RÖVIDÍTÉSEK

CPCC : Polgári tervezési és végrehajtási szolgálat (Civilian Planning and Conduct Capability)

EKSZ : Európai Külügyi Szolgálat

EULEX : Az Európai Unió koszovói jogállamiság-missziója

EUO : Az Európai Unió koszovói képviselete

IPA : Előcsatlakozási támogatási eszköz (Instrument for Pre-Accession Assistance)

JRCB : Jogállamisági Közös Koordinációs Testület (Joint Rule of Law Coordination Board)

KBVP : Közös biztonság- és védelempolitika

KFOR : Koszovói békefenntartó haderő (Kosovo Force)

MIPD : Többéves indikatív tervezési dokumentum (Multi-annual Indicative Planning Document)

MMA : Felügyelet, iránymutatás és tanácsadás (Monitoring, Mentoring and Advising)

NATO : Észak-atlanti Szerződés Szervezete (North Atlantic Treaty Organization)

NPH : Nemzetközi Polgári Hivatal

OECD : Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet

OPDAT : Külföldi Ügyészi Fejlesztési, Segítségnyújtási és Képzési Hivatal (Office of Overseas Prosecutorial Development, Assistance and Training)

PBB : A Tanács Politikai és Biztonsági Bizottsága

UNMIK : Az Egyesült Nemzetek Ideiglenes Koszovói Közigazgatási Missziója

ÖSSZEFOGLALÓ

I. Az Európai Unió (EU) jelentős támogatást nyújt Koszovónak a jogállamiság területén [1]. Elsőként említendő az Unió eddigi legnagyobb közös biztonság- és védelempolitikai (KBVP) missziójának, az európai uniós jogállamiság-missziónak (EULEX) a végrehajtása 2008-tól fogva. Az EULEX keretében mintegy 2500 munkatárs dolgozott kapacitásépítésen, illetve bizonyos végrehajtó funkciókban. Irányított ezenkívül az Európai Bizottság jogállamisági, elsősorban kapacitásépítési célú projekteket az Előcsatlakozási támogatási eszköz (IPA) finanszírozásával is. Az ellenőrzés során vizsgált, 2007 és 2011 közötti időszakban az uniós költségvetés 680 millió EUR értékben nyújtott a jogállamisághoz kapcsolódó támogatást.

II. Az ellenőrzés arra a kérdésre keresett választ, hogy eredményes volt-e a Koszovónak a jogállamiság területén nyújtott uniós támogatás. Ennek érdekében a Számvevőszék értékelte, hogy a támogatás meghozza-e a tervezett eredményeket, illetve hogy sikerült-e a hatására átfogó előrelépést elérni a jogállamiság különböző területein (rendőrség, igazságszolgáltatás, vámügy, a korrupció elleni küzdelem). Az ellenőrzés vizsgálta a támogatás kezelését is, különös tekintettel a koordinációra és az EULEX támogatásirányítására. Az ellenőrizendő mintában 17 Koszovóra vonatkozó uniós intézkedés szerepelt.

III. Az ellenőrzés megállapítása szerint a Koszovónak a jogállamiság területén nyújtott uniós támogatás nem volt elég eredményes. Egyes esetekben megvalósultak ugyan az egyedi intézkedések céljai, ám ez gyakran csak késedelmek és az eredmények kétes fenntarthatósága árán sikerült. Összességében azonban lassú a jogállamiság fejlődése, különösen ha a szervezett bűnözés elleni küzdelmet és a korrupciót tekintjük, mindenekelőtt Koszovó északi részén.

IV. A Koszovónak nyújtott uniós támogatás korlátozott eredményessége mindenekelőtt a konkrét körülményekkel magyarázható. Az ellenőrzés mégis azt állapította meg, hogy az EKSZ és a Bizottság hatékonyabb irányítása mellett az uniós támogatás így is lehetett volna eredményesebb.

V. Gátolta az uniós támogatás eredményességét, hogy nem tűztek ki egyértelmű célokat, illetve hogy a Bizottság és az EULEX műveleteinek koordinálása akadályokba ütközött. Úgy találtuk továbbá, hogy az EULEX-nél gondokat okozott az alkalmazottak elégtelen létszáma is. A Bizottság általában véve megfelelően irányította a projekteket, ám élénkebb szakpolitikai párbeszéd révén és megfelelő feltételrendszer alkalmazása esetén az EKSZ és a Bizottság jobban hozzájárult volna a jogállamiság erősítéséhez.

VI. A Számvevőszék javaslatai a következők:

- A Tanács és a Bizottság gondoskodjék arról, hogy Koszovó jogállamisági célkitűzéseit olyan konkrét referenciaértékekhez viszonyítsák, amelyek értékelhetővé teszik az előrelépést, és figyelembe veszik az Unió belső biztonsági célkitűzéseit is.

- Koordinációjuk javítása érdekében az EKSZ és a Bizottság vizsgálják felül a Bizottság programozási és közbeszerzési eljárásait úgy, hogy azok eleget tegyenek az EULEX operatív igényeinek, és készítsenek elő olyan kilépési stratégiát az EULEX számára, amelynek keretében a Bizottság átveszi az EULEX kapacitásépítő funkcióit.

- Az EKSZ a tagállamokkal együttműködve biztosítsa, hogy a jövőbeni KBVP-missziók során a teljes engedélyezett létszámot kitöltsék, s hogy a misszió résztvevői annyi ideig a helyszínen maradjanak és olyan készségekkel rendelkezzenek, ami az eredményességhez szükséges.

- A Tanács és a Bizottság biztosítsa, hogy a jövőbeni KBVP-missziók rendelkezzenek jogi személyiséggel.

- Az EKSZ és a Bizottság biztosítsa, hogy az Unió pristinai irodájában a jogállamiság támogatásával foglalkozó alkalmazottak létszáma tükrözze a terület uniós kezelésének kiemelt fontosságát.

- A Tanácsnak, az EKSZ-nek és a Bizottságnak a Koszovóval folytatott szakpolitikai párbeszédei összpontosítsanak a jogállamiság erősítésére, kapcsolódjanak konkrét ösztönzőkhöz és kiemelt feltételekhez.

BEVEZETÉS

ELŐZMÉNYEK

1. A volt Jugoszlávián belül Koszovó autonóm tartomány volt a Jugoszláviát alkotó hat köztársaság egyikének, a Szerb Köztársaságnak részeként [2]. Koszovóban a többségi népcsoport, az albánok mellett jelentős szerb kisebbség is élt. Az 1974-es alkotmányreform nyomán Koszovó nagyobb autonómiát kapott, saját közigazgatással, parlamenttel és igazságszolgáltatással. Az 1980-as években fokozódott az etnikai feszültség, és 1989-ben Szlobodan Milosevics nacionalista szerb kormánya visszavonta Koszovó autonómiáját.

2. Az 1990-es években Jugoszlávia felbomlott, és Koszovóban a szerb kormány növekvő elnyomása következtében gerillaháború tört ki a Koszovói Felszabadító Hadsereg (KLA) vezetésével. A jogállamiság teljesen megszűnt, 1997 és 1999 júniusa között becslések szerint 10000 koszovói albánt öltek meg. A gyorsan súlyosbodó helyzetre adott válaszként az Észak-atlanti Szerződés Szervezete (NATO) bombázta Szerbiát, illetve a Koszovóban tartózkodó szerb fegyveres erőket, hogy kiűzze őket Koszovóból.

3. Az ENSZ Biztonsági Tanácsa az 1999 júniusában elfogadott 1244 (99) sz. határozattal Koszovóban a szerb kormány helyébe az Egyesült Nemzetek Ideiglenes Koszovói Közigazgatási Misszióját (UNMIK) állította. A határozat azzal bízta meg az UNMIK-ot, hogy lásson el minden polgári közigazgatási funkciót, hozzon létre demokratikus intézményeket, és teremtse meg az alapokat Koszovó státuszának végleges rendezéséhez [3]. Az UNMIK legsürgősebb feladata az volt, hogy a NATO koszovói békefenntartó haderejével (KFOR) együtt véget vessen az erőszaknak és az elnyomásnak, helyreállítsa a közrendet, és lehetővé tegye valamennyi menekült biztonságos hazatérését.

4. Az UNMIK által létrehozott alkotmányos keretek között 2003-tól lassan elkezdtek kialakulni az ún. "ideiglenes önkormányzati intézmények" struktúrái. Habár továbbra is az UNMIK működött végső döntéshozó szervként, a hatalom az UNMIK-tól fokozatosan átkerült Koszovó intézményeihez.

5. A 2005–2007 között lezajlott tárgyalásokat követően az ENSZ különmegbízottja, Martti Ahtisaari egyfajta "felügyelt függetlenséget" javasolt Koszovó számára. Ezt a javaslatot az ENSZ Biztonsági Tanácsa ugyan nem fogadta el, de az Ahtisaari-javaslat két fontos részét később mégis átültették a gyakorlatba:

a) Az EU Miniszterek Tanácsa létrehozott egy közös biztonság- és védelempolitikai (KBVP) missziót, az európai uniós jogállamiság-missziót (EULEX) azzal a céllal, hogy az a jogállamisággal kapcsolatos minden területen felügyelettel, iránymutatással és tanácsadással szolgáljon, valamint hogy bizonyos végrehajtó funkciókat töltsön be.

b) A javaslat végrehajtásának figyelemmel kísérésére a Koszovó függetlenségét támogató államok csoportja, a nemzetközi irányító csoport (ISG) felállított egy ún. nemzetközi polgári hivatalt (NPH). Az NPH vezetője fel van hatalmazva arra, hogy adott esetben megsemmisítsen a koszovói hatóságok által elfogadott határozatokat és jogszabályokat, illetve köztisztviselőket szankcionáljon és menesszen.

6. Koszovó 2008 februárjában egyoldalúan kikiáltotta Szerbiától való függetlenségét, ám ezt a lépést nem követte Koszovó általános elismerése [4]. Öt uniós tagállam [5] nem ismerte el Koszovó függetlenségét, s ennek következtében az Európai Unió Koszovó jogállása szempontjából semleges, másként "státuszsemleges" álláspontra helyezkedett [6]. A tagállamok ugyanakkor megállapodtak abban, hogy Koszovó, a szélesebb nyugat-balkáni régió és Európa egészének stabilitását biztosítandó az Európai Uniónak jelentős forrásokkal kell támogatnia Koszovót [7].

7. Koszovó az előcsatlakozási támogatási eszköz (IPA) révén részesül pénzügyi támogatásban, és a Bizottság e támogatás kedvezményezettjeként úgy kezeli, mint potenciális tagjelölt országot [8]. Koszovó 2010 óta szintén részt vesz abban a "stabilizációs és társulási folyamat" néven ismert párbeszéd-mechanizmusban, amelyet a Bizottság a nyugat-balkáni térség tagjelölt és potenciális tagjelölt országaival folytat.

8. Szerbia elutasította Koszovó függetlenségét, és a Koszovó északi részén élő szerb etnikumú lakosság számos tagja továbbra is Szerbiához kíván tartozni [9]. Az Unió a Koszovó és Szerbia közötti kapcsolatok javulása érdekében keretet biztosít a közvetlen párbeszédnek (ez az ún. "Pristina-Belgrád párbeszéd"). 2012 márciusában az Európai Tanács megadta Szerbiának az uniós tagjelölti státuszt, és a Bizottság ezt követően javasolta az IPA-rendelet olyan értelmű módosítását, hogySzerbia a potenciális tagjelölt országok közül átkerüljön a tagjelölt országok közé.

9. A koszovói hatóságok intézkedéseire a függetlenség és az azt követő nemzetközi elismerés iránti vágy nyomta rá bélyegét. De Koszovónak más nehézségekkel is szembe kell néznie, elsősorban a súlyos szegénységgel és bűnözéssel. Az egy főre jutó GDP egész Európában itt a legalacsonyabb, mindössze 2383 EUR [10]. A jogállam 1990-es évekbeli összeomlását követő légüres térbe benyomult mind a Koszovón belüli, mind a Koszovón kívüli szervezett bűnözés. A jogállamiság kiépítését akadályozta ugyanakkor a koszovói társadalmat lépten-nyomon átszövő kliensrendszer és a klánokon alapuló szokásjog érvényesülése is.

10. Általánosan elterjedt nézet, hogy Koszovó gazdasági fejlődésének előfeltétele a jogállamiság megerősítése. A szervezett bűnözés nemzetközi jellegét tekintve a koszovói jogállamiság erősítése az Európai Unió belső biztonsága szempontjából is fontos kérdés.

11. 2012 januárjában a koszovói hatóságok bejelentették, hogy az év végéig szeretnék megszüntetni a felügyelt függetlenség állapotát. Szeptember 10-én a koszovói parlament olyan értelmű alkotmánymódosításokat fogadott el, amelyek véget vetnek az NPH felügyeleti szerepének. A koszovói hatóságok ugyanakkor ismét felkérték az EULEX-et, hogy a jelenlegi, 2014 júniusáig szóló megbízatásának végéig továbbra is lássa el végrehajtó funkcióit.

UNIÓS PÉNZÜGYI TÁMOGATÁS

12. Az elmúlt évtizedben a nemzetközi közösség jelentős forrásokkal segítette Koszovóban a békefenntartást, az újjáépítést, az intézményfejlesztést, a gazdaság fejlesztését és a jogállamiság támogatását. Az 1999–2007 közötti időszakban Koszovó összesen 3,5 milliárd EUR értékben kapott támogatást adományozóktól; ennek kétharmada az Európai Bizottságtól és uniós tagállamoktól származott. Egy 2008-as adományozói konferencia további 1,2 milliárd eurót ajánlott fel a 2009–2011 közötti időszakra; ebből 508 millió EUR a Bizottság által adott támogatás. Összességében Koszovó "kapja az egy főre jutó legtöbb uniós támogatást az egész világon" [11].

13. A 2007–2011-es időszakban az uniós támogatás több mint felét a koszovói jogállamiság erősítésére nyújtották, elsősorban a KBVP-misszió [12], de azonkívül az IPA keretében is (lásd: 1. táblázat).

14. Az EULEX az EU által valaha is indított legnagyobb szabású válságkezelési művelet. Elsődleges célja a koszovói hatóságok segítése a jogállamiság erősítésében, különösen rendőri, igazságszolgáltatási és vámügyi téren (lásd még: 68. bekezdés). Finanszírozása az uniós közös kül- és biztonságpolitika (KKBP) költségvetéséből történik, a támogatás végrehajtásáról az Európai Bizottság, illetve az EULEX költségvetéséért személyesen felelős EULEX-misszióvezető szerződést ír alá. 2012 júniusáig az Unió 614 millió EUR összegre vállalt kötelezettséget, hogy általános költségvetéséből támogatja az EULEX-et [13]. 2011 végén az EULEX-nél 2539-en álltak alkalmazásban, közülük 1087 volt – elsősorban a tagállamokból – kiküldött munkatárs. Az EULEX stratégiai felülvizsgálata nyomán az Európai Külügyi Szolgálat (EKSZ) azt javasolta, hogy továbbra is tartsák meg az EULEX egyes végrehajtó funkcióit, megbízatását pedig 2014 júniusáig hosszabbítsák meg. A Tanács ezt el is fogadta [14].

15. Az IPA a 2007–2011 közötti időszakban összesen 92,47 millió EUR értékben finanszírozott rendőrségi, igazságszolgáltatási és vámügyi projekteket, valamint különleges korrupcióellenes projekteket.

1. TÁBLÁZAT

UNIÓS TÁMOGATÁS A JOGÁLLAMISÁG TERÜLETÉN, 2007–2011 (KÖTELEZETTSÉGVÁLLALÁSOK MILLIÓ EURÓBAN [1111])

Forrás: Európai Bizottság (az Európai Számvevőszék elemzése).

Eszköz | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | Összesen |

EULEX (a tervezőcsoportot is beleértve) (jelenlegi költségvetési sor: 19.03.01.02) | 76,50 | 120,00 | 121,22 | 120,75 | 144,00 | 582,47 |

Az IPA-nak a tágabb értelemben vett jogállamisággal kapcsolatos projektjei [2222] (22.02.02 és 22.02.04.01) | 9,30 | 44,52 | 12,05 | 14,20 | 12,40 | 92,47 |

Stabilitási Eszköz (19.06.01.01) | 0,00 | 5,00 | 0,00 | 0,00 | 0,00 | 5,00 |

A tágabb értelemben vett jogállamisághoz nyújtott uniós támogatás összesen | 85,80 | 169,52 | 133,27 | 134,95 | 156,40 | 679,94 |

A Koszovónak nyújtott uniós támogatás összesen | 231,70 | 331,10 | 238,22 | 198,95 | 212,70 | 1212,67 |

Összes jogállamisági támogatás az összes uniós támogatás %-ában | 37% | 51% | 56% | 68% | 74% | 56% |

16. Koszovó ügyeivel a Bizottság részlegei közül elsősorban a Bővítési Főigazgatóság foglalkozik. Ez a főigazgatóság irányítja az IPA-t, amely a koszovói támogatási projektek fő finanszírozási forrása. Az EULEX-et a polgári műveleti parancsnok irányítja, aki a brüsszeli székhelyű, az EKSZ részét képező polgári tervezési és végrehajtási szolgálat (CPCC) igazgatója. A parancsnok a Tanács Politikai és Biztonsági Bizottságának (PPB) politikai ellenőrzése és stratégiai irányítása mellett tevékenykedik. Az IPA-támogatás végrehajtását az Európai Unió képviselete irányítja. A képviselet vezetője 2012 februárja óta egyben az Európai Unió koszovói különleges képviselőjének funkcióját is ellátja (lásd: 78. bekezdés).

AZ ELLENŐRZÉS HATÓKÖRE ÉS MÓDSZERE

17. Jelentésünk erre az átfogó kérdésre keres választ:

"Eredményes-e a Koszovónak a jogállamiság területén nyújtott uniós támogatás?"

Ajelentés első részében azzal foglalkozunk, hogy az uniós támogatás elérte-e a kívánt eredményeket, illetve hogy a támogatás hatására milyen átfogó előrelépést sikerült elérni a jogállamiság különböző területein (rendőrség, igazságszolgáltatás, vámügy, a korrupció elleni küzdelem). A jelentés második része arra mutat rá, hogy az uniós támogatás hatékonyabb kezelésével mely területeken válhatna eredményesebbé a segítségnyújtás. E rész témái:

a) a kitűzött célok egyértelmű volta;

b) az uniós intézmények közötti, illetve az egyéb adományozókkal és a koszovói hatóságokkal folytatott koordináció;

c) az EULEX irányítása;

d) a támogatási projektek irányítása;

e) szakpolitikai párbeszéd, feltételrendszerek alkalmazása.

18. Az ellenőrzés a következő részekből állt: dokumentáció áttekintése, személyes beszélgetések, valamint három koszovói helyszíni vizsgálat 2011-ben és 2012-ben. A számvevőszéki ellenőrzés során vizsgált minta nyolc IPA-projektet foglalt magában abból a 20 jogállamisági IPA-projektből, amelyekre az Unió 2007–2010 között kötött le támogatást, s amelyeket a 2008–2011közötti időszakban valósítottak meg. Vizsgálat tárgyát képezte egy a Stabilitási Eszközből finanszírozott projekt is. Az ellenőrzött projektek – az összes jogállamisági projektre költött 85 millió euróból – összesen 21 millió eurót tettek ki. A Számvevőszék ezenkívül megvizsgált egy nyolc elemből álló mintát, amelybe az eredetileg elindított 45 felügyeleti, iránymutatási és tanácsadási EULEX-intézkedés (ún. MMA-intézkedés) közül nyolcat választott ki [15]. Az ellenőrzési mintáról részletesebben ld.: II. melléklet, a részletes ellenőrzési kritériumokról pedig: III. melléklet.

19. Hogy ágazati szinten értékelni tudja az uniós támogatás hatását, a Számvevőszék más ellenőrzési bizonyítékokat is felhasznált, többek között a Bizottság által támogatott más koszovói jogállamisági projektek, illetve az EULEX vezette felügyeleti, iránymutatási és tanácsadási intézkedések dokumentációját. Ellenőreink átnéztek továbbá a koszovói hatóságoktól, valamint más adományozóktól és a Koszovóban jelen lévő érdekelt felektől származó jelentéseket, valamint szakirodalmi áttekintést is végeztek (lásd: V. melléklet, bibliográfia). Ellenőreink ezenkívül beszélgetéseket folytattak illetékes koszovói hatóságokkal, valamint a nemzetközi közösség és a koszovói civil társadalom képviselőivel.

20. A Számvevőszék egy nemzetközi szakértőkből álló tanácsadó testülettől kért és kapott háttér-információkat a koszovói helyzetről, s ezzel is ellenőrizte, hogy jól választotta-e meg a vizsgálandó kérdéseket.

ÉSZREVÉTELEK

A JELENTŐS UNIÓS TÁMOGATÁS ELLENÉRE A JOGÁLLAMISÁG KEVÉSSÉ FEJLŐDIK, A SZERVEZETT BŰNÖZÉS ÉS A KORRUPCIÓ SZINTJE TOVÁBBRA IS MAGAS

21. Ebben a részben az IPA-projektekből, illetve az EULEX felügyeleti, iránymutatási és tanácsadási intézkedéseiből vett minta számvevőszéki ellenőrzésének eredményeit ismertetjük. Szólunk arról is, hogy az uniós támogatás hatására történt-e általános előrelépés – Koszovó északi részén is – a jogállamiság olyan különböző területein, mint a rendőrség, az igazságszolgáltatás, a vámügy vagy a korrupció elleni küzdelem. Ezenkívül értékeljük az elért eredmények valószínűsíthető fenntarthatóságát is.

KOSZOVÓI RENDŐRSÉG: A SZÁMVEVŐSZÉK ÁLTAL ELLENŐRZÖTT UNIÓS INTÉZKEDÉSEK RÉSZBEN SIKERREL JÁRTAK, DE TOVÁBBRA IS JELENTŐS NEHÉZSÉGEK ÁLLNAK FENN, KÜLÖNÖSEN A SZERVEZETT BŰNÖZÉS ELLENI KÜZDELEM TERÉN

UNIÓS TÁMOGATÁS

22. A Bizottság és az EULEX 2007 óta sokféleképpen (16, összesen 33 millió EUR összegű IPA-projekt, valamint 36 MMA-intézkedés révén) segíti a koszovói rendőrség munkáját. A Számvevőszék két IPA-projektet [16], valamint négy MMA-intézkedést [17] ellenőrzött.

23. Mindkét ellenőrzött IPA-projektnek kapacitásfejlesztés volt a célja, a koszovói rendőrség előtt álló új feladatot, Koszovó határainak és határvonalainak felügyeletét illetően [18]. Mivel a projekt tervezése során elégtelen volt a koordináció, a Bizottság egyfelől a határrendészet önálló hírszerzőrendszerének gondolatát támogatta, míg ezzel ellentmondásban az EULEX azt tűzte célul, hogy egységes hírszerzőrendszert hozzon létre a koszovói rendőrségnél. Mindkét projekt megvalósítása jelentős késedelmet szenvedett, különösen a felszerelés leszállítása, ami több mint egy évet késett.

24. A projekt zömét az tette ki, hogy az Egyesült Államok által finanszírozott meglévő határ-ellenőrzési rendszert [19] egy új, az uniós előírásoknak teljes mértékben megfelelő rendszerrel váltsák fel. Az, hogy eredetileg egy nem EU-kompatibilis rendszert telepítettek, a Bizottság és az Egyesült Államok közötti koordináció hiányára utal (lásd még: 86. bekezdés). Az új rendszert már csak azért is nehéz volt felállítani, mert a koszovói hatóságok szívesebben vették volna, ha a meglévő rendszer működik tovább.

25. A 2009 májusától 2010 novemberéig lezajlott ikerintézményi projekt technikai tanácsadás és képzés révén szintén hozzájárult a határrendészet fejlesztéséhez. A projekt 18 hónapja azonban nem volt elég hosszú ahhoz, hogy a projekt által bevezetett új módszereket a koszovói rendőrség teljes körűen átvegye.

26. A "Határrendészet – a tervezés továbbfejlesztése" elnevezésű MMA-intézkedés sikeresen növelte a határrendészet tervezési kapacitását, s egyben a koszovói rendőrségnek ezt a részét illetően jól kiegészítette az IPA által finanszírozott projekteket.

27. A "Hírszerzésen alapuló rendfenntartás" elnevezésű MMA-intézkedést erősen hátráltatta, hogy a koszovói hatóságoknál nem voltak meg a kellő pénzügyi és személyi erőforrások. Az EULEX "A koszovói rendőrség felépítésének ésszerűsítése" nevű MMA-intézkedése hozzájárult a rendőrség szerkezetének megújításához, központosítva a korábban szétszórt hírszerzési funkciókat. E két MMA-intézkedés hozadékai ellenére a koszovói rendőrség stratégiai tervezési és hírszerzésen alapuló rendfenntartási képessége általánosságban továbbra is gyengének mondható.

28. A "Csoportszellem és bűnügyi nyomozás" elnevezésű MMA-intézkedés elsősorban a rendőrségi-ügyészségi együttműködésre irányult, de fel kellett függeszteni, mivel az ügyészek a folyamatban lévő ügyek vizsgálatának adtak elsőbbséget, s ez korlátozta a kapacitás-bővítési intézkedésekre rendelkezésre álló forrásokat (lásd 95. bekezdés).

29. El lehetett ugyan könyvelni az uniós támogatásnak köszönhető kisebb sikereket – elsősorban azt, hogy a KFOR átadta a határellenőrzési feladatokat a koszovói hatóságoknak –, ám a rendőrségnek nyújtott – a Számvevőszék által ellenőrzött – uniós támogatás mégsem vezetett lényeges javuláshoz.

A SZERVEZETT BŰNÖZÉS ELLENI KÜZDELEM

30. Az uniós és más adományozók támogatásának dacára Koszovó eddig csekély eredményeket ért el a szervezett bűnözés elleni küzdelemben. Az EU Bűnügyi Hírszerzési Hivatalának (EUOCI) "A szervezett bűnözés Koszovóban" c. 2010-es stratégiai fenyegetésértékelése például arra a következtetésre jutott, hogy "ami a szervezett bűnözést illeti, Koszovóban a helyzet azóta sem változott jelentősen, hogy a nemzetközi közösség 1999 nyarán megérkezett oda" [20]. A súlyos bűncselekmények tárgyában folytatott nyomozások – tapasztalatlanságból vagy politikai beavatkozás miatt – gyakran továbbra sem járnak eredménnyel. A koszovói hatóságok nem képesek kezelni a pénzügyi és gazdasági bűnözést és a pénzmosást.

31. A rendőrség és az ügyészség együttműködését súlyosan hátráltatja, hogy nincsen közös adatbázisuk, s így nem tudják nyomon követni és koordinálni bűnügyi vizsgálataikat. Ebből adódtak olyan helyzetek, amikor az ügyészek nem tudták, hogy rendőrségi nyomozás van folyamatban, és vice versa, ami súlyosan hátráltatja a szervezett bűnözés elleni küzdelmet. A rendőrség és az ügyészség még egy olyan egyszerű lépést sem tett meg, mint a közös ügyszámok bevezetése, ami arra mutat, hogy hiányzott az együttműködéshez szükséges politikai akarat.

32. Az Europol az európai bűnüldöző szerv, amelynek célja, hogy javítsa az országok közötti együttműködést, a szervezett bűnözés megelőzésének és az ellene való küzdelemnek az eredményességét. Mivel nem minden uniós tagállam ismeri el Koszovót, az Europol nem köthet a koszovói hatóságokkal operatív, illetve stratégiai megállapodásokat [21]. Koszovó ennek megfelelően nem is szerepel a Tanács által jóváhagyott azon harmadik országoknak a jegyzékében, amelyekkel az Europol ilyen megállapodásokat köthet [22]. Ráadásul az Europol sem köthet közvetlenül együttműködési megállapodást az EULEX-szel, mivel minden más KBVP-misszióhoz hasonlóan az EULEX-nek sincsen jogi személyisége (lásd: 93. bekezdés). E nehézség megkerülésére az Europol egy külön ad-hoc mechanizmust hozott létre a releváns információk cseréjére az EULEX-szel. Ez a mechanizmus azonban csak akkor működik jól, ha a tagállamok hajlanak az együttműködésre. Jelenleg három tagállam vesz részt ebben a mechanizmusban [23].

33. Jelentős hiányosság az is, hogy a koszovói hatóságoknak kevés a kapacitásuk a nagy nyilvánosságot kapott ügyek koronatanúinak védelmére, és nehézségekbe ütközik tanúk külföldre költöztetése. Így "sok esetben a tanúk megfélemlítése továbbra is akadályozza az igazságszolgáltatás megfelelő működését" [24]. A Nyugat-Balkán regionális IPA-projektje [25] révén ugyan érkezik uniós támogatás, ám Koszovóban az feltehetően kevéssé tud hatni a koszovói tanúvédelmi egység pénzügyi és jogi keretének gyengesége miatt.

A KOSZOVÓI IGAZSÁGSZOLGÁLTATÁSI RENDSZER: A SZÁMVEVŐSZÉK ÁLTAL ELLENŐRZÖTT UNIÓS INTÉZKEDÉSEK SEGÍTETTÉK A KAPACITÁSÉPÍTÉST, DE AZ IGAZSÁGSZOLGÁLTATÁSI RENDSZER TOVÁBBRA IS ALAPVETŐ HIÁNYOSSÁGOKTÓL SZENVED

UNIÓS TÁMOGATÁS

34. A Bizottság és az EULEX 15 IPA-projektet és egy Stabilitási Eszköz-projektet (összesen 58 millió EUR), valamint hat MMA-intézkedést finanszírozott. A Számvevőszék két projektet ellenőrzött. Ezek: "Támogatás az átvilágítás és újbóli kinevezés folyamatához”(5,9 millió EUR a Stabilitási Eszköztől és az IPA-tól) és a "Jogi oktatási rendszer reformja" (3,6 millió EUR). Ellenőrzésre került két MMA-intézkedés is ("Büntetőbírák és polgári bírák", illetve "Ügyészek").

35. Az átvilágítási és újbóli kinevezés eljárás célja az volt, hogy megfelelő jelölteket találjanak és ajánljanak igazságügyi beosztásokba [26]. Ez az eljárás fontos lépést jelentett a koszovói igazságszolgáltatás iránti bizalom megteremtésének útján. Amikor a projekt véget ért, az álláshelyek 28%-a (461-ből 127) mégis betöltetlen maradt. Ez részben azért történt így, mert a nemzetközi biztosok [27] által ajánlott jelöltek közül 31-et a koszovói hatóságok később nem neveztek ki [28]. A kisebbségeknek fenntartott beosztásoknak csak 33 %-át töltötték be. A koszovói bírák és ügyészek száma összességében továbbra is igen alacsony [29].

36. A "Jogi oktatási rendszer reformja" nevű IPA-projekt végrehajtása jelentős késedelmet szenvedett, részben azért, mert nehéz volt elérni, hogy a koszovói hatóságok társfinanszírozzák a projektet. A projekt kitűzött céljainak többségét ugyan végül sikerült elérni, ám az eredmények fenntarthatósága kétségesnek tűnik. A projektet Koszovó északi részén nem lehetett végrehajtani (lásd: 56. bekezdés).

37. Az EULEX bírái és ügyészei a koszovói igazságszolgáltatási rendszer szerves részeként látnak el végrehajtó funkciókat, ezért kapacitásépítésre csak korlátozottan tudnak időt fordítani. Egyes MMA-intézkedések már közel járnak a befejezéshez, másoknál azonban még jelentős erőfeszítésre van szükség, elsősorban azoknál, ahol az ügyészeknek van szerepük. Mindkét részletesen ellenőrzött MMA-intézkedés hozzájárult a helyi bírák és ügyészek kapacitásfejlesztéséhez. A helyi igazságszolgáltatási szervek azonban még ma sem képesek bizonyos súlyosabb ügyfajták (szervezett bűnözés, gazdasági bűncselekmények és korrupció, háborús bűncselekmények) kezelésére, mivel nincs meg a szükséges szakértelmük, és fenyegetik, megfélemlítik őket.

AZ IGAZSÁGSZOLGÁLTATÁSI RENDSZER MŰKÖDÉSE

38. Habár összességükben az ellenőrzött uniós projektek segítették az igazságszolgáltatás kapacitásépítését, továbbra is alapvető hiányosságok állnak fenn. Az igazságszolgáltatás politikai jellegű befolyásolása továbbra is jelentős probléma Koszovóban, az EULEX bíráinak és ügyészeinek jelenléte ellenére. Az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet (EBESZ) egy jogászt idézve arról számolt be, hogy "a bírák nem kizárólag a jog alapján hozzák meg ítéleteiket, hanem hajlamosak egyfajta előzetes engedelmességgel külső hatásoknak is engedni" [30]. 2011 augusztusában a koszovói hatóságok jogi úton az EULEX végrehajtási hatáskörének csökkentését kezdeményezték, mégpedig a Legfelsőbb Bíróság Különleges Tanácsának olyan értelmű reformja révén, hogy az EULEX bíráinak e tanács első szintjén ne legyen többsége [31].

39. Továbbra is központi kérdés a bírák és ügyészek hatékonysága. A hatalmas ügyhátralék ( 2011. július 31-én: 211588 ügy) miatt az emberek kevéssé bíznak az igazságszolgáltatásban, és kevésbé is fordulnak hozzá. Egy 2010 novemberében bevezetett új stratégia révén 46%-kal csökkent ugyan a 2008 előttről lezáratlanul maradt ügyek száma [32], de a Bizottságnak és az EULEX-nek nem áll módjában megállapítani, hogy e cél elérése során mindig tiszteletben tartották-e a jogszerű eljárás elvét. A Bizottság és más adományozók kiegészítő projekteket is finanszíroztak a bíróságok igénybevételének csökkentése céljával, például az alternatív vitarendezési projekt vagy a közjegyzői szakma koszovói meghonosítása révén, de egyelőre korai volna értékelni, hogy enyhült-e ezeknek köszönhetően a bíróságok leterheltsége.

40. Az ügyek bírák és ügyészek közötti elosztása nem eléggé átlátható módon történik, és nem is mindig alapul előre meghatározott objektív kritériumokon és eljárási biztosítékokon. Ez komoly hiányosság, mivel lehetőséget ad arra, hogy a felelős bíró vagy ügyész kiválasztásába beavatkozzon a politika. E probléma kezelésére 2004-ben beindult ugyan uniós támogatással a "Bírósági ügykezelési információs rendszer" projekt, de ez máig sem működőképes.

41. Történt ugyan némi előrelépés a jogi reform terén (lásd: 62. bekezdés), ám továbbra is komoly gondot okoz a jogszabályok tényleges végrehajtása és betartatása. A Bizottság 2011-ben úgy becsülte, hogy Koszovóban csak a bírósági ítéletek 40%-ának szereznek érvényt [33].

A KOSZOVÓI VÁMHATÓSÁGOK: AZ UNIÓS INTÉZKEDÉSEK NAGYRÉSZT SIKERESEN JÁRULTAK HOZZÁ A KOSZOVÓI VÁMHATÓSÁGOK KAPACITÁSÉPÍTÉSÉHEZ

42. A Bizottság és az EULEX két, összesen 2,7 millió EUR összegű IPA-projekt, valamint négy MMA-intézkedés révén nyújtott támogatást a koszovói vámhatóságoknak. Az ellenőrzés két IPA-projektet ("Adó- és vámszabályok tervezetének előkészítése" és "A vám- és adóhatóságoknak nyújtott támogatás"), valamint két MMA-intézkedést ("A belső kommunikáció és az adatmegosztás erősítése" és "Az integrált határ-ellenőrzési cselekvési terv megvalósítása") tekintett át.

43. Kivételes problémák [34] dacára a Bizottság és az EULEX által nyújtott támogatás javarészt elérte célját, a koszovói vámhatóságok kapacitásának erősítését.

44. Általánosabban tekintve történt bizonyos előrelépés a koszovói vámhatóságnál, amely a 2007-es 527 millió euróról 2010-re 700 millió euróra növelte a beszedett bevételeket. Tevékenyen részt vett a pénzmosás elleni küzdelemben is, bár ezen a téren rendszeresebbé kell tenni az ellenőrzéseket. Új, az uniós szabályozással alapjában összeegyeztethető vámjogi szabályozás lépett életbe, noha még az eddig érvényes vámszabályok betartatásával is gondok vannak.

45. Az általános javulás ellenére továbbra sem kielégítő a koszovói vámhatóság és ügyészség közötti koordináció, ami gátolja a súlyos bűncselekményekkel kapcsolatos bűnügyi vizsgálatok és bűnvádi eljárások eredményességét. A koszovóiak továbbra is épp a koszovói vámhatóságot tartják az egyik legkorruptabb kormányszervnek [35], bár bíróság elé kevés korrupciós ügy kerül.

KORRUPCIÓ: AZ UNIÓS INTÉZKEDÉSEK KEVÉS EREDMÉNYT HOZTAK A KORRUPCIÓ ELLENI KÜZDELEMBEN, ÍGY AZ TOVÁBBRA IS KOMOLY AGGODALOMRA AD OKOT

UNIÓS TÁMOGATÁS

46. A Bizottság 7, a korrupció elleni küzdelemmel kapcsolatos IPA-projektet finanszírozott. E projektek együttes összege 8,5 millió EUR. Az EULEX nem kezdett semmilyen konkrét MMA-intézkedésbe, mivel javaslata szerint a korrupciót mint átfogó, az EULEX valamennyi tevékenységénél figyelembe veendő kérdést kell kezelni. A Számvevőszék két IPA-projektet ellenőrzött. Ezek: "A közbeszerzési reform támogatása" (2 millió EUR) és "A korrupció elleni ügynökség támogatása" (1 millió EUR).

47. "A közbeszerzési reform támogatása" projekt végrehajtását hátráltatta a Bizottság és a koszovói hatóságok közötti véleményeltérés abban a kérdésben, hogy a közelmúltban elfogadott koszovói közbeszerzési törvény összhangban áll-e az uniós joggal és eljárásokkal. Ennek nyomán a Bizottság a projektet arra hegyezte ki, hogy segítséget nyújtson egy új, az uniós jognak teljesen megfelelő közbeszerzési törvény kidolgozásához. Ez három éven belül már a harmadik közbeszerzési törvény volt. E hangsúlyváltás következtében nem kerülhetett sor számos, amúgy nagyon is szükséges tevékenységre a másodlagos jogszabályok kidolgozása és a képzés terén.

48. "A korrupció elleni ügynökség támogatása" elnevezésű technikai segítségnyújtási projekt keretében a korrupció elleni küzdelemmel kapcsolatos jogalkotási javaslatokat vizsgáltak meg. A projekt 35 ajánlást fogalmazott meg. Ezek közül a koszovói hatóságok azonban csak 14-et (40%) fogadtak el [36]. A projektnek a tervek szerint része volt az ügynökség szervezeti felépítésének felülvizsgálata is, ám ehelyett új információcsere-mechanizmust hoztak létre a koszovói bűnüldöző szervek között, ez azonban még nem működőképes. Annak ellenére, hogy a projekt céljai között szerepelt az ügynökség kapacitásnövelése, a 2012–2016-os időszakra vonatkozó új korrupcióellenes stratégiát mégis teljes egészében egy külső szakértő dolgozta ki. Cél volt azt is, hogy növeljék az ügyészségnek továbbított ügyek számát, ám az ügyszám a 2009-es 68-at követően mégis csökkent, 2010-ben 29-re (lásd: 55. bekezdés).

49. Az EULEX bírái és ügyészei ugyan kiemelten foglalkoztak a korrupciós ügyekkel, a tényleges eredmények mégsem felelnek meg a koszovóiak magas elvárásainak [37]. Ennek elsősorban az az oka, hogy a vizsgálatok igen összetettek, és nehéz lezárni őket.

50. Összességében a Bizottság által nyújtott támogatás és az EULEX végrehajtási tevékenysége nem hozta meg a várt eredményeket, bár hatásukra történt némi előrelépés a korrupció elleni küzdelem terén.

A KORRUPCIÓ ELLENI KÜZDELEM

51. A továbbra is számos területen érvényesülő korrupció a koszovóiak egyik legsúlyosabb gondja [38]. Koszovó a Transparency International nevű szervezet 2011-es korrupciófigyelő indexében a 2,9-es mutatót kapta; ez a "burjánzó" korrupció szintje. A Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet (OECD) is arról számolt be, hogy "Koszovóban továbbra is minden szinten általános korrupció tapasztalható, ami felveti annak kockázatát, hogy Koszovóból "érdekcsoportok fogságába esett állam" lesz (vagy akár már most is az)" [39].

52. Korlátozott pénzügyi és humán erőforrásaik ellenére a koszovói hatóságok úgy döntöttek, hogy komplex intézményi keretet építenek ki a korrupció elleni küzdelemhez. Három testületet állítottak fel gyenge hatáskörrel, feladatköreik közötti átfedésekkel [40]. Ráadásul Koszovó korrupció elleni ügynöksége nem vizsgálódhat bűncselekmények ügyében, és nem emelhet vádat állítólagos korrupciós esetekben.

53. Hasonlóan bonyolult a közbeszerzés felügyelete is, ebben három központi szervnek van közvetlen szerepe [41]. Hozzájárul ehhez, hogy Koszovóban több mint 150 ajánlatkérő hatóság van. Tekintve Koszovó nagyságát (az ország népessége 1,7 millió), ez a komplexitás és felszabdaltság megnöveli a korrupció kokcázatát [42]. Az uniós támogatás figyelmen kívül hagyta ezt a kérdést, és az politikai szinten nem állt az uniós politikai párbeszéd középpontjában sem (lásd még: 97. bekezdés).

54. A koszovói parlament nemrégiben új törvényeket fogadott el a közigazgatás átláthatóságának és elszámoltathatóságának elősegítésére [43]. A jogszabályokat azonban hiányosságok jellemzik (lásd: IV. melléklet), kevéssé szereznek érvényt nekik [44], és be nem tartásukat nem szankcionálják [45].

55. Általában véve a koszovói hatóságok alacsony prioritásként kezelték a korrupcióellenes fellépést. A koszovói hatóságok már új stratégiát hagytak jóvá a 2012–2016-os időszakra, pedig még ki sem értékelték a két előző korrupcióellenes stratégia (2004–2007 és 2009–2011) eredményeit és hatását (lásd: 48. bekezdés). A 2012-es európai partnerségi cselekvési terv 5 korrupcióellenes intézkedést tartalmaz, de az összes finanszírozás értéke csupán 17000 EUR. Összehasonlításképpen: az ökológiai vezetés ösztönzésére 25000 EUR támogatás jut a koszovói költségvetésből.

ÉSZAK-KOSZOVÓ: AZ UNIÓS BEAVATKOZÁS IGEN KORLÁTOZOTT MARADT, A JOGÁLLAMISÁG MEGTEREMTÉSÉBEN SZINTE NEM TÖRTÉNT ELŐRELÉPÉS

56. Az IPA jogállamisági projektek és MMA-intézkedések révén nyújtott uniós támogatás nem célozta meg kifejezetten Észak-Koszovót. Az elvileg Koszovó egészére irányuló IPA-projektek és MMA-intézkedések hatása Észak-Koszovóban általában elhanyagolható maradt. "A közbeszerzési reform támogatása" elnevezésű projekt például hozzájárult a közbeszerzéssel foglalkozó köztisztviselők képzéséhez és képesítéséhez, de a szerb többségű északi településekről a projektben nem vett részt tisztviselő. Hasonlóképpen "A jogi oktatási rendszer reformja" elnevezésű projekt hozzájárult a Pristinai Egyetem jogi kara tantervének továbbfejlesztéséhez, de a projekttevékenységek nem terjedtek ki a szerb irányítás alatt álló Pristina-Kosovska Mitrovica Egyetemre (lásd: 36. bekezdés).

57. E helyzet elsőrendű oka az, hogy Észak-Koszovó nem áll a pristinai székhelyű koszovói hatóságok ellenőrzése alatt. Általános vélemény, hogy erős rendőrség és működő igazságszolgáltatás hiányában a régió biztos menedéket nyújt a szervezett bűnözésnek [46].

58. Az EULEX rendőri ereje jelentős erőfeszítések árán igyekezett folytatni tevékenységét Észak-Koszovóban. Az EULEX támogatta egy ottani többnemzetiségű rendfenntartó és tömegoszlató egység létrehozását, ám ez mindmáig vajmi kevés sikerrel járt. Az elsősorban koszovói szerbeket alkalmazó észak-koszovói rendőrőrsök elvben a koszovói rendőrség parancsnoki láncának részét képezik, valójában azonban alig tartanak kapcsolatot a pristinai központtal. Koszovó speciális tömegoszlató egységeinek és rohamrendőrségének nagyrészt koszovói albánok a tagjai, ami északi bevetés esetén külön feszültségforrás.

59. A koszovói vámszerveknél szintén alulreprezentáltak a kisebbségek, és Észak-Koszovóban nehézségekbe ütközik a munkájuk. A vámtisztviselők például nem tudnak eljutni a Szerbia és Koszovó határvonalán lévő két átkelőhelyre [47], ezért légi úton kell odaszállítani őket. Az EULEX vámszolgálata és a koszovói vámtisztviselők ezeken az átkelőhelyeken csak adatokat gyűjtenek a kereskedelmi tranzitról, vámot nem szednek.

60. 2008 óta a helyi bírák és ügyészek Észak-Koszovóban nem tudják ellátni feladataikat. Az EULEX bíráit és ügyészeit is útlezárások gátolták mozgásukban, s ezért 2011 júliusától 2012 februárjáig nem tudtak jogot szolgáltatni Mitrovicë/Mitrovica bíróságán. Párhuzamos bíróságok a szerb jogot alkalmazzák, de ezek döntéseinek jogszerűségét a koszovói hatóságok vitatják.

61. 2011 óta az EULEX igyekszik eredményesebben tevékenykedni Észak-Koszovóban, ezért 40-re emelte ott lakó alkalmazottainak számát. Az uniós Bűnügyi Hírszerzési Hivatallal történő bűnügyi nyomozási együttműködés fejlesztése érdekében az EULEX egy külön "mitrovicai munkacsoportot" is felállított a koszovói rendőrség, a koszovói vámszervek, illetve az EULEX rendőrsége és vámőrsége erőforrásaiból. Az észak-koszovói nehézségek miatt azonban végül a munkacsoport északon lakó tisztviselőit át kellett költöztetni az Ibar folyótól délre.

A HELYI POLITIKAI AKARAT KÉRDÉSES VOLTA, A PÉNZÜGYI FORRÁSOK SZŰKÖSSÉGE ÉS A CIVIL TÁRSADALOM KORLÁTOZOTT BEFOLYÁSA GYENGÍTI AZ UNIÓS BEAVATKOZÁS FENNTARTHATÓSÁGI KILÁTÁSAIT

62. Az uniós támogatás eredményei fenntarthatóságának alapfeltétele, hogy a koszovói hatóságok politikai támogatást nyújtsanak a jogállamiság erősítéséhez. A nemzeti hatóságok jogalkotási elkötelezettsége mégis kérdésesnek tűnik. Négy alapvető törvény [48] előkészítése például minimális helyi részvétellel történt.

63. Kétséges az is, hogy pénzügyileg képesek-e a koszovói hatóságok az uniós támogatás végeztével is biztosítani a projekttevékenységek továbbvitelét, általánosabban pedig a jogállamiság fejlesztésének támogatását. 2008 óta Koszovóban az állami kiadások növekedése miatt folyamatosan növekszik a költségvetési hiány. 2010 júliusában ugyan készenléti hitelkeret-megállapodás született a Nemzetközi Valutaalappal, ám alig néhány hónappal ennek aláírása után a közszféra béreinek nagyarányú emelésével a megállapodás holtvágányra került.

64. Különösen érzékenyen érinti a pénzügyi kapacitás gyengesége az igazságügyet, mivel az újonnan hozott jogszabályok végrehajtása további források bevonását teszi szükségessé. A Jogállamisági Közös Koordinációs Testület (JRCB, lásd: 76. bekezdés) például aggályait fejezte ki az új tanúvédelmi törvény magas költségvetési vonzata kapcsán. Az egyes IPA-projektek számvevőszéki vizsgálata is arra mutatott rá, hogy a fokozott biztonságú börtön fenntartására és a fiatalkorúakra vonatkozó igazságszolgáltatás reformjára Koszovó kormányának költségvetésében nem áll rendelkezésre elegendő forrás.

65. A koszovói rendőrség felső vezetésének gyakori, részben politikai indíttatású személyi változásai alááshatják a fenntartható irányítási kapacitás kiépítésére irányuló erőfeszítéseket [49], és gyengíthetik a jogállamiságba vetett bizalmat. Szintén csorbítja a jogállamiságot és kikezdi a demokratikus intézmények iránti bizalmat az igazságszolgáltatás politikai befolyásolása (lásd: 35., 37., 38. és 40. bekezdés). Az Európai Bizottság aggodalmának adott hangot az elnöki kegyelem széles körű, nem kellően indokolt alkalmazása miatt is [50].

66. A civil társadalom, s benne a média, fontos szerepet játszhat a jogállamiság terén elért eredmények fenntartásban, amennyiben megfigyelése alatt tartja azokat, és lobbizik a koszovói hatóságoknál. A civil társadalom azonban egyelőre gyenge, és neki is politikai nyomással kell szembenéznie.

A HELYZET UGYAN FOLYAMATOSAN JAVUL, DE AZ UNIÓS TÁMOGATÁS EREDMÉNYESSÉGE ÉS HATÉKONYSÁGA MÉG JELENTŐS MÉRTÉKBEN NÖVELHETŐ

67. Amint azt a Bevezetésben is kiemeltük, Koszovó kevés önigazgatási tapasztalatra tehetett szert nehézségekben bővelkedő közelmúltja során. Ilyen körülmények között magától értetődik, hogy a jogállamiság uniós szintre emelése csak közép-, sőt hosszú távú folyamat eredményeként képzelhető el. Ellenőrzésünk mégis rámutatott olyan területekre, ahol a jogállamiság erősítésének szentelt uniós támogatás eredményessége és hatékonysága már most növelhető. Jelentésünknek e részében ezeket a területeket taglaljuk.

NEM ELÉG EGYÉRTELMŰEK ÉS ÖSSZEHANGOLTAK A CÉLKITŰZÉSEK

NINCSENEK EGYÉRTELMŰEN MEGHATÁROZVA A KAPACITÁSÉPÍTÉS CÉLKITŰZÉSEI ÉS SZEREPKÖREI

68. Az EULEX céljainak átfogó meghatározása a következő:

az EULEX "segíti a koszovói intézményeket, igazságügyi hatóságokat és bűnüldöző szerveket a fenntarthatóság és elszámoltathatóság megteremtésére irányuló erőfeszítéseikben, továbbá a független, többnemzetiségű igazságügyi rendszer, valamint a többnemzetiségű rendőrségi és vámszervek továbbfejlesztésében és megerősítésében, biztosítva azt, hogy ezek az intézmények mentesek legyenek a politikai befolyástól, és megfeleljenek a nemzetközileg elismert normáknak és az európai legjobb gyakorlatoknak" [51] .

Az EULEX-misszió végrehajtásának két alapvető tervdokumentuma, a műveleti koncepció és a műveleti terv [52] azonban nem szolgál egyértelmű viszonyítási pontokkal és objektíven ellenőrizhető mutatókkal ahhoz, hogy az elérendő célokhoz lehessen viszonyítani a tényleges előrelépést.

69. Missziójának folytatása során az EULEX lát el egyes, korábban az UNMIK által gyakorolt végrehajtási hatásköröket, másrészt azonban az MMA-intézkedéseken alapuló kapacitásépítő tevékenységet is folytatja. Nincs egyértelműen megszabva, hogy e két terület közül melyik kapjon prioritást.

70. Az Európai Bizottság már 2000 óta nyújt kapacitásépítési támogatást Koszovónak a jogállamiság területén. Amikor a Tanács ugyanezen a téren szabott meg feladatokat az EULEX számára, nem vizsgálták sem azt, hogy ez milyen komparatív előnnyel járhat, sem azt, hogy milyen szinergiák lehetségesek a bizottsági projektekkel (lásd: 91. bekezdés).

AZ UNIÓ BELSŐ BIZTONSÁGI CÉLKITŰZÉSEIT NEM INTEGRÁLTÁK MEGFELELŐEN AZ UNIÓ KOSZOVÓRA ÉS A NYUGAT-BALKÁNRA VONATKOZÓ KÜLSŐ CÉLKITŰZÉSEIBE

71. A nyugat-balkáni szervezett bűnözés és korrupció komoly gondot jelent az Európai Unió számára. A Tanács ezért ismételten arra szólított fel, hogy a belső biztonság kérdését koherens és összehangolt megközelítéssel tegyék központi prioritássá az Unió külső céljaiban és intézkedéseiben is. Koszovóban az Unió segítségnyújtásának programozása során ennek dacára nem vették kellően figyelembe az uniós belső biztonsági prioritásokat.

72. Például annak ellenére, hogy nőtt a nyugat-balkáni embercsempészet áldozatainak száma [53], sem a Bizottság, sem az EULEX nem változtatott vonatkozó politikáján. Sem az EULEX-et életre hívó tanácsi együttes fellépés, sem a Bizottságnak az IPA keretében Koszovóról készült különböző többéves indikatív tervezési dokumentumai (MIPD) nem utalnak kifejezetten a bel- és igazságügy külső dimenziójára vonatkozó különböző uniós stratégiákban szereplő prioritásokra.

73. Az Unió belső biztonsági célkitűzései rendszerint átfogó jellegűek, a cselekvési tervek középpontjában pedig inkább a tevékenységek és azok általános értelemben vett eredményei állnak, mintsem számszerűsíthető eredmények és mérhető hatások. A konkrét és egyértelmű célkitűzések hiánya megnehezíti az EULEX és az EUO számára, hogy intézkedéseik megtervezésénél figyelembe vegyék a Tanács által meghatározott prioritásokat (lásd: 96. bekezdés). Például a szervezett bűnözés általi fenyegetettség Europol-értékelései több ízben figyelmeztettek arra, hogy az Unió számára fenyegetést jelentenek a nyugat-balkáni régióban mint bűnügyi gócpontban tevékenykedő albán nyelvű szervezett bűnözői csoportok, valamint az onnan kiinduló heroin- és embercsempészet.

74. A Tanács és a Bizottság felismerték, hogy jobban össze kell hangolniuk a külső és a belső célkitűzéseket. Ezt a célt is szolgálhatja két közelmúltbeli kezdeményezés, az "uniós szakpolitikai ciklus" létrehozása [54], illetve a KBVP és a szabadság, biztonság és jogérvényesülés (FSJ) szorosabb összekapcsolását szolgáló ütemterv kidolgozása [55]. E kezdeményezések hatását azonban még korai lenne értékelni.

BIZONYOS TERÜLETEKEN TOVÁBBRA SEM KIELÉGÍTŐ AZ EGYES UNIÓS INTÉZMÉNYEK KÖZÖTTI KOORDINÁCIÓ, ILLETVE A KOSZOVÓI HATÓSÁGOKKAL ÉS A NEMZETKÖZI KÖZÖSSÉGGEL VALÓ KOORDINÁCIÓJUK

FOLYAMATOSAN JAVULT AZ UNIÓS INTÉZMÉNYEK KÖZÖTTI KOORDINÁCIÓ, DE VANNAK MÉG GONDOK, NEVEZETESEN A BIZOTTSÁGI ELJÁRÁSOKNAK JOBBAN KELLENE ALKALMAZKODNIUK A KBVP-MISSZIÓ IGÉNYEIHEZ

KOORDINÁCIÓS MECHANIZMUSOK

75. Az, hogy Koszovóban egyszerre működik egy bizottsági irányítású jelentős pénzügyi támogatási program, illetve az eddigi legnagyobb KBVP-misszió, hatékony koordinációs mechanizmusokat tesz szükségessé. Az EULEX-et létrehozó tanácsi határozat előírta, hogy "a szükséges összehangoló jellegű intézkedéseket szükség szerint az EULEX KOSOVO területén, valamint Brüsszelben kell foganatosítani" [56].

76. 2008-ban az EULEX a koszovói hatóságokkal közösen, az EULEX-misszióvezető és a koszovói miniszterelnök-helyettes társelnökletével létrehozott egy Jogállamisági Koordinációs Testületet (JRCB) [57]. Ebben képviseltette magát az EUO is, de csak technikai munkatársak révén, akik viszonylag kis részt vállaltak a testület tevékenységében. 2011 elején a testület harmadik társelnökévé tették az EUO vezetőjét, azóta az EUO-nak is nagyobb a befolyása. Ennek eredményeként a JRCB már jobban tud összpontosítani arra, hogy haladást érjen el a szélesebben vett stabilizációs és társulási folyamatban.

77. A Tanács az unión belüli jobb politikai koordináció és orientáció biztosításának céljával létrehozta a koszovói uniós különleges képviselő posztját [58]. A különleges képviselő azonban egészen a közelmúltig mégsem járult hozzá jelentősen az EUO és az EULEX közötti koordináció erősítéséhez: nem vett részt a JRCB ülésein – pedig azokat politikailag magas szinten tartották meg, és volt is megbízatása az EULEX-nek történő politikai tanácsadásra –, és nem képviseltette magát az EUO-nak a tagállamokkal és más adományozókkal havonta megrendezett találkozóján (más néven "a tagállamok-plusz találkozókon") sem, pedig ez a politikai prioritások és a pénzügyi támogatás közötti kapcsolatteremtés fontos fóruma.

78. 2012-ben összevonják a különleges képviselői és az EUO-vezetői posztot, ami feltehetően nagymértékben javítja majd a koordinációt. Ezzel együtt továbbra is érvényes, hogy az uniós különleges képviselő szerepkörét jobban kell integrálni az EULEX-be [59].

A PROJEKTEK PROGRAMOZÁSÁNAK ÉS VÉGREHAJTÁSÁNAK KOORDINÁCIÓJA

79. Az IPA-projektek révén támogathatóak az EULEX MMA-tevékenységei, hiszen e projektek keretében felszereléseket és infrastruktúrát is lehet finanszírozni. Az EULEX operatív igényei azonban gyakran nem teszik lehetővé az IPA-projektek jóváhagyásához, majd a közbeszerzési eljárás lefolytatásához szükséges átfutási idő kivárását. E folyamat azért tart ilyen sokáig, mert az IPA-projektjavaslatokat általában jóval a tényleges finanszírozás éve előtt véglegesíteni kell.

80. Az EULEX ugyan maga is beszerezhet a működéséhez szükséges felszereléseket, de a költségvetési rendeletben megállapított közbeszerzési eljárásokat be kell tartania. Ezeket az eljárásokat nem az EULEX-hez hasonló KBVP-missziók igényeit szem előtt tartva tervezték, ahol néha gyors és rugalmas reagálásra van szükség.

81. Az EULEX műveleti koncepciója és műveleti terve nem tartalmaz kilépési stratégiát, noha az EULEX megbízatása alkalmanként csak két évre terjed ki, esetleges hosszabbítással. A Bizottság szerepvállalása ezzel szemben meghatározatlan időtartamra szól. Bár a Tanács elvben elismerte, hogy a KBVP-misszió lejártával annak céljait a Bizottság által vezetett projektek is továbbvihetik [60], a Bizottság és az EKSZ még nem állapodott meg arról, hogy konkrétan Koszovó esetében erre mikor és hogyan kerüljön sor.

A KOSZOVÓI HATÓSÁGOKNAK SZERÉNY A KOORDINÁCIÓS KAPACITÁSUK, ÉS TOVÁBBRA IS NEHÉZSÉGEKBE ÜTKÖZIK AZ EGYÉB NEMZETKÖZI ADOMÁNYOZÓKKAL TÖRTÉNŐ KOORDINÁCIÓ

82. A koszovói hatóságok 2011 végéig sem hoztak létre eredményes koordinációs mechanizmusokat a jogállamiság terén, pedig ennek fontosságát a Bizottság és más adományozók is hangsúlyozták [61]. Eddig az időpontig csak egy jogállamisági munkacsoport ülésére került sor, míg az altémakörökben tervezett három munkacsoport (igazságszolgáltatás; a korrupció és a szervezett bűnözés megelőzése; vízumügy, menekültügy, határellenőrzés, vámügy és rendőrség) még nem kezdte meg működését.

83. Az EULEX és a koszovói hatóságok néhány főbb érdekeltre korlátozták a JRCB üléseinek résztvevői körét (lásd: 76. bekezdés), ami alkalmatlanná teszi ezt a fórumot a jogállamisági támogatás koordinálására [62]. Ehhez járul, hogy a JRCB inkább magas szintű politikai kérdésekkel foglalkozik, mint technikai jellegűekkel. Bár a Testületnél szóba került, hogy a technikai szintű koordináció javítására munkacsoportokat kellene felállítani, erre mindeddig nem került sor.

84. Az EUO a havi rendszerességű "tagállamok-plusz találkozókat" (lásd: 77. bekezdés) használta fel arra, hogy megossza az IPA-támogatás programozásával kapcsolatos információkat. A tagállamok ezzel szemben viszonylag kevés információt osztottak meg programjaikról, pedig a részletes információcsere lehetne az első lépés a közös támogatásprogramozás felé.

85. Az EULEX kulcsfontosságú partnere a NATO vezette KFOR [63]. Az EULEX és a KFOR általában mind operatív, mind taktikai szinten szorosan együttműködik, annak ellenére, hogy az EU és a NATO között erről nincs hivatalos megállapodás. Amióta azonban a tagállamok által az EULEX rendelkezésére bocsátott tömegoszlató egységek létszámában egyoldalú, 50%-os csökkentésre került sor, az EULEX csak nagy nehézségek árán tud eleget tenni a KFOR-ral szembeni kötelezettségeinek (lásd: 90. bekezdés). Emiatt az EULEX nem tudta eredményesen ellátni feladatait a Koszovó északi részén 2011 nyarán kitört zavargások idején, és kénytelen volt a KFOR-t igénybe venni. Ebben a helyzetben – tekintetbe véve a helyszíni fejleményeket – a KFOR nem kezdhetett bele csapatlétszám-csökkentésének következő szakaszába, és tavaly az egész évben kénytelen volt bevetni műveleti tartalékerejét.

86. Az uniós intézmények jelentős erőfeszítéseket tesznek, hogy összehangolják tevékenységüket a Koszovóban jelen lévő legnagyobb bilaterális adományozóval, az Egyesült Államokkal. Teljes koordinációt azonban továbbra is nehéz elérni, tekintettel arra, hogy Koszovóban nagyszámú amerikai szereplő tevékenykedik a jogállamiság területén [64]. Különösen nehéz a koordináció a jogalkotás terén, ahol az Egyesült Államok annak ellenére is igen aktív, hogy Koszovó érdeklődést mutat az uniós közösségi vívmányok átvétele iránt, és jogrendszere amúgy is az európai kontinentális jogra alapul. A bíróságokról szóló új törvény például mintegy 50 tervezetet élt meg 2004 óta, és a parlament csak 2010 augusztusában fogadta el. A kormány a jelentős késedelemért az EUO és az USAID közötti véleménykülönbségeket okolta.

AZ EULEX HATÉKONYSÁGA ÉS EREDMÉNYESSÉGE MEGSÍNYLETTE AZ ERŐFORRÁSBELI KORLÁTOKAT

87. A számvevőszéki ellenőrzés időpontjában az EULEX kénytelen volt munkaerő-felvételi gondjai miatt az engedélyezett létszám kb. 75%-ával működni. Különösen nehéz a tagállamokból kiküldött munkatársakat toborozni [65], pedig a Tanács a munkaerő-felvételnek ezt a módját részesíti előnyben. A tagállamok az engedélyezettnél kisebb létszámra tettek ígéretet, majd ezt követően az eredetileg ígértnél is kevesebb munkatársat küldtek [66] (lásd: 2. táblázat). A 2010-ben és 2011-ben kibocsátott hat hozzájárulási felhívásra reagálva a tagállamok kevesebb jelölttel pályáztak a kirendelt pozíciókra, mint amennyi hely volt. Ezért a megüresedett álláshelyeknek csak 47%-át töltötték be újonnan kirendelt személyzettel [67]. Különösen nehéz volt jelölteket toborozni olyan magas szakértelmet igénylő állásokra, mint a vizsgálóbíróké.

88. Az EULEX műveleteit hátráltatja az is, hogy a kirendelések rövid időtartamra történnek. A legjellemzőbb időtartam egy év, ami nem elégséges olyan kulcspozíciókban, mint a vezető tanácsadóké, a bíráké vagy a szervezett bűnözés ellen nyomozóké. Egyes esetekben az alkalmazottak éppen 12 hónap leteltével válnak csak teljesen működőképessé. A vezető tanácsadók gyakori váltakozása nem segíti elő a hatékony tudásátadást a koszovói hatóságok részére, és csorbítja az MMA-intézkedések eredményességét.

2. TÁBLÁZAT

AZ EULEX NEMZETKÖZI SZEMÉLYI ÁLLOMÁNYA AZ INDIKATÍV FELAJÁNLÁSOKKAL SZEMBEÁLLÍTVA

Forrás: Végrehajtási szolgálat (CPCC) és az EULEX műveleti terve (OPLAN).

Eredet szerint | A műveleti terv szerinti nemzetközi pozíciók [3333] | Eredeti ígéret | Átlagos alkalmazotti létszám (2010) | Módosított ígért létszám (2011) | Átlagos alkalmazotti létszám (2011) | 2011.12.31. |

Tagállamokból kiküldött | Összesen 2042 | 1405 | | 1145 | 1137 | 939 |

Más hozzájárulók által kiküldött | 142 | 166 | 183 | 184 | 148 |

Kiküldöttek részösszege | 1547 | 1369 | 1328 | 1321 | 1087 |

Nemzetközi szerződéses alkalmazottak | 310 | 330 | 360 | 327 | 302 |

Nemzetközi alkalmazottak létszáma összesen | 1857 | 1699 | 1688 | 1648 | 1389 |

89. Gondok vannak az EULEX-hez kiküldött munkatársak képesítésével is. A Számvevőszék megállapítása szerint az általa vizsgált tíz kiválasztási eljárás közül legalább egyben 11 tagállam alkalmatlan pályázót javasolt. Ezenkívül noha az EULEX munkatársai az MMA-feladataikat csak projektirányítási tapasztalat és a szükséges szociális készségek [68] birtokában tudják elvégezni, a tagállamok általában nem mérik fel a jelöltek ilyen képességeit a szűrés során, és megfelelő képzést sem biztosítanak kiküldetésük előtt.

90. Az EULEX misszióvezetője nem helyezhet át munkatársakat az igények változására reagálva. Valójában ehhez a Politikai és Biztonsági Bizottság vagy akár a tagállamok előzetes jóváhagyása volna szükséges [69]. Ennek következtében jelentős személyzeti egyensúlyhiányok léptek fel az egyes összetevők között, illetve azokon belül. Míg az EULEX-nek nincs elég igazságszolgáltatási alkalmazottja, addig a vámhatóságnál, illetve a rendőrség egészét tekintve jelenleg a szükségesnél több az alkalmazott. Ugyanakkor egyes tagállamok egyoldalú kivonási döntését követően a rendőrség egyes részlegeinél – nevezetesen a rendfenntartó és tömegoszlató egységeknél – jelentős a létszámhiány (lásd: 85. bekezdés).

91. Az EULEX-nek nincsen megfelelő rendszere annak figyelemmel kísérésére és elemzésére, hogy mennyi időt töltenek alkalmazottai az egyes MMA-intézkedésekkel és végrehajtó funkciókkal. Ráadásul az EKSZ nem gyűjt információkat arról, hogy a tagállamok közigazgatása milyen kifizetéseket eszközölt az EULEX kirendelt állományának, ezért nem tudja megállapítani, hogy mekkora összköltséget jelent az EULEX az Unió, illetve az Unión belül az egyes tagállamok számára. Ezért azt sem lehet értékelni, hogy az EULEX mennyire költséghatékony más uniós kapacitásépítési támogatásformákkal összevetve.

92. Ahogy a többi KBVP-misszió, úgy az EULEX sem rendelkezik jogi személyiséggel. Ez már eddig is jelentős hátrányt jelentett, mivel így az egész, 2500 főt foglalkoztató szervezet működése egyetlen, személy szerint adott megbízatástól függ. Ez azt jelenti, hogy az esetleges bírósági intézkedések személyesen a misszióvezetőt érintik, mivel az EULEX-nek nincsen kereshetőségi joga.

93. Ezenfelül az EULEX nem köthet a misszióra nézve kötelező megállapodásokat sem, mivel a misszióvezető által aláírt bármely megállapodás nem az EULEX-et mint olyat, csak személyében őt kötelezi. Ez a korlátozás például már megakadályozta az Europollal az állandó adatcseréről kötött megállapodás végrehajtását [70] (lásd: 32. bekezdés).

94. 2012 júniusában a Bizottság közleményt adott ki a KBVP-missziók pénzügyi irányításáról. Ebben a Bizottság azt a kérést intézte a Tanácshoz, hogy az adjon jogi személyiséget a misszióknak, tegye egyértelművé, hogy státuszukat tekintve tanácsi jogi aktus által létrehozott szervezetekről van szó, a rájuk bízott pénzeszközöket illetően pedig tegye világossá, hogy a missziók a Bizottság felé tartoznak elszámolni [71].

NOHA AZ EUO KIS LÉTSZÁMMAL DOLGOZIK KOSZOVÓBAN, AZ IPA-PROJEKTEK KEZELÉSE ÁLTALÁBAN MEGFELELŐ

95. Az Unió számára Koszovó jogállamisága stratégiai jelentőséggel bír, ám ezt mégsem tükrözi az EUO-n belül ennek a területnek a pénzügyi támogatásával foglalkozó alkalmazottak létszáma: a műveleti csoport összesen öt tagból áll. Ezért a feladatkezelők nem tudnak olyan különböző területekre szakosodni, mint a rendőri ügyek vagy az igazságszolgáltatás. Ugyanezért korlátozott a kapacitás olyan kulcsfontosságú területeken is, mint a jogállamisággal kapcsolatos IT-alkalmazások. Az alkalmazottak elégtelen létszáma okozza azt is, hogy az EUO kénytelen jelentős mértékben külső tanácsadókat bevonni a projektek monitoringjába.

96. A személyzeti nehézségek ellenére a Bizottság általában megfelelően, jól bevált eljárásokat alkalmazva irányította az IPA jogállamisági projektjeit. Az ellenőrzés során feltárt legfőbb hiányosságok a következők voltak:

a) Az ellenőrzött projektek középpontjában további reformok és új elsődleges jogszabályok álltak, nem pedig másodlagos jogszabályok bevezetésének és végrehajtásának biztosítása, az új rendszerek tényleges működtetése (lásd: 47. bekezdés).

b) Az Unió belső biztonsági céljainak szempontjából a projektek nem voltak elég célirányosak (lásd: 73. bekezdés).

c) A legtöbb projekt nem tartalmazott SMART célkitűzéseket [72], kiindulási adatokat és az elért haladás értékeléséhez szükséges objektíven ellenőrizhető mutatókat.

d) Az IPA projekt-előkészítési dokumentumaiban nem szerepelt megfelelő kockázatelemzés, sem ennek részeként kifejezett kockázatcsökkentő stratégiák [73]. Külön említendő, hogy a projekt-előkészítés során nem foglalkoztak kellően a korrupciónak és a politikai beavatkozásnak a rendőrségnél, az igazságszolgáltatás területén és a vámhatóságnál fennálló kockázatával.

A BIZOTTSÁG ÉS AZ EKSZ NEM HASZNÁLTA KI ELÉGGÉ A JOGÁLLAMISÁG ERŐSÍTÉSÉRE A POLITIKAI PÁRBESZÉDET ÉS A FELTÉTELRENDSZERT

97. Az EU és Koszovó közötti politikai párbeszéd formális kerete a stabilizációs és társulási folyamat. Ennek keretében azonban évente csak egy technikai szintű ülésre kerül sor [74]. Felismerve a problémát, a Bizottság nemrégiben, 2012 májusában ún. "strukturált jogállamisági párbeszédet" kezdett, amely politikai szinten zajlik. Ennek keretében az EU és Koszovó között két további jogállamisági ülést tartanak, amelyek középpontjában a korrupció, a szervezett bűnözés és az igazságszolgáltatás áll.

98. A Bizottság és az EKSZ által alkalmazott ösztönzők és feltételrendszer mindeddig szintén kevéssé bizonyultak hasznosnak a jogállamisági kérdések koszovói előmozdításában.

99. A többi nyugat-balkáni országgal ellentétben Koszovó esetében a függetlenséggel kapcsolatos közös uniós álláspont hiánya gyengítette az uniós csatlakozás kilátásának ösztönző hatását (lásd: 6. bekezdés). Rövidebb távon ösztönzően hathat a vízumliberalizáció lehetősége, mivel az erre vonatkozó ütemterv a jogállamisághoz kapcsolódó feltételeket is tartalmaz. A vízumliberalizációnak azonban 95 előfeltétele van, és ez korlátozhatja az ösztönző hatást [75].

100. A Koszovónak nyújtott uniós támogatásnak elvben feltétele az európai partnerségben meghatározott prioritások terén elért előrehaladás [76]. A partnerség azonban pusztán a jogállamiságra vonatkozóan több mint 79 prioritást tartalmaz. Ráadásul a partnerséget utoljára 2008-ban aktualizálták. Az IPA éves programjaiban ugyan szerepelnek konkrét feltételek, de ezek általában technikai jellegűek, és nem kapcsolódnak szélesebb szakpolitikai problémakörökhöz.

101. Az EULEX által a műveleti tervben megszabott egyetlen hivatalos feltétel az, hogy koszovói jelenlétének "a koszovói hatóságokkal való folyamatos együttműködésen és a tőlük kapott támogatáson kell alapulnia". A koszovói hatóságok azonban egyre inkább szeretnék megszüntetni a "felügyelt függetlenség" állapotát" (lásd: 5. és 11. bekezdés). Az EULEX nem alkalmaz feltételrendszert az egyes MMA-intézkedéseknél.

KÖVETKEZTETÉSEK ÉS AJÁNLÁSOK

KÖVETKEZTETÉSEK

102. Az ellenőrzés megállapítása szerint a Koszovónak a jogállamiság területén nyújtott uniós támogatás nem volt elég eredményes. A támogatás csak szerény mértékben járult hozzá a koszovói rendőrség kapacitásépítéséhez, és Koszovó eddig csekély eredményeket ért el a szervezett bűnözés elleni küzdelemben. Az igazságügy terén a támogatás hasznosnak bizonyult ugyan, de továbbra is jellemző az igazságszolgáltatás politikai jellegű befolyásolása, a hatékonyság és átláthatóság hiánya, a hiányos jogérvényesítés. Az uniós intézkedések kevés eredményt hoztak a korrupció elleni küzdelemben, így az továbbra is számos területen érvényesül. A legnagyobb előrelépés a vámügyek terén történt. Észak-Koszovóban a jogállamiság megteremtésében szinte nem történt előrelépés. A támogatásnak köszönhetően elért eredmények fenntarthatósági kilátásait rontja a politikai akarat hiánya, a pénzügyi források szűkössége és a civil társadalom korlátozott befolyása.

103. A Koszovónak nyújtott uniós támogatás korlátozott eredményességét mindenekelőtt a konkrét körülmények magyarázhatják: a függetlenség kikiáltásakor eleve alacsony szintről indult a jogállamiság kiépítése, és az új koszovói hatóságok nem kezelték eléggé kiemelten a jogállamisággal kapcsolatos teendőket. A Koszovó elismerésével kapcsolatos közös uniós álláspont hiánya ráadásul gyengítette az uniós csatlakozási kilátások ösztönző hatását.

104. Az ellenőrzés mégis azt állapította meg, hogy az EKSZ és a Bizottság hatékonyabb irányítása mellett az uniós támogatás lehetett volna eredményesebb is. Ez a megállapítás az ellenőrzött időszakban bevezetett fejlesztéseik ellenére is érvényes.

105. Az EULEX-misszió tervezési szakaszában nem értékelték megfelelően a Bizottság, illetve az EULEX kapacitásépítési tevékenységének célkitűzéseit és feladatait, és nem rendeltek hozzájuk viszonyítási alapokat. Az Unió Koszovóval kapcsolatos belső biztonsági célkitűzéseit nem hangolták össze megfelelően a Koszovóra vonatkozó külső uniós célkitűzésekkel.

106. Sok nehézséggel járt a Bizottság és a KBVP-műveletek közötti koordináció. A programozási és a közbeszerzési eljárások problémái továbbra is akadályozzák az eredményes együttműködést. Az Unió nem készített elő olyan kilépési stratégiát, amelynek keretében a Bizottság átvenné az EULEX kapacitásépítő funkcióit. 2012 óta az uniós különleges képviselő ugyan nagyobb szerepet játszik a koordináció biztosításában, de ennél is jobban be lehetne vonni a KBVP-műveletek irányításába. Összességében az adományozók koszovói koordinációját hátráltatta az, hogy a koszovói hatóságok kevéssé voltak képesek vezető szerepet vállalni. A Koszovóban működő uniós, illetve amerikai szervezetek között lehetőség szerint erősíteni kell a koordinációt.

107. Habár az EULEX az eddigi legnagyobb KBVP-misszió, a jogállamiság megerősítésére kifejtett tevékenységének eredményességét csökkentették humán erőforrásainak korlátai. A tagállamok nem küldtek ki elég munkatársat az EULEX-hez. Ráadásul a kirendelés gyakran túl rövid időre szól, és kellő kapacitásépítési szakértelemmel nem rendelkező munkaerőt is kiküldenek. Hátráltatta az EULEX-et az is, hogy nem rendelkezik jogi személyiséggel.

108. A jogállamisági célokra nyújtott bizottsági támogatás felügyeletével foglalkozó EUO-alkalmazottak létszáma nem tükrözi a terület fontosságát. Ennek dacára az IPA-projektek kezelése általában megfelelő volt.

109. A Koszovó jogállamiságával kapcsolatos uniós célkitűzések eléréséhez – az ehhez nyújtott támogatás mellett – az EKSZ és a Bizottság jobban is felhasználhatta volna a politikai párbeszédet és a feltételrendszert. A politikai szintű "strukturált jogállamisági párbeszéd" közelmúltban történt bevezetése, illetve a vízumliberalizációs ütemterv jelentős lépésnek bizonyulhat ebben a tekintetben.

AJÁNLÁSOK

1. AJÁNLÁS

A Tanács és a Bizottság gondoskodjék arról, hogy Koszovó jogállamisági célkitűzéseit olyan konkrét referenciaértékekhez viszonyítsák, amelyek értékelhetővé teszik az előrelépést, és figyelembe veszik az Unió belső biztonsági célkitűzéseit is.

2. AJÁNLÁS

Koordinációjuk javítása érdekében az EKSZ és a Bizottság vizsgálják felül a Bizottság programozási és közbeszerzési eljárásait úgy, hogy azok eleget tegyenek az EULEX operatív igényeinek, és készítsenek elő olyan kilépési stratégiát az EULEX számára, amelynek keretében a Bizottság átveszi az EULEX kapacitásépítő funkcióit.

3. AJÁNLÁS

Az EKSZ a tagállamokkal együttműködve biztosítsa, hogy a jövőbeni KBVP-missziók során a teljes engedélyezett létszámot kitöltsék, s hogy a misszió résztvevői annyi ideig maradjanak a helyszínen és olyan készségekkel rendelkezzenek, ami az eredményességhez szükséges.

4. AJÁNLÁS

A Tanács és a Bizottság biztosítsa, hogy a jövőbeni KBVP-missziók rendelkezzenek jogi személyiséggel.

5. AJÁNLÁS

Az EKSZ és a Bizottság biztosítsa, hogy az Unió pristinai irodájában a jogállamiság támogatásával foglalkozó alkalmazottak létszáma tükrözze a terület uniós kezelésének kiemelt fontosságát.

6. AJÁNLÁS

A Tanácsnak, az EKSZ-nek és a Bizottságnak a Koszovóval folytatott szakpolitikai párbeszédei összpontosítsanak a jogállamiság erősítésére, kapcsolódjanak konkrét ösztönzőkhöz és kiemelt feltételekhez.

Ezt a jelentést Karel PINXTEN számvevőszéki tag elnökletével a III. kamara a 2012. október 16-i ülésén, Luxembourgban fogadta el.

a Számvevőszék nevében

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

elnök

[1] Ez a megnevezés nem érinti a jogállással kapcsolatos álláspontokat, továbbá összhangban van az 1244 (1999) ENSZ BT-határozattal és a Nemzetközi Bíróságnak a koszovói függetlenségi nyilatkozatról szóló véleményével.

[2] A volt Jugoszláviát öt további köztársaság alkotta: Bosznia és Hercegovina, Horvátország, Macedónia, Montenegró és Szlovénia. Szintén a Szerb Köztársaság részeként autonóm tartomány volt a Vajdaság is.

[3] Ez a megnevezés nem érinti a jogállással kapcsolatos álláspontokat, továbbá összhangban van az 1244 (1999) ENSZ BT-határozattal és a Nemzetközi Bíróságnak a koszovói függetlenségi nyilatkozatról szóló véleményével.

[4] 2012. június 8-áig 91 ország ismerte el Koszovót.

[5] Ciprus, Görögország, Románia, Szlovákia és Spanyolország.

[6] "Státuszsemleges", amennyiben az Európai Unió nem támogatja, de nem is ellenzi Koszovó függetlenségét.

[7] A Tanács leszögezte, hogy az Európai Unió kész "segítséget nyújtani Koszovó gazdasági és politikai fejlődéséhez összhangban Koszovó egyértelmű európai perspektívájával" (a Tanács 2011-es következtetései a bővítésről és a stabilizációs és társulási folyamatról, 18195/11, 2011.12.5).

[8] A Tanács 2006. július 17-i 1085/2006/EK rendelete az előcsatlakozási támogatási eszköz (IPA) létrehozásáról, I. és II. melléklet (HL L 210, 2006.7.31, 82. o.).

[9] A 2011-es népszámlálás adatai szerint Koszovó 1,7 milliós lakosságának hozzávetőlegesen 5%-a szerb. Ők nagyrészt Koszovó északi részén élnek.

[10] Koszovói Statisztikai Ügynökség, 2010-es GDP.

[11] Barroso elnök 2011. május 20-i pristinai nyilatkozata Hashim Thacival, Koszovó miniszterelnökével történt találkozóját követően. A Bizottság adatai szerint 1999 óta az Európai Unió Koszovóban nyújtotta a legnagyobb egy főre jutó támogatást. A nyugat-balkáni régió érintett országaiban az egy főre jutó uniós támogatás 2011-es összegeit lásd: I. melléklet.

[12] A közös biztonság- és védelempolitikát – KBVP (korábbi nevén: európai biztonsági és védelmi politika, EBVP) a kölni Európai Tanács indította el 1999 júniusában az Európai Unió közös kül- és biztonságpolitikája (KKBP) szerves részeként.

[13] Lásd: a Tanács 2012. június 5-i 2010/291/KKBP határozata az Európai Unió koszovói jogállamiság-missziójáról (EULEX KOSOVO) szóló 2008/124/KKBP együttes fellépés módosításáról és meghosszabbításáról (HL L 146, 2012.6.6., 46. o.).

[14] A Tanács 2012/291/KKBP határozata.

[1111] Az Unió általános költségvetése az EULEX-ről csak 2011-től kezdve szolgál részletes adatokkal. A Számvevőszék a fenti táblázatban a 2009-es, a 2010-es és a 2011-es év tekintetében a 2011-es uniós költségvetés adatait használta fel, míg a korábbi évekre nézve a Bizottság belső számviteli rendszeréből (ABAC) kapott adatokat.

[2222] Az IPA-nak a tágabb értelemben vett jogállamisággal kapcsolatos projektjei közé tartoznak – a rendőrségi és igazságügyi projekteken túlmenően – a korrupcióellenes, a vámügyi és a közpénzkezelési reformhoz kapcsolódó projektek.

[15] Az EULEX eredetileg 36 felügyeleti, iránymutatási és tanácsadási intézkedést hajtott végre a rendőri projektelem keretében, ötöt az igazságszolgáltatási, négyet pedig a vámügyi elem keretében.

[16] "Határrendészeti felszerelés" (több, árubeszerzésre irányuló közbeszerzési szerződés, összesen 3 millió EUR értékben), illetve "Határrendészet" (ikerintézményi projektek tagállami szakértők bevonásával, 2,6 millió EUR értékben).

[17] "Határrendészet – a tervezés továbbfejlesztése"; "Hírszerzésen alapuló rendfenntartás"; "A koszovói rendőrség felépítésének ésszerűsítése"; "Csoportszellem és nyomozás".

[18] A "határvonal" szóval arra utalunk, ahol Koszovó Szerbiát érinti, míg a "határ" kifejezéssel azt jelöljük, ahol Koszovó Albániával, Macedónia Volt Jugoszláv Köztársasággal és Montenegróval érintkezik. Jelentésünkben a "határral" kapcsolatos kifejezéseket a Koszovó jogállásával kapcsolatos tagállami álláspontok sérelme nélkül használjuk.

[19] Az amerikai külügyminisztérium által finanszírozott PISCES (Personal Identification, Secure Comparison, and Evaluation System, "Személyi azonosító, biztonságos összehasonlító és értékelő rendszer").

[20] Az EU Bűnügyi Hírszerzési Hivatalának (EUOCI) "A szervezett bűnözés Koszovóban" c. stratégiai fenyegetésértékelése, 2010. november.

[21] Vagyis olyanokat, amelyek lehetővé teszik az információ cseréjét (stratégiai megállapodások), akár a személyes adatok cseréjét is (operatív megállapodások).

[22] A Tanács 2009. november 30-i 2009/934/IB határozata az Europolnak a partnerekkel fennálló kapcsolataira, többek közt a személyes adatok és minősített adatok cseréjére vonatkozó végrehajtási szabályok elfogadásáról (HL L 325, 2009.12.11, 6. o.).

[23] A nemzetközi kábítószer-kereskedelem elleni küzdelem európai paktuma is megjegyzi, hogy javítani kell az Europol és az EULEX közötti információcserét, mivel Koszovó a Nyugat-Európába irányuló kábítószer-csempészet egyik fő útvonala.

[24] A főtitkár jelentése az Egyesült Nemzetek Ideiglenes Koszovói Közigazgatási Missziójáról, 2012. január 31., 7. o.

[25] Az IPA 2009-es projektje, "Együttműködés a büntető igazságszolgáltatás terén: Tanúvédelem a súlyos bűncselekmények és a terrorizmus elleni küzdelemben (WINPRO)", 4 millió EUR.

[26] A – nemzetközi adományozók által finanszírozott – újbóli kinevezési folyamat mindazok alkalmasságának egyszeri és átfogó vizsgálatát jelentette, akik végleges bírói vagy ügyészi kinevezésre pályáztak Koszovóban. Ezt már az Ahtisaari-javaslat is tartalmazta (IV. melléklet, 3. cikk).

[27] A független Bírói és Ügyészi Tanács.

[28] Ez ellentétben áll a Boszniában és Hercegovinában követett hasonló eljárással, ahol a Bírói és Ügyészi Főtanács (HJPC) a bírák és ügyészek tisztességének és szakmai kompetenciájának vizsgálatán túl a kinevezésükért is felelős volt, biztosítva ezzel az újbóli kinevezési eljárás teljes körű függetlenségét.

[29] Koszovóban a bírák lakosságra jutó aránya 100 000/14, míg ugyanez az arány más országokban: Montenegró 51, Horvátország 41, Magyarország 27. Az ügyészek arányszáma még ennél is alacsonyabb: Koszovóban 3,7, szemben a montenegrói 13,4-gyel, a bosznia-hercegovinai 7,3-mal vagy a magyarországi 17,3-mal. Lásd: az EULEX programról szóló, 2011-es jelentés, 34. o.

[30] EBESZ: Az igazságszolgáltatás függetlensége Koszovóban, intézményi és funkcionális szempontok, 2012. január, 7. o.

[31] Az ENSZ főtitkára szerint komoly aggodalomra ad okot, hogy egy ilyen jogszabály egyrészt csorbítja az EULEX által a privatizáció fölött gyakorolt jogi felügyeletet, másrészt súlyosan gyengíti a privatizációból származó bevétel felhasználásával kapcsolatos biztosítékokat (lásd: a főtitkár 2011. október 31-i jelentése az UNMIK-ról, 31. bekezdés).

[32] E stratégia arra irányult, hogy csökkentse a 2008. december 31. előtt kezdeményezett, 2010 év végén mindig lezáratlan ügyek számát (161273). 2012 áprilisában ezek közül az ügyek közül 87914 még mindig nem volt lezárva. Koszovó Bírói Tanácsa. Progress on the work achieved by Kosovo Judiciary in implementation of the National Backlog Reduction Strategy ("A koszovói igazságszolgáltatásban a nemzeti hátralékcsökkentési stratégia terén tett előrelépés"), 2012. április 25.

[33] A SAP-párbeszéd 2. plenáris ülése, 2011. július 1.

[34] Kivételt az integrált határ-ellenőrzési cselekvési tervvel kapcsolatos MMA-intézkedés képezett, amelynél a rendelkezésre álló rövid idő alatt nem volt reális törekvés az uniós szint elérése. Ez az MMA-intézkedés ugyan hozzájárult a koszovói vámhatóság és a koszovói rendőrség közötti együttműködés javításához, ám még nem érte el azt a szintet, hogy biztosíthatná az eredményes integrált határellenőrzést.

[35] Az ENSZ "Public Pulse Poll report: Fast Facts III" ("Közvélemény-kutatási jelentés, III. ténysűrítmény") elnevezésű fejlesztési programja, 2011. december 11., 6. o.

[36] A Bizottság és az EULEX mindegyik ajánlást helyénvalónak találta. A koszovói hatóságok nem adtak magyarázatot arra, hogy miért nem fogadták el az ajánlások többségét.

[37] A koszovóiak arra számítottak, hogy az EULEX megérkezését követően nagyobb hangsúlyt kap a korrupció és a szervezett bűnözés elleni küzdelem. Ezt a várakozást erősítették egyes EULEX-munkatársak nyilatkozatai is.

[38] Az ENSZ Kábítószer-ellenőrzési és Bűnmegelőzési Hivatalának (UNODC) 2010-es felmérése továbbra is a korrupciót nevezi az egyszerű koszovóiak egyik legsúlyosabb gondjának. A felmérés szerint a megkérdezettek 11%-a arról számolt be, hogy az előző évben megvesztegetett valamely hivatalos személyt. Az UNODC jelentése: "Corruption in the Western Balkans, bribery as experienced by the population" ("Korrupció a Nyugat-Balkánon, ahogy a lakosság megéli a megvesztegetést"), 2010.

[39] A SIGMA 2011-es értékelő jelentése Koszovóról, OECD, 2011., 15. o.

[40] A Koszovói Korrupcióellenes Ügynökséget, a Korrupcióellenes Tanácsot és a Felelősségteljes Kormányzás Hivatalát.

[41] Ezek: a Közbeszerzési Hivatal, a Közbeszerzési Szabályozó Bizottság és a Közbeszerzési Felülvizsgálati Szerv.

[42] A 2011-es évben Koszovóban a 800 millió eurónál is kisebb összértékű közbeszerzési piacon 158 ajánlatkérő hatóság lépett fel. Egy szokatlanul nagy, 236 millió EUR értékű szerződéstől eltekintve az átlagos szerződéses összeg nem érte el a 45000 eurót. Lásd: a Közbeszerzési Szabályozó Bizottság 2011-es éves jelentése, 31. o.

[43] Többek között a vagyonnyilatkozatról szóló törvényt, a közfeladatokat ellátók összeférhetetlenségére vonatkozó törvényt és a közérdekű dokumentumokhoz való hozzáférésről szóló törvényt.

[44] Szintén az OECD jelentéséből: "Figyelemre méltó, hogy Koszovó mennyi törvényt hoz a korrupció és a szervezett bűnözés megelőzése és az ellenük való küzdelem céljával. Ezzel egy időben hozzák létre az intézményi kereteket is. Mivel azonban nem látszanak világos eredmények ezen a téren, kétségesnek tűnik, hogy Koszovó csakugyan jogrendjébe tud-e illeszteni ennyi új jogszabályt, elkötelezett-e azok betartatása iránt, és megvan-e mindehhez az intézményi és személyi kapacitása." A SIGMA 2011-es értékelő jelentése Koszovóról, 14. o.

[45] EU anti-corruption requirements: measuring progress in Albania, Kosovo, FYR Macedonia and Turkey ("Az Európai Unió korrupcióellenes elvárásai: a haladás felmérése Albánia, Koszovó, Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaság és Törökország esetében"), Transparency International, 6. o.

[46] Az Európai Unió Tanácsa 2011. június 20-i 11791/11 regionális jelentése a Nyugat-Balkánról, 29. o.

[47] Az 1. kapu (Jarinje) és a 31. kapu (Brnjak) átkelőhelyre.

[48] A bíróságokról, az ügyészségről, illetve Koszovó Bírói és Ügyészi Tanácsáról szóló négy törvényről van szó. Ezeket a törvényeket 2010-ben iktatták be.

[49] A rendőrségnek 2010 és 2011 során összesen négy főigazgatója volt.

[50] A megbízott elnök 2011-ben 103 börtönbüntetést töltő személyt részesített (részleges) kegyelemben. Sokan közülük súlyos bűncselekményekért voltak elítélve. SEC(2011) 1207 végleges – 2011-es előrehaladási jelentés Koszovóról, 13. o.

[51] A Tanács 2008. február 4-i 2008/124/KKBP együttes fellépése az Európai Unió koszovói jogállamiság-missziójáról (EULEX KOSOVO), 2. cikk (HL L 42., 2008.2.16., 92. o.).

[52] Minősített, tehát korlátozott betekintésű dokumentumokról van szó.

[53] A Tanács 2011. július 4-i 11678/11. dokumentuma: "Az IB külső dimenziójának stratégiája: a szabadság, a biztonság és a jog érvényesülése globális szinten", 4. végrehajtási jelentés, a Tanács Főtitkársága (JAIEX munkacsoport), hivatkozási időszak: 2010. január. – 2011. június”.

[54] A nemrégiben létrehozott "uniós szakpolitikai ciklus" a külső és belső biztonsági politika nagyobb koherenciáját eredményezheti a lépcsőzetes fenyegetésértékelési rendszer (Europol), a prioritások, stratégiai célok, operatív cselekvési tervek és teljesítménymutatók révén (3043. bel- és igazságügyi tanácsülés, Brüsszel, 2010. november 8– 9.).

[55] A Tanács 2011. december 5-i 18173/11. dokumentuma: "A KBVP és a FSJ közötti kapcsolatok erősítése – ütemtervtervezet".

[56] Lásd: a Tanács 2008/124/KKBP együttes fellépése, 17. cikk.

[57] Részt vesz az üléseken ezenkívül az igazságügy-, a belügy-, valamint a pénzügy- és gazdasági miniszter.

[58] A Tanács 2008. február 4-i 2008/123/KKBP együttes fellépése az Európai Unió koszovói különleges képviselőjének kinevezéséről (HL L 42., 2008.2.16., 88. o.)

[59] Az EULEX-misszió előkészítésére létrehozott európai uniós tervezőcsoport (EUPT) 2006 szeptemberi értékelő jelentésében egy olyan "kísérleti struktúra" kialakítását javasolta, amelyben a KBVP (EULEX) misszióvezetője az uniós különleges képviselőnek tartozna beszámolással. A Tanács által jóváhagyott műveleti koncepció és műveleti terv nem teszi magáévá ezt a javaslatot.

[60] A Tanács 2006. január 9-i elvi dokumentuma "Az uniós polgári válságkezelési műveletek befejezéséről, kiterjesztéséről és irányváltásáról".

[61] Koszovó függetlenségének 2008. februári kikiáltása után a Bizottság 2008 júliusában adományozói konferenciát szervezett Koszovó számára. Az adományozói konferencia követő intézkedések során megerősítést nyert, hogy a támogatás hatékonyságáról szóló 2005-ös párizsi nyilatkozat elveivel összhangban Koszovónak kezébe kellene vennie szakpolitikáinak kifejlesztését és az adományozói segítségnyújtás koordinálását.

[62] A JRCB ülésein részt vett az Egyesült Államok, a többi érdekelt fél azonban nem, sem az uniós tagállamok, sem a jogállamiság támogatásában részt vevő nemzetközi szervezetek.

[63] Az ENSZ BT határozata értelmében a KFOR megbízatása arra szól, hogy tegye lehetővé a szabad mozgást, és alakítson ki stabil és biztonságos környezetet Koszovóban.

[64] Többek között az amerikai nagykövetség, az Egyesült Államok Nemzetközi Fejlesztési Hivatala (USAID), a Nemzetközi Bűnüldözési Oktatási Segítségnyújtási Program (ICITAP) és a Külföldi Ügyészi Fejlesztési, Segítségnyújtási és Képzési Hivatal (OPDAT). A létező koordinációs fórumok nem tudnak eredményesen koordinálni az Egyesült Államokkal, mert rendszerint csak egy képviselőt fogadnak el adományozónként.

[65] 2011 év végén az EULEX nemzetközi személyzetének mintegy 78%-a volt kiküldött munkatárs, főként uniós tagállamokból (94%). Kanadából, Horvátországból, Norvégiából, Svájcból, Törökországból és az Egyesült Államokból is érkeztek EULEX-munkatársak.

[66] A tagállamok ún. "ígéretek" révén tudatják a Végrehajtási szolgálattal, hogy hány alkalmazottat fognak kiküldeni a misszióra. Ha nincs elegendő jelölt ezekre az álláshelyekre, akkor azokat szerződéses alkalmazottakkal is be lehet tölteni, de ez többe kerül, mert ekkor az EULEX fizeti a béreket.

[67] A felhívások 2396 kirendelt személyzet által betöltendő állásról szóltak. Ezeknek az állásoknak a 47%-át töltötték be újonnan kirendelt személyzettel, 5%-át új szerződéses személyzettel, 13%-ukba pedig már addig is az EULEX-nél dolgozó munkatársak kerültek, aminek következtében ezek addigi álláshelye megüresedett.

[3333] Az EULEX engedélyezett létszáma 2010 októberéig 2042 nemzetközi alkalmazott volt; ekkor a létszámot 1950 nemzetközi alkalmazottra csökkentették.

[68] Az MMA-tanácsadók számára szükséges ilyen szociális készségek például: kommunikációs, tárgyalási, közvetítői és mentorálási készség, csapatmunkára való készség, rábeszélő- és ellenálló-képesség.

[69] Kirendelt személyzet áthelyezéséhez a tagállamoknak beleegyezésüket kell adniuk.

[70] A Tanácsot arról tájékoztatták, hogy a KBVP-missziók jogi személyiségének hiánya hátráltatja az információcserét (a Tanács 2011. január 25-i 5620/11. dokumentuma: "Az uniós biztonság külső és belső vonatkozásai közötti kapcsolatok szorosabbra vonása").

[71] C(2012) 4052 végleges, 2012. június 26.

[72] A SMART betűszó alkotóelemei: specifikus, mérhető, abszolválható, reális és teljesítési időhöz kötött.

[73] A Bizottság szóhasználatában: projektadatlapok.

[74] Az ülésnek társelnöke az EUO, és képviselteti magát a Bővítési, a Jogérvényesülési, illetve a Belügyi Főigazgatóság, valamint az EULEX, az uniós különleges képviselő és az EUO. 2010-ben és 2011-ben az üléseken társelnökölt egy bizottsági szakreferens is.

[75] 2012 júniusában a Bizottság ismertette a koszovói hatóságokkal azoknak a – többek között jogállamisági – reformoknak az ütemtervét, amelyeket Koszovónak véghez kell vinnie a vízumliberalizációhoz (Hiv.: 012-12 Rev 3 Origin CION dok.).

[76] Az európai partnerség I. mellékletének 5. cikke leszögezi: "A nyugat-balkáni országok számára nyújtandó támogatás azon előrelépés függvénye, amelyet az ország a koppenhágai kritériumoknak való megfelelés, valamint az ezen európai partnerség egyes prioritásainak való megfelelés tekintetében elér. A feltételek teljesítésének elmulasztása ahhoz vezethet, hogy a Tanács meghozza a szükséges intézkedéseket."

--------------------------------------------------

I. MELLÉKLET

EGY FŐRE JUTÓ UNIÓS PÉNZÜGYI TÁMOGATÁS (NYUGAT-BALKÁN)

Forrás: Bizottsági adatok számvevőszéki elemzése.

Kedvezményezett | 2011-ben nyújtott IPA-támogatás (EUR) | 2011-ben nyújtott KBVP-támogatás [1111] (EUR) | Lakosságszám [2222] | Egy főre jutó uniós támogatás (EUR) |

Albánia | 94428286 | | 3069275 | 31 |

Bosznia és Hercegovina | 107428286 | 17600000 | 3843998 | 33 |

Horvátország | 156528286 | | 4290612 | 36 |

Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaság | 98028286 | | 2048619 | 48 |

Koszovó | 68700000 | 132566667 | 1733872 | 116 |

Montenegró | 34153943 | | 625266 | 55 |

Szerbia | 201879600 | | 7120666 | 28 |

[1111] A Koszovónak (EULEX), illetve Bosznia-Hercegovinának (EUPM) nyújtott KBVP-támogatások összege a tanácsi együttes fellépések által jóváhagyott kiadások alapján arányosan került kiszámításra (az EULEX számára 165 millió EUR a 2010. október 15-től 2011. december 14-ig tartó időszak kiadásainak fedezésére, illetve 72,8 millió EUR a 2011. december 15-től 2012. június 14-ig tartó időszakra).

[2222] Népességi adatok a 2011. évi népszámlálás eredményei alapján, kivéve Bosznia-Hercegovinát és Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaságot, ahol a Bővítési Főigazgatóság által szolgáltatott 2009-es becslésekre hagyatkoztunk.

--------------------------------------------------

II. MELLÉKLET

ELLENŐRZÉSI MINTA

Az Előcsatlakozási Támogatási Eszköz (IPA) projektjei |

Szerződés (CRIS-ref.). | A projekt megnevezése | Költségvetés (EUR) |

2009/209-712 | Határrendészet, ikerintézményi együttműködés | 2000000 |

2008/172-158 | Határrendészeti felszerelés | 412506 |

2008/172-282 | 635210 |

2010/250-987 | 480238 |

2010/248-943 | 1967353 |

2010/253-575 | 372948 |

2009/215-030 | A jogi oktatási rendszer reformja | 3600000 |

2010/241-467 | A bírák és ügyészek újbóli kinevezésének lebonyolítása (IPA/Stabilitási Eszköz) | 876460 |

2008/169-890 | A közbeszerzési reform támogatása | 1912373 |

2008/169-230 | A korrupció elleni intézmények támogatása Koszovóban | 997260 |

2009/202-640 | Adó- és vámszabályok tervezetének előkészítése a koszovói adó- és vámhatóságoknál (UNSCR 1244) | 102876 |

2009/211-402 | A vám- és adóhatóságoknak nyújtott támogatás | 2639500 |

A Stabilitási Eszköz projektjei |

Szerződés (CRIS-ref.). | A projekt megnevezése | Érték (EUR) |

2008/154-134 | A bírák és ügyészek újbóli kinevezése Koszovóban | 5000000 |

Felügyeleti, iránymutatási és tanácsadási (ún. MMA-) intézkedések |

Projektelem | EULEX-ref. | MMA megnevezés |

Rendőrség | PSD05/2009 | Csoportszellem és bűnügyi nyomozás |

Rendőrség | PSD10/2009 | Hírszerzésen alapuló rendfenntartás |

Rendőrség | PSD19/2009 | Határrendészet – a tervezés továbbfejlesztése |

Rendőrség | PSD24/2009 | A koszovói rendőrség felépítésének ésszerűsítése |

Igazságszolgáltatás | – | Büntetőbírák és polgári bírák |

Igazságszolgáltatás | – | Ügyészek |

Vámhatóság | CC/06/2009 | A belső kommunikáció és az adatmegosztás erősítése, különösen a hírszerzési adatokra vonatkozó kommunikáció és azok terjesztése |

Vámőrség | CC/09/2009 | Az integrált határ-ellenőrzési cselekvési terv megvalósítása, többek közt a vámhivatalok infrastruktúrájának és felszerelésének korszerűsítése |

--------------------------------------------------

III. MELLÉKLET

RÉSZLETES ELLENŐRZÉSI KÉRDÉSEK ÉS ELLENŐRZÉSI KRITÉRIUMOK

A Számvevőszék az ellenőrzési kérdés jobb megválaszolása érdekében több alkérdésre osztotta fel azt, így vizsgálva az intézkedések eredményességét és hatását, valamint azok igazgatási vetületeit. Az egyes témák vizsgálatakor sor került az ebben a mellékletben bemutatott részletes kérdések megválaszolására, valamint a Számvevőszék által ehhez kapcsolódóan alkalmazott ellenőrzési kritériumok vizsgálatára.

Eredményes volt-e az uniós támogatás? Általában véve elérte-e a jogállamiság terén nyújtott uniós támogatás a kívánt eredményeket?

E kérdés vizsgálatánál az alábbi kritériumokat vettük figyelembe:

a) Az uniós előrehaladási jelentések kielégítő előrelépésről számoltak be.

b) Teljesültek az európai partnerségben meghatározott prioritások.

c) Teljesültek a többéves indikatív programozási dokumentumokban és a Tanács együttes fellépéseiben az EULEX-re vonatkozóan kitűzött célok.

d) A projekttevékenységeket időben és a terveknek megfelelően hajtják végre, a kedvezményezettek felelősséget vállalnak azokért, és részt vesznek a projektek / intézkedések végrehajtásában.

e) Teljesültek a projektadatlapokon, illetve az MMA-intézkedések adatlapjain kitűzött célok.

Képesek-e a koszovói hatóságok adományozói beavatkozás nélkül fenntartható módon biztosítani a jogállamiságot?

E kérdés vizsgálatánál az alábbi kritériumokat vettük figyelembe:

a) A Bizottság és az EKSZ/EULEX felmérik, milyenek a koszovói hatóságok kilátásai arra, hogy adományozói beavatkozás nélkül fenntartható módon tudják biztosítani a jogállamiságot.

b) A koszovói hatóságok felelősséget vállalnak a jogállamiság terén végbe viendő reformfolyamatért, és megvan az ahhoz szükséges technikai és pénzügyi kapacitásuk, hogy fenntartható módon járjanak el a jogállamiság terén.

Van-e világosan meghatározott, átfogó uniós stratégia a koszovói jogállamiságra nézve, és egyértelműek-e a különböző szervek elé kitűzött konkrét célok?

E kérdés vizsgálatánál az alábbi kritériumokat vettük figyelembe:

a) A koszovói jogállamiságra vonatkozó uniós stratégia egy világosan meghatározott átfogó Koszovó-stratégiába illeszkedik.

b) A koszovói jogállamiságra vonatkozó uniós stratégia össze van hangolva a kapcsolódó uniós jogállamisági politikával.

c) A stratégia végrehajtásáért felelős uniós szervek egyértelmű megbízás alapján, céljaik közötti átfedés nélkül járnak el.

d) A célkitűzések száma ésszerűen korlátozott, azok prioritási sorrendbe vannak állítva, és SMART-jellegűek (specifikusak, mérhetőek, abszolválhatóak, reálisak és teljesítési időhöz kötöttek).

Jól koordinálják-e a Koszovónak a jogállamiság területén nyújtott uniós támogatást az uniós szervek?

E kérdés vizsgálatánál az alábbi kritériumokat vettük figyelembe:

a) Az uniós szervek közötti kommunikáció és beszámolás, s ezek révén az általános koordináció időben és koherens módon történik.

b) A programozást és a végrehajtást a különböző uniós szervek koordinálják.

c) Az uniós szervek közötti vonatkozó kommunikáció és beszámolás időben és koherens módon történik.

Jól koordinálták-e az uniós támogatást az egyéb érdekeltekkel?

E kérdés vizsgálatánál az alábbi kritériumokat vettük figyelembe:

a) Létezik átfogó igényfelmérés Koszovó jogállamisági szükségleteiről, illetve elemzés az ezek kielégítéséhez szükséges erőforrásokról.

b) Létezik a jogállamisági intézkedésekkel kapcsolatos országon belüli munkamegosztás, s ennek keretében a vezető támogatóval kapcsolatos megállapodások.

c) Az uniós támogatás programozása az egyéb adományozókkal koordinálva történt; léteznek és működnek a támogatás összehangolt végrehajtását biztosító mechanizmusok.

Megfelelően felmérte és csökkentette-e az Unió azokat a kockázatokat, amelyeknek az uniós finanszírozás ki van téve?

E kérdés vizsgálatánál az alábbi kritériumokat vettük figyelembe:

a) Az uniós kiadásokat fenyegető kockázatokat azonosították és kiértékelték.

b) Megfelelő kockázatcsökkentést, illetve kockázatkezelési stratégiákat dolgoztak ki és hajtottak végre.

A jogállamiság terén nyújtott uniós támogatás prioritásaival összhangban oszlottak-e meg az e téren Koszovóban bevetett uniós pénzügyi és emberi erőforrások, és világosan időzítették-e a végrehajtást?

E kérdés vizsgálatánál az alábbi kritériumokat vettük figyelembe:

a) Az uniós stratégia végrehajtását (a kezdetétől a végéig) egyértelmű mérföldkövek tagolják, és minden szakaszban felmérik a végrehajtáshoz szükséges forrásokat.

b) Az egyes intézkedésekre szánt pénzügyi forrásokat az uniós prioritásoknak megfelelően osztják fel.

c) Az intézkedések megvalósításán dolgozó munkatársaknak megvan a szükséges szakértelmük, és a megfelelő időben rendelkezésre állnak.

Alkalmaztak-e eredményesen egyéb inputokat (párbeszéd, feltételrendszer, monitoring) a támogatás céljainak eléréséhez?

E kérdés vizsgálatánál az alábbi kritériumokat vettük figyelembe:

a) Az uniós szakpolitikai párbeszéd figyelembe veszi a legfontosabb jogállamisági hiányosságokat /szükséges reformokat, és megfelelő javaslatokat tesz ezekre vonatkozóan.

b) Az Unió megfelelő feltételrendszer alkalmazásával támogatta jogállamisági célkitűzéseinek megvalósítását.

c) Az Unió megfelelő monitoringrendszerrel követi nyomon a jogállamiság fejlesztésére adott támogatását.

--------------------------------------------------

IV. MELLÉKLET

A KORRUPCIÓ ELLENI KÜZDELEM SZEMPONTJÁBÓL RELEVÁNS JOGSZABÁLYOK VÉGREHAJTÁSI HIÁNYOSSÁGAINAK ELEMZÉSE

Forrás: Európai Számvevőszék.

Jogi szöveg | Értékelés és hiányosságok | Hatás |

A korrupcióellenes törvény és a Büntető Törvénykönyv (CCK) korrupcióval kapcsolatos meglévő rendelkezései | Koszovó korrupció elleni ügynöksége nem vizsgálódhat bűncselekmények ügyében, és nem kezdeményezhet vádemelést. A korrupcióellenes törvény és az átmeneti büntető törvénykönyv eltérően határozza meg a korrupció fogalmát. | Az ügynökség megbízatása kizárja a korrupciós cselekményekkel kapcsolatos bűnügyi vizsgálatokat és bűnvádi eljárásokat. |

A Büntető Törvénykönyvnek (CCK) és a Büntetőeljárási Törvénykönyvnek (CPCK) a bűncselekményből szerzett javak elkobzásával kapcsolatos meglévő rendelkezései | Egyelőre nagyon kevés vagyontárgyat koboztak el, és úgy tűnik, nincs szándék a meglévő jogszabályi rendelkezések alkalmazására a magas beosztású tisztviselőket érintő, igen bonyolult korrupciós ügyekben. | Az elítélt bűnözők meg tudják őrizni az illegális tevékenység révén szerzett javaikat. |

Vezető beosztású köztisztviselők vagyon- és ajándéknyilatkozatáról szóló törvény (Vagyonbevallási törvény) | Gyenge szankcionálási keretek, a valótlanságokat tartalmazó nyilatkozat benyújtása nem minősül bűncselekménynek. | A vagyonnyilatkozatokból ítélve továbbra is ellentmondások állnak fenn a bevallott vagyon és a tényleges jövedelem között. |

A közfeladatokat ellátók összeférhetetlenségének megelőzéséről szóló törvény | Az összeférhetetlenségi törvény nem tartalmaz megfelelő beszámoltatási kötelezettséget és csak arról rendelkezik, hogy a koszovói korrupció elleni ügynökség ösztönözze az összeférhetetlenség megszüntetésére az érintett tisztviselőt. | Továbbra is összeférhetetlenségek állnak fenn. |

A közérdekű dokumentumokhoz való hozzáférésről szóló törvény | Ez a törvény jogsértés esetén pénzbírságot helyez kilátásba, de továbbra sem egyértelmű, hogy azt az intézménynek vagy a felelős köztisztviselőnek kell-e kifizetnie. | Az elégtelen átláthatóság árt a közfeladatok hatékony felügyeletének, és gyakrabban teremt korrupciós alkalmakat. |

A politikai pártok finanszírozásáról szóló törvény | A törvény nem tiltja és nem is szabályozza szigorúan az olyan jogi személyektől kapott adományokat, amelyek a közigazgatásnak szállítanak árukat vagy nyújtanak szolgáltatásokat. | Nem átlátható a politikai pártok finanszírozási gyakorlata. |

--------------------------------------------------

V. MELLÉKLET

BIBLIOGRÁFIA

Adapting the EU’s approach to today’s security challenges – the Review of the 2003 European Security Strategy, Az Európai Unió Bizottsága / Lordok Háza (az Egyesült Királyság parlamentje), London, 2008.

Assessment Kosovo (under UNSCR 1244/99), SIGMA ("Kormányzás- és vezetésfejlesztési támogatás"), OECD, 2010, 2011.

Ball, N., Promoting security sector reform in fragile states, USAID, 2005.

Blockmans, S., Wouters, J., Ruys, T., The European Union and Peacebuilding, Policy and Legal Aspects, ISBN 9789067043298, 2010.

Briscoe, I., Price, M., Kosovo’s new map of power: governance and crime in the wake of independence, "Clingendael", Hollandiai Nemzetközi Kapcsolatok Intézete, 2011.

Chivvis, Ch-S., EU Civilian Crisis Management: the record so far, RAND Corporation, 2010.

Communicate, Coordinate and Cooperate. A series of papers on the A-Z of cohering EU Crisis Management in the post-Lisbon Era, ISIS Europe, 2011.

Corruption Cases Report Kosovo, Advocacy and Legal Advice Centre, Transparency International, 2009.

Corruption in Kosovo, implications for USAID, USAID, 2006.

Corruption in the Western Balkans: bribery as experienced by the population, UNODC Statistics and Surveys Section (Statisztikai és felmérési részleg, SASS), Az ENSZ Kábítószer- és Bűnügyi Hivatala (UNODC), 2011.

Dari, E., Price, M., Van der Wal, J., Gottwald, M., Koenig, N., CSDP Missions and Operations: Lessons learned Processes, Európai Parlament, Külső Politikák Főigazgatósága, 2012.

Derks, M., More, S., The European Union and Internal Challenges for Effectively Supporting Security Sector Reform – An Overview of the EU’s set-up for SSR support anno spring 2009, "Clingendael", Hollandiai Nemzetközi Kapcsolatok Intézete, 2009.

Derks, M., Price M., The EU and Rule of Law Reform in Kosovo, "Clingendael", Hollandiai Nemzetközi Kapcsolatok Intézete, 2010.

EU Anti-Corruption requirements: Measuring progress in Albania, Kosovo, FYR Macedonia and Turkey, Transparency International, CIMAP, ISBN: 9783935711777, 2011.

EULEX – The first ten years (1999-2009) – The rule-of-law mission in Kosovo, Európai Unió Biztonságpolitikai Kutatóintézete, Paris, 2009.

EULEX: Still in search of Identity, IPOL – Balkan Policy Institute, Pristina, 2010.

European Security and Defence Policy: the first ten years (1999-2009), Biztonságpolitikai Kutatóintézet (EUISS), 2009.

Fighting corruption in security sector reform, Peacebrief no 32, Az Egyesült Államok Békeintézete, 2010.

Hobbing, P., CEPS – Customs cooperation in the Area of Freedom, Security and Justice: the Role of Customs in the Management of the EU’s external border, 2011.

Indicators of the spread of corruption in Kosovo’s Judicial System, Koszovói Demokráciaintézet, Transparency International, Pristina, 2009.

Jones, S-G., Wilson, J-M., Rathmell, A., Riley, K-J., Establishing Law and Order after conflict, RAND Corporation, 2005.

King, I., Mason, W., Peace at any Price. How the world failed Kosovo, ISBN 9780801445392, 2006.

Korski, D., and Gowan, R., Can the EU Rebuild Failing States? A Review of Europe’s Civilian Capacities, Európai Külkapcsolati Tanács, 2009.

Kosovo and Serbia: A little goodwill could go a long way, Nemzetközi Válságcsoport, Pristina, Belgrád, Brüsszel, 2012.

Kosovo Justice Support Program QR, October-December 2009, USAID.

Kosovo: Time for EULEX to prioritize War Crimes, Amnesty International, 2012.

Lehne, S., Kosovo and Serbia: Toward a normal relationship, Carnegie Alapítvány a nemzetközi békéért, 2012.

Malešič, M., Crisis Management in the EU: International Coordination and Civil-Military Cooperation, Ljubljanai Egyetem, Társadalomtudományi Kar.

Mission in Kosovo - 6 years onwards: putting the Helsinki Final Act into action, EBESZ, 2005.

Mission in Kosovo: Independence of the Judiciary in Kosovo, Institutional and Functional Dimensions, EBESZ, 2012.

Montanaro, L., The Kosovo Statebuilding Conundrum: Addressing Fragility in a Contested State, FRIDE, 2009.

NATO presence in Kosovo, Implications of KFOR troop reduction and essential political processes, NATO, Nyílt Társadalom Alapítványok, Friedrich Ebert Alapítvány, Külpolitikai Klub, Pristina, 2011.

North Kosovo: Dual Sovereignty in Practice, Europe Report no 211, Nemzetközi Válságcsoport, Pristina, Mitrovica, Brüsszel, 2011.

Philips, D-L., Realizing Kosovo’s Independence, Amerikai Nemzeti Külpolitikai Bizottság, 2010.

Poston, M., UK assessment and proposed support in the RoL sector in Kosovo, Nemzetközi Fejlesztési Minisztérium (DFID), 2008.

Public perceptions of safety and security in Kosovo: Time to act, Saferworld, London, 2011.

Qosaj, A., Mustafa, Strengthening Rule of Law in Kosovo: the Fight against corruption and organised crime, Koszovói Politikakutatási és -Fejlesztési Intézet (KIPRED), Policy Paper 2010/8, Pristina, 2010.

Rathmell, A., Oliker, O., Kelly T. K., Brannan, D., Crane, K., Developing Iraq’s Security Sector, RAND Corporation, 2005.

Rehrl, J. Weisserth, H-B., Handbook on CSDP – The Common Security and Defence Policy of the European Union,Eu