EURÓPAI BIZOTTSÁG Brüsszel, 2016.1.28. COM(2016) 24 final A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK az eredményes adóztatás külügyi stratégiájáról {SWD(2016) 6}



1.Bevezetés Az Európai Unió hozzálátott a belső piacon belüli méltányos és eredményes adóztatás kialakítását célzó ambiciózus reformprogramjának végrehajtásához. Az adóztatás területén folyó káros versengés és az agresszív adótervezés globális jellegére való tekintettel a tagállamok a folyamat keretében szorgalmazták egy olyan EU-szintű megközelítés kialakítását, amely érdemben foglalkozik az adóbázisukat az Unión kívülről fenyegető kihívásokkal. A társasági adó kapcsán tapasztalható adókikerülés jelenségére irányuló munkája keretében az Európai Parlament szintén kérte az egységes EU-álláspont kialakítását a nemzetközi adóegyezmények területén, valamint az adóparadicsomokkal szembeni erőteljesebb fellépést. Jelenleg a harmadik országok viszonylatában az eredményes adóztatás biztosításának legfontosabb eszközét a nemzeti szintű adókikerülés-ellenes intézkedések képezik, amelyek esetenként igencsak eltérőek lehetnek. A tagállamok különböző megoldásai között a „fehér”, „szürke” és „fekete” listák, az alacsony adókulcsot alkalmazó és az adóztatást mellőző jogrendszerekkel kapcsolatos külön szabályok és a visszaélésekkel szembeni eseti fellépések egyaránt megtalálhatók. Ugyancsak tagállamonként eltérő, hogy milyen alapon határozzák meg az intézkedések hatálya alá tartozó jogrendszerek körét és az intézkedések alkalmazásának konkrét eseteit. Most azonban, hogy a tagállamok a visszaélésszerű adózói magatartásformák elleni fellépés és az adóztatás eredményességének biztosítása érdekében a belső piacon elkezdtek együttműködni egymással társaságiadó-politikájuk koordinálásában, foglalkozniuk kell az adójövedelmeiket az EU-n kívülről fenyegető veszélyekkel szembeni eltérő intézkedések kérdéskörével is. Egyes gazdasági társaságok a tagállamok védelmi rendszereinek következetlenségeit és kiskapuit kihasználva menekítik ki nyereségüket a belső piacról anélkül, hogy adóznának utána. Emellett a harmadik országok adórendszereinek megítélését és a szükséges fellépést célzó 28 különböző nemzeti szabályrendszer bizonytalan jogi helyzetet teremt és szükségtelen adminisztrációs terheket jelent a vállalkozások számára. A tagállamok eltérő szakpolitikái vegyes jelzéseket küldenek a nemzetközi partnerek felé az Európai Uniónak a jó adóügyi kormányzással kapcsolatos elvárásairól, és kétségeket támasztanak a védőmechanizmusok alkalmazásának eseteivel kapcsolatban. A jó adóügyi kormányzással összefüggő koordinált uniós külügyi stratégia tehát elengedhetetlen ahhoz, hogy a tagállamok sikeresebbek legyenek az adókikerülés elleni fellépésben, az adóztatás eredményessé tételében, valamint abban a törekvésükben, hogy a belső piacon működő vállalkozások számára stabil és egyértelmű környezetet biztosítsanak. Az eredményes adóztatás közös külügyi stratégiájának kialakítása még sürgetőbb lett a közelmúltban az EU-n belül és nemzetközi viszonylatban a társasági adózás területén bekövetkezett fejlemények nyomán. A Bizottság 2015 júniusában cselekvési tervet tett közzé az Európai Unión belüli méltányos és hatékony adórendszerről, melyben felvázolta azokat az intézkedéseket, amelyeket az Európai Unió társaságiadó-rendszerének alapos megreformálása érdekében azonnal, illetve közép- és hosszú távon meg kell hozni. A munka középpontjában az a törekvés áll, hogy a belső piacon keletkező nyereség a tevékenység végzésének helyén ténylegesen meg legyen adóztatva. Ez a kiemelt célkitűzés többször megjelent a tagállamok által a társasági adóról folytatott politikai egyeztetéseken. Az eredményes adóztatás biztosításának a cselekvési tervben azonosított fő elemei között szerepel egy, a harmadik országok jogrendszereivel kapcsolatban a jó adóügyi kormányzás területén folytatandó közös megközelítés kialakítása. Nemzetközi szinten a G20-ak vezetői 2015 novemberében jóváhagyták az OECD-nek az adóalap-eróziót és a nyereségátcsoportosítást (BEPS) szabályozó végleges intézkedéscsomagját. A BEPS-csomag új globális normákat hoz létre a társasági adózás területén, és több olyan intézkedést is megfogalmaz, amelyek végrehajtásával a tagállamok megelőzhetik a társasági adó kikerülését és biztosíthatják világviszonylatban a tisztességes adóversenyt. A G20-ak és az OECD összes tagja, valamint több más ország is elkötelezte magát az új előírások alkalmazása mellett. Az Európai Unión belül már megkezdődött a vállalás teljesítésére irányuló munka. A tagállamok alig várják, hogy koordinált módon alkalmazhassák a G20-ak és az OECD BEPS-intézkedéseit és ezáltal oltalmat biztosítsanak a belső piac és a Szerződésekben lefektetett szabadságok számára, és megerősítsék az EU versenyképességét. A Bizottság most jogalkotási javaslatokat terjeszt elő ennek elősegítésére. A negatív mellékhatások kiküszöbölése és az egyenlő versenyfeltételek biztosítása érdekében fontos, hogy a nemzetközi partnerek is hasonló eltökéltséggel tegyenek eleget vállalásaiknak. A tagállamoknak együtt kell működniük egymással annak érdekében, hogy bátorítsák a többi országot az OECD BEPS-kezdeményezése kapcsán tett vállalásaik teljesítésében, és nyomon kövessék a fejleményeket. Mindemellett az addisz-abebai cselekvési menetrend és a 2030-ig tartó időszakra vonatkozó fenntartható fejlesztési menetrend keretében az EU és a tagállamok vállalták, hogy növelik a fejlődő országok belső erőforrásainak mozgósíthatóságát, és ennek keretében részt vesznek egyebek mellett a belső adóbehajtási kapacitások megerősítésének nemzetközi támogatásában. Az adókikerülés elleni küzdelem és a fejlődő országoknak a jó adóügyi kormányzással kapcsolatos nemzetközi folyamatokba való integrálódásához nyújtott segítség központi szerepet játszik e vállalás teljesítésében. Ez a közlemény mindezen megfontolások alapján javaslatot fogalmaz meg az eredményes adóztatás új európai uniós külügyi stratégiájának kereteire. Megjelöli azokat a legfontosabb intézkedéseket, amelyek szükségesek a jó adóügyi kormányzás globális előmozdításához, az adójövedelmeket kívülről fenyegető veszélyek elhárításához és az egyenlő versenyfeltételek valamennyi vállalkozás számára történő biztosításához. Emellett azt is megvizsgálja, hogy a jó adóügyi kormányzás kérdésköre hogyan építhető be az EU tágabb értelemben vett külpolitikájába, és megvalósítása hogyan segítheti – különösen a fejlesztés területén – az EU nemzetközi vállalásainak teljesítését. 2.A jó kormányzás európai uniós kritériumainak újraértékelése Az eredményes adóztatás közös külügyi stratégiájának a jó adóügyi kormányzás egyértelmű, következetes, nemzetközileg elismert, a harmadik országok viszonylatában egyöntetűen alkalmazott kritériumain kell alapulnia. A Bizottság 2012-ben ajánlást fogalmazott meg az Európai Parlament és a Tanács számára a jó adóügyi kormányzásra vonatkozó minimumkövetelmények harmadik országok általi teljesítésének ösztönzésére irányuló intézkedésekről. Az ajánlás arra biztatta a tagállamokat, hogy az átláthatóság, az információcsere és a tisztességes adóverseny hármas kritériumrendszere alapján ítéljék meg a harmadik országok adórendszereit, és szükség esetén alkalmazzanak közös ellenintézkedéseket. Az ajánlást az EU pénzügyminiszterei az Ecofin Tanács keretei között 2013 májusában támogatásukról biztosították, a tagállami szakértők és az érdekeltek pedig a jó adóügyi kormányzással foglalkozó platform keretében alaposan megvitatták. Azonban a platform keretében végzett munka során világossá vált, hogy az általános egyetértés ellenére a tagállamok az ajánlásban meghatározott kritériumokat mindeddig csak elvétve, vagy egyáltalán nem alkalmazták; azok pedig, amelyek az alkalmazás mellett döntöttek, a szabályok értelmezését és gyakorlatba való átültetését illetően sok esetben következetlenül jártak el. A tagállamokkal, európai parlamenti képviselőkkel, érdekeltekkel és nemzetközi partnerekkel folytatott egyeztetések rámutattak arra, hogy sürgősen egyértelműbbé és következetesebbé kell tenni azt, ahogyan az EU a harmadik országokkal szemben a jó adóügyi kormányzás kritériumait alkalmazza. Emellett az ajánlás kibocsátása óta eltelt három évben fontos változások következtek be a jó adóügyi kormányzás területén, amelyek az európai uniós kritériumok kiigazítását igénylik. 2.1. Az adóügyek átláthatóbbá tétele Nemzetközi viszonylatban az adóügyek átláthatóságának kérdésköre új szintre lépett: az OECD-nek köszönhetően ma már az automatikus információcsere számít globális szinten alapkövetelménynek. Csaknem száz jogrendszer vállalta, hogy az információcserével szemben támasztott új követelményeket legkésőbb 2018-ig bevezeti. Az Európai Unióban a tagállamok adóügyekben 2017-től kezdve fogják alkalmazni a számlainformációk automatikus cseréjére vonatkozó standardot. Az EU emellett megállapodást kötött az automatikus információcseréről Svájccal, Liechtensteinnel és San Marinóval, és jelenleg áll véglegesítés alatt az Andorrával és a Monacóval kötendő hasonló egyezmény. Ezek az országok komoly erőfeszítéseket tettek annak érdekében, hogy rövid idő alatt lezárják a tárgyalásokat és aláírják az ambiciózus átláthatósági megállapodásokat. Mindebből következik, hogy az átláthatóság és az információcsere területén az EU által a harmadik országokkal szemben támasztott követelmények az automatikus információcserére vonatkozó új nemzetközi standardra mint minimumra támaszkodnak. Ezen túlmenően az EU megkezdte új, nagyra törő, a nemzetközi követelményeken túlmutató adóügyi átláthatósági menetrendjének végrehajtását a belső piacon. December 8-án a Tanács elfogadta a Bizottságnak az országhatárokon átívelő feltételes adómegállapításokkal és előzetes árképzési megállapodásokkal kapcsolatos automatikus információcseréről rendelkező jogalkotási javaslatát, amelynek alkalmazása 2017-ben kezdődik meg. A CRD IV. irányelv alapján a banki és a pénzügyi szektorban, a számviteli irányelv alapján pedig a fa- és az ásványinyersanyag-kitermelő iparágakban kidolgozásra kerültek a nyilvános országonkénti jelentéstétel követelményei. Jelenleg folyik annak megállapítása, hogy az EU-ban más ágazatok vállalatai esetében is indokolt-e nyilvános átláthatósági követelményeket alkalmazni. A jó adóügyi kormányzás globális előmozdítására irányuló munkájának keretei között az EU-nak bátorítania kell nemzetközi partnereit e magasabb szintű, a belső piacon már alkalmazott követelmények bevezetésére. 2.2. Tisztességesebb adóverseny Az Európai Unió jó adóügyi kormányzással kapcsolatos másik kritériuma, a tisztességes adóverseny ugyancsak felülvizsgálatra szorul a területen bekövetkezett pozitív fejlemények nyomán. Amikor a Bizottság a 2012. évi ajánlását közzétette, a tisztességes adóverseny kérdésköre nem szerepelt központi helyen a nemzetközi eszmecseréken. A Bizottság azt az ajánlást fogalmazta meg, hogy a tagállamok a harmadik országok adórendszereit a vállalkozások adózására vonatkozó magatartási kódex alapján ítéljék meg, amely az EU saját eszköze a káros adórendszerekkel szembeni küzdelemhez. Időközben – kétévnyi tárgyalás után – a G20-ak véglegesítették és jóváhagyták az OECD-nek az adóalap-eróziót és a nyereségátcsoportosítást (BEPS) vizsgáló projektjét. Ez a folyamat új nemzetközi standardokat alakított ki a gazdasági társaságok méltányos megadóztatása területén, és a G20-ak, illetve az OECD összes tagja és társult országa vállalta, hogy alkalmazza ezeket az előírásokat. Az EU aktív támogatója volt az OECD BEPS-projektjének. Nemzetközileg fajsúlyos politikai és gazdasági partnerként az EU-ra most fontos szerep hárul a BEPS-folyamat további támogatásában, valamint a BEPS-intézkedések zökkenőmentes és mielőbbi bevezetésének előmozdításában a belső piacon éppúgy, mint nemzetközi viszonylatban.

Az Európai Unión belül a tagállamok már megtették az első fontos lépéseket ebben az irányban, például azzal, hogy a szabadalmi adókedvezményekre vonatkozóan megállapodásra jutottak az úgynevezett módosított nexus módszer alkalmazásáról. A 2015. évi cselekvési terv és az adókikerülés elleni fellépést szabályozó irányelv jó alapot ad a többi BEPS-intézkedés gyors, koordinált, a belső piaccal és az EU-joggal összeegyeztethető módon történő bevezetése számára. Emellett folyamatban van a vállalkozások adózására vonatkozó magatartási kódex korszerűsítése és megerősítése annak érdekében, hogy a dokumentum tartalma igazodjon a társasági adó területén követett új EU-menetrendhez. A tisztességes adóversenyt biztosítani hivatott szigorúbb tagállami intézkedések melletti elkötelezettségnek meg kell jelennie az EU által a harmadik országok viszonylatában adóügyekben követett politikában is. Ez arra bátorítana más országokat, hogy azonosuljanak a jó kormányzás nemzetközileg elfogadott követelményeivel, egyenlő versenyfeltételeket biztosítsanak az európai uniós vállalkozások számára, és szűkítsék a kifelé irányuló nyereségátcsoportosítás lehetőségeit. Tekintettel a globális adóügyi környezet fentiekben felvázolt alapvető változásaira, valamint annak szükségességére, hogy a tagállamok következetesebb módon értékeljék a harmadik országok jogrendszereit, korszerűsíteni kell az EU jó kormányzásra vonatkozó kritériumait. A Bizottság ezeket az új kritériumokat e közlemény 1. mellékletében vázolta fel, és felkéri a Tanácsot a jóváhagyásukra. A Bizottság indokoltnak látja, hogy a jó kormányzásra vonatkozó korszerűsített európai uniós kritériumok minden, az EU által adóügyekben folytatott külpolitikai folyamatot áthassanak, és úgy ítéli meg, hogy ezek a kritériumok egyértelmű alapot fognak szolgáltatni a nemzetközi partnerekkel a jó adóügyi kormányzás területén folytatott egyeztetésekhez és a jó adóügyi kormányzás elveinek terjesztéséhez. 3.A jó adóügyi kormányzás területén folytatott együttműködés elmélyítése a harmadik országokkal kötött megállapodások segítségével Az Európai Uniónak minden rendelkezésére álló eszközt latba kell vetnie a jó adóügyi kormányzás nemzetközi előmozdítása érdekében. Ebben az összefüggésben különösen hasznos eszközként szolgálhatnak a harmadik országokkal kötött kétoldalú és regionális megállapodások. Ezek a megállapodások keretet adhatnak valamennyi fél számára az átláthatóságra, az információcserére és a tisztességes adóversenyre vonatkozó nemzetközi követelmények teljesítése melletti elköteleződésük közös megegyezéssel történő megformálásához, és emellett lehetővé teszik, hogy az EU a harmadik országokkal szembeni kiemelt adópolitikai törekvéseit megfelelő módon beépítse szélesebb értelemben vett külpolitikai kapcsolatrendszerébe. „A mindenki számára előnyös kereskedelem” címmel 2015-ben közzétett stratégiájában a Bizottság megerősítette annak indokoltságát, hogy a kereskedelmi megállapodások – különösen a vállalatok agresszív nyereségátcsoportosító és adókikerülő stratégiáival összefüggésben – támogassák az átláthatóság és a jó kormányzás nemzetközi követelményeinek terjesztését. A nemzetközi adópolitikai folyamatokban a közelmúltban elért eredmények, valamint az EU saját elkötelezettsége a magasabb szintű nemzetközi standardok bevezetésének támogatása mellett indokolttá teszik annak az álláspontnak a felülvizsgálatát, amelyet az EU a harmadik országokkal kötendő megállapodások tárgyalásai során a jó adóügyi kormányzás területén képvisel. 3.1. A jó adóügyi kormányzás kikötése Az Ecofin Tanács által 2008 májusában elfogadott következtetések szerint minden, az EU által harmadik országokkal vagy régiókkal kötött érintett megállapodásba bele kell foglalni egy kikötést a jó adóügyi kormányzásról. A Tanács következtetései tartalmazzák a kikötés szövegét, és felszólítják a Bizottságot, hogy a harmadik országokkal kötendő érintett megállapodások tárgyalásain érje el, hogy a jó adóügyi kormányzásra vonatkozó kikötés ennek alapján bekerüljön a kérdéses megállapodásokba. Az azóta eltelt időszakban azonban az EU vegyes sikereket ért el a jó adóügyi kormányzásra vonatkozó tartalmas kikötéseknek a kétoldalú és a regionális megállapodásokba történő beépítésében. Míg egyes harmadik országok elfogadták a jó adóügyi kormányzás elveire való utalásokat, mások erős ellenállást tanúsítottak, vagy egyenesen elzárkóztak attól, hogy ebben a kérdésben kifejezett vállalást tegyenek. Egyes esetekben a megállapodások megkötését késleltette, hogy az érintett harmadik országok a kikötés szövegét nem találták eléggé világosnak abból a szempontból, hogy a jó adóügyi kormányzás követelményei pontosan mire is vonatkoznak. Emellett a jó adóügyi kormányzás területén bekövetkezett nemzetközi fejlemények miatt a 2008-as kikötés korszerűsítésre szorul. Szövegének tükröznie kell például azt, hogy mára az automatikus információcsere vált nemzetközi standarddá, és figyelembe kell vennie például a tisztességes adóverseny területén az OECD kezdeményezése nyomán a G20-ak által jóváhagyott új BEPS-szabályokat. A tagállamok elismerik a jó kormányzásra vonatkozó kikötés jelenlegi szövegével kapcsolatos fenti problémákat, és az adóügyekkel foglalkozó magas szintű munkacsoport keretében már elkezdtek foglalkozni a kérdéssel. Szükséges, hogy a jó kormányzásra vonatkozó kikötések alapszövegével, a megállapodásokba való belefoglalásának stratégiájával és az alkalmazásukat nyomon követni hivatott rendszer létrehozásával összefüggésben gyors eredményt sikerüljön elérni. Ennek megkönnyítésére a Bizottság meghatározta azokat az alapelemeket, amelyeket a jó kormányzásra vonatkozó kikötés megújított alapszövegének tartalmaznia kell, és amelyet minden érintett megállapodás tárgyalási javaslatában szerepeltetni kell. Ezek az alapelemek a jó kormányzás korszerű követelményein, az EU-nak az agresszív adótervezéssel szembeni kiemelt fellépésén, valamint egyes, az OECD BEPS-intézkedéseivel összefüggésben tett nemzetközi vállalásokon alapulnak. Az EU nemzetközi partnereinek sokfélesége miatt azonban nem lehet minden esetben egyformán eljárni. Például egyes fejlődő országok az adminisztratív korlátok miatt egyszerűsített megközelítést tehetnek szükségessé, vagy pedig segítségnyújtásra szorulhatnak a jó kormányzással kapcsolatos követelmények teljesítésében. A jó kormányzásra vonatkozó kikötéssel kapcsolatos tárgyalásokban tehát tükröződniük kell az adott harmadik ország sajátos viszonyainak. A jó adóügyi kormányzásra vonatkozó kikötéssel kapcsolatos jövőbeni tárgyalások indokolt alapelemeit e közlemény 2. melléklete tartalmazza. Annak érdekében, hogy ezek az alapelemek a jövőbeni tárgyalásokon felhasználhatók legyenek, a Bizottság felkéri a tagállamokat a jóváhagyásukra. Foglalkozni kell még azzal a kérdéssel is, hogy a megállapodás után mennyi időbe telik a jó kormányzásra vonatkozó kikötés gyakorlati átültetése. A jelenlegi gyakorlat szerint a jó kormányzásra vonatkozó kikötés akkor lép hatályba, amikor a teljes megállapodás, ami akár éveket is igénybe vehet. Közben semmi sem kötelezi a kérdéses harmadik országot arra, hogy vállalásának megfelelően alkalmazza a jó adóügyi kormányzás alapelveit. A Bizottság arra fogja bátorítani a tagállamokat, hogy a jó adóügyi kormányzásra vonatkozó kikötés az átmeneti időszakban már alkalmazandó rendelkezések között szerepeljen, vagy pedig a megállapodás hatálybalépése előtti időszakban kezdődjön strukturált párbeszéd az adott harmadik országgal adóügyi kérdésekben. Emellett a megállapodásban előírt konzultációs mechanizmus aktiválása és az adóügyekben felmerülő aggályok mielőbbi rendezése érdekében a Bizottság és a magatartási kódexszel foglalkozó csoport nyomon követhetné, hogy a harmadik ország milyen mértékben teljesíti a jó adóügyi kormányzás követelményeit. 3.2. Az állami támogatások szabályozása Ha a harmadik országok adókedvezménnyel, adóigazgatási eszközökkel vagy egyedi feltételes adómegállapítás útján támogatást nyújtanak bizonyos helyi vállalatok számára, az korlátozhatja az európai uniós exportőrök hozzáférését a piachoz, hiszen a támogatott helyi vállalatokhoz képest hátrányos helyzetből kell indulniuk a piaci versenyben. Ezeket a piac torzítására alkalmas eszközöket csak részben kezelik a WTO előírásai. Az Európai Unió által a harmadik országokkal kötött megállapodások segíthetik az egyenlő versenyfeltételek kialakítását. Azzal, hogy átláthatóbbá teszik a támogatásokat, megtiltják a legkárosabb támogatásformákat és konzultációt tesznek kötelezővé a káros támogatásokról, a kétoldalú megállapodások állami támogatásokkal kapcsolatos rendelkezései tisztességesebbé tehetik a tagállamok és a harmadik országok versengését a vállalkozások megadóztatásában. A Bizottság ezért törekedni fog arra, hogy a harmadik országokkal megkötendő megállapodások tárgyalási javaslatai az állami támogatások területén is tartalmazzanak rendelkezéseket, és ezáltal tisztességessé váljék a nemzetközi partnerekkel folytatott adóverseny. 4.A fejlődő országok segítése a jó adóügyi kormányzás követelményeinek teljesítésében Az Európai Unió arra irányuló törekvéseiben, hogy elősegítse nemzetközi partnereinél a jó adóügyi kormányzás ügyét és támogassa a G20-ak és az OECD BEPS-intézkedéseinek zökkenőmentes és következetes alkalmazását, különös figyelmet kell fordítani a fejlődő országok helyzetére. A fejlődő országok segítése az adórendszereik továbbfejlesztésében és az állami bevételi forrásaik bővítésében alapvető fontosságú az inkluzív növekedés, a szegénység felszámolása és a fenntartható fejlődés szempontjából.

Ebben az összefüggésben a jó adóügyi kormányzás követelményeinek alkalmazása két szempontból is nagyon fontos. Egyrészt összhangban van az EU tágabb fejlesztési vállalásaival: azzal, hogy segítse ezeket az országokat a fenntartható hazai bevételek biztosításában és az adóbázisukat fenyegető veszélyek elleni küzdelemben. Másrészt a fejlődő országoknak a jó kormányzás globális hálózatába való integrálásával megelőzhető, hogy a nemzetközi adórendszerben olyan gyenge pontok jöjjenek létre, amelyek lehetőségeket adnak az adóalap-erózióra és a nyereségátcsoportosításra. 4.1. A „nagyobb adóbevételek, ésszerűbb közkiadások” elv Az Európai Unió régóta támogatja a fejlődő országokat a fenntartható hazai bevételi források biztosításában, ideértve az adókikerülés, az adókijátszás és a jogellenes pénzmozgások elleni küzdelmet is. Az EU évente 140 millió EUR-t folyósít a fejlődő országoknak az államháztartási reformok közvetlen támogatása érdekében, és több mint 80 országban hajt végre költségvetés-támogatási programokat. Emellett az Európai Unió segítségével 2015 júliusában útjára indult addisz-abebai kezdeményezés keretei között a Bizottság és más nemzetközi partnerek vállalták a fejlődő országoknak a hazai bevételi források mozgósítása érdekében nyújtott támogatások megkettőzését. A Bizottság által 2010-ben Adók és a fejlesztés: Együttműködés a fejlődő országokkal a jó adóügyi kormányzás előmozdítása terén címmel közreadott közlemény szakpolitikailag megalapozta az elmúlt öt évben az EU által a fejlődő országoknak a hatékony, méltányos és fenntartható adórendszerek kiépítése érdekében nyújtott segítséget. Az addisz-abebai cselekvési menetrend és a 2030-ig tartó időszakra vonatkozó fenntartható fejlesztési menetrend figyelembevételével a Bizottság 2015-ben bemutatta azt az új európai uniós megközelítést, amely megszabja a fejlődő országoknak nyújtott államháztartási támogatások kereteit. A „nagyobb adóbevételek, ésszerűbb közkiadások” stratégia részletesen ismerteti, hogy a következő években az Európai Unió hogyan szándékozik segíteni a fejlődő országokat a méltányos és hatékony adórendszerek kiépítésében, ideértve a társaságiadó-kikerülés elleni fellépést is. A „nagyobb adóbevételek” elv keretében a fejlődő országok a belső bevételek mobilizálása jegyében az „adóztatási hiány” és az „adófizetési hiány” kipótlásához kapnak segítséget. Az „adóztatási hiány” csökkentésének eszköze lehet az adóbázis kiszélesítése az indokolt esetekben, a kiskapuk bezárása és az adókikerülés elleni küzdelem. Az „adófizetési hiány” esetében a fellépés az adóigazgatási rendszerek hatékonyságának és eredményességének növelésére, az önkéntes adófizetés megerősítésére, a jó adóügyi kormányzás elveinek érvényesítésére, valamint az adókijátszás és a jogellenes pénzmozgások elleni küzdelemre irányulhat. E célok elérése és a fejlődő országoknak abban való segítése érdekében, hogy magasabb szintre jussanak a jó adóügyi kormányzás elveinek követésében, a Bizottság nagyra törő európai uniós támogatási keretet dolgozott ki. Ehhez igazodva az EU – egyebek mellett a G20-ak és az OECD BEPS-projektjén és az automatikus információcserére vonatkozó kezdeményezésén, az ENSZ nemzetközi adóügyi együttműködéssel foglalkozó szakértői bizottságán, valamint regionális szervezeteken, például az Afrikai Adóigazgatási Fórumon (ATAF), a Centre de rencontres et d'études des dirigeants des administrations fiscales-on (CREDAF) vagy az Adóigazgatások Amerikaközi Központján (CIAT) keresztül – továbbra is segíti a fejlődő országokat a nemzetközi standardok kidolgozásában való részvételben, és törekszik a nemzetközi koordináció inkluzívabbá tételére. A megbízható és nemzetközi összehasonlításra alkalmas adóbehajtási adatok gyűjtése érdekében a Bizottság bevételstatisztikai kezdeményezéseket is támogatni fog, és a jó kormányzás elveinek érvényesítéséhez továbbra is igénybe veszi a meglévő kétoldalú kereteket, például a Cotonoui Megállapodásban előírt 8. cikk szerinti politikai párbeszédet. Mindemellett az EU más területekre is összpontosítani fog: közvetlen technikai segítségnyújtással vagy partnerségi programok útján segíti az adópolitikai és adóigazgatási kapacitásépítést, támogatja a jogszabályi és közigazgatási rendelkezések megerősítésére irányuló kezdeményezéseket különösen a transzferárazás területén, továbbá elősegíti makropénzügyi értékelőeszközök, köztük az adóigazgatási diagnosztikai értékelőeszköz (TADAT), valamint a közkiadások és a pénzügyi elszámoltathatóság értékelésére szolgáló eszköz (PEFA) kifejlesztését és alkalmazását. Az EU saját nagyra törő adóügyi átláthatósági stratégiájához igazodva a Bizottság az ásványinyersanyag-kitermelő iparágak átláthatóságának és elszámoltathatóságának növelése érdekében segíteni fogja a nemzetközi országonkénti jelentéstétel ügyét, valamint az ásványinyersanyag-kitermelő iparágak átláthatóságára irányuló kezdeményezést (EITI). 4.2. Példamutatás Az EU szeretne példát mutatni másoknak a jó adóügyi kormányzás területén, és ennek érdekében egyrészről magas belső követelményeket támaszt, másrészről pedig hasonló intézkedések bevezetését szorgalmazza külföldön. Tudatában van annak, hogy óvatosnak kell lenni, mert a belső adópolitika negatív következményekkel járhat a harmadik országokra nézve, mint ahogy annak is, hogy kellőképpen figyelembe kell venni a fejlődő országok sebezhetőségét adóügyi kérdésekben. Például a tagállamoknak kiegyensúlyozott módon, a konkrét helyzet figyelembevételével kell tárgyalniuk az alacsony jövedelmű országokkal kötendő adóügyi egyezményekről. Például nem szabad szem elől téveszteniük, hogy a fejlődő országok nagymértékben függnek a forrás szerint kirótt adóktól, így adójövedelmüknek jelentős hányadát teszik ki a kifelé irányuló kifizetésekre kivetett forrásadók. Az adóügyi megállapodások azonban felülírják a hazai szabályokat, és ezért számos fejlődő országban a befolyó forrásadó összegének csökkenését eredményezik. Az addisz-abebai cselekvési menetrend és az OECD adóügyi szerződésekre vonatkozó BEPS-intézkedéseinek végrehajtása lehetőséget teremthet a tagállamok számára arra, hogy újragondolják a fejlődő országokkal kötött adóügyi megállapodásaik egyes vonatkozásait, például a forrásadóra vonatkozó rendelkezéseket. A Bizottság a jó adóügyi kormányzással foglalkozó platform keretében vitát fog kezdeményezni a tagállamokkal arról, hogy a kétoldalú adóügyi megállapodásokban hogyan biztosítható a fejlődő országokkal szembeni méltányosság. 5.Európai uniós eljárás kialakítása a harmadik országok értékelése és listázása területén Az Európai Unión belül a tagállamoknak tiszteletben kell tartaniuk az átláthatóságra és az információcserére vonatkozó jogszabályi követelményeket, az állami támogatások területén elfogadott szabályokat, valamint a vállalkozások adózására vonatkozó magatartási kódexben foglalt alapelveket. Az uniós jog emellett a követelmények megszegésének jogkövetkezményeit is meghatározza a belső piacra nézve. Az egyenlő versenyfeltételek biztosítása érdekében az EU-nak hathatósabb eszközökkel kell rendelkeznie arra, hogy fellépjen a jó adóügyi kormányzás követelményeinek alkalmazásától elzárkózó harmadik országokkal szemben. Az Európai Parlament, valamint számos tagállam és érdekelt erőteljesen támogatja egy olyan egységes európai uniós keret kialakítását, amely kezeli a harmadik országokkal kapcsolatban az adóügy területén felmerülő aggályokat. Ha ezen a területen közös európai uniós megközelítés lenne érvényben, az komolyan visszatartaná a vállalatokat attól, hogy visszaéljenek a különböző nemzeti rendszerek közötti eltérésekkel, egyértelműbbé tenné a nemzetközi partnerek számára az EU elvárásait ezen a területen, és mérsékelné a vállalkozások szükségtelen adminisztrációs terheit. Mindemellett pedig azt is biztosítaná, hogy a harmadik – és különösen a fejlődő – országok sajátos körülményeit következetes módon figyelembe lehessen venni. 5.1. A nemzeti listázási eljárások átlátható számbavétele A közös európai uniós listázási rendszer felé vezető első lépést a Bizottság által a méltányos és hatékony adórendszerről 2015 júniusában elfogadott cselekvési terv jelentette. Ehhez kapcsolódóan a Bizottság első ízben tette közzé mindazon harmadik országbeli jogrendszerek jegyzékét, amelyek szerepelnek a tagállamok adóügyi listáin. A 121 jogrendszert tartalmazó, teljes, egységes szerkezetbe foglalt jegyzék az interneten került közzétételre, míg a leggyakrabban listázott jogrendszerek jegyzékét a cselekvési terv melléklete is tartalmazta. E kezdeményezés legfontosabb célja a nemzeti listázási eljárások átláthatóbbá tétele volt, valamint az, hogy a harmadik országok és a vállalkozások könnyebben kezelhető formában férjenek hozzá a tagállamok listáin szereplő jogrendszerek adataihoz. A Bizottság 2015-ben technikai frissítést hajtott végre az interneten közzétett jegyzéken, és átvezette azokat a változásokat, amelyek a tagállamok nemzeti adóügyi listáin időközben bekövetkeztek. A júniusi cselekvési tervben a tagállamok listáira vonatkozó információk rendszeres felülvizsgálatát illetően foglalt vállalásának megfelelően a Bizottság ezen adókikerülés-ellenes kezdeményezéscsomag keretében hivatalosan naprakésszé tette a tagállamok adóügyi listáin szereplő harmadik országok egységes szerkezetbe foglalt áttekintő jegyzékét. Az interaktív online térkép formájában közzétett naprakész információkat a Bizottság legközelebb 12 hónap múlva fogja ismét aktualizálni. Az átláthatóság szemszögéből a „pánuniós” országjegyzék közzététele azonnal megtette hatását. Egyes harmadik országok nem is tudták, hogy nemzeti szinten listázva vannak, amíg a tagállamok listáit egységes szerkezetbe foglaló jegyzék közzétételre nem került. A „pánuniós” országjegyzék új egyeztetésekre sarkallta az érintett jogrendszereket és a tagállamokat a jó adóügyi kormányzásról, amelyek során a harmadik országok tisztázhatták az adórendszerüket érintő kérdéseket, a tagállamok pedig részletesen kifejthették aggályaikat. A fokozott átláthatóság a listázási eljárással rendelkező tagállamokat arra sarkallta, hogy átvizsgálják listájukat, és biztosítsák azok megalapozott, pontos és naprakész voltát. A „pánuniós” országjegyzék ráirányította a figyelmet a nemzeti listázási eljárások közötti jelentős különbségekre, valamint azokra a problémákra, amelyeket ezek a különbségek az egységes piac, a harmadik országok és a vállalkozások számára okozhatnak. Mindez felkeltette a tagállamok érdeklődését a harmadik országok listázásával kapcsolatos megközelítés következetesebbé tétele és a közös védintézkedések alkalmazása iránt. Ehhez először alaposan szemügyre kell venni és meg kell érteni az EU-ban jelenleg használt eljárásokat. Ennek érdekében a Bizottság felkérte azokat a tagállamokat, amelyek listázzák a harmadik országokat, hogy szolgáljanak felvilágosítással az általuk alkalmazott kritériumokról és eljárásokról. Azoktól a tagállamoktól pedig, amelyek nem rendelkeznek nemzeti listával, azt kérte a Bizottság, hogy magyarázzák el, milyen más eszközökkel lépnek fel az adókikerülés külső kockázatai ellen. Az adóügyi védintézkedéseket szolgáló adóügyi eszközök átláthatóbbá tételére irányuló munka a következő hónapokban a jó adóügyi kormányzással foglalkozó platform keretei között fog folytatódni. A cél az, hogy nőjön a jogbiztonság a vállalkozások és a harmadik országok számára, miközben az összegyűjtött információk egy konvergens európai uniós megközelítés kialakítását is meglapozzák.

5.2. Közös európai uniós megközelítés a harmadik országok listázása területén A „pánuniós” országjegyzéket a Bizottság csak ideiglenes megoldásnak szánja arra az időszakra, amíg folyamatban van a harmadik országok értékelését, vizsgálatát és listázását lehetővé tévő közös európai uniós rendszer kialakítása. A nemzeti rendszerek jelenlegi kavalkádját végső soron egy olyan egyértelmű és következetes európai uniós eljárásrendnek kell felváltania, amely biztosítja azoknak a harmadik országoknak a beazonosítását, amelyek nem teljesítik a jó adóügyi kormányzás követelményeit, és meghatározza az EU által ezekkel a jogrendszerekkel szemben követendő egységes fellépést. A közös európai uniós lista véglegesítése után a listára a tagállamoknak a Tanács keretei között hivatalosan is áldásukat kell adniuk, és az adóbázisukat kívülről fenyegető veszélyek elhárítása érdekében ezt a listát kell alkalmazniuk nemzeti listáik helyett. A harmadik országok listázására vonatkozó európai uniós eljárásrendnek méltányosnak, objektívnek és nemzetközileg megindokolhatónak kell lennie. Emellett összhangban kell lennie az EU által a két- és a többoldalú nemzetközi megállapodásokban vállalt kötelezettségekkel. Ennek elérésére a Bizottság háromlépéses eljárás létrehozását javasolja. Az első lépésben a Bizottság saját keretei között azonosítja azokat a harmadik országokat, amelyeket kiemelten kell megvizsgálnia az EU-nak. Annak érdekében, hogy ez a kiválasztás befolyásmentes és megalapozott módon történjen, a Bizottság erre alkalmas mutatókból egy olyan eredménytáblát fog kidolgozni, amellyel meghatározható az egyes jogrendszereknek a tagállamok adóbázisára kifejtett potenciális hatása. A mellékelt bizottsági szolgálati munkadokumentumban részletesebben is ismertetett eredménytábla alapjául szolgáló összesített mutatók olyan kérdéseket mérnek majd, mint az EU-val fennálló gazdasági kapcsolatok kiterjedtsége, a pénzügyi aktivitás szintje és az intézményi, illetve jogi tényezők. A harmadik országok által ezen az eredménytáblán elért helyezés nem jelent még értékítéletet a jó adóügyi kormányzás területén nyújtott teljesítményükről, egyszerűen csak átlátható alapot szolgáltat ahhoz a döntéshez, hogy melyik jogrendszereket indokolt részletesebb vizsgálat alá vonni. Az eredménytábla alapján tett első megállapításokról a Bizottság 2016 őszén, a magatartási kódexszel foglalkozó csoport keretei között fog beszámolni a tagállamoknak. A következő lépésben a tagállamoknak az eredménytábla alapján el kell dönteniük, hogy melyik jogrendszereket kívánják megvizsgálni a jó kormányzás területén az Európai Unió által alkalmazott felülvizsgált kritériumok tükrében. Ebben a lépésben más tényezők is figyelembe vehetők, mint például az adott ország által az adóügyekben folytatott együttműködés minősége. Ezután a Bizottság – a vállalkozások adózására vonatkozó magatartási kódexszel foglalkozó csoporttal együttműködve, annak a területen korábban szerzett tapasztalatait felhasználva – értékeli a kiválasztott harmadik országok adórendszerét. Az értékelés keretében párbeszéd kezdődik az érintett harmadik országokkal, amelynek során ezek az országok elegendő időt kapnak az adórendszerükkel kapcsolatban felmerülő aggályok megválaszolására. A párbeszédnek keretet kell adnia a felmerülő kérdések megoldásához, valamint ahhoz, hogy olyan erősebb partnerség jöjjön létre, amely biztosítja a jó adóügyi kormányzás magas szintű követelményeinek teljesülését. Ehhez az indokolt körben teljes mértékben célszerű kihasználni a harmadik országokkal és régiókkal az EU által kötött megállapodásokban előírt konzultációs mechanizmusokat. Az értékelő szakasz megállapításait a Bizottság a Tanács megfelelő munkacsoportjai keretében fogja a tagállamok elé tárni. A zárószakaszban a tagállamoknak dönteniük kell arról, hogy egy-egy adott jogrendszert felvesznek-e a problémás adójogrendszerek közös európai uniós listájára. Ezt a döntést a tagállamok elsősorban majd a Bizottság által az átvizsgálás eredményeként előterjesztendő ajánlás alapján fogják meghozni. Azonban más tényezőket is figyelembe kell venniük. Például előfordulhat, hogy egyes fejlődő országok erőteljes hajlandóságot mutatnak az EU jó kormányzásra vonatkozó követelményeinek teljesítése iránt, de lehetőségeik ezt nem engedik meg. Ilyenkor lehetséges, hogy nem a listázás a legcélravezetőbb megoldás, hanem más módon érhető el eredményesebben a kérdéses adórendszerekkel kapcsolatban az EU részéről felmerülő aggályok eloszlatása. Ugyanígy abban az esetben, ha egy harmadik ország már hivatalosan vállalta az EU-val szemben a jó adóügyi kormányzás követelményeinek teljesítését, e folyamat folytatása eredményesebben biztosíthatja a kitűzött cél elérését. A közös európai uniós listára felvett jogrendszerek mindegyike esetében egyértelműen meg kell határozni majd azokat a feltételeket is, amelyek teljesülése esetén az adott jogrendszer levehető a listáról. Ezeknek a feltételeknek az átvizsgálás során megfogalmazott aggályok eloszlatása érdekében az adott jogrendszerek által tett erőfeszítésekhez kell kapcsolódniuk. Az indokolatlan késedelmek megelőzése érdekében a tagállamoknak fel kell hatalmazniuk a Bizottságot arra, hogy azonnal levegye a listáról azt a jogrendszert, amely már teljesíti a követelményeket. A Bizottság minden ilyen esetről előzetesen tájékoztatni fogja a tagállamokat. 5.3. A listázott jogrendszerekben az átláthatóság és a méltányos adóztatás ösztönzését célzó intézkedések Egy jogrendszer listázásához mindig csak legvégső esetben szabad folyamodni. Ezt az eszközt azon jogrendszerek számára kell fenntartani, amelyek elutasítják, hogy foglalkozzanak a jó adóügyi kormányzással, vagy pedig nem viszonyulnak konstruktív módon az adórendszereik kapcsán az EU által megfogalmazott aggályokhoz. Amikor azonban egy jogrendszer felkerül a közös EU-listára, minden tagállamnak ugyanolyan ellenintézkedéseket kell alkalmaznia vele szemben. Ezeknek az ellenintézkedéseknek egyrészt a tagállamok adóbázisának megvédését, másrészt pedig a kérdéses jogrendszer arra való ösztönzését kell szolgálniuk, hogy végrehajtsa adórendszerében a szükséges módosításokat. Jelenleg a tagállamok eltérő szankciókat vagy védintézkedéseket alkalmaznak a nemzeti listáikon lévő adórendszerekkel szemben. Ezek általában adóügyi rendelkezések, mint például az ellenőrzött külföldi társaságokra vonatkozó szabályok vagy a rendes adómentességek vagy levonások alkalmazásának megtagadása a listázott országokban működő gazdasági társaságok számára kifizetett összegekkel kapcsolatban. Egyes esetekben (például az ellenőrzött külföldi társaságokra vonatkozó szabályok esetében) ezeket a nemzeti rendelkezéseket felül fogják írni az adókikerülés elleni szabályokat megállapító irányelv rendelkezései. Az irányelv azonban nem terjed ki mindazokra a védintézkedésekre, amelyeket a tagállamok jelenleg alkalmaznak. A közös EU-listához kapcsolódó védintézkedéseknek ezért az irányelvben foglalt védintézkedéseken túlmenő, kiegészítő intézkedéscsoportot kell alkotniuk. A lehetőségek közé tartozik például a forrásadó bevezetése, vagy pedig a listázott jogrendszereken keresztül teljesített ügyletek költségeivel kapcsolatos levonási tilalom. Ezáltal a gazdasági társaságok számára jóval kevésbé lesz vonzó beruházni vagy üzleti tevékenységet folytatni ezekben a jogrendszerekben, hiszen megnőnek az adminisztrációs terhek, és fokozódnak a kettős adóztatás kockázatai.