A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK az állatbetegségek és a zoonózisok felszámolására, az ellenük való védekezésre és figyelemmel kísérésükre irányuló, az EU által társfinanszírozott programok eredményeiről a 2005–2011 közötti időszakban /* COM/2014/0115 final */





A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK az állatbetegségek és a zoonózisok felszámolására, az ellenük való védekezésre és figyelemmel kísérésükre irányuló, az EU által társfinanszírozott programok eredményeiről a 2005–2011 közötti időszakban Összefoglalás Ez a jelentés az állatbetegségek és a zoonózisok felszámolására, az ellenük való védekezésre és figyelemmel kísérésükre irányuló, az EU által társfinanszírozott programok végrehajtásának eredményeiről szól az állat-egészségügyi kiadásokról szóló 2009/470/EK tanácsi határozat[1]41. cikkében foglaltak szerint. Az állatbetegségek felszámolására, az ellenük való védekezésre és figyelemmel kísérésükre irányuló programok (a továbbiakban: „állat-egészségügyi programok”) társfinanszírozása az uniós élelmiszer-biztonsági költségvetésből finanszírozott kiadásoknak messze a legnagyobb hányadát képviseli[2]. A vizsgált időszakban az EU több mint 1,17 milliárd EUR-t költött olyan programok végrehajtásának társfinanszírozására, amelyek tizenhárom betegséget céloztak[3]. E hét év folyamán mind a 27 tagállam (2006. december 31-ig az EU-25) részesült uniós hozzájárulásban. Noha egyes területek aggodalomra adnak okot, az állat-egészségügyi programok továbbra is kulcsszerepet játszanak a megcélzott állatbetegségek eredményes kezelésében a betegségfelügyelet és a betegségek felszámolása, az uniós szempontból jelentős, határokon átnyúló betegségek elleni védekezésre való megfelelőbb összpontosítás, továbbá az új és az újból megjelenő állatbetegségek megelőzése és az ezekre való gyors reagálás biztosítása révén, amelyek az EU állat-egészségügyi stratégiájának sarokkövei. Mindez egyértelmű és nettó gazdasági előnyökkel jár az EU gazdaságának érintett szektorai, az egységes piac gördülékeny működése, illetve a fogyasztók és (zoonózis esetén) a közegészségügy védelme szempontjából, amelyek az uniós társadalom alapvető közjavai. Figyelembe véve az uniós társfinanszírozásban részesülő állat-egészségügyi programokat érintő jövőbeli veszélyeket és kihívásokat, az elvégzett elemzés több következtetés levonását is lehetővé tette a programok megfelelőbb kezeléséhez szükséges jövőbeli intézkedésekre vonatkozóan: megfelelőbb rangsorolás; a programirányítási költségek csökkentése mind a Bizottság, mind a tagállamok részéről; valamint az uniós társfinanszírozásban részesülő állat-egészségügyi programok tervezésének, végrehajtásának és költséghatékonysági elemzésének fejlesztése. A Bizottság 2011. június 29-én olyan új rendeletre[4] tett javaslatot, amely az élelmiszer-biztonsági kiadások teljes területére vonatkozik. A rendelet célja a meglévő pénzügyi keret optimalizálása, ennek eredményeként pedig az egyszerűsítés, az átláthatóság és a rugalmasság fokozása, továbbá az élelmiszer-biztonsági kiadások – többek között az állat-egészségügyi programok – költséghatékonyságának kimutatása. A javaslatot 2014 első felében fogadják el hivatalosan a társjogalkotók. 1. Bevezetés Az állat-egészségügyi kiadásokról szóló 2009/470/EK tanácsi határozat 41. cikke értelmében „[a] Bizottság négyévente jelentést nyújt be az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak az állat-egészségügyi helyzetről és a programok végrehajtásának költséghatékonyságáról az egyes tagállamokban, beleértve az elfogadott kritériumok részleteit is”[5]. A hatályos nyomon követési és értékelési rendszerben az élelmiszerekkel és a takarmányokkal kapcsolatos kiadások költséghatékonyságának mérésére nem vezettek be külön eszközöket, ezért ez a jelentés elsősorban a végrehajtott programok előzetes költség-haszon elemzésére támaszkodik. Megjegyzendő, hogy számos állat-egészségügyi program – különösen a betegségek (pl. a tuberkulózis) felszámolására irányuló tevékenységek – jellegénél fogva hosszú távú tevékenységet jelent. Eredményeket ezért gyakran csak jóval az egyedi intézkedések végrehajtását követően lehet elérni. Ez a jelentés, amely ebben a keretben az első, az értékelési időszakot a 2005 és 2011 közötti hét évre terjeszti ki. 2. Háttér Az állatbetegségek felszámolására, az ellenük való védekezésre és figyelemmel kísérésükre irányuló programokhoz való uniós pénzügyi hozzájárulás az uniós élelmiszer-biztonsági költségvetésből finanszírozott kiadásoknak messze a legnagyobb hányadát képviseli. A pénzügyi hozzájárulás célja az állatbetegségek fokozatos felszámolása és a betegségek figyelemmel kísérésére irányuló intézkedések végrehajtása a tagállamokban és az EU egészében. Részét képezi továbbá az állatok egészségének, a közegészségnek és a fogyasztók magasabb szintű védelmének a biztosítását célzó, átfogó uniós állat-egészségügyi stratégiának[6] is. Az állat-egészségügyi programok célkitűzése végső soron az állatok egészsége és a közegészségügy magasabb szintű védelmének biztosítása, az állattenyésztési ágazat termelékenységének javítása, valamint állatbetegségek kitörése esetén a közvetlenül vagy közvetve érintett ágazatok gazdasági fenntarthatóságának elősegítése[7]. Az uniós társfinanszírozásra jogosult állatbetegségeket és zoonózisokat a 2009/470/EK tanácsi határozat I. melléklete sorolja fel. A Bizottság a finanszírozás rangsorolása tekintetében évente dönt és végez kiigazítást annak érdekében, hogy a rangsorolás teljes mértékben megfeleljen a tényleges helyzetnek. A legnagyobb hangsúlyt az állat- vagy közegészségügyi jelentőséggel bíró betegségek (pl. a zoonózisok), továbbá azok a betegségek kapják, amelyeknek a kereskedelmi összefüggések és a kieső bevételek miatt komoly gazdasági hatása van az EU állattenyésztési ágazatára. A javasolt rangsort a tagállamokkal az Élelmiszerlánc- és Állategészségügyi Állandó Bizottságon[8] keresztül vitatják meg. A Bizottság belső értékelése a tagállamok által benyújtott adatokon, az Élelmiszerügyi és Állategészségügyi Hivatal[9] jelentésein, pénzügyi ellenőrzési jelentéseken[10], továbbá a betegségek felszámolását figyelemmel kísérő munkacsoport[11] által kapott eredményeken alapul. Az állat-egészségügyi programok célkitűzéseinek hatékonyabb és eredményesebb megvalósítása érdekében e programokra vonatkozóan 2006-ban többéves időtartamra kiterjedő megközelítést vezettek be. Az uniós társfinanszírozásban részesülő állat-egészségügyi programok számtalan intézkedésre kiterjednek, többek között a vakcinázásra, az állatok vizsgálatára és a levágás vagy kiselejtezés miatti kártalanításra is. Az uniós pénzügyi hozzájárulás általában a tagállamok által az egyedi intézkedések[12] végrehajtása során fedezett költségek 50 %-a egy megállapított költséghatárig, kivéve a fertőző szivacsos agyvelőbántalmak (Transmissible Spongiform Encephalopathies, TSE) figyelemmel kísérésének, vizsgálatának és genotipizálásának költségeit, amelyeket egy adott küszöbérték alatt 100 %-ban támogatnak, továbbá a veszettségi programok (a vakcinák megvásárlása és terjesztése, laboratóriumi vizsgálatok) költségeit, amelyeket 2010 óta 75 %-ban társfinanszíroznak. 2011 folyamán valamennyi olyan betegség, amelyet korábban 50 %-ban társfinanszíroztak, ennél magasabb mértékű, 60 %-os társfinanszírozásban részesült, a pénzügyi és gazdasági válsággal küzdő tagállamok költségvetési helyreállításához való hozzájárulásként. A 2005 és 2011 közötti időszakban a tizenhárom betegséghez kapcsolódó programokra fordított uniós kifizetések együttesen meghaladták az 1,17 milliárd EUR-t[13] . Megjegyzendő, hogy a finanszírozás teljes összege a betegség jellegétől, továbbá az egyes betegségek esetében jóváhagyott programok számától függően nagymértékben eltérhetett. E hét év folyamán mind a 27 tagállam (2006. december 31-ig az EU-25) részesült uniós társfinanszírozásban. A vizsgált időszakban a finanszírozás megoszlását a társfinanszírozást kapott betegségek szerint a SANCO/11377/2013 bizottsági szolgálati munkadokumentum III. fejezetének[14]1. ábrája, tagállamok szerint pedig ugyanazon fejezet 2. ábrája ismerteti. 1. ábra: A kifizetések megoszlása tagállamonként (2005–2011) 2. 1 ábra: A kifizetések megoszlása tagállamonként (20052011) 2 2. ábra: A finanszírozás alakulása (2005–2011) A finanszírozás alakulását (3. ábra) 2009 óta igen jelentős növekedés jellemzi: ennek oka elsősorban – különösen Franciaországban és Spanyolországban – a kéknyelv-betegség (további részletek a SANCO/11377/2013 bizottsági szolgálati munkadokumentum IV. fejezete 2. pontjában), valamint – különösen Írországban és az Egyesült Királyságban – a szarvasmarha-tuberkulózis (további részletek a SANCO/11377/2013 bizottsági szolgálati munkadokumentum IV. fejezete 3. pontjában) felszámolására irányuló programok finanszírozásának jelentős növekedése. A növekvő tendenciát a fent leírtaknak megfelelően a valamennyi betegség tekintetében 2011-ben megnövelt finanszírozási arány is magyarázza. Amint az 1. ábrán látható, a vizsgált időszakban két tagállam – Franciaország és Spanyolország – vette fel a teljes uniós hozzájárulás majdnem 38 %-át. A további főbb támogatott országok – Olaszország (9,5 %), az Egyesült Királyság (10,1 %), Németország (7,7 %) és Írország (7,7 %) – együttesen az uniós támogatások 35 %-ában részesültek. A kiadások fennmaradó 27 %-a a többi 21 tagállam között oszlott meg, és közülük csak Lengyelország, Portugália és Hollandia esetében haladta meg a 3 %-ot. A hat fő támogatott országnak juttatott kifizetések alakulását a 4. ábra mutatja, amely az egyes országokon belül a kifizetések betegségek szerinti megoszlásáról is adatokkal szolgál[15]. 4. ábra: Az állat-egészségügyi programok keretében a legtöbb támogatásban részesülő tagállamok (2005–2011) Amint a 2. ábrán látható, a vizsgált időszakban kifizetett uniós támogatás több mint 74 %-át három fő állat-egészségügyi programra fordították. Az EU a teljes társfinanszírozás mintegy 44,5 %-át fordította a TSE figyelemmel kísérésére, illetve a szarvasmarhák szivacsos agyvelőbántalmának és a surlókórnak a felszámolására. A második legfontosabb juttatás (az uniós társfinanszírozás mintegy 15,5 %-a) a szarvasmarha-tuberkulózis felszámolását célozta, ezt pedig a kéknyelv-betegség felszámolása követte (több mint 14 %). További 20,5 % oszlott meg négy betegség között: a szarvasmarha-brucellózis (6 %), a veszettség (5,5 %), a juh- és kecskebrucellózis (4,7 %) felszámolása; a szalmonella elleni védekezés (4,3 %). a szalmonella elleni védekezés (4,3 %). A többi hét betegségre vonatkozó programok társfinanszírozására az uniós kiadások fennmaradó 5,2 %-át fordították. 3. Az állategészségügy helyzete az EU-ban a 2005 és 2011 közötti időszakban Az uniós szinten társfinanszírozott és a 2005 és 2011 közötti időszakban végrehajtott állat-egészségügyi programok minőségi és mennyiségi értékelése összességében azt mutatja, hogy ezek eredményesen járultak hozzá az EU-n belül az állategészségügy helyzetének javításához, azaz hatékony befektetésnek bizonyultak. Az eredmények a legtöbb esetben pozitívak, kivéve bizonyos betegségeket egyes tagállamokban, ahol továbbra is vannak aggodalomra okot adó területek. Az előrelépés ellenére az eredmények egyes esetekben a betegségek szerint eltérőek, és még mindig vannak olyan uniós régiók, ahol megoldatlanok a helyi problémák. Ez többek között járványügyi tényezőkre – konkrétan a vadon élő állatok vagy a vektorok szerepére – vezethető vissza, amelyek befolyásolják az egyes programok keretében végrehajtott intézkedések eredményességét; ugyanakkor a programok végrehajtásával kapcsolatos tagállami szintű problémák is szerepet játszanak ebben. Az érintett tagállamokban gyakran strukturális nehézségek merültek fel – többek között költségvetési vagy személyzeti problémák (túl kevés személyzet vagy a személyzet nem megfelelő elosztása) – amelyek minden erőfeszítés ellenére megakadályozták a programokban meghatározott intézkedések megfelelő végrehajtását. A Bizottság további támogatást kíván biztosítani a tagállamoknak e hiányosságok felszámolásához, például a programok irányításával összefüggő költségek csökkentése és a betegségek rangsorolásának javítása révén. Az eredmények elmaradása mögött egyes helyeken szociokulturális kérdések is állnak, pl. az országos és a regionális/helyi szereplők közötti elégtelen koordináció, illetve az állami és a magánszférabeli érdekelt felek közötti párbeszéd (kommunikáció) hiánya. A problémák kezelése érdekében a munkacsoportnak a bevált módszerek terjesztése és a tagállami tapasztalatok megosztása terén betöltött szerepét tovább kell erősíteni. Az elemzés eredményeit az alábbi pontokban betegségenként tárgyaljuk. 3.1. Jelentős eredmények A megcélzott betegségeket a legtöbb esetben sikerült eredményesen leküzdeni, és incidenciájuk vagy jelenlétük ellen sikerült védekezni. Az EU területének nagy részén több ilyen betegség fokozatos felszámolására került sor. Ezt bizonyítja a „betegségtől mentes területek” jelentős megnövekedése az EU-n belül ebben az időszakban (pl. a szarvasmarha-tuberkulózis, a szarvasmarha-brucellózis és a klasszikus sertéspestis esetében)[16]. • A szarvasmarhák szivacsos agyvelőbántalmának figyelemmel kísérésére és felszámolására irányuló kötelező programok végrehajtása számos uniós szintű intézkedés szükséges eleme volt, és ennek eredményeként a 2005 és 2011 közötti időszakban drámai csökkenés mutatkozott a szarvasmarhák szivacsos agyvelőbántalmával összefüggő kimutatott esetek számában, átlagosan pedig évi 38 %-os mértékű visszaesést figyeltek meg. 2011-re az elvégzett több mint 6,3 millió vizsgálatból csak 28 mutatott pozitív eredményt. A leginkább érintett tagállamokból származó élő szarvasmarha, marhahús és marhahústermékek kereskedelme – és ezzel a fogyasztói bizalom is – helyreállt. A fertőzött juh- és kecskeállományban a surlókór figyelemmel kísérését és felszámolását célzó kötelező uniós intézkedések a betegség elterjedésének jóval behatóbb ismeretét eredményezték, és megkülönböztető vizsgálatok útján megállapítható volt, hogy a juhoknál és kecskéknél a szarvasmarhák szivacsos agyvelőbántalmának incidenciája jelenleg nulla, vagy csak elhanyagolható számú esetre korlátozódik. • A kéknyelv-betegséggel kapcsolatos programok fontos szerepet játszottak a betegség elleni védekezésben és annak felszámolásában, különösen a 2006 és 2007 folyamán váratlanul megjelenő BTV-8 és BTV-1 szerotípusok által okozott járvány elleni védekezésben. Az EU jelentős pénzügyi erőforrásokat mozgósított, amelyek révén a tagállamok valamennyi fertőzött területen összehangolt vakcinázási kampányt indíthattak. A kampány igen sikeresnek bizonyult, a kéknyelv-betegség elleni védekezés eredményes volt, és a BTV-8 és BTV-1 szerotípusokat gyakorlatilag Európa egész területén sikerült felszámolni. • A veszettség esetében az 1980-as évek végén elindított, társfinanszírozásban részesülő orális vakcinázási programok igen sikeresnek bizonyultak, segítségükkel számos tagállamban sikerült fokozatosan felszámolni a veszettséget. 2005 és 2011 között uniós szinten a veszettséggel fertőzött állatok száma igen jelentős mértékben, 2575-ről 518-ra csökkent. A veszettség felszámolásának célkitűzése jelenleg Európában elérhetőnek látszik. Ez a világon egyedülálló helyzetet teremt, mivel az EU korábban sehol sem tapasztalt mértékben tudta felszámolni a veszettséget[17]. A betegség jelenleg az EU keleti részére korlátozódik, és a Bizottság most véglegesíti a finanszírozás biztosítását vakcinázási övezetek létrehozása érdekében, amelyeket az érintett tagállamok és a betegség által továbbra is fenyegetett szomszédjaik közötti kétoldalú megállapodások révén vezetnének be[18]. • A szalmonellára, vonatkozóan 2007 óta fokozatosan végrehajtott, kötelező társfinanszírozott védekezési programok a baromfiállomány helyzetét illetően jelentős előrelépést eredményeztek. A bejelentett emberi megbetegedések száma az EU-ban 50 %-kal csökkent. Statisztikailag szignifikánsnak tekinthető 2005 és 2011 között az emberi megbetegedések számának uniós szinten csökkenő tendenciája, amelynek éves átlagos mértéke 12 % volt (az Európai Élelmiszerbiztonsági Hatóság (EFSA) adata)[19]. A közegészségügyi jelentőséggel bíró szalmonella szerotípusok prevalenciájának csökkentése a szalmonellózis elleni védekezésre irányuló nemzeti programok eredményes és összehangolt végrehajtása révén valósult meg (ideértve többek között a gazdálkodók és az illetékes hatóságok által végrehajtott, rendszeres figyelemmel kísérésre irányuló programokat is) meghatározott baromfipopulációkban, az emberi megbetegedésekért elsősorban felelős szerotípusokra összpontosítva. • Az EU-ban az elmúlt években elsősorban a vadon élő madarak útján egyre jobban terjedő madárinfluenzát a kötelező felügyeleti programok támogatásával sikerült leküzdeni. Ezek végrehajtása eredményesnek bizonyult mind az erősen, mind a gyengén patogén törzsek megjelenésének időben történő kimutatására szolgáló korai előrejelzés biztosítása révén, valamint a gazdálkodókat érő gazdasági veszteségek és az emberekre veszélyes zoonotikus törzsek megjelenése kockázatának a csökkentése szempontjából is. A kríziseket követően ezek rendkívül hasznosnak bizonyultak az erősen patogén madárinfluenza vadon élő madarakban történő korai kimutatása terén is, ezáltal meg lehetett akadályozni a tenyésztett állományokban való további elterjedést, és mérsékelni lehetett az emberre jelentett kockázatot. 2008 óta a felügyelt vadon élő és a tenyésztett madarak számában egyaránt csökkenés volt tapasztalható. A felügyelt madarak számának csökkenését a betegség visszaszorulásának kedvező tendenciájával összefüggésben kell szemlélni, ugyanis 2007 óta mind a tenyésztett, mind a vadon élő madarak körében a kitörések számának jelentős csökkenése figyelhető meg. 2007-ben 25 esetben tört ki erősen patogén madárinfluenza-járvány tenyésztett madaraknál, míg 2011-ben egyetlen ilyen eset sem fordult elő. Vadon élő madaraknál 2010 óta nem fordult elő a betegség. • A klasszikus sertéspestist 2004-re az EU-15 legtöbb tagállamában sikerült felszámolni, kivéve Németország, Luxemburg és Franciaország bizonyos területeit, ahol vaddisznóknál még előfordult a betegség. Az EU bővítése a kockázatok növekedésével járt a Közép-Európában és a balkáni régióban található fertőzött területek miatt, továbbá a Bulgáriában és Romániában uniós csatlakozásuk idején előforduló endémiás klasszikus sertéspestis miatt. Az elmúlt években a védekezésre irányuló intézkedések végrehajtásához nyújtott támogatás növelését követően ezekben a régiókban jó eredményeket sikerült elérni a klasszikus sertéspestis felszámolása terén. Ebben az időszakban a legsúlyosabb járványok 2006 és 2007 között Romániában a házi sertéseknél, illetve 2008-ban Magyarországon a vaddisznóknál törtek ki. 2009-ben nem volt előfordulás házi sertéseknél, 2010 és 2011 folyamán pedig sem házi sertések, sem vaddisznók között nem jelentettek megbetegedést. • A szarvasmarha-tuberkulózis esetében a társfinanszírozott programokból támogatott tagállamokra vonatkozó járványügyi adatok szerint 2005 és 2011 között a betegség felszámolása tovább haladt előre. Spanyolországban, Olaszországban, Portugáliában és Lengyelországban egyértelműen csökkent a szarvasmarha-tuberkulózisos esetek száma, 2009-ben pedig Lengyelország, majd az utóbbi években több olaszországi régió is hivatalosan tuberkulózistól mentes státuszt kapott. Írországban (ahol 2009-ben kezdődtek meg az EU által társfinanszírozott programok) a tuberkulózissal kapcsolatos járványügyi helyzet némi javulást mutatott. Ezt a javulást a következő években még meg kell erősíteni. Összességében jelentős előrelépés történt mind a szarvasmarha-brucellózis, mind a juh- és kecske-brucellózis felszámolása terén, és ezek a betegségek az EU-nak csak néhány részén fordulnak továbbra is elő. • 2005 óta a társfinanszírozott programokkal rendelkező tagállamokban vizsgált szarvasmarháknál a szarvasmarha-brucellózis prevalenciája a legtöbb országban (Ciprus, Írország, Spanyolország és az Azori-szigetek területe) csökkent vagy alacsony szinten maradt. Észak-Írországban 2005 után növekedés volt megfigyelhető, habár ez igen alacsony szintről indult, és az incidencia 2009 óta csökkent. A programok sikeres végrehajtásának köszönhetően 2009-ben Írország egésze több olaszországi régióhoz és tartományhoz, illetve a Spanyolországhoz tartozó Kanári-szigetekhez hasonlóan hivatalosan brucellózistól mentes státuszt kapott. • A juh- és kecskebrucellózis felszámolására irányuló programok végrehajtása kiváló eredményeket hozott Cipruson, Észak- és Közép-Olaszországban, Portugáliában és Spanyolországban, ahol az állományban a prevalencia 2005 és 2011 között jelentős mértékben visszaesett. A járványügyi elemzés időkeretének meghosszabbításával a spanyolországi siker még inkább figyelemre méltó: az ország a prevalencia jelentős csökkenését jelentette az állományban, az 1999. évi 30 % után 2011-ben mindössze 0,54 %-os elterjedtségről számolt be. • A szarvasmarhák enzootikus leukózisának felszámolására irányuló programok sikeres végrehajtása jelentős visszaesést eredményezett a betegség incidenciájában a veszélyeztetett országokban, vagyis Portugáliában, Lengyelországban és Olaszországban. • Hasonló pozitív tendencia figyelhető meg az Aujeszky-betegség tekintetében, így egyre több tagállam mentes a betegségtől. A 2005 és 2011 közötti időszakban a betegség felszámolására irányuló programok fő eredménye az volt, hogy a betegséget Németországban, Szlovákiában, továbbá az Egyesült Királyság számos régiójában sikerült felszámolni, és több más régióban is előrelépésre került sor. Az említett programok sikeres végrehajtását követően, illetve miután a Tanács 2006-ban[20]a betegségek terén új prioritásokat állapított meg, az uniós társfinanszírozást 2010-ben megszüntették. 3.2. Részleges siker • Portugáliában és Olaszországban: a szarvasmarha-brucellózis felszámolására irányuló programok egyes régiókban történő végrehajtásával összefüggő különleges körülmények miatt a teljesítmény regionális szinten jelentős eltéréseket mutat. Olaszországban a szarvasmarha- és bölénybrucellózis jelenléte régiónként erősen eltér. Észak- és Közép-Olaszországban számos régió és tartomány hivatalosan mentes a betegségtől, míg a déli régiókban a betegség prevalenciája és incidenciája a szarvasmarháknál és a bölényeknél még mindig jelentős. Portugália kontinentális területén a betegség prevalenciája szempontjából szintén vannak földrajzi különbségek, mivel egyes régiókat az ország többi részéhez viszonyítva a betegség erősebben érintet. Ennek ellenére a fejlődés szemmel látható, különösen az Azori-szigeteken, ahol a vakcinázási program végrehajtása kiváló eredményeket hozott, és az állatállományon belüli prevalencia a 2006. évi 3 %-os arány után 2011-ben már alig haladta meg az 1 %-ot. 3.3. Aggodalomra okot adó területek • Juh- és kecskebrucellózis: A betegség felszámolása szempontjából elsősorban Görögország és Dél-Olaszország ad okot aggodalomra, ahol a programok végrehajtása során olyan problémák merültek fel, amelyek hátrányosan befolyásolták azok átfogó eredményeit. Fontos megjegyezni, hogy amennyiben a programok a tagállami vagy helyi szintű végrehajtás elégtelen vagy nem megfelelő mivolta miatt bizonyultak eredménytelennek, a Bizottság tényleges korrekciós intézkedéseket hozott, vagy szankciókat állapított meg: nem hagyta jóvá a programot, illetve csökkentette a következő évekre adható finanszírozást, vagy az érintett évekre vonatkozó hozzájárulás mértékét. • Szarvasmarha-tuberkulózis az Egyesült Királyságban: az ország területén Skócia kivételével (amely 2009 óta hivatalosan mentes a betegségtől) 2010 óta társfinanszírozott programokat hajtottak végre a betegség felszámolására. A járványügyi helyzet aggodalomra adott okot a vizsgált időszakban, és továbbra is alapos figyelmet igényel, különösen Angliában: a jóváhagyott programokkal kapcsolatos intézkedéseket megfelelően végre kell hajtani. • Afrikai sertéspestis Olaszországban (Szardínia): a betegséget Szardínia kivételével az EU területén teljes mértékben felszámolták. Az elmúlt évek kedvező tendenciája ellenére 2011 második felében, elsősorban a jóváhagyott programok elégtelen végrehajtása miatt újra súlyos járvány tört ki. 4. Az állat-egészségügyi programokköltség-haszon elemzése a 2005 és 2011 közötti időszakra A 2005 és 2010 közötti időszakban uniós társfinanszírozással végrehajtott intézkedések eredményeit belső eszközökkel és az elmúlt néhány évben[21]elvégzett külső tanulmányok útján is értékelték, a tagállamoknak az egyes állatbetegségek felszámolása, az ellenük való védekezés és figyelemmel kísérésük terén nyújtott uniós támogatás konkrét eredményei alapján. Amint a 3. szakaszban szerepel, ezek a tanulmányok az állat-egészségügyi programokat összességében sikeresnek ítélték, emellett azonban több olyan hiányosságot is kiemeltek, amelyek abból következtek, hogy egyes végrehajtási problémák hátrányosan érintették a program eredményeit. E hiányosságok például a pénzügyi irányítási eszközök jelenleg zajló korszerűsítése és a munkacsoport feladatainak optimalizálása révén várhatóan megoldódhatnak. Nem szabad elfeledkezni arról (lásd a 2. szakaszt), hogy 2011 folyamán a korábban 50 %-os mértékben társfinanszírozott támogatható intézkedések magasabb mértékű, 60 %-os társfinanszírozásban részesültek, és egy további intézkedés is társfinanszírozást kapott[22]. Az EU állat-egészségügyi programokra fordított pénzügyi hozzájárulásának nagyobb hányadát képviselő betegségekre vonatkozó költség-haszon elemzés eredményeit a SANCO/11377/2013 bizottsági szolgálati munkadokumentum IV. fejezete tartalmazza. 5. Az uniós társfinanszírozásban részesülő állat-egészségügyi programokhoz kapcsolódó adminisztratív teher Az uniós források és a kapcsolódó kiadások kezelése jelentős erőforrásokat tesz szükségessé nemzeti és uniós szinten egyaránt. A szükséges erőforrások aránya a programok méretéhez képest nem tér el jelentős mértékben. Minden esetben kötelező a program előkészítése és ellenőrzése, egy-egy bizottsági végrehajtási határozat előkészítése és elfogadása, illetve a pénzügyi igazgatás és az eredmények-ellenőrzése. Annak ellenére, hogy a kis összegű pénzügyi hozzájárulások megpályázása és elnyerése jelentős költségekkel jár, a tagállamok elismerik az ilyen kifizetések előnyeit, különösen a kapacitásépítés és a konszenzus kialakítása tekintetében. 2005 és 2011 között 825 kifizetésre került sor az összesen 1 174 253 269,46 EUR összegű teljes uniós társfinanszírozás címén. Az alábbi ábra a finanszírozás említett időszakon belüli alakulását szemlélteti a kifizetések értéke szerinti csoportosításban. Amint látható, a 200 000 EUR alatti vagy ezzel megegyező összegű kifizetések (a négy legalacsonyabb küszöbérték) a vizsgált időszakon belül a teljes uniós társfinanszírozásnak csak igen kis részét, a teljes összeg alig több mint 1,5 %-át képviselték.. E négy legalacsonyabb kategória ugyanakkor összesítve a kifizetések teljes számának majdnem 42 %-át tette ki. 5. ábra: A kifizetések megoszlása összeghatáronként (2005–2011) A legmagasabb küszöbérték (a 10 000 000 EUR-t meghaladó kifizetések) ezzel szemben a vizsgált időszakon belüli uniós finanszírozás több mint 35 %-át teszi ki, míg a kifizetések számát tekintve mindössze 2,6 %-ot. Ez azt jelenti, hogy a kifizetések jelentős része viszonylag kis összegű, vagyis: • a kifizetések majdnem 19 %-a 25 000 EUR alatti vagy ezzel megegyező összegű volt, és ezek a kifizetések a teljes finanszírozás 0,1 %-ának feleltek meg; • a kifizetések több mint 26 %-a nem haladta meg az 50 000 EUR-t, és ezek a kifizetések a vizsgált időszakban társfinanszírozott összeg mintegy 0,3 %-át tették ki. Az állat-egészségügyi programokra fordított uniós társfinanszírozás keretében teljesített kifizetések egyes összegeiről részletesebb adatok a SANCO/11377/2013 bizottsági szolgálati munkadokumentum V. fejezetében találhatók. Az állat-egészségügyi programokra fordított uniós társfinanszírozás keretében teljesített kifizetések egyes összegeiről részletesebb adatok a SANCO/11377/2013 bizottsági szolgálati munkadokumentum V. fejezetében találhatók. 6. Következtetések és kilátások Az uniós társfinanszírozásban részesülő állat-egészségügyi programok a vizsgált időszakban a katalizátor szerepét töltötték be az alábbi célkitűzések tekintetében: • a közegészség és az állatok egészségének javítása: a betegségek prevalenciájának/incidenciájának mérséklése; a közegészség védelme (zoonózisok esetében); az EU állat-egészségügyi stratégiájának keretében kulcsfontosságú betegségmegelőző/-kezelő eszközként játszott szerepük betöltése; • gazdasági előnyök az EU egészében: az ágazat értékének védelme; a piaci stabilitáshoz való hozzájárulás; a biztonságos kereskedelem megvalósítása; az EU-n kívüli kereskedelem volumenének növelése; az emberi egészséggel összefüggő költségek csökkentése[23]. Az EU által társfinanszírozott állat-egészségügyi programok sikerében elsősorban az alábbi tényezők játszottak szerepet: • Alulról építkező megközelítés az állat-egészségügyiproblémák meghatározása és kezelése során, mivel tagállami szinten megtervezett programokról van szó, és felülről építkező megközelítés az uniós szabályok és kritériumok tiszteletben tartásának biztosítására, mivel a Bizottság által jóváhagyott programokról van szó. • Rugalmasság a rendelkezésre álló erőforrások elosztásakor (a járványügyi helyzettől és a betegségek rangsorolásától függő) éves kiigazításoknak és a különböző pénzügyi ráták alkalmazásának köszönhetően. • Az uniós rendszer képessége a kivételesen súlyos egészségügyi helyzetekre való reagálásra (pl. a szarvasmarhák szivacsos agyvelőbántalmával összefüggő válságok, a kéknyelv-betegséggel összefüggő járvány), az állattenyésztési ágazatok összességében magas gazdasági értékéhez képest korlátozott pénzügyi erőforrások felhasználása mellett. • A tagállamok állat-egészségügyi programjainak közép- és hosszú távú tervezését biztosító pénzügyi hozzájárulás uniós fenntarthatósága. • Regionális együttműködésre vonatkozó megközelítés, amely értékes támogatást biztosít a tagjelölt országoknak és az EU-val közvetlenül szomszédos harmadik országoknak, és megakadályozta a betegségek bejutását az Unióba (emellett biztosította a tagállamokban mostanáig elért eredmények fenntarthatóságát). • A tudás, a tapasztalat és a bevált gyakorlatok tagállamok közötti megosztása a betegségek felszámolását figyelemmel kísérő munkacsoportok keretében is. Emellett azonban több hiányosság is megmutatkozott, amelyek némelyikével a Bizottság részlegesen már foglalkozott, másokkal pedig a közeljövőben kell foglalkozni: • A célkitűzések és mutatók meghatározott csoportján alapuló olyan szisztematikus megközelítés hiánya, amelynek segítségével értékelni lehetne a végrehajtott programok eredményeit. Ez a különböző intézkedések költséghatékonysága igazolásának lehetőségeit is korlátozza. • Jelentős eltérések az egyes tagállami állat-egészségügyi rendszerek és állattenyésztési struktúrák között, ami a programok eltérő végrehajtásához vezet, és veszélyezteti az uniós szinten elért eredményeket, különösen a határokon átnyúló betegségek kezelése során. • A tagállamok továbbra is elégtelen mértékben nyújtanak be többéves programokat, ami korlátozza annak a lehetőségét, hogy az egyértelmű középtávú célkitűzések felé tett előrelépésre összpontosítsanak, és csökkentsék a program igazgatásához szükséges munkát. Az EU-nak a 2020-ig tartó időszakban emellett számos olyan egyedi kihívásra is választ kell találnia, amelyek veszélyeztethetik a tagállami programok eredményességét. Ezek a kihívások elsősorban az alábbiakkal kapcsolatosak: • A jelenleg prioritást élvező betegségek esetleges újbóli megjelenése: – A betegségekre (különösen a keleti és a balti tagállamokban a klasszikus sertéspestisre, az afrikai sertéspestisre és a veszettségre) fogékony vadon élő állatok határokon keresztül történő mozgása. – Illegális húsbehozatalok az EU-n kívüli harmadik országokból (különösen a klasszikus sertéspestis és az afrikai sertéspestis az EU keleti határai mentén). – A szarvasmarhák szivacsos agyvelőbántalma szórványos előfordulásainak észlelése és bizonytalanság a „szarvasmarhák atipikus szivacsos agyvelőbántalma” tekintetében (valamennyi tagállam). • Új betegségek esetleges megjelenése: – A szomszédos harmadik országokban jelen lévő veszélyek határ menti uniós régiókban való megjelenésének a kockázata. – Az új betegségek EU-ba való esetleges bejutásának és az ismert kórokozók újbóli bejutásának a veszélye a szomszédos harmadik országokból. • A főbb változó kockázati tényezők: – Egyre összetettebb nemzetközi szállítási láncok. – A vektorok által terjesztett betegségek fokozódó kockázata és az éghajlatváltozás lehetséges hatásai az állatbetegségek megjelenési és elterjedési mintáinak megváltoztatása tekintetében. – A felügyeleti intézkedések esetleges enyhítése abban az esetben, ha a betegséggel kapcsolatos elsődleges célkitűzést sikerült megvalósítani. – Az állami finanszírozás fenntarthatóságának növelésére irányuló tagállami és uniós erőfeszítések a programok fenntarthatóságát adott esetben veszélyeztető költségvetési csökkentéshez vezethetnek. Ez elsősorban olyan programokat érinthet, amelyek esetében a kívánt eredmények feltétele a hosszú távú folytonosság. A programok eredményeit és hatásait a programok teljesítményének teljes körű felmérése érdekében közép- és hosszú távon értékelni kell: félrevezető lehet következtetéseket levonni az eredmények rövid távú összehasonlítása alapján, mivel az állategészségügy területén az eredmények (a betegséggel kapcsolatos járványügyi helyzettől függően) csak bizonyos idő elteltével mutathatók ki. A Bizottság 2011. június 29-én olyan új rendeletre tett javaslatot, amely az élelmiszer-biztonsági kiadások teljes területére vonatkozik. A rendelet célja a meglévő pénzügyi keret optimalizálása, ennek eredményeként pedig az egyszerűsítés, az átláthatóság és a rugalmasság fokozása, továbbá az élelmiszer-biztonsági kiadások – többek között az állat-egészségügyi programok – költséghatékonyságának kimutatása. A javaslatot 2014 első felében fogadják el hivatalosan a társjogalkotók. [1] HL L 155., 2009.6.18., 30. o. A 2009/470/EK tanácsi határozat több módosítást követően kodifikálta, hatályon kívül helyezte és felváltotta az állat-egészségügyi kiadásokról szóló 90/424/EGK tanácsi határozatot. [2] 2011-ben az élelmiszerek és a takarmányok teljes költségvetésének mintegy 75 %-át fordították állat-egészségügyi programokra. [3] Madárinfluenza, afrikai sertéspestis, Aujeszky-betegség, szarvasmarha-brucellózis, szarvasmarha-tuberkulózis, kéknyelv-betegség, klasszikus sertéspestis, szarvasmarhák enzootikus leukózisa, enzootikus szalmonellózis, juh- és kecskebrucellózis, sertések hólyagos betegsége, fertőző szivacsos agyvelőbántalmak (szarvasmarhák szivacsos agyvelőbántalma és surlókór). [4] COM(2011) 398 final. [5] A jelentés emellett az ebben a keretben elvégzett következő két értékelés eredményein is alapul: „Preparation of a report on the outcome of the EU co-financed animal disease eradication and monitoring programmes in the MSs and the EU as a whole” (Jelentés előkészítése az állatbetegségek felszámolására és figyelemmel kísérésére irányuló, uniós társfinanszírozásban részesülő, tagállami szintű és az egész EU-ra kiterjedő programok eredményeiről) (2011, Élelmiszerlánc-értékelő Konzorcium). „Evaluation of the Eradication, Monitoring and Control Programmes for Animal Diseases” (Az állatbetegségek felszámolására, az ellenük való védekezésre és figyelemmel kísérésükre irányuló programok értékelése) (2013, ICF-GHK). [6] A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak, az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának az Európai Unió új állat-egészségügyi stratégiájáról (2007–2013), melynek alapelve: „jobb megelőzni, mint gyógyítani”, COM(2007) 539 végleges. [7] A vizsgált időszakot érintő, az uniós állattenyésztési ágazat gazdasági jelentőségére vonatkozó egyes számadatok a SANCO/11377/2013 bizottsági szolgálati munkadokumentum VIII. fejezetében szerepelnek. [8] Létrehozta az élelmiszerjog általános elveiről és követelményeiről, az Európai Élelmiszerbiztonsági Hatóság létrehozásáról és az élelmiszerbiztonságra vonatkozó eljárások megállapításáról szóló, 2002. január 28-i 178/2002/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL L 31., 2002.2.1.), annak érdekében, hogy támogassa a Bizottságot az élelmiszerlánc eredményesebb és átfogó megközelítésének biztosításában. Tagjai a tagállamok képviselői, elnöke pedig a Bizottság képviselője. [9] Az Élelmiszerügyi és Állategészségügyi Hivatal az Egészség- és Fogyasztóügyi Főigazgatóság része. Feladata, hogy ellenőrzések, vizsgálatok és kapcsolódó tevékenységek útján eredményes ellenőrzési rendszert biztosítson, illetve értékelje az uniós normáknak való megfelelést az EU-n belül, illetve EU-ba irányuló exportjaik tekintetében a harmadik országokban. [10] Az ellenőrzési jelentések, amelyek címzettjei a vezetők és más érdekelt felek, a Bizottság pénzügyi ellenőrzési szolgálata (Egészség- és Fogyasztóügyi Főigazgatóság) által elvégzett ellenőrzési tevékenység eredményeit foglalják össze. [11] A munkacsoport létrehozására 2000 márciusában került sor, az élelmiszer-biztonságról szóló fehér könyv 29. intézkedésével összhangban. A munkacsoport tagjai az egyes tagállamok képviselői; a munkacsoportot a Bizottság felügyeli, és évente vagy kétévente ülésezik Brüsszelben. Célkitűzései a következők: a) az állatbetegségek hatékonyabb felszámolása, és b) az uniós társfinanszírozásban részesülő, az állatbetegségek felszámolására irányuló programok költség-haszon arányának a javítása. Emellett a munkacsoporton belül hat alcsoportot hoztak létre a következő területeken: szarvasmarha-tuberkulózis, szarvasmarha-brucellózis, juh- és kecskebrucellózis, veszettség, szalmonellózis és klasszikus sertéspestis; ezek mindegyike az egyes betegségekkel foglalkozik, és technikai támogatást nyújt. A munkacsoport üléseiről szóló jelentéseket a Bizottság weboldalán teszik közzé: http://ec.europa.eu/food/animal/diseases/index_en.htm. [12] Az EU nem minden tagállami intézkedést részesít társfinanszírozásban, mivel csak egyedi intézkedésekhez járulhat hozzá az adott betegségtől függően, az állat-egészségügyi programokat évenként jóváhagyó bizottsági határozatok szerint. További részletek a 2012/761/EU bizottsági végrehajtási határozatban, HL L 336., 2012.1.8., 83. o. [13] A 2011. évi mérlegben nem szerepelnek egyes olyan programok, amelyek pénzügyi ellenőrzése jelenleg is folyamatban van. [14] A tagállamok által végrehajtott és az Európai Bizottság által előzetesen jóváhagyott állat-egészségügyi programokra vonatkozó végleges uniós kifizetéseket a SANCO/11377/2013 bizottsági szolgálati munkadokumentum III. fejezete ismerteti. [15] A többi 21 tagállamot érintő uniós társfinanszírozásra vonatkozó adatokat a SANCO/11377/2013 bizottsági szolgálati munkadokumentum VI. fejezete tartalmazza. [16] A hivatalosan betegségtől mentes területekre vonatkozó további adatok a SANCO/11377/2013 bizottsági szolgálati munkadokumentum IX. fejezetében szerepelnek. [17] Az elmúlt években a nyugat-balkáni országok felől mutatkozó, jelentős fertőzési kockázat miatt az EU az Előcsatlakozási Támogatási Eszköz (IPA) keretén belül a veszettséggel (és a klasszikus sertéspestissel) kapcsolatos együttműködési tevékenységeket is finanszíroz. [18] Az e terv keretében jelenleg figyelembe vett harmadik országok között Oroszország, Ukrajna és Fehéroroszország szerepel. [19] Az Európai Élelmiszerbiztonsági Hatóságot (EFSA) 2002 januárjában hozták létre az élelmiszerlánccal összefüggő kockázatokra vonatkozó tudományos tanácsadás és kommunikáció független forrásaként. Létrehozására az uniós élelmiszer-biztonság fejlesztésére, a magas szintű fogyasztóvédelemre és az uniós élelmiszerlánccal kapcsolatos bizalom helyreállítására és fenntartására irányuló átfogó program keretében került sor. [20] A Tanács határozata (2006. december 19.) az állat-egészségügyi kiadásokról szóló 90/424/EGK határozat módosításáról, HL L 397., 2006.12.30., 22–27. o. [21] Lásd a 2. lábjegyzetet. [22] A mintába felvett háziállatokra átalányösszeget vezettek be. [23] További részletek a Preparation of a report on the outcome of the EU co-financed animal disease eradication and monitoring programmes in the ms and the EU as a whole (Jelentés előkészítése az állatbetegségek felszámolására és figyelemmel kísérésére irányuló, uniós társfinanszírozásban részesülő, tagállami szintű és az egész EU-ra kiterjedő programok eredményeiről) című dokumentumban (2011, Élelmiszerlánc-értékelő Konzorcium).