Az EUMSZ 4. cikkének (2) bekezdésével összhangban a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térségben hozott intézkedések az Unió és a tagállamok közötti megosztott hatáskörök alá tartoznak. Következésképpen, az EUSZ 5. cikkének (3) bekezdése értelmében a szubszidiaritás elvét kell alkalmazni, miszerint azokon a területeken, amelyek nem tartoznak kizárólagos hatáskörébe, az Unió csak akkor és annyiban jár el, amikor és amennyiben a tervezett intézkedés céljait a tagállamok sem központi, sem regionális vagy helyi szinten nem tudják kielégítően megvalósítani, így azok a tervezett intézkedés terjedelme vagy hatása miatt az Unió szintjén jobban megvalósíthatók.

E javaslat céljait a tagállamok önállóan nem tudják kielégítően megvalósítani, és azok uniós szinten jobban megvalósíthatók. Ennek oka, hogy a személyek külső határokon történő ellenőrzésére vonatkoznak, ami a belső határellenőrzés nélküli térség előfeltétele. Ezenkívül a schengeni térség integritása és a szabad mozgáshoz való jog gyakorlására vonatkozó egységes feltételek biztosításának szükségessége a külső határokon alkalmazott bizalomépítő intézkedések – többek között az EU-ba irányuló, nem alapvetően szükséges utazások korlátozása és a migránsok harmadik országok hatóságai által történő instrumentalizálására adott válaszlépések – tekintetében a schengeni térség egészében egységes megközelítést tesz szükségessé.

A belső határellenőrzések hiányát az EUMSZ 77. cikke (2) bekezdésének e) pontja biztosítja. Míg a tagállamok fenntartják a jogot arra, hogy intézkedéseket hozzanak a belső biztonságra és a közrendre való reagálás és ezáltal az EUMSZ 72. cikkében biztosított jog gyakorlása érdekében, még akkor is, ha ez a belső határellenőrzés visszaállítását jelenti, az ilyen ideiglenes visszaállításra vonatkozó szabályokat a Schengeni határellenőrzési kódex tartalmazza annak biztosítása érdekében, hogy a visszaállítást csak szigorú feltételek mellett alkalmazzák. Ezért a belső határokon történő határellenőrzés visszaállítására vonatkozó feltételek bármilyen módosításához uniós jogalkotásra van szükség.

A schengeni térségre vonatkozó vészhelyzeti tervezés – beleértve a tagállamok többségét egyszerre érintő fenyegetés kezelésére és az elkerülhetetlenné vált határellenőrzések negatív hatásainak enyhítésére irányuló, a belső határokon alkalmazott egyedi intézkedéseket is – létrehozására irányuló célkitűzést a tagállamok egyedül eljárva nem tudják kielégítően megvalósítani, erre uniós szinten jobban van lehetőség.

Az Unió ezért a szubszidiaritás elvével összhangban elfogadhatja a javasolt intézkedéseket.

•Arányosság

Az EUSZ 5. cikk (4) bekezdésében foglalt arányosság elvének megfelelően egy adott intézkedés jellegét és intenzitását össze kell hangolni az azonosított problémával. A jelen jogalkotási kezdeményezésben felvetett valamennyi probléma valamilyen módon uniós szintű jogalkotási intézkedést tesz szükségessé annak érdekében, hogy a tagállamok hatékonyan tudják kezelni e problémákat.

A népegészségügyi veszély kezelése érdekében a külső határokon alkalmazandó javasolt intézkedések az (EU) 2020/912 tanácsi ajánlásban meghatározott, jelenleg alkalmazandó keretből merítenek ihletet. Arányosságuk garantálása érdekében a javasolt eljárás meghatározza azt a keretet, amelynek köszönhetően szükség esetén meghatározhatók a korlátozások bevezetésének feltételei, azok alkalmazási köre és biztosítékai, különös tekintettel az uniós polgárokra és az uniós jog alapján a szabad mozgást jogát élvező más személyekre és/vagy a harmadik országok alapvető feladatot ellátó állampolgáraira.

A migránsok instrumentalizálásával kapcsolatos javasolt intézkedések kiegészítik a határátkelőhelyeken végzett ellenőrzésekre és a határőrizetre vonatkozó meglévő rendelkezéseket, ezenkívül teljes mértékben figyelembe veszik a tagállamok határigazgatással kapcsolatos hatásköreit. Teljes mértékben tükrözik továbbá az Európai Határ- és Partvédelmi Ügynökség hatáskörét a tagállamok támogatása tekintetében, amelyek kötelesek megvédeni a külső határokat.

A belső határokat érintő módosítások javítják az egyensúlyt a közhatalom gyakorlásával összefüggésben a határ menti területeken végezhető ellenőrzések és a belső határellenőrzések visszaállítása között. A javasolt módosítások egyértelművé teszik azokat a feltételeket, amelyek mellett a tagállamok anélkül végezhetnek ellenőrzéseket a határ menti területeken, hogy azok összetéveszthetők lennének a határellenőrzésekkel. Új eljárást javasolnak a belső határ menti területeken elfogott irreguláris migránsokra vonatkozóan, hogy kezeljék a jogellenes mozgásokat anélkül, hogy belső határellenőrzéshez kellene folyamodniuk. Ily módon kiegészíti a belső határellenőrzések eltörlését lehetővé tevő meglévő keretet. Az új eljárás alkalmazhatósága a belső határokon történő elfogásokra korlátozódik, amikor az irreguláris migránsokat a határokon átnyúló rendőrségi operatív együttműködés keretében fogják el, különösen a közös járőrszolgálatok során, mivel a közös járőrszolgálatok biztosítani fogják, hogy mindkét érintett tagállam ugyanolyan szintű információval rendelkezzen az irreguláris migránsok elfogásáról. A szubszidiaritás és az arányosság elvének teljes körű tiszteletben tartása mellett a javaslat lehetőséget ad kétoldalú együttműködésük meghatározására a tagállamokba irányuló jogellenes mozgásokkal kapcsolatos kérdésekben, tiszteletben tartva ugyanakkor az EU visszaküldési politikájának a visszatérési irányelvben meghatározott célkitűzéseit. A javaslat megszünteti a meglévő kétoldalú megállapodásokra vagy egyezményekre vonatkozó, a visszatérési irányelv 6. cikkének (3) bekezdése szerinti felfüggesztési záradékot annak érdekében, hogy lehetővé tegye a tagállamok számára azok tartalmának aktualizálását. A tagállamok e tekintetben teljes szabadságot élveznek, de értesíteniük kell a Bizottságot az új/módosított megállapodásokról és egyezményekről. A Bizottság készen áll arra, hogy segítséget nyújtson a tagállamoknak egy olyan kétoldalú megállapodásminta kidolgozásával, amely a jogellenes mozgások kezelésére jelenleg bevált gyakorlatnak tekintett záradékokon alapul, és amelyet a Visszatérési kézikönyvhöz csatolnak.

A javaslat teljes mértékben elismeri a tagállamok szuverén jogát arra, hogy visszaállítsák a belső határellenőrzést, különösen akkor, ha sürgős reagálásra van szükség, többek között a schengeni térség általános működését veszélyeztető és ezért európai szintű választ igénylő helyzetben. Végezetül megerősíti a belső határellenőrzéseknek csupán a veszély további fennállása miatti, mérlegelésen alapuló meghosszabbítása elleni biztosítékokat azáltal, hogy idővel szigorítja az értesítési követelményeket, különösen az alternatív intézkedések megfelelőségét illetően.

A javaslat fenntartja azt a megközelítést, amely szerint a belső határellenőrzéseket csak a szükséges ideig lehet folytatni, azaz meg kell szüntetni azokat, amint az azonosított fenyegetés más intézkedésekkel is kezelhető. Ennek megfelelően a meglévő időkorlátok betartása a tagállamok és a Bizottság közös feladata. A tagállamoknak különösen ismertetniük kell a belső határellenőrzés visszaállítását indokoló azonosított veszélyeket, és az előrelátható veszély kezelése érdekében a határellenőrzés meghosszabbítása esetén kockázatértékelést is be kell nyújtaniuk. Eseti alapon azt is értékelniük kell, hogy a tartósan fennálló veszély továbbra is azonos-e a határellenőrzés meghosszabbítását indokoló veszéllyel, vagy új fenyegetésről van-e szó, amely indokolja az új értesítést. A tagállamok számára lehetővé kell tenni, hogy mind a határellenőrzések visszaállítása, mind az azt követő meghosszabbítása esetén elemzést nyújtsanak be, amely bemutatja az ilyen ellenőrzések szükségességét és arányosságát, és különösen azt, hogy a veszély hogyan kezelhető a belső határellenőrzésekkel, és hogy ezek a belső határellenőrzés nélküli térségben milyen hatással vannak a személyek mozgására és a határrégiók működésére. Az előre látható veszélyekre vonatkozó bármely meghosszabbítás esetén a tagállamnak bizonyítania kell a belső határellenőrzések fenntartásának szükségességét annak értékelésével, hogy a meghosszabbítással elérni kívánt célok alternatív intézkedésekkel is elérhetők-e. Emellett a 6 hónapot meghaladó, előre látható veszélyekre vonatkozó meghosszabbításoknak kockázatértékelést is magukban kell foglalniuk. A Bizottság és bármely tagállam a szükségességről és arányosságról szóló vélemény útján jelezheti a határellenőrzések alkalmazásával kapcsolatos aggályait. A 18 hónapot meghaladó határellenőrzések esetében a Bizottság ilyen véleményét kötelezővé kell tenni. A határellenőrzések visszaállítása a Bizottság által saját kezdeményezésére vagy valamely tagállam kérésére folytatott konzultációk keretében vitatható meg azzal a céllal, hogy tisztázzák a határellenőrzések tervezett visszaállításának relevanciáját, az alternatív intézkedések megfelelőségét, valamint a határellenőrzéssel és az enyhítő intézkedésekkel kapcsolatos kölcsönös együttműködést. A jelenlegi helyzethez hasonlóan az ilyen konzultáció továbbra is kötelező lenne abban az esetben, ha a Bizottság vagy valamely tagállam véleményt adott ki. Végezetül, az európai dimenziójú fenyegetések esetében a Bizottság és a Tanács felelősséget vállal azért, hogy a belső határellenőrzéseket csak addig tartsák fenn, amíg ez szükséges, abszolút határidők megállapítása nélkül.