A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, A TANÁCSNAK, A GAZDASÁGI ÉS SZOCIÁLIS BIZOTTSÁGNAK ÉS A RÉGIÓK BIZOTTSÁGÁNAK Towards an EU Criminal Policy: Ensuring the effective implementation of EU policies through criminal law /* COM/2011/0573 végleges */





Az uniós büntetőpolitika létrehozása: Az uniós szakpolitikák hatékony végrehajtásának biztosítása a büntetőjog útján Közleményünk célja az uniós büntetőpolitika Lisszaboni Szerződés alapján történő továbbfejlesztését meghatározó keret bemutatása. Az EU immár kifejezett jogalappal rendelkezik arra, hogy büntetőjogi irányelveket fogadjon el a harmonizációs intézkedések hatálya alá tartozó területeken az Unió politikáinak eredményes végrehajtásához. A leendő uniós büntetőpolitika célkitűzése általánosságban véve az kell, hogy legyen, hogy jobban tudatosítsa a polgárokban, hogy valóban a szabadság, a biztonság és a jogérvényesülés Európájában élnek, maradéktalanul végrehajtásra kerülnek és érvényesülnek az érdekeik védelmét szolgáló uniós jogszabályok, miközben az EU a szubszidiaritás, az arányosság és a Szerződésben foglalt más alapelvek maradéktalan tiszteletben tartása mellett jár el. Kiemelt jelentőségű kérdés az uniós polgárok szemében Az uniós polgárok szemében a bűnözés az EU előtt álló súlyos problémák közé tartozik. Arra a kérdésre, hogy az európai intézményeknek mely problémákra kellene az elkövetkező években elsősorban irányítaniuk fellépéseiket az Európai Unió megerősítése érdekében, a polgárok a négy legfontosabb fellépési terület között említették a bűnözés elleni küzdelmet[1]. A büntetőjog területén az Unió több mint egy évtizede hoz intézkedéseket, amelyek célja, hogy hatékonyabban fel tudjuk venni a küzdelmet az egyre nemzetközibb méreteket öltő és egyre kifinomultabb eszközöket alkalmazó bűnözéssel. Ezen intézkedéseknek köszönhetően valamelyest közeledtek egymáshoz a bűncselekményi tényállások és a szankciók mértékei olyan különösen súlyos bűncselekmények esetében, mint a terrorizmus, az emberkereskedelem, a kábítószer-kereskedelem és az EU pénzügyi érdekeit sértő csalás[2]. Az uniós szakpolitikák végrehajtásának megerősítése érdekében azonban csak igen kevés intézkedés született[3], mivel e tevékenységekre a Lisszaboni Szerződést megelőzően semmi nem szolgáltatott kifejezett jogalapot[4]. Közleményünk elsősorban az uniós büntetőjog ezen aspektusára tér ki. Az uniós büntetőjog által teremtett hozzáadott érték A büntetőjog kétségkívül érzékeny szakpolitikai terület, amelynek területén jelentős különbségek tapasztalhatók az egyes tagállamok rendszerei között, például a szankciók típusa és mértéke, valamint annak meghatározása tekintetében, hogy egy-egy magatartás szabálysértésnek vagy éppen bűncselekménynek minősül-e. Vannak azonban olyan területek, amelyeken az uniós fellépés hozzáadott értéket teremthet, orvosolhatja a hiányosságokat és a gyenge pontokat. A bűncselekmények sok esetben határokon átnyúló dimenzióval rendelkeznek, ezért az uniós büntetőjogi intézkedések elfogadása hozzájárulhat ahhoz, hogy a bűnözők ne tűnhessenek el a határokon átlépve, és ne használhassák ki bűnözés céljára a nemzeti jogrendszerek között fennálló különbségeket. A kölcsönös bizalom megerősítése Bizonyos bűncselekmények területén azért is fontos a közös szabályozási minimumok kidolgozása, hogy ezáltal erősödjön a tagállamok, illetve a nemzeti bírói karok egymásba vetett bizalma. A magas szintű bizalom ugyanis elengedhetetlen a különböző tagállamok bírói karai között folytatott zökkenőmentes együttműködéshez. Csak ezáltal érvényesülhet hatékonyan az igazságügyi intézkedések kölcsönös elismerésének elve, amely a büntetőügyekben folytatott igazságügyi együttműködés egyik alapeleme[5]. A hatékony végrehajtás biztosítása A büntetőjog az európai uniós szakpolitikák végrehajtásának biztosításában is jelentős szerepet játszhat. A szakpolitikák sikere ugyanis jórészt a hatékony tagállami végrehajtáson múlik. Az Unió egymagában nem képes elérni, hogy minden egyes polgár vonatkozásában valamennyi általa hozott szabály – a környezetvédelemtől kezdve a halászati erőforrások megőrzésén és a közúti biztonságon át a pénzügyi szolgáltatások szabályozásáig, az adatvédelemig és az EU pénzügyi érdekeinek védelméig – a kívánt hatást érje el. Az uniós szakpolitikák végrehajtásának kötelessége a tagállamokat terheli, amelyek többnyire jól meg tudják választani a végrehajtás eszközét. Ebben kulcsszerepet játszik az ellenőrzés és a felügyelet. Amennyiben tagállamok által hozott végrehajtási döntések mégsem hozzák meg a kívánt eredményt, és a végrehajtás nem lesz egységes mértékű, az Unió maga is állapíthat meg közös szabályokat a végrehajtás biztosításának módjára vonatkozóan, és szükség esetén büntetőjogi szankciókat írhat elő az uniós jog megszegése esetére. Koherencia és következetesség Bár az uniós büntetőjogi intézkedések fontos kiegészítő szerepet játszanak a nemzeti büntetőjogi rendszerek mellett, egyértelmű, hogy a büntetőjog mindig is az adott társadalom alapvető értékeit, szokásait és választásait tükrözi. Ezt a sokszínűséget a Lisszaboni Szerződés is elismeri[6]. Annak érdekében tehát, hogy az uniós büntetőjogi jogszabályok valódi hozzáadott értéket teremtsenek, különösen fontos, hogy biztosítsuk e szabályok következetességét és koherenciáját[7]. Új jogi keret A Lisszaboni Szerződés hatályba lépésével létrejött jogi keret azonban új lehetőségeket biztosít az uniós büntetőjogi jogalkotás kidolgozására. Lehetővé teszi ugyanis, hogy az uniós intézmények és a tagállamok egyértelmű alapokon működhessenek együtt egy olyan uniós büntetőjog kialakítása terén, amely egyszerre koherens és következetes, ugyanakkor hatékonyan védi a gyanúsítottak, a vádlottak és a sértettek jogait, és emeli az igazságszolgáltatás színvonalát. A Lisszaboni Szerződés hatálybalépése előtt a büntetőjogi jogszabályok többségére alkalmazandó jogi keret[8] viszonylag gyenge lábakon állt. Nehézséget okozott például, hogy a jogszabályokat valamennyi tagállamnak egyhangúlag jóvá kellett hagynia, a jogalkotás során elegendő volt mindössze konzultálni az Európai Parlamenttel, az Európai Unió Bírósága előtt pedig nem lehetett jogsértési eljárást indítani a helyes tagállami végrehajtás biztosítása céljából. Az új jogi keret az együttdöntési eljárás formájában immár jóval erősebb szereppel ruházza fel az Európai Parlamentet, az Európai Unió Bíróságának pedig teljes körű bírósági felülvizsgálati hatáskört biztosít. Az előterjesztett javaslatokat a Tanács a tagállamok minősített többségének támogatásával fogadhatja el. A Lisszaboni Szerződés jelentősen megerősíti a nemzeti parlamentek szerepét is, amelyek lehetőséget kapnak a jogszabály-tervezetek véleményezésére, és fontos szerephez jutnak a szubszidiaritás elve tiszteletben tartásának ellenőrzésében is. A büntetőjog területén erősebben érvényesül a nemzeti parlamentek e szerepe, mint más uniós szakpolitikákkal kapcsolatban.[9] A büntetőjogi intézkedések nem ritkán drasztikus, szabadságelvonással járó szabályokat jelentenek. Az Alapjogi Charta – amely a Lisszaboni Szerződés értelmében jogilag kötelezővé vált[10] –emiatt jelentős mértékben korlátozza az e téren tehető uniós fellépést. A Charta, amely valamennyi uniós szakpolitika iránytűjeként szolgál, a polgárok védelmében kötelező erejű alapszabályokról rendelkezik. A tagállamok a büntető anyagi joggal és a büntetőeljárással kapcsolatos jogszabályok kidolgozásakor meghúzhatják az úgynevezett „vészféket”, amennyiben megítélésük szerint az előterjesztett jogszabály nemzeti büntetőjoguk alapvető vonatkozásait érinti: ez esetben a javaslat az Európai Tanács elé kerül. Az újonnan elfogadott büntető anyagi jogi intézkedésekben Dánia nem vesz részt, az Egyesült Királyság és Írország pedig csak abban az esetben vesz részt egyes eszközök elfogadásában és alkalmazásában, ha a részvételről döntést hozott[11]. Miért van szükség uniós fellépésre? – Az uniós büntetőjogi jogszabályok által teremtett hozzáadott érték A Lisszaboni Szerződés büntető eljárásjogi, valamint büntető anyagi jogi hatáskörrel egyaránt felruházza az EU-t. Bár az EU-nak nem az a célja, hogy saját joganyagát helyezze a nemzeti büntető törvénykönyvek helyébe, az uniós büntetőjogi jogszabályok – az uniós hatáskörök által megszabott határokon belül – fontos hozzáadott értéket biztosíthatnak a jelenlegi nemzeti büntetőjogi rendszerek mellett. · Mivel az uniós büntetőjog révén hatékonyabbá válik a bűnözés elleni küzdelem, és minimális normák alakulnak ki a büntetőeljárás során biztosított eljárási jogokra, valamint a bűncselekmények áldozataira vonatkozóan, megerősödik a polgárok bizalma aziránt, hogy érdemes élniük a szabad mozgáshoz való jogukkal, és nyugodtan vásárolhatnak árukat vagy szolgáltatásokat más tagállamok szolgáltatóitól. · Ma sok súlyos bűncselekmény – beleértve a harmonizált uniós jogszabályok megsértését is – több tagállamot érint. A bűnözőknek bizonyos bűncselekmények esetében módjukban áll, sőt érdemes is azt a tagállamot választaniuk, amelyben a legenyhébb a szankciórendszer, hacsak nem közelítjük bizonyos mértékig a nemzeti jogokat, és meg nem szüntetjük az effajta „menekülési útvonalakat”. · A közös szabályok megerősítik a tagállami bírói karok, illetve a bűnüldöző hatóságok egymásba vetett bizalmát. Ez megkönnyítheti az igazságügyi intézkedések kölcsönös elismerését, hiszen a nemzeti hatóságok szívesebben elismerik a más tagállamban hozott határozatokat, ha a megfelelő bűncselekmények törvényi tényállása összeegyeztethető, és megtörtént a büntetési tételek szintjének minimális közelítése. A közös szabályok a határokon átnyúló ügyekben alkalmazott különleges nyomozati intézkedések során folytatott együttműködést is megkönnyítik. · Az uniós büntetőjog a hatályos uniós jogszabályok súlyos megsértését is segít megakadályozni és szankcionálni a fontosabb szakpolitikai területeken – például a környezetvédelem vagy az illegális foglalkoztatás területén. 1. Az uniós büntetőjog hatálya Az EU az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) 83. cikke értelmében a különböző bűncselekmények tekintetében az uniós büntetőjogi szabályozási minimumot meghatározó irányelveket fogadhat el. Ez egyrészt azt jelenti, hogy az EU az EUMSZ 83. cikkének (1) bekezdése értelmében intézkedéseket fogadhat el tíz kifejezetten felsorolt bűncselekményre (az úgynevezett uniós dimenziójú bűncselekményekre), vonatkozóan. A felsorolásban a következők szerepelnek: terrorizmus, emberkereskedelem és a nők és gyermekek szexuális kizsákmányolása, tiltott kábítószer-kereskedelem, tiltott fegyverkereskedelem, pénzmosás, korrupció, pénz és egyéb fizetőeszközök hamisítása, számítógépes bűnözés és szervezett bűnözés[12]. Ezek a bűncselekmények a bűncselekményi tényállás szerinti különösen súlyos jellegük és határokon átnyúló dimenziójuk miatt igényelnek uniós megközelítést. A bűnözés e területeinek többségéről már a Lisszaboni Szerződés hatályba lépése előtt is rendelkezett uniós jogszabály, amelyek frissítése már megtörtént, vagy jelenleg van folyamatban. Újabb, uniós dimenziójú bűncselekményeket kizárólag a Tanács határozhat meg egyhangú döntéssel, az Európai Parlament egyetértésével. Másrészt az EU intézkedéseket fogadhat el az EUMSZ 83. cikkének (2) bekezdése alapján, amely az Európai Parlament és a Tanács számára a Bizottság javaslata esetén lehetővé teszi, hogy „Ha valamely harmonizációs intézkedések hatálya alá tartozó területen az Unió politikájának eredményes végrehajtásához elengedhetetlen a tagállamok büntetőügyekre vonatkozó törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseinek közelítése, irányelvekben szabályozási minimumokat lehet megállapítani e területen a bűncselekményi tényállások és a büntetési tételek meghatározására vonatkozóan”. A rendelkezés nem sorolja fel konkrétan a bűncselekményeket, hanem az uniós szintű büntetőjogi intézkedések elfogadásának feltételéül bizonyos jogi kritériumok teljesülését szabja. Tehát az uniós büntetőpolitika kidolgozását különösen az EUMSZ 83. cikkének (2) bekezdése biztosítja; és közleményünk e területen kíván konkrét útmutatást nyújtani. Ami a legfontosabb: az uniós intézményeknek ezen a területen kell szakpolitikai döntéseket meghozniuk a tekintetben, hogy végrehajtási eszközként igénybe vegyék-e a büntetőjogot (más intézkedések, például közigazgatási szankciók helyett); és meghatározni, hogy melyik uniós szakpolitikák esetében van szükség a büntetőjog alkalmazására kiegészítő végrehajtási eszközként. Például: A pénzügyi piaci magatartásra vonatkozó uniós szabályok esetében a büntetőjog a hatékony végrehajtás biztosításának hasznos kiegészítő eszköze lehetne. Ahogy az a pénzügyi válság idején megmutatkozott, nem mindig kielégítő a pénzügyi piaci szabályok betartása és alkalmazása. Ez súlyosan alááshatja a pénzügyi szférába vetett bizalmat. Ha a tagállamok jogi szabályozásai között nagyobb lenne konvergencia – többek között a büntetőjog területén –, az segíthetne megelőzni a pénzügyi piacok nem megfelelő működésének kockázatát, és előmozdíthatná az egyenlő belső piaci versenyfeltételek kialakulását[13]. Ezenkívül lehetőség van intézkedések meghozatalára a Szerződés 325. cikkének (4) bekezdése értelmében is az Unió pénzügyi érdekeit sértő csalás megelőzése és az ellene való küzdelem terén, és ezen a területen már a Lisszaboni Szerződés előtt is léteztek uniós jogszabályok[14]. E terület igen nagy jelentőséggel bír az uniós adófizetők – azaz az uniós költségvetés finanszírozói – szemében, akik joggal várhatják el az uniós közpénzekre irányuló illegális tevékenységek elleni hatékony intézkedést, például az uniós mezőgazdasági és regionális alapok vagy a fejlesztési segély esetében.[15] 2. Milyen elvek mentén kell folytatni az uniós büntetőjogi jogalkotást? Az uniós büntetőjogi jogalkotást a nemzeti joghoz hasonlóan igen nagy körültekintéssel kell végezni. A nemzeti és az európai büntetőjog szabályai ugyanis egyaránt jelentős mértékben érintik az egyéneket. Ráadásul a büntetőjoghoz mindig csak végső eszközként szabad folyamodni. Az új jogszabályok kidolgozása során emiatt mindvégig szem előtt kell tartani az alapvető jogi elveket. 2.1. Betartandó általános elvek A büntetőjog esetében különös figyelmet kell fordítani a szubszidiaritás általános elvére, amely valamennyi uniós jogszabályra alkalmazandó. Ennek értelmében az EU csak akkor hozhat jogszabályt, ha az általa kitűzött célt nem lehetne hatékonyabban elérni nemzeti vagy regionális és helyi szintű intézkedésekkel, tehát – főként az előterjesztett intézkedés terjedelme vagy hatása miatt – e cél uniós szinten jobban megvalósítható. Emellett valamennyi uniós szakpolitikai területen tiszteletben kell tartani az Európai Unió Alapjogi Chartájában és az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezményben biztosított alapvető jogokat. A büntetőjogi intézkedések igen kényesek az alapvető jogok szempontjából. Jóformán elkerülhetetlen, hogy a hatóságok be ne avatkozzanak a gyanúsított, a sértett vagy a tanúk személyhez fűződő jogaiba. Végső esetben az intézkedések szabadságelvonással is járhatnak, tehát a jogalkotónak különös körültekintéssel kell eljárnia. 2.2. A büntetőjogi jogalkotás megközelítése két lépésben Az uniós jogalkotónak két lépésben kell meghoznia azokat a büntetőjogi intézkedésekkel kapcsolatos döntéseit, amelyek célja a harmonizációs intézkedések hatálya alá tartozó uniós szakpolitikák végrehajtásának biztosítása. 2.2.1. 1. lépés: El kell dönteni, hogy szükség van-e egyáltalán büntetőjogi intézkedés meghozatalára · Szükségesség és arányosság – a büntetőjog mint végső eszköz (ultima ratio) A bűnügyi nyomozások és a büntetőjogi szankciók jelentős mértékben érinthetik a polgárok jogait, sőt akár megbélyegzéssel is járhatnak. Ezért a büntetőjogot mindig csak végső eszközként szabad alkalmazni. Ezt tükrözi az arányosság általános elve (amelyet az Európai Unióról szóló szerződés[16], valamint kifejezetten a büntetőjogi szankciók esetében az Európai Unió Alapjogi Chartája[17] rögzít). Az uniós szakpolitikák végrehajtását célzó büntetőjogi intézkedések esetében[18] a Szerződés kifejezetten előírja annak vizsgálatát, hogy a büntetőjogi intézkedés csakugyan „elengedhetetlen”-e a hatékony szakpolitikai végrehajtás céljának megvalósításához. A jogalkotónak tehát meg kell vizsgálnia, hogy nem lehetne-e az adott szakpolitika végrehajtását kellőképpen biztosítani más, nem büntetőjogi jellegű intézkedésekkel – például közigazgatási vagy polgári jellegű szankciórendszerekkel –, és a büntetőjog ténylegesen hatékonyabban tudja-e orvosolni a problémákat. Ennek érdekében a jogalkotási javaslatot megelőző hatásvizsgálat során alapos elemzést kell végezni, amelynek keretében – az érintett szakpolitikai terület jellegétől függően – ki kell térni például annak vizsgálatára, hogy a tagállamok szankciórendszerei el tudják-e érni a kívánt eredményt, valamint arra, hogy a nemzeti hatóságok milyen nehézségekbe ütköznek az uniós jog gyakorlati végrehajtása során. 2.2.2. 2. lépés: Az elfogadandó büntetőjogi intézkedések jellegére vonatkozó döntésre irányadó elvek Amennyiben az 1. lépés nyomán megállapítható, hogy büntetőjogi intézkedésre van szükség, a következő kérdés az, hogy pontosan milyen intézkedést kell hozni. · Szabályozási minimumok A Szerződés 83. cikke értelmében a bűncselekményi tényállásokra és a büntetési tételekre vonatkozó uniós jogalkotás úgynevezett „szabályozási minimumokra” korlátozódik. Ez a korlátozás nem teszi lehetővé a teljes körű harmonizációt. A bűncselekmények esetében ugyanakkor a jogbiztonság elve mégis megköveteli a tényállásszerű elkövetési magatartás pontos meghatározását. Az uniós büntetőjogi irányelvek nem járnak közvetlenül hatással a polgárokra nézve, hiszen ahhoz először át kell azokat ültetni a nemzeti jogba. A jogbiztonság követelményei tehát nem úgy érvényesülnek, mint a nemzeti büntetőjogi jogalkotás esetében. Különösen fontos tehát, hogy az irányelvek egyértelműek legyenek, és a nemzeti jogalkotó tisztában legyen azzal, hogy milyen eredményeket kell elérnie az uniós jogszabály végrehajtásakor. A szankciók tekintetében a „szabályozási minimum” lehet bizonyos szankciótípusok (például pénzbírság, szabadságvesztés, eltiltás) vagy a büntetési tételek előírása, illetve annak uniós szintű meghatározása, hogy mi tekinthető súlyosító és mi enyhítő körülménynek. Az uniós eszköz minden esetben csak a valamennyi tagállamban a bírák rendelkezésére álló szankciók minimális körét határozhatja meg. · Szükségesség és arányosság A fentiekben meghatározott „szükségességi” feltétel kiterjed az arra vonatkozó döntési szintre is, hogy egy adott jogalkotási aktus keretében mely büntetőjogi intézkedéseket kell rendelkezésre bocsátani. Minél részletesebben határozzák meg a tervezett szabályok a tagállamoknak előírandó szankciók típusát és a büntetési tételeket, annál fontosabbá válik a „szükségesség vizsgálata”. Erre a kérdésre alkalmazandó az Alapjogi Charta[19] kifejezett előírása, amely szerint „A büntetések súlyossága nem lehet aránytalan a bűncselekményhez mérten”. · Egyértelmű tényszerű bizonyítékok Ahhoz, hogy az uniós intézmények megállapíthassák, valóban szükség van-e büntetőjogi szabályozási minimumra, fontos, hogy egyértelmű tényszerű bizonyítékok álljanak rendelkezésükre azzal kapcsolatban, hogy a szóban forgó bűncselekmény milyen jellegű, milyen hatásokkal jár, és a különböző tagállamok esetlegesen eltérő jogi helyzete mennyiben veszélyeztetheti a harmonizáció hatálya alá tartozó uniós szakpolitika hatékony végrehajtását. Ezért az EU-nak statisztikai adatokat kell beszereznie a nemzeti hatóságoktól, amelyek lehetővé teszik a tényszerű helyzet felmérését. A Bizottság a nyomon követési intézkedések keretében terveket fog kidolgozni a 325. cikk (4) bekezdésének és a 83. cikk (2) bekezdésének hatálya alá tartozó területekhez kapcsolódó további statisztikai adatok és bizonyítékok gyűjtésére. · A szankciók bűncselekményekhez igazítása Az uniós szakpolitikák hatékonyságának előmozdítását szolgáló büntetőjogi jogalkotás fejlődéséhez alaposan meg kell fontolni többek között a következő kérdéseket: – a szabadságelvonás és a pénzbírságok mellett az uniós jog kitérjen-e más szankciótípusokra is a hatékonyság, arányosság és visszatartó erő lehető legnagyobb mértékű biztosítása érdekében, valamint van-e szükség további intézkedésekre, például vagyonelkobzásra; továbbá – felelősségre lehessen-e vonni büntetőjogi vagy nem büntetőjogi értelemben a jogi személyeket, különös tekintettel a bűnözés azon területeire, amelyeken a jogi személyek különösen fontos szerepet játszanak elkövetőként. Mit tartalmazhat a büntetőjogra vonatkozó uniós szabályozási minimum? A bűncselekmények definíciója – azaz a bűncselekménynek minősülő magatartás leírása – mindig kitér a tettes magatartására, de a legtöbb esetben az olyan kapcsolódó magatartásokra is, mint a bűnrészesség (bűnsegély és felbujtás)”. Egyes esetekben kitér a bűncselekmény elkövetésének kísérletére is. A szándékos magatartás valamennyi uniós büntetőjogi jogi aktus esetében szerepel a tényállásban, de néhány esetben a rendelkezés kitér a súlyos gondatlanságra is. Egyes jogi aktusok azt is tovább definiálják, egy-egy konkrét esetben a szankció megállapítása során mi minősül „súlyosító” és mi „enyhítő” körülménynek. Az uniós jog általában mind a természetes, mind a jogi személyek – vállalkozások vagy egyesületek – által elkövetett bűncselekményekre alkalmazandó. Az utóbbi sok esetben juthat fontos szerephez, gondoljunk csak az olajszennyeződések felelőseire. A hatályos jogszabályok szerint ugyanakkor a tagállamok mindig maguk dönthetnek arról, milyen típusú felelősség terheli a jogi személyeket bűncselekmény elkövetése esetén, ugyanis nem minden tagállam jogrendjében szerepel a jogi személyek büntetőjogi felelősségének fogalma. Az uniós jogalkotás emellett kitérhet a joghatósági szabályokra is, valamint egyéb olyan szempontokra, amelyek a jogi rendelkezés hatékony alkalmazása szempontjából elengedhetetlen, a bűncselekmény tényállásához tartozó elemnek tekinthetők. Ami a szankciókat illeti, az uniós büntetőjog meghatározott viselkedés esetében hatékony, arányos és visszatartó erejű büntetőjogi szankciók meghozatalát követelheti meg a tagállamoktól. A hatékonyság azt jelenti, hogy a szankciónak alkalmasnak kell lennie a kívánt cél elérésére, azaz a szabályok betartatására; az arányosság azt, hogy a szankciónak arányosnak kell lennie a magatartás súlyosságával, és hatásai nem haladhatják meg a cél eléréséhez szükséges mértéket; a visszatartó erő pedig azt, hogy a szankciónak megfelelő elrettentő erővel kell járnia az esetleges jövőbeni tettesek számára. Az uniós büntetőjog néha pontosabban is meghatározza, hogy a szankciók mely fajtáit és/vagy milyen büntetési tételeket kell alkalmazhatóvá tenni. Rendelkezhet vagyonelkobzásról is. Az uniós szintű közelítés elsődleges célja nem az, hogy szigorítson az egyes tagállamokban kiszabható szankciókon, hanem sokkal inkább az, hogy csökkentse az egyes tagállami rendszerek közötti eltéréseket, és biztosítsa, hogy valamennyi tagállamban ténylegesen teljesüljön a szankciók „hatékonyságára, arányosságára és visszatartó erejére” vonatkozó követelmény. 3. Mely uniós szakpolitikai területeken lehet szükség az uniós büntetőjogra? A büntetőjogi intézkedések felfoghatók úgy is, mint az Európai Unió működéséről szóló szerződésben elismert uniós szakpolitikák hatékony végrehajtását biztosító elemek. Az uniós szakpolitikák számos olyan témakört felölelnek, ahol az elmúlt évtizedekben a polgárok jóléte érdekében közös szabályokat dolgoztak ki. Ilyen szakpolitikai terület a vámunió, a belső piaci szabályok vagy a környezetvédelem területe. A tagállamok kötelesek e szakpolitikai területek mindegyikén biztosítani az uniós jog megsértésének hatékony, arányos és visszatartó erejű büntetéssel való szankcionálását. A szankció jellegét általában a tagállamok választhatják meg: nem kell feltétlenül büntetőjogi szankcióhoz folyamodni, lehet akár közigazgatási szankciót is alkalmazni. Amennyiben az uniós jog végrehajtására vonatkozó tagállami mérlegelési jogkör alkalmazásával nem valósul meg a kívánt hatékony végrehajtás, szükség lehet arra, hogy az EU szabja meg szabályozási minimumok útján, hogy a tagállamok mely szankciókat kötelesek előírni nemzeti jogszabályaikban. A szankciók szintjének közelítését különösen akkor fogja az EU megfontolni, ha a jelenlegi közigazgatási és büntetőjogi szankciók vizsgálata nyomán jelentős különbségekre derül fény a tagállamok között, és azok az uniós szabályok következetlen alkalmazásához vezetnek. Amennyiben uniós fellépésre van szükség, az uniós jogalkotónak kell eldöntenie, hogy büntetőjogi szankciókra van-e szükség, vagy elegendő-e közös közigazgatási szankciókhoz folyamodni. Ez attól függ majd, hogy milyen eredménnyel zárul az adott szakpolitikai területen felmerülő konkrét végrehajtási problémáknak a fent említett irányadó elvek alapján végzett eseti vizsgálata. Több olyan harmonizált szakpolitikai terület is van, amelyen megállapítható, hogy uniós szintű büntetőjogi intézkedésekre van szükség. Ilyenek a bizonyos gazdasági ágazatokban folytatott súlyosan káros gyakorlatok, valamint az illegális haszonszerzés elleni küzdelemre irányuló alábbi intézkedések, amelyek célja a jogszerű vállalkozások tevékenységének és az adófizetők érdekeinek védelme: · a pénzügyi szférában, például a piacbefolyásolás vagy a bennfentes kereskedelem vonatkozásában hozott intézkedések;[20] · az Európai Unió pénzügyi érdekeit sértő csalás elleni küzdelemben hozott intézkedések, amelyek célja, hogy az adófizetők pénze az egész Unióban azonos védelmet élvezzen. A Bizottság nemrégiben kiadott közleményében felsorolta, mely eszközök alkalmazását lehet fontolóra venni e védelem megvalósítása céljából[21]. Ilyenek a büntetőeljárás, a bűncselekmények tényállásának közös megállapítása és a joghatóságra vonatkozó szabályok; · az euró hamisítás elleni védelme a büntetőjog útján annak érdekében, hogy megerősítsük az emberek fizetőeszközök biztonsága iránti bizalmát. A Bizottság tovább fogja vizsgálni, miként járulhat hozzá a büntetőjog a gazdaságélénkítéshez azáltal, hogy fellép az illegális gazdaság és a pénzügyi bűncselekmények ellen. További harmonizált szakpolitikai területeken szintén meg lehet vizsgálni, milyen szerepet tölthet be a büntetőjog a hatékony végrehajtás szükséges eszközeként. Példák a teljesség igénye nélkül: · közúti fuvarozás, például a hivatásos fuvarozás uniós szociális, technikai, biztonsági és piaci szabályainak súlyos megsértése esetében;[22] · adatvédelem, a hatályos uniós szabályok súlyos megszegése esetében[23]; · vámszabályok, a vámbűncselekmények és a büntetések közelítése érdekében[24]; · környezetvédelem, amennyiben a jövőben a környezeti károk megelőzéséhez és szankcionálásához szükség lesz az e területen hatályos büntetőjogi jogszabályok megerősítésére[25]; · halászati politika, azokon a területeken, ahol az EU „zéró tolerancia” kampányt indított a tiltott, bejelentés nélküli és szabályozatlan halászat ellen; · belső piaci politikák az olyan súlyos jogellenes gyakorlatok esetében, mint a hamisítás, a korrupció vagy közbeszerzések esetében a be nem jelentett összeférhetetlenség. E területeken további vizsgálatokat kell végezni annak megállapítására, mely esetekben befolyásolhatja jelentősen a bűncselekményi tényállások és szankciók meghatározására vonatkozó szabályozási minimumok megállapítása az uniós jogszabályok hatékony végrehajtását. A vizsgálat során több szempontot is figyelembe kell venni. Figyelembe kell venni mindenekelőtt jogsértés súlyát és jellegét. Bizonyos különösen súlyosnak minősülő jogellenes cselekmények esetében a közigazgatási szankció nem lehet kellőképpen erős lépés. Hasonlóképpen célszerű lehet büntetőjogi szankciókat választani, amennyiben a megítélés szerint fontos hangsúlyozni a cselekmény határozott elítélését a visszatartó erő biztosítása érdekében. Különösen erős visszatartó jellege lehet az ítéletek bűnügyi nyilvántartásba való bejegyzésének. A büntetőeljárások során ugyanakkor a vád súlyosságára figyelemmel gyakran rendelkeznek a vádlott jogainak erősebb védelméről. Figyelembe kell venni a szankciórendszer hatékonyságát, valamint azt, hogy a hatályos szankciókkal mennyiben és miért nem lehet elérni a végrehajtás szükséges mértékét. Mindig azt a fajta szankciót kell választani, amely a legmegfelelőbbnek tekinthető a hatékonyság, az arányosság és a visszatartó erő átfogó céljának eléréséhez. A közigazgatási szankciókat például gyakran késedelem nélkül ki lehet szabni, és haladéktalanul végre lehet hajtani, így elkerülhető a hosszadalmas és erőforrás-igényes eljárás. Ezért fontolóra vehető a közigazgatási szankció azokon a területeken, ahol például a jogsértés nem különösen súlyos vagy nagy számban fordul elő, valamint az olyan területeken, ahol más okból megfelelő és hatékony a közigazgatási szankció és eljárás (például az összetett gazdasági vizsgálatoknál). A közigazgatási jogszabályok ezenkívül sok esetben többféle szankciós lehetőségről rendelkeznek – a pénzbírság kiszabásától az engedély felfüggesztésén át az állami kedvezményekből való kizárásig –, amelyeket az adott helyzethez lehet igazítani. Ezért a közigazgatási szankció sok esetben elegendő, sőt akár hatékonyabb is lehet a büntetőjog szankciónál. 4. Következtetés Bár a Lisszaboni Szerződés alapján létrejött új jogi keret nem módosítja alapvetően az uniós büntetőjog lehetséges hatályát, jelentős mértékben növeli az előrelépés lehetőségét azon koherens uniós büntetőpolitika kifejlesztése terén, amely egyszerre alapul a hatékony végrehajtás és az alapvető jogok stabil védelmének megfontolásain. Közleményünk a Bizottság első erőfeszítéseit jelzi a koherens és következetes uniós büntetőpolitika megvalósítása iránt azáltal, hogy meghatározza, miként alkalmazza az EU a büntetőjogot az uniós politikák hatékony végrehajtása érdekében. Ezt a büntetőjogot az uniós polgárok igényeit és a szabadságon, a biztonságon és a jogérvényesülésen alapuló uniós térség követelményeit szem előtt tartva kell kidolgozni, miközben maradéktalanul be kell tartani a szubszidiaritást és azt, hogy a büntetőjog jellegénél fogva csak utolsó eszköz lehet. E célból a Bizottság a Parlamenttel és a Tanáccsal szoros együttműködésben kifejleszti az alkalmazandó nyelvhasználati mintát, amely útmutatóul szolgál majd az uniós jogalkotónak a bűncselekményekre és a szankciókra vonatkozó szabályozási minimumokat előíró büntetőjogi rendelkezések kidolgozásakor. Mindez hozzájárulna következetesség biztosításához, növelné a jogbiztonságot és megkönnyítené az uniós jog végrehajtását. A Bizottság emellett szakértői csoportot állít fel, amely segíti a Bizottságot a tényszerű adatok összegyűjtésében és a fontos jogi kérdésekről szóló további megbeszélések elindításában annak érdekében, hogy biztosítsa az uniós jogszabályok hatékony végrehajtását a tagállamok nemzeti büntetőjogi rendszerében. A megvitatandó kérdések közé tartoznak például a következők: – a büntetőjogi és nem büntetőjogi szankciórendszerek közötti kapcsolat; továbbá – az uniós jogszabályokban rendszeresen előforduló büntetőjogi fogalmak – például „hatékony, arányos és visszatartó erejű szankció”, „kevésbé súlyos ügy”, „bűnsegély és felbujtás” – értelmezése. A hatályos uniós büntetőjogi intézkedések alapos értékelése és a tagállamokkal, valamint a független szakértőkkel való folyamatos konzultáció alapján a Bizottság az elkövetkező években tovább fogja fejleszteni az uniós büntetőpolitikát. Elképzeléseink a 2020-ig megvalósítandó koherens és következetes uniós büntetőpolitikára vonatkozóan: – Az uniós büntetőjog a bűnözés elleni hatékonyabb küzdelem fontos eszköze lehet, amely megoldást kínálhat a polgárok félelmeinek eloszlatására, és biztosíthatja az uniós szakpolitikák hatékony végrehajtását. – Azokon az uniós szakpolitikai területeken, amelyeken végrehajtási hiányosság állapítható meg, a Bizottság a gyakorlati végrehajtás értékelése alapján és a Szerződésben foglalt alapelvek – például a szubszidiaritás és az arányosság – maradéktalan tiszteletben tartása mellett alaposan megvizsgálja az új büntetőjogi intézkedések szükségességét. Ilyen terület lehet a pénzügyi piacok működésének védelme, az EU pénzügyi érdekeinek védelme, az euro hamisítás elleni védelme, a közúti fuvarozás szabályainak súlyos megsértése, az adatvédelmi szabályok súlyos megsértése, a vámbűncselekmények, a környezetvédelem, a halászati politika, valamint a belső piaci politikák az olyan illegális gyakorlatok elleni küzdelem területén, mint a hamisítás és a korrupció vagy közbeszerzések esetében a be nem jelentett összeférhetetlenség. – Fontos, hogy az érintettek azonosan értelmezzék az uniós büntető jogszabályok alapelveit, például az uniós büntetőjogban használt alapvető jogi fogalmak értelmezése területén; és annak vonatkozásában, hogy hogyan biztosíthatják a büntetőjogi szankciók uniós szinten a lehető legnagyobb hozzáadott értéket. – A büntetőjogi intézkedéseket az Európai Unió Alapjogi Chartájának megfelelően szilárdan az eljárási jogokra és a bűncselekmények sértettjeinek jogaira vonatkozó erős uniós szintű normákra kell alapozni. [1] Lásd: 75. Eurobarométer, 2011 tavasza. A négy legfontosabb terület, amelyre az uniós fellépésnek összpontosítania kell: gazdaság- és monetáris politika, bevándorláspolitika, egészségügyi politika és a bűnözés elleni küzdelem. [2] A Tanács 2002/475/IB kerethatározata (2002. június 13.) a terrorizmus elleni küzdelemről (HL L 164., 2002.6.22., 3. o.); a Tanács 2004/757/IB kerethatározata a tiltott kábítószer-kereskedelem területén a bűncselekmények tényállási elemeire és a büntetésekre vonatkozó minimumszabályok megállapításáról (2004.11.11.); irányelv az emberkereskedelem megelőzéséről, és az ellene folytatott küzdelemről, az áldozatok védelméről, valamint a 2002/629/IB tanácsi kerethatározat felváltásáról (HL L 101., 2011.4.15., 1. o.); egyezmény az Európai Közösségek pénzügyi érdekeinek védelméről (HL L 316., 27.11.1995, 49. o.). [3] Lásd mindazonáltal az Európai Bíróság C-176/03. és C-440/05 sz. ügyben hozott ítéletét. [4] A 2008/99/EK irányelv (2008. november 19.) a környezet büntetőjog általi védelméről (HL L 328., 2008.12.6., 28. o.); a 2009/123/EK irányelv a hajók által okozott szennyezésről és a jogsértésekre alkalmazandó szankciók bevezetéséről szóló 2005/35/EK irányelv módosításáról (HL L 280., 2009.10.27., 52. o.); valamint az 2009/52 irányelv az illegálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgárokat foglalkoztató munkáltatókkal szembeni szankciókra és intézkedésekre vonatkozó minimumszabályokról (HL L 168., 2009.6.30., 24. o.); a Tanács 2000/383/IB kerethatározata (2000. május 29.) az euró bevezetésével kapcsolatos pénzhamisítás elleni, büntetőjogi és egyéb szankciókkal megvalósuló védelem megerősítéséről (HL L 140., 2000.6.14., 1. o.). [5] Lásd az EUMSZ 82. cikkének (1) bekezdését. [6] Lásd az EUMSZ 67. cikkének (1) bekezdését: „Az Unió egy, a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térséget alkot, amelyben tiszteletben tartják az alapvető jogokat és a tagállamok eltérő jogrendszereit és jogi hagyományait.” [7] Az uniós büntetőjog fejlesztése során szükséges nagyobb koherenciával kapcsolatban lásd például az uniós büntetőpolitikáról szóló 2009. évi kiáltványt (http://www.crimpol.eu), amelyet az Európai Unió tíz tagállamának 14 büntetőjogi professzorából álló tudományos csoport dolgozott ki. [8] A korábbi EK-Szerződés értelmében a büntető jogalkotás hagyományos eszközei az úgynevezett harmadik pilléres kerethatározatok voltak, ugyanakkor elfogadásra került néhány, büntetőjogi intézkedést tartalmazó irányelv is, mégpedig a környezetvédelmi szabályok végrehajtásának biztosítása érdekében, a hajók által okozott szennyezések ellen, valamint az illegális foglalkoztatás ellen (a 2008/99/EK, a 2009/123/EK és a 2009/52/EK irányelv). Ezek az intézkedések a Bíróság ítélkezési gyakorlatán alapultak (C-176/03.). A szankciók típusának és mértékének közelítésére csak kerethatározatok formájában volt lehetőség (C-440/5.). [9] Lásd „A nemzeti parlamenteknek az európai unióban betöltött szerepéről” című 1. és „A szubszidiaritás és az arányosság elvének alkalmazásáról” című 2. jegyzőkönyvet és különösen annak 7. cikkének (2) bekezdését. [10] Lásd: A Bizottság közleménye az Európai Unió Alapjogi Chartájának hatékony végrehajtására irányuló stratégiáról (COM (2010)573., 2010.10.19.). [11] Lásd a 21. és a 22. jegyzőkönyvet. [12] Lásd a 3. lábjegyzetben említett kerethatározatokat és irányelvet. A kerethatározatok közül néhányat az elkövetkező években a Lisszaboni Szerződés alapján felül fognak vizsgálni, például 2012-ben a 2001/888/IB kerethatározattal módosított 2000/383/IB kerethatározatot. [13] Lásd „A pénzügyi szolgáltatások ágazatában a szankciórendszerek megerősítéséről” című közleményt (COM(2010) 716, 2010.12.8.). [14] Lásd az unió pénzügyi érdekeiről szóló 1995. évi egyezményt és annak jegyzőkönyveit, valamint a közigazgatási szankciók tekintetében az Európai Közösségek pénzügyi érdekeinek védelméről szóló, 1995. december 18-i 2988/95/EK, Euratom tanácsi rendeletet (HL L 312., 1995.12.23., 1. o.). [15] 15 Lásd a „Az Európai Unió pénzügyi érdekeinek a büntetőjog és igazgatási vizsgálatok által biztosított védelméről – Integrált politika az adófizetők pénzének megóvására” című közleményt (COM (2011)293, 2011.5.26.). [16] Az EUSZ. 5. cikkének (4) bekezdése. [17] Az Európai Unió Alapjogi Chartája 49. cikkének (3) bekezdése. [18] Az EUMSZ 83. cikkének (2) bekezdése. [19] Az Európai Unió Alapjogi Chartájának 49. cikke. [20] Lásd „A pénzügyi szolgáltatások ágazatában a szankciórendszerek megerősítéséről” című közleményt (COM(2010) 716 végleges, 2010.12.8., 14. o.). [21] Lásd „Az Európai Unió pénzügyi érdekeinek a büntetőjog és igazgatási vizsgálatok által biztosított védelméről – Integrált politika az adófizetők pénzének megóvására” című közleményt (COM (2011) 293., 2011.5.26., 10. o.). [22] Az „Útiterv az egységes európai közlekedési térség megvalósításához – Úton egy versenyképes és erőforrás-hatékony közlekedési rendszer felé” című fehér könyvet (COM(2011) 144, 2011.3.28.) kísérő bizottsági munkadokumentum (SEC(2011) 391, 2011.3.28.)176. pontja. [23] Lásd „A személyes adatok Európai Unión belüli védelmének átfogó megközelítése” című közleményt (COM (2010) 609, 2010.11.4., 9. o.). [24] Lásd „A szabadság, a biztonság és a jog érvényesülésén alapuló térség megvalósítása a polgárok szolgálatában – A stockholmi program végrehajtásáról szóló cselekvési terv” című közleményt (COM (2010) 171, 2010.4.20., 22. o.). [25] Lásd a környezet büntetőjog általi védelméről szóló 2008/99/EK irányelvet (HL L 328., 2008.12.6., 28. o.) és a hajók által okozott szennyezésről és a jogsértésekre alkalmazandó szankciók bevezetéséről szóló 2009/123/EK irányelvet (HL L 280., 2009.10.27., 52. o.).