BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM A HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA amely a következő dokumentumot kíséri: A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak, az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának Megerősített partnerség az európai kutatási térségben a kiválóság és a növekedés támogatására (EGT-vonatkozású szöveg) /* SWD/2012/0211 final */





BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM A HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA amely a következő dokumentumot kíséri: A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak, az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának Megerősített partnerség az európai kutatási térségben a kiválóság és a növekedés támogatására (EGT-vonatkozású szöveg) 1. Bevezetés Az európai kutatási térség (EKT) olyan egységes, a világ előtt nyitott, a belső piacon alapuló kutatási térség, amelyben a kutatók, a tudományos ismeretek és a technológia szabadon áramlik, és amelynek révén az Unió és tagállamai megerősítik tudományos és technológiai alapjaikat, versenyképességüket, valamint képességüket a nagy kihívások közös kezelésére. A 2000 márciusában útjára indított EKT kiteljesítése a Lisszaboni Szerződés hatálybalépése óta az Unió egyik legfontosabb célkitűzése.[1] Az EKT szabályozási keretének kialakítását és a támogatását szolgáló intézkedések létrehozását az Európa 2020 stratégia[2] keretében 2010-ben elfogadott „Innovatív Unió” elnevezésű kiemelt kezdeményezés[3] irányozta elő. Az Európai Tanács két ízben (2011 februárjában és 2012 márciusában) is szorgalmazta az EKT 2014-ig való kiteljesítését. A gazdasági válság kontextusában, a gazdasági növekedés támogatása érdekében sürgősen szükség van kutatásra és a kutatás alapján kidolgozható megoldásokra, valamint a régiók és az országok tudományos kiválóságának előmozdítására. Az EKT kiteljesítése segíteni fog abban, hogy kiküszöböljük a kutatáspolitikák és a kutatási tevékenységek kidolgozásában és végrehajtásában tapasztalható szétforgácsoltságnak az európai kutatás eredményességére gyakorolt negatív hatásait. 2. A probléma meghatározása 2.1. A kutatás eredményességének legfontosabb akadályai az EKT-ban Az EU továbbra is fontos szereplő a nemzetközi kutatás-fejlesztés (K+F) területén, de több olyan mélyreható kihívással is szembe kell néznie (pénzügyi válság, lassú gazdasági növekedés, a népesség elöregedése), amelyek azonnali beavatkozást igényelnek. Az EU „Innovatív Unió” elnevezésű, a gazdasági növekedés és a munkahelyteremtés ügyét szolgáló kiemelt kezdeményezésében felvázolt átfogó menetrend azt hivatott biztosítani, hogy az innovatív ötletekből termékek és szolgáltatások legyenek létrehozhatók. Ennek a folyamatnak a kutatás az egyik fő eleme. Európa azonban ma legfontosabb versenytársaihoz képest túl keveset költ kutatásra (2008-ban Európa a GDP 1,9%-át, az USA a GDP 2,5%-át fordította erre a célra). A „tudástermelés” viszonylag kisszámú tagállamban koncentrálódik. Az európai kutatás nem összpontosít kellően a legígéretesebb, technológiai áttörésekkel is kecsegtető területekre (például az információs és kommunikációs technológiákra, a nanotechnológiára, a biotechnológiára, a molekuláris biológiára, a genetikára). Ez nem segíti az innováció ügyét, ami pedig alapvetően fontos lenne az európai gazdaság versenyképességének és vonzerejének növeléséhez. Az európai kutatás szervezeti háttere rendkívül sokszínű, széttöredezett. Az európai kutatási térség célja éppen ennek a széttöredezettségnek a felszámolása és annak biztosítása, hogy a kutatás Európában a lehető legjobb feltételek mellett folyjék. Az Európai Unió és a tagállamok együttesen számos eredményt elértek 2000 óta az EKT valóra váltásában, több akadályt azonban egyelőre még nem sikerült leküzdeni. Elégtelen a verseny a nemzeti kutatási rendszereken belül: A kutatóintézetek és az egyetemek közötti korlátozott verseny elégtelen szakosodást eredményez. Emiatt nem teremtődnek meg a megfelelő feltételek a tudományos minőség javításához. A tudományra fordított közforrásokon belül a nyílt pályázati felhívásokon odaítélt összegek aránya 20% és 80% között változik, átlagosan pedig 40%. A kutatók értékelése és a kutatási tárgyú pályázatok elbírálása a különböző országokban nem egységes szabályok szerint történik. Továbbra sem akadálymentes a páneurópai együttműködés és versengés: Az akadályok abból fakadnak, hogy a nemzeti kutatási programok nem eléggé kompatibilisek egymással és nem eléggé átjárhatók. Nincs meg az a rugalmasság, amely ahhoz kellene, hogy a nemzeti programok országhatárokat átívelő módon együttműködhessenek egymással, vagy ahhoz, hogy a kutatók megfelelő módon hozzáférhessenek az európai érdekű nagy nemzeti, illetve a páneurópai szintű kutatási infrastruktúrákhoz. Emiatt Európa képtelen kihasználni azokat a lehetőségeket, amelyek révén javíthatná kutatási rendszerének minőségét és eredményességét. Nem szűnnek a torz viszonyok a nemzeti kutatói munkaerőpiacokon: Az előrelépést elsősorban az érdemeken alapuló munkaerő-felvétellel kapcsolatos megközelítésmódok különbözőségei, az intézmények autonómiája, a kutatói humánerőforrással való gazdálkodás stratégiáinak kialakítását és a kutatói mobilitás ösztönzését szolgáló bevált módszerek hiányos alkalmazása, valamint a fiatal és a külföldi kutatók számára nem kellően vonzó kutatói pályák akadályozzák. Ugyancsak eltérőek az ösztöndíjak hordozhatóságának szabályai és az ösztöndíjhoz jutás feltételei. Mindezek miatt a kutatók nem eléggé mobilak, és szűkebbek a karrierlehetőségeik. Korlátozottak az eredmények a nemek közötti egyenlőség és a kutatás nemekkel kapcsolatos tartalmi dimenziói területén: Nem minden tagállam tesz szakpolitikai szintű erőfeszítéseket a női kutatók tehetségének hasznosítására és a kutatás nemekkel kapcsolatos tartalmi dimenzióinak bővítésére, és ugyanígy az érdekeltek szervezetei sem minden esetben követnek cselekvési terveket a nemek közötti egyenlőség biztosítására. Ez aláássa az európai kutatás minőségét és relevanciáját, hiszen a sokszínű humánerőforrás-potenciál egy része kihasználatlanul marad, aminek káros társadalmi és gazdasági következményei egyaránt vannak. Korlátozott a tudományos ismeretek áramlása, és egyenlőtlen a hozzáférhetőségük: A tagállamok nem állnak egyformán a nyílt hozzáférésre vonatkozó, az információs aszimmetria csökkentését lehetővé tévő politikák támogatásában. Annak, hogy a kutatók nem rendelkeznek zavartalan hozzáféréssel az elektronikus kutatási szolgáltatásokhoz, több akadálya is van, köztük a közfinanszírozásból működtetett kutatási elektronikus infrastruktúrára vonatkozó nemzeti „igénybevételi” szabályok különbözőségei is. A közszektorbeli kutatási intézmények és a magánszektor közötti tudásátadás intenzitása még mindig jelentősen elmarad attól, ami az USA-ban tapasztalható. Ez a köz- és a magánszektorban egyaránt kihat a tudományos minőségre csakúgy, mint a K+F-tevékenység gazdasági hasznosulására. 2.2. Az EU joga a fellépésre, szubszidiaritás, európai uniós hozzáadott érték A Szerződés értelmében a kutatáspolitika a tagállamok és az Unió megosztott hatáskörébe tartozik. Az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) 179. cikke feljogosítja az Uniót arra, hogy kialakítsa az európai kutatási térség valóra váltásához szükséges feltételeket. Az EUMSZ 182. cikkének (5) bekezdése értelmében az európai kutatási térség megvalósítását szolgáló intézkedéseket a rendes jogalkotási eljárás keretében kell létrehozni. Az EKT kiteljesítése nem kérdőjelezi meg a tagállamok szuverenitását. Az EKT-ban a nemzeti kutatási rendszerek nem tűnnek el, hanem nyitott módon együttműködnek egymással. A kiválasztott szakpolitikai megoldási lehetőségek tiszteletben tartják a szubszidiaritás elvét, mindazonáltal azonban – a szűnni nem akaró akadályokat és az EKT útjára bocsátása óta eltelt tizenkét év visszafogott eredményeit figyelembe véve – az Unió van a legjobb helyzetben ahhoz, hogy meghatározza a tagállami cselekvés területeit. Az európai hozzáadott érték meglétét több megfontolás is igazolja. Először, a tevékenység optimális megszervezése, ahol erre szükség van, koordinált módon fog történni, ami javítja a kutatási rendszerek eredményességét és kiküszöböli a szükségtelen átfedéseket. Másodszor, az EKT kiteljesítése nyomán várhatóan egyenlővé váló versenyfeltételek és a létrejövő kritikus tömeg lehetőséget ad olyan körülmények kialakítására, amelyek kedveznek a leghatékonyabban dolgozó kutatócsoportok együttműködésének és nemzetközi versenyképességének. Harmadszor, a fentiekben említett szűnni nem akaró nemzeti szintű akadályok miatt az európai szintű lendületvétel különösen nagy lehetőséget kínál az EKT rövid távú kiteljesítésére. Negyedszer, az uniós szint adja a legjobb lehetőséget annak pártatlan megítélésére, hogy sikerült-e eredményeket elérni, mindez arányos módon történt-e, és szükséges-e törekedni a helyzet további javítására. 3. Célkitűzések Az európai kutatási térség létrehozásának átfogó politikai célja az európai K+F-rendszer teljesítményének, kiválóságának és hatásainak növelése. Ez a kutatási kiválóság ügyének előmozdításán, az innováció megalapozásán és az EU mint kutatási helyszín vonzerejének növelésén keresztül segíteni fogja az EU-t abban, hogy visszatérjen a gazdasági növekedés útjára. A közlemény célja azon cselekvések azonosítása és előmozdítása, amelyek biztosítják 2014-ig az európai kutatási rendszerek eredményességének javulásához szükséges feltételeket. Ezek a feltételek lehetővé teszik (1) a nemzeti rendszerek eredményesebbé válását; (2) az optimális mértékű transznacionális együttműködést és versengést; (3) a kutatói munkaerőpiac nyitottabbá válását; (4) a nemek közötti egyenlőség érvényesítését és a nemekkel kapcsolatos dimenziók erőteljesebb jelenlétét a kutatásban; valamint (5) a tudományos ismeretek optimális áramlását és transzferjét, beleértve a digitális EKT-n keresztül történő tudásáramlást is. 4. Megoldási lehetőségek 1. lehetőség: változatlan feltételek. Ez a lehetőség a jelenlegi politika folytatását jelenti, az akadályok felszámolására sem nemzeti, sem európai szinten nem történnek erőfeszítések. A legfontosabb fejlemény a „Horizont 2020” keretprogram elfogadása és 2014-től kezdődő alkalmazása lenne, aminek köszönhetően esetleg több forrás jutna az országhatárokon átívelő kutatás és innováció támogatására. 2. lehetőség: megerősített EKT-partnerség. A tagállamok felkérést kapnának arra, hogy önkéntes alapon strukturális reformokat hajtsanak végre. Emellett a kutatás területén működő érdekeltek szervezetei is tennének különböző vállalásokat az EKT megvalósítása érdekében. A Bizottság különböző típusú intézkedéseket (például ajánlások elfogadását) javasolna az EKT működésének javítására, és figyelemmel kísérné a célkitűzések teljesítésére törekvő partnerek erőfeszítéseit. A Bizottság évente értékelné az elért eredményeket, és azonosítaná azokat a területeket, ahol további változtatásokra van szükség. 3. lehetőség: ágazati jogalkotás az EKT szolgálatában. E lehetőség keretében a Bizottság szükség szerint kötelező erejű jogi előírások elfogadására tenne javaslatokat különböző területeken (a témaspecifikus ágazatokban). A jogalkotást a tagállamok önkéntes törekvései egészítenék ki ott, ahol a tagállamok és az érdekeltek vannak a legjobb helyzetben ahhoz, hogy felszámolják az akadályokat. 4. lehetőség: EKT-keretirányelv. Ez a lehetőség egy átfogó jogalkotási csomag megvalósítását (egy keretirányelv elfogadását), azaz jogilag kötelező intézkedések bevezetését jelentené azzal, hogy a tagállamoknak kellene megválasztaniuk az irányelvben meghatározott eredmények elérésének leghatékonyabb eszközeit. 5. A hatások elemzése és a megoldási lehetőségek összevetése A felvázolt lehetőségek eltérő eszközökkel törekszenek az akadályok felszámolására és a kutatási rendszerek eredményesebbé válásának elősegítésére. Amint az EKT valósággá vált, mindegyik felvázolt lehetőségtől hasonló hatások remélhetők (gazdasági, társadalmi, környezetvédelmi téren, valamint a kutatás kiválósága és teljesítménye vonatkozásában egyaránt). A hatások szempontjából így elsősorban abban van különbség közöttük, hogy a várt eredményeket mikorra érik el, mennyibe kerül a végrehajtásuk, és mennyire elfogadhatóak a tagállamok és az érdekeltek számára. Közbevetés: Az EKT kiteljesítése előtt álló akadályok felszámolásának általános hatásai Gazdasági hatások: A köz- és a magánszektornak az összes tagállamban a javára válik az az eredményességnövekedés, amely a legjobban teljesítő kutatók támogatásának növeléséből, a tagállamok közötti együttműködés fokozódásából, a társadalmi kihívásokra adott adekvátabb megoldásokból, a kutatás minőségének és relevanciájának javulásából (amely abból adódik, hogy a nemekkel kapcsolatos dimenzió a kutatás teljes folyamatában hathatósabban jelenik meg), a rendelkezésre álló képzett – és különösen a női – kutatók felkészültségének jobb hasznosításából, valamint a köz- és a magánszektor szereplőinek a tudáshoz való jobb és területileg mindenütt érvényesülő hozzáféréséből fakad. Ha az EKT kiteljesítése a nemzeti források egy részének a transznacionális módon koordinált kutatás javára történő átcsoportosítását jelenti, akkor ez segíti az EU gazdaságát és munkaerőpiacát (2030-ig 0,25%-os GDP-többletnövekedést és 323 000 többletmunkahelyet eredményezhet). A költségek ugyanakkor – a felszámolandó akadályok jellegétől függően – a tagállami közigazgatásban, illetve a vállalkozásoknál jelentkeznek. Az EKT kiteljesülésével az európai kutatási rendszer jobban összpontosíthat a tudományos szempontból „erős” területek pénzügyi fenntarthatóságára, egyúttal pedig koordinált keresletet generál az átjárható és hatékony digitális kutatási szolgáltatások iránt, ami viszont fellendíti az EU-ban az IKT-ágazatot és a területen zajló innovációt. A nyílt hozzáférés komoly előnyökkel jár a legtöbb szereplő számára, és sok intézmény megtakarításokra is számíthat. Társadalmi hatások: A jobb kutatók eredményesebb tevékenységének és a K+F-együttműködés fokozódásának követlen és közvetett módon egyaránt fognak jelentkezni a kedvező hatásai. A digitális EKT-t támogató intézkedéseknek köszönhetően javulnak a kisebb, nem annyira előre tartó tagállamok és régiók kutatóinak munkakörülményei. Az EKT pozitív hatást fog kifejteni az alapjogok érvényesülésére, különösen pedig a nemek közötti egyenlőség tiszteletben tartására, a véleménynyilvánítás szabadságára, valamint a művészet és a tudomány szabadságára is. Környezeti hatások: A környezetvédelmi kérdések megoldására az érintettek együttesen fognak törekedni, és javul a kutatás koordináltsága. Ennek köszönhetően elkerülhetők lesznek a szükségtelen átfedések, ami a hatékonyság növekedését is magával hozza. 5.1. A megoldási lehetőségek értékelése 1. lehetőség: A jelenlegi akadályok fennmaradnak, és továbbra is gátolják a nemzeti rendszerek hatékonyságának növelését. A „Horizont 2020” keretprogram végrehajtása ugyanakkor bizonyos eredményeket is magával hoz. Ez a lehetőség nem tesz eleget az Európai Tanács által az EKT kiteljesítése érdekében megfogalmazott felhívásnak, és nem felel meg az érdekeltek elvárásainak sem. 2. lehetőség: 2014-ig jelentős mértékű, de esetleg kiegyenlítetlenül jelentkező eredmények várhatók. A tagállamok a legsürgetőbb területeken felszámolják az akadályokat, és ez viszonylag kevés adminisztratív terhet jelent számukra. Eközben az érdekelteket (a kutatásfinanszírozó és a kutatószervezeteket) is mozgósítják az EKT kiteljesítésének ügye mellett. Jelenleg – különösen a tagállamok körében – egyetértés van abban, hogy az EKT kiteljesítése érdekében önkéntes lépéseket kell tenni. Ez a lehetőség megfelel a tagállamok várakozásainak. 3. lehetőség: Ez a lehetőség lassú, egyenlőtlen haladást ígér az EKT 2014-ig történő kiteljesítése felé, de hosszú távon jelentős eredmények várhatók tőle azokon a területeken, amelyekre a jogalkotási tevékenység irányul (és függően ennek időbeli lefolyásától). Az EKT kiteljesedése legalább 2017-ig elhúzódik, és a folyamat nagy terheket ró mind a nemzeti közigazgatásokra, mind a Bizottságra. A legtöbb tagállam nem igazán támogatta az e területre irányuló jogalkotást, ezért ez az irány komoly nehézségeket okozna a Tanácsban. 4. lehetőség: A jogalkotásnak köszönhetően ez a lehetőség hozza a legjobb eredményeket, de csak hosszú távon. A jelenlegi helyzet alapos elemzése időigényes, és csak ezt követően kezdhető meg a keretszabályozás elveinek és mechanizmusainak kidolgozása. A javaslat előterjesztésére 2013–2014-ben kerülhet sor, és az összes intézkedés elfogadása hosszadalmas és nehéz tárgyalásokat igényel, miközben az intézkedések operatív szintű végrehajtása 2017-ig vagy még tovább húzódik. A megoldás mind a tagállami közigazgatásokra, mind a Bizottságra rendkívül súlyos terheket ró. Az előző lehetőséghez hasonlóan ez esetben is komoly nehézségekkel kell számolni a Tanácsban. 5.2. A legelőnyösebb lehetőség kiválasztása A 2. megoldási lehetőség, a „megerősített EKT-partnerség” az egyetlen olyan irány, amelyet követve 2014-ig jelentős eredményeket lehet elérni az EKT kiteljesítésében, és ez a megoldás egyben a költségek szempontjából is a legkedvezőbb. A lehetőség egy olyan értékelési rendszer kidolgozását is magában foglalja, amely segít meghatározni a további teendőket. Mindezek miatt a legelőnyösebb megoldási lehetőségnek a „megerősített EKT-partnerség” kialakítását kell tekinteni. 6. Nyomon követés és értékelés Az EKT kiteljesítésének nyomon követését lehetővé tévő rendszer – a kiválasztott megoldási lehetőségben foglalt fellépésekhez kapcsolódó mutatókon keresztül – keretet ad a tagállamok és az érdekeltek szervezetei által elért eredmények elemzéséhez. Az EKT kiteljesítése érdekében megtett intézkedésekről elkészítendő tagállami jelentések alapján a Bizottság minden év szeptemberében értékelő jelentést állít össze az EKT fejlődéséről. A jelentés elemezni fogja a megtett lépéseket, és ajánlásokat is megfogalmazhat. Célja az, hogy megalapozza a Bizottság által a Versenyképességi Tanácsnak javasolni kívánt politikai irányítást, valamint az EKT érdekeltjeinek fóruma keretében zajló vitát. Emellett hozzájárulhat a tagállami reformok irányát az európai szemeszter keretében megszabó éves növekedési jelentés összeállításához, illetve az esetleg szükségessé váló jogalkotási lépések meghatározásához is. [1] Az EUMSZ 179. cikkének (1) bekezdése a következő rendelkezést tartalmazza: „Az Unió célja az, hogy egy európai kutatási térség létrehozásával, amelyen belül a kutatók, a tudományos ismeretek és a technológiák szabadon áramlanak, erősítse tudományos és technológiai alapjait […]”. [2] COM(2010) 2020 végleges. [3] COM(2010) 546 végleges.