[pic] | AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA |

Brüsszel, 13.2.2008

SEC(2008) 149

BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM amely a következő dokumentumot kíséri:

A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, A TANÁCSNAK, AZ EURÓPAI GAZDASÁGI ÉS SZOCIÁLIS BIZOTTSÁGNAK ÉS A RÉGIÓK BIZOTTSÁGÁNAK Jelentés a Frontex ügynökség értékeléséről és jövőbeni fejlesztéséről A HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA

{COM(2008) 67 végleges}{SEC(2008) 148}

ÖSSZEFOGLALÁS

BEVEZETÉS

Az EU külső határaival kapcsolatos közösségi politika célja az egységes és magas szintű határellenőrzést és határőrizetet biztosító integrált igazgatás megvalósítása, amely szükséges előfeltétele a személyek Európai Unión belüli szabad mozgásának, valamint a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség alapvető alkotóeleme. Ennek érdekében meg kell állapítani a külső határok ellenőrzését érintő előírásokra és eljárásokra vonatkozó közös szabályokat.

A közös szabályok hatékony végrehajtása a tagállamok közötti operatív együttműködés fokozottabb összehangolását igényli. A Tanács keretében működő külső határszakértők közös egységének tapasztalatai alapján létrehoztak egy, a tagállamok közötti operatív együttműködés összehangolásának javításáért felelős különleges szakértői csoportot az Európai Unió Tagállamai Külső Határain Való Operatív Együttműködési Igazgatásért Felelős Európai Ügynökség (a továbbiakban: Frontex vagy az ügynökség) formájában.

A JELENLEGI HELYZET ÉS A PROBLÉMÁK

A 2004. november 4–5-i Európai Tanács által elfogadott hágai program alapján felkérték a Bizottságot, hogy 2007 végéig nyújtson be értékelést a Tanácsnak az Európai Unió Tagállamai Külső Határain Való Operatív Együttműködési Igazgatásért Felelős Európai Ügynökségről (Frontex).

Az értékelésnek tartalmaznia kell az ügynökség feladatainak és felhatalmazásának felülvizsgálatát, valamint annak értékelését, hogy a Közösség közös határpolitikájának átfogó fejlesztése mellett az ügynökségnek kell-e a határigazgatás egyéb vonatkozásaival is foglalkoznia, beleértve a vámszervekkel és egyéb illetékes hatóságokkal való – a termékekkel kapcsolatos biztonsági ügyekre vonatkozó – megerősített együttműködést is.

Az értékelés eredményei alapján azok a problémák, pontosabban hiányosságok, amelyek ebben a szakaszban és a hatásvizsgálat céljára meghatározhatók, inkább ahhoz a kérdéshez kapcsolódnak, hogy a végrehajtás lehetővé teszi-e az átfogó politikai célkitűzések optimális elérését: a Frontex túl gyorsan terjeszkedik-e; egyes tevékenységek végrehajtása sikeresebb-e, mint más tevékenységeké; hozzájárulnak-e vagy képesek-e hozzájárulni a tagállamok az ügynökség tevékenységéhez; az elvárások és a konkrét intézkedés iránti kérelmek egymással összeegyeztethetőek és reálisak-e, vagy ad hoc prioritások kitűzésének kockázatával járnak, amelyek hosszú távon az ügynökség „irányvesztéséhez” vezethetnek.

A Tanács és az Európai Tanács a külső határokon előforduló válsághelyzetekre és problémákra úgy válaszolt, hogy politikai következtetések formájában ismételten felhívta az ügynökséget arra, hogy fogalmazzon meg egyedi kezdeményezéseket.

A vázolt háttér alapján az alábbiakat kell tekintetbe venni:

- Hogyan maximalizálható a Frontex teljesítőképessége a politikai célkitűzések elérése érdekében, tekintettel azokra a folyamatos kihívásokra, amelyek a személyek mozgásához kapcsolódó külső határigazgatás velejárói;

- Miképpen biztosítható a koherens fejlődés úgy, hogy közben figyelmet fordítanak a Frontex felhatalmazásának összes elemére is;

- Milyen módon érhető el, hogy az ügynökség tevékenységeit illetően megfelelő elsőbbségi sorrend kerüljön felállításra.

Az értékelés kimenetelére alapozva az ügynökség tevékenységeinek alábbi kulcsfontosságú területeit vizsgálták nagyobb részletességgel:

- a Frontex által koordinált közös műveletek;

- a tagállamok által az ügynökség rendelkezésére bocsátott műszaki berendezések;

- szakrészlegek felállításának lehetősége;

- a közös műveletek és az európai partiőrség-hálózat közötti kapcsolat;

- kockázatelemzési jelentések;

- az ICONet (a tagállamok migrációkezelési szolgálatainak információs és koordinációs hálózata) igazgatása;

- a külső határok átlépésével és a bevándorlással összefüggő kérdésekkel kapcsolatos tájékoztatást, vitát és információcserét szolgáló központ (CIREFI) igazgatása;

- határőrök képzése;

- kutatási projektek elindítása és az azokban való részvétel;

- segítségnyújtás a tagállamok visszatérési műveleteihez;

- harmadik országokkal való együttműködés;

- horizontális integráció más hatóságokkal;

- az integrált határigazgatási koncepció egészéhez való hozzájárulás.

POLITIKAI CÉLKITűZÉSEK

Az értékelési jelentés a Bizottság válasza az Európai Tanács által a hágai programban megfogalmazott felkérésre.

A politikai célkitűzések megfelelnek az ügynökség számára a létrehozása idején meghatározott célkitűzéseknek, és továbbra is általánosan érvényesek az Unió integrált határigazgatási politikájára.

3.1. Általános politikai célkitűzések

Az általános politikai célkitűzések az alábbiak szerint határozhatók meg:

- hozzájárulás a külső határok integrált, európai szintű igazgatásához;

- a külső határok hatékony ellenőrzése és őrizete;

- a külső határok igazgatását érintő, meglévő és jövőbeli közösségi intézkedések alkalmazásának megkönnyítése azáltal, hogy biztosítják a tagállamok közötti operatív együttműködés összehangolását.

3.2. Egyedi politikai célkitűzések

Az egyedi politikai célkitűzések az ügynökség jelenlegi felhatalmazásában foglalt feladatkörök felsorolásával határozhatók meg.

- a tagállamok közötti operatív együttműködés összehangolása a külső határok igazgatásának területén;

- segítségnyújtás a tagállamoknak a nemzeti határőrök képzéséhez, beleértve a közös képzési követelmények kialakítását is;

- kockázatelemzés végzése;

- a külső határok ellenőrzését és őrizetét érintő kutatási eredmények nyomon követése;

- segítségnyújtás a tagállamoknak a külső határokon fokozott műszaki és operatív támogatást igénylő esetek előfordulása esetén;

- a közös visszatérési műveletek megszervezéséhez szükséges támogatás biztosítása a tagállamok részére;

- gyorsreagálású határvédelmi csapatok létrehozása a tagállamokban;

- nemzetközi együttműködés.

POLITIKAI LEHETőSÉGEK

Az alábbi három politikai lehetőségről bizonyosodott be, hogy hozzájárul az átfogó célok eléréséhez, és megoldásokat kínál a felismert hiányosságokra.

Ezek a megoldási lehetőségek 15 különböző ajánlást foglalnak magukban, amelyek három politikai lehetőség köré csoportosíthatók:

1. politikai lehetőség: A status quo .

2. politikai lehetőség: Egy többnyire nem jogalkotási jellegű ajánlásokat tartalmazó lehetőség, amely rövid/középtávon viszonylag alacsony költséggel, vitáktól mentesen és egyértelműen végrehajtható.

3. politikai lehetőség: Egy olyan lehetőség, amely tartalmazza a 2. politikai lehetőségben foglalt összes ajánlást, valamint olyan, hosszú távra szóló ajánlásokat is, amelyek további megvitatást igényelnek.

A politikai lehetőségeket a 4.1. táblázat ismerteti. Az ajánlások számozása és osztályozása aszerint történt, hogy jogalkotási (j) vagy nem jogalkotási (nj) intézkedést vonhatnak maguk után.

4.1. táblázat – A politikai lehetőségek áttekintése

A politikai lehetőség leírása |

1. politikai lehetőség | A jelenlegi helyzeten nem változtatnak. |

2. politikai lehetőség | 1. Műszaki berendezések A CRATE teljesítőképességét és a tagállamok kötelezettségvállalásait teljes mértékben ki kell aknázni az ügynökség összes tevékenysége vonatkozásában (nj). 2. Szakrészlegek Figyelmet kell fordítani a szakrészlegek felállítására az érintett földrajzi területeken (nj). 3. A közös műveletek és az európai partiőrség-hálózat közötti kapcsolat A Frontex feladata megvizsgálni, milyen módon egyesíthetők a többé-kevésbé állandó jellegű közös intézkedések az európai partiőrség-hálózattal (nj). 4. Kockázatelemzés Az Europollal, a nemzetközi szervezetekkel és érintett harmadik országokkal közös kockázatelemzést, valamint az érintett felekkel gyakori földrajzi és/vagy tematikus alapú közös kockázatelemzést kell szorgalmazni (nj). 5. Az ICONet igazgatása A Frontex megbízása az ICONet igazgatásával a jelenlegi vagy más műszaki platform – például a Frontex információs rendszer – alapján (nj). 6. A CIREFI igazgatása A Frontex megbízása az illegális bevándorlással kapcsolatos operatív információk cseréjének központosításával (nj). 7. Saját tulajdonú műszaki berendezések A berendezések elérhetőségének biztosítása a Frontex által, amely saját berendezéseket szerez be a határellenőrzés és határőrizet céljára, például a gyorsreagálású határvédelmi csapatok általi használatra (nj). 8. Visszatérési műveletek A Frontex szerepének erősítése a visszatérési műveleteket illetően, továbbá annak a lehetőségnek a megvizsgálása, hogy a CRATE használható-e a műszaki berendezések tagállamok közötti megosztásának eszközeként (j). 9. Képzés A határőrök számára felajánlott képzésnek számításba kell vennie, és magában kell foglalnia a közösségi és nemzetközi menekültjogi, tengerjogi és alapjogi szabályok rendelkezéseit. Ezért ajánlatos, hogy a Frontex szakosított tanfolyamokat kínáljon a fenti témakörökben annak érdekében, hogy egyre több, a szükséges szakértelemmel rendelkező határőr álljon rendelkezésre, és ez hozzájáruljon a felkutatást és mentést felölelő helyzetek egységes megközelítéséhez. 10. Kutatás Közös projektek végrehajtása az új műszaki megoldások működésének a való életben való tesztelése, megvalósíthatóságuk és a határátkelőhelyeken alkalmazott jelenlegi eljárásokra gyakorolt hatásuk értékelése céljából. |

3. politikai lehetőség | A 2. politikai lehetőség kapcsán említett összes intézkedés, továbbá az alábbiak: 1. Schengeni értékelési mechanizmusok A schengeni értékelések végrehajtási mechanizmusa jelenleg felülvizsgálat tárgát képezi. A Bizottság 2008 második felében fog javaslatot előterjeszteni ebben a témában. Ebben a tekintetben világossá vált, hogy a Frontex a határellenőrzés és a határőrizet, valamint az egyéb, esetlegesen kapcsolódó tevékenységei – úgymint képzés és kockázatelemzés – terén szerzett szakértelme hozzáadott értéket tudna biztosítani az említett értékelési mechanizmus tekintetében (j). 2. Harmadik országokkal való együttműködés Elsőbbséget kell adni az olyan harmadik országokkal való együttműködésnek, amelyeket a Frontex által koordinált közös műveletek során problémás területként határoztak meg. Annak értékelése, hogy van-e lehetőség a jelenlegi Frontex felhatalmazás kiterjesztésére, amely lehetővé tenné az ügynökség számára, hogy harmadik országokkal, mint kedvezményezettekkel kísérleti projekteket hajtson végre (j). 3. Jövőbeni operatív koordináció A hosszú távú stratégia alapos átgondolásának kezdeményezése, beleértve az uniós határőrséghez kapcsolódó kérdéseket is (j). 4. Határőrizet A Frontex vállalja fel azt a szerepet, hogy a jövőbeni európai határőrizeti rendszer keretében az információcsere tengelyében áll, és gondoskodik a határ előtti hírszerzési kép kialakításáról. (j). 5. Vámügyek és horizontális integráció Európai szintű kísérleti projektek segíthetnék a nemzeti határőrizeti szervek és a nemzeti vámhatóságok tevékenységeinek összehangolását. Célszerű lenne, ha a Frontex, a Bizottság és a tagállamok feltérképeznék annak lehetőségét, hogy a Frontex irányításával közös műveleteket folytassanak a nemzeti vámhatóságok együttműködési projektjeinek összehangolása érdekében. |

A POLITIKAI LEHETőSÉGEK ÖSSZEHASONLÍTÁSA

A politikai megoldási lehetőségek kialakítása során az ajánlásokra vonatkozó javaslatokat három politikai alternatíva köré csoportosították.

A politikai lehetőségek értékelése, valamint a mellettük és ellenük szóló érvek mérlegelése a politikai lehetőségek keretén belül leírt minden egyes ajánlás rendszerezett átgondolását vonta maga után. Számos ajánlás kiegészíti egymást, de néhány esetben a célok elérésének alternatív módjait kínálják.

5.1. 1. politikai lehetőség

A status quo fenntartása elsősorban azt jelentené, hogy a Bizottság figyelmen kívül hagyná az Európai Tanács az iránti többszöri kérését, hogy vizsgálja meg a Frontex működése és műveletei javításának lehetséges módjait. Az értékelés eredményei nem vezetnének a hiányosságok orvoslásának mikéntjét érintő javaslatokhoz, miközben olyan hiányosságokról van szó, amelyek közvetlenül kapcsolódnak a politikai célkitűzések elérésének módjához. Ez egyben azt is jelentené, hogy nem kezdeményeznek vitát arról, hogy hosszú távon milyen irányba kell fejlődnie az ügynökségnek az európai integrált határigazgatási koncepció összefüggésében, beleértve azt is, hogy milyen mértékben kell újragondolni a jelenlegi felhatalmazás terjedelmét.

5.2. 2. politikai lehetőség

Az értékelés felfedi a jelenlegi felhatalmazás hibáit és hiányosságait, és ajánlásokat tesz az ezek elleni fellépésre rövid/középtávon. Az azonosított hibák elleni fellépés és a célok elérése elengedhetetlen az integrált európai határigazgatási politika kidolgozásához.

Ez a megközelítés illeszkedik a Bizottság azon elképzelésébe, hogy a határellenőrzéseket európai szinten hatékonyabbá kell tenni. Ezért az értékelés számba veszi az ügynökség működéséhez kapcsolódó különböző kérdéseket, áttekinti a jelen felhatalmazás körébe tartozó tevékenységek optimalizálásának lehetőségeit, és rövid határidőkkel végrehajtható olyan lehetőségeket ajánl, amelyek javítják az ügynökség munkáját, és tovább erősítenek egy egységes európai megközelítést a határellenőrzés különböző vonatkozásait illetően.

Ez a lehetőség tehát a jelenlegi helyzet jelentős javításával jár. Legnagyobb hátránya azonban, hogy nem tartalmaz hosszabb távú elképzelést.

5.3. 3. politikai lehetőség

A rövid távú ajánlások hozzáadott értéke azonos az 5.2. lehetőség alatt leírtakéval.

A Frontex átfogó értékelésének elkészítése érdekében egy hosszabb távú politika kialakítását érintő stratégiára van szükség. A hosszabb távú ajánlások szolgálnak alapul az alaposabb mérlegelés megkezdésének, amely lehetővé teszi az érintett szereplők számára, hogy figyelembe vegyék számos olyan, fejlődésben levő politika teljes skáláját (schengeni térség, vámügyek, határőrizet, horizontális integráció, kapcsolat harmadik országokkal, megerősített operatív koordináció), amelyek mindhárom politikai célkitűzésre jelentős hatással vannak.

Hosszabb távú stratégia szükséges annak elkerülése érdekében, hogy az ügynökség feladatkörei elaprózódjanak, vagy az idők során fókuszt veszítsenek azon oknál fogva, hogy az kizárólag rövid távra összpontosítva ad hoc prioritásokra alapozta tevékenységét. Másfelől világos, hogy e tekintetben a konkrét fellépések jövőbeni meghatározása a legtöbb helyzetben azt igényli majd, hogy vegyék figyelembe az ügynökség tevékenységéből eredő további tapasztalatokat, valamint a kapcsolódó politikai kezdeményezéseket érintő vitákat is.

AZ ELőNYBEN RÉSZESÍTETT ALTERNATÍVA

Az 1. és a 2. megoldási lehetőség jelentős hiányosságokhoz vezet az összes szakpolitikai célkitűzés tekintetében.

A Bizottság úgy véli, hogy az integrált európai határigazgatás konstruktív kidolgozása terén csak úgy érhető el előrelépés, ha a 3. politikai lehetőségre esik a választás, azaz a rövid/középtávú ajánlások végrehajtására és párbeszéd kezdeményezésére az uniós intézmények, az ügynökség és az érintett európai és nemzetközi partnerek között annak felderítése érdekében, hogyan érhetők el a szakpolitikai célkitűzések hosszú távon, fokozatos fejlődésre alapozva, miközben lépést tartanak az ügynökség rendelkezésre álló erőforrásaival és igazgatási képességeivel.

A 3. politikai lehetőség átfogóan az alábbiakra irányul:

- az ügynökség feltárt hiányosságai;

- általános és egyedi politikai célkitűzések;

- rövid távra szóló prioritás-meghatározási mechanizmus, amely lefedi a jelenlegi felhatalmazásba tartozó tevékenységek valamennyi vonatkozását;

- az igények átfogó feltérképezése a jelenlegi fellépések erősítése, valamint újak kialakítása céljából anélkül, hogy az ügynökséget új és előre nem látható feladatokkal túlterhelnék;

- vitaindítás a politikák irányairól, amely lehetővé teszi, hogy a Frontex hosszú távon hatékony maradjon.

NYOMON KÖVETÉS ÉS ÉRTÉKELÉS

Az előnyben részesített szakpolitikai lehetőségben foglalt jövőbeni fellépések és intézkedések végrehajtásának nyomon követése és értékelése hatékonyságuk biztosításának fontos eleme lesz. A Frontex munkaprogramjában az összes tevékenysége helyet kap, és ezt az egyes fellépésekhez kapcsolódó mutatók kísérik, ami lehetővé teszi az ügynökség éves tevékenységi jelentésén alapuló nyomon követést. Ez alkalmazandó az itt előterjesztett ajánlásokra is.

Az ügynökség tevékenységeinek folyamatos nyomon követése egyrészt az évente rendszerint hatszor ülésező igazgatótanács, másrészt a Tanács és az Európai Parlament ülésein az ügynökség általi közvetlen jelentéstétel révén is megvalósul.

***