A 2011/64/EU irányelv uniós szabályokat állapít meg a dohánygyártmányokra alkalmazott jövedéki adó szerkezetéről és adókulcsairól. Különösen az irányelv hatálya alá tartozó különféle dohánytermékeket határozza meg és osztályozza azok jellemzői alapján. A különböző terméktípusokra vonatkozó jövedéki adó szerkezetét is ezen irányelv határozza meg. Az irányelv a belső piac megfelelő működésének és ezzel egyidejűleg magas szintű egészségvédelem biztosítására törekszik. A megfelelően működő belső piac előfeltételezi, hogy a tagállamokban az ezen ágazat termékeinek forgalmát érintő adók alkalmazása nem torzítja a versenyfeltételeket és nem akadályozza az Unión belül e termékek szabad mozgását. Ezzel összefüggésben az irányelvnek biztosítania kell, hogy a feldolgozott dohánytermékeket a végső fogyasztás helye szerinti tagállamokban megfelelően adóztatták meg. Ez azért fontos, mert a dohánygyártmányok jövedéki adójából származó bevételek összesen több mint 81 milliárd EUR-val járultak hozzá 2014-ben a tagállamok nemzeti költségvetéséhez.

Az előző jelentésekkel ellentétben e jelentés nem a 2011/64/EU irányelvben előírt minimum jövedékiadó-mértékek emelkedésére összpontosít. A általános minimum jövedéki adó mértékének emelése sok esetben csak nemrég lépett hatályba; egyes tagállamok számára átmeneti időszakot biztosítottak, és egyes fokozatos emeléseknek pedig még jelenleg is folyamatban vannak. Ezen intézkedések hatását ezért egy jövőbeli jelentésben kell megvizsgálni.

E jelentés az irányelvet e két szempontból értékelő külső értékelés eredményeit és következtetéseit mutatja be. A jelentés továbbá áttekinti a dohánygyártmányokkal kapcsolatos súlyozott átlagos árak, forgalomba hozatal, adóbevételek és adóterhek alakulásának tekintetében az irányelv 2011. évi hatálybalépése óta a tagállamok által rendelkezésre bocsátott statisztikákat.

Az irányelvet továbbá a célravezető és hatásos szabályozás program (REFIT) keretében történő értékelésre is kiválasztották.

A kérdőívekre adott válaszok alapján a szerződő fél bevált gyakorlatokat és problémákat is azonosított. A szerződő fél a harmadik szakaszban kielemezte és összehasonlította a különféle válaszokat és összeállította az adóhatóságok és gazdasági szereplők előtt álló problémák listáját. Végül számos ajánlást fogalmaztak meg az azonosított problémák kezelése érdekében.

Az értékelést három szakaszban végezték: tervezés, adatgyűjtés és elemzés. Az adatgyűjtési szakasz során kérdőíveket küldtek a tagállamoknak és gazdasági szereplőknek. 27 tagállam és 48 gazdasági szereplő válaszolt a kérdőívekre. A kapott válaszokat követően telefonhívásokra és személyes interjúkra került sor. Ezenkívül 7 kiválasztott tagállamban esettanulmányokat végeztek. Másodelemzés és a szakirodalom áttekintése is részét képezte e szakasznak. Ezenfelül a meglévő jogszabályok, tanulmányok és gazdasági szakirodalom minőségi elemzését, valamint a rendelkezésre álló gazdasági adatok elemzését is elvégezték.

Első lépésként az értékelés felvázolta a dohánygyártmányokra vonatkozó jövedékiadó-rendszerek fő jellemzőit, tekintettel a dohánygyártmányokra kivetett jövedéki adókat szabályozó két fő irányelvre . Az értékelés ezt követően a megbeszélt értékelési kérdések megválaszolására összpontosított. Az értékelés megállapításait a 3.3. bekezdésben felsorolt ezen értékelési kérdések szerint csoportosították. Az értékelés az ezen megállapítások kapcsán felmerülő, e jelentés 4. szakaszában megvizsgált kérdéseket is meghatározta.

Mivel az értékelést a minőségi jogalkotásra vonatkozó új iránymutatások 2015. május 19-i elfogadása előtt fejezték be, meg kell jegyezni, hogy az említett iránymutatások által bevezetett egyes kötelező elemeket ennélfogva nem lehetett figyelembe venni. Először, az értékelés az érdekelt felek véleményét célzott felmérések és nem nyilvános konzultáció révén gyűjtötte össze. Másodszor, a REFIT-program célkitűzéseivel összhangban túlnyomórészt a hatékonysággal és eredményességgel kapcsolatos kérdések álltak a középpontban.

A tagállamokkal való egyeztetést követően és a REFIT-programmal összhangban megállapodás született arról, hogy az értékelés célja a jogszabályok javításával kapcsolatos lehetőségek meghatározása a nemzeti közigazgatási szerveket és gazdasági szereplőket érintő adminisztratív költségek és terhek csökkentése, valamint a dohánygyártmányokra kivetett jövedéki adók beszedésével kapcsolatos megfelelés és biztonság javítása érdekében. Az értékelés 2012 decemberében kezdődött és 2014 augusztusában fejeződött be. Az összes illetékes bizottsági szolgálat személyzetéből álló irányítócsoport felügyelte az értékelés végrehajtását.

Az irányelv működésének értékelése érdekében az Adóügyi és Vámuniós Főigazgatóság (DG TAXUD) külső értékelést (a továbbiakban: értékelés) készíttetett a Ramboll Management Consulting AS, a The Evaluation Partnership és a Europe Economics által létrehozott konzorciummal.

Megállapítást nyert, hogy a jövedéki minimumadó végrehajtása, az elektromos cigarettákkal és egyes feldolgozott dohánytermékekkel való következetlen bánásmód, valamint a termékcsoportok közötti és termékcsoportokon belüli adók okozta helyettesítés a belső piac torzulásaihoz vezet. Habár a felvásárlások elleni nem harmonizált szabályok is kedvezőtlenül befolyásolhatják a belső piac megfelelő működését, az adóhatóságok az e területeken végrehajtott harmonizációt nem tekintik megvalósíthatónak vagy kívánatosnak. E kivételektől eltekintve az értékelés arra a következtetésre jutott, hogy az adókulcsok jelenlegi szerkezete és szintje általában semleges versenyfeltételeket és a belső piacon belüli szabad árképzést tesz lehetővé.

Az értékelés hatókörére és módszertanára vonatkozó visszajelzéseken kívül az értékelés ajánlásaival kapcsolatos visszajelzések is érkeztek (lásd továbbá az 5.2. szakaszt):

Az 5 cikk jelenlegi szövege, különösen a „kiskereskedelmi értékesítésre felkínált“, és „további ipari feldolgozás nélkül dohányzásra alkalmas“ mondatokhoz hasonló kifejezések jogbizonytalansághoz és az azonos termékek közötti eltérő tagállami bánásmódhoz vezetnek.



A szivar, szivarka és fogyasztási dohány fogalommeghatározásai nem teremtik meg a besorolási célból elegendő jogbiztonságot. A feldolgozott dohánytermékekkel (különösen a „határterületi“ termékekkel) kapcsolatos következetlen bánásmód eltérő adóügyi helyzeteket teremthet az egyes tagállamokban. Ez veszélyeztetheti a belső piac megfelelő működését. A tagállamok fele szerzett tapasztalatokat olyan termékekkel kapcsolatban, amelyek –véleményük szerint – a jelenlegi fogalommeghatározásokkal való visszaélésre vonatkozó kísérletet jelentenek a kedvezőbb adóügyi megítélésből eredő előnyök kihasználása érdekében. Számos gazdasági szereplő arról számolt be, hogy az alacsonyabb jövedéki adókulcsokat élvező egyes kisebb szivarokat vagy szivarkákat cigarettáknak kéne minősíteni. Véleményük szerint e termékek a cigaretták közvetlen helyettesítői.

Az irányelvben szereplő fogalmak nem egyértelmű meghatározása vagy a fogalommeghatározások hiánya (lásd a 4.2. bekezdést) jogbizonytalansághoz vezet. Például egy különösen összetett problémákkal sem járó termék besorolása a gazdasági szereplők idejéből 2–8 órát vehet igénybe. Amennyiben a besorolás problémát jelent, még több időre van szükség. A jogbizonytalanság ezért jelentős hatást gyakorolhat a gazdasági szereplőkre vagy adóhatóságokra.

4.1.2 A vámok és jövedéki adók közötti eltérések

Jelenleg a termékek vámügyi és jövedéki szempontból történő besorolása céljából két különböző rendszer működik. Különösen a 2011/64/EU irányelv 2–5. cikkében előírt meghatározások nincsenek teljes mértékben összhangban a vámügyi szempontból létrehozott besorolási rendszerrel. Az eltérések az adóhatóságok és a gazdasági szereplők számára is nagyobb megfelelési költségeket okoznak. Különösen a kisebb gazdasági szereplők számoltak be a jövedéki és vámügyi szempontból eltérő fogalommeghatározások miatti problémákról, amelyek megnövekedett megfelelési költségeket eredményezhetnek, mivel az ilyen gazdasági szereplőknek a hatóságok által használt különböző rendszerek keretében kétszer kell hasonló lépéseket megtenniük. Általában a gazdasági szereplők 68%-a arról számolt be, hogy az eltérő meghatározások miatt jelentősen növekedtek adminisztrációs költségei, míg 4%-uk szerint e költségnövekedés mértéke nagyon magas.

4.1.3 Jövedéki minimumadó

A tagállamoknak 2011 óta lehetőségük van jövedéki minimumadót kivetni a cigarettákra. A jövedéki minimumadó bevezetésének célja az volt, hogy a tagállamok számára keretszabályokat biztosítson e minimumösszeg azonos módon történő meghatározására. Az értékelés ugyanakkor arra a következtetésre jutott, hogy a 8. cikk (6) bekezdése nem egyértelmű és a gyakorlatban annak végrehajtása között eltérések mutatkoznak az egyes tagállamokban. A tagállamokkal folytatott interjúk azt mutatják, hogy a jövedéki minimumadó meghatározásának jelenleg többféle értelmezése létezik.



4.2 A fogalommeghatározások hiánya

A 2011/64/EU irányelv jelenleg a cigaretta, szivarka, szivar és fogyasztási dohány fogalmát határozza meg.

Egyes meghatározatlan termékek e kategóriák valamelyikébe tartozhatnak (például vízipipadohány). Mások az irányelv hatályán kívül esnek (az utóbbi a helyzet általában a nyersdohány, egyes köztes termékek és az elektromos cigaretták esetében). Egyes tagállamokban hőkezelt dohányt felhasználó új termékeket is forgalomba hoztak, amelyek eltérő tagállami bánásmódokhoz vezettek. E „hőkezelt, nem égetett“ dohánytermékek abban különböznek az elektromos cigarettáktól, hogy dohányt tartalmaznak. A dohány elégetése helyett azonban hőkezelési (és nem égési) eljárásra kerül sor.

Egyes tagállamok és gazdasági szereplők arról számoltak be, hogy a jelenlegi fogalommeghatározások már nem felelnek meg a célnak. Ezt nemcsak a piaci fejlemények, hanem amiatt is említették, mert kétségek merültek fel arra vonatkozóan, hogy a jelenlegi fogalommeghatározások elég hatékonyak-e az illegális kereskedelem megelőzésére.

Habár a Bizottság elismeri, hogy a jövedékiadó-köteles termékek illegális kereskedelmének megelőzése elsődlegesen a tagállamok felelőssége (különösen a végrehajtás terén), a Bizottság mindazonáltal úgy véli, hogy az uniós szabályoknak a szóban forgó kereskedelem elleni küzdelem érdekében a lehető leghatékonyabbnak kell lenniük. Az EU az elmúlt években fokozta az erőfeszítéseit a dohánytermékek illegális kereskedelmének felszámolásáról szóló jegyzőkönyv aláírásával, az illegális kereskedelem elleni kifejezett rendelkezéseket tartalmazó dohánytermékekről szóló irányelv és a 2013. június 6-i bizottsági közleményben szereplő cselekvési program elfogadásával. A értékelés mintegy évi 11,1 milliárd EUR-ra becsüli az illegális kereskedelem miatt elveszett adót. A külső szerződő fél által készített becslések alapján az illegális kereskedelem csökkentése évi 6,1–7,2 milliárd EUR adó potenciális visszaszerzéséhez vezethet a fogyasztási szint árak által okozott csökkenés miatti kiigazítását követően (amelyet az adott piac átlagos árrugalmassága alapján becsülnek meg).

A további azonosított kérdések a következők voltak:

A fogalommeghatározások nem teszik lehetővé a csalás elleni küzdelem kulcselemének tekintendő jövedékitermék-szállítási és -felügyeleti rendszer vagy az igazgatási együttműködésre és információcserére vonatkozó rendelkezések helyes és teljes körű használatát. Ezt különösen a 2011/64/EU irányelv korlátozott hatálya okozta, amely alól egyes termékeket (például a nyersdohányt) kivettek. Számos tagállam említette, hogy egyre növekvő mennyiségű nyersdohányt értékesítettek közvetlenül a végfelhasználóknak vagy legális kereskedelmi csatornák helyett illegális kereskedelmi csatornákon keresztül.