[pic] | AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA |

Brüsszel, 28.09.2005

COM(2005) 466 végleges

A BIZOTTSÁG MUNKADOKUMENTUMA

Jobb szabályozás és a tematikus stratégiák a környezetvédelem területén{SEC(2005) 1197}

Az elmúlt négy év folyamán az EU a szabályozási környezet javítására átfogó cselekvési programot indított el és alkalmazott.

A környezetvédelmi politika következő generációja, a tematikus stratégiák előkészítése a „jobb szabályozás” program alapelveivel összhangban történik. Ez a dokumentum bemutatja, hogyan alkalmazzák ezeket az elveket, és háttérként szolgál majd a Környezetvédelmi Tanács 2005. októberi ülésére ütemezett „Jobb szabályozás és a tematikus stratégiák” szakpolitikai vitához.

1. BEVEZETÉS

Az Európai Bizottság az európai szabályozásról szóló fehér könyv[1] folyományaként éveken át tevékenyen dolgozott jogalkotási gyakorlatának javításán annak érdekében, hogy a jogalkotási javaslatok jó minőségűek – egyszerűek, tárgyhoz tartozóak és hatékonyak – legyenek. Mindez a jogalkotási javaslatok minőségét is javította a tudásalap fejlesztése[2], a jogalkotási javaslatok előkészítése során széleskörű konzultációkban való részvétel[3], és az összes főbb politikai és jogalkotási javaslat kiterjedt hatásvizsgálatának megkövetelése[4] által. A Bizottság szintén egyszerűsíti az uniós jogot[5], és könnyít az adminisztratív formaságokon, mindkettőt azáltal, hogy biztosítja a javaslatokat alátámasztó hatásvizsgálatokban az adminisztratív költségek[6] felülvizsgálatát, módosítja a létező jogszabályokat a gyakorlati tapasztalatok figyelembevételével és visszavon olyan függőben levő javaslatokat, amelyek esetleg nincsenek összhangban a Bizottság lisszaboni stratégiájának prioritásaival és amelyek nem felelnek meg teljesen a jobb szabályozás követelményeinek. A „jobb szabályozási” gyakorlat részét képezte a közösségi szintű beavatkozás hozzáadott értékének és szükségességének javított magyarázata, többek között a javaslatokhoz csatolt indokolás tartalmának fejlesztése révén. A jogszabályoknak a tudományos és technológiai fejlődéssel összhangban történő felülvizsgálatához szükséges rugalmasságot úgy biztosították, hogy szisztematikusan felülvizsgálati és módosítási záradékokat építettek be a jogi aktusokba.

Ahogyan a Bizottság azt már több alkalommal hangsúlyozta, a „jobb szabályozás” nem egyenlő a „szabályozás hiányával”. Az európai politikák fejlesztését és a politikai céloknak a gazdasági szereplők (vállalkozók, hatóságok) javára történő megvalósítását jelenti, a legkevésbé megterhelő és a leginkább költséghatékony módon. Megköveteli, hogy a különböző területek politikái kölcsönösen támogassák egymást és összefüggőek legyenek, valamint, hogy az egymásra való kihatásokat egyértelműen azonosítsák. A „jobb szabályozás” célja a növekedés és munkahelyteremtés elősegítése a szociális biztonság és a környezetvédelem magas szintű fenntartása mellett, az EU fenntartható fejlődési stratégiájával összhangban. Ez kiemelten szerepelt a 2005. márciusi „Jobb szabályozás a növekedés és munkahelyteremtés területén az EU-ban” című közleményben[7], amely hozzájárul a lisszaboni stratégia hatékony végrehajtásához.

A harminc évre visszanyúló európai környezetvédelmi politika fokozatosan alkalmazta azokat a koncepciókat, amelyek mára általános gyakorlattá váltak a „jobb szabályozásban”. A korszerűsítés és az egyszerűsítés tükröződik a Vízkeretirányelv[8] 2000. évi elfogadásában, amely ésszerűsítette a Közösség vízügyi jogalkotását azzal, hogy hét korábbi, a felszíni vizekről, a halak, valamint a kagyló- és a rákfélék halászatára használt vizekről, a felszín alatti vizekről és a veszélyes anyagok kibocsátásáról szóló irányelvet helyettesít.

A környezetvédelem területének „jobb szabályozásáért” tett jelentős erőfeszítést tükrözi a hét tematikus stratégia, amelyek bemutatására az elkövetkező hónapokban kerül sor. Az alábbiakban nyomon követhető, hogyan történik mindez, különös figyelmet fordítva a hatásvizsgálatra, a konzultációra és az egyszerűsítésre.

2. A HÉT TEMATIKUS STRATÉGIA

A hatodik környezetvédelmi cselekvési program[9] felszólít hét tematikus stratégia előkészítésére a következő témákban:

- Levegőszennyezés

- A tengeri környezet

- Az erőforrások fenntartható használata

- Hulladékmegelőzés és újrahasznosítás

- Növényvédő szerek fenntartható használata

- Talajvédelem

- A városi környezet

A levegőre, a hulladékra és a növényvédőszerekre vonatkozó stratégiák felülvizsgálják és módosítják a szakpolitikát és/vagy a jogalkotást azokon a területeken, ahol a közösségi jog hosszú időre nyúlik vissza és igen terjedelmes. A többi stratégia integrált perspektívából néz szembe az új környezetvédelmi kihívásokkal. Az erőforrásokra vonatkozó stratégia elemzési keretet nyújt a fenntartható termelési és fogyasztási szakpolitikák számára, beleértve a hulladékkezelést is. A talajra és a tengerre vonatkozó stratégiák az elsődleges környezeti közegek felölelése érdekében kiegészítik a levegő- és vízvédelmi politikákat. A városra vonatkozó stratégia megvizsgálja a városi környezet sajátos problémáit és foglalkozik a fenntartható közlekedéssel, a fenntartható építéssel és az integrált környezetvédelmi vezetéssel. A tematikus stratégiák kulcsfontosságú megvalósítási mechanizmusok lesznek a hatodik környezetvédelmi cselekvési program keretében, amely maga az EU fenntartható fejlődési stratégiájához való környezetvédelmi hozzájárulást képviseli. (lásd a mellékletet)

A tematikus stratégiák témánként átfogóan elemzik a problémákat, megvizsgálva az egyes környezeti témákat érintő nyomásokat és hatásokat (például, az egészségre káros vagy a biodiverzitás csökkenéséhez vezető részecske jellegű légszennyezők), a több környezetvédelmi témára kiterjedő hatásokat (éghajlatváltozás, biodiverzitás csökkenése) és a környezeti hatások és az ágazati politikák közti kapcsolatokat (mint például a közlekedés, energia, mezőgazdaság hatása a levegőre, a talajra, a vizekre stb.). Céljuk, hogy megfelelően egyensúlyba hozzák a környezet védelmét és a lisszaboni növekedési és munkahelyteremtési célkitűzéseket. Az azonosított problémák stratégiai és hatékony módon történő kezelése érdekében szemügyre veszik a lehetőségek széles skáláját és megvizsgálják a különböző szakterületek ötvözésének lehetőségét is, beleértve a piaci alapú eszközök használatát, a technológiai fejlesztéseket és az innovációt. A stratégiák hosszútávúak lesznek, a következő két évtizedre kialakítják a közösségi és a tagállami cselekvések keretét, azaz stratégiai célkitűzéseket javasolnak és rövid- és középtávú intézkedéseket keresnek, amelyeket a hatásvizsgálatok során alaposan tanulmányoztak. Céljuk, hogy hozzájáruljanak az EU globális kötelezettségvállalásainak teljesítéséhez. Mindennek segítenie kell a nagyobb jog- és szabályozási biztonság és egy olyan szilárd keret nyújtásában, amelyen belül a közszektor, a vállalkozók és az egyének is jobban tudnak tervezni.

Minden stratégia egy csomag formájában jelenik meg, amelynek részei:

- a téma általános megközelítése egy közleményben, kiemelve a problémákat és a javasolt megoldásokat;

- néhány stratégia esetében jogalkotási javaslatok;

- hatásvizsgálat.

3. A JOBB SZABÁLYOZÁS ALKALMAZÁSA

A tematikus stratégiák hatásvizsgálatokon alapulnak és előkészítésük az érintett felekkel való konzultációra, az egyszerűsítésre valamint a több területen átívelő kérdésekre és a kapcsolódási pontokra való különös figyelemmel történik.

3.1. Hatásvizsgálat

Minden tematikus stratégia esetében végeztek vagy jelenleg végeznek hatásvizsgálatokat annak biztosítása érdekében, hogy a döntéseket a rendelkezésre álló legjobb információ alapján hozzák meg. A hatásvizsgálatok a problémákat, az okozati viszonyokat és kapcsolódásokat, az érintett személyeket és az uniós szintű beavatkozás helyénvalóságát vizsgálják. A vizsgálat célja, hogy elmélyítse a kérdések, a környezeti problémák mögött meghúzódó okok, valamint a javasolt intézkedések társadalmi és gazdasági következményeinek megértését.

A vizsgálat a szakpolitikai lehetőségek széles skálájára, köztük a változatlan helyzetek tanulmányozására is kiterjed. A szabályozás olyan alternatíváit is vizsgálják, mint a piaci alapú eszközök. Például a növényvédő szerek használata tekintetében részletes vizsgálatot végeztek az adóztatásról és a csomagolás ártalmatlanításának díjairól is. A stratégiák figyelembe veszik a szakpolitikák ötvözése révén alkalmazható különböző eszközöket, beleértve a kutatást és a technológiai fejlesztést is.

Az opciók megválasztásakor figyelembe veszik a szubszidiaritás és az arányosság elvét. Például az erőforrásokra, a hulladékmegelőzésre és az újrahasznosításra vonatkozó stratégiák esetében, mivel az erőforrások használata és a termelési szerkezetek közt EU-szerte jelentős különbségek mutatkoznak, a tagállamok választhatják ki a kívánt célok eléréséhez legmegfelelőbb utat. A tengerre vonatkozó stratégiát úgy alakítják, hogy tekintettel legyen a különböző tengerek változatosságára és regionális ökoszisztéma-megközelítést sugalljon.

A szakpolitikai döntések gazdasági hatásai – beleértve az EU iparának versenyképességére gyakorolt hatásokat -, társadalmi és környezeti hatásainak vizsgálata folyamatban van. Ez költség–haszon elemzést is magában foglal. A hatások összegzésének és a költség és haszon pénzesítésének mértéke stratégiáról stratégiára változó. Néhány stratégia (erőforrások, város) elveket határoz meg és új megközelítéseket javasol, és ezek hatásainak vizsgálata minőségi természetű, mert nem terjesztenek elő kötelező jellegű végrehajtási intézkedéseket. Mások, mint a tengerre vagy a talajra vonatkozó stratégiák közép- és hosszútávú célkitűzéseket határoznak meg, de az egyes intézkedések részletes megfogalmazását és a hatásaik összegzését a megfelelő kormányzati szintre hagyják, egy jövőbeli időpontban.

Ezzel szemben, a levegőre és a növényvédő szerekre vonatkozó stratégiák hatásvizsgálatai sokkal számszerűbb elemzést tartalmaznak, a költség–haszon pénzesítésével. Például a levegőre vonatkozó tematikus stratégia előkészítésekor elvégzett integrált modellezés megkönnyítette számos hosszútávú forgatókönyv azonosítását, melyeknek az emberi egészségre, a környezetre és a versenyképességre gyakorolt hatása különböző, ahogy a hozzájuk tartozó költségek és haszon is.

A stratégiák előkészítése során folytatott hatásvizsgálatok lehetővé teszik azon előnyben részesített lehetőségek választását, amelyek esetében a várt haszon felülmúlja a költségeket. Mivel a javító intézkedés költsége magasabb lehet, mint a jól időzített innovatív, megelőző intézkedésé, a cselekvés hiányának költségeit is megvizsgálják. Ezen felül a hatásvizsgálatok figyelembe veszik a jól megtervezett környezetszabályozásnak az innováció elindításában és a tiszta technológiák kifejlesztésében játszott szerepét.

3.2. Konzultáció az érintett felekkel

A stratégiák előkészítése magában foglalja az érintett felek széles köre konzultációjára és szakértelmének kiaknázására tett erőfeszítéseket. Minden egyes stratégia egy mélyreható konzultációs folyamat eredménye - először egy „zöld könyv” típusú dokumentum készült, amely meghatározta a problémákat és kezelésük lehetséges megközelítéseit. Ezek a dokumentumok aztán szakértőkből álló munkacsoportok közt, a hatásvizsgálati folyamatban és az interneten folyó átfogó konzultációk tárgyává váltak – ez egy számos éven át tartó folyamat volt. Az Európai Parlament és a Tanács is megvitatta ezeket a dokumentumokat, és következtetéseket fogadtak el.

Az érintett felek széles körével - tagállami szakértőkkel, akadémikusokkal, üzleti és kereskedelmi társulásokkal, egyéni vállalkozásokkal, civil szervezetekkel, a civil társadalom egyéb képviselőivel és a közvéleménnyel – folytak konzultációk. A konzultáció formái többek közt a szakértők rendszeres találkozói, konferenciák, szakosodott munkaértekezletek és internetes konzultációk voltak, mindegyik stratégiára kiterjedően. Ez utóbbi fórum figyelemreméltó érdeklődést váltott ki, több mint 11 000 beküldött válasszal csak a levegőre vonatkozó stratégia esetén.

Ez a kiterjedt konzultáció tette lehetővé, hogy a stratégiák előkészítése a rendelkezésre álló legjobb tudományos ismeretek alapján történjen, és hogy figyelembe vegyék a gyakorlati szakemberek aggodalmait, lehetővé téve a jobb végrehajtást a jövőben.

3.3. Egyszerűsítés

Azokon a területeken, ahol már létezik politika és jogalkotás, mint például a levegő és a víz, a tematikus stratégiák célja az egyszerűsítés. Egyszerűsítik a meglévő jogszabályokat, egyértelművé teszik a fogalommeghatározásokat, megszüntetik a kétértelműséget és javaslatokat tesznek a végrehajtás javításának elősegítésére. A levegőszennyezésre vonatkozó stratégia például öt különálló, a levegő minőségével kapcsolatos jogszabályt egyesít egyetlen irányelvben; összehangolja a fogalommeghatározásokat, hatályon kívül helyezi és módosítja az idejétmúlt rendelkezéseket és törli az ismétléseket.

Az új politikai célok megvalósításához a tematikus stratégiák a lehetséges mértékig a már létező eszközöket és politikákat használják fel új politikai javaslatok helyett. Például a növényvédő szerekre vonatkozó stratégiát a peszticid hatóanyagok engedélyezéséről szóló 91/414/EGK irányelv felülvizsgálatával szoros együttműködésben alakítják ki. Amennyiben a stratégiák bizonyos termékekkel szembeni fellépést követelnek meg, ezeket a lépéseket elsősorban önkéntes alapon az Integrált termékpolitika keretében, illetve amennyiben környezeti szempontból hatékony újítások támogatására van szükség, a környezettechnológiai cselekvési terv[10] keretében kell majd megtenni.

Az egyszerűsítés és az adminisztratív költségek csökkentése céljából a tematikus stratégiák előkészítése során a környezetvédelmi jogszabályokban foglalt ellenőrzési és jelentéstételi követelmények konszolidációjának, modernizálásának és ésszerűsítésének lehetőségét is megvizsgálják. A követendő út a modernizáció – olyan közös információs rendszerek létrehozása, amelyek kielégítik a közösségi környezetvédelmi szakpolitikák, a szakmai döntéshozók és a közvélemény szükségleteit, miközben minimálisra csökkentik az adminisztratív terheket. Minden egyes tematikus stratégia előkészítésekor sor kerül a létező rendszerek és követelmények felülvizsgálatára és új kezdeményezéseket is kialakítanak annak jegyében, hogy olyan könnyen hozzáférhető adatokat bocsássanak rendelkezésre, amelyek leírják a környezet aktuális állapotát európai szinten és hozzájárulnak a szakmai döntéshozatal javításához.

3.4. Az együttműködések és kapcsolatok kiaknázása

A tematikus stratégiák egyidejű kidolgozása lehetőséget biztosított a szakterületek közti kapcsolatok részletes vizsgálatára és az egyéb környezeti jogszabályokban történő változtatások szisztematikusabb tervezésére és ütemezésére. A kapcsolódások jobb megértésével lehetséges lesz az együttműködések kiaknázása és a különböző stratégiákon belül egymást támogató intézkedések elfogadása. Például, a földfelszíni ózon légszennyező és kihatással van az emberi egészségre, különösen a városi területeken, csakúgy, mint a biodiverzitásra. Ezenkívül közvetlen üvegházhatást okozó gáz. Tehát a koncentrációját csökkentő intézkedések segítenek a levegő minőségét, az éghajlatváltozást és a városi környezetvédelmi politikát érintő célok elérésében. A levegőszennyezésre vonatkozó tematikus stratégia változtatásokat javasol a levegő minőségének ellenőrzésében, így a környezetre és az egészségre, a biodiverzitásra, a talajra, a városi környezetre és a tengerre vonatkozó stratégia információs igényeit is szolgálja.

A tematikus stratégiák előkészítése ismét rávilágított, hogy a környezetvédelmi problémák megoldása megköveteli a környezetvédelmi vonatkozások más ágazati politikákba – mezőgazdaság, közlekedés, energia és kutatás – való integrálását. Ez elengedhetetlen annak biztosításához, hogy a stratégiák a fenntartható fejlődés átfogóbb céljaihoz hozzájáruljanak. A tematikus stratégiák keretet adnak az elkövetkező évek integrációs erőfeszítéseinek – egyértelművé teszik, hogy hosszú távon hol van leginkább szükség integrációs erőfeszítésekre. A tematikus stratégiák a következő pénzügyi terv szerinti közösségi finanszírozás számára következetes politikai környezetet is nyújtanak. Például a különböző tematikus területek kutatási prioritásait a hetedik kutatási keretprogram, a környezetvédelmi technológiákat ez utóbbi, valamint a versenyképességi és innovációs program támogatja.

4. KÖVETKEZTETÉS

A tematikus stratégák előkészítése során figyelmet fordítanak a szabályozási intézkedések kialakításának javítására, hogy megkönnyítsék a hatékony végrehajtást, a költségek minimálisra csökkentését és a haszon optimizálását. A tematikus stratégiák ezért a jelenlegi Bizottság jobb szabályozási prioritásának[11] kihívására adnak választ. Céljuk alapot teremteni az egészséges európai környezet költséghatékony eléréséhez, hogy a környezetvédelmi célok követése kéz a kézben járjon a lankadatlan növekedéssel és a munkahelyteremtéssel, javítva az élet minőségén és az európai polgárok egészségén, így téve eleget a fenntartható fejlődés iránti elkötelezettségünknek.

[1] COM (2001) 428 végleges („Az európai szabályozásról szóló fehér könyv”); COM (2002) 275 végleges („Európai szabályozás: Jobb jogalkotás”); COM (2002) 278 („Cselekvési terv a szabályozási környezet egyszerűsítésére és javítására”); COM (2003) 71 végleges („A közösségi vívmányok korszerűsítése és egyszerűsítése”)

[2] COM (2002) 713 („Szakvélemények Bizottság általi összegyűjtése és felhasználása – alapelvek és iránymutatások – a tudásbázis fejlesztése a jobb politikák érdekében”)

[3] COM (2002) 277 végleges („Egy megerősített konzultációs és párbeszéd-kultúra felé – általános elvek és minimumszabályok a Bizottság érdekelt felekkel folytatott konzultációja során”)

[4] COM (2002) 276 végleges Hatásvizsgálat

[5] COM (2003) 71 végleges („A közösségi vívmányok korszerűsítése és egyszerűsítése”)

[6] A Bizottság „A jogalkotás során felmerülő adminisztratív költségek minimalizálása” (SEC (2005) 175 2005. március 16) című személyzeti munkadokumentumában a Bizottság bejelentette egy kísérleti szakasz elindítását az adminisztratív terhek mérésére szolgáló közös módszertan kifejlesztése céljából.

[7] Ld. COM (2005) 97.

[8] A vízvédelmi politika területén a közösségi fellépés kereteinek meghatározásáról szóló, 2000. október 23-i 2000/60/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv.

[9] Az Európai Parlament és a Tanács 2002. július 22-i 1600/2002/EK határozata a Hatodik közösségi környezetvédelmi cselekvési program létrehozásáról. HL L 242., 2002.9.10.

[10] COM (2004) 38 A fenntartható fejlődést szolgáló technológiák ösztönzése: az Európai Unió környezettechnológiai cselekvési terve

[11] COM (2005) 97 végleges Jobb szabályozás a növekedés és munkahelyteremtés területén az Európai Unióban.