7/2018. SZ. VÉLEMÉNY

(az EUMSZ 322. cikke (1) bekezdésének a) pontja alapján)

a 2020 utáni időszakra vonatkozó közös agrárpolitikára irányuló bizottsági rendeletjavaslatokról

(COM(2018) 392, 393 és 394 final)

(2019/C 41/01)

TARTALOMJEGYZÉK

Bekezdés Oldal ÁLTALÁNOS KÖVETKEZTETÉSEK 1–12 3 BEVEZETÉS 13–25 5 A javaslat háttere 15 5 Jogalap, szubszidiaritás és arányosság 16–18 6 Az utólagos értékelések, az érdekelt felekkel folytatott konzultációk és a hatásvizsgálatok eredményei 19–23 7 Költségvetési vonzatok 24 8 Egyéb elemek 25 8 A JAVASLAT ÉRTÉKELÉSE 26–96 9 A KAP szükségleteinek értékelése 27–32 9 A KAP célkitűzéseinek értékelése 33–41 11 A KAP inputjainak értékelése 42–49 14 A KAP-folyamatok értékelése 50–67 16 A KAP inputjai, outputjai, eredményei és hatásai közötti kapcsolat 68–80 20 A KAP elszámolhatóságának értékelése 81–96 24 I. MELLÉKLEt. RÉSZLETES MEGJEGYZÉSEK A JAVASOLT MUTATÓKRÓL 32 II. MELLÉKLET. A CÉLKITŰZÉSEK, A BEAVATKOZÁSOK ÉS A MUTATÓK KÖZÖTTI KAPCSOLAT 48

AZ EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK

tekintettel az Európai Unió működéséről szóló szerződésre és különösen annak 38–44. cikkére, 287. cikke (4) bekezdésének második albekezdésére, valamint 317., 318. és 322. cikkére,

tekintettel az élelmiszer-ágazat és a mezőgazdaság jövőjéről szóló bizottsági közleményre (1),

tekintettel a közös agrárpolitika keretében a tagállamok által elkészítendő stratégiai tervhez (KAP-stratégiai terv) nyújtott támogatásról szóló rendeletre („a KAP-stratégiai tervről szóló rendelet”) irányuló bizottsági javaslatra (2),

tekintettel a közös agrárpolitika finanszírozásáról, irányításáról és monitoringjáról szóló rendeletre („horizontális rendelet”) irányuló bizottsági javaslatra (3),

tekintettel az 1308/2013/EU, 1151/2012/EU, 251/2014/EU, 228/2013/EU és a 229/2013/EU rendeletek módosításáról szóló rendeletre („módosító rendelet”) irányuló bizottsági javaslatra (4),

tekintettel a közös rendelkezésekről szóló rendeletre irányuló bizottsági javaslatra (5),

tekintettel a Számvevőszék éves jelentéseire és különjelentéseire, valamint az Európai Unió pénzügyeinek jövőjéről (6), a 2021 és 2027 közötti időszakra vonatkozó többéves pénzügyi keretre irányuló bizottsági javaslatról, (7) illetve a KAP jövőjéről (8) szóló tájékoztatóira,

tekintettel a Bizottság 2018. június 1-jén beérkezett és az Európai Parlament 2018. június 11-én beérkezett, a fent említett javaslatra vonatkozó véleménykérésére,

A KÖVETKEZŐ VÉLEMÉNYT FOGADTA EL:

ÁLTALÁNOS KÖVETKEZTETÉSEK

1. A 2020 utáni időszakra vonatkozó közös agrárpolitikára irányuló javaslatában a Bizottság kiemelte: „a korszerűsített közös agrárpolitikának ambiciózusabb környezetvédelmi és éghajlat-politikai törekvések felvállalásán, valamint a polgárok egészséggel, környezetvédelemmel és éghajlat-politikával kapcsolatos várakozásainak való megfelelésen keresztül növelnie kell uniós hozzáadott értékét”. A Bizottság javaslatait alátámasztó hatásvizsgálat a 2030-ig tartó időszakra vonatkozó terveket érintette. Az uniós mezőgazdaságról hosszabb távú (többek között technológiai, éghajlati, társadalmi és demográfiai változások hosszú távú trendjeit is figyelembe vevő) elképzelést azonban nem vázol fel. Az 1. háttérmagyarázat bemutatja a közös agrárpolitikát érintő, javaslatban szereplő legfontosabb változásokat. 1. háttérmagyarázat. A javaslatban szereplő főbb módosítások A javasolt szakpolitikai lehetőségek és a jelenlegi KAP között számos hasonlóság van, az alábbi főbb változásokat azonban érdemes kiemelni: — Tagállamonként egy KAP-stratégiai terv a teljes KAP-kiadásra vonatkozóan (közvetlen kifizetések, vidékfejlesztés és piaci intézkedések). — Teljesítményalapú rendszerre való áttérésre irányuló kísérlet. — A kiadások támogathatóságának újradefiniálására irányuló kísérlet (az outputokról való beszámolás és a jogszerűség és szabályszerűség új megközelítése). — Változás a kontrollrendszerekben (a tanúsító szervek szerepének megváltozása).

2. Egyes fő területeken a Bizottság nem azonosította a szükségleteket alapos bizonyítékok alapján. Míg a környezetvédelem és éghajlatváltozás terén az uniós fellépés szükségessége melletti érvelés meggyőző, a mezőgazdasági termelők jövedelmével kapcsolatos igényfelméréshez használt adatok és érvek nem elégségesek. A Bizottság törölte hatásvizsgálatából a KAP megszüntetésének lehetőségét azon alapon, hogy az nem lenne összhangban a szerződésben foglalt kötelezettségekkel. Nem nyújtott azonban meggyőző gazdasági bizonyítékokat a fennmaradó, a hagyományos KAP-intézkedéseket – közvetlen kifizetések, piaci intézkedések és vidékfejlesztés – fenntartó lehetőségek esetében. Tekintve, hogy a KAP költségvetésének legnagyobb része továbbra is a mezőgazdasági termelőknek kiutalt közvetlen kifizetések finanszírozására szolgálna, meg kell jegyezni, hogy a tagállamok nem kötelesek megbízható és összehasonlítható statisztikai adatokat összeállítani a mezőgazdasági háztartások rendelkezésre álló jövedeleméről.

3. A Bizottság zöldebb KAP-ra irányuló törekvése és ennek szorgalmazása ellenére a javaslatból nem tűnik ki a környezetvédelmi és éghajlattal kapcsolatos ambíciók egyértelműen magasabb szintre emelése. Elismerjük, hogy a javaslat tartalmaz a környezetvédelmi és éghajlattal kapcsolatos célkitűzések eléréséhez szükséges eszközöket. A KAP-stratégiai tervek keretében finanszírozandó beavatkozástípusok prioritások szerinti besorolásának felelőssége azonban a tagállamokat illetné meg. Nem egyértelmű, hogy a Bizottság hogyan ellenőrizné, hogy a tervekben valóban szerepelnek-e a környezetvédelmi és éghajlattal kapcsolatos törekvések. A KAP uniós éghajlatváltozási célkitűzésekhez tett hozzájárulásáról készített bizottsági becslés valószerűtlennek tűnik.

4. A javaslat értelmében az uniós források elkülönítése nem uniós szintű igényfelmérés, illetve a várható eredmények alapján történne és a javasolt társfinanszírozás mértéke sem tükrözné a különböző szintű várható uniós hozzáadott értékeket. Az egyes tagállamok saját igényfelmérésük alapján különítenék el a konkrét beavatkozásokra a rájuk eső, előre megállapított keretösszeg egyes részeit (de az előirányzatokra továbbra is több jelentős korlátozás vonatkozna). A javaslat továbbra is kötelezné a tagállamokat a mezőgazdasági termelőknek kiutalt, a tulajdonukban levő vagy általuk használt termőterületen alapuló közvetlen kifizetések folyósítására. Ez az eszköz nem alkalmas számos környezetvédelmi és éghajlati probléma kezelésére, és nem tekinthető a leghatékonyabb módnak a mezőgazdasági üzemek fennmaradását biztosító jövedelem támogatására.

5. A javaslat továbbra is fenntart egyes főbb elemeket, többek között az integrált igazgatási és ellenőrzési rendszereket. A jogszabályi keretet ötről három rendeletre szűkíti. A jelenleg az Európai Mezőgazdasági Garanciaalap (EMGA) és az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA) között megosztott intézkedések egyetlen nemzeti KAP-stratégiai tervben való összevont programozása elősegíthetné a különböző intézkedések közötti összhang biztosítását. Nem egyértelmű azonban, hogy a KAP általában véve egyszerűsödik-e, mivel más szempontból éppenhogy nő az összetettség (a javaslat például bevezet egy olyan ökorendszert, amelynek célkitűzései két másik környezetvédelmi eszközhöz hasonlóak).

6. A Bizottság támogathatóságra irányuló értékelése egyrészt az output mérésén, másrészt az irányítási rendszerek működésén alapulna, és a KAP-stratégiai tervekben szereplő, egyes kedvezményezettekre vonatkozó szabályokat nem venné figyelembe. A javaslat nem határozza meg egyértelműen az „output” fogalmát. Véleményünk szerint egyes beavatkozások esetében az output attól függ, hogy a kedvezményezettek teljesítik-e a KAP-stratégiai tervekben meghatározott kötelezettségvállalásaikat.

7. A KAP keretében finanszírozott műveletek jogszerűségét és szabályszerűségét a kifizető ügynökségeknek kell biztosítaniuk. A tanúsító szervek ellenőriznék az irányító testületekből és az „alapvető uniós követelményekből” álló irányítási rendszerek működését. Ez utóbbi a KAP-stratégiai tervről szóló rendeletben és a horizontális rendeletben lefektetett szabályok összességeként határozható meg. Nem egyértelmű, hogy a tanúsító szervek ellenőrzései a KAP-stratégiai tervekben szereplő meghatározásokra és konkrét támogathatósági kritériumokra is vonatkoznak-e.

8. A Bizottság célja a KAP esetében a megfelelésen alapuló megközelítésről a teljesítményalapú teljesítési modellre való áttérés. Üdvözöljük, hogy a Bizottság teljesítményen alapuló modellre kíván áttérni. Úgy véljük azonban, hogy a javaslat nem tartalmazza egy eredményes teljesítményalapú rendszer valamennyi szükséges összetevőjét. A világos, konkrét és számszerűsített uniós célkitűzések hiánya bizonytalanságot teremt azzal kapcsolatban, hogy a Bizottság hogyan mérné a tagállamok KAP-stratégiai terveinek megvalósulását. Ez azt is jelenti, hogy az uniós célkitűzések elérése nem lenne mérhető. A javasolt keret viszonylag kevés ösztönzőt vezet be a teljesítmény tekintetében. Az elért célok jelentős mértékben eltérhetnek a várakozásoktól anélkül, hogy az nagyobb hatással járna az uniós finanszírozásra. A teljesítmény terén elért siker legjobb esetben is csupán egy marginális „teljesítménybónuszt” vonna maga után.

9. Konkrétan a következő elemeket kellene biztosítani: — világos, konkrét és számszerűsíthető uniós célkitűzések, amelyekhez képest mérhetőek az elért eredmények; — egyértelműen a célkitűzésekhez kapcsolható intézkedések; — teljes mértékben kidolgozott output-, eredmény- és hatásmutatók; — a tagállamok számára annak előírása, hogy megbízható és összehasonlítható statisztikai adatokat állítsanak össze a mezőgazdasági háztartások rendelkezésre álló jövedeleméről; — átlátható kritériumok a KAP-stratégiai tervek tartalmának és minőségének értékeléséhez; — a tagállamoknak folyósított teljesítményen alapuló kifizetések.

10. Üdvözöljük, hogy a Bizottság teljesítményen alapuló értékelésre kíván áttérni. Ez azonban nem jelenti azt, hogy ne lenne szükség továbbra is a jogszerűség és a szabályszerűség ellenőrzésére. A bizottsági javaslat továbbra is fenntartja az olyan előírásokat, mint például a „valódi mezőgazdasági termelővel” kapcsolatos szabály és a közvetlen kifizetéseknek a mezőgazdasági termelők tulajdonában levő vagy általuk használt, az integrált igazgatási és kontrollrendszer (és ezen belül a mezőgazdasági parcellaazonosító rendszer) révén ellenőrzött termőterületen alapuló folyósítása. Ennek értelmében az adott kedvezményezettnek járó kifizetés csak akkor szabályos, ha megfelel ezen előírásoknak (még ha ezeket – uniós követelmények alapján – tagállami szabályok határozzák is meg). A javaslatban a tagállamok felügyeleti szerepe nem változik ugyan, de a tanúsító szervek már nem kötelesek ellenőrzést végezni a jogszerűségre és szabályszerűségre nézve. A beszámolási rend és a Bizottság által szerzett bizonyosság jelentősen módosul. A javaslat szerint a Bizottság nem kapna sem kontrollstatisztikákat a kifizető ügynökségektől, sem pedig az egyes mezőgazdasági termelőknek folyósított kifizetésekkel kapcsolatos bizonyosságot a tanúsító szervektől.

11. A költségvetés végrehajtásáért – így a tagállamokon belül az uniós jogszabályok és a KAP-stratégiai tervek uniós rendeletben előírt részei alapján folyósított kifizetésekért is – a Bizottság viseli a végső felelősséget ( 9 ) . Értelmezésünkben a javaslat azzal a hatással jár, hogy csökken a Bizottság elszámoltathatósága.

12. A bizottsági javaslat nem nyújtana alapot ahhoz, hogy megbízhatósági nyilatkozatunk idővel teljes egészében az igazoló jelentésen alapuló megközelítésre épülhessen, a Számvevőszék azonban éppen jelenleg mérlegeli ennek lehetőségét. A javaslat alapján a Bizottság nem tudná számszerűsíteni, hogy a kifizetések milyen mértékben voltak szabálytalanok, emellett a javaslat, különösen a tanúsító szervek korlátozottabb szerepe miatt, megnehezítené az egységes ellenőrzési megközelítés alkalmazását is.

BEVEZETÉS

13. A Bizottság 2018. június 1-jén tette közzé a 2020 utáni KAP-ra vonatkozó, három rendeletből és a hozzájuk kapcsolódó hatásvizsgálatból álló jogalkotási javaslatát ( 10 ) , amelyet a három rendeletre vonatkozó indokolás is kiegészít. Bevezetésünkben az indokolás szerkezetét követjük és ugyanazon fejezetcímeket használjuk.

14. A bevezetést követő fejezetben elvégezzük a javaslat értékelését. Az I. és II. mellékletben a Bizottság által javasolt teljesítménymérési kerethez fűzünk észrevételeket.

A javaslat háttere

15. 1. ábra ). A Bizottság indokolása kihangsúlyozza, hogy „a korszerűsített közös agrárpolitikának ambiciózusabb környezetvédelmi és éghajlat-politikai törekvések felvállalásán, valamint a polgárok egészséggel, környezetvédelemmel és éghajlat-politikával kapcsolatos várakozásainak való megfelelésen keresztül növelnie kell uniós hozzáadott értékét” ( 11 ) . A Bizottság az Európai Unió működéséről szóló szerződésben (EUMSZ) szereplő KAP-célkitűzéseket a jelenlegi kontextushoz igazítva értelmezte és a javaslat kilenc „konkrét célkitűzést” határozott meg (lásd:). 1. ábra A KAP célkitűzései Forrás: Európai Számvevőszék, az EUMSZ 39. cikke és a KAP-stratégiai tervről szóló rendelet 5. és 6. cikke alapján.

Jogalap, szubszidiaritás és arányosság

16. A javaslat a jogszabályi keretet ötről három rendeletre szűkíti. A „KAP-stratégiai tervről szóló rendelet” a KAP célkitűzéseit, a szakpolitika keretében finanszírozott beavatkozások típusait ( 12 ) és a KAP-stratégiai tervek kidolgozásával kapcsolatos általános követelményeket tartalmazza. A „horizontális rendeletben” szerepel a pénzügyi szabályozás, valamint a monitoring és értékelési keret, a „módosító rendelet” pedig „a mezőgazdasági piacok közös szervezéséről szóló rendelet” ( 13 ) szabályainak nagy részét ülteti át a KAP-stratégiai tervről szóló rendeletbe.

17. A Bizottság új teljesítési modellt javasol, amely véleménye szerint a szubszidiaritás, valamint a tagállami felelősségek és elszámoltathatóság növekedését eredményezi. A Bizottság azzal, hogy az uniós jogszabályokban csak néhány paramétert megadva nagyobb lehetőséget ad a tagállamoknak a szakpolitikai eszközök megválasztására, továbbá azzal, hogy a kifizetéseket részben az outputok létrejöttéhez köti, a közös agrárpolitikában a hangsúlyt a szabályszerűségről a teljesítményre helyezi át. Lásd: az új teljesítési modellt szemléltető 2. ábra . 2. ábra Az új teljesítési modell Forrás: Európai Számvevőszék, a 2020 utáni KAP-ra irányuló bizottsági javaslat és a hozzá kapcsolódó hatásvizsgálat alapján.

18. A mezőgazdasági ágazat a tagállamok között jelentős eltéréseket mutat, és a jelenlegi uniós szabályok bizonyos mértékben teret engednek a tagállamoknak, hogy maguk határozzák meg a KAP alkalmazási módját. Az alaptámogatási rendszerről szóló jelentésünkben ( 14 ) is rámutattunk, hogy a tagállamok jelenleg igen jelentős különbségekkel hajtják végre a támogatási programokat. Németország például gyorsan csökkentette a mezőgazdasági termelők támogatási arányaiban meglévő különbségeket, míg Spanyolország nem változtatott a termelőknek folyósított összegek nagymértékű eltérésein. A bizottsági adatok ( 15 ) alapján az is elmondható, hogy míg a legtöbb tagállam alkalmazta a termeléstől függő támogatást, az erre elkülönített kiadások részaránya (és a támogatott termelési mód típusa) országonként nagy eltéréseket mutatott. Az új, kevesebb uniós jogszabályt tartalmazó modell azt jelenti, hogy a szakpolitika kialakítása és a konkrét beavatkozások nagyobb mértékben függnek majd attól, hogy a tagállamok milyen lehetőségeket választanak KAP-stratégiai tervükben és azokat jóváhagyja-e a Bizottság. A Bizottság célja, hogy megszüntesse az Unió és a végleges kedvezményezettek közötti közvetlen kapcsolatot. Ennek értelmében a végső kedvezményezettekre vonatkozó részletes támogathatósági szabályok meghatározását a tagállamokra bízná. A javaslat ugyanakkor jelentősen korlátozná a tagállamok választási lehetőségeit, többek között kötelezővé tenne egyes támogatásokat. A Bizottság véleménye szerint erre azért van szükség, hogy megmaradjon a KAP mint közös politika jellege ( 16 )

Az utólagos értékelések, az érdekelt felekkel folytatott konzultációk és a hatásvizsgálatok eredményei

19. Korábban szóvá tettük ( 17 ) , hogy az utólagos értékelések nem állnak időben rendelkezésre ahhoz, hogy tényleges hatást érjenek el az új szakpolitikákra nézve, és javasoltuk, hogy a Bizottság a hatályos jogszabályok felülvizsgálatakor alkalmazza az „értékeléssel indítás” elvét ( 18 ) . A jelenlegi KAP teljesítményével kapcsolatos első eredményeket tartalmazó első bizottsági jelentés ennek ellenére csak 2018 végére fog elkészülni ( 19 ) . Amint tájékoztatónkban ( 20 ) is beszámoltunk róla, a Bizottság kiadásokra irányuló felülvizsgálata sem értékelést, sem következtetést nem tartalmaz az egyes programok uniós hozzáadott értékéről, így tehát kevés információval szolgál az uniós jogalkotó számára a jövőbeni finanszírozási döntések meghozatalához.

20. A javaslat elkészítése során a Bizottság az érdekeltekkel is konzultált ( 21 ) . A konzultáció során kiderült, hogy a közös agrárpolitika fenntartását – elsősorban a kedvezményezettek részéről – nagyfokú érdeklődés övezi, a rugalmasság tekintetében azonban csekély volt az egyetértés. Néhány válaszadó azt szorgalmazta, hogy nagyobb mértékben lehessen alkalmazkodni a helyi szükségletekhez. Mások az egyenlő versenyfeltételek biztosítása érdekében határozottabb uniós fellépést sürgettek. A konzultáció rámutatott, hogy például az éghajlatváltozáshoz való alkalmazkodás és a környezetvédelem tartozik az uniós fellépés révén jobban kezelendő területekhez.

21. A Bizottság hatásvizsgálatában szakpolitikai eszközök különböző kombinációit vizsgálta meg. A hatásvizsgálat eredetileg a kiinduló állapotot és négy választási lehetőséget tartalmazott. A Bizottság azonban a Szabályozói Ellenőrzési Testület javaslatára törölte hatásvizsgálatából a KAP megszüntetésének lehetőségét ( 22 ) , mivel döntése szerint a KAP fokozatos megszüntetése nem lenne összhangban a szerződésben foglalt kötelezettségekkel. A Bizottság a fenntartható fejlesztési célok figyelembevételekor a nemek közötti egyenlőség kérdésével is foglalkozott a hatásvizsgálatban, de úgy tűnik, ez csekély hatással járt a javaslatra nézve.

22. A hatásvizsgálat kiemelte, hogy mely területen a legnehezebb kompromisszumokat elérni, a szakpolitikai eszközök egyik kombinációját sem helyezte azonban előtérbe. A Bizottság végleges javaslata egyik a hatásvizsgálatban értékelt választási lehetőségnek sem felel meg. Amint arról korábban beszámoltunk ( 23 ) , nem könnyű megállapítani, melyek a hatásvizsgálat főbb eredményei és üzenetei. Főként annak megállapítása okoz nehézséget, hogy a javasolt intézkedések révén miként teljesülnek majd a Bizottság által meghatározott célkitűzések.

23. Magáról a hatásvizsgálatról nem szerveztek nyilvános konzultációt. A végleges változatot a javaslattal együtt tették közzé. Korábban javasoltuk a Bizottságnak ( 24 ) , hogy – egyrészt tájékoztatás céljából, másrészt észrevételek kéréséhez – tegye közzé az olyan időközi dokumentumokat is, mint például az ütemtervek és a hatásvizsgálat-tervezetek.

Költségvetési vonzatok

24. 3. ábra ). Az eltérés nagymértékben függ az összehasonlításhoz választott alapértéktől A javaslat szerint a KAP-ra elkülönített pénzügyi előirányzat kevesebb lenne, mint a jelenlegi időszakban ( 25 ) . A csökkentés mértéke függ a számítás módjától. A többéves pénzügyi keretre irányuló javaslatról szóló tájékoztatónkban 15 %-os csökkentésről számoltunk be, a Bizottság azonban rendszerint 5 %-os csökkentést említ ( 26 ) (lásd:). Az eltérés nagymértékben függ az összehasonlításhoz választott alapértéktől ( 27 ) , illetve attól, hogy a számítást folyó áron vagy változatlan áron végezzük ( 28 ) 3. ábra A KAP költségvetését érintő javasolt változás különböző számítási módjai Forrás: Európai Számvevőszék, a Bizottság adatai alapján.

Egyéb elemek

25. 2. háttérmagyarázatban leírt korlátok határolnák be. A Bizottság javasolja két mezőgazdasági pénzügyi eszköz (EMGA és EMVA) meglévő nómenklatúrájának megtartását, noha azokra már nem két külön programozási folyamat vonatkozna a tagállamokban. A Bizottság a „vidékfejlesztési programokat” ( 29 ) az összes KAP-intézkedést (közvetlen kifizetések, piaci intézkedések és vidékfejlesztési intézkedések) felölelő KAP-stratégiai tervekkel javasolja helyettesíteni ( 30 ) . A tagállamok KAP-kiadásokkal kapcsolatos választásait azonban aleírt korlátok határolnák be. 2. háttérmagyarázat. A közvetlen kifizetések stratégiai tervezésének hatóköre A tagállamok ugyan kötelesek lennének stratégiai tervezést alkalmazni a közvetlen kifizetések esetében, a javaslat jelentős határokat szab a tagállamok rugalmasságának. A tagállamok körülbelül 7 %-ot (31) használhatnának fel ágazati beavatkozásokra és legfeljebb 12 %-ot (32) termeléstől függő kifizetésekre, az EMGA fennmaradó részét azonban termeléstől független jövedelemtámogatásra (33), illetve a mezőgazdasági termelők számára létrehozott ökorendszerekre (34) kellene fenntartani. A tagállamok kötelesek lennének ökotámogatást is nyújtani, de ezek minimális mértékére nem vonatkozna költségvetési előírás és a rendszerekben önkéntes alapon lehetne részt venni. Ezért nagy a valószínűsége, hogy az EMGA legnagyobb részét továbbra is a mezőgazdasági termelők termeléstől független, hektáronkénti jövedelemtámogatására különítenék el. A tagállamoknak egy adott régióban össze kellene hangolniuk a támogatások mértékét, illetve csökkenteniük kellene a mezőgazdasági termelők közötti egységértékek különbségeit (ún. belső konvergencia) (35). A javaslat bevezetné az egyes mezőgazdasági termelők kifizetéseire nézve a kötelező felső határ meghatározását (36), továbbá kötelezővé tenné az átcsoportosítással nyújtható támogatásokat (37) is.

A JAVASLAT ÉRTÉKELÉSE

26. Az élelmiszer-ágazat és a mezőgazdaság jövőjéről szóló 2017 novemberében közzétett bizottsági közleményt követően tájékoztatót tettünk közzé a KAP jövőjéről. A tájékoztatóban meghatároztuk azokat a kritériumokat, amelyek mentén értékeltük a 2020 utáni KAP-ra vonatkozó jogalkotási javaslatot. Véleményünk e részében e kritériumok alapján végzünk értékelést. A kritériumok a programok számvevőszéki logikai modelljén alapulnak (ezt a tájékoztató 19. bekezdése és 4. ábrája ismerteti), amely meghatározza, hogy a közpénzből történő beavatkozás miként valósíthatja meg a gazdaságosságot, hatékonyságot és eredményességet. Ily módon tehát véleményünk a gazdaságosságot, hatékonyságot és eredményességet értékeli, és következtetéseink célja olyan megoldások ösztönzése, amelyek mindhárom tényező esetében javulást eredményeznek.

A KAP szükségleteinek értékelése

Kritériumok 1.1. A szükségleteket alapos bizonyítékok alapján azonosítják. 1.2. E szükségletek uniós fellépés révén történő kezelése kimutathatóan hozzáadott értéket teremt. 1.3. A KAP-javaslat figyelembe veszi a hosszú távú tendenciákat. 1.4. A KAP-javaslatból egyértelműen kiderülnek annak elosztási hatásai.

27. Az élelmiszer-ágazat és a mezőgazdaság jövőjéről szóló közleményében a Bizottság meghatározza, hogy megállapítása szerint melyek az uniós mezőgazdasági ágazat legfontosabb szükségletei. Mindezt a gazdasági, társadalmi-gazdasági, valamint környezetvédelmi és éghajlatváltozási kihívásokról szóló háttér-tájékoztatóiban részletesebben is kifejti. A közvetlen kifizetések mellett azzal érvel, hogy a mezőgazdasági tevékenységekből származó jövedelem a gazdaság egészét tekintve nem éri el az átlagbéreket ( 38 ) . Amint azonban tájékoztatónkban rámutattunk, a bizottsági adatok nem veszik figyelembe a mezőgazdaságon kívüli jövedelemforrásokat.

28. A KAP jövőjéről szóló tájékoztatónkban azt a véleményt fogalmaztuk meg, hogy a mezőgazdasági termelők jövedelméről közzétett adatok nem elegendőek „annak az állításnak az alátámasztására, hogy a mezőgazdaságból élő háztartások összességében tekintve jelentős támogatásra szorulnak a megfelelő életszínvonal eléréséhez”. A Bizottság álláspontja a mezőgazdasági termelők jövedelméről a hatásvizsgálatban nem változott, és a tagállamok nem kötelesek megbízható és összehasonlítható statisztikai adatokat összeállítani a mezőgazdasági háztartások rendelkezésre álló jövedeleméről ( 39 ) . A mezőgazdasági ágazat szempontjából fontos további adatok és tendenciák, amelyeket tájékoztatónkban is kiemeltünk: — csökkenő számú, de nagyobb méretű mezőgazdasági üzemek: 2013-ban 10,8 millió üzem működött (2007-hez képest ez 22 %-os csökkenést jelent), míg az üzemek átlagos mérete 12,6 hektárról 16,1 hektárra nőtt; — a mezőgazdasági munkaerő-állomány 25 %-os csökkenése (2005 és 2017 között a teljes munkaidős egyenérték 12,8 millióról 9,5 millióra csökkent); — 2010 óta az Unió nettó élelmiszer-exportőrré vált, a kereskedelmi többlet 2017-ben 20,5 milliárd euro volt, ami elsősorban a feldolgozott élelmiszerek és italok kivitelének köszönhető. A feldolgozatlan mezőgazdasági termékek területén az Unió nettó importőr (40); — egy átlagos mezőgazdasági üzem egynél kevesebb teljes munkaidőben dolgozó személynek nyújt munkát; — jóllehet a különböző ágazatok teljesítménye széles skálán mozog, az egy teljes munkaidős személyre jutó, gazdálkodásból származó jövedelem jelentős növekedése figyelhető meg; — a mezőgazdasági termelők népességének elöregedése, a fiatal mezőgazdasági termelők számának csökkenése: minden 100 55 év feletti mezőgazdasági termelőre 2010-ben 14, 2013-ban már csak 11 35 éven aluli termelő jutott.

29. A bizottsági hatásvizsgálat a 2030-ig tartó időszakra vonatkozó terveket érintette, tehát a Bizottság középtávú terveket figyelembe vette. Az uniós mezőgazdaságról hosszabb távú (többek között technológiai, éghajlati, társadalmi és demográfiai változásokat is figyelembe vevő) elképzelést azonban nem vázol fel.

30. 3. háttérmagyarázat ). A javaslat értelmében az ilyen felmérések elvégzése a tagállamok feladata lenne A tagállamok a helyi szükségleteket a KAP-stratégiai tervekben mérnék fel, majd ezek alapján kiválasztanák a megfelelő beavatkozásokat. A javasolt modell több felelősséget ruházna át az Unióról a tagállamokra, nem csak az EMVA, hanem az EMGA esetében is. Ennek egyik példája egyik közelmúltban megfogalmazott ajánlásunkhoz kapcsolódik ( 41 ) : mielőtt javaslatot tenne a KAP jövőbeli kialakítására, a Bizottság mérje fel a mezőgazdasági termelők valamennyi csoportjának jövedelmét és elemezze jövedelemtámogatási igényeiket (lásd:). A javaslat értelmében az ilyen felmérések elvégzése a tagállamok feladata lenne ( 42 ) . Mindamellett, amint fentebb láttuk, a fő jövedelemtámogatási eszköz paramétereit nagymértékben meghatározza a javasolt uniós jogszabály (lásd: 25. bekezdés). Így ha például egy adott tagállamot aggasztja a támogatások nemek szerinti megoszlása (a Bizottság adatai szerint a támogatások háromötödét férfiak kapják és csak egynyolcadát nők, a fennmaradó részben pedig vállalatok részesülnek), ezen csekély lehetősége lenne változtatni. 3. háttérmagyarázat. A 10/2018. sz. különjelentésben megfogalmazott ajánlások (43) Mielőtt javaslatot tenne a KAP jövőbeli kialakítására, a Bizottság mérje fel a mezőgazdasági termelők valamennyi csoportjának jövedelmét és elemezze jövedelemtámogatási igényeiket, az alábbiak figyelembevételével: az uniós és a nemzeti támogatások jelenlegi elosztása; a földterületek mezőgazdasági potenciálja; a főként mezőgazdasági termelés vagy fenntartás céljára szánt területek közti különbségek; a gazdálkodás költségei és életképessége; az élelmiszerekből és más mezőgazdasági terményekből, valamint a nem mezőgazdasági forrásokból származó jövedelem; a mezőgazdasági üzemek hatékonysági és versenyképességi tényezői, valamint a mezőgazdasági termelők által nyújtott közjavak értéke. A Bizottság kezdettől fogva kapcsolja össze a javasolt intézkedéseket a megfelelő operatív célkitűzésekkel és olyan kiindulási értékekkel, amelyek alapján el lehet végezni a támogatás teljesítményének összehasonlítását.

31. A Bizottság – 2011-ben megfogalmazott ajánlásainkkal ( 44 ) összhangban – kötelező felső határ megállapításával és a közvetlen kifizetések átcsoportosításával ( 45 ) javasolja kezelni a nagyobb mezőgazdasági üzemekre koncentrálódó támogatások problémáját. Az a lehetőség azonban, hogy a bérköltségek – többek között a ki nem fizetett munkavégzéshez kapcsolódó költségek – levonhatóak lennének a közvetlen kifizetéseknek a felső határ megállapításához figyelembe vett összegéből, korlátozná az intézkedés hatását.

32. A Bizottság összességében nem nyújtott alapos bizonyítékokat arra nézve, hogy valamennyi javasolt területen szükség van uniós beavatkozásra. Míg a környezetvédelem és éghajlatváltozás terén az uniós fellépés szükségessége melletti érvelés meggyőző, a mezőgazdasági termelők jövedelmével kapcsolatos igényfelméréshez használt adatok nem elégségesek. Míg a Bizottság hatásvizsgálata elemzi a fontolóra vett választási lehetőségek elosztási hatásait, a végleges javaslat nem tartalmaz erre irányuló elemzést.

A KAP célkitűzéseinek értékelése

Kritériumok 2.1. Az uniós KAP-célkitűzéseket világosan meghatározták, és azok a feltárt szükségleteket és a KAP hosszú távú jövőképét tükrözik. 2.2. Az uniós KAP-célkitűzéseket a hatások és az eredmények szintjén számszerűsített célértékekre fordítják le. 2.3. Az uniós KAP-célkitűzések összhangban vannak más általános és ágazati uniós szakpolitikai célkitűzésekkel és nemzetközi kötelezettségvállalásokkal ( 46 )

33. A bizottsági javaslat a szakpolitikai célkitűzéseket fogalmazza meg (lásd: 15. bekezdés), a konkrét beavatkozásokkal és célokkal kapcsolatos döntések felelősségét ugyanakkor a tagállamokra helyezi át (a „KAP-stratégiai tervek” révén). A KAP költségvetésének legnagyobb része továbbra is a mezőgazdasági termelőknek kiutalt közvetlen kifizetések finanszírozására szolgálna ( 47 ) . Mivel a mezőgazdasági háztartások jövedelméről nem áll rendelkezésre pontos információ (lásd: 27. és 28. bekezdés), nehezen látható át, hogy az egyedi célkitűzések, illetve célértékek hogyan határozhatók meg és követhetők nyomon.

34. A KAP-stratégiai tervről szóló rendelet 6. cikkében szereplő „konkrét célkitűzések” meghatározása nem egyértelmű; azok nem konkrétak és számszerűsített célértékek sem kísérik őket. Amint arról korábban beszámoltunk ( 48 ) , a nem kellően célirányos magas szintű célkitűzések operatív szinten nem vezetnek eredményhez. Különjelentéseinkben számos esetben utaltunk az egyértelmű célkitűzések és a számszerűsített célok hiányára ( 49 ) . A Bizottság sok területen elegendő információval rendelkezik ahhoz, hogy megállapítsa azt az alapértéket, amelyhez képest értékelni tudja a tagállamok KAP-stratégiai tervben megadott célértékeit.

35. 4. háttérmagyarázat ). A javasolt beavatkozástípusok és a célkitűzések közötti nem megfelelő kapcsolatra jó példa, hogy a javaslat csak igen általánosan fogalmazza meg: a tagállamoknak „törekedniük” kell annak biztosítására, hogy a közvetlen kifizetéseket csak akkor folyósítsák, ha azok ténylegesen hozzájárulnak ( 50 ) a KAP célkitűzéseihez (lásd: 15. bekezdés). Az azonban nem világos, mely konkrét célkitűzésekről van szó, illetve hogyan mérhető az ilyen hozzájárulás. A közvetlen kifizetések egyik javaslatban szereplő fő célkitűzése az élelmezésbiztonsághoz kapcsolódik ( 51 ) . Jelenlegi megfogalmazásában a célkitűzés uniós relevanciája megkérdőjelezhető. Az élelmezésbiztonság a jövőben valószínűleg inkább az éghajlatváltozás kezelése, mintsem a mezőgazdasági háztartások jövedelmének támogatása révén lesz garantálható (lásd:). 4. háttérmagyarázat. Élelmezésbiztonság Az élelmezésbiztonság fogalma az élelmiszerellátáshoz és a lakosság élelmiszerhez való hozzáféréséhez kapcsolódik. Az 1996-os élelmezésbiztonsági világtalálkozó zárójelentése szerint az élelmezésbiztonság olyan állapot, amelyben „minden ember bármikor, fizikai és gazdasági szempontból is elegendő, biztonságos és tápláló élelmiszerekhez juthat, és így táplálkozási szükségleteit kielégítve és étkezési szokásait betartva aktív és egészséges életvitelt folytathat” (52). Ez a meghatározás az alapja az Unió 2010-ben elfogadott élelmezésbiztonsági szakpolitikai keretének is (53). Egy közelmúltban készült felmérés (54) szerint az Unióban az alultápláltság elenyésző mértékű és az élelmiszerellátás tartós bizonytalansága is ritkán fordul elő. Az ENSZ Élelmezésügyi és Mezőgazdasági Szervezete azonban megállapította, hogy az éghajlatváltozás hatásai jelentős kihívásokat támasztanak a mezőgazdasággal szemben. Az éghajlatváltozás és a környezetvédelmi kihívások kezelése (beleértve a fenntartható termelési módok alkalmazását), az élelmiszer-veszteség és -hulladék csökkentése, valamint a természeti erőforrások megőrzése alapvető fontosságúak az élelmezésbiztonság fenntartásához a jövőben.

36. Számos célkitűzés több különböző fogalmat alkalmaz együttesen, ami megnehezíti a célkitűzések nyomon követését és az eredmények mérését. Ha a jogalkotó fenn kívánja tartani ezeket a szakpolitikai célkitűzéseket, akkor kívánatos lenne azok hatókörének pontosítása. Például: — a 6. cikk (1) bekezdésének a) pontja több olyan célkitűzésre is utal, amelyekre nézve ok-okozati kapcsolat nem kimutatható. A célkitűzések felosztása megkönnyítené mind a célértékek meghatározását, mind az elért eredmények mérését; — a 6. cikk (1) bekezdésének b) pontja jelenlegi megfogalmazásában a mezőgazdasági ágazatnál szélesebb hatókörre enged következtetni, az ehhez a célkitűzéshez a KAP-stratégiai tervről szóló rendelet I. mellékletében javasolt eredmény- és hatásmutatók azonban csak a mezőgazdaságra és az agrár-élelmiszeripari termékek kereskedelmére korlátozódnak; — a 6. cikk (1) bekezdésének g) pontja két egymástól nagyban különböző fogalomra – a fiatal mezőgazdasági termelők és a vidéki térségekben történő vállalkozásfejlesztés fogalmára – épülő célkitűzésről rendelkezik; az utóbbi fogalomnak a 6. cikk (1) bekezdésének g) pontjában szereplő célkitűzéshez történő áthelyezése a következetesség szempontjából mindkét célkitűzést javítaná.

37. Az Unió számszerűsített nemzetközi szintű kötelezettségvállalásokat tett az éghajlatváltozás megelőzésével kapcsolatban. Fő célkitűzése, hogy 2030-ra – az 1990-es szinthez képest – összesen 40 %-kal csökkentse az üvegházhatást okozó gázok kibocsátását ( 55 ) . A javaslat alapján a Bizottság arra számít, hogy a KAP teljes pénzügyi előirányzatának 40 %-a ( 56 ) ennek a célnak a megvalósulását fogja elősegíteni. Az azonban egyelőre nem ismert, hogy ezen pénzösszegek mennyiben járulnának hozzá az éghajlatváltozás megelőzéséhez, mivel az függne attól is, hogy a tagállamok mely intézkedéseket választják ki KAP-stratégiai tervükben.

38. A kiadási célhoz a legnagyobb mértékben az alapszintű jövedelemtámogatás esetében alkalmazott 40 %-os súlyozás ( 57 ) járul hozzá. A becslés a kölcsönös megfeleltetés és a zöldítés utódjaként bevezetett „feltételesség” ( 58 ) várható hozzájárulásán alapul. Korábban már megkérdőjeleztük a kapcsolódó, jelenlegi időszakra vonatkozó számadat – 19,46 % ( 59 ) – indokoltságát, és beszámolónkban közöltük, hogy ez nem utal körültekintő becslésre ( 60 ) . Ezért véleményünk szerint az éghajlatváltozással kapcsolatos célkitűzésekhez való KAP-hozzájárulás becsült mértéke nem valószerű. A KAP hozzájárulásának túlbecslése más szakpolitikai területeken alacsonyabb szintű pénzügyi hozzájárulást eredményezhet, és így összességében csökkenhet az éghajlatváltozás mérsékléséhez és az ahhoz való alkalmazkodáshoz való uniós hozzájárulás mértéke. Az összes közvetlen kifizetés esetében a 40 %-os súlyozás alkalmazása helyett a hozzájárulás becslésének megbízhatóbb módja lenne, ha ezt a súlyozási arányt csak azon területek közvetlen kifizetéseire alkalmaznák, ahol a mezőgazdasági termelők ténylegesen végeznek az éghajlatváltozás mérséklését célzó tevékenységeket (például a vizes élőhelyek és a tőzegmocsarak védelme ( 61 ) ).

39. A bizottsági javaslat kihangsúlyozza, hogy a környezetvédelmi és éghajlattal kapcsolatos célkitűzések kiemelt prioritást élveznek és a KAP-nak e célkitűzésekre nézve ambiciózusabbnak kell lennie ( 62 ) . Az ambiciózus célokat – a fentebb említett korlátokat is figyelembe véve – a KAP-stratégiai terveknek kell meghatározniuk. A tagállamok KAP-stratégiai terveikben számszerűsített célokat rendelnének az eredménymutatókhoz. Ezeket a célértékeket ( 63 ) a tagállamoknak meg kellene indokolniuk, a javaslat azonban nem tér ki arra, hogy bizonyítékot kellene nyújtani a kiindulási helyzetről ahhoz, hogy a Bizottság értékelhesse, mennyire ambiciózusak a célértékek. A Bizottság a KAP-stratégiai tervek jóváhagyásának folyamatában a célokat és azok indokolását is értékelné. Nem világos ugyanakkor, hogy a Bizottság hogyan végezné az értékelést és hogyan biztosítaná a célok ambiciózus voltát, tekintve, hogy nem lennének számszerűsített uniós célok. A jogalkotó annak ismertetésében, hogy a Bizottságnak hogyan kell értékelni a KAP-stratégiai terveket, többek között már megállapított uniós célértékeket és fenntartható fejlesztési célokhoz rendelt kötelezettségvállalásokat szerepeltethetne (például az üvegházhatást okozó gázok kibocsátásának csökkentése) ( 64 )

40. A javaslat nem fejti ki, hogy a Bizottság hogyan végezné a KAP-stratégiai tervek értékelését. A bizottsági értékelések a KAP-stratégiai tervről szóló rendelet 92. cikkében hivatkozott „erőteljesebb törekvések a környezetvédelmi és az éghajlat-politikai célkitűzések tekintetében” jegyében történnének. Az olyan megfogalmazásoknak a jelentése azonban nincs pontosítva, mint például „arra törekednek, hogy (…) összességében nagyobb hozzájárulást biztosítsanak” és „KAP-stratégiai tervükben (…) kifejtik, hogyan kívánják megvalósítani a teljes hozzájárulásnak a (…) növelését”. Nem tisztázott az sem, hogy a törekvéseket a Bizottság hogyan mérné vagy értékelné.

41. Egy olyan széles és sokrétű kiadási szakpolitika esetében, mint amilyen a KAP, egy adott rendelet nem tud előre felkészülni minden a jövőben felmerülő jelentős nehézségre. A Bizottságnak emiatt bizonyos fokú rugalmassággal kell hozzáállnia e szakpolitika irányításához. Ez a felvetés ugyanakkor nem indokolja, hogy a javasolt KAP-célkitűzéseket miért nem határozzák meg világosabban és azokhoz miért nem rendelnek számszerűsített célokat. Egyértelmű célkitűzések és számszerűsített célok hiányában a Bizottság nem fogja tudni értékelni, hogy a szakpolitika a kívánt eredményekhez képest milyen teljesítményt ér el. Egy eredményes teljesítmény-alapú rendszer csak egyértelmű és konkrét célkitűzések megfogalmazásával jöhet létre.

A KAP inputjainak értékelése

Kritériumok 3.1. A forrásokat a szükségletek értékelése és a várt eredmények alapján osztják el. 3.2. A forrásokat ott költik el, ahol a segítségükkel jelentős uniós hozzáadott érték érhető el.

42. Hatásvizsgálatában a Bizottság különböző támogatási rendszerek esetében elemezte a források elosztását. Ehhez szimulációt végzett arról, hogy a szakpolitikai lehetőségek és forráselosztások különböző kombinációi milyen hatást érnek el a KAP célkitűzéseinek szempontjából. Arról, hogy mely választási lehetőség lenne a legjobb, a hatásvizsgálat nem vont le következtetést, inkább általánosságban megállapította, hogy nehéz egyensúlyt teremteni a szakpolitikai lehetőségek között. Azok a lehetőségek például, amelyek ambiciózusabb környezetvédelmi programokat foglalnak magukban, várhatóan a mezőgazdasági termelők jövedelmének csökkenésével járnak.

43. Az EMGA fedezné a mezőgazdasági termelők közvetlen támogatását, és ennek összegét 100 %-ban az uniós költségvetés biztosítaná. Az EMVA fedezné – tagállam társfinanszírozással – a környezetvédelmi és éghajlat-politikai kötelezettségvállalásokat, a mezőgazdasági beruházásokat és más vidékfejlesztési projekteket. Noha a Bizottság eredeti szándéka az volt, hogy a finanszírozási intenzitást az uniós hozzáadott értéktől tegye függővé ( 65 ) , a javasolt társfinanszírozási arányok ezt nem tükrözik. Az ökorendszereket például 100 %-ban az uniós költségvetés finanszírozná ( 66 ) akkor is, ha ezek esetleg kevésbé lennének ambiciózusak, mint a – 20 %-ban tagállami társfinanszírozást igénylő – környezetvédelmi kötelezettségvállalások ( 67 ) . Sem ennek a különbségtételnek, sem a különálló „alapokra” utaló terminológiának a fenntartása nem indokolt. Ezek ötvözése például megkönnyíthetné a társfinanszírozás szintjének uniós hozzáadott értékkel való összekapcsolását.

44. A KAP-stratégiai tervről szóló rendelet mellékletei felsorolják az egyes tagállamokhoz rendelt pénzügyi előirányzatok javasolt összegeit. Az előirányzatok meghatározása nem a tagállamok szükségletei, illetve a konkrét eredmények megvalósítására irányuló kötelezettségvállalások alapján történik. A tagállamok az egyes intézkedésekre a KAP-stratégiai tervükben szereplő igényfelmérés alapján különítenének el forrásokat. A 4. ábra a KAP költségvetésének rugalmassága és korlátait szemlélteti a javaslat alapján. 4. ábra A KAP költségvetésének rugalmassága és korlátai Forrás: Európai Számvevőszék, a KAP-stratégiai tervről szóló rendelet 82., 83. és 86. cikke és IV–IX. melléklete, valamint bizottsági munkadokumentumok alapján.

45. A rendeletjavaslat értelmében legalább az EMVA 30 %-át ( 68 ) környezetvédelmi és éghajlatváltozással kapcsolatos fellépésekre, az EMGA előirányzat legalább 2 %-át ( 69 ) pedig a generációs megújulásra fordítanák. Az elkülönített összegekből és a javaslat több más eleméből ( 70 ) arra lehet következtetni, hogy prioritást élvez a fiatal mezőgazdasági termelők bevonása és az e témában a közelmúltban közzétett különjelentésünkben megállapított hiányosságok kezelése ( 71 ) . A vidéki lakosság demográfiai adatai tagállamonként nagymértékben eltérnek, azt azonban egyik tagállam sem jelentheti ki, hogy nincs szükség a generációs megújulás elősegítésére tett erőfeszítésekre. Mivel erre a célra mindig automatikusan rendelkezésre állnak uniós források, a tagállamok kevésbé éreznek ösztönzést arra, hogy más szakpolitikai eszközöket is alkalmazzanak a generációs megújulás megvalósulásához.

46. A fiatal mezőgazdasági termelők részére nyújtott uniós támogatásról szóló különjelentésünkben javasoltuk a támogatások célirányosabb felhasználását, és ezen belül a támogatás célkitűzéseinek, valamint a generációs megújulás arányára és a támogatott mezőgazdasági üzemek életképességére gyakorolt várható hatásainak világosabb meghatározását. A javaslat értelmében a tagállamok dönthetnek úgy, hogy a fiatal mezőgazdasági termelők részére elkülönített támogatás összegének nagy részét a tevékenység megkezdéséhez nyújtott támogatás helyett kiegészítő jövedelemtámogatásra (közvetlen kifizetések) használják. Amint ellenőrzésünk rámutatott, ez utóbbi több lehetőséget nyújt a fiatal mezőgazdasági termelőknek járó támogatások célirányosabb felhasználására, például felhasználható a mezőgazdasági üzemek életképességének javítására, víz- vagy energiatakarékos kezdeményezések bevezetésére, biogazdálkodás megkezdésére vagy tevékenység hátrányos helyzetű térségekben való megkezdésére.

47. Az EMVA forrásaiból 30 %-nak a környezetvédelemre és éghajlatpolitikára javasolt elkülönítése (ebbe jelenleg nem tartozik bele a hátrányos természeti adottságú területekre vonatkozó támogatás) ösztönzőként hathat arra, hogy nagyobb összegeket fordítsanak e célkitűzésekre. E tekintetben segítséget jelenthet az a lehetőség is, hogy a tagállamok forrásokat csoportosíthatnak át az EMGA és az EMVA között a 100 %-ban uniós támogatású környezetvédelmi és éghajlatpolitikai kötelezettségvállalások támogatására. Az EMGA keretében bevezetett ökorendszerekre a tagállamok nem lennének kötelesek összegeket elkülöníteni. E támogatások esetében azonban kötelező lenne az egyes mezőgazdasági termelők kifizetéseire nézve felső határ meghatározása ( 72 ) . Ez azt jelenti, hogy a felső határhoz közeli vagy azt meghaladó összegű alapszintű jövedelemtámogatásban részesülő mezőgazdasági termelők nem éreznének ösztönzést az ökotámogatások igénylésére.

48. A KAP-ra irányuló javaslatból nem érezhető annak szükségessége, hogy meg kell szüntetni az uniós mezőgazdaság beruházási hiányát és meg kell többszörözni az uniós költségvetésből származó támogatást ( 73 ) . A javaslat arra sem irányoz elő konkrét ösztönzőt, hogy nagyobb mértékben kerüljön sor finanszírozási eszközök igénybevételére.

49. Végezetül, a javaslat értelmében az uniós források elkülönítése nem alapulna sem uniós szintű igényfelmérésre, sem a várható eredményekre. Az egyes tagállamok saját igényfelmérésük alapján különítenék el a konkrét beavatkozásokra a rájuk eső, előre megállapított keretösszeg egyes részeit, az előirányzatokra ugyanakkor továbbra is több jelentős korlátozás vonatkozna. A javaslat nem biztosít olyan mechanizmust, amelynek révén nagyobb uniós hozzáadott értéket teremtő intézkedések esetében nagyobb uniós társfinanszírozási ráta alkalmazására kerülne sor.

A KAP-folyamatok értékelése

Kritériumok 4.1. A szakpolitikát szilárd bizonyítékokon alapuló, költséghatékony eszközök segítségével hajtják végre. 4.2. Összhang van a KAP és más uniós politikák, valamint a KAP különböző eszközei között. 4.3. A végrehajtási szabályok egyszerűek, és nem rontják a költséghatékonyságot. 4.4. Az új teljesítési modellre való áttéréshez megfelelő mechanizmusokra tesznek javaslatot.

Költséghatékonyság

50. A hatásvizsgálat nem tartalmaz költséghatékonysági elemzést a vizsgált szakpolitikai lehetőségekről, azt azonban értékeli, hogy a KAP célkitűzéseinek megvalósulása szempontjából mennyire eredményesek az egyes eszközök.

51. A Bizottság javasolja a tagállamok által a végső kedvezményezetteknek biztosítható támogatástípusok szabályozását ( 74 ) . A javaslat szerint a tagállamok kialakíthatnak olyan eredményalapú támogatási rendszereket, amelyek arra ösztönzik a mezőgazdasági termelőket, hogy a környezet minőségének jelentős, nagy léptékű és mérhető javulását érjék el ( 75 ) . A javaslat a strukturális alapokra alkalmazandó közös rendelkezésekről szóló rendelettel (CPR) összhangban más célokra nem tenné lehetővé a kedvezményezettek eredményalapú támogatásának az alkalmazását ( 76 ) . Véleményünk szerint nincs akadálya annak, hogy ezt a lehetőséget az ugyanezen cikkben bevezetett valamennyi gazdálkodási kötelezettségvállalásra is alkalmazzák.

53. 5. háttérmagyarázat ) arra lehet számítani, hogy egy ilyen költséghatékony definíció megfogalmazása nehézséget jelenthet a tagállamok számára. A javaslat előírná a tagállamok számára a „valódi mezőgazdasági termelő” fogalmának meghatározását ( 81 ) . A tagállamok a jelenlegi szabályok szerint jogosultak kizárni a támogatásból azokat, akiknek mezőgazdasági tevékenysége teljes gazdasági tevékenységük csak elenyésző részét képezi, vagy akiknek nem a mezőgazdaság a fő üzleti tevékenysége. Az új javaslat értelmében ez a lehetőség általános szabállyá válna. A tagállamok felelőssége lenne olyan objektív és megkülönböztetésmentes kritériumok meghatározása, amelyek révén a támogatások ténylegesen ( 82 ) a „valódi mezőgazdasági termelőkre” irányulnának anélkül, hogy ez aránytalanul nagy adminisztratív költségekkel járna. A közelmúltban végzett munkánk alapján (lásd:) arra lehet számítani, hogy egy ilyen költséghatékony definíció megfogalmazása nehézséget jelenthet a tagállamok számára. 5. háttérmagyarázat. Az „aktív mezőgazdasági termelő” fogalma a jelenlegi időszakban Törekedve arra, hogy az uniós közvetlen támogatások célirányosabban jussanak el az aktív mezőgazdasági termelőkhöz, a 2013. évi KAP-reform negatív listát vezetett be azzal a céllal, hogy kizárja azon kedvezményezetteket, akiknek nem elsődleges tevékenységük a mezőgazdasági művelés (83). Megállapítottuk (84), hogy összességében a lista alkalmazása csak részben volt eredményes, és jelentős adminisztratív terhet jelentett a kifizető ügynökségek számára. E nehézségek fényében a Tanács és a Parlament megállapodott abban, hogy 2018-tól a tagállamok dönthetnek arról, hogy csökkentik-e azokat a kritériumokat, amelyek alapján a kérelmezők igazolni tudják „aktív mezőgazdasági termelő” státuszukat, vagy megszüntetik a negatív lista alkalmazását. Emögött az áll, hogy az aktív mezőgazdasági termelőkre vonatkozó rendelkezések végrehajtásával összefüggő nehézségek és igazgatási költségek meghaladják azt az előnyt, amely igen kis számú nem aktív kedvezményezettnek a közvetlen támogatási rendszerből való kizárása jelent.

Az intézkedések közötti összhang

54. A 2020 utáni KAP-ra irányuló bizottsági javaslat egyik fő módosítása az EMGA és az EMVA egyetlen nemzeti KAP-stratégiai tervben való összevont programozása. Ez elősegíthetné a különböző KAP-eszközök közötti összhang megteremtését.

55. Korábban szóvá tettük ugyanakkor a jelenlegi időszakban a több párhuzamosan működő környezetvédelmi és éghajlatpolitikai eszközből eredő összetettséget ( 85 ) . A javaslat eltörölné ugyan a zöldítést, az ökorendszerek bevezetéséből adódóan ugyanakkor továbbra is három különböző környezetvédelmi eszköz működne tovább ( 86 ) — a közvetlen kifizetésekkel kapcsolatos „feltételesség” (11. cikk), — az EMGA-ból finanszírozott ökorendszerek (28. cikk), — az EMVA-ból finanszírozott környezet- és éghajlatvédelmi gazdálkodási kötelezettségvállalások (65. cikk).

56. A „feltételesség” a kölcsönös megfeleltetés és a zöldítés helyébe lépne. Hatóköre szélesebb lenne, mint elődeié, mivel valamennyi kedvezményezettre vonatkozna (a kisüzemek nem képeznének kivételt), és olyan új kötelezettségeket tartalmazna, mint például a termőföld jobb védelmét és minőségét lehetővé tevő kötelező vetésforgó alkalmazása. A „feltételesség” kifejezés használata ellenére a közvetlen kifizetések nem függnének bizonyos alapvető környezeti és éghajlati követelmények teljesítésétől. Ehelyett a tagállamok közigazgatási szankciókat szabhatnának ki a követelményeket nem teljesítő kedvezményezettekre ( 87 )

57. A zöldítési követelmények feltételességbe történő beépítése csökkentené az előbbiek visszatartó erejét. Az 5/2011. sz. különjelentésünkben a kölcsönös megfeleltetési kötelezettségek elmulasztásakor kiszabott költségcsökkentések visszatartó erejének növelését javasoltuk. A Bizottság azonban a jelenlegi kölcsönös megfeleltetési szankciókon alapuló szankciórendszer bevezetését javasolja; lásd: a 6. háttérmagyarázat példái. 6. háttérmagyarázat. Következmények: a feltételesség és a zöldítés összehasonlítása (egy példa) A bizottsági javaslat egyrészt csökkentett ellenőrzési arányokat (általában 5 %-ról 1 %-ra) (88), másrészt szankciókat kíván bevezetni. A jelenlegi zöldítési keret szerint arra a mezőgazdasági termelőre, aki nem teljesíti a növénytermesztés diverzifikálására vonatkozó előírásokat, akár a termőföldekre folyósított zöldítési kifizetés 50 %-os csökkentése is kiróható (ha egyáltalán nem került sor diverzifikálásra), és ezt a zöldítési kifizetés akár 25 %-ának megfelelő közigazgatási szankció is kiegészítheti. A Bizottság javaslata értelmében a diverzifikálásra vonatkozó előírásokat a feltételesség keretébe beillesztett vetésforgó (89) váltaná fel. A vetésforgóra vonatkozó követelmény gondatlanságból eredő elmulasztásáért járó szankció így a horizontális rendelet 86. cikkének (2) bekezdése értelmében általában a teljes támogatási összeg 3 %-ának felelne meg (90).

58. A tagállamok KAP-stratégiai terveikben határoznák meg a feltételességgel kapcsolatban alkalmazandó nemzeti szintű szabályaikat. A jelenlegi időszaktól eltérően ezeket a szabályokat a Bizottságnak jóvá kellene hagynia ( 91 ) . Ennek során fontos lenne, hogy a Bizottság egyértelmű és objektív kritériumokat alkalmazzon.

60. Továbbá, míg a környezetvédelmi és éghajlatpolitikai kötelezettségvállalások általában 5–7 éves időszakra szólnak ( 96 ) , hogy nagyobb mértékű környezeti és éghajlattal kapcsolatos előnyöket tudjanak megvalósítani, az ökorendszerek nem írnak elő egy évnél hosszabb időre szóló intézkedési kötelezettséget ( 97 ) . Míg egyes előnyök éves programok révén is megvalósíthatók, más környezeti és éghajlattal kapcsolatos előnyök eléréséhez több éves kötelezettségvállalásra van szükség (például: a talaj szervesanyag-tartalmának növelése, a szénmegkötés fokozása).

Egyszerűsítés

61. A javaslat a jelenlegi öt rendeletet három rendeletben konszolidálná (lásd: 16. bekezdés). Az így létrejövő három rendelet azonban számos kereszthivatkozást tartalmaz, ami nehezen olvashatóvá teszi a jogi szöveget (lásd: 7. háttérmagyarázat ). 7. háttérmagyarázat. A javaslatban szereplő kereszthivatkozások (néhány példa) A KAP-stratégiai tervről szóló rendelet 101. cikkében szerepelnek azok az információk, amelyeket a tagállamoknak az „irányítási és koordinációs rendszerekre” vonatkozóan meg kell adniuk KAP-stratégiai tervükben. E rendszerekre vonatkozó kritériumokat ugyanakkor a horizontális rendelet tartalmazza. A KAP-stratégiai tervről szóló rendelet VII címe „Monitoring, jelentéstétel és értékelés”, a horizontális rendelet azonban „finanszírozásra, irányításra és monitoringra” vonatkozik. A KAP-stratégiai tervről szóló rendelet 121. cikkének (7) bekezdése értelmében a Bizottság elvégzi a horizontális rendelet 52. cikkében is hivatkozott éves teljesítményalapú záróelszámolást. A KAP-stratégiai tervről szóló rendelet 121. cikkének (9) bekezdése éves teljesítményjelentésekre vonatkozik és a horizontális rendelet 39. cikke (1) bekezdésének megfelelően elkészített cselekvési tervekre hivatkozik. A horizontális rendelet 39. cikkének (1) bekezdése („Kifizetések felfüggesztése a többéves teljesítménymonitoringgal összefüggésben”) viszont a KAP-stratégiai tervről szóló rendelet 115. és 116. cikkére, 39. cikkének (2) bekezdése pedig utóbbi rendelet 121. cikkére hivatkozik. A megértést nehezítő számos kereszthivatkozás mellett az „éves” és a „többéves” fogalmak együttes használata is zavaró. A teljesítménymérési keret célkitűzései szintén zavart keltenek: hol a „KAP” értékelésére (116. cikk a) pontja), hol a „KAP-stratégiai terv” értékelésére (116. cikk c) és d) pontja) utalnak. A horizontális rendelet 84. és 85. cikke a feltételességre vonatkozó ellenőrzési rendszerre és szankciókra vonatkoznak, a kapcsolódó feltételek azonban a KAP-stratégiai tervről szóló rendeletben szerepelnek. A horizontális rendelet 86. cikke azoknak a közigazgatási szankcióknak a számítását írja le, amelyekről a KAP-stratégiai tervről szóló rendelet rendelkezik.

62. A javaslat egyszerűsítéseket kíván bevezetni, többek között tagállamonként egy terv készítését ( 98 ) és egyetlen monitoringbizottság felállítását ( 99 ) . A kifizető ügynökségek, koordinációs szervek, illetékes hatóságok és tanúsító szervek ( 100 ) jelenlegi struktúrájának fenntartása elősegítené az intézkedések összhangjának és a stabilitásnak a megőrzését. A Bizottság javasolja az olyan rendszerek fenntartását is, mint például az Integrált Igazgatási és Ellenőrzési Rendszer és a Mezőgazdasági parcellaazonosító rendszer.

63. Az Unió a közvetlen kifizetéseket eredetileg a korábbi termelési szintek szerint kiszámított jogosultságok alapján hozta létre, hogy ezzel kompenzálja a mezőgazdasági termelőket az élelmiszeráraknak az előző KAP-reformok idején várható csökkenése miatt. A javaslat a támogatási jogosultságokat nem tenné kötelezővé, hanem minden tagállam esetében bevezetné a hektáronkénti átalánykifizetések lehetőségét, a jogosultságok kötelező alkalmazása nélkül ( 101 ) . Ez a folyó időszakban alaptámogatási rendszert alkalmazó tagállamok számára jelentős egyszerűsítést eredményezne, mivel a jogosultságok szabályai és számítási módjai jelenleg igen összetettek.

64. A javaslat értelmében egyes uniós előírások megszűnnének, ami az egyszerűsítés szempontjából pozitív fejlemény, a gondos pénzgazdálkodás szempontjából azonban nem. Néhány példa: — A javaslat lehetőséget nyújtana (102) a tagállamok számára a – jelenleg támogatásra nem jogosultnak minősülő – héa finanszírozására. A héa finanszírozása nem felelne meg az uniós források eredményes felhasználásának, mivel nem az Unió célkitűzéseihez, hanem pusztán az adott tagállam költségvetéséhez járulna hozzá (103). — A jelenlegi időszaktól eltérően a javaslat lehetővé tenné a pályázat benyújtása előtt megkezdett projektek finanszírozását is (104). Ez növelné a holtteherhatás veszélyét.

65. A javaslat egyes rendelkezései fokozzák az összetettséget. A KAP-stratégiai tervről szóló rendelet 15. cikke például arról rendelkezik, hogy a közvetlen kifizetések összege hogyan lenne csökkenthető. Javasoljuk a rendelkezés pontosítását, mivel nem egyértelmű, hogy a tagállamoknak mekkora összeget kell levonniuk fizetett munkaerő esetén. A cikk (2) bekezdésének a) pontjában az szerepel, hogy a béreket, az adókat és a társadalombiztosítási járulékokat a tagállamoknak a mezőgazdasági termelők bevallása szerint kell levonniuk. A 15. cikk (2) bekezdésének utolsó albekezdése ugyanakkor arra utal, hogy a számítást az átlagos szokásos munkabérek alapján kell elvégezni. A rendelkezés alkalmazása azonban még annak pontosítása esetén is bonyolult lenne.

66. Összefoglalva: a kiválasztott eszközök nem mindig jelentik a költséghatékonyság szempontjából legjobb megoldást. Például a környezetvédelmi rendszerek ötvözése és a beavatkozásokhoz nyújtott társfinanszírozás azok uniós hozzáadott értéke szerinti megkülönböztetése (lásd: 43. bekezdés) anélkül csökkentheti az adminisztratív terheket, hogy közben veszélyeztetné az uniós források eredményes felhasználását. A javaslat ugyanakkor a KAP-ot több szempontból is egyszerűsítené és a KAP-stratégiai tervek bevezetése elősegítheti szinergiák teremtését a KAP különböző eszközei között. A Bizottság mindeddig nem hozta létre az új teljesítési modellre való áttéréshez szükséges irányítási kereteket. Ezeket ezért egyelőre nem tudjuk értékelni.

67. A Bizottság számára a KAP-stratégiai tervek jóváhagyásakor a fő nehézséget többek között az egyenlő versenyfeltételek, illetve a kellően ambiciózus programok biztosítása jelentené. A javaslat nem fejti ki részletesen, hogy a Bizottság hogyan értékelné ezeket a terveket ( 105 ) . Szeretnénk kihangsúlyozni annak fontosságát, hogy a Bizottság átláthatóan fogalmazza meg elvárásait a KAP-stratégiai tervek tartalmát és minőségét illetően, és a végrehajtási jogi aktusban lehetőleg tegyen közzé egy KAP-stratégiai tervekre vonatkozó sablont, valamint az értékelési kritériumokat.

A KAP inputjai, outputjai, eredményei és hatásai közötti kapcsolat

Kritériumok 5.1. Az eredményes teljesítményrendszerek kapcsolatot teremtenek a szakpolitika célkitűzései, valamint végtermékei, eredményei és hatásai között. 5.2. Egyértelmű összefüggés áll fenn az uniós költségvetésből kifizetett összegek és a megállapított teljesítménycélok elérése között. 5.3. A szakpolitikai teljesítményt és a releváns külső tényezőket nyomon követik, és a szakpolitikát szükség esetén kiigazítják.

A teljesítménymérési rendszer kialakítása

68. A javaslatban gyakran nem világos vagy nem kimutatható az inputok és az outputok, illetve az eredmények és hatások közötti kapcsolat, és ez a kedvezményezettek szintjére is érvényes (például: közvetlen kifizetések, lásd: 33. bekezdés). A javaslat, noha igyekszik elmozdulni a teljesítményalapú teljesítési modell felé, csak halványan érzékelteti a célkitűzések, az egyes fellépések és a mutatók közötti kapcsolatot.

69. 5. ábra ). A javaslat az egyes beavatkozástípusokat nem köti össze a célkitűzésekkel. A KAP-stratégiai tervekben a tagállamoknak a KAP minden egyes „konkrét célkitűzéséhez” szükségleteket rendelnének ( 106 ) . Igényfelmérésük alapján a tagállamok meghatároznák a releváns beavatkozásokat és megadnák a megfelelő output- és eredménymutatókat ( 107 ) (lásd:). 5. ábra Az uniós célkitűzések és mutatók közötti kapcsolat Forrás: Európai Számvevőszék, a KAP-stratégiai tervről szóló rendelet alapján.

70. A KAP-stratégiai tervről szóló rendelet I. mellékletében a Bizottság közös hatásmutatókat javasol. Ezeket a mutatókat, amelyek a teljesítményrendszer alapvető elemeit jelentenék, még nem dolgozták ki teljesen. A Bizottság elismeri, hogy „további befektetés szükséges a megfelelő mutatók kidolgozásához” ( 108 ) . A Bizottság a teljesítménymérési keret tartalmáról szóló végrehajtó jogi aktusokat is kidolgozna ( 109 ) , amelyekben a mutatókról további meghatározások is szerepelnének.

71. A 6. ábra meghatározásait figyelembe véve áttekintettük a mutatókat. A javasolt mutatók relevanciája és minősége eltérő, ezekhez fűzött részletes észrevételeink az I. mellékletben olvashatók. Az outputmutatók közül csak azok használhatók érdemben, amelyek egyértelműen elősegítik a megadott célkitűzések elérését. Az eredménymutatók nagy része voltaképpen inkább az outputokra vonatkozik, továbbá számos „hatásmutató” nem tényleges hatásokat mér. 6. ábra Az input, output, eredmény és hatás fogalommeghatározása Forrás: Európai Számvevőszék, Teljesítmény-ellenőrzési kézikönyv.

A kifizetett összegek és az elért teljesítmény közötti kapcsolat

72. A tagállami szintű teljesítmény (output és eredmények) – esetleg pénzügyi következményekkel is járó – mérése ösztönözheti a tagállamokat céljaik elérésére. Egy ilyen rendszerben azonban alapvető fontosságú a mutatók minősége és a monitoringadatok megbízhatósága. Mind a Számvevőszék ( 110 ) , mint a Bizottság Belső Ellenőrzési Szolgálata ( 111 ) kritikákat fogalmazott meg a jelenlegi közös monitoring- és értékelési keretrendszerre vonatkozóan.

73. A javaslatból nem derül ki egyértelműen, hogy a tagállamok a közös mutatókon kívül (lásd: 70. bekezdés), kidolgozhatnak-e saját mutatókat is a teljesítmény méréséhez. A KAP-stratégiai tervről szóló rendelet 97. cikke (1) bekezdésének a) pontja ezt sugallja, amikor „kifejezetten a KAP-stratégiai tervre vonatkozó eredménymutatókról” tesz említést. Az ugyanezen rendelet 115. cikke (2) bekezdésének a) pontjában bemutatott teljesítménymérési keret ugyanakkor nem tartalmaz ilyen típusú mutatókat, a 91. cikkben pedig az szerepel, hogy a tagállamok a céljaikat a közös mutatók alapján határozzák meg.

74. Az „integrált területi beruházások” keretében több programból biztosított források ( 112 ) révén könnyebben jöhetnek létre szinergiák a szakpolitikai területek között. Az irányító hatóságoknak azonban biztosítaniuk kell az ilyen beruházásokhoz kapcsolódó műveletek, outputok és eredmények azonosíthatóságát. Mivel az outputok és eredmények elérésének elmulasztása pénzügyi következményekkel járhat a KAP-kifizetések tekintetében, alapvető fontosságú az outputok és eredmények megfelelő alaphoz való hozzárendelése. Továbbra sem világos azonban, hogy a tagállamok hogyan számolnának be a beruházások révén megvalósult outputról és eredményekről, ha a beruházásokat egynél több alapból finanszírozták. Míg a KAP-ra irányuló javaslat kimondja, hogy a tanúsító szerv véleményének a teljesítménnyel kapcsolatos beszámolás megbízhatóságára kell vonatkoznia ( 113 ) , a közös rendelkezésekről szóló rendelet a többi szakpolitikai területre nézve nem tartalmaz hasonló rendelkezést a mutatók megbízhatóságáról. Ez az elért outputok és eredmények tekintetében párhuzamos adatszolgáltatást eredményezhet, ezt a tanúsító szerveknek szem előtt kell tartaniuk értékelésük során.

75. A tagállamok évente számolnának be a megvalósult outputokról és eredményekről. A Bizottság összevetné az outputokat a bejelentett kiadásokkal ( 114 ) , az eredményeket pedig a KAP-stratégiai tervben szereplő célértékekkel ( 115 ) . Ha a beszámolóban szereplő outputok jelentősen (több mint 50 %-kal) elmaradnak a bejelentett kiadás megfelelő összegétől ( 116 ) , a Bizottság felfüggesztheti vagy csökkentheti ( 117 ) a tagállamnak folyósított kifizetéseket. Ha a tagállamok nem teljesítenék az eredménnyel kapcsolatos célokat, a Bizottság cselekvési terv készítésére kérhetné őket, esetleg felfüggeszthetné a kifizetéseket vagy végső esetben csökkenthetné azok összegét.

76. A mutatók relevanciája és minősége egyenlőtlen (lásd: 71. bekezdés). A legtöbb kiadás esetében a Bizottság a támogatott kedvezményezettek és hektárszám alapján folyósítana kifizetéseket a tagállamoknak. Ilyen körülmények között nem látszik valószínűnek, hogy több mint 50 %-os különbség merülne fel az outputok és a kiadások összege között. Véleményünk szerint a javaslat értelmében a kifizetések nagy része azért nem lenne teljesítményalapú, mivel a tagállamok nem a teljesítménycélok megvalósulásakor részesülnének kifizetésben.

77. Az új időszakra a Bizottság azt javasolja, hogy a jelenlegi időszakban bevezetett eredményességi tartalék helyébe a környezetvédelmi és éghajlattal kapcsolatos célok eléréséért járó teljesítménybónusz lépjen. Mivel a teljesítménybónusz pénzügyi hatása elenyésző (lásd: 7. ábra ), nem valószínű, hogy a célok elérésére tudja ösztönözni a tagállamokat. 7. ábra A teljesítménybónusz összesített értéke (millió euro) az EMVA forrásaiból a környezetvédelemi támogatásokra elkülönített összeghez és a teljes javasolt EMVA költségvetéshez képest Forrás: Európai Számvevőszék, a KAP-stratégiai tervről szóló rendelet 86., 123. és 124. cikke és IX. melléklete alapján.

A szakpolitika teljesítményének nyomon követése és a fontosabb külső tényezők

78. Az éves bizottsági teljesítményértékelésen és a tagállamok által bejelentett outputok és eredmények záróelszámolásán kívül a Bizottság az egyes KAP-stratégiai tervekre és a KAP egészére nézve is mérné a teljesítményt. A tagállamoknak átfogó értékelést kellene végezniük KAP-stratégiai terveikről ( 118 ) , a Bizottság pedig az éves teljesítményértékelésen túlmutató időközi és utólagos értékeléseket ( 119 ) végezne, amelyek azonban a tagállami kifizetésekre nem járnának következményekkel.

79. A bizottsági értékelések a hatásmutatók vizsgálatára is kiterjednének ( 120 ) , ezek azonban nem a tagállami beszámolókat vennék alapul, hanem külső adatforrásokon alapulnának. A külső tényezők megnehezítik a szakpolitika közvetlen hatásának mérését. A hatásmutatókat vizsgáló értékelések ezért a szakpolitika hatásait nem tudják közvetlenül a KAP-stratégiai tervek keretében finanszírozott beavatkozásokhoz kapcsolni.

80. A javasolt modellt tehát nem tekintjük eredményes teljesítménymenedzsment-rendszernek. A szakpolitika célkitűzései nem köthetők közvetlenül sem a beavatkozásokhoz, sem azok outputjaihoz, eredményeihez és hatásaihoz. Ha a célszámok nagy eltérésekkel valósulnának meg, ez az uniós finanszírozást csak kis mértékben érintené. Nem lenne egyértelmű, hogy pontosan melyek az uniós költségvetésből finanszírozott szakpolitikák révén elért eredmények és hatások. A javasolt elemek koherens keretben való bemutatása (lásd: II. melléklet ) elősegítené azok hatókörének és egységességének megítélését.

A KAP elszámolhatóságának értékelése

Kritérium 6.1. Erős elszámoltathatósági és ellenőrzési lánc megléte.

81. A teljesítményközpontúság irányába történő határozott elmozdulás és egy jól megalapozott teljesítménymenedzsment-rendszer növelné az elszámoltathatóságot, ez azonban nem változtatna az arra irányuló ellenőrzések szükségességén, hogy a kedvezményezettek teljesítették-e a támogatáshoz szükséges feltételeket (ami a jogszerűség és szabályszerűség meghatározó eleme). Meglátásunk szerint az alkalmazandó szabályok és feltételek betartásának biztosításához szükség van egy megbízható külső bizonyosságot nyújtó rendszerre is. Figyelembe véve a javasolt teljesítési modell jellegét és a javasolt teljesítménymodell korlátait (lásd: a 76. bekezdés példái), a javaslatok feltehetően az elszámoltathatósági keret gyengülését eredményezik majd.

Támogathatóság

82. A javaslat egyik fő módosítása a KAP-kifizetések esetében az uniós támogathatóság újradefiniálása lenne. A Bizottság kimondja, hogy a támogathatóságot immár nem kellene függővé tenni az egyes kedvezményezetteknek folyósított kifizetések jogszerűségétől és szabályszerűségétől ( 121 ) . A javaslat értelmében a tagállami kifizetések akkor lennének támogathatók uniós forrásokból, ha bejelentett output kapcsolódik hozzájuk, és ha azokat az alkalmazandó irányítási rendszerekkel összhangban folyósították. Ez jelentős következményekkel járna az ellenőrzési láncra nézve.

83. A 8. ábra a KAP uniós finanszírozására nézve javasolt támogathatósági kritériumokat sorolja fel és megmutatja, hogy ez milyen mértékben fedezné a KAP kiadásait. 8. ábra A KAP-kiadásokhoz javasolt uniós támogathatósági kritériumok Forrás: Európai Számvevőszék, a horizontális rendelet 35. cikke alapján.

84. A javaslat szerint a KAP-kiadások igen csekély részének kellene „megfelelnie az uniós jogszabályoknak” (a horizontális rendelet 35. cikkének b) pontja). A 35. cikk c) pontja a KAP kiadásainak legnagyobb részére vonatkozna. A jogalkotónak mérlegelnie kell, hogy az uniós szabályok valamennyi uniós forrásból biztosított finanszírozásra vonatkoznak-e, és ha igen, módosítsa a 35. cikk b) pontját úgy, hogy az minden KAP-kiadásra vonatkozzon ( 122 ) . A javaslat szerint a jogszerűség és a szabályszerűség két dimenziójú: az egyik dimenzió az alkalmazandó uniós szabályok betartása (a 35. cikk b) pontja), a másik az eredményeknek az alkalmazandó irányítási rendszerekkel összhangban történő megvalósulása (a 35. cikk c) pontja). Attól tartunk, hogy a jogszabályi rendelkezés, amely előírja, hogy a kiadások csak kis részét kell az uniós szabályokkal összhangban teljesíteni, értelmetlenné teheti ezeket a szabályokat és veszélyeztetheti az uniós jog alkalmazását.

85. 8. ábra ) az lenne, hogy az Unió akkor is finanszírozhatna kifizetéseket az egyes kedvezményezettek számára, ha utóbbiak nem teljesítik a KAP-stratégiai tervben lefektetett támogathatósági feltételeket Nem világos, hogyan kell érteni a horizontális rendelet 35. cikke c) pontjának i. alpontjában hivatkozott „hozzá kapcsolódó output” kifejezést. A környezetgazdálkodási kötelezettségvállalások esetében például az output mérése a kötelezettség által érintett hektárok számában történne ( 123 ) . Véleményünk szerint az outputot ( 124 ) nem csupán egy bizonyos hektárszámra vonatkozó kötelezettségvállalás esetén kellene megvalósultnak tekinteni, hanem csak akkor, ha a kötelezettség egy megadott időszakon keresztül teljesült. Ugyanakkor, mivel magát a kötelezettségvállalást a KAP-stratégiai tervben (vagy esetleg a tagállam és a végső kedvezményezett között megkötött szerződésben) határozzák meg, nem világos ( 125 ) , hogy milyen mértékben vonatkoznának rá az uniós támogathatósági szabályok. Ha a kötelezettség teljesítése nem tartozna e szabályok hatókörébe, a javasolt támogathatósági kritériumok egyik következménye (lásd:) az lenne, hogy az Unió akkor is finanszírozhatna kifizetéseket az egyes kedvezményezettek számára, ha utóbbiak nem teljesítik a KAP-stratégiai tervben lefektetett támogathatósági feltételeket ( 126 )

86. Nem világos „az alkalmazandó irányítási rendszerekkel összhangban merültek fel” kifejezés jelentése sem ( 127 ) . A horizontális rendelet 2. cikke értelmében az irányítási rendszerek az irányító testületekből, valamint a KAP-stratégiai tervről szóló rendeletben és a horizontális rendeletben szereplő uniós szabályokból állnak. E rendeletek számos az egyes kedvezményezettekre alkalmazandó szabályt tartalmaznak, például azokat a fogalommeghatározásokat ( 128 ) , amelyeket a tagállamoknak a KAP-stratégiai tervekben meg kell fogalmazniuk. Nem derül ki egyértelműen, hogy ezek a KAP-stratégiai tervben lefektetett, de az uniós rendeletek értelmében kötelező szabályok, az irányítási rendszerek részét képeznék-e.

Irányítás, kontroll és megbízhatóság

87. Az irányító testületek a jelenlegi időszakhoz képest nem változnának, szerepük azonban a javaslat alapján módosulna. A 9. ábra a KAP jelenlegi irányítási és kontrollrendszerének egyes főbb elemeit hasonlítja össze a javaslattal. 9. ábra Az irányítási és kontrollrendszer fő elemei Forrás: Európai Számvevőszék, a KAP-ra vonatkozó jelenlegi jogszabályok és a bizottsági javaslat alapján.

88. 9. ábra leírása szerint. A kifizető ügynökségek szerepe elvben csak kismértékben változna. Ezek az ügynökségek részletes ellenőrzéseket végeznének a műveletek jogszerűségére és szabályszerűségére nézve ( 129 ) , a KAP-stratégiai tervekben szereplő szabályok alapján. Ezenkívül továbbra is feladatuk lenne az éves beszámolók és a vezetői nyilatkozatok elkészítése, aleírása szerint.

89. A tanúsító szervek szerepe jelentősen módosulna. Tanúsító szervekről szóló különjelentésünkben ( 130 ) örömmel nyugtáztuk a tanúsító szervek jogszerűségi és szabályszerűségi véleményének bevezetését. A javaslat nem írná elő a tanúsító szervek számára a jogszerűségről és szabályszerűségről történő közvetlen beszámolást ( 131 ) , hanem az általuk készített véleménynek tartalmaznia kellene a horizontális rendelet 35. cikkében szereplő elemeket, ami az új modellben gyakorlatilag a jogszerűségre és szabályszerűségre vonatkozó véleményt jelentené (lásd: 82. és 83. bekezdés). A tanúsító szerveknek a horizontális rendelet 11. cikke (1) bekezdésének b)–c) pontjában (ezek révén kerül bevezetésre a teljesítményadatok megbízhatóságáról szóló beszámolás) meghatározott szerepe összeegyeztethető lenne az új költségvetési rendelet 63. cikkének (7) bekezdésével ( 132 ) . A tanúsító szervek szerepére vonatkozó részletes szabályokat, köztük a vélemények elkészítésével kapcsolatos ellenőrzési alapelveket és módszereket a végrehajtó jogi aktusok tartalmaznák ( 133 )

90. A tanúsító szervek véleménye többek között a tagállamok által bevezetett irányítási rendszerek működésére is vonatkozik ( 134 ) . A támogathatóság javasolt definíciójában szereplő irányítási rendszerek ( 135 ) meghatározásuk szerint az irányítási testületekből – kifizető ügynökségek, koordinációs szervek, illetékes hatóságok és tanúsító szervek – és az „alapvető uniós követelményekből” állnak.

91. 10.ábra ). Értelmezésünk szerint a KAP-stratégiai tervek így mind a rendeletekből, mint az egyéb (nemzeti) támogathatósági kritériumokból eredő szabályokat tartalmaznak majd. Az „alapvető uniós követelmények” a KAP-stratégiai tervről szóló rendeletben és a horizontális rendeletben lefektetett szabályok összességeként határozhatók meg ( 136 ) . Ezek a rendeletet arra köteleznék a tagállamokat, hogy KAP-stratégiai tervükben szerepeltessék a fogalommeghatározásokat és adják meg a konkrét támogathatósági kritériumokat. Ez azt jelenti, hogy egyes a KAP-stratégiai tervekben szereplő támogathatósági kritériumok az alapvető uniós követelményekből erednek (lásd:). Értelmezésünk szerint a KAP-stratégiai tervek így mind a rendeletekből, mint az egyéb (nemzeti) támogathatósági kritériumokból eredő szabályokat tartalmaznak majd. 10. ábra Az alapvető uniós követelmények és a KAP-stratégiai tervek közötti átfedés Forrás: Európai Számvevőszék.

92. Véleményük ( 137 ) kialakításához végzett, az irányító rendszerek megfelelő működésére irányuló munkájuk során a tanúsító szervek a kifizető ügynökségek ellenőrzéseit is tesztelnék. Míg a kifizető ügynökségeknek mind az alapvető uniós követelmények, mind a KAP-stratégiai tervekben foglalt támogathatósági szabályok betartását ellenőrizniük kellene, a javaslat nem tér ki arra, hogy a tanúsító szerveknek ez utóbbiakat is tesztelniük kellene-e. Ha a jogalkotó elvárása szerint a tanúsító szerveknek ellenőrizniük kell, hogy a tagállami irányítási rendszerek a KAP-stratégiai tervekbe épített alapvető uniós követelményekre is vonatkoznak-e, akkor ezt egyértelműen meg kell fogalmazni a rendeletben.

93. A tanúsító szervek munkája nem terjedne ki a jogszerűségre és szabályszerűségre, és ezen belül az uniós szabályok és a KAP-stratégiai tervekben lefektetett feltételek betartására, ezt csak a kifizető ügynökségek ellenőriznék. Véleményünk szerint ez nem lenne kellően megbízható bizonyosságot nyújtó rendszer, amely biztosítaná az említett szabályok és feltételek betartását.

94. 11. ábra ). A bizottsági teljesítményalapú záróelszámolás új elemként kerülne a rendeletekbe (lásd: 76. bekezdés), és az ezen belül végzett szabályszerűségi eljárás hatóköre ( 138 ) az uniós támogathatósági kritériumokra korlátozódna. Ez azt jelentené, hogy amennyiben egy kifizető ügynökség ellenőrzése során hiányosságot tárna fel a KAP-stratégiai tervekben szereplő támogathatósági szabályok betartása tekintetében, ez nem vonna maga után pénzügyi korrekciót. Kevésbé részletes szabályok esetén csökken a hibák valószínűsége. A Bizottság ezért irányoz elő kevesebb kockázatalapú szabályszerűségi eljárást, ami ez kevesebb pénzügyi korrekcióval is járna. A Bizottság javaslata az új teljesítési modell bevezetéséből adódóan a záróelszámolásokból és szabálytalanságokból befolyó címzett bevételek jelentős csökkenésével számol ( 139 ) (lásd:). 11. ábra. A záróelszámolásokból és szabálytalanságokból befolyó címzett bevételek becsült összege (EMGA) (ezer euro, az EMGA-előirányzatok százalékában) Forrás: Európai Számvevőszék, a 2016 és 2019 közötti időszak uniós általános költségvetései és a KAP-stratégiai tervről szóló rendeletre irányuló javaslathoz csatolt pénzügyi kimutatás alapján.

A Számvevőszék igazoló jelentésen alapuló megközelítése

96. A támogatható kiadások javasolt meghatározásával és a bizonyossági kerettel kapcsolatban általunk feltárt problémák és bizonytalanságok (lásd: 83–86. bekezdés) miatt nem rendelkezünk megfelelő alappal ahhoz, hogy megbízhatósági nyilatkozatunkat az igazoló jelentésen alapuló megközelítés ( 144 ) alkalmazásával készítsük el, amelynek lehetőségét éppen jelenleg mérlegeljük. Elsősorban a tanúsító szervek tisztázatlan szerepe (lásd: 89–93. bekezdés) miatt nem lehetne nagyobb mértékben hagyatkozni az ellenőrzött szervezetek által rendelkezésre bocsátott jogszerűségi és szabályszerűségi információkra. Az uniós támogathatóság javasolt meghatározása szerint a tagállamoknak folyósított KAP-kifizetések a megvalósult outputon alapulnának. A jövőben az igazoló jelentésen alapuló megközelítés például úgy vehetné figyelembe az új keretet, hogy igazolást kér a megvalósult outputról. Ehhez azonban a Bizottságnak bizonyosságot kellene adnia az outputok tényleges megvalósulásáról, nekünk pedig ezt a bizonyosságot megbízhatónak kellene értékelnünk. Ha egyedül a kifizető ügynökségek ellenőrzik a KAP-stratégiai tervekben szereplő szabályok betartását, aminek alapján megállapítható az outputok legalább egy részének megvalósulása (lásd: 85. bekezdés), nem valószínű, hogy ez a bizonyosság elegendő lesz az igazoló jelentésen alapuló megközelítéshez.

A véleményt 2018. október 25-i luxembourgi ülésén fogadta el a Számvevőszék. a Számvevőszék nevében Klaus-Heiner LEHNE elnök

(1) COM(2017) 713 final: A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak, az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának: Az élelmiszer-ágazat és a mezőgazdaság jövője.

(2) COM(2018) 392: A közös agrárpolitika keretében a tagállamok által elkészítendő stratégiai tervhez (KAP-stratégiai terv) nyújtott, az Európai Mezőgazdasági Garanciaalap (EMGA) és az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA) által finanszírozott támogatásra vonatkozó szabályok megállapításáról, valamint az 1305/2013/EU és az 1307/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletre irányuló javaslat.

(3) COM(2018) 393: A közös agrárpolitika finanszírozásáról, irányításáról és monitoringjáról, valamint az 1306/2013/EU rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletre irányuló javaslat.

(4) COM(2018) 394: A mezőgazdasági termékpiacok közös szervezésének létrehozásáról szóló 1308/2013/EU rendelet, a mezőgazdasági termékek és az élelmiszerek minőségrendszereiről szóló 1151/2012/EU rendelet, az ízesített borászati termékek meghatározásáról, megnevezéséről, kiszereléséről, jelöléséről és földrajzi árujelzőinek oltalmáról szóló 251/2014/EU rendelet, az Unió legkülső régiói részére egyedi mezőgazdasági intézkedések megállapításáról szóló 228/2013/EU rendelet és az egyedi mezőgazdasági intézkedéseknek a kisebb égei-tengeri szigetek javára történő megállapításáról szóló 229/2013/EU rendelet módosításáról szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletre irányuló javaslat.

(5) COM(2018) 375: Az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alap Pluszra, a Kohéziós Alapra és az Európai Tengerügyi és Halászati Alapra vonatkozó közös rendelkezések, valamint az előbbiekre és a Menekültügyi és Migrációs Alapra, a Belső Biztonsági Alapra és a Határigazgatási és Vízumeszközre vonatkozó pénzügyi szabályok megállapításáról szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletre irányuló javaslat.

(6) Az Európai Számvevőszék tájékoztatója – Az uniós pénzügyek jövője: Az uniós költségvetés működésének reformja, 2018. február.

(7) Az Európai Számvevőszék tájékoztatója – A 2021 és 2027 közötti időszakra vonatkozó többéves pénzügyi keretre irányuló bizottsági javaslat, 2018. július.

(8) Az Európai Számvevőszék tájékoztatója – A KAP jövője, 2018. március.

(9) Az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) 317–319. cikke.

(10) Lásd: https://ec.europa.eu/commission/publications/natural-resources-and-environment_hu.

(11) A Bizottság indokolása, 1. o.

(12) A KAP-stratégiai tervről szóló rendelet 3. cikke a „beavatkozást” a tagállamok által a KAP-stratégiai tervekben meghatározott támogathatósági feltételeket is magában foglaló támogatási eszközként határozza meg.

(13) Az Európai Parlament és a Tanács 2013. december 17-i 1308/2013/EU rendelete a mezőgazdasági termékpiacok közös szervezésének létrehozásáról (HL L 347., 2013.12.20., 671. o.).

(14) „A mezőgazdasági termelők alaptámogatási rendszere: működik ugyan, de az egyszerűsítés, a célirányosítás és a támogatások szintjének konvergenciája szempontjából nem jelentős a hatása” című 10/2018. sz. különjelentés.

(15) https://ec.europa.eu/agriculture/sites/agriculture/files/direct-support/direct-payments/docs/direct-payments-schemes_en.pdf, 6. ábra.

(16) A javaslathoz csatolt pénzügyi kimutatás 1.4.2. szakasza.

(17) Például: a „Vidékfejlesztési programozás: egyszerűsítésre és eredményközpontúbb megközelítésre van szükség” című 16/2017. sz. különjelentés.

(18) „Az uniós jogszabályok utólagos felülvizsgálata: átgondolt rendszer hiányosságokkal” című 16/2018. sz. különjelentés 4. ajánlása.

(19) Az 1306/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet 110. cikkének (5) bekezdése: „A Bizottság 2018. december 31-ig benyújtja az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak az e cikk végrehajtásáról szóló első jelentést, beleértve a KAP teljesítményéről kapott első eredményeket is. „A KAP teljesítményének értékelését magában foglaló második jelentést 2021. december 31-ig kell benyújtani.” (HL L 347., 2013.12.20., 549. o.).

(20) Az Európai Számvevőszék tájékoztatója – A 2021 és 2027 közötti időszakra vonatkozó többéves pénzügyi keretre irányuló bizottsági javaslat, 2018. július.

(21) A konzultáció része volt egy internetes nyilvános kérdőív (amelyre 58 520 válasz érkezett be, a válaszadók 36,5 % volt mezőgazdasági termelő), továbbá „civil párbeszédben részt vevő csoportokkal” rendezett találkozók, valamint szakmai találkozók.

(22) Közös Kutatóközpont (JRC): Scenar 2030 – Pathways for the European agriculture and food sector beyond 2020 (Az európai mezőgazdaság és élelmiszeripari ágazat lehetőségei 2020 után).

(23) A „Hatásvizsgálatok az uniós intézményekben: segítik-e a döntéshozatalt?” című 3/2010. sz. különjelentés.

(24) A „Hatásvizsgálatok az uniós intézményekben: segítik-e a döntéshozatalt?” című 3/2010. sz. különjelentés.

(25) Az Egyesült Királyság KAP-költségvetéshez való hozzájárulása (a 2014–2020-as időszakban 27,7 milliárd euro) nélkül is.

(26) A COM(2018) 392 rendeletjavaslat indokolása és A Számvevőszék tájékoztatója:A 2021 és 2027 közötti időszakra vonatkozó többéves pénzügyi keretre irányuló bizottsági javaslat.

(27) A Comparison Table between the Multiannual Financial Framework 2021–2027 Proposal and the Multiannual Financial Framework 2014–2020 (Összehasonlító táblázat a 2021–2027 többéves pénzügyi keret és a 2014–2020-as többéves pénzügyi keret között) című bizottsági munkadokumentum alapján (2018. június 6.) Noha a költségvetés Egyesült Királyságra eső részét egyik számítás sem veszi figyelembe, az egyik számítás a jelenlegi többéves pénzügyi keret utolsó évét veszi összehasonlítási pontnak (megszorozva héttel, így törekedve egyrészt a közvetlen kifizetések konvergenciája, másrészt a tagállamok EMGA és az EMVA közötti forrás-átcsoportosításra irányuló döntései hatásainak kizárására), a másik számítás pedig a 2014–2020-as időszak egészére elkülönített összeget veszi alapértéknek.

(28) A Bizottság a „folyó árat” az adott évben kifizetendő vagy kötelezettségvállalásba veendő abszolút összegként határozza meg. Az infláció figyelembevételéhez a Bizottság „változatlan árakat” (a jelenlegi időszakhoz 2011-es, a következő időszakhoz 2018-as árakat) is alkalmaz, amelyek kiszámításához az Európai Központi Bank által meghatározott inflációs célnak megfelelő 2 %-os „éves deflátort” használ. A kiigazítás egy uniós költségvetési megállapodáson alapul, és nem feltétlenül tükrözi az Unió tényleges inflációs rátáját.

(29) Az EMVA jelenlegi programozási dokumentumaira az 1305/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL L 347., 2013.12.20., 487. o.) vonatkozik.

(30) Az EMVA esetében a vidékfejlesztési programok részeként már jelenleg is történik stratégiai tervezés.

(31) Mintegy 21 milliárd euro, a javasolt EMGA-költségvetés teljes összege és a KAP-stratégiai tervről szóló rendelet 81. cikkének (1) bekezdése és IV. melléklete alapján a közvetlen kifizetésekre elkülönített előirányzatok közötti különbség.

(32) A KAP-stratégiai tervről szóló rendelet 86. cikkének (5) bekezdése.

(33) A KAP-stratégiai terv 17. cikke értelmében kötelező alapszintű jövedelemtámogatást nyújtani a mezőgazdasági termelőknek.

(34) A KAP-stratégiai tervről szóló rendelet 28. cikke.

(35) A KAP-stratégiai tervről szóló rendelet 20. cikke értelmében a tagállamoknak biztosítaniuk kell, hogy – legkésőbb a 2026-os igénylési évig – valamennyi támogatási jogosultság értéke elérje a KAP-stratégiai terv szerint a 2026. igénylési évre megállapított alapszintű jövedelemtámogatás átlagos tervezett egységösszegének legalább 75 %-át. A tagállamok csökkentés mellett is dönthetnek, de ennek maximális mértéke nem lehet 30 %-nál alacsonyabb.

(36) A KAP-stratégiai tervről szóló rendelet 15. cikke.

(37) A jelenlegi szabályok szerint az átcsoportosítással nyújtható támogatások önkéntes jellegűek (a közös agrárpolitika keretébe tartozó támogatási rendszerek alapján a mezőgazdasági termelők részére nyújtott közvetlen kifizetésekre vonatkozó szabályok megállapításáról szóló 1307/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL L 347., 2013.12.20., 608. o.) 1. és 41. cikke).

(38) Hatásvizsgálat, I. rész, 7. o.

(39) Egyes tagállamokban készülnek ilyen statisztikák; lásd: a „Megfelelő-e a mezőgazdasági termelők jövedelmével kapcsolatos bizottsági teljesítménymérési rendszer kialakítása és megbízható adatokon alapul-e?” című 1/2016. sz. különjelentés 29. bekezdése és 1. háttérmagyarázata.

(40) Lásd: a KAP jövőjéről szóló tájékoztatónk 3. ábrája.

(41) „A mezőgazdasági termelők alaptámogatási rendszere: működik ugyan, de az egyszerűsítés, a célirányosítás és a támogatások szintjének konvergenciája szempontjából nem jelentős a hatása” című 10/2018. sz. különjelentés.

(42) A KAP-stratégiai tervről szóló rendelet 95. cikkének (1) bekezdése és 96. cikke szerint a tagállamoknak minden a rendelet 6. cikkében felsorolt egyedi célkitűzés esetében meg kell állapítaniuk a szükségleteket.

(43) „A mezőgazdasági termelők alaptámogatási rendszere: működik ugyan, de az egyszerűsítés, a célirányosítás és a támogatások szintjének konvergenciája szempontjából nem jelentős a hatása” című 10/2018. sz. különjelentés.

(44) „Az egységes támogatási rendszer (SPS): a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás tökéletesítése érdekében kezelendő problémák” című 5/2011. sz. különjelentés.

(45) A KAP-stratégiai tervről szóló rendelet 15. cikke, 18. cikkének (2) bekezdése, valamint 26. és 27. cikke.

(46) Például: az éghajlatváltozással foglalkozó 2015. évi ENSZ konferencia (COP 21) keretében vállalt kötelezettségek, a fenntartható fejlesztési célok és a Kereskedelmi Világszervezet.

(47) Lásd: 4. ábra.

(48) Lásd: a 2014. évi éves jelentésünk 3. fejezete.

(49) Például: „A vidéki infrastruktúrára nyújtott uniós támogatások: az ár-érték arány sokkal jobb lehetne” című 25/2015. sz. különjelentés; a „Megfelelő-e a mezőgazdasági termelők jövedelmével kapcsolatos bizottsági teljesítménymérési rendszer kialakítása és megbízható adatokon alapul-e?” című 1/2016. sz. különjelentés; „A zöldítés: bonyolultabb, környezetvédelmi szempontból egyelőre még nem eredményes jövedelemtámogatási rendszer” című 21/2017. sz. különjelentés; a „Vidékfejlesztési programozás: egyszerűsítésre és eredményközpontúbb megközelítésre van szükség” című 16/2017. sz. különjelentés; „A fiatal mezőgazdasági termelők részére nyújtott uniós támogatásnak célzottabban kellene elősegítenie a tényleges generációs megújulást” című 10/2017. sz. különjelentés; „A mezőgazdasági termelők alaptámogatási rendszere: működik ugyan, de az egyszerűsítés, a célirányosítás és a támogatások szintjének konvergenciája szempontjából nem jelentős a hatása” című 10/2018. sz. különjelentés.

(50) A KAP-stratégiai tervről szóló rendelet 16. cikkének (2) bekezdése.

(51) A KAP-stratégiai tervről szóló rendelet 6. cikke (1) bekezdésének a) pontja: A mezőgazdasági üzemek fennmaradását biztosító jövedelemnek és az üzemek rezilienciájának támogatása az Unióban az élelmezésbiztonság támogatása érdekében.

(52) 1996-os élelmezésbiztonsági világtalálkozó: a világ élelmezésbiztonságáról elfogadott Római Nyilatkozat. http://www.fao.org/docrep/003//w3613e/w3613e00.htm#Note1

(53) COM(2010)127 végleges: A fejlődő országok élelmezésbiztonsági kihívásainak kezeléséhez nyújtott segítség uniós szakpolitikai kerete.

(54) Az ENSZ Élelmezésügyi és Mezőgazdasági Szervezete (2017): Az élelmezés- és táplálkozásbiztonság helyzete Európában és Közép-Ázsiában.

(55) https://ec.europa.eu/clima/citizens/eu_hu

(56) Az éghajlatváltozáshoz kapcsolódó kiadások nyomon követése (a KAP-stratégiai tervről szóló rendelet (52) preambulumbekezdése és 87. cikke).

(57) A KAP-stratégiai tervről szóló rendelet 87. cikke.

(58) A KAP-stratégiai tervről szóló rendelet 11. cikke és a KAP-stratégiai tervről szóló rendelet III. mellékletének a földterület jó mezőgazdasági és környezeti állapotára vonatkozó része.

(59) Lásd: „Az uniós költségvetés legalább egyötöde szolgáljon éghajlat-politikai célt: halad az ambiciózus munka, de nagy a kockázata, hogy nem teljesülnek a várakozások” című 31/2016. sz. különjelentés 7. ábrája.

(60) Az óvatosság elve a multilaterális fejlesztési bankoknak és a Nemzetközi Fejlesztésfinanszírozási Klubnak az éghajlatváltozás elleni küzdelem finanszírozásával foglalkozó közös csoportja által kidolgozott „az éghajlatváltozás mérséklésére fordított kiadások nyomon követésére vonatkozó közös alapelvek” egyike. Adathiány esetén a bizonytalansági tényezőt ezen elvet követve kell ellensúlyozni, amely szerint az éghajlatváltozás kapcsán a kiadási összegek alulbecslése előnyösebb a túlbecslésüknél.

(61) A KAP-stratégiai tervről szóló rendelet III. melléklete, „A földterület jó mezőgazdasági és környezeti állapota”, 2. pont.

(62) Például: a hatásvizsgálatban és a KAP-stratégiai tervről szóló rendelet (16) preambulumbekezdésében.

(63) A KAP-stratégiai tervről szóló rendelet 96–97. cikke és 115–116. cikke.

(64) A KAP-stratégiai tervről szóló rendelet 106. cikkének (2) bekezdése.

(65) Lásd: az uniós pénzügyek jövőjéről szóló bizottsági vitaanyag, 11. o.

(66) A KAP-stratégiai tervről szóló rendelet 14. cikke (6) bekezdésének d) pontján és 28. cikkén alapuló éghajlatpolitikai és környezetvédelmi támogatási rendszereket ugyanezen rendelet 79. cikkének (1) bekezdése alapján az EMGA finanszírozza.

(67) A KAP-stratégiai tervről szóló rendelet 65. cikkén alapuló környezetvédelmi és éghajlatpolitikai kötelezettségvállalások legfeljebb 80 %-át ugyanezen rendelet 79. cikkének (2) bekezdése és 85. cikkének (3) bekezdése alapján az EMVA finanszírozza.

(68) A KAP-stratégiai tervről szóló rendelet 86. cikkének (2) bekezdése.

(69) A KAP-stratégiai tervről szóló rendelet 27. cikkének (2) bekezdése és 86. cikkének (4) bekezdése.

(70) Például: a fiatal mezőgazdasági termelő ambiciózusabb meghatározása (a 4. cikk (1) bekezdésének e) pontja), a fiatal mezőgazdasági termelők tevékenységének megkezdéséhez nyújtott támogatás maximális összegének felemelése ((43) preambulumbekezdés és 69. cikk), tovább 2 %-os forrásátcsoportosítás lehetősége az EMGA és az EMVA között, amennyiben az összeget fiatal mezőgazdasági termelők tevékenységének megkezdésének támogatásához használják (a 90. cikk (1) bekezdése).

(71) „A fiatal mezőgazdasági termelők részére nyújtott uniós támogatásnak célzottabban kellene elősegítenie a tényleges generációs megújulást” című 10/2017. sz. különjelentés.

(72) A KAP-stratégiai tervről szóló rendelet 14., 15. és 29. cikke.

(73) A KAP-stratégiai tervről szóló rendelet 75. cikke, valamint (16) és (42) preambulumbekezdése.

(74) A KAP-stratégiai tervről szóló rendelet 77. cikke.

(75) A KAP-stratégiai tervről szóló rendelet 65. cikkének (7) bekezdése.

(76) Költségfüggetlen finanszírozás (a közös rendelkezésekről szóló rendelet 46. cikke).

(77) Hatásvizsgálat, 4. melléklet, 71. o.

(78) „A közös agrárpolitika (KAP) korszerűsítése és egyszerűsítése” európai bizottsági nyilvános konzultáció főbb pontjai.

(79) A CPR (a közös rendelkezésekről szóló rendeletre irányuló javaslat (COM(2018) 375 final) 59. cikke) értelmében a jogszabályokban meghatározott tartóssági követelmény továbbra is öt év.

(80) „A vállalkozások termelőberuházásaihoz nyújtott uniós támogatás: legyen hangsúlyosabb a beruházások tartóssága” című 8/2018. sz. különjelentésben a tartósságot a projektek azon képességeként határoztuk meg, hogy az általuk létrehozott hasznot a projektzárás után hosszú ideig fenn tudják-e tartani.

(81) A KAP-stratégiai tervről szóló rendelet 4. cikke (1) bekezdésének d) pontja értelmében a tagállamoknak „a »valódi mezőgazdasági termelő« fogalmát oly módon kell meghatározni, amely biztosítja, hogy ne részesülhessenek támogatásban azok, akik esetében a mezőgazdasági tevékenység csupán elenyésző részét képezi gazdasági tevékenységük egészének, illetve akiknek elsődleges üzleti tevékenysége nem mezőgazdasági, ugyanakkor nem zárja ki a támogatásból a többféle tevékenységet folytató mezőgazdasági termelőket. A fogalommeghatározás alapján – egyebek mellett a jövedelemteszttel, a mezőgazdasági üzem munkaerő-ráfordításaival, a vállalat céljaival és/vagy nyilvántartásokban való szereplésével kapcsolatos szempontok figyelembevételével – megállapíthatónak kell lennie annak, hogy mely mezőgazdasági termelők nem minősülnek valódi mezőgazdasági termelőnek”.

(82) A definíciót a következő jogszabályokban alkalmaznák: a KAP-stratégiai tervről szóló rendelet 16. cikkének (2) bekezdése és 17. cikkének (3) bekezdése (alapszintű jövedelemtámogatás), 28. cikke (ökorendszerek), 29. cikke (termeléstől függő jövedelemtámogatás), 66. cikke (hátrányos természeti adottság és egyéb területspecifikus hátrányok ellentételezésére nyújtott támogatások) és 70. cikke (kockázatkezelési eszközök).

(83) Többek között repülőterek, vasúti szolgáltatások, vízművek, ingatlanszolgáltatások, illetve állandó sportolási vagy rekreációs célokat szolgáló létesítményeket vezető személyek.

(84) „A mezőgazdasági termelők alaptámogatási rendszere: működik ugyan, de az egyszerűsítés, a célirányosítás és a támogatások szintjének konvergenciája szempontjából nem jelentős a hatása” című 10/2018. sz. különjelentés.

(85) Például: „A zöldítés: bonyolultabb, környezetvédelmi szempontból egyelőre még nem eredményes jövedelemtámogatási rendszer” című 21/2017. sz. különjelentés.

(86) A KAP-stratégiai tervről szóló rendeletben szereplő javaslat.

(87) A KAP-stratégiai tervről szóló rendelet 11. cikke.

(88) A 809/2014/EU bizottsági végrehajtási rendelet (HL L 227., 2014.7.31., 69. o.) 31. cikke és a horizontális rendelet 84. cikke (3) bekezdésének d) pontja.

(89) A KAP-stratégiai tervről szóló rendelet III. melléklete, „A földterület jó mezőgazdasági és környezeti állapota”, 8. pont.

(90) Szándékos meg nem felelés esetén a százalékos arány ennél nagyobb lenne és a horizontális rendelet 84. cikke (4) bekezdése értelmében akár a 100 %-ot is elérhetné.

(91) A KAP-stratégiai tervről szóló rendelet 106. cikkének (2) bekezdése.

(92) A KAP-stratégiai tervről szóló rendelet 65. cikke.

(93) A KAP-stratégiai tervről szóló rendelet 28. cikke.

(94) „A zöldítés: bonyolultabb, környezetvédelmi szempontból egyelőre még nem eredményes jövedelemtámogatási rendszer” című 21/2017. sz. különjelentés.

(95) A KAP-stratégiai tervről szóló rendelet 11. és 12. cikke.

(96) A KAP-stratégiai tervről szóló rendelet 65. cikkének (8) bekezdése.

(97) A KAP-stratégiai tervről szóló rendelet 28. cikke.

(98) A 2014–2020-as időszakban ehhez képest 118 vidékfejlesztési program készült.

(99) A KAP-stratégiai tervről szóló rendelet 111. cikke egyértelműen kimondja, hogy egy adott tagállam egy bizottságot hoz létre a KAP-stratégiai terv végrehajtásának monitoringjára. A KAP-stratégiai tervről szóló rendelet (70) preambulumbekezdése szintén említést tesz a Vidékfejlesztési Bizottság és a közvetlen kifizetésekkel foglalkozó bizottság összevonásáról. A jelenlegi időszakra nézve az 1303/2013/EU rendelet 47. cikke írja elő a tagállamok számára bizottság létrehozását a program végrehajtásának monitoringjára.

(100) Noha a testületek nem változnak, elsősorban a tanúsító szervek szerepe módosul (lásd: 9. ábra és 89. bekezdés).

(101) A jelenlegi szabályok szerint az alaptámogatási rendszert (BPS) alkalmazó tagállamok közül 18 használ támogatási jogosultságokat, a fennmaradó 10 tagállam pedig hasonló, de jogosultságok nélküli rendszert (egységes területalapú támogatási rendszer).

(102) A KAP-stratégiai tervről szóló rendelet 68. cikkének (3) bekezdése értelmében a tagállamok összeállítják a nem elszámolható beruházások és kiadáskategóriák jegyzékét, és erre a jegyzékre nézve minimumkövetelményeket állapítanak meg. A cikk nem tesz említést a héáról.

(103) A visszaigényelhető héaösszeg finanszírozása összhangban lenne ugyan a Bizottság más szakpolitikai területekre vonatkozó, a közös rendelkezésekről szóló rendeletre irányuló javaslatával, azonban ellentmondana a költségvetési rendelet 186. cikke szerint a közvetlen irányításra alkalmazandó elveknek.

(104) A KAP-stratégiai tervről szóló rendelet 73. cikkének (5) bekezdése.

(105) A KAP-stratégiai tervről szóló rendelet 106. cikkének (2) bekezdése általánosan írja le a jóváhagyási folyamatot.

(106) A KAP-stratégiai tervről szóló rendelet 96. cikkének b) pontja.

(107) A KAP-stratégiai tervről szóló rendelet 91. cikke.

(108) Indokolás, 9. o.

(109) A KAP-stratégiai tervről szóló rendelet 120. cikke.

(110) Például: a 2015. évi éves jelentés 3. fejezete; 2016. évi éves jelentés 3. fejezete; „A Bizottság és a tagállamok tudják bizonyítani, hogy a vidékfejlesztési politikára előirányzott uniós költségvetést megfelelően költik el?” című 12/2013. sz. különjelentés; „A tudástranszfer- és tanácsadási intézkedések gyenge irányítása kihat a tudásalapú vidéki gazdaság előmozdítását célzó uniós prioritásra” című 12/2015. sz. különjelentés; a „Megfelelő-e a mezőgazdasági termelők jövedelmével kapcsolatos bizottsági teljesítménymérési rendszer kialakítása és megbízható adatokon alapul-e?” című 1/2016. sz. különjelentés; „Az uniós költségvetés legalább egyötöde szolgáljon éghajlat-politikai célt: halad az ambiciózus munka, de nagy a kockázata, hogy nem teljesülnek a várakozások” című 31/2016. sz. különjelentés; „A Bizottság tárgyalásai a 2014–2020-as partnerségi megállapodásokról és kohéziós programokról: a kiadások célzottabban irányultak az Európa 2020 stratégia prioritásaira, de a teljesítménymérés rendszere egyre bonyolultabbá vált” című 1/2017. sz. különjelentés. „A fiatal mezőgazdasági termelők részére nyújtott uniós tám