Az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság véleménye – A jogállamiság és annak hatása a gazdasági növekedésre

(saját kezdeményezésű vélemény)

(2020/C 429/03)

Előadó: Jukka AHTELA

Közgyűlési határozat: 2020.2.20. Jogalap: az eljárási szabályzat 32. cikkének (2) bekezdése Illetékes szekció: „Gazdasági és monetáris unió, gazdasági és társadalmi kohézió” Elfogadás a szekcióülésen: 2020.7.20. Elfogadás a plenáris ülésen: 2020.9.18. Plenáris ülés száma: 554. A szavazás eredménye: (mellette/ellene/tartózkodott) 215/2/1

1. Következtetések és ajánlások

1.1. A jogállamiságra az utóbbi időben az EU-n belül és kívül egyaránt nyomás nehezedik. Ez aggasztó fejlemény, hiszen alááshatja az alapvető jogok és egyéb, az EUSZ 2. cikkében foglalt európai értékek tiszteletben tartását.

1.2. A jogállamiság gyengülése a társadalom működésére, az alapvető jogokra, a civil társadalomra és a gazdaságra is kihatással van. A kérdés tehát, hogy hova vezethet egy ilyen visszaesés az EU és az európai gazdasági és társadalmi modell tekintetében.

1.3. Az egységes piacnak olyan átlátható és szilárd jogi keretre kell támaszkodnia a megfelelő működése érdekében, amely a közös szabályok érvényesítésére is kiterjed, hiszen a nemzeti bíróságoknak bízniuk kell abban, hogy a többi tagállam bíróságai is azonos elkötelezettséget tanúsítanak az EU alapjául szolgáló értékek fenntartása iránt.

1.4. A hatalmi ágak szétválasztása – különös tekintettel a kormányzati tevékenység vizsgálatához megfelelő hatáskörrel rendelkező igazságszolgáltatás függetlenségére – kulcsfontosságú a beruházások és a gazdasági növekedés érdekében.

1.5. Az EGSZB kéri az Európai Bizottságot, hogy törekedjen a jogállamiság gazdasági hatásainak felmérésére. Ez alatt egy olyan szilárd mérési rendszer kidolgozása értendő, amely a jogállamiság anyagi és eljárási részét egyaránt explicit módon számításba veszi.

1.6. Számos tagállamban léteznek olyan jogszabályok, amelyek bár tökéletesen összeegyeztethetőek a jogállamisággal, a végrehajtásuk terén hiányosságok mutatkoznak. Fontos ezért a megfelelő végrehajtásra összpontosítanunk.

1.7. Az EGSZB üdvözli az Európai Bizottság és más intézmények olyan, megfelelő eszközök kialakítására irányuló erőfeszítéseit, amelyek célja az európai értékek védelme és a jogállamiság kultúrájának előmozdítása. Az EGSZB ugyanakkor úgy véli, hogy a meglévő eszközök – köztük az EUSZ 7. cikke, a jogállamisági keret és a kötelezettségszegési eljárás, az EU éves igazságügyi eredménytáblája és az új jogállamisági mechanizmus – hatékonyságát még lehetne javítani, és olyan intézkedésekkel kell kiegészíteni őket, amelyek a jogállamiságra koncentrálnak, de hatékonyabban irányulnak a gazdasági szempontok felé.

1.8. Az európai szemeszterben az Európai Bizottságnak jobban rá kellene világítania a jogállamiságnak a versenyképes és fenntartható gazdaság kulcsfontosságú eszközeként betöltött fontos szerepére. Az EGSZB azt ajánlja, hogy hozzanak létre nemzeti nyomonkövetési felülvizsgálati folyamatokat, amelyekben részt vesznek a civil társadalom és a szociális partnerek képviselői, és hogy fokozzák a civil társadalmi szervezeteknek és a szociális partnereknek a szemeszter folyamatába való általános bevonását.

1.9. A jogállamiság európai uniós éves értékelési eljárását a lehető legnagyobb mértékben nyitottá kell tenni a civil társadalom előtt. Az Európai Bizottság megállapításait és ajánlásait nemzeti és európai szinten egyaránt nyilvánosan kellene megvitatni, és ezt a problémák és kedvezőtlen tendenciák kezelését célzó, a gazdaságra is kiterjedő konkrét intézkedéseknek kell követniük. A civil társadalmat – beleértve a szociális partnereket is – szorosabban be kell vonni, és a nyomon követésbe is be kell kapcsolni. Az EGSZB javasolta a civil társadalmi szervezetek éves fórumának létrehozását, amely a sokféle érdek képviseletével hozzájárulna a felülvizsgálati ciklushoz.

1.10. A civil társadalmi szervezeteknek és a médiának kulcsfontosságú szerepük van azokban az országokban, ahol a kormány jogállamiságtól való eltávolodása tapasztalható, mivel ők biztosítják a kormányok elszámoltathatóságát lehetővé tévő fékeket és ellensúlyokat. Az EGSZB a jogállamiság és az alapvető jogok védelmében és előmozdításában részt vevő szervezetek fokozott pénzügyi és gyakorlati támogatására szólít fel.

1.11. Az európai uniós tagság nagyon értékes valamennyi tagállam számára – addig, amíg az alapvető szabályok megszegése szankciót von maga után. A szankciók elmaradása esetén az összes többi, a szabályokat betartó tagállam számára csökkenni fog a tagság értéke.

1.12. Úgy tűnik, hogy a közvélemény nincs minden tagállamban tisztában a jogállamiság alapvető értékként és a gazdasági növekedés eszközeként betöltött kulcsfontosságú szerepével. Az EGSZB ezért kéri, hogy dolgozzanak ki állandó jellegű szemléletformálási stratégiát annak érdekében, hogy felhívják az európai uniós állampolgárok figyelmét arra, hogy mennyire fontos a jogállamiság.

2. Bevezető

2.1. A jogállamiság egyike azon értékeknek, amelyek az Európai Unió egyik alappilléreként szolgálnak (EUSZ 2. cikk) és más, az Unió által előmozdítani kívánt értékek megvalósításához is előfeltétel ( 1 )

2.2. A jogállamiságra azonban az utóbbi időben az EU-n belül és kívül egyaránt nyomás nehezedik. Ez egy aggasztó fejlemény, hiszen ezáltal más, a 2. cikkben említett értékek tiszteletben tartása is csorbulhat.

2.3. Ez a nyomás hatással van az igazságszolgáltatás működésére és az abba vetett bizalomra is. A civil társadalom szerint ennek a veszélynek olyan további következményei is lehetnek, hogy az igazságszolgáltatás elveszítheti az alapvető jogok bástyájaként és őrzőjeként betöltött szerepét.

2.4. Az EGSZB véleményében ( 2 ) megemlíti, hogy „a jogállamiság tiszteletben tartása garantálja a jogbiztonságot, az üzleti kezdeményezések egyenlő versenyfeltételeit, az innovációt, a beruházásokat és a tisztességes versenyt a belső piacon, a fogyasztók és a polgárok javát szolgálva.”

2.5. A kérdés tehát, hogy hova vezethet egy ilyen visszaesés az európai gazdasági és szociális modell tekintetében. A jogállamiság gyengülése a társadalom működésére, az alapvető jogokra, a civil társadalomra és a gazdaságra is kihatással lehet.

2.6. Ha ezt a folyamatot nem állítják meg, akkor a jogállamiság fenyegetettsége és az alapvető jogok általános csorbulása nagy valószínűséggel negatív hatással lesz a belső piac alapjául szolgáló kölcsönös bizalomra és ezáltal az EU gazdasági növekedésére.

2.7. Az Európai Bizottság „Az Unión belüli jogállamiság megerősítése” című közleményében ( 3 ) az OECD munkájára hivatkozik arra vonatkozóan, hogy milyen fontossággal bír a jogállamiság az általános üzleti és befektetési környezetre nézve. Ezzel összefüggésben az EGSZB is hangsúlyozta annak szükségességét, hogy a jogállamiság gazdasági szempontjai több figyelmet kapjanak.

2.8. A jogállamiság figyelmen kívül hagyása akadályozza a fenntartható fejlődési céloknak megfelelő kiegyensúlyozott gazdasági és társadalmi fejlődést, és az Unió általános célja, „a béke, az általa vallott értékek és népei jólétének előmozdítása” (EUSZ 3. cikk) elérését. A jogállamiság előmozdítása a 16 fenntartható fejlődési cél egyike.

2.9. A jogállamiság Európai Unió-beli hiányosságainak kezelése során a gazdasági növekedésre gyakorolt hatásnak kevesebb figyelmet szenteltünk. A kutatás az állam- és közigazgatás egészének a gazdasági növekedésre gyakorolt hatására összpontosít, különösen a fejlődő országok vonatkozásában. Ennélfogva ez a vélemény a jogállamiság EU-ban kifejtett gazdasági hatására összpontosít.

2.10. A vélemény célja, hogy érthetőbbé tegye az érdekelt felek számára azt, hogy az EUSZ 2. cikkében foglalt európai értékek – amellett, hogy önmagukban is értékek – egyben gazdasági értéket is jelentenek.

3. A jogállamiság meghatározása

3.1. Európai szinten a jogállamiság az Európai Unió Bírósága (EUB) és az Emberi Jogok Európai Bírósága (EJEB) ítélkezési gyakorlatán, valamint az Európa Tanács ajánlásain és a Velencei Bizottság kapcsolódó munkáján alapuló, a Szerződésekben rögzített, megszilárdult alapelv. A jogállamiság megköveteli, hogy valamennyi közhatalmi jogosítványt törvényes korlátok között, a demokrácia és az alapvető jogok jelentette értékeknek megfelelően, valamint független és pártatlan bíróságok felügyelete mellett alkalmazzanak ( 4 )

3.2. A jogállamiság egyes alkotóelemeinek meghatározása során elkülöníthetők anyagi és eljárási alkotóelemek. A jogállamiság legalapvetőbb és legközpontibb eleme a törvény előtti egyenlőség, vagyis az a koncepció, miszerint a jog mindenkit azonos módon kezel. Itt a jogállamiság anyagi alkotóeleméről van szó.

3.3. A törvény előtti eljárásjogi egyenlőség a magas szintű jogállamiság szükséges előfeltétele. Ez azonban nem elegendő, mivel mind az anyagi jogi, mind az eljárásjogi egyenlőségre szükség van. Számos eljárási alkotóelemre is szükség van ahhoz, hogy biztosított legyen a törvény betűjének végrehajtása. A hatalmi ágak szétválasztása kulcsfontosságú, hiszen ezáltal biztosítható, hogy a kormány se lépje túl a jogszabályokban meghatározott kereteket. Az igazságszolgáltatás kizárólag akkor képes ellenőrzés alatt tartani a végrehajtó hatalmat, ha a bírók és az ügyészek egyaránt függetlenek maradnak a két másik kormányzati ágtól.

3.4. Ezenkívül számos jogérvényesítésre vonatkozó minimumkövetelményt is garantálni kell: mindenkit megilletnek az alapvető jogok, mindenkinek joga van a méltányos tárgyaláshoz stb. Végül pedig a jogérvényesítésnek pártatlannak kell lennie, tehát senkit sem érhet hátrányos megkülönböztetés, és az igazságszolgáltatásnak korrupciótól mentesen kell működnie ( 5 ) . Az EUSZ 2. cikke értelmében a jogállamiságnak és a demokráciának – mint alapvető értékeknek – együttesen kell érvényesülniük.

4. Miért segíti elő a jogállamiság a fenntartható gazdasági növekedést?

4.1. A fenntartható gazdasági növekedés egy gazdaság egészségének egyik legfontosabb mutatója. A gazdasági növekedés erősödése az ország és a lakosság jólétének növekedésével jár együtt. Tény továbbá, hogy a piacgazdaság nem tudna működni bizonyos alapvető szabályok és eljárások nélkül, ideértve a magántulajdonra és a tulajdonjog önkéntes átruházására vonatkozó szabályokat (azaz a szerződési jogot) is. Általánosabban fogalmazva elmondható, hogy a piacgazdaság – mint ahogy azt az európai gazdaság motorját jelentő belső piac és gazdasági és monetáris unió (GMU) példája is szemlélteti – kizárólag szilárd és kiszámítható szabályok alapján képes prosperálni.

4.2. A gazdasági növekedés az egy főre jutó javak és szolgáltatások gyarapodásával jár, ami kizárólag a termelékenység javításával érhető el. Ennek viszont előfeltétele a tőkébe és oktatásba (az úgynevezett „emberi tőkébe”) történő beruházás. A jogállamiság és a gazdasági növekedés közötti összefüggés feltárásához meg kell néznünk, hogyan hathat a jogállamiság az általános befektetési hajlandóságra.

4.3. Befektetésre, és különösen hosszú távú befektetésre kizárólag akkor kerül sor, ha a potenciális befektetők számíthatnak arra, hogy a befektetési környezet hosszú éveken keresztül kiszámítható és kedvező marad. A jogállamiságnak kulcsfontosságú szerepe van abban, hogy mennyire képes egy adott kormány ilyen stabil környezetet kínálni.

4.4. Ha a végrehajtó hatalmat nem korlátozza a két másik kormányzati ág – a törvényhozó hatalom és az igazságszolgáltatás – akkor az számos ígéretet tehet a potenciális befektetőknek a tetszés szerinti, szabad ármegállapítás és a viszonylag alacsony szintű adóztatás vagy az adózás alóli teljes mentesség, továbbá a nyereség származási országba való átvitele stb. tekintetében.

4.5. Egy korlátok nélküli kormány azonban képtelen arra, hogy kötelező erejű ígéreteket, azaz hihető kötelezettségvállalásokat tegyen. A hatalmi ágak szétválasztása – és különösen a kormányzati tevékenység ellenőrzéséhez és a magánszerződések érvényre juttatásához hatáskörrel rendelkező független igazságszolgáltatás – kulcsfontosságú a beruházások és a gazdasági növekedés érdekében.

4.6. Az igazságszolgáltatás függetlensége mellett a pártatlansága is kulcsfontosságú. Ha a bírák megvesztegethetők, tehát nem pártatlanok, akkor az ügyek eldöntése nem a jogállamiság elvein alapul, hanem azon fél javára történik, amelyik magasabb kenőpénzt képes (és/vagy hajlandó) fizetni. A korrupció tehát összeegyeztethetetlen a jogállamisággal.

4.7. Ha a bírók bizonyos csoportokat hátrányosan megkülönböztetnek, az egyenlő jogalkalmazás nem valósul meg. Bármilyenfajta részrehajlás növeli a jogi környezet bizonytalanságát, ami nem csupán alacsonyabb általános befektetési szintekhez, de a tranzakciók számának csökkenéséhez is vezethet. A részlehajló bíróságok tehát lelassítják a gazdasági növekedést.

4.8. További kulcsfontosságú tényező a bíróságok hozzáférhetősége. Számos kedvezőtlen hatása lehet a gazdaságra nézve annak, ha egy bírósági döntés évekig elhúzódik: ha köztudott, hogy a bírósági döntés sok időbe telik, előfordulhat, hogy a szerződést szegő szerződő partnerek stratégiát építenek a bíróságok lassúságára. A késedelmes igazságszolgáltatás miatt – akár a késedelmes határozathozatalból, akár a lassú végrehajtásból adódik – az emberek jobban fognak vonakodni a szerződéskötéstől, ami a tranzakciók számának csökkenéséhez vezet, és pontosan ugyanazokkal a fent ismertetett hatásokkal jár, mint a független igazságszolgáltatás hiánya.

5. Hogyan mérhető a jogállamiság?

5.1. Mindenekelőtt mérhetővé kell tenni a jogállamiságot, hogy megállapíthassuk annak a gazdasági növekedésre gyakorolt hatását. Ez azonban nem egyszerű, hiszen többdimenziós koncepció lévén, számos bonyolult kalkulációs döntést kell hozni, többek között arról, hogy minden dimenzió azonos súlyt kapjon-e.

5.2. A korai mérések némelyike sokkal inkább múlott az adatok rendelkezésre állásán, mintsem az elméleti alapon levezetett feltételezéseken. Noha nagyon magas a korreláció a jogállamiság anyagi és eljárási aspektusa között ( 6 ) , az anyagi alkotóelem – a törvény előtti egyenlőség – általában nem szerepel a jogállamiság legismertebb mutatói között. Az Európai Bizottságnak ezért ki kell alakítania egy olyan, szilárd mérési rendszert, amely a jogállamiság anyagi és eljárási részét egyaránt explicit módon számításba veszi.

5.3. A méréssel kapcsolatos másik fontos kérdés az, hogy a jogi rendelkezések vagy azok tényleges végrehajtása képezze-e a mérés tárgyát. Számos tagállamban léteznek olyan jogszabályok, amelyek tökéletesen összeegyeztethetőek ugyan a jogállamisággal, de a végrehajtásuk nem bizonyul hatékonynak. Fontos ezért, hogy a végrehajtásra összpontosítsunk.

5.4. Az is fontos, hogy hogyan használhatók fel legjobban a rendelkezésre álló mérések. Egyrészt az összesített mérések hasznosak lehetnek ahhoz, hogy kapjunk egy első benyomást egy adott ország helyzetéről. Másrészt ha azonnal végrehajtható tanácsra, például olyan elemzésekre van szükségünk, amelyek közvetlen szakpolitikai lépéseket vonhatnak maguk után, akkor az összesített mérések nem sokat segítenek.

5.5. A felmerülő nehézségek ellenére az EGSZB azt ajánlja, hogy az Európai Bizottság tárja fel, milyen lehetőségek vannak a jogállamiság gazdasági hatásának mérésére a tagállamokban és a tagjelölt országokban, és mindezt lehetőleg a jogállamiság felülvizsgálati ciklusához kapcsolja.

6. Miről árulkodnak a meglévő adatok?

6.1. outliers ) tartják számon. Ilyen esetek lehetségesek és elő is fordulnak, de nem túl gyakran. A jogállamiság gazdasági növekedésre gyakorolt hatását elemző, több országot átfogó tanulmányok szerint a jogállamiság iránt elkötelezettebb országok gyorsabban növekednek, mint a kevésbé elkötelezettek ( 7 ) . Ez nem jelenti azt, hogy a jogállamiság elvét nem követő országok körében ne akadnának olyanok, amelyeknek mégis sikerül magas szintű gazdasági növekedést elérniük. Az ilyen országokat a közgazdászok atipikus esetekként () tartják számon. Ilyen esetek lehetségesek és elő is fordulnak, de nem túl gyakran.

6.2. A jogállamiság gazdasági növekedésre gyakorolt hatásainak felmérése során az adott jövedelmi szinteket is figyelembe kell venni. Ha minden más körülmény azonos, az eleve magasabb lakosonkénti jövedelemnek örvendő országok esetében jellemzően nehezebb a magas növekedési ráta elérése, mint az alacsonyabb szintről induló országok esetében. Ez az úgynevezett „konvergenciahatás” egy megnyilvánulása.

6.3. A jogállamiságra vonatkozó összesített mérések nem nyújtanak túl sok segítséget azoknak a konkrét közvetítő csatornáknak a feltárásához, amelyek révén az a gazdasági növekedésre kihathat. Ebben a részben ezért a jogállamiság néhány alapvető alkotóelemére összpontosítunk.

6.4. Fentebb már megállapítottuk, hogy a független igazságszolgáltatás kulcsfontosságúnak tűnik annak biztosításához, hogy a kormányok ne lépjék túl az alkotmányban meghatározott korlátaikat.

6.5. de jure és de facto mutatók hatását külön-külön vizsgálva azt láthatjuk, hogy a de jure rendelkezéseknek semmilyen hatásuk nincs a gazdasági növekedésre nézve. A de facto rendelkezések azonban szoros összefüggést mutatnak a gyorsabb gazdasági növekedéssel de facto szintjeinek javítása kifizetődő gazdaságilag: azok az országok, amelyek ezt megtették, rendkívüli nyereségre tettek szert, vagyis gyorsabb növekedést értek el Az igazságszoltáltatás függetlenségét jelzőésmutatók hatását külön-külön vizsgálva azt láthatjuk, hogy arendelkezéseknek semmilyen hatásuk nincs a gazdasági növekedésre nézve. Arendelkezések azonban szoros összefüggést mutatnak a gyorsabb gazdasági növekedéssel ( 8 ) . Az igazságszolgáltatás függetlenségeszintjeinek javítása kifizetődő gazdaságilag: azok az országok, amelyek ezt megtették, rendkívüli nyereségre tettek szert, vagyis gyorsabb növekedést értek el ( 9 )

6.6. Kimutatták, hogy az igazságszolgáltatás függetlensége és elszámoltathatósága nem versenyben áll egymással, hanem inkább kiegészíti egymást ( 10 ) . Számos igazságszolgáltatási garancia – így a védelemhez való jog – korlátozza a bírók diszkrecionális mozgásterét. Ily módon azok az igazságszolgáltatási elszámoltathatóság biztosítékának tekinthetők. Néhány ilyen garancia esetében érdekes módon arra derült fény, hogy azok nem csupán az igazságszolgáltatási rendszer elszámoltathatóságát és ezáltal jogállamiságot, hanem gazdasági növekedést is elősegítik. Igaz ez arra az esetre, ha a bírósági határozatok meghozatalára időben, a szóbeli eljárásokkal szemben írásban, és a védelemhez való jog biztosításával kerül sor ( 11 )

6.7. A korrupció nemcsak bűncselekménynek számít, hanem a jogállamisággal is összeegyeztethetetlen. A korrupció mérése azonban számos nehézséget rejt magában. Mivel rendszerint sem a megvesztegető, sem a megvesztegetett félnek nem áll érdekében jelezni, hogy megvesztegetés részese, az objektív adatgyűjtés lehetetlen. A szakirodalom legnagyobb része az úgynevezett „korrupcióérzékelésre”, vagyis szubjektív értékelésekre támaszkodik arra vonatkozóan, hogy mennyire terjedt el a korrupció egy adott országban vagy egy konkrét közszolgálatnál.

6.8. Bár továbbra is nehéz bizonyítani, hogy a korrupció káros hatással van a gazdasági növekedésre, ma már számos tanulmány van, amely ebbe az irányba mutat. Bebizonyosodott például, hogy a korrupció csökkenti a beruházásokat ( 12 ) . A korrupció továbbá torzító hatásokkal is jár: például magasabb katonai költségvetéshez vezethet ( 13 ) . Ezenkívül az állami kiadások struktúrájára is hatással van: a korrupció hatására a fontos közszolgáltatások, például az egészségügy és az oktatatás helyett a kevésbé produktív tevékenységekre kerül át a hangsúly ( 14 ) . Az OECD egy nemrégiben készült tanulmányt a következőképpen összegez: „…egyértelmű, hogy a korrupció közvetlen hatással van a projektek költségeire, mind a magán-, mind az állami szféra esetében. Közvetett hatásai közé tartozik, hogy árt a közintézményeknek, aláássa a polgárok kormányukba vetett bizalmát, és ezáltal csökkenti az innováció ösztönzőit, valamint fokozza a társadalmi egyenlőtlenséget. Emellett azonban növeli az üzleti tevékenység költségeit is, egyfajta, a gazdasági tevékenységekre kivetett adóként, amelyet azután a projektek végső felhasználóira vagy fogyasztóira hárítanak ( 15 ) .”

6.9. Ha az ügyészek függetlenek és elszámoltathatóak, akkor a jogállamiság jellemzően magas szintű: ilyenkor a büntetőeljárások lefolytatása politikai nyomástól, a gyanúsított konkrét személyétől és más hasonló tényezőktől függetlenül történik. Kimutatták, hogy a ténylegesen független ügyészek esetében alacsonyabb korrupciós szintek jellemzők ( 16 ) . Mivel a korrupció károsan hat a növekedésre, ez annak közvetett bizonyítékaként értelmezhető, hogy a független ügyészek jelenléte – a jogállamiság egyik alkotóelemeként – elősegíti a gazdasági növekedést.

6.10. Végezetül pedig vizsgáljuk meg az igazságszolgáltatás hatékonyságának kérdését, szem előtt tartva a gyakran emlegetett mondást, miszerint a megkésett igazságszolgáltatás megtagadott igazságszolgáltatást jelent. Az ezt a kérdéskört érintő egyik legfigyelemreméltóbb tanulmány Indiával foglalkozik ( 17 ) . A bírósági tevékenységek késedelme terén tapasztalt eltérések a mezőgazdasági, az ipari és a szolgáltatási szektor termelési mutatóiban is tükröződnek. Az látható, hogy a bírósági tevékenység késedelme a gazdaság e három szektorában egyaránt kedvezőtlenül hat a termelés növekedésére.

7. Lehetséges szakpolitikai kihatások

Meglévő európai uniós eszközök

7.1. Az EGSZB kéri, hogy az alapvető európai uniós értékek terén tapasztalható visszaesés ellensúlyozása érdekében bővítsék a rendelkezésre álló uniós eszközök körét ( 18 ) . Az EGSZB üdvözli az Európai Bizottság és más intézmények olyan, megfelelő eszközök kialakítására irányuló erőfeszítéseit, amelyek célja az európai értékek védelme és a jogállamiság kultúrájának előmozdítása. Az EGSZB ugyanakkor úgy véli, hogy a meglévő eszközöket – ideértve az EUSZ 7. cikkét, a jogállamisági keretet és a kötelezettségszegési eljárást, az EU éves igazságügyi eredménytábláját és az új jogállamisági mechanizmust – még lehetne javítani, és olyan intézkedésekkel kellene kiegészíteni őket, amelyek a jogállamiságra koncentrálnak, de hatékonyabban irányulnak a gazdasági szempontokra.

7.2. Az európai szemeszter keretén belül az Európai Bizottság megvizsgálta, mi a jelentősége a jogállamiságnak az üzleti környezet szempontjából, azzal a céllal, hogy előmozdítsa a növekedést ösztönző strukturális reformokat az olyan területeken, mint a hatékony igazságszolgáltatási rendszerek vagy a korrupció elleni küzdelem. Jelenleg az uniós igazságügyi eredménytáblához való hozzájárulások elsősorban az igazságügyi szolgáltatásokat nyújtóktól, például az igazságügyi minisztériumoktól, a bírói egyesületektől, a bírói tanácsoktól stb. származnak. Furcsa módon hiányoznak a hozzájárulók köréből az igazságügyi szolgáltatásokat igénybe vevők, akik pedig értékes javaslatokkal szolgálhatnának arra nézve, hogy miként lehetne javítani a különböző igazságügyi rendszereken. A civil társadalmi szervezetek és a szociális partnerek fontos szerepet játszhatnak az információk közvetítésében. Az EGSZB sürgeti az Európai Bizottságot, hogy az európai szemeszterben jobban emelje ki a jogállamiságnak a versenyképes és fenntartható gazdaság kulcsfontosságú eszközeként betöltött fontos szerepét. A jogállamiság mutatóit láthatóbban kellene beépíteni, és olyan kérdésekre is ki kellene térni, mint a jogbiztonság vagy a vállalkozások és munkavállalók jogorvoslathoz való hozzáférése. Az ajánlások jobb végrehajtása érdekében törekedni kellene a nyomonkövetési eljárások javítására. Az EGSZB azt ajánlja, hogy hozzanak létre nemzeti nyomonkövetési felülvizsgálati folyamatokat, amelyekben részt vesznek a civil társadalom és a szociális partnerek képviselői, és hogy fokozzák a civil társadalmi szervezeteknek és a szociális partnereknek a szemeszter folyamatába való általános bevonását.

7.3. A jogállamiság európai uniós éves értékelési eljárását a lehető legnyitottabbá kell tenni, hogy az Európai Bizottság megállapításainak és ajánlásainak megvitatása nemzeti és európai szinten egyaránt nyilvánosan történjen, és ezt a problémák és kedvezőtlen tendenciák kezelését célzó konkrét intézkedések kövessék. Az Európai Bizottságnak fokoznia kellene a civil társadalmi szervezetek bevonását, mivel ha a jogállamiság veszélybe kerül, az gyakran rajtuk csapódik le elsőként, ezért egyfajta „tűzjelző” szerepet tölthetnek be ( 19 ) . Az Európai Bizottságnak emellett intézkedéseket kellene hoznia a civil társadalmi szervezeteket a folyamatban való részvétel miatt érő retorziók ellen is. Az EGSZB javasolta a civil társadalmi szervezetek éves fórumának létrehozását, amely hozzájárulna a felülvizsgálati ciklushoz. Készen áll arra, hogy hozzájáruljon ehhez a folyamathoz és biztosítsa a civil társadalmi szervezetek széles körű képviseletét, a társadalmi-gazdasági érdekeket képviselőket – például a szociális partnereket – is ideértve.

7.4. Az EGSZB már üdvözölte az Európai Bizottság javaslatát, amelynek célja az Unió költségvetésének védelme a tagállamokban a jogállamiság tekintetében fennálló, általánossá vált hiányosságok esetén. E tekintetben az EGSZB támogatta az arra irányuló javaslatot, hogy a tagállamok uniós pénzeszközökből való részesedését a jogállamiság elvének tiszteletben tartásához kössék, és úgy gondolja, hogy ezt a feltételességet az uniós szerződésekben szereplő, a jogállamisággal együtt említett többi alapelvre is ki lehetne terjeszteni ( 20 )

További lehetséges szakpolitikai reakciók

7.5. Tekintettel arra, hogy a magas szintű jogállamiság az EU egyik alapértéke, és emellett kedvezően hat a gazdasági növekedésre, alapvetően fontos, hogy az EU intézkedéseket tegyen a jogállamiság megőrzése érdekében.

7.6. Az Európai Unió Bírósága (EUB) az utóbbi időben számos mérföldkőnek számító határozatot hozott az igazságszolgáltatás függetlenségének védelme érdekében. A Bíróság által megjelölt jogi indokok mellett gazdasági okok is alátámasztják, hogy az európai uniós intézmények fellépése miért indokolt. Az egységes piacnak a megfelelő működése érdekében olyan átlátható és szilárd jogi keretre kell támaszkodnia, amely a közös szabályok érvényesítésére is kiterjed, hiszen a nemzeti bíróságoknak bízniuk kell abban, hogy a többi tagállam bíróságai is azonos elkötelezettséget tanúsítanak az EU alapjául szolgáló értékek fenntartása iránt.

7.7. A jog érvényesülésén alapuló egységes európai térség koncepciója fontos az üzlet szempontjából, hiszen ezáltal válik lehetővé, hogy az egyik tagállamban meghozott bírósági határozatot a többi tagállamban is alkalmazzák. E projekt sikerre viteléhez kulcsfontosságú, hogy az Európai Unión belül az összes bíróság független legyen. Ha ezt nem lehet többé garantálni, akkor a jog érvényesülésén alapuló egységes európai térség nemcsak hiányos marad, hanem erodálódik is. Az Európai Bizottságnak minden tagállamban biztosítania kell a független igazságszolgáltatás alapelvének érvényesülését annak érdekében, hogy a jog érvényesülésén alapuló egységes európai térséggel és a bírósági határozatok szabad mozgásával kapcsolatos elképzelések valósággá váljanak.

7.8. Minden nemzetállam hiteles és befektetőbarát kíván lenni, és hiteles kötelezettségvállalásokat szeretne nyújtani a potenciális befektetők számára. Az európai uniós tagság minden tagállam számára egyértelmű előnyökkel szolgál, mivel minden tagállam számára lehetővé teszi, hogy – gazdasági és politikai előtörténetétől függetlenül – hitelesebb kötelezettségvállalásokat tegyen. Ennek megfelelően az európai uniós tagságnak addig lesz értéke a tagállamok számára, amíg az alapvető szabályok megszegése szankciókat von maga után. A szankciók elmaradása esetén az összes többi, szabályokat betartó tagállam számára csökkeni fog a tagság értéke.

7.9. Úgy is fogalmazhatunk, hogy a szabályokat be nem tartó tagállamok negatív externáliákat teremtenek a szabálykövető tagállamok számára. Minden alkalommal ugyanis, amikor valamely tagállam kormánya az EU-csatlakozáskor tett ígéretével ellentétesen jár el, és a szabálytalanság szankciók nélkül marad, az európai uniós jog hitelessége az összes tagállamban csorbul. Ennélfogva csökken az európai uniós tagság értéke, ugyanis az egyre kevésbé lesz képes a hitelesség jeleként működni. Teljes mértékben indokolt tehát, hogy ragaszkodjunk az EU alapvető értékeinek betartásához.

7.10. Több olyan határozat van, amely közvetlenül érinti az európai uniós tagállamok valamennyi állampolgárát. Ha nem függesztik fel az olyan tagállamok szavazati jogait, amelyeket a jogállamiság elvét folyamatosan megsértő potenciális autokraták kormányoznak, akkor ezek a potenciális autokraták részt vehetnek az összes európai uniós állampolgárt közvetlenül érintő döntéshozatalban. Ezt a jelenséget nagyon találóan Európa „másik demokratikus deficitjeként” emlegetik ( 21 )

7.11. További okot szolgáltatnak tehát az EU általi fellépésre azok a potenciális autokrata kormányok által teremtett negatív externáliák, amelyek nem csupán a nemzetállamaik határán nyúlnak túl, hanem az uniós tagállamok összes állampolgárát is érintik. Összefoglalva kijelenthető, hogy a jogállamiság fenntartása vagy visszaállítása érdekében tett fellépések teljes mértékben indokoltak.

7.12. A jogállamiság támogatásának és fenntartásának egyik eszköze a civil társadalomi szervezetek és a médiumok támogatása. Az állampolgárok azon lehetősége, hogy egyesületeket hozzanak létre, gyülekezzenek és szabadon véleményt nyilvánítsanak, a sajtószabadsággal együtt a jogállamiság kulcsfontosságú eleme – a kormányok elszámoltathatóságát biztosító fékek és ellensúlyok részeként. A civil mozgástér szűkülése a vállalatok és munkavállalók letelepedésére, szabad társulására és innovációs lehetőségeire is kihatással van. A civil társadalmi szervezetek egyúttal fontos gazdasági szereplők is, amelyek az európai uniós foglalkoztatás mintegy egyharmadát adják ( 22 ) , és a gazdasági növekedéshez alapvető szolgáltatásokat nyújtanak, például az oktatás, az egészségügy és a szociális védelem területén. Az EGSZB ismételten szorgalmazza az Unió-beli szociális partnerek és civil társadalmi szervezetek aktív európai uniós támogatását, és mindenekelőtt egy olyan európai uniós alap létrehozását, amely célzottan civil társadalmi szervezetek számára nyújt pénzügyi támogatást a demokrácia, a jogállamiság és az alapvető jogok megsértéséhez kapcsolódó peres ügyekhez ( 23 )

7.13. Számos oka van annak, hogy a jogállamiságot védeni kell, mind a tagállamokban, mind az uniós intézmények részéről. Úgy tűnik, hogy számos tagállamban jobban fel kellene világosítani az embereket a jogállamiság alapvető értékként és a gazdasági növekedés fontos eszközeként betöltött kulcsfontosságú szerepéről. Ezért a jogállamiság védelmének egyik közvetett módja lehetne, ha a különböző tagállamokban felhívnánk a közvélemény figyelmét annak alapvetően fontos voltára. Az EGSZB már kérte, hogy egy átgondolt kommunikációs stratégia alapján folytassanak szemléletformáló kampányt ( 24 ) . Az EU-nak be kell fektetnie a jogállamiság előmozdítását célzó információs kampányokba, és sürgős intézkedéseket kell tennie a szabad sajtó támogatása érdekében.

Kelt Brüsszelben, 2020. szeptember 18-án. az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság elnöke Luca JAHIER

(1) Ezt az álláspontot az Európai Bizottság is osztja, és a jogállamisági keretében kifejezetten rögzíti is (IP/14/237).

(2) HL C 62., 2019.2.15., 173. o.

(3) COM(2019) 343 final.

(4) A szakirodalom gyakran különbséget tesz a jogállamiság tágabb („thick”), illetve a „szűkebb” („thin”) értelemben vett verziója között. Møller, J. (2018): The advantages of a thin view. In: Handbook on the Rule of Law. Edward Elgar Publishing, 21–33. o. és Bedner, A. (2018): The promise of a thick view. In: Handbook on the Rule of Law. Edward Elgar Publishing, 34–47. o.

(5) Voigt, S. (2012): How to measure the rule of law. Kyklos, 65(2), 262–284. o.

(6) Gutmann, J., & Voigt, S. (2018): The rule of law: Measurement and deep roots. European Journal of Political Economy, 54, 68–82. o.

(7) Ez az ok-okozati összefüggés az „intézményi gazdaságtan” nevű tudományág egyik központi eleme. Ennek egy korszerű ismertetését lásd a következő szakkönyvben: Acemoglu, D. (2008): Introduction to Modern Economic Growth, Princeton University Press; illetve egy nem szakembereknek szóló könyv: Voigt, S. (2019): Institutional Economics – An Introduction, Cambridge University Press.

(8) Feld, L. P., & Voigt, S. (2003): Economic growth and judicial independence: cross-country evidence using a new set of indicators. European Journal of Political Economy, 19(3), 497–527. o.

(9) Voigt, S., Gutmann, J., & Feld, L. P. (2015): Economic growth and judicial independence, a dozen years on: Cross-country evidence using an updated set of indicators. European Journal of Political Economy, 38. köt., 197–211. o.

(10) Voigt, S. (2008): The economic effects of judicial accountability: cross-country evidence. European Journal of Law and Economics, 25(2), 95–123. o.

(11) Hayo, B., & Voigt, S. (2014): The relevance of judicial procedure for economic growth. CESifo Economic Studies, 60(3), 490–524. o.

(12) Mauro, P. (1995): Corruption and growth. The quarterly journal of economics, 110(3), 681–712. o.

(13) Gupta, S., De Mello, L., & Sharan, R. (2001): Corruption and military spending. European journal of political Economy, 17(4), 749–777. o.

(14) Mauro, P. (1998): Corruption and the composition of government expenditure. Journal of Public economics, 69(2), 263–279. o.

(15) Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet (2015): Consequences of Corruption at the Sector Level and Implications for Economic Growth and Development. Paris: OECD Publishing.

(16) Van Aaken, A., Feld, L. P., & Voigt, S. (2010): Do independent prosecutors deter political corruption? An empirical evaluation across seventy-eight countries. American Law and Economics Review, 12(1), 204–244. o.

(17) Chemin, Matthieu (2009): Do judiciaries matter for development? Evidence from India. Journal of Comparative Economics 37:230–250. o.

(18) HL C 282., 2019.8.20., 39. o.

(19) A felügyeleti eszközökön belül a rendőrjárőr és a tűzjelző közötti összevetést McCubbins, M. D., & Schwartz, T. (1984) javasolta a Congressional oversight overlooked: Police patrols versus fire alarms című művében. American journal of political science, 165–179. o.

(20) HL C 440., 2018.12.6., 106. o.

(21) Kelemen, R. D. (2017): Europe's other democratic deficit: National authoritarianism in Europe's Democratic Union. Government and opposition, 52(2), 211–238. o.

(22) 13/2016. sz. munkadokumentum: The Size and Scope of the European Third Sector, 8. o.

(23) HL C 62., 2019.2.15., 178. o.

(24) HL C 282., 2019.8.20., 39. o., 1.11. ajánlás.