SZAKKIFEJEZÉSEK MAGYARÁZATA

Állapotfelmérés : 2009-ben a közös agrárpolitikát kiigazították annak érdekében, hogy a mezőgazdasági termelők jobban tudjanak reagálni a piac jelzéseire, a közvetlen kifizetések kezelése egyszerűbbé váljon, és a gazdák segítséget kapjanak ahhoz, hogy kezelni tudják a jövő kihívásait, különösen az éghajlatváltozással összefüggésben. Ezt a kiigazítást nevezik állapotfelmérésnek.

BHÉ : bruttó hozzáadott érték.

EMVA : Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap.

Göteborgi stratégia : a göteborgi stratégia az Unió első fenntartható fejlődési stratégiájaként indult 2001-ben.

Holtteher : olyan helyzet, amikor a támogatott projekt a támogatás nélkül is részben vagy egészében megvalósult volna.

Intézkedés : egy szakpolitika gyakorlatba ültetését szolgáló támogatási rendszer. Az intézkedés határozza meg, hogy a projektek adott tengelyen belül milyen szabályok mellett finanszírozhatók.

KAP (közös agrárpolitika) : azoknak a jogszabályoknak és gyakorlatoknak az összessége, amelyeket az Európai Unió a közös, egységesített agrárpolitika biztosítása érdekében alkalmaz.

Közösségi stratégiai iránymutatások : a Tanács e stratégiai iránymutatások útján határozza meg az Európai Unió (EU) prioritásait az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA) keretében. A Tanács így kapcsolatot teremt a lisszaboni és a göteborgi Európai Tanács által megállapított célkitűzésekkel, és azok figyelembevételével alakítja ki a vidékfejlesztési politikát. A Tanács elképzelése, hogy – különösen a kohéziós és a környezetpolitika területén – biztosítja a vidékfejlesztés és más uniós szakpolitikák összhangját, emellett figyelemmel kíséri az új közös agrárpolitika (KAP) és a felmerülő szerkezetátalakítás végrehajtását.

Lisszaboni stratégia : az Unió 2000-ben elindított növekedési és foglalkoztatási stratégiája, amelynek célja, hogy a készségekbe való befektetés, a gazdaság környezetbarátabbá tétele és az innováció révén növekedést váltson ki, valamint több és jobb munkahelyet teremtsen.

M121, a "121. intézkedés" : mezőgazdasági üzemek korszerűsítése.

Művelet : az EMVA által társfinanszírozott projekt, szerződés vagy más egyedi megállapodás.

Programozási időszak : az uniós szakpolitikák, például a vidékfejlesztési politika megtervezésének és végrehajtásának többéves keretrendszere; a jelenlegi időszak 2007-től 2013-ig tart.

Tengelyek : a 2007–2013 közötti programozási időszakban a vidékfejlesztés négy tematikus tengely mentén valósul meg, amelyek mindegyike koherens vidékfejlesztési intézkedéscsoportokat képvisel.

Vidékfejlesztési program : az uniós vidékfejlesztési politika megtervezését és gyakorlatba ültetését szolgáló, a tagállam által elkészített és a Bizottság által jóváhagyott dokumentum. Vidékfejlesztési program készülhet regionális vagy nemzeti szinten.

ÖSSZEFOGLALÓ

I. Az Európai Unió vidékfejlesztési politikája keretében társfinanszíroz a mezőgazdasági üzemekre irányuló beruházási projekteket. A jelenlegi, 2007–2013 közötti programozási időszakban 11,1 milliárd EUR [1] költségvetési előirányzat vonatkozik a "mezőgazdasági üzemek korszerűsítése" elnevezésű beruházási intézkedésre. Az uniós finanszírozást – a beruházás összköltsége egy részének fedezése érdekében – nemzeti közkiadások egészítik ki.

II. A Tanács a vidékfejlesztésre vonatkozó közösségi stratégiai útmutatójában meghatározta a vidékfejlesztési politika keretében kezelendő konkrét uniós prioritásokat, a tagállamokat pedig arra kérte, hogy a finanszírozást a vidéki területeiken azonosított szükségleteket tükröző, egyértelműen meghatározott célkitűzésekre összpontosítsák.

III. 2009-ben az éghajlatváltozásra, a megújuló energiára, a vízgazdálkodásra, a biológiai sokféleségre és a tejágazat szerkezetátalakítására vonatkozó uniós prioritásokkal kapcsolatos műveletek további erősítése érdekében további 4,95 milliárd eurót rendeltek vidékfejlesztési intézkedésekhez, ideértve az állapotfelmérés és az európai gazdaságélénkítési terv keretében folytatott korszerűsítést is.

IV. Az ellenőrzés megvizsgálta, hogy a mezőgazdasági üzemek korszerűsítését célzó uniós támogatás az uniós prioritásokra és az azonosított tagállami szükségletekre irányult-e.

V. A Számvevőszék a következőket állapította meg:

a) Bár a "mezőgazdasági üzemek korszerűsítése" elnevezésű, 121. intézkedés elérte a megnevezett célkitűzését, a korszerűsítést, ez szinte elkerülhetetlen volt, mivel minden beruházás vagy új berendezések vásárlása bizonyos fokú korszerűsítést eredményez. Az intézkedés a rendelkezésre álló pénzeszközök jobb összpontosítása esetén jobb ár-érték arányt tudna biztosítani.

b) A vizsgált tagállamok igen eltérő mértékben összpontosítják a támogatásokat. Egyes tagállamokban eredményes a támogatások összpontosítása, míg más tagállamok nem alkalmazták az általuk megállapított megfelelő kiválasztási kritériumokat, vagy rossz a támogatás-összpontosítási rendszerük.

c) A tagállamok vidékfejlesztési programjai gyakran nem tartalmaznak elegendő információt annak bizonyítására, hogy a beruházási támogatást megfelelően összpontosították. A projektkiválasztási eljárásra vonatkozó információk ugyanígy hiányoznak. Következésképpen az Európai Bizottság a vidékfejlesztési programok jóváhagyásakor gyakran nem ismeri a tagállamok projektkiválasztási eljárásait.

d) A közös felügyeleti és értékelési keretszabályozás nem hoz létre olyan típusú adatokat, amelyek szükségesek lennének az uniós prioritások elérése terén megtett előrehaladás figyelemmel kíséréséhez; az adatok megbízhatatlannak bizonyultak, és nem teszik lehetővé a tagállamok – illetve régiók – közötti összehasonlításokat.

e) Egyes tagállamoknak azért nem sikerült tovább erősíteniük az uniós prioritásokhoz kapcsolódó műveleteket, mert a többletfinanszírozást olyan forrásokkal helyettesítették, amelyek már az állapotfelmérés előtt az érintett intézkedésekre voltak programozva.

f) A mezőgazdasági üzem, illetve a beruházási projekt életképességének vagy fenntarthatóságának megteremtésére irányuló eljárások nem minden tagállamban voltak eredményesek.

g) A Számvevőszék megállapította, hogy továbbra is fennáll a már megkezdett beruházások visszamenőleges jóváhagyásához kapcsolódó holtteher-kockázat.

VI. A Számvevőszék a megállapításai alapján a következő ajánlásokat fogalmazza meg:

a) A Bizottság csak akkor hagyjon jóvá vidékfejlesztési programokat, ha azok bizonyítják a támogatás összpontosítását, emellett pedig uniós prioritásokra, valamint a nemzeti vagy a regionális szükségletekre irányuló, egyértelmű és releváns kiválasztási kritériumokat tartalmaznak.

b) A Bizottság gondoskodjon arról, hogy a következő programozási időszakban releváns és megbízható információk álljanak rendelkezésre az intézkedés hatékony lebonyolításához és az eredmények figyelemmel kíséréséhez, továbbá annak bemutatásához, hogy a nyújtott támogatás milyen mértékben járul hozzá az uniós prioritások megvalósításához.

c) Azokban az esetekben, amikor az a szándék, hogy konkrét prioritások érdekében adott intézkedéseket és költségvetési juttatásokat különítsenek el – ez volt a helyzet az állapotfelmérés esetében –, a támogatás kiegészítő hatásának biztosítása érdekében a Bizottság javasoljon olyan jogszabályokat, amelyekkel a kapcsolódó uniós rendeletekben konkretizálják ezt a követelményt.

d) A tagállamok léptessenek életbe eredményes, a kockázatokkal arányos eljárásokat annak biztosítására, hogy ne nyújtsanak támogatást olyan projektre, amelynek esetében kétséges a beruházás pénzügyi életképessége vagy a mezőgazdasági üzem fenntarthatósága.

e) A Bizottság ösztönözze a tagállamokat azon bevált gyakorlat követésére, amely szerint a projekthez kapcsolódó kiadások csak a támogatás jóváhagyásának napjától számolhatók el.

BEVEZETÉS

VIDÉKFEJLESZTÉS – A 121. INTÉZKEDÉS KERETEI

1. Az Unió létrehozta a közös agrárpolitika (KAP) "második pilléreként" is ismert vidékfejlesztési politikát. A szakpolitika végrehajtása többéves programozási időszakok keretében történik. A jelenlegi időszak 2007-től 2013-ig tart, a kifizetéseket pedig 2015-ig kell teljesíteni. A szakpolitika a társfinanszírozás elvén alapul: az uniós forrásokat tagállami finanszírozás és magánfinanszírozás is kiegészíti. Az Unió az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA) segítségével társfinanszíroz műveleteket, amire 96 milliárd EUR költségvetést irányzott elő a 2007–2013 közötti időszakra. Ez az összeg csaknem 5 milliárd EUR kiegészítő finanszírozást tartalmaz, amelyet az állapotfelmérést és az európai gazdaságélénkítési tervet követően bocsátottak rendelkezésre [2].

2. A szakpolitika három témakörre ("tengelyre"), valamint a LEADER elnevezésű horizontális tengelyre épül. A három tengely a következő:

- tengely: a mezőgazdasági és erdészeti ágazat versenyképességének javítása;

- tengely: a környezet és a vidék fejlesztése; és

- tengely: az életminőség javítása a vidéki területeken.

3. A vidékfejlesztés stratégiai prioritásait a közösségi stratégiai útmutatások határozzák meg közösségi szinten, ugyanakkor a 2007–2013 közötti időszakban a vidékfejlesztési politikára vonatkozó legfontosabb szabályokat, valamint a tagállamok és a régiók rendelkezésére álló szakpolitikai intézkedéseket az 1698/2005/EK tanácsi rendelet [3] állapítja meg.

4. Az egyes tengelyeken belül a jogszabály különböző vidékfejlesztési intézkedéseket határozott meg, amelyek az adott tengely megvalósítását célzó konkrét eszközök.

5. A tagállamok nemzeti vagy regionális szinten dolgozzák ki vidékfejlesztési programjaikat, amelyekben stratégiát határoznak meg, és javaslatot tesznek azokra az intézkedésekre, amelyeket az azonosított szükségleteik kezeléséhez alkalmazni kívánnak. Ezek a vidékfejlesztési programok jelentik az uniós finanszírozás célba juttatásának legfőbb programozási eszközét. A programokat az Európai Bizottság hagyja jóvá. A Bizottság a jelenlegi programozási időszakra vonatkozóan 97 vidékfejlesztési programot hagyott jóvá.

6. A vidékfejlesztési politika végrehajtásának felügyelete és értékelése érdekében az Európai Bizottság és a tagállamok meghatározták a közös felügyeleti és értékelési keretszabályozást. A közös felügyeleti és értékelési keretszabályozás olyan mutatókat tartalmaz, amelyek célja, hogy az output, az eredmény és a hatás szintjén értékeljék a tervezett célkitűzések teljesülésének mértékét.

7. Ez a jelentés az 1. tengely alá tartozó 121. intézkedéssel foglalkozik, amely a mezőgazdasági üzemek korszerűsítésére irányuló beruházási projekteket támogatja.

MI A 121. INTÉZKEDÉS?

8. A 121. intézkedés a mezőgazdasági üzemekre irányuló beruházásokat finanszírozza. Ezek a beruházások az egyszerű tételektől (például a gazdaságokban használt eszközök, gyümölcsösládák) az összetett projektekig (például biogáz-létesítmények) terjedhetnek. Az intézkedés egyedi költségvetése összesen 11,1 milliárd EUR (finanszírozása az EMVA-ból történik) [4], ami a 2007–2013 közötti programozási időszak egészét tekintve az Unióban a vidékfejlesztésre tervezett összes uniós kiadás mintegy 11%-a. Minden tagállam úgy döntött, hogy alkalmazza a 121. intézkedést.

1. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

A 121. INTÉZKEDÉSBŐL FINANSZÍROZOTT BERUHÁZÁSOK KÖRE ÉS TÍPUSA

Az ellenőrzés során készített fényképek azt szemléltetik, hogy a 121. intézkedésből finanszírozott beruházási tételek hogyan változnak a villás emelőtargoncától…

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

9. A vidékfejlesztési alaprendelet az összes köztámogatás (azaz az EMVA-ból és a nemzeti vagy regionális közköltségvetésekből nyújtott támogatás) standard arányát a támogatható beruházás 40%-ában állapítja meg. A tagállamok megállapíthatnak alacsonyabb támogatási arányokat vagy maximálisan elszámolható költségeket, korlátozva ezzel a támogatást. Bizonyos körülmények között azonban növelhető a standard támogatási arány. Így egy fiatal gazdálkodó megkaphatja a támogatható beruházásnak akár az 50%-át is. A hegyvidéki területeken, más kedvezőtlen adottságú területeken vagy Natura 2000 területeken [5] tevékenykedő gazdálkodók is részesülhetnek beruházásukhoz további 10%-os mértékű támogatásban. Kivételes esetekben (vagyis a legkülső régiókban és a kisebb égei-tengeri szigeteken) a támogatás aránya elérheti akár a 75%-ot is. Az uniós rendeletek a támogatás minimális arányát nem határozzák meg.

A TÁMOGATÁS ÖSSZPONTOSÍTÁSA

A 121. INTÉZKEDÉSNEK AZ UNIÓS PRIORITÁSOKRA ÉS AZ AZONOSÍTOTT SZÜKSÉGLETEKRE KELL IRÁNYULNIA

10. A közösségi stratégiai iránymutatások megállapítják a mezőgazdaság versenyképességének javítására vonatkozó uniós prioritásokat, amelyek között szerepel a korszerűsítés, az innováció és a minőség. Az alaprendelet, az 1698/2005/EK rendelet preambuluma a 121. intézkedés szerinti korszerűsítéshez nyújtott beruházási támogatás célját a következőképpen határozza meg [6]:

"a gazdaságoknak nyújtott közösségi beruházási támogatás célja a mezőgazdasági üzemek korszerűsítésével azok gazdasági teljesítményének növelése a termelési tényezők jobb felhasználása révén, beleértve a minőséget, az ökológiai termékeket és a gazdaságon belüli és kívüli diverzifikációt is – ideértve a nem élelmiszer-termelő ágazatokat és az energianövényeket is – célzó új technológiák és innováció bevezetését, valamint a mezőgazdasági üzemek környezeti, munkahelyi biztonsági, higiéniai és állatjóléti feltételeinek javítását".

11. A rendelet rendelkező része megállapítja a támogathatósági kritériumokat, amelyek meghatározzák, hogy a támogatás csak olyan beruházásokhoz nyújtható, amelyek [7]:

- javítják a mezőgazdasági üzem összteljesítményét, és

- betartják az érintett beruházásra vonatkozó közösségi előírásokat.

12. A tagállamoknak biztosítaniuk kell, hogy a vidékfejlesztési programjaikban szereplő beruházási intézkedések – a közösségi stratégiai iránymutatások figyelembevétele mellett – az azonosított strukturális és területi igényeket, valamint a strukturális hátrányokat tükröző, egyértelműen meghatározott célkitűzésekre irányuljanak [8].

13. A tagállamok különböző módszereket alkalmazhatnak ennek megvalósításához. A támogatás-összpontosítás először is azzal érhető el, hogy a különböző beruházásiprojekt-típusok esetében korlátozó támogathatósági kritériumokat és differenciált támogatási arányokat állapítanak meg, amelyeket részletezni kell a vidékfejlesztési programban. A tagállam így a gazdálkodók és a mezőgazdasági üzemek bizonyos típusait támogathatónak nyilváníthatja (kedvezményezettek támogathatósága), a beruházási projektek tekintetében pedig vagy a támogatható beruházástípusok "pozitív" jegyzékének megállapításával, vagy a nem támogatható beruházási tételek "negatív" jegyzékének meghatározásával határozhat meg támogathatósági kritériumokat. Ez regionális és ágazati differenciálást eredményezhet (bizonyos ágazatoknak a meghatározott körből való kizárásával), valamint azt, hogy támogatási felső korlátokat vezetnek be (a projektek méretéhez kapcsolódóan).

14. Az előző bekezdésben ismertetett alapvető támogathatósági kritériumok alkalmazása kiszűrhet olyan projekteket, amelyek nem kapcsolódnak az azonosított szükségletekhez és prioritásokhoz. A rendelet azonban további támogatás-összpontosítást is előír: a tagállamoknak a benyújtott, támogatható beruházási projektek köréből konkrét kiválasztási kritériumok segítségével kell kiválasztaniuk a támogatandó projekteket [9].

15. Ennek egyik módja – bár a kapcsolódó jogszabályok ezt nem írják elő – a projektpályázatok rangsorolása oly módon, hogy mindegyik kezelt kiválasztási kritériumért megfelelő pontszám jár. E pontozási rendszerek célja a "legjobb" – az intézkedéshez kitűzött célokhoz leginkább hozzájáruló – projektek jegyzékének kialakítása.

16. Az alábbi ábra bemutatja, hogy a tagállamok hogyan összpontosíthatják a támogatásokat a 121. intézkedés keretében:

ÁBRA

+++++ TIFF +++++

AZ ELLENŐRZÉS HATÓKÖRE ÉS MÓDSZERE

17. Az ellenőrzés megvizsgálta, hogy az Európai Bizottság hogyan irányította és a tagállamok hogyan hajtották végre a "mezőgazdasági üzemek korszerűsítése" elnevezésű intézkedést (a 121. intézkedést). Az általános ellenőrzési kérdés a következő volt:

A mezőgazdasági üzemek korszerűsítését célzó uniós támogatás az uniós prioritásokra és az azonosított tagállami szükségletekre irányul-e?

Ennek segítségével az ellenőrzés annak megállapítására törekedett, hogy az intézkedésre előirányzott 11,1 milliárd EUR költségvetést azokra a projektekre fordították-e, amelyek a leghatékonyabban valósítják meg a korszerűsítésre vonatkozó uniós prioritást, különösen ami az 1698/2005/EK rendeletben meghatározott konkrét szempontokat illeti (lásd: 10. bekezdés).

18. Az ellenőrzés a 121. intézkedés számára az állapotfelmérés, valamint az európai gazdaságélénkítési terv alapján rendelkezésre bocsátott kiegészítő finanszírozás végrehajtását is értékelte.

19. Végül az ellenőrzés azt is felmérte, hogy a tagállamok eredményes rendszereket vezettek-e be a gazdaságilag nem életképes gazdaságokban végzett beruházások finanszírozásában rejlő kockázat csökkentésére és a holtteher-kockázat mérséklésére.

20. Az ellenőrzés azokra a legfontosabb szakaszokra összpontosított, amelyekben a beruházási támogatás a szakpolitikai keret különböző vetületei – konkrétan az uniós szabályozási keret, a vidékfejlesztési programok, a vidékfejlesztési programok Bizottság általi jóváhagyása és az intézkedés tagállamok általi végrehajtása – segítségével a prioritások és az azonosított szükségletek kielégítése felé terelhető.

21. Az ellenőrzési munka a Bizottságra és tíz tagállamra terjedt ki [10]. Az ellenőrzés a Bizottság szintjén az intézkedésnek a vonatkozó uniós jogszabályok [11] alkalmazásával történő kialakítását, a Bizottságnak a tagállamok által benyújtott vidékfejlesztési programok jóváhagyásakor folytatott tevékenységeit, valamint a jóváhagyást követő intézkedéseket vizsgálta meg. Az ellenőrzési csoportok a tíz kiválasztott tagállam (illetve ezen államok régiói) közül hetet kerestek fel, a három további tagállam esetében pedig a vonatkozó dokumentumokat tekintették át. Az ellenőrzés a kapcsolódó vidékfejlesztési programok és a vonatkozó nemzeti/regionális jogszabályok, valamint a 121. intézkedéssel finanszírozandó beruházási projektek kiválasztása érdekében bevezetett eljárások dokumentumainak áttekintéséből állt. A közös felügyeleti és értékelési keretszabályozás – mint a 121. intézkedés nyomon követésére szolgáló eszköz – értékeléséhez a Számvevőszék megvizsgálta a tagállamok által évente összegyűjtött és bejelentett adatokat.

22. A Számvevőszék az illetékes nemzeti vagy regionális hatóságok által 2009-ben jóváhagyott [12] beruházási projektek közül választott, 100 projektből álló mintát vizsgált meg (mindegyik ellenőrzött tagállam vagy régió esetében tíz-tíz projektet) annak érdekében, hogy elemezze az adott projektek kiválasztási folyamatát. A Számvevőszék ellenőrei a mintában szereplő projektek közül 21-et felkerestek a helyszínen, és interjút készítettek a végső kedvezményezettekkel.

ÉSZREVÉTELEK

A 121. INTÉZKEDÉS TÁMOGATÁSAINAK ÖSSZPONTOSÍTÁSA AZ UNIÓS PRIORITÁSOK ÉS AZ AZONOSÍTOTT SZÜKSÉGLETEK KIELÉGÍTÉSE ÉRDEKÉBEN

AZ ÚJ BERENDEZÉSEK VAGY LÉTESÍTMÉNYEK VÁSÁRLÁSA BIZONYOS MÉRTÉKŰ KORSZERŰSÍTÉST EREDMÉNYEZ

23. A Számvevőszék megállapította, hogy a vizsgált mintában szereplő mind a 100 projekt már megvalósította vagy valószínűsíthetően megvalósítja az érintett mezőgazdasági üzem, illetve gazdálkodási ágazat korszerűsítését. Ez azonban szinte elkerülhetetlen volt, mivel a beruházások rendszerint új gépeket, új berendezéseket, új épületeket vagy épületfelújítást finanszíroznak, és bármely új berendezés vagy létesítmény megvásárlása bizonyos fokú korszerűsítést eredményez.

24. Hasonlóképpen, az új beruházások valószínűleg automatikusan kezelik bizonyos mértékben az uniós prioritásokat (lásd: 10. bekezdés), például az új technológiák bevezetését, valamint a mezőgazdasági üzemek környezeti, munkahelyi biztonsági, higiéniai és állatjóléti feltételeinek javítását. A technológiai és a környezetvédelmi szabványok folyamatos tökéletesedése azt jelenti, hogy bármely új berendezéssel valószínűleg bizonyos mértékű javulás mutatkozik az energiahatékonyság és a kibocsátások terén a régebbi berendezésekhez képest. Az állatok elhelyezésére szolgáló új létesítményeknek például meg kell felelniük az uniós irányelvekben megállapított előírásoknak, így a higiénia, az állatjólét, a munkahelyi biztonság és a környezetvédelem tekintetében azok bizonyos mértékű javulást fognak jelenteni a régebbi létesítményekkel szemben. Más uniós prioritások (például az innováció, a minőség és a diverzifikáció) kezelése azonban nem feltétlenül automatikus pusztán az új berendezésekre vagy létesítményekre irányuló beruházással.

EGYES TAGÁLLAMOK A TÁMOGATÁST AZ AZONOSÍTOTT SZÜKSÉGLETEKRE ÉS AZ UNIÓS PRIORITÁSOKRA IRÁNYULÓ PROJEKTEKRE ÖSSZPONTOSÍTJÁK…

25. Ha a támogatás az uniós prioritásokkal összhangban konkrét szükségletekre összpontosul, eredményesebben használható fel. A kifejezetten az egyeztetett prioritásokra és az azonosított szükségletekre irányuló projektek nagy valószínűséggel jobb ár-érték arányt képviselnek a finanszírozást biztosító uniós és tagállami adófizetők számára.

26. A tagállamok többsége korlátozó támogathatósági feltételeket alkalmazott a támogatás alapvető összpontosítása érdekében. Például:

- Magyarországon a hatóságok projektpályázati felhívásokat írtak ki konkrét ágazatokra, illetve projekttípusokra, például állattartó gazdaságok korszerűsítésére, kertészeti berendezésekre, öntözési projektekre stb.;

- Németországban (Baden-Württembergben) a szántóföldi gépeket, például a traktorokat kizárták. Egyes tagállamokban, például Lengyelországban és Luxemburgban azonban szinte minden mezőgazdasági üzemi beruházás támogatható volt.

27. Az ellenőrzés több tagállamban megállapította, hogy a támogatás összpontosítása a vidékfejlesztési programban azonosított szükségleteknek és prioritásoknak megfelelő projektek ösztönzésével történik. Például:

- Luxemburg nagyobb arányú támogatást nyújtott (a projektek költségének további 10%-át) a környezetvédelmi problémákkal, illetve az állatjóléttel foglalkozó beruházásokra;

- Belgiumban 40%-os támogatási arányt, a standard 20%-os arány kétszeresét alkalmazták azokra a projektekre, amelyek javították a trágya tárolására és terítésére szolgáló berendezéseket.

28. Két tagállam differenciáltabban összpontosította a támogatást azzal, hogy az általa támogathatónak ítélt projektekből kiválasztotta a legjobbakat. Az uniós prioritások és a vidékfejlesztési program szükségleteinek kezelése érdekében Olaszország (Veneto) és Románia ennek megfelelő kiválasztási kritériumokat, valamint más támogatás-összpontosítási módszereket is alkalmazott.

2. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

PÉLDA A HELYES GYAKORLATRA: OLASZORSZÁG (VENETO TARTOMÁNY) MAXIMÁLISRA NÖVELI AZ OLYAN BERUHÁZÁSI PROJEKTEK KIVÁLASZTÁSÁNAK VALÓSZÍNŰSÉGÉT, AMELYEK A LEGHATÉKONYABBAN KEZELIK AZ AZONOSÍTOTT SZÜKSÉGLETEKET ÉS AZ UNIÓS PRIORITÁSOKAT IS

Veneto úgy állapítja meg a kiválasztási kritériumait, hogy a támogatható kérelmekből olyan pontozási rendszerrel választ ki projekteket, amely figyelembe veszi a tartományi vidékfejlesztési programban meghatározott prioritásokat, emellett pedig ágazatonként kiemelt beruházástípusokat tartalmazó jegyzékeket határoz meg.

E prioritások a következők voltak: környezeti előnyök; a termékek értékének növelése; vállalkozások integrációja; szerkezeti korszerűsítés; információs és kommunikációs technológiához való hozzáférés; hegyvidéki területeken lévő, adott mezőgazdasági ágazatok és projektek átalakítása és szerkezetátalakítása.

Kiválasztásra került például egy olyan projekt, amely alma tárolására szolgáló raktár és hűtőház építésére irányult, mivel megfelelt (az értéket növelő) biotermesztés prioritásainak, napelemeket használt az energiafogyasztás csökkentésére (környezeti előnyök), és hegyvidéki területen alkalmazták.

…A GYAKORLATBAN AZONBAN RITKÁN KERÜL SOR FONTOSSÁGI SORREND MEGÁLLAPÍTÁSÁRA

29. Németországban (Baden-Württemberg), Spanyolországban (Katalónia), Franciaországban, Magyarországon és Portugáliában (kontinentális terület) nemzeti eljárások állapították meg azokat a kiválasztási kritériumokat, amelyek tekintetében minden projektet értékeltek. Ennek az értékelésnek az eredményétől függetlenül azonban valamennyi támogatható projektpályázatra nyújtottak támogatást, mivel az intézkedés költségvetése elegendő volt.

30. Franciaországban például a hatóságok egy 76000 EUR értékű, lóistállók építésére irányuló projektet támogathatónak ítéltek, az azonban nulla pontot kapott az értékelésekben, mivel az intézkedéshez megállapított prioritások egyikével sem foglalkozott. Ennek ellenére, mivel több költségvetés állt rendelkezésre, mint az akkor beérkezett támogatható projektpályázatokban szereplő összes igény, a projekt támogatásban részesült.

31. Belgiumban, Luxemburgban és Lengyelországban nem állapítottak meg kiválasztási kritériumokat, holott a Bizottság azt tanácsolta a tagállamoknak, hogy az ilyen követelmények meghatározása legyen jogi követelmény.

3. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

A LENGYEL VIDÉKFEJLESZTÉSI PROGRAM: PÉLDA A TÁMOGATÁS-ÖSSZPONTOSÍTÁS HIÁNYÁRA

A lengyel vidékfejlesztési program független, előzetes értékelése rámutatott a támogatás-összpontosítási rendszer hiányosságaira, és kiválasztási kritériumok kidolgozását és végrehajtását javasolta. A vidékfejlesztési program azonban sem kiválasztási kritériumokat, sem más olyan eszközt nem határoz meg, amely konkrét szükségletekkel vagy célkitűzésekkel foglalkozna. Mivel az elfogadott kritériumok csak egyes, bizonyos méretnél kisebb gazdaságokat zártak ki, szinte minden mezőgazdasági ágazat valamennyi üzeme jogosult volt támogatásra pályázni. Ennek következtében az igénylések szintje jóval meghaladta a finanszírozható projektek számát.

Következésképpen a 2007-ben kiírt, első projektpályázati felhívás során a lengyel irányító hatóság a beérkezési sorrend elvét alkalmazta. A támogatható projektpályázatokat a benyújtásuk sorrendjében fogadták mindaddig, amíg el nem érték az érintett régióra vonatkozó költségvetési felső határt. Ennek következtében egyes regionális hivatalokban az igénylők sorban állva vártak az ügyintéző iroda előtt. A 2009-ben kiírt, második projektpályázati felhívás során a projekteket véletlenszerűen választották ki. Az alapvető támogathatósági kritériumoknak megfelelő valamennyi elfogadható pályázat támogatásra kiválasztása a régió rendelkezésére álló költségvetés kimerítéséig véletlenszerű sorrendben történt. E kiválasztási módszerek mellett nincs olyan mechanizmus, amely a támogatást az azonosított strukturális vagy területi szükségletekkel foglalkozó projektekre összpontosítaná.

2010 októberétől a lengyel hatóságok bevezettek bizonyos bírálati szempontokat a beruházási projektek kiválasztásához.

AZ ELLENŐRZÖTT TAGÁLLAMOK (RÉGIÓK) ÁLTAL ALKALMAZOTT KÜLÖNBÖZŐ TÁMOGATÁS-ÖSSZPONTOSÍTÁSI MÓDSZEREK ÁTTEKINTÉSE

32. Az 1. táblázat áttekintést nyújt a tíz tagállamban alkalmazott különböző támogatás-összpontosítási módszerekről, valamint bemutatja a vidékfejlesztési programok rendelkezéseivel, a nemzeti jogszabályokkal és a végrehajtási eljárásokkal megvalósított támogatás-összpontosítás mértékének számvevőszéki elemzését.

1. TÁBLÁZAT

AZ ELLENŐRZÖTT TÍZ TAGÁLLAM (RÉGIÓ) KÜLÖNBÖZŐ TÁMOGATÁS-ÖSSZPONTOSÍTÁSI MÓDSZEREI ÉS A TÁMOGATÁS-ÖSSZPONTOSÍTÁS MÉRTÉKE

Tagállam | A kialakított prioritásokhoz, illetve adott ösztönzőkhöz kapcsolódó korlátozó támogathatósági kritériumok | A támogatás-összpontosításhoz meghatározott támogathatósági kritériumok | Eredményesen alkalmazott kiválasztási kritériumok | A támogatás-összpontosítás általános értékelése |

Belgium (Vallónia) | √ | X | X | gyenge |

Németország (Baden-Württemberg) | √ | √ | X | korlátozott |

Spanyolország (Katalónia) | √ | √ | X | korlátozott |

Franciaország (anyaország) | √ | √ | X | korlátozott |

Olaszország (Veneto) | √ | √ | √ | erős |

Luxemburg | korlátozott | X | X | gyenge |

Magyarország | √ | √ | X | korlátozott |

Lengyelország | X | X | X | gyenge |

Portugália (kontinentális területe) | √ | √ | X | korlátozott |

Románia | √ | √ | √ | erős |

A BIZOTTSÁG JÓVÁHAGYOTT NÉHÁNY OLYAN VIDÉKFEJLESZTÉSI PROGRAMOT, AMELY A TÁMOGATÁST NEM AZ AZONOSÍTOTT SZÜKSÉGLETEKRE, ILLETVE NEM A PRIORITÁSOKRA ÖSSZPONTOSÍTOTTA

33. A fenti 29–32. bekezdésben megállapított eredménytelen támogatás-összpontosítás nem kellene, hogy előforduljon, mivel a tagállamok az általuk kialakított vidékfejlesztési programokat benyújtják jóváhagyásra a Bizottságnak, a jogszabályok pedig előírják, hogy azoknak elegendő bizonyítékot kell tartalmazniuk arra vonatkozóan, hogy a beruházási intézkedések az azonosított strukturális és területi szükségleteket és a strukturális hátrányokat tükröző, egyértelműen meghatározott célkitűzésekre irányulnak [13]. A jelenlegi jogszabályok nem kötelezik a tagállamokat arra, hogy a vidékfejlesztési programban közzétegyék az alkalmazandó kiválasztási kritériumokat. Ezeket a tagállam azt követően is meghatározhatja, hogy a Bizottság jóváhagyta a vidékfejlesztési programot. Ugyanakkor azonban elengedhetetlen, hogy a vidékfejlesztési programban szerepeljenek azok a kulcselemek, amelyeket a tagállam a beruházási projektek kiválasztásához alkalmazni kíván, hogy így megállapítható legyen, hogy a kívánt támogatás-összpontosítás megvalósul-e és milyen mértékben.

34. A tíz vizsgált vidékfejlesztési program közül kettő egyértelmű bizonyítékot tartalmazott arra vonatkozóan, hogy a 121. intézkedés megfelelő célra irányult (Olaszország – Veneto, valamint Magyarország). Hat másik esetben (Belgium – Vallónia, Németország – Baden-Württemberg, Spanyolország – Katalónia, Franciaország, Románia [14], Portugália) a vidékfejlesztési programok az említett támogatás-összpontosítást illetően csak kevés bizonyítékot szolgáltattak. Két vidékfejlesztési program (a luxemburgi és a lengyelországi) nem tartalmazott a 121. intézkedés összpontosítására vonatkozó elegendő bizonyítékot. A Bizottság azonban mind a tíz vidékfejlesztési programot jóváhagyta.

35. A Bizottság 2007 júliusában a javasolt lengyel vidékfejlesztési programra vonatkozó értékelése során kifogásolta a 121. intézkedés összpontosításának hiányát. Ennek kapcsán a Bizottság felvetette a javasolt, beérkezési sorrenden alapuló módszer kérdését. A lengyel vidékfejlesztési programot ezt követően nem módosították, a Bizottság azonban az elégtelen összpontosítás ellenére 2007 szeptemberében mégis jóváhagyta azt.

36. Luxemburg vidékfejlesztési programja megállapít támogathatósági kritériumokat és differenciált támogatási arányokat, de nem pontosítja, hogy a támogatást hogyan tereli az egyéni szükségleteinek kezelése érdekében meghatározott célkitűzések felé. A Bizottság többször emlékeztette a luxemburgi hatóságokat a kiválasztási kritériumok megállapítására vonatkozó kötelezettségükre.

37. Luxemburg és Lengyelország esete kiemeli, hogy a Bizottságnak a hozzá jóváhagyásra benyújtott vidékfejlesztési programokat illetően meg kell győződnie arról, hogy azok bizonyítékokkal alátámasztott, megfelelő támogatás-összpontosítást biztosítanak-e. Miután a Bizottság jóváhagy egy-egy vidékfejlesztési programot és az EMVA-ból származó forrásokat bocsát a tagállam rendelkezésére, visszamenőlegesen nehezebben tudja biztosítani a támogatás-összpontosítást.

A VIDÉKFEJLESZTÉSI PROGRAMOKBAN SZEREPLŐ TÁMOGATÁS-ÖSSZPONTOSÍTÁSI ELEMEK LEÍRÁSA NEM MINDIG FELEL MEG A GYAKORLATBAN ALKALMAZOTT TÁMOGATÁS-ÖSSZPONTOSÍTÁSNAK

38. A Számvevőszék megállapította, hogy a gyakorlatban végrehajtott kiválasztási eljárás és a támogatások összpontosítása időnként jelentősen eltért a vidékfejlesztési programban foglaltaktól, holott ez az a fő dokumentum, amely alapján a Bizottság a kiadási program egészének jóváhagyására vonatkozó határozatát meghozza. Egyes tagállamok (Franciaország, Magyarország) részletes kiválasztási rendszereket mutattak be vidékfejlesztési programjukban, a gyakorlatban azonban minden támogatható projektet finanszíroztak, ami viszont értelmetlenné tette a kiválasztási eljárásaikat. Más tagállamok (többek között Portugália) viszont a Bizottság által jóváhagyott vidékfejlesztési programban foglaltaknál részletesebb támogatás-összpontosítási rendszereket alakítottak ki.

A KÖZÖS FELÜGYELETI ÉS ÉRTÉKELÉSI KERETSZABÁLYOZÁS NEM TESZI LEHETŐVÉ ANNAK FIGYELEMMEL KÍSÉRÉSÉT, HOGY AZ INTÉZKEDÉS MILYEN MÉRTÉKBEN FOGLALKOZIK AZ EGYES UNIÓS PRIORITÁSOKKAL

39. A közös felügyeleti és értékelési keretszabályozás a program végrehajtására vonatkozóan a pénzügyi forrás-, a teljesítmény- és az eredménymutatók tekintetében információkat nyújt a program végrehajtását illetően. Ezért segítenie kellene annak megállapításában, hogy milyen eredményeket sikerült elérni az intézkedés összpontosítása terén.

40. A közös felügyeleti és értékelési keretszabályozásnak a 121. intézkedéshez meghatározott mutatói (lásd: 2. táblázat) alapján nem nyomon követhető, hogy a finanszírozott projektek milyen mértékben foglalkoznak bizonyos uniós prioritásokkal, illetve az intézkedés konkrét tevékenységeivel – például a minőséggel, a gazdaságokon belüli és kívüli diverzifikációval, valamint a mezőgazdasági üzemek környezeti, munkahelyi biztonsági, higiéniai és állatjóléti feltételeinek javításával –, mivel ilyen adatok gyűjtésére nem kerül sor.

A KÖZÖS FELÜGYELETI ÉS ÉRTÉKELÉSI KERETSZABÁLYOZÁS EREDMÉNYEKRE VONATKOZÓ ADATAI KEVÉSSÉ MEGBÍZHATÓAK

41. Az "új termékek, illetve új technikák" eredménymutató olyan beruházási intézkedés szempontjából fontos, amelynek legfőbb célkitűzése a mezőgazdasági üzemek korszerűsítése. Az ellenőrzés feltárta, hogy a tagállamok nehezen gyűjtöttek olyan adatokat, amelyek megfelelnek e konkrét mutató közös felügyeleti és értékelési keretszabályozás szerinti meghatározásának [15]. Egyes tagállamok úgy döntöttek, hogy egyáltalán nem számolnak be erről a mutatóról (Franciaország), vagy csak részlegesen – csak az "új termékek" vonatkozásában – mérik azt (Belgium – Vallónia). Ezen túlmenően a félidős értékelő jelentések az ellenőrzött tíz tagállam közül öt (Belgium – Vallónia, Németország – Baden-Württemberg, Franciaország, Luxemburg, Románia) esetében megállapították, hogy nehézségek adódtak az "új technikák" meghatározását illetően. Más tagállamok a közös felügyeleti és értékelési keretszabályozásban javasolt definíciónál tágabb értelmű meghatározást alkalmaztak. Romániában a meghatározás kiterjed az üzem bármely új termékére vagy technikájára. A meghatározásba így beletartozik szinte valamennyi olyan beruházási projekt, amelynek finanszírozása az intézkedésből történik (a véglegesített beruházások 98%-a [16]).

2. TÁBLÁZAT

A KÖZÖS FELÜGYELETI ÉS ÉRTÉKELÉSI KERETSZABÁLYOZÁS 121. INTÉZKEDÉSHEZ KAPCSOLÓDÓ MUTATÓI

Mutató típusa | Mutató |

Kiindulási mutató | A munkaerő termelékenysége a mezőgazdaságban |

Bruttó állóeszköz-felhalmozás a mezőgazdaságban |

Forrásmutató | A folyósított közkiadás összege (összesen, illetve az EMVA-ból származó összeg) |

Teljesítménymutató [9999] | Beruházási támogatásban részesült mezőgazdasági üzemek száma (nem, jogállás, korosztály, beruházástípusok – FADN [8888] – és a mezőgazdasági ágazat típusa szerinti megoszlás) |

Beruházások összes volumene (a beruházástípus – FADN – és a mezőgazdasági ágazat típusa szerinti megoszlás) |

Eredménymutató | Új termékeket, illetve technikákat bevezető mezőgazdasági üzemek száma (a termelés átcsoportosításának típusa szerinti megoszlás) |

A bruttó hozzáadott érték növekedése a támogatott mezőgazdasági üzemekben |

Hatásmutató | Gazdasági növekedés |

A munkaerő termelékenysége |

42. A Bizottság által kiadott útmutató szerint "a bruttó hozzáadott érték növekedése" elnevezésű eredménymutatónak az a célja, hogy a gazdasági teljesítmény javulását a támogatott mezőgazdasági üzemek szintjén mérje [17]. A felkeresett hét tagállam közül kettő (Luxemburg és Franciaország) a szükséges adatok gyűjtése során felmerülő nehézségek miatt nem számolt be a bruttó hozzáadott érték 2007–2010 közötti növekedéséről. A többi felkeresett tagállam esetében az ellenőrzés igen eltérő adatgyűjtési meghatározásokat és módszereket tárt fel. A Spanyolországra (Katalónia) vonatkozó félidős értékelő jelentés kiemelte, hogy "a bruttó hozzáadott érték növekedése" elnevezésű mutató megbízhatósága kifejezetten alacsony, mivel a szükséges számviteli információk a kedvezményezett mezőgazdasági üzemeknek csak egy igen korlátozott mintája esetében voltak hozzáférhetők.

43. Az alacsony megbízhatóság és a közös fogalommeghatározások hiányának egyik következménye, hogy a gyűjtött adatok nem hasonlíthatók össze a tagállamok szintjén, és érdemben nem összesíthetők uniós szinten.

KIEGÉSZÍTŐ FORRÁSOK ÖSSZPONTOSÍTÁSA AZ ÁLLAPOTFELMÉRÉS KERETÉBEN

AZ ÁLLAPOTFELMÉRÉS CÉLJA AZ VOLT, HOGY KIEGÉSZÍTŐ FORRÁSOKAT ÖSSZPONTOSÍTSON AZ "ÚJ KIHÍVÁSOKRA"

44. A Bizottság a KAP-reform állapotfelmérésére vonatkozó 2007-es javaslatával [18] több "új kihívást" határozott meg az európai mezőgazdaság számára az éghajlatváltozás, a megújuló energia, a vízgazdálkodás és a biológiai sokféleség területén. A Tanács új kihívásként ezekhez hozzátette a tejágazat szerkezetátalakítását, majd további 4,95 milliárd eurót bocsátott rendelkezésre [19] az állapotfelméréssel és az európai gazdaságélénkítési tervvel, és kiemelte annak jelentőségét, hogy ezeket a forrásokat a tagállami vidékfejlesztési programokban szereplő új uniós kihívásokhoz kapcsolódó műveletek "még hangsúlyosabbá" [20]tételével kell összpontosítani. Azoknak a tagállamoknak, amelyek a vidékfejlesztési programjaikban kezelni kívánták az új kihívásokat, és így 2010 januárjától az állapotfelméréssel és az európai gazdaságélénkítési tervvel kiegészítő finanszírozást kívántak lehívni, 2009 júniusáig felülvizsgált vidékfejlesztési programokat kellett benyújtaniuk a Bizottságnak jóváhagyásra. Ezt követően további 630 millió euró tervezett összeget programoztak a 121. intézkedésre.

45. A Számvevőszék megvizsgálta, hogy a 121. intézkedést hogyan alkalmazzák az új kihívások kezelése érdekében, és értékelte az állapotfelmérés keretében felülvizsgált, a Bizottság által jóváhagyott vidékfejlesztési programokat, valamint a tíz ellenőrzött tagállam nemzeti végrehajtási eljárásait.

EGYES TAGÁLLAMOK A KIEGÉSZÍTŐ FINANSZÍROZÁST NEM A 121. INTÉZKEDÉS TOVÁBBI ERŐSÍTÉSÉRE HASZNÁLTÁK FEL

46. A tagállamok a kiegészítő finanszírozást felhasználhatják a vonatkozó projektek támogatási arányának növeléséhez, például azzal, hogy konkrét célprogramokat vezetnek be az új kihívások kezelése érdekében. A tagállamok annak érdekében is felülvizsgálhatják eljárásaikat és kritériumaikat, hogy a kiválasztási eljárás során az új kihívásokra irányuló beruházásokat részesítsék előnyben.

47. Az ellenőrzött tíz tagállam közül hét esetében [21] az állapotfelmérés és az európai gazdaságélénkítési terv elfogadása növelte a 121. intézkedésre kiutalt költségvetést. Ezekben az esetekben a vidékfejlesztési programok már az állapotfelmérés előtt kezelték az új prioritásokhoz kapcsolódó célkitűzéseket.

48. Az a hét tagállam, amely növelte a 121. intézkedés költségvetését, különbözőképpen reagált az új prioritásokra. Három tagállam – Olaszország (Veneto), Románia és Portugália – felülvizsgálta a kiválasztási eljárásait, hogy inkább azokat a 121. intézkedés szerinti beruházási projekteket részesítse előnyben, amelyek foglalkoznak az új prioritásokkal:

- Olaszországban a tejágazati projektek esetében növekedtek a támogatási arányok és a támogatás maximális összege. A prioritást élvező kiválasztási kritériumok kiegészültek az "új kihívásokra" irányuló prioritásokkal, ezáltal valószínűbbé vált, hogy olyan projekteket választanak ki, amelyek foglalkoznak az új kihívásokkal.

- Románia úgy változtatta meg az eljárásait, hogy a megújuló energiával kapcsolatos beruházásokra vonatkozó projektpályázatokért további pontokat adott.

- A portugál hatóságok egyedi projektpályázati felhívást írtak ki a tejágazatra, amelyben a támogatási arányok 10%-kal meghaladták a prioritást nem élvező ágazatokban alkalmazott arányokat.

49. Három tagállam – Németország (Baden-Württemberg), Franciaország és Luxemburg – nem változtatta meg eljárásait. Lengyelország az ellenőrzés idején végezte eljárásainak felülvizsgálatát.

50. Ezen túlmenően a 29–32. bekezdésben bemutatott észrevételek szerint sok tagállam nem alkalmazott olyan támogathatósági szabályokat, kiválasztási eljárásokat vagy kritériumokat, amelyekkel a kiegészítő forrásokat az éghajlatváltozás, a megújuló energia, a vízgazdálkodás és a biológiai sokféleség prioritásaira összpontosíthatnák.

51. A tagállamok kötelesek biztosítani, hogy az állapotfelmérésből és az európai gazdaságélénkítési tervből eredő kiegészítő finanszírozással "megegyező összeget" költsenek az új kihívásokat kezelő műveletekre [22]. A tagállamoknak biztosítaniuk kell, hogy az új kihívásokat kezelő műveletek esetében alkalmazott elkülönült pénzügyi beszámolás lehetővé tegye a Bizottság számára az említett feltétel teljesülésének ellenőrzését. A tagállamoknak ezenkívül a közös felügyeleti és értékelési keretszabályozással összefüggésben 2010-től nyomon kell követniük, hogy az EMVA-ból finanszírozott műveletek milyen mértékben foglalkoznak az új kihívásokkal. Az állapotfelmérés előtt azonban – sem a Bizottságnak szóló pénzügyi beszámolás keretében, sem a közös felügyeleti és értékelési keretszabályozással összefüggésben – nem számoltak be külön azokról a műveletekről, amelyek már foglalkoztak az új kihívásokkal. Ez szinte lehetetlenné teszi az állapotfelmérés előtti és utáni helyzet összehasonítását.

52. A számvevőszéki ellenőrzés feltárta azt a kockázatot, hogy azok a tagállamok, amelyek már az állapotfelmérés előtt is tervezték az új kihívásokat kezelő műveletek finanszírozását, a többletfinanszírozást esetleg az új prioritások további erősítésétől eltérő célra használhatják fel. Ez akkor fordulhat elő, ha a tagállamok már az új finanszírozás rendelkezésre bocsátása előtt is tervezték hasonló prioritások – például a tejágazat – kezelését. A korábban tervezett kiadás ebben az esetben úgy tekinthető, hogy eleget tesz az állapotfelmérés követelményeinek, az állapotfelméréshez kapcsolódó többletforrásokat pedig más célra fordítják.

53. Ez a kockázat be is következett, mivel az egyik vizsgált esetben az említett helyettesítés konkrétan szerepelt az állapotfelmérés keretébe tartozó egyik vidékfejlesztési programban, amelyet benyújtottak a Bizottságnak, és amelyet az jóváhagyott (lásd: 4. háttérmagyarázat).

54. A Bizottság megítélése szerint a 4. háttérmagyarázatban szemléltetett típusú költségvetés-átcsoportosítás összhangban van a rendelet rendelkezéseivel, mivel 59,8 millió euró az új prioritásokat kezelő műveleteket fog fedezni. Mivel azonban így pontosan ugyanakkora összeget költenek majd az új prioritásokra, mint amekkorát az állapotfelmérés előtt terveztek, ez nem eredményezi az új prioritások még hangsúlyosabbá tételét.

55. A Számvevőszék ezért kiemeli, hogy az állapotfelmérés, illetve az európai gazdaságélénkítési terv keretében rendelkezésre bocsátott pénzösszegeket nem teljes egészükben használják majd fel a meghatározott prioritások további erősítésére, és hogy nem határozható meg, hogy mekkora az a tényleges összeg, amelyet valóban arra használnak fel, hogy tovább erősítse az adott prioritásokat az állapotfelmérés előtti helyzethez képest.

4. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

NÉMETORSZÁG (BADEN-WÜRTTEMBERG): AZ ÁLLAPOTFELMÉRÉSHEZ KAPCSOLÓDÓ TÖBBLETFINANSZÍROZÁS FELVÁLTJA A KÖLTSÉGVETÉSBEN ELŐIRÁNYZOTT, AZ ÚJ KIHÍVÁSOKAT MÁR KEZELŐ KIADÁSOKAT

A Bizottsághoz az állapotfelmérést, illetve az európai gazdaságélénkítési tervet követően benyújtott, az állapotfelmérés keretébe tartozó felülvizsgált vidékfejlesztési programon belül további 59,8 millió eurót utaltak ki a Baden-Württembergnek szánt vidékfejlesztési program költségvetése számára három új kihívás – a tejágazat szerkezetátalakítása, az éghajlatváltozás és a biológiai sokféleség – kezelése érdekében. A forrásokat kizárólag a már meglévő 121. és 214. (agrár-környezetvédelmi) intézkedés céljára fordították. A tejágazat szerkezetátalakítását a 121. intézkedés volt hivatott kezelni.

A baden-württembergi hatóságok kifejtették, hogy a meglévő 121. és 214. intézkedés keretében – a 2007 novemberében elfogadott eredeti vidékfejlesztési programban foglaltak szerint – már előirányoztak egy, az 59,8 millió eurónál magasabb összeget olyan műveletekre, amelyek már az állapotfelmérés előtt foglalkoztak az új kihívásokkal. A baden-württembergi hatóságok ebből következően a 121. és a 214. intézkedés céljára előirányzott meglévő költségvetésből levontak 59,8 millió eurót, és ezt az összeget – konkrét regionális szükségletek érdekében – átcsoportosították több meglévő intézkedéshez, többek között kb. 18 millió eurót a 121. intézkedéshez.

A 121. intézkedés költségvetésében a hatóságok 26 millió eurót különítettek el a tejágazat új kihívást jelentő szerkezetátalakítására. Az állapotfelmérés előtti kiadási adatok azonban arra utalnak, hogy a tejágazatra eredetileg szánt keretösszeg már korábban is közel 35 millió EUR volt.

A TÁMOGATÁS ÖSSZPONTOSÍTÁSA A FENNTARTHATÓSÁGI ÉS A HOLTTEHER-KOCKÁZAT ELKERÜLÉSE ÉRDEKÉBEN

NEM KIELÉGÍTŐ A MEZŐGAZDASÁGI ÜZEMEK ÉS A BENYÚJTOTT BERUHÁZÁSI PROJEKTEK GAZDASÁGI ÉLETKÉPESSÉGÉNEK VIZSGÁLATA

56. A tagállamoknak biztosítaniuk kell, hogy a mezőgazdasági üzemekben javasolt beruházások gazdasági életképessége bizonyítható legyen a támogatás nyújtása előtt annak elkerülése érdekében, hogy olyan üzemeket támogassanak, amelyek valószínűsíthetően sikertelenek lesznek, valamint annak érdekében, hogy biztosítsák a támogatott beruházások fenntarthatóságát. Az erre vonatkozó jogi kötelezettség hiánya ellenére minden ellenőrzött tagállam (régió) megkövetelte az igénylőktől, hogy valamilyen módon bizonyítsák az üzemük, illetve a projektjavaslat gazdasági életképességét [23]. Az ellenőrzés ugyanakkor megállapította, hogy az említett bizonyítás szintje és köre jelentősen eltér az egyes tagállamokban.

57. Luxemburgban olyan igazolást kérnek egy bizonyos küszöbértéket meghaladó beruházások esetében, amely tanúsítja, hogy a gazdálkodó a beruházási projektjére vonatkozóan gazdasági tanácsadásban részesült. Az igazoláson szerepel a mezőgazdasági üzem bruttó nyeresége, valamint a projektköltségek összege, a gazdasági elemzés eredményét azonban a dokumentum nem tartalmazza.

58. Magyarországon a projektpályázattal együtt benyújtandó pénzügyi terv minőségét és helytállóságát egy, a referenciaadatokkal való összehasonlításon alapuló számítógépes projektpontozási rendszerrel értékelik. Egy 2008-as ajánlattételi felhívás során a kiválasztott projekteknek több mint egynegyede nulla pontot kapott a pénzügyi terv realitásának értékelésére vonatkozó kritériumok közül legalább egy tekintetében. A Számvevőszék megállapította, hogy a pénzügyi terv értékelésére vonatkozóan nem volt megállapítva minimális pontszám, és hogy a megszerzett pontszámtól függetlenül minden projektet elfogadtak.

59. Lengyelországban a projekt pénzügyi helytállóságát az igénylőnek csak olyan esetben kell bizonyítania, amikor a projekt kifejezetten a mezőgazdasági üzem bruttó hozzáadott értékének növelését célozza. A gazdálkodónak kell azonban bejelölnie a kérelmében, hogy projektje ezt célozza-e. Ha igen, akkor a hatóságok automatikusan további elemzéseket végeznek a kérelmet illetően. A Számvevőszék által megvizsgált tíz projekt egyike sem jelölte meg ezt célkitűzésként, így azokra vonatkozóan nem végezték el az életképesség ellenőrzését.

A TAGÁLLAMOK MÁR ELINDÍTOTT PROJEKTEKET VÁLASZTOTTAK KI, ÉS EZ HOLTTEHER-KOCKÁZATOT IDÉZETT ELŐ

60. A Számvevőszék korábbi jelentéseiben (például a Leader-megközelítésről szóló jelentésében) [24] megállapította, hogy a támogatásalapú programok hatékonyságával kapcsolatban felmerül az a kockázat, hogy a beruházás a köztámogatás nélkül is megvalósult volna. Az ilyen beruházások "holtterhet" jelentenek.

61. Nagyon valószínű holtteher-hatásra utal az, ha a projektek már megkezdődtek, sőt be is fejeződtek a támogatás nyújtása előtt. Ha a támogatást visszamenőlegesen nyújtják, a gazdálkodó eredeti beruházási döntése azt bizonyítja, hogy még köztámogatásra irányuló megállapodás hiányában is hajlandó lett volna végrehajtani a beruházást.

62. A 121. intézkedés esetében a már elindított projektek jóváhagyását illetően több különböző megközelítés van érvényben:

- Luxemburgban a mezőgazdasági üzemek a beruházás végrehajtása után akkor igényelhetnek beruházási támogatást, ha az összeg 100000 EUR alatti, vagy ha a projekt a programozási időszak kezdete és a nemzeti végrehajtó jogszabály közzétételének napja között indult.

- Más tagállamokban – többek között Spanyolországban (Katalónia), Olaszországban (Veneto) és Portugáliában – a mezőgazdasági üzemek a potenciálisan támogatható beruházást megkezdhetik a támogatás iránti kérelmük benyújtásának napján, anélkül, hogy bizonyosak lennének a projekt támogatásának jóváhagyása felől.

- Belgiumban (Vallónia) és Romániában a beruházási projektek költségei csak a támogatás jóváhagyásának napjától támogathatók: ez követendő példa [25].

63. Az ellenőrzés megállapította, hogy a négy ellenőrzött tagállam, illetve régió – Spanyolország (Katalónia), Olaszország (Veneto), Luxemburg és Portugália (kontinentális területe) – esetében a mintában szereplő projektek fele a támogatás megítélése előtt elindult (sőt, egyes esetekben le is zárult). Ezekben az esetekben nagy a holtteher-kockázat, azaz annak kockázata, hogy a gazdálkodó a beruházást köztámogatás hiányában is végrehajtotta volna.

64. A jelenlegi vidékfejlesztési rendelet módosítására irányuló bizottsági jogalkotási javaslat [26] pontosítja, hogy a kiadások csak a támogatási kérelem benyújtását követően lesznek támogathatóak. Ez megakadályozza a Luxemburgban engedélyezett visszamenőleges jóváhagyást, azonban nem kezeli kellően a holtteher-kockázatot, mivel a beruházási projektek továbbra is elindulhatnak a kérelem jóváhagyása előtt (sőt akár a kérelem benyújtása előtt is, azzal a feltétellel, hogy a kérelem benyújtásának napjáig felmerült költségek nem támogathatók).

65. A 2014–2020 közötti vidékfejlesztési időszakra vonatkozó bizottsági javaslat megismétli ezt a követelményt. A javaslat azonban erre vonatkozó helyes gyakorlatot is előirányoz azzal a konkrét rendelkezéssel, hogy a tagállamok előírhatják: a kiadások csak a támogatás jóváhagyásának napjától támogathatók (lásd: 5. háttérmagyarázat).

5. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

A 2014–2020 KÖZÖTTI VIDÉKFEJLESZTÉSI IDŐSZAKRA VONATKOZÓ BIZOTTSÁGI JAVASLAT [27]

A [...] végrehajtott beruházási műveletek tekintetében – [...] az általános költségek [előkészítő költségek] kivételével – kizárólag a kérelem illetékes hatósághoz történő benyújtását követően felmerülő kiadások tekintendők támogathatónak.

A tagállamok rendelkezhetnek úgy programjaikban, hogy kizárólag azok a kiadások támogathatóak, amelyek a támogatás iránti kérelemnek az illetékes hatóság általi jóváhagyását követően merültek fel.

KÖVETKEZTETÉSEK ÉS AJÁNLÁSOK

66. A számvevőszéki ellenőrzés megállapította, hogy a 121. számú, a "mezőgazdasági üzemek korszerűsítése" elnevezésű vidékfejlesztési beruházási intézkedés elérte megnevezett célkitűzését, és hozzájárult a mezőgazdasági üzemek korszerűsítéséhez. A Számvevőszék azonban azt a következtetést vonja le, hogy ez szinte elkerülhetetlen volt, tekintettel arra, hogy szinte minden beruházás vagy új berendezés vásárlása bizonyos fokú korszerűsítésnek tekinthető, és így teljesíti az igen tágan értelmezhető támogathatósági kritériumokat (23. és 24. bekezdés).

67. Bár a tagállamok kötelesek a beruházási támogatást a vidéki területeiken egyértelműen azonosított szükségletekre összpontosítani, a vizsgált tagállamok igen eltérő mértékben valósítják ezt meg. Egyes tagállamok a támogatást igen hangsúlyosan a konkrét szükségletekre összpontosítják, a kiválasztási eljárásokat pedig úgy alakították ki, hogy a támogatható kérelmezők legalkalmasabb projektjeit válasszák ki (25–28. bekezdés).

68. Más tagállamok minden olyan projektjavaslatra támogatást ítélnek meg, amely eleget tesz az alapvető támogathatósági feltételeknek, függetlenül attól, hogy a projektek hozzájárulnak-e az intézkedéshez meghatározott célkitűzések megvalósításához. E gyakorlat következtében az uniós és a nemzeti közforrások felhasználása kevésbé eredményes és hatékony. A szóban forgó intézkedés céljára az EMVA által nyújtott 11,1 milliárd EUR jobb ár-érték arányt biztosíthat, ha azt fokozottabban az uniós prioritásokra, valamint az azonosított nemzeti és regionális szükségletekre összpontosítják (29–32. bekezdés).

69. A Bizottság jóváhagyott olyan vidékfejlesztési programokat, amelyek nem megfelelően összpontosították a támogatást, ráadásul nem pontosították a projektek kiválasztása tekintetében alkalmazandó eljárást vagy kritériumokat (33–38. bekezdés).

1. AJÁNLÁS

a) A Bizottság tegyen javaslatot olyan jogszabályokra, amelyek egyértelmű követelményként írják elő a tagállamok számára, hogy vidékfejlesztési programjaikban részletezzék, hogy az intézkedés miként irányul majd az azonosított szükségletekre és az általános prioritásokra, ideértve a projektkiválasztási eljárás és az alkalmazandó kritériumok részleteit is; továbbá a vidékfejlesztési programok jóváhagyásakor biztosítsa e követelmények teljesülését.

b) A tagállamok a következő programozási időszakra vonatkozó vidékfejlesztési programjaik végrehajtásakor olyan egyértelmű és releváns kiválasztási kritériumok segítségével összpontosítsák a támogatást, amelyek kezelik az uniós prioritásokat és a nemzeti vagy regionális szükségleteket.

70. A közös felügyeleti és értékelési keretszabályozás a tagállamoknak és a Bizottságnak szánt eszközként jött létre. A Számvevőszék megállapította, hogy a keretszabályozás nem állít elő olyan releváns adatokat, amelyek segítségével figyelemmel lehetne kísérni a 121. intézkedésre költött források révén elért eredményeket. A meghatározott mutatók nem teszik lehetővé az uniós prioritások megvalósítása terén tett előrelépés figyelemmel kísérését, az adatok megbízhatósága alacsonynak bizonyult, és azok nem teszik lehetővé a tagállamok – illetve régiók – közötti összehasonlításokat (39–43. bekezdés).

2. AJÁNLÁS

A Bizottság gondoskodjon arról, hogy a következő programozási időszakban releváns és megbízható információkat szerezzen ahhoz, hogy elősegítse az intézkedés hatékony lebonyolítását és eredményeinek figyelemmel kísérését, valamint ahhoz, hogy bemutassa, a nyújtott támogatás milyen mértékben járul hozzá az uniós prioritások megvalósításához.

71. A 2009. évi állapotfelmérés mintegy 5 milliárd EUR többletfinanszírozást biztosított az Unió új kihívásaiként meghatározott konkrét uniós prioritások további erősítésére, ideértve többek között az éghajlatváltozást és a biológiai sokféleséget. Az eredményes támogatás-összpontosítási mechanizmusok hiánya csökkenti annak lehetőségét, hogy a többletforrások eredményesen kezeljék ezeket a kihívásokat. Emellett a számvevőszéki ellenőrzés feltárt olyan eseteket, amelyekben a "további erősítés" azért nem fog megvalósulni, mert az állapotfelmérésből, illetve az európai gazdaságélénkítési tervből származó többletfinanszírozást olyan forrásokkal helyettesítik, amelyeket már az állapotfelmérés előtt az érintett intézkedésekre programoztak (44–55. bekezdés).

3. AJÁNLÁS

Amennyiben az a szándék, hogy konkrét prioritásokra irányuló, adott intézkedéseket és költségvetési juttatásokat különítsenek el a támogatás fokozottabb hatásának biztosítása érdekében – amint az állapotfelmérés esetében is –, a Bizottság javasoljon olyan jogszabályokat, amelyek révén ez a követelmény konkrétan megjelenik a kapcsolódó uniós rendeletekben.

72. Minden ellenőrzött tagállam (régió) előírja a kérelmezők számára, hogy valamilyen szinten bizonyítsák a mezőgazdasági üzemük, illetve a projektjavaslatuk gazdasági életképességét. A projektpályázatok értékelésekor azonban egyes tagállamok nem vették figyelembe a megszerzett bizonyítékokat (56–59. bekezdés).

4. AJÁNLÁS

A tagállamok léptessenek életbe a kockázattal arányos eredményes eljárásokat annak biztosítására, hogy ne nyújtsanak támogatást olyan projektek számára, amelyek esetében kétséges a beruházás pénzügyi életképessége vagy a mezőgazdasági üzem fenntarthatósága.

73. A Számvevőszék megállapította, hogy a már megkezdett beruházások támogatásának visszamenőleges elfogadása miatt továbbra is fennáll a holtteher-kockázat (60–65. bekezdés).

5. AJÁNLÁS

A Bizottság ösztönözze a tagállamokat annak a követendő példának az alkalmazására, amely szerint a beruházási kiadások csak a támogatás jóváhagyásának napjától támogathatók.

Ezt a jelentést az I. kamara Ioannis SARMAS számvevőszéki tag elnökletével 2012. március 14-i ülésén, Luxembourgban fogadta el.

A Számvevőszék nevében

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

elnök

[1] 2012. januári pénzügyi adat.

[2] 2007-ben az Európai Bizottság javaslatot tett a közös agrárpolitika (KAP) állapotfelmérésére, amelyet ezután a Tanács 2008-ban elfogadott. Az állapotfelmérést követően, valamint a 2008-as gazdasági válságra tett válaszlépésként a Bizottság kidolgozta az európai gazdaságélénkítési tervet, amelyet a Tanács 2008 decemberében hagyott jóvá.

[3] A Tanács 1698/2005/EK rendelete ( 2005. szeptember 20.) az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból (EMVA) nyújtandó vidékfejlesztési támogatásról (HL L 277., 2005.10.21., 1. o.).

[4] 2012. januári pénzügyi adatok, az állapotfelmérésből és az európai gazdaságélénkítési tervből származó 630 millió eurót is ideértve.

[5] A Natura 2000 területek különleges természetvédelmi területek.

[6] Az 1698/2005/EK rendelet (21) preambulumbekezdése.

[7] Az 1698/2005/EK rendelet 26. cikke.

[8] Az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból (EMVA) nyújtandó vidékfejlesztési támogatásról szóló 1698/2005/EK tanácsi rendelet részletes alkalmazási szabályainak megállapításáról szóló, 2006. december 15-i 1974/2006/EK bizottsági rendelet (HL L 368., 2006.12.23., 15. o.) 43. cikke.

[9] Az 1698/2005/EK rendelet 71. cikke előírja, hogy a projektek kiválasztása az érintett tagállam vagy régió által megállapítandó kiválasztási szempontok alapján történik.

[10] Az ellenőrzés a következő nemzeti, illetve regionális vidékfejlesztési programokra terjedt ki: Belgium (Vallónia), Németország (Baden-Württemberg), Spanyolország (Katalónia), Franciaország (anyaország), Olaszország (Veneto), Luxemburg, Magyarország, Lengyelország, Portugália (kontinentális területe) és Románia.

[11] Az 1698/2005/EK rendelet és az 1974/2006/EK rendelet.

[12] Olaszország (Veneto) esetében a minta 2008-ban jóváhagyott projekteket is tartalmazott.

[13] Az 1974/2006/EK rendelet 43. cikke.

[14] Noha amikor a Bizottság jóváhagyta, a romániai vidékfejlesztési program még kevés bizonyítékot tartalmazott arról, hogy az intézkedés megfelelő célra irányult-e, de a korlátozó jellegű támogathatósági kritériumok végrehajtásából és a vonatkozó kiválasztási kritériumok eredményes alkalmazásából adódóan a gyakorlatban a 121. intézkedés keretében végrehajtott beruházásokat végül megfelelően összpontosították célokra (lásd: 1. táblázat).

[15] A közös felügyeleti és értékelési keretszabályozás kézikönyve: "A földhasználat, illetve a mezőgazdasági gyakorlatok olyan változásai, amelyek az alapvető mezőgazdasági termékek összetételének megváltozásához vezetnek". [Kézikönyv a közös felügyeleti és értékelési keretszabályozásról – Útmutató dokumentum, Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Főigazgatóság, 2006. szeptember.]

[16] Románia 2009. évi előrehaladásról szóló jelentése.

[9999] A közös felügyeleti és értékelési keretszabályozás szerint a jóváhagyott pályázatok számát is meg kell adni.

[8888] Farm Accountancy Data Network (mezőgazdasági számviteli információs hálózat).

[17] Working paper on the CMEF gross value added indicators [A közös felügyeleti és értékelési keretszabályozás bruttó hozzáadott értékre vonatkozó mutatóiról szóló munkadokumentum], Európai Bizottság, 2010. március.

[18] COM(2007) 722 végleges, 2007. november 20.

[19] A Tanács 74/2009/EK rendelete ( 2009. január 19.) az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból (EMVA) nyújtandó vidékfejlesztési támogatásról szóló 1698/2005/EK rendelet módosításáról (HL L 30., 2009.1.31., 100. o.).

[20] A 74/2009/EK rendelet (6) preambulumbekezdése a következőképpen rendelkezik: "Fontos, hogy az említett közösségi prioritásokhoz kapcsolódó műveletek még hangsúlyosabbá váljanak az 1698/2005/EK rendelettel összhangban jóváhagyott vidékfejlesztési programokban."

[21] Az ellenőrzött tagállamok közül három – Belgium (Vallónia), Spanyolország (Katalónia) és Magyarország – az állapotfelmérést követően nem utalt ki további forrásokat a 121. intézkedésre.

[22] Az 1698/2005/EK rendelet 69. cikkének (5a) bekezdése, amelyet a 74/2009/EK rendelet vezetett be.

[23] A rendeletek csak azt írják elő, hogy a javasolt beruházás javítsa a mezőgazdasági üzem összteljesítményét.

[24] 5/2010. sz. különjelentés: A Leader-megközelítés a vidékfejlesztés gyakorlatában (http://eca.europa.eu).

[25] Hasonló szabályokat alkalmaztak Németországban, Franciaországban, Magyarországon és Lengyelországban, bár engedélyeztek bizonyos kivételeket.

[26] COM(2010) 537 végleges, 2010. szeptember 30. – a Bizottságnak az 1698/2005/EK rendelet módosítására irányuló rendeletjavaslata; COD/2010/0266. számú jogalkotási együttdöntési eljárás.

[27] COM(2011) 627 végleges (2.) – Az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból (EMVA) nyújtandó vidékfejlesztési támogatásról szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletre irányuló bizottsági javaslat, amelyet a Bizottság a 2014–2020 közötti időszakra vonatkozó KAP jogszabályi keretében terjesztett elő.

--------------------------------------------------

MELLÉKLET

AZ ELLENŐRZÉSRE KIVÁLASZTOTT VIDÉKFEJLESZTÉSI PROGRAMOK, A MEGFELELŐ TAGÁLLAM, ILLETVE RÉGIÓ, VALAMINT A PROGRAMOKNAK A 2007–2013 KÖZÖTTI IDŐSZAKBAN A 121. INTÉZKEDÉSRE ELŐIRÁNYZOTT KÖLTSÉGVETÉSE

Vidékfejlesztési program | Uniós hozzájárulás (az EMVA-ból) 2007–2013 (EUR) | A 121. intézkedés összes közpénzből származó költségvetése 2007–2013 [1] (EUR) |

Belgium (Vallónia) | 28800000 | 96000000 |

Németország (Baden-Württemberg) | 84196000 | 168393000 |

Spanyolország (Katalónia) | 27628000 | 119082000 |

Franciaország (anyaország) | 687062000 | 1374125000 |

Olaszország (Veneto) | 87816000 | 190381000 |

Luxemburg | 24574000 | 122871000 |

Magyarország | 1175175000 | 1652571000 |

Lengyelország | 1449672000 | 1919068000 |

Portugália (kontinentális területe) | 259874000 | 344923000 |

Románia | 816404000 | 1020506000 |

[1] A nemzeti vagy regionális társfinanszírozással együtt.

--------------------------------------------------