RÖVIDÍTÉSEK

AKCS : a Loméi Egyezményt aláíró afrikai, karibi és csendes-óceáni államok

ÁKT : általános költségvetési támogatás

CONFEMEN : a francia nyelvű országok oktatási minisztereinek konferenciája (Conférence des ministres de l’Éducation des pays ayant le français en partage)

CSP : országstratégiai dokumentum (Country strategy paper)

DCI : Fejlesztési Együttműködési Eszköz (Development Cooperation Instrument)

DG : az Európai Bizottság főigazgatósága

ECSEL : a libériai oktatás számára nyújtott európai közösségi támogatás (European Community Support to Education in Liberia)

EFA : Európai Fejlesztési Alap

ESP : oktatási ágazati program (Education Sector Programme) (Namíbia)

EU : Európai Unió

EuropeAid : EuropeAid Együttműködési Hivatal (Európai Bizottság)

HL : Hivatalos Lap

IAC : belső ellenőrzési részleg (Internal Audit Capability)

MFC : millenniumi fejlesztési célok

NER : nettó beiratkozási arány (Net enrolment rate) (lásd: glosszárium)

PASEC : a CONFEMEN oktatási rendszereinek elemzési programja (Programme d’Analyse des Systèmes Éducatifs de la CONFEMEN)

PDDE : tízéves oktatásfejlesztési terv (Plan Décennal de Développement de l’Éducation) (Niger)

PEFA : közkiadás és pénzügyi elszámoltathatóság (Public Expenditure and Financial Accountability)

PETS : közkiadás-nyomonkövetési felmérés (Public expenditure tracking survey)

SACMEQ : dél- és kelet-afrikai konzorcium az oktatás minőségének ellenőrzéséért (Southern and Eastern Africa Consortium for Monitoring Educational Quality)

SMART : specifikus, mérhető, elérhető, releváns és teljesítési határidőhöz kötött

TVET : műszaki és szakképzés (Technical and vocational education and training)

Unesco : az Egyesült Nemzetek Szervezetének Nevelésügyi, Tudományos és Kulturális Szervezete

GLOSSZÁRIUM

Alapfokú oktatás : az oktatás UNESCO által használt egységes nemzetközi osztályozási rendszerében az általános iskolai oktatás és a középfokú oktatás első három éve.

Az általános iskolai oktatás utolsó évfolyamába eljutók aránya : azoknak az első évfolyamra beiratkozó tanulóknak az aránya, akik várhatóan eljutnak az utolsó évfolyamig. Ideális esetben ez az érték 100%.

Bruttó beiratkozási arány (GER) : egy adott oktatási szinten beiratkozott tanulók száma korra való tekintet nélkül, a népesség vonatkozó hivatalos korcsoportjának százalékos arányában kifejezve. A bruttó beiratkozási arány az évismétlés és az adott évfolyam esetében szokásos korúaknál fiatalabb vagy idősebb gyermekek beiratkozása (korai vagy késői belépés) miatt meghaladhatja a 100% ot.

Bruttó felvételi arány az általános iskolai oktatás utolsó évfolyamára : az általános iskolai oktatás utolsó évfolyamára újonnan belépők száma koruktól függetlenül, az erre a szintre vonatkozó elméleti felvételi életkorba tartozó teljes népesség százalékos arányában kifejezve. Ez a végzettek arányának mérésére leggyakrabban használt közvetett mutató.

Eredmény : e jelentés az ágazati programok esetében az "eredmény" szót a Bizottság "ráfordítás-output-végeredmény-hatás" terminológiájához kapcsolódóan használja. Az "eredmény" a harmadik elemnek megfelelően lehet például az általános iskolába való beiratkozás. Az eredménymutatók az eredményeket a kedvezményezettek szintjén mérik (például nettó beiratkozási arány).

Fenntarthatóság : a fejlesztési projektekkel összefüggésben azon bizonyosság mértéke, hogy a projekt vagy annak eredményei a kívánt ideig fennmaradnak (vagyis ehhez kellően megalapozottak, önfenntartóak, illetve jól finanszírozottak).

Hatásmutatók : a program átfogó célkitűzésére vonatkoznak. A hosszú távú és összesített eredményeket vagy változásokat mérik a kedvezményezettek szintjén (pl. az írni-olvasni tudók általános aránya, diplomás munkanélküliség, a végzettség és a jövedelem közötti összefüggés, szegénységi ráta stb.).

Nemek közötti egyenlőségi index (GPI) : egy adott mutató nőkre és férfiakra vonatkozó értékének aránya: az 1-es GPI-érték a nemek közötti egyenlőséget jelzi; az 1-nél alacsonyabb GPI-érték a férfiak túlsúlyát jelző aránytalanságot mutat.

Nettó beiratkozási arány (NER) : az adott oktatási szintre vonatkozó hivatalos korosztályba tartozó beiratkozott tanulók száma, az adott korcsoportba tartozó népesség arányában kifejezve.

Outputmutatók (vagy folyamatmutatók) : a tevékenységek közvetlen eredményeire vonatkoznak. A különböző végrehajtott tevékenységek (folyamatok) és a felhasznált erőforrások közvetlen és konkrét eredményeit mérik (pl. megépült iskolák száma, képzett tanárok száma, tanuló/tankönyv arány stb.).

Ráfordítási mutatók : az erőforrásokhoz kapcsolódnak. A program végrehajtásához biztosított emberi, pénzügyi, fizikai és egyéb (igazgatási és szabályozási) erőforrásokat mérik (pl. az oktatásra fordított költségvetés, tanulónkénti költségek, az iskolaszékekről szóló rendelet stb.).

Végeredmény-mutatók : a program céljára vonatkoznak. A megvalósult tevékenységek közvetlen eredményeit vagy következményeit mérik a kedvezményezettek szintjén (pl. nettó vagy bruttó beiratkozási arány, az iskolában való bennmaradás aránya, végzettek aránya, tanulói teljesítmény stb.).

ÖSSZEFOGLALÓ

I. Az oktatáshoz való hozzáférés és az oktatás minőségének javítása a szegénység elleni globális küzdelem egyik meghatározó tényezője, amit az ENSZ millenniumi fejlesztési céljai (MFC) és az Oktatást mindenkinek nevű mozgalom is tükröz. Az Európai konszenzus a fejlesztési politikáról című nyilatkozat értelmében az EU e területre vonatkozó prioritásai a következők: minőségi általános iskolai oktatás, minőségi szakképzés és az egyenlőtlenségek kezelése.

II. Az ellenőrzés azt mérte fel, hogy a szubszaharai Afrikában és Dél-Ázsiában nyújtott uniós fejlesztési támogatás eredményesen elősegítette-e az alapfokú oktatáshoz való hozzáférésnek és az alapfokú oktatás minőségének a javítását. Nyolc kiválasztott ország esetében összehasonlítottuk a végeredményeket a finanszírozási megállapodásokban előírt célokkal, valamint részletesen megvizsgáltuk, hogyan végezte a Bizottság saját kiadásainak programozását és monitorozását.

III. Összességében jelentős előrelépés történt, bár az ellenőrzött finanszírozási megállapodásokban szereplő céloknak csak 45%-át sikerült teljes mértékben elérni. A 2. MFC esetében, amely azt irányozza elő, hogy valamennyi gyermek számára biztosított legyen az általános iskolai oktatás, a tervezett javulásnak csupán egy részét sikerült elérni, és a haladás üteme általában lassú volt ahhoz, hogy biztosítsa a 2015-re vonatkozó célok teljesülését. Az oktatásban tapasztalható nemek közötti egyenlőtlenségek megszüntetése (a 3. MFC része) terén nagyobb siker könyvelhető el, noha az átfogó adatok jelentős tartósan fennálló egyenlőtlenségeket fednek el bizonyos regionális és társadalmi csoportok esetében. A harmadik prioritási célkitűzés, az oktatás minőségének javítása tekintetében a tervezett előrelépések közül csupán kevés valósult meg.

IV. A támogatásnyújtás módjának megválasztása döntő jelentőségű, mivel ez meghatározza az eredmények monitorozási mechanizmusait. Ahol a támogatásnyújtás módja az ágazati költségvetés támogatása volt, ez a döntés többnyire összhangban állt a Bizottság iránymutatásaival. A szubszaharai Afrikában az általános költségvetési támogatás egyre gyakoribb használata számottevően lecsökkentette az alapfokú oktatásra vonatkozó célok és mutatók részletezettségét, és az ágazati párbeszéd intenzitása is csökkent. A Bizottság nem mérte fel teljes körűen a támogatáskezelési kockázatok csökkentésére szolgáló – pl. az összevont támogatások esetében használt – intézkedések előnyeit.

V. A Bizottság által alkalmazott mutatók általában megfelelően összpontosítanak a millenniumi fejlesztési célokra, jóllehet az oktatás minőségével kapcsolatos mutatókra nem fordítanak kellő figyelmet. Ugyanakkor a nemzeti oktatásirányítási információs rendszerek, amelyekre a Bizottság támaszkodik, nem mindig biztosítanak elegendő, megbízható és időszerű információt.

VI. A többi adományozóval való koordináció általában véve javult, noha ez olyan kompromisszumokat eredményezett, amelyek bizonyos esetekben a Bizottság saját irányítási tevékenységét vagy prioritásait is befolyásolták. Az Unió külképviseleteinek oktatással kapcsolatos szakértelme nem optimális, emiatt a Bizottság az oktatásban kevésbé tudja fenntartani az ágazati párbeszédet. Az Unió biztosított ugyan kapacitásfejlesztési támogatást, de az a legtöbb esetben nem hozta meg a várt eredményt.

VII. A fenti észrevételek alapján a Számvevőszék ajánlásokat fogalmaz meg, amelyeknek célja az oktatási célú európai uniós fejlesztési támogatások Bizottság általi irányításának javítása.

BEVEZETÉS

VILÁGSZINTŰ ADOMÁNYOZÓI KÖTELEZETTSÉGVÁLLALÁSOK

1. Az Európai Unió az oktatást a szegénység elleni globális küzdelem egyik meghatározó tényezőjeként ismerte el [1]. Az Oktatást mindenkinek mozgalom [2] és az ENSZ millenniumi fejlesztési céljai (MFC) [3] keretében az Európai Unió és a nemzetközi adományozói közösség elkötelezte magát amellett, hogy támogatni fogják a fejlődő országokat számos célkitűzés elérésében, ideértve a minden gyermek számára biztosított általános iskolai oktatást, a nemek közötti egyenlőtlenségek megszüntetését és az oktatás minőségének javítását.

2. Noha 2000 óta jelentős előrelépés történt, az UNESCO 2010. évi, az Oktatást mindenkinek programról szóló globális monitoring jelentésének becslése szerint 72 millió gyermek számára továbbra sem biztosított az alapfokú oktatás (lásd: glosszárium). Az alapfokú oktatásra fordított külső támogatások 1999 és 2004 közötti jelentős növekedését követően megfordult a globális trend. Az alapfokú oktatásra irányuló globális támogatási kötelezettségvállalások mértéke a 2004. évi értékekhez képest 2007-ben 25%-kal alacsonyabb volt. A 2010. évi globális monitoringjelentés becslése szerint az adományozók által tett vállalások és a ténylegesen kifizetett összegek közötti különbség világszinten mintegy 20 milliárd amerikai dollárt tesz ki. A jelentés továbbá úgy becsüli, hogy évente mintegy 16 milliárd dollár globális hiány merül fel az Oktatást mindenkinek program céljainak elérését a fejlődő országok számára lehetővé tenni hivatott finanszírozás terén, és e hiány közel kétharmada a szubszaharai Afrika országaiban jelentkezik.

3. A 2005. évi párizsi nyilatkozattal és a 2008. évi accrai cselekvési programmal az EU és a világ adományozói közössége általában egy sor alapelvet fogadott el a támogatások eredményességének növelése érdekében (ideértve különösen a millenniumi fejlesztési célokra irányuló támogatásokat): az eredményesség növelését ezek szorosabb együttműködés és a tagállami rendszerek fokozottabb igénybevétele révén, továbbá a támogatásnyújtási módok és eljárások harmonizációját, illetve összehangolását javítva kívánják elősegíteni.

EURÓPAI UNIÓS POLITIKAI KÖTELEZETTSÉGVÁLLALÁSOK

4. Egy 2002 es bizottsági közlemény [4] megjegyezte, hogy a követendő stratégia első számú prioritása az alapfokú oktatás támogatása lesz.

5. A 2005. évi fejlesztési politika [5] nagyobb hangsúlyt helyezett a millenniumi fejlesztési célokhoz való hozzájárulásra, és meghatározta a humán fejlesztés fogalmát, ideértve az oktatást is mint a kilenc olyan kiemelt terület egyikét, amelyeken a Bizottság aktív tevékenységet fog folytatni. A nyilatkozat kitért arra, hogy a Közösség hozzá kíván járulni az Oktatást mindenkinek kezdeményezéshez, és megállapította, hogy az oktatás terén a prioritást a minőségi általános iskolai oktatás, a szakképzés, valamint az egyenlőtlenségek elleni küzdelem jelenti. Különös figyelmet kap a lányok oktatásának és az iskolai biztonságnak az elősegítése. A Közösség támogatni fogja a nemzeti szintű ágazati tervek kidolgozását és végrehajtását, valamint a regionális és globális tematikus oktatási kezdeményezésekben való részvételt.

6. Az EU oktatási célú fejlesztési támogatásainak finanszírozása elsősorban a Fejlesztési Együttműködési Eszközből (DCI) [6] és az Európai Fejlesztési Alapból (EFA) [7] történik. A Fejlesztési Együttműködési Eszközből származó támogatást igénybe vehetik olyan nem állami szereplők/civil társadalmi szervezetek is, amelyek közül néhányan az oktatási ágazatban támogatóként vagy szolgáltatásnyújtóként tevékenykednek. Az Oktatást mindenkinek gyorsított kezdeményezéshez [8] való bizottsági hozzájárulást az EFA-ból és a Fejlesztési Együttműködési Eszközből finanszírozzák. Az oktatási célú közvetlen támogatási előirányzatok összege Dél-Ázsiában a jelen programidőszakra (2007–2013) vonatkozóan 452,0 millió eurót tett ki, amely az összes tervezett fejlesztési támogatás 17,7%-ának felel meg. A szubszaharai Afrika országaiban az oktatás közvetlen támogatását célzó előirányzatok összege 344,6 millió EUR, vagyis a programozási összeg egészének 2,8%-a volt. A szubszaharai Afrikában az általános költségvetés támogatása, amely közvetett módon járulhat hozzá az oktatáshoz, 3388,8 millió eurót, tehát a 2008–2013 közötti időszakra programozott összes fejlesztési támogatás 27,6%-át tette ki (lásd: 1. táblázat és I. melléklet).

7. A Bizottság költségvetéshez nyújtott támogatás, összevont finanszírozás és projektek révén támogatja az oktatási ágazatot. A Bizottság a költségvetéshez nyújtott támogatásoknak két fő fajtáját különbözteti meg, ezek: i) az általános költségvetés támogatása (ÁKT), amely esetben a nemzeti költségvetés számára folyósított összeg egy nemzeti fejlesztési vagy reformpolitikát, illetve stratégiát támogat; illetve ii) az ágazati költségvetés támogatása, amely esetében a nemzeti költségvetés számára folyósított összeg egy ágazati programot támogat. A költségvetéshez nyújtott támogatás mindkét típusa esetében pénzt utalnak egy partnerország nemzeti költségvetése számára. Ennélfogva az általános és az ágazati költségvetés támogatása között nincs eljárásbeli különbség. Annyiban azonban mégis eltérnek egymástól, hogy céljuk különböző. Az általános költségvetés támogatásának célja egy nemzeti fejlesztési politika és stratégia támogatása, valamint változó összegű támogatási részletek nyújtása, amelyek rendszerint egészségügyi vagy oktatási mutatókhoz kapcsolódnak, hogy ezek révén további ösztönzést nyújtsanak e fontos területek jobb teljesítményéhez. Ezzel szemben az ágazati költségvetés támogatása a partnerország ágazati céljai teljesítésének felgyorsítására törekszik. A célok közötti különbséget a feltételek és a párbeszéd tükrözi. Az összevont alap olyan alap, amely különböző külső ügynökségektől és bizonyos esetekben kormányoktól fogad hozzájárulásokat olyan támogathatónak ítélt költségvetési sorok vagy tevékenységek finanszírozásához, amelyek révén valamely ágazati programnak támogatást nyújtanak. Végül, az előirányzott tevékenységek (projektek) finanszírozásakor a Bizottság szabadon dönthet a vonatkozó közbeszerzési és támogatás-odaítélési eljárások alkalmazásáról.

8. Az 1. táblázat a Dél-Ázsiának és a szubszaharai Afrikának nyújtott oktatási célú közvetlen támogatásokat és általános költségvetési támogatásokat tartalmazza. Ebből megállapítható, hogy a szubszaharai Afrika számára (projektek, összevont alapok és ágazati költségvetéshez nyújtott támogatások révén) folyósított, közvetlenül oktatási célra fordított európai uniós fejlesztési támogatás csökkent, noha az általános költségvetéshez nyújtott támogatás nőtt. Az oktatás általában lényeges eleme az általános költségvetési támogatás eredményeként várt szociális ágazatbeli előrelépésnek. Az oktatás területén elért előrelépés később a teljesítménymutatókban és a kapcsolódó monitoringban, valamint a szakpolitikai párbeszédben mutatkozik meg.

1. TÁBLÁZAT

KÖZVETLENÜL OKTATÁSI CÉLRA FORDÍTOTT ELŐIRÁNYZATOK ÉS AZ ÁLTALÁNOS KÖLTSÉGVETÉS TÁMOGATÁSA DÉL-ÁZSIÁBAN ÉS A SZUBSZAHARAI AFRIKA ORSZÁGAIBAN [9]

Forrás: Európai Bizottság, 2010.

Régió | Program-időszak | Oktatási célú támogatásban részesülő országok száma (kiemelt ágazat) | Közösségi finanszírozás – millió EUR | Oktatási támogatás a teljes program- összeg arányában | Az általános költségvetés támogatása a teljes program- összeg arányában |

Teljes program- összeg | Közvetlen oktatási előirányzat [1001] | Általános költségvetési támogatás (ÁKT) |

Dél- Ázsia | 2002–2006 | 2 of 8 | 1824,1 | 184,0 | 0 | 10,1 % | 0 % |

2007–2013 | 4 of 8 | 2555,0 | 452,0 | 0 | 17,7 % | 0 % |

Szubszaharai Afrika | 2003–2007 | 10 of 50 | 8804,8 | 396,2 | 2314,3 | 4,5 % | 26,3 % |

2008–2013 | 10 of 50 | 12294,0 | 344,6 | 3388,8 | 2,8 % | 27,6 % |

AZ ELLENŐRZÉS HATÓKÖRE ÉS MÓDSZERE

9. Az ellenőrzés azt vizsgálta, hogy az uniós fejlesztési támogatás eredményesen elősegítette-e az Unió oktatáspolitikai prioritásainak megvalósulását a szubszaharai Afrika országaiban és Dél-Ázsiában. Az ellenőrzés az eredmények és az irányítás tekintetében a következő két kérdésre irányult:

a) Eredményesen hozzájárultak-e az európai uniós támogatások az alapfokú oktatás tervezett javításának eléréséhez?

b) Megfelelően irányítja-e a Bizottság oktatási célú támogatásait?

10. Az ellenőrzés hatóköre a szubszaharai afrikai és a dél-ázsiai alapfokú oktatásra korlátozódott [11]. Ezek azok az alrégiók, amelyek esetében a legkevésbé valószínű, hogy 2015-re teljesülnek az oktatási célok (lásd: a Térképet).

TÉRKÉP

SZUBSZAHARAI AFRIKA ÉS DÉL-ÁZSIA

+++++ TIFF +++++

Forrás: Globális adminisztratív besorolási rétegek (Global Administrative Unit Layers (GAUL)) – ENSZ – FAO.

11. Az elvégzett ellenőrzés keretében sor került többek között a dokumentáció felülvizsgálatára, interjúk készítésére bizottsági alkalmazottakkal a központokban és a külképviseleteken, valamint a Bizottság tevékenységeinek részletes vizsgálatára nyolc kedvezményezett országban – négyben helyszíni ellenőrzés, négyben pedig a dokumentumok áttekintése révén [12]. Az országok kiválasztásakor szempont volt a szubszaharai Afrikán és Dél-Ázsián belüli földrajzi eloszlásuk, valamint az, hogy sérülékeny államok szerepeljenek a vizsgálatban. Az alkalmazott ellenőrzési kritériumokat közvetlenül a bizottsági szakpolitikai vagy útmutató dokumentumok alapján határoztuk meg. Az ellenőrzés négy országra terjedt ki a két alrégió azon nyolc országa közül, amelyekben ágazati költségvetéshez nyújtott támogatási programot hajtanak végre. A II. melléklet ismerteti az ellenőrzött projektek és programok teljes listáját.

12. Az oktatási statisztikák néhány ismert hiányossága ellenére a Számvevőszék annak érdekében, hogy beszámoljon a finanszírozási megállapodásokban meghatározott célokkal kapcsolatos eredményekről, az említett megállapodásokban megnevezett nemzeti statisztikákra hagyatkozott, mivel rendszerint csak ezek voltak elérhetőek. A számadatok időbeli alakulásának elemzéséhez az összehasonlítási célból készült UNESCO-statisztikákat használtuk fel. Az említett adatok megbízhatósága tekintetében lásd az 58–60. bekezdést, amelyből egyértelműen kiderül, hogy körültekintően kell eljárni ezen adatok értelmezésekor.

13. A fejlesztési partnerek mind az általános, mind az ágazati költségvetés támogatása esetében a ráfordítások és tevékenységek irányításával kapcsolatos feladatokat és felelősséget a kormányokra ruházzák, saját figyelmüket pedig az eredményekre összpontosítják. Ezenkívül az adományozók szoros együttműködésére is szükség van, mivel ugyanazt a nemzeti stratégiát vagy programot támogatják, és ugyanazt a rendszert használják. Ennek megfelelően a Bizottságnak törekednie kell arra, hogy támogatásait összehangolja a többi adományozó hozzájárulásaival, ami egyúttal elősegítheti a partnerországok tranzakciós költségeinek csökkentését is. Mindez viszont azt jelenti, hogy gyengül a Bizottság támogatási ráfordításai és a fejlesztési eredmények közötti kapcsolat érzékelhetősége.

14. A Számvevőszék elismeri, hogy a támogatási ráfordítások és az ellenőrzött finanszírozási megállapodásokban szereplő eredmények között összetett kapcsolat áll fenn. Ezt a III. melléklet részletesebben tárgyalja. Mindazonáltal a partnerség, a nemzeti stratégiákkal való összehangolás és az adományozói koordináció elveinek követése mellett a Bizottságot továbbra is kizárólagos felelősség terheli a finanszírozási határozatok meghozataláért, és az uniós források felhasználásáról elszámoltatható a zárszámadás elfogadásáért felelős hatóság felé. Az ágazati költségvetés támogatása révén végrehajtott oktatási célú uniós támogatások ellenőrzése során a Számvevőszék a Bizottsághoz hasonlóan azt feltételezi, hogy összefüggés áll fenn az uniós támogatás és az oktatási célok elérése között, noha az eredményekért nem kizárólag a Bizottság felel.

15. Az ellenőrzés a Számvevőszéknek Az egészségügyi ellátást finanszírozó közösségi fejlesztési támogatások a szubszaharai Afrika országaiban című 10/2008. sz. különjelentését követi. Az említett jelentést kiegészítendő, amely az általános költségvetés támogatásával mint a támogatásnyújtás fő módjával foglalkozott, az oktatással kapcsolatos ellenőrzési munka elsősorban az ágazati politikai támogatási programok számára nyújtott támogatásokra összpontosított, amelyeket jellemzően ágazati költségvetéshez nyújtott támogatás vagy összevont támogatás formájában biztosítottak. Ezzel egyidejűleg a Számvevőszék ellenőrizte azt is, hogy hogyan irányítja a Bizottság az AKCS-, a latin-amerikai és az ázsiai országok általános költségvetése részére folyósított támogatásokat [13].

ÉSZREVÉTELEK

EREDMÉNYESEN JÁRULTAK-E HOZZÁ AZ EURÓPAI UNIÓS TÁMOGATÁSOK AZ ALAPFOKÚ OKTATÁS TERVEZETT JAVÍTÁSÁNAK ELÉRÉSÉHEZ?

16. A Számvevőszék megvizsgálta, hogy az európai uniós támogatás nyomán megvalósult-e a költségvetéshez nyújtott támogatásokra, összevont alapokra és projektekre vonatkozó finanszírozási megállapodásokban felsorolt valamennyi tervezett eredmény. Részletesebben is megvizsgálta – többek között az időbeli előrehaladásról készített elemzésben – az alábbi három, nemzetközileg elfogadott oktatási prioritási célhoz legközvetlenebb módon kapcsolódó eredményeket:

a) általános iskolai oktatás biztosítása minden gyermek számára;

b) a nemek közötti egyenlőtlenségek megszüntetése az oktatásban;

c) az oktatás minőségének javítása.

17. A Számvevőszék egyaránt ellenőrizte a nemzeti oktatási programokhoz és az egyedi projektekhez nyújtott támogatásokat. A programokat az ágazati költségvetés támogatása és összevont finanszírozási mechanizmusok révén támogatták, míg a hagyományosabb projektek közvetlen támogatásban részesültek. A vizsgálat magában foglalta a gyorsított kezdeményezés bizottsági támogatását is, figyelembe véve az e kezdeményezésről készült közelmúltbeli értékelést [14].

ÖSSZESSÉGÉBEN JELENTŐS ELŐRELÉPÉS TÖRTÉNT, BÁR AZ ELLENŐRZÖTT FINANSZÍROZÁSI MEGÁLLAPODÁSOKBAN SZEREPLŐ CÉLOKNAK CSAK 45%-ÁT SIKERÜLT TELJES MÉRTÉKBEN ELÉRNI

18. Az uniós támogatásban részesült, ellenőrzött oktatási támogatási programokat értékelve (mind az ágazati költségvetési támogatásokat, mind pedig az összevont támogatásokat figyelembe véve) a Számvevőszék megállapítja, hogy a finanszírozási megállapodásokban felsorolt eredménymutatók 45%-a esetében teljes mértékben elérték a kívánt célokat [15], a mutatók további 30%-a esetében pedig előrelépést sikerült felmutatni.

19. Az ellenőrzött projekteket illetően megállapítást nyert, hogy a legtöbb esetben az előirányzott tevékenységek és eredmények többsége megvalósult [16]. Hatásuk azonban eredendően korlátozott volt, tekintettel arra, hogy ezek az ágazati programoknál kisebb léptékűek. Továbbá az ellenőrzött projektek felében nem volt biztosított a fenntarthatóság, vagy a projektek befejezését követő finanszírozáshiány, vagy pedig az elégtelen intézményi megoldások miatt [17]. Az 1. háttérmagyarázat egy vonatkozó példát mutat be.

20. A IV. melléklet felsorolja az ellenőrzött programokat és projekteket, és összefoglaló értékelést ad azok eredményeiről. Az V. melléklet részletes áttekintést nyújt az egyes programok által elért eredményekről. A kifejezetten a három prioritási célkitűzéshez kapcsolódóan elért eredményekre vonatkozó megállapításokat az alábbiakban ismertetjük.

1. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

BURKINA FASO: FENNTARTHATÓSÁGI PROBLÉMÁKKAL KÜZDŐ PROJEKTET BEMUTATÓ PÉLDA

Az Alapfokú Oktatás Támogatása elnevezésű projekt főként iskolák és tanári lakások építéséhez és karbantartásához nyújtott támogatást. Az ellenőrzés során meglátogatott, európai uniós finanszírozásban részesült iskolai étkezdék azonban vagy egyáltalán nem üzemeltek, vagy pedig nem tudták napi rendszerességgel biztosítani a tanulók étkeztetését. Az ellenőrzés során megállapítást nyert továbbá, hogy egy uniós támogatásból épült, írás-olvasási készségeket fejlesztő oktatóközpontot általános iskolává alakítottak át, mivel az előbbi nem vonzott kellő számú érdeklődőt. Ezenfelül egy uniós támogatásból létrehozott, oktatóanyagok készítésével foglalkozó műhelyt szakképző központtá alakítottak át, mivel a műhelytevékenység nem kapott pénzügyi és intézményi támogatást.

ÁLTALÁNOS ISKOLAI OKTATÁS BIZTOSÍTÁSA MINDEN GYERMEK SZÁMÁRA: A TERVEZETT JAVÍTÁSOK EGY RÉSZE MEGVALÓSULT, DE AZ ELŐRELÉPÉS ÁLTALÁBAN TÚLSÁGOSAN LASSÚ VOLT

21. A valamennyi gyermek számára biztosított általános iskolai oktatás megegyezik a 2. millenniumi fejlesztési céllal és az Oktatást mindenkinek kezdeményezés 2. célkitűzésével. Ambiciózus cél, mivel nem csupán azt jelenti, hogy valamennyi gyermek számára biztosítják az oktatáshoz való hozzáférést, hanem azt is, hogy amennyiben a gyermekek megkezdték általános iskolai tanulmányaikat, be is tudják fejezni azokat. Az e téren elért haladás mérésére számos mutatót használnak. A leggyakoribbak ezek közül a nettó beiratkozási arány, a bruttó felvételi arány az utolsó évfolyamra (közvetett mutató a végzettek arányának mérésére – lásd: glosszárium), valamint az írni-olvasni tudók aránya a 15–24 év közötti nők és férfiak körében.

22. A 2. táblázat országonkénti bontásban mutatja be az általános iskolai oktatás biztosítására vonatkozó cél elérését, összehasonlítva az ellenőrzött finanszírozási megállapodásokban szereplő releváns mutatók vonatkozásában a tervezett és a tényleges eredményeket. A finanszírozási megállapodásokban alkalmazott mutatók jelentős eltéréseket mutatnak, ami az országok körülményei és prioritásai közötti különbségeket tükrözi. Összegezve: ez idáig a megállapodásokban előirányzott eredménycéloknak kevesebb mint a fele (44%) teljesült teljes mértékben, további 37% esetében pedig előrelépést sikerült felmutatni.

23. A nettó beiratkozási arányra vonatkozóan tervezett eredmények a bangladesi, namíbiai és tanzániai finanszírozási megállapodás esetében teljesültek, Nepál esetében azonban nem. A Burkina Fasóban és Nigerben ellenőrzött megállapodások tervezett eredményei között a nettó beiratkozási arány nem szerepelt. Míg a bruttó beiratkozási arányra vonatkozó tervezett eredményeket Bangladesben és Burkina Fasóban teljesítették, Nepálban és Nigerben ez nem valósult meg.

24. Az általános iskolai tanulmányokat elvégzők arányának mérésére többnyire két mutató valamelyike szolgált: az általános iskolát elvégzők aránya vagy az 5. évfolyamra eljutók aránya [18]. A közül az öt ország közül, ahol az ellenőrzött finanszírozási megállapodások kitűztek ezekre a mutatókra vonatkozó célértéket, csak Burkina Fasóban sikerült azokat teljesíteni.

25. Mivel az írni-olvasni tudók arányában bekövetkező változások regisztrálásához hosszú időre van szükség, a Bizottság nem alkalmazta általánosan a 15–24 év közötti írni-olvasni tudók arányának mutatóját az előrehaladás monitorozásához. A vizsgált programok esetében csupán Namíbiában és Nepálban határoztak meg ilyen mutatókat, noha Namíbiában még nem álltak rendelkezésre adatok.

2. TÁBLÁZAT

AZ ÁLTALÁNOS ISKOLAI OKTATÁS BIZTOSÍTÁSÁNAK CÉLJÁHOZ KAPCSOLÓDÓ MUTATÓK A FINANSZÍROZÁSI MEGÁLLAPODÁSOKBAN FOGLALTAK SZERINT – A TERVEZETT ÉS AZ ELÉRT EREDMÉNYEK ÖSSZEHASONLÍTÁSA [19]

Nincs adat: a célt meghatározták, de nem állnak rendelkezésre adatok.

Forrás: Európai Bizottság és Európai Számvevőszék.

Általános iskolai oktatás biztosítása (a 2. MFC-hez kapcsolódóan) | Ország, program állapota, adatok és célok |

Banglades (folyamatban) | Burkina Faso (lezárva, végleges adatok) | Namíbia (folyamatban) | Nepál (folyamatban, végleges adatok) | Niger (lezárva, végleges adatok) | Tanzánia (folyamatban) |

Kisgyermekkori nevelésben részesült új beiratkozók az 1. évfolyamban | | | Nem teljesült | Nem teljesült | | |

Bruttó beiratkozási arány (GER) | Teljes mértékben teljesült | Teljes mértékben teljesült | | Nem teljesült | Nem teljesült | |

Bruttó beiratkozási arány a vidéki területeken | | Teljes mértékben teljesült | | | Nem teljesült | |

Nettó beiratkozási arány (NER) | Teljes mértékben teljesült | | Teljes mértékben teljesült | Nem teljesült | | Teljes mértékben teljesült |

Végzettek aránya | Nem teljesült | Teljes mértékben teljesült | | | Nem teljesült | |

Az 5. évfolyamba eljutók aránya | | | Nem teljesült | Nem teljesült | | |

Az 5.-ből a 6. évfolyamba lépők aránya | Teljes mértékben teljesült | | | | | Teljes mértékben teljesült |

Nettó felvételi arány az 1. évfolyamra | | | | Nem teljesült | | |

A nettó beiratkozási arányban tapasztalt, körzetek közötti aránytalanságok csökkentése (általános iskola) | | | | | | Teljes mértékben teljesült |

Ösztöndíjban részesülők (millió fő) | Teljes mértékben teljesült | | | | | |

Beiratkozott hátrányos helyzetű gyermekek | Teljes mértékben teljesült | | | | | |

Lemorzsolódási arányok (általános iskola) | Nem teljesült | | | | | |

Írni-olvasni tudók aránya a 15 év feletti népességben | | | | Nem teljesült | | |

Írni-olvasni tudók aránya a 15–24 év közötti népességben | | | Nincs adat | Nem teljesült | | |

Írni-olvasni tudók aránya a 6 év feletti népességben | | | | Nem teljesült | | |

26. A mindenki számára elérhető általános iskolai oktatás biztosítása terén a 2000–2008 közötti időszakban az ellenőrzött finanszírozási megállapodások esetében tett általános előrelépés értékeléséhez [20] alapul szolgálhat a VI. mellékletben szereplő táblázat, amely a vizsgált országok szerint mutatja be az elért haladást a nettó beiratkozási arány és a végzettek aránya mutatóinak felhasználásával [21]. A táblázatból kiderül, hogy a beiratkozók számát tekintve 2000 óta a legtöbb vizsgált országban javulás volt tapasztalható, az általános iskolai tanulmányok befejezése azonban továbbra is problémát jelent valamennyiük esetében. A Burkina Fasóra vonatkozó, 1. ábra a kettő közötti szakadékot szemlélteti: míg a gyermekek mintegy 60%-a elkezdi az iskolát, általános iskolai tanulmányait csupán 38%-uk fejezi be. A beiratkozók és a végzettek aránya közötti eltérés arra utal, hogy a beiratkozást követően nehézséget jelent a gyermekek lemorzsolódásának megakadályozása. Ez a különbség egyaránt betudható az oktatási rendszeren kívüli (például a családok szegénysége, a gyermekek egészségi állapota vagy nem megfelelő táplálkozása) és azon belüli tényezőknek is (például a nemek közötti aránytalanság, valamint az oktatási rendszer alacsony színvonala és hatékonysága, amely az évismétlők és az iskolaelhagyók magas arányához vezet).

1. ÁBRA

A MINDENKI SZÁMÁRA BIZTOSÍTOTT BEFEJEZETT ÁLTALÁNOS ISKOLAI TANULMÁNYOKRA VONATKOZÓ CÉLKITŰZÉS TERÉN ELÉRT HALADÁS BURKINA FASÓBAN

+++++ TIFF +++++

A szaggatott vonal a jelenlegi trend lehetséges folytatását jelzi.

Forrás: az UNESCO Statisztikai Intézetének adatai.

27. Mivel az ellenőrzött finanszírozási megállapodásokban szereplő, a beiratkozókra és a végzettekre vonatkozó célértékek általában a millenniumi fejlesztési célokból vagy az Oktatást mindenkinek kezdeményezés céljaiból indulnak ki, e célok realitása közvetlenül befolyásolja a tervezett eredmények elérésének valószínűségét. Ezt a jelen ellenőrzés megállapításai is megerősítik ott, ahol a millenniumi fejlesztési célokhoz kapcsolódó eredménycélok többsége nem teljesül. Ha megköveteljük, hogy az általános iskolai tanulmányaikat befejezők aránya 2015-re valamennyi országban elérje a 100%-ot, ez azt jelenti, hogy 2009-ben vagy 2010-ben már valamennyi hatéves gyermeknek iskolába kellene járnia. Ez a szubszaharai Afrika és Dél-Ázsia országaiban egyáltalán nincs így. Röviden: a millenniumi fejlesztési célok és az Oktatást mindenkinek kezdeményezés céljai a világ legszegényebb országai közül sok számára irreálisak.

28. A Számvevőszék ezenkívül olyan eseteket is feltárt, ahol a népesség növekedési aránya veszélybe sodorja a beiratkozási arányokban megfigyelhető kedvező tendenciát – például Burkina Fasóban, Nigerben és Tanzániában. A demográfiai növekedés által a fejlesztés, és különösen az oktatás területén előidézett kihívások ellenére, elenyésző bizonyíték utalt arra, hogy a Bizottság foglalkozna a kérdéssel.

2. ÁBRA

A NETTÓ BEIRATKOZÁSI ARÁNY ALAKULÁSA NAMÍBIÁBAN (2000–2008)

+++++ TIFF +++++

A szaggatott vonal a jelenlegi trend lehetséges folytatását jelzi.

Forrás: az UNESCO Statisztikai Intézete.

29. Egyértelműen megfogalmazott alapelv, hogy az EU-nak elsősorban a lakosság legszegényebb tagjait kell támogatnia. Az átfogó reformokat és számos prioritást felölelő oktatási programokhoz nyújtott támogatások esetében ennek megvalósítása gyakran rendkívüli kihívást jelent, míg a projektek úgy célozhatók, hogy kizárólag a legszegényebbekre irányuljanak. Annak szükségessége, hogy a lehetőségeket kiterjesszék a nehezen elérhető lakossági csoportokra, illetve az ezzel járó nehézségek szembetűnőbben jelentkeznek a magas nettó beiratkozási aránnyal rendelkező országokban (Banglades, Namíbia és Tanzánia). A 2. ábra és a 2. háttérmagyarázat Namíbia példáját illusztrálja, ahol a nettó beiratkozási arány 2000 óta 90% alatt stagnál, mivel az oktatási szakpolitika, illetve programok nem eléggé összpontosítanak a szegényebb társadalmi csoportokra. A háttérmagyarázat egy követendő példát is bemutat arra vonatkozóan, hogy a projektek milyen lehetőségeket kínálnak a nehezen elérhető gyermekek oktatása terén helyi szinten (Banglades).

30. A Bizottság ezenfelül a gyorsított kezdeményezést is támogatja annak érdekében, hogy segítséget nyújtson a hiteles oktatási programmal, de hiányos erőforrásokkal rendelkező fejlődő országok számára a minden gyermek számára elérhető általános iskolai oktatásra vonatkozó célkitűzés megvalósításához (lásd még: 8. lábjegyzet). A gyorsított kezdeményezés közelmúltbeli értékelése azonban feltárta, hogy a kezdeményezés globális szinten a vártnál jóval alacsonyabb hozzáadott értéket képvisel. A jelentés több kritikus probléma mellett kitér például arra, hogy a gyorsított kezdeményezés csak korlátozott mértékben járul hozzá, hogy egyre inkább valamennyi gyermek számára elérhető legyen az általános iskolai oktatás, valamint hogy eredendő feszültség áll fenn a gyorsított kezdeményezés általános iskolai oktatásra való orientáltsága, illetve az Oktatást mindenkinek program átfogóbb céljai között [22].

NEMEK KÖZÖTTI EGYENLŐTLENSÉGEK: A TERVEZETT JAVULÁS RÉSZBEN MEGVALÓSULT, DE TOVÁBBRA IS JELENTŐS ELTÉRÉSEK FIGYELHETŐK MEG

31. A mindenkire kiterjedő általános iskolai oktatás megvalósulásából következik, hogy minden lány és fiú számára lehetőséget kell biztosítani ahhoz, hogy iskolába járjon és általános iskolai tanulmányait befejezze. Az oktatásban a nemek közötti egyenlőtlenség 2005-ig történő megszüntetése és a nemek közötti egyenlőség 2015-ig történő elérése megegyezik az Oktatást mindenkinek kezdeményezés 5. céljával, valamint a 3. millenniumi fejlesztési cél oktatásra vonatkozó részével, és az oktatási rendszer egészére kiterjed. Noha a nemek közötti aránytalanságok az oktatás magasabb szintjein jellemzően növekednek [23], a mostani ellenőrzés során a Számvevőszék értékelését az általános iskolai oktatásra korlátozta, amelyre az uniós támogatások többsége irányult.

2. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

NAMÍBIA: AZ OKTATÁSI ÁGAZATI PROGRAM (ESP) NEM ELÉGGÉ ÖSSZPONTOSÍT A LEGSZEGÉNYEBBEKRE

A 2015-re vonatkozó 2. millenniumi fejlesztési célt nehéz lesz teljesíteni. A Namíbiában megfigyelhető közel 90%-os beiratkozási arány a legtöbb afrikai országhoz képest ugyan jó eredménynek számít, ám ez a szám az elmúlt nyolc évben nem emelkedett. A nehézségek a társadalmi-gazdasági egyenlőtlenségekkel, valamint az oktatási politikákkal és programokkal állnak összefüggésben – ideértve az EU oktatási ágazati programját is –, amelyek nem összpontosítanak kellően a szegényekre ahhoz, hogy a leghátrányosabb helyzetű gyermekeket is elérjék (tehát az árvákat és a kiszolgáltatott helyzetű gyermekeket, a san kisebbséghez tartozókat, valamint a távoli vidékeken élőket). A jelenlegi finanszírozási modell, amelyben az iskolák az olyan alapellátások költségeinek fedezéséhez, mint a tankönyvek, oktatási anyagok, felújítás, sőt, a tanárok fizetése, az Iskolai Fejlesztési Alapba való szülői befizetésekre vannak utalva, tartósítja az egyenlőtlenségeket. A problémára az oktatási ágazati program sem kínált megfelelő megoldást. Az oktatási ágazati program nem tulajdonított kellő jelentőséget az Oktatási Fejlesztési Alapnak, amelynek célja, hogy az Iskolai Fejlesztési Alap alól mentességet élvező beiratkozó gyermekek után kiegészítő támogatást nyújtson az iskolák számára. Továbbra is megvalósítandó cél, hogy valamennyi arra rászoruló iskolát bevonják az étkeztetési programba. Ezenfelül a tanulóknak az egyenruhákért és a vizsgákért fizetniük kell. Mindez rendkívüli módon sújtja a szegény térségeket, ahol magas azon tanulók száma, akiknek a szülei nem engedhetik meg maguknak, hogy hozzájáruljanak az Iskolai Fejlesztési Alaphoz. Az oktatási ágazati program legfőbb eredménye e tekintetben az árvákkal és a kiszolgáltatott helyzetű gyermekekkel foglalkozó politika elfogadása volt, jóllehet azt az ellenőrzés időpontjáig még nem hajtották végre.

Annak ellenére, hogy a nettó beiratkozási arány 90%-hoz közelít, nem valószínű, hogy Banglades 2015-ig teljesíteni tudja az általános iskolai tanulmányokat befejezők 100%-os arányára vonatkozó 2. millenniumi fejlesztési célt. Továbbra is számottevő regionális eltérések figyelhetők meg, és a szegény gyermekek még mindig sokkal alacsonyabb arányban férnek hozzá az oktatáshoz, mint tehetősebb társaik. Ez az uniós támogatásból finanszírozott projekt támogatást nyújt a nehezen elérhető gyermekek (pl. a városi nyomornegyedekben élők és a távoli vidéki területeken élők, valamint az etnikai kisebbségekhez tartozók) nem formális általános iskolai oktatásához. A projektet végrehajtó három nem kormányzati szervezet sikeresen megnyitotta és működteti az iskolákat, amelyeknek köszönhetően a szegény családokból és etnikai kisebbségekből származó legkiszolgáltatottabb gyermekek közül 330 000-et sikerült elérniük, és számukra teljes körű általános iskolai oktatást biztosítaniuk. A projekt során kapcsolatokat építettek ki a formális általános iskolai oktatási rendszerrel, többek között partnerségi kapcsolatot alakítottak ki a helyi oktatási hatóságokkal és az állami általános iskolákkal annak érdekében, hogy biztosítsák az elért eredmények fenntarthatóságát.

32. A 3. táblázat országokra és oktatási támogatási programokra lebontva bemutatja az oktatás területén a nemek közötti egyenlőtlenség megszüntetésével kapcsolatban elért eredményeket, összehasonlítva az egyes végeredmény-mutatókat az azokhoz tartozó tervezett célokkal. A Bizottság erre a célra vonatkozóan kevés mutatót használ. Banglades és Namíbia esetében egyáltalán nem alkalmaztak mutatókat, ami azt tükrözi, hogy ezekben az országokban már megvalósult a nemek közötti arányosság (lásd: 33. bekezdés). Három országban az eredményeket egyáltalán nem, vagy többségükben nem érték el; a finanszírozási megállapodásban szereplő célértékek teljesítése csupán Burkina Fasóban sikerült.

3. TÁBLÁZAT

AZ OKTATÁSBAN A NEMEK KÖZÖTTI EGYENLŐTLENSÉGEK MEGSZÜNTETÉSÉNEK CÉLJÁHOZ KAPCSOLÓDÓ MUTATÓK A FINANSZÍROZÁSI MEGÁLLAPODÁSOKBAN SZEREPLŐ CÉLOK ALAPJÁN – A TERVEZETT ÉS AZ ELÉRT EREDMÉNYEK ÖSSZEHASONLÍTÁSA (lásd: 2. táblázat 1. lábjegyzete)

Forrás: Európai Bizottság és Európai Számvevőszék.

A nemek közötti egyenlőtlenség megszüntetése (a 3. MFC-hez kapcsolódóan) | Ország, program állapota, adatok és célok |

Banglades (folyamatban) | Burkina Faso (lezárt, végleges adatok) | Namíbia (folyamatban) | Nepál (folyamatban, végleges adatok) | Niger (lezárt, végleges adatok) | Tanzánia (folyamatban) |

A nemek arányos részvétele az 1–5. évfolyamon | | | | Teljes mértékben teljesült | | |

Bruttó beiratkozási arány (lányok) | | Teljes mértékben teljesült | | | Nem teljesült | |

Bruttó felvételi arány az 1. évfolyamra (lányok) | | Teljes mértékben teljesült | | | | |

Tanulmányi eredmény %-a az általános iskola utolsó évfolyamán (lányok) | | | | | | Nem teljesült |

Írni-olvasni tudók aránya a 15–24 év közötti népességben (nők) | | | | Nem teljesült | | |

Írni-olvasni tudók aránya a 6 év feletti népesség körében (lányok) | | | | Nem teljesült | | |

Nemek közötti egyenlőségi index az írás-olvasás területén a 15 év feletti népesség körében | | | | Nem teljesült | | |

33. A VII. mellékletben szereplő táblázat a vizsgált országok szerint ismerteti a 2000 és 2008 között elért haladást a nemek közötti egyenlőség nettó beiratkozási arányra vonatkozó indexe segítségével, valamint két, a lányokra vonatkozó mutató – nettó beiratkozási arány és a végzettek aránya – felhasználásával. 2000 óta valamennyi országban csökkentek a nemek közötti egyenlőtlenségek, három országban pedig (Banglades, Namíbia és Tanzánia) megvalósult az egyenlőség [24]. A többi országban e tekintetben lassú előrelépés figyelhető meg, különösen Burkina Fasóban, Nigerben és Pakisztánban.

34. Az átlagértékek mögött azonban jelentős egyenlőtlenségek húzódnak meg: jelentős különbségek tapasztalhatók a vidéki és a városi területeken élő, a szegény és a gazdag családból származó, illetve a társadalom peremére szorult és a kedvező helyzetű társadalmi csoportokból származó lányok között. Burkina Faso 20 legszegényebb tartománya az európai uniós támogatások kiemelt célterületének számít, 2001 óta a lányok és a fiúk beiratkozási arányai közti különbségek ennek ellenére növekedtek. Emellett a vidéki területeken a lemorzsolódás is nagyobb a lányok körében, mint a fiúk esetében. Nepálban az alapfokú és általános iskolai oktatási program 2005. évi záróértékelése megállapította, hogy gondot jelent a magániskolákban tapasztalható nemek közötti egyenlőtlenség [25]. 2010 elején az uniós finanszírozású Oktatást mindenkinek programmal kapcsolatban végzett számvevőszéki ellenőrzés rávilágított, hogy a probléma nagyrészt továbbra is megoldatlan.

35. Az európai uniós támogatásokból finanszírozott leggyakoribb tevékenységek többek között a következők voltak: lányok iskolába járását elősegítő pénzügyi ösztönzők nyújtása, tanárnők alkalmazása és elkülönített illemhelyek kialakítása. Nepálban az állami általános iskolákban tanító tanárnők száma alacsonynak mondható (34,5%), ami meglehetősen szerény adat a magániskolákban tapasztalt értékkel (55,7%) szemben, amelyek pedig nem részesültek az uniós finanszírozású Oktatást mindenkinek programból. A 3. háttérmagyarázat azt mutatja be, hogy milyen kihívásokkal kell számolni az uniós fejlesztési támogatások során az olyan országokban, ahol a nemzeti oktatási programok nem foglalkoznak megfelelően a nemek közötti egyenlőség kérdésével. A háttérmagyarázat emellett arra is kitér, hogy a projektek hogyan mozdíthatják elő helyi szinten a nemek közötti egyenlőséget.

3. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

NIGER: A NEMEK KÖZÖTTI EGYENLŐSÉG ELÉGTELEN ÖSZTÖNZÉSE AZ OKTATÁSBAN

Niger 2015-ig biztosan nem lesz képes elérni a mindenkire kiterjedő általános iskolai oktatás célját, többek között amiatt, mert az általános iskolához való hozzáférés terén a nemek között továbbra is mélyreható aránytalanságok állnak fenn. Az EU az általános (2003–2008) és az ágazati (2006–2008) költségvetés támogatása révén támogatta a tízéves oktatásfejlesztési terv (PDDE – Plan décennal de développement de l’éducation) végrehajtását. Az időszakot azonban a lányok és fiúk iskolai lehetőségeiben megfigyelhető különbségek mérséklése terén lassú haladás jellemezte. A 2007/2008-as tanévben még mindig 12 százalékpontos különbséget mértek a fiúk és a lányok nettó beiratkozási aránya között. A hozzáférési mutatók nem kellően részletezettek ahhoz, hogy tükrözni tudják a lányok és a fiúk között a vidéki területeken tapasztalható egyenlőtlenségeket, ahol pedig a lakosság 83%-a él. Ezenkívül a tízéves oktatásfejlesztési terv nem foglalkozik kifejezetten azokkal az intézményi és társadalmi-kulturális korlátokkal, amelyek veszélyeztetik a lányok oktatáshoz való hozzáférését. A nemek közötti egyenlőség előtt továbbra is fennálló korlátok például azt eredményezik, hogy ott, ahol a lányok munkájára otthon szükség van, iskoláztatásuk magasabb alternatív költségekkel jár, vagy kedvezőtlen és ellenséges iskolai környezet alakul ki, ami nem garantálja a biztonságukat. Ezenfelül, amikor a tízéves oktatásfejlesztési terv helyesen határoz is meg egy-egy problémát, akkor sem áll rendelkezésre pénzügyileg megfelelően támogatott, átfogó, a nemek közötti egyenlőség szempontját figyelembe vevő megközelítés, és a helyzet orvoslását célzó cselekvési tervek jelentős mértékben alulfinanszírozottak: a tízéves oktatásfejlesztési program 2003–2007 közötti időszakra vonatkozó Hozzáférés elemének csupán 0,34%-át fordították a lányok iskolázottságának előmozdítására.

Elsősorban a nemek közötti nagymértékű és tartós egyenlőtlenségek okozzák, hogy 2015-ig Pakisztán sem fogja tudni elérni a mindenkire kiterjedő általános iskolai oktatás célkitűzését. Az EU támogatást nyújtott egy olyan programhoz, amelynek az volt a célja, hogy az északi területeken és Chitralban elősegítse az oktatás hozzáférhetőségének, színvonalának és fenntarthatóságának javítását, kiemelt figyelmet szentelve a nemek közötti fokozott egyenlőségnek. 2007 végére a partneriskolákban a 2003. évi adatokhoz képest 30%-kal nőtt a beiratkozók aránya, és 2007-ben az összes beiratkozó 64%-a lány volt. A 2003. évi beiratkozási adatokkal összehasonlítva ez 19%-os növekedést jelentett. További lényeges végeredmény volt, hogy 3785 tanuló (94%-ban lányok) lehetőséget kapott a középfokú oktatásban való részvételre olyan területeken, ahol az uniós programot megelőzően a lányok nem férhettek hozzá az oktatáshoz. A program orvosolta a hátrányos helyzetű női tanárok problémáját, mivel biztosította, hogy a képzett tanárok 52 százaléka nő legyen. A női tanárokat az iskolában vezetői szerepek betöltésére is ösztönözték azáltal, hogy a vezetői pozíciókra vonatkozóan 35%-os női kvótát állítottak fel.

AZ OKTATÁS MINŐSÉGE: A TERVEZETT CÉLOK KÖZÜL CSAK KEVÉS VALÓSULT MEG

36. A mindenkire kiterjedő általános iskolai oktatás biztosításának célja nem csak azt foglalja magában, hogy minden gyermek iskolába járjon, illetve hogy általános iskolai tanulmányaikat befejezhessék és továbbléphessenek a középfokú oktatásba, hanem azt is, hogy elsajátítsák a mindennapi élethez szükséges alapvető ismereteket és készségeket.

37. A beiratkozástól és a tanulmányok elvégzésétől eltérően, a minőségjavulás eredményeinek nyomon követésére nem léteznek nemzetközileg elfogadott mutatók. Széles körben elismert, hogy a minőség nyomon követésének a tanulmányi eredményekre kell összpontosítaniuk, tehát arra, mit tanultak meg a diákok az olvasás, a matematika és a tudományok terén (lásd még: 57. bekezdés). Mindehhez azonban nemzeti tanulmányi felmérésekre lenne szükség, amelyeket költséges voltuk miatt nem végeznek rendszeresen [26].

38. Szisztematikus tanulmányi felmérések hiányában a leggyakrabban alkalmazott mutatók a sikeresen teljesített vizsgák arányára, valamint a minőség szempontjából szükséges ráfordításokra és eredményekre vonatkoznak: pl. jól felkészült tanárok (a képzett és képesítést szerző tanárok száma és aránya), megfelelő iskolai környezet (illemhellyel, ivóvízzel, elektromos árammal, étkezdével, könyvtárral, könyvekkel, számítógépteremmel ellátott iskolák), az osztályok elfogadható mérete (tanuló/tanár arány), biztosított tankönyvek (tankönyv/tanuló arány) stb.

39. A 4. táblázat országokra és oktatási támogatási programokra lebontva mutatja be az oktatás színvonalának javítása terén elért eredményeket, összehasonlítva az egyes végeredmény-mutatókat a hozzájuk tartozó tervezett célokkal. Ebben az esetben is csupán néhányuk érte el teljes mértékben a finanszírozási megállapodásban kitűzött célt. A tanuló/tankönyv arányra vonatkozó célt Burkina Fasóban teljesítették, Tanzániában azonban nem. A két leggyakrabban alkalmazott közvetett minőségi mutató közül az egyik, a tanuló/tanár arány esetében a tervezett eredményeket két ország (Banglades és Namíbia) elérte, míg kettő (Burkina Faso és Nepál) nem teljesítette azokat. Bangladesben és Nepálban a tanulói hiányzásra és a képesített tanárok százalékos arányára vonatkozó eredménycélok megvalósultak. A Niger számára előírt egyetlen minőségi célt nem sikerült teljesíteni.

40. A rendelkezésre álló nemzeti tanulmányi felmérések alapján történt minőség-ellenőrzés során a Számvevőszék kevés arra utaló bizonyítékot talált, hogy az EU támogatásai javították volna az oktatás színvonalát. A tanulmányi eredmények csak Bangladesben javultak, és csak itt tekinthetők kielégítőnek. A tanulmányi felméréseket rendelkezésre bocsátó legtöbb országban (Burkina Faso, Namíbia, Nepál és Niger) a pontszámok alacsonyak voltak.

4. TÁBLÁZAT

AZ OKTATÁS MINŐSÉGE JAVÍTÁSÁNAK CÉLJÁHOZ KAPCSOLÓDÓ MUTATÓK A FINANSZÍROZÁSI MEGÁLLAPODÁSOKBAN SZEREPLŐ CÉLOK ALAPJÁN – A TERVEZETT ÉS AZ ELÉRT EREDMÉNYEK ÖSSZEHASONLÍTÁSA (lásd: 2. táblázat 1. lábjegyzete)

Forrás: Európai Bizottság és Európai Számvevőszék.

Az oktatás minőségének javítása | Ország, program állapota, adatok és célok |

Banglades (folyamatban) | Burkina Faso (lezárt, végleges adatok) | Namíbia (folyamatban) | Nepál (folyamatban, végleges adatok) | Niger (lezárt, végleges adatok) | Tanzánia (folyamatban) |

Tanulmányi eredmény %-a az általános iskola utolsó évfolyamán | | | | Nem teljesült | | Teljes mértékben teljesült |

Évismétlők aránya (általános iskola) | Nem teljesült | | Nem áll rendelkezésre | Nem teljesült | | |

Az 5. évfolyamba eljutók aránya | | | Nem teljesült | Nem teljesült | | |

Tanuló/tankönyv arány (általános iskola) | | Teljes mértékben teljesült | | | | Nem teljesült |

Tanuló/tanár arány (általános iskola) | Teljes mértékben teljesült | Nem teljesült | | Nem teljesült | | |

Tanuló/képesített tanár arány (általános iskola) | | | | | | Nem teljesült |

A tanuló/tanár arányban tapasztalt, körzetek közötti aránytalanságok csökkentése (általános iskola) | | | | | | Nem teljesült |

Képesítéssel/képzéssel rendelkező tanárok aránya (%) | | | | Nem teljesült | | |

A szükséges képesítéssel rendelkező tanárok aránya (%) | | | | Teljes mértékben teljesült | | |

Tanuló/tanulópad arány (%) | | Nem teljesült | | | Nem teljesült | |

Tanulói hiányzás | Teljes mértékben teljesült | | | | | |

41. A ráfordítási és outputmutatók alapján végzett minőségértékeléskor a Számvevőszék szintén kevés folyamatos fejlődésre utaló bizonyítékot talált. Különösen a tanárhiány és a nem megfelelően képzett tanárok alkalmazása valamennyi ellenőrzött országban gyakori volt, annak ellenére, hogy a legtöbb vizsgált uniós hozzájárulás támogatást nyújtott a nemzeti tanárkínálati és képzési politikákhoz. Bangladesben például számottevő előrelépés történt a második általános iskolai oktatásfejlesztési program képzési tevékenységeiben meghatározott mennyiségi célok elérése terén. A program által támogatott intézmények kapacitása azonban továbbra is korlátozott (korlátozott költségvetés, a megfelelő tapasztalatokkal rendelkező személyzet hiánya, alkalmatlan struktúra), és a jelek szerint a képzés hatása is elégtelen, mivel alig vannak olyan nyomon követő intézkedések, amelyek támogatnák a tanárokat új módszerek kidolgozásában. Kevés haladás történt a tanárok számára előléptetés vagy a bérskála tekintetében nyújtott képzési ösztönzők biztosítása terén is.

42. A magas színvonalú oktatás biztosítása a vizsgált országokban valamennyi érdekelt fél körében továbbra is komoly aggodalomra okot adó probléma. Ezenfelül általános észrevétel, hogy mivel a millenniumi fejlesztési célok kiemelt jelentőséggel bírnak, a kormányok és a fejlesztési partnerek fokozottabban összpontosítottak a beiratkozás fokozására, mint az oktatás minőségének javítására. A 4. háttérmagyarázat gyakorlati szempontból mutatja be az alacsony színvonallal kapcsolatos leggyakoribb problémákat. Példaként Tanzánia esetét említi, ahol az ellenőrzés során vizsgált országok közül a legjelentősebb mértékben nőtt a beiratkozók száma.

4. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

TANZÁNIA: A MINŐSÉGÉRT FOLYTATOTT KÜZDELEM PÉLDÁJA

Tanzániában a rendelkezésre álló mutatók nem jelzik, hogy az oktatási ágazati reformprogram számára nyújtott támogatás végrehajtása során az oktatás színvonala minden tekintetben javult volna. Az általános iskolát elvégzők aránya az utolsó két évben csökkent, míg ugyanitt az iskolaelhagyók aránya az elmúlt évtizedben változatlan maradt. Kevés a képzett tanár, a tanárok fizetése az utóbbi években nem emelkedett, és munkakörnyezetük több szempontból is kihívást jelent, ideértve a lakhatást, a közlekedést és a fizetések személyes felvételét. Nincs elegendő tankönyv, és általában egyéb oktatási anyagok is hiányoznak. Az alapfokú oktatásban az általános iskolai tanuló/tankönyv arány 3:1-es értéke 2008-ban megegyezett a 2003. évi aránnyal. Az egy tanuló után fizetett normatíva összege mindössze évi 3,6 USD.

43. A gyorsított kezdeményezés szintén elismerte, milyen fontos, hogy a hozzáférés bővülésével jellemzett jelenlegi helyzetben megoldást találjanak a tanulási eredmények és az oktatási színvonal kérdésére, és partnerországait a tanulási folyamat, valamint a tanítás minőségének mérésére ösztönözte. 2009-ben a tanulmányi eredményekre vonatkozóan két egyedi mutatót fogadtak el [27]. Az olvasás javulását a gyorsított kezdeményezés több mint 20 országában követték nyomon; ezek összességében szerény teljesítményt mutattak.

MEGFELELŐEN IRÁNYÍTJA-E A BIZOTTSÁG OKTATÁSI CÉLÚ TÁMOGATÁSAIT?

44. Az ellenőrzés felmérte, milyen mértékben magyarázhatják a megfigyelt eredmények hiányosságait a bizottsági irányításban fellelhető hiányosságok. Az ellenőrzés a programozási és a végrehajtási szakaszra is kiterjedt. A programozás tekintetében a Számvevőszék megvizsgálta, hogy a Bizottság, saját iránymutatásaival [28] összhangban:

- támogatásait az európai konszenzusban meghatározott három fő prioritásra: az általános iskolai oktatásra, a nemek kérdésére és az oktatás minőségére összpontosította-e;

- megfelelően értékelte-e a költségvetéshez nyújtott támogatás vagy az alternatív támogatásnyújtási módok alkalmazásának helyénvalóságát.

Avégrehajtás tekintetében a Számvevőszék megvizsgálta, hogy a Bizottság, saját iránymutatásaival összhangban:

megfelelő információkkal rendelkezett-e a nyomon követéshez;

aktívan nyomon követte-e az oktatási eredményeket, kellő figyelmet fordítva az adományozók koordinációjára és harmonizációjára vonatkozó nemzetközi kötelezettségvállalásaira;

gondoskodott-e arról, hogy külképviseletei kellő szakértelemmel rendelkezzenek az eredményes nyomon követéshez és az oktatással kapcsolatos ágazati párbeszéd fenntartásához;

megfelelő támogatást nyújtott-e a kapacitásfejlesztéshez.

Az ellenőrzés továbbá felmérte, hogy az iránymutatásoktól való eltérés milyen mértékben volt indokolt.

AHOL A TÁMOGATÁSNYÚJTÁS MÓDJA AZ ÁGAZATI KÖLTSÉGVETÉS TÁMOGATÁSA VOLT, EZ A DÖNTÉS TÖBBNYIRE ÖSSZHANGBAN ÁLLT A BIZOTTSÁG IRÁNYMUTATÁSAIVAL

45. Tekintettel a bizottsági iránymutatásoknak a programozási folyamatban betöltött jelentőségére, a Számvevőszék megvizsgálta, milyen szorosan követték azokat, illetve hogy ezek hasznosnak bizonyultak-e.

46. Ahol az oktatás kiemelt ágazat volt, általában az ágazati költségvetés támogatását választották a támogatásnyújtás módjaként, maradéktalanul tiszteletben tartva az oktatásra vonatkozó programozási iránymutatásokat. Ezek magukban foglalták a költségvetési támogatásra való jogosultság kritériumait.

47. Pakisztán északnyugati határtartományában azonban az uniós oktatási támogatás esetében a jelenlegi programidőszakra választott ágazati költségvetéshez nyújtott támogatás nem állt összhangban az iránymutatásokkal, mivel a finanszírozási megállapodás aláírásáig nem hoztak létre az oktatási ágazatra vonatkozó kormányzati politikát, és így a támogathatósági kritériumok nem teljesültek.

48. Tanzánia esetében a Számvevőszék megvizsgálta a Bizottságnak arra a közpénzkezelési reformprogramra vonatkozó hitelességi értékeléseit, amely az előző és a jelenlegi programidőszakban a költségvetési támogatásra vonatkozó finanszírozási határozatok alátámasztására szolgált. A kormány csekély szerepvállalása és a közpénzkezelési reformprogram lassú előrehaladása, amit a 2008-as PEFA-hatástanulmány [29], valamint a 2008–2013-as országstratégiai dokumentum is kiemel, megkérdőjelezi a Bizottság által alkalmazott értékelési kritériumok egyértelműségét és következetességét.

A BIZOTTSÁG NEM MÉRTE FEL TELJES KÖRŰEN A TÁMOGATÁSKEZELÉSI KOCKÁZATOK CSÖKKENTÉSÉRE SZOLGÁLÓ – PL. AZ ÖSSZEVONT TÁMOGATÁSOK ESETÉBEN HASZNÁLT – INTÉZKEDÉSEK ELŐNYEIT

49. A Bizottság programozási iránymutatásai utaltak arra, hogy az összevont támogatások esetében bizonyos hátrányokkal kell számolni, és megjegyezték, hogy a Bizottság inkább ágazati költségvetési támogatást nyújt, ahelyett hogy összevont támogatásban vegyen részt [30]. Ennek megfelelően, Banglades kivételével a Bizottság nem vett részt összevont támogatási megoldásokban, még azokban az ellenőrzött országokban sem, ahol a többi fejlesztési partner ágazatpolitikai támogatási programjaiban ezt alkalmazta. Ebben a kérdésben azonban az iránymutatások túlságosan általánosak voltak, mivel így a Bizottság a gyakorlatban lehetséges előnyöktől fosztotta meg magát, ideértve a támogatáskezelési kockázatok enyhítését célzó intézkedéseket is. Ez különösen releváns az oktatási ágazatban és azokban az országokban, ahol jelentős a támogatásokkal való visszaélés kockázata [31].

50. Az összevont támogatásokra vonatkozó eljárások használata során, amikor az adományozók egymással együttműködve nyújtanak támogatást, rutinszerűen működik a forrásokkal való visszaélés elleni garanciák alkalmazása. Ezek többek között: az érintett ágazatra vonatkozó előzetes támogatáskezelési kockázatértékelés, valamint az ellenőrzött pénzügyi kimutatásokon alapuló kifizetések. Az eredményes biztonsági intézkedések egy kiváló példáját láthatjuk Nigerben, ahol az összevont alap partnereinek megbízásából 2006-ban végzett ellenőrzés hatmillió EUR összegű csalásra derített fényt a tízéves oktatásfejlesztési terv végrehajtásával közvetlen összefüggésben. Az ezt követő vizsgálat és bírósági eljárás eredményeképpen a korábbi oktatási minisztert elítélték.

AZ OKTATÁSI CÉLOK ÉS MUTATÓK AZ ÁLTALÁNOS KÖLTSÉGVETÉSI TÁMOGATÁS ESETÉBEN KEVÉSBÉ ÁTFOGÓAK

51. Az általános költségvetés támogatására irányuló programokban szereplő oktatási ágazati szempontokat teljesítménymutatók alkalmazásával mérik, amelyekre vonatkozóan célértékeket határoznak meg, és amelyeket az általános költségvetés támogatásának különböző részleteihez kapcsolnak. A mutatók száma azonban igen eltérő, és az általános költségvetés támogatására vonatkozó finanszírozási megállapodásokban jellemzően jóval kevesebb (többnyire 3–4) oktatási mutató szerepel, mint az ágazati költségvetési támogatási megállapodásokban. Ezenfelül az általános költségvetés támogatásának feltételei rendszerint átfogó nemzeti stratégiák (pl. a szegénységre vonatkozó stratégia) terén elért haladásra irányulnak, nem pedig az ágazati politika terén tett előrelépésre. Ebből és a mutatók korlátozott számából következően az általános költségvetés támogatásával összefüggésben az oktatásról folytatott párbeszéd kevésbé intenzív.

52. A számvevőszéki ellenőrzés magában foglalt két olyan, a kilencedik EFA-ba tartozó, az általános költségvetés támogatására irányuló programot is Burkina Fasóban, illetve Nigerben, amelyeknek oktatási ágazati összetevője célzottabb volt, mint a Bizottság megszokott általános költségvetéshez nyújtott támogatási programjai esetében. Ez többek között részletesebb nyomon követési feltételek alkalmazását és az oktatási ágazat fejlődését előmozdító ösztönzők biztosítását jelentette. E fokozottabb ágazatorientáltság előnyei ellenére azonban a Bizottság a 10. EFA keretében visszatért az általános költségvetés támogatására irányuló programokban alkalmazott hagyományos megközelítéshez.

53. A Számvevőszék elismeri, hogy ahol a partnerkormányok prioritásként kezelik az oktatási célú kiadásokat és megbízható oktatáspolitikával, valamint kapcsolódó közpénzkezelési rendszerekkel rendelkeznek, ott az általános költségvetés támogatása hasznosan hozzájárulhat az oktatási ágazat támogatásához. A Bizottság azonban nem határozta meg egyértelműen, hogy az általános költségvetés támogatásának használata milyen mértékben különbözik az oktatási ágazati költségvetés támogatására irányuló programok szerepétől (lásd: 51. bekezdés).

AZ OKTATÁST MINDENKINEK GYORSÍTOTT KEZDEMÉNYEZÉS NEM A VÁRAKOZÁSOKNAK MEGFELELŐ MÉRTÉKBEN CSÖKKENTETTE A FINANSZÍROZÁSI HIÁNYT

54. Mivel a gyorsított kezdeményzés egyik célkitűzése, hogy elősegítse az Oktatást mindenkinek céljai iránt elkötelezett kedvezményezett országok támogatását, a Számvevőszék is áttekintette a gyorsított kezdeményezés közelmúltbeli értékelését, hogy felmérje az általa biztosított hozzájárulást. Noha a gyorsított kezdeményezés jelentős pénzügyi támogatást nyújtott az egyes országoknak, az értékelés azt állapította meg, hogy "az összesített adatok nem utalnak arra, hogy a kezdeményezés az előirányzottnak megfelelően, jelentős kedvező hatást gyakorolt volna az oktatás vagy az alapfokú oktatás céljára nyújtott külső támogatások vagy hazai finanszírozás szintjére". Ezt az értékelő véleményt az Oktatást mindenkinek 2010. évi globális monitoring jelentése is osztja [32] (a globális finanszírozási hiányról lásd még a 2. bekezdést).

55. Ami az oktatásnak a nemzeti költségvetésből való általános részesedését illeti, a gyorsított kezdeményezés 20%-os indikatív célkitűzést állapít meg az oktatásra fordított összes kormányzati kiadás arányában. Az ellenőrzésbe bevont nyolc ország közül az utolsó pénzügyi évben csupán kettő (Burkina Faso és Namíbia) fordította összes költségvetése 20%-át vagy annál többet az oktatásra, míg két kormányzat (Pakisztán és Libéria) kevesebb mint 12%-ot költött erre a célra.

A BIZOTTSÁG ÁLTAL ALKALMAZOTT MUTATÓK MEGFELELŐEN ÖSSZPONTOSÍTANAK A MILLENNIUMI FEJLESZTÉSI CÉLOKRA…

56. A 2007/08–2012/13-as időszakra vonatkozó országstratégiai dokumentumok elkészítése során a Bizottság oktatási ágazatról készített elemzései (mind a fejlesztési együttműködési eszköz, mind az EFA esetében) általában kimerítőek voltak és megfelelően tükrözték a Bizottságnak a millenniumi fejlesztési célok eléréséhez nyújtott támogatás iránti politikai elkötelezettségét. A mindenki számára elérhető általános iskolai oktatásra és a nemek közötti egyenlőségre vonatkozó kiemelt célkitűzéseket ezenkívül nagymértékben tükrözték az ellenőrzött finanszírozási megállapodásokban az eredmények méréséhez és értékeléséhez választott teljesítménymutatók is. A millenniumi fejlesztési célokon alapuló mutatók azonban nem ugyanolyan reálisak minden ország számára – különösen igaz ez a legszegényebbekre –, mivel ezek a célok kihívást jelentenek, és természetükből adódóan mindenki számára azonosak.

…UGYANAKKOR NEM FORDÍTOTTAK KELLŐ FIGYELMET AZ OKTATÁS MINŐSÉGÉRE VONATKOZÓ MUTATÓKRA

57. Az ellenőrzésbe bevont két régióban nehéz megbízható és következetes módon mérni az oktatás minőségét (lásd még: 37–38. bekezdés). Noha több közvetett mutató is rendelkezésre áll, az ellenőrzött finanszírozási megállapodásokban csupán néhány ilyen szerepelt, amint azt a 4. táblázat is mutatja. Ennélfogva ezek nem járultak hozzá ahhoz, hogy eredményesebben kezeljék az oktatási színvonal javításának kérdését.

A BIZOTTSÁG ÁLTAL HIVATKOZÁSI ALAPUL VÁLASZTOTT OKTATÁSIRÁNYÍTÁSI INFORMÁCIÓS RENDSZEREK NEM MINDEN ESETBEN BIZTOSÍTANAK ELEGENDŐ, MEGBÍZHATÓ ÉS IDŐSZERŰ INFORMÁCIÓT

58. A Bizottság és más fejlesztési partnerek által a tervezett eredmények elérésének méréséhez használt oktatási mutatók a partnerkormányzatok oktatási statisztikai rendszerein alapulnak. Éppen ezért elengedhetetlen, hogy ezek a rendszerek megbízható statisztikai adatokkal szolgáljanak. Ezenkívül a partnerkormányoknak időszakos jelentéseket is kellene készíteniük annak érdekében, hogy a Bizottság és más fejlesztési partnerek mérni tudják a támogatott oktatási programok, valamint a végeredmény-mutatók tekintetében elért haladást.

5. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

NEPÁL: A STATISZTIKÁK MEGBÍZHATÓSÁGA

Noha az oktatásirányítási információs rendszer a fejlesztési partnerek véleménye szerint megfelelő, a statisztikákat alátámasztó adatok minőségével és megbízhatóságával kapcsolatban aggodalmak merültek fel. Egyes értékelések az iskolai adatok ellenőrzésében tapasztalható hiányosságokról, illetve az iskoláknak nyújtott, a tanulói létszám túljelentését eredményező rendszerszintű ösztönzőkről számoltak be (mivel az iskolák finanszírozása a tanulók száma alapján történik). Az iskolák valamennyi beiratkozott tanulót figyelembe vették, nem csak a ténylegesen iskolába járókat. Ezenfelül a háztartási felmérések a gyermekek alacsonyabb szintű iskolai részvételéről számoltak be. E problémák mértéke nem ismert. A fejlesztési partnerek az iskolai oktatás három technikai felülvizsgálatára adtak megbízást, amelyeket 2005-ben és 2006-ban hajtottak végre. Ezek között szerepelt egy felmérés, amelyben 20 mintavételi körzetben 1000 véletlenszerűen kiválasztott iskolát vizsgáltak meg. A felülvizsgálatokban ismertetett számadatok általában összhangban álltak a hivatalos adatokkal. Ugyanakkor jelentős eltérések voltak megfigyelhetők az általános iskolai bruttó beiratkozási arányban (a hivatalos 144 helyett 130), valamint az ösztöndíjban részesülő lányok és dalitok [33] arányában (33%, illetve 65% az 53%-os, illetve 81%-os hivatalos érték helyett). A fejlesztési partnerek rámutattak, hogy szükség van az adatok nagyobb számú keresztellenőrzésére és háromoldalúvá tételére, és kilátásba helyezték annak lehetőségét, hogy a körzetekben rendszeres mintaellenőrzéseket végezzenek.

A nettó beiratkozási arányra és a végzettek arányára vonatkozóan az UNESCO Statisztikai Intézete nem szolgál hosszú idősorokat bemutató független statisztikai adatokkal, feltehetően azért, mert közel tíz évvel az utolsó népszámlálást követően nem állnak rendelkezésre megbízható népességi adatok.

59. A Számvevőszék nyolc esetből ötben azt állapította meg, hogy a partnerkormányok oktatási statisztikai rendszerei rendszeresen szolgáltatnak adatokat. Banglades, Libéria és Pakisztán esetében azonban a statisztikák adatai hiányosak, aminek oka az adatgyűjtő és -feldolgozó intézmények elégtelen kapacitása [34]. A Számvevőszék megállapította továbbá, hogy a legtöbb vizsgált országban nem minden esetben áll a Bizottság rendelkezésére elegendő, megbízható és időszerű kormányjelentés az oktatási eredmények nyomon követéséhez.

60. A statisztikák minőségét illetően a Számvevőszék azt tapasztalta, hogy a legtöbb vizsgált országban a Bizottság támogatott a hivatalos statisztikák minőségének javítását célzó kezdeményezéseket [35]. A Számvevőszék megállapítása szerint ez a támogatás elősegítette az oktatásirányítási információs rendszerek megerősítését, noha néhány gyakori hiányosság továbbra is fennáll:

a) a népszámláláson alapuló statisztikai adatok (pl. nettó beiratkozási arány) megbízhatóságának kérdése általános problémát jelent a szubszaharai Afrika országaiban és Dél-Ázsiában [36];

b) ellentmondások figyelhetőek meg az iskolák által az oktatási minisztériumokhoz eljuttatott adminisztratív adatok és a háztartási felmérésekből származó adatok között; utóbbiak túlnyomórészt a szülők gyermekeik iskolalátogatására vonatkozó nyilatkozataiból származnak [37];

c) nem készül elegendő részletezett statisztika, illetve elemzés a minőséggel és esélyegyenlőséggel kapcsolatos problémák feltárásához (pl. az alacsony jövedelmű háztartásokból és a hátrányos helyzetű csoportokból származó tanulók oktatáshoz való hozzáféréséről és ezeknek a tanulóknak a teljesítményszintjéről).

AZ ADOMÁNYOZÓK KOORDINÁCIÓJA ÁLTALÁBAN JAVULT, DE EZ BIZONYOS KOMPROMISSZUMOKKAL JÁR

61. A külképviseletek és a partnerkormányok, illetve más oktatási ágazatbeli fejlesztési partnerek közötti együttműködés és koordináció a párizsi nyilatkozatban tett kötelezettségvállalások nyomán általában megfelelőnek tekinthető. Burkina Fasóban azonban a kilencedik Európai Fejlesztési Alap programjában bonyolultabbnak bizonyult a helyzet, mivel a Bizottság volt az egyetlen költségvetési támogatást nyújtó fejlesztési partner, a többiek egy összevont alapon keresztül nyújtottak támogatást az oktatási ágazatnak. Az ilyen koordináció rendszerint bizonyos szintű kompromisszumot tesz szükségessé, de a Számvevőszék néhány olyan esettel is találkozott, ahol a bizottsági irányítás vagy prioritások súlyosan sérültek:

a) Namíbiában az uniós támogatásban részesült eredeti oktatási ágazati programot teljesen átdolgozták. Ez annak a teljes körű ágazati felülvizsgálatnak az eredménye volt, amelyet a kormány a Világbank közreműködésével hajtott végre, a Bizottság és a többi fejlesztési partner korlátozott részvételével. A program jelenleg az oktatási ágazat egészére kiterjedő nemzeti oktatási program első szakaszához nyújt társfinanszírozást, és kevés figyelmet fordít az általános iskolai oktatásra, illetve a millenniumi fejlesztési célokra, valamint az Oktatást mindenkinek kezdeményezés céljaira;

b) Nepálban a Bizottság nem tudta teljes mértékben bevezetni az eredménymutatókon alapuló részletkifizetést, mivel a többi fejlesztési partner nem ezt a mechanizmust alkalmazta, és nem szívesen változtattak volna a kormánnyal kialakított közös finanszírozási megoldásokon;

c) Pakisztánban a Bizottság egy projekt keretében kívánta támogatni az oktatási ágazatot Sind tartományban. A kormány azonban felkérte, hogy támogatását az ágazati költségvetés támogatása keretében hangolja össze a Világbankéval. Ennek eredményeképpen a finanszírozási megállapodás eredménytáblázata az általános iskolai oktatáshoz való hozzáféréssel kapcsolatos megfelelő output- és végeredmény-mutatók tekintetében nem követi az oktatásra vonatkozó iránymutatásokat. Ennek az az oka, hogy a Világbank és az EU megközelítése eltérő. Egy új, felülvizsgált táblázat több mutatót tartalmaz, de a végeredmény-mutatók száma továbbra is korlátozott.

62. Az uniós finanszírozású támogatások, és különösen az ágazati költségvetés támogatásának nyomon követését túlnyomórészt közös felülvizsgálatokkal végzik, amelyeket monitoring céljából valamennyi fejlesztési partner felhasznál. A Számvevőszék megállapította, hogy e felülvizsgálatok jellemzően egyes konkrét kifizetési feltételekkel kapcsolatos folyamatokra és pénzügyi problémákra összpontosítanak, nem pedig az oktatási végeredményekre.

A BIZOTTSÁG MUNKATÁRSAINAK OKTATÁSI SZAKÉRTELME NEM ELÉGGÉ FEJLETT ÉS NEM MEGFELELŐ A SZAKÉRTELEM ELOSZLÁSA

63. A Számvevőszék úgy véli, hogy minden olyan ország esetében, ahol az oktatás kiemelt ágazat vagy az általános költségvetés támogatásának körébe tartozik, a külképviseletnek a szükséges szakértelemmel rendelkező (vagy annak elsajátítására lehetőséget kapó) munkatársakat kell kineveznie ágazati szakpolitikai párbeszéd folytatására és az ágazat monitorozására, akik szükség esetén szakértői tanácsadást is igénybe vesznek. Az ellenőrzés időpontjában az alkalmazottak kinevezése összességében nem volt optimális, és nem biztosította következetesen a külképviseletek számára azt a szakértelmet, amely lehetővé tette volna a Bizottság ágazati portfóliójának irányítását.

64. 2009 végén az oktatást kiemelt ágazatként kezelő országokban világszerte működő 44 külképviselet közül 16 – több mint egyharmaduk – esetében nem volt az oktatásért felelős kinevezett személy [38]. A millenniumi fejlesztési célokra vonatkozó szerződéssel rendelkező hét ország közül (valamennyi a szubszaharai Afrikában van) [39] mindössze két országban neveztek ki összesen három, az oktatással foglalkozó személyt, míg két külképviselet (Tanzánia és Ruanda) tagállami szakértőket vett igénybe. A 6. háttérmagyarázat a munkatársak kinevezésében tapasztalható késedelem és az ebből fakadó következmények egy példáját mutatja be Libériában.

65. Ami az általános vagy ágazati költségvetés támogatását illeti, a szükséges szakértelemmel és tapasztalattal rendelkező munkatársak hiánya egyaránt gyengíti a külképviselet és a kedvezményezett ország közötti párbeszédet, valamint a külképviseletnek a teljesítményt nyomon követő, a többi adományozóval közösen létrehozott munkacsoportokon belüli részvételét. Ez azt jelenti, hogy a költségvetéshez nyújtott támogatás céljainak elérését biztosító egyik lényegi elem sérül, sőt akár teljes körűen is érvényét veszítheti.

66. A Bizottságnak a megfelelő profilú munkatársak külképviseletekre történő kinevezésében mutatkozó nehézségei, amelyek a felvételi eljárásokkal, valamint az alkalmazottak képesítésével és cserélődésével kapcsolatos problémákat tükröznek, általános gondot jelentenek, amely nem ellensúlyozható központi segítségnyújtással vagy szerződéses alkalmazottakkal [40]. A Számvevőszék megállapította, hogy az oktatási szakértők jellemzően nem uniós tisztviselők, és a bizottsági eljárásokkal kapcsolatos képzettségük mértéke jelentős eltéréseket mutat. Másrészről a külképviseletek alkalmazottainak általános profilja nem mindig biztosította a különböző témákra vonatkozó szakértelem, kompetencia és jártasság ideális kombinációját az ágazati vagy általános költségvetési támogatások irányításához.

67. A központtól érkező támogatások tekintetében a Számvevőszék megállapította, hogy a Fejlesztési Főigazgatóságon és a EuropeAiden belül nincsenek érvényben egyértelmű kritériumok vagy mechanizmusok annak meghatározásához, hogy igény szerint milyen szükségletek, illetve prioritások alapján adjanak tanácsot a tematikus szakmai szervezeti egységek.

6. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

LIBÉRIA: MUNKAERŐ-PROBLÉMÁK A BIZOTTSÁG MONROVIAI HIVATALÁBAN

2007 augusztusa és 2008 szeptembere között a Bizottság monroviai hivatala az ágazathoz rendelt munkatársak hiánya miatt nem tudta elvégezni a libériai oktatás számára nyújtott európai közösségi támogatási programmal (ECSEL) kapcsolatos monitoring-feladatokat. Az időszerű és eredményes nyomon követő intézkedések hiánya volt az egyik oka a projekt jelentős késedelmének, valamint annak, hogy számos tevékenység és eredmény sorsa ma veszélyben forog.

Még amikor a legmagasabb politikai szinteken – többek között a fejlesztési biztos – is felhívták a figyelmet a monroviai munkaerő-problémákra, a Bizottság válasza túlságosan lassan érkezett ahhoz, hogy biztosítani tudja az ECSEL projekt eredményes folytatását.

25 hónap telt el aközött, hogy a Fejlesztési Főigazgatóság felső vezetése sürgős intézkedésre szólított fel a monroviai munkaerő-problémák megoldása érdekében (2007. február), illetve hogy az ECSEL hez nyújtott hosszú távú technikai segítségnyújtás ténylegesen megérkezett Monroviába (2009. március).

AZ EU BIZTOSÍTOTT UGYAN KAPACITÁSFEJLESZTÉSI TÁMOGATÁST, DE AZ A LEGTÖBB ESETBEN NEM HOZTA MEG A VÁRT EREDMÉNYT

68. Az ágazati programok és a költségvetéshez nyújtott támogatás a programirányítással kapcsolatos feladatokat és felelősséget a partnerkormányokra ruházza. Éppen ezért nélkülözhetetlen annak biztosítása, hogy az érintett intézmények és személyek megfelelő kapacitással rendelkezzenek e programok irányításához és végrehajtásához.

69. A Számvevőszék megállapította, hogy a Bizottság valamennyi ellenőrzött oktatási programhoz kívánt kapacitásfejlesztési támogatást nyújtani, többek között az oktatásirányítási információs rendszerek megerősítése révén (lásd: 60. bekezdés). A legtöbb vizsgált országban azonban (Burkina Faso, Libéria, Namíbia, Nepál, Niger és Tanzánia) az EU kapacitásfejlesztési támogatása nem hozta meg a várt eredményt. A megállapított legfőbb hiányosságok az alábbiakkal függtek össze:

a) a kapacitásfejlesztési kezdeményezések tervezése és stratégiai kontextusba helyezése nem volt megfelelő, ami ad hoc jellegű technikai segítségnyújtást és a tudásátadás sikertelenségét eredményezte;

b) a Bizottság nem volt képes időben mozgósítani az emberi és technikai erőforrásokat, ami a projekt jelentős késedelméhez vezetett;

c) az oktatás terén a tervezésre, a nyomon követésre, a költségvetés-készítési folyamatra, illetve a pénzügyi irányításra irányuló technikai segítségnyújtás nem valósult meg pályázati problémák és amiatt, hogy a kormány nem volt hajlandó technikai segítséget kérni;

d) az alapul szolgáló tanulmányok minősége nem volt megfelelő (lásd: 7. háttérmagyarázat).

70. A párizsi nyilatkozattal [41] és a Számvevőszék ajánlásaival [42] összhangban a Bizottság 2008 júliusában stratégiát [43] fogadott el, amelynek keretében fokozottabban együtt dolgozik a kormányzati és a fejlesztési partnerekkel a partnerkormányok igényein alapuló kapacitásfejlesztést célzó technikai együttműködés keretében. Az ellenőrzés során azonban még túlságosan korai lett volna e stratégia eredményességének értékelése.

7. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

BURKINA FASO: A 2005–2008 KÖZÖTTI IDŐSZAKRA VONATKOZÓ KÖLTSÉGVETÉSHEZ NYÚJTOTT TÁMOGATÁS KERETÉBEN A BIZOTTSÁG NEM TUDOTT KAPACITÁSFEJLESZTÉSI TÁMOGATÁST NYÚJTANI

A Bizottság támogatást nyújtott egy feltáró felméréshez annak érdekében, hogy stratégiát és többéves tervet dolgozzanak ki az oktatási minisztérium támogatási és tervezési osztályának kapacitásfejlesztésére vonatkozóan. Az ajánlásokat, azok jelentős száma és összetett jellege miatt a minisztérium nem hajtotta végre. Ezenfelül a minisztérium készíttetett egy második felmérést, hogy így biztosítsa a javasolt intézkedések és a kezdődő decentralizációs folyamat közötti következetességet. A második felmérést a külképviselet középszerűnek, túlságosan hosszúnak és nehezen felhasználhatónak értékelte. Ezeket az ajánlásokat szintén nem hajtották végre. Mindeközben a minisztérium és a Világbank létrehozott egy technikai bizottságot, amelyet megbíztak az oktatási minisztérium egészére vonatkozó többéves terv kidolgozásával. E jelentések középszerű volta és a minisztérium ezt követő elégtelen szerepvállalása miatt a Bizottság által a minisztérium kapacitásfejlesztésére elkülönített összeget (1 millió EUR) nem lehetett lekötni, és végül a 2005–2008 közötti költségvetéshez nyújtott támogatáson belül nem tudtak kapacitásfejlesztési támogatást nyújtani.

KÖVETKEZTETÉSEK ÉS AJÁNLÁSOK

AZ EURÓPAI UNIÓS TÁMOGATÁSOK NYOMÁN A SZUBSZAHARAI AFRIKA ORSZÁGAIBAN ÉS DÉL-ÁZSIÁBAN RÉSZBEN MEGVALÓSULT AZ ALAPFOKÚ OKTATÁSBAN TERVEZETT JAVULÁS, DE AZ EREDMÉNYEK ELMARADTAK A VÁRAKOZÁSOKTÓL

71. Összességében jelentős előrelépés történt, bár az ellenőrzött finanszírozási megállapodásokban szereplő céloknak csak 45%-át sikerült teljes mértékben elérni.

72. A valamennyi gyermek számára biztosított általános iskolai oktatásra vonatkozó kiemelt célkitűzés (2. millenniumi fejlesztési cél) esetében csupán a tervezett javulás egy része teljesült, és a haladás üteme általában lassú volt ahhoz, hogy biztosítsa a 2015-re vonatkozó célok elérését. Az általános iskolai oktatás biztosításával kapcsolatos eredmények általában szerénynek mondhatók, bár a beiratkozás terén jobbak voltak, mint a tanulmányok elvégzése tekintetében.

73. Az oktatásban a nemek közötti egyenlőtlenségek felszámolására irányuló célkitűzést illetően az uniós támogatások elősegítették, hogy a kedvezményezett országok egyes tervezett eredményeket elérjenek. Egyes régiókon és társadalmi csoportokon belül azonban továbbra is jelentős egyenlőtlenségek tapasztalhatók.

74. A harmadik és utolsó vizsgált prioritási célkitűzés, az oktatás minőségének javítása tekintetében az ellenőrzés megállapítja, hogy a tervezett célok közül kevés valósult meg. Míg általánosan elfogadott, hogy az oktatás minőségét nehéz mérni, a jelek szerint a (túlnyomórészt kvantitatív) 2. millenniumi fejlesztési célnak tulajdonított jelentőség a korábbi években elvonta a figyelmet az oktatás színvonalának értékeléséről.

75. Mindez csupán részleges siker, de az eredményeket nem szabad alábecsülni. A fentiek ugyanakkor jelzik, milyen nagy szükség van a megfelelő irányításra az uniós támogatások célzottságának és nyomon követésének biztosításához, hogy azokat a lehető legjobban lehessen hasznosítani.

A BIZOTTSÁGI IRÁNYÍTÁS NEM BIZTOSÍTOTTA KÖVETKEZETESEN AZ UNIÓS TÁMOGATÁSOK MEGFELELŐ PROGRAMOZÁSÁT ÉS VÉGREHAJTÁSÁT

76. Ahol a támogatásnyújtás módja az ágazati költségvetés támogatása volt, ez a döntés többnyire összhangban állt a Bizottság iránymutatásaival. A Bizottság nem mérte fel teljes körűen a támogatáskezelési kockázatok csökkentésére szolgáló – pl. az összevont támogatások esetében használt – intézkedések előnyeit. Az általános költségvetés támogatása esetén az alapfokú oktatásra vonatkozóan kevesebb részletes célt és mutatót határoztak meg, és a párbeszéd intenzitása is alacsonyabb volt. A Számvevőszék két olyan esetről szerzett tudomást Nigerben és Burkina Fasóban, ahol az általános költségvetés támogatása erőteljesen figyelembe vette az oktatási ágazat szempontjait, ezt azonban később megszüntették.

77. Általában helyénvaló, hogy a Bizottság az oktatási célú segítségnyújtás programozása és kidolgozása során a millenniumi fejlesztési célokra összpontosított. A millenniumi fejlesztési célok és az Oktatást mindenkinek kezdeményezés céljai önmagukban nem jelentenek közvetlenül megvalósítható prioritásokat, különösen a világ legszegényebb országai számára. Az oktatás színvonalával kapcsolatos mutatókra nem fordítottak kellő figyelmet. Kevés bizonyíték mutatott arra, hogy a demográfiai változásoknak – elsősorban a népességnövekedésnek – a trendekre és ennélfogva a mutatókra gyakorolt hatásait átgondolták volna.

78. A kedvezményezett kormányok oktatásirányítási információs rendszerei, amelyekre a Bizottság támaszkodik, nem minden esetben biztosítanak elegendő, megbízható és időszerű információt.

79. A többi adományozóval való koordináció általában javult, noha ez olyan kompromisszumokat eredményezett, amelyek bizonyos esetekben a Bizottság saját irányítási tevékenységét vagy prioritásait is befolyásolták, többek között a mutatók kiválasztása és alkalmazása terén.

80. A külképviseletek munkatársainak oktatással kapcsolatos szakértelme és annak megoszlása nem optimális, aminek következtében a Bizottság az oktatásban kevésbé tudja fenntartani az ágazati párbeszédet, és nem tud teljes körűen részt venni a többi adományozóval alkotott munkacsoportokban. Ez megfosztja a Bizottságot egy létfontosságú nyomon követési mechanizmustól, valamint a végrehajtásra gyakorolt eredményes befolyás legjobb lehetőségeitől.

81. Az EU biztosított ugyan kapacitásfejlesztési támogatást, de az a legtöbb esetben nem hozta meg a várt eredményt.

AJÁNLÁSOK

82. A célok mértékének és egyetemes jellegének fényében a jelentősebb oktatásfejlesztési intézkedések nagy része a partnerkormányok által irányított nemzeti programok keretében zajlik. Ilyen esetekben az uniós támogatás csupán egy a sok közül, és a Bizottság nem rendelkezik közvetlen befolyással a végrehajtás felett. Ahol az oktatás kiemelt ágazat, vagy ahol az az általános költségvetés támogatásának körébe tartozik, két szempont nélkülözhetetlen ahhoz, hogy a Bizottság felelősséget vállalhasson a költségvetésért, és biztosítsa, hogy az uniós támogatás a lehető legeredményesebb legyen: a jól kiválasztott és reális mutatók és célok meghatározása az eredmények hatékony nyomon követése érdekében; valamint annak biztosítása, hogy a külképviseletekre a partnerkormányokkal és a többi adományozóval való párbeszéd fenntartásához szükséges szakértelemmel és tapasztalattal rendelkező munkatársakat neveznek ki, különösképpen annak érdekében, hogy a program végrehajtása az uniós fejlesztési támogatás tekintetében meghozza a várt eredményeket.

83. Részletesebben, a Számvevőszék azt ajánlja, hogy a Bizottság:

a) a szociális ágazat célzottabb megközelítése érdekében vizsgálja felül a szubszaharai Afrika országaiban az általános költségvetési támogatás megnövekedett használatának az oktatási fejlesztési segítségnyújtásra gyakorolt hatását, és mérlegelje, hogy szükség van-e a jövőbeni programozás kiigazítására;

b) gondoskodjon arról, hogy az oktatási célú fejlesztési támogatás a jövőben a korábbinál nagyobb mértékben összpontosítson az oktatás minőségére és a kedvezményezett kormányok azon képességére, hogy az iskolai beiratkozások növekvő számát kezelni tudják;

c) aktualizálja és bővítse az oktatásra vonatkozó megfelelő iránymutatásokat, hogy azok átfogó módon az ágazat szempontjából releváns valamennyi támogatásnyújtási módot magukban foglalják, ideértve az összevont támogatást és az általános költségvetés támogatását is, valamint kifejezetten térjenek ki arra, hogy:

i) milyen helyzetben javasolt az oktatási végeredmények támogatása céljára az általános költségvetési támogatás alkalmazása;

ii) hogyan folytatható oktatáspolitikai párbeszéd ott, ahol az oktatás támogatása kizárólag az általános költségvetés támogatása keretében valósul meg;

iii) az általános költségvetés támogatása esetén hogyan kell kiválasztani és megtervezni a releváns oktatási teljesítménymutatókat;

iv) az ágazati költségvetés támogatásával összefüggésben hogyan kell elvégezni az ágazati teljesítmény felülvizsgálatát;

d) szisztematikusan alkalmazzon egyszerre több támogatásnyújtási módot, és különösen mérlegelje több projekt végrehajtását, valamint programok támogatását annak érdekében, hogy így biztosítani lehessen a helyi tudást, többirányú monitoringot lehessen megvalósítani, valamint ki lehessen használni a nem állami szereplők innovációs és azon képességeit, hogy a nehezen elérhető gyermekek számára is biztosítani tudják az oktatást;

e) mozdítsa elő az ágazatspecifikus közpénzkezelési felülvizsgálatok használatát (és a közkiadás-nyomonkövetési felmérések alkalmazását), és ahol a nyomon követés összehangolható, vállaljon teljes körű szerepet az adományozók oktatásügyi munkacsoportjában, adott esetben mindezt független monitoringcélú helyszíni ellenőrzésekkel kiegészítve;

f) gondoskodjon a különböző adományozói előírások jobb összehangolásáról az oktatási ágazatra vonatkozó kormányzati jelentésekben használandó jelentéstételi formátumok és teljesítménykritériumok tekintetében ott, ahol az oktatás kiemelt ágazat, vagy ahol az általános költségvetésnek nyújtott támogatást biztosítanak.

Ezt a jelentést Jan Kinšt számvevőszéki tag elnökletével a III. kamara a 2010. november 16-i ülésén, Luxembourgban fogadta el.

a Számvevőszék nevében

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

elnök

[1] A Bizottság és a Tanács 2000. november 10 i közös nyilatkozata (12929/00. sz. tanácsi dokumentum).

[2] Az Oktatást mindenkinek az UNESCO vezetésével megvalósuló világszintű mozgalom, amelynek célja: 2015-re valamennyi gyermek, fiatal és felnőtt tanulási igényeinek kielégítése. A mozgalom 1990-ben született meg a jomtieni nyilatkozattal (http://www.unesco.org/education/efa/ed_for_all/background/jomtien_declaration.shtml). Az Oktatást mindenkinek kezdeményezés hat célkitűzése a következő: 1. a korai gyermekgondozás és nevelés kiterjesztése; 2. ingyenes és kötelező általános iskolai oktatás mindenki számára; 3. a tanulási és a mindennapi élethez szükséges készségek előmozdítása a fiatalok és a felnőttek körében; 4. 50%-os javulás a felnőttkori analfabetizmus visszaszorításában; 5. 2005-re a nemek arányos részvételének, 2015-re pedig a nemek közötti egyenlőségnek az elérése; 6. az oktatás minőségének javítása.

[3] A 2. millenniumi fejlesztési cél, a mindenkire kiterjedő általános iskolai oktatás azt hivatott biztosítani, hogy 2015-re a gyermekek – fiúk és lányok egyaránt – bárhol a világon folytathassanak általános iskolai tanulmányokat, és azokat be is tudják fejezni. A 3. millenniumi fejlesztési cél, a nemek közötti egyenlőség előmozdítása és a nők felemelkedésének elősegítése magában foglalja a nemek közötti aránytalanságok kiküszöbölését az alap- és középfokú oktatásban, lehetőség szerint 2005-ig, illetve legkésőbb 2015-ig valamennyi szinten.

[4] COM(2002) 116 bizottsági közlemény az oktatásról és a képzésről a fejlődő országokban uralkodó szegénység csökkentésével összefüggésben.

[5] Európai konszenzus a fejlesztési politikáról (HL C 46., 2006.2.24., 1. o.).

[6] Az Európai Parlament és a Tanács 1905/2006/EK rendelete ( 2006. december 18.) a fejlesztési együttműködés finanszírozási eszközének létrehozásáról (HL L 378., 2006.12.27., 41. o.). A 2007–2013 közötti programidőszakra összesen 16897 millió EUR összeget irányoztak elő Latin-Amerika, Ázsia, Közép-Ázsia, a Közel-Kelet és Dél-Afrika számára.

[7] A Bizottság C(2007) 5223 határozata a többéves pénzügyi kereten belül az AKCS–EK partnerségi megállapodás 2008–2013 közötti időszakára vonatkozóan a nemzeti indikatív programokra szánt indikatív előirányzatokról. Az afrikai, karibi és csendes-óceáni államok számára összesen 13201,7 millió eurót különítettek el.

[8] Az Oktatást mindenkinek gyorsított kezdeményezés a világ adományozó és fejlődő országai közötti globális partnerség, amelynek célja a 2015-ig mindenkire kiterjedő általános iskolai oktatásra vonatkozó millenniumi fejlesztési cél elérésének felgyorsítása. A gyorsított kezdeményezés támogatásából valamennyi olyan alacsony jövedelmű állam részesülhet, amely komoly elkötelezettséget tanúsít a mindenki számára biztosított befejezett általános iskolai tanulmányok céljának teljesítése iránt.

[9] Az I. melléklet részletes, országonkénti áttekintést nyújt. Itt most Dél-Afrika adatai a szubszaharai Afrikánál feltüntetett értékekben szerepelnek, jóllehet Dél-Afrika támogatását a dél-ázsiai országokéhoz hasonlóan nem az EFA, hanem a Fejlesztési Együttműködési Eszköz finanszírozza (lásd: 6. bekezdés).

[1001] A számadatok magukban foglalják az alapfokú oktatást, a középfokú oktatás felsőbb évfolyamait, valamint a műszaki és szakképzést, mivel ezeket az adatokat nem minden esetben lehetett elkülöníteni.

[11] Dél-Ázsia meghatározása megegyezik a bizottsági meghatározással, és a következőket foglalja magában: Afganisztán, Banglades, Bhután, India, a Maldív-szigetek, Nepál, Pakisztán és Srí Lanka.

[12] Helyszíni ellenőrzésekre Burkina Fasóban, Namíbiában, Nepálban és Tanzániában került sor, míg Banglades, Libéria, Niger és Pakisztán esetében az ellenőrzés a dokumentumok áttekintésével zajlott.

[13] 11/2010. sz. különjelentés: Az általános költségvetési támogatás bizottsági irányítása az AKCS-, latin-amerikai és ázsiai országokban.

[14] Az Oktatást mindenkinek nevű gyorsított kezdeményezés félidős értékelése (Cambridge Education, Mokoro and Oxford Policy Management), 2009. november.

[15] A felhasznált mutatók és célok minden esetben abból a legutóbbi évből származnak, amelyre vonatkozóan rendelkezésre álltak adatok.

[16] Bizonyos esetekben az eredmények nem voltak egyértelműen mérhetők, mivel az alkalmazott teljesítménymutatók nem tettek eleget a SMART (specifikus, mérhető, elérhető, releváns és teljesítési határidőhöz kötött) kritériumoknak.

[17] Az Európai Számvevőszék számos különjelentése felveti a projektek fenntarthatóságának kérdését. Lásd például az Európai Számvevőszék A civil szereplők közösségi fejlesztési együttműködésbe történő bevonásának Bizottság általi irányítása c. 4/2009. sz. különjelentését, különösen annak 63–68. bekezdéseit (http://eca.europa.eu/portal/pls/portal/docs/1/2722293.PDF).

[18] Az 5. évfolyamba eljutók aránya egyaránt használatos a tanulmányok teljesítésének és az oktatás minőségének mérésére (egy adott oktatási színvonal hiányában nehéz hosszú éveken át fenntartani a végzettek magas arányát). Ezért a mutató a 4. táblázatban is szerepel.

[19] A finanszírozási megállapodásokban szereplő mutatók közül az alapján választottuk ki a mutatókat az ellenőrzött programokra vonatkozóan, hogy azok mennyire relevánsak az adott prioritási terület szempontjából. Mivel a libériai oktatás számára nyújtott európai közösségi támogatás (ECSEL) projektje tervezett tevékenységeinek még csupán 19 százalékát hajtották végre, egyelőre nem ésszerű a projekt hatásainak értékelése. Nemzeti szinten a Pakisztánban ellenőrzött támogatások egyike sem kapcsolódott ezekhez a mutatókhoz. A részletekért lásd: V. melléklet.

[20] A még folyamatban lévő programok esetében a legújabb adatok 2008-ból származnak.

[21] A végzettek arányának mérésére szolgáló közvetett mutató a bruttó felvételi arány az általános iskolai oktatás utolsó évfolyamára (lásd: Glosszárium).

[22] Számos adományozó szólított fel arra, hogy a mindenki számára elérhető általános iskolai oktatás központi célját megtartva terjesszék ki a gyorsított kezdeményezés alkalmazási körét az Oktatást mindenkinek program, illetve az oktatási ágazat egészére. A kérdésben azonban – elsősorban az ágazati szintű megközelítés elfogadásának pénzügyi vonatkozásai miatt – még nem született döntés.

[23] Az adatot szolgáltató országok közel 63%-a érte el a nemek arányosabb részvételét az általános iskolai oktatásban, ezzel szemben a középfokú oktatásban az országoknak csak a 37%-áról, a felsőoktatásban pedig kevesebb mint 3%-áról mondható el ugyanez (UNESCO Statisztikai Intézete – Gender Parity in Education: Not there yet (A nemek arányos részvétele az oktatásban: Még nem értünk célba), 2008. március).

[24] Namíbia egyik érdekes jellemzője, hogy a középfokú oktatásban is sikerült elérniük a nemek arányos részvételét. A középfokú oktatásban több lány vesz részt, mint fiú, és a lányok jellemzően jobban teljesítenek, mint a fiúk, ráadásul nagyobb arányban jutnak el magasabb évfolyamokig. Ezenfelül a fiatal nők általában jobban tudnak írni-olvasni, mint a fiatal férfiak (a Kavango régió kivételével). A nemek közötti egyenlőség szempontjából jelenleg valójában éppen a férfiak jelentik a kockázatnak kitett csoportot.

[25] Néhány magániskolában a tanulók aránya jelentősen eltolódott a fiúk javára, míg a lányokat családjuk csak állami iskolába engedte járni (amelyek a megítélés szerint alacsonyabb színvonalú oktatást nyújtanak). Ez jellemzőbb azokban a körzetekben, ahol a tanulóknak a falvakból kell a városi magániskolákba utazniuk.

[26] A szubszaharai Afrikában ezenkívül regionális tanulmányi felmérések is léteznek (például a francia nyelvű országok oktatási miniszteri konferenciája (CONFEMEN) oktatási rendszerekre irányuló elemzési programja (PASEC) a francia nyelvű országokban, illetve a dél- és kelet-afrikai konzorcium az oktatás minőségének ellenőrzéséért (SACMEQ) az angol nyelvű országokban), ezek időzítése azonban szintén nem optimális, mivel az eredményeket egyes országokban csupán tízévente értékelik.

[27] Azon tanulók aránya, akik két év iskolai oktatást követően kellő folyékonysággal olvasnak, illetve azon tanulóké, akik az általános iskola végére megértik az olvasott szöveget.

[28] Ezek az oktatásra vonatkozó programozási iránymutatások (2006. január), az ágazati programok támogatására vonatkozó iránymutatások (2007. július), valamint az általános költségvetés támogatásának programozására, tervezésére és kezelésére vonatkozó iránymutatások (2007. január).

[29] PEFA-hatástanulmány – Zárójelentés, II. kötet – Országos hatásvizsgálat, 2008. június.

[30] A Programozási iránymutatások az országstratégiai dokumentumokhoz – Oktatás – részletes változat – 2006. január című dokumentum a következőt mondja az összevont vagy kosárfinanszírozásról mint lehetséges támogatási mechanizmusról: "A közösségi támogatás elvben összevont vagy kosárfinanszírozás formájában is nyújtható. Az összevont támogatás azonban gyakran igen összetett és bonyolult folyamat, és elképzelhető, hogy a bizottsági eljárások nem alkalmasak annak lebonyolítására. Továbbá ahol az összevont támogatás lehetséges, ott a feltételek rendszerint az ágazati költségvetés támogatásához is megfelelőek. Összefoglalva: az összevont támogatás megfelelőbb az olyan adományozók számára, akik még nem váltottak a költségvetéshez nyújtott támogatásra (ez gyakran átmenet a költségvetéshez nyújtott támogatás felé), mint a Közösség számára. Ezért a Közösség az ágazati költségvetéshez nyújtott támogatási műveleteket részesíti előnyben az összevont vagy kosárfinanszírozási alapokhoz való csatlakozással szemben."

[31] A Számvevőszék több vizsgált országban is számos esetben állapított meg a kormányzati forrásokkal való visszaélést. A Tanzániában 2009-ben végzett közkiadás-nyomonkövetési felmérés (PETS) például feltárta, hogy átlagosan az általános iskolai tanárok 13 százaléka valójában nem dolgozott abban az iskolában, ahol a hivatalos bérlistán szerepelt (tanári távolmaradások és "fantom" tanárok). A tanárok távolmaradásának problémáját számos más országban is megfigyelték, többek között Libériában is, ahol az Oktatási Minisztérium ellenőrzése során számos alapvető irányítási probléma került napvilágra, ideértve a bérlistákkal kapcsolatos szabálytalanságokat is.

[32] A jelentés kimondja, hogy "a (gyorsított kezdeményezésből származó) eredmények csalódást okoztak. A finanszírozási hiány mértékéhez viszonyítva megállapítható, hogy a gyorsított kezdeményezés képtelen volt a szükséges mértékben forrásokat mozgósítani. Alapvető reformokra van szükség" (Összefoglaló, 35. o.).

[33] A legalsó kaszt Nepálban.

[34] Ezek az országok statisztikai adataik minőségének javítása érdekében támogatásban részesülnek a Bizottságtól és más fejlesztési partnerektől.

[35] Bangladesben a támogatást a Világbank biztosította.

[36] Az Oktatást mindenkinek 2010. évi globális monitoring-jelentése szerint a releváns korcsoportba tartozó, általános iskolába nem járó gyermekek száma "nem egzakt tudomány". Az iskolák által az oktatási minisztériumokhoz eljuttatott adminisztratív adatok fontos forrást jelentenek, és az országos jelentéstételi rendszerek a tapasztalatok szerint egyre eredményesebbek. Ugyanakkor a demográfiai profilokat (és ezért az egyes korcsoportokba tartozó gyermekek számát) övező bizonytalanságok megnehezíthetik a kérdést.

[37] Az Oktatást mindenkinek 2010. évi globális monitoring-jelentésében megvizsgált 29 szubszaharai afrikai, illetve dél- és nyugat-ázsiai ország esetében a háztartási felmérések szerint az adminisztratív adatok által jelzettnél hozzávetőlegesen 50%-kal – összesen 22 millió fővel – kevesebb gyermek jár iskolába.

[38] Előzetes megállapítás egy bizottsági felmérésből, amely részletekkel szolgált arra vonatkozóan, hány ország részesül közvetlen oktatási támogatásban, illetve hány alkalmazza a támogatásnyújtás módjaként az általános költségvetés támogatását, ideértve a millenniumi fejlesztési célokat szolgáló szerződéseket is.

[39] Az új millenniumi fejlesztési célokat szolgáló szerződés a támogatásokat a 10. EFA teljes hat évére leköti, és ezáltal az összes lekötött összeg legalább 70%-át kifizetik, hacsak nem áll fenn az általános költségvetés támogatására vonatkozó jogosultsági kritériumok egyértelmű megsértése.

[40] A EuropeAid belső ellenőrzési csoportjának (IAC) következtetései a külképviseleteken végzett 2009. évi emberierőforrás-fejlesztéssel kapcsolatos ellenőrzést követően.

[41] A párizsi nyilatkozat kimondja, hogy "a kapacitásfejlesztés a partnerországok felelőssége, amelyben az adományozók kiegészítő szerepet vállalnak".

[42] Az Európai Számvevőszék 6/2007. sz. különjelentése a kapacitásfejlesztés keretében nyújtott technikai segítség eredményességéről (http://eca.europa.eu/portal/pls/portal/docs/1/673583.PDF).

[43] Reforming Technical Cooperation and Project Implementation Units for External Aid provided by the European Commission, A Backbone Strategy (Az Európai Bizottság által nyújtott külső támogatásokat kezelő technikai együttműködési és projektvégrehajtási osztályok reformja, Alapstratégia).

--------------------------------------------------

I. MELLÉKLET

OKTATÁSI CÉLÚ ELŐIRÁNYZATOK ÉS ÁLTALÁNOS KÖLTSÉGVETÉSI TÁMOGATÁS DÉL-ÁZSIÁBAN ÉS A SZUBSZAHARAI AFRIKA ORSZÁGAIBAN

A DEV.A.1-ből és a DEV.C.1-ből származó adatok alapj