GLOSSZÁRIUM

311. intézkedés : "Nem mezőgazdasági tevékenységekre történő diverzifikálás"-ról szóló intézkedés.

312. intézkedés : "Mikrovállalkozások létrehozásának és fejlesztésének támogatása"-ról szóló intézkedés.

313. intézkedés : "Turisztikai tevékenységek"-ről szóló intézkedés.

BHÉ : Bruttó hozzáadott érték.

CMEF : Közös Felügyeleti és Értékelési Keretrendszer.

EMVA : Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap.

FTE : Teljes munkaidős egyenérték, olyan mértékegység, amelynek segítségével az alkalmazottakat úgy veszik figyelembe, hogy összehasonlíthatóak legyenek, dacára annak, hogy heti munkaidejük esetleg eltér egymástól. A mértékegységet úgy kapjuk, hogy összehasonlítjuk, hogy egy alkalmazott munkában töltött átlagos óraszáma hogy viszonyul egy teljes munkaidőben foglalkoztatott dolgozó munkában töltött átlagos óraszámához.

Intézkedés : Egy szakpolitika gyakorlatba ültetését szolgáló támogatási rendszer. Az intézkedés határozza meg, hogy a projektek adott tengelyen belül milyen szabályok mellett finanszírozhatók.

Kiszorító hatás : A kiszorító hatás azt mutatja meg, hogy a közpénzből támogatott tevékenységek miatt milyen mértékben csökkennek más tevékenységek.

Közösségi stratégiai iránymutatások : A Tanács e stratégiai iránymutatások útján határozza meg az Európai Unió (EU) prioritásait az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA) keretében. A Tanács így kapcsolatot teremt a lisszaboni és a göteborgi Európai Tanács által megállapított célkitűzésekkel, és azok figyelembevételével alakítja ki a vidékfejlesztési politikát. A Tanács elképzelése, hogy – különösen a kohéziós és a környezetpolitika területén – biztosítja a vidékfejlesztés és más uniós szakpolitikák összhangját, emellett figyelemmel kíséri az új közös agrárpolitika (KAP) és a felmerülő szerkezetátalakítás végrehajtását.

MTE : Félidős értékelő jelentések.

NST : A nemzeti stratégiai terv egy tagállam által készített olyan dokumentum, amely azt hivatott biztosítani, hogy a vidékfejlesztésre adott közösségi támogatás összhangban legyen a közösségi stratégiai iránymutatásokkal, és hogy a közösségi, tagállami és regionális prioritások egymással koordináltak legyenek. A nemzeti stratégiai terv referenciaeszköz az EMVA programozás előkészítéséhez. A stratégia végrehajtása a vidékfejlesztési programok révén történik.

Programozási időszak : Az uniós szakpolitikák, például a vidékfejlesztési politika megtervezésének és végrehajtásának többéves keretrendszere; a jelenlegi időszak 2007-től 2013-ig tart.

Talált pénz : Olyan helyzet, amikor a támogatott projekt a támogatás nélkül is részben vagy egészében megvalósult volna.

Tengelyek : A 2007–2013-as programozási időszakban a vidékfejlesztés három, összefüggő intézkedéscsomagot alkotó tematikus tengely és egy a Leader-megközelítésnek szentelt horizontális tengely mentén valósul meg (Leader tengely).

Vidékfejlesztési program : Az uniós vidékfejlesztési politika megtervezését és gyakorlatba ültetését szolgáló, a tagállam által elkészített és a Bizottság által jóváhagyott programozási dokumentum. Vidékfejlesztési program készülhet regionális vagy országos szinten.

ÖSSZEFOGLALÓ

I. Az uniós vidékfejlesztési politika célja olyan vidéki problémák kezelése, mint az elnéptelenedés, a gazdasági lehetőségek hiánya és a munkanélküliség. Finanszírozást nyújt a vidéki területeken a növekedés, a foglalkoztatás és a fenntartható fejlődés támogatására.

II. Az uniós vidékfejlesztési politika három tematikus tengelye közül az egyik a vidéki életminőség javítását és a vidéki gazdaság diverzifikációját célozza, ez a III. tengely. E tengely mentén három konkrét intézkedés szolgálja a vidéki gazdaság diverzifikálását:

- nem mezőgazdasági tevékenységekre történő diverzifikálás (311. intézkedés),

- mikrovállalkozások létrehozásának és fejlesztésének támogatása a vállalkozási kedv ösztönzése és a gazdasági szerkezet fejlesztése céljából (312. intézkedés), és

- turisztikai tevékenységek ösztönzése (313. intézkedés).

III. III. Ezen intézkedésekre az uniós költségvetésben 5 milliárd eurót különítettek el a 2007–2013-as időszakra. Ezt az uniós támogatást a programozás szerint további 2 milliárd euróval egészítik ki tagállami forrásokból.

IV. A számvevőszéki ellenőrzés azt vizsgálta, hogy a tagállamok és a Bizottság optimálisan használták-e fel a forrásokat a vidéki gazdaság diverzifikációjával kapcsolatos intézkedéseinek megvalósításásakor? A Számvevőszék főleg azt értékelte, hogy ezt a három intézkedést úgy tervezték-e meg és úgy hajtották-e végre, hogy azok eredményesen járuljanak hozzá a növekedéshez és a munkahelyteremtéshez, és hogy a leghatékonyabb és legeredményesebb projekteket választották-e ki támogatásra? A Számvevőszék azt is értékelte, hogy a rendelkezésre álló monitoring- és értékelési információk megbízható, teljeskörű és időszerű tájékoztatást nyújtottak-e ezen intézkedések eredményeiről.

V. A Számvevőszék megállapítja, hogy a Bizottság és a tagállamok csak korlátozott mértékben használták fel optimálisan a pénzt a vidéki gazdaságok diverzifikálására szolgáló intézkedéseken keresztül, mivel a támogatás nem szisztematikusan irányult azon projektekre, amelyek leginkább szolgálták volna az intézkedések céljainak megvalósulását. Ez annak volt betudható, hogy a vidékfejlesztési programokon belül nem voltak mindig világosan meghatározva, hogy mikor kell beavatkozni, és nem voltak mindig konkrét célok, olyan tág támogathatósági feltételeket írtak ki, amelyek a projektek körét nem a diverzifikációt leginkább megvalósítókra szűkítették le, és a bírálati kritériumok sem a leginkább eredményes projektek kiválasztását szolgálták, vagy nem is alkalmaztak ilyeneket. Túl gyakran, és leginkább a programozási időszak elején a projektek kiválasztását nem maguk a projektek minősége, hanem a rendelkezésre álló költségvetés elköltésének igénye motiválta. Néhány tagállamban, ha volt elegendő költségvetési keret, az összes támogatható projektet támogatták, függetlenül attól, hogy a projektet milyenre értékelték.

VI. A tagállamok nem mérsékelték eléggé a talált pénz és a kiszorító hatás kockázatát, így nem biztosították a források leghatékonyabb felhasználását. A tagállamoknak a költségek ésszerűsége tekintetében folytatott ellenőrzései nem csökkentették eléggé a mesterségesen megnövelt költségek kockázatát, és esetenként túlzott adminisztratív terhet róttak egyes pályázókra, és fizetési késedelmek léptek fel.

VII. Az intézkedések eredményes nyomonkövetése és értékelése csak részben valósult meg, így valós a kockázata annak, hogy a projektekre kiosztott támogatások eredményeiről nem áll majd rendelkezésre semmilyen adat. Az Unió munkahelyteremtést célzó stratégiai prioritását nem jól célozták be, és nem volt aktív irányítás, amikor nyilvánvalóvá vált, hogy a kitűzött célokat nem lehet elérni.

VIII. A Számvevőszék ezért a következőket ajánlja:

- Vidékfejlesztési programjaik keretében a tagállamoknak világosan adják meg, hogy nem mezőgazdasági tevékenységekbe való beruházást célzó közpénzek hogyan és miért segítik majd például a foglalkoztatást és növekedést gátló akadályokból adódó piaci hiányosságok leküzdését. A tagállamok ezután fogalmazzanak meg konkrét és mérhető célkitűzéseket e szükségletekkel összefüggésben. A Bizottság csak olyan vidékfejlesztési programokat hagyjon jóvá, amelyek olyan indokolt és átfogó stratégiákat tartalmaznak, amelyek világos okfejtéssel kimutatják, hogy a szakpolitikai beavatkozások hogy járulnak hozzá a növekedési feltételek és a foglalkozatási lehetőségek létrehozásának stratégiai céljához.

- A tagállamok fogalmazzanak meg és alkalmazzanak folyamatosan olyan pályázati kritériumokat, amelyek biztosítják, hogy a tagállamok konkrét céljaival összhangban lévő leginkább hatékony és fenntartható projekteket válasszák ki. A Bizottság biztosítsa, hogy ezeket a kritériumokat helyesen és folyamatosan – ne csak szűk költségvetési keretek esetén – alkalmazzák.

- A Bizottság és a tagállamok mozdítsák elő a talált pénz és a kiszorítás kockázatának enyhítése tekintetében bevált gyakorlatok bevezetését. A Bizottság ösztönözze a tagállamokat annak a gyakorlatnak az alkalmazására, amely szerint a beruházási kiadások csak a támogatás jóváhagyásának napjától támogathatók.

- A Bizottság biztosítsa azt, hogy a tagállamok a költségek ésszerűségének ellenőrzésére eredményes rendszerekkel rendelkeznek.

- A Bizottság és a tagállamok gondoskodjanak arról, hogy a következő programozási időszakban releváns és megbízható információk álljanak rendelkezésre az intézkedés hatékony lebonyolításához és az eredmények figyelemmel kíséréséhez, továbbá annak bemutatásához, hogy a nyújtott támogatás milyen mértékben járul hozzá az uniós prioritások megvalósításához. A munkahely-teremtési célok legyenek reálisak és a létrejött munkahelyek számát pontosan kövessék nyomon, az intézkedéseket irányítsák jobban a teljes programozási időszak alatt, főleg akkor, ha a kiderül, hogy a kitűzött célok nem teljesülnek.

- A Bizottság és a tagállamok fokozzák az adminisztratív terhek csökkentését és az ésszerű időn belül megvalósuló kifizetések biztosítását célzó törekevéseiket.

BEVEZETÉS

1. Az uniós vidékfejlesztési politika célja olyan vidéki problémák kezelése, mint az elnéptelenedés, a gazdasági lehetőségek hiánya és a munkanélküliség. Finanszírozást nyújt a vidéki területeken a növekedés, a foglalkoztatás és a fenntartható fejlődés támogatására.

2. A 2007–2013-as időszakra szóló uniós vidékfejlesztési szakpolitika három témára koncentrál (ezek az ún. "tematikus tengelyek"). Ezek a következők:

I. tengely: a mezőgazdasági és erdészeti ágazat versenyképességének javítása,

II. tengely: a környezet és a vidék fejlesztése;

III. tengely: a vidéki élet minőségének javítása és a vidéki gazdaság diverzifikálásának ösztönzése [1].

3. A III. tengely nyolc egyedi intézkedését úgy határozták meg, hogy azok következő célokat [2] szolgálják:

"gazdálkodási tevékenységek nem mezőgazdasági tevékenységek felé történő diverzifikálása, a nem mezőgazdasági ágazatok fejlesztése és a foglalkoztatás elősegítése, az alapszolgáltatások javítása, beleértve az információs és kommunikációs technológiákhoz való helyi hozzáférést, és a vidéki területeket vonzóbbá tévő beruházások végrehajtása révén a gazdasági és társadalmi visszaesés és a vidék elnéptelenedése felé mutató tendenciák visszafordítása érdekében (…)".

4. A III. tengely részeként az Unió célját, a vidéki gazdaság diverzifikációját három konkrét intézkedés támogatja:

i) Nem mezőgazdasági tevékenységekre történő diverzifikálás. (311. intézkedés),

ii) mikrovállalkozások létrehozásának és fejlesztésének támogatása a vállalkozói kedv ösztönzése és a gazdasági szerkezet fejlesztése céljából (312. intézkedés), és

iii) turisztikai tevékenységek ösztönzése (313. intézkedés).

5. A Tanács által elfogadott közösségi stratégiai iránymutatások [3] meghatározzák az Európai Uniónak az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA) keretében kitűzött prioritásait. Ezek az iránymutatások rögzítik azt, amit a III. tengely kiadásaival el kívánnak érni, azaz:

"A III. tengely forrásainak segítségével elő kell mozdítani a foglalkoztatási lehetőségek és a növekedési feltételek megteremtésének mindenek felett álló prioritását (…)".

Az iránymutatások azt a tagállamok által követendő stratégiai megközelítést fogalmazzák meg, amelyek nyomán azoknak ki kellett dolgozniuk nemzeti stratégia tervüket (NST) majd azt követően vidékfejlesztési programjaikat a 2007–2013-as időszakra. A vidéki növekedéshez és munkahelyteremtéshez elvárt hozzájárulás, a lisszaboni stratégiával összhangban, a végrehajtási szabályok eredménymutatóiban is megjelenik [4].

6. A diverzifikációs intézkedéseket a Bizottság és a tagállamok megosztott irányítással kezelik, a vidékfejlesztési politika részeként. A tagállamok által javasolt vidékfejlesztési programokat a Bizottság hagyja jóvá. Ezt követően a tagállamok a benyújtott programok alapján kiválasztják azokat a projekteket, amelyekhez támogatást különítenek el. Az 1. ábra azt mutatja, hogy a szabályozási keretrendszer hogyan nyújt támogatást diverzifikációs projektekre.

1. ÁBRA

+++++ TIFF +++++

7. Ezekre az intézkedésekre a 2007–2013-as időszakra az uniós költségvetésből 5 milliárd eurót különítettek el és ezenkívül címzetten 2 milliárd eurót irányoztak elő a tagállamok nemzeti forrásaiból. Mivel méhány intézkedés esetén az érdeklődés a vártnál kisebb volt, a programozási időszak során néhány tagállamban csökkentették az ezen intézkedésekre beállított támogatást, összesen 0,3 milliárd euróval (lásd: I. melléklet).

8. A finanszírozást a beadott projektekre adott támogatás formájában nyújtják, és ezért a támogatást a kedvezményezetteknek maguknak kell kiegészíteniük. A III. tengely keretében finanszírozott tipikus projektek például a következők:

A 311. intézkedés keretében szolgáltatások (szállás reggelivel, falusi turizmus, oktatási és társadalmi tevékenységek a gazdaságban…), kézműves tevékenységek (fazekasság, helyi termékek előállítása…) és kereskedelem (a gazdasághoz kapcsolódóan olyan üzletek kialakítása, ahol a termékeket közvetlenül a fogyasztónak értékesítik…) [5].

A 312. intézkedés alatt: fejlesztési támogatás nyújtása nem mezőgazdasági ágazatban tevékenykedő, meglévő mikrovállalkozásoknak vagy olyan magánszemélyeknek, akik új mikrovállalkozást (10 főnél kevesebbet foglalkoztató, és kétmillió eurónál kisebb árbevételt hozó vállalkozás) kívánnak létrehozni.

A 313. intézkedés alatt: turisztikai infrastruktúra, létesítmények, illetve látnivalók, szabadidős létesítmények kiépítése vagy felújítása, turisztikai termékek fejlesztése és marketingje, turisztikai marketingstratégiák, tájékoztatóanyagok kidolgozása.

9. Az 1. háttérmagyarázat bemutat egy-egy olyan, a három diverzifikációs intézkedés alatt finanszírozott projekttípust, amely a számvevőszéki ellenőrzés tárgyát képezte.

10. Az ellenőrzött projektek sora összköltségüket tekintve 10000 eurótól 3 millió euróig terjed, ebből a köztámogatás 2500 eurótól 1,1 millió euróig terjedő összeget tett ki. Ezen intézkedésekre az 1698/2005/EK határozat nem határozta meg sem a támogatás felső összeghatárát, sem a maximálisan megengedhető támogatásintenzitási arányt. A tagállamok az állami támogatások általános uniós szabályaival összhangban állapítják meg vidékfejlesztési programjaik támogatási arányát és a felső támogatási összeghatárt.

1. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

PÉLDÁK A DIVERZIFIKÁCIÓS INTÉZKEDÉSEKBŐL FINANSZÍROZOTT BERUHÁZÁSTÍPUSOKRA

+++++ TIFF +++++

© Európai Számvevőszék

+++++ TIFF +++++

© Európai Számvevőszék

+++++ TIFF +++++

© Európai Számvevőszék

AZ ELLENŐRZÉS HATÓKÖRE ÉS KONCEPCIÓJA

11. A Számvevőszék azt kívánta értékelni, hogy az ellenőrzött intézkedéseket úgy alakították-e ki, és úgy hajtották-e végre, hogy optimális legyen a pénzfelhasználás, továbbá, hogy az ellenőrzött finanszírozott projektek megvalósították-e az intézkedések céljait. A Számvevőszék ezenfelül vizsgálta azt is, hogy az intézkedés eredményeit oly módon követték-e nyomon és értékelték-e, hogy a tagállamok és a Bizottság azonosíthassák és kezelhessék a felmerülő problémákat, és objektív információkat szerezhessenek az intézkedés révén elért eredményekről.

12. Az ellenőrzés elsősorban a következő kérdésre kíván választ adni:

A tagállamok és a Bizottság optimálisan használták-e fel a forrásokat a vidéki gazdaság diverzifikálásával kapcsolatos intézkedéseinek megvalósításakor?

A fő alkérdések a következők voltak:

A diverzifikációs intézkedéseket úgy alakították-e ki és úgy hajtották-e végre, hogy azok eredményesen járuljanak hozzá a növekedéshez és a munkahelyteremtéshez?

Kellően mérsékelték a hatékonyságra és gazdaságosságra vonatkozó kockázatokat?

Valóban hatékony és eredményes projektekre fordították a támogatást?

13. Az ellenőrzés kiterjedt a Bizottságra, tartalmazott hat tagállami látogatást (Cseh Köztársaság, Franciaország – Aquitania, Olaszország – Campania, Lengyelország, Svédország (Västra Götaland) és Egyesült Királyság – Anglia (Yorkshire and Humber)) [6] és magában foglalta diverzifikációs intézkedések kapcsán az intézkedések kialakításának, a projektek teljesítése nyomán született eredményeknek, valamint a pénzügyi támogatás nyomon követésének vizsgálatát. Ez a három diverzifikációs intézkedést lefedő 129 projektdossziéból álló minta vizsgálatát ölelte fel. A projektek közül 57 esetében történt helyszíni ellenőrzés, melyek alkalmával sor került az alapul szolgáló dokumentáció elemzésére és a kedvezményezettek kikérdezésére. 72 projekt ellenőrzése a dokumentáció áttekintése révén valósult meg.

ÉSZREVÉTELEK

ELSŐ RÉSZ: AZ INTÉZKEDÉSEKET ÚGY TERVEZTÉK ÉS ÚGY HAJTOTTÁK VÉGRE, HOGY AZOK EREDMÉNYESEN JÁRULJANAK HOZZÁ A NÖVEKEDÉSHEZ ÉS MUNKAHELYTEREMTÉSHEZ?

14. "A III. tengely intézkedéseinek segítségével elő kell mozdítani vidéken a nem mezőgazdasági tevékenységekkel és szolgáltatásokkal kapcsolatos foglalkoztatási lehetőségek és a növekedési feltételek megteremtésének mindenek felett álló prioritását. Ez válasz azon tendenciákra, amelyek Európa számos táján a gazdasági és társadalmi hanyatlás, valamint a vidék elnéptelenedése terén jelentkeznek. Diverzifikálás szükséges a vidéki területeken a növekedés, a foglalkoztatás és a fenntartható fejlődés megteremtéséhez, és ennek következtében a jobb területi egyensúly kialakításához, mind gazdasági, mind társadalmi értelemben…" [7]

15. A tagállamoknak strukturális és területi igényeiket világos és konkrét célok [8] formájában kell megfogalmazniuk a nemzeti stratégiai tervükkel összhangban lévő vidékfejlesztési programjaikban. Ezt követően olyan intézkedéseket kell kialakítaniuk, amely ezen célok elérését szolgálják.

16. Ahhoz, hogy ezen szakpolitikák egyszerre legyenek eredményesek és célzottak, a tagállamoknak meg kell ismerniük mind a foglalkoztatás és a növekedés mozgatórugóit a vidéki területeken, mind az azokat akadályozó tényezőket. Azt is biztosítaniuk kell, hogy a beavatkozás indoklása világos magyarázattal szolgáljon a tekintetben, hogy a közfinanszírozás hogyan segítheti például a piac nem megfelelő működésének orvoslását. A tagállamoknak azt is pontosan meg kell adniuk, hogy milyen eredményt terveznek elérni (vagyis a diverzifikálás hogyan tud/fog a fenntartható fejlődéshez hozzájárulni, és milyen változásokat kell elérni), ezzel egyszersmind világos kereteket és világos útmutatást adnak a program zökkenőmentes irányításához (pl. beazonosítják, hogy szükség esetén miben kell javulni).

17. A Számvevőszék az uniós jogszabályok és a tagállamok rendszerei, eljárásai és dokumentumai áttekintésével igyekezett bizonyítékokat szerezni arra nézve, hogy a diverzifikációs intézkedéseket nagy valószínűséggel mind uniós, mind tagállami szinten úgy alakították ki és hajtották végre, hogy azok növekedésre és munkahely-teremtésre irányuló eredményes projektek hatékony finanszírozását eredményezze. Az ellenőrzés különösen azt vizsgálta, hogy a tagállamoknak van-e olyan ésszerű indoka, amely igazolja, hogy az intézkedések köztámogatásból valósuljanak meg, azokra vonatkozóan világos célokat és releváns támogathatósági kritériumokat fogalmaztak-e meg, valamint eredményes kiválasztási eljárásokat alakítottak-e ki. Az ellenőrzés értékelte továbbá, hogy a Bizottság és a tagállamok az intézkedések irányításában milyen mértékben vették figyelembe a már elért eredményeket.

A KITŰZÖTT CÉLOK TÁGAK VOLTAK, ÉS NEM MINDIG KAPCSOLÓDTAK A NÖVEKEDÉSI ÉS FOGLALKOZTATÁSI LEHETŐSÉGEK FELTÉTELEINEK MEGTEREMTÉSÉHEZ

18. Az 1698/2005/EK rendelet [9] 16. cikkének megfelelően az ellenőrzött tagállami/regionális vidékfejlesztési programok valóban beazonosították vidéki gazdaságaik számos erősségét és gyengeségét. A vidékfejlesztési és egyéb programozási dokumentumok azonban nem tartalmazták az ezen problémák hátterében rejlő okok további elemzését, hogy kidolgozzák, hogy az adott intézkedés mire összpontosuljon [10] (lásd 2. háttérmagyarázat).

19. A megvizsgált vidékfejlesztési programok meghatároztak ugyan olyan potenciális előnyöket, amelyek a 311., 312. és 313. intézkedések nyomán elérhetők lettek volna, azonban egyikük sem fogalmazott meg világos, a következők mentén alkalmazandó beavatkozási logikát: beazonosított szükségletek – konkrét célok – ezen célok eléréséhez szükséges tevékenység Svédországban például a vidékfejlesztési program számos olyan területet felsorolt, amelyeken esetleg szükség volna közintézkedésre a vidéki gazdaság diverzifikálásának és a növekedés támogatásának elérése céljából (nők munkavállalását gátló tényezők felszámolása, hitelgarancia-egyesületek létrehozása stb.), de sem olyan konkrét célokat nem fogalmaz meg, sem olyan konkrét tevékenységtípusokat nem azonosít be, amelyek támogatást kaphatnának ezen szükségletek kielégítése céljából.

2. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

PÉLDA EGY OLYAN VIDÉKFEJLESZTÉSI PROGRAMRA, AMELYBEN NEM IGAZOLJÁK EGYÉRTELMŰEN A DIVERZIFIKÁCIÓS INTÉZKEDÉSEK FINANSZÍROZÁSÁNAK SZÜKSÉGESSÉGÉT

Egyesült Királyság – Anglia: A vidékfejlesztési program értelmében minden régiónak fokozott figyelmet kell szentelnie a gazdasági alulteljesítésre és hátrányokra az intézkedések bevezetése során. A Yorkshire-i és Humberi regionális végrehajtási terv azzal érvel, hogy a régióban az országos átlagnál kisebb a diverzifikált gazdaságok aránya, de sem azt nem tárja fel, hogy valóban szükség van-e a vidéki gazdaság nagyobb diverzifikálására – akár a gazdaságok bevételeiből, a gazdaságok életképességéből, a jövedelmek ingadozásából vagy egyéb tényezőkből kifolyólag – sem azt, hogy miért kisebb a diverzifikáció ebben a régióban, illetve nem tér ki arra, hogy a közintézkedések ezen hogyan tudnának segíteni.

20. A megadott célok minden vizsgált tagállami/regionális vidékfejlesztési programban (egy olaszországi különleges példa kivételével – lásd: 21. bekezdés) annyira általánosak és nyitottak voltak, hogy a nemzeti/regionális hatóságok nem tudtak ezekre mérhető célokat kidolgozni (lásd: 3. háttérmagyarázat). Ezért minden egyes intézkedés operatív célokhoz való hozzájárulása csak az Unió közös felügyeleti és értékelési keretszabályozásában megfogalmazott monitoring-mutatószámok tekintetében megfogalmazott célok szintjén került számszerűsítésre [11]. Ezen "célok" azonban úgy kerültek kialakításra, hogy a tervezett kiadások volumene alapján számolták ki a várható eredményeket, ahelyett, hogy előbb meghatározták volna egy szükséglet kielégítéséhez vagy egy cél eléréséhez megkívánt eredményeket, és ezután határozták volna meg azt, hogy a rendelkezésre álló támogatásból az adott célt mennyiben tudják megvalósítani.

21. A 311. intézkedés Olaszországban – Campaniában kivételt képezett, mert egy olyan konkrét célt tűzött ki ("a gazdaság háztartását képező tagok főállású foglalkoztatásának elősegítése"), amelyhez egy további számszerű mutatót (azaz célértéket) társított: "a gazdaság háztartását képező tagok közül a támogatott tevékenységi területeken dolgozók száma".

3. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

PÉLDA A DIVERZIFIKÁCIÓS INTÉZKEDÉSEK KERETÉBEN TÚL TÁGAN KITŰZÖTT CÉLOKRA

A Cseh Köztársaságban azonos célokat tűztek ki mind a három intézkedésre: "mezőgazdasági tevékenységekről nem mezőgazdasági tevékenységekre történő diverzifikálás, a nem mezőgazdasági termelés fejlesztése és a munkahelyteremtés támogatása", "diverzifikáció a vidéki gazdaságban", "az életminőség javítása vidéki területeken és gazdasági diverzifikáció". Ezeket a célokat az 1698/2005/EK rendelet (46) preambulumbekezdéséből vették át, minden további pontosítás nélkül, így ezek általánosak és nyitva hagyottak. A "vidéki gazdaság diverzifikációja" például nem adja meg, hogy a jelen helyzet, amelynek javítását az intézkedés el kívánja érni, milyen mértékben javul, és ezért azt nem lehet minőségi vagy mennyiségi mutatóval kifejezni.

A lengyelországi vidékfejlesztési programban a 313. intézkedés (turizmus) céljait csak tágan, egy integrált intézkedés [12] keretében fogalmazták meg: " az intézkedés javítani fogja a vidéki területek életfeltételeit", "ez hozzá fog járulni a vidéki lakosság identitásának fejlesztéséhez", "ez hozzá fog járulni (…) a vidéki területek jellegzetességeinek (…) megőrzéséhez…". Ez az általános megfogalmazás nem pontosítja azt, hogy ezen intézkedés hogyan járul hozzá a turisztikai tevékenységek élénkítéséhez.

22. Az, hogy az ellenőrzött tagállamok és régiók nem adták meg világosan, hogy mit szeretnének elérni, inkább igényvezérelt, és nem célvezérelt stratégiára utal. Ennek következtében számos különböző tevékenység és szektor támogatható marad, és így fennáll az a kockázat, hogy a támogatást nem kellő mértékben irányítják a beazonosított szükségletek, valamint a többek között a növekedést és munkahelyteremtést gátló strukturális hátrányok (vagyis a beavatkozás indokai) felé.

A BIZOTTSÁG A HIÁNYOSSÁGOK DACÁRA IS HAGYOTT JÓVÁ VIDÉKFEJLESZTÉSI PROGRAMOKAT

23. Az 1974/2006/EK rendelet kimondja, hogy a tagállamoknak meg kell határozniuk a beavatkozás indokolását, az intézkedés céljait, hatókörét és cselekvéseit. Ezenkívül a vidékfejlesztési programnak bizonyítania kell, hogy beruházási intézkedések tekintetében támogatás meghatározott területi igényeket és strukturális hátrányokat tükröző, egyértelműen kijelölt célkitűzésekre irányul. A tagállamok vidékfejlesztési programjainak jóváhagyása előtt ezért a Bizottságnak ellenőriznie kell, hogy a vidékfejlesztési program célkitűzései összhangban vannak-e az uniós és nemzeti stratégiákkal, valamint az azonosított szükségletekkel és hiányosságokkal.

24. Mivel azonban az ellenőrzött vidékfejlesztési programok ilyen általánosan fogalmazták meg a célkitűzéseiket, az összhangot vizsgáló ellenőrzés kimenetele csak korlátozott haszonnal járhatott. Mindazonáltal a Bizottság ezen hiányosságok ellenére is fogadott el vidékfejlesztési programokat, és nem tett kritikai észrevételeket a beavatkozást alátámasztó érvek tekintetében. Azzal sem foglalkozott, hogy a javasolt intézkedések milyen eredményesen vagy hatékonyan tudnának növekedést generálni és fenntartható módon munkahelyeket teremteni.

AZ ELLENŐRZÖTT TAGÁLLAMOK ÁLTAL MEGHATÁROZOTT TÁMOGATHATÓSÁGI FELTÉTELEK/KRITÉRIUMOK NEM SZŰKÍTIK A DIVERZIFIKÁLÁS CÉLJÁBÓL NYÚJTOTT TÁMOGATÁSOK KÖRÉT

25. Miután a tagállamok kitűzték céljaikat, meg kell határozniuk a támogathatósági feltételeket (pl. a beruházástípusokat, a kedvezményezeti kategóriákat és a támogatás jellegét), biztosítandó, hogy a támogatás a kijelölt konkrét célkitűzésekre irányuljon.

26. Ezen támogathatósági feltételek a támogatások hatókörét hivatottak szűkíteni. A Számvevőszék megállapította, hogy a tagállamok támogathatósági kritériumai is nagyon tágak voltak, így a projektekhez rendelt támogatások ténylegesen nem a konkrét intézkedéseket szolgálták, még akkor sem, ha a helyi lakosságnak volt előnye belőlük (lásd: 4. háttérmagyarázat). A Számvevőszék még olyan projekteket is talált a Cseh Köztársaságban és Svédországban, amelyek az uniós rendeletek értelmében nem voltak támogathatók (lásd: II. melléklet).

A KIVÁLASZTÁSI ELJÁRÁSOK NEM A LEGJOBB PROJEKTEK FELÉ TERELTÉK A TÁMOGATÁSOKAT

27. A céljaik és támogathatósági kritériumaik megfogalmazását követően a tagállamoknak ki kell alakítaniuk a támogatható projektek közül a támogatandó műveletek és projektek kiválasztását célzó eljárásokat. A kiválasztási kritériumoknak lehetővé kell tenniük, hogy a tagállamok meg tudják határozni azokat a műveleteket és projekteket, amelyek leginkább hozzájárulnak a célokhoz, és a rendelkezésre álló forrásokat ilyenekre tudják fordítani. A kiválasztási kritériumok eredményes alkalmazását előírják a vonatkozó uniós jogszabályok [13].

4. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

A TÁG TÁMOGATHATÓSÁGI KRITÉRIUMOK KÖVETKEZMÉNYEKÉNT NÉHÁNY OLYAN PROJEKT IS KAPOTT TÁMOGATÁST, AMELY NEM AZ INTÉZKEDÉSEK CÉLJAIT SZOLGÁLTA

Lengyelország Jóllehet a 311. intézkedés célja, hogy nem mezőgazdasági tevékenységek felé diverzifikáljon gazdaságokat, és hogy növelje a vidéki területeken a mezőgazdaságon kívüli foglalkoztatást, a kis-lengyelországi (Małopolska) régióban a kedvezményezettek 42%-a vásárolt olyan eszközöket (pl. traktort), amelyekkel a saját gazdaságukban is végzett mezőgazdasági műveletek végezhetők alapszolgáltatásként harmadik felek számára, így ez a vidéki gazdaság diverzifikálásához semmilyen módon nem járult hozzá.

Szintén Lengyelországban, az ellenőrzés idején a 313. intézkedés (turizmus) keretében támogatott projektek 68%-a helyi sportlétesítmény- vagy játszótér-építési beruházásokra irányult. Például a 313. intézkedés keretében korszerűsítettek egy iskola melletti futballpályát. Ez a projekt korszerű sport- és szabadidős infrastruktúra létrehozásával és általános iskolás gyerekek számára sportlétesítmények kialakításával a vidéki közösség életminőségének a javítását célozta. Ez a projekttípus ugyanakkor valószínűleg nem diverzifikálja turisták odavonzásával a gazdaságot, jóllehet ez lenne az intézkedés célja [14].

28. A kiválasztási kritériumoknak lehetővé kell tenniük, hogy az egyes projektjavaslatok egymáshoz viszonyított érdemi értékelése tárgyilagos és átlátható legyen, valamint biztosítaniuk kell, hogy a források nem optimális felhasználásával járó projektek ne kapjanak támogatást. Előfordulhat, hogy több projekt is eleget tesz a feltételeknek, ám egyesek közülük jobban megfelelnek a vidéki területek szükségleteinek kielégítése végett kitűzött céloknak, míg mások kevésbé. Például, lévén, hogy a felhasználható támogatások korlátozottak, és feltéve, hogy minden egyéb feltétel megegyezik, ha egy beruházási projekt vidéki területeken több munkahelyet teremt, mint egy másik, akkor azt kell kiválasztani.

29. Az ellenőrzött tagállamok közül kettőben nem fogalmaztak meg kiválasztási kritériumokat, és kizárólag a tág támogathatósági kritériumokra hagyatkoztak a támogatandó projektek listájának felállításakor. Ez történt Franciaországban (Aquitaniában) és Lengyelországban a programozási időszak (2007–2010) első éveiben. Ezen időszak alatt Lengyelország tulajdonképpen vagy "érkezési sorrendben" vagy véletlenszerűen választott ki projekteket [15]. Egy másik tagállamban, Svédországban ("Västrä Götaland"), az alkalmazott kiválasztási eljárásban nem pontozták vagy rangsorolták a projekteket, hogy idővel azok tárgyilagosan összehasonlíthatóak legyenek, biztosítandó a legnagyobb prioritású projektek következetes kiválasztását.

30. A többi három tagállam (Olaszország – Campania, a Cseh Köztársaság és az Egyesült Királyság – Anglia) kiválasztási kritériumokat és számos különböző pontozási rendszert alkalmazott, jóllehet a Cseh Köztársaság 2009-ben felfüggesztette a kiválasztási kritériumainak alkalmazását. Olaszország Campania tartományában és a Cseh Köztársaságban is azonban ezek értelmetlenné váltak, mivel e két tagállam/régió egyike sem állított fel olyan eredményes alsó minimális küszöbértéket, amelyet egy projektnek el kellett volna érnie ahhoz, hogy kiválasszák. Ez azt jelenti, hogy amíg volt támogatás, projektek akkor is kiválasztásra kerülhettek, ha azok, értékelésük szerint, a nemzeti/regionális prioritások szempontjából nem bírtak különösebb relevanciával (lásd: 5. háttérmagyarázat).

31. Az ellenőrzött tagállamok közül négy (Franciaország (Aquitania), Olaszország Campania tartománya, Svédország (Västra Götaland) és a Cseh Köztársaság) annyi támogatható projektet választott ki, amennyit a rendelkezésre álló források csak lehetővé tettek, függetlenül attól, hogy ezek hozzájárulhattak-e az intézkedések céljainak eléréséhez. Az ellenőrzés ugyanakkor megállapította, hogy a későbbiekben, ha a költségvetés nem volt elegendő az összes támogatható pályázat finanszírozásához, a tagállamok szigorúbban választották ki a projekteket. Ennek következtében később a folyamat során jobb projekteket utasítottak vissza, pusztán költségvetési okokból (lásd: 6. háttérmagyarázat).

5. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

PÉLDÁK OLYAN KIVÁLASZTÁSI RENDSZEREKRE, AMELYEK NEM RELEVÁNS PROJEKTEKET VÁLASZTOTTAK KI

Olaszország (Campania): A rendszer felépítése úgy tűnt, hogy jó gyakorlatot mutat, tekintve, hogy a támogatható beruházási projektek értékelése olyan kiválasztási kritériumrendszer alapján zajlott, amely szerint egy minimális pontszámot (küszöböt) el kellett érniük a támogatható projekteknek, a "projektminőség" küszöböt is ideértve. Azonban a rendszer nem csak akkor adott pontokat, ha egy projekt megfelelt a kritériumoknak, hanem akkor is, ha nem.

A "projektminőség" kategóriában az a projekt, amely nem tesz eleget semmilyen kritériumnak 20 pontot kap (ez az elérendő "minimumküszöb") és ezért mégiscsak támogatásban részesül. Ez ténylegesen értelmetlenné teszi a projektminőség alapján történő kiválasztást, mivel minden projekt automatikusan továbbjut, amennyiben elegendő támogatás áll rendelkezésre.

Franciaország (Aquitania): Kiválasztási kritériumok hiányában, az a puszta tény, hogy egy projekt támogatható volt és volt rendelkezésre álló finanszírozás, azt jelentette, hogy ki is választották. Ennek eredményeképpen egy új borkóstoló helyiség létrehozását célzó projekt is támogatást kapott, jóllehet már léteztek ilyenek. A projekt nem diverzifikálta/szélesítette a gazdaság tevékenységét, és ezért nem járult hozzá azon intézkedés céljainak megvalósításához, amely címén támogatást kapott.

6. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

PÉLDÁK EREDMÉNYTELEN KIVÁLASZTÁSI FOLYAMATOKRA

Cseh Köztársaság: Az első két évben (2007 és 2008) minimális küszöb nélkül és az összes támogatható pályázat finanszírozására elegendő költségvetés birtokában, a benyújtott projekteket nem rangsorolták az elsőbbségi kritériumok szerint. Ennek következtében a maximális 35 pontból 0 pontra és a maximális 106 pontból 1 pontra értékelt projekteket is finanszíroztak. 2010 óta a támogatható projekteknek sokkal magasabb pontszámot kellett elérniük ahhoz, hogy támogatásban részesüljenek: legalább 25 pontot 40-ből és 54-et 101-ből.

Olaszország (Campania): A 312-es intézkedés tekintetében az első pályázati időszak alatt (2009. július/augusztus) mind a 163 támogatható pályázatot finanszírozták. A második időszakban (2009. szeptember/október) 322 pályázat volt elfogadható, de csupán 70-et finanszíroztak, mert az intézkedésre rendelkezésre álló költségkeretet már kimerítették. Ez azt jelentette, hogy a második időszakban voltak olyan projektek, amelyeket visszautasítottak, dacára annak, hogy sokkal több pontot értek el, mint néhány, az első időszakban támogatást elnyerő projekt. Például a második időszakban pénzhiány miatt visszautasított projektek közül az első helyre rangsorolt projekt pontszáma 85%-kal magasabb volt, mint az első időszakban finanszírozottaké.

Svédország: 2011-ig nem volt olyan eset, hogy támogatható projektekre szóló pályázatokat kis prioritás miatt visszautasítottak volna. A prioritások kialakításának hiánya ahhoz vezetett, hogy 2011-ben az intézkedéseket részben felfüggesztették, mert kimerült a költségvetés és projekteket utasítottak el, mondván, hogy "a projektekre szánt pénz véges, és rangsorolnunk kell". Bár ez azt eredményezte, hogy a költségvetés fennmaradó részét szigorúbban osztották el, a nagyobb részét addigra már elköltötték.

A MUNKAHELYTEREMTÉS AZ INTÉZKEDÉSEK ÁTFOGÓ PRIORITÁSÁNAK RÉSZE VOLT, DE EZ NEM MINDIG TÜKRÖZŐDÖTT ABBAN, AHOGY A TÁMOGATÁSOKAT IRÁNYÍTOTTÁK

32. Ahogy azt fent is említettük (lásd:14. bekezdés), a munkahelyteremtés a III. tengely átfogó prioritásának része volt. Ezért a tagállamoknak a vidékfejlesztési céljaiknak megfelelő projektek fontossági sorrendbe rendezésekor törekedniük kell olyan projekteket kiválasztaniuk, amelyek feltehetően leginkább alkalmasak munkahely-teremtésre. Nem csak magára a munkahely-teremtésre kell törekedniük, hanem a támogatás pénzügyi eredményességét és hatékonyságát is szem előtt kell tartaniuk, például a munkahelyenkénti költségek és a munkaminőség figyelembevételével.

33. Az ellenőrzés feltárta, hogy Franciaország kivételével minden ellenőrzött tagállam figyelembe vette a munkahely-teremtési lehetőségeket a projektjavaslatok értékelése során. A kiválasztási rendszerek fentebb bemutatott hiányosságai miatt azonban néhány tagállamban a gyakorlatban a rendszer nem tudta eredményesen rangsorolni a munkahelyeket teremtő projekteket (lásd: 30. és 31.bekezdés). Például annak ellenére, hogy Olaszország Campania tartományában a 311. intézkedésre vonatkozó kiválasztási rendszer lehetővé tette, hogy egy, a gazdaság háztartásában élő tag teljes munkaidőben való elhelyezkedését ösztönző projektek prioritást kapjanak (lásd: 21. bekezdés), ezen kritérium alkalmazásával kapcsolatban voltak hiányosságok (lásd: 7. háttérmagyarázat).

7. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

PAPÍRON JÓ A RENDSZER, DE A GYAKORLATBAN NEM

Olaszország Campania tartományában a háztartás tagjának teljes munkaidőben való elhelyezkedésének céljához rendelt kritériumként a beruházási költség/munkavállalók száma arányt határozták meg. Az értékelésben azonban a gazdaság háztartásának tagjai közül a teljes munkaidőben elhelyezkedettek százalékos arányát számították ki és ezt alakították át pontokká.

Az ajánlattételi felhívások nem adtak semmilyen utasítást arra nézve, hogy ezt a százalékot hogyan kell kiszámolni. Ennek következtében a számításokat nem végezték el, és a pontozás a technikai jelentésben foglalt megalapozatlan állítások alapján történt.

Például egy falusi turizmussal kapcsolatos projekt esetén a kedvezményezett várható eredményként azt adta meg, hogy "a családtagok munkaideje megnő", és ennek alapján a projekt megkapta a lehető legnagyobb pontszámot. Az ezen kritériumnak való megfelelést a helyszíni ellenőrzések során a hatóságok nem ellenőrizték a végkifizetés előtt, és a kedvezményezett nem tudott a számvevőszéki ellenőröknek semmilyen bizonyítékkal szolgálni ezen állítás alátámasztására.

34. A munkahelyteremtést célzó projektek tekintetében a létrejött munkahelyenkénti költség a mutatószáma a pénzügyi hatékonyságnak. A Számvevőszék ezt a mutatószámot [16] mind a 26 olyan ellenőrzött projektre kiszámolta, amelyeknek sikerült munkahelyeket teremteniük (lásd: II. melléklet). Ez a számítás azt mutatta, hogy az egy létrejött munkahelyre vetített költségek az egyes projektnél nagyon különbözőek: a skála 3000 eurótól 215000 euróig terjed. Míg a Számvevőszék elismeri, hogy projektek más olyan célokat is szolgálhatnak, amelyeket figyelembe kell venni a kiválasztási folyamat során, az egy hasonló tevékenységre / hasonló tevékenységi körön belül létrejött munkahelyre vetített költségek közötti jelentős különbségek, hogy e tekintetben nagyobb odafigyelésre van szükség.

35. Az ellenőrzött tagállamok közül három vette figyelembe a benyújtott projektjavaslatok pénzügyi hatékonyságát, az egy munkahelyre eső költség alapján. Projektjeik értékelése során a brit hatóságok a projekthez kötődő tervezett munkák betöltéséhez szükséges szakképzettségi szintet, és az azokkal kapcsolatos optimális pénzfelhasználást értékelték és pontozták (vagyis az egy munkahelyre vetített költségek és a szakképzettségi szintre vetített költségek is feltételét képezték a támogatásnak).

36. Lengyelországban a támogatási összeg attól függ, hogy a kedvezményezett hány munkahely teremtésére vállalkozik, míg Olaszországban az egy munkahelyre vetített költséget csak a 312. intézkedés kapcsán értékelték, és az összes kiadást (azaz a teljes beruházási költséget) úgy veszik figyelembe, hogy a hatóságok által meghatározott átlagértékhez hasonlítják. Többletpontokat adnak az egy munkahelyre jutó költségek kiszámításának alapján.

37. Csak Lengyelországban, a Cseh Köztársaságban és az Egyesült Királyságban szabták a támogatás feltételéül a munkahelyteremtést, ha az szerepelt a projektben. Lengyelországban és az Egyesült Királyságban a kifizetési kérelemmel együtt bizonyítékot is be kellett nyújtani (habár az Egyesült Királyság várható eredményeket is elfogadott), míg a Cseh Köztársaságban a projektgazdáknál a projekt végrehajtását követően célzott ellenőrzéseket végeztek. Lengyelországban és a Cseh Köztársaságban a létrehozott munkahelyek fenntartására vonatkozóan világosan szabályozott vállalási kötöttséget írtak elő: ennek időtartama a végkifizetéstől számított két év volt, illetve az ötéves vállalási időszak lejártáig tartott [17].

38. Olaszország Campania tartományában a hatóságok ellenben arra a munkahely-teremtési becslésre hagyatkoztak, amelyet a kedvezményezett a pályázatában feltüntetett. Ezen munkahelyek létrehozása nem képezte feltételét a kifizetésnek és sem a végkifizetéskor, sem később, a tevékenységek nyomon követése során nem ellenőrizték azt. Az ellenőrzés feltárta, hogy az ellenőrzött kilenc projektből csak négy ösztönözte a munkahelyteremtést és ezek közül kettőnél a munkahelyteremtés jóval alacsonyabb lett a vártnál.

AZ INTÉZKEDÉSEKET NEM PROAKTÍV MÓDON IRÁNYÍTOTTÁK

39. Még ha a nyomon követési és értékelési adatok azt is mutatták, hogy az intézkedések céljai nem valósultak meg, a tagállamok hatóságai nem dolgozták át a beavatkozásokat azok hatásmaximalizálása céljából: hogy olyan eredményesebb és hatékonyabb projektek kapjanak támogatást, amelyek a kitűzött célok tekintetében valós eredményeket tudnak felmutatni.

40. Ez különösen a Cseh Köztársaságban volt látható, ahol részben a hatóságok által kitűzött irreális/ambiciózus célok folytán a munkahely-teremtési célokat jelentősen alulteljesítették, és ennek ellenére sem tettek semmit a munkahelyteremtő projektek előtérbe helyezése érdekében. Svédországban a III. tengely költségvetésének megyék közötti részbeni újraosztása során a kiadások szintjét vették figyelembe, nem pedig az eredmények elérését. Olaszországban arányában nagy támogatást adtak a források felvételének ösztönzése céljából, de anélkül, hogy ezt összekapcsolták volna az eredmények elérésével. (lásd: 8. háttérmagyarázat).

8. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

PÉLDÁK A PROAKTÍV IRÁNYÍTÁS HIÁNYÁRA

Cseh Köztársaság: A 2010-ben kiadott félidős értékelés rávilágított a három ellenőrzött intézkedés korlátozott hatására. Az értékelő úgy találta, hogy a 311. intézkedés csak a bruttó munkahely-teremtési mutatószám 0,8%-át valósította meg. A 312. intézkedés az eredetileg kitűzött munkahely-teremtési célok csupán 1,4%-át, a 313. intézkedés pedig a programvégrehajtás három évét követően azok mindössze 1%-át érte el. A sikertelenség ellenére a Cseh Köztársaság nem változtatott az intézkedéseken. Ehelyett a cseh hatóságok, miközben fenntartották az intézkedésenként programozott kiadások szintjét, közel 90%-kal, azaz 29000-ről 2700-ra csökkentették a "bruttó létrejött munkahelyek" teljesítménymutatóra vonatkozó céljaikat.

Olaszország (Campania): Az intézkedés pénzügyi végrehajtásának élénkítése céljából, 2010-ben a hatóságok a maximális állami támogatások arányát 100%-ra növelték az 50000 euró alatti, a 311. és 312. intézkedés keretében megvalósuló projektekre. Azt, hogy a kedvezményezettnek már nem kellett hozzájárulnia a projekthez, nem kapcsolták össze a projektek optimálisabb forrásfelhasználásával, a megvalósítandó eredmény szempontjából.

Svédország: Annak ellenére, hogy a közös felügyeleti és értékelési keretszabályozáson belül a létrejött munkahelyek mutatószáma szerint a 2010-es célok csupán 6,6%-a valósult meg, az intézkedéseket vagy a kiválasztási kritériumokat nem alakították át oly módon, hogy azok eredményesebben biztosítsák a cél elérését. Tájékoztatták továbbá a megyéket, hogy ha a rájuk vonatkozó költségkeret legalább 50%-át nem kötik le 2011 októberéig, úgy azt szétosztják azon más megyék között, amelyek gyorsabban tudták elkölteni a támogatásokat.

A BIZOTTSÁG NEM HASZNÁLTA FEL KELLŐ MÉRTÉKBEN A TELJESÍTMÉNYADATOKAT A DIVERZIFIKÁCIÓS INTÉZKEDÉSEK HATÉKONYSÁGÁNAK ÉS EREDMÉNYESSÉGÉNEK JAVÍTÁSA ÉRDEKÉBEN

41. A Bizottság nyomon követi és felügyeli a programok végrehajtását, nevezetesen monitoringbizottsági üléseken [18] való részvétel, az éves eredményjelentések vizsgálata és tagállami helyszíni ellenőrzések révén. Továbbá az, hogy a Bizottság felelős a hatékony és eredményes pénzgazdálkodásért azt is megköveteli, hogy megfelelően javítson a programvégrehajtáson. Az 1698/2005/EK rendelet 77. cikkének (2) bekezdése lehetőséget biztosít a Bizottságnak arra,hogy tanácsadói minőségben részt vegyen a monitoringbizottság ülésein.

42. A Bizottság a programozási időszak teljes időtartama alatt ragaszkodik annak szükségességéhez, hogy az intézkedés végrehajtása szelektívebb és célzottabb legyen, függetlenül attól, hogy "elegendő-e a költségvetés". Az ellenőrzés azonban feltárta, hogy a Bizottság nem mindig biztosította azt, hogy tagállamok megfelelő kiválasztási kritériumokat határozzanak meg, illetve következetesen alkalmazzák azokat. A Bizottság valójában nem lépett fel eredményesen, annak ellenére, hogy Franciaország, Lengyelország és a Cseh Köztársaság (2009-ben) nem alkalmazott semmilyen kiválasztási kritériumot. Más vidékfejlesztési intézkedések tekintetében ugyanakkor a Bizottság hasonló jellegű hiányosságok esetén cselekedett és pénzügyi korrekciókat javasolt.

43. A Bizottság továbbá nem tett megfelelő lépéseket a monitoring-bizottsági ülések vagy a programok éves értékelése során [19] annak biztosítására, hogy a tagállamok eredményesen válasszák ki és hagyják jóvá a kitűzött célok elérésére alkalmas projekteket. A 8 háttérmagyarázatban bemutatott esetnél a Bizottság nem követelte meg a cseh köztársaságbeli diverzifikációs intézkedések eredményességének javítását, hanem elfogadta azt, hogy egyszerűen lecsökkentették a bruttó megteremtett munkahelyek számára vonatkozó célokat.

MÁSODIK RÉSZ: KELLŐEN MÉRSÉKELTÉK A HATÉKONYSÁGRA ÉS GAZDASÁGOSSÁGRA VONATKOZÓ KOCKÁZATOKAT?

44. Az optimális támogatásfelhasználás lényege a szándékolt eredmények megvalósítása a források optimális felhasználásával. Az eredményesség mellett a gondos pénzgazdálkodás általános kockázatai a hatékonysági és a gazdaságossági kockázat.

45. A hatékonysági kockázat annak eshetősége, hogy egy tevékenység:

- adott erőforrás tekintetében nem maximalizálja a kibocsátást vagy maximalizálja ugyan, de anélkül, hogy kellő mértékben ügyelne a megfelelő minőségre; vagy

- adott kibocsátás tekintetében nem minimalizálja az erőforrást, vagy minimalizálja ugyan, de anélkül, hogy kellő mértékben ügyelne a megfelelő minőségre.

46. A gazdaságossági kockázat annak eshetősége, hogy egy tevékenység:

- nem minimalizálja az erőforrás-költségeket vagy minimalizálja ugyan, de anélkül, hogy kellő mértékben ügyelne a megfelelő minőségre.

47. Jó programozással a hatékonysági és gazdasági kockázatok már eleve jelentősen csökkenthetők. Ez azonban nem menti fel a hatóságokat annak felelőssége alól, hogy a végrehajtás során releváns ellenőrzéseket végezzenek.

48. Ezért, és az Európai Parlament és a Tanács 966/2012/EU, Euratom rendelete [20] 30. cikkének (2.) bekezdésében megfogalmazott hatékonysági és gazdaságossági elvekkel összhangban, a Számvevőszék úgy ítéli meg, hogy a tagállamoknak:

- biztosítaniuk kell, hogy a pályázók még a támogatás odaítélése előtt be tudják mutatni, hogy projektjeik pénzügyi szempontból életképesek és fenntarthatók,

- a "talált pénz" és a kiszorító hatás kockázatát csökkentő eljárásokat kell alkalmazniuk [21],

- biztosítaniuk kell, hogy a projektek ésszerű költségekkel járnak,

- biztosítaniuk kell, hogy a projektek ésszerű időn belül végrehajthatók legyenek, felesleges bürokratikus teher és költségek nélkül.

HATÉKONYSÁG

A TAGÁLLAMI ELLENŐRZÉSEK CSAK KORLÁTOZOTTAN TÁMASZTJÁK ALÁ A PROJEKTEK PÉNZÜGYI FENNTARTHATÓSÁGÁT

49. Annak elkerülésére, hogy köztámogatásokat pazaroljanak sikertelen projektekre, a tagállamoknak arányos pénzügyi életképességi ellenőrzéseket kell végezniük, elemezniük kell a pályázók pénzügyi helyzetének és üzleti terveinek megalapozottságát, valamint dokumentálni kell értékelésüket.

50. A jelenlegi jogszabályok nem írják kifejezetten elő ilyen jellegű életképességi ellenőrzések elvégzését [22], és az ellenőrzött tagországok közül csupán három (Lengyelország, Svédország és az Egyesült Királyság) ellenőrizte rendszeresen a pályázók pénzügyi helyzetét. Főleg Lengyelországban és Svédországban azonban az ellenőrzés számos gyenge pontot tárt fel, elsősorban felületes és megbízhatatlan értékelések és dokumentálási hiányosságok kapcsán. A többi ellenőrzött tagállam vagy nem végzett rendszeres életképességi ellenőrzéseket (Franciaország (Aquitania) és Olaszország Campania tartománya) vagy felfüggesztette azokat (Cseh Köztársaság) (lásd: 9. háttérmagyarázat).

9. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

ÉLETKÉPESSÉGI ELLENŐRZÉSEK: PÉLDÁK JÓ GYAKORLATOKRA ÉS HIÁNYOSSÁGOKRA

Egyesült Királyság – Anglia: A hatóságok többféle eljárást alkalmaznak, a támogatás nagyságának függvényében, ami jó gyakorlatnak tekinthető: pénzügyi mutatókat számítanak ki számviteli adatok és készpénzforgalmi előrejelzések alapján, független könyvvizsgálói véleményt kérnek, és értékesítési előrejelzést tartalmazó üzleti tervet és piacelemzést kell benyújtani. Az alapul szolgáló feltevéseket az értékelő kritikus szemmel átvizsgálja és figyelembe veszik a projektvezetési és -teljesítési kockázatokat.

Lengyelország: Volt egy olyan eset, hogy a kedvezményezett első üzleti tervében negatív nettó jelenérték szerepelt, ami a projektet kizárta volna a támogatható projektek köréből. Amikor a lengyel hatóságok megkérték a kedvezményezettet, hogy magyarázza meg a negatív nettó jelenértéket, az csupán egy új tervet adott be, melyben jelentősen megnövelte az értékesítési előrejelzéseket. A nettó jelenérték negatívról pozitívra változott, és a projektet elfogadták. A Számvevőszék megállapította, hogy a projekt eredményei jelentősen alulmaradnak mind az első, mind az átdolgozott előrejelzéshez képest.

Franciaország (Aquitania): Néhány projektről pénzügyi elemzéseket és megvalósíthatósági tanulmányokat kértek, jóllehet ezen dokumentumok alapján nem végeznek formális életképességi ellenőrzést. Volt egy olyan eset, hogy a projektet elfogadták és az támogatást kapott, annak ellenére, hogy a megvalósíthatósági tanulmány kimutatta, hogy a vállalat pénzügyi nehézségekkel küzd, mert az általános fizetőképessége rossz, jelentős rövidtávú kockázatokat mutat, és nagyon korlátozott a pénzügyi önállósága. A számvevőszéki ellenőrzés feltárta, hogy a támogatott vállalkozás csődben volt.

Cseh Köztársaság: Kezdetben a kétmillió CZK (körülbelül 78000 euró) feletti összeggel támogatható projektek esetén vizsgálták a pályázó hitelképességét. A gazdasági válságra tekintettel, és annak elkerülése céljából, hogy a támogatható pályázók száma csökkenjen a válság ideje alatt, a cseh hatóságok úgy döntöttek, hogy a 2009-es év közepétől kezdve már nem értékelik a kedvezményezettek hitelképességét.

AZ INTÉZKEDÉS TAGÁLLAMOK ÁLTALI PROGRAMOZÁSA ÉS VÉGREHAJTÁSA NEM CSÖKKENTI EREDMÉNYESEN A TALÁLT PÉNZ EFFEKTUS KOCKÁZATAIT…

51. A talált pénz effektus azt jelenti, hogy a kedvezményezett milyen mértékben hajtotta volna végre a beruházást támogatás nélkül is. Ilyen esetekben a támogatás nyújtása csökkenti az uniós és tagállami költségvetésből történő finanszírozás hatékonyságát, mivel a közkiadások nem szükségesek a kívánt hatás eléréséhez.

52. A "talált pénz" kockázat csökkentésének fő eszköze a 311–313. intézkedés oly módon történő kialakítása és programozása, hogy a köztámogatás oda irányuljon, ahol van rá beazonosított igény (pl. piaci hiányosságok), vagy hogy ösztönözze pozitív externáliák és közjavak megteremtését (pl. költségtámogatás révén környezeti szempontból fenntartható technológiák bevezetése vagy szélesebb társadalmi előnyöket nyújtó projektek megvalósítása). Mindazonáltal még akkor is, ha a rendszert úgy alakították ki, hogy ösztönözze közjavak megteremtését magánszférában tevékenykedő kedvezményezetteknek nyújtott támogatáson keresztül, néhány esetben a potenciális pozitív hatás a gyakorlatban nem jelentkezett (lásd: 10. háttérmagyarázat).

53. A tagállamok a projektek kiválasztási eljárásának szintjén is csökkenteni tudják a talált pénz kockázatát. A tagállamok megkérhették volna a pályázókat, hogy igazolják, hogy szükségük van támogatásra, az életképességi ellenőrzésből nyert pénzügyi, marketing- és vezetési adatok alapján. Ha egy pályázó a teljes projekt finanszírozásához elegendő tőkével vagy tőkéhez való hozzáféréssel rendelkezne, vagy ha a projekt sikerkilátásai nagyon jók lennének, akkor a beruházás rendszerint amúgy is megvalósulna, függetlenül attól, hogy van rá támogatás vagy sem. Ez a szűkös közforrások nem hatékony felhasználását jelentené.

10. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

PÉLDA A GYAKORLATBAN NEM JELENTKEZŐ POTENCIÁLIS POZITÍV HATÁSRA

Olaszország (Campania): A projektértékelési rendszer előírta, hogy a környezeti kritériumokat pontozni kell. Az ellenőrzés azonban megállapította, hogy a "víztakarékosság" kritériumra adható tíz pontot vagy a "hagyományos hulladékkezelésen túlmutató megajánlás"-ra adható öt pontot akár a legalapvetőbb eszközök megajánlásával is meg lehetett szerezni, mint például víztakarékos vízöblítéses vécék vagy olcsó komposztáló tartályok beszerzésével (például egy komposztáló tartály költsége 350 euró volt, szemben a 247000 eurós projektösszköltséggel). Nem kellett átfogó víztakarékossági intézkedést megajánlani, és nem is értékelték azt. Így tehát (a sok esetben döntő) 15 pontot akkor is meg lehetett szerezni, ha jelentéktelen víztakarékossági vagy környezeti hatást ígért a projekt.

54. A hat ellenőrzött tagállamból kettő vidékfejlesztési programjában (Svédország, és Egyesült Királyság – Anglia) hangsúlyozták azt, hogy a talált pénz komoly kockázatot jelent a hatékony és eredményes gazdálkodásra nézve. Csak az Egyesült Királyságban követelték meg azonban a hatóságok, hogy a kedvezményezettek mutassák ki, hogy szükségük van a támogatásra, és visszautasítottak olyan projekteket, ahol a köztámogatás szükségessége nem volt bizonyított. Az Egyesült Királyság hatóságai a projektek értékelése során a következő szempontokat vették figyelembe: a pályázat milyen meggyőzően indokolta a támogatás szükségességét, milyen piaci hiányosságokat kíván a projekt orvosolni, van-e finanszírozási hiány (például összehasonlítják az alternatív készpénzforgalmi előrejelzéseket, megnézik, mi lenne, ha a vállalkozás kölcsönt venne fel, és mi lenne ha köztámogatást kapna), és mekkora eredményeket hozna a projekt a régió számára (megbecsülik, hogy az eredmények aránya mekkora lenne a támogatás hiányában).

55. A Számvevőszék korábban már rámutatott arra (például a Leader-megközelítésről, a 121. és 123. intézkedésről szóló jelentéseiben), hogy erősen a talált pénz effektusra utal az, ha a beruházást még a támogatás odaítéléséről szóló döntés előtt megkezdték, netán be is fejezték. Ezekben az esetekben a kedvezményezett beruházással kapcsolatos eredeti döntése azt mutatja, hogy támogatás nélkül is hajlandó és képes a beruházás megvalósítására. Következésképpen a tagállamok számára jó gyakorlatnak az tekinthető, ha csak a támogatási jóváhagyás dátumától kezdve ítélik a projekteket támogathatónak.

56. Az Egyesült Királyság (Anglia) alkalmazta e jó gyakorlatot. A többi ellenőrzött tagállamban a beruházások általában a pályázat benyújtásának dátumától kezdve voltak támogathatók. Az ellenőrök megállapították, hogy az 57 vizsgált projektből 25 (44%) megvalósítását kezdték meg még a támogatási döntés meghozatala előtt (lásd: táblázat).

57. A talált pénz kockázatát alaposabban is megvizsgálta a Számvevőszék, a kedvezményezettek kikérdezése, és a projektvégrehajtáshoz felhasznált forrásokkal, a beruházás jövedelmezőségével és a támogatásról hozott döntés időpontjához képesti ütemezéssel kapcsolatos írásos dokumentumok alapján. Az elemzés azt mutatja, hogy az 57 projekt közül 35 (a minta 61%-a) egyébként is megvalósult volna, bár egyes esetekben kisebb léptékben vagy hosszabb idő alatt (lásd: II. melléklet). Ez főleg azokra az esetekre igaz, ahol a támogatási összeg nagyon kicsi volt, mint például Svédországban, ahol az elnyert támogatások harmada 10000 euró vagy annál kisebb összeg volt. Ráadásul Svédországban a Számvevőszék talált egy olyan esetet is, ahol a projektet annak teljesítését követően hagyták jóvá (lásd: 11. háttérmagyarázat).

TÁBLÁZAT

TÁMOGATÁSI JÓVÁHAGYÁS NÉLKÜL MEGKEZDETT PROJEKTEK

Tagállam | Az ellenőrzés során vizsgált projektek száma | A jóváhagyás előtt megkezdett projektek száma |

Cseh Köztársaság | 11 | 4 |

Franciaország (Aquitania) | 10 | 8 |

Olaszország (Campania) | 9 | 3 |

Lengyelország | 8 | 3 |

Svédország (Västra Götaland) | 10 | 7 |

Egyesült Királyság – Anglia (Yorkshire és Humber) | 9 | 0 |

Összesen | 57 | 25 |

11. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

TALÁLT PÉNZ EFFEKTUS ALAPOS GYANÚJA UNIÓS TÁMOGATÁS ELNYERÉSE MÁR TELJESÍTETT PROJEKTRE

Svédországban 240000 SEK (22000 euró) támogatást adtak egy meglévő, erdészeti munkagépekkel foglalkozó szolgáltató és javító vállalkozás műszaki telephelyének bővítésére. A kedvezményezett 2008 májusában hiányos támogatási kérelmet adott be a projekt egysoros leírásával, üzleti terv nélkül. Ezt követően 2009 májusának elején kiegészítette támogatási kérelmét a Megyei Testület átlal kért információkkal. A pályázat odítéléséről szóló döntést egy héttel később meghozták, és ugyanebben a hónapban a kedvezményezett benyújtotta kifizetési kérelmét. A projekt már 2009 áprilisára elkészült, még a teljes pályázati anyag beadása előtt.

A Számvevőszék helyszíni ellenőrzése során a kedvezményezett előadta, hogy már azelőtt elhatározta, hogy megvalósítja a projektet, mielőtt értesült volna a támogatási lehetőségről. 1,2 millió SEK (kb. 110000 EUR) értékben kötött banki hitelfelvételi megállapodást, amit sikertelen pályázat esetén a teljes projeket finanszírozására fordított volna.

…SEM A KISZORÍTÓ HATÁS KOCKÁZATÁT

58. A kiszorító hatás azt mutatja meg, hogy egy közpénzből támogatott tevékenységből származó előnyök miatt máshol milyen mértékben csökkennek tevékenységek. Az olyan támogatás, amely egy kedvezményezett piaci részesedésének növekedését valamely versenytársa rovására teszi lehetővé, nem feltétlenül lesz eredményes például a munkahelyteremtéssel kapcsolatos szakpolitikai célok elérésében. Az ilyen támogatások ezért eleve nem hatékonyan használják fel az uniós forrásokat és helyi szinten piactorzító lehet. Mindamellett bizonyos fokú kiszorítás indokolt lehet, amennyiben a szakpolitikai célok tekintetében elegendő nettó hatás érhető el.

59. A talált pénz effektushoz hasonlóan az indokolatlan kiszorítás kockázata is elsősorban a program megfelelő kialakításával csökkenthető. A vidékfejlesztési tervnek meg kell határoznia a kiadási igényeket (pl. a várt kereslet elemzésével, és az olyan szektorok kizárásával, ahol a piac telítettnek tűnik), azonosítania kell azokat a szükségleteket, amelyek kellőképpen jelentősek ahhoz, hogy indokolják az esetleges kiszorítást, és e szükségleteknek megfelelően kell meghatározni a konkrét célokat és támogathatósági feltételeket. Amint a jelentés I. részéből kitűnik, az ellenőrzött tagállamokban ez nem történt meg. Svédország és Nagy-Britannia vidékfejlesztési programjai azonban megemlítik a kiszorítást, mint a hatékony és eredményes gazdálkodást fenyegető potenciális kockázatot.

60. A tagállami hatóságoknak a projektek jóváhagyási folyamata során a kiszorító hatás szempontjából is értékelniük kellene a projektjavaslatokat. Amennyiben a kiszorítás valószínűsége nagy, a tagállamoknak meg kellene bizonyosodniuk arról, hogy a projekt olyan nagy mértékben járul hozzá az intézkedés céljaihoz, hogy az mégis indokolja a támogatást.

61. Csak az Egyesült Királyság [23] tett megfelelő lépéseket a kiszorító hatás értékelése és csökkentése céljából, kimondottan olyan szabályokat hoztak, amelyek kizárják azokat a javaslatokat, amelyek "azon gazdasági ágazatokból érkeznek, amelyek már elérték a telítettségi pontot, és amelyekben ennélfogva túlkínálat, romló termelékenység és hasonló tevékenységet folytató vállalkozások kiszorítása jelentkezik." A Számvevőszék az egyesült királyságbeli értékelési rendszerben további jó gyakorlatokat talált: A kedvezményezett számára előírják, hogy bizonyítsa a piaci kereslet meglétét és mutassa be a versenytársakra gyakorolt hatásokat. A projektértékelés és -kiválasztás részét képezi a kiszorítás kockázatának értékelése, és azon projektek amelyeknél valószínű a kiszorító hatás, nem kapnak támogatást.

62. A Számvevőszék a kiszorítás kockázata szempontjából a dokumentumok vizsgálata, illetve a kedvezményezettekkel a vállalatuk termékeiről, piacairól és versenytársairól, valamint a beruházás által ezekre gyakorolt hatásokról folytatott megbeszélés alapján értékelte az 57 ellenőrzött projektet. 19 projekt esetében jelentkeztek kiszorító hatás kockázatára utaló jelek (lásd: II. melléklet). A 12. háttérmagyarázat kiszorító hatás jeleit mutató példákat tartalmaz. Három projekt esetében úgy találták, hogy nem lépett fel a kiszorító hatás kockázata, míg négy projekt esetében a Számvevőszéknek nem állt rendelkezésére elég bizonyíték annak értékelésére.

GAZDASÁGOSSÁG

63. A gazdaságosság elve megköveteli, hogy a pénzügyi forrásokat időben bocsássák rendelkezésre, megfelelő mennyiségben és minőségben és a legjobb áron. Fennáll a kockázata annak, hogy a kedvezményezettek esetleg nem a szükséges minőségnek megfelelő lehető legkisebb költséggel igyekeznek a projekteket megvalósítani. Ez esetben az uniós és tagállami költségvetéseket feleslegesen megnövelt költségek terhelhetik. Ez egyszerre gazdaságtalan és nem hatékony, és elveszi a támogatást más projektek elől. A Bizottságnak és a tagállamoknak biztosítaniuk kell, hogy a 311–313. intézkedés keretében a pályázók ajánlatában szereplő projektköltségek ésszerűek, az adminisztratív eljárások pedig a lehető legegyszerűbbek legyenek, hogy a prokjektek eredményesen és hatékonyan valósuljanak meg, és a vidéki területek javát szolgáljak.

12. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

PÉLDA KISZORÍTÓ HATÁS KOCKÁZATÁT MUTATÓ PROJEKTEKRE

Svédország: A 313. intézkedés keretében egy látogatóközpont konferenciatermeinek építése kapott támogatást. A kedvezményezett kétnapos konferenciákat szervez, mely során kb. 15 résztvevőt a közeli szállodában helyez el. Egy uniós támogatásból megvalósuló és a látogatóközpont által szorgalmazott új beruházási projekt 20 ember elhelyezését biztosító szálláshely építését tartalmazta. A svéd hatóságok nem mérlegelték a kiszorító hatás kockázatát a támogatás jóváhagyásakor, annak ellenére, hogy a projekt következtében az a közeli szálloda, ahol a résztvevők jelenleg megszállnak, valószínűleg piaci részesedést fog veszíteni.

Az ellenőrzés azonban jó gyakorlatokra is talált példát

Egyesült Királyság – Anglia: Egy gazdaság boltjának esetében a regionális fejlesztési ügynökség a projekt értékelés részeként azt is értékelte, hogy a milyen messze vannak a legközelebbi versenytársak, és a bolt vajon hatást gyakorolhat-e azok üzleti tevékenységére. A kiszorító hatást alacsony szintjét indokoltnak tekintették, lévén, hogy a regionális turisztikai hatóságok pozitív értékelést adtak.

A KÖLTSÉGEK ÉSSZERŰSÉGÉT KEVÉSSÉ ELLENŐRIZTÉK

64. Például a 65/2011/EK rendelet [24] 24. cikke (2) bekezdésének d) pontja kimondja, hogy a tagállamoknak a támogatási kérelmek adminisztratív ellenőrzése részeként ellenőrizniük kell a benyújtott ajánlatokban szereplő projektköltségek ésszerűségét is. Ezt az értékelést megfelelő rendszer alkalmazásával kell elvégezni, például referenciaköltségek felhasználásával, több ajánlat összehasonlításával, vagy bíráló bizottság felállításával.

65. A Számvevőszék megállapította, hogy Franciaország nem alkalmazott ilyen eljárást. Ez annál is inkább súlyos mulasztás, mert a Bizottság (2008-ban) már kérte a francia hatóságokat, hogy vezessenek be az adminisztratív ellenőrzéseik részeként egy, a projektköltségek ésszerűségét vizsgáló rendszert, és a múltban más beruházási intézkedéseknél ilyen jellegű hiányosság miatt már alkalmazott pénzügyi korrekciót.

66. A többi ellenőrzött tagállam alkalmazott konkrét közbeszerzési szabályokból, költségnormán alapuló ellenőrzésekből, vagy a kettő kombinációjából álló releváns rendszereket. Ezen ellenőrzések minősége azonban nagy szórást mutatott. A Számvevőszék Svédországban több olyan esetet talált, amikor az uniós jogszabályokat nem tartották be, és jelentős hiányosságokat tapasztalt a Cseh Köztársaságban, Olaszország Campania tartományában és Lengyelországban: hiányos, felületes és gyengén dokumentált ellenőrzéseket tárt fel (lásd: 13. háttérmagyarázat). A számvevőszéki látogatást követően, az olasz hatóságok visszavonásról szóló határozatot adtak ki a helyi önkormányzatnak nyújtott támogatás (46780 euró) tekintetében, részben a kiválasztott pályázattal kapcsolatos problémák, részben a támogatott szolgáltatás elfogadott árával kapcsolatban.

13. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

PÉLDÁK A TAGÁLLAMOKBAN TALÁLT HIÁNYOS, ILLETVE "JÓ GYAKORLAT"-NAK TEKINTHETŐ SZABÁLYOKRA ÉS ELLENŐRZÉSEKRE

Svédország: A költségek ésszerűségének vizsgálatához alkalmazott módszer rendszerint abban áll, hogy a végösszeg legalább 25%-át kitevő költségek tekintetében a pályázóktól két árajánlat benyújtását kérik. Ez azt jelenti, hogy a projektgazdának a megajánlott végösszeg 75%-ára vonatkozóan nem kell kimutatnia a költségek ésszerűségét.

A támogatható kiadások tehát nem korlátozódnak csak az ajánlati összegekre és a kedvezményezettek ezért kérhetik az adott ("ésszerű"-nek elfogadott) összegeket meghaladó költségeik kifizetését is, és így megkaphatják a teljes támogatást, amennyiben más (az "ésszerűség" tekintetében nem ellenőrzőtt) tételekre alacsonyabb árakat érnek el, vagy ha más, a pályázatban szereplő tételek beszerzését elhagyják. Ez az uniós költségvetés tekintetében nem eredményez megtakarítást, mert a kedvezményezett az elfogadott projekt-összköltség erejéig kiegészítő tételek vásárlására fordíthatja a "megtakarítást".

Az ellenőrzött projektek egyikénél nem voltak árajánlatok egy 2,5 million SEK-ás, azaz 290000 eurós, egy új étterem és különálló vendégház építését és felszerelését tartalmazó tételre (a támogatás összege: 900000 SEK, azaz 94000 euró, a támogatási ráta: 30%). A projektdosszié nem említett olyan intézkedést, amely a költségek ésszerűségének ellenőrzését szolgálta volna.

Olaszország (Campania): Olaszországban az egyetlen ellenőrzés, amelyet a tartományi hatóságok az általános költségek ésszerűségének tekintetében végeztek, azt vizsgálta, hogy azok mértéke nem haladja-e meg az ajánlattételi felhívásban megadott maximális értéket; a megajánlott (többnyire tanácsadói) szolgáltatások részletes jellegét és tárgyát nem vizsgálták. Például egy egyszerű, új busz beszerzését célzó projektnél a tanácsadó 15000 eurós díjat számított fel (ami a busz árának 5,1%-át teszi ki), és e díjat köztámogatásból fedezték.

Ezenkívül néhány projekt esetében a független szakértő által kiválasztott és a szakértő bíráló által jóváhagyott vállalalatoktól eltérő társaságok szállították a gépeket, illetve berendezéseket. Volt olyan eset, hogy a kedvezményezett előadta, hogy egy olyan barátjával szerződött honlapkészítésre, aki ugyanolyan áron vállalta a munkát, mint a szakértő által kiválasztott cég. Az ellenőrök azonban megállapították, hogy az ellenőrzés időpontjában (2012 márciusa) a honlap még nem volt teljesen működőképes, jóllehet a számlát már 2010. augusztus 9-én kifizették. A hiányos honlapot a kifizetés előtti ellenőrzés részét képező helyszíni ellenőrzés során nem vették észre.

A Számvevőszék a következő jó gyakorlatokat találta: Angliában az 1975/2006/EK rendelet 27. és 30. cikkének értelmében (5% kifizetéskori és 1% utólagos) lefolytatott szemlék a jóváírások vagy kedvezmények ellenőrzésére is kiterjedtek. Olaszország Campania tartományában a régió a 2011-es ajánlattételi felhívásában azt is előírta, hogy az ajánlattevők csatolják a kereskedők nyilvános árlistáját is, és jelöljék meg, hogy mekkora árengedményt kaptak.

AZ ADMINISZTRATÍV TEHER AKADÁLYOZZA A PROGRAMOK EREDMÉNYES ÉS HATÉKONY MEGVALÓSÍTÁSÁT

67. Mint a 63. bekezdésben említettük, a tagállami eljárásoknak nem szabad sem túl hosszúnak lenniük, sem túlzott terhet nem róhatnak a pályázókra, nehogy eltántorítsák őket a projektjavaslatok benyújtásától. Ez a kockázat különösen azon potenciális kedvezményezettek esetében nyilvánvaló, akik nem engedhetik meg maguknak, hogy megkockáztassák a pályázatuk elutasítását, és így azt, hogy teljes egészében maguknak kelljen finanszírozniuk a projektet, vagy el kelljen halasztaniuk a beruházást, esetleg elszalasztva így egy üzleti lehetőséget.

68. Az adminisztratív terhek és az ahhoz kapcsolódó bürokratikus költségek és késedelmek kiemelkedően olyan tényezők, amelyek akadályozzák a program céljainak megvalósítását, főleg akkor, ha azokat nem indokolja az eredményesebb projektek kiválasztása (lásd: 14. háttérmagyarázat).

14. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

EGY A PÁLYÁZÓ ADMINISZTRATÍV TERHEIT CSÖKKENTŐ, ÉS EGY NEM CSÖKKENTŐ RENDSZER

Egyesült Királyság – Anglia: Az angol hatóságok hetente átnézték a rövid pályázati szándéknyilatkozat nevű formanyomtatványokat és visszajelzést adtak a pályázóknak arról, hogy feltehetően támogathatók-e projektjeik, és arról, hogy milyen mértékben felelnek meg a régió prioritásainak. Ezzel az eljárással a pályázók megtakarították a valószínűleg visszautasításra kerülő teljes pályázat előkészítési költségeit, és egyúttal csökkentek az értékeléssel kapcsolatos adminisztratív terhek stb. Vidékfejlesztési üzleti tanácsadókat jelöltek ki minden egyes projekthez, hogy támogassák az ajánlattevőt pályázatának elkészítésében.

Nagyjából kilenc héttel a pályázat benyújtását követően a kiválasztási eljárás befejeződött. Az értékelés kiterjedt a regionális prioritásokkal összhangban lévő stratégiai alkalmasságra, innovációra, a multiplikátorhatásra, a termék/szolgáltatás iránti keresletre, a pénzügyi életképességre, a költségek ésszerűségére, a javaslat eredményeire és következményeire, a talált pénz effektusra és arra, hogy a köztámogatást optimálisan használták-e fel.

Lengyelország: Lengyelországban a pályázatok többségénél a jóváhagyási eljárás hat hónapnál hosszabb ideig tartott – és a 312. intézkedés keretében beadott pályázatok esetében több mint egy évig. Ennek fő oka a pályázatok rossz minősége/hiányossága volt és az, hogy a rugalmas szabályok megengedték a kedvezményezettek számára, hogy az értékelés minden egyes szakaszában kétszer módosítsák pályázataikat. A lengyel hatóságok által felállított kiválasztási kritériumok nem az "egyes projektek minőségét" értékelték, hanem a gazdaság jellemzőivel kapcsolatos számszerű mutatókat (pl. méret, kaptak-e már korábban uniós támogatást) vagy a földrajzi elhelyezkedésüket vették figyelembe. A projektjavaslatok relatív érdemeit nem értékelték.

69. Franciaországban, Olaszország Campania tartományában, Lengyelországban és Svédországban a támogatási pályázatok feldolgozása hét-nyolc hónapig tartott [25] (lásd: 1. grafikon). A francia hatóságoknak ráadásul nagyjából öt hónapba telt a kifizetési kérelmek feldolgozása és a végkifizetések teljesítése, sőt egyes rendkívüli esetekben ez egy évnél is hosszabb volt. A Számvevőszék ezt aránytalanul hosszúnak tekinti, tekintve hogy a 311–313. intézkedések keretében támogatott projektek többsége kis költségvetésű és kevéssé bonyolult.

1. GRAFIKON

PÁLYÁZATI ÉS KIFIZETÉSI KÉRELMEK FELDOLGOZÁSA (NAPTÁRI NAPOKBAN)

+++++ TIFF +++++

70. A projektértékelés és a kifizetések késedelmei negatív hatást gyakorolhatnak a projekt időben történő teljesítésére és a támogatott projektek tárgyára, végül pedig a pályázó gazdasági helyzetére is (lásd: 15. háttérmagyarázat).

71. Olaszország Campania tartományában, Franciaországban (Aquitania) és a Cseh Köztársaságban a megkérdezett projektfelelősök a saját országaik eljárásait túl terhesnek ítélték meg. Ráadásul meg kell jegyezni, hogy a Számvevőszék csak olyan projekteket ellenőrzött, amelyeket sikeresen véghezvittek, így az ellenőrök nem találkoztak olyan pályázóval, akit az adminisztratív terhek vagy késedelmek visszatartottak a pályázattól. A legtöbb kedvezményezett ráadásul tanácsadót vett igénybe a pályázat összeállításához, néha jelentős költségek árán, részben azért, mert úgy ítélték meg, hogy önállóan nem képesek azt elvégezni.

15. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

A KIFIZETÉSI RENDSZEREK SEGÍTHETIK VAGY GÁTOLHATJÁK A KEDVEZMÉNYEZETTEKET

Egyesült Királyság (Anglia): Az Egyesült Királyságban a rendszer viszonylag bizonyosságot nyújtott a kedvezményezetteknek a projektértékelés és a kifizetési határidők tekintetében, így lehetővé tett rövidtávú finanszírozást és ösztönözte, hogy olyan társaságok részesüljenek támogatásban, amelyek egyébként talán nem bírták volna el a projektköltségeket. Ráadásul a pályázókat előre értesítették a bíráló bizottság üléseinek időpontjairól és úgy ütemeztek pályázatokat, hogy azokat egy adott ülésre kelljen benyújtani. A kifizetési kérelmekkel kapcsolatban a projektgazdákat tájékoztatták arról, hogy számolhatnak azzal, hogy a támogatást a kérelmük leadását követő hónapban folyósítják. A Számvevőszék ezeket jó gyakorlatoknak tekinti.

Olaszország (Campania): Előlegkifizetéshez a kedvezményezetteknek biztosítási kötvényt kellett bemutatniuk a kért összeg garanciájaként. Az olasz kifizetési ügynökség (AGEA) garanciafeldolgozási eljárása csak 2010 májusától volt teljesen működőképes, jóllehet az ajánlattételi felhívás már 2008-ban megjelent. Ez számos késést okozott az előlegek kifizetésében, aminek jelentős hatása volt a programvégrehajtásra a 2008–2011-es időszakban elfogadott 430 projekt közül 2012-ben csak 27 projekt (6%) volt a végkifizetési szakaszban. A kedvezményezettek további, a garanciák felszabadításával kapcsolatos problémákkal szembesültek, ami olyan esetekhez vezetett, hogy néhány kedvezményezettnél az ellenőrzéskor, 2012 márciusában a garanciákkal kapcsolatban még mindig jelentős költségek merültek fel, annak ellenére, hogy a végkifizetések már 2011-ben megtörténtek.

HARMADIK RÉSZ: VALÓBAN A HATÉKONY ÉS EREDMÉNYES PROJEKTEK KAPTAK TÁMOGATÁST?

72. A vidékfejlesztési kiadások eredményességéről és hatékonyságáról szóló teljesítményadatok szükségesek ahhoz, hogy be lehessen mutatni, hogy az uniós költségvetésből mi valósult meg, és hogy azt jól költötték-e el (elszámoltathatóság); ezek az adatok a mindenkori programirányítók tájékoztatása (ajánlattételi felhívások vagy támogatási döntések meghozatala), az aktuális programozási időszakban elvégzendő továbbfejlesztések beazonosítása és a további szakpolitikáról döntést hozók tájékoztatása révén az uniós költségvetés hatékonyságának és eredményességének fejlesztésére is szolgálnak.

73. Annak bemutatására, hogy a diverzifikációs intézkedésekre fordított uniós költségvetésből mi valósult meg, a tagállamoknak adatokat kell gyűjteniük a projektek révén megvalósított eredményekről. A közös monitoring- és értékelési keretszabályozás (CMEF) keretében a tagállamoknak információt kell gyűjteniük legalább a közös teljesítmény- és eredménymutatókhoz (lásd: 12. lábjegyzet). A 311–312. intézkedésre kialakított két közös eredménymutatónak tájékoztatnia kell arról, hogy a nem mezőgazdasági bruttó hozzáadott érték [26] növekedésében és a bruttó munkahelyteremtésben kifejezve hogyan teljesítettek a projektek.

74. A Számvevőszék megvizsgálta a hat tagállam adatgyűjtési és monitoringrendszerét és megállapította azt, amit a korábbi jelentéseiben [27] is, hogy hiányoztak releváns és megbízható információk ahhoz, hogy ezen intézkedések eredményessége megállapítható legyen. Az ellenőrök így a konkrét projektcélok (fenti két CMEF mutatóban kifejezett) projekteredményeit és megvalósításait a projektlátogatások során nyert bizonyítékok alapján mérték, ahol ezt lehetett.

A MONITORINGINFORMÁCIÓ HIÁNYOS VOLT, ÉS A PROJEKTEREDMÉNYEK VEGYES KÉPET MUTATTAK A HATÉKONYSÁG ÉS EREDMÉNYESSÉG SZEMPONTJÁBÓL

75. Tekintve, hogy társfinanszírozásról van szó, nemcsak a közös keretszabályozás (CMEF) írja elő amúgy is a monitoringot és értékelést, hanem a tagállami hatóságoknak külön is érdekükben áll a projektek monitoringja, hiszen jelesül ily módon lehetséges nyomon követni a projektek előrehaladását és tájékozódni arról, hogy teljesülnek-e az elvárt eredmények, illetve a vidékfejlesztési programok céljai. Ez úgy érhető el, ha a tagállamok felhasználják a hozzáférhető adminisztratív és kontrollinformációkat, és ha rendszeresen releváns információkat gyűjtenek a kedvezményezettektől, legalább az 1698/2005/EK rendelet 72. cikkében meghatározott ötéves pénzvisszatartási időszak lejártáig.

76. Az ellenőrzés megállapítása szerint a tagállamok nem követték nyomon a projektek rövid- és középtávú sikerét, sem a vidékfejlesztési programok általánosabb, sem az egyes projektek konkrét céljainak megvalósítását illetően, már csak azért sem, mert a pályázatban, illetve a támogatási döntésben hiányoztak a világos, konkrét és reális célok és célkitűzések (lásd: 16 háttérmagyarázat). Franciaországban (Aquitaniában) az ellenőrzés időpontjáig még a közös keretszabályozásban kötelezően előírt montoringinformációt sem adták le.

77. Az ellenőrök megállapítása szerint az ellenőrzött tagállamok által nyújtott monitoringinformációk nem megbízhatóak. A tagállamok által gyűjtött adatok főként olyan becsléseken alapulnak, amelyek vagy a pályázat beadásakor (Olaszország, Svédország és a Cseh Köztársaság), vagy a végső kifizetési kérelem benyújtásakor (Egyesült Királyság) készültek. Ezenfelül a kedvezményezettek monitoringfelméréseiből származó adatokat a hatóságok nem ellenőrizték (Lengyelország és a Cseh Köztársaság). Az ellenőrök több ellentmondást és hibát találtak a bejelentett adatokban, elsősorban az előrejelzések és a tényleges számadatok közötti eltéréseket (lásd: 17. háttérmagyarázat).

78. Jóllehet a tagállami hatóságok a helyszíni ellenőrzések és utólagos vizsgálatok során megbízható adatokat szerezhettek volna a projektcélok megvalósításáról és a projektek eredményeiről, a számvevőszéki ellenőrzés feltárta, hogy ilyen ellenőrzés nem képezte az eljárások részét. Például annak ellenére, hogy egy olaszországi projekt a teljesítést követően több komoly, a beszerzések és a munkák elvégzését vizsgáló ellenőrzés tárgyát képezte, ezek egyike sem tárta fel azt, hogy a tényleges jövedelem nagymértékben elmaradt a pályázatban megadott előrejelzéstől.

79. Tekintettel arra, hogy nem állt rendelkezésre megbízható monitoringinformáció, és arra, hogy programozási szinten kevés biztosíték volt arra, hogy a III. tengely keretében nyújtott támogatások olyan projektekre irányulnak, amelyek a legjobban megfelelnek az intézkedések céljainak, a Számvevőszék ellenőrei az 57 ellenőrzött projekt hatékonyságát és eredményességét a helyszíni vizsgálatok során kapott információk alapján értékelték. Az elemzés azt mutatta, hogy a legtöbb projekt céljai megvalósultak a fizikai eredményt és a bruttó hozzáadott értékre gyakorolt pozitív hatást illetően, viszont a munkahelyteremtést célzó programok csak mérsékelt sikert hoztak a foglalkoztatás növelése terén (lásd: II. melléklet).

16. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

A CÉLKITŰZÉSEK ÁLTALÁNOS JELLEGE ODA VEZETETT, HOGY EGY CUKRÁSZDA CÉLJAKÉNT IS ELFOGADTÁK A "BIODIVERZITÁS ÖSZTÖNZÉSÉT"

Egy Olaszország Campania tartománybeli cukrászda felújítására vonatkozó projekt pályázatában (312. intézkedés) a következő, láthatólag a tárgyhoz nem kapcsolódó célok szerepeltek: "…ellensúlyozni olyan nagy kockázatú helyzeteket, mint például a vidék elnéptelenedése; a fejlett területekhez képest megfigyelhető különbségek csökkentése (…), a biodiverzitás növelése, nemkülönben a hagyományos gazdálkodási ismeretek ápolása." Ezek a célok nem számszerűsíthetők vagy nem mérhetők egy ilyen projekt esetén.

17. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

A TAGÁLLAMOK ÁLTAL GYŰJTÖTT MONITORINGADATOKBAN TALÁLT ELLENTMONDÁSOK: NÉHÁNY PÉLDA

Svédország: A közös keretszabályozás mutatóit a támogatás pályázati szakaszában a kedvezményezettektől kért projektinformációkból (az üzleti tervből és a pénzügyi előrejelzésekből) származó adatokból állították össze, és az adatokat nem frissítették a tényleges teljesítés alapján. Egy étteremmel és vendégházzal kapcsolatos projektnél a helyszíni vizsgálat során szerzett bizonyítékok tanúsága szerint a közös keretszabályozás adatai túlbecsülték a bruttó hozzáadott értéket, a tényleges összeggel (238000 SEK, 27000 euró) szemben 1800000 SEK (azaz 202000 EUR) összegre, valamint három teljes munkaidős állást jelentettek le a CMEF-adatbázisba, pedig a tényleges eredmény szerint a támogatott beruházás egy teljes munkaidős állást hozott létre.

Egyesült Királyság – Anglia: A projektlátogatások során szerzett bizonyosság azt mutatja, hogy a CMEF-adatbázisban rögzített eredmények nem voltak pontosak. A kilenc vizsgált esetből ötnél a megőrzött és a létrejött munkahelyekről szóló adatokat túlbecsültnek, a többi esetben pedig alulbecsültnrek mutatkozott.

Lengyelország: A monitoringfelmérésben egy kedvezményezett olyan nem mezőgazdasági bruttó hozzáadott értéket jelentett le, amelyet nem lehetett összeegyeztetni a helyszíni vizsgálat során gyűjtött adatokkal. A lejelentett bruttó hozzáadott érték magasabb volt, mint a támogatott tevékenységből származó összes kibocsátás, ami a bruttó hozzáadott érték definíciójának értelmében nem lehetséges.

80. Míg a projektek láthatóan megvalósították a várt fizikai outputot (pl. megépült egy épület, beszereztek egy járművet), addig a vidéki gazdaság diverzifikálását szolgáló intézkedések céljait nem feltétlenül sikerült elérni. Így történt ott, ahol a beruházás célja nem (vagy csak részben) volt összhangban az intézkedés célkitűzéseivel (összesen 11 projekt esetében: három projekt Franciaországban és Lengyelországban, kettő Svédországban és Olaszországban, valamint egy a Cseh Köztársaságban), illetve ott, ahol erősen arra utaltak a jelek, hogy a projekt nem fenntartható (két eset a Cseh Köztársaságban), valamint ahol csődbe ment a vállalkozás (egy franciaországi projekt).

81. A Számvevőszék egyes esetekben talált arra utaló jeleket, hogy a turisztikai szektor vagy mikrovállalkozások támogatására szánt uniós forrásokat olyan beruházásokra fordítottak, amelyek legalább részben magáncélokat szolgáltak (lásd: 18. háttérmagyarázat).

18. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

OLYAN BERUHÁZÁSOK, AMELYEK NEM JÁRULTAK HOZZÁ EREDMÉNYESEN A TURISZTIKAI SZEKTOR FEJLESZTÉSÉHEZ ÉS A VÁLLALKOZÓI KEZDEMÉNYEZÉSEK TÁMOGATÁSÁHOZ

Olaszország (Campania): Egy agrárturisztikai projekt helyszíni ellenőrzése alkalmával egy a 311. intézkedés keretében felújított lakást a kedveményezett egy családtagja használt, ami azt jelenti, hogy a projekt nem teljes mértékben járult hozzá az intézkedés azon céljának megvalósításához, hogy diverzifikált tevékenységek révén növekedjék a nem mezőgazdasági hozzáadott érték.

Lengyelország: Ellenőreink egy a 312. intézkedés keretében támogatott projektnél irodaberendezés beszerzését vizsgálva magáncélú felhasználásra utaló jeleket találtak. Támogatásból szereztek be egy bőrkanapét ügyfélfogadás céljára a kedvezményezett otthonába (amely egyben vállalkozásának székhelyeként is szolgált), és ő azt a nappalijában használta. Ennnél a projektnél nem került sor kifizetés előtti bejárásra, amelynek alapján az ellenőrökben felmerülhetett volna a kétely, hogy támogatott javakat itt esetleg magáncélra használnak.

A DIVERZIFIKÁCIÓS PROJEKTEK JAVÍTHATJÁK A GAZDÁLKODÓK PÉNZÜGYI TELJESÍTMÉNYÉT…

82. A támogatott vállalkozások közül 33-nak (58%) sikerült növelnie nem mezőgazdasági hozzáadott értékét, ebből nyolc esetben csak gyenge összefüggés állt fenn az értéknövekedés és a támogatott beruházás között. A bruttó hozzáadott értéket nem lehetett kiszámítani öt Lengyelországban és a Cseh Köztársaságban ellenőrzött projekt esetén, mert azokra egyszerűsített számviteli szabályok vonatkoztak. A hatóságok ennek ellenére nem vezettek be megbízható adatokat gyűjtő rendszert. A bruttó hozzáadott érték növekedését további hat (lengyelországi és olaszországi) projektnél sem lehetett értékelni, vagy mert még túl korán volt a pénzügyi hatásuk értékeléséhez, vagy mert a kedvezményezett nem szolgáltatta a releváns pénzügyi adatokat. Hat projekt nem generált nem mezőgazdasági bruttó hozzáadott értéknövekedést.

…DE AMIKOR MUNKAHELYTEREMTÉSRE IRÁNYULNAK, CSAK RÉSZBEN EREDMÉNYESEK…

83. A 27 munkahelyteremtést célzó projektből csak 13 érte el a kitűzött célokat (és a Számvevőszék ezek közül két esetben kétli a létrehozott munkahelyek fenntarthatóságát), 9 projekt csak részben, 5 pedig sehogy sem teremtette meg a tervezett számú munkahelyet. Az ellenőrzés feltárta, hogy főként azokban a tagállamokban jöttek létre munkahelyek, ahol a támogatást munkahelyteremtéshez kötötték, és ennek a feltételnek a teljesülését célzott ellenőrzésekkel is vizsgálták. Ez történt Lengyelországban, a Cseh Köztársaságban (néhány alintézkedés tekintetében), és az Egyesült Királyságban (lásd: 37. bekezdés). Franciaországban, Olaszországban és Svédországban ellenőreink ezzel szemben azt észlelték, hogy az ellenőrzött projekteknél csekély volt a munkahelyteremtésre gyakorolt hatás: azokban az országokban tehát, ahol nem szabtak ilyen feltételeket, és nem folytattak célzott ellenőrzéseket sem (lásd: II. melléket).

…ÉS NEM TUDNI, HOGY MILYEN HATÁST GYAKOROLNAK A MUNKAHELYEK MEGTARTÁSÁRA

84. Bár nem mindegyik projekt irányul munkahelyteremtésre, a beruházásoknak lehet munkahelyfenntartó vagy -megőrző hatása. A monitoring- és értékelési keretszabályozás azonban nem követeli meg a tagállamoktól erre vonatkozó adatok gyűjtését. Csupán az Egyesült Királyság (Anglia) határozott meg egy olyan kiegészítő mutatót a CMEF-adatbázisában, amely a "megőrzött munkahelyeket" méri, vagyis az olyan munkahelyek számát, amelyek a támogatott beruházás nélkül megszűntek volna – ám még ennek a meghatározásnak az alkalmazása sem egységes. Egy projekt esetében két megőrzött munkahelyről szólt a jelentés, pedig a Számvevőszék megállapítása szerint a jelentésben nullának kellett volna szerepelnie. Lengyelországban az ellenőrzés azt tárta fel, hogy a megőrzött munkahelyek adatait ugyan lejelentették, de a munkahelyteremtési adatokkal egybevéve. Ennek következtében az ellenőrök nem tudták megállapítani, hogy a projektek milyen hatással voltak a munkahelyfenntartásra és -megőrzésre, mivel ellenőrzési bizonyíték híján ez nem volt tagállami és kedvezményezetti szinten értékelhető.

KÖVETKEZTETÉSEK ÉS AJÁNLÁSOK

85. A tagállamok vidékfejlesztési politikájuk keretében használhatják az uniós költségvetést azon projektjeik finanszírozására, amelyek a vidéki gazdaságok diverzifikálására törekednek a vidéki területek növekedésének, foglalkoztatásának és fenntartható fejlődésének támogatása céljából. Az Unió és a tagállamok ennek érdekében olyan projekteket társfinanszíroznak, amelyek ösztönzik a nem mezőgazdasági tevékenységek irányába történő diverzifikálást, mikrovállalkozások létrehozását és a turisztikai tevékenységeket.

86. Az ellenőrzés azt vizsgálta, hogy a tagállamok és a Bizottság vajon optimálisan használták-e fel a pénzt a vidéki gazdaság diverzifikációjával kapcsolatos intézkedések megvalósításakor. A Számvevőszék általános következtetése az, hogy a Bizottság és a tagállamok pénzfelhasználása a vidéki gazdaságok diverzifikálására szolgáló intézkedések során csak korlátozott mértékben nevezhető optimálisnak, mivel a támogatás nem irányult rendszeresen azokra a projektekre, amelyek leginkább szolgálták volna az intézkedések céljainak megvalósulását. Ezt annak lehet betudni, hogy a vidékfejlesztési programok nem rögzítettek világos beavatkozási szükségleteket és konkrét célokat, hogy a tágra szabott támogathatósági feltételek nem szűkítették a projektek körét azokra, amelyek legjobban megvalósítják a diverzifikációt, valamint hogy a bírálati szempontok vagy nem jól szolgálták a legeredményesebb projektek kiválasztását, vagy nem is kerültek alkalmazásra.

87. Túl gyakran – leginkább a programozási időszak elején – fordult elő, hogy a projektek kiválasztását kevésbé motiválta a projektek minősége, mint inkább az, hogy el kellett költeni a rendelkezésre álló költségvetést. Néhány ellenőrzött tagállamban, ahol elegendő volt a költségvetési keret, az összes támogatható projekt finanszírozásban részesült, függetlenül attól, hogy kiválasztási rendszereik hogyan értékelték a projektet. Nem összpontosítottak kellően a munkahelyteremtés elsőrendű prioritására, a monitoring nem tette lehetővé valós kép alkotását a létrejött munkahelyekről, és nem került sor aktív fellépésre akkor sem, amikor nyilvánvalóvá vált, hogy a kitűzött célokat nem lehet elérni.

88. A tagállamok nem mérsékelték eléggé a talált pénz és a kiszorító hatás kockázatait, így tehát nem biztosították a források leghatékonyabb felhasználását. A tagállamok költségésszerűségi ellenőrzései nem csökkentették eléggé a túlköltés kockázatát, és esetenként túlzott adminisztratív terhet róttak a pályázókra, és kifizetési késedelmeket okoztak.

89. Ezeket a hiányosságokat és a vonatkozó számvevőszéki megállapításokat a következőkben fejtjük ki:

90. A vidékfejlesztési támogatás célzottabbá tétele kulcsfontosságú abban, hogy az intézkedések szintjén javuljon a hatékonyság. Mivel a célirányok kiválasztása annak alapján történik, hogy mely területek, kedvezményezettek, tevékenység- vagy eredménytípusok kapnak prioritást, ennek eredményessége elsősorban a program alapjául szolgáló stratégia minőségén múlik. A célirányosság javításához ezért jobb stratégiakialakítás szükséges, mindenekelőtt világos keretek arra vonatkozóan, hogy a diverzifikáció hogyan tud, illetve hogyan fog hozzájárulni a fenntartható növekedéshez (vagyis a beavatkozás motivációja). Az ellenőrzött vidékfejlesztési programok többségében azonban nem volt rögzítve, hogy milyen eredményt terveznek elérni, és nem szerepelt indoklás arra nézve, hogy a diverzifikációs intézkedések keretében nyújtott támogatás hogyan fogja javítani a vidéki térség gazdasági fenntarthatóságát. A Bizottság mégis jóváhagyta ezeket a vidékfejlesztési programokat.

1. AJÁNLÁS

Vidékfejlesztési programjaik keretében a tagállamok tegyék világossá, hogy a nem mezőgazdasági tevékenységekbe való beruházást célzó köztámogatás miért és hogyan segít majd például a foglalkoztatást és a növekedést gátló nem megfelelő piaci működés javításában.

A vidékfejlesztési programok határozzanak meg konkrét és mérhető célokat e szükségletekkel összefüggésben.

A Bizottság csak olyan vidékfejlesztési programokat hagyjon jóvá, amelyek jól megindokolt és átfogó stratégiák révén, világosan leírják, hogy a szakpolitikai beavatkozások hogyan járulnak hozzá a növekedési feltételek és foglalkoztatási lehetőségek teremtésének mint stratégiai céloknak a megvalósításához.

91. Egyes tagállamok olyan támogathatósági feltételeket alakítottak ki, amelyek nem tudták a támogatást csupán a mezőgazdasági tevékenységekről nem mezőgazdasági tevékenységekre történő diverzifikálást segítő tevékenységekre korlátozni. Az uniós jogszabályok értelmében a tagállamoknak olyan kiválasztási kritériumokat kell kialakítaniuk, amelyek elősegítik, hogy a támogatható projektek közül a legeredményesebbek és leghatékonyabbak élvezzenek prioritást, s amelyek alapján el lehet utasítani a forrásokat nem optimálisan felhasználó projekteket. A hat ellenőrzött tagállamból/régióból csak négy határozott meg kiválasztási kritériumokat, és a gyakorlatban még ezeket sem alkalmazták.

92. Ott, ahol az ellenőrzött tagállamok még rendelkeztek a költségvetésben beállított összegből adható támogatásokkal, minden támogatható projektet finanszíroztak, tekintet nélkül azok eredményességére és hatékonyságára. Később, amikor a források már szűkösebbé váltak, ezeknél jobb projekteket is visszautasítottak.

2. AJÁNLÁS

A tagállamok fogalmazzanak meg és alkalmazzanak következetesen olyan kritériumokat, amelyek biztosítják, hogy a nem mezőgazdasági tevékenységek fejlesztése és a foglalkoztatás elősegítése céljából a tagállamok konkrét céljaival összhangban lévő legeredményesebb és leginkább fenntartható projektek kerülnek kiválasztásra. A projektek foglalkoztatásra és jövedelemteremtésre gyakorolt lehetséges pozitív hatásait figyelembe kell venni a jövőbeni szakpolitika kialakításakor, és a tagállamoknak fokozottabban be kell építeniük azokat a projektkiválasztási rendszereikbe. Ezeknek a kiválasztási rendszereknek mindig legyen része egy a "projektminőséget" figyelembe vevő minimumküszöb. Az ilyen jellegű kritériumok betartását biztosítandó, célzott kontrollokat kell működtetni, például helyszíni vagy utólagos ellenőrzések során.

A Bizottság biztosítsa, hogy ezeket a kritériumokat helyesen és folyamatosan – ne csak költségvetési kerethiány esetén – alkalmazzák.

93. A Számvevőszék megállapítása szerint a tagállamok a finanszírozást nem minden esetben irányították olyan projektekre, amelyek esetében kimutathatóan szükség volt közpénzből nyújtott támogatásra. Következésképpen magas a talált pénz valószínűsége, és a projektek által elért eredmények nem tulajdoníthatók egyértelműen a támogatás hatásának. Az ilyen jellegű támogatások továbbá a szűkös közpénzek pazarlásának minősülhetnek, amikor lokális szinten piactorzításokhoz vezetnek (pl. kiszorító hatás.) Ezeket a kockázatokat csak egy tagállam vette figyelembe a projektértékelés során.

3. AJÁNLÁS

A Bizottság és a tagállamok mozdítsák elő a talált pénz és a kiszorítás kockázatának enyhítése tekintetében bevált gyakorlatok bevezetését. Ehhez az szükséges, hogy a tagállamok olyan projekteket válasszanak ki, amelyek kimutathatóan rászorulnak a köztámogatásra (és amelyek hozzáadott értéket teremtenek.) A tagállamok mind a vidékfejlesztési programjaik kidolgozása, mind a projektek kiválasztása során vegyék figyelembe a talált pénz és a kiszorítás kockázatát. A Bizottság ösztönözze a tagállamokat annak a gyakorlatnak az alkalmazására, amely szerint a beruházási kiadások csak a támogatás jóváhagyásának napjától támogathatók.

94. A Számvevőszék hiányosságokat talált a projektköltségek ésszerűségének értékelésére kialakított tagállami rendszerekben. Ezek a hiányosságok növelték annak kockázatát, hogy köztámogatásokat a gazdaságosság elvének kellő figyelembevétele nélkül költenek el.

4. AJÁNLÁS

A tagállamok mérsékeljék a gazdaságosságot fenyegető kockázatot azáltal, hogy rendszeresen és nem csupán támogathatósági kérdésekre szorítkozva értékelik a költségeket; dokumentálják megfelelően ennek az értékelésnek az eredményeit. Ahol lehet, dolgozzanak ki referenciaértékeket a közös költségtételekre, és ezzel könnyítsék meg a projektjavaslatok költségértékelését.

A Bizottság biztosítsa, hogy a tagállamok a költségek ésszerűségének ellenőrzésére eredményes rendszerekkel rendelkeznek.

95. A CMEF közös keretszabályozást monitoring- és értékelőeszközként állították fel az ellenőrzött tagállamokban és a Bizottságnál. A Számvevőszék megállapítása szerint a CMEF nem generált olyan megbízható adatokat, amelyeket fel lehetne használni az intézkedések eredményes végrehajtásának nyomon követése, illetve a problémák és megoldások időben történő azonosítása céljából. Ráadásul a Bizottság és a tagállamok nem használták fel a monitoringinformációkat arra, hogy hathatósan fel tudjanak lépni ezen intézkedések eredményességének javítása végett.

96. A III. tengelyátfogó prioritásának részét képező munkahelyteremtés tekintetében az ellenőrzött tagállamok nem tudtak pontos információval szolgálni a létrejött vagy megtartott munkahelyek számáról, ott pedig, ahol nem érték el a célokat, nem alakították át úgy a kiadástervezeteiket, hogy azok ezt figyelembe vegyék.

5. AJÁNLÁS

A Bizottság gondoskodjon arról, hogy a következő programozási időszakban releváns és megbízható információk álljanak rendelkezésre az intézkedések hatékony lebonyolításához és az eredmények figyelemmel kíséréséhez, továbbá annak bemutatásához, hogy a nyújtott támogatás milyen mértékben járul hozzá az uniós prioritások megvalósításához. A tagállamok biztosítsák továbbá világos, konkrét célok kialakítását azon projektek tekintetében, amelyekre támogatási szerződést kötöttek. Ahol lehetséges, számszerűsíteni kell a célokat a projektek kivitelezésének és nyomon követésének megkönnyítése céljából, és azért, hogy az irányító hatóságnak hasznos visszajelzéseket lehessen adni.

A munkahelyteremtési célok legyenek reálisak, és pontosan kövessék nyomon a létrejött munkahelyek számát; az intézkedéseket irányítsák jobban a programozási időszak alatt, főleg akkor, ha kiderül, hogy a kitűzött célok nem teljesülnek.

A tagállamok kapjanak ösztönzést arra, hogy saját irányítási és értékelési céljaikhoz szabott mutatókat dolgozzanak ki, amelyek tükrözik saját környezetüket és igényeiket.

97. Amennyire csak lehet, csökkenteni kell az adminisztratív terheket, főleg kisebb projektek tekintetében, hiszen a túlzott fizetési késedelmek eltántoríthatják a kedvezményezetteket.

6. AJÁNLÁS

A Bizottság és a tagállamok fokozzák az adminisztratív terhek csökkentését és a kifizetések ésszerű időn belüli megvalósulásának biztosítását célzó törekvéseiket. Megfontolandó egy "gyorsított", kisebb mértékű beruházásokra szabott eljárás kialakítása (rövidebb pályázat-feldolgozási időszakok és gyorsabb kifizetések).

Ezt a jelentést Ioannis SARMAS számvevőszéki tag elnökletével az I. kamara 2013. június 5-i ülésén Luxembourgban fogadta el.

a Számvevőszék nevében

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

elnök

[1] A Tanács 2005. szeptember 20-i 1698/2005/EK rendelete az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból (EMVA) nyújtandó vidékfejlesztési támogatásról (HL L 277., 2005.10.21., 1. o.), 4. cikk c) pontja, amely a következő általános célt tűzi ki: "Az életminőség javítása a vidéki területeken és a gazdasági tevékenység diverzifikálásának ösztönzése".

[2] Az 1698/2005/EK rendelet (46) preambulumbekezdése.

[3] Az 1698/2005/EK rendelet 9. cikkének megfelelően a vidékfejlesztésre vonatkozó közösségi stratégiai iránymutatásokról (2007–2013 közötti programozási időszak) szóló, 2006. február 20-i 2006/144/EK tanácsi határozat (HL L 55., 2006.2.25., 20. o.) meghatározza a vidékfejlesztés prioritásait, a melléklet 3.3. pontjában.

[4] A Bizottság 2006. december 15-i 1974/2005/EK rendelete (az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból (EMVA) nyújtandó vidékfejlesztési támogatásról szóló 1698/2005/EK tanácsi rendelet részletes alkalmazási szabályainak megállapításáról (HL L 368., 2006.12.23, 15. o.), VIII. melléklet III. pontja.

[5] Ahhoz, hogy a 311. intézkedés szerint az üzlet támogatható legyen, csak saját mezőgazdasági termékét szabad értékesítenie.

[6] Ezeket a tagállamokat azért választottuk ki, mert jó földrajzi lefedettséget biztosítottak, és mert mind a három diverzifikációs intézkedést végrehajtották, elegendő számú befejezett projekttel.

[7] Kézikönyv a közös felügyeleti és értékelési keretszabályozásról – E Útmutató magyarázat – intézkedésekre vonatkozó adatlap, Mezőgazdasági Főigazgatóság, 2006.

[8] Az 1974/2006/EK rendelet 43. cikke: "A beruházási intézkedések tekintetében a tagállamok biztosítják, hogy a támogatást az azonosított strukturális és területi igényeket, valamint a strukturális hátrányokat tükröző, egyértelműen meghatározott célkitűzésekre nyújtsák."

[9] "Valamennyi vidékfejlesztési program tartalmazza a következőket: a) helyzetelemzés az erősségek és gyengeségek tekintetében, az ezek kezelésére kiválasztott stratégia és a 85. cikkben említett előzetes értékelés".

[10] Az 1974/2006/EK rendelet II. mellékletének Az 5.2. pontja előírja, hogy legyen "bizonyíték arra vonatkozóan, hogy a beruházási intézkedésekre nyújtott támogatás meghatározott területi igényeket és strukturális hátrányokat tükröző, egyértelműen kijelölt célkitűzésekre irányul".

[11] A végrehajtási rendelet meghatározza a közös felügyeleti és értékelési keretszabályozás részét képező következő eredménymutatókat:

- a nem mezőgazdasági bruttó hozzáadott érték növekedése a támogatott vállalkozásoknál (311., 312., 313. intézkedés)

- a megteremtett munkahelyek bruttó száma (a gazdaságon belüli / gazdaságon kívüli munkahelyek, nemek és életkor szerinti megoszlás) (311., 312., 313. intézkedés)

- Idelátogatók számának növekménye (a vendégéjszakák / egynapos látogatások szerinti megoszlás) (313. intézkedés).

[12] A 313. intézkedést "turisztikai tevékenységek ösztönzése", a 322. intézkedést "a falvak megújítása és fejlesztése" és a 323. intézkedést "a vidéki örökség megőrzé