[pic] | AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA |

Brüsszel, 12.2.2009

COM(2009) 69 végleges

A BIZOTTSÁG IDŐKÖZI JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK

a Bulgária által az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus keretében tett előrehaladásról

A BIZOTTSÁG IDŐKÖZI JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK

a Bulgária által az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus keretében tett előrehaladásról

1. BEVEZETÉS –

Amikor Bulgária 2007. január 1-jén belépett az EU-ba, hatályba lépett egyidejűleg az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus (a továbbiakban EEM) [1], amelynek célja segítséget nyújtani Bulgáriának az igazságügyi reform, valamint a korrupció és a szervezett bűnözés elleni küzdelem területén fennálló elmaradások orvoslásában, továbbá időszakos jelentéseken keresztül figyelemmel kísérni az e téren elért haladást.

Ez a jelentés időközi jelentés, mely tartalmazza a Bulgária által az utóbbi 6 hónap alatt az EEM keretében elért jelentős eredmények technikai frissítését[2]. A jelentés nem tartalmazza az elért haladás értékelését. Az aktualizálás azokra az intézkedésekre korlátozódik, melyeket vagy már befejeztek, vagy azok befejezése rövid időn belül várható.

A Bizottság által 2008. július 23-án elfogadott közlemény a kritériumok tükrében elért haladás és a fennmaradó kihívások meghatározása tekintetében továbbra is referenciaértékkel bír. A Bizottság 2009 nyarán készíti el soron következő értékelését.

2. IGAZSÁGÜGYI REFORM, VALAMINT A KORRUPCIÓ ÉS A SZERVEZETT BűNÖZÉS ELLENI KÜZDELEM: A JELENLEGI HELYZETTEL KAPCSOLATOS ÁLTALÁNOS ÉSZREVÉTELEK

A bolgár hatóságok nagyrészt elfogadták a Bizottság 2008 júliusi értékelését. A Bizottság által azonosított kihívások megoldása érdekében az Ügyészség, az Igazságügyi Minisztérium és a Belügyminisztérium megtette a strukturális és jogalkotási reform első lépéseit. Ezeket az intézkedéseket folytatni kell és azokat ki kell terjeszteni a konkrét eredmények elérése érdekében.

2008 júliusa óta előrelépés történt az 1.-3. kritériumok terén (a bírói testület reformja), nevezetesen a Legfelsőbb Igazságszolgáltatási Tanács Felügyelete munkája terén, mely a helyszíni vizsgálatok és az ellentmondó ítélkezési gyakorlat független elemzése tekintetében bővítette működési kapacitását. A Legfelsőbb Igazságszolgáltatási Tanács megkezdte a fegyelmi ügyekben kialakított ítélkezési gyakorlat negyedévenkénti elemzését, melynek célja megvizsgálni, hogy az ügyeket miért utalják vissza az Ügyészségre, valamint a ügyek visszautalására vonatkozó jelentéstételi mechanizmus felállítása. További intézkedéseket jelentettek be a bíróságokra nehezedő, nem egyenlően megoszló munkateher csökkentésére, az adminisztrációs igazgatás javítására és átlátható kinevezési folyamat kidolgozására, mely biztosítaná a bírósági vezetők szaktudását és feddhetetlenségét. A jogalkotási oldalt tekintve elfogadták az összeférhetetlenségről szóló törvényt és módosították a közbeszerzési törvényt.

A 4.-6. kritérium (korrupció és szervezett bűnözés) terén jelentős előrelépés volt az Ügyészség, az Állami Nemzetbiztonsági Ügynökség (SANS) és a Belügyminisztérium képviselőiből összeállított közös vizsgálati csoportokra irányuló kísérleti projekt elindítása. A további lépéseket az említett közös csoportok által üldözött, súlyos bűncselekményeket elkövető csoportok elleni vádemelések jelenthetik.

Lépéseket tettek a Belügyminisztérium reformjára és az egyes hatóságok tárgyalást megelőző szakaszra kiterjedő hatásköreik tisztázására, azonban az eredmények és a hatások még nem mérhetőek. További figyelmet kell fordítani a SANS és a Belügyminisztérium közötti átlátható és elszámoltatható együttműködés kidolgozására, például speciális felügyeleti eljárások alkalmazása, a Parlament SANS felett gyakorolt ellenőrzésének mértéke és a rendőrség nyomozati hatáskörének bővítése tekintetében.

Várható a tárgyalást megelőző szakasz átfogó reformja, valamint a földcsere-ügyletekre, a pártfinanszírozásra és a bűncselekményből származó vagyoni eszközök elkobzására vonatkozó fontos jogszabályok meghozatala.

3. KÖVETKEZTETÉS - KITEKINTÉS

A Bizottság következő, 2009 nyári értékelése ismerteti majd, hogy Bulgária milyen mértékben tudta orvosolni a Bizottság által az igazságügyi reform terén meghatározott hiányosságokat, valamint azt is, hogy a korrupció és a szervezett bűnözés elleni küzdelem terén tud-e felmutatni meggyőző és kézzelfogható eredményeket. A szisztematikus és tartós változás alátámasztása érdekében Bulgáriának bizonyítania kell, hogy önállóan működő, stabil bírói testülettel rendelkezik, mely képes az összeférhetetlenségek, a korrupció, valamint a szervezett bűnözés feltárására és szankcionálására, valamint a jogállamiság megőrzésére. Ez különösen a jogrendszer teljessé tételéhez szükséges, még el nem fogadott jogszabályok elfogadását jelenti, valamint a magas szinten elkövetett korrupcióhoz és a szervezett bűnözéshez kapcsolódó konkrét vádemeléseken, tárgyalásokon és ítéleteken keresztüli szemléltetését annak, hogy a jogrendszer képes a törvények végrehajtására egy független és bizonyítékokra épülő rendszerben.

4. A KRITÉRIUMOK TECHNIKAI FRISSÍTÉSE

4.1. 1. kritérium: Az igazságszolgáltatási rendszer függetlenségével és elszámoltathatóságával kapcsolatos kételyek felszámolását eredményező alkotmánymódosítások elfogadása

Az Alkotmány módosításának végrehajtásához teljes mértékben működőképes és független igazságügyi felügyelet szükséges, amely lefolytatja a fegyelmi vizsgálatokat. A Felügyelet megállapításait a hatóságoknak nyomon kell követniük, és a nyomon követésnek adott esetben jogi, strukturális vagy eljárási változásokat kell eredményeznie. A Legfelsőbb Igazságszolgáltatási Tanács Felügyelete 2008 második felében megkezdte működését, azonban továbbra is vannak még betöltetlen szakértői állások. A Felügyelet (médiariportokat követően vagy saját kezdeményezésre) számos eseti vizsgálatot, az öt fellebbviteli bíróság közül kettőnek az illetékességi területén[3] tervezett vizsgálatokat, valamint tematikus ( többek között a kostinbrodi lakásmaffiára irányulóan) vizsgálatokat végzett.

A Felügyelet fegyelmi vizsgálatokat is végrehajtott és kiemelte az értelmező ítéletek, határozatok vagy végzések fontosságát az ellentétes joggyakorlat eseteiben.

A Felügyelet kezdeményező szerepet vállalt megbízatása végrehajtása során és bíztató első eredményeket mutatott fel. Most annak biztosítása fontos, hogy a Legfelsőbb Igazságszolgáltatási Tanács, az Ügyészség, a bíróságok és más érintett, illetékes szervek megfelelően nyomon kövessék a Felügyelet munkáját és meghozzák a szükséges kiigazító intézkedéseket.

4.2. 2. kritérium: Az igazságszolgáltatási rendszerről szóló új törvény és az új polgári perrendtartás elfogadásával és végrehajtásával átláthatóbb és hatékonyabb igazságszolgáltatás biztosítása. Ezen új törvények és a büntető- és a közigazgatási eljárási törvénykönyv hatásáról szóló jelentés elkészítése, különösen a tárgyalást megelőző szakasz tekintetében

Halad az igazságszolgáltatási rendszerről szóló új törvény és az új polgári perrendtartás végrehajtása, bár jelentős problémák maradnak a büntetőeljárások terén. E tekintetben a bolgár hatóságoknak el kell fogadniuk a büntetőeljárásokra vonatkozó átfogó megközelítést, mely lehetővé teszi a bíróság elé tárt bizonyítékok hatékony és eredményes kezelését az eljárási garanciák tiszteletben tartása mellett.

Bár a bírói testület és külső szakértők részéről születtek javaslatok, a büntetőtörvénykönyvet még nem reformálták meg és a rendkívül nehézkes büntetőeljárásokat még nem egyszerűsítették elégségesen. A büntetőeljárási törvény részleges reformját 2008. december 17-én fogadták el[4]. Problémák merülhetnek fel abból, hogy a módosított törvény kötelezi a bíróságokat „gyorsított eljárás” alkalmazására, mely az elkövetett bűncselekmény súlyosságától függetlenül automatikusan a jogilag előírt legalacsonyabb büntetési tételnél enyhébb szankciót rendel el, ha a vádlott ténybeli beismerést tesz és ezen eljárás lefolytatását kéri. 2009. január 1-jét megelőzően gyakorlatilag a bírók dönthettek arról, hogy elfogadják-e a vádlott erre irányuló kérését. A Bizottság következő jelentésében gondosan figyelemmel fogja kísérni e módosítás hatását és meg fogja vizsgálni, hogy a súlyos bűncselekmények – ideértve a csalást és a magas szinten elkövetett korrupciót – elleni védelem terén visszalépést jelent-e.

A tárgyalást megelőző szakasz hatékonyságát gyengítő tényezőket még nem számolták fel. Túl kevés összetett bűnügy kerül bíróság elé; a bírósági szinten az ügyeket továbbra is visszautalják az Ügyészséghez[5], vagy késedelmet szenvednek, gyakran az eljárási szabályokkal való visszaélések miatt.

A Belügyminisztériumról szóló törvényt 2008. július 22-én módosították a Belügyminisztérium igazgatásának javítása érdekében a vezetői szintek csökkentésén, az egymást átfedő funkciók megszüntetésén keresztül, emellett a vezetést az operatív funkciók feletti közvetlen ellenőrzéssel ruházták fel és bevezették a bűnüldözési operatív információn alapuló rendőri tevékenységet. Október 2-án a minisztertanács elfogadta a Belügyminisztériumról szóló törvény végrehajtásáról szóló rendeletet. Ennek egyik fontos eleme – nevezetesen a rendőrségi nyomozati tevékenység reformja – előirányozza, hogy az alkalmazott szakértők olyan különböző érintett területekről kerüljenek ki, mint pl. a pénzügy. Még túl korai értékelni, hogy ezek a reformok elérik-e céljaikat, mint pl. a rendőrségi nyomozás eredményességének javítása, különösen az összetett ügyekben.

Az Országgyűlés 2008. december 17-én elfogadta a hírszerzésről szóló törvényt módosító törvényt. Hatásának értékelése még túl korai.

Meg kell oldani az Állami Nemzetbiztonsági Ügynökség (SANS) feletti parlamenti ellenőrzés kérdését.

4.3. 3. kritérium: A bírói testület reformjának folytatása a professzionalizmus, az elszámoltathatóság és a hatékonyság erősítése érdekében. E reform hatásainak értékelése és az eredmények éves közzététele

2008-ban a Legfelsőbb Igazságszolgáltatási Tanácsban indított fegyelmi eljárások majdnem fele (47 %) a Felügyelet javaslatain alapult. Hat eljárást lezártak, kilenc lezárás előtt állt és további három esetben kitűzték az első tárgyalást. A Legfelsőbb Igazságszolgáltatási Tanács részéről jelentős kiigazító intézkedésre van szükség a tematikus vizsgálatok megállapításainak nyomonkövetése érdekében. Az egyik ilyen vizsgálat annak okait keresi, hogy miért utalják vissza az ügyeket az Ügyészséghez. Idén a bírói testület professzionalizmusának és átláthatóságának egyik próbakövét az igazságszolgáltatási hatóságok igazgatási vezetőinek kinevezése jelenti, melyben a Legfelsőbb Igazságszolgáltatási Tanács döntő szerepet játszik.

Bulgáriában mind a 180 bíróság teljesen működőképes internetes honlappal rendelkezik, ami hozzájárul az átláthatósághoz és az igazságszolgáltatáshoz való hozzáféréshez. Döntő fontosságú bír, hogy ezek az oldalak teljes mértékben tartsák tiszteletben az adatvédelemhez és a magánélet védelméhez való jogot.

4.4. 4. kritérium: Magas szinten elkövetett, korrupciógyanús ügyekben komoly, pártatlan nyomozások indítása és ezekről jelentés készítése. A közintézmények belső vizsgálatairól és a magas rangú tisztviselők vagyonának közzétételéről szóló jelentés készítése

A 2008 második felére datálódó korrupciós ügyek nyomonkövetése 2008 első feléhez képest csökkenő trendet mutat[6]. Úgy tűnik, hogy ez a negatív trend 2008 november-decemberében folytatódik.

A 2008. júliusi EEM-jelentésre adott válaszként a Legfelsőbb Semmítőszék Ügyészségi Hivatala szintjén közös munkacsoportokat állítottak fel, melyek feladata az uniós forrásokhoz kapcsolódó csalás, a szervezett bűnözés, a korrupció és a pénzmosás elleni küzdelem. Ezek a csoportok az ügyészség, a rendőrség, a SANS és a nemzeti nyomozószolgálat tisztviselőiből állnak. Az adott ügytől függően a munkába más szolgálatokat is bevonnak (pl. adóhatóságok). Bár még túl korai e közös munkacsoportok eredményeinek és hatásának értékelése, a csoportok pozitív potenciálja már észrevehető.

Az Országgyűlés 2008. október 16-án elfogadta az összeférhetetlenség megelőzéséről és nyilvánosságról szóló törvényt. A törvény 2009. január 1-jén lépett hatályba és a közfeladatok valamint a magánérdekek közötti összeférhetetlenségre irányul. A törvény hasonló standardokat teremt a közfeladatokat ellátók számára a központi, megyei vagy helyi szinten működő valamennyi intézményben. Teljes mértékben decentralizált ellenőrzési mechanizmust alkalmaz, melynek eredményessége még bizonyításra szorul, mivel számos esetben hiányzik a funkcionális függetlenség: a Bizottság gondosan figyelemmel fogja kísérni a jogszabály alkalmazását[7].

Az Országgyűlés továbbra is tárgyalja a politikai pártok finanszírozására vonatkozó szabályok módosításait. A választási kampányok finanszírozására vonatkozó hatályos szabályok a választások típusa szerint változóak és nem terjednek ki a természetbeni adományokra, a nem szabályozott készpénzfizetési ügyletekre vagy az adományozók nyilvántartásba vételének kérdésére. A kampányok finanszírozására vonatkozó jogszabályoknak koherensnek, egyértelműnek kell lenniük, és szigorú ellenőrzési mechanizmusokat kell felállítaniuk az országos és a 2009 nyarán sorra kerülő európai parlamenti választásokra tekintettel. A hatóságoknak meg kell erősíteniük továbbá a szavazatvásárlás visszaszorítására irányuló erőfeszítéseiket is. Biztatóak a civil társadalom választási csalások megelőzésére irányuló kezdeményezései.

A cégjegyzékről szóló törvény hatályba lépésével fennáll annak a veszélye, hogy csökken a vállalati vagyon tulajdonosaira vonatkozó információ átláthatósága. A cégtörvény szerint nem szükséges a vállalat első nyilvántartásba vételét követően a részvények vásárlása és átruházása terén történt változások nyilvántartásba vétele. A Bizottság gondosan figyelemmel fogja kísérni ezt a helyzetet, mely akadályozhatja az eredményes pénzügyi nyomozást.

4.5. 5. kritérium: A korrupció megelőzésére és megfékezésére irányuló további intézkedések foganatosítása, különösen a határoknál és a helyi önkormányzatoknál

2008. október 16-án az Országgyűlés elfogadta a közbeszerzési törvény számos módosítását, mely 2009. január 1-jén lépett hatályba[8]. E módosítások hozzájárulnak a közbeszerzések lefolytatása során az átláthatóság javításához, az egyenlő bánásmód és a megkülönböztetés-mentesség elveinek hatékonyabb érvényesítéséhez. A módosítások hatásait szorosan figyelemmel kell kísérni és azokat ki kell egészíteni a közigazgatási kapacitás megerősítésével és a folyamatos kockázatelemzésen alapuló hatékony ellenőrzési eljárásokkal[9].

A Bizottság megállapítja, hogy a föld- és erdő-csereügyletekkel való visszaéléseket tiltó törvények február 1-jétől (erdők) és március 1-jétől (föld) lépnek hatályba. A Bizottság továbbra is gondosan figyelemmel fogja kísérni e törvények eredményes végrehajtását.

4.6. 6. kritérium: A szervezett bűnözés elleni küzdelem stratégiájának végrehajtása, a súlyos bűncselekményekre, a pénzmosásra, valamint a bűnözők javainak szisztematikus elkobzására összpontosítva. Az e területeken indított új és folyamatban lévő nyomozásokról, vádemelésekről és ítéletekről szóló jelentések készítése

A szervezett bűnözés elleni küzdelem hatékonyabbá tétele érdekében közös munkacsoportokat állítottak fel a Legfelsőbb Semmítőszék Ügyészségi Hivatala szintjén (lásd 4. kritérium).

Ugyanakkor a bolgár hatóságok által megküldött statisztikák 2008-ra nem jeleznek jelentős változásokat[10] a szervezett bűnözéshez kapcsolódó ügyek kivizsgálása és igazságügyi nyomonkövetése terén. Az utóbbi hónapokban nem születtek jelentős bírósági határozatok a szervezett bűnözéshez kapcsolódó kiemelkedő jelentőségű ügyekben.

[1] A Bizottság 2006/929/EK határozata (2006. december 13.) a Bulgáriában felállítandó együttműködési, valamint az igazságügyi reform, a korrupció és a szervezett bűnözés elleni küzdelem területén érvényes külön értékelési kritériumok teljesítése terén elért haladást ellenőrző mechanizmus létrehozásáról (HL L 354., 2006.12.14., 58. o.).

[2] E jelentés beadási határideje 2009. január 15.

[3] A veliko turnovoi és a burgasi fellebbviteli bíróság illetékességi területe.

[4] A bolgár hatóságok tájékoztatták a Bizottságot a törvény céljairól: a tárgyalást megelőző szakasz egyszerűsítése és a bizonyítási teher megkönnyítése a szervezett bűnözéshez kapcsolódó ügyek esetében, bizonyos esetekben a megvesztegetett személy büntetőjogi felelősség alóli mentesítése bizonyíték feltárása érdekében, valamint a választási törvény megsértése esetében a büntetőjogi felelősség szigorítása.

[5] A visszautalások különösen Szófiát érintik, ahol az összetett ügyek többségében születik ítélet és az ügyek átlagosan 20 %-át utalják vissza.

[6] Bulgária az alábbi adatokat közölte a magas szinten elkövetett korrupciós bűncselekményekre vonatkozóan:

- 2008 január és május között: 200 tárgyalást megelőző eljárást kezdeményeztek; 78 ügyészségi vádindítványt nyújtottak be bíróságokhoz; 103 vádirat és 55 büntetőítélet.

- 2008 június és október között : 179 tárgyalást megelőző eljárást kezdeményeztek; 63 ügyészségi vádindítványt nyújtottak be bíróságokhoz; 76 vádirat és 50 büntetőítélet.

- 2008 november-december : 30 tárgyalást megelőző eljárást kezdeményeztek; 18 ügyészségi vádindítványt nyújtottak be bíróságokhoz; 19 személy elleni vádemelés és 11 elítélt személy.

[7] A törvény egyes rendelkezéseinek végrehajtását a Parlament március 1-jéig elhalasztotta. A módosításokról szóló vita azonban folyamatban van. Fontos, hogy a törvény a családi kapcsolatokra, a politikai pártokhoz való csatlakozásra és a non-profit szervezetekben való tagságra irányul.

[8] A legfontosabb változások többek között a következők: valamennyi lezárt eljárás kötelező közzététele a közbeszerzések nyilvántartásában, az árajánlatok kötelező közzététele, a szabálysértések szigorúbb szankcionálása, külső szakértők kötelező részvétele a bírálóbizottságokban, megemelt értékhatárok, uniós forrásokra kiterjedő beszerzési eljárások esetében pótlólagos ellenőrzések, a beszerzésben résztvevő tisztviselők pótlólagos jutalmazási kifizetéseinek megemelése és adatvédelmi megfontolások miatt az információkhoz való nyilvános hozzáférés korlátozása.

[9] Bulgáriában a közbeszerzési szabályok tipikus megsértését jelenti egy nagy szerződés több kisebb szerződésre történő feldarabolása, melyek így nem érik el a közbeszerzési értékhatárt, alvállalkozásokkal való visszaélés, a tenderezési eljárásban több kapcsolt vállalkozás részvétele, aminek célja verseny színlelése, a feladatmeghatározás és az ajánlatok elbírálásának manipulálása.

[10] Adatok a szervezett bűnözéshez kapcsolódó bűncselekményekről a 2008 június-október időszakra vonatkozóan : 39 tárgyalást megelőző eljárást kezdeményeztek; 43 ügyészségi vádindítványt nyújtottak be bíróságokhoz; 147 vádirat és 65 büntetőítélet, ebből 35 vált hatályossá. Az idevágó adatok a 2008 január-május időszakra vonatkozóan : 48 tárgyalást megelőző eljárást kezdeményeztek; 30 ügyészségi vádindítványt nyújtottak be bíróságokhoz; 132 vádirat és 60 büntetőítélet, ebből 48 vált hatályossá. A 2008 november-decemberi adatok az időszakra vonatkozóan a következőket jelzik: 11 tárgyalást megelőző eljárást kezdeményeztek, 10 ügyészségi vádindítványt nyújtottak be bíróságokhoz; 52 személy ellen történt vádemelés, 17személyt elítéltek és 17 ítélet vált hatályossá.