Különjelentés A Külső Határok Alap 
elősegítette a pénz ügyi 
szolidaritást, de javítani 
kell az eredmények 
mérésén, és növelni kell 
az uniós többletértéketHU 2014  15 SZ.
EURÓPAI
SZÁMVEVŐSZÉK
EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBURG
Tel. +352 4398-1
E-mail: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Bővebb tájékoztatást az Európai Unióról az interneten talál (http://europa.eu).
Luxembourg: Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2014
ISBN 978-92-9207-033-5
doi:10.2865/98368
© Európai Unió, 2014
A sokszorosítás a forrás megjelölésével megengedett.
A 2. kép bármilyen formában történő felhasználásához vagy sokszorosításához közvetlenül a szerzői jog tulajdonosától 
kell engedélyt kérni.
Printed in Luxembourg
HU 2014  15 SZ.
Különjelentés A Külső Határok Alap 
elősegítette a pénz ügyi 
szolidaritást, de javítani 
kell az eredmények 
mérésén, és növelni kell 
az uniós többletértéket
(az EUMSZ 287. cikke (4) bekezdésének második 
albekezdése alapján)
02
 Tartalomjegyzék
Bekezdés
 Glosszárium
I–VI  Összefoglaló
1–19 Bevezetés
1–10 A Külső Határok Alap
11–13 Az EBF és környezete
14–19 Szerepek és felelősségi körök
20–24 Az ellenőrzés hatóköre és módszere
25–74 Észrevételek
26–29 Az EBF hozzájárult a k ülső határigazgatáshoz, de az átfogó eredményt nem  
lehetett mérni, és egyes tagállamokban a kismértékű felhasználás miatt  
korlátozott a hatás
26–28 A programok és projektek illeszkednek az EBF prioritásaihoz, de az átfogó  
eredményt nem lehetett mérni
29 Egyes tagállamokban kismértékű a felhasználás
30–47 Jóllehet az EBF elősegítette a pénz ügyi szolidaritást, ezen fel üli uniós  
többletértéke korlátozott volt
32–34 A kiemelt prioritások megerősítésének rendszere részben nem eredményes
35–40 A tagállamok közötti operatív egy üttműködés támogatása csekély mértékű volt
41–44 A stratégiai határátkelőhelyek konkrét hiányosságait kezelő EBF-mechanizmus és a s ürgősségi 
mechanizmus részben eredményes volt
45–47 Olyan projekteket támogattak, amelyeket tagállami szinten egyébként is  
finanszíroztak volna, amelyek esetében hiányzott a sz ükségletek megfelelő  
értékelése, illetve amelyek jelentős nem elszámolható költségeket tartalmaztak
03 Tartalomjegyzék
48–65 Stratégiai és operatív hiányosságok az EBF tagállami és bizottsági  
szintű programozásában és végrehajtásában
49–51 A programokat nem integrálták nemzeti határ-ellenőrzési és vízum ügyi stratégiákba …
52–55 …és hiányoznak a SMART célkitűzések és a mérhető mutatók
56–57 Az éves programozási követelmények túlzott adminisztratív teherhez  
és végrehajtási nehézségekhez vezettek
58–60 Egyes tagállamok projektkiválasztási eljárásai nem biztosították  
a tényleges sz ükségletek kielégítését
61–65 A tagállamokban a nem megfelelő közbeszerzési eljárások veszélyeztetik  
a gondos pénzgazdálkodást
66–74 Az illetékes hatóságok monitoringtevékenységének gyengeségei,  
valamint a Bizottság és a tagállamok utólagos értékeléseinek súlyos  
hiányosságai nem teszik lehetővé az Alap általános eredményeinek  
megfelelő értékelését
67–70 A tagállamokban a projektekre vonatkozóan nincs megfelelő monitoring,  
illetve beszámolás
71–74 Az utólagos értékeléseket mind a tagállamok, mind a Bizottság szintjén  
késedelmek és súlyos hiányosságok jellemzik
75–83 Következtetések és ajánlások
76–78 Az EBF hozzájárult a k ülső határigazgatáshoz, de az átfogó eredményt  
a SMART célkitűzések hiánya és az értékelés súlyos hiányosságai miatt nem lehetett mérni
79–80 Az EBF elősegítette a pénz ügyi szolidaritást, de további uniós többletértéke  
korlátozott volt
81 Stratégiai hiányosságok az EBF programozásában 
82–83 Hiányosságok az EBF végrehajtásában
 Melléklet  – Az ellenőrzött projektek
 A Bizottság válaszai
04
 Glosszárium
A kü lső határellenőrzésről, kiutasításról és visszafogadásról szóló schengeni katalógus : Az Európai 
Unió Tanácsa által kiadott katalógus ajánlásokat és helyes gyakorlatokat tartalmaz, segítve ezzel a schengeni 
tagállamokat és a schengeni térséghez csatlakozó államokat a schengeni vívmányok helyes alkalmazásában.
Belső Biztonsági Alap ( Internal Security Fund , ISF) – Határigazgatás és vízum ügy: Az ISF – Határigazgatás és 
vízumügy a 2014–2020-as időszakra jött létre, ennek része az EBF.
Belü gyi Főigazgatóság : Az Európai Bizottságnak a „belügyként” ismert szakpolitikai területért felelős 
főigazgatósága (DG HOME).
Egyedi fellépések : Az éves munkaprogramon alapuló és közvetlenül a Bizottság által irányított egyedi fellépések 
célja, hogy a Frontex kockázatelemzésében azonosított, stratégiai határátkelőhelyeken fennálló hiányosságok 
orvoslásával hozzájáruljanak az európai integrált határigazgatási rendszer fejlesztéséhez.
EMSA : Az Európai Tengerészeti Biztonsági Ügynökség (EMSA) a tengerbiztonságra, a hajók általi szennyezésre 
és a tengerhajózás biztonságára vonatkozó uniós jogszabályok kidolgozásában és végrehajtásában támogatja 
az Európai Bizottságot és a tagállamokat. Emellett operatív feladatokat kapott az olajszennyezésre való reagálás, 
a hajómegfigyelés és a hajók nagytávolságú azonosítása és nyomon követése területén.
eu-LISA : Európai ügynökség, amelynek feladata nagyméretű informatikai rendszerek operatív irányítása 
a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térségben.
EUROSUR : Az európai határőrizeti rendszer fórumot biztosít a tagállamok határ -ellenőrzési hatóságai közötti, 
valamint a Frontexszel való információcseréhez és együttműködéshez.
EUSatCen : Az Európai Unió Műholdközpontja a védelem és biztonság területén működő uniós ügynökség, amely 
műholdképek és más adatok elemzésének biztosítása révén támogatja az Európai Unió döntéshozatalát.
Éves program : Egy tagállamnak a többéves program végrehajtására szolgáló munkaprogramja.
Frontex : Az Európai Unió Tagállamai Külső Határain Való Operatív Együttműködési Igazgatásért Felelős Európai 
Ügynökség. A Frontex koordinálja a tagállamok jelentős migrációs nyomás alatti határterületeken végzett 
műveleteit, kockázatelemzést végez, és támogatja a határőrök képzését.
Irányítási és kontrollrendszer : Azon eljárások és gyakorlati rendelkezések összessége, amelyek keretében 
a tagállamok felhasználják a SOLID -alapokat.
Közösségi fellépések : Az EBF tagállamok közötti együttműködést támogató projekteket társfinanszírozott. 
A projektek témáit a Bizottság éves munkaprogramja és a pályázati felhívások határozzák meg. A közösségi 
fellépéseket közvetlenül a Bizottság irányítja, és a tagállamok hajtják végre.
Schengeni értékelések : A Tanács által elvégzett ellenőrzések, amelyek során azt ellenőrzik, hogy helyesen 
alkalmazzák -e a schengeni vívmányokat. A schengeni vívmányok alkalmazását ellenőrző értékelési és 
monitoringmechanizmus létrehozásáról szóló, 2013. október 7-i 1053/2013/EU tanácsi rendelet elfogadását 
követően a Bizottság fogja átvenni a vezető szerepet.
Schengeni Információs Rendszer (SIS II) : Egy nagyméretű informatikai rendszer, amelyet a schengeni 
térség egészében a határőrök, valamint a rendőrség, a vám-, vízum- és igazságügyi hatóságok használnak 
adatok megosztására; ezek az adatok lehetnek például olyan személyekre vonatkozó információk, akik súlyos 
bűncselekményben vettek részt, vagy akiknek nincs joguk az Unióba belépni vagy az Unióban tartózkodni.
05 Glosszárium
Schengeni térség : Egy 26 európai országból álló térség, amelyek közös határaikon eltörölték az útlevél -ellenőrzést 
és a határt átlépő személyforgalom ellenőrzését. Ez 22 uniós tagállamból és az Európai Szabadkereskedelmi Társulás 
(EFTA) négy tagországából áll.
Schengeni vívmányok : a schengeni országok által alkalmazandó schengeni szabályok közös rendszere, beleértve 
a szárazföldi, tengeri és légi határok (repülőterek) ellenőrzését, a vízumok kiadását, a rendőrségi együttműködést és 
a személyes adatok védelmét.
SMART célok : Konkrét, mérhető, megvalósítható, releváns és határidős célok.
SOLID program : A „Szolidaritás és a migrációs áramlások igazgatása – általános program a 2007–2013-as időszakra”, 
amely négy alapból áll (a harmadik országok állampolgárainak beilleszkedését segítő európai alap, az Európai 
Menekültügyi Alap, az Európai Visszatérési Alap és a Külső Határok Alap). E jelentésben az „Alap” kifejezés a Külső 
Határok Alapot jelenti.
Uniós többletérték : az az EBF által teremtett érték, amely többletként jelentkezik ahhoz az értékhez képest, 
amely a tagállamok egyedüli fellépése esetén jött volna létre. Idetartozik a pénzügyi szolidaritás is, amelynek 
értelmében azok a tagállamok, amelyek az Unió érdekében nehezebb pénzügyi terhet viselnek, nagyobb mértékű 
támogatásban részesülnek. Uniós többletérték hozható még létre kiemelt uniós prioritások és a tagállamok 
közötti együttműködés támogatása, illetve a legsürgetőbb problémák kezelése, vagyis a legveszélyeztetettebb 
határterületekre való összpontosítás révén is.
Vészhelyzeti fellépések : Az EBF olyan projekteket is társfinanszírozott, amelyek célja, hogy támogassák 
a tagállamokat a külső határoknál jelentkező, sürgős fellépést követelő vészhelyzetek kellően indokolt esetében. 
A vészhelyzeti fellépéseket közvetlenül a Bizottság irányítja, és a tagállamok hajtják végre.
Vízuminformációs Rendszer (VIS) : Egy nagyméretű informatikai rendszer, amely lehetővé teszi a schengeni 
országok számára a vízumadatok megosztását.
06
 Összefoglaló
I
A Külső Határok Alap (EBF) az EU külső határigazgatást 
támogató fő pénzügyi eszköze, amelynek összege 
a 2007–2013-as időszakban 1,9 milliárd eurót tett ki. Az 
EBF átfogó célja, hogy segítsen a jelenlegi és leendő 
schengeni országoknak abban, hogy közös külső hatá -
raikon egységes, eredményes és hatékony ellenőrzést 
biztosítsanak.
II
A számvevőszéki ellenőrzés az EBF eredményességé -
vel kapcsolatos folyamatokra, az uniós többletértékre 
és a programok és projektek célkitűzéseinek elérésére 
összpontosult. Az ellenőrzés során a Számvevőszék 
a tervezést, a programozást és a végrehajtást, valamint 
a monitoringot és az értékelést vizsgálta.
III
Az ellenőrzés megmutatta, hogy az EBF hozzájárult 
a külső határigazgatáshoz, és elősegítette a pénzügyi 
szolidaritást. Ezen túlmenően azonban uniós több -
letértéke korlátozott volt, és az átfogó eredményt 
az illetékes hatóságok monitoringtevékenységének 
gyengeségei, valamint a Bizottság és a tagállamok 
utólagos értékelésének súlyos hiányosságai miatt nem 
lehetett mérni.
IV
A tagállami programokat nem integrálták a tagál -
lami határ -ellenőrzési és vízumügyi stratégiákba, és 
hiányoztak belőlük a SMART célkitűzések és a mér -
hető mutatók. A projektkiválasztási eljárások nem 
biztosították a tagállamok tényleges szükségletei -
nek kielégítését, a nem megfelelő tagállami közbe -
szerzési eljárások pedig veszélyeztették a gondos 
pénzgazdálkodást.
V
A Számvevőszék az ellenőrzés során kulcsfontosságú 
tagállamokban (Görögország, Spanyolország, Olaszor -
szág és – a finanszírozás első éveiben – Málta) súlyos 
hiányosságokat állapított meg az Alap irányításában. 
Egyes országokban a kismértékű felhasználás korlá -
tozta az Alap eredményességét. Ezek a hiányosságok 
azzal a kockázattal jártak, hogy a határigazgatást ott, 
ahol arra a legnagyobb szükség lenne, nem erősítik 
meg megfelelően.VI
A Számvevőszék négy területre összpontosította 
ajánlásait:
a) Az átfogó eredményekre vonatkozó információk 
elérhetőségének biztosítása  
A tagállamok határozzanak meg mérhető célérté -
keket az output-, eredmény- és, amennyiben lehet -
séges, hatásmutatók tekintetében, és a mutatókat 
a program kezdetétől fogva, megfelelő informa -
tikai rendszerek segítségével rögzítsék. A Bizott -
ság gondoskodjon arról, hogy értékelő jelentése 
biztosítsa a mögöttes adatok tényeken alapuló és 
időbeni elemzését az érdekelt felek számára.
b) Az Alap uniós többletértékének fokozása  
A Bizottság lássa el a Frontexet az EBF, a Belső 
Biztonsági Alap és az azt követő eszközök felhasz -
nálása tekintetében releváns, átfogó és időszerű 
információkkal. Tegyék kötelezővé a társfinan -
szírozott – és a Frontex igényei szempontjából 
potenciálisan hasznos – eszközöknek a Frontex 
eszközállományában való nyilvántartásba vételét. 
Továbbá a tagállamok és a Bizottság a konzulátu -
sok felújítása, átalakítása vagy felszerelése helyett 
inkább közös vízumkérelmi központok létesítésére 
és a konzuli együttműködés egyéb formáinak 
megvalósítására összpontosítsanak.
c) Az EBF integrálása a nemzeti határigazgatási 
stratégiákba  
A tagállamok dolgozzanak ki a közös integrált 
kockázatelemzési modell segítségével elvég -
zett kockázatelemzésen alapuló, átfogó nemzeti 
határigazgatási stratégiákat, és ez legyen az 
előfeltétele annak, hogy a Belső Biztonsági Alap -
ból és az azt követő eszközökből támogatásban 
részesülhessenek.
d) Az Alap felhasználásának növelése  
Az igazgatási kapacitást, többek között a közbe -
szerzés tekintetében meg kell erősíteni, különösen 
a kulcsfontosságú tagállamokban.
07
 Bevezetés
A Külső Határok Alap
01 
A Külső Határok Alap (EBF) az Európai 
Unió (EU) külső határigazgatást támo -
gató fő pénzügyi eszköze, amelynek 
összege a 2007–2013-as időszakban 
1,9 milliárd  eurót tett ki1. Átfogó célja, 
hogy segítsen a jelenlegi és leendő 
schengeni országoknak abban, hogy 
az Európai Unió tagállamainak külső 
határain egységes, eredményes és 
hatékony ellenőrzést biztosítsanak.
02 
A belső ellenőrzések schengeni térsé -
gen belüli eltörlésének következtében 
bármely állam külső határbiztonsága 
érinti az összes többi állam határ -
biztonságát. Az országok különböző 
földrajzi helyzete miatt a határellenőr -
zésekkel kapcsolatos felelősségi körök 
jelentősen eltérnek egymástól. Az 
EBF célja, hogy pénzügyi szolidaritást 
hozzon létre a tagállamok között2 azon 
tagállamoknak nyújtott támogatás 
révén, amelyek számára az Unió külső 
határainak ellenőrzése súlyos terhet 
jelent.
03 
Az EBF -et jelenleg 28 tagállam használ -
ja (lásd: 1. ábra ). Az EBF -ben az Egye -
sült Királyság, Írország és Horvátország 
kivételével valamennyi uniós tagállam 
részt vesz3.04 
Az EBF általános célja a következők 
támogatása:
a) a határellenőrzés hatékony 
szervezése;
b) a külső határokon a személyek 
mozgásának hatékony kezelése, 
összhangban a schengeni vívmá -
nyokkal, valamint a tiszteletteljes 
bánásmód és a méltóság elvével;
c) a vonatkozó uniós jogszabályok 
egységes alkalmazása;
d) a tagállamok konzuli szolgálatai -
nak javítása harmadik államokban 
egyrészt a harmadik országbeli 
állampolgárok uniós tagállamok 
területére való áramlása, másrészt 
e tekintetben a tagállamok közötti 
együttműködés kapcsán.
05 
Az EBF külső határigazgatáshoz való 
hozzájárulását öt prioritásra összpon -
tosítva kell elérni ( 2. ábra ). Ezeket a Bi -
zottság a „stratégiai iránymutatások -
ban”4 határozta meg. A tagállamoknak 
többéves EBF- programjaikban e prio -
ritások közül legalább hárommal kell 
foglalkozniuk. A Bizottság mind az öt 
prioritáson belül meghatározott több, 
az EU számára különösen fontos terü -
letet („kiemelt prioritások”), amelyek 
tekintetében a tagállamok nagyobb 
arányú EBF -társfinanszírozásban része -
sülhetnek (lásd: 9. bekezdés).1 Az Európai Parlament és 
a Tanács 2007. május 23-i 
2007/574/EK határozata 
a Szolidaritás és a migrációs 
áramlások igazgatása 
általános program keretében 
a 2007–2013-as időszakra 
a Külső Határok Alap 
létrehozásáról (HL L 144., 
2007.6.6., 22. o.).
2 E terület bevett gyakorlata 
alapján a „tagállamok” 
kifejezés e jelentésben az 
EBF-ben részt vevő országokat 
jelenti, tekintet nélkül arra, 
hogy ezek uniós tagállamok 
vagy társult országok -e.
3 Bulgária és Románia 2010 óta 
vesz részt, három társult 
országhoz (Izland, Norvégia és 
Svájc) hasonlóan. 
Liechtenstein 2012 óta 
hozzájárulást fizet be az 
Alapba, de minthogy 
nincsenek külső határai és 
konzulátusai, lemondott 
a részvétel jogáról.
4 A Bizottság 
2007. augusztus 27-i 
2007/599/EK határozata az 
574/2007/EK határozatnak 
a 2007-től 2013-ig terjedő 
időszakra vonatkozó stratégiai 
iránymutatások elfogadása 
tekintetében történő 
végrehajtásáról (HL L 233., 
2007.9.5., 3. o.).
08 Bevezetés
Az EBF -ben részt vevő országok
2007 óta az EBF-ben részt vevő állam
2010 óta az EBF-ben részt vevő állam, leendő schengeni állam
2010 óta az EBF-ben részt vevő állam és schengeni állam, de nem uniós tagállam
2012 óta hozzájárul az EBF-hez, de részt nem vevő állam
Az EBF-ben részt nem vevő államPortugáliaSpanyolországFranciaországLuxemburgBelgium
Románia
Bulgária
CiprusSvájc
HorvátországNémetországLengyelország
AusztriaLiechtenstein
MagyarországCseh Köztársaság
Szlovákia
SzlovéniaLitvánia
Írország Egyesült
KirályságIzland
Finnország
SvédországNorvégia
MáltaHollandia1. ábra
Forrás:  Európai Számvevőszék.
09 Bevezetés
Az EBF prioritásai és kiemelt prioritásai
Prioritások Kiemelt prioritások
 • a tagállami kommunikációs rendszerek korszerűsítése
 más tagállamok rendszereivel való együtt működtethetőség érdekében
• együtt működtethető eszközök vásárlása/korszerűsítése, a közös integrált
 kockázatelemzés eredményeinek ﬁgyelembevételével
• eszközök vásárlása/korszerűsítése a Frontex-műveletekhez
 való hozzájárulás céljából
• a külső határok védelmével összefüggő feladatokat ellátó tagállami hatóságokat
 koordináló tagállami koordinációs központ létrehozása/korszerűsítése
• egységes tagállami határőrizeti rendszerek létrehozása/korszerűsítése• a határok menti felderítésre, azonosításra és beavatkozásra szolgáló eszközök
 vásárlása/korszerűsítése, feltéve, hogy az ilyen eszközök szükségességét
 európai szinten egyértelműen megállapították
• a tagállamok konzuli szolgálatai közötti vízumügyi együttműködés elősegítése
• vízumkérelmek fogadását, később feldolgozását is ellátó korlátozott
 képviseletek, közös ügyintézési helyek vagy közös vízumigénylési központok fejlesztése és létrehozása
• a Schengeni Információs Rendszerrel (SIS) összefüggő beruházások
• a Vízuminformációs Rendszerrel (VIS) összefüggő beruházások
• a határőrök részére kidolgozott közös képzési alaptanterv végrehajtása
 tagállami szinten
• a közös integrált kockázatelemzési modellhez való tagállami
 hozzájárulás minőségének javítása 
 
 
  
 
 
 
 
 
 1. prioritás
A személyek ellenőrzésére és a határok őrizetére a 
külső határoknál közös integrált határigazgatási 
rendszer további fokozatos kiépítésének támogatása
2. prioritás
Az EU külső határainál létrehozandó Európai 
Határőrizeti Rendszer és a tagállamok déli tengeri 
határainál létrehozandó állandó európai 
partiőrség-hálózat tagállami komponenseinek 
fejlesztése és végrehajtása
3. prioritás
Vízumkiadás és az illegális bevándorlás fékezése 
a tagállamok konzuli és más szolgálatai
bővítésének útján
4. prioritás
Az uniós határ- és vízumügyi jogszabályok 
végrehajtásához szükséges informatikai rendszerek 
létrehozása
5. prioritás
A külső határok és vízumok terén elfogadott releváns 
uniós jogi eszközök eredményes és hatékony 
alkalmazása2. ábra
Forrás : A Bizottság 2007/599/EK határozata alapján.
10 Bevezetés
06 
A 2007–2010-es időszak kiadásait 
a 3. ábra  ismerteti, prioritásonkénti 
bontásban. A tagállamok 2011–2013-ra 
vonatkozó tervei alapján az 1. prio -
ritásra juttatott források várhatóan 
37% -ra növekednek, míg a 2. prioritás -
ra juttatott források várhatóan 36%-ra 
csökkennek, a többi prioritás pedig 
változatlan marad.07 
Az EBF által finanszírozott intézkedé -
sek például: infrastrukturális beruhá -
zások a határátkelőhelyeken; a határok 
menti beavatkozásra szolgáló eszközök 
(mint például járművek, hajók, repü -
lőgépek) vásárlása; együttműködési 
kezdeményezések a konzuli szolgála -
tok területén; a Schengeni Információs 
Rendszerrel (SIS) és a Vízuminformá -
ciós Rendszerrel összefüggő beruhá -
zások, személyzeti képzés, kísérleti 
projektek és tanulmányok.3. ábraAz EBF kiadásai a 2007–2010-es éves programokban, prioritásonkénti bontásban1
Az Európai Határőrizeti Rendszer tagállami
komponensei a külső határoknál (2. prioritás); 229 millió euró; 42%A közös integrált határigazgatási rendszerfokozatos kiépítése (1. prioritás); 160 millió euró; 29% Vízumok és az illegális bevándorlás fékezése
(3. prioritás); 20 millió euró; 4%
A külső határok és a vízumkezelés
informatikai rendszerei (4. prioritás);
104 millió euró; 19%
Az EK vívmányok hatékony és eredményes
alkalmazása a külső határoknál és
a vízumkezelésben (5. prioritás); 33 millió euró; 6%
1 A végleges kiadásokra vonatkozó, legutolsó rendelkezésre álló adatok a 2010-es éves programra vonatkoznak. A két és fél éves támogathatósá -
gi időszak miatt az ezen éves programból származó forrásokat 2012. június végéig lehetett elkölteni, és ezeket ezt követően kellett a tagállamok -
nak és a Bizottságnak ellenőrizniük. A későbbi éves programokra vonatkozó jelentéseket még nem véglegesítették.
Forrás:  Európai Bizottság.
11 Bevezetés
08 
Az EBF forrásainak 7,3%-át közösségi 
fellépésekre különítették el, amelyek 
főként a tagállamok közötti együtt -
működést, a vészhelyzeti fellépéseket 
támogatják (a közösségi fellépések 
keretében), valamint az olyan egye -
di fellépéseket, amelyek a stratégiai 
határátkelőhelyek hiányosságait 
orvosolják.
09 
Az EBF alapvető hozzájárulása a fel -
lépések teljes költségének 50%-a, 
illetve a Kohéziós Alapból támogatott 
országok vagy a „kiemelt prioritású” 
területek esetén 75%, ami az egyedi 
fellépések esetében 80%-ra, a közössé -
gi és vészhelyzeti fellépések esetében 
pedig 90%-ra emelkedik.10 
Az 1. táblázatban  tagállamonkénti 
bontásban szerepelnek a nemzeti 
programoknak juttatott összegek, 
valamint a közösségi, vészhelyzeti és 
egyedi fellépésekre elkülönített ös z-
szegek. Az EBF legnagyobb kedvezmé -
nyezettjeinek részesedését a  4. ábra  
mutatja be.4. ábraA tagállamok részesedése az EBF juttatásaiból
Görögország, 13%
Franciaország, 7%
Szlovénia, 3%Finnország, 3%Magyarország, 4%Románia, 4%Lengyelország, 4%
Málta, 4%Németország, 5%Olaszország, 16%
Egyéb (3% alatt), 19%Spanyolország, 18%
Forrás:  Európai Bizottság.
12 Bevezetés 1. táblázatAz EBF -ből juttatott összegek a 2007–2013-as időszakban
A 2007–2013-as juttatások (euró) Részesedés az Alap egészéből
Spanyolország 289 394 768 17,92 %
Olaszország 250 178 433 15,49%
Görögország 207 816 755 12,87%
Franciaország 116 220 276 7 ,20%
Németország 76 099 991 4,71%
Lengyelország 71 787 665 4,45%
Málta 70 441 716 4,36%
Románia159 467 068 3,68%
Magyarország 59 295 401 3,67%
Finnország 51 264 631 3,18%
Szlovénia 49 532 286 3,07%
Bulgária138 131 686 2,36%
Hollandia 38 035 209 2,36%
Litvánia231 674 480 1,96%
Ciprus130 017 404 1,86%
Észtország 27 129 191 1,68%
Portugália 23 948 902 1,48%
Belgium 19 944 180 1,24%
Svájc117 677 832 1,09%
Lettország 16 830 844 1,04%
Cseh Köztársaság 15 853 542 0,98%
Ausztria 13 875 936 0,86%
Norvégia111 479 299 0,71%
Svédország 10 887 663 0,67%
Szlovákia 8 675 910 0,54%
Dánia 7 874 409 0,49%
Luxemburg 598 220 0,04%
Izland1444 240 0,03%
Összesen 1 614 577 936 100,00%
Közösségi/vészhelyzeti fellépések 91 214 322
Egyedi fellépések 45 000 000
Különleges átutazási rendszer – Litvánia2108 000 000
Bizottsági technikai segítségnyújtás 2 794 774
Az EBF összesen 1 861 587 032
1 Bulgária, Románia, Norvégia, Izland és Svájc 2010 óta vesznek részt az EBF -ben.
2 A Litvánia tekintetében feltüntetett összeg nem tartalmazza a különleges átutazási rendszert. A különleges átutazási rendszer az Orosz Föde -
ráció polgárainak a Kalinyingrádi területre irányuló és onnan kiinduló határátlépései miatt elmaradt díjakkal és többletköltségekkel kapcsolatos, 
és a 2007–2010-es időszakban évi 15 millió eurót, a 2011–2013-as időszakban pedig évi 16 millió eurót tett ki.
Forrás:  Európai Bizottság.
13 Bevezetés
Az EBF és környezete
11 
A külső határigazgatással kapcsolatos 
kiadások többségét tagállami szinten 
finanszírozzák5. Külső határaik igaz -
gatásáért a tagállamok a felelősek, 
a schengeni vívmányok keretében 
megállapított közös szabályokat alkalmazva. A tagállamok közötti 
együttműködést az Európai Unió Tag -
államai Külső Határain Való Operatív 
Együttműködési Igazgatásért Felelős 
Európai Ügynökség (Frontex) koordi -
nálja, amely kockázatelemzéseket és 
képzéseket is biztosít. Az EBF tehát egy 
darabja a külső határigazgatás terüle -
tét alkotó mozaiknak (lásd:  5. ábra ).5 A tagállamok külső 
határigazgatással kapcsolatos 
nemzeti kiadásait illetően nem 
áll rendelkezésre teljes körű és 
megbízható információ.5. ábraSzereplők és kapcsolatrendszer a határigazgatás és a vízum ügy ter ületénNemzeti szinten ﬁnanszírozott
tagállami intézkedésekHATÁRIGAZGATÁS ÉS VÍZUMÜGY
Nem uniós tagállamok
intézkedései 
A Tanács/Bizottság schengeni értékeléseiKülső tényezők:
nemzetközi konﬂiktusok
környezeti katasztrófák
gazdasági válságok
Visszatérés
Uniós együttműködés
nem uniós
tagállamokkal Az EBF-ből ﬁnanszírozott
tagállami intézkedések
Nemzetközi alapokból
ﬁnanszírozott
tagállami intézkedések
Együttműködő 
FRONTEX-tagállamok
Más uniós ügynökségek:
EU-LISA, EUSatCen, EMSA
Integráció Menedékjog
Forrás:  Európai Számvevőszék.
14 Bevezetés
12 
Az EBF része a „Szolidaritás és a migrá -
ciós áramlások igazgatása 2007–2013-
as keretprogramnak” (SOLID program), 
amelyet a Belügyi Főigazgatóság 
irányít. A SOLID program célja a mig -
rációs áramlások uniós szintű igaz -
gatásának javítása, valamint a közös 
külső határok integrált igazgatásából 
és a bevándorlásra és a menedékjogra 
vonatkozó közös politikák végrehaj -
tásából származó pénzügyi teher 
megosztásának segítése6.
13 
Külső tényezők, mint például a közel -
múltbeli észak -afrikai zavargások, 
a világ más tájain zajló politikai és 
gazdasági válságokkal együtt tömeges 
migrációs áramlásokat idéztek elő, 
amelyek jelentős nyomás alá helyez -
ték az EU külső határait. A kutatási és 
mentési tevékenységek nem tartoznak 
az EBF prioritásai közé, a határőrizeti 
járőrszolgálatok során azonban sor ke -
rülhet (és került) az EBF -ből társfinan -
szírozott eszközök tengeri életmentő 
célú felhasználására.Szerepek és felelősségi 
körök
14 
Az EBF végrehajtása főként megosz -
tott irányítás keretében történik7. Ezen 
elvnek megfelelően a finanszírozott 
intézkedések (operatív és pénzügyi) 
végrehajtásáért a tagállamok felelősek, 
míg a költségvetés általános végrehaj -
tásáért továbbra is a Bizottság felel. 
A Bizottság stratégiai iránymutatáso -
kat fogad el, amelyek meghatározzák 
az EU programozási keretét. Saját 
szükségletei alapján minden részt 
vevő tagállam többéves programot 
készít, e stratégiai iránymutatások 
alkalmazásával.
15 
A többéves programot éves programo -
kon keresztül hajtják végre. A többéves 
és az éves programokat is a Bizottság -
nak kell jóváhagynia. A tagállamok az 
egyes éves programok befejezése után 
zárójelentéseket nyújtanak be.
16 
A Bizottság felelős annak biztosításá -
ért is, hogy a tagállamok megfelelő 
irányítási és kontrollrendszerekkel 
rendelkezzenek, a finanszírozott 
projektek esetében megfelelő tájékoz -
tatás, nyilvánosság és követővizsgálat 
legyen biztosított, és az intézkedések 
összhangban legyenek a többi érintett 
uniós politikával, eszközzel és kezde -
ményezéssel, és kiegészítsék azokat.6 A SOLID program további 
elemei az Európai 
Menekültügyi Alap (ERF), 
a harmadik országok 
állampolgárainak 
beilleszkedését segítő európai 
alap (EIF) és az Európai 
Visszatérési Alap. Az EIF és az 
ERF szerepelt „Az Európai 
Integrációs Alap és az Európai 
Menekültügyi Alap 
eredményesen járul -e hozzá 
a harmadik országok 
állampolgárainak 
integrációjához?” című, 
22/2012. sz. számvevőszéki 
különjelentésben ( http://eca.
europa.eu ).
7 Az Alap 7,3%-át irányítja 
közvetlenül a Bizottság. Az 
EBF közvetlenül irányított 
részei közé tartoznak 
a közösségi fellépések (ezeken 
belül a vészhelyzeti fellépések) 
és az egyedi fellépések.
15 Bevezetés
17 
A tagállami végrehajtást a Bizottság 
az irányítási és kontrollrendszerek 
leírásainak és az eredmény- és záró -
jelentéseknek a dokumentumalapú 
ellenőrzése, valamint ellenőrzési és 
monitoringlátogatások útján követi 
nyomon.
18 
Az irányítási és kontrollrendszerek 
a tagállamok szintjén a következőkből 
állnak8:
a) Illetékes hatóság, melynek feladata 
a többéves program irányítása és 
végrehajtása. Konkrétan a hatóság 
többéves és éves programokat 
nyújt be a Bizottságnak, művelete -
ket választ ki, és ellenőrzi a végső 
kedvezményezettek által igényelt 
költségek elszámolhatóságát9.
b) Ellenőrző hatóság, amely ellen -
őrzéseket végez az irányítási és 
kontrollrendszerek működésének 
igazolására10.
c) Igazoló hatóság, amely igazolja, 
hogy az elszámolt kiadások megfe -
lelnek a vonatkozó szabályoknak11.
19 
A nemzeti társfinanszírozást – a tag -
állami igazgatási eljárásoktól függő -
en – nemzeti kontrollintézkedések és 
ellenőrzés hatálya alá vonhatják.8 A 22/2012. sz. számvevőszéki 
különjelentés megállapította, 
hogy a három hatóságból álló 
struktúra aránytalanul nagy 
adminisztratív teherrel járt. 
A 2014–2020-as bel- és 
igazságügyi alapok 
tekintetében a Bizottság az 
igazoló hatóság elhagyását 
javasolta.
9 Az 574/2007/EK határozat 28. 
és 29. cikke.
10 Az 574/ 2007/EK határozat 
32. cikke.
11 Az 574/2007/EK határozat 
31. cikke.
16
 Az ellenőrzés hatóköre 
és módszere
20 
A fő ellenőrzési kérdés annak értéke -
lésére irányult, hogy az EBF eredmé -
nyesen járul -e hozzá a külső határ -
igazgatáshoz. A fő kérdés a következő 
alkérdésekre tagolódott:
a) A programok és projektek eredmé -
nyesen támogatták -e az EBF külső 
határigazgatási prioritásait?
b) Az EBF biztosított -e pénzügyi 
szolidaritást a tagállamok között, 
kezelte -e az Alap kiemelt priori -
tásait, és ezek révén járt -e uniós 
többletértékkel?
c) Az EBF programozási és végrehaj -
tási eljárásai hozzájárultak -e az 
Alap eredményességéhez?
d) A tagállamok és a Bizottság 
megfelelően alkalmazzák -e 
a monitoringot és az értéke -
lést az EBF eredményességének 
javítására?
21 
Az ellenőrzés a következőket ölelte fel:
a) az EBF megosztott irányításában 
a tagállamok által irányított és 
végrehajtott részek;
b) a Bizottság által közvetlenül irányí -
tott és a tagállamok által végrehaj -
tott közösségi fellépések (köztük 
a vészhelyzeti intézkedések) és 
egyedi fellépések.22 
Az ellenőrzés az EBF eredményessé -
gével kapcsolatos folyamatokra, az 
uniós többletértékre és a projektek 
és programok célkitűzéseinek eléré -
sére összpontosult. A Számvevőszék 
törekedett az EBF -ből finanszírozott 
intézkedések kialakításának, prog -
ramozásának és végrehajtásának, 
valamint monitoringjának és értéke -
lésének a vizsgálatára. Az ellenőrzés 
során a Számvevőszék nem végezte el 
a tagállamok irányítási és kontrollrend -
szereinek részletes elemzését12, és nem 
vállalkozott az EBF -ből finanszírozott 
intézkedések révén elért hatás közvet -
len mérésére sem, hanem értékelését 
a tagállamok és a Bizottság monito -
ring- és értékelési adataira alapozta.
23 
Az ellenőrzés a következőkön alapult:
a) a többéves és éves programok -
ra vonatkozó zárójelentések 
(a 2007–2010-es programokat 
felölelve) és az öt kiválasztott 
tagállam13 értékeléseihez való 
hozzájárulások dokumentumalapú 
ellenőrzése; a források elosztá -
sáról szóló bizottsági jelentések, 
a Bizottság elért eredményekről 
szóló köztes jelentése és utólagos 
értékelésének tervezete; a Tanács 
dokumentumai, valamint kivá -
lasztott Frontex -tanulmányok és 
-dokumentumok;
b) interjúk és helyszíni információ -
gyűjtés a Bizottság, valamint az 
illetékes hatóságok és a végső 
kedvezményezettek szintjén, az öt 
kiválasztott tagállamban. A Szám -
vevőszék más érdekelt felekkel is 
folytatott interjúkat, így például 
a schengeni értékelések14 ese -
tében a Tanáccsal, a Frontexszel 
és az Európai Unió Alapjogi 
Ügynökségével;12 A SOLID -alapok irányítási és 
kontrollrendszere 
a 22/2012. sz. különjelentésben 
szerepelt.
13 Görögország, Spanyolország, 
Olaszország, Málta és 
Lengyelország. A tagállamok 
kiválasztása az EBF -ből 
juttatott összegeken, 
a bizottsági ellenőrzésekből és 
monitoringjelentésekből 
származó információkra, 
valamint a Frontextől 
származó információkra épülő 
kockázatértékelésen, továbbá 
annak szükségességén 
alapult, hogy egyensúlyt 
találjunk a külső határokat 
tekintve legfontosabb, 
a földközi -tengeri térségben 
és a keleti határon található 
kockázati területek között, 
mivel az EBF körülbelül 60%-át 
a déli határ (mediterrán térség 
és a Spanyolországhoz tartozó 
Kanári -szigetek), 
hozzávetőlegesen 25%-át 
pedig a keleti határ kapja. 
A kiválasztott tagállamok 
együttesen az EBF -ből 
juttatott teljes összeg 55%-át 
képviselik.
14 A schengeni értékelések arra 
vonatkozó ellenőrzések, hogy 
a jelenlegi és leendő 
schengeni országok helyesen 
alkalmazzák -e a schengeni 
szabályokat. A schengeni 
értékeléseket a Tanács 
végezte el kormányközi 
eljárásként. A schengeni 
vívmányok alkalmazását 
ellenőrző értékelési és 
monitoringmechanizmus 
létrehozásáról és a végrehajtó 
bizottságnak a Schengent 
Értékelő és Végrehajtását 
Felügyelő Állandó Bizottság 
létrehozásáról szóló 
1998. szeptember 16-i 
határozatának hatályon kívül 
helyezéséről szóló, 
2013. október 7-i 1053/2013/
EU tanácsi rendelet (HL L 295., 
2013.11.6., 27. o.) elfogadása 
alapján a Bizottság veszi majd 
át a vezető szerepet.
17 Az ellenőrzés hatóköre és módszere
c) 31 befejezett projekt helyszíni 
ellenőrzése a kiválasztott tagálla -
mokban, a 2007–2010-es időszak 
éves programjait lefedő, szakmai 
megítélésen alapuló (nem vélet -
lenszerű) minta vizsgálatával;
d) hét, közvetlenül a Bizottság által 
irányított befejezett projekt15 
dokumentumalapú ellenőrzé -
se a 2007–2011-es időszak éves 
munkaprogramjait lefedő, szakmai 
megítélésen alapuló (nem vélet -
lenszerű) minta vizsgálatával (lásd: 
Melléklet );
e) egy külön ellenőrzés16, amelyre 
az egyik kiválasztott tagállamban 
(Spanyolországban) került sor, és 
amely érintette az EBF -et.24 
Az ellenőrzéskor ismertek voltak 
a 2014–2020-as finanszírozási időszak -
ra vonatkozó bizottsági javaslatok, 
amelyek az EBF utódjaként létrehozzák 
a Belső Biztonsági Alapot, amelynek 
célja pénzügyi támogatás nyújtása 
a külső határok és a vízumkibocsátá -
sok igazgatásához17. A javaslatok mind 
a tartalmat, mind pedig az irányítási és 
kontrollrendszert érintő változásokat 
tartalmaznak. A Számvevőszék adott 
esetben figyelembe vette e javaslato -
kat az ellenőrzés során.15 Három, vészhelyzeti 
fellépésbe tartozó projekt, két 
másik, közösségi fellépésbe 
tartozó projekt és két, egyedi 
fellépésbe tartozó projekt.
16 A Számvevőszék 2013-as 
megbízhatósági 
nyilatkozatának keretében.
17 Az Európai Parlament és 
a Tanács 2014. április 16-i 
515/2014/EU rendelete a Belső 
Biztonsági Alap részét képező, 
a külső határok és a vízumügy 
pénzügyi támogatására 
szolgáló eszköz létrehozásáról 
és az 574/2007/EK határozat 
hatályon kívül helyezéséről 
(HL L 150., 2014.5.20., 143. o.).
18
 Észrevételek
25 
A Számvevőszék négy részben ismer -
teti fő ellenőrzési megállapításait. Az 
első rész bemutatja, hogy az EBF hoz -
zájárult a külső határigazgatáshoz, de 
az átfogó eredmény nem volt mérhető. 
A második rész arra összpontosít, hogy 
az EBF elősegítette -e a pénzügyi szo -
lidaritást, és járt -e uniós többletérték -
kel. A harmadik rész a programozást 
és a végrehajtást taglalja. Végezetül 
a negyedik rész a monitoringgal és az 
értékeléssel foglalkozik.
Az EBF hozzájárult a k ülső 
határigazgatáshoz, de az 
átfogó eredményt nem 
lehetett mérni, és egyes 
tagállamokban a kismér -
tékű felhasználás miatt 
korlátozott a hatás
A programok és projektek 
illeszkednek az EBF priori -
tásaihoz, de az átfogó ered -
ményt nem lehetett mérni
26 
A többéves programok és az éves 
programok az öt kiválasztott tagál -
lamban általában összhangban voltak 
mind az öt EBF- prioritással, és hozzá -
járultak azokhoz ( 2. ábra ). Tekintettel 
azonban az e tagállamokban folyó 
monitoring gyengeségeire, valamint 
a tagállami és a bizottsági utólagos ér -
tékelések súlyos hiányosságaira (lásd: 
71–73. bekezdés), a Számvevőszéknek 
nem volt lehetősége arra, hogy megfe -
lelően értékelje az Alap által összessé -
gében elért eredményt.27 
A legtöbb ellenőrzött projekt támogat -
ta az EBF prioritásainak elérését. Az öt 
kiválasztott tagállamban a helyszínen 
ellenőrzött 31 projektből (lásd: Mellék -
let) öt csak részben támogatta az EBF 
prioritásait (vagy mert nem támogat -
ható projektköltségeket tartalmaztak18, 
vagy mert nem lehetett megállapítani, 
mennyiben releváns az adott kiadás az 
EBF szempontjából)19. Egy további pro -
jekt20 szembement az EBF céljaival21, 
mivel nem felelt meg a tiszteletteljes 
bánásmód és a méltóság elvének (lásd: 
60. bekezdés).
28 
A legtöbb projekt elérte a kívánt 
outputot, de nem határoztak meg 
mérhető célokat és mutatókat (lásd: 
52–54. bekezdés), és a jelentések nem 
bizonyították megfelelően az elért 
eredményt és hatást (az output-, ered -
mény- és hatásmutatók példáit lásd: 
6. ábra ).18 A Bizottság elfogadott egy 
üzemanyag -utalványokkal 
kapcsolatos pályázatot, bár az 
a tagállamoknak szóló akkori 
iránymutatásokkal ellentétes 
volt. Az iránymutatásokat 
2012-ben visszamenőlegesen 
módosították.
19 A Mellékletben  szereplő 2., 9., 
19., 21. és 22. tagállami projekt.
20 A Mellékletben  szereplő 
25. tagállami projekt.
21 Az 574/2007/EK határozat 
3. cikke (1) bekezdésének 
b) pontja.
19 Észrevételek
Egyes tagállamokban kis -
mértékű a felhasználás
29 
A 2007–2010-es időszakban az EBF 
nemzeti programjainak átlagos vég -
rehajtási aránya 87,6% volt. Néhány 
tagállamban azonban problémák álltak 
fenn ( 7. ábra ). Különösen Görögország 
esetében volt ez a helyzet, ahol a ter -
vezés és a végrehajtás olyan mérték -
ben kudarcot vallott, hogy az EBF -ből 
juttatott összegnek mindössze 43%-át 
hajtották csak végre22.22 Görögország éves 
programjainak zárójelentései 
alapján.HatásInput
Output
Eredmény• A Külső Határok Alap és a tagállami alapok mozgósítása egy intézkedés végrehajtása érdekében (projekt).
• Az, amit az intézkedés számára juttatott pénzzel közvetlenül elérnek.
Például: légi jármű vagy okmányellenőrző gépek beszerzése stb.
• A változás, amely valamely intézkedés végrehajtásából származik. Az eredmények az output segítségévelelért eredmények. Például: egy járőrszolgálat légi járművel teljesített küldetései vagya határokon ellenőrzött okmányok.
• Az intézkedés végleges, magas szintű hatásai (hosszú táv). Ezek számos más (külső) befolyásoló tényezőktőlis függenek. Például a járőrszolgálat küldetései során használt légi járművek segítségével jogilag rendezetlenmigrációs tevékenységek felderítésére kerül sor, az okmányok ellenőrzése a határokon bemutatott hamis okmányoknagyobb számban történő felderítéséhez vezet.Példák az output-, eredmény- és hatásmutatókra6. ábra
Forrás : Az Európai Számvevőszék példái a Bizottság modellje alapján, amelyben az eredményekre angolul az outcome  kifejezést használják.
20 Észrevételek 7 . ábraAz EBF felhasználási aránya a 2007–2010-es időszakban
30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%Görögország
Cseh Köztársaság
Hollandia
Dánia
Bulgária
Magyarország
Svédország
Portugália
Szlovénia
Belgium
Románia
Franciaország
Izland
Lengyelország
Finnország
Málta
Ausztria
Litvánia
Olaszország
Szlovákia
Spanyolország
Lettország
Észtország
Norvégia
Ciprus
Németország
Átlag
Forrás:  A Bizottság által az utólagos értékelés keretében végzett számítás, mind a lezárt programok, mind pedig – amennyiben a programokat 
még nem zárták le – a tagállami becslések alapján. Bulgária, Izland, Norvégia és Románia csak a 2010-es éves programról szolgáltatott adatokat. 
Dánia és Lengyelország nem szolgáltatott adatot a 2010-es program végrehajtására vonatkozóan. Ciprus és a Cseh Köztársaság felhasználási ará -
nyai még nem voltak véglegesek. Dánia nem adott meg a teljes költségvetésre vonatkozó felhasználási arányt. Luxemburg és Svájc tekintetében 
nem állnak rendelkezésre adatok. A görögországi adat az ország éves programjainak zárójelentésein alapul.
21 Észrevételek
Jóllehet az EBF elősegí -
tette a pénzü gyi szolidari -
tást, ezen fel üli uniós 
többletértéke korlátozott 
volt
30 
A Számvevőszék törekedett annak 
megállapítására, hogy az EBF elérte -e 
a pénzügyi szolidaritás elősegítésére 
vonatkozó célját. Igyekezett bizonyíté -
kokat találni arra is, hogy az EBF nyúj -
tott-e ezen felüli uniós többletértéket, 
például a kiemelt prioritásokra való 
összpontosítás (lásd: 2. ábra ), a tagál -
lamok közötti együttműködés támo -
gatása vagy a legsürgetőbb problémák 
célbavétele révén.
31 
Az EBF -ből juttatott összegek egyértel -
műen segítettek az Unió közös külső ha -
tárai integrált igazgatásának bevezeté -
séből adódó tagállami pénzügyi terhek 
egyenletes elosztásában. A viszonylag 
nagyobb terhet viselő tagállamok ma -
gasabb EBF -támogatásban részesülnek (lásd: 4. ábra ). A Számvevőszék azonban 
megállapította, hogy ezenfelül az EBF 
uniós többletértéke, a következők miatt, 
korlátozott volt:
a) a kiemelt prioritások megerősítésé -
nek rendszere részben eredményes;
b) a tagállamok közötti operatív 
együttműködés támogatása csekély 
mértékű volt;
c) a stratégiai határátkelőhelyek 
konkrét hiányosságainak orvoslá -
sára létrehozott mechanizmusokat 
rosszul alakították ki, és a vészhely -
zetek kezelésének mechanizmusai 
csak részben voltak eredményesek;
d) egyes vizsgált projektek esetében 
megállapítható volt, hogy olyan 
programokat és projekteket támo -
gattak, amelyeket tagállami szinten 
egyébként is finanszíroztak volna, 
amelyek esetében hiányzott a szük -
ségletek megfelelő értékelése, 
illetve amelyek jelentős nem elszá -
molható költségeket tartalmaztak.1. fényképAz olasz parti őrség három, Lampedusában (Olaszország) 
működő, az EBF -ből társfinanszírozott 300-as kategóriájú, 
időjárástól f üggetlen ül üzemeltethető mentőhajója
Forrás : Európai Számvevőszék.

22 Észrevételek
A kiemelt prioritások megerő -
sítésének rendszere részben 
nem eredményes
32 
A Bizottság stratégiai iránymutatások 
segítségével határozta meg az EBF 
tagállamokban történő felhasználá -
sának uniós többletértéket létrehozó 
prioritásait, valamint kiemelt prioritá -
sait, és erre vonatkozóan ösztönzőket 
biztosított. A kiemelt prioritásokat – így 
például a SIS -t, a VIS -t (1. háttérmagya -
rázat ), a konzuli együttműködést és az 
EUROSUR -t – támogató projektek ma -
gasabb társfinanszírozási arányra voltak 
jogosultak. Ez az ösztönző azonban (a 
standard 50% helyett 75%) a Kohéziós 
Alapból támogatott 15 országban23 
(amelyek az EBF -ből juttatott összegek 
hozzávetőlegesen 60%-át kapják) nem 
eredményes, mert ezek egyébként is 
75%-os társfinanszírozásban részesül -
nek. Egyes tagállamok (Spanyolország 
és Málta) megerősítették, hogy a ki -
emelt prioritások nem játszottak szere -
pet programjaik kialakításában.
33 
Ezen túlmenően a Bizottság 12 kiemelt 
prioritásból hármat nem egyértelmű -
en fogalmazott meg24, illetve ezek gyakorlati szempontból nem voltak 
megfelelőek, ami tovább korlátozta, 
hogy uniós többletértéket hozhassa -
nak létre. A 2011-es éves programoktól 
kezdve a Bizottság próbálta az EBF -ből 
történő finanszírozást a kiemelt priori -
tásokra összpontosítani, de monitoring 
hiányában nincs bizonyíték arra, hogy 
ez növelte volna azok használatát.
34 
A kiemelt prioritások használatának 
monitoringjára szolgáló rendszer és 
bizottsági szinten a megbízható és 
megfelelő utólagos értékelés hiánya mi -
att azonban a Számvevőszék nem tudta 
meghatározni a „magas” uniós többlet -
értékkel rendelkező intézkedésekhez 
nyújtott támogatás teljes mértékét.
A tagállamok közötti operatív 
együ ttműködés támogatása 
csekély mértékű volt
35 
Két olyan területen, ahol az EBF a tag -
államok közötti együttműködést volt 
hivatott támogatni, azaz a konzuli 
együttműködés és a Frontex -műveletek 
területén, korlátozott eredményeket 
sikerült elérni.23 A számvevőszéki ellenőrzésre 
kiválasztott öt tagállamból 
négy a Kohéziós Alapból 
támogatott ország.
24 Az egyik, eszközök vásárlására 
vonatkozó kiemelt 
prioritásban például az 
szerepelt feltételként, hogy 
„az ilyen eszközök 
szükségességét európai 
szinten egyértelműen 
megállapították”. 
A Számvevőszék azonban 
megállapította, hogy 
e követelmény jelentése nem 
volt világos a Bizottság és 
a tagállamok számára.
Az EBF hozzájárulása a SIS II -höz és a VIS -hez
A monitoring hiánya ellenére a Számvevőszék bizonyítékot talált arra, hogy az EBF hozzájárult a SIS II és a VIS 
informatikai rendszerek létrehozására vonatkozó kiemelt prioritásokhoz. E projektek helyszíni ellenőrzése so -
rán a Számvevőszék megállapította, hogy az EBF -támogatást a tagállami rendszerek fejlesztése szempontjából 
döntő jelentőségűnek ítélték25. Az uniós szintű informatikai rendszerek késedelmei és változásai26 mindazon -
által kihatottak az EBF hatékonyságára és eredményességére, mivel a módosításokat végre kellett hajtani, és 
a beszerzett eszközöket nem lehetett felhasználni27.
25 Az EBF 95 millió euróval járult hozzá a tagállami rendszerek fejlesztésének 330 millió euró összegű becsült költségéhez.
26 A Számvevőszék 3/2014. sz., „A második generációs Schengeni Információs Rendszer (SIS II) Európai Bizottság általi fejlesztésének tanulságai” 
című különjelentése ( http://eca.europa.eu ).
27 Például a rendőrségi járőrök 110 kézi készüléket (50 db, a 2007-es éves programból finanszírozott, és 60 db, a 2008-as éves programból 
finanszírozott PDA -készüléket) nem tudtak felhasználni a SIS II -höz való csatlakozásra, mert a tervezett biztonsági megoldás a gyakorlatban nem 
volt használható, és a SIS II nem készült el. 2014-ben a máltai hatóságok dolgoztak a probléma megoldásán.1. háttérmagyarázat
23 Észrevételek
36 
Az EBF -nek (3. prioritásán belül) a kon -
zuli együttműködés, különösen a közös 
vízumkérelmi központok fejlesztésének 
finanszírozására irányuló célját a közös -
ségi fellépések keretében alkalmazott 
90%-os társfinanszírozási arányok elle -
nére csak korlátozott mértékben sikerült 
elérni. Mindössze két közös vízumkérel -
mi központot finanszíroztak (egy példa 
található a  2. háttérmagyarázatban ), 
és csak egy tagállam (Franciaország) 
tervezett konzuli együttműködési pro -
jektet az együttműködés más formáin 
keresztül (pl. közös elhelyezés vagy 
kiszervezés). A tagállamok az EBF -et in -
kább saját  – gyakran ugyanazon ország -
ban található  – nemzeti konzulátusaik 
felújítására, átalakítására és felszerelé -
sére használták fel. Az EBF ilyen módon 
történő felhasználása révén nem hasz -
nálták ki a méretgazdaságosságot és 
a tagállamok közötti együttműködésből 
fakadó előnyt a vízumigénylési eljárá -
sok javításához, illetve a vízumcsalások 
megakadályozásához.
37 
A Frontex által koordinált műveleteknek 
a rendelkezésére álló eszközök számá -
nak növelése révén történő  támogatása a második együttműködési terület, 
ahol az EBF csak korlátozott hatást 
gyakorolt. A stratégiai iránymutatások 
tartalmaznak egy olyan kiemelt priori -
tást, amelynek célja a Frontex operatív 
kapacitásának megerősítése. Az ösztön -
ző mechanizmus azonban – a többi ki -
emelt prioritáshoz hasonlóan  – csekély 
hatást ért el (lásd: 32. bekezdés), és az 
eredmények mérésére sem került sor.
38 
A Számvevőszék ellenőrizte, hogy az 
EBF-ből társfinanszírozott eszközök sze -
repelnek -e a Frontex eszközállományá -
ban. Ez segítené a Frontexet a (közös) 
műveletek általa történő tervezésében 
és végrehajtásában ( 3. háttérma -
gyarázat ). Noha számos, az EBF -ből 
társfinanszírozott eszköz alkalmas lenne 
a Frontex küldetéseihez, nincs olyan 
jogi kötelezettség, amelynek alapján az 
EBF-ből társfinanszírozott eszközöket 
nyilván kellene tartani az eszközállo -
mányban. A Számvevőszék megállapí -
totta, hogy egy 16 repülőgépből és jár -
őrhajóból álló mintából csak két eszközt 
vettek ilyen módon nyilvántartásba. Ez 
csökkenti a Frontex lehetőségeit arra, 
hogy (közös) műveleteket tervezzen és 
hajtson végre.
„Maison Schengen” közös vízumkérelmi központ Kinshasában (Kongói Demokrati -
kus Köztársaság)
A két közösségi fellépés keretébe tartozó projekt (2007 és 2009, összesen 845 704 euró EBF -támogatással) 
révén finanszírozott belga–portugál kezdeményezés célja az első schengeni közös vízumkérelmi központ 
létrehozása volt. Az ügyintézéssel kapcsolatos háttérfeladatok elvégzéséért továbbra is az egyes részt vevő 
tagállamok felelnek. A kérelmezési folyamatokat azonban központosítják, lehetővé téve több tagállam számá -
ra az erőforrások összevonását és megosztását. Ez a központosítás elősegíti a vízumkérelmezők jobb, haté -
konyabb és humánusabb fogadását, valamint a „vízum -shopping”28 és a csalás elleni küzdelmet. 2013 végén 
a központ 17 schengeni országot képviselt.
28 Az a gyakorlat, amelynek keretében az első kérelem elutasítása esetén más uniós tagállamok felé további vízumkérelmeket nyújtanak be.2. háttérmagyarázat
24 Észrevételek
39 
Ezenkívül a Bizottság jogi kötelezett -
sége és a Frontex kérései ellenére 
a Frontex 2013 júniusáig nem kapott 
a Bizottságtól semmilyen tájékoztatást 
az Alap felhasználásáról (így például 
a beszerzett eszközökről), ami tovább 
korlátozta mind a tervezési és operatív 
lehetőségeit, mind az operatív költsé -
gek kettős finanszírozásának megaka -
dályozását célzó ellenőrzéseit.
40 
A 2014–2020-as időszakra a Bizott -
ság azt javasolta, hogy a tagállami 
programokon belül csak két prioritást 
ösztönözzenek, az uniós társfinan -
szírozás 90%-ra történő emelésével és további források biztosításával. Az 
egyedi fellépéseket eltörlik. Az ösztön -
zendő prioritások azok a prioritások, 
amelyek esetében a Számvevőszék 
korlátozott uniós többletértéket álla -
pított meg, vagyis a konzuli együtt -
működés és az Alap hozzájárulása 
a Frontex -műveletekhez. Jóllehet ter -
vezik a Frontexnek az Alap irányításába 
történő fokozott bevonását, a megosz -
tott és a közvetlen irányítás keretében 
történő programvégrehajtás terén 
nem tervezik az Ügynökség és a Bizott -
ság közötti átfogó információcserét. 
Ezen túlmenően továbbra sincs olyan 
általános kötelezettség, amelynek 
alapján az EBF -ből finanszírozott esz -
közöket szerepeltetni kellene a Frontex 
műszakieszköz -állományában.Frontex -műveletekhez eszközök rendelkezésre bocsátása (példa helyes gyakorlatra)
A Számvevőszék mintájában szereplő, a Frontex eszközállományában nyilvántartásba vett két eszköz a máltai 
fegyveres erők repülőgépe volt.
Annak ellenére, hogy maga is rendszeres migrációs nyomással néz szembe, Málta az EBF révén beszerzett 
egyik határőrizeti repülőgépét 90 órára rendelkezésre bocsátotta egy Spanyolországban 2012 októberében 
végrehajtott közös Frontex -művelethez.3. háttérmagyarázat
2. fénykép  
EBF -társfinanszírozású merevszárnyú tengeri 
járőrrep ülőgép – célja a máltai fegyveres erők 
határ -ellenőrzési képességeinek növelése
© Máltai fegyveres erők.
25 Észrevételek
A stratégiai határátkelőhe -
lyek konkrét hiányosságait 
kezelő EBF- mechanizmus és 
a sürgősségi mechanizmus 
részben eredményes volt
41 
Az EBF lehetséges európai többletérté -
kének egyik eleme, hogy lehetőséget 
ad a legsürgetőbb problémák kezelé -
sére (ezek jellemzően a legveszélyezte -
tettebb határterületek vagy általános 
vészhelyzetek). Annak megítéléséhez, 
hogy az EBF mechanizmusa mennyire 
hatékonyan reagált a vészhelyzetekre 
és orvosolta a stratégiai határátkelő -
helyeken a konkrét hiányosságokat, 
a Számvevőszék megvizsgálta az EBF 
vonatkozó finanszírozási folyamatait. 
Az ellenőrzésből az derült ki, hogy az egyedi fellépéseket arra használ -
ták, hogy egyszerűen „megfejeljék” 
a tagállamok éves programjait. A tagál -
lamok és a Bizottság nem biztosították 
a koordinációt az EBF e különböző 
részei között, aminek következtében 
nem volt áttekinthető, hogy milyen 
projektet, hol és miért finanszíroznak.
42 
A Számvevőszék megállapította továb -
bá, hogy a vészhelyzeti fellépések egy 
részét nem vészhelyzetben használták 
fel, vagy nem megfelelően irányították 
(lásd: 4. háttérmagyarázat ).
Részben eredményes a vészhelyzeti finanszírozás rendszere a kü lső határokon
1. eset: Olyan intézkedések támogatása, amelyek esetében nem állt fenn vészhelyzet
A 2011-es vészhelyzeti fellépéseket nyolc, kb. 7,5 millió euró összértékű projekt esetében teljes mértékben arra 
használták, hogy támogassák a tagállamokat a SIS II fejlesztés végső szakaszaiban, noha az a projekt 2001-ben 
kezdődött. Egy esetben ráadásul a kiadás finanszírozását a tagállam már biztosította.
2. eset: Példa a vészhelyzeti projektek nem megfelelő irányítására
A 2010-es vészhelyzeti fellépések három, mintegy 4 millió euró összeggel támogatott, olaszországi projektből 
álltak, amelyek célja az arab tavasz miatti migrációs beáramlás kezelése volt; e projektekből a Számvevőszék 
kettőt ellenőrzött. Az egyik projekt célja a migránsok belső szállításának finanszírozása volt29. A pályázat nem 
tartalmazott semmilyen utalást a szállítandó migránsok számára, ami lehetetlenné tette az ár -érték arány 
értékelését. A szállított migránsok tényleges számáról nem számoltak be, és ezt csak a Bizottság külön kérését 
követően nyújtották be, a szállítási időre vonatkozóan meghatározott célértékekre vonatkozó információk és 
bármilyen egyéb olyan részlet nélkül, amely lehetővé tette volna a projekt értékelését. Ezen túlmenően a pro -
jektköltségvetésnek csak a felét használták fel, és erre vonatkozóan a projekt zárójelentésében semmilyen 
magyarázattal nem szolgáltak. A másik ellenőrzött projekt30 esetében szintén hiányoztak a számszerűsíthető 
célértékek és a megfelelő beszámolás.
29 3. projekt (Migránsok belső szállítása, SHIFTS)
30 A vészhelyzeti fellépéseken belül a 2. projekt (A közlekedési eszközök megerősítése a határátkelőhelyek területének és a CIE -hez közeli 
területnek a járőrözése céljából [RECARS]), lásd: Melléklet .4. háttérmagyarázat
26 Észrevételek
43 
Az EBF keretében évente 10 millió euró 
állt rendelkezésre a stratégiai határát -
kelőhelyeken tapasztalt hiányosságok 
orvoslását célzó projektekre. A Bizott -
ság EBF -javaslata nem tartalmazta, 
hanem a Tanács illesztette be ezeket 
az egyedi fellépéseket. A projektek 
kiválasztásának folyamata hossza -
dalmas volt, a végrehajtási időszakot 
(hat hónap) pedig messze túl rövidre 
szabták a speciális eszközök – például 
helikopterek  – beszerzését magukban 
foglaló projektekhez mérten, ami kis felhasználási arányt eredményezett. 
Görögország például szükségletei el -
lenére a 2008–2010-es egyedi fellépési 
programok keretében a 11 jóváha -
gyott projektből kilencet nem tudott 
végrehajtani. A részletesen ellenőrzött 
két olasz egyedi fellépés keretében 
megvalósított projekt esetében 
a Számvevőszék megállapította, hogy 
egyes elemeket a határterületeken 
kívül használtak fel, más elemek pedig 
teljességgel kívül estek az EBF hatókö -
rén (lásd: 5. háttérmagyarázat ).
A határter ületen kív ül alkalmazott egyedi fellépések
A Számvevőszék a 2009-es, illetve a 2010-es egyedi fellépések közül egy -egy projektet vizsgált meg. Mindkét 
projektet az olasz belügyminisztérium hajtotta végre, az eszközök végfelhasználója pedig a rendőrség volt.
2009-es egyedi fellépések: Az olasz déli tengeri határokon használandó járművek hat hónapos bérlete
A projekt arra a pályázati felhívásra jött létre, amely a területi hatályt a következőképpen határozta meg: 
„Olaszország tengeri határa (Földközi -tenger és Szicíliai -tenger)”. A támogatási kérelem értelmében a projekt 
„növelni fogja a határőrizeti tevékenység eredményességét a földközi -tengeri térség középső részének kikötői 
területein és partvonala mentén”. Ennek ellenére mind a 137 gépkocsit az egészen északon – Torinóban, Milá -
nóban és Bolognában – található azonosítási és kiutasítási központokba (C.I.E.) szállították, és azok nem vettek 
részt a külső határ őrizetében. A Bizottság mégis jóváhagyta a költségeket (950 688 euró végleges támogatási 
összeggel).
2010-es egyedi fellépések: Határ menti járőrözés
A projekt keretében rendőrségi járműveket kívántak beszerezni (a kérelem nem következetes abban a tekin -
tetben, hogy mennyi gépkocsit szereznének be és milyen célból) az Olaszország déli részén található tengeri 
határokon és különösen a délnyugati partvonal mentén történő járőrözéshez. A járműveket azonban a C.I.E. és 
a C.A.R.A.31 (menekültügyi központ) közelében használták. A zárójelentés értékelésében a Bizottság megje -
gyezte, hogy a projekt keretében beszerzett 43 járműből 22 jármű elosztása nem volt összhangban a pályázati 
felhívás területi hatályával, mivel azokat (lásd fent) a C.I.E. és C.A.R.A. központokban, illetve azok környékén 
használták. A kapcsolódó költségeket (337 405 euró) ezt követően a Bizottság nem elszámolhatónak minősí -
tette (az 1 192 559 euró összegből végleges támogatási összegként 560 259 eurót hagytak jóvá).
31 A C.I.E -k és C.A.R.A -k egész Olaszországban megtalálhatók part menti és belső területeken egyaránt.5. háttérmagyarázat
27 Észrevételek
44 
Tekintettel a jogszabályban szereplő 
eredendő tervezési korlátozásokra és 
a végrehajtási problémákra, a Bizott -
ság úgy döntött, hogy 2013-ban nem 
hajt végre egyedi fellépéseket.
Olyan projekteket támogat -
tak, amelyeket tagállami 
szinten egyébként is finan -
szíroztak volna, amelyek ese -
tében hiányzott a sz ükség -
letek megfelelő értékelése, 
illetve amelyek jelentős nem 
elszámolható költségeket 
tartalmaztak
45 
A Számvevőszék megállapította, hogy 
a Számvevőszék mintájában szereplő 
öt tagállamból kettőben (Görögor -
szág és Spanyolország) sok projektet 
tagállami szinten már finanszíroztak 
vagy egyébként is finanszíroztak volna 
abban az időpontban, amikor azokat 
felvették az éves programba. Ugyan -
ez volt a helyzet a három ellenőrzött 
vészhelyzeti fellépés egyikével is, 
amelynek esetében a projektkérelem -
ben már szerepelt, hogy a tagállam 
elkülönítette a költségvetést a projekt 
teljes mértékben történő finanszírozá -
sára. Noha az Alap szabályai lehetővé 
teszik ezt a gyakorlatot, és ez növeli 
a felhasználási arányt, a tagállamok 
nemzeti kiadásainak az uniós források -
kal való kiváltása veszélybe sodorhatja 
az uniós többletértéket. A fent ismer -
tetett esetekben egyáltalán nem volt 
uniós többletérték.46 
A Számvevőszék mintájában szereplő 
három tagállamban (Görögország, 
Olaszország és Lengyelország) bizo -
nyos projektek uniós többletértékét 
nem lehetett megállapítani, mivel 
hiányzott azoknak a szükségleteknek 
a megfelelő értékelése, amelyeket 
a projektekkel szándékoztak megolda -
ni. Két tagállamban (Görögország és 
Olaszország) az Alap korlátozott uniós 
többletértékkel rendelkezett, mivel 
egyes projektek működési támogatás -
ból – például az eszközökhöz szük -
séges üzemanyag és fogyóeszközök 
támogatásából  – álltak, nem pedig 
a tagállam kapacitását építették a kül -
ső határigazgatás területén. Az ilyen 
költségek támogatása ugyan megen -
gedett és vészhelyzetben indokolt is 
lehet, az Alap rendeltetése mégis első -
sorban a kapacitásépítés támogatása32, 
pl. az infrastruktúrán vagy eszközök 
beszerzésén keresztül, nem pedig 
a működési költségek finanszírozása.
47 
Az EBF uniós többletértékét egyes 
ellenőrzött projektek esetében tovább 
korlátozza a nem elszámolható költ -
ségek magas összege, amelyek vagy 
olyan kiadásokból erednek, amelyek 
nincsenek összhangban az Alap priori -
tásaival, vagy olyan eszközök támoga -
tásából, amelyek nem úgy vagy nem 
ott működnek, ahogyan vagy ahol 
kellene. Ezeket a szabálytalanságokat 
a tagállami irányítási és kontrollrend -
szerek a Számvevőszék által megálla -
pított legtöbb esetben nem tárták fel 
(a 45–47. bekezdésekkel kapcsolatos 
példákhoz lásd: 6. háttérmagyarázat ).32 Lásd az 574/2007/EK határozat 
3. és 4. cikkét és 
a SOLID -bizottsághoz intézett 
2010. október 18-i bizottsági 
feljegyzést.
28 Észrevételek
Példák kis vagy nem ismert uniós többletértékkel rendelkező projektekre
Már finanszírozott projektek támogatása
Egy 75 rendőrjárőr- és utasszállító jármű beszerzésére irányuló görög projektet 2011 márciusában szerepeltet -
tek Görögország felülvizsgált 2009-es éves programjában, miután a járműveket a tagállami költségvetésből 
vásárolták meg és finanszírozták.
A sz ükségletek felmérésének hiánya és nem elszámolható költségek
Olaszországban a Számvevőszék egy olyan projektet ellenőrzött (a 2010-es éves programban), amelynek kere -
tében 355 operatív járművet szereztek be a Guardia di Finanza (pénzügyőrség) számára a bevándorlók tengeri 
határokon történő felderítésével és azonosításával kapcsolatos feladat ellátásához. A végső kedvezményezett 
nem tudta teljes mértékben igazolni, hogy hogyan határozták meg a szükséges járművek számát, és a jármű -
veket milyen alapon osztották szét a különböző egységek között. A projekt keretében megvásárolt járművek 
száma elsősorban azért nőtt, mert többletforrások álltak rendelkezésre. A Számvevőszék megállapította, hogy 
a gépkocsikat a „szokásos” rendőrségi munkához is használják.
Tekintve, hogy a 355 jármű esetében hiányzott a szükségletek felmérése, és hogy Olaszország a 2007–
2010 -es éves programok keretében összesen 1084 járművet szerzett be, fennáll annak a kockázata, hogy az 
EBF-forrásokat olyan projektekre fordítják, amelyek nem felelnek meg az EBF prioritásainak, a sürgős szükség -
leteket pedig nem elégítik ki.
Egy másik olasz projekt esetében, amelyet a közép- és észak -olaszországi rendőrségi hivatalok közötti szoft -
ver- és optikaikábel -infrastruktúra bővítése céljából indítottak el, a Számvevőszék ellentmondásos információ -
kat kapott az olasz hatóságoktól a teljes beruházás költségeiről, és az elszámolható költségek kiszámításának 
módjáról. Emiatt a Számvevőszék nem tudta megállapítani, hogy a 2007-es éves programban támogatható 
költségként elszámolt 22 millió euró (amelyet az EBF 50%-ban társfinanszíroz) milyen mértékben kapcsoló -
dott az EBF -hez.
A Számvevőszék hasonló problémákat tárt fel Máltán egy 2007-es éves program keretében megvalósított, 
hozzávetőlegesen 540 000 euró összértékű projektet illetően, amelynek esetében a tagállam nem tud -
ta bizonyítani, hogy bizonyos (főként építési munkákhoz kapcsolódó) költségeket miért rendeltek hozzá 
a projekthez.6. háttérmagyarázat
29 Észrevételek
Stratégiai és operatív 
hiányosságok az EBF tag -
állami és bizottsági szintű 
programozásában és 
végrehajtásában
48 
A Számvevőszék az Alap eredményes -
sége szempontjából kulcsfontosságú 
folyamatokat, azaz a programozást 
és a projektek kiválasztását értékelte, 
és megállapította, hogy a programok 
nem illeszkednek nemzeti stratégi -
ákba, továbbá hiányoznak a SMART 
célkitűzések és a mérhető mutatók. 
A programozási előírások túlzott ad -
minisztratív terhet jelentettek a pá -
lyázók számára. A projektkiválasztási 
eljárások bizonyos tagállamokban nem 
biztosították megfelelően a tagál -
lamok szükségleteinek kielégítését. 
Ezen túlmenően az ellenőrzés során 
a Számvevőszék hiányosságokat tárt 
fel a közbeszerzési eljárásokban, ami 
veszélyezteti a pénzgazdálkodást. 3. fényképAz EBF -ből társfinanszírozott rendőrségi járőrkocsi 
Görögországban
Forrás:  Európai Számvevőszék.

30 Észrevételek
A programokat nem integrál -
ták nemzeti határ -ellenőrzési 
és vízum ügyi stratégiákba…
49 
A Számvevőszék a kiválasztott tagál -
lamokban megvizsgálta, hogy a több -
éves program és az éves programok 
nemzeti határigazgatási és vízumügyi 
stratégián alapultak -e, és hogy ezeket 
összehangolták -e a tagállami, az egyéb 
uniós, illetve nemzetközi alapokkal. 
A külső határellenőrzésről, kiutasításról 
és visszafogadásról szóló schengeni 
katalógus 3. változata szerint ennek 
a stratégiának „egyértelműen dele -
gálnia kell a feladatokat”, és magában 
kell foglalnia „a munkakörnyezet, 
a kockázatok és veszélyek értékelését, 
a szükséges erőforrások elemzését, 
valamint cselekvési és fejlesztési ter -
veket”. Az EBF -ből csak az ilyen átfogó 
értékelés megléte esetén hozható ki 
a maximális hatékonyság és eredmé -
nyesség. A Számvevőszék a schengeni 
értékelések alapján azt is elemezte, 
hogy a nemzeti stratégia a határ- és 
vízumigazgatást fenyegető különböző 
veszélyek által előidézett viszonylagos 
kockázatokat értékelő közös integrált 
kockázatelemzési modellen (CIRAM)33 
alapult -e.
50 
A számvevőszéki mintában szerep -
lő öt tagállamból négyben (vagyis 
Lengyelország kivételével a többi 
tagállamban) a Számvevőszék meg -
állapította, hogy a többéves prog -
ram – és ennek következtében az 
éves programok – nem illeszkednek 
átfogó stratégiába, egyszerűen azért, 
mert nem létezik ilyen stratégia. Sok 
egyedi stratégiai dokumentum léte -
zett ugyan, ám ezek gyakran egyet -
len hatóságra korlátozódtak. Noha a többéves programoknak kötelezően 
tartalmazniuk kellett egy tagállami és 
EBF-finanszírozás közötti kiegészítő 
jellegre vonatkozó részt, a Számvevő -
szék megállapította, hogy a magya -
rázatok vagy nem teljes körűek, vagy 
nem léteznek. A közös integrált koc -
kázatelemzés mind az öt tagállamban 
csak a fejlesztés szakaszában jár, vagy 
azt egyáltalán nem használják. A koc -
kázatelemzésen alapuló átfogó szem -
lélet e hiánya azt jelenti, hogy sem 
a Bizottság, sem a tagállamok nem 
tudják objektíven megállapítani, hogy 
az EBF által finanszírozott intézkedések 
illeszkednek -e a tagállamok általános 
stratégiájába, tényleges szükségle -
teket vesznek -e célba, és hogy miért 
ezeket az intézkedéseket választották 
ki az EBF -ből történő finanszírozásra.
51 
Három tagállamban (Spanyolország -
ban, Máltán és Lengyelországban) 
a Számvevőszék bizonyítékot talált 
arra, hogy az EBF -et nem hangolták 
megfelelően össze más uniós alapok -
kal34 vagy más nemzetközi alapokkal35. 
Ez azzal a kockázattal jár, hogy csök -
ken az érintett alapok hatékonysága és 
eredményessége, mivel előfordulhat, 
hogy mindegyik hasonló intézkedése -
ket vesz célba.
…és hiányoznak a SMART 
célkitűzések és a mérhető 
mutatók
52 
A Számvevőszék megvizsgálta, hogy 
a többéves és az éves programok tar -
talmaznak -e SMART célkitűzéseket és 
olyan mutatókat, amelyek relevánsak, 
mérhetők és célértékkel párosulnak.33 A Frontex és a tagállamok által 
kidolgozott kockázatelemzési 
modell, amelyet a Frontex 
használ, és amelynek 
alkalmazását a tagállamok 
számára is ajánlják.
34 Például az Európai Regionális 
Fejlesztési Alappal (ERFA).
35 Például a határigazgatási 
projektekhez az USA által 
nyújtott támogatással.
31 Észrevételek
53 
A számvevőszéki mintában szereplő 
öt tagállam többéves és éves prog -
ramjaiban vagy projektjeiben nem 
szerepeltek SMART célkitűzések, illetve 
mérhető mutatók. A legtöbb program- 
és projektleírás nem párosult célérté -
kekkel. Ezen túlmenően Görögország -
ban a 2008-as, 2009-es és 2010-es éves 
programok tekintetében csak a projek -
tek végrehajtása után határoztak meg 
célokat, ami ezeket feleslegessé tette. 
A 2012-es éves programok elemzése 
három tagállam esetében javulást 
mutatott a mutatók megfogalmazásá -
ban, de közülük két tagállam esetében 
a mutatók célértékeinek megállapítása 
terén nem értek el előrelépést.54 
A határigazgatás és a vízumügy terü -
letén nehéz lehet ugyan eredmény- és 
hatásmutatókat megállapítani, ám 
iránymutatásaiban a Bizottság ki -
mutatta, hogy ez lehetséges. Mivel 
nem voltak kötelező közös mutatók, 
a tagállamok eltérő mutatókészlete -
ket használtak, nemcsak a programok 
tekintetében, hanem hasonló intézke -
dések esetén is, ami lehetetlenné tette 
a megfelelő értékelést. Tekintettel az 
Alap felhasználásának szükségességé -
re, a tagállami programokban szereplő 
célkitűzéseket és mutatókat gyenge 
minőségük ellenére jóváhagyta a Bi -
zottság, (lásd: 7. háttérmagyarázat ).
Példák homályosan meghatározott és nem megfelelő mutatókra
Egy projekt két, tengeri járőrözésre szolgáló közepes méretű hajó beszerzéséből állt, és ezt a 2008-as spanyol 
éves program finanszírozta. A többi ellenőrzött spanyolországi projekthez hasonlóan36 a Számvevőszék olyan 
mutatókat talált, amelyek nem voltak relevánsak, amelyeket nem vettek nyilvántartásba, illetve amelyeket az 
illetékes hatóság a végső kedvezményezettel való megfelelő egyeztetés nélkül határozott meg.
A projekt „várható eredményeit” nagyon homályosan, többnyire arra vonatkozó magyarázat nélkül határoz -
ták meg, hogy ezeket hogyan lehet mérni, pl. „a tengeri járőrözési küldetésekre szánt erőforrások fokozott 
eredményessége és hatékonysága”, „a küldetések jobb biztonsági feltételei” és „nagyobb határbiztonság”. Az 
egyetlen mérhető várható eredmény az „Európa spanyol partjait illegálisan elérő hajók számának csökkenté -
se” volt. E mutatóval kapcsolatban azonban nehézséget jelent, hogy az intézkedés és az eredmények közötti 
ok-okozati összefüggés gondos vizsgálatot igényel.
36 A Mellékletben  szereplő 7., 8., 9., 11. és 12. tagállami projekt.7 . háttérmagyarázat
32 Észrevételek
55 
A Bizottság már reagált a közös 
mutatók hiánya által okozott egyes 
hiányosságokra, oly módon, hogy 
a 2014–2020-as finanszírozási időszak -
ra kötelező közös mutatókat javasolt. 
A tagállamoknak programspecifikus 
mutatókat kell majd kidolgozniuk.
Az éves programozási köve -
telmények túlzott adminiszt -
ratív teherhez és végrehaj -
tási nehézségekhez vezettek
56 
Miközben a szándék a végrehajtott 
programok illetékes hatóságok általi 
szorosabb felügyelete volt, a több -
éves programokon túlmenően az éves 
programok elkészítésének követelmé -
nye mind tagállami, mind bizottsági 
szinten túlzott adminisztratív teher -
hez, valamint jelentős késedelmekhez 
vezetett. A tagállamok által eredetileg 
benyújtott gyenge minőségű progra -
mok – amelyek gyakran nem tartot -
ták tiszteletben a jogszabályokban 
meghatározott követelményeket  – ké -
sedelmet okoztak az éves programok 
jóváhagyásában. Az első beadvány és 
az éves programok végleges változata 
közötti időbeli csúszás átlagosan hat 
és fél hónap volt. Ennek következtében 
a projektek végrehajtására rendelke -
zésre álló idő gyakran súlyos mérték -
ben lerövidült.
57 
Az EBF éves programjai nem voltak 
összhangban a bonyolult eszközök 
esetében szükséges hosszadalmas 
közbeszerzési eljárásokkal sem. Emiatt 
a projektek késedelmet szenvedtek, 
vagy azokat nem lehetett az Alapból 
finanszírozni. Felismerve a fent emlí -
tett nehézségeket, a 2014–2020-as fi -
nanszírozási időszakban csak többéves 
programokat fognak meghatározni.Egyes tagállamok 
projektkiválasztási eljárásai 
nem biztosították a tényle -
ges sz ükségletek kielégítését
58 
A Számvevőszék megvizsgálta, hogy 
a tagállamok milyen eljárásokat 
alkalmaztak a projektek kiválasztásá -
ra. Olaszországban a Számvevőszék 
súlyos hiányosságokat állapított 
meg a projektkiválasztási eljárások -
ban, akárcsak a korai éveket tekintve 
Máltán, ami kérdésessé teszi, hogy 
valóban a legrelevánsabb projekteket 
választották -e ki.
59 
Olaszországban a források közigazga -
tási intézmények közötti elosztásában 
és a rákövetkező projektkiválasztásban 
több hiba is akadt. A Számvevőszék 
az ellenőrzési nyomvonal teljes hiá -
nya miatt nem tudta ellenőrizni, hogy 
a 2007 -es és 2008-as éves programok 
esetében milyen alapon döntöttek 
a végső kedvezményezettek közötti 
elosztásról. A későbbi évekre vonatko -
zóan az illetékes hatóságnak a juttatott 
összeg elosztására vonatkozó indokai 
félrevezetőek voltak, illetve a későbbi -
ekben azokat nem alkalmazták a forrá -
sok elosztása során. Ennek következté -
ben nem lehetett megindokolni, hogy 
más szervek – például a parti őrség – 
rovására miért az olasz belügyminisz -
térium közbiztonsági osztályán belül 
a bevándorlásügyi és határrendőrségi 
központi igazgatóság számára, vagyis 
azon szerv számára nyújtottak egyre 
nagyobb összeget, amelyben az illeté -
kes hatóságot is elhelyezték. Ugyanez 
a minisztérium volt egyben az egyetlen 
olasz szerv, amely 2007 és 2012 között 
vészhelyzeti és egyedi fellépések ked -
vezményezettje volt, noha több másik 
(különböző minisztériumok keretében 
működő) erő is részt vesz Olaszország 
határigazgatásában. A többi hatóság 
kizárása vagy marginalizálódása azzal 
a kockázattal jár, hogy azok szükségle -
teit nem elégítik ki.
33 Észrevételek
60 
Egy ideiglenes idegenrendésze -
ti központ kiválasztása és későbbi 
finanszírozása Görögországban nem 
felelt meg a tiszteletteljes bánás -
mód és a méltóság elvének (lásd: 
8. háttérmagyarázat ).
Egy görögországi idegenrendészeti központ támogatása
A Számvevőszék megvizsgálta egy Leszbosz szigetén, Paganiban található ideiglenes idegenrendészeti köz -
pont (Mytilini különleges létesítmény rendezetlen jogállású migránsok számára) bérleti költségeit. A projektet 
az illetékes hatóság (a közrendért és polgári védelemért felelős minisztérium) hajtotta végre.
A projektet az illetékes hatóság egy késői felülvizsgálat során vette fel a 2008-as éves programba, a „mig -
ránsok szállodákban és szobákban való elszállásolása” céljából. Ténylegesen azonban a projektből a pagani 
központ bérleti díját finanszírozták 2008. január 1-jétől 2010. június 30-ig, összesen 267 405 euró költséggel.
A központot emberi jogi szervezetek több ízben bírálták a rossz körülmények miatt. Az eredetileg áruk 
tárolására szolgáló épületet úgy alakították át, hogy alkalmas legyen 300 személy elhelyezésére. 2008-ban 
a létesítményben 720 migránst tartottak őrizetben. A körülményeket úgy jellemezték, hogy „förtelmesek” és 
„a személyzet és a fogvatartottak számára egyaránt egészségügyi veszélyt jelentenek”37. 2009 októberében az 
ENSZ Menekültügyi Főbiztossága a központ felkeresése után a központ bezárását követelte. 2009 októberé -
nek vége és 2010 júniusa között a központot fokozatosan használaton kívül helyezték.
A projekt támogatására vonatkozó döntés meghozatalakor az elfogadhatatlan körülmények széles körben 
ismertek voltak. A görög hatóságok azonban félrevezető projektleírást adtak a Bizottság számára, amely a   
zárójelentés elemzése után jelenleg a kiadás végső kifizetésből való levonását tervezi.
37 Jelentés Görögország kormányának a kínzás és az embertelen vagy megalázó bánásmód vagy büntetések megelőzésével foglalkozó európai 
bizottság (CPT) által Görögországban, 2008. szeptember 23. és 29. között tett látogatásról (CPT/INF (2009) 20).8. háttérmagyarázat
A tagállamokban a nem meg -
felelő közbeszerzési eljárá -
sok veszélyeztetik a gondos 
pénzgazdálkodást
61 
A Számvevőszék tizenegy projekt köz -
beszerzési eljárásait ellenőrizte. Ezek -
ből nyolc esetben nem feleltek meg az eljárások a vonatkozó jogi rendelkezé -
seknek, illetve azok lebonyolításának 
módja nem biztosította a megfelelő 
ár-érték arány elérését. Egy közbeszer -
zési eljárás, a járőrkutyák görögországi 
beszerzése, a nem megfelelő eljárás 
miatt teljes mértékben kudarcba 
fulladt. Ugyan 2012 májusában leszál -
lítottak 40 járművet, 2014 júniusáig 
a kutyák beszerzése nem történt meg.
34 Észrevételek
62 
A fő hiányosság abban állt, hogy há -
rom tagállam nem indokolta megfele -
lően, miért veszi igénybe a védelmi és 
biztonsági beszerzésekre vonatkozó 
kivételi záradékot. Spanyolország 
például a 2007-es éves programjának 
keretében két merevszárnyú repülőgé -
pet szerzett be tengeri járőrözéshez és 
a jogilag rendezetlen bevándorlás elle -
ni küzdelemhez, 50 millió euró költ -
séggel. A spanyol hatóságok a beszer -
zést „titkosnak” nyilvánították, és az 
előzetes közzététel nélküli tárgyalásos 
eljárást alkalmazták, amelyre csak egy 
szállítót hívtak meg. Kevésbé korlátozó 
eljárást is lehetett volna alkalmazni 
anélkül, hogy kárt szenvedett volna 
a biztonság. Más tagállamokban a ha -
sonló beszerzéseket nyílt közbeszerzé -
si eljárás keretében bonyolították le.
63 
További hiányosságot jelentett a köz -
beszerzési eljárásokban, hogy a ké -
sőbbiekben ugyanazt a szállítót vették 
igénybe, megfelelő verseny nélkül, 
továbbá a kapacitás és az ismeretek 
hiánya a közigazgatásban.
64 
A közbeszerzési eljárások illetékes 
hatóságok általi ellenőrzése az öt 
tagállamból négyben (Lengyelország 
kivételével mindenütt) elégtelen volt, 
vagy ilyen ellenőrzésre nem került sor, 
holott az EBF jelentős részét közbe -
szerzés keretében költik el.65 
Emiatt fennáll annak a kockázata, hogy 
az EBF egyes programjai keretében 
végrehajtott nagyértékű műveletek 
(repülőgépek vagy hajók beszerzése) 
nem biztosítanak megfelelő ár -érték 
arányt.
Az illetékes hatóságok 
monitoringtevékeny -
ségének gyengeségei, 
valamint a Bizottság és 
a tagállamok utólagos 
értékeléseinek súlyos 
hiányosságai nem teszik 
lehetővé az Alap általános 
eredményeinek megfelelő 
értékelését
66 
A Számvevőszék igyekezett megálla -
pítani, hogy a tagállamok és a Bizott -
ság használják -e a monitoringot és az 
értékelést az EBF eredményességének 
értékelésére, illetve javítására. Megál -
lapította, hogy a monitoringot és az 
értékelést súlyosan korlátozta a SMART 
célkitűzések és a mérhető mutatók 
hiánya, hogy tagállami szinten hiányzik 
a projektekkel kapcsolatos megfelelő 
monitoring és beszámolás, továbbá 
hogy az értékelés késedelmes, és sú -
lyos hiányosságok jellemzik.
35 Észrevételek
A tagállamokban a projek -
tekre vonatkozóan nincs 
megfelelő monitoring, illetve 
beszámolás
67 
Az illetékes hatóság a számvevő -
széki mintában szereplő tagállamok 
egyikében sem hajtott végre elégsé -
ges, illetve megfelelő monitoringot, 
amely lehetővé tette volna számára 
a projektek végrehajtásának köve -
tését és a megszabott célkitűzések -
től való eltérések meghatározását. 
Amennyiben egyáltalán készültek, a monitoringjelentésekből olyan fon -
tos információk hiányoztak, mint a mu -
tatókhoz vagy a megszabott célokhoz 
képest elért eredmények vagy a pro -
jekt végrehajtási szakaszában bekövet -
kező jelentős változások. Görögország -
ban a 2007–2009-es időszakban nem 
volt monitoring a projektek végrehaj -
tása alatt, mert a projekteket általában 
a végrehajtásukat követően vették fel 
az éves programba. Noha végrehajtot -
tak néhány helyszíni ellenőrzést, nem 
álltak rendelkezésre ellenőrzőlisták 
annak bizonyítására, hogy ellenőriz -
ték a támogatott projektek minőségi 
szempontjait.4. fényképAz EBF -ből társfinanszírozott kabin a spanyol–marokkói 
határon, El Tarajal, Ceuta
Forrás:  Európai Számvevőszék.

36 Észrevételek
68 
A zárójelentések az öt tagállam egyi -
kében sem számoltak be kielégítően 
sem a projektek, sem az éves prog -
ramok szintjén a mutatókról vagy az 
elért célokról. Három tagállamban 
több következetlenség és hiba volt 
a zárójelentésekben, amely befolyásol -
ta az adatok megbízhatóságát. Spa -
nyolország a 2010-es éves programig 
nem írt elő záró projektjelentést, és 
a végrehajtás alatti monitoringot csak 
a 2009-es éves programmal kezdődő -
en vezette be. Az ellenőrzés időpont -
jában (2014. február) Görögország 
még mindig nem írt elő záró projekt -
jelentést, ami súlyosan korlátozza az 
elért projekteredményekről rendelke -
zésre álló információkat. Olaszország 
illetékes hatósága a számvevőszéki 
ellenőrzés eredményeképpen bejelen -
tette, hogy szándékában áll bevezetni 
a monitoringlátogatásokat.
69 
A számvevőszéki mintában szereplő 
tagállamok egyike sem hozott létre 
megfelelő informatikai rendszert az 
Alap indulásától kezdve, hogy nyil -
vántartsa a mutatókat. Míg három 
tagállam (Spanyolország, Olaszország 
és Málta) megkezdte egy olyan infor -
matikai rendszer fejlesztését, amely 
a támogatási időszak második felében 
az illetékes hatóság általi irányítást tá -
mogatja, csak az olasz rendszer rendel -
kezik olyan funkcióval, amely lehetővé 
teszi a mutatók és értékeik rögzítését. 
A bizottsági útmutató nem fejtette ki 
az ilyen informatikai rendszerek elő -
nyeit, és a bevált gyakorlatok cseréjé -
nek lehetőségeit elszalasztották.
70 
A közösségi fellépésekre és egyedi 
fellépésekre vonatkozó tagállami 
beszámolás esetében az elért eredmé -
nyekre vonatkozó információk hasonló 
hiánya tapasztalható, és abból gyakran 
még a legalapvetőbb információk is 
hiányoznak.Az utólagos értékeléseket 
mind a tagállamok, mind 
a Bizottság szintjén késedel -
mek és súlyos hiányosságok 
jellemzik
71 
A tagállamokkal partnerségben a Bi -
zottság felelős az Alap értékeléséért, 
a fellépések relevanciájának, eredmé -
nyességének és hatásának felmérése 
érdekében. A Bizottságnak a két utó -
lagos értékelés közül az elsőt, amely 
a 2007–2010-es időszakot ölelte fel, 
2012. december 31-ig kellett átadnia az 
Európai Parlament és más intézmények 
számára.
72 
A Számvevőszék elemezte a számve -
vőszéki mintában szereplő tagállamok 
ezen értékeléshez nyújtott hozzájáru -
lását, és mind az öt nemzeti értékelő 
jelentésben számos hiányt, hibát és 
pontatlanságot talált. Ez jelentősen 
csökkenti az átfogó utólagos értékelő 
jelentés megbízhatóságát. A tag -
államok által biztosított számszerű 
információk korlátozott mennyisége 
részben azzal magyarázható, hogy 
a Bizottság csak 2011-ben határoz -
ta meg, milyen típusú adatokat kell 
jelenteni. Addigra az értékelésbe 
bevonandó összes intézkedés elindult 
már, a legtöbb be is fejeződött, és így 
a tagállamok nem tudták kiigazítani 
a gyűjtendő mutatókat. Ez az értéke -
lésben ismertetett számszerű informá -
ciók általános gyenge minőségéhez, 
valamint az adatok visszamenőleges 
összeállítása miatt a hatékonyság hiá -
nyához és többletmunkához vezetett.
37 Észrevételek
73 
A Bizottság utólagos értékelő jelenté -
sének elemzése során a Számvevőszék 
nagy mennyiségű kvalitatív és kvan -
titatív információ összefoglalásával 
találkozott, amelyeket a tagállamoktól 
gyűjtöttek össze. Az adatok ismerteté -
se azonban leíró jellegű, és hiányzik az 
adatok jelentőségének elemzése. Az 
adatokat például hasznos bázis- vagy 
referenciainformáció nélkül vagy olyan 
formátumban ismertetik, amely nem 
kínál lehetőséget további értelme -
zésre (pl. „beszerzett vagy korszerűsí -
tett rendszerek száma”). Továbbá, az 
értékelés nem foglalkozik a közösségi 
fellépésekkel, a vészhelyzeti fellépé -
sekkel és az egyedi fellépésekkel, ami 
tovább csökkenti annak értékét. Kö -
vetkezésképpen az utólagos értékelés 
nem tekinthető hasznos vagy megbíz -
ható jelentésnek a Külső Határok Alap 
tényleges hatásának értékelésére.74 
A meghosszabbított határidő ellenére 
a 28 tagállamból csak nyolc küldte be 
hozzájárulását időben a Bizottságnak, 
csökkentve ezzel a Bizottság és külső 
vállalkozója számára az adatok fel -
dolgozására rendelkezésére álló időt. 
Késedelmek a Bizottság szintjén is elő -
fordultak. A Számvevőszék ellenőrzési 
munkájának befejezésekor (2014. már -
cius) és több mint egy évvel a határidő 
után a Bizottság még nem fogadta el 
a jelentést, és ez az EBF érdekelt felei 
számára korlátozza az információk 
elérhetőségét.
38
 Következtetések 
és ajánlások
75 
Az ellenőrzés kimutatta, hogy az EBF 
hozzájárult a külső határigazgatáshoz, 
és elősegítette a pénzügyi szolidari -
tást. Ezen túlmenően azonban uniós 
többletértéke korlátozott volt, az 
átfogó eredményt az illetékes ható -
ságok monitoringtevékenységének 
gyengeségei miatt nem lehetett 
mérni, és súlyos hiányosságok voltak 
a Bizottság és a tagállamok utólagos 
értékelésében. Kritikus jelentőséggel 
bír, hogy a Számvevőszék az ellenőrzés 
során kulcsfontosságú tagállamokban 
(Görögország, Spanyolország, Olasz -
ország és – a finanszírozás első éve -
iben – Málta) súlyos hiányosságokat 
állapított meg az Alap irányításában. 
Ezek a hiányosságok azzal a kockázat -
tal járnak, hogy a határigazgatást nem 
erősítik meg megfelelően ott, ahol arra 
a legnagyobb szükség lenne.
Az EBF hozzájárult a k ülső 
határigazgatáshoz, de az 
átfogó eredményt a SMART 
célkitűzések hiánya és az 
értékelés súlyos hiányossá -
gai miatt nem lehetett mérni
76 
A Számvevőszék megállapította: nem 
tudta értékelni, hogy az EBF milyen 
mértékben támogatta az Alap prio -
ritásait. A tagállami programokból 
hiányoztak a SMART célkitűzések és 
a mérhető mutatók, ami – a közös 
mutatók hiányával együtt  – lehetet -
lenné tette a megfelelő értékelést 
a Bizottság számára. A célkitűzések és 
mutatók gyenge minősége ellenére 
a Bizottság, tekintettel az Alap felhasz -
nálásának szükségességére, jóvá -
hagyta a tagállami programokat (lásd: 
53–54. bekezdés).77 
Az illetékes hatóságok nem vagy csak 
nem kielégítően követték nyomon az 
eredmények elérését. A monitoring- és 
zárójelentésekből hiányoztak az ered -
ményességre vonatkozó releváns in -
formációk, illetve az információk nem 
voltak megbízhatók. A számvevőszéki 
mintában szereplő tagállamok egyike 
sem rendelkezett informatikai rend -
szerrel a monitoringadatok kezdettől 
történő összegyűjtéséhez. Csak Olasz -
ország dolgozik ilyen rendszer jövőbeli 
használat céljából történő fejlesztésén 
(lásd: 72. bekezdés). A tagállamok utó -
lagos értékeléshez való hozzájárulásai 
és a Bizottság jelentése késedelmet 
szenvedtek, és súlyos hiányosságaik 
voltak (lásd: 73. bekezdés).
78 
A Bizottság a 2014–2020-as támogatási 
időszakra kötelező közös mutatókat 
javasolt, a tagállamoknak pedig ki kell 
dolgozniuk saját programspecifikus 
mutatóikat.
1. ajánlás
A Bizottság:
– biztosítsa, hogy minden haszná -
landó mutató releváns, mérhető 
legyen, és amennyiben lehetséges, 
ahhoz célérték társuljon;
– biztosítsa, hogy a mutatókat kez -
dettől fogva gyűjtsék, és − amen y-
nyiben még nem állnak rendelke -
zésre − informatikai rendszereket 
fejlesszenek ki;
39 Következtetések és ajánlások
– nyújtson világos iránymutatást 
a tagállamok számára, hogy 
egyformán értelmezzék a kötele -
ző mutatókat, és így lehetséges 
legyen a monitoring- és értékelési 
célú összesítés;
– időben készítse el értékelő jelenté -
sét, és ismertesse az érdekelt felek -
kel a mögöttes adatok elemzését.
2. ajánlás
A tagállamok:
– rendelkezzenek az igazgatás -
ban megfelelő szakértelemmel 
a SMART célkitűzések és mér -
hető mutatók kialakításához és 
alkalmazásához;
– határozzanak meg célszámokat 
az output-, eredmény- és, amen y-
nyiben lehetséges, hatásmutatók 
tekintetében;
– a program kezdetétől megfelelő 
informatikai rendszerek segítségé -
vel gyűjtsék a mutatók tényleges 
értékeit, és biztosítsák, hogy az in -
formációk megbízhatók legyenek;
– hasznosítsák a strukturális ala -
pok területén hasonló infor -
matikai rendszerekkel szerzett 
tapasztalataikat.Az EBF elősegítette a pénz -
ügyi szolidaritást, de további 
uniós többletértéke korláto -
zott volt
79 
A Számvevőszék megállapította, hogy 
az EBF segített a külső határok integ -
rált igazgatásából származó, tagál -
lamokra nehezedő pénzügyi teher 
egyenletesebb elosztásában, de ezen 
túlmenően az Alap korlátozott uniós 
többletértékkel bírt:
a) a konzuli együttműködésben;
b) a Frontex műveleteinek támogatá -
sa terén;
c) a vészhelyzeti és egyedi fellépé -
sekkel kapcsolatban;
d) minthogy olyan intézkedéseket 
támogattak, amelyeket tagállami 
szinten már finanszíroztak vagy 
finanszíroztak volna.
Az Alapban rejlő lehetőségeket az ösz -
tönző rendszer kialakításának hiányos -
ságai miatt nem használták ki teljes 
mértékben.
80 
A Bizottság a 2014–2020-as időszakra 
a konzuli együttműködés és az Alap 
Frontex -műveletekhez való hozzá -
járulásának ösztönzését javasolta. 
Jóllehet tervezik a Frontexnek az Alap 
irányításába való fokozott bevonását, 
nem vették tervbe az Ügynökség és 
a Bizottság közötti átfogó informá -
ciócserét a megosztott és a közvetlen 
irányítás keretében történő program -
végrehajtás terén. Ezen túlmenően 
továbbra sincs olyan általános kötele -
zettség, amelynek alapján az EBF -ből, 
illetve az ISF -ből finanszírozott, 
a Frontex által esetleg használandó 
eszközöket fel kellene venni a Frontex 
műszakieszköz -állományába.
40 Következtetések és ajánlások
3. ajánlás
A konzuli együttműködés támogatása 
céljából:
– a tagállamok és a Bizottság a kon -
zulátusok felújítása, átalakítása 
vagy felszerelése helyett inkább 
közös vízumkérelmi központok 
létesítésére és a konzuli együttmű -
ködés egyéb formáinak megvalósí -
tására összpontosítsanak.
4. ajánlás
A Frontex munkájának támogatása 
céljából:
– a jogalkotó vizsgálja meg az 
ISF-ből társfinanszírozott eszközök 
Frontex műszakieszköz- állományá -
ba való felvételének kötelezővé 
tételét;
– a Bizottság lássa el a Frontexet 
az EBF/ISF tagállami végrehajtása 
tekintetében releváns, átfogó és 
időszerű információkkal, így példá -
ul programokkal, éves végrehajtási 
jelentésekkel és értékelésekkel, 
valamint a közvetlen irányítás 
keretében megvalósított progra -
mokra és projektekre vonatkozó 
információkkal. Az információnyúj -
tás során vegye figyelembe, hogy 
az új 2014–2020-as keret bevezette 
a „működési támogatás” lehető -
ségét, és a kettős finanszírozás 
elkerülése érdekében megbízható 
rendszert kell kialakítani.Stratégiai hiányosságok az 
EBF programozásában
81 
Ellenőrzése során a Számvevőszék 
megállapította, hogy ötből négy tag -
állam nem az átfogó nemzeti határ -
igazgatási és vízumügyi stratégiájának 
részeként programozza az EBF -et. 
A közös integrált kockázatelemzés 
a számvevőszéki mintában szereplő 
valamennyi tagállamban csak a fejlesz -
tés szakaszában jár, vagy azt egyálta -
lán nem használják.
5. ajánlás
A tagállami EBF-programok alapulja -
nak átfogó határigazgatási stratégián, 
a tagállamok a közös integrált kocká -
zatelemzési modell segítségével vég -
zett kockázatelemzés alapján hozza -
nak létre nemzeti stratégiákat.
6. ajánlás
A jogalkotó mérlegelje, hogy a schen -
geni katalógus stratégiára és kocká -
zatelemzésre vonatkozó ajánlásainak 
betartását a jövőbeni ISF -ből történő 
támogatás előzetes feltételévé teszi.
41 Következtetések és ajánlások
Hiányosságok az EBF 
végrehajtásában
82 
A három fő kedvezményezett tagál -
lamban (Görögország, Spanyolország 
és Olaszország) a Számvevőszék 
visszatérő hiányosságokat állapított 
meg az EBF tervezésében, végrehaj -
tásában, felügyeletében és értéke -
lésében, amelyek kihatnak az EBF 
eredményességére.
83 
A számvevőszéki mintában szerep -
lő tagállamokban (Lengyelország 
kivételével) a Számvevőszék nem 
megfelelő közbeszerzési eljárásokat 
állapított meg, amelyek veszélyez -
tetik az Alappal kapcsolatos gondos 
pénzgazdálkodást.7. ajánlás
Az igazgatási kapacitást meg kell 
erősíteni, például a Bizottság általi 
célzott képzésen vagy a bevált gyakor -
latok tagállamok közötti megosztásán 
keresztül.
8. ajánlás
A tagállamok a beszerzés területén 
erősítsék meg igazgatási kapacitásai -
kat, és a rendelkezésre álló legátlátha -
tóbb eljárásokon keresztül végezzék az 
EBF/ISF -eszközök beszerzését.
A jelentést a Milan Martin CVIKL számvevőszéki tag elnökölte IV. Kamara fogadta 
el 2014. június 24-i luxembourgi ülésén.
 a Számvevőszék nevében
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 elnök

42
 Melléklet MellékletAz ellenőrzött projektek
Végső kedvezményezett A projekt neveÉves 
programAz EBF végleges 
összkiadása 
(euró)1
Málta
1 Máltai rendőrség – 
rendőrségi bevándorlási 
részlegA bevándorlási rendőrség határőrizeti és járőrözési kapacitásának erősítése
E projekt célja a bevándorlási rendőrség operatív képességeinek és őrizeti 
lehetőségeinek erősítése volt, különösen az illegális bevándorlás jelensége elleni 
küzdelem terén, a szükséges eszközök biztosítása révén.2007 491 567
2 VISET Malta plc A tengeri utasterminálok összhangba hozása a schengeni vívmányok 
követelményeivel (VISET)
A projekt a vallettai kikötő utaskezelő létesítményeinek a schengeni vívmányok 
követelményeivel és a bevált gyakorlatokkal való összhangba hozására irányult.2007 540 234
3 Külügyminisztérium Új nagy kockázatú/nagy mennyiségű kérelmet feldolgozó misszió létrehozása és 
annak a biometrikus adatok gyűjtésére való felkészítése
E projekt célja az új moszkvai konzuli részlegnek otthont adó, nemrégiben 
megvásárolt épület teljes felújítása volt. A felújítási projektnek ki kellett 
terjednie a szükséges biztonsági funkciókra, és lehetővé kellett tennie a misszió 
számára, hogy felkészüljön a biometrikus adatok esetleges gyűjtésére.2007 285 335
4 Máltai fegyveres erők Part menti járőrhajók beszerzése a máltai fegyveres erők számára
A projekt keretében tartalék part menti járőrhajókkal látták el a máltai fegyveres 
erőket, a fokozott tengeri jelenlét és a gyorsabb beavatkozási képességek 
érdekében.2008 7 200  000
5 Máltai rendőrség Áttérés a SIS1-ről a SIS2-re, valamint a SIReNE1-ről a SIReNE2-re
Az általános célkitűzés az volt, hogy befejezzék a Schengeni Információs Rendszer 
(SIS II) tagállami rendőrségi rendszerekkel való integrálásának utolsó fejezetét.2008 2 037 810
6 Máltai fegyveres erők A máltai fegyveres erők határ-ellenőrzési képességeinek növelése – egy 
merevszárnyú tengeri járőrrepülőgép beszerzése
E projekt keretében a határ-ellenőrzési képességeket kívánták növelni egy 
merevszárnyú tengeri járőrrepülőgép beszerzésével.2009 7 269 636
1 A Görögország tekintetében feltüntetett számadatok az illetékes hatóság által ellenőrzött és jelentett számadatok, amelyeket a Bizottság még 
nem hagyott jóvá.
43 Melléklet Melléklet Végső kedvezményezett A projekt neveÉves 
programAz EBF végleges 
összkiadása 
(euró)1
Spanyolország
7 Belügyminisztérium: 
a biztonsági infrastruktúrával 
és anyagokkal foglalkozó 
főigazgatóságTechnikai támogatás a Schengeni Információs Rendszerhez
Szakosodott technikai támogatás a Schengeni Információs Rendszerhez, 
e rendszer javítása, tökéletesítése és fejlesztése céljából.2010 129 129
8 Belügyminisztérium: 
nemzeti rendőrségi testület, 
a nemzeti rendőrséggel 
és a polgárőrséggel 
(Guardia Civil) foglalkozó 
főigazgatóság részeOperatív eszközök beszerzése a külső határellenőrzéshez
Az intézkedés célja a határátkelőhelyek korszerű eszközökkel való ellátása volt 
(így például okmányok vizsgálásához használt eszközök vagy UV-lámpák), 
a határellenőrzés minőségének és hatékonyságának növelése érdekében.2007 274 885
9 Belügyminisztérium: 
a biztonsági infrastruktúrával 
és anyagokkal foglalkozó 
főigazgatóságKét közepes méretű hajó beszerzése tengeri járőrözéshez (20 méter)
E beszerzés célja a Guardia Civil tengeri szolgálata őrizeti és beavatkozási 
kapacitásának növelése volt, lehetővé téve a tengeri szolgálat számára 
küldetéseinek – különösen az illegális bevándorlás elleni küzdelemnek – 
a sikeres betöltését, módot adva a felségvizeken történő gyors fellépésre. 
E járőrhajókat a földközi-tengeri part menti területen tervezték használni.2008 2 143 680
10 Belügyminisztérium: 
a biztonsági infrastruktúrával 
és anyagokkal foglalkozó 
főigazgatóságÉpítési munkák és a határátkelőhely ellenőrző fülkéinek felújítása Ceuta 
városában az El Tarajal-i határátkelőhelyen
Építési munkák és felújítás, amely a nemzeti rendőrségi testület tisztviselőinek 
a személyek nemzeti területre történő belépésének és kilépésének ellenőrzésére 
irányuló munkáját támogatja.2010 36 426
11 Belügyminisztérium: 
a biztonsági infrastruktúrával 
és anyagokkal foglalkozó 
főigazgatóságHelyreállítási, korszerűsítési és átépítési munkák a Spanyolország és Marokkó 
közötti határvonalon (Ceuta és Melilla)
A projekt Ceutában CCTV kameraberendezések, a határon található vízelvezető 
létesítmények, forgósorompók, valamint Melillában egy őrtorony finanszírozását 
támogatta.2010 164 386
12 Belügyminisztérium: 
a rendőrséggel és a 
polgárőrséggel foglalkozó 
főigazgatóság, a polgárőrség 
területeA tengeri járőrözésre és a jogilag rendezetlen bevándorlás elleni küzdelemre 
szolgáló két repülőgép korszerűsítése, amelyet a polgárőrség (Guardia Civil) légi 
szolgálata számára vásároltak (a 2007-es EBF éves programon belül szerezték be)
A két repülőgép beszerzését a 2007-es éves EBF-program keretében 
társfinanszírozták, 50 millió euró szerződéses összértékben. Ezt a beszerzést 
a későbbi korszerűsítési projekt számvevőszéki ellenőrzésébe is felvették.
A 2010-es éves program szerint „a repülőgépek a számos megfigyeléssel 
töltött óra miatt korszerűsítésre szorulnak ahhoz, hogy képesek legyenek 
a megfigyelési tevékenységek ellátására; így szükség van szerkezeti 
korszerűsítési munkákra és alapvető alkatrészek beszerzésére”.2010 6 398 873
13 Külügyminisztérium, 
általános szolgáltatások 
igazgatóságaKonzulátusok helyreállítása és átalakítása
A projekt konzulátusok átalakítását, bővítését, áttervezését és áthelyezését foglalja 
magában, azok megfelelő berendezettségének, az alkalmazottak biztonságának és 
a vízumkérelmi folyamat hatékonyságának biztosítása céljából.2010 835 695
1 A Görögország tekintetében feltüntetett számadatok az illetékes hatóság által ellenőrzött és jelentett számadatok, amelyeket a Bizottság még 
nem hagyott jóvá.
44 Melléklet MellékletVégső kedvezményezett A projekt neveÉves 
programAz EBF végleges 
összkiadása 
(euró)1
Lengyelország
14 Külügyminisztérium A konzuli hivatalok biometrikus adatok gyűjtésére szolgáló eszközökkel és 
szoftverekkel való ellátása
E projekt célja a konzuli hivatalok biometrikus adatok gyűjtésére szolgáló 
eszközökkel és szoftverekkel (pl. ujjlenyomat-olvasókkal) való ellátása volt.  
A projektet két éves programból finanszírozták.2007 és  2008 389 604
15 Lengyel határőrség A repülőgépek segítségével határvédelmi műveleteket végrehajtó munkatársak 
képzettségének növelése
Speciális repülőgépes tanfolyamok biztosítása a határőrség pilótái és szerelői 
számára, meghatározott típusú repülőgépek üzemeltetésével kapcsolatban 
(Sokol és Kania helikopterek, Skytruck repülőgép), ideértve az éjjellátó 
szemüvegek használatával kapcsolatos képzést és az oktatói képzést. A projektet 
három éves programból finanszírozták.2007 –10 803 034
16 Lengyel határőrség A határőrség speciális közlekedési eszközökkel való ellátása
A projekt, amelyet két éves programból finanszíroztak, járművek beszerzéséből 
állt a határőrség szolgálatai számára.2008 és 2009 3 571 588
17 Kárpátaljai (Podkarpacie) 
VajdaságAz országba való belépéskor történő részletes ellenőrzésre szolgáló épület 
átépítése a Medyka-Szegine közúti határátkelőhelyen
A Medyka-Szegine lengyel–ukrán határátkelőhely járművek ellenőrzésére 
szolgáló épületének bővítése, a jármű-ellenőrzési területek számának egyről 
négyre való növelésével és az ellenőrzést segítő új eszközök biztosításával.2009 645 113
18 Lengyel határőrség A határőrség teleinformatikai platformjának bővítése és karbantartása a SIS II és 
a VIS bevezetése érdekében
A projekt négy részprojektből állt:
1)  Az adatok többszörözésére és sokszorosítására szolgáló rendszer fejlesztése 
és karbantartása – 1. szakasz
2)  A beszélgetések rögzítésére szolgáló rendszer korszerűsítése és 
karbantartása
3)  A rendszer követelményeinek támogatására szolgáló hardver- és 
szoftverplatform korszerűsítése és karbantartása
4)  Számítógépes munkaállomások beszerzése a határőrség központi 
adatbázisának szükségleteihez2010 1 078 749
1 A Görögország tekintetében feltüntetett számadatok az illetékes hatóság által ellenőrzött és jelentett számadatok, amelyeket a Bizottság még 
nem hagyott jóvá.
45 Melléklet MellékletVégső kedvezményezett A projekt neveÉves 
programAz EBF végleges 
összkiadása 
(euró)1
Olaszország
19 Belügyminisztérium 
(Polizia di Stato)Az átviteli hálózati infrastruktúra megerősítése és a SIA és VISA eljárás bővítése 
a közép- és észak-olaszországi régiókban működő bevándorlási hivatalok és 
határőrségi hivatalok javára
Az intézkedés egy távközlési rendszer tervezésére, szállítására és bevezetésére 
irányult az optikaikábel-hálózat további körülbelül 2600 km-rel való bővítése 
érdekében, amely a határrendőrségi hivatalok, kapitányságok és rendőrségi 
állomások bekapcsolásához volt szükséges, valamint a bevándorlás elleni 
információs rendszer (SIA) bővítése és kiterjesztése érdekében Közép- és 
Észak-Olaszországban.2007 11 023 303
20 A kikötői kapitányságok 
alakulatai (parti őrség)4 part menti járőrhajó beszerzése
Ez az intézkedés egy 2007-es éves programban szereplő projekt folytatása. 
Mindkét projekt négy automatikusan önbeálló és elsüllyeszthetetlen, 300-as 
kategóriájú, időjárástól függetlenül üzemeltethető hajó beszerzését fedi.
A négy járőrhajó a Szicília és Szardínia körüli felségvizeken működik.2008 3 866 000
21 Belügyminisztérium  
(Polizia di Stato)Üzemanyag-utalványok vásárlása, amelyekre a jelenlegi dél-olaszországi 
bevándorlási vészhelyzethez szorosan kapcsolódó pótlólagos megelőzési és 
ellenőrzési tevékenységek támogatásához volt szükség
Dízelolajra és benzinre szóló üzemanyag-utalványok vásárlása a határrendőrség 
gépjárműveihez. Az üzemanyag lehetővé teszi, hogy a gépkocsik további 
járőrözést végezzenek az Észak-Afrikából érkező migránsok áradatára reagálva 
(arab tavasz/rendszerváltás olyan országokban, mint Líbia és Tunézia).2009 572 312
22 Guardia di Finanza 
(Pénzügyőrség)Operatív járművek beszerzése
A projekt célja a Guardia di Finanza motorgépjárművekkel való ellátása volt, 
az illegális bevándorlás elleni küzdelemmel összefüggésben a bevándorlók 
tengeri határokon történő felderítésével és azonosításával kapcsolatos feladatok 
ellátásához. 355 járművet vásároltak.2010 3 612 768
23 Belügyminisztérium  
(Polizia di Stato)Merevszárnyú repülőgép beszerzése a határrendőrség számára
Egy második légi jármű beszerzése (az első légi járművet a 2009-es éves 
program keretében szerezték be) a határrendőrség számára az operatív 
tevékenységek koordinálásának biztosításához, különösen az olyan 
válsághelyzetek kezelésével kapcsolatban, amelyek figyelmeztetés nélkül 
bekövetkezhetnek a nemzeti terület bizonyos helyein.2010 3 377 748
1 A Görögország tekintetében feltüntetett számadatok az illetékes hatóság által ellenőrzött és jelentett számadatok, amelyeket a Bizottság még 
nem hagyott jóvá.
46 Melléklet MellékletVégső kedvezményezett A projekt neveÉves 
programAz EBF végleges 
összkiadása 
(euró)1
Görögország
24 Közrend- és polgári védelmi 
minisztérium/görög 
rendőrségA közös képzési szabvány beépítése az ország rendőrségi munkatársai számára
A projekt keretében a Frontex közös képzési szabványát kívánták beépíteni 
Görögország rendőrségi képzési rendszerébe, 448 résztvevő háromszintű 
tanfolyami képzése révén. A közös szabvány a migránsok áramlásainak 
kezelésében részt vevő rendőrségi tisztviselők és határőrök alap- és rendszeres 
képzését határozza meg.2007 600  079
25 Közrend- és polgári védelmi 
minisztériumA Leszbosz szigeti átmeneti idegenrendészeti központ bérleti költségei
A projekt egy átmeneti fogva tartó központ bérlésének a költségeit foglalta 
magában a Leszbosz szigetén, Mytilinihez közel található Paganiban.2008 200 554
26 Közrend- és polgári védelmi 
minisztérium/görög 
rendőrségUtasszállító járőrjárművek beszerzése
A projekt célja 75 jármű beszerzése (rendőrségi jelzéssel ellátott járőrkocsik 
és jelöletlen személygépkocsik) a határhoz közeli közutakon járőrözéshez, 
amelynek a célja a külső határok ellenőrzése és megvédése a bevándorlók 
illegális belépésétől.2009 1 115 807
27 Közrend- és polgári védelmi 
minisztérium/görög 
rendőrség4 × 4 rendőrségi járőrjármű beszerzése (terepjáró típusú)
E projekt keretében összesen 69 rendőrségi járőrjárművet szereztek be. Ezeket 
a járműveket a megközelíthetetlen és hegyi határ menti térségekben fogják 
járőrözésre felhasználni azzal a céllal, hogy megakadályozzák az illegális 
bevándorlók görög területre való belépését.2009 1 275 989
28 Külügyminisztérium Támogatás a Vízuminformációs Rendszer telepítéséhez
Az intézkedés az N-VIS és a NET-VIS informatikai rendszerek bevezetésének 
társfinanszírozását tűzte ki célul, a rendszer tervezésével, a kiépítéssel, a 
bevezetéssel és a személyzeti képzéssel kapcsolatos költségeket illetően. Ez egy 
többéves intézkedés része, amelynek célja az uniós Vízuminformációs Rendszer 
(VIS) Görögország konzulátusain való telepítése.2009 2 984 335
29 Közrend- és polgári védelmi 
minisztériumHatárinfrastruktúra építése és korszerűsítése az Albániával és Törökországgal 
közös külső szárazföldi határokon a határellenőrzésben részt vevő rendőrségi 
szolgálatok számára
Ez az intézkedés a görög–albán és a görög–török határon volt hivatott javítani a 
határinfrastruktúrát, két új állomás megépítésével Delvinakiban és Feresben.2010 2 117 706
30 Közrend- és polgári védelmi 
minisztérium/görög 
rendőrségRendőrségi járőrkutyák és a szállításukra szolgáló rendőrségi járművek 
beszerzése
A projekt körülbelül 40 rendőrségi kutya és a szállításukra szolgáló járművek 
beszerzésére irányult, a külső szárazföldi határt átlépni próbáló, rendezetlen 
jogállású migránsok felderítése céljából. A tervbe vett járművek négykerék-
meghajtású kombiautók voltak, a határon, nehéz terepen való üzemeltetésre.2010 880 268
31 Közrend- és polgári védelmi 
minisztérium/görög 
rendőrségAz integrált határigazgatási rendszer kiépítésével kapcsolatos működési költségek 
támogatása a szárazföldi görög–török határokon és az illegális bevándorlókat 
kezelő kezdeti fogadó és őrizeti központokban az evroszi régióban
A görög rendőrségi szolgálatok folyó működési költségei, ezen belül a 
járőrjárművek/hajók és egyéb eszközök karbantartási költségei, a határ-
ellenőrzési tevékenységekben részt vevő járművek/hajók üzemanyagai és 
alkatrészei. Ezenkívül fényképészeti film, fotók nyomtatása, fénycsövek, 
abroncsok és egy kazán.2010 706 011
1 A Görögország tekintetében feltüntetett számadatok az illetékes hatóság által ellenőrzött és jelentett számadatok, amelyeket a Bizottság még 
nem hagyott jóvá.
47 Melléklet MellékletVészhelyzeti fellépések, közösségi fellépések és egyedi fellépések
Végső kedvezményezett A projekt neveÉves munka -
programAz EBF 
végleges 
összkiadása 
euróban
Vészhelyzeti fellépések
1 Police Grand Ducale de 
Luxembourg, LuxemburgAz LU NS.SIS II korszerűsítése a fejlesztéstől a teljes körű éles „ICD 3.0 level” 
változatig
Hardverek és alapvető szoftverlicencek beszerzése a fejlesztési környezet 
frissítése céljából a biztonsági mentési oldalon, a teljes körű éles bevezetéshez. 
Erre a frissítésre a SIS II üzembe lépése felé vezető folyamat részhatáridőinek 
tartásához van szükség.2011 575 857
2 Belügyminisztérium, 
bevándorlási és 
határrendőrségi központi 
igazgatóság, közbiztonsági 
osztály, OlaszországA közlekedési eszközök megerősítése a határátkelőhelyek területének és a CIE-
hez közeli területnek a járőrözése céljából (RECARS)
A projekt 40 rendőrségi jármű beszerzéséből állt, hogy biztosítsák a közlekedési 
eszközök megerősítését a tengeri határrendőrségi hivatalokon és bevándorlási 
hivatalokon belül. Az intézkedéssel a rendőrségi megfigyelési kapacitás 
növeléséhez kívántak hozzájárulni Dél-Olaszországban és a teljes olasz terület 
térségeiben, különösen a déli azonosítási és kiutasítási központ (CIE) közelében.2010 1 367 856
3 Belügyminisztérium, 
bevándorlási és 
határrendőrségi központi 
igazgatóság, közbiztonsági 
osztály, OlaszországMigránsok belső szállítása (SHIFTS)
Az intézkedés a lampedusai migránsok légi, szárazföldi vagy tengeri úton 
történő átszállításának megszervezéséből állt, a migránsok több különböző, 
megfelelően felszerelt helyen történő azonosítása és a számukra történő 
segítségnyújtás céljából.2010 1 665 247
Közösségi fellépések
4 Belga állam, szövetségi 
külügyi közszolgálat, 
külkereskedelmi és fejlesztési 
együttműködés, BelgiumSchengeni vízumkérelmi központ, Kinshasa
A projekt keretében az első igazi, közös schengeni vízumkérelmi központot 
kívánták létrehozni. A háttérügyintézésért ugyan az egyes részt vevő tagállamok 
felelnek, de a kérelmezési eljárást központosítják, lehetővé téve több tagállam 
számára az erőforrások egybegyűjtését és megosztását a Kongói Demokratikus 
Köztársaságban. Belgium partnere a projektben Portugália volt (Ministerio Dos 
Negocios Estrangeiros).2007 395 349
5 Belga állam, szövetségi 
külügyi közszolgálat, 
külkereskedelmi és fejlesztési 
együttműködés, BelgiumMaison Schengen, Kinshasa
A 2007-es „Schengeni vízumkérelmi központ, Kinshasa” projekt folytatása, mivel 
ez a projekt késedelmet szenvedett, és azt a 2007-es éves program keretében 
nem tudták teljes mértékben végrehajtani. 2013 végén a központ 17 schengeni 
országot képviselt.2009 450 356
48 Melléklet MellékletVégső kedvezményezett A projekt neveÉves munka -
programAz EBF 
végleges 
összkiadása 
euróban
Egyedi fellépések
6 Olasz belügyminisztérium, 
közbiztonsági osztály, 
bevándorlási és 
határrendőrségi központi 
igazgatóság, OlaszországAz olasz déli tengeri határokon használandó járművek hat hónapos bérlete (CAR2)
A projekt keretében 137 jól felszerelt jármű bérbevételét vették tervbe, hogy 
biztosítsák az eszközök megerősítését a tengeri határrendőrségi hivatalokban, 
javítva Dél-Olaszországban a rendőrségi felügyeleti kapacitást. A partvonal 
járőrözésére rendelkezésre álló járművek számának növelése lehetővé teszi 
a határt illegálisan átlépni megkísérlő migránsok feltartóztatását.2009 950 688
7 Olasz belügyminisztérium, 
közbiztonsági osztály, 
bevándorlási és 
határrendőrségi központi 
igazgatóság, OlaszországA határon történő járőrözés (Bor-trol)
A terv 80 rendőrségi jármű beszerzésére irányult, hogy biztosítsák az eszközök 
megerősítését a tengeri határrendőrségi hivatalokban, javítva a rendőrségi 
felügyeleti kapacitást Dél-Olaszországban, különösen a délnyugati partvonalon, 
ahol különleges helyzet állt elő. Végül 43 járművet szereztek be.2010 560 259
49
III
A pénzügyi szolidaritás elősegítése mellett a kiemelt 
prioritást élvező projektek (pl. a SIS II, a VIS és az 
EUROSUR) végrehajtásához a tagállamoknak nyúj -
tott, alapvető fontosságú pénzügyi támogatás is iga -
zolta, hogy az Alap valódi uniós értéknövelő hatással 
rendelkezik.
Mindazonáltal a nemzeti programok mutatóinak 
meghatározása terén jelentkező kezdeti problémák 
és a félidős értékelés hiányosságai megnehezítették, 
hogy pontos képet kapjunk az Alap eredményeiről.
IV
Az EBF programjait nem volt kötelező integ -
rálni a tagállami határellenőrzési és vízumügyi 
stratégiákba.
Az EBF kedvezményezettjei szinte csak olyan nem -
zeti hatóságok, amelyek kizárólagos hatáskörrel 
rendelkeznek ezen a területen; ezért általában véve 
egyértelmű volt az EBF kedvezményezettjeinek 
kiválasztása.
Egyes tagállamok mindazonáltal megerősítették köz -
beszerzési eljárásaikat, hogy maradéktalanul eleget 
tegyenek a hatékony és eredményes pénzgazdálko -
dás elvének.
V
Spanyolország és Görögország esetében az Alap irá -
nyításának egyes vonatkozásai súlyos hiányosságnak 
minősíthetők, különösen az alacsony görögországi 
végrehajtási arány esetében, ez azonban csupán az 
Alap végrehajtásának első éveire érvényes, és túl -
nyomórészt annak köszönhető, hogy késve fogadták 
el az Alap kapacitásának jogalapját, a közbeszerzési 
eljárások pedig hosszadalmasak.
Málta és Olaszország esetében jórészt az Alap 
újszerűsége és a felelős hatóságok tapasztalatlan -
sága magyarázhatja a Számvevőszék által feltárt 
problémákat.Összefoglaló
I
A Külső Határok Alapról (a továbbiakban: az EBF) 
szóló határozat (4) preambulumbekezdése értel -
mében az EBF-et „a külső határok ellenőrzésére és 
őrizetére vonatkozó hatékony és közös előírások vég -
rehajtása érdekében közösségi pénzügyi szolidaritási 
mechanizmus(ként)”  alakították ki.
Az Alap létrehozását alátámasztó egyértelmű 
indokra tekintettel az Alap uniós értéknövelő 
hatásának vizsgálatát elsősorban annak alapján 
kellene elvégezni, hogy képes -e az Alap a tagállamok 
kapacitásainak növelésére, különösen azok esetében, 
amelyek a többieknél súlyosabb terhet viselnek, 
hogy az utóbbiak megfelelhessenek a szerepüknek 
és eleget tehessenek annak a kötelezettségüknek, 
hogy biztosítaniuk kell az európai uniós tagállamok 
külső határainak egységes, eredményes és haté -
kony ellenőrzését, valamint a schengeni vívmányok 
alkalmazását.
Szem előtt tartva, hogy a schengeni övezet önma -
gában is uniós többletértéket képvisel, az EBF -et 
beleillesztették a schengeni kormányzás alapvető 
logikájába, amely szerint az Unió külső határainak 
védelme az egyes tagállamok kötelessége. Ezért az 
tűnik a legmegfelelőbb módszernek az Unió haté -
kony külső határigazgatásának biztosítására, ha az 
EBF-nek a tagállamok saját határellenőrzési erőfeszí -
téseit segítő beruházásai révén megerősítik a szóban 
forgó tagállamok kapacitását, különösen a rendkívüli 
migrációs nyomás kezelésére.
Az Alap létrehozására irányuló döntéshozatali eljárás 
során a jogalkotó – a Bizottság által eredetileg java -
solt szöveggel ellentétben  – szándékosan nem fog -
lalta bele az addicionalitás elvét az EBF -határozatnak 
a támogatás elveit felsoroló 8. cikkébe. Tehát a struk -
turális alapokkal ellentétben az addicionalitás elvét 
nem építették bele az EBF -be, amelyet a kiegészítő 
jelleg, összhang és megfelelés elvei hivatottak 
vezérelni.A Bizottság  
válaszai
A Bizottság válaszai 50
VI d)
A Bizottság egyetért azzal, hogy egyes tagállamok -
ban meg kell erősíteni a közbeszerzési eljárásokat, 
és már eddig is különleges figyelmet fordított erre 
a kérdésre.
Bevezetés
11
A nagy tagállamok esetében a Bizottság egyetért 
azzal, hogy a kiadások túlnyomó többségét tagállami 
szinten finanszírozhatják, ez azonban kevésbé igaz 
a kis tagállamok esetében, amelyek viszonylag jelen -
tős juttatást kapnak az Alapból, ami komoly tőkeátté -
teli hatást gyakorolhat az adott tagállam e területre 
vonatkozó beruházási kapacitására.
Az Alap kulcsfontosságú eszköz, amely a tagállamok 
közötti szolidaritás konkrét kifejeződése a schengeni 
övezet külső határainak igazgatása terén.
Észrevételek
26
A Bizottság tudomásul veszi, hogy még ha rendel -
kezésre álltak is különböző forrásokból származó 
részleges információk (zárójelentések, utólagos 
értékelés), amelyek lehetővé tették az Alap egyes 
eredményeinek felmérését, mostanáig nem volt 
lehetőség arra, hogy felmérjék az Alap által összessé -
gében elért eredményt. Ez az utólagos záróértékelés 
keretében fog megtörténni. Néhány tagállamban 
hiányosságok mutatkoztak az első éves programok 
monitoringja és értékelése terén, különösen a SMART 
mutatók hiányoztak. Ez az Alap újszerűségével és 
azzal függött össze, hogy az érintett felelős ható -
ságok nem rendelkeztek tapasztalatokkal. 2012 óta 
javult a helyzet.VI a)
A Bizottság szerint a mutatókra vonatkozó ajánlás 
teljesült a Belső Biztonsági Alap jogalapja révén, 
amely a 2014–2020-as időszak tekintetében kötelező 
mutatókat határoz meg.
A második kérdésben a Bizottság elfogadja az aján -
lást, és bízik abban, hogy az értékelő zárójelentés 
kezelni fogja a problémát.
VI b)
A Bizottság elfogadja az ajánlás első részét (a Frontex 
tájékoztatása az EBF végrehajtásáról), továbbá meg -
ítélése szerint a 2014–2020-as időszak tekintetében 
eleget tettek az ajánlásnak a Belső Biztonsági Alapról 
szóló rendelet jogalapja révén.
A Bizottság ugyanakkor csupán részben ért egyet 
azzal, hogy a társfinanszírozott eszközöket rendsze -
resen nyilván kellene tartani a Frontex eszközállomá -
nyában. A nyilvántartást és az eszközöknek a Frontex 
rendelkezésére bocsátását a Frontex -rendeletek sza -
bályozzák, nem pedig az Alap jogalapja. A Bizottság 
a konzulátusok felújítása, átalakítása vagy felszere -
lése mellett a közös vízumkérelmi központok létreho -
zását és a konzuli együttműködés egyéb formáinak 
megvalósítását is elősegíti.
A Belső Biztonsági Alap határokkal és vízumokkal 
kapcsolatos, célzott intézkedéseinek keretében 
beszerzett, a Frontex szükségleteinek megfe -
lelő eszközöket nyilván kell tartani a Frontex 
eszközállományában.
VI c)
A Bizottság nem ért egyet azzal, hogy a Belső Bizton -
sági Alap támogatását a nemzeti stratégiák kidolgo -
zásától tegyék függővé. A schengeni vívmányokkal 
kapcsolatos feltételrendszert belefoglalták a Belső 
Biztonsági Alap operatív támogatásra vonatkozó 
jogalapjába.
A Bizottság válaszai 51
30
Az EBF -et beleillesztették a schengeni kormányzás 
alapvető logikájába, amely szerint az Unió külső hatá -
rainak védelme az egyes tagállamok kötelessége. 
Ezért az tűnik a legmegfelelőbb módszernek az Unió 
hatékony külső határigazgatásának biztosítására  – 
különösen a rendkívüli migrációs nyomás kezelé -
sére –, ha megerősítik a szóban forgó tagállamok 
kapacitását azáltal, hogy a tagállamok saját határel -
lenőrzési erőfeszítéseit az Alap beruházásai segítik.
Bár az Alap azt is ösztönözte és támogatta, hogy 
a tagállamok közötti együttműködés révén hozzanak 
létre további kapacitásokat, ezt a kérdést kiegészítő 
elemnek tekintették.
31 a)
Lásd a 32–34. bekezdésre adott választ. A tagálla -
mok  – még azok is, amelyeknek nem volt szükségük 
a társfinanszírozási arányaik emelésére (a kohéziós 
országok)  – nagyrészt felhasználták programjaikban 
a kiemelt prioritásokat.
31 c)
A vészhelyzetek esetén – a közösségi fellépések 
keretében – nyújtott támogatásra vonatkozó EBF 
mechanizmus nagyrészt eredményes, tekintettel 
a vészhelyzeti beavatkozásokat kiváltó rendkí -
vüli helyzetekre és körülményekre. Egyes jelentős 
vészhelyzetekre válaszul biztosították a megfelelő 
finanszírozást, és hatékonyan támogatják a különös 
nyomásnak kitett tagállamokban  – például Olasz -
országban és Görögországban – zajló projekteket, 
hozzájárulva a helyszíni körülmények javulásához.
A Bizottság ugyanakkor egyetért a Számvevőszéknek 
azon észrevételével, amely a stratégiai határátkelő -
helyek konkrét hiányosságainak orvoslásával kapcso -
latos EBF -támogatás kialakításával kapcsolatos.27
A Számvevőszék által kiválasztott öt projekt közül 
három (a 9., 21. és 22. projekt) teljes egészében támo -
gatja az EBF prioritásait, és kizárólag az elszámolható 
kiadásokhoz nyújt támogatást. Különösen a spanyol 
hatóságok által, a külső tengeri határok őrizete céljá -
ból végzett járőrhajó -beszerzés (9. projekt) volt teljes 
mértékben támogatható az Alapból, mivel a hajókat 
a külső tengeri határokon állították szolgálatba. 
Az, hogy erre nem a legkockázatosabb külső ten -
geri határszakaszon került sor, nem teszi semmissé 
a támogathatóságot, és ahhoz kapcsolódik, hogy 
a spanyol hatóságok egy flotta kötelékében kezelik 
a határőrizeti eszközöket.
A Bizottság tisztában van a 60. bekezdésben említett 
projekttel kapcsolatos problémákkal, és a nem támo -
gatható költségeket az éves program lezárásakor 
levonják majd az elszámolható kiadásokból.
28
A 2011. évi éves programok óta valódi javulás követ -
kezett be a tagállamok által használt mutatók tekin -
tetében. A kezdeti problémák azzal függtek össze, 
hogy hiányoztak a tapasztalatok, és a Bizottság által 
nyújtott kezdeti iránymutatás ellenére nehézséget 
okozott a tagállamoknak, hogy mérhető mutatókat 
határozzanak meg a programozási szakaszban.
29
Az EBF átlagos végrehajtási aránya annak ellenére 
is kielégítő, hogy új alapról van szó. Görögország 
tekintetében az első éves programok elég alacsony 
végrehajtási aránya a korlátozott adminisztratív 
kapacitásnak és a hosszadalmas közbeszerzési eljá -
rásoknak tudható be. Ezt azóta a Bizottság támoga -
tásával orvosolták többek között annak érdekében, 
hogy növeljék az uniós alapok lehívási arányát, ezek 
az erőfeszítések pedig várhatóan kedvező eredmé -
nyeket hoznak a 2011 utáni végrehajtás tekintetében.
A Bizottság válaszai 52
34
A 32. bekezdésre adott válasznak megfelelően, 
a Bizottság – az egyedi éves programok keretében 
végzett záró intézkedésekkel összefüggő általános 
tevékenység, valamint a tagállami programokra vonat -
kozó általános bizottsági monitoringtevékenység 
részeként (a monitoringlátogatásokat is ideértve)  – 
figyelemmel kíséri a kiemelt prioritások alapján 
finanszírozott konkrét tevékenységek felülvizsgálata 
útján, hogy milyen mértékben alkalmazták a kiemelt 
prioritásokat.
1. háttérmagyarázat
A 33–34. bekezdésre adott válasznak megfelelően 
a Bizottság a tagállamok által végrehajtott éves prog -
ramok monitoringja keretében elvégezte a kiemelt 
prioritások alkalmazásának monitoringját a prog -
ramtervezetek elemzésének, valamint a programok 
végrehajtásának és lezárásának szakaszaiban.
Az, hogy minden tagállamban sikeresen elindították 
a VIS -t és a SIS II -t, igazolja, hogy az Alap döntő sze -
repet játszik ennek a két nagyméretű IT -projektnek 
a megvalósításában. Annak ellenére, hogy mindkét 
rendszer fejlesztésére és elindítására kihívásokkal teli 
helyzetben került sor, az EBF által nyújtott rugalmas -
ság (különösen a felülvizsgálatok révén) lehetővé 
tette a SIS II és a VIS zavartalan finanszírozását.
36
A tagállamok kezdeményezései korlátozottak 
maradtak, és a tagállamok előnyben részesítették 
a vízumosztályaiknak az éves programjaik keretében 
történő felújítását és fejlesztését, hogy megfelelje -
nek a vízumkódex és a VIS -rendelet követelményei -
nek, ami szintén döntő fontosságú a megfelelő külső 
határigazgatás biztosításához.31 d)
Az Alap végrehajtásának első éveiben néhány olyan 
projektet is finanszíroztak az EBF -ből, amelyet a tag -
állami alapokból mindenképpen finanszíroztak volna. 
Tekintve, hogy ez az alapok első generációja volt 
a szóban forgó területen, jóformán elkerülhetetlenül 
történt így, hogy nehogy elveszítsék az első évek 
juttatásait. A költségek elszámolhatóságát a lezárás -
kor (nem pedig a programozási szakaszban) értékel -
ték, a megosztott irányítás elveinek megfelelően. 
A Bizottság emellett ellenőrzéseket végez, amelyek 
adott esetben pénzügyi korrekciókhoz vezetnek.
32
A Bizottság által elfogadott, EBF -re vonatkozó stra -
tégiai iránymutatások meghatározták azt a keretet, 
amely biztosítja, hogy az Alap programozása és 
későbbi végrehajtása a vonatkozó uniós szakpoliti -
kákkal összhangban és az Alap öt prioritására épülve 
történjen.
Még ha a kiemelt prioritások nem is jelentettek 
további pénzügyi ösztönzést a kohéziós országok, 
például Málta is Spanyolország számára, a tagálla -
mok széles körben felhasználták a kiemelt prioritá -
sokat a programozásuk során: közel 720 millió eurót 
programoztak ennek megfelelően, ami a tagállamok 
2007 és 2013 közötti összes EBF-juttatása 45%-ának 
felel meg.
33
A kiemelt prioritások egyes elemei/követelményei 
szabadon értelmezhetők; ugyanakkor a legtöbb 
kiemelt prioritás esetében (a 12-ből 9-nél) a köve -
telmények egyértelműek voltak, és lehetővé tették, 
hogy a tagállamok a programozási folyamat során 
hatékonyan alkalmazzák a prioritásokat.
Ami az EBF -programozás néhány kulcsfontosságú 
stratégiai prioritásra (a VIS, a SIS II, az EUROSUR, 
a konzuli együttműködés, a korszerű felszerelés) 
történő összpontosítását illeti, jóllehet a jelentéseket 
még ezután kell elemezni, az, hogy a VIS, a SIS II és 
az EUROSUR minden tagállamban sikeresen elindult, 
igazolja az EBF ehhez történő hozzájárulását.
A Bizottság válaszai 53
Ez a magyarázata annak, hogy a jogalkotók miért 
nem foglalták bele ezt a feltételt az EBF -határozatba. 
A 2014–2020-as Belső Biztonsági Alap határokra 
és vízumokra vonatkozó részébe beillesztették 
a Frontex eszközállományában való nyilvántartási 
kötelezettséget, azonban kizárólag azon finan -
szírozás esetében, amelyet kifejezetten a Frontex 
közös műveleteihez szükséges eszközök beszerzése 
céljából különítettek el. Ez a legjobb módja annak, 
hogy egyensúlyt teremtsünk a tagállamokat terhelő 
kötelezettségek, valamint a Frontex közös műveletei -
hez megfelelő eszközök biztosítása között.
39
Az EBF -határozat 53. cikkének (3) bekezdése értelmé -
ben a Bizottság eljuttatja az Ügynökséghez az éves 
programok végrehajtásáról szóló, jóváhagyott  záró -
jelentéseket. Az információkat némi késéssel továb -
bították a Frontex számára, szem előtt tartva, hogy 
a 2007–2010-es időszakra vonatkozó éves programok 
nagy többségét 2012–2013-ban zárták le.
Ez azonban nem korlátozta a Frontex tervezési és 
operatív lehetőségeit, mivel a Frontex éves ope -
ratív tervezése az éves kétoldalú megbeszélések 
során a tagállamoktól kapott információkon alapul, 
a műszaki eszközök rendelkezésre állása tekinteté -
ben pedig a Frontex műszaki eszközállományából 
származó információkra támaszkodik.
40
A Frontexszel történő információcserére irányuló 
erőfeszítések fokozása érdekében a Bizottság 2014-
ben létrehozta a CIRCABC elektronikus platformot, 
hogy megszervezze és továbbítsa a szükséges 
információkat, és létrehozza az EBF -dokumentumok 
állandó nyilvántartását, amely könnyen használható 
Frontexen belüli különböző szolgálatok/egységek 
számára.
Ez a platform teljes körű hozzáférést biztosít 
majd az EBF-zárójelentésekhez, valamint az EBF-
finanszírozásra vonatkozó egyéb fontos információk -
hoz, elsősorban a folyamatban lévő EBF éves progra -
mokhoz, és az EBF közösségi és különleges fellépések 
alapján finanszírozott projektekhez.Elemezték annak okait, hogy miért volt korlátozott 
hatása az Alapnak a konzuli együttműködési pro -
jektek fejlődésére, és levonták ennek tanulságait 
a következő programozási időszak számára. Először 
is a konzuli együttműködés hatókörét kiterjesztették 
a vízumkódexben előírt közös vízumkérelmi közpon -
toktól eltérő konzuli együttműködési formákra (hely -
megosztás. képviselet, kiszervezés), több lehetőséget 
biztosítva a tagállamok számára. Ez jelenleg már 
a Belső Biztonsági Alap (határok és vízumok – célzott 
intézkedések) 2014–2020-as időszakra vonatkozó 
jogalapjában is tükröződik.
37
Az EBF -et nem abból a célból alakították ki, hogy 
közvetlen támogatást nyújtson „a Frontex által koor -
dinált műveletek hez”, hanem azért, hogy támogatást 
nyújtson a tagállamoknak az Európai Unió külső 
határainak igazgatásához, különösen a migrációs 
nyomásnak leginkább kitett határszakaszokon. 
A közös műveleteket a Frontex saját költségvetéséből 
finanszírozzák. A Bizottság mindazonáltal javaslatot 
tett a 3. cikk (1) bekezdésébe foglalt kiemelt priori -
tásra, hogy erősítse a tagállamok azon képességét, 
hogy részt vegyenek a Frontex által koordinált 
műveletekben és/vagy hozzájáruljanak azokhoz. 
E kiemelt prioritás alapján közel 30 millió eurót 
különítettek el a tagállamok 2007–2013-as éves 
programjaiban (a tagállamok számára juttatott teljes 
EBF-finanszírozás közel 2%-a).
38
A Frontex közös műveleteihez nem lenne rendszere -
sen szükség a tagállamok EBF -támogatással beszer -
zett eszközeinek mindegyikére. Emellett a Frontex 
alapító rendeletei szabályozzák a Frontex eszközál -
lományában történő nyilvántartást és az eszközök 
rendelkezésre bocsátását, tehát a műszaki eszközök 
rendelkezésre állásával kapcsolatos problémák csak 
a Frontex szabályozásának keretében oldhatók meg.
A Bizottság válaszai 54
42
Még ha nem is ideális a közösségi fellépések kere -
tében végzett vészhelyzeti fellépések jogi kerete, 
az e mechanizmus szerinti fellépések finanszírozása 
minden esetben jogszerű volt és megfelelt a vész-/
válsághelyzetnek. A 2007–2013-as időszak során 
levont tanulságokat a 2014–2020-as Belső Biztonsági 
Alapban alkalmazták.
Az, hogy egyes információk hiányoznak a támogatás 
iránti kérelemből, nem jelenti automatikusan, hogy 
gyenge a fellépés irányítása. Ezt annak fényében kell 
értékelni, hogy a fellépések irányítására olyan előre 
nem látható körülmények között kerül sor, amelyek 
megkülönböztetik ezeket a szokásos közösségi 
fellépésektől, különösen abban a tekintetben, hogy 
előzetesen részletes információkat kell szolgáltatni 
a finanszírozott fellépés várható eredményeiről.
4. háttérmagyarázat, 1. eset
A SIS II fejlesztés végső szakaszaiban bizonyos tag -
államok számára vészhelyzetet jelentettek, mivel ha 
akár egyetlen tagállam is sikertelenül vagy késedel -
mesen fejezte volna be a SIS II 2011 második felére 
ütemezett tesztelését, az az egész projekt késésével 
járt volna.
Következtetésképpen az EBF jogalapjának 7/c. 
cikke szerinti vészhelyzeti fellépésnek minősült az 
olyan tagállamoknak nyújtott pénzügyi támogatás, 
amelyek készenlétén múlott a 2011-es tesztelés 
befejezése.
Ezért a Bizottság 2011-ben jelentős erőfeszítéseket 
tett annak a kockázatnak az enyhítésére, hogy a SIS II 
ütemtervéhez csatlakozott tagállamok késlekednek, 
mivel hiányoznak a pénzügyi források ahhoz, hogy 
befejezzék a SIS II tagállami elemeinek kifejleszté -
sét és tesztelését. A Bizottság felkérte a nemzeti 
hatóságokat, hogy meglévő nemzeti EBF-juttatásaik 
keretében biztosítsanak kiemeltebb prioritást a SIS II 
számára. Emellett pályázati felhívást szervezett az 
EBF közösségi fellépései keretében zajló vészhelyzeti 
fellépések tekintetében, amelyek alapján további 
7,5 millió eurót biztosított a kiegészítő forrásokra 
leginkább rászoruló nyolc tagállam számára (rendkí -
vül alacsony EBF-juttatásokkal rendelkező országok 
és/vagy olyan országok, amelyek EBF -forrásait már 
lehívták a külső határok területének más kulcsfontos -
ságú prioritásai érdekében).A Bizottság felajánlotta, hogy az EBF-dokumentumok 
hozzáférhetőségének biztosítása mellett célzottabb 
információkat is nyújt, különösen az egyes tagállamok 
2007–2013-as éves EBF-programjaira vonatkozó, orszá -
gonkénti adatlapot fogja rendelkezésre bocsátani. 
Ezenfelül adott esetben hozzáférhetővé lehetne tenni 
egyes tematikus adatlapokat is (pl. a képzésekre vagy 
az EUROSUR-ra vonatkozóan).
A Bizottság tájékoztatást nyújt majd a Frontexnek 
a megosztott és a közvetlen irányítás keretében 
finanszírozott intézkedésekről. A hatékony információ -
cseréhez arra is szükség van, hogy a Frontex megos z-
sza a Bizottsággal azokat az információkat, amelyek 
a tagállamokkal folytatott kétoldalú éves megbeszélé -
seire és egyéb tárgyalásaira vonatkoznak, ahogyan azt 
a Bizottság már számos alkalommal kérte.
41
Az egyedi fellépéseket a jogalapról szóló tárgyalások 
során foglalták bele a jogszabályba, és azok nem sze -
repeltek a Bizottság kezdeti javaslatában. A tapaszta -
latok azt mutatják, hogy az egyedi fellépések végre -
hajtásának jogi kerete több hibát tartalmaz, amelyek 
hátrányosan érintették a szóban forgó fellépések 
zavartalan végrehajtását: az egyedi fellépések által 
érintett földrajzi térségek meghatározása rendkívül 
nehézkes folyamat (az okoz problémát, hogy a nagyon 
gyorsan változó kockázatokat nem lehet azonnal figye -
lembe venni), és a végrehajtási idő rendkívül rövid.
A Bizottság tehát egyet tud érteni azzal, hogy az 
egyedi fellépéseket kezdettől fogva rosszul alakították 
ki.
Bizonyos, magas migrációs nyomással szembesülő 
tagállamok esetében maradéktalanul kihasználták azt 
a lehetőséget, hogy közösségi fellépéseket használja -
nak vészhelyzeti fellépések finanszírozására, és felül -
vizsgálják éves programjaikat a vészhelyzetek kezelése 
céljából. Az uniós értéknövelő hatás szempontjából 
ez aligha bírálható, mivel a finanszírozott fellépéseket 
a schengeni övezet egésze érdekében végezték azo -
kon a külső határszakaszokon, ahol a magas migrációs 
nyomással összefüggésben veszélybe került a bizton -
ság szintje. Hangsúlyozni kell, hogy a migrációs válság 
által közvetetten érintett tagállamok szintén támo -
gatták további pénzeszközök juttatását a vészhelyzeti 
finanszírozás keretében, hogy segítséget nyújtsanak 
az olyan „frontvonalbeli” tagállamoknak, mint Olaszor -
szág vagy Görögország.
A Bizottság válaszai 55
5. háttérmagyarázat, 2009-es egyedi 
fellépések
Jóllehet az egyedi fellépésekre vonatkozó pályá -
zati felhívásra a területi hatályt Olaszország tengeri 
határára korlátozta, a projekt végrehajtása során 
a kedvezményezett hivatalosan kérte a projekt 
földrajzi hatókörének kiterjesztését az arab tavasz 
által kiváltott rendkívüli migrációs nyomás által 
közvetve érintett területekre, nevezetesen azokra az 
azonosítási és kiutasítási központokra (C.I.E.), ahová 
a migránsokat átszállították. Ez a projekt a 2011. már -
cius–augusztusi időszakra terjedt ki, amelynek során 
elérte a csúcspontját az a Tunéziából érkező mig -
rációs kiáramlás, amely a tunéziai és líbiai forradal -
makat követte. Az olasz hatóságok módosítás iránti 
kérelmükben kifejezetten említést tettek arról, hogy 
a migránsoknak az ország egész területén található 
befogadóállomásokra történő átszállításával kön y-
nyíteni kell a déli területek terheit ( mintegy 40 000 
migráns ért partot Olaszországban ), és a járművek 
fokozott jelenléte révén gondoskodni kell a szóban 
forgó állomások megfelelő biztonságáról. Mivel 
a pályázati felhívásban kiválasztott területre töme -
gesen érkeztek a migránsok, a támogatásra jogosult 
területeken található infrastruktúra tehermentesítése 
érdekében döntő fontosságú volt, hogy átszállít -
sák őket azokra a területekre, ahol megfelelően 
átvizsgálhatók. Tehát ez a kiterjesztés – amelyhez 
a Bizottság hozzájárulását adta – az Alap célkitűzé -
seinek körén belül maradt, és nem jelentett eltérést 
a konkrét pályázati felhívásban említett földrajzi 
fókusztól, ugyanis az e térségekben kialakult helyzet 
a más térségekben hozott intézkedésektől függött. 
Ennek eredményeként a Bizottság következetesen 
elszámolhatónak tartotta és a végső költségtérítési 
igény értékelése alapján elfogadta azokat a költsége -
ket, amelyek a déli tengeri határon túli területekhez 
kapcsolódtak
5. háttérmagyarázat, 2010-es egyedi 
fellépések
E projekt során nem indokolták meg a Frontex kocká -
zatelemzési jelentésében meghatározott területeken 
kívül használt járművek finanszírozását. A Bizottság 
ennek megfelelően elutasította a támogatható terü -
leteken kívül használt járművek költségeit.4. háttérmagyarázat, 2. eset
A projektnek az volt a célja, hogy „biztosítsa a 2011 
nyarán a dél -olaszországi partokra érkezett migrán -
sok légi, szárazföldi és tengeri úton történő elszállítá -
sát”. A SHIFTS projekt benyújtásának idején – a több 
országban (pl. Líbiában) kialakult kritikus helyzet 
miatt – még nem volt előre látható a helyzet ala -
kulása, így nem lehetett pontos képet kialakítani 
a jövőbeni fejleményekről és a várhatóan Olaszor -
szágba érkező migránsok és menedékkérők pontos 
számáról. Ezenfelül lehetetlen volt megjósolni, hány 
további hely áll majd rendelkezésre a szárazföldi 
befogadólétesítményekben, hová és mennyi migráns 
fogadható be. Az ilyen típusú vészhelyzeti fellépések 
során elért előrehaladás csak utólag mérhető fel, 
ugyanis a kiszámíthatatlan események és a változó 
műveleti körülmények megnehezítik mutatók meg -
határozását. A másik ellenőrzött projekt járőrözési 
célú járműbeszerzésre vonatkozott. A migránsok 
elszállítása másodlagos célt jelentett. A Bizottság 
tehát úgy véli, hogy a SHIFTS projekttől eltérően, az 
elszállított migránsok száma nem releváns mutató 
a fellépés értékeléséhez.
43
Az egyedi fellépések végrehajtása során jelent -
kező problémákból levonták a tanulságokat, és 
a 2014–2020-as időszakra vonatkozó Belső Biztonsági 
Alapban már nem szerepel ez a mechanizmus.
A 2008–2010-es időszak egyes fellépéseit a pályázati 
felhívásban meghatározott határterületeken kívül 
hajtották végre. Az első esetben azonban a kedvez -
ményezett kifejezetten eltérést igényelt, és a Bizott -
ság elfogadta, hogy az eltérés közvetlenül összekap -
csolódik az érintett határterületeken fennálló helyzet 
kezelésére szolgáló intézkedésekkel (lásd az alábbi 5. 
háttérmagyarázathoz fűzött magyarázatot). A máso -
dik esetben, amint azt a Számvevőszék megjegyezte 
(5. háttérmagyarázat harmadik bekezdés), a Bizottság 
megtette a szükséges intézkedéseket az érintett 
pályázati felhívás alapján támogatható határterü -
leteken kívülre telepített járművek költségeinek 
visszafizettetésére.
A Bizottság válaszai 56
A Bizottság meg van győződve arról, hogy az Alap 
uniós értéknövelő hatása arra is kiterjed, hogy támo -
gatást nyújtanak a megnövekedett migrációs nyo -
más okozta válsághelyzettel küzdő tagállamoknak.
47
Az, hogy a nemzeti irányítási és kontrollrendszerek 
nem derítik fel a nem elszámolható kiadásokat, nem 
feltétlenül azt jelenti, hogy a nemzeti Alap kifizeti az 
említett kiadásokat. Amennyiben a Bizottság felfe -
dezi a nemzeti irányítási és kontrollrendszer hiányos -
ságait, pénzügyi korrekciók alkalmazhatók.
6. háttérmagyarázat, Már 
finanszírozott projektek támogatása
A 355 jármű beszerzését teljes mértékben indokolta, 
hogy nagyszámú migráns próbált bejutni Olasz -
ország területére a 2011-es arab tavaszt követően 
(62 692 személyt azonosítottak, szemben a 2009 -es 
9573-mal, és a 2010-es 4406-tal). A szóban forgó 
járművek nem csupán a partvonal felügyeletéhez 
voltak szükségesek, hanem a part menti régiókból 
a belső területek felé irányuló másodlagos migráció 
megakadályozásához, továbbá az elfogott harmadik 
országbeli állampolgárok befogadóállomásokra, 
bíróságokra stb. történő átszállításával kapcsolatos 
feladatok maradéktalan ellátása céljából is. E felada -
tok természetesen járművek használatával jártak, ami 
nem korlátozódott szigorúan a külső határokra, azon -
ban teljesen indokolt volt, tekintve, hogy vészhely -
zetben a külső határokat átlépő illegális migránsok 
elfogása nem a rendes bűnüldözés, hanem a migrá -
ciós és határigazgatás feladata.
Tekintettel az arab tavasz teljesen kiszámíthatat -
lan jellegére, az olasz hatóságok nem végezhettek 
igényfelmérést arra nézve, hogy mekkora jármű -
létszám szükséges az illegális migránsok 2011-es 
hirtelen áramlásának megfelelő kezeléséhez.45
Ami a 2007-es és 2008-as éves programokat illeti, 
hangsúlyozni kell, hogy az EBF jogalapjának kése -
delmes elfogadása, valamint ennek következében 
az EBF többéves programok és a 2007-es és 2008-as 
éves program késedelmes elfogadása sok tagállam -
nak nem hagyott más választási lehetőséget, mint 
a már elhatározott fellépéseknek az első éves prog -
ramokba történő integrálását. Az első éves progra -
mok rendkívül alacsony szintű végrehajtása esetén 
azért bírálták volna a Bizottságot és a tagállamokat, 
hogy nem használták ki az Alap által kínált lehető -
ségeket, és ez sérthette volna az Alap jó hírnevét, 
és akadályozhatta volna annak elindítását. Ezenfelül 
amennyiben a tagállamok megvárták volna a felsze -
relés beszerzéséhez szükséges közbeszerzési eljárás 
elindítását, a 2007-es és 2008-as éves programok 
alapján rendelkezésre álló pénzeszközök elvesztek 
volna, mint ahogy az Görögországban jórészt meg is 
történt.
46
A nemzeti hatóságok ezen a rendkívül érzékeny 
területen általában releváns, és így uniós értéknövelő 
hatású projektekre fordították forrásaikat, ugyanis 
e beruházások a schengeni övezetben részt vevő 
tagállamok érdekeit szolgálják.
Az Alap által finanszírozott költségek jellege nem 
feltétlenül korlátozódik a vonatkozó projektek több -
letértékére. A Görögországban és Olaszországban 
finanszírozott fellépések további határőrizeti kapa -
citások kiépítését segítették elő, nem pedig olyan 
költségeket finanszíroztak, amelyek általában nem 
válság-/vészhelyzetekben merültek volna fel.
Az EBF végrehajtásának első éveiben a tagállam 
kapacitásépítésének hosszú távú célkitűzésére 
összpontosított (2007–2010). Később kiigazításra volt 
szükség a Földközi -tenger déli régiójában kialakult 
politikai zavargásokkal összefüggésben bekövet -
kezett vészhelyzet okozta nyomás miatt, valamint 
annak érdekében, hogy az Alap műveleti dimenzió -
jának erősítése révén hatékony választ adjanak arra. 
A Bizottság ezért úgy döntött, hogy támogat egyes 
olyan projekteket, amelyek az olaszországi és görög -
országi vészhelyzetekkel kapcsolatos határőrizeti 
kapacitások erősítését célozzák.
A Bizottság válaszai 57
51
A Belügyi Főigazgatóság az éves programok tar -
talmáról rendszeresen konzultált a Bizottság más 
szolgálataival, így csökkentette a hasonló intézkedé -
sek célba vételének kockázatát. A Bizottságnak nincs 
tudomása arról, hogy két uniós pénzügyi eszköz ket -
tős finanszírozást nyújtana ugyanazon projekthez.
53
Az első éves programok kidolgozásakor a legtöbb 
felelős hatóság nem rendelkezett tapasztalattal az 
uniós alapok kezelése terén. A felelős hatóságok 
feladata, hogy mérhető célértékek iránti kötelezett -
ségvállalást igényeljenek a kedvezményezettektől. 
Ez nehéznek bizonyult egy olyan tevékenységi 
területen, ahol közrendi/közbiztonsági okokból nem 
olyan fejlett az elszámoltathatóság, mint egyéb 
területeken.
54
Jóllehet a Bizottság a tagállamokkal szemben 
hangsúlyozta annak szükségességét, hogy mérhető 
mutatókkal rendelkezzenek (legalább inputmutatók -
kal), nem akadályozta meg az első éves programok 
elfogadását amiatt, hogy egyes fellépésekben nem 
szerepeltek mérhető mutatók, ugyanis ez aránytalan 
intézkedés lett volna, és semmiképpen sem eredmé -
nyezett volna jelentős javulást az egyszerre elfo -
gadott első éves programok (a 2007-es és 2008 -as) 
esetében. Az éves programok elfogadása során 
mindazonáltal előrelépés volt megállapítható a tag -
államok által 2012 óta beépített mutatók tekinteté -
ben. Például Spanyolország eredeti éves programja 
rendkívül kevés mennyiségi mutatót tartalmazott, 
ugyanakkor a 2012-es és 2013-as éves programoktól 
kezdve sok eredmény- és hatásmutatót számszerűsí -
tettek, és mérhető célokat tüntettek fel.
55
A következő programozási időszakra a tagállamok -
nak kötelezően jelentést kell tenniük a közös muta -
tókról. Emellett programspecifikus mutatókat fognak 
meghatározni a nemzeti programok sajátosságainak 
megfelelően. A mutatókra vonatkozó jelentések 
kezelése a Bizottság által kidolgozott IT -rendszer 
segítségével történik.48
A programok elfogadásának időbeli korlátai miatt 
egyes programokból hiányoztak a SMART mutatók. 
Az EBF nem rótt olyan jogi kötelezettséget a tagál -
lamokra, hogy nemzeti stratégiát kell kidolgozniuk 
ahhoz, hogy támogatásban részesülhessenek az 
Alapból. Egy tagállamban megfelelőbben lehetett 
volna dokumentálni a kedvezményezettek kiválasz -
tását, ez azonban az Alap eredményességét nem 
érintette. A Bizottság tisztában van a közbeszerzéssel 
kapcsolatos kockázattal, és szükség esetén pénzügyi 
korrekciókat alkalmaz.
49
A Számvevőszék által ismertetett kötelezettségek/
követelmények az EBF jogalapjában nem szerepel -
nek. A schengeni katalógus harmadik változata nem 
jogilag kötelező eszköz, amely olyan kötelezettséget 
róhatna a tagállamokra, hogy a külső határok igaz -
gatására vonatkozó nemzeti stratégiával kell rendel -
kezniük, és a többéves program elkészítésének ezen 
kell alapulnia ahhoz, hogy támogatáshoz juthassanak 
a Külső Határok Alapból.
50
A tagállamok felelősek többéves programjuk és éves 
programjuk kidolgozásáért. A többéves programok 
három részből állnak (a tagállami helyzet, a szükség -
letek elemzése, valamint a célok megvalósítására 
szolgáló stratégia), amelyek – még ha a minőség 
országonként változó is – a legtöbb esetben lehe -
tővé teszik a Bizottság számára a helyzet, a szükség -
letek és a tagállami stratégia megértését. Meg kell 
jegyezni, hogy a Frontex az elmúlt években dolgozta 
ki a CIRAM -ot, amely a többéves programok kidolgo -
zásakor nem állt rendelkezésre. Továbbá – tekintve, 
hogy az illegális migráció útvonalainak változása 
miatt a határigazgatás helyzetében is változás 
következhet be – a megközelítést hozzá kell igazítani 
a realitáshoz. Ez magyarázza a többéves programok 
és éves programok felülvizsgálatát, ugyanis a progra -
mozási időszak folyamán új szükségletek jelentkez -
nek, és megváltoznak a prioritások. A Bizottság – az 
uniós alapokat irányító egyéb szervezeti egységekkel 
együtt – az éves programok elfogadásakor minden 
esetben ellenőrizte a kiegészítő jellegét, és nem tárt 
fel súlyosabb problémákat a kiegészítő jelleggel 
kapcsolatban.
A Bizottság válaszai 58
Ami a vészhelyzeti és egyedi fellépésekben való 
részvételt illeti, mindegyik illetékes hatóság közvet -
lenül – a felelős hatóság részvétele nélkül – pályáz -
hat a finanszírozásra. Az, hogy a felelős hatósághoz 
intézményi szinten kapcsolódó hatóságon kívül más 
állami szervek nem vettek részt ebben az eszköz -
ben, nem a kizárás vagy marginalizálódás jelének 
tekinthető, hanem annak, hogy a belügyminiszté -
rium (együttműködésben más állami szervekkel, 
például a Marina Militaréval, Guardia di Finanzával, 
Capitaneria di Portóval és a külügyminisztériummal) 
kitüntetett intézményi szerepet játszik a külső hatá -
rok igazgatásában.
60
Azt követően, hogy a Bizottság értékelte a vonatkozó 
végrehajtási zárójelentést, megállapítást nyert, hogy 
ez az egyedi projekt megsértette az Alap alapvető 
elveit. Ezért a megfelelő költségeket levonják az érin -
tett EBF éves program egyenlegkifizetéséből.
A Bizottság az EBF végrehajtásában való részvételé -
nek mindkét szakaszában  – vagyis amikor elfogadják 
a nemzeti programokat és azok végleges lezárását – 
különös figyelmet fordít arra, hogy a tagállamok által 
végrehajtott EBF-projektek megfeleljenek az uniós 
jognak, az alapvető jogok tiszteletben tartását is 
beleértve.
61
A járőrkutyák beszerzése eredetileg ugyanannak 
a közbeszerzési eljárásnak a részét képezte, mint 
a járműbeszerzés. Amikor Görögországban rájöttek 
arra, hogy a két elem (kutyák és járművek) együtt 
nem szerezhetők be, a járműbeszerzést tovább foly -
tatták, a kutyák megvásárlását viszont elhalasztották.
62
A védelmi és biztonsági beszerzésekre vonatkozó 
kivételi záradék igénybevétele érvényes lehetőség, 
ha teljesülnek azok a feltételek, amelyeket a közbe -
szerzés jogi kerete ír elő e lehetőség alkalmazásához.56
Az éves programok a 2007–2013-as időszakban 
aránytalan adminisztratív terhet jelentenek a tagálla -
mok és a Bizottság számára. A Bizottság mindazonál -
tal szándékosan döntött emellett, mivel így egyrészt 
reagálni tud a külső határokon gyorsan változó 
helyzetre, másrészt pedig – az Alap újszerűségében 
és a felelős hatóságok tapasztalatlanságában rejlő 
kockázatokra tekintettel  – megfelelőbben ellenőriz -
heti a tevékenységek elszámolhatóságát.
57
A 2007–2013-as programozási időszakban a tagálla -
mok által szerzett tapasztalatok a 2014–2020-as idő -
szakban lehetővé teszik a többéves programirányí -
tási keretre történő áttérést. Amint a Számvevőszék 
is megállapította, ez elősegíti majd a nagyméretű és 
bonyolult eszközök esetében szükséges hosszadal -
mas közbeszerzési eljárások végrehajtását.
58
A releváns projektek kiválasztását sok tagállamban 
központosítani kellett, tekintettel az EBF kedvezmé -
nyezettjeinek sajátos jellegére (határigazgatással 
és vízumkiadással foglalkozó állami szervezetek), 
valamint arra, hogy mindegyik tagállamban viszony -
lag kevés a kedvezményezett. Ugyanakkor azonban 
gyakran magas politikai szinten végezték vagy 
hagyták jóvá a kiválasztást, garantálva, hogy az EBF-
juttatást a legrelevánsabb prioritások és a legsürge -
tőbb tagállami szükségletek kezelésére fordítsák.
59
Az Alap forrásait a külső határigazgatást végző több 
állami szervezet között osztották el.
A Bizottság válaszai 59
65
Abban az esetben, ha nem megfelelően ellenőrzik 
a közbeszerzési eljárásokat és/vagy nem megfelelő 
közbeszerzési eljárásokat alkalmaznak, fennáll az 
alacsonyabb ár -érték arány kockázata, ezért a Bizott -
ság különös figyelmet szentel ennek a kérdésnek, és 
szükség esetén pénzügyi korrekciókat alkalmaz.
66
Ami a SMART mutatók hiányát illeti, a Bizottság 
elismeri, hogy a tagállamoknak adott útmutatása 
ellenére, az 53. és 54. bekezdésben kifejtett okok -
ból rendkívül nehéz volt megbízható outcome- és 
hatásmutatókat kialakítani. Ez arra is magyarázatot 
ad, hogy a 2007–2010-es időszak értékelése során 
valójában miért nem lehetett hasznosítani az első 
éves programokba foglalt mutatókról szóló tagállami 
jelentéseket, továbbá miért a tagállamoknak küldött 
értékelési célú eseti kérdőív alapján kellett elvégezni 
az értékelést.
67
A felelős hatóság monitoringgal kapcsolatos kötele -
zettségét nem minden esetben tartották tisztelet -
ben. A Bizottság ugyanakkor megállapította, hogy 
a legtöbb tagállamban javult a helyzet 2010 óta. 
Enyhíti azonban ezt a problémát, hogy a Külső Hatá -
rok Alap legtöbb kedvezményezettje nagyméretű 
állami szervezet, amelynek ahhoz, hogy hozzájusson 
a tagállami államkincstár/pénzügyminisztérium kifi -
zetéseihez, meg kell felelnie a pénzügyminisztériumi 
ellenőrzéseknek (az eszközök leszállításának és az 
utasítások teljesítésének ellenőrzése stb.).
68
A legtöbb tagállam (helyszíni) ellenőrző látogatáso -
kat végez, noha tagállamonként változó a helyzet. 
Olaszországban az említett helyszíni ellenőrzések – 
jóllehet utólag végezték el azokat – a 2007 és 2012 
közötti összes juttatás 50%-ára terjedtek ki. Spanyol -
országban 2010-től rendszeresen ellenőrző látogatá -
sokra került sor.A Bizottság rendszeresen és egyértelműen felhívja 
a tagállamok figyelmét arra, hogy be kell tartani 
a vonatkozó jogi keretet, és megfelelően dokumen -
tálni kell annak indokait, hogy a kedvezményezettek 
tárgyalásos eljárást, nem pedig nyílt vagy meghí -
vásos eljárást bonyolítottak le. A Bizottság emellett 
projektspecifikus korrekciókat, illetve adott esetben 
átalányösszegű pénzügyi korrekciót alkalmaz, amen y-
nyiben az éves programok zárása kapcsán megál -
lapítja, hogy szabálytalan közbeszerzési eljárásokra 
került sor, vagy nem dokumentálták megfelelően az 
eljárások megválasztásának indokait, ami az igazga -
tási és kontrollrendszerek rendszerszintű hiányos -
ságára mutathat. Az említett pénzügyi korrekciókat 
a strukturális alapokkal azonos szabályok szerint 
számítják ki. Ezenfelül utólagos ellenőrzési stratégia 
egészíti ki azokat az erőfeszítéseket, amelyek a beje -
lentett kiadásokban fennmaradó, záráskor fel nem 
fedezett hibák csökkentésére irányulnak.
63
A Bizottság a zárási szakaszban és az utólagos 
ellenőrzések keretében rendszeresen ellenőrizte ezt 
a kérdést. Amennyiben a közbeszerzési eljárásokban 
szabálytalanságokra bukkantak, pénzügyi korrekciók 
alkalmazására került sor.
64
A Bizottság rendszeresen felhívja a felelős hatóságok 
figyelmét annak szükségességére, hogy ellenőrizni 
kell a közbeszerzési eljárások törvényességét az Alap 
felé bejelentett kiadásokkal kapcsolatos szerződések 
tekintetében. Ezek az ellenőrzések a felelős hatóság 
irányítási ellenőrzéseinek hatókörébe tartoznak. 
A felelős hatóság egyre inkább tisztában van annak 
fontosságával, hogy a kedvezményezettek – amen y-
nyiben kevésbé átlátható eljárásokat választanak  – 
alaposan dokumentált indokolást és alátámasztó 
érveket szolgáltassanak a felmerült kiadások vissza -
térítésére irányuló igényeik igazoló dokumentációja 
keretében. Továbbá az ellenőrző hatóság ellenőrző 
munkája keretében szintén ellenőrzi, hogy helyesen 
alkalmazták -e a közbeszerzési eljárásokat.
A Bizottság válaszai 60
73
Az értékelő jelentésekben (amelyeket javítottak 
azt követően, hogy a Számvevőszék észrevételeket 
tett az ellenőrzés során) szereplő kvantitatív ada -
tok érdekes áttekintést adnak az Alap segítségével 
beszerzett vagy fejlesztett eszközökről. A Bizottság 
elismeri ugyanakkor, hogy idő és elegendő infor -
máció hiányában nehéz volt túllépni annak leíró 
jellegű elemzésén, hogy milyen eredményeket értek 
el a tagállamok az Alap segítségével a végrehajtás 
első négy éve során. Ezért a Bizottság szerint az Alap 
átfogó eredményeit csak részben lehetett felmérni.
A 2015-ben sorra kerülő utólagos értékelés részletes 
fejezetet szentel majd az egyedi és a közösségi fellé -
péseknek, szem előtt tartva a 2007–2010-es időszak -
ban elért eredményeket.
74
Tagállami szinten késések történtek a tagállamok 
jelentéseinek továbbításában. A Bizottságnak 
további ellenőrzéseket kellett végeznie, és pontosí -
tás iránti kérelmeket kellett küldenie a tagállamok -
nak, ami további késéseket okozott. A jelentést 2014 
májusában tették közzé a Bizottság honlapján.69
A mutatók nyilvántartására szolgáló informatikai 
rendszer létrehozása nem volt kötelező az Alap 
végrehajtásának jogalapja szerint. A Bizottság mind -
azonáltal ellenőrző látogatásai során arra ösztönözte 
a tagállamokat, hogy fejlesszenek ki számítógépes 
rendszert a projektekre vonatkozó adatok nyilvántar -
tására, valamint elősegítette az e területre vonatkozó 
bevált gyakorlatok cseréjét. Például a SOLID bizott -
ság 2012. május 11-i ülésén az egyik tagállam e terü -
letre (az alapok elektronikus irányítása) vonatkozó 
bevált gyakorlatokat mutatott be a többi tagállam 
számára.
70
Jóllehet egyes esetekben bizonyos tagállamoktól 
kapott beszámolók korlátozott információkat nyúj -
tottak, különösen a projekt keretében elért telje -
sítésekre és eredményekre vonatkozó mennyiségi 
adatok tekintetében, a kedvezményezettel folyatott 
további információcsere során beszerzett kielégítő 
információk azonban enyhítették ezt a problémát. 
Módosították a kérelmek és a zárójelentések benyúj -
tására szolgáló formanyomtatványokat, hogy az EBF 
közösségi és egyedi fellépések esetében orvosolják 
ezt a problémát.
72
A Számvevőszék által ellenőrzött értékelésekből 
levonták a tanulságokat. A legfontosabb tanulságot 
az jelentette, hogy előnyben kell részesíteni olyan 
külső szerv bevonását, amelyet az értékelés teljes 
egészének lefolytatásával bíznak meg. A 2011–
2013 -as utólagos értékelést tehát teljesen különböző 
eljárás keretében fogják elvégezni. Emellett a követ -
kező utólagos értékelést kiterjesztik a közvetlenül irá -
nyított fellépésekre, amelyekre nem teljes egészében 
terjedt ki az értékelés hatóköre.
Továbbá a félidős értékeléskor elengedhetetlenné 
vált a mutatók meghatározása, mivel nem álltak 
rendelkezésre azok a közös mutatók, amelyekről 
a tagállamoknak kezdettől fogva be kellett volna 
számolniuk. A tagállamoknak össze kellett gyűjte -
niük a kedvezményezettektől az említett mutatókra 
vonatkozó adatokat, ami magyarázatot ad a késé -
sekre. A Belső Biztonsági Alap jövőbeni értékelése 
alkalmával közös és programspecifikus mutatókat 
alkalmaznak majd, ami megkönnyíti és hatéko -
nyabbá teszi az értékelést.
A Bizottság válaszai 61
Bizonyos többéves programokat és első éves prog -
ramokat valóban anélkül hagytak jóvá, hogy határo -
zott SMART mutatókkal rendelkeztek volna. Ha eset -
leg kizárólag ebből az egyetlen okból nem fogadták 
volna el a programokat, az rendkívül káros lett volna 
az érintett tagállamokra, valamint az Alap (és az Euró -
pai Unió) hírnevére nézve, és pusztán bürokratikus és 
merev megközelítésnek lehetett volna tekinteni.
77
Szlovénia integrált eszközt dolgozott ki az Alap 
irányítása céljából, és azért, hogy kezdettől fogva 
adatokat gyűjtsön. Más országok is így tettek, noha 
nem volt jogi kötelezettség ilyen rendszer létrehozá -
sára. Egyes tagállamokban már korábban is léteztek 
bizonyos rendszerek.
Ami az utólagos értékelések tartalmát illeti, a végle -
ges változatban kijavították a legtöbb olyan problé -
mát, amelyre a Számvevőszék rámutatott.
1. ajánlás
A Bizottság úgy véli, hogy az új alapok jogalapjaiban 
már végrehajtották ezt az ajánlást. További iránymu -
tatást fognak biztosítani a tagállamok számára.
2. ajánlás
Ez az ajánlás a tagállamoknak szól, és a Bizottság 
támogatja azt.
79
A Bizottság elismeri, hogy az egyedi fellépések 
tekintetében nem megfelelően alakították ki az Alap 
jogalapját. A Bizottság elismeri továbbá, hogy az 
Alap – bár a közösségi fellépések keretében lehető -
ségeket nyújt a konzuli együttműködés finanszíro -
zására  – nem ért el jelentős eredményeket ebben 
a tekintetben. Jóllehet főként a tagállamok feladata, 
hogy ilyen fellépéseket kezdeményezzenek, az új 
Belső Biztonsági Alap kialakítása során szem előtt 
tartották a fentieket annak érdekében, hogy további 
ösztönzést nyújtsanak a konzuli együttműködési 
mechanizmusok kialakításához.Következtetések és ajánlások
75
Az Alap értéknövelő hatása a külső határaikon drasz -
tikusan különböző helyzettel szembesülő országok 
között létrehozott pénzügyi szolidaritással függ 
össze. Ennek révén az Alap kézzelfogható szolida -
ritást teremtett a határokon jelentkező migrációs 
nyomásnak leginkább kitett, valamint a kevésbé 
érintett országok között. Az elosztási mechanizmus -
nak köszönhetően az erőforrások zöme a leginkább 
érintett országokba irányult (főként a Földközi -ten -
ger déli medencéjének országai). Ezenfelül az is 
uniós értéknövelést jelentett, hogy az Alap sikeresen 
támogatta a schengeni övezet nagyszabású pro -
jektjeit (VIS, SIS II és EUROSUR). Ami a Számvevőszék 
által megállapított hiányosságokat illeti, ezek nem 
rendszerszintű és folyamatosan fennálló hiányossá -
gok, hanem főként annak tudhatók be, hogy az Alap 
végrehajtásának első éveiben az egyik tagállam nem 
rendelkezett megfelelő adminisztratív kapacitással, 
más tagállamokban pedig a felelős hatóságnak és 
a kedvezményezetteknek nem voltak tapasztalatai az 
uniós alapok irányítása terén. Az említett hiányossá -
gok részben azzal is összefüggtek, hogy a jogalapok 
késedelmes elfogadása miatt késéssel indították el az 
Alapot. A Bizottság véleménye szerint az olaszországi 
és máltai helyzet nem minősíthető úgy, hogy az Alap 
irányítása „súlyos hiányosságokat” mutatna.
76
Az EBF támogatta az Alap prioritásait, különösen 
a SIS II -t, a VIS -t és az EUROSUR -t. Az, hogy egyes 
programokból hiányoztak a SMART mutatók, mivel 
a felelős hatóságok tapasztalatlanok voltak az uniós 
alapok irányítása terén, nem akadályozta meg, hogy 
a tagállamok az Alap prioritásainak támogatására 
fordítsák az EBF -et. Ezt azáltal valósították meg, hogy 
a Bizottság alaposan ellenőrizte az éves programok 
tartalmát, valamint (különösen 2010-től) megfelelő 
iránymutatás tette lehetővé, hogy az Alap prioritásai 
felé csatornázzák be a programok forrásait.
A Bizottság válaszai 62
4. ajánlás
Első francia bekezdés: Bár ez az ajánlás nagyészt 
a jogalkotónak szól, a Bizottság nem fogadja el 
azt. Az Alapot elsősorban a tagállami kapacitáso -
kat támogató tehermegosztási mechanizmusként 
alakították ki, mivel ez a leghatékonyabb módja, 
hogy a tagállamok eleget tegyenek az uniós külső 
határok ellenőrzésével kapcsolatos szerepüknek és 
kötelezettségeiknek. A Belső Biztonsági Alap kereté -
ben a Frontex-műveletekhez szükséges, megfelelő 
felszerelést konkrét, meghatározott rendeltetésű 
pénzügyi komponens (egyedi fellépések) alapján 
szerzik majd be, és nyilvántartásba kell majd venni 
azokat a Frontex műszaki eszközállományában.
Második francia bekezdés: A Bizottság elfogadja 
az ajánlást. Már intézkedéseket hoztak a szóban 
forgó együttműködés/információcsere gyakorlati 
megvalósítására.
5. ajánlás
Ennek az ajánlásnak a tagállamok a címzettjei. 
A többéves EBF-program előkészítésére irányuló 
külső határokra vonatkozó átfogó stratégia kidolgo -
zása nem volt kötelező sem az EBF jogalapja, sem 
bármely egyéb jogalap szerint.
6. ajánlás
A Bizottság nem fogadja el ezt az ajánlást. A Bizott -
ság ugyanakkor rámutat, hogy a Belső Biztonsági 
Alap (határok és vízumok) beépítette a feltétel -
rendszert, és az operatív támogatás finanszírozása 
a schengeni vívmányoknak való megfeleléstől függ 
majd.
7. ajánlás
A Bizottság elfogadja ezt az ajánlást, nem érintve 
a Bizottság, valamint a tagállamok megfelelő szere -
pét a megosztott irányításban.
8. ajánlás
Ennek az ajánlásnak a tagállamok a címzettjei. 
A Bizottság támogatja ezt az ajánlást.80
A Frontexet rendkívül szorosan be fogják vonni az új 
Belső Biztonsági Alap végrehajtásába. A jogalap szerint 
konzultálni fognak a Frontexszel a tagállamok nemzeti 
programjainak tervezetéről (a Belső Biztonsági Alapról 
szóló rendelet 9. cikkének (4) bekezdése), valamint 
a schengeni értékelés kapcsán feltárt hiányosságok 
orvoslásáról (12. cikk). A Frontex emellett alapvetően 
járul hozzá az elosztás félidős értékeléséhez (8. cikk), 
valamint kulcsszerepet játszik az egyedi fellépések 
elosztásában, különösen a közös műveletei számára 
rendelkezésre bocsátandó felszerelés tekintetében. 
Mivel a 2014–2020-as nemzeti programok már meg -
kezdődtek, a Frontex már jelenleg is részt vesz ezek -
ben az eljárásokban. A dokumentumok Bizottság és 
a Frontex közötti cseréjének megkönnyítése érdeké -
ben már létrehoztak egy elektronikus információcse -
rére szolgáló platformot.
A Frontex eszközállományában történő nyilvántartást 
és az eszközöknek a Frontex -műveletek rendelkezé -
sére bocsátását a Frontex -rendelet, nem pedig az Alap 
szabályozza. A Frontex közös műveleteihez nem lenne 
rendszeresen szükség a tagállamok EBF -támogatással 
beszerzett eszközeinek mindegyikére. A Belső Bizton -
sági Alap keretében a Frontex-műveletekhez szüksé -
ges, megfelelő felszerelést egyedi fellépések alapján 
szerzik majd be, és nyilvántartásba fogják venni azokat 
a Frontex műszaki eszközállományában.
A Frontex felszerelése tekintetében lásd a 4. ajánlásra 
adott választ.
3. ajánlás
A Bizottság részben egyetért ezzel az ajánlással. 
A Bizottság a konzulátusok felújítása, átalakítása vagy 
felszerelése mellett a közös vízumkérelmi közpon -
tok létrehozását és a konzuli együttműködés egyéb 
formáinak megvalósítását is elősegíti. Egyes esetekben 
ésszerűbb a naponta több száz vízumot feldolgozó 
konzulátusok felújítása/felszerelése, mint egy, évente 
néhány száz vízumkérelmet érintő konzuli együttmű -
ködési fellépés finanszírozása. A konzuli együttműkö -
dési projektek szempontjából az is fontos, hogy felújít -
sák és felszereljék a nagy konzulátusokat, hogy azok 
a korszerű (IT) felszerelés segítségével gyorsabban 
és még inkább ügyfélbarát módon dolgozhassák fel 
a vízumkérelmeket. Ezenfelül a „felszerelés” kifejezés 
a VIS -hez kapcsolódó eszközökre is utalhat, ami fontos 
prioritást jelent. A konzuli együttműködés fokozásától 
függetlenül a tagállamoknak a bevezetési ütemterv 
szerint világszerte be kell vezetniük a VIS -t.
HOGYAN JUTHAT HOZZÁ AZ EURÓPAI UNIÓ KIADVÁNYAIHOZ?
Ingyenes kiadványok:
•  egy példány: az EU Bookshopból ( http://bookshop.europa.eu),
•  több példány, valamint plakátok, térképek rendelése:  
az Európai Unió képviseletein keresztül ( http://ec.europa.eu/represent_hu.htm),  
nem uniós országokban a küldöttségektől ( http://eeas.europa.eu/delegations/index_hu.htm),  
a Europe Direct szolgáltatáson keresztül ( http://europa.eu/europedirect/index_hu.htm) vagy  
a 00 800 6 7 8 9 10 11 telefonszám tárcsázásával (ingyenesen hívható az EU egész területéről) (*).
(*)  A legtöbb hívás és a megadott információk ingyenesek (noha egyes mobiltelefon-szolgáltatókon keresztül, telefonfülkékből és hotelekből 
a számot csak díjfizetés ellenében lehet hívni).
Megvásárolható kiadványok:• az EU Bookshopból ( http://bookshop.europa.eu).
Előfizetéses kiadványok:•  az Európai Unió Kiadóhivatalának forgalmazó partnereitől 
(http://publications.europa.eu/others/agents/index_hu.htm).
QJ-AB-14-015-HU-C ISSN 1831-0893A Külső Határok Alap (EBF) célja, hogy 
segítsen a tagállamoknak abban, hogy közös 
külső határaikon egységes, eredményes és 
hatékony ellenőrzést biztosítsanak.
A Számvevőszék ellenőrzése során 
megvizsgálta, hogy az EBF működése 
mennyire eredményes, illetve hogy az Alap 
milyen mértékben érte el célkitűzéseit.
A Számvevőszék megállapította, hogy az 
EBF azáltal, hogy elsősorban a nagyobb 
pénzügyi terhet viselő tagállamoknak 
nyújtott segítséget, elősegítette a pénzügyi 
szolidaritást.
Ezen túlmenően azonban az EBF csak 
korlátozott mértékű uniós többletértéket 
hozott létre, és a monitoring, illetve az 
utólagos értékelések hiányosságai miatt az 
átfogó eredmény mérése sem volt lehetséges. 
Az ellenőrzés során továbbá a Számvevőszék 
az e ter ület szempontjából kulcsfontosságú 
tagállamokban súlyos hiányosságokat 
állapított meg az Alap irányításában, ami arra 
utalhat, hogy a határigazgatást ott, ahol arra 
a legnagyobb szükség lenne, nem erősítik 
meg megfelelően.
EURÓPAI
SZÁMVEVŐSZÉK