1. Bevezetés

Az Unió helyzetéről szóló 2016. évi értékelő beszédét kísérő szándéknyilatkozatában Juncker elnök és Timmermans első alelnök bejelentette, hogy az euróövezet gazdaságpolitikájáról szóló következő ajánlásában a Bizottság szorgalmazni fogja az Európai Központi Bank monetáris politikáját támogató, pozitív költségvetési irányvonal érvényesítését az euróövezetben.

Jelen közlemény az euróövezet 2017–2018-as gazdaságpolitikájáról szóló ajánlással együtt kerül elfogadásra, és ismerteti az ajánlás költségvetési szempontrendszere mögött meghúzódó logikát. Azzal, hogy e két dokumentumot az európai gazdaságpolitikai koordináció európai szemesztere éves ciklusának kezdetén, a 2017. évi éves növekedési jelentéssel és más dokumentumokkal együtt teszi közzé a Bizottság, időt biztosít arra, hogy vita bontakozzon ki az uniós, az euróövezeti és a nemzeti szintű gazdasági és társadalmi prioritásokról. E vita kimenetelét a tagállamoknak tükrözniük kell politikáikban és különösen a jövő tavaszi gazdasági és költségvetési programjaikban.

A pozitív euróövezeti költségvetési irányvonal szükségességének előtérbe helyezése a Bizottság nemrégiben közzétett, 2016. évi őszi gazdasági előrejelzése által is előrevetített szerény, de stabil gazdasági növekedésen alapul. Az elmúlt években jelentős előrelépésnek lehettünk tanúi: 2015 óta az euróövezeti reál GDP elérte a válság előtti szintet, a munkanélküliség 2010–2011 óta ma a legalacsonyabb, és a beruházási aktivitás is fellendülőben van. Az euróövezeti fellendülés mindazonáltal lassú maradt, továbbra is jelentősek a kihasználatlan munkaerő- és tőkekapacitások, és a kilátásokat jelentős bizonytalanságok övezik. Emellett a világgazdaság többi részének visszafogott és ugyancsak bizonytalan növekedési kilátásai az export legjobb esetben is csak csekély növekedési hozzájárulását vetítik előre. Az euróövezeti bővülés folytatódása ezért a korábbinál nagyobb mértékben függ majd a belső kereslet alakulásától.

Az elmúlt években a monetáris politika növekedésbarát volt, ami kevésbé mondható el a költségvetési politikáról. Összességében 2011–2013 között az összesített költségvetési irányvonal megszorító volt, mivel az adósságválság tetőzésekor számos tagállam a költségvetés konszolidálását tűzte ki célul, hogy megőrizze a piacokhoz való hozzáférését. Jóllehet ez fékezte a növekedést, a megszorító politika – a nagyobb rossz elkerülése céljából – a rendkívüli körülmények között szükségesnek volt tekinthető a pénzügyi stabilitás megőrzése és a válságnak az euróövezeten belüli esetleges továbbgyűrűzéséből eredő kockázatok kezelése érdekében. 2014–2015-ben az összesített költségvetési irányvonal nagyjából semlegessé, majd 2016-ban expanzívvá vált, míg 2017-ben várhatóan ismét összességében semleges lesz.

Ez a helyzet részben az Unió költségvetési keretrendszerének korlátait tükrözi. Először is, az EU jelenlegi költségvetési keretrendszere nem tartalmaz olyan szabályokat vagy eszközöket, amelyek lehetővé teszik az euróövezet összesített költségvetési irányvonalának közvetlen szabályozását, ez pedig kulcsfontosságú különbség más valutaövezetekhez képest. Az euróövezet gazdaságpolitikájára vonatkozó ajánlás egyfajta eszköz az erőfeszítések közös mederbe terelésére, hatékonysága azonban végső soron attól függ, mennyire hajlandóak a tagállamok – egyenként és kollektíven – követni az ajánlásokat.

Másodszor, a Stabilitási és Növekedési Paktum szabályainak alapvető célja a túlzott mértékű költségvetési hiány és államadósság megakadályozása. Ezek a szabályok szigorúbb és kötelező mechanizmusokat irányoznak elő azon tagállamok vonatkozásában, amelyek eltérnek a középtávú költségvetési céljuktól, részben annak érdekében, hogy növeljék a makrogazdasági stabilizáció mozgásterét. Azon tagállamok esetében azonban, amelyek elérték költségvetési céljaikat és/vagy nagyobb költségvetési mozgástérrel rendelkeznek, az európai szemeszter eszközrendszere az expanzív fiskális politikát csak ajánlhatja, de nem írhatja elő. Ez az, amit uniós költségvetési keretrendszer aszimmetriájaként szokás emlegetni: a szabályok megtilthatják a magas deficitet (és a magas adósságot), de csak javasolhatják – nem tehetik kötelezővé – a költségvetési többlet csökkentését.

Tekintettel arra, hogy a megkezdődött fellendülést ösztönözni szükséges, és el kell kerülni az „alacsony növekedés és alacsony infláció” csapdájának kockázatát, e közlemény amellett érvel, hogy a jelen helyzetben az euróövezetben jelentősen pozitívabb költségvetési irányvonalra van szükség. A pozitív költségvetési irányvonal egyrészt jelenti azt, hogy a költségvetési politikának összességében növekedésbarátabbá, expanzívabbá kell válnia, másrészt utal a kiigazítás összetételének minőségére, mind az erőfeszítések országok közötti megosztása, mind a kiigazításhoz alkalmazott kiadási és adótípusok tekintetében.

A jelenlegi helyzet legalább két tekintetben elmarad az optimálistól. Először is, a legfrissebb gazdasági és költségvetési adatok fényében a Tanács országspecifikus ajánlásaiban foglalt költségvetési követelmények maradéktalan végrehajtása összességében enyhén restriktív költségvetési irányvonalhoz vezetne az euróövezet egészében 2017–2018-ban, miközben a gazdasági helyzet a jelenlegi körülmények között expanzív költségvetési politikát tenne szükségessé.

Másodszor, az aktuális, összesített költségvetési helyzet a tagállamok által követett költségvetési irányvonalak rendkívül egyenetlen eloszlását takarja, aminek kevés közgazdasági racionalitása van az euróövezet szempontjából. A helyzetet a következő, sokat eláruló paradoxonnal jellemezhetjük: azok, akiknek nincs költségvetési mozgásterük, használni akarják azt; azok, akiknek van költségvetési mozgásterük, nem akarják azt használni. Összehangoltabb megközelítésre van szükség annak érdekében, hogy elkerüljük egy olyan forgatókönyv megvalósulását az euróövezet egészét illetően, amelyben mindkét fél vesztes marad.

A vázolt pozitív költségvetési irányvonal felé történő elmozdulás során számos gazdasági és jogi korlátot kell figyelembe venni, illetve több esetleges kompromisszumot kell kötni. E közlemény továbbá hangsúlyozza, hogy elengedhetetlen a tagállami államháztartások minőségének javítása azok növekedésre, foglalkoztatásra és a társadalmi igazságosságra gyakorolt hatásának maximalizálása céljából, tagállami szinten csakúgy, mint az euróövezet együttesét tekintve.

Az itt levont következtetések közül többet, valamint azok közvetlenebb szakpolitikai következményeit az a javasolt, 2017–2018-as euróövezeti gazdaságpolitikai ajánlás tartalmazza, amelyet a Bizottság e közleménnyel egy időben tesz közzé.