[pic] | AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA |

Brüsszel, 23.10.2007

SEC(2007) 1382

A BIZOTTSÁG SZOLGÁLATAINAK MUNKADOKUMENTUMA Kísérődokumentum a következőhöz:

Javaslat A TANÁCS IRÁNYELVE A harmadik országbeli állampolgárok magas szintű képzettséget igénylő munkavállalás céljából való belépésének és tartózkodásának feltételeiről szóló tanácsi irányelv

kísérő dokumentuma A hatásvizsgálat összefoglalása

{COM(2007) 637 végleges}{SEC(2007) 1403}

1. BEVEZETÉS

Az EU munkaerőpiacainak egyre növekvő mértékben van szüksége magasan képzett munkaerőre: az Unió fejlődése szempontjából egyre inkább létfontosságúvá válik a magasan képzett bevándorlók vonzása, mert a jövőben nem lehet kizárólag az uniós munkaerőre támaszkodni. E dokumentum annak a hatásvizsgálati jelentésnek az összefoglalása, amely azt vizsgálja, milyen politikai megoldások lehetségesek arra vonatkozóan, hogy közös belépési és tartózkodási szabályok megállapítása révén javítsák az EU vonzóképességét, valamint hatékonyabban osszák el e bevándorló munkaerőt.

A jelentés a tagállamokkal és egyéb érintett szereplőkkel folytatott konzultáción alapul. Az adatokat főképpen konzultációkból, esettanulmányokból, valamint a Bizottság által megrendelt külső szakértői véleményben elvégzett szakirodalmi áttekintésből gyűjtötték. A tanulmány és a jelentés elkészítése során felhasználták a Foglalkoztatási, Szociális és Esélyegyenlőségi Főigazgatóság, valamint a Jogérvényesülés, Szabadság és Biztonság Főigazgatósága által összehívott szolgálatközi irányítóbizottság következtetéseit is.

2. A PROBLÉMA MEGHATÁROZÁSA

Az előrejelzések szerint 2050-re 48 millióval csökken az EU-n belüli munkaképes korú népesség, továbbá 2050-re megduplázódik és eléri az 51%-ot az eltartottak aránya, bár nem minden tagállam válik ugyanolyan mértékben érintetté. Habár már látszanak a felülvizsgált lisszaboni stratégia első eredményei, számos intézkedésének végrehajtásához időre és beruházásokra van szükség. Ezért a demográfiai öregedés szükségessé teszi, hogy e tendenciák ellensúlyozása céljából kiegészítő intézkedésként a jövőben több bevándorlót vonzzanak (valamennyi képzettségi és képesítési szinten). A tudásalapú gazdaság növekvő jelentősége, a gazdasági szerkezet változása és a szolgáltató ágazat növekedése, a munkaigényes termelés áthelyezése, az uniós állampolgárok kiáramlása egyaránt hozzájárul ahhoz a következtetéshez, hogy a harmadik országokból származó, magasan képzett emberi erőforrások vonzása és jobb felhasználása az EU fejlesztési dimenziójának döntő kihívása marad. Ugyanakkor el kell ismerni, hogy a munkaerő foglalkozások közötti (munkahelyi mobilitás), továbbá határokon átnyúló (földrajzi mobilitás) mozgása a munkaerőpiaci hatékonyság javításának, a szakképzett munkaerő hiánya megelőzésének és a regionális egyensúlytalanságok kiegyenlítésének elsődleges mechanizmusa.

A magasan képzett munkavállalók (a továbbiakban: magasan képzett munkaerő) bevándorlására vonatkozó rugalmas, közös eszköz – amely az Unió munkaerőpiacának konkrét igényeihez kapcsolódva vonzó belépési és tartózkodási feltételeket biztosítana és ösztönözné a munkahelyi és földrajzi mobilitást – önmagában nem oldaná meg valamennyi, ehhez a jelenlegi és jövőbeni kihíváshoz kapcsolódó problémát, azonban a különböző cselekvési területekre irányuló átfogó intézkedéscsomag részeként jelentős hozzájárulást jelentene. Ezzel kapcsolatban a 2004. november 4-5-i hágai program egyértelműen elismerte, hogy a „legális migráció fontos szerepet fog játszani az európai tudásalapú gazdaság megerősítésében és a gazdasági fejlődés elősegítésében, és ezáltal hozzájárul a lisszaboni stratégia végrehajtásához”.

A jogalkotási javaslat nem érinti az EU 12-ből származó azon uniós munkavállalókat, akik a 2003-es és 2005-os csatlakozási okmányokba foglalt átmeneti intézkedések alapján még nem élvezi az EK-Szerződésben és a másodlagos jogszabályokban előírt teljes mozgásszabadságot. Fontos emlékeztetni arra, hogy az átmeneti intézkedésekben található, a kedvezményes elbánásra vonatkozó záradék elsődleges közösségi jognak minősül, és mint ilyen elsőbbséget élvez a másodlagos jogszabályokkal szemben; vagyis a tagállamok oly módon fogják végrehajtani a gazdasági bevándorlásról szóló lehetséges jövőbeni irányelvet, hogy mindaddig, amíg fenntartják az átmeneti intézkedéseket, megfeleljenek a csatlakozási szerződések záradékainak, azaz előnyben részesítsék az e tagállamokból származó munkaerőt.

A jogalkotási javaslat rendelkezéseket tartalmaz továbbá annak érdekében, hogy biztosítsák az egyéb közösségi politikákkal, elsősorban a fejlesztési politikával való összhangot. Az e javaslatban nem kezelhető lényeges elemeket azzal egyidejűleg további intézkedésekkel fogják szabályozni. A tagállamokkal és a fejlődő országokkal folytatott fokozott párbeszéd és esetleges mobilitási partnerség különösen fontos annak elkerülése érdekében, hogy az aktív toborzási politikák ne súlyosbítsák a helyzetet azokban a származási országokban, különösen a Szaharától délre fekvő afrikai és a karibi térségben, ahol már jelenleg is tapasztalható a képzett emberi erőforrások hiánya.

2.1. A probléma terjedelme és jellege

Az EU vállalatainak, különösen a magasan képzett munkaerő tekintetében, az üres álláshelyek növekvő számával kell megküzdeniük. A közelmúltbeli és jelenlegi uniós foglalkoztatási arányok és minták azt mutatják, hogy nagyobb mértékben növekszik a foglalkoztatás a felsőfokú végzettségűek körében (évi 3%, az egyéb csoportokban található 1%-al szemben), a foglalkoztatott népesség foglalkoztatási struktúrája a magasan képzett szellemi munkások javára változik, valamint ezen munkavállalók esetében a magas foglalkoztatás alacsony munkanélküliségi rátával jár együtt. Ráadásul az összfoglalkoztatottságon belül az uniós magasan képzett munkaerővel összehasonlítva még nagyobb ütemben növekszik a harmadik országbeli magasan képzett munkaerő aránya, ami a magasan képzett munkaerő iránti növekvő igénynek, illetve az unión belüli magasan képzett állampolgárok teljes foglalkoztatottsághoz közeli, magas foglalkoztatási rátájának az együttes hatásával magyarázható. Ugyanakkor a harmadik országbeli magasan képzett munkaerőnek az összes harmadik országbeli alkalmazotthoz viszonyított aránya változatlanul nagyon alacsony, ami azt mutatja, hogy az EU számára jelentős nehézséget jelent a harmadik országokból származó magasan képzett munkaerő vonzása, és egyes esetekben a valódi értékén kezelése: az EU (1,72% harmadik országbeli magasan képzett munkaerővel) egyértelműen lemarad valamennyi egyéb nagyobb bevándorlási célország, így Ausztrália (9,9%), Kanada (7,3%), az Egyesült Államok (3,2%), valamint Svájc (5,3%) mögött.

A probléma terjedelmét nehéz meghatározni: jelenleg a harmadik országbeli magasan képzett munkaerő tagállamokba való befogadására vonatkozó adatok nem homogének, és a becslések az alkalmazott fogalommeghatározás szerint 34 000 és 74 000 között szóródnak (16 tagállamban). A fogalommeghatározás és az adatok hozzáférhetősége tagállamonként eltérő, attól függően, hogy rendelkeznek-e külön rendszerekkel, és hogy azok mit tartalmaznak.

Mivel a magasan képzett munkaerő befogadása továbbra is a tényleges munkaerőpiaci hézagoktól függ, továbbá mivel a tagállamok meg fogják őrizni teljes körű hatáskörüket az Unióba munkavállalási célból befogadott bevándorlók száma tekintetében, e javaslat kedvezményezettjeinek száma az alábbi tényezőktől függ majd: az EU gazdaságának, különösen a magasan képzett munkaerőt foglalkoztató ágazatoknak a jövőbeni fejlődése, a tagállamok befogadási képessége és az EU állampolgárok oktatási és szakma választásai stb.

2.2. A jelenlegi jogi keret a tagállamokban

Valamennyi tagállam rendelkezik a magasan képzett, harmadik országbeli állampolgárok egyes kategóriáira vonatkozó külön rendszerrel, azonban csak tíz [1] terjed ki a tudósokon, művészeken, vállalaton belüli áthelyezetteken, egyetemi tanárokon stb. kívül másokra. A fogalommeghatározások, a belépési és tartózkodási feltételek eltérnek, noha meg lehetett állapítani közös alapokat, különösen azt, hogy valamennyi rendszer keresletorientált.

Az eltérő megközelítésnek számos következménye van:

- A tagállamok eltérő megközelítése nem közvetíti azt az üzentet a harmadik országbeli magasan képzett munkaerő számára, hogy szükség van rájuk az Unió gazdaságának és versenyképességének fenntartása céljából.

- A magasan képzett munkaerő fogalommeghatározásában, illetve a rájuk vonatkozó befogadási kritériumokban megmutatkozó nagyarányú eltérések egyértelműen korlátozzák mobilitásukat az egész EU-ban, ugyanakkor hátrányosan befolyásolják a már jogszerűen tartózkodó emberi erőforrások hatékony újraelosztását, továbbá akadályozzák a regionális egyenlőtlenségek leküzdését.

- Úgy látszik, hogy néhány kivételtől eltekintve a tagállamok nem rendelkeznek a harmadik országbeli magasan képzett munkaerő körkörös és visszatérési migrációját előmozdító eljárásokkal. Ezek a rendszerek elősegíthetnék az előnyök maximalizálását valamennyi érdekelt fél számára, vagyis kielégíthetnék a tagállamok munkaerőszükségletét, ugyanakkor a visszatérés lehetősége által hozzájárulhatnának a származási országok fejlődéséhez.

- A befogadási eljárás hossza és bonyolultsága döntő szerepet játszhat az EU vonzerejének korlátozásában.

- A magasan képzett munkaerő és családtagjaik teljes mértékű társadalmi és gazdasági integrációja kulcsfontosságú a szükséges magasan képzett munkaerő megtartása szempontjából.

3. CÉLKITűZÉSEK

1. Globális célkitűzések:Az EU harmadik országbeli magasan képzett munkaerőt vonzó- és megtartó képességének javítása, ami az egyik feltétele annak, hogy az uniós gazdaság versenyképességének fokozására és a demográfiai öregedés következményeinek kezelésére irányuló politikák és intézkedések keretében növeljék a gazdasági bevándorlás szerepét;

2. A harmadik országbeli magasan képzett munkaerő beáramlásának és a munkahelyek és tagállamok közötti vándorlásának erősítése, valamint az EU munkaerőpiacán való hatékony elosztásuk és újraelosztásuk elősegítése révén hatékony és azonnali gyors adni a magasan képzett munkaerő iránti, már meglévő és növekvő keresletre, és ellensúlyozni a szakképzett munkaerő hiányát.

Az alábbi egyedi célkitűzéseket kell megvalósítani anélkül, hogy hátrányt okoznának az EU polgároknak:

(1) a harmadik országbeli magasan képzett munkaerőre vonatkozó egységes megközelítés és közös bevándorlási politika kidolgozása;

(2) a szükségletalapú megközelítés alapján az EU-ba bevándorló harmadik országbeli magasan képzett munkaerő létszámának növelése;

(3) a harmadik országbeli magasan képzett munkaerőre vonatkozó befogadási eljárások egyszerűsítése és összehangolása;

(4) a harmadik országbeli magasan képzett munkaerő társadalmi és gazdasági integrációjának elősegítése;

(5) az EU-n belüli mobilitás előmozdítása, a szükségtelen akadályok lebontása, valamint a harmadik országbeli magasan képzett munkaerő Unió szerte hatékonyabb eloszlásának lehetővé tétele.

4. SZAKPOLITIKAI LEHETőSÉGEK

Az alábbi lehetőségek merültek fel:

A. lehetőség – status quo. A magasan képzett munkavállalók befogadásával kapcsolatban nagymértékben eltérnek a tagállamok bevándorlási politikái. A munkaerőpiacon meglévő és növekvő hiányok betöltése érdekében egyre nagyobb igény mutatkozik e munkavállalók iránt, azonban az EU-nak lényegében nem sikerül vonzania őket. Az e területre vonatkozó közös fellépés hiányában a helyzet lényegesen nem változhat.

B. lehetőség – a magasan képzett munkavállalók befogadására vonatkozó alapvető közös politika létrehozása. A belépés minimális feltételeire tennének javaslatot, széleskörű mérlegelési lehetőséget hagyva a tagállamoknak nemzeti jogszabályaik megkülönböztető elemeinek meghatározására. A tartózkodási és munkafeltételeket nem rendeznék. E lehetőségnek csupán korlátozott hatása lenne az ilyen munkavállalók vonzására, illetve az EU munkaerőpiaci hatékonyságának javítására: egészében véve rendkívül csekély hatást gyakorolna a makrogazdasági környezetre.

C. lehetőség – a befogadási rendszer egyszerűsítése azáltal, hogy uniós pontrendszert, valamint azonnali családegyesítést és képzettség-megfeleltetési adatbázis létrehozását lehetővé tévő gyorsított befogadási eljárást vezetnek be. E lehetőség nagymértékben előmozdíthatná és elősegíthetné a harmadik országbeli magasan kvalifikált munkavállalóknak az EU-ba történő migrációját. Ugyanakkor, ha a pontokat nem uniós szinten határoznák meg (ami jelenleg ellentétben állhatna a szubszidiaritással), a bevándorlók továbbra is nagyon eltérő befogadási feltételekkel találkoznának.

D. lehetőség – közös kritériumok meghatározása, valamint a belépésre továbbá kedvező tartózkodási feltételekre (munkával és tartózkodással kapcsolatos jogok, azonnali családegyesítés, a huzamos közösségi tartózkodási engedéllyel rendelkező jogállás gyorsabb megszerzése stb.) vonatkozó gyorsított rendszer létrehozása. A magasan kvalifikált harmadik országbeli munkavállalóknak a munkaerőpiacba és a társadalomba történő hatékony integrálása volna a legjobb módszer gazdasági növekedéshez és versenyképességhez nyújtott hozzájárulásuk maximalizálására, továbbá valóban javítaná az EU-nak a jelenlegi és várható kihívások kezelésére való képességét. Ennek a politikának a hatása azonban az egyes tagállamokra korlátozódna.

E1. lehetőség – az EU-n belüli mobilitás előmozdítása a nemzeti prioritások listáinak koordinációja útján, valamint az EU kék kártya és az EU kék kártya birtokosaira vonatkozó adatbázis létrehozatala révén. Az EU-n belüli mobilitás nagymértékben ösztönözné a harmadik országbeli magasan kvalifikált munkavállalókat, hogy belépjenek az EU munkaerőpiacára, valamint elsődleges szerepet játszana a bizonyos területeken/ágazatokban mutatkozó munkaerőhiány enyhítésében. További eszközök járulhatnának hozzá a munkaerőkereslet és -kínálat összeegyeztetéséhez (azaz az EU Kék Kártya adatbázis). Ez a lehetőség jelentős és kedvező hatást gyakorolna a munkaerőpiaci hatékonyságra, valamint az EU makrogazdasági környezetére.

E2. lehetőség – a 2003/109/EK irányelv EU-n belüli mobilitásra vonatkozó rendelkezéseinek kiterjesztése a magasan képzett munkaerőre. Ez a lehetőség is tartalmazza a C. lehetőség szerinti pontrendszert. Ennek alapján azonban a mobilitás az E1. szerintinél korlátozottabb lehetne. Ez egészében korlátozná e lehetőség hatókörét és hatékonyságát.

F. lehetőség – kommunikáció, összehangolás és együttműködés. A tervezett intézkedések bizonyos fokig támogatnák a magasan képzett munkaerő vonzását elősegítő közös alap megteremtését, és nagyobb mértékben e munkaerőnek az EU munkaerőpiacán való hatékony elosztását. Azonban e lehetőség csak korlátozott mértékben lenne hatékony.

5. A LEHETőSÉGEK ÖSSZEHASONLÍTÁSA

1. táblázat – Hatások

A magasan képzett munkaerő meghatározása, valamint a befogadási feltételek | Közös kritériumokon (munkaszerződés, bérezési küszöb, szakmai képesítés) alapuló befogadási rendszer. |

Nyílt fogalommeghatározás (vagyis amely a kritériumok teljesítésén alapul) |

Eltérések a fiatal szakemberek esetében |

Befogadási eljárások | Gyorsított befogadási eljárás bevezetése (egységes eljárás/egységes „EU kék kártya” elnevezésű engedély |

A kérelmek feldolgozására rendelkezésre álló leghosszabb időtartam meghatározása (30 vagy 60 nap) |

Az engedély eredeti érvényessége: 2 vagy 3 év, határozatlan időtartamú munkaszerződés esetében meghosszabbítható. |

Az uniós szinten megállapított kategóriák (valamint tagállami szinten megállapított továbbiak) esetében országon belül benyújtott kérelmek elfogadása |

A tartózkodás feltételei | „Várakozási időszakot” (azaz két évet) követően mobilitás a tartózkodás helye szerinti tagállam munkaerőpiacán. |

Munkanélküliség esetében az engedély csupán bizonyos időszakot (vagyis 3 hónapot) követő automatikus visszavonása. |

Az EU-n belüli 5 éves jogszerű tartózkodáshoz kötött huzamos közösségi tartózkodási engedéllyel rendelkező jogállás megszerzése érdekében a különböző EU tagállamokban töltött tartózkodási időszakok összeszámítása |

A családegyesítés lehető legrövidebb határidővel történő engedélyezése |

A 2005/71/EK irányelv szerinti, az állampolgárokkal egyenlő bánásmód biztosítása a magasan képzett munkaerő számára |

A házastársak azonnali hozzáférése a munkaerőpiachoz |

A körkörös migrációt lehetővé tévő rendelkezések a huzamos közösségi tartózkodási engedéllyel rendelkező jogállás megszerzését megelőzően, illetve azt követően. |

Az Unión belüli mobilitás | Az Unión belüli mobilitás engedélyezése bizonyos feltételek teljesülése, elsősorban a második tagállamban kapott állásajánlat esetén, az első tagállamban eltöltött minimális „várakozási időszakot” (azaz két évet) követően. A család számára engedélyeznék, hogy kövesse a mobil magasan képzett munkaerőt. |

Az előnyben részesített lehetőség főbb előnyei

- A magasan képzett migrációra vonatkozó egységes közös megközelítés az egész Unióban annak érdekében, hogy elősegítsék és összehangolják a magasan képzett munkaerő befogadását, többek között azáltal, hogy elősegítik hatékony elosztásukat és újraelosztásukat (munkahelyi és földrajzi mobilitás).

- Kedvező hatást gyakorol a magasan képzett munkaerő vonzására és megtartására, valamint a vállalatok részéről irántuk az egész Unióban meglévő és növekvő igény szükségletalapú megközelítés alapján történő kielégítésére.

- Rövid és hosszú távon kedvező hatás az egész EU versenyképességére.

- Határozott üzenet a lehetséges magasan képzett bevándorlók számára.

- Megfelelő mozgásteret biztosít a tagállamok számára, hogy a rendszert munkaerőpiaci igényeikhez és politikáikhoz igazítsák.

- Fokozatosan és hatékonyan integrálja a magasan képzett munkaerőt és családtagjaikat a befogadó munkaerőpiacba és társadalomba.

- Az uniós cégek javára szolgálna, ha a magasan képzett munkaerő mobilisabbá válnának.

- Uniós szintű intézkedéseket vezetnének be a körkörös migráció támogatására.

- A kiegészítő intézkedések – így az „EU kék kártya-adatbázis” – eszközül szolgálnának a rendszer hatékony végrehajtására, valamint a magasan képzett munkaerő iránti kereslet és kínálat összeegyeztethetőségének támogatására.

Az előnyben részesített lehetőség főbb hátrányai

- E lehetőség hátrányosan befolyásolhatná az uniós magasan képzett munkaerő munkaerőpiaci versenyhelyzetét. Ugyanakkor, mivel bérezési kritériumot írtak elő, továbbá a munkahelyi és földrajzi mobilitás nem azonnali vagy feltétlen, így korlátozottak lennének a lehetséges kedvezőtlen hatások. A tagállamok továbbra is alkalmazhatják a közösségi preferencia (az 1994. június 20-i tanácsi határozat megállapítása szerinti) általános elvének tiszteletben tartását ellenőrző nemzeti intézkedéseket.

- A javaslatnak a bizonyos ágazatokban/foglalkozásokban az emberi erőforrások hiányával küzdő fejlődő országokra gyakorolt esetleges kedvezőtlen hatása. Intézkedéseket kell előírni az ilyen hatások ellensúlyozására vagy lehetőség szerint megelőzésére.

- A keresletalapú megközelítés nem olyan vonzó, mint a kínálatalapú: hosszú távon megmutatkozhatnak a korlátai, amennyiben a munkavállalók e kategóriája iránti igény jelentőssé és általánossá válik.

[1] Ausztria, Belgium, Dánia, az Egyesült Királyság, Franciaország, Görögország, Hollandia, Írország, Németország, Portugália. Csehország 2003-ban a magasan képzett munkaerő befogadására vonatkozó kísérleti projektet hozott létre.