) gyakorolt hatásának a kezelésére, amely területeken fontos járulékos előnyökkel járhat. Ezt illetően a Bizottság közös megközelítést javasolt, célként megjelölve, hogy 2030-ra mindenki számára méltó életet kell teremteni. Ez a megközelítés egyesíti a Rio+20 konferencia nyomon követésének és a millenniumi fejlesztési célok felülvizsgálatának munkafolyamatát. Fontos az olyan kétoldalú, többoldalú és regionális kezdeményezések bátorítása is, amelyek kiegészítik és felgyorsítják az egyezmény keretében tett erőfeszítéseket. Ezek a kiegészítő kezdeményezések arra ösztönözhetik az országokat, valamint a magánszektort és a civil társadalmat, hogy összpontosítottabb kollektív fellépés útján érjenek el előrehaladást a kibocsátások csökkentése terén. Közelmúltbeli példa ilyen kezdeményezésekre a G20-ak által elfogadott, a fosszilis tüzelőanyagok támogatásának fokozatos megszüntetésére irányuló kezdeményezés, a Rio+20 folyamat keretében indított kezdeményezések, valamint a rövid távú éghajlatbefolyásolók – köztük a hidro-fluor-szénhidrogének – kibocsátásának csökkentését célzó erőfeszítések. 3. kérdés: Hogyan ösztönözheti leghatékonyabban a 2015. évi megállapodás az éghajlatváltozás valamennyi releváns szakpolitikai területbe való beépítését? Hogyan ösztönözheti a kiegészítő folyamatokat és kezdeményezéseket, köztük azokat, amelyek nem állami szereplőktől erednek? 4. A 2015. évi megállapodás kidolgozása A 2011-ben Durbanben elindított tárgyalási forduló törékeny, de döntő fontosságú nemzetközi konszenzust tükröz a 2015. évi megállapodás jellegét illetően. Ha azt szeretnénk, hogy több eredményt érjen el, mint amennyit Kiotó, Koppenhága és Cancún eddig elért, akkor a 2015. évi megállapodásnak inkluzívnak kell lennie: olyan kötelezettségvállalásokat kell tartalmaznia, amelyek alkalmazandók valamennyi országra, fejlettekre és fejlődőkre egyaránt. Ambiciózusnak kell lennie: olyan kötelezettségvállalásokat kell tartalmaznia, amelyek összhangban állnak a globális középhőmérséklet emelkedésének 2 °C-ra korlátozásával. Hatékonynak kell lennie, azáltal, hogy megfelelő ösztönzőket tesz lehetővé a végrehajtáshoz és betartáshoz kapcsolódóan. Széles körű elismertséggel kell rendelkeznie atekintetben, hogy igazságos és méltányos módon osztja meg az üvegházhatásúgáz-kibocsátás csökkentésére irányuló erőfeszítéseket és az elkerülhetetlen éghajlatváltozáshoz való alkalmazkodás költségét. A 2015. évi megállapodásnak ezenkívül jogilag kötelező érvényűnek is kell lennie. Csak egy jogilag kötelező érvényű szerződést magában foglaló ,jogi forma tükrözi azt a legmagasabb szintű politikai akaratot, amely a kellő ambícióhoz és az alacsony szén-dioxid-kibocsátású gazdaságra történő globális átállás megvalósításához szükséges; csak ez biztosítja, hogy a kötelezettségvállalásokat ratifikálják és végrehajtsák a nemzeti jogban; csak ez garantálja a kormányok, a civil társadalom, az üzleti szféra és a média hosszú távú érdeklődését; és csak ez biztosítja a megfelelő szintű átláthatóságot és a vállalt kötelezettségekhez kapcsolódó elszámoltathatóságot. A 2015. évi megállapodásnak arra kell összpontosítania, hogy ösztönözze és képessé tegye az országokat új és nagyratörő mérséklési kötelezettségek vállalására. Tanulnia kell ugyanakkor az éghajlattal foglalkozó jelenlegi nemzetközi rendszerből, és meg kell erősítenie azt. A jelenlegi rendszer intézményei, eszközei és folyamatai – köztük az Éghajlat-változási Alap, az éghajlatváltozáshoz való alkalmazkodással foglalkozó bizottság, a nemzetközi értékelés és felülvizsgálat és a nemzetközi konzultáció és elemzés, a technológiai végrehajtó bizottság, a dekarbonizációs fejlesztési stratégiák és a nemzeti alkalmazkodási tervek – közül sok csak nemrég kezdte meg működését, de jelentősen hozzájárulhatna a 2015. évi megállapodás kidolgozásához. A 2015. évi megállapodásnak reagálnia kell a tudományos eredményekre, ideértve az Éghajlat-változási Kormányközi Testület 5. értékelő jelentését, amelynek összefoglalóját a tervek szerint 2014 októberében, egy évvel a 2015. évi megállapodás elfogadása előtt véglegesítik. Emellett kellően dinamikusnak és rugalmasnak is kell lennie, hogy a tudományos ismeretek bővülésével, valamint a technológiák egységárainak és a nemzeti vagy regionális társadalmi-gazdasági körülményeknek a változásai nyomán kiigazítható legyen. A Kiotói Jegyzőkönyv nemrég elfogadott második kötelezettségvállalási időszaka érdekes precedenst teremt a dinamikus rendszerkialakításra azzal, hogy olyan felülvizsgálati eljárást határoz meg, amely a kötelezettségvállalási időszakban az erőfeszítések növelésére, illetve az elérendő célok és a vállalások közötti különbségek csökkentésére ösztönöz. Ez a dinamizmus ugyanakkor egyensúlyban kell hogy álljon majd a kiszámíthatóságra és a bizonyosságra vonatkozó, különösen az üzleti szféra részéről jelentkező elvárással. · Az éghajlatváltozás mérséklése A tudósok szerint ahhoz, hogy a felmelegedés nagy eséllyel 2 °C alatt maradjon, a globális üvegházhatásúgáz-kibocsátás növekedési trendjének 2020 előtt meg kell fordulnia, azt követően pedig minden évben csökkennie kell a globális kibocsátásnak. Ennek megfelelően a 2015. évi megállapodásnak teljesítenie kell azt a kihívást jelentő célkitűzést, hogy 2030-ra az 1990. évi szintek alá csökkentse a globális kibocsátást, ami a 2010-es kibocsátáshoz viszonyítva körülbelül 25 %-os globális csökkentéssel lenne egyenértékű. Annak ellenére, hogy a Koppenhágában és Cancúnban tett kötelezettségvállalásokat a Kiotói Jegyzőkönyv második kötelezettségvállalási időszakával együtt az elérendő célok és a vállalások közötti jelentős szakadék jellemzi, ezek a vállalások rendkívül változatos nemzeti szakpolitikákat és intézkedéseket is életre hívtak, köztük a konkrét ágazatok kibocsátásainak csökkentését célzó szén-dioxid-piacokat. A 2015-re vonatkozó tárgyalásokkal párhuzamosan az egyezmény és a Kiotói Jegyzőkönyv a továbbiakban is javítja majd az átláthatóságot és az elszámoltathatóságot azzal, hogy közös jelentéstételi elemeket határoz meg, fejleszti a már meglévő és a kialakuló új piaci mechanizmusokat, valamint ösztönzi azokat az új nemzetközi partnerségeket, amelyek különböző ágazatok, gázok és szakpolitikák – például a mezőgazdaság és az erdészet, a hajózás és a légi közlekedés, illetve a szén-dioxidtól eltérő üvegházhatású gázok – köré szerveződnek. 4. kérdés: Milyen kritériumok és elvek vezéreljék a mérséklési terhek méltányos megosztásának meghatározását a 2015. évi megállapodásban szerződő felek között úgy, hogy a vállalt kötelezettségek összhangban legyenek az adott ország körülményeivel, széles körben méltányosnak és igazságosnak tekintsék őket, és összességében képesek legyenek az erőfeszítések megfelelő szinten tartására? Hogyan ragadhat meg a 2015. évi megállapodás konkrét lehetőségeket egyes ágazatokhoz kapcsolódóan? · Alkalmazkodás Egyre jobban érezhetőek lesznek az éghajlatváltozás káros hatásai, és tovább fokozódnak az alkalmazkodással kapcsolatos kihívások. Az éghajlatváltozás konkrét hatásai a földrajzi, kulturális, társadalmi és gazdasági helyzettől, valamint az ellenálló képességtől és alkalmazkodóképességtől függően eltérnek majd az egyes országokban. Különböző intézkedésekre lesz szükség, amelyeket helyben alakítanak ki a helyi helyzetek kezelésére, és amelyek beépülnek a fejlesztések tervezésének rendes folyamatába. Az alkalmazkodáshoz kapcsolódó munka terén szerzett belföldi és regionális, köztük az Unión és tagállamain belüli tapasztalatok alátámasztották, hogy az alkalmazkodási kérdéseket teljes mértékben be kell építeni a szakpolitikai területek széles skálájába a regionális tervezéstől és a területfejlesztéstől, a parti területek kezelésén és a vízgazdálkodáson át a mezőgazdaságig vagy az egészségügyig. A tapasztalatok felhívták a figyelmet arra is, hogy szükség van a katasztrófák kockázatainak kezelésére irányuló politikákkal való teljes koordinációra, és megmutatták az ökoszisztéma-alapú alkalmazkodás előnyeit. Az egyezmény szerinti alkalmazkodási keret eddig arra összpontosított, hogy a tudásbeli hiányosságok pótlása (nairobi munkaprogram), a hatékonyabb tervezés (nemzeti alkalmazkodási tervek) és a finanszírozáshoz való jobb hozzáférés (Alkalmazkodási Alap, Éghajlat-változási Alap) útján fejlessze a társadalmak ellenálló képességét. Emellett a 2012. évi dohai éghajlat-változási konferencia tovább erősítette az éghajlatváltozás káros hatásaival összefüggésbe hozható veszteségek és károk – köztük a szélsőséges időjárási eseményekkel és a fokozatosan kialakuló eseményekkel kapcsolatos hatások – kérdésköréhez kapcsolódó nemzetközi együttműködést. Fontos kiegészítő munka folyik az egyezmény keretein kívül is, többek között a katasztrófakockázatok csökkentéséhez kapcsolódó hyogói cselekvési keret összefüggésében. 5. kérdés: Mi legyen a szerepe a 2015. évi megállapodásnak az alkalmazkodással kapcsolatos kihívás kezelése terén, és hogyan épüljön ez az egyezmény keretében folyó munkára? Hogyan nyújthat a 2015. évi megállapodás további ösztönzést ahhoz, hogy az alkalmazkodás beépüljön valamennyi releváns szakpolitikai területbe? · A végrehajtás eszközei A végrehajtás eszközeit, így a globális szintű finanszírozás kérdéseit illetően az EU-nak átfogó és integrált megközelítést kell támogatnia. Az éghajlathoz, biológiai sokféleséghez, fejlesztéshez és fenntartható fejlődéshez kapcsolódó finanszírozási megbeszélések jelenleg különböző fórumokon zajlanak, bár a lehetséges finanszírozási források ugyanazok. Nagyon fontos a koherencia biztosítása, és el kell kerülni a fejlődési folyamat ENSZ általi finanszírozásához kapcsolódó erőfeszítések felesleges megkettőzését. A Bizottság javaslatot tervez előterjeszteni a különféle globális folyamatokhoz kapcsolódó finanszírozás és más végrehajtási eszközök integrált uniós megközelítéséről. A végrehajtás eszközeire vonatkozó egyeztetéseknek ki kell terjedniük a szükséges – mind belföldi, mind nemzetközi köz- és magánforrásokból származó – finanszírozás mozgósításának lehetőségeire, az új technológiák kifejlesztésére és alkalmazására, valamint a piaci alapú mechanizmusok használatára is. Finanszírozás A 2015. évi megállapodás kidolgozása során továbbra is központi elem lesz annak a megfelelő finanszírozásnak a megvitatása, amely képessé teszi a szegény országokat a mérséklési kötelezettségvállalásaik teljesítésére és az alkalmazkodási kihívások kezelésére, és támogatja őket ebben. A következő évtizedekben az éghajlattal kapcsolatos – mind az éghajlatváltozás mérséklésére, mind az ahhoz való alkalmazkodásra vonatkozó – megfontolásoknak teljes mértékben be kell épülniük valamennyi köz- és magánberuházásba. Az Éghajlat-változási Alap hamarosan teljes körűen működőképessé válik. Koppenhágában a fejlett országok ígéretet tettek arra, hogy 2020-tól évente 100 milliárd USD-t mobilizálnak az éghajlatváltozás elleni küzdelem finanszírozására, szükség szerint sokféle forrásból, az éghajlatváltozás érdemleges mérséklését szolgáló intézkedések és átlátható végrehajtás mellett. Ami a 2030. évi kilátásokat illeti, a folytatódó gazdasági növekedés miatt várhatóan valamennyi meghatározó és feltörekvő gazdaságtól az várható, hogy tovább bővítik kapacitásaikat az éghajlatváltozás elleni fellépés tekintetében, többek között azzal, hogy összefognak a támogatásnyújtás terén. Az egyezményben „fejlődő országnak” tekintett országok közül 32-ben már most magasabb az egy főre jutó GDP, mint a legalacsonyabb egy főre jutó GDP-vel rendelkező uniós tagállamban. Lehetséges, hogy 2020-ig és azt követően ez a szám még tovább növekszik. A 2015. évi megállapodás szerinti végrehajtási eszközökről folytatott megbeszéléseknek figyelembe kell venniük ezeket az új realitásokat, és túl kell lépniük a fejlett/fejlődő ország paradigmáján egy olyan elképzelés felé, ahol az országok szélesebb körétől elvárt, hogy részt vállaljanak a szükséges eszközök biztosításának felelősségéből. A 2015. évi megállapodásnak építenie kell majd a folyamatban lévő, a magánfinanszírozás mozgósításáról és az innovatív finanszírozási forrásokról folyó megbeszélések eredményére is. Ha nemzetközi árat határoznának meg a nemzetközi légi közlekedésből és tengeri szállításból eredő szén-dioxid-kibocsátásra, az – amellett, hogy elérné az elsődleges célját, a kibocsátáscsökkentést – segíthetne az éghajlatváltozás mérséklését és az ahhoz való alkalmazkodást szolgáló nemzetközi intézkedések támogatásához szükséges források biztosításában is. Technológia 2020-ra az éghajlat-változási szakpolitikák már sokat felhasználnak a legolcsóbb kibocsátáscsökkentési lehetőségek közül, különösen az energiahatékonysági fejlesztéseket, de a megújuló energiához kapcsolódó legversenyképesebb lehetőségeket is. A figyelem ebből következően egyre inkább az új és fejlettebb technológiák felé fordul majd. Kulcsfontosságú lesz e technológiák árának leszorítása és az alkalmazásukhoz megfelelő szakpolitikai keret megteremtése. Az egyezmény egyik legfontosabb feladata egy olyan nemzetközi keret megteremtése, amely segíthet e technológiák gyorsabb nemzetközi elterjedésének ösztönzésében: ezért hozták létre az éghajlat-változási technológiai központot és hálózatot. A következő években ennek az új intézménynek meg kell mutatnia a hozzáadott értékét. Piaci alapú mechanizmusok Az éghajlatváltozás elleni küzdelem csak akkor fog sikerrel járni, ha a 2015. évi megállapodást költséghatékonyan lehet végrehajtani a 2020 utáni években. A jövőben fokozottan kell tehát a piaci alapú eszközök használatára összpontosítani. Az Unióban továbbra is azon lesz majd a hangsúly, hogy piaci ösztönzőket nyújtsunk a kibocsátások – többek között kibocsátáskereskedelem útján való – csökkentéséhez. A Kiotói Jegyzőkönyv növelte meg ennek az innovatív, rugalmas eszköznek a jelentőségét, hogy segítse a kibocsátáscsökkentésre vonatkozóan vállalt kötelezettségek teljesítését. Azóta kialakították az uniós kibocsátáskereskedelmi rendszert (EU ETS), amely 30 országra terjed ki, és amely a fő ösztönzést jelenti a Kiotói Jegyzőkönyv tiszta fejlesztési mechanizmusának gyors fejlődéséhez. Ezenkívül a szén-dioxid-árazás és a piaci alapú mechanizmusok belföldi használata is egyre több országban nyer támogatást és kelt érdeklődést. Megemlítendők itt az Ausztráliában bevezetett szén-dioxid-árazási mechanizmusok, melyekből 2015-re a tervek szerint egy teljesen kidolgozott kibocsátáskereskedelmi rendszer fejlődik ki, de ide tartoznak a Koreában és Kínában, illetve az USA több államában végbement fejlemények is. Az országok ezenkívül kezdik megvizsgálni annak lehetőségeit, hogy kétoldalúan összekapcsolják a kibocsátáskereskedelmi rendszereiket, például az EU és Ausztrália is ezt teszi. Az elmúlt években azonban súlyos kritikák érték a rugalmassági mechanizmusokat, és nehéznek bizonyult bármilyen további fejlődés vagy javítás (így a fejlett ágazati piaci mechanizmusokra vonatkozó megállapodás is). Az utóbbi öt évben a piaci alapú eszközök terén belföldön és az egyezmény keretein kívül következtek be fontosabb események, azaz a jelek szerint előnyben részesítik a kétoldalú és többoldalú megoldásokat. 6. kérdés: Mi legyen az egyezmény és konkrétan a 2015. évi megállapodás szerepe a 2030-ig tartó évtizedben a finanszírozást, a piaci alapú mechanizmusokat és a technológiát illetően? Hogyan lehet építeni a megszerzett tapasztalatokra, és hogyan lehet tovább javítani a kereteket? · Átláthatóság és elszámoltathatóság A tárgyalások előző köre főként az átláthatóságnak a mérési, jelentési és ellenőrzési rendszer teljes átalakítása útján történő javítására összpontosított. Ennek a továbbfejlesztett rendszernek 2015-ben kellett volna befejeznie az első teljes ciklusát. A Kiotói Jegyzőkönyv ugyanakkor sok tapasztalattal szolgált az elszámolással kapcsolatban. A jelenlegi, mozaikszerű jogi szabályozás azonban nem nyújt mindenkire érvényes, szilárd elszámolási keretet. A tárgyalások következő köre egyedülálló lehetőséget kínál egy ilyen keret megteremtésére, figyelembe véve a kiotói rendszerből levont tanulságokat is. Az elszámolás javítása különösen kívánatos, tekintettel arra, hogy folyamatosak a belföldi viták a hazai erőfeszítések más országok erőfeszítéseivel való összehasonlíthatóságáról és az ennek eredményeképpen meghozott, az ambícióra vonatkozó döntésekről. A többi ország ambiciószintjével kapcsolatos bizonytalanságok és gyanakvás továbbra is aláássa a bizalmat. Egy erős jogi karakterrel bíró nemzetközi megállapodáshoz szilárd megfelelési és végrehajtási rendszer szükséges, amely képes megállapítani, hogy egy szerződő fél teljesítette-e vállalt kötelezettségeit, elő tudja segíteni, hogy szabálykövetésre bírják az adott szerződő felet, és képes elszámoltatni a szabályokat megszegőket. A kiotói kötelezettségvállalások betartatásával foglalkozó csoport például felfüggesztheti egy szerződő fél nemzetközi kibocsátáskereskedelemben való részvételét, ha az nem tett eleget jelentéstételi kötelezettségeinek. Bár a kiotói megfelelési rendszer eredményei vegyesek voltak, a sikerei azon múltak, hogy a megfelelési eljárásokat és a következményeket hozzáigazították a felek által vállalt kötelezettségek konkrét jellegéhez. 7. kérdés: Hogyan javíthatná tovább a 2015. évi megállapodás az országok nemzetközi szintű átláthatóságát és elszámoltathatóságát? Mennyire kell globálisan egységesíteni az elszámolási rendszert? Hogyan számoltathatók el az országok, ha nem teljesítik a vállalt kötelezettségeiket? 5. A 2015. évi megállapodás előkészítése Az elmúlt két évtizedben összetettebbé vált az ENSZ tárgyalási folyamata, egyre zsúfoltabb lett az ülések napirendje, és erőteljesen átpolitizált a részes felek éves konferenciája. Ezek a konferenciák, amelyek egyrészt nem teljesítik a közvélemény gyakran nem reális elvárásait, másrészt nem reagálnak a tudományos bizonyítékokra, aláássák a nemzetközi intézmények hitelét, és rontják az éghajlatváltozás elleni fellépés belföldi támogatottságát. A nyílt részvétel és a konszenzusos döntéshozatal eredménye gyakran az, hogy csak a legkisebb közös nevezőben állapodnak meg. Ráadásul e tárgyalási folyamat költségei is jelentősek. Fel kell mérni, milyen lehetőségek mutatkoznak az ENSZ keretében folyó tárgyalások hatékonyságának és eredményességének javítására. Többek között a következők tartozhatnak ide: · olyan eljárási szabályok kidolgozása, amelyek hatékonyabban segítik elő a döntéshozatalt, mint az egyezmény értelmében alkalmazott konszenzusos szabály; · a részes felek éves konferenciái gyakoriságának felülvizsgálata, mivel az egyezmény egyike azon keveseknek, amelyek éves konferenciáról rendelkeznek. Ennek során fontos lesz megtalálni az egyensúlyt az éghajlatváltozásra irányuló politikai figyelem további szükségessége, illetve annak elkerülése között, hogy minden találkozótól úttörő jellegű fejleményeket várjanak; · a részes felek konferenciájának elnöklési metódusában az egyetlen, évente változó elnök helyett olyan lehetőségek, mint az országok közös, többéves elnökségekbe csoportosítása, illetve a kétéves elnökség; · a hivatalos találkozók jelenlegi gyakoriságának fenntartása a technikai munkára vonatkozóan, amelynek intenzitása várhatóan növekedni fog a következő években; · a találkozók teljes költségének visszafogása érdekében a sok konkrét napirendi pont áramvonalasítása és konszolidációja, informálisabb megbeszélések a hivatalos technikai találkozók előtt, valamint egyértelmű prioritások megállapítása; · az érdekeltektől származó hozzájárulás – többek között üzleti és nem kormányzati szervezetektől származó szakértői vélemények – további növelésére kínálkozó lehetőségek; · az egyezményi titkárság szerepének megerősítése. Magának az ENSZ-folyamatnak a megerősítése mellett fel lehetne tárni az éghajlatváltozás elleni ambiciózus fellépés előmozdítására törekvő célirányos kezdeményezések ösztönzésének és az azokkal való jobb együttműködésnek a módjait. Figyelemmel arra, hogy az éghajlatváltozás problémája egyre sürgetőbb, legvalószínűbben az ambiciózusabb és hatékonyabb folyamatok nyerik el a kormányok és a közvélemény támogatását. 8. kérdés: Hogyan lehetne javítani az ENSZ éghajlatváltozással kapcsolatos tárgyalási folyamatán, hogy az hatékonyabban támogassa egy inkluzív, ambiciózus, hatékony és igazságos 2015. évi megállapodás elérését, és biztosítsa a megállapodás végrehajtását? 2015-ben csak a politikai vezetők – köztük a világ meghatározó gazdaságainak politikai vezetői – kritikus többségének széles körű támogatásával érhetünk el sikert. A Kiotó és Koppenhága, de a Cancún és Durban előtti időszakok is igazolták, hogy ez a siker elengedhetetlen feltétele. Ban Ki Mun ENSZ-főtitkár dohai éghajlat-változási konferencián tett bejelentése, amely szerint a 2015. évi megállapodás támogatása érdekében 2014-ben éghajlat-változási csúcstalálkozót szervez majd a világ vezetői számára, fontos mérföldkövet jelent a politikai támogatás fokozásában. A G20-ak vagy a meghatározó gazdaságok fórumához hasonló többoldalú kezdeményezésekben részt vevő országok aktív szerepet játszhatnak a 2015 előtti időszakban, ha valamennyi meghatározó gazdaság az éghajlatváltozás terén vállalt erőteljesebb vezető szerepben támogatja őket. Emellett az EU folytatni fogja a G-20 csoporton kívüli, az éghajlatváltozás elleni ambiciózus fellépés mellett elkötelezett más országokkal való együttműködés megerősítését. E politikai lendület azonban csak akkor teremthető meg, ha biztosított a széles körű támogatás a civil társadalom, az üzleti szféra és más politikai csoportok részéről. Ehhez a parlamenti képviselőknek, az üzleti szférának, a civil társadalomnak, a városoknak és régióknak és más nem állami érdekelteknek, valamint más országok megfelelő szereplőinek aktív hozzájárulásaira és támogatására van szükség. További elengedhetetlen elem a 2015. évi megállapodás létrejöttéhez a példamutatás. A legjobb módszer arra, hogy meggyőzzék valamennyi érdekeltet arról, hogy a gazdasági növekedés, a szegénység csökkentése, a fenntartható fejlődés és az éghajlatváltozás elleni küzdelem kölcsönösen összeegyeztethetők és valóban megerősítik a szakpolitikai célkitűzéseket, továbbra is az, ha a gyakorlatban mutatják be nekik a gazdaság üvegházhatású gázok kibocsátását csökkentő technológiák útján való modernizációjából eredő többféle előnyt, köztük a gazdasági előnyöket, amelyek attól függetlenül jelentkeznek, hogy fejlett, feltörekvő vagy fejlődő országról van-e szó, valamint ha ráébresztik őket arra, hogy megvalósítható a gazdasági növekedés elválasztása az üvegházhatású gázok kibocsátásától. Az elmúlt két évtizedben az EU ezt a vezetési modellt követte, azzal együtt is, hogy csökkent a részaránya a globális kibocsátások terén: jelenleg kevesebb mint 11 %-ot tesz ki. Az EU elválasztotta az üvegházhatásúgáz-kibocsátást és a gazdasági növekedést: az uniós kibocsátások 1990 óta 18 %-kal csökkentek, miközben a teljes gazdaság 48 %-kal növekedett, és jelentősen emelkedett az uniós feldolgozóipar hozzáadott értéke. 9. kérdés: Hogyan fektethet be legjobban az EU az egyezmény keretein kívüli folyamatokba és kezdeményezésekbe, és hogyan támogathatja azokat a leghatékonyabban annak érdekében, hogy előkészítse az utat egy nagyratörő és hatékony 2015. évi megállapodás számára? 6. Konzultációk az érdekelt felekkel E konzultatív közlemény célja, hogy széles körű vitát indítson el a tagállamok, uniós intézmények és az Európai Unión belüli és kívüli érdekelt felek között a 2015. évi, a 2020 utáni időszakra vonatkozó éghajlat-változási megállapodás kialakításáról. Az érdekelt felek véleményét egy 2013 tavaszán tartott, az érintettek részvételével zajló külön konferencia, valamint egy online nyilvános konzultáció[1] útján is kikérik. A Bizottság emellett együtt munkálkodik majd a tagállamokkal azon, hogy tájékoztatási tevékenységeket és nyilvános vitákat szervezzenek a tagállamokban. A nem uniós partnerek véleményének megismerése érdekében a Bizottság nemzetközi találkozókon is bemutatja és megvitatja majd a konzultatív közleményt. [1] http://ec.europa.eu/clima/consultations/0016/index_en.htm.