A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK a pénzügyi rendszereknek a pénzmosás, valamint terrorizmus finanszírozása céljára való felhasználásának megelőzéséről szóló 2005/60/EK irányelv alkalmazásáról /* COM/2012/0168 final */





A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK a pénzügyi rendszereknek a pénzmosás, valamint terrorizmus finanszírozása céljára való felhasználásának megelőzéséről szóló 2005/60/EK irányelv alkalmazásáról (EGT-vonatkozású szöveg) 1. Bevezetés A 2005/60/EK irányelv (a továbbiakban: a harmadik pénzmosási irányelv) meghatározza a hitelintézetek és pénzügyi szolgáltatók megbízhatóságát, épségét és stabilitását, valamint a pénzügyi rendszer egészének a pénzmosás és a terrorizmus finanszírozása elleni védelmét szolgáló jogi keretet. Az uniós szabályok elsősorban a Pénzügyi Akció Munkacsoport (a továbbiakban: PAM) által elfogadott nemzetközi előírásokra épülnek, és mivel az irányelv a minimális harmonizációra vonatkozó megközelítést követi, e jogi keretet nemzeti szinten elfogadott szabályok egészítik ki[1]. A PAM a nemzetközi előírások alapos felülvizsgálatát követően 2012 februárjában új ajánlásokat fogadott el[2]. E nemzetközi folyamattal párhuzamosan az Európai Bizottság is felülvizsgálatot indított az európai keretszabályokra vonatkozóan, amelynek keretében közzétette a harmadik pénzmosási irányelv alkalmazásáról készített külső szakértői tanulmányt[3] (a továbbiakban: a Deloitte-tanulmány), ezen felül rendszeres kapcsolatban állt és széles körű konzultációt folytatott a magánszféra érdekelt feleivel és a civil társadalmi szervezetekkel[4], valamint a tagállamok szabályozási és felügyeleti hatóságainak képviselőivel. A harmadik pénzmosási irányelv értelmében a Bizottságnak az irányelv végrehajtásáról szóló jelentést kell benyújtania az Európai Parlamenthez és a Tanácshoz, a jelentésbe foglalva az ügyvédek és egyéb független jogi hivatások képviselői kezelésére vonatkozó külön vizsgálatot (42. cikk). Jelentéstételi kötelezettsége van továbbá a tényleges tulajdonosok azonosítására szolgáló küszöbérték-arányokra vonatkozóan is (43. cikk). E jelentésnek három célja van: 1. a felülvizsgálati folyamat során a Bizottság által feltárt eredmények alapján visszajelzést adni az irányelv alkalmazásáról; 2. teljesíteni a harmadik pénzmosási irányelv 42. és 43. cikkében meghatározott kötelezettségeket; 3. a Bizottság megállapításai és az újonnan elfogadott nemzetközi előírások fényében fontolóra venni, hogy szükség van-e a jelenlegi jogi keret módosítására. E jelentés elfogadását követően a Bizottság felkér minden érdekelt felet, hogy visszajelzéseik ismertetésével segítsék munkáját. A Bizottság folytatni kívánja a jogalkotási szövegek előkészítését annak érdekében, hogy azok még 2012 őszén elfogadásra kerüljenek. 2. Az irányelv alkalmazása E jelentés a harmadik pénzmosási irányelv célkitűzései szempontjából központi szerepet játszó kérdések köré épül. Az egyes kérdések kapcsán megállapításra kerül, hogy hogyan alkalmazzák a meglévő szabályokat, milyen tényezők változtathatnak a kialakult helyzeten (különösen a nemzetközi felülvizsgálati folyamat eredményeinek hatására), valamint hogy milyen lehetőségek vannak a meglévő uniós szabályozás módosítására. A tematikus áttekintés mellett a jelentés részét képezi továbbá egy, kifejezetten az irányelv 42. és 43. cikkében foglaltakra vonatkozó elemzés. Végül, e jelentés melléklete a tárgyhoz szorosan kapcsolódó témával, nevezetesen a határokon átnyúló elektronikus ügyletekkel foglalkozik. 2.1. A kockázatalapú megközelítés alkalmazása A kockázatalapú megközelítés lehetőséget biztosít a kockázatok célirányosabb értékelésére, és segítségével az erőforrásokat oda lehet irányítani, ahol azokra a legnagyobb szükség van. A meglévő uniós szabályok bizonyos elemei már engedélyezik a kockázatalapú megközelítés alkalmazását mind a tagállamok és a felügyeletben érintett hatóságok, mind a pénzmosás és a terrorizmus finanszírozásának megelőzésére szolgáló szabályok megfelelő alkalmazásáért felelős intézmények és személyek (a továbbiakban: a kötelezett intézmények és személyek) számára. Az irányelv teret enged a tagállamoknak saját kockázatalapú megközelítésük kidolgozásához, és szabadon dönthetnek a kötelezett intézmények és személyek által adott esetben alkalmazandó kockázatalapú intézkedések mértékéről is. A Deloitte-tanulmányból kiderül egyrészt, hogy a nemzeti intézkedések sokfélesége megnehezítheti a szabályok határokon átnyúló helyzetekben történő betartását, másrészt az is, hogy jelenleg nem áll rendelkezésre vonatkozó gyakorlati útmutató. Az új PAM-előírások kiterjesztik a kockázatalapú megközelítés alkalmazási körét. Nemzeti szinten az egyes országok feladata felismerni, értékelni és megérteni a pénzmosás vagy a terrorizmusfinanszírozás kockázatait, valamint gondoskodni az ilyen kockázatok csökkentéséhez szükséges erőforrásokról. A nagyobb kockázatok azonosításának és megfelelő kezelésének biztosítása mellett lehetővé kell tenniük, hogy alacsonyabb szintű kockázat esetén egyszerűbb intézkedéseket lehessen foganatosítani. A PAM elismeri, hogy figyelembe kell venni a pénzmosást és a terrorizmus finanszírozását illető kockázatok nemzetek feletti szinten történő értékelésének lehetőségét. Elismeri továbbá azt is, hogy a felügyelő hatóságoknak munkájuk során olyan kockázatalapú megközelítést kell követniük, amely a pénzmosás vagy a terrorizmus-finanszírozás az adott ország és a felügyelet tárgyát képező jogalanyok esetében felmerülő kockázatainak általuk adott értelmezésén alapul. A PAM-előírások szerint a kötelezett intézményeknek és személyeknek az ügyfelekre, meghatározott országokra vagy földrajzi területekre, valamint termékre, szolgáltatásokra, ügyletekre és szállítási csatornákra lebontva kell értékelniük a kockázatokat. Az irányelv soron következő felülvizsgálata során érdemes szem előtt tartani a kockázatalapú megközelítés alábbi elemeit: · Nemzeti/nemzetek feletti kockázatértékelés: az új PAM-ajánlásokkal összhangban a kockázatértékelések elkészítésére és naprakésszé tételére vonatkozó tagállami kötelezettség bevezetése. Mérlegelni lehetne egyrészt a tagállamok közötti közös megközelítés kialakítását a hatékonyabb együttműködés és nagyobb fokú összhang biztosítása érdekében, másrészt adott esetben a kockázatértékelés nemzetek feletti megközelítésének kidolgozását. · Kockázatalapú megközelítés alkalmazása a felügyelet során: növelni lehetne a kockázatalapú megközelítés elfogadottságát az uniós szabályozásban, hiszen a felügyelő hatóságoknak tisztában kell lenniük többek között azzal, milyen jellegű kockázatokkal kell számolni az általuk vizsgált jogalanyok esetében. Ennek egyik lehetséges lépése az ágazati iránymutatások kidolgozása. A pénzmosás-ellenes albizottságot[5] meg lehetne bízni például a pénzügyi szektor felügyeletét érintő kérdésekre vonatkozó iránymutatás nyújtásának feladatával. · Kockázatalapú megközelítés alkalmazása a pénzügyi szolgáltatók és a kijelölt nem pénzügyi vállalkozások és foglalkozások képviselői által: kifejezett követelményként bevezetni, hogy a kötelezett intézmények és személyek által kidolgozott kockázatalapú eljárásoknak arányban kell állniuk azok méretével és természetével, valamint hogy ezen eljárásokat dokumentálni és frissíteni kell, továbbá az illetékes hatóságok számára elérhetővé kell tenni. 2.2. A pénzmosás és a terrorizmusfinanszírozás büntetendővé tétele Uniós szinten a büntetendővé tételéhez való hozzáállás jelenleg a korábbi harmadik pilléres jogi normát, a 2001. június 26-i 2001/500 kerethatározatot[6] követi. Az Európa Tanácsnak a pénzmosásról, a bűncselekményekből származó jövedelmek felkutatásáról, lefoglalásáról és elkobzásáról, valamint a terrorizmus finanszírozásáról szóló 1990. évi (majd 2005-ben módosított) egyezménye[7] szintén meghatározza a pénzmosásnak és a terrorizmus finanszírozásának mint bűncselekménynek a fogalmát. A harmadik pénzmosási irányelv 1. cikke (1) bekezdésének megfelelően a tagállamoknak biztosítaniuk kell a pénzmosás és a terrorizmus finanszírozásának tilalmát. Az ilyen jellegű bűncselekmények büntetendővé tétele, amely a PAM-előírások egyik alapvető követelménye, nagyrészt a tagállamokra lett bízva, akiknek nemzeti jogrendszerükbe beépítve kell rendelkezniük róla. Mérlegelni lehetne a büntetendővé tétel uniós szintű szabályozását, a harmadik pénzmosási irányelvnek a Szerződés 114. cikke szerinti módosítása azonban önmagában nem biztosítana megfelelő jogalapot a pénzmosás és a terrorizmus finanszírozásának ilyen szinten történő büntetendővé tételére. Érdemes ezért átgondolni egy olyan kötelezettség bevezetését, mely szerint a tagállamoknak a Lisszaboni Szerződéssel bevezetett, az EUMSZ 83. cikkének (1) bekezdésében szereplő egyedi jogi eszközt alkalmazva kell meghatározniuk a büntetőjogi következményeket. 2.3. Alkalmazási kör 2.3.1. Súlyos bűncselekmények Pénzmosásnak minősül a „bűnözői cselekményből” származó bevételek tisztára mosása (1. cikk (2) bekezdése). A 3. cikk (5) bekezdése egy sor olyan bűnözői cselekményt állapít meg, amelyek „súlyos bűncselekmények” tekintendők. Az irányelv a felsorolásban szereplő bűncselekmények mellett – a kiszabható minimális és maximális büntetési tétel alapján – általános megközelítésként figyelembe vesz minden más, szabadságvesztéssel vagy szabadságelvonással járó bűncselekményt[8]. Az új PAM-előírások külön foglalkoznak a (közvetlen és közvetett adókhoz kapcsolódó) „adózási bűncselekmények” mint alap-bűncselekmények kérdésével, ezen előírások alkalmazására vonatkozóan ugyanakkor nem biztosított további útmutatás. Érdemes ezért megfontolni, hogy: · vajon az irányelv meglévő, „minden súlyos bűncselekményre” kiterjedő megközelítése elegendő-e ahhoz, hogy az adózási bűncselekményeket is magában foglalja, · indokolt-e külön kategóriaként szerepeltetni az adózási bűncselekményeket a 3. cikk (5) bekezdésében ismertetett „súlyos bűncselekmények” között, és/vagy · indokolt-e az adózási bűncselekmények fogalmának további meghatározása. 2.3.2. Az alkalmazási kör meglévő kötelezett intézményeken és személyeken túli kiterjesztése (a) A szerencsejáték-szektor: A harmadik pénzmosási irányelv hatálya kiterjed a kaszinókra, de nem szerepel benne azok fogalmának pontos meghatározása. Az irányelvet alkalmazni kell továbbá az „interneten keresztül folytatott tevékenységekre” ((14) preambulumbekezdés), ennek értelmében az irányelv vonatkozik az online kaszinókra is. A konzultációk alapján általános támogatottságnak örvend a szerencsejáték fogalmának tágabb meghatározása az irányelvben, de alkalmazási körét pontosan, nemzeti szintű kockázatalapú megközelítést alkalmazva kell lehatárolni. Megfontolásra érdemes az irányelv alkalmazási körének kiterjesztése a pénzmosás és terrorizmusfinanszírozás szempontjából alapvetően nagyobb kockázatot hordozó szerencsejáték-tevékenységekre, miközben el kell kerülni az alacsonyabb kockázattal járó tevékenységekre rótt túlzott terheket. A Bizottság szolgálatai a tervek szerint 2012 folyamán elfogadnak egy, az online szerencsejátékokra vonatkozó cselekvési tervet, ezért célszerű biztosítani a következetes megközelítést az e szektorhoz köthető pénzmosás-ellenes kezdeményezések és a harmadik pénzmosási irányelv felülvizsgálatai között. (b) Más típusú pénzügyi megbízottak: A tagállamokkal folytatott konzultációk során néhány válaszadó azt javasolta, hogy az irányelv alkalmazási körét terjesszék ki a pénzügyi szolgáltatók nevében eljáró valamennyi megbízottra. Néhányan felvették a pénzügyi megbízottak tevékenységéhez kapcsolódó pénzmosási kockázatok lehetőségét. Megfontolásra érdemes e megbízottak szerepét vagy saját hatáskörben, vagy a pénzügyi szolgáltatókra vonatkozó kötelezettségek formájában rögzíteni, különösen akkor, ha határokon átnyúló pénzügyi szolgáltatásokat nyújtanak (e kérdéssel részletesebben a felülvizsgálatról szóló 2.10 szakasz foglalkozik). (c) A nemzeti központi bankok: A megbeszélések során többen javasolták, hogy az irányelvet ki kellene terjeszteni a központi bankokra is, szem előtt tartva az általuk végrehajtott műveletek és felügyeletük sajátosságait, valamint függetlenségük megőrzésének fontosságát. (d) Ingatlanügynökök: A 2. cikk (1) bekezdése 3. pontjának d) alpontja értelmében az irányelvet alkalmazni kell az ingatlanügynökökre, tevékenységi körükről azonban nem rendelkezik az irányelv. Az ingatlanügynökök tevékenységeire vonatkozóan egyes információk arra engednek következtetni, hogy e szektor szintén ki van téve a pénzmosás veszélyének. A felülvizsgált PAM-előírások nem foglalkoznak e kérdéssel. A tagállamokkal folytatott konzultációk során felmerült az a javaslat, hogy át kellene gondolni az irányelv kifejezetten az ingatlanügynökökre történő kiterjesztését. (e) Drágakő- és nemesfém-kereskedők: A 2. cikk (1) bekezdése 3. pontjának e) alpontja, miszerint az irányelvet alkalmazni kell az „árukkal kereskedő más természetes vagy jogi személyekre, legalább 15 000 EUR összegű készpénzfizetések esetén”, vonatkozik a drágakő- és nemesfém-kereskedőkre is. A (18) preambulumbekezdés szintén megemlíti e kereskedőket. A Bizottság tudomására jutott a magánszféra néhány érdekelt felében megfogalmazódott aggodalom, hogy a bűnözők – kihasználva az ügyfél-átvilágítás hiányát néhány tagállamban – bűncselekményből származó bevételeiket e szektorban mossák tisztára. Érdemes átgondolni, hogy szükség van-e külön intézkedésekre a pénzmosás és a terrorizmusfinanszírozás ezen ágazatban felmerülő sajátos kockázatainak kezelésére. (f) Mentességek: Az irányelv 2. cikke (2) bekezdésének megfelelően a tagállamok dönthetnek úgy, hogy a pénzügyi tevékenységgel alkalmi vagy nagyon korlátozott alapon foglalkozó természetes vagy jogi személyek, és azok, akik vagy amelyek esetében alacsony a pénzmosás vagy a terrorizmusfinanszírozás előfordulásának kockázata, nem mentesülnek az irányelv hatálya alól. A módosított PAM-előírások értelmében a pénz- és értéktranszferre nem vonatkozhat a fent említett mentesség. Érdemes megfontolni az irányelvnek az új PAM-előírásokkal összhangban történő módosítását. 2.4. Ügyfél-átvilágítás A harmadik pénzmosási irányelv három szinten határozza meg az ügyfél-átvilágításra vonatkozó követelményeket: szokásos ügyfél-átvilágítás, megerősített ügyfél-átvilágítás és egyszerűsített ügyfél-átvilágítás. A szokásos ügyfél-átvilágítás során a kötelezett intézmények és személyek feladata az ügyfelek és a tényleges tulajdonosok azonosítása és személyazonosságuk igazoló ellenőrzése, egyrészt az üzleti kapcsolat tervezett jellegére vonatkozó információszerzés, másrészt az üzleti kapcsolat folyamatos figyelemmel kísérése érdekében. Megerősített ügyfél-átvilágítás esetén a kötelezett intézménynek vagy személynek az előírások szerint – kockázatérzékenységi alapon – néhány kiegészítő lépést kell tennie. Az egyszerűsített ügyfél-átvilágítás lehetőséget ad a kötelezett intézménynek vagy személynek, hogy bizonyos típusú ügyfelek és üzleti kapcsolatok tekintetében kevésbé szigorú ügyfél-átvilágítási intézkedéseket hajtson végre. Szokásos ügyfél-átvilágítás: a Deloitte-tanulmány arra a következtetésre jutott, hogy az irányelv alkalmazását illető lényegi eltérések az alkalmi ügyletekre vonatkozó azon küszöbértékhez kapcsolódnak, amelynek elérése esetén ügyfél-átvilágítási intézkedéseket kell elvégezni. A Bizottság felülvizsgálati folyamata során a válaszadók számos kérdésben a meglévő szabályok pontosítását kérték. Érdemes megfontolni a következőket: · csökkenteni a 7. cikk b) pontjában az alkalmi ügyletekre vonatkozóan meghatározott 15 000 EUR összegű küszöbértéket; · csökkenteni a 1781/2006/EK rendeletben szereplő, az elektronikus pénz használatával történő pénzátutalásokra vonatkozó 1 000 EUR összegű küszöbértéket; · az ügyfél-azonosítás és a személyazonosság igazoló ellenőrzésének megkönnyítése érdekében összehangolni az erre vonatkozó megközelítést és/vagy jegyzéket készíteni az egész EU-ban elismert azonosító okmányokról; · egyértelművé tenni a felek kötelezettségeit harmadik fél igénybe vétele esetén. Megerősített ügyfél-átvilágítás: néhány érdekelt fél javaslata szerint rugalmasabb megközelítést lehetne alkalmazni arra vonatkozóan, hogy a feltárt kockázat arányában milyen esetben célszerű megerősített ügyfél-átvilágítást alkalmazni és milyen jellegű intézkedéseket kell hozni. Néhány tagállam például kérte azon megközelítés átgondolását, miszerint a nem szemtől szembeni helyzetek automatikusan magas kockázatúnak minősülnek, valamint azt, hogy az irányelv megfelelő módon vegye figyelembe az új fizetési módszereket és technológiákat. Megfontolásra érdemes olyan megközelítés kidolgozása, amely tükrözi a PAM-felülvizsgálatokat, figyelembe veszi a nem elhanyagolható tényezők típusait (pl. az ügyfélhez és a földrajzi helyhez kapcsolódó kockázatokat, vagy a termék, a szolgáltatás és a szállítási csatornák kapcsán megvizsgálandó kockázati tényezőket), miközben elismeri, hogy a kockázat folyamatosan változik, és az egyes tényezőket nem lehet egymástól elszigetelten kezelni. Egyszerűsített ügyfél-átvilágítás: az uniós jogi keret értelmében a pénzmosás szempontjából alacsonyabb kockázatot jelentő ügyfelek és termékek mentességet kaphatnak a hagyományos ügyfél-átvilágítási követelmények alól, a kötelezett intézményeknek és személyeknek azonban a szokatlan ügyletek felderítése érdekében folyamatosan figyelemmel kell kísérniük az üzleti kapcsolatokat. A PAM kölcsönös értékelő jelentései több esetben kritikával illeték ezt a megközelítést, mivel ez állítólag az egyszerűsített eljárás lehetősége helyett teljes mentességet biztosít. A pénzmosás-ellenes albizottság egyszerűsített ügyfél-átvilágításról készített tanulmánya kimutatta, hogy az alkalmazást illetően eltérések tapasztalhatók az egyes tagállamok között. Miközben néhány tagállam a területén működő intézményeket teljes mértékben mentesíti az ügyfél-átvilágítás kötelezettsége alól, más országokban ugyanezen intézményeknek minimális szintű ügyfél-átvilágítási intézkedéseket kell felmutatniuk. A PAM-előírások szerint a tagállamok engedélyezhetik a pénzügyi szolgáltatók számára, hogy egyszerűsített ügyfél-átvilágítási intézkedéseket alkalmazzanak abban az esetben, „ha a pénzmosás és a terrorizmusfinanszírozás kockázata alacsonyabb … és feltéve, hogy az adott ország vagy pénzügyi szolgáltató megfelelő kockázatelemzést készített.” Az előírások egyértelmű tényezőkkel és példákkal segítik az alacsonyabb kockázatú helyzetek beazonosítását. Érdemes megfontolni a következőket: · egyértelművé tenni, hogy az egyszerűsített ügyfél-átvilágítás nem jelent az ügyfél-átvilágítás alóli teljes mentességet; · eldönteni, hogy az irányelvben kell-e rögzíteni az egyszerűsített ügyfél-átvilágítás indokoltságának megállapítására szolgáló kockázati tényezőket, vagy célszerűbb lenne egyedi példákkal illusztrálni, milyen esetekben alkalmazandó az egyszerűsített eljárás; · eldönteni, hogy szükség van-e további iránymutatás kidolgozására a kockázati tényezőkre vonatkozóan (pl. a pénzmosási albizottság által a pénzügyi szektor esetében); · eldönteni, hogy szükség van-e az egyszerűsített ügyfél-átvilágítás során a kötelezett intézmények és személyek által alkalmazandó minimális intézkedések meghatározására (akár az irányelv, akár iránymutatás révén); · az új PAM-előírásokkal összhangban kockázatalapú megközelítést bevezetni annak megállapítására, hogy sort kell-e keríteni az egyszerűsített ügyfél-átvilágításra, amennyiben a pénzügyi szolgáltató az EU területén vagy egyenértékű harmadik országban engedélyezett másik pénzügyi szolgáltatóval kezd üzleti kapcsolatot. 2.5. Politikai közszereplők A harmadik pénzmosási irányelv fogalommeghatározása szerint a „politikai közszereplők” olyan természetes személyek, akik fontos közfeladatokat látnak vagy láttak el, továbbá az ilyen személyek közvetlen hozzátartozói vagy olyan személyek, akikkel közismerten közeli kapcsolatban állnak. A kötelezett intézményeknek és személyeknek a más tagállamban vagy harmadik országban lakóhellyel rendelkező politikai közszereplők esetében megerősített ügyfél-átvilágítási intézkedéseket kell alkalmazniuk. A PAM-előírások kockázatalapú követelményeket vezettek be a nemzeti politikai közszereplőkre vonatkozóan annak érdekében, hogy az új előírások így különböző szintű kötelezettségeket állapítsanak meg a külföldi és a nemzeti politikai közszereplők esetében, legyenek azok ügyfelek vagy az ügyfelek tényleges tulajdonosai. A PAM szerint a politikai közszereplők olyan személyek, akik külföldön vagy hazájukban vagy egy nemzetközi szervezetnél fontos közfeladatokat látnak el. A külföldi politikai közszereplőkkel szemben támasztott követelményekben nem jelenik meg a lakóhelyre vonatkozó feltétel. A PAM külön követelményeket vezetett be továbbá annak megállapítására, hogy az életbiztosítási kötvény kedvezményezettje politikai közszereplő-e. A Deloitte-tanulmány elkészítése során megkérdezett érdekelt felek némelyikének meglátása szerint a politikai közszereplő fogalmának meghatározása túlzottan általános. A közvetlen hozzátartozók és a politikai közszereplőkkel közismerten közeli kapcsolatban állók tágabb értelmezése okozza a legtöbb nehézséget. Aggodalmak merültek fel az adatbázisokból nyerhető információk hozzáférhetőségével, költségével és pontosságával kapcsolatban, valamint olyan nem eldöntött kérdések kapcsán, mint hogy milyen hosszú ideig kell közfeladatokat ellátni ahhoz, hogy valaki politikai közszereplőnek számítson. Kétség merült fel azzal kapcsolatban is, hogy az irányelv rendelkezése, miszerint az a személy, akinek jogviszonya egy éve megszűnt, többé nem tekintendő politikai közszereplőnek, megfelelő módon biztosítja-e a politikai közszereplők jelentette kockázatok kezelését. Bizonytalanság tapasztalható továbbá a felső vezetés által adott jóváhagyás megszerzésére vonatkozó preambulumbekezdés megfelelőségét illetően is: ennek értelmében ugyanis a felső vezetés üzleti viszony létesítéséhez adott jóváhagyásának megszerzése „az ilyen jóváhagyást kérő személy közvetlen felettesének jóváhagyását foglalja magában”, így ez vonatkozhat a személyzet viszonylag fiatalabb tagjára is. A magánszféra érdekelt felei több ízben is kérelmezték olyan támogatási intézkedések bevezetését, amelyek a kötelezett intézmények és személyek számára elérhető, a politikai közszereplők nevére és besorolására vonatkozó adatok hozzáférhetőségével, megbízhatóságával és költségével kapcsolatos problémák, valamint az ezekből adódó adatvédelmi megfontolások kezelését célozzák. Az ilyen jellegű intézkedések megvalósíthatóságát és megfelelőségét körültekintően kell értékelni. Érdemes megfontolni a harmadik pénzmosási irányelvnek és a végrehajtási irányelvnek[9] a PAM-előírásokban bekövetkező változásokat tükröző módosítását, például: · a PAM nemzeti politikai közszereplőkre és nemzetközi szervezeteknél alkalmazásban álló politikai közszereplőkre vonatkozó előírásait beépíteni ezen irányelvekbe; · törölni a lakóhelyre vonatkozó követelményt; · életbiztosításokkal kapcsolatos rendelkezéseket beépíteni az irányelvekbe; · egyértelművé tenni, hogy politikai közszereplők esetében a jogviszonyuk megszűnését követő egy éven túl is kockázatalapú megközelítést kell alkalmazni; · pontosítani a „felső vezetés” fogalmát. 2.6. Tényleges tulajdonlás Ez a fejezet a küszöbérték elemzése mellett alaposabban megvizsgálja a harmadik pénzmosási irányelv vonatkozásában a tényleges tulajdonlással kapcsolatban felmerülő egyéb kérdéseket. 2.6.1. A 25%-os tényleges tulajdonosi küszöbérték A harmadik pénzmosási irányelv 43. cikkének megfelelően a Bizottság jelentést nyújt be az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak a 3. cikk (6) bekezdésében említett küszöbérték-arányokról, és „különösen figyelembe veszi a 3. cikk (6) bekezdés a) pont i. alpontjában, valamint a b) pont i. és iii. alpontjaiban meghatározott százalékos érték 25%-ról 20%-ra történő csökkentésének lehetséges előnyeit és következményeit”. A harmadik pénzmosási irányelv 3. cikkének (6) bekezdése szerint „tényleges tulajdonos” azon természetes személy(ek), amely(ek) az ügyfél végső tulajdonosa(i), vagy azt végső soron irányítja (irányítják), és/vagy az a természetes személy, amelynek megbízásából valamely ügyletet végrehajtanak, vagy valamely tevékenységet folytatnak. Az irányelv a vállalatokkal, a pénzeszközöket kezelő és szétosztó jogalanyokkal, valamint a társulás jellegű jogi megállapodásokkal szemben támasztott minimumkövetelmények formájában biztosít további pontosítást. A harmadik irányelv elfogadásakor – a pénzmosás és a terrorizmus finanszírozásának megelőzése tekintetében – a 25%-ot meghaladó tulajdoni részesedést vagy szavazati jogot tekintették küszöbértéknek, pénzeszközök kezelése esetén pedig a vagyon legalább 25 %-ának a kedvezményezettje lehetett „tényleges tulajdonos”. Az érdekelt felek és tagállami hatóságok körében végzett felmérés alapján a Deloitte-tanulmány megállapította, hogy az érdekelt felek egy jelentős hányada nem támogatja a küszöbérték csökkentését. Megítélésük szerint az alacsonyabb küszöbérték nem szolgálna jelentős előnyökkel, ellenben növelné a megfelelés költségeit, és lényeges adminisztratív teherrel járna. A Bizottsághoz nem érkezett olyan bizonyíték, amely a küszöbérték leszállítását indokolná. A Bizottság ezért körültekintően megvizsgálja, hogy helyénvaló-e módosítani a jelenlegi 25%-os küszöbértéket. 2.6.2. A tényleges tulajdonlás végrehajtására vonatkozó kérdések A pénzmosás-ellenes albizottság megállapította[10], hogy a tagállamok nem egységes módon rendelkeznek a küszöbérték kiszámításának módjáról. Néhány tagállamban az az általánosan elfogadott álláspont, hogy a végső tényleges tulajdonos az az egy vagy több személy, aki az ügyfelek legalább 25%-ának tulajdonosa vagy azt irányítja, míg más tagállamok esetében végső tényleges tulajdonosnak az az egy vagy több személy minősül, aki az ügyfelek legalább 25%-ának vagy bármely, az ügyfelek legalább 25%-át tulajdonló jogalanynak tulajdonosa vagy ellenőrzést gyakorol felette. A tényleges tulajdonos definíciójának egyéb aspektusai is bizonytalanságot vagy eltérő értelmezést eredményeznek a tagállamok között, mindenekelőtt az, hogy mit jelent a 3. cikkben rögzített meghatározás: „egyéb módon gyakorolnak ellenőrzést egy jogalany vezetése felett”. E különbségek csoportszinten megnehezíthetik az ügyfél-azonosítási eljárások kidolgozásának és az ügyfélkockázat értékelésének folyamatát, ráadásul növelhetik a kapcsolódó költségeket. Az eltérő értelmezés befolyásolhatja a pénzügyi szolgáltatók és a kijelölt nem pénzügyi vállalkozások és foglalkozások képviselőinek tagállamok közötti egyenlő versenyfeltételeit is. Az irányelv hatékony végrehajtását hátráltatták továbbá a magánszféra érdekelt felei körében a „megfelelő” intézkedések fogalmával kapcsolatban felmerült bizonytalanságok. A felülvizsgált PAM-előírások a tényleges tulajdonos azonosításához és személyazonosságának igazoló ellenőrzéséhez olyan megközelítés alkalmazását szorgalmazzák, amelynek során az elvégzett intézkedések célja olyan természetes személyt találni, aki irányító tulajdonosi részesedéssel rendelkezik, vagy – amennyiben nincs ilyen vagy kétségek merülnek fel azzal kapcsolatban, hogy az irányító tulajdonosi részesedéssel rendelkező személy valóban a tényleges tulajdonos – egy olyan természetes személyt, aki más módon gyakorol irányítást. Abban az esetben, ha a tényleges tulajdonos azonosítását szolgáló fenti lépések nem vezetnek eredményre, a felső vezető tisztségét betöltő természetes személy személyazonosságát kell megállapítani. E megközelítés alkalmazása nagy támogatottságot élvez a tagállamok között, annak ellenére, hogy általános az egyetértés abban a tekintetben, hogy az utóbbi opciót (nevezetesen a felső vezető azonosítását) nem lehet a jogalanyt végső soron irányító természetes személy(ek) azonosítását megkerülendő választani. 2.6.3. A tényleges tulajdonlásra vonatkozó információ hozzáférhetősége Néhány érdekelt fél szerint hátráltatja az irányelvben foglalt követelmények gyakorlati végrehajtását a tényleges tulajdonosra vonatkozó, nyilvánosan rendelkezésre álló információk hiánya. A kötelezett intézmények és személyek – a civil társadalmi szervezetek támogatásával – határozottan érveltek az e területre összpontosító közkezdeményezések mellett. Az Európai Bizottság belső biztonsági stratégiája szintén kiemelte a kérdést, és javaslata szerint az EU-nak fontolóra kellene venni, „hogy a Pénzügyi Akció Munkacsoport keretében nemzetközi partnereivel folytatott párbeszéd fényében felülvizsgálja-e az EU pénzmosás elleni küzdelemhez kapcsolódó jogszabályait a jogi személyek és a jogi rendelkezések átláthatóságának fokozása érdekében[11]”. Az Európai Parlament 2011. szeptember 15-i állásfoglalásában olyan szabályozás bevezetését kérte, amelynek célja, hogy „a banktitkot fenntartó jogrendszerekben működő (…) névtelen fedőcégek elleni küzdelmet tegye a pénzmosás elleni irányelv közelgő felülvizsgálatának kulcselemévé[12]”. Az új PAM-előírások értelmében az országok kötelessége biztosítani, hogy a cégnyilvántartásokon keresztül elérhetőek és/vagy közvetlenül a társaságtól beszerezhetőek legyenek az alapvető információk. Az előírások elismerik, hogy a jogi megállapodások esetében a vagyonkezelő az a személy, aki a tényleges tulajdonosra vonatkozó információval rendelkezik, és új követelményként bevezetik a vagyonkezelők saját státuszukra irányuló tájékoztatási kötelezettségét, amennyiben bejelentésre kötelezett felekkel kerülnek üzleti kapcsolatba. 2.6.4. További megfontolások Érdemes megfontolni az irányelv néhány vonatkozásban történő módosítását, például: · a PAM által elfogadott felülvizsgálatok és a pénzmosás-ellenes albizottság megállapításainak fényében tovább pontosítani a tényleges tulajdonos fogalmát; · a jogalanyok/jogi megállapodások átláthatóságát elősegítő intézkedéseket beépíteni a harmadik pénzmosási irányelvbe vagy a társasági jog területének más meglévő jogi eszközébe. 2.7. Bejelentési kötelezettségek A harmadik pénzmosási irányelv 22. cikkének (1) bekezdése előírja, hogy az arra kötelezett intézmények és személyek haladéktalanul tájékoztassák a pénzügyi hírszerző egységeket, ha pénzmosásra vagy terrorizmus finanszírozására vonatkozó alapos gyanúval rendelkeznek. Amennyiben a tagállamok bizonyos nem pénzügyi szakmák vonatkozásában önszabályozó testületet jelöltek ki, a kijelölt önszabályozó testületnek kell közvetlenül, azaz „haladéktalanul és szűrés nélkül” továbbítania az információkat. Az irányelv 35. cikkének (3) bekezdése értelmében a tagállamoknak gondoskodniuk kell arról, hogy amennyiben megvalósítható, időben visszajelzést adjanak a gyanús ügyletekről szóló jelentésekről. Aggodalmak fogalmazódtak meg az e jelentésekhez kapcsolódó statisztikai adatok következetességével kapcsolatban[13]. Az Eurostat jelentős mennyiségű információt szerzett be a pénzügyi hírszerző egységektől a kulcsfontosságú mutatókra vonatkozóan[14]. Ezen túlmenően egy bizottsági szolgálati munkadokumentum[15] ismerteti, hogy a gyanús ügyletekről szóló jelentéseket határokon átnyúló helyzetekben melyik ország pénzügyi hírszerző egységéhez kell benyújtani. Megfontolásra érdemes néhány pontosítás és új rendelkezés irányelvbe történő illesztése: · az új uniós jogi keret megerősíthetné azokat a meglévő rendelkezéseket, amelyek előírják a pénzügyi hírszerző egységek számára, hogy időben adjanak általános visszajelzést a gyanús ügyletekről szóló jelentésekkel kapcsolatban; · beépíteni az önszabályozó testületek bejelentési eljárásban betöltött kiemelt szerepét (pl. iránymutatások kidolgozásának feladata) az irányelvbe; · az irányelvnek kifejezett követelményt kellene megfogalmaznia arra vonatkozóan, hogy bejelentést a fogadó ország pénzügyi hírszerző egységénél kell tenni; · egyértelművé tenni, hogy amennyiben a tagállamok megítélése szerint a gyanús ügyletekről szóló jelentéseket megszűrve továbbították, aktívan mérlegelniük kell a bejelentésnek közvetlenül a pénzügyi hírszerző egységhez történő benyújtásának megkövetelését; · megerősíteni a 33. cikk statisztikai adatokra vonatkozó követelményét az átfogóbb és összehasonlítható statisztika biztosításának érdekében. 2.8. Pénzügyi hírszerző egységek (FIU-k) A harmadik pénzmosási irányelv 38. cikke felhatalmazza a Bizottságot, hogy megadja a szükséges támogatást a pénzügyi hírszerző egységek közötti koordináció megkönnyítése érdekében, de ezen túlmenően nem foglalkozik azok együttműködésének kérdésével. A jelenlegi szabályozás egy 2000-ben hozott tanácsi határozat[16] alapján rendelkezik a pénzügyi hírszerző egységek együttműködéséről. Az úgynevezett FIU-platformon[17] (uniós pénzügyi hírszerző egységek platformja) folytatott viták rámutattak a meglévő rendelkezések néhány hiányosságára. A határozatban nem szerepel a terrorizmus finanszírozása elleni együttműködés, és a múltbéli nemzetközi események alapján a pénzügyi hírszerző egységek számára gondot okoz kijelölt személyek listái alapján együttműködni, vagy lépéseket tenni a gyanús ügyletekről szóló jelentések benyújtása előtt. A gyakorlati tapasztalat rámutatott, hogy milyen jellegű problémákat eredményez a határozat által a sajátos együttműködési formák (pl. automatikus információcsere abban az esetben, ha kapcsolatot lehet felfedezni egy másik tagállamban) gyakorlásához biztosított jogalap eltérő módon történő értelmezése. Az információcsere nehézségei néhány esetben a pénzügyi hírszerző egységek számára nemzeti szinten biztosított jogosultságokhoz, többek között az információhoz való hozzáféréshez köthetők, ami befolyásolja az együttműködés hatékonyságát. A 2010–2014-es időszakra szóló stockholmi programban[18] az Európai Tanács felszólítja a Bizottságot és a tagállamokat, hogy „fejlesszék tovább a pénzügyi hírszerző egységek közötti információcserét” a korrupció és a gazdasági bűnözés elleni fellépés érdekében. Érdemes figyelembe venni a PAM pénzügyi hírszerző egységekre vonatkozó legújabb módosításait, amelyek előírják többek között, hogy biztosítani kell a hozzáférést a pénzügyi hírszerző egységek számára a kötelezett intézmények és személyek által a pénzmosás és a terrorizmus finanszírozása elleni küzdelem követelményeinek teljesítése érdekében gyűjtött információkhoz, hogy az egyes országoknak megfelelő mechanizmusokkal kell rendelkezniük annak kellő időben történő megállapítása érdekében, hogy a számlák tulajdonosai vagy irányítói vajon természetes vagy jogi személyek-e, valamint hogy együttműködés iránti kérelem esetén azonos jogokat kell biztosítani, mint a belföldön benyújtott gyanús ügyletekről szóló jelentések esetében. Tekintettel az EU sajátos jellegére, érdemes megfontolni az EU és a pénzügyi hírszerző egységek közötti együttműködésnek a nemzetközi előírásokon túli megerősítését, összehangolni a pénzügyi hírszerző egységeknek nemzeti szinten biztosított hatásköröket és felhasználni a FIU-platform keretében a kérdéssel kapcsolatban jelenleg zajló munka eredményeit. Célszerű átgondolni továbbá a pénzügyi hírszerző egységek együttműködésére vonatkozó rendelkezések beillesztését a majdani pénzmosási irányelvbe. 2.9. Csoportszintű megfelelés Az irányelv 34. cikke előírja, hogy a kötelezett intézményeknek és személyeknek „megfelelő és alkalmas” kockázatkezelési politikákat és eljárásokat kell megállapítaniuk a pénzmosással és a terrorizmus finanszírozásával kapcsolatos műveletek meggátolása és megelőzése érdekében. A Bizottság szolgálatai 2009-es munkadokumentumukban[19] arról számoltak be, hogy a határokon átnyúló jelleggel működő pénzügyi szolgáltatók általában a pénzmosás elleni politika csoportszintű kidolgozása mellett döntenek. Az új PAM-előírások értelmében (a Bázeli Bankfelügyeleti Bizottság munkáját tükrözve) a pénzügyi csoportoknak olyan csoportszintű programokat kell végrehajtaniuk a pénzmosás és a terrorizmus finanszírozásának megakadályozására, amelyeknek részét kell képezzék többek között a csoporton belüli információcserét elősegítő szakpolitikák és eljárások. Megfontolásra érdemes ezen új követelmények beépítése az irányelvbe, szem előtt tartva, hogy a jelenlegi irányelv 31. cikkének (1) bekezdésében és 34. cikkének (2) bekezdésében már fellelhető néhány, a csoportszintű megfelelésre vonatkozó feltételezés. A bizottsági szolgálati munkadokumentumban feltárt problémák kezelése érdekében mérlegelni lehetne bizonyos további pontosításokat is: · kizárólag a 28. cikk (3) bekezdése foglalkozik a „csoport” fogalmával, amely bekezdés a gyanús ügyletekről szóló jelentés benyújtására és a pénzmosással vagy terrorizmus finanszírozásával kapcsolatban folyamatban lévő nyomozásra vonatkozó információk felfedésének tilalma alóli mentességeket biztosít. A „csoport” jelentésének 3. cikkben történő egyértelmű meghatározásával szélesíteni lehetne a fogalom alkalmazási körét; · az irányelv részévé tenni a gyanús ügyletekre vonatkozó információ csoporton belüli megosztásának engedélyezését már az ilyen bejelentések előtt, tiszteletben tartva az adatvédelmi kötelezettségeket; · a központi iroda könyvvizsgálói felé történő információáramlás engedélyezésének lehetősége. Mivel a független könyvvizsgálók nem képezik a „csoport” részét, ezért rájuk nem vonatkozna a 28. cikk (3) bekezdésében biztosított mentesség. 2.10. Felügyelet A harmadik pénzmosási irányelv 37. cikkének megfelelően a tagállamoknak elő kell írniuk az illetékes hatóságok számára, hogy kísérjék figyelemmel, vajon a kötelezett intézmények és személyek megfelelnek-e az irányelv követelményeinek, illetve tegyék meg a szükséges intézkedéseket a megfelelés biztosítására. Bár a bizottsági szolgálati munkadokumentum[20] a pénzforgalmi intézmények pénzmosás elleni szabályok tekintetében végzett felügyeletével és az általuk készítendő jelentésekkel foglalkozik, más területeken a székhely szerinti és a fogadó állammal kapcsolatos problémákat alapvetően szélesebb síkra helyezi. A munkadokumentum ismerteti, hogy milyen módon kell betartani a fogadó ország pénzmosás elleni szabályait, különös tekintettel a következőkre: · a felügyeleti hatáskörök székhely szerinti és fogadó hatóságok közötti megosztása; · a fogadó ország hatóságainak megelőzési és végrehajtási hatáskörei; · a fogadó ország hatóságainak azon jogosultsága, hogy az arányosság követelményét szem előtt tartva elrendelhetik a vezérügynök/központi ügynöki kapcsolattartó pont létrehozását, vagy egy megfelelési tisztviselő tartását a területen. A pénzmosás-ellenes albizottság jelenleg saját jegyzőkönyvének kidolgozásával foglalkozik, amelynek célja a Bizottság által tett pontosítások gyakorlati alkalmazása. Megfontolásra érdemes további pontosításokat beépíteni az új irányelvbe, valamint tisztázni egyrészt a pénzforgalmi szolgáltatási irányelv és az elektronikus pénzről szóló irányelv egységes engedélyezésre vonatkozó rendelkezései közötti kapcsolatot, másrészt a fogadó ország pénzmosás elleni szabályainak betartását. Pontosítani lehetne a pénzmosás-ellenes felügyeleti hatásköröknek a különböző határokon átnyúló helyzetekben való alkalmazását vagy azt előírva, hogy a fogadó hatóságoknak képesnek kell lenniük bizonyos szankciók életbe léptetésére (például a tevékenység megszüntetése az ügyfél-átvilágítási eljárások nem megfelelő végrehajtása esetén), vagy a hangsúlyt az együttműködésre, az információmegosztásra és a hatáskör-átruházásra helyező rendelkezéseken keresztül. Végezetül érdemes átgondolni az új irányelv hatóságok közötti együttműködéssel kapcsolatos rendelkezésekkel történő kiegészítését. 2.11. Önszabályozó testületek A harmadik pénzmosási irányelv 37. cikkének (5) bekezdése lehetővé teszi meghatározott szakterületek (könyvvizsgálók, külső könyvszakértők, adótanácsadók, közjegyzők és egyéb jogi hivatások képviselői) önszabályozó testületei számára, hogy figyelemmel kísérjék a pénzmosás-ellenes követelményeknek való megfelelést, és megtegyék a szükséges lépéseket a megfelelés biztosítására. A 23. cikk értelmében pedig a tagállamok kijelölhetnek egy megfelelő önszabályozó testületet, amely a gyanús ügyeletekről szóló jelentéseket továbbítja a pénzügyi hírszerző egység felé. A PAM-előírások elismerik az önszabályozó testületek szerepét, feltéve, hogy a testület biztosítani tudja, hogy tagjai teljesítik az előírásokban meghatározott, pénzmosás és terrorizmusfinanszírozás elleni kötelezettségeket. Az előírások engedélyezik az ilyen testületek számára, hogy útmutatók kidolgozásával és visszajelzéseken keresztül biztosítsák a nemzeti intézkedések megfelelő alkalmazását, különös tekintettel a gyanús ügyletek bejelentésére. A Bizottság által szervezett konzultációk folyamán a tagállamok kétségüket fejezték ki azzal kapcsolatban, hogy az önszabályozó testületeket a továbbiakban is meg kellene bízni ilyen jellegű feladatokkal. Érdemes megfontolni, hogy az önszabályozó testületek feladata maradjon-e a pénzmosás-ellenes előírások betartásának biztosítása, vagy célravezetőbb lenne esetleg tovább pontosítani a szerepüket, és a PAM-előírásokkal összhangban például egyértelműen felruházni őket a pénzmosás-ellenes megfelelésről és bejelentésről szóló iránymutatás kidolgozásának feladatával. A konzultációk során megfogalmazódott javaslatok alapján át kellene gondolni az irányelv rendelkezéseinek az ingatlanpiaci szektor szakmai testületeire történő kiterjesztését, így téve lehetővé szerepvállalásukat a pénzmosás-ellenes követelmények betartásának figyelemmel kísérése és a megfelelőség biztosítása terén, feltéve, hogy teljesítik a harmadik pénzmosási irányelv 37. cikkének (2) bekezdésében megállapított feltételeket. 2.12. Harmadik ország egyenértékűsége A harmadik pénzmosási irányelv enyhébb ügyfél-átvilágítási intézkedéseket engedélyez az uniós tagállamban vagy EGT-ország területén található pénzügyi szolgáltatók esetében. Ezen enyhébb intézkedéseket ki lehet terjeszteni azokra a harmadik országbeli intézményekre, amelyek az irányelvben rögzítettekkel „egyenértékű” pénzmosás-ellenes követelményeket támasztanak. A harmadik pénzmosási irányelv 11. cikkének (4) bekezdése előírja, hogy a tagállamok tájékoztatják egymást és a Bizottságot azokról az esetekről, ahol úgy vélik, hogy egy harmadik ország teljesíti az uniós pénzmosás és terrorizmus finanszírozása elleni előírásokat. A megfelelésre vonatkozó összehangolt megközelítés érdekében a tagállamok megállapodtak a rendszeresen frissítendő és a harmadik országok elismerésének eljárásairól és közös kritériumairól szóló közös megegyezéssel[21] összhangban lévő „egyenértékű harmadik országok” jegyzékéről. A harmadik pénzmosási irányelv nem írja elő, hogy az Európai Bizottságnak kötelező érvényű „pozitív” jegyzéket kellene összeállítania az egyenértékű harmadik országokról. Ezen országok megfelelőségének értékelése továbbra is tagállami hatáskörbe tartozik. A Bizottság szerepe az eljárás megkönnyítése, és amennyiben a jelenleg alkalmazott rendszer marad használatban, a Bizottság vállalja, hogy gondoskodik a harmadik országok jegyzéke összeállításának hiteles és átlátható folyamatáról. Néhány tagállam megkérdőjelezte, hogy tekintettel a kockázatalapú megközelítés irányába történő elmozdulásra, indokolt-e az egyenértékűség elvének megtartása az új irányelvben. Érdemes lenne megállapítani a következőket: · a kockázatalapú megközelítés felé történő egyre határozottabb elmozdulás fényében szükség van-e az egyenértékűség rendszerére az új irányelvben; · szükség van-e továbbra is az egyenértékűségi „lista” összeállítására, és amennyiben igen, indokolt-e az EU-szintű szerepvállalás (pl. az irányelv által követendő normatív megközelítés kidolgozása, a meglévő kormányközi megközelítés fenntartása, a pénzmosás-ellenes albizottság felhatalmazása e területen végzendő feladatokra, stb.); · indokolt-e továbbra is az irányelv „fekete listára” vonatkozó rendelkezésének (40. cikk (4) bekezdés) megtartása, tekintve, hogy ennek használatára eddig nem került sor; · szükség van-e uniós szintű összehangolt megközelítésre a jegyzék összeállítására irányuló, a PAM-eljárás nyomán szükséges intézkedések koordinálásához. 2.13. Az irányelv be nem tartása esetén alkalmazandó közigazgatási szankciók A harmadik pénzmosási irányelv 39. cikkének (2) bekezdése szerint a tagállamok gondoskodnak arról, hogy az irányelv végrehajtása során elfogadott nemzeti rendelkezések megsértése esetén a pénzügyi szolgáltatókkal szemben megfelelő igazgatási intézkedéseket vagy szankciókat lehessen alkalmazni. Ezeknek az intézkedéseknek és szankcióknak hatásosnak, arányosnak és visszatartó erejűnek kell lenniük. A Deloitte-tanulmány megállapítása szerint valamennyi tagállam kiépítette az irányelv rendelkezéseinek be nem tartása esetén életbe lépő nemzeti szankciórendszert, és az egyes szankciók alkalmazására a gyakorlatban is sor kerül. A tanulmány azonban megjegyzi azt is, hogy a „nemzeti szankciórendszerek sokfélesége nem teszi lehetővé valamennyi tagállam szankcióinak összehasonlítását”. Érdemes megfontolni egy, a szankciórendszereknek a pénzügyi szolgáltatások ágazatában történő megerősítéséről szóló bizottsági közleményben[22] szereplőhöz hasonló megközelítés követését, amely a szankciórendszerek kulcsfontosságú elemeit érintő közös minimumkövetelményekre vonatkozó javaslat révén biztosítaná a szankciórendszerek nagyobb fokú összhangját. 2.14. A személyes adatok védelme A magánszféra érdekelt feleinek többsége úgy véli, hogy javítani kellene a pénzmosási irányelv és a személyes adatok védelmére vonatkozó kötelezettségek közötti kapcsolatot. A FIU-platform által 2008-ban készített tanulmány[23] célja az volt, hogy beazonosítsa azokat a területeket, amelyek tekintetében a vonatkozó jogszabályok közelítenek egymáshoz, illetve amelyeket még összhangba kell hozni. A 2009-es bizottsági szolgálati munkadokumentum[24] megállapítása szerint a pénzmosás-ellenes szabályok és a nemzeti adatvédelmi szabályok között fennálló kölcsönhatás befolyásolja leginkább a pénzintézetek csoportszinten kialakított pénzmosás elleni politikáit, és akadályozza a csoporton belüli hatékony információcserét. 2011 júniusában a 29. cikk szerinti adatvédelmi munkacsoport közzétette 14/2011. számú véleményét[25]. A vélemény a pénzmosás-ellenes és a személyes adatok védelméről szóló rendelkezések közötti kölcsönhatást szélesebb összefüggéseiben vizsgálja (nem szorítkozva pusztán az információcserére), és javaslata szerint az adatvédelemnek való hatékony megfelelés érdekében az adatvédelmi kérdéseket kiegyensúlyozott módon kell kezelni, figyelembe véve a pénzmosás és a terrorizmusfinanszírozás megelőzésére vonatkozó jogszabályokat. A vélemény főleg az adatmegosztó rendszerek használatát, a globális kockázatkezelési modell adatvédelmi szempontú értékelését, az adatvédelemmel foglalkozó tisztviselők különböző, a pénzmosás és a terrorizmus finanszírozásának megelőzésében érintett testületek és szervek által történő kinevezését, valamint a helyi szinten megosztott kockázatkezelés előnyben részesítését szorgalmazza. Fontosnak tartja továbbá az egyértelmű és pontos adatmegőrzési időszakok megállapítását a pénzmosás és a terrorizmusfinanszírozás megelőzésére vonatkozó jogszabályokban. A munkacsoport véleményének néhány elemét az uniós adatvédelmi jogszabályok frissítésére irányuló, nemrégiben közétett javaslatok[26] is figyelembe veszik. Érdemes megfontolni a felülvizsgált irányelv egyértelmű és kiegyensúlyozott szabályokkal történő kiegészítését, amelyek a pénzmosás és a terrorizmusfinanszírozás megelőzését célzó jogszabályoknak való hatékony megfelelés érdekében – az alapvető jogok tiszteletben tartása mellett – meghatározzák a személyes adatok kezelésének folyamatát. Az adatvédelem terén tett fenti előrelépések ismeretében indokolt lehet részletesebb rendelkezéseket kidolgozni, amelyekben megjelennek többek között a személyes adatok feldolgozására vonatkozó elvek, így biztosítva jogalapot egyrészt az adatfeldolgozáshoz, másrészt – amennyiben ez a pénzmosással és a terrorizmus finanszírozásával foglalkozó irányelv célkitűzéseinek teljesítése érdekében szükséges – az érintett jogainak arányos korlátozásához, feltéve, hogy megfelelő biztosítékok állnak rendelkezésre, és megvan az adatvédelemre vonatkozó uniós vívmányokkal való összhang. Ezen túlmenően, a szabályok kiegyensúlyozott alkalmazását biztosítandó, célszerű átgondolni a pénzmosás megelőzéséért felelős szabályozó szervek és az adatvédelmi felügyeleti hatóságok közötti fokozottabb együttműködés ösztönzését. 3. A bizottság értékelése az ügyvédeknek és egyéb független jogi hivatások képviselőinek az irányelvben foglaltak alapján történő kezeléséről A harmadik pénzmosási irányelv 42. cikke értelmében a Bizottságnak jelentést kell készítenie és benyújtania az Európai Parlamenthez és a Tanácshoz, amely jelentésnek részét kell képezze az ügyvédek és egyéb független jogi hivatások képviselőinek kezelésére vonatkozó külön vizsgálat is. Az irányelv kiterjedten foglalkozik a közjegyzőkkel és a független jogi hivatások képviselőivel, akik esetében a tagállamok a 23. cikk (2) bekezdése alapján a gyanús ügyletekre vonatkozó bejelentési kötelezettség alóli mentességet nyújthatnak „olyan információk vonatkozásában, amelyeket azok valamely ügyfelüktől kapnak, vagy valamely ügyfelükről szereznek be az ügyfelük jogállásának rögzítésekor vagy az ügyfélnek a bírósági eljárásban vagy azzal kapcsolatban történő védelme vagy képviselete ellátása során”. Ezen felül a 23. cikk (1) bekezdésének megfelelően a tagállamok kijelölhetik „az érintett szakmának egy megfelelő önszabályozó testületét”, mint a gyanús ügyletekkel kapcsolatban a pénzügyi hírszerző egységek helyett első fokon tájékoztatandó hatóságot. Az önszabályozó testület felelőssége ilyen esetben, hogy „haladéktalanul és szűrés nélkül” továbbítsa az információkat a pénzügyi hírszerző egységeknek. 3.1. Szakmai titoktartás A Bizottság rendelkezésére álló információk alapján valamennyi tagállam úgy döntött, hogy az ügyvédekre vonatkozóan nemzeti jogszabályaiba ülteti az irányelv 23. cikkének (2) bekezdése szerinti mentességet, annak pontos meghatározása nélkül azonban, hogy a bejelentési kötelezettség mikor erősebb a szakmai titoktartásnál. Ennek kapcsán némi aggodalom tapasztalható a jogi hivatások képviselőinek körében, akik rendszeresen hangot adnak az irányelv által előírt kötelezettségekkel kapcsolatos aggályaiknak, miszerint azok állítólag sértik az ügyvédek szakmai titoktartási kötelezettségét, valamint a tisztességes eljáráshoz és a védelemhez való alapvető jogot. A Bíróság döntést hozott e kérdésben[27]. Bár az ítélet a 91/308/EGK tanácsi irányelvvel kapcsolatban született, főbb megállapításai érvényesek a harmadik pénzmosási irányelvre is. Az ügyben hozott határozat alapján úgy tekinthető, hogy a jogi hivatások képviselőire háruló pénzmosás-ellenes kötelezettségek nem sértik az Európai Unió Alapjogi Chartájának 47. cikkében és az emberi jogok európai egyezményének 6. cikkében biztosított, tisztességes tárgyaláshoz való jogot. Az irányelvben rögzített kötelezettségeket valójában csak akkor kell alkalmazni a jogi hivatások képviselőire, amikor a 2. cikk (1) bekezdése 3. pontjának b) alpontjában meghatározott, alapvetően pénzügyi vagy ingatlanügyletek megtervezésében vagy megkötésében nyújtanak segítséget ügyfeleiknek, vagy amikor bármilyen pénzügyi vagy ingatlanügylet során ügyfelük nevében és részére járnak el. E tevékenységi kör – jellegéből adódóan – főszabály szerint nem kapcsolódik a bírósági eljáráshoz, így kívül esik a tisztességes tárgyaláshoz való jog tárgyi hatályán. Abban az esetben ugyanakkor, ha a jogi hivatás ingatlanügyben eljáró képviselőjét felkérik, hogy bírósági eljárásban ügyfele védelmét vagy képviseletét lássa el, vagy nyújtson az eljárás kezdeményezésére vagy annak elkerülésére vonatkozó tanácsadást, a harmadik pénzmosási irányelv 9. cikke (5) bekezdésének második albekezdése és 23. cikkének (2) bekezdése alapján mentesíthetők az irányelv 9. cikke (5) bekezdésének első albekezdése szerinti követelmények és 23. cikkének (1) bekezdésében rögzített tájékoztatási és együttműködési kötelezettségek alól. Ez biztosítja az ügyfél tisztességes tárgyaláshoz való jogát. A harmadik pénzmosási irányelv végrehajtását illetően a tisztességes tárgyaláshoz való jogot kellően részletes és világos nemzeti szabályokon keresztül minden alkalmazható helyzetben védelmezni kell annak érdekében, hogy a jogi hivatások képviselői különbséget tudjanak tenni azon helyzetek között, amelyekben a bejelentési kötelezettség érvénybe lép és amelyekben nem. Az irányelv felülvizsgálatakor a Bizottság, az érintett érdekelt felekkel folytatott konzultációk eredményeit is szem előtt tartva és a jelenlegi politikával[28] összhangban, a hatásvizsgálat elkészítése során külön figyelmet szentel e kérdésnek, különösen ami az alapvető jogokra gyakorolt hatásokat illeti. 3.2. Gyanús ügyletek bejelentése A Deloitte-tanulmány arra a megállapításra jutott, hogy a nem pénzügyi hivatások képviselői (elsősorban az ügyvédek) esetében a gyanús ügyletekre vonatkozó bejelentési szint nem mindig éri el a pénzügyi szolgáltatókra jellemző szintet. Néhány joghatósághoz kapcsolódóan továbbra is aggodalomra ad okot a bejelentések – valóságot nem tükröző – alacsony száma, ezért érdemes lenne átgondolni, hogy a 2.7 fejezetben leírtaknak megfelelően milyen lépésekkel lehetne orvosolni a kialakult helyzetet. 3.3. Az ügylet fogalmának meghatározása A 2. cikk (1) bekezdése 3. pontjának b) alpontja értelmében az irányelvet alkalmazni kell a „közjegyzőkre és más független jogi hivatás képviselőire, ha azok akár az ügyfelük nevében vagy javára bármilyen pénzügyi vagy ingatlanügyletben eljárnak, vagy ügyfelüknek az alábbiakra vonatkozó ügyletek tervezésében vagy végrehajtásában nyújtanak segítséget”, megadva azokat a tevékenységeket (pl. ingatlanvagyon adásvétele, az ügyfél pénzének kezelése stb.), amelyeket az irányelv alkalmazásában „vonatkozó ügyletnek” lehet tekinteni. Az ügyvédek képviselőiben felmerült a kérdés, pontosan milyen „ügyletekre” vonatkozik a rendelkezés, ezért mérlegelni lehetne ennek további tisztázását. 3.4. Ügyfél-átvilágítási intézkedések Az ügyvédek képviselői részéről igény fogalmazódott meg azzal kapcsolatban, hogy a 7. cikkben előírtak helyett, miszerint az ügyfél-átvilágítási intézkedéseket az üzleti kapcsolat létesítésekor kell alkalmazni, legyen meg a lehetőség ezen követelmények belátható határidőn belüli teljesítésére. A PAM-előírások szerint[29] az üzleti kapcsolat létesítésekor kell elvégezni az ügyfél-azonosítást és a személyazonosság igazoló ellenőrzését, az országok engedélyezhetik azonban, hogy ezen ellenőrzésre az üzleti kapcsolat létrejöttét követően, de a lehető leghamarabb kerüljön sor, amennyiben az adott országban hatékonyan kezelik a pénzmosás és a terrorizmus finanszírozásának kockázatát, és amennyiben ez a rendes üzletmenet megszakításának elkerülése érdekében fontos. A harmadik pénzmosási irányelv 9. cikke is tartalmaz ehhez hasonló rendelkezést, ennek alkalmazása a tagállamok megítélésére van bízva. Javaslatok születtek továbbá a közjegyzők vagy más független jogi hivatások képviselői által vezetett közös számlák tényleges tulajdonosainak személyazonosságára vonatkozó adatok „kérésre” történő rendelkezésre bocsátását előíró követelmény megszüntetésére (11. cikk, (2) bekezdés, b) pont). Az új PAM-előírásokban ugyanakkor az alacsony kockázatú forgatókönyvek példái között már nem jelenik meg a közös számla. Mérlegelni kell, hogyan lehetne a közös számlák kezelését beépíteni az új uniós irányelvbe. * * * A fenti megállapítások arra engednek következtetni, hogy az ügyvédek kezelésének kérdését nem szükséges alapjaiban felülvizsgálni az új irányelv kidolgozásához, indokoltnak tűnik azonban további megfontolás tárgyává tenni a gyanús ügyletekre vonatkozó bejelentések alacsony szintjét. 4. Következtetés E jelentés a harmadik pénzmosási irányelv Bizottság általi felülvizsgálata, a PAM-ajánlások felülvizsgálata és a Bizottságnak az irányelvben meghatározott, az Európai Parlament és a Tanács felé történő jelentéstételi kötelezettsége kapcsán felmerült kérdéseket tekinti át. Általában véve a jelenlegi szabályozás aránylag jól működik, és a vizsgálat során nem kerültek megállapításra olyan alapvető hiányosságok, amelyek indokolttá tennék a harmadik pénzmosási irányelv számottevő módosítását. Az új PAM-ajánlásokkal összhangban kell felülvizsgálni és kiigazítani az irányelvet. Ebben az összefüggésben a jövőbeni uniós szabályozás harmonizációjának szintje olyan kérdés, amit mindenképpen mérlegelni kell. A jövő egyik komoly kihívása a szabályok hatékonyságának növelésére összpontosítani az erőfeszítéseket, ezen a PAM jelenleg is munkálkodik. A Bizottság 2012. június 13-ig várja a felvetett kérdésekhez, valamint a harmadik pénzmosási irányelv esetleges módosításainak várható hatásához – többek között az EU Alapjogi Chartájában biztosított alapvető jogokra[30] gyakorolt hatáshoz – fűződő észrevételeket, amelyeket az érintett felek az alábbi e-mail címre küldhetnek el: MARKT-AML@ec.europa.eu. Az észrevételeket figyelembe veszik majd az irányelv módosítását előkészítő jogalkotási javaslatok kidolgozása folyamán, amelyre várhatóan még ebben az évben sor kerül. A beérkezett válaszok elérhetőek lesznek a Bizottság honlapján (kivéve, ha külön kérik ezek bizalmas kezelést), és a Bizottság közzéteszi a konzultáció eredményeinek összefoglalását. * * * MELLÉKLET: Határokon átnyúló elektronikus ügyletek Bár a határokon átnyúló elektronikus ügyletek szabályozása nem tartozik a harmadik pénzmosási irányelv hatálya alá, e kérdés a PAM-előírások fontos elemét képezi. Az EU külön rendeleten[31] keresztül maradéktalanul végrehajtotta a meglévő PAM-előírásokat, és a határozat 19. cikkében szereplő felülvizsgálati záradékban rögzített kötelezettségeket teljesítendő, előkészületben van a határozat alkalmazásáról szóló tanulmány. A PAM-ajánlások legutóbbi módosításainak végrehajtása érdekében a tanulmány megállapításait szintén be fogják építeni a későbbi javaslatokba. Az új PAM-előírásokban követelményként szerepel elektronikus ügyletek esetében a kedvezményezettre vonatkozó információk megadása, valamint a befagyasztást elrendelő intézkedések megtételének kifejezett kötelezettsége az ENSZ-határozatoknak megfelelően. A tanulmány elsősorban a pénzátutalásokról szóló (1781/2006/EK) rendeletben foglaltak tagállami alkalmazásáról és a felmerült problémákról gyűjt majd adatokat, továbbá ajánlásokat fogalmaz meg a szükséges változtatásokra vonatkozóan. A Bizottság gondoskodik arról, hogy a pénzátutalásokra vonatkozó új uniós szabályok végrehajtása a harmadik pénzmosási irányelv felülvizsgálatával összehangoltan történjen. [1] Az irányelv a pénzmosás és a terrorizmus finanszírozásának megelőzését célzó jogalkotási intézkedések része, a pénzátutalásokat kísérő megbízói adatokról szóló 1781/2006 rendelettel, a Közösség területére belépő, illetve a Közösség területét elhagyó készpénz ellenőrzéséről szóló 1889/2005 rendelettel, a tagállamok pénzügyi információs egységeinek az információcsere terén folytatott együttműködésére vonatkozó rendelkezésekről szóló 2000/642 tanácsi határozattal, valamint a vagyoni eszközök befagyasztásával kapcsolatos uniós jogi eszközökkel egyetemben. [2] http://www.fatf-gafi.org/dataoecd/49/29/49684543.pdf [3] Final Study on the Application of the Anti-Money Laundering Directive (Végleges tanulmány a pénzmosási irányelv alkalmazásáról), Deloitte, 2010. december, http://ec.europa.eu/internal_market/company/docs/financial-crime/20110124_study_amld_en.pdf. [4] Emellett 2011-ben kettő, a magánszféra érdekelt feleinek részvételével megrendezett találkozóra is sor került. [5] Az európai felügyeleti hatóságok vegyes bizottságának pénzmosás-ellenes albizottsága felügyeleti jogkörében segíti az európai felügyeleti hatóságok munkáját az uniós jogszabályok következetes végrehajtásának biztosítása érdekében. [6] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2005:068:0049:0051:HU:PDF [7] http://conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/Html/198.htm [8] 3. cikk (5) bekezdés f) pont [9] A 2006/70/EK bizottsági irányelv. [10] Report on the legal, regulatory and supervisory implementation across EU MS in relation to Beneficial Owner Customer Due Diligence requirements under the Third Money Laundering Directive (Jelentés a harmadik pénzmosási irányelv keretében a tényleges tulajdonosra vonatkozó ügyfél-átvilágítási követelmények tagállamonkénti jogi, szabályozási és felügyeleti végrehajtásáról), 2011. szeptember 26. [11] A Bizottság közleménye: „Az EU belső biztonsági stratégiájának megvalósítása: öt lépés a biztonságosabb Európa felé”, COM(2010) 673 végleges. [12] Az Európai Parlament 2011. szeptember 15-i állásfoglalása az EU korrupció elleni küzdelemre irányuló erőfeszítéseiről. [13] A harmadik pénzmosási irányelv 33. cikke meghatározza azon statisztikára vonatkozó minimumkövetelményeket, amelyeket a tagállamok kötelesek gyűjteni. [14] Lásd az Eurostat „Money Laundering in Europe” (Pénzmosás Európában) című munkadokumentumát, http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_OFFPUB/KS-RA-10-003/EN/KS-RA-10-003-EN.PDF. [15] Bizottsági szolgálati munkadokumentum a pénzforgalmi intézményeknek a különböző határokon átnyúló helyzetekben tanúsított pénzmosás-ellenes küzdelmének felügyeletéről és beszámolási tevékenységéről, SEC(2011) 1178 végleges, 2011. október 4., http://ec.europa.eu/internal_market/company/docs/financial-crime/20111104-paper_hu.pdf. [16] A Tanács 2000/642/JHA határozata (2000. október 17.) a tagállamok pénzügyi hírszerző egységeinek az információcsere terén folytatott együttműködésére vonatkozó rendelkezésekről. [17] Az „uniós pénzügyi hírszerző egységek platformját” az Európai Bizottság hozta létre 2006-ban. A tagállamok pénzügyi hírszerző egységeit tömörítő platform legfőbb célja a közöttük lévő együttműködés elősegítése. [18] (2010/C 115/01). Az Európai Unió Hivatalos Lapja, 2010. május 4. [19] Bizottsági szolgálati munkadokumentum, Compliance with the AML Directive by cross-border banking institutions at group level (A pénzmosási irányelvnek való csoportszintű megfelelés a határokon átnyúló pénzintézetek esetében), SEC(2009) 939, 2009. június 30. http://ec.europa.eu/internal_market/company/docs/financial-crime/compli_cbb_en.pdf. [20] Lásd a 15. lábjegyzetet. [21] http://ec.europa.eu/internal_market/company/docs/financial-crime/3rd-country-common-understanding_en.pdf [22] A pénzügyi szolgáltatások ágazatában a szankciórendszerek megerősítéséről, COM (2010) 716 végleges, 2010. december 8., http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0716:FIN:HU:PDF. [23] Report on Confidentiality and data protection in the activity of FIUs (Jelentés a pénzügyi hírszerző egységek tevékenységeihez kapcsolódó bizalmas kezelésről és adatvédelemről), http://ec.europa.eu/internal_market/company/financial-crime/index_en.htm#fiu-report-money. [24] Lásd a 20. lábjegyzetet. [25] 14/2011. számú vélemény a pénzmosás és a terrorizmusfinanszírozás megelőzése kapcsán felmerülő adatvédelmi kérdésekről, 01008/2011/EN, WP 186, 2011. június 13., http://ec.europa.eu/justice/policies/privacy/docs/wpdocs/2011/wp186_en.pdf. [26] Lásd a Bizottság adatvédelmi javaslatait (COM(2012) 11 végleges) és (COM(2012) 10 végleges); http://ec.europa.eu/justice/newsroom/data-protection/news/120125_en.htm. [27] ECJ C305/05, Ordre des barreaux francophones et germanophone et al. V Conseil des Ministres (A frankofón és germanofón ügyvédi kamarák és társai kontra Miniszterek Tanácsa ügyben hozott bírósági ítélet), (33) bekezdés, 2007. június 26. [28] Az Európai Unió Alapjogi Chartájának hatékony végrehajtására irányuló stratégia (COM (2010) 573). [29] A 11. (korábbi 10.) ajánlás. [30] Az Európai Unió Alapjogi Chartájának hatékony végrehajtására irányuló stratégia (COM(2010) 573 végleges). [31] A pénzátutalásokat kísérő megbízói adatokról szóló 1781/2006/EK rendelet, 2006. november 15.