Brüsszel, 18.5.2004

COM(2004) 376 végleges

A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK

AZ EURÓPAI UNIÓN BELÜLI RENDŐRSÉGI ÉS VÁMÜGYI EGYÜTTMŰKÖDÉS MEGERŐSÍTÉSÉRŐLI. JELENTÉS AZ AMSZTERDAMI SZERZŐDÉS HATÁLYBALÉPÉSE ÓTA ELÉRT EREDMÉNYEKRŐLII. FEJLESZTÉSI JAVASLATOK

TARTALOMJEGYZÉK

1. Bevezetés 4

I JELENTÉS AZ AMSZTERDAMI SZERZŐDÉS HATÁLYBA LÉPÉSE ÓTA ELÉRT EREDMÉNYEKRŐL 7

1. A rendőrségi és vámügyi együttműködéssel kapcsolatos jogi kötelezettségek és politikai kötelezettségvállalások (EUSz, Schengen, Bécsi cselekvési program és a tamperei európai tanácsi ülés következtetései) 7

2. Együttműködés 1999 májusa óta – eredmények és értékelés 9

2.1. Rendőrségi együttműködés 9

2.1.1. A schengeni együttműködés rendőrségi vonatkozásai 9

2.1.2. Az Europol 15

2.1.3. Operatív rendőrségi együttműködés, beleértve az EU rendőrparancsnoki munkacsoportját (TFPC) 19

2.1.4. Az Európai Rendőrakadémia (CEPOL) 22

2.1.5. Az EUSz 30. cikkében tartalmazott további kérdések 24

2.1.5.1. Nyomozási technikák 24

2.1.5.2. Kriminalisztika 25

2.1.6. A rendőrségi együttműködés egyéb témái 27

2.1.6.1. Terrorizmus 27

2.1.6.2. Egyéb rendőrségi együttműködési témák 30

2.1.6.3. AZ EUSz 32. cikke 31

2.2. Vámügyi együttműködés 32

2.3. Az OISIN és az AGIS programok, mint az EU-ban a rendőrségi és vámügyi együttműködés elősegítésének eszközei. 36

II FEJLESZTÉSI JAVASLATOK 38

1. A rendőrségi és vámügyi együttműködésre ható tényezők 38

1.1. A rendőrségi munka jellege 38

1.2. A stratégiai megközelítés hiánya 40

1.3. A kötelező erővel nem rendelkező dokumentumok elterjedése 40

1.4. Döntéshozatali eljárások a harmadik pillérben 41

1.5. A Tanács által elfogadott jogi dokumentumok elégtelen végrehajtása 41

1.6. A rendőrségi és vámügyi együttműködéssel kapcsolatos, tapasztalatra épülő kutatások hiánya 42

1.7. A rendőrség és a vámhatóság közötti együttműködés jellege 43

1.8. Harmadik pillérhez tartozó adatbázisok és kommunikációs rendszerek 44

2. Következtetések és ajánlások 45

2.1. Az információáramlás továbbfejlesztése 46

2.2. A határon átnyúló együttműködés továbbfejlesztése. 47

2.3. Közös kultúra, közös eszközök és módszerek létrehozása. 49

2.4. Terrorizmus elleni harc 51

2.5. Vámügyi együttműködés 52

3. Záró megjegyzések 54

BEVEZETÉS

Az igazságügyi és a belügyi politikát, beleértve a tagállamok rendőrségi szolgálatai és vámhatóságai közötti együttműködést először az 1992. évi Maastrichti Szerződés foglalta európai uniós szerződésbe[1]. A Szerződés K. cikke a vámügyi és rendőrségi együttműködést az „Unió célkitűzéseinek elérését szolgáló közös érdekek” között említi. Az igazságszolgáltatás és belügyek terén megvalósítható jobb együttműködési lehetőségeket az 1999. május 1-jén hatályba lépő Amszterdami Szerződéssel módosított Európai Unióról szóló szerződés (EUSz)[2] tartalmazta. A Szerződés világosabban megfogalmazta a célkitűzéseket, és részletesebben meghatározta a rendőrségi és vámügyi együttműködés terén végrehajtandó intézkedéseket. Megerősítette továbbá az intézményi kereteket, és továbbfejlesztette a területen érvényesülő döntéshozói eljárásokat.

Az állam- és kormányfők kezdettől fogva elkötelezték magukat a Szerződésnek az igazságügyre és a belügyekre vonatkozó rendelkezéseinek végrehajtása mellett. Így az Európai Tanács 1998. június 15-én és 16-án Cardiffban tartott ülésén felszólította a Tanácsot és a Bizottságot, hogy az 1998 decemberi ülésén nyújtson be „Cselekvési programot az EUSz-nak a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térségre vonatkozó rendelkezései végrehajtásának legmegfelelőbb módjáról”. Ennek eredményeként az 1998 decemberi bécsi cselekvési program[3] számos rendőrségi és vámügyi együttműködésre vonatkozó intézkedést tartalmazott. Ezek közül egyes intézkedéseket a Szerződés hatályba lépésétől számított két, másokat öt éven belül kell végrehajtani.

Az EUSz hatályba lépését követő mindössze öt hónappal 1999 októberében Tamperében egy külön európai tanácsi ülést tartottak az igazság- és belügyi kérdésekről. A rendőrségi és vámügyi együttműködéssel kapcsolatban a tamperei európai tanácsi ülés a bécsi cselekvési programon túl egy sor intézkedés meghozatalára hívott fel. A tamperei program felhívta a Tanácsot és a Bizottságot az EUSz teljes és azonnali végrehajtásának a Bécsi cselekvési program és a Tamperében elfogadott intézkedések alapján történő elősegítésére. Mind a Bécsi cselekvési program, mind az EUSz kötelezettségeket tartalmazott egyes intézkedéseknek a Szerződés hatályba lépésétől számított öt éven belüli, azaz 2004 októberéig történő végrehajtására.

A tamperei európai tanácsi ülés megbízta a Bizottságot, hogy készítsen nyilvántartást a programban meghatározott célok elérése irányában elért haladás nyomon követése érdekében. A nyilvántartás létrehozásával és rendszeres frissítésében a Bizottság a tamperei tanácsi ülésen elfogadott intézkedésekre összpontosított. A nyilvántartás hatékony eszköznek bizonyult a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség fejlődésének nyomon követésére.

A 2001 decemberében Laekenben tartott európai tanácsi ülés félidős értékelést végzett a tamperei következtetések végrehajtásáról. A Bizottság jelenleg a Tampere óta eltelt teljes ötéves időszak értékelését készíti. Ez a közlemény nem szándékozik megelőlegezni a hivatalos értékelést. Azokat a prioritást élvező rendőrségi és vámügyi együttműködési intézkedéseket kívánja meghatározni, amelyeket az EU napirendjén kell tartani, vagy amelyekkel azt ki kell bővíteni az elkövetkező néhány évben a kívánt haladás elérése érdekében.

Az EUSz hatálybalépése óta az Európai Unió számos intézkedést fogadott el a tagállamok rendőrségi szolgálatai és vámhatóságai közötti együttműködés fejlesztése érdekében. 2002 végére azonban a Bizottság egyre nagyobb szükségét érezte, hogy Közleményben tekintse át az ezen a téren tapasztalható jelentősebb előrehaladást.

Először is, világossá vált, hogy számos, a Bécsi cselekvési programban foglalt intézkedés nem került végrehajtásra, és a tamperei európai tanácsi ülésen létrehozott egyes testületek, mint például az európai uniós rendőrparancsnoki munkacsoport (TFPC) nehézségekkel küzd. Jelzések érkeztek továbbá arról, hogy a tagállamok rendőrségei és vámszolgálatai között fejleszteni kell az együttműködést. Rendkívül sikeres együttműködésre történtek példák egyes tagállamoknak a közös határaik körzetében végzett együttműködésére, amelyek EU szinten nem kerültek megvitatásra.

Továbbá, a rendőrségi és vámügyi együttműködés igen tág terület, amelyet egy sor önálló munkacsoport és testület tárgyalt, számos eltérő és nagymértékben speciális témát tartalmaz, így nehéz követni az összes lényeges fejlődést. A közlemény lehetőséget biztosít arra, hogy tiszta és átfogó képet nyerhessünk arról, milyen szintre ért a rendőrségi és vámügyi együttműködés az EU-ban.

Az Unió kibővítése is szükségessé tette a rendőrségi és vámügyi együttműködés prioritásainak tisztázását és meghatározását a közeljövőben. A tíz új tagállamnak az EU rendőrségi és vámügyi együttműködési struktúrájába történő integrálása jelentős hatással lesz a már így is bonyolult döntéshozatali folyamatra.

Végül, a rendőrségi és vámügyi együttműködés terén történő haladás lassabbnak tűnik, mint az EU-ban a büntetőügyekben történő igazságügyi együttműködés. Egy közlemény megfelelő alapokat adhat a rendőrségi és vámügyi együttműködés terén elért haladás mértékét befolyásoló tényezők jobb megítéléséhez.

A fentiekre tekintettel az Európai Bizottság szükségesnek látta az EU-ban történő rendőrségi és vámügyi együttműködésnek az Amszterdami Szerződés 1999. évi hatályba lépése óta megtett fejlődésének áttekintését és elemzését. Az a célja, hogy rávilágítson, mely intézkedések szükségesek az együttműködés hatékonyabbá tételéhez az Unió egyik fő célkitűzésének megvalósítása érdekében, hogy „ biztosítsa a polgárok magas szintű biztonságát egy olyan térségben, amely a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapul …” (EUSz 29. cikk).

A Közlemény a tagállamok rendőrségi és vámhatóságainak a bűnözés elleni harcban folytatott együttműködésére korlátozódik. Nem foglalkozik a kizárólag az igazságügyi együttműködéssel, valamint a vámügyekre vonatkozó közigazgatási hatósági segítségnyújtásra[4] vonatkozó témákkal, valamint az Európai Közösséget létrehozó Szerződés (EKSz) 135. cikkében[5] meghatározott vámügyi együttműködéssel, bár ahol szükséges, röviden érinti ezeket a társterületeket. Továbbá, ez a Közlemény nem tárgyalja a Közösség keretében elfogadott, vagy elfogadás alatt álló megelőző intézkedéseket, ugyanakkor el kell ismernünk, hogy a Közösség fokozatosan számos intézkedést vezetett be a szándékos törvénytelen cselekedetek megelőzésére, különösen a légi és tengeri szállítás terén jelentkező terrorizmussal kapcsolatban. Figyelembe kell venni, hogy az Európai Unió 2000 májusában elfogadott millenniumi stratégiája a szervezett bűnözés terén egy sor ajánlást tartalmaz a rendőrségi együttműködés tekintetében. Ahol szükséges, a Közlemény röviden megvizsgálja ezeket az intézkedéseket. [6]

A Közlemény az alábbiak szerint épül fel. Az I. rész emlékeztet az EUSz-ban, a Schengeni Egyezményben, a Bécsi cselekvési programban és a tamperei európai tanácsi ülésen a rendőrségi és vámügyi együttműködéssel kapcsolatban meghatározott különleges jogi kötelezettségekre és politikai kötelezettségvállalásokra. Összefoglalja és röviden értékeli továbbá a rendőrségi és vámügyi együttműködés fő területein elért fejlődést, valamint javaslatokat tesz az együttműködés jövőbeli javítására. A II. rész elemzi az EU-n belüli rendőrségi és vámügyi együttműködésre ható fő tényezőket, valamint olyan javaslatokat tesz, amelyek a Bizottság véleménye szerint kézzelfogható fejlődést biztosítanak a közeli jövőben.

I JELENTÉS AZ AMSZTERDAMI SZERZŐDÉS HATÁLYBA LÉPÉSE ÓTA ELÉRT EREDMÉNYEKRŐL

A rendőrségi és vámügyi együttműködéssel kapcsolatos jogi kötelezettségek és politikai kötelezettségvállalások (EUSz, Schengen, Bécsi cselekvési program és a tamperei európai tanácsi ülés következtetései)

A büntetőügyekkel kapcsolatos EU-n belüli rendőrségi és vámügyi együttműködésre vonatkozó jogi kötelezettségeket és politikai kötelezettségvállalásokat az Európai Unióról szóló szerződés (EUSz), a Schengeni Megállapodás végrehajtásáról szóló Egyezmény (a továbbiakban: a Schengeni Egyezmény)[7], az 1998. évi Bécsi cselekvési program és az 1999. októberi tamperei európai tanácsi ülés következtetései tartalmazzák.

Az EUSz 29. cikke kimondja, hogy „ …az Unió célja, hogy a büntetőügyekben folytatott rendőrségi és igazságügyi együttműködés területein a tagállamok közös fellépésének kidolgozásával biztosítsa a polgárok magas szintű biztonságát egy olyan térségben, amely a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapul.” Ezt a célkitűzést a szervezett és más bűnözésre vonatkozó bűnmegelőzéssel és bűnüldözéssel, többek között a tagállamokban a rendőrségi erők, a vámhatóságok és más illetékes hatóságok közötti közvetlen vagy az Europolon keresztül megvalósított szorosabb együttműködésével kell elérni.

A 30. cikk kifejti, hogy a rendőrségi együttműködés terén megvalósítandó közös fellépés magában foglalja:

- a hatáskörrel rendelkező hatóságoknak, köztük a tagállamok rendőrségeinek, vám- és egyéb bűnüldözési szakszolgálatainak operatív együttműködését a bűncselekmények megelőzésében, felderítésében és nyomozásában;

- az információk, elsősorban az Europolon keresztül történő összegyűjtését, tárolását, feldolgozását és cseréjét;

- a képzés, az összekötő tisztviselők cseréje és a kriminalisztikai kutatások terén való közös kezdeményezéseket;

- és a nyomozási technikák közös értékelését.

Ez a cikk továbbá egy sor az Europolon keresztüli együttműködésre vonatkozó általános és speciális kötelezettséget tartalmaz.

Az EUSz 29. és 30. cikkén túl kötelezettségek állnak fenn az 1990. évi Schengeni Egyezménynek az EU joganyagába történt belefoglalásából. A Schengeni Egyezmény kimondja a tagállamok közötti határellenőrzés eltörlését, ugyanakkor megerősíti az egységes külső határokon történő ellenőrző intézkedéséket. Bevezette a rendőrségi együttműködésre vonatkozó kötelezettséget, hogy ellensúlyozza a biztonságnak a belső határokon való ellenőrzés eltörléséből származó hiányosságait. A bevándorlással, vízumokkal és menedékjoggal kapcsolatos ügyeket az Európai Közösséget létrehozó Szerződés (IV. cím, „első pillér”), és a büntetőügyekkel kapcsolatos rendőrségi és igazságügyi együttműködésre vonatkozó ügyeket az EUSz. VI. címe tartalmazza („harmadik pillér”).

E jogi kötelezettségeken túl további fontos dokumentumok léteznek, amelyek a legmagasabb szinten tartalmaznak kötelezettségvállalásokat a rendőrségi együttműködés terén elérendő konkrét haladás tekintetében: az 1997. évi Cselekvési program a szervezett bűnözés elleni harcról[8], az 1998. évi Bécsi cselekvési program és az Európai Tanács 1999. októberi tamperei ülésének következtetései. Az utóbbi időkben adta közre a Bizottság a „A szervezett bűnözés megelőzése és ellenőrzése: az Európai Unió stratégiája az új évezred kezdetén” c. dokumentumot.[9]

Az Amszterdami Szerződés hatályba lépését követően az Európai Tanács tamperei ülése egy sor fontos intézkedéssel bővítette a rendőrségi együttműködés terén végrehajtandó feladatok körét. A legfontosabbak közé tartozott az európai rendőrparancsnoki operatív munkacsoport létrehozása, többek között annak érdekében, hogy hozzájáruljon az operatív akciók tervezéséhez; az Europolnak a nyomozói csoportokban történő részvételére, és az Europolt a tagállamokat a vizsgálat megkezdésére való felhívás kiadására felhatalmazó felhívás, valamint a rendőrparancsnokok továbbképzését szolgáló Európai Rendőrakadémia létrehozása. A tamperei következtetések egyértelműen kijelentik, hogy a Bécsi cselekvési program hatályban marad.

Az a tény, hogy az EUSz hatályba lépését közvetlenül megelőzően és azt követően két európai tanácsi ülés is megállapodott ilyen fontos intézkedésekről, világosan jelzi az Unió legmagasabb politikai szintjén elérendő rendőrségi és vámügyi együttműködés elérésére irányuló konkrét és gyors haladás iránti elkötelezettséget.

Az EUSz-ban, a Bécsi cselekvési programban és a tamperei következtetésekben tartalmazott intézkedéseken túl más események több területen is politikai lökést adtak a továbbhaladásnak. Így a 2001. évi nizzai és göteborgi európai tanácsi ülés alatti rendzavarásokat követően intenzívebbé vált a közrend fenntartása terén való együttműködés. Hasonlóan, 2001. szeptember 11. után számos intézkedésről történt megállapodás a terrorizmus elleni küzdelemben történő együttműködés fokozása érdekében.

A rendőrségi együttműködés az Unióban kibővíti és kiegészíti a tagállamok között már létező sikeres kétoldalú együttműködéseket. A kétoldalú együttműködés egyik legújabb fejleménye a közös határral rendelkező tagállamok közötti együttműködés szabályozása és intenzívebbé tétele a közös rendőrkapitányságok vagy közös rendőrségi és vámügyi együttműködési központok segítségével. A kétoldalú fejlesztéseket, és az EU rendőrségi együttműködése közötti kapcsolatot a Bécsi cselekvési program teremtette meg, amely kifejezett felhívást tartalmaz az ilyen együttműködések további fejlesztésére az Unió egész területén.

Együttműködés 1999 májusa óta – eredmények és értékelés

Rendőrségi együttműködés

A schengeni együttműködés rendőrségi vonatkozásai

A 2. fejezet megállapítása szerint az 1997. évi Amszterdami Szerződés magában foglalja a Schengeni Megállapodásnak az Európai Unió keretein belüli végrehajtásáról szóló 1990. évi Egyezményt.

Schengen célja „a közös határokon történő ellenőrzések megszüntetése[10]” volt. A rendőrségi együttműködést „a belső biztonság védelmére” hozott „kiegyenlítő intézkedések”[11] egyikének tekintette.

A Schengeni Egyezmény egy sor kötelezettséget ró a tagállamokra[12] a közös belső, és a schengeni terület külső határain (szárazföldi, tengeri határok, nemzetközi repülőterek) megvalósítandó rendőrségi együttműködéssel és a schengeni területen belül általában a belső határellenőrzési pontok megszüntetéséből származó csökkentett biztonság ellensúlyozásával kapcsolatban. Az 1997. évi Bécsi cselekvési program és az 1999. évi tamperei tanácsi ülési következtetések[13] megjelölték a normatívákat, és kisebb mértékben, a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térséget megerősítő operatív eljárásokat. „Schengen” jelentősége ebben a tekintetben alapvető, mivel ennek a területnek a lényegét jelenti azzal, hogy biztosítja az utazás szabadságát, és minimális intézkedéseket vezet be a biztonsági deficit ellensúlyozására, valamint garantálja, hogy az igazságszolgáltatás rendszere megfeleljen a megnövekedett mobilitás következményeinek. A Schengeni Egyezmény a bűnüldöző erők közötti együttműködés elősegítését szolgáló közös előírások, és az azokból származó kötelezettségeket és felhatalmazásokat tartalmazó szabályok alapján jogi keretet biztosít a belső határellenőrzés megszüntetéséhez, a külső határok ellenőrzésének bevezetéséhez.

A rendőrségi együttműködés tekintetében a Schengeni Egyezmény által létrehozott kötelezettségek közül a következők a legfontosabbak.

A 39. cikk szerint a tagállamok „kötelezettséget vállalnak arra”, hogy a rendőrségi hatóságok támogatást nyújtanak egymásnak a bűncselekmények megelőzése és felderítése céljából. A segítségnyújtásra vonatkozó megkeresések cseréje „a nemzetközi rendőrségi együttműködésért felelős központi szervek” között jöhet létre, kivéve, ha az ügy sürgőssége indokolja, hogy a felkéréseket közvetlenül cseréljék az illetékes rendőrségi hatóságok között. Ennek ellenére fennállnak kihívások, mivel a különböző tagállamokban a rendőrségek hatásköre eltérő, valamint azért, mert a CAAS 39. cikkének (2) bekezdése szerint a büntetőeljárásokban az írásbeli információkat csak a megkeresett tagállam illetékes igazságügyi hatóságainak hatóságával lehet bizonyításra felhasználni.

Ez a cikk, a 46. cikkel (lásd alább) együtt szolgált alapul a schengeni tagállamok közötti kétoldalú megállapodások egész sorának. A legátfogóbbak azok a megállapodások, amelyek a belső határokon állandó együttműködést és információcserét biztosító struktúrákat hoztak létre közös rendőrkapitányságok (JPS), és rendőrségi és vámügyi együttműködési központok (PCCC) formájában. Ilyenek például a PCCC-k a Kehl/Offenburg (Németország/Franciaország) határon[14], Tournai-nál (Belgium/Franciaország)[15]; Ventimigliánál és Modane-nál[16] (Franciaország/Olaszország), Canfranc-Somport-Urdos, Le Perthus-La Junquera, Melles Pont du Roy-Les et Biriatou-Irún (Franciaorszoág/Spanyolország) határállomásokon[17], Tuy/Valença do Minho, Caya/Elvas, Vilar Formoso/Fuentes de Oñoro, Vila Real de Santo Antonio/Ayamonte (Spanyolország/Portugália) határállomásokon[18].

Fontos háromoldalú rendőrségi együttműködés jött létre Hollandia, Belgium és Németország között Maastricht, Aachen és Eupen körzetében. Megállapodás jött létre Franciaország és Luxemburg között[19], amely még nem lépett hatályba. Végleges formába öntés előtt áll a Luxemburg, Franciaország, Belgium és Németország közötti négyoldalú együttműködési struktúra. Ezek az együttműködési megállapodások hatékonynak bizonyultak a határövezetekben jelentkező, a határellenőrzés megszüntetéséből, és az abból a tényből keletkező „biztonsági deficit” kezelésében, hogy a rendfenntartói szolgálatok beavatkozási jogköre megáll a belső határokon. Az együttműködés az információcsere elősegítését, együttes tevékenységet és ellenőrzéseket, és egyeztetett fellépések tervezését tartalmazza. Megállapítható, hogy az együttműködés ilyen formáit mind az érintett tagállamok szolgálatai, mind azoknak a területeknek a lakossága hasznosnak ítélik, ahol ezeket létrehozták.

A Bécsi cselekvési program az ilyen határon átnyúló együttműködések kiterjesztésére hív fel. A Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy a modellnek az egész Unióban történő szélesebb körben történő alkalmazása jelentősen hozzájárulhat a bűnüldözés, és a különböző tagállamok bűnüldözési szolgálatai közötti kölcsönös bizalom és együttműködés javításához. Hasznos lenne, ha az ilyen együttműködés példáit modellként fogadnák el azok a tagállamok, amelyek még nem alkalmazták. A Belgium által az elnöksége alatt a közös parancsnokságokról és rendőrségi és vámügyi együttműködési központokról szóló kidolgozott tanácsi ajánlástervezet[20] kiváló alapul szolgálna. A Bizottság az AGIS programot felhasználja az ilyen együttműködési modellek létrehozásának további előmozdítása érdekében.

A Schengeni Egyezmény 44. cikke rövid és hosszú távú kötelezettséget tartalmaz a kommunikációs kapcsolatok fejlesztésére, különösen a határmenti területeken. Nem áll azonban rendelkezésre elegendő információ annak megállapítására, hogy ez milyen mértékben került teljesítésre. A létrehozandó kapcsolatok nem szorítkoznak a telefonra és a faxra, hanem magukban foglalják az adatátviteli és számítógépes kapcsolatokat is. Hosszú távon meg kell vizsgálni a rádiós kommunikáció fejlesztését is.

A rádiós kommunikációt leginkább a két fő hírközlési szabvány, a TETRA és a TETRAPOL műszaki eltérései hátráltatják. A probléma megoldása érdekében több fent említett kétoldalú szerződés előirányozza a rádiókészülékek cseréjét a határmenti területeken működő rendőrségi szolgálatok között. Az együttműködő-képesség elősegítése érdekében a Bizottság 2002. december 15-i dokumentumának 36. cikke jóváhagyta az 1999. szeptember 20-án és 21-én Helsinkiben tartott szeminárium[21] következtetéseit, amely együttműködő-képesség létrehozását javasolta a TETRA és a TETRAPOL rendszer között. Ezzel összefüggésben a Bizottság üdvözli a görög elnökség által 2003. első félévében készített kérdőívet, amelyek célja a digitális rádiórendszerek beszerzésével, üzembe helyezésével, üzemeltetésével és együttműködő-képességével kapcsolatos fejlesztésekről történő világosabb kép beszerzése[22].

Közvetlen rádiókommunikációra különösen a határon átnyúló műveletek esetében van szükség. Minden más esetben a 39. és a 46. cikk szerinti információcsere alapján, valamint a JPS-ek és a PCCC-k közötti közvetlen (rádió-) kapcsolatok általában elegendőek a hírközlési igények kielégítésére. Mivel a határon átnyúló műveletekről nem áll rendelkezésre adat, nem áll módunkban annak értékelése, hogy nem marad-e hírközlési igény kielégítetlenül. A kompatibilis hírközlési rendszereken kívül a telefonszámok és a frekvenciatáblázatok kölcsönös cseréje, valamint a másik tagország nyelvének ismerete egyformán fontosak a hatékony kommunikációhoz. Ezért a Bizottság erőteljesen támogatja a rendőrök nyelvtanulását mint a határon átnyúló rendőrségi együttműködés működőképességének egyik kulcsfontosságú elemét.

A határmenti területeken működő rendőröknek figyelembe kell venniük a GSM/GPRS telefonok használatát a kollégáikkal történő kapcsolatfelvételben, ha közvetlen kapcsolat felvételére van szükség. Bár ez magától értetődőnek tűnik, egyes rendőrségi szolgálatok ellenállást tanúsítanak a titkossági kockázatra, és a kereskedelmi szolgáltatóktól való függőségre hivatkozással. Mint azt egyes tagállamok rendőrségei bizonyították, az ilyen aggályokat a titkosítás alkalmazásával lehet megoldani.

A 45. cikk rendelkezései szerint a tagállamok „kötelezettséget vállalnak arra, hogy elfogadják a szükséges intézkedéseket” annak biztosítására, hogy a kereskedelmi forgalomban történő lakásbérlet esetén a tagállamban állandó lakóhellyel nem rendelkező személyek bejelentkezési nyomtatványt töltsenek ki és írjanak alá, személyazonosságukat érvényes személyazonosító okmány felmutatásával igazolják, és a nyomtatványokat megőrizzék, vagy továbbításra kerüljenek az illetékes hatóságokhoz. Az ilyen információ fontos lehet a bűnüldöző szervek számára, amint azt a terrorizmus elleni küzdelemben elért eddigi sikerek is igazolják.

Ugyanakkor azonban nem világos, hogyan hajtják végre a tagállamok ezt a kötelezettséget, és hogyan használják fel az információkat a bűnüldözésben. Ezért szükségesnek tűnik a témát a Tanácsban megvitatni.

A kicserélésre kerülő adatokat a Schengeni Egyezmény 129., valamint 126. és 127. cikke szerint le kell védeni, amelyekből többek között az is következik, hogy az Európai Tanács Miniszteri Bizottságának a rendőri ágazatban a személyes adatok felhasználása szabályozására irányuló 1987. szeptember 17-i R(87)15 ajánlását kötelező módon kell alkalmazni. Érdemes itt megemlíteni egy kötelezettséget, mivel operatív hasznosságú a határon átnyúló együttműködésben, és ez a „A határon átnyúló rendőrségi együttműködés kézikönyvének” hathónaponkénti frissítésére vállalt kötelezettség. Ez a kötelezettség a Schengeni Végrehajtó Bizottság 1998. december 16-i határozatából származik[23]. A Kézikönyv jelentősége abban áll, hogy gyakorlati információval szolgál a belső határokon átnyúló rendőrhatósági együttműködés végrehajtásáról. A Kézikönyv olyan adatokat tartalmaz, mint például kapcsolattartási címek és telefonszámok, valamint a határon átnyúló rendőrségi együttműködés korlátozásait és kötelezettségeit. Ezért üdvözlendő a görög elnökség 2003. évi kezdeményezése a Kézikönyv felfrissítésére, és egy felülvizsgált változat benyújtása az olasz elnökség részéről.

A fentiekben említett kötelezettségek mellett célkitűzései teljesítése érdekében a Schengeni Egyezmény a következő együttműködési dokumentumokat, vagy felhatalmazó szabályokat hozta létre.

Az első a gyanúsított diszkrét megfigyelésére vonatkozik (40. cikk), a második pedig arra az esetre, amikor a személyt tetten érik, de az a nemzetközi határokon át elmenekül (az úgynevezett „üldözés”, 41–43. cikk). Mivel a nemzeti joghatóságon kívüli eljárás engedélyezése kivételt képez, a jogi garanciákat és korlátozásokat egy sor szabályba foglalták, amelyek a rendőrség számára igen nehézkesen használhatóak. Bár pontos számok nem állnak rendelkezésre, a jelek szerint ezeknek a rendelkezéseknek csekély a hasznuk.

A korlátozásokat kétoldalú egyezményekkel lehet enyhíteni, de nem áll rendelkezésre információ arról, hogy ezzel kapcsolatban mennyire növekedett meg a határon átnyúló műveletek alkalmazása. EU szinten több kezdeményezés történt annak érdekében, hogy megkönnyítsék e cikkek végrehajtását. Így 2000 októberében a Tanács határozatot hozott a Schengeni Egyezmény 40. és 41. cikkében többek között a „tisztviselőkre” és „hatóságokra” történő utalások módosítási eljárásának egyszerűsítése érdekében.[24]. Továbbá, tanácsi határozatot fogadtak el a 40. cikk hatályának kibővítésére, amellyel több bűnügy, és a gyanúsítotthoz elvezető személy megfigyelését engedélyezi[25]. 2001. második felében a belga elnökség során a Tanács szakértői csoportot hívott össze annak érdekében, hogy konkrét ajánlásokat tegyenek a határon átnyúló légi, vasúti (nemzetközi vonatok) és vízi úton történő üldözés lehetőségeinek kibővítésére. Ezeket az ajánlásokat a Tanács nem tárgyalta tovább.

A Bizottság véleménye szerint a biztonságon alapuló térség létrehozása érdekében el kell hárítani az együttműködés elől a határokon keresztüli mozgás fajtái és eszközei által keltett akadályokat. A rendőrségnek több bűntett-típus esetében kell tudnia alkalmazni a határon átnyúló bűnüldözést, és ha az üldözés tagállamának illetékes helyi hatóságai nem képesek haladéktalanul intézkedni, rendelkezniük kell az intézkedéshez szükséges eszközökkel, hogy az üldözött személy azonosságának megállapítása céljából a személyt a fent említett illetékes helyi hatóságoknak átadják. Ezért javasolja a fent említett szakértői csoport munkájának folytatását, a határon átnyúló műveletek feltételeinek és hatásköreinek további vizsgálata céljából. A Bizottságnak az a véleménye, hogy a dokumentum hasznossága és megvalósíthatósága növekedne, ha a tagállamok egységes szabályrendszert és feltételeket alkalmaznának.

A Schengeni Egyezmény 46. cikke felhatalmazza a rendőrhatóságokat, hogy saját kezdeményezésükre, „megkeresés hiányában” elküldjenek információkat, „amelyek fontosak lehetnek” egy másik tagállamban a bűnmegelőzés, vagy a közrend veszélyeztetésének megakadályozása során. Nem állnak rendelkezésre összehasonlítható adatok e cikk végrehajtásának mértékének meghatározására, és arról sem, hogy foganatosítottak-e rendőrségi intézkedést a cikk szerint átadott információ alapján. Ugyanez a helyzet az ebben a szakaszában említett más cikkek végrehajtásával és alkalmazásával kapcsolatban is.

Az információk megszerzésének és kicserélésének hatékony eszköze lehet az összekötő tiszteknek a 47. cikkben hivatkozott kirendelése. Az ilyen harmadik országokba kirendelt tisztek szolgálatainak felhasználását lehetővé tevő speciális eljárásokat a dán elnökség kezdeményezésére a Tanács 2003. február 27-i határozatával módosította[26]. A határozat gyakorlati alkalmazásának mértéke nem világos. Ezért a Bizottság javasolja, hogy a Tanács vizsgálja meg ezt a kérdést.

A Schengeni Információs Rendszerre (SIS) vonatkozó cikkek létrehozzák „a közös információs rendszer létrehozásának és fenntartásának” kötelezettségét, és leírják a meghozandó intézkedéseket, ha pozitív azonosításra kerül sor a 95–100. cikkek alapján, és előírják az adatvédelmi eljárást. Ezek a cikkek lehetővé teszik a rendszerbe történő belépést és bizonyos adatok lekérdezését a 95–100. cikkeknek megfelelően. A SIS adatot bevivő tagállam és a keresett személyt vagy tárgyat azonosító bűnüldöző tisztek közötti kapcsolatokat a tagállamokban működő SIRENE tisztek biztosítják. Legtöbb tagállamban a SIRENE a 39. és a 46. cikkben (lásd fent) említett „központi testület”.

1999-ben tíz tagállam használta a SIS-t. 2001 márciusára a szám 15-re nőtt, miután az öt északi ország csatlakozott a SIS-hez. 2000. május 29-én a Tanács jóváhagyta az Egyesült Királyságnak azt a kérését, hogy bizonyos tekintetben csatlakozhasson Schengenhez, többek között a rendőrségi együttműködés, a kábítószer elleni harc és a SIS tekintetében. Hasonló határozat született 2002. február 28-án Írországgal kapcsolatban. Előkészületek folynak az Egyesült Királyságnak a SIS-sel 2004 végére történő összekapcsolására. Írország várhatóan később csatlakozik. Ez a SIS használók teljes számát 17-re növeli.

A jelenlegi SIS-nek csak tizennyolc kapcsolódási pontja van, holott a jövőben tíz új tagot kell csatlakoztatni. Ezért a Bizottság azt a megbízást kapta, hogy ki kell fejleszteni a második generációs SIS-t. A 2002 első felében a spanyol elnökség által benyújtott, a SIS új funkciókkal történő kibővítésére irányuló jogi kezdeményezések[27], és a SIS II-ről szóló tanácsi következtetések[28] eredményeként az új SIS-nek sokkal több felhasználója lesz (nemcsak a tagállamok, hanem az Eurojust és az Europol is), új funkciókat (pl. keresés hiányos adatokkal, a személyekre vonatkozó figyelmeztetések összekapcsolása) és több adatkategóriát tartalmaz (pl. biometriai adatok, repülőgépek és konténerek). Tekintettel a SIS-nek a bűnüldözési műveletekben bebizonyosodott jelentős pozitív hatására és jelentőségére, elő kell segíteni az új funkciók gyors bevezetését, ha lehetséges a jelenlegi SIS-ben.

2003 júliusában a Bizottság javaslatot nyújtott be arra, hogy a tagállamok járműnyilvántartó hatóságainak biztosítsák a SIS-hez való hozzáférést annak megelőzése érdekében, hogy lopott gépkocsit vegyenek nyilvántartásba[29]. A szervezeti és új jogi kötelezettségek hatékony végrehajtásának biztosítására a SIS-SIRENE együttműködés eljárásait egy állandó frissítést igénylő kézikönyvben gyűjtötték össze. Erre még nem került sor. 2003 első felében a görög elnökség kezdeményezte a kézikönyv rendszeres frissítését szabályozó eljárás elfogadását. Azt javasolta, hogy a Bizottság legyen a felelős a feladat teljesítéséért. Igen fontos, hogy az eljárást a legrövidebb időn belül elfogadják[30].

A SIS az Unió rendőrségi együttműködése terén elért egyik jelentős eredmény. 2003 májusára több mint 11 millió keresett személy és tárgy került nyilvántartásába. Évente több mint 35 000 személy vagy tárgy pozitív azonosítását jelentik a nemzeti SIRENE-nek. A siker főleg a SIS által a határellenőrzés megszüntetésében, a külső határokon végzett ellenőrzésekben játszott központi szerepének, a normál nemzeti rendőrségi és határőrizeti alkalmazásokba történt integrálásának, és az egyes elnökségek alatt a tanácsi munkabizottságokban történő intenzív frissítésének tudható be.

A SIS teljesítette a bűnüldöző közösség elvárásait, és jelenleg egy több funkcióval rendelkező ambiciózus bővítés (SIS II) előtt áll. Idővel a több és fejlettebb funkciók alkalmazása azt eredményezheti, hogy a SIS fokozatosan más célokra is felhasználható eszközzé válhat, amely jobban tükrözi a közös biztonsági térségért viselt közös felelősség realitásait. Az ilyen fejlettebb funkció egyik példája lehet a biometriai adatok tárolása. Az ilyen fejlődés egyik alapvető haszna az lehetne, hogy pontosabb kereséseket lehetne végezni, elkerülve ezzel a jelenlegi ábécé sorrend szerinti keresés problémáit, amely az adatbázis növekedésével óhatatlanul egyre pontatlanabbá válik. Mint azt az igazságügyi miniszterek és belügyminiszterek 2003. június 5-i és 6-i ülésén is megerősítették, ez nem azt jelenti, hogy meg kell változtatni a „van találat-nincs találat” egyszerű és gyors rendszerét. Mindenesetre, ez a lehetséges fejlődés nem a jelenlegi SIS-re, hanem inkább a jövőbeli SIS II-re vonatkozik.

Az Europol

Az EUSz 29. és 30. cikke, valamint a tamperei következtetések hangsúlyozzák az Europolnak az Európai Unióban a bűnüldözési együttműködésben játszott szerepét, és több, az EUSz hatályba lépésétől számított öt éven belül végrehajtandó konkrét intézkedést tartalmaz. Ezt megelőzően a Bécsi cselekvési program is felsorolt egy sor, az Europolra vonatkozóan végrehajtandó intézkedést.

Formáját tekintve az EUSz-ban és a tamperei programban az Europolra vonatkozó kérdésről tanácsi határozatokkal intézkedtek. Sok intézkedést hajtottak végre a Bécsi cselekvési programban foglaltak közül is.

Az első lépés 2000-ben történt, amikor a Tanács jegyzőkönyvet fogadott el az Europol hatáskörének a pénzmosásra általában történő kiterjesztéséről. Ennek a Jegyzőkönyvnek a nyomdába adásának idején kilenc tagország még mindig nem ratifikálta a jegyzőkönyvet. [31]

2001 decemberében, annak felismerésével, hogy a nemzetközi bűnözés nem korlátozza tevékenységét az Europol hatáskörébe tartozó területre, a Tanács határozatával kiterjesztette az Europol megbízását az Europol Egyezmény Függelékében felsorolt valamennyi bűnügy fajtára.[32] Az Europol hatékony munkaszervezését megkönnyítő kibővítés 2002. január 1-jén lépett hatályba.

2002 novemberében a Tanács elfogadta az Europol egyezményt módosító jegyzőkönyvet, amelyben külön cikkek szólnak az Europolnak a tagállamok közös nyomozó bizottságaiban való részvételéről, és az Europolnak arról a lehetőségéről, hogy az egyes esetekben felkérje a tagállamok illetékes hatóságait a bűnügyi felderítés koordinálására. A Jegyzőkönyv jelenleg a tagállamok általi ratifikációs szakaszban tart.[33]

2003 novemberében a Tanács új jegyzőkönyvet fogadott el. Ez az Europol működési lehetőségeinek kiterjesztését akadályozó számos problémával foglalkozik. Lehetővé teszi, hogy az Europol közvetlen kapcsolatba lépjen a tagállamok illetékes rendőrségi egységével, és hogy az utóbbi információt kérdezzen le az Europol Információs Rendszerből.

Az utóbbi néhány évben az Europolra vonatkozó fejlemények nem korlátozódtak az EUSz, a Bécsi cselekvési program és Tampere által előírt intézkedésekre. Az Europol működésének már az első évében világossá vált, hogy a szervezet nem olyan hatékony, mint amilyennek lennie kellene.

Az egyik kulcsfontosságú probléma az, hogy a tagállamok vonakodnak információt és értesüléseket átadni az Europolnak, ami kihatással van az Europolnak arra a képességére, hogy az EU-szintű bűnügyi elemzéshez a szükséges hozzáadott értékkel járuljon hozzá. Ennek következtében a tagállamok sokszor úgy vélik, hogy az Europol nem felel meg az ügyfelek, bűnüldöző szolgálatok elvárásainak, és nem motiváltak több információt a rendelkezésére bocsátani. Egy másik ok az információs rendszer hiánya, amely még a jelen Közlemény nyomdába adásának idején is fejlesztés alatt áll (lásd alább).

Ezért 2002-ben az Europol vezetése értékelési folyamatot indított el azzal a céllal, hogy kiderítse az Europol hatékony együttműködését akadályozó legfőbb tényezőket. Ezt követően az Europol nemzeti egységeinek vezetői (HENU) hosszú jegyzéket készítettek a nehézségekről és lehetséges megoldásaikról. Egyik fő következtetésük az volt, hogy az Europol-egyezményt a jelenhez kell igazítani, és rugalmasabbá kell tenni. Más fontos HENU következtetések a tagállamokban fennálló, az információátadást különböző módokon gátló gyakran jogi természetű akadályok megszüntetésére vonatkozik. Ezeknek a 2002 nyári, belső „mátrix dokumentumban” található következtetéseknek a végrehajtását 12 hónapon belüli végrehajtásra javasolják.

A 2002 első felében tett részletes észrevételek az Egyezményt átdolgozó Jegyzőkönyv kidolgozásához vezettek. A jegyzőkönyv nemcsak az elemzés, az adatokhoz való hozzáférés és az adatvédelem területeivel foglalkozott, hanem az Europol feletti demokratikus ellenőrzéssel is. 2002. december 19-én a Tanács politikai megállapodást ért el a témában.[34] Ezenkívül 2003 tavaszán megkezdődött a kölcsönös értékelések harmadik fordulója, amelynek során megvizsgálták a tagállamok, és az Europol valamint a tagállamok közötti információk és értesülések átadását. Ennek az értékelésnek az alapján fontos ajánlásokat lehet készíteni a további együttműködés ezen oldalának fejlesztésére vonatkozóan.

A feladatainak jobb teljesítéséhez szükséges jobb információs bázis megteremtésében az Europol az EU tagállamokból beérkező információkon kívül az EU-n kívül tárolt információktól is függ. A Tanács 2000. március 27-i határozata[35] alapján jelentős haladás történt az Europolnak harmadik országokkal és nemzetközi szervezetekkel történő együttműködésében. Ezek az együttműködési megállapodások alapvetők az Europol munkája számára, mivel formailag ezek teszik lehetővé az Europol számára a személyes adatoknak harmadik országokkal és szervezetekkel történő személyes cseréjét.

A mai napig az Europol több csatlakozó országgal, Izlanddal, Norvégiával és az Interpollal írt alá a személyes adatok cseréjét lehetővé tevő együttműködési megállapodásokat. Megállapodásokat írt alá az Európai Bizottsággal és az Európai Központi Bankkal is. Jelenleg az Europol megállapodást készít elő az Eurojusttal, valamint egy adminisztratív megállapodást az Európai Csaláselleni Hivatallal (OLAF). 2003 végére az Europol minden csatlakozó és jelölt országgal megegyezést köt.

2001. szeptember 11-e eseményei hozzájárultak az USA-val való egyezmény aláírásának felgyorsításához. 2001. december 6-án az Europol stratégiai együttműködési, és 2002 decemberében a személyes adatok cseréjéről írt alá megállapodást az Egyesült Államokkal. Az utóbbi megállapodás megkötése pozitív fejlemény tekintettel az Egyesült Államok és az Európai Unió eltérő adatvédelmi törvényeire.

Az Europol hatékony működésének kulcsfontosságú előfeltétele az Europol Informatikai Rendszer (EIS). Az utóbbi néhány évben az Europol egy igen fejlett rendszeren dolgozott, amely a szervezett bűnözéssel kapcsolatos decentralizált tárolási és információ-visszakeresést tenne lehetővé a tagállamokban és az Europolnál. Mostanáig azonban, bonyolultsága miatt (szabad szövegfordítás 11 nyelvre) a rendszert nem lehetett működésbe helyezni. A Bizottság az Europol teljesítménye szempontjából elengedhetetlennek tartja, hogy az EIS egyszerűsített változata a lehető legrövidebb időn belül hozzáférhetővé váljon. A fejlettebb változatot egy későbbi szakaszban kell megvalósítani.

Az Europol vezetése is folyamatos felülvizsgálat alatt áll. Fokozatosan világossá vált, hogy az Europol munkatársaira vonatkozó rendelkezések nem alkalmazhatóak, vagy nem tartalmaztak az Europol Igazgatóságára vonatkozó rendelkezéseket. Ezért ezeket a rendelkezéseket módosították, hogy tartalmazzák az Europol igazgatójára és igazgatóhelyetteseire vonatkozó kiválasztási, felmondási és fegyelmi eljárásokat.[36]

A másik fontos téma az Europol feletti demokratikus ellenőrzés. Különösen az Európai Parlament kapott rendszeres kritikákat amiatt, hogy nem kielégítő az Europol feletti ellenőrzés. A kérdés jobb tisztázása érdekében az Európai Bizottság 2002. február 26-án közleményt nyújtott be az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak az Europol feletti demokratikus ellenőrzésről[37]. Leírta és értékelte az Europol feletti ellenőrzés típusait (Europol-egyezmény, adatvédelmi szabályok, a vezetőség felügyeleti szerepe). Arra a következtetésre jutott, hogy – tekintve, hogy a tagállamok nemzeti rendőrségeivel összehasonlítva az Europol korlátozott hatáskörrel rendelkezik –, nem lehet kijelenteni, hogy ebben az esetben hiányzik a demokratikus ellenőrzés.

A Bizottság azonban úgy ítélte meg, hogy a tizenöt nemzeti parlament által gyakorolt felügyelet, és az Európai Parlamentnek biztosított korlátozott szerep szétaprózza az Europol feletti demokratikus ellenőrzést. Ezért több javaslatot tett a helyzet javítására. A legfontosabb az volt, hogy a nemzeti parlamentek és az Európai Parlament képviselőiből hozzanak létre egy vegyesbizottságot, amely közelről ellenőrizheti az Europolra vonatkozó fejleményeket és az általa folytatott információcserét.

Az Europol sokat elért az elmúlt négy évben. A Szerződésnek és a tamperei következtetéseknek az Europolra vonatkozó pontjait végrehajtották, de a Bécsi cselekvési programból még mindig számos kérdés végrehajtásra vár, vagy még nem került részletes megvitatásra. Egyes esetekben azonban meg kell vizsgálni, hogy az 1998-ban tett ajánlások időszerűek-e még.

Az EUSz hatályba lépésétől számított két éven belül végrehajtandó intézkedések között a Bécsi cselekvési program felhív az Europolnak a SIS adatokhoz történő hozzáférésének megvizsgálására. Ez egy ideje vizsgálat tárgyát képezi. A Tanács elvben hozzájárult ahhoz, hogy az Europol részleges hozzáférést kapjon a SIS-hez, különösen a Schengeni Egyezmény 95., 99. és 100. cikkei értelmében tárolt adatokhoz. Ebből a célból a Tanács hamarosan dönt a SIS Egyezmény módosításáról, és bevezeti az Europolnak a SIS-hez történő hozzáféréséhez jogi alapot teremtő új 101A. cikket.

Ugyanakkor azonban, műszaki korlátok miatt fennáll annak a veszélye, hogy az Europol hozzáférése csak a SIS II üzembe helyezése után lesz lehetséges, ami azt jelenti, hogy ez nem történik meg 2006 előtt. A Bizottság véleménye szerint ez az időszak túl hosszú, és pragmatikus alternatív megoldás megfontolását javasolja, például azt, hogy az Europol csak olvasható hozzáférést kapjon a nemzeti SIS-en keresztül. Ugyanakkor figyelembe kell venni, hogy az ilyen megoldáshoz a Schengeni Egyezmény megfelelő módosítása szükséges.

A folyamatban lévő nyomozások adatbázisára vonatkozó igényt megtárgyalásra került az Europol és az Europol Nemzeti Egységei között, de még nem került sor további intézkedésre. Tekintettel az ilyen projekttel járó bonyolult műszaki és jogi vonatkozásokra, irreális lenne a közeli jövőben való megvalósítására számítani.

A Bécsi cselekvési programban foglalt, a hatályba lépéstől számított öt éven belül meghozandó intézkedésekkel kapcsolatban az alábbi témák további megfontolást igényelnek:

Nem történt haladás a határon átnyúló bűnözési statisztika területén. Hiányzik a megállapodás az EU egészére érvényes statisztika kritériumairól. Ez a bűncselekmények közös meghatározásának hiányából fakad, ami miatt a nemzeti statisztikákat nem lehet összehasonlítani. Az Europol hatáskörének kiterjesztésével kapcsolatos viták megmutatták, hogy egyes bűncselekmények esetében nehéz lenne egységes meghatározásról megállapodni.

Nem vitatták meg mélységben annak a kérdését, hogyan kaphatna az Europol hozzáférést a váminformációs rendszerhez (VIR). A VIR-egyezmény 7. cikkének III. részében elméletileg megengedné a hozzáférést az Europol számára. Ahhoz azonban, hogy ez megtörténhessen, egy kiegészítő jegyzőkönyv szükséges. A Bizottság álláspontja szerint ezt a fontos kérdést a lehető legrövidebb időn belül rendezni kell.

A határon átnyúló bűnözés kutatását és dokumentációs hálózatát illetően egy konkrét lépés történt, az Europolnál a Tudás Menedzsment Központ létesült, amely információt szolgáltat a bűnüldözéssel kapcsolatban az Unióban meglévő különleges szaktudásról, például az egyetemeken, de ennél operatívabb ügyekben is, mint például a műszaki berendezésekről. Továbbá az Europol a tagállamokkal és a Bizottsággal együttesen dolgozik a szervezett bűnözés (OC) EU-beli éves helyzetjelentésének továbbfejlesztésén, hogy a leíró dokumentumból veszélyeztetettségi becslést készítsenek. A cél az, hogy az OC jelentés alapvető tervezési eszközzé váljon az EU-nak a szervezett bűnözés elleni harcában. A Bizottság javasolja, hogy az Europollal közösen vitassák meg, hogy az eddig hozott intézkedések megfelelnek-e a Bécsi cselekvési programban tervezetteknek, és milyen további lehetséges intézkedések meghozatalára van szükség

Ami az Europol tevékenységét és hatáskörét a nyilvánossággal megismertető információs stratégia kidolgozására és végrehajtására vonatkozó felhívást illeti, az utóbbi két évben egyértelművé vált, hogy a nagyközönség tájékoztatásánál fontosabb a tagállamok bűnüldöző közösségeinek tudatosságát növelni. Így az Europol és a tagországok információs stratégiájának központjába a bűnüldöző szervezetek tudatosságának fejlesztése került. Ez 2003-ban és 2004-ben az EU AGIS programjának társfinanszírozásával kerül megvalósításra.

A Bizottság álláspontja szerint egy hatékony, hosszú távú tudatossági programra elengedhetetlen szükség van az Europol és a tagországok bűnüldöző szolgálatai közötti kölcsönös megértés és együttműködés fejlesztéséhez. A Bizottság elégedett, hogy az AGIS program ideiglenes támogatást tud nyújtani a program beindításához. Ugyanakkor azonban a hosszú távú finanszírozást az Europolnak és a tagállamoknak kell biztosítaniuk.

2002 első félévében a Tanács megvizsgálta az Europol-egyezmény jövőbeli egyszerűsített eljárással történő módosításának lehetőségét. Ez az intézkedés azért vált szükségessé, mert a jelenlegi eljárás megkívánja, hogy az egyezmény minden egyes módosítását valamennyi tagállam ratifikálja. Mostanáig a megbeszéléseket nem sikerült befejezni. A Bizottság véleménye szerint az Europol-egyezmény további módosítási eljárásának egyszerűsítése döntő fontosságú, különös tekintettel a bővítésre. Az egyetlen megvalósítható megoldás, ha az Egyezményt egy tanácsi határozat váltja fel a 34. cikk (2) bekezdésének c) pontja szerint. A Bizottság kész egy ilyen értelmű tanácsi határozattervezetre vonatkozó javaslat benyújtására.

Az Europol már négy éve működik. Ez alatt az idő alatt egyre világosabbá vált az EU-nak a nemzetközi jelentős bűnözés elleni harcában betöltött alapvető szerepe. Az EUSz és Tampere által előírt valamennyi konkrét intézkedést a Tanács határozatok vagy jogi aktusok formájában végrehajtotta, egyeseket a tagállamok is ratifikáltak. Valamennyi intézkedés teljes ratifikálása és végrehajtása lehetővé teszi az Europol hatékonyabb működését.

Ami az Europol jövőjét illeti, rövidtávon konszolidációs időszakra van szükség, amely alatt az Europolra vonatkozó valamennyi jogi aktus ratifikálásra és végrehajtásra kerül, folytatódik a tudatossági program, elkészül az EIS egyszerűsített változat, és végrehajtásra kerül a HENUS jelentése.

A konszolidáció után bizonyos nyomozati jogkörök az Europolhoz kerülhetnének. Az ilyen fontos fejleménnyel kapcsolatos megbeszéléseknek ki kell térniük az Europol feletti igazságügyi és parlamentáris ellenőrzés lehetséges következményeire is.

Operatív rendőrségi együttműködés, beleértve az EU rendőrparancsnoki munkacsoportját (TFPC)

A Bécsi cselekvési program felszólított az Unión belüli bűnüldöző szolgálatok közötti operatív együttműködés fejlesztésére és kiterjesztésére, az EUSz hatályba lépésétől számított két éven belül. Javasolta, hogy modellként a tagállamok vámhatóságainak együttes fellépését alkalmazzák.

Az Európai Tanács tamperei 44. következtetését lehet az ilyen együttműködés fejlesztésének és kiterjesztésének irányában tett első konkrét erőfeszítésnek nevezni. Felhív az „Európai rendőrparancsnoki operatív munkacsoport létesítésére a határon átnyúló bűnözés jelenlegi tendenciáira vonatkozó tapasztalatoknak, legjobb gyakorlatnak és információknak az Europollal való együttműködésben történő cseréjére, valamint az operatív fellépések tervezésére.”

2000. áprilisi első találkozója óta az EU rendőrparancsnoki munkacsoportja (TFPC) nyolc alkalommal ült össze, minden elnökségi időszak alatt egyszer. Az értekezlet nagy részében minden egyszer arról próbáltak megállapodni, milyen konkrét feladatokat kell megoldaniuk. 2002. júliusi koppenhágai ülésén a TFPC az alábbi fő funkciókban állapodott meg:

- Az EU-ban a határon átnyúló bűnözésre összpontosító összehangolt megközelítés elősegítése, amely többek között az Europolnak a szervezett bűnözésről készített elemzésén alapul.

- Kezdeményezések és tervek elfogadása és két vagy több tagállamot érintő műveletek megkezdése a szervezett bűnözés elleni harcban a prioritásnak tekintett területeken.

- Fórumként szolgáljon az információcseréhez és a bűnözési tendenciák megvitatásához, valamint a bűnözés elleni harc stratégiáinak meghatározásához.

- A rendőrséggel (általános kifejezéssel) kapcsolatos politikaformálási javaslatok megtétele a Tanács számára, valamint azok végrehajtásának és nyomon követésének biztosítása.

- A jogállamiság és a demokratikus elvek tekintetében hozzájárulás az európai rendőrségi rendszerek magas színvonalra fejlesztéséhez.

A 2002. évi koppenhágai ülés is megállapodott az együttes műveletek előkészítésének, végrehajtásának és nyomon követésének módszereiről. Ettől kezdve az együttes fellépéseket egy „vezető ország” javasolja, az Europol által készített stratégiai elemzés alapján; más érdekelt országok is csatlakozhatnak az operatív csoporthoz; az Europol bocsátja rendelkezésre az elemző jelentést; a haladási és végső jelentést a TFPC-nek kell benyújtani. Még mindig nem világos azonban, ki felelős az együttes operatív fellépések előkészítéséért, tervezéséért, megfigyeléséért és értékeléséért.

A TFPC 2002. áprilisi ülésén „operatív bizottság” felállítását határozta el, hogy munkájának folyamatosságát az értekezletek megfelelő előkészítésével, a javaslatok nyomon követésének monitorozásával, és a megvitatásra szánt témák kiválasztásával és javaslatával biztosítsa. Az operatív bizottság a hivatalban levő, a távozó és a soron következő elnökséget ellátó országok, az Europol, a Bizottság, és a Tanács Főtitkárságának képviselőiből áll. A TFPC 2003. évi római ülésének értelmében az operatív bizottság szerepét meg kell erősíteni, például gyakoribb ülésekkel, vagy üléseinek megnyitásával a tagállamok rendőrségeinek a nemzetközi kapcsolatokért felelős szervezeti egységeinek képviselői előtt. Az operatív bizottság 2004. január 30-án tartja következő ülését.

A TFPC jelentős számú kezdeményezést tett különböző tevékenységekre, pl. az euró megvédésével, az illegális bevándorlással, az embercsempészettel, gépjárműlopásokkal és a gyermekekkel való rossz bánásmóddal kapcsolatban. Az általános megítélés szerint azonban ezek az erőfeszítések eddig EU szinten nem biztosították az operatív hozzáadott értéket (bár biztatóak a TFPC utolsó, 2003. május 19-i és 20-ai ülésén az illegális bevándorlással, az embercsempészettel és a kábítószer-kereskedelemmel szembeni jövőbeli együttes fellépésekről hozott határozatok).

A hatékonyság hiányát egy sor tényező magyarázza. A tagállamok vezető rendőrségi tisztviselőinek általában igen sok kérdéssel kell foglalkozniuk igazgatási teendőktől egészen az erősen politikai színezetűekig, így az európai kérdések csak egy a sok prioritás között.

Jelentős különbségek vannak továbbá a tagállamoknak a TFPC-be delegált rendőrségi képviselőinek hatásköre között. Egyes esetekben az ország rendőrségének egy jól meghatározható vezetője van, aki határozhat a források felhasználásáról, míg más tagországokban a TFPC-be delegált vezető rendőr egy decentralizált nemzeti rendőrséget képvisel. A szövetségi felépítésű országokban a képviselet kérdése egészen bonyolult. Végül ott van a TFPC plenáris ülései közötti folyamatosság kérdése, bár a korábban említett operatív bizottság létrehozása óta javult a helyzet.

A TFPC problémáihoz szervezeti hiányosságok is járultak. Az a tény, hogy általában egy elnökségi periódus alatt a TFPC-nek csak egy ülése van, a napirend túlzsúfoltságát eredményezi, ennek következtében a témák felületes megtárgyalását; a dokumentumok későn történő kiosztása a küldöttek elégtelen felkészülését okozza. Rá kell mutatni, hogy a TFPC-nek nem válik előnyére a tanácsi struktúrákon kívüli működése.

Ugyanakkor azonban nem szabad alábecsülni a TFPC üléseknek a tagállamok vezető rendőrségi tisztviselői közötti két- és sokoldalú kapcsolatok fejlesztésében betöltött szerepét, mivel ez az egyetlen olyan alkalom, amikor mindnyájan egy helyen összejönnek.

A TFPC tagjai, az Unió vezető rendőrségi tisztviselőiként kettős szerepet töltenek be: mivel közeli kapcsolatban állnak a miniszterekkel, befolyást gyakorolhatnak a rendőrségi ügyeket érintő politikai döntésekre, ugyanakkor jogkörüknél fogva dönthetnek a rendőrségi források felhasználásáról. A munkacsoport jövőjét illetően a Bizottság azon az állásponton van, hogy komolyan meg kell fontolni integrálását a Tanács hivatalos struktúráiba. Ez lehetővé tenné, hogy a munkacsoport minden EU-beli jelentős rendőrségi együttműködési témával kapcsolatban részt vehessen a döntéshozói folyamatban. Az integráció megvalósításáig a munkacsoportnak az elsőbbséget élvező területekkel kapcsolatos együttes operatív rendőrségi tevékenységek előkészítésére, tervezésére és nyomon követésére kell összpontosítania.

A TFPC legutóbbi, 2004. márciusi ülésén megvitatásra került a munkacsoport jövőjével foglalkozó vitairat, tekintettel az európai alkotmány tervezetében tett javaslatokra.

Az Európai Rendőrakadémia (CEPOL)

Az Európai Tanács tamperei ülésén felhívást adott ki a vezető beosztású rendfenntartó tisztek továbbképzését szolgáló Európai Rendőrakadémia létesítésére, amelyet kezdetben a meglévő nemzeti oktatási intézmények hálózata alkotna. 2000. december 22-én a Tanács elfogadta az Európai Rendőrakadémia létesítéséről szóló határozatot[38], amely francia rövidítése után CEPOL-ként vált ismertté.

A 2000. december 22-ai tanácsi határozat 6. cikkének 1. bekezdése kimondja, hogy „a CEPOL célja segíteni a tagállamok vezető beosztású rendőrtisztjeinek továbbképzését” és „támogatja és fejleszti a tagállamoknak a bűnözés elleni harc, a bűnmegelőzés, a bűnüldözés és a közbiztonság terén jelentkező problémáinak egységes megközelítését, különös tekintettel e problémák határon átnyúló dimenzióira.”

A CEPOL fő célkitűzése és feladata a nemzeti rendőrségi rendszereknek a más tagállamok struktúráival, az Europollal való jobb megismertetése, és a határokon átnyúló rendőrségi együttműködés fejlesztése az Európai Unióban; a nemzetközi eszközök ismeretének megerősítése a bűnözés elleni harcban való együttműködés terén, különös tekintettel az Európai Unió szintjén már létezőekre; megfelelő kiképzés biztosítása a demokratikus biztosítékok, különösen a védelem jogának tiszteletben tartásával kapcsolatban; és a többi rendőrségi oktatási intézménnyel való együttműködés támogatása.

Célkitűzéseinek elérése érdekében a CEPOL egy sor fellépésre vállalkozhat, főként egységes normákon alapuló továbbképzést tart a vezető beosztású rendőrtisztek számára; hozzájárul az összehangolt programok elkészítéséhez, és segítséget nyújt a megfelelő korszerű képzési programok létrehozásában; specializált képzést nyújt; képzéseket fejleszt ki és biztosít a kiképzők számára; terjeszti a legjobb gyakorlatokat és az új kutatási eredményeket; képzést fejleszt ki és biztosít az európai uniós rendőrségi erők és a tagságért folyamodó államok rendőrhatóságai számára a válságok nem katonai rendezésében, és hozzájárul a rendőrtiszteknek a képzéssel kapcsolatos cseréjéhez és kirendeléséhez. A CEPOL együttműködik a nem EU tagállam országok nemzeti rendőrségi oktatási intézményeivel. Ezen belül infrastruktúráját a jelölt államok, valamint Izland és Norvégia vezető beosztású rendőrtisztjeinek rendelkezésére bocsátja, és megfontolás tárgyává teszi, hogy az EU intézményeinek, és más EU-s testületek tisztviselői számára is hozzáférést engedélyezzen.

A létrehozó tanácsi határozat értelmében 2003 végére a CEPOL a működéséről és jövőjéről köteles jelentést tenni a Tanácsnak. Mivel a 2000. december 22-i tanácsi határozat sem jogi személyiséget, sem költségvetést nem biztosított a számára, a CEPOL nehézségekkel küzdött az induláskor. Fennállásának első évében sem költségvetése, sem titkársága nem volt; sőt, amikor döntés született, hogy titkárságát Koppenhágában kell létrehozni, további adminisztratív nehézségei támadtak, mivel nem találtak hozzá munkatársakat.

A CEPOL munkáját értékelő bármely értékelésnél figyelembe kell venni ezeket a kezdeti nehézségeket. Az elért fejlődés jelentős. A 2001 óta eltelt időszakban a CEPOL egyre nagyobb számban ajánlott fel tanfolyamokat: 2001-ben 10-et, 2003-ban pedig már 38-at, amelyek egyre bővülő témakörrel foglalkoznak a terrorizmus elleni harctól a bűnüldözésig és a határőrizetig. A CEPOL létrehozta a weboldalát is, és ami még fontosabb, az Európai Rendőrségi Oktatási Hálózatot (EPLN), amely egy virtuális rendőrségi továbbképzést biztosító innovatív internetes eszköz. A Bizottság az EPLN fejlesztését az OISIN és az AGIS programokon keresztül támogatta.

Az Európai Tanács 2003. december 13-i brüsszeli ülésén megállapodott egy sor európai hivatal, közöttük a CEPOL részvételéről (Egyesült Királyság). Mivel ez a Közlemény az elfogadás végső stádiumával esik egybe, két CEPOL-lal kapcsolatos kezdeményezés áll megvitatás alatt: az egyik egy ír, amely a CEPOL-nak biztosítandó jogi személyiség megadása érdekében módosítaná a Tanács 2000. december 22-i határozatát[39], a másik az Egyesült Királyságé, amely a CEPOL székhelyét Bramshillbe tenné[40].

A két kezdeményezés elfogadása támogatná a CEPOL-t két legsürgetőbb problémájának rövid távú megoldásában. Ugyanakkor azonban világos, hogy a CEPOL-t létrehozó eredeti tanácsi határozatnak ezek a módosításai csupán részleges megoldással szolgálnak problémáira, és széles körű vitát kell tartani a CEPOL jövendő struktúrájáról.

A CEPOL jogi személyiségének hiányából és titkársága állandó székhelyének kérdéséből származó speciális problémákon túl bizonyos strukturális problémák is világossá váltak a működése során. Ezek a problémák főként az egyes rendőriskoláknak a képzések megfelelő megszervezésében tapasztalt hiányosságaival, illetve a potenciális haszonélvezők hiányos nyelvtudása miatti csökkent részvétellel álltak kapcsolatban. Egyes jelölt országoknak pénzügyi nehézségei is voltak, ami korlátozta részvételüket a CEPOL tevékenységében.

A fent összefoglalt strukturális problémák szolgáltatták a tárgyát a CEPOL-on belül folytatott vitáknak és megbeszéléseknek. Elismerést nyert, hogy jobb nyelvi képzést kell biztosítani az EU rendőrtisztek számára, amelyet, legalább részben, az EPLN lesz hivatott megoldani. Mindezek mellett ez marad a rendőrképzésben történő jobb együttműködés egyik legfontosabb akadálya, és prioritásként kell kezelni.

Az a tény, hogy az EU-n belüli különböző rendőriskolák különbözően viszonyulnak a képzéshez, önmagában nem jelent problémát. Ugyanakkor azonban közös módszertanra, és kölcsönösen elfogadott minőségi előírásokra van szükség az EU-n belüli rendőrségi továbbképzés bizonyos minimális szintjének biztosításához, legalábbis a közös érdeklődésre számon tartó területeken, és az azokban közvetlenül részt vevő tisztek esetében.

A jövőt illetően a CEPOL-nak a rendőrségi együttműködés prioritással kezelt területeire vonatkozó közös tantervre és oktatási módszerekre kell összpontosítania, amelyeket azután egyformán alkalmaznának valamennyi nemzeti rendőrségi oktatási intézményben. Szerepének megfelelő betöltése érdekében a CEPOL-nak jogi személyiséggel, megfelelő munkaerővel ellátott titkársággal kell rendelkeznie, és az EU költségvetéséből kell finanszírozást kapnia.

Az EUSz 30. cikkében tartalmazott további kérdések

Nyomozási technikák

A bűnüldözéssel kapcsolatban a rendőrség kettős funkciót tölt be: egyrészt információt nyújt a bűncselekmények és a közbiztonság veszélyeztetésének felderítése érdekében, másrészt bűncselekményeket nyomoz ki, és segítséget nyújt az igazságügyi hatóságok vádemelési tevékenységéhez. E feladatok teljesítése érdekében a rendőrség különböző nyomozási technikákat alkalmaz.

Az EUSz 30. cikke (1) bekezdésének d) pontja előírja, hogy a rendőrségi együttműködés magában foglalja „a szervezett bűnözés súlyos formáinak felderítésére vonatkozó különleges nyomozási technikák közös értékelését.” A Bécsi cselekvési program előírja, hogy az értékelést az EUSz hatályba lépésétől számított két éven belül el kell végezni. De bár az Europol keretein belül közös irányelvek kerültek kidolgozásra, például a vallomást tevő személyek felhasználásáról, vagy az ellenőrzött szállítmányokról, ezek csupán irányelvek, amelyeket nem feltétlenül hajtanak végre minden tagállamban. Mostanáig nem jött létre az EUSz 30. cikke (1) bekezdése d) pontjának EU szinten elfogadott általános értelmezése.

Az EUSz 30. cikke (1) bekezdésének a) pontja világosan megkülönbözteti a „bűncselekmények megelőzését, felderítését és nyomozását ”. Ez azt erősíti meg, hogy a felderítés nem azonos a nyomozással. Ebből arra lehet következtetni, hogy a 30. cikk (1) bekezdésének d) pontjában említett „különleges nyomozási technikák” a bűnüldözési szolgálatok által alkalmazott olyan technikák, amelyekkel a bűncselekmény meglétének megállapításához vezető nyomokat keresik meg, ilyenek például a kockázatelemzés, a profilkészítés, a pénzátutalások figyelése. Ezek a technikák hatékony eszközöknek bizonyultak a kábítószer-csempészettel és a pénzmosással kapcsolatos súlyos bűnügyek kinyomozásában[41]. Ezért a Bizottság arra az álláspontra helyezkedik, hogy valóban hasznos lenne beszerezni ezeknek a technikáknak a közös szakértői értékelését, hogy kiderüljön, melyek az adott helyzetben felhasználható „jó” vagy „legjobb” gyakorlatok.

A Bizottságnak továbbá az a véleménye, hogy tanácsos lenne, ha az értékelés nem korlátozódna a bűnügyek felderítésére használt nyomozati technikákra, hanem ki kellene azt terjeszteni a súlyos bűncselekmények kinyomozásában különös jelentőséggel bíró technikákra is. Az ilyen technikákra felhozható példák az információgyűjtésben és -kezelésben használt technikák (pl. informátorok kezelése, felügyelet, ellenőrzött szállítmányok, titkos műveletek, házkutatások és lefoglalások), mint azt a Vámhatóságok közötti kölcsönös segítségnyújtásról és együttműködésről szóló egyezmény[42] és a Kölcsönös bűnügyi jogsegélyről szóló egyezmény[43] tartalmazza. További példákat kriminalisztikai gyakorlatból lehet sorolni, mint például a bűntett helyszínének biztosítása.

Az Európa jövőjével foglalkozó alkotmányozó gyűlés által kidolgozott európai alkotmány szerződéstervezet kis mértékben módosítja a 30. cikk. (1) bekezdésének d) pontját. Nem említi a nyomozási technikák „közös értékelését” hanem egy kerettörvény lehetőségét veti fel, amely meghatározná „a szervezett bűnözés súlyos formáinak felderítésére vonatkozó közös nyomozási technikákkal … kapcsolatos intézkedéseket”.

A Bizottság véleménye szerint a Tanács jelenlegi céljául azt kell kitűzni, hogy bevált nyomozási technikákat alkalmazzanak a bűnözés súlyos formáinak felderítésére az Unió egész területén. A Bizottságnak azonban az az álláspontja, hogy az ilyen intézkedéseket nem szabad csak a bűnügyek felderítésére korlátozni, hanem megelőzésükre és kinyomozásukra is alkalmazni kell.

Végül a Bizottság hasznosnak ítéli, hogy röviden utaljon a DNS profiloknak a bűnügyek megoldásában játszott jelentőségére. Az utóbbi években egyes tagállamok meggyőző sikereket értek el a bűnügyek megoldásában vagy megoldásuk felgyorsításában az országukban fejlesztés alatt álló nemzeti DNS adatbázisok segítségével. Az Uniónak a büntetőügyek jobb és hatékonyabb megoldó-képessége nagymértékben felerősödne, ha valamennyi tagállamban létrehoznának ilyen adatbázisokat. Figyelemmel kell lenni a nemzeti és EU-s adatvédelmi jogszabályok teljes mértékű tiszteletben tartására. Az Unió büntetőügyeket megoldó képességét tovább növelné, ha a tagországok bűnüldözői szolgálatai össze tudnák hasonlítani a DNS profilokat.

Kriminalisztika

A kriminalisztikai szakértők feladatai közé tartoznak a bűnügyi helyszínek vizsgálata, a tárgyi bizonyítékok megtalálása, laboratóriumi vizsgálatok, a rendelkezésre álló anyagok értelmezése és következtetések levonása hírszerzési és nyomozati vagy a bírósági tárgyaláson bizonyítékként történő felhasználás céljából. A kriminalisztika különböző területei olyan tudományágakra terjednek ki, mint például a toxikológia, szerológia, és DNS-profil készítése, maradványok elemzése (pl. tűz utáni törmelék, üveg, festék, lövésnyomok), fegyver- és ballisztikai szakértés, kézírások és dokumentumok elemzése, ujjlenyomat és egyéb lenyomatok (pl. szerszámok nyoma, lábnyomok) elemzése, audió, videó és számítógépes elemzés, baleset kivizsgálása, bűnügy helyszínének vizsgálata és bűnügyi patológia.

Mindezen tevékenységek végső célja a büntetőügyekben az igazság kiderítésének folyamatához való hozzájárulás. Ezért fontos, hogy a szakértői munka magas színvonalú legyen, és független, tárgyilagos és önálló személyek végezzék.

Európában a kormányzati kriminalisztikai laboratóriumok rutinszerűen évente több ezer esettanulmányi vizsgálatot végeznek, azaz az egyedi büntetőügyi nyomozásokkal kapcsolatban a kriminalisztika különböző területeivel kapcsolatos tanulmányokat folytatnak. Az esettanulmányokon kívül a laboratóriumok egyéb tevékenységet is folytatnak, mint például kutatást és fejlesztést, vagy oktatást és továbbképzést.

A legtöbb kriminalisztikai laboratórium a rendőrség szervezetéhez tartozik, de vannak állami laboratóriumok is, amelyek szoros együttműködésben állnak a bűnüldöző szervezetekkel.

Az 1990-es évek eleje óta a legtöbb európai kriminalisztikai laboratórium a Kriminalisztikai intézetek európai hálózatán (ENFSI) keresztül folytat tapasztalatserét. Jelenleg az ENFSI-nek 33 ország 49 laboratóriuma a tagja. Az ENFSI alkotmánya kimondja, hogy célja „ annak biztosítása, hogy egész Európában a kriminalisztika fejlesztése és tevékenységének minősége a világ élvonalában álljon”. Az ENFSI céljait találkozók és a kriminalisztika különböző területeinek valamennyi szempontjával foglalkozó 15 szakértői munkacsoport munkájával valósítja meg.

Az utóbbi években az Európai Unió tagállamainak kriminalisztikai laboratóriumai az ENFSI-n keresztül jelentősen növelték együttműködésüket egymással, és más európai országokkal is.

A legtöbb országban, beleértve az EU tagállamokat, minőségi előírások tekintetében a kriminalisztikai laboratóriumoknak csak néhány formai követelménynek kell megfelelniük. Ez éles ellentétben áll az élelmiszer- és italágazatban, a húsok ellenőrzésében, az új gyógyszerek engedélyezésében, az ivóvíz minősítésében kialakult helyzettel. Ezeken a területeken a minőségi előírások betartásáért hivatalos szervezetek a felelősek, így a laboratóriumi vizsgálati eredményeket kétséget kizáróan elfogadják, és rendszerint elfogadják akár nagy horderejű döntések meghozatalában is.

Az EU-beli kriminalisztikai laboratóriumok színvonalának javítása irányában tett első lépés a konkrét minőségi követelmények elvárása. Az 1980-as évek óta az adott laboratórium színvonala javításának általánosan elfogadott módja, hogy a minőségbiztosítási rendszer alapjaként általánosan elfogadott szabványok betartását kívánják meg. Ilyen szabványok sok éve léteznek, és tartalmazzák az egy adott minimum színvonal garantálásához szükséges valamennyi műszaki és szervezeti szempontot. A kriminalisztikai laboratóriumok számára ajánlott az NEN-EN-ISO/IEC 17025, egy nem a kriminalisztikai laboratóriumokra kidolgozott szabvány, és az ILAC-G19:2002, amely a 17025-ot értelmezi a kriminalisztikai laboratóriumokra. Ez a megközelítés sokkal hatékonyabb és eredményesebb, mint a módszerek merev harmonizációja.

A minőségbiztosítási rendszer bevezetése költséges és időigényes. Ezért ésszerű, hogy a laboratóriumok számára elfogadható időt adtak a szabványoknak történő megfeleléshez. A kriminalisztikai laboratóriumokban bevezetésre kerülő (akkreditált) minőségbiztosítási rendszerrel párhuzamosan a rendőrségi és az igazságügyi hatóságokat arra kell ösztönözni, hogy csak „akkreditált” laboratóriumokkal működjenek együtt.

Napjainkra csak 6 ENFSI-tag laboratórium (valamennyi EU-tagállamokból) rendelkezik hivatalosan elismert, a fenti két szabványon alapuló minőségbiztosítási rendszerrel. Az Unió egész területén működő kriminalisztikai laboratóriumok minőségének javítása érdekében tett első alapvető lépésként át kell venniük a fenti két szabványon alapuló minőségbiztosítási rendszert, és azt a nemzeti akkreditációs testületnek el kell ismernie (azzal, hogy a nemzeti testületek tagjai a nemzetközi akkreditációs és minősítő hálózatnak).

Az ENFSI a kriminalisztika területének hasznos együttműködési testületévé fejlődött az Unióban. Mivel az Európai Unión kívüli tagjai is vannak, az EU nem használhatja hivatalos kriminalisztikai testületeként. Ezért az ENFSI EU-beli tagjai számára tanácsos lenne, hogy az ENFSI-n belül hivatalos alcsoportot alkossanak, amellyel az Európai Unió hivatalosan érintkezhetnek.

EU szinten csak két a kriminalisztikára vonatkozó jogi aktus létezik: a DNS elemzések eredményéről szóló 1997. június 9-i tanácsi állásfoglalás[44] és az azonos témájú 2001. június 25-i tanácsi állásfoglalás[45]. Ez a két jogi aktus nem kötelező erejű. Az OISIN programmal társfinanszírozott több projekt irányult a kriminalisztikai laboratóriumok egységes minőségi szabványainak létrehozására. E tanulmányok eredményei EU szinten is hasznosak lehetnek. A Bizottság javasolja az eredmények összegyűjtését, és a Tanács rendőrségi együttműködési munkacsoportja elé terjesztését megvitatás és további munka céljából.

A rendőrségi együttműködés egyéb témái

Terrorizmus

A terrorizmus elleni harc szükségességét általánosságban az EUSz 29. cikke említi. A terrorizmus a súlyos bűnügyek speciális formája. A jelen Közleménynek nem célja az egyes bűnügyi jelenségekkel való foglalkozás. A 2001. szeptember 11-i és 2004. március 11-i események óta azonban a nemzetközi terrorizmus elleni harc a legnagyobb politikai figyelmet kapja, és az Unió több kezdeményezést tett, beleértve a rendőrségi együttműködés területét, a tagállamok bűnüldöző szolgálatai hatékonyságának növelésére. A rendőrségi együttműködésről szóló közlemény tehát nem lenne teljes az ezen a téren folytatott együttműködés rövid elemzése nélkül.

Az országok terroristaellenes tevékenysége főleg a hírszerző, a rendőrségi és az igazságügyi hatóságok közötti együttműködésen alapul. A hagyományosan belső terroristafenyegetéssel szembesülő tagországok a rendőrségen belül fejlesztettek ki a terrorizmus elleni harc élvonalában álló hírszerző szolgálatokat. Ezekben az országokban a rendőrségen belüli hírszerző szolgálatok általában a terroristafenyegetésekkel foglalkoznak, míg a hagyományos hírszerző szolgálatok figyelmüket a nemzetbiztonság elleni külső veszélyeztetésekre összpontosítják. Azokban a tagországokban, ahol történelmileg nem alakult ki a hazai terrorizmus, a terrorizmus elleni harccal kapcsolatos információk összegyűjtése, elemzése és megosztása a biztonsági és hírszerző szolgálatok feladata.

Így tehát az Unióban az együttműködésre vonatkozóan két különböző elgondolást lehet megkülönböztetni, ami nagymértékben meghatározza az intézményi struktúráknak a terrorizmus elleni hatékony harcra irányuló együttműködési képességét: az egyik a rendőrségi szolgálatok, a másik a biztonsági/hírszerzési szolgálatokra vonatkozik. Hosszú ideig a tagállamok hírszerző szolgálatai a terrorizmus ellen a „Berni Klub” informális keretei között folytattak együttműködést, a klubnak más európai országok is tagjai. Ez az együttműködés a kölcsönös bizalmon és rugalmasságon alapul. 2001. szeptember 11-e után az Európai Tanács 2001. szeptember 21-i következtetéseinek megfelelően fokozták a Berni Klubon belüli, a hírszerző szolgálatok terroristaellenes szakértőit tömörítő „Terrorizmusellenes csoportban” (CTG) történő együttműködést. A rendőrségi szolgálatok nem vesznek részt ebben a csoportban.

A harmadik pillérhez tartozó intézményi terroristaellenes együttműködést a Tanács terrorizmus munkacsoportja (TWG) hangolja össze az Unióban. A TWG-ben részt vevő egyes küldöttségek „rendőrségi hírszerzői szolgálatokat” képviselnek, mások biztonsági/hírszerző szolgálatokat, míg megint mások mindkettőt. A küldöttek ilyen vegyes összetétele az együttműködést hátráltató egyik tényező, mivel a különböző szolgálatok között hiányzik bizalom. Az Europol szintén tagja a csoportnak.

Ami az Europolnak a terrorizmus elleni EU-s politikában betöltött szerepét illeti, a tagállamok rendőrségei és hírszerzési szolgálatai még mindig gyakran úgy ítélik meg, hogy az Europol teljesítménye nem elégséges az ezen a területen történő vezetői szerephez, és túl merev az információcsere rendszere. Különösen a hírszerző szolgálatok vonakodnak az Europolt partnerként elfogadni. A tagállamoknak azt a rendelkezését, hogy minden operatív információt és hírszerzési adatot az Europol rendelkezésére kell bocsátani, az egy héttel korábbi madridi terrorista támadásra adott válaszintézkedések egyikeként értékeli a Bizottság a terroristaellenes együttműködés fejlesztéséről tartott 2004. március 19-i brüsszeli európai tanácsi ülésnek benyújtott hozzászólásában[46].

Az elmondottak ellenére el kell ismerni, hogy szeptember 11-e után a terroristaellenes együttműködés javult az Unióban. 2001. szeptember 20-án az IB Tanács rendkívüli ülést tartott. Hosszú jegyzéket fogadott el a problémának az Unió általi hatékonyabb kezelésének javítása céljából, az intézkedések az igazságügyi együttműködésre, a rendőrségi együttműködésre, a terrorizmus finanszírozása elleni harcra, a határellenőrzésekre, a légi- és tengeri közlekedés biztonságára, és az Egyesült Államokkal történő együttműködésre irányultak (amelynek eredményeként jöttek létre az Europol és az amerikai rendőrségi szolgálatok között a személyi adatok vagy összekötő tisztviselők cseréjéről szóló megállapodások).

Ami a rendőrségi együttműködést illeti, jelentős haladás történt a rendőrségi erők, az Europol és a tagállamok hírszerzési szolgálatai közötti kapcsolatok javítására irányuló konkrét intézkedések egyeztetésében. Ebben az összefüggésben fontos felhívni a figyelmet arra, hogy az Europolnál létrejött a terrorizmusellenes szakértői csoport (Terrorizmusellenes munkacsoport); létrejöttek nemzetközi csoportok a terroristákra vonatkozó információk összegyűjtése és cseréje céljából; találkozókat tartottak a terroristaellenes egységek, valamint a rendőrségi hírszerző szolgálatok vezetői, megerősítették az ellenőrzést a külső határokon, valamint a repülőtéri és a repülőgépek fedélzeti biztonsági előírásait; továbbfejlesztették a terroristákról történő profilkészítést. Ezen túlmenően az EU rendőrparancsnoki munkacsoportja megállapodott az információfeldolgozás továbbfejlesztéséről, és az intervenciós egységek közötti együttműködésről.

A igazságügyi és rendőrségi együttműködés témájában 2002. június 13-án a Tanács kerethatározatot[47] fogadott el a terrorizmus elleni harcról, amely az összes tagállamban közelíteni kívánja a terrorista bűncselekmények meghatározását, és közös büntetési és szankcionálási küszöböket kíván megállapítani. További új európai jogi aktus az európai letartóztatási parancs[48], amelynek célja a tagállamok közötti kiadatás megkönnyítése a jelenlegi jogi aktusok felváltásával. Ez többek között a terroristák által elkövetett jogsértésekre és bűncselekményekre vonatkozik. Továbbá, 2002 februárjában létrejött az Eurojust[49], amely együttműködést biztosít az ügyészek és a rendőrbírók, vagy velük azonos szintű bűnüldöző tisztviselők között. A Tanács 2002. november 28-án határozatot[50] fogadott el a jogi rendszerek értékelési mechanizmusáról, és nemzeti szinten a terrorizmus elleni harcban történő végrehajtásáról. 2002. december 19-én tanácsi határozatot fogadtak el a terrorizmus elleni harcot célzó rendőrségi és igazságügyi együttműködéssel kapcsolatos speciális intézkedések végrehajtásáról[51].

Ezek mellett, mint azt a madridi támadások is bizonyították, a terrorizmus még mindig fenyegetést jelent az EU biztonságára. Mint arra a Bizottságnak a terrorizmus elleni európai biztonsági stratégiára adott válasza[52] rámutat, „a terrorizmus veszélyezteti az EU-nak a személyekre, árukra, szolgáltatásokra és a tőke szabad mozgására irányuló célkitűzéseit, és világossá teszi a belső és külső biztonság közötti alapvető összefüggést”. Ezért a hatékony egyeztetés elengedhetetlen a terrorizmus elleni hatékonyabb harchoz az EU-ban.

A fentiekre tekintettel elengedhetetlen, hogy a terrorizmus elleni harcban érintett minden szolgálat együttműködése javuljon a tanácsi struktúrán belül. Első lépésként a TWG-ben részt vevő valamennyi küldöttségnek mindkét (rendőrségi és nem rendőrségi) hírszerzést magában kellene foglalnia, és meg kell erősíteni az Europol szerepét az EU terroristaellenes politikájában. Később szükségessé válik a Berni Klub CTG-jét a TWG-hez és a COTER-hez közelíteni. Az Europolt valódi hírszerzési központtá kell alakítani, beleértve a terrorizmussal kapcsolatos adatbázis létrehozását, beleértve a személyeket, eseteket, előjeleket és műveleteket, összhangban az Europol-egyezmény adatvédelmi rendelkezéseivel. Az utóbbi időben jelentős haladás történt, mivel az Europol segítheti a nemzetközi eseti csoportokat a terrorizmussal kapcsolatos információk megszerzésében és cseréjében, ennek eredményeként csatlakozást kaphat a BDL hálózathoz, amint teljesíti a biztonsági biztosítékokat és az Europol-egyezményt. A terroristákról történő információgyűjtés céljából létrehozott nemzetközi csoportok létesítéséről szóló tanácsi ajánlást[53] kötelező erejű jogi aktussá kell tenni.

Mint arra a terrorizmus elleni harcról szóló fent említett bizottsági dokumentum rámutat, meggyőző érvek szólnak az EU intézményeken belüli terrorizmusellenes tevékenységek egyeztetésének továbbfejlesztése (követve a TWG és a COTER által létrehozott, a veszélyeztetés felmérését összegző EU-s gyűjtemény jó példáját, vagy e két munkacsoport együttes üléseit), és a Terrorizmusellenes munkacsoportnak az EU politikájának előkészítésében játszott szerepének megerősítése mellett. Természetesen az ebben a fejezetben tervezett valamennyi intézkedésnek teljes mértékben tiszteletben kell tartania a személyes adatok védelmére vonatkozó hatályos jogszabályokat.

Egyéb rendőrségi együttműködési témák

Közrend és biztonság magas szintű találkozók esetén

A nizzai és göteborgi európai tanácsi ülések, és különösen a 2001. júliusi genovai G-8 ülés alatt lezajlott erőszakos demonstrációk után megnőtt az aggodalom abban a tekintetben, hogy a rendőrségi erők képesek-e biztosítani a közrendet és a biztonságot az alapvető jogok tiszteletben tartása mellett. A kérdés megvitatására a bel- és igazságügyi miniszterek tanácsa 2001. július 13-án rendkívüli ülést tartott. Megállapodás jött létre a magas szintű találkozók alatti erőszakos rendzavarások megelőzésére szolgáló több intézkedésről, többek között a rendőrségek közötti fokozott együttműködésről, a személyes adatok védelmének betartásával történő információcseréről, a határátkelőkről, és az igazságügyi és a szervezeti együttműködésről.

Ugyanakkor a Tanács hangsúlyozta annak fontosságát, hogy biztosítani kell az állampolgárok számára a véleménynyilvánításra és a békés gyülekezésre vonatkozó jogaik szabad gyakorlását olyan körülmények között, amelyek nem jelentenek veszélyeztetést a biztonságukra, mások biztonságára vagy a vagyonbiztonságra. Konstruktív párbeszédet javasolt a tömegmegmozdulások szervezői és a vendéglátó ország hatóságai között, valamint szoros nemzetközi kapcsolatokat annak biztosítására, hogy a megmozdulásokat nem használják ki és nem élnek azzal vissza erőszakos csoportok.

Az EU rendőrparancsnoki munkacsoportja javasolta a Tanácsnak, hogy szakértők csoportját bízzák meg a magas szintű találkozókat előkészítő rendőrség és hatóságok által használható közös kézikönyv összeállításával. A csoport munkájának eredményeként elkészült a Kézikönyv.

A Tanács továbbá elfogadott egy sor jogi aktust a rendőrségi együttműködésnek más területekre történő kiterjesztéséről. Ezek közül egyesek kötelező erejűek, például a Tanács 2002. április 25-i határozata a nemzetközi vonatkozású labdarúgó-mérkőzésekkel kapcsolatos biztonságról[54], a Tanács 2002. június 13-i határozata a népirtásért, az emberiesség elleni bűncselekményekért és a háborús bűncselekményekért felelős személyek tekintetében a kapcsolattartó pontok nemzeti hálózatának létrehozásáról,[55] valamint a Tanács 2002. november 28-i határozata a közszereplők védelmét szolgáló hálózat létrehozásáról[56].

Ugyanakkor azonban az elfogadott dokumentumok jelentős része nem kötelező erejű. A nem kötelező erejű dokumentumok elterjedése az EU-beli rendőrségi együttműködésre ható egyik tényező, amelyet a következő fejezetben vizsgálunk meg részletesebben.

AZ EUSz 32. cikke

A cikk úgy rendelkezik, hogy „A Tanács megállapítja azokat a feltételeket és korlátozásokat, amelyek szerint a 30. és 31. cikkben említett hatáskörrel rendelkező hatóságok egy másik tagállam területén, az adott állam hatóságaival kapcsolatot tartva és velük egyetértésben tevékenykedhetnek.” A Bécsi cselekvési program a cikket azok között említi, ahol haladást kell elérni az EUSz hatályba lépésétől számított két éven belül, „a schengeni vívmányok figyelembevételével.” Hangsúlyozza, hogy a működés ilyen típusú együttes kereteinek létrehozása a rendőrségi együttműködés egyik prioritása, és hozzáteszi, hogy a keret igen rugalmas lehet.

A 32. cikk mostanáig nem került felhasználásra jogszabályi javaslatok vagy kezdeményezések jogi alapjaként. Ugyanakkor azonban elfogadásra kerültek a cikk szellemében hozott határozatok, például a Kölcsönös bűnügyi jogsegélyről szóló 2000. évi egyezmény, és az Együttes nyomozócsoportokról szóló 2002. évi kerethatározat[57]. Mindkettő új feltételeket és korlátozásokat határoz meg a másik tagállam területén eljáró rendőrség számára. További példák a Schengeni Egyezmény 40–43. cikkei (határon átnyúló megfigyelés és üldözés) alkalmazásának és hatályának kibővítését célzó kezdeményezések. Több, a Schengennel kapcsolatban kötött kétoldalú megállapodás is kibővíti a tisztviselők jogkörét a másik tagállam területén történő tevékenységre.

A rendszeres rendőrségi együttműködésre gyakorolt potenciális hatása miatt, és mivel a Bécsi cselekvési terv elsőszámú prioritásként nevezi meg, a Bizottság elengedhetetlennek ítéli, hogy a Tanács megvitassa e cikk végrehajtásának különböző módjait.

Az egyik tagállam szolgálatának egy másik tagállam területén való tevékenységére vonatkozó világos feltételek meghatározása iránti igényt bizonyító konkrét példák a rendőrségi beavatkozó egységek közötti jobb együttműködéssel, és a nukleáris biológiai, nukleáris, vegyi és sugárvédelmi intervenciós egységek közötti jobb együttműködéssel kapcsolatos megbeszélések. A jövőben a válsághelyzetek megkívánhatják, hogy az egyik tagállam szolgálatai eljárjanak és esetlegesen erőt alkalmazzanak a másik tagállam területén.

Ez az igény fennáll a közös határral rendelkező tagállamok határmenti területein folytatott határon átnyúló együttműködés továbbfejlesztésének távlatában is (lásd még a schengeni együttműködést is). Hasznos lenne, ha ezek a tanácskozások témáik közé emelnék a határon átnyúló együttműködésnek az egyes tagállamok által szerzett pozitív tapasztalatokon, valamint a meglévő kétoldalú rendőrségi együttműködési megállapodásokon alapuló egységes modelljét.

Ezzel kapcsolatban meg kell említeni az Ausztria és Németország között a közelmúltban megkötött kétoldalú rendőrségi együttműködési megállapodást, mivel ez, a meglévő megállapodásokkal összehasonlítva, fontos lépést jelent előre. Rendelkezései között felsorolja az egyik ország tisztviselőinek a másik tagállam hatóságainak történő alárendelés lehetőségét, bizonyos kényszerítő erőnek a másik tagország területén történő alkalmazását, személyi és vagyonvédelem céljából végzett tevékenységet a másik tagállam területén, DNS-profilok átadását és összehasonlítását, a határon átnyúló megfigyelés és üldözés egyszerűsítését és kiterjesztését, valamint a személyi és vagyonvédelmi célból végzett megfigyelést. A Bizottság véleménye szerint ez biztató példa az EU rendőrségi együttműködésének továbbfejlesztésére.

Vámügyi együttműködés

A rendőrségi együttműködés mellett az 1992-ben aláírt, az Európai Unióról szóló Maastrichti Szerződés kormányközi része foglalkozik a vámügyi együttműködéssel is. Az EUSz 29. cikke előírja a rendőrségi erők, a vámhatóságok és a tagállamok más illetékes hatóságainak szorosabb együttműködését. Bár a Tamperei következtetések kifejezetten nem említik a vámügyi együttműködést, számos kérdés a vámügyi illetékesség körébe tartozik. A tagállamok vámhatóságai létfontosságú szerepet játszanak a súlyos nemzetközi bűnözés elleni harcban. A példák között említhetjük az illegális kábítószer-, fegyver-, robbanóanyag-kereskedelem, a kulturális javak elrablása elleni harcot, a művészi, történelmi vagy régészeti értékkel bíró nemzeti kincsek védelmét (EKSz 30. cikke), a veszélyes és mérgező hulladékok, a nukleáris anyagok, vagy az atom-, a biológiai illetve vegyi fegyverek előállítására szánt anyagok és berendezések illegális kereskedelme elleni harcot.

A rendőrségi együttműködéstől eltérően a vámügyi együttműködés az első pillérhez tartozó fontos elemet is tartalmaz, amely az Európai Közösséget létrehozó Szerződés 135. cikkébe történt belefoglalásában tükröződik. Az Európai Unió vámügyi együttműködésének vizsgálatánál tehát figyelembe kell vennünk a vámügynek a különböző pillérek szerinti felelősségi köreit.

A vámügyi együttműködéssel kapcsolatos speciálisabb célkitűzéseket határoz meg a Bécsi cselekvési program. A teljesítendő intézkedések magukba foglalják A tagállamok közötti kölcsönös segítségnyújtásról és együttműködésről szóló egyezményt (II. nápolyi egyezmény)[58], és Az informatikának a vámügyben történő felhasználásáról szóló egyezményt (VIR)[59]. Bár mindkét egyezménnyel kapcsolatban történt haladás, egyes tagállamokban még nem fejeződött be a ratifikációs folyamat.

Az egyezményeket a mai napig aláíró tagállamok (mostanáig 13 ratifikálta a VIR-egyezményt, és 10 a II. Nápolyi egyezményt) közül jelenleg egyik sem alkalmazza a II. Nápolyi egyezményben meghatározott különleges együttműködési formákat, és nem nyújt adatszolgáltatást a harmadik pillérhez tartozó VIR-adatbázis számára, annak ellenére, hogy a ratifikálók ideiglenesen alkalmazhatják ezeket az egyezményeket. Ezért tehát még korai lenne annak eldöntése, hogy az egyezmények alkalmazása javítja-e a tagállamok rendfenntartó szervezetei közötti kölcsönös segítségnyújtást és együttműködést.

A vámügy sok fajta módon járulhat hozzá a tiltott kereskedelem elleni harchoz. Ennek egyik módja az információ és hírszerzés adatainak megosztása egymással. Ezen a területen a VIR egyezmény és a harmadik pillérhez tartozó adatbázis elősegítheti a törvénysértések megelőzését vagy felderítését célzó információk cseréjét és terjesztését és az intézkedésekre történő felhívásokat. A Bizottság (OLAF) a tagállamok támogatásával jelentős haladást ért el a 2003. március 24-én teljes mértékben üzemképessé vált adatbázis műszaki kifejlesztésében.

A harmadik pillérhez tartozó VIR-t ki kell terjeszteni a vámügyi nyilvántartás azonosító adatbázisára (FIDE). Ez értékes információt szolgáltat a vámhatóságoknak a vámszabályok súlyos megszegését elkövető, vagy emiatt vizsgálat alatt álló természetes és jogi személyekről. A VIR-egyezmény szükséges módosító jegyzőkönyvét a Tanács 2003. május 8-án fogadta el[60]. A Bizottság (OLAF) forrásokat rendelt a FIDE fejlesztésére, és megkezdte a megvalósíthatósági tanulmány elkészítését 2003-ban. A műszaki fejlesztés 2004 során kezdődik meg, így rövid időn belül alkalmazható lesz a harmadik pillérhez tartozó VIR-hez történő értékes kiegészítés.

A II. Nápolyi Egyezményt 1997. december 18-án írták alá. Az egyezmény célja a vámügyi és bűnüldözési együttműködés hatékonyságának növelése az Európai Unióban a nemzeti vámszabályok megsértésének felderítésével, és a közösségi és nemzeti vámszabályok megsértésének büntetésével. Az Egyezmény az együttműködés speciális formáit írja elő, mint például az üldözést, a határon átnyúló megfigyelést, az ellenőrzött szállításokat, fedett vizsgálatokat, és közös speciális nyomozói csoportokat. Ezek a speciális intézkedések elengedhetetlenek az egységes piac létrejöttével, és az Európai Unió belső határain történő rutin vámellenőrzések megszüntetése után.

Bár az Egyezmény szövege külön említi a „vámhatóságokat”, ezeket a 4. cikk (7) bekezdése a tagállamok vámhatóságaiként, valamint az Egyezmény rendelkezéseinek végrehajtására hatáskörrel bíró más hatóságokként határozza meg. Tehát az Egyezmény együttműködést ír elő a 4. cikk (1) és (2) bekezdése szerinti, a vám jogszabálysértésekkel kapcsolatban eljárási jogkörrel rendelkező bűnüldöző szervezetek között.

Az Egyezmény gyakorlati végrehajtásának elősegítése céljából a Vámügyi együttműködési munkacsoport (CCWG) kézikönyvet dolgozott ki 2002-ben. A kézikönyv az Egyezmény rendelkezéseihez és a végrehajtásuk módjához fűzött magyarázatokkal segíti a gyakorlati alkalmazást.

A tagállamok között több kétoldalú fellépés valósult meg. Amint azt a 2.1.1. pontban részleteztük, közös vámügyi/csendőrségi/rendőrségi műveleti központokat hoztak létre a Schengeni Egyezmény 39. cikke értelmében. A határon létesített közös irodák célja az illetékes hatóságok közötti, a határon átnyúló bűnözéssel, csempészéssel és illegális bevándorlással kapcsolatos szorosabb együttműködés és információcsere elősegítése. Ezek az irodák kulcsfontosságúak az illetékes bűnüldöző hatóságok közötti jobb együttműködés és a kölcsönös megismerés és megértés továbbfejlesztése szempontjából.

A tagállamok minden évben legalább négy együttes vámügyi felügyeleti fellépést hajtanak végre, gyakran az OISIN, és 2003. óta az AGIS program támogatásával. Az utóbbi években ezek a fellépések a kemény drogokra, a cigaretta-, az alkoholcsempészésre, és a törvénytelen pénzek mozgására összpontosítottak a bűnözőcsoportok tevékenysége elleni harc keretében.

Ezek az akciók rendkívül értékesek, folyamatos nyomást gyakorolnak a bűnözők szervezeteire, jó eredményt mutatnak fel a lefoglalások és a fokozott hírszerzés terén, ugyanakkor felhívja a nyilvánosság figyelmét a vámhatóságoknak a társadalom védelmében játszott szerepére, és hozzájárulnak a szabadságon, a biztonságon és jog érvényesülésén alapuló térség létrehozásához. Javítják a vámhatóságok közötti munkakapcsolatokat is, nemcsak azzal, hogy együtt dolgoznak, hanem az együttműködés, a kockázat-meghatározás, a veszélyeztetés felmérésének, az irányok kijelölésének és az információcsere speciális formáinak további bővítésével is. A fellépésekről készített jelentések a továbbfejlesztésre vonatkozó ajánlásokat is tartalmaznak. Az is látható azonban, hogy az akciók tervezésénél nem mindig veszik figyelembe az előző ajánlásokat.

Az utóbbi években különös figyelmet fordítottak a csatlakozó és jelölt országok bevonására is annak érdekében, hogy segítsék az EU-hoz történő jövőbeli csatlakozásukat. Az Europol több fellépésben is részt vett a találkozók számára történő helyszínek és felszerelések, irányítási ellenőrzőközpontok biztosításával, valamint az eredmények elemzéséhez nyújtott segítségével. Ezen kívül a Bizottság (OLAF) értékes műszaki támogatást nyújtott az akciókhoz az AFIS (Csaláselleni Információs Rendszer) infrastruktúráján keresztül, hogy biztosítsa az információcsere titkosságát, beleértve az operatív koordinációs egység (OCU) fizikai támogatását. A virtuális OCU alkalmazásnak a Bizottság által a közelmúltban történt kifejlesztése a költségek csökkentésével, az összes részt vevő országnak az OCU tevékenységében történő részvételének a fizikai jelenlétük szükségessége nélküli biztosításával további támogatást nyújt ezeknek a fellépéseknek. Az Europol részvétel hasznosnak bizonyult, és a jövőben tovább kell azt fejleszteni, különös tekintettel a büntetőügyek elemzésére. Az Europolnak az akciók tervezésében és előkészítésében nyújtott segítsége is továbbfejlesztendő terület, mivel ez biztosíthatja a jobb tervezést, és biztosítja a jelenlegi tendenciák és veszélyeztetések figyelembevételét.

Az EUSz hatályba lépése óta a tagállamok vámhatóságai további intézkedéseket hoztak az egymás közötti együttműködés továbbfejlesztése érdekében. A jobb információcsere és kölcsönös segítségnyújtás érdekében operatív kapcsolattartó pontok hálózatát hozták létre. Ez az együttműködés tovább fog bővülni a VIR és a II. Nápolyi Egyezmény ratifikálása, és valamennyi tagállamban történt teljes végrehajtása után. Az együttes akciók továbbra is jó eredményeket hoztak, bár biztosítani kell, hogy a korábbi ajánlásokat figyelembe vegyék. Kívánatos, hogy a szorosabb együttműködés elősegítése érdekében más bűnüldöző hatóságok és az Europol is teljes mértékben részese legyen a további fellépéseknek.

2003 júliusában a Bizottság Közleményt nyújtott be az Európai Parlamenthez és a Tanácshoz a vámnak a külső határok őrzésében betöltött szerepéről[61]. A Közlemény szabályozza mind az első, mind a harmadik pillérhez tartozó vámügyi együttműködést. A külső határokon végzett ellenőrzésekkel járó munka ésszerűsítését javasolja az elsőbbségi ellenőrzésekre történő összpontosítással, a kockázatkezeléshez történő egységes megközelítés létrehozásával, valamennyi a biztonságért felelős szolgálat közötti jobb együttműködés és gyors információcsere elősegítésével, a felszerelések beszerzésével és az EU külső határai mentén megvalósítandó ellenőrzés egységes szintjével kapcsolatos együttes eljárással. A 2003. november 4-i ECOFIN Tanács felhívta a tagállamokat és a Bizottságot, hogy a személyek és az áruk ellenőrzéséért felelős szolgálatok közötti egységesített megközelítés biztosításának érdekében munkálkodjanak a külső határok integrált ellenőrzésén.

A Tanács keretein belül a CCWP kidolgozta a harmadik pillérhez tartozó vámügyi együttműködés több elnökségi periódusra (18 hónap) terjedő programját. A programmal kapcsolatban a Tanács 2003. október 2-án elfogadta a vámügyi együttműködéssel kapcsolatos stratégiáról szóló állásfoglalását[62]. Ebben a Tanács elismeri, hogy a szabadság, a biztonság és a jog érvényesülésén alapuló térségben a bűnözés – beleértve a terrorizmust – elleni harcot célzó integrált megközelítésnek a vámügyi együttműködésen kívül magában kell foglalnia a vámügyi és más bűnüldöző hatóságok, valamint más európai szervezetek és intézmények, mint például az Europol, az Eurojust és a Bizottság (OLAF) közötti szoros és hatékony multilaterális együttműködést.

A stratégiát és az ahhoz kapcsolódó cselekvési tervet a CCWP 2003 decemberében egyeztette, a végrehajtás a Tanács ír elnöksége idején kezdődik. Ezek a jogi aktusok keretet biztosítanak a vámhatóságok közötti nagyobb együttműködés számára az elkövetkező években. A stratégia magában foglalja a Bizottságnak az EU vámügyi együttműködése hatékonyságának továbbfejlesztésére irányuló intézkedésre tett javaslatát, például egy állandó Operatív Koordinációs Egység (OCU) létrehozását, az összekötő tisztviselők cseréjét, az egész EU-ra kiterjedő fenyegettetség-felmérés és közös kockázatmeghatározás létrehozását, együttes továbbképzéseket, és ahol szükséges, a rendőrökkel együtt történő továbbképzést, valamint a felszerelések beszerzését és az EU külső határai mentén megvalósítandó ellenőrzés egységes szintjét. Továbbra is alapvetően szükséges, hogy valamennyi tagállam haladéktalanul és teljes mértékben ratifikálja a II. Nápolyi Egyezményt.

Fontos, hogy a fenti területeken szoros kapcsolatokat tartsanak fenn az első pillérhez tartozó vámügyi együttműködésben vállalt munkával.

Az OISIN és az AGIS programok, mint az EU-ban a rendőrségi és vámügyi együttműködés elősegítésének eszközei.

A Tanács 1996. december 20-án elfogadta a bűnüldöző hatóságok cseréjéről és továbbképzéséről, valamint a hatóságok közötti együttműködésről szóló együttes fellépést (az OISIN program[63]). A program második szakaszát, az OISIN II-t a Tanács 2001. június 28-i határozata a 2001. és 2002. közötti időszakra irányozta elő[64].

A Bizottság által a VI. cím értelmében felügyelt egyéb programokkal[65] együtt az OISIN II helyébe a Tanács által 2002. július 22-én létrehozott AGIS program[66] lépett, amelynek célja a rendőrségi és igazságügyi együttműködés elősegítése a büntetőügyek terén, valamint a gyakorlati szakembereknek az európai politika ezen területére irányuló erőfeszítéseinek támogatása. Az 1999 és 2002 közötti időszakban a Bizottság az OISIN és az OISIN II programok révén 192 projektet támogatott a rendőrségi és vámügyi együttműködés területén[67].

A sikeres programokra példák a Viking és a TRACK, amelyek kábítószer-szállítmányokra, illetve gépjárműlopásokra összpontosítottak, továbbá az igazságügyi szakértők részére a bűntény helyszínének vizsgálatával kapcsolatos egységes minőségi előírások bevezetésére irányuló több program. Az OISIN programok értékes jogi aktusoknak bizonyultak az EU-ban, valamint a csatlakozó és a jelölt országokban megvalósuló konkrét rendőrségi és vámügyi együttműködés elősegítésében. Átlagban minden 1 euró befektetésből a program csaknem 2 eurót hozott létre a tagállamok, a csatlakozó és a jelölt országok rendfenntartó szolgálatai közötti együttműködés fejlesztésében mérve.

Ami az AGIS programot illeti, az első ajánlatkérési felhívást 2003 elején tették közzé, 216 javaslat érkezett be, ebből 99 rendőrségi és vámügyi együttműködési projekt volt. Összességében a Bizottság ebben az évben 148 projekt társfinanszírozására tett javaslatot, amelyből 77 rendőrségi és vámügyi együttműködési projekt.

Alapvető fontosságú, hogy az AGIS által társfinanszírozott projektek hozzájáruljanak az EU rendőrségi és vámügyi együttműködésének prioritási területein az objektív problémák megoldásához. A tagállamoknak és a Bizottságoknak szorosabban együtt kell dolgozniuk, hogy az AGIS által történő finanszírozást hatékonyabban valósítsák meg ezen a területen. Ezért a Bizottság javasolni fogja, hogy 2004-től az AGIS a rendőrségi és vámügyi szolgálatok együttműködésével kapcsolatban az ebben a Közleményben meghatározott prioritásokra összpontosítson. Kívánatos a tagállamok szintjén megvalósítandó nagyobb koordináció annak érdekében, hogy a rendőrségi és vámügyi szolgálatok által javasolt projektek jobban összepontosítsanak az AGIS munkaprogramjában tükröződő prioritásokra. A Bizottság továbbá meg fogja vizsgálni, milyen mértékben lehet tovább egyszerűsíteni a kérelmezési eljárásokat, és felgyorsítani a kifizetéseket.

Végül, a Bizottság katalógust készít az OISIN és az OISIN II programokon keresztül több év alatt finanszírozott projektekről beadott jelentésekből. Így tisztábban kirajzolódnak a rendőrségi együttműködés többé-kevésbé fejlett területei, és a további együttműködés területei is.

II FEJLESZTÉSI JAVASLATOK

A rendőrségi és vámügyi együttműködésre ható tényezők

A rendőrségi munka jellege

A törvény kikényszerítése, a közrend és a biztonság fenntartása a szuverén állam lényegét érinti, mivel kizárólag a rendőrség jogosult letartóztatni, kihallgatni és őrizetben tartani embereket, és lőfegyvert használni. A nemzet szempontjából érthető, hogy az államok vonakodva vesznek r