EURÓPAI BIZOTTSÁG Brüsszel, 2015.6.30. COM(2015) 314 final A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK az állami költségvetésekre potenciálisan hatást gyakorló implicit kötelezettségekről



A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK az állami költségvetésekre potenciálisan hatást gyakorló implicit kötelezettségekről TARTALOMJEGYZÉK 1. Háttér-információk 2. Az Eurostat által a 2011/85/EU tanácsi irányelvvel összefüggésben végzett adatgyűjtés áttekintése 2.1. A 2011/85/EU tanácsi irányelv 14. cikkének (3) bekezdése szerinti jelentéstétel 2.2. Határidők 2.3. A mutatók leírása 2.3.1. Állami garanciák 2.3.2. Mérlegen kívüli PPP-k 2.3.3. A kormányzati szektor nemteljesítő hitelei 2.3.4. A kormányzat által irányított, nem a kormányzati szektorba sorolt szervezetek (közösségi vállalatok) kötelezettségei 3. Az Eurostat feltételes kötelezettségekre vonatkozó első adatgyűjtésének eredményei 3.1. Az adatok teljessége és hatóköre 3.1.1. Állami garanciák 3.1.2. Mérlegen kívüli PPP-k 3.1.3. Nemteljesítő hitelek 3.1.4. A kormányzat által irányított, nem a kormányzati szektorba sorolt szervezetek kötelezettségei 3.2. Az adatok összehasonlíthatósága

4. Az Eurostat egyéb adatgyűjtései 4.1. A pénzügyi szektor felé fennálló, a kormányzati szektoron belüli feltételes kötelezettségek 4.2. Az Eurostat egyéb adatforrásai 5. Következtetések 1.Háttér-információk Az Európai Unió-beli nemzeti és regionális számlák európai rendszeréről szóló, 2013. május 21-i 549/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet (a továbbiakban: ESA 2010) 11. cikke előírja, hogy a Bizottság 2014-ig jelentést nyújt be az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak, amely a meglévő információkat tartalmazza a köz- és magánszféra közötti partnerségekre (PPP) és az egyéb implicit kötelezettségekre vonatkozóan, ideértve az államháztartási szektoron kívüli feltételes kötelezettségeket is. „Feltételes” kötelezettség alatt jellege szerint csak potenciális, nem pedig tényleges kötelezettség értendő. Az ilyen típusú információk összegyűjtésének fontosságát az ESA 2010 az 5.11. bekezdésben kifejezetten elismeri: „Bár a feltételes eszközök és a feltételes kötelezettségek nem kerülnek elszámolásra a számlákban, gazdaságpolitikai és elemzési szempontból fontosak, ezért szükség van velük kapcsolatban információk gyűjtésére, és azok kiegészítő adatként történő bemutatására. Még ha a feltételes eszközök és a feltételes kötelezettségek tekintetében esetleg nem is merülne fel tényleges fizetési kötelezettség, a feltételes kötelezettségek magas szintje nemkívánatos kockázati szintet jelezhet az azok biztosítását vállaló egységeknél.” Hangsúlyozni kell továbbá, hogy az Európai Közösséget létrehozó szerződéshez csatolt, a túlzott hiány esetén követendő eljárásról szóló jegyzőkönyv alkalmazásáról szóló, 2009. május 25-i 479/2009/EK tanácsi rendelet fogalommeghatározása szerint a feltételes kötelezettségek nem képezik az államadósság részét. E jelentés áttekintést nyújt az Eurostat rendelkezésére álló információkról. Elsősorban az Eurostat által az Unió gazdasági kormányzásának 2011-ben végrehajtott megerősítése (a hatos csomag) keretében, és különösen a tagállamok költségvetési keretrendszerére vonatkozó követelményekről szóló, 2011. november 8-i 2011/85/EU tanácsi rendelettel összefüggésben a feltételes kötelezettségekre vonatkozóan gyűjtött adatokra összpontosít. Ezen irányelv 14. cikkének (3) bekezdése új statisztikai követelményeket ír elő a tagállamoknak: „A tagállamok a kormányzati szektor valamennyi alszektora esetében közzéteszik az állami költségvetésre potenciálisan nagy hatást gyakorló függő kötelezettségekre vonatkozó releváns információkat, ideértve az állami garanciákat, a nemteljesítő hiteleket, valamint a közösségi vállalatok és társaságok működéséből származó kötelezettségeket azok mértékével együtt. A tagállamoknak közzé kell tenniük a kormányzati szektornak a magántulajdonú és közösségi vállalatokban és társaságokban való gazdaságilag meghatározó tőkerészesedésére vonatkozó információkat is.” A fent említett irányelv keretében gyűjtött adatok jelentik a tagállamok kormányzati szektoron belüli feltételes kötelezettségeire vonatkozó információk fő forrását. Az Eurostat egyéb adatgyűjtései (például a Pénzügyi válsághoz kapcsolódó kiegészítő táblázat, a túlzotthiány-eljáráshoz kapcsolódó kérdőív stb.) ezenfelül korlátozott és/vagy bizalmas információkat nyújtanak a feltételes kötelezettségek egyes konkrét típusairól. A jelentés kitér az e forrásokból származó információk hatókörére is. 2.Az Eurostat által a 2011/85/EU tanácsi irányelvvel összefüggésben végzett adatgyűjtés áttekintése 2.1.A 2011/85/EU tanácsi irányelv 14. cikkének (3) bekezdése szerinti jelentéstétel Az Eurostat a tagállamokkal és a Gazdasági és Pénzügyi Főigazgatósággal közösen létrehozott egy munkacsoportot, hogy segítse a tagállamokat az irányelvben előírt új statisztikai követelmények teljesítésében. E munkacsoport zárójelentése többek között egy sor sablont és ahhoz kapcsolódó – a módszertanra, a kötelező információszolgáltatás hatókörére, valamint a feltételes kötelezettségekkel kapcsolatos adatok nemzeti és Eurostat általi közzétételének gyakoriságára és határidejére vonatkozó – megjegyzést tartalmaz. A jelentés megállapítja, hogy az Eurostat összegyűjti és közzéteszi egyes kiválasztott, a feltételes kötelezettségekkel összefüggő mutatókra – többek között az állami garanciákra, a mérlegen kívüli PPP-kre, a kormányzat által irányított, nem a kormányzati szektorba sorolt szervezetek (közösségi vállalatok) kötelezettségeire és a nemteljesítő hitelekre (kormányzati eszközökre) – vonatkozó adatokat. A tagállamoknak ugyanezeket az adatokat, továbbá a kormányzati szektornak a vállalatokban való tőkerészesedésére vonatkozó adatokat kell nemzeti szinten közzétenniük. Az Eurostat adatgyűjtési rendszereiben szükséges változtatásokat a túlzotthiány-eljárásról szóló kérdőívhez fűzött kiegészítés formájában formalizálták a 479/2009/EK tanácsi rendelet 8. cikke (2) bekezdésének d) pontja értelmében. A sablonokat és a végrehajtási iránymutatásokat az Eurostatnak a túlzotthiány-eljárásról szóló kérdőívekhez csatolt, a feltételes kötelezettségekről és potenciális kötelezettségekre irányuló kiegészítésről szóló, 2013. július 22-i határozata tartalmazza. Ez a határozat azt is leszögezi, hogy a kormányzat által irányított, nem a kormányzati szektorba sorolt szervezetek (közösségi vállalatok) kötelezettségeire vonatkozó adatokat az Eurostat az ilyen szervezetekre irányuló, 2011-ben bevezetett kérdőív útján korábban gyűjtött információk alapján állítja össze. A mutatókat nemzeti pénznemben, millió egységben kifejezve, kormányzati alszektoronkénti bontásban kell benyújtani az Eurostatnak. Az adatokkal együtt az azok teljességére, fogalommeghatározására, becslési módszerére és időpontjára vonatkozó metaadatokat is be kell nyújtani az Eurostatnak. 2.2.Határidők A nemzeti statisztikai hatóságnak a feltételes kötelezettségekre vonatkozó adatokat éves rendszerességgel, a tárgyévet követő év december 31-éig (T+12 hónap), a kormányzat által irányított, nem a kormányzati szektorba sorolt szervezetekre vonatkozó kérdőívvel egyidejűleg kell benyújtania az Eurostatnak. Az első (2013-ra vonatkozó) adatátvitelre 2014 decemberében került sor, a 2010–2012. évi adatok benyújtása önkéntes volt. A garanciák esetében az előző évre vonatkozó adatok szolgáltatása kötelező volt. Az Eurostat törekszik arra, hogy idővel idősorokat hozzon létre, és a rendszeres jelentéstételnek köszönhetően egy négy évet megszakítás nélkül és az összes mutatóra kiterjedően lefedő adatkészletet építsen fel. 2.3.A mutatók leírása

Ez a szakasz tartalmazza a feltételes kötelezettségekkel kapcsolatos adatok közzétételére vonatkozó elfogadott fogalmakat és meghatározásokat, míg az Eurostat számára szolgáltatott adatok esetében történő tagállami alkalmazásukat a 3. szakasz ismerteti. 2.3.1.Állami garanciák Az Eurostat információkat gyűjt a kormányzat által nyújtott garanciák állományának összegéről. A jelentéstétel csak a kormányzati szektoron kívüliként besorolt egységek számára biztosított garanciákra vonatkozik. Az alszektorok szerinti bontás a társadalombiztosítási alapok kivételével rendelkezésre áll. Az információk a garanciák teljes állományára vonatkoznak, ugyanakkor nem tartalmazzák azokat az adósságokat, amelyeket a kormányzat – az ESA 2010 számlákban rögzítettek szerint – már átvállalt. A adatokat névértéken szolgáltatják. Az adatok az egyszeri és a szabványosított garanciákat is lefedik. Az egyszeri garancia meghatározása szerint egyedi, és a kezesek nem tudják megbízhatóan megbecsülni a lehívások kockázatát. Az egyszeri garanciák hitelviszonyt megtestesítő értékpapírokhoz (pl. hitelekhez, kötvényekhez) kapcsolódnak. A közösségi vállalatok és a pénzügyi vállalatok számára nyújtott egyszeri garanciák esetében további bontás áll rendelkezésre. A szabványosított garanciákat tömegesen bocsátják ki, és rendszerint meglehetősen kis összegekre, azonos feltételekkel nyújtják. Azt nem lehet pontosan megbecsülni, hogy mekkora a kockázata az egyes hitelek nemteljesítésének, de azt meg lehet becsülni, hogy sok ilyen hitelből mennyinél következik be nemteljesítés. Példaként említhetők a jelzáloghitel-garanciák, diákhitel-garanciák stb. 2.3.2.Mérlegen kívüli PPP-k A kormányzati mérlegen kívüli köz- és magánszféra közötti partnerség (PPP) azt jelenti, hogy az eszközöket nem az állam gazdasági tulajdonának tekintik, és a bruttó állóeszköz-felhalmozás felmerülése időpontjában nem kormányzati kiadásként kerül rögzítésre. Az Eurostat a mérlegen kívüli fennálló kötelezettségek teljes állományáról gyűjt adatokat. Ezeket a kötelezettségeket a kiigazított tőkeértéken kell kimutatni. Ez megfelel a szerződésben meghatározott, kiindulási tőkeértéknek, amely idővel fokozatosan csökken a „gazdasági értékcsökkenés” becsült vagy tényleges adatok alapján számított összegével. A kiigazított tőkeérték tükrözi az eszköz folyó értékét a jelentéstétel idején. Az összeg a bruttó állóeszköz-felhalmozás és az eladósodottságra kifejtett hatás becsült összege, amennyiben a kormánynak kell átvennie az eszközöket a szerződés futamideje alatt. Az adatgyűjtés a kormányzati szektorra és annak valamennyi alszektorára vonatkozik, és az adatokat névértéken kell jelenteni. 2.3.3.A kormányzati szektor nemteljesítő hitelei Az adatgyűjtés a kormányzati szektor által biztosított nemteljesítő hitelek (kormányzati eszközök) állományát érinti. Egy hitel akkor minősül nemteljesítőnek, ha a kamatok vagy a tőke törlesztése legalább 90 napos késedelmet szenved, vagy ha a 90 napra vagy ennél hosszabb időszakra esedékes kamatot tőkésítették, refinanszírozták vagy megállapodás alapján a törlesztést elhalasztották, vagy ha a törlesztés ugyan 90 napnál kevesebb ideje esedékes, de alapos okból (például, mert az adós csődeljárást kezdeményez) megkérdőjelezhető, hogy a fizetést teljes körűen teljesítik-e majd. A adatokat névértéken szolgáltatják. A kormányzati szektorra vonatkozó konszolidált számadatokat és az alszektorokra vonatkozó részletes adatokat bocsátják rendelkezésre. 2.3.4.A kormányzat által irányított, nem a kormányzati szektorba sorolt szervezetek (közösségi vállalatok) kötelezettségei A kormányzat által irányított szervezetek olyan gazdálkodó egységek, amelyek esetében az állam jogosult az általános célkitűzések vagy program meghatározására (ESA 2010, 20.18. bekezdés). A kormányzat által irányított ilyen szervezeteket – legtöbb esetben piaci egységként tanúsított magatartásuk miatt – a kormányzati szektoron kívüliként sorolják be. A nem kormányzati szektorba sorolt, kormányzat által irányított szervezetek (közösségi vállalatok) kötelezettségeit a fennálló kötelezettségek év végén, a vállalat üzleti számlái alapján kimutatott állományaként határozzák meg. A tagállamok maguk dönthetik el, hogy melyik fogalmat alkalmazzák a jelentéstétel során: az üzleti számlák (amely a társaság pénzügyi kimutatásaiban szereplő összes kötelezettséget magában foglalja) vagy a nemzeti számlák fogalmát (amely nem foglalja magában az egyéb kötelezettségeket). A maastrichti adóssággal kapcsolatos kötelezettségekre vonatkozó adatokat szintén fel lehet tüntetni a jelentésben, amennyiben rendelkezésre állnak. Az adatok tartalmazzák azokat a kormányzat által irányított szervezeteket, amelyek az GDP 0,01 %-ánál magasabb összegű kötelezettségeket jelentettek, és az ESA 2010 szerint nem pénzügyi vállalatok, pénzügyi vállalatok, illetve külföldi irányítású vállalatok besorolás alá esnek. Az adatközlés az egyes egységek, nem pedig a konszolidált csoportok vonatkozásában történik. Az adatok bontást tartalmaznak a pénzügyi tevékenységekben részt vevő egységek kötelezettségei és az egyéb tevékenységekben részt vevő egységek, közöttük a veszteséges nem pénzügyi egységek kötelezettségei tekintetében. Az adatokból a kormányzat ellenőrző alszektora tekintetében is levonhatók következtetések. 3.Az Eurostat feltételes kötelezettségekre vonatkozó első adatgyűjtésének eredményei 2014 decemberében az Eurostat első alkalommal végzett adatgyűjtést a feltételes kötelezettségek vonatkozásában. A tagállamok a kért adatokat a jelentéstétel tekintetében meghatározott határidő körüli időpontban bocsátották az Eurostat rendelkezésére. 2015. február 10-én az Eurostat közzétette ezeket adatbázisában nemzeti fizetőeszközben, millió egységben és a GDP százalékában, a vonatkozó metaadatokkal és országspecifikus lábjegyzetekkel együtt. Egy kapcsolódó sajtóközlemény is kibocsátásra került. A főbb eredményeket e jelentés 1. melléklete tartalmazza. 3.1.Az adatok teljessége és hatóköre Valamennyi tagállam benyújtotta a Kiegészítés a feltételes kötelezettségekről és potenciális kötelezettségekről (Supplement on contingent liabilities and potential obligations) című dokumentum kitöltött változatát, és megválaszolta a Kérdőív a kormányzat által irányított, nem a kormányzati szektorba sorolt szervezetekről (Questionnaire on government controlled entities classified outside general government) című dokumentumot. Az adatok teljessége mutatónként és tagállamonként változó képet mutat. 3.1.1.Állami garanciák Az állami garanciák összességére vonatkozó számadatokat a kormányzati szektor esetében valamennyi tagállam benyújtotta 2010–2013. vonatkozásában. Franciaország, Horvátország és Szlovénia az összesítésbe nem számította bele a helyi önkormányzatok alszektorát, amelynek adatai nem állnak rendelkezésre. Dánia esetében a helyi önkormányzatokra vonatkozó adatok csak 2013 óta állnak rendelkezésre.

A szabványosított garanciák adatai Belgium, Horvátország és Portugália esetében valamennyi kormányzati alszektor vonatkozásában hiányoznak. Dánia, Franciaország és Lengyelország esetében a szabványosított garanciák adatai a helyi önkormányzatok szintjén nem állnak rendelkezésre. Olaszország esetében a helyi önkormányzatokra vonatkozó adatok bontás nélkül összesítik az egyszeri, illetve a szabványosított garanciákat. Németország esetében a szabványosított garanciákkal lefedett teljes hitelállomány adatai csak a legnagyobb, központi kormányzat által szervezett kezességvállalási program vonatkozásában állnak rendelkezésre, míg a két másik szabványosított garanciaprogram által lefedett hitelállomány vonatkozásában nem. 3.1.2.Mérlegen kívüli PPP-k A mérlegen kívüli PPP-kről minden ország nyújtott be adatokat 2013 vonatkozásában. Nagy többségük 2010–2012 vonatkozásában is jelentett adatokat. Nem kimerítőek az adatok Ausztria vonatkozásában (a központi kormányzatra nem terjednek ki), valamint az Egyesült Királyság vonatkozásában (a helyi önkormányzatokra vonatkozó adatok nem állnak rendelkezésre). Németország esetében a kormányzati mérlegben valamennyi PPP-projekt eszközeit szerepeltették. 3.1.3.Nemteljesítő hitelek A 28 ország közül 23 nyújtott be információkat 2013-ra vonatkozóan a kormányzati szektor nemteljesítő hiteleiről. A hiányzó országok: Belgium, Franciaország, Horvátország, Ciprus és Szlovákia. Spanyolország adatai nem kimerítőek, mivel nem terjednek ki a helyi önkormányzati alszektorra, Olaszország és Finnország pedig sem a helyi önkormányzatok, sem a társadalombiztosítási alapok nemteljesítő hiteleit nem jelentette be. Néhány ország önkéntesen 2010–2012 vonatkozásában is nyújtott be adatokat a nemteljesítő hitelekről. Ezek a következők voltak: Görögország, Lettország, Luxemburg, Málta, Hollandia, Lengyelország, Portugália, Svédország és az Egyesült Királyság. 3.1.4.A kormányzat által irányított, nem a kormányzati szektorba sorolt szervezetek kötelezettségei Valamennyi ország megválaszolta a kormányzat által irányított szervezetekről szóló Eurostat-kérdőívet, amely a kormányzat által irányított, nem a kormányzati szektorba sorolt szervezetek kötelezettségeire vonatkozó adatsor kiszámításának alapja. Az országok többségének adatai 2013-ra vonatkoznak – Németország, Ciprus és részben Írország kivételével, amelyek adatai a 2012. évre vonatkoznak. Az országok többsége kimerítő adatokat nyújtott be a kormányzati szektor valamennyi ellenőrző alszektorára kiterjedően. Egyes tagállamok adatai azonban nem kimerítőek: nem foglalják magukban a pénzintézetek kötelezettségeit és/vagy a helyi önkormányzatok által irányított szervezetek kötelezettségeit. Ezen belül Görögország és Írország adatai csak a központi kormányzat által irányított közösségi vállalatokra irányulnak. Görögország és Ciprus esetében egyes központi kormányzat által irányított szervezetek nem szerepelnek az adatok között. Lengyelország esetében az adatok nem terjednek ki a 10 főnél kevesebbet foglalkoztató szervezetekre. Belgium és Ciprus esetében a helyi önkormányzatok lefedettsége nem kimerítő. Egyes országok (Belgium, Görögország, Spanyolország, Ciprus és Luxembourg) ráadásul egyáltalán nem vagy csak részleges adatokat nyújtottak be a kormányzat által irányított pénzintézetekről. 3.2.Az adatok összehasonlíthatósága A feltételes kötelezettségekre vonatkozó adatok jellemzőikből adódóan országspecifikusak, és szorosan kapcsolódnak az adott ország gazdasági, pénzügyi és jogi struktúrájára vonatkozó tagállami sajátosságokhoz. Amint azt fentebb leírtuk és az adatok mellett közzétett, egyes országokra vonatkozó lábjegyzetekben is jeleztük, az adatok köre nem minden tagállam esetében teljes. Az adatok ezért körültekintéssel értelmezendők. Általánosságban véve az állami garanciák, a nemteljesítő hitelek és a mérlegen kívüli PPP-k esetében az adatok összehasonlíthatósága kielégítő, míg a közösségi vállalatok kötelezettségei esetében korlátozott. E mutató esetében – amint azt fentebb kifejtettük – bizonyos tagállamok adatai nem kimerítőek: egyes adatok nem tartalmazzák a pénzintézetek kötelezettségeit és/vagy a helyi önkormányzatok által irányított szervezetek kötelezettségeit. Jelentős különbség mutatkozik például azon országok között, amelyek a pénzintézetek kötelezettségeit kimerítő módon bemutatták (Németország, Írország, Hollandia, Szlovénia) és azon országok között, amelyek csak részleges adatokat nyújtottak be, vagy egyáltalán nem nyújtottak be adatokat (Belgium, Görögország, Spanyolország, Ciprus és Luxemburg). A közösségi vállalatok kötelezettségvállalásaira vonatkozóan jelentett adatok továbbá nem konszolidáltak, ami azt jelenti, hogy e szervezetek adósságának egy része esetleg más, ugyanazon vállalatcsoporton belüli szervezetekkel szemben áll fenn (a jelentett adatokból nem állapítható meg, melyek az azonos csoporton belüli szervezetek közötti adósságok). Ezen túlmenően az adatgyűjtés csak úgy hivatkozik a szervezetek kötelezettségvállalásaira, hogy azokat nem viszonyítja az eszközökhöz. Ez a szempont különösen fontos szerepet játszik a pénzintézetek esetében, amelyek általában jelentős kötelezettségvállalásokkal, ugyanakkor jelentős eszközökkel is rendelkeznek. Emellett egyes tagállamok esetében a pénzintézetek kötelezettségeinek többsége betétekre vonatkozik. Megemlítendő továbbá, hogy a közösségi vállalatok kötelezettségeinek összeállításakor a tagállamok választhattak, hogy melyik fogalmat használják a jelentéstételhez: az üzleti számlák vagy a nemzeti számlák fogalmát. Az üzleti számlák definíciója alapján az országok a vállalkozás pénzügyi kimutatásaiban szereplő összes kötelezettséget beírták, azokat is, amelyek az „egyéb kötelezettségek” tételhez kapcsolódnak. Az országok többsége e megközelítés szerint jelentette a kötelezettségeket. Más országok (Belgium, Spanyolország, Hollandia, Portugália és Szlovákia) ugyanakkor a nemzeti számlák fogalmát használták (azaz nem vették figyelembe az egyéb kötelezettségek tételét), vagy a maastrichti adósságot jelentették be, amelynek körébe a készpénz és a betétek, a hitelpapírok és kölcsönök tartoznak. 4.Az Eurostat egyéb adatgyűjtései 4.1.A pénzügyi szektor felé fennálló, a kormányzati szektoron belüli feltételes kötelezettségek Az Eurostat 2009 októbere óta rendszeresen (évente kétszer, minden túlzotthiány-eljárással kapcsolatos adatközlés keretében ) információkat gyűjt a kormányzati szektoron belüli feltételes kötelezettségekről a Pénzügyi válsághoz kapcsolódó kiegészítő táblázat (Supplementary table for the financial crisis) című dokumentum révén . A táblázat a pénzügyi zavarok kapcsán a pénzintézeteknek nyújtott támogatások kormányzati hiányra és államadósságra gyakorolt tényleges és potenciális hatására vonatkozóan nyújt adatokat.