Vezetői összefoglaló

Hatásvizsgálat az EU-n belül már meglévő bűnüldözési együttműködésnek az információcseréről és kommunikációról szóló uniós rendőrségi együttműködési kódex létrehozása révén történő korszerűsítésére irányuló javaslatról

A. A fellépés szükségessége

Miért? Milyen problémát kell megoldani?

A biztonság és a határokon átnyúló bűnözés (beleértve az adóbűncselekményeket is) természetüknél fogva a nemzetközi horderejű kérdések közé tartoznak. Amint azt az EU biztonsági unióra vonatkozó 2020. évi stratégiája is említi, Európa a biztonsági környezet folyamatos változásával szembesül: változó és egyre összetettebb biztonsági fenyegetések jelentkeznek. Ezek a fenyegetések határokon átnyúlóan terjednek, és a szervezett bűnözői csoportok szerteágazó bűnözői tevékenységében nyilvánulnak meg. Még egy látszólag helyi bűncselekmény is kapcsolódhat Európa más részein ugyanazon elkövetők által elkövetett egyéb bűncselekményekhez. Ráadásul az EU-n belüli mobilitás fokozódása további kihívásokhoz vezet a bűnügyi fenyegetettség valamennyi formájának megelőzését és az ellenük való küzdelmet célzó erőfeszítések vonatkozásában. A gyorsan változó bűnügyi környezet és az emberek megnövekedett mobilitása arra enged következtetni, hogy a bűnüldöző hatóságok közötti határokon átnyúló együttműködés kulcsfontosságú lesz a bűncselekmények elleni fellépéshez és annak lehetővé tételéhez, hogy az uniós polgárok biztonságosan élhessenek a szabad mozgáshoz való jogukkal a jövőben. A bűnüldöző szervek közötti adatcserét azonban továbbra is gátolják a határok és bizonyos akadályok, az ebből adódó joghézagokat és kiskapukat pedig a több tagállamban tevékeny bűnözők és terroristák közül sokan ki tudják használni. A bűnözéssel szembeni küzdelemmel és a biztonság javításával kapcsolatos feladatok határon átnyúló jellegéből adódóan a tagállamoknak egymásra kell támaszkodniuk az információhiány megszüntetése érdekében. Az EU-n belül a bűnüldöző hatóságok közötti együttműködés és információcsere mindenekelőtt az információknak és bűnüldözési operatív információknak az Európai Unió tagállamai bűnüldöző hatóságai közötti cseréjének egyszerűsítéséről szóló 2006/960/IB tanácsi kerethatározat (a továbbiakban: a svéd kerethatározat) alapján valósul meg, azonban jelentős hiányosságok tapasztalhatók. A bűnüldöző hatóságok három jogi, strukturális és technikai probléma miatt nem folytatnak eredményes és hatékony információcserét más tagállamokbeli partnereikkel. 1)A nemzeti szintű szabályok hátráltatják az eredményes és hatékony információáramlást. A 2006-os svéd kerethatározat gyakorlati végrehajtása nem teljes körű, és ez megakadályozza, hogy a bűnüldöző hatóságok más tagállamoktól eredményes és hatékony módon kapjanak ilyen információkat. 2)A nemzeti szintű struktúrák kialakítása és felszereltsége nem mindig kellően hatékony és eredményes. A tagállamok nem minden esetben rendelkeznek az ahhoz szükséges struktúrákkal, hogy a más tagállamoktól érkező információkéréseket fogadják és a megfelelő nemzeti hatósághoz továbbítsák, majd ennek megfelelően rendelkezésre bocsássák a kért információt. 3)A tagállamok közötti kommunikációs csatorna (csatornák) megválasztásának szabadsága miatt előfordulnak párhuzamos megkeresések. A tagállami bűnüldöző hatóságok számos különböző csatornát használnak az információkérések más tagállamokhoz való eljuttatására, valamint az ilyen megkeresések megválaszolására, ami hátráltatja az eredményes és hatékony információcserét. Ez a három probléma összefügg egymással. Mindhárom kérdés olyan fontos szakpolitikai döntéseket tesz szükségessé, amelyekhez részletesen elemezni kell a problémák okát, a kapcsolódó célokat, a rendelkezésre álló szakpolitikai lehetőségeket és azok hatását.

Mi a kezdeményezés várható eredménye?

Ez a kezdeményezés várhatóan alapvető támogatást nyújt a tagállamok számára a bűnüldözési együttműködés melletti elkötelezettségük teljesítéséhez. Sürgető operatív igényekre reagál, valamint eleget tesz a Tanács Bizottsághoz intézett felkéréseinek arra vonatkozóan, hogy „mérlegelje az uniós jogi keret megszilárdítását a határokon átnyúló bűnüldözési együttműködés további megerősítése érdekében, [...] a következők révén: a gördülékeny és gyors információcsere kialakításának támogatása; és a vonatkozó struktúrák és platformok továbbfejlesztése”. A kezdeményezés a következő célkitűzésekre irányul: 1)I. célkitűzés: A bűnüldöző hatóságok egyenértékű hozzáférésének megkönnyítése egy más tagállam birtokában lévő információk tekintetében (a tagállamon belül biztosított hozzáféréshez hasonló módon), az alapvető jogok és az adatvédelmi követelmények tiszteletben tartása mellett. 2)II. célkitűzés: Annak biztosítása, hogy minden tagállam rendelkezzen hatékonyan működő egyedüli kapcsolattartó ponttal, beleértve azt az esetet is, amikor bírói engedély szükséges a másik tagállam által kért adat átadásához, valamint biztosítva az egyedüli kapcsolattartó pont hatékony együttműködését a rendőrségi és vámügyi együttműködési központokkal. 3)III. célkitűzés: Kötelező alapértelmezett kommunikációs csatorna létrehozása a bűnüldözési információk tagállamok közötti cseréjéhez (adott esetben).

Milyen többletértéket képvisel az uniós szintű fellépés?

Az uniós fellépés az általános biztonság és a tagállamok közötti bizalom megerősítésével várhatóan az egész EU számára előnyökkel jár, valamint továbbgyűrűző hatást gyakorol a schengeni társult országokra. Ennek során várhatóan támogatni fogja a schengeni rendszer alapelvét (a belső határellenőrzés nélküli térséget). A közös, uniós szintű szabályok, minimumkövetelmények és előírások lényegesen javítani fogják az információáramlást, magas szintű adatbiztonsági és adatvédelmi normák tiszteletben tartása mellett. Továbbá a közös normák bizonyos fokú automatizálást tesznek lehetővé az információcserével kapcsolatos munkafolyamatokban, mentesítve ezáltal a bűnüldöző szervek tagjait egyes munkaintenzív/időigényes manuális tevékenységek alól.

B. Megoldások

Milyen jogalkotási és nem jogalkotási szakpolitikai alternatívák merültek fel? Van-e előnyben részesített megoldás? Miért?

Számos jogalkotási szakpolitikai alternatíva merült fel. Az előválogatást követően egyes alternatívákat gyorsan elvetettek. A fennmaradó szakpolitikai alternatívákról részletes értékelés készült: 1)Az I. célkitűzésre irányuló szakpolitikai alternatíva: („az információkhoz való egyenértékű hozzáférés megkönnyítése”) ·1.1. szakpolitikai alternatíva: Jogalkotási javaslat a 2006-os svéd kerethatározat korszerűsítésére, a bűnüldözésben érvényesítendő adatvédelemről szóló 2016-os irányelvvel való összhang biztosítása érdekében + kísérő „puha” intézkedések (képzés, bizottsági iránymutatás); ·1.2. szakpolitikai alternatíva: 1.1. alternatíva + a svéd kerethatározat alkalmazásának egyszerűsítése + az esetleges adatcseréhez rendelkezésre álló nemzeti adatkészletekre vonatkozó rendelkezések egyértelműségének javítása; ·1.3. szakpolitikai alternatíva: 1.2. alternatíva + olyan rendelkezések, amelyek biztosítják a más tagállamoknak történő adatszolgáltatás határidejének betartását (abban az esetben is, amikor bírói engedélyre van szükség). 2)A II. célkitűzésre irányuló szakpolitikai alternatívák: („annak biztosítása, hogy minden tagállam rendelkezzen hatékonyan működő egyedüli kapcsolattartó ponttal, beleértve azt az esetet is, amikor bírói engedély szükséges a másik tagállam által kért adat átadásához, valamint biztosítva az egyedüli kapcsolattartó pont hatékony együttműködését a rendőrségi és vámügyi együttműködési központokkal”); ·2.1. szakpolitikai alternatíva: Továbbra is nem kötelező erejű tanácsi iránymutatások alkalmazása a nemzeti egyedüli kapcsolattartó pontok tekintetében + kísérő „puha” intézkedések (képzés, pénzügyi támogatás, iránymutatás); ·2.2. szakpolitikai alternatíva: A minimumkövetelmények közelítése az egyedüli kapcsolattartó pont összetétele (ideértve azt az esetet is, amikor bírói engedélyre van szükség), feladatai, személyzete és IT-rendszerei, valamint a regionális struktúrákkal – például a rendőrségi és vámügyi együttműködési központokkal – való együttműködése tekintetében + kísérő „puha” intézkedések (képzés, pénzügyi támogatás, iránymutatás); ·2.3. szakpolitikai alternatíva: A szabályok harmonizálása az egyedüli kapcsolattartó pont összetétele (ideértve azt az esetet is, amikor bírói engedélyre van szükség), feladatai, személyzete és IT-rendszerei, valamint a regionális struktúrákkal – például a rendőrségi és vámügyi együttműködési központokkal – való együttműködése tekintetében + kísérő „puha” intézkedések (képzés, pénzügyi támogatás, iránymutatás). 3)A III. célkitűzésre irányuló szakpolitikai alternatívák: („kötelező alapértelmezett kommunikációs csatorna létrehozása a bűnüldözési információk tagállamok közötti cseréjéhez (adott esetben))” ·3.1. szakpolitikai alternatíva: A továbbiakban is nem kötelező erejű tanácsi iránymutatások és ajánlások alkalmazása annak érdekében, hogy az Europol megbízatásának hatálya alá tartozó ügyekben a SIENA használata esetén másolatot küldjenek az Europolnak + kísérő „puha” intézkedések (képzés, pénzügyi támogatás). ·3.2. szakpolitikai alternatíva: Ugyanazon célra ugyanazon kommunikációs csatorna kötelező használata (adott esetben az Europolhoz tartozó SIENA alkalmazást előnyben részesített csatornának minősítve) + az Europol megbízatásának hatálya alá tartozó ügyekben a SIENA használata esetén kötelező másolat küldése az Europolnak + kísérő „puha” intézkedések (a 3.1. alternatívához hasonlóan). ·3.3. szakpolitikai alternatíva: A SIENA kötelező alapértelmezett használata minden kétoldalú információcsere esetében (kivéve ha az uniós jog erről másként rendelkezik) + az Europol megbízatásának hatálya alá tartozó ügyekben kötelező másolat küldése az Europolnak, az átmeneti időszakot követően és a SIENA teljes körű bevezetéséhez a Belső Biztonsági Alapból nyújtott támogatás mellett is + kísérő „puha” intézkedések (a 3.1. alternatívához hasonlóan). A fő szakpolitikai alternatívák hatásainak részletes vizsgálatát követően az előnyben részesített szakpolitikai alternatívák csomagja az 1.3. szakpolitikai alternatívát, a 2.2. szakpolitikai alternatívát és a 3.3. szakpolitikai alternatívát tartalmazza.

Ki melyik alternatívát támogatja?

Az érdekelt felek általában támogatják a gördülékeny és gyors információcsere kialakítását és a vonatkozó struktúrák és platformok továbbfejlesztését. Az előnyben részesített alternatíva keretében tervezett intézkedések többségét a tagállamok várhatóan támogatni fogják. Mindazonáltal a tagállamok tisztában vannak a bűnüldözés területére vonatkozó nemzeti szuverenitásuk jelentőségével operatív és eljárási tekintetben. A szakértői szinten kifejtett támogató véleményeket nem feltétlenül fogják a továbbiakban politikai szinten osztani. Várhatóan a 3.3. alternatíva kapcsán fog kialakulni a legkomolyabb vita (a SIENA kötelező használata a tagállamok közötti kommunikáció csatornájaként, kivéve ha az uniós jog erről másként rendelkezik). Ezen alternatíva mellett azonban a tagállamok a Tanácsban is kiálltak: „A SIENA alapértelmezett kommunikációs csatornaként való alkalmazása hozzájárulna a bűnüldözési információcsere egyszerűsítéséhez, és fokozná a biztonság szintjét az Unión belüli rendőrségi együttműködés terén. Ugyanígy lehetővé tenné azt is, hogy az erőfeszítések számos különböző megoldás helyett egyetlenegyre összpontosítsanak, elősegítve ezáltal a fokozott uniós belső biztonság céljának elérését”. Az Európai Parlament várhatóan ellenőrizni fogja az erős adatvédelmi biztosítékok meglétét. Az összes érdekelt féllel való megbeszélések is megerősítették annak jelentőségét, hogy az alapvető jogok és különösen a személyes adatok védelméhez való jog garantálása érdekében megfelelő biztosítékokról kell gondoskodni.

C. Az előnyben részesített alternatíva hatásai

Melyek az előnyben részesített alternatívák (ha nincsenek ilyenek, akkor a főbb lehetőségek) előnyei?

Az előnyben részesített szakpolitikai alternatíva alapvető változást hozna: hatékonyan kezelné az azonosított problémákat, továbbá megerősítené az Europol által a tagállamoknak nyújtott támogatást, a bűncselekmények megelőzésére, felderítésére és nyomozására vonatkozó végső cél érdekében, az alapvető jogok maradéktalan tiszteletben tartása mellett. Az előnyben részesített alternatíva végső kedvezményezettjei a polgárok. Közvetett és közvetlen előnyt jelent majd számukra a bűnözés elleni küzdelem javulása és a bűnözés csökkenése. A hatékonyságot nézve a fő kedvezményezettek a nemzeti bűnüldöző hatóságok.

Milyen költségekkel járnak az előnyben részesített alternatívák (ha nincsenek ilyenek, akkor milyen költségekkel járnak a főbb lehetőségek)?

Az előnyben részesített szakpolitikai alternatíva uniós és tagállami szintű beruházásokat is igényel. A költségek mindenekelőtt az informatikai fejlesztésekre és a képzésekre vonatkoznának. E költségek tagállamonként jelentősen eltérnének, attól függően, hogy mennyire hatékonyan és eredményesen működik egyedüli kapcsolattartó pontjuk, illetve rendőrségi és vámügyi együttműködési központjaik (amennyiben léteznek ilyenek). Az előnyben részesített szakpolitikai alternatíva hatékony megoldásokat kínál azokra a kihívásokra, amelyeket egyébként magasabb költségek mellett, nehezen összeegyeztethető módon vagy kevésbé hatékonyan lehetne csak kezelni. A szakpolitikai alternatívák között vannak azonban olyanok, amelyeket nehéz számszerűsíteni. Az Europol adatai szerint az Europol SIENA alkalmazásának 20 tagállam ügyviteli rendszerébe (CMS) történő integrálása és a CMS 10 tagállamban történő kialakítása a becslések szerint 2,5 millió EUR költséget jelentene (egyszeri beruházásra van szükség). A hatékonysági előnyök ellensúlyoznák ezeket a költségeket (kevesebb erőforrást igényelne az ügyvitel, azaz több forrás jutna az ügyek tényleges megoldására). Az előnyben részesített szakpolitikai alternatíva nem tartalmaz a polgárokra/fogyasztókra vonatkozó szabályozási kötelezettségeket, így nem ró többletköltségeket ezekre az érdekelt felekre.

Hogyan érinti a fellépés a vállalkozásokat, köztük a kis- és középvállalkozásokat és a mikrovállalkozásokat?

Az előnyben részesített szakpolitikai alternatíva gyakorolhat némi kedvező hatást a kis- és középvállalkozásokra, mivel nőne az informatikai termékek és szolgáltatások iránti kereslet.

Lesz-e jelentős hatása az intézkedésnek a tagállamok költségvetésére és közigazgatására?

A fent említetteknek megfelelően az előnyben részesített szakpolitikai alternatíva tagállami szintű beruházásokat igényel. A költségek mindenekelőtt az informatikai fejlesztésekre és a képzésekre vonatkoznának. A szakpolitikai alternatívák között vannak azonban olyanok, amelyeket nehéz számszerűsíteni. E költségek tagállamonként jelentősen eltérnének, attól függően, hogy mennyire hatékonyan és eredményesen működik egyedüli kapcsolattartó pontjuk, illetve rendőrségi és vámügyi együttműködési központjaik (amennyiben léteznek ilyenek). Az Europol adatai szerint a nemzeti szintű ügyviteli rendszer fejlesztése tagállamonként 150 000 EUR (egyszeri) költséggel járna. A hatékonysági előnyök ellensúlyoznák ezeket a költségeket (kevesebb erőforrást igényelne az ügyvitel, azaz több forrás jutna az ügyek tényleges megoldására). Az egyedüli kapcsolattartó pontok és a rendőrségi és vámügyi együttműködési központok esetében szükséges informatikai fejlesztések összköltsége legfeljebb 11,5 millió EUR-t tehet ki (egyedüli kapcsolattartó pontok: 2,5 millió EUR, rendőrségi és vámügyi együttműködési központok: 9 millió EUR). Ezek a költségek (egyszeri beruházások) elfogadhatónak minősültek, arányosak az azonosított problémával, és nem haladják meg a konkrét célkitűzések eléréséhez szükséges mértéket. Az EU Belső Biztonsági Alapja támogatást fog nyújtani (elsősorban a nemzeti programokon keresztül).

Lesznek-e egyéb jelentős hatások?

Az előnyben részesített szakpolitikai alternatíva megerősíti a tagállami nemzeti és regionális információs platformok helyzetét annak érdekében, hogy eredményesebbé és hatékonyabbá váljon a meglévő adatokhoz való hozzáférés és azok megosztása. Az előnyben részesített szakpolitikai alternatíva azt is biztosítja, hogy az információcseréről és kommunikációról szóló új irányelv teljes mértékben összhangban álljon a bűnüldözésben érvényesítendő adatvédelemről szóló 2016. évi irányelvvel. Ez az összhang biztosítja az alapvető jogok kifejezett tiszteletben tartását, ami a 2006-os svéd kerethatározat esetében jelenleg nem áll fenn. Az előnyben részesített szakpolitikai alternatíva általános érdekű célkitűzést valósít meg, és az ilyen célkitűzés megvalósításához elengedhetetlenül szükséges és arányos mértékre korlátozódik.

D. További lépések

Mikor kerül sor a szakpolitikai fellépés felülvizsgálatára?