BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM MAGYARORSZÁG 2013. évi nemzeti reformprogramjának és konvergenciaprogramjának értékelése amely a következő dokumentumot kíséri Ajánlás A TANÁCS AJÁNLÁSA Magyarország 2013. évi nemzeti reformprogramjáról és Magyarország 2012–2016-os időszakra vonatkozó konvergenciaprogramjának tanácsi véleményezéséről /* SWD/2013/0367 final */





TARTALOMJEGYZÉK 1........... Vezetői összefoglaló. 3 1........... Bevezetés. 6 2........... Gazdasági fejlemények és kihívások. 8 2.1........ Aktuális gazdasági fejlemények és kitekintés. 8 2.2........ Kihívások. 9 3........... A szakpolitikai program értékelése. 13 3.1........ Költségvetési politika és adózás. 13 3.2........ Pénzügyi ágazat 25 3.3........ Munkaerőpiac, oktatás és szociálpolitika. 28 3.4........ A növekedés és a foglalkoztatás élénkítését szolgáló strukturális intézkedések. 33 3.5........ A közigazgatás korszerűsítése. 40 4........... Áttekintő táblázat 43 5........... MELLÉKLET. 50 1. Vezetői összefoglaló Gazdasági kitekintés Magyarország 2012-ben recesszióba került, GDP-je 1,7%-kal csökkent. A Bizottság 2013. tavaszi előrejelzése szerint a növekedés 2013-ban várhatóan 0,2%-ra kapaszkodik vissza, 2014-ben pedig új erőre kap, és 1,4%-ra nő. Az aktivitás növekedése miatt a munkanélküliségi ráta 2012-ben a foglalkoztatás 1,7%-os növekedése ellenére is két számjegyű maradt (10,9%), és várhatóan a továbbiakban is enyhén nőni fog, 2013-ban 11,4%-ra, 2014-ben pedig 11,5%-ra. Az államháztartás hiánya 2012-ben 1,9% volt, de a Bizottság 2013. tavaszi előrejelzése szerint 2014-ben meg fogja haladni a Szerződés szerinti referenciaértéket. A 2013. májusi konszolidációs csomagot figyelembe véve (némi végrehajtási kockázat fenntartása mellett) az államháztartás hiánya várhatóan tartósan 3% alatt marad (2013-ban és 2014-ben a GDP 2,7%-át és 2,9%-át teszi majd ki). Magyarország strukturális (ciklikus ingadozásoktól és egyszeri hatásoktól megtisztított) egyenlege 2012-ben a GDP 3,4%-ával javult, ami jóval meghaladja a GDP 2,4%-ának megfelelő ajánlott mértéket. A Bizottság 2013. tavaszi előrejelzése szerint az államadósság 2014-ben csak kis mértékben, a GDP 78,9%-ára javul (2012-ben a GDP 79,2%-a volt), de az új korrekciós intézkedések figyelembevételével akár a GDP 78,4%-ára is csökkenhet. Kulcskérdések Az ország gyenge növekedési potenciálja az üzleti környezet romlására vezethető vissza, amelynek fő oka a kiszámíthatóság hiánya és a kormányzati szakpolitikák torzító hatása. E tényezők hozzájárultak a bankszektor gyors hitelállomány-leépítéséhez és a beruházási kereslet hanyatlásához, és végeredményben minden eddiginél alacsonyabb beruházási rátához és a hitelezés visszafogásához vezettek. Emellett komoly aggályok merültek fel egy sor nemrégiben elfogadott törvény – leginkább az alaptörvény negyedik módosítása és a szolgáltatási ágazatot érintő korlátozások – uniós joggal és jogállamisággal való összeegyeztethetőségét illetően. Végül, a Bizottság idén úgy ítélte meg, hogy Magyarország makrogazdasági egyensúlyhiánnyal küzd. A 2010. és 2011. évi költségvetési lazítás után a kormány 2012-ben jelentős konszolidációs erőfeszítéseket tett, és a hiányt a GDP 1,9%-ára, jóval a 2,5 %-ban meghatározott célszám alá csökkentette. A Bizottság 2013. tavaszi előrejelzése szerint a hiány 2014-ben újból meg fogja haladni a GDP 3%-át, de a 2013 és 2014 vonatkozásában május 13-án bejelentett konszolidációs intézkedések várhatóan fenntartható módon megszüntetik a túlzott hiányt. Magyarország azonban az üzleti és a jogi környezettel, valamint a gazdaság növekedési potenciáljával összefüggésben rövid és középtávon komoly kihívásokkal szembesül, ami a költségvetési konszolidáció sikerét is alááshatja. · Költségvetési konszolidáció: A konszolidáció jelentős előrelépései ellenére aggályok merülnek fel a költségvetési kiigazítás színvonalával kapcsolatban, mivel a bevételi oldali intézkedések nagy része leginkább csak néhány kiválasztott ágazatot érint. Emellett – noha Magyarország 2012-ben (a hiány 3% alá szorításához kitűzött határidőre) a hiányt a GDP 1,9%-ára csökkentette és a strukturális kiigazítás tekintetében túlteljesítette a GDP 2,4%-ának megfelelő ajánlott mértéket – az államadósság és a külső eladósodottság magas szintje (GDP-arányosan 80%, illetve 100%) a gyenge növekedési potenciállal és a magas finanszírozási költségekkel együtt sebezhetővé teszi a gazdaságot. A költségvetési irányítás további javításra szorul, mivel a középtávú költségvetési keret a Költségvetési Tanács kis mértékű megerősítése ellenére még mindig pusztán indikatív jellegű. · Üzleti környezet: Az üzleti környezet közelmúltbeli romlása, amelynek fő kiváltó oka az ágazatonként eltérő kulcsú vállalati különadók emelése volt, hátrányosan érinti Magyarország növekedési potenciálját és termelékenységét. A banki tranzakciókra kivetett, a GDP mintegy 0,5%-ának megfelelő új illeték hozzáadódik a kategóriájában Európa-szerte legmagasabb (a GDP 0,5%-át kitevő) tartós banki különadóhoz. Az energiaellátók jövedelemadója 8%-ról 31%-ra emelkedett, és immár különadó terheli a közművállalatokat is, amivel az érintett ágazatok általános nyereségadó-mértéke 50%-ra nőtt. Emellett az adórendszer még összetettebbé vált: jelenleg hatféle társasági nyereségadó van érvényben, a közigazgatás reformja pedig késlekedik. Ezenkívül a szolgáltatási ágazat belépési költségeinek emelkedése és a fokozódó szegmentáció a verseny és a termelékenység gyengülését eredményezheti. · Munkaerőpiac: A munkanélküliség a kormányzat munkaerő-piaci reformjai ellenére magas maradt. A munkaerő-kínálattal kapcsolatos fő problémák a következők: a tanulás és a munkavállalás közötti átmenet (az ifjúsági munkanélküliség 2012-ben 28,1% volt); a készségigények és a készségkínálat közötti összhang hiánya, amelyre az aktív munkaerő-piaci intézkedések között kiemelkedő súlyú (2012-ben a vonatkozó kiadások több mint felét felemésztő) közmunkaprogramok nem tudtak megfelelő választ kínálni; az alacsony keresetűek bizonyos csoportjainak (a munkahelyvédelmi törvénnyel bevezetett kedvezmények ellenére) továbbra is magas adóterhe; valamint a gyermekgondozási lehetőségek szűkössége. A munkaerő-keresletet a minden eddiginél alacsonyabb beruházási ráta és a termelékenység alacsony növekedése is visszafogja. A szegénység és a kirekesztődés is magas: a népesség 23%-a komoly anyagi nélkülözéstől szenved, amit tovább súlyosbít az álláskeresési ellátások időtartamának csökkentése. A közelmúltbeli javulás ellenére a felsőoktatásban részt vevő hallgatók száma még mindig elmarad az uniós átlagtól. A korai iskolaelhagyók aránya újból emelkedni kezdett, a 2010. évi 10,5%-ról 2012-ben 11,5%-ra nőtt. A szakképzés nem eléggé hatékony, az egész életen át tartó tanulásban való részvétel aránya az egyik legalacsonyabb az EU-ban. · Energia/közlekedés: Magyarország energia- és szén-dioxid-intenzitása még mindig jóval meghaladja az EU átlagát, ami hozzájárul a tartósan magas energiamérleg-hiányhoz (a 2007–2011 közötti időszakban éves átlagban a GDP –5,4%-a, szemben az uniós –2,4%-kal). Ennek részben az energiaárak komoly szabályozása és a nemzeti szabályozó függetlenségének hiánya az oka. A tömegközlekedés rossz hatékonysága továbbra is terheket ró a költségvetésre; a reformok késlekedése hátrányosan érinti a gazdasági növekedést és a környezetet. · Igazságügy: A közelmúltbeli magyarországi fejlemények fokozták az igazságszolgáltatás függetlenségével kapcsolatos aggályokat, kiváltképp az alaptörvény negyedik módosítása után. A különböző rendelkezések részletes értékelése után az Európai Bizottság májusban adminisztratív levelek útján kérte a felmerült kérdések tisztázását. 1. Bevezetés A Bizottság 2012 májusában egy sor országspecifikus ajánlást terjesztett elő a gazdasági és stukturális reformokra irányuló magyar szakpolitikák kapcsán. Az Európai Unió Tanácsa ezek alapján hét országspecifikus ajánlást fogadott el tanácsi ajánlás formájában. Az országspecifikus ajánlások az államháztartásra, az adózásra, a munkaerőpiacra, az üzleti környezetre, az oktatásra és a hálózatos iparágakra vonatkoztak. Ez a bizottsági szolgálati munkadokumentum e Magyarországra vonatkozó ajánlások végrehajtásának állását értékeli. A bizottsági szolgálati munkadokumentum a szakpolitikai intézkedéseket a Bizottság 2013. évi éves növekedési jelentése (2013-as növekedési jelentés)[1] és a riasztási mechanizmus keretében készült második éves jelentés (2012-es riasztási jelentés)[2] fényében értékeli (mindkét dokumentumot 2012 novemberében tették közzé). A 2013-as növekedési jelentés megfogalmazta a 2013. évi nemzeti és uniós szintű cselekvési prioritások kapcsán szükséges egyetértés kialakítására irányuló bizottsági javaslatokat. A növekedés megújítása céljából a következő öt prioritást határozta meg a tagállamok számára: differenciált, növekedésbarát költségvetési konszolidáció elősegítése; a gazdaság pénzügyi vérkeringésének a helyreállítása; a jelenlegi és jövőbeni növekedés és versenyképesség ösztönzése; a munkanélküliség kérdésének és a válság társadalmi következményeinek kezelése; valamint a közigazgatás modernizálása. A 2012-es riasztási jelentés az első szűrő volt annak felmérésére, hogy a tagállamokban fennáll-e makrogazdasági egyensúlyhiány, vagy felmerül-e annak kockázata. Megállapítása szerint kedvező jelek mutatkoznak arra, hogy a tagállamok meg tudják szüntetni a makrogazdasági egyensúlyhiányt. A teljes és tartós egyensúly elérésének biztosítása érdekében Magyarország és 13 másik tagállam kapcsán megvizsgáltuk az egyensúlyhiány kialakulásának és felszámolásának folyamatát[3]. Magyarország a 2012. évi tanácsi ajánlások, a 2013-as növekedési jelentés és a 2013-as riasztási jelentés figyelembevételével 2013 áprilisában benyújtotta nemzeti reformprogramjának és konvergenciaprogramjának aktualizált változatát. Az aktualizált programok részletesen ismertetik a 2012. július óta elért eredményeket és a kormány további terveit. Szolgálati munkadokumentumunk az ezen programokban foglalt információk alapján készült. A programok benyújtását a civil társadalom képviselőivel és az üzleti szövetségekkel folytatott korlátozott konzultációs folyamat előzte meg. Átfogó értékelés Az e munkadokumentumban ismertetett elemzés alapján arra következtethetünk, hogy Magyarország elért némi előrehaladást a tanácsi ajánlásban megfogalmazott országspecifikus ajánlásokat végrehajtó intézkedések terén, de az üzleti környezet és a pénzügyi közvetítés kapcsán még jelentősek az aggályok. Konkrétan: az államháztartásra vonatkozó (1.) ajánlás lényegében teljesült, a költségvetési irányításra, az adózásra és a munkaerő-piaci reformra vonatkozó (2., 3. és 4.) ajánlás részben teljesült, ugyanakkor csak korlátozott előrehaladás történt az oktatás és a hálózatos iparágak kapcsán (6. és 7. ajánlás), az üzleti környezet (5. ajánlás) vonatkozásában pedig nem észleltünk előrehaladást. A 2010. és 2011. évi költségvetési lazítás után további konszolidációs intézkedésekre került sor, amelyek 2012-ben hozzájárultak a költségvetési rés bezárásához (a hiány a GDP 1,9%-ára, jóval a GDP 3%-ában meghatározott referenciaérték alá csökkent, bár ebben a GDP 0,75%-ának megfelelő egyszeri intézkedések is szerepet játszottak). Az államadósság aránya a 2011. évi 81,4%-ról 2012-ben 79,2%-ra nőtt. A Költségvetési Tanács mind a (választható jellegű) feladatok, mind a személyzet vonatkozásában megerősödött. A kihívások főként a kedvezőbb – növekedésösztönző – üzleti környezetnek és a versenyképesség javításának a szükségességéből erednek. A közelmúltbeli szakpolitikai intézkedések gyakorlatilag a pénzügyi ágazat és egyes nem pénzügyi vállalkozások különadójának emelésére szorítkoztak. A banki tranzakciókra kivetett tekintélyes (a GDP mintegy 0,5%-ának megfelelő) új illeték tovább növeli a kategóriájában Európa-szerte legmagasabb (a GDP 0,5%-át kitevő) tartós banki különadót. Az energiaellátók jövedelemadója 8%-ról 31%-ra emelkedett, és immár különadó terheli a közművállalatokat is, amivel az érintett ágazatok általános nyereségadó-mértéke 50%-ra nőtt. Az új egyszerűsített vállalati adók bevezetése ésszerű lépésnek tekinthető, de az adórendszer általuk még összetettebbé vált, hiszen Magyarországon így jelenleg hatféle társasági nyereségadó van érvényben. A kormányzat továbbra is beavatkozik az energiaárak képzésébe, mivel a kiskereskedelmi árak és a hálózati díjak meghatározása csak formailag tartozik a nemzeti szabályozó hatáskörébe. A tömegközlekedés még mindig nem hatékony, emellett késik a nemzeti vasúttársaság és a BKV átfogó átszervezése, illetve megtakarítási terveinek végrehajtása, ami közvetlen hatást gyakorol a kormány költségvetési célkitűzéseire. A 3. ajánlásra válaszul a kormány bevezette a munkahelyvédelmi törvényt, amely bizonyos hátrányos helyzetű csoportok tekintetében csökkenti a szociális járulékok mértékét. Emellett számos intézkedést hoztak a nők aktivitásának növelésére, például bővítik a 0–3 év közötti gyermekek gondozására szolgáló létesítményeket és ösztönzik a rugalmasabb foglalkoztatási módozatok alkalmazását. A kormány emellett megerősítette aktív munkaerő-piaci intézkedéseit, de a foglalkoztatási politika alappillére még mindig a közmunkaprogram, annak ellenére, hogy láthatóan hatástalan eszköze a munkaerő-piaci aktiválásnak. Noha a 2012. évi eredmény gyakorlatilag megfelel a 2020-as célnak (29,9% a 30,3%-hoz képest), a felsőoktatásban bekövetkező közelmúltbeli változások miatt komoly kockázata van annak, hogy – főként a hátrányos helyzetűek körében – csökkenhet a felvételizők száma. Nem került sor továbbá a korai iskolaelhagyókat célzó nemzeti stratégia elfogadására sem. A Magyarország által benyújtott szakpolitikai tervek megoldást kínálnak a tavalyi szolgálati munkadokumentumban azonosított kihívások egy részére. A Bizottság 2013. tavaszi előrejelzése szerint ugyanakkor a konvergenciaprogramot alátámasztó makrogazdasági pálya kissé optimistának tűnik, a hiánycélok mellől pedig hiányoznak a kellően részletezett intézkedések. A konvergenciaprogram megerősíti a túlzott hiánynak a 2012. évi határidőre történő megszüntetése melletti elkötelezettséget, de nem tartalmaz új költségvetési konszolidációs intézkedéseket, és így a bizottsági előrejelzésben szereplő költségvetési becslések alapján nem biztosított e cél elérése. A május 10-én elfogadott új kiigazítási csomag elfogadásával azonban a költségvetés hiánya az előrejelzés távlatában várhatóan 3% alatt marad. A nemzeti reformprogram megerősíti Magyarországnak a munkaerő-piaci problémák megoldása melletti elkötelezettségét, de jobban is részletezhetné az üzleti környezet javítására és gazdaság hitelellátottságának helyreállítására szolgáló intézkedéseket. 2. Gazdasági fejlemények és kihívások 1.1. Aktuális gazdasági fejlemények és kitekintés Aktuális gazdasági fejlemények 2012-ben és 2013 elején a magyarországi növekedésre erős hatást gyakorolt a belföldi ágazatok hitelállomány-leépítése, a világgazdaság visszaesése és a hitelfeltételek szigorúsága. Az aktivitási és a foglalkoztatási ráta növekedése ellenére a munkanélküliségi ráta két számjegyű maradt (2012-ben 10,9%), és az aktivitási ráta további növekedése és a foglalkoztatási ráta enyhe csökkenése miatt várhatóan a továbbiakban is enyhén nőni fog. A magyar gazdaság 2012-ben recesszióba került, a GDP 1,7%-kal csökkent. A belső kereslet a 2011. évi rövid élénkülés után 3,7%-kal visszaesett. A beruházások a hitelfeltételek szigorúsága, a bizonytalan üzleti környezet és a hitelállomány-leépítés miatt az egymást követő negyedik évben is zsugorodtak. A fogyasztás visszaeséséhez hozzájárult a rendelkezésre álló jövedelem csökkenése és a magas – a teljes foglalkoztatás 1,7%-os növekedése ellenére 10,9%-ot kitevő – munkanélküliségi ráta. A GDP-t a mezőgazdasági ágazat szokatlanul gyenge eredménye is lehúzta. A kivitel növekedése enyhítette a kibocsátás visszaesését, de a külső környezet romlása miatt egy idő után maga is élesen csökkent. Gazdasági kitekintés 2013-ra enyhe élénkülés várható (a GDP 0,2%-kal nő). A várakozások szerint javulni fog az exportpiacok teljesítménye és a rendelkezésre álló reáljövedelem emelkedése miatt a belső kereslet is stabilizálódik, noha a magas munkanélküliségi ráta és a folyamatos hitelállomány-leépítés visszafogja a háztartások költekezését. A szakpolitikai bizonytalanság, a hitelezés folyamatos szűkülése és egyes tőkeigényes ágazatok magas különadói miatt a magánberuházások várhatóan csökkennek, a kormányzati beruházásokat viszont valószínűleg felpörgeti az uniós források bővülése. A növekedés a nettó export és a belső kereslet kedvező alakulása miatt 2014-ben várhatóan 1,4%-ot ér el. A háztartások fogyasztása a rendelkezésre álló reáljövedelem további emelkedése és a hitelfeltételek lazítása miatt valószínűleg nőni fog. Az államilag támogatott hitelek és a központi bankon keresztül futó, új Növekedési Hitel Program hatására a beruházások növekedési mutatója is pozitívba fordul. Az előrejelzés szerint az aktivitási ráta tovább emelkedik, a foglalkoztatás szintje viszont nagyjából stabil marad, így a munkanélküliség várhatóan továbbra is két számjegyű marad, sőt, némileg emelkedni fog, 2013-ban 11,4%-ra, 2014-ben pedig 11,5%-ra. A vállalkozások várhatóan részben elbocsátásokkal alkalmazkodnak majd a nyereségesség romlásához, amit az állam a közmunkaprogram[4] kiszélesítésével és a kis- és középvállalkozások (kkv-k) foglalkoztatási lehetőségeinek bővítésével próbál ellensúlyozni. A konvergenciaprogram makrogazdasági előrejelzése némileg optimistának tűnik. GDP-előrejelzése mintegy fél százalékponttal magasabb a Bizottság 2013. tavaszi előrejelzésénél. Ennek oka, hogy mind a belső kereslet, mind a nettó export tekintetében jobb adatokat vesz figyelembe, mint a Bizottság. A kormány a foglalkoztatás kapcsán is optimistább a Bizottságnál, GDP-arányosan fél százalékponttal jobb adatot vár 2013-ban és 2014-ben is. A konvergenciaprogram némileg nagyobb inflációt vár a Bizottság által előre jelzettnél. A konvergenciaprogramban a kormány értékeli a strukturális reformok becsült makrogazdasági hatását. Az elemzés szerint a közelmúltbeli szakpolitikai lépések hatására a GDP 3 éven belül mintegy 1%-kal nőhet, főként a magasabb foglalkoztatás révén, miközben a beruházások szintje és a teljes tényezőtermelékenység csökken. Mindazonáltal a bemutatott modellben a kedvező GDP-hatások olyan fiskális intézkedések eredményei, amelyek gyakorlatilag növelik a vállalatok és a háztartások terheit, és csak kismértékben csökkentik a foglalkoztatással járó terheket (a GDP +0,4 és +0,8%-a, illetve a GDP –0,1%-a), ami ellentmondásosnak tűnik. A modell emellett nem tartalmaz néhány nemrégiben elfogadott jelentős intézkedést, például a banki különadó eredeti szinten való fenntartását, vagy a pénzügyi tranzakciós illeték mértékének megemelését. Úgy tűnik, a gazdasági növekedés összetevői a konvergenciaprogram várakozásainak megfelelően valóban elmozdulnak a munkaerő-igényes gazdaság felé, de a közelmúltbeli gazdaságpolitikai lépések növekedésre gyakorolt általános hatása tekintetében a Bizottság sokkal pesszimistább a magyar hatóságoknál. Amint azt a Magyarországra vonatkozó legutóbbi részletes vizsgálat[5] jelezte, az üzleti környezet közelmúltbeli, leginkább a vállalati különadók emelésével összefüggésbe hozható romlása hozzájárult az ország gazdasági növekedési potenciáljának apadásához. A magyar gazdaságpolitika az aktivitási ráta növelése és a kkv-k általi foglalkoztatás bővítése tekintetében sikeresnek bizonyult, de az igen alacsony beruházási és termelékenységnövekedési ráta visszafogja a nagyobb vállalatok munkaerő-keresletét. 1.2. Kihívások Magyarország jelentős kihívásokkal szembesül, amelyek lényegében megegyeznek a tavalyiakkal, és nagyjából megfelelnek a 2013. évi éves növekedési jelentés prioritásainak; e kihívásokat a 2012-es riasztási jelentés és a 2013-as részletes vizsgálat elemzi (lásd az 1. háttérmagyarázatot). Magyarország számára különösen fontos a költségvetési konszolidáció folytatása. A hiány 2012-ben, amikor lejárt a Magyarország számára a túlzott hiány megszüntetésére előírt határidő, a GDP 1,9%-a volt, a strukturális javulás pedig jóval meghaladta a GDP 2,4%-ának megfelelő ajánlott mértéket. Emellett a Bizottság 2013. tavaszi előrejelzése és a később elfogadott további intézkedések alapján várható, hogy az államháztartás hiánya 2013-ban és 2014-ben valamivel a GDP 3%-a alatt marad. Ugyanakkor az államadósság és a külső eladósodottság magas szintje (GDP-arányosan közel 80%, illetve 100%) a magas finanszírozási költségekkel és a gyenge növekedési potenciállal együtt továbbra is sebezhetővé teszi a gazdaságot. A gyenge növekedés az üzleti környezet romlásával magyarázható, amely nagymértékben a kormányzati szakpolitikák kiszámíthatatlanságára és a vállalati adózás színvonalára (vagyis a magas ágazati különadókra) vezethető vissza. A vállalkozások magas adminisztratív terhe szintén kulcstényező, az adózás területén is. A beruházási ráta mind a régió egyéb országai, mind a válság előtti szint viszonylatában alacsony (kevesebb, mint a GDP 17%-a, szemben a másik két viszonylat több mint 20%-ával). A Világgazdasági Fórum globális versenyképességi indexén Magyarország (144 ország közül) a 2011–12-es 48. helyről 2012–13-ban a 60. helyre esett vissza. A közigazgatási reform némi késlekedéssel ugyan, de halad előre, a korrupció és a közbeszerzési verseny hiánya azonban továbbra is hátrányosan érinti a kormányzati kiadásokat. A gazdaság pénzügyi vérkeringésének a helyreállítása kulcsfontosságú szakpolitikai kérdés, amelynek megoldásakor azonban el kell kerülni a bankszektor túl gyors hitelállomány-leépítését, mivel ez visszafoghatná a növekedést. A pénzügyi ágazat magas különadója és a banki portfóliók nem teljesítő hiteleinek magas aránya ugyanakkor megnehezíti a belső tőkefelhalmozást és negatívan ösztönzi a hitelnyújtást. A globális pénzügyi válság rávilágított a pénzügyi rendszer nemzeti hatóságok általi hatékony felügyeletének sürgető szükségességére. A jogalkotó mindeddig nem ruházta fel a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletét a „betart vagy indokol” elven alapuló szabályozói hatáskörrel. Emellett a jelenleg használt szanálási eszközök nem alkalmasak a pénzügyi intézmények vészhelyzeti szerkezetátalakítására. Magyarország Európa 2020 stratégia szerinti foglalkoztatási célszáma a jelenlegi foglalkoztatási ráta, illetve az előre jelzett gazdasági és demográfiai trendek fényében túl ambiciózusnak tűnik. A munkaerő-piaci feltételek hasonlóak a tavalyiakhoz: a foglalkoztatási ráta általánosan alacsony, noha a 2011. évi 60,7%-ról 2012-ben 62,1%-ra, vagyis éppen csak a válság előtti szint alá emelkedett[6]. A magyarországi munkaerő-piaci akadályok kínálati és keresleti tényezőkkel is magyarázhatók. A munkaerő-kínálat fő problémája a készségigények és a készségkínálat közötti összhang hiánya, bizonyos csoportok magas adóterhe és a bölcsődei ellátások szűkössége. A munkaerő-keresletet a termelékenység negatív növekedési rátája és a minden eddiginél alacsonyabb beruházási ráta gátolja; részben mindkét tényező a pénzügyi közvetítés hiányosságaival magyarázható. Az átlagos adómérték csökkent, de az (uniós szinten az egyik legalacsonyabb foglalkoztatási rátával rendelkező) alacsony keresetűek adóterhe regionális összevetésben még mindig, a szociális hozzájárulások közelmúltbeli célzott csökkentése ellenére is magas. Az általános aktivitási ráta mérsékelt növekedése[7] ellenére a szegénység és a kirekesztődés még mindig magas, a népesség 23%-a komoly anyagi nélkülözéstől[8] szenved. Az álláskeresési ellátások időtartamának csökkentése tovább fokozza a szegénységet és a kirekesztődést[9]. Noha a foglalkoztatás és a szociális ellátások reformja elvben ösztönözheti a munkaerő-piacra való visszatérést, egyes régiókban a szegénység és a kirekesztődés fokozódásához vezetett, amit az alapvető szolgáltatások hiánya is súlyosít. A népesség egyes részeit, például a fiatalokat, az alacsony képzettségűeket és az 50 éven felüli munkavállalókat egyedi munkaerő-piaci kihívások is érintik. A munkahelyvédelmi törvény e csoportok tekintetében csökkentette a szociális hozzájárulási adó mértékét, de az intézkedés célzottságán lehetne még javítani. A felsőfokú végzettséggel rendelkezők száma az elmúlt években lényegesen nőtt, gyakorlatilag elérte az ország Európa 2020 stratégia szerinti célszámát, de még mindig jóval az uniós átlag alatti. A korai iskolaelhagyók száma ugyanakkor újból emelkedni kezdett. Magyarország az elmúlt évtizedben sikeresen (2000 és 2010 között 13,9%-ról 10,5%-ra) csökkentette a korai iskolaelhagyók arányát, de a trend 2011-ben megfordult (2011: 11,2%, 2012:11,5%). A magyar oktatási rendszer nem képes a társadalmi-gazdasági háttér különbözőségéből eredő egyenlőtlenségek minimalizálására. Nemzeti és nemzetközi felmérések[10] szerint a legjobban és a legrosszabbul teljesítő tanulók között igen nagy az eltérés. Noha a felsőfokú oktatásban való részvétel aránya javul, a szakképzés keretében folytatott tanulmányok vagy nem elégségesek vagy nem fejlesztik azokat eléggé ahhoz, hogy megoldják a készségigények és a készségkínálat közötti összhang hiányát a munkaerőpiacon. Amint a 2013-as növekedési jelentés is rávilágít, az egész életen át tartó tanulás kulcsfontosságú a munkaerő-piaci feltételek javításához, Magyarországon azonban az uniós tagállamok közül az egyik legalacsonyabb a felnőttképzésben részt vevők aránya. E negatív jelenség a munkaerő alacsony foglalkozási mobilitásában és alacsony változástűrő képességében is megnyilvánul. Magyarország jelentős kihívásokkal szembesül a hálózatos iparágak terén. Gazdaságának energia- és szén-dioxid-intenzitása még mindig jóval meghaladja az EU átlagát, ami hozzájárul a tartósan magas energiamérleg-hiányhoz. Ennek részben az energiaárak komoly szabályozása és a nemzeti szabályozó függetlenségének hiánya az oka. A tömegközlekedés rossz hatékonysága továbbra is terheket ró az állami költségvetésre. A két ágazat reformjait túl régóta halogatják, ami hátrányosan érinti az államháztartást, a gazdasági növekedést és a környezetet Amint arra a 2013. évi részletes vizsgálat is rávilágított, a közlekedési és energiarendszerek reformja elengedhetetlen a költségvetés fenntarthatóságához és a gazdaság hatékonyságához. A közelmúltbeli magyarországi fejlemények tovább fokozták az igazságszolgáltatás függetlenségével kapcsolatos aggályokat, kiváltképp az új alaptörvény negyedik módosítása után[11]. Különösen az Országos Bírósági Hivatal elnökének új ügyáthelyezési hatásköre mélyítette el az igazságszolgáltatás függetlenségével kapcsolatos aggályokat. Mivel a vállalkozások működési környezetét alkotó jogrendszer kiszámíthatóságát, következetességét, tisztességességét és stabilitását az igazságszolgáltatás függetlensége biztosítja, az utóbbi hiánya gátolhatja a beruházásokat. Emellett a negyedik módosítás olyan rendelkezéseket vezetett be az Európai Bíróság ítéleteivel kapcsolatban és a politikai hirdetések kapcsán oly módon korlátozta a médiát, ami aggályokat vetett fel az uniós joggal való összeegyeztethetősége vonatkozásában. Az innováció, főként a kkv-k esetében, továbbra is korlátozott, elsősorban a forráshiány miatt. Egy másodlagos kihívás a munkaerő-piacon rendelkezésre álló, illetve a kutatás-fejlesztés (K+F) és az innováció úttörő ágazataiban igényelt képzettségek közötti összhang hiánya. Az ökoinnovációs potenciál lényegében kihasználatlan. 1. háttérmagyarázat: A makrogazdasági egyensúlyhiány kezelésére szolgáló eljárással kapcsolatos 2013. évi részletes vizsgálat összefoglalása A makrogazdasági egyensúlyhiány kezelésére szolgáló, Magyarországot érintő eljárással kapcsolatos második, 2013. évi részletes vizsgálat megállapította, hogy az országban olyan makrogazdasági egyensúlyhiány áll fenn, amely nyomon követést és határozott szakpolitikai intézkedéseket igényel. Mindenekelőtt az erőteljesen negatív nettó nemzetközi befektetési pozíció folyamatban lévő – főként a magas államadóssággal és a romló (vagyis a beruházások csökkenéséhez hozzájáruló) üzleti környezettel kapcsolatos magánszektorbeli hitelállomány-leépítés által vezérelt – alkalmazkodása igényel továbbra is fokozott figyelmet, mivel csökkenteni kell az általa a gazdaság működésére gyakorolt negatív hatások jelentős kockázatát. A részletes vizsgálat megállapítja, hogy a folyamatban lévő kiigazítás ellenére Magyarország növekedési potenciálja számos esetben szükségtelen károkat szenvedett a piacellenes szakpolitikák miatt, és hogy az ország a magas adósságszint és az alacsony növekedés együttes hatására továbbra is sebezhető. Nettó nemzetközi befektetési pozíció (NIIP): A külső egyensúlyhiány csökkent, mivel a folyó fizetési mérleg sorban a harmadik évben mutat fel többletet. A NIIP ennek következtében folyamatosan javult, de 2012-ben a GDP –103%-ával még mindig jóval a GDP –35%-ában megállapított határérték felett maradt. Ez várhatóan a következő években sem lesz másként. A folyó fizetési mérleg 2009. évi trendfordulóját főként a belső kereslet visszaesése okozta; az export versenyképessége némileg romlott. A 2009-es recesszió alatti markáns csökkenés után a tényezőjövedelmek mérlegének hiánya újból nőni kezdett, habár nem éri el a válság előtti szintet. Mindkét elem jelzi, hogy a külső korrekció részben ciklikus. A magánszektor adóssága: A nemrégiben lezajló külső korrekció a magánszektor azon hitelállomány-leépítését tükrözi, amely az egyensúlyhiány korrekciójához legfőképp a háztartások esetében szükséges. Ugyanakkor a vállalati hitelállomány gyors csökkenése, amely a szakpolitikai bizonytalanságra és a – különösen a pénzügyi ágazatot sújtó – ágazati különadókra vezethető vissza, minden eddiginél alacsonyabb beruházási és termelékenységnövekedési rátákat eredményezett, és felmorzsolta az ország növekedési potenciálját. Az állami szektor adóssága: Az államadósság az egyszeri tőketranszfereknek és a konszolidációs intézkedéseknek köszönhetően 2010 és 2012 között a GDP közel 82%-áról a GDP mintegy 79%-ára csökkent. Ugyanakkor regionális összevetésben ez még mindig igen magas adat. A külföldi tulajdonban lévő állampapírok igen magas aránya és a meglehetősen nagy bruttó finanszírozási igény miatt az állami szektor hitelállomány-leépítése sérülékeny folyamat. Munkanélküliség: A magas (tartósan 10% feletti) munkanélküliségi ráta a látszatnál kevésbé aggályos, mivel főként az aktivitási ráta növekedését tükrözi; a foglalkoztatási ráta visszatért a válság előtti szintre. A magánszektorbeli foglalkoztatás a kkv-szektorban is javult, de ez a javulás erősen kötődik a közmunkaprogramhoz. Mivel a közmunkaprogram és a nyílt munkaerőpiac között látszólag nincsen átjárás, nem tűnik valószínűnek, hogy e javulás a GDP tartós növekedéséhez vezetne, részben a képzések elégtelensége miatt. Sőt, a beruházások és a termelékenység alacsony szintje következtében még a magánszektorbeli foglalkoztatásnövekmény fenntarthatósága is veszélyben van. 3. A szakpolitikai program értékelése 3.1. Költségvetési politika és adózás A 2013. évi konvergenciaprogram nominális hiánycélja 2013-ban és 2014-ben a GDP 2,7%-a, majd a későbbi években a hiány további csökkentése (2015-ben és 2016-ban a GDP 2,2%-a és 1,3%-a). Ezzel a 2012. évi konvergenciaprogram hiánycéljai felfelé módosultak (lásd az 1. táblázatot). A 2013. évi konvergenciaprogram szerint a középtávú költségvetési célt (MTO), amelyet a program a GDP –1,5%-át kitevő strukturális egyenlegről[12] a GDP –1,7%-ára módosított, 2013-ban (2012-höz hasonlóan) túlteljesítik, a következő években pedig várhatóan teljesítik. A tervezett költségvetési pálya megfelel a nemzeti és az uniós szintű költségvetési szabályoknak. Legfőképpen, a 2013. évi konvergenciaprogram szerint az előirányzott hiánypálya mentén megszüntethető a túlzott hiány, amely már 2012-ben (a Tanács által előírt határidőre) is a Szerződésben meghatározott 3% alatt volt, és az előrejelzés távlatában várhatóan ott is marad. Sőt, a pálya a Stabilitási és Növekedési Paktum prevenciós ágának is megfelel, főként mivel a középtávú költségvetési cél a Paktum célkitűzéseit tükrözi. 1. táblázat: Nominális államháztartási hiánycélok ( a GDP %-ában) || 2013 || 2014 || 2015 || 2016 KP 2012 || 2,2 || 1,9 || 1,5 || n.a. KP 2013 || 2,7 || 2,7 || 2,2 || 1,3 A kormány 2012-ben megújította konszolidációs erőfeszítéseit, miután a 2010. és 2011. évi enyhe költségvetési lazítás összességében a GDP 2%-ának megfelelő mértékben rontotta a strukturális egyenleget. Az utóbb említett évben a GDP mintegy 2%-ának megfelelő adócsökkentés egyenlegre gyakorolt hatását elrejtette a magánnyugdíj-pénztári vagyon transzferéből eredő, a GDP közel 10%-ának megfelelő tekintélyes egyszeri bevétel. 2012-ben a tényleges költségvetési hiány a GDP 1,9%-a volt, vagyis alacsonyabb a 2012. évi konvergenciaprogramban kitűzött 2,5%-os célnál. A 2012. évi konvergenciaprogram az elfogadott 2012. évi költségvetéshez képest már magában foglalta a 2012 februárjában és áprilisában elfogadott, a GDP mintegy 0,3%-ának megfelelő hiánycsökkentő intézkedéseket, köztük a szakminisztériumok megtakarításait és a távközlési szolgáltatásokra kivetett adó bevezetését, ezzel ellensúlyozva a kiadási és a bevételi oldal elmaradásait. A túlzotthiány-eljárásban elért eredményekről szóló 2012. októberi jelentéssel összefüggésben a GDP mintegy 0,4%-ának megfelelő további intézkedéseket jelentettek be, részben a bizonyos területeket érintő, a GDP 0,2%-ának megfelelő korábbi kiadásnövekmény ellentételezésére. A jelentés ezzel egy időben a hivatalos célszámot felfelé, a GDP 2,7%-ára módosította. A költségvetésben szereplő, a GDP közel 2,75%-át kitevő megtakarítási intézkedéseknek, a 2012 folyamán végrehajtott további korrekciós intézkedéseknek és az önkormányzati alrendszer előző évhez viszonyított, a GDP 0,4%-át kitevő egyenlegjavulásának[13] köszönhetően összességében túlteljesítették a 2012. évi hiánycélt[14]. Emellett a GDP 1,1%-ának megfelelő rendkívüli költségvetési tartalék teljes lehívása, valamint a magánnyugdíj-pénztári vagyon állami pillérbe való átemelésével összefüggő egyszeri költségvetési bevétel vártnál jobb, a GDP 0,2%-ának megfelelő nagysága ellensúlyozta a költségvetés elmaradásait, amelyek részben a makrogazdaság vártnál rosszabb alakulásából eredtek. A 2012. évi költségvetési erőfeszítésnek a kiigazított strukturális egyenleg javulásaként mért nagyságát (a GDP 3,5%-a) a diszkrecionális intézkedések elemzése is alátámasztja, amely a GDP 3%-ának megfelelő költségvetési erőfeszítést jelez. Ezen erőfeszítés megközelítőleg kétharmadát a bevételi oldalon érték el (például a héakulcs 27%-ra emelésével, az egészségbiztosítási járulék 1 százalékpontos emelésével, az adójóváírás eltörlésével) egyharmadát pedig a kiadási oldalon (a szakminisztériumok kiadási korlátaival, a háztartások szociális transzfereinek csökkentésével). A legújabb konvergenciaprogram 2013-ra a GDP 2,7%-ának megfelelő hiányt vár, amely magasabb ugyan a 2012. évi konvergenciaprogramban szereplő 2,2%-nál, de megfelel a túlzotthiány-eljárásban elért eredményekről szóló 2012. őszi jelentés módosított célszámának, amelyet a 2013. évi költségvetésbe is beemeltek. A 2012. évi konvergenciaprogramhoz képest a vártnál (nominálisan közel 4%-kal) alacsonyabb gazdasági növekedés főként a magasabb kiadási hányad miatt a GDP 1¼%-ának megfelelő mértékben növelte a hiányt. A GDP közel 1%-ának megfelelő mértékben az ösztönző intézkedések (egykulcsos személyi jövedelemadó, a szociális hozzájárulás célzott csökkentései és a kkv-k új kedvezményes társasági adói) és egyes kiválasztott területeken a magasabb kormányzati kiadások is növelték a hiányt. Ezeket részben ellentételezték a 2012 őszén, illetve a 2011. és a 2012. évi konvergenciaprogramokkal összefüggésben három lépésben bejelentett, összességében a GDP 1¾%-át kitevő bevételi oldali korrekciós csomagok. E korrekciós intézkedések a kiigazítás legnagyobb terhét (például a banki különadó megfelezésére tett korábbi ígéret visszavonásával és a pénzügyi tranzakciós illeték emelésével) a pénzügyi, illetve az energia- és a közműágazatra helyezték. A GDP ½%-ának megfelelő fennmaradó rés végül a 2013. évi hiánycél emelését eredményezte. A 2013. évi konvergenciaprogram megerősítette a tervezett konszolidációs intézkedések végrehajtását, de újabb hiánycsökkentő intézkedéseket nem tartalmazott. A Bizottság 2013. tavaszi előrejelzése szerint a hiány 2013-ban a GDP 3%-a lesz. A 2013. évi konvergenciaprogrammal összehasonlítva tehát a bizottsági előrejelzés a GDP 0,9%-ának megfelelő költségvetési elmaradással számol. Az eltérés egyrészt a bevételek várt (a GDP 0,6%-ának megfelelő) elmaradásával magyarázható, főként a héa kapcsán – az adóigazgatás hatékonyságjavítását célzó intézkedések vártnál kisebb hatása miatt –, illetve a pénzügyi tranzakciós illetékkel, a szerencsejáték-adóval és a távolságalapú útdíjjal kapcsolatban. Az eltérés másik oka a kiadási oldalon várt (a GDP 0,3%-ának megfelelő) túlköltekezés, főleg a közlekedési ágazatban. Az előre jelzett bevételkieséseket és túlköltekezéseket várhatóan csak részben fogja ellentételezni a GDP 0,6%-át kitevő fennmaradó rendkívüli tartalék feltételezett lehívása. 2013. május 13-án, a bizottsági előrejelzés közzététele után a kormány 2013 vonatkozásában a GDP több mint 0,3%-ának megfelelő további korrekciós intézkedéseket fogadott el. Ezek közül különösen a kiválasztott költségvetési intézmények kiadásainak átmeneti csökkentése említendő, amelyek tartóssá válnak, ha a kedvező költségvetési fejlemények nem biztosítanak további költségvetési mozgásteret. A bevételi oldalra gyakorolt közvetlen és az egyéb járulékos hatások miatt a Bizottság ezen megtakarítások hiánycsökkentő hatását a GDP közel 0,25%-ára becsüli. Az összes rendelkezésre álló információ figyelembevételével a 2013. évi hiány várhatóan a GDP 2,7%-a lesz, a hivatalos célnak megfelelően. A 2013. évi konvergenciaprogram 2014. évi hiánycélja a GDP 2,7%-a. A 2014. évi bevételi hányad az előző évhez képest csekélyen emelkedik, ami főként az uniós források tervezett növekvő felhasználásának és a távolságalapú útdíjak 2013 közepére tervezett bevezetésének köszönhető. A kiadási oldalon a közszféra bérei az oktatási ágazat új bérkompenzációs rendszerének elindítása miatt várhatóan jelentősen emelkedni fognak. Emellett az uniós források növekvő felhasználásával összefüggésben vélhetően az állami beruházások is növekedésnek indulnak. Az egyéb kiadások emelkedése azonban összességében elmarad majd a gazdasági növekedéstől, aminek oka a költségvetési fegyelemnek a 2013. évi konvergenciaprogramban bejelentett fenntartása és fokozása (például az oktatási ágazat kivételével a közszféra béreinek befagyasztása, a szociális transzferek csupán mérsékelt emelése), továbbá a korábbi strukturális reformok tartós hatása. Fontos megjegyezni, hogy ez az előrejelzés nem tartalmaz egyszeri intézkedéseket. A Bizottság 2013. tavaszi előrejelzése szerint a 2014. évi hiány – szokásosan a politika változatlanságát feltételezve – várhatóan a GDP 3,3%-ára emelkedik. A 2013. évi konvergenciaprogram és a Bizottság előrejelzése közötti eltérés egyrészt a bevételek várt (a GDP 0,6%-ának megfelelő) elmaradásával magyarázható, ugyanazon intézkedések miatt, mint a 2013. évre vonatkozó eltérés esetében (vagyis a héa, a pénzügyi tranzakciós illeték, a szerencsejáték-adó és a távolságalapú útdíj kapcsán). A kiadási oldalon a GDP közel 0,5%-ára várt – részben a politika változatlanságára vonatkozó feltevés megvalósulása miatti[15] – eltérést ellentételezi a tervezet szerint a GDP 0,5%-ának megfelelő rendkívüli tartalék feltételezett lehívása. A május 13-án elfogadott új korrekciós csomag nettó hiánycsökkentő hatásának a figyelembevételével (a nettó hatás a GDP mintegy 0,4%-a, amely a hivatalosan a GDP 0,7%-ára becsült bruttó hatással szemben magában foglalja a közvetlen bevételi oldali hatásokat és a végrehajtási kockázatokat is) a Bizottság 2014. évi hiány-előrejelzése a GDP 2,9%-ára módosítható. A további intézkedések a következő elemeket tartalmazzák: i. a költségvetési intézmények vonatkozásában a csökkentett kiadási szint szolgál majd a 2014. évi költségvetési előirányzatok alapjául; ii. a háztartások készpénztranszferei és a központi költségvetési alrendszer bizonyos áru- és szolgáltatásvásárlásai a 2013. évi nominális szinten maradnak; iii. bizonyos nagyobb közberuházási projektek csak akkor folytatódhatnak, ha állami nem pénzügyi eszközök értékesítéséből származó további bevételekből finanszírozhatók. 1. háttérmagyarázat: A főbb költségvetési intézkedések || Bevételek || Kiadások || || 2012 || · || · Az általános áfakulcs 25-ről 27%-ra emelése (a GDP +0,6%-a) · A szociális hozzájárulások emelése (a GDP +0,4%-a) · Az szja-reform nettó hatása (a GDP +0,2%-a) · Egyéb adóemelések, ideértve a jövedéki adó emelését és a távközlési adó bevezetését (a GDP +0,9%-a) A magánszektor bérkompenzációja a szociális hozzájárulás kedvezményei révén (a GDP -0,4%-a) || · A Széll Kálmán tervben meghatározott strukturális reformok végrehajtása (álláskeresési ellátások, táppénz, rokkantsági nyugdíj, gyógyszerár- és tömegközlekedési támogatás; a GDP –0,8%-a) · A közszféra béreinek nominális befagyasztása és a bérkompenzáció (a GDP –0,4%-a) · A bankokkal kötött megállapodással kapcsolatos kiadások (a GDP +0,25%-a, hasonló hatással, mint 2011-ben) · A közmunkaprogram bővítése (a GDP +0,2%-a) || || 2013 || || · A távközlési, kiskereskedelmi és energiaágazatbeli különadók fokozatos megszüntetése (a GDP –0,55%-a) · Az szja-adóalap szűkítése (a GDP –0,35%-a) · A pénzügyi tranzakciós illeték bevezetése (a GDP 0,75%-a) · Munkahelyvédelmi törvény: a szociális hozzájárulások célzott csökkentése és két egyszerűsített kkv-adónem bevezetése (a GDP –0,6%-a) · A pénzügyi ágazat különadójának fenntartása az eredeti szinten (a GDP +0,25%-a) · Az ágazati adók emelése és új vállalati különadók bevezetése (a GDP 0,55%-a) · Az adóbeszedés hatékonyságának növelése, főként a pénztárgépek online bekötésével (a GDP 0,55%-a, komoly végrehajtási kockázatokkal) · Távolságalapú útdíj bevezetése július 1-jétől (a GDP 0,25%-a, tekintélyes végrehajtási kockázatokkal) · A jövedéki adó emelése (a GDP 0,1%-a) · A nyugdíjjárulék felső határának eltörlése (a GDP 0,15%-a) · Alacsonyabb bérkompenzáció a magánszektorban (a GDP 0,2%-a) || · A Széll Kálmán terv további végrehajtása (nyugdíjrendszer, gyógyszerár-támogatás, intézmények ésszerűsítése; a GDP –0,4%-a) · Nominális bérbefagyasztás a közszektorban (a GDP –0,2%-a) · Egyes költségvetési fejezetek előirányzatainak emelése (a GDP 0,4%-a) · A bankszektorral kötött megállapodással kapcsolatos kiadások (a GDP +0,2%-a) · A közmunkaprogram további bővítése (a GDP +0,1%-a) || || 2014 || || · A két egyszerűsített adónem további elterjedése (a GDP –0,2%-a) · Az elektronikus útdíj teljes éves hatása (a GDP 0,25%-a, végrehajtási kockázatokkal) · A bérkompenzáció teljes kivonása a magánszektorban (a GDP +0,2%-a) || · A közoktatási szektor új bérrendszere (a GDP 0,6%-a) · A költségvetési fejezetek bizonyos kiadásainak nominális befagyasztása (bérek, áru- és szolgáltatásvásárlás, támogatások; a GDP –0,4%-a) || || Megjegyzés: Az e táblázatban feltüntetett költségvetési hatások a programból lettek átvéve, vagyis a nemzeti hatóságok adatai. A pozitív előjel azt jelzi, hogy a bevételek vagy a kiadások nőnek az intézkedés következtében. || A 2013. évi konvergenciaprogram és a Bizottság aktualizált előrejelzése közötti eltérés mögött meghúzódó tényezők mellett azonosíthatók más olyan kockázatok is, amelyek jelentősen befolyásolhatják a hiány jövőbeni alakulását. A hiánycsökkentő oldalon ide sorolhatók a strukturális intézkedések teljes körű végrehajtásával (például az eredeti tervekkel összhangban álló, kifinomultabb távolságalapú útdíjrendszer bevezetésével vagy a rokkantsági nyugdíjak felülvizsgálatának felgyorsításával) összefüggő potenciálisan magasabb megtakarítások, valamint a szociális hozzájárulások célzott csökkentésének és a 2013-ban bevezetett kedvezményes kkv-adónemeknek a tervezettnél alacsonyabb igénybevétele. A hiánynövelő oldalon a következőket lehet kiemelni: az utak karbantartásával kapcsolatos kiadások emelkedése, a felsőoktatás nagyobb finanszírozása; a központi bank veszteségeit ellentételező tőketranszferek; az állami tulajdonú tömegközlekedési vállalatok magasabb támogatása és az uniós bíróságnak a távközlési szolgáltatásokra kivetett adóra vonatkozó potenciálisan kedvezőtlen döntése. A 2012. évi 1. országspecifikus ajánlás első része összességében teljesült. A 2012. évi hiány a 2012. évi költségvetés szigorú végrehajtásának és a további intézkedések elfogadásának köszönhetően jóval a GDP 3%-át kitevő referenciaérték alatt maradt. A kiigazított strukturális egyenleg a GDP 3,5%-ának megfelelő mértékben javult, ami jóval meghaladja a GDP 2,4%-ának megfelelő ajánlott mértéket. Ezt az is jelzi, hogy 2012-ben jelentősen túlteljesítették a középtávú költségvetési célt is. Sőt, a Bizottság aktualizált, az új korrekciós intézkedéseket is figyelembe vevő értékelése alapján a hiány várhatóan 2013-ban és 2014-ben is a GDP 3%-ában meghatározott, Szerződés szerinti referenciaérték alatt marad. E költségvetési eredmény értékelésekor azt is figyelembe kell venni, hogy megvalósítására olyan makrogazdasági körülmények között került sor, amelyek rosszabbak a túlzotthiány-eljárás keretében adott legutóbbi, 2012. márciusi ajánlásban alapul vett forgatókönyvnél. A konszolidáció jelentős előrelépései ellenére aggályok merülnek fel a költségvetési kiigazítás színvonalával kapcsolatban, mivel a bevételi oldali intézkedések nagy része leginkább csak néhány kiválasztott ágazatot érint. 2013-ban az (újraszámított) strukturális egyenleg (a GDP –1%-a) jóval meghaladja a GDP –1,7%-ában meghatározott középtávú költségvetési célt, 2014-ben pedig megegyezik azzal. 2014-ben és 2015-ben némileg tovább fog romlani, de közel marad a középtávú költségvetési célhoz és teljesítettnek tekinthető. A Bizottság 2013. tavaszi előrejelzésében szereplő 2013. és 2014. évi strukturális hiány némileg meghaladja a 2013. évi konvergenciaprogramban előre jelzettet, de a középtávú költségvetési célkitűzés fölött vagy annak közelében marad. A legújabb korrekciós intézkedésekkel a strukturális hiány 2013-ban és 2014-ben várhatóan 0,3 százalékponttal, a GDP –¾%-ára és –1½%-ára javul a Bizottság 2013. tavaszi előrejelzéséhez képest. Mindazonáltal az előre jelzett hiánypálya – amely 2012 és 2016 között a GDP 1%-át meghaladó strukturális romlással számol – az automatikus stabilizátorokon felül nem biztosít túlságosan sok költségvetési mozgásteret az esetleges kedvezőtlen fejlemények (például a kevésbé adóintenzív gazdasági növekedés) kivédésére. Emellett 2016-ban a magyar nemzeti költségvetésre vonatkozó numerikus szabály miatt jelentősen javítani kell a nominális hiány értékén, ami tekintélyes költségvetési erőfeszítést tenne szükségessé, különösen ha feltételezzük, hogy a gazdasági növekedés nem fogja annyival meghaladni a potenciális szintet, mint azt a 2013. évi konvergenciaprogram feltételezi. Hasonlóképpen, a 2013. évi konvergenciaprogramban szolgáltatott adatok szerint a kormányzati kiadások diszkrecionális bevételi intézkedésektől megtisztított növekedési üteme 2013-ban és 2014-ben nagyjából meg fog felelni a potenciális GDP-növekedés középtávú (0,1%-os) referenciarátájának, de 2015-ben és 2016-ban jelentősen meg fogja haladni azt. A kiadási referenciaérték túllépése a középtávú költségvetési cél 2014 előtti túlteljesítésével indokolható, de azt is jelezheti, hogy a 2013. évi konvergenciaprogram magasabb potenciális növekedéssel számolt, mint a Bizottság[16]. 2. háttérmagyarázat: Túlzott hiány esetén követendő eljárás Magyarország esetében A Tanács 2004. július 5-én úgy határozott, hogy Magyarország túlzott hiánnyal rendelkezik, és az Európai Közösséget létrehozó szerződés 104. cikkének (7) bekezdése szerinti ajánlásában 2008-at tűzte ki a túlzott hiány megszüntetésének határidejeként. A Tanács, miután 2005 januárjában és novemberében is úgy határozott, hogy Magyarország az ajánlásokra válaszul nem hozott eredményes intézkedéseket, 2006 októberében kibocsátotta a 104. cikk (7) bekezdése szerinti harmadik ajánlását Magyarország számára, amelyben a határidőt 2009-re halasztotta. 2009 júliusában, egy olyan komoly gazdasági visszaeséssel a háttérben, amely költségvetési kiigazításokat és az EU/IMF fizetésimérleg-támogatását tette szükségessé, a Tanács megállapította, hogy Magyarország eredményes intézkedéseket hozott, és módosított ajánlásaiban 2011-et tűzte ki a túlzott hiány megszüntetésének határidejeként. 2012. január 24-én a Tanács a Szerződés 126 cikkének (8) bekezdése szerinti határozatot fogadott el, amelyben megállapította, hogy Magyarország nem hozott eredményes intézkedéseket a Tanács 2009. júliusi ajánlására válaszul. Az EUMSZ 126. cikkének (7) bekezdése szerinti legújabb tanácsi ajánlást 2012. március 13-án fogadták el. A Tanács azt ajánlotta, hogy Magyarország 2012-ig hiteles és fenntartható módon szüntesse meg a fennálló túlzott hiányt. Magyarországot felkérték, hogy a GDP 2,5%-ának megfelelő 2012. évi hiánycél elérésének biztosítása érdekében hajtson végre legalább a GDP 0,5%-ának megfelelő további költségvetési erőfeszítést és hozza meg a szükséges további strukturális intézkedéseket ahhoz, hogy a hiány 2013-ban jóval a 3%-os referenciaérték alatt maradjon. Ezzel egy időben azt is ajánlották, hogy az államadósság arányát a lehető leghamarabb állítsák csökkenő pályára annak érdekében, hogy elegendő előrelépést tanúsítsanak az adósságcsökkentési referenciaérték betartása felé. A Tanács ajánlotta továbbá, hogy a költségvetési kiigazítást támasszák alá a költségvetési irányítás javításával. A túlzott hiány esetén követendő eljárás jelenlegi állása, köztük az ezen szolgálati munkadokumentum véglegesítése után hozott további lépések az alábbi oldalon találhatók: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/countries/hungary_en.htm. Magyarország költségvetési terveinek átfogó, referenciaként a strukturális egyenlegre támaszkodó értékelését követően, amely magában foglalta a diszkrecionális bevételi intézkedésektől megtisztított kiadások elemzését is, a középtávú költségvetési cél felé vezető pálya megfelelőnek tűnik. A 2013. évi konvergenciaprogramban bemutatott hiánypálya az államadósság fokozatos csökkenéséhez vezet, a 2012-ben a GDP 79,2%-át kitevő értékről 2016-ban a GDP 73,4%-ára. Ez az adósságpálya eltér a 2012. évi konvergenciaprogramtól, amely már 2015-re azt várta, hogy az adósság a GDP 72,7%-ára csökken. Ez az elsődleges hiány tekintetében magasabb célokkal, az alacsonyabb GDP-növekedési pályával és a vonatkozó évek SFA-tételeivel magyarázható. A Bizottság 2013. tavaszi előrejelzése az államadósság mindössze mérsékelt csökkenését várja, 2014-ben a GDP 78,9%-ára, főként a magasabb elsődleges hiánynak és az alacsonyabb nominális növekedésnek köszönhetően, de ez az adat a új korrekciós intézkedések figyelembevételével a becslések szerint a GDP 78,4%-ára módosul. A csökkenő adósságpálya ellenére az államadósság GDP-hez viszonyított aránya még mindig jóval meghaladja a regionális versenytársakét. A Bizottság 2013. tavaszi előrejelzése alapján az adósságcsökkentési referenciaérték 2013-ban és 2014-ben teljesülhet, mivel az (újraszámított) strukturális egyenleg romlása – a GDP 0,3%-a és 0,6%-a – azonos a 2013-ban –0,3%-os, 2014-ben pedig –0,7%-os minimális lineáris strukturális kiigazítással (MLSA), vagy az alatt marad. A strukturális egyenleg 2013. és 2014. évi, a GDP 0,1%-ának, illetve 0,6%-ának megfelelő romlása, amelyet a Bizottság szolgálatai a 2013. május 13-i korrekciós intézkedések hatásának figyelembevételével számítottak ki, szintén azt sugallja, hogy az adósságcsökkentési referenciaérték várhatóan teljesül. Hosszú távú fenntarthatóság Magyarország összességében rövid és középtávon nem szembesül a költségvetési feszültség kockázatával[17]. A költségvetés fenntarthatóságával kapcsolatos kockázatok hosszú távon is alacsonyak, de függnek attól, hogy Magyarország végrehajtja-e tervezett ambiciózus költségvetési konszolidációját, és hogy az elsődleges egyenleg jóval 2014 után is ezen év szintjén marad-e. Az államadósság (2012-ben a GDP 79,2%-a, amely 2014-ben várhatóan 78,9%-ra esik) jóval meghaladja a GDP 60%-ában meghatározott, Szerződés szerinti határértéket. A kockázatok jóval magasabbak lennének, ha a strukturális elsődleges egyenleg alakulása a múltban látott alacsony értékeket követné, például mint 1998 és 2012 között. Az erőfeszítéseket ezért az államadósság csökkentésére kell összpontosítani. A Bizottság tájékoztató jellegű középtávú számításai[18] ugyanakkor rávilágítanak, hogy az államadósság közelmúltbeli mérsékelt csökkenése a finanszírozási feltételek romlásával növekedésbe fordulhat. A sebezhetőségre különösen az adósságfenntarthatósági elemzésből lehet következtetni, amely más kamatlábbal és növekedési feltevésekkel számol, mint a jelenlegi (piaci) feltételeken alapuló alapforgatókönyv. Például ha a hosszú távú kamatlábak tartósan 8,5% körül maradnának (amely megfelel a 2012 első negyedévében tapasztalt komoly pénzügyi piaci feszültségek szintjének), akkor az adósság már 2014-ben növekedésnek indulna és 2020-ra elérné a GDP 85%-át. Költségvetési keret Magyarország 2011-ben teljesen átszabta a költségvetési irányítás rendszerét. Az új alaptörvény és egyes későbbi törvények (a gazdasági stabilitásról szóló sarkalatos törvény és az új államháztartási törvény) elfogadása gyakorlatilag a 2008 és 2010 között az EU-IMF pénzügyi támogatási programja keretében kidolgozott ígéretes rendszer[19] összes elemét felváltja. A numerikus szabályok, az intézmények és a költségvetési eljárások újraszabályozása mellett a rendszer olyan új rendelkezéseket tartalmaz, amelyek gyengíthetik a hazai gazdasági irányítás intézményi biztosítékait: ilyen például az alkotmánybíróság hatáskörének komoly korlátozása[20] és a kétharmados parlamenti többség előírása az adópolitika megváltoztatásához[21]. Összességében, a 2011. évi változtatások tartalmaztak olyan elemeket, amelyek segítették az államadósság csökkentését, de a stabil és hiteles költségvetési keret biztosításához számos fontos szempontból kiigazításra szorulnak. Az új szabályok több szempontból megerősítették a költségvetési irányítást, például erős alkotmányos alapot biztosítottak számára, és a helyi önkormányzatok hitelfelvételének központi engedélyeztetésével visszafogták azok adósságfelhalmozását[22]. A rendszer más szempontok alapján viszont gyengült: az előretekintő középtávú reáladósság-szabályt például nominális adósságplafonnal helyettesítették, emellett a Költségvetési Tanács – költségvetési vétójoga ellenére – kötelező elemzési mandátuma és gyakorlati munkája keretében csak a költségvetési vita keretében készített kvalitatív elemzésekre összpontosított. Ezek a fejlemények rossz fényt vethetnek az új rendszer hitelességére és csökkenthetik a költségvetési várakozások alakítására vonatkozó képességét. A tavalyi országspecifikus ajánlás ezen okok miatt kérte a gazdasági stabilitásról szóló sarkalatos törvény kötelező középtávú költségvetési kerettel és numerikus szabályokkal való kiegészítését, illetve a Költségvetési Tanács elemzési hatáskörének kiterjesztését. A költségvetési szabályok tekintetében eddig nem készült szakpolitikai válasz, így a középtávú költségvetési keret továbbra is pusztán indikatív jellegű. E területen jelentős átalakításokat terveznek[23]. A tervek egy strukturális egyenlegre vonatkozó szabály és egy eltérések esetén alkalmazandó korrekciós mechanizmus bevezetésére vonatkoznak, esetlegesen, a középtávú költségvetési cél felé vezető kiigazítási pálya meghatározása érdekében, egy kötelezőbb erejű középtávú költségvetési keret részeként. A 2013. évi konvergenciaprogram nem erősítette meg ezeket a reformterveket, de jelezte, hogy a vonatkozó jogszabályi módosításokat még a parlament őszi ülésszaka előtt benyújtják. Intézményi oldalon további javításokra van szükség annak biztosítására, hogy a Költségvetési Tanács elemzései arányban legyenek erős vétójogával. A magyar Költségvetési Tanács az EU-ban és az OECD-ben példa nélkül álló alkotmányos vétójoggal rendelkezik a költségvetési törvénnyel kapcsolatban. A gazdasági stabilitásról szóló sarkalatos törvény 2012. szeptemberi módosítása a Költségvetési Tanácsot mind a választható feladatok, mind az erőforrások szempontjából megerősítette. Konkrétabban, az Országgyűlés Hivatalán belül kisebb elemző csoportot hoznak létre és informális szakértői hálózatokat alakítanak ki. Mindazonáltal további javításokra van szükség, mivel a költségvetési politika hitelességét erősítené, ha a numerikus költségvetési szabályok betartásának rendszeres utólagos ellenőrzését egy független testületre bíznák, illetve ha biztosítanák, hogy e testület munkája alapos kvantitatív elemzéseken alapuljon (különösen a makro-költségvetési alapforgatókönyvek kötelező jellegű elkészítése és a főbb költségvetés-politikai előterjesztések értékelése révén[24]). Adórendszer A Bizottság 2013. tavaszi előrejelzése szerint az adóbevételek GDP-hez viszonyított aránya 2013-ban mintegy 39%-ra nő a 2011. évi 37%-hoz képest. A közvetett adókból származó bevétel várhatóan a GDP közel 19%-ára nő a 2011. évi 17%-ról, amely akkoriban az Unióban a 3. legnagyobb érték volt. Ez részben a héakulcs 2012. évi, 27%-ra történő emelésének tudható be; a kulcs így az EU-ban a legmagasabb. A Bizottság számításai szerint a közvetlen adókból származó bevételek 2013-ban a GDP mintegy 7,5%-át fogják kitenni, csak kismértékben emelkedve a 2011. évi 6,9%-ról, és jóval elmaradva az uniós átlagtól (12,9%). Ugyanakkor a magas keresetűeket és a családos munkavállalókat érintő csökkentésekkel szemben az egyedülálló alacsony keresetűek (az átlagbér legfeljebb 67%-át megkeresők) adóterhe 46,7% volt, amely 2012-ben a második legmagasabb érték volt az EU-ban. Az ágazati különadók miatt a vállalati szektor általános adószintje szintén magas az EU többi részéhez képest, még a társasági adó alacsony szintje ellenére is. A Magyarországra vonatkozó 2012. évi tanácsi ajánlás országspecifikus ajánlásai között szerepelt az alacsony keresetűek munkajövedelmét terhelő adók felől való elmozdulás (3. ajánlás), valamint a stabil és nem torzító társasági adózási keretek létrehozása (5. ajánlás). A kormányzat összességében nem teljesítette a stabil és nem torzító társasági adózási keretek létrehozására irányuló ajánlást és további tartós ágazati különadók bevezetésével növelte bizonyos vállalati szektorok adóterhét. Ki kell emelni, hogy a távközlési, az energia- és a kiskereskedelmi ágazatra 2010-ben kivetett válságadók 2013-tól kezdődő fokozatos kivezetése mellett új különadókat vezettek be a távközlési, az energia- és a közműágazatban. Sőt, a bankszektor válságadója (a banki különadó) annak ellenére szintén tartóssá vált, hogy a kormány korábban megállapodást kötött az adó 2013. évi megfelezéséről és 2014. évi további csökkentéséről. Emellett ma már 0,2%-os (készpénzfelvétele esetében 0,3%-os) pénzügyi tranzakciós illetéket számítanak fel minden készpénzes és banki átutalási műveletre, jóllehet, felső határ mellett. A banki tranzakciós adókkal kapcsolatos nemzetközi tapasztalatok negatívak, továbbá a bankbetét-állomány csökkenését és a hitelezés visszafogását vetítik előre. Sőt, a legtöbb esetben az intézkedések elfogadása az érdekeltekkel folytatott konzultációk nélkül történt, ami tovább rontotta a beruházási klímát. A vállalati szektorok között eltérő adókulcsok gátolják az erőforrások hatékony elosztását és hátrányosan érintik a beruházásokat és a hitelezést. A vállalatok nehéz adóterhe, különösen a termelési tényezők adóztatása közvetlen negatív hatást gyakorol a beruházásokra és a megtérülésre[25]. Emellett a gyakori adóváltozások is káros hatással vannak a beruházásokra, mivel hozzájárulnak az üzleti környezet elbizonytalanításához. Sőt, a magyar vállalkozásoknak a hitelkínálat szűkülésével kell szembenézniük, amit részben a pénzügyi intézményekre kivetett különadók okoznak. Időközben a társasági adózás rendszere még összetettebbé vált, növelve az adómegfelelés terheit és torzító hatását[26]. A Világbank szerint a magyar vállalkozások évente átlagban 12 alkalommal fizetnek adót és 277 órát töltenek adóadminisztrációval, ezek alapján az ország a 118. helyen áll az adófizetés könnyűségét mérő globális indexen[27]. Ki kell emelni, hogy még mindig rendelkezésre állnak egyéb, kevésbé torzító bevételnövelési lehetőségek. A főként a héával és a személyi jövedelemadóval kapcsolatos adókiadások a GDP közel 3%-át teszik ki[28]. Emellett, a kormányzat szerint a gyenge adómorál is jelentős hatást gyakorol a bevételekre, és ezért azt számos intézkedéssel próbálja javítani, többek között az ország összes pénztárgépének az adóhivatalhoz való kötelező bekötésével. A 3. ajánlásra válaszul és a személyi jövedelemadó korábbi 17%-os és 32%-os kulcsát[29] felváltó egységesen 16%-os kulcs 2011. évi bevezetése, valamint az adójóváírás eltörlése után a magyar kormány bizonyos célcsoportok tekintetében a munkahelyvédelmi törvény keretében csökkentette a szociális hozzájárulás mértékét. 2013 januárja óta az alacsonyan képzett munkavállalók, az anyasági ellátásokból a munkába visszatérő nők, a fiatalok és az idősek után kedvezményes társadalombiztosítási járulékokat kell csak fizetni. E csoportokat egyrészt alacsony aktivitási rátájuk miatt választották ki, másrészt azért, hogy minimálisra csökkentsék a bérek valóságosnál alacsonyabb szintű bejelentésének azon gyakorlatát, amely egyébként az alacsony keresetűek bértámogatási rendszereit jellemzi. A munkahelyvédelmi törvényt azért vezették be, hogy enyhítsék a munkát terhelő adók növekedésének alacsony keresetűekre gyakorolt azon hatását, amelyet a korábban az alacsony és közepes keresetűeknek nyújtott általános adójóváírás eltörlése váltott ki[30]. A gazdasági növekedés és a foglalkoztatás szempontjából egyes csoportok szociális hozzájárulásának a csökkentése a helyes irányba tett lépésnek tekinthető. Mindazonáltal a munkahelyvédelmi törvény alapján magas keresetű és könnyen foglalkoztatható munkavállalók (például magas végzettségű idősek) is jogosultak lehetnek a kedvezményekre, emellett nem elhanyagolható lehet azon alacsony keresetűek aránya, akik nincsenek kifejezetten nevesítve a programban. Továbbá annak ellenére, hogy az alacsony keresetűek (vagyis az átlagbér legfeljebb 67%-át megkeresők) a munkahelyvédelmi törvény értelmében kedvezményre jogosultak, adóékük még így is kb. 41%, amely regionális összevetésben még mindig magas érték. Mivel a munkahelyvédelmi törvény csak 2013 óta van hatályban, hatását még nem lehetett értékelni, noha hasznos lenne. A 3. ajánlás az adóteher energiaadókra vagy vagyonadókra való áthelyezését javasolta, de a kormányzat szakpolitikái más irányt vettek. A rendszeres ingatlanadók aránya Magyarországon jelentősen kisebb, mint az EU-ban (2011-ben a GDP 0,3%-a a GDP 1,3%-ával szemben[31]), mivel az építményadót nem minden helyi önkormányzat veti ki[32]. A kormányzat azonban mindeddig elvetette egy központilag előírt rendszeres vagyonadó bevezetését. Mivel az ingatlanárak 2004 óta esnek, és a lakóingatlan-beruházások minden eddiginél alacsonyabb szinten vannak, az ilyen adó bevezetésével gyakorlatilag érdemes lehet megvárni a lakáspiac magára találását. Ami az energiaadókat illeti, a közműszektorban bevezetésre került a 31%-os mértékű vállalati különadó. Emellett különadót vetnek ki a vezetékhálózatra és az egyéb közműhálózatokra, ami visszafogja az állóeszköz-beruházásokat. Ezek az intézkedések nem tekinthetők a 3. ajánlásra adott megfelelő válasznak, mivel nem ösztönöznek az energiafogyasztás csökkentésére, és például az energiát terhelő fogyasztási adókkal szemben torzító hatásokkal járnak. 3.2. Pénzügyi ágazat A magyar pénzügyi ágazat hitelállomány-leépítése igen gyors ütemben folyik. A GDP 183%-ának megfelelő eszközállománnyal a magyar pénzügyi ágazat relatív mérete elmarad az euróövezetétől (súlyozott átlag: a GDP 330%-a). A magyar pénzügyi ágazat a válság előtti években, főként a külső finanszírozásnak köszönhetően, gyorsan nőtt, nettó külső adósságállománya 2008 negyedik negyedévében elérte a GDP 30%-át. A hitelállomány gyors leépítése 2010 közepe óta folyik: a bankok nettó külső adósságállománya 2012 negyedik negyedévére közel 50%-kal csökkent (a GDP 15%-ára). A bankok nem segítik elő hitelezéssel a gazdasági növekedést. A kintlévő vállalati hitelek állománya 2008 utolsó negyedéve és 2012 között 25%-kal csökkent. A központi bank elemzése[33] alapján ezt főként a bankok alacsony hitelezési hajlandósága okozza. Az általánosságban is bizonytalan környezet mellett a bankok a hitelfeltételek szigorításának okaként a magas hitelkockázatokat, a negatív belső tőketeremtő képességet és a recessziós nyomást említik[34]. A vállalatokkal szemben a háztartások addig nem is akarnak hiteleket felvenni, amíg havi törlesztési terheik magasak, és az általános gazdasági bizonytalanság továbbra is fennáll. A kormányzati intézkedések erőteljesen, negatív irányba befolyásolták a bankok nyereségességét, ami hozzájárult a hitelállomány leépítéséhez és a hitelfeltételek szigorodásához. A bankadó a kategóriájában Európa-szerte a legmagasabb (a GDP mintegy 0,5%-át teszi ki[35]). A bankadó mellett a hitelveszteségekre képzett céltartalékok is erősen rontották a bankszektor nyereségességét, ami 2012-ben a GDP mintegy 0,5%-ának megfelelő veszteséget eredményezett. Ezt a veszteséget 2011-ben még rosszabb eredmény követte, főként a végtörlesztési programmal kapcsolatos 2011. évi egyszeri veszteségek miatt, amelyek nagyságát a GDP mintegy 0,9%-ára értékelik[36]. A pénzügyi tranzakciós illeték 2013. évi bevezetésével a pénzügyi ágazat jelenlegi adóstruktúrája még kevésbé vált fenntarthatóvá, mivel az összes ágazati különadó ma már meghaladja a GDP 1%-át, miközben az ágazat hozzáadott értéke kevesebb mint a GDP 4%-a. Sőt, ezen intézkedések többségét az ágazati érdekeltekkel folytatott konzultációk nélkül hozták meg, gyakran a kormány korábbi ígéreteit is megszegve, mint például a banki különadó mértékének megígért csökkentése esetében. A végtörlesztési program mellett a kormány több más intézkedést is elfogadott a devizahiteles háztartások megsegítésére[37]. Az árfolyamgát lehetővé teszi, hogy a nem nehéz helyzetben lévő hitelesek rögzített árfolyamon fizessék meg havi törlesztőrészleteiket[38]. Egy másik intézkedés a nem teljesítő devizahiteleket 25%-os adósságelengedés mellett forinthitelekre váltotta[39]. Végül létrehozták a Nemzeti Eszközkezelőt, amelynek célja a nehéz helyzetbe került és bizonyos feltételeket teljesítő hitelesek lakásainak felvásárlása[40]. Noha a kormány a nehéz helyzetben lévő devizahitelesek megsegítésével jogszerű célt követ, de adott esetben fokozza azok felelőtlen magatartását és csökkenti fizetési hajlandóságukat, mivel megerősíti hitüket a támogatások folytatásában. A legnagyobb kihívás a romló portfólióminőség kezelése, mivel a nem teljesítő hitelek száma 2009 óta folyamatosan nő. E növekedés üteme 2012 második felére lelassult, de az eszközminőség a gazdasági tevékenység gyengesége miatt 2013-ban várhatóan tovább romlik[41]. A bankok mindeközben nem hajlandók elismerni a potenciális tőkeveszteségek teljes mértékét, és a regionális versenytársakhoz képest alacsony hitelveszteségi tartalékokat képeznek, illetve a tartalékképzés elkerülése céljából inkább a hitelek átstrukturálására törekednek[42]. A portfóliótisztítás rendkívül alacsony szintű, mivel a jelzálogpiac befagyott. A bankrendszer magas tőkemegfelelési mutatója rugalmasságot biztosít a sokkokkal szemben. A magyar bankok kapitalizációja 15%-kal példátlanul magas, majdnem kétszerese az előírt minimumnak (8%). E tőketartalékkal a háttérben a bankok nyugodtan nézhetnek szembe akár igen extrém sokkokkal is és nem okoz gondot számukra a mérlegeiken rekedt egyre nagyobb számú nem teljesítő hitel kezelése. Mivel a magyar kkv-k piaci alapú hitelhez jutása 2012-ben még inkább ellehetetlenült, az uniós finanszírozású kkv-támogatási programok még nagyobb szerepet kaptak finanszírozásukban. A kkv-k finanszírozáshoz jutásának és a gazdaság élénkítésének elősegítésére a kormány végrehajtott több intézkedést[43], miközben a megreformált JEREMIE program[44] is sikeresen folyósította az uniós strukturális alapok forrásait. Mindazonáltal a széles körű felhasználás miatt e források fogyóban vannak, 2013-ban már csak korlátozott mértékben állnak rendelkezésre[45]. Következésképpen igen fontos, hogy a kormányzat rangsorolja tevékenységeit és felhasználjon olyan további erőforrásokat is, mint az Európai Szociális Alap, amelynek kifizetései eddig lassúak. Emellett a Magyar Exporthitel Biztosítónak a magyar EXIM bankba való integrációja és egyben mérlegfőösszegének tervezett növelése arra utal, hogy a 2013. évi nemzeti reformprogramban részletezettek szerint növekedni fog a kkv-k állami exportfinanszírozása. A központi bank mindezek mellett a nemzeti reformprogramban jelzettek szerint bejelentette a Növekedési Hitel Programot, amelyben nulla költségű refinanszírozást nyújtanak a kereskedelmi bankoknak, amelyet azok a kkv-k rögzített kamatozású hitelezésére fordíthatnak, akár új hitelekről, akár devizahitelek forintkonverziójáról van szó[46]. A központi banknak a kkv-hitelezés élénkítésére irányuló törekvése részben érthető. Az MNB korábbi elemzései[47] alapján jogos az érv, hogy a kormányzati garancia nélküli kkv-hitelek kamatlábai szinte megfizethetetlenek (12% körül vannak). Ez a szint (és az alapkamathoz mért különbség) sokkal magasabb, mint a többi európai országban. Noha egyértelmű, hogy a mögöttes üzleti környezet problémát jelent, és hogy magasak az állami adósságfinanszírozás költségei, a banki hitelezés költségét pedig ezek a tényezők is befolyásolják, de a kkv-k különösen szenvednek a magas kamatlábaktól, mivel hitelkockázatuk aránytalanul megnőtt a válság során. A kamatlábak bevételekből való finanszírozása még a bővülő és prosperáló kkv-k számára is nehéz. Hasonlóképpen, a fedezetlen devizahitelek aránya szintén igen magas a kkv-k között (a teljes devizatartozás mintegy 75%-a), ami újfent tartós likviditási problémát okoz a szektorban. A program viszonylag piacbarát, mivel az MNB nem kerüli meg a kereskedelmi banki szektort. Mindazonáltal a hitelkamatlábak rögzítése a kereskedelmi bankok szempontjából problémát jelenthet. A szektorban rejlő alapkockázatok miatt kérdéses, hogy a 200 bázispontos kamatrés (50 bázispontos garanciadíj mellett) vonzó lesz-e a bankok számára. A kkv-hitelek jelenlegi, 5-6%-ot elérő magas kamatrése a nemteljesítések eddigi alakulása alapján valószínűleg megfelel a potenciális veszteségeknek. Ugyanakkor a lényegesen csökkentett kamatrés felveti a kérdést, hogy ki fogja viselni a potenciális veszteségeket, emellett a kormányzat egyre jelentősebb kkv-szektorbeli beavatkozásával a jövőben a költségvetési terhek is növekedhetnek. A globális pénzügyi válság megmutatta, hogy a meglévő bankrendszer milyen mértékben képes a nemzeti hatóságokat cselekvésre kényszeríteni az értékmegőrzés és a pénzügyi stabilitás megóvása érdekében. A Magyarországnak nyújtott első pénzügyi támogatási program kifejtette, hogy szükség van a felügyeletnek hatékony vészhelyzeti hatáskört is biztosító korszerű felügyeletre és egy szanálási mechanizmus létrehozására. Utóbbi célja a hatóságok gyors megelőző intézkedéseinek elősegítése a szerkezetátalakításra szoruló pénzügyi intézmények üzletmenet-folytonosságának fenntartása céljából, oly módon, amely Magyarország pénzügyi stabilitásra vonatkozó célkitűzéseinek megfelelően minden veszteséget a részvényesekre és a hitelezőkre hárít. Noha a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletének hatásköre az elmúlt három évben jelentősen megnőtt, a jogalkotó nem ruházta fel a „tartsd be vagy indokold meg” elven alapuló szabályozási hatáskörrel. Emellett elmaradt a szanálási eszköztár és a pénzügyi csoportok hatékony szanálására vonatkozó keret törvénybe foglalása, így Magyarország olyan fizetésképtelenségi szabályozást alkalmaz, amely nem igazán alkalmas a pénzügyi intézmények szerkezetátalakítására vagy a pénzügyi intézmények kudarca miatt bekövetkező zavarok enyhítésére. 3.3. Munkaerőpiac, oktatás és szociálpolitika A Magyarországra vonatkozó 2012. évi tanácsi ajánlás országspecifikus ajánlásokat tartalmazott a munkát terhelő adók és a nők munkaerő-piaci részvétele kapcsán (3. ajánlás), illetve a Nemzeti Foglalkoztatási Szolgálat, a közmunkaprogram és a Nemzeti Társadalmi Felzárkóztatási Stratégia kapcsán (4. ajánlás). A magyarországi aktivitási és foglalkoztatási ráta az utóbbi években nőtt, köszönhetően részben a kormányzat olyan szakpolitikai lépéseinek, mint a korai nyugdíjba vonulás korlátozása és a szociális ellátások csökkentése, de még mindig a legalacsonyabbak között van az EU-ban. A nyugdíjreformot nem támogatták eléggé a tevékeny öregkorral kapcsolatos intézkedésekkel annak érdekében, hogy fokozzák az idősebb munkavállalók foglalkoztathatóságát. Emellett a munkanélküliség kockázata magasabb a népesség bizonyos csoportjai, különösen a következők esetében: alacsony képzettségű munkavállalók (csupán 36,5%-uk foglalkoztatott, ezzel szemben az uniós átlag 53,4%); a fiatalok (a 20–29 évesek 50,8%-a foglalkoztatott, szemben az uniós 61,2%-kal); nők, főként a kisgyermekes anyák[48]; idősebb munkavállalók (az 55–64 éveseknek csupán 36,9%-a foglalkoztatott, ezzel szemben az uniós átlag 48,9%); és a romák (csupán egyharmaduk foglalkoztatott). A hosszú távú munkanélküliség szintén aggályok forrása. 2012-ben a munkanélküliek 47%-a több mint egy évig volt állást kereső, a munkanélküliség átlagos hossza 18 hónap volt. Ugyanakkor 2011-ben az álláskeresési ellátások leghosszabb időszakát kilencről három hónapra csökkentették, ami átlagban nem elég az elhelyezkedéshez. A foglalkoztatás fellendítésére a kormány a közmunkaprogram és az egykulcsos személyi jövedelemadó mellett bevezette a munkahelyvédelmi törvényt[49], összhangban a nemzeti reformprogramban leírtakkal. A munkahelyvédelmi törvény előrelépés a munkát terhelő adók foglalkozásbarátabbá tételéhez, amint azt a 2012. évi országspecifikus ajánlások is tartalmazzák (lásd a 3.1. szakaszt), de nem eléggé célzott, mivel közvetlenül nem csökkenti az alacsony keresetűek adóékét. Annak ellenére, hogy a nemzeti reformprogram szerint a közmunkaprogram 2014-től nem fogja növelni a közszektorbeli foglalkoztatást, jelenleg Magyarország munkaerő-piaci politikákra szánt költségvetési erőforrásainak legnagyobb részét e program használja fel. A kormányzat elsődleges célja, hogy a tartósan munkanélküliek számára a szociális ellátások helyett munkából származó jövedelmet biztosítson, ehhez viszont elengedhetetlen, hogy a közmunkaprogramot a tartósan munkanélküliekre vagy az inaktívokra összpontosítsa. A közmunkaprogram aktivitási rátára gyakorolt kedvező hatását el kell ismerni, de a foglalkoztathatósággal kapcsolatos hosszú távú előnyök még nem bizonyosodtak be. 2012-ben a megközelítőleg 260 000 résztvevőnek csak mintegy 10%-a tudott visszatérni a munkaerőpiacra, legtöbbjüknek pedig nem volt hozzáférésük aktiválási szolgáltatásokhoz, és csupán 2,9%-uk részesült képzésben. Üdvözlésre méltók a kormány nemzeti reformprogramban szereplő azon tervei, amelyek a képzéseken résztvevők számának alapvető növelésére irányulnak. Mindazonáltal azt is meg kell jegyezni, hogy a hivatalos minimálbér alatti javadalmakat fizető közmunkaprogram hátrányosan érintheti a versenyt, és egyes munkaigényes ágazatokban, például a mezőgazdaságban és az építőiparban kiszoríthatja a magánszektor vállalatait. A 4. ajánlással és az éves növekedési jelentéssel összhangban a kormányzat megerősítette az aktív munkaerő-piaci intézkedéseket. A nemzeti reformprogramnak megfelelően az Európai Szociális Alap rendelkezésre álló erőforrásait átcsoportosították a Nemzeti Foglalkoztatási Szolgálat[50] és a nem kormányzati szolgáltatók legsikeresebb programjaira, ezzel megerősítették azok kapacitásait. Időközben létrejöttek más (a rehabilitációért és a társadalmi befogadásért felelős) állami intézmények is, ami az egyének számára meglehetősen bonyolulttá teszi a rendszert. Mivel a Nemzeti Foglalkoztatási Szolgálatnak az aktív munkaerő-piaci intézkedéseket és a közmunkaprogramot is irányítania kell, hasznos lenne bővíteni kapacitásait, többek között egy megbízható ügyfélkategorizálási rendszerrel. A nemzeti reformprogramban felsorolt számos képzési intézkedés ellenére a felnőttek egész életen át tartó tanulásban való részvétele még mindig a legalacsonyabbak között van az EU-ban. Amint azt a 2013-as növekedési jelentés részletezi, az egész életen át tartó tanulás kulcsfontosságú eszköz a képzettséggel kapcsolatos szűk keresztmetszetek megszüntetéséhez, az álláskínálat- és kereslet közötti összhang hiányának csökkentéséhez és a termelékenység növeléséhez. A képzések és a szakmai átképzések alacsony kihasználtsága korlátozza a magyar munkaerő mobilitását és a tevékeny időskor népszerűsítését, illetve a változáshoz és a munkaerő-piaci igényekhez való alacsony alkalmazkodóképességet tükrözi. Amint azt a nemzeti reformprogram is kiemeli, a (25 éven aluliakat érintő) ifjúsági munkanélküliség aggasztó, mivel a 2001. évi 11,9%-ról 2012-ben 28,9%-ra emelkedett, miközben az ifjúsági foglalkoztatási ráta 18,6%. Az ifjúsági garancia létrehozásáról szóló tanácsi ajánlás[51] végrehajtásakor kiemelt figyelmet kell fordítani a tanulószerződéses gyakorlati képzések minőségi programjaira és olyan aktív munkaerő-piaci intézkedések elfogadására, amelyek csökkentik a „nem foglalkoztatott, oktatásban és képzésben nem részesülő” emberek számát. Az ifjúsági foglalkoztatási szakpolitikák uniós finanszírozásának fő forrása továbbra is az Európai Szociális Alap, különösen az ifjúsági foglalkoztatási kezdeményezés révén. A nők munkaerő-piaci részvételének előmozdítására a kormány a Munka Törvénykönyvének módosítása révén rugalmas munkafeltételeket vezetett be, a 2012. évi nemzeti reformprogramban kisléptékű egyedi programokat kezdeményezett és bővítette a gyermekgondozási létesítményeket. Ezen új intézkedésekről még nem készült átfogó hatásvizsgálat, de a rendelkezésre álló létesítmények a 3 éven aluli magyarországi gyerekeknek kevesebb mint 8%-át képesek csak befogadni, szemben az uniós 28%-kal. A 2013. évi nemzeti reformprogram a munkaerőpiacra visszatérni kívánó kisgyermekes anyák előtt álló fő akadályként a napközbeni ellátó szolgáltatások hiányát és a rugalmas munkahelyek hiányát azonosította. A nők munkaerő-piaci integrálása alapvetően fontos, mivel Magyarország teljes munkaerő-állománya várhatóan zsugorodni fog[52], miközben az elmúlt 5 évben a nők foglalkoztatási rátája megközelítőleg azonos maradt. A gyerekvállalás az uniós átlagnál háromszor erősebben hat a nők foglalkoztatására[53]. Ez azzal is magyarázható, hogy Magyarországon a szülői szabadság akár 3 évet is elérhet (ellátásokkal), ami – különösen az alacsony keresetű nők számára – erőteljes ellenösztönzőként hathat a munkába való visszatérés kapcsán. Oktatás és képzés A Magyarországra vonatkozó 2012. évi tanácsi ajánlás országspecifikus ajánlásai között szerepelt a korai iskolaelhagyókat célzó stratégia végrehajtása és a hátrányos helyzetű fiatal tanulók oktatáshoz való hozzáférésének javítását célzó felsőoktatási reform. A korai iskolaelhagyókat célzó stratégiát még nem fogadták el, noha a 2013. évi reformprogram szerint már előkészület alatt áll. Magyarország 2010 előtt némi előrehaladást ért el a korai iskolaelhagyók számának csökkentésében, de a trend az utóbbi két évben megfordult. E negatív trendet erősítheti a hátrányos helyzetű tanulók növekvő száma – közülük sokan roma származásúak. A hátrányos helyzetű tanulók iskolai oktatásban való részvételének javítása és a korai iskolaelhagyás hosszú távú csökkentése érdekében a kormányzat a három éven felüli gyermekek számára kötelezővé tette az óvodai oktatást. A kisgyermekkori fejlesztést már a legkisebb kortól nyújtó, megfizethető, színvonalas gyermekgondozás hozzájárul a hátrányos helyzet ördögi körének megtöréséhez és így a társadalmi befogadás javításához. A siker ugyanakkor a szükséges óvodai férőhelyek biztosításától, valamint az egyéb hozzáférési akadályok (pl. távolság, közlekedési és pénzügyi akadályok) leküzdésétől függ. A tanköteles kor 18-ról 16 évre való leszállítása növelheti az iskolát középfokú végzettség nélkül elhagyó fiatalok számát. A nemzeti reformprogram szerint 2013 szeptemberétől olyan képzéseket bocsátanak a tanköteles korban lévő, de középfokú oktatásból kiszoruló fiatalok számára, amelyek segítségével motivációt szerezhetnek a tanuláshoz és a szakmai végzettség megszerzéséhez szükséges készségek fejlesztéséhez. A közelmúltban elfogadott közoktatási törvény és a központosított közoktatási rendszer felé való elmozdulás, ha nem kellő gondossággal hajtják végre, fokozhatja a társadalmi egyenlőtlenségeket és a szegregációt. A hátrányos helyzetű mikrorégiókban tanulók lényegesen rosszabban teljesítenek az országos átlagnál, a középfokú oktatásba belépő tanulók között pedig elhanyagolható a halmozottan hátrányos helyzetűek és a romák aránya. Az e csoportokba tartozó tanulók között csak lassan emelkedik azoknak az aránya, akik részt vehetnek az érettségit adó középfokú oktatásban[54]. A roma tanulóknak csupán 22%-a fejezi be felső-középiskolai tanulmányait, a roma többségű iskolák száma pedig 43%-kal emelkedett 2004 óta[55]. Ezekben az iskolákban az oktatás színvonala és a szaktanárok által oktatott órák száma alacsonyabb. Amint a 2013. évi nemzeti reformprogram is jelezte, a hátrányos helyzetű tanulókat egyenlő esélyeket biztosító ösztöndíjakkal támogatják, de az általános oktatási szakpolitikák révén is több erőfeszítésre van szükség az egyenlőtlenségek csökkentéséhez. Ugyanakkor a nemzeti költségvetés iskolai oktatásra elkülönített teljes összege 17%-kal csökkent[56]. Noha a felsőfokú oktatásba belépő hallgatók száma az elmúlt években jelentősen nőtt, az uniós átlag eléréséhez további munkára van szükség. A nemzeti reformprogram szerint az Európa 2020 stratégia szerinti célok elérésére tervezett felsőoktatási intézkedések fő célcsoportját a felsőoktatásban már részt vevő 20–24 éves hallgatók képzik, a felsőfokú oktatásban részt vevők arányának további növelését nem ösztönzik. A folyamatban lévő felsőoktatási reform középtávú céljai nem egyértelműek, és kétséges, hogy a reform a régebbi intézkedéseknél jobban tudná javítani a hátrányos helyzetű tanulók hozzáférését, amint az a 2012. évi országspecifikus ajánlásban szerepelt. A közelmúltbeli változások, továbbá az államilag finanszírozott férőhelyekkel és a tandíjjal kapcsolatos bizonytalanság a felvételizők számának komoly visszaesését okozta[57]. A 2013. évi nemzeti reformprogramban említettek szerint a társadalmi fontossággal bíró területeken új formájú állami finanszírozással és a diákhitelprogram megújításával (Diákhitel II) támogatják a felsőoktatásban való részvételt. Mindazonáltal állami finanszírozásban csak olyan hallgatók részesülhetnek, akik vállalják, hogy végzés után Magyarországon dolgoznak, ami kérdéseket vet fel a munkavállalók EU-ban biztosított szabad mozgásával való összeegyeztethetőséget illetően. Végül, a rosszabb társadalmi-gazdasági háttérrel rendelkező hallgatók rendszerint kevésbé vállalnak pénzügyi kockázatokat, így felsőoktatási részvételük az új kormányzati diákhitelprogram ellenére is nehezedik. A munkaerő-piaci relevancia biztosítása és a különböző szakképzési szintek és oktatási pályák közötti átmenet elősegítése érdekében a 2011. évi szakképzési reform végrehajtását – a korai iskolaelhagyás magas arányát is szem előtt tartva – szoros figyelemmel kell kísérni. A nemzeti reformprogram szerint a szakképző intézményekben lemorzsolódók aránya, különösen a hátrányos helyzetű régiókban, akár a 30%-ot is elérheti. A közelmúltban a szakképzés időtartamát lerövidítették és lényegesen csökkentették a kulcskompetenciák megszerzésére szánt időt. A készségigények és a készségkínálat közötti összhang hiányának csökkentése érdekében jelenleg a tanulószerződéses gyakorlati képzések rendszerének megerősítése és a vállalati szektor[58] szélesebb körű bevonása a cél. Az új rendszer teljes körű beindítását 2013 szeptemberére tervezik, erre az időpontra a szükséges szervezeti változtatásokat is elvégzik. Szociálpolitikák A pénzügyi válság kezdete óta az ország szociális helyzete romlott. A nemzeti reformprogram szerint 2008-hoz képest 220 000-rel több ember él szegénységben, és összességében a népesség 33%-a él a szegénységi küszöb alatt vagy kirekesztődve, 23%-a pedig súlyos anyagi nélkülözésben[59], ami a gazdasági válsággal, a növekvő munkanélküliséggel és a megszorítások alacsony keresetűekre gyakorolt negatív hatásával magyarázható. A munkaerő-piaci visszatérés ösztönzőjeként Magyarország csökkentette az álláskeresési ellátások összegét és időtartamát[60]. E lépés következményeként a legtöbb regisztrált álláskereső 2012-ben ellátás és állás nélkül maradt. Ezzel párhuzamosan a szociális ellátások jogosultsági kritériumait is szigorították, ami tovább növelte a rászorulók számát. 3. háttérmagyarázat – Egészségügy A magyar népesség egészségi állapota a legrosszabbak között van az EU-ban A magyar népesség egészségi állapota rosszabb az uniós átlagnál és a legrosszabbak között van az OECD-ben. A születéskor várható élettartam és a születéskor várható egészséges élettartam[61] alacsonyabb az uniós átlagnál, a gyermekhalandóság pedig jóval magasabb annál. A morbiditás és a mortalitás vezető okát a nem fertőző betegségek jelentik. Emellett a főbb fertőző betegségek előfordulása Magyarországon negatívan alakul. Igen erősen hatnak az életmóddal összefüggő kockázati tényezők, például a dohányzás, az egészségtelen táplálkozás és a mozgáshiány. Az egészségügyi dolgozók száma csökken Az egészségügyi dolgozók jelentős száma elhagyta az országot, ami veszélyezteti a szolgáltatások fenntarthatóságát. A magyar egészségügyről készített legutóbbi elemzések kimutatták, hogy a kórházi és a járóbeteg-ellátásban dolgozó orvosok száma 2003 és 2010 között jelentősen csökkent, és hogy a szakmai mobilitás fokozódása a közeljövőben is hozzájárulhat az orvosok számának csökkenéséhez. Az egészségügyi szakemberek Magyarországon maradása érdekében bevezették az ösztöndíjakat nyújtó Rezidens Támogatási Programot. Mindazonáltal az egészségügy munkaerő-problémájának megoldása átfogóbb beavatkozást kíván[62]. Magyarország egészségügyi közkiadásai elmaradnak az EU átlagától Magyarország teljes egészségügyi kiadásai és egészségügyi közkiadásai elmaradnak az uniós átlagtól, az ágazat közfinanszírozása jelenleg csökken. Az egy főre jutó közegészségügyi kiadásokkal kapcsolatos előrejelzések sem rövid, sem középtávon nem utalnak az államháztartási terhek növekedésére[63]. Mindazonáltal a hivatalos és nem hivatalos hálapénzek magasak, és hozzáférési akadályt képeznek, mivel az alacsony keresetűek és a magas egészségügyi kockázattal rendelkezők sem mentesek alóluk. A rendszer kórházközpontú. Magyarország a közegészségügyi forrásoknak csupán 17%-át fordítja járóbeteg-ellátásra (az EU 25%-os átlagával szemben), és az ezer lakosra jutó háziorvosok száma is kevés. Ez rontja a költséghatékonyságot, mivel a betegek a járóbeteg-ellátás vagy az erőforrás-igényesebb szakorvosi ellátás helyett a kórházi ellátást választják. Az egészségügy költséghatékonyságának és fenntarthatósági beruházásainak növelése a nyugdíjbavonulási kor potenciális növelése révén pozitív továbbgyűrűző hatásokat eredményezhet, hiszen a magyarországi 50 évesek várható egészséges élettartama a legalacsonyabbak között van az EU-ban. Következésképpen az Európa 2020 stratégia szerinti foglalkoztatási cél felé való sikeres előrelépéshez a népesség egészségi állapotát is javítani kell. Az egészségügyi reform elkezdődött, de a 2013. évi nemzeti reformprogram nem számolt be eredményeiről. A kormányzat a Semmelweis Tervnek megfelelően lépéseket tett az egészségügy reformjára. Mindamellett a fenntarthatóság és az átláthatóság növeléséhez a rendszer további javítása szükséges annak érdekében, hogy biztosítani tudják a jó minőségű ellátást, és hogy optimalizálják annak a különböző társadalmi-gazdasági csoportok és régiók közötti elosztását. A további hatékonyságromlást világos cselekvési tervvel és folyamatos nyomon követéssel lehetne elkerülni. A nemzeti reformprogram kiemeli, hogy a szegénység aránytalanul érinti a hátrányos helyzetű térségeket[64] és csoportokat, különösen a romákat, akiknek több mint 90%-a a szegénységi küszöb alatt él,[65] valamint a gyerekeket. A szegénységi küszöb alatt élők száma a nemzetközi pénzügyi válság alatt megnőtt, a 2008. évi 2,83 millióról 2011-ben 3,1 millió főre. E csoportot magas szintű munkanélküliség, alacsony képzettség, szegényes lakókörülmények és rossz egészségi állapot jellemzi. Magyarország a nemzeti reformprogram szerint 2011-ben elfogadta a romákra is kiterjedő Nemzeti Társadalmi Felzárkóztatási Stratégiát, és hozzálátott annak végrehajtásához, de eredményei még nem egyértelműek. A stratégia célja a foglalkoztatási, oktatási, egészségügyi és lakhatási feltételek javítása, de az ellentétes irányba ható általános szakpolitikai fejlemények és a stratégiához rendelt nemzeti erőforrások szűkössége miatt hatékonysága és fenntarthatósága komoly károkat szenvedett, miközben a szegénység terjedése további integrált erőfeszítéseket tesz szükségessé, valamint előre meghatározott, jelenleg előkészület alatt álló numerikus célok nyomon követését. 3.4. A növekedés és a foglalkoztatás élénkítését szolgáló strukturális intézkedések Üzleti környezet A Magyarországra vonatkozó 2012. évi tanácsi ajánlás országspecifikus ajánlásai között szerepel, hogy az ország biztosítsa a pénzügyi és nem pénzügyi vállalkozások – ideértve a külföldi közvetlen befektetőket is – számára a stabil szabályozási és üzletbarát környezetet (5. ajánlás). Mindazonáltal az általános üzleti környezet a kiszámíthatatlan szakpolitikai környezet miatt romlott: számos intézkedés további terhekkel és korlátokkal nehezítette a befektetéseket. Példaként említhetők az ágazatspecifikus különadók (lásd még az adózásról szóló 3.1. szakaszt) és egyes szolgáltatások korlátozásai, különösen a hulladékgazdálkodás, a gyógyszer-kiskereskedelem, az étkezési jegyek és a pénzügyi ágazat kapcsán (lásd még a pénzügyi ágazatról szóló 3.2. szakaszt). Ami az ágazati különadókat illeti, a távközlési, az energia- és a kiskereskedelmi ágazatra 2010-ben kivetett válságadók 2013-tól kezdődő fokozatos kivezetése mellett új különadókat vezettek be a távközlési, az energia- és a közműágazatban. Sőt, a bankszektor válságadója (a banki különadó) annak ellenére szintén tartóssá vált, hogy a kormány korábban megállapodást kötött az adó 2013. évi megfelezéséről és 2014. évi további csökkentéséről. Emellett ma már 0,2%-os (készpénzfelvétel esetében 0,3%-os) pénzügyi tranzakciós illetéket számítanak fel minden készpénzes és banki átutalási műveletre, jóllehet, felső határ mellett. Magyarország nem tett lépéseket annak érdekében, hogy megszüntesse a letelepedés szabadságának a kiskereskedelmi ágazatban érvényesülő tartós korlátozását[66], amelyet az ágazat magyarországi gazdasági jelentősége[67] ellenére 2014 végéig alkalmazni fognak. A korlátozások megszüntetését a 2013. évi nemzeti reformprogram sem tervezi. További belépési korlátokat vezettek be a szolgáltatási ágazatban is. A kormányzat korlátozó feltételeket szabott a melegétel-utalványok kibocsátásához (ezzel gyakorlatilag kizárta a meglévő külföldi szereplőket a piacról), a hidegétel-utalványok kibocsátására pedig állami monopóliumot alapított. A befektetők bizalmát tovább ronthatja a gyógyszerágazatról szóló törvény (Gyftv) módosítása is, amely az érdekeltségek kötelező eladásával korlátozta a külföldi befektetők piaci jelenlétét[68]. E módosítások indokolatlannak tűnnek, adott esetben a gyógyszertári láncok magyarországi megszűnéséhez vezethetnek, és növelhetik a gyógyszerárakat. Emellett megkülönböztetik a külföldi vállalatokat, hiszen a legtöbb lánc külföldi befektetők tulajdonában van (a törvény a gyógyszerellátás nemzeti érdekkörben tartását javasolja). Teljesen megváltozott a hulladékgazdálkodás modellje is: az új jogszabály a hulladékgazdálkodási közszolgáltatás szervezésével az államot bízta meg, és előírta, hogy a lakossági hulladékgazdálkodást (szállítást és újrahasznosítást) állami vagy önkormányzati többségi tulajdonú társaságok végezzék. A Bizottság ezért 2012 júliusában EU Pilot-eljárást indított a letelepedés szabadságát érintő korlátozás miatt. Noha a jogszabályt 2012 novemberében részben módosították, a lakossági hulladékgazdálkodás állami többségi tulajdonú társaságokhoz való kötése nem módosult. Sőt, e tevékenységet kizárólag nonprofit szervezetek számára tartották fenn. A nemzetközi megfigyelők szerint az utóbbi három évben a helyzet romlott. A Világbank 2011. évi „Doing Business” jelentése[69] alapján Magyarország a 46. volt a vállalkozási tevékenység egyszerűségét mérő indexen; két évvel később már csak az 54. A befektetővédelmi indexen Magyarország (a 2011. évi 120. helyhez képest) a 128., vagyis az uniós országok közül a legrosszabb helyen áll. Az ország tavaly a Világgazdasági Fórum globális versenyképességi indexén is visszaesett 12 hellyel. A közelmúltban bevezetett korlátozások és mesterséges monopóliumok aránytalanul érintik a külföldi befektetőket, különösen a szolgáltatási szektorban. Emellett még mindig jelentős probléma a korrupció[70] és a közpénzek jogellenes felhasználása[71], még tovább rontva a kedvezőtlen üzleti környezetet, ami Magyarországon egyre nehezíti a hazai és a külföldi befektetők körülményeit, illetve akadályozza a beruházásokat és a versenyt. Végül, az üzleti tevékenységet továbbra is akadályozza az általánosan ingatag és volatilis szabályozási környezet[72]; a 2013. évi nemzeti reformprogram szerint a kormány tudatában van e problémának, megoldására a jogszabályok kiszámíthatóságának fokozásával törekedik. Kutatás és innováció A vállalati szektor K+F-kiadásai 2004 és 2011 között a GDP 0,36%-áról a GDP 0,75%-ára nőttek. Ennek köszönhetően a K+F-intenzitás 2011-ben a GDP 1,21%-ára nőtt, időarányosan összhangban a GDP 1,8%-át előirányzó Európa 2020 stratégia szerinti célkitűzéssel. Ugyanakkor a költségvetési K+F-kiadások 2009 óta negatív trendje aggodalomra ad okot. Magyarország az Innovatív Unió kutatási és innovációs eredménytábláján a mérsékelt innovátorok között található. A vállalati K+F-beruházásokat többnyire külföldi vállalatok hajtják végre. Az ipari innováció kétharmada Budapest köré összpontosul, főként a gyógyszeripar, az elektronikai ipar, az informatikai ipar és az autóipar jelenléte erős. A 2013. évi nemzeti reformprogramban bejelentett intelligens szakosodási stratégia – erőteljes regionális fókusza révén – hozzájárulhat a lemaradó régiók innovációjának ösztönzéséhez. Az innovációs folyamatok egész Magyarországon való elterjesztésére irányuló jelentős és ambiciózus elképzelés mérsékelhetné a K+F erős budapesti koncentrációját. Ugyanakkor a környezetvédelem, az energiaipar és a korai szakasz környezetbarát beruházásai terén megvalósuló kormányzati beruházások és a teljes K+F-munkaerő-állomány alacsony szintje miatt Magyarország az ökoinnováció területén az egyik legalacsonyabb pontszámot kapta[73]. A tudomány-, technológia- és innovációs (TTI-) politika irányítása gyakran megváltozott[74], az új 2013–2020-as nemzeti innovációs stratégia kialakítása pedig jelentős késést szenvedett. A 2013. évi nemzeti reformprogram szerint a stratégia elfogadása egy minisztériumközi konzultációs szakasz után 2013 első negyedévében várható, ami nem valósult meg. A stratégia tervezete az azonosított kritikus kihívások[75] alapján a következő prioritásokat tűzi ki: a globálisan versenyképes kutatóközpontok támogatása; a stabil finanszírozás biztosítása[76]; a tudásáramlás erősítése; a támogatási intézkedések hatékony célzása mind a nagyvállalatok, mind a kkv-k kutatási, fejlesztési és innovációs (K+F+I-) tevékenységeinek fellendítésére. A stratégia meg kívánja oldani továbbá a műszaki és a mérnöki tudományok előre jelzett humánerőforrás-hiányát, amelyet részben az agyelszívás okoz; a hiányzó létszámra sürgősen szükség van a K+F+I élmezejét jelentő ágazatokban[77]. Amint azt a 2013. évi nemzeti reformprogram részletezi, a nemzeti innovációs stratégiát 2013 végétől ki fogja egészíteni a regionális prioritásokat meghatározó intelligens szakosodási stratégia. Az innovációs stratégia emellett kulcsszerepet fog játszani a Horizont 2020 előkészítésében, az átfogó K+F+I-támogatási rendszer kidolgozásában, illetve keretet ad a várhatóan 2013 második felében elfogadásra kerülő intelligens szakosodási stratégia tervezéséhez. Az innovációs stratégia kellő időben történő elfogadása alapvetően fontos a K+F+I-infrastruktúra kiadáshatékonyságának, illetve a 2014–2020-as időszak növekedésére és foglalkoztatására gyakorolt hatásának maximalizálásához. 2012-ben az 5. országspecifikus ajánlás szerint Magyarországnak „az innovatív kkv-k támogatását célzó, megfelelően célzott külön ösztönző rendszereket” kell kidolgoznia, mivel a magyar kkv-knek csupán 13%-a végez innovációs tevékenységet[78]. A rendelkezésre álló támogatási programokat célzottabbá és innovációorientáltabbá kell tenni. Annak ellenére például, hogy számos különböző programon keresztül több finanszírozási mechanizmus is közvetlenül az ökoinnovációra irányul, a rendelkezésre álló finanszírozás még mindig nem elég a magyar ökoinnovációs piac megerősítéséhez. Magyarország a 2007–2013-as időszakban jelentős tapasztalatokat szerzett az uniós kohéziós politikai alapokhoz tartozó pénzügyi eszközökkel. Az innováció és a növekedés fellendítéséhez az uniós források felhasználását a vissza nem térítendő támogatások klasszikus formájától a vállalati K+F+I-tevékenységek finanszírozása felé lenne célszerű elmozdítani. A pénzügyi eszközöket jelenleg főként a kkv-k szokásos üzleti tevékenységeinek támogatására használják, például új gépek és berendezések megvásárlására. A növekedés másik akadálya, hogy a magyar kkv-k nem épülnek be az országban jelen lévő számos nemzetközi vállalat globális értékláncába. E nemzetközi vállalatok maguk is jól járnának, ha jobban integrálódnának a nemzeti és helyi gazdasági hálózatokba és innovációs rendszerekbe. Az uniós kohéziós politikának itt döntő szerep juthat, például célzott üzleti tanácsadások, partnerközvetítői megoldások és klaszterpolitikák révén. Ezzel összefüggésben a 2013. évi nemzeti reformprogram szerint a (jelenleg véglegesítés alatt álló) 2014–2020-as időszakra vonatkozó új magyar kkv-stratégia a kkv-k innovációs potenciáljára, hálózati, együttműködési és vállalkozói készségeire összpontosít majd, mivel ezek hozzájárulhatnak versenyképességük fokozásához. Magyarország nem teljes körűen ragadta meg a digitális gazdaság növekedési és foglalkoztatási potenciálját. A széles sávú infrastruktúra kiépítése viszonylag jól halad, de kihasználtsága nem éri el az uniós átlagot. A széles sávú mobil hálózatok kihasználtsága a legalacsonyabb az EU-ban. Összességében, a vezeték nélküli távközlési frekvenciák hiánya, az üzemeltetők tartós és egyre növekedő pénzügyi terhei és a szabályozási bizonytalanság kockázatossá teszi a szükséges beruházásokat. Közlekedés A Széll Kálmán tervben szereplő, a közlekedés költséghatékonyságának és teljesítményének javítására irányuló intézkedések végrehajtásában jelentős a késedelem. A teherautókra vonatkozó távolságalapú elektronikus útdíjrendszer bevezetését a legutóbbi konvergenciaprogram és az útdíjtörvény tervezete is július 1-jére ígérte, de mivel a rendszer technológiája még nem ismert, és a kapcsolódó közbeszerzés sem problémamentes, magas annak a kockázata, hogy végül az optimálistól elmaradó rendszert vezetnek be (vagyis egy olyan rendszert, amely nem a legfejlettebb technológián alapul, tehát nem képes az ország legtöbb szállítási útvonalának lefedésére). A parlament emellett az elmúlt évben leszavazta a Budapest k