Hosszú távon a nemzeti szociális védelmi rendszerek társadalmi és gazdasági fenntarthatósága forog kockán. Az egyre nagyobb munkaerő-csoportok szociális védelemhez való hozzáférésének hiányosságai oda fognak vezetni, hogy szociális kockázat esetén végső megoldásként az adófizetők pénzéből finanszírozott védőhálókat kell alkalmazni, miközben a szociális védelemhez hozzájáruló személyek száma arányosan kisebb lesz. Ezek a hiányosságok a foglalkoztatási viszonnyal való visszaéléshez is vezethetnek, és tisztességtelen versenyt eredményezhetnek a szociális védelemhez továbbra is hozzájáruló és a szociális védelemhez nem hozzájáruló vállalkozások között.

A szociális védelemhez való hozzáférésnek a munkaerőpiaci helyzetből és a munkaviszony típusából adódó hiányosságai akadályozhatják az egyik munkaerőpiaci helyzetből a másikba való átmenet lehetőségeinek kihasználását – amennyiben az a jogosultságok elvesztését jelenti – és végső soron csökkenthetik a munkaerő termelékenységének növekedését. Így e hiányosságok a vállalkozói kedvet sem támogatják, valamint a versenyképességet és a fenntartható növekedést is hátráltatják.

Ezek a hiányosságok nemcsak az érintett magánszemélyek és családjuk jóléte szempontjából jelentenek nagyobb kockázatot és fokozzák a gazdasági bizonytalanságot, hanem a gazdaság és a társadalom szempontjából is, a belső kereslet, a humántőke-beruházás és a társadalmi kohézió tekintetében. A szociális védelemhez való hozzáférés terén fennálló egyenlőtlenségek halmozott hatásaként idővel fennáll majd annak a veszélye, hogy a generációkon belül és azok között újabb egyenlőtlenségek jönnek létre azok között, akik rendelkeznek foglalkoztatási szerződéssel vagy annak megszerzésére képesek és azok között, akik nem. Ezek az egyenlőtlenségek közvetett módon hátrányos megkülönböztetést eredményezhetnek a fiatalokkal, a külföldön születettekkel és a nőkkel szemben, akiket nagyobb valószínűséggel alkalmaznak atipikus szerződésekkel.

Hasonlóképpen és hasonló okokból az elmúlt két évtizedben az önfoglalkoztatás is fejlődésen ment keresztül az Unióban. Fontos változás, hogy a munkaerőpiacok szerkezeti változásainak hatására elmosódtak a határok a munkaerőpiaci státuszok között. A hagyományos „vállalkozók” és „szabad foglalkozásúak” mellett egyre szélesebb körben alkalmazzák az önálló vállalkozói státuszt, egyes esetekben még akkor is, ha de facto alkalmazotti viszonyról van szó.

A szociális jogok európai pillére, amelyet az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság 2017. novemberében közösen hirdetett meg, 20 elvet és jogot határozott meg a méltányos és jól működő munkaerőpiacok és jóléti rendszerek támogatására. A pillér 12. elve kifejezetten megállapítja, hogy „a munkaviszonyuk jellegétől és időtartamától függetlenül a munkavállalók, és hasonló feltételek mellett az önálló vállalkozók is jogosultak a megfelelő szociális védelemre”. E kezdeményezés célja ezen elv végrehajtása, valamint a pillér egyéb elveinek – például a „biztonságos és rugalmas foglalkoztatás”, a „munkanélküli-járadék”, „az egészségügyi ellátás igénybevételének lehetősége” és az „időskori jövedelem és öregségi nyugdíjak” – végrehajtásához való hozzájárulás. Ez az ajánlás a szociális védelem azon ágazataira vonatkozik, amelyek szorosabban kapcsolódnak a munkaerőpiaci helyzethez vagy a munkaviszony típusához, és főként a munkához kapcsolódó jövedelmeknek bizonyos kockázat felmerülésekor történő elvesztése ellen biztosítanak védelmet.

A szociális védelem természetbeni vagy pénzbeli ellátások formájában is megvalósulhat. A szociális védelmet általában vagy olyan szociális támogatási rendszereken keresztül biztosítják, amelyek minden magánszemélynek védelmet nyújtanak (állampolgárságuk/tartózkodási helyük alapján és e rendszerek finanszírozása általános adóbevételekből történik), vagy olyan szociális biztonsági rendszereken keresztül, amelyek a munkaerőpiacon aktív emberek számára nyújtanak védelmet, és amelyek gyakran a munkából származó jövedelemhez kapcsolódó járulékokon alapulnak. A szociális biztonság számos ágazatot foglal magában, amelyek a munkanélküliségtől kezdve a betegségeken át az idős korig különféle szociális kockázatok ellen nyújtanak fedezetet.

A kezdeményezés összhangban van az igazságosabb és mélyebb gazdasági és monetáris unióval kapcsolatos politikai prioritással. Az uniós gazdaság egészének javát szolgálhatja a munkaerőpiaci dinamizmusra gyakorolt pozitív hatásai, valamint a gazdasági bizonytalanság és szociális költségek csökkenése révén. A finanszírozási döntésektől függően a vállalatok növekedést tapasztalhatnak a termelési ingadozások kezelésének költségei terén az atipikus foglalkoztatás és az önfoglalkoztatás bizonyos mértékű költségnövekedésének megfelelően. Ugyanakkor profitálhatnának is a foglalkoztatás újonnan védelemben részesített formákban munkát vállaló magánszemélyek termelékenységének lehetséges növekedéséből, valamint a tisztességesebb versenyből.

Emellett számos közelmúltbeli uniós kezdeményezés hozzá fog járulni az átláthatóság problémájának megoldásához. Először a foglalkoztatói nyugdíjakkal összefüggésben az öregségi ellátások kerülnek sorra. Ezt a tagállamok közötti munkavállalói mobilitásnak a kiegészítő nyugdíjjogosultságok megszerzésének és megtartásának javításával történő növelésére vonatkozó minimumkövetelményekről szóló irányelv („hordozhatósági irányelv”), valamint a foglalkoztatói nyugellátást szolgáltató intézmények tevékenységéről és felügyeletéről szóló átdolgozott irányelv (IORP-irányelv) révén kezelik. Mindkét irányelv javítja a nyugdíjrendszerekkel kapcsolatos tájékoztatást. A hordozhatósági irányelv hatálya kiterjed a nyugdíjjogosultságnak a munkaviszony megszűnése esetén történő védelemére is. A két irányelvet 2018. május 21-ig, illetve 2019. január 13-ig kell átültetni a nemzeti jogba.

A nemek közötti egyenlőség területén számos irányelv rendelkezik a munka és a magánélet egyensúlyával kapcsolatos jogokról. Az önálló vállalkozói tevékenységet folytató férfiak és nők közötti egyenlő bánásmód elvének alkalmazásáról szóló 2010/41/EU irányelv lehetőséget biztosít arra, hogy a nőknek (beleértve az önálló vállalkozók házastársait is) legalább 14 hétre megadják a szülési szabadsághoz és az anyasági ellátáshoz való jogot. Mivel ez az irányelv a tagállamokra bízza annak eldöntését, hogy az ellátáshoz való jog biztosítására kötelező vagy önkéntes alapon kerül-e sor, az ellátások mértéke és a támogathatósági feltételek tagállamonként igen eltérőek. A Bizottságnak a szülők és gondozók vonatkozásában a munka és a magánélet közötti egyensúly megteremtéséről szóló irányelvre irányuló javaslata minden munkaszerződéssel vagy munkaviszonnyal rendelkező munkavállaló számára – beleértve az atipikus munkavállalókat is – biztosítja az apasági és szülői ellátásra, valamint a gondozói ellátásra vonatkozó fedezetet.

Az évek során a nem szokványos foglalkoztatási területeken a munkaerő-kölcsönzés keretében történő munkavégzésről szóló irányelv és a szociális partnerek közötti tárgyalások nyomán született megállapodások révén kialakult a jogok védelemére vonatkozó uniós jogi keret, amely a részmunkaidős foglalkoztatásról, illetve a határozott idejű foglalkoztatásról szóló irányelvek útján meg is valósult. Azonban mivel az irányelvek a foglalkoztatási feltételekre vonatkoznak, a szociális védelemre gyakorolt hatásuk igen korlátozott. Az irányelvek olyan szociális védelmi jogokra vonatkoznak, amelyek szorosan kötődnek a foglalkoztatási feltételekhez, és a díjazás részének minősülnek, mint például a foglalkoztatói nyugdíjak, az anyasági ellátás és a táppénz. A bíróság azonban ítélkezési gyakorlatában egyértelművé tette, hogy az irányelvek nem vonatkoznak a kötelező szociális védelmi rendszerekre. Megállapodásaik preambulumbekezdéseiben a szociális partnerek felhívják a tagállamokat annak biztosítására, hogy a szociális védelmi rendszerekre vonatkozó megállapodások igazodjanak a változó, rugalmas munkavégzési formákhoz. Ezek a preambulumbekezdések jogilag nem kötelező erejűek, és bár a tagállamok több alkalommal kifejezték elkötelezettségüket a szociális védelem foglalkoztatásbarát jellegének javítása mellett, a közelmúltban végzett felülvizsgálat arra utal, hogy számos tagállamban még mindig bőven van mit javítani.

Számos országban az önálló vállalkozókat soha nem vonták be teljes mértékben a szociális védelmi rendszerekbe. 2017-ben az önálló vállalkozóknak tizenegy tagállamban nem volt hozzáférésük a munkanélküliség elleni védelemhez. Tíz tagállamban nem részesültek biztosításban a munkahelyi balesetekkel és sérülésekkel szemben, és három tagállamban nem részesültek betegségi ellátásban. Azokban az országokban, ahol az önálló vállalkozók számára önkéntes fedezetet biztosítanak, az igénybevételi arány alacsony, 1 % és 20 % között mozog. Ezzel szemben az atipikus foglalkoztatási formákban dolgozók általában ugyanolyan kötelező hozzáféréssel rendelkeznek a szociális védelmi rendszerekhez, mint a szabványos szerződésekkel rendelkezők, néhány fontos munkavállalói kategória – például az alkalmi- és idénymunkások, a tanulószerződéses tanulók, a behívásos munkavállalók, valamint a munkaerő-kölcsönzés keretében kötött szerződésekkel, illetve az országspecifikus szerződésekkel rendelkezők – kivétel.

Az önálló vállalkozók is heterogén csoportot alkotnak. A legtöbb személy önkéntes alapon dönt úgy, hogy alkalmazottakkal rendelkező vagy alkalmazottak nélküli önálló vállalkozó lesz, vállalva a vállalkozóvá válás kockázatát, míg mintegy 20 %-uk azért válik önálló vállalkozóvá, mert munkavállalóként nem talál állást. Néhányan élvezik a jó minőségű állást és az autonómiát; mások, – kevesebb mint az önálló vállalkozók 10 %-a – a gazdasági függőséget és a pénzügyi sebezhetőséget tapasztalják meg. Az EU-ban évente újonnan létrehozott vállalkozások közül az önálló vállalkozók által létrehozott vállalkozások aránya 15 % és 100 % között van azokban a tagállamokban, ahol az adatok lehetővé tették az elemzés elvégzését. Az önálló vállalkozók által létrehozott újonnan alapított vállalkozások esetében a túlélési ráta jellemzően 30 % és 60 % között van az első öt évet követően.

Az atipikus munka és az önfoglalkoztatás előfordulási gyakorisága a tagállamok, a régiók, az ágazatok és a generációk között nagy eltéréseket mutat. A 20 és 30 év közötti, ideiglenes szerződéses megállapodások vagy „más szerződés alapján vagy szerződés nélkül” dolgozó fiatalabb munkavállalók aránya kétszer annyi, mint a többi korcsoportban. A nemek közötti megoszlás is nyilvánvaló: az önálló vállalkozók körében a férfiak, a határozott idejű és/vagy részmunkaidős helyzetekben pedig a nők vannak túlnyomó többségben.

Amint az a hatásvizsgálat 7. mellékletében is szerepel, több tagállam nemzeti szintű vitákat kezdeményezett és reformokat hajt végre. Ez az ajánlás továbbra is támogatja az említett nemzeti szintű erőfeszítéseket azáltal, hogy az egész Unió területén gyűjtött bevált gyakorlatokra, tapasztalatokra és bizonyítékokra épít, és előmozdítja az adatgyűjtés hiányosságainak kezelésére irányuló intézkedéseket.

Az arányosság az eszköz kiválasztásának irányításában is kulcsfontosságú szerepet tölt be (lásd az alábbi szakaszt).

Továbbá a javaslat lehetőséget biztosít az uniós tagállamoknak arra, hogy az érintett területen előnyösebb intézkedéseket tartsanak fenn vagy vezessenek be, valamint hogy figyelembe vegyenek bizonyos, a nemzeti helyzetből adódó sajátosságokat. Így a tényleges végrehajtási intézkedések megválasztása tekintetében rugalmasságot biztosít.

Az uniós fellépés csökkentheti továbbá azokat az akadályokat, amelyeket a probléma az Unió céljainak elérése során okoz. A szociális védelemhez való hozzáférés terén a munkaviszonyok típusai vagy a munkaerőpiaci helyzet típusai közötti különbségek hátrányosak lehetnek az EU azon alapvető célkitűzésére, hogy előmozdítsa a teljes foglalkoztatást, mivel akadályozzák a munkaerő-mobilitást, többek között a magasabb termelékenységi ágazatok felé. Eltántoríthatja a munkavállalókat attól, hogy bizonyos típusú foglalkozásokat elvállaljanak, vagy elrettentheti az embereket az önfoglalkoztatással összefüggő kockázatok vállalásától, ezáltal akadályozhatja a vállalkozói készséget és az innovációt. A probléma akadályt jelenthet az Unió számára a munkahelyek minőségével, valamint a szegénység és a társadalmi kirekesztés elleni küzdelemmel kapcsolatos célkitűzéseinek elérésében is.

A foglalkoztatási és szociális védelmi politika továbbra is elsősorban a tagállamok hatáskörébe tartozik.

Az EUMSZ 153. cikke (1) bekezdésének c) pontja és (2) bekezdése lehetővé teszi az uniós jogalkotó számára, hogy intézkedéseket fogadjon el a munkavállalók szociális biztonsága és szociális védelme érdekében, amíg elkerüli, hogy i. előírjon olyan közigazgatási, pénzügyi vagy jogi korlátozásokat, amelyek gátolnák a kis- és középvállalkozások alapítását és fejlődését, ii. nem érinti a tagállamok azon jogát, hogy szociális biztonsági rendszerük alapelveit meghatározzák. iii. nem érinti jelentősen e rendszerek pénzügyi egyensúlyát; Ez a jogalap felhasználható az atipikus munkaviszonyban álló személyek szociális védelemhez való hozzáférésével kapcsolatos kihívások kezelésére. A Tanácsnak egyhangúlag kell döntést hoznia.

A tanácsi ajánlás az EUMSZ 292. cikkén alapul, összefüggésben a 153. cikk (1) bekezdésének c) pontjával és a 153. cikk (2) bekezdésének harmadik albekezdésével, valamint az EUMSZ 352. cikkével.

Valamennyi szakszervezet a szabványos munkavállalókéval ekvivalens kötelező formális fedezetet részesíti előnyben, figyelembe véve azonban a nemzeti hagyományokat is. A munkáltatók különböző nézeteket fogalmaztak meg a fedezettel kapcsolatban. Néhányan egyetértenek abban, hogy a szociális védelmet kötelezővé kell tenni, ugyanakkor a munkavállalók számára biztosítani kell a jogot a fedezet (állami vagy magán) formájának megválasztására, és az önálló vállalkozók választási szabadságát különösen ki kell emelni. Más munkáltatók a foglalkoztatás formáinak sokféleségét és az önálló vállalkozók körében jellemző heterogenitást figyelembe véve az önkéntes formális fedezetet részesítik előnyben. Valamennyi szociális partner egyetértett abban, hogy nagyobb átláthatóságra van szükség.

A lefolytatott konzultációk azt mutatták, hogy az alkalmazandó legjobb eszközre vonatkozóan nincs általános konszenzus. Mindenekelőtt a szociális védelemmel foglalkozó bizottságban folytatott megbeszélések során a tagállamoktól érkező visszajelzések, valamint a nyilvános konzultáció keretében benyújtott állásfoglalások azt jelezték, hogy hiányzik a jogalkotási javaslat általános tagállami támogatása az összes bemutatott célkitűzés tekintetében. Az Európai Parlament a szociális jogok európai pilléréről szóló állásfoglalásában (2016/2095(INI)) szintén szorgalmazott egy olyan ajánlást, amely lehetővé tenné valamennyi foglalkoztatási formában és önálló vállalkozásban dolgozó ember számára a társadalombiztosításhoz való jogosultságok felhalmozását. A szociális partnerek eltérő véleményeket fogalmaztak meg. A szakszervezetek úgy vélik, hogy javítani kell az uniós jogszabályokat, ugyanakkor úgy vélik, hogy ezek nem áshatják alá a meglévő uniós vívmányokat, és nem csökkenthetik sem a meglévő nemzeti szabványokat, sem pedig a jogharmonizációt. Ezzel szemben az egyes munkaadói szervezetek úgy vélik, hogy a nyitott koordinációs módszer és az európai szemeszter folyamata, beleértve a referenciaértékeket is, megfelelő eszközök lennének a kölcsönös tanulás és a bevált gyakorlatok cseréjének megkönnyítéséhez.

2017 folyamán és 2018 elején több érdekelt féllel is folyt konzultáció annak érdekében, hogy a kezdeményezés megalapozott legyen. Ez magában foglalta az EUMSZ 154. cikkében előírt, az európai szociális partnerekkel folytatott kétlépcsős konzultációs eljárást, a legfontosabb érdekelt felekkel folytatott nyilvános konzultációt, valamint a szociális védelemmel foglalkozó bizottságon belül a tagállamok képviselőivel folytatott célzott meghallgatásokat.

Az ajánlás végrehajtásához és nyomon követéséhez nyújtott uniós támogatást teljes mértékben be lehet építeni az európai szemeszter, valamint a szociális védelemmel és a társadalmi befogadással kapcsolatos nyitott koordinációs módszer folyamatban lévő intézkedéseibe. Az ajánlás alkalmazását számos kísérő intézkedés segítheti elő, különösen a kölcsönös tanulási programok, valamint a tagállamokban a kísérletek és reformok támogatására nyújtott finanszírozás.

Ugyanakkor egy önálló tanácsi ajánlásnak jelentős hozzáadott értéke van ahhoz képest, ha a kérdést csak olyan meglévő folyamatokon keresztül kezelnék, mint az európai szemeszter vagy a szociális téren alkalmazott nyitott koordinációs módszer. Célzott megközelítésre van szükség a szükséges politikai láthatóság, a tudatosság növelése és a lendület ösztönzése érdekében. Ugyanakkor valamennyi tagállam koherens és némileg összehangolt erőfeszítéseire is szükség van, hogy el lehessen oszlatni az esetleges eleinte jelentkező hátrányokkal kapcsolatos kételyeket.

Az ajánlás legfontosabb hozzáadott értéke ezért az, hogy lendületet ad a nemzeti viták és reformok támogatásának és kiegészítésének, iránymutatást nyújt a tagállamok erőfeszítéseihez, és konszenzust hoz létre a legjobb reformopciókkal kapcsolatban, amelyek az EU és tagállamai álláspontját is befolyásolnák valamennyi releváns nemzetközi fórumon. A tanácsi ajánlás azt is lehetővé teszi az EU számára, hogy a kiindulási helytől, a nemzeti történelemtől és gyakorlatoktól függően rugalmasságot biztosítson a tagállamok számára a célok elérésének módját illetően.

A Bizottság úgy véli, hogy jelen pillanatban egy tanácsi ajánlás a leginkább arányos megközelítés a szociális védelemhez való hozzáféréssel kapcsolatos kihívások kezelését célzó uniós fellépésre vonatkozóan. Az ajánlás a kötelező erejű eredményeket előíró irányelvhez képest lehetővé teszi, hogy az Unió és a tagállamok továbbra is együtt dolgozzanak a probléma különböző dimenzióinak megoldásán és előre tudják jelezni a helyzet alakulását, beleértve a nemzeti szintű hatásokat is, valamint az esetleges tovagyűrűző hatásokat a belső piacon a nemzeti reformok ösztönzése és irányítása, valamint annak biztosítása érdekében, hogy az előrehaladás ne legyen részleges vagy egyenlőtlen a célcsoportok és a szociális védelmi ágazatok tekintetében. Az ajánlás összhangban van az uniós szintű fellépés szükségességével, ugyanakkor figyelembe veszi, hogy ebben a szakaszban még nem alakult ki politikai konszenzus a reformok irányát illetően. Az érdekelt felekkel folytatott konzultáció (lásd alább) valóban jelentős eltéréseket tükröz a legjobb eszköz, valamint a reformok iránya tekintetében. Ezenkívül támogathatja a helyzet uniós szintű nyomon követéséhez szükséges statisztikai és tudásalapú megerősítésére irányuló erőfeszítéseket.

A kezdeményezés valamennyi munkáltatóra vonatkozik. Azonban különösen az atipikus alkalmazottak valamennyi munkáltatóját és – kisebb mértékben – az önálló vállalkozókkal dolgozó vállalkozásokat érinti. A hatásvizsgálatban bemutatott adatok lehetővé teszik annak meghatározását, hogy a vállalatok milyen mértékben használják ezeket a szerződéstípusokat. Az alkalmazottakkal rendelkező, vagy alkalmazottak nélküli önálló vállalkozó főként mikrovállalkozásokkal (1-9 alkalmazottal), és sokkal kevésbé a kkv-kkal és a nagyvállalatokkal dolgozik. A mikrovállalkozások mentesítése tehát indokolatlanul csökkentené a kezdeményezés hatékonyságát. Atipikus alkalmazottak főként a közigazgatásban (28 %) és a kkv-kben dolgoznak, valamint kisebb mértékben nagy- és mikrovállalkozásokban is.

A vállalkozások profitálhatnak az újonnan védelemben részesített foglalkoztatási formákban lévő magánszemélyek termelékenységének növekedéséből, a tisztességtelen verseny csökkenéséből, valamint a szociális védelmi rendszereknek a munkaerőpiacokra gyakorolt pozitív hatásaiból is. A finanszírozási döntésektől függően a vállalatok várhatóan növekedést fognak tapasztalni a termelési ingadozások kezelésének költségei terén az atipikus foglalkoztatáshoz és az önfoglalkoztatáshoz kapcsolódó bizonyos mértékű munkaerőköltség-növekedéssel összhangban.

A fokozott védelemből eredő legfontosabb várható hatások a kockázat kölcsönös megosztása, a jövedelem biztonságának növekedése, amely kevesebb bizonytalanságot és szegénységet eredményez az egyének számára. A kezdeményezés várhatóan hozzájárul a munkaerőpiac dinamizmusának fokozásához, valamint a források jobb elosztásához, és megerősíti a szociális védelem automatikus stabilizátorként betöltött jól megalapozott, kulcsfontosságú szerepét, csökkentve ezáltal az üzleti ciklus ingadozásait. A vállalkozások a jól működő munkaerőpiac és az ellenálló gazdasági struktúrák előnyeit is élvezhetik majd.

A szociális védelemhez való hozzáférés terén mutatkozó különbségek csökkentése várhatóan a szerződéstípusok és a munkaerőpiaci helyzetek közötti átmenetet is elősegíti majd és fellendíti a munkaerőpiac dinamizmusát. A szociális védelmi járulékfizetés alól mentesített szerződésekre való túlzott támaszkodás lehetőségének csökkentése azt célozza, hogy egyenlő feltételek alakuljanak ki a vállalkozások számára. Annak a tendenciának a megállításával, hogy a magánszemélyek egyre nagyobb hányada szorul ki a szociális védelmi rendszerekből, elkerülhető, hogy a rendszerek szerepe gyengüljön többek között a munkaerőpiacokon is, hogy stabilizálódjanak a gazdasági ciklusok, és mindez pozitív hatást gyakorolhat költségvetési fenntarthatóságukra.

A kezdeményezés tárgyi hatálya szintén kiigazításra került a hatásvizsgálatnak megfelelően, hogy magában foglalja az egészségügyi ellátást is. Az egészségügyi ellátás olyan különleges terület, amelyen keverednek a szociális segítségnyújtásra vonatkozó (valamennyi polgár/törvényesen ott tartózkodó személy számára biztosított) rendelkezések a társadalombiztosítási járulékokkal kapcsolatos egészségbiztosítással. Néhány országban az atipikus munkavállalók és az önálló vállalkozók munkaviszonyuk vagy munkaerőpiaci helyzetük miatt hiányosságokkal szembesülhetnek az egészségügyi ellátáshoz való hozzáférés terén. Ezért a szociális jogok európai pillérének és a pillér egészségügyi ellátásra vonatkozó elvének megfelelően a kezdeményezésnek fel kell szólítania a tagállamokat arra, hogy valamennyi munkavállaló és önálló vállalkozó részére biztosítsák az egészségügyi ellátáshoz való hozzáférést.

Mindazonáltal az a döntés született, hogy ennek a javaslatnak kifinomultabb megközelítést kell alkalmaznia az önálló vállalkozók számára biztosított formális fedezet tekintetében, amely nevezetesen a szociális védelmi ágazatok közötti további különbségtételen alapul, hogy azok jobban tükrözzék az önálló vállalkozói tevékenység jellegét. A munkanélküliségi kockázat tekintetében – amelynek az önfoglalkoztatás esetében nehezebb az értékelése és az ellenőrzése, és amely szorosabban kapcsolódik a vállalkozói kockázathoz – a javaslat nagyobb rugalmasságot biztosít a tagállamok számára a rendszer kialakítása során azáltal, hogy lehetővé teszik számukra, hogy a fedezetet önkéntes alapon terjesszék ki az önálló vállalkozókra. Ez az önálló vállalkozók sokféleségét is tükrözi, és tiszteletben tartja a választás szabadságát. Az olyan egyéb kockázatok esetében, mint az öregség, a rokkantság, a betegség és az anyaság, mind az önálló vállalkozók, mind a munkavállalók számára a kötelező fedezet ajánlott. Ezeket a kockázatokat kevésbé nehéz értékelni, mint a munkanélküliséggel járó kockázatokat, és ezek a kockázatok a két csoport esetében nagyobb hasonlósággal bírnak; ezért nehezebb a munkaerőpiaci státusz alapján történő differenciált megközelítés igazolása. Az önálló vállalkozói tevékenységet folytató személyekre vonatkozó differenciált megközelítés valószínűleg növeli az uniós fellépés hatékonyságát. Azon tagállamok esetében, amelyekben az önálló vállalkozók számára önkéntes rendszerek léteznek, alacsony (kevesebb mint 1 %-tól 20 %-ig terjedő) részvételi arány figyelhető meg, ami az egyéni rövidlátó magatartással és preferenciákkal, a tudatosság hiányával és a pénzügyi visszatartó tényezőkkel magyarázható. A kötelező megközelítés szerinti magasabbnak bizonyuló részvételi arányok várhatóan magasabb szintű szociális ellátáshoz vezetnek – beleértve a jövedelmi bizonytalanság és a szegénység csökkenését is –, mint az önkéntes megközelítés. Az önálló vállalkozók számára kötelező fedezet előírása reális lehetőség, mivel a hatásvizsgálatban bemutatott feltérképezés azt mutatja, hogy e csoport tekintetében legalább néhány tagállamban kötelező rendszerek működnek minden egyes szociális védelmi ágazat vonatkozásában. A javaslat tehát összhangban van a tagállamokban fennálló helyzettel, és magas szintű törekvéseket határoz meg a formális fedezet tekintetében. Így még eredményesebb lehet a differenciált szociális védelmi jogokat kiaknázó, például a színlelt önfoglalkoztatásban tükröződő tisztességtelen verseny ösztönzésének csökkentésében.

Ez nagy hatékonyságot eredményezne a védelem tekintetében, és ezáltal kifejezetten pozitív társadalmi hatásokkal járna, ideértve a jövedelmi bizonytalanság és a szegénység csökkentését is, miközben a hatóságok és a munkáltatók számára ennek megfelelő költségeket vonna maga után. A differenciált megközelítés teljes mértékben figyelembe veszi az önfoglalkoztatás jellegét, ugyanakkor tükrözi az érintett csoporton belüli jelentős heterogenitást. Az átláthatóság javítására szolgáló általános és személyre szabott információk biztosítása ösztönözheti az önkéntes bejelentkezést, ami viszonylag alacsony költséggel jár a hatóságok számára.

A 8. és a 9. pont azt ajánlja a tagállamoknak, hogy a formai fedezetet terjesszék ki valamennyi munkavállalóra – a munkaviszonyuk típusától és időtartamától függetlenül –, valamint az önálló vállalkozókra is.

Ugyanakkor a probléma elemzésének egyik jelenlegi korlátja a megfelelő statisztikai alap hiánya, amely lehetővé tenné az érintett csoportok méretének számszerűsítését. Ennélfogva a statisztikai jelentéstételi kötelezettségeket is bele kell foglalni az ajánlásba. Ez arra ösztönzi majd a tagállamokat, hogy megbízható statisztikákat gyűjtsenek és tegyenek közzé a szociális védelemhez való hozzáférésről a munkaerőpiaci jogállás (önálló vállalkozók/munkavállalók), a munkaviszony típusa (ideiglenes/állandó, részmunkaidős/teljes munkaidős, új foglalkoztatási formák/hagyományos foglalkoztatás), a nem, az életkor és az állampolgárság szerinti bontásban.

(12)A munkaerőpiacok fejlődésével párhuzamosan a szociális védelmi rendszereket is fejleszteni kell annak érdekében, hogy az európai szociális modell kiállja a jövő próbáját, és lehetővé tegye az uniós társadalmak és gazdaságok számára, hogy a jövőben a lehető legtöbbet hozzák ki a munka világából. A legtöbb tagállamban azonban a szociális védelmi rendszerek járulékaira és jogosultságaira vonatkozó szabályok még mindig jórészt a munkavállaló és egyetlen munkáltató közötti teljes munkaidős, határozatlan idejű szerződéseken alapulnak, míg a munkavállalók más csoportjaira és az önálló vállalkozókra csak kismértékben terjednek ki. A bizonyítékok azt mutatják, hogy egyes atipikus munkavállalók és egyes önálló vállalkozók nem rendelkeznek elegendő hozzáféréssel a szociális védelem azon ágazataihoz, amelyek szorosabban kapcsolódnak a munkaerőpiaci jogálláshoz vagy a munkaviszony típusához. Csupán néhány tagállam hajtott végre olyan reformokat, amelyek célja a szociális védelmi rendszereknek a munka változó jellegéhez való hozzáigazítása az érintett munkavállalók és az önálló vállalkozók védelmének javítása érdekében. Az egyes országok és a szociális védelem ágazatai között egyenetlen a fejlődés.

(9)Az elmúlt két évtizedben a globalizáció, a technológiai fejlődés, az egyéni preferenciák változásai és a népesség elöregedése határozta meg az európai munkaerőpiacok változásait, és ez a jövőben is folytatódni fog. A foglalkoztatás egyre változatosabbá válik, a szakmai életpályák pedig egyre kevésbé lesznek lineárisak.

(8)A szociális védelem természetbeni vagy pénzbeli ellátások formájában is megvalósulhat. Általában olyan szociális ellátórendszereken keresztül biztosítják, amelyek minden magánszemélynek védelmet nyújtanak (állampolgárságuk vagy tartózkodási helyük alapján, és amelyek finanszírozása az általános adóbevételből származik), valamint olyan szociális biztonsági rendszerek révén, amelyek a munkaerőpiacon lévőket védik, és gyakran a munkából származó jövedelmükhöz kapcsolódó járulékokon alapulnak. A szociális védelem számos ágazatot foglal magában, amelyek a munkanélküliségtől kezdve a betegségeken át az idős korig különféle szociális kockázatokhoz kapcsolódnak. Ez az ajánlás a szociális védelem azon ágazataira vonatkozik, amelyek szorosabban kapcsolódnak a munkaerőpiaci jogálláshoz vagy a munkaviszony típusához, és főként a munkához kapcsolódó jövedelmeknek bizonyos kockázat felmerülésekor történő elvesztése ellen biztosítanak védelmet. Az ajánlás kiegészíti a szociális szolgáltatásokra és támogatásra vonatkozó meglévő uniós szintű iránymutatást, tágabb értelemben pedig a munkaerőpiacról kiszorultak aktív befogadására vonatkozó iránymutatást.

(7)A szociális védelmi rendszerek az uniós szociális modell és a jól működő szociális piacgazdaság sarokkövét képezik. A szociális védelem kulcsfontosságú funkciója, hogy megvédje az embereket az olyan társadalmi kockázatok pénzügyi következményeitől, mint a betegség, az idős kor, a munkahelyi balesetek vagy a munkahely elvesztése, megelőzze és enyhítse a szegénységet, valamint tisztességes életszínvonalat tartson fenn. A jól megtervezett szociális védelmi rendszerek a munkaerőpiacon való részvételt is elősegíthetik azáltal, hogy támogatják az olyan magánszemélyek munkaerőpiaci átmenetét, akik munkahelyet váltanak, elhelyezkednek vagy felmondanak, illetve vállalkozást indítanak vagy számolnak fel. Hozzájárulnak a versenyképességhez és a fenntartható növekedéshez, mivel támogatják a humántőkébe való beruházást, és mivel elősegíthetik az emberi erőforrásoknak a gazdaság feltörekvő és dinamikus ágazataiba való átcsoportosítását. Emellett az automatikus stabilizátor szerepét is betöltik a fogyasztásnak a konjunktúraciklusok során történő kiegyenlítése révén.

(5)A szociális partnerek elkötelezték magukat amellett, hogy továbbra is hozzájárulnak a munkavállalók és a vállalkozások szempontjából eredményesen működő Európa megteremtéséhez.

(4)Az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság 2017. november 17-i intézményközi nyilatkozatában ünnepélyesen kihirdette a szociális jogok európai pillérét. A pillér 12. elve megállapítja, hogy munkaviszonyuk jellegétől és időtartamától függetlenül a munkavállalók, és hasonló feltételek mellett az önálló vállalkozók is jogosultak a megfelelő szociális védelemre.

(3)Az EUMSZ 153. cikke (1) bekezdésének c) pontja lehetővé teszi az Unió számára, hogy támogassa és kiegészítse a tagállamoknak a munkavállalók szociális biztonsága és szociális védelme terén folytatott tevékenységeit. Az Unió az önálló vállalkozók szociális védelemhez való hozzáférésével kapcsolatos problémák megoldása érdekében is felléphet az EUMSZ 352. cikke alapján, amelynek rendelkezése lehetővé teszi az Unió számára, hogy a Szerződésekben foglalt célkitűzések valamelyikének megvalósításához szükséges jogi aktust fogadjon el, amennyiben a Szerződések nem biztosítják a célkitűzés megvalósításához szükséges hatáskört.

(13)Hosszú távon a szociális védelemhez való hozzáférés hiányosságai veszélyeztethetik az egyének jólétét és egészségét, hozzájárulnak a gazdasági bizonytalanságnak, a szegénység kockázatának és az egyenlőtlenségek növekedéséhez, továbbá a humántőke-beruházás optimális szintjétől való elmaradáshoz vezethetnek, csökkentik az intézményekbe vetett bizalmat és korlátozzák az inkluzív gazdasági növekedést.

(14)A munkavállalók és az önálló vállalkozók esetében akkor lehet úgy tekinteni, hogy egy meghatározott szociális védelmi ág formai fedezetében részesülnek, ha a hatályos jogszabályok vagy kollektív szerződés kimondja, hogy jogosultak részt venni az adott ágazat szociális védelmi rendszerében. A formai fedezetet kötelező vagy önkéntes rendszerek révén lehet biztosítani. Az utóbbiak vagy lehetőséget biztosítanak az egyének számára a rendszerhez való csatlakozásra (részvételi záradék), vagy eleve fedezetet nyújtanak a célcsoport minden tagja számára, és biztosítják számukra a lehetőséget, hogy – amennyiben úgy kívánják – kilépjenek a rendszerből (kívülmaradási záradék). A bizonyítékok azt mutatják, hogy a kívülmaradási záradékkal működő önkéntes rendszerekben magasabb a részvételi arány, és így jobb fedezetet biztosítanak.

(15)A munkavállalók és az önálló vállalkozók esetében akkor lehet úgy tekinteni, hogy egy meghatározott szociális védelmi ágazat tényleges fedezetében részesülnek, ha lehetőségük van arra, hogy megfelelő ellátásokra szerezzenek jogot, a vonatkozó kockázat bekövetkezése esetén pedig igénybe is tudják venni a megfelelő mértékű ellátásokat. Egy magánszemély kaphat formális hozzáférést anélkül, hogy de facto megszerezhetné vagy igénybe vehetné az ellátásokra vonatkozó jogosultságot.

(16)A szociális védelem akkor tekinthető megfelelőnek, ha lehetővé teszi a magánszemélyek számára, hogy tisztességes életszínvonalat tartsanak fenn, észszerű mértékben pótolja kieső jövedelműket, lehetővé teszi számukra, hogy méltósággal élhető életet éljenek, és megakadályozza, hogy elszegényedjenek.

(17)Egyes tagállamokban a munkavállalók bizonyos kategóriái, például a rövid időre szóló szerződés alapján foglalkoztatott részmunkaidős munkavállalók, az idénymunkások, a behívásos munkavállalók, a platform-munkavállalók, valamint a munkaerő-kölcsönzés keretében vagy szakmai gyakorlaton foglalkoztatott munkavállalók, nem tartoznak a szociális védelmi rendszerek hatálya alá. Ezenkívül azok a munkavállalók, akik nem teljes munkaidős, határozatlan idejű szerződéssel rendelkeznek, nehézségekkel szembesülhetnek a szociális védelem tényleges fedezetének érvényesítése terén, mivel előfordulhat, hogy nem teljesítik a jogosultsági kritériumokat ahhoz, hogy járulékalapú szociális védelmi rendszerekből ellátásokban részesüljenek. Egyes tagállamokban az önálló vállalkozók teljes mértékben ki vannak zárva a kulcsfontosságú szociális védelmi rendszerekhez való formális hozzáférésből, más tagállamokban önkéntes alapon csatlakozhatnak azokhoz. Az önkéntes fedezet megfelelő megoldás lehet a munkanélküliségi biztosítás esetében, amely szorosabban kapcsolódik a vállalkozói kockázathoz, ugyanakkor kevésbé indokolható egyéb kockázatok esetében (mint a betegség), amelyek lényegében függetlenek a munkaerőpiaci jogállásuktól.

(18)Előfordulhat, hogy a jogosultságokra vonatkozó szabályok hátrányosak az atipikus munkavállalók és az önálló vállalkozók számára. Az atipikus munkavállalók és az önálló vállalkozók egyes csoportjai számára különösen a jövedelemre és az időtartamokra vonatkozó küszöbértékek (a jogosultság megszerzése érdekében beszámítható időszakok, a várakozási idők, a munkában töltött időre vonatkozó minimumok, az ellátások folyósításának időtartama) jelenthetnek indokolatlanul nagy akadályt a szociális védelemhez való hozzáférés tekintetében. Általánosságban két problémakört azonosítottak: egyrészt a hagyományos formában foglalkoztatott munkavállalókra, illetve az atipikus munkavállalókra és az önálló vállalkozókra vonatkozó szabályok közötti különbségek szükségtelenül szankcionálják az egyik csoportot; másrészt valamennyi csoport esetében ugyanazokat a szabályokat alkalmazva lehetséges, hogy az eredmények rosszabbak lesznek az atipikus formában foglalkoztatott személyek számára, és nem alkalmazkodnak az önálló vállalkozók helyzetéhez. Mindkét esetben lehetőség van arra, hogy a szabályokat jobban hozzáigazítsák az egyes csoportok helyzetéhez, mindeközben fenntartva az egyetemesség általános elvét, hogy valamely szociális kockázat bekövetkezésekor a munkaerőpiacon senki ne maradjon ellátás nélkül. Különleges intézkedésekre lehet szükség annak elkerülése érdekében, hogy az emberek egymást átfedő rendszerekbe fizessenek járulékokat, például amikor kisegítő tevékenységet végeznek, miközben fő munkahelyük révén már teljes fedezet illeti meg őket.

(19)A magánszemélyek nem mindig őrizhetik meg és vihetik magukkal a szociális védelemhez fűződő jogaikat, amikor különböző munkaerőpiaci jogállások között váltanak, például foglalkoztatásból önfoglalkoztatásba vagy munkanélküliségbe lépnek át, az alkalmazottként való foglalkoztatást az önálló vállalkozással ötvözik, vállalkozást indítanak vagy szüntetnek meg. A jogok rendszerek közötti hordozhatósága és összesítése is döntő fontosságú annak érdekében, hogy azok a munkavállalók, akik több munkahelyen is dolgoznak vagy munkahelyet váltanak vagy munkavállalói jogállásból önálló vállalkozói jogállásra váltanak vagy fordítva, ténylegesen igénybe vehessék a járulékfizetésen alapuló rendszerek ellátásait, és megfelelő fedezetet szerezhessenek, valamint annak érdekében is, hogy ösztönözzék az önkéntes szociális védelmi rendszerekben való részvételüket.

(20)Lehetséges, hogy az ellátások nem megfelelőek – elégtelenek vagy késedelmesek – az életszínvonal fenntartásához, egy méltósággal élhető élethez vagy az elszegényedés megelőzéséhez. Ebben az esetben elképzelhető, hogy van lehetőség az ellátások megfelelőségének javítására, ugyanakkor a munkába való visszatérést megkönnyítő intézkedésekre is figyelmet fordítva. Előfordulhat, hogy a járulékokra vonatkozó szabályok torzítják az egyenlő versenyfeltételeket, és hátrányosak a munkavállalók egyes kategóriái és az önálló vállalkozók számára. Lehetséges például, hogy az önálló vállalkozók szociális védelmi járulékai a jövedelemtől független járulékot is magukban foglalnak, illetve a múltbeli jövedelem vagy a jövőbeni jövedelemre vonatkozó feltevések alapján kerülnek meghatározásra. Ez pénzforgalmi problémákat okozhat az egyének számára, ha jövedelmük a becsült értékek alá csökken. Ezen túlmenően az alacsony jövedelmű csoportok társadalombiztosítási járulékára vonatkozó progresszivitás és csökkentések egységesebben vonatkozhatnának a munkavállalókra és az önálló vállalkozókra, ugyanakkor gondoskodva arról is, hogy az ilyen mentességek ne vezessenek a valósnál alacsonyabb szintű jövedelmek bevallásához.

(21)A jelenlegi szabályozások összetettsége és a szociális védelmi szabályok átláthatóságának hiánya sok tagállamban akadályát képezi annak, hogy az emberek tisztában legyenek jogaikkal és kötelezettségeikkel, valamint az ezek gyakorlására vonatkozó lehetőségeikkel. Az alacsony kihasználtsági arányhoz és a szociális védelmi rendszerekben való alacsony részvételhez is hozzájárulhatnak, különösen az önkéntes rendszerek esetében.

(22)A szociális védelmi fedezetre vonatkozó, a munkaviszony típusa, életkor, nem és állampolgárság szerint bontott statisztikák hiánya korlátozhatja az arra vonatkozó lehetőségeket, hogy javítsák a szociális védelmi rendszerek azon képességét, hogy alkalmazkodjanak a munka változó világához és reagáljanak arra.

(23)A szociális védelemhez való hozzáférés hiányosságai káros hatásokkal járhatnak, az Unió egész területén érezhető gazdasági és költségvetési hatásokkal. Ezek a hiányosságok a tagállamok közös érdeklődésére számot tartó kérdések, amelyek potenciálisan akadályozzák az Unió kulcsfontosságú célkitűzéseinek megvalósítását.

(24)Az uniós jogszabályok már jelenleg is biztosítják az egyenlő bánásmód elvét a különböző típusú munkaviszonyok tekintetében, tiltják a nemi alapon történő közvetlen vagy közvetett megkülönböztetést a foglalkoztatás, a munkavégzés, a szociális védelem, valamint az árukhoz és szolgáltatásokhoz való hozzáférés területén, biztosítják a jogok hordozhatóságát és megőrzését a tagállamok közötti mobilitás esetén, garantálják a kiegészítő nyugdíjjogosultságok határokon átnyúló megszerzésének és megőrzésének minimumkövetelményeit, valamint a foglalkoztatói rendszerek átláthatóságára vonatkozó minimumkövetelményeket. Ez az ajánlás nem érintheti a szociális védelemre vonatkozó bizonyos jogokat megállapító irányelvek és rendeletek rendelkezéseit.

(25)Ítélkezési gyakorlatában az Európai Unió Bírósága megállapította a munkavállalói jogállás meghatározásához szükséges kritériumokat. A munkavállaló 7. pontban található meghatározása ezeken a kritériumokon alapul.

(26)A 92/442/EGK tanácsi ajánlás általánosan elfogadott célkitűzéseket határozott meg a szociális védelem területén, és felkérte a tagállamokat, hogy „vizsgálják meg annak lehetőségét, hogy megfelelő szociális védelmet vezessenek be és/vagy fejlesszenek ki az önálló vállalkozók számára”. Ezek a közösen meghatározott célkitűzések a szociális védelem és a társadalmi befogadás területén teret nyitottak a nyitott koordinációs módszer számára, amely a nemzeti szociális védelmi keretek meghatározását, végrehajtását és értékelését támogató, valamint a tagállamok között ezen a területen folyó kölcsönös együttműködést elősegítő alapvető eszköz.

(27)Az európai szemeszter keretében a 2018. évi éves növekedési jelentés emlékeztet arra, hogy a szociális védelem megfelelőségének és fedezetének javítása döntő fontosságú a társadalmi kirekesztettség megelőzése érdekében, míg a foglalkoztatási politikákra vonatkozó 2018. évi iránymutatás a szociális védelmi rendszerek korszerűsítésére szólítja fel a tagállamokat.

(28)A Nemzetközi Munkaügyi Szervezet a szociális védelmi minimumra vonatkozó 2012. évi ajánlásában azt ajánlja tagjainak, hogy – a nemzeti körülményeikkel összhangban – a lehető legrövidebb időn belül valósítsák meg és tartsák fenn szociális védelmi minimumaikat, ezen belül pedig az alapvető szociális védelmi garanciákat.

(29)A Bizottság az EUMSZ 154. cikkének (2) bekezdésével összhangban kétlépcsős konzultációt folytatott a szociális partnerekkel a bármilyen foglalkoztatási formában foglalkoztatott személyek szociális védelemhez való hozzáféréséről. Az EUMSZ 154. cikkének (2) bekezdésében foglalt eljárás mint olyan, az EUMSZ 352. cikke értelmében nem alkalmazandó az önálló vállalkozókkal kapcsolatos kihívások kezelésére irányuló uniós fellépésre. A Bizottság felkérte a szociális partnereket arra, hogy önkéntes alapon osszák meg véleményüket az önálló vállalkozók tekintetében.

(30)A Bizottság nyilvános konzultációt is folytatott, hogy kikérje a különböző érdekelt felek és a polgárok véleményét, valamint bizonyítékokat gyűjtött az ajánlás társadalmi-gazdasági hatásainak értékelése érdekében.

(31)Ennek az ajánlásnak a végrehajtása nem indokolhatja az ezen a területen már létező uniós jogszabályokban meghatározott meglévő jogok korlátozását, és nem jelenthet jogalapot a munkavállalóknak az ezen ajánlás hatálya alá tartozó területen nyújtott védelem általános szintjének csökkentésére.

(32)Ez az ajánlás nem írhat elő olyan közigazgatási, pénzügyi vagy jogi korlátozásokat, amelyek gátolnák a kis- és középvállalkozások (kkv-k) alapítását és fejlődését. Ezért a tagállamok – elkerülendő, hogy a rendelkezések aránytalanul sújtsák a kis- és középvállalkozásokat – felkérést kapnak annak értékelésére, hogy a reformjaik milyen hatást gyakorolnak a kis- és középvállalkozásokra, különös figyelemmel a mikrovállalkozásokra és az adminisztratív teherre, és arra, hogy ezeknek az értékeléseknek az eredményeit közzétegyék.