3. FEJEZET

Az uniós költségvetés révén elért eredmények

TARTALOMJEGYZÉK

Bevezetés 3.1.

1. rész – Mire következtethetünk az uniós költségvetés teljesítménymutatóiból? 3.2–3.35.

A. szakasz – A mutatók alapján jelentős eltérések vannak az elért eredmények terén és összességében mérsékelt az előrehaladás 3.7–3.20.

1a. fejezet: A mutatók alapján az Erasmus+ és az ESBA esetében megfelelő, a Horizont 2020 és az Európai Hálózatfinanszírozási Eszköz esetében mérsékelt előrehaladás történt 3.13.

1b. fejezet: A mutatók a késői kezdés miatt viszonylag kis mértékű előrelépést mutatnak a „Kohézió” esetében 3.14.

2. fejezet: A mutatók alapján a „Természeti erőforrások” területén felmerülő legtöbb kiadás tekintetében nem lehetett meghatározni az előrehaladást 3.15.

3. fejezet: A „Biztonság és uniós polgárság” fejezet mutatói alapján két program előrehaladása jó, egy programé mérsékelt, egy program pedig lemaradásban van 3.16–3.17.

4. fejezet: A mutatók általánosságban véve elfogadható előrelépést mutatnak a „Globális Európa” programjainak terén 3.18–3.19.

Speciális eszközök: Nincsen elégséges adat az elért előrehaladásról 3.20.

B. szakasz – A mutatók nem mindig adtak jó képet a tényleges előrehaladásról 3.21–3.35.

Sok mutatót kiválasztása nem volt megfelelő 3.22–3.27.

Számos mutató esetében nem volt kiszámítható az elért előrelépés 3.28–3.30.

Néhány program esetében a rendelkezésre álló adatok minősége nem volt kielégítő 3.31–3.33.

Néhány program olyan célértékeket tartalmaz, amelyek nem kellően nagyratörők 3.34–3.35.

2. rész – A Számvevőszék teljesítmény-ellenőrzéseinek eredményei: főbb következtetések és ajánlások 3.36–3.71.

Bevezetés 3.36.

A TPK 1a. fejezete „Versenyképesség a növekedésért és a foglalkoztatásért”és 1b. fejezete „Gazdasági, társadalmi és területi kohézió” 3.37–3.49.

2. fejezet: „Természeti erőforrások” 3.50–3.52.

3. fejezet:„Biztonság és uniós polgárság”és 4. fejezet „Globális Európa” 3.53–3.61.

5. fejezet:„Igazgatás” 3.62–3.64.

A működő egységes piacra és fenntartható monetáris unióra vonatkozó jelentések 3.65–3.71.

3. rész – Az ajánlások hasznosulása 3.72–3.78.

Elemeztük a Bizottsághoz intézett valamennyi 2015. évi ajánlásunk végrehajtását 3.73–3.74.

Hogyan kezelte a Bizottság az ajánlásainkat? 3.75–3.78.

Következtetések és ajánlások 3.79–3.85.

Következtetések 3.79–3.83.

Ajánlások 3.84–3.85.

3.1. melléklet – A mintánkban szereplő programok listája

3.2. melléklet – 2018. évi ajánlások a tagállamok részére

3.3. melléklet – A 2015. évi ajánlások végrehajtási állapota, jelentések szerinti részletes bontásban

3.4. melléklet – A részlegesen végrehajtott ajánlások terén elért javulások és a fennmaradó hiányosságok jelentés szerinti bontásban

3.5. melléklet – A teljesítménymérési kerettel kapcsolatos korábbi ajánlások hasznosulása

Bevezetés

3.1. teljesítménnyel kapcsolatos szempontokat elemzünk, vagyis azt, hogy milyen eredmények köszönhetőek a Bizottság által a tagállamokkal együttműködve végrehajtott E fejezetben minden évben akapcsolatos szempontokat elemzünk, vagyis azt, hogy milyenköszönhetőek a Bizottság által a tagállamokkal együttműködve végrehajtott ( 1 ) uniós költségvetésnek. Az idei évben a következőket vizsgáltuk: 1. mire következtethetünk az uniós költségvetés teljesítménymutatóiból; 2. a 2018. évben a teljesítmény kérdéseinek szentelt különjelentéseinkben tárgyalt főbb eredmények; 3. a 2015-ben közzétett különjelentéseinkben foglalt ajánlásaink végrehajtása.

1. rész – Mire következtethetünk az uniós költségvetés teljesítménymutatóiból?

3.2. Az utóbbi két évben áttekintésünk keretében összevetettük a teljesítménnyel kapcsolatos beszámolás bizottsági megközelítését az e téren bevált gyakorlatokkal. Azt is megvizsgáltuk, hogy a Bizottság megfelelően használta-e fel a teljesítményre vonatkozó információkat a döntéshozatal során. Idén elemeztük az Bizottság által közzétett teljesítményinformációkat. Különösen a következő területeken tekintettük át a teljesítménymutatókat: i. a 2019. évi költségvetési tervezetet kísérő programindokolások (2), ii. az uniós költségvetés 2014 és 2020 közötti programjainak teljesítményértékelése (PPO), amelyet 2018 májusában első alkalommal tettek közzé (3).

3.3. A programok teljesítményértékelése két-két oldalt szentel az egyes programoknak. Szerepel itt féloldalnyi összefoglaló az általános és az egyedi célkitűzésekről, valamint egyes kiválasztott mutatók tekintetében elért előrehaladásról, ezek kiválasztásának logikáját azonban nem fejti ki kellően. A program teljesítményértékelésének közzététele nagy előrelépést jelent, és azt mutatja, hogy a Bizottság igyekszik olvasóbarátabb jelentéseket kidolgozni. A Bizottság felhívta a figyelmet arra, hogy a teljesítményértékelés a 2019. évi költségvetés-tervezethez mellékelt programindokolások kivonata. A teljesítményértékelést úgy állították össze, hogy tömören és egységes módon mutassa be az Unió valamennyi (2014 és 2020 közötti) kiadási programját, ismertesse az egyes programokat és azt, hogy azok hogyan szolgálják az uniós polgárok érdekeit, tájékoztasson a végrehajtás állapotáról, bemutassa a programok teljesítménykeretét, valamint kiemelje a közelmúlt legfontosabb eredményeit.

3.4. A programindokolásokat egy 557 oldalas, nem igazán olvasóbarát dokumentum tartalmazza. Nem található benne áttekintés arról, hogy milyen teljesítményt ért el a 2014–2020-as többéves pénzügyi keret 60 programja.

3.5. Elemzésünkhöz a 60 kiadási programból 22-t választottunk ki: egyrészt a 2014–2020-as többéves pénzügyi keret (TPK) mind az öt fejezetéből a legnagyobb összegű tervezett kiadással bíró négy-négy programot, valamint két programot a speciális eszközök tekintetében. A kiválasztott 22 program lefedte a hétéves időszak pénzügyi programozásának 97 %-át (a programok listájához lásd: 3.1. melléklet ).

3.6. Az A. szakaszban összesített szinten foglaljuk össze a Bizottság teljesítménymutatói által nyújtott információkat. Az ebből az elemzésből kiinduló bármely értelmezés során figyelembe kell venni, hogy a B. szakaszban ismertetett uniós költségvetési teljesítménymutatók által nyújtott információk korlátozottak.

A. szakasz – A mutatók alapján jelentős eltérések vannak az elért eredmények terén és összességében mérsékelt az előrehaladás

3.7. Az uniós prioritások, szakpolitikák és programok eredményeinek mérése nem könnyű feladat. Nehéz elkülöníteni az uniós költségvetés hatását a tagállami költségvetések és egyéb külső tényezők hatásaitól. Az eredményes teljesítmény-ellenőrzés azonban elengedhetetlen a helyzet megértéséhez, a felmerülő problémák meghatározásához és a megfelelő teljesítmény biztosításához szükséges, bizonyítékokon alapuló döntések meghozatalához.

3.8. Áttekintésünk során a teljesítménymutatók nyújtotta mennyiségi információkra összpontosítottunk. A 2016. évi éves jelentésünkben ( 4 ) már megjegyeztük, hogy a Bizottság nem közöl információt a programindokolások mögöttes adatainak megbízhatóságáról.

3.9. Minden egyes vizsgált programra vonatkozóan két teljesítményinformációs készletet adunk meg: — Az alapértékhez viszonyított előrehaladás (5) a célérték felé, a programindokolásokban szereplő adatok szerint. Ez egy széles körben alkalmazott, könnyű számításokat megkívánó módszertan (6). A Bizottság a minőségi jogalkotásra vonatkozó iránymutatásában említi ezt a megközelítést: „A hatások várható jelentőségét az alapértékhez viszonyított változások alapján kell értékelni” (7). — A nullától számított előrehaladás a Bizottság teljesítményértékelésében foglaltak szerint (8). A számok eltérnek a fentebbi első franciabekezdésben szereplő adatoktól, mivel azok a Bizottság által kiválasztott mutatókon alapulnak és kiszámításuk általában a legutóbbi elért eredmény és a célérték hányadosaként, az alapérték figyelmen kívül hagyásával történt. A számadatok között szerepeltek továbbá az előrehaladásra vonatkozó százalékos előrejelzések, amelyek két program – a Kohéziós Alap (KA) és az Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA) – esetében kiugróan magasak voltak. Szinte teljes mértékben ez magyarázza, hogy általánosságban miért van eltérés a mi programindokolásokon alapuló számításaink és a programok teljesítményértékelésében szereplő értékeken alapuló számítások között. A 3.1. háttérmagyarázat szemlélteti az e két számítási mód közötti különbségeket. 3.1. háttérmagyarázat Az előrehaladás számítási módjai Alapérték Elért eredmény Célérték Előrehaladás Előrehaladás %-ban Alapértékhez viszonyított előrehaladás 40 70 100 30 30/(100-40)=50 % Nullától számított előrehaladás 40 70 100 70 70/100=70 % Forrás: Európai Számvevőszék.

3.10. Az alapértékhez viszonyított előrehaladás százalékértékei azon programok valamennyi mutatójának átlagán alapulnak, amelyek tekintetében az összes szükséges adat rendelkezésre állt a programindokolásokban. Úgy véljük, hogy az ilyen átlagértékeknek használható képet kellene adniuk a program teljesítményéről, ha a program valamennyi mutatója eléri az előírt minőségi szintet. A Bizottság teljesítményértékelése esetében kiszámítottuk a kiválasztott mutatók tekintetében elért átlagos előrehaladást. Továbbá az előrehaladási mutatók mindkét típusa tekintetében a 2014–2020-as pénzügyi programozási időszak alapján kiszámítottuk a többéves pénzügyi keret minden egyes fejezetének súlyozott átlagát. Megjegyezzük, hogy ezek az információk nem teljes körűek, ezért a teljesítményre vonatkozóan minőségi információk figyelembevételével nyerhető átfogóbb kép.

3.11. A program irányítási módjától függően változóan álltak rendelkezésre teljesítményinformációk. A Bizottság közvetlen irányítása alatt álló programok esetében a rendelkezésre álló legfrissebb adatok általában 2017 végéről, míg a megosztott irányítás alá tartozó programok esetében a tagállamok által szolgáltatott legfrissebb adatok általában 2016 végéről származtak. A közvetett irányítás alá tartozó programokra vonatkozó adatok főként 2017-ből vagy 2016-ból származtak, de néhány esetben 2015-ig vagy még korábbra is visszanyúltak. Összességében a mintánk esetében a rendelkezésre álló legfrissebb adatok az esetek 42 %-ában 2016-ból, az esetek 48 %-ában pedig 2017-ből származtak.

3.12. 3.2. háttérmagyarázat ). A teljesítménymutatók 2014 és 2020 közötti várt alakulása a legtöbb esetben ugyan nem lineáris, de ha az lett volna, akkor ez az arány 2016-ra nézve 43 %, 2017-re nézve pedig 57 % lett volna ( 9 ) . A Bizottság által rendelkezésre bocsátott adatok mindent összevetve mérsékelt előrelépésről tanúskodnak, de nagy eltérést mutatnak az egyes programeredmények tekintetében (lásd:). 3.2. háttérmagyarázat A 22 programból álló teljes minta – Az elért haladás, az uniós költségvetés teljesítménymutatói alapján TPK-fejezet Mutatók száma Az átlagos előrehaladás eltérő módszerekkel kiszámítva (lásd: 3.9. bekezdés) Összesen Alapértékhez viszonyított mért előrehaladás a programindokolások alapján a programok teljesíményértékelése alapján 1A. Versenyképesség a növekedésért és a foglalkoztatásért 147 57 46 % 71 % 1B. Gazdasági, társadalmi és területi kohézió 87 60 31 % 40 % 2. Természeti erőforrások 105 54 31 % 51 % 3. Biztonság és uniós polgárság 74 48 49 % 64 % 4. Globális Európa 65 49 49 % 68 % Speciális eszközök 2 1 100 % 100 % Összesen 480 269 Megjegyzés: Az elért előrehaladás súlyozott átlagértékei nem foglalják magukban az EMGA és az EUSZA adatait (sem a programindokolások alapján, sem a programok teljesítményértékelése alapján végzett számításból eredőket), mivel azok nem álltak rendelkezésre. Forrás: Európai Számvevőszék.

1a. fejezet: A mutatók alapján az Erasmus+ és az ESBA esetében megfelelő, a Horizont 2020 és az Európai Hálózatfinanszírozási Eszköz esetében mérsékelt előrehaladás történt

3.13. Elemzésünkben a TPK „Versenyképesség a növekedésért és a foglalkoztatásért” című 1a. fejezete alá tartozó 23 programból négy program esetében vettük górcső alá a mutatókat (lásd még: jelentésünk 5. fejezete): — A Horizont 2020 kutatási és innovációs keretprogram tekintetében mért 40 %-os előrehaladás mérsékelt volt (lásd: 3.3. háttérmagyarázat ). A Bizottság teljesítményértékelése jóval kedvezőbb fényben tüntette fel az elért eredményeket. A bizottsági teljesítményértékelés céljára kiválasztott hét mutató alapján az elért előrehaladásra 73 %-os átlagértéket számítottunk ki. — Az Európai Hálózatfinanszírozási Eszköz (CEF) előrehaladása 44-ből 31 mutató esetében adathiány miatt nem volt mérhető. A többi mutató 37 %-os mérsékelt előrehaladást jelzett. A programok teljesítményértékelésének számadatai kizárólag a támogatási megállapodások összegét, azaz a költségvetés felhasználását mutatják, nem pedig a teljesítményt. — A programok bizottsági teljesítményértékelése szerint az uniós oktatási, képzési, ifjúsági és sportprogram (Erasmus+) 100 %-os előrehaladást ért el. E felmérés során azonban az elért eredményeket a 2017. évi részcéllal hasonlították össze, nem pedig a 2020. évi célértékkel. Az alapértékhez viszonyított 69 %-os előrehaladás azon a 26 mutatón alapul, amelyek tekintetében el lehetett végezni a számítást. — Az Európai Stratégiai Beruházási Alap (ESBA) azt a célt tűzte ki, hogy 2020-ig 500 milliárd eurót mozgósít beruházások céljára. 2017-ben a beruházások összege 256,3 milliárd euro volt. A programok teljesítményértékelése az eredményeket a 2018 közepéig elérendő, eredetileg a működés első három évére kitűzött 315 milliárd eurós célértékhez viszonyította. A teljesítményértékelésben kiválasztott hat mutató 100 %-os megvalósítást jelzett a 2017. évi köztes célok tekintetében (10). 3.3. háttérmagyarázat A TPK 1a. fejezete – Elért haladás, az uniós költségvetés teljesítménymutatói alapján TPK-fejezet Mutatók száma Az átlagos előrehaladás eltérő módszerekkel kiszámítva (lásd: 3.9. bekezdés) Összesen Alapértékhez viszonyított mért előrehaladás a programidokolások alapján a programok teljesítményértékelése alapján Horizont 2020 52 13 40 % 73 % CEF 44 13 37 % 23 % Erasmus+ 38 26 69 % 100 % ESBA 13 5 82 % 100 % Összesen 147 57 Súlyozott átlag 46 % 71 % Forrás: Európai Számvevőszék.

1b. fejezet: A mutatók a késői kezdés miatt viszonylag kis mértékű előrelépést mutatnak a „Kohézió” esetében

3.14. Míg az alapértékhez viszonyított előrehaladás százalékértéke (31 %) meglehetősen alacsony volt, a programok bizottsági teljesítményértékelése alapján általunk kiszámított arány (40 %) mérsékelt előrelépést mutatott a TPK 1b. fejezete (Gazdasági, társadalmi és területi kohézió) tekintetében, amikor a kalkuláció a tényleges adatok helyett inkább az előrejelzésekre terjedt ki. Az, hogy ilyen eredmények születtek, főként a jogszabályok késedelmes elfogadásának és ennek nyomán a kohéziós programok – a KA, az ERFA és az Európai Szociális Alap (ESZA) – végrehajtásában bekövetkezett késedelemnek tudhatók be. Ebbe a TPK-fejezetbe négy program tartozik (lásd még: éves jelentés 6. fejezete), amelyek mindegyike mintánk részét képezte: — A Kohéziós Alapra és az ERFA-ra vonatkozó mutatók azért is tanúskodtak csekély előrelépésről, mert a beszámolókban kizárólag a teljes mértékben végrehajtott műveletek eredményeit (11) vették figyelembe. A programok bizottsági teljesítményértékelése alapján általunk kiszámított érték még a tisztázatlan forrásból származó előrejelzések figyelembevételével együtt is csak mérsékelt – a KA esetében 35 %-os és az ERFA esetében 34 %-os – előrehaladásról tanúskodott (lásd: 3.4. háttérmagyarázat ). — Az ESZA esetében az alapértékhez viszonyított 75 %-os előrehaladást a 13-ból mindössze 3 mutató alapján számították ki. A programok bizottsági teljesítményértékelésén (12) alapuló, általunk számított érték alacsonyabb, 55 % volt. — A leginkább rászoruló személyeket támogató európai segítségnyújtási alap esetében az alapértékhez viszonyítva mérsékelt, 39 %-os előrehaladást számítottunk az egyetlen egyedi célkitűzést mérő mutató (az alapból támogatásban részesülő személyek száma) tekintetében. Ennél nagyobb volt az általunk megállapított 50 %-os általános előrehaladási arány, mivel az egyetlen olyan mutató, amely általános célkitűzést mért (a szegénység vagy a társadalmi kirekesztődés kockázatának kitettek száma), 61 %-os előrehaladást mutatott. 3.4. háttérmagyarázat A TPK 1b. fejezete – Elért haladás, az uniós költségvetés teljesítménymutatói alapján TPK-fejezet Mutatók száma Az átlagos előrehaladás eltérő módszerekkel kiszámítva (lásd: 3.9. bekezdés) Összesen Alapértékhez viszonyított mért előrehaladás a programindokolások alapján a programok teljesítményértékelése alapján ERFA 50 42 13 % 34 % ESZA 13 3 75 % 55 % KA 22 13 26 % 35 % A leginkább rászorulókat támogató európai segítségnyújtási alap 2 2 50 % 100 % Összesen 87 60 Súlyozott átlag 31 % 40 % Forrás: Európai Számvevőszék.

2. fejezet: A mutatók alapján a „Természeti erőforrások” területén felmerülő legtöbb kiadás tekintetében nem lehetett meghatározni az előrehaladást

3.15. A TPK 2. fejezete (Természeti erőforrások) esetében a súlyozott átlagos előrehaladás a mintánk alapján 31 %-os volt (lásd: 3.5. háttérmagyarázat ), ami a TPK 1b. fejezete mellett a legalacsonyabb érték a TPK összes fejezete között. A TPK 2. fejezetébe tartozó szakpolitikákat az Unió öt program révén valósítja meg (lásd még: éves jelentés 7. fejezete), amelyek közül a négy legnagyobbat a mintánkba is felvettük: — Az Európai Mezőgazdasági Garanciaalap (EMGA) esetében, elsősorban a mennyiségi célértékek hiánya miatt, a programindokolásban szereplő 27 mutató közül csak egy tekintetében tudtuk kiszámítani az alapértékhez viszonyított előrehaladást. A szóban forgó mutató – „Kiadások (EMGA + EMVA) százalékos aránya statisztikákkal vagy 100 %-os ellenőrzésekkel” – nem elegendő ahhoz, hogy reprezentatív képpel szolgáljon a program eredményeiről. Az EMGA a TPK 2. fejezete kiadásainak négyötödét teszi ki. — Az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA) esetében 24 mutató tanúsága szerint 28 %-os volt az előrehaladás. A legtöbb esetben ez az érték kizárólag a végrehajtás első évében elért eredményeket tükrözte. A legfrissebb adatok 2016-ból származtak, és a vidékfejlesztési programok – a tagállamok és régiók ezek révén hajtják végre az EMVA-t – döntő többsége 2015-ben indult. Az előrehaladás meggyőzőbb volt a Bizottság által a teljesítményértékeléshez kiválasztott 10 mutató tekintetében. — Az Európai Tengerügyi és Halászati Alap (ETHA) és a környezetvédelmi és éghajlat-politikai program (LIFE) esetében a mutatók több mint fele tekintetében ki tudtuk számítani az alapértékhez viszonyított előrehaladást. Az eredmény az ETHA esetében 58 % (15 mutató közül 8 alapján), a LIFE esetében pedig 77 % volt (33 mutató közül 21 alapján). 3.5. háttérmagyarázat A TPK 2. fejezete – Elért haladás, az uniós költségvetés teljesítménymutatói alapján TPK-fejezet Mutatók száma Az átlagos előrehaladás eltérő módszerekkel kiszámítva (lásd: 3.9. bekezdés) Összesen Alapértékhez viszonyított mért előrehaladás a programindokolások alapján a programok teljesítményértékelése alapján EMGA 27 1 n. a. n. a. EMVA 30 24 28 % 51 % ETHA 15 8 58 % 33 % LIFE 33 21 77 % 89 % Összesen 105 54 Súlyozott átlag az EMGA kivételével 31 % 51 % Megjegyzés: Az elért előrehaladás súlyozott átlagértékei nem foglalják magukban az EMGA adatait (sem a programindokolások alapján, sem a programok teljesít ményértékelése alapján végzett számításból eredőket), mivel azok nem álltak rendelkezésre. Forrás: Európai Számvevőszék.

3. fejezet: A „Biztonság és uniós polgárság” fejezet mutatói alapján két program előrehaladása jó, egy programé mérsékelt, egy program pedig lemaradásban van

3.16. Elemzésünkben a TPK 3. fejezete (Biztonság és uniós polgárság) alá tartozó 11 programból négyet választottunk ki (lásd még: éves jelentés 8. fejezete): a Menekültügyi, Migrációs és Integrációs Alapot, a Belső Biztonsági Alapot, az Élelmiszer- és takarmányprogramot, valamint a Kreatív Európa programot. Ezek alapértékhez viszonyított kombinált súlyozott átlagos előrehaladása összességében elfogadható, 49 %-os volt (lásd: 3.6. háttérmagyarázat ).

3.17. Amikor lehetséges volt kiszámítani az átlagos előrehaladást, akkor a 2017. évi adatok azt mutatták, hogy mind a Menekültügyi, Migrációs és Integrációs Alap (53 %), mind a Belső Biztonsági Alap (56 %) tartja az ütemtervet. A Kreatív Európa program mérsékelt, 41 %-os előrehaladást mutatott fel, míg az Élelmiszer- és takarmányprogram a maga 20 %-os előrehaladásával egyértelműen elmaradt a tervekhez képest. 3.6. háttérmagyarázat A TPK 3. fejezete – Elért haladás, az uniós költségvetés teljesítménymutatói alapján TPK-fejezet Mutatók száma Az átlagos előrehaladás eltérő módszerekkel kiszámítva (lásd: 3.9. bekezdés) Összesen Alapértékhez viszonyított mért előrehaladás a programindokolások alapján a programok teljesítményértékelése alapján Menekültügyi, Migrációs és Integrációs Alap 23 20 53 % 60 % Belső Biztonsági Alap 20 19 56 % 55 % Élelmiszer és takarmány 7 2 20 % 81 % Kreatív Európa program 24 7 41 % 84 % Összesen 74 48 Súlyozott átlag 49 % 64 % Forrás: Európai Számvevőszék.

4. fejezet: A mutatók általánosságban véve elfogadható előrelépést mutatnak a „Globális Európa” programjainak terén

3.18. A TPK 4. fejezete (Globális Európa) alá tartozó 15 program közül 4-et elemeztünk: a fejlesztési együttműködési finanszírozási eszközt (DCI), az Európai Szomszédsági Támogatási Eszközt (ENI), az előcsatlakozási támogatási eszközt (IPA II) és a humanitárius segítségnyújtási eszközt (lásd még: éves jelentés 9. fejezete). Az alapértékhez viszonyított súlyozott átlagos előrehaladás 49 %-os, azaz összességében elfogadható volt (az összesen 65 mutatóból azon 49 mutató tekintetében, amelyekre el tudtuk végezni a számításokat – lásd: 3.7. háttérmagyarázat ).

3.19. A Bizottság teljesítményértékelése a kiválasztott mutatókból adódóan a DCI kivételével valamennyi program esetében jóval magasabb szintű előrehaladást mutatott. A DCI esetében a Bizottság kivételesen az alapértékhez viszonyított előrehaladást számította ki, anélkül, hogy a teljesítményértékelésben magyarázatot adott volna arra, hogy miért alkalmaz eltérő módszertant. 3.7. háttérmagyarázat A TPK 4. fejezete – Elért haladás, az uniós költségvetés teljesítménymutatói alapján TPK-fejezet Mutatók száma Az átlagos előrehaladás eltérő módszerekkel kiszámítva (lásd: 3.9. bekezdés) Összesen Alapértékhez viszonyított mért előrehaladás a programindokolások alapján a programok teljesítményértékelése alapján DCI 11 11 50 % 31 % ENI 24 18 46 % 79 % IPA II 19 11 41 % 94 % Humanitárius segítségnyújtás 11 9 67 % 93 % Összesen 65 49 Súlyozott átlag 49 % 68 % Forrás: Európai Számvevőszék.

Speciális eszközök: Nincsen elégséges adat az elért előrehaladásról

3.20. A programindokolások azt mutatják, hogy a 2014–2020-as TPK két speciális eszközének célértékei teljesültek, ez a megállapítás azonban nem megalapozott: — Az Európai Unió Szolidaritási Alapja (EUSZA) esetében a Bizottság úgy ítélte meg, hogy a 2017-re kitűzött célértéket sikeresen teljesítették, mivel a meghozott intézkedések a válsághelyzet által érintett lakosság 100 %-ára kiterjedtek. A 2018. májusban kiadott programindokolásokban foglalt tényleges eredményekre vonatkozó tájékoztatás azonban a 2017-ben beérkezett tíz támogatási kérelem közül mindössze négyről szolgált némi információval. — A beszámolók szerint az Európai Globalizációs Alkalmazkodási Alapnak (EGAA) köszönhetően az elbocsátott munkavállalók 57 %-a újra munkába állt, ami meghaladja az 50 %-os célértéket. A jogszabályokban (13) szereplő célkitűzés azonban más volt, mivel az ottani megfogalmazás szerint az a cél, hogy „a lehető leghamarabb a kedvezményezett újra fenntartható módon beilleszkedjen a munkaerőpiacra”. 3.8. háttérmagyarázat Speciális eszközök – Elért haladás, az uniós költségvetés teljesítménymutatói alapján TPK-fejezet Mutatók száma Az átlagos előrehaladás eltérő módszerekkel kiszámítva (lásd: 3.9. bekezdés) Összesen Alapértékhez viszonyított mért előrehaladás a programindokolások alapján a programok teljesítményértékelése alapján EUSZA 1 0 n. a. n. a. EGAA 1 1 100 % 100 % Összesen 2 1 Súlyozott átlag az EUSZA nélkül 100 % 100 % Megjegyzés: Az elért előrehaladás súlyozott átlagértékei nem foglalják magukban az EUSZA adatait (sem a programindokolások alapján, sem a programok teljesítményértékelése alapján végzett számításból eredőket), mivel azok nem álltak rendelkezésre. Forrás: Európai Számvevőszék.

B. szakasz – A mutatók nem mindig adtak jó képet a tényleges előrehaladásról

3.21. Ebben a szakaszban a Bizottság által rendelkezésre bocsátott teljesítményinformációk hiányosságaira összpontosítunk. A 2014–2020-as TPK programjait alátámasztó jogi aktusok meghatározzák, hogy a Bizottságnak mely teljesítménymutatók vonatkozásában kell beszámolnia.

Sok mutató kiválasztása nem volt megfelelő

A mutatók főként az inputokra és az outputokra összpontosítanak, nem pedig az eredményekre és a hatásokra

3.22. A teljesítménymonitoringhoz szükség van a programok inputjainak , outputjainak , eredményeinek és hatásainak nyomon követésére (lásd: 3.1. táblázat ). Az input- és outputmutatók fontosak a közkiadási programok napi szintű irányítása szempontjából. Az eredmény- és a hatásmutatóknak nagyobb a hasznuk a programcélkitűzések megvalósításában elért előrehaladás értékelése szempontjából, következésképp ezek relevánsabbak a magas szintű teljesítményjelentések, például a programindokolások vonatkozásában. 3.1. táblázat Inputok, outputok, eredmények és hatások A mutató meghatározása A programindokolások mutatóit szemléltető példák Inputok Valamely program megvalósítása céljából mozgósított pénzügyi, humán és anyagi erőforrások — Az energiamegtakarításra és -hatékonyságra irányuló összes beruházás (EMVA) — A termeléstől függetlenné tett összes közvetlen kifizetés százalékos aránya (EMGA) — A közös érdekű projektekbe történő beruházások volumene (CEF) Outputok (14) A beavatkozás konkrét eredményei — A 7. környezetvédelmi cselekvési program (LIFE) végrehajtását támogató intézkedések száma — Az új vagy felújított villamos- és metróvonalak teljes hossza (ERFA) — A programban részt vevő hallgatók és gyakornokok száma, ország, ágazat, intézkedés és nemek szerinti bontásban (Erasmus+) Eredmények A beavatkozás azonnali hatásai, különös tekintettel a közvetlen célcsoportra — A támogatott LEADER-projektek révén létrehozott munkahelyek száma (EMVA) — A középületek éves elsődleges energiafogyasztásának csökkentése (ERFA) — Szabadalmi bejelentések és megadott szabadalmak a jövőbeli és kialakulóban lévő technológiák területén (Horizont 2020) Hatások A beavatkozás kívánt végeredménye, a beavatkozás közvetlen célján túli, tágabb gazdasági vagy társadalmi környezetre gyakorolt hatás szempontjából — Az Unió mezőgazdasági exportjának részaránya a világpiacon (EMGA) — Az uniós akvakultúra-termelés értéke (ETHA) — A megújuló energiaforrások részaránya a teljes bruttó energiafogyasztásban (KA) Forrás: Európai Számvevőszék.

3.23. 3.9. háttérmagyarázat ). Az input- és outputmutatók túlsúlya korlátozza a célkitűzések megvalósítása terén elért előrehaladás tekintetében nyújtott információk hasznosságát Elemzésünk azt mutatja, hogy a programindokolásokban szereplő mutatók több mint 60 %-a input- vagy outputmutató volt ( 15 ) (lásd:). Az input- és outputmutatók túlsúlya korlátozza a célkitűzések megvalósítása terén elért előrehaladás tekintetében nyújtott információk hasznosságát ( 16 ) 3.9. háttérmagyarázat Az input- és outputmutatók nagy aránya Forrás: Európai Számvevőszék.

Egyes teljesítménymutatók nem kapcsolódtak egyértelműen uniós kiadásokhoz

3.24. A programindokolások egyik fő funkciója, hogy „minden egyes kiadási programra vonatkozóan tájékoztatást nyújtsanak (…) a program teljesítményének előrehaladásáról (…) és a főbb uniós szakpolitikákhoz és célkitűzésekhez való hozzájárulásról” ( 17 ) . Ezt a célt a legjobban a program célkitűzéseihez szorosan kapcsolódó és a szóban forgó uniós program által ( 18 ) érdemben érintett eredmény- és hatásmutatók segítségével lehet elérni.

3.25. 3.2. táblázat ). Bizonyos esetekben a programindokolások még külön rá is mutattak, hogy a programok nem voltak hatással a mutatókra Találtunk olyan eseteket, ahol az alkalmazott mutatók szinte teljesen irrelevánsak voltak az uniós kiadások hatásai szempontjából (lásd:). Bizonyos esetekben a programindokolások még külön rá is mutattak, hogy a programok nem voltak hatással a mutatókra ( 19 ) 3.2. táblázat Az uniós kiadásokhoz és célkitűzésekhez egyértelműen nem kapcsolódó mutatók (néhány példa) Program Kitűzött cél Mutató Elemzés Humanitárius segítségnyújtás Rendkívüli helyzetből eredő emberi szükségleteik kielégítésében eseti támogatás, segítség és védelem nyújtása a harmadik országok lakosainak, akik természeti vagy ember okozta katasztrófák áldozataivá váltak. Természeti katasztrófák okozta halálesetek száma A mutatót csak nagyon közvetetten érinti a program végrehajtása EMGA A Bizottság számára észszerű bizonyosság nyújtása arra vonatkozóan, hogy a tagállamok az Unió pénzügyi érdekeinek védelme érdekében irányítási és kontrollrendszereket (…) vezettek be. A kiadások (EMGA + EMVA) százalékos aránya statisztikákkal vagy 100 %-os ellenőrzéssel. A célkitűzés és a mutató nem vonatkozik közvetlenül a program eredményeire. Forrás: Európai Számvevőszék

Nincsenek mutatók a program egyes célkitűzéseinek bizonyos aspektusaira nézve

3.26. A programindokolások felépítése hierarchikus, és ezen belül a célkitűzések két kategóriába sorolhatóak: magasabb szintű „általános célkitűzések” és alacsonyabb szintű „egyedi célkitűzések” ( 20 ) . Minden egyes (általános vagy egyedi) célkitűzéshez tartozik legalább egy, de rendszerint több mutató. A legtöbb esetben egyértelmű az általános és az egyedi célkitűzések közötti kapcsolat, de a programindokolások nem jelzik ezeket kifejezetten. Bizonyos egyedi célkitűzések egynél több általános célkitűzéshez is kapcsolódhatnak, és ez fordítva is igaz.

3.27. Az ellenőrzésre kiválasztott 22 programindokolásra irányuló elemzésünk feltárta, hogy a célkitűzések egyes szempontjaira nem vonatkoztak mutatók: — KA: A 4. egyedi célkitűzéshez („A fenntartható közlekedés előmozdítása és a fő hálózati infrastruktúrák szűk keresztmetszeteinek felszámolása”) hat mutató tartozott, de egyik sem foglalkozott „a fő hálózati infrastruktúrák szűk keresztmetszeteinek felszámolásával”. — DCI: Az 1. egyedi célkitűzéshez („A szegénység csökkentése és a fenntartható gazdasági, társadalmi és környezeti fejlődés elősegítése”) öt mutató tartozott, azonban egyik sem irányult a „fenntartható (…) környezeti fejlődésre”. — ERFA: A 9. egyedi célkitűzéshez („A társadalmi befogadás előmozdítása és a szegénység, valamint a hátrányos megkülönböztetés elleni küzdelem”) négy olyan mutató tartozott, amely a társadalmi befogadásra vonatkozik, de egyik sem foglalkozott a szegénység és a hátrányos megkülönböztetés elleni küzdelemmel.

Számos mutató esetében nem volt kiszámítható az elért előrelépés

3.28. Az A. szakaszban ismertettük a TPK különböző fejezeteiben elért előrehaladás általunk számított százalékos értékét. Amint azonban az alábbi 3.10. háttérmagyarázatból kitűnik, a mintában szereplő mutatók majdnem fele (44 %) esetében nem lehetett kiszámítani ezt a százalékos arányt, főként a következők miatt: — nincsen konkrét, számszerűsített célérték (pl. „növelni kell”, „fenn kell tartani” stb. kifejezésekkel megadott cél); illetve — nem adták meg az alapértéket; — nem álltak rendelkezésre adatok az elért előrehaladásról; — az alapértéket, az elért előrehaladásra vonatkozó adatokat és a célértéket nem egységes formátumban adták meg. 3.10. háttérmagyarázat A mutatók csaknem fele esetében nem lehet kiszámítani a célérték megvalósítása tekintetében elért haladást Forrás: Európai Számvevőszék.

3.29. Az EMGA és a Horizont 2020 két olyan program, amelyek esetében sok (27-ből 26, illetve 52-ből 39) mutató vonatkozásában nem lehetett kiszámítani az előrehaladás százalékos értékét. Az EUSZA esetében csak egy olyan mutató ( 21 ) volt, amelyre vonatkozóan a rendelkezésre álló nagy mennyiségű adat nem tette lehetővé az előrehaladás kiszámítását.

3.30. fenntartásokat fogalmazott meg azok alkalmazását illetően Gyakran hiányoztak az éves részcélok. Ahol rendelkezésre álltak részcélok, ott a Bizottságfogalmazott meg azok alkalmazását illetően ( 22 ) , míg mi úgy ítéljük meg, hogy azok fontosak a teljesítmény nyomon követéséhez.

Néhány program esetében a rendelkezésre álló adatok minősége nem volt kielégítő

Néhány program esetében számos mutatóhoz nem tartozott 2015 utáni adat, illetve egyáltalán nem volt adat az elért haladásra vonatkozóan

3.31. 3.11. háttérmagyarázat ) a mutatók több mint 25 %-ához nem tartozott 2015-nél későbbi adat, vagy egyáltalán nem volt adat az elért haladásról. Észrevételeztük azt is, hogy bizonyos mutatók annak ellenére szerepeltek az eredményességmérési keretben, hogy ismertek voltak az adatok rendelkezésre állásával kapcsolatos problémák Észrevételeztük, hogy egyes programok esetében (lásd:) a mutatók több mint 25 %-ához nem tartozott 2015-nél későbbi adat, vagy egyáltalán nem volt adat az elért haladásról. Észrevételeztük azt is, hogy bizonyos mutatók annak ellenére szerepeltek az eredményességmérési keretben, hogy ismertek voltak az adatok rendelkezésre állásával kapcsolatos problémák ( 23 )

3.32. zárszámadására vonatkozó ajánlásában a Tanács hangsúlyozta annak szükségességét, „hogy naprakész teljesítményadatok szerepeljenek a célkitűzések megvalósulása terén elért eredményekről szóló teljesítményjelentésekben A 2017. évi pénzügyi évvonatkozó ajánlásában a Tanács hangsúlyozta annak szükségességét, „hogy naprakész teljesítményadatok szerepeljenek a célkitűzések megvalósulása terén elért eredményekről szóló teljesítményjelentésekben ( 24 ) ”. Az Európai Parlament 2017. évi zárszámadásában hasonlóképpen felkérte a Bizottságot, hogy „a teljesítménnyel kapcsolatos beszámolásában – így az éves irányítási és teljesítményjelentésben is – használjon fel naprakész teljesítményinformációkat a célkitűzések elérése terén elért előrehaladásról ( 25 ) ”. 3.11. háttérmagyarázat Számos mutató tekintetében egyáltalán nem állnak rendelkezésre friss vagy naprakész adatok Forrás: Európai Számvevőszék.

Egyéb adatminőségi problémák

3.33. Számos egyéb adatminőségi probléma is felmerült, ami tovább bonyolítja az előrehaladás elemzését: — Egy mutató hatókörében jelentős változások következtek be, ami ellentmondásokhoz vezetett az alapérték, az elért előrehaladásra vonatkozó adatok és a célérték között, pl. a fejlesztési együttműködési eszköz (DCI) 2. egyedi célkitűzésének 2. mutatója („A DCI-ből finanszírozott, a demokráciát, a jogállamiságot, a jó kormányzást és az emberi jogok tiszteletben tartását a DCI kedvezményezett országaiban előmozdító projektek száma”). A közös RELEX információs rendszer (CRIS) azon kódjai, amelyeket a mutatóra vonatkozó adatok kinyeréséhez használnak, jelentősen bővültek 2016 óta, hogy „a mutatóhoz tartozó ágazatok szélesebb körére terjedjenek ki”. — Az alapérték, a részcél és az elért előrehaladásra vonatkozó adatok eltérő formátumúak, ami lehetetlenné teszi az elért előrehaladás értékelését, ilyen pl. a Horizont 2020 program esetében a 8–12. egyedi célkitűzés 2. mutatója. Az e mutatókhoz tartozó eredmények („a szabadalmi bejelentések száma”) nem ugyanolyan formátumúak, mint az alapérték és a célérték, amelyek „a 10 millió eurós finanszírozásra vonatkozó szabadalmi bejelentések számát” mutatják. — Elavult a mutató alapértéke, ennek következtében irreális az „előrehaladás” és a „célértéktől való távolság”, ilyen pl. az ERFA 1. általános célkitűzésének 3. mutatója (Üvegházhatású gázok kibocsátása) (ezt alkalmazzák a Kohéziós Alap 1. általános célkitűzésének 1. mutatója esetében is). Az üvegházhatású gázok kibocsátásának 2020-ig történő 20 %-os tervezett csökkentése esetében az alapérték az 1990-es év, de a programindokolások szerint már a programok 2014. évi indulása előtt bekövetkezett egy 19,8 %-os csökkenés.

Néhány program olyan célértékeket tartalmaz, amelyek nem kellően nagyratörők

3.34. Számos program (a vizsgált 22 program közül 17) tartalmazott olyan célértékeket, amelyek véleményünk szerint nem kellően nagyratörők. Az, hogy mennyire ambiciózus a cél, lehet szakmai megítélés kérdése. A következő, véleményünk szerint egyértelműen nem elég ambiciózus célkitűzés-kategóriákat azonosítottuk: 1) A hétéves végrehajtási időszak első éveiben teljes mértékben megvalósult célok: ilyen például az ETHA egyik mutatója („Az uniós halászflotta jövedelmezősége flottaszegmensek szerint”), amelynek tekintetében már 2015-ben elérték azt a célt, hogy az uniós halászflotta nettó átlagos haszonkulcsa 10-ről 12 %-ra emelkedjen. 2) Kifejezetten alacsony célértékek: ilyen pl. a Kohéziós Alap „Új vasútvonalak teljes hossza” mutatójára vonatkozó célérték, amelyet a teljes programozási időszakra 64 km-ben (TEN-T), azaz az Unió egészére nézve évente mintegy 9 km-ben határoztak meg (26). 3) Az alapérték és a célérték megegyezik vagy közel azonos: pl. a Horizont 2020 program „Ipari vezető szerep” elnevezésű 5. egyedi célkitűzéséhez tartozó „Szabadalmi bejelentések és megadott szabadalmak a különböző alap- és ipari technológiák területén” mutató esetében a célérték alacsonyabb, mint az alapérték (27).

3.35. A 3.12. háttérmagyarázat sorolja fel azokat a programokat, amelyek esetében az ilyen kevéssé ambiciózus mutatók aránya legalább 15 % volt. 3.12. háttérmagyarázat Néhány program esetében sok a nem kellően nagyratörő célérték Forrás: Európai Számvevőszék.

2. rész – A Számvevőszék teljesítmény-ellenőrzéseinek eredményei: főbb következtetések és ajánlások

Bevezetés

3.36. gondos pénzgazdálkodás elveit. 2018-ban 35 különjelentést tettünk közzé 3.13. háttérmagyarázat ). A jelentéseinkre adott közzétett válaszok azt mutatják, hogy az ellenőrzött szervezetek teljes mértékben elfogadták ajánlásaink 78 %-át, szemben a 2017. évi 68 %-os aránnyal (lásd: 3.14. háttérmagyarázat ). A 2018. évi különjelentéseinkben foglalt, a tagállamokhoz intézett ajánlásokat a 3.2. melléklet foglalja össze. Minden évben különjelentésekben vizsgáljuk, hogy az uniós költségvetés végrehajtása során mennyire jól alkalmazzák aelveit. 2018-ban 35 különjelentést tettünk közzé ( 28 ) ( 29 ) . E különjelentések a TPK valamennyi fejezetét ( 30 ) felölelték és összesen 380 igen különböző témájú ajánlást tartalmaztak (lásd:). A jelentéseinkre adott közzétett válaszok azt mutatják, hogy az ellenőrzött szervezetek teljes mértékben elfogadták ajánlásaink 78 %-át, szemben a 2017. évi 68 %-os aránnyal (lásd:). A 2018. évi különjelentéseinkben foglalt, a tagállamokhoz intézett ajánlásokat afoglalja össze. 3.13. háttérmagyarázat Az ajánlások a témák széles körét ölelik fel Forrás: Európai Számvevőszék. 3.14. háttérmagyarázat Az ellenőrzött szervezetek ajánlásaink nagy többségét elfogadták Forrás: Európai Számvevőszék.

A TPK 1a. fejezete „Versenyképesség a növekedésért és a foglalkoztatásért”és 1b. fejezete „Gazdasági, társadalmi és területi kohézió”

3.37. 2018-ban tizenkét különjelentést tettünk közzé a TPK ezen fejezeteire vonatkozóan ( 31 ) . Ezek közül hat jelentés fő következtetéseire és ajánlásaira szeretnénk felhívni a figyelmet.

a) 8/2018. sz. különjelentés – A vállalkozások termelőberuházásaihoz nyújtott uniós támogatás: legyen hangsúlyosabb a beruházások tartóssága

3.38. Megállapítottuk, hogy az ellenőrzött projektek általában megvalósították a tervezett outputot, és a legtöbb esetben az output a későbbiekben is megmaradt és használatban maradt. Az esetek egyötödében azonban az elért eredmények nem bizonyultak tartósnak. Következtetésünk szerint ez főként annak tudható be, hogy az irányítás során a Bizottság és a tagállami/regionális hatóságok nem hangsúlyozták azt a szempontot, hogy az eredményeknek mind a programok, mind a projektek szintjén tartósnak kell lenniük.

3.39. Ajánlásaink a következők voltak: — az operatív programok jóváhagyási folyamata során a Bizottság fordítson külön figyelmet arra, hogyan viszonyulnak a tagállamok a projektek által megvalósított eredmények tartósságához; — a tagállamok fejlesszék tovább kiválasztási eljárásaikat és kritériumaikat.

b) 9/2018. sz. különjelentés – Köz-magán társulások az Európai Unióban: széles körben tapasztalhatók hiányosságok, kevés előny valósult meg

3.40. Megállapítottuk, hogy bár a köz-magán társulások lehetőséget nyújtanak a szakpolitikák gyorsabb végrehajtására és a fenntartás megfelelő szintjének a projekt egész életciklusa alatt történő biztosítására, az Unió által támogatott általunk vizsgált köz-magán társulások irányítása nem mindig volt eredményes, és az értékarányosság sem mindig volt biztosítva. Az ellenőrzött köz-magán társulások potenciális előnyei gyakran nem valósultak meg, mivel – a hagyományos beszerzést alkalmazó projektekhez hasonlóan – késedelmek, költségnövekedések és a projekt végeredményeinek kihasználatlansága jellemezte őket. Emellett nem volt megfelelő elemzés arra vonatkozóan, hogy a köz-magán társulások milyen potenciállal rendelkeznek az értékarányosság javítása szempontjából, és sem a köz-magán társulások, sem az intézményi és jogi keretek alkalmazására nézve nem álltak rendelkezésre megfelelő stratégiák.

3.41. Javasoltuk, hogy a Bizottság és a tagállamok kerüljék a köz-magán társulások intenzívebb és szélesebb körű alkalmazását mindaddig, amíg a feltárt problémák nem rendeződnek.

c) 12/2018. sz. különjelentés: Szélessávú hozzáférés az Európai Unió tagállamaiban

3.42. Megállapítottuk, hogy noha a szélessávú lefedettség Unió-szerte összességében javult, a 2020-ra kitűzött célok nem mindegyikét sikerül majd elérni. Valamennyi tagállam dolgozott ki szélessávú stratégiát, ám az általunk megvizsgált stratégiák céljai nem mindig voltak összhangban az Európa 2020 stratégiával. Ráadásul nem minden felkeresett tagállam alakított ki megfelelő jogi és szabályozási környezetet a szolgáltatók közötti verseny tekintetében. Végezetül a vidéki és külvárosi területeken a szélessávú infrastruktúra finanszírozási igényeire nem mindig találtak megfelelő megoldást.

3.43. Ajánlásaink a következők voltak: — a 2020 utáni időszakra a tagállamok dolgozzanak ki új terveket; — a Bizottság pontosítsa az állami támogatásokkal kapcsolatos iránymutatások alkalmazását és támogassa a tagállamok versenyösztönző törekvéseit a szélessávú szolgáltatások terén; — az Európai Beruházási Bank az általa nyújtott támogatások elosztásánál helyezze előtérbe a közszféra támogatását leginkább igénylő területeken megvalósítandó kis és közepes méretű projekteket.

d) 17/2018. sz. különjelentés – A Bizottság és a tagállamok a 2007–2013-as programok utolsó éveiben tettek ugyan intézkedéseket a források alacsony felhasználását illetően, de nem az eredmények elérése állt a középpontban

3.44. Megállapítottuk, hogy mind a 2007–2013-as, mind a 2014–2020-as programozási időszakban a jogszabályi keret késedelmes elfogadása az operatív programok késedelmes elfogadását eredményezte. Ennek hatása jelentkezett az előirányzott források elköltésének megkezdésekor. Noha a Bizottság által hozott intézkedések némelyike a 2007–2013-as időszakban jelentős mértékű növekedést eredményezett a források felhasználásában, az elért eredmények mégis kevés figyelmet kaptak.

3.45. A következőket ajánlottuk a Bizottságnak: — javasoljon ütemtervet a jogalkotó hatóságok számára annak biztosítására, hogy a végrehajtás a programozási időszak elején megkezdődhessen; — biztosítsa, hogy a hangsúly az eredményességen legyen.

e) 30/2018. sz. különjelentés – Az uniós utasjogok számos területre kiterjednek, de az utasok továbbra is csak küzdelmek árán élhetnek velük

3.46. Megállapítottuk, hogy a rendeletek kiterjednek a fő tömegközlekedési módokra, ami világszerte egyedülállóvá teszi az utasok jogaira vonatkozó uniós keretrendszert. Számos utas azonban nem ismeri eléggé a jogait és az érvényszerzéssel kapcsolatos problémák miatt gyakran nem is él velük. Ezenkívül míg az alapvető jogok a négy tömegközlekedési mód valamennyi utasát hivatottak védeni, a számukra nyújtott védelem mértéke az adott közlekedési módtól függ.

3.47. A következőket ajánlottuk a Bizottságnak: — javítsa az utasjogi keretrendszer koherenciáját, egyértelműségét és eredményességét; — tegyen lépéseket a nemzeti végrehajtó szervek által indított tudatosságnövelő kampányok előmozdítása és koordinálása érdekében; — a jelenlegi rendeletek módosítására irányuló javaslataiban foglalkozzon annak szükségességével, hogy a nemzeti végrehajtó szervek számára további eszközöket biztosítsanak az utasok jogainak érvényesítéséhez.

f) 28/2018. sz. különjelentés – A Horizont 2020 keretprogramban bevezetett, egyszerűsítést célzó intézkedések többsége könyítést jelentett a kedvezményezettek számára, ám még mindig vannak fejlődési lehetőségek

3.48. E különjelentésünk általános következtetése szerint a Bizottság egyszerűsítési intézkedéseinek többsége eredményesen csökkentette a kedvezményezettek adminisztrációs terheit a Horizont 2020 keretprogramban, habár nem minden intézkedés hozta meg a kívánt eredményt, és továbbra is vannak fejlődési lehetőségek. A kedvezményezettek felhasználóbarátabb iránymutatás és eszközök iránti igényüknek adtak hangot, és a Bizottságnak még további vizsgálatokat kell végeznie az új finanszírozási rendszerek megfelelőségére és használhatóságára nézve. A szabályok stabilitása is fontos: a kedvezményezettek képesek bonyolult szabályokhoz alkalmazkodni, ám az iránymutatások gyakori módosítása zavart és bizonytalanságot okozhat.

3.49. A következőket javasoljuk a Bizottságnak: — fejlessze a támogatások pályázóival és kedvezményezettjeivel való kommunikációt; — gyorsítsa fel az egyösszegű átalány tesztelését; — vizsgálja meg a kétszakaszos pályázatértékelés gyakoribb alkalmazásának lehetőségét; — ismételten vizsgálja meg az értékelő szakértők javadalmazásának feltételeit; — gondoskodjon a kiválósági pecsét fokozottabb elismertségéről; — biztosítsa a szabályok és a résztvevőknek szóló iránymutatások stabilitását; — javítsa a kiszervezett ellenőrzések minőségét; — egyszerűsítse tovább a kkv-kat célzó eszközeit és iránymutatását.

2. fejezet: „Természeti erőforrások”

3.50. Nyolc különjelentést tettünk közzé a fenntartható növekedésről és a természeti erőforrásokról, valamint a környezetvédelmi és éghajlat-politikai fellépésről. Emellett közzétettünk egy, a közös agrárpolitika (KAP) jövőjéről szóló tájékoztató dokumentumot, amelyet a 7/2018. sz. véleményünk követett a 2020 utáni időszakra vonatkozó KAP-ra irányuló rendeletjavaslatokról.

3.51. Az agrárpolitika különböző vetületeivel foglalkozó különjelentéseinkben szerepeltek a KAP-eszközök, a finanszírozás és a programok teljesítményének javítására vonatkozó ajánlások, az alábbiak szerint: — Az 5/2018. sz. különjelentésben hangsúlyoztuk, hogy potenciális szinergiák vannak a megújuló energiával kapcsolatos szakpolitika és a fenntartható vidékfejlődést célzó források között, de ezek a szinergiák egyelőre nagyrészt kiaknázatlanok voltak. Ajánlásaink a megújuló energiával kapcsolatos jövőbeli politika fenntarthatóságára irányultak. — A 10/2018. sz. különjelentésben arra a következtetésre jutottunk, hogy a mezőgazdasági termelők alaptámogatási rendszere működik ugyan, de az egyszerűsítés, a célirányosítás és a támogatások szintjének konvergenciája szempontjából nem jelentős a hatása. A jelentésben azt javasoltuk, hogy a mezőgazdasági termelőket célzó, javasolt jövedelemtámogatási intézkedések kapcsolódjanak a megfelelő operatív célkitűzésekhez és olyan alapértékekhez, amelyek alapján a teljesítményüket össze lehet hasonlítani. — A 11/2018. sz. különjelentés a vidékfejlesztési projektek finanszírozásának új lehetőségeit vizsgálta meg, amelyek noha egyszerűbbek, de nem kellően eredményorientáltak. Azt ajánlottuk, hogy a Bizottság mérje fel annak lehetőségét, hogy a költségek visszatérítéséről fokozatosan áttérjenek az eredményalapú költségtérítésre.

3.52. A többi különjelentés olyan szakpolitikai területekre terjed ki, mint az energia, az éghajlat, a környezet, a levegőminőség és az állatjólét. Ezek ugyancsak tartalmaznak olyan ajánlásokat, amelyek célja az uniós költségvetés teljesítményének javítása az ágazatok közötti fokozott szinergiák és a nagyobb elszámoltathatóság révén. Néhány példa: — a levegőminőségre vonatkozó politika általános érvényesítése más uniós szakpolitikákban (23/2018. sz. különjelentés); — a kölcsönös megfeleltetési rendszer és az állatjólét közötti kapcsolatok megerősítése (31/2018. sz. különjelentés); — a mezőgazdaság, az éghajlat, a környezet és a kutatási keretek közötti koherencia javítása a talajvédelem fokozása érdekében (33/2018. sz. különjelentés); — a kormányzás és az elszámoltathatóság kritikus elemeinek javítása a környezeti szempontból biztonságos szén-dioxid-leválasztást és -tárolást, valamint az innovatív megújulóenergia-technológiák kereskedelmi léptékű demonstrálását célzó uniós programokban (24/2018. sz. különjelentés); — a projektkiválasztás javítása objektív és releváns kritériumok alapján az árvízmegelőzési projektek (25/2018. sz. különjelentés), a szén-dioxid-leválasztásra és az innovatív megújuló energiára vonatkozó projektek (24/2018. sz. különjelentés) esetében.

3. fejezet: „Biztonság és uniós polgárság”és 4. fejezet: „Globális Európa”

3.53. Nyolc különjelentést tettünk közzé a TPK e fejezeteiről. Ezek közül négy jelentés fő következtetéseire és ajánlásaira szeretnénk felhívni a figyelmet.

a) 7/2018. sz. különjelentés – A Törökországnak nyújtott előcsatlakozási támogatás egyelőre csak korlátozottan eredményes

3.54. Megállapítottuk, hogy a támogatást összességében jól tervezték meg, és a projektek megvalósították a várt outputokat. Mindazonáltal kellő politikai akarat hiányában és mert a Bizottság nem használta ki a feltételrendszer biztosította lehetőségeket, az uniós támogatás nem irányult kellően az országnak a kormányzás és jogállamiság javítására vonatkozó egyes alapvető igényeire. Gyakran veszélyben forgott az eredmények fenntarthatósága is. Ezért úgy ítéltük meg, hogy a finanszírozás eredményessége csak korlátozott volt.

3.55. Javasoltuk, hogy a Bizottság és – adott esetben – az Európai Külügyi Szolgálat: — az „Előcsatlakozási Támogatási Eszköz” forrásait kifejezetten azokra a területekre irányítsák, ahol a reformok már régóta esedékesek; — javítsák az ágazati megközelítés értékelését; — alkalmazzák erőteljesebben a feltételérvényesítést; — javítsák a projektteljesítmény-ellenőrzést; — csökkentsék az elmaradásokat a közvetett irányítás szelektív alkalmazásával.

b) 20/2018. sz. különjelentés – Az Afrikai Béke- és Biztonsági Szervezetnek nyújtott uniós támogatás: újra kell gondolni a hangsúlyokat

3.56. Megállapítottuk, hogy az Európai Fejlesztési Alapból megvalósított uniós támogatás hatása elégtelen, ezért újra kell gondolni annak felhasználását. Bár létezett átfogó stratégiai keret, az APSA számára juttatott uniós támogatás sokáig főként arra irányult, hogy hozzájáruljon annak alapvető működési költségeihez. Mivel az Afrikai Unió pénzügyi felelősségvállalása nem megfelelő, az APSA immár sok éve nagymértékben az adományozók támogatására van utalva. Az APSA elemeihez nyújtott uniós pénzügyi hozzájárulás ellenére a kapacitás lényeges ingadozást mutatott, és számos kihívás továbbra is fennáll.

3.57. Javasoltuk, hogy a Bizottság és adott esetben az Európai Külügyi Szolgálat: — mozdítsa elő az Afrikai Unió APSA iránti felelősségvállalását a pénzügyi függetlenség elérése érdekében, illetve az uniós támogatást működési költségek támogatása helyett kapacitásépítési intézkedésekre irányítsa; — gondoskodjon következetesen a fellépések eredményközpontúságáról, csökkentse a szerződéskötési késedelmeket és a visszamenőleges finanszírozást, javítsa a monitoringot, és használja koherens módon a finanszírozási eszközöket.

c) 27/2018. sz. különjelentés – A Törökországi Menekülteket Támogató Eszköz: hasznos segítség, de fokozni kell a költséghatékonyságot

3.58. Megállapítottuk, hogy a Törökországi Menekülteket Támogató Eszköz – nehéz körülmények közepette – gyorsan mozgósított 3 milliárd eurót a menekültválságra való gyors reagálás érdekében. Ugyanakkor nem teljes mértékben valósult meg az a célja, hogy eredményesen koordinálja ezt a reagálást. Az ellenőrzött projektek hasznos segítséget nyújtottak a menekültek számára: a legtöbb projekt megvalósította a kitűzött outputokat, felük azonban még nem érte el a várt végeredményeket. Emellett megállapítottuk, hogy javítani lehetne a készpénztámogatásra irányuló projektek hatékonyságán. Ezért azt a következtetést vontuk le, hogy az Eszköz eredményesebb és költséghatékonyabb is lehetett volna.

3.59. A következőket ajánlottuk a Bizottságnak: — kezelje eredményesebben a menekültek települési infrastruktúrával és társadalmi-gazdasági támogatással kapcsolatos szükségleteit; — javítsa a segítségnyújtás egyszerűsítését és kiegészítő jellegét azáltal, hogy egyértelművé teszik a feladatmegosztást a különböző finanszírozási források között; — hajtson végre stratégiát a humanitárius segítségnyújtásról a fejlesztési támogatásra való áttérés érdekében; — javítsa a készpénztámogatási projektek hatékonyságát; — működjön együtt a török hatóságokkal a nemzetközi nem kormányzati szervezetek működési környezetének javítása érdekében; — fokozza a Törökországi Menekülteket Támogató Eszköz nyomon követését és a kapcsolódó beszámolást.

d) 32/2018. sz. különjelentés – Az Európai Uniós Szükséghelyzeti Alap Afrikáért kellően rugalmas, de nem elég célirányos eszköz

3.60. Az Unió afrikai szükséghelyzeti vagyonkezelői alapját rugalmas eszköznek találtuk. Kialakítására azonban nagyobb figyelmet kellett fordítani, mivel eladdig példa nélküli kihívásokkal kellett megküzdenie. Az EUTF a hagyományos eszközökhöz viszonyítva gyorsabban volt mozgósítható a projektek beindítása terén, de a végrehajtás terén hasonló késedelmekkel kellett szembenéznie. Noha az ellenőrzött projektek még korai szakaszban voltak, egyes outputok már megvalósultak.

3.61. A következőket ajánlottuk a Bizottságnak: — javítsa az EUTF célkitűzéseinek minőségét; — vizsgálja felül a projektkiválasztási eljárást; — tegyen lépéseket a végrehajtás felgyorsítása érdekében; — tökéletesítse az EUTF tevékenységeinek nyomon követését.

5. fejezet: „Igazgatás”

3.62. 2018-ban három különjelentést tettünk közzé az igazgatás témájában. Ezek közül egy jelentés fő következtetéseire és ajánlásaira szeretnénk felhívni a figyelmet.

a) 34/2018. sz. különjelentés – Az uniós intézmények irodahelyiségei: Vannak példák a megfelelő irányítási gyakorlatra, de a különböző hiányosságokra is

3.63. Megállapítottuk, hogy az intézmények hatékonyan kezelték az irodahelyiségekre fordított kiadásokat, de az épületekkel kapcsolatos stratégiákat nem minden esetben dokumentálták hivatalosan. Az intézmények együttműködtek, és hasonló elveket alkalmaztak a döntéshozatalban. A költségvetési hatóságoknak történő beszámolás azonban nem tette lehetővé az összehasonlítást és a hatékonysági elemzést. Az elemzésünk tárgyát képező nagy építési projektek finanszírozási mechanizmusai gyakran komplexek voltak, ami befolyásolta az átláthatóságot. A legtöbb projektnél késések fordultak elő, ami bizonyos esetekben költségtúllépést okozott.

3.64. A következőket ajánlottuk az intézményeknek: — frissítsék és tegyék hivatalossá az épületekre vonatkozó stratégiáikat, és frissítsék rendszeresen a tervezési dokumentumokat; — növeljék az építkezési projektek finanszírozási mechanizmusainak költségvetési átláthatóságát; — alakítsanak ki megfelelő gazdálkodási eljárásokat a nagyszabású építkezési és felújítási projektekkel kapcsolatban; — tegyék egységesebbé az épületportfólió adatait és nyomon követését.

A működő egységes piacra és fenntartható monetáris unióra vonatkozó jelentések

3.65. Négy különjelentést tettünk közzé a „Működő egységes piac és fenntartható monetáris unió” témájában. Ezek közül három jelentés fő következtetéseire és ajánlásaira szeretnénk felhívni a figyelmet.

a) 2/2018. sz. különjelentés – Az EKB banki válságkezelésének működési hatékonysága

3.66. Az ellenőrzés egy konkrét felügyeleti feladat – a válságkezelés – Európai Központi Bank (EKB) általi irányításának működési hatékonyságát vizsgálta. Az EKB létrehozott egy válságkezelési keretrendszert, de néhány tervezési hiányosságot és a nem hatékony végrehajtás jeleit kezelni kellett. Az EKB eljárásokat vezetett be a bankok által benyújtott helyreállítási tervek értékelésére, és az értékelők munkáját számos hasznos eszköz és iránymutatás segítette. A helyreállítási tervek értékelése során kapott eredményeket azonban nem használták fel módszeresen a válságok azonosítására és elhárítására. Az EKB nem rendelkezett a bankspecifikus tényezők alkalmazására szolgáló rendszerrel, amely képes jelezni a bank pénzügyi helyzetében bekövetkező bármilyen valószínű romlást. Emellett a gyors korai beavatkozási intézkedések mérlegeléséhez szükséges rendszerek és iránymutatások is kidolgozatlanok voltak, továbbá a gyenge banki eszközminőségről és a megfelelő helyszíni kapacitásról szóló irányítási jelentéseket is javítani kellett.

3.67. A következőket ajánlottuk az EKB-nak: — fejlessze tovább a korai értékelésre vonatkozó iránymutatását, beleértve a válságokra való gyors reagálást is; — határozzon meg a válságazonosításra és -reagálásra vonatkozó egyértelmű mutatókat; — javítsa a helyreállítási tervre vonatkozó információk nyomon követését és felhasználását.

b) 3/2018. sz. különjelentés – A makrogazdasági egyensúlyhiány kezelésére szolgáló eljárás ellenőrzése

3.68. Megvizsgáltuk, hogy az Európai Bizottság hogyan hajtja végre a makrogazdasági egyensúlyhiány kezelésére szolgáló eljárást, amelynek célja, hogy a gazdasági stabilitást esetleg negatívan érintő makrogazdasági egyensúlyhiányokat feltárja, megelőzze és kezelje. Megállapításunk szerint noha a makrogazdasági egyensúlyhiány kezelésére szolgáló eljárás kialakítása általában véve megfelelő volt, a Bizottság általi végrehajtás nem biztosította az egyensúlyhiány eredményes megelőzését és kiigazítását. Általánosságban a Bizottság által kiadott országspecifikus ajánlások számos hiányosságot tártak fel, az egyensúlyhiánnyal küzdő tagállamok besorolása nem volt igazán átlátható, a Bizottság részletes vizsgálatai (IDR-vizsgálatai) bár megfelelő színvonalúak voltak, de egyre kevesebb figyelmet kaptak és a közvélemény sem volt kellően tájékozott az eljárásról és annak következményeiről. Ezen túlmenően az eljárás nem segítette elő kellően az egyensúlyhiány korai megállapítását, mivel olyan, aktualitásukat vesztett adatokon és mozgó átlagokon alapuló mutatókat alkalmaz, amelyek figyelmen kívül hagyták az újabban bekövetkezett eseményeket.

3.69. Azt az ajánlást fogalmaztuk meg a Bizottság számára, hogy jelentős mértékben javítsa irányításának egyes vetületeit és biztosítson kiemeltebb szerepet az MIP-eljárásnak.

c) 18/2018. sz. különjelentés – Teljesül-e a Stabilitási és Növekedési Paktum prevenciós ágának fő célkitűzése?

3.70. Megállapítottuk, hogy számos magas adóssággal bíró tagállamban a Stabilitási és Növekedési Paktum nem ért el kellő előrehaladást a középtávú célkitűzések észszerű időn belüli megvalósítása felé. Az Európai Bizottság mind a végrehajtási szabályok, mind az egyedi határozatok kapcsán messzemenőkig kihasználta mérlegelési jogkörét a kiigazítási követelmények csökkentésére.

3.71. A következőket ajánlottuk a Bizottságnak: — módosítsa a mátrixkövetelményekben szereplő szükséges kiigazítási arányokat, és így növelje a 60 %-nál nagyobb mértékű GDP-arányos államadósságot felhalmozott tagállamokra vonatkozó kiigazítási követelményeket, és kezelje az engedélyezett eltérés kumulatív hatásait a többszörös rendelkezések megadásakor; — reformálja meg a rugalmassági rendelkezések jelenlegi alkalmazási módját úgy, hogy a rugalmasságot a reformok tényleges költségvetési terheire korlátozza, biztosítsa, hogy a beruházási rendelkezéseket jelenlegi formájukban ne alkalmazzák tovább, illetve biztosítsa, hogy a középtávú költségvetési cél megvalósítása felé vezető eredeti pályától való eltérésből fakadó valamennyi többletkiadás (az eltérés jóváhagyását követő egyes években) kapcsolódjon a beruházásokhoz, és növelje a GDP-arányos beruházásokat; — biztosítsa a prevenciós és a korrekciós ág követelményei közötti összhangot; — tegye egyértelműbbé az országspecifikus ajánlásokban foglalt követelményeket, azokat fejtse ki részletesebben, és ismertesse a késedelmes végrehajtás esetén fellépő kockázatokat.

3. rész – Az ajánlások hasznosulása

3.72. Minden évben áttekintjük, hogy az általunk megfogalmazott ajánlások nyomán az ellenőrzött szervezetek milyen válaszintézkedéseket hoztak. Ajánlásaink általunk történő nyomon követése az ellenőrzési ciklus fontos szakasza. Ekképp visszajelzést kapunk munkánk hatásáról, az ellenőrzött szervezeteket pedig ajánlásaink végrehajtására ösztönözzük.

Elemeztük a Bizottsághoz intézett valamennyi 2015. évi ajánlásunk végrehajtását

3.73. Eddigi gyakorlatunk az volt, hogy a három évvel korábbi ajánlásaink közül csak egyes kiválasztott ajánlásokat ellenőriztünk. Ebben az évben viszont a 2015-ben elfogadott 25 különjelentés Bizottsághoz címzett mind a 185 ajánlását megvizsgáltuk, csak egyetlen ajánlás végrehajtásával nem foglalkoztunk, mivel az már relevanciáját vesztette. Nem vizsgáltuk továbbá a tagállamokhoz intézett 48 ajánlás hasznosulását sem.

3.74. A hasznosulás felméréséhez áttekintettük a bizottsági dokumentumokat és interjúkat készítettünk az intézmény munkatársaival. A felülvizsgálat méltányosságát és kiegyensúlyozottságát biztosítandó, megállapításainkat megküldtük a Bizottságnak, és végleges elemzésünkben figyelembe vettük annak válaszait.

Hogyan kezelte a Bizottság az ajánlásainkat?

3.75. A 184 vizsgált ajánlás közül 114-ről (62 %) állapítottuk meg, hogy a Bizottság azokat maradéktalanul végrehajtotta. A fennmaradó ajánlások közül 26 (14 %) a legtöbb tekintetben, 33 (18 %) néhány tekintetben, 11 (6 %) pedig egyáltalán nem valósult meg (lásd: 3.15. háttérmagyarázat ). A 3.3. melléklet részletesen bemutatja az ajánlások végrehajtási szintjét. 3.15. háttérmagyarázat A 2015. évi teljesítmény-ellenőrzési ajánlásaink végrehajtása Forrás: Európai Számvevőszék.

3.76. Egyes területeken a Bizottság különösen hatékonyan hajtotta végre ajánlásainkat. A megújuló energiaforrásokra Kelet-Afrikában nyújtott támogatásra (15/2015. sz. különjelentés), a nehézségekkel küzdő országoknak biztosított pénzügyi segítségnyújtásra (18/2015. sz. különjelentés) és a Görögországnak nyújtott technikai segítségre (19/2015. sz. különjelentés) vonatkozó három különjelentést illetően valamennyi ajánlást teljes mértékben végrehajtották.

3.77. A Bizottság 15 ajánlást nem, 17 ajánlást pedig részben fogadott el. A 17. részben elfogadott ajánlás közül 10-et végül azonban teljes mértékben végrehajtottak, míg az elutasított ajánlások közül kettőnek teljes mértékben, további kettőnek pedig néhány tekintetben eleget tettek.

3.78. Összefoglalóan: megfigyelésünk szerint teljesítmény-ellenőrzéseink számos fontos javulást eredményeztek, bár a megállapított hiányosságok egy része továbbra is fennállt. A részben végrehajtott ajánlások tekintetében fennmaradó hiányosságokat a 3.4. melléklet mutatja be.

Következtetések és ajánlások

Következtetések

1) A mutatók jelentős eltéréseket mutatnak az eredmények tekintetében, és összességében mérsékelt haladást jeleznek (3.7–3.20. bekezdés).

3.79. A programindokolásokban foglalt adatok alapján általánosságban elmondható, hogy mindössze mérsékelt előrehaladás történt a teljesítmény-célértékek felé. A késői, lassú kezdés mind a kohéziós, mind a vidékfejlesztési programok esetében fontos korlátozó tényező volt.

2) A mutatók nem minden esetben adtak jó képet a tényleges haladásról (3.21–3.35. bekezdés)

3.80. Mind az alapértékhez viszonyított előrehaladás, mind a Bizottság által a teljesítményértékelésben szerepeltetett előrehaladás számított értékeit óvatosan kell kezelni, több okból is: a) Számos mutató megválasztása nem volt megfelelő (3.22–3.27. bekezdés) — A mutatók az inputokra és az outputokra összpontosítanak, nem pedig az eredményekre és a hatásokra; — Egyes mutatók nem mérték az uniós költségvetés által elért eredményeket; — A program egyes célkitűzéseinek bizonyos aspektusaira nem vonatkoztak mutatók. b) Számos mutató tekintetében nem volt kiszámítható az előrehaladás (3.28–3.30. bekezdés) — A mutatók csaknem fele esetében nem lehetett kiszámítani az alapértékhez viszonyított előrehaladást. Bár ez több tényezővel is magyarázható, a fő ok az alapértékre, az elért előrehaladásra és/vagy a célértékre vonatkozó számadatok hiánya volt. c) Néhány program esetében a rendelkezésre álló adatok minősége nem volt kielégítő (3.31–3.33. bekezdés) — Néhány program esetében számos mutatóhoz nem tartozott 2015 utáni adat, illetve egyáltalán nem volt az elért haladásra vonatkozó adat; — Számos egyéb adatminőségi probléma is felmerült, ami tovább bonyolította az előrehaladás elemzését. d) Néhány program olyan célértékeket tartalmaz, amelyek nem kellően nagyratörőek (3.34–3.35. bekezdés) — Számos program fogalmazott meg olyan célokat, amelyeket kevéssé ambiciózusnak ítélünk. Az ilyen célkitűzések hét program esetében legalább kitették az összes célkitűzés 15 %-át.

3.81. A 3.16. háttérmagyarázat foglalja össze következtetéseinket arról, hogy a programokat milyen mértékben érintették a fenti a)–d) pontban azonosított hiányosságok: a) azok a programok, amelyekben az input- és outputmutatók aránya meghaladja a 66 %-ot; b) azok a programok, amelyek esetében a mutatók több mint 33 %-a tekintetében nem volt mérhető az előrehaladás; c) azok a programok, amelyek esetében a mutatók legalább 25 %-ához nem tartozott 2015 utáni adat, illetve egyáltalán nem volt az elért haladásra vonatkozó adat; d) azok a programok, amelyek esetében a mutatók legalább 15 %-a alacsony célértéket tűzött ki. Ez azt mutatja, hogy a mintában nem szerepel egyetlen olyan program sem, amelyet ne érintenének ezek a hiányosságok. 3.16. háttérmagyarázat A következtetések összefoglalója A vizsgált programok áttekintése és a 2014 és 2020 közötti pénzügyi programozás %-os aránya az egyes háttérmagyarázatok mintáiban Elért átlagos előrehaladás: A Számvevőszék számítása (alapértékhez viszonyítva) Az átlagos előrehaladás legfeljebb 20 %-os Az átlagos előrehaladás meghaladja a 20 %-ot, de 50 % alatti Az átlagos előrehaladás legalább 50 %-os Teljesítménymérési keret, a négy feltárt hiányosság egyike sem áll fenn Teljesítménymérési keret a feltárt négy hiányosság egyikével ERFA, Élelmiszer és takarmány EMVA, ENI, IPA II Erasmus+, a leginkább rászoruló személyeket támogató európai segítségnyújtási alap, Menekültügyi, Migrációs és Integrációs Alap, Belső Biztonsági Alap, fejlesztési együttműködési eszköz, humanitárius segítségnyújtás, Európai Globalizációs Alkalmazkodási Alap A pénzügyi programozás 21 %-a a mintában A pénzügyi programozás 13 % -a a mintában A pénzügyi programozás 6 %-a a mintában Teljesítménymérési keret, a feltárt négy hiányosságból legalább kettővel Horizont 2020, CEF, Kohéziós Alap, Kreatív Európa program ESBA, ESZA, ETHA, LIFE A pénzügyi programozás 17 % -a a mintában A pénzügyi programozás 11 % -a a mintában Megjegyzés Az EMGA és az Európai Unió Szolidaritási Alapja esetében nem sikerült a célérték megvalósítása tekintetében elért haladást kiszámítani (a pénzügyi programozás 32 %-a a mintában). Forrás: Európai Számvevőszék.

3.82. A 3.36–3.71. bekezdésben egyes kiválasztott, 2018-ban közzétett különjelentéseink fő következtetéseit és ajánlásait mutatjuk be.

3.83. A korábbi ajánlások hasznosulására irányuló idei vizsgálatunk (lásd: 3.72–3.78. bekezdés) megerősítette, hogy a korábbi évekhez hasonlóan az áttekintett ajánlások háromnegyede maradéktalanul vagy legtöbb tekintetben megvalósult. Az esetek 18 %-ában az ajánlások csak néhány tekintetben valósultak meg, és továbbra is jelentős hiányosságok álltak fenn. Csupán az ajánlások 6 %-át nem hajtották végre.

Ajánlások

3.84. A 2015. évi éves jelentésünk 3. fejezetében megfogalmazott három ajánlás hasznosulásával kapcsolatos megállapításainkat a 3.5. melléklet mutatja be. Mind a három ajánlás néhány tekintetben megvalósult.

3.85. 2018-ra vonatkozó következtetéseink alapján a következőket javasoljuk:

3.1. ajánlás – A Bizottság ösztönözze az olyan mutatók felvételét a programindokolásokba, amelyek:

a) az inputok, az outputok, az eredmények és a hatások jobb kiegyensúlyozásával relevánsabb információt nyújtanak az uniós kiadási programok megvalósításáról;

b) egyértelműen kapcsolódnak az uniós kiadási programok által finanszírozott fellépésekhez;

c) az uniós kiadási programok eredményeit tükrözik, nem pedig az azokat végrehajtó Bizottság vagy más szerv teljesítményét;

d) felölelik a program célkitűzéseit.

Megvalósítási határidő: a 2023. évi költségvetésre vonatkozó programindokolások kiadása 2022-ben

3.2. ajánlás – A Bizottság – annak érdekében, hogy valamennyi mutató tekintetében kiszámíthassa az alapértékhez viszonyított előrehaladást – valamennyi program tekintetében tegyen javaslatot olyan teljesítménymérési keretre, amelyet a teljesítménymutatókra vonatkozóan az alább felsoroltak jellemeznek. A Bizottságnak magyarázatot kell adnia a programindokolásban az egyedi mutató kiválasztására, amennyiben úgy ítéli meg, hogy annak kapcsán a fentiek nem valósíthatók meg.

a) mennyiségi alapértékek, amelyek megadják az alapérték évét;

b) mennyiségi részcélok;

c) mennyiségi célértékek, amelyek megadják a célérték évét;

d) megkövetelt minőségű adatok annak érdekében, hogy az alapértékhez viszonyítva elért előrehaladás könnyen kiszámítható legyen.

Megvalósítási határidő: a 2023. évi költségvetésre vonatkozó programindokolások kiadása 2022-ben

3.3. ajánlás – A Bizottság törekedjen arra, hogy valamennyi teljesítménymutatóra nézve kellő időben rendelkezésre álljanak a teljesítményre vonatkozó információk, például új beszámolási eszközök internetes platformokon való bevezetésével.

Megvalósítási határidő: A projekt 2021. évi indulása

3.4. ajánlás – A Bizottság dokumentálja a javasolt célértékeket, hogy a költségvetési hatóság értékelni tudja, azok kellően ambiciózusak-e. Ennek keretében célértéket kell javasolnia a kiadási programok valamennyi mutatója esetében is.

Megvalósítási határidő: a 2023. évi költségvetésre vonatkozó programindokolások kiadása 2022-ben

3.5. ajánlás – A Bizottság fejlessze tovább a programteljesítmény-értékelési jelentést, különösen az alábbiak révén:

a) egységes módszer alkalmazása az alapértékhez viszonyított előrehaladás kiszámítására. A Bizottságnak magyarázatot kell adnia megközelítésére a teljesítményértékelésben, amennyiben úgy ítéli meg, hogy az egyedi mutató kapcsán a fentiek nem valósíthatóak meg;

b) az egyes programokhoz rendelt teljesítménymutatók kiválasztási logikájának ismertetése.

Megvalósítási határidő: a 2021. évi programteljesítmény-értékelési jelentés kibocsátása

(1) Az Európai Unió működéséről szóló szerződés 317. cikke.

(2) Lásd: „Draft General Budget of the European Union for the financial year 2019 – Working document – Part I – programme statements of operational expenditure – COM(2018)600 – May 2018” (Az Európai Unió 2019. évi pénzügyi évre vonatkozó általános költségvetés-tervezete – Munkadokumentum – 1. rész – Operatív kiadásokra vonatkozó programindokolások – COM(2018) 600 – 2018. május) című dokumentum.

(3) Lásd: „EU Budget 2014–2020 Programmes’ Performance Overview – Extract from programme statements of operational expenditure Draft Budget 2019 – COM(2018)600 – May 2018” (Az Európai Unió 2014 és 2020 közötti időszakra vonatkozó költségvetése – A programok teljesítményértékelése – Kivonat az operatív kiadásokra vonatkozó programindokolásokból – 2019. évi költségvetés-tervezet – COM(2018) 600 – 2018. május) című dokumentum.

(4) Megjegyzés: a 2016. évi éves jelentésünk 3. fejezetének 5. ajánlásában (3.77. bekezdés) arra kértük a Bizottságot, hogy „fő teljesítményjelentéseiben jelezze, hogy legjobb tudomása szerint megfelelő minőségűek-e a rendelkezésre álló teljesítményadatok”.

(5) Az alapértékek az információ rendelkezésre állásától függtek, de lényegében megfeleltek a program releváns szempontjára vonatkozóan 2014. január 1-jén rendelkezésre álló adatoknak.

(6) Lásd például: „Measuring distance to the Sustainable Development Goal (SDG) targets – An assessment of where OECD countries stand – June 2017 – OECD” (Milyen messze vagyunk a fenntartható fejlesztési céloktól (SDG)? – az OECD-országok aktuális helyzetének értékelése – 2017. június – OECD), 15. o., 3. táblázat: „Pros and cons of different normalisation procedures” (A különféle normalizálási eljárások előnyei és hátrányai).

(7) Lásd: Bizottsági szolgálati munkadokumentum – A minőségi jogalkotásról szóló iránymutatások – SWD(2017) 350 final – 2017.7.7., 26. o.

(8) Részletekért lásd: Programok teljesítményértékelése, „Módszertani feljegyzés”, 2. o.

(9) Azaz a hétből eltelt három, illetve négy év alapján.

(10) Megjegyzés: az alapértékhez viszonyított előrehaladás kiszámításánál úgy tekintettük, hogy a mutatók alapértéke nulla, bár ez az információ nem szerepelt a programindokolásokban.

(11) Folyamatban van a vonatkozó jogszabályok módosítása annak érdekében, hogy lehetővé váljon a részlegesen végrehajtott műveletekről való jelentéstétel is.

(12) A számítást öt mutató alapján végezték el.

(13) Az Európai Parlament és a Tanács 1309/2013/EU rendelete (2013. december 17.) az Európai Globalizációs Alkalmazkodási Alapról (2014–2020) és az 1927/2006/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről (HL L 347, 2013.12.20., 855. o.).

(14) Az „output”, az „eredmény” és a „hatás” fogalommeghatározásához lásd: az Unió általános költségvetésére alkalmazandó költségvetési rendelet (2018. július) 2. cikke és a minőségi jogalkotásra vonatkozó iránymutatás (SWD(2017) 350 final) 49. oldala.

(15) Néhány esetben a mutatók általunk alkalmazott besorolása különbözött a Bizottság által használt vagy a vonatkozó uniós jogszabályokban meghatározott besorolástól.

(16) Az OECD Közirányítási Igazgatóságának Közirányítási Tanácsa által kiadott „OECD Best Practices for Performance Budgeting” (A teljesítményalapú költségvetés OECD által meghatározott bevált gyakorlata) című, 2018. november 23-i GOV/PGC/SBO(2018)7. sz. dokumentuma ugyanezt a megállapítást teszi. A „3. bevált gyakorlat” a következőket foglalja magában: „A kormány különféle teljesítményintézkedéseket alkalmaz, egyensúlyra törekedve aközött, hogy a hosszabb távú szakpolitikai eredményeket kell mérni és a rövidebb távú előrehaladást szükséges nyomon követni”.

(17) COM(2018) 600, 2018. május: „Draft General Budget of the European Union for the financial year 2019 – Working document – Part I – Programme Statements of operational expenditure” (Az Európai Unió 2019. évi pénzügyi évre vonatkozó általános költségvetési tervezete – Munkadokumentum – I. rész – Operatív kiadásokra vonatkozó programindokolások) című dokumentum, 5. o.

(18) Adott esetben az uniós források kiadásával nem járó (pl. uniós rendelet révén végrehajtott) kísérő szakpolitika révén is.

(19) Lásd például: a humanitárius segítségnyújtási program két általános célkitűzést mérő mutatójára („Természeti katasztrófák okozta halálesetek száma az EM-DAT adatbázis nyilvántartása alapján” és „Az INFORM Index alapján a katasztrófák tekintetében nagyon magas kockázatot jelentő országok száma”) vonatkozó lábjegyzet: „Meg kell jegyezni, hogy e mutató éves eredményei és alakulása jórészt a Bizottság által egyáltalán nem befolyásolható külső tényezőktől függ. Nehéz értékelni, hogy a humanitárius segítségnyújtás konkrétan mennyiben járult hozzá e mutató alakulásához.”

(20) Minden program rendelkezett egyedi célkitűzésekkel. Egyes programoknak azonban nem voltak általános célkitűzéseik.

(21) „Azon lakosok száma, akiket segítettek az életkörülményeiket befolyásoló válsághelyzet leküzdésében”.

(22) A DG REGIO éves tevékenységi jelentésének 11. mellékletében szereplő teljesítménytáblázatok például rámutatnak, hogy „a következő táblázatokban szereplő részcélok csupán indikatív becslések, amelyeket nem lehet az alulteljesítés eseteinek azonosítására felhasználni.”

(23) Pl. a fejlesztési együttműködési eszköz (DCI) 1. sz. egyedi célkitűzésének 2. mutatója: „Az 1. osztályban kezdő azon diákok aránya, akik eljutnak az általános iskola utolsó osztályába, nemek szerinti bontásban”, amelyről a lábjegyzet megjegyzi a következőket: „Megjegyzendő azonban, hogy ez a mutató még nem áll rendelkezésre: a módszertan nem került meghatározásra, adatok nem állnak rendelkezésre. Az UNESCO szerint – amely vezető szerepet tölt be az oktatási fenntartható fejlesztési célok mutatói terén – ez a mutató legfeljebb 3–5 év elteltével válik használhatóvá.”

(24) A Tanács ajánlása a Bizottságnak az Európai Unió 2017-es pénzügyi évre szóló általános költségvetése végrehajtására vonatkozó felelőssége alóli mentesítésről, 3. fejezet 3. bekezdése.

(25) „2017. évi mentesítés: Az EU általános költségvetése – Bizottság és végrehajtó ügynökségek” (P8_TA(2019)0242), 236. bekezdés.

(26) Ugyanakkor a teljes uniós hálózat több mint 138 000 km vasútvonalból áll.

(27) A 10 millió euro finanszírozásra eső szabadalmi bejelentések darabszámának alapértéke 3,2, míg a célértéke 3 volt.

(28) https://www.eca.europa.eu

(29) 2018. évi kiadványaink között szerepelt kilenc áttekintő jellegű termék is: két állapotfelmérés, hat tájékoztató és egy gyorsvizsgálat.

(30) 1a. alfejezet (Versenyképesség a növekedésért és foglalkoztatásért), 1b. alfejezet (Gazdasági, társadalmi és területi kohézió), 2. fejezet (Fenntartható növekedés: természeti erőforrások), 3. fejezet (Biztonság és uniós polgárság), 4. fejezet (Globális Európa), 5. fejezet (Igazgatás).

(31) Megjegyés: az Unió környezetvédelmi és éghajlat-politikai intézkedéseivel foglalkozó különjelentéseket az alábbi 2. TPK-fejezet tartalmazza.