EURÓPAI BIZOTTSÁG Brüsszel, 2020.7.15. COM(2020) 313 final A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK az EU-ban és azon kívül megvalósítandó jó adóügyi kormányzásról



1. BEVEZETÉS A méltányos adóztatás központi szerepet játszik az EU társadalmi és gazdasági modelljében és fenntarthatóságában. Alapvető fontosságú a fenntartható bevételek, a versenyképes üzleti környezet és az általános adófizetői morál szempontjából. Döntő fontosságú, hogy teljesüljenek egyes alapvető uniós célkitűzések, többek között a következők: igazságos társadalom, fenntartható bevételekkel rendelkező erős egységes piac, egyenlő versenyfeltételek minden vállalat számára, valamint a növekedésen, munkahelyteremtésen és beruházásokon alapuló stabil gazdaság. Ezen okokból kifolyólag Ursula von der Leyen elnök hangsúlyozta, hogy a Bizottság egyik prioritása egy olyan méltányos adórendszer megteremtése, amelynek keretében az adófizetésből mindenki méltányosan kiveszi a részét. Tekintettel a globális szintű helyreállításra, a partnerországok számára ugyanilyen fontos, hogy a helyreállítással párhuzamosan hazai források is mozgósításra kerüljenek, és hogy a folyamat középpontjában egy működő adózási rendszer álljon. Ez segíteni fogja a Covid19-válság társadalmi-gazdasági következményeinek kezelését. Az Európai Parlament több alkalommal is uniós intézkedéseket szorgalmazott a káros adóverseny és az agresszív adótervezés elleni szigorú fellépés, az adóparadicsomok felszámolása, a méltányosabb és eredményesebb adóztatás, valamint a pénzmosás kockázatának csökkentése érdekében. A méltányos adóztatással kapcsolatos program még fontosabb lesz az elkövetkező hónapokban és években, amikor is az EU azon munkálkodik, hogy kilábaljon a Covid19-válság következményeiből, és felgyorsítsa a zöld és digitális átállást. A program döntő fontosságú lesz a stabil állami bevételek, az egészséges üzleti környezet és a közszolgáltatásokba irányuló beruházások, a piaci hiányosságok orvoslása, valamint a fenntartható fogyasztást szolgáló megfelelő árjelzések küldése szempontjából, mivel Unión belül és kívül egyaránt elő fogja segíteni a gyors és fenntartható fellendülést, ahogy azt az „Európa nagy pillanata: Helyreállítás és felkészülés – a jövő generációért” című legutóbbi bizottsági közlemény is hangsúlyozta. A méltányos adóztatás alapját a jó adóügyi kormányzás képezi. A jó adóügyi kormányzás tág értelemben magában foglalja az adózási átláthatóságot, a tisztességes adóversenyt, a káros adóintézkedésektől mentes környezetet és a nemzetközileg elfogadott normák alkalmazását. Az elmúlt években jelentős lépések történtek – uniós és nemzetközi szinten is – ezen elvek megerősítése és tiszteletben tartásának biztosítása érdekében. A Bizottság ambiciózus programot dolgozott ki a jó adóügyi kormányzás javítása céljából, valamint annak érdekében, hogy az EU-ban és azon kívül is keményen fellépjenek az adóvisszaélések ellen. Ennek eredményeképpen a tagállamok immár szilárd adózási átláthatósági kerettel, közös adókikerülés elleni intézkedésekkel és az adóviták rendezésére szolgáló új mechanizmussal rendelkeznek. A jogalanyokra és jogi konstrukciókra vonatkozó fokozott átláthatósági követelmények csökkentették az adókikerülést célzó visszaélések kockázatát. A pénzmosással kapcsolatos alapbűncselekmények fogalmát az adóbűncselekményekre is kiterjesztették, és az adóügyekben tanácsot vagy segítséget nyújtó valamennyi szakembernek immár eleget kell tennie a pénzmosás/terrorizmusfinanszírozás elleni küzdelemmel kapcsolatos uniós kötelezettségnek annak érdekében, hogy csökkenjenek a bűnözőknek az illegális bevételek tisztára mosásával kapcsolatos lehetőségei. Az állami támogatásokkal kapcsolatos ügyeken keresztül és az európai szemeszter ajánlásai révén a Bizottság fellépett a káros verseny ellen és felhívta a figyelmet a tisztességtelen adózási gyakorlatokra. A tagállamok emellett a társasági adózásra vonatkozó magatartási kódex (a továbbiakban: a kódex) értelmében továbbra is kölcsönösen felülvizsgálják egymás adórendszereit annak biztosítása érdekében, hogy azok megfeleljenek a tisztességes adóverseny elveinek. Ezzel párhuzamosan az EU nemzetközi szinten is azon munkálkodott, hogy magasabb szintre emelje a jó adóügyi kormányzást. Határozottan támogatta az OECD adózási átláthatósággal, valamint adóalap-erózióval és nyereségátcsoportosítással kapcsolatos munkáját, és az új globális normák uniós jogba való beépítésével világviszonylatban is példát mutatott. Az uniós szinten végrehajtott új kezdeményezések közül sok rendelkezik külső elemmel – ideértve az országonkénti jelentéstételt, a hibrid struktúrából adódó diszkrepanciára vonatkozó közös szabályokat és az adótervezési rendszerek adótanácsadók általi bejelentésére vonatkozó követelményeket. Emellett a digitális gazdaság méltányos adóztatásával kapcsolatos munka elindításával az EU hozzájárult ahhoz, hogy az e kérdésről folytatott nemzetközi tárgyalások új lendületet kapjanak. A Bizottság által 2016-ban elfogadott eredményes adóztatás külügyi stratégiája következetes és holisztikus megközelítést biztosított az EU számára a jó adóügyi kormányzás globális előmozdításához és az adóügyi kérdésekben a nemzetközi partnereivel folytatott együttműködéshez. A külügyi stratégia elsődlegesen arra irányult, hogy a kétoldalú megállapodásokba foglalt záradékok, a fejlődő országoknak adóügyekben nyújtott támogatás és az uniós adópolitikák káros mellékhatásainak kiküszöbölését célzó intézkedések révén megerősítsék a harmadik országokkal a jó adóügyi kormányzással kapcsolatos kérdésekben folytatott együttműködést. A stratégia ugyanakkor egy új eszközt is bevezetett annak érdekében, hogy az uniós jegyzékbe vételi eljárás révén az EU nemzetközi partnereit a jó adóügyi kormányzás tekintetében elfogadott előírások betartására ösztönözze. Mindezen kezdeményezések hozzájárultak ahhoz, hogy az EU-ban és azon kívül is méltányosabb adózási környezet jöjjön létre. Azonban továbbra is merülnek fel új kihívások, amelyekkel a tisztességes adóverseny szabályozására és a káros adózási gyakorlatok megakadályozására szolgáló uniós eszközöknek – az Unión belül és kívül egyaránt – lépést kell tartaniuk. A globalizáció, a digitalizáció és az újszerű üzleti modellek új akadályokat gördítenek az adóverseny elé, illetve új lehetőségeket teremtenek az agresszív adótervezés terén. A jó adóügyi kormányzással kapcsolatos uniós programot folyamatosan fejleszteni kell annak érdekében, hogy ne érjék veszteségek a nemzeti és uniós költségvetéseket, az uniós polgárok és vállalkozások pedig a jövőben is a méltányos és eredményes adóztatásra támaszkodhassanak. Ez a közlemény az EU fellendülését támogató, méltányos és egyszerű adózásra vonatkozó adócsomag részét képezi, amely magában foglal továbbá egy cselekvési tervről szóló közleményt – amely számos, a közvetlen és közvetett adózás területén várható, az adócsalás elleni küzdelemmel és az adórendszerek egyszerűsítésével kapcsolatos kezdeményezést mutat be –, valamint egy, a közigazgatási együttműködésről szóló irányelv felülvizsgálatára irányuló jogalkotási javaslatot is . A további intézkedések biztosítani fogják, hogy az uniós adójog a jelenkor gazdaságához, valamint a társasági adó reformjával kapcsolatos nemzetközi fejleményekhez igazodjon. Ezen intézkedések kiegészítéseként a közlemény az eddigi tapasztalatokat figyelembe véve elsősorban a puha jogi intézkedésekre és a külső tevékenységekre összpontosít, valamint meghatározza, hogy e területen milyen változtatásokra van szükség. Ennek alapján a jó adóügyi kormányzással kapcsolatos előírások javítása és a méltányos adóztatás biztosítása érdekében meghatározza az elkövetkező évek kiemelt cselekvési területeit. 2. A TÁRSASÁGI ADÓZÁSRA VONATKOZÓ MAGATARTÁSI KÓDEX REFORMJA A társasági adózásra vonatkozó magatartási kódex (a továbbiakban: kódex) az 1997-es létrehozása óta az EU elsődleges eszköze volt a káros adóverseny megakadályozására. Abból a feltételezésből indul ki, hogy bár az országok közötti adóverseny önmagában nem jelent problémát, közös elvekre van szükség azzal kapcsolatban, hogy az egyes országok milyen mértékben használhatják adórendszereiket és adópolitikáikat a vállalkozások és a nyereségek vonzására. Ez különösen fontos az egységes piacon, ahol a Szerződésben biztosított szabadságok növelik a nyereségek és a beruházások mobilitását. A kódex puha jogi eszköz, amely a tagállamok közötti kölcsönös felülvizsgálaton és kölcsönös nyomásgyakorláson alapul. Rögzíti a tisztességes adóverseny elveit, valamint annak meghatározására szolgál, hogy egy adott adórendszer káros-e vagy sem. A magas szintű nemzeti képviselőkből álló, magatartási kódexszel foglalkozó csoport felügyeli, hogy a tagállamok betartják-e a kódexet. A Bizottság technikai elemzése alapján értékeli a tagállamok adóintézkedéseit, valamint meghatározza, hogy azok károsak-e vagy sem. Ha az adóintézkedést károsnak találják, azt a szóban forgó tagállamnak módosítania kell vagy el kell törölnie. A kódex létrehozása óta több mint 400 adórendszert értékeltek az EU-ban, és ezek közül mintegy 100 bizonyult károsnak. A kódex az EU-n belül elért eredmények mellett az elmúlt években jelentős hatást gyakorolt a globális adózási környezetre is. Ennek az a magyarázata, hogy a kódex szolgált a harmadik országok tekintetében az adózási szempontból nem együttműködő országok és területek európai uniós jegyzékével összefüggésben végzett értékelés alapjául (lásd az alábbi 2. pontot). A kódex központi szerepet játszik az uniós jegyzékbe vételi eljárásban, ami rávilágít, hogy fontos eszközt jelent a káros adóverseny elleni küzdelemben és a jó adóügyi kormányzás elveinek széles körű előmozdításában. Az elért eredmények ellenére azonban egyértelmű, hogy a kódex reformra és korszerűsítésre szorul. Az elmúlt két évtizedben jelentősen megváltozott az adóverseny jellege és formája, a kódex viszont nem változott az új kihívásoknak megfelelően. A globalizáció, a digitalizáció, a multinacionális vállalatok világgazdaságban betöltött szerepének növekedése, az immateriális javak megnövekedett jelentősége, a vállalkozások előtt álló akadályok csökkentése egyaránt fokozta az államokra nehezedő azon nyomást, hogy adópolitikai eszközökkel versenyezzenek a külföldi beruházásokért. Ez az adóverseny erősödéséhez és kibontakozásához vezetett, minden szempontból próbára téve a méltányosságot. Ennek alapján a tagállamok és az Európai Parlament egyaránt kétségbe vonta, hogy a kódex alkalmas lenne a káros adóverseny jelenlegi formáinak kezelésére. A fentiekben vázolt jelenlegi tények fényében a kódex hatékonyságának lényegesen javulnia kellene.

2. a) A reform időzítése a legjobb eredmény elérése érdekében A kódex reformjának időzítését gondosan mérlegelni kell a lehető legambiciózusabb és leginkább célravezető eredmény biztosítása érdekében. A társasági adózás reformjáról jelenleg az OECD irányítása alatt zajló nemzetközi tárgyalások jelentős hatással lehetnek arra, hogy a jövőben milyen mértékben lesz korlátozható az adóverseny. Különösen abban az esetben, ha a minimális tényleges adómérték globális normává válik, új alsó határ jön létre azzal kapcsolatban, hogy az egyes országok a külföldi vállalkozások és beruházások vonzása érdekében mennyire csökkenthetik le adókulcsaikat. Ezt a megreformált magatartási kódex keretében egyértelműen be kell építeni a tisztességes adóversenyre vonatkozó uniós intézkedésekbe. Ha globális szinten mégsem sikerül megegyezni a minimális adómértékről, ezt az elképzelést uniós előírásként akkor is be kell építeni a kódexbe a káros adóverseny fogalmának korszerűsítése és pontosítása, valamint annak biztosítása érdekében, hogy az egységes piacon nyereséget termelő minden vállalkozás méltányos összegű adót fizessen. 2. b) A kódex hatályának és kritériumainak felülvizsgálata Időközben azonban több olyan kérdés is felmerült, amelyet már most mérlegelni lehet a kódex jövőbeli reformjával összefüggésben. Először is ki kell terjeszteni a kódex hatályát, hogy az minden olyan intézkedésre kiterjedjen, amely a tisztességes adóverseny szempontjából kockázatot jelent. Az alkalmazási kör meghatározását módosítani kell annak érdekében, hogy az az adórendszerek további típusaira és a nemzeti társaságiadó-rendszerek általános szempontjaira, valamint a társasági adótól eltérő releváns adókra is kiterjedjen. A kódex jelenlegi alkalmazási körébe túl sok olyan káros adórendszer tartozik, amely kibújhat az értékelés alól. A kódex például csak konkrét adóintézkedéseket és adórendszereket vizsgál. Az országok azonban egyre gyakrabban adórendszerük általános struktúráját használják arra, hogy részt vegyenek az adóversenyben, például az adóügyi illetőség tekintetében olyan különleges szabályokat írnak elő, amelyek az adóztatás kettős elmaradásához vagy a külföldi jövedelmek adómentességéhez vezethetnek, ami megfelelő biztosítékok nélkül a káros adózási gyakorlatoknak kedvezhet. Ezenfelül a kódex a külföldön elő állampolgárok vagy tehetős magánszemélyek vonzását célzó egyedi állampolgársági programokra vagy intézkedésekre sem terjed ki, jóllehet azokat gyakran kiskapuként arra használják, hogy más országokból tisztességtelenül vonzzanak vállalkozásokat és beruházásokat. Az OECD legutóbbi tanulmányai azt is felvetik, hogy az állampolgársági programok az adózási átláthatósági szabályok megkerülésére is használhatók. Ezért a kódex reformja során fontos megvizsgálni az aranyvízum-programokhoz hasonló állampolgársági programok alkalmazását. A kódexet már csak annak biztosítása érdekében is frissíteni kell, hogy az igen alacsony adókkal kapcsolatos minden eset kivizsgálásra kerüljön – az Unión belül és kívül egyaránt. Az EU már most is megköveteli a nulla százalékos adómértékkel rendelkező vagy adókötelezettséget elő nem író harmadik országoktól, hogy szigorú szabályokat alkalmazzanak a gazdasági tartalom és átláthatóság tekintetében, amennyiben el akarják kerülni, hogy felvegyék őket az uniós jegyzékbe. E követelményeket hivatalosan is be kell építeni a kódexbe, hogy teljes összhang legyen az Unióban és a harmadik országok viszonylatában alkalmazott kritériumok között. 2. c) A kódex irányításának javítása A kódex reformja során azt is meg kell vizsgálni, hogy azt hogyan lehet átláthatóbb módon és eredményesebben alkalmazni. Jóllehet az elmúlt években történt némi javulás a magatartási kódexszel foglalkozó csoport irányítása terén, még sok a teendő. A magatartási kódexszel foglalkozó csoport több információt tehetne közzé az e célra létrehozott honlapján és tájékoztathatná a nyilvánosságot és az érdekelt feleket a munkájával kapcsolatos mérföldkövekről. A csoport a döntéshozatal felgyorsítása érdekében bevezethetné a minősített többségi szavazást is, valamint megvizsgálhatná, hogy milyen tényleges következményekkel jár a tagállamokra nézve, ha nem tesznek eleget időben a csoport határozatainak. A Bizottság felkéri a tagállamokat, hogy amíg a nemzetközi adóügyi tárgyalások eredményére várnak, kezdjék el megvitatni a kódex ambiciózus reformjával kapcsolatban az 1. a)–c) pontban vázolt javaslatokat (az OECD munkaterve szerint az év végéig kellően egyértelművé kell válnia az adóreformmal kapcsolatos nemzetközi munka eredményének). A kódex reformjára vonatkozó konkrét terv kidolgozása céljából a Bizottság együtt fog működni a tagállamokkal. E reform célja, hogy a kódex jobban kezelni tudja az adóversennyel kapcsolatos újszerű kihívásokat – az Unión belül és kívül egyaránt. 3. A NEM EGYÜTTMŰKÖDŐ ORSZÁGOK ÉS TERÜLETEK UNIÓS JEGYZÉKÉNEK FELÜLVIZSGÁLATA Bár a kódexet eredetileg az Unión belüli belső adóverseny szabályozására szolgáló eszközként hozták létre, az utóbbi időben e szakpolitikai terület külső dimenziójának kezelése is a figyelem középpontjába került. A tisztességes adóverseny kódexben meghatározott elvei azon kritériumok közé tartoznak, amelyeket az uniós jegyzékbe vételi eljárás keretében a harmadik országok értékeléséhez használnak. Az a cél, hogy javuljon a globális adóügyi kormányzási környezet, nemzetközi szinten biztosítottak legyenek az egyenlő versenyfeltételek, valamint a harmadik országok kormányai támogatást kapjanak arra irányuló erőfeszítéseikhez, hogy eleget tegyenek kötelezettségvállalásaiknak és végrehajtsák a globális szinten (például a G20-ak adóalap-erózióval és nyereségátcsoportosítással kapcsolatos kezdeményezései vagy az addisz-abebai cselekvési program keretében) hozott intézkedéseket. A nem együttműködő országok és területek uniós jegyékére – az adóvisszaélések és a tisztességtelen adóverseny külső kockázatainak kezelésére szolgáló eszközként – először a 2016. évi külügyi stratégiájában a Bizottság tett javaslatot. Azóta a jó adóügyi kormányzás nemzetközi előmozdításának hatékony eszközévé vált és világszerte hozzájárult az adókikerülés és az adókijátszás elleni küzdelemhez. A jegyzékbe vételi eljárás kezdete óta eltelt négy évben 95 országot és területet értékeltek három fő kritérium alapján: adózási átláthatóság, méltányos adóztatás és az OECD adóalap-erózióra és nyereségátcsoportosításra vonatkozó minimumszabályainak végrehajtása. Amennyiben valamely ország vagy terület tekintetében úgy ítélik meg, hogy e kritériumok közül egy vagy több nem teljesül, felkérik az adott országot vagy területet, hogy vállaljon kötelezettséget arra, hogy meghatározott határidőn belül orvosolja a problémákat. 2020 elejére az uniós jegyzékbe vételi eljárásra adott közvetlen válaszként világszerte több mint 120 káros adórendszert szüntettek meg. Több tucat harmadik ország az uniós követelményekkel összhangban ugyancsak tett konkrét intézkedéseket az adózási átláthatósági szabályok javítására. Ez globálisan javítja a jó adóügyi kormányzást, egyenlő versenyfeltételeket teremt a nemzetközi szereplők számára és csökkenti az adóvisszaélésekkel kapcsolatos lehetőségeket. Az uniós jegyzék az EU határain túl, különösen a fejlődő országok számára is előnyökkel jár, amelyeket aránytalanul sújtanak az illegális pénzmozgások. Az uniós jegyzékbe vételi eljárás új alapot teremtett az EU számára ahhoz, hogy a jó adóügyi kormányzás előmozdítására irányuló erőfeszítéseivel összhangban a közös érdekű adóügyi kérdésekben együttműködjön a partnerországokkal. A párbeszéd és a tájékoztatás e gyakorlat központi részét képezi. A Bizottság szolgálatai – az Európai Külügyi Szolgálattal együttműködésben – rendszeres megbeszéléseket folytattak az érintett országokkal és területekkel, és közülük több tucatnyinak segítettek abban, hogy megfeleljenek az előírt normáknak. Az adóügyi kérdésekben való szerepvállalás ezen új csatornája lehetővé tette a partnerországokkal folytatott konstruktív párbeszédet a mai gyorsan fejlődő, globalizált és digitalizált gazdaságban, és ezt a jövőben is folytatni kell. Négy évvel ezen új jegyzékbe vételi eljárás elindítását követően a Bizottság úgy véli, hogy itt az ideje áttekinteni az eddig szerzett tapasztalatokat, valamint megvizsgálni, hogy az eljárás miként maradhat hatékony és méltányos, illetve miként tud megfelelni a folyamatosan felmerülő új kihívásoknak.

3.a) Az uniós jegyzék földrajzi hatályának felülvizsgálata Amikor 2016-ban elindult az uniós jegyzékbe vételi eljárás, az uniós tagállamok a Bizottság által kidolgozott, objektív mutatókat tartalmazó eredménytábla alapján kiválasztották az eljárás hatálya alá vonandó országokat és területeket. A tagállamok ezen eredménytáblát használták alapul annak eldöntéséhez, hogy mely országokat és területeket kell átvilágítani, ugyanakkor más tényezőket is figyelembe vettek, többek között azt, hogy az érintett országok és területek rendelkeznek-e pénzügyi központtal. A tagállamok kezdettől fogva úgy döntöttek, hogy a legkevésbé fejlett országokat kizárják az uniós jegyzékbe vételi eljárásból, mivel korlátozott kapacitással rendelkeznek arra, hogy az előírt határidőkön belül megfeleljenek a kritériumoknak. Hasonló okokból némi rugalmasságot vezettek be a pénzügyi központtal nem rendelkező fejlődő országok számára az általuk betartandó kritériumok és határidők tekintetében. Miután a tagállamok az uniós jegyzékbe vételi eljárás végrehajtása során több éves gyakorlati tapasztalatot szereztek a kiválasztott országokkal és területekkel kapcsolatban, jelezték, hogy felül kívánják vizsgálni a jegyzék földrajzi hatályát. A tagállamok különösen ügyelnek arra, hogy minden kockázati területet lefedjenek, és hogy a hasonló országokat és területeket az uniós eljárás keretében méltányosan és egyformán kezeljék. Az ezzel kapcsolatos mérlegelés megkönnyítése érdekében a Bizottság 2020 végéig frissíteni fogja a legrelevánsabb országok és területek átvilágítás céljából történő kiválasztásához használt eredeti eredménytáblát. Az új eredménytábla a legfrissebb adatokat, valamint a világgazdasági és globális adópolitikai fejleményeket fogja tükrözni. További információforrásokat is tartalmaz majd, hogy átfogó képet fessen az EU harmadik országokkal fennálló gazdasági és pénzügyi kapcsolatairól. A Bizottság ezenfelül figyelembe fogja venni a pénzmosás és a terrorizmusfinanszírozás elleni küzdelem céljából a kiemelt kockázatot jelentő harmadik országok azonosítására szolgáló új módszertant annak biztosítása érdekében, hogy a két jegyzékbe vételi eljárás kölcsönösen erősítse egymást. Az eredménytábla felülvizsgálata egyrészről segíteni fogja az uniós tagállamokat abban, hogy objektív kritériumok alapján további olyan országokat azonosítsanak, amelyeket esetleg át kívánnak világítani, másrészről pedig stabilabbá és kiszámíthatóbbá teszi az eljárást az uniós partnerek számára. 3.b) Az uniós jegyzékbe vételi kritériumok felülvizsgálata Az uniós jegyzék földrajzi hatályáról folytatott megbeszélések során azokat a kritériumokat is figyelembe kell venni, amelyeknek a kiválasztott országoknak és területeknek meg kell felelniük. A jelenleg az uniós jegyzék hatálya alá tartozó országok és területek törlése hatással lenne az egyenlő versenyfeltételekre és aláásná azt a sok pozitív munkát, amelyet ezen országok és területek többsége már elvégzett. El kell azonban gondolkodni azon, hogy az uniós jegyzékbe vétel kritériumait lehet-e célzottabban alkalmazni bizonyos országok és területek esetében. Az uniós jegyzékbe vételi eljárással kapcsolatos eddigi tapasztalatok azt mutatják, hogy bizonyos országok és területek, különösen a fejlődő partnerek, némely kötelezettségvállalásuk végrehajtása során kapacitásbeli korlátokkal szembesülnek. Meg kell vizsgálni, hogy a gazdasági és adózási környezetükből fakadó esetleges kockázatok alapján minden kritérium releváns-e valamennyi ország és terület szempontjából. Az alacsony kockázatot jelentő fejlődő országok esetében az is megoldás lehet, hogy csak a legrelevánsabb kritériumokat alkalmazzák. Erre már van példa a jegyzékbe vételi eljárás során, hiszen a pénzügyi központtal nem rendelkező fejlődő országoknak nem kell megfelelniük az automatikus információcserére vonatkozó kritériumnak. Alternatív vagy párhuzamos megoldásként a súlyos kapacitásgondokkal küzdő vagy pénzügyi központokkal nem rendelkező országok esetében úgy módosíthatók az uniós jegyzékhez kapcsolódó határidők, hogy azok az érintett országok és területek sajátos helyzetét tükrözzék. Ezen túlmenően a jegyzékbe vételi eljárás során alkalmazott, jó adóügyi kormányzáshoz kapcsolódó kritériumokat általánosabban meg kell vizsgálni annak biztosítása érdekében, hogy azok naprakészek és kellően ambiciózusak legyenek. Első lépésként naprakésszé kell tenni őket, hogy az adókikerülés és adókijátszás elleni küzdelem legújabb nemzetközi fejleményeit tükrözzék, ideértve a tényleges tulajdonlással és az OECD adóalap-erózióra és nyereségátcsoportosításra vonatkozó minimumszabályainak végrehajtásával kapcsolatos fejleményeket is. Az uniós jegyzékbe vételi kritériumok esetében a digitális gazdaság adóztatásáról és a globális adóreformról folytatott nemzetközi szintű tárgyalásokat is figyelembe kell venni. Ez különösen fontos abban az esetben, ha globális egyetértés jön létre a minimális tényleges adómértékről. Amint egyértelműbbé válnak az adóreformról folytatott nemzetközi tárgyalások eredményei, a kódex jövőbeli reformjával párhuzamosan meg kell vizsgálni ezt a kérdést. Hasonlóképpen a kritériumokat is felül kell vizsgálni annak biztosítása érdekében, hogy azokat kellően széleskörűen alkalmazzák ahhoz, hogy minden kockázatot figyelembe lehessen venni. Az ezzel kapcsolatos munka már megkezdődött. 2019-ben például a tagállamok úgy döntöttek, hogy megvizsgálnak bizonyos széles körű adómentességeket, amelyek az adókedvezmények tekintetében ugyanolyan kockázatot jelenthetnek. A Bizottság tovább fogja vizsgálni a nemzetközi adózási környezetet, hogy minden olyan új üzleti és adótervezési gyakorlatot azonosítani tudjon, amely problematikus lehet. Végezetül fontos szorosan nyomon követni azokat az országokat és területeket, amelyeket az uniós jegyzékbe vételi eljárás keretében már átvilágítottak. Ez biztosítani fogja a reformok hatékony végrehajtását és azt, hogy ne történjen visszalépés. Ezt a Bizottság nyomon fogja követni, és beszámol róla a tagállamoknak. Emellett egyeztetni fog az OECD-vel annak biztosítása érdekében, hogy az uniós és a nemzetközi nyomonkövetési eljárást a lehető legnagyobb mértékben összehangolják. 3.c) Az átláthatóság és elszámoltathatóság fokozása Az uniós jegyzékbe vételi eljárás új keretet teremtett az EU és a nemzetközi partnerei által a jó adóügyi kormányzással kapcsolatos kérdésekről folytatott rendszeres tárgyalásokhoz. A Bizottság mindig is nagy hangsúlyt helyezett arra, hogy az érintett harmadik országokkal párbeszédet és együttműködést kell folytatni. Az elmúlt négy évben szakmai, diplomáciai és politikai szinten több ezer kapcsolatfelvételre és információcserére került sor, közvetlenül és többoldalú fórumokon keresztül egyaránt. Ennek segítségével sikerült tisztázni az EU világszintű jó adóügyi kormányzással kapcsolatos elvárásait, ugyanakkor azt is lehetővé tette az EU számára, hogy jobban megértse globális partnereinek a jó adóügyi kormányzást érintő kérdésekkel kapcsolatos álláspontját. A Bizottság elkötelezett amellett, hogy a főképviselővel együttműködésben tovább erősítse és előmozdítsa e jó irányba haladó párbeszédet. E tekintetben azon fog munkálkodni, hogy éves találkozót hozzon létre az országok és területek képviselői számára, hogy megvitassák az uniós jegyzékkel kapcsolatos kérdéseket és megosszák egymással az információkat és a bevált gyakorlatokat. A Bizottság emellett a harmadik országokkal is párbeszédet fog folytatni az észszerű aggályok azonosítása céljából, amelyeket továbbítani fog a tagállamoknak annak érdekében, hogy megoldást találjanak azokra. Például a tagállamok nemzeti adójegyzékeinek az uniós jegyzékbe vételi eljárással párhuzamosan történő további használata zavart és bizonytalanságot okozhat számos harmadik ország számára. Ez különösen igaz abban az esetben, amikor a nemzeti kritériumokról és a jegyzékbe vételi eljárásokról nem adnak egyértelmű tájékoztatást, vagy amikor különbségek vannak az uniós jegyzékben és a nemzeti jegyzékekben szereplő országok között. Határozott érvek szólnak amellett, hogy az uniós jegyzékbe vételi eljárás keretében átvilágított országok esetében a nemzeti eljárások összhangba kerüljenek az uniós jegyzékbe vételi eljárással annak érdekében, hogy biztosított legyen az összhang, és egyértelmű legyen a helyzet a harmadik országok és a vállalkozások számára. A Bizottság vitát fog indítani erről a kérdésről a tagállamokkal, és megvizsgálja, hogy miként lehetne még jobban összehangolni az országok és területek adózási célú jegyzékbe vételére vonatkozó megközelítést annak biztosítása érdekében, hogy az EU és a tagállamok következetesen kezeljék a harmadik országokat. Végezetül a Bizottság az uniós jegyzékbe vételi eljárást illetően továbbra is a lehető legnagyobb átláthatóságra és elszámoltathatóságra fog törekedni. E tekintetben az Európai Parlamentet rendszeresen tájékoztatni kell az uniós jegyzékbe vételi eljárással kapcsolatos fejleményekről. A Bizottság a civil társadalmat is tájékoztatni fogja a jó adóügyi kormányzással foglalkozó platform keretében, amely szintén fontos szerepet játszott az uniós jegyzékbe vételi eljárás elindításában. 3.d) A jó adóügyi kormányzás megerősítése a harmadik országokkal kötött megállapodásokban, valamint a harmadik országokkal a környezetvédelmi adókról folytatott párbeszéd kiterjesztése. A méltányos adóügyi gyakorlatok előmozdításának másik fontos módja, hogy az EU a harmadik országokkal kötött vonatkozó nemzetközi megállapodásokba a jó adóügyi kormányzásról szóló záradékot foglal bele. Az Európai Parlament úgy véli, hogy a jó adóügyi kormányzásról szóló záradék az uniós külpolitika egyik alapvető eszköze , és ismételten szorgalmazta, hogy ilyen záradékot építsenek be a harmadik országokkal és régiókkal kötött minden vonatkozó uniós megállapodásba. A legújabb nemzetközi előírásokkal való összhang megteremtése érdekében a Bizottság a 2016. évi külügyi stratégiában a jó kormányzásról szóló általános záradék frissítését és megerősítését javasolta. A tagállamok 2018 májusában új szöveget hagytak jóvá, és megerősítették, hogy azt valamennyi vonatkozó nemzetközi megállapodásba bele kell foglalni.

A Bizottság azóta minden vonatkozó új és folyamatban lévő tárgyalás során előterjesztette a frissített záradékot, és e tárgyalások közül több is a sikeres lezárás előtt áll. A Bizottság továbbra is ragaszkodni fog ahhoz, hogy a jó adóügyi kormányzásról szóló záradékot beépítsék a nemzetközi megállapodásokról a jövőben folytatott minden vonatkozó tárgyalásba. Abban az esetben, ha valamely harmadik ország megtagadja a záradék elfogadását, vagy annak olyan mértékű módosításához ragaszkodik, ami már nem felel meg a kívánt célnak, a Bizottságnak és a tagállamoknak megfelelő választ kell mérlegelniük. Ezeket az országokat az uniós jegyzékbe vételi eljárás keretében át lehetne világítani. A Bizottság a harmadik országokkal folytatott párbeszéd során a „szennyező fizet” elvre is hangsúlyt helyez, amelyet az Európai Unió működéséről szóló szerződés rögzít, és amely a szennyező vagy más káros tevékenységek negatív externáliáinak beárazására szólít fel. A fejlődő országokban kiaknázatlan lehetőségek rejlenek a környezetvédelmi adókban, amelyek hozzájárulhatnának az adórendszerek progresszívebbé és fenntarthatóbbá tételéhez és a társadalmak méltányosabbá válásához. Számos fejlődő országban a környezetvédelmi adókból származó bevételek növelése arra is lehetőséget kínál, hogy csökkenjen az állam támogatásoktól és adósságfinanszírozástól való függősége, valamint megkönnyítheti a belföldi források közszolgáltatások céljára történő mozgósítását is. Mivel a környezetvédelmi adókat nehezebb elkerülni, mint például a társasági adókat vagy a személyi jövedelemadókat, az állam elszámoltathatóságának megerősítésére, az adómorál javulására és költségvetési irányítás javításra is lehetőséget kínálnak. 4. A JÓ KORMÁNYZÁS MEGERŐSÍTÉSÉRE SZOLGÁLÓ EREDMÉNYESEBB INTÉZKEDÉSEK Az egyes országok vagy területek jegyzékbe vételének végső megoldásnak kellene lennie, amelyet azon országok számára kellene fenntartani, amelyek nem hajlandók megfelelően elismerni vagy kezelni az adórendszerükkel kapcsolatban felmerült uniós aggályokat. Mindazonáltal, ha egy országot vagy területet már jegyzékbe vettek, annak következményekkel kell járnia annak biztosítása érdekében, hogy az uniós jegyzék továbbra is eredményes maradjon. Az uniós jegyzék létrehozása óta két szempontból dolgoztak ki ellenintézkedéseket a jegyzékben szereplő országokkal és területekkel szemben. Először is az EU szigorúbb rendelkezéseket fogadott el a kulcsfontosságú uniós finanszírozási jogszabályok keretében annak megakadályozása érdekében, hogy az uniós forrásokat közvetett módon az uniós jegyzékbe vett országokban vagy területeken fektessék be, illetve azokon keresztül juttassák célba. Emellett az uniós tagállamok megállapodtak abban, hogy összehangolt módon óvintézkedéseket alkalmaznak az uniós jegyzékben szereplő országokkal és területekkel szemben. Az uniós jegyzékhez kapcsolódó ellenintézkedéseket rendszeresen felül kell vizsgálni annak érdekében, hogy azok a lehető legnagyobb mértékben visszatartó erejűek és hatékonyak legyenek. 4. a) A jó adóügyi kormányzás előmozdítása uniós alapokon keresztül A 2016. évi külügyi stratégiában bejelentetteknek megfelelően az EU jogilag kötelező kapcsolatot vezetett be a jó adóügyi kormányzással kapcsolatos előírások és az uniós források felhasználása között. Ez a legfontosabb jogi eszközökben is tükröződik, amelyek megakadályozzák, hogy az uniós forrásokból adóelkerülést elősegítő projektek kerüljenek támogatásra. A pénzügyi eszközök és a költségvetési garanciák tekintetében a jogi keret továbbá az uniós adóügyi feketelistán vagy a pénzmosás és terrorizmusfinanszírozás elleni küzdelem szempontjából kiemelt kockázatot jelentő harmadik országok uniós jegyzékében szereplő országok vagy területek igénybevételét is megakadályozza. Ha azonban a projektet fizikailag az adott országban vagy területen hajtják végre, a fejlesztési és fenntarthatósági célkitűzések megőrzése érdekében továbbra is engedélyezhető a finanszírozás. A Bizottság az uniós végrehajtó partnerek részére iránymutatást is kiadott, amelyben annak biztosítására kérte őket, hogy a belső politikáik tegyék lehetővé számukra, hogy az uniós forrásokat az új uniós adózási követelményekkel összhangban használják fel. A közelmúltbeli nemzetközi adóügyi fejlemények figyelembevétele érdekében az Európai Újjáépítési és Fejlesztési Bank (EBRD) és az Európai Beruházási Bank (EBB) Csoport belső politikákat tett közzé. A nemzetközi szintű intézkedések és az uniós források felhasználására vonatkozó szigorúbb szabályok számos nemzetközi pénzügyi intézményt és nemzeti ügynökséget is arra ösztönöznek, hogy fokozzák átvilágítási ellenőrzéseiket. Ez viszont arra ösztönzi a piaci szereplőket, hogy elforduljanak a nem együttműködő országok és területek adórendszereitől és nagyobb figyelmet fordítsanak az adókikerüléssel kapcsolatos kockázatokra. E szabályok eddigi alkalmazása alapján a Bizottság úgy véli, hogy azokat a jó adóügyi kormányzás elveinek megerősítése érdekében szélesebb körben is alkalmazni lehetne. Az uniós tagállamoknak saját forrásaik felhasználása során az uniós erőfeszítéseket tükröző intézkedéseket kell alkalmazniuk. A Bizottság sürgeti azokat a tagállamokat, ahol ez még nem történt meg, hogy nemzeti finanszírozási politikájukban, valamint fejlesztési bankjaik és fejlesztési ügynökségeik megfelelési szabályaiban jelenjenek meg az uniós követelmények. Ily módon az uniós vagy tagállami pénzeszközök nem áramolnának keresztül a jegyzékben szereplő országok vagy területek jogalanyain, és adókikerülési rendszerekbe sem kerülnének be. Ez a jó adóügyi kormányzással kapcsolatos előírások nemzetközi előmozdítása során növelné az EU súlyát és hitelességét. Ugyanezen gondolatmenet mentén a Bizottság ajánlást terjesztett elő, amelynek értelmében – azért, hogy a tagállamok által a gazdaságélénkítés támogatása érdekében tett jelentős erőfeszítések végrehajtása összhangban legyen a nemzetközi adózási méltányosság biztosításának szükségességével – a tagállamoknak a vállalkozások számára nyújtott pénzügyi támogatásokat az adózási szempontból nem együttműködő országok és területek uniós jegyzékében szereplő vállalkozásokkal, illetve országokkal és területekkel való kapcsolatok hiányától kell függővé tenniük. A Bizottság emellett – nagy valószínűséggel 2020 végéig – vitát indít a tagállamokkal annak feltérképezése érdekében, hogy miként lehetne összehangolni az uniós és a nemzeti finanszírozási politikákat. Ennek keretében azt is meg fogja vizsgálni, vajon jobban össze lehetne-e hangolni az uniós és tagállami források felhasználását és a tagállami óvintézkedések alkalmazását annak érdekében, hogy az ellenintézkedések célzottan a nem együttműködő országokra és területekre fejtsék ki hatásukat.

Másodszor, az uniós szintű tapasztalatokra építve a Bizottság meg fogja vizsgálni, hogy miként lehetne más nemzetközi támogatókat is bevonni a közpénzek felhasználásához kapcsolódó adókikerülés megakadályozásába. A Bizottság 2022 közepéig jelentést fog készíteni az EU belső koordinációs munkájáról, majd mérlegelni fogja, hogy miként lehetne nemzetközi szinten szélesebb körben előmozdítani a bevált gyakorlatokat. A Bizottság ezzel párhuzamosan továbbra is szoros párbeszédet fog folytatni a nemzetközi pénzügyi szervezetekkel és más végrehajtó partnerekkel annak megvizsgálása érdekében, hogy az új uniós követelmények milyen hatást gyakorolnak munkájukra és folyamataikra. Különösen meg fogja vizsgálni, hogy szükség van-e az iránymutatás pontosítására vagy frissítésére. A végrehajtás gördülékenyebbé tétele, a bevált gyakorlatok azonosítása és az egyenlő versenyfeltételek előmozdítása érdekében a Bizottság 2020 vége előtt megbeszéléseket fog kezdeményezni erről a kérdésről a végrehajtó partnerekkel. E megbeszélések alapján 2022-től kezdve jelentést fog benyújtani az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak, amelyben szükség esetén konkrét kérdéseket fog tisztázni, illetve azokra megoldásokat fog kínálni. 4. b) A nem együttműködő országokkal és területekkel szembeni óvintézkedések megerősítése Amellett, hogy az uniós források kapcsán szigorúbb rendelkezéseket hajtottak végre, a Bizottság kitartóan arra kérte a tagállamokat, hogy szigorú, visszatartó erejű és összehangolt óvintézkedéseket alkalmazzanak az uniós jegyzékben szereplő országokkal szemben. Az óvintézkedésekkel kapcsolatos közös megközelítés fontos ahhoz, hogy az uniós jegyzék valódi hatást váltson ki, és a harmadik országok és a befektetők számára egyértelmű és biztos környezetet biztosít. 2017 decemberében a tagállamok megtették az első lépéseket a koordináció felé azáltal, hogy megállapodtak bizonyos adminisztratív intézkedésekről, például az ellenőrzések számának növeléséről, amelyeket az EU-ban jegyzett országokban működő vállalatokra és befektetőkre kell alkalmazni. Ezt a lépést 2019 decemberében egy újabb követte: ekkor a tagállamok megállapodtak az uniós jegyzékben szereplő országokkal szembeni óvintézkedések eszköztáráról. A tagállamok 2021-ben kezdik el alkalmazni ezeket az óvintézkedéseket, és megállapodtak abban, hogy 2022-ben megvizsgálják a további összehangolás szükségességét. Ez az összehangolt megközelítés a helyes irányba mutat, de nem elég ambiciózus. Az, hogy a tagállamok eldönthetik, hogy az eszköztárból milyen és mennyi intézkedést alkalmaznak, különösen vegyes helyzetet eredményezhet az egységes piacon. Ez nem feltétlenül ad választ a vállalkozásoknak a jogbizonytalansággal és az adminisztratív terhekkel kapcsolatos aggályaira. Lehetővé teheti továbbá egyes adófizetők számára, hogy a tagállami intézkedések közötti eltéréseket kihasználva folytassák az adózatlan nyereség kivonását az egységes piacról. A Bizottság figyelmesen nyomon fogja követni a helyzetet, amint a tagállamok megkezdik az elfogadott óvintézkedések alkalmazását, valamint értékelni fogja ezeket az intézkedéseket. Ha az eszköztáron alapuló megközelítés nem elég hatékony, a fent említett 2022. évi értékelés alapján mérlegelni fogja egy összehangolt óvintézkedésekre irányuló jogalkotási javaslat benyújtását. Ez lehetővé tenné az EU számára, hogy valóban hathatóssá tegye az uniós jegyzéket, valamint biztosítaná, hogy tényleg összehangolt politikát alkalmazzanak az uniós jegyzékben szereplő országokkal szemben. 5. A PARTNERORSZÁGOK TÁMOGATÁSA A JÓ ADÓÜGYI KORMÁNYZÁS TERÉN Az EU jó adóügyi kormányzással kapcsolatos programja túlmutat az adópolitikai megfontolásokon. A világon a fejlesztési segélyek legjelentősebb adományozójaként és a globális kormányzás legnagyobb támogatójaként az EU tudatában van annak, hogy a fejlődő partnerek számára fontos a jó kormányzás. A megfelelő mértékű bevétel előteremtése továbbra is kihívást jelent sok fejlődő ország számára. Az afrikai országok több mint harmadában 15 % alatti az adó GDP-hez viszonyított aránya, ami a minimumnak tekinthető ahhoz, hogy lehetőség legyen az alapvető szociális szolgáltatások nyújtására. A fejlődő országok közel kétszer akkora mértékben függenek a bevételek után fizetendő társasági adótól, mint a fejlett országok. Mint ilyeneket, sokkal súlyosabban érintik őket az adócsalás, az adókijátszás és az adókikerülés problémái. Emellett valószínűleg hasznát fogják látni az arra irányuló uniós és nemzetközi erőfeszítéseknek, hogy világszerte javuljanak a globális normák és visszaszoruljon az agresszív adótervezés. A 2016. évi külügyi stratégia hangsúlyozta, hogy az uniós adópolitikát és az uniós nemzetközi fejlesztési célkitűzéseket jobban össze kell hangolni. A Bizottság a „Nagyobb adóbevételek, észszerűbb közkiadások” elnevezésű kezdeményezésén keresztül egyértelmű intézkedéseket határozott meg annak érdekében, hogy segítse a partnerországokat adóalapjuk javításában és védelmében, a fenntartható bevételek növelésében és a kormányzati kiadások hatékonyságának javításában. A kezdeményezés elindítása óta az EU támogatja a partnerországokat abban, hogy fokozzák belső erőforrásaik mozgósíthatóságát, valamint méltányos, átlátható és hatékony adórendszereket vezessenek be. Ez összhangban van az addisz-abebai adóügyi kezdeményezés keretében tett uniós kötelezettségvállalásokkal: e kezdeményezéssel az EU vállalta, hogy növeli a fejlődő országokban a hazai bevételek mozgósításához nyújtott technikai és pénzügyi támogatást. Az EU a kötelezettségvállalásaival összhangban jó úton halad afelé, hogy megkétszerezze a fejlődő országoknak a belföldi bevételek mozgósíthatóságával kapcsolatban nyújtott támogatást. 2015 óta a Bizottság folyamatosan növelte az e területen nyújtott támogatást, 2019-ben elérte a mintegy 1000 millió EUR összegű kötelezettségvállalást, és társfinanszírozott egy olyan eszközt, amely világszerte 94 adóhatóság reformjához nyújtott segítséget. A kétoldalú költségvetés-támogatási műveletek egyre inkább magukban foglalják a belföldi bevételek mozgósításához és a jó adóügyi kormányzással kapcsolatos előírások végrehajtásához nyújtott támogatást. E pénzügyi és technikai támogatás továbbra is döntő szerepet játszik a korlátozott igazgatási és pénzügyi kapacitással rendelkező országoknak nyújtott segítség terén, és az EU a továbbiakban is jelentős beruházásokat fog végrehajtani ezen a területen. A Bizottság emellett a tagállamok és a fejlődő országok, különösen a legszegényebb országok között létrejött kettős adóztatási egyezmények lehetséges továbbgyűrűző hatásait is megvizsgálta. A Bizottság olyan eszköztárat dolgozott ki, amelyet a tagállamok figyelembe vehetnek a fejlődő országokkal a kettős adóztatás elkerüléséről szóló egyezményekről folytatott tárgyalások során a hazai bevételek mozgósításának támogatása érdekében. A jó adóügyi kormányzással foglalkozó platform részletesen megvizsgálta a továbbgyűrűző hatások kérdését, a Bizottság pedig 2018-ban szakértői szintű szemináriumot szervezett e témában. A jó adóügyi kormányzással foglalkozó platform új megbízatása keretében folytatódni fog az e kérdéssel kapcsolatos munka.