A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK IDŐKÖZI JELENTÉS a Románia által az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus keretében elért haladásról /* COM/2012/056 final */





A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK IDŐKÖZI JELENTÉS a Románia által az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus keretében elért haladásról 1. Bevezetés E jelentés időközi jellegű, és technikai frissítést nyújt azokról a jelentős fejleményekről, amelyekre a Bizottság legutóbbi, 2011 júliusában közzétett jelentése óta eltelt hat hónap során került sor Romániában az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus[1] keretében. A frissítés középpontjában a végrehajtott vagy hamarosan végrehajtandó intézkedések állnak, valamint kijelöli a még hátralévő fellépéseket. Az értékelési kritériumok tekintetében elért előrehaladás értékelését és a fennmaradó kihívások azonosítását illetően a Bizottság által 2010. július 20-án elfogadott legutóbbi előrehaladási jelentésben megfogalmazott ajánlások szolgálnak hivatkozási alapul. 2012 nyarán a Bizottság átfogó értékelést készít arról, hogy csatlakozása óta Románia milyen előrelépést tett az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus keretében. 2. Igazságügyi reform és a korrupció elleni küzdelem: A fejlemények összefoglalása a Bizottság ajánlásainak fényében Számos fejlemény mutatkozik abban, ahogyan Románia megválaszolta a Bizottság ajánlásait. 2011 októberében zökkenőmentesen hatályba lépett az új polgári törvénykönyv, a polgári eljárási törvénykönyv pedig 2012 júniusára várható. A Legfelső Semmítő- és Ítélőszék előtti magas szintű korrupciós perek felgyorsítása segített eleget tenni azon bizottsági ajánlásnak, amely felhívta a figyelmet arra, hogy egyes magas szintű korrupciós ügyek elérhetik az évülési időszakot. Ez hosszabb távú hatással járhat az igazságszolgáltatás egyszerűsítése és az időben hozott jogerős bírósági határozatok biztosítása tekintetében. A Parlamentben előrébb jutott a kiterjesztett elkobzásról szóló törvényjavaslat. Az Országos Korrupcióellenes Ügyészség (DNA) és az Országos Feddhetetlenségi Ügynökség (ANI) továbbra is számos fontos ügyet vitte előre, többek között jelentős számú magas beosztású politikus és tisztviselő tekintetében. A Legfelső Semmítő- és Ítélőszékre történő kinevezésekkel kapcsolatos reformról és a bírák fegyelmi felelősségéről szóló új törvények által teremtett keretek nagyobb fokú átláthatóságot és szigort kívánnak biztosítani. Elkészült egy átfogó országos korrupcióellenes stratégia tervezete. Az elmúlt hónapok romániai fejleményei számos olyan területre mutatnak rá, ahol a Bizottság ajánlásaival összhangban további fellépésre van szükség. Folytatni kell a büntetőtörvénykönyv és a büntetőeljárási törvénykönyv végrehajtásának előkészületeit olyan területeken, mint például a célzott munkafelvétel és a bíróságok közötti erőforrás-kiegyenlítés, valamint azokat érthető és átfogó végrehajtási terv keretébe kell foglalni. A közvélemény továbbra sincs maradéktalanul meggyőződve arról, hogy a bírói kar vezetősége képes-e megfelelő megoldást találni a bírói karon belüli feddhetetlenséggel és elszámoltathatósággal kapcsolatos problémákra. A kulcsfontosságú bírósági ügyekben hozott határozatoknak még inkább hozzá kell járulniuk a magas szinten elkövetett korrupció visszaszorításához. Az új országos korrupcióellenes stratégiatervezet fogadtatását az összes intézménynek egyértelmű támogatással kell megerősítenie ahhoz, hogy e stratégia hatása maximális lehessen. További erőfeszítésekre van szükség ahhoz, hogy még meggyőzőbb eredményeket sikerüljön felmutatni a bűncselekményből származó jövedelmek visszaszerzése terén. Ezért az elkövetkező hónapokban folyamatos erőfeszítésekre van szükség ahhoz, hogy az ország meggyőző eredményeket mutasson fel, tekintettel a Bizottság 2012 nyarára tervezett, Románia uniós csatlakozása óta az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus keretében elért előrelépésének átfogó értékelésére. A Bizottság továbbra is támogatja Romániát ezen igyekezeteiben. 3. A jelenlegi helyzet A bírói kar reformja Az igazságszolgáltatás reformjának végrehajtása érdekében a Bizottság főként azt ajánlotta Romániának, hogy fogadjon el cselekvési tervet a polgári eljárási törvénykönyvre, a büntetőtörvénykönyvre, valamint a büntetőeljárási törvénykönyvre, biztosítson elegendő erőforrást a bírói kar szükséges átszervezéséhez, fejlessze a képzést és felvételt, erősítse meg az Országos Bírói Intézet kapacitását, valamint hozzon létre együttműködési keretet a bírói karral és a civil társadalommal az igazságügyi reform előremenetelének figyelemmel kísérése céljából. Október 1-jén zökkenőmentesen hatályba lépett az új polgári törvénykönyv, amelyet különféle képzési és tudatosító kezdeményezések követtek. A 2011 novemberében befejezett hatásvizsgálatok alapján a polgári eljárási törvénykönyv hatályba lépését nemrégiben 2012 júniusára jelentették be. A többi törvénykönyv 2013 márciusában lép hatályba, így lesz idő arra, hogy nagy számban vegyenek fel bírókat és hivatalnokokat, valamint átalakítsák a bírósági rendszert. Az elmúlt hónapokban lépéseket tettek a polgári eljárási törvénykönyv, a büntetőtörvénykönyv és a büntetőeljárási törvénykönyv végrehajtó jogszabályainak kidolgozására, novemberben pedig elkészült mindegyik törvénykönyv hatásvizsgálata. A végrehajtással kapcsolatban nemrégiben tett bejelentések után következő lépésként most el kell fogadni a végrehajtó jogszabályokat, és véglegesíteni kell az átfogó végrehajtási tervet, amely a Parlament, a kormány, a bírói kar és a civil társadalom valamennyi érdekelt felét bevonja, valamint tartalmazza a szükséges előkészítő intézkedéseket, mint például a felvételek előtérbe helyezését, a bírósági rendszer átszervezését és a képzést. A Bizottság legutóbbi jelentése óta Románia projektet indított a célból, hogy optimális munkaterhelési előírásokat dolgozzon ki a bíróságok számára. A projekt első eredményei idén nyárra várhatók. Hamarosan megkezdődik – és 2012 végére be is fejeződik – az igazságszolgáltatási rendszer funkcionális felülvizsgálata. A Legfelső Bírói Tanács átcsoportosított egyes üres álláshelyeket; ugyanakkor továbbra is jelentős egyenlőtlenségek mutatkoznak a különböző bíróságok és ügyészségek munkaterhelésében. A felvételi vizsgák összehangolásáról és a bíróknak nyújtott bevezető képzés megerősítéséről szóló javaslat a Legfelső Bírói Tanács jóváhagyására vár. Javaslatokat tettek arra is, hogy az Országos Bírói Intézet számára további álláshelyeket biztosítsanak, valamint fejlesszék a képzési központokat. Finanszírozást biztosítottak az Intézet további 15 képzője számára. Az igazságszolgáltatási rendszer elszámoltathatóságának fejlesztése érdekében a Bizottság főleg azt ajánlotta Romániának, hogy mutassa be az átlátható és objektív igazgatási döntések eredményeit,folytassa az Igazságügyi Felügyelőség reformját, tegye elektronikusan közzé az összes bírósági ítéletet, valamint bocsássa ki kellő időben azok indokolását. A Bizottság legutóbbi jelentése óta Románia jogszabályokat fogadott el a bírói kar fegyelmi felelősségének megerősítése céljából. E törvény módosítja a fegyelmi vétségek rendszerét, bővíti a szankciók körét, valamint megerősíti az Igazságügyi Felügyelőség függetlenségét. Továbbá kiküszöböli annak lehetőségét, hogy a bírák kibúvót találjanak a fegyelmi szankciók alól azáltal, hogy a fegyelmi eljárás ideje alatt nyugdíjba vonulnak. A Legfelső Bírói Tanács novemberben stratégiát és cselekvési tervet fogadott el a bírói kar feddhetetlenségének javítására. Egyes nemrégiben végzett, magas beosztású bírókat érintő bűnügyi vizsgálatok ugyanakkor kételyeket támasztottak azzal kapcsolatban, hogy a Tanács valóban eltökélt-e és tudja-e garantálni a bírói kar feddhetetlenségét és elszámoltathatóságát. Egy állítólagos, magas szintű korrupciót érintő fontos ügyben az igazságügyi hatóságok nem távolították el a szóban forgó bírót vezető beosztásából. Az ügyben fegyelmi vizsgálatok kezdődtek, de azokat később függőben lévő bűnügyi vizsgálatok miatt felfüggesztették. Az említett ügy egyértelmű hiányosságokat tárt fel azzal kapcsolatban, hogy a bírói vezetés képes-e fellépni, amikor a bírói kar jó híre komoly veszélybe kerül. Kevés jelentős fejlemény történt az Igazságügyi Felügyelőség hatékonyságával kapcsolatban tett bizottsági ajánlást illetően. A Legfelső Semmítő- és Ítélőszéken belüli kinevezéseket augusztusban kritikák érték az átláthatóság és objektivitás hiánya miatt. Ugyanakkor Románia elfogadta a kormány által decemberben újonnan előterjesztett új törvényt a Legfelső Semmítő- és Ítélőszéken belüli kinevezések megreformálásáról. A törvény lényegesen fejleszti a kinevezési eljárásokat, és jelentősen hozzájárul a Legfelső Semmítő- és Ítélőszék reformjához. E törvény hatása azon múlik majd, hogy az illetékes intézmények mennyire kötelezik el magukat a végrehajtás biztosítása mellett. Ezt követően várhatóan gyorsan betöltik majd a hiányzó álláshelyeket, különösen a bűnügyi szektorban, átlátható és érdemen alapuló felvételi eljárás révén. A további átszervezés jobban felvértezné a Legfelső Semmítő- és Ítélőszéket arra, hogy hatékonyabban foglalkozhasson az előzetes döntéshozatali eljárással, amelyet az új törvénykönyvek általi jogi egységesítés kulcsfontosságú elemeként fognak bevezetni. Az indokolással ellátott bírósági határozatoknak továbbra sincs átfogó, frissített internetes közzététele. Általánosságban javítani kell a bírósági határozatok indokolásainak jogi határidőn belüli kibocsátását, különösen azért, mert egyes magas szintű korrupciós esetekben a későn kibocsátott indokolások következtében a jogorvoslatok is késnek, így az ügy az elévülési időszakig húzódhat. Korrupció elleni küzdelem A magas szintű korrupció elleni bírósági fellépés hatékonyságának javítása érdekében a Bizottság azt javasolta Romániának, hogy javítsa az ügykezelést és bírói gyakorlatot a magas szintű korrupciós eseteket érintő perekben, valamint javítsa az e területen kiszabott bírósági szankciók visszatartó erejét és konzisztenciáját. A Bizottság javasolta továbbá a Legfelső Semmítő- és Ítélőszék reformjának továbbvitelét, jobb eredmények felmutatását a közbeszerzési csalásokat illetően, valamint a eljárási szabályok elfogadását a parlamenti képviselők mentességének felfüggesztésére vonatkozóan. A Bizottság legutóbbi jelentése óta a Legfelső Semmítő- és Ítélőszék számos irányítási és adminisztratív intézkedést hozott a magas szintű korrupciós perek – különös tekintettel azokra, ahol fennáll az elévülési időszak bekövetkeztének veszélye – felgyorsításának javítására. Ezen intézkedések magukban foglalták az elévülési időszakhoz közelítő ügyek előbbre sorolását, valamint egyéb bíróságok szabad helyiségeinek ideiglenes használatát ahhoz, hogy gyakoribb meghallgatásokat tehessenek lehetővé. 2011 novemberében a Legfelső Semmítő- és Ítélőszék egy új épülettel bővült. Ezen intézkedéseknek köszönhetően számos olyan ügyet sikerült felgyorsítani, amelyek addig függőben voltak a Legfelső Semmítő- és Ítélőszék előtt, valamint megnőtt az ítéletek száma is. 2011-ben a Legfelső Semmítő- és Ítélőszék büntető kamarájának szintjén első fokon 15 ügyet sikerült megoldani, míg 2010-ben mindössze kettőt. A Legfelső Semmítő- és Ítélőszék kilenc magas szintű korrupciós ügyben hozott jogerős határozatot. A bíróságok jogerős határozatainak elemzése alapján a Legfelső Semmítő- és Ítélőszék ítélkezési iránymutatásokat tett közzé bizonyos korrupciós bűncselekményekre vonatkozóan. Ezen iránymutatásokat a joggyakorlók hasznosnak ítélték, azokat tovább lehetne bővíteni, szélesebb körben lehetne terjeszteni, valamint bele lehetne foglalni a képzési programba, alkalmazásukat is figyelemmel kísérve. A magas szintű korrupciós esetekben hozott bírósági ítéletek elemzése azt mutatja, hogy az ítéletek gyakran a törvényes minimum közelében maradnak, és az ítéletek több mint 60%-át felfüggesztik. Az Országos Korrupcióellenes Ügyészség (DNA) továbbra is hatékony ügyészségként szolgált magas szintű korrupciós ügyekben. 2011-ben megnőtt a vádemelések, bírósági határozatok és ítéletek száma. A Legfelső Semmítő- és Ítélőszék előtti ügyek felgyorsításával ez főként a jogerős bírósági határozatokban tükröződik: 2011-ben a DNA előtti esetekben 158 jogerős bírósági határozatot hoztak, míg 2010-ben 85-öt. E tevékenység továbbra is jelentős számú magas beosztású politikust és tisztviselőt érint. A Közigazgatási és Belügyminisztérium Korrupcióellenes Főigazgatósága lépéseket tett korrupcióellenes tevékenységének megerősítésére. Múlt év júliusa óta első fokon 5 ítéletet hoztak közbeszerzési esetekben 13 alperessel szemben. Az Európai Unió pénzügyi érdekeivel szemben elkövetett bűncselekmények tekintetében július óta öt jogerős és négy nem jogerős ítélet született. A közbeszerzés romániai gazdaságon belüli jelentősége azt sugallja, hogy külön erőfeszítésre van szükség annak biztosításához, hogy az ügyeket hatékonyan és gyorsan vigyék előre. A bírósági eljárások hatékonyságának biztosításához továbbra is fontos, hogy a bírák fejlesszék pénzügyi és számviteli ismereteiket, valamint nagyobb mértékben álljanak rendelkezésre szakképzett külső szakértők. A közbeszerzési perekben kialakuló következetes ítélkezési gyakorlatra alkalmazott proaktív megközelítés ugyancsak elősegítené annak biztosítását, hogy az ügyeket sikeresen bíróság elé vigyék. Az Országos Bírói Intézet és a Legfelső Semmítő- és Ítélőszék – a DNA támogatásával – számos szemináriumot, találkozót és képzést szervezett a célból, hogy megszüntesse a magas szintű korrupciós perekben alkalmazott bírósági gyakorlatban mutatkozó hiányosságokat. E lépéseket hasznosan lehetne alkalmazni egy szisztematikusabb rendszerben, valamint átfogó cselekvési tervbe lehetne egybefoglalni ahhoz, hogy általánosságban javuljon a magas szintű korrupciós perekben alkalmazott bírósági gyakorlat . Külön figyelmet lehetne fordítani a bíróságon belül a szakértői bizonyítékszerzés engedélyezésének és finanszírozásának előírásaira, valamint a bírósági meghallgatások elnapolásának indokolásaira. Románia összehasonlító elemzést készített arról, hogy más tagállamokban milyen eljárást alkalmaznak a parlamenti képviselők mentességének felfüggesztésére, és e kérdést az új országos korrupcióellenes stratégia tervezetébe is belefoglalta. Most a Parlamenten, mint új szabályok elfogadására illetékes hatóságon a sor, hogy előrevigye e kérdést. A feddhetetlenségi politikák végrehajtásának hatékonyabbá tétele érdekében a Bizottság azt ajánlotta Romániának, hogy mutasson be szankciókat az Országos Feddhetetlenségi Ügynökség határozatainak nyomon követése alapján, javítsa és egységesítse a vagyonvizsgáló bizottságok gyakorlatát, valamint javítsa az Országos Feddhetetlenségi Ügynökség vizsgálati kapacitását és más intézményekkel való együttműködését. A Bizottság legutóbbi jelentése óta jelentősen nőtt az Országos Feddhetetlenségi Ügynökség költségvetése, és fontos uniós finanszírozást sikerült szereznie informatikai rendszere és eljárásai fejlesztése céljából. Az Országos Feddhetetlenségi Ügynökség számos együttműködési megállapodást kötött más intézményekkel, valamint a közbeszerzést érintő összeférhetetlenségek tekintetében elvégezte az első célzott kockázatértékelést, és nagyszabású ellenőrzéseket tartott helyi és regionális szinten. Az elmúlt hónapokban az Országos Feddhetetlenségi Ügynökség még jobb eredményeket mutatott fel. Új jogalapjának megfelelően 2010 óta az Országos Feddhetetlenségi Ügynökség 18 esetet azonosított összesen 5,7 millió EUR összeget elérő potenciálisan meg nem magyarázott vagyontárgyakkal kapcsolatban, 23 esetben igazgatási összeférhetetlenséget, 118 esetben pedig összeegyeztethetetlenséget tárt fel. Ezen ügyek igazságügyi és igazgatási nyomon követése összemosódott. Az első két esetben, amelyet az Országos Feddhetetlenségi Ügynökség még korábbi jogszabályai alapján vetett fel, a Legfelső Semmítő- és Ítélőszék jogerős határozatokban erősítette meg az indokolatlan vagyontárgyak meglétét, és elrendelte azok elkobzását. Az új jogszabály szerint kibocsátott összeegyeztethetetlenségi eredmények következtében egy köztisztviselőt elbocsátottak, két másik esetben szankciókat alkalmaztak, hat másik köztisztviselő pedig lemondott. Számos egyéb, főleg összeférhetetlenségi ügy még mindig függőben van az igazságügyi hatóságok előtt. A folyamatot nehezítette, hogy 2010 augusztusában az Országos Feddhetetlenségi Ügynökség és a bíróságok közötti közvetítőként eljáró vagyonvizsgáló bizottságokat hoztak létre. Jelenleg dolgoznak ki közös iránymutatásokat vagy eljárási szabályzatot azzal a céllal, hogy hatékonyabbá tegyék az eljárásokat és egységesítsék a gyakorlatot. A bevett gyakorlatok ösztönzése céljából az elmúlt hónapokban számos képzési szemináriumot szerveztek. A bíróságoknak még határozatot kell hozniuk egy próbaügyben annak megállapítására, hogy az Országos Feddhetetlenségi Ügynökség indíthat-e fellebbezést a bizottságok által kiállított elbocsátási parancsokkal szemben. Az Országos Feddhetetlenségi Ügynökség előtti ügyek esetleges visszatartó erejét csorbítja, hogy késedelmek és következetlenségek mutatkoznak az Ügynökség ügyeinek igazságügyi és igazgatási nyomon követésében. Az Ügynökség eredményeinek megszilárdításáról az is elvonta a figyelmet, hogy megkísérelték újratárgyalni az Ügynökség jogi és intézményi függetlenségét. Az Ügynökség új elnökének közeljövőbeli kinevezése lehetőséget teremt az Ügynökség intézményi stabilitásának és feddhetetlenségének hangsúlyozására. A korrupció elleni küzdelem eredményesebbé tétele érdekében a Bizottság azt ajánlotta Romániának, hogy a legmagasabb szinten javítsa a koordinációt, dolgozzon ki többéves új stratégiát a korrupció megelőzésére, valamint e célból hozzon létre ellenőrző csoportot. A Bizottság azt is ajánlotta, hogy Románia mutasson fel meggyőző eredményeket a bűncselekményből származó jövedelmek visszaszerzése és a pénzmosás elleni küzdelem terén, a kiterjesztett elkobzásról szóló új törvény elfogadásával, a közpénzek kezelése terén jelentkező összeférhetetlenségek megelőzésére vonatkozó szabályok kidolgozásával, valamint a közbeszerzés területén tevékenykedő illetékes hatóságok eljárásainak és kapacitásának megerősítésével. A Bizottság legutóbbi jelentése óta Románia kidolgozta egy új korrupcióellenes stratégia tervezetét, amely pozitív fogadtatásban részesült mind a szakértők, mind a joggyakorlók részéről. A stratégia hatékony végrehajtása és hatása a széles körű politikai támogatottságon és jóváhagyáson fog múlni. Komoly pozitív jelzéssel bírna, ha a Parlament elfogadná a stratégiát. A stratégiát még hatásosabbá tenné, ha lenne egy érzékelhető ellenőrzési mechanizmus, valamint a kormány valamennyi részére nézve előírnák a stratégia saját területükön történő alkalmazását és az eredményekről való jelentéstételt. Nyár óta számos korrupcióellenes projekthez sikerült uniós finanszírozást szerezni, többek között az Oktatási, az Egészségügyi, valamint a Közigazgatási és Belügyminisztériumban. A végrehajtás megkezdődött, most várjuk az eredményeket. Ami a visszatartó erőt illeti, novemberben vizsgálatok kezdődtek egy magas szintű korrupciós ügyben, amelynek eredményeként egy politikust kizártak a pártjából; ezt a hatékony nyilvános elszámoltathatóság erőteljes példájaként ismertek el. Ugyanakkor továbbra is a Parlamentben ül hat másik olyan képviselő, akikkel szemben korrupció miatt hoztak ítéletet. Ha a Parlament által jelenleg tárgyalt, a kiterjesztett elkobzásról szóló törvénytervezetet a javasolt formájában fogadják el, az jelentősen növelné a büntetések visszatartó erejét. A törvénytervezetet olyan intézkedésekkel kellene kiegészíteni, amelyek biztosítják a bírósági ítéletekben kivetett pénzbírságok megfelelő behajtását. A bűncselekményekből származó jövedelmek visszaszerzése terén még meggyőző eredményeket kell felmutatni. A főügyész által hozott lépések következtében 2011-ben jelentősen nőtt a befagyasztott vagyontárgyak összege. Az ügyészségek számára iránymutatást biztosítottak a pénzmosás – mint a meglévő jogban különálló bűncselekmény – elleni küzdelem ösztönzésére. Decemberben Románia magatartási kódexet fogadott el az uniós alapok kezelését érintő összeegyeztethetetlenségekkel és összeférhetetlenségekkel kapcsolatban. Egy munkacsoportot bíztak meg azzal a feladattal, hogy ellenőrzési mechanizmusokat dolgozzon ki az új magatartási kódex rendelkezéseinek betartatására. A Bizottság legutóbbi jelentése óta jogi módosításokat eszközöltek, és igazgatási intézkedéseket hoztak a közpénzek kezelésében mutatkozó szabálytalanságok és összeférhetetlenségek kivédésének megerősítésére. Az intézkedések között szerepel egy egységes tenderdokumentáció kidolgozása, valamint a Közbeszerzéseket Szabályozó és Felügyelő Országos Hatóság (ANRMAP) előzetes ellenőrzési kapacitásának megerősítése. Az ANRMAP együttműködési megállapodásokat kötött más intézményekkel. Jelenleg tárgyalják a további lépéseket, amelyek várhatóan elősegítik a közbeszerzési szabályok hatékony alkalmazását. [1] A Bizottság 2006/928/EK határozata (2006. december 13.) a Romániában felállítandó együttműködési, valamint az igazságügyi reform és a korrupció elleni küzdelem területén érvényes külön értékelési kritériumok teljesítése terén elért haladást ellenőrző mechanizmus létrehozásáról (HL L 354., 2006.12.14., 56. o.).