[pic] | EURÓPAI BIZOTTSÁG |

Brüsszel, 2011.2.18.

COM(2011) 80 végleges

AZ EURÓPAI BIZOTTSÁG IDŐKÖZI JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK

a Románia által az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus keretében elért haladásról

AZ EURÓPAI BIZOTTSÁG IDŐKÖZI JELENTÉSEAZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK

a Románia által az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus keretében elért haladásról

1. Bevezetés

Amikor Románia 2007. január 1-én belépett az Európai Unióba, az Unió együttműködési és ellenőrzési mechanizmust [1] hozott létre azzal a céllal, hogy segítse az országot az igazságügyi reform területén jelentkező hiányosságok orvoslásában, a korrupció elleni küzdelemben, és időszakos jelentések révén figyelemmel kísérje az említett területeken elért előrehaladást.

A mostani jelentés időközi jellegű, és technikai frissítést nyújt azokról a jelentős fejleményekről, amelyekre az előző hat hónap során került sor Romániában az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus keretén belül. Homlokterében Romániának a Bizottság ajánlásaira adott válaszlépései állnak, és nem tartalmazza az elért előrehaladás teljes értékelését. A jelentés csupán azokat az intézkedéseket veszi számba, amelyeket Románia már megtett, vagy amelyeket várhatóan a közeljövőben fog megtenni.

Az értékelési kritériumok tekintetében elért előrehaladás értékelését és a fennmaradó kihívások azonosítását illetően továbbra is a Bizottság által 2010. július 20-án elfogadott legutóbbi előrehaladási jelentés és az abban megfogalmazott ajánlások szolgálnak hivatkozási alapul. A Bizottság 2011 nyarára készíti el következő értékelését.

2. Igazságügyi reform és korrupció elleni küzdelem: Az elért eredmények összefoglalása

A Bizottság legutóbbi jelentése óta Románia számos fontos lépést tett az igazságszolgáltatás gyorsítása érdekében: elfogadta és végrehajtotta az ún. „kisreformtörvényt” (azt az eljárásjogi jogszabályt, amelynek célja a bírósági eljárások meggyorsítása), és a Bizottság ajánlásainak megfelelően módosította az Alkotmánybíróságról szóló törvényt. Az új törvénykönyvek hatásvizsgálatának megkezdésével és végrehajtási jogszabályaik terén elért haladással az ország folytatta az új polgári és büntetőjogi jogszabályi keretek végrehajtását illetően megkezdett előkészületeket. Ezzel egy időben javaslatokat készített a nem létfontosságú bíróságok és ügyészségek bezárására és az ott alkalmazottak átcsoportosítására, valamint a bírák alkalmazási feltételeinek és kezdeti képzésének megerősítésére.

Az Országos Korrupcióellenes Igazgatóság (DNA) az elmúlt hat hónapban is meggyőző eredményeket ért el a magas szintű korrupciós ügyekben folytatott nyomozati tevékenység terén. Az időszak során növekedett a nem jogerős ítéletek és a visszatartó erejű ítéletek száma, és megkezdődött a legutóbbi két korrupcióellenes stratégia hatásainak független elemzése. Mindazonáltal egyes fontos, magas szintű korrupciós ügyek bírósági szakaszában alig volt haladás tapasztalható a Bizottság legutóbbi értékelése óta.

A Bizottság ajánlásai nyomán Románia új, a korábbi jogszabályt tökéletesítő törvényt fogadott el az Országos Feddhetetlenségi Ügynökség (ANI) működésének megszilárdítása érdekében. Miközben azonban a hatóságok folytatták a jogi keretrendszer és az igazságszolgáltatás működésének korszerűsítését, a Parlament az általános költségvetési megszorítások keretében jelentősen csökkentette az ANI költségvetését. A törvényhozás megakadályozta azt is, hogy nyomozás induljon egy korábbi miniszter feltételezett korrupciós ügyei kapcsán. A Legfelső Bírói Tanács (CSM) megválasztását jogi kifogások árnyékolták be, amelyek eredményeképpen az Alkotmánybíróság a Tanács négy tagjának mandátumát érvénytelenítette.

3. kilátások

A Bizottság legutóbbi értékelése óta Románia konstruktív módon reagált a Bizottság ajánlásaira.

Az újabb lendületet vevő reform-erőfeszítések dinamizmusának megőrzése érdekében Romániának részben az új törvénykönyvek végrehajtásának alapos előkészítésére, részben pedig – az igazságszolgáltatás folyamatának felgyorsítása, valamint minőségének és összhangjának javítása érdekében szükséges további strukturális átalakítások és beruházások végrehajtásának támogatása céljából – az igazságszolgáltatás átfogó felülvizsgálatának megkezdésére kell összpontosítania. Az új Legfelső Bírói Tanács hivatalba lépése jelentős lehetőség az e tekintetben fontos szerepet betöltő különböző politikai és igazságügyi szereplők közötti szoros és konstruktív együttműködés megvalósítására.

A következő, 2011 nyarán esedékes bizottsági értékelésig Romániának különösen az igazságszolgáltatás független felülvizsgálatának megkezdésére, a bírákra vonatkozó fegyelmi szabályok reformjára, valamint azokra az intézkedésekre kell összpontosítania, amelyek a magas szintű korrupciós ügyek tárgyalásának meggyorsítását és az általános korrupcióellenes politika megerősítését célozzák.

A Bizottság támogatni fogja Romániát e törekvéseiben, és ez év nyaráig elkészíti következő részletes értékelését.

4. A jelenlegi helyzet

Igazságügyi reform

A Bizottság legutóbbi értékelése óta Románia elfogadta az ún. „ kisreformtörvényt ”, amelynek célja a bírósági eljárások meggyorsítása és az új törvénykönyvekbe foglalt egyes reformok végrehajtásának előmozdítása. A kisreformtörvény bevezeti a lehetőség elvét, amely több módot ad az ügyészségnek arra, hogy például azokban az esetekben, amikor a meglévő bizonyítékok nem indokolják a további nyomozást, eltekintsen az ügyben való eljárástól, és bevezeti annak lehetőségét, hogy az ügyészség rendőrségi jelentéseket vegyen át egyes kisebb ügyekben. A törvény egyszerűsíti a bírósági eljárásokat, és módot nyújt a bűnösség beismerésére, ami által lerövidíti a tárgyalási szakaszt. A kisreformtörvény továbbá egyszerűbbé teszi a jogkérdésben benyújtott fellebbezési eljárást, amely az elképzelések szerint továbbra is a jogegység biztosításának legfőbb eszköze marad.

Az elmúlt hat hónapban Románia több strukturális intézkedést hozott az igazságszolgáltatásban tapasztalható súlyos kapacitáshiány enyhítésére. Az új törvénykönyvek hatásvizsgálatának elkészültével a források újraelosztását biztosító további intézkedésekre lesz szükség. A Bizottság legutóbbi jelentése óta Románia véglegesítette azt a javaslatot, amelynek nyomán huszonnégy bíróság és a hozzájuk tartozó ügyészségi hivatalok kerülnek bezárásra. Ezek a szervezetek vagy már nem működnek, vagy túlságosan kevés a feladatuk[2]. Ezen túlmenően Románia javaslatokat dolgozott ki a bírák felvételének és kezdeti képzésének megerősítésére. Az Országos Bírói Intézet (INM) kapacitásait mindazonáltal nem növelték az erőforrások iránti szükségleteknek megfelelően, 2011. évi költségvetését pedig csökkentették (a szükséges nemzeti költségvetési konszolidáció keretében). Függőben vannak javaslatok egyes adminisztratív feladatoknak a bíráktól a kisegítő személyzethez történő telepítéséről és a bírósági ügyvivői rendszer kialakításáról.

Az igazságszolgáltatás működésének felülvizsgálatára vonatkozó bizottsági ajánlást illetően kezdeti lépések történtek, de maga a felülvizsgálat még nem kezdődött meg. A rendszer hatékonyságának növeléséhez szükséges intézkedések azonosítását előmozdítaná az igazságszolgáltatás teljesítményének független értékelése. Ehhez a munkához hasznos adalékul szolgál az a nemrégiben készült jelentés, amelyben egy bírák, ügyvédek, jogtudósok és a civil társadalom képviselői alkotta szerzőcsoport a román igazságszolgáltatás gyenge pontjait elemzi.

A Bizottság legutóbbi jelentése óta Románia lépéseket tett a bírói karra vonatkozó fegyelmi rendszerrel kapcsolatos bizottsági ajánlások teljesítése érdekében. A Legfelső Bírói Tanács javaslatokat állított össze a fegyelmi vétségek súlyosságának osztályozásáról, a szankciók körének bővítéséről és a megfelelő büntetések skálájának bevezetéséről. A javaslatokat a megfelelő jogszabályok elfogadásával kell átültetni a gyakorlatba. Ezenkívül több értékelés is készült az Igazságügyi Felügyelőségről és a szervezethez tartozó felügyelőkről[3], melyek közül többet a jövőben rendszeresen megismételnek majd az elképzelések szerint.

Ami a Legfelső Bírói Tanács megválasztását illeti, a Tanács több tagjának mandátumával kapcsolatban törvényességi kifogások merültek fel; az ezekkel összefüggésben indított jogorvoslati ügyekben még nem születtek meg a jogerős döntések. Az Alkotmánybíróság januári döntése, amellyel a testület érvénytelenítette a Tanács egyes tagjainak megválasztását, megteremtette annak lehetőségét, hogy az új Tanács valóban hiteles legyen. Mindamellett az átmeneti időszakban, az új tagok megválasztásáig is biztosítani kell a Tanács működőképességét.

További erőfeszítéseket kell tenni a Bizottság azon ajánlásának teljesítése érdekében, amely a bírósági ítéletek teljes körének felhasználóbarát és könnyen kereshető adatbázisban való közzétételét szorgalmazta. A Jurindex internetes portálon újabb ítéleteket tettek közzé, de a gyűjtemény jelenleg csak a fellebbviteli bíróságok (és egy törvényszék) által 2008-ban, 2009-ben és 2010 első két hónapjában hozott ítéleteket tartalmazza.

Az elkövetkező hónapokban az igazságügyi reform előtt álló legfőbb kihívás a négy új törvénykönyv hatálybalépésének sikeres előkészítése lesz. A törvénykönyvek teljesen új jogi kereteket és eljárásokat hoznak létre a polgári jog és a büntetőjog területén, ami az igazságszolgáltatás jelenlegi kapacitáshiányát és egységességi problémáit tekintve jelentős kihívást jelent. Fontos lépés, hogy megkezdődött az új törvénykönyvek hatásvizsgálata[4], amely feltárja majd a törvénykönyvek bevezetésének személyi állományra gyakorolt hatását és az esetleges jogszabályi és szerkezeti változtatások szükségességét. Haladás tapasztalható a végrehajtási jogszabályokkal kapcsolatos munkában is: benyújtották a Parlamentnek a Polgári Törvénykönyv és a Büntető Törvénykönyv végrehajtási jogszabályainak tervezetét[5], az eljárási törvénykönyvek végrehajtási szabályait pedig jelenleg szövegezik. A végső hatásvizsgálati jelentés elkészültét követően a román hatóságoknak átfogó végrehajtási tervet kell készíteniük, és képzéseket kell szervezniük a törvénykönyvek zökkenőmentes és eredményes végrehajtásának biztosítására.

Harc a korrupció ellen

Az Országos Korrupcióellenes Igazgatóság (DNA) az elmúlt hat hónapban is meggyőző eredményeket ért el a magas szintű korrupciós ügyekben folytatott nyomozások terén: számos ügyben – például egy európai parlamenti képviselő, három korábbi miniszter, két korábbi államtitkár és több bíró ügyében – kezdeményezett vádemelést[6]. Ugyanebben az időszakban a Parlament úgy határozott, nem járul hozzá ahhoz, hogy a hatóságok egy korrupcióval vádolt korábbi miniszter ügyében átkutassanak egy személyi számítógépet. Az ügyészségnek ebben az ügyben így más elérhető bizonyítékokra kell támaszkodnia. Egy ugyanezt a személyt érintő másik korrupciós ügyben a Parlament nem hagyta jóvá a nyomozás megindítását. Egy parlamenti képviselőt érintő, nyomozati szakaszban lévő korrupciós ügyben a Parlament nem támogatta az ügyészség előzetes letartóztatásra irányuló kérelmét.

A magas szintű korrupcióra vonatkozó bírósági határozatok statisztikái szerint 2010 első három negyedévében nőtt mind a bűnösséget megállapító ítéletek, mind a szabadságvesztést kiszabó ítéletek száma. Ez a folyamat, amennyiben hosszabb időszak átlagában is megfigyelhető lesz, a visszatartó erejű ítéletek arányának trendszerű növekedését jelezheti. A Legfelső Semmítő- és Ítélőszék azon javaslata, amely szerint az intézmény monitorozná a magas szintű korrupciós ügyekben hozott bírósági ítéleteket, az Ítélőszéknek a magas szintű korrupciós igazságszolgáltatás egységesítése terén körvonalazódó aktívabb fellépéséről tanúskodik. Mindazonáltal a Legfelső Semmítő- és Ítélőszék mindeddig nem alkalmazza azt a részletes ítélkezési útmutatót, amelyet a Bukaresti Fellebbviteli Bíróság több bírája tett közzé, és amely a korrupciós ügyekre vonatkozóan is tartalmaz javaslatokat.

Az Alkotmánybíróságról szóló törvény módosításainak elfogadásával Románia felszámolta a magas szintű korrupciós ügyek tárgyalása során késedelmet okozó egyik fontos tényezőt. Ezek a módosítások, amelyek a Bizottság ajánlásait követik, megszüntetik azt a lehetőséget, hogy az alkotmányos kifogások felfüggesztő hatásúak legyenek a perekben. A módosítások első kedvező hatásai máris tapasztalhatók egyes konkrét ügyekben. A „kisreformtörvény” rendelkezései – különösen a bírósági eljárások egyszerűsítésével – részben ugyancsak azt kívánják elősegíteni, hogy törvényességi kifogások esetén ne kelljen felfüggeszteni a büntetőpereket, és hogy csökkenjen a Legfelső Bíróság munkaterhe.

A magas szintű korrupciós ügyekben történő eljárást késleltető specifikus tényezők Bizottság által ajánlott átfogó elemzése még várat magára. A kérdésről eddig több intézmény, így a Legfelső Bíróság, az Igazságügyi Felügyelőség, a DNA és az Igazságügyi Minisztérium is kifejtette véleményét több-kevesebb mértékben. Ezek a hozzájárulások hasznos kiindulópontként szolgálnak a jövőbeli megoldásokról szóló további gondolkodáshoz.

Az Országos Feddhetetlenségi Ügynökségről (ANI) szóló felülvizsgált törvény[7] elfogadásával Románia gyorsan reagált a Bizottság ez irányú javaslatára. Az új törvényt a Parlament az elnök által kezdeményezett rendkívüli ülésen fogadta el. A jogszabály rendezi a Bizottság által leginkább aggályosnak tartott pontokat, nevezetesen azáltal, hogy újra lehetővé teszi a jogalap nélkül szerzett vagyonelemek elkobzását. A felülvizsgált törvény a jogi keretek hatékonyságának növelését célzó új rendelkezéseket is tartalmaz[8]. Az új jogi keretrendszer eredményességét az ügynökség új gyakorlatának kell majd igazolnia.

Decemberben az általános költségvetési megszorításokkal összefüggésben a Parlament jelentősen csökkentette az ANI 2011. évi költségvetését. Ez hátráltathatja a vagyon- és érdekeltségi nyilatkozatok közzétételét, ami visszalépést eredményezhet a vagyonok átláthatóságának és az ANI által elvégzett ellenőrzések hatásosságának biztosításában.

A DNA ügyészei bűnügyi nyomozást folytattak a határrendőrség és a vámhatóság szerveinél, amely egy februárban az államhatárokon végrehajtott, számos letartóztatást eredményező nagyszabású korrupcióellenes akcióhoz vezetett. Rendkívül fontos, hogy a megüresedő álláshelyek a megfelelő bírósági eljárásokkal egyidejűleg betöltésre kerüljenek.

A Bizottság legutóbbi jelentése óta nőtt a helyi szinten elkövetett, alacsony és közepes szintű korrupciós ügyekben folytatott vizsgálatok és vádemelések száma[9]. Az ügyek legtöbbje továbbra is a Belügyminisztérium Korrupcióellenes Igazgatóságával (DGA) folytatott együttműködés eredményeként válik vizsgálat tárgyává. Egyes értesülések szerint várható az ügyészség és a Rendőrség Csalás Elleni Szolgálata közötti együttműködés megerősítése is.

A legutóbbi hat hónapban a Bizottság ajánlására reagálva megkezdődött a nemzeti korrupcióellenes stratégia független értékelése . A stratégia időközi eredményeinek korábban elvégzett belső értékelése megerősítette a Bizottság azon ajánlását, miszerint a magas szintű koordináció révén meg kell erősíteni az ország általános korrupcióellenes stratégiáját[10]. E tekintetben még nem történtek konkrét lépések. Az utóbbi hat hónapban folytatódott több, a korrupció megelőzését szolgáló intézkedés[11].

Románia számos, a közbeszerzés jogi szabályozását érintő jogszabályváltozást készített elő a Bizottság e témában megfogalmazott ajánlásaira válaszul. Amint azt a Bizottság legutóbbi jelentésében jeleztük, Románia új rendelkezéseket vezetett be, amelyek a közbeszerzési törvényben tágabb értelemben határozzák meg az összeférhetetlenség fogalmát[12]. Ezek a rendelkezések azokat az eseteket fedik le, amelyekben az ajánlattevő vállalkozás vezető tisztségviselői családi vagy üzleti kapcsolatban állnak az ajánlatkérő hatóság döntéshozóival. Más, az adminisztratív és jogorvoslati rendszert egyszerűsítő módosítások célja a közbeszerzés meggyorsítása[13]. Az új szabályok szerint a közbeszerzési szerződések már azt követően aláírhatók, hogy az adminisztratív panaszokkal foglalkozó testület elutasította a panaszokat, függetlenül attól, hogy a bíróságon esetleg jogorvoslati kérelmet nyújtottak be a közbeszerzés eredménye ellen. Az esetleges összeférhetetlenségi helyzetek megállapítását lehetővé tevő adatbázisokhoz való hozzáférés érdekében a Közbeszerzéseket Szabályozó és Felügyelő Országos Hatóság (ANRMAP) az adminisztratív együttműködést szabályozó eljárásrendeket kíván elfogadtatni. E rendelkezések konkrét hatását a gyakorlatnak kell majd bizonyítania.

[1] A Bizottság 2006/928/EK határozata (2006. december 13.) a Romániában felállítandó együttműködési, valamint az igazságügyi reform és a korrupció elleni küzdelem területén érvényes külön értékelési kritériumok teljesítése terén elért haladást ellenőrző mechanizmus létrehozásáról (HL L 354., 2006.12.14., 56. o.).

[2] A bezárásra javasolt bíróságok száma kilenccel nőtt a nyáron megadotthoz képest, ám jelentősen alacsonyabb a külső szakértők által 2005-ben eredetileg javasoltnál. A javaslat 50 bírói és 47 ügyészi álláshelyet szabadít fel átcsoportosítás céljára (e bírói és ügyészi álláshelyek közül jelenleg 38-38 van betöltve).

[3] Ezek közé tartozik egy, az Igazságügyi Felügyelőség által készített, 2010 első hat hónapját értékelő tevékenységi jelentés, az egyes felügyelők munkáját értékelő jelentés és egy, a Bírói Felügyelőség irányítását vizsgáló pénzügyi ellenőrzési jelentés, amelyet a Legfelső Bírói Tanács pénzügyi ellenőrzési osztálya készített.

[4] A tanácsadók a 2010 decemberében jóváhagyott projektindító jelentéssel kezdték meg a munkát. A végleges hatásvizsgálati jelentés az ütemezés szerint 2011 áprilisára készül el.

[5] A Szenátus december 8-án fogadta el a Polgári Törvénykönyv végrehajtási jogszabályát, amely jelenleg a Képviselőház előtt van. A Büntető Törvénykönyv végrehajtási jogszabályát jelenleg tárgyalja a Szenátus.

[6] November 2-án a DNA egy korábbi honvédelmi miniszter, egy korábbi honvédelmi minisztériumi államtitkár és egy jelenlegi európai parlamenti képviselő ellen emelt vádat. A szervezet december 15-én négy másik személy mellett egy korábbi igazságügyi miniszter (jelenleg parlamenti képviselő) és egy korábbi távközlési és informatikai miniszter ellen nyújtott be vádemelést. Míg 2009-ben három, 2010 első kilenc hónapjában tizenhárom bíró ellen indult büntetőeljárás. Közülük tizenegy ellen – köztük van egy legfelső bírósági bíró és egy fellebbviteli bírósági ügyészi hivatal főügyésze – májust követően indult meg az eljárás.

[7] Az új törvény, melyet a Parlament augusztus 24-én fogadott el, és az elnök augusztus 31-én hirdetett ki, szeptember 6-án lépett hatályba.

[8] Ezek egyik példája az a rendelkezés, amely előírja, hogy a közhivatalt betöltő személyeknek nyilatkozniuk kell azokról az állami, helyi és külső pénzeszközökből finanszírozott szerződésekről, amelyeknek közvetve vagy közvetlenül haszonélvezői. Az ANI szerint ez elősegíti majd az esetleges összeférhetetlenségek feltárását.

[9] 2010 első kilenc hónapjában a helyi ügyészségek 406 személy ellen emeltek vádat korrupció gyanújával. 2009 és 2008 hasonló időszakában ugyanez a szám 193, illetve 115 volt.

[10] A felülvizsgálat továbbá megállapította, hogy hiányzik a korrupció megelőzésének és az ellene folytatott harcnak az egész országra kiterjedő, egységes stratégiája, nem elégségesek a meglévő monitoring- és jelentéstételi mechanizmusok, és nem dolgozták ki azokat a mutatókat, amelyek segítségével mérhető lenne a stratégia hatása.

[11] Ilyenek voltak a következők: a korrupciós kockázatok és gyenge pontok azonosítását elősegítő új módszertan bevezetése irányába tett lépések a Belügyminisztériumban; az Országos Feddhetetlenségi Központ által rendezett korrupcióellenes vitafórumok tapasztalatai nyomán kidolgozott javaslatok; a Köztisztviselők Országos Hatósága által szervezett konferenciák a közigazgatásban bevált legjobb gyakorlatokról; az egészségügyi közbeszerzések terén tapasztalható korrupció megelőzését és feltárását célzó mechanizmusok megerősítésére irányuló javaslatok.

[12] Ezeket a rendelkezéseket a 278/2010. számú törvénnyel jóváhagyott 76/2010. számú rendkívüli kormányrendelet vezette be.

[13] Ezeket a rendelkezéseket ugyancsak a 278/2010. számú törvény tartalmazza.