KIFEJEZÉSGYŰJTEMÉNY

AKCS : afrikai, karibi és csendes-óceáni államok

CAADP : átfogó afrikai mezőgazdasági fejlesztési program

CBT : közösségben történő kezelés

CSP-k : országstratégiai dokumentumok

DCI : Fejlesztési Együttműködési Eszköz

DPRPR : a vidéki szegénység csökkentésére irányuló decentralizált program

ECHO : Humanitárius Segélyek és Polgári Védelem Főigazgatósága

EDPRS : gazdaságfejlesztési és szegénységcsökkentési stratégia

EFA : Európai Fejlesztési Alap

ENSZ : Egyesült Nemzetek Szervezete

FAO : az ENSZ Élelmezési és Mezőgazdasági Szervezete

FIDP : Agrárjövedelem-diverzifikációs Program

FISP : a mezőgazdasági ráfordítások támogatására irányuló program

FSBL : élelmezésbiztonsági költségvetési tétel

FSTP : élelmezésbiztonsági tematikus program

GBS : általános költségvetési támogatás

GHI : globális éhezési index

HIV/AIDS : emberi immunhiány-előidéző vírus/szerzett immunhiányos tünetegyüttes

IFPRI : Nemzetközi Élelmezéspolitikai Kutatóintézet

INFSSS : integrált táplálkozás- és élelmezésbiztonság-felügyeleti rendszer

LRRD : a segélyezés, a helyreállítás és a fejlesztés összekapcsolása

MDG : millenniumi fejlesztési cél

MDG1 : 1. millenniumi fejlesztési cél (a rendkívüli szegénység és éhezés felszámolása)

MDG4 : 4. millenniumi fejlesztési cél (a gyermekhalandóság csökkentése)

MDG5 : 5. millenniumi fejlesztési cél (az anyák egészségének javítása)

NGO : civil szervezet

NIP : nemzeti indikatív program

ODA : hivatalos fejlesztési segély

OECD : Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet

PASDEP : a szegénység felszámolására irányuló gyorsított, fenntartható fejlődésre vonatkozó terv

ROM : eredményorientált monitoring

SBS : ágazati költségvetési támogatási program

SNNPR : déli nemzetek, nemzetiségek és népek régiója

SPTA : a mezőgazdaság átalakítására irányuló stratégiai terv

TOT-ok : tengerentúli országok és területek

ÖSSZEFOGLALÁS

I. Az élelmezésbiztonság jelentős probléma a szubszaharai Afrikában, ahol a népesség 30%-a éhezik.

II. A Számvevőszék megvizsgálta, hogy a szubszaharai Afrika élelmezésbiztonsága terén nyújtott uniós fejlesztési segélyek eredményesek-e: az élelmezésbiztonság terén nyújtott uniós fejlesztési segélyek megfelelnek-e az adott országok szükségleteinek és prioritásainak, és az uniós beavatkozások eredményesek-e. Az ellenőrzés az élelmezésbiztonság három dimenziójára – azaz az élelmiszer-kínálatra, az élelmiszerekhez való hozzáférésre és az élelmiszerek felhasználására – irányuló, közvetlen uniós fejlesztési támogatásra helyezte a hangsúlyt. Nem vizsgálta azonban, hogy az élelmezésbiztonság kérdése az uniós együttműködés valamennyi kapcsolódó területén, például az egészségügyben, oktatásban, illetve a vízellátásban és a szennyvízelvezetésben is érvényesül-e.

III. A Számvevőszék következtetése szerint a szubszaharai Afrika élelmezésbiztonsága terén nyújtott uniós fejlesztési segélyek többnyire eredményesek, és jelentős mértékben hozzájárulnak az élelmezésbiztonság megteremtéséhez. Mindazonáltal bizonyos területeken jelentős fejlesztésre van még lehetőség.

IV. Azokban az országokban, ahol az élelmezésbiztonság az EFA együttműködési stratégia részét képezi, az uniós fejlesztési segély nagymértékben megfelel a szükségleteknek és a prioritásoknak. A Bizottság főleg azokba az országokba irányította fejlesztési segélyeit, ahol a legnagyobb az alultáplált emberek száma. Nem vette azonban kellőképpen figyelembe az uniós támogatás potenciális lehetőségét más országokban, amelyeket szintén sújtja az élelmiszerellátás tartós bizonytalansága, és jelenleg még vagy igen távol állnak az 1. millenniumi fejlesztési cél (MDG1: a súlyos szegénység és éhezés felszámolása) elérésétől és rossz irányba tartanak vagy késésben vannak a teljesítést illetően.

V. Az Európai Fejlesztési Alap (EFA) és az élelmezésbiztonsági tematikus program kiegészíti egymást. A 2007–2008-as élelmiszerár-válságra válaszul létrehozott élelmezésfinanszírozási eszközt azonban nem úgy alakították ki, hogy orvosolni tudja az élelmiszerárak hosszú távú ingadozását.

VI. Az élelmiszer-kínálatot és az élelmiszerekhez való hozzáférést tekintve az uniós segélyek megfelelően kezelik az országok szükségleteit és prioritásait. A táplálkozás kérdésére azonban a Bizottság nem helyezett kellő hangsúlyt, és eredményesebben ösztönözhette volna az országokat arra, hogy még korábbi szakaszokban dolgozzanak ki megfelelő táplálkozási politikákat és programokat. Az utóbbi időben a Bizottság több kezdeményezéssel is igyekezett megoldani e problémát.

VII. Az uniós beavatkozások többnyire eredményesek. Jól tervezettek, és a szükségletek és a prioritások alapos ismeretére, valamint a partnerországok kormányaival és az érdekeltek széles körével folytatott szoros párbeszédre épülnek. Gyakran azonban nem határoznak meg elég világos célkitűzéseket. Ezenkívül időnként túlságosan nagyra törők, különösen ami a civil szervezetekkel kapcsolatos programokat illeti. A beavatkozások úgy kívánnak tartós eredményeket elérni, hogy a helyi lakosságot is bevonják az élelmezésbiztonság mögöttes okainak kezelésébe, elsősorban a mezőgazdasági termelés növelése és a jövedelemszerző tevékenységek előmozdítása révén.

VIII. A beavatkozások az esetek többségében javítják az élelmiszer-kínálatot és a kedvezményezettek élelmiszerekhez való hozzáférését. Elősegítik a mezőgazdasági termelés és a mezőgazdasági jövedelmek növekedését és diverzifikációját, valamint támogatják a legkiszolgáltatottabbakra vonatkozó, biztonsági hálóval kapcsolatos programokat. A beavatkozások felénél megalapozottan feltételezhető, hogy fenntarthatók lesznek, a másik 50%-nál azonban kevésbé egyértelműek a tartós eredmények. A nagyszabású kormányzati mezőgazdasági és szociális ellátási programok pénzügyi szempontból nem fenntarthatóak, és jórészt a donor folyamatos támogatásától függnek.

IX. A szubszaharai Afrika élelmezésbiztonságára irányuló uniós fejlesztési segélyek eredményesebbé tétele érdekében a Számvevőszék a következő ajánlásokat terjeszti elő:

a) A 2013 utáni programozási időszak tekintetében a Bizottság és az európai külügyi szolgálat végezze el minden egyes ország élelmezésbiztonsági helyzetének strukturált értékelését és következetesen vizsgálja meg e területen az uniós támogatás lehetőségét.

b) A Bizottság – lehetőség szerint más fejlesztési partnerekkel együtt – vizsgálja meg egy olyan, sürgős és kiegészítő intézkedések finanszírozására szolgáló állandó eszköz megvalósíthatóságát, amellyel kezelhetőek lennének a fejlődő országok potenciális jövőbeni élelmiszerválságaiból adódó következmények.

c) A Bizottság és az európai külügyi szolgálat biztosítson kellő prioritást a táplálkozás kérdésének az együttműködési stratégia meghatározásakor, a beavatkozások megállapításakor és megtervezésekor, valamint a partnerkormányokkal folytatott politikai párbeszéd során, különösen a költségvetés-támogatási programok keretében.

d) A beavatkozásokkal kapcsolatban a Bizottságnak határozzon meg olyan célkitűzéseket, amelyek elég pontosak és teljesítménymutatók segítségével mérhetők. A beavatkozások sikeres végrehajtásával kapcsolatos kockázatok és feltevések hatékonyabb értékelése révén biztosítsa, hogy a célkitűzések elérhetők legyenek.

e) A Bizottság támogassa hatékonyabban a mezőgazdasági és szociális ellátási programok pénzügyi fenntarthatóságát. Ennek kapcsán a Bizottságnak a következőket kell tennie:

i) nagyobb hangsúlyt helyezni az eredményes mezőgazdasági tanácsadó szolgálatok, a betakarítás utáni tevékenységekkel kapcsolatos infrastruktúra, valamint az agrárhitelek fejlesztésére;

ii) biztosítani, hogy a szociális ellátási programok megfelelő támogatásokat nyújtva fejlesszék a kedvezményezettek jövedelemszerző képességeit.

BEVEZETÉS

AZ ÉLELMEZÉSBIZTONSÁG MEGHATÁROZÁSA

1. A meghatározás szerint az élelmezésbiztonság olyan helyzet, amelyben "minden ember bármikor, fizikai, szociális és gazdasági szempontból is elegendő, biztonságos és tápláló élelmiszerekhez juthat, és így táplálkozási szükségleteit kielégítve és étkezési szokásait betartva aktív és egészséges életvitelt folytathat" [1]. Általábans úgy tartják, hogy ehhez az alábbi három különböző dimenzió feltételeit kell egyszerre és tartósan teljesíteni:

a) élelmiszer-kínálat nemzeti és regionális szinten;

b) az élelmiszerekhez való fizikai és gazdasági hozzáférés a háztartások szintjén;

c) táplálkozás, azaz tápanyag-felhasználás egyéni szinten.

AZ ÉLELMISZER-ELLÁTÁS TARTÓS BIZONYTALANSÁGA A SZUBSZAHARAI AFRIKÁBAN

2. Az élelmezésbiztonság már régóta globális probléma, becslések szerint ugyanis a világon egymilliárd ember éhezik [2] (lásd: 1. ábra). Az 1990-es évek elején ez a szám csökkent, és az 1990-es évek közepe táján éppenhogy meghaladta a 800 milliót. Az elmúlt évtizedben ismét növekedett az éhezők száma, elsősorban az élelmiszerárak 2007–2008-ban világszerte bekövetkezett hirtelen, erőteljes emelkedését és a későbbi, 2008–2009-es gazdasági válságot követően.

1. ÁBRA

AZ ÉHEZŐK SZÁMA

+++++ TIFF +++++

Forrás: az ENSZ Élelmezési és Mezőgazdasági Szervezete.

3. Dél-Ázsiában és a szubszaharai Afrikában az éhezés problémája továbbra is rendkívül súlyos és tartós. A legtöbb éhező Dél-Ázsiában él, noha főként az 1990-es években történt a régióban bizonyos pozitív előrelépés. Fejlesztésre leginkább a szubszaharai Afrikában nyílik lehetőség, mivel itt az éhezők száma 1990-hez képest nőtt, 2010-ben elérte a 239 milliót, azaz az összlakosság 30%-át (lásd: az I. mellékletben szereplő térkép).

4. 2011 szeptemberében, két egymást követő, esőben igen szegény évszak után Afrika szarvát az elmúlt 60 év legsúlyosabb aszálya sújtotta, és ez Kenya és Szomália bizonyos részeiben súlyos élelmiszerválsághoz, éhínséget megelőző állapotokhoz vezetett. Az élelmiszerárak erőteljes emelkedése, valamint az elhulló állatállomány kiugró aránya, a konfliktusok és a humanitárius segélyek korlátozott hozzáférése tovább rontotta több mint 12 millió ember élelmezésbiztonsági helyzetét, a gyermekek körében fokozódott az alultápláltság és nőtt a halálozási arány.

2. ÁBRA

AZ ÖT ÉV ALATTI GYERMEKEK ALULTÁPLÁLTSÁGA A SZUBSZAHARAI AFRIKÁBAN: AZ ALACSONY TESTSÚLY GYAKORISÁGA

+++++ TIFF +++++

Forrás: Európai Számvevőszék, az ENSZ Élelmezési és Mezőgazdasági Szervezete (FAO) adatai alapján.

5. A szubszaharai Afrikában a krónikus alultápláltság tartósan magas aránya jellemző, különösen ami a gyermekeket illeti (lásd: 2. ábra [3]). Az ENSZ Élelmezési és Mezőgazdasági Szervezetének (FAO) legutóbbi felmérései szerint az öt év alatti gyermekek átlag 47%-a krónikus alultápláltságban szenved (ami a növekedés leállásával jár [4]), 30%-uk súlya nem éri el a normál értéket [5], továbbá a gyermekek 9%-át a fehérjehiány miatt kialakuló akut alultápláltság (súlycsökkenés [6]), és az ebből adódó magas halálozási arány is érinti. A felnőttek is alultápláltak, a nők átlag 12%-át érinti ez a probléma. Az alultápláltság legkárosabb hatásai terhesség alatt és az első két életévben fordulnak elő. A fizikai és kognitív fejlődésre gyakorolt hatása maradandó, és ez az anyák és a gyermekek halálozásának, továbbá az öt év alatti gyermekek körében előforduló betegségeknek a fő oka.

6. A II–IV. melléklet áttekintést ad az etiópiai, malawi és ruandai élelmezésbiztonsági helyzetről, amely országokba a Számvevőszék az ellenőrzés részeként látogatást tett (lásd: 16. bekezdés).

AZ ÉLELMISZER-ELLÁTÁS BIZONYTALANSÁGÁVAL KAPCSOLATOS FŐ TÉNYEZŐK

7. Az élelmiszer-ellátás bizonytalanságához számos tényező járul hozzá, ezek mindegyike a szegénység és a fejletlenség hátterében is áll:

a) alacsony mezőgazdasági termelékenység: a szubszaharai Afrikában a lakosság 70–80%-a vidéken él, és megélhetési mezőgazdasági termelést folytat [7]. A termelékenység legfeljebb évi 1–2%-kal nő, és ez az arány nem tud lépést tartani a népesség évi 2,2%-os növekedési rátájával [8]. A fő okok közé a következők tartoznak: a mezőgazdasági üzemek kisméretűek, és túlzott mértékben csapadéktól függő mezőgazdaságra épülnek, valamint a termeléshez szükséges anyagokhoz (vetőmagok, műtrágyák, növényvédő szerek) való hozzáférés sem megfelelő.

b) alacsony a befektetési ráta, és a donorok segélyeiből a mezőgazdaságnak és a vidékfejlesztésnek juttatott hányad csökkenő tendenciát mutat: a fejlődő országok nemzeti költségvetésükből átlagosan 5%-ot juttatnak a mezőgazdaságnak és a vidékfejlesztésnek, azaz sokkal kevesebbet a maputói nyilatkozatban kitűzött 10%-os célnál (lásd: 9. bekezdés) [9]. A donorok szubszaharai Afrikában is mellőzték az ágazatot, hiszen 2009-ben a mezőgazdaság a hivatalos fejlesztési segély ágazatspecifikus összegéből mindössze 8%-ot kapott, míg 1996-ban ez az arány még 16% volt (lásd: 3. ábra).

c) gyenge vásárlóerő: mivel kevés a munkahely és a jövedelemszerző lehetőség, valamint hiányoznak a szociális transzfermechanizmusok, a szegények gyakran nem rendelkeznek az élelmiszer-vásárláshoz szükséges anyagi eszközökkel.

d) nem megfelelő tárolási, feldolgozási és elosztási infrastruktúra: e tényezők akadályozzák az élelmiszerekhez való fizikai hozzáférést a háztartások szintjén.

e) elégtelen táplálékbevitel és nem megfelelő étkezési szokások: e tényezők hozzájárulnak az alultápláltsághoz. A megfelelő táplálkozással kapcsolatos oktatás hiányával, illetve a nem eléggé változatos élelmiszerfélék fogyasztásával, a nem kielégítő egészségügyi ellátással, ivóvízellátással és szennyvízelvezetéssel, valamint a nők körében tapasztalható analfabetizmussal függnek össze.

f) az egyes fejlődő országoktól jórészt független tényezők:

i) a természeti vagy emberek által előidézett katasztrófák áldozatai gyakran kénytelenek elhagyni otthonukat és gazdaságukat, és nem csupán az éhezés, hanem egyenesen az éhínség veszélye fenyegeti őket.

ii) a pénzügyi piacok közötti kapcsolatok és a mezőgazdasági termékek határidős piacán belüli spekuláció, valamint a bioüzemanyagok kifejlesztése hozzájárul az élelmiszerhiányhoz és az áremelkedésekhez. Idetartozik az is, hogy külföldi vállalatok és kormányok [10] nagy arányban sajátítanak ki szubszaharai-afrikai szántóföldeket, ami nem feltétlenül garantálja az afrikai nemzeti érdekek tiszteletben tartását.

3. ÁBRA

ÉVES KÖTELEZETTSÉGVÁLLALÁSOK A HIVATALOS FEJLESZTÉSI SEGÉLYBŐL (ODA) A SZUBSZAHARAI AFRIKÁBAN: ÁLTALÁNOS TENDENCIÁK ÉS A MEZŐGAZDASÁGNAK JUTTATOTT RÉSZESEDÉS

+++++ TIFF +++++

Forrás: Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet (OECD).

NEMZETKÖZI ÉS UNIÓS ÉLELMEZÉSBIZTONSÁGI MENETRENDEK

8. 1996 novemberében a római világélelmezési csúcstalálkozó nyilatkozatot és cselekvési tervet fogadott el a globális élelmezésbiztonságról. Elkötelezte magát amellett, hogy valamennyi országban folyamatosan törekszik az éhezés felszámolására, és célul tűzte ki, hogy legkésőbb 2015-ig felére csökkenjen az alultápláltak száma. Az ENSZ Közgyűlése által 2000 szeptemberében elfogadott 1. millenniumi fejlesztési cél (MDG1) [11] is elismerte, hogy az élelmezésbiztonság központi szerepet foglal el a fejlesztési együttműködési menetrendekben.

9. 2003 júliusában az Afrikai Unió második rendes közgyűlésén az afrikai állam- és kormányfők jóváhagyták az afrikai mezőgazdaságról és élelmezésbiztonságról szóló maputói nyilatkozatot. Elkötelezték magukat a mezőgazdaság és a kapcsolódó, hozzáadott értéket biztosító tevékenységek, a vidékfejlesztés és az élelmezésbiztonság nemzeti és regionális szintű fokozottabb fejlesztése mellett, valamint vállalták, hogy 2008-ra nemzeti költségvetésük 10%-át a mezőgazdaságra fordítják. Az átfogó afrikai mezőgazdasági fejlesztési program (CAADP) célja az éhezés felszámolása és a szegénység csökkentése a mezőgazdaság segítségével, valamint évi 6%-os mezőgazdasági növekedés.

10. A fejlesztési politikáról szóló 2005. decemberi európai konszenzus [12] (a továbbiakban: európai konszenzus) a mezőgazdaságot, a vidékfejlesztést és az élelmezésbiztonságot azon területek közé sorolja, amelyeket az uniós fejlesztési segély kiemelten kíván kezelni. A mezőgazdaság terén az erőforrásokhoz (föld, víz, pénzeszközök) való hozzáférés, a regionális és nemzetközi piacokon való versenyképesség és kockázatkezelés, valamint a globális szintű mezőgazdasági kutatás kerül a középpontba. Az élelmezésbiztonság tekintetében a hangsúly a megelőzésre, a biztonsági hálókra, az erőforrásokhoz való hozzáférés javítására, a táplálék minőségére és a kapacitásfejlesztésre kerül.

11. 2010 márciusában a Bizottság közleményt adott ki a Tanácsnak és az Európai Parlamentnek a fejlődő országok élelmezésbiztonsági kihívásainak kezeléséhez nyújtott segítség uniós szakpolitikai keretéről [13]. A közlemény, tekintettel arra, hogy az élelmezésbiztonság és az MDG1 irányába történő fejlődés nem kiegyensúlyozott és nem megfelelő, átfogó megközelítést szándékozik meghatározni az EU és tagállamai számára a világméretű éhezés és alultápláltság elleni küzdelemben. A következőket tűzi ki célul:

a) gyorsabb mezőgazdasági növekedés, különös tekintettel az ökológiailag hatékony mezőgazdasági intenzifikálásra a kisbirtokos gazdák, és legfőképpen a női gazdálkodók tekintetében;

b) az élelmiszerekhez való jobb hozzáférés foglalkoztatás és jövedelemszerző tevékenységek révén;

c) táplálkozással kapcsolatos politikák és stratégiák kidolgozása, valamint az agrár-, az egészségügyi, az oktatási és a szociális védelmi szektor közötti koordinációs mechanizmusok létrehozása;

d) hatékonyabb válságmegelőzés és -kezelés, elsősorban a humanitárius és fejlesztési politika területén tevékenykedő szereplők közötti szoros kapcsolatok kialakítása, valamint célravezető nemzeti vagy regionális korai figyelmeztető rendszerek kialakítása révén.

12. A szubszaharai Afrikában a Bizottság 1996 óta négy fő eszközt alkalmaz az élelmezésbiztonsággal kapcsolatos támogatások finanszírozására (lásd: 4. ábra):

4. ÁBRA

A SZUBSZAHARAI AFRIKAI ÉLELMEZÉSBIZTONSÁGRA IRÁNYULÓ LEGFONTOSABB UNIÓS FINANSZÍROZÁSI FORRÁSOK ÁTTEKINTÉSE (KÖTELEZETTSÉGVÁLLALÁSI IDŐSZAKOK)

+++++ TIFF +++++

Forrás: Európai Számvevőszék.

a) földrajzi eszközként az EFA [14] biztosítja az egyes szubszaharai országokkal való együttműködés elsődleges keretét. Az élelmezésbiztonsághoz azok az országok kapnak közvetlen támogatást, ahol az országstratégiai dokumentumban (CSP) és a nemzeti indikatív programban (NIP) az élelmezésbiztonságot, a mezőgazdaságot vagy a vidékfejlesztést választják az együttműködés központi területéül [15]. Finanszírozás – bár korlátozottabb összeg erejéig – biztosítható az EFA-támogatás nem központi területei vagy az úgynevezett "B-juttatás" keretében is, amely az előre nem látható szükségletek fedezésére szolgál.

b) az Európai Unió általános költségvetéséből (az "általános költségvetés") három tematikus eszközt finanszíroztak:

i) a beavatkozások három fő típusának az egyes országok szintjén történő finanszírozására az 1996–2006-os időszakban létrehoztak egy élelmezésbiztonsági költségvetési tételt (FSBL) [16]:

- olyan élelmiszersegélyek, ahol a műveletek főleg rövid távúak;

- hosszú távú pénzügyi vagy technikai segítségnyújtás az élelmezésbiztonság támogatása érdekében (pl. vetőmagok, eszközök és más, az élelmiszernövények termeléséhez elengedhetetlen anyagok biztosítása);

- korai figyelmeztető rendszerek és tárolórendszerek;

+++++ TIFF +++++

ii) a fejlesztési együttműködési eszköz (DCI) [17] keretében az élelmezésbiztonsági tematikus program a 2007–2013-as időszakra terjed ki. Az eszköz fő jellemzője, hogy a hangsúlyt a regionális, a kontinentális, illetve a globális szintre helyezve kívánja támogatni a mezőgazdasági kutatást és technológiát, valamint a természeti erőforrásokkal és az ökológiai rendszerekkel való fenntartható gazdálkodást, szorosabbá tenni az élelmezésbiztonsági információs/korai figyelmeztető rendszerek és a hatékony válaszadási stratégiák kidolgozása közötti kapcsolatokat, továbbá kihasználni az élelmezésbiztonság kontinentális és regionális megközelítéseiben rejlő lehetőséget. Bizonyos körülmények között az egyes országok szintjén is beavatkozhat;

iii) 2008 decemberében, gyors reakcióként a fejlődő országokban az ingadozó élelmiszerárak által okozott válságra, létrejött az élelmezésfinanszírozási eszköz [18]. Elsődleges célkitűzései közé tartozott a mezőgazdasági termelés növelése, az élelmiszerár-emelkedések által a helyi lakosságra gyakorolt kedvezőtlen hatások mérséklése, valamint az agrárszektor termelőkapacitásának fokozása és irányításának erősítése a beavatkozások fenntarthatóságának növelése érdekében. Támogatást nyújt egyrészt a mezőgazdasági termelési tényezőkhöz és szolgáltatásokhoz, másrészt a biztonsági háló kialakítását célzó intézkedésekhez való hozzáférés javításához.

13. Amint azt az alábbi 5. ábra mutatja, a szubszaharai Afrika az élelmezésbiztonság terén a 12. bekezdésben említett négy eszköz alapján a 2002–2010-es időszakra vonatkozóan 3177 millió EUR juttatásban részesül.

5. ÁBRA

A SZUBSZAHARAI AFRIKA ÉLELMEZÉSBIZTONSÁGÁRA IRÁNYULÓ UNIÓS SEGÉLYEK 2002 ÉS 2010 KÖZÖTT

+++++ TIFF +++++

Forrás: Európai Számvevőszék.

AZ ELLENŐRZÉS HATÓKÖRE ÉS MÓDSZERE

14. A Számvevőszék ellenőrzése a szubszaharai Afrika élelmezésbiztonsága terén nyújtott uniós fejlesztési segélyek eredményességének vizsgálatára törekedett. Egy olyan régióról van szó, ahol az élelmiszerellátás bizonytalansága különösen súlyos (lásd: 4–6. bekezdés). Az ellenőrzés az alábbi két kulcsfontosságú kérdésre koncentrált:

a) Az élelmezésbiztonság terén nyújtott uniós fejlesztési segélyek megfelelnek-e az adott országok szükségleteinek és prioritásainak?

b) Eredményesek-e az uniós beavatkozások?

15. Az ellenőrzés a 2002 és 2010 közötti időszak vonatkozásában az élelmezésbiztonság három dimenziójára – azaz az élelmiszer-kínálatra, az élelmiszerekhez való hozzáférésre és az élelmiszerek felhasználására – irányuló, közvetlen uniós fejlesztési támogatásra helyezte a hangsúlyt. Elsősorban a 12. bekezdésben említett négy földrajzi és tematikus eszköz alapján támogatott, az egyes országok szintjén nyújtott beavatkozásokra koncentrált. Az ellenőrzés nem terjedt ki a következők vizsgálatára:

a) az élelmezésbiztonság kérdésének érvényesülése az egyéb területeken (például az egészségügyben, az oktatásban, a vízellátásban és a szennyvízelvezetésben, a béke és stabilitás megteremtésében, illetve a kereskedelemben) végrehajtott beavatkozásokban;

b) a regionális, a kontinentális és a globális szintű beavatkozások;

c) a sürgősségi és humanitárius segítségnyújtások.

16. Az ellenőrzést 2010. május és 2011. április között hajtottuk végre, és az a következőket foglalta magában:

a) szakpolitikai dokumentumok áttekintése és interjúk a Bizottságnál, Brüsszelben;

b) az élelmezésbiztonsági tematikus program és az élelmezésfinanszírozási eszköz tervezésének és végrehajtásának áttekintése [19];

c) helyszíni ellenőrzések három országban – Etiópiában, Malawiban és Ruandában –, ahol az élelmezésbiztonság, a mezőgazdaság, illetve a vidékfejlesztés a kilencedik és tizedik EFA keretében egyaránt központi helyet foglalt el. A látogatások során a Számvevőszék ellenőrei személyesen elbeszélgettek az Európai Unió külképviseleteinek munkatársaival, a nemzeti hatóságok, más donorok, civil szervezetek és kedvezményezettek képviselőivel. Ezenkívül 22 beavatkozás áttekintésével megvizsgálták, hogy azok mennyire vették figyelembe a kedvezményezettek szükségleteit és prioritásait, illetve hogy elérték-e vagy valószínűleg elérik-e célkitűzéseiket. A beavatkozásokat a Bizottság eredményorientált monitoring (ROM) módszere alapján pontozták (lásd: V. melléklet);

d) az élelmezésbiztonsággal kapcsolatos uniós együttműködési stratégia dokumentációjának áttekintése másik három országban – Burundiban, Eritreában és Nigerben –, ahol az élelmezésbiztonság, a mezőgazdaság, illetve a vidékfejlesztés a kilencedik és tizedik EFA keretében egyaránt központi helyet foglalt el.

e) az élelmezésbiztonság terén nyújtott uniós támogatás felülvizsgálata további tíz országban: Botswanában, Kamerunban, a Kongói Demokratikus Köztársaságban, Gambiában, Lesothóban, Libériában, Maliban, Szváziföldön, Tanzániában és Zambiában. Ezekben az országokban szintén tapasztalható az élelmiszer-ellátás tartós bizonytalansága, de az élelmezésbiztonság, a mezőgazdaság, illetve a vidékfejlesztés a kilencedik és tizedik EFA keretében nem foglalt el központi helyet.

17. Az 1. táblázat az élelmezésbiztonság terén 2002 és 2010 között, az ellenőrzési minta 16 országában, a 12. bekezdésben említett négy földrajzi és tematikus eszköz keretében nyújtott uniós fejlesztési segélyek összegeit mutatja.

+++++ TIFF +++++

1. TÁBLÁZAT

AZ ÉLELMEZÉSBIZTONSÁG TERÉN NYÚJTOTT UNIÓS FEJLESZTÉSI SEGÉLYEK 2002 ÉS 2010 KÖZÖTT AZ ELLENŐRZÉSI MINTA 16 ORSZÁGÁBAN

Forrás: Európai Számvevőszék.

(millió EUR) |

Ország | 9. EFA | 10. EFA | FSBL | Élelmezésfin. eszköz | FSTP | Egyéb költségvetési tételek | Összesen |

Azok az országok, ahol a 9. és a 10. EFA keretében az élelmezésbiztonság központi helyet foglal el

Etiópia | 78,0 | 146,2 | 36,2 | 44,6 | 2,2 | 3,7 | 310,9 |

Malawi | 76,3 | 62,0 | 63,7 | 18,5 | 3,3 | - | 223,8 |

Niger | 53,1 | 39,4 | 21,8 | 19,6 | - | 4,9 | 138,8 |

Ruanda | 64,0 | 40,0 | 4,4 | 15,6 | - | 12,1 | 136,2 |

Burundi | 74,8 | 6,1 | 9,2 | 14,4 | 9,1 | 3,0 | 116,6 |

Eritrea | 7,9 | 4,9 | 20,4 | 13,6 | 6,3 | 13,6 | 66,6 |

Azok az országok, ahol a 9. és a 10. EFA keretében az élelmezésbiztonság nem foglal el központi helyet

Kongói Demokratikus Köztársaság | 34,7 | - | 26,3 | 39,8 | 21,6 | 2,3 | 124,8 |

Zambia | 16,6 | 26,6 | 4,3 | 15,4 | 2,0 | - | 64,9 |

Mali | 1,8 | 20,5 | 8,0 | 26,3 | 0,1 | 2,0 | 58,7 |

Libéria | - | 22,7 | 5,7 | 14,1 | 8,0 | 2,7 | 53,3 |

Tanzánia | 8,0 | 5,0 | - | 31,7 | - | - | 44,6 |

Kamerun | 10,4 | 18,7 | - | 2,5 | - | 1,3 | 32,9 |

Szváziföld | 25,7 | 0,9 | - | - | - | 3,0 | 29,6 |

Gambia | - | 2,6 | - | 5,5 | - | - | 8,1 |

Lesotho | 2,0 | - | - | 5,4 | - | - | 7,4 |

Botswana | 4,0 | - | - | - | - | - | 4,0 |

ÖSSZESEN | 457,2 | 395,7 | 200,0 | 266,9 | 52,6 | 48,7 | 1421,1 |

ÉSZREVÉTELEK

AZ ÉLELMEZÉSBIZTONSÁG TERÉN NYÚJTOTT UNIÓS FEJLESZTÉSI SEGÉLYEK MEGFELELŐEK, DE ÁTFOGÓBB MEGKÖZELÍTÉS ALKALMAZÁSÁRA VAN SZÜKSÉG

18. Ez a rész azt a kérdést vizsgálja, hogy az élelmezésbiztonság terén nyújtott uniós fejlesztési segélyek figyelembe veszik-e az országok szükségleteit és prioritásait. A Számvevőszék az alábbiakat vizsgálta:

a) az EFA együttműködési stratégiák tekintetbe veszik-e az érintett országok élelmezésbiztonsági helyzetét;

b) a Bizottság az élelmezésbiztonsági tematikus programot és az élelmezésfinanszírozási eszközt az EFA mellett kiegészítő jelleggel alkalmazza-e;

c) az uniós beavatkozások figyelembe veszik-e az országok szükségleteit és prioritásait.

MIKÖZBEN A BIZOTTSÁG AZ ÉRINTETT ORSZÁGOKRA ÖSSZPONTOSÍTOTT, AZ EFA KERETÉBE TARTOZÓ EGYÜTTMŰKÖDÉSI STRATÉGIÁK KIDOLGOZÁSAKOR NEM FORDÍTOTT ELÉG FIGYELMET AZ ÉLELMEZÉSBIZTONSÁGRA AZ EGYÉB, AZ ÉLELMISZER-ELLÁTÁS TEKINTETÉBEN BIZONYTALAN HELYZETŰ ORSZÁGOKRA VONATKOZÓAN

19. Az alábbi 2. táblázat ismerteti az éhezéssel kapcsolatos helyzetet, valamint azt, hogy milyen tendenciát mutat a szubszaharai országokban az MDG1 megvalósítása. Azon országokat is feltünteti, ahol az élelmezésbiztonság terén nyújtott közvetlen fejlesztési segélyeket a kilencedik és tizedik EFA keretében központi helyet elfoglaló élelmezésbiztonság, mezőgazdaság, illetve vidékfejlesztés keretében nyújtották.

20. Az 1996–2006-os időszakra vonatkozóan az volt a terv, hogy az élelmezésbiztonsági költségvetési tétel (FSBL) legyen a Bizottság fő eszköze az élelmezésbiztonság terén nyújtott uniós segítségnyújtáshoz, és az ennek keretében biztosított finanszírozásnak körülbelül 80%-át a nemzeti kormányokkal kötött finanszírozási megállapodások révén folyósították [20]. Olyan országok is voltak azonban, amelyek ugyan kaptak támogatást az élelmezésbiztonsági költségvetési tételből, de mivel országstratégiai dokumentumukban az élelmezésbiztonságot vagy valamely kapcsolódó területet központi területnek jelölték meg, így az EFA-ból is jelentős finanszírozásban részesültek.

2. TÁBLÁZAT

A 9. ÉS A 10. EFA KERETÉBEN AZ UNIÓS EGYÜTTMŰKÖDÉSBEN KÖZPONTI HELYET ELFOGLALÓ, ÉLELMEZÉSBIZTONSÁGGAL KAPCSOLATOS ÁGAZATOK, ILLETVE AZ ÉLELMISZER-ELLÁTÁS BIZONYTALANSÁGÁVAL KAPCSOLATOS HELYZET A SZUBSZAHARAI AFRIKÁBAN

Ország | Alultápláltak száma | GHI (2010) | MDG1 trend | Központi terület - 9. EFA | Központi terület - 10. EFA |

Millió | % |

Kongói Demokratikus Köztársaság | 41,9 | 69 | Rendkívül riasztó | Nem helyes irány | Agri | - |

Etiópia | 31,6 | 41 | Riasztó | Helyes irány | FS | RD-FS |

Tanzánia | 13,7 | 34 | Riasztó | Nem helyes irány | - | - |

Kenya | 11,2 | 31 | Komoly | Késedelem | RD | Agri-RD |

Nigéria | 9,2 | 6 | Komoly | Megvalósult | - | - |

Szudán | 8,8 | 22 | Riasztó | Helyes irány | FS | - |

Mozambik | 8,1 | 38 | Riasztó | Helyes irány | FS - Agri | Agri - RD |

Angola | 7,1 | 41 | Riasztó | Helyes irány | FS | RD |

Uganda | 6,1 | 21 | Komoly | Nem helyes irány | RD | RD |

Zambia | 5,2 | 43 | Riasztó | Nem helyes irány | - | - |

Burundi | 4,7 | 62 | Rendkívül riasztó | Nem helyes irány | RD | Rehab - RD |

Madagaszkár | 4,5 | 25 | Riasztó | Nem helyes irány | RD | RD - Agri -FS |

Kamerun | 3,9 | 21 | Komoly | Helyes irány | - | - |

Malawi | 3,9 | 28 | Komoly | Helyes irány | RD | Agri - FS |

Csád | 3,8 | 37 | Rendkívül riasztó | Helyes irány | - | - |

Zimbabwe | 3,7 | 30 | Alarming | Késedelem | - | - |

Ruanda | 3,1 | 34 | Riasztó | Késedelem | RD | RD |

Eritrea | 3,0 | 64 | Extremely alarming | Késedelem | - | FS |

Elefántcsontpart | 2,8 | 14 | Komoly | Késedelem | RD | - |

Niger | 2,7 | 20 | Riasztó | Helyes irány | RD -FS | RD |

Szenegál | 2,0 | 17 | Komoly | Késedelem | - | - |

Togo | 1,8 | 30 | Riasztó | Helyes irány | - | - |

Sierra Leone | 1,8 | 35 | Riasztó | Késedelem | - | - |

Közép-afrikai Köztársaság | 1,7 | 40 | Riasztó | Késedelem | - | - |

Guinea | 1,6 | 17 | Komoly | Késedelem | - | - |

| | | | | | |

| Növekvő/romló/nem helyes irány | FS: élelmezésbiztonság |

| Csökkenő/javuló | Agri: mezőgazdaság |

| Nincs növekedés | RD: vidékfejlesztés |

| | | | | GHI: globális éhségindex |

| | | | | Rehab: helyreállítás |

2. TÁBLÁZAT

A 9. ÉS A 10. EFA KERETÉBEN AZ UNIÓS EGYÜTTMŰKÖDÉSBEN KÖZPONTI HELYET ELFOGLALÓ, ÉLELMEZÉSBIZTONSÁGGAL KAPCSOLATOS ÁGAZATOK, ILLETVE AZ ÉLELMISZERELLÁTÁS BIZONYTALANSÁGÁVAL KAPCSOLATOS HELYZET A SZUBSZAHARAI AFRIKÁBAN

Forrás: Európai Számvevőszék, a "State of Food Insecurity in the World - 2010" (Az élelmiszerellátás bizonytalanságának helyzete a világban – 2010) adatai alapján. A 2010-es globális éhségindex, valamint a FAO "Progress on MDG 1" (Az MDG 1 megvalósításával kapcsolatos előrehaladás) című dokumentuma, továbbá a 9. és 10. EFA-ra vonatkozó országstratégiai dokumentumok. http://www.fao.org/fileadmin/templates/es/Hunger_Portal/MDG_Progress_per_country.pdf

Ország | Alultápláltak száma | GHI (2010) | MDG1 trend | Központi terület - 9. EFA | Központi terület - 10. EFA |

Millió | % |

Mali | 1,5 | 12 | Komoly | Megvalósult | - | - |

Ghána | 1,2 | 5 | Komoly | Megvalósult | RD | - |

Burkina Faso | 1,2 | 9 | Riasztó | Helyes irány | FS | - |

Libéria | 1,2 | 33 | Riasztó | Nem helyes irány | - | - |

Benin | 1,0 | 12 | Komoly | Helyes irány | - | - |

Botswana | 0,5 | 25 | Komoly | Nem helyes irány | - | - |

Kongó | 0,5 | 15 | Komoly | Megvalósult | - | - |

Namíbia | 0,4 | 19 | Komoly | Helyes irány | RD | RD |

Lesotho | 0,3 | 14 | Komoly | Késedelem | - | - |

Gambia | 0,3 | 19 | Komoly | Nem helyes irány | RD | - |

Szváziföld | 0,2 | 18 | Komoly | Nem helyes irány | - | - |

Mauritánia | 0,2 | 7 | Komoly | Helyes irány | - | - |

Mauritius | 0,1 | 5 | Mérsékelt | Helyes irány | - | - |

Zöld-foki-szigetek | Nincs adat | Nincs adat | Nincs adat | - | - |

Comore-szigetek | Nincs adat | Riasztó | Nincs adat | - | - |

Dzsibuti | Nincs adat | Riasztó | Nincs adat | - | - |

Egyenlítői-Guinea | Nincs adat | Nincs adat | Nincs adat | - | - |

Bissau-Guinea | Nincs adat | Riasztó | Nincs adat | - | - |

São Tomé és Príncipe | Nincs adat | Nincs adat | Nincs adat | - | - |

Seychelle-szigetek | Nincs adat | Nincs adat | Nincs adat | - | - |

Szomália | Nincs adat | Nincs adat | Nincs adat | - | - |

Dél-Afrika | Nincs adat | Nincs adat | Nincs adat | - | - |

| | | | | | |

| Növekvő/romló/nem helyes irány | FS: élelmezésbiztonság |

| Csökkenő/javuló | Agri: mezőgazdaság |

| Nincs növekedés | RD: vidékfejlesztés |

| | | | | GHI: globális éhségindex |

| | | | | Rehab: helyreállítás |

21. 2007 óta azt a megközelítést alkalmazzák, hogy az élelmezésbiztonság terén az egyes országok szintjén nyújtott uniós finanszírozásnak a földrajzi eszközökből, azaz a szubszaharai afrikai országok esetében az EFA-ból kell származnia. Az országok tekintetében az az elvárás, hogy élelmezésbiztonsági politikájukat integrálják az átfogó nemzeti fejlesztési tervbe, miközben a Bizottság arra törekszik, hogy válaszstratégiáját nemzeti szinten ne több különálló eszközre, hanem egy tervezési dokumentumra, azaz az országstratégiai dokumentumra összpontosítsa. Ez a megközelítés a Számvevőszék azon ajánlását tükrözi, amelyet az élelmezésbiztonsági politikának az Európai Unió általános költségvetése által finanszírozott, a fejlődő országokban történő végrehajtásáról szóló 2/2003. sz. különjelentésében [21] fogalmazott meg.

22. Amint az a 2. táblázatból kiderül, az élelmezésbiztonság 11 országban folyamatosan az EFA együttműködési stratégia részét képezte mind a kilencedik, mind a tizedik EFA keretében. Ez rendkívül fontos, mivel ezen országok azok közé tartoznak, amelyekben a legnagyobb az alultápláltak száma, valamint a globális éhezési index (GHI) [22] alapján többségükben "riasztó" vagy "rendkívül riasztó" a helyzet. Ezen országok körülbelül fele jelenleg még vagy késésben van az MDG1 teljesítését illetően vagy igen távol áll a célok elérésétől és rossz irányba tart.

23. A táblázatból ugyanakkor az is kiderül, hogy a tizedik EFA-hoz az élelmezésbiztonságot, mezőgazdaságot és a vidékfejlesztést kevésbé gyakran választották központi területnek (12 ország), mint a kilencedik EFA-hoz (17 ország). Ez a fejlemény sem az MDG1 kritikus helyzetével nincs összhangban (az MDG1 azon millenniumi fejlesztési célok közé tartozik, amelyek megvalósítása során a leginkább eltértek a helyes iránytól) sem pedig azzal, hogy az EFA-nak elvben fokozott prioritással kellene kezelnie az élelmezésbiztonságot, hiszen éppen ezért hagytak fel az FSBL által biztosított nemzeti szintű támogatással.

24. Számos országban, például a Kongói Demokratikus Köztársaságban, Szudánban, Csádban, Zimbabwében, Sierra Leonében és Libériában az élelmezésbiztonság terén nyújtott uniós támogatást főleg az élelmezésbiztonsági tematikus programon keresztül folyósították. Ezeket az országokat az elhúzódó válság jellemzi, és a tematikus program célja, hogy támogassa "a segélyezés, a helyreállítás és a fejlesztés összekapcsolásának" (LRRD) folyamatát, illetve beavatkozásokat hajtson végre azon országokban, ahol a kivételes körülmények miatt a földrajzi eszköz nem működik úgy, ahogy kellene (lásd: 29. és 30. bekezdés).

25. Ugyanakkor több olyan ország, amely nincs ilyen helyzetben, viszont szintén az élelmiszer-ellátás tartós bizonytalansága jellemzi, valamint az MDG1 teljesítése tekintetében rossz irányba tart vagy késésben van, kevés uniós fejlesztési segélyt kapott vagy egyáltalán nem részesült ilyen segélyben e területen. Ez a helyzet például Tanzánia, Zambia, Botswana, Lesotho, Gambia és Szváziföld esetében. A többi fejlesztési partnerrel való munkamegosztás nem lehet elegendő magyarázat, mert általánosan elismert [23], hogy a mezőgazdaság és az élelmezés nem kap kellő figyelmet és támogatást a donorközösségtől.

26. A Számvevőszék elismeri, hogy nem kizárólag a Bizottság felelős az EFA együttműködési stratégiájának meghatározásáért és a beavatkozások kiválasztásáért, hiszen ezeket a partnerországgal partneri kapcsolatban, valamint a többi fejlesztési partnerrel összhangban és egymást kiegészítve kell elvégezni. A Számvevőszék ugyanakkor azt is megállapította, hogy a 25. bekezdésben említett országokban a Bizottság az EFA együttműködési stratégiájának összeállításakor nem fordított kellő figyelmet az élelmezésbiztonságra, különösen ami a tizedik EFA-t illeti. Amint arra a 2/2003. sz. különjelentésében (90. bekezdés) rámutatott, a Számvevőszék úgy véli, hogy az országstratégiai dokumentumoknak egyértelműen tartalmazniuk kell az élelmezésbiztonság koncepcióját. A fent említett országok országstratégiai dokumentumaiból ez hiányzik, továbbá nem adnak megfelelő értékelést az élelmiszer-ellátás bizonytalanságának helyzetéről, okairól és az országnak az élelmezésbiztonság mindhárom dimenziójával kapcsolatos szükségleteiről (lásd: 1. háttérmagyarázat).

1. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

AZ ÉLELMEZÉSBIZTONSÁG NEM MEGFELELŐ ÉRTÉKELÉSE A LEGTÖBB ORSZÁGSTRATÉGIAI DOKUMENTUMBAN

A tíz megvizsgált országstratégiai dokumentumból kettő (Zambia és Kongói Demokratikus Köztársaság) nem tesz említést az adott ország riasztó, illetve rendkívül riasztó helyzetéről az élelmiszer-ellátás bizonytalansága terén. Néhány országstratégiai dokumentum kiemeli ugyan a mezőgazdaság fontosságát a vidék megélhetése szempontjából, de azt nem kapcsolja össze az élelmezésbiztonsággal, noha ennek révén meghatározhatnák az élelmiszer-kínálattal kapcsolatos problémák legfontosabb stratégiai kérdéseit, valamint azt, hogy a háztartások milyen mértékben tudják fedezni alapvető élelmiszer-szükségleteiket, és hogy a nem elegendő élelmiszernövény-termelés milyen hatást gyakorol a táplálkozásra. Jóllehet valamennyi országstratégiai dokumentum foglalkozik a szegénység problémájának elemzésével, mindössze kettő (Lesotho és Mali) foglalkozik azzal, hogy a szegénység milyen hatást gyakorol az élelmiszerekhez való hozzáférésre. Ami a táplálkozást illeti, az öt év alattiak alultápláltsági arányáról csak három országstratégiai dokumentum tesz említést (Mali, Tanzánia és Zambia). Az élelmezésbiztonsággal kapcsolatos szükségletekről és prioritásokról alig esik szó, és csupán két országstratégiai dokumentum (Libéria és Mali) ismerteti a nemzeti élelmezésbiztonság javításához szükséges intézkedéseket.

27. 2010 szeptemberében, az ENSZ Közgyűlés magas szintű találkozóján Barroso elnök úr bejelentette, hogy az EU a millenniumi fejlesztési célokkal kapcsolatban elindított egy egymilliárd eurós kezdeményezést, amelyet az EFA felhasználatlan tartalékaiból finanszíroznak, hogy az AKCS-országokban előmozdítsák az azon milleniumi fejlesztési célokkal kapcsolatos előrehaladást, amelyek a legtávolabb állnak a megvalósítástól, beleértve az MDG1-et is [24]. Helyénvaló, hogy az élelmezésbiztonságra újfent hangsúly került, ugyanakkor ez a fejlemény azt is megerősíti, hogy a tizedik EFA programozása során a kérdés nagyobb prioritást kaphatott volna.

+++++ TIFF +++++

AZ ÉLELMEZÉSBIZTONSÁGI TEMATIKUS PROGRAM MEGFELELŐEN EGÉSZÍTI KI AZ EFA-T, DE AZ ÉLELMISZERÁRAK FOLYAMATOS INGADOZÁSÁRA TEKINTETTEL AZ ÉLELMEZÉSFINANSZÍROZÁSI ESZKÖZ TERVEZÉSE KAPCSÁN VANNAK KORLÁTOK

AZ ÉLELMEZÉSBIZTONSÁGI TEMATIKUS PROGRAM

28. Az élelmezésbiztonsági tematikus program (FSTP) a korábbi élelmezésbiztonsági költségvetési tételhez (FSBL) képest korlátozottabb hatókörrel rendelkezett, ami koherensebbé teszi az EU külső támogatási eszközeit, és elsősorban az EFA melletti kiegészítő jelleget erősíti. Az FSTP esetében alkalmazott új megközelítés fő jellemzője, hogy hangsúlyt kap a regionális, a kontinentális és a globális szint.

29. Az FSTP-t az országok szintjén főleg arra alkalmazták, hogy támogassa "a segélyezés, a helyreállítás és a fejlesztés összekapcsolásának" (LRRD) folyamatát, hogy kiegészítse a Humanitárius Segélyek és Polgári Védelem Főigazgatósága (ECHO) segélynyújtási műveleteit, és hidat építsen ki a jövőbeli fejlesztési beavatkozások számára (pl. Szudánban és Sierra Leonéban). Rugalmasabb finanszírozási forrást biztosít, mint az EFA-hoz kapcsolódó országstratégiai dokumentumok, amelyek esetében hosszú a programozási időszak és a stratégiának a félidős értékelési folyamat során történő felülvizsgálatakor általában korlátozott lehetőségekkel rendelkeznek.

30. Az FSTP olyan országokban is hajt végre beavatkozást, ahol az élelmiszer-ellátás szintén rendkívül bizonytalan, ám vagy nem lehetett országstratégiai dokumentumot létrehozni amiatt, hogy a politikai helyzet következtében az EFA nem megfelelően működik (pl. Szomáliában és Zimbabwében), vagy a nemzeti kormány a gyakorlatban nem rendelkezik fennhatósággal teljes területe fölött (pl. a Kongói Demokratikus Köztársaságban).

31. A 2011–2013-as többéves indikatív program [25] időszakára az FSTP az országok szintjén új kiegészítő szerepet vállalt. Kiegészítő finanszírozást biztosít bizonyos országok számára, amelyeket noha az élelmiszer-ellátás tartós bizonytalansága jellemez, a tizedik EFA keretében az élelmezésbiztonságot nem választották központi területnek. A Bizottság most már kész arra, hogy FSTP-finanszírozást juttasson az ilyen országoknak, ha az élelmezésbiztonsági politika kiemelt fontosságú a kormányuk számára, és azt nagy valószínűséggel prioritásként jelölik meg a 2014-től kezdődő új programozási időszakra vonatkozó uniós együttműködés tekintetében. Ez a megközelítés azt tükrözi, hogy az élelmezésbiztonságot, illetve a kapcsolódó területeket kevésbé gyakran választották központi területnek a tizedik EFA esetében, mint ahogy az várható lett volna az FSBL megszűnése után (lásd: 23. és 25. bekezdés).

AZ ÉLELMEZÉSFINANSZÍROZÁSI ESZKÖZ

32. Az élelmezésfinanszírozási eszköz arra szolgált, hogy gyors választ adjon az ingadozó élelmiszerárak által a fejlődő országokban előidézett 2007–2008-as válságra. Tekintettel arra, hogy az eszköz bevezetéséhez a Bizottságnak jelentős előkészítő munkát kellett végeznie és intézményközi eljárásokat kellett végrehajtani, az élelmezésfinanszírozási eszköz tíz hónapon belüli létrehozása figyelemre méltó teljesítmény volt a Bizottság részéről [26]. Másrészt egy nemzetközi válsághelyzet sokat változhat tíz hónap alatt, és az élelmiszerárak valóban jelentősen csökkentek 2008 második felében, még mielőtt az élelmezésfinanszírozási eszköz végrehajtása megkezdődött volna (lásd: 6. ábra).

33. Ezenkívül az élelmezésfinanszírozási eszközt rövid időre tervezték (2008–2010), bár elismerték, hogy "az élelmiszerpiac jövőbeli alakulására vonatkozó minden adat arra enged következtetni, hogy az élelmiszerárak nagymértékű ingadozása az elkövetkező években is folytatódhat" [27]. Jóllehet 2008 második felében meredeken estek az élelmiszerárak, azóta valóban ismét folyamatosan emelkednek, és 2011 első hónapjaiban új rekordmagasságokat értek el (lásd: 6. ábra). Ez kétségessé teszi, hogy az élelmiszerár-emelkedésre adott egyszeri, ad hoc válasz megfelelő volt-e az olyan áremelkedések kezelésére, amelyek valószínűleg nem rövid távú sokkot okoznak, hanem egy szembeszökő, hosszú távú emelkedő tendencia részét képezik.

6. ÁBRA

A FAO ÉLELMISZERÁR-INDEXE, 2002–2011

+++++ TIFF +++++

Forrás: A FAO által havonta közzétett reál élelmiszerár-index, 2002. január–2011. szeptember.

34. Noha az élelmezésfinanszírozási eszköz létrehozásának alapvető célja az uniós fejlesztéspolitikai eszközök kiegészítése volt azáltal, hogy elsősorban a sürgősségi segély nyújtása, valamint a közép- és hosszú távú fejlesztési együttműködés közötti időszakra irányult [28], ez nem tükröződik az élelmezésfinanszírozási eszköz tekintetében megállapított időkeretben. A beavatkozásokat a 2009–2010-es időszakban meg kellett kezdeni. Ami az uniós fejlesztési együttműködést illeti, ez legalább kétéves szünetet hagy az EFA-hoz kapcsolódó országstratégiai dokumentumok szerinti, hosszú távú fejlesztési együttműködésre vonatkozó, következő programozási időszakig. Tekintettel az élelmezésfinanszírozási eszköz célkitűzéseire, megfelelőbb lett volna egy hosszabb végrehajtási időszakot megállapítani.

AZ UNIÓS BEAVATKOZÁSOK AZ ORSZÁGOK SZÜKSÉGLETEIT ÉS PRIORITÁSAIT TEKINTETBE VESZIK, DE A TÁPLÁLKOZÁST FIGYELMEN KÍVÜL HAGYJÁK

35. A Számvevőszék megvizsgálta, hogy az ellenőrzés tárgyát képező hat országban – ahol a kilencedik és tizedik EFA keretében folytatott uniós együttműködés során központi területnek tekintették az élelmezésbiztonságot, a mezőgazdaságot, illetve a vidékfejlesztést [29] – az uniós beavatkozások:

a) tekintetbe veszik-e az adott ország szükségleteit és prioritásait az élelmezésbiztonság három dimenziójának vonatkozásában; valamint

b) a leginkább kiszolgáltatott csoportokra irányulnak-e. A 22 vizsgált beavatkozás megfelelőségét a Bizottság eredményorientált monitoring (ROM) elnevezésű módszere alapján értékelték (lásd: V. melléklet). Az értékelés a VI. mellékletben szerepel.

AZ ÉLELMEZÉSBIZTONSÁG HÁROM DIMENZIÓJA

36. Az EFA és az általános költségvetés keretében finanszírozott beavatkozások mind a hat országban figyelembe veszik a szegénység csökkentésére irányuló nemzeti stratégiákban és az élelmezésbiztonsággal kapcsolatos ágazati stratégiákban meghatározott szükségleteket és prioritásokat. Összességében a fő hangsúlyt az élelmiszer-kínálatra és az élelmiszerekhez való hozzáférésre helyezték. A táplálkozás kevés figyelmet kapott.

ÉLELMISZER-KÍNÁLAT

37. Ami az élelmiszer-kínálatot illeti, a beavatkozásoknak az a célja, hogy azokat a nemzeti törekvéseket támogassák, amelyek az élelmiszernövények termelésének a termelékenység fokozásával történő növelésére irányulnak, különösen az alapvető mezőgazdasági termelési tényezők fokozott és jobb kihasználása (főleg jobb minőségű vetőmagvak és műtrágyák), a mezőgazdasági diverzifikáció, kisebb öntözőrendszerek, a természeti erőforrásokkal (pl. víz) való fenntartható gazdálkodás, valamint az agrárhitelekhez és a mezőgazdasági tanácsadó szolgálatokhoz való jobb hozzáférés révén. Etiópiában, Malawiban és Nigerben a nemzeti válságmegelőzési és -kezelési mechanizmusokhoz is biztosítottak támogatást (lásd: 2. háttérmagyarázat).

38. A kilencedik és tizedik EFA-hoz kapcsolódó együttműködési stratégiák nem foglalkoznak az etiópiai élelmiszer-kínálat kérdésével, bár az országstratégiai dokumentumok elismerik, hogy a kormány élelmezésbiztonsági politikájának és a szegénység felszámolására irányuló gyorsított, fenntartható fejlődésre vonatkozó tervének (PASDEP) egyik pillérét a mezőgazdasági termelékenység, illetve termelés növelése alkotja, amelynek célja a hosszú távú élelmezésbiztonság és gazdasági növekedés megvalósítása. Ezen túlmenően a mezőgazdasági növekedési programot (AGP) csak néhány donor támogatja, és azt jelentős finanszírozási hiány jellemzi. A Bizottság az FSBL és az élelmezésfinanszírozási eszköz révén finanszírozott néhány civil projektet, de ezek rövidtávú és kisléptékű válaszintézkedések voltak, amelyek nem állnak arányban az ország szükségleteivel.

2. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

ÉLELMISZER-KÍNÁLAT

Malawi stratégiai prioritásai közé tartozik, hogy az aszályt jobban tűrő növények irányába történő diverzifikáció, a kisebb öntözőrendszerek és a Nemzeti Élelmiszer-tartalék Hivatal hatékonyabb működése segítségével ösztönözze a mezőgazdasági termelést. Az EU és más fejlesztési partnerek támogatják a mezőgazdasági termelés támogatására irányuló programot (FISP), amely az ország legnagyobb kormányzati programja és a nemzeti költségvetés körülbelül 10%-át teszi ki. A program a lakosság 90%-át kitevő kistermelők és megélhetési gazdálkodók számára nyújt támogatást műtrágya és javított minőségű kukorica-vetőmag formájában. Ez hozzájárult a kukoricatermelés növeléséhez, és elősegítette, hogy az ország a kukorica tekintetében önellátóvá vált az elmúlt négy évben.

AZ ÉLELMISZEREKHEZ VALÓ HOZZÁFÉRÉS

39. A beavatkozások célja az élelmiszerekhez való gazdasági, fizikai és szociális hozzáférés javítása. Általánosságban véve támogatják a mezőgazdasági és nem mezőgazdasági jövedelemszerző tevékenységek kialakítását, a mezőgazdasági termelők szervezeteinek létrehozását és a vidéki infrastruktúra – különösen az utak és piaci létesítmények – fejlesztését. A Bizottság a biztonsági háló kialakítását célzó beavatkozásokat is támogatja, például a közmunkaprogramokat, amelyek jövedelemszerzési lehetőségeket biztosítanak a kevés termőfölddel rendelkező, illetve ilyen területtel egyáltalán nem rendelkező háztartások számára. A legkiszolgáltatottabb, munkavégző képességgel nem rendelkező háztartásokat tekintve a Bizottság szociális ellátási programokat támogat, amelyek nem járulékalapú készpénztranszfert jelentenek (pl. Etiópiában és Ruandában) (lásd: 3. háttérmagyarázat).

TÁPLÁLKOZÁS

40. A kilencedik és tizedik EFA-hoz kapcsolódó együttműködési stratégiák és beavatkozások keretében a vizsgált hat ország közül egyik sem foglalkozott a táplálkozás kérdésével. Ez különösen aggasztó Etiópia, Eritrea, Malawi és Niger esetében, amely országok mindegyike az uniós együttműködés központi területének az élelmezésbiztonságot tekinti [30], és amelyekben csak akkor érhető el előrelépés, ha az élelmezésbiztonság mindhárom dimenziója figyelmet kap.

3. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

AZ ÉLELMISZEREKHEZ VALÓ HOZZÁFÉRÉS

Etiópiában az "Eredményes biztonsági háló" program (PSNP) kiszámítható és stabil készpénz- és élelmiszerforrást biztosít 8,3 millió kedvezményezett számára, és ezzel célja, hogy javítsaaz élelmiszerekhez való hozzáférést tartós élelmiszerhiánnyal küszködő területeken, illetve csökkentse az ország sürgősségi élelmiszersegélyektől való függőségét. A forrás biztosításának feltétele, hogy a kedvezményezettek közmunkaprogramban vegyenek részt, kivéve a kiszolgáltatott csoportokat, amelyekkel szemben nem támasztanak feltételeket. A 2005–2014-es időszakban a PSNP költsége 3600 millió dollárt tesz ki, amely összeget döntően a fejlesztési partnerek finanszírozzák.

Ruandában a tizedik EFA-ból finanszírozott, a szociális védelemre irányuló, ágazati költségvetési program a szociális védelmi stratégia végrehajtását támogatja. E stratégia célkitűzései közé tartozik, hogy létrejöjjön a nem járulékalapú készpénztranszfer-programok rendszere, amely a) minden idős ember és vele közös háztartásban élő számára garantált minimáljövedelmet biztosít; b) nélkülözhetetlen pénzügyi segítséget nyújt az egyéb készpénztranszfer-programok támogatásában nem részesülő, leginkább kiszolgáltatott családok számára; valamint c) lehetővé teszi a kormány számára a vészhelyzetekre való gyors és hatékony válaszadást.

41. Ezenkívül Malawi és Niger kivételével a tematikus programok keretében kevés beavatkozás finanszírozására került sor. Az uniós külső segélyek esetében nem új jelenség, hogy a táplálkozás kérdése nem részesül kellő figyelemben és finanszírozásban. Ezt a problémát már 2004 júliusában az FSBL értékelése [31], majd 2009 szeptemberében az FSTP félidős értékelése [32] is felvetette. Ha tekintetbe vesszük az alultápláltság káros hatásait, ez különösen aggasztó (lásd: 5. bekezdés).

42. Az alultápláltság elleni küzdelemre nem fordítottak kellő figyelmet a kormányok az említett hat országban, ahol e területtel kapcsolatban csak a 2007–2009-es időszakban kezdtek el politikákat és programokat kialakítani [33]. A Bizottság nem ösztönözte őket előretekintően arra, hogy már korábbi szakaszokban dolgozzanak ki ilyen politikákat és programokat, és ezzel növeljék az uniós támogatásokban rejlő lehetőségeket. Ami a krónikus alultápláltság értékelését illeti, a kilencedik és tizedik EFA-val kapcsolatos országstratégiai programok általánosságban nem túl meggyőzőek. Noha néhány országstratégiai dokumentum említést tesz a problémáról, nem elemzi azon okokat, szükségleteket és prioritásokat, amelyekkel foglalkozni kell.

43. Ezenkívül a Bizottság nem vetette fel a partnerkormányoknál politikai párbeszéd keretében az alultápláltság kérdését. Bizonyos országokban ez bajosabb lehet, hiszen az éhezés és az alultápláltság politikai szempontból igen kényes területnek számít, és a kormányok vonakodnak attól, hogy bevonják a fejlesztési partnereket ezekbe a kérdésekbe (pl. Eritrea és Niger). Olyan országokban azonban lenne erre lehetőség, ahol megfelelő a politikai párbeszéd, különösen ahol a költségvetési támogatási programok vonatkozásában kialakultak a párbeszéd megfelelő keretei (pl. Ruanda).

44. A Bizottság nemrégiben számos kezdeményezést indított a táplálkozás kérdésének hatékonyabb kezelése érdekében. 2010 márciusában közleményt fogadott el, amely átfogó megközelítést alakít ki az élelmezésbiztonsággal kapcsolatban (lásd: 11. bekezdés). Kihangsúlyozza az alultápláltság mértékét és az uniós támogatáshoz prioritásként határozza meg a táplálkozási politikák és stratégiák kidolgozását, valamint az agrár-, az egészségügyi, az oktatási és a szociális védelmi szektor közötti koordinációs mechanizmusok létrehozását. A Bizottság iránymutatást is kiadott munkatársai számára arra vonatkozóan, hogy a segélyek programozásakor és a beavatkozások tervezésekor hogyan vegyék figyelembe a táplálkozás kérdését [34], 2010-ben pedig létrehozott egy technikai segítségnyújtással foglalkozó szakértői tanácsadó csoportot.

45. Azokban az esetekben, amikor a Bizottság a táplálkozás problémájával kapcsolatban nyújtott támogatást, a segélyeket általában az ENSZ rendszerén, illetve az esetek többségében civil projekteken keresztül folyósították. A projektek célkitűzései az alultápláltság családon belüli és közösségi szintű megelőzéséhez, illetve felismeréséhez kapcsolódnak. A projektek például olyan tevékenységeket foglalnak magukban, mint a változatos étrenddel kapcsolatos foglalkozások, főzőtanfolyamok, közösségi konyhák és fűszernövények termesztése, iskolai kertek, méréssel kapcsolatos foglalkozások gyermekek számára, valamint közösségi kiegészítő élelmezési központok. Néhány projekt az alultápláltságnak vagy a közösségi alapú kezelés (Community Based Treatment, CBT) [35] módszere, vagy az egészségügyi szolgáltatások révén történő kezelésével foglalkozik. Más projektek innovatív módszerek, például biointenzív kertészkedés és kisüzemi tejtermelés segítségével közelítik meg a városi alultápláltság problémáját (lásd: 4. háttérmagyarázat).

CÉLCSOPORT: A LEGINKÁBB KISZOLGÁLTATOTTAK

46. Azokban az országokban, ahol azok az emberek, akik függnek a megélhetési mezőgazdasági termeléstől és akiket az élelmiszer-ellátás bizonytalansága fenyegeti, a lakosság nagy részét jelentik, a támogatásra leginkább rászorulók megcélzása valódi kihívást jelent. Gyakori, hogy a fejlődő országok sem az egyes háztartásokkal kapcsolatos megbízható demográfiai és pénzügyi adatokkal, sem a célcsoportok megállapítására vonatkozó eljárások végrehajtásához szükséges adminisztratív kapacitással nem rendelkeznek. Annak is fennállhat a veszélye, hogy a kormányzati programok célcsoportjait nem a szegénységgel kapcsolatos kritériumok alapján állapítják meg. Előfordulhat, hogy a leginkább rászorulók kimaradnak a közösségi alapú kezdeményezésekből olyan okok miatt, mint például a közösségen belüli alacsony státuszuk vagy otthonuk távolsága.

4. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

TÁPLÁLKOZÁS

A "Zöld egészség – az élelmiszer-termelés növelése háztáji kertészettel a kiszolgáltatott háztartások körében" elnevezésű projekt az élelmezésfinanszírozási eszköz által a malawi Zomba körzet vidéki térségében támogatott civil projekt. A program célcsoportját 5000 kiszolgáltatott, emberi immunhiány-előidéző vírussal/szerzett immunhiányos tünetegyüttessel (HIV/AIDS) élő ember alkotja, akik különösen megszenvedik az elégtelen táplálékbevitelt. A program a háztáji kertészkedés előmozdítását tűzte ki célul, hogy növekedjen a résztvevők saját élelmiszer-termelése, valamint javuljon tápláltsági és általános egészségi állapotuk. A tevékenységek között szerepel például az egyszerű, megfizethető és fenntartható rendszerekkel kapcsolatos oktatás, melynek célja az élelmiszer-termelés növelése, a vízgazdálkodás javítása és a kertészethez szükséges tényezők biztosítása. Ami a táplálkozást illeti, a projekt képzést biztosít azzal kapcsolatban, hogyan lehet tápláló és immunerősítő zöldség- és gyümölcsféléket, fákat és fűszernövényeket termelni. Bemutatókertek és főzőtanfolyamok népszerűsítik az új növényeket és a régiek új felhasználási módjait.

47 Mindezeket figyelembe véve a Számvevőszék megállapította, hogy az ellenőrzés során felkeresett három országban (Etiópia, Malawi és Ruanda) a célcsoport-megállapítási mechanizmusok többnyire eredményesek voltak (lásd: 5. háttérmagyarázat). A Bizottság beavatkozásai az élelmiszer-ellátás szempontjából legbizonytalanabb helyzetű régiókra, illetve a lakosság ezen csoportjaira irányultak. A mezőgazdasági beavatkozások nagyon helyesen a szegény kisbirtokos gazdálkodókra irányulnak, akikben megvan a szándék és lehetőség, hogy növeljék és diverzifikálják a termelést; időnként azonban nem megfelelő annak értékelése, hogy a kedvezményezettek rendelkeznek-e a tervezett agráripari tevékenységek megkezdéséhez szükséges szakmai és pénzügyi kapacitással. A biztonsági háló kialakításával, a szociális védelemmel összefüggő programok és a táplálkozással kapcsolatos beavatkozások a legszegényebb és legkiszolgáltatottabb csoportok – pl. a nők, az árvák, a gyermekek által vezetett háztartások, a társadalom peremére szorult közösségek, valamint a HIV/AIDS-fertőzöttek és az érintett háztartások szükségleteire – helyezik a hangsúlyt.

AZ UNIÓS BEAVATKOZÁSOK NAGYRÉSZT EREDMÉNYESEK, DE A FENNTARTHATÓSÁG GYAKORI PROBLÉMA

48. Ez a rész azt a kérdést vizsgálja, hogy a három felkeresett országban i. megfelelően tervezték-e meg az uniós beavatkozásokat; ii. megvalósultak-e a tervezett eredmények; valamint iii. az eredmények fenntarthatóak vagy valószínűleg fenntarthatóak-e. A 22 vizsgált beavatkozás megtervezését, eredményeit és fenntarthatóságát a Bizottság eredményorientált monitoring (ROM) elnevezésű módszere alapján értékeltük (lásd: V. melléklet). Az értékelés a VI. mellékletben szerepel.

5. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

A BEAVATKOZÁSOK CÉLTERÜLETEI

A ruandai kormány szilárdan elkötelezte magát a szegénység csökkentése mellett, és ezt a 2007-ben elfogadott gazdaságfejlesztési és szegénységcsökkentési stratégiában (EDPRS) meg is erősítette. A kedvezményezetteknek a kilencedik EFA által finanszírozott, a vidéki szegénység csökkentésére irányuló decentralizált program (DPRPR) keretében történő kiválasztása a hagyományos ruandai szolidaritási rendszerre épülő közösségi alapú módszert követi ("Ubudehe"). A falvak szintjén közösségi eljárást alkalmaz a háztartások hét szegénységi szint szerinti csoportosítására és a támogatás szempontjából kiemelt háztartások kiválasztására. A kormány jelenleg a szociális védelmi programjához szintén ezt a módszert használja.

AZ UNIÓS BEAVATKOZÁSOK MEGTERVEZÉSE ÖSSZESSÉGÉBEN MEGFELELŐ, BÁR GYAKRAN ELŐFORDUL, HOGY NEM ELÉGGÉ EGYÉRTELMŰEK VAGY TÚL AMBICIÓZUSAK A CÉLKITŰZÉSEK

49. Szinte valamennyi vizsgált beavatkozás a következők alapos ismeretére épül: a helyzet, a tartós élelmiszerhiány és alultápláltság fő okai, a leginkább érintett és kiszolgáltatott területek, illetve a lakosság ezen csoportjai, valamint a legfontosabb szükségletek és prioritások:

a) a kormány által irányított beavatkozásokat az érintett minisztériumok és az Európai Unió külképviselete – valamint bizonyos esetekben más donorok – közötti szoros együttműködésben tervezik meg;

b) a civil szervezetek régóta gyűjtött gyakorlati tapasztalatai hasznosak beavatkozásaik megtervezése során, amely kifejezetten részvételen alapuló és az igények által vezérelt módszert követ, számos érdekelt fél, például decentralizált kormányzati hivatalok, helyi hatóságok és közösségek bevonásával;

c) az esetek többségében munkaértekezleteket szerveznek a szükségletek felmérése, valamint a tervezett tevékenységek, a legfontosabb partnerekre háruló szerepek és feladatok, továbbá a végrehajtási ütemterv és intézkedések megvitatása és kifejtése érdekében.

50. A Ruandában alkalmazott általános költségvetési támogatási (GBS) és ágazati költségvetési támogatási (SBS) programokat a kormány makrogazdasági politikájára, az államháztartás irányításával kapcsolatos reformprogramra, valamint a mezőgazdaságra és a szociális védelemre vonatkozó ágazati politikákra és stratégiákra irányuló alapos vizsgálat előzi meg. Ami az élelmezésfinanszírozási eszköz által finanszírozott malawi GBS-programot illeti, jó elemzést tartalmaz a műtrágya árának emelkedéséből származó költségvetési többletköltségekről; az élelmezésbiztonsági helyzetet azonban nem vizsgálja.

51. A beavatkozások tervezési szakaszában meghatározott célkitűzések színvonala változó. Gyakran előfordul, hogy nem felelnek meg az összes SMART [36] kritériumnak, és különösen ritkán mérhetőek, mert hiányoznak a célokat meghatározó teljesítménymutatók és/vagy nem adnak meg olyan referenciahelyzetet (baseline), amelyhez képest mérhető lenne a haladás. Mindez akadályozza a célkitűzések elérésének értékelését. Bizonyos esetekben azonban a végrehajtás kezdeti szakaszában javult a célkitűzések meghatározása.

52. Ezenkívül a célkitűzések időnként túl ambiciózusak, főleg a civil projektek esetében, amelyek szerény költségvetéssel és viszonylag rövid végrehajtási időszakkal rendelkeznek. Ez különösen jellemző volt az élelmezésfinanszírozási eszköz keretében finanszírozott civil projektekre: körülbelül 20 hónap állt rendelkezésre a végrehajtásra, ami a gyakorlatban lecsökkent kb. 15 hónapra, mivel az első hónapok elmentek a beszerzésre és más előkészítő tevékenységekre. Néhány esetben a beavatkozások a sikeres végrehajtáshoz szükséges feltételekkel kapcsolatos ésszerűtlen feltételezéseken alapulnak, pl. a nemzeti vagy helyi hatóságok intézményi és irányítási kapacitása, a vidéki infrastruktúra minősége vagy a megfelelő alkalmazottak rendelkezésre állása (pl. táplálkozási szakértők és tanácsadók) terén.

53. A malawi és ruandai költségvetési támogatási programok a nemzeti szegénységcsökkentési stratégiák, valamint az ágazati politikák és programok célkitűzéseire hivatkoznak. Azt azonban nem fejtik ki, hogy hogyan szándékoznak hozzájárulni a kormány célkitűzéseihez. A 11/2010. sz. különjelentésében [37] a Számvevőszék azt ajánlotta, hogy a Bizottság javítson a GBS-programok célkitűzéseinek meghatározásán.

54. A ruandai költségvetési támogatási programok vonatkozásában alkalmazott teljesítménymutatók specifikusak, mérhetők, elérhetők és határidőhöz kötöttek. Ezenkívül relevánsak is, de átfedés van a különböző költségvetési támogatási programok között, mivel mindegyik egy programra helyezi a hangsúlyt a mezőgazdaság átalakítására irányuló stratégiai terven belül (SPTA), amelynek keretében jelentős az előrehaladás. Más kormányzati mezőgazdasági programokhoz – ahol a fejlődés különösen az intézményfejlesztés, valamint a tárolási, feldolgozási és elosztási infrastruktúra terén még várat magára – nem kapcsolódik semmilyen mutató. Az, hogy a költségvetési támogatási programok nem megfelelően egészítik ki egymást, nem célravezető a politikai párbeszéd szempontjából.

55. A malawi GBS-programot egyetlen fix összegű részlettel tervezték kifizetni, a teljesítménnyel kapcsolatos feltételek, illetve mutatók, illetve a politikai párbeszéd élelmezésbiztonságra vonatkozó követelményeinek figyelembe vétele nélkül. Ez csökkenti annak potenciális előnyeit, hogy konkrét projektek finanszírozása helyett inkább költségvetési támogatás révén nyújtsunk segélyeket.

56. A fenntarthatóság a beavatkozások megtervezésének szerves részét képezi. A beavatkozások tartós eredmények elérésére törekednek azáltal, hogy képessé teszik a helyi lakosságot arra, hogy felszámolja az élelmiszer-ellátás bizonytalanságának alapvető okait, elsősorban a mezőgazdasági termelés növelése és a jövedelemszerző tevékenységek ösztönzése révén. A beavatkozások összhangban állnak a nemzeti, illetve regionális fejlesztési tervekkel és – amint arra a 49. bekezdés utal – az érintett érdekelt feleket a végrehajtás valamennyi szakaszába bevonják, ezáltal ösztönözve őket arra, hogy magukénak érezzék a projekteket. A beavatkozások többsége exitstratégiát is előirányoz, amelynek révén sor kerül az eszközök és a tevékenységek folytatására vonatkozó felelősség helyi szervezeteknek történő hivatalos átadására (lásd: 6. háttérmagyarázat).

6. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

A BEAVATKOZÁSOK TERVEZÉSE

A BEAVATKOZÁSOK TERVEZÉSE

Az Agrárjövedelem-diverzifikációs Program (FIDP) tervezése arra irányul, hogy képessé tegye a közösségeket élelmezésbiztonsági helyzetük fenntartható módon történő javítására. Az FIDP módszere a fenntarthatóságot helyezi előtérbe:

a malawi kormány határozottan magáénak érzi a projektet, amelyet az ország decentralizált struktúráján keresztül hajtanak végre;

az FIDP elsősorban az igényekre összpontosít, elősegíti, hogy a közösségek magukénak érezzék a projekteket és felelősséggel ruházza fel őket. Azon mezőgazdasági termelők számára, akik először jelzik, hogy képesek klubokat vagy szervezeteket alkotni, valamint hogy új tevékenységekbe kívánnak fogni jövedelmük diverzifikációja érdekében, az FIDP indulási hozzájárulást biztosít, és tájékoztatja őket a bevált gyakorlatokról;

a kapacitásépítés különböző szinteken (körzet, tanácsadók, vezető mezőgazdasági termelők, minisztériumok és egyetemek) valósul meg, és az FIDP a vezető mezőgazdasági termelőket a többi termelő képzéséhez és támogatásához alkalmazza.

NEM MEGFELELŐ GYAKORLAT

"A városi mezőgazdaság előmozdítása" nevű projekt az addisz-abebai HIV/AIDS-fertőzöttek táplálkozásának és egyészségügyi helyzetének javítására törekszik. A projektet egy civil szervezet és olyan helyi partnerek tervezték, amelyek alaposan ismerik a városi mezőgazdasági tevékenységeket. A projekt az élelmezésbiztonsági helyzettel kapcsolatos ésszerű feltételezéseken alapult. Bizonyos kockázatokat azonban alábecsültek, például a mezőgazdasági tényezők, illetve földterület helyi hatóságoktól való megszerzésével járó nehézséget. A végrehajtási szakaszban a földterület kérdése bizonyult a legnagyobb akadálynak, ami miatt végül is a program bizonyos tevékenységeinek abbahagyására, illetve jelentős csökkentésére kényszerültek, például a projekt egyik célja, a HIV-egyesületek számára tervezett három zöldségárusító központ megépítése is abbamaradt.

AZ UNIÓS BEAVATKOZÁSOK A TERVEZETT EREDMÉNYEKET NAGYRÉSZT ELÉRIK

57. A Számvevőszék nem tudja megállapítani, hogy Malawiban és Ruandában az uniós költségvetési támogatásból finanszírozott programok milyen mértékben járultak hozzá a kormányzati programok eredményeihez, mivel több összetett tényező játszik közre, továbbá még nem alakult ki egy bevált értékelési módszer [38]. Ezen okok miatt a VI. mellékletben e programoknál nem szerepel értékelés. Ugyanakkor ezekben a segélyektől igen nagy mértékben függő országokban az uniós költségvetési támogatási programok jelentős finanszírozást biztosítottak a nemzeti mezőgazdasági és szociális védelmi programok számára.

58. A vizsgált beavatkozások többsége eredményesen javította a kedvezményezettek élelmiszerekhez való hozzáférését: Malawiban és Ruandában eredményesen támogatják a kormány mezőgazdasági tényezők támogatására irányuló programjait, valamint az új és környezetvédelmi szempontból fenntartható gazdálkodási módszerek terjesztésére vonatkozó törekvéseit, továbbá hozzájárulnak a mezőgazdasági termelés és jövedelmek jelentős növekedéséhez és diverzifikációjához.

59. A vidéki infrastruktúra (főleg vidéki utak, piacok, valamint talaj- és vízvédelem) építésére és karbantartására irányuló munkaerő-igényes közmunkaprogramok mindhárom országban jövedelemforrást biztosítanak a lakosság szegény rétegei számára, és javítják az élelmiszer-elosztást az országon belül; Etiópiában az ilyen programok kiszámíthatóbb jövedelmet biztosítanak a kedvezményezettek számára, és csökkentik a sürgősségi élelmiszersegélyektől való függőségüket. A biztonsági háló kiépítésére irányuló beavatkozások keretében történő, feltétel nélküli készpénztranszferek javítják a leginkább rászorulók megélhetését és saját maguk élelmiszer-ellátására való képességét.

60. A megfelelőbb táplálkozás előfeltétele az elérhetőbb és diverzifikáltabb élelmiszerforrásokhoz való jobb hozzáférés. A táplálkozás kérdését előtérbe helyező beavatkozások eredményesek voltak a tekintetben, hogy tudatosították az anyák és a gyermekgondozók körében az alultápláltság okait, valamint ismereteket nyújtottak a gyermekek megfelelő gondozásáról és táplálásáról, noha túl kevés ilyen beavatkozásra került sor (lásd: 40–44. bekezdés). Etiópiában országos lakossági szűrések lehetővé teszik az öt év alatti gyermekek körében előforduló súlyos, akut alultápláltság felismerését és kezelését.

61. A beavatkozások teljesítményét negatívan befolyásoló legfőbb tényezők az alábbiak voltak:

a) a programtervezést elsősorban a következő hiányosságok jellemzik: túl ambiciózus célkitűzések, ésszerűtlen feltételezések és ad hoc projektstruktúra, amely nem vonja be a helyi intézményeket a tevékenységek végrehajtásába;

b) a kormány érdekei bizonyos tevékenységekben, pl. a táplálkozás támogatásában, korlátozottak;

c) késedelmes teljesítések miatt nem lehetett végrehajtani az összes tervezett tevékenységet (lásd: 7. háttérmagyarázat).

7. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

A BEAVATKOZÁSOK EREDMÉNYEI

BEVÁLT GYAKORLAT

A vidéki szegénység csökkentésére irányuló decentralizált programnak (DPRPR) egész Ruandában sikere volt. A DPRPR által finanszírozott számos projekt – ún. radikális teraszos művelés kialakítása, vetőmag-, műtrágya- és állatállomány-kiosztás, valamint út-, híd- és piacépítés – javította az élelmiszerekhez való hozzáférést és az élelmiszerek diverzifikációját. Emellett a jövedelemszerző tevékenységek is javították az élelmiszerekhez való hozzáférést. A projekt független értékelése megállapította, hogy a kedvezményezettek 96%-a úgy gondolja, hogy a program lezárásakor kevésbé volt szegény, mint korábban, és csak 10%-uknak vannak továbbra is nehézségeik családtagjaik élelmezése terén, a program előtti 97%-hoz képest. A DPRPR figyelemre méltó hatása az volt, hogy a vidéki térségekben megváltozott a mentalitás. A projektjeik sikeréből nyert önbizalommal telve a mezőgazdasági termelők új projektek létrehozását kezdeményezték – például agrárhitelek vagy szakmai képzés nyújtását, valamint házépítést a leginkább kiszolgáltatottak számára –, amelyek kialakítását és finanszírozását már nem a DPRPR biztosította.

NEM MEGFELELŐ GYAKORLAT

Mivel a programtervezés és a kormány felelősségvállalása nem volt megfelelő, a táplálkozás tartós helyreállítása (SNR) program Malawiban nem növelte a táplálkozás helyreállításával foglalkozó egységek kapacitását, amely pedig szükséges lett volna az integrált táplálkozás- és élelmezésbiztonság-felügyeleti rendszer (INFSSS) további működtetéséhez. A projekt csak részben érte el a tervezett eredményeket: a projekt ideje alatt 7–8 hónapos késéssel adtak ki havi közleményeket, és az alultáplált gyermekekről csupán a megfigyelőhelyek fele gyűjtött adatokat. Az adatgyűjtést a projekt befejezését követően rövidesen abbahagyták, és az INFSSS nem működött tovább.

AZ EREDMÉNYEK FENNTARTHATÓSÁGA GYAKORI PROBLÉMA

62. A beavatkozások felénél jók a fenntarthatósággal kapcsolatos kilátások, de a többi esetében kevesebb a garancia az eredmények folyamatos fenntartására. Általánosságban véve a kormányok teljes mértékben magukénak érzik a projekteket, és egyértelműen készek arra, hogy az uniós beavatkozás befejezését követően is folytassák a programok végrehajtását. A kedvezményezettek esetében is ugyanez a helyzet, akik kedvező változást tapasztaltak megélhetésük és élelmezésbiztonsági helyzetük tekintetében, valamint képessé és motiváltakká váltak tevékenységeik fenntartására és további fejlesztésére.

63. A nagy kormányzati mezőgazdasági és szociális ellátási programok óriási költségvetési terhet jelentenek ezen országoknak [39], és a finanszírozás a donorok folyamatos és jelentős támogatásától függ. Az eredményes mezőgazdasági tanácsadó szolgálatokhoz, a betakarítás utáni tevékenységekkel kapcsolatos infrastruktúrához (tárolás, feldolgozás és marketing) és az agrárhitelekhez való nem megfelelő hozzáférés továbbra is sok termelőt akadályoz tevékenységeinek bővítésében és a gazdasági fenntarthatóság elérésében. Amíg a termelők nem tudják piaci áron beszerezni a mezőgazdasági termeléshez szükséges eszközöket, a jelenlegi magas támogatások (pl. Ruandában 50%) fokozatos csökkentése nehéz választás elé állítja a kormányokat azzal kapcsolatban, hogy az ilyen programok költségeit hogyan gazdálkodják ki továbbra is. Bizonyos szociális védelmi programok alacsony kilépési rátájának és ebből adódóan a programok magas költségének egyik oka, hogy a kedvezményezettek termelőkapacitásának előmozdításához nem biztosítanak kellő támogatást (lásd: 8. háttérmagyarázat).

+++++ TIFF +++++

64. A civil projektek végrehajtási időszaka időnként túl rövid ahhoz, hogy a kedvezményezettek ezalatt megszerezzék a bevezetett új mezőgazdasági gyakorlatok és táplálkozási módok alkalmazásához szükséges képességet. A kormány, illetve a helyi intézmények részéről is gyakran kevés a hajlandóság vagy a kapacitás ahhoz, hogy továbbvigyék a tevékenységeket, vagy támogatást biztosítsanak a program befejezését követően.

8. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

AZ EREDMÉNYEK FENNTARTHATÓSÁGA

BEVÁLT GYAKORLAT

"A hazai fogyasztásra és a piacra történő élelmiszer-termelés fejlesztése az etiópiai déli nemzetek, nemzetiségek és népek régióban (SNNPR) található Arba Minch Zuria Woredában és Chencha Woredában" elnevezésű programnak az alábbiak miatt nagyon jók a fenntarthatósággal kapcsolatos kilátásai:

a) a projekttervezés részvételen alapuló, ami elősegíti, hogy a helyi gazdálkodó családok és a helyi kormányzati kedvezményezettek magukénak érezzék a projektet. A szükségleteket helyi szinten állapítják meg, a végrehajtásról szóló megállapodást pedig a regionális hatóságokkal kötik;

b) világos exitstratégiával rendelkezik, amely egy sor konkrét, a projektgyakorlatok és -eredmények átadásával kapcsolatos tevékenységet tartalmaz;

c) egyfajta megújuló alapra épülő önerővel rendelkező és a jövőbeli finanszírozástól nem függő programról van szó, ami elő fogja segíteni, hogy a termelők megfizethetőbb áron férjenek hozzá a termelési eszközökhöz;

d) a program kezdetétől biztosított az intézményi támogatás, valamint kapacitásépítő tevékenységeket is biztosítanak a helyi kormányzati hivatalok, továbbá a mezőgazdasági szövetkezetek uniójának kerületi és körzeti szakmai hivatalai, valamint az egyes termelők számára.

NEM MEGFELELŐ GYAKORLAT

Az etióp kormány és közösségek részéről határozott felelősségvállalás tapasztalható az "Eredményes biztonsági háló" programmal kapcsolatban, de a pénzügyi fenntarthatóság fontos problémát jelent. Az ésszerűtlen célkitűzések és a nem megfelelő kiegészítő jövedelemtermelő támogatás miatt 2010-ig a kedvezményezetteknek csupán 6%-a használta ki a program előnyeit, azaz ennyien oldották meg létfenntartásukat, és nem szorulnak többé a program támogatására. A háztartások termelőeszközökkel való ellátására irányuló alprogramot újratervezték ugyan a következő szakaszra, de kellő pénzügyi forrás nélkül.

KÖVETKEZTETÉSEK ÉS AJÁNLÁSOK

65. A Számvevőszék következtetése szerint a szubszaharai Afrika élelmezésbiztonsága terén nyújtott uniós fejlesztési segélyek többnyire eredményesek.

66. Az uniós fejlesztési segélyek jelentősen hozzájárulnak ahhoz az előrehaladáshoz, amelyet a partnerországok az élelmezésbiztonság megteremtése érdekében tettek:

a) az EU számos szubszaharai afrikai országban kiemelkedően fontos nemzetközi szereplőnek számít az élelmezésbiztonság szempontjából, és eredményes támogatást nyújt az élelmiszer-kínálat és az élelmiszerekhez való hozzáférés vonatkozásában;

b) az uniós fejlesztési segélyek kétségkívül megfelelnek az országok szükségleteinek és prioritásainak, emellett az EFA és az FSTP jól kiegészítik egymást;

c) az élelmezésfinanszírozási eszköz meglehetősen rövid időn belül létrejött, és további jelentős uniós kötelezettségvállalást jelent a fejlődő országok élelmezésbiztonságának javítása érdekében;

d) az uniós beavatkozások többnyire jól tervezettek, a kitűzött eredmények többségét elérik, és 50%-uknál megalapozottan feltételezhető, hogy fenntarthatók lesznek.

67. Mindazonáltal több területen még jelentős fejlesztésre van lehetőség:

a) tekintettel az élelmiszer-ellátás bizonytalanságának mértékére a régióban, valamint arra az általánosan elfogadott tényre, hogy a donorközösség nem biztosít elegendő finanszírozást a mezőgazdaság és a táplálkozás kérdése tekintetében, a Bizottság nem vizsgálta meg kellőképpen az uniós támogatás nyújtásának lehetőségeit más országok számára, amelyekre szintén jellemző az élelmiszer-ellátás tartós bizonytalansága, és amelyek még távol állnak az MDG1 elérésétől és rossz irányba tartanak, illetve késésben vannak;

b) a Bizottság nem adott kellő prioritást a táplálkozás kérdésének, és többet lehetett volna tenni az országok arra való ösztönzése érdekében, hogy már korábbi szakaszokban dolgozzanak ki megfelelő táplálkozási politikákat és programokat;

c) az élelmezésfinanszírozási eszközt nem úgy alakították ki, hogy orvosolni tudja a hosszú távú élelmiszerár-ingadozást, ezenkívül nem biztosítja az elérni kívánt kiegészíthetőséget sem az EFA-val;

d) gyakran előfordul, hogy a beavatkozások célkitűzései nem elég világosak, időnként pedig túl ambiciózusak;

e) A partnerkormányok és a kedvezményezettek határozott felelősségvállalása ellenére a nagy kormányzati mezőgazdasági és szociális ellátási programok pénzügyileg nem tarthatók fenn, és a donorok folyamatos és jelentős támogatásától függnek.

68. A szubszaharai Afrika élelmezésbiztonsága terén nyújtott uniós fejlesztési segélyek eredményességének javítása érdekében a Számvevőszék a következő ajánlásokat terjeszti elő:

1. AJÁNLÁS

A 2013 utáni programozási időszak tekintetében a Bizottság és az európai külügyi szolgálat végezze el minden egyes ország élelmezésbiztonsági helyzetének strukturált értékelését, és következetesen vizsgálja meg e területen az uniós támogatás lehetőségét.

2. AJÁNLÁS

A Bizottság és az európai külügyi szolgálat – esetleg más fejlesztési partnerekkel – vizsgálja meg egy olyan, sürgős és kiegészítő intézkedések finanszírozására szolgáló állandó eszköz megvalósíthatóságát, amelyre szükség lehet a fejlődő országok potenciális jövőbeli élelmiszerválságaiból adódó következmények kezeléséhez.

3. AJÁNLÁS

A Bizottság és az európai külügyi szolgálat biztosítson kellő prioritást a táplálkozás kérdésének az együttműködési stratégia meghatározásakor, a beavatkozások megállapításakor és megtervezésekor, valamint a politikai párbeszéd partnerkormányokkal való alkalmazásakor, különösen a költségvetés-támogatási programok keretében.

4. AJÁNLÁS

A beavatkozásokkal kapcsolatban a Bizottság határozzon meg olyan célkitűzéseket, amelyek elég pontosak és teljesítménymutatók segítségével mérhetők. A beavatkozások sikeres végrehajtásával kapcsolatos kockázatok és feltételezések hatékonyabb értékelése révén biztosítsa, hogy a célkitűzések elérhetők legyenek.

5. AJÁNLÁS

A Bizottság támogassa hatékonyabban a mezőgazdasági és szociális ellátási programok pénzügyi fenntarthatóságát. Ennek kapcsán a Bizottságnak a következőket kell tennie:

a) nagyobb hangsúlyt helyezni az eredményes mezőgazdasági tanácsadó szolgálatok, a betakarítás utáni tevékenységekkel kapcsolatos infrastruktúra és az agrárhitelek fejlesztésére;

b) biztosítani, hogy a szociális ellátási programok kellő támogatást nyújtsanak a kedvezményezettek jövedelemszerző képességeinek fejlesztéséhez.

Ezt a jelentést Karel PINXTEN számvevőszéki tag elnökletével a III. kamara a 2012. január 10-i ülésén Luxembourgban fogadta el.

a Számvevőszék nevében

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

elnök

[1] Római nyilatkozat és cselekvési terv a globális élelmezésbiztonságról, világélelmezési csúcstalálkozó, az ENSZ Élelmezési és Mezőgazdasági Szervezete (FAO), 1996.

[2] Az alultápláltság, illetve a tartós éhezés azon személyeket jellemzi, akiknek a táplálékfelvétele rendszeresen minimális energiaszükségletük alatt marad. Az egy főre jutó, átlagos napi minimális energiaszükséglet körülbelül 1800 kcal. A pontos energiaszükségletet az adott személy életkora és testmérete, valamint a terhesség és a szoptatás határozza meg (Forrás: FAO, lásd: www.fao.org/hunger/en).

[3] Az adatok arra az évre vonatkoznak, amelyben az egyes országok legutóbbi felmérése készült.

[4] A növekedés leállása: az életkor szerinti magasság a lineáris növekedést méri, és így a szezonális változások által nem befolyásolt alultápláltság hosszú távú hatásait mutatja.

[5] Alacsony testsúly: az életkor szerinti súly a növekedés leállásáról és a súlycsökkenésről ad tájékoztatást. A gyerekek alacsony testsúlyát a növekedés leállása, a súlycsökkenés vagy mindkettő okozhatja.

[6] Súlycsökkenés: a súlyhoz viszonyított magasság a gyerek aktuális tápláltsági állapotát mutatja, valamint tükrözi a legutóbbi táplálékbevitelt és/vagy betegséget. A súlyos súlycsökkenés gyakran akut élelmiszerhiányhoz kapcsolódik.

[7] Forrás: Világbank és FAO.

[8] Forrás: az ENSZ Népesedési Alapja.

[9] Néhány ország eléri vagy meg is haladja ezt a célt, például Malawi és Etiópia.

[10] A FAO szerint 2004 és 2009 eleje között csak öt afrikai országban (Etiópia, Ghána, Madagaszkár, Mali és Szudán) legalább 2,5 millió hektár került át a helyiektől külföldi befektetőkhöz.

[11] Az MDG1 a fejlődés nyomon követésére szolgáló mutatóként határozza meg az öt év alatti gyermekeknél az alacsony testsúly előfordulását és a lakosság azon hányadát, akik táplálékfelvétele a minimálisnál alacsonyabb. Az élelmezésbiztonság az MDG4 (az öt év alattiak halálozási rátájának kétharmaddal történő csökkentése 1990 és 2015 között) és az MDG5 (az anyák halálozási rátájának háromnegyeddel történő csökkentése 1990 és 2015 között) vonatkozásában is fontos szerepet játszik.

[12] A Tanács és a tagállamok kormányainak a Tanács keretében ülésező képviselői, az Európai Parlament és a Bizottság által elfogadott együttes nyilatkozat az Európai Unió fejlesztési politikájáról: "Az európai konszenzus" (HL C 46., 2006.2.24., 1. o.).

[13] COM(2010) 127 végleges, 2010.3.31.

[14] Az EFA az afrikai, karibi és csendes-óceáni államok (AKCS-országok), valamint a tengerentúli országok és területek (TOT-ok) fejlődését célzó uniós segélyek nyújtásának legfőbb eszköze, amelyet a tagállamok finanszíroznak. Az EFA sajátos jellemzőivel kapcsolatos további információkért lásd: a Számvevőszék 2010. évi, EFA-ról szóló éves jelentésének 2–8. bekezdését (HL C 326., 2011.11.10., 251. o.).

[15] Az érintett AKCS-állam vagy TOT és az EU által elkészített országstratégiai dokumentum, amelyet minden EFA programozási időszakhoz összeállítanak, az együttműködés általános irányát határozza meg. A CSP az adott ország helyzetének meghatározását, valamint az EU válaszadási stratégiáját tartalmazza. A stratégia központi és nem központi területek kiválasztásában nyilvánul meg, ahol a központi területek képviselik a kiemelt támogatási területeket.

[16] Az élelmiszer-segélyezési politikáról, az élelmiszersegélyek kezeléséről és az élelmezésbiztonság elősegítésére szolgáló különleges műveletekről szóló, 1996. június 27-i 1292/96/EK tanácsi rendelet (HL L 166., 1996.7.5., 1. o.).

[17] A fejlesztési együttműködés finanszírozási eszközének létrehozásáról szóló, 2006. december 18-i 1905/2006/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL L 378., 2006.12.27., 41. o.).

[18] A fejlődő országok gyorsan emelkedő élelmiszeráraihoz kapcsolódó gyorsreagálási eszköz létrehozásáról szóló, 2008. december 16-i 1337/2008/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL L 354., 2008.12.31., 1. o.).

[19] Az élelmezésbiztonsági költségvetési tétel vonatkozásában lásd: a Számvevőszék 2/2003. sz. különjelentése az élelmezésbiztonsági politikának az Európai Unió általános költségvetése által finanszírozott, a fejlődő országokban történő végrehajtásáról (HL C 93., 2003.4.17., 1. o.).

[20] A tematikus stratégiai dokumentum és a többéves indikatív program (2007–2010) III. melléklete (Európai Bizottság, C/2007/1924. sz. dokumentum, 2007. május 4.). A fennmaradó támogatást a civil szervezeteken (15%) és nemzetközi szervezeteken (5%) keresztül folyósították.

[21] HL C 93., 2003.4.17., 1. o.

[22] A globális éhezési index (Global Hunger Index, GHI) egy többdimenziós statisztikai eszköz, amelyet a Nemzetközi Élelmezéspolitikai Kutatóintézet (IFPRI) dolgozott ki az egyes országok helyzetének értékeléséhez. Három egyforma jelentőségű mutatót alkalmaz: i. az alultápláltak százalékos aránya a lakosság körében; ii. az öt év alatti gyermekeknél az alacsony testsúly gyakorisága; valamint iii. halandóság az öt év alatti gyermekek körében. Egy 100 pontos skálán pontozza az országokat, ahol a 0 a legjobb pontszám (nincs éhezés), 100 pedig a legrosszabb, bár a gyakorlatban egyik szélsőértéket sem érték még el. Az 5,0 alatti értékek az alacsony éhezésre, az 5,0 és 9,9 közötti értékek mérsékelt éhezésre, a 10,0 és 19,9 közöttiek komoly problémára mutatnak, a 20,0 és 29,9 közöttiek riasztó értékek, a 30,0 és a fölöttiek pedig rendkívül riasztóak.

[23] Elismeri a Világbank, a FAO, a Nemzetközi Mezőgazdaság-fejlesztési Alap, valamint az Európai Bizottság, amely kijelenti, hogy "az, hogy az állami fejlesztési segélyeken belül csökkent a mezőgazdaság aránya, valamint hogy a fejlődő országokban a mezőgazdaság kevésbé fontos helyet foglal el a prioritások között, hozzájárult a helyzet súlyosbodásához" ("Food security: understanding and meeting the challenge of poverty" - "Élelmezésbiztonság: a szegénységgel kapcsolatos kihívás megértése és az ezzel kapcsolatos feladatok teljesítése", 2009. október, 5. o.)

[24] Ezt a finanszírozást a legelkötelezettebb és leginkább szűkölködő országoknak szánják. A millenniumi fejlesztési célokkal kapcsolatos kezdeményezésnek két összetevője van: az egyik a tizedik EFA-val kapcsolatos országstratégiai dokumentumok félidős értékelésének eredménye szerint "jól teljesítő" országoknak fenntartott 300 millió EUR, a másik pedig az EFA-támogatásra jogosult valamennyi ország számára elérhető 700 millió EUR.

[25] Európai Bizottság, C/2010/9263. sz. dokumentum, 2010.12.21.

[26] "Az emelkedő élelmiszerárak jelentette kihívás kezelése – Irányvonalak az uniós fellépés számára" című, 2008. május 20-i bizottsági közleményt (COM(2008) 321 végleges, 2008.5.20.), valamint az élelmiszeráraknak az EU-ban és a fejlődő országokban tapasztalt növekedéséről szóló, 2008. május 22-i európai parlamenti állásfoglalást (P6_TA(2008)0229) követően 2008. december 16-án elfogadták az 1337/2008/EK rendeletet. 2009. március 30-án a Bizottság elfogadta az élelmezésfinanszírozási eszköz megvalósítására vonatkozó határozatot.

[27] Az 1337/2008/EK rendelet (1) preambulumbekezdése.

[28] Az 1337/2008/EK rendelet (2) preambulumbekezdése és 1. cikkének (1) bekezdése.

[29] Burundi, Eritrea, Etiópia, Malawi, Niger és Ruanda.

[30] Burundi és Ruanda a vidékfejlesztést tartja központi területnek.

[31] Az élelmiszer-segélyezési politika, az élelmiszersegélyek kezelése és az élelmezésbiztonság elősegítésére szolgáló különleges műveletek: tematikus értékelés, 2004. július.

[32] Élelmezésbiztonsági tematikus program, félidős értékelés (2007–2009), végleges jelentés, 2009. szeptember.

[33] Malawi 2007-ben, Etiópia pedig 2008-ban fogadta el nemzeti élelmezési stratégiáját. 2009-ben Ruandában létrejött az alultápláltság felszámolására irányuló nemzeti szükségprogram és megalakult a táplálkozással foglalkozó munkacsoport. Niger 2007 óta rendelkezik egy az élelmezésbiztonsági válság megelőzésével és a táplálkozással kapcsolatos készenléti tervvel. Burundiban nemrégiben megalakult a Világélelmezési Program kezdeményezéssel foglalkozó munkacsoport azzal a céllal, hogy létrejöjjön az élelmezésbiztonságról és táplálkozásról szóló nemzeti fórum. Eritrea 2004-es nemzeti élelmezésbiztonsági stratégiája elismeri az alultápláltság problémáját, de az élelmiszerekhez való hozzáférésre és az élelmiszer-kínálatra helyezi a hangsúlyt.

[34] Összefoglalás: "Az anyák és gyermekek alultápláltsága és okai elleni küzdelem terén nyújtott európai bizottsági hozzájárulás hatékonyabbá tétele", 2009. január.

[35] Az Egészségügyi Világszervezet, a Világélelmezési Program, az ENSZ táplálkozással foglalkozó állandó bizottsága és az ENSZ Gyermekalapja által kiadott, a súlyos, akut alultápláltságról szóló együttes nyilatkozat a CBT-módszerrel kapcsolatban a következő magyarázattal szolgál: "a súlyos, akut alultápláltságban szenvedő gyerekek közül sokan kezelhetők a saját közösségükben anélkül, hogy egészségügyi létesítménybe vagy gyógyászati élelmezési központba kellene utalni őket. A közösségben történő kezelés módszere magában foglalja a súlyos, akut alultápláltság közösségen belüli, időben való felismerését, valamint azok otthoni kezelését, akik esetében nem lépnek fel egészségügyi komplikációk, azonnal fogyasztható terápiás élelmiszerekkel vagy más, tápanyagokban gazdag élelmiszerekkel".

[36] Specifikus, mérhető, elérhető, releváns és határidőhöz kötött (Specific, Measurable, Achievable, Relevant and Timed).

[37] 11/2010. sz. különjelentés (Az általános költségvetési támogatás bizottsági irányítása az AKCS-, latin-amerikai és ázsiai országokban), 1. c) és 1. d) ajánlás.

[38] 11/2010. sz. különjelentés (Az általános költségvetési támogatás bizottsági irányítása az AKCS-, latin-amerikai és ázsiai országokban), 86. és 87. bekezdés.

[39] Malawiban a mezőgazdasági ráfordítások támogatására irányuló program a 2009. évi nemzeti költségvetés 10%-át és a mezőgazdasági költségvetés 71%-át tette ki.

--------------------------------------------------

I. MELLÉKLET

ÉLELMEZÉSBIZTONSÁGI HELYZET A SZUBSZAHARAI AFRIKÁBAN ÉS DÉL-ÁZSIÁBAN

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

Megjegyzés: A 2010-es GHI-adathoz az alultápláltak aránya a 2004-2006-os időszakon alapul, az alacsony testsúlyú gyermekekre vonatkozó adatok a 2003-2008-as időszak azon utolsó évére vonatkoznak, amelyből rendelkezésre állnak adatok, a gyermekhalandóságra vonatkozó adatok pedig 2008-asak. A térképen feltüntetett határok és nevek, valamint az alkalmazott jelölések nem fejeznek ki a Nemzetközi Élelmezéspolitikai Kutató Intézet (IFPRI) részéről sem hivatalos támogatást, sem hivatalos elismerést partnerei, illetve támogatói tekintetében.

Forrás: Az átdolgozás és reprodukció az International Food Policy Research Institute (Nemzetközi Élelmezéspolitikai Kutatóintézet, IFPRI, www.ifpri.org) engedélyével történt. A térkép az ENSZ Élelmezési és Mezőgazdasági Szervezetétől, az ENSZ Gyermekalapjától, a "MEASURE DHS" (demográfiai és egészségügyi felmérések) szervezettől és az Egészségügyi Világszervezettől származó adatokon alapul. A térképet tartalmazó jelentés a következő internetes oldalon található meg: http://www.ifpri.org/publication/2009-global-hunger-index

--------------------------------------------------

II. MELLÉKLET

AZ ETIÓPIAI ÉLELMEZÉSBIZTONSÁGI HELYZET ÁTTEKINTÉSE

Az élelmiszer-ellátás bizonytalansága állandó probléma Etiópiában. A donorközösség által az elmúlt 20 évben nyújtott folyamatos támogatás ellenére az élelmiszersegélyre szorulók száma 1994 és 2010 között 6,7 millióról 12,6 millióra nőtt [1]. Az élelmiszer-ellátás bizonytalanságának fő okai közé tartozik a magas népességnövekedési ráta (éves átlagban két millió ember), valamint a csapadéktól függő mezőgazdasági kisüzemekre épülő gazdálkodás: e két tényező együtt tarthatatlan nyomást helyez a mezőgazdasági területre [2] és talajerózióhoz vezet. Ebből adódóan pedig csökken a mezőgazdasági termelékenység és a terméshozam. Az élelmiszer-ellátás bizonytalanságának másik fontos oka a mezőgazdasági gazdálkodók földbirtoklásával kapcsolatos bizonytalanság. A föld az állam tulajdonát képezi, a mezőgazdasági gazdálkodóknak haszonélvezeti joguk van, ami nem ösztönzi, sőt akadályozza a termelő beruházásokhoz szükséges hitelekhez való hozzáférést. A belföldi piacok szervezetlensége és a megfelelő közlekedési infrastruktúra hiánya növeli az élelmiszerárakat, és ez szintén gátat jelent az élelmiszerekhez való hozzáféréshez. Megnehezíti továbbá a többletet termelő területekről a hiányban szenvedő területekre történő fizikai elosztást is, így növeli az élelmiszer-behozatal szükségességét.

Noha az elmúlt öt évben növekedett a belföldi mezőgazdasági termelés [3], Etiópia még mindig függ a kereskedelmi célú élelmiszer-behozataltól és az élelmiszersegélytől. Az elmúlt évtizedben például az élelmiszersegély-behozatal átlagosan 700000 tonnát tett ki [4]. Ugyanakkor a Mezőgazdasági Minisztérium és a Központi Statisztikai Hivatal által a nemzeti növénytermelésről közzétett adatok közötti jelentős ellentmondás (mintegy 40%) [4] miatt nem állnak rendelkezésre megbízható adatok a nemzeti szintű élelmiszerhiányról.

Etiópiában jelenleg körülbelül 77,5 millióan élnek, 85%-uk elsődleges megélhetési forrását a mezőgazdaság biztosítja. A mezőgazdaság 45%-kal járul hozzá a nemzeti bruttó hazai termékhez (GDP), fejlődése tehát alapvető fontosságú a szegénység csökkentése szempontjából. Etiópia kormánya az agrárszektorra vonatkozó első átfogó stratégiája [5] óta a mezőgazdasági termelést és termelékenységet az élelmezésbiztonság megteremtésének és a gazdasági növekedés fellendítésének fő eszközeként támogatja.

A nemzeti szegénységcsökkentési stratégiákban az élelmezésbiztonság biztosítása kiemelt területté vált. A 2002–2005-ös időszakra vonatkozó, a fenntartható fejlődésről és a szegénység csökkentéséről szóló dokumentum (PRSP) elismerte, hogy növelni kell az élelmiszer-kínálatot és javítani kell az élelmiszerekhez való hozzáférést. A PRSP-t a szegénység felszámolására irányuló gyorsított, fenntartható fejlődésre vonatkozó terv (PASDEP) követte, amely a 2005–2010-es időszakra szólt, és agrárfejlesztési politikája részeként tartalmazta az élelmezésbiztonsági politikát is. Ezt a prioritást a jelenlegi, a 2010–2015-ös időszakra vonatkozó szegénységcsökkentési stratégia – "A növekedési és átalakítási terv" – is átvette.

A 2001-ben elfogadott első élelmezésbiztonsági politika az élelmiszer-kínálat növelését, az élelmiszerekhez való hozzáférés javítását és a szükséghelyzetek kezeléséhez szükséges képességek fejlesztését tűzte ki célul. Ez a politika hangsúlyozta a kormány abbéli feltett szándékát, hogy az élelmiszersegélyekről egy kiszámíthatóbb és fejlesztésorientált támogatásra térjen át. 2003-ban a kormány és a donorok élelmezésbiztonsági koalíciója megállapodott az "Eredményes biztonsági háló" program (PSNP) kialakításában. 2005 óta a PSNP feltételhez kötött és feltételhez nem kötött készpénz-, illetve élelmiszertranszfereket biztosított körülbelül 8 millió ember számára, akiknek máskülönben sürgősségi segélyfelhívás alapján nyújtott élelmiszersegélyre lenne szükségük. A program célja, hogy javítsa az élelmiszerekhez való hozzáférést, ugyanakkor biztosítsa a kiszolgáltatott háztartások termelőeszközeinek védelmét.

Az élelmezésbiztonsági politika végrehajtását az élelmezésbiztonsági programok szolgálják, amelyek eddig a 2005–2010-es és a 2010–2014-es időszakot ölelték fel. Az élelmezésbiztonsági program a következő négy pillérre épül: i. a PSNP; ii. a lakosság önkéntes áttelepülése; iii. a háztartások termelőeszközökkel való ellátására irányuló program (Household Asset Building, HAB); valamint iv. a vidéki infrastruktúrával kapcsolatos, kiegészítő beruházási program.

Ami a tápláltság állapotát illeti, a millenniumi fejlesztési célokkal kapcsolatos mutatók lemaradásra utalnak [6]. 2008-ban fogadták el az első nemzeti táplálkozási stratégiát, amelyet az Egészségügyi Minisztérium hajt végre a 2008–2013-as időszakra vonatkozó nemzeti táplálkozási program segítségével. A program célja, hogy Etiópiában csökkenjen az alultápláltság aránya, különösen az öt év alatti gyermekek, valamint a terhes és szoptató nők körében.

[1] Etiópia Katasztrófamegelőzési és -elhárítási Ügynöksége, kronológikus adatok, 2010.

[2] Az Európai Unió külképviselete szerint a családi gazdaságok több mint egyharmada kisebb 0,5 hektárnál.

[3] A 10. országstratégiai dokumentum 2009-ben, a Bizottság által elvégzett félidős értékelésének tervezete szerint: "A gabonatermelés a 2004-es aszály utáni 10 millió tonnáról 2007-re és 2008-ra több mint 16 millió tonnára nőtt."

[4] Az Európai Bizottság által a tizedik EFA-val kapcsolatos országstratégiai dokumentum vonatkozásában készített elemző tanulmány a vidékfejlesztésről és az élelmezésbiztonságról.

[5] A mezőgazdaság fejlesztésén alapuló iparosítási stratégia, 1993.

[6] Az etióp kormánynak a PASDEP terén elért haladásról szóló, 2007. és 2009. évi jelentései szerint (Gazdaságfejlesztési Minisztérium [MOFED] – 1. mátrix táblázat) az öt év alatti gyermekek körében az alacsony testsúly előfordulását jelző mutató közel 40%-os, míg az MDG által megadott célérték 30%.

--------------------------------------------------

III. MELLÉKLET

A MALAWI ÉLELMEZÉSBIZTONSÁGI HELYZET ÁTTEKINTÉSE

Malawi gazdaságát a mezőgazdaság túlsúlya jellemzi: ez az ágazat az ország GDP-jének 35%-át teszi ki és a munkaerő 85%-át foglalkoztatja, többségük kistermelő és megélhetési gazdálkodó. A legfontosabb élelmiszernövény a kukorica, amely a termőföldek 75%-át foglalja el, a dohány pedig a legtöbbet értékesített termék. A mezőgazdasági kisüzemek tehát rendkívül fontos szerepet játszanak az ország gazdasági fejlődésében, de az alacsony termelékenység lassítja a fejlődés általános ütemét, és ez vált a szegénység és az élelmezésbiztonság fő okává.

A mezőgazdaság alacsony termelékenysége számos strukturális akadályra vezethető vissza, melyek például a következők: i. népsűrűség (Afrikában itt a legnagyobb), ami a csapadéktól függő mezőgazdasági kisüzemekkel [1] együtt talajromláshoz vezet; ii. az agrárhitelek hiánya, ami akadályozza, hogy a kistermelők termelőeszközökhöz, például termőföldhöz és pénzeszközhöz jussanak; iii. a piacra jutási lehetőségek korlátozottak, és az infrastruktúra sem megfelelő, ami növeli a tranzakciós költségeket és az élelmiszerárakat; iv. korlátozott a mezőgazdaságon kívüli foglalkoztatás, ami miatt a lakosság környezetvédelmi szempontból fenntarthatatlan megélhetési stratégiákat alkalmaz (azaz erdőirtás).

A rendelkezésre álló adatokból kiderül, hogy a malawi háztartások 70%-a már a következő betakarítás előtt három–négy hónappal kifogy a saját termelésű élelmiszerekből [2]. Malawiban az élelmiszer-ellátás bizonytalansága az élelmiszerekhez való hozzáférés problémáját is jelzi. 2005-ben a lakosság 22%-a rendkívül szegény volt, ami azt jelenti, hogy minden ötödik ember nem tudott hozzájutni a minimális alapvető élelmiszerekhez [3]. Ami a tápláltság állapotát illeti, az élelmiszerekhez való hozzáférés hiánya és az egyoldalú, főleg kukoricán alapuló étrend tekinthető a krónikus alultápláltság fő okának. A kalóriabevitel 60–70%-át a kukorica teszi ki, aminek következtében az öt éven aluliak 43%-ának növekedése leáll, 22%-uk testsúlya alacsony, 5%-uk pedig akut alultápláltságban szenved [4].

A 2006–2011-es időszakra vonatkozó malawi növekedési és fejlődési stratégia (MGDS) prioritásai között szerepel a mezőgazdaság és az élelmezésbiztonság, valamint a táplálkozási rendellenességek megelőzése és kezelése. A kormány célja az élelmezésbiztonság terén az, hogy "Malawiban szűnjön meg az éhezés". A középtávon elérni kívánt eredmény az, hogy "minden malawi lakos számára elegendő mennyiségű, megfelelő minőségű és megfizethető árú élelmiszer legyen elérhető". Az ennek megvalósításához meghatározott stratégiák nagyobb mezőgazdasági termelékenységen, működő terménypiacokon, az élelmiszersegélytől való függőség csökkentésén, hatékony korai figyelmeztető rendszereken, jövedelemszerző tevékenységeken, az élelmiszersegély és -behozatal összehangolásán, valamint a tárolókapacitás növelésére szolgáló gabonaraktárak építésén alapulnak. E stratégiákat a 2006-ban elfogadott élelmezésbiztonsági politika operatív terveinek keretében továbbfejlesztették.

A kormánynak az élelmezésbiztonság javítása iránti elkötelezettségét költségvetési prioritásai is tükrözik. 2009-ben a nemzeti költségvetés 14%-a jutott a mezőgazdaságnak, amelynek nagy részét (71%) "A mezőgazdasági ráfordítások támogatására ir