HU Az Európai Unió Hivatalos Lapja C 299/60

Az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság véleménye – Zöld könyv a stabilitási kötvények bevezetésének megvalósíthatóságáról

(COM(2011) 818 final)

2012/C 299/12

Előadó: Gérard DANTIN

2011. november 23-án az Európai Bizottság úgy határozott, hogy az Európai Unió működéséről szóló Szerződés (EUMSZ) 304. cikke alapján kikéri az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság véleményét a következő tárgyban:

Zöld könyv a stabilitási kötvények bevezetésének megvalósíthatóságáról

COM(2011) 818 final.

A bizottsági munka előkészítésével megbízott „Gazdasági és monetáris unió, gazdasági és társadalmi kohézió” szekció 2012. június 13-án elfogadta véleményét.

Az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság 2012. július 11–12-én tartott 482. plenáris ülésén (a július 11-i ülésnapon) 135 szavazattal 33 ellenében, 25 tartózkodás mellett elfogadta a következő véleményt.

1. Következtetések és ajánlások

1.1 A jelenlegi válság megoldásához, a recesszió elhúzódásának elkerüléséhez, illetve a növekedés újbóli beindulását és a munkahelyteremtést támogató körülmények megteremtéséhez több, és nem pedig kevesebb Európára van szükség. Ez határozott szándékot követel meg az Európai Bizottság részéről a közösségi módszer megerősítéséhez és bevezetéséhez. Ebben a tekintetben a zöld könyv üdvözlendő.

1.2 Ezen túlmenően azonban az Európai Bizottságnak teljes mértékben élnie kell kezdeményezési jogával az összes paraméter kapcsán, és a kormányközi tüneti kezelések helyett a válság kiterjedésével arányban álló javaslatokat kell megfogalmaznia.

1.3 A „több” Európának, egy új Európának össze kell kapcsolnia a szolidaritást, a felelősséget és a kölcsönös bizalmat. Ez utóbbinak a lényege egy hatékony és elkerülhetetlen költségvetési és fiskális harmonizáció szimmetrikus és kiegyensúlyozott gazdasági irányításában rejlik. Több Európára van szükség a költségvetési felelősségvállalás és az integráció garantálása érdekében, több Európa kell az államadóssághoz kapcsolódó kockázatok megosztásához, a hosszú távú fizetőképesség visszaállításához, a strukturális reformok elősegítéséhez és végrehajtásához, illetve a növekedést, a versenyképességet és a foglalkoztatást támogató beruházások mozgósításához az egész EU-ban, hogy megvalósuljon a szociális Európa és a mindenkire kiterjedő jólét.

1.4 Az EGSZB ezért örömmel fogadja a stabilitási kötvényekről szóló zöld könyv közzétételét. Annak tartalma illeszkedik a fokozódó integráció által jellemzett, egységes piaccal rendelkező Európai Unió és az európai tőkepiac logikájába, és az euróövezeten belül létező közös monetáris politika szükséges kiegészítő eleme. Másrészről az efféle eurókötvények bizalmat ébreszthetnek a potenciális befektetőkben, és így stabilizálhatják az államkötvények iránti kereslet szintjét, és csökkenthetik a kamatlábakat.

1.5 Mindazonáltal az EGSZB úgy véli, hogy az erkölcsi kockázatot és annak a zöld könyv szerinti esetleges konkrét megnyilvánulásait a zöld könyv vitatható módon ismerteti, ezért megkérdőjelezhető következtetések levonása előtt ezeket alapos vizsgálatnak kellene alávetni. Ha ugyanis a zöld könyv által ismertetett elmélet – vagyis az, hogy a kamatlábak egységesítése következtében meglazuló piaci fegyelem az állami kiadások felelőtlen növekedéséhez vagy a költségvetési hiányok emelkedéséhez vezet – igaz lenne, akkor ezt a jelenséget már az euró bevezetése óta ki lehetett volna mutatni. Ez azonban nem következett be.

1.6 Az EGSZB osztja az Európai Bizottság álláspontját, amely szerint ahhoz, hogy a befektetők és az euróövezet tagállamai elfogadják őket, a stabilitási kötvényeknek magas hitelminőséget kell képviselniük. Mindazonáltal a tétova és késedelmes politikai fellépések miatt a bizonytalanság ma olyan mértékű, hogy valószínűleg még az egyetemleges kezességgel rendelkező eurókötvények sem részesülnének ugyanolyan fogadtatásban holnap, mint néhány hónappal ezelőtt.

1.6.1 Az EGSZB emiatt elengedhetetlennek tartja, hogy az Európai Központi Bankot (EKB) fokozottabb mértékben bevonják a válság megoldásába, például úgy, hogy bankengedéllyel látják el az Európai Pénzügyi Stabilizációs Eszközt vagy az európai stabilitási mechanizmust.

1.7 A „stabilitási kötvények kibocsátási lehetőségei” kapcsán az EGSZB úgy véli, hogy a leginkább elképzelhető és általában a leginkább elfogadható a 2. opció, vagyis „a tagállami kibocsátás részleges kiváltása stabilitási kötvények egyetemleges kezesség mellett történő kibocsátásával”.

1.8 Ezeknek a stabilitási kötvényeknek a kibocsátása, ahogyan azt az Európai Tanács elnöke is elmondta, a következő feltételek mellett mehet végbe: „feltéve, hogy létezik egy (…) szilárd keret a költségvetési fegyelem és a versenyképesség vonatkozásában, amely biztosítja az erkölcsi kockázat elkerülhetőségét, valamint a felelősségteljes magatartást és a szabályok betartását. A közös kötvénykibocsátására irányuló folyamatnak kritériumok alapján és fokozatosan kell lezajlania, és ennek során a költségvetési döntéshozatal közössé tételét a kockázatviselés megosztását célzó megfelelő intézkedéseknek kell kísérniük.” (1) Az EGSZB egyetért azzal, hogy e folyamat „alappillérei” közé kell sorolni az integrált pénzügyi, költségvetési és gazdaságpolitikai keretet. Mindezeket egy olyan koherens keretnek kell kiegészítenie, amely európai szinten megfelel a demokratikus legitimitásnak és felelősségvállalásnak anélkül, hogy súlyosbítaná a megszorításokat. Az EGSZB ezért azt javasolja, hogy az esetleges erkölcsi kockázatot az Európai Bizottság vesse alapos vizsgálat alá, amelynek révén megtalálhatja a megfelelő megoldásokat ebben a szerkezetben.

2. Bevezető

2.1 A vizsgált zöld könyv célja az, hogy a stabilitási kötvények (2) témájában széles körű nyilvános vitát kezdeményezzen valamennyi érintettel. Az Európai Bizottság a konzultáció alapján tesz majd javaslatot szakpolitikára ezen a területen.

2.2 Az euróövezeti államadósság-válság súlyosbodása széles körű vitát váltott ki a közös kibocsátás megvalósíthatóságáról. Sokan azt hangoztatták, hogy a közös kibocsátás hatékony eszköz lehet a likviditási nehézségek több euróövezeti tagállamban történő kezelésére. Ennek alapján az Európai Parlament felkérte az Európai Bizottságot, hogy vizsgálja meg a közös kibocsátás megvalósíthatóságát az euróövezeti gazdasági kormányzásra vonatkozó jogalkotási csomag elfogadásának összefüggésében, hangsúlyozva, hogy a stabilitási kötvények közös kibocsátásához további lépéseket kell tenni a közös gazdaság- és költségvetési politika felé. (3)

2.3 A maga részéről az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság számos véleményében foglalkozott ezzel a kérdéssel, és többek között a „Növekedés és államadósság az EU-ban: két innovatív javaslat” című saját kezdeményezésű véleményben is kifejtette álláspontját. (4)

2.4 Az EGSZB örömmel fogadja a zöld könyvet, az általa indítandó nyilvános vitát, illetve azt a megközelítést, amelynek következményeként az Európai Bizottság javaslatokat fog megfogalmazni. A téma kapcsán az Európai Bizottság végre visszatér a közösségi módszerhez.

3. A zöld könyv tartalma

3.1 A zöld könyv a benne foglaltak hátterének ismertetése után bemutat és elmagyaráz számos olyan szempontot, amely a javaslatok alapjául és igazolásául szolgál.

3.1.1 Indokolás a zöld könyv szerint

3.1.1.1 A stabilitási kötvények lehetősége enyhítheti a jelenlegi államadósság-válságot, mivel a nagy hozamú tagállamok számára előnyöket jelenthet az alacsony hozamú tagállamok jobb hitelképessége. Az ilyen hatás azonban csak akkor lehet tartós, ha a közös kötvények ütemtervét az erősebb gazdasági kormányzás iránti egyidejű vállalások egészítik ki, amelyek garantálják az államháztartás fenntarthatóságát biztosító költségvetési és strukturális kiigazítások végrehajtását, és ezáltal az erkölcsi kockázat elkerülését.

3.1.1.2 A stabilitási kötvények ellenállóbbá tennék az euróövezet pénzügyi rendszerét a jövőbeni sokkokkal szemben, ennélfogva erősítenék a pénzügyi stabilitást. A stabilitási kötvények valamennyi részes tagállam számára biztonságosabban elérhetővé tennék a refinanszírozási forrásokat, megakadályozva hirtelen kiszorulásukat a piacról. Ezzel párhuzamosan a bankrendszer számára előnyöket jelentene a stabilitási kötvények elérhetősége.

3.1.1.3 A stabilitási kötvények felgyorsítanák a monetáris politika hatásait az euróövezetben, illetve ezzel párhuzamosan elősegítenék a hatékonyságot az euróövezet államkötvénypiacán és szélesebb pénzügyi rendszerében. Eközben elősegítenék az euróban történő portfólió-befektetést, valamint egy kiegyensúlyozottabb globális pénzügyi rendszer létrejöttét.

3.1.2 Előfeltételek

Miután felsorolja, hogy a stabilitási kötvények milyen jelentős előnyökkel járnak a pénzügyi stabilitás és a gazdasági hatékonyság terén, a zöld könyv sorra veszi esetleges hátrányaikat is.

3.1.2.1 Az európai bizottsági javaslat az erkölcsi kockázat alábbi típusait említi meg:

— a stabilitási kötvények egyes formái esetében a költségvetési fegyelem romlana vagy teljesen megszűnne, mert az euróövezeti tagállamok államadósságuk hitelkockázatát részben vagy egészben közösen viselnék. Emiatt erkölcsi kockázat merülne fel abból adódóan, hogy a költségvetési fegyelem egyedi hiányából eredő hitelkockázatot valamennyi részes tagállam közösen viselné,

— mivel a stabilitási kötvények kibocsátása gyengítheti a piaci fegyelmet, számottevő változásokra lenne szükség az euróövezeten belüli gazdasági kormányzás kereteiben, ami kihatna az adószuverenitásra,

— ahhoz, hogy a befektetők elfogadják őket, a stabilitási kötvényeknek magas hitelminőséget kell képviselniük,

— a magas hitelminőség elérése fontos ahhoz is, hogy a stabilitási kötvényeket valamennyi euróövezeti tagállam elfogadja, a stabilitási kötvények hitelminősítése elsősorban a részes tagállamok hitelminősítésétől, valamint az azt megalapozó garanciális struktúrától függ.

3.1.2.2 A Szerződéssel való összhang alapvető fontosságú a stabilitási kötvény sikeres bevezetéséhez. Egyes lehetőségek ellentétesek lehetnének az EUMSZ rendelkezéseivel, és szükségessé tehetnék a Szerződés módosítását, például a 125. cikkét, amely tiltja a tagállamok számára, hogy átvállalják más tagállamok kötelezettségeit. A stabilitási kötvények egyetemleges kezesség melletti kibocsátása eleve olyan helyzetet eredményezne, amelyben sérülne a tagállamok megmentésére vonatkozó tilalom. Ezzel szemben a stabilitási kötvények önálló kezesség melletti kibocsátása a Szerződés hatályos rendelkezései értelmében lehetséges.

3.2 A stabilitási kötvények kibocsátási lehetőségei

3.2.1 A stabilitási kötvényekről tartott nyilvános vita keretében megfogalmazott számos javaslaton túlmenően a vizsgált zöld könyv három megoldást ajánl, attól függően, hogy a tagállami kibocsátás kiváltása teljes vagy részleges, illetve a vállalt kezesség egyetemleges vagy önálló. Ez a három általános megközelítés a következő:

3.2.1.1 Első megközelítés: A tagállami kibocsátás teljes kiváltása stabilitási kötvények egyetemleges kezesség mellett történő kibocsátásával Ebben a megközelítésben az euróövezetbeli államadósság finanszírozását teljes egészében a stabilitási kötvények kibocsátása fedezné, a tagállami kibocsátás pedig megszűnne. A stabilitási kötvény minősítésében nagy valószínűséggel meghatározó szerepet játszana a nagyobb euróövezeti tagállamok hitelminősítése, ami alapján a ma kibocsátott stabilitási kötvény hitelminősítése várhatóan magas lenne. A stabilitási kötvények kibocsátásából származó előnyök ebben a megközelítésben lennének a legeredményesebben elérhetők, ugyanakkor azonban ez a megközelítés hordozná a legnagyobb erkölcsi kockázatot is. Igen szilárd keretre lenne hozzá szükség, amelynek célja a költségvetési fegyelem, a gazdasági versenyképesség és a makrogazdasági egyensúlytalanságok csökkentésének biztosítása tagállami szinten.

3.2.1.2 Második megközelítés: A tagállami kibocsátás részleges kiváltása stabilitási kötvények egyetemleges kezesség mellett történő kibocsátásával Ebben a megközelítésben a stabilitási kötvények kibocsátása egyetemleges kezességen alapulna, de a tagállami kibocsátást csak részben váltaná ki. A nem stabilitási kötvény formájában kibocsátott kötvényekért továbbra is a kibocsátó tagállamok vállalnák a kezességet. Ennek megfelelően az euróövezeti államkötvények piaca két elkülönült részből állna: a stabilitási kötvényekből és a nemzeti államkötvényekből. E megközelítés központi kérdése lenne, hogy a stabilitási kötvények és a tagállami kibocsátás egymáshoz viszonyított aránya milyen szempontok szerint határozható meg.

3.2.1.3 Harmadik megközelítés: A tagállami kibocsátás részleges kiváltása stabilitási kötvények önálló kezesség mellett történő kibocsátásával Ebben a megközelítésben a stabilitási kötvények kibocsátása a tagállami kibocsátást szintén csak részben váltaná ki, és az euróövezeti tagállamok arányos kezességére támaszkodna. Ez a megközelítés a második megközelítéstől annyiban tér el, hogy a tagállamok felelőssége megmaradna a stabilitási kötvények rájuk eső részére, valamint a tagállami kibocsátásra vonatkozóan.

4. Általános megjegyzések

4.1 A dokumentumot az Európai Uniót sújtó válság kontextusában kell értékelni. A krízis sokrétű: pénzügyi, gazdasági, a fizetési mérleget és az államadósságot is érintő, szociális (közel 23 millió munkanélküli) és ökológiai válság, amely az európai integráció alapjaira is kihat. A válság egyebek mellett a gazdasági és monetáris unió alapelveinek egyes hiányosságaira is rámutatott. Egy közös központi banknál és egy stabilitási és növekedési paktumnál jóval többre van szükség ahhoz, hogy a közös valuta elkerülhesse mindazokat a válságokat, amelyek akár versenyképességbeli különbségekben, akár makrogazdasági egyensúlyhiányban, a külső egyensúly hiányában vagy az államkötvények kamatlábaiért fizetendő magas kockázati felárban („spreads”) testesülnek meg.

4.2 A jelenlegi válság megoldásához, a recesszió elhúzódásának elkerüléséhez és a növekedés és a munkahelyteremtés újbóli beindulását támogató körülmények megteremtéséhez több és jobb, nem pedig kevesebb Európára van szükség. Több Európára van szükség a költségvetési felelősségvállalás és az integráció garantálása érdekében, több Európa kell az államadóssághoz kapcsolódó kockázatok megosztásához, a hosszú távú fizetőképesség visszaállításához, a strukturális reformok elősegítéséhez és végrehajtásához, illetve a növekedést, a versenyképességet és a foglalkoztatást támogató beruházások mozgósításához az egész EU-ban, hogy megvalósuljon a szociális Európa és a mindenkire kiterjedő jólét. Egy jobb Európára van szükség, amely képes fenntartható alapon elérni ezeket a célokat, és hatékony mechanizmusokkal rendelkezik az erkölcsi kockázatok elkerülésére.

4.2.1 Mindez határozott szándékot követel meg az Európai Bizottság részéről a közösségi módszer megerősítéséhez és bevezetéséhez. Ebben a tekintetben a zöld könyv üdvözlendő. Ezen túlmenően azonban az Európai Bizottságnak teljes mértékben élnie kell kezdeményezési jogával az összes paraméter kapcsán, és a válság kiterjedésével arányban álló javaslatokat kell megfogalmaznia a kormányközi tüneti kezelések helyett, amelyek nagy számuk ellenére elégtelennek, működésképtelennek bizonyultak, megvalósulásuk pedig lassú és bizonytalan volt. (5)

4.2.2 A „több” Európa, az „új” Európa feltétele a források alapvető mértékű összevonása és a felelősség megosztása. Ebben az elképzelésben, amelyben a szolidaritás és a közös felelősség kapcsolódik össze, az elemek közötti összeköttetést a bizalomnak kell – egyfajta hídként – megteremtenie. Ez utóbbinak a lényege egy hatékony és elkerülhetetlen költségvetési és fiskális harmonizáció szimmetrikus és kiegyensúlyozott gazdasági irányításában rejlik.

4.2.2.1 Ez a megoldás jobb annál, mint ha olyan helyzet alakulna ki, amelyben a tagállamok kormányai nem képesek többé egyedül ellenállni a piacok, a hitelezőik és a magánkézben levő hitelminősítő ügynökségek által kifejtett nyomásoknak. Jelentős előrelépésre van szükség az európai integráció terén, éspedig nem csupán adósságinstrumentumok és a befektetők számára hiteles növekedési modell létrehozása érdekében, hanem – és ez igen lényeges – a demokratikus kormányzás megerősítése céljával is.

4.2.2.2 Ehhez az EU-nak határozottabb gazdasági kormányzásra van szüksége ahhoz, hogy garantálni tudja a fiskális fegyelmet az egyes tagországokban, különös tekintettel az euróövezet tagjaira. Bár az új rendeleti javaslatokkal és a költségvetési politikák jobb koordinációját és az EU felügyeletének megerősítését célzó európai szemeszterrel is kiegészített hat jogalkotási reformjavaslat (a „hatos csomag”) nem elegendő a válságból való kilábaláshoz, (6) azokat megfelelően végre kell hajtani. A politika gyakorlati oldalát tekintve ez a folyamat éppen csak hogy elindult, és gondosan nyomon kell követni. Az e reformok sikerére vonatkozó következtetéseket csak a makrogazdasági egyensúlyhiányok felszámolásában mutatkozó konkrét eredmények alapján lehet majd levonni. Ugyanilyen jelentőséget kell egyébiránt tulajdonítani a makrogazdasági egyensúlyhiányoknak is, amelyekben bizonyos tagállamok nehézségei gyökereznek.

4.3 Ezért az EGSZB üdvözli a stabilitási kötvények bevezetésének megvalósíthatóságáról szóló zöld könyvet. Véleménye szerint a gazdasági kormányzással kapcsolatos szigorú szabályok, valamint az egész euróövezetre kiterjedő, az államadóssághoz kapcsolódó kockázatok megosztását célzó közös garanciák bevezetése hozzá fog járulni ahhoz, hogy kijussunk a megszorítások és a növekedés kényszere jelentette zsákutcából, amely az EU-t elkerülhetetlenül mély recesszióba sodorná.

4.4 Az ezen a téren elért eredmények lehetővé tehetnék még azt is, hogy az EKB leállítsa azt a programját, amely szerint másodlagos értékpapír-piacokon vásárol államkötvényeket, ami jelenleg szükséges feltétele annak, hogy a tagállamok refinanszírozhassák államadósságukat. Ehelyett az EKB úgy dönthetne, hogy az új stabilitási kötvényeket támogatja azzal, hogy a piaci szereplők számára egy átmeneti időszakban további garanciát nyújt. (7)

4.5 Ennek érdekében bankengedéllyel lehetne ellátni az Európai Pénzügyi Stabilizációs Eszközt vagy az európai stabilitási mechanizmust, aminek következményeként megszűnne a monetáris és költségvetési politikák problematikus keveredése az Európai Központi Bankban, és biztosítva lenne az intézmény függetlensége.

5. Részletes megjegyzések

5.1 Az EGSZB örömmel fogadja az Európai Bizottság stabilitási kötvényekről szóló zöld könyvének közzétételét. Egyrészről az („eurókötvényként” ismert, a zöld könyv által pedig a „stabilitási kötvény” kifejezéssel illetett) (8) uniós kötvények bevezetése az euróövezetben illeszkedik a fokozódó integráció által jellemzett, egységes piaccal rendelkező Európai Unió és az európai tőkepiac logikájába, és az euróövezeten belül létező közös monetáris politika szükséges kiegészítő eleme. Az eurókötvények megnehezítik a spekulációt, valamint elősegítik a pénzügyi piacok stabilitását és a monetáris politika hatékonyságát.

5.2 Másrészről az ilyen eurókötvények azzal, hogy közös felelősségvállalást vezetnek be, rövid és hosszú távon egyaránt bizalmat ébreszthetnek a potenciális befektetőkben, és így stabilizálhatják az államkötvények iránti kereslet szintjét, és csökkenthetik a piaci kamatlábakat a súlyos finanszírozási gondokkal küzdő országok számára. Ennek kapcsán az EGSZB helyesli, hogy az Európai Bizottság – bár késedelmesen – vitát indít az eurókötvényekről, és hogy a zöld könyvben ismerteti az eurókötvények előnyeit.

5.3 Előfeltételek a költségvetési fegyelem terén

5.3.1 A zöld könyv – amint a jelenlegi válságra adandó válaszokról szóló általános vita is – többször kiemeli, hogy küzdeni kell a nemkívánatos hatások, az erkölcsi kockázat ellen, és rámutat, hogy a piacok fegyelmezhetik a tagállami költségvetési politikákat. Sajnálatosnak tartja, hogy az euró bevezetését követően a tagállamok „költségvetési politikájában (…) eltérő fokú piaci fegyelem” mutatkozott meg, és attól tart, hogy a stabilitási kötvények iránti közös felelősségvállalás nem lesz hatással a piacok által gyakorolt fegyelemre. Eközben a magánszektor eladósodottságával kapcsolatos egyensúlyhiányok miatt még néhány olyan tagállam is súlyosan eladósodott, amely tiszteletben tartotta a stabilitási és növekedési paktum szabta költségvetési korlátokat; ezeket is felügyelet alá kell vonni.

5.3.2 Általában tartanak attól, hogy a közös felelősségvállalás, és következésképpen a piacok által megemelt kamatlábakban megtestesülő „szankciók” lehetetlenné válása felelőtlen költségvetési irányításhoz vezet majd a kormányok részéről, ami jelentős költségvetési hiányokat okozna. Ha a kormányokra nem nehezedne nyomás az emelkedő piaci kamatlábak miatt, akkor felelőtlenül növelnék közkiadásaikat. Mindazonáltal az EGSZB úgy véli, hogy az erkölcsi kockázatot és annak a zöld könyv szerinti esetleges konkrét megnyilvánulásait a zöld könyv vitatható módon ismerteti, ezért megkérdőjelezhető következtetések levonása előtt ezeket alapos vizsgálatnak kellene alávetni.

5.3.3 Az erkölcsi kockázat problémájának pontos elemzése azt is lehetővé tenné, hogy megtalálják ellene a személyre szabott megoldásokat. A „piaci fegyelemmel” és az erkölcsi kockázat problémájának kiterjedtségével kapcsolatos hiedelem több okból is megkérdőjelezhető:

5.3.3.1 A zöld könyv, azt állítva, hogy az állami költségvetés alakulása befolyásolja az államkötvények hozamát, megállapítja: „Az euróövezeti kötvényhozamok nagyfokú, az euró első évtizedét kísérő konvergenciáját visszatekintve nem indokolta a tagállamok költségvetési teljesítménye.” Így, bár a költségvetési politikák láthatóan nem voltak összehangolva, a kötvényhozamok, és ezáltal az államkötvények kamatlábai terén is nagymértékű konvergencia volt megfigyelhető. Az euró bevezetését követően a görög, spanyol, olasz, ír és finn államkötvények azok között voltak, amelyek hozama a legnagyobb mértékben csökkent. Tehát bár a tíz éves futamidejű finn államkötvények hozama 1995-ben még 8,8 % körül mozgott, 2005-re 3,4 %-ra, azaz a német államkötvények szintjére csökkent.

5.3.3.2 Ennek magyarázata az, hogy az euróövezet létrejöttével a befektetők között elterjedt az a nézet, hogy az összes euróövezeti államkötvény nagyjából egyformán biztonságos. Az euróövezet 1999-es létrejötte és a Lehman Brothers 2008-as csődjével kezdődő válság közötti időszakban már kialakult egy olyan helyzet, amilyenhez hasonlóra az eurókötvények bevezetése után számítani lehet. A piacok az euróövezet létrejöttét követő években sem tették szükségessé a költségvetési politikák fegyelmezettségét.

5.3.3.3 Ha a zöld könyv által taglalt elmélet – vagyis az, hogy a kamatlábak egységesítése következtében meglazuló piaci fegyelem az állami kiadások felelőtlen növekedéséhez vagy a költségvetési hiányok emelkedéséhez vezet – helyes lenne, akkor ezt a jelenséget már az euró bevezetése óta meg lehetett volna figyelni.

5.3.3.4 Ez azonban nem így történt: Finnország esetében az euró bevezetése után az állami kiadásoknak a bruttó hazai termékhez (GDP) viszonyított aránya enyhén csökkent, és folyamatosan az állami bevételek aránya alatt maradt. Spanyolországban az állami kiadások (a kamatfizetések nélkül) és a GDP aránya állandó maradt, a bevételek aránya pedig még emelkedett is. Olaszországban az állami kiadások aránya általában csökkent, a fizetett kamatok összegének enyhe mérséklődése mellett. Ugyanakkor itt az állami bevételek arányának visszaesésével kellett szembenézni. Görögországban a helyzet ehhez hasonló volt: az állami kiadások GDP-hez viszonyított aránya általában véve stabil volt az ország euróövezethez való csatlakozását és a kötvények kamatlábainak konvergenciáját követően, a kamatkifizetések részesedése pedig egyértelműen csökkent. Az állami bevételek – GDP-hez viszonyított – visszaesése azonban lényegesen nagyobb volt Görögországban, mint Olaszországban.

5.3.3.5 A piac általi fegyelmezés hiánya és a kötvénykamatok erős konvergenciája láthatólag nem eredményezett erkölcsi kockázatot, éspedig a befektetők által feltételezett tökéletes biztonság miatt. Az állami kiadásoknak a GDP-hez viszonyított aránya sehol sem emelkedett, sőt, ennek éppen az ellenkezőjét figyelhettük meg. Mindenesetre kijelenthetjük, hogy az alacsony és hasonló mértékű kamatlábak számos esetben hozzájárultak az adóbevételek csökkenéséhez – legalábbis a fent említett két esetben a bevételek arányának visszaesését láttuk.

5.3.4 Ez a megállapítás amellett szól, hogy az erkölcsi kockázat elleni küzdelemnek pontosan a bevételeken kell alapulnia. A költségvetési politikák fokozott összehangolása megakadályozhatná az adódömpinget. A jövőben a gazdaságpolitikák koordinációjának és az EU megerősített kormányzásának keretében bizonyos esetekben szankcionálni lehetne az adócsökkentéseket. Ez garantálná a gazdaságirányítási intézkedések egyfajta szimmetriáját, amit az EGSZB már korábbi véleményeiben (9) is kért.

5.3.5 Egyébként nagyon kicsi a valószínűsége annak, hogy a befektetőket valóban kiemelten érdekelné, hogy mennyire szilárd azoknak az államoknak a költségvetési politikája, amelyeknek pénzt kölcsönöznek. A költségvetési hiány és az államadósság mértéke valójában nem bír akkora jelentőséggel a piaci kamatlábak szintje tekintetében, mint azt a zöld könyv feltételezi. Ezt bizonyítja, hogy éppen Spanyolország, a költségvetési politika „eminens modellje” az, amely jelenleg refinanszírozási problémákkal küzd, olyan országok pedig, amelyek eladósodottsága hasonlóan magas, mint például az Egyesült Királyság, példátlanul alacsony kamatok mellett jutnak finanszírozáshoz.

5.3.6 Az EGSZB emiatt úgy véli, hogy a zöld könyvet követő lépésekre tekintettel az Európai Bizottságnak sürgősen felül kell vizsgálnia az erkölcsi kockázattal és a piaci fegyelemmel kapcsolatos elméleteit. Azok ugyanis hamar hibás következtetésekhez vezethetnek, amelyek gazdasági következményei ártalmasak lennének: például ha az erkölcsi kockázat feltételezett problémája elleni küzdelem még szigorúbb szabályokat eredményezne a stabilitási és növekedési paktumban az adósság kapcsán, vagy az eladósodás automatikus fékezését idézné elő, akkor számítani kellene arra, hogy mindez kontraproduktív (és az Európai Bizottság szerint nem hatékony) nyomást fejtene ki az állami kiadásokra. Ha meg akarunk győződni arról, hogy az állami kiadások drasztikus csökkentése – az Európai Bizottság feltételezései és szándéka ellenére – negatív következménnyel jár a potenciális kötvényvásárlók bizalmára, elég, ha megfigyeljük, mi történik a válság által sújtott országokban, ahol a megszorítási politika tovább fokozta a bizonytalanságot, és a kamatlábak további emelkedéséhez vezetett.

5.3.7 Az EGSZB egyébiránt úgy véli, hogy szintén alapjaiban kell megkérdőjelezni azt az elméletet, amely szerint a „piacoknak” szükségszerűen fegyelemre kell ösztönözniük a demokratikusan megválasztott kormányokat. Eszerint a forgatókönyv szerint a „piacok” végeredményben „tőketulajdonosok”, akik a kormányok hitelezőiként lépnek fel. Nem világos, miért kellene örülni annak, hogy a viszonylag kis számú tőketulajdonos nagyobb befolyással van az állami költségvetésre, mint a lakosság által megválasztott országgyűlés.

5.4 A magas biztonságú papírokként való piaci elfogadás feltételei

5.4.1 Az EGSZB osztja az Európai Bizottság álláspontját, amely szerint a stabilitási kötvényeknek magas hitelminőséget kell képviselniük ahhoz, hogy elfogadják őket a befektetők és az euróövezet azon tagállamai, amelyek már így is élvezik a legmagasabb hitelminősítés előnyeit. A magas hitelminőség szükséges emellett ahhoz, hogy a stabilitási kötvények nemzetközi viszonyítási alapot jelentsenek, továbbá a kapcsolódó, a kötvénypiacok likviditással való ellátásához elengedhetetlen határidős és opciós piacok kialakulásának és hatékony működésének megalapozásához is.

5.4.2 Az EGSZB meg van győződve arról, hogy a közös és általános kezesség mellett kibocsátott eurókötvények igen vonzóak lesznek a biztonságos befektetést kereső potenciális hitelezők számára. A közös kötvények piacának mérete és likviditása valószínűleg Európán kívüli új befektetőket is vonzana. Az EGSZB egyetért azzal az állásponttal, hogy a világszintű makrogazdasági egyensúlyhiányok megkövetelik, hogy mindent megtegyünk annak érdekében, hogy a felemelkedőben levő országokból származó jelentős mennyiségű likviditás az eurókötvényekben megtestesülő stabil pénzügyi befektetések felé áramoljon. Így az eurókötvények fontos szerepet töltenének be a pénzügyi piacok stabilizációjában, még az Európai Unió határain túl is.

5.4.3 Eközben azonban az európai kötvénypiacokon nagymértékben fokozódott a bizonytalanság a tagállami kormányok tétova fellépései, a hibás döntések és a válság globális megoldására való szándék hiánya miatt. Emiatt a bizonytalanság ma olyan mértékű, hogy valószínűleg még az egyetemleges kezesség mellett kibocsátott eurókötvények (lásd az 1. megközelítést a fenti, 3.2.1.1. pontban) iránt sem jelentkezne már akkora igény, mint néhány hónappal ezelőtt. Ezt a stabilitási kötvények válságenyhítési képessége is megszenvedné, és a kötvények esetleg nem érnék el végső céljukat, a stabilizációt.

5.4.4 Az EGSZB ezért elengedhetetlennek tartja, hogy az Európai Központi Bankot fokozottabb mértékben bevonják a válság megoldásába, például úgy, hogy bankengedéllyel látják el az Európai Pénzügyi Stabilizációs Eszközt vagy a 2012. július 1-jétől életbe lépő európai stabilitási mechanizmust. Az amerikai jegybankkal (Federal Reserve), a japán vagy az angol központi bankkal szemben az EKB nem tölti be az államok végső hitelezőjének szerepét. Ez egyértelmű magyarázatot ad az euróövezet és a sokkal nagyobb eladósodottságú gazdaságok kamatlábainak mértékében tapasztalható különbségre, és nagymértékben hozzájárul ahhoz az érzéshez, hogy a válságnak soha nem lesz vége.

5.4.5 Illúzió volna azonban azt hinni, hogy az eurókötvények piaci elfogadottságához és így alacsony kamatlábához minél szigorúbb megszorítási és költségvetési konszolidációs politikára van szükség. Az EGSZB több véleményében kifejezetten elítélte egy ilyen politikának a konjunktúra szempontjából jelentkező végzetes következményeit, és hangsúlyozta, hogy az állami költségvetések konszolidációjához mindenekelőtt gazdasági növekedés szükséges. (10)

5.5 A stabilitási kötvények kibocsátási lehetőségei

5.5.1 Első megközelítés: A tagállami kibocsátás teljes kiváltása stabilitási kötvények egyetemleges kezesség mellett történő kibocsátásával

Az EGSZB szerint hosszú távon ez a leghelyesebb megközelítés, amely a leginkább megfelel az EU gazdasági és társadalmi unióval kapcsolatos célkitűzésének. Ugyanakkor rövidtávon a leghatékonyabb eszköznek bizonyulhat a finanszírozási problémák megoldása és így a válság lezárása érdekében. Ez a megközelítés követeli azonban meg a legmélyebb európai integrációt is. Végrehajtása így valószínűleg a legtöbb politikai problémát vetné fel, ami miatt a legkevésbé valószínű, hogy a közeljövőben sor kerül a tagállami kibocsátás teljes kiváltására stabilitási kötvények egyetemleges kezesség mellett történő kibocsátásával.

5.5.2 Második megközelítés: A tagállami kibocsátás részleges kiváltása stabilitási kötvények egyetemleges kezesség mellett történő kibocsátásával

5.5.2.1 Ez a megközelítés a leginkább elképzelhető és a leginkább elfogadható, ugyanis alapvetően megfelel a fent említetteknek, azzal a különbséggel, hogy a tagállamok megőriznének bizonyos szintű fellépési önállóságot a pénzügyi piacokkal szemben. Így minden egyes állam eltérő piaci és finanszírozási feltételekkel szembesülne, ami tükrözhetné az egyedi hitelminősítésük közötti különbségeket. Összességében ez a megközelítés mind közép-, mind pedig rövidtávon igen hatékonynak bizonyulhat. Ráadásul lehetővé teszi az erkölcsi kockázat állítólagos veszélyén alapuló érvek jelentős megingatását is. Ezért ez a megoldás az egyik az EGSZB által hivatalosan támogatott két lehetőség közül.

5.5.2.2 Ugyanilyen fontos azonban, hogy a stabilitási kötvények kibocsátásának engedélyezéséig meghatározzák a kibocsátás feltételeit és az adósság maximumát, hogy valóban megoldás szülessen a finanszírozási problémákkal szembesülő országok kényes problémájára. Az EGSZB ezért úgy véli, hogy (a vizsgált zöld könyv 17. oldalán olvashatóak szerint) nem kellene minden le nem járt államkötvényt azonnal „stabilitási kötvénnyé” alakítani, hiszen így gyorsan elérnék az ez utóbbiak („kék kötvények”) kibocsátásához meghatározott határértéket, és ismét szükség lenne államkötvények („piros kötvények”) refinanszírozási céllal történő azonnali kibocsátására. (11)

5.5.3 Harmadik megközelítés: A tagállami kibocsátás részleges kiváltása stabilitási kötvények önálló kezesség mellett történő kibocsátásával

5.5.3.1 Az EGSZB egyetért az Európai Bizottsággal abban, hogy a három megközelítés közül ez az, amelynek hatóköre a legszűkebb, ugyanis csak részben fedezné a tagállamok finanszírozási igényeit (mint a 2. megközelítés esetében is), és nem egyetemleges, hanem csupán önálló kezességet biztosít. Emiatt ez a megközelítés várhatóan csak korlátozott hatásokkal járna a stabilitás és az integráció terén. Viszonylag gyorsan megvalósítható, ugyanis úgy tűnik, hogy teljes mértékben megfelel a hatályos EU-szerződésnek.

5.5.3.2 Ahhoz, hogy a finanszírozási eszközök megfelelő hitelminősítést kaphassanak, a tagállamoknak további garanciákat kellene felmutatniuk. A 3. megközelítés szerint kibocsátott stabilitási kötvények nagymértékű hasonlóságokat mutatnának az Európai Pénzügyi Stabilitási Eszközzel (EFSF), bár várhatóan valamivel nagyobb hatást fejtenének ki a piacok hatékonyságára és az integrációra. Minthogy ez a megközelítés várhatóan nem járna jelentős hatásokkal, ez a megoldás van a legkevésbé összhangban az EGSZB álláspontjával.

5.6 A stabilitási kötvények költségvetési kerete

5.6.1 Az EGSZB megismétli azt a meggyőződését, hogy a stabilitási és növekedési paktumnak a „hatos csomag” keretében történő megerősítése, a Tanács Euró Plusz Paktummal kapcsolatos állásfoglalása, illetve az „aranyszabályok” általános bevezetése alapvetően nem elégséges intézkedés a válságból való kilábaláshoz, és hogy azok szociális következményei az Európai Unió felbomlásának veszélyét hordozzák magukban. (12)

5.6.2 Az Európai Bizottság és a Tanács által a vizsgált zöld könyv javaslatain túlmenően előterjesztett kiegészítő intézkedések nem alapozhatják a tagállamok költségvetési hiányainak és adósságainak csökkentését kizárólagosan az állami költségvetésben elérendő megtakarításokra (megszorításokra). Azok ugyanis általában negatívan hatnak a növekedésre, a foglalkoztatásra és a jóléti államra, szükségtelenül csökkentik a megfelelő anticiklikus költségvetési politika végrehajtásának lehetőségeit, és ráadásul nem is hozzák meg az Európai Bizottság által várt sikereket.

5.6.3 A monetáris unió tagállamaiban mindazonáltal szükség van olyan intézkedésekre, amelyek célja a nemzeti gazdaságok egymáshoz közelítő fejlődése, az egyensúly visszaállítása és az egységes monetáris politika megvalósítása. Ehhez ráadásul mindenképpen olyan gazdaságpolitikát kell mellérendelni, amely a megfelelő célokat tűzi ki. Ennek kapcsán a vizsgált zöld könyvben többször említett, a versenyképesség fokozásával kapcsolatos elképzelés, amely a költségcsökkentésekben és a fizetések csökkentésére irányuló nyomásban ölt testet, egyoldalú és félreismeri a kereslet szerepét a makrogazdaságban.

5.6.4 Például a folyó fizetési mérlegben hiányt felmutató országokban a jövedelmek csökkentése a kereslet visszafogásához és az import összeomlásához vezethet. Az euróövezetbeli folyó fizetési mérlegek eredményei ennek következtében nyilvánvalóan kiegyenlítődnének, ennek ára azonban a termelés és az általános gazdasági teljesítmény csökkenése, amelyek szintje végül alacsonyabb lesz. Az EGSZB ismét hangsúlyozza azt a meggyőződését, hogy az Európa 2020 stratégia célkitűzéseinek eléréséhez elengedhetetlen a kiegyensúlyozott gazdaságpolitika.

5.6.5 Ezért a gazdaságpolitikai koordinációt a növekedési tényezők és a nemzeti jövedelmek megerősítése irányába kell hangolni. Azoknak a tagállamoknak, amelyeket az utóbbi években viszonylag alacsony szintű állami beruházások és pangó belső kereslet jellemzett, kiigazító intézkedéseket kell végrehajtaniuk a kereslet támogatása érdekében. A folyó fizetési mérleg és a költségvetés viszonylag magas hiányával szembesülő országoknak pedig a bevételek és a kiadások jobb egyensúlyára kell törekedniük. Az EGSZB véleménye szerint a stabilitási kötvények Európai Unióban történő kibocsátásának 2. megközelítés szerinti megvalósítása fenntartható módon támogatná a belső makrogazdasági egyensúly visszaállítása felé való sürgős és elengedhetetlen elmozdulást az EU-ban.

Kelt Brüsszelben, 2012. július 11-én. az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság elnöke Staffan NILSSON

(1) „A cél a valódi gazdasági és monetáris unió”. Herman Van Rompuynek, az Európai Tanács elnökének jelentése, 2012. június 26. II. rész, 2. pont, harmadik bekezdés (EUCO 120/12).

http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/HU/ec/131278pdf

(2) A nyilvános vitában és a szakirodalomban rendszerint az „eurókötvény” kifejezést használják. Az Európai Bizottság álláspontja szerint az ilyen eszköz fő jellemzője az euróövezeten belüli fokozott pénzügyi stabilitás. Emiatt az Európai Bizottság elnökének 2011. szeptember 28-i, az Unió helyzetét értékelő beszédével összhangban ez a zöld könyv a „stabilitási kötvény” kifejezést alkalmazza.

(3) Az Európai Parlament 2011. július 6- i állásfoglalása a pénzügyi, gazdasági és szociális válságról (2010/2242 (INT)).

(4) Lásd az EGSZB ebben a témában készült Növekedés és államadósság az EU-ban: két innovatív javaslat (HL C 143, 2012.05.22., 10. o.) című véleményét, illetve A költségvetési politika intelligens konszolidációjának stratégiái – Hol keresendők az európai növekedés motorjai? Hogyan használhatjuk ki teljes mértékben gazdaságaink munkaerő-potenciálját, tekintettel a nélkülözhetetlen költségvetési kiigazításra?” (HL C 248., 2011.8.24., 8. o.) című EGSZB-véleményt.

(5) Lásd a Standard & Poor’s 2012. január 13-án, a 16 euróövezeti tagállam kincstári kötvényének leminősítéséhez közzétett indokolását: „az európai politikai döntéshozók által az elmúlt hetekben tett kezdeményezések elégtelenek lehetnek ahhoz, hogy teljes mértékben megoldják az euróövezetet jelenleg sújtó rendszerszintű válságot” (lásd angolul az alábbi linken:)

http://www.standardandpoors.com/prot/ratings/articles/en/eu/?articleType=HTML&assetID=1245327399569. A Standard & Poor’s hozzátette: „Véleményünk szerint a kizárólag a költségvetési megszorításokra alapuló reformfolyamat önmagát semmisítheti meg, hiszen a hazai kereslet visszaesik, összhangban a fogyasztók munkahelyük biztonsága iránti egyre fokozódó aggodalmával és az elkölthető jövedelmek csökkenésével, ami miatt zuhannak a nemzeti adóbevételek”.

(6) Lásd az 5.6. pontot.

(7) Mivel az EKB mozgástere szinte korlátlan, a fellépés a monetáris politikájának jövőbeli irányvonalairól szóló egyszerű nyilatkozattételtől a spekulatív támadásoknak kitett államadósságok felvásárlásában megtestesülő erőteljes beavatkozásig terjedhet.

(8) Jelen dokumentumban az „eurókötvény” kifejezést akkor használjuk, ha a gazdasági és monetáris uniót kiegészítő politikai unió céljáról van szó. Minden más esetben az Európai Bizottság által alkotott „stabilitási kötvény” terminust alkalmazzuk. A két fogalom között a gyakorlatban semmiféle különbség nincsen.

(9) Lásd a felsorolást az EGSZB Éves növekedési jelentés – az EU válságra adott átfogó válaszlépéseinek előmozdítása című véleményében (HL C 132., 2011.5.3., 26. o.), valamint Az új gazdasági kormányzásra vonatkozó jogszabályok szociális következményei témájában készült véleményt (HL C 143, 2012.05.22., 23. o.).

(10) Lásd a fenti, 8. lábjegyzetet.

(11) Delpla, J. – von Weizsäcker, J.: The Blue Bond Proposal [Javaslat kék kötvényekre]. Breugel Policy Briefs, 420. sz., Bruegel, Brüsszel, 2010. A szerzők a GDP 60 %-ában határozzák meg a kék kötvények kibocsátásának értékhatárát, ami megfelel a Maastrichti Szerződés által eredetileg a teljes államadósság maximális mértékével kapcsolatosan előírt kritériumnak. A növekvő számú tanulmány és többé-kevésbé részletes javaslat között lásd például a német kormány gazdasági szakértőkből álló tanácsának a válságot megoldó európai paktumra vonatkozó javaslatait

(http://www.sachverstaendigenrat-wirtschaft.de/fileadmin/dateiablage/Pressemitteilungen/A_european_redemption_pact.pdf), illetve Varoufakis, Y. – Holland, S.: A modest proposal for overcoming the euro crisis [Szerény javaslat az euróválság megoldására], Levy Economics Institute of Bard College Policy Note 3/2011, 2011 http://www.levyinstitute.org/pubs/pn_11_03.pdf.

(12) Ennek kapcsán lásd a fenti, 5.3. pontot.