A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE A TANÁCSNAK a Magyarország által a 2012. március 13-i tanácsi ajánlásra válaszul hozott, a túlzott költségvetési hiány megszüntetését célzó intézkedések értékeléséről /* COM/2012/0276 final */





A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE A TANÁCSNAK a Magyarország által a 2012. március 13-i tanácsi ajánlásra válaszul hozott, a túlzott költségvetési hiány megszüntetését célzó intézkedések értékeléséről 1. A túlzott hiány esetén követendő eljárás és a legújabb ajánlások A Tanács 2004. július 5-én – az Európai Közösséget létrehozó szerződés (EKSZ) 104. cikke (6) bekezdésével összhangban – a 2004/918/EK határozatban[1] megállapította, hogy Magyarországon túlzott hiány állt fenn, és az EKSZ 104. cikkének (7) bekezdésével összhangban ajánlást fogadott el a túlzott hiány 2008-ig történő megszüntetésére. A Tanács 2005. január 18-án – az EKSZ 104. cikkének (8) bekezdésével összhangban – 2005/348/EK határozatában[2] megállapította, hogy Magyarország nem tett eredményes intézkedéseket az ajánlás nyomán, és 2005. március 8-án az EKSZ 104. cikkének (7) bekezdésén alapuló újabb ajánlást tett közzé, megerősítve a túlzott hiány megszüntetésére vonatkozóan kitűzött 2008-as határidőt. 2005. november 8-án a Tanács – az EKSZ 104. cikkének (8) bekezdésével összhangban – 2005/843/EK határozatában[3] megállapította, hogy Magyarország második alkalommal nem tett eleget az EKSZ 104. cikkének (7) bekezdése szerinti ajánlásnak. Ennek megfelelően a Tanács 2006. október 10-én az EKSZ 104. cikkének (7) bekezdésével összhangban egy harmadik ajánlást intézett Magyarországhoz, amelyben a túlzott hiány kiigazításának határidejét 2009-ig meghosszabbította. A Tanács a 2009. július 7-én, az EKSZ 104. cikkének (7) bekezdésével összhangban elfogadott ajánlásában (a továbbiakban: a 2009. július 7-i tanácsi ajánlás) arra a következtetésre jutott, hogy a magyar hatóságok által a 2006. október 10-i ajánlás nyomán tett intézkedések eredményesnek tekinthetők, továbbá a súlyos gazdasági visszaesés figyelembevételével kiadta az EKSZ 104. cikkének (7) bekezdése szerinti felülvizsgált (negyedik) ajánlást, és újfent módosította a Magyarország számára a korrekcióra megállapított határidőt, ezúttal 2011-re. 2010. január 27-én a Bizottság a Tanácsnak címzett közleményt[4] fogadott el, amelyben arra a következtetésre jutott, hogy Magyarország a 2009. július 7-i tanácsi ajánlásra válaszul eredményes intézkedéseket tett, ugyanakkor viszont jelentős veszélyekre hívta fel a figyelmet. 2012. január 24-én a Tanács – az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) 126. cikkének (8) bekezdésével összhangban – 2012/139/EU határozatában[5] megállapította, hogy Magyarország az abban előírt határidőn belül nem tett eredményes intézkedéseket a 2009. július 7-i tanácsi ajánlás nyomán. Jóllehet a hiány 2011-ben nem haladta meg a GDP 3 %-ában meghatározott referenciaértéket, ennek alapját nem strukturális és fenntartható kiigazítás adta, hanem jelentős mértékben egyszeri bevételektől függött. Ezzel egyidejűleg 2010 és 2011 folyamán a strukturális egyenleg romlása a GDP több mint 2 %-át tette ki, szemben az ajánlott, a GDP 0,5 %-ának megfelelő kumulatív egyenlegjavulással. Emellett, bár a hatóságok által 2012-ben végrehajtott strukturális intézkedések a várakozások szerint nagyrészt ellensúlyozzák a korábbi egyenlegromlást, a Szerződés alapján a GDP 3 %-ában meghatározott referenciaérték betartása 2012-ben ismét csak a GDP közel 1 %-át kitevő egyszeri bevételeknek lenne köszönhető, 2013-ban pedig, amikor valamennyi egyszeri intézkedés kivezetésre kerül, újfent nem teljesülne. Ezt a tanácsi határozatot követően a Tanács 2012. március 13-án 2012/156/EU végrehajtási határozatában[6] a Kohéziós Alap létrehozásáról szóló, 2006. július 11-i 1084/2006/EK tanácsi rendelet[7] 4. cikkével összhangban a Kohéziós Alapból Magyarország számára történő kifizetésekre vállalt kötelezettségek 2013. január 1-jei hatállyal történő részleges felfüggesztéséről határozott. Ugyanazon a napon a Tanács az EUMSZ 126. cikkének (7) bekezdésével, valamint az 1467/97/EK rendelet[8] 3. cikkével összhangban újabb (ötödik) ajánlást intézett Magyarországhoz (a továbbiakban: a Tanács 2012. március 13-i ajánlása), amelyben 2012-t határozta meg a túlzott mértékű hiány megszüntetésének határidejeként. A Tanács továbbá a következő specifikus ajánlásokat tette: · A magyar hatóságok az államháztartás hiányát hiteles és fenntartható módon vigyék a GDP 3 %-ában megállapított referenciaérték alá, összhangban az aktualizált, a Tanács 2011. július 12-i véleményével jóváhagyott konvergenciaprogramban felvázolt többéves pályával. Kifejezetten e célból a magyar hatóságok: (a) Biztosítsák a 2012-re kitűzött, a GDP 2,5 %-ának megfelelő hiánycél elérését, amihez a Bizottság szolgálatainak 2012. februári időközi előrejelzésében felvázolt makrogazdasági pályára alapozva a már tervbe vett, a GDP 1,9 %-át elérő kiigazításon felül további, legalább a GDP 0,5 %-ának megfelelő költségvetési kiigazításra van szükség. Ezt elsősorban a Széll Kálmán Tervben és az aktualizált konvergenciaprogramban felvázolt hiánycsökkentő intézkedések részletesebb kidolgozásával és következetes végrehajtásával, valamint szükség szerint további strukturális jellegű konszolidációs intézkedések elfogadásával kell elérni. (b) Az esetleges rendkívüli bevételeket, így a magán-nyugdíjpénztári tagoknak a nyugdíjrendszer állami pillérébe történő visszalépéséből származó esetleges egyszeri bevételeket a költségvetés egyenlegének javítására használják fel. (c) Szükség szerint további strukturális intézkedéseket tegyenek annak érdekében, hogy a 2013-as hiány – amely a Bizottság szolgálatainak 2012. februári időközi előrejelzésében szereplő makrogazdasági pálya alapján a GDP 0,6 %-ával túl fogja lépni a GDP 3 %-ának megfelelő referenciaértéket – bőven a küszöbérték alatt maradjon, még a GDP közel 1 %-ának megfelelő összegű egyszeri bevételek várakozások szerinti és ajánlott teljes körű kivezetését követően is. Ezen intézkedések között a Széll Kálmán Tervben felvázolt strukturális reformok részletesebb kidolgozása és végrehajtása is szerepelhet. (d) A költségvetési céloknak még az előre nem látható események felmerülése esetén is biztosítható teljesülése érdekében a következő költségvetési törvényekbe megfelelő tartalékot építsenek be (az államháztartási törvény által előírt általános tartalékon felül). · A fenti költségvetési kiigazítás járuljon hozzá a bruttó államadósság csökkenő pályára állításához. Ennek részeként az 1467/97/EK rendelet 2. cikkének (1a) bekezdésével összhangban a túlzott hiány korrekciójától számított hároméves időszakban biztosítani kell a szükséges mértékű előrehaladást az adósságcsökkentésre vonatkozó referenciaértéknek való megfelelés érdekében. · A Tanács 2011. július 12-i ajánlásával összhangban a magyar hatóságok a gazdaság stabilitásáról szóló sarkalatos törvény kiigazításával tegyék működőképessé az alapvető alkotmányos költségvetési szabályokat. A számszerűsített szabályok biztosítsák, hogy a költségvetési eljárás illeszkedjen egy valóban kötelező érvényű középtávú keretbe, és szélesítsék ki a Költségvetési Tanács elemzési hatáskörét. A Tanács a túlzott hiány tartós korrekciója irányába tett előrehaladáshoz szükséges eredményes intézkedések megtételéhez, illetve az intézkedések meghatározásához a magyar kormány számára határidőként 2012. szeptember 13-át tűzte ki. Ezzel egyidejűleg kötelezettséget vállalt arra, hogy már a 2012. június 22-i találkozóra értékeli, hogy Magyarország megtette-e a szükséges korrekciós intézkedéseket, és amennyiben teljesülnek a feltételek, megszünteti a Kohéziós Alapból Magyarország számára történő kifizetésekre vállalt 2013. évi kötelezettségek részleges felfüggesztését[9]. A Tanács határozatának megkönnyítése érdekében a Bizottság kötelezettséget vállalt arra, hogy az EUMSZ 126. cikkének (7) bekezdése szerinti, 2012. március 13-i tanácsi ajánlásnak megfelelő korrekciós intézkedések magyar kormány általi elfogadását követően késedelem nélkül a Tanács elé terjeszti a Magyarország által tett intézkedések eredményességének értékelését. E kötelezettségvállalások és a magyar hatóságok által hozott intézkedések szolgálnak e közlemény alapjául. Említést érdemel, hogy a Tanács arra is felkérte a magyar hatóságokat, hogy a 2013-ra vonatkozóan a GDP 2,2 %-ában megjelölt költségvetési hiánycéljuk eléréséhez szükséges strukturális intézkedéseket oly módon tegyék meg, hogy az biztosítsa a középtávú cél fenntartását a túlzott hiány tartós korrekciója mellett. 2. A megtett intézkedések eredményességének értékelése Az 1467/97/EK rendeletnek és a módosított magatartási kódexnek[10] megfelelően a tagállam által tett intézkedéseket akkor kell eredményesnek tekinteni, ha a tagállam a 126. cikk (7) bekezdése szerinti ajánlással összhangban járt el. A magatartási kódex előírja, hogy az intézkedések eredményességének értékelése során mindenekelőtt azt kell figyelembe venni, hogy az érintett tagállam teljesítette-e a Tanács által eredetileg javasolt éves költségvetési célokat, és megvalósult-e a ciklikusan kiigazított, egyszeri és egyéb átmeneti intézkedésektől megtisztított egyenleg ennek alapjául szolgáló javulása. 2.1. A 2012. és 2013. évi költségvetési eredmény vonatkozásában tett intézkedések értékelése A Bizottság szolgálatainak 2012. februári, a Tanács 2012. március 13-i ajánlását alátámasztó előrejelzésében szereplőhöz képest – amely 2012-re a reál-GDP 0,1 %–os csökkenését, majd 2013-ban mérsékelt, 1,6 %-ra történő fellendülését vetítette előre – kismértékben gyengült a makrogazdasági környezet. Ez a gyengülés elsősorban az építőipar vártnál gyengébb első negyedéves teljesítményéhez kapcsolódik. Ezenfelül a közelmúltbeli új intézkedések (a részleteket lásd alább) tovább rontották a rövid és középtávú növekedési kilátásokat, és a Bizottság szolgálatainak 2012. tavaszi előrejelzésével összhangban, valamint a határnapon[11] rendelkezésre álló információk alapján a reál-GDP várhatóan 0,3 %-kal csökken 2012-ben és csak 1,0 %-kal nő 2013-ban. A 2012. évi konvergenciaprogram kissé optimistább növekedési kilátásokat tartalmaz (0,1 % 2012-ben és 1,6 % 2013-ban), ami főként a következőkön alapul: i. a magánszektorbeli foglalkoztatás növekedésére vonatkozó, optimistább feltevések által hajtott, magasabb magánfogyasztási kiadások; és ii. dinamikusabb állóeszköz-felhalmozás. Az államháztartás egyenlege 2011-ben a GDP 4,3 %-át kitevő többletet ért el, ami a korábbi kötelező magán-nyugdíjpénztári rendszer de facto megszüntetéséből származó, a GDP 9,7 %-ának megfelelő egyszeri bevételnek köszönhető[12]. Az egyszeri tényezőktől megtisztítva azonban az államháztartás hiánya a GDP 5,25 %-át tette ki. Bár ez az eredmény nagy vonalakban összhangban van a Tanács EUMSZ 126. cikkének (7) bekezdése szerinti, 2012. márciusi ajánlására vonatkozó bizottsági ajánlást kísérő szolgálati munkadokumentumban[13] szereplő becsléssel, jobb annál, mint amit a kormány a túlzotthiány-eljárásban elért eredményekről szóló, 2011. decemberi jelentésében előrejelzett, illetve ami a Bizottság szolgálatainak 2012. január eleji előrejelzésében szerepelt. Az eredmény elsősorban az önkormányzati szektor vártnál jobb költségvetési pozícióját tükrözi. 2.1.1. Hiánykorrekció 2012-ben a Bizottság szolgálatainak 2012. tavaszi előrejelzése alapján és a rendkívüli bevételek felhasználása 2012-ben az államháztartás hiánya – a Bizottság szolgálatainak 2012. tavaszi előrejelzésével összhangban – várhatóan eléri a GDP 2,5 %-át, ami összhangban van a hivatalos hiánycéllal és a GDP 0,5 %-ával alacsonyabb, mint a 2012. márciusi értékelésben szereplő hiánybecslés. Ez a kedvezőbb kilátás mindenekelőtt a következő három tényezőt tükrözi. 1. Tartalmazza a 2011. évi költségvetés vártnál jobb eredményének (a GDP 0,1 %-a) bázishatását. 2. A kormány a 2012. évi konvergenciaprogramban a GDP 0,3 %-át kitevő újabb megtakarítási intézkedéseket jelentett be, ami hatással van a 2012. évi költségvetés alakulására. Az intézkedések között szerepelnek bevételnövelő intézkedések (a GDP több mint 0,1 %-a), többek között a távközlési szolgáltatások új adójának és a mezőgazdaság fordított áfájának bevezetése. A kiadási oldalon a GDP 0,2 %-át kitevő megtakarítás a szakminisztériumok előirányzatainak visszafogásából és a gyógyszertámogatások további csökkentéséből származik. Tekintettel a kiadási oldali intézkedésekhez kapcsolódó végrehajtási kockázatra, a Bizottság szolgálatainak 2012. tavaszi előrejelzésében szereplő számítások a GDP 0,2 %-át kitevő megtakarítást tartalmaznak (a GDP 0,3 %-át kitevő teljes összegből). 3. A hiányra vonatkozó kilátásokra az új megtakarítási intézkedések mellett újonnan kialakult, egyszeri fejlemények is hatással vannak. Ezen új, a GDP 0,4 %-át kitevő egyszeri bevételek magukban foglalják i. a kormány ösztönzőinek hatására a magán-nyugdíjpénztárakból a nyugdíjrendszer állami pillérébe visszalépő (határidő: 2012. március vége) végső kedvezményezettek újabb hullámának hatását (a GDP 0,2 %-a)[14]; valamint ii. a GDP 0,2 %-át kitevő egyszeri bevételt, amely ahhoz a tényhez kapcsolódik, hogy a strukturális alapokból származó uniós finanszírozás egy része csak 2012 januárjában folyt be, miközben a végső kedvezményezettek felé a kormány már 2011 decemberében teljesítette a kapcsolódó kifizetéseket – erről a 2012. áprilisi előrejelzéssel kapcsolatos látogatás keretében tájékoztatták a Bizottság szolgálatait[15]. Ezeket a várakozások szerint részben ellensúlyozzák az újabb, a közlekedési ágazathoz kapcsolódó egyszeri kiadások, amelyek a GDP 0,15 %-át teszik ki (erről a döntésről szintén áprilisban értesítették a Bizottság szolgálatait). Így az egyszeri nettó bevételek várhatóan a GDP mintegy 0,25 %-ával nőnek, megközelítőleg a GDP 0,9 %-ára. Ezen átmeneti tényezők nélkül a költségvetési hiány a GDP 3 %-ában meghatározott referenciaérték fölé emelkedne (a GDP 3,4 %-ára). Bár a Bizottság szolgálatainak 2012. tavaszi előrejelzése szerint Magyarország eléri a 2012. évi hiánycélt, ehhez a rendkívüli tartalék teljes összegének – ami megközelíti a GDP 1,5 %-át – megszüntetésére (a zárolt kiadási tételek levonására) lenne szükség[16]. A rendkívüli tartalékot az előre nem látható fejlemények kompenzálására hozták létre, hogy a hiánycélok ilyen fejlemények esetén is teljesülhessenek[17]. Ezzel szemben a 2012. évi konvergenciaprogram azzal számol, hogy 2012-ben továbbra is rendelkezésre áll a GDP 0,4 %-ának megfelelő rendkívüli tartalék. Ez a különbség a Bizottság szolgálatai által várt, a GDP csaknem 0,5 %-át kitevő kiadásoldali csúszásból ered, amely a gyógyszertámogatásokhoz, a közlekedési szektorhoz és a költségvetési előirányzatok visszafogására vonatkozó, kellő részletességű információk hiányához, valamint a némiképp alacsonyabb gazdasági növekedési előrejelzéseken alapuló, valamivel alacsonyabb adóbevételekhez kapcsolódik. A Tanács 2012. március 13-i ajánlása értelmében a rendkívüli bevételeket, így a magán-nyugdíjpénztári tagoknak a nyugdíjrendszer állami pillérébe történő visszalépéséből származó esetleges egyszeri bevételeket a költségvetés egyenlegének javítására kell felhasználni. A 2012. évi konvergenciaprogram nem tartalmazza ezeket a bevételeket, a 2012. tavaszi előrejelzésben viszont szerepelnek, ami azt eredményezi, hogy az előrejelzések szerint a hiány eléri (de nem teljesíti túl) a célt. 2.1.2. Hiánykorrekció 2013-ban a Bizottság szolgálatainak 2012. tavaszi előrejelzése alapján és a tartalékok A Bizottság szolgálatainak 2012. tavaszi előrejelzése szerint 2013-ban a költségvetési hiány a GDP 2,9 %-ára emelkedik, ez azt jelenti, hogy a várakozások szerint a költségvetési hiány mind 2012-ben, mind 2013-ban a GDP 3 %-ában meghatározott referenciaérték alatt marad, még ha ez az első évben egyszeri intézkedésektől is függ. A 2013. évi hiány-előrejelzés a GDP 0,7 %-ával alacsonyabb, mint a 2012. márciusi értékelésben szereplő hiánybecslés (a GDP 3,6 %-a), de a GDP 0,7 %-ával magasabb, mint a GDP 2,2 %-ában meghatározott hivatalos hiánycél. A költségvetési kilátások javulása a 2012. évi konvergenciaprogramban bejelentett számos további megtakarítási intézkedést tükrözi. A kormány becslése szerint ezek az intézkedések a GDP mintegy 1,7 %-ával tudják csökkenteni a 2013. évi költségvetési hiányt. A főként a korábban vártnál kedvezőbb 2011-es adatokon alapuló, 2012. évi konvergenciaprogram számításai szerint a helyi önkormányzati szektor hiánya is alacsonyabb lesz: 2012-ben a GDP 0,2 %-ával, 2013-ban pedig a GDP 0,3 %-ával. A megtakarítási intézkedések deficitjavító bruttó hatása (a GDP mintegy 1,7 %-a) a pénzügyi tranzakciós illetékből származó, a 2012. évi konvergenciaprogramban minimumként szereplő bevétellel (a GDP 0,4 %-a) került kiszámításra. Ezt a megközelítést támogatja a kormány május 9-i határozata is, amely e minimumbevétel beszedését tűzi ki célul. Ezzel egyidejűleg a GDP csaknem 0,2 %-át kitevő megtakarítást is tartalmaz, amely az állami szektor áru- és szolgáltatásbeszerzésének szigorú ellenőrzéséből származik majd. Ez a tétel implicit módon szerepelt a 2012. évi konvergenciaprogramban és 2012. május 16-án hozták nyilvánosságra. A bevételi oldalon az intézkedések között szerepel i. a pénzügyi tranzakciós illeték bevezetése (legalább a GDP 0,4 %-a), ii. a biztosítási szolgáltatásokra, valamint az energia- és a közüzemi szektorra alkalmazandó magasabb adókulcsok (a GDP 0,2 %-a), iii. a távközlési szektor új adójának és a mezőgazdaság fordított áfájának egész éves hatása (a GDP 0,2 %-a), valamint iv. az elektronikus útdíj 2013 júliusától történő bevezetése (a GDP 0,25 %-a). A kiadási oldalon az intézkedések a következőket tartalmazzák: i. a költségvetési fejezetek és az állami tulajdonú vállalatok előirányzatainak csökkentése, ii. az áru- és szolgáltatásbeszerzésre fordítható nominális kiadások (dologi kiadások) befagyasztása az államháztartás központi alrendszerében, valamint iii. a tömegközlekedési szektorban, illetve a gyógyszerekhez nyújtott támogatások csökkentése. Mindezeknek együttesen a GDP több mint 0,6 %-át kitevő bruttó költségvetés-javító hatásuk lesz. Figyelembe véve, hogy a bizottsági szolgálatok 2012. tavaszi előrejelzésének határnapján (2012. április 26.) nem álltak rendelkezésre specifikus információk, valamint azt, hogy a végrehajtási kockázat főként egyes kiadáscsökkentésekhez kapcsolódott, a GDP 1,7 %-át kitevő hiánycsökkentő hatásnak csupán a két harmada (a GDP 1,1 %-a) kerülhetett beépítésre az előrejelzésbe. Miközben a 2012. évi konvergenciaprogram azt vetíti előre, hogy a GDP 2,2 %-ában meghatározott hiánycél (a pénzügyi tranzakciós illetékből származó bevételtől függően) a GDP 0,2 – 0,5 %-át kitevő rendkívüli tartalék megőrzése mellett teljesül, a Bizottság szolgálatainak 2012. tavaszi előrejelzése szerint a hiány éppen csak alatta marad a GDP 3 %-ában megállapított referenciaértéknek, és nem marad rendkívüli tartalék (feltételezve, hogy az adott évben nem kerül sor egyszeri és átmeneti intézkedésekre). Ez a magasabb hiány-előrejelzés elsősorban a korábban és a közelmúltban bejelentett megtakarítási intézkedésekhez (a GDP 0,25 %-a, illetve 0,5 %-a) kapcsolódó végrehajtási kockázatokat, valamint a rosszabb makrogazdasági kilátásokat tükrözi (utóbbi a GDP 0,25 %-ával magasabb hiányt eredményez)[18]. Az ajánlás arra is felkéri a kormányt, hogy elegendő tartalékot építsen be a következő költségvetési törvényekbe. A Bizottság szolgálatainak 2012. évi előrejelzésében nem szerepel ugyan, hogy maradna 2013-ra tartalék az esetleges csúszások ellentételezésére, viszont figyelembe vettek némi végrehajtási kockázatot. A hatóságoknak emellett továbbra is lehetőségük van ilyen tartalékok beépítésére a következő költségvetési törvényekbe. Ezt, valamint az egyszeri bevételeknek a strukturális költségvetés javítására való felhasználását a kormány által a túlzotthiány-eljárás megszüntetéséig folyamatosan elkészítendő, az eljárás keretében elért eredményekről szóló féléves jelentés alapján ellenőrzik. 2.1.3. A tavaszi előrejelzés határnapját követően kapott új információk A bizottsági szolgálatok 2012. tavaszi előrejelzésének határnapját követően a magyar kormány további részletekkel szolgált a költségvetési fejezetek előirányzatainak a GDP 0,15 %-át kitevő csökkentéséről – elegendő információ hiányában a tavaszi előrejelzésben ennek csupán egy harmadát vették figyelembe. Az újabb információk tisztázták, milyen mértékben érintettek az egyes minisztériumok költségvetései és az előirányzatok, valamint hogy a tervezett megtakarítások bizonyos feladatok megszüntetésén és hatékonyságnövelésen alapulnak, ami biztosítja fenntarthatóságukat. Ezen információk alapján a Bizottság szolgálatai már az intézkedés teljes, a GDP 0,15 %-át kitevő hatását tudják beépíteni frissített előrejelzésükbe. Ezenfelül a kormány az 1122/2012. (IV. 25.) Korm. határozatot módosító, 2012. május 16-i 1152/2012. Korm. határozattal nyilvánosságra hozta arra vonatkozó döntését, hogy a dologi kiadásokat az államháztartás központi alrendszerében nominális szinten kell tartani, az önkormányzati alrendszerben pedig legfeljebb a 2013. évre prognosztizált infláció mértékének felével növelhetők (ezeket a 2012. évi konvergenciaprogramban csupán implicit módon feltételezték). A kormány azt is egyértelművé tette, hogy ezen, a GDP csaknem 0,2 %-át kitevő megtakarítás végrehajtása ugyanazon alapelvek alapján történik, mint amelyeket a költségvetési fejezetek előirányzatainak csökkentése kapcsán alkalmaztak. Ez a határozat – tekintve, hogy vannak bizonyos végrehajtási kockázatok, többek között az a tény, hogy a központi kormányzatnak csupán korlátozott befolyása van az önkormányzatok költségvetési tervezésére – csak a GDP 0,1 %-ával javítja a Bizottság szolgálatainak frissített költségvetési értékelését. A hatóságok 2012. május 9-én elfogadták egy adócsomag fő paramétereit (a törvénytervezeteket május 11-én terjesztették a parlament elé), a csomag számos eleme eltért a 2012. évi konvergenciaprogramban leírtaktól. Általánosságban véve az új adók alanyai következetesen a vállalkozások lesznek (nem pedig a fogyasztók, ahogyan azt korábban tervezték), ami tovább ronthatja a beruházási légkört – ahogyan arra az érintett gazdasági szervezetek nyilatkozata is rávilágít. A konkrét számszerű változásokat illetően a kormány úgy határozott, hogy felső korlátot szab a távközlési adó havi összegének, és a tervezettnél kisebb mértékű adóemelést hajt végre az energia- és a közüzemi szektor vállalkozásai esetében – ez összesen a GDP csaknem 0,1 %-ának megfelelő bevételkiesést jelent. Ezt a tervek szerint a pénzügyi tranzakciós illetékből származó, ennek megfelelően magasabb bevételekkel ellensúlyozzák, mivel az eredetileg előirányzott felső korlát eltörléséből és az adóköteles tranzakciók körének szűkítéséből eredő hatások nem oltják ki teljes mértékben egymást. Az ezen értékelés véglegesítésekor rendelkezésre álló információk alapján ezen új információ nem volt hatással az adócsomagból várt teljes bevételre. Figyelembe véve mindezen új, a bizottsági szolgálatok 2012. tavaszi előrejelzésének határnapját követően kapott információkat, különösen pedig a kiadásokra vonatkozó részletes információkat, amelyek a GDP 0,2 %-át kitevő hiánycsökkentő hatással járnak, a 2013. évi hiány az előrejelzések szerint a GDP 2,7 %-ára csökken, ami jóval a GDP 3 %-ában meghatározott referenciaérték alattinak tekinthető (a Bizottság értékelésének alakulását az egyes szakaszokban az 1. táblázat tartalmazza). 2.1.4. A 2012. és 2013. évi hiánykorrekció mögött meghúzódó költségvetési kiigazítás 2012. március 13-i ajánlásában a Tanács felkérte a magyar kormányt a 2012. évi, a GDP 2,5 %-ában meghatározott hiánycél teljesítésének, valamint 2013-ban jóval a GDP 3 %-ában meghatározott referenciaérték alatti hiánynak a biztosítására. A Bizottság szolgálatainak 2012. februári előrejelzéséből kialakuló makrogazdasági keret alapján ez a várakozások szerint 2012-ben legalább a GDP 0,5 %-át kitevő további költségvetési kiigazítást tett volna szükségessé (a már előirányzott, a GDP 1,9 %-ának megfelelő erőfeszítésen túl), 2013-ban pedig további erőfeszítéseket (tekintve, hogy arra az évre a GDP 3,6 %-ának megfelelő hiányt jeleztek előre). A Bizottság szolgálatainak 2012. tavaszi előrejelzése szerint a strukturális egyenleg – a 2010-es, a GDP 1,4 %-át kitevő romlást, majd a 2011-es további, a GDP 0,7 %-át kitevő romlást követően – 2012-ben várhatóan a GDP 2,25 %-ával javul, ami meghaladja a 2012. márciusi értékelésben becsült javulást (a GDP 0,25 %-a). Bár ez némileg elmarad a Tanács által ajánlott további erőfeszítés mértékétől, ez részben annak tudható be, hogy a Bizottság szolgálatainak 2012. februári és 2012. tavaszi előrejelzése között a potenciális növekedést kismértékben lefelé korrigálták (ami 2012-ben a GDP 0,1 %-át kitevő negatív hatással van a ciklikusan kiigazított költségvetési egyenlegre). Ezenfelül a (diszkrecionális intézkedések hatásától megtisztított) adóbevételek 2012-ben alacsonyabbak, mint ami a GDP alakulása és a standard adórugalmasság alapján várható lenne, ez részben hozzájárulhatott a strukturális egyenleg változásához, ami így kismértékben elmaradt az előírt költségvetési kiigazítástól. E tényezőket figyelembe véve úgy tekinthető, hogy a 2012. évi költségvetési kiigazítás összességében összhangban van a Tanács által a 2012. március 13-i ajánlásban előírtakkal. A 2012. tavaszi előrejelzés szerint 2013-ban a strukturális költségvetési egyenleg további csekély (a GDP 0,1 %-át kitevő) javulása várható. A kormány által az előrejelzés határnapját követően nyújtott új információkat figyelembe véve ez a GDP 0,25 %-a fölé emelné a további javulást. 1. táblázat: A költségvetési előrejelzések alakulása || 2012 || 2013 A Bizottság 2012. márciusi értékelése || -3,0 || -3,6 Az alapul szolgáló makrogazdasági fejlemények || -0,05 || -0,05 Egyszeri intézkedések || 0,25 || 0,0 bevételi oldal (további magán-nyugdíjpénztári tagok átlépése az állami rendszerbe, az uniós alapok különleges elszámolása) || 0,40 || 0,0 kiadási oldal (adóssághoz kapcsolódó kiadások a közlekedési ágazatban) || -0,15 || 0,0 Egyéb költségvetési fejlemények (pl. a bérkompenzációs rendszer változása, az adóváltozásoknak megfelelő kiigazítás) || 0,15 || -0,10 A Bizottság értékelése az új intézkedések meghozatala előtt || -2,65 || -3,75 A 2012. évi konvergenciaprogramban felvázolt megtakarítási intézkedések || 0,20 || 1,10 bevételi oldal (pl. pénzügyi tranzakciós illeték, elektronikus útdíj, az energia- és távközlési szektorra kivetett különadó) || 0,15 || 0,90 kiadási oldal (pl. a költségvetési fejezetek kiadásainak csökkentése, gyógyszertámogatások csökkentése) || 0,05 || 0,20 A megtakarítási intézkedések második körös makrogazdasági hatása || -0,05 || -0,25 2012. tavaszi előrejelzés (közzétéve 2012. május 11-én) || -2,5 || -2,9 További információk a kiadásoldali megtakarítási intézkedésekről (a 2012. tavaszi előrejelzés határnapját követően) || 0,10 || 0,20 Frissített bizottsági értékelés || -2,5¹ || -2,7 1 A megtakarítási intézkedésekről kapott további információk alapján a GDP 0,1 %-át kitevő rendkívüli tartalék keletkezett. 2.1.5. A hiány és az adósság korrekciójának általános értékelése Összességében – és a bizottsági szolgálatok 2012. tavaszi előrejelzésének határnapját követően rendelkezésre bocsátott információkat is figyelembe véve – a költségvetés hiánya 2012-ben várhatóan eléri a GDP 2,5 %-át, majd 2013-ban jóval a GDP 3 %-ában megállapított referenciaérték alatt marad, ami összhangban van a Tanács márciusi ajánlásával. A költségvetési előrejelzés javulása elsősorban a 2012. évi konvergenciaprogram keretében bejelentett és később részletesen bemutatott új intézkedések költségvetési hatását (2012-ben a GDP 0,3 %-a, 2013-ban a GDP 1,3 %-a) tükrözi; ezek az intézkedések a strukturális egyenleg javulásához is hozzájárulnak: a 2012. márciusi értékelésben szereplőhöz képest 2012-ben az egyenleg a GDP 0,25 %-ával javul, 2013-ban pedig a további javulás a GDP 0,5 %-ának felel meg. Az államháztartási hiányra vonatkozó kilátások javulásához más tényezők, például a 2011. évi, a vártnál valamivel jobb költségvetési egyenleg bázishatása és a magasabb egyszeri bevételek is hozzájárulnak, és fenntarthatóvá teszik a GDP 2,5 %-ában meghatározott 2012-es hiánycélt. Hasznos lehet megemlíteni, hogy a konszolidációs lépések minőségét illetően kérdések merülnek fel, mivel ezek a lépések főként a bevételi oldalra összpontosítanak és gátolhatják a gazdasági növekedést, többek között a romló üzleti környezet fényében, ami abból ered, hogy az átmeneti, fokozatosan megszüntetni tervezett ágazati különadókat de facto felváltották állandó, nagyban ugyanazon szektorokat sújtó ágazati adók. Amint az a tanácsi ajánlás keretében is említésre került, a túlzott hiány tartós korrekciója érdekében Magyarországnak érdemes megfontolnia a gyermekek után alanyi jogon járó támogatás terén hozható intézkedéseket (adott esetben a közelmúltban bevezetett családi adókedvezményekhez kapcsolódóan), egy központosított értékalapú ingatlanadó bevezetését, és az egykulcsos jövedelemadó-rendszer progresszív jellegének erősítését[19]. 2011-ben kismértékben, a GDP 80,6 %-ára csökkent az államadósság, ennek hátterében az elsődleges egyenleg jelentős, a GDP 8,25 %-ának megfelelő többlete áll, amit viszont nagyrészt ellensúlyozott a forint több mint 10 %-os leértékelődése. A 2012. tavaszi előrejelzésben szereplő, hiányra vonatkozó kilátások alapján az adósság várhatóan a GDP 78,5 %-ára csökken 2012-ben, majd valamivel tovább 2013-ban, feltéve, hogy nem kerül sor állami eszközök értékesítésére[20]. A konvergenciaprogram aktualizált változata szerint az államadósság a programidőszak alatt fokozatosan csökken, 2013-ban a GDP 77 %-ára, 2015-ben pedig a GDP 73 %-a alá kerül. Az adósságcsökkentésre vonatkozó referenciaértéknek való megfelelés tekintetében a túlzott hiány korrekcióját követő három év (2013–2015) átmeneti időszak lesz Magyarország számára. A tervezett költségvetési kiigazítás szükséges mértékű előrehaladást biztosítana az adósságcsökkentésre vonatkozó referenciaértéknek való megfelelés érdekében. A tervezett költségvetési kiigazítás alapján Magyarország 2015-ben teljesíti az adósságcsökkentésre vonatkozó referenciaértéket. Az 1467/1997/EK rendelet 2. cikkének (1a) bekezdése értelmében olyan tagállam esetében, amely ellen 2011. november 8-án túlzott hiány esetén követendő eljárás volt folyamatban, a túlzott hiány megszüntetését követően még három évig az adósságkritérium szerinti követelmény akkor teljesül, ha az érintett tagállam megfelelő előrelépést tesz a referenciaérték elérése felé. 2.2. A költségvetési irányítás vonatkozásában tett intézkedések értékelése A költségvetési irányítás tekintetében a Tanács felkérte a magyar hatóságokat, hogy igazítsák ki a gazdasági stabilitásról szóló törvényt, mindenekelőtt a költségvetési folyamatnak egy valóban kötelező érvényű középtávú keretbe helyezése és a Költségvetési Tanács elemzési hatáskörének szélesítése révén. A 2012. évi konvergenciaprogram bejelentette, hogy a hatályos új szabályozási keret felülvizsgálatát követően a kormány a tavaszi ülésszak alatt benyújtja az országgyűlésnek a szükséges módosítást. Ezen értékelés véglegesítésekor nem állt rendelkezésre információ a tervezett módosításokról. A nemzeti költségvetési keretekre vonatkozó minimumkövetelményekről szóló tanácsi irányelv teljes körű átültetését biztosítandó, a magyar jog uniós joggal való harmonizációjához kapcsolódó kormányzati adatbázis keretében ütemterv készült (az adatbázist a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium kezeli): fogalmi kérdésekre vonatkozó határozattal kezdődik 2012 júniusában, és 2013 őszére vetíti előre a jogalkotási folyamat lezárását. A Költségvetési Tanács működése tekintetében 2012 márciusának végén törvénybe foglalták, hogy a testület elnöke fizetést kap és a az Országgyűlés Hivatalán belül kis létszámú titkárságot hozhat létre (ezek az elemek korábban hiányoztak). Bár ez a jó irányba tett kis lépésnek tekinthető, mivel a Költségvetési Tanács bizonyos fokú intézményesítése az éves költségvetés feletti erős vétójogához jobban illőnek tűnik, az e területen elért haladás összességében lassúnak minősül, és a költségvetési irányítás fejleményeit szigorúan nyomon kell követni. 3. Következtetések A jelenlegi információk alapján úgy tűnik, hogy Magyarország a túlzott hiány megszüntetésének irányába megfelelő előrehaladást biztosító intézkedéseket tett. Konkrétan, várhatóan teljesül a 2012. évi, a GDP 2,5 %-ában meghatározott hiánycél, és az előrejelzések szerint a 2013. évi költségvetési hiány jóval a GDP 3 %-ában meghatározott referenciaérték alatt marad, miközben az alapul szolgáló makrogazdasági környezet kismértékben gyengül. A 2012. évi hiánycélt várhatóan a GDP 0,3 %-át kitevő strukturális intézkedések segítségével, valamint a 2011-ből származó csekély pozitív bázishatásra és egyes egyszeri fejleményekre építve sikerül elérni. Figyelembe véve a potenciális GDP-növekedés felülvizsgálatának hatását, valamint azt a tényt, hogy a (diszkrecionális intézkedések hatásától megtisztított) adóbevételek 2012-ben alacsonyabbak lesznek, mint ami a GDP alakulása és a standard adórugalmasság alapján várható lenne, a 2012-es költségvetési kiigazítás nagyjából összhangban van a Tanács 2012. március 13-i ajánlásában megfogalmazott követelményekkel. Valamennyi nyilvánosan hozzáférhető információ (ideértve a 2012. tavaszi előrejelzés határnapját követően rendelkezésre bocsátottakat is) alapján a Bizottság szolgálatainak előrejelzése szerint a hiány egy sor konszolidációs intézkedésnek köszönhetően 2013-ban eléri a GDP 2,7 %-át, így még az egyszeri intézkedésekből származó, a GDP 0,9 %-át kitevő nettó bevételek teljes körű kivezetését követően is jóval alatta marad a Szerződés által a GDP 3 %-ában meghatározott referenciaértéknek. Ezen hiány-előrejelzésre és az azóta kapott információkra alapozva az államadósság a várakozás szerint a GDP 80,6 %-áról (2011) 2012-ben a GDP 78,5 %-a alá, majd 2013-ban kismértékben még tovább csökken. A 2012. tavaszi előrejelzésben szereplő alapforgatókönyvet szimmetrikus kockázatok veszik körül. Egyrészt alacsonyabb hiány érhető el, ha az önkormányzatok egyenlege kedvezőbb lesz a jelenleg feltételezettnél, illetve az állami szektor kamatkiadásainak csökkentése révén. Másrészről léteznek a hiányt növelő kockázatok, például a központi bank veszteségeihez kapcsolódó, a vártnál magasabb kiadások. Emellett a közelmúltban bejelentett új adók a beruházási légkör további, nem lineáris romlását okozhatják; a beruházási légkört ronthatja az első negyedév erőteljes GDP-csökkenése is, amit még nem lehetett beépíteni az előrejelzésbe – mindez negatívan hathat a hiányra. A költségvetési irányítást illetően a 2012. évi konvergenciaprogramban bejelentették a jogszabály-módosítások országgyűlés elé terjesztésére irányuló szándékot. Ezen értékelés véglegesítésekor azonban nem állt rendelkezésre nyilvános információ a tervezett felülvizsgálat tartalmáról és céljáról. 2012 márciusától a Költségvetési Tanács elnöke versenyképes fizetésre és egy kisebb titkárság felállítására jogosult. Tekintettel e lassú haladásra, valamint a költségvetési irányítás reformjáról szóló 2012. évi országspecifikus ajánlás következményeként a költségvetési irányítás fejleményeit szigorúan nyomon kell követni. A fenti értékelés alapján a Bizottság úgy ítéli meg, hogy a Magyarországra vonatkozó túlzotthiány-eljárásban jelenleg nincs szükség további lépésekre. Ahhoz, hogy a költségvetési hiány tartósan a GDP 3 %-ában meghatározott referenciaérték alatt maradjon, valamennyi bejelentett intézkedés szigorú végrehajtására és részletes kidolgozásuk terén gyors haladásra lesz szükség. A konszolidációs intézkedések kialakítása tovább javítható az érdekelt felekkel és nemzetközi szervezetekkel folytatott szoros előzetes konzultációk révén. A költségvetési irányítási keretet továbbra is ki kell igazítani, hogy összhangban legyen a tanácsi ajánlással, és az ország élvezhesse egy jól működő intézményrendszer előnyeit. Ezen előzmények figyelembevételével és az első negyedév vártnál rosszabb, friss növekedési adatainak fényében a Bizottság – összhangban a Szerződéssel és a Stabilitási és Növekedési Paktummal, különös tekintettel a szóban forgó túlzotthiány-eljárás elhúzódására – továbbra is szigorúan nyomon fogja követni Magyarország költségvetési fejleményeit. E nyomon követéshez az egyik információforrást a kormány által a túlzotthiány-eljáráshoz kapcsolódóan összeállított félévenkénti jelentések képezik majd. 2. táblázat: Kulcsfontosságú makrogazdasági és költségvetési előrejelzések összehasonlítása || || 2011 || 2012 || 2013 || 2014 || 2015 Reál-GDP (%-os változás) || BIZ || 1,7 || -0,3 || 1,0 || n.a. || n.a. KP || 1,7 || 0,1 || 1,6 || 2,5 || 2,5 Kibocsátási rés1 (a potenciális GDP %-ában) || BIZ || -2,3 || -2,7 || -2,0 || n.a. || n.a. KP || -2,4 || -3,0 || -2,6 || -1,7 || -1,2 Államháztartási egyenleg2 (a GDP %-ában) || BIZ || 4,3 || -2,5 || -2,9 || n.a. || n.a. KP || 4,3 || -2,5 || -2,2 || -1,9 || -1,5 Elsődleges egyenleg (a GDP %-ában) || BIZ || 8,3 || 1,5 || 1,2 || n.a. || n.a. KP || 8,3 || 1,6 || 2,0 || 2,2 || 2,2 Ciklikusan kiigazított egyenleg1,3 (a GDP %-ában) || BIZ || 5,3 || -1,3 || -2,0 || n.a. || n.a. KP || 5,4 || -1,1 || -1,0 || -1,1 || -0,9 Strukturális egyenleg4 (a GDP %-ában) || BIZ || -4,3 || -2,1 || -2,0 || n.a. || n.a. KP || n.a.-4.0 || -1,9 || -1,2 || -1,1 || -0,9 Bruttó államadósság (a GDP %-ában) || BIZ || 80,6 || 78,5 || 78,0 || n.a. || n.a. KP || 80,6 || 78,4 || 77,0 || 73,7 || 72,7 Megjegyzés: 1 A konvergenciaprogramban a kibocsátási rések és ciklikusan kiigazított egyenlegek a programok szerint, ahogy a Bizottság szolgálatai a programokban szereplő információk alapján újraszámították. 2 A bizottsági szolgálatok 2012. tavaszi előrejelzésének határnapját követően kapott információk alapján a 2013. évi államháztartási hiány előrejelzése lefelé módosítható, a GDP 2,7 %-ára. 3 Ciklikusan kiigazított egyenleg, egyszeri és más átmeneti intézkedések nélkül. 4 A 2013. évi államháztartási hiány előrejelzésének a bizottsági szolgálatok 2012. tavaszi előrejelzésének határnapját követően kapott információk alapján történő módosításával összhangban a megfelelő strukturális egyenleg is javul 2013-ban, a GDP 0,25 %-ával. Forrás: A Bizottság szolgálatainak 2012. május 11-én közzétett, 2012. tavaszi előrejelzése (BIZ) és a 2012. évi konvergenciaprogram (KP). [1] HL L 389., 2004.12.30., 27. o. [2] HL L 110., 2005.4.30., 42. o. [3] HL L 314., 2005.11.30., 18. o. [4] COM(2010) 10 végleges. [5] HL L 66., 2012.3.6., 6. o. [6] HL L 78., 2012.3.17., 19. o. [7] HL L 210., 2006.7.31., 79. o. [8] HL L 209., 1997.8.2., 6. o. [9] A Kohéziós Alapból Magyarország részére tett kötelezettségvállalások 2013. évi részleges felfüggesztéséről szóló 2012/156/EU tanácsi végrehajtási határozat (12) preambulumbekezdése szerint: „Az 1084/2006/EK rendelet 4. cikke (2) bekezdésének megfelelően, ha a Tanács 2012. június 22-ig vagy egy későbbi időpontban megállapítja, hogy Magyarország megtette a szükséges kiigazító intézkedést, késedelem nélkül határoz az érintett kötelezettségvállalások felfüggesztésének megszüntetéséről.” [10] „A Stabilitási és Növekedési Paktum végrehajtásának részletes leírása, valamint iránymutatások a stabilitási programok és konvergenciaprogramok tartalmára és formájára vonatkozóan”, 2012. január 24. Lásd: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/pdf/coc/code_of_conduct_en.pdf [11] A Központi Statisztikai Hivatal május 15-én tette közzé 2012 első negyedévére vonatkozó gyorsbecslését. Az elemzők meglepetésére a szezonálisan és naptári hatással kiigazított reál-GDP 1,3 %-kal csökkent, szemben a május 11-én, vagyis csupán pár nappal a gyorsbecslés rendelkezésre állását megelőzően közzétett 2012. tavaszi előrejelzésben szereplő 0,5 %-os csökkenéssel. [12] 2011-ben a kormány lehetővé tette a korábban kötelező magán-nyugdíjpénztárak tagjai számára az állami nyugdíjrendszerbe történő visszalépést, és erre is ösztönözte őket. E körülmények között a tagok 97 %-a az állami rendszerbe való visszalépés mellett döntött, aminek eredményeként i. a felhalmozott vagyon állami költségvetésbe történő transzferje révén egyszeri költségvetési bevétel keletkezett, és ii. a nyugdíjrendszer állami pillérébe tartósan magasabb bevételek folynak be a nyugdíjjárulékokból. [13] A Szerződés 126. cikkének (8) bekezdése szerinti tanácsi határozatra vonatkozó bizottsági ajánlást kísérő szolgálati munkadokumentum. Lásd: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/pdf/30_edps/other_documents/2012-03-06_hu_126-7_commission_swd_en.pdf [14] Bár a magán-nyugdíjpénztárakból az állami nyugdíjrendszerbe történő visszalépés határideje 2012. március 31. volt, és ismert volt, hogy a fennmaradó magán-nyugdíjpénztári tagok mintegy egy negyede az állami pillérbe való visszalépés mellett döntött – ami a GDP 0,2 %-át kitevő bevételtranszferrel jár együtt –, a 2012. évi konvergenciaprogram nem tartalmazott ebből a műveletből származó bevételeket. [15] Az Eurostat ellenőrzi a kormány által alkalmazott, pénzforgalmi szemléletű és ESA szerinti elszámolást. [16] Az Eurostat ellenőrzi a kormány által alkalmazott, pénzforgalmi szemléletű és ESA szerinti elszámolást. [17] A benyújtott költségvetés a GDP 0,7 %-át kitevő rendkívüli tartalékot tartalmazott, amelyet 0,4 %-kal a GDP 1,1 %-ára emeltek az elfogadott költségvetésben. A 2012. évi konvergenciaprogramban szereplő, a kormány számításai szerint 2012-ben csaknem a GDP 0,4 %-át kitevő megtakarítási intézkedések célja rendkívüli tartalékok ismételt létrehozása, mivel a költségvetésben szerepeltetett, a GDP 1,1 %-át kitevő rendkívüli tartalékok már most nyilvánvaló bevételkiesések és kiadásoldali csúszások ellentételezésére szolgálnak. [18] Említést érdemel, hogy az intézkedések egyes részletei a bevételi oldalon sem kerültek még meghatározásra, ami költségvetési hatásuk szempontjából bizonytalanságot eredményez. [19] A Tanács március 13-i ajánlásának (13) preambulumbekezdése. [20] Ezen állami eszközök egy jelentős része a nyugdíjrendszer korábban kötelező magán-nyugdíjpénztári ágának de facto megszüntetése keretében végrehajtott eszközátvételből származik.