HU Az Európai Unió Hivatalos Lapja C 62/32

A Régiók Bizottsága véleménye – Nagyobb szinergiák kialakítása az uniós, nemzeti és szubnacionális költségvetések között

2013/C 62/07

A RÉGIÓK BIZOTTSÁGA

— hangsúlyozza, hogy a helyi és regionális önkormányzatok jelentős részt képviselnek az európai közkiadásokból, hogy a szubnacionális közberuházások egyre inkább néhány alapvetően fontos, az Európa 2020 stratégia sikere szempontjából meghatározó ágazatra összpontosítanak, következésképpen kéri, hogy a politika szintjén kiemeltebb helyen foglalkozzanak szinergiák létrehozásával az EU, a tagállamok és a szubnacionális (helyi és regionális) hatóságok költségvetései között;

— megjegyzi, hogy viszonylag szerény volumenük ellenére mind az uniós költségvetés, mind pedig az Európai Beruházási Bank (EBB) fontos fellendítő szerepet kell, hogy játsszon a beruházások ösztönzésében EU-szerte;

— üdvözli a jelenleg zajló európai szintű vitákat arról, hogy a meglévő gazdasági és monetáris uniót (GMU) miként egészítsék ki uniós szintű integrált költségvetési kerettel, és úgy véli, hogy az eurózóna gazdaságai és a költségvetési politikák egymástól való nagyfokú függősége és az átgyűrűző hatások miatt igen fontos, hogy olyan közös fiskális rendszert alakítsunk ki, amely megkönnyítheti a gazdasági sokkhatásokhoz való alkalmazkodást;

— aggodalmát fejezi ki azonban azzal kapcsolatban, hogy a vitában a hatásköröknek és a döntéshozásnak a szubnacionális hatóságok tényleges bevonását nélkülöző, egyre erősebb centralizációja irányába mutató tendencia figyelhető meg, és megjegyzi, hogy csak akkor lehet szó tényleges fiskális unióról, ha meghatározzuk a különböző kormányzási szintek jogait és hatáskörét (fiskális föderalizmus), határozottabb a kapcsolat a szakpolitikai összehangolás és a költségvetésre vonatkozó döntéshozás között, és ambiciózus elképzeléseink vannak arról, hogy – megfelelő koordinációs mechanizmusok révén – miként erősíthetjük a vertikális szinergiákat az uniós, tagállami és helyi/regionális költségvetések között;

— üdvözli, hogy a GMU államháztartásairól szóló, 2012. évi európai bizottsági jelentés most először külön fejezetet tartalmaz az EU-beli fiskális decentralizációról, és arra kéri az Európai Bizottságot, hogy a jelentés további éves kiadásaiba építsen be hasonló fejezetet a szubnacionális szint költségvetési helyzetéről;

— kéri, hogy az Európai Bizottság mérlegelje a költségvetési ciklusok EU-n belüli nagyobb mértékű harmonizációjával, illetve a középtávú költségvetési keretek alkalmazásának szubnacionális szintű népszerűsítésével és ösztönzésével kapcsolatos előnyöket és gyakorlati szempontokat (valamint az esetleges adminisztratív feladatokat/költségeket);

— kéri, hogy az Európai Bizottság tegyen közzé zöld könyvet, amely ezekkel a kérdésekkel foglalkozik.

Előadó Rhodri Glyn THOMAS (UK/EA), a Walesi Nemzetgyűlés tagja

A Régiók Bizottsága véleménye – Nagyobb szinergiák kialakítása az uniós, nemzeti és szubnacionális költségvetések között

I. POLITIKAI AJÁNLÁSOK

A RÉGIÓK BIZOTTSÁGA

Bevezető

1. hangsúlyozza, hogy a helyi és regionális önkormányzatok jelentős részt képviselnek az európai közkiadásokból: 2011-ben a szubnacionális közszféra kiadásai a GDP 16,7 %-ának és az összes európai közkiadás 34 %-ának feleltek meg (11,9 % – azaz 272,2 milliárd euró –, illetve 24,3 % csak a helyi közszféra esetében), miközben 2011-ben az európai közvetlen beruházások mintegy kétharmadát is rájuk lehetett visszavezetni (1);

2. megjegyzi, hogy a szubnacionális közberuházások egyre inkább néhány alapvetően fontos, az Európa 2020 stratégia sikere szempontjából meghatározó ágazatra – például a gazdaságra, az oktatásra, a környezetre, a lakhatásra és a kommunális szolgáltatásokra – összpontosítanak. Ez azt jelenti, hogy a megszorító intézkedések (az Egyesült Királyságban 26 %, Spanyolországban több mint 30 %) erőteljesen megnehezítik az Európa 2020 stratégia céljainak elérését (Walesben például a tőkebefektetések költségvetését 42 %-kal csökkentették);

3. következésképpen kéri, hogy a politika szintjén kiemeltebb helyen foglalkozzanak szinergiák létrehozásával az EU, a tagállamok és a szubnacionális (helyi és regionális) hatóságok költségvetései között, miközben az elfogadott uniós prioritások, mindenekelőtt az Európa 2020 stratégia megvalósítására fektetik a hangsúlyt. Utal egyben az Európai Parlament 2010-ben kiadott tanulmányára, amely rámutat, hogy „[a] stratégiai uniós szakpolitikai célkitűzések és a költségvetési politikák közötti általános szinergia gyenge [és] a nemzeti költségvetések ritkán utalnak a lisszaboni [Európa 2020] és más uniós stratégiák célkitűzéseinek eléréséhez való hozzájárulásukra […]” (2);

4. kiemeli, hogy a jelenlegi válság tagállami és szubnacionális szinten is megszorításokhoz vezet, ami rendkívüli nyomást gyakorol a közkiadásokra. Emiatt fontos politikai célnak kell tekinteni a hatékonyság és eredményesség javítását;

5. üdvözli, hogy az Európai Tanács következtetéseiben hangsúlyozza, hogy a stabilitási és növekedési paktum prevenciós ágában tovább kellene „vizsgálni” a „jelenlegi fiskális keretrendszer által abban a tekintetben nyújtott lehetőségeket, hogy a produktív közberuházási szükségleteket összehangolják a pénzügyi fegyelem célkitűzéseivel”. Ez a célkitűzés még fontosabbá válik, ha figyelembe vesszük a Nemzetközi Valutaalap megállapítását, amely szerint a költségvetési konszolidáció növekedésre gyakorolt hatását mérő, ún. fiskális multiplikátorok „jelentősen magasabbak” voltak az elemzők által a hitelválság idején várt szintnél. Ezért azt várja az Európai Bizottságtól, hogy tovább foglalkozzon a kérdéssel a közkiadások minőségének tárgykörében bejelentett közleményében, amelynek egyebek mellett arra is ki kellene térnie, hogy a költségvetési hiány kalkulációjában különböztessék meg a folyó kiadásokat és a beruházásokat annak érdekében, hogy a hosszú távú nettó előnyökkel járó beruházásokat ne negatívként számítsák be;

6. hangsúlyozza, hogy a szinergiáról szóló viták nem használhatók kiskapunak arra, hogy csökkentsék a javasolt többéves pénzügyi keretet, és ürügyként sem hozhatók fel egyes uniós költségvetési elemek finanszírozásának nemzeti hatáskörbe történő visszahelyezésére (például a strukturális alapok az úgynevezett „gazdagabb” tagállamokban) vagy a makrogazdasági feltételesség igazolására;

Szinergiák az uniós költségvetés és a helyi/regionális költségvetések között

7. felhívja a figyelmet arra, hogy az uniós költségvetés az EU-n belüli összes közkiadásnak csak kis részét (mintegy 2 %-át) teszi ki, és önmagában nem elegendő arra, hogy finanszírozza az Európa 2020 stratégia kiemelt kezdeményezéseihez szükséges, 1 800 milliárd euró értékű jövőorientált közvetlen beruházásokat (lásd a többéves pénzügyi keret javaslatairól szóló európai parlamenti jelentést). Ez azt jelenti, hogy az Európa 2020 stratégia átfogó céljait csak úgy lehet elérni, ha tagállami és szubnacionális szinten ténylegesen sikerül bevonni különféle köz- és magánforrásokat, többek között hitelfinanszírozás és a köz-magán társulások népszerűsítése révén;

8. megjegyzi, hogy viszonylag szerény volumenük ellenére mind az uniós költségvetés, mind pedig az Európai Beruházási Bank (EBB) fontos fellendítő szerepet kell, hogy játsszon a beruházások ösztönzésében EU-szerte, különösen (de nem kizárólag) a közös stratégiai keret (CSF) eszközei révén, amelyeket területi szinten vetnek be és hajtanak végre (gyakran helyi és regionális önkormányzatok), és amelyek fontos „multiplikátorhatást” gyakorolnak a gazdaságra;

9. rámutat, hogy a gazdasági válság idején az EU – különösen a CSF-alapokból – stabil és biztos finanszírozással gondoskodott a helyi és regionális önkormányzatokról. Gyakran ez jelentette az egyetlen rendelkezésre álló pénzforrást közberuházások és fontos kezdeményezések támogatására ott, ahol megnyirbálták a helyi, regionális és állami költségvetést, és ahol az EBB által nyújtott finanszírozás segített a pénzügyi válság eredményeképpen a hitelfinanszírozásban megjelenő komoly hézag betöltésében. Hangsúlyozza továbbá, hogy a javasolt makrogazdasági feltételrendszer kedvezőtlen hatással lehet a CSF-alapok eddig tapasztalt stabilitására;

10. kiemeli, hogy a közvetlen és közvetett gazdasági előnyöket tekintve az ilyen beruházások helyi és magasabb szinten fellendítő és multiplikátorhatást fejtenek ki: — európai bizottsági becslések szerint a 2000 és 2006 közötti programozási időszakban az uniós strukturális alapok fellendítő hatása olyan mértékű volt, hogy minden EU által hozzáadott euróból átlagosan 2,1 eurós értéket lehetett teremteni, — a 2014 és 2020 közötti időszakra az Európai Bizottság azt tűzte ki célul, hogy minden, a kohéziós politikán keresztül befektetett euró értéke a 4,2-szeresére nőjön, — a Regionális Főigazgatóság becslései szerint a 2007 és 2013 közötti időszakban a GDP-növekedés révén megvalósuló multiplikátorhatás Spanyolországban 1 %, Lengyelországban, Szlovákiában és Romániában 3 %, a balti államokban pedig több mint 5 % lesz, — más becslések szerint az 1999 és 2010 közötti időszakban a GDP-növekedés Írországban 8,5 % körül, Spanyolországban 19,6 % körül volt, habár a válság hatásai lefelé módosítják ezeket a számadatokat. Megjegyzendő ugyanakkor, hogy a multiplikátorhatás kiszámítását módszertani gondok nehezítik;

11. ismételten rámutat, hogy a CSF-alapok fellendítő hatása nem kizárólag pénzügyi jellegű, hanem szakpolitikai előrelépésekben, a helyi és regionális stratégiai prioritásoknak az uniós szintű prioritásokkal történő összehangolásában és egyéb előnyökben is megmutatkozik, így például a partnerségek megerősödésében és különféle transznacionális együttműködési tevékenységek vállalásában – a gyakorlatban bevált megoldások palettája Európa-szerte igen színes; hangsúlyozza továbbá a különféle pénzügyi hiteleszközök révén nyújtott európai beruházási banki támogatás értékét az új és innovatív rendszerek irányítására és megvalósítására irányuló helyi és regionális szintű kapacitásépítés vonatkozásában;

12. látja azonban, hogy az Európa egyes részein megfigyelhető alacsony felhasználási arány a kohéziós és strukturális alapok helyi szintű végrehajtási nehézségeiről tanúskodik. Itt elsősorban azokra a hiányosságokra utal, amelyek az OECD egyik közelmúltbeli tanulmánya (3) szerint egyes tagállamokban és szubnacionális hatóságoknál a közigazgatás, a kapacitások és a szabályozási keretek terén jelentkeznek;

13. üdvözli az Európai Bizottság arra irányuló erőfeszítéseit, hogy egyszerűsítse a CSF-alapokból támogatott projektek irányításával és végrehajtásával, illetve a projektekről történő jelentéstétellel kapcsolatos szabályokat, ami jó hatással lehet a felhasználási arányokra. Elismeri, hogy a felesleges szabályozási terhek felszámolása érdekében egyensúlyt kell teremteni a hatékony ellenőrzések és az elegendő rugalmasság között, következésképpen támogatja az ellenőrzés egyre inkább kockázatalapú megközelítését;

14. sajnálja, hogy az európai programokat irányító hatóság szerepét betöltő nemzeti vagy regionális hatóságoktól továbbra is elvárják a beruházások előfinanszírozását. Ez a jelenlegi helyzetben, amikor korlátozások tapasztalhatók a pénzügyi piacokon, nehezen vállalható pénzügyi terhet jelent. Ha az Unió a beruházásoknál az előfinanszírozás elvét érvényesíti, akkor kivételes lehetőséget mulaszt el arra, hogy pénzügyi forrásokat pumpáljon a gazdaságélénkítést és a strukturális átalakítást közvetlenül támogató projektekbe, nagyobb összegű előlegeket nyújtva, így a finanszírozás a megfelelő időben érkezne ahhoz, hogy a visszafizetések megkezdődhessenek;

15. elfogadhatatlannak tartja azt, hogy a közös stratégiai kerethez tartozó alapokból az Európai Bizottság által a 2014–2020-as időszakra javasoltnál kevesebb forrást rendeljenek a többéves pénzügyi kerethez, mivel ez az Európai Unió meggyengüléséhez vezetne, amikor inkább annak megerősítésére van szükség;

16. a helyi és regionális költségvetési folyamatok átláthatóbbá tételét kéri annak érdekében, hogy egyértelműen felismerhetők legyenek a CSF-alapok által a regionális beruházási stratégiákhoz biztosított hozzájárulások, és hogy az éves költségvetés-tervezetekben ki lehessen mutatni, miként tervezik bele a költségvetési ciklusba az uniós finanszírozást. Kéri, hogy a helyi és regionális önkormányzatok ismertessék a költségvetés-tervezés ilyen jellegű szemléletével kapcsolatban bevált gyakorlati megoldásaikat;

17. kiemeli a helyi önkormányzatok EU-szerte tapasztalható aggodalmait azzal kapcsolatban, hogy a tagállami (és regionális) kormányzatok milyen szerepet játszhatnak annak megakadályozásában, hogy maradéktalanul alkalmazásra kerüljenek azok a strukturális alapok rendelkezéseiben szereplő jogi eszközök, amelyek a programkezelés és -végrehajtás egyes elemeinél lehetővé teszik a hatáskörök alsóbb szintekre történő átruházását. Kéri, hogy a 2014–2020-as programokban orvosolják ezeket a gondokat, és optimalizálják a CSF-alapokkal kapcsolatos közös rendelkezésekről szóló rendeletben előirányzott új eszközök (például integrált területi beruházások, integrált műveletek, közös cselekvési tervek és közösségek szintjén irányított helyi fejlesztés) használatát;

18. ezzel összefüggésben üdvözli az Európai Parlament 2013. január 15-én elfogadott saját kezdeményezésű jelentését az EU költségvetésén belül található szinergiákról, amely különös figyelmet fordít a CSF-alapokra. Érdeklődéssel fogadja azokat a helyi kezdeményezéseket, amelyek célja a finanszírozási programok végrehajtásának egyszerűsítése a kedvezményezettek számára;

19. erőteljesen támogatja azt a felkérést, amelyet az Európai Parlament „A gazdaságpolitikai koordinációra vonatkozó európai szemeszter: a 2012. évi prioritások végrehajtása” című határozatában intézett az Európai Bizottsághoz, vagyis azt, hogy a Bizottság következő éves növekedési jelentésében „teljes körűen térjen ki az uniós költségvetés európai szemeszterben betöltött szerepére, és hangsúlyozza azt azzal, hogy tényszerű és konkrét adatokat szolgáltat annak a helyi, regionális és nemzeti szintű, összes közkiadásra gyakorolt mozgósító, katalizáló, szinergiateremtő és kiegészítő hatásairól”;

20. üdvözli a további vitákat arról, hogy az uniós jogi kereteken belül milyen mértékben lehet egyszerűsíteni a programok helyi szintű végrehajtását, miközben az energiákat a „transzformatív változásokat” eredményező projektekre és kezdeményezésekre összpontosítják. Meg lehetne vizsgálni például, milyen lehetőségek vannak egy „egységes területi beruházási alap” létrehozására (a különféle uniós, tagállami és szubnacionális alapok összefogásával) vagy egy „egyablakos rendszer” kialakítására, hogy az alapokhoz való hozzáférést harmonizált szabályok, valamint átfogó és világos iránymutatások segítsék, és több hangsúly kerüljön a fenntartható eredmények elérésére, aminek köszönhetően az alapok gyorsabban elérnek a végfelhasználóhoz, és helyi szinten célirányosabb lesz a végrehajtás. Egy ilyen közös, az összes alapot átfogó programtervezés és -végrehajtás jobb koordinációhoz és kevesebb átfedéshez vezet;

21. amellett szól, hogy az uniós, tagállami és szubnacionális költségvetések közötti szinergiákról szóló vita térjen ki az uniós költségvetésen belüli szinergiákra is, köztük az olyan tematikus programokra, mint a Horizont 2020, az Erasmus mindenkinek, a társadalmi változás és innováció programja, az Európai Hálózatfinanszírozás Eszköz, a COSME stb., amelyek közvetlenül érintik a „területi” szintet, illetve hatással is vannak rá, és világosan összefonódnak az olyan, a CSF-alapokon belüli prioritásokkal, mint a K+F, az innováció, az oktatás és képzés, valamint a kkv-k versenyképessége;

22. ezért üdvözli az eddigi erőfeszítéseket, például a CSF-alapokról szóló rendelet 55. cikke (8) bekezdésének beépítését, amelyek arra irányulnak, hogy a 2014–2020-as jogi keretet olyan értelemben javítsák ki, hogy támogatást kapjanak a szinergiák. Kéri egyben, hogy széles körben ismertessék azokat a projekteket/kezdeményezéseket, amelyeket az új rendelkezések alkalmazásával dolgoztak ki, mivel így fel lehet hívni a figyelmet arra, miként lehet a gyakorlatban ilyen szinergiákat létrehozni;

23. arra kéri az Európai Bizottságot, hogy részletesen fejtse ki, hogy az EU gazdasági irányítására vonatkozó és egyéb költségvetési szabályozások hogyan befolyásolják a helyi és regionális önkormányzatok saját költségvetésükkel kapcsolatos döntéshozatali lehetőségeit;

24. sajnálja, hogy a gazdasági, monetáris és politikai uniónak a gazdasági és monetáris unióban (GMU) és a szélesebb körű EU-ban történő megerősítéséről szóló jelenlegi vita a főbb uniós intézményekre és tagállami kormányzatokra korlátozódik, és kevés vagy semmilyen figyelmet nem kap a szubnacionális szint, pedig az ellenőrzések erőteljesebb uniós szintű centralizációja komoly hatást gyakorolhat egyfelől a költségvetéssel kapcsolatos jogokra és hatáskörökre szubnacionális szinten, másfelől a fiskális decentralizációra;

25. sajnálja azt is, hogy – ahogy a Régiók Bizottságának októberben közzétett, az Európa 2020 stratégiáról szóló harmadik jelentéséből is kitűnik – továbbra sem sikerült ténylegesen és érdemben bevonni az EU helyi és regionális önkormányzatait az európai szemeszterbe. Felhívja a figyelmet arra, hogy a költségvetési folyamatok között csak akkor lehet szinergiát kialakítani, ha a döntéshozatali és nyomonkövetési folyamatokban is megfigyelhető a szinergia;

A fiskális unió felé: átalakuló gazdasági és politikai kormányzás

26. üdvözli a jelenleg zajló európai szintű vitákat arról, hogy a meglévő gazdasági és monetáris uniót (GMU) miként egészítsék ki olyan uniós szintű integrált költségvetési kerettel, amely biztosítja a fenntartható költségvetési politikát a tagállamokban;

27. megjegyzi, hogy ez a vita kibontakozóban van, és jelentősen befolyásolhatja azt, hogy a jövőben miként kezelik az uniós, tagállami és szubnacionális költségvetések közötti szinergiák kérdését;

28. aggodalmát fejezi ki azzal kapcsolatban, hogy a vitában a hatásköröknek és a döntéshozásnak a szubnacionális hatóságok tényleges bevonását nélkülöző, egyre erősebb centralizációja irányába mutató tendencia figyelhető meg, és megjegyzi, hogy a GMU államháztartásairól szóló, 2012. évi európai bizottsági jelentés rámutat a fiskális föderalizmus modelljének erejére. E modell értelmében mind a bevételképzéssel, mind a kiadásokkal kapcsolatos jogköröket a szubnacionális hatóságokra ruházzák;

29. megjegyzi, hogy az EU gazdasági irányításában (az európai szemeszter, a hatos csomag, a stabilitásról, koordinációról és kormányzásról szóló szerződés, valamint a kettes csomag javaslatai révén) bevezetett változások tagállami szinten szigorúbb szabályok kidolgozásához vezettek a helyi és regionális költségvetések ellenőrzésére (több tagállamban az úgynevezett „aranyszabály” tagállami szintről szubnacionális szintre való áthelyezése révén);

30. aggodalmát fejezi ki amiatt, hogy a kormányközi kezdeményezésekben – például a stabilitásról, koordinációról és kormányzásról szóló szerződésben (azaz a költségvetési paktumban) – szereplő szabályok nemzeti alkotmányokba vagy törvényekbe való átültetését úgy végezték el, hogy előzetesen nem konzultáltak megfelelően a Régiók Bizottságával a szóban forgó kérdések regionális és helyi vetületéről, és hangsúlyozza annak jelentőségét, hogy a fiskális unió felé vezető további lépéseknél betartsák a közösségi módszert;

31. sürgősséggel kéri, hogy a szóban forgó kérdésekről szóló vitákban átláthatóbb és hatékonyabb módon vegyenek részt a költségvetési hatáskörrel rendelkező szubnacionális hatóságok, és a vitákból esetlegesen következő szerződésmódosításokba formálisan vonják be a Régiók Bizottságát;

32. megállapítja, hogy az USA fiskális föderalizmusa teljességgel más szemlélet alapján épült ki, mint amilyen az EU fiskális uniója felé vezető első lépéseket jellemzi. Az USA ugyanis olyan modellt választott, amelynek értelmében a szövetségi kormány a szövetségi államok tekintetében nem ír elő és nem is érvényesít költségvetési egyensúlyra vonatkozó szabályokat (és ugyanez érvényes a szövetségi államokra a településekkel szemben): ezeket a szabályokat egyhangúlag az adott kormányzati szinten fogadják el és hajtják végre a szövetségi kormánytól függetlenül, az ez utóbbi által világosan meghatározott „ki nem segítési” szabálynak megfelelően. Ennek eredménye, hogy a folyamat endogén jellegéből adódóan teljességgel az érintett kormányzati szintre hárul a felelősség. Ezzel szemben az EU-ban központilag írják elő az adósságfékeket, és ezeket a Bíróság érvényesíti, miközben úgy tűnik, eleve ki van zárva az a forgatókönyv, hogy egy tagállam (vagy akár egy tagállami település) csődbe menjen;

33. ezért úgy véli, hogy az eurózóna gazdaságai és a költségvetési politikák egymástól való nagyfokú függősége és az átgyűrűző hatások miatt igen fontos, hogy olyan közös fiskális rendszert alakítsunk ki, amely egy uniós szintű integrált költségvetési kereten belül megkönnyítheti a gazdasági sokkhatásokhoz való alkalmazkodást;

34. támogatja – az uniós szintű integrált költségvetési kereten belüli közös fiskális rendszer kialakításának egyik megközelítéseként – az uniós költségvetésen belüli „rugalmassági tartalék” elképzelésének további vizsgálatát. Egy ilyen mechanizmus az évenkéntiség és az átláthatóság költségvetési alapelvének tiszteletben tartása mellett lehetővé tehetné a költségvetési tételek keretében fel nem használt eszközök átcsoportosítását más intézkedések támogatására ahelyett, hogy automatikusan visszautalnák őket a tagállamokba. Ez összhangban van a többéves pénzügyi keret tárgyában 2012. június 13-án és október 23-án elfogadott európai parlamenti állásfoglalásokkal;

35. megjegyzi azonban, hogy csak akkor lehet szó tényleges fiskális unióról, ha meghatározzuk a különböző kormányzási szintek jogait és hatáskörét (fiskális föderalizmus), határozottabb a kapcsolat a szakpolitikai összehangolás és a költségvetésre vonatkozó döntéshozás között, és ambiciózus elképzeléseink vannak arról, hogy – megfelelő koordinációs mechanizmusok révén – miként erősíthetjük a vertikális szinergiákat az uniós, tagállami és helyi/regionális költségvetések között;

36. kéri, hogy az Európai Bizottság 2013 első félévében tegyen közzé zöld könyvet, amely ezekkel a kérdésekkel és az alábbi pontokkal foglalkozik;

Néhány, a nagyobb szinergiák kialakításakor tiszteletben tartandó alapelv

37. kéri, hogy a nagyobb költségvetési szinergiák kialakítása során határozzanak meg és tartsanak tiszteletben bizonyos alapelveket, köztük a következőket: — fiskális autonómia: az uniós, tagállami és szubnacionális szintű különféle költségvetési hatóságok feladatainak és hatáskörének egyértelműsítése, ezen belül az uniós szakpolitikai és pénzügyi beavatkozások szerepének és indokainak tisztázása, a szubszidiaritásnak, illetve a helyi és regionális önkormányzatok költségvetési jogainak (a döntéshozatalban és az ellenőrzésben betöltött szerepüknek), azaz az őket választó közösséggel szembeni demokratikus elszámoltathatóságuknak a tiszteletben tartása, végül minden egyes kormányzási szint autonómiájának biztosítása a prioritások és a kiadások meghatározását illetően, — átláthatóság: átláthatóság biztosítása a költségvetési folyamatokban minden kormányzási szinten (ezen belül az uniós finanszírozási források egyértelmű feltüntetése a tagállami és szubnacionális költségvetésekben), valamint annak biztosítása, hogy uniós szinten adatok álljanak rendelkezésre az uniós finanszírozási programok kiadási profiljáról regionális szinten (ha lehetséges), — folyamatok egyszerűsítése: annak tisztázása, hogy a prioritásokat és a finanszírozást miként hangolják össze uniós, tagállami és szubnacionális szinten az elfogadott uniós prioritások fényében, illetve kötelezettségvállalás a szűk keresztmetszetek felszámolására (adminisztratív, szabályozási és szakpolitikai egyszerűsítés) annak érdekében, hogy nagyobb legyen a költségvetési/szakpolitikai szinergia, és ne jelentkezzenek újabb adminisztratív akadályok, — partnerség: elkötelezettség a „partnerségen alapuló” szemlélet mellett a különféle kormányzási szintek (EU, tagállam, szubnacionális szint) egyenrangú partnerségéből mint feltételből kiindulva és az együttműködést ösztönző formális és informális mechanizmusok támogatásával, ezen belül például az Európai Parlament és a tagállami parlamentek közötti, már létező párbeszéd kibővítése oly módon, hogy a szubnacionális jogalkotók képviselői is részt vehessenek benne;

38. az uniós költségvetés szerepét (jelenleg) elsősorban abban látja, hogy (i) finanszírozza a legfontosabb uniós szakpolitikákat (pl. mezőgazdaság és halászat); (ii) közép- és hosszú távú beruházásokkal segítsen más elfogadott uniós szakpolitikai célkitűzések és a tagállamokkal megosztott hatáskör alá eső területeken, így például a kohéziós politika terén kitűzött célok előmozdításában. Az ilyen fellépéseket a következő közismert alapfogalmak is alátámasztják: (a) az uniós fellépés többletértéke; (b) a támogatott intézkedések addicionalitása; (c) az uniós fellépés fellendítő és multiplikátorhatása;

39. a gazdasági, monetáris és fiskális unió megerősítéséről szóló megbeszélések alakulásának összefüggésében üdvözli a további vitákat és részleteket arról, hogy a fejlemények milyen hatással lehetnek az uniós beavatkozások szerepére és indokaira, illetve miként viszonyulnak majd a tagállami és szubnacionális költségvetési folyamatokhoz;

40. meggyőződése, hogy a költségvetési politikák nagyobb mértékű vertikális koordinációja nagyobb szinergiákat eredményezne, tiszteletben tartaná és megerősítené a szubszidiaritást, az addicionalitást, az európai többletértéket és a méretgazdaságosság előnyeit (4). Így tehát maradéktalanul megfelel az EU-Szerződésekben meghatározott szubszidiaritási elvnek;

A nagyobb vertikális szinergiák kialakításának akadályai

41. fontosnak tartja, hogy uniós szinten pontos és megbízható adatok és elemzések álljanak rendelkezésre az államháztartásokról és a költségvetési folyamatokról egészen a szubnacionális szintig;

42. megjegyzi, hogy az EU-szerte „heterogén” szubnacionális struktúrák miatt bonyolult feladatot jelent a szinergiák kialakítása;

43. üdvözli, hogy a GMU államháztartásairól szóló, 2012. évi európai bizottsági jelentés most először külön fejezetet tartalmaz az EU-beli fiskális decentralizációról, és arra kéri az Európai Bizottságot, hogy a jelentés további éves kiadásaiba építsen be hasonló fejezetet a szubnacionális szint költségvetési helyzetéről;

44. örömmel lát további kutatómunkákat az államháztartásokról és a közberuházási kapacitásról, illetve a társadalmi, gazdasági és pénzügyi válság szubnacionális szintű hatásáról. Különösen üdvözli a DEXIA Crédit Local (DCL)/CEMR jelentését és az OECD tanulmányait;

45. megjegyzi azonban, hogy viszonylag kevés információ áll rendelkezésre az EU-beli helyi és regionális költségvetésekről, és általánosságban az uniós, tagállami és szubnacionális költségvetések szinergiáiról;

46. kéri az Európai Bizottságot, hogy tegyen további lépéseket e hiány orvoslására, és európai egyetemi kutatóhálózat létrehozását javasolja annak érdekében, hogy fejlődjön a szaktudás ezen a fontos területen. Továbbá kéri az Európai Bizottságot, hogy támogassa a projekt-alapú tapasztalatcseréket a különböző helyi és regionális önkormányzatok között, ösztönözve az olyan legjobb gyakorlatok népszerűsítését, amelyek az uniós tagállamokban a szubnacionális és nemzeti szintek között létrejött szinergiákra vonatkoznak;

47. tudatában van annak, hogy az EU-n belül számos más nehézség is felmerül a költségvetési eljárások és ciklusok tekintetében. Ezeket csak súlyosbítja a szubnacionális költségvetési folyamatok „heterogén” jellege. A tagállami és szubnacionális költségvetési ciklusokat nem harmonizálták a (naptári évekkel számoló) uniós költségvetési ciklussal, ráadásul helyi és regionális szinten a költségvetést (az uniós költségvetési kerettel ellentétben) nem több évre, hanem többnyire éves ciklusokban tervezik;

48. kéri, hogy az Európai Bizottság mérlegelje a költségvetési ciklusok EU-n belüli nagyobb mértékű harmonizációjával, illetve (összhangban a „hatos csomagban” szereplő intézkedésekkel) a középtávú költségvetési keretek alkalmazásának szubnacionális szintű népszerűsítésével és ösztönzésével kapcsolatos előnyöket és gyakorlati szempontokat (valamint az esetleges adminisztratív feladatokat/költségeket), tisztázva egyben, hogy mindez miként működhet az éves európai szemeszterek ciklusaiban;

49. utal a nemzeti és regionális számlák európai rendszerére vonatkozó javaslatokról (COM(2010) 774 final) jelenleg zajló megbeszélésekre, és sajnálja az EU-beli helyi és regionális költségvetések összehasonlíthatóságának hiányát (a struktúrák, az olvashatóság és a tartalom szempontjából), illetve az uniós szintű harmonizáció hiányát, ami megnehezíti érdemi összehasonlítások és elemzésék készítését;

50. megjegyzi, hogy a („hatos csomag” részét képező) 2011/85/EK irányelv 3. cikke megbízza a tagállamokat azzal, hogy az állami számvitelre vonatkozó nemzeti rendszereikben az ESA 95 módszertant alkalmazzák, és „a kormányzati szektor valamennyi […] alszektora esetében gondoskod[ja]nak arról, hogy a költségvetési adatok időben és rendszeresen, nyilvánosan hozzáférhetőek legyenek”. Sajnálja, hogy a tagállamok túlnyomó többsége ellenzi azt az Eurostat-javaslatot, hogy a NUTS 2 regionális szinten megvalósuló közberuházásokkal kapcsolatban új elemként több mutatót is vezessenek be;

51. üdvözli, hogy az Eurostat jelenleg vizsgálja annak lehetőségét, hogy harmonizált számviteli szabványokat alkalmazzanak EU-szerte a különféle kormányzati szintek számára az uniós, nemzeti és szubnacionális költségvetések közötti szinergiák javításának egyik módjaként;

52. kiemeli, hogy a helyi és regionális önkormányzatokra vonatkozó ESA 95 módszertan a hitelfelvételi költségeket illetően esetlegesen kiigazításokra szorul. Az ESA 95 számviteli módszertan ugyanis eltérően kezeli a pénzügyi műveleteket (így a hitelfelvételt is), és bünteti azokat a helyi és regionális önkormányzatokat, amelyek – költségvetésük kiegyensúlyozása érdekében – beruházásokat kívánnak eszközölni. Az ESA 95 keretében csak a kérdéses pénzügyi év műveleteit veszik figyelembe, ami a helyi és regionális önkormányok számára nem teszi lehetővé, hogy egy beruházáshoz kapcsolódó ideiglenes deficitet tartalékok vagy áthozott többlet felhasználásával egyenlítsenek ki. Ahhoz, hogy számviteli keretükben egyenlő eredményeket érjenek el, e helyi és regionális önkormányzatoknak teljes mértékben saját eszközeikből kellene finanszírozniuk beruházásaikat;

53. megjegyzi, hogy azok a tagállamok, melyek a helyi és regionális önkormányzatokat formálisan integrálták a költségvetési eljárásba (belső stabilitási paktum pl. Belgiumban, Spanyolországban és Ausztriában), általában gondoskodtak olyan mechanizmusokról, amelyek rugalmasabbá teszik az ESA 95 módszertant, hogy több mozgásteret biztosítsanak a beruházásokhoz. Jó eszköz erre például a költségvetési célok többéves kiigazítása vagy a beruházási kiadásokra vonatkozó célok alól történő részleges mentesítés a beruházási ciklus figyelembevétele érdekében;

54. következésképpen kéri, hogy ezeket a kérdéseket uniós szinten oldják meg a szabályok oly módon történő harmonizációja révén, hogy rugalmasabbá váljon az ESA 95 módszertan, lehetővé téve a helyi és regionális önkormányzatok számára, hogy a fentiek szerint intézzék beruházásaikat, tiszteletben tartva ugyanakkor a stabilitási és növekedési paktumnak az államháztartások megfelelő kezelésére vonatkozó követelményeit;

55. kéri, hogy nagyobb mértékben alkalmazzanak új, innovatív finanszírozási mechanizmusokat – ilyenek például a hitelek és egyéb „feltöltődő alapok” –, és utal azokra a lehetőségekre, amelyeket az EBB és a köz-magán társulások kínálnak a területi szintű kreatív és innovatív beruházások ösztönzésére. Üdvözli egyben a 2014 és 2020 közötti programozási időszak intézkedéseit, köztük a CSF-alapokat, amelyek tovább segítik ezeket a tevékenységeket;

56. megjegyzi, hogy a pénzügyi piacokhoz való hozzáférés EU-szerte meglehetősen különböző, és Európa egyes részein a helyi és regionális önkormányzatok tekintetében nem túlságosan fejlett, ezért ezzel a kérdéssel uniós szinten kell foglalkozni;

57. érdeklődéssel várja a további vitákat más lehetséges uniós szintű innovatív eszközökről – így például az uniós projektkötvényekről és az eurókötvényekről –, amelyek ösztönzik a beruházásokat és támogatják a szolidaritást, hogy segítsék Európa kilábalását a válságból.

Kelt Brüsszelben, 2013. január 31-én. a Régiók Bizottsága elnöke Ramón Luis VALCÁRCEL SISO

(1) Dexia Crédit local és CEMR (2012), Subnational public finance in the European Union [Szubnacionális közfinanszírozás az Európai Unióban], 2012. július.

(2) Európai Parlament (2010): Creating greater synergy between European and national budgets [Nagyobb szinergiák kialakítása az uniós és nemzeti költségvetések között], a Deloitte Consulting tanulmánya a Költségvetési Bizottság felkérésére, Összefoglalás, 4. o.

(3) Allio-Rodrigo Consulting az OECD megbízásából: Regulatory Capacities at Sub-National Level for the Implementation of Public Investment Strategies related to the Absorption of EU Structural Funds [Szubnacionális szintű szabályozási kapacitás a közberuházási stratégiák végrehajtására az uniós strukturális alapok felhasználásának összefüggésében], 2012. június.

(4) Az Európai Parlament tanulmánya (2010): Creating greater synergy between European and national budgets [Nagyobb szinergiák kialakítása az uniós és nemzeti költségvetések között].