INDOKOLÁS

1.A JAVASLAT HÁTTERE

•A javaslat indokai és céljai

E javaslat célja az államkötvény-fedezetű értékpapírok piaci kereslet által vezérelt fejlesztésének lehetővé tétele, amely Európa pénzügyi szektorán belül elősegíti a további integrációt és diverzifikációt, ezáltal erősebbé és ellenállóbbá teszi a gazdasági és monetáris uniót. A pénzügyi rendszeren belüli integráció, kockázat-diverzifikáció és kockázatcsökkentés javításával ez a kezdeményezés kiegészíti a bankunió és a tőkepiaci unió egyéb elemeit.

A pénzügyi világválság és az euróövezeti államadósság-válság óta a pénzügyi intézményekre vonatkozó közös prudenciális követelmények és szanálási szabályok végrehajtásával jelentős előrelépések történtek az Unió és az euróövezet pénzügyi szektorának stabilizálása és a további integrációhoz szükséges feltételek megteremtése terén. Ez többek között olyan reformoknak köszönhető, mint a bankok helyreállításáról és szanálásáról szóló irányelv, az egységes felügyeleti mechanizmus és az egységes szanálási mechanizmus létrehozása, valamint a tőkekövetelményekről szóló rendelet. Mindeközben a pénzügyi piacok nemzeti határokon átnyúló további integrációjában és diverzifikációjában jelentős potenciál rejlik Európa, valamint a gazdasági és monetáris unió ellenállóbbá tételének szempontjából, a tőkepiacokon keresztül megvalósuló jobb kockázat-diverzifikáció és a sokkhatások fokozottabb elnyelése révén. Ez a célja a Bizottság arra irányuló erőfeszítéseinek, hogy a tőkepiaci unió keretében tovább mélyítse és integrálja az európai tőkepiacokat. Különösen az euróövezet bankszektora továbbra is sebezhető az állam és a bankok közötti kapcsolat, pontosabban a kormányzatok és a joghatóságuk alá tartozó bankok hitelképessége közötti szoros kétirányú kötődés miatt, ami részben a bankok azon gyakorlatának tudható be, hogy államkötvény-portfóliójukat a hazai eszközökre összpontosítják (ún. „hazafelé tekintés”). Az ebből fakadó destabilizáló hatású potenciális kölcsönös átterjedés és pénzügyi instabilitás nyilvánvalóvá vált az euróövezeti államadósság-válság alkalmával: az államok hitelképességének romlása az alacsonyabb kötvényértékek következtében mérleggel kapcsolatos problémákat okozott a joghatóságaik alá tartozó bankok számára; ennek nyomán a bankok nehézségei közvetlenül („bankmentés”) vagy például a hitelezési és gazdasági tevékenység gyengülésének betudható alacsonyabb adóbevételeken keresztül nyomást gyakoroltak a kormányzati költségvetésekre. A kormányzataikkal fennálló ilyen kötődések mellett a bankok továbbra is jelentős mértékben ki vannak téve a székhelyük szerinti ország gazdasági fejlődésének (a nem megfelelő mértékű határokon átnyúló diverzifikáció következtében).

Emellett, annak ellenére, hogy a teljes államadósság a pénzügyi világválság után egészen a közelmúltig növekedett, a korszerű pénzügyi rendszerben „biztonságos eszközökként” szolgáló magas minősítésű euróban denominált államkötvények rendelkezésre állása csökkent. Ugyanakkor a bankok és egyéb pénzügyi intézmények ilyen eszközök iránti kereslete megnövekedett, többek között a nagymértékben likvid eszközökből álló elegendő puffer meglétére vonatkozó új szabályozási követelmények (például a likviditásfedezeti rátára vonatkozóan) következtében.

A bankunió fejlesztését, illetve a gazdasági és monetáris unió elmélyítését célzó bizottsági erőfeszítések részeként, valamint a gazdasági és monetáris unió elmélyítéséről szóló 2017. májusi vitaanyaggal összhangban, illetve Juncker elnök úrnak az Unió helyzetét értékelő beszédét kísérő 2017. szeptemberi szándéknyilatkozatnak és a GMU elmélyítésére irányuló 2017. decemberi csomagnak megfelelően ennek a javaslatnak a célja egy olyan keret létrehozása, amely lehetővé teszi az államkötvény-fedezetű értékpapírok piacvezérelt fejlesztését.

Az államkötvény-fedezetű értékpapírokat a magánszektor hozná létre. A magánszektorba tartozó gazdálkodó egységek piaci forrásokból egy mögöttes államkötvény-portfóliót állítanának össze, ezt követően pedig ezeket a kötvényeket egy jogilag különálló és önálló gazdálkodó egységnek továbbítanák, amelyet abból az egyetlen célból hoznak létre, hogy olyan értékpapírokat bocsásson ki a befektetők számára, amelyek alapján jogosulttá válnak az említett mögöttes portfólió által termelt bevételből való részesedésre. A mögöttes portfólióból származó minden veszteséget a különböző kibocsátott értékpapírok viselnék egy meghatározott sorrendben (a veszteségek először a hátrébb sorolt vagy alárendelt értékpapírok tulajdonosaira hárulnának, és az előbbre sorolt követelések birtokosai csak ezek után lennének veszteségviselők).

Az államkötvény-fedezetű értékpapírok nem támaszkodnának a tagállamok közötti kockázatmegosztásra vagy adóügyi kölcsönösségre. A kockázatok és az esetleges veszteségek csak a magánbefektetők között oszlanának meg. Következésképpen az államkötvény-fedezetű értékpapírok nagymértékben eltérnek az eurókötvényektől.

2016 közepén az Európai Rendszerkockázati Testület (ERKT) egy magas szintű munkacsoportot (a továbbiakban: ERKT-munkacsoport) hozott létre az államkötvény-fedezetű értékpapírok előnyeinek és megvalósíthatóságának értékelése érdekében. Az ERKT munkacsoport számos tagállam központi bankjának és pénzügyi felügyeleti hatóságának, valamint az európai intézmények (az Európai Központi Bank és az Európai Bizottság) és ügynökségek (az Európai Bankhatóság és az Európai Biztosítás- és Foglalkoztatóinyugdíj-hatóság) képviselőiből, illetve államadósság-kezelőkből és a tudományos körök képviselőiből állt.

Az ERKT munkacsoport megállapította, hogy az államkötvény-fedezetű értékpapírok piacának fejlődése bizonyos körülmények között válna lehetővé. Mindazonáltal az államkötvény-fedezetű értékpapírok életképessége végső soron csak piaci teszteléssel állapítható meg. Ez a javaslat megnyitja az utat egy ilyen piaci tesztelés előtt.

Az ERKT munkacsoport egyik legfontosabb megállapítása, amit a piaci szereplők és az egyéb érdekelt felek véleményének kikérése is alátámasztott, hogy a jelenlegi keretszabályozás jelentős akadályokat gördít az államkötvény-fedezetű értékpapírok fejlődése elé. A meglévő keretszabályozás értelmében az államkötvény-fedezetű értékpapírok meghatározás szerint értékpapírosítási termékeknek minősülnének, ezért sokkal kedvezőtlenebb feltételek vonatkoznának rájuk mint az euróövezeti államkötvényekből álló mögöttes portfólióra (például magasabb tőkekövetelmények, likviditásfedezetre és biztosítékra való korlátozott jogosultság/jogosultság hiánya, szigorúbb befektetési korlátok a különböző befektetői osztályok számára stb.) Ugyanakkor a mögöttes eszközök sajátosságainak, illetve az az államkötvény-fedezetű értékpapírok szabványosított és egyszerű jellegének következtében ezek az értékpapírok olyan kockázatokat hordoznak magukban, amelyek jobban hasonlítanak a mögöttes államkötvényeket jellemző kockázatokhoz mint a szokványos értékpapírosítás kockázataihoz. Például az államkötvény-fedezetű értékpapírok értékpapírosításának kibocsátója és a végső befektető között nincs tájékoztatási aszimmetria, mivel a mögöttes eszközöket jól ismerik, és a piacon kereskedést folytatnak ezekkel.

Ezért szükség van a keretszabályozás olyan jellegű kiigazítására, hogy figyelembe vegye az államkötvény-fedezetű értékpapírok egyedi jellemzőit. Fontos megjegyezni, hogy az államkötvény-fedezetű értékpapírok lehetővé tétele nem vonja maga után az állampapír-kitettségek szabályozásának módosítását. Ahogy azt a gazdasági és monetáris unió elmélyítéséről szóló 2017. májusi vitaanyag megállapítja, az utóbbi mélyreható következményekkel járna, többek között az uniós bankok pénzügyi stabilitását és egyenlő versenyfeltételeit illetően.

•Összhang a szabályozási terület jelenlegi rendelkezéseivel

Mivel az államkötvény-fedezetű értékpapírok újító elgondolásnak számítanak és gyakorlatban még nem léteznek, az ilyen típusú instrumentumokra még nem dolgoztak ki olyan megfelelő rendeletet, amely figyelembe venné ezek egyedi jellemzőit.

Ahogy arra fentebb már történt utalás, a jelenlegi jogi keretben az államkötvény-fedezetű értékpapírokat értékpapírosítási termékekként határoznák meg. Így az értékpapírosításra vonatkozó keretszabályozás – amely megfelelő a jelenlegi értékpapírosításokhoz – eredményeképp az államkötvény-fedezetű értékpapírokba való befektetés magasabb szabályozási terhekkel járna, mint az államkötvény-fedezetű értékpapírok mögöttes portfólióját képező euróövezeti államkötvényekbe való közvetlen befektetés. Például ami a bankok tőkekövetelményeit illeti, az euróövezeti államkötvények kockázati súlya nulla (azaz az ilyen kötvényekbe való befektetés fedezéséhez a bankoknak semmilyen tőkét nem kell fenntartaniuk), míg az értékpapírosítási ügyletrészsorozatokba való befektetésekhez pozitív és – a szenioritástól függően – gyakran meglehetősen magas tőkekövetelmények párosulnak.

Általánosságban az értékpapírosítási termékek magasabb terheinek oka (az értékpapírosítási keret semlegességének hiánya) az értékpapírosítás sajátos kockázataiban keresendő, amelyek elsősorban az értékpapírosítási termékek kezdeményezői és a befektetők közötti tájékoztatási aszimmetriára vezethetők vissza. Ezt az aszimmetriát jellemzően az eszközök átláthatatlan jellege és a struktúra összetettsége együttesen okozzák, és ezek ügynöki kockázatokat és jogi kockázatokat eredményeznek. A szokásos értékpapírosítás esetén az ügynöki kockázatok abból a tényből fakadnak, hogy az ilyen termékek kezdeményezői jelentősen több ismerettel rendelkeznek az értékpapírosítási portfóliót alkotó eszközökről mint a befektetők. Nyilvánvalóan ez a helyzet áll fenn azokban az esetekben, amikor egy bank jelzálogkölcsönöket nyújt, majd értékpapírosítja azokat. A jelzálogkölcsön felvevőit illetően a befektetőknek nincs hozzáférésük ugyanazokhoz az információkhoz, mint a banknak. Ezért akár azt is feltételezhetik, hogy a bank először vagy kizárólag a legkevésbé jövedelmező/kockázatosabb jelzálogkölcsönöket értékpapírosítja. Ennek az ügynöki problémának a következtében számos intézményi befektető és bank nem fektet be értékpapírosításba, ha a kibocsátó nem tartja meg a mögöttes eszközökkel kapcsolatos kockázatok egy részét.

Az államkötvény-fedezetű értékpapírok azonban két fő jellemzővel rendelkező specifikus pénzügyi termékek. Az első, hogy a tipikus értékpapírosítási struktúrákra jellemző tájékoztatási aszimmetriák és összetettségek közül számos nincs jelen, mivel az államkötvény-fedezetű értékpapírok mögöttes portfóliója euróövezeti államkötvényekből áll. Ezeket az eszközöket a piaci szereplők jól ismerik és értik. Emellett az államkötvény-fedezetű értékpapírok mögöttes eszközportfóliójának struktúrája előre meg van határozva (azaz az egyes tagállamok államkötvényeinek súlya kis eltéréssel arányos lenne az Európai Központi Bank tőkéjéhez való hozzájárulásukkal). A második, hogy az euróövezeti államkötvények rendszeres piaci kereskedés tárgyát képezik. Ez azt jelenti, hogy bárki vállalhat velük kapcsolatos pénzügyi kockázatot, anélkül hogy értékpapírosításhoz kellene folyamodnia.

Ennélfogva az értékpapírosításra jellemző szabályozási terhek nem indokoltak az ezen szabályozási javaslat meghatározása szerinti államkötvény-fedezetű értékpapírok esetében.