INDOKOLÁS

(1)A JAVASLAT HÁTTERE

•A javaslat indokai és céljai

Külső határaink hatékony védelme az előfeltétele annak, hogy szavatoljuk a személyek és az áruk Unión belüli szabad mozgásának biztonságos térségét. Továbbá ez az egyik fő célkitűzése a migráció és a biztonság terén jelentkező kihívásokra történő uniós reagálásnak, amint azt a Bizottság európai migrációs stratégiáról szóló közleménye körvonalazta. Az Uniónak (az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) 67. cikkének (3) bekezdésén alapuló) azon célkitűzését, hogy biztosítsa a magas szintű biztonságot egy olyan térségben, amely a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapul, többek között a belső határok személyek által történő átlépésére és az Unió külső határain történő határellenőrzésre, valamint a közös vízumpolitikára vonatkozó közös intézkedések révén kell megvalósítani. A személyek és az áruk szabad mozgását lehetővé tevő, belső határok nélküli térség létrehozása lényeges előnyöket hoz az európai polgárok és vállalkozások számára egyaránt. A schengeni térség az egyik kulcsfontosságú eszköz, amely révén az európai polgárok élhetnek szabadságaikkal, a belső piac pedig felvirágozhat és fejlődhet. Ez az Unió egyik leginkább kézzelfogható vívmánya, ami még inkább szükségessé teszi azokat az erőfeszítéseket, amelyek arra irányulnak, hogy megóvják annak sértetlenségét, különösen olyan időkben, amikor a migrációs nyomás kihívásokat támaszt.

Az uniós költségvetés kulcsszerepet játszott a migrációs válság különböző dimenzióira való közös reagálásban és a schengeni térség megőrzésében. A Bizottság a külső határaink biztosítására irányuló támogatás növelését javasolja. Ez kiterjed az áruk és a személyek áramlásának megfelelő szabályozására a külső határellenőrzés megerősítésével, és gondoskodva arról, hogy a tagállamok megfelelő berendezésekkel rendelkezzenek a vámellenőrzés elvégzéséhez.

A fentiek alapján a Bizottság 2018. május 2-án javaslatot tett a 2021-2027-es időszakra vonatkozó következő többéves pénzügyi keretre, amelyben azt ajánlotta, hogy állítsanak fel új Integrált Határigazgatási Alapot, amely 9 318 000 000 EUR pénzügyi keretösszegben (folyó árakon) alapvető fontosságú és megerősített támogatást fog nyújtania a tagállamoknak az Unió közös külső határainak biztosításához. A Bizottság a határigazgatásra fordítandó pénzügyi keretösszegnek a jelenlegi többéves pénzügyi kerethez képest ötszörös emelését irányozta elő a következő időszakra. Az Integrált Határigazgatási Alap elősegíti majd a közös vízumpolitika továbbfejlesztését, és a külső határok hatékony átlépésének igazgatása céljából biztosítja az európai integrált határigazgatást a külső határokon. Ide tartozik az e határokon jelentkező migrációs kihívások és potenciális jövőbeli fenyegetések kezelése is, ezáltal hozzájárulva a határokon átnyúló dimenzióval rendelkező, súlyos bűncselekmények elleni fellépéshez, és az Unión belüli magas szintű belső biztonság biztosításához, az alapvető jogok teljes tiszteletben tartása mellett, ugyanakkor megőrizve az Unión belül a személyek szabad mozgását. A finanszírozási támogatást továbbra is biztosítani kell a tagállamok számára az e területeken meglévő kapacitásaik kiépítéséhez és növeléséhez, valamint az érintett uniós ügynökségekre is kiterjedő együttműködés megerősítéséhez. Az Alap szerepet fog játszani a külső határokon végzett vámellenőrzések nagyobb fokú egységességének biztosításában is annak révén, hogy kezeli azokat az aktuális különbségeket, amelyek a földrajzi helyzet, valamint a rendelkezésre álló kapacitások és erőforrások közötti különbségek miatt alakultak ki a tagállamok között. E kereten belül a javasolt Integrált Határigazgatási Alapot (IHA) az alábbi két elem fogja alkotni: a határigazgatás és a vízumügy pénzügyi támogatására szolgáló eszköz, valamint a vámellenőrzési berendezések pénzügyi támogatására szolgáló eszköz. Ez a javaslat kizárólag a határigazgatási és vízumügyi eszközre vonatkozik. Külön javaslat fedi le a vámellenőrzési berendezések eszközét, amit a Bizottság párhuzamosan terjeszt elő.

Az Európai Határ- és Parti Őrséget létrehozó (EU) 2016/1624 rendelet meghatározásának megfelelő európai integrált határigazgatás megerősítésére vonatkozó uniós intézkedések kulcsfontosságú pillére, és a schengeni rendszer normális működésének előfeltétele. Az európai integrált határigazgatás elképzelése számos olyan elemet ötvöz, amelyeket átfogóan és koordináltan kell kezelni, ezek a határellenőrzés területétől, így a nemzetközi védelemre szoruló harmadik országbeli állampolgárok továbbirányításától, a határok átnyúló bűnözés megelőzésén és felderítésén és a kutatási-mentési műveleteken át a kockázatelemzésekig terjednek. A hatóságok közötti együttműködés szintén fontos eleme az európai integrált határigazgatásnak, hasonlóan a szolidaritási mechanizmusokhoz, többek között az uniós finanszírozáshoz, mint amilyen az új IHA, és különösen a határigazgatási és vízumügyi eszköz.

Az EU külső határai közös határok, amelyek az illetékes nemzeti hatóságok és az uniós szereplők, valamint az egész Unió kollektív és összehangolt fellépését teszik szükségessé. Ezért a közös határok igazgatása az Európai Határ- és Parti Őrség két pillérét alkotó tagállamok és Európai Határ- és Partvédelmi Ügynökség közös felelőssége. Az alkotóelemei közötti szoros együttműködés alapvető fontosságú ahhoz, hogy az Európai Határ- és Parti Őrség hatékonyan megvalósítsa az európai integrált határigazgatást. A célzott uniós pénzügyi források megfelelő elosztására van szükség annak szavatolásához, hogy a leginkább érintett tagállamok elegendő kapacitással rendelkezzenek ahhoz, hogy az egész Unió érdekében kezelni tudják az őket érő kihívások. A határigazgatási és vízumügyi eszköz hozzájárul majd ehhez.

Az eszközből támogatott nemzeti határőrök és vámellenőrzési hatóságok erőfeszítéseit ki kell egészíteni a teljes mértékben integrált uniós határigazgatási rendszer középpontjában álló, szilárd és teljes mértékben működőképes Európai Határ- és Partvédelmi Ügynökséggel. Ezért a Bizottság javaslatot szándékozik tenni az Ügynökség forrásainak nagymértékű növelésére, hogy az mintegy 10 000 határőrből álló készenléti alakulatként teljesen működőképes állapotba kerüljön. Szükség van továbbá a Szabadságon, a Biztonságon és a Jog Érvényesülésén Alapuló Térség Nagyméretű IT-rendszereinek Üzemeltetési Igazgatását Végző, megfelelően működő Európai Ügynökségre (eu-LISA).

Továbbá a következő többéves pénzügyi keretben a külső tevékenységi eszközök alapján történő uniós finanszírozás megerősített támogatást fog nyújtani a harmadik országokkal folytatott együttműködéshez, amely azok határigazgatásának javítására, az irreguláris migrációval szembeni fellépésre, és a migrációs áramlások kezelésének javítására irányul.

A javaslattal kezelni szándékozott fő kihívást az képezi, hogy a jövőbeni eszköz irányítása során nagyobb rugalmasságra van szükség a jelenlegi programozási időszakhoz képest, emellett pedig olyan eszközök kellenek, amelyek szavatolják a finanszírozásnak az uniós prioritások és az Unió számára jelentős hozzáadott értékkel bíró intézkedések felé irányítást. Az új kihívások és prioritások kezeléséhez olyan új mechanizmusokra van szükség, amely biztosítják a pénzügyi keretösszeg megosztott, közvetlen és közvetett irányítás közötti felosztását.

A finanszírozás elosztásának kulcseleme a rugalmasság a megfelelő megvalósítási mód és azon témák meghatározása tekintetében, amelyekhez finanszírozást kell hozzárendelni, a strukturális és jelentős, többéves beruházások kritikus mennyiségű előfinanszírozásának fenntartása mellett, a határigazgatási rendszereik továbbfejlesztése iránti tagállami szükségleteknek megfelelően. A finanszírozás elosztása során teljes mértékben szem előtt fogják tartani, hogy a tagállamoknak az uniós kulcsprioritásokra kell összpontosítaniuk a beruházásokat az uniós vívmányoknak megfelelően. A tervek szerint a programozási időszak elején tagállamok számára elosztásra kerülő 5 000 000 EUR alapösszeg mellett a tagállamok programjaira előirányzott pénzügyi keretösszeget olyan elosztási kulcs alapján fogják elosztani, amely a tagállamok által érzékelt szükségeteket és nyomást tükrözi majd az eszköz hatálya alá tarozó két területen (határigazgatás és vízumügy). A finanszírozást az alábbi súlyozás szerint fogják elosztani: 30 % a külső szárazföldi határokra, 35 % a külső tengeri határokra, 20 % a repülőterekre, valamint 15 % a konzuli hivatalokra. Ami a határigazgatást illeti, az egyes tagállamok külső tengeri és szárazföldi határaira jutó források elosztása e külső határok hosszán és az azokra nehezedő nyomáson alapul majd (70 %). Ezenfelül a külső tengeri és szárazföldi határokon jelentkező munkateher jelenti majd az e határokra jutó források elosztásának egyik tényezőjét (30 %). A repülőterekre jutó forrásokat az adott repülőtéren jelentkező tagállami munkateher alapján fogják elosztani. Ami a konzuli hivatalokra jutó forrásokat illeti, a források 50 %-át a konzuli hivatalok száma, másik 50 %-át pedig a vízumpolitika kezelésével kapcsolatosan e konzuli hivatalokban jelentkező munkateher figyelembevételével fogják elosztani. A tagállami programok részesedése a teljes pénzügyi keretösszeg mintegy 60 %-a. A javaslat szerint a programozási időszak kezdetén a keretösszeg 50 %-át biztosítják a tagállamoknak, ugyanakkor fenntartják a keretösszeg időszakos kiegészítésének lehetőségét. A tervek szerint a keretösszeg 10 %-os egyszeri rögzített kiegészítésére kerül sor a programozási időszak félidejében (az elosztási kulcs pénzügyi teljesítménytől függő technikai kiigazítása, amely szerint a tagállamnak a kifizetési előirányzatok kezdeti összegének legalább 10 %-át lefedő kifizetési kérelmeket kellett benyújtania). A teljes pénzügyi keretösszeg fennmaradó 40 %-át a Tematikus Eszköz keretében kell kezelni, amely rendszeresen finanszírozást nyújt a Bizottság finanszírozási határozataiban meghatározott számos prioritáshoz. Ez az eszköz azáltal biztosítja az eszköz irányításának rugalmasságát, hogy lehetővé teszi a források kifizetését technikai segítségnyújtásra a Bizottság kezdeményezése alapján, valamint a Tematikus Eszköz alábbi elemeire:

–egyedi intézkedések támogatása, kiegészítő finanszírozás nyújtása magas uniós hozzáadott értékkel rendelkező, célzott intézkedésekhez, a tagállamok nemzeti programjai útján;

–a közvetlen és közvetett irányítással kezelt uniós intézkedések támogatása, továbbá

–szükséghelyzeti támogatás.